FR EN Journal officiel de l'Union européenne C 318/1

Rapport d'activité du comité de surveillance de l'OLAF

février 2013 — janvier 2014

(2014/C 318/01)

Membres du comité de surveillance de l'OLAF Johan DENOLF (président) Commissaire en chef, directeur de la direction de lutte contre la criminalité économique et financière (Ecofin) de la police fédérale et membre de la Cellule de traitement des informations financières (CTIF), Belgique Herbert BÖSCH Ancien membre du Parlement européen Ancien président de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen, Autriche Catherine PIGNON Procureur général près la cour d'appel d'Angers, France Jens MADSEN Procureur de l'État chargé de la criminalité économique et internationale, Danemark Tuomas PÖYSTI Auditeur général de Finlande, président de la Cour des comptes finlandaise

TABLE DES MATIÈRES

ÉNONCÉ DE LA MISSION 3

PRÉFACE DU PRÉSIDENT 4

APERÇU 5

1. CONTRÔLE DES ENQUÊTES DE L'OLAF 5

Instructions au personnel sur les procédures d'enquête 6

Priorités de la politique en matière d'enquêtes 6

Sélection des dossiers au sein de l'OLAF 7

Durée des enquêtes 7

Dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales 8

Décisions de différer la communication des informations à l'institution, l'organe ou l'organisme 9

Recommandations formulées par le directeur général de l'OLAF 9

Procédures de l'OLAF concernant le traitement des réclamations 10

Réclamations et requêtes adressées au comité de surveillance 10

2. CONTRÔLE DE LA GESTION DE LA FONCTION D'ENQUÊTE DE L'OLAF 11

Avant-projet de budget pour 2014 11

Réorganisation de l'OLAF et enquêtes de satisfaction du personnel 12

3. COOPÉRATION AVEC L'OLAF 12

Suivi réservé par l'OLAF aux recommandations formulées par le comité de surveillance 12

Arrangements de travail avec l'OLAF 12

4. COOPÉRATION AVEC LES PARTIES PRENANTES 13

Réunions avec les institutions de l'UE 13

Échange de vues avec les institutions de l'UE 13

Audition publique du Parlement européen sur les garanties de procédure 13

Société civile 13

5. GOUVERNANCE DU COMITÉ DE SURVEILLANCE 14

Rôle du comité de surveillance au titre du règlement (UE, Euratom) n o 883/2013 14

Priorités et objectifs 14

Code de conduite 14

Méthodes de travail 14

6. SECRÉTARIAT DU COMITÉ DE SURVEILLANCE 15

ANNEXES 16

ÉNONCÉ DE LA MISSION

Article 15, paragraphe 1, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013: «L'exercice par l'Office de sa fonction d'enquête fait l'objet d'un contrôle régulier du comité de surveillance, afin de renforcer l'indépendance de l'Office dans l'exercice approprié des compétences qui lui sont conférées par le présent règlement. Le comité de surveillance suit en particulier l'évolution concernant l'application des garanties de procédure et la durée des enquêtes, au vu des informations transmises par le directeur général conformément à l'article 7, paragraphe 8.»

La mission du comité de surveillance (CS) de l'OLAF, telle qu'énoncée dans le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 (1), est de renforcer l'indépendance de l'OLAF dans l'exercice approprié des compétences qui lui sont conférées (2). Pour mener à bien cette mission, le législateur de l'UE a confié au CS un triple rôle:

— le CS constitue l'organe de surveillance de l'OLAF et un gardien de son indépendance; il contrôle régulièrement l'exercice par l'OLAF de sa fonction d'enquête et, en particulier, l'évolution concernant l'application des garanties de procédure et la durée des enquêtes;

— le CS joue un rôle consultatif à l'égard du directeur général de l'OLAF et aide ce dernier à s'acquitter de ses responsabilités: — en lui communiquant les résultats du contrôle par le CS concernant l'exercice de la fonction d'enquête de l'OLAF, l'application des garanties de procédure et la durée des enquêtes, et en formulant, le cas échéant, les recommandations appropriées, — en lui adressant des avis, y compris, s'il y a lieu, des recommandations, notamment sur les ressources nécessaires à l'OLAF pour exercer sa fonction d'enquête, sur les priorités d'enquête de l'OLAF et sur la durée des enquêtes, — en soumettant des observations (y compris, s'il y a lieu, des recommandations) relatives aux lignes directrices concernant les procédures d'enquête (et à toute modification apportée à ces lignes directrices) adoptées par le directeur général conformément à l'article 17, paragraphe 8, du règlement,

— Le CS est un interlocuteur des institutions de l'UE, auxquelles il adresse ses rapports d'activités, à la demande desquelles il peut émettre des avis et avec lesquelles il peut échanger des vues au niveau politique, leur offrant ainsi une expertise unique fondée sur son expérience en matière de contrôle.

PRÉFACE DU PRÉSIDENT

En tant que président du comité de surveillance de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), j'ai le plaisir de présenter le rapport d'activités annuel de notre comité, conformément à l'article 15, paragraphe 9, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013.

Le présent rapport d'activités, le second de l'actuel comité de surveillance, donne un aperçu des principales activités menées au cours de la période de référence, soit du 1er février 2013 au 31 janvier 2014.

Les chapitres 1 et 2 proposent un compte rendu détaillé des activités de contrôle du CS. Ils portent essentiellement sur le contrôle de l'exercice et de la gestion par l'OLAF de sa fonction d'enquête. Les chapitres 3 et 4 concernent les relations entre, d'une part, le CS et, d'autre part, l'OLAF, les institutions de l'UE et les autres parties prenantes. Les chapitres 5 et 6 donnent un aperçu des méthodes de travail du comité et des documents d'orientation adoptés par ce dernier, et présentent certaines réflexions concernant son secrétariat.

Au terme de la période de référence, l'un des membres du CS, M. Jens Madsen, a quitté le comité pour occuper une nouvelle fonction et relever de nouveaux défis au sein de son administration nationale. J'aimerais profiter de l'occasion qui m'est offerte par le présent rapport pour remercier M. Jens Madsen de sa précieuse contribution aux travaux du comité et pour accueillir un nouveau membre, M. Dimitrios Zimianitis, à partir du 1er février 2014.

Enfin, je souhaiterais tout particulièrement remercier le personnel de notre secrétariat pour son précieux soutien et l'excellente qualité de son travail, lesquels ont grandement contribué à l'efficacité du contrôle que nous avons exercé à l'égard de la fonction d'enquête de l'OLAF.

Bruxelles, le 12 mars 2014. Johan DENOLF

APERÇU

Activités de contrôle

Analyse et évaluation:

— de 56 dossiers exigeant la transmission d'informations aux autorités judiciaires nationales;

— de 186 rapports «neuf mois»;

— de 293 avis émis sur une sélection de dossiers;

— de 14 réclamations et demandes adressées par des personnes physiques;

— d'une réclamation adressée par une institution de l'UE;

— de 2 demandes d'accès du public aux documents du CS;

— d'une demande de coopération introduite par une autorité judiciaire nationale.

Avis et rapports

— 4 avis concernant l'exercice et la gestion de la fonction d'enquête de l'OLAF: — avis no 1/2013: avant-projet de budget de l'OLAF pour 2014, — avis no 2/2013: établissement au sein de l'OLAF d'une procédure interne concernant les réclamations, — avis no 1/2014: priorités de la politique en matière d'enquêtes de l'OLAF, — avis no 2/2014: sélection des dossiers au sein de l'OLAF.

— rapport annuel d'activités pour 2012

Documents de synthèse et d'orientation:

— document de synthèse sur le renforcement des garanties de procédure au sein de l'OLAF,

— observations relatives aux procédures d'enquête au sein de l'OLAF,

— document sur la mission et les compétences du CS à la lumière du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 et sur la stratégie à moyen terme,

— lignes directrices en matière de contrôle (en cours),

— modification du règlement intérieur (en cours).

Coopération

— nouveaux arrangements de travail avec l'OLAF

1. CONTRÔLE DES ENQUÊTES DE L'OLAF

1. Le comité de surveillance de l'OLAF (CS) contrôle différents aspects des activités d'enquête de l'OLAF sur la base des informations que le directeur général de l'OLAF est tenu de fournir et des informations demandées par le CS de sa propre initiative.

Article 15, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013: «Le comité de surveillance formule des avis à l'intention du directeur général, y compris, s'il y a lieu, des recommandations, notamment sur les ressources nécessaires à l'Office pour exercer sa fonction d'enquête, sur les priorités d'enquête de l'Office et sur la durée des enquêtes. Ces avis peuvent être émis de sa propre initiative, à la demande du directeur général ou à la demande d'une institution, d'un organe ou d'un organisme, sans toutefois qu'ils nuisent au déroulement des enquêtes en cours.»

Instructions au personnel sur les procédures d'enquête

2. Le 7 février 2013, le directeur général de l'OLAF a transmis au CS la copie d'une version modifiée des instructions au personnel sur les procédures d'enquête (ISIP). Le 5 juillet 2013, il a fourni au CS une seconde version modifiée des ISIP visant à aligner les procédures d'enquête de l'OLAF sur les nouvelles dispositions prévues par le (projet de) règlement (UE, Euratom) no 883/2013. Le directeur général de l'OLAF a informé le CS de son intention d'adopter la version modifiée des ISIP le 31 juillet 2013.

3. Tout en soulignant qu'il n'était pas en mesure d'effectuer une analyse en profondeur des ISIP modifiées dans un laps de temps aussi court, le CS a transmis, en date du 30 juillet 2013, un certain nombre d'observations et de questions sur la version modifiée des ISIP (3). Le CS a examiné, en particulier, les dispositions ayant trait à la procédure de sélection, à la conduite des enquêtes et aux dossiers de coordination.

4. Le CS estimait que la version modifiée des ISIP devait entre autres: — mentionner explicitement la notion de «soupçons suffisants», comme le prévoit le règlement, en tant que condition préalable à l'ouverture d'une enquête, — établir une séparation claire et structurée entre, d'une part, les personnes chargées de la sélection et, d'autre part, celles responsables de la révision au sein de l'unité «Enquête – sélection et révision», — maintenir une distinction claire entre les enquêtes internes et externes, dans la mesure où les compétences d'enquête de l'OLAF sont à cet égard différentes, — inclure des dispositions visant à l'organisation d'une vérification interne plus large du contrôle de la légalité, concernant non seulement les activités d'enquête mentionnées dans les ISIP, mais également celles qui ne sont pas spécifiquement prévues dans les ISIP mais qui sont susceptibles d'entraîner une ingérence dans les droits des personnes concernées.

5. Le 5 septembre 2013, à la demande du CS, le directeur général de l'OLAF a adressé ses observations ainsi que des informations complémentaires sur les questions soulevées par le CS. Il a également informé le CS de la finalisation des modifications apportées aux ISIP, lesquelles tenaient compte de certaines des observations formulées par le CS, et a transmis à ce dernier le projet final des nouvelles «lignes directrices sur les procédures d'enquête à l'intention du personnel de l'OLAF», appelées à remplacer les ISIP.

Priorités de la politique en matière d'enquêtes

6. L'avis no 1/2014 visait à évaluer les priorités de la politique en matière d'enquêtes (IPP) fixées, sur une base annuelle, par le directeur général de l'OLAF et publiées dans le plan annuel de gestion (4).

7. Le CS a comparé les IPP relatives aux années 2012 et 2013 avec la proposition d'IPP pour 2014 et se réjouit de l'amélioration apportée à la définition de ces dernières à la suite des observations exprimées par le CS lors des réunions techniques tenues avec le directeur général de l'OLAF. En effet, les IPP ne doivent pas comporter de principes généraux (qu'il convient de toujours prendre en compte au moment de décider de l'ouverture éventuelle d'une enquête) mais faire référence uniquement aux domaines ou types de fraude spécifiques que l'OLAF doit traiter en priorité.

8. Le CS a constaté que les indicateurs financiers, surestimés les années précédentes, étaient complètement exclus des IPP proposées pour 2014. Le CS a souligné que ces indicateurs devaient être pertinents pour l'évaluation de la gravité du risque de fraude en cause et pouvaient servir d'éléments de référence et d'orientations internes sur l'application du principe de proportionnalité. Le CS a également attiré l'attention sur la nécessité de reconsidérer la politique de subsidiarité et de valeur ajoutée, et d'appliquer cette dernière avec prudence, ainsi que sur la nécessité d'évaluer régulièrement les IPP.

9. Le CS a souligné le besoin de clarifier les IPP et a recommandé que le directeur général de l'OLAF diffuse des lignes directrices sur l'application des principes de sélection fixés par le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 et entame un dialogue constructif avec les parties prenantes sur la définition et la mise en œuvre des IPP, notamment en ce qui concerne les indicateurs financiers et l'éventuel suivi des dossiers rejetés lorsque leur évaluation conclut à la présence de soupçons de fraude suffisants. À ce stade, il est toujours difficile pour le CS d'apprécier les prestations de l'OLAF dans les domaines couverts par les IPP dans la mesure où l'OLAF lui-même n'a pas effectué d'analyse d'impact des IPP. C'est pourquoi le CS a demandé que le directeur général de l'OLAF fournisse une évaluation des résultats de la mise en œuvre des IPP pour 2012 et 2013 dans chacun des domaines identifiés comme prioritaires, ainsi qu'une synthèse des observations formulées par les parties prenantes.

Sélection des dossiers au sein de l'OLAF

10. L'avis no 2/2014 relatif à la sélection des dossiers au sein de l'OLAF (5) visait à évaluer l'efficacité, la qualité et la transparence du processus de sélection adopté au sein de l'OLAF. L'évaluation du CS a été réalisée sur la base, entre autres, de l'analyse d'un échantillon de 293 avis émis par l'unité «Enquête – sélection et révision» de l'OLAF (ci-après l'«unité ESR»), lesquels recommandaient soit le rejet de dossiers, soit l'ouverture de dossiers d'enquête ou de coordination.

11. Le CS a évalué, dans un premier temps, l'efficacité de la fonction de sélection en examinant les ressources mises à la disposition de l'unité ESR en vue de l'exécution de ses tâches, ainsi que les résultats concrets obtenus en 2012 et en 2013. Le CS a constaté que, dans certains cas, l'expertise sur le plan technique et linguistique, ainsi qu'en matière d'enquêtes, était insuffisante, voire inexistante; que l'analyse juridique n'était pas étayée de manière suffisante; que le temps consacré aux sélections (période de deux mois obligatoire) ne semblait guère approprié dans certains cas; et qu'une procédure claire régissant les rapports avec les dénonciateurs de dysfonctionnements était nécessaire.

12. Le CS a ensuite évalué la qualité des avis au regard de leur conformité avec les critères de sélection fixés par le directeur général de l'OLAF. Le CS a constaté que les instructions sur l'application des critères de sélection n'étaient pas suivies de manière stricte: il était fait peu de cas des instruments juridiques pertinents lors de l'évaluation de la compétence d'intervention de l'OLAF; les personnes chargées de la sélection ne disposaient pas toujours d'indicateurs précis permettant d'apprécier le caractère suffisant des informations; lorsque de tels indicateurs étaient disponibles, ceux-ci n'étaient pas utilisés avec cohérence et constance; les affirmations non fondées étaient fréquentes.

13. Enfin, la transparence du processus de sélection a été contrôlée en examinant le flux d'informations tout au long du processus de sélection, notamment en ce qui concerne la coopération entre l'unité ESR et les unités d'enquête.

14. Le CS a adressé au directeur général de l'OLAF un certain nombre de recommandations visant à améliorer la fonction de sélection de l'unité ESR. En conclusion générale de son évaluation, le CS a formulé une recommandation finale invitant l'OLAF à effectuer une appréciation interne des activités de l'unité ESR destinée à déterminer, entre autres, le niveau de ressources nécessaires, les forces et les faiblesses de l'unité ainsi que le «taux d'erreur» pour les dossiers évalués. Le CS a également demandé que le directeur général le tienne informé du suivi réservé aux recommandations du présent avis un an après son adoption.

Durée des enquêtes

Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999: «… Lorsqu'une enquête est engagée depuis plus de neuf mois, le directeur informe le comité de surveillance des raisons qui ne permettent pas encore de conclure l'enquête et du délai prévisible nécessaire à son achèvement.» Article 7, paragraphe 8, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013: «Si une enquête ne peut être close dans les douze mois suivant son ouverture, le directeur général soumet, à l'expiration du délai de douze mois et ensuite tous les six mois, un rapport au comité de surveillance, en indiquant les raisons pour lesquelles cela n'a pas été possible ainsi que les mesures correctives envisagées en vue d'accélérer l'enquête.»

15. Le CS a contrôlé la durée des enquêtes de l'OLAF en utilisant, comme source d'informations, les rapports «9 mois» (6) et les rapports dressés dans les dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales et transférés par l'OLAF au titre de l'ancien règlement (CE) no 1073/1999, ainsi que d'autres documents rattachés aux dossiers lorsque l'accès au système de gestion des dossiers (CMS) de l'OLAF était autorisé.

16. Le CS a entamé l'analyse des motifs invoqués par l'OLAF pour justifier les durées de traitement de dossiers supérieures à neuf mois, à savoir: la complexité de l'affaire en cause, le manque de ressources, le faible degré de priorité du dossier ou encore le manque de coopération. Le CS a constaté des divergences entre les directions d'enquête et les unités respectives dans la précision des explications fournies. L'analyse du CS est toujours en cours.

17. Le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 a introduit deux grands changements aux fins de permettre au CS de mieux contrôler la durée des enquêtes: les rapports «12 mois» en remplacement des rapports «9 mois» (ce qui correspond mieux à la réalité, étant donné que la plupart des enquêtes de l'OLAF excèdent les 12 mois) et la nouvelle obligation pour l'OLAF de soumettre régulièrement un rapport tous les 6 mois suivants, de manière à permettre au CS de suivre dans sa totalité le cycle de vie d'une enquête.

18. Le 31 janvier 2014, le CS a reçu, pour la première fois, 83 rapports «12 mois» sur 243 dossiers dont la durée était alors supérieure à 12 mois. Le CS a constaté, non sans inquiétude, que, bien que le formulaire de travail utilisé pour ces rapports ait été revu par l'OLAF conformément aux prescriptions du règlement (UE, Euratom) no 883/2013, les nouveaux rapports transmis au CS ne contenaient pas suffisamment d'informations, notamment en ce qui concerne des éléments susceptibles de permettre au CS de contrôler la présence potentielle de retards injustifiés dans les enquêtes. À titre d'exemple, 33 rapports sur 83 relatifs à des dossiers d'une durée supérieure à 12 mois indiquent les motifs et les mesures correctrices envisagées afin d'accélérer l'enquête sans, pour autant, fournir une quelconque information factuelle (telle qu'une description des faits, les mesures d'enquête prises par l'OLAF et leur chronologie, les éventuelles périodes d'inactivité, le type de fraude, les retombées financières ou encore des considérations concernant les délais de prescription), information sans laquelle il est impossible pour le CS d'évaluer pleinement la durée d'une enquête. Alors que le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 a renforcé le rôle du CS quant au contrôle de la durée des enquêtes, l'OLAF ne transmet pas, de sa propre initiative, suffisamment d'informations au CS pour que ce dernier puisse s'acquitter de cette mission. Le CS a soulevé la question lors d'une réunion avec le directeur général de l'OLAF et s'attend à ce que les rapports transmis à l'avenir comportent plus d'éléments descriptifs.

19. Lors d'une réunion technique, le CS a été informé par l'OLAF des outils utilisés par l'Office pour contrôler la durée des dossiers, lesquels consistent essentiellement en un système permettant de signaler dans le CMS les dates d'échéance pour les rapports «12 mois» et «6 mois». L'OLAF a également mis en place une nouvelle structure de gestion plus récente au sein des unités d'enquête chargées notamment du contrôle de la durée des enquêtes. Le CS se félicite des efforts consentis par l'OLAF et de la volonté affichée en vue de sensibiliser davantage les enquêteurs à l'égard des contraintes de temps. Par ailleurs, le CS souligne le fait que les rapports «12 mois» et «6 mois» fournis au CS pourraient constituer un outil de gestion utile permettant à l'OLAF de contrôler par lui-même la durée des enquêtes, mais que cela est impossible, étant donné l'absence d'informations substantielles dans la plupart de ces rapports. Cela est d'autant plus important pour les dossiers dont la durée prolongée peut nuire à la réputation et à la vie professionnelle des personnes concernées ou peut entraîner une prescription empêchant l'exécution des procédures juridiques nationales ultérieures.

Dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales

Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999: «… Le directeur informe le comité des cas nécessitant la transmission d'informations aux autorités judiciaires d'un État membre.» Article 17, paragraphe 5, troisième alinéa, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013: «Le directeur général informe périodiquement le comité de surveillance: (…) b) des cas où les informations ont été transmises aux autorités judiciaires des États membres (…).»

20. Le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 a apporté une modification importante en ce qui concerne les dossiers que l'OLAF envisage de transmettre aux autorités judiciaires nationales: l'OLAF n'est pas tenu d'informer le CS de ces dossiers préalablement à leur transmission [comme tel était le cas dans l'ancien règlement (CE) no 1073/1999], mais uniquement périodiquement, après leur transmission.

21. Entre le 1er février 2013 et le 30 septembre 2013 [soit jusqu'à l'entrée en vigueur du règlement (UE, Euratom) no 883/2013], le CS a reçu 56 dossiers (7) nécessitant la transmission d'informations aux autorités judiciaires nationales. Dans 18 cas, le CS a obtenu, à sa demande, un accès complet aux pièces du dossier figurant dans le CMS.

22. Le CS n'a pas été en mesure, cependant, d'examiner de manière approfondie ces dossiers préalablement à leur transmission aux autorités judiciaires nationales, étant donné que l'accès aux fichiers du CMS n'était accordé qu'à l'expiration de la période de 5 jours prévue dans les anciens accords convenus avec l'OLAF. L'évaluation du CS de l'application par l'OLAF des garanties de procédure se fonde essentiellement sur les informations contenues dans les avis sur les rapports finaux et intermédiaires ainsi que sur les recommandations formulées par l'ISRU (8) et, lorsque l'accès aux dossiers était accordé, sur les pièces du dossier enregistrées dans le CMS. Le CS a constaté que, selon l'ensemble des avis émis par l'ISRU, toutes les activités d'enquête avaient été menées conformément aux dispositions réglementaires en vigueur. Sur la base de ces avis et d'autres documents examinés, le CS n'a relevé que des problèmes ponctuels en ce qui concerne le respect par l'OLAF des garanties de procédure [dans un cas, par exemple, la personne concernée n'avait pas été informée de l'achèvement de l'enquête, tandis que, dans un autre, il n'y avait pas de trace de mandat écrit autorisant l'audition de la personne concernée (9)].

23. Dans un cas spécifique, la personne concernée a fait part au CS d'une violation grave présumée de l'obligation de confidentialité dans le chef de l'OLAF. Toutefois, ne disposant pas des instruments d'enquête appropriés (l'incident n'étant pas mentionné dans le dossier de l'OLAF), le CS n'a pu que transmettre la réclamation au directeur général de l'OLAF, lequel a réfuté l'existence d'une telle violation.

24. Le 31 janvier 2014, le CS a été informé de 17 dossiers supplémentaires pour lesquels des informations avaient été transmises aux autorités judiciaires des États membres après le 1er octobre 2013 [soit après l'entrée en vigueur du règlement (UE, Euratom) no 883/2013]. Étant donné que ces informations sont parvenues le dernier jour de la période de référence du présent rapport d'activité, le CS demandera un complément d'information et examinera ces dossiers ultérieurement, en 2014.

Décisions de différer la communication des informations à l'institution, l'organe ou l'organisme

Article 4, paragraphe 6, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013: «Lorsque l'enquête interne révèle la possibilité qu'un fonctionnaire, un autre agent, un membre d'une institution ou d'un organe, un dirigeant d'un organisme ou un membre du personnel soit concerné, l'institution, l'organe ou l'organisme dont cette personne relève en est informé (…). Dans des cas exceptionnels, la communication de ces informations peut être différée sur la base d'une décision motivée du directeur général, qui est transmise au comité de surveillance après la clôture de l'enquête.»

25. Le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 a introduit, pour la première fois, l'obligation pour le directeur général de l'OLAF de transmettre au CS, après la clôture d'une enquête, sa décision motivée de différer la communication d'informations à l'institution, l'organe ou l'organisme dont relève la personne concernée par une enquête interne. Le 31 janvier 2014, l'OLAF a informé le CS que, depuis l'entrée en vigueur du règlement, aucune communication d'informations n'avait été différée dans ce cadre.

Recommandations formulées par le directeur général de l'OLAF

Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999: «Le directeur informe le comité des cas où l'institution, l'organe ou l'organisme concerné n'a pas donné suite aux recommandations qu'il a faites.» Article 17, paragraphe 5, troisième alinéa, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013: «Le directeur général informe périodiquement le comité de surveillance: a) des cas où les recommandations formulées par le directeur général n'ont pas été suivies;(…).»

26. Au cours de la période de référence et, en fait, depuis le début de son mandat, le CS n'a reçu que très peu d'informations concernant des dossiers dans lesquels les recommandations formulées par le directeur général n'ont pas été suivies. À l'issue de sa propre enquête, le CS conclut qu'à l'instar des années précédentes, un nombre significatif de ces recommandations n'ont pas été suivies. Le CS a souligné, dans ses rapports d'activité précédents, que l'OLAF lui-même semblait ne pas disposer, par le passé, des outils de contrôle appropriés permettant à ce dernier d'assurer un suivi correct de la mise en œuvre de ses recommandations par les autorités nationales et européennes.

27. À la suite de la réorganisation de l'OLAF, en 2012, le contrôle de la mise en œuvre des recommandations de l'Office a été décentralisé et confié aux unités d'enquête. L'OLAF travaille actuellement à la conception et à la mise en place de nouveaux outils de contrôle permettant à ce dernier de mieux suivre les résultats et l'incidence de ses recommandations. Le CS a constaté que l'OLAF avait à ce jour déployé de nombreux efforts afin d'évaluer la mise en œuvre de ses recommandations, notamment celles à caractère judiciaire et financier. Ainsi, l'OLAF réexamine actuellement plus de 600 dossiers clos mais assortis de recommandations à caractère judiciaire. Le CS a pris connaissance avec intérêt de la grille d'évaluation utilisée pour cet examen, sur la base de laquelle le suivi des recommandations par les autorités judiciaires nationales était apprécié au regard des principales étapes des procédures judiciaires nationales (ouverture d'une enquête pénale, décision de mise en accusation ou de non-lieu, décision de condamnation ou d'acquittement, etc.). Quant au suivi financier, l'OLAF s'emploie à améliorer ses procédures de manière à pouvoir déterminer les montants effectivement recouvrés en faveur du budget de l'UE.

28. Le CS reconnaît la complexité de cet exercice toujours en cours et se félicite de la volonté de l'OLAF, soucieux d'améliorer ses propres outils de suivi. À ce stade, cependant, et en l'absence d'informations pertinentes, il est prématuré pour le CS d'apprécier l'incidence des modifications apportées par la réorganisation de l'OLAF sur l'efficacité et l'efficience de ses mesures de contrôle. À l'avenir, le CS attend de l'OLAF des informations de meilleure qualité dès lors que les outils de contrôle appropriés auront été mis en place.

Procédures de l'OLAF concernant le traitement des réclamations

29. Dans son avis no 2/2013 («Établissement au sein de l'OLAF d'une procédure interne concernant les réclamations») adopté en décembre 2013 (10), le CS a examiné les possibilités de recours dont disposent les personnes concernées par des enquêtes de l'OLAF et qui ont trait à une violation potentielle de leurs droits ou au non-respect des garanties de procédure. Le CS a constaté que ces personnes ne disposaient pas de solutions de recours suffisantes et immédiates dans le cas de violations potentielles, que ce soit dans le cadre d'un mécanisme externe (une juridiction européenne ou nationale, le Médiateur européen ou le Contrôleur européen de la protection des données) ou interne (l'OLAF lui-même).

30. Le CS a souligné que le nouveau règlement (UE, Euratom) no 883/2013 relatif aux enquêtes effectuées par l'OLAF n'apportait pas de solution au problème, dans la mesure où il ne prévoit aucun mécanisme permettant de traiter les réclamations émanant de personnes physiques. Le CS est d'avis que le vide juridique actuel pourrait être comblé par une procédure formalisée de traitement des réclamations au sein de l'OLAF, notamment dans le cas d'une violation présumée des droits fondamentaux et des garanties de procédure au cours d'une enquête de l'OLAF.

31. Le CS a dès lors recommandé que le directeur général de l'OLAF élabore et publie ce type de procédure interne après avoir consulté le CS sur le contenu. Ce dernier a exprimé le souhait d'être tenu régulièrement informé par le directeur général de l'OLAF des réclamations adressées à l'OLAF et du suivi réservé à celles-ci.

32. En janvier 2014, l'OLAF a publié sur son site web une description des mesures prises au sein de l'OLAF lors du traitement des réclamations. À la suite d'une demande du CS, lequel souhaitait prendre connaissance de la décision écrite relative à l'instauration d'une procédure officielle, le directeur général de l'OLAF a confirmé, dans son courrier du 17 février 2014, qu'il considérait cette publication en ligne comme étant la formalisation des procédures existantes et que, dès lors, ces dernières ne nécessitaient pas une décision écrite formelle de sa part.

33. En conséquence, le CS doit conclure que sa recommandation n'a pas été mise en œuvre. Le CS craint que les citoyens souhaitant adresser une réclamation à l'OLAF puissent être induits en erreur. Ces derniers peuvent en effet penser que le texte affiché sur le site web de l'OLAF offre un cadre juridique régissant l'introduction de réclamations alors qu'en réalité, la procédure applicable (pour les réclamations relatives aux garanties de procédure) n'a pas d'existence formelle du fait qu'elle n'est fondée sur aucun acte juridique.

Réclamations et requêtes adressées au comité de surveillance

34. Au cours de la période de référence, le CS a reçu 14 réclamations et requêtes émanant de personnes physiques, soit une hausse de 100 % par rapport à l'année précédente. Les réclamations concernaient notamment la violation présumée des droits fondamentaux et des garanties de procédure, le manquement à l'obligation de confidentialité des enquêtes, la durée excessive des enquêtes ainsi que la clôture prétendument erronée de dossiers non assortis de recommandations. Les réclamations provenaient essentiellement de personnes concernées par les enquêtes de l'OLAF, mais également de dénonciateurs non satisfaits des décisions prises par l'OLAF à la suite du signalement de la fraude présumée.

35. Le CS a souligné, dans sa réponse aux plaignants, que, dans le cadre réglementaire actuel, le traitement des réclamations ne relevait pas des compétences du CS. Cependant, le CS a tenu compte de ces réclamations dans le cadre de son contrôle systémique de la fonction d'enquête de l'OLAF et a demandé à ce dernier, lorsqu'il l'estimait approprié, un complément d'information, de plus amples explications et/ou l'accès complet aux pièces des dossiers figurant dans le CMS.

36. En janvier 2014, le CS a reçu d'une institution de l'UE une notification formelle dans laquelle celle-ci exprimait des inquiétudes au sujet d'une ingérence prétendument injustifiée de la part de l'OLAF dans l'exercice du droit à la protection des données à caractère personnel des fonctionnaires de ladite institution. Dans sa réponse, le CS a souligné que cette allégation concernait une enquête en cours dans laquelle le CS n'était pas autorisé à intervenir. Le CS a également précisé que l'autorité compétente pour le traitement de ce type de réclamation était le Contrôleur européen de la protection des données et que le CS se devait d'attendre sa décision.

37. Le CS a reçu 2 demandes de consultation de son avis no 2/2012. Le CS a estimé que le document demandé était couvert par les exceptions visées à l'article 4 du règlement (CE) no 1049/2001 du parlement européen et du Conseil (11), notamment en son paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, et en son paragraphe 1, point b), et qu'il ne pouvait, en conséquence, être divulgué au public lors de la demande. Cependant, le CS a exprimé sa volonté de transmettre ce document, si besoin était, dans le cadre de procédures judiciaires en cours.

38. Enfin, une autorité judiciaire nationale a demandé la levée de l'inviolabilité des archives du CS concernant l'avis no 2/2012 et du devoir de réserve de ses membres, aux fins d'une procédure engagée au niveau national. Le CS a accédé à cette demande.

39. Conformément au statut des fonctionnaires et au régime applicable aux autres agents de l'UE, le fonctionnaire ou l'agent ayant connaissance de faits qui peuvent laisser présumer une activité illégale éventuelle ou une conduite en rapport avec l'exercice de ses fonctions pouvant constituer un grave manquement aux obligations des fonctionnaires de l'Union, en informe immédiatement son supérieur hiérarchique direct ou son directeur général ou encore, s'il le juge utile, le secrétaire général ou l'OLAF (12). Ces dispositions réglementaires s'appliquent également au sein de l'OLAF, de sorte que les membres du personnel de l'OLAF sont tenus d'informer l'un de leurs supérieurs hiérarchiques ou, s'ils le jugent utile, directement le secrétaire général de la Commission, d'informations factuelles et d'éléments probants pouvant laisser présumer une activité illégale éventuelle ou une faute professionnelle grave au sein de l'OLAF dont ils auraient connaissance. Afin de tenir compte de la position particulière des membres du personnel de l'OLAF souhaitant signaler d'éventuels manquements au sein de l'OLAF, il a été convenu (13) avec le CS que ce type d'information pouvait être communiqué à son président.

40. Le CS n'a jamais reçu d'informations de cette nature. Il se peut que la procédure n'ait pas été communiquée de manière adéquate au personnel de l'OLAF. Cependant, plus important encore, le CS ne dispose d'aucun outil lui permettant d'assurer le suivi des réclamations éventuelles, de mener une enquête efficace et de prendre les mesures correctrices appropriées.

2. CONTRÔLE DE LA GESTION DE LA FONCTION D'ENQUÊTE DE L'OLAF

Article 6, paragraphe 2, de la décision de la Commission instituant l'OLAF, telle que modifiée par la décision 2013/478/UE de la Commission (14): «Après consultation du comité de surveillance, le directeur général communique en temps utile au directeur général du budget un avant-projet de budget destiné à être inscrit à l'annexe de l'Office de la section du budget général de l'Union européenne afférente à la Commission.» Article 15, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013: «Le comité de surveillance formule des avis à l'intention du directeur général, y compris, s'il y a lieu, des recommandations, notamment sur les ressources nécessaires à l'Office pour exercer sa fonction d'enquête» (…).

Avant-projet de budget pour 2014

41. Afin qu'il soit dûment tenu compte, dans le budget de l'OLAF, de l'indépendance de la fonction d'enquête de l'Office et de veiller à ce que ce dernier dispose des ressources nécessaires pour fonctionner avec efficacité et efficience en tant que service interinstitutionnel en mesure de renforcer la lutte contre la fraude, le CS a adopté l'avis no 1/2013 concernant l'avant-projet de budget de l'OLAF pour l'année 2014 (15).

42. Le CS a examiné dans quelle mesure les ressources étaient affectées aux activités prioritaires ainsi que la stratégie menée en matière de ressources humaines. Les recommandations du CS étaient centrées essentiellement sur le suivi des enquêtes et sur l'élaboration d'indicateurs d'efficacité et de qualité pour la fonction d'enquête conformément à la politique de l'UE et à la stratégie de la Commission de lutte contre la fraude. En outre, il a été recommandé que l'OLAF accorde davantage d'attention à l'évolution de carrière, à la planification des remplacements et au juste équilibre entre les services d'appui et les enquêteurs.

43. Le CS a souligné l'importance d'une consultation du CS fondée sur un échange de vues réel et concret entre le directeur général de l'OLAF et le comité, avant transmission de l'avant-projet de budget, sous quelque forme que ce soit, au directeur général de la direction générale du budget.

44. Enfin, le CS a recommandé l'introduction d'une ligne budgétaire séparée, au sein du budget de l'OLAF, tant pour le CS que pour son secrétariat, de façon à clarifier les coûts de la fonction du CS et à mettre en exergue, de manière transparente, le caractère interinstitutionnel du CS et de son secrétariat. En outre, le CS a souligné combien il était important que le directeur général mobilise suffisamment de ressources en faveur du secrétariat du CS et en garantisse un fonctionnement en toute indépendance.

45. Le CS a soutenu l'avant-projet de budget pour 2014, sous réserve que les recommandations formulées dans son avis soient prises en considération.

Réorganisation de l'OLAF et enquêtes de satisfaction du personnel

46. L'enquête réalisée en 2013 à l'échelle de la Commission, qui a été suivie par une enquête interne au sein de l'OLAF, a révélé un faible niveau de satisfaction du personnel à l'égard de l'environnement professionnel. Trois éléments préoccupent en particulier le CS, étant donné leur incidence potentielle sur l'efficacité de la fonction d'enquête de l'OLAF: — selon le personnel de l'OLAF, la vaste réorganisation de l'Office n'a pas allégé la charge administrative des enquêteurs et n'a pas renforcé la transparence des procédures internes, — de l'avis du personnel de l'OLAF, la haute direction ne communique pas suffisamment avec son personnel et n'accorde pas l'attention nécessaire au retour d'informations qui lui est adressé, — à la suite de la réorganisation de l'OLAF, en 2012, tous les cadres supérieurs et plus de 75 % des cadres intermédiaires ont été nouvellement désignés dans leurs fonctions actuelles au sein des différentes unités et directions, de nombreux membres du personnel ont quitté leurs fonctions et plus d'un quart du personnel restant envisageait de partir, ce qui, en fin de compte, soulève de sérieux doutes quant à la continuité de l'expertise au sein de l'Office.

47. En conséquence, le CS a demandé que le directeur général de l'OLAF le tienne régulièrement informé des mesures envisagées ou mises en place pour faire face à ces problèmes.

3. COOPÉRATION AVEC L'OLAF

Suivi réservé par l'OLAF aux recommandations formulées par le comité de surveillance

48. En 2012, le CS a adressé un certain nombre de recommandations au directeur général de l'OLAF, concernant en particulier la protection des droits fondamentaux et des garanties de procédure (16). Selon une première analyse du CS, la mise en œuvre de la plupart des recommandations formulées depuis 2012 n'a pas été satisfaisante. Les réponses émanant du directeur général de l'OLAF ne comportaient pas de justification suffisante motivant l'absence de mise en œuvre ni d'informations substantielles sur la manière dont les recommandations étaient censées avoir été mises en œuvre. C'est pourquoi le CS examinera cette question dans un avis séparé qui sera émis courant 2014.

Arrangements de travail avec l'OLAF

49. Durant la période de référence, le CS a tenu, avec le directeur général de l'OLAF, des discussions longues et approfondies sur l'accès du CS aux informations rattachées aux dossiers. L'issue de ces discussions se reflète dans les arrangements de travail (17) signés, le 14 janvier 2014, par le directeur général de l'OLAF et le président du CS. Ces arrangements fixent: i) la portée des informations relatives aux activités d'enquête de l'OLAF à fournir au CS; ii) la méthodologie utilisée pour la transmission de ces informations; et iii) le calendrier. Ils visent à garantir un juste équilibre entre, d'une part, le devoir de protection de l'OLAF à l'égard de la confidentialité des informations liées aux enquêtes et, d'autre part, les besoins du CS en matière de contrôle.

50. Quant aux dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales, le CS a exprimé le souhait de recevoir une copie des avis adressés par l'ISRU au directeur général de l'OLAF concernant le rapport final et les recommandations, afin que le CS soit en mesure de contrôler l'évolution de l'application des garanties de procédure. Étant donné que ce document est susceptible de contenir des données à caractère personnel, le CS est convenu avec l'OLAF de recueillir au préalable l'avis sur le sujet du Contrôleur européen de la protection des données. Cet avis n'a pas encore été rendu.

51. La première transmission, au titre des arrangements de travail, des informations que le directeur général est tenu d'adresser au CS sur une base régulière a eu lieu le 31 janvier 2014, soit la dernière journée de la période de référence du présent rapport. En conséquence, une évaluation plus détaillée de la mise en œuvre des arrangements sera présentée dans le prochain rapport.

52. Bien qu'il considère que les arrangements de travail constituent une réalisation importante, le CS insiste à présent sur le fait que leur mise en œuvre doit être améliorée, notamment en ce qui concerne le contenu des informations fournies par l'OLAF au CS. À défaut, ce dernier ne sera pas en mesure d'exercer avec efficacité sa fonction de contrôle.

4. COOPÉRATION AVEC LES PARTIES PRENANTES

Réunions avec les institutions de l'UE

53. Entre mai et juillet 2013, le CS a été invité à présenter les conclusions de son rapport d'activités 2012 au Parlement (la commission du contrôle budgétaire), au Conseil (le groupe de travail sur la lutte contre la fraude) et à la Cour des comptes européenne.

54. Lors de plusieurs autres réunions organisées avec la commission du contrôle budgétaire et le commissaire Šemeta, le CS a présenté un rapport sur les résultats des enquêtes de l'OLAF et sur le respect des droits fondamentaux. Il a présenté en outre ses conclusions sur l'efficacité de la surveillance de l'OLAF, sur la réforme du règlement relatif à l'OLAF et sur la nouvelle structure de surveillance de l'OLAF, telle que proposée dans la communication de la Commission intitulée «Améliorer la gouvernance de l'OLAF et renforcer les garanties de procédure dans le cadre des enquêtes» (18).

55. En novembre 2013, le CS a organisé un échange de vues informel sur les difficultés auxquelles sont confrontés l'OLAF et le CS après l'entrée en vigueur du règlement (UE, Euratom) no 883/2013.

Échange de vues avec les institutions de l'UE

56. En août 2013, le CS a entamé la préparation d'un échange de vues formalisé avec la Commission, le Parlement, le Conseil et la Cour des comptes, sur la politique de l'OLAF relative à ses activités, comme le prévoit l'article 16 du règlement (UE, Euratom) no 883/2013. Le CS a proposé de centrer, dans un premier temps, l'attention sur le cadre de surveillance à envisager pour l'OLAF réformé. Malheureusement, l'administration de la Commission a organisé les réunions de préparation en y associant l'ensemble des participants à l'exclusion du CS. Il reste donc à déterminer si le premier échange de vues répondra aux objectifs fixés par le règlement.

Audition publique du Parlement européen sur les garanties de procédure

57. En octobre 2013, le CS a adopté, fort de son expérience en matière de contrôle, un document de synthèse sur le «Renforcement des garanties de procédure au sein de l'OLAF» (19). La position du CS concernant d'éventuelles nouvelles modifications législatives au règlement (UE, Euratom) no 883/2013, telles que proposées par la Commission dans sa communication, a été présentée lors d'une audition publique organisée par le Parlement (20).

58. Le CS a accueilli favorablement la proposition de la Commission mais a souligné qu'il y avait lieu de reconsidérer certaines solutions d'ordre structurel concernant spécifiquement l'indépendance de l'OLAF et du CS. En particulier, tout conflit potentiel de compétences et tout double emploi entre la structure de surveillance actuelle et la structure prévue doivent être évités. Le CS a avancé d'autres solutions permettant de conserver les instruments utiles proposés par la Commission tout en intégrant ces derniers dans un mécanisme de surveillance global.

Société civile

59. Le bureau de l'UE de Transparency International (TI-UE) a décidé de réaliser une évaluation du système d'intégrité de l'UE (21). En janvier 2014, le président du CS et certains membres du secrétariat ont rencontré les représentants de TI-UE et débattu de questions telles que la relation entre l'OLAF et le CS, la responsabilisation et l'indépendance de l'OLAF, ou encore les règles d'intégrité régissant le CS lui-même.

5. GOUVERNANCE DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

Rôle du comité de surveillance au titre du règlement (UE, Euratom) no 883/2013

60. Le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 a introduit un certain nombre de changements dans le rôle et les outils de contrôle du CS. Une partie significative des réunions du CS a dès lors été consacrée aux discussions sur l'incidence de ces changements sur les activités du CS.

61. Le CS a effectué une analyse en profondeur des changements qui concernent sa mission et son rôle, ses principales tâches, ainsi que ses outils de contrôle et de compte rendu. Le document du CS sur la mission, les compétences et les objectifs du CS (22) à la lumière du nouveau règlement sur l'OLAF explique ces changements et clarifie le mécanisme de contrôle du CS ainsi que le rôle de son secrétariat, dont le fonctionnement en toute indépendance est garant de l'indépendance du CS lui-même.

Priorités et objectifs

62. Le CS a défini, pour la prochaine période de son mandat, ses priorités et ses objectifs stratégiques, lesquels ont pour but d'accroître l'efficacité et l'incidence de ses principales activités et, partant, le soutien de la fonction d'enquête et le renforcement de l'indépendance de l'OLAF. Le CS a fixé les objectifs stratégiques suivants: i) la conception d'outils de contrôle efficaces et pragmatiques; ii) l'amélioration de la coopération avec l'OLAF et avec son directeur général; iii) intervenir en tant que partie prenante dans la mise en œuvre de la politique de lutte contre la fraude; iv) le renforcement de la visibilité du CS au sein des institutions européennes et des États membres; v) l'élaboration des méthodes de travail du CS; vi) la garantie du fonctionnement en toute indépendance du CS et de son secrétariat; vii) la contribution à la proposition législative visant le renforcement de la surveillance de l'OLAF. Pour réaliser ces objectifs, le CS a recensé un certain nombre de priorités, qui sont également présentées dans le document sur la mission, les compétences et les objectifs du CS, lequel constitue dans le même temps la stratégie à moyen terme du CS.

Code de conduite

63. Le 9 octobre 2013, le CS a adopté un code de conduite assorti d'un exposé des motifs intitulé «Garanties de l'impartialité et risques de conflit d'intérêts dans l'exercice des fonctions de contrôle» (23). Le CS a souligné le fait que ses membres occupent en général des postes clés dans les administrations ou systèmes judiciaires nationaux respectifs, ce qui leur permet d'agir en qualité d'homologue/partenaire de l'OLAF au niveau national, quel que soit le degré d'évolution d'un dossier de l'OLAF. Dans le même temps, ils contrôlent régulièrement les dossiers de l'OLAF, notamment ceux qui exigent la transmission d'informations aux autorités judiciaires nationales. Il se peut donc que ces membres soient confrontés à un même dossier de l'OLAF dans le cadre tant de leurs responsabilités nationales que de leur fonction au sein du CS. Il est dès lors essentiel de veiller à ce que le traitement d'un dossier en vertu de cette double capacité n'engendre pas de conflits d'intérêts effectifs ou potentiels à même de compromettre la confiance du public dans l'impartialité et l'objectivité de leur travail. Le CS a passé en revue les tâches spécifiques des membres du CS susceptibles d'entraîner un conflit d'intérêts, et a ensuite dressé un inventaire des situations concrètes dans lesquelles des conflits d'intérêts peuvent naître. Le code de conduite prévoit une procédure claire sur la manière de gérer des situations de conflit d'intérêts.

64. Afin de traduire cette politique et ce code de conduite en des termes juridiques clairs, le CS a estimé qu'il convenait de modifier son règlement intérieur. Ce travail est actuellement en cours.

Méthodes de travail

65. En mars 2013, le CS a accueilli un nouveau membre, M. Tuomas PÖYSTI. Lors de la réunion d'octobre 2013, le CS a reconduit pour une année supplémentaire M. Johan DENOLF dans sa fonction de président.

66. De février 2013 à janvier 2014 inclus, le CS a tenu 11 réunions plénières à Bruxelles et à Luxembourg. Le président, les rapporteurset les membres du secrétariat se sont en outre rencontrés régulièrement pour se pencher sur des questions particulières ainsi que pour assurer la préparation ou le suivi des réunions plénières.

67. Pour chacune des principales questions à traiter, le CS a désigné un rapporteur. C'était le cas, en particulier, pour le budget de l'OLAF, l'analyse des procédures de l'OLAF relatives au traitement des réclamations, l'analyse des «instructions au personnel sur les procédures d'enquête» du directeur général de l'OLAF, les priorités de la politique de l'OLAF en matière d'enquête et l'analyse du processus de sélection au sein de l'OLAF. Le rapporteur a collaboré avec le secrétariat du CS pour élaborer des projets d'avis ou de document à débattre lors des réunions plénières.

68. Lors de la réunion plénière de février 2013, le secrétariat du CS a présenté à la haute direction de l'OLAF les méthodes de travail du CS, notamment en ce qui concerne les dossiers que l'OLAF doit transmettre aux autorités judiciaires nationales. Des précisions ont en outre été apportées quant aux informations dont le CS avait besoin pour mener sa mission à bonne fin. Cette présentation a servi de référence au CS pour l'élaboration d'un ensemble de lignes directrices en matière de contrôle. À la suite de l'entrée en vigueur du règlement (UE, Euratom) no 883/2013, le CS travaille à la conception de nouvelles lignes directrices en matière de contrôle.

6. SECRÉTARIAT DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

69. Le secrétariat du CS est constitué de juristes, d'enquêteurs et d'assistants chargés de garantir le contrôle journalier des activités d'enquête de l'OLAF et d'assister les membres du CS dans l'accomplissement de leurs tâches. Le secrétariat reçoit toutes les informations adressées au CS et en effectue un premier examen. Le secrétariat est en outre responsable de la préparation des conseils juridiques à l'intention des membres du CS.

70. Le CS souhaiterait rappeler que son secrétariat doit être capable d'assister le CS dans l'exercice de ses fonctions de contrôle d'une manière loyale et efficace sans être exposé au risque de conflits d'intérêts potentiels en tant que subordonné du directeur général de l'OLAF. Le CS insiste depuis plusieurs années sur le fait qu'il est important que son fonctionnement indépendant et efficace soit assuré, ce qui requiert un secrétariat indépendant et suffisamment pourvu en personnel qui, bien qu'intégré à la structure de l'OLAF, fonctionne en toute indépendance et selon les instructions exclusives du CS. Le CS se réjouit du fait que le fonctionnement indépendant de son secrétariat est à présent garanti par le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 (24).

71. Le CS a défini quatre conditions fondamentales pour garantir le fonctionnement indépendant du secrétariat: i) le recrutement, l'évaluation et la promotion du responsable du secrétariat sur la base des décisions du CS; ii) la reclassification du responsable du secrétariat en tant que cadre supérieur; iii) le recrutement, l'évaluation et la promotion du personnel du secrétariat par son responsable; iv) la subdélégation, au responsable du secrétariat, de l'exécution du budget du secrétariat. Le CS a entamé des discussions avec le directeur général de l'OLAF sur l'application de cette nouvelle prescription réglementaire. Ces discussions sont toujours en cours.

72. Le CS se réjouit en outre du fait que le directeur général de l'OLAF a rétabli à huit unités le nombre de postes alloués au secrétariat, comme c'était le cas avant la réorganisation de l'OLAF, en 2012.

Comment contacter le comité de surveillance

Par l'intermédiaire de son secrétariat:

Par courrier J30 13/62, rue Joseph II, 30, 1049 Bruxelles, BELGIQUE Par téléphone + 32 22984022 Par courriel OLAF-FMB-supervisory-committee@ec.europa.eu Par fax + 32 22959776 Sur le site internet http://ec.europa.eu/anti_fraud/about-us/supervisory-committee/index_en.htm

(1) Règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO L 248 du 18.9.2013, p. 1).

(2) Article 15.

(3) Voir l'annexe 5.

(4) Voir l'annexe 3.

(5) Voir l'annexe 4. Bien que cet avis ait été adopté en mars 2014, le CS a décidé de l'annexer au présent rapport d'activité, dans la mesure où la majeure partie du travail effectué dans le cadre de cet avis a été réalisée au cours de la période de référence.

(6) En 2013, le CS a reçu 186 rapports «9 mois».

(7) 21 dossiers nécessitant la transmission d'informations aux autorités judiciaires nationales et communiqués au CS par l'OLAF en janvier 2013 figuraient dans le rapport annuel d'activités du CS pour l'année 2012. Le nombre total de dossiers reçus en 2013 s'élevait à 77.

(8) L'OLAF a communiqué au CS les avis sur les rapports finaux/intermédiaires et sur les recommandations dans 72 des 77 dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales, en 2013.

(9) Dans ce dernier cas, l'audition de la personne concernée a été effectuée conformément aux règles fixées dans l'ancien manuel de l'OLAF.

(10) Voir l'annexe 2.

(11) JO L 145 du 31.5.2001, p. 43.

(12) Article 22bis du statut des fonctionnaires et article 11 du régime applicable aux autres agents de l'UE.

(13) Après consultation du service juridique de la Commission – voir la note adressée, le 10 novembre 2008, par le directeur général de l'OLAF aux membres du personnel de l'OLAF.

(14) JO L 257 du 28.9.2013, p. 19.

(15) Voir l'annexe 1.

(16) Voir la synthèse à l'annexe 7.

(17) Voir l'annexe 10.

(18) COM(2013) 533 final du 17.7.2013.

(19) Voir l'annexe 6.

(20) Audition publique du 3 octobre 2013, «L'OLAF et les droits des personnes concernées».

(21) http://www.transparencyinternational.eu/european-union-integrity-system-study/

(22) Voir l'annexe 8.

(23) Voir l'annexe 9.

(24) Considérant 40.

ANNEXES 1. Avis no 1/2013: avant-projet de budget de l'OLAF pour 2014. 2. Avis no 2/2013: établissement, au sein de l'OLAF, d'une procédure interne concernant les réclamations. 3. Avis no 1/2014: priorités de la politique en matière d'enquêtes de l'OLAF. 4. Avis no 2/2014: sélection des dossiers au sein de l'OLAF. 5. Observations du CS relatives aux procédures d'enquête au sein de l'OLAF. 6. Document d'orientation sur le renforcement des garanties de procédure au sein de l'OLAF. 7. Recommandations du CS pour 2012. 8. Mission, compétences et objectifs du CS: stratégie à moyen terme. 9. Code de conduite des membres du CS et exposé des motifs «Garanties de l'impartialité et risques de conflit d'intérêts dans l'exercice des fonctions de contrôle». 10. Arrangements de travail avec l'OLAF.

ANNEXE 1 OPINION No 1/2013 OLAF's preliminary draft budget for 2014 Brussels, 16 July 2013 INTRODUCTION At the meetings of 27 February and 16 July, 2013, OLAF's Supervisory Committee examined OLAF's preliminary budget for 2014 and adopted the following opinion. In accordance with the Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) (1) and Article 3 of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom (2), the European Anti-Fraud Office (hereinafter OLAF) shall have full independence to exercise its investigative function in all institutions, bodies, offices and agencies established by or on the basis of the Treaty on the European Union, Treaty on the Functioning of the European Union and the Euratom Treaty. To do this and to ensure that OLAF is able to function in an efficient and effective manner and contribute in the best possible way to the Union's objectives of the fight against fraud defined in Article 325 of the Treaty on the Functioning of the European Union, a specific budget line within the Commission budget (European Commission section of the general budget of the European Union) is created for OLAF. (3) In accordance with Article 11 of the Regulation (EC) No 1073/1999 the mission of the OLAF Supervisory Committee (SC) is to reinforce the independence of OLAF in the exercise of OLAF's investigative function. In the reform of Regulation (EC) No 1073/1999 adopted by the European Parliament and the Council in 2013, the role of the SC has been strengthened as guardian of the independence of OLAF in its investigative function and in the supervision of the respect of fundamental rights and freedoms. In this context, and with a view to the powers conferred by the Commission on the SC (4), the SC has considered OLAF's preliminary draft budget (PDB) and the Commission draft budget for 2014 concerning OLAF and delivers the following Opinion. The objective of the procedure in which the SC adopts an Opinion on OLAF's preliminary draft budget and draft budget is to give assurance that the draft budget duly takes into account the independence of the investigative function of OLAF and that OLAF is resourced to function effectively and efficiently as an inter-institutional service in stepping up the fight against fraud as foreseen by the Union legislator in Regulation (EC) No 1073/1999. The SC Opinion on the preliminary draft budget also creates a documented forum of the SC advice to the Director-General of OLAF and to the Budgetary Authority of the Union and other Institutions of the Union on the prerequisites for efficient allocation and use of resources to and within OLAF. In this way the SC Opinion contributes to the attainment of value for money, legal certainty and efficient anti-fraud policy in the European Union. The Opinion of the SC is not therefore limited only to commenting on the budget line on the SC of the OLAF. I. RESOURCES In the draft budget presented by the Commission on 26 June 2013, the OLAF budget will be increased by approximately 1,5 % with a total expenditure of EUR 58 523 000. The increase comes principally from the transfer of an additional 6 posts from headquarters budget line ‘Expenditure related to officials and temporary staff working with the institution to OLAF’. If the impact of the EU enlargement to include Croatia is taken into account, the increase in the OLAF expenditure is 0,7 %. In the draft budget presented by the Commission the general increase in the Commission's administrative expenditure is 0,1 % and 0,8 % when taking into account the expenditure resulting from the enlargement to Croatia. The OLAF Budget has not been subject to the same strict savings measures as those within the Commission services in general. The SC notes this with satisfaction and considers that this line on resources provides the conditions necessary to continue the fight against fraud as one of the important priorities of the European Union. The budget line concerning buildings and IT has been kept on zero growth in accordance with the general orientation of the Commission. The SC observes that a well-organised and up-to-date ICT support and infrastructure are necessary conditions for a cost-effective fraud investigation function. The SC has no objection to the general orientation in the Commission draft budget but SC would stress the need to keep both OLAF's Case Management, ICT analytics and other information systems up to date in order to enable OLAF to function efficiently. Allocation of resources to priority activities The SC has regularly recommended to OLAF in its previous opinions on the budget to allocate more staff to OLAF's core business — investigations — by shifting them from the support units. In addition, the SC has proposed clarification of the distinction between investigative and operational activities of OLAF. The SC notes the reorganisation of OLAF put in place on 1 February 2012 in which resources at the organisational level were increasingly concentrated on investigations. As a result of this, in the OLAF Report of 2012, the distribution of staff in the units dealing with the fight against fraud, OLAF policy strategy and coordination and administrative support is reported separately. This goes in the direction of clarification of the distinction between investigative and other operational activities of OLAF in line with the SC's earlier recommendations. However, the SC considers that clarification between investigation and investigation support functions, anti-fraud policy functions and other operational activities of OLAF should go still further. Opening and follow up of the investigations The SC would mention that consistent application over the years of the investigative policy priorities in line with Union's anti-fraud policy and the Commission's anti-fraud strategy is a core issue in the resources management of OLAF and in the performance of its investigative function. The SC notes that in the OLAF Management Plan the alignment with the investigative policy priorities is defined as one of the performance indicators for OLAF. (5) The SC underlines the importance of transparent and reliable follow-up of the investigative policy priorities. The SC would refer to its earlier observations and statistics as presented by the European Court of Auditors in the Special Report No 2/2011 (6) on the low number of OLAF investigations leading to convictions by Member States judicial authorities. (7) The SC considers that the rate of OLAF reports leading to convictions is one of the key indicators of the effectiveness of OLAF's investigative function requiring close and open attention. The SC recognises that the reasons why OLAF reports do not lead to conviction may, in some instances lie outside OLAF's control, however, the impact of such external factors should be carefully analysed and transparently reported. The SC therefore encourages OLAF to continue to develop indicators and report on them in a transparent and reliable manner in order to show an example of value for money and to demonstrate the positive impact that contribution of additional resources to OLAF has in the fight against fraud in the European Union, appropriate follow-up thus ensuring that the ultimate results of investigations are achieved. Without this OLAF risks carrying out good, hard work which may ultimately not produce the required results. HR strategy The reorganisation of the Office resulted in significant shifts of staff and modifications in their job description or even a completely new allocation of tasks. In such circumstances the SC reiterates its earlier position that it is essential to have an appropriate human resources strategy built on the identified and real needs of the organisation and its priorities, with the aim of giving direction and maximising the use of existing resources. The SC draws particular attention to OLAF's ability to recruit and maintain high quality professionals in its investigative functions as a focal point of cost-effective anti-fraud service at the Union level. A crucial element of the human resources strategy should continue to be the continuous training related to internal mobility and overall restructuring. It should address the optimum balance between administrators and staff members with administrative professional background performing core investigative tasks and assistants providing support services. Recommendations: — Effective follow-up of investigations must be ensured and results of the investigations reported with timely and reliable indicators — OLAF shall continue to develop indicators describing the efficiency and quality of its investigative function and on the alignment with the anti-fraud policy of the European Union and anti-fraud strategy of the European Commission — A human resources strategy based on a needs assessment of OLAF's current activities should be developed and focus given to training, career development, succession planning and appropriate balance between assistants providing support services and administrators performing core investigative tasks. II. BUDGETARY PROCEDURE The Commission Decision establishing OLAF is clear that the SC must be consulted on the PDB of OLAF before it is sent to the Director-General for Budgets (8). Up to now the Director-General of OLAF has transmitted the PDB to the Committee after ‘technical’ meetings/arrangements with DG Budget. In 2013 the SC was presented with the preliminary draft budget in February and informed in June with regard to the Commission Decision on the draft budget for 2014. The SC believes that to provide an effective opinion on the PDB is one of its core tasks and would remind the Director-General of OLAF to undertake a substantive consultation with the SC prior to budget negotiations with DG Budget. Furthermore, the SC would encourage the Director-General to consult the SC on the OLAF Annual Management plan in order to have independent support and feed-back based on the follow-up of the investigative function by the SC. Conclusion: — The Director-General of OLAF shall ensure that the SC be effectively consulted regarding the next PDB by means of a real and substantive exchange of opinions between the Director-General and the Committee before the PDB is sent to the Director-General for Budget in any form. III. THE SC AND THE SECRETARIAT OF THE SC The SC expenditure The SC notes that the budget line of the expenditure related to the SC is not changed in 2014 draft budget. The SC draws attention to the fact that with the extended responsibilities attributed to the SC by the Union legislator, the performance of the duties of the SC requires the devotion of a considerable amount of time by its Members who, by definition, do so on a part time bases. The Resources of the Secretariat of the SC In accordance with Regulation (EC) No 1073/1999 the SC has a crucial role to play in the monitoring of OLAF's investigative function. Moreover, the SC has a specific inter-institutional character. In the discharge of its duties assigned by the legislator, the SC is dependent on its Secretariat. The SC would like to point out that the role of the Secretariat is primarily not to assist in the organisation and documentation of the meeting of the SC. In practice, the SC Secretariat performs an overall, regular monitoring of the investigative function of OLAF. This results from the fact that it is the SC Secretariat which has access, in accordance with the established access arrangements, to the OLAF Case Management System. The data protection rules de facto require that access to case information by the SC is implemented via the SC secretariat. An adequately staffed Secretariat with high quality personnel is thus a vital condition for the SC in the discharge of its duties as stipulated by the legislator. The SC considers that the 2014 draft budget creates conditions for appropriate resourcing of the SC Secretariat. The SC would point out the general principle of sincere cooperation between Institutions and bodies of the European Union, which is a general principle of the Union law, specifically that Regulation (EC) No 1073/1999 sets out further requirements on the sincere cooperation between the Director-General of OLAF and the SC. The Director-General of OLAF shall, in the spirit of sincere cooperation, consult the SC on all issues which relate to the staffing, promotion of personnel and resources of the SC Secretariat. To be fully informative and representative of the total cost of supervision, the budget entry for the SC should incorporate the total cost of operations stemming from the duties stipulated in Regulation (EC) No 1073/1999, that is, all the SC Members' expenditure as well as that of its Secretariat which includes their salaries, training, travel etc. OLAF has the privilege of transferring its funds freely from one line item to another. By joining up the total cost of the SC's function in a separate budget entry it is ensured that funds targeted for use by the SC are actually used for the supervisory function. However, funds remaining unused could be redeployed to other headings within the OLAF budget. Such redeployment should only be possible with prior notification to the SC and its approval. The Head of the SC Secretariat should be sub-delegated as the authorising officer to manage the total fund allocation for the SC's operations under the control of the Committee. Having one budget line which incorporates all expenditure will facilitate the management and efficiencies of the supervisory framework whilst, at the same time, any unused funds are passed on to other OLAF budget lines by the Director-General upon the approval of the SC. A separate budget line has the benefit of transparency and reflects also the independence of the SC in line with the Regulation. At the same time, this separate budget line will inform the three institutions appointing the SC regarding the resources specifically allocated to the supervisory function. Secretariat Staff The SC maintains its position, as expressed in its previous opinions on the OLAF budget, on the minimum requirement of eight Secretariat staff, which is equivalent to the current needs of the SC. This represents about 2 % of OLAF staff (9) which the SC deems the minimum number required for it to carry out its monitoring function efficiently. (10) The SC would point out that the legal duties of the SC require a small, but high quality staff in Secretariat. The SC has noted with satisfaction the intention of the OLAF Director-General to allocate additional posts to the Secretariat. The SC expects a fluid and rapid implementation of the announced intention. Furthermore, the SC is of the opinion that, with regard to the appointment of the Head of the Secretariat and other staff for its Secretariat, including internal transfers, there should be close consultation with the Committee, as indicated in its Rules of Procedure (11) reflecting the principle of cooperation stipulated in the Regulation. The SC acknowledges that the Commission staff rules and the appraisal and promotion system do not currently permit the SC Members to evaluate the performance of the staff of the Secretariat directly. The SC also notes that nothing in the Commission staff rules and appraisal and promotion system excludes the consultation of the SC and that some Institutions have developed consultation systems for situations in which a member of staff is effectively working for another directorate or body than the one which is legally responsible for the appraisal and promotion. Therefore the SC considers that even though the appraisal of the Head of Secretariat and his promotion are ultimately decided by the Director-General of OLAF, he should make these decisions on the basis of the opinions of the Committee under whose direct authority the Secretariat works, as it is foreseen in the SC's Rules of Procedure (12). This will ensure the continuous independence of the Secretariat in their day to day functions. Recommendations: — Separate budget line for both the SC and Secretariat should be considered to clearly indicate the costs of the SC function and to highlight in a transparent manner the inter-institutional character of the SC and its Secretariat. — The Director-General of OLAF shall, in sincere and close cooperation with the SC, ensure that appropriate resources and staff members are allocated to the SC Secretariat in line with the intention expressed by the Director-General. — Regular monitoring of the investigative function of OLAF and SC access to information depend on a small but high quality Secretariat. The Secretariat should have eight members of staff. — Appointments, appraisal and promotion of the SC Secretariat staff should only be made following the approval of the SC, thus ensuring full independence of the SC Secretariat in the performance of its duties. — Appraisal of the Head of Secretariat and his promotion should be decided by the Director-General on the basis of the SC's opinion. IV. CONCLUSION The SC supports OLAF's draft budget for 2014 with the provision that the above recommendations be taken into consideration. In accordance with Article 6(2) of the Commission Decision of 28 April 1999, the Opinion should be transmitted to the Budgetary Authority by OLAF. Furthermore, the SC invites the Director-General of OLAF to update the SC regularly on measures taken by OLAF towards implementation of the recommendations in this Opinion. Adopted in Brussels, on 16 July 2013 For the Supervisory Committee, Johan DENOLF Chairman (1) Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) (OJ L 136, 31.5.1999, p. 1). (2) Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom of 28 April 1999 establishing the European Anti-Fraud Office (OLAF) (OJ L 136, 31.5.1999, p. 20). (3) See Art. 13 of Regulation (EC) No 1073/1999 (Art. 18 of the Regulation amended as of 1 October 2013). (4) Article 6 of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom. (5) See OLAF Annual Activity Report 2012 final, Ares (2013) 509786 — 26.3.2013: chapter 1.3, Specific objectives for ‘fight against fraud’: investigative and coordination activities, p. 5. (6) Special Report No 2/2011, ‘Follow-up of Special Report No 1/2005 concerning the management of the European Anti-Fraud Office’. (7) See the SC Opinion 1/2012 of the 2013 OLAF draft budget, reproduced as Annex 2 of the SC Annual Report of 2012. (8) Article 6(2) of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom cited above provides: ‘After consulting the Surveillance Committee, the Director shall send the Director-General for Budgets a preliminary draft budget to be entered in the special heading for the Office in the annual general budget’. (9) According to the OLAF report for 2011, there are 437 staff in the Office. (10) For the detailed analysis of the SC workload and consequently of the necessary SC Secretariat resources, see the note of the Head of the SC Secretariat of 21 March 2013. In view of the incoming amendments to Regulation (EC) No 1073/1999 entrusting additional tasks to the SC, the resources of the SC Secretariat may require reinforcement in the year 2014. (11) Article 11(3) of the SC's Rules of Procedure provides as follows: ‘In any case, the Head of the Secretariat shall inform the SC about the candidates for membership of the Secretariat. Once the applications are known, the Committee shall discuss in the plenary session whether they meet the Committee's working needs with a view to submitting a proposal for their appointment to OLAF's Director-General’ (OJ L 308, 24.11.2011, p. 114). (12) Article 11(5) of the SC's Rules of Procedure provides as follows: ‘The Supervisory Committee shall periodically evaluate the work of the Head of the Secretariat and of the Secretariat members’.

ANNEXE 2 OPINION No 2/2013 on establishing an internal OLAF procedure for complaints The Supervisory Committee of the European Anti-Fraud Office (OLAF) examined the options for redress open to persons involved in OLAF's investigations regarding potential violations of their rights and procedural guarantees. The Committee found that such persons do not have sufficient and immediate remedies to redress potential violations either through an external (an EU or national court, the European Ombudsman or the European Data Protection Supervisor) or internal mechanism (OLAF itself). The Committee believes that the new Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by OLAF has not resolved the problem, since it does not introduce a mechanism for dealing with individual complaints. The Committee expressed the opinion that the current legislative gap could be closed by putting in place a transparent and efficient complaints procedure within OLAF, to deal with complaints alleging potential breaches of fundamental rights and procedural guarantees in the course of an OLAF investigation. The Committee therefore recommended that the Director-General of OLAF institute such an internal procedure and put forward concrete suggestions with regard to its implementation. INTRODUCTION 1. OLAF has been given far-reaching powers of investigation in order to efficiently carry out its mission to protect the financial interests of the EU. The exercise of these powers is very likely to touch upon the fundamental rights of persons concerned by investigations (1), and therefore their respect by OLAF is essential. It contributes — as the SC has already emphasised (2) — not only to ensuring the effectiveness and efficiency of OLAF's investigative activities, but also to consolidating its reputation, credibility and ultimately its independence. 2. OLAF is obliged to ensure the protection of fundamental rights by safeguarding the procedural guarantees as listed by the EU Charter of Fundamental Rights (3). In addition, the EU legislator decided to enhance OLAF's accountability for its investigative activities by reforming its legal framework (4) which resulted in the adoption of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 (5) (hereinafter, the Regulation). 3. The SC welcomes the changes brought by the Regulation but would like, nevertheless, to point out that the mechanisms put in place to enforce the procedural guarantees need further improvement. The Regulation provides for a legality check (6) and a monitoring mechanism (7), but does not establish a mechanism for dealing with individual complaints which would be, in the SC's view, indispensable for ensuring effective protection of fundamental rights. 4. In the SC's opinion, persons involved in OLAF investigations do not have sufficient and immediate remedies to redress potential violations of their rights and the recent reform of the legal framework has not solved that problem. Therefore, the SC takes the view that the Director-General of OLAF ((hereinafter, the DG) should swiftly establish a transparent and stable internal procedure for dealing with individual complaints. I. INSUFFICIENCY OF THE EXISTING REDRESS MECHANISMS 5. Persons considering that, in the course of an investigation, OLAF breached their fundamental rights and wishing to complain, have at their disposal various means of judicial and non-judicial review which, however, may be insufficient, for the reasons stated below. 6. Firstly, they may seek the direct judicial review by an EU Court (action for annulment, action for damages and request for interim relief) or indirectjudicial review by EU and national courts (preliminary ruling procedure). (8) However, it should be noted that these actions are governed by rather strict rules on admissibility (9) and must fulfil a number of conditions to trigger a right to reparation (10). Even when an action is successful, ‘Judicial protection is obtained long after the contested investigative act and the act as such is not affected by the EU court's ruling; only compensation for the prejudice created by that act is obtained’ (11). 7. Secondly, persons wishing to complain may address themselves to the European Data Protection Supervisor (EDPS), who is specifically entrusted (12) with the competence of hearing and investigating complaints lodged by persons whose personal data are processed by OLAF. However, the material scope of his review is limited to the protection of personal data and privacy. 8. Thirdly, the European Ombudsman (EO) is competent to investigate complaints regarding maladministration (13) against OLAF, namely failure to act in accordance with the law, to respect the principles of good administration, or breaches of fundamental rights. Nevertheless, it is the EO's view — which the SC fully shares — that an institution ‘in frequent contact with people who may have reason to complain should provide for a first line complaints mechanism allowing for their problems to be addressed and solved rapidly, before, in the event that resolution is not successful, having to turn to other redress mechanisms, such as Ombudsmen and courts’ (14). The SC considers that this statement also applies to OLAF. 9. Fourthly, the SC itself — as the OLAF's supervisory body — is quite often the addressee of individual complaints which it takes into consideration as a valuable source of information concerning OLAF's investigations and thus triggering the SC's monitoring activity. The SC's role, as emphasised by a ruling of the EU General Court (15) and confirmed by Regulation (EU, Euratom) No 883/2013, is to monitor developments concerning the application of procedural guarantees and the duration of investigations (16) which cannot be carried out without examination of individual cases. However, the SC was not established as a complaints body and its supervision takes place only ex post, since the SC cannot intervene in ongoing investigations. Furthermore, the SC regrets the lack of appropriate monitoring tools at its disposal and the absence of a specific reporting obligation for the DG to inform the SC of complaints addressed to him and, in particular, on the way they were dealt with. 10. In addition to the external mechanisms, the SC notes that an internal mechanism for dealing with individual complaints is not completely absent from the legal framework governing OLAF's investigations. Any official or other servant of the EU who is the subject of an internal investigation has the right to submit to the DG a complaint against an act adversely affecting him in connection with investigations by OLAF (17). However, according to the existing EU case-law, OLAF's investigative acts do not constitute acts adversely affecting the persons concerned within the meaning of Article 90a of the Staff Regulations and therefore are not challengeable acts (18). 11. Moreover, the SC would point out that OLAF staff who are aware of possible illegal activities or serious violations of professional duties that might trigger potential breaches of fundamental rights and procedural guarantees within an investigation have the additional possibility to report wrongdoing within OLAF to the President of the SC, on the basis of Article 22a of the Staff Regulations and of the agreement between the DG and the SC (19). II. LACK OF A COMPLAINT PROCEDURE IN REGULATION (EU, Euratom) No 883/2013 12. The SC notes that the intention of the EU legislator was to strengthen the protection of procedural guarantees applicable in OLAF's investigations (a) by inserting in the Regulation detailed provisions concerning the procedural guarantees and (b) by enforcing them by means of an enhanced review. As a result, Article 9 of the Regulation contains now explicit procedural guarantees and thus defines and clarifies the contents of those foreseen in the Charter. On the other hand, although the EU institutions involved in the legislative process all agreed on the need for a review of potential violation of fundamental rights and put forward various proposals aimed at establishing both an ex ante legality check (relating, inter alia, to the respect of procedural guarantees of persons under investigation, during all stages of the investigation) and an ex post review procedure for handling individual complaints (20), it seems that no consensus was finally reached, since the Regulation does not explicitly put in place any such procedure. 13. The SC would point out that in the past, via its internal rules, OLAF put in place a review procedure open to all persons concerned in internal and external investigations in which procedural guarantees were allegedly not respected in a manner possibly having an impact on the conclusions of the investigation (21). This procedure evolved under the influence of interinstitutional discussions on reforming the OLAF legal framework. Since the Commission's proposal of 17 March 2011 contained provisions on a review procedure (22), the Instructions to Staff on Investigation Procedures (ISIP) (23) adopted by the OLAF DG as of 1 February 2012 anticipated the forthcoming legislative changes with the setting up of a procedure for dealing with complaints concerning an alleged failure to respect procedural guarantees (24). However, that Commission's proposal, which was subject to negotiations during the legislative process, was ultimately not maintained. Therefore, when the ISIP were replaced by the new Guidelines on Investigation Procedures (GIP), which entered into force on the same day as the new OLAF Regulation (1 October 2013), this internal procedure disappeared. 14. As a result, neither the Regulation nor OLAF's internal rules foresee any formal procedure for dealing with individual complaints. Therefore, the objective of improving the mechanisms for redressing potential breaches by OLAF of procedural guarantees of persons under investigation has not been achieved. The SC would point out that the recent Communication from the Commission on Improving OLAF's governance and reinforcing procedural safeguards in investigations (25) supports the SC's view and its repeated recommendations (26) concerning the introduction of transparent and stable procedures for an internal legality check and for an independent review of complaints. This Communication also confirms the need for further improvements to the Regulation, by establishing of the office of a ‘Controller of procedural safeguards’. 15. With its longstanding experience in monitoring OLAF's investigative function and thereby compliance by OLAF with fundamental rights and procedural guarantees, the SC is therefore concerned by the lack of a transparent procedure for dealing with individual complaints and takes the view that, at least during the transitional period, until further amendments to the Regulation are adopted, the current gap should be closed by the DG re-establishing an internal procedure for complaint in OLAF. III. THE WAY FORWARD: AN INTERNAL PROCEDURE FOR COMPLAINTS 16. In OLAF's view, the notion of ‘complaints’ covers (i) complaints concerning procedural guarantees in the context of investigative actions, (ii) complaints against a reply by OLAF to a request for access to personal data and (iii) complaints from whistle-blowers (concerning either OLAF's obligation to inform them on the action taken following their fraud reporting or the protection of their identity) (27). According to information provided by OLAF, in the last three years there were 25 complaints concerning OLAF's investigation activity, of which 13 were addressed to the EO (28), 8 were addressed to the EDPS (29) and 4 were requests for review addressed to OLAF (30). OLAF is also aware of other complaints, addressed to other bodies (e.g. to the SC), but it does not have any systemic overview, register or statistics related to them. 17. Taking into account the number of cases opened by OLAF (718 in 2012 (31)) and the fact that complaints against OLAF are addressed, in particular, to the EDPS, the EO and the SC (32), the small number of complaints addressed to OLAF itself may lead to the conclusion that the absence of a transparent and independent procedure for handling complaints in OLAF effectively deters potential complainants from exercising their rights. 18. The SC notes, from its monitoring experience, that in the previous years the handling of complaints appeared to be carried out on a case-by-case basis rather than through a stable and consistent procedure. The SC shares the EO's view that a case-by-case approach is not ‘the best way to ensure the efficient and transparent handling of complaints’ (33) and that without a proper complaint procedure ‘compliance [with fundamental rights] cannot ultimately be effective’ (34). Such a procedure is a key element of OLAF's accountability and legitimacy, because protecting fundamental rights ‘is not only to the benefit of persons under investigation but also of OLAF, whose legitimacy can only increase when fundamental rights are (seen to be) effectively protected’ (35). 19. The SC considers that, from the OLAF perspective, a complaint procedure would help (i) the detection by OLAF of any breach of its own legal obligations, thus allowing for a prompt reaction, (ii) monitoring by OLAF of compliance with fundamental rights and procedural guarantees by its own staff, (iii) avoiding the risk of discriminatory treatment of persons concerned, (iv) settling possible disputes before they aggravate (36). 20. In the SC's opinion, Article 41 of the Charter of Fundamental Rights (37) (right to good administration) would offer a sufficient legal basis for establishing an internal procedure for dealing with individual complaints. Complainants are entitled to expect from OLAF that their ‘affairs’ are ‘handled’ — according to the principles defined by the Charter. 21. The SC therefore believes that the DG should put in place a transparent and efficient internal procedure for dealing with all the types of complaints related to OLAF investigative activities, including not only complaints alleging potential breaches of fundamental rights in the course of an OLAF investigation, but also those concerning duration of investigations, legality of OLAF's acts, breaches of confidentiality, refusals to provide information. The following practical recommendations are without prejudice to the forthcoming legislative proposals (38) or to the SC's position as expressed in its paper on Reinforcing procedural safeguards in OLAF — in view of the monitoring experience of the Supervisory Committee (39) — they should be regarded as transitional measures until the current legal framework is improved. 22. The SC would firstly point out that it is for the DG to establish and define the exact scope and content of rules on handling of complaints in OLAF. In so doing, the DG should take into consideration a number of requirements triggered by the right to good administration. Recommendations by the EO and the Code of Good Administrative Behaviour should be also taken into account. Without establishing an exhaustive list, the SC would point to the following requirements: — fairness and impartiality, including, inter alia, the requirement that a complaint should be treated by a person not related to the investigation or not in the direct line of hierarchy of the person(s) related to the investigation (40) and the necessity to set out a minimum level of guarantees ensuring the functional independence of the person handling a given complaint, — the requirement to state reasons for the decisions taken following a complaint (41); — a reasonable time-limit for handling a complaint (42), — the right of access to one's file (subject to limitations explicitly foreseen in the Charter (43), — the right to address OLAF in one of the EU official languages and to have an answer in the same language (44), — the requirement to inform the complainant of any possible alternative forms of redress (45). 23. Secondly, with regard to the person entrusted with the handling of complaints, he should have the appropriate competencies, qualifications and experience. Such person should have well defined tasks and benefit from access to appropriate resources. He should have access to all relevant case-related information and OLAF staff should fully cooperate with him. 24. Regarding particularly the requirement of independence, the SC would stress that any effective internal complaint procedure, which would necessarily imply the handling of a complaint by an OLAF (senior) official, requires that this person act, when carrying out his review duties, in full independence of the DG. This is a key element in ensuring external credibility and public trust. The SC acknowledges the difficulty of implementing such a requirement, since this person should report to the DG on his findings while the latter remains the appointing authority deciding on the career progress of all OLAF officials (46). 25. The SC would indicate three possible solutions to that problem. (i) Firstly, the SC Secretariat being the only part of OLAF with regulatory guarantees of independent functioning with regard to the DG (47), the most logical solution would be to place the (senior) official entrusted with handling complaints under the Head of the SC Secretariat, but without involving him in any regular work of the SC. (ii) Secondly, the official could be nominated as a ‘complaint’ advisor to the DG, but his functional independence should be safeguarded by the right to inform the SC whenever he considers that a measure taken by the Director-General puts his independence into question (48) and by the obligation to report on all his findings related to the complaints not only to the Director-General, but also to the SC (49). (iii) Thirdly, the task could be entrusted to the OLAF Legal Advice Unit, but then its Head should have equal safeguards as a ‘complaint advisor’ — in his capacity of the handler of complaints. 26. Finally, the SC considers that information on how to address complaints to OLAF, together with a description of the procedure for handling them, should be published on OLAF's website, for the sake of transparency and legal certainty. Moreover, the SC should be regularly informed of the complaints received by OLAF and the way they have been handled, this allowing it to properly perform its role of monitoring developments concerning the application of procedural guarantees and the duration of investigations. SUPERVISORY COMMITTEE'S RECOMMENDATIONS In the light of the above considerations, the Supervisory Committee: (1) Recommends that the Director-General set up an internal procedure for dealing with individual complaints concerning OLAF investigations; (2) Invites the Director-General to consult the details of the procedure with the SC, before its adoption; (3) Recommends that the Director-General publish the procedure on OLAF's website after its adoption; (4) Expects the Director-General to report regularly to the SC on complaints received by OLAF and the way they have been handled. Adopted in Brussels, December 2013 For the Supervisory Committee Johan DENOLF Chairman (1) Although little consideration was given to this aspect when OLAF was created, the few procedural guarantees defined in the former Regulation (EC) No 1073/1999 were developed by the case-law of the EU General Court. (2) See the SC's Opinion No 5/2010 on Respect for fundamental rights and procedural guarantees in investigations by the European Anti-Fraud Office, point 3. (3) See in particular Article 41 of the Charter. (4) One of the objectives of the reform was to reinforce the protection of fundamental rights and procedural guarantees within OLAF's investigations. (5) Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 September 2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) and repealing Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council and Council Regulation (Euratom) No 1074/1999 (OJ L 248, 18.9.2013, p. 1). (6) The legality check relates, inter alia, to the respect of procedural guarantees and fundamental rights of persons concerned (Article 17(7)). (7) Article 15(1). (8) For a thorough overview of the different kinds of judicial review of OLAF's investigative acts, see J.F.H. Inghelram, Legal and Institutional Aspects of the European Anti-fraud Office (OLAF) — An Analysis with a Look Forward to a European Public Prosecutor's Office, Europa Law Publishing, 2011, p. 203. See also X. Groussot, Z. Popov, What's wrong with OLAF? Accountability, due process and criminal justice in European anti-fraud policy, Common Market Law Review 47, 2010, p. 605-643. (9) For example, the actions for annulment introduced against OLAF investigative acts have constantly been declared inadmissible on the grounds that none of such acts has to date been deemed to bring about a distinct change in the applicant's legal position. (10) In actions for damages, there are three conditions to be met in order to trigger a right to reparation: the infringement of a rule of law intended to confer rights on persons; a sufficiently serious breach of this rule; the existence of a direct causal link between the breach of the rule of law and the damage allegedly suffered by the complainant. (11) J.F.H. Inghelram, Judicial review of investigative acts of the European Anti-Fraud Office (OLAF): a search for balance, Common Market Law Review 49, 2012, p. 601-628. (12) Regulation (EC) No 45/2001 of 18 December 2000 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data (OJ L 8, 12.1.2001, p. 1). (13) According to the definition given by the EO, ‘Maladministration occurs when a public body fails to act in accordance with a rule or principle which is binding upon it’ (see the EO's Annual Report 1997, p. 23). (14) See the Special Report of the EO in own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ concerning FRONTEX, 12 November 2013, point 43. (15) Franchet and Byk v Commission (No 2),8 July 2008, Case T-48/05