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7.

La Cour observe que la définition figurant à l’article 2 de la proposition fait exclusivement référence à des recettes perçues et à des dépenses exposées qui relèvent du budget de l’Union ou des budgets des institutions, organes et organismes institués dans le cadre des traités ou des budgets gérés et contrôlés par eux. Le terme «budget» n’est toutefois pas approprié dans le cas de la Banque centrale européenne, de la Banque européenne d’investissement, du Fonds européen d’investissement, de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement ainsi que du Mécanisme européen de stabilité, entités dont le fonctionnement présente un intérêt financier évident pour l’Union européenne mais qui se financent pour l’essentiel sur leurs capitaux propres ou à l’aide des recettes tirées de leurs activités (d’emprunt et de prêt, par exemple). C’est pourquoi la définition devrait être clarifiée afin de refléter le fait que les intérêts financiers de l’Union concernent tous les actifs et passifs gérés par celle-ci et ses institutions ou en leur nom, ainsi que toutes leurs opérations financières, y compris les activités d’emprunt et de prêt.
1.

La Cour constate que la stratégie Europe 2020 indique que la passation de marchés devrait: a) améliorer les conditions-cadres permettant aux entreprises d’innover, en utilisant pleinement la politique de la demande, b) encourager le passage à une économie efficace dans l’utilisation des ressources et à faibles émissions de CO2, notamment en recourant plus largement aux marchés publics écologiques et c) améliorer l’environnement des entreprises, en particulier pour les PME innovantes; par ailleurs, la stratégie Europe 2020 souligne que la politique des marchés publics doit garantir une utilisation optimale des fonds publics et que les marchés publics doivent rester ouverts à l’ensemble de l’Union. La Cour constate également que les objectifs susmentionnés sont complétés ou explicités par le livre vert qui indique que les règles en matière de marchés publics devraient: a) augmenter l'efficience des dépenses publiques en suscitant la concurrence la plus forte possible et rationaliser les procédures en leur associant des mesures de simplification ciblées visant à répondre aux besoins spécifiques des pouvoirs adjudicateurs; b) permettre à ceux auxquels les règles s'appliquent de faire en sorte que leurs marchés servent mieux les objectifs communs de la société, tels que la protection de l'environnement, la promotion de l’innovation et de l’inclusion sociale, et la mise en place des meilleures conditions possibles pour la fourniture de services publics de haute qualité; c) prévenir et lutter contre la corruption et le favoritisme; d) s'intéresser à l'amélioration de l’accès des entreprises européennes aux marchés de pays tiers; e) assurer une plus grande sécurité juridique aux pouvoirs adjudicateurs et aux entreprises.
7.

Dans son rapport spécial no 10/2004, la Cour observait que, dans le cadre du processus de «déconcentration», des progrès significatifs avaient été accomplis en matière de gestion de l’aide extérieure, y compris un renforcement des unités opérationnelles et financières des délégations, ainsi que des procédures financières plus fiables et solides, qui ont permis d’améliorer la régularité, la rapidité et la qualité des services fournis. La Cour considère qu’il est primordial de préserver et de renforcer l’obligation de rendre compte, la responsabilité et la qualité de la gestion financière au niveau des délégations. Il importe que les futures structures organisationnelles des délégations de l’Union ne compromettent ni l’efficacité de leurs fonctions opérationnelles et financières, ni la séparation des fonctions.
12.

Le premier paragraphe de l’article 98 proposé dispose qu’à partir du 1er juillet 2013 au plus tard, le haut représentant, lors du pourvoi de vacances au SEAE, examine les candidatures non seulement des fonctionnaires du Conseil, de la Commission et du SEAE ou des membres du personnel des services diplomatiques nationaux, mais également des fonctionnaires des autres institutions. Cette proposition de la Commission, que le préambule de la décision du Conseil fixant l'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure (voir paragraphe 3) conforte, n’est pas conforme aux dispositions de l’article 27, paragraphe 3, du TUE, selon lesquelles le SEAE est composé de fonctionnaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et de la Commission ainsi que de personnel détaché des services diplomatiques nationaux.
Les recettes non utilisées et les crédits disponibles au 31 décembre au titre de recettes affectées visées à l'article 18 font l'objet d'un report comme suit:

Les recettes non utilisées et les crédits disponibles au 31 décembre au titre de recettes affectées visées à l'article 18 font l'objet d'un report comme suit:

4. Les paiements de préfinancement sont apurés par l'ordonnateur compétent À cette fin, des dispositions appropriées sont insérées dans les contrats, décisions et conventions de subvention ainsi que dans les conventions de délégation confiant des tâches d'exécution aux entités et personnes visées à l'article 53, paragraphe 1, point 2 a) à h).

4. Les paiements de préfinancement sont apurés régulièrement par l'ordonnateur compétent. À cette fin, des dispositions appropriées sont insérées dans les contrats, décisions et conventions de subvention ainsi que dans les conventions de délégation confiant des tâches d'exécution aux entités et personnes visées à l'article 53, paragraphe 1, point 2 a) à h).

Les états financiers visés à l'article 121 sont conformes aux règles comptables de l'Union adoptées par le comptable de la Commission et présentent une image fidèle des éléments d'actif et de passif, des charges, des produits et des flux de trésorerie.

1. La Cour des comptes porte à la connaissance de la Commission le 15 juin au plus tard et des autres institutions et organismes visés à l'article 121, le 1er juin au plus tard, les observations qui lui paraissent de nature à devoir figurer dans le rapport annuel. Ces observations doivent rester confidentielles et sont soumises à une procédure contradictoire. Toutes les institutions adressent leurs réponses à la Cour des comptes, le 15 octobre au plus tard. Les institutions autres que la Commission adressent leur réponse simultanément à celle-ci.
FR Journal officiel de l’Union européenne C 199/1

AVIS N o 3/2008

de la Cour des comptes des Communautés européennes sur une proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (Euratom, CECA, CEE) no 549/69 déterminant les catégories des fonctionnaires et agents des Communautés européennes auxquelles s'appliquent les dispositions de l'article 12, de l'article 13, deuxième alinéa, et de l'article 14 du protocole sur les privilèges et immunités des Communautés

(2008/C 199/01)

LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 248, paragraphe 4, et son article 291,

vu le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes, et notamment son article 16,

vu la proposition de la Commission du 23 mai 2008 (1),

vu la demande d'avis sur cette proposition adressée par le Conseil à la Cour des comptes le 6 juin 2008,

considérant que la proposition de la Commission vise à ce que les agents d'Europol ne bénéficient pas de l’immunité de juridiction lorsqu'ils participent aux équipes communes d’enquête créées par les États membres dans le cadre d’enquêtes pénales relevant de la compétence d’Europol,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

La proposition de modification, qui dispose que l’immunité de juridiction ne s’applique pas au personnel d’Europol mis à la disposition d’une équipe commune d'enquête, n'appelle aucun commentaire de la part de la Cour.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 17 juillet 2008. Par la Cour des comptes Vítor Manuel DA SILVA CALDEIRA Président

(1) COM(2008) 305 final du 23 mai 2008.
3.

Si le système proposé est adopté, les services du Parlement devront faire face en peu de temps à une charge de travail accrue. Cela comporte des risques susceptibles d’avoir une incidence négative sur la légalité et sur la régularité des opérations effectuées, ainsi que sur la fiabilité de la gestion et de l’information financière. La Cour recommande donc que les services compétents du Parlement prennent toutes les mesures appropriées pour que des procédures et des systèmes fiables et efficaces soient conçus, testés et mis en œuvre en temps utile et pour que les ressources nécessaires soient disponibles afin d’assurer sans retard une gestion fiable et efficiente du nouveau régime.
5.

L'article 23 bis établit une définition des caractéristiques présentées par un contrôle interne efficace et efficient. La Cour se félicite de cette initiative, mais juge insuffisante la référence aux «meilleures pratiques internationales», étant donné que, pour certaines questions fondamentales, comme la vérification de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes, aucune meilleure pratique n'existe formellement. La Cour recommande de faire figurer dans les modalités d'exécution les grands principes sous-tendant un contrôle efficace, tels qu'ils sont énoncés dans son avis no 2/2004, notamment les principes et les normes de contrôle communs, les composantes fondamentales des systèmes et des procédures de contrôle, la détermination des responsabilités et des procédures garantissant la qualité de chaque niveau de contrôle, et la supervision globale des systèmes.
5.

De plus, les modifications de l'article 143, paragraphes 2 et 5, du règlement financier général concernant le calendrier de la transmission, par la Cour, de sa déclaration d'assurance et de son rapport annuel, n'ont pas été prises en compte dans la présente proposition, ce qui ne résout en rien le problème du calendrier irréaliste déjà évoqué au point 3 de l'avis no 12/2002 de la Cour, et entraîne la réintroduction des différences entre les dispositions respectivement applicables au budget général et aux FED.
2.

L'article 20 de la proposition prévoit que, outre la transmission pour information des budgets et des budgets rectificatifs à l'autorité budgétaire, à la Cour des comptes et à la Commission et leur publication sur le site web des agences concernées, l'obligation pour les agences de publier un «résumé des budgets et budgets rectificatifs au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter de leur adoption». Il conviendrait toutefois de préciser l'étendue et le contenu du résumé à publier par les agences exécutives eu égard au principe de transparence budgétaire.
X.

Le caractère «national» des déclarations nationales et des travaux d'audit réalisés à l'échelon national contraste avec l'approche transversale qui caractérise actuellement les travaux de la Cour, dont les conclusions sont généralement présentées par domaine budgétaire et non par État membre. Pour être susceptibles d'avoir une incidence sur les travaux de la Cour, les déclarations nationales et les travaux d'audit réalisés à l'échelon national devraient se caractériser par une étendue, une approche et un calendrier comparables et appropriés. Quel que soit l'usage qu'elle fait de ces travaux, la Cour reconnaît néanmoins que les déclarations nationales et les travaux d'audit réalisés à l'échelon national sont de nature à contribuer à la prise de conscience, dans les États membres, de l'importance du contrôle interne de l'utilisation des fonds communautaires.
2.

Comme la Cour l'a récemment souligné, le caractère compliqué des règles et l'imprécision des critères d'éligibilité, ou la complexité des obligations juridiques, ont une incidence considérable sur la légalité et sur la régularité des opérations (5). Si le législateur estime que des dérogations à la «règle de non-profit» sont indiquées, dans l'intérêt des partis politiques au niveau européen, il importe que ces dérogations soient présentées de façon simple, précise et non équivoque, de sorte que l'ordonnateur, lorsqu'il verse les subventions, et la Cour des comptes, lorsqu'elle contrôle les paiements, puissent facilement s'assurer du respect des conditions prévues en la matière.
11.

S'agissant des articles 124 et 125, la Cour attire l'attention sur son avis no 2/2002 (points 20 et 21), dans lequel elle suggérait de supprimer toute référence à des comptes «provisoires». Les comptes à présenter en vue de l'audit pour le 31 mars doivent être complets, dûment établis et approuvés par la Commission. Dans le règlement financier, aucune confusion ne doit être possible entre le rôle de l'entité contrôlée et celui de l'auditeur pour ce qui concerne l'élaboration des comptes. La tâche de la Cour ne saurait en aucun cas aller jusqu'à aider la Commission à élaborer les comptes. Cette responsabilité, de nature administrative et comptable, ne relève que des services de la Commission et est incompatible avec la mission de contrôle externe qui est celle de la Cour.
5.

La Cour adhère au nouveau principe budgétaire de contrôle interne efficace et efficient visé à l'article 30 bis, mais elle estime que ce principe doit encore évoluer pour pouvoir véritablement être mis en œuvre conformément aux principes proposés dans son avis no 2/2004 sur le modèle de contrôle unique (single audit) (et proposition relative à un cadre de contrôle interne communautaire). En particulier: — il faudra définir les caractéristiques communes des systèmes de contrôle interne dans les différents domaines budgétaires et prendre les mesures nécessaires pour assurer le suivi des coûts des contrôles et évaluer les avantages qu'ils procurent, — il est indispensable que la Commission élabore un cadre logique fondé sur des principes et des normes communs, ainsi qu'un système de surveillance approprié, applicable à tous les niveaux d'administration dans les institutions comme dans les États membres, et cela afin de garantir l'intégration et la coordination des contrôles, — bien que le «niveau de risque tolérable» soit une notion fondamentale d'un cadre de contrôle interne intégré, aucune indication ne permet de savoir comment, par qui et quand une définition doit en être donnée. En outre, la relation entre le niveau de risque tolérable et l'équilibre coût/avantage des contrôles n'a pas été établie.
2.

L’article 7, point a), de la proposition dispose que l’OLAF est tenu d’établir un rapport sur l’exécution du programme et l’opportunité de sa poursuite pour le 31 décembre 2010 au plus tard. L’article 7, point b), repousse l’évaluation de la réalisation du programme au 31 décembre 2014. La Cour estime que cette date est trop lointaine. Elle propose donc qu’une évaluation indépendante ait lieu au plus tard en 2010 et que celle-ci comprenne une évaluation intermédiaire de la réalisation des objectifs du programme. En outre, les informations concernant les actions financées et les résultats obtenus dans le cadre du programme Hercule II devraient figurer dans le rapport annuel présenté par la Commission conformément aux dispositions de l’article 280, paragraphe 5, du traité. Les critères généraux figurant dans l'annexe jointe à la proposition devraient être rendus plus clairs et plus spécifiques afin de faciliter, le cas échéant, l’évaluation du programme.
5.

Dans son avis no 8/2005, la Cour recommandait à la Commission de simplifier et de consolider la législation antifraude communautaire. Cependant, la nouvelle proposition fait même davantage référence au règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (5) (dont l’objet a été considérablement étendu (6)). Étant donné qu’aucune modification du règlement (Euratom, CE) no 2185/96 n’est proposée, il n’apparaîtra pas clairement, à la lecture de ce dernier, qu’il s’applique aussi à d’autres fins. Cela est contraire à l’accord interinstitutionnel du 22 décembre 1998 sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire (7). Enfin, la Cour observe que, si la nouvelle proposition prévoit des procédures et des garanties que doivent respecter les agents de l’Office dans le cadre des enquêtes internes, la Commission ne propose pas de supprimer l’actuel article 4, paragraphe 6, point b). Cela pourrait être source de confusion et d’écarts.
2.

Pour la période 2007-2013, l’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière est d’application (3). La Cour attire l’attention sur le fait qu’elle n’a pas la possibilité de formuler des observations sur les questions de discipline budgétaire et de bonne gestion financière lorsque celles-ci sont régies par des accords interinstitutionnels plutôt que par des règlements du Conseil.
65.

La dernière phrase de l'article 33, paragraphe 3, point c), de la version anglaise de la proposition de règlement devrait être formulée comme suit: «and provided the funds are NOT reallocated to operations which have been the subject of a financial correction». En outre, l'article 33, paragraphe 5, point b), fait référence au paragraphe 2, points a) et c), du même article. Il conviendrait de modifier cette référence comme suit: «paragraphe 3, points a) et c)».
3.

Les considérants indiquent que la proposition a pour but de faire évoluer le règlement sur cinq points principaux, sans pour autant remettre en cause les compétences et responsabilités des États membres, tout en respectant les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les cinq points sont les suivants: a) s'agissant de sa saisine, l'Office devrait être libre de décider d'ouvrir ou de ne pas ouvrir une enquête en fonction des priorités qu'il s'est fixées (affirmation du principe d'opportunité de l'ouverture des enquêtes); b) en matière d'enquêtes internes (enquêtes administratives au sein des institutions, organes, offices et agences), l'Office devrait informer l'institution ou l'organe dans lequel il a ouvert une enquête ou dans lequel des mesures administratives s'imposent pour protéger les intérêts de l'Union; c) dans le cadre des enquêtes internes de même qu'en cas de fraude liée à des contrats financés par des fonds communautaires (dépenses directes concernées par des enquêtes externes), l'Office devrait pouvoir procéder aux contrôles auprès des opérateurs économiques dans les États membres dans les conditions prévues par le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil. Il devrait aussi pouvoir accéder sans entraves aux informations détenues par les institutions et organes communautaires dans le cadre des enquêtes externes; d) pour des raisons d'équité et de sécurité juridique, les garanties de procédure relatives aux droits des personnes devraient être précisées tant pour les enquêtes internes que pour les enquêtes externes; e) le rôle du comité de surveillance devrait être étendu au contrôle de la durée des enquêtes et à la protection des personnes, tant dans les enquêtes internes que dans les enquêtes externes. Il est ainsi proposé d'accroître de deux le nombre des membres du comité. La Commission propose aussi de confier à un membre du comité la charge de préparer ses travaux relatifs au respect, par l'Office, des droits des personnes.
2.

Le montant du seuil résulte des estimations de la Commission, fondées sur divers scénarios pour les prêts externes de l'Union; le nouveau mandat de prêt externe de la Banque européenne d'investissement (BEI) pour les prochaines perspectives financières 2007-2013 n'a pas encore été adopté. En l'absence de données ou de prévisions fiables, les règles actuelles prévoient un taux de provisionnement du Fonds plus élevé si ses ressources passaient au-dessous de 75 % du montant objectif en raison des appels en garantie effectués par suite de défaillance. Cette règle serait remplacée par la mise en œuvre du «mécanisme de lissage». La nouvelle procédure de provisionnement du Fonds est fondée sur des calculs ex post, si bien que le provisionnement sera effectué avec un décalage dans le temps. La Cour estime que la Commission devrait envisager de mettre en place un mécanisme d'alerte dans le but d'informer les autorités budgétaires si les avoirs nets du Fonds passaient sous 75 % du montant objectif en raison de l'augmentation des garanties et/ou du fait des appels en garantie. Les autorités budgétaires seraient ainsi informées à un stade précoce de toute évolution défavorable, et pas seulement lorsque des mesures exceptionnelles devraient être prises pour réalimenter le Fonds (comme lorsque les ressources de ce dernier deviennent inférieures à 50 % du montant objectif).
10.

Dans un certain nombre de cas, la formulation des changements demande à être précisée: — La formulation du passage ajouté à l'article 7, paragraphe 1, donne l'impression que les ordonnateurs doivent utiliser le taux de conversion figurant dans les contrats ou les conventions de subventions de préférence au taux officiel, alors qu'en vertu du point 2.1, troisième alinéa, de l'exposé des motifs, le taux contractuel ne s'applique qu'aux conversions opérées par les contractants et les bénéficiaires. — L'article 21, paragraphe 2, est modifié dans un souci de conformité avec le règlement financier, qui exige des évaluations intermédiaires et/ou ex post pour les programmes et activités occasionnant des dépenses importantes, sans aucune précision quant à la signification du terme «important». En outre, la formulation retenue risque d'entraîner que des politiques ayant une importance et une incidence élevées, mais pour lesquelles les dépenses budgétaires sont minimes (par exemple la concurrence ou le marché unique), ne soient pas évaluées. — À l'article 66, paragraphe 2, la deuxième phrase laisse penser que le régisseur d'avances ordonnance les dépenses, alors qu'en réalité, il effectue uniquement la validation provisoire et les paiements. — Les articles 130 et 164, paragraphe 1 ter, permettent, dans certaines circonstances, de limiter les documents justificatifs au «strict nécessaire» sans préciser ce qui est à considérer comme tel. De plus, les exigences ne doivent, en aucun cas, aller au-delà du strict nécessaire. — Les changements apportés à l'article 86, paragraphe 1, et à l'article 106, paragraphe 5, bien qu'ils soient acceptables pour la Cour, ne sont pas conciliables avec l'objectif déclaré de la Commission de renoncer à l'application d'intérêts «en cas d'obstacles résultant de la législation nationale de pays tiers».