Groupes et critères en matière de fuite de carbone. Les secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de carbone en raison de l'intensité de leurs émissions de carbone et de leurs échanges reçoivent davantage de quotas à titre gratuit. Actuellement, il y a très peu de différenciation entre les secteurs, étant donné que 97 % d'entre eux figurent sur la liste des secteurs exposés à la fuite de carbone. L’analyse d’impact examine des options pour une approche plus ciblée, fondée sur la différenciation des secteurs en fonction de leur degré d’exposition au risque de fuite de carbone - légère modification des critères actuels; application d'un facteur uniforme pour tous et différenciation des secteurs en 4 groupes.

Niveau de production et ajustements. Le niveau de production est multiplié par la valeur du référentiel afin de déterminer la quantité de quotas par installation. Différentes options sont possibles en ce qui concerne le nombre d'années à prendre en considération pour déterminer les niveaux de production, la fréquence à laquelle il convient de mettre à jour de ces années et la manière de gérer les variations annuelles des niveaux de production. L’analyse d’impact prend en considération le scénario de base (niveaux de production déterminés une seule fois et règles actuelles pour les variations de production), une autre option dans laquelle les niveaux de production historiques sont déterminés une fois sur la base de cinq années (2013-2017) pour l’ensemble de la période de 10 ans et une dernière option dans laquelle les niveaux de production sont calculés sur deux périodes de cinq ans (à savoir 2013-2017 et 2018-2022). En cas de hausses et de baisses importantes de production, les mêmes seuils sont utilisés pour l'augmentation et la diminution de la production. L’augmentation de l'allocation en raison de l’augmentation de production est prélevée sur la réserve destinée aux nouveaux entrants, qui soit contient une quantité fixe de quotas (scénario de base), soit est réalimentée à l'aide des quotas non utilisés pendant la période. Elle peut être financée par les quotas de la phase 4, ou par 250 millions de quotas non alloués au cours de la phase 3.

Valeurs des référentiels. Différentes options existent en ce qui concerne les modalités et la fréquence d’actualisation des valeurs des référentiels (quotas par tonne de produit). L’analyse d’impact prend en compte le scénario de base (actualisation fondée sur les nouvelles données communiquées par les exploitants), une actualisation unique à taux uniforme, une actualisation récurrente à taux uniforme, une actualisation fondée sur les nouvelles données combinée à une actualisation à taux uniforme et une actualisation récurrente fondée sur une collecte exhaustive des données.

L’objectif général de la politique climatique de l’UE et de son principal instrument, le SEQE de l’UE, est de contribuer à limiter l’augmentation moyenne de la température mondiale à un maximum de 2 degrés Celsius au-dessus des niveaux de l’ère préindustrielle. L’objectif spécifique est d’affiner et améliorer les règles du SEQE de l’UE pour l'après-2020 en les alignant sur l’objectif de réduction des émissions à l'horizon 2030. Les objectifs opérationnels pour les trois volets (allocation à titre gratuit, mécanismes de financement en faveur d'une économie à faible émission de carbone et nouvelles améliorations des règles en vigueur) visent à résoudre les problèmes définis ci-dessus.

Les règles actuelles du SEQE de l’UE sont en vigueur depuis 2013 et sont donc relativement récentes; toutefois, sur la base de l’expérience acquise, certaines modifications d'ampleur limitée devraient être envisagées pour l’après-2020 en ce qui concerne certains éléments essentiels du SEQE (validité des quotas, registre de l’Union et petits émetteurs).

Dans le contexte du cadre d'action à l'horizon 2030, le Conseil européen a convenu de mettre en place trois mécanismes de financement en faveur d'une économie à faible intensité de carbone: en premier lieu, un Fonds pour l’innovation de 400 millions de quotas destiné à soutenir les projets hautement innovants inédits à faible intensité de carbone dans le domaine de l'industrie et de l'énergie européennes, sur la base de l’initiative NER 300 existante. En outre, près de 310 millions de quotas seront utilisés dans le cadre d'un Fonds pour la modernisation destiné à aider les États membres de l’UE à plus faible revenu à améliorer leur efficacité énergétique et à moderniser leurs systèmes énergétiques. Enfin, la possibilité dont disposent actuellement les États membres à plus faible revenu d'allouer des quotas à titre gratuit à leur secteur de l’électricité est maintenue, jusqu'à concurrence de 40 % de leur part de quotas à mettre aux enchères avant redistribution. La présente analyse d’impact examine les meilleurs choix en vue de la conception de ces mécanismes de financement des technologies à faibles émissions de carbone.

La question des objectifs stratégiques de l’UE concernant le climat à l'horizon 2030 et le SEQE a été examinée dans son ensemble dans l’analyse d’impact du cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l'horizon 2030. En octobre 2014, le Conseil européen a adopté le cadre d'action à l’horizon 2030 qui prévoit une réduction contraignante des émissions dans l'UE d’au moins 40 % par rapport à 1990 d’ici à 2030, ainsi qu'un objectif de réduction des émissions correspondant pour le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (le «SEQE de l’UE») de 43 % par rapport à 2005, la poursuite de l’allocation de quotas à titre gratuit à l’industrie et la mise en place de mécanismes de financement destinés à assurer la transition vers une économie sobre en carbone dans l’UE. Il s'agit de déterminer comment adapter les dispositions correspondantes de la directive établissant le SEQE de l'UE pour l’après-2020 tout en en améliorant le système sur la base des enseignements tirés.

Compte tenu des avantages et des inconvénients des différentes séries d'options, il peut également être envisagé de les combiner, en associant par exemple certaines mesures de la série «simple», efficaces du point de vue des mesures d’incitation économiques et de la simplicité administrative — notamment des valeurs de référentiels fondées sur un ou plusieurs taux uniformes et un alignement plus étroit sur les données de production — à des règles en matière de fuite de carbone (séries «changements d'ampleur limitée» et «ciblée») afin que l'allocation de quotas à titre gratuit cible mieux les secteurs les plus exposés au risque de fuite de carbone. Cependant, la stratégie retenue dépend en définitive de l'importance que les décideurs accordent aux différents objectifs.

Les règles relatives aux adaptations en cas de modification des niveaux de production et à la réserve destinée aux nouveaux entrants peuvent être améliorées (comme dans les séries d'option «simple», «changements d'ampleur limitée», et «ciblée») et ainsi contribuer à réduire le facteur de correction et à allouer davantage de quotas à titre gratuit aux entreprises à forte croissance.

Afin que l’allocation de quotas à titre gratuit cible davantage les installations qui sont les plus performantes et les plus exposées aux risques de fuite de carbone, il faut que la quantité de quotas alloués gratuitement soit adaptée au degré de risque de fuite de carbone auquel le secteur concerné est exposé. Le «scénario de base» ne permet pas une allocation ciblée parce que le facteur de correction, qui pourrait atteindre environ 35 % en 2030, réduit l’allocation à titre gratuit dans l’ensemble des secteurs sans tenir compte des risques de fuite de carbone. Les séries d’options «changements d'ampleur limitée» et «ciblée» tiennent davantage compte des différences en matière de risque de fuite de carbone en classant les secteurs en 4 groupes de risque de fuite de carbone et en permettant éventuellement d'éviter le facteur de correction.

c'est l'actualisation régulière des référentiels sur la base d’une collecte exhaustive des données (séries «scénario de base», «changements d'ampleur limitée» et «ciblée») qui permettra le mieux d'adapter les valeurs des référentiels au progrès technologique. Les actualisations fondées sur un taux uniforme unique (série «simple») donneront une valeur de référentiel plus exigeante pour les secteurs aux capacités technologiques inférieures à la moyenne par rapport aux secteurs dont les capacités technologiques sont supérieures à la moyenne. Une approche plus nuancée, consistant par exemple en une actualisation fondée sur plusieurs taux uniformes (par exemple, faible, moyen, élevé) et/ou combinée à la collecte de données, pourrait permettre d'aligner plus étroitement les valeurs des référentiels sur les progrès technologiques effectifs dans différents secteurs.

Les coûts de mise en conformité pour les secteurs dépendent du prix du carbone, du niveau d’allocation à titre gratuit et des émissions dues à la production. Les règles d’allocation de quotas à titre gratuit n'ont pas d'incidence directe sur le prix du carbone, étant donné que la quantité totale de quotas disponibles (le plafond) est fixée à l’avance. Les coûts totaux du carbone au niveau macroéconomique sont déterminés par l'objectif global de réduction des émissions de 40 % et par l’objectif spécifique de réduction de 43 % du SEQE, comme il ressort de l’analyse d’impact du cadre d'action en matière de climat et d’énergie à l'horizon 2030.

L'incidence économique des règles d’allocation à titre gratuit est de l'ordre de 6,3 milliards de quotas, soit quelque 150 milliards d’euros . Ces ressources publiques doivent être allouées de manière optimale et le principe du pollueur-payeur ne doit en aucun cas être remis en cause.

3.1.Mécanismes de financement en faveur d'une économie à faible intensité de carbone

En ce qui concerne le Fonds pour l’innovation, des modifications des règles en vigueur relatives à l'initiative NER 300 sont envisagées pour la sélection des projets ainsi que dans l’approche du partage des risques, en particulier pour les projets industriels.

En ce qui concerne la sélection des projets, le cadre actuel repose sur une évaluation de l’admissibilité du point de vue du potentiel d’innovation et de la viabilité technique et économique ainsi que sur un classement de la performance en fonction du coût unitaire. Cette situation pourrait être maintenue, ou bien modifiée pour l'industrie par l'ajout de critères relatifs à la reproductibilité des projets et par un classement des projets sur la base de l'innovation.

Les modifications pouvant être apportées aux modalités d'attribution du soutien financier sont destinées à accroître le taux maximal de financement et à lier une partie du soutien aux phases plus précoces du cycle de vie du projet, telles que les différentes étapes de la phase de construction. Un changement de plus grande portée vise à remplacer l’actuelle subvention non remboursable fondée sur les performances par un instrument financier tel qu'une garantie ou une prise de participation. Dans cette optique, deux séries d'options sont examinées:

Option 1 — modifications des règles en vigueur selon une approche plus adaptée aux projets industriels, avec augmentation du taux de financement. Les conséquences d’une augmentation du taux de financement sont prises en considération dans la présente analyse d’impact, mais une consultation plus poussée des acteurs du marché dans le contexte de la législation d’exécution est nécessaire pour les sources d’énergie renouvelables, le captage et le stockage du carbone et l’industrie.

Option 2 — modifications des règles en vigueur: aide fournie au moyen d'un instrument financier permanent par l'intermédiaire d'un mécanisme financier.

L’analyse des options révèle que plusieurs compromis sont nécessaires: permettre la réalisation d'innovations décisives tout en ciblant l'aide de manière à utiliser au mieux des ressources limitées; surmonter les obstacles financiers à l’innovation dans le domaine des technologies à faibles émissions de carbone tout en mettant en place une structure de gestion efficace et simple. L’option 1 serait efficace pour aider les promoteurs de projets à surmonter les obstacles financiers spécifiques qui entravent l'innovation dans le domaine des technologies à faibles émissions de carbone. Par rapport au maintien des règles actuelles ou à l’option 2, cette option pourrait avoir pour conséquence d'affaiblir l'effet de levier et de réduire le nombre de projets financés, mais c'est celle qui est la plus prometteuse pour la levée des obstacles spécifiques rencontrés lorsqu'il s'agit de soutenir la commercialisation d'innovations décisives dans les domaines du captage et du stockage du carbone, des sources d’énergie renouvelable et de l’industrie. Elle pourrait avoir une valeur ajoutée européenne considérable car elle tient compte de la reproductibilité des projets industriels. Des résultats similaires pourraient également être obtenus par la procédure de sélection suivant le principe du «premier arrivé, premier servi» prévue par l’option 2, mais cette dernière limiterait la comparaison entre les différents projets proposés et devrait probablement être combinée à d’autres moyens de soutien pour les projets très innovants.

En ce qui concerne le Fonds pour la modernisation, les principales options envisagées ont trait à la structure de gouvernance et aux rôles respectifs que les États membres, la Commission européenne et la BEI peuvent jouer dans la réalisation des objectifs du Fonds.

Il est possible de moduler deux grands facteurs en ce qui concerne le rôle des États membres et de la Commission: le degré de précision des lignes directrices en matière d'admissibilité, de sélection et d'investissement figurant dans les actes d'exécution adoptés par la Commission, et la composition du comité de pilotage qui définit de manière encore plus détaillée les règles et les lignes directrices.

Le comité de pilotage peut inclure les États membres bénéficiaires, ou l'ensemble des États membres (donateurs et bénéficiaires) et la Commission. La BEI pourrait se contenter d'exercer la diligence nécessaire et jouer un rôle consultatif, ou bien agir en tant que gestionnaire des fonds pour le compte des États membres bénéficiaires et de la Commission. Les options ci-après correspondent aux différentes combinaisons possibles:

Option 1: larges pouvoirs d’appréciation et responsabilités laissés aux États membres bénéficiaires, Fonds pour la modernisation adapté aux besoins nationaux particuliers. Un comité de pilotage des États membres bénéficiaires définit les critères d’admissibilité et les projets. Les actes d'exécution contiennent des orientations générales et des décisions détaillées sont prises par le comité de pilotage. La Commission participe à l’administration, la BEI exerce la diligence nécessaire.

Option 2: davantage de collaboration. Les lignes directrices en matière d’investissement sont décidées par le comité de pilotage composé de tous les États membres et de la Commission. La Commission participe à l’administration, la BEI exerce la diligence nécessaire. La BEI joue un rôle renforcé en tant que gestionnaire des fonds et rend compte de sa gestion au comité de pilotage; elle évalue les différents programmes, projets et instruments financiers, et surveille les indicateurs de performance.

Option 3: les États membres bénéficiaires définissent un portefeuille de projets à financer au moyen d’instruments financiers conformément aux critères d’admissibilité et aux principes généraux en matière de sélection de projets qui figurent dans les dispositions d’application. La Commission participe à l’administration, la BEI exerce la diligence nécessaire.

Le Fonds pour la modernisation devrait stimuler les investissements qui, selon le type de projet bénéficiaire, sont susceptibles de créer des possibilités d’emploi, de réduire les émissions de gaz à effet de serre et d'améliorer la qualité de l’air au niveau local. Les trois options sont comparées du point de vue de l'efficacité, de la cohérence, de la distorsion du marché et de la charge administrative; des compromis sont nécessaires. L'«efficacité» est essentielle pour garantir que la structure de gouvernance contribue à la réalisation des objectifs du Fonds. L’option 3 a une structure de gouvernance simple, mais permet de mobiliser moins d’investissements privés. L’option 1 répond aux priorités nationales, mais peut ne pas rendre parfaitement compte des priorités européennes. Elle peut comporter un risque de distorsion du marché intérieur de l’énergie et impliquer une fragmentation excessive pour les investisseurs, d'où une efficacité moindre. L’option 2 est une approche équilibrée permettant de maximaliser le montant des investissements privés et de tenir compte des priorités tant nationales qu'européennes.

Pour l’allocation facultative à titre gratuit visant à promouvoir les investissements en vue de moderniser le secteur de l’énergie, les principaux aspects examinés sont le calendrier, la sélection des investissements et l'établissement de rapports, car actuellement ces aspects varient suivant les États membres ayant recours à cette possibilité, ce qui a une incidence sur le volume des quotas à mettre aux enchères et sur le calendrier des enchères, ou bien nuisent aux objectifs opérationnels (transparence, simplicité et possible distorsion du marché de l’énergie).

Les modifications possibles consistent notamment à remplacer les plans nationaux actuels par une mise en concurrence ouverte fondée sur les résultats à atteindre (un appel d'offres ou une mise en concurrence visant à sélectionner/classer en tête les investissements présentant le meilleur rapport qualité-prix), ou à prévoir la publication par la Commission plutôt que l'établissement de rapports par les États membres. En remplacement de l’approche dégressive actuelle, qui influe sur la répartition des investissements réalisés au cours de la période et sur l’offre de quotas sur le marché, il serait possible d'allouer chaque année la même quantité de quotas à titre gratuit. Enfin, des règles cohérentes de mise aux enchères, lorsque les quotas ne sont pas alloués à titre gratuit, permettraient de réduire les disparités actuelles entre États membres et d'établir un calendrier clair pour la mise aux enchères des quotas non utilisés. Dans cette optique, trois séries d'options sont examinées:

Option 1: une approche rationalisée intégrant des règles et des procédures plus cohérentes, réduisant les délais pour les investissements et la publication de rapports par la Commission. Cela permettrait de réduire les différences de méthodes entre États membres tout en conservant la plupart des principes de base.

Option 2: changements mettant l'accent sur une sélection ouverte et concurrentielle des investissements. Une mise en concurrence fondée sur le rapport qualité/prix réduit le risque potentiel de distorsion du marché pour les investissements importants. Les petits investissements pourraient être approuvés en vertu d'une éventuelle et future exemption par catégorie dans le cadre des règles en matière d'aides d’État. La mise aux enchères des quotas non utilisés peut être retardée de 1 ou 2 ans.

Option 3: niveau maximal de normalisation avec pourcentage fixe d'allocation à titre gratuit chaque année. Cette approche est parfaitement prévisible pour le marché. La sélection de tous les investissements admissibles s'effectue au moyen d'une mise en concurrence fondée sur le rapport qualité/prix.