FR Journal officiel de l’Union européenne C 175/8

Avis du Comité économique et social européen sur «L'accès au haut-débit pour tous: réflexions sur l'évolution du périmètre du service universel de communications électroniques»

(2009/C 175/02)

Par lettre datée du 3 juillet 2008, la présidence française de l'Union européenne a demandé au Comité économique et social européen, conformément à l’article 262 du traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis exploratoire sur:

«L'accès au haut-débit pour tous: réflexions sur l'évolution du périmètre du service universel de communications électroniques».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 novembre 2008 (rapporteur: M. HENCKS).

Lors de sa 449e session plénière des 3 et 4 décembre 2008 (séance du 4 décembre 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 125 voix pour et 3 voix contre.

1. Recommandations

1.1 De nos jours, les technologies de l’information et de la communication (TIC) qui sont à la base d’une société de l’information, qui se veut ouverte à tous, doivent intégrer les besoins de tous les membres de la société.

1.2 Néanmoins, les moyens de communications électroniques, restent inaccessibles à beaucoup de citoyens faute d’accès aux réseaux et services, ou à cause d’un déficit de compétences. Jusqu’à nos jours, le service universel des communications électroniques appelé à fournir des prestations minimales déterminées de qualité définie, à un prix abordable à tous les usagers, n’a pas réussi à combler le fossé numérique

1.3 Depuis sa mise en œuvre, le champ d’application du service universel est pratiquement resté inchangé et se limite toujours à un raccordement au réseau téléphonique public à bande étroite.

1.4 Or, l’accès généralisé à la large bande n'est pas seulement un facteur-clé du développement des économies modernes et un aspect important de l’agenda de Lisbonne, mais est devenu un élément essentiel du bien-être et de l’insertion numérique.

1.5 Dès lors, le CESE estime qu’une adaptation du service universel à l’évolution technologique et aux besoins des usagers s’impose et, de ce fait, propose:

— d’étendre la portée du service universel et d'imposer la mise à la disposition universelle, dans des délais raisonnables à fixer, dans un programme pluriannuel, d'un accès DSL avec une vitesse de transmission minimum de 2Mbit/s à 10Mbit/s ou un accès mobile ou sans fil (WIMAX, satellite, etc.) avec des vitesses de transmission similaires;

— de ne pas se préoccuper uniquement de l’exclusion géographique, mais aussi de l’exclusion sociale qui coïncide avec la capacité financière ou compétence limitées de certains groupes d’usagers et d’élargir le service universel dans le sens que la disponibilité d’accès pour tous les usagers soit assurée, quelle que soit leur situation géographique, financière ou sociale;

— de soutenir les projets nationaux et locaux d’inclusion numérique ainsi que les microprojets des communautés et organisations qui aident les publics en difficulté à se saisir des outils technologiques notamment par des formes de micro-financement de projets de formation locaux des centres publics d’accès collectif à Internet et des bornes interactives dans les lieux publics offrant un accès gratuit à internet;

— d’inviter les États membres à prévoir des aides financières pour les familles ou personnes pour lesquelles le matériel de base (ordinateur, logiciel, modem) l'accès et le service représentent un coût prohibitif;

— de favoriser le financement du service universel par des subventions publiques nationales et les fonds communautaires ce qui constitue le seul moyen adapté aux pays où le poids financier des obligations de service universel représente une charge excessive pour un opérateur;

— d’inviter la Commission à publier régulièrement des exemples des meilleures pratiques en la matière.

2. Introduction

2.1 En 1993 (1), la Commission traite pour la première fois de manière détaillée la notion de service universel dans le secteur des télécommunications conçu à l’époque comme filet de sécurité pour permettre à tous un «accès à un ensemble minimal de services définis d’une qualité donnée, ainsi que la fourniture de ces services à tous les utilisateurs indépendamment de leur localisation géographique et à la lumière des conditions spécifiques nationales, à un prix abordable».

2.2 Par après, la notion de service universel est consolidée par plusieurs directives (2) et, vu la convergence continue entre les télécommunications, les médias et les services des technologies de l’information, le service universel est élargi aux services de communications électroniques.

2.3 Avec le développement de la société de l’information le fossé s’est accentué entre, d’une part, ceux qui utilisent les potentialités offertes par les réseaux de communications électroniques pour leur accomplissement personnel ou professionnel et, d’autre part, ceux qui ne sont pas en état d’exploiter ces potentialités (fracture numérique), faute d’accès aux TIC, ou à cause d’un déficit de compétences ou d'intérêt.

2.4 Selon un sondage Eurobaromètre (3), 49 % des ménages au sein de l’UE27 ont été (en hiver 2007) connectés à internet (52 % dans les EU15 et 33 % dans les 12 nouveaux États membres) alors que plus de la moitié des Européens (57 %) disposaient d’un ordinateur dans leur ménage.

2.5 Même si le taux de connexion à internet est dans toute l’UE en augmentation permanente, il n’en reste pas moins qu’en moyenne dans l’UE un ménage sur deux et seulement moins d’un quart des ménages bulgares, grecs et roumains sont connectés à internet.

2.6 Il s’ensuit que les moyens de communications électroniques, indispensables à la création de la société de l’information, ne sont pas accessibles à beaucoup de citoyens alors qu’un grand nombre d’informations ne transitent plus que par les TIC.

2.7 Depuis des années, le risque de fracture numérique est un sujet de préoccupation permanente de l’UE qui adapte et complète régulièrement la réglementation des communications électroniques par des dispositions spécifiques visant à préserver un service universel et les droits des utilisateurs ainsi que la protection des données à caractère personnel, initiatives que le CESE a accompagné de nombreux avis (4).

2.8 Dans la déclaration de Riga (5) sur l’e-inclusion, adoptée le 11 juin 2006, les États membres se sont engagés à réduire de manière significative les disparités régionales en matière d’accès à l'internet dans l’UE en augmentant la couverture à la large bande dans les endroits faiblement desservis, ainsi qu’à réduire de moitié d’ici 2010 le nombre de personnes n’utilisant pas l'internet dans les groupes menacés par l’exclusion.

2.9 Malgré cette déclaration, le champ d’application du service universel est resté inchangé.

2.10 La Commission a soumis en 2007 une large proposition de refonte de la réglementation européenne actuellement applicable aux communications électroniques avec, entre autres, une modification de la directive «service universel» (6).

2.11 Les principales modifications qu’il est proposé d’apporter à la directive service universel concernent l’amélioration de l’information des utilisateurs finals, l’utilisation et l’accès des communications électroniques pour les utilisateurs handicapés, l’appel aux services d’urgences, ainsi que le maintien d’une connectivité et d’une qualité de service de base (7).

2.12 Les personnes handicapées et ayant des besoins spécifiques continuent à rencontrer de nombreuses difficultés pour accéder à des services essentiels à la vie sociale et économique (8). Le CESE ne peut donc qu’approuver que dans la proposition de modification de 2007 de la directive service universel (9) la possibilité donnée aux États membres de prendre des mesures spécifiques en faveur des utilisateurs handicapés est remplacée par l’obligation explicite d’agir en ce sens (10).

2.13 Par contre, la proposition de modification de la directive «service universel» ne modifie pas la portée du service universel, ni sa fourniture aux consommateurs et utilisateurs finals.

3. La portée actuelle du service universel

3.1 Les États membres doivent veiller à ce que toutes les demandes raisonnables de raccordement en position déterminée au réseau téléphonique public et d’accès aux services téléphoniques accessibles au public (service de renseignement téléphonique, annuaire téléphonique, postes téléphoniques publics payants ou à des mesures particulières en faveur des utilisateurs handicapés) soient satisfaites par une entreprise au moins.

3.2 Comme les licences nationales des opérateurs de la mobilophonie imposent une complète couverture géographique et/ou de la population, la téléphonie vocale est entre-temps devenue universelle, même si la tarification manque souvent de transparence.

3.3 L'exigence de raccordement au réseau se limite toutefois à un raccordement à bande étroite. Aucun débit de données ou débit binaire spécifique n’est exigé, mais le raccordement doit permettre «un accès fonctionnel à Internet, compte tenu des technologies les plus couramment utilisées par la majorité des abonnés et de la faisabilité du point de vue technique» (11).

4. Élargir le périmètre du service universel

4.1 Remarques générales

4.1.1 Le concept du service universel et sa portée doivent évoluer au rythme du progrès technique des développements du marché et de l’évolution des besoins des usagers.

4.1.2 Dans le cadre du récent 2e examen de la portée du service universel des communications électroniques (12) la Commission estime que les conditions pour élargir le champ d’application telles que définies à l’annexe V de la directive «service universel» ne sont actuellement pas remplies. Par contre elle reconnaît que «on peut raisonnablement prévoir que, à relativement court terme, le bas débit ne satisfera plus à l’exigence d’être suffisant pour permettre un accès fonctionnel à internet».

4.1.3 Selon le CESE, une actualisation s'impose dès à présent et devra porter sur les éléments suivants:

4.2 Un accès à un ensemble de services de base

4.2.1 Certaines des exclusions numériques relèvent de comportement ou de culture, qui peuvent s’atténuer avec le temps, tandis que d’autres sont liées à des inégalités structurelles dans l’organisation de l’économie et de la société.

4.2.2 Elles induisent en cascade d’autres inégalités liées à un accès inégal à l’emploi, à la formation et aux possibilités d’apprentissage continu, aux biens de consommation et aux services, aux services publics, à l’inclusion sociale, à l’expression de la citoyenneté et à la participation démocratique.

4.2.3 L’exclusion numérique recouvre différents aspects liés à l’équipement proprement dit, à l'accès, à la formation nécessaire, et à l’accompagnement des usagers; elle demande d’agir, à la fois et de manière complémentaire sur:

— l’accès à la formation aux nouvelles technologies;

— l’accès au matériel;

— la connexion.

4.3 La formation des usagers

4.3.1 Il est certain que l’élévation du niveau des compétences exigées par l’extension des technologies numériques augmente les inégalités, dans l’utilisation ou l’accès à ces techniques, même si la possibilité matérielle en était offerte à tous.

4.3.2 L’incapacité de se servir d’un ordinateur ou d'internet, qui s’exprime souvent par un total désintérêt, est de plus en plus pénalisant, produisant une fracture sociale non seulement pour les exclus mais également les personnes qui ont du mal à s’adapter aux nouvelles technologies.

4.3.3 Dans ce contexte une attention particulière devra être réservée à des personnes âgées réticents à se familiariser avec l’environnement numérique (fracture générationnelle) pour lesquelles des programmes «d’alphabétisation numérique» adaptés à leurs besoins spécifiques devront être prévues (13).

4.3.4 Il y a donc lieu de soutenir les projets nationaux et locaux d’inclusion numérique ainsi que les microprojets des communautés et organisations qui aident les publics en difficulté à se saisir des outils technologiques notamment par des formes de micro-financement de projets de formation locaux, des centres publics d’accès collectif à Internet et des bornes interactives dans les lieux publics offrant un accès gratuit à internet.. Le CESE estime que la Commission devrait régulièrement publier des exemples des meilleures pratiques en la matière.

4.4 L’accès au matériel

4.4.1 De nombreuses familles ou personnes, se voient privées d’un accès au réseau et aux services de communications électroniques étant donné que le matériel de base (ordinateur, logiciel, modem) peut représenter un coût prohibitif pour ces personnes.

4.4.2 Le CESE appelle les États membres à prévoir dans le cadre du service universel des aides financières pour faciliter l’accès et à l'usage de l'internet.

4.5 La connexion

4.5.1 De nos jours il est évident que les TIC qui sont à la base d’une société de l’information, qui se veut ouverte à tous, doivent intégrer les besoins de tous les membres de la société, notamment ceux exposés à l’exclusion sociale, afin de pallier le problème de la fracture numérique et d’une société qui serait irrémédiablement à deux vitesses.

4.5.2 Les effets cumulés de la convergence de l’environnement internet global, de la mise en réseaux et de la numérisation exigent de plus en plus une connexion haut débit au réseau lors de l’utilisation de nouvelles applications.

4.5.3 La Communication du 20 mars 2006 (14)«Combler le fossé existant en ce qui concerne la large bande» retient que «l’accès généralisé à la large bande est un facteur-clé du développement des économies modernes et un aspect important de l’agenda de Lisbonne». La Communication du 29.09.2008 admet «qu’il restera des zones géographiques où il est peu probable que le marché fournisse le service dans des délais raisonnables et que l’exclusion numérique va un jour ou l’autre s’imposer comme problème majeur».

4.5.4 Depuis des années, le CESE demande que l’accès au réseau large bande fasse partie intégrante du service universel.

4.5.5 La directive «service universel» a été complétée en 2002 en incluant «l’accès fonctionnel à Internet» dans le périmètre du service universel. Cet accès fonctionnel se définit comme l’acheminement des communications de données à débits suffisants pour permettre l’accès à internet.

4.5.6 Si, à l’époque, cet ajout pouvait apparaître comme enrichissant, alors que les communications d’accès à internet étaient acheminées par le réseau téléphonique commuté, de nos jours, des applications telles que par exemple e-santé, e-business, e-gouvernment et e-apprentissage, qui constituent un élément vital pour la croissance et la qualité de vie en Europe dans les années à venir, requièrent de la «large bande».

4.5.7 Le CESE juge donc indispensable de préciser ce qu’il faut attendre par «accès fonctionnel à internet» et propose d’obliger le prestataire du service universel d’offrir, dans des délais raisonnables à fixer dans un programme pluriannuel, un accès DSL avec une vitesse de transmission minimum de 2Mbit/s à 10Mbit/s ou un accès mobile ou sans fil (WIMAX, satellite, etc.) avec des vitesses de transmission similaires, étant entendu qu’il s’agir en l’occurrence de valeurs qui doivent évoluer selon l’évolution des technologies et suivant les besoins des consommateurs.

4.6 Une disponibilité pour tous les usagers quelle que soit leur situation géographique

4.6.1 Dans les zones éloignées et rurales, surtout dans certains des nouveaux États membres, le marché n’est souvent pas en mesure de donner accès à l’infrastructure des communications électroniques, à un coût abordable et à niveau permettant d’offrir les services adéquats.

4.6.2 Concernant la disponibilité du haut débit, il existe de grandes différences entre les zones urbaines et les zones rurales. La couverture DSL dans les zones rurales est de 71,3 % contre 94 % en zone urbaine (8). Or, des vitesses de transmission trop faibles freinent l’utilisation de la large bande par les entreprises en milieu rural ainsi que l’adoption par les ménages qui ne peuvent faire l’expérience d’un véritable environnement multimédia.

4.6.3 L’exclusion numérique touche différentes catégories sociales selon des variables démographiques (âge, genre, type de ménage), socioprofessionnelles (éducation, emploi, statut, revenu) ou géographiques (habitat, localisation, caractéristiques régionales ou locales, facteurs géopolitiques).

4.6.4 Il ne faut donc pas uniquement se préoccuper de l’exclusion géographique, mais aussi de l’exclusion sociale qui coïncide avec la capacité financière ou compétence limitées de certains groupes d’usagers.

4.6.5 Le CESE estime donc que le service universel devrait être élargi dans le sens que l’accessibilité pour tous les usagers soit assurée quelle que soit leur situation géographique, financière ou sociale.

4.7 Une qualité définie

4.7.1 Dans la proposition de modification de la directive «service universel», la Commission propose de donner aux autorités réglementaires nationales le pouvoir d’empêcher une dégradation de la qualité des services, le blocage des accès et le ralentissement du trafic sur les réseaux en fixant des niveaux de qualité minimaux pour les services de transmission par réseau destinés aux utilisateurs finals.

4.7.2 Le CESE estime que le niveau de qualité minimal devrait être le même pour tous les États membres de sorte qu’il conviendrait de prime abord au législateur européen et non à une autorité de régulation nationale de fixer les normes de qualité minimales.

4.8 Un prix abordable

4.8.1 À la place d’un prix abordable ou d’un prix raisonnable il faudrait parler d’un «prix payable par tous» ce qui exprime mieux les intentions poursuivies.

4.8.2 Le caractère abordable de l’accès et du service est compris dans la définition du service universel, mais ne fait pas, au niveau communautaire, partie de son champ d’application, étant donné que la notion d’«abordable» est dépendante des conditions nationales spécifiques comme p. ex. le revenu moyen des ménages.

4.8.3 Le CESE suggère que la possibilité des États membres d’introduire dans le service universel des tarifs sociaux, pour l’accès et l’usage de l’internet haut débit soit analysée au niveau communautaire.

5. Financement

5.1 Le CESE est conscient que des obligations découlant d'un service universel à haut débit constituent une lourde charge financière pour les opérateurs qui, souvent, ne pourra être assumée qu’à perte.

5.2 Ces coûts dépendront toutefois largement de la technologie employée. Si d’un côté, par la substitution du «mobile» au «fixe», ces coûts pourront être diminués vu le coût marginal que représente l’ajout d’un nouvel abonné au réseau de radiocommunications commun aux abonnés, il ne faut pas perdre de vue que, de l’autre côté, les frais de communications pour l’usager sont moins élevés dans le «fixe» que dans le «mobile».

5.3 Lorsqu’une obligation de service universel représente une charge excessive pour un prestataire, la directive service universel de 2002 autorise les États membres à mettre en œuvre des mécanismes de financement, notamment:

— le prélèvement sur des fonds publics;

— des taxes à charge des utilisateurs;

— la mise à contribution de toutes les entreprises ou de certains groupes d’entreprises définies.

5.4 S’y ajoutent que les Fonds structurels et les fonds pour le développement rural peuvent, sous certaines conditions, contribuer au développement des zones régionales et rurales qui accusent un retard.

5.5 En ce qui concerne l’accès aux réseaux des TIC dans les zones et régions européennes souffrant de la fracture numérique, le CESE réitère sa demande (15) de prévoir dans les Fonds structurels, les fonds de développement rural, ainsi que les fonds de R&D, des postes budgétaires spécifiques dédiés à l’e-inclusion.

5.6 Vu la convergence de l’environnement de l'internet global et la multitude d’opérateurs (fournisseurs d’infrastructure d’accès, de plates-formes l'Internet, de contenu) la définition de l’assiette des marchés contributeurs au fonds s’avère de plus en plus difficile et devient source de conflits et contestations permanents.

5.7 En outre, les taxes imposées aux opérateurs sont généralement répercutées (du moins partiellement) dans le prix final.

5.8 Le CESE ne saurait cautionner que les coûts résiduels du service universel soient compensés par l'introduction, directe ou indirecte, d’une redevance ou hausse des tarifs pour les utilisateurs, ce qui est incompatible avec la notion de «prix abordable».

5.9 Le financement par subventions publiques, associé aux investissements financés par le biais de fonds communautaires, constitue pour le CESE le seul moyen adapté aux pays où le poids financier des obligations de service universel dépasse les conditions normales d’exploitation commerciale.

5.10 Le financement du service universel par à un système général de taxation, -ce qui répartit son coût sur une assiette fiscale très large-, implique que les pertes de bien être social sont plus petites que si le service universel était financé uniquement par des taxes sur les opérateurs ou consommateurs.

Bruxelles, le 4 décembre 2008. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI Le Secrétaire général du Comité économique et social européen Martin WESTLAKE

(1) Document COM(93) 159 final.

(2) Directives 95/62CE; 97/33/CE; 98/10/CE; 2002/22/CE.

(3) Eurobaromètre spécial 293/juin 2008: Sondage sur les communications électroniques auprès des ménages novembre –décembre 2007.

(4) Communication de la Commission «Communications électroniques: vers une économie de la connaissance», COM(2003) 65 final, 11.2.2003; Avis CESE, «Europe à haut débit» (rapporteur M. McDonogh), JO C 120 du 20.5.2005, p. 22; Avis CESE, «Combler le fossé existant en ce qui concerne la large bande» (rapporteur M. McDonogh), JO C 318 du 23.12.2006, p. 229; Avis CESE, «i2010 — Une société de l'information pour la croissance et l'emploi» (rapporteur: M. Lagerholm), JO C 110 du 9.5.2006, p. 83; Avis CESE, «eAccessibilité» (rapporteur M. Cabra de Luna), JO C 110 du 9.5.2006, p. 26.

(5) Voir http://ec.europa.eu/information_society/events/ict_riga_2006/doc/declaration_riga.pdf.

(6) Proposition de directive modifiant la directive 2002/22/CE concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques ainsi que la directive 2002/58 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques et le règlement (CE) 2006/2004 relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs (COM(2007) 698 final).

(7) Avis CESE, «Réseaux de communications électroniques / Telecoms Reform Package», JO C 224 du 30.8.2008, p. 50, (rapporteur: M. Hernández Bataller).

(8) Rapport d’avancement sur le marché unique européen des communications électroniques de 2007 (13e rapport) COM(2008)153.

(9) COM(2007) 698 final.

(10) Avis CESE, «eAccessibilité» (rapporteur: M. Cabra de Luna), JO C 110 du 9.5.2006, p. 26.

(11) Voir COM(2007) 698 final.

(12) COM(2008) 572 final.

(13) Voir Avis CESE 1524/2008, «Prise en compte des besoins des personnes âgées», (rapporteur: Mme Heinisch).

(14) COM(2006) 129 final..

(15) Avis CESE «La future législation sur l’e-accessibilité» (rapporteur: M. Hernández Bataller), JO C 175 du 27.7.2007, p. 91.