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Bruxelles, le 30.1.2009

COM(2009)26 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Création d’un espace aérien commun avec la Géorgie

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Création d’un espace aérien commun avec la Géorgie

1. INTRODUCTION

Dans sa communication intitulée «Développer l'agenda de la politique extérieure de l'aviation de la Communauté»[1], la Commission a souligné l’importance de la création d'un espace aérien commun avec les pays voisins, à l’est et au sud de l’Union européenne. L’objectif final serait de rassembler les pays de l’Union européenne et leurs partenaires situés aux frontières orientales et méridionales afin de les soumettre aux mêmes règles de fonctionnement du marché. Dans ses «conclusions sur le processus d'amorce d'une politique commune des relations extérieures dans le domaine de l'aviation» du 27 juin 2005, le Conseil de l’Union européenne a soutenu cet objectif et s'est félicité des progrès accomplis dans la mise en place d’un espace aérien commun qui englobe des pays voisins de l’Union européenne d’ici à 2010.

L’amélioration des relations avec des pays voisins de l’Union européenne dans le domaine de l’aviation, dans le but ultime de créer un espace aérien commun, est un élément important pour le développement économique futur du secteur aérien européen. Les vols à destination de pays voisins de l’UE représentent 19 % des liaisons internationales extracommunautaires, soit une part légèrement inférieure à celle des vols à destination des pays d’Amérique du Nord. L'Union européenne a déjà intégré les marchés helvétique, norvégien et islandais de l'aviation, et en juin 2006, la Communauté européenne et ses États membres ont signé l'accord instituant l'espace aérien européen commun avec les Balkans occidentaux, avant de signer le premier accord aérien euroméditerranéen avec le Maroc en décembre 2006.

La Géorgie a été l’un des premiers pays à signer un accord horizontal en matière de services aériens avec la Communauté européenne, dans le souci de rendre conformes au droit communautaire les accords bilatéraux existant dans le domaine du transport aérien conclus avec des États membres. Cet accord a été signé le 3 mai 2006 et est entré en vigueur en mars 2008.

Dans sa détermination à renforcer la coopération avec l'Union européenne, la Géorgie a manifesté son intérêt pour l'ouverture de négociations concernant un accord aérien global, et a également montré sa détermination à réformer le cadre des transports aériens internationaux, conjointement avec l'Union européenne. En mai 2008, le ministre géorgien du développement économique a déclaré dans une lettre à la Commission européenne que la Géorgie était prête à développer ses relations aériennes avec l’Union européenne et à engager des négociations en vue d’un accord relatif à un espace aérien commun avec l'Union européenne.

Cela démontre la volonté de la Géorgie d'entreprendre des négociations avec la Communauté dans le domaine des transports aériens, en vue d'une intégration plus poussée des marchés.

La présente proposition suit la recommandation du Conseil européen extraordinaire tenu à Bruxelles le 1er septembre 2008 d’intensifier les relations avec la Géorgie et, notamment, de créer une zone de libre-échange approfondie et complète une fois remplies les conditions nécessaires pour ce faire. Dans ce contexte, l’élargissement des relations aériennes jouera un rôle essentiel en vue d’une interconnexion plus étroite des économies de l’Union européenne et de la Géorgie.

Par la présente communication, la Commission recommande donc au Conseil de l’autoriser à négocier un accord global sur un espace aérien commun avec la Géorgie qui associerait l’ouverture du marché à un processus parallèle de coopération et/ou de convergence en matière de réglementation, notamment dans des domaines prioritaires tels que la sécurité et la sûreté aériennes, la protection de l’environnement et l'application des règles en matière d'aides d'État et de concurrence afin de mettre chaque partie sur un pied d’égalité dans des conditions de concurrence loyale et équitable.

2. Le cadre actuel

Les relations UE-Géorgie se fondent sur l'accord de partenariat et de coopération entré en vigueur le 1er juillet 1999. Les relations bilatérales ont continué de gagner en intensité depuis la «révolution des roses» en Géorgie en 2003 et depuis l’approbation du plan d’action européen de voisinage en 2006. Ce plan vise à approfondir l’intégration économique et la coopération politique de la Géorgie avec l’Union européenne. La poursuite de la coopération dans le domaine aérien est mentionnée dans le document stratégique 2007-2013 de l’Union européenne pour la Géorgie comme étant l’une des actions concrètes soutenant cet objectif politique.

L’Union européenne est le principal partenaire commercial de la Géorgie. Elle représente 31 % de son commerce extérieur, à savoir 34 % de ses exportations et 31 % de ses importations[2]. Le commerce entre l’Union européenne et la Géorgie a crû au cours des trois dernières années, mais dans une mesure comparable à la croissance du commerce de la Géorgie avec le reste du monde, il demeure peu diversifié, surtout en ce qui concerne les exportations géorgiennes à destination de l'Union européenne. Les huiles minérales, les minerais, la ferraille et les produits agricoles représentent les principaux produits d'exportation de la Géorgie, tandis que l'Union européenne exporte notamment des machines et des équipements de transport à destination de la Géorgie. En 2007, le commerce bilatéral entre l’Union européenne et la Géorgie représentait un chiffre d’affaires total d’1,6 milliard d’euros. L’économie géorgienne a connu une forte croissance au cours des deux dernières années (supérieure à 10 % par an). Bien que la guerre en août 2008 et la crise financière puissent conduire à un ralentissement de l’économie, il est probable que cette croissance se poursuive à l’avenir de façon ininterrompue. L’exploitation minière de manganèse et de cuivre, les petites entreprises industrielles (boissons, métaux, machines) et les produits agricoles font partie des principales activités économiques en Géorgie. En particulier, le secteur des services a récemment connu une croissance importante, passant de 54 % de la valeur ajoutée de l'ensemble de l'économie en 2003 à 65 % en 2007. Les dépenses des ménages augmentent plus vite dans les pays de la CEI qu'en Chine ou en Inde, avec une croissance d'environ 10 % par an[3].

La Géorgie était une destination touristique importante dans l’ex-Union soviétique. Bien que le secteur touristique y demeure peu développé, la Géorgie dispose clairement d’un potentiel d’attraction des touristes européens avec la côte de la mer Noire ou ses sites et monuments appartenant au patrimoine mondial. L’augmentation, au cours des dernières années, des revenus géorgiens a permis une augmentation du «tourisme émetteur» de plus de 12 % par an, en particulier vers des destinations européennes.

Le secteur de l’aviation géorgien

Le marché aérien en Géorgie se caractérise par la prédominance de la compagnie géorgienne Air Zena – Georgian Airways qui exploite des liaisons avec de nombreuses capitales de l’Union européenne. En 2007, 590 000 passagers ont voyagé sur des vols réguliers en provenance d'aéroports géorgiens, dont 36 % ont été transportés par des compagnies géorgiennes et 64 % par des compagnies étrangères. La compagnie étrangère la plus présente en Géorgie est Turkish Airlines.

Depuis 2004, le gouvernement géorgien a mené une politique très ouverte qui a conduit à l’accroissement significatif du trafic décrit ci-après. La Géorgie a levé des restrictions figurant dans plusieurs accords bilatéraux avec des États membres de l’Union européenne. En 2007, la Géorgie a signé un accord «ciel ouvert» avec les États-Unis. Cette politique d’ouverture va continuer d’accroître le trafic aérien entre la Géorgie et les pays tiers. De 1999 à 2007, la croissance annuelle du trafic dans son ensemble s'est élevée à 7,4 %. De 2007 à 2008, le nombre de fréquences de vol en provenance et à destination de la Géorgie est passé de 112 à 148 et le nombre de compagnies aériennes étrangères de 13 à 19. Compte tenu de la détérioration des relations avec la Fédération de Russie, les liaisons aériennes avec la Russie ont été nettement délaissées au profit de celles avec la Turquie, l’Ukraine et les pays de l’UE. Ainsi, en 2008, avec plus de 7 000 sièges par mois, Istanbul a pris la place de Moscou-Domodedovo comme principale destination des vols internationaux au départ de Tbilissi (capitale de la Géorgie).

Le principal aéroport de la Géorgie est l’aéroport international de Tbilissi. Les infrastructures aériennes ont été sensiblement améliorées avec l’inauguration du son nouveau terminal en février 2007 et la récente mise à niveau des aéroports de Batoumi et de Koutaïssi. En particulier, l’aéroport de Batoumi pourrait bénéficier de sa localisation sur les bords de la mer Noire et de sa proximité avec la frontière turque.

L’administration géorgienne des transports a récemment subi une restructuration. Alors que la direction des transports du ministère géorgien du Développement économique est responsable de l’élaboration de la stratégie du secteur aérien, les activités de supervision et de contrôle sont réalisées par l’administration unique des transports au sein du même ministère. Au sein de celle-ci, les autorités nationales de l’aviation civile sont responsables de la supervision opérationnelle et technique des transporteurs aériens, des prestataires de service et des aéroports. Dans le domaine de la navigation aérienne, Sakaeronavigatsia est le prestataire de service indépendant de gestion du trafic aérien en Géorgie.

Relations aériennes entre l'Union européenne et la Géorgie

Les marchés communautaire et géorgien sont étroitement liés. La Géorgie est membre à part entière de la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC) et a déposé une demande de candidature auprès des Autorités conjointes de l'aviation (JAA). Elle a demandé son adhésion à Eurocontrol. La Géorgie a conclu des accords bilatéraux dans le domaine des transports aériens avec 14 États membres, ce qui illustre l'importance des relations dans ce secteur entre l'Union européenne et ce pays voisin. Les principales compagnies aériennes européennes présentes sur le marché géorgien sont Lufthansa, Czech Airlines, Air Baltic, Austrian Airlines et British Mediterranean.

Le trafic passagers et fret entre l'UE et la Géorgie demeure à un niveau relativement bas (210 000 passagers en 2007), mais il a sensiblement augmenté depuis 2004 avec une croissance annuelle d’environ 14 %. Les liaisons avec les États membres de l’UE ont considérablement augmenté. Cela reflète également le changement d’orientation du marché aérien géorgien qui se détourne de la Fédération de Russie au profit de l’UE, de la Turquie et de l’Ukraine, notamment depuis la détérioration des relations politiques entre la Russie et la Géorgie. Parmi les pays de l’UE, les marchés bilatéraux les plus importants pour la Géorgie sont l’Allemagne (39 % des échanges commerciaux entre l’UE et la Géorgie), l’Autriche (17 %), la Lettonie (14 %) et les Pays-Bas (9 %). L'existence de vols à destination de l'UE et du marché transatlantique est clairement de nature à stimuler la demande. Un seul transporteur spécialisé dans le fret assure un service de transport régulier de marchandises entre la Géorgie et l'Union européenne.

Selon les prévisions sectorielles, le trafic entre les pays de l'UE et de la CEI devrait augmenter en moyenne de 7,2 % par an de 2007 à 2016, ce qui est nettement au-dessus des taux de croissance du marché intérieur de l’UE.

En ce qui concerne la coopération technique, l’UE a lancé dans le cadre du programme TACIS/TRACECA deux projets importants dans le domaine de l’aviation régionale et dont la Géorgie bénéficie, l’un dans le domaine de la gestion du trafic aérien (ATM), l’autre dans le domaine de la formation à la sécurité.

3. Poursuite du renforcement des relations avec un voisin important: bénéfices et valeur ajoutée d’une approche communautaire

Le secteur de l’aviation civile (y compris les infrastructures, les exploitants et les autres branches d’activité) est un élément important de l’économie européenne. À eux seuls, les transporteurs aériens représentent environ 0,6 % de la valeur ajoutée de l'UE et emploient plus de 400 000 personnes (0,4 % du nombre total de personnes employées dans l'économie marchande non financière)[4], tandis que l'ensemble du secteur emploie environ 3 millions de personnes dans l'UE. La mise en place d’un marché unique de l’aviation depuis le début des années 1990 a grandement contribué à dynamiser le secteur et à accroître ses performances. Elle a engendré des avantages économiques et sociaux considérables. Entre 1992 et 2003, le nombre de liaisons intracommunautaires a augmenté de plus de 40 %. La productivité des principaux transporteurs communautaires a augmenté de 87 % sur la période 1990-2002[5]. Néanmoins, tout le potentiel du marché intérieur ne sera pas atteint tant que la Communauté n'agira pas comme une seule et même entité dans ses relations avec les pays tiers en matière d'aviation, partout où une telle approche peut créer de la valeur ajoutée dans l'intérêt du secteur aérien européen et des usagers. En outre, l’expérience de l’UE en la matière est très utile pour de nombreux pays tiers. Cela est encore plus vrai pour la Géorgie, avec laquelle l'UE souhaiterait établir des liens privilégiés.

Jusqu'ici, les États membres de l’UE et la Géorgie ont toujours négocié des accords bilatéraux de services aériens prévoyant un niveau limité d’ouverture des marchés assorti de conditions rigoureuses pour les opérateurs. Bien que certains accords soient désormais plus ouverts, d’autres accords prévoient encore la désignation d'un seul transporteur aérien pour chaque partie, ce qui a pour effet dans la pratique de limiter l'accès au marché à deux transporteurs. Le système actuel d’accords bilatéraux en matière de services aériens entre les États membres de l’UE et la Géorgie peut désavantager de nombreux transporteurs aériens communautaires, ainsi que les consommateurs de certains États membres.

Un accord négocié au niveau communautaire introduirait - au niveau le plus élevé - des conditions de concurrence homogènes pour tous les transporteurs communautaires et permettrait aux passagers de tous les États membres de bénéficier de conditions similaires et d’un éventail plus large de liaisons entre l’UE et la Géorgie. Il aiderait la Géorgie à adopter des normes de sécurité et de sûreté plus strictes et à faciliter ainsi, pour les particuliers et pour les entreprises de l’UE et de la Géorgie, l’utilisation des services aériens pour les particuliers. Dans le domaine de la sécurité, en particulier, des efforts devront être consentis pour garantir la pleine capacité des autorités de l’aviation à assurer leurs fonctions de supervision. Il est primordial d’améliorer la capacité administrative de la Géorgie à mettre en œuvre les normes communautaires dans le domaine de la concurrence, de la régulation des marchés, de la sécurité, de la sûreté et de l’environnement pour faire de l’espace aérien commun avec la Géorgie un succès. Au cours des négociations, une attention particulière devra être portée à la coopération et à l’assistance dans le domaine de la réglementation afin de renforcer le secteur aérien géorgien. Le fonctionnement de marchés ouverts nécessite un cadre garantissant des conditions de concurrence loyale et des normes élevées de sécurité et de sûreté afin de mettre chaque partie sur un pied d’égalité, dans des conditions de concurrence loyales et équitables.

En ce qui concerne les questions relatives à l’environnement, l’accord doit être conforme à l'engagement pris par la Communauté de poursuivre un développement durable. Il importe donc que l’accord ne limite pas la capacité de l’UE à utiliser des instruments réglementaires ou économiques visant à atténuer les effets secondaires indésirables de l’accroissement du trafic aérien, notamment du point de vue de la qualité de l’air, des nuisances sonores aux abords des aéroports et d’une contribution au changement climatique planétaire.

Bien qu'il soit prématuré de tirer des conclusions définitives, l’expérience récente de l’UE dans le domaine des accords aériens a montré que la négociation d’accords relatifs à un espace aérien commun ou d’accords euroméditerranéens a des répercussions importantes et significatives sur la croissance du nombre de liaisons aériennes régulières entre l’UE et les pays partenaires concernés. Dans le cas du Maroc, le nombre de liaisons régulières a augmenté de plus de 25 %, tandis que la croissance annuelle en valeur absolue du trafic passagers s'est élevée à au moins 10 % depuis la signature de l’accord.

Bien que dans une mesure probablement moindre que dans le cas du Maroc, compte tenu de facteurs géographiques et d’un plus faible développement dans le domaine du tourisme et des autres relations, des bénéfices économiques non négligeables peuvent donc être attendus de la constitution d'un espace aérien commun entre l'UE et Géorgie. Il n'en apparaît pas moins nettement que l’ouverture du marché et la reconnaissance mutuelle des normes en matière de transports aériens seraient bénéfiques pour les marchés des transports aériens, compte tenu des liens économiques et commerciaux traditionnellement étroits entre l'UE et la Géorgie.

L’ouverture des marchés accroîtra considérablement les possibilités de déplacements pour les citoyens européens et géorgiens. Le nombre de liaisons directes entre l’UE et la Géorgie ainsi que le nombre total de vols devraient augmenter sensiblement, ce qui devrait stimuler les flux commerciaux et touristiques entre l’UE et la Géorgie. Une partie importante des retombées économiques devrait profiter au secteur aérien européen et à l’économie européenne au sens large. Un espace aérien commun devrait ouvrir de nouveaux débouchés commerciaux importants pour les transporteurs aériens communautaires qui souhaitent programmer des vols vers la Géorgie mais ne disposent actuellement pas des droits de trafic nécessaires. Il pourrait également faciliter l'intégration des transporteurs géorgiens dans les alliances existantes entre transporteurs communautaires, et permettre ainsi le développement de produits intégrés et de meilleurs services pour les passagers, ainsi qu'une plus grande efficacité grâce aux économies d'échelle. À condition que la situation politique reste stable et que la Géorgie poursuive son train de réformes politiques et économiques, la mise en place d’un espace aérien commun entre la Géorgie et l’UE devrait aboutir dès la première année au transport de 25 000 passagers supplémentaires et à la création d’avantages pour les consommateurs à hauteur d’au moins 9 millions d’euros.

Il est dans l'intérêt politique et économique de l'UE de faire en sorte que dans ses relations dans le domaine de l’économie et des transports avec les pays qui l’avoisinent, des normes communes compatibles avec les normes européennes soient mises en œuvre, conformément à l'article 58 de l'accord de partenariat et de coopération entre l’UE et la Géorgie de 1999. Le meilleur moyen d’y parvenir est de négocier un accord global à l'échelon communautaire prévoyant la reconnaissance mutuelle des normes et des procédures dans le secteur de l'aviation. L’objectif ultime de l’accord sera d’intégrer le secteur aérien géorgien dans un espace aérien commun avec l'Union européenne et d'harmoniser la législation grâce à la reconnaissance mutuelle, autant que possible, dans les principaux domaines de la législation communautaire dans ce secteur.

Une proposition de mandat global pour des négociations avec la Géorgie montrerait la détermination de l’UE à ouvrir les marchés et à étendre à ses voisins ses normes de sécurité et de sûreté, ainsi que sa politique de développement durable. Les retombées économiques d’un accord dans le domaine de l’aviation entre l’UE et la Géorgie pourraient s’étendre au secteur des transports aériens entre l’UE et les autres pays bordant ses frontières orientales et renforcer ainsi la coopération régionale. L’UE indiquerait ainsi également clairement à la Géorgie et aux pays du Caucase qu'elle est prête à les intégrer autant que possible dans son marché intérieur. Comme indiqué ci-dessus, la Géorgie s'est déclarée prête à lancer le processus de son intégration dans un espace aérien commun avec l'UE. L’issue de ce processus dépendra de la capacité de la Géorgie à harmoniser ses normes en matière d'aviation avec celles de l'UE par la reconnaissance mutuelle, établissant ainsi un cadre juridique solide pour les relations dans ce domaine.

5. Conclusions

La Commission est donc d’avis qu’il est important d’offrir à la Géorgie des perspectives de coopération renforcée dans le domaine de l’aviation civile. Un accord avec la Géorgie établirait un cadre ambitieux couvrant des domaines plus larges tels que, d’une part, la coopération sur le plan de la réglementation en matière de sécurité, de sûreté, de gestion du trafic, de technologie et de recherche et, d’autre part, les aspects commerciaux et la coopération industrielle.

Le secteur de l’aviation civile offre de nouveaux débouchés importants dans la perspective d’un renforcement futur de la coopération et d’une augmentation des bénéfices mutuels entre l’UE et la Géorgie dans le domaine des transports. Des efforts doivent donc être consentis pour que les transports aériens deviennent un domaine phare d'une coopération plus étroite entre l'UE et la Géorgie, qui donnerait à la Géorgie un moyen supplémentaire d'intégration dans les structures et les marchés européens. Cet accord sera une étape importante dans la réalisation d'un espace aérien commun entre l'Union européenne et ses voisins orientaux, ce qui représente un objectif essentiel de la politique de l'UE en matière d'aviation extérieure et un élément important de la politique extérieure de l'UE.

Un accord à l'échelon communautaire permettra de répondre aux aspirations géorgiennes de s'intégrer davantage aux structures européennes dans le domaine de l’aviation et d'associer les effets bénéfiques d’une ouverture des marchés à une coopération dans les domaines réglementaire, technique et industriel, afin de mettre tous les opérateurs sur un pied d’égalité et d’offrir des avantages aux consommateurs. Sur le long terme, un accord avec la Géorgie dans le domaine du transport aérien pourrait apporter une valeur ajoutée considérable du point de vue politique et économique et servir de modèle pour des accords avec d’autres pays de la région, contribuant ainsi à accroître la coopération régionale dans le Caucase. À la lumière de ce qui précède, la Commission propose de négocier et de conclure un accord global sur un espace aérien sans frontières avec la Géorgie, et invite le Conseil à l’autoriser à conduire les négociations y afférentes.

La Commission travaillera en étroite collaboration avec les États membres et toutes les parties intéressées en vue de préciser et d’atteindre les objectifs énoncés dans la proposition de décision du Conseil.

[1] COM (2005) 79 final, du 11.3.2005.

[2] Source: Commission européenne: http://www.delgeo.ec.europa.eu/en/trade/enpi_csp_georgia_en1.pdf

[3] Airbus Global Market Forecast 2007-2026 (prévisions globales de marché d’Airbus), p. 101.

[4] Eurostat, Statistiques en bref, 37/2005, ISSN 1561-4840

[5] Annexe de la communication de la Commission «Développer l’agenda de la politique extérieure de l'aviation de la Communauté», COM (2005) 79 final.