La DRE prévoit un cycle de déclaration et de mise en conformité annuel, comprenant la déclaration, par les États membres, de leurs émissions de GES au moyen de rapports sur leurs inventaires nationaux, le réexamen des inventaires pour valider les émissions déclarées et des contrôles de conformité (consistant à comparer, pour une année donnée, les émissions effectives des États membres avec leur quota annuel d'émission). Lorsque les émissions d'un État membre dépassent son quota annuel, même après prise en compte des marges de manœuvre, il se voit appliquer certaines pénalités et doit prendre des mesures correctives.

Pour permettre aux États membres de remplir leurs engagements avec une certaine souplesse et améliorer le rapport coût-efficacité global de la réalisation de l'objectif de l'UE à l'horizon 2020, la décision prévoit plusieurs marges de manœuvre. Ces marges de manœuvre correspondent aux différentes possibilités dont disposent les États membres pour gérer leurs propres unités de quotas annuels d'émission (UQAE) pendant la période de mise en conformité et procéder entre eux à des transferts d'UQAE. Un État membre dont les émissions de GES dépassent son quota d'émission pour une année donnée peut ainsi, pour respecter ses limites annuelles, prélever sur l’année suivante 5 % de ses UQAE, acheter des UQAE à d'autres États membres ou utiliser des crédits issus de projets internationaux. À l'inverse, un État membre qui a réduit plus que de besoin ses émissions, dépassant ainsi son objectif pour une année donnée, peut conserver les UQAE excédentaires en vue de les utiliser ultérieurement pendant la période d'engagement ou les transférer à d'autres États membres.

Il incombe aux États membres d'appliquer des politiques et des mesures en vue de se conformer auxdites obligations. Ils bénéficient pour ce faire d'un certain nombre de mesures européennes, dont certaines devraient aussi contribuer à la réalisation des objectifs de l'UE pour 2020 en matière d'énergies renouvelables et d'efficacité énergétique. Bien que ces mesures de soutien de l'UE soient importantes pour encourager la réduction globale des émissions de GES de l'Union dans les secteurs qui relèvent de la DRE, il est évident que les réductions des émissions doivent être réalisées au moyen de politiques et de mesures nationales, en particulier dans les secteurs tels que les transports et la construction.

La DRE définit en outre une trajectoire linéaire reposant sur des limites d'émission contraignantes (quotas annuels d'émission) fixées pour chaque année entre 2013 et 2020. Pour garantir les progrès dans la réalisation des objectifs à l'horizon 2020, des obligations de déclaration annuelles et des contrôles de conformité sont prévus. Les États membres doivent déclarer leurs émissions de GES et les progrès qu'ils prévoient d'accomplir pour s'acquitter de leurs obligations en vertu de la DRE.

Pour respecter leurs engagements, les États membres doivent limiter leurs émissions de GES dans les secteurs qui relèvent de la DRE et s'acquitter des obligations qui leur incombent en appliquant des politiques et des mesures nationales. Ils peuvent aussi, pour ce faire, utiliser leurs marges de manœuvre et renforcer si besoin le rapport coût-efficacité.

La DRE ne fixe pas d'objectifs d'émission spécifiques à chaque secteur qui relève de son champ d'application, laissant aux États membres le soin de décider où et comment obtenir les réductions nécessaires. Les émissions et absorptions liées au secteur UTCATF ne sont pas prises en considération dans la DRE.

Le paquet sur le climat et l'énergie fixe plusieurs objectifs à l'horizon 2020, à savoir réduire les émissions de GES de 20 % par rapport aux niveaux de 1990, porter à 20 % la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique finale de l'UE et améliorer de 20 % son efficacité énergétique.

Bien que les États membres aient dû soumettre leurs premiers rapports au titre de la DRE en 2015, au moment de l'évaluation la plupart des dispositions de la décision n'avaient pas encore été appliquées, rendant plus difficile encore de se prononcer sur leur adéquation et de proposer de quelconques modifications sur la base de l'expérience acquise. L'évaluation a néanmoins pu s'appuyer sur un certain nombre d'éléments utiles tirés du processus de mise en œuvre juridique de la décision et des travaux préparatoires menés par les États membres.

Le présent rapport répond à l'obligation de la Commission, inscrite à l’article 14 de la DRE, d'établir un rapport évaluant la mise en œuvre de cette décision et de le transmettre au Parlement européen et au Conseil pour le 31 octobre 2016. Il décrit le fonctionnement de la DRE à ce jour, ainsi que les enseignements à tirer des actions engagées par les États membres pour limiter les émissions de GES dans les secteurs concernés par la décision, et l'effet de ces actions sur leurs émissions au niveau national. Les résultats de l'évaluation sont présentés de manière plus détaillée dans le document de travail des services de la Commission accompagnant le présent rapport.

Adoptée en 2009 dans le cadre du paquet sur le climat et l'énergie, la décision nº 406/2009/CE (également appelée «décision relative à la répartition de l'effort», ci-après la «DRE») fixe à chaque État membre des limites d’émission de gaz à effet de serre (GES) pour 2020. Elle concerne les émissions des secteurs des transports, de la construction, de l'agriculture, de la petite industrie et des déchets. En 2013, plus de 55 % des émissions de GES de l'Union européenne (UE) provenaient de ces secteurs. La DRE a pour objectif de réduire, d'ici à 2020, les émissions de GES de l'UE de 10 % par rapport à 2005 et d'encourager la réduction des émissions de GES relevant de son champ d'application, d'une manière à la fois équitable et avantageuse sur le plan économique. Cette décision est entrée en vigueur en juin 2009.

3.Portée et méthode de l'évaluation

L'évaluation de la DRE a été réalisée par la Commission en 2015, sous la houlette d'un groupe de pilotage composé de membres des directions générales concernées de cette institution et de l'Agence européenne pour l'environnement. L'évaluation s'est appuyée sur une étude externe de la mise en œuvre de la DRE .

L'évaluation a porté sur les incidences de la DRE, tant au niveau de l'UE qu'à celui des États membres, et plus précisément sur les actions engagées par ces derniers à partir de 2009 pour s'acquitter de leurs obligations au titre de ladite décision. Elle a englobé la période allant de l'entrée en vigueur de la DRE, en juin 2009, à novembre 2015. Conformément à l'article 14 de la DRE, il a été procédé à l'examen de l'ensemble des dispositions et exigences contenues dans cette décision, et notamment des effets de la mise en œuvre de celle-ci sur la concurrence.

Les critères d'évaluation étaient la pertinence, l'efficacité, l'efficience, la cohérence et la valeur ajoutée européenne de la DRE à ce jour. L'évaluation s'est fondée sur les informations issues des rapports sur les émissions et leur évolution, des politiques et mesures adoptées, ainsi que des questionnaires et des entretiens structurés réalisés auprès d'experts des États membres et d'autres acteurs essentiels de la mise en œuvre de la DRE au niveau national. Elle s'est également appuyée sur les résultats d'une consultation publique relative à l'élaboration d'une proposition législative sur la réduction des émissions de GES des États membres dans les secteurs relevant de la DRE entre 2021 et 2030.

Les résultats de l'évaluation ont servi à l'élaboration de l'analyse d'impact qui accompagne la proposition législative de la Commission visant à prolonger la DRE au-delà de 2020, dans le contexte du cadre d'action pour le climat et l'énergie à l'horizon 2030.

4.Mise en œuvre – État des lieux

La DRE n'en est encore qu'à ses débuts: la plupart des obligations de déclaration incombant aux États membres en vertu de cette décision sont intervenues pour la première fois en 2015, et le contrôle de conformité effectué pour les deux premières années de la période de mise en conformité (2013-2014) doit avoir lieu en 2016. Néanmoins, les premières déclarations annuelles permettent déjà de discerner les principales tendances de l'évolution des émissions dans les États membres et à l'échelle de l'UE.

Conformément à la DRE, les États membres sont tenus de déclarer chaque année leurs émissions de GES. Ils doivent également soumettre tous les deux ans des informations sur les politiques et mesures nationales qu'ils ont appliquées et, en 2015, des projections actualisées des progrès escomptés dans la réalisation de leurs objectifs pour 2020. Chaque année, la Commission rassemble les informations communiquées par les États membres et publie un rapport de situation dans lequel elle analyse et présente les progrès des États membres par rapport aux objectifs de la DRE à l'horizon 2020. Ces progrès sont aussi évalués dans le cadre des rapports par pays du semestre européen publiés chaque printemps par la Commission. L'évolution réelle et projetée des émissions dans l'UE et ses États membres est en outre publiée annuellement par l'Agence européenne pour l'environnement, qui apporte son concours à la Commission dans la mise en œuvre de la DRE.

Jusqu'à présent, les États membres ont respecté leurs obligations de déclaration et l'échange d'informations avec la Commission fonctionne correctement. Les experts de la Commission et des États membres se réunissent plusieurs fois par an au sein de groupes de travail dépendant du comité des changements climatiques afin d'assurer le suivi du respect des obligations de déclaration au titre de la DRE.

Des réductions des émissions totales ont été obtenues entre 2005 et 2013 dans tous les secteurs, allant de -3 % dans l'agriculture à -25 % dans le secteur des déchets (graphique nº 2). Au cours de la même période, les intensités d'émission de GES dans tous les États membres ont également convergé, tant par habitant que par rapport au PIB.

Le niveau des émissions relevant de la DRE par État membre a également considérablement baissé depuis 2005. Dans tous les États membres, ces émissions étaient inférieures aux limites annuelles en 2013 et en 2014. Les dépassements des objectifs ont généralement été plus importants dans les pays qui avaient été autorisés à augmenter leurs émissions par rapport aux niveaux de 2005. De même, les pays ayant subi une récession économique particulièrement forte (comme la Grèce, le Portugal ou l'Espagne) ont enregistré des émissions sensiblement inférieures à leurs limites de 2014.

Graphique nº 2: Réductions des émissions relevant de la DRE réalisées à l'échelle de l'UE au cours de la période 2005-2013

Selon les projections soumises par les États membres en 2015, les émissions totales régies par la DRE devraient continuer à baisser jusqu'en 2020 (graphique nº 3) et se maintenir constamment en dessous de l'objectif global de l'UE. Alors que 24 États membres devraient réussir à atteindre leur objectif national par leurs propres moyens, les 4 restants auront probablement besoin de mesures supplémentaires ou de recourir aux marges de manœuvre prévues dans la DRE pour y arriver.

À ce jour, aucun État membre n'a utilisé les marges de manœuvre de la DRE, tous les pays ayant visiblement réussi à respecter leurs limites d'émission annuelles lors des deux premières années de la période de mise en conformité. On peut s'attendre à ce que ces mécanismes, notamment les transferts de quotas entre États membres, soient utilisés dans l'avenir par certains États membres dont les projections indiquent que leurs émissions dépasseront, d'ici à 2020, les limites imparties. Bien que les marges de manœuvre prévues dans la DRE n'aient pas encore été éprouvées, elles bénéficient toujours d'un large soutien et ont été plébiscitées une fois de plus par les États membres lors de la consultation des parties prenantes.