Proposition de DÉCISION DU CONSEIL portant attribution d'une aide macrofinancière supplémentaire à l'Ukraine

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Contexte

Au mois d'octobre 1998, le Conseil avait approuvé l'octroi à l'Ukraine d'un troisième prêt macrofinancier d'un montant maximal de 150 millions d'EUR. La première tranche de ce prêt, soit 58 millions d'EUR, a été débloquée en juillet 1999. Le versement des fonds restants a toutefois été retardé, en raison de suspensions temporaires de l'accord élargi du FMI (MEDC) et de difficultés à obtenir confirmation de l'approbation, par les autorités, des mesures prévues au titre de la seconde tranche.

En juillet 2001, à la suite de la réactivation du MEDC en décembre 2000, l'Ukraine a conclu un accord avec ses créanciers du Club de Paris sur le rééchelonnement de prêts contractés avant le 31 décembre 1998 pour un montant d'environ 580 millions d'USD. En conséquence, le service de la dette à l'égard de ces créanciers sera réduit d'environ un tiers en 2001 et 2002, ce qui contribuera à renforcer la situation de la balance des paiements ukrainienne. De plus, la normalisation des relations de l'Ukraine avec le Club de Paris pourrait ouvrir la voie à un retour du pays sur les marchés internationaux des capitaux.

Par ailleurs, la situation macroéconomique de l'Ukraine s'est récemment assainie: la croissance a repris, les soldes budgétaire et courant se sont améliorés, et l'inflation, au terme d'une accélération temporaire provoquée par la forte dépréciation de la hrivna fin 1999, est en recul. Toutefois, en dépit du redressement de la balance courante, la balance des paiements reste vulnérable, en raison de la situation précaire de la balance des capitaux, qui s'explique par la faiblesse de l'investissement direct étranger, les difficultés d'accès aux marchés internationaux des capitaux et la charge la structure de la dette à court terme, tout cela ayant conduit l'Ukraine, au début de l'année 2000, à ne pas honorer ses engagements à l'égard du Club de Paris et à demander un rééchelonnement des emprunts obligataires souscrits auprès de créanciers privés.

Après quelques flottements, le nouveau gouvernement ukrainien, formé en mai dernier, a cependant confirmé qu'il continuerait à appliquer le programme de stabilisation et de réformes économiques convenus entre la précédente équipe au pouvoir et les institutions financières internationales. Cette décision, conjuguée à la mise en oeuvre d'un certain nombre d'actions prioritaires, a amené le FMI à parachever, en septembre 2001, les 5e et 6e révisions de l'accord élargi (MEDC), permettant ainsi à l'Ukraine de disposer immédiatement de 375 millions d'USD environ.

Dans ce contexte, et après consultation du Comité économique et financier, la Commission propose au Conseil d'adopter une décision portant attribution d'une aide macrofinancière supplémentaire à l'Ukraine. Cette assistance prendra la forme d'un nouveau prêt d'un montant maximal de 110 millions d'EUR (dont les 92 millions d'EUR octroyés au titre de la décision de 1998, mais non débloqués, et qui ne le seront plus dans le cadre de cette opération), avec une échéance à quinze ans.

Développements macroéconomiques récents

Après avoir enregistré une croissance de 6 % en l'an 2000, soit le premier taux positif depuis l'indépendance, le PIB ukrainien a progressé de 10,5 % en termes réels sur la période janvier-juillet 2001 (en glissement annuel). Cette accélération s'explique par le redressement spectaculaire de la production agricole, en hausse de 26,5 % au cours de cette période, grâce aux conditions climatiques favorables. Du côté de la demande, la croissance s'explique aussi bien par les exportations (tirées par une demande russe relativement forte) que par la demande nationale. Pour 2001, le gouvernement prévoit une croissance du PIB de 7,25 %.

Malgré la consolidation de l'activité économique, l'inflation est en recul et devrait s'établir, fin 2001, à un taux annuel d'environ 12 % (contre 25,8 % en décembre 2000) [1] - ce recul étant dû à une conjonction de facteurs parmi lesquels, notamment, la stabilité nominale de la hrivna depuis mars 2000, une politique budgétaire prudente, le niveau modéré des cours mondiaux du pétrole et l'impact d'une bonne récolte sur le prix des produits alimentaires.

[1] En glissement annuel, l'inflation s'est fortement accélérée entre novembre 1999 (18,3 %) et juillet 2000 (31,5 %), en raison de la forte dépréciation de la hrivna au moment des élections présidentielles tenues fin 1999, de l'augmentation simultanée des cours du pétrole et de l'ajustement des prix administrés.

Dans ce contexte, la banque centrale a baissé les taux d'intérêt à plusieurs reprises depuis le début de l'année 2001. Étant donné les forts taux de croissance enregistrés par la masse monétaire (l'agrégat M3, par exemple, a cru de 15,2 % au cours des sept premiers mois), certaines préoccupations se font néanmoins quant à la pérennité de la tendance positive observée en matière d'inflation. Même si la progression rapide des agrégats monétaires semble, dans une large mesure, être le reflet d'un processus de remonétarisation, au fur et à mesure que les citoyens reprennent confiance dans leur monnaie et leur système bancaire, on peut craindre cependant que la politique monétaire ne devienne par trop laxiste, et ce d'autant plus qu'approchent les élections législatives, prévues en mars 2002.

Le déficit consolidé des administrations publiques (sur la base des règlements et à l'exclusion des recettes des privatisations) s'est réduit, passant de 2,4 % du PIB en 1999 à 1,5 % en 2000. Le budget 2001 tablait sur un déficit d'environ 3 % du PIB, a l'exclusion des recettes des privatisations (soit 5,9 milliards de hrivnas), mais en raison de retards dans l'exécution du programme de privatisations, ces recettes devraient n'atteindre que 3,5 milliards de hrivnas en 2001 (soit environ 1,7 % du PIB), s'inscrivant ainsi bien en deçà des prévisions budgétaires. Afin de compenser ce manque à gagner, le gouvernement a convenu avec le FMI de ramener à 1,7 % du PIB l'objectif fixé en matière de déficit. Celui-ci devrait être atteint au moyen de coupes dans les dépenses (essentiellement dans les dépenses en capital) et de rentrées fiscales plus importantes que budgété (grâce à une forte activité économique). De plus, un nouveau code budgétaire visant à introduire des procédures budgétaires plus efficaces et transparentes et à régulariser les relations financières intergouvernementales a été adopté en juillet 2001. En septembre 2001, le gouvernement a soumis au parlement un projet de budget prévoyant le maintien du déficit au niveau de 1,7 % du PIB, conformément aux recommandations du FMI, mais le parlement a rejeté ce projet en première lecture.

Dynamisées par la dépréciation de la hrivna en 1999 et une forte demande de la part des principaux partenaires commerciaux de l'Ukraine, les exportations ont connu une progression vigoureuse en 2000. La même année, la croissance des importations s'est également accélérée du fait de la reprise de la demande intérieure, mais l'excédent de la balance courante n'en a pas moins atteint 4,7 % du PIB. En 2001, toutefois, cet excédent se contracte, sous l'effet conjugué de plusieurs facteurs: forte demande intérieure, ralentissement mondial de l'activité économique et appréciation du taux de change réel.

Par ailleurs, en dépit de l'excédent de la balance courante, la balance des paiements reste vulnérable. En effet, la balance des capitaux se dégrade depuis le second semestre 1998: l'Ukraine a perdu l'accès aux marchés financiers internationaux à la suite de la crise russe de 1998 et a connu une hémorragie de capitaux au moment des élections présidentielles de 1999; parallèlement, les obligations liées au service de la dette ukrainienne se sont considérablement accrues sur la période 1999-2001, en partie du fait de la souscription excessive d'emprunts à relativement court terme en 1997 et 1998; de plus, l'investissement direct étranger est resté décevant, en raison, notamment, d'une réglementation complexe et dissuasive et de la crainte des investisseurs quant au risque d'instabilité politique. Dans ce contexte, le niveau des réserves de change officielles est resté relativement faible (2,07 milliards d'USD environ, soit cinq semaines et demie d'importations, à la mi-septembre 2001) [2].

[2] Elles sont cependant à la hausse depuis le second trimestre 2000.

Pour tous ces motifs, l'Ukraine a cessé d'assurer le service de sa dette envers le Club de Paris en janvier 2000. Le même mois, Moody's rétrogradait l'Ukraine au classement des pays défaillants (de B3 à Caa1), et en avril, le pays demandait un rééchelonnement de certaines dettes extérieures contractées auprès de créanciers privés. Ainsi, quelque 2,6 milliards d'USD, empruntés essentiellement sous la forme d'euro-obligations, mais aussi auprès de la compagnie de gaz russe Gazprom, ont été convertis en obligations à sept ans libellées en euros ou en dollars. Puis en juillet 2001, le Club de Paris a accepté, comme on l'a déjà mentionné, de rééchelonner la dette ukrainienne.

L'accord conclu avec le Club de Paris

La restructuration de la dette acceptée par le Club de Paris en juillet 2001 prévoit la consolidation de quelque 580 millions d'USD, dus au titre d'emprunts contractés par l'Ukraine avant le 31 décembre 1998. Ce montant se décompose en arriérés du principal et échéances, exigibles depuis le 19 décembre 2000 et courant jusqu'au 3 septembre 2002. Il devra désormais être remboursé sur douze ans, au terme d'une période de grâce de trois ans, en dix-huit versements bisannuels de même montant. En outre, le Club de Paris a accordé des reports pour le versement des intérêts - autrement dit, une grande partie de la charge correspondante pour 2001 a été réimputée sur 2002.

L'accord de rééchelonnement devrait ramener, en 2001 et 2002, le service de la dette ukrainienne envers le Club de Paris à 286 millions d'USD, contre un montant initial de 805 millions d'USD; il s'agira essentiellement de paiements d'intérêts et de remboursements du principal exigibles en 2002, à l'expiration de la période de consolidation. Ces dispositions devraient contribuer à améliorer sensiblement la situation de la balance des paiements ukrainienne (la réduction du service de la dette en 2001 et 2002 équivaut, en effet, à environ 1,4 % du PIB attendu pour 2001). Enfin, la normalisation des relations de l'Ukraine avec le Club de Paris pourrait ouvrir la voie à un éventuel retour du pays sur les marchés internationaux des capitaux.

Principales caractéristiques du nouveau prêt proposé

Au regard des considérations qui précèdent, la Commission propose l'adoption d'une décision du Conseil portant attribution d'une aide macrofinancière supplémentaire à l'Ukraine, sous la forme d'un prêt d'un montant maximal de 110 millions d'EUR. Ce montant inclurait les fonds non débloqués dans le cadre du prêt de 1998 (soit 92 millions d'EUR), qui ne seraient dès lors plus versés au titre de la décision du Conseil de 1998. Étant donné la nécessité d'allonger l'échéance moyenne de la dette ukrainienne et de desserrer l'étau des engagements à court terme, la Commission propose un prêt avec une échéance maximale de quinze ans, contre dix pour le précédent prêt. Le délai de grâce serait également étendu à dix ans contre sept. En versant, au titre de la nouvelle décision, les fonds non débloqués dans le cadre du prêt de 1998, les modalités de prêt (échéance et délai de grâce) seraient donc effectivement assouplies.

L'aide envisagée serait décaissée en au moins deux tranches. Le versement de chaque tranche dépendrait:

- de l'obtention, par l'Ukraine, de résultats satisfaisants dans la mise en oeuvre du programme d'ajustement et de réformes convenu avec le FMI dans le cadre du MEDC et/ou de tout accord successif conclu avec cette institution;

- des avancées réalisées en ce qui concerne un certain nombre de réformes structurelles à décider conjointement par la Commission et les autorités ukrainiennes.

Si elle est décidée, la nouvelle aide rendra nécessaire un provisionnement supplémentaire du Fonds de garantie, pour un montant de quelque 1,62 million d'EUR (correspondant à l'augmentation proposée pour le prêt, à savoir 18 millions d'EUR, par rapport aux fonds restés non débloqués au titre de la décision de 1998).

2002/0018 (CNS)

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL portant attribution d'une aide macrofinancière supplémentaire à l'Ukraine

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 308,

vu la proposition de la Commission [3],

[3] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Parlement européen [4],

[4] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) La Commission a consulté le Comité économique et social avant de soumettre la présente proposition.

(2) L'Ukraine a entrepris des réformes économiques et politiques fondamentales et engagé d'importants efforts en vue d'appliquer un modèle d'économie de marché.

(3) L'Ukraine, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, ont signé un accord de partenariat et de coopération, qui leur permettra de développer une relation de coopération pleine et entière;

(4) La centrale nucléaire de Tchernobyl a été fermée au mois de décembre 2000, conformément au protocole d'accord ratifié par les autorités ukrainiennes, le Groupe des sept pays et l'Union européenne le 21 décembre 1995.

(5) Le Fonds monétaire international (FMI) a approuvé, en septembre 1998, un mécanisme élargi de crédit (MEDC) pour l'Ukraine, d'un montant approximatif de 2,3 milliards d'USD, relevé par la suite à 2,6 milliards d'USD environ, en soutien à un programme de réformes économiques couvrant la période juillet 1998-juin 2001. En décembre 2000, cet accord financier a été prorogé jusqu'à août 2002. Depuis 1998, la Banque mondiale a aussi apporté un soutien substantiel aux réformes entreprises de l'Ukraine, notamment par l'approbation, en septembre 1998, d'un prêt à l'ajustement du secteur financier d'un montant de 300 millions d'USD. Dans les années à venir, elle devrait continuer à fournir une assistance financière substantielle à l'Ukraine, notamment sous la forme d'un certain nombre de prêts à l'ajustement.

(6) Les membres du Club de Paris ont accepté, en juillet 2001, de rééchelonner la dette ukrainienne.

(7) Par ses décisions 94/940/CE [5], 95/442/CE [6] et 98/592/CE [7], le Conseil a approuvé l'attribution d'une aide macrofinancière à l'Ukraine, à hauteur de 435 millions d'EUR au total, afin de soutenir ses programmes macroéconomiques précédents.

[5] JO L 366 du 31.12.1994, p. 32.

[6] JO L 258 du 28.10.1995, p. 63.

[7] JO L 284 du 22.10.1998, p. 45.

(8) Les circonstances qui justifiaient l'octroi d'une aide macrofinancière à l'Ukraine en vertu de la décision 98/592/CE se sont modifiées; par conséquent, cette décision (y compris tout montant non débloqué qu'elle prévoyait) doit désormais être remplacée.

(9) Une assistance officielle supplémentaire de la Communauté est néanmoins requise dans le cadre du programme actuel, pour soutenir la balance des paiements, renforcer les réserves et faciliter le nécessaire ajustement structurel du pays;

(10) Le prêt communautaire doit être géré par la Commission.

(11) Le traité ne prévoit pas, pour l'adoption de la présente décision, d'autres pouvoirs que ceux visés à l'article 308,

DÉCIDE :

Article premier

1. La Communauté accorde à l'Ukraine un prêt à long terme d'un montant maximal de 110 millions d'EUR en principal, pour une durée ne dépassant pas quinze ans, afin d'assurer la viabilité de la balance des paiements de ce pays, de renforcer ses réserves et de faciliter la mise en oeuvre des réformes structurelles nécessaires.

2. À cette fin, la Commission est habilitée à emprunter au nom de la Communauté européenne les ressources nécessaires, qui seront mises à la disposition de l'Ukraine sous la forme d'un prêt.

3. Ce prêt sera géré par la Commission, en concertation étroite avec le Comité économique et financier et d'une manière compatible avec tout accord conclu entre le Fonds monétaire international et l'Ukraine.

Article 2

1. La Commission est habilitée à convenir avec les autorités ukrainiennes, après consultation du Comité économique et financier, des conditions de politique économique dont est assorti le prêt. Ces conditions sont compatibles avec les accords visés à l'article 1er, paragraphe 3.

2. La Commission vérifie périodiquement, en collaboration avec le Comité économique et financier et en coordination étroite avec le FMI, que la politique économique de l'Ukraine est conforme aux objectifs du prêt et que les conditions dont celui-ci est assorti sont remplies.

Article 3

1. Le prêt est mis à la disposition de l'Ukraine en au moins deux tranches. Sous réserve de l'article 2, le décaissement de la première tranche interviendra après constatation de progrès satisfaisants dans la mise en oeuvre du programme macroéconomique arrêté avec le FMI dans le cadre du MEDC actuel ou d'un accord ultérieur dans les tranches supérieures de crédit.

2. Sous réserve de l'article 2, le décaissement de la (des) tranche(s) suivante(s) interviendra au plus tôt trois mois après le versement de la tranche précédente, pour autant que des progrès satisfaisants auront été constatés dans la mise en oeuvre des accords visés au paragraphe 1.

3. Les fonds sont versés à la Banque nationale d'Ukraine.

Article 4

1. Les opérations d'emprunt et de prêt visées à l'article 1er sont effectuées en appliquant la même date de valeur et n'impliquent pour la Communauté ni transformation d'échéance, ni risque de change ou de taux d'intérêt, ni aucun autre risque commercial.

2. La Commission prend les mesures nécessaires, si l'Ukraine le demande, pour qu'une clause de remboursement anticipé figure dans les conditions du prêt et puisse être appliquée.

3. À la demande de l'Ukraine, et si les circonstances permettent une réduction du taux d'intérêt du prêt, la Commission peut refinancer tout ou partie de ses emprunts initiaux ou réaménager les conditions financières correspondantes. Les opérations de refinancement ou de réaménagement sont effectuées dans les conditions prévues au paragraphe 1 et n'ont pas pour effet d'allonger la durée moyenne des emprunts en question ou d'augmenter le montant, exprimé au taux de change courant, du capital restant dû à la date du refinancement ou du réaménagement.

4. Tous les frais connexes encourus par la Communauté pour la conclusion et l'exécution de l'opération prévue par la présente décision sont à la charge de l'Ukraine.

5. Le Comité économique et financier est tenu informé, au moins une fois par an, du déroulement des opérations visées aux paragraphes 2 et 3.

Article 5

La Commission adresse au moins une fois par an au Parlement européen et au Conseil un rapport comportant une évaluation de la mise en oeuvre de la présente décision.

Article 6

La décision 98/592/CE du Conseil est abrogée.

Fait à Bruxelles, le [... ]

Par le Conseil

Le président

FICHE FINANCIÈRE

1. Intitulé de l'opération

Aide macrofinancière supplémentaire à l'Ukraine

2. Ligne(s) budgétaire(s) concernée(s)

Ligne B0-230 - Réserve pour prêts et garantie de prêts en faveur et dans les pays tiers

Ligne B0-213 concernant la garantie budgétaire communautaire dont bénéficient les emprunts contractés par la Communauté pour fournir une assistance financière aux Nouveaux Etats Indépendants et à la Mongolie

3. Base juridique

Article 308 du traité

4. Description et justification de la mesure

a) Description de la mesure

Octroi à l'Ukraine d'un prêt communautaire (à financer par un emprunt de la Communauté sur les marchés internationaux des capitaux), d'un montant maximal de 110 millions d'EUR, visant à soutenir les efforts d'ajustement et de réformes de ce pays

b) Justification de la mesure

La viabilité de la position extérieure de l'Ukraine est largement tributaire d'une assistance financière extérieure de la part de donateurs officiels

5. Classification de la dépense

Obligatoire

6. Nature de la dépense

Ligne B0-230: versement au Fonds de garantie (ligne BO-240), conformément au règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 du Conseil, en vue de couvrir les risques inhérents aux garanties couvrant des prêts octroyés à des pays tiers

Mobilisation potentielle de la garantie budgétaire pour l'emprunt de la Communauté destiné à financer le prêt à l'Ukraine

7. Incidence financière

a) Mode de calcul

Ligne B0-230: calcul effectué conformément au règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 du Conseil

Ligne B0-230: une inscription pour mémoire est proposée, car l'on suppose que la garantie budgétaire ne sera pas mobilisée et que, en tout état de cause, le montant et la date d'utilisation de cette ligne budgétaire ne peuvent être déterminés à l'avance.

b) Effet de la mesure sur les crédits d'intervention

Uniquement en cas de mobilisation de la garantie

c) Financement des dépenses d'intervention

La décision rendra nécessaire un transfert de la réserve du Fonds de garantie (ligne B0-230) au Fonds de garantie lui-même (ligne B0-240). Sur les 110 millions d'EUR prévus pour le prêt, 92 ont d'ores et déjà été provisionnés. Le montant du transfert sera de 1,62 million d'EUR, correspondant aux 18 millions d'EUR restant à provisionner, sur la base d'une garantie communautaire à 100 % et d'un taux de provisionnement de 9 %. En raison de son faible impact sur la réserve, la proposition est compatible avec les priorités fixées pour l'utilisation de celle-ci.

En cas de mobilisation de la garantie budgétaire:

- recours au Fonds de garantie institué par le règlement (CE, EURATOM) n° 2728/94 du Conseil du 31 octobre 1994;

- au cas où les ressources du Fonds de garantie seraient insuffisantes, le supplément serait fourni par le budget, par transfert:

- de tout montant résiduel subsistant dans la réserve pour garanties;

- de tout remboursement tardif de paiements pour lesquels la garantie budgétaire avait été mobilisée (au titre de l'article 27, paragraphe 3, du règlement financier);

- de tout montant résiduel disponible à l'intérieur de la catégorie 4 des perspectives financières ou issu d'un redéploiement des fonds affectés à cette catégorie.

- Pour s'acquitter de ses obligations, la Commission peut assurer provisoirement le service de la dette au moyen de fonds provenant de sa trésorerie. Dans ce cas, l'article 12 du règlement (CEE, EURATOM) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989 est applicable.

8. Dispositions anti-fraude

Les fonds seront versés directement à la Banque centrale du pays bénéficiaire, une fois seulement que les services de la Commission, en concertation avec le comité économique et financier et en liaison avec les services du FMI et de la Banque mondiale, auront vérifié que les politiques macroéconomiques mises en oeuvre par l'Ukraine sont satisfaisantes et que les conditions spécifiques attachées à l'octroi de l'aide sont remplies.

9. Éléments d'analyse coût-efficacité

a) Raison d'être de l'action et objectifs spécifiques

En soutenant les efforts d'ajustement macroéconomique de l'Ukraine et en complétant le financement consenti à ce pays par la communauté internationale via ses institutions financières, l'aide prévue atténuera les contraintes financières extérieures qu'il subit, améliorera ses perspectives de croissance et facilitera son passage à une économie de marché.

b) Suivi et évaluation

L'assistance prévue est de nature macroéconomique et fait l'objet d'un suivi et d'une évaluation dans le cadre du programme d'ajustement et de réformes mis en oeuvre par l'Ukraine avec le soutien du FMI.

Les services de la Commission assureront le suivi de cette action en se fondant sur un véritable système d'indicateurs macroéconomiques et structurels, qui devront être définis en accord avec les autorités du pays bénéficiaire. Ils resteront également en contact étroit avec les services du FMI et de la Banque mondiale et bénéficieront de l'évaluation que ceux-ci feront des résultats obtenus par l'Ukraine en matière de stabilisation et de réformes économiques.

La proposition de décision du Conseil prévoit la présentation, au Parlement européen et au Conseil, d'un rapport annuel comportant une évaluation de la mise en oeuvre de la présente action.

10. Dépenses administratives

Cette action revêt un caractère exceptionnel et n'entraînera pas d'augmentation des effectifs de la Commission.