COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN concernant les décisions de la Commission du 20 octobre 2004 concernant les plans nationaux d'allocation de quotas d'émission de gaz à effet de serre notifiés par la Belgique, l'Estonie, la Finlande, la France, la Lettonie, le Luxembourg, le Portugal et la République slovaque conformément à la directive 2003/87/CE

1. Introduction

La lutte contre le changement climatique est un objectif important de l'Union européenne. L'Union européenne a décidé de poursuivre cet objectif en se conformant aux obligations qu'elle a contractées dans le cadre du protocole de Kyoto, l'accord multilatéral conclu pour s'attaquer à ce problème planétaire à travers la coopération multilatérale. Un programme européen sur le changement climatique (PECC) a été élaboré en étroite coopération avec les États membres, les différents secteurs industriels, la société civile et les universités pour aider l'Union européenne à trouver des moyens permettant de respecter les engagements pris dans le cadre du protocole de Kyoto d'une façon efficace et économe. Une proposition clé qui en a résulté a été d'établir un système d'échange de quotas d'émission à l'échelle de l'UE pour réduire les émissions de gaz à effet de serre d'une manière efficace et économe. En 2003, le Conseil et le Parlement ont adopté une directive (2003/87/CE) qui met en place un tel système à partir de janvier 2005.

La première phase des échanges de quotas d'émission dans l'Union européenne s'appliquera aux émissions de CO2 provenant de plus de 12 000 installations. Chaque État membre doit établir un plan national d'allocation des quotas susceptibles d'être échangés et le notifier pour évaluation à la Commission. Ces plans sont fondés sur des critères objectifs et transparents, incluant les critères énumérés à l'annexe III. La Commission a la faculté de rejeter tout ou partie des plans nationaux lorsqu'ils ne sont pas conformes à ces critères. Pour aider les États membres à élaborer leurs plans, la Commission a adopté et publié des orientations [1] sur la mise en oeuvre des critères établis dans la directive.

[1] Communication de la Commission sur les orientations visant à aider les États membres à mettre en oeuvre les critères qui figurent à l'annexe III de la directive 2003/87/CE établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (COM(2003) 830 final du 7 janvier 2004).

La présente communication repose sur le document COM(2004) 500 [2] qui expose les motifs des décisions de la Commission concernant les plans nationaux d'allocation de quotas notifiés par l'Autriche, le Danemark, l'Allemagne, l'Irlande, les Pays-Bas, la Slovénie, la Suède et le Royaume-Uni, et présente l'évaluation de huit autres plans nationaux par la Commission. Une des raisons pour lesquelles la directive a confié à la Commission la responsabilité d'évaluer les plans d'allocation nationaux est qu'il fallait garantir que les critères établis par la directive soient correctement appliqués dans la répartition des quotas pouvant entrer dans le système d'échange avant que les échanges ne commencent. Dans un marché intérieur unique et avec un système unique d'échange de quotas d'émission pour toute l'UE, il importe de prévenir toute distorsion de concurrence qui résulterait d'une mauvaise application des dispositions de la directive ou du traité. C'est la première fois qu'on s'engage au niveau de l'Union européenne dans une campagne d'échange de quotas d'émission à l'échelle de l'UE, et la première période d'échange, qui s'étend de 2005 à 2007, a été désignée comme une « phase d'apprentissage ». Il est dans l'intérêt de tous les États membres que cet instrument contribue aux objectifs communautaires en matière de changement climatique, d'une manière efficace et économe. Cependant, si les quotas fixés par les États membres devaient dépasser le volume probable des émissions effectivement produites par les installations visées par la directive, celle-ci n'aurait guère d'effets favorables sur le plan de l'environnement. La mise au point de technologies propres et nouvelles s'en trouverait entravée et l'expansion d'un marché dynamique et liquide serait contrecarrée.

[2] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant les décisions de la Commission, du 7 juillet 2004, concernant les plans nationaux d'allocation de quotas d'émission de gaz à effet de serre notifiés par l'Autriche, le Danemark, l'Allemagne, l'Irlande, les Pays-Bas, la Slovénie, la Suède et le Royaume-Uni conformément à la directive 2003/87/CE.

2. Nombre de plans d'allocation nationaux présentés

Le 14 octobre 2004, seize États membres avaient notifié leur plan d'allocation national à la Commission. Huit d'entre eux ont été évalués en juillet 2004 et huit autres (Belgique, Estonie, Finlande, France, Lettonie, Luxembourg, Portugal et République slovaque) sont suffisamment complets pour permettre à la Commission de prendre une décision sur leur compatibilité avec la directive. Les huit autres plans représentent environ 15% de la quantité globale présumée de quotas pour la première période d'échange, ce qui porte le total à près de 60% du volume en circulation prévu.

3. Évaluation des plans d'allocation nationaux

Chacun des plans nationaux reçus a été évalué en toute compatibilité avec les décisions arrêtées le 7 juillet 2004 pour les huit premiers États membres, et présentées dans le document COM(2004) 500.

La Commission a analysé les plans en groupant une nouvelle fois, selon les rubriques suivantes, les éléments qu'elle a trouvés contrevenir à un ou plusieurs des onze critères de la directive: compatibilité avec les engagements pris par chaque État membre dans le cadre du protocole de Kyoto ("la trajectoire de Kyoto") ; ajustements ex-post ; règles en matière de transfert ; conception et gestion de la réserve de tout nouvel entrant. Dans quelques-uns des plans appartenant à cette seconde série de décisions, la Commission a par ailleurs recensé les incompatibilités avec les évaluations réalisées an application de la décision 280/2004/CE. Chacune de ces rubriques est abordée dans les sections ci-après.

3.1. Compatibilité avec les évaluations réalisées en application de la décision 280/2004/CE

Conformément à la décision 280/2004/CE [3], la Commission entreprend une évaluation annuelle des émissions réelles et projetées des États membres, en examinant les émissions totales ainsi que les émissions par secteur et par gaz. Ces évaluations sont préparées en étroite collaboration avec les États membres. Le document d'orientation indique que «la cohérence ne serait pas garantie dans le cas où un État membre envisagerait d'allouer une quantité totale de quotas supérieure aux émissions actuelles ou projetées des installations couvertes, établies dans l'évaluation pour la période en question».

[3] Décision n° 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 relative à un mécanisme pour surveiller les émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté et mettre en oeuvre le protocole de Kyoto, JO L 49 du 19.2.2004, p. 1.

La Commission estime que les plans de l'Estonie, de la Lettonie et de la République Slovaque sont compatibles avec le critère 2 compte tenu de la quantité totale réduite de quotas dans les trois plans.

3.2. Compatibilité avec une trajectoire vers les objectifs de Kyoto

Au total, la Belgique et le Luxembourg envisagent l'acquisition d'un minimum de 56 millions d'unités de Kyoto [4]. Le Portugal signale son intention d'acheter des unités de Kyoto mais ne les a pas quantifiées dans le plan, de sorte que l'évaluation du plan n'en tient pas compte.

[4] Luxembourg - 15 millions, Belgique - au moins 41 millions.

La Commission a basé son évaluation sur les huit éléments décrits dans le document COM(2004) 500.

La Belgique compte acheter un minimum de 41 millions d'unités de Kyoto et a enregistré des progrès considérables en ce qui concerne les huit éléments visés dans le document COM(2004) 500. À ce stade, elle a notamment affecté des ressources financières dépassant 120 millions d'euros pour l'achat d'unités de Kyoto. Compte tenu de la quantité totale réduite de quotas, la Commission ne considère pas que le plan belge soit en contradiction avec le critère 1.

Le Luxembourg a signalé son intention d'acheter 15 millions d'unités de Kyoto. Le 6 octobre 2004, les autorités luxembourgeoises ont notifié à la Commission leur engagement d'établir une base juridique dans la législation qui transpose la directive 2003/87/CE, d'instituer un fonds spécial pour le changement climatique, de réserver les ressources financières pour le fonds climatique dans le budget de 2005, d'attribuer au ministère de l'environnement le rôle d'autorité nationale désignée et de notifier cette désignation au secrétariat des Nations Unies sur le Climat. Compte tenu des modifications précitées et de la quantité totale réduite de quotas, la Commission ne considère pas que le plan du Luxembourg soit en contradiction avec le critère 1.

3.3. Ajustements ex post

Un certain degré de certitude est indispensable aux entreprises pour avoir la confiance nécessaire avant d'entreprendre de nouveaux investissements. Les ajustements ex-post sapent cette confiance par l'incertitude qu'ils provoquent.

Chaque fois que des ajustements ex-post étaient prévus dans de précédents plans nationaux d'allocation, ils ont été rejetés dans les décisions de la Commission arrêtées le 7 juillet 2004 concernant les plans nationaux d'allocation. Par ailleurs, certains États membres ont modifié leurs plans préalablement à ces décisions de manière à supprimer les ajustements ex-post, et d'autres États membres ont similairement modifié leurs plans pour éliminer les ajustements ex-post avant l'adoption des présentes décisions.

3.4. Réserves pour les nouveaux entrants

La Commission note que tous les plans évalués prévoient l'établissement de réserves pour les nouveaux entrants.

3.5. Aspects particuliers à chacun des plans

Le plan de la Finlande comprend une liste d'installations à couvrir, mais la liste n'indique pas les quantités à octroyer pour chaque installation sur les îles ?land. La liste imposée par le critère 10 est donc incomplète.

La France a indiqué qu'elle rajouterait environ 800 installations supplémentaires aux installations déjà notifiées initialement. Elle n'a toujours pas communiqué d'autres détails, notamment le nombre de quotas à allouer à ces installations, de sorte que la liste est incomplète. La Commission estime par ailleurs qu'une part de l'allocation envisagée de quotas à la réserve spéciale de croissance est en contradiction avec le critère 5 dans la mesure où elle est basée sur des taux de croissance surestimés et avantagerait indûment certaines entreprises et activités.

Le tableau 1 ci-après présente une synthèse de l'évaluation de la Commission et indique quels critères n'ont pas été respectés pour chacun des plans.

Tableau 1

>EMPLACEMENT TABLE>