RAPPORT DE LA COMMISSION - Slovaquie - Rapport établi conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité

1. Introduction et justification du rapport

Le 7 avril dernier, la Commission a publié ses prévisions du printemps 2004. Selon ce document, qui prend en considération les données communiquées par la Slovaquie et validées par Eurostat en mars 2004, le déficit des administrations publiques dans ce pays a atteint 3,6% du PIB en 2003, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 3% du PIB prévue par le traité.

Tableau 1: Solde budgétaire et dette des administrations publiques (en % du PIB)

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Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Au stade actuel, cette estimation tend à prouver l'existence d'un déficit excessif au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. La Commission a donc décidé d'ouvrir la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) à l'égard de la Slovaquie.

L'application de la PDE est régie par l'article 104 du traité et par le règlement (CE) n° 1467/97 «visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance (PSC).

L'article 104, paragraphe 3, du traité dispose que «si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l'un d'eux [1], la Commission élabore un rapport. Le rapport de la Commission examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre...».

[1] Les deux critères en question consistent à déterminer (a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasse la valeur de référence de 3% du PIB, à moins que ce rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et n'atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou bien que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence, et (b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse la valeur de référence de 60 %, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.

Le présent rapport, établi par la Commission conformément à l'article 104, paragraphe 3, évalue l'évolution budgétaire actuelle et récente en Slovaquie et examine les perspectives à court terme à la lumière des conditions économiques générales et de la politique menée par le gouvernement.

2. Évolution macroéconomique récente et perspectives

Après une période d'expansion économique rapide, la croissance du PIB réel est tombée à 1,5% en 1999. Ce coup de frein résulte en partie de la stabilisation budgétaire et monétaire qui s'est imposée après que les comptes extérieurs de la Slovaquie eurent enregistré un large déficit menaçant leur viabilité. Par la suite, avec le passage à des réformes structurelles axées sur le marché, la croissance s'est à nouveau accélérée progressivement, jusqu'à dépasser 4% en 2002 et 2003. Elle devrait se maintenir grosso modo à ce niveau en 2004 et 2005, selon les prévisions du printemps 2004 de la Commission. Le revenu par habitant mesuré en standard de pouvoir d'achat a grimpé depuis 1998 et atteint maintenant presque la moitié de celui de la moyenne de l'UE-15.

La composition de la croissance a beaucoup varié. En 1999/2000, la contribution du secteur extérieur est devenue positive, ce qui a permis au PIB de continuer de croître nonobstant le tassement de la demande intérieure. En 2001/2002, le redémarrage de cette demande en a fait à nouveau le principal facteur de croissance, et la consommation a creusé le déficit des comptes extérieurs (qui a approché les 8% du PIB en 2002). L'année 2003 a vu quant à elle les exportations grimper en flèche, avec l'entrée en service de nouvelles capacités d'exportation issues de l'investissement direct étranger, et le déficit de la balance extérieure se résorber considérablement pour tomber à moins de 1% du PIB. La demande extérieure a permis à la croissance de dépasser 4% malgré la contribution négative de la demande intérieure. La Commission s'attend par contre à ce que cette dernière redevienne la principale source de croissance en 2004 et 2005.

Tableau 2: Évolution et perspectives macroéconomiques

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(a) Capacité/besoin de financement vis-à-vis du reste du monde = solde des opérations courantes + solde du compte de capital.

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Après 1998, l'accélération de la restructuration des entreprises s'est traduite par une augmentation du taux de chômage, qui a culminé à plus de 19% en 2001. Depuis 2002, le gouvernement s'est attaqué plus résolument aux problèmes structurels profondément ancrés dans le marché du travail. Il s'efforce en particulier de renforcer les incitations à travailler et à créer de nouveaux emplois par une réforme des régimes de retraites et de prestations sociales et une refonte complète de la fiscalité. Le taux de chômage a amorcé depuis lors une pente descendante; aux alentours de 17% actuellement, il devrait baisser selon les prévisions d'un point de pourcentage supplémentaire d'ici à 2005.

L'évolution de l'inflation, en Slovaquie, a été surtout marquée par les hausses des prix administrés. L'accélération de ces hausses, après 1998, a conduit à des taux d'inflation à deux chiffres en 1999 et 2000. En 2002, l'année des élections, les prix administrés ont cessé d'augmenter et l'inflation est tombée à 3½%. Mais les augmentations ont repris de plus belle en 2003, combinées à un relèvement des impôts indirects, et se poursuivent en 2004. Pour l'avenir, on s'attend à ce que ce processus cesse et à ce que l'inflation diminue sensiblement en 2005, à condition que les effets secondaires puissent être contenus. La politique monétaire repose sur des objectifs annuels d'inflation combinés à un régime de flottement dirigé par rapport à l'euro. L'inflation sous-jacente, qui fait abstraction des effets du relèvement des impôts indirects et des prix administrés, n'a pas dépassé une fourchette de 4% à 6% même lorsque l'inflation effective atteignait des taux à deux chiffres. Depuis 2002, elle est tombée aux alentours de 2-3%, profitant de la solidité de la couronne slovaque, qui est passée d'un taux d'environ 44 couronnes pour 1 euro avant les élections de septembre 2002 à un taux proche de 40 pour 1 à l'heure actuelle. Hormis en 2002, la progression des salaires réels est restée modérée, voire négative, et elle devrait faire de même en 2004 et 2005.

3. Situation des finances publiques

Profitant de la poursuite d'une croissance vigoureuse, le déficit des administrations publiques est nettement redescendu du sommet atteint en 2000. Cependant, à 3,6% du PIB en 2003, il est demeuré supérieur à la valeur de référence de 3% du PIB. En outre, la Commission et les autorités prévoient qu'il continuera de dépasser ce plafond en 2004 et 2005. Le ratio de la dette publique au PIB reste pour sa part inférieur à la valeur de référence de 60% du PIB.

Le manque persistant de certaines données gêne l'analyse de l'évolution des finances publiques. On ne dispose toujours pas, en particulier, d'un jeu complet de données entièrement consolidées conformément au SEC95 sur les recettes et les dépenses des administrations publiques de ces dernières années. Ceci résulte notamment des difficultés que soulève la compilation des données dans un système budgétaire décentralisé.

3.1. Évolution budgétaire jusqu'en 2002

L'évolution du déficit des administrations publiques depuis 1998 a été largement influencée par les conséquences budgétaires des politiques économiques passées, qui avaient conduit en particulier à l'accumulation de créances douteuses dans le secteur bancaire et de garanties d'État. Confronté à cet héritage du passé, le gouvernement a restructuré les trois plus grosses banques, alors propriété de l'État, en 1999 et 2000 en y injectant des capitaux et en transférant les prêts improductifs à des agences publiques de consolidation. Par la suite, une grande partie de ces prêts ont été annulés, ce qui a représenté des transferts équivalant à quelque 3½% du PIB en 1999 et 5½% en 2000, qui sont venus accroître le déficit. Les transferts liés à la prise en charge des dettes résultant des garanties d'État appelées ou susceptibles de l'être ont été eux aussi particulièrement élevés, avoisinant 2½% du PIB durant chacune de ces deux années. Ces deux phénomènes expliquent l'envolée du déficit des administrations publiques en 1999/2000. Les deux années suivantes, seuls les transferts liés aux garanties d'État ont été encore significatifs, atteignant 1,2% du PIB et 0,8%, respectivement, et on ne signalait plus en 2003 de nouvelle prise en charge de dettes dans ce contexte. L'octroi de nouvelles garanties d'État a été fortement limité.

Si l'on soustrait ces composantes exceptionnelles des chiffres du déficit effectif, il apparaît que les efforts d'assainissement budgétaire se sont renforcés en 1999 dans le contexte du programme susmentionné de stabilisation macroéconomique, mais qu'ils se sont relâchés à nouveau à l'approche des élections de 2002. L'ajustement a pris alors un tour plus ponctuel, ne s'inscrivant pas suffisamment dans un cadre budgétaire à moyen terme. Le gouvernement a poursuivi une politique d'allégement de l'impôt sur le revenu des sociétés et sur le revenu des personnes physiques, réduisant de 2 points de pourcentage environ la part de ces prélèvements dans le PIB entre 1998 et 2002. Ceci n'a été compensé qu'en partie par l'augmentation de la part des autres recettes au sein du PIB, de sorte que le ratio global consolidé des recettes au PIB a perdu environ un point et demi de pourcentage durant la même période. [2] Les mesures compensatoires du côté des dépenses sont restées limitées et n'ont jamais revêtu un caractère structurel ou permanent. Au contraire, les dépassements de dépenses ont été fréquents, notamment dans le domaine des transferts sociaux, et il a parfois été nécessaire, pour atteindre les objectifs budgétaires, de procéder, en cours d'exercice budgétaire, à des réductions générales des enveloppes ou à la compression des catégories de dépenses les moins protégées, dont la formation brute de capital fixe.

[2] Base : Manuel de statistiques de finances publiques (FMI) de 1986. Dans ce contexte, ceci signifie en particulier que les ratios de recettes sont calculés sur la base des paiements et consolidés (source des données: Consultations de 2003 entre le FMI et la République slovaque au titre de l'article IV - annexe statistique, tableau 14).

L'évolution dans le temps du déficit primaire reflète celle du besoin de financement, bien que la part des charges d'intérêt ait grimpé de 2½% du PIB en 1998 à 4% environ en 2000 et 2001, avant de retomber progressivement par la suite (pour revenir à 2½% du PIB en 2003). Ce profil résulte principalement de la dynamique de l'encours de la dette durant cette période (voir section 3.4), mais reflète aussi l'évolution des taux d'intérêt.

L'évolution du déficit des administrations publiques est surtout dominée par le besoin de financement de l'administration centrale.

Tableau 3: Croissance du PIB, déficit public et dette publique

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Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

3.2. Évolution budgétaire en 2003

En 2003, l'objectif de 5,0% du PIB retenu pour le besoin de financement des administrations publiques, qui n'avait pas changé depuis 2002, a été largement atteint, le résultat final s'élevant à 3,6% du PIB.

La programmation budgétaire pour l'année 2003 s'est déroulée dans le contexte d'une année électorale et de l'arrivée aux commandes d'une nouvelle équipe après le vote de septembre 2002. Les prévisions budgétaires ont été compliquées par les changements structurels qu'ont entraînés en 2003 les premières mesures du vaste programme de réformes du nouveau gouvernement. Les principales hypothèses macroéconomiques sous-tendant l'élaboration du budget se sont avérées un peu en dessous de la réalité. En particulier, la croissance du PIB a dépassé les prévisions d'environ ½ point de pourcentage, tant en termes réels que nominaux.

Tableau 4: Objectifs successifs fixés pour le déficit public en 2003 et résultats estimés

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Source: Services de la Commission.

En dépit de cette croissance plus marquée, le ratio des recettes des administrations publiques au PIB [3] s'est avéré inférieur de 2,4 points de pourcentage à ce que prévoyait le budget. Les recettes fiscales, notamment, ont été considérablement surestimées, leur montant atteignant en réalité 7% de moins environ que prévu. Ceci s'explique principalement par un déficit des recettes de TVA, dont le montant était particulièrement difficile à prévoir du fait des changements des barèmes et des conditions pour des demandes de remboursement. L'avancement de 2004 à août 2003 du relèvement des accises n'a pas permis de combler complètement ce trou. De même, les cotisations de sécurité sociale ont été elles aussi quelque peu surestimées. Sous l'effet de ces différents facteurs (et compte tenu de l'augmentation du PIB), la part des impôts et des cotisations de sécurité sociale dans le PIB a été inférieure de 2,9 points de pourcentage aux prévisions. Cet effet a pu cependant être atténué par l'évolution contraire des recettes non fiscales - principalement due à une rémunération plus importante que prévu des dépôts effectués par les administrations publiques auprès de la Banque nationale de Slovaquie -, dont le ratio par rapport au PIB a dépassé de 0,5 point de pourcentage les prévisions budgétaires.

[3] Estimé à 37,4% du PIB en termes consolidés.

Le ratio des dépenses des administrations publiques au PIB [4] a été inférieur aux prévisions de 3,8 points de pourcentage. Les postes ci-après y ont contribué dans des proportions à peu près égales, leur part dans le PIB étant chaque fois inférieure de ½ à 1 point de pourcentage à ce que prévoyait le budget: (1) les transferts sociaux, domaine dans lequel, rompant résolument avec l'expérience passée, les autorités ont su éviter les dérapages, et les résultats ont légèrement dépassé les attentes sur plusieurs points (en particulier, les conditions d'inscription plus sévères imposées aux demandeurs d'emploi et la croissance plus forte que prévu du PIB ont eu un effet favorable sur les indemnités de chômage et les aides sociales, tandis que le système du paiement partagé pour les services de santé, qui est entré en vigueur au milieu de 2003, semble avoir joué un rôle important dans la maîtrise des dépenses de santé), (2) la masse salariale, en raison des hausses de salaires moins importantes accordées dans les administrations locales et régionales, (3) les dépenses d'intérêt, grâce au niveau inférieur des taux d'intérêt, (4) les subventions, et (5) les dépenses en capital. Les économies réalisées sur les subventions et les dépenses en capital correspondent pour partie à des reports, dus notamment à des retards dans la mise en oeuvre de projets parrainés par l'UE.

[4] Estimé à 41% du PIB en termes consolidés.

3.3. Perspectives pour 2004

Le budget pour 2004 qui a été approuvé par le Parlement en décembre dernier prévoit un déficit de 4,0% du PIB pour les administrations publiques. À l'époque où il a été fixé, ce chiffre représentait une réduction du déficit d'un point de pourcentage par rapport au résultat escompté pour 2003. Cependant, ce résultat ayant été plus favorable que prévu, la prévision du budget 2004 correspond en fait à une détérioration du déficit de 0,4 point de pourcentage, laquelle devrait résulter exclusivement d'une augmentation du ratio des dépenses au PIB. Eu égard aux réformes de grande ampleur engagées tant du côté des recettes que des dépenses, la Commission note, dans ses prévisions du printemps 2004, que le gouvernement devrait atteindre grosso modo son objectif, avec un déficit égal à 4,1% du PIB.

En ce qui concerne les recettes, le budget annonce une grande réforme de la fiscalité, effective à partir de janvier 2004, qui introduit un taux d'imposition forfaitaire pour les revenus des sociétés et des personnes physiques en même temps qu'un taux unique de TVA, tous égaux à 19%. Auparavant, le taux de l'impôt sur le revenu des sociétés s'élevait à 25%, celui de l'impôt sur le revenu des personnes physiques s'étageait entre 10 et 38%, tandis que les deux taux de TVA s'établissaient à 14% et 20%, respectivement. Cet ensemble de mesures, qui accroît la transparence du système et traduit le passage à une fiscalité plus axée sur l'imposition indirecte que directe, doit permettre de renforcer les incitations et de stimuler la croissance. Les taux des cotisations sociales se voient eux aussi réduits, quoique dans des proportions moindres, et sont ramenés au total à un niveau proche de 48% des salaires bruts, ce qui reste encore relativement élevé. Du fait de cette dernière mesure, essentiellement, la part des impôts et des cotisations sociales dans le PIB devrait baisser d'environ 1 point de pourcentage par rapport aux résultats de 2003. Cette évolution est globalement compensée par une augmentation de la part d'autres catégories de recettes dans le PIB. En termes consolidés, le ratio total des recettes au PIB devrait donc rester à peu près constant.

Sur le plan des dépenses, le gouvernement a continué de mettre en oeuvre, dans le domaine des transferts sociaux, des réformes structurelles destinées à renforcer les incitations. Les mesures les plus importantes ont porté sur le système de retraites par répartition (avec l'introduction prévue d'un «pilier capitalisation» en 2005), les prestations d'assurance-maladie, les aides sociales (par exemple, les allocations familiales) et les soins de santé. En conséquence, la part des transferts sociaux dans le PIB devrait décroître de près d'un point de pourcentage par rapport aux chiffres de 2003. Cependant, cette baisse se verra compensée, et au-delà, par l'évolution des ratios d'autres catégories de dépenses. Au total, le ratio des dépenses au PIB augmentera de 0,4 point de pourcentage par rapport aux résultats effectifs de 2003.

3.4. Évolution récente de la dette et perspectives

Le ratio de la dette au PIB demeure inférieur à la valeur de référence de 60% du PIB fixée dans le traité. L'évolution de ce ratio entre 1998 et 2003 a été dominée par deux facteurs principaux: en premier lieu, la restructuration des banques et la prise en charge des dettes liée aux garanties d'État, qui ont entraîné une forte augmentation de ce ratio en 1999 et 2000 (de moins de 30% à presque 50% du PIB), et, dans un deuxième temps, de grandes opérations de privatisation, qui ont atténué ce mouvement de hausse et ont ramené le ratio de la dette aux alentours de 43% du PIB en 2001 et 2002. Pour 2004, on s'attend à ce que ce ratio reparte à la hausse et gagne environ 2½ points de pourcentage, en raison principalement d'effets d'ajustement stocks-flux. Ceux-ci résultent pour l'essentiel de ce que le déficit calculé sur la base des engagements est inférieur au déficit sur la base des paiements, en raison du retard pris dans la collecte de la TVA et des droits d'accises sur les importations en provenance d'autres États membres de l'UE, suite à la modification des procédures administratives liée à l'adhésion.

Tableau 5: Dynamique d'endettement

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Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

4. Autres facteurs pertinents

4.1. Perspectives à moyen terme

Selon le programme économique de préadhésion présenté par la Slovaquie en août 2003, les autorités comptaient ramener le déficit public en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB d'ici à 2006. Cependant, cet objectif ne tenait pas encore compte de la perte de recettes que représentera pour les administrations publiques, à partir de 2005, le «détournement» d'une partie des cotisations de retraite, qui passeront du régime par répartition à un nouveau régime par capitalisation obligatoire [5], qui devrait représenter 0,7% du PIB en 2005 et 1% en 2006 et 2007. Les autorités ont fait savoir que, compte tenu du déficit additionnel lié à cette mesure, elles comptent repousser d'un an, c'est-à-dire à 2007, la date à laquelle leur pays atteindra la valeur de référence du traité. L'introduction du régime par capitalisation susmentionné contribuera à la viabilité à moyen et à long terme du système des retraites.

[5] Voir la décision d'Eurostat sur la classification des régimes de retraite avec constitution de reserves (Communiqué de presse d'Eurostat n° 30/2004).

4.2. Investissements

L'article 104, paragraphe 3, du traité dispose que le présent rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement». Depuis 1999, le déficit public de la Slovaquie a constamment dépassé la formation brute de capital fixe des administrations publiques (voir tableau 3), qui a fluctué autour de 3% du PIB. Ce chiffre n'est que faiblement supérieur à la moyenne de 2,3% du PIB enregistrée dans l'UE-15 pendant la même période. Cette différence positive, bien que relativement faible, doit être analysée à la lumière des besoins d'investissement liés au processus de rattrapage de la Slovaquie et au regard des futurs engagements en matière du co-financement des projets sponsorisés par l'UE.

4.3. Compte extérieur

En 1998, le déficit extérieur [6] a grimpé à 9% du PIB, ce qui a provoqué des tensions importantes sur le marché des changes. Les autorités ont abandonné l'ancrage du taux de change et mis en oeuvre un train de mesures budgétaires et monétaires de stabilisation, qui a réduit de plus de la moitié ce déficit en 1999 et 2000. Celui-ci s'est cependant à nouveau creusé en 2001 et 2002 pour atteindre environ 8% du PIB, sous l'influence de plus en plus nette de la consommation (liée au solde épargne-investissement privé négatif et au déficit budgétaire). En 2003, la compression du déficit des administrations publiques a créé un climat propice à une diminution des taux d'intérêt de la Banque nationale de Slovaquie, destinée à faire pièce aux pressions à la hausse s'exerçant sur la monnaie nationale et à prévenir une perte potentielle de compétitivité extérieure. Cette stratégie a profité aux exportations, qui ont fait un bond de quelque 22% en termes réels grâce à une expansion des capacités due aux entrées d'IDE. Il s'en est suivi une très forte contraction du déficit extérieur, qui est tombé à moins de 1% du PIB en 2003. Les prévisions de la Commission à l'horizon 2005 annoncent un retour à une détérioration de ce déficit, qui devrait grimper à 3½% du PIB en raison d'une augmentation de la consommation intérieure et de l'investissement, et donc d'une baisse de l'épargne nette privée. Ces tendances se poursuivant les années suivantes, il ne peut être exclu que le déficit extérieur atteigne à nouveau des proportions difficilement viables, susceptibles de poser des limites au déficit budgétaire.

[6] Capacité/besoin de financement vis-à-vis du reste du monde = solde des opérations courantes + solde du compte de capital. Dans le système actuel des comptes nationaux, ceci correspond à la notion de «balance des paiements courants» mentionnée à l'article 121, paragraphe 1, du traité.

5. Conclusions

Sur fond de poursuite d'une forte croissance, le déficit des administrations publiques de la Slovaquie est revenu à 3,6 % du PIB en 2003, dépassant la valeur de référence de 3 % du PIB. En outre, le dépassement de cette valeur de référence ne résulte pas, au sens du pacte de stabilité et de croissance, d'un événement exceptionnel indépendant de la volonté des autorités slovaques ni d'une forte récession économique.

En 2004, selon les prévisions de printemps de la Commission et les autorités slovaques, le déficit public, à 4% du PIB environ, restera bien supérieur au seuil de 3% du PIB. Quant au ratio de la dette, il devrait augmenter cette même année de quelque 2½ points de pourcentage pour s'établir à 45% du PIB environ.