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Bruxelles, le 20.7.2005

SEC(2005) 991 final

AVIS DE LA COMMISSION

sur l’existence d’un déficit excessif au Portugal – application de l’article 104, paragraphe 5, du traité instituant la Communauté européenne

EXPOSÉ DES MOTIFS

Le 9 juin 2005, le Portugal a présenté la plus récente actualisation de son programme de stabilité, qui couvre la période 2005-2009. Il ressort de cette mise à jour que le déficit des administrations publiques devrait dépasser la valeur de référence du traité de 3% du PIB sur les années 2005 à 2007. Plus précisément, après avoir notifié un déficit de 2,9% en 2004[1], le Portugal prévoit un déficit public de 6,2% du PIB pour 2005, lequel devrait se réduire pour atteindre 4,8% en 2006, 3,9% en 2007 et 2,8% du PIB en 2008. Au cours de ces mêmes années, le ratio de la dette au PIB devrait continuer à augmenter, passant de 61,9% en 2004 à un niveau record de 67,8% du PIB en 2007.

L’application de la PDE est régie par l’article 104 du traité et par le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance (PSC) [2]. Dans son évaluation, la Commission a dûment tenu compte du rapport du Conseil Ecofin du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance» qui a été entériné par le Conseil européen le 22 mars 2005[3].

Le rapport que la Commission a établi conformément à l’article 104, paragraphe 3, du traité a évalué si les exigences du traité concernant le déficit et la dette ont été respectées.

Le déficit public attendu en 2005, révélé dans l’actualisation du programme de stabilité portugais remise en juin 2005, dépasse très nettement la valeur de référence de 3% du PIB. Ce dépassement n’est en outre ni exceptionnel, ni temporaire, au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. L’économie portugaise, après une phase de ralentissement considérable entamée en 2000, est revenue à des taux de croissance positifs en 2004 et, selon les prévisions du printemps 2005 des services de la Commission et le programme de stabilité actualisé de juin 2005, cette tendance devrait continuer à s’affirmer sur les prochaines années, même si le taux de croissance restera modeste. De plus, bien que l’écart de production négatif soit assez important et qu’aucun retrécissement d’envergure de celui-ci ne soit envisagé sur les années à venir, la détérioration du solde budgétaire n’en est pas moins sans commune mesure avec le récent élargissement de cet écart. Le dépassement de la valeur de référence ne peut donc pas être imputé à une grave récession économique. Le dépassement de la valeur de référence ne peut pas non plus être considéré comme temporaire puisque, selon les prévisions du printemps 2005 des services de la Commission, le ratio déficit public/PIB devrait également dépasser très largement la valeur de référence du traité en 2006, alors même que l’embellie de l’économie se confirmera progressivement. L’actualisation de juin 2005 du programme de stabilité portugais prévoit en fait que le déficit public se réduira progressivement sur les prochaines années, mais qu’il restera supérieur à la valeur de référence jusqu’en 2007. Il apparaît donc que l’exigence du traité concernant le critère du déficit n’est pas respectée.

Le ratio de la dette au PIB a dépassé la valeur de référence du traité de 60 % du PIB en 2003, avant de progresser encore pour atteindre 61,9 % en 2004, soit une augmentation d’environ 8,5 points de pourcentage du PIB depuis 2000. Cette aggravation du ratio d’endettement peut s'expliquer par un excédent primaire très faible – voire par un déficit primaire certaines années –, par l'existence d'un ajustement stock-flux important, avec des opérations au-dessous de la ligne qui ont eu pour effet d'alourdir la dette et qui ont, la plupart des années, plus que neutralisé les recettes significatives tirées des privatisations, ainsi que par une croissance du PIB nominal atone. Les objectifs en matière de dette des années 2005 à 2007 que contient le programme de stabilité actualisé de juin 2005, qui sont globalement semblables aux projections d’évolution de la dette des prévisions du printemps 2005 de la Commission, laissent apparaître une nouvelle et vive hausse du ratio de la dette, lequel culminerait juste en dessous de 68% en 2007. Cela contrevient à l’exigence du traité selon laquelle, en cas de dépassement de la valeur de référence de 60% du PIB par ce ratio, celui-ci doit diminuer suffisamment et se rapprocher de la valeur de référence à un rythme satisfaisant. Il apparaît donc que l’exigence du traité concernant le critère de la dette n’est pas respectée.

Dans son rapport au titre de l’article 104, paragraphe 3, la Commission a également analysé d’autres facteurs pertinents comme la situation économique et la position budgétaire à moyen terme ainsi que d’autres facteurs pouvant avoir une incidence sur l’évaluation de l’état des finances publiques au Portugal.

Dans son rapport du 20 mars, le Conseil a souligné que le fait de tenir compte d'«autres facteurs pertinents» au cours des étapes aboutissant à la décision sur l'existence d'un déficit excessif (qui comprennent donc l’avis du comité économique et financier au titre de l’article 104, paragraphe 4, l’avis de la Commission au titre de l’article 104, paragraphe 5, et la décision du Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 6) « doit entièrement dépendre du principe fondamental selon lequel - avant que les autres facteurs pertinents ne soient pris en compte - le dépassement de la valeur de référence est temporaire et le déficit reste proche de la valeur de référence ». Or, dans le cas du Portugal, ces conditions ne sont pas remplies. Le déficit envisagé pour 2005 n’est pas proche de la valeur de référence et le dépassement de la valeur de référence ne peut pas être considéré comme temporaire puisqu’il devrait rester supérieur à 3% du PIB pendant trois années. En conséquence, aux fins de l’avis de la Commission au titre de l’article 104, paragraphe 5, et de la décision du Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 6, il ne sera pas tenu compte d’autres facteurs pertinents dans le cas du Portugal.

En vertu de l'article 104, paragraphe 4, du traité, «le comité prévu à l'article 114 (c'est-à-dire le comité économique et financier) rend un avis sur le rapport de la Commission». Le comité a rendu le 4 juillet 2005 un avis confirmant l'évaluation contenue dans le rapport de la Commission. En particulier, le comité a conclu que l’évolution budgétaire programmée pour 2005 au Portugal ne permet pas de respecter les deux critères définis à l’article 104, paragraphe 2. Le comité a estimé que le déficit prévu en 2005 n’est pas proche de la valeur de référence de 3% du PIB et que sont dépassement de cette valeur ne pouvait pas être considéré comme exceptionnel ou temporaire. La dette publique dépasse quant à elle les 60% de PIB de la valeur de référence et devrait continuer à croître en pourcentage du PIB sur les deux années à venir. Le comité a également noté que les perspectives économiques pour les deux à trois prochaines années restaient incertaines et il s’est déclaré préoccupé par le niveau élevé et l’évolution du déficit structurel. Bien que le comité ait examiné tous les autres facteurs pertinents, il a conclu que ces facteurs n’avaient pas à être pris en compte dans son évaluation.

Après avoir pris en considération son rapport et pris connaissance de l'avis du comité économique et financier, la Commission estime qu'il existe un déficit excessif au Portugal. L'avis adopté en ce sens par la Commission le 20 juillet 2005 est adressé par la présente au Conseil, conformément à l'article 104, paragraphe 5, du traité. La Commission recommande au Conseil de prendre une décision dans le sens du présent avis, en vertu de l'article 104, paragraphe 6. Elle lui soumet en outre une recommandation relative à une recommandation du Conseil au Portugal visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif, en vertu de l'article 104, paragraphe 7, du traité.

AVIS DE LA COMMISSION

sur l’existence d’un déficit excessif au Portugal – application de l’article 104, paragraphe 5, du traité instituant la Communauté européenne

CONSIDERATIONS GÉNÉRALES

Conformément à l'article 104 du traité, les États membres évitent les déficits publics excessifs. Les décisions en la matière sont régies par la procédure concernant les déficits excessifs définie par l'article 104 du traité et par le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance.

Conformément à l'article 104, paragraphe 2, du traité, la Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les États membres en vue de déceler les erreurs manifestes. Elle examine notamment si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères fondés, d'une part, sur le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) et, d'autre part, sur le rapport entre la dette publique et le PIB. Les statistiques relatives à ces variables sont fournies par la Commission et s'appuient sur les données communiquées par les États membres.

Conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité, la Commission élabore un rapport si les exigences découlant de l'un ou des deux critères de l'article 104, paragraphe 2, ne sont pas respectées ou si, en dépit du respect de ces exigences, la Commission estime qu'il y a un risque de déficit excessif dans un État membre. L'article 104, paragraphe 3, du traité stipule en outre que «le rapport de la Commission examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents». Le rapport du Conseil Ecofin du 20 mars 2005 clarifie le contexte dans lequel ces autres facteurs pertinents doivent être pris en compte. Sur la base des informations figurant dans le programme de stabilité actualisé du Portugal couvrant la période 2005-2009 qui a été présenté le 9 juin 2005, et compte tenu également des prévisions du printemps 2005 de ses services, la Commission a adopté un tel rapport à l'égard du Portugal le 22 juin 2005.

Conformément à l'article 104, paragraphe 4, le comité économique et financier a ensuite rendu un avis sur ce rapport de la Commission le 4 juillet 2005.

L'article 104, paragraphe 5, du traité impose à la Commission d'adresser un avis au Conseil si elle estime qu'il y a un déficit excessif dans un État membre ou qu'un tel déficit risque de se produire. Pour déterminer si un tel déficit existe ou risque de se produire, la Commission estime qu'il y a lieu de tenir compte: (i) des conclusions de son propre rapport sur le respect ou non des exigences découlant de l'un ou des deux critères de l'article 104, paragraphe 2, du traité, et (ii) de l'avis du comité économique et financier sur ce rapport. Ces éléments ont permis à la Commission de formuler un certain nombre de considérations concernant le Portugal.

CONSIDÉRATIONS CONCERNANT LE PORTUGAL

1. Selon l’actualisation du programme de stabilité portugais remise en juin 2005, le déficit des administrations publiques atteindra 6,2% du PIB en 2005, un niveau qui dépasse très nettement la valeur de référence de 3% du PIB. Ce dépassement n’est en outre pas consécutif à une grave récession économique. L’économie portugaise, après une phase de ralentissement considérable entamée en 2000, est en effet revenue à des taux de croissance positifs en 2004 et cette tendance devrait continuer à s’affirmer sur les prochaines années, même si le taux de croissance restera modeste. De plus, bien que l’écart de production négatif soit assez important et qu’aucun retrécissement d’envergure de celui-ci ne soit envisagé sur les années à venir, la détérioration du solde budgétaire n’en est pas moins sans commune mesure avec le récent élargissement de cet écart. Le dépassement de la valeur de référence ne peut donc pas être imputé à une grave récession économique au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. Selon les prévisions du printemps 2005 des services de la Commission, le déficit public devrait dépasser très largement la valeur de référence du traité en 2006 également, alors même que l’embellie de l’économie se confirmerait progressivement. Cette analyse est confirmée par l’actualisation de juin 2005 du programme de stabilité portugais, qui prévoit que le déficit public se réduira régulièrement sur les prochaines années, mais qu’il restera supérieur à la valeur de référence jusqu’en 2007. Il apparaît donc que le dépassement de la valeur de référence ne peut pas être considéré comme exceptionnel, ni comme temporaire, ce qui confirme que l’exigence du traité concernant le critère du déficit n’est pas respectée.

2. Le ratio de la dette au PIB a dépassé la valeur de référence du traité de 60 % du PIB en 2003, avant de progresser encore pour atteindre 61,9 % en 2004, soit une augmentation d’environ 8,5 points de pourcentage du PIB depuis 2000. Cette aggravation du ratio d’endettement peut s'expliquer par un excédent primaire très faible, par l'existence d'un ajustement stock-flux important aggravant l’endettement et par la médiocrité du taux de croissance du PIB nominal. Les objectifs en matière de dette des années 2005 à 2007 que contient le programme de stabilité actualisé de juin 2005, qui sont globalement semblables aux projections d’évolution de la dette des prévisions du printemps 2005 des services de la Commission, laissent anticiper une nouvelle et vive hausse du ratio de la dette, lequel culminerait juste en dessous de 68% en 2007. Cela contrevient à l’exigence du traité selon laquelle, en cas de dépassement de la valeur de référence de 60% du PIB par ce ratio, celui-ci doit diminuer suffisamment et se rapprocher de la valeur de référence à un rythme satisfaisant. Il apparaît donc que l’exigence du traité concernant le critère de la dette n’est pas respectée.

3. Dans son rapport au titre de l’article 104, paragraphe 3, la Commission a également analysé d’autres facteurs pertinents comme la situation économique et la position budgétaire à moyen terme ainsi que d’autres facteurs pouvant avoir une incidence sur l’évaluation de l’état des finances publiques au Portugal.

4 Dans son rapport du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance», adressé au Conseil européen et entériné par celui-ci le 22 mars 2005, le Conseil Ecofin a souligné que le fait de tenir compte d'«autres facteurs pertinents» au cours des étapes aboutissant à la décision sur l'existence d'un déficit excessif (qui comprennent donc l’avis de la Commission au titre de l’article 104, paragraphe 5, et la décision du Conseil au titre de l’article 104, paragraphe 6) «doit entièrement dépendre du principe fondamental selon lequel - avant que les autres facteurs pertinents ne soient pris en compte - le dépassement de la valeur de référence est temporaire et le déficit reste proche de la valeur de référence». Or, dans le cas du Portugal, cette condition n’est pas remplie. En conséquence, aux fins de l’avis de la Commission au titre de l’article 104, paragraphe 5, il ne sera pas tenu compte d’autres facteurs pertinents.

5 L’avis rendu par le comité économique et financier conformément à l’article 104, paragraphe 4, du traité est en accord avec l’analyse effectuée par la Commission dans son rapport au titre de l’article 104, paragraphe 3.

CONCLUSION

La surveillance de la situation budgétaire du Portugal et, en particulier, l'examen du respect des critères fixés par l'article 104, paragraphe 2, ont conduit la Commission à établir un rapport conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité. La Commission, après prise en considération de ce rapport, et vu l'avis du comité économique et financier, estime qu'il existe un déficit excessif au Portugal.

[1] Ces chiffres sont donnés sous réserve du résultat des discussions actuellement en cours entre Eurostat et les autorités statistiques portugaises.

[2] JO L 209 du 2.8.1997.

[3] Voir les conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles des 22 et 23 mars 2005 (7619/05) et le rapport du Conseil (Ecofin) au Conseil européen du 20 mars 2005 (7423/05).