RAPPORT DE LA COMMISSION - RAPPORT ANNUEL DE L'INSTRUMENT STRUCTUREL DE PRÉADHÉSION (ISPA) 2002

TABLE DES MATIÈRES

RAPPORT DE LA COMMISSION RAPPORT ANNUEL DE L'INSTRUMENT STRUCTUREL DE PRÉADHÉSION (ISPA) 2002

Avant-propos

Résumé général

Budget ISPA en 2002

Financement de projets

1. Nouveaux projets ISPA

2. Engagements dans le secteur de l'environnement

3. Engagements dans le secteur des transports

4. Projets financés entre 2000 et 2002

5. Paiements

Assistance technique

6. Formes et fourniture de l'assistance technique

7. Assistance technique par projet

8. Assistance technique sur l'initiative de la Commission

Gestion et mise en oeuvre

9. Suivi des projets

10. Gestion et contrôle financiers

11. Rapport de la Cour des comptes sur ISPA

12. Partenaires de cofinancement - BEI et BERD

Contribution aux actions communautaires

13. Politiques environnementales

14. Politique des transports : de l'EBIT au RTE-T

15. Marchés publics

Coordination entre les instruments de préadhésion

Programme de communication

Profil des pays

16. Bulgarie

17. Republique tchèque

18. Estonie

19. Hongrie

20. Lettonie

21. Lituanie

22. Pologne

23. Roumanie

24. Slovaquie

25. Slovénie

Liste des abréviations

Sources d'informations utiles

Annexe I: Tableaux par pays

Annexe II: Liste de projets

Avant-propos

Le présent rapport concernant de l'Instrument structurel de pré-adhésion (ISPA) a été réalisé conformément à l'article 12 du règlement établissant ISPA [1].

[1] Règlement (CE) n° 1267/1999 du Conseil du 21 juin 1999.

Son contenu a été adapté pour tenir compte des observations faites par le Parlement européen, le Comité économique et social et le Comité des régions sur les précédents rapports annuels.

Les objectifs d'ISPA

En apportant son soutien aux secteurs du transport et de l'environnement, qui sont des domaines prioritaires pour la Communauté, ISPA contribue à préparer les pays candidats d'Europe centrale et orientale [2] à l'adhésion d'une double manière :

[2] Bulgarie, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Slovénie.

(i) en accélérant l'amélioration de l'infrastructure de ces secteurs aux normes de l'UE, et ce en aidant les pays bénéficiaires à respecter et à mettre en oeuvre la législation communautaire pertinente, et

(ii) en respectant les procédures de l'UE en ce qui concerne la gestion efficace et transparente des Fonds structurels et du Fonds de cohésion après l'adhésion.

Avec ISPA, la Communauté apporte une assistance financière aux sous-secteurs environnementaux dont les besoins d'investissements sont les plus lourds, à savoir l'approvisionnement en eau, le traitement des eaux usées et la gestion des déchets. En outre, ISPA aide les pays candidats à renforcer leur administration et ce afin d'appliquer correctement la législation environnementale européenne.

En ce qui concerne les transports, ISPA soutient la construction et la réhabilitation des infrastructures de transport et leur intégration dans les réseaux européens de transport en vue de renforcer le développement économique des pays candidats.

Hormis ces objectifs de base, auxquels sont alloués chaque année 1 040 millions d'euros (prix de 1999), la fourniture de services publics de qualité, avec l'aide d'ISPA, contribue de manière importante à améliorer le niveau de vie et les conditions sociales et sanitaires d'importantes parties de la population des pays d'adhésion.

Afin d' éviter des chevauchements avec les deux autres instruments de préadhésion (PHARE et SAPARD), ISPA se concentre en priorité sur les investissements de grande envergure. Toutefois, cela ne l'empêche pas de financer des groupes de projets de taille plus modeste, lorsque les projets constitutifs poursuivent un même objectif fonctionnel, géographique ou économique.

Résumé général

Le présent rapport, présenté en application de l'article 12 du règlement ISPA n°(CE) 1267/1999, couvre l'année 2002.

A quelques mois d'ici l'adhésion, le rôle d'ISPA dans la préparation des nouveaux États membres à la politique communautaire de cohésion semble donc d'autant plus important, en particulier parce que ISPA doit faciliter dans la transition des pays d'adhésion vers le Fonds de cohésion et familiariser les administrations et les bénéficiaires avec les procédures de la Commission en matière des mesures structurelles. C'est la raison pour laquelle, le rapport tente de faire le bilan des trois années d'existence d'ISPA et se concentre, entre autres, sur les projets d'assistance technique, les procédures d'appel d'offres et de passation des marchés et les audits.

2002 en quelques lignes

Aider les pays candidats à se conformer aux objectifs de la politique environnementale communautaire et à renforcer les réseaux Européens de transport

A travers ISPA la Communauté a poursuivi l'octroi d'une assistance financière aux projets d'environnement qui nécessitent d'importants investissements en infrastructure, notamment la fourniture d'eau, le traitement des eaux usées et la gestion des déchets solides. De plus, ISPA a été un instrument bénéfique pour assister les pays candidats à renforcer leur compréhension et leur capacité administrative à mettre en oeuvre la législation environnementale la plus importante.

Dans le secteur du transport, le rôle d'ISPA est de contribuer au développement du futur réseau trans-Européen de transport et d'encourager l'interconnexion et l'interopérabilité au sein des réseaux nationaux ainsi qu'entre ces réseaux et le réseau de l'Union. Comme les années précédentes, les fonds ISPA dépensés dans ce secteur en 2002 se sont focalisés sur modernisation et l'extension du réseau TINA (Evaluation des besoins des infrastructures de transport).

Depuis 2000, ISPA a débloqué un total de 74,3 millions d'euros pour financer 49 mesures d'assistance technique visant à aider les pays à préparer leurs projets et leurs demandes de concours, et à renforcer les capacités administratives des organismes de mise en oeuvre, notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre décentralisée. Sur ces 49 mesures, 14 nouvelles mesures ont été approuvées en 2002 afin de préparer de nouveaux projets pour 2003 ainsi que des projets pour le Fonds de cohésion.

En 2002, la Commission a approuvé 80 nouveaux projets. Les dotations ISPA à ces projets s'élèvent à 1,55 milliard d'euros, représentant 64,9 % d'un coût d'investissement éligible total de 2,4 milliards d'euros. Entre 2000 et 2002, la Commission a approuvé un total de 249 projets ISPA pour un coût éligible total de 8,8 milliards d'euros, dont 5,65 milliards d'euros (soit 64,5 %) sont financés par l'ISPA. Ainsi, la Commission a déjà alloué environ 75 % des fonds prévus pour la période 2000-2006 à des projets prioritaires dans les secteurs de l'environnement et des transports.

Les engagements pour 2002 ont été équitablement répartis entre les secteurs de l'environnement et des transports, faisant passer le total des engagements pour la période 2000-2002 à 3,2 milliards d'euros. Depuis 2000, 49 % des engagements ont été alloués aux projets environnementaux et 51 % au projets de transport.

Plus de la moitié des engagements alloués au secteur des transports le sont en faveur des infrastructures ferroviaires, ce qui reflète l'objectif de la Commission de favoriser les modes de transport les plus propres pour l'environnement.

La conclusion de plusieurs contrats de travaux et de nombreux contrats de services en 2002 a permis de faire progresser de manière importante l'efficacité de la mise en oeuvre sur le terrain par rapport à l'année précédente, grâce notamment à une amélioration de la capacité des pays candidats à gérer les appels d'offres et les adjudications des marchés.

Les paiements effectués par ISPA en 2002 s'élevaient à EUR 388.5 millions, ce qui représente le double des paiements en 2001. Le nombre croissant des deuxièmes avances de paiement et des paiements intermédiaires démontre qu'un progrès considérable de mise en oeuvre des mesures ISPA a été réalisé comparé à l'année précédente.

Renforcer les capacités administratives nécessaire à la gestion des projets et à la mise en oeuvre des actions politiques

Comme les années précédentes, la Commission a apporté une assistance technique via ISPA visant à développer la capacité des organes nationaux à mettre en oeuvre les politiques environnementales et à respecter les dispositions en matière des marchés publics, domaines dans lesquels les pays candidats rencontrent encore des difficultés à se conformer aux exigences qui s'imposent.

Deux séminaires multilatéraux ont été organisés par la Commission sur le thème de la directive cadre sur l'eau afin d'aider les pays candidats à élaborer de nouvelles politiques de gestion de l'eau et à préparer les futurs projets à réaliser au titre d'ISPA et du Fonds de cohésion, conformément aux dispositions de ladite directive, notamment en ce qui concerne la gestion intégrée des bassins hydrographiques.

En outre, une série de séminaires a été organisée afin de former les responsables des pays bénéficiaires à préparer les dossiers d'appel d'offres, à évaluer les offres et à superviser les contrats.

La Commission a fait en sorte de mieux faire comprendre les opportunités et les risques liés aux partenariats public-privé dans le domaine des services publics. Elle a aussi expliqué comment structurer ces partenariats en intégrant le soutien financier. A cet effet, un grand forum multilatéral et plusieurs séminaires de diffusion de l'information ont été organisés et, en mars 2003, des lignes directrices ont été publiées.

Se diriger vers des systèmes de gestion et de contrôle financiers adéquats

Dans le cadre du passage d'un contrôle ex-ante des procédures d'appel d'offres et de passation des marchés par la Commission à un système de mise en oeuvre décentralisée par les pays bénéficiaires (EDIS), tous les pays sauf un avaient achevé, en 2002, le premier stade de la mise en oeuvre d'EDIS, à savoir l'évaluation de l'écart des systèmes. Un pays a déjà demandé la suppression du contrôle ex-ante, confirmant ainsi que les critères et les conditions minimums à respecter pour accorder EDIS sont remplis.

Les nouveaux audits de système entrepris par la Commission en 2002 pour évaluer les systèmes de contrôle et de gestion dans les pays candidats indiquent que des progrès significatifs ont été faits pour satisfaire aux exigences en la matière fixées dans le règlement ISPA.

Budget ISPA en 2002

Le budget alloué à ISPA provient de deux lignes budgétaires, la B7-020 et la B7-020A. La première ligne fournit les moyens qui doivent servir au cofinancement de projets (mesures) dans les pays candidats dans le secteur des transports et de l'environnement ainsi qu'à l'assistance technique destinée à identifier et à élaborer les meilleurs projets. Les projets d'assistance technique tendant à aider les pays candidats à progresser dans la voie d'une gestion pleinement décentralisée (EDIS) bénéficient aussi de fonds prélevés sur cette ligne budgétaire. La ligne B7-020A prévoit le financement de projets élaborés sur l'initiative de la Commission.

En 2002, une enveloppe de 1 109 millions d'euros a été prélevée sur le budget de la Commission pour financer ISPA. Au départ, la ligne budgétaire B7-020 (projet) a été créditée de 1 089,2 millions d'euros. S'y sont ensuite ajoutés 18,25 millions d'euros supplémentaires, qui ont été transférés de la ligne budgétaire B7-020A, débloquant ainsi un budget de 1 107 millions d'euros pour le financement de projets élaborés sur l'initiative des pays bénéficiaires. Du budget initial de la ligne B7-020A (19,8 millions d'euros), 1,55 million d'euros a été engagé pour des projets émanant de la Commission.

Tableau 1: budget ISPA en 2002

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Financement de projets

1. Nouveaux projets ISPA

En 2002, la Commission a adopté 80 nouveaux projets ISPA, dont 23 projets d'investissement dans les infrastructures de transport, 51 dans les infrastructures environnementales et 1 projet conjoint environnement/transport. Sur l'ensemble de ces projets, la Commission a approuvé 9 nouvelles mesures d'assistance technique (AT) destinée à la préparation des projets, dont 6 s'adressaient aux projets de transport et 3 aux projets d'environnement, tandis que 5 autres concernaient la mise en oeuvre décentralisée [3]. Aussi, la contribution totale d'ISPA à des projets financés en 2002 s'élève à 1,55 milliard d'euros, représentant un taux moyen d'aide non remboursable de 64,9 % du coût éligible total de 2,39 milliards d'euros, le solde étant cofinancé par les pays candidats (sources nationales au niveau central, régional et/ou local) et par des institutions financières internationales (IFI).

[3] L'AT pour la mise en oeuvre décentralisée (EDIS) est traitée plus en détail dans le chapitre «Assistance technique ».

Tableau 2: nouveaux projets ISPA décidés en 2002

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Note: les montants de la colonne Décisions représentent la contribution totale de l'ISPA aux projets, tandis que les montants de la colonne Engagements représentent les engagements budgétaires annuels totaux (en 2002).

En 2002, les engagements ont atteint 1 107 millions d'euros et ont été octroyés aux nouveaux projets décidés en 2002 (724 millions d'euros) et aux projets en cours adoptés les années précédentes.

2. Engagements dans le secteur de l'environnement

Environ 43 % de l'enveloppe budgétaire consacrée au secteur de l'environnement pour l'année 2002 était destinée à des projets combinant l'approvisionnement en eau potable et la collecte des eaux usées, tandis qu'un tiers du budget était consacré à des projets de collecte et de traitement des eaux usées, essentiellement axés sur la rénovation, la réparation ou l'extension des réseaux d'assainissement et la construction de nouvelles stations d'épuration ou la remise à neuf des stations d'épuration existantes. Environ 4 % des fonds sont allés à des projets dans le secteur de l'eau potable (approvisionnement et/ou traitement), tandis qu'environ 18,4 % ont été consacrés à des projets de gestion des déchets solides, lesquels consistaient principalement en la fermeture d'anciennes décharges et en l'ouverture de nouvelles. Le plus souvent, leur mission consistait aussi à introduire le tri sélectif et à mettre en place des systèmes de traitement/recyclage.

Tableau 3: budget 2002 - secteur de l'environnement ventilé par sous-secteur [4]

[4] Inclut les engagements budgétaires des projets décidés en 2002 ainsi que des tranches de financement de projets décidés les années précédentes.

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Aide d'urgence à la suite des inondations (Projet combiné environnement/transport)

En août 2002, la partie occidentale de la République tchèque, s'étendant de la Bohème à Prague, a été touchée par une inondation, une des pires catastrophes de l'histoire moderne de la région. La réparation rapide des infrastructures environnementales et des infrastructures de transport touchées a été envisagée comme une manière de limiter les effets socioéconomiques des dégâts provoqués par l'inondation et de faciliter les réparations à effectuer dans d'autres secteurs. C'est pourquoi le gouvernement tchèque et la Commission ont accepté de réallouer 24 millions d'euros du budget 2002 d'ISPA au financement des travaux de réparation et de reconstruction.

En ce qui concerne le transport ferroviaire, les services ont été interrompus sur 23 lignes à la suite des inondations. La réouverture de ces tronçons nécessite principalement des travaux de réparation. Pour ce qui est du transport routier, les dégâts englobent la destruction de ponts emportés par les flots ou des perturbations sur les ponts, des glissements de terrain, l'érosion des accotements, des fissures sur les chaussées et l'envasement des tunnels de drainage.

Quant aux infrastructures environnementales, ce sont surtout les stations d'épuration des eaux usées et les réseaux d'assainissement situés dans les bassins hydrographiques de Vltava et de Labe (affluents de l'Elbe) qui ont été touchés. La plupart des installations électriques et des accessoires électriques/mécaniques de 29 usines ont nécessité des réparations. En outre, des dégâts environnementaux ont été causés à des structures civiles construites sur les rivières, tels que des barrages ou des berges.

Au vu des circonstances exceptionnelles, les dispositions particulières suivantes s'appliquent :

* Le taux de l'aide d'ISPA passe à 85 % ,

* Les marchés publics peuvent être accordés, le cas échéant, via la procédure négociée, conformément aux dispositions du PRAG (Guide pratique des procédures contractuelles PHARE, ISPA et SAPARD).

* Une avance financière unique représentant 40 % de l'aide maximale d'ISPA est faite à la signature du protocole de financement.

* L'identification, l'évaluation et la supervision des projets seront effectuées par le personnel des pays bénéficiaires et recevront une assistance technique complémentaire dans laquelle la Commission a pris l'initiative de s'engager.

3. Engagements dans le secteur des transports

Comme les années précédentes, l'aide d'ISPA au secteur des transports a été consacrée à l'extension et à l'amélioration du réseau EBIT (Évaluation des besoins en infrastructure de transport), afin de faciliter les connexions entre l'Union européenne et les pays candidats au sein du futur réseau transeuropéen de transport (RTE-T). Environ 54 % de l'enveloppe budgétaire attribuée à ce secteur en 2002 a été consacré aux projets ferroviaires, portant principalement sur la remise en état et la modernisation des infrastructures existantes afin de les aligner aux normes communautaires. Environ 46 % du budget a été consacré à des projets routiers, comprenant la construction de nouveaux tronçons et l'alignement du réseau existant aux normes communautaires en matière de capacité et de sécurité.

Tableau 4: budget 2002 - Secteur des transports ventilé par sous-secteur [5]

[5] Inclut les engagements budgétaires des projets décidés en 2002 ainsi que des tranches de financement de projets décidés les années précédentes.

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4. Projets financés entre 2000 et 2002

Entre 2000 et 2002, la Commission européenne a adopté un total de 249 projets proposés par les pays candidats. Parmi eux, 151 concernaient le secteur de l'environnement (y compris un projet d'aide d'urgence à la suite des inondations), 87 le secteur des transports, auxquels viennent s'ajouter 10 mesures d'assistance technique pour la mise en oeuvre décentralisée. Ces interventions correspondent à un coût éligible total de 8,76 milliards d'euros, dont 5,65 milliards (soit 64,5 %) sont financés par l'UE depuis la ligne budgétaire B7-020. En conséquence, la Commission a alloué au cours des trois premières années d'activité d'ISPA plus de 75 % des fonds affectés à ISPA pour la période 2000-2006.

Tableau 5: projets décidés entre 2000 et 2002

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Clôture du premier projet de transport (Lituanie)

Le premier projet de transport financé au titre d'ISPA s'est achevé au cours de l'année 2002. Le projet constituait la première phase d'un projet routier en trois phases dont l'achèvement est prévu pour 2006 et qui vise à améliorer le tronçon lituanien du couloir de transport pan-européen IXB Helsinki-Crete reliant Vilnius à Klaipeda. Les phases 2 et 3 de la modernisation consisteront en des travaux qui seront exécutés en 2003-2004 et en 2005-2006 et qui recevront vraisemblablement aussi une aide de la Communauté. Le tronçon du couloir lituanien, qui est deuxième sur la liste des priorités du programme national de développement des transports, nécessite

* un alignement de la résistance de la chaussée aux normes européennes, en particulier pour supporter des charges à l'essieu de 11,5 tonnes,

* le renforcement et l'élargissement d'un tronçon de 87 km sur l'autoroute existante,

* le renforcement des quelque 300 km de chaussée de la route à deux voies, et

* la mise en oeuvre de mesures de sécurité routière (glissières de sécurité et éclairage).

Construite pendant l'ère communiste pour faciliter l'accès au port de Klaipeda, à l'époque port militaire, le tronçon lituanien présentait un niveau de construction de qualité relativement élevée pour l'époque et compte tenu des circonstances. Toutefois, la route ne convient plus aux exigences modernes. Elle se détériore rapidement, provoquant des dégâts aux véhicules qui l'empruntent et nécessitant de fréquentes réparations. En outre, le tronçon reliant Vilnius à Kaunas (95 km) a des voies étroites et presque aucune bande d'arrêt d'urgence. Le projet de modernisation y remédiera dans le même temps. La route est la seule voie de communication réaliste entre les trois grandes villes (Vilnius, Kaunas et Klaipeda). On ne s'attend pas à ce que les améliorations apportées provoquent une augmentation du trafic. Mais, on s'attend à une diminution considérable de l'usure des véhicules et des frais de maintenance, tandis que le tronçon Vilnius-Kaunas verra une légère augmentation de la vitesse moyenne de circulation.

La première phase du projet de modernisation, qui s'est achevée, à savoir l'élargissement et le renforcement de 37,2 km et le renforcement de 135 km, a reçu une aide au titre d'ISPA en 2000, d'un montant de 19,56 millions d'euros (75% du coût d'investissement éligible), le solde étant financé par le fonds lituanien des routes. La conception et la programmation des travaux avaient commencé début 1999 et s'étaient achevées au milieu de l'année 2000, tandis que les travaux de construction ont débuté au printemps 2001 pour s'achever fin 2002.

5. Paiements

Les paiements au titre d'ISPA consistent en deux avances de 10 % du concours ISPA -une première avance est versée à la signature du protocole de financement, la seconde après la signature du premier marché de travaux- ainsi qu'en des paiements intermédiaires pouvant aller jusqu'à 80 % (90 % dans les cas exceptionnels) de la contribution totale, le solde étant libéré après l'approbation du rapport de projet final. En 2002, les paiements ont été effectués comme suit :

- première avance pour des projets adoptés en 2002 et en 2001,

- seconde avance pour des projets adoptés en 2001 et en 2000, et

- remboursements intermédiaires de dépenses engagées dans des projets adoptés en 2001 et en 2000.

La plupart des premières avances sont versées dans le courant de l'année qui suit la décision d'ISPA d'octroyer son aide ; en effet, la majorité des mesures d'ISPA sont prises à l'automne et il faut tenir compte d'un décalage entre la décision et la contresignature des décisions par les autorités des pays bénéficiaires, qui s'illustre de la manière suivante : les paiements effectués pour des projets décidés en 2002 ne représentent que 8 % des engagements correspondants, tandis que pour les projets décidés en 2000, ils représentent plus de 30 % des engagements correspondants.

En revanche, l'ensemble des paiements au titre d'ISPA (y compris pour la décentralisation) s'élevait 388,5 millions d'euros en 2002, soit le double des paiements effectués en 2001 (197 millions d'euros). Cette tendance confirme les progrès considérables dans la mise en oeuvre des mesures d'ISPA en 2002, qui se reflètent dans le nombre important de secondes avances versées et par le nombre croissant de paiements intermédiaires.

Tableau 6: paiements en 2002 (EUR)

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Tableau 7: échelonnement des paiements (2000-2002)

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Comment expliquer les décalages dans la mise en oeuvre des marchés publics ?

Comme pour tout projet d'infrastructure, c'est la qualité de la préparation du projet qui détermine essentiellement le délai nécessaire pour lancer la procédure d'appel d'offres pour les travaux et, cela va de soi, les travaux eux-mêmes. Les contrats seront attribués d'autant plus rapidement et d'autant plus facilement qu'aucun élément du projet n'a été laissé au hasard au moment de la préparation - comprenant le concept technique, les études de faisabilité et la conception, les enquêtes et les études d'impact, la consultation de l'opinion publique et des autorités concernées, les autorisations et les licences, le montage financier, la préparation du dossier d'appel d'offres, etc. Il est clair, toutefois, que l'expérience en la matière ne s'acquiert pas en quelques jours et qu'elle se construit progressivement. Par conséquent, et cela se vérifie particulièrement dans les premiers projets financés au titre d'ISPA et dans les projets environnementaux plus complexes, il arrive que les décisions d'ISPA sollicitent des enquêtes et des études complémentaires.

Il faut aussi prévoir le temps nécessaire à la Commission pour approuver la procédure d'appel d'offres et de passation des marchés et le dossier de soumission à introduire aussi bien pour les contrats de services que pour les contrats de travaux. Cela prend aussi du temps, car il faut consulter les délégations de la CE. En outre, et plus particulièrement dans le cas des travaux de construction plus complexes, les offres doivent souvent être élaborées selon la méthode de conception-construction utilisée par la FIDIC [6]. Cette méthode se base sur les performances et contraint les soumissionnaires à concevoir des projets détaillés, ce qui leur prend plus de temps.

[6] Fédération internationale des ingénieurs-conseils. Largement utilisées dans le domaine des contrats internationaux, les conditions de la FIDIC s'appliquent également aux contrats de travaux réalisés au titre d'ISPA

Dans ces conditions, il n'est pas étonnant que le temps qui s'écoule entre la date de la décision et la procédure d'appel d'offres et de passation des marchés peut aller jusqu'à 15 mois (elle peut aller jusqu'à 6 mois pour les services auxquels peuvent s'ajouter jusqu'à 9 mois supplémentaires pour les travaux), sans qu'il soit tenu compte du temps nécessaire pour élaborer ou revoir le dossier d'appel d'offres ni du décalage -aussi réduit soit-il- entre la décision d'ISPA et la contresignature par le pays candidat ni, en l'occurrence, de toute perte de temps due à l'annulation de la procédure d'appel d'offres ou de l'un de ses composants.

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Assistance technique

6. Formes et fourniture de l'assistance technique

Le recours à des mesures d'assistance technique (AT) au titre d'ISPA reste un élément essentiel de la réussite de la programmation et de la mise en oeuvre des projets. Tandis que ces mesures d'assistance technique se concentrent d'une manière générale sur la préparation et la mise en oeuvre des projets et sur le soutien du renforcement institutionnel, le besoin de s'attaquer aussi à des problèmes liés à l'organisation ou à la réorganisation structurelle de certaines infrastructures s'est récemment fait sentir, ce qui a permis de potentialiser la pérennité de la mise en oeuvre des projets.

On distingue deux types de mesures d'assistance technique : (1) celles qui ont un lien direct avec le financement du projet, c.-à-d. l'identification/la préparation et la décentralisation des projets et qui sont financées au titre de la ligne budgétaire B 7-020 et (2) celles qui sont mises en oeuvre sur l'initiative de la Commission - le plus souvent via des contrats cadres - et qui sont financées au titre de la ligne budgétaire B 7-020A. Pour le premier type de mesures, les plafonds de la contribution ISPA sont généralement ceux qui s'appliquent au financement du projet, tandis que le coût du deuxième type de mesures est entièrement pris en charge par ISPA. (Note : ces activités n'incluent pas la supervision des mesures d'assistance technique ni celle des travaux, qui font partie intégrante des mesures ISPA individuelles et qui contribuent à renforcer la mise en oeuvre et les activités opérationnelles du bénéficiaire final). Le tableau ci-après résume les différents mécanismes de fourniture de l'assistance technique.

En outre, la mise en oeuvre des mesures engagées au titre d'ISPA profite directement et indirectement des mesures d'assistance technique et d'autres formes d'assistance fournies dans le cadre d'autres instruments et actions communautaires, en particulier dans le cadre de l'initiative PHARE (volets 'Renforcement des capacités institutionnelles et administratives' et 'Transition vers les fonds structurels').

Tableau 10: mécanismes de renforcement des capacités

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7. Assistance technique par projet

Préparation de projets

En 2002, la Commission a adopté 10 mesures d'assistance technique destinées à la préparation de projets, représentant un coût éligible total de 35,1 millions d'euros. Plusieurs de ces mesures englobaient l'alignement de l'infrastructure locale (bénéficiaire final) aux normes modernes en termes de gestion et de fonctionnement, préalable à une candidature à un financement au titre d'ISPA. Le nombre total de mesures d'assistance technique destinées à la préparation de projets approuvés depuis 2000 atteint actuellement 39, représentant un coût éligible total de 74,3 millions, dont 66 % au titre d'ISPA.

Les mesures d'assistance technique destinées à la préparation de projets visent à assurer que les projets présentés à la Commission pour obtenir un financement au titre d'ISPA sont de bonne qualité - particulièrement en termes de préparation, de gestion et de mise en oeuvre. En outre, ces mesures doivent faciliter l'élaboration d'un portefeuille de projets de qualité, gage pour la Commission de toujours disposer d'un réservoir de projets pertinents. L'existence d'un portefeuille de projets solide est non seulement essentiel pour ISPA, mais également pour le Fonds de cohésion, en particulier en ce qui concerne les pays bénéficiaires qui rejoindront l'Union en 2004. Il est intéressant de noter que plusieurs pays candidats utilisent déjà des fonds de l'assistance technique d'ISPA pour réaliser des études préparatoires portant sur des projets qui solliciteront ultérieurement un financement au titre du Fonds de cohésion.

Décentralisation

Importance d'EDIS (Système étendu de mise en oeuvre décentralisée)

La mise sur pied de systèmes de gestion et de contrôle financiers satisfaisants dans ISPA est une avancée importante dans la perspective de la préparation de la gestion future du Fonds de cohésion et des fonds structurels. La procédure envisagée pour les pays candidats dans le cadre de la transition vers un "système étendu de mise en oeuvre décentralisée" (EDIS), au titre duquel la Commission peut renoncer à conditionner les procédures d'appel d'offres et de passation des marchés à une approbation ex ante, telle qu'elle est exercée actuellement par les délégations de la CE dans les pays bénéficiaires, apporte une dimension supplémentaire. L'accès à EDIS est soumis à une opération d'étalonnage au cours de laquelle la Commission vérifie la conformité aux conditions et aux critères spécifiques. Elle vérifie plus particulièrement si les principes de saine gestion financière sont respectés : contrôle interne efficace ; audit indépendant ; existence d'un système efficace de génération de rapports financiers et comptables ; dotation en personnel adéquate, et ; respect du principe de la séparation des fonctions.

Une "feuille de route vers EDIS pour ISPA et PHARE" établie en 2001 décrit dans les détails les quatre phases de la procédure EDIS : évaluation de l'écart / comblement de l'écart / évaluation de la conformité / agrément. En ce qui concerne l'achèvement de l'EDIS au titre de l'ISPA, une assistance technique est disponible pour les trois premières phases de la feuille de route.

Tandis que les pays candidats sont fermement encouragés à effectuer leur transition vers EDIS et qu'ils reçoivent le soutien de la Commission pour y parvenir, il convient de rappeler qu'ils restent de toute façon responsables de la mise sur pied de systèmes de gestion et de contrôle financiers adéquats conformément à l'article 9, paragraphe 1, du règlement établissant ISPA.

Au cours de l'année 2002, la Commission a continué à soutenir la progression des différentes phases de la feuille de route vers EDIS. Elle a financé l'assistance technique fournie aux 5 pays candidats restant, afin de leur permettre de mandater des experts extérieurs pour procéder à "l'évaluation de l'écart", au "comblement de l'écart" et à "l'évaluation de la conformité", et, le cas échéant, pour leur donner des conseils et faire le bilan des progrès réalisés. Le rapport d'évaluation de la conformité a reçu une aide complémentaire. L'objectif est d'assurer la qualité du contrôle et l'uniformité des conclusions de ce contrôle afin de faciliter le travail de la Commission au moment de la quatrième phase. La Commission a également recommandé l'introduction d'une candidature séparée à EDIS, dès la mise sur pied d'un organisme de mise en oeuvre et des organes satellites impliqués dans la gestion d'ISPA. De même, afin d'accélérer la vérification prévue à la phase 4, elle a présenté comme une alternative possible l'introduction, avant la candidature complète à EDIS d'un organisme de mise en oeuvre, d'une demande partielle au Fonds national.

À la fin de l'année 2002, la décision d'accorder une assistance technique pour un budget total d'environ 8 millions d'euros avait été prise pour tous les pays candidats. De plus, tous les pays sauf un avaient soumis leur rapport sur le première phase (l'évaluation de l'écart) à la Commission. Un pays, l'Estonie, a remis le rapport sur la troisième phase (l'évaluation de la conformité) en décembre 2002, accompagné d'une candidature formelle à EDIS, confirmant ainsi que les conditions et les critères minimum requis pour l'accès à EDIS ont été remplis.

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8. Assistance technique sur l'initiative de la Commission

En 2002, le budget alloué à ce volet de l'assistance technique s'élevait à 19,8 millions d'euros. De ce montant, la Commission a alloué 1,55 million d'euros à des activités dont le lancement était prévu la même année (visant essentiellement le renforcement des délégations, voir ci-dessous). Tout comme les années précédentes, les fonds qui n'ont pas été engagés (18,25 millions d'euros) ont été transférés de la ligne budgétaire B7-020A à la ligne budgétaire B7-020, et donc mis à la disposition de projets dans les pays bénéficiaires.

La plupart des activités effectuées en 2002 sur l'initiative de la Commission l'ont été dans le cadre du "programme d'action 2001", notamment des activités à réaliser en trois ans, avec des décaissements prévus jusqu'à la fin 2004. Étant donné qu'un pré-engagement de 12 millions d'euros avait déjà été inscrit au budget 2001, les engagements juridiques individuels sont pris sur une période de trois ans s'achevant en 2003. Les priorités de ce programme d'action sont notamment :

- l'amélioration de la qualité des procédures de sélection, de préparation et d'évaluation des projets,

- la facilitation de la mise en oeuvre des projets,

- le lancement et le soutien du processus de décentralisation,

- le développement de l'ingénierie financière, et

- le renforcement de l'information et de la communication.

Les activités effectuées en 2002 au titre du programme sont les suivantes :

Soutien des comités de suivi

Conformément aux dispositions de l'article 11, paragraphe 2, du règlement du conseil portant coordination de l'aide de préadhésion [7], les dépenses relatives au suivi des interventions sont susceptibles de bénéficier d'un concours financier prélevé sur le budget communautaire. En conséquence, la Commission a conclu un protocole de financement avec les autorités nationales des pays bénéficiaires d'ISPA afin d'apporter une aide financière pour certaines dépenses liées à l'organisation des comités de suivi. Les dépenses éligibles sont, notamment, l'interprétation et la traduction, la location de locaux, le matériel électronique, les frais de déplacement des participants ne venant pas du lieu où sont organisées les réunions, l'aide en vue de l'élaboration de lignes directrices de suivi et d'autres dépenses nécessaires au bon déroulement des comités de suivi d'ISPA.

[7] Règlement (CE) n° 1266/99 du Conseil du 21 juin 1999 sur la coordination de l'assistance aux pays candidats dans le cadre de la stratégie de préadhésion

Octroi d'une aide supplémentaire aux délégations de la CE

Des fonds supplémentaires ont été alloués aux petites actions d'assistance technique et à des missions d'experts de courte durée. Ces ressources, allouées au titre du programme d'action 2001, sont gérées par les chefs de délégation et apportent aux services de la Commission une aide extérieure lui permettant d'accomplir un large éventail d'activités nécessitant du savoir-faire (vérification des dossiers d'appel d'offres, supervision des procédures d'appel d'offres et d'évaluation, préparation des contrats, supervision et contrôle de la mise en oeuvre, formation ad hoc et bien délimitée des organismes de mise en oeuvre dans les pays bénéficiaires, information/communication spécifique à chaque pays sur les problèmes liés à ISPA).

Contrat cadre pour le partenariat public-privé (PPP)

Un contrat pour le partenariat public-privé (PPP) a été conclu en 2001 avec des sociétés de consultance lequel permet de mobiliser au cas par cas des ressources humaines adaptées et le savoir-faire pertinent en vue de l'identification, de l'évaluation, de la mise en oeuvre et du suivi des projets PPP.

Diverses activités ont été effectuées dans le cadre de ce contrat, y compris l'envoi de missions dans les pays bénéficiaires de l'ISPA. Ces missions étaient destinées à éclaircir la question des PPP et à procéder à l'évaluation des structures PPP existantes. En outre, le consultant était chargé d'élaborer des "Lignes directrices sur le manière de réussir les partenariats public-privé". Ces lignes directrices sont un instrument pratique destiné à aider les responsables publics, les institutions financières et le secteur privé à structurer des systèmes de PPP en tenant compte du soutien financier apporté. Elles ne cherchent pas à définir une méthodologie complète ou à définir l'action politique en cours ou à venir. Elles doivent plutôt être considérées comme un guide permettant d'identifier et d'expliquer les éléments clés qui ont une incidence sur les systèmes de PPP.

En juillet 2002, la DG Politique régionale a réuni les États membres, les pays candidats, la BEI, la BERD et les services concernés de la Commission dans un atelier afin d'élargir la base de réflexion sur le projet de lignes directrices. Le texte définitif a été publié en mars 2003. Des séminaires ont été organisés à Prague (pour la République tchèque et la Slovaquie), à Varsovie (pour les pays Baltes et la Pologne), à Budapest (pour la Hongrie et la Slovénie) et à Sofia (pour la Bulgarie et la Roumanie) pour diffuser l'information.

Partenariat public-privé

Ces dernières années, la coopération entre le secteur public et le secteur privé dans le cadre du développement et de l'exploitation d'infrastructures dans un large éventail d'activités économiques a connu un formidable essor. Ces accords de partenariat public-privé (PPP) ont dû être conclus en raison de la limitation des fonds publics destinés à couvrir les besoins d'investissement, des efforts à déployer pour améliorer la qualité et l'efficacité des services publics et de la capacité à accélérer le développement de l'infrastructure. Dans le contexte des systèmes de PPP, le secteur privé a quatre rôles principaux à jouer : l'apport de capitaux supplémentaires, d'un système de gestion alternatif et de compétences de mise en oeuvre ; l'apport d'une valeur ajoutée au consommateur et au public au sens large ; une meilleure identification des besoins ; et une utilisation optimale des ressources.

Les accords de PPP conclus dans le domaine des infrastructures semblent particulièrement attrayants pour les pays candidats, vu l'importance des besoins de financement, la nécessité d'avoir des services publics efficaces, la stabilité croissante du marché et les tendances à la privatisation créant un environnement favorable à l'investissement privé. Pour ces raisons, les efforts que déploient les pays candidats pour réformer et moderniser l'infrastructure et les services pourraient potentiellement tirer parti de ces accords de partenariat.

Néanmoins, même si les partenariats peuvent présenter une série d'avantages susceptibles d'être exploités par le secteur public, il convient de garder à l'esprit que leur conception, leur mise en oeuvre et leur gestion sont complexes. Dès lors, ils ne sont en aucun cas une panacée ni une solution prioritaire et ils doivent être envisagés uniquement si on peut démontrer leur valeur ajoutée par rapport aux autres approches, si leur structure de mise en oeuvre est efficace et si les objectifs de toutes les parties peuvent être atteints au sein du partenariat. En conséquence, les accords de PPP prennent de nombreuses formes différentes. Il s'agit d'un concept évolutif adaptable aux besoins et aux caractéristiques de chaque projet et en fonction des partenaires. En outre, pour réussir les contrats de PPP, il faut un cadre législatif et de contrôle. En l'absence d'un tel cadre, les accords contractuels de PPP courent le risque soit de ne pas être conclus de manière juste et transparente, soit d'être biaisés en faveur du partenaire privé ou de provoquer des conflits entre les partenaires qui ne peuvent pas être arbitrés correctement.

Dans le cadre d'ISPA, la Commission a fait part de sa volonté d'apporter son aide à l'élaboration et à la mise en oeuvre de projets de PPP et à utiliser les subventions octroyées à ISPA pour faire levier sur ces accords. Mais, les PPP peuvent aussi en tirer un intérêt particulier, parce que ce type de partenariat impose des contraintes aux projets, compte tenu des exigences dérogatoires imposées par la Commission pour protéger l'intérêt public et intégrer le financement des subventions, tout en respectant la législation de l'UE, et de toute façon, celle des pays candidats. Il s'ensuit que lorsque la Commission évalue un projet réalisé au titre d'ISPA qui incorpore un système de PPP, elle prêtera une attention particulière, tout comme le concepteur du projet est aussi censé le faire, aux éléments suivants :

- garantir un libre accès au marché et une concurrence loyale,

- protéger l'intérêt public et optimaliser la valeur ajoutée,

- définir le niveau optimal de financement des subventions non seulement pour créer un projet viable et durable, mais également pour éviter toute possibilité de tirer des profits aléatoires de la subvention, et

- évaluer l'efficacité du partenariat public-privé proposé.

Séminaires et stages de formation

Réunion des partenaires ISPA

En janvier 2002, la DG Politique régionale a invité les autorités nationales impliquées dans le processus ISPA à une "réunion des partenaires ISPA" afin de tirer parti de l'expérience accumulée au cours des deux premières années d'existence d'ISPA et de définir des priorités à court terme en ce qui concerne la programmation et la mise en oeuvre et, en particulier, la gestion et le contrôle financiers.

Séminaires sur la directive cadre dans le domaine de l'eau

La DG Environnement et la DG Politique régionale ont organisé conjointement deux séminaires multilatéraux, le premier en avril 2002 à Riga pour les pays bénéficiaires du nord et le second en mai 2002 à Prague pour les pays du sud. Ces séminaires visaient à réunir les experts nationaux concernés par le processus ISPA et les fonctionnaires des services des eaux chargés de la mise en oeuvre des critères pertinents de l'acquis communautaire. Les discussions étaient centrées sur les possibilités d'utiliser les ressources d'ISPA (et, après l'adhésion, du Fonds de cohésion) pour financer les travaux préparatoires imposés par la nouvelle directive cadre dans le domaine de l'eau. Les séminaires organisés dans le contexte de ladite directive avaient donc pour but d'établir le lien entre la planification de la gestion intégrée des bassins hydrographiques qu'impose la récente directive cadre dans le domaine de l'eau, et l'allocation de ressources ISPA en vue d'améliorer la qualité de l'eau dans les pays candidats.

Séminaires FIDIC

En 2002, une série de séminaires FIDIC spéciaux de deux jours chacun ont été organisés par une société de consultance. Ces séminaires visaient, entre autres, à aider les soumissionnaires intéressés par un appel d'offres à constituer leur dossier suivant la méthode de conception-construction utilisée par la FIDIC et selon les règles d'appel d'offres détaillées dans le guide PRAG [8], ainsi qu'à les aider à évaluer les offres et à superviser les contrats. Les séminaires se sont déroulés à Varsovie (pour les pays Baltes et la Pologne), à Bucarest (pour la Roumanie et la Bulgarie) et à Budapest (pour le reste des pays bénéficiaires). Les séminaires, qui ont reçu le soutien et ont été supervisés par le personnel de la DG Politique régionale, venaient en complément des activités de formation que la DG Politique régionale avait effectué antérieurement dans les pays candidats avec son propre personnel.

[8] Guide pratique des procédures contractuelles PHARE, ISPA et SAPARD. Le PRAG se base sur les quatre principes fondamentaux sur lesquels se fondent les directives de l'UE en matière de marchés publics, à savoir : la transparence, l'égalité de traitement, la non-discrimination et la proportionnalité. Il a récemment été revu pour répondre au nouveau règlement financier. La version révisée est entrée en vigueur le 1er juin 2003.

Information/communication

Dans le cadre du contrat d'expertise conclu par la DG Politique régionale pour des activités de communication ayant trait à la politique de cohésion de l'UE, ISPA a apporté sa participation financière à l'aide des fonds alloués aux mesures d'assistance technique, lorsque les activités concernées avaient un lien avec ISPA. (préparation d'imprimés, résumé de projets, documents thématiques et mise à jour de sites Web).

Contrats IT

Outre les activités de communication, les fonds alloués aux mesures d'assistance technique d'ISPA ont aussi servi à cofinancer les dépenses que la DG Politique régionale consacre au développement et à la maintenance de ses outils informatiques de gestion et de contrôle financiers.

Hormis les activités réalisées au titre du programme d'action 2001 énumérées ci-dessus, les actions suivantes entamées en 2000 étaient toujours en cours en 2002:

Assistance technique locale (c.-à-d. déconcentration d'actions en faveur des délégations de la CE)

Dans le cadre des mesures d'assistance technique entamées en 2000 en vue du renforcement des délégations de la CE, un budget de 7 millions d'euros a été attribué au recrutement de personnel technique qualifié supplémentaire et au règlement des frais administratifs y afférents. L'engagement était initialement prévu pour une période maximale de trois ans. Toutefois, à la suite du changement des règles de gestion des lignes budgétaires en 2002, qui exigent à présent de la Commission qu'elle conclut ses engagements juridiques la même année que l'engagement budgétaire, il n'était plus possible d'utiliser l'enveloppe de 7 millions d'euros allouée au titre du budget 2000 pour signer de nouveaux contrats avec les agents locaux (ALAT) et pour régler les frais généraux y afférents. En conséquence, il a fallu inscrire un nouvel engagement de 1,55 million d'euros au budget 2002, tandis que les montants inutilisés des enveloppes de 2000 et 2002 devront être désengagés en 2003.

Les activités déconcentrées s'achèveront en avril 2004 pour les 8 pays bénéficiaires d'ISPA qui deviendront membre effectif à cette date. Après cette date, elles cesseront aussi pour la Bulgarie et la Roumanie. Jusqu'à présent, plus de 40 membres du personnel technique qualifié ont été recrutés pour renforcer la capacité de mise en oeuvre, de soumission et de supervision des délégations.

Contrats cadres couvrant des tâches techniques spécifiques

Deux contrats cadres ont été signés en 2000 avec des firmes internationales de consultance et les fonds engagés ont été prélevés sur le budget 2000. En outre, un contrat cadre a été conclu en 2000 avec la Banque européenne d'investissement (BEI), donnant accès au savoir-faire du personnel technique de la banque pour une durée de six ans. Ces contrats cadres sont encore en cours.

Tableau 12: dotations et paiements destinés à l'assistance technique (programme d'action 2001)

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Tableau 13: dotations et paiements destinés à l'assistance technique (hors programme d'action 2001)

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(*) Ces activités ont été effectuées les années précédentes, mais les paiements (recouvrements) ont continué à être versés en 2002.

Gestion et mise en oeuvre

9. Suivi des projets

Le suivi global et l'évaluation de l'état d'avancement et de l'efficacité de la mise en oeuvre des projets prend diverses formes : réunions régulières organisées dans les locaux des délégations de la CE ; rapports de suivi réalisés par les organes de mise en oeuvre ; visites sur place du personnel de la Commission ; suivi formel dans le cadre des réunions bisannuelles organisées par le comité de suivi d'ISPA dans chacun des pays bénéficiaires.

Le comité de suivi qui s'est réuni en 2002 constate une amélioration générale tangible au niveau du passage de la phase d'approbation des projets à celle de la mise en oeuvre effective. Cette amélioration montre que les diverses actions de soutien que la Commission apporte aux autorités de programmation et de mise en oeuvre commencent à porter leurs fruits.

Mais, une série de lacunes ont aussi été identifiées :

- certains pays candidats ont encore besoin d'octroyer des ressources financières et humaines supplémentaires à la planification, à la préparation et à la gestion des mesures d'ISPA, en particulier dans le secteur de l'environnement,

- le personnel ne dispose pas toujours des qualifications requises pour gérer la complexité des projets d'infrastructure de grande envergure, en particulier sur le plan des procédures d'appel d'offres et de passation des marchés,

- en ce qui concerne les procédures d'appel d'offres et de passation des marchés, la piètre qualité des dossiers d'appel d'offres est souvent une cause importante de retard, en particulier pour les contrats de travaux,

- dans certains pays, il a fallu relancer des contrats.

Dans le cadre des attributions dévolues à la Commission, le personnel des délégations de la Commission dans les pays candidats joue un rôle important dans la supervision de la gestion quotidienne, la mise en oeuvre et le suivi des mesures d'lSPA. En dehors d'exercer les pouvoirs de la Commission en ce qui concerne l'approbation des procédures d'appel d'offres et de passation des marchés, ce personnel est le mieux à même d'assurer l'avancement sur le terrain et assurer la liaison avec les autorités nationales et les bénéficiaires finaux en cas de problème.

Promotion de la capacité institutionnelle

Depuis le début d'ISPA, les mesures d'assistance technique initiées par la Commission visent particulièrement à promouvoir la capacité des pays candidats à préparer, à évaluer et à mettre en oeuvre des projets recevant le soutien d'ISPA, conformément aux normes élevées auxquelles est soumise la gestion des fonds communautaires. L'expérience acquise en 2002 montre que ces mesures doivent être poursuivies et se concentrer sur le renforcement de la capacité institutionnelle d'un certain nombre de secteurs prioritaires. En conséquence, de nouvelles mesures d'assistance technique initiées par la Commission dans le cadre du programme d'action 2001 seront mises en oeuvre en 2003. Le renforcement des procédures d'appel d'offres et des marchés publics, qui recevra une enveloppe financière de 1,75 million d'euros, en fait partie. Cette nouvelle mesure prévoit une formation sur la problématique spécifique des marchés publics ainsi que la préparation d'instruments pratiques (guides) afin que les procédures d'appel d'offres et de passation des marchés se fassent conformément à la législation nationale qui aura été adaptée aux normes de la CE (p. ex. clauses standards dans les contrats, modèles standardisés, documents personnalisés visant à orienter les organismes nationaux de mise en oeuvre). Cette mesure devrait permettre d'améliorer la qualité des dossiers d'appel d'offres, de signer des contrats plus cohérents et, pendant la phase de mise en oeuvre, de gérer et de superviser les travaux d'une manière plus professionnelle. Étant donné les spécificités nationales, chaque pays aura son lot propre.

10. Gestion et contrôle financiers

Les principales exigences à respecter par ISPA dans le cadre de la gestion et du contrôle financiers et du traitement des irrégularités sont très proches de celles appliquées par le Fonds de cohésion et les fonds structurels. Les éléments clés se rapportent aux contrôles financiers internes qui garantissent l'exactitude des dépenses déclarées, la pertinence de la capacité d'audit interne, une piste de vérification suffisante et le traitement adéquat des irrégularités.

En 2002, la Commission a achevé le travail d'audit commencé l'année précédente en procédant à un deuxième cycle de contrôle des systèmes comptables en place dans les pays bénéficiaires d'ISPA, visant à évaluer la pertinence des systèmes de gestion des fonds ISPA mis sur pied et leur conformité par rapport aux exigences communautaires stipulées dans les dispositions du règlement ISPA et de l'annexe III des protocoles de financement, tels qu'ils sont applicables au titre du régime de contrôle ex ante exercé par la Commission. Après avoir examiné les audits précédents et terminé la collecte des renseignements sur les systèmes et les organes de mise en oeuvre, elle a eu l'assurance que les pays candidats étaient pleinement au courant des normes en vigueur dans le domaine de la gestion des fonds communautaires et elle a vérifié que les éléments clés des systèmes de gestion et de contrôle étaient en place. Des recommandations ont été formulées pour remédier aux déficiences non résolues pendant l'intervalle de temps où ces déficiences ont été identifiées, tandis que des audits visant à apporter une garantie raisonnable quant à la légalité et la régularité des dépenses effectuées dans les pays bénéficiaires débuteront dans le courant de l'année 2003. À noter que les actions précédentes continueront aussi à faire l'objet d'un suivi. En collaboration avec l'OLAF [9], une orientation a été donnée sur la manière de traiter les irrégularités afin d'assurer que les procédures à appliquer sont bien comprises. À cet égard également, partageant la préoccupation du Parlement de renforcer les modalités de lutte contre la fraude et les irrégularités, qui sont déjà prévues à l'annexe III.4 du protocole de financement, la Commission a procédé à la révision de l'annexe concernée en 2002, dans le but de la rapprocher plus étroitement des dispositions du règlement (CE) n° 1386/2002 de la Commission du 29 juillet 2002 qui stipule les règles détaillées appliquées aux systèmes de gestion et de contrôle de l'utilisation des aides octroyées par le Fonds de cohésion et la procédure utilisée pour les corrections financières à apporter à ces aides. Après avoir consulté le comité de gestion d'ISPA, la Commission a invité les pays bénéficiaires à adopter la version révisée des protocoles de financement. Ces modifications entreront en vigueur en 2003, moment où la Commission simplifiera à nouveau le passage d'ISPA vers le Fonds de cohésion et les fonds structurels après l'adhésion.

[9] L'Office européen de lutte antifraude.

En outre, en 2002, la Commission a achevé le cycle de séminaires (qui incluait un atelier consacré à la problématique du contrôle financier) donné dans les pays candidats, afin de préparer ceux-ci à la mise en place des futurs systèmes et des futures procédures de gestion et de contrôle financiers dans le cadre du Fonds de cohésion et des fonds structurels. Des conseils et des informations complémentaires ont été donnés, de manière formelle et informelle, aux autorités compétentes des pays candidats, p. ex. sur l'organisation d'un système de gestion informatique s'inspirant d'une base de données donnée en exemple.

11. Rapport de la Cour des comptes sur ISPA

Au début de l'année 2002, la Cour des comptes a évalué l'efficacité de l'aide octroyée au titre de PHARE et d'ISPA dans le secteur de l'environnement dans les pays candidats. Il s'agit du second rapport de la Cour, dont les conclusions peuvent être résumées comme suit :

Principales observations positives

- les efforts déployés pour ne pas fixer systématiquement à 75 % le plafond des subventions accordées et pour rechercher des sources alternatives de financement,

- la création d'une coopération efficace avec les grandes institutions de prêt, vu que la disponibilité des fonds d'ISPA permet aux banques et aux IFI de financer des projets qui, autrement, n'auraient pas eu le feu vert,

- la concentration sur le renforcement institutionnel, assurant une mise en oeuvre plus efficace et plus efficiente des projets environnementaux,

- l'ampleur des efforts déployés pour générer des recettes pour les projets,

- la reconnaissance des potentialités des partenariats public-privé, lesquels permettent d'élargir les sources de financement au secteur privé afin de faire baisser le niveau de l'aide d'ISPA et d'élargir la base des projets.

Améliorations requises (l'avis de la Commission est mis entre parenthèses)

- dans la plupart des pays candidats, les structures de gestion des ressources d'ISPA n'étaient pleinement opérationnelles. La mauvaise qualité de certaines stratégies nationales ISPA en témoignent. (Depuis 2000, diverses initiatives ont été prises par la Commission pour renforcer le potentiel administratif, notamment au niveau de la préparation des projets et du développement de stratégies financières saines),

- la réalisation concrète des mesures d'ISPA accusait un retard considérable par rapport au calendrier fixé dans les protocoles de financement respectif. (La préparation de dossiers d'appel d'offres de bonne qualité exige un niveau élevé de savoir-faire qui ne peut se construire que progressivement dans les pays bénéficiaires),

- étant donné leur faiblesse institutionnelle, les pays candidats ont rencontré des problèmes de gestion du cycle de projets et de préparation des projets de qualité suffisante. (Depuis le lancement d'ISPA, diverses initiatives - telle que la conclusion de contrats cadres avec la BEI et des sociétés de consultance spécialisées destinés à l'évaluation des projets, ainsi que la fourniture de mesures d'assistance technique destinées à la préparation des projets - ont été adoptées pour surmonter ces faiblesses. L'accélération des paiements montre que ces efforts portent leurs fruits).

12. Partenaires de cofinancement - BEI et BERD

Comme ce fut le cas les années précédentes, la BEI et la BERD sont restées les partenaires privilégiés pour ce qui est des prêts accordés aux projets ISPA en 2002. Ces deux institutions de prêt ont de l'expérience en matière de préparation et de mise en oeuvre de projets. La Commission les a donc rencontrées régulièrement, tant au niveau horizontal, afin de coordonner les questions politiques et méthodologiques relatives à la stratégie de programmation et de mise en oeuvre des projets, qu'au niveau national. Les compétences techniques de ces banques dans la mise au point de combinaisons subventions/prêts, y compris des accords de partenariat public-privé, ont continué à se révéler utiles à la préparation de projets soutenus par ISPA. Dans la mesure du possible, des missions conjointes d'identification et d'évaluation ont été organisées pour des projets sollicitant un prêt. Des représentants des banques ont participé aux réunions du comité de gestion d'ISPA et, le cas échéant, à celles des comités de suivi d'ISPA. La Commission a également préparé les lignes directrices pour le PPP avec leur collaboration.

Le contrat cadre conclu avec la BEI prévoit que celle-ci apporterait des moyens techniques spécifiques pour l'évaluation d'une série de projets soutenus par ISPA. L'importance du volume de cofinancement de la BEI dans la plupart des pays candidats, tant dans le secteur de l'environnement que dans celui des transports, est illustrée dans le tableau suivant :

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La BERD, quant à elle, peut accorder des prêts directs à des municipalités et à des sociétés d'utilité publique sans requérir une garantie souveraine, ce qui ajoute un élément de flexibilité à la coopération avec ISPA. Toutefois, le nombre de projets cofinancés conjointement par ISPA et la BERD varie grandement d'un secteur à l'autre, d'un pays à l'autre et d'une année à l'autre. Ainsi, en 2002, le nombre de projets cofinancés a considérablement diminué par rapport aux années précédentes.

Tableau 15: projets cofinancés par la BERD en 2002

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Contribution aux actions communautaires

13. Politiques environnementales

Dans le contexte de l'aide de préadhésion, tous les nouveaux investissements doivent être effectués dans le respect de l'acquis communautaire en matière d'environnement. Il s'agit notamment de respecter la législation existante régissant deux domaines d'une importance particulière pour ISPA, à savoir la préservation de la nature (Natura 2000 [10]), régie par deux directives (la directive sur la protection des habitats [11] et celle sur la protection des oiseaux sauvages [12]), et la gestion de la question des eaux de surface, régie par la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires [13]. Les pays candidats sont en train de préparer la liste des sites et des régions d'importance communautaire requise dans ces directives. Ces listes devront être soumises à la Commission au moment de l'adhésion. En attendant, lorsque ces sites ou régions n'ont pas été officiellement proposées ou désignées, un régime transitoire s'applique, selon les modalités décrites ci-dessous.

[10] Le réseau européen de conservation des habitats naturels

[11] Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.

[12] Directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages.

[13] Directive 91/271/CEE du Conseil du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires

Conservation de la nature

Pendant la période transitoire, en l'absence de listes nationales, le contrôle du respect des directives Habitats et Oiseaux sauvages consiste en l'interprétation de ce que devrait être une "zone écologiquement sensible". En dehors des zones d'importance internationale (convention de Ramsar, convention de Berne) et des zones sous protection nationale, les zones importantes de peuplement d'oiseaux font incontestablement partie des sites éligibles au futur réseau Natura 2000. L'objectif de cette interprétation est d'éviter que des zones importantes sur le plan de la conservation naturelle, susceptibles d'être intégrées au réseau, ne soient affectées par des projets de développement réalisés sans respecter les dispositions des directives. Cette interprétation s'applique également lorsque la Commission évalue des projets (de transport) cofinancés par ISPA. Ce sont essentiellement les autorités nationales compétentes en matière de conservation des sites naturels qui effectuent le contrôle. Leurs déclarations en ce qui concerne la sensibilité de la zone et l'impact environnemental potentiel du projet doivent être incluses dans les demandes de concours ISPA et sont contrôlées par les services de la Commission. En outre, la Commission peut également utiliser les données pertinentes et les données scientifiques existantes. Dans le cas du respect de la directive sur les oiseaux sauvages, la liste des zones importantes de peuplement d'oiseaux (IBA) dressée par BirdLife International est considérée comme un document valable de contrôle et de surveillance de ces zones.

Gestion de la qualité des eaux de surface

Les pays bénéficiaires d'ISPA sont en train de transposer la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires et de désigner, en même temps, les zones sensibles de leur territoire. Certains pays ont déjà déclaré l'ensemble de leur territoire comme zone sensible en vertu des dispositions de la directive (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie et la République tchèque), tandis que d'autres ont établi une liste de zones sensibles (Hongrie et Slovénie). Toutefois, en l'absence de liste officielle, la Commission adopte une approche au cas par cas qui tient compte, d'une part, des données scientifiques existantes concernant le risque d'eutrophisation des eaux maritimes réceptrices des bassins hydrographiques concernés (données reconnues par les conventions internationales signées par ces pays : convention d'Helcom pour la mer Baltique, convention d'Ospar pour la mer du Nord, convention de Barcelone pour la Méditerranée, conventions du Danube et de la mer Noire pour la mer Noire) et, d'autre part, de la localisation et des caractéristiques des projets ISPA. Dans le pratique, cela signifie que :

- pour des projets réalisés dans un bassin hydrographique sur la mer Baltique, un traitement tertiaire (traitement de l'azote et du phosphore) doit être effectué dans toutes les agglomérations de plus de 10 000 équivalents-habitant. Si, pour des raisons de viabilité économique et financière, la construction d'usines de traitement tertiaire doit être reportée à une phase ultérieure, l'infrastructure construite au titre de l'aide d'ISPA doit être conçue de telle sorte à éviter tous frais supplémentaires excessifs au moment de sa modernisation (réalisation anticipée des équipements sur le lieu d'implantation, des liaisons hydrauliques en prévision du futur agrandissement de l'usine, etc.). La même approche s'applique à des projets réalisés dans un bassin hydrographique sur la mer Adriatique (dans une région peu étendue de Slovénie) ;

- pour des projets effectués dans un bassin hydrographique sur la mer Noire, la règle impose au minimum un traitement secondaire, adaptable, à un stade ultérieur, à un traitement tertiaire sans coûts excessifs, à réaliser dans la même optique que celle décrite précédemment.

Directive cadre dans le domaine de l'eau

La directive cadre européenne dans le domaine de l'eau [14] fixe des objectifs environnementaux clairs qui auront des implications considérables à long terme sur toutes les eaux. Pour la première fois, la directive fixe des critères écologiques de qualité de l'eau, exige la mise sur pied d'une politique de tarification de l'eau tenant compte du principe du pollueur-payeur et prévoit une gestion intégrée réfléchissant en termes de bassins hydrographique - l'unité naturelle géographique et hydrologique - plutôt qu'en termes de frontières administratives ou politiques. Elle prévoit également l'élaboration d'un "plan de gestion de district hydrographique" qui devra être mis à jour tous les six ans pour chacun des districts hydrographiques - dont certains traverseront les frontières nationales. Ce plan sera l'occasion de répondre à une série de spécifications de coordination, y compris en matière de coopération transfrontalière. L'application de la directive dépend de la participation de toutes les parties prenantes, y compris des ONG et des communautés locales, qui seront amenées à mettre sur pied des partenariats qui les orienteront et leur permettront d'assurer une mise en oeuvre efficace et cohérente de la directive. Ce processus reçoit le soutien d'une stratégie de mise en oeuvre commune qui aide les parties concernées à atteindre, étape par étape, l'objectif final ambitieux de la directive, à savoir un "bon état des eaux" d'ici à 2015. Les pays candidats sont associés à ce processus et, au moment de leur adhésion, les nouveaux États membres, en particulier, devront avoir adapté leurs législations nationales et régionales dans le domaine de l'eau à la directive européenne. Pour cette raison, ISPA les encourage déjà à adopter l'approche de gestion par bassin hydrologique, en leur suggérant de regrouper les projets, par exemple.

[14] Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.

Adaptation des demandes de concours ISPA

Les formulaires des demandes de concours ISPA ont été revus, en particulier pour répondre aux difficultés des pays candidats à observer les dispositions de la directive EIE [15].

[15] Directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997 modifiant la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 sur l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.

Les nouveaux formulaires contiennent davantage de détails sur le type d'informations à fournir dans le cas des projets soumis à une EIE complète. Même s'il est encore nécessaire de poursuivre des vérifications continues, ces orientations devraient aider les candidats à répondre aux exigences stipulées dans la procédure d'EIE, que ce soit sur le plan des informations à indiquer dans le résumé non technique que sur celui des entretiens avec les autorités environnementales compétentes et le public.

La nouvelle version des formulaires tient également compte de la protection de la nature et de Natura 2000. L'objectif est de motiver les déclarations demandées aux autorités environnementales.

14. Politique des transports : de l'EBIT au RTE-T

Les réseaux de transport approuvés dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale conformément à l'EBIT (Évaluation des besoins en infrastructure de transport) sont construits sur le modèle des corridors pan-européens. Ces réseaux commencent ou se terminent, à une exception près (le corridor VI), sur le territoire des Quinze. Certaines parties traversent le territoire de tous les pays candidats sauf celui de Chypre et de Malte. Leur situation insulaire nécessite que l'accent soit porté sur le réseau maritime, portuaire et aéroportuaire. Ces réseaux sont déjà utilisés dans la planification de base des stratégies de transport nationales aux fins d'ISPA et le seront, après l'adhésion, aux fins du Fonds de cohésion. Ils remplissent donc la même fonction centrale dans les plans de développement nationaux des pays candidats, lesquels sont l'instrument de programmation pour l'utilisation des fonds structurels à partir de 2004.

En 2002, les services de la Commission et les pays candidats ont continué leurs réunions bilatérales afin de finaliser l'alignement des futurs RTE-T (réseaux transeuropéens de transport) dans le respect des principes définis dans le livre blanc de la Commission sur le transport d'octobre 2001 [16]. Les pays candidats ont soumis les cartes pertinentes au Conseil qui les a adoptées en novembre 2002. Ces cartes ont été intégrées dans les traités d'adhésion signés en avril 2003, qui modifient les orientations communautaires pour les RTE-T [17] afin d'étendre ces derniers aux nouveaux États membres. En conséquence, au moment de leur adhésion en mai 2004, les nouveaux États membres ne seront pas tributaires de l'état d'avancement de la révision générale des orientations communautaires pour les RTE-T, et seront immédiatement éligibles à un financement communautaire, en particulier au titre des fonds RTE-T et du Fonds de cohésion.

[16] COM(2001)0370 «La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix».

[17] Décision 1692/96/CE.

Transition entre ISPA et le Fonds de cohésion

Étant donné que la conception d'ISPA s'est fortement inspirée du modèle du Fonds de cohésion, les deux instruments partagent un nombre important de caractéristiques communes (référence à des projets, niveaux élevés d'aide, accent sur le transport et l'environnement, sur l'ensemble du territoire d'un État membre, enveloppes indicatives par pays, procédures similaires en matière de candidature, d'évaluation et de suivi des projets). Aussi, d'un point de vue procédural, le passage d'un instrument à l'autre devrait, en toute logique, être relativement direct.

Les pays bénéficiaires d'ISPA qui deviennent membres effectifs de l'UE cesseront de bénéficier d'ISPA à la fin 2003. Les règles du Fonds de cohésion s'appliqueront à partir de 2004. Cela signifie que - sauf stipulation contraire - les projets menés actuellement au titre d'ISPA s'achèveront au titre du Fonds de cohésion et seront considérés comme des projets de ce fonds. En conséquence, les engagements financiers pris au titre d'ISPA pour la période 2004-2006 en faveur de projets décidés avant 2004 deviendront des engagements du Fonds de cohésion.

Toutefois, les enveloppes annuelles [18] attribuées au titre du Fonds de cohésion passeront à 2,8 milliards d'euros - ou 38 euros par personne - pour la période 2004-2006 contre 1,04 milliard - ou 11 euros par personne - au titre d'ISPA actuellement. Tout en admettant qu'une partie substantielle du budget majoré peut se retrouver dans des engagements en faveur de projets connus - c.-à-d. des projets décidés au titre d'ISPA ou à approuver en 2003 -, les pays bénéficiaires d'ISPA devenant membres effectifs de l'UE sont invités à fournir des efforts supplémentaires afin d'identifier et de préparer de nouveaux investissements dans le but de mettre sur pied un portefeuille de projets en attente de sorte à absorber efficacement le budget de Fonds de cohésion. Des efforts similaires sont demandés à la Bulgarie et à la Roumanie qui, bien que ne devenant pas membre en 2004, bénéficieront aussi d'enveloppes ISPA supplémentaires, tel que l'a décidé le Conseil européen de Copenhague en décembre 2002.

[18] prix de 1999.

15. Marchés publics

L'exécution des obligations juridiques d'équilibre, de transparence et de loyauté applicables aux marchés publics telles qu'elles sont définies dans le guide PRAG, fait partie des éléments qui ont posé le plus de problèmes à la mise en oeuvre de l'aide de préadhésion. L'observation des principes qui régissent les procédures d'appel d'offres retarde fréquemment la mise en oeuvre des projets effectués au titre d'ISPA, étant donné que les services de la Commission - en particulier, les délégations CE - doivent intervenir fréquemment, non seulement pour vérifier que les procédures ont été correctement appliquées, mais également pour rectifier les erreurs, assurer la liaison avec les soumissionnaires mécontents et expliquer aux organismes de mise en oeuvre le fonctionnement des procédures. Il faut régulièrement améliorer la qualité des dossiers d'appel d'offres, recommencer l'évaluation des offres, voire -dans le pire des cas- annuler et recommencer toute la procédure d'appel d'offres.

Actuellement, la mise en oeuvre d'ISPA est assujettie à l'approbation ex ante des procédures d'appel d'offres et de passation des marchés : les destinataires locaux et les bénéficiaires finaux jouent le rôle du pouvoir adjudicateur responsable de la mise en oeuvre du projet, tandis que la Commission doit approuver chaque étape de la procédure d'appel d'offres. Aussi, bien que la Commission ne soit pas une partie contractante, elle partage la responsabilité de veiller à la bonne exécution de la procédure d'appel d'offres (en l'absence d'approbation de la Commission, les contrats conclus entre les bénéficiaires et les entrepreneurs ne sont pas valables). Cette responsabilité est confiée aux délégations de la CE en place dans les pays bénéficiaires.

Améliorer le potentiel administratif face aux procédures d'appel d'offres

L'application correcte et équilibrée des règles et des procédures d'appel d'offres nécessite un personnel formé et expérimenté, aussi bien au sein du pouvoir adjudicateur qu'au sein des délégations responsables de l'approbation des dossiers. En 2001, les délégations ont commencé à renforcer leur potentiel administratif en recrutant du personnel spécialisé rémunéré par ISPA et chargé de l'approbation des dossiers, tandis que le savoir-faire des autorités nationales a été graduellement consolidé via des formations financées par ISPA, formations auxquelles participait aussi le personnel concerné des délégations. En conséquence, on a assisté à une amélioration de la qualité des dossiers d'appel d'offres et à une accélération de la procédure d'approbation.

Parmi les diverses initiatives lancées depuis l'établissement d'ISPA par la DG Politique régionale - soit par la DG elle-même soit par des experts sous contrat - pour renforcer le potentiel des pays candidats face aux appels d'offres, il y a eu :

- l'organisation, dans tous les pays candidats, de séminaires d'une journée abordant les principaux aspects des règles applicables aux procédures d'appel d'offres définies dans le guide PRAG. La formation était dispensée par des experts de la DG Politique régionale et s'adressait aux organismes locaux de mise en oeuvre et aux bénéficiaires finaux.

- l'organisation, sur l'initiative des délégations de la CE et de la DG Politique régionale, de séminaires et de cours de formation financés par le budget alloué aux mesures d'assistance technique d'ISPA. Ces séminaires s'adressaient aux divers organismes de mise en oeuvre et aux bénéficiaires finaux et visaient principalement à répondre à des besoins spécifiques et urgents, p. ex. en matière d'évaluation des offres.

- la tenue régulière de réunions sur les questions des marchés publics, qui rassemblaient, à Bruxelles, la DG Politique régionale et le personnel des délégations responsable de la mise en oeuvre d'ISPA.

- une série de séminaires spécialisés FIDIC (de deux jours chacun) organisés par l'intermédiaire d'une société de consultance en 2002. Les principaux sujets abordés concernaient l'élaboration des dossiers d'appel d'offres suivant la méthode de conception-construction utilisée par la FIDIC et selon les règles d'appel d'offres détaillées dans le guide PRAG, ainsi que l'évaluation des offres et la supervision des contrats.

- l'octroi d'une enveloppe budgétaire aux mesures d'assistance technique d'ISPA que les délégations peuvent utiliser pour le recrutement d'experts (ingénieurs, spécialistes des marchés publics). Actuellement, plus de 40 experts sont employés dans les délégations. En outre, des fonds allouées au titre des mesures d'assistance technique ont été mis de côté afin de permettre aux délégations d'engager des experts pour des missions d'assistance de courte durée (p. ex. des observateurs indépendants chargés de l'évaluation) ou d'organiser des séminaires de formation spécialisés.

Coordination entre les instruments de préadhésion

Ainsi que l'imposent les dispositions du règlement sur la coordination de l'assistance [19], la Commission est chargée d'établir une coordination étroite entre les trois instruments de préadhésion que sont PHARE, le SAPARD et ISPA. Conformément aux dispositions dudit règlement, le comité de gestion PHARE joue un rôle particulier dans la coordination générale des trois instruments de préadhésion.

[19] Règlement (CE) n° 1266/1999 du Conseil du 21 juin 1999 sur la coordination de l'assistance aux pays candidats dans le cadre de la stratégie de préadhésion.

Coordination avec le comité mixte de suivi (PHARE)

Le comité mixte de suivi est chargé de coordonner le suivi de chaque instrument de préadhésion (PHARE, SAPARD et ISPA) et d'évaluer l'avancement général des actions d'assistance financées par l'UE dans les pays bénéficiaires. Il peut formuler des recommandations à l'intention du comité ISPA ou de la Commission, le cas échéant.

Coordination avec la Commission

Au sein de la Commission, un comité de coordination inter-services, composé de représentants de tous les services pertinents de la Commission (élargissement, agriculture, politique régionale, budget, santé et protection des consommateurs, service juridique) se réunit à intervalles réguliers depuis 2002. L'ordre du jour des réunions de 2002 et du début de 2003 portait sur des sujets tels que la gestion et le contrôle financiers, les progrès dans la voie de la mise en oeuvre décentralisée étendue (EDIS), la transition vers les fonds structurels et le Fonds de cohésion les marchés publics, les implications sur les procédures d'appel d'offres du nouveau règlement financier [20] entré en vigueur en janvier 2003 et les allocations de fonds de préadhésion à la Bulgarie et à la Roumanie après 2003.

[20] Règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes.

Coordination avec les délégations de la CE

Des réunions périodiques ont été organisées par les services de la Commission (élargissement, relations extérieures et politique régionale) avec les experts travaillant dans les délégations de la CE chargées de la mise en oeuvre des instruments PHARE et ISPA afin de discuter des problèmes de programmation et de mise en oeuvre, notamment en matière d'appels d'offres et de passation des marchés.

Programme de communication

Les services de la Commission ont continué à participer au projet Dialogue avec les ONG [21] qui a débuté au milieu de l'année 1999. Il s'agit d'une série de réunions rassemblant des fonctionnaires de plusieurs directions générales de la Commission (mais essentiellement de la direction générale chargée de l'environnement) et de représentants d'ONG environnementales des États membres et des pays candidats. Les objectifs de ce dialogue sont d'informer les ONG de l'avancement du processus d'élargissement et de permettre à celles-ci de donner leur avis à la Commission sur ce processus. Les réunions sont organisées par le Regional Environnemental Centre for Central and Eastern Europe (REC - Centre régional pour l'environnement pour l'Europe centrale et orientale), qui est en partie financé par la Commission. Les réunions tenues en 2002 se concentraient sur la mise en oeuvre d'ISPA et plus particulièrement sur la transition vers le Fonds de cohésion et sur l'après-adhésion.

[21] Organisations non gouvernementales.

Le site Web a été régulièrement mis à jour (fiches d'information sur les projets conclus par la Commission ; nouvelles versions de certaines parties des annexes aux protocoles de financement ; nouvelles brochures faisant le point de la situation d'ISPA ; documentation sur la réunion des partenaires ISPA).

Une brochure a été publiée au début de l'année 2002. Elle contient des informations importantes sur les projets réalisés au titre d'ISPA et sur les manifestations de l'année 2001. La brochure complète le rapport annuel 2001 d'ISPA.

Des brochures spécifiques faisant le point sur la situation d'ISPA dans les différents pays bénéficiaires ont été publiées.

En février 2002, une importante conférence de presse a été organisée pour informer les journalistes des progrès réalisés depuis le début de la programmation et de la mise en oeuvre d'ISPA, deux ans auparavant. La conférence de presse a été diffusée par le service d'informations télévisées de l'Union européenne (EbS).

L'ISPA était bien présente au Sommet européen des entreprises, au stand d'information de la DG Élargissement. Une brochure intitulée "ISPA et les possibilités d'affaires" a été éditée à cette occasion pour tenir la communauté commerciale informée des projets financés au titre d'ISPA et des possibilités de contrat y afférents. La brochure a également été diffusée dans les différents points d'information européens disséminés dans les États membres.

Profil des pays

Le présent chapitre fournit des informations utiles pays par pays.

16. Bulgarie

En 2002, le montant total des engagements en faveur de la Bulgarie s'est élevé à 103,9 millions d'euros. Cette enveloppe a été répartie entre le secteur des transports et celui de l'environnement, à hauteur de 52 millions d'euros pour le premier et de 51,9 millions d'euros pour le second. Les mesures d'assistance technique (préparation à l'EDIS) représentaient 0,7 million d'euros sur le total des engagements. Le concours financier accordé à la Bulgarie représentait 9,44 % du budget total de l'ISPA en 2002.

Programmation

Le ministre des finances a succédé au ministre du développement régional et des travaux publics à la fonction de coordinateur national de l'ISPA dans le courant de l'année 2002. C'est à présent le ministère des finances qui gère les trois instruments de préadhésion au sein d'une direction créée à cette fin. Une unité de coordination ISPA a été mise sur pied au sein de cette direction.

Au total, 6 projets d'investissement dans le secteur de l'environnement et 1 projet d'investissement dans le secteur des transports ont été approuvés et ont reçu un concours financier de l'ISPA en 2002. En outre, 1 mesure d'assistance technique relative au financement des premières étapes de la feuille de route vers l'EDIS a été approuvée.

Projets d'infrastructure approuvés :

- autoroute de Ljulin : construction d'un nouveau tronçon de 19 km d'autoroute sur le corridor routier principal au sud de Sofia en direction de la Grèce et de l'ex-république yougoslave de Macédoine.

- Construction de nouvelles stations d'épuration et investissements connexes dans les systèmes d'assainissement à Sevlievo, Montana, Popovo, Targoviste, Lovech et Bourgas.

À la fin 2002, le total des paiements des subventions de l'ISPA en faveur de projets mis en oeuvre en Bulgarie s'élevait à 34,9 millions d'euros, ce qui représentait les premières avances sur les projets approuvés. En 2002, les paiements se sont élevés à 19,2 millions d'euros.

Mise en oeuvre

La préparation du lancement des procédures d'appel d'offres et de passation des marchés a continué à progresser en 2002. Dans le secteur des transports, des offres ont été soumises pour le projet de redéploiement de l'aéroport de Sofia (le contrat de travaux a été conclu en décembre) et pour la mesure d'assistance technique portant sur le recrutement de consultants en conception dans le cadre du projet de pont enjambant le Danube (contrat signé en novembre 2002). En outre, une série de petits contrats d'assistance technique ont été conclus pour aider les autorités contractantes à préparer la procédure d'appel d'offres et le projet en général. Dans le secteur de l'environnement, des appels d'offres de travaux ont été lancés en 2002 concernant deux projets de grande envergure.

Suivi et évaluation

Le comité de suivi de l'ISPA s'est réuni à Sofia en avril et en novembre 2002. L'attention des participants a été attirée sur la lenteur de la mise en oeuvre des projets ISPA et sur les capacités limitées de certains organismes de mise en oeuvre. La Commission a insisté sur le fait que les recommandations formulées à l'issue des audits effectués dans le courant de l'année allaient devoir être soigneusement suivies.

EDIS

En 2002, la planification du passage à l'EDIS a progressé. Un document conceptuel élaborant dans les grandes lignes une stratégie et un calendrier de mise en oeuvre. Ce document a été rédigé par le ministère des finances avec l'aide de l'initiative SIGMA [22]. Le programme tel qu'il est présenté dans le document ambitionne l'accès à l'EDIS aussi bien pour PHARE que pour l'ISPA d'ici la fin 2004. En outre, les autorités bulgares ont instauré un groupe de travail à haut niveau constitué des ministères principaux impliqués dans l'ISPA dont le rôle est de suivre l'état d'avancement et d'assurer la coordination interministérielle.

[22] "Support for Improvement in Government and Management in Central and Eastern European countries", initiative conjointe OCDE/UE.

L'assistance technique déployée par l'ISPA pour financer les trois premières étapes de la feuille de route vers l'EDIS (évaluation de l'écart, comblement de l'écart et évaluation de conformité) a été approuvée en 2002 pour un budget total de 892 000 euros.

Gestion et contrôle financiers

À la suite de l'audit des systèmes de gestion et de contrôle financiers utilisés par les organismes de mise en oeuvre de l'ISPA entrepris à la fin 2001 par la DG Politique régionale, les autorités bulgares ont reçu les principales conclusions au début de l'année 2002 ainsi que des recommandations sur les améliorations à apporter pour respecter les dispositions de l'article 9 du règlement établissant l'ISPA. Un audit de suivi a été effectué en octobre 2002.

17. Republique tchèque

En 2002, les engagements en faveur de la République tchèque se sont élevés à 80,5 millions d'euros, soit 7,26 % du budget annuel de l'ISPA. De ce montant, environ 31 millions d'euros ont été alloués à des projets environnementaux, 25 millions d'euros à des projets dans le secteur des transports et 24 millions à l'aide d'urgence à la suite des inondations (voir ci-dessous). En outre, un budget supplémentaire de 136 000 euros a été débloqué pour soutenir l'introduction de l'EDIS.

Programmation

La programmation régulière de l'année 2002 s'est concentrée sur le rééquilibrage entre le secteur des transports et celui de l'environnement, se traduisant par le fait que 3 projets sur les 4 nouveaux projets adoptés concernaient le secteur de l'environnement.

En 2002, les projets environnementaux, lesquels se sont concentrés, comme les années précédentes, sur le secteur des eaux usées, se sont caractérisés par un recours plus important au système des projets groupés. Étant donné que les besoins de la République tchèque en la matière se concentrent sur les agglomérations de petite taille et de taille moyenne, la Commission a encouragé les candidatures groupées d'agglomérations localisées sur le même bassin hydrographique, chacune pouvant contribuer à son échelle à une approche globale de réduction des niveaux de pollution des bassins hydrographiques concernés. Deux projets groupés approuvés en 2002 concernent les bassins hydrographiques Dyje et Becva.

Un projet de transport de grande envergure, qui fait partie du réseau EBIT, a été adopté en 2002.

L'exercice de programmation a été fortement influencé par les terribles inondations qui ont touché la République tchèque et les pays voisins en août 2002. À la suite des discussions à haut niveau qui se sont tenues avec les autorités tchèques, une enveloppe de 24 millions d'euros prélevée sur le budget 2002 (auxquels s'ajoute un montant de 6 millions d'euros prélevé sur le budget 2003) a été allouée, au titre de l'ISPA, à des projets de reconstruction dans le secteur des transports et de l'environnement. Ce soutien fait partie de la réaction globale de la Commission à l'état d'urgence.

Mise en oeuvre

En ce qui concerne la procédure d'appel d'offres et de passation de marchés, 4 contrats de services de conception, de supervision et d'assistance technique ont été conclus en 2002, ainsi que 5 contrats de travaux (3 dans le secteur des transports et 2 dans le secteur environnemental). En général, la Commission est préoccupée par le temps qui s'écoule entre l'approbation du projet et le début de la construction.

L'assistance technique accordée au titre du budget 2000 de l'ISPA visant à préparer de nouveaux dossiers d'appel d'offres n'a pas été utilisée par la République tchèque en 2002. La date d'expiration de cette mesure d'assistance technique était décembre 2002.

La mise en oeuvre de l'aide d'urgence de l'ISPA à la suite des inondations fut un véritable succès en 2002. Des procédures d'appel d'offres d'urgence, respectant les règles de la Commission, ont été appliquées. À la fin de l'année, un nombre important de sous-projets avait déjà été mis en oeuvre, particulièrement dans le secteur des transports.

Suivi et évaluation

Le comité de suivi s'est réuni deux fois en 2002, successivement à Ostrava et à Prague. Au cours de ces réunions, la Commission a accordé une attention particulière à l'état d'avancement des procédures d'appel d'offres et de passation des marchés afin d'identifier les projets susceptibles de ne pas débuter dans les deux années qui suivent leur adoption et, le cas échéant, de proposer une solution.

Cofinancement des institutions financières internationales

Le projet ferroviaire adopté a également fait l'objet d'un financement de la BEI. La coopération avec la banque s'est particulièrement intensifiée autour du projet de cofinancement de nouveaux projets en 2003 et de la préparation aux fonds structurels et au Fonds de cohésion après l'élargissement. Des contacts réguliers ont également été entretenus avec la BERD en vue d'un cofinancement possible de futurs projets ISPA.

EDIS

L'étape 1 de la feuille de route vers l'EDIS (évaluation de l'écart) a été clôturé dans le courant de l'année 2002, mais la lancement des étapes 2 et 3 a pris du retard, hypothéquant l'objectif ultime d'achever l'EDIS d'ici la fin 2002. En 2003, la Commission suivra de très près la mise en oeuvre de l'assistance technique dans ce domaine, afin de s'assurer que la République tchèque est effectivement en mesure de gérer les fonds de l'UE débloqués au titre des fonds structurels et du Fonds de cohésion de manière parfaitement décentralisées après l'élargissement.

Gestion et contrôle financiers

La DG Politique régionale a entrepris en audit en novembre 2002. Cet audit avait pour objectif d'évaluer la conformité du système tchèque de contrôle et de gestion avec les dispositions du règlement ISPA et de donner des recommandations. En ce qui concerne les systèmes en place au sein du fonds national et des organismes de mise en oeuvre, l'audit n'a révélé aucun défaut matériel quant à la conformité avec les dispositions clés en vigueur dans le cadre de la mise en oeuvre des activités d'audit et de la finalisation de la séparation des missions et des responsabilités dans le secteur de l'environnement.

18. Estonie

En 2002, le montant total des engagements ISPA en faveur de l'Estonie s'est élevé à 30,4 millions d'euros. Cette enveloppe a été répartie entre le secteur des transports et celui de l'environnement, à hauteur de 9,7 millions d'euros pour le premier et de 14,3 millions d'euros pour le second. Les mesures d'assistance technique pour le transport ont représenté 6,3 millions d'euros. En outre, une mesure d'assistance technique concernant la préparation de l'EDIS a reçu une enveloppe de 87 000 euros. Le concours financier accordé à l'Estonie représentait 2,74 % du budget total de l'ISPA en 2002.

Programmation

Dans le secteur de l'environnement, 4 projets d'investissement ont été approuvés, ainsi qu'un projet d'investissement et 2 mesures d'assistance technique dans le secteur des transports. Dans l'ensemble, durant la période 2000 - 2002, 13 projets environnementaux (dont 2 d'assistance technique) et 7 projets de transport (dont 2 d'assistance technique) ont été approuvés, ainsi qu'une mesure d'assistance technique à l'EDIS.

Mise en oeuvre

En ce qui concerne les appels d'offres et la passation de marchés, en 2002, un total de 4 contrats de services de conception, de supervision et d'assistance technique ont été signés (1 dans le secteur des transports, 1 dans le secteur de l'environnement et 2 pour l'EDIS), ainsi que 2 contrats de travaux (tous 2 dans le secteur de l'environnement).

Suivi et évaluation

Le comité de suivi s'est réuni en avril et en octobre 2002.

Cofinancement des institutions financières internationales

Sur les mesures approuvées en 2002, un projet de transport, une mesure d'assistance technique dans le secteur des transports et un projet dans le secteur de l'environnement ont impliqué un financement de la BEI. Depuis le lancement de l'ISPA, l'assistance financière sous forme de prêts d'institutions financières internationales est venue s'ajouter aux 74 millions d'euros d'aide fournie par l'ISPA, ce qui représentait 61 % du montant total des bourses accordées par l'ISPA. En plus d'accroître l'effet des contributions ISPA, la BEI, les banques nordiques (NIB et NEFCO) et les agences nordiques de protection de l'environnement jouent un rôle utile dans la fourniture d'une assistance technique qui contribue à la présentation de demandes de concours ISPA de qualité.

EDIS

L'Estonie a bien progressé dans la voie vers l'EDIS. En 2002, les étapes 1 à 3 de la feuille de route vers l'EDIS ont fait l'objet d'un appel d'offres, les contrats ont été signés et les procédures ont été mises en oeuvre. Ensuite, en décembre 2002, l'ordonnateur international a introduit une demande de décentralisation élargie conformément à l'article 12 du règlement établissant l'ISPA.

Gestion et contrôle financiers

Les conclusions principales de la mission d'audit de 2001 ont été envoyées aux autorités estoniennes début 2002, assorties de recommandations sur les améliorations qu'il faudra consentir pour satisfaire aux exigences de l'article 9 du règlement ISPA. Un audit de suivi a été réalisé en juillet 2002, afin de soumettre à une évaluation les institutions qui n'en avaient pas fait l'objet auparavant, et d'évaluer les dépenses générées par les projets là où la mise en oeuvre a commencé. Cette fois encore, les conclusions principales de l'audit, assorties de recommandations, ont été transmises aux autorités estoniennes.

19. Hongrie

En 2002, le montant total des engagements en faveur de la Hongrie s'est élevé à 94,1 millions d'euros. Cette enveloppe a été répartie entre le secteur des transports et celui de l'environnement, à hauteur de 44,6 millions d'euros pour le premier et de 49,1 millions d'euros pour le second. Les engagements destinés à des mesures d'assistance technique dans ces deux secteurs se sont élevés à 432 000 euros. Le concours financier global accordé à la Hongrie représentait 8,50 % du budget total de l'ISPA en 2002.

Programmation et mise en oeuvre

En 2002, 4 projets ont été approuvés dans le secteur de l'environnement et 3 dans le secteur des transports, dont une mesure d'assistance technique. Au cours de la période 2000-2002, 19 projets ont été approuvés dans le secteur de l'environnement, dont 4 mesures d'assistance technique, ainsi que 10 projets dans le secteur des transports, dont 4 étaient, cette fois encore, destinés à l'assistance technique.

En ce qui concerne les appels d'offres et la passation de marchés, 13 contrats de services de conception, de supervision et d'assistance technique ont été signés au total (un dans le secteur des transports et 12 dans le secteur de l'environnement, ceux-ci concernant principalement la préparation de projets et d'appels d'offres), ainsi que 3 contrats de travaux, tous dans le secteur des transports.

Fin 2002, les versements effectués s'élevaient à 48,5 millions.

Suivi et évaluation

Le comité de suivi s'est réuni en avril et en octobre 2002.

Cofinancement des institutions financières internationales

Tous les projets sont cofinancés par la Banque européenne d'investissements.

EDIS

L'étape 1 "évaluation de l'écart" a été conduite par l'Office de contrôle du gouvernement hongrois et le rapport d'évaluation a été envoyé à la Commission en mars 2002.

L'étape 2 "comblement de l'écart" a pris fin à la mi-mars 2003. La soumission à la Commission du rapport d'évaluation de l'étape 3 "évaluation de la conformité" est prévue pour juillet 2003.

Gestion et contrôle financiers

Les conclusions principales de l'audit des systèmes de gestion et de contrôle financiers des organismes de mise en oeuvre de l'ISPA, réalisé par la DG Politique régionale, ont été communiquées aux autorités hongroises début 2002. Elles étaient assorties de recommandations sur les améliorations à apporter pour satisfaire aux exigences de l'article 9 du règlement ISPA.

20. Lettonie

En 2002, le montant total des engagements ISPA en faveur de le Lettonie s'est élevé à 46,5 millions d'euros. Cette enveloppe a été répartie entre le secteur des transports et celui de l'environnement, à hauteur de 31,2 millions d'euros pour le premier et de 15,3 millions d'euros pour le second. Le montant total alloué à la Lettonie représentait 4,20 % du budget glo