TABLE DES MATIÈRES

1. Emprunts obligataires pour le financement de projets – une idée dont l'heure est venue 2

1.1. La politique d'infrastructure de l'UE: des subventions aux obligations pour le financement de projets 2

1.2. Comment financer les besoins d'investissement considérables? 3

1.3. La valeur ajoutée de l'initiative relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets dans le cadre d'Europe 2020 4

2. Rendre l'instrument d'emprunts obligataires opérationnel 6

3. Fonctionnement de la phase pilote 7

3.1. Mise en œuvre par l'intermédiaire de la BEI 7

3.2. Éligibilité et suivi des projets 8

3.3. Tarification 9

3.4. Partage des risques 9

3.5. Incidence budgétaire maximale connue 10

4. Comment la phase pilote assurera-t-elle le lien avec le mécanisme pour l'interconnexion en Europe? 10

5. Conclusions 11

EMPRUNTS OBLIGATAIRES POUR LE FINANCEMENT DE PROJETS – UNE IDÉE DONT L'HEURE EST VENUE

La politique d'infrastructure de l'UE: des subventions aux obligations pour le financement de projets

En dépit de la politique menée de longue date par l'Union européenne et des subventions octroyées aux réseaux transeuropéens (RTE) dans les domaines des transports, de l'énergie et des télécommunications, la Commission a constaté que la réalisation des grands projets d'infrastructure était retardée en raison notamment du manque d'investissements.

Le rapport Monti, rédigé en 2010[1], posait le diagnostic en ces termes: «Les grands projets d'infrastructure européens, comme les RTE, sont transnationaux et inadaptés à la fragmentation des systèmes nationaux actuels; leur financement pâtit de l'absence d'un marché liquide d'obligations à très longue échéance, tandis que des investisseurs à long terme, tels que les fonds de pension, ne trouvent pas d'offre d'obligations correspondant à leurs besoins d'investissement.»[2]

Par conséquent, dans la proposition relative au cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 qu'elle a adoptée le 29 juin 2011, la Commission préconise de réunir les mécanismes d'octroi d'aides financières aux infrastructures de transport, d'énergie et de télécommunication dans un cadre législatif commun, le mécanisme pour l'interconnexion en Europe[3]:

«La Commission a décidé de proposer la création d'un mécanisme pour l'interconnexion en Europe afin d'accélérer le développement des infrastructures nécessaires à l'UE. (…) Ce mécanisme financera, dans les domaines des transports, de l'énergie et des TIC, des infrastructures prioritaires préalablement sélectionnées qui présentent un intérêt pour l'UE, ainsi que des infrastructures à la fois physiques et liées aux technologies de l'information, compatibles avec les critères du développement durable.»[4]

La Commission présentera une proposition de nouveau règlement en vue d'établir le mécanisme pour l'interconnexion en Europe, qui combinera aides et instruments financiers, en tenant compte des points forts de chacun de ces financements. Les instruments financiers comprendront des instruments de fonds propres et des instruments de partage des risques. L'initiative relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets dans le cadre d'Europe 2020 sera l'un des instruments de partage des risques qui viseront à encourager les investissements privés.

En d'autres termes, à partir de 2014, le mécanisme pour l'interconnexion en Europe fournira une base solide et cohérente pour le financement européen à long terme des projets d'infrastructure dans les domaines des transports, de l'énergie et des télécommunications. En outre, les instruments financiers du mécanisme pourront être étendus à d'autres secteurs (tels que les infrastructures sociales, les énergies renouvelables ou certains projets spatiaux), à la condition que ceux-ci remplissent les critères économiques et financiers définis dans la troisième partie. Toutefois, les projets d'infrastructure en Europe connaissent d'ores et déjà des problèmes de financement. Les États réduisent actuellement leurs dépenses, notamment celles consacrées aux programmes d'investissement, et les banques continuent d'accorder peu de prêts à long terme. Après s'être redressés quelque peu en 2010, les volumes de financement de projets ont chuté considérablement au premier semestre de 2011[5]. Ainsi, à un moment où les projets d'infrastructure pourraient contribuer le plus au redressement de l'économie européenne, leur financement est plus difficile qu'il ne devrait l'être[6].

Le mécanisme profitera également à l'économie européenne dans son ensemble, grâce aux avantages directs et indirects qui résulteront des investissements dans les infrastructures, et favorisera la transition nécessaire vers une économie sobre en carbone et efficace dans l'utilisation des ressources, conformément aux objectifs de la stratégie Europe 2020.

La Commission propose donc de lancer une phase pilote sur la période 2012-2013, dans le cadre financier actuel. Il ressort de la consultation organisée récemment[7] que l'idée d'ouvrir le plus rapidement possible les marchés de capitaux d'emprunt au financement de projets d'infrastructure bénéficie d'un large soutien des parties prenantes. Qui plus est, cette phase pilote faciliterait l'introduction sur le marché d'un nouveau type d'actif financier, c'est-à-dire des obligations soutenues par l'UE pour le financement de projets d'infrastructure, et offrirait l'occasion de contrôler l'efficacité de la conception et des paramètres de cette initiative pour, le cas échéant, y apporter des modifications avant 2014.

Comment financer les besoins d'investissement considérables?

L'Union européenne doit faire face à des besoins d'investissement en infrastructures dans le domaine des transports, de l'énergie et des TIC plus élevés que dans un passé récent: elle devra trouver, au cours de cette décennie, des milliers de milliards d'euros pour atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 et pour maintenir la qualité de infrastructures existantes ou les moderniser.

La Commission a affiné récemment ses estimations:

- en ce qui concerne la stratégie numérique, les besoins d'investissement pour assurer l'accès de tous les Européens à l'Internet haut débit d'ici à 2013 et à l'Internet à très haut débit d'ici à 2020[8] varient de 181 à 273 milliards d'EUR;

- en ce qui concerne les objectifs phares de l'initiative « Une Europe économe en ressources», la réalisation des projets d'infrastructure prioritaires dans les domaines des transports et de l'énergie devrait nécessiter des investissements d'un montant d'environ 700 milliards d'EUR.

Ces chiffres ne constituent pas un déficit de financement mais représentent les besoins d'investissement totaux, qu'ils soient financés par les secteurs public ou privé ou par des politiques publiques.

Les pays de l'Union consacrent en moyenne 1 % de leur PIB aux investissements dans les infrastructures[9] mais encouragent de plus en plus le secteur privé à financer ce type d'investissement, soit sur une base exclusivement privée (privatisation), soit par l'octroi de concessions ou, plus récemment, sur la base du modèle du partenariat public-privé (PPP). Ces projets sont financés par un apport en capital ou des prêts bancaires.

Toutefois, face aux problèmes de liquidités et aux risques liés à la crise financière, les banques ont choisi d'écourter la durée des emprunts, d'augmenter le coût du crédit et de renforcer leurs exigences en matière de garanties «collatérales». De ce fait, le nombre d'opérations de prêts et le volume d'opérations par banque ont diminué, tandis que le déséquilibre entre l'offre et les besoins de financement à long terme des projets d'investissement s'est accentué. De surcroît, un grand nombre de prêts, à court terme avec des marges d'intérêt élevées, accordés en 2006 et 2007 en faveur de projets actuellement en cours arrivent maintenant à échéance, ce qui rendra nécessaire de nouveaux modes de financement. Cette situation exercera une pression supplémentaire sur le montant de capitaux disponible pour financer la construction de nouvelles infrastructures, alors que les banques continueront vraisemblablement à réduire leur exposition globale aux risques[10].

En fait, les marchés obligataires européens, qui pourraient fournir un financement à long terme, ne sont pas utilisés pour le financement des projets d'infrastructure. Bien que ce type de projet se caractérise d'ordinaire pas des coûts en capital élevés et des coûts d'exploitation peu élevés, ses flux de trésorerie, en général stables et prévisibles, devraient rendre le financement par emprunt obligataire à long terme particulièrement attrayant. Les taux de défaut liés aux projets d'infrastructure sont faibles et, en cas de défaut, les taux de recouvrement sont plus élevés que pour les prêts comparables accordés aux entreprises. De plus, ce type de financement est faiblement corrélé avec d'autres actifs[11], ce qui est fondamental pour réduire le risque dans un portefeuille diversifié.

La valeur ajoutée de l'initiative relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets dans le cadre d'Europe 2020

La stratégie Europe 2020[12] envisage la mobilisation d'instruments financiers dans le cadre d'une stratégie de financement cohérente mutualisant les financements publics et privés nationaux et les financements de l'Union européenne pour atteindre d'une manière efficace les objectifs qu'elle poursuit. L'utilisation du budget de l'Union européenne pour appuyer des instruments financiers innovants n'est pas une nouveauté, puisqu'elle remonte à plus de dix ans[13]. Toutefois, ainsi qu'elle l'explique dans sa communication intitulée «Un cadre pour la prochaine génération d'instruments financiers innovants»[14], la Commission propose de normaliser et d'harmoniser leur conception, leur mode de gouvernance ainsi que d'autres aspects importants. Même s'ils seront davantage utilisés dans certains domaines, leur part dans le budget global de l'UE restera faible par rapport à celle des subventions.

Les instruments financiers tels que l'instrument d'emprunts obligataires visent principalement à attirer et à faciliter le financement privé de projets. Ils sont particulièrement utiles lorsqu'une politique requiert une mise en œuvre rapide mais que les incertitudes entourant les projets concernés sont supérieures à la moyenne, comme c'est le cas dans l'environnement actuel de la crise financière et souveraine. Ils peuvent réduire les obstacles spécifiques qui entravent le flux des financements par endettement ou par fonds propres. Ils laissent néanmoins le secteur privé prendre les décisions d'investissement.

L'instrument d'emprunts obligataires pour le financement de projets n'a pas vocation à se substituer aux sources de financement de projets qui existent déjà (prêts bancaires ou programmes d'aide publique par exemple), mais les complète pour combler le déficit de financement des infrastructures. Il sert à élargir la base d'investisseurs pour le financement de projets par des capitaux privés (des fournisseurs de prêts aux investisseurs obligataires). De plus, les projets d'intérêt public qui génèrent un flux de revenus faible, voire nul, auront toujours besoin de subventions, à tous les stades de leur développement. Ainsi, les subventions conserveront un rôle important et pourraient même, si le projet peut être structuré de manière appropriée, être combinées avec des emprunts obligataires.

L'instrument d'emprunts obligataires pour le financement de projets fait donc suite à la recommandation du rapport Monti «[...] d'employer toutes les combinaisons possibles de financement public et privé [...]» pour «[...] améliorer les incitations en faveur des investisseurs à long terme [...] afin d'orienter leurs ressources vers des projets à long terme en matière d'infrastructures [...] en développant en Europe un marché obligataire liquide pour les très longues échéances.»

Comme il n'existe pas à l'heure actuelle de véritable marché obligataire pour le financement de projets en Europe, le recours aux emprunts obligataires répondrait aux exigences des investisseurs institutionnels (fonds de pension et entreprises d'assurance par exemple) qui ont besoin de capitaux sur le long terme afin de faire correspondre leurs engagements financiers à longue échéance aux besoins de financement à long terme des projets.

Toutefois, les projets d'infrastructure sont très complexes; ils doivent faire l'objet d'une analyse approfondie au stade initial et d'un suivi continu tout au long de leur développement. Quelques investisseurs institutionnels sont prêts à engager des ressources pour réaliser le travail d'analyse nécessaire, mais la grande majorité des investisseurs exigera des garanties avant de souscrire aux emprunts obligataires pour le financement de projets.

La combinaison des fonds publics européens et de la participation d'intermédiaires financiers (notamment des banques publiques de développement) peut inciter les investisseurs privés qui ont peu de goût pour le risque à répondre à la demande de financement à long terme. L'idée est d'affecter des crédits du budget de l'UE au soutien de projets dans une mesure suffisante pour améliorer leur profil de risque et ainsi attirer d'autres financements, notamment des investisseurs privés sur les marchés des capitaux. L'instrument s'appuie sur des techniques financières qui ont faire leurs preuves dans le domaine du partage des risques mais dont le rayon d'action a été élargi. Il tirera parti de l'expérience acquise avec l'Instrument de garantie de prêts pour les projets RTE-T (GPTT)[15].

L'objectif à long terme est de promouvoir l'intégration des marchés des capitaux européens et la poursuite de leur développement, ainsi que la création d'un nouveau type d'actif financier (les emprunts obligataires pour le financement de projets) en en normalisant la conception. Cela permettra également aux initiatives du secteur privé d'accéder au marché plus facilement.

RENDRE L'INSTRUMENT D'EMPRUNTS OBLIGATAIRES OPÉRATIONNEL

Les obligations ne seront émises ni par l'Union européenne ni par les États membres. Il s'agira d'une dette privée, émise par la société du projet. L'instrument d'emprunts obligataires permettra de rehausser la qualité de crédit d'entités privées qui ont besoin de capitaux privés pour financer leur projet d'infrastructure. En visant les investisseurs sur les marchés des capitaux, cet instrument crée une nouvelle source de financement de projets. La contribution du budget de l'Union sera plafonnée ex ante.

Le moyen principal pour améliorer le profil de risque des projets sera de décomposer la dette de la société du projet en une tranche prioritaire[16] et en une tranche subordonnée[17]. L'instauration d'une tranche subordonnée permettra à la note de la tranche prioritaire d'atteindre un niveau où la plupart des investisseurs institutionnels acceptent de détenir les obligations pour une longue période[18].

La tranche subordonnée pourra être un prêt, qui sera accordé d'emblée à la société du projet, une ligne de crédit contingente[19], qui pourra être utilisée pour assurer le service de la dette de premier rang en cas de nécessité, ou une combinaison des deux. L’aide serait disponible pendant le cycle de vie du projet, y compris pendant la phase de construction, qui est généralement la partie la plus risquée, mais ne dépasserait pas 20 % de la dette prioritaire du projet. Ce pourcentage a été déterminé sur la base de l'expérience tirée du GPTT et des résultats de la modélisation et fournirait une réserve de liquidités généreuse, mais pas excessive, pour la plupart des projets qui remplissent les critères financiers fixés.

Les participants à la consultation sur l'instrument d'emprunts obligataires pour le financement de projets ont approuvé, dans leur grande majorité, le principe d'une tranche subordonnée et la dimension proposée pour cette tranche. En ce qui concerne la qualité de crédit[20], une note plus faible (BBB+ ou équivalente) semble acceptable pour les projets plus petits et moins complexes qu'envisagé initialement dans le document de consultation, tandis que la note de crédit proposée pour les projets de grande envergure (simple A ou note équivalente) bénéficie d'un large soutien. Dans ces conditions, les participants considèrent que l'initiative pourrait réduire les coûts de financement, tout en allongeant les durées d'emprunt.

Même si l'instrument d'emprunts obligataires sera solidement ancré dans le mécanisme pour l'interconnexion en Europe dès 2014, la Commission, forte de son expérience avec d'autres instruments financiers (notamment le GPTT), a constaté que ce type d'instrument nécessitait souvent un long délai d'adaptation (même lorsqu'une vaste consultation des parties prenantes a été organisée en amont), en raison simplement de l'écart qui existe entre la théorie et la pratique. C'est le cas notamment pour les projets d'infrastructure complexes constitués d'un grand nombre d'aspects financiers et juridiques interdépendants. Les parties prenantes doivent se familiariser avec tous les aspects relatifs à la structuration d'une transaction pour s'assurer de sa solidité, des modifications mineures des paramètres de l'instrument financier ou de la procédure d'appel d'offres peuvent être nécessaires et, surtout, l'environnement économique et financier du marché peut évoluer. Une phase pilote permettra d'y voir plus clair.

La Commission propose donc d'organiser la phase pilote sur la période 2012-2013 et non pendant les deux premières années de fonctionnement du mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

FONCTIONNEMENT DE LA PHASE PILOTE

La Commission propose comme base pour la phase pilote une modification du règlement relatif aux réseaux transeuropéens et de la décision établissant le programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité[21], de façon à prélever sur les lignes budgétaires de ces programmes un montant de 230 millions d'EUR au maximum: 200 millions d'EUR sur la ligne budgétaire RTE-T, et notamment du GPTT, dix millions d'EUR sur la ligne budgétaire RTE-E (qui, à l'origine, devait être utilisée exclusivement pour l'octroi de subventions) et 20 millions d'EUR au maximum sur la ligne relative au PIC.

Mise en œuvre par l'intermédiaire de la BEI

Étant donné que l'initiative relative aux emprunts obligataires se fonde sur les concepts du partage des risques employés dans le cadre du GPTT et sur l'expérience qui a été tirée de ce modèle, la Commission a l'intention de continuer à travailler avec la Banque européenne d'investissement (BEI) durant la courte phase pilote afin d'affiner le plus rapidement possible les paramètres pour la phase post-2013. Elle examinera par la suite la possibilité d'associer d'autres institutions financières publiques à ce stade.

En tant qu'organisation européenne chargée de soutenir les politiques de l'UE, la BEI dispose d'une riche expérience du financement des projets d'infrastructure dans l'Union. Son capital est détenu par les 27 États membres, sa mission est d'accorder des financements à long terme à l'appui des objectifs politiques de l'UE et elle rend compte à l'ensemble des institutions européennes concernées. Elle est politiquement responsable devant le Parlement européen et son activité de gestion des ressources budgétaires de l'Union européenne est soumise au contrôle de la Cour des comptes. Toutefois, la Commission entend aussi tirer parti des connaissances d'autres institutions financières et examiner la possibilité qu'elles deviennent des partenaires de partage des risques.

Éligibilité et suivi des projets

Durant la phase pilote, l'éligibilité générale des projets sera déterminée conformément aux orientations relatives aux RTE (transport et énergie) et au PIC proposées par la Commission et approuvées par les colégislateurs.

La BEI et la Commission s'efforceront de constituer une réserve de projets éligibles. Une fois qu'un projet aura dépassé le stade de la conception, les experts de la BEI l'évalueront, procéderont avec toute la diligence requise à une analyse financière dans la phase de structuration du projet et tariferont la garantie ou le prêt. En plus de devoir être économiquement et techniquement réalisables, les projets devront générer des flux de revenus stables et substantiels. Les promoteurs de projets devront également démontrer leur capacité à organiser des appels à financement et à mener à bien leur projet. S'ils décident de recourir à l'instrument financier, le projet devra être approuvé par la BEI conformément à ses procédures types. Les tâches précises liées à la sélection et à la structuration ne pourront être exécutées qu'une fois que le projet aura atteint un stade de développement approprié; les projets seront évalués dans l'ordre dans lequel ils ont atteint ce stade. L'application et la mise en œuvre devront être compatibles avec les politique européennes et conformes au droit de l'Union applicable, notamment en ce qui concerne les aides d'État.

Ensuite, la BEI acceptera et suivra le projet conformément à ses politiques et procédures types, notamment ses lignes directrices en matière de crédit, et selon les principes déjà convenus dans le cadre des instruments conjoints UE/BEI tels que le GPTT ou le mécanisme de financement avec partage des risques (MFPR).

Enfin, la Commission fera rapport chaque année sur la mise en œuvre de l'initiative, conformément à l'article 49 de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006[22].

Compte tenu des ressources budgétaires limitées et du peu de temps restant avant la mise en œuvre, seul un petit nombre de projets pourra faire l'objet d'un soutien financier dans la phase pilote. Par conséquent, dix projets au maximum seront sélectionnés, la priorité devant être donnée aux projets dont la procédure d'appel d'offres et le processus de financement sont déjà bien avancés ou qui requièrent un refinancement après la phase de construction, dans un ou plusieurs des trois secteurs ciblés. Cette méthode permettra de tirer pleinement parti de l'expérience acquise et d'aider les promoteurs de projets qui ont des difficultés à renouveler leurs prêts bancaires à court terme.

À partir de 2014, l'instrument d'emprunts obligataires pour le financement de projets pourra, à l'instar d'autres instruments financiers ciblant les projets d'infrastructure, être étendu à tous les projets des domaines de la politique d'infrastructure qui répondent aux critères financiers fixés, pour autant que l'Union européenne dispose des ressources budgétaires suffisantes à cette fin.

Tarification

Dans le cadre de son devoir de diligence, la BEI procède à une analyse et fournit des conseils sur la manière d'intégrer l'instrument d'emprunts obligataires dans la structure financière proposée. Ainsi, la société du projet pourra émettre des obligations comme alternative au crédit bancaire. Les avantages ou les inconvénients de l'une ou l'autre de ces solutions de financement dépendront des taux d'intérêt et des frais qui leur seront appliqués. Normalement, une entreprise ne recourra à l'emprunt obligataire que si le financement est moins coûteux que celui d'un prêt. Toutefois, l'emprunt obligataire peut aussi avoir une valeur implicite (possibilité de définir la durée d'emprunt ou tout autre aspect de l'obligation). Ces avantages réels ou implicites doivent être tarifés afin d'éviter qu'ils ne soient considérés comme des «quasi-subventions» qui fausseraient le marché.

Dans la pratique, la BEI établirait les tarifs sur la base de sa méthode de tarification type et tiendrait donc compte des risques du projet, du montage financier proposé et du profil de risque des promoteurs. En d'autres termes, le coût de l'aide pourrait varier en fonction du bénéficiaire. L'aide serait néanmoins disponible pour tous les projets sur la base d'une seule et même méthodologie cohérente. Une tarification appropriée assurera l'alignement des intérêts de tous les acteurs, ce qui est indispensable à la réussite du dispositif.

Les revenus provenant de la tarification peuvent être perçus d'avance, c'est-à-dire au moment de la conclusion de l'accord de financement, ou sur une base annuelle. Il est aussi possible de combiner ces deux solutions. Les revenus ainsi obtenus serviront à financer de nouveaux projets.

Partage des risques

Étant donné que les prêts ou prêts conditionnels au niveau subordonné comportent plus de risques que les prêts de premier rang classiques, la BEI et l'Union européenne partageront les risques. Pour l'Union, cela prendra la forme d'une contribution budgétaire payée d'avance pour couvrir le montant convenu des pertes potentielles sur les projets financés. Les pertes résiduelles seront supportées par la BEI.

Les instruments conjoints UE-BEI actuels reposent sur le principe du partage des risques au prorata, ce qui signifie que toutes les pertes liées à un projet sont reparties entre ces deux institutions selon des pourcentages fixes. C'est ce qu'on appelle le partage des risques vertical. Dans le cadre d'une approche «première perte», l'Union européenne absorberait les premières pertes selon un taux et un montant maximal convenus préalablement, tandis que la BEI absorberait les pertes subies par la suite. C'est ce qu'on appelle le partage des risques horizontal. La phase pilote pourrait mettre en jeu l'un ou l'autre de ces mécanismes de partage des risques sans autre incidence budgétaire que celle prévue. Le dispositif approprié dépendra du délai nécessaire pour constituer un portefeuille de projets acceptable. Cela dépend en partie de la réserve de projets, ainsi que des divergences auxquelles la Commission pourrait devoir faire face concernant les conditions d'utilisation de trois lignes budgétaires distinctes. Par exemple, dans le cadre du partage des risques vertical, le pourcentage de risque supporté par chaque partenaire pourrait varier pour tenir compte du caractère distinct des lignes budgétaires que l'initiative peut utiliser et de l'envergure des projets. Les modalités et conditions seront donc convenues avec la BEI et définies dans un accord de coopération entre les deux institutions. La Commission et la BEI peuvent réexaminer le caractère approprié du mécanisme et des taux convenus pour le partage des risques et, le cas échéant, proposer de les modifier. Là encore, l'incidence budgétaire restera la même (voir la partie 3.5). Toutefois, l'effet multiplicateur de la contribution de l'UE dépendra du mécanisme et des taux convenus pour le partage des risques.

Il convient de noter que le partage de risques de l'UE ne modifie pas l'évaluation d'Eurostat pour déterminer si un projet doit être enregistré dans le bilan du secteur des administrations publiques nationales ou du secteur privé. En d'autres termes, si l'UE supporte 20 % du risque, l'évaluation ne concernera que les 80 % de risques restants. Le but étant d'attirer des capitaux privés pour financer ces 80 %, le projet devrait normalement être enregistré dans le bilan du secteur privé. Toutefois, si un État garantit plus de 50 % du financement apporté par le partenaire du secteur privé, Eurostat inscrira l'opération au bilan du secteur des administrations publiques dans les cas où un contrat prévoit le transfert, à terme, de l'infrastructure à l'État. Ces garanties devraient également couvrir les prêts accordés par une institution financière internationale (IFI). En outre, si une unité des administrations publiques nationales fournit des garanties de recettes minimales et des garanties de demande minimales, de sorte que l'État supporte la plupart des risques du projet, la dette sera prise en compte dans le calcul de la «dette publique».

Incidence budgétaire maximale connue

La contribution budgétaire de l'UE sera strictement plafonnée et ne créera pas de passifs éventuels. Tous les instruments cofinancés de partage des risques comprennent des dotations de programmes dont le montant est plafonné, de sorte qu'aucun de ces instruments ne fait peser sur le budget des risques autres que ceux liés aux sommes engagées initialement sur ces lignes budgétaires. De surcroît, et contrairement aux subventions, les revenus provenant de la tarification qui ne seront pas réutilisés pour financer de nouveaux projets, ou d'autres objectifs, dans la période de programmation seront reversés au budget de l'Union européenne.

Le montant disponible pour mettre en œuvre la phase pilote étant limité, seuls dix projets européens au maximum pourront bénéficier d'un soutien financier. De plus, la phase pilote se limite aux projets dans les domaines des RTE-T, des RTE-E et des télécommunications, mais l'instrument qui entrera en vigueur après 2013 pourrait servir à financer d'autres projets d'infrastructure dans des domaines tels que les infrastructures sociales, les énergies renouvelables ou certains projets spatiaux.

COMMENT LA PHASE PILOTE ASSURERA-T-ELLE LE LIEN AVEC LE MÉCANISME POUR L'INTERCONNEXION EN EUROPE?

Les enseignements tirés de la phase pilote serviront à optimiser la conception de l'instrument d'emprunts obligataires pour le financement de projets qui, après 2013, fera partie intégrante du mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

Par exemple, les opinions divergent sur le point de savoir quelles entités pourraient le mieux suivre les performances des projets (en termes de progression technique et financière et de respect des conditions contractuelles tout au long de leur cycle de développement) et prendre les décisions requises pour faire avancer les projets, tout en veillant à ce que les investisseurs disposent de droits de vote suffisants pour les décisions les plus importantes. L'un des objectifs de la phase pilote sera aussi de déterminer comment intégrer cet aspect dans la structure des projets en satisfaisant tous les investisseurs et les promoteurs de projets.

Il pourrait en outre être nécessaire d'adapter les structures juridiques et financières en fonction de la juridiction de la société du projet ou des obligations émises, laquelle ne pourra être déterminée que dans la pratique, puisqu'il est impossible de connaître avec précision les obstacles théoriques de 27 États membres. D'autres règlements de l'Union européenne devraient aussi entrer en vigueur dans le domaine des marchés des capitaux, ce qui pourrait avoir des conséquences inattendues dans le domaine du financement des infrastructures.

Dans le même temps, les transactions conclues durant la phase pilote pourraient faire partie du futur portefeuille de la phase opérationnelle qui débutera en 2014.

Par ailleurs, la Commission procédera à une évaluation indépendante du GPTT en 2012 afin de compléter le réexamen interne en cours et réalisera, le cas échéant, une étude approfondie des modèles de financement utilisés pour différents secteurs et sous-secteurs. Le réexamen de la phase pilote concernant l'instrument d'emprunts obligataires pour le financement de projets est aussi prévu pour le second semestre de 2013.

Enfin, il est déjà prévu, conformément au règlement financier, d'inviter des institutions financières à participer aux instruments financiers qui appuieront, après 2013, la mise en œuvre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

CONCLUSIONS

Des efforts considérables doivent être consentis pour faciliter l'accès des projets d'infrastructure aux financements privés et à de nouveaux modes de financement par endettement. Les projets d'infrastructure financés par le secteur privé en Europe dépendent largement des banques, qui n'octroient pas facilement de prêts de longue durée adaptés au cycle de vie de ces projets.

Afin d'améliorer l'accès au financement et de développer un marché obligataire dynamique pour le financement de projets, ce que les initiatives privées ne sont pas parvenues à faire pour le moment, l'Union européenne a l'intention de coopérer avec la BEI pour créer un mécanisme appuyant l'émission, par le secteur privé, d'emprunts obligataires destinés à financer des projets d'infrastructure: l'instrument d'emprunts obligataires pour le financement de projets dans le cadre d'Europe 2020.

L'expérience montre qu'une phase pilote est indispensable pour permettre aux parties prenantes de se familiariser avec les nouvelles structures de financement et d'y apporter les dernières modifications nécessaires pour optimiser leur conception. En dépit de son ampleur et de son rayon d'action limités, la phase pilote devrait favoriser l'acceptation d'un financement par endettement sur les marchés des capitaux et ainsi contribuer à améliorer cette initiative et à la mettre pleinement en œuvre dans le prochain cadre financier pluriannuel. Par conséquent, la Commission propose d'avancer cette phase pilote à 2012-2013 plutôt que de l'organiser pendant les deux premières années de fonctionnement du mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

Compte tenu du peu de temps restant, la Commission invite le Parlement et le Conseil à adopter dans les meilleurs délais la proposition relative à la mise en œuvre d'une phase pilote.

[1] Rapport de M. Monti intitulé «Une nouvelle stratégie pour le marché unique, au service de l'économie et de la société européennes, du 9.5.2010, p. 75 de la version française.

[2] Rapport Monti, p. 75 de la version française.

[3] COM(2011) 662.

[4] COM(2011) 500 final.

[5] Source: base de données de Infrastructure Journal (IJ): en Europe de l'Ouest, le volume de financement est passé de 33 milliards d'EUR à 26 milliards d'EUR, dont la moitié concerne les domaines des transports et de l’énergie (les données du IJ relatives à l'Europe de l'Est ne sont pas fournies car elles tiennent compte de la Russie et de la Turquie).

[6] Voir également l'analyse d’impact relative au mécanisme pour l'interconnexion en Europe et celle accompagnant les propositions législatives relatives au FEDER et au Fonds de cohésion.

[7] http://ec.europa.eu/economy_finance/consultation/index_en.htm

[8] Cet objectif comporte deux parties: i) permettre à tous les Européens d'accéder à l'Internet à des débits beaucoup plus élevés (30 Mbps ou davantage) et ii) permettre à au moins 50 % des ménages européens de souscrire à des connexions Internet à plus de 100 Mbps.

[9] Entre ½ % et 2 %, voir Alegre et al., documents de la BEI, Volume 13/1 (2008). Cette estimation est biaisée par le fait que les investissements d'entreprises exerçant des activités commerciales sont comptabilisés en tant qu'investissements privés même si ces entreprises sont détenues par le secteur public.

[10] Banque des règlements internationaux sur l'évaluation de l'impact économique à long terme du renforcement des exigences en matière de fonds propres et de liquidités, août 2010. Voir également le document de travail SEC (2011) 949 des services de la Commission concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement.

[11] «Special Comment on Default and Recovery Rates for Project Finance Loans 1983-2008», Moody's, 20.10.2010.

[12] COM(2010) 2020.

[13] Initialement sous forme de garanties et de capital-risque en faveur des PME.

[14] COM(2011) 662.

[15] Établi par le règlement (CE) nº 680/2007.

[16] Dans ce contexte: dette dont le remboursement est prioritaire.

[17] Dans ce contexte: dette dont le remboursement vient après celui de la dette prioritaire mais avant celui des capitaux propres.

[18] Les participants à la consultation sur l'instrument d'emprunts obligataires pour le financement de projets ont approuvé, dans leur grande majorité, le principe d'une tranche subordonnée et la dimension proposée pour cette tranche.

[19] L'utilisation de cette ligne de crédit est subordonnée à la survenance d'événements prédéfinis.

[20] Classification de la qualité de crédit de l'emprunteur réalisée par des agences spécialisées telles que Standard and Poors, Moody's ou Fitch. Le segment des investissements peu risqués (investment-grade segment), au-dessus des notes BBB-, Baa3 ou BBB-, est particulièrement intéressant. Un investissement peu risqué recevra la note A ou A2 selon l'agence de notation.

[21] Respectivement, règlement (CE) nº 680/2007 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2007 déterminant les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens de transport et d'énergie et décision nº 1639/2006/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 2006 établissant un programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité (2007-2013).

[22] JO C 139 du 14.6.2006.