RAPPORT DE LA COMMISSION sur les taux réduits de TVA, établi conformément à l'article 12, paragraphe 4, de la sixième directive du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de TVA: assiette uniforme

Table des matières

1. Introduction

2. Les taux de TVA : dispositions applicables et mise en oeuvre par les États membres

2.1. Législation communautaire depuis 1998

2.2. Dispositions concernant les taux réduits

2.3. Taux réduit de TVA pour les services à forte intensité de main d'oeuvre

2.4. Dispositions transitoires accordées à la République d'Autriche et à la République portugaise

2.5. Évolution des taux appliqués dans les États membres

3. Les taux de TVA et le fonctionnement du marché unique

3.1. Introduction

3.2. Demandes d'extension du champ d'application des taux réduits

3.3. Inventaire des demandes par secteurs d'activité

3.3.1. Alimentation, Agriculture, Hôtellerie

3.3.2. Floriculture

3.3.3. Santé

3.3.4. Environnement

3.3.5. Culture

3.3.6. Commerce électronique

3.3.7. Services à forte intensité de main d'oeuvre

4. Conclusion

ANNEXE 1

Évolution des taux de TVA appliqués dans les États membres

ANNEXE 2

Taxation des livraisons de biens et des prestations de services dans les différents États membres selon les catégories de l'Annexe H de la Directive 77/388/CEE

ANNEXE 3

Taxation des services à forte intensité de main d'oeuvre dans les différents États membres selon les catégories de l'Annexe K de la Directive 77/388/CEE

1. Introduction

1. Le présent document constitue le rapport que la Commission est tenue de soumettre au Conseil conformément à l'article 12 paragraphe 4 de la sixième directive TVA du Conseil n° 77/388/CEE [1] en vue de réexaminer le champ d'application des taux réduits de TVA, afin de décider de l'opportunité de modifications éventuelles. Ce réexamen, comme toutes les questions relatives à l'harmonisation des taux de TVA, est fondé sur le critère énoncé à l'article 93 du traité CE, aux termes duquel des dispositions doivent être arrêtées dans la mesure où une harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement et le fonctionnement du marché unique.

[1] JO L 145 du 13.06.1977, p. 1. Directive modifiée en dernier lieu par la Directive 2001/4/CE (JO° L 22 du 24.01.2001, p. 17, et rectificatif JO° L 26 du 27.01.2001, p. 40).

2. Le dernier rapport de la Commission établi en application de ces dispositions, date du 13 novembre 1997 (COM(1997)559 final( [2]. Depuis lors, la problématique des taux réduits a été largement évoquée au Conseil, notamment dans le cadre des travaux sur les services à forte intensité de main d'oeuvre [3].

[2] Un nouveau rapport devait être rédigé avant la fin de l'année 1999. Toutefois, en raison des travaux au Conseil dans le domaine des taux, notamment sur les services à haute intensité de main d'oeuvre, sa rédaction avait été différée.

[3] Le présent rapport n'aborde plus les constatations développées dans le précédent rapport COM(97) 559, la situation à leur égard n'ayant pas été modifiée depuis sa publication. Ainsi, ne seront pas examinés les régimes particuliers tels que les taux applicables aux objets d'art, d'antiquité ou de collection ou la taxation des produits de l'agriculture autres que ceux relevant de la catégorie 1 de l'annexe H (essentiellement les fleurs coupées, les feuillages d'ornement, les bulbes, racines et produits similaires, le bois de chauffage), ni sur les taux applicables à l'or, la directive 98/80/CE ayant été adoptée le 12 octobre 1998 sur le sujet. En outre, un examen approfondi des diverses catégories de l'annexe H ayant fait l'objet d'un chapitre du dernier rapport, nous ne reviendrons pas non plus sur cette analyse.

3. Le présent rapport décrit l'évolution récente des taux réduits et les constatations auxquelles elle a donné lieu en vue de d'évaluer les effets de la structure des taux de TVA sur le fonctionnement de marché unique.

4. Ces constatations résultent des informations, prises de position, objections, demandes de taux réduit ou plaintes que la Commission reçoit régulièrement des opérateurs ou de leurs représentants (associations nationales, fédérations européennes, parlementaires, etc.). Elles résultent également de nombreuses questions des parlementaires européens, auxquelles la Commission est invitée à répondre. Parmi les questions attribuées au service compétent en matière de TVA de la direction générale Fiscalité et Union douanière - une centaine pour la période 1997 à 2000 - près de la moitié concerne les taux de TVA.

2. Les taux de TVA : dispositions applicables et mise en oeuvre par les États membres

2.1. Législation communautaire depuis 1998

5. En vertu de l'article 12 paragraphe 3 point a), 1er alinéa de la sixième directive TVA (ci-après dénommée sixième directive), les États membres appliquent un taux normal qu'ils fixent à un pourcentage de la base d'imposition qui est le même pour les livraisons de biens et pour les prestations de service.

6. La directive fixant le niveau du taux normal de TVA applicable jusqu'au 31 décembre 2005 a été adoptée par le Conseil le 19 janvier 2001 (2001/4/CE) [4]. Cette directive prévoit un minimum de 15 % pour le taux normal et est applicable jusqu'au 31 décembre 2005 [5].

[4] Directive 2001/4/CE, du 19 janvier 2001, modifiant en ce qui concerne la durée d'application du minimum du taux normal, la directive 77/388/CEE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée. (JO° L 22 du 24.01.2001, p. 17, et rectificatif JO° L 26 du 27.01.2001, p. 40).

[5] Depuis le dernier rapport de la Commission, le Conseil a adopté le 25 mai la directive 1999 (1999/49/CE) concernant le niveau du taux normal de TVA, dont l'échéance était fixée au 31 décembre 2000.

2.2. Dispositions concernant les taux réduits

7. L'article 12 paragraphe 3 point a), 3ème alinéa de la sixième directive autorise les États membres à appliquer un ou deux taux réduits. Ces taux réduits ne peuvent être inférieurs à 5% et ils ne peuvent s'appliquer qu'aux livraisons de biens et aux prestations de services des catégories visées à l'annexe H de cette directive.

8. Les États membres peuvent également appliquer un taux réduit aux fournitures de gaz naturel et d'électricité, à la double condition qu'ils en informent la Commission et qu'il n'en résulte aucun risque de distorsions de concurrence (article 12 paragraphe 3 point b) de la sixième directive). La Grèce a pu bénéficier de cette possibilité par la décision de la Commission du 26 février 1999 [6].

[6] Décision de la Commission du 26 février 1999 (JO L 69 du 16.03.1999, p. 17).

9. En outre, pendant la période transitoire visée à l'article 28 terdecies de la sixième directive, les dispositions de l'article 28 paragraphe 2 déterminent les conditions qui ont permis à certains États membres de maintenir, à titre dérogatoire, diverses mesures relatives aux taux réduits de TVA. Ces dérogations spécifiques sont destinées à disparaître à terme du dispositif communautaire en matière de taux de TVA. Elles ont été accordées à différents États membres, soit lors de l'adoption de la directive sur les taux, soit lors des négociations des actes d'adhésion. Ces dérogations concernent, soit l'application de taux réduits en dessous du minimum autorisé de 5 % (taux super réduit), soit le maintien de taux réduits pour des biens ou des services non visés par l'annexe H de la sixième directive, soit encore l'application d'un taux réduit non inférieur à 12% (taux "parking").

2.3. Taux réduit de TVA pour les services à forte intensité de main d'oeuvre

10. Les conclusions du Conseil européen extraordinaire sur l'emploi de Luxembourg de novembre 1997 et celles du Conseil européen de Vienne de décembre 1998, recommandaient d'envisager la possibilité de réduire le taux de TVA sur les services à forte intensité de main d'oeuvre en vue de favoriser la création d'emplois. Le Conseil a adopté une directive en ce sens le 22 octobre 1999 (1999/85/CE) [7].

[7] Directive 1999/85/CE, du 22 octobre 1999, modifiant la directive 77/388/CEE, en ce qui concerne la possibilité d'appliquer à titre expérimental un taux de TVA réduit sur les services à forte intensité de main d'oeuvre. JO L 277 du 28.10.1999, p. 34.

11. L'objet de cette directive dont le but est principalement la création de nouveaux emplois mais aussi la réduction du travail au noir, est de créer le cadre juridique permettant aux États membres qui le souhaitent d'expérimenter le fonctionnement et les effets d'un allégement de la TVA ciblé sur des services à forte intensité de main d'oeuvre énoncés dans la nouvelle annexe K [8].

[8] Petits services de réparation sur bicyclettes, chaussures et articles de cuir, vêtements et linge de maison; rénovation et réparation de logements privés; lavage de vitres et nettoyage de logements privés; services de soins à domicile; coiffure.

12. Tout État membre souhaitant introduire la mesure, devait en informer la Commission avant le 1er novembre 1999. Les États participants devaient limiter l'expérience à des services appartenant à un maximum de trois catégories parmi les services repris à l'Annexe K. Cette expérience, optionnelle et limitée dans le temps, est prévue pour une période de 3 ans, du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2002.

13. Neuf États membres ont introduit une demande conformément aux dispositions de cette directive. Parmi ces États membres, sept ont choisi le secteur immobilier, quatre les petits services de réparation, quatre les services de soins à domicile, trois le secteur de la coiffure et deux le lavage de vitres et le nettoyage de logements privés. Ces demandes ont fait l'objet d'une décision du Conseil qui a été adoptée le 28 février 2000 [9].

[9] Décision 2000/185/CE du Conseil du 28 février autorisant les États membres à appliquer un taux réduit de TVA sur certains services à forte intensité de main d'oeuvre conformément à la procédure prévue à l'article 28, paragraphe 6, de la directive 77/388/CEE. JO L 58 du 04.03.2000, p. 10.

2.4. Dispositions transitoires accordées à la République d'Autriche et à la République portugaise [10]

[10] Directive 2000/17/CE du Conseil du 30 mars 2000 modifiant la directive 77/388/CEE concernant le système commun de taxe sur la valeur ajoutée - dispositions transitoires concernant la République d'Autriche et la République portugaise (JO L 84 du 05.04.2000, p.24).

14. Les dispositions transitoires en matière de taux TVA accordées à la République d'Autriche et à la République portugaise ont été prorogées.

15. En ce qui concerne la République d'Autriche, une disposition contenue dans l'acte de son adhésion [11], lui a permis de bénéficier d'une dérogation pour l'application, jusqu'au 31 décembre 1998, d'un taux réduit à la location de biens immobiliers à usage résidentiel.

[11] Acte d'adhésion de la République d'Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède à la Communauté européenne - JO C 241 du 29.08.1994, p. 335.

16. L'Autriche estimait que la mesure dérogatoire était toujours indispensable, car elle estimait que le passage au taux normal aurait entraîné des conséquences néfastes qui allaient à l'encontre de sa politique en matière de logement.

17. Le Portugal appliquait un taux réduit aux services de la restauration avant 1991 autorisé en 1992. Le Portugal a abrogé cette mesure et l'a sollicité à nouveau. En 1996, le Portugal, estimait en effet que le maintien du taux normal aurait eu des conséquences négatives. Une nouvelle dérogation lui a été accordée.

18. Compte tenu du fait qu'aucune plainte n'a été déposée, et qu'il s'agit de services pour lesquels le risque de distorsion de concurrence doit être considéré comme minimal, le Conseil a autorisé le 30 mars 2000, sur proposition de la Commission, d'accorder les dérogations pour autant que leur application se limite à la période transitoire visée à l'article 28 de la sixième directive TVA 77/388/CEE.

2.5. Évolution des taux appliqués dans les États membres

19. L'annexe 1 décrit l'évolution des taux de TVA appliqués dans les États membres. En comparant les taux actuellement en vigueur avec ceux applicables en 1997, on constate que les niveaux des taux varient toujours considérablement. En effet, les taux normaux en vigueur dans les États membres se situe dans une fourchette de 15% et 25% et les taux réduits varient entre 5% et 17% [12]. La moyenne du taux normal appliqué dans la Communauté s'établit autour de 19,5%, et la moyenne du taux réduit est légèrement supérieure à 8%.

[12] Le taux de 17% est applicable en Finlande à certaines denrées alimentaires, pour une période transitoire seulement. Si l'on ne tient pas compte de cette exception, le taux réduit le plus élevé dans la Communauté est de 12,5%.

20. De plus, six États membres (EL, E, F, IRL, I et L) appliquent toujours un taux réduit inférieur au taux minimal fixé à l'article 12 paragraphe 3 (taux "super réduit") et trois États membres (B, IRL et L) appliquent encore un taux réduit non inférieur à 12% (taux "parking"). En outre, cinq États membres (B, DK, I, FIN, et S) accordent des exonérations avec remboursement de la taxe payée au stade antérieur (taux "zéro") mais de façon marginale et restreinte. Seuls l'Irlande et le Royaume-Uni continuent à user largement de cette dérogation.

3. Les taux de TVA et le fonctionnement du marché unique

3.1. Introduction

21. L'analyse de la structure actuelle des taux de TVA et, en particulier, du champ d'application des taux réduits, met en évidence deux obstacles de nature à entraver le bon fonctionnement du marché intérieur et à créer des distorsions de concurrence : le caractère facultatif ou optionnel de l'application des taux réduits et l'absence de définitions communes des catégories qui composent l'annexe H. Ce morcellement de la structure des taux est accentué par les dérogations et la directive 1999/85/CE évoquées ci-dessus.

22. Le lien existant entre la structure des taux de TVA et le fonctionnement général du marché unique n'appelle pas forcément, une modification des taux, dans le cadre du régime transitoire de TVA actuellement en vigueur. Il convient toutefois d'évoquer les prises de positions parfois critiques transmises à la Commission à ce sujet.

23. Les différents griefs formulés par les opérateurs portent sur les éléments suivants :

a) Le caractère facultatif de l'application des taux réduits ;

b) L'amplitude de la variation des taux réduits allant de 5 % à 14 % et des taux super réduits ;

c) L'absence de définitions communautaires des catégories de biens ou services de l'annexe H, et le caractère limitatif de celle-ci ;

d) Le caractère incomplet de l'application des taux réduits dans la mesure où l'option exercée par un État membre ne l'oblige pas à appliquer le taux réduit à tous les biens et les services de la (ou les) catégorie(s) choisie(s) ;

e) Le conflit entre le principe de l'unicité des taux et la faculté d'appliquer des taux réduits. Les dérogations à ce principe doivent par conséquent être formulés de manière expresse et sont d'application stricte [13] ;

[13] Ainsi la République hellénique et la République portugaise ont dû, pour pouvoir appliquer des taux différents pour les mêmes biens et services dans certaines régions de leur territoire, y être expressément autorisées respectivement par la directive rapprochement des taux (92/77/CEE) et par l'Acte d'adhésion.

f) La complexité résultant du fondement permanent ou transitoire des dérogations.

3.2. Demandes d'extension du champ d'application des taux réduits

24. Bien que les opérateurs formulent des objections à l'égard du caractère optionnel des taux réduits, de l'absence de définition commune et à l'égard de la grande amplitude des taux, ils sont par contre à l'origine d'une série de demandes adressées à la Commission l'invitant à proposer des extensions de l'annexe H pour une série de biens et services.

25. Les demandes d'extension de l'annexe H se fondent généralement sur le fait qu'une diminution des taux de TVA aurait une incidence sur le prix et augmenterait la compétitivité du secteur. Or il faut savoir que la fixation des prix est libre et dépend de divers éléments (marges bénéficiaires, marques, qualité du produit, emballages, etc.).

26. La fiscalité n'a donc qu'une incidence indirecte sur la détermination de ce prix. Toutefois, si la différence entre le taux normal et le taux réduit est significative, le passage de l'un vers l'autre pourrait avoir une incidence sur le prix. Ceci dépend toutefois entièrement du comportement des opérateurs, selon qu'ils répercuteront ou non cette différence sur le prix ou qu'ils se limiteront à augmenter leur marge bénéficiaire.

27. Un impact négatif est cependant également prévisible . En effet, les opérateurs des États membres n'appliquant pas un taux réduit, perçoivent les taux réduits appliqués dans d'autres États membres comme une source de distorsions de concurrence.

3.3. Inventaire des demandes par secteurs d'activité

3.3.1. Alimentation, Agriculture, Hôtellerie

28. Les secteurs de l'alimentation [14], l'agriculture [15] et de l'hôtellerie sont inclus dans l'annexe H de la sixième directive et peuvent ainsi bénéficier d'un taux réduit. Étant donné que seuls certains États membres ont prévu des taux réduits pour ce type de produits ou de services, il en résulte donc une différence de taux pouvant varier de 3% à 25%, ce qui provoque le mécontentement des opérateurs établis dans les États membres n'ayant pas prévu de taux réduit. En cas d'achats transfrontaliers, les disparités dans l'application des taux réduits entre États membres limitrophes, le manque d'harmonisation au niveau des taux réduits et le caractère optionnel des dispositions y relatives peuvent augmenter les risques de fraudes. Toutefois, ces secteurs étant couverts respectivement par les catégories 1, 10 et 11 de l'annexe H, il appartient aux États membres de choisir ou non de leur appliquer un taux réduit.

[14] Les critiques formulées émanaient principalement de représentants français des fabricants de biscuits, chocolat et confiserie. Ceux-ci soutiennent que leurs produits subissent des distorsions de concurrence par rapport à ceux se trouvant sur des marchés frontaliers. Au Luxembourg, par exemple, ces mêmes biens sont soumis au taux super réduit. Une demande semblable concernant le lait a également été transmise à la Commission.

[15] Le problème concerne les achats transfrontaliers entre l'Autriche et l'Italie d'engrais ainsi que les achats de produits phytopharmaceutiques entre l'Allemagne et le Luxembourg, effectués par des agriculteurs forfaitaires qui paient la TVA de ces achats dans l'État membre d'origine, comme le leur permet le régime particulier auquel ils sont soumis pour autant qu'ils ne dépassent pas le seuil d'achats prévu à l'article 28 bis, paragraphe 1bis, b), de la 6ème directive (voir analyse de cette question dans le rapport COM(94) 584 final).

3.3.2. Floriculture

29. Les fleurs coupées font l'objet d'une dérogation transitoire actuellement appliquée par 11 États membres sur 15. Des demandes d'insérer la floriculture dans l'annexe H ont été transmises à la Commission en vue d'assurer, selon les représentants de ce secteur, une plus grande harmonisation dans l'application des taux réduits.

3.3.3. Santé

30. Des opérateurs de ce secteur ont interrogé la Commission sur la définition des produits "normalement utilisés pour les soins de santé", et des équipements "normalement destinés à soulager ou traiter des handicaps". Une demande d'inclusion des produits et matériels aidant à poser un diagnostique ("medical devices") a été introduite. Ces produits n'étant pas des médicaments, ils ne sont pas visés par la catégorie 3 de l'annexe H.

31. En ce qui concerne cette catégorie, des questions ont également été soulevées à propos de la composition de cette catégorie qui comprend les produits de protection hygiénique féminine mais pas les langes pour bébés ou les protections pour personnes incontinentes. La liste paraît incomplète aux yeux des opérateurs.

32. En outre, la question concernant la taxation du produit dit "sang total" par rapport aux produits sanguins a été également soulevée. Le traitement TVA diffère selon le type de produit. Le sang total bénéficie d'une exonération prévue à article 13, titre A, paragraphe 1, d) de la sixième directive. Les produits sanguins considérés comme médicaments ou produits pharmaceutiques peuvent bénéficier de l'application d'un taux réduit. Par contre, les produits n'ayant pas cette nature (les produits dérivés labiles du sang, tels que le plasma et les cellules sanguines d'origine humaine) ne sont pas considérés comme des médicaments et sont donc soumis au taux normal. Ce manque d'uniformité de traitement des opérations portant sur le sang en matière de TVA remet en cause le principe de neutralité de l'impôt.

33. En ce qui concerne les personnes handicapées ou à mobilité réduite, des demandes de réduction des taux, voire d'exonération pour les biens et les services qui leur sont destinés, parviennent régulièrement aux services de la Commission. Notamment en ce qui concerne les voitures automobiles spécialement aménagées pour ces personnes. Ces biens et services ne sont pas inclus dans la catégorie 4 de l'annexe H, qui ne couvre que les équipements médicaux, le matériel auxiliaire et autres appareils destinés à soulager ou à traiter des handicaps.

3.3.4. Environnement

34. Dans le contexte de la protection de l'environnement, plusieurs requêtes en vue d'appliquer un taux réduit à des produits différents, mais ayant la même fonction, ont été formulées. L'objectif poursuivi est de favoriser fiscalement les biens respectueux de l'environnement ou les biens qui économisent l'énergie. Il s'agit principalement des produits bénéficiant de l'ecolabel européen, des véhicules électriques, des produits permettant une utilisation rationnelle de l'énergie, ainsi que l'énergie verte ou la biomasse.

35. À cet égard, la Commission a, jusqu'à présent, estimé qu'il n'était pas possible d'accéder à ce type de demande car cela contreviendrait au principe de l'unicité de la taxe selon lequel des biens ou des services identiques ne peuvent être frappés de taux différents.

36. Néanmoins, les États membres peuvent appliquer un taux réduit aux opérations prévues à la catégorie 9 de l'annexe H de la sixième qui couvre la livraison, la construction, la rénovation et la transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale. Ainsi toute prestation de service globale qui inclut les matériaux de construction, y compris ceux destinés à économiser l'énergie, utilisés dans le cadre de ces opérations, définies par chaque État membre, peut bénéficier de l'application du taux réduit de TVA.

37. En ce qui concerne l'énergie, les demandes visent à favoriser les énergies non polluantes. Or dans ce domaine, en principe, le taux normal est d'application. Cependant, le gaz et l'électricité peuvent bénéficier d'un taux réduit, pour autant qu'il n'en résulte aucun risque de distorsions de concurrence et que l'État membre, qui souhaite faire usage de cette possibilité, en informe la Commission au préalable. En outre, une dérogation transitoire permet également aux États membres d'appliquer un taux réduit aux livraisons de bois de chauffage.

38. Les services de la Commission ont enregistré des plaintes de la part d'entreprises françaises gérant des réseaux de chaleur, qui fournissent de la chaleur à partir d'énergies renouvelables ou de récupération, au motif que ce type de chaleur ne peut pas bénéficier de la disposition prévue à l'article 12 paragraphe 3, b) de la sixième directive qui ne concerne que le gaz et l'électricité.

39. Les bonbonnes de gaz (butane et non naturel) ne sont pas éligibles non plus au taux réduit, alors que certains États membres voudraient les soumettre à ce taux principalement pour des raisons sociales. Ces cas illustrent un conflit entre différentes objectifs en posant la question de savoir s'il faut privilégier les raisons économiques et sociales ou les raisons environnementales.

40. D'autres demandes concernant la lutte contre la pollution ont également été introduites. Il s'agit notamment du recyclage de certains produits, tel que l'aluminium, et de façon plus générale le traitement et le recyclage des déchets. L'annexe H ne couvre que l'enlèvement des ordures ménagères et leur traitement. Par contre, le recyclage des déchets concerne plutôt des opérations d'intermédiaires non destinées directement au consommateur final. Le niveau du taux n'est donc pas pertinent puisque les différents intervenants ont, en principe, un droit à déduction complète sur la taxe qui leur est facturée.

3.3.5. Culture

41. Dans ce domaine, la Commission est saisie de demandes récurrentes concernant l'application d'un taux réduit, aux supports multimédias tels que le CD, CD-ROM, DVD, et aux activités dans le domaine de la culture et de l'audiovisuel au sens large [16], etc. Ces demandes se basent sur l'argument que contrairement à ces supports, les livres et les journaux peuvent bénéficier d'un taux réduit.

[16] Récemment, dans le cadre de la Consultation publique menée en 2001 sur le Document de travail de la Commission «certains aspects juridiques liés aux oeuvres cinématographiques et à d'autres oeuvres audiovisuelles», un grand nombre de professionnels de l'audiovisuel a demandé l'application du taux réduit à une variété de biens, services et activités audiovisuels.

42. Si l'application d'un taux réduit devait être envisagée, la question se poserait de savoir s'il convient d'inclure également l'équipement de support de ces produits. Le sort réservé à d'autres supports d'information, comme les cassettes vidéo ou les redevances à payer pour accéder à des réseaux d'information du type Internet, se poseraient également. Toute extension du taux réduit supposerait par conséquent une justification reposant sur une philosophie nouvelle, et, il est probable que les considérations culturelles et éducatives ne fourniront pas, à elles seules, de critère aisément applicable.

43. Dans le domaine de la culture, des demandes de taux réduit pour les instruments de musique et les partitions musicales ont également été introduites.

3.3.6. Commerce électronique

44. Le conseil ECOFIN a adopté, lors de sa réunion du 6 juillet 1998, le principe selon lequel les livraisons de produits sous forme électronique devaient être considérées, aux fins de la TVA, non pas comme des livraisons de biens mais comme des prestations de services. Ces services, et plus particulièrement la fourniture en ligne de biens numériques destinés aux consommateurs établis dans la Communauté, sont actuellement soumis au taux normal appliqué par l'État membre dans lequel le prestataire est enregistré.

45. Une question a été posée dans le cadre des travaux relatifs à la proposition de la Commission [17] sur le régime TVA applicable aux services fournis par voie électronique. Elle concerne la possibilité d'appliquer des taux différents à des biens et services au contenu analogue, mais livrés sous une forme différente. Les cas le plus souvent cités sont les journaux et les livres vendus sur un support papier par rapport à ceux vendus par la voie électronique et que l'on peut télécharger.

[17] COM(2000) 349 final du 07.06.2000.

3.3.7. Services à forte intensité de main d'oeuvre

46. Des demandes d'extension de l'annexe K ont été formulées par certains secteurs car ceux-ci estimaient remplir les conditions pour pouvoir bénéficier du taux réduit. Il s'agit notamment des secteurs des déménagements, des services de gardiennage et de transport de fonds, de jardinage, de soins esthétiques.

47. En outre, dans le secteur de la construction, les demandes d'extension de l'application du taux réduit émanant principalement de plusieurs organismes oeuvrant à la préservation de l'héritage culturel et architectural, notamment au Royaume-Uni, ont également été émises. Ces demandes concernent la restauration et l'entretien de demeures historiques, et plus particulièrement des églises. Ces organismes affirment qu'une telle mesure se justifie non seulement par l'importance sociale et culturelle de ces monuments, mais aussi par des considérations économiques. Or dans ce secteur, le taux réduit n'est applicable qu'aux services portant sur le logement.

48. Le traitement des services de la construction en matière de taux TVA est très représentatif de la complexité des dispositions sur les taux réduits. En principe, en vertu de l'article 12 paragraphe 3, point a), 1er alinéa, de la sixième directive, le taux normal s'applique aux livraisons de biens et aux prestations de services liées aux bâtiments. Toutefois, en ce qui concerne la base légale de l'application du taux réduit, trois types de dispositions s'appliquent :

- Le 3ème alinéa de cette disposition permet aux États membres qui le souhaitent d'appliquer un taux réduit aux opérations prévues à la catégorie 9 de l'annexe H, à savoir : la livraison, la construction, la rénovation et la transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale;

- L'article 28 paragraphe 2 de la sixième directive, prévoit dans le cadre du régime transitoire et moyennant le respect de certaines conditions, la possibilité pour certains États membres de pouvoir appliquer, au logement en général non autrement défini, soit un taux réduit inférieur au minimum fixé par l'article 12 paragraphe 3, point a), 3ème alinéa, soit l'un des deux taux réduits prévus au même article, soit encore un taux réduit mais qui ne soit pas inférieur à 12 %;

- L'article 28 paragraphe 6 de la sixième directive (introduit par la directive sur les services à forte intensité de main d'oeuvre) prévoit l'application d'un taux réduit pour une période de trois ans mais qui n'est pas limitée par contre en ce qui concerne le logement social. Cette directive vise "la rénovation et réparation de logements privés, à l'exclusion des matériaux qui représentent une part importante de la valeur du service fourni".

49. Enfin, le secteur de la restauration a introduit à plusieurs reprises des demandes en vue de bénéficier d'un taux réduit, dans le cadre des services à forte intensité de main d'oeuvre. Le secteur de la restauration n'ayant cependant pas été repris dans la liste des services éligibles au taux réduit, il n'a pas pu bénéficier de cette possibilité. Il faut noter que la proposition initiale de la Commission [18] était conçue de manière à laisser aux États membres, dans le choix des secteurs visés, un maximum de flexibilité dès lors que ces secteurs répondaient aux conditions prévues. Le Conseil a toutefois préféré une liste courte et précise.

[18] COM(1999) 62 final du 17.02.1999.

50. D'autres demandes ont été introduites en vue d'ajouter ce secteur à l'annexe H, notamment en raison de la différence de traitement entre la restauration rapide et les services rendus dans les autres restaurants. Dans le cadre de la restauration rapide, la vente de menus à emporter est considérée comme une vente d'aliments couverte par la catégorie 1 de l'annexe H, et peut dès lors bénéficier d'un taux réduit. La restauration, par contre, offre un service qui n'est pas couvert par cette annexe.

51. Les demandes émanent principalement du secteur de la restauration française qui se plaint aussi d'une distorsion de concurrence résultant de l'application dans d'autres États membres - notamment en Espagne - d'un taux réduit aux services de restauration. L'Espagne applique un taux réduit en vertu de la dérogation transitoire accordée par l'article 28 paragraphe 2 de la sixième directive TVA.

4. Conclusion

52. Le caractère optionnel des dispositions sur les taux réduits et les facultés de choix laissés aux États membres peuvent être susceptibles de conduire à des situations où le principe de la neutralité de la TVA risque d'être transgressé, et sont perçus par les opérateurs comme de nature à engendrer des distorsions de concurrence. Les facultés ne sont pas toutes de même nature, comme cela a été décrit dans le présent rapport : faculté d'appliquer ou non un taux réduit, faculté d'en appliquer un ou deux, faculté d'appliquer un taux réduit à une ou à toutes les catégories de l'annexe H, etc.

53. Le contenu des listes relatives aux biens et services auxquels s'appliquent les taux réduits s'explique de diverses manières : les catégories sont choisies en fonction des nécessités jugées essentielles à un moment donné ou de celles exprimés par les États membres lors des négociations au Conseil. Elles ne répondent pas forcément à des critères objectifs prédéterminés. Il peut donc en résulter une certaine incohérence.

54. Le manque de cohérence peut également être imputable aux nombreuses dérogations, lesquelles sont d'autant plus complexes que leur fondement est, soit permanent, soit transitoire. Cette disparité du champ d'application des taux réduits entre États membres est la cause principale des distorsions dont se plaignent les opérateurs. C'est donc la structure actuelle des taux réduits permettant cette disparité qui devra faire l'objet de la prochaine révision des taux.

55. En conclusion, comme le précise la Commission dans sa communication sur la nouvelle stratégie TVA, le Marché intérieur fonctionnerait mieux avec un système de TVA fondé sur la taxation dans l'État membre d'origine, tant en termes de simplicité administrative - et, par conséquent, de réduction des coûts pour les entreprises - que de moindre sensibilité à la fraude - ce qui offrirait, par conséquent, une meilleure garantie de stabilité des recettes fiscales.

56. Toutefois, on constate que les conditions ne sont pas réunies pour avancer rapidement dans la voie du rapprochement intensif des taux d'imposition et des législations, et dans la mise en place d'un mécanisme de ré-attribution des recettes reconnu comme pleinement fiable. Une modification du niveau des taux n'est donc pas prévue pendant la période de mise en oeuvre de la nouvelle stratégie.

57. La Commission a, en effet, préconisé, dans un souci d'amélioration du fonctionnement du Marché intérieur à court terme de définir une stratégie viable qui soit axée sur quatre objectifs principaux, à savoir la simplification et la modernisation des règles existantes, une application plus uniforme des dispositions actuelles et une nouvelle mise en oeuvre de la coopération administrative.

58. Un rapprochement plus important des taux n'est donc envisageable qu'à long terme. Cependant, la révision en profondeur des règles applicables aux taux réduits est prévue à moyen terme. En vue de préparer efficacement cette révision, il convient de réfléchir à la structure actuelle des taux réduits qui est à l'origine de la plupart des requêtes transmises à la Commission, de renoncer à l'introduction de nouvelles dérogations et d'envisager éventuellement la suppression partielle ou totale des dérogations actuellement en cours lors de la révision des taux réduits.

59. La réflexion sur la révision des taux réduits sera l'occasion d'examiner les points litigieux soulevés par les opérateurs. Bien que les objections avancées par les opérateurs ne soient pas fondamentalement différentes des griefs décrits dans les rapports précédents, l'argument de ne pas tirer profit d'un véritable marché intérieur est de plus en plus présent. Une attention particulière devra être accordée aux différentes facultés et à l'opportunité de les maintenir.

60. Par ailleurs, l'Union européenne a déjà atteint un degré élevé d'intégration économique, et dans le domaine de la fiscalité, des progrès ont été accomplis qui ont permis d'améliorer le fonctionnement du marché intérieur. Le développement constant du marché intérieur est un processus appelé à s'accélérer à l'avenir, en particulier par l'introduction de l'euro. Il en résulte que les défaillances du marché intérieur telles qu'elles sont perçues par les opérateurs, notamment dans le domaine fiscal, et plus spécialement en raison de la disparité des taux de TVA est une réalité dont il conviendra de tenir compte.

61. Bien que les pressions pour harmoniser les taux ne seront pas immédiates, l'introduction de l'euro s'accompagnera d'un degré de transparence des prix sans précédent dans l'ensemble du marché unique, qui nécessitera une plus grande coordination des taux de TVA.

62. Dans ce contexte, la Commission n'a pas l'intention de revoir l'annexe H avant la fin de l'expérience mise en place par la directive sur les services à forte intensité de main d'oeuvre. En effet, à la fin de cette expérience, la Commission soumettra au Parlement européen et au Conseil un rapport d'évaluation global, établi sur la base des rapports des États membres, et proposera, si nécessaire, des mesures adéquates permettant de décider définitivement du taux de TVA applicable aux services à forte intensité de main d'oeuvre. Comme le délai prévu pour l'examen des résultats de cette expérience est assez court, une prorogation temporelle d'un an de la directive telle qu'elle s'applique actuellement sera sans doute envisagée pour permettre le règlement de cette question dans le cadre plus général de la révision de la structure des taux réduits annoncée dans la communication sur la nouvelle stratégie TVA [19].

[19] COM(2000) 348 final du 07.06.2000.

63. En outre, cette communication prévoit qu'une attention toute particulière sera notamment portée à la question des taux applicables aux produits virtuels par rapport aux produits traditionnels, de même qu'à la question de l'utilisation des taux réduits de TVA dans la poursuite des diverses politiques communautaires (par exemple l'environnement [20], l'emploi, la culture, les transports [21] ...).

[20] voir aussi Livre vert sur la Politique Intégrée de Produits COM(2001) 68 final.

[21] voir p. 87 du Livre blanc "La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix" COM(2001) 370 final.

64. Le présent rapport devrait constituer le lancement d'un processus de réflexion de la part des milieux économiques et des États membres sur le rôle des taux réduits, leur efficacité dans la poursuite de diverses politiques communautaires ou nationales et sur les améliorations et rationalisations à envisager.

65. À cette occasion, une possibilité à prendre en considération consisterait en l'établissement d'une structure à deux taux réduits (avec éventuellement une fourchette de taux spécifique correspondant à chaque catégorie) applicables à des listes de biens et services distinctes :

- un taux réduit proche du minimum actuel de 5 % applicable à une liste restreinte de biens et services de premières nécessités ou répondant à un objectif social (éventuellement obligatoire puisqu'une grande majorité d'États membres applique déjà un taux réduit à des biens et services de ce type);

- et un taux réduit d'un pourcentage plus élevé applicable à une liste de biens et services qui pour des raisons historiques ou d'opportunité conjoncturelle doivent faire l'objet d'un traitement différencié par rapport aux biens et services soumis au taux normal ou qui répondent à d'autres objectifs.

66. Dans ce contexte, il conviendra de garder à l'esprit notamment les éléments suivants :

a) les caractéristiques de la TVA, principalement l'obligation de garantir sa neutralité ;

b) la nécessité de définir des critères clairs d'application des taux réduits;

c) l'objectif à long terme d'une harmonisation plus grande des taux assortie d'une rationalisation des dérogations.

ANNEXE 1 Évolution des taux de TVA appliqués dans les États membres

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ANNEXE 2 Taxation des livraisons de biens et des prestations de services dans les différents États membres selon les catégories de l'Annexe H de la Directive 77/388/CEE

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(1) effectués par des organismes de droit public ou par d'autres organismes reconnus comme ayant un caractère social par l'EM concerné

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ANNEXE 3 Taxation des services à forte intensité de main d'oeuvre dans les différents États membres selon les catégories de l'Annexe K de la Directive 77/388/CEE

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