N° C 298/48 Journal officiel des Communautés européennes 27. 11. 89 
Avis sur le thème : information et conseil aux consommateurs dans la perspective de l'achève­
ment du marché intérieur 
(89/C 298/13) 
Le 27 octobre 1988, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions 
de l'article 20, alinéa 4, du Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème susmentionné. 
La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de 
préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 5 septembre 1989 
(rapporteur: M. Hilkens). 
Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant au cours de sa 269e session plénière 
(séance du 28 septembre 1989) à une grande majorité avec 18 abstentions. 
1. Introduction 
1.1. Depuis le début de sa mise en œuvre en 1975, la 
politique communautaire en matière de consommation 
a toujours considéré l'information des consommateurs 
comme une de ses priorités. Le programme préliminaire 
de la Communauté économique européenne pour une 
politique de protection et d'information des consomma­
teurs 1975-1980 (^ établit les principes suivants. 
Les consommateurs de biens ou de services devraient 
disposer d'une information suffisante qui leur permette : 
— de reconnaître les caractéristiques essentielles des 
biens et services offerts, par exemple, la nature, la 
qualité, la quantité et le prix, 
— d'effectuer un choix rationnel entre produits et ser­
vices concurrents, 
— d'utiliser en toute sécurité et de manière satisfaisante 
pour eux lesdits produits et services, 
— de revendiquer la réparation de dommages éventuels 
résultant du produit ou service reçu. 
1.2. Ces orientations ont été également suivies dans 
les programmes communautaires ultérieurs relatifs à la 
politique de protection des consommateurs et le Comité 
économique et social dans ses avis, a toujours souscrit 
à cette approche, particulièrement dans ses avis sur le 
premier (2) et deuxième (3) programme d'action relatif 
à la protection et à l'information des consommateurs, 
sur les accidents dans lesquels sont impliqués des pro­
duits de consommation (4), sur l'échange rapide d'infor­
mations sur les dangers découlant de l'utilisation des 
produits de consommation (5), sur le dialogue produc­
teurs-consommateurs (6) et l'obligation générale de 
sécurité en matière de produits (7), ainsi que dans les avis 
qu'il a émis sur plusieurs autres sujets plus spécifiques. 
(') JO n° C 92 du 25. 4. 1975. 
(2) JO n° C 152 du 29. 6. 1977. 
(3) JO n° C 83 du 2. 4. 1980. 
(4) JO n° C 128 du 21. 5. 1979 et JO n° C 188 du 29. 7. 1985. 
(5) JOn°C 182 du 21. 7. 1980. 
(6) JO n° C 206 du 6. 8. 1984. 
(7) JO n° C 175 du 4. 7. 1988. En 1979, le Comité a également réalisé une étude 
consacrée à la « protection juridique des consomma­
teurs». 
1.3. Le Comité estime que la réalisation du marché 
intérieur à la fin de 1992 et l'ouverture de nouveaux 
marchés impliquent des exigences nouvelles en matière 
d'information du consommateur. 
Le marché intérieur, une fois réalisé, étant le résultat 
de la politique communautaire, cette politique devrait 
également faire en sorte de protéger les intérêts des 
consommateurs. 
1.4. En outre, le Comité est conscient de l'importance 
croissante des aspects de l'environnement dans le cadre 
de la consommation et de la politique de protection des 
consommateurs. C'est pourquoi des sujets tels que ceux 
des techniques de production non polluantes et écono­
mes en énergie et de la protection de l'environnement 
devront être examinés dans le cadre de la politique de 
protection des consommateurs. Cela implique notam­
ment qu'outre le rapport qualité/prix des biens et des 
services, la politique de protection des consommateurs 
devra de plus en plus prendre en compte des facteurs 
tels que les conséquences écologiques de la production 
de biens de consommation et les effets des conditions 
de production sur la santé et le cadre de vie en général. 
Dès lors, politique de l'environnement et politique des 
consommateurs se rapprocheront l'une de l'autre. 
1.5. Le Comité souhaite en outre que l'on examine 
l'opportunité de prendre des mesures en vue d'assurer 
— notamment par l'information — une protection 
appropriée des droits et intérêts des particuliers en tant 
qu'usagers des services publics. 
2. Les consommateurs et le marché intérieur 
2.1. Le marché intérieur intégré qui apparaîtra après 
1992 nécessitera, de par sa seule dimension et l'ampleur 
de l'offre de biens de consommation et de services, une 
approche de l'information des consommateurs qui soit 
adaptée à cette situation. Les marchés des différents 
États membres ont toujours, dans une certaine mesure, 
évolué indépendamment les uns des autres et certaines 
des législations nationales relatives à la protection des 
consommateurs devraient être adaptées dans l'optique 
de l'achèvement du marché intérieur. 
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2.2. Dans son récent avis sur les droits sociaux fon­
damentaux dans la Communauté européenne (*), le 
Comité soulignait qu'il ne suffit pas pour réaliser un 
marché intérieur de libéraliser les échanges, mais qu'il 
s'impose également de garantir les droits sociaux fonda­
mentaux. Ce même avis soulignait également que le 
marché intérieur doit tenir compte des intérêts des 
consommateurs. C'est pourquoi le Comité demande 
avec insistance que soit adoptée une réglementation 
visant à garantir la sécurité et la protection des consom­
mateurs, la qualité des produits, la protection contre 
les fraudes ainsi que l'information, l'éducation et les 
conseils destinés aux consommateurs. Le Comité estime 
également qu'il faudrait atténuer les disparités existant 
entre les États membres en ce qui concerne les possibili­
tés d'information et de conseil aux consommateurs. En 
règle générale, la position des consommateurs face aux 
producteurs et aux distributeurs doit être non pas affai­
blie mais renforcée. 
2.3. Les consommateurs espèrent que du fait des 
avantages économiques résultant de la réalisation d'un 
grand marché intérieur, il sera possible d'arriver non 
seulement à une augmentation substantielle de la 
gamme des biens de consommation et des services mais 
également à une baisse des prix. 
2.3.1. Il n'en reste pas moins que cette évolution 
favorable aux intérêts de toutes les parties, doit être 
accompagnée du développement et du respect des nor­
mes établies par les organismes communautaires com­
pétents. Il faut éviter une réduction des normes de 
qualité et sécurité. 
D'autre part, la sécurité des produits et des services doit 
être une préoccupation constante des producteurs, des 
distributeurs et des prestataires de services. 
2.3.2. Cela signifie que, outre l'élaboration de la 
législation communautaire nécessaire, des mesures 
devront être prises — notamment lorsque la sécurité 
ou la santé des consommateurs est en jeu, afin de 
garantir le contrôle efficace des produits mis sur le 
marché. C'est pourquoi, la notion d'information, de 
conseil et d'éducation devra être adaptée si l'on veut que 
les consommateurs puissent jouer leur rôle d'acheteurs 
comme il convient dans le cadre du marché intérieur 
également. 
2.3.3. De plus, dans le vaste domaine des services 
publics, il y a lieu d'établir le droit du consommateur 
à accéder pleinement à une information adéquate quant 
à l'existence et à la qualité de ces services. 
Le Comité se réserve le droit d'examiner cette question 
spécifique plus en détail ultérieurement. 
(') Doc. CES 270/89 (JO n" C 126 du 23. 5. 1989). 2.4. Dans la mesure où, jusqu'à présent, l'offre de 
services se limite essentiellement aux marchés natio­
naux, c'est ce secteur qui sera affecté par les change­
ments les plus profonds. Les problèmes à prévoir dans 
ce secteur devront être résolus le cas échéant, par la 
législation communautaire, y compris celle relative aux 
systèmes d'information sur les produits, voire par le 
biais de l'information aux consommateurs. Cela vaut 
notamment pour les assurances des biens et des person­
nes, les services financiers, les transports aériens et les 
entreprises de vente par correspondance. 
2.5. Le Comité constate avec satisfaction que la 
Commission a élaboré un projet de directive concernant 
la sécurité des produits et recommande avec insistance 
l'entrée en vigueur de cette directive dans les États 
membres pour 1993 au plus tard. 
Dans le même temps, étant donné le caractère spécifique 
du secteur des services, il convient d'élaborer une direc­
tive spéciale concernant la sécurité dans ce domaine. 
2.6. En ce qui concerne la législation dans le domaine 
de la protection des consommateurs, le Comité renvoie 
également aux directives déjà adoptées. Il est important 
d'élaborer un système de contrôle efficace permettant 
de s'assurer du respect de la réglementation en matière 
de protection de la santé et d'étiquetage. Le projet de 
système européen de certificats et de contrôle de qualité 
va dans le même sens. Il doit être conçu de telle manière 
qu'il puisse être également utilisé directement par le 
consommateur. 
Le Comité préconise à cet égard une simplification 
et une amélioration de l'étiquetage, par exemple par 
l'utilisation de symboles facilement compréhensibles. 
3. Information, conseil et éducation à l'intention des 
consommateurs 
3.1. Pour que les consommateurs puissent fonction­
ner effectivement comme agent économique sur le mar­
ché élargi, il est nécessaire qu'ils disposent d'informa­
tions supplémentaires et aient accès à des services de 
conseil [principe déjà reconnu dans le secteur des petites 
et moyennes entreprises (PME)]. À cet effet, il convient 
d'améliorer et de développer l'information et les 
conseils destinés aux consommateurs. Souvent, seule 
une meilleure formation générale permet une meilleure 
utilisation des informations. Par conséquent, informa­
tion et conseil doivent être accompagnés de mesures en 
faveur de l'éducation des consommateurs. 
3.2. Information des consommateurs 
L'information des consommateurs peut être assurée par 
les organismes publics ainsi que par les associations de 
consommateurs, les organisations professionnelles, et 
les entreprises. Dans certains États membres, les asso­
ciations de consommateurs fournissent déjà une infor­
mation à grande échelle. Cette source d'information, 
du fait de sa relative indépendance, est la plus appréciée 
des consommateurs. 
Les entreprises fournissent également de nombreuses 
informations qui s'avèrent particulièrement utiles dans 
le domaine des caractéristiques techniques des produits. 
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Il s'impose de faire une distinction entre l'information 
des consommateurs et la publicité. Il est sans aucun 
doute possible de diffuser certains éléments de l'infor­
mation sur les produits par le biais de la publicité. Mais 
celle-ci doit être complétée, et le cas échéant corrigée, 
par une information impartiale émanant d'organismes 
neutres, publics ou privés. L'information publicitaire 
doit compléter l'étiquetage et ne doit pas contredire 
celui-ci. 
Le Comité recommande et insiste pour que le droit à 
l'information du consommateur soit pris en compte 
dans toutes les directives européennes où les intérêts 
des consommateurs sont en jeu. 
3.3. Conseil aux consommateurs 
Certains États membres disposent déjà de centres de 
consultation bien développés dont certains sont des 
centres généraux et d'autres plus spécifiques, alors que 
dans d'autres, les consommateurs ne peuvent bénéficier 
que de conseils très limités. Les centres de consultation 
revêtent cependant une importance particulière au 
niveau national, régional ou local en tant que complé­
ment de l'information. Il est dès lors nécessaire de 
mettre en œuvre des programmes spécifiques destinés 
à éliminer les disparités et à adapter dans tous les États 
membres les nombreuses possibilités de consultation 
existantes à la nouvelle situation créée par le marché 
intérieur. 
3.4. Éducation des consommateurs 
Si l'on veut que les consommateurs apprennent à utiliser 
correctement l'information afin de développer un sens 
critique à l'égard des produits et services qui leur sont 
offerts, leur éducation doit commencer dès l'école pri­
maire et secondaire, principe qui est établi par la résolu­
tion du 9 juin 1986 (1). Dans l'optique du marché inté­
rieur, il convient également de trouver une méthode 
appropriée et efficace qui permette de toucher les adul­
tes. La nécessité d'une adaptation du comportement des 
consommateurs, telle qu'elle est précisée au paragraphe 
1.4, requiert un développement des possibilités de for­
mation, y compris pour les adultes. 
3.5. Procédure 
La Commission devrait réaliser une étude portant sur 
les possibilités existantes d'information des consomma­
teurs dans les différents États membres ainsi que sur 
leurs caractéristiques nationales, afin d'évaluer la 
mesure dans laquelle elles peuvent contribuer à la 
recherche d'une solution optimale au niveau commu­
nautaire. 3.6. Les informations destinées aux consommateurs 
déjà disponibles par le biais des instituts de recherches 
comparatives sur les biens de consommation et d'autres 
associations de consommateurs devraient être mises à 
profit au niveau tant national que régional. Il convient 
de voir dans quelle mesure il serait possible de procéder 
à des recherches de ce type et d'en exploiter les résultats 
dans les pays où rien n'existe jusqu'à présent dans 
ce domaine. Ces recherches, là où elles existent déjà, 
devraient être mises à profit au niveau tant national 
que régional. Il convient de voir dans quelle mesure il 
serait possible de procéder à des recherches de ce type 
et d'en exploiter les résultats dans les pays où rien 
n'existe jusqu'à présent dans ce domaine. Ces recher­
ches, là où elles existent déjà, devraient être étendues à 
un plus grand nombre de produits et de services. 
3.7. Systèmes d'information par delà les frontières 
La réalisation du marché intérieur devrait inciter les 
associations de consommateurs et les organismes qu'el­
les contrôlent de procéder à la collection et au regroupe­
ment des informations qu'elles connaissent pour que 
celles-ci atteignent le niveau communautaire. 
Si l'on veut que de telles données soient utiles dans 
l'optique de l'information des consommateurs, il est 
nécessaire que leur contenu soit analysé et complété. À 
cet égard, les associations de consommateurs des États 
membres ont un rôle important à jouer. 
3.8. Étiquetage 
Des systèmes d'étiquetage informatif du type de ceux 
qui existent déjà dans certains États membres peuvent 
être parallèlement mis au point en collaboration avec 
les fabricants et les fournisseurs. À l'origine de la créa­
tion de ces systèmes d'information sur les produits 
on trouve les directives communautaires concernant la 
consommation d'énergie des appareils domestiques (2) 
et le bruit aérien émis par les appareils domestiques (3). 
Ces directives devraient donner lieu, par le biais de 
l'élargissement du champ d'application des directives 
sur l'étiquetage existantes, à l'élaboration d'une direc­
tive générale sur l'étiquetage. Une telle directive devrait 
prévoir un dialogue entre organisations de producteurs, 
de distributeurs et de consommateurs et leur laisser une 
marge suffisante pour leur permettre de négocier des 
accords sur la base d'un consensus. 
L'étiquetage et l'information sur le produit devraient 
en règle générale être rendues obligatoires; en effet, un 
arrangement conclu sur une base volontaire pourrait 
se révéler d'application difficile, et ce pour plusieurs 
raisons, ne serait-ce que du fait de la difficulté d'en 
contrôler l'application et d'appliquer des sanctions. 
3.9. Essais comparatifs et études de prix 
Outre l'information sur les produits par le biais de 
l'étiquetage informatif, il faut que les organisations 
de consommateurs aient la possibilité de s'impliquer 
davantage dans les essais comparatifs et les études de 
prix de vente au public. De telles activités peuvent 
constituer la base d'une information et d'un type de 
(!) JO n° C 184 du 23. 7. 1986, pp. 21 et suivantes. (2) JO n° L 145 du 13. 6. 1979, p. 1. 
(3) JO n° L 344 du 6. 12. 1986, p. 24. 
27. 11. 89 Journal officiel des Communautés européennes N° C 298/51 
conseil plus spécifiquement destinés aux consomma­
teurs. À cet effet, une coopération entre les diverses 
organisations de consommateurs est souhaitée. Cette 
information spécifique à l'usage des consommateurs 
recouvre aussi bien l'information qualitative que l'infor­
mation sur les conditions de vente, dans la mesure 
où le rapport qualité/prix constitue toujours pour le 
consommateur le critère le plus décisif lors de l'achat 
d'un produit. 
3.10. Le Comité invite la Commission à élaborer les 
conditions secondaires qui permettront l'instauration 
de l'étiquetage informatif ainsi que de la coopération 
entre les divers organismes dont la tâche consiste à 
informer les consommateurs. Les systèmes existants tels 
que le « système d'échange rapide d'informations sur 
les dangers découlant de l'utilisation de produits de 
consommation(*) et le «système de données sur les 
accidents survenus à domicile et pendant les loisirs» 
(EHLASS — European Home and Leisure Accident 
Surveillance System) devraient également être pris en 
considération. Il conviendra de se prémunir, lors de 
l'élaboration d'un système de certificats et d'attestations 
de qualité, contre les risques de chevauchement avec 
des systèmes existants. 
4. Optimisation du champ de l'information 
Il est extrêmement important que les résultats obtenus 
grâce aux systèmes d'étiquetage informatif et à la 
coopération entre organisations de consommateurs 
dans le domaine des essais comparatifs et des études de 
prix bénéficient effectivement au plus grand nombre 
possible de consommateurs. La Commission est invitée 
à apporter son soutien à cet objectif. À cet effet, on 
pourrait envisager la constitution de matériels d'infor­
mation, lesquels pourraient être accompagnés, dans 
certains cas, de campagnes d'information. La Commis­
sion est également invitée à examiner dans quelle 
mesure il est possible de faire circuler cette information 
dans l'ensemble des États membres et de surmonter les 
nombreuses barrières linguistiques. 
Le Comité réaffirme avec insistance la nécessité de 
compléter l'information destinée aux consommateurs 
par un développement du conseil aux consommateurs. 
Ce dernier point concerne particulièrement les consom­
mateurs économiquement défavorisés. Il y a lieu de 
promouvoir la coopération entre les services d'orienta­
tion au niveau communautaire. Il conviendrait d'étudier 
la possibilité d'utiliser les réseaux existants de conseil 
au niveau européen. 
5. Financement 
Le développement de l'information des consommateurs 
au niveau du marché intérieur pose de nouveaux défis, 
y compris en ce qui concerne le financement de cette 
information. La volonté de coopération des citoyens 
d'Europe étant indispensable à la réalisation du marché 
intérieur, le Comité estime qu'il convient de trouver des 
solutions à ces problèmes de financement. Dans un 
premier temps, un financement communautaire et 
national sera indispensable. Les producteurs peuvent 
t1) JO n°L70du 13. 3. 1984. également prendre en charge une partie de ces coûts 
pour ce qui concerne l'étiquetage. Le Comité invite la 
Commission à examiner si un prélèvement spécial sur 
les dépenses de publicité dans le cadre de la législation 
fiscale, pourrait se révéler approprié pour financer 
l'élargissement de l'information, du conseil et de la 
formation destinés aux consommateurs. 
Seul un apport supplémentaire de fonds publics (com­
munautaires, nationaux, régionaux et locaux) permet­
tra aux associations de consommateurs d'élargir leurs 
activités d'information, de conseil et d'éducation 
conformément aux exigences du marché intérieur. Cela 
vaut d'une manière générale pour la création des infra­
structures nécessaires. Les pays dans lesquels les asso­
ciations de consommateurs ont une position encore 
faible doivent faire l'objet d'une attention toute particu­
lière à cet égard. 
6. Exigences concrètes 
6.1. Le droit des consommateurs à l'information doit 
être pris en compte dans toutes les directives de la 
Communauté où les intérêts des consommateurs sont 
en jeu. 
6.2. Outre les directives d'étiquetage des denrées ali­
mentaires, il y a lieu d'arrêter au niveau européen une 
directive générale d'étiquetage fixant les conditions-
cadres de l'information sur les produits et du dialogue 
entre les vendeurs et les consommateurs. 
6.3. Les systèmes d'information sur les produits, tels 
qu'ils sont développés actuellement dans certains États 
de la Communauté, devront être encouragés au niveau 
communautaire. Les conditions-cadres d'un tel système 
devront être formulées clairement. Les modalités de 
l'information sur les produits peuvent être décidées 
dans le cadre d'un dialogue entre les producteurs et les 
consommateurs concernés pour aboutir ensuite à des 
accords acceptables pour les deux parties. 
6.4. La Commission devrait encourager et aider les 
associations de consommateurs à développer un sys­
tème de collecte de l'information qui utiliserait pleine­
ment les matériels existants et favoriserait ainsi l'éclo-
sion d'un réseau de centres d'information suffisamment 
décentralisé au niveau communautaire. 
6.5. La Commission devrait appuyer la création de 
centres de consultation dans les pays où de tels centres 
n'existent pas encore ou sont insuffisamment dévelop­
pés. La nécessité d'une décentralisation, jusqu'au niveau 
local, est à prendre en compte, ainsi que celle d'une 
utilisation la plus large possible des structures existant 
(le cas échéant), au niveau du consommateur, des pou­
voirs publics et au niveau professionnel. 
6.6. La Commission et le Conseil devraient promou­
voir l'éducation des consommateurs, dans les pays de 
la Communauté. 
N° C 298/52 Journal officiel des Communautés européennes 27. 11. 89 
6.7. La Commission devrait encourager la création 
d'instituts de recherches comparatives sur les biens et 
les services dans les États membres où de tels instituts n'existent pas encore et créer les conditions pour que 
les résultats de leurs travaux puissent bénéficier à tous 
les consommateurs. 
Fait à Bruxelles, le 28 septembre 1989. 
Le Président 
du Comité économique et social 
Alberto MASPRONE 
ANNEXE 
à l'avis du Comité économique et social 
L'amendement suivant, qui a recueilli au moins un quart des suffrages exprimés, a été repoussé en assemblée 
plénière. 
Paragraphe 3.8. Étiquetage 
Supprimer le dernier alinéa. 
Motif 
En effet, cet alinéa n'existait pas dans le texte proposé à la réunion de la section et il est en contradiction 
avec le paragraphe 3.2 tel qu'il a été amendé par vote en section. 
Résultat du vote 
Voix pour: 32, voix contre: 47, abstentions: 14.