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Bruxelles, le 12.2.2008

COM(2008) 70 final

RECOMMANDATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

sur la participation de la Communauté européenne aux négociations en vue de l'adoption d'un instrument juridiquement contraignant pour le mercure, dans le prolongement de la décision 24/3 du Conseil d'administration du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. OBJECTIFS

L'objectif de la recommandation est de garantir à la Communauté une position de négociation fiable, cohérente et efficace dans le processus lancé par le Conseil d'administration du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) lors de sa 24e session (décision 24/3 sur la gestion des produits chimiques), en vue d'adopter, pour le mercure, un instrument international juridiquement contraignant.

2. CONTEXTE GÉNÉRAL

Le PNUE a déjà reconnu en 2003 que les effets nocifs du mercure et de ses composés étaient suffisamment avérés au niveau mondial pour justifier la poursuite de l'action internationale visant à réduire les risques pour la santé humaine et pour l'environnement liés aux rejets de mercure et de ses composés dans l'environnement. La décision établissant un programme d'action international relatif au mercure («Programme for international action on mercury») n'a toutefois pas appelé à l'adoption au niveau mondial de mesures juridiquement contraignantes sur le mercure.

La 23e session du Conseil d'administration (CA) a adopté la décision 23/9, qui prévoit d'évaluer lors de la prochaine session «s’il y a lieu de prendre de nouvelles mesures concernant le mercure, en considérant toute une série d’options, notamment la possibilité d’élaborer un instrument juridiquement contraignant, l’établissement de partenariats et d’autres mesures».

La 24e session du CA du PNUE a relancé le débat sur la nécessité d'adopter au niveau international un instrument juridiquement contraignant. Aucun accord n'a encore pu être dégagé. Le CA a toutefois arrêté une liste de questions prioritaires, notamment la réduction de la demande et de l'offre globales en mercure, et a établi un groupe de travail ad hoc à composition non limitée chargé d'examiner, pour chaque priorité, l'éventail des mesures et stratégies de réponse possibles, la faisabilité et l'efficacité des approches volontaire et juridiquement contraignante, les possibilités de mise en œuvre et les coûts et bénéfices des mesures et stratégies en question[1].

Deux réunions du groupe de travail susmentionné sont prévues: une avant la 10e session spéciale du CA du PNUE, durant la semaine du 12 novembre, et l'autre entre cette session spéciale et la 25e session ordinaire du CA du PNUE programmée en février 2009. Le groupe est mandaté pour présenter un rapport d'avancement durant la session spéciale ainsi qu'un rapport final soumettant au CA 25 les possibilités et les recommandations consensuelles.

Au niveau de l'UE, la Commission a adopté une stratégie communautaire sur le mercure[2] en 2005. L’action 5 de la stratégie dispose que «en tant que contribution proactive à l’effort organisé au niveau global pour arrêter la production primaire de mercure et pour empêcher les surplus de réintégrer le marché, […], la Commission a l’intention de […] supprimer, pour 2011, l’exportation du mercure au départ de la Communauté». L'action 20 prévoit qu'afin de réduire l'offre en mercure au niveau international, la Communauté doit prôner une suppression progressive de la production primaire de mercure à l’échelle mondiale et encourager les autres pays à empêcher la réintroduction des excédents sur le marché». Réagissant à la stratégie, le Conseil a souligné, dans sa résolution du 24 juin 2005, l'importance de cette action, mais il a également déclaré qu'elle « ne suffira pas pour protéger la santé humaine et l'environnement des effets négatifs du mercure rejeté dans l'environnement et que, pour cette raison, il faudrait qu'un engagement soit pris au niveau international visant à adopter un instrument juridiquement contraignant» .

L'UE a également maintenu sa position durant la 24e session du Conseil d'administration du PNUE (du 5 au 9 février 2007). L'idée d'une règlementation juridiquement contraignante a été soutenue au niveau mondial par certains pays africains et sud-américains; en revanche, les USA, le Canada, la Chine et l'Inde refusent pour l'instant de s'engager dans cette voie.

Il est donc manifeste que la structure en quatre étapes visée plus haut, qui a été mise en place par le PNUE, sera déterminante en ce qui concerne l'engagement de la communauté internationale dans des actions supplémentaires, soit en adoptant un instrument juridiquement contraignant, soit en recourant à d'autres instruments. Bien qu'il n'ait pas été officiellement désigné en tant qu'organisme de négociation, il ressort clairement des dernières réunions du CA que le groupe travaillera de manière très analogue à celle d'un comité de négociation internationale durant la première phase des travaux. La volonté de la Communauté de parvenir à adopter un instrument international juridiquement contraignant pour le mercure doit donc être mise en avant et soutenue de façon cohérente et convaincante. Il sera essentiel de renforcer la coopération pour garantir une contribution de grande qualité au processus.

3. DISPOSITIONS COMMUNAUTAIRES EXISTANTES

Le mercure est une substance déjà largement réglementée par la législation en vigueur au niveau communautaire. Dans ce domaine, l'acquis consiste en une dizaine de directives et décisions limitant la teneur en mercure de certains produits, des cosmétiques aux piles, ou restreignant la commercialisation et l'utilisation de produits contenant du mercure. Une liste générale de la législation communautaire relative au mercure est présentée au chapitre 5.3 de l'évaluation d'impact accompagnant la récente proposition de règlement sur l’interdiction des exportations de mercure métallique et le stockage en toute sécurité de cette substance[3]. Autre texte législatif communautaire important, la proposition de directive concernant la limitation de la mise sur le marché de certains dispositifs de mesure contenant du mercure est encore en cours d'examen[4]. Cette proposition, comme la stratégie sur le mercure, est complétée par une évaluation d'impact.

B. RECOMMANDATION

Compte tenu de ce qui précède, la Commission recommande:

a) que le Conseil autorise la Commission à participer, au nom de la Communauté européenne et pour les questions relevant de la compétence communautaire, aux négociations en vue de l'adoption d'un instrument juridiquement contraignant sur le mercure, dans le prolongement de la décision 24/3 du CA du PNUE, qui s'ouvriront dans le cadre du groupe de travail ad hoc à composition non limitée établi par la décision précitée.

b) que le Conseil autorise la Commission à mener ces négociations au nom de la Communauté européenne, en concertation avec le comité spécial désigné par le Conseil conformément aux directives de négociation figurant en annexe;

c) que, lorsque les négociations portent sur des questions relevant en partie de la compétence de la Communauté et en partie de celle des États membres, la Commission et les États membres collaborent étroitement au cours du processus de négociation en vue d’assurer l’unité de la représentation internationale de la Communauté européenne.

ANNEXE

Directives de négociation

1. Lors du processus d'évaluation et de négociation dans le cadre du PNUE, la Commission veillera à ce que la totalité des mesures et des options disponibles pour une gestion globale des risques liés au mercure soit examinée, tout particulièrement en ce qui concerne la production primaire de mercure, les restrictions des échanges de mercure métallique, les produits contenant du mercure et l'utilisation du mercure dans l'industrie du chlore et de la soude caustique. La Commission visera l'adoption rapide de mesures juridiquement contraignantes appropriées couvrant ces questions ainsi que les acteurs du marché mondial concernés.

2. La Commission veille à ce que les dispositions du futur instrument juridiquement contraignant soient compatibles avec la législation communautaire, avec les engagements pris au niveau international et avec les objectifs des politiques communautaires, notamment de la stratégie communautaire sur le mercure.

3. La Commission veille à ce que le projet d'instrument juridiquement contraignant sur le mercure contienne des dispositions appropriées permettant à la Communauté de devenir partie contractante à cet instrument.

4. La Commission fait rapport au Conseil sur l’issue des négociations et l’informe, le cas échéant, de tout problème susceptible de se poser durant celles-ci.

[1] Décision 24/3 du Conseil d'administration du PNUE du 9 février 2007

[2] COM(2005) 20 final du 28.1.2005

[3] COM(2006) 636 final du 26.10.2006

[4] COM(2006) 69 final du 21.2.2006