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Bruxelles, le 23.7.2008

COM(2008) 494 final

RAPPORT DE LA COMMISSIONAU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification{SEC(2008) 2349}

RAPPORT DE LA COMMISSIONAU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification

INTRODUCTION

Lors de son adhésion à l'Union européenne en 2007, la Roumanie se trouvait toujours confrontée à des défis majeurs, consistant à garantir le fonctionnement de son système judiciaire et à lutter contre la corruption. La Commission et les autres États membres ont estimé que ces défis pouvaient être relevés, et les autorités roumaines se sont engagées à remédier aux dysfonctionnements constatés dans ces domaines afin que leur pays puisse respecter pleinement les droits et obligations lui incombant du fait de son adhésion. La Roumanie et les autres États membres ont reconnu qu'une vaste réforme du système judiciaire, garantissant la responsabilisation et l'efficacité de celui-ci et des autres organes chargés de faire respecter la loi, était nécessaire pour que les Roumains soient à même d'exercer leurs droits de citoyens européens et puissent bénéficier du soutien financier que leur apporterait l’adhésion à l’Union. De manière plus générale, ils ont admis que les principes constituant la pierre angulaire de l’UE – respect de l’État de droit, reconnaissance mutuelle et coopération sur la base d’un pacte de confiance fondamental – ne pourraient être mis en œuvre que si ces problèmes étaient traités à la source.

Dans ce contexte, la Commission et les autres États membres ont jugé nécessaire de collaborer étroitement avec la Roumanie à la suite de son adhésion pour garantir la mise en œuvre des réformes nécessaires au renforcement du système judiciaire et à la lutte contre la corruption. Un mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été mis en place par la Commission pour pouvoir suivre les progrès réalisés en la matière et étendre le soutien apporté à la lutte contre les lacunes constatées dans ces domaines. Le présent rapport, qui s'appuie sur des informations communiquées par les autorités roumaines et complétées par des missions d’experts, fournit un résumé et une appréciation détaillée de la portée des avancées enregistrées par la Roumanie sur la voie de la réalisation des objectifs de référence fixés dans le cadre du MCV. Il s’agit du troisième rapport présenté dans le cadre d’un cycle de rapport semestriel.

L’appréciation souligne les efforts déployés par le gouvernement et les autorités roumaines en vue de réformer le système judiciaire et d’enquêter sur la corruption. Les changements d'ordre institutionnel et procédural introduits ces dernières années afin de remédier à ces problèmes commencent à produire des résultats. Mais ces avancées sont fragiles. Un large consensus politique en faveur des réformes fait défaut, de même qu'une volonté certaine au sein de l'ensemble de la classe politique d’éradiquer la corruption à haut niveau. L’engagement de la Roumanie de faire disparaître complètement la corruption apparaît au cours de l'instruction, mais ne se traduit pas par un nombre accru de condamnations ou de sanctions dissuasives. Les résultats du système judiciaire roumain sont entravés par l'insécurité juridique découlant de nombreux facteurs, dont une application inégale de la législation et un recours excessif aux ordonnances d’urgence. Il faudra du temps pour que la réforme parvienne à s’imposer. Les vérifications et la coopération se poursuivront donc un certain temps.

LE PROCESSUS DE RÉFORME EN ROUMANIE

Avancées

Depuis l'adoption du dernier rapport intérimaire par la Commission en février, la Roumanie a intensifié ses efforts. En dépit d'une période d'intenses débats politiques et de fortes pressions, le gouvernement a réussi à rétablir une volonté de réforme et une stabilité relative en ce qui concerne le cadre juridique et institutionnel relatif à la lutte contre la corruption. La désignation d'un nouveau ministre de la justice en février 2008 a constitué un pas important en ce sens.

S'agissant de la réforme du système judiciaire , le Conseil supérieur de la magistrature, en tant que gardien de l'indépendance du pouvoir judiciaire, a dégagé les ressources humaines et financières nécessaires pour être à même d'assumer ses compétences clés aux fins de la réforme, consistant notamment à dispenser des conseils et à régler les problèmes, particulièrement préoccupants, liés aux ressources humaines.

Plusieurs mesures ont été prises pour lutter contre la corruption à haut niveau . Le ministère public et la Direction nationale de répression de la corruption de la Roumanie ont réalisé un bilan satisfaisant en ce qui concerne la poursuite des affaires de corruption et ont engagé des procédures d'enquête dans plusieurs cas de corruption à haut niveau impliquant d'anciens ministres et membres du Parlement. Il reste toutefois à démontrer si ces enquêtes aboutiront, si les voies légales seront respectées et si des peines dissuasives seront prononcées, si nécessaire.

Au cours du second semestre 2008, la Roumanie a enregistré une avancée importante avec la mise en place de l'Agence nationale pour l'intégrité. Cette dernière doit à présent démontrer sa capacité à surveiller les flux d'actifs financiers, à déceler et sanctionner les augmentations d'actifs non justifiées et à régler les conflits d'intérêt.

La Roumanie a poursuivi ses campagnes de sensibilisation et continué d'introduire des mesures préventives pour lutter contre la corruption à l'échelle locale . Elle a notamment instauré il y a peu des mesures visant à améliorer la qualité des services publics et, partant, à réduire les possibilités de corruption. Une stratégie nationale de lutte contre la corruption au sein des administrations publiques locales a été adoptée en juin 2008.

Résultats

Après une période d'incertitude, la Roumanie a réussi rétablir son engagement en faveur d'une réforme du système judiciaire et de la lutte contre la corruption. Le cadre juridique et institutionnel est fragile et doit être stabilisé et consolidé. Les capacités administratives ont besoin d'être développées et renforcées. Qui plus est, le Parlement doit faire preuve d'un engagement clair en faveur de l'éradication de la corruption à haut niveau. Dans sa marche vers le progrès, la Roumanie doit permettre à sa législation, à ses procédures et à ses institutions déjà en place de faire leurs preuves - de montrer qu'elles sont capables de donner des résultats dans une perspective à long terme.

La réforme du système judiciaire avance, mais les progrès sont inégaux. Sa situation en ce qui concerne les ressources humaines s'améliore. Le nombre de recrutements au sein de l'Institut national de la magistrature a augmenté et le nombre de postes vacants a chuté. De nouveaux juges ont été nommés auprès des tribunaux de première instance. Le ministère public souffre toutefois d'importantes pénuries chroniques de personnel, et les pratiques de recrutement ne concourent pas toujours à garantir le niveau qualitatif de ce dernier.

La qualité de la jurisprudence s'améliore. Les pourvois sur des questions de droit augmentent, et des efforts ont été déployés en vue d'améliorer l'accès à la jurisprudence et la cohérence de celle-ci. Cette évolution positive est toutefois contrecarrée par le récent manque de cohérence entre les arrêts rendus par les juridictions supérieures, dont la Haute Cour de cassation et de justice, dans certaines affaires de corruption à haut niveau. L'application uniforme et cohérente de la législation a encore été entravée par le recours fréquent à des ordonnances d'urgence. Cette pratique engendre des chevauchements et des contradictions et conduit à des vices de procédure. La jurisprudence incohérente des juridictions supérieures génère à son tour un flou juridique. Tous ces éléments affaiblissent le système judiciaire, ce qui conduit souvent à des arrêts cléments et des sursis, ce qui est particulièrement problématique dans les affaires de corruption.

Si le Conseil supérieur de la magistrature est bien établi, il n'a pas encore exercé pleinement son mandat de façon régulière, notamment en ce qui concerne les enquêtes proactives dans les affaires disciplinaires. L'inspection judiciaire du Conseil supérieur de la magistrature doit encore élaborer des lignes directrices et faire ses preuves en ce qui concerne les enquêtes d'office. La prise de décisions en matière de gestion et de discipline par le Conseil supérieur de la magistrature est lente. Les sanctions qu'il impose sont souvent inconséquentes.

La mise en place de l' Agence nationale pour l'intégrité constitue également une avancée pour la Roumanie. Depuis la dernière évaluation de la Commission, en février, l'Agence nationale pour l'intégrité a recruté du personnel permanent et commencé à instruire des affaires. Il est trop tôt pour porter un jugement précis sur ses résultats dans ces affaires et sur la qualité de ses décisions (les sanctions infligées, par exemple). De même, on ne peut pas encore déterminer si son mandat légal est suffisamment étayé. Le rôle de supervision conféré au Conseil national pour l'intégrité ne pourra être évalué que sur la base des résultats que celui-ci aura engrangés.

En dépit des progrès satisfaisants accomplis en ce qui concerne les enquêtes, la Roumanie n'enregistre que des résultats tangibles limités en matière de lutte contre la corruption à haut niveau. Bien que la Direction nationale de répression de la corruption continue de faire ses preuves pour ce qui est de la poursuite des cas de corruption à haut niveau, les arrêts rendus par les juridictions demeurent cléments et peu cohérents. Les mesures susceptibles d'améliorer les modalités de traitement des affaires de corruption (comme une analyse comparative des décisions rendues par les tribunaux, l'application de peines minimales suffisamment dissuasives ou encore, l'élaboration de lignes directrices relatives à de telles peines) soit ont pris du retard, soit n'ont pas été lancées. Aucun progrès réel n'a été enregistré dans les dix grosses affaires impliquant d'anciens ministres, en partie en raison du blocage de l'enquête par le Parlement et en partie à cause du rejet des affaires par la haute cour de cassation et de justice, qui a infirmé des décisions antérieures. L'absence de progression dans ces affaires sape les efforts positifs déployés durant l'instruction.

L'intense débat politique sur le cadre institutionnel de lutte contre la corruption s'est calmé et le rôle de la Direction nationale de répression de la corruption a été maintenu. Ses efforts en vue de la poursuite des enquêtes dans certaines affaires importantes se sont toutefois enlisés, le Parlement n'ayant pas recommandé le lancement des procédures judiciaires. La réticence du système judiciaire et du Parlement à autoriser une enquête dans ces affaires très médiatisées aboutit à une moindre confiance de la part du public. Le débat parlementaire sur les modifications à apporter au code de procédure pénale en vue de limiter la collecte de certaines preuves engendre un flou juridique et influe négativement sur les enquêtes en cours. Cette insécurité juridique incite également le pouvoir judiciaire à se montrer peu enclin à traiter ces affaires – ne sachant pas si les éléments de preuve recueillis aujourd'hui seront recevables demain.

La Roumanie continue de progresser dans la lutte contre la corruption à l'échelon local mais doit produire davantage de résultats . Elle a mené des campagnes de sensibilisation auprès du grand public, organisé des actions de formation et mis en œuvre d'autres mesures préventives. Le nombre d'enquêtes sur des affaires de corruption au sein de la police a augmenté. Néanmoins, dans des domaines tels que la santé et l'éducation où existent des indications manifestes de corruption, peu de mesures ont été prises. Si l'on en croit un sondage réalisé par Transparency International durant le premier semestre 2008, il y aurait un accroissement de la «corruption quotidienne» par rapport à l'année précédente. Il est rarement donné suite aux signaux émis par les dénonciateurs d'abus. Le gouvernement roumain a adopté une stratégie nationale de lutte contre la corruption locale au début du mois de juin, dans le but de développer une administration locale plus transparente et efficace.

Améliorations requises

La réforme du système judiciaire et les progrès en matière de lutte contre la corruption sont étroitement liés. Des améliorations demeurent encore nécessaires dans ces deux domaines.

L'engagement de réformer certaines des institutions judicaires clés doit être renforcé: le Conseil supérieur de la magistrature doit prendre des mesures pour favoriser la transparence et l'efficacité du pouvoir judiciaire et améliorer sa propre responsabilité. Il doit adopter une position sans équivoque sur la lutte contre la corruption à haut niveau dans le débat politique qui divise actuellement le Parlement. Il doit encore améliorer sa crédibilité vis-à-vis du pouvoir judiciaire en apportant des solutions durables aux carences constatées en ce qui concerne le personnel et la gestion.

Des efforts soutenus doivent être déployés en vue du développement des capacités administratives du système judiciaire. Les graves pénuries de personnel au sein du ministère public appellent des mesures d'urgence, telles qu'une réaffectation temporaire des postes. Certains aspects de la procédure de recrutement doivent être améliorés pour attirer du personnel possédant les qualifications requises.

L'Agence nationale pour l'intégrité doit à présent apporter la preuve de sa capacité opérationnelle à sanctionner efficacement les actifs pour lesquels aucune justification ne peut être apportée et à vérifier les incompatibilités et les conflits d'intérêt. Elle doit montrer qu'elle peut faire ses preuves en termes d'affaires et de sanctions.

Il convient de garantir la cohérence de l'élaboration des lois et de leur application. La législation doit être élaborée après consultation du public. Le recours à des ordonnances d'urgence devrait diminuer. Des efforts accrus sont nécessaires en vue d'une application cohérente et uniforme de la législation .

Pour stabiliser le cadre juridique permettant le lancement d'enquêtes, le gouvernement devrait finaliser un nouveau code de procédure pénale et œuvrer à l'adoption du nouveau code pénal, de façon à définir un cadre plus clair et efficace dans lequel mener les poursuites, ainsi qu'à faciliter la collaboration avec les autres États membres. En outre, les amendements controversés apportés à l'ordonnance d'urgence portant modification de l'actuel code pénal et du code de procédure pénale déposés devant le Parlement devraient être abandonnés[1], étant donné qu'ils limiteraient sérieusement des enquêtes sérieuses.

La lutte contre la corruption doit être dépolitisée, et la Roumanie doit faire montre de son engagement sans équivoque à lutter contre la corruption à haut niveau. Les autorités judiciaires doivent être habilitées à mener une enquête indépendante sur d'anciens ministres et membres du Parlement afin de rétablir la confiance de l'opinion publique dans la lutte contre la corruption et le respect de l'État de droit.

La Roumanie doit mettre en place un système accessible et exhaustif permettant aux particuliers de signaler des cas de corruption présumés. Il convient d'élaborer des règles en vue de la protection des dénonciateurs d'abus.

L'engagement de procéder à une réforme et l'appropriation de celle-ci doivent être ancrés dans l'ensemble de la classe politique ainsi que dans le système judiciaire. La confiance du public dans la lutte contre la corruption ne sera rétablie que si des résultats sont obtenus, et des peines prononcées, dans les affaires de corruption à haut niveau.

CONCLUSION

Le mécanisme de coopération et de vérification et ses objectifs de référence sont conçus pour permettre à la Roumanie de démontrer, sur une base régulière, qu'elle a progressé dans la réforme de son système judiciaire et la lutte contre la corruption. Il incombe aux autorités roumaines de montrer que l'appareil judiciaire fonctionne et que les enquêtes portant sur des faits de corruption conduisent à des arrestations, des poursuites et, en fonction des jugements rendus par les tribunaux, à des condamnations dissuasives et à des saisies de biens. Par nature, le processus de réforme de la Roumanie présente toujours beaucoup d'instabilité, et trop peu de procédures pour corruption à haut niveau ont abouti à ce jour à des condamnations.

La Roumanie présente un bilan mitigé. Elle a mis en place les éléments fondamentaux nécessaires au fonctionnement du système, mais ce dernier repose sur des bases fragiles et les décisions en matière de corruption sont hautement politisées. Chaque pas dans la bonne direction provoque un débat conflictuel, source d'insécurité juridique, au sein des milieux politiques. Les principaux organes et institutions ne partagent pas tous la même volonté de réforme et ne témoignent pas tous du même engagement à réaliser les différents objectifs de référence. Ainsi, alors que le ministère public témoigne d'une grande volonté à obtenir des résultats concrets pendant la phase d'instruction, on ne retrouve pas la même détermination tout au long de la procédure judiciaire. Le gouvernement ne déploie pas suffisamment d'efforts pour faire adopter des propositions législatives, dont le besoin se fait pourtant pressant, telles qu'un nouveau code de procédure pénale et des mesures de lutte contre la corruption, notamment l'instauration de peines minimales obligatoires suffisamment dissuasives pour les auteurs de faits de corruption à haut niveau. La politisation des dossiers de corruption par le parlement roumain et l'incapacité de l'appareil judiciaire à prononcer des condamnations dans les affaires de corruption à haut niveau affecte de manière négative la perception qu'a le public du respect de l'État de droit. Les efforts réels déployés par les administrations locale, régionale et centrale pour lutter contre la corruption sont trop souvent réduits à néant au niveau politique.

Les efforts constructifs de réforme consentis par le gouvernement, la Direction nationale de répression de la corruption ou encore le ministère public ne peuvent aboutir que s'ils bénéficient d'un appui sans réserve de l'ensemble des parties prenantes à tous les niveaux. Pour que les réformes soient durables, ces efforts doivent s'accompagner d'une mise en œuvre effective. Seules des condamnations fermes et dissuasives dans les affaires importantes démontreront de manière convaincante que le système fonctionne. Les structures existantes devraient permettre à la Roumanie de lutter avec efficacité contre la corruption.

Les citoyens roumains ont le droit de bénéficier pleinement des avantages découlant de l'adhésion à l'Union européenne; cela devrait contribuer à renforcer l'État de droit et à éradiquer la corruption. Ils y auront accès et croiront davantage en l'État de droit si les autorités de leur pays progressent dans la réalisation des objectifs fixés dans le cadre du MCV et arrivent à dissiper les doutes quant à la capacité de la Roumanie à lutter contre la corruption. Cela aura des effets positifs à long terme sur l'économie du pays. La Roumanie a des responsabilités vis-à-vis des autres États membres, notamment en matière de justice et affaires intérieures ainsi que de gestion commune des fonds communautaires. Une capacité administrative adéquate et un contrôle efficace des conflits d'intérêt, de la fraude et des irrégularités financières constituent une condition nécessaire pour que la Roumanie tire pleinement profit des fonds de préadhésion et des fonds structurels communautaires.

Maintien de la coopération

Une administration et un appareil juridique sains à même de lutter efficacement contre la corruption ne sont pas seulement dans l'intérêt de la Roumanie, mais aussi, de l'UE. L'aide et la coopération sont donc essentielles. La Commission estime qu'une aide est plus efficace que des sanctions et n'invoquera pas pour l'heure les clauses de sauvegarde prévues par le traité d'adhésion. Le mécanisme de coopération et de vérification devra être maintenu pendant un certain temps.

Le rapport établi en février dans le cadre de ce mécanisme a attiré l'attention sur l'importance de l'aide tant financière que technique fournie ces dernières années à la Roumanie par les États membres et la Commission. Il importe de veiller à la bonne utilisation de cette aide. Toutes les parties doivent redoubler d'efforts pour aider la Roumanie à mener à bien son processus de réforme. La Commission est disposée à apporter son aide, en collaboration avec la Roumanie et les autres États membres – mais il faut pour cela que les bénéficiaires utilisent les conseils qui leur sont dispensés de manière stratégique et efficace pour faire progresser le processus de réforme et de changement.

Perspectives

La Roumanie a commencé à s'engager dans la bonne direction. Les nouvelles institutions et procédures mises en place ont besoin de temps pour prouver leur efficacité et il faut maintenir le cap pour leur permettre d'y parvenir. Cela étant, l'éradication du système de corruption et le respect de l'État de droit exigent une volonté unanime et renouvelée à tous les niveaux – à travers l'ensemble de la classe politique, de l'administration et de l'appareil judiciaire. La Commission encourage vivement la Roumanie à intensifier ses réformes et à continuer de coopérer étroitement avec elle et les autres États membres pour faire face ensemble aux défis majeurs qui restent à relever.

[1] Ordonnance d'urgence gouvernementale n° 60/2006.