COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune du Conseil relative à l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil sur la responsabilité environnementale en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux

2002/0021 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune du Conseil relative à l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil sur la responsabilité environnementale en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux

1. PROCÉDURE

Date de transmission de la proposition au PE et au Conseil [document COM(2002) 17 final - 2002/0021 (COD)]: // 19 février 2002

Date de l'avis du Comité économique et social européen: // 18 juillet 2002

Date de l'avis du Comité des régions: // Aucun avis émis

Date de l'avis du Parlement européen, première lecture: // 14 mai 2003

Date d'adoption de la position commune: // 18 septembre 2003

2. OBJECTIF DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

La proposition vise à instaurer le cadre d'un système de responsabilité environnementale qui permettrait de prévenir ou de réparer les dommages environnementaux définis dans la proposition comme les "dommages à la biodiversité", "dommages affectant les eaux" et "dommages affectant les sols". Conformément au principe du «pollueur-payeur», l'exploitant qui est à l'origine du dommage environnemental ou de la menace imminente d'un tel dommage doit, chaque fois que cela est possible, supporter le coût associé à la mise en oeuvre des mesures préventives ou réparatrices nécessaires. Les exploitants exerçant certaines activités effectivement ou potentiellement dangereuses énumérées à l'annexe I de la proposition peuvent être tenus responsables des dommages environnementaux qu'ils provoquent, même s'ils n'ont pas commis de faute ou de négligence. Les cas de pollution marine et les dommages nucléaires sont exclus du champ d'application de la proposition. Les exploitants exerçant des activités professionnelles autres que celles inscrites à l'annexe I peuvent également être tenus responsables de tous dommages à la biodiversité causés par leur faute ou leur négligence. Les dommages causés par des événements d'origine naturelle ou dûment autorisés n'entraînent aucune responsabilité. Si aucun exploitant ne peut être tenu responsable ou si l'exploitant responsable est insolvable, les États membres sont tenus de trouver un autre moyen de financer les mesures en question. La proposition vise aussi à prendre en compte les dommages transfrontaliers. Des entités qualifiées (parmi lesquelles des organisations non gouvernementales) sont habilitées à demander aux autorités compétentes d'engager une action contre un exploitant responsable; elles peuvent se prévaloir de moyens de recours pour contester les décisions ou omissions des autorités compétentes. Conformément à la proposition, les exploitants ne sont pas tenus d'assurer leurs responsabilités potentielles, mais les États membres doivent promouvoir le développement d'instruments et de marchés de garantie financière appropriés. La proposition n'a qu'un effet prospectif (c'est-à-dire qu'elle n'a pas d'effet rétroactif).

3. REMARQUES DE LA COMMISSION SUR LA POSITION COMMUNE

3. 1. Remarques générales

La position commune constitue un progrès significatif en ce qui concerne l'instauration d'un système innovant d'application pratique du principe du pollueur-payeur afin de protéger la biodiversité, les sols et les eaux en Europe. Le sixième programme d'action pour l'environnement de l'UE préconise également la mise en place d'un tel système de responsabilité [1]. La Commission était donc en mesure se soutenir la position commune, laquelle a été adoptée à la majorité qualifiée.

[1] Voir article 3, paragraphe 8, de la décision n° 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juillet 2002, établissant le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement (JO L 242, 10.09.2002, p. 1).

3.2. Analyse détaillée

La position commune diffère quelque peu de la proposition de la Commission. Nombre des modifications introduites visent à éclaircir le texte mais d'autres constituent des changements plus substantiels. La Commission approuve les modifications énumérées ci-après. Sauf indication contraire, les références renvoient à la position commune.

Considérants de la position commune

Plusieurs considérants ont été modifiés à la suite des changements apportés aux articles (en particulier les considérants 6, 10, 16, 20, 22, 27 et 28 de la position commune). Quatre considérants ont été supprimés (considérants 11, 15, 16 et 23 de la proposition de la Commission) à la suite des changements apportés aux articles (article 3, paragraphe 1, point (b), article 5, paragraphe 4, article 6, paragraphe 3, et article 12) tandis que six nouveaux considérants ont été ajoutés (considérants 4, 7, 11, 12, 14 et 19 de la position commune) pour faciliter l'interprétation de la position commune. Le considérant 4 précise que la pollution transmise par voie aérienne peut provoquer des dommages environnementaux. Le considérant 7 doit se lire en conjonction avec la nouvelle partie 2 sur la réparation des dommages aux sols de l'annexe II sur l'utilisation des procédures d'évaluation des risques afin de déterminer les risques pour la santé humaine. Les considérants 11 et 12 précisent les relations entre la position commune et les instruments internationaux. Le considérant 14 établit clairement que la position commune ne couvre pas les dommages classiques, c'est-à-dire les dommages corporels et dommages aux biens, ni les pertes économiques. Le considérant 19 précise qu'un calcul forfaitaire peut être utilisé pour certains types de coûts.

La table de correspondance entre les considérants de la position commune et ceux de la proposition de la Commission figure à l'annexe I.

Articles de la position commune

Article premier - Objet

Une référence au principe du "pollueur-payeur" a été ajoutée.

Article 2 - Définitions

- Les définitions ont été reclassées dans un ordre plus logique.

- Article 2, point 1) a): les "dommages à la biodiversité" ont été rebaptisés "dommages aux espèces et habitats naturels protégés". Des références à l'état initial et aux critères permettant d'évaluer la gravité des effets néfastes sur les habitats et espèces concernés ont été ajoutées (voir aussi annexe I).

- L'article 2, paragraphe 2, de la proposition de la Commission est désormais le deuxième alinéa de l'article 2, point 1) a). Cette disposition établit clairement que, dans les cas visés à ce paragraphe, seuls les effets néfastes préalablement définis ne sont pas couverts par le concept de dommages aux espèces et habitats naturels protégés.

- Article 2, point 1) b): les "dommages affectant les eaux" sont toujours définis à l'aide des différents concepts déterminant la qualité des eaux dans la directive 2000/60/CE (la "directive-cadre Eau"), mais il n'est plus nécessaire que la détérioration de la qualité des eaux entraîne le passage de l'une à l'autre des catégories définies dans la directive-cadre Eau.

- Article 2, point 1) c): la définition des "dommages affectant les sols" intègre la définition de la "contamination du sol" (article 2, paragraphe 1, point 11, de la proposition de la Commission). Le concept de "risque grave" a été remplacé par celui de "risque significatif".

- Article 2, point 2: la définition des "dommages" a été simplifiée sans en modifier la teneur.

- Article 2, point 3: la "biodiversité" a été rebaptisée "espèces et habitats naturels protégés" car cela correspond mieux au contenu de la définition. La définition couvre désormais les oiseaux migrateurs visés à l'article 4, paragraphe 2, de la directive 79/409 ("directive Oiseaux"). L'inclusion des habitats et espèces protégés en vertu des seules législations nationales est désormais facultative.

- Article 2, point 4: la définition de l'"état de conservation" a été complétée par des critères qui permettent de déterminer lorsqu'il est favorable.

- Article 2, point 5: la définition des "eaux" reste inchangée.

- Article 2, point 6: la définition d'"exploitant", qui intègre désormais la définition de "personne", a été modifiée conformément à la définition correspondante de la directive 96/61/CE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution ("directive PRIP").

- Article 2, point 7: la définition d'"activité professionnelle" a été clarifiée et rendue plus précise.

- Article 2, point 8: la définition d'"émission" établit désormais clairement qu'une émission doit avoir des activités humaines pour source.

- Article 2, point 9: la définition de "menace imminente de dommage" reste inchangée.

- Article 2, point 10: la définition des "mesures préventives" reste inchangée.

- Article 2, point 11: la définition des "mesures réparatrices" - qui remplacent le terme "réparation" - a été modifiée afin d'établir clairement qu'elle recouvre les mesures d'atténuation et provisoires. En outre, des parties de la définition ont été déplacées à l'annexe II (voir plus bas).

- Article 2, point 12: la formulation de la définition de "ressource naturelle" a été légèrement modifiée pour tenir compte du changement de terminologie dans la position commune.

- Article 2, point 13: la définition des "services liés à des ressources naturelles" reste inchangée.

- Article 2, point 14: la définition de l'"état initial" a été simplifiée en remplaçant la liste indicative par une référence globale aux meilleures informations disponibles.

- Article 2, point 15: la définition de "régénération" a été modifiée à la suite des changements apportés à l'annexe II.

- Article 2, point 16: la définition des "coûts" reste inchangée.

- Les définitions de "liquidateur" et d'"entité qualifiée" ont été supprimées à la suite des changements apportés aux articles. La définition de "valeur" a également été supprimée.

Article 3 - Champ d'application

- Les deux premiers paragraphes de l'article 3 de la proposition de la Commission ont été fusionnés en article 3, paragraphe 1. L'article 3, paragraphe 1, point (b), définit désormais le champ d'application par référence à l'existence d'une faute ou d'une négligence de la part de l'exploitant concerné.

- L'article 3, paragraphe 2, correspond à l'article 3, paragraphe 5, de la proposition de la Commission.

- L'article 3, paragraphe 3, correspond à l'article 3, paragraphe 8, de la proposition de la Commission. Il a été reformulé de façon à couvrir tous les types d'indemnisation financière des parties privées.

Article 4 - Exclusions

- L'article 4, paragraphe 1, correspond à l'article 9, paragraphe 1, points (a) et (b) de la proposition de la Commission.

- L'article 4, paragraphe 2, correspond à l'article 3, paragraphe 3, de la proposition de la Commission. Les instruments internationaux sont désormais énumérés dans une annexe (annexe IV). Les incidents à l'origine de dommages régis par l'une des conventions internationales visées à l'article 4, paragraphe 2, ne seront exclus du champ d'application de la future directive que si la convention en question est en vigueur dans l'État membre concerné.

- L'article 4, paragraphe 3, est nouveau et permet aux exploitants de limiter leur responsabilité en vertu de dispositions nationales d'application de deux instruments internationaux relatifs à la responsabilité en matière de créances maritimes et à la responsabilité en matière de navigation intérieure.

- L'article 4, paragraphe 4, correspond à l'article 3, paragraphe 4, de la proposition de la Commission. Les instruments internationaux sont désormais énumérés dans une annexe (annexe V).

- L'article 4, paragraphe 5, correspond à l'article 3, paragraphe 6, de la proposition de la Commission. Il évoque désormais la possibilité plutôt que l'impossibilité d'établir un lien de causalité.

- L'article 4, paragraphe 6, correspond à l'article 3, paragraphe 7, de la proposition de la Commission. Une référence à la sécurité internationale et à la prévention des catastrophes naturelles a été ajoutée. C'est désormais en fonction de son objet principal qu'une activité est exclue.

Article 5 - Mesures préventives

- L'article 5, paragraphe 1, fusionne les deux premiers paragraphes de l'article 4 de la proposition de la Commission et simplifie la procédure en disposant que l'exploitant est directement tenu de prendre les mesures nécessaires.

- L'article 5, paragraphe 2, correspond à l'article 4, paragraphe 3, de la proposition de la Commission. Des précisions ont été ajoutées concernant les informations à fournir et le délai pour le faire.

- L'article 5, paragraphe 3, est nouveau et définit les diverses attributions de l'autorité compétente, notamment en ce qui concerne l'exploitant concerné.

- L'article 5, paragraphe 4, correspond à l'article 4, paragraphe 4, de la proposition de la Commission dans la mesure où il dispose que l'autorité compétente demande à l'exploitant de prendre les mesures nécessaires. Il reprend également, mais avec une différence notable de fond, l'article 6, paragraphe 1, de la proposition de la Commission dans la mesure où il dispose que l'autorité compétente peut prendre elle-même les mesures nécessaires dans les cas où l'article 6, paragraphe 1, prévoyait que les États membres devaient veiller à ce que ces mesures soient prises.

Article 6 - Mesures réparatrices

- L'article 6, paragraphe 1, repose sur les paragraphes 1 et 3 de l'article 5 de la proposition de la Commission et simplifie la procédure en disposant que l'exploitant est directement tenu de prendre les mesures nécessaires. Il est également demandé à l'exploitant d'en informer l'autorité compétente. En plus des mesures réparatrices à prendre conformément à l'article 7 (article 6, paragraphe 1, point (b)), l'exploitant doit prendre des mesures immédiates pour limiter ou prévenir d'autres dommages environnementaux (article 6, paragraphe 1, point (a)).

- L'article 6, paragraphe 2, est nouveau et définit les diverses attributions de l'autorité compétente, notamment en ce qui concerne l'exploitant concerné.

- L'article 6, paragraphe 3, correspond à l'article 5, paragraphe 2, de la proposition de la Commission dans la mesure où il dispose que l'autorité compétente demande à l'exploitant de prendre les mesures nécessaires. Il reprend également, mais avec une différence notable de fond, l'article 6, paragraphe 1, de la proposition de la Commission dans la mesure où, lorsqu'il n'y a pas d'exploitant pour réparer les dommages, la position commune dispose simplement que l'autorité compétente peut prendre elle-même les mesures nécessaires tandis que la proposition de la Commission demandait aux États membres de veiller à ce que ces mesures soient prises.

Article 7 - Définition des mesures réparatrices

- L'article 7, paragraphe 1, est nouveau et précise le rôle de l'exploitant concerné lors de la première phase du processus de réparation compte tenu de la nouvelle obligation qui lui est faite en vertu de l'article 6, paragraphe 1, point (b).

- L'article 7, paragraphe2, repose sur l'article 5, paragraphe 3, et les parties 3.2.4. et 3.2.6. de l'annexe II de la proposition de la Commission. Il précise le rôle respectif des autorités compétentes et de l'exploitant concerné.

- L'article 7, paragraphe 3, correspond à l'article 5, paragraphe 4, de la proposition de la Commission.

- L'article 7, paragraphe 4, repose sur la partie 3.2.5. de l'annexe II de la proposition de la Commission. Désormais, il couvre également les personnes visées à l'article 12, paragraphe 1.

Article 8 - Coûts de la prévention et de la réparation

- L'article 8, paragraphe 1, établit explicitement ce qui était implicite dans la proposition de la Commission, c'est-à-dire que l'exploitant concerné est tenu de supporter les coûts.

- L'article 8, paragraphe 2, correspond à l'article 7 de la proposition de la Commission. Les coûts de l'évaluation ne font plus l'objet d'une mention particulière (voir article 7, paragraphe 2, de la proposition de la Commission) puisqu'ils relèvent du concept général de coûts tel que défini à l'article 2, paragraphe 1, point 16, et sont donc couverts par les dispositions générales de l'article 8, paragraphe 2. Le second alinéa de l'article 8, paragraphe 2, est nouveau et permet à l'autorité compétente de ne pas recouvrer intégralement les coûts dans certains cas.

- L'article 8, paragraphe 3, correspond à l'article 9, paragraphe 3, de la proposition de la Commission. L'article 8, paragraphe 3, point (b), précise désormais qu'un exploitant n'est pas dispensé du paiement des coûts lorsque l'ordre de l'autorité publique a été motivé par une émission ou un incident causé par l'activité de l'exploitant. Une nouvelle disposition a été ajoutée pour permettre aux exploitants de recouvrer les coûts supportés lorsque, par exemple, il s'avère ultérieurement que les dommages ont été causés par un tiers.

- L'article 8, paragraphe 4, remplace l'article 9, paragraphe 1, points (c) et (d) et l'article 9, paragraphe 2, de la proposition de la Commission et prévoit que les États membres peuvent dispenser l'exploitant de supporter les coûts dans deux types de situation qui peuvent être définies succinctement comme suit: lorsque l'émission ou l'événement à l'origine des dommages est expressément autorisé par la législation communautaire ou n'était pas considéré comme susceptible de causer des dommages environnementaux conformément à l'état des connaissances scientifiques et techniques.

- L'article 8, paragraphe 5, correspond à l'article 6, paragraphe 2, de la proposition de la Commission.

Article 9 - Affectation des coûts en cas de causalité multipartite

En vertu de l'article 9, qui remplace l'article 11 de la proposition de la Commission, le partage des responsabilités en cas de causalité multipartite relève entièrement de la législation nationale. Aucune disposition analogue à l'article 11, paragraphe 2, n'a donc été maintenue.

Article 10 - Délais de prescription pour le recouvrement

L'article 10 correspond à l'article 12 de la proposition de la Commission. Il est désormais prévu que la période de 5 ans commence au plus tard à la date à laquelle la mise en oeuvre des mesures a été achevée ou l'exploitant responsable a été identifié.

Article 11 - Autorité compétente

- L'article 11, paragraphe 1, correspond au premier alinéa de l'article 13, paragraphe 1, de la proposition de la Commission. Le second alinéa de l'article 13, paragraphe 1, a été supprimé car il a été jugé inutile.

- L'article 11, paragraphe 2, correspond à l'article 13, paragraphe 2, et paragraphe 3, deuxième alinéa, de la proposition de la Commission. Le premier alinéa de l'article 13, paragraphe 3, a été supprimé.

- L'article 11, paragraphe 3, correspond à l'article 13, paragraphe 4, de la proposition de la Commission.

- L'article 11, paragraphe 4, correspond à l'article 13, paragraphe 5, de la proposition de la Commission.

Article 12 - Demande d'action

- L'article 12, paragraphe 1, qui remplace l'article 14, paragraphe 1, de la proposition de la Commission, ne fait plus référence au concept d'"entités qualifiées" tel que défini à l'article 2, mais dispose quelles sont les personnes habilitées à demander qu'une action soit engagée. La nouvelle formulation s'inspire de la convention de la CEE/NU sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ("convention d'Aarhus"). Il est fait expressément référence aux organisations non gouvernementales défendant la protection de l'environnement. Désormais, la procédure permet également de demander qu'une action soit engagée en cas de menace imminente de dommage.

- L'article 12, paragraphe 2, correspond en substance à l'article 14, paragraphe 2, de la proposition de la Commission sauf qu'il exige que la demande d'action soit accompagnée d'informations à l'appui dans tous les cas.

- L'article 12, paragraphe 3, correspond à l'article 14, paragraphes 3 et 4, de la proposition de la Commission.

- L'article 12, paragraphe 4, remplace l'article 14, paragraphes 5 et 6, de la proposition de la Commission. Il simplifie la procédure puisque deux étapes distinctes ne sont plus prévues avant qu'un demandeur, au sens de l'article 12, paragraphe 1, soit habilité à se prévaloir de moyens de recours en vertu de l'article 13.

- L'article 12, paragraphe 5, est nouveau et permet aux États membres d'adapter les procédures définies aux paragraphes 1 à 4 aux cas de menace imminente de dommage.

Article 13 - Procédures de recours

- L'article 13, paragraphe 1, correspond à l'article 15, paragraphe 1, de la proposition de la Commission.

- L'article 13, paragraphe 2, correspond à l'article 15, paragraphe 2, de la proposition de la Commission. Désormais, il fait également référence aux législations nationales régissant l'accès à la justice de façon à permettre aux États membres prévoyant un accès à la justice plus large que l'article 13 de maintenir leurs dispositions.

Article 14 - Garantie financière

- L'article 14, paragraphe 1, repose sur l'article 16 de la proposition de la Commission.

- L'article 14, paragraphe 2, est nouveau et prévoit que la Commission rende compte de l'efficacité de la directive, de la disponibilité et des conditions de la garantie financière et soumette, le cas échéant, des propositions de garantie financière obligatoire.

Article 15 - Coopération entre États membres

- L'article 15, paragraphe 1, repose sur l'article 17 de la proposition de la Commission. Désormais, il établit expressément que l'échange d'informations fait partie de la coopération globale exigée des États membres par cette disposition.

- L'article 15, paragraphe 2, est nouveau et rend obligatoire la fourniture d'informations lorsque le dommage s'est produit. Bien que la formulation ne soit pas totalement explicite, cela semble se justifier par le fait que l'État membre sur le territoire duquel le dommage a son origine doit prendre l'initiative d'en informer les États membres potentiellement affectés.

- L'article 15, paragraphe 3, est nouveau et couvre les situations où un État membre est affecté par un dommage ayant son origine dans un autre État membre.

Article 16 - Relation avec le droit national

L'article 16 correspond à l'article 18 de la proposition de la Commission. L'article 16, paragraphe 1, a été modifié à la suite du changement apporté à l'article 9.

Article 17 - Application dans le temps

- L'article 17, premier et deuxième alinéas, correspond en substance à l'article 19, paragraphe 1, de la proposition de la Commission. Les paragraphes 2 et 3 de l'article 19 ont été supprimés.

- Le troisième alinéa de l'article 17 est nouveau et complète l'article 10 sur le délai de recouvrement des coûts en fixant une date limite au-delà de laquelle aucune action ne peut être engagée à l'encontre d'un exploitant en application de la future directive. Cela permet d'accroître la sécurité juridique tout en prévoyant un délai suffisamment long (30 ans) pour couvrir les dommages environnementaux résultant d'une pollution à long terme.

Article 18 - Rapports et révision

- Les deux premiers paragraphes de l'article 18 correspondent en substance à l'article 20 de la proposition de la Commission sauf qu'une précision y a été apportée concernant le délai dans lequel les États membres et la Commission doivent soumettre leur rapport respectif.

- L'article 18, paragraphe 3, est nouveau et précise quatre points concernant les conventions internationales, les organismes génétiquement modifiés (OGM), les espèces et habitats naturels protégés et les nouveaux instruments à prendre en compte, lesquels doivent être révisés par la Commission et inclus dans son rapport.

Article 19 - Transposition

La position commune fixe désormais le délai de transposition par les États membres à trois ans.

Annexe I - Critères visés à l'article 2, paragraphe 1, point (1), sous (a)

Cette annexe est nouvelle et définit les critères en fonction desquels il convient de déterminer les changements significatifs néfastes à l'état initial.

Annexe II - Réparation des dommages environnementaux

- Cette annexe correspond à l'annexe II de la proposition de la Commission.

- Les objectifs de réparation des dommages affectant les eaux et les espèces et habitats naturels protégés sont désormais clairement dissociés de ceux concernant les dommages affectant les sols. Plusieurs points ont été reformulés pour les rendre plus clairs.

- Certaines parties des définitions correspondantes figurent désormais dans l'annexe.

- Les expressions "réparation complémentaire" et "réparation compensatoire" sont désormais utilisées à la place de "réparation compensatoire" afin de mieux distinguer les deux concepts.

- Des critères supplémentaires à prendre en compte lors de l'évaluation des possibilités de réparation ont été inclus à la partie 1.3.1.

- Une nouvelle partie a été ajoutée qui reflète le principe de proportionnalité (partie 1.3.3).

Annexe III - Activités visées à l'article 3, paragraphe 1

Cette annexe correspond à l'annexe I de la proposition de la Commission. Plusieurs rubriques ont été reformulées afin de mieux définir ou de davantage préciser les activités, émissions et produits devant être couverts par la future directive.

Annexes IV et V - Accords internationaux visés à l'article 4, paragraphe 2, et à l'article 4, paragraphe 4

Ces annexes sont nouvelles et contiennent les listes des accords internationaux énumérés à l'article 3, paragraphe 3, et à l'article 3, paragraphe 4, de la proposition de la Commission.

Annexe VI - Informations et données visées à l'article 18, paragraphe 1

Cette annexe correspond à l'annexe III de la proposition de la Commission. Son contenu a été simplifié pour permettre aux États membres de recueillir de façon plus efficace les données et informations requises.

Dispositions qui ont été supprimées ou substantiellement modifiées dans la position commune

Outre les dispositions de la proposition de la Commission qui, comme cela a été indiqué plus haut, ont été fusionnées avec d'autres ou supprimées en totalité ou en partie, les dispositions suivantes de la proposition de la Commission ont été supprimées par le Conseil dans la position commune:

Article 6, paragraphe 1: cette disposition exigeait des États membres, lorsqu'aucun exploitant ne peut être tenu responsable ou qu'un exploitant est responsable mais insolvable, qu'ils trouvent un autre moyen de financer les mesures en question. Le Conseil a jugé cette exigence trop stricte et préféré laisser toute latitude aux autorités compétentes pour décider si les dommages environnementaux doivent être réparés ou pas dans les cas susmentionnés (voir article 5, paragraphe 4, et article 6, paragraphe 3, de la position commune).

Article 9, paragraphe 4: cette disposition prévoyait un régime spécial pour les liquidateurs. Elle a été jugé inutile car portant sur un point - la responsabilité personnelle des liquidateurs - qui relève plutôt du droit national.

Article 10: cette disposition visait à préciser que certaines dépenses incomberaient toujours aux exploitants indépendamment de leur responsabilité potentielle en vertu de la future directive. Elle a été jugée superflue puisque c'est une évidence.

3.3. Amendements du Parlement européen en première lecture

Lors de son assemblée plénière du 14 mai 2003, le Parlement européen a adopté 58 amendements [2]. Dix amendements ont été acceptés par la Commission dans leur intégralité (amendements 2, 6, 21, 47, 53, 60, 65, 66, 94 et 97), trois en partie (amendements 3, 91 et 95), deux sur le principe (amendements 34 et 100) et onze en partie et sur le principe (amendements 17, 23, 35, 44, 52, 85, 90, 93, 99, 101 et 107). Les amendements restants (c'est-à-dire les amendements 5, 7 à 14, 16, 18, 19, 22, 27, 32, 33, 36, 38, 41, 43, 54, 55, 72, 74, 76, 86, 96, 103, 106 et 108) n'ont pu être acceptés. Concernant l'amendement 108, il n'a été que partiellement adopté par le Parlement européen le 14 mai 2003. L'amendement 108 complet était acceptable en partie et sur le principe par la Commission, mais la partie de l'amendement 108 qui a été finalement adoptée n'est pas acceptable.

[2] Leur nombre s'élève à 48 si l'on décompte les amendements suivants - tels qu'ils sont regroupés par le Parlement - comme un seul à chaque fois: [93, 94, 23, 90, 95, 96 et 97]; [85, 99] et [86, 103 et 38].

Au total, 34 de ces amendements (amendements 2, 3, 7, 10, 14, 16, 18, 21, 23, 32, 36, 38, 41, 44, 47, 52, 63, 65, 66, 72, 74, 85, 86, 90, 91, 93, 94, 95, 97, 99, 100, 101, 103 et 107) ont été repris dans la position commune, dans leur intégralité, en partie ou sur le principe.

Les 23 amendements restants [3] (amendements 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13, 17, 19, 22, 27, 33, 34, 35, 43, 53, 54, 55, 60, 76, 96 [4], 106 et 108) n'ont pas été repris dans la position commune.

[3] Il faut noter que leur nombre ne s'élèvera qu'à 22 au lieu de 23 si l'on suit l'approche visée à la note de bas de page 2. (Voir aussi note de bas de page 4.)

[4] Il faut noter que, si l'on suit l'approche visée à la note de bas de page 2, l'amendement 96 ne doit pas être considéré séparément mais comme faisant partie du groupe [93, 94, 23, 90, 95, 96 et 97] lequel, en tant que tel, a été repris en partie et sur le principe dans la position commune.

3.3.1. Amendements du Parlement acceptés par la Commission dans leur intégralité, en partie ou sur le principe et repris dans la position commune dans leur intégralité, en partie ou sur le principe

Amendement 2: la dernière phrase du considérant 1 est une reformulation de la dernière partie de l'amendement; il n'est indiqué aucun chiffre concernant le nombre estimé de sites pollués car il est vraisemblable que cette estimation sera encore affinée à l'avenir lorsque de nouvelles informations seront disponibles.

Amendement 3: le considérant 2 comporte une référence au développement durable mais il n'est pas fait mention d'une limitation de la responsabilité car celle-ci est en principe illimitée.

Amendement 21: le considérant 31 comporte une référence aux "futurs risques pour l'environnement" mais le délai fixé pour réexaminer l'application de la directive est plus long (sept ans au lieu de cinq ans).

Les amendements 93, 94, 23, 90, 95 et 97 concernent plusieurs définitions établies à l'article 2, paragraphe 1, c'est-à-dire la définition de la "biodiversité", de l'"état de conservation", des "dommages", de l'"exploitant", de la "contamination du sol", des "entités qualifiées", de la "réparation", des "dommages à la biodiversité" et de la "valeur". La biodiversité a été rebaptisée "espèces et habitats naturels protégés" ce qui recouvre un concept plus large, comme le souhaitait le Parlement dans son amendement, que dans la proposition de la Commission du fait de l'inclusion des espèces d'oiseaux migrateurs (et même si l'inclusion des sites nationaux est désormais facultative). La définition de l'"état de conservation" comporte désormais une référence à l'état de conservation favorable des habitats et espèces concernés, comme demandé par le Parlement. La définition des "dommages" a été conservée. La définition de l'"exploitant" a été modifiée de telle sorte que la première partie de l'amendement correspondant a été reprise. Il n'y a plus de définition distincte de la "contamination du sol": elle a été regroupée avec la définition des "dommages affectant les sols"; il n'est pas fait référence aux "rayonnements". Il n'y a plus de définition des "entités qualifiées" à la suite des changements apportés à l'article 12. La définition de la "réparation" figure désormais en partie à l'annexe II où elle a été rebaptisée "réparation compensatoire". La définition des "dommages à la biodiversité", qui ont été rebaptisés "dommages aux espèces et habitats naturels protégés", reprend dans une certaine mesure l'amendement du Parlement en la matière car elle fait directement référence aux effets néfastes significatifs pour le maintien ou l'établissement de l'état de conservation favorable et couvre indirectement (par le biais de la nouvelle définition des "espèces et habitats naturels protégés") les oiseaux migrateurs. La définition de la "valeur" a été supprimée, comme demandé par le Parlement. Par souci d'exhaustivité, il faut signaler que l'amendement 96, qui n'a pas été accepté par la Commission, n'a pas été repris dans la position commune car le terme "rayonnements" n'a pas été ajouté dans la définition des "dommages affectant les sols".

Amendements 85 et 99: la définition, à l'article 3, du champ d'application en termes d'activités couvertes reste inchangée. Les incidents à l'origine de dommages régis par l'une des conventions internationales visées à l'article 4, paragraphe 2, ne seront exclus du champ d'application de la future directive que si la convention en question est en vigueur dans l'État membre concerné, comme demandé par le Parlement.

L'amendement 100 a été, en substance, repris dans son intégralité à l'article 5 sauf sur un point: l'article 5, paragraphe 4, prévoit que l'autorité compétente doit demander à l'exploitant de prendre les mesures nécessaires mais n'exige pas que l'autorité compétente doive prendre elle-même lesdites mesures lorsqu'aucun exploitant n'est responsable.

L'amendement 101 a été, en substance, repris à l'article 6 sauf sur un point: l'article 6, paragraphe 3, prévoit que l'autorité compétente doit demander à l'exploitant de prendre les mesures nécessaires mais n'exige pas que l'autorité compétente doive prendre elle-même lesdites mesures lorsqu'aucun exploitant n'est responsable. Des parties de l'amendement sur la coopération avec l'exploitant et la nécessité de prendre en compte le risque pour la santé humaine sont également reprises à l'article 7, paragraphe 2, et à l'article 7, paragraphe 3, deuxième alinéa.

Amendement 91: l'idée maîtresse de l'amendement du Parlement semble être reprise à l'article 8, paragraphe 4, concernant les "Coûts de la prévention et de la réparation", qui prévoit que les États membres peuvent dispenser l'exploitant de supporter les coûts lorsque l'émission ou l'événement à l'origine des dommages est expressément autorisé par la législation communautaire (article 8, paragraphe 4, point (a)) ou n'était pas considéré comme susceptible de causer des dommages environnementaux conformément à l'état des connaissances scientifiques et techniques (article 8, paragraphe 4, point (b)). L'article 8, paragraphe 4, remplace l'article 9, paragraphe 1, points (c) et (d), de la proposition de la Commission qui constituaient des "exclusions". Il faut aussi garder à l'esprit la différence de formulation entre les paragraphes 3 et 4 de l'article 8. Cela dit, des parties de l'amendement sur la responsabilité des autorités compétentes et sur le recours à un système de contrôle et de gestion de l'environnement par les exploitants n'ont pas été reprises dans la position commune.

Amendement 44: l'article 12, paragraphe 1, et l'article 13, paragraphe 1, respectent l'idée maîtresse de cet amendement dans la mesure où ils permettent à l'exploitant de se prévaloir des moyens de recours prévus à l'article 13. Compte tenu du champ d'application déjà étendu des procédures de recours visées à l'article 13, qui s'inspire de la convention d'Aarhus, il n'est fait aucune référence à l'"appel".

L'amendement 47 est intégralement repris à l'article 12, paragraphe 2.

Amendement 107: l'article 14, paragraphe 1, reflète la dernière partie de l'amendement, mais aucune garantie financière obligatoire n'est prévue.

L'amendement 52 est intégralement repris aux paragraphes 2 et 3 de l'article 15.

Amendement 65: le dernier paragraphe de la partie 1 de l'annexe II reprend cet amendement.

Amendement 66: le premier paragraphe de la partie 2 de l'annexe II reprend cet amendement.

3.3.2. Amendements du Parlement acceptés par la Commission mais non repris dans la position commune

Amendement 6: dans le préambule de la position commune, il n'est fait aucune référence au fait que la future directive est sans préjudice du droit commercial national. Cette omission ne semble pas porter à conséquence.

Amendement 17: dans le préambule de la position commune, il n'est fait aucune référence précise au droit de l'exploitant à contester les décisions de l'autorité compétente. Comme indiqué à propos de l'amendement 44, ce droit est garanti par l'article 12, paragraphe 1, et l'article 13, paragraphe 1, si bien que l'omission dans le préambule ne porte pas à conséquence.

Amendement 34: cet amendement visait à imposer à l'État membre sur le territoire duquel le dommage a son origine de réparer les dommages causés à d'autres États membres. La position commune ne prévoit aucune responsabilité d'État de la sorte. Cette approche est conforme au fait qu'une telle responsabilité ne peut être invoquée lorsque le dommage est strictement limité au territoire d'un État membre.

Amendement 35: il n'est fait aucune référence précise à un "lien de causalité clair" à l'article 8 car la nécessité d'établir un lien de causalité est mentionnée tant à l'article 4, paragraphe 4, qu'à l'article 11, paragraphe 2.

Amendement 53: l'article 16, paragraphe 2, autorise - mais n'oblige pas - les États membres à adopter une législation relative au double recouvrement. Il ne semble pas que cela pourrait avoir une quelconque conséquence dans la pratique car, si un cas de double recouvrement se présentait alors que le législateur n'a pas adopté les mesures nécessaires, les juridictions nationales mettraient au point la jurisprudence adéquate établissant les principes du double recouvrement.

Amendement 60: la coïncinération ne figure pas explicitement parmi les activités énumérées à l'annexe III. Cette omission ne porte pas à conséquence car la coïncinération sera indirectement prise en compte en tant qu'une des opérations de gestion des déchets couvertes par la directive 2000/76/CE sur l'incinération des déchets.

3.3.3. Amendements du Parlement refusés par la Commission mais repris dans la position commune

Amendement 7: la dernière phrase du considérant 10 établit désormais que seules les activités dont l'objet principal est la défense nationale sont exclues du champ d'application; ce considérant ne donne plus l'impression que, contrairement à ce que prévoit l'article 4, paragraphe 6, toutes les activités liées à la défense nationale sont exclues. Les références au traité Euratom et aux conventions internationales n'ont pas été supprimées car cela n'aurait pas été conforme à l'article 3.

Amendement 10: bien que dans un contexte différent, le considérant 13 fait expressément référence à la nécessité d'établir un lien de causalité entre le dommage et le ou les pollueur identifiables.

Amendement 14: cet amendement supprime la référence à la possibilité pour les États membres de choisir entre responsabilité solidaire et responsabilité proportionnelle. Le considérant 22 ne comporte plus cette référence.

Amendement 16: cet amendement visait à supprimer la référence à l'octroi d'"un statut particulier" aux entités qualifiées. Le considérant 25 ne fait plus référence aux entités qualifiées.

Amendement 18: cet amendement visait à supprimer certaines parties du considérant relatif à la nécessité de prévoir des modalités transitoires adaptées lorsqu'il n'est pas clairement établi que l'origine du dommage était postérieure à cette date. Le considérant 30 n'y fait plus référence.

Amendement 32: l'article 6, paragraphe 1, reprend en partie cet amendement dans la mesure où il exige de l'exploitant qu'il prenne des mesures sans que l'autorité compétente le lui demande, comme le souhaitait le Parlement. Il n'est fait aucune référence aux plans d'urgence, comme c'est le cas dans l'amendement, mais il est clair que l'article 6, paragraphe 1, couvre aussi ce type de situation.

Amendement 36: cet amendement visait à exiger de l'autorité compétente qu'elle engage une procédure de recouvrement des coûts contre toute tierce personne ayant causé le dommage environnemental. L'article 8 ne fait pas référence aux tiers mais l'article 10 si.

Amendements 86, 103 et 38: le paragraphe 4 de l'article 8 concernant les "Coûts de la prévention et de la réparation" prévoit que les États membres peuvent dispenser l'exploitant de supporter les coûts lorsque l'émission ou l'événement à l'origine des dommages est expressément autorisé par la législation communautaire (article 8, paragraphe 4, point (a)) ou n'était pas considéré comme susceptible de causer des dommages environnementaux conformément à l'état des connaissances scientifiques et techniques (article 8, paragraphe 4, point (b)). L'article 8, paragraphe 4, remplace l'article 9, paragraphe 1, points (c) et (d), de la proposition de la Commission qui constituaient des "exclusions". Le mot "terrorisme" n'a pas été ajouté à l'article 4, paragraphe 1, au motif qu'un tel événement serait couvert soit par l'article 4, paragraphe 1, en l'état soit par l'article 8, paragraphe 3, point (a), relatif aux dommages causés par des tiers. La phrase d'introduction de l'article 4, paragraphe 1, n'a pas non plus été modifiée car la position commune n'exige pas des États membres qu'ils assurent la réparation des dommages pour lesquels aucun exploitant n'est responsable. Dans ce nouveau contexte, que l'article 4, paragraphe 1, soit formulé en termes d'exclusion du champ d'application de la future directive ou de réparation des coûts ne ferait pas une grande différence dans la pratique. Aucune exclusion particulière des activités conformes aux bonnes pratiques agricoles et sylvicoles n'a été introduite car ce cas relève de l'article 8, paragraphe 4, point (b).

Amendement 41: l'article 9 sur l'affectation des coûts en cas de causalité multipartite est conforme à l'idée maîtresse de cet amendement dans la mesure où l'amendement et l'article 9 ont en commun de disposer qu'il appartient aux États membres de répartir les responsabilités en cas de causalité multipartite et de réglementer le droit de recours ou de contribution.

L'amendement 63 est partiellement repris dans la phrase d'introduction de l'annexe II dans la mesure où cette phrase précise que l'annexe II a trait au choix des mesures réparatrices les plus appropriées.

Amendement 72: le premier paragraphe de la partie 1.2.3 de l'annexe II habilite l'autorité compétente à déterminer quelle technique d'évaluation elle juge appropriée mais uniquement au cas où il est impossible d'utiliser les techniques d'évaluation préconisées en premier lieu dans l'annexe. L'idée maîtresse de l'amendement est partiellement respectée dans la mesure où la dernière restriction vise à limiter le recours aux techniques d'évaluation monétaire.

Amendement 74: la partie 1.3.3. de l'annexe II reprend l'idée maîtresse de cet amendement dans la mesure où elle reflète le principe de proportionnalité.

4. CONCLUSION

La position commune répond, dans une certaine mesure, à la volonté du Conseil de simplifier les procédures et de préciser les concepts nécessaires à la bonne application du régime de responsabilité environnementale. Cette approche doit contribuer à faciliter la transposition de la future directive par les États membres. L'ajout d'une nouvelle annexe I définissant les critères en fonction desquels il convient d'évaluer la gravité des dommages causés aux espèces et habitats protégés en est la preuve. L'annexe II, dans le cadre de laquelle les mesures réparatrices doivent être déterminées, a également été restructurée et retravaillée de sorte qu'elle soit plus facilement lisible et compréhensible.

Si la position commune laisse parfois une plus grande latitude aux États membres sur certains points, comme à l'article 2, paragraphes 1 et 3, sur l'inclusion ou non des habitats et espèces protégés en vertu du droit national ou à l'article 9 sur la causalité multipartite, la position commune va au-delà de la proposition de la Commission sur d'autres points: tous les oiseaux migrateurs (voir article 2, paragraphes 1 et 3) sont désormais couverts et l'article 12 sur les demande d'action couvre maintenant, du moins en principe, les cas de menace imminente de dommage. De même , il est désormais bien clair que les conventions internationales sur la responsabilité du transporteur en cas, notamment, de pollution marine ne prévalent pas sur la future directive si elles ne sont pas en vigueur dans l'État membre concerné.

Il est désormais demandé à la Commission d'inclure, dans ses rapports d'analyse du fonctionnement du régime, plusieurs questions bien précises, dont celle de la garantie financière, afin que toutes les institutions prenant part au processus décisionnel soient plus à même de déterminer quel amendement éventuel est nécessaire pour garantir l'efficacité du régime de responsabilité.

À la différence de la proposition de la Commission, la position commune n'exclut pas du champ d'application de la future directive les dommages causés par une émission ou un événement expressément autorisé ni les dommages causés par des émissions ou activités qui n'étaient pas considérées comme néfastes conformément à l'état des connaissances scientifiques et techniques au moment où l'émission a été rejetée ou l'activité a eu lieu. Toutefois, dans de tels cas, les États membres peuvent dispenser l'exploitant de supporter les coûts des mesures réparatrices pour autant qu'il démontre que l'événement, l'émission ou l'activité à l'origine du dommage répond aux conditions susmentionnées et qu'il n'a pas commis de faute ou de négligence (article 8, paragraphe 4).

Le point sur lequel la position commune s'écarte le plus de la proposition de la Commission porte sur la question des "dommages orphelins", c'est-à-dire dans les cas où aucun exploitant ne réparera les dommages environnementaux. La proposition de la Commission exigeait des États membres qu'ils trouvent d'autres sources de financement; la position commune laisse désormais toute latitude aux États membres pour décider d'agir ou non.

Même si la Commission aurait préféré que des conditions plus strictes aient été fixées concernant les mesures réparatrices subsidiaires des États membres, elle est disposée à approuver la position commune dans le cadre d'un accord global.

La Commission soutient donc la position commune.

5. DÉCLARATION DE LA COMMISSION

La Commission admet que la définition des dommages affectant les sols fournit aux États membres moins d'indications harmonisées que la définition des dommages affectant les eaux et celle des dommages affectant les espèces et habitats naturels protégés. Elle reconnaît que les initiatives qu'elle envisage de prendre en matière de politique des sols, qui sont déjà exposées dans ses communications "Élaboration d'un plan d'action en faveur de l'écotechnologie" (COM(2003) 131 final du 25.3.2003) et "Vers une stratégie thématique pour la protection des sols" (COM(2002) 179 final du 16.4.2002), contribueraient à définir une approche commune plus cohérente entre États membres. La Commission a donc fait la déclaration jointe en annexe III.

ANNEXE I Préambule - Table de correspondance

La correspondance entre les considérants de la position commune et ceux de la proposition de la Commission est la suivante:

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ANNEXE II Articles et annexes - Table de correspondance

La correspondance entre les articles de la position commune et ceux de la proposition de la Commission est la suivante:

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ANNEXE III Déclaration de la Commission sur la politique des sols

"La Commission réaffirme sa volonté de recenser, dans la prochaine stratégie thématique pour la protection des sols, les besoins et résultats à obtenir dans le domaine de la protection et de l'utilisation durable des sols. Elle rappelle également qu'une initiative législative sur la surveillance des sols a été programmée pour 2004. Elle doit permettre de faire en sorte qu'un certain nombre de mesures concernant les menaces recensées dans les zones en question soient effectuées de façon harmonisée et cohérente."