Rapport spécial L ’intégration dans la PAC 
des objectifs de la 
politique de l’UE dans 
le domaine de l’eau:  
une réussite partielleFR 2014  n° 04
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENNE

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ISBN 978-92-872-0032-7
doi:10.2865/15464
© Union européenne, 2014
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Printed in Luxembourg
FR 2014  n° 04
Rapport spécial L ’intégration dans la PAC  
des objectifs de la  
politique de l’UE dans  
le domaine de l’eau:  
une réussite partielle
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)
02
 Table  
des matières
Points
 Glossaire et abréviations
I-XI Synthèse
1-14  Introduction
1-6  Les liens entre la politique de l’eau de l’UE et la politique agricole commune
7-1 Instruments de la PAC susceptibles de contribuer à intégrer dans la PAC les objectifs  
de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau
12-14 Fonds de la PAC susceptibles d’avoir une incidence sur l’eau
15-20  L’a u d i t
15-17 Étendue et approche de l’audit
18-20  Audits précédents
21-79  Observations
21-32  Des faiblesses dans la mise en œuvre de la politique de l’eau de l’UE ont entravé l’intégration 
de cette politique dans la PAC
33-48  L ’incidence de la conditionnalité sur les questions relatives à l’eau reste limitée à ce jour
34-39  Le mécanisme de conditionnalité a une incidence, mais n’est pas pleinement exploité
40-48  Faiblesses dans l’application de la conditionnalité
49-61  Le potentiel que représente le financement du développement rural pour répondre  
aux préoccupations relatives à l’eau n’est pas pleinement exploité
52-55  Les plans des États membres en matière de dépenses de développement rural ne tiennent pas toujours 
compte des objectifs de la politique de l’eau de l’UE et des besoins des États membres concernant l’eau
56-61  Les ressources du développement rural n’ont pas été suffisamment utilisées pour répondre  
aux préoccupations relatives à l’eau
62-65  Le principe du pollueur-payeur n’a pas été intégré à la PAC
66-79  Les systèmes de suivi et d’évaluation donnent une image incomplète
03 Table des matières 
80-87  Conclusions et recommandations
 Annexe I — Questions d’audit et critères appliqués dans le cadre de l’audit
 Annexe II  —  Résultats de l’enquête: principaux changements survenus depuis l’introduction  
de la conditionnalité, mentionnés par les organismes de conseil agricole
 Annexe III  — Exemples de problématiques liées à l’eau non couvertes par la conditionnalité
 Annexe IV —  Fonds supplémentaires accordés au titre du bilan de santé et du plan de relance, 
affectés et utilisés par les États membres à des fins de gestion de l’eau
 Réponses de la Commission
04
 Glossaire  
et abréviations
Bassin hydrographique : zone dans laquelle toutes les eaux de ruissellement convergent à travers un réseau de rivières, 
fleuves et éventuellement de lacs vers la mer, dans laquelle elles se déversent par une seule embouchure, estuaire ou 
delta.
Bilan de santé : en 2009, les différentes composantes de la PAC ont été examinées et adaptées afin d’orienter la PAC vers 
un développement équilibré et respectueux de l’environnement. Cette adaptation est connue sous le nom de «bilan de 
santé».
Conditionnalité : ce mécanisme lie les paiements directs dont bénéficient les agriculteurs, ainsi qu’un certain nombre de 
paiements effectués dans le cadre du développement rural, au respect de diverses règles relatives à l’environnement, à la 
sécurité des aliments, à la santé des animaux et des végétaux, ainsi qu’au bien‑être des animaux. Elle oblige également 
l’agriculteur à maintenir les terres agricoles dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. Les règles de 
conditionnalité se rapportent à 18 exigences réglementaires en matière de gestion et à 15 normes BCAE. Le non‑respect 
de ces normes et exigences peut entraîner une réduction des paiements effectués en faveur des agriculteurs dans le 
cadre de la PAC.
DCE : la directive‑cadre sur l’eau — directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 
établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327 du 22.12.2000, p. 1) — est un 
acte législatif à caractère général adopté en 2000, qui vise à rendre plus cohérent un ensemble disparate de politiques 
et de textes législatifs. Son approche de la gestion de l’eau repose sur les bassins hydrographiques en tant qu’unités de 
milieu naturel plutôt que sur des frontières administratives ou juridiques. Elle renvoie à plusieurs directives connexes, 
telles que les directives sur les eaux de baignade, l’eau potable, le traitement des eaux urbaines résiduaires, les nitrates, 
les boues d’épuration, etc., dont la mise en œuvre constitue une exigence minimale de la DCE. Les mesures nécessaires 
pour appliquer ces autres directives doivent être intégrées dans des plans de gestion des bassins hydrographiques. Il 
convient de souligner qu’aucun fond dédié n’est accordé au titre de la DCE pour la mise en œuvre de la politique de 
l’Union dans le domaine de l’eau.
Directeurs de l’eau : directeurs de la politique de l’eau des différents États membres ainsi que d’autres pays participants.
District hydrographique : zone terrestre et maritime, composée d’un ou de plusieurs bassins hydrographiques ainsi que 
des eaux souterraines et eaux côtières associées, considérée dans la DCE comme la principale unité aux fins de la gestion 
des bassins hydrographiques.
ERMG : exigences réglementaires en matière de gestion: 18 normes législatives de l’UE relatives à l’environnement, à la 
sécurité des aliments, à la santé des animaux et des végétaux, ainsi qu’au bien‑être des animaux.
Eutrophisation : le processus par lequel des masses d’eau reçoivent un excès de substances nutritives (ou nutriments), 
particulièrement des phosphates et des nitrates. Ceux‑ci favorisent généralement le développement excessif d’algues, 
appauvrissant l’eau en oxygène disponible et causant ainsi la mort d’autres organismes, comme les poissons.
Feader : Fonds européen agricole pour le développement rural. Également «développement rural» dans la suite du texte.
05 Glossaire et abréviations 
Mesure :
1) mesure de développement rural : un ensemble d’opérations susceptibles d’être financées par le Feader. Chaque mesure 
comporte des règles spécifiques qui doivent être observées;
2) mesure visée dans la DCE (PGBH et programmes de mesures) : un ensemble d’opérations, incluant des initiatives légales, 
de contrôle et administratives, contenues dans les PGBH et contribuant à la mise en œuvre de la DCE. Dans ce contexte, 
une mesure agricole est un ensemble d’actions ou d’initiatives susceptibles d’être utilisées pour atténuer l’incidence des 
pressions exercées sur l’eau par les activités agricoles.
Normes BCAE : l’obligation de maintenir les terres agricoles dans de bonnes conditions agricoles et environnementales 
renvoie à un éventail de normes relatives à la protection des sols, au maintien de leur teneur en matières organiques et de 
leur structure, à la préservation des habitats, ainsi qu’à la gestion de l’eau.
PAC : politique agricole commune.
Paiements directs : paiements octroyés directement aux agriculteurs dans le cadre de l’un des régimes de soutien des 
revenus, par exemple le régime de paiement unique et le régime de paiement unique à la surface.
PDR : programme de développement rural.
PGBH : plan de gestion des bassins hydrographiques.
Produits phytopharmaceutiques : utilisés pour protéger les plantes ou les récoltes des dégâts causés notamment par les 
mauvaises herbes, les maladies ou les insectes.
06
 Synthèse
I
La protection de la qualité des ressources en eau 
de l’Europe figure en tête des priorités de l’Union 
européenne (UE) depuis que celle‑ci a commencé 
à adopter des instruments juridiques spécifiques en 
matière de protection de l’eau à la fin des années 70. La 
directive‑cadre sur l’eau (DCE) a été adoptée en 2000 
en vue d’établir un cadre juridique visant à protéger 
et à restaurer les masses d’eau en Europe et à garantir 
à long terme une utilisation durable de l’eau. Les plans 
de gestion des bassins hydrographiques (PGBH) et les 
programmes de mesures sont les principaux instruments 
utilisés par les États membres pour mettre en œuvre la 
politique de l’UE dans le domaine de l’eau. Aux fins de 
cette mise en œuvre, les États membres peuvent se servir 
en partie de fonds affectés à d’autres politiques.
II
L’agriculture est une source importante de pressions sur 
l’environnement. En Europe, elle représente quelque 
33 % de l’utilisation d’eau totale et constitue la principale 
source de pollution de l’eau par les substances nutritives.
III
La politique agricole commune (PAC) représente un 
peu moins de 40 % du budget de l’UE. Grâce à la PAC, 
l’UE entend influer sur les pratiques agricoles ayant 
des répercussions sur l’eau. À l’heure actuelle, deux 
instruments sont utilisés pour intégrer dans la PAC les 
objectifs de la politique de l’UE dans le domaine de 
l’eau. Il s’agit de la conditionnalité, un mécanisme qui 
lie certains paiements effectués dans le cadre de la PAC 
à des exigences environnementales spécifiques, et du 
Fonds européen agricole pour le développement rural 
(Feader, également «développement rural» dans la suite 
du texte), qui prévoit des incitations financières pour des 
actions allant au ‑delà de la législation contraignante.IV
La Commission européenne et le Conseil ont souligné 
à maintes reprises la nécessité de mieux intégrer la 
politique de l’eau à d’autres politiques, notamment 
l’agriculture. Les objectifs de la politique de l’UE dans le 
domaine de l’eau appellent des actions dans différents 
domaines et, partant, requièrent l’intervention de 
nombreuses autorités susceptibles de poursuivre des 
intérêts différents et potentiellement contradictoires. 
Dans ce contexte, l’audit de la Cour a visé à répondre à la 
question suivante: les objectifs de la politique de l’UE 
dans le domaine de l’eau ont‑ils été intégrés avec succès 
dans la PAC? La Cour s’est efforcée de répondre à cette 
question, d’une part, en examinant dans quelle mesure 
la mise en œuvre de la politique de l’UE dans le domaine 
de l’eau a permis aux objectifs de cette politique d’être 
repris dans la PAC et, d’autre part, via une analyse de la 
conditionnalité et du développement rural.
V
L’audit devait permettre de déterminer si les objectifs de 
la politique de l’UE dans le domaine de l’eau avaient été 
intégrés avec succès dans la PAC, mais il a montré que, à 
ce jour, ils ne l’étaient que partiellement. Cela s’explique 
par un décalage entre le caractère ambitieux des 
objectifs de la politique et les instruments utilisés pour 
provoquer un changement. L’audit a permis de mettre en 
évidence des faiblesses affectant les deux instruments 
(à savoir la conditionnalité et le développement rural) 
actuellement utilisés par la Commission pour intégrer 
les préoccupations relatives à l’eau dans la PAC, et a fait 
apparaître des retards et des insuffisances dans la mise 
en œuvre de la DCE.
VI
La Cour estime, en conclusion, que le financement de 
la conditionnalité et du développement rural a jusqu’à 
présent contribué de façon positive à la réalisation des 
objectifs politiques visant à accroître la quantité d’eau 
et à améliorer sa qualité, mais que ces instruments sont 
limités, eu égard aux ambitions politiques définies pour 
la PAC ainsi qu’aux objectifs encore plus ambitieux fixés 
dans le cadre de la réglementation relative à la PAC pour 
la période 2014 ‑2020.
Synthèse 07
VII
Elle conclut également que les retards ayant affecté 
la mise en œuvre de la DCE ont, de fait, entravé 
l’intégration dans la PAC des objectifs de la politique de 
l’eau.
VIII
La Cour a en outre constaté que les systèmes de suivi 
et d’évaluation directement liés à la PAC ou regroupant 
des données à caractère plus général ne fournissaient 
pas toutes les informations nécessaires à l’élaboration 
des politiques en ce qui concerne les pressions exercées 
sur l’eau par les activités agricoles, même si un certain 
nombre d’initiatives utiles ont été relevées dans ce 
domaine.
IX
La Cour recommande à la Commission de proposer 
les modifications nécessaires aux instruments actuels 
(conditionnalité et développement rural) ou, le 
cas échéant, de nouveaux instruments permettant 
d’atteindre les objectifs plus ambitieux fixés en 
termes d’intégration, dans la PAC, des objectifs de 
la politique de l’eau. Les États membres devraient 
remédier aux faiblesses mises en évidence en matière 
de conditionnalité et améliorer l’utilisation qu’ils font du 
financement au titre du développement rural pour mieux 
répondre aux objectifs de la politique de l’eau.
X
La Cour recommande également que la Commission 
et les États membres remédient aux retards affectant 
la mise en œuvre de la DCE et améliorent la qualité de 
leurs PGBH en décrivant les différentes mesures et en 
les rendant suffisamment claires et concrètes au niveau 
opérationnel.
XI
S’agissant du suivi et de l’évaluation, la Commission 
devrait s’assurer de disposer d’informations qui, à tout le 
moins, permettent de mesurer l’évolution des pressions 
exercées sur l’eau par les pratiques agricoles, et les États 
membres eux‑mêmes sont invités à fournir des données 
sur l’eau plus fiables et plus cohérentes, dans des délais 
plus courts.
08
 Introduction
Les liens entre la politique 
de l’eau de l’UE et la 
politique agricole 
commune
01 
La protection de l’eau (en termes de 
qualité et de quantité) figure au premier 
rang des préoccupations de la plupart 
des pays, non seulement de l’UE mais 
également du reste du monde, au niveau 
tant national ou régional que local. Le 
principal objectif global de la politique de 
l’UE dans le domaine de l’eau est de 
garantir l’accès à une eau de bonne 
qualité en quantité suffisante, pour tous 
les Européens, ainsi que le bon état des 
masses d’eau à travers toute l’Europe1. Les 
principaux instruments juridiques dont 
dispose l’UE pour atteindre cet objectif 
sont des directives, adoptées par le 
Parlement européen et le Conseil, en lien 
avec l’eau. Une directive est un acte 
législatif de l’Union européenne qui 
oblige les États membres à atteindre un 
résultat donné, sans toutefois leur 
imposer la voie à suivre.
02 
La directive «Nitrates», adoptée en 1991, 
visait à réduire la pollution par les nitrates 
à partir de sources agricoles dans les eaux 
européennes2. En 2000, elle a été suivie 
de la DCE, plus complète. Cette dernière 
impose aux États membres de garantir «le 
bon état des eaux de surface et des eaux 
souterraines» d’ici à 20153. Les États 
membres doivent établir des PGBH ainsi 
que des programmes de mesures 
associés, qui constituent les principaux 
instruments utilisés pour appliquer la 
directive et, partant, la politique de l’UE 
dans le domaine de l’eau. Les États 
membres peuvent mettre en œuvre la 
politique de l’eau en utilisant en partie 
des fonds affectés à d’autres politiques. 
Par exemple, les mesures incluses dans 
les PGBH peuvent, dans certains cas, être 
financées par le biais de la PAC.03 
Selon le rapport sur l’état des eaux4 de 
l’Agence européenne pour 
l’environnement (AEE), il est peu probable 
que les eaux européennes atteindront 
l’objectif fixé pour 2015 dans la DCE, que 
ce soit en termes de qualité ou de 
quantité, malgré des améliorations 
constatées au cours des dernières 
décennies.
04 
L’agriculture représente la plus grande 
part de l’utilisation des terres en Europe 
(50 % environ de l’ensemble du territoire). 
Elle a façonné le paysage européen, et le 
recours à des intrants agricoles extérieurs 
(engrais, pesticides et eau) a fortement 
augmenté au cours des cinquante 
dernières années. Par conséquent, ce 
secteur est une importante source de 
pressions sur l’environnement5. 
L’agriculture représente quelque 33 % de 
l’utilisation totale de l’eau en Europe et 
constitue la plus grande source de 
pollution de l’eau par les nutriments6. En 
tant que principal consommateur d’eau, 
l’agriculture a donc un rôle majeur à jouer 
dans la gestion durable de l’eau, en 
termes de quantité et de qualité.1 http://ec.europa.eu/
environment/water/index_
en.htm  et article 4 de la DCE.
2  Directive 91/676/CEE du 
Conseil du 12 décembre 1991 
concernant la protection 
des eaux contre la pollution 
par les nitrates à partir de 
sources agricoles (JO L 375 du 
31.12.1991, p. 1). La directive 
«Nitrates» prévoit que les 
États membres surveillent les 
eaux de surface et les eaux 
souterraines et définissent des 
zones vulnérables aux nitrates. 
Ils sont tenus d’établir un code 
de bonnes pratiques agricoles 
qui sera mis en œuvre, sur 
une base volontaire, sur 
l’ensemble du territoire. En 
outre, ils doivent adopter 
des programmes d’action, 
obligatoires dans les zones 
vulnérables.
3  Article 4 de la DCE.
4  Rapport n° 9/2012 de l’AEE: 
European waters — current 
status and future challenges  
(Les eaux européennes: état 
actuel et défis pour l’avenir).
5  A Green CAP? Reform options 
from an environmental angle  
(Une PAC «verte»? Options 
de réforme d’un point de vue 
environnemental). Projet de 
rapport intérimaire de l’AEE 
relatif à une PAC «verte», 
première phase, 23 juin 2011.
6  Rapport n° 1/2012 de l’AEE: 
Towards efficient use of water 
resources in Europe  (Vers 
une utilisation efficace des 
ressources hydriques en 
Europe).
09 Introduction
05 
Le Conseil de l’Union européenne 
a souligné à plusieurs reprises la nécessité 
de protéger l’eau par l’intermédiaire de la 
PAC7:
 — en 2007, il a souligné que 
«l’intégration des préoccupations 
en matière d’utilisation durable de 
l’eau dans les politiques menées 
dans d’autres secteurs (par exemple 
l’agriculture)» était essentielle «pour 
atteindre les objectifs de la politique 
de l’eau» et a souligné «la nécessité 
de veiller en particulier à poursuivre 
le développement des pratiques 
actuelles en matière d’agriculture et, 
au besoin, à les adapter dans le sens 
d’une gestion durable de l’eau»;
 — en 2009, il a indiqué que la gestion 
de l’eau constituait un nouveau 
défi majeur pour l’agriculture et 
a estimé qu’il y avait «lieu d’accorder 
davantage d’attention, dans le cadre 
des instruments appropriés de la PAC, 
aux questions relatives à la gestion, 
et notamment à la qualité, de l’eau»;
 — en 2010, le Conseil a reconnu la 
nécessité de promouvoir «une 
utilisation plus efficace et durable de 
l’eau dans l’agriculture».06 
La nécessité de mieux intégrer les 
préoccupations en matière de gestion de 
l’eau dans d’autres domaines politiques, 
comme l’agriculture, a été clairement 
exprimée par la Commission européenne, 
l’AEE, le Conseil de l’Union européenne et 
les directeurs de l’eau8. L’intégration dans 
la PAC des objectifs de la politique de l’UE 
dans le domaine de l’eau constitue un 
objectif important, notamment au regard 
de l’article 11 du traité sur le 
fonctionnement de l’Union européenne, 
qui stipule: «Les exigences de la 
protection de l’environnement doivent 
être intégrées dans la définition et la mise 
en œuvre des politiques et actions de 
l’Union, en particulier afin de promouvoir 
le développement durable.»7  Conclusions du Conseil intitulées 
«Pénurie d’eau et sécheresse», 
du 30 octobre 2007. Conclusions 
du Conseil intitulées «Pénurie 
d’eau, sécheresse et adaptation 
au changement climatique», du 
11 juin 2010. Considérants 1 et 4 
du règlement (CE) n° 74/2009 
du Conseil du 19 janvier 2009 
portant modification du 
règlement (CE) n° 1698/2005 
concernant le soutien au 
développement rural par le 
Fonds européen agricole pour 
le développement rural (Feader) 
(JO L 30 du 31.1.2009, p. 100), 
intervenu à la suite du bilan de 
santé.
8 • COM(2012) 673 du 
14 novembre 2012 intitulée 
«Plan d’action pour la 
sauvegarde des ressources 
en eau de l’Europe»: «[i]l faut 
veiller à assurer une meilleure 
mise en œuvre et une meilleure 
intégration des objectifs relatifs 
à l’eau dans les autres domaines 
politiques tels que la politique 
agricole commune […]»  
• Considérant 16 de la DCE: 
«Il est nécessaire d’intégrer 
davantage la protection et 
la gestion écologiquement 
viable des eaux dans les autres 
politiques communautaires, 
telles que celle de l’énergie, 
celle des transports, la politique 
agricole, celle de la pêche, la 
politique régionale, et celle du 
tourisme.»  
• Considérant 6 du 
règlement (CE) n° 1698/2005 du 
Conseil du 20 septembre 2005 
concernant le soutien au 
développement rural par le 
Fonds européen agricole pour 
le développement rural (Feader) 
(JO L 277 du 21.10.2005, p. 1): 
«L’activité du Fonds européen 
agricole pour le développement 
rural et les opérations auxquelles 
il contribue doivent être 
cohérentes et compatibles 
avec les autres politiques 
communautaires et conformes 
à l’ensemble de la législation 
communautaire.»  
• Rapport n° 9/2012 de l’AEE: 
des efforts nettement plus 
importants sont nécessaires 
pour intégrer les préoccupations 
en matière de gestion de l’eau 
dans différentes politiques 
sectorielles comme l’agriculture 
et les transports.  
• Déclaration des directeurs de 
l’eau sur la DCE et l’agriculture, 
30 novembre 2006: l’importance 
que revêtent les ressources en 
eau des points de vue social, 
économique et environnemental 
doit être reconnue et intégrée 
dans l’ensemble des politiques 
sectorielles.
10 Introduction
Instruments de la PAC 
susceptibles de 
contribuer à intégrer dans 
la PAC les objectifs de la 
politique de l’UE dans le 
domaine de l’eau
07 
À l’heure actuelle, deux instruments sont 
utilisés pour intégrer dans la PAC les 
objectifs de la politique de l’UE dans le 
domaine de l’eau, à savoir la 
conditionnalité et le Fonds européen agricole pour le développement rural 
(voir figure 1 ). 
Ces instruments sont susceptibles de 
contribuer à une agriculture durable en 
favorisant les bonnes pratiques agricoles, 
en promouvant la conformité des 
activités agricoles avec la législation 
environnementale, comme la directive 
«Nitrates», et en prévoyant des incitations 
à fournir des biens et des services publics 
bénéfiques pour l’environnement.Figure 1Liens entre la PAC et la politique de l’eau de l’UE
Note : La figure montre, à gauche, la manière dont les fonds de la PAC peuvent être dépensés dans le cadre de paiements directs et de fonds 
destinés au développement rural. Pour les agriculteurs bénéficiant de paiements directs et/ou de certains fonds destinés au développement 
rural, la conditionnalité lie ces paiements au respect de certaines obligations environnementales. Les activités financées par la PAC peuvent avoir 
une incidence positive ou négative sur l’eau. À droite figurent les étapes clés fixées par la DCE, qui constitue le principal instrument pour la mise 
en œuvre de la politique de l’eau au niveau de l’UE.
PAC
législation et fondsCOHÉRENCE?
législation, mais
absence de fondsPolitique
de l’eau
paiements directs développement rural (Feader)
PDR des États membres (2007-2013)activités (agricoles) incidencesincidence +/- sur l’eau  
conditionnalitéEntrée en vigueur
de la DCE2000
Établir un réseaude surveillance2006
Parachever les PGBHet les programmesde mesures2009
Rendreles programmesopérationnels2012
Atteindreles objectifsenvironnementaux2015Présenter lesprojets de PGBH2008DCE (1er cycle)
Obligations des États membres
bon état des masses
d’eau
11 Introduction
08 
La conditionnalité est un mécanisme qui 
lie les paiements directs dont bénéficient 
les agriculteurs (et un certain nombre de 
paiements au titre du développement 
rural9) au respect d’une série de règles 
relatives à l’environnement, à la sécurité 
des aliments, à la santé des animaux et 
des végétaux, ainsi qu’au bien‑être des 
animaux. Elle oblige également 
l’agriculteur à maintenir les terres 
agricoles dans de bonnes conditions 
agricoles et environnementales (BCAE)10. 
Ces règles sont définies dans 18 exigences 
réglementaires en matière de gestion 
(ERMG) et dans 15 normes BCAE. Le 
non‑respect de ces normes et exigences 
peut entraîner une réduction des 
paiements effectués en faveur des 
agriculteurs dans le cadre de la PAC.09 
Six règles de conditionnalité ont une 
incidence directe sur la qualité de l’eau et 
sur sa quantité. Elles sont exposées dans 
le tableau 1 . Plusieurs autres règles de 
conditionnalité ont une incidence 
indirecte sur la protection de l’eau (par 
exemple les ERMG sur la conservation des 
oiseaux sauvages ainsi que des habitats 
naturels et les normes BCAE sur la 
couverture minimale des sols ou la 
protection des particularités 
topographiques).9  La conditionnalité s’applique 
à sept mesures de développement 
rural qui représentent 40 % 
environ des dépenses prévues au 
titre du Feader pour la période 
2007‑2013.
10  La conditionnalité a été introduite 
en 2003 par le règlement (CE) 
n° 1782/2003 du Conseil du 
29 septembre 2003 établissant des 
règles communes pour les régimes 
de soutien direct dans le cadre de 
la politique agricole commune et 
établissant certains régimes de 
soutien en faveur des agriculteurs 
et modifiant les règlements (CEE) 
n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) 
n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, 
(CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, 
(CE) n° 1254/1999, (CE) 
n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 
et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270 du 
21.10.2003, p. 1). Depuis 2005, 
tous les agriculteurs bénéficiant 
de paiements directs sont soumis 
à des dispositions relatives à la 
conditionnalité obligatoire. Pour 
la période de programmation 
2007‑2013, la conditionnalité 
s’applique également à un certain 
nombre de paiements au titre 
du Feader (pour les mesures 211, 
212, 213, 214, 221, 224 et 225) 
et, depuis 2008, elle s’applique 
à certains paiements dont 
bénéficient les producteurs de vin.Tableau 1Aperçu des règles de conditionnalité relatives à l’eau
Norme Objet
ERMG 2 Protection des eaux souterraines contre la pollution1
ERMG 3 Utilisation des boues d’épuration en agriculture2
ERMG 4Protection des eaux contre la pollution par les nitrates  
à partir de sources agricoles3
ERMG 9 Mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques4
BCAE sur les procédures d’autori ‑
sation en matière d’irrigationLorsque l’utilisation de l’eau à des fins d’irrigation est soumise 
à autorisation, respect des procédures d’autorisation
BCAE sur les bandes tampons Établissement de bandes tampons le long des cours d’eau
1  Articles 4 et 5 de la directive 80/68/CEE du Conseil du 17 décembre 1979 concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution 
causée par certaines substances dangereuses (JO L 20 du 26.1.1980, p. 43). 
2  Article 3 de la directive 86/278/CEE du Conseil, du 12 juin 1986 relative à la protection de l’environnement et notamment des sols, lors de 
l’utilisation des boues d’épuration en agricultre (JO L 181 du 4.7.1986, p. 6).
3  Articles 4 et 5 de la directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates 
à partir de sources agricoles (JO L 375 du 31.12.1991, p. 1).
4  Article 3 de la directive 91/414/CEE du Conseil du 15 juillet 1991 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques 
(JO L 230 du 19.8.1991, p. 1).
12 Introduction
10 
Dans le cadre du financement du 
développement rural, l’UE contribue aux 
investissements des États membres visant 
à renforcer la compétitivité de 
l’agriculture et de la sylviculture, 
à protéger l’environnement et l’espace 
rural, à améliorer la qualité de la vie, 
à promouvoir la diversification des 
activités économiques et à encourager 
des approches locales du développement 
rural. L’UE soutient les programmes de 
développement rural (PDR) des États 
membres. Dans les principaux textes 
relatifs au développement rural, comme 
les orientations stratégiques de la 
Communauté pour le développement 
rural11 et le règlement (CE) n° 1698/200512, 
la protection et la gestion durable de 
l’eau sont considérées comme l’une des 
principales questions environnementales 
à traiter.
11 
Dans le cadre de mesures de 
développement rural, les agriculteurs 
peuvent s’engager volontairement dans 
des actions allant au‑delà de la législation 
contraignante en échange d’incitations 
financières ou de compensations (voir 
encadré 1 ).
Fonds de la PAC 
susceptibles d’avoir  
une incidence sur l’eau
12 
Le niveau des dépenses de l’UE en faveur 
de l’agriculture au titre de la PAC est 
important (58,1 milliards d’euros 
pour 2012, soit près de 40 % du budget 
de l’UE). Les activités agricoles et autres 
financées par la PAC sont susceptibles 
d’avoir une incidence positive ou 
négative sur l’eau (voir figure 1 ).13 
Dans certains cas, les fonds de la PAC 
ciblent explicitement les effets positifs sur 
l’eau, notamment grâce au financement 
de mesures de développement rural qui 
mentionnent expressément la protection 
de l’eau. Une évaluation détaillée des PDR 
sous l’angle de la gestion de l’eau montre 
que les États membres ont affecté 51 % 
du budget de leurs PDR13 à des mesures 
qui, à des degrés divers, sont liées  
à l’eau (75 milliards d’euros pour la 
période 2007‑2013)14. De plus, 27 % des 
fonds supplémentaires approuvés à la 
suite du bilan de santé (adopté en 2009 et 
prévoyant 4,8 milliards d’euros 
supplémentaires) ont été alloués au 
domaine prioritaire «Gestion de l’eau» 
(1,3 milliard d’euros)15.
14 
La réglementation relative à la PAC pour 
la période 2014 ‑2020 accorde davantage 
d’importance à la qualité de l’eau en tant 
qu’objectif de la PAC. Les dispositions 
légales relatives au «verdissement» des 
paiements directs au titre de la PAC 
incluent des pratiques dont certaines 
sont susceptibles d’avoir un effet 
bénéfique sur la qualité de l’eau. Dans 
une déclaration du Conseil et du 
Parlement européen, il est également 
prévu que certaines obligations dérivant 
de la DCE soient intégrées dans les règles 
de conditionnalité. L’utilisation plus 
efficace de l’eau dans l’agriculture est un 
élément explicite («domaine prioritaire») 
de l’une des priorités du développement 
rural établies pour la nouvelle PAC. En 
outre, depuis 2014, par le biais du 
système de conseil agricole, les États 
membres sont tenus de fournir aux 
bénéficiaires des conseils concernant les 
exigences de la DCE.11  Sections 2.5 et 3.2 de la 
décision 2006/144/CE du 
Conseil du 20  février  2006 
relative aux orientations 
stratégiques de la 
Communauté pour le 
développement rural (période 
de programmation 2007 ‑2013) 
(JO L 55 du 25.2.2006, p. 20).
12  Considérant 31 du 
règlement (CE) n° 1698/2005.
13  Montant total des dépenses 
publiques, incluant donc les 
financements nationaux.
14  Rapport de synthèse sur une 
évaluation en profondeur 
des PDR de 2007 ‑2013 en ce 
qui concerne la gestion de 
l’eau. Ecologic Institute and 
Vito, avril 2009 ( http://www.
ecologic.eu/download/
projekte/1900 ‑1949/1937/
final_report.pdf ).
15  Selon les communiqués de 
presse IP 09/1568, IP 09/1813, 
IP 09/1945 et IP/10/102 de la 
Commission européenne.
13 Introduction
Exemples de mesures de développement rural
Soutien aux agriculteurs qui s’engagent, pour une période minimale de cinq ans, à adopter des techniques respectueuses 
de l’environnement qui vont au ‑delà des bonnes pratiques agricoles ( mesures agroenvironnementales ), comme 
la gestion extensive des pâturages (c’est‑à‑dire pâturage extensif sans utilisation d’engrais ou de boues d’épuration, 
limitations strictes en ce qui concerne l’utilisation de pesticides, etc.).
© Source : Cour des comptes européenne.  
Aide aux investissements «non productifs» , comme la 
création et la restauration de zones humides. Les zones 
humides préservent la qualité de l’eau en éliminant l’azote, le 
phosphore et les pesticides des ruissellements agricoles. 
Aide aux investissements dans les 
exploitations agricoles , tels que 
les systèmes d’irrigation goutte à 
goutte. L’irrigation goutte à goutte, 
contrairement à l’irrigation par 
aspersion, peut contribuer à réduire le 
volume d’eau captée pour l’irrigation.Encadré 1
© Source : Cour des comptes européenne.  
© Source : Cour des comptes européenne.  
14 Introduction Encadré 1Soutien aux infrastructures  liées à l’évolution et à l’adaptation du secteur agricole, comme le remplacement de 
canaux d’irrigation vétustes et endommagés.
Aide aux investissements «non productifs» , 
comme la restauration des berges. La pente 
végétalisée la moins forte de la berge sert de 
bande tampon sans fumier ni pesticides et joue 
un rôle positif dans la prévention des crues.
© Source : Cour des comptes européenne.
© Source : Cour des comptes européenne.
15
 L’ a u d i t
Étendue et approche 
de l’audit
15 
L’objectif du présent audit a été 
d’examiner le lien entre la PAC et la 
politique de l’UE dans le domaine de 
l’eau. La question d’audit principale était 
la suivante:
Les objectifs de la politique de l’UE 
dans le domaine de l’eau ont -ils été 
intégrés avec succès dans la PAC?
16 
L’audit visait à déterminer si les objectifs 
de la politique de l’UE dans le domaine de 
l’eau sont correctement et efficacement 
reflétés dans la PAC, tant sur le plan 
stratégique que sur celui de la mise en 
œuvre (voir annexe I ). À cette fin, les 
auditeurs ont procédé à une analyse des 
deux instruments utilisés pour intégrer 
dans la PAC les objectifs de la politique de 
l’UE dans le domaine de l’eau, à savoir la 
conditionnalité et le Fonds européen de 
développement rural (voir points 7 à 11). 
Pour tous les aspects liés à la 
conditionnalité, l’audit a couvert la 
période débutant en 2005, date 
d’introduction de ce mécanisme (ou, 
respectivement, en 2009 et 2012 pour les 
États membres qui ont adhéré à l’UE en 
2004 et 2007). Pour tous les aspects liés 
au développement rural, l’audit a couvert 
la période de programmation 2007 ‑2013. 
Six règles de conditionnalité ayant une 
incidence directe sur la qualité de l’eau et 
sur sa quantité ont été examinées 
pendant l’audit (voir tableau 1 ).17 
L’audit s’est déroulé d’octobre 2012 
à juillet 2013. Des informations probantes 
ont été recueillies grâce à:
 — des examens documentaires et 
des entretiens auprès des services 
de la Commission, ainsi qu’auprès 
de l’Agence européenne pour 
l’environnement;
 — des visites d’audit dans sept États 
membres: le Danemark, la Grèce, 
l’Espagne (Andalousie), la France, 
l’Italie (Lombardie), les Pays‑Bas et la 
Slovaquie. Ces États membres sont 
confrontés à de sérieux problèmes 
en termes de qualité de l’eau (par 
exemple concentrations élevées 
en nutriments comme les nitrates) 
et/ou de quantité d’eau (par exemple 
important stress hydrique ou 
irrigation intensive). Pour chaque 
État membre visité, un district 
hydrographique a été sélectionné 
de manière à cibler l’audit sur une 
zone avec un PGBH spécifique (voir 
figure 2 );
 — une enquête en ligne portant sur 
140 organismes de conseil agricole 
dans les sept États membres 
concernés, et des consultations avec 
des organisations agricoles faîtières 
au niveau de l’UE.
16 L’a u d i t Figure 2États membres sélectionnés pour les visites d’audit
Slovaquie
PGBH: Slovaquie (Danube)
Italie
PGBH: Pô
GrècePGBH: Thessalie (Pénée)
Danemark
PGBH: Ringkøbing Fjord
Pays-Bas
PGBH: Meuse
FrancePGBH: Loire-Bretagne
EspagnePGBH: Guadalquivir
État membre visité
Problème de qualité de l’eau
Problème de quantité d’eau

17 L’a u d i t
Audits précédents
18 
Au cours des vingt dernières années, la 
Cour a publié plusieurs rapports portant 
directement ou indirectement sur la 
politique de l’eau et faisant également 
référence à la PAC, mais aucun d’entre 
eux n’a été exclusivement axé sur les liens 
existants entre la politique de l’eau de 
l’UE et la PAC.
19 
Dans son rapport spécial n° 8/2008 relatif 
à la conditionnalité, la Cour soulevait le 
problème complexe de la coexistence de 
règles contraignantes (conditionnalité) et 
d’incitations économiques (paiements 
agroenvironnementaux) dans le cas, par 
exemple, des bandes tampons, et 
critiquait la portée limitée de la 
conditionnalité en ce qui concerne l’eau. 
Le rapport soulignait également certaines 
faiblesses dans la définition d’exigences 
et de normes par les États membres. Le 
rapport spécial n° 7/2011 sur l’aide 
agroenvironnementale concluait que les 
objectifs de ce régime étaient trop 
vagues, qu’il existait des problèmes 
concernant la détermination du montant 
des aides et que le ciblage était 
insuffisant. Le rapport spécial n° 5/2011 
relatif au régime de paiement unique 
faisait état de l’absence de lien direct 
entre cette aide et les coûts supportés par 
les exploitants agricoles pour respecter 
leurs obligations; de plus, il soulignait 
qu’il était impossible d’établir une 
corrélation entre cette aide et les 
externalités publiques positives résultant 
des activités agricoles, et que les 
réductions de paiements appliquées en 
cas de non ‑respect des obligations en 
matière de conditionnalité n’étaient pas 
assez dissuasives.20 
Dans le contexte de sa déclaration 
d’assurance annuelle (la «DAS»), la Cour 
vérifie le respect des règles de 
conditionnalité ainsi que des règles 
spécifiques régissant les dépenses en 
matière de développement rural pour un 
échantillon d’opérations. Les 
observations résultant de ces audits ont 
été prises en compte dans le présent 
rapport.
18
 Observations
Des faiblesses  
dans la mise en œuvre  
de la politique de l’eau  
de l’UE ont entravé 
l’intégration de cette 
politique dans la PAC
21 
La DCE est un élément clé de la politique 
de l’UE dans le domaine de l’eau dans la 
mesure où elle aborde, avec ses directives 
connexes16, les principales pressions 
exercées sur les masses d’eau intérieures, 
y compris les aspects concernant les 
polluants, l’hydromorphologie et la 
quantité d’eau. Il est important, pour 
l’intégration des objectifs de la politique 
de l’eau dans la PAC, que les États 
membres établissent leurs PGBH et les 
programmes de mesures associés en 
temps opportun (voir figure 1 ), et que ces 
documents de programmation 
définissent clairement les actions qui 
doivent être menées pour faire face aux 
pressions importantes en vue de 
permettre la réalisation des objectifs de la 
DCE. Cependant, à ce jour, la mise en 
œuvre de la DCE elle‑même a été affectée 
par des retards importants. La Cour 
a constaté que la qualité des documents 
de programmation élaborés par les États 
membres en rapport avec la politique de 
l’UE dans le domaine de l’eau était 
médiocre et que la Commission, en droit, 
a une influence limitée sur la qualité de 
ces documents.Mise en œuvre retardée  
de la directive -cadre sur l’eau
22 
La DCE prévoit que les États membres 
établissent des PGBH dans le but de 
préciser notamment, pour chaque district 
hydrographique concerné, les pressions 
importantes, les objectifs et les mesures 
concrètes à prendre17 en ce qui concerne 
l’eau, ainsi que les modalités du 
financement de ces mesures. Dans le cas 
où une contribution de la PAC est 
envisagée, ces détails doivent être 
clairement établis.
23 
Les PGBH devaient être publiés au plus 
tard le 22 décembre 2009, et 
communiqués à la Commission au plus 
tard le 22 mars 201018. Cependant, moins 
de la moitié des États membres sont 
parvenus à respecter le calendrier prévu19. 
En septembre 2013, quatre pays (le 
Danemark, la Grèce, le Portugal et 
l’Espagne) n’avaient toujours pas adopté 
certains des PGBH dont ils ont la 
responsabilité. La figure 3 donne une vue 
d’ensemble des dates d’adoption des 
PGBH.16  Directive 76/160/CEE sur 
les eaux de baignade; 
directive 79/409/CEE sur 
les oiseaux sauvages; 
directive 80/778/CEE sur 
les eaux potables, telle que 
modifiée par la directive 
98/83/CE; directive 96/82/CE 
sur les risques d’accidents 
majeurs (Seveso); directive 
85/337/CEE relative 
à l’évaluation des incidences 
sur l’environnement; 
directive 86/278/CEE sur 
les boues d’épuration; 
directive 91/271/CEE sur 
le traitement des eaux 
urbaines résiduaires; directive 
91/414/CEE sur les produits 
phytopharmaceutiques; 
directive 91/676/CEE sur les 
nitrates; directive 92/43/CEE 
sur les habitats et directive 
96/61/CE sur la prévention et 
la réduction intégrées de la 
pollution.
17  Le contenu obligatoire des 
PGBH est présenté de manière 
détaillée à l’annexe VII de la 
DCE.
18  Articles 13, paragraphe 6, 
et 15, paragraphe 1, de la DCE.
19  La Commission a indiqué 
que, en novembre 2012, 
25 États membres plus la 
Norvège avaient adopté 
et communiqué 121 PGBH 
pour les composantes 
nationales des districts 
hydrographiques, sur un total 
de 174. Document de travail 
des services de la Commission, 
SWD(2012) 379 final 1/30, 
Bruxelles, du 14.11.2012: 
European Overview (1/2) 
accompanying the Report 
from the Commission to the 
European Parliament and the 
Council on the Implementation 
of the Water Framework 
Directive (2000/60/EC) — River 
Basin Management Plans  (Vue 
d’ensemble européenne (1/2). 
Document accompagnant 
le rapport de la Commission 
au Parlement européen et 
au Conseil sur la mise en 
œuvre de la directive‑cadre 
sur l’eau (2000/60/CE) — 
Plans de gestion des bassins 
hydrographiques). La Norvège 
a adopté 11 PGBH pilotes. 
Ce pays met actuellement 
en œuvre la directive‑cadre 
sur l’eau au titre de l’accord 
sur l’Espace économique 
européen, conformément 
au calendrier convenu dans 
celle‑ci.
19 Observations
Mars 2010
Octobre 2010
Mars 2011
Octobre 2011
Mars 2013
Pas encore totalement
conformes enseptembrePlans adoptés
et communiqués pour:Figure 3Carte d’ensemble des dates d’adoption des PGBH (situation en septembre 2013)
Note : Danemark — tous les PGBH adoptés en décembre 2011 ont été retirés et de nouveaux plans font l’objet d’une consultation; 
Grèce — 8 PGBH ont été adoptés (sur 14); Espagne — 10 PGBH ont été adoptés (sur 25); Portugal — 8 PGBH ont été adoptés (sur 9).
20 Observations
24 
Conformément à la DCE, chaque PGBH 
devrait comprendre un programme de 
mesures répondant aux diverses 
pressions mises en évidence localement 
au niveau du district hydrographique, 
y compris des mesures relatives 
à l’agriculture (voir encadré 2 ). Les 
mesures auraient dû être opérationnelles au plus tard le 22 décembre 201220. Lors 
des visites d’audit de la Cour dans les 
États membres, les équipes d’audit ont 
analysé cet aspect, en mettant l’accent 
sur les mesures relatives à l’agriculture, et 
ont observé que la plupart d’entre elles 
n’étaient pas encore opérationnelles (voir 
encadré 3 ).
Types de mesures incluses dans les PGBH
L’annexe VI de la DCE présente une liste des types de mesures à inclure dans les programmes de mesures, certains 
d’entre eux ayant un lien direct avec l’agriculture. Citons comme exemple:
 οles mesures de gestion de la demande en eau, et notamment la promotion d’une production agricole adaptée, 
telle que des cultures à faibles besoins en eau dans les zones sensibles à la sécheresse;
 οles mesures de contrôle des émissions, telle que l’injection de lisier dans le sol plutôt que son application en 
surface;
 οles mesures concernant l’efficacité et le recyclage, et notamment les techniques d’irrigation économes en eau ou le 
recyclage des eaux usées traitées pour l’irrigation.
Mise en œuvre retardée de mesures agricoles figurant dans les PGBH
En Italie (PGBH Pô), sur cinq mesures agricoles devant être mises en œuvre à court terme, trois seulement sont 
opérationnelles dans toutes les régions. Une quatrième mesure n’est mise en œuvre que dans une partie du district 
hydrographique, et la mesure définitive n’est appliquée que dans certaines zones en raison d’un conflit avec la 
réglementation locale.
En France (PGBH Loire‑Bretagne), les mesures sont trop générales pour être opérationnelles et doivent être davantage 
développées dans le cadre de schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) locaux. En septembre 2013, 
moins de la moitié du district hydrographique était couvert par un SAGE.
En Grèce (PGBH Thessalie), cinq des six mesures examinées lors de la visite d’audit de la Cour n’étaient pas 
opérationnelles le 22  décembre  2012.Encadré 2 Encadré 320  Article 11, paragraphe 7, 
de la DCE.
21 Observations
25 
En l’absence d’un PGBH définissant les 
objectifs au niveau des districts 
hydrographiques, les États membres ne 
disposent pas d’un critère de référence 
essentiel sur lequel aligner les objectifs 
en rapport avec l’eau de leurs PDR. Les 
fonds destinés au développement rural 
ne peuvent donc pas être dépensés dans 
le respect des critères de la politique de 
l’UE dans le domaine de l’eau.
La qualité des programmes 
de mesures est médiocre
26 
La Commission, par l’intermédiaire de l’un 
de ses groupes d’experts, a fourni des 
orientations relatives aux mesures 
agricoles programmées dans les PGBH, 
qui se doivent d’être claires, transparentes 
et opérationnelles au niveau des 
exploitations21.27 
La Cour a utilisé les critères définis dans le 
document d’orientation de la Commission 
pour réaliser une analyse détaillée de six 
mesures agricoles pour chacun des sept 
PGBH sélectionnés dans le cadre de cet 
audit (voir tableau 2 ). Les résultats de ces 
travaux montrent que la plupart des 
mesures analysées ne sont pas bien 
conçues en termes d’étendue, d’objectifs, 
de calendrier, de systèmes de suivi et/ou 
de communication des résultats.
28 
La Commission a également tiré des 
conclusions de son propre exercice de 
suivi de la DCE en ce qui concerne la 
qualité des programmes de mesures. 
Après examen des PGBH communiqués 
à la mi ‑2012, la Commission a conclu que, 
dans un grand nombre de PGBH, il 
manque pour l’essentiel des informations 
sur la manière dont ces mesures seront 
mises en œuvre en termes de calendrier, 
de financement et de suivi22.21 «Guide à l’attention des 
administrations visant 
à clarifier les mesures 
agricoles prises au titre de la 
directive‑cadre sur l’eau et 
à les rendre transparentes 
au niveau des exploitations». 
Le guide a été élaboré dans 
le cadre d’un programme 
de collaboration auquel 
participent les partenaires de la 
stratégie commune de mise en 
œuvre de la directive‑cadre sur 
l’eau (SCMO) et a été approuvé 
par les directeurs de l’eau en 
mai 2011.
22  Document de travail des services 
de la Commission: European 
Overview (2/2) accompanying the 
Report from the Commission to 
the European Parliament and the 
Council on the Implementation 
of the Water Framework 
Directive (2000/60/EC) — River 
Basin Management Plans  (Vue 
d’ensemble européenne (2/2). 
Document accompagnant 
le rapport de la Commission 
au Parlement européen et au 
Conseil sur la mise en œuvre 
de la directive‑cadre sur l’eau 
(2000/60/CE) — Plans de gestion 
des bassins hydrographiques).Tableau 2Analyse détaillée de six mesures agricoles  
incluses dans les programmes de mesures de sept PGBH1
DK EL ES FR IT NL SK
Les mesures indiquent le niveau d’adoption nécessaire.
Les mesures sont définies comme étant des mesures de base (obligatoires) ou des mesures 
complémentaires.
Les mesures sont définies au niveau du sous-bassin ou au niveau régional/local.  
Dans le cas contraire, des raisons convaincantes sont données afin de justifier  
l’établissement de mesures pour le bassin hydrographique entier.
Le programme de mesures fixe des objectifs clairs pour ces mesures.
Le programme de mesures établit un système clair pour le suivi des progrès concernant  
ces mesures.
 Les six mesures analysées respectaient le critère.
 Certaines des mesures analysées respectaient le critère.
 Aucune des mesures analysées ne respectait le critère.
1  L’évaluation des PGBH danois a été réalisée sur la base des PGBH adoptés en décembre 2011. Ces derniers ont toutefois été retirés  
et de nouveaux plans font l’objet d’une consultation.
22 Observations
Dans la pratique, la Commission 
a une influence limitée  
sur la qualité des documents  
de programmation relevant  
de la DCE
29 
Les PGBH devraient garantir que l’objectif 
de parvenir à un bon état des masses 
d’eau sera atteint d’ici à 2015. Bien que la 
Commission, en sa qualité de «gardienne 
du traité»23, soit tenue de veiller au 
respect de cette condition, l’approbation 
des PGBH ne relève pas de sa 
responsabilité. Si elle juge leur qualité 
insuffisante, elle ne peut agir que par voie 
judiciaire.
30 
À cet égard, la Cour de justice de l’Union 
européenne (CJUE) a rendu plusieurs 
arrêts sur la base de la DCE. Toutefois, ces 
affaires concernaient des dispositions de 
la DCE qui peuvent paraître simples (par 
exemple la non‑communication des 
mesures de transposition, la 
communication tardive des informations 
ou l’adoption tardive des programmes de 
surveillance et des PGBH) plutôt que des 
cas moins simples relatifs 
à l’interprétation de notions 
fondamentales, comme les services 
d’approvisionnement en eau ou 
l’application de dérogations au titre de 
l’article 4 de la DCE24. Les procédures 
judiciaires durent souvent de nombreuses 
années et les arrêts sont rendus 
longtemps après la date limite fixée pour 
le respect de l’exigence. Même si la 
Commission a organisé des groupes de 
travail et des séminaires avec des 
représentants des États membres en vue 
d’améliorer la qualité des PGBH, sa 
capacité à influencer le degré d’ambition 
des États membres est limitée.31 
L’audit a montré que les programmes de 
mesures des États membres peuvent se 
révéler plus ou moins ambitieux. 
L’article 4 de la DCE fixe l’objectif de 
parvenir à un bon état des eaux dans 
l’ensemble des États membres d’ici 
à 2015. Le même article prévoit des 
dérogations pour autant que cela soit 
justifié par les États membres. Les 
circonstances invoquées pour justifier 
une dérogation sont évaluées de manière 
très différente selon les États membres. 
Dans son évaluation des PGBH22, la 
Commission a reconnu que:
 — les justifications fournies en ce qui 
concerne les critères appliqués pour 
octroyer des dérogations au titre de 
l’article 4, paragraphes 4 à 7, sont, de 
manière générale, inappropriées et 
peu transparentes;
 — l’interprétation des différentes 
raisons justifiant l’application de 
dérogations variait sensiblement 
selon les États membres;
 — le recours fréquent aux dérogations 
peut refléter le caractère peu 
ambitieux de nombreux plans du 
point de vue de la réalisation des 
objectifs environnementaux.23  Conformément à l’article 258 
du traité de Lisbonne, la 
Commission doit veiller 
à l’application des dispositions 
du traité ainsi que des 
dispositions prises par les 
institutions en vertu de 
celui‑ci.
24  Document de travail des 
services de la Commission, 
SWD(2012) 379 final 1/30, 
Bruxelles du 14.11.2012: 
European Overview (1/2) 
accompanying the Report 
from the Commission to the 
European Parliament and the 
Council on the Implementation 
of the Water Framework 
Directive (2000/60/EC) — River 
Basin Management Plans (Vue 
d’ensemble européenne (1/2). 
Document accompagnant 
le rapport de la Commission 
au Parlement européen et 
au Conseil sur la mise en 
œuvre de la directive‑cadre 
sur l’eau (2000/60/CE) — 
Plans de gestion des bassins 
hydrographiques).
23 Observations
32 
De manière similaire, lors de la mise en 
œuvre de la directive «Nitrates», qui fait 
partie intégrante de la DCE et qui aborde 
un problème de pollution reconnu et 
persistant dans les masses d’eau (voir 
encadré 4 ), les États membres présentent 
des programmes d’action antinitrates 
diversement ambitieux. Ces programmes 
ne nécessitent pas l’approbation de la 
Commission. En conséquence, il existe, par exemple, des différences importantes 
entre les critères appliqués par les États 
membres pour désigner des zones 
vulnérables ou définir les mesures 
à prendre. Dans les affaires examinées en 
relation avec les programmes d’action 
antinitrates, la longueur des procédures 
judiciaires montre la possibilité limitée 
qu’a la Commission d’influencer la qualité 
des programmes des États membres (voir 
encadré 5 ). Figure 4  Encadré 4Importance de la pollution par les nitrates
De récents rapports de l’AEE montrent que la tendance actuelle relative aux niveaux de nitrates n’est pas suffisante 
pour atteindre un bon état des eaux, même d’ici à 2027 (voir figure  4). L’AEE reconnaît, dans son rapport n° 8/2012, 
que l’évolution positive des concentrations en nitrates est en partie due à des mesures visant à réduire les intrants 
agricoles contenant des nitrates tant au niveau européen qu’au niveau des États membres, mais que des mesures 
supplémentaires sont nécessaires pour réduire la pollution diffuse et faire en sorte que la majorité des masses d’eau 
atteignent des niveaux de nitrates assimilables à des états écologiques très bons ou bons en 2027.
Les tendances en matière de nitrates montrent qu’il subsistera, en 2027,  
un écart entre le bon état et l’état attendu
Source:  Adapté du rapport n° 9/ 2012  de l’AEE. 1,01,52,02,53,0
1992 1996 20000,5
03,5
2004 2008 2012 2016 2020 2024 2028État
attendu
Bon étatÉCARTRivières en mauvais état écologique
Rivières en état écologique médiocreRivières en état écologique moyenRivières en bon état écologiqueRivières en très bon état écologiqueMédiane de la concentration totale en nitrates dans les rivières (en mg N/l)
Les données relatives aux rivières en mauvais état ou en état médiocre représentent 29 % du total.
Les données relatives aux rivières en état moyen représentent 48 % du total.
24 Observations
Vingt ans après son entrée en vigueur, la mise en œuvre de la directive «Nitrates» 
continue de poser problème dans certains États membres
La directive «Nitrates» est entrée en vigueur en 1991. Cependant, des procédures d’infraction liées à son application 
correcte et complète ainsi qu’au caractère approprié des programmes d’action antinitrates étaient toujours ouvertes 
en 2013 contre huit États membres (Bulgarie, Allemagne, Estonie, Grèce, France, Lettonie, Pologne et Slovaquie).
Par exemple, le 13 juin 2013, la Cour de justice européenne a jugé (dans l’affaire C ‑193/12) que la France avait omis de 
désigner plusieurs zones en tant que zones vulnérables aux nitrates. Dans certaines de ces zones, les concentrations en 
nitrates dans les eaux souterraines dépassaient 50 mg/l (soit la concentration maximale admissible pour l’eau potable) et, 
dans d’autres, les eaux de surface risquaient l’eutrophisation si aucun plan d’action n’était mis en œuvre.Encadré 5
L ’incidence de  
la conditionnalité sur  
les questions relatives 
à l’eau reste limitée  
à ce jour
33 
Les résultats de l’enquête de la Cour (voir 
point 17)25 montrent que la 
conditionnalité a contribué à renforcer la 
sensibilisation parmi les agriculteurs et 
provoqué certains changements dans les 
pratiques agricoles en ce qui concerne 
l’eau. Cependant, l’incidence de la 
conditionnalité reste limitée à ce jour, 
d’une part, parce que plusieurs questions 
importantes relatives à l’eau ne sont pas 
intégrées dans la conditionnalité et, 
d’autre part, parce que les sanctions 
appliquées au titre de la conditionnalité 
ne sont pas calculées sur la base du coût 
des dommages causés et, partant, 
peuvent ne représenter qu’une partie de 
celui‑ci. En outre, des faiblesses 
constatées au niveau de l’application de 
la conditionnalité dans les États membres 
réduisent d’autant plus son incidence 
potentielle. Ces questions sont examinées 
de façon plus approfondie ci‑après.Le mécanisme  
de conditionnalité  
a une incidence, mais  
n’est pas pleinement exploité
Les résultats de l’enquête 
montrent une sensibilisation 
accrue parmi les agriculteurs 
ainsi que certains changements, 
s’agissant de l’eau, dans les 
pratiques agricoles
34 
En l’absence d’études consacrées, au 
niveau de l’UE, à l’incidence de la 
conditionnalité et du développement 
rural sur la sensibilisation des agriculteurs 
ainsi que sur les pratiques agricoles pour 
ce qui concerne l’eau, la Cour a réalisé 
une enquête auprès de 140 organismes 
de conseil agricole dans 7 États membres. 
L’enquête montre que, dans les États 
membres/régions sélectionnés, 
l’introduction de la conditionnalité 
a contribué à accroître la sensibilisation 
des agriculteurs (voir figure 5 ) et 
provoqué des changements dans les 
pratiques agricoles en ce qui concerne 
l’eau, particulièrement s’agissant de 
l’utilisation des nitrates et des pesticides 
(voir annexe II  pour plus de précisions).25  Les résultats détaillés de 
l’enquête peuvent être 
consultés sur le site internet de 
la Cour ( www.eca.europa.eu ).
25 Observations Figure 5Sensibilisation accrue des agriculteurs suite à l’introduction de la conditionnalité
Sur une échelle de 1 (pas du tout) à 4 (beaucoup), dans quelle mesure estimez-vous que l’introduction de la 
conditionnalité a renforcé la sensibilisation des agriculteurs en ce qui concerne l’incidence de l’agriculture 
sur l’eau?
Pourcentage de personnes ayant répondu
ERMG 2
(eaux souterraines)
ERMG 3
(boues d’épuration)
ERMG 4 (nitrates)
ERMG 9 (pesticides)
BCAE
(bandes tampons)
BCAE (irrigation)
Moyenne
O % 25 % 50 % 75 % 100 %
1 — Pas du tout
2 — En partie3 — Raisonnablement
4 — BeaucoupSans objet
Pas de réponse
26 Observations
L ’incidence des règles  
de conditionnalité est limitée 
du fait qu’un certain nombre  
de questions importantes 
relatives à l’eau ne sont pas 
couvertes par la conditionnalité
35 
Actuellement, l’obligation pour les 
agriculteurs de limiter l’utilisation de 
phosphore sur leurs terres ou 
l’application de pesticides26 à proximité 
immédiate des masses d’eau n’est pas 
intégrée dans la conditionnalité27, même 
s’il est entendu que ces problématiques 
doivent être abordées. Le phosphore est 
contenu dans les engrais et utilisé dans 
l’alimentation animale. Il peut engendrer 
des problèmes liés à la qualité de l’eau, 
comme l’eutrophisation. S’agissant des 
pesticides, même s’ils protègent les 
récoltes de dégâts causés par les 
mauvaises herbes, les maladies et les 
insectes, ils peuvent être nocifs pour les 
personnes, la faune sauvage et 
l’environnement. Seule une infime partie 
des pesticides appliqués atteint les 
parasites cibles, tandis que la grande 
majorité d’entre eux affecte 
l’environnement, par exemple les masses 
d’eau. Certains États membres ont 
toutefois pris l’initiative de s’attaquer 
à ces problèmes, même sans y être 
contraints (par exemple en incluant des 
restrictions sur l’utilisation des pesticides 
dans les BCAE sur les bandes tampons) 
(voir annexe III  pour plus de détails).26  Les pesticides peuvent 
être utilisés pour protéger 
les plantes ou les récoltes 
des dégâts causés par 
les mauvaises herbes, les 
maladies ou les insectes. 
En ce sens, ils sont 
également appelés produits 
phytopharmaceutiques.
27  Certains États membres, 
comme les Pays‑Bas, ont 
inscrit des obligations 
relatives au phosphore 
dans leurs programmes 
d’action antinitrates, mais 
le non‑respect desdites 
obligations n’est pas 
sanctionné au titre de la 
conditionnalité. Quant aux 
pesticides, et uniquement 
pour certaines catégories 
très dangereuses, les États 
membres peuvent, lorsqu’ils 
en autorisent l’usage, établir le 
long des cours d’eau des zones 
tampons où leur pulvérisation 
est interdite.
27 Observations
36 
L’utilisation durable des pesticides, en 
particulier dans le respect des principes 
de lutte intégrée contre les ennemis des 
cultures, devait initialement être inscrite 
dans la conditionnalité dès 2014. 
Cependant, du fait du règlement (UE) 
n° 1306/201328, le calendrier de cette 
inclusion n’est plus certain aujourd’hui 
(voir encadré 6 ).
37 
L’intégration attendue, dans la 
conditionnalité, de certaines exigences 
découlant de la DCE ainsi que de la 
directive sur l’utilisation durable des 
pesticides devrait permettre de prendre 
en considération les problématiques 
soulevées au point 35. Les débats sur la proposition de la 
Commission relative à la réforme de la 
PAC après 2014 ont débouché sur la 
déclaration suivante: «Le Conseil et le 
Parlement européen invitent la 
Commission à assurer le suivi de la 
transposition et de la mise en œuvre par 
les États membres de la» DCE et de la 
directive sur l’utilisation des pesticides 
«et, le cas échéant, à présenter, lorsque 
ces directives auront été mises en œuvre 
dans tous les États membres et que les 
obligations directement applicables aux 
agriculteurs auront été définies, une 
proposition législative visant à modifier le 
présent règlement en vue d’intégrer les 
parties pertinentes desdites directives 
dans le système de conditionnalité»29. Le 
calendrier de cette intégration dépend 
par conséquent des progrès accomplis 
par les États membres dans la mise en 
œuvre des directives. La mise en œuvre 
d’une décision politique cruciale pourrait 
donc être très lente.Encadré 6Utilisation durable des pesticides: deux pas en avant, un pas en arrière
En 2009, le Parlement européen et le Conseil ont adopté un règlement concernant la mise sur le marché des produits 
phytopharmaceutiques30. L’un des objectifs du règlement était d’inscrire l’utilisation durable des pesticides (et 
notamment la lutte intégrée contre les ennemis des cultures) dans la conditionnalité (par le biais de l’ERMG 9) à partir 
de 2014.
Cependant, dans sa proposition de règlement relatif au financement de la PAC pour la période 2014 ‑202031 (qui 
a débouché sur le règlement (UE) n° 1306/2013), la Commission a explicitement exclu l’utilisation durable des 
pesticides et la lutte intégrée contre les ennemis des cultures du champ d’application de la conditionnalité en 
omettant la phrase qui s’y référait spécifiquement32.
Par conséquent, bien que l’utilisation durable de pesticides eût dû être intégrée dans la conditionnalité à compter 
de 2014, le règlement actuel rend ce calendrier incertain.
30  Règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits 
phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO L 309 du 24.11.2009, p. 1).
31  COM(2011) 628 final/2.
32  Article 55 du Règlement (CE) n° 1107/2009 , troisième phrase: «Elle est en outre conforme aux dispositions de la directive 2009/128/CE, et en 
particulier aux principes généraux de lutte intégrée contre les ennemis des cultures, visés à l’article 14 et à l’annexe III de ladite directive, qui 
s’appliquent le 1er janvier 2014 au plus tard.»28  Règlement (UE) n° 1306/2013 
du Parlement européen et du 
Conseil du 17 décembre 2013 
relatif au financement, 
à la gestion et au suivi 
de la politique agricole 
commune et abrogeant 
les règlements (CEE) 
n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) 
n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, 
(CE) n° 1290/2005 et (CE) 
n° 485/2008 du Conseil 
(JO L 347 du 20.1.2013, p. 549).
29  Déclaration commune du 
Parlement européen et du 
Conseil sur la conditionnalité, 
jointe au règlement (UE) 
n° 1306/2013.
28 Observations
La BCAE relative aux 
procédures d’autorisation  
en matière d’irrigation  
a une faible incidence,  
dans la mesure où la 
Commission n’exige pas 
des États membres qu’ils 
définissent des exigences 
spécifiques
38 
Contrairement aux ERMG, les normes 
BCAE sont utilisées pour promouvoir, par 
l’introduction de nouvelles obligations 
pour les agriculteurs, l’application de 
bonnes pratiques agricoles pour 
lesquelles il n’existe pas (encore) de 
législation environnementale au niveau 
de l’UE. Cependant, la Commission n’a 
pas proposé de définir la norme BCAE 
relative aux procédures d’autorisation en 
matière d’irrigation33 de telle manière que 
cette norme contribue à promouvoir les 
bonnes pratiques agricoles. La BCAE sur 
l’irrigation se réfère à la législation 
nationale ou régionale existante, mais 
n’introduit pas de nouvelles obligations, 
par exemple celle de définir les éléments 
des procédures d’autorisation — tels que 
les permis de captage d’eau, les 
compteurs et les rapports de 
consommation d’eau — lorsque ceux‑ci 
sont encore inexistants.39 
Ainsi, dans un pays doté de procédures 
d’autorisation très insuffisantes, voire 
inexistantes, cette BCAE n’aura aucune 
incidence (voir encadré 7 ), et cela peut 
s’avérer particulièrement important dans 
des zones souffrant d’une pénurie d’eau 
(voir encadré 8 ).
Exemple de procédures d’autorisation insuffisantes
En Grèce, une décision ministérielle de juin 2011 exigeait des agriculteurs qu’ils déposent une demande de permis 
de captage d’eau avant le 16 décembre 2011 (même ceux qui possédaient déjà un permis valable). Cependant, 
l’obligation de demander un permis a été reportée, le délai des dépôts de la demande ayant été successivement 
repoussé au 16 juin 2012, au 17 décembre 2012, au 15 mai 2013 et, en dernier lieu, au 15 janvier 2014. Dans le bassin 
hydrographique du Pénée (ou Pinios, Thessalie), le nombre total de puits forés dépasse les 30 000 et pourrait atteindre 
33 000, dont la plupart sont dépourvus de licence34.
La Cour a également relevé des faiblesses affectant les contrôles de ces licences (voir encadré 9 ).
34  PGBH Thessalie. Étude réalisée par Joint Venture for Thessaly, Epirus and Western Sterea Ellada’s River Basin Management Plans  (Coentreprise pour les 
plans de gestion des bassins hydrographiques de Thessalie, d’Épire et de Sterea Ellada occidentale), p. 103.Encadré 733 «Lorsque l’utilisation de 
l’eau à des fins d’irrigation 
est soumise à autorisation, 
respecter les procédures 
d’autorisation.»
29 Observations
Les cultures irriguées sont en expansion dans les zones souffrant de pénurie d’eau
Le captage excessif d’eau à des fins d’irrigation constitue un problème reconnu, particulièrement en Europe 
méridionale, où les cultures irriguées ont augmenté au cours des dernières décennies35. Bien que le captage d’eau 
à des fins d’irrigation ait légèrement diminué entre le début des années 90 et 1998 ‑2007 (voir figure 6 ), et en dépit 
d’un rendement accru de l’irrigation grâce à la généralisation de l’usage de systèmes d’irrigation goutte à goutte, les 
ressources en eau subissent toujours, dans certaines zones, de fortes pressions qui se traduisent par une baisse du 
niveau des nappes phréatiques, par des intrusions salines et par l’assèchement des zones humides36.
35  Rapport n° 2/2009 de l’AEE, Ressources en eau de l’Europe — Faire face à la pénurie d’eau et à la sécheresse.
36  Water resources: quantity and flows (Ressources en eau: quantité et flux) — Rapport 2010 de l’AEE sur l’état de l’environnement, analyse 
thématique, Agence européenne pour l’environnement ( http://www.eea.europa.eu/soer/europe/water‑resources‑quantity‑and‑flows ), consulté 
le 5 octobre 2012.
Captage d’eau à des fins d’irrigation
Note : Europe orientale: Bulgarie (1990; 2007), Hongrie (1992; 2006), Lettonie (1991; 2007), Pologne (1990; 2007), République tchèque (1990; 2007), 
Roumanie (1990; 2006), Slovaquie (1990; 2007), Slovénie (1990; 2007); Europe occidentale: Allemagne (1995; 2002), Angleterre et pays 
de Galles (1990; 2006), Autriche (1990; 2002), Belgique (1994; 2007), Danemark (1990; 2004), Finlande (1994; 2005), Norvège (1995; 2006), 
Pays‑Bas (1995; 2006), Suède (1990; 2007); Europe méridionale: Espagne (1991; 2006), France (1991; 2006), Grèce (1990; 2007), Portugal (1990; 1998).
Source : http://www.eea.europa.eu/data‑and‑maps/figures/water‑abstraction‑for‑irrigation‑million‑m3 ‑year‑in‑the‑early ‑1990s‑and ‑1997 Figure 6 Encadré 8 
en millions de m3/an45 000
40 000
35 00030 00025 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
Europe orientale Europe occidentale Europe méridionaleDébut des
années 90
1998-2007
30 Observations
Faiblesses dans l’application 
de la conditionnalité
Il existe, au niveau des 
exploitations, des faiblesses 
affectant la mise en œuvre 
des règles de conditionnalité 
relatives à l’eau dans les États 
membres
40 
Lors de ses audits DAS dans les différents 
États membres de l’UE, la Cour observe 
fréquemment des violations des règles de 
conditionnalité relatives à l’eau au niveau 
des exploitations, qui sont pour la plupart 
des infractions commises par les 
bénéficiaires au titre de l’ERMG 4 
(protection de l’eau dans les zones 
vulnérables aux nitrates): installations de 
stockage inadéquates, insuffisance de la 
capacité de stockage du fumier, cahiers 
d’épandage des engrais incomplets ou 
erronés, absence d’analyse de la teneur en 
azote, quantité de nitrates supérieure 
à 170 kg/ha, stockage de fumier sur le sol 
à une période où cette pratique n’est pas 
autorisée, etc. D’autres observations 
concernent l’ERMG 2 (protection des eaux 
souterraines), l’ERMG 9 (produits 
phytopharmaceutiques) et les BCAE sur les 
bandes tampons.Le système des contrôles  
de la conditionnalité comporte 
des faiblesses au niveau  
des États membres
41 
Les États membres sont responsables de 
la mise en œuvre de la conditionnalité. 
Pour les ERMG, ils sont notamment tenus 
d’intégrer les éléments correspondants 
de la législation spécifique dans le champ 
de la conditionnalité. Pour les BCAE, ils 
doivent adopter les normes 
correspondantes dans la législation 
nationale ou régionale et définir les 
obligations pratiques que les agriculteurs 
sont censés respecter. Ils doivent 
également informer les agriculteurs de 
ces exigences et établir un système de 
gestion et de contrôle permettant de 
contrôler sur place un échantillon de 
bénéficiaires et de sanctionner ces 
derniers en cas de non‑respect de leurs 
obligations.
42 
Le système des contrôles de la 
conditionnalité comporte une limitation 
intrinsèque en ceci que certaines 
exigences sont, de par leur nature, très 
difficiles à contrôler. À titre d’exemple, 
l’une des exigences vise le mode et le 
calendrier d’emploi des pesticides. La 
difficulté réside, ici, dans le fait que les 
contrôles de la conditionnalité sont 
habituellement notifiés à l’avance et, 
partant, il est très peu probable qu’un 
inspecteur tombe sur un agriculteur en 
train d’épandre un produit interdit ou le 
faisant de manière illégale. D’autres 
exigences ne peuvent être contrôlées 
qu’au cours d’une période donnée de 
l’année ou en l’absence de certaines 
conditions météorologiques (par 
exemple vent fort, gelées), qui ne 
coïncident pas nécessairement avec le 
calendrier des visites de contrôle 
sur place.
31 Observations
43 
Dans les États membres visités, des 
insuffisances ont été relevées, au niveau 
des autorités de gestion, dans le système 
des contrôles de la conditionnalité relatifs 
à l’eau:
 — des instructions de travail détaillées 
n’existent que pour un nombre limité 
de contrôles, et certaines d’entre 
elles sont si générales qu’elles ne 
permettent pas aux inspecteurs de 
déterminer exactement l’objet et 
les modalités des contrôles, ni de 
garantir que ces derniers sont réalisés 
de manière uniforme;
 — les contrôles obligatoires ont été 
mis en place tardivement ou font 
toujours défaut;
 — les contrôles sur place sont fortement 
concentrés en automne. Outre le fait 
que cela soit contraire à certaines 
dispositions réglementaires37, cela 
signifie qu’un certain nombre 
d’exigences relatives à l’eau (telles 
que l’interdiction d’épandage 
de fumier sur les zones tampons 
cultivées) ne peuvent être vérifiées 
visuellement dans les champs;
 — les contrôles relatifs aux BCAE sur 
l’irrigation n’étaient pas complets 
(voir encadré 9 ).La Commission ne garantit 
pas que les normes BCAE sont 
appropriées au niveau des États 
membres
44 
L’objectif des BCAE établies dans le cadre 
du mécanisme de conditionnalité est de 
faire appliquer les bonnes pratiques 
fondamentales38. Les États membres sont 
censés fixer des exigences minimales qui 
tiennent compte de leurs conditions 
agronomiques, environnementales et 
climatiques respectives.
45 
À l’heure actuelle, la Commission ne 
reçoit que des informations limitées, par 
le biais d’une base de données en ligne, 
sur la mise en œuvre des BCAE dans les 
États membres. Ces informations 
consistent en des références à la 
législation applicable localement et en 
des synthèses fournies par chaque État 
membre. Elles sont notifiées au niveau 
géographique jugé approprié par les 
États membres eux‑mêmes. Par exemple, 
s’agissant des États membres visités au 
cours de l’audit, les informations relatives 
à la mise en œuvre des BCAE au niveau 
régional (comme c’est le cas en Italie et 
en Espagne) ne sont pas fournies.Encadré 9Absence de contrôle du volume effectif d’eau captée  
par rapport à la quantité autorisée
L’audit a fait apparaître des faiblesses lors du contrôle des exigences de la BCAE sur l’irrigation. Cette norme est formulée 
comme suit: «Lorsque l’utilisation de l’eau à des fins d’irrigation est soumise à autorisation, respecter les procédures 
d’autorisation.» L’audit a mis en évidence plusieurs cas dans lesquels, même si les procédures d’un État membre prévoyaient 
des permis spécifiant un volume maximal autorisé d’eau captée, le volume d’eau effectivement capté n’était pas contrôlé par 
rapport au plafond fixé dans l’autorisation. Ces lacunes réduisent considérablement l’efficacité des contrôles.
Selon les listes de vérification utilisées par les inspecteurs chargés d’effectuer les contrôles de la conditionnalité en Grèce 
et en Espagne, le volume d’eau effectivement capté n’est actuellement pas contrôlé au regard des permis. En Slovaquie, 
la Cour a constaté que le volume capté n’est même pas mesuré. Les contrôles peuvent donc uniquement permettre de 
déterminer si un permis a été délivré, mais pas si un bénéficiaire respecte les limites fixées par ledit permis.37  Article 53, paragraphe 1, du 
règlement (CE) n° 1122/2009 
de la Commission du 
30 novembre 2009 fixant les 
modalités d’application du 
règlement (CE) n° 73/2009 du 
Conseil en ce qui concerne la 
conditionnalité, la modulation 
et le système intégré de gestion 
et de contrôle dans le cadre des 
régimes de soutien direct en 
faveur des agriculteurs prévus 
par ce règlement ainsi que les 
modalités d’application du 
règlement (CE) n° 1234/2007 
du Conseil en ce qui concerne 
la conditionnalité dans le 
cadre du régime d’aide prévu 
pour le secteur vitivinicole 
(JO L 316 du 2.12.2009, p. 65) 
et article 14, paragraphe 1, du 
règlement (UE) n° 65/2011 de la 
Commission du 27 janvier 2011 
portant modalités d’application 
du règlement (CE) n° 1698/2005 
du Conseil en ce qui concerne 
l’application de procédures de 
contrôle et de conditionnalité 
pour les mesures de soutien au 
développement rural (JO L 25 
du 28.11.2011, p. 8).
38  Sustainable management of 
natural resources with a focus on 
water and agriculture. Study — 
Final Report  (Gestion durable 
des ressources naturelles 
centrée sur l’eau et l’agriculture. 
Étude — Rapport final), 
Parlement européen, mai 2013 
http://www.europarl.europa.
eu/RegData/etudes/etudes/
join/2013/488826/IPOL‑JOIN_
ET(2013)488826_EN.pdf
32 Observations
46 
La Commission évalue la mise en œuvre 
des BCAE d’un point de vue juridique au 
moyen d’un contrôle documentaire fondé 
sur les informations communiquées par 
les États membres et complétées par des 
contrôles sur place. Elle ne détermine pas 
si les exigences établies par les États 
membres en ce qui concerne les deux 
BCAE relatives à l’eau sont adéquates sur 
le plan environnemental des objectifs de 
protection de l’eau. Dans la pratique, les 
exigences en matière de BCAE varient 
sensiblement selon les États membres. 
Par exemple, dans le cas de la BCAE sur 
les bandes tampons39 (voir figure 7 ), la 
largeur minimale des bandes varie de 
25 cm à 10 mètres (voir tableau 3 ).
47 
Dans certains États membres/régions, les 
bandes tampons peuvent être cultivées, 
alors que dans d’autres, elles sont 
censées être recouvertes d’herbe ou de 
fourrés. Certains États membres 
prévoient des exceptions pour un 
nombre important de masses d’eau 
susceptibles d’être situées sur des terres 
agricoles (voir encadré 10 ).48 
S’agissant de la BCAE sur l’irrigation, les 
exigences varient également 
considérablement entre les différents 
États membres — même ceux dans 
lesquels des pressions particulièrement 
élevées sont exercées sur l’eau. Cette 
BCAE se réfère à la législation en vigueur 
dans les États membres, mais n’introduit 
pas de nouvelles obligations. Dans 
certains États membres/régions, 
l’obligation de détenir un permis de 
captage d’eau dépend du volume capté, 
de la situation géographique et du type 
d’eau captée (eau de surface ou eau 
souterraine). Certains États membres 
interdisent localement l’irrigation 
pendant les périodes sèches. Dans 
d’autres pays, les agriculteurs doivent 
communiquer annuellement le volume 
d’eau utilisé à des fins d’irrigation. L’audit 
a mis en évidence des cas où les 
exigences en matière d’autorisation 
d’irriguer n’encouragent pas les 
agriculteurs à utiliser moins d’eau. Par 
exemple, dans certains pays, les 
agriculteurs sont taxés en fonction de la 
superficie de leur exploitation plutôt 
qu’en fonction de la consommation d’eau 
effective.Figure 7Bande tampon
masse d’eau bande tamponculture arable
  39  Cette BCAE doit respecter au 
moins les exigences relatives 
aux conditions d’épandage 
des fertilisants près des cours 
d’eau telles que définies par la 
directive.
33 Observations
Masses d’eau exemptées de la BCAE sur les bandes tampons
Les États membres ont exempté certaines catégories de masses d’eau de l’application de la BCAE sur les bandes 
tampons. En Italie (Lombardie), les cours d’eau inférieurs à 5 kilomètres de long ou appartenant à une zone de captage 
mesurant moins de 10 km² ne nécessitent pas la mise en place de bandes tampons. L’Espagne (Andalousie) prévoit des 
exemptions pour les étangs, les canaux d’irrigation et les fossés, sans toutefois bien définir ces masses d’eau, et justifie 
ces exemptions par des arguments non environnementaux. Cela crée le risque qu’un nombre excessif de cours d’eau 
soient exemptés de l’obligation de respecter l’exigence en matière de bande tampon, minimisant ainsi l’incidence de 
la BCAE sur la qualité de l’eau.Tableau 3 Encadré 10Importants écarts au niveau des exigences de la BCAE sur les bandes tampons
Pays Largeur de la bande tampon Obligations et restrictions
Danemark minimum 2  m pas de culture, de traitement des sols ni de plantation
Grècecomprise entre 1 m et 6 m
selon la pente et le type de restrictionpas de culture (1 m) ni d’engrais azotés (3 ou 6 m)
Espagne (Andalousie) 2 m à 10 mfourrés obligatoires
pas d’engrais ni de pesticides 
France 5 mcouverture herbeuse, fourrés, arbrisseaux ou arbres obligatoires
pas d’engrais organiques ou minéraux ni de pesticides 
Italie (Lombardie)comprise entre 5 m et 3 m
selon l’état de la masse d’eaucouverture herbeuse obligatoire
pas de labourage, d’engrais inorganiques, de fumier ni de lisier
Pays -Bascomprise entre 25 cm et 9 m
selon le type de récolte et certaines  
spécifications techniquespas d’engrais
Slovaquie 10 m pas d’engrais industriels ou organiques 
34 Observations
Le potentiel que 
représente le financement 
du développement rural 
pour répondre aux 
préoccupations relatives 
à l’eau n’est pas 
pleinement exploité
49 
Les crédits consacrés au développement 
rural se montent à près de 100 milliards 
d’euros pour la période 2007 ‑2013. Le 
règlement (CE) n° 1698/2005 concernant 
le développement rural classe la 
protection de l’eau parmi les principaux 
éléments à prendre en compte40. Il insiste 
également sur le fait que «l’activité du 
Feader et les opérations auxquelles il 
contribue doivent être cohérentes et 
compatibles avec les autres politiques 
communautaires»41, telles que la politique 
de l’eau. Le développement rural, en 
mettant des fonds à disposition et en 
définissant des objectifs clairs en ce qui 
concerne l’eau, dispose donc d’un fort 
potentiel lorsqu’il s’agit de contribuer 
à intégrer dans la PAC les objectifs de la 
politique de l’UE dans le domaine 
de l’eau.
50 
Les États membres mobilisent les fonds 
destinés au développement rural grâce 
à leurs PDR (voir points 10 et 11), qui 
comprennent des séries de mesures que 
les populations cibles (par exemple les 
agriculteurs) peuvent s’engager 
à respecter, sur une base volontaire. Les 
bénéficiaires des mesures de 
développement rural s’engagent 
à respecter des conditions spécifiques 
définies par leur État membre.51 
À l’heure actuelle, le potentiel du 
développement rural n’est pas 
pleinement exploité. Les modalités 
actuelles de mise en œuvre des PDR ont 
une incidence limitée sur l’eau parce que 
les pressions exercées sur cette dernière 
ne sont pas recensées de manière 
exhaustive, que les PDR et les PGBH ne 
sont pas encore alignés et que les effets 
négatifs ne sont pas toujours évités. En 
outre, d’importants volumes de fonds 
destinés à la protection de l’eau n’ont pas 
été dépensés.40  Considérant 31 du 
règlement (CE) n° 1698/2005: 
«L’aide en faveur de certains 
modes spécifiques de gestion 
des terres devrait contribuer 
au développement durable en 
encourageant en particulier 
les exploitants agricoles et 
les sylviculteurs à gérer leurs 
terres selon des méthodes 
compatibles avec la nécessité 
de préserver l’environnement 
naturel et les paysages et 
de protéger et d’améliorer 
les ressources naturelles. 
Il devrait également 
contribuer à la mise en œuvre 
du sixième programme 
d’action communautaire 
pour l’environnement et des 
conclusions de la présidence 
relatives à la stratégie de 
développement durable. Les 
principaux éléments à prendre 
en compte comprennent 
la biodiversité, la gestion 
des sites Natura 2000, la 
protection de l’eau et des 
sols […]»
41  Considérant 6 du 
règlement (CE) n° 1698/2005.
35 Observations
Les plans des États membres 
en matière de dépenses  
de développement rural  
ne tiennent pas toujours 
compte des objectifs de la 
politique de l’eau de l’UE 
et des besoins des États 
membres concernant l’eau
Dans certains cas, les PDR des 
États membres ne recensent 
pas de manière exhaustive  
les problèmes ayant trait  
à l’eau et ne sont pas encore  
en adéquation avec les PGBH
52 
Pour chacun des États membres ou 
chacune des régions visités lors de l’audit, 
la Cour s’est attachée à déterminer si 
l’évaluation environnementale42 effectuée 
dans le contexte de l’évaluation ex ante du 
PDR ainsi que les analyses 
environnementales réalisées dans le cadre 
du PGBH étaient complètes et cohérentes. 
Tout en reconnaissant que cette évaluation et ces analyses sont susceptibles de 
différer par la zone géographique 
couverte, par le moment où elles sont 
réalisées43, par leur nature et par leur objet, 
la Cour estime qu’elles devraient concorder 
du point de vue de l’appréciation des 
problèmes ayant trait à l’eau. Elle 
a toutefois observé que la mise en 
évidence de ce type de problèmes dans les 
analyses environnementales des PDR est 
parfois incomplète et qu’il ne cadre pas 
toujours avec les informations disponibles 
dans le contexte des PGBH. L’audit a permis 
de relever des cas où des problèmes en 
rapport avec l’eau n’étaient pas recensés 
dans les PDR et où aucune mesure de 
développement rural n’était donc prise 
pour les résoudre (voir encadré 11 ).
53 
La piètre qualité des programmes de 
mesures figurant dans les PGBH (voir 
points 27 et 28) fait actuellement obstacle 
à leur alignement sur les PDR. Lorsque 
alignement il y a, celui‑ci prend la forme 
de mesures de développement rural 
intégrées dans un PGBH.
Les problèmes concernant l’eau ne sont pas tous répertoriés
—  Au Danemark, la question du captage d’eau n’est pas prise en considération dans l’évaluation environnementale 
du PDR bien que, d’après le PGBH, elle soit pertinente dans l’ouest du pays. Le PDR danois ne comprend aucune 
mesure ciblant le problème du captage d’eau.
—  En Espagne (Andalousie), le programme de mesures du PGBH du Guadalquivir inclut des mesures visant à établir 
le registre des eaux et à lutter contre le captage illégal. Cependant, le rapport sur la durabilité environnementale 
élaboré dans le cadre du PDR et l’analyse environnementale réalisée pour le PGBH du Guadalquivir ne tiennent 
pas compte du problème du captage illégal des eaux souterraines. Hormis les mesures de développement 
rural soumises à la conditionnalité (voir point 8), le PDR ne comporte aucun mécanisme pour encourager les 
bénéficiaires à respecter les procédures d’autorisation relatives à l’eau.
—  En Slovaquie, le PDR ne contient aucune mesure pour remédier aux faiblesses concernant la quantité d’eau ni pour 
combattre les problèmes de pollution par les pesticides, de perte de zones humides ou de captage excessif d’eau 
souterraine au niveau local. Ces questions sont toutes recensées dans le PGBH, mais il n’en est pas fait mention 
dans l’évaluation environnementale du PDR.
—  En Grèce, le PGBH de Thessalie fait état de problèmes liés à des changements hydromorphologiques et à des puits 
forés non enregistrés, mais ces questions ne sont pas soulevées dans l’évaluation environnementale réalisée pour 
le PDR. Le PDR grec ne comporte aucune mesure de lutte contre les pressions hydromorphologiques.Encadré 1142 http://ec.europa.eu/
agriculture/rurdev/eval/
guidance/note_c_fr.pdf  (p. 14).
43  Alors que les évaluations 
environnementales des PDR 
ont été élaborées en 2006, les 
analyses environnementales 
réalisées dans le contexte des 
PGBH (qui comprennent «une 
analyse [des] caractéristiques 
[du district hydrographique], 
une étude des incidences de 
l’activité humaine sur l’état des 
eaux de surface et des eaux 
souterraines, et une analyse 
économique de l’utilisation de 
l’eau» (voir article 5 de la DCE) 
devaient être achevées au plus 
tard le 22 décembre 2004.
36 Observations
La mise en œuvre des PDR 
a parfois des effets négatifs  
sur l’eau
54 
Les objectifs des politiques agricole et 
environnementale sont parfois 
inconciliables. Toutefois, les fonds destinés 
au développement rural devraient être 
utilisés d’une manière durable du point de 
vue de la gestion de l’eau, et les PDR 
devraient donc comporter des clauses de 
sauvegarde pour éviter des effets négatifs 
potentiels (voir encadré 12 ). Avant 
d’approuver un PDR, la Commission 
procède à des contrôles afin de déterminer 
les effets négatifs potentiels des mesures 
de développement rural. Malgré tout, 
certaines mesures de développement rural 
pourtant dûment approuvées sont, de par 
leur conception, susceptibles d’avoir 
d’importants effets négatifs sur l’eau. 
Certains PDR ont été approuvés alors qu’ils 
ne contenaient pas de clauses de 
sauvegarde adéquates (voir encadré 12 ).55 
Dans certains cas, même si le PDR inclut 
des clauses de sauvegarde pour éviter 
des effets négatifs sur l’eau, de tels effets 
sont, en pratique, susceptibles de se 
produire lors de la mise en œuvre des 
mesures (voir encadré 13 ).
Exemples de PDR avec et sans clauses de sauvegarde
Le PDR d’Italie (Lombardie) examiné lors de l’audit comprend des clauses de sauvegarde applicables à la mesure 
qui cible les investissements destinés à la modernisation des exploitations agricoles. Il n’autorise la construction 
de nouvelles serres horticoles que si des économies d’énergie et d’eau sont réalisées. Les investissements visant 
à étendre le réseau d’irrigation existant ou à accroître la superficie irriguée sont considérés comme inéligibles.
Par contre, cette même mesure, telle qu’elle est conçue dans le PDR d’Espagne (Andalousie), laisse le champ libre à des 
effets négatifs considérables tels que l’extension de la superficie irriguée ou l’approbation de projets impliquant une 
augmentation de la consommation globale d’eau.
Exemple de faiblesses affectant la mise en œuvre d’une mesure  
de développement rural et entraînant des effets négatifs
En Espagne, un audit DAS de la Cour a révélé qu’un projet relevant de la mesure 125 (Infrastructures liées à l’évolution 
et à l’adaptation des secteurs agricole et forestier) avait été approuvé alors même que les droits en matière d’eau 
accordés au bénéficiaire n’étaient pas suffisants pour rendre le projet économiquement viable, et que le bénéficiaire 
consommait une quantité d’eau plus importante que celle à laquelle il avait droit, manquant ainsi au respect de deux 
des critères d’éligibilité pour ce type de projets. Cela montre que les contrôles effectués afin d’approuver les projets 
présentés n’étaient pas efficaces et que les conditions de base qui auraient dû, en principe, empêcher des effets 
négatifs tels qu’une augmentation de la consommation d’eau n’étaient pas garanties.Encadré 12 Encadré 13
37 Observations
Les ressources  
du développement rural  
n’ont pas été suffisamment 
utilisées pour répondre  
aux préoccupations  
relatives à l’eau
Le taux de mise en œuvre  
des mesures concernant l’eau 
n’est pas toujours conforme  
aux attentes
56 
Parmi les mesures de développement 
rural susceptibles d’avoir un effet direct 
sur la protection de l’eau figurent celles 
qui obligent les agriculteurs à changer 
leurs pratiques agricoles en réduisant 
l’utilisation des pesticides ou des engrais, 
ou en adaptant leurs cultures aux 
conditions hydrologiques locales. La 
manière dont ces mesures sont 
effectivement appliquées joue un rôle 
important pour déterminer si le potentiel 
du Feader en matière de protection de 
l’eau a été pleinement exploité. La Cour 
a examiné cet aspect en analysant, d’une 
part, les mesures que les États membres 
ont activées dans leurs PDR et, d’autre 
part, la façon dont ils ont exploité les 
possibilités offertes par l’article 38 du 
règlement (CE) n° 1698/2005 en ce qui 
concerne les coûts liés à la mise en œuvre 
de la DCE.
57 
La Cour a analysé le taux de mise en 
œuvre des mesures de développement 
rural actives décrites par les États 
membres eux‑mêmes comme ayant un 
effet direct sur la protection de l’eau. Bien 
que cette analyse présente certaines 
imperfections44, ses résultats montrent 
que, dans la moitié des cas environ, les 
taux de mise en œuvre sont conformes 
aux attentes.44  Comme les mesures 
comprennent souvent des 
sous‑mesures qui ne se 
rapportent pas à l’eau, les 
projets financés au titre de 
ces mesures ne sont en fait 
pas tous liés à la protection 
de l’eau.
38 Observations
58 
Cependant, les États membres n’ont pas 
tiré parti des possibilités offertes par 
l’article 38 du règlement (CE) 
n° 1698/2005, qui dispose expressément 
qu’il est possible de recourir à la 
mesure 21345 «afin de compenser, dans les 
zones concernées, les coûts supportés et 
la perte de revenus subie en raison des 
désavantages résultant de la mise en 
œuvre [de la DCE]» (voir tableau 4 ).59 
Au moment des visites d’audit, aucun État 
membre, excepté le Danemark46, n’avait 
activé la mesure 213 pour appliquer la 
DCE, comme le prévoit l’article 38. D’après 
la Commission22, seuls 4 % des PGBH qui 
lui ont été présentés indiquent que les 
dispositions de l’article 38 seront 
appliquées afin de dédommager les 
agriculteurs qui respectent les exigences 
de la DCE. Cette application limitée de la 
mesure 213 résulte, entre autres, de 
retards pris par les États membres dans 
l’achèvement de leurs PGBH. Un autre 
facteur défavorable au recours à la 
mesure 213 est le fait que, pour les 
paiements liés à la DCE, les règles de mise 
en œuvre n’ont été publiées qu’en 
février 201047, soit trois ans et deux mois 
après le début de la période de 
programmation du développement 
rural48 et plus d’un an après la date 
à laquelle les PGBH devaient être établis 
en vertu de l’article 13 de la DCE.Tableau 4Taux de mise en œuvre des mesures de développement rural1 décrites par les États 
membres comme ayant un effet direct sur la protection de l’eau (en pourcentage)
Pays  Mesure115 121 125 213 214 216 226 321
Danemark 84,1 24,2
France (Hexagone)  69,7 39,8 85,8 16,9
Grèce 17, 0 35,7 71,7 21,5
Italie (Lombardie) 75,8 42,4 69,0 51,9
Slovaquie 85,8 88,2 91,8
Pays -Bas 51,0 30,4 95,7 9,7
Espagne (Andalousie) 9,4 70,0 27, 6 73,1
 Taux de mise en œuvre conformes aux attentes (> 60 %)
 La mesure 213 n’était activée dans aucun des États membres visités lors de l’audit
 Mesure non décrite par l’État membre visité comme ayant un effet direct sur la protection de l’eau 
1  Mesure 115 (Mise en place de services de gestion, de remplacement et de conseil); mesure  121 (Modernisation des exploitations 
agricoles); mesure 125 (Infrastructures liées à l’ évolution et à l ’adaptation des secteurs agricole et forestier); mesure 214 (Paiements 
agroenvironnementaux); mesure  216 (Investissements non productifs); mesure 226 (Reconstitution du potentiel forestier et adoption de 
mesures de prévention); mesure 321 (Services de base pour l’ économie et la population rurale).
Source : Commission européenne. Données au 31 mars 2013 .45  Mesure 213 (Paiements 
Natura 2000 et paiements 
liés à la directive 2000/60/CE) 
(DCE).
46  Le Danemark avait activé la 
mesure 213 pour compenser 
les coûts liés à la mise en 
place de bandes tampon 
de 10 mètres de large, mais, 
à la suite de la suspension 
des PGBH danois en 
décembre 2012, l’application 
de la mesure est en attente.
47  Règlement (UE) n° 108/2010 
de la Commission du 
8 février  2010 modifiant 
le règlement (CE) 
n° 1974/2006 portant 
modalités d’application du 
règlement (CE) n° 1698/2005 
du Conseil concernant le 
soutien au développement 
rural par le Fonds 
européen agricole pour le 
développement rural (Feader) 
(JO L 36 du 9.2.2010, p. 4).
48  Période de programmation 
2007 ‑2013 du Feader.
39 Observations
Les instruments financiers 
spécialement conçus pour faire 
face aux problèmes liés à l’eau 
n’ont guère été utilisés
60 
Dans sa décision 2009/61/CE, le Conseil49 
indiquait qu’il était nécessaire de mieux 
répondre à plusieurs «nouveaux défis 
majeurs» recensés en 200350, au nombre 
desquels comptait la «gestion de l’eau». 
Conformément à cette décision, des 
fonds supplémentaires, dont le total 
s’élevait à 3,8 milliards d’euros, ont été 
mis à disposition dans le cadre du bilan 
de santé pour cibler ces nouveaux défis. 
Parallèlement, suite à la crise économique 
de 2008, la Commission a établi le plan 
européen pour la relance économique51 
(PERE), qui a permis de dégager une 
enveloppe supplémentaire de 1 milliard 
d’euros à consacrer aux infrastructures de 
communication à haut débit dans les 
zones rurales ainsi qu’à n’importe lequel 
des nouveaux défis.61 
En 2010, dans le cadre des premières 
modifications des PDR intervenues 
à l’issue du bilan de santé, les États 
membres ont affecté 26,9 % du 
complément de fonds destiné à la PAC 
(1,3 milliard d’euros) au «nouveau défi» de 
la gestion de l’eau52 (voir figure 8 ). 
Fin 2012, le taux d’exécution de ces fonds 
était de 17,5 % pour l’EU ‑27, même si ce 
chiffre varie fortement d’un État membre 
à l’autre53 (voir annexe IV  pour plus de 
détails). Bien que le bilan de santé ait 
fourni une occasion d’intégrer davantage 
les questions de gestion de l’eau dans les 
PDR, les États membres ont en pratique 
très peu utilisé les crédits 
supplémentaires.Figure 8Répartition des fonds alloués aux différents «nouveaux défis»  
au titre du bilan de santé et du plan de relance (planification 2010)
Source : Commission européenne.0,3 %Biodiversité
31,2 %
Gestion de l’eau
26,9 %Énergies renouvelables5,6 %Changement climatique14,2 %Infrastructures à large bande7,3 %Innovation liée aux nouveaux déﬁsRestructuration du secteur laitier14,5 %49  Décision 2009/61/CE du Conseil 
du 19 janvier 2009 modifiant la 
décision 2006/144/CE relative 
aux orientations stratégiques 
de la Communauté pour le 
développement rural (période 
de programmation 2007‑2013) 
(JO L 30 du 31.1.2009, p. 112).
50  Considérant 3 de la décision 
2009/61/CE: «Lors de 
l’évaluation de la mise en 
œuvre de la réforme de la 
politique agricole commune 
de 2003, il a été reconnu que 
le changement climatique, 
les énergies renouvelables, la 
gestion de l’eau, la biodiversité 
et la restructuration du 
secteur laitier constituaient de 
nouveaux défis majeurs pour 
l’agriculture européenne».
51  COM(2008) 800 final du 
26 novembre 2008.
52  La Cour reconnaît qu’une partie 
des fonds considérés comme 
ciblant le «nouveau défi» de la 
biodiversité peuvent également 
avoir un effet positif sur l’eau.
53  La Commission ne dispose pas 
de chiffres validés pour ces taux 
d’exécution. Cependant, les 
chiffres présentés par la Cour 
sont fondés sur les informations 
fournies par la Commission.
40 Observations
Le principe  
du polueur -payeur  
n’a pas été intégré  
à la PAC
62 
Le principe du pollueur‑payeur oblige le 
pollueur à prendre à sa charge le coût de 
la prévention, du contrôle et de 
l’élimination de la pollution54. Il constitue 
désormais une obligation légale 
entérinée par l’UE dans son traité55 ainsi 
que dans la directive sur la responsabilité 
environnementale56, et l’article 9 de la 
DCE y fait explicitement référence.
63 
Si elles sont susceptibles de s’avérer 
bénéfiques pour l’environnement, les 
pratiques agricoles peuvent également 
avoir une incidence néfaste sur ce dernier, 
notamment avec l’introduction de 
substances chimiques indésirables 
(polluants) dans l’environnement. La 
pollution d’origine agricole étant diffuse 
et le pollueur difficile à identifier, faire 
appliquer la législation en matière 
d’environnement et attribuer la 
responsabilité des dommages n’est pas 
chose facile54. Toutefois, le principe du 
pollueur‑payeur devrait s’appliquer 
lorsque des activités agricoles 
provoquent des dégâts 
environnementaux qui affectent les biens 
publics et privés54. Les mécanismes 
éventuellement mis en place pour faire 
appliquer le principe du pollueur‑payeur 
(par exemple amendes infligées au niveau 
de l’État membre) n’influent pas sur les 
paiements reçus par les bénéficiaires de 
la PAC.64 
Les pénalités actuellement appliquées 
aux agriculteurs qui ne respectent pas les 
règles de conditionnalité (c’est‑à‑dire 
ceux qui dépassent les niveaux de 
pollution acceptables définis par la 
réglementation) ne sont pas calculées sur 
la base du coût des dommages causés et, 
partant, peuvent ne représenter qu’une 
partie de celui‑ci. Bien souvent, elles ne 
sont pas proportionnées à la gravité de la 
violation, par l’agriculteur, de ses 
obligations en matière de conditionnalité, 
comme la Cour l’a déjà mentionné dans 
son rapport spécial n° 8/2008. À cet 
égard, la Cour souhaite de nouveau 
attirer l’attention sur les faiblesses 
signalées aux points 40 à 43, concernant 
la mise en œuvre de la conditionnalité. La 
conditionnalité telle qu’elle est 
actuellement appliquée apporte une 
réponse certes utile, mais partielle 
seulement lorsqu’il s’agit de faire 
respecter le principe du pollueur‑payeur.
65 
Un nombre significatif de paiements au 
titre du développement rural ne sont pas 
soumis aux règles de conditionnalité9. Un 
agriculteur qui pollue continuera donc 
à recevoir ces paiements sans réduction. 
À l’heure actuelle, il n’existe pas de 
mécanisme qui permette de prendre en 
compte les coûts de prévention ou 
d’élimination de la pollution provoquée 
par un agriculteur et de réduire les 
paiements au titre du développement 
rural en proportion.54  Margaret Rosso Grossman, 
«Agriculture and the 
Polluter Pays Principle» 
(L’agriculture et le principe du 
pollueur‑payeur), Electronic 
Journal of Comparative Law , 
volume 11.3, décembre 2007, 
http://www.ejcl.org/113/
article113 ‑15.pdf
55  Article 191, paragraphe 2, du 
traité sur le fonctionnement 
de l’Union européenne.
56  Directive 2004/35/CE du 
Parlement européen et 
du Conseil (JO L 143 du 
30.4.2004, p. 56), modifiée 
par la directive 2006/21/CE 
(JO L 102 du 11.4.2006, p. 15) 
et la directive 2009/31/CE 
(JO L 140 du 5.6.2009, p. 114).
41 Observations
Les systèmes de suivi  
et d’évaluation donnent 
une image incomplète
66 
Le renforcement de la politique de l’eau 
de l’UE et la mise en place d’instruments 
de la PAC pouvant être utilisés pour 
répondre aux préoccupations relatives 
à l’eau remontent déjà à plusieurs années:
i) la conditionnalité a été introduite 
en 2003 et est obligatoire pour 
l’ensemble des agriculteurs qui 
reçoivent des paiements directs 
depuis 2005;
ii) le développement rural a été intégré 
dans la PAC en 2000;
iii) la directive‑cadre sur l’eau est entrée 
en vigueur en l’an 2000, exigeant 
des États membres qu’ils mettent 
en place des programmes de 
surveillance avant la fin 2006.
67 
Sous leur forme actuelle, les systèmes 
de suivi donnent une vue incomplète des 
pressions exercées sur l’eau par 
l’agriculture. Les informations sur cette 
question sont partielles et fragmentaires, 
et sont parfois reçues tardivement. En 
effet:
i) les systèmes de suivi et d’évaluation 
de la PAC sont de peu d’utilité en ce 
qui concerne les informations liées 
à l’eau;
ii) les dispositifs de surveillance de 
la politique de l’eau ont été mis 
en place tardivement et sont 
incomplets;
iii) aucun autre système d’information 
existant n’est capable de fournir les 
données nécessaires pour établir le 
lien entre les aspects quantitatif et 
qualitatif de l’eau, d’une part, et les 
pratiques agricoles, d’autre part.Les systèmes de suivi  
et d’évaluation de la politique 
agricole commune sont  
de peu d’utilité pour mesurer 
les progrès réalisés en vue 
d’atteindre les objectifs fixés 
dans la réglementation  
de cette politique  
en ce qui concerne l’eau
68 
La législation de l’UE57 oblige les États 
membres à présenter à la Commission un 
rapport annuel contenant «les résultats 
des contrôles concernant la 
conditionnalité». Ces résultats se 
rapportent au nombre de contrôles 
effectués ainsi qu’aux infractions aux 
diverses règles de conditionnalité. Ils ne 
comportent pas d’informations 
concernant l’incidence de la 
conditionnalité sur la qualité de l’eau ou 
sur sa quantité et ils n’ont jamais été 
censés le faire.
69 
La Commission assure le suivi et 
l’évaluation de l’ensemble des actions de 
développement rural pour la période de 
programmation 2007 ‑2013 en se référant 
au cadre commun de suivi et d’évaluation 
(CCSE). Celui‑ci comprend à la fois des 
indicateurs destinés à mesurer les progrès 
dans la réalisation des objectifs de 
développement rural et des évaluations 
menées par des évaluateurs 
indépendants.57  Article 84, paragraphe 1, 
point e), du règlement (CE) 
n° 1122/2009.
42 Observations
70 
S’agissant de l’eau, le CCSE définit cinq 
indicateurs de référence58, un indicateur 
de résultat (la «surface ayant fait l’objet 
d’actions réussies de gestion des terres 
utiles en ce qui concerne la qualité de 
l’eau») et un indicateur d’impact 
(l’«amélioration de la qualité des eaux»). 
L’audit a montré que l’indicateur de 
résultat n’est pas suffisamment précis 
dans la mesure où il ne spécifie pas ce 
qu’il faut entendre par «actions réussies 
de gestion des terres», que l’indicateur 
d’impact sur la qualité de l’eau se 
rapporte seulement aux nitrates et au 
phosphore et qu’il n’y a pas d’indicateur 
relatif à la quantité d’eau. En outre, les 
données fournies par les États membres 
pour l’ensemble des indicateurs du CCSE 
sont souvent obsolètes ou incomplètes. 
Dans de nombreux cas, les États membres 
n’ont pas défini de valeurs cibles.71 
Un document d’orientation relatif au CCSE59 
définit cinq questions d’évaluation ayant 
trait à l’eau. Quelques bons exemples 
d’évaluations à mi‑parcours ont été relevés, 
dans lesquelles des modèles, des enquêtes 
auprès des bénéficiaires ou des études 
qualitatives ont permis aux évaluateurs de 
quantifier l’incidence de certaines mesures 
ou sous‑mesures sur la qualité de l’eau (voir 
encadré 14 ). Cependant, il ne s’agit pas 
d’une approche généralisée, et il existe des 
lacunes manifestes en ce qui concerne la 
quantification systématique des résultats et 
des incidences, ainsi que l’exhaustivité des 
données, leur fiabilité et leur cohérence. 
Plusieurs évaluations à mi‑parcours mettent 
en évidence l’absence de valeurs cibles 
dans les PDR, une absence qui complique 
l’évaluation des progrès effectués dans la 
réalisation des objectifs ayant trait à l’eau.
Bon exemple de quantification de l’incidence dans une évaluation à mi -parcours
Italie (Lombardie) — Pour la mesure 214 (Paiements agroenvironnementaux), l’évaluateur s’est servi de modèles afin 
de calculer, au niveau de la parcelle, l’excédent d’azote et le rapport exposition‑toxicité dans les eaux souterraines, tels 
qu’ils résultent de l’utilisation de pesticides. Au niveau régional, l’excédent d’azote a diminué de 2,6 kg/ha et le ratio 
exposition‑toxicité de 3,9 % grâce à la mesure 214. L’effet a été plus prononcé dans les zones où le recours à la mesure 
a rencontré un plus vif succès.Encadré 14
Les dispositifs de surveillance 
de la politique de l’eau  
sont incomplets
72 
L’article 8 de la DCE dispose que les États 
membres doivent établir «des 
programmes de surveillance de l’état des 
eaux afin de dresser un tableau cohérent 
et complet de l’état des eaux au sein de 
chaque district hydrographique». Les programmes de surveillance étaient 
censés être en place en 2006 et 
comprendre un programme de contrôle 
de surveillance (pour l’ensemble du 
district) ainsi qu’un programme de 
contrôles opérationnels (contrôles plus 
fréquents et plus approfondis visant 
à recenser les zones à problèmes). Les 
États membres peuvent également 
décider d’établir des programmes de 
contrôles d’enquête (portant, par 
exemple, sur des substances spécifiques).58  Qualité de l’eau (bilan brut 
des éléments nutritifs), qualité 
de l’eau (pollution par les 
nitrates et les pesticides), 
qualité de l’eau (pourcentage 
du territoire désigné 
comme zone vulnérable aux 
nitrates), utilisation de l’eau 
(pourcentage de la surface 
agricole utile faisant l’objet 
d’une irrigation) et forêts de 
protection principalement 
destinées à la protection des 
sols et des eaux.
59  «Manuel relatif au cadre 
commun de suivi et 
d’évaluation. Document 
d’orientation», DG Agriculture 
et développement rural, 
septembre 2006.
43 Observations
73 
À la suite d’une évaluation des 
programmes de surveillance des États 
membres en 2012, l’AEE conclut que si 
certains rapports sont de très grande 
qualité, d’autres en revanche comportent 
des lacunes ou des contradictions60. Dans 
un autre rapport, la Commission indique: 
«Il ressort clairement des informations 
communiquées à la Commission qu’il y a 
une lacune dans la surveillance. […] Dans 
certains États membres, l’état écologique 
et l’état chimique de l’eau sont inconnus 
pour plus de 50 % des masses d’eau»61. 
Dans certains États membres, les réseaux 
de surveillance ont été mis en place 
tardivement et/ou la méthodologie présente des faiblesses. L’audit a montré 
que, parfois, la surveillance consiste 
essentiellement à rassembler des 
informations sur l’état des masses d’eau, 
peu d’attention étant accordée à la 
surveillance des pressions exercées sur 
l’eau (voir encadré 15 ). Au niveau local, 
certaines études scientifiques ou certains 
réseaux expérimentaux ont permis 
d’établir des liens entre les pratiques 
agricoles et la qualité de l’eau (voir 
encadré 16 ).
Exemples de faiblesses dans un réseau de surveillance
En France, le tableau de bord du PGBH ne contient pas d’indicateurs spécifiques pour surveiller séparément 
les pressions d’origine agricole. L’un des indicateurs fournis permet d’évaluer l’incidence cumulée des activités 
ménagères, industrielles et agricoles sur l’état des eaux. Il en va de même d’un indicateur relatif au dépassement des 
objectifs de quantité aux points nodaux.
Toujours en France, un indicateur relatif au volume d’eau prélevé par différents secteurs d’activité dans les masses 
d’eau souterraines et de surface mesure la quantité d’eau utilisée pour l’irrigation, mais cet indicateur: i) ne comporte 
aucun objectif quantifié et ii) ne permet pas de comparer les volumes captés avec le volume de captage durable en 
période de pénurie d’eau.
Bons exemples de réseaux de surveillance
Aux Pays‑Bas, il existe deux réseaux de surveillance spécifiques reliant l’agriculture à l’eau. Le premier mesure, pour 
un certain nombre de substances, les concentrations présentes sur les exploitations agricoles, et les met en relation 
avec une base de données qui contient des informations sur le mode de gestion, sur le fumier et autres substances 
utilisés, etc. Le deuxième se sert des points de contrôle existants dans les zones agricoles pour évaluer l’influence de 
l’agriculture sur la qualité de l’eau (teneur en phosphore et en azote).
Au Danemark, un programme de surveillance vise à documenter l’effet des plans nationaux de protection de 
l’environnement aquatique et d’autres programmes relatifs au secteur agricole sur le lessivage des nutriments dans 
l’environnement aquatique. Six zones de captage représentatives font l’objet d’une surveillance, assurée grâce à des 
mesures directes, à des entretiens avec les agriculteurs sur leurs pratiques professionnelles et à la modélisation de la 
relation entre l’agriculture et la perte de nutriments dans l’environnement.Encadré 15 Encadré 1660  Rapport n° 8/2012 de l’AEE: 
European waters — assessment 
of status and pressures  (Eaux 
européennes: évaluation de 
l’état et des pressions).
61  COM(2012) 670 final intitulée 
«Rapport de la Commission 
au Parlement européen et 
au Conseil sur la mise en 
œuvre de la directive‑cadre 
sur l’eau (2000/60/CE) — 
Plans de gestion des bassins 
hydrographiques».
44 Observations
74 
La surveillance assurée au titre de la DCE 
a donc permis de mieux connaître l’état 
des eaux européennes et les pressions 
qui les affectent, mais elle reste 
incomplète et ses résultats doivent être 
interprétés avec prudence eu égard aux 
lacunes dans les données et aux 
insuffisances de la méthodologie. Dans la 
plupart des cas, les États membres 
n’assurent pas le suivi des différentes 
mesures incluses dans les programmes 
associés aux PGBH (voir tableau 2 ).
75 
Concernant la surveillance de la teneur en 
nitrates des eaux de surface et des eaux 
souterraines, la directive «Nitrates»62 
dispose que les États membres «élaborent 
et mettent en œuvre des programmes de 
surveillance adéquats pour évaluer 
l’efficacité des programmes d’action». 
Tous les quatre ans, ils doivent soumettre 
un rapport comprenant les 
concentrations en nitrates dans les eaux 
souterraines et les eaux de surface, 
l’eutrophisation des eaux de surface, 
l’incidence des programmes d’action sur 
la qualité de l’eau et les pratiques 
agricoles, une liste révisée des zones 
vulnérables aux nitrates, des programmes 
d’action revus et des prévisions de 
tendances en matière de qualité de 
l’eau63. La Commission se fonde sur ces 
rapports des États membres pour 
élaborer un rapport de synthèse sur la 
mise en œuvre de la directive. Or, des 
retards ont affecté l’élaboration des 
rapports des États membres en vertu de 
la directive «Nitrates». Le rapport de 
synthèse de l’UE pour la 
période 2008‑2011 n’a été publié que le 
4 octobre 201364.76 
Les rapports établis par les différents 
États membres pour la période 2008 ‑2011 
diffèrent par la qualité et par l’approche 
adoptée. Dans son rapport de synthèse, 
la Commission indique que la forme ainsi 
que la qualité du contenu des rapports 
variaient fortement d’un État membre 
à l’autre, et qu’établir une synthèse 
générale cohérente au niveau de l’UE 
n’était donc pas chose facile. De même, 
toujours selon la Commission, dans un 
certain nombre de cas, les données 
numériques fournies avec les rapports 
écrits des États membres étaient 
incohérentes ou difficiles à interpréter, et 
des éclaircissements de la part des États 
membres ont été nécessaires. Ainsi, non 
seulement les données ne sont pas 
toujours disponibles pour l’ensemble des 
États membres, mais, lorsqu’elles le sont, 
elles ne sont parfois pas comparables 
d’un État membre à l’autre.62  Article 5, paragraphe 6, 
de la directive «Nitrates» 
(91/676/CEE).
63 http://ec.europa.eu/
environment/water/
water‑nitrates/
64  SWD(2013) 405 final. 
Document de travail des 
services de la Commission 
accompagnant le rapport 
de la Commission au Conseil 
et au Parlement européen 
relatif à la mise en œuvre 
de la directive 91/676/CEE 
du Conseil concernant la 
protection des eaux contre 
la pollution par les nitrates 
à partir de sources agricoles, 
sur la base des rapports établis 
par les États membres pour la 
période 2008 ‑2011.
45 Observations
Le système WISE, point 
d’accès aux informations sur 
l’eau à l’échelon européen, 
nécessite des améliorations 
supplémentaires
77 
Le système européen d’information sur 
l’eau ( Water Information System for Europe , 
WISE) a été créé en 2003 pour remplir la 
double fonction d’outil de 
communication d’informations destiné 
aux États membres et de portail d’accès 
en ligne à des informations sur l’eau au 
niveau de l’UE. Il est alimenté par 
plusieurs flux de données provenant, 
d’une part, des données obligatoires 
recueillies par la DG Environnement de la 
Commission conformément aux 
obligations qui lui incombent au titre de 
la directive‑cadre sur l’eau, de la directive 
sur les eaux urbaines résiduaires, de la 
directive sur les eaux de baignade et de la 
directive sur l’eau potable et, d’autre part, 
des informations facultatives réunies 
annuellement par l’AEE65. Par contre, WISE 
ne reprend pas les données présentées 
par les États membres en vertu de la 
directive «Nitrates»66 ou collectées par la 
DG Agriculture au moyen du CCSE. 
De 2003 à 2011, WISE a essentiellement 
rassemblé des données sur la qualité de 
l’eau, plutôt que sur sa quantité ou sur le 
risque de pénurie4.
78 
Bien qu’il permette, en principe, de 
fournir des informations complètes sur 
l’eau en Europe, WISE connaît quelques 
difficultés. Tous les flux de données n’y 
sont pas totalement intégrés. Certaines 
informations étant confidentielles, et 
l’échelle ainsi que la périodicité des 
données (par exemple moyennes 
annuelles ou moyennes sur quatre ans) et 
leur traitement par les États membres 
(certains fournissent des données 
agrégées) pouvant être différents, il n’est 
pas toujours possible de collationner les 
données de manière à les exploiter 
pleinement.Les efforts de la Commission 
pour élaborer des indicateurs 
qui relient les aspects qualitatif 
et quantitatif de l’eau aux 
pratiques agricoles n’ont pas 
encore porté leurs fruits
79 
Depuis 2002, la Commission s’emploie 
à définir un ensemble d’indicateurs 
agroenvironnementaux (IAE) pour assurer 
le suivi de l’intégration des 
problématiques environnementales dans 
la PAC au niveau de l’UE, des États 
membres et des régions67. Toutefois, elle 
doit composer avec des problèmes 
d’indisponibilité des données pour la 
plupart de ces indicateurs (voir 
tableau 5 ). Aucun des indicateurs 
agroenvironnementaux n’établit de lien 
avec les différentes pratiques agricoles.65  Les indicateurs de l’AEE 
concernant l’agriculture et 
l’eau sont les suivants: bilan 
brut des éléments nutritifs; 
utilisation de ressources 
en eau douce; substances 
consommatrices d’oxygène 
dans les rivières; éléments 
nutritifs dans l’eau douce; 
éléments nutritifs dans les 
eaux de transition, les eaux 
côtières et les eaux marines; 
chlorophylle dans les eaux de 
transition, les eaux côtières et 
les eaux marines; pesticides 
dans les eaux souterraines 
(rapport annuel 2012 de 
l’AEE sur les indicateurs 
environnementaux).
66  S’agissant des nitrates, l’AEE 
et la DG Environnement se 
sont employées ces dernières 
années à rationaliser les 
données issues des rapports 
sur l’état de l’environnement 
ainsi que celles recueillies 
en vertu de la directive 
«Nitrates» et de la DCE. 
L’objectif est d’alléger la 
charge que l’établissement 
de rapports fait peser sur 
les États membres tout en 
améliorant la comparabilité 
et la cohérence des données 
provenant de différentes 
sources. Ces travaux sont 
actuellement suspendus.
67 http://epp.eurostat.ec.europa.
eu/portal/page/portal/agri_
environmental_indicators/
introduction
46 Observations Tableau 5Aperçu des indicateurs agroenvironnementaux décrivant les principales pressions 
sur la qualité de l’eau et sur sa quantité
IntituléIndicateur principal/
secondaireEntité responsable Problèmes rencontrés
Bilan azoté brutExcédent potentiel d’azote  
sur les terres agricoles (en kg/ha/an)EurostatLes méthodes de calcul du bilan 
azoté brut diffèrent selon le pays, et les 
données ne sont pas comparables d’un 
État à l’autre. 
Risques de pollution  
au phosphoreExcédent potentiel de phosphore  
sur les terres agricoles (en kg/ha/an)
Vulnérabilité au lessivage/  
au ruissellement du phosphoreEurostat
DG EnvironnementLes méthodes de calcul du bilan de 
phosphore brut diffèrent selon le pays, 
et les données ne sont pas comparables 
d’un État à l’autre.
L’indicateur n’est pas encore opérationnel 
eu égard au manque de données et à des 
difficultés méthodologiques.
Qualité de l’eau: pollution  
par les nitrates Concentrations en nitrates  
dépassant 50 mg de NO3/l dans  
les rivières et les eaux souterraines
Seuil d’alerte: concentration  
en nitrates de 25 mg de NO3/l EurostatLes données disponibles ne sont 
pas suffisamment détaillées pour 
permettre d’établir si la tendance est 
différente dans les zones bénéficiant 
des mesures de la PAC et dans celles qui 
n’en bénéficient pas. Elles ne sont pas 
différenciées par région, par type de 
sol, etc., alors que cela serait utile pour 
expliquer ces tendances.
Qualité de l’eau: pollution  
par les pesticidesAEEPeu d’informations disponibles. Manque 
de données fiables sur les pesticides 
dans les eaux souterraines.
IrrigationPart (en pourcentage)  
de la superficie irrigable dans  
la superficie agricole utilisée (SAU) 
(et tendance correspondante)EurostatPas d’informations sur le mesurage de 
la consommation d’eau pour mesurer 
l’efficacité. Pas de communication 
d’informations au niveau du bassin 
hydrographique. Pas de lien avec la 
consommation d’eau (captage d’eau et 
état de l’eau dans la zone).
Captage d’eauVolume annuel des captages d’eau 
par source et par secteur
Consommation d’eau  
par type d’approvisionnement  
et par utilisateurAEE/EurostatDes données ne sont disponibles que 
pour une partie des États membres 
(entre la moitié et les deux tiers).
Risques liés aux pesticidesIndice de risque de dommages liés 
à la toxicité des pesticides  
et à l’exposition à ces substancesDG Santé et consommateurs/
EurostatAucune information n’est disponible 
pour cet indicateur. Les données sur les 
ventes de pesticides devaient être mises 
à disposition à partir de 2013, et les 
données sur l’utilisation de pesticides 
devaient l’être en 2015.
Note : Plusieurs autres indicateurs agroenvironnementaux ont un rapport indirect avec l’eau. C’est le cas des indicateurs suivants: 
consommation d’engrais minéraux dans l’agriculture, consommation de pesticides, systèmes de culture, systèmes d’élevage, couverture 
des sols, gestion du fumier, spécialisation des exploitations et intensification/extensification des exploitations.
47
 Conclusions  
et recommandations
80 
La Commission et les États membres se 
sont fixé des objectifs politiques ambitieux 
en ce qui concerne l’amélioration de la 
gestion de l’eau dans l’UE à moyen, voire 
à long terme. L’agriculture, étant l’un des 
principaux utilisateurs et pollueurs d’eau, 
a un rôle clé à jouer dans la réalisation de 
ces objectifs. Cela a été reconnu à la fois 
dans l’élaboration de la directive‑cadre sur 
l’eau et dans le récent accord politique sur 
l’avenir de la politique agricole commune.
81 
Pour que ces objectifs ambitieux soient 
atteints, la PAC doit être mise en œuvre de 
manière à favoriser l’utilisation la plus 
efficace et efficiente de l’eau dans 
l’agriculture et à décourager le gaspillage, la 
pollution, etc. La majeure partie du 
financement de l’UE et des paiements 
agricoles a été subordonnée au respect de 
certaines bonnes pratiques concernant l’eau 
(dans le cadre du régime de conditionnalité). 
Grâce aux mesures de développement rural, 
d’importants volumes de fonds ont 
également été mis à disposition pour des 
projets spécifiques dans le domaine de l’eau.
82 
L’audit visait à déterminer si les objectifs de 
la politique de l’UE dans le domaine de l’eau 
avaient été intégrés avec succès dans la 
PAC. La Cour aboutit à la conclusion que les 
initiatives de la Commission et des États 
membres à cet égard n’ont connu qu’une 
réussite partielle. Cela s’explique par un 
décalage entre le caractère ambitieux des 
objectifs de la politique et les possibilités 
des instruments utilisés pour amener un 
changement. Les instruments actuellement 
utilisés par la PAC pour répondre aux 
préoccupations relatives à l’eau n’ont pas, 
à ce jour, permis de faire des progrès 
suffisants dans la réalisation des objectifs 
politiques ambitieux qui ont été fixés en ce 
qui concerne l’eau. L’audit met en évidence 
des déficiences affectant aussi bien la 
conception et l’application de la 
conditionnalité que l’utilisation des 
ressources du développement rural, et fait 
apparaître des retards ainsi que des 
faiblesses dans la mise en œuvre de la DCE.83 
S’agissant de la conditionnalité, l’audit 
a montré qu’un certain nombre de 
questions importantes relatives à l’eau ne 
sont pas encore couvertes par les règles 
de conditionnalité (points 35 à 37), et que 
la Commission n’a pas fait en sorte que, 
au niveau des États membres, les normes 
BCAE concernant l’eau soient appropriées 
ou qu’elles soient formulées d’une 
manière qui incite à respecter les bonnes 
pratiques agricoles (points 38 et 44 à 48). 
En outre, la conditionnalité telle qu’elle 
est actuellement appliquée apporte une 
réponse certes utile, mais partielle 
seulement lorsqu’il s’agit de faire 
respecter le principe du pollueur‑payeur; 
par ailleurs, les sanctions relatives à la 
conditionnalité ne sont pas calculées sur 
la base du coût des dommages causés et, 
partant, peuvent ne représenter qu’une 
partie de celui‑ci (points 62 à 65).
84 
Dans le contexte de la réforme de la 
politique agricole commune (2014 ‑2020), 
des objectifs encore plus ambitieux ont 
été fixés en ce qui concerne l’intégration 
des objectifs de la politique de l’eau dans 
la PAC. Pour cette nouvelle période, la 
Commission vise à étendre le champ 
d’application de la conditionnalité. 
Compte tenu des observations 
antérieures de la Cour concernant le 
fonctionnement de la conditionnalité, la 
Cour formule la recommandation 
suivante:
Recommandation n° 1
Au niveau de la politique, la 
Commission devrait proposer au 
législateur de l’UE les modifications 
nécessaires aux instruments actuels 
(conditionnalité et développement 
rural) ou, le cas échéant, de nouveaux 
instruments permettant d’atteindre 
les objectifs plus ambitieux fixés en 
termes d’intégration, dans la PAC, des 
objectifs de la politique de l’eau.
48 Conclusions et recommandations 
85 
Au niveau des États membres, la Cour 
conclut, sachant que la conformité et le 
développement rural sont les principaux 
instruments pour intégrer dans la PAC les 
préoccupations relatives à l’eau, qu’il 
existe des faiblesses dans l’application de 
la conditionnalité (points 40 à 43) et que, 
s’agissant de répondre aux 
préoccupations relatives à l’eau, le 
potentiel des programmes de 
développement rural des États membres 
n’est pas encore pleinement exploité 
(points 49 à 61). En conséquence, la Cour 
formule la recommandation suivante:
Recommandation n° 2
Les États membres devraient:
— remédier aux faiblesses affectant les 
contrôles de conditionnalité qu’ils 
réalisent, mises en évidence lors de 
l’audit;
— prendre les sanctions appropriées 
en cas d’infraction;
— privilégier davantage le 
recensement des problèmes 
ayant trait à l’eau dans les PDR et 
veiller à ce que ces derniers soient 
cohérents avec les PGBH;
— concevoir et appliquer de manière 
rigoureuse des mécanismes de 
sauvegarde pour empêcher que 
les activités financées au titre du 
développement rural aient des 
effets négatifs sur l’eau;
— étudier plus activement et 
promouvoir comme il convient 
l’utilisation des fonds affectés aux 
questions concernant l’eau, d’une 
manière qui soit conforme à la 
bonne gestion financière.86 
Étant donné l’importance de la DCE pour 
la politique de l’eau de l’UE et compte 
tenu de la nécessité avérée d’intégrer les 
préoccupations en matière de gestion de 
l’eau dans d’autres domaines politiques, 
comme l’agriculture, la Cour conclut que 
les retards et les faiblesses au niveau de la 
mise en œuvre de la DCE ont entravé 
l’intégration des objectifs de la politique 
de l’eau dans la PAC (points 21 à 32 
et 72 à 76). Reconnaissant que, dans la 
pratique, la politique de l’eau de l’UE est 
mise en œuvre grâce à des fonds relevant 
d’autres politiques (telles que la PAC) et 
dans un souci de cohérence entre la 
politique de l’eau et la politique agricole 
de l’UE, la Cour formule la 
recommandation suivante:
Recommandation n° 3
La Commission devrait proposer des 
mécanismes appropriés, capables 
d’exercer efficacement une influence 
positive sur la qualité des documents 
de programmation afférents à la DCE 
et d’empêcher des retards par rapport 
au calendrier établi par cette dernière. 
À cet effet, une possibilité serait 
de fixer des conditions minimales 
concernant la mise en œuvre de la 
DCE avant d’engager des crédits de 
développement rural.
Les États membres devraient, de 
toute urgence, accélérer le processus 
d’application de la DCE et, pour le 
prochain cycle de gestion (2015), 
améliorer la qualité de leurs PGBH en 
décrivant les différentes mesures (par 
exemple du point de vue de l’étendue, 
du calendrier, des valeurs cibles et 
du coût) et en rendant ces dernières 
suffisamment claires et concrètes au 
niveau opérationnel.
49 Conclusions et recommandations 
87 
La Cour estime également, en conclusion, 
que les pressions exercées sur l’eau par 
les activités agricoles, de même que 
l’évolution de ces pressions, ne sont pas 
suffisamment bien connues à l’échelon 
européen et dans les États membres 
(points 66 à 79). La Cour a observé les 
faiblesses suivantes au niveau de la 
Commission et des États membres:
 — les systèmes de suivi et d’évaluation 
de la politique agricole commune 
sont de peu d’utilité pour mesurer les 
progrès réalisés en vue d’atteindre les 
objectifs fixés dans la réglementation 
de cette politique en ce qui concerne 
l’eau;
 — WISE est incomplet;
 — les efforts de la Commission pour 
élaborer des indicateurs qui relient 
les aspects qualitatif et quantitatif de 
l’eau aux pratiques agricoles n’ont 
pas encore porté leurs fruits.En conséquence, la Cour formule la 
recommandation suivante:
Recommandation n° 4
La Commission devrait renforcer ses 
connaissances en ce qui concerne le 
lien existant entre les aspects qualitatif 
et quantitatif de l’eau et les pratiques 
agricoles, en améliorant ses systèmes 
de suivi actuels et en veillant à ce qu’ils 
permettent à tout le moins de mesurer 
l’évolution des pressions exercées 
sur l’eau par les activités agricoles; 
cela faciliterait la détermination des 
domaines où le besoin de fonds de la 
PAC se fait le plus sentir.
Étant donné que la qualité des 
informations sur l’eau pour l’ensemble 
de l’UE dépend de celle des données 
communiquées par les États membres 
et qu’il est indispensable de disposer 
de ces informations pour prendre des 
décisions politiques judicieuses, les 
États membres sont invités à fournir 
à la Commission et à l’AEE des données 
plus fiables et plus cohérentes dans 
des délais plus brefs.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par  
Mme Rasa BUDBERGYTĖ, Membre de la Cour des comptes,  
à Luxembourg en sa réunion du 26 mars 2014.
Par la Cour des comptes
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

50
 Annexes
Questions d’audit et critères appliqués dans le cadre de l’auditAnnexe I
La conditionnalité est pleinement exploitée (s’applique
à l’ensemble des paiements/mesures pertinents) aﬁn d’éviterles eﬀets négatifs
La Commission s’assure que les États membres ont correctementtransposé les exigences en matière de conditionnalitédans leurs normes nationales respectives
La Commission a communiqué aux États membres des lignesdirectrices sur la manière d’aborder la protection de l’eau
dans le cadre de leurs PDR
La Commission examine si les PDR abordent ou non la protection
de l’eau
Les normes des États membres transposant les règles deconditionnalité sont suﬃsamment contraignantes et les mesuresdes PDR ﬁnancent uniquement des projets ou des interventionsallant au-delà des obligations en matière de conditionnalité
Les normes des États membres transposant les règles deconditionnalité sont concrètes et opérationnelles au niveaudes exploitations et le système de contrôles destinés à vériﬁerleur respect fonctionne correctement
Lors de l’élaboration du PDR, les principaux acteurs responsablesde la mise en œuvre de la politique de l’UE dans le domainede l’eau ont été consultés
Les PGBH et les programmes de mesures sont opérationnels,spéciﬁques et mesurables aﬁn de ne pas compromettre leurintégration dans les PDR de la prochaine période deprogrammation
L’analyse environnementale réalisée dans le cadre du PDRest cohérente avec celle réalisée dans le cadre du PGBH
Les mesures du PDR portent sur les besoins liés à l'eau misen évidence dans l’analyse des besoins
Les mesures du PDR sont conçues demanière à éviter tout eﬀet négatif sur l’eau
Le système de suivi de la Commission est ﬁable et montrela contribution positive de la politique agricole à la réalisationdes objectifs de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau
Le système de suivi des États membres est ﬁable et montrela contribution positive de la politique agricole à la réalisationdes objectifs de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau
Les règles de conditionnalité relatives à l’eau sont connuesdes bénéﬁciaires et ont incité ces derniers à mieux respecterles obligations liées à l’eau dans le cadre de leurs activités
Les programmes de développement rural sont suﬃsammentattrayants pour avoir incité les bénéﬁciaires à adopter despratiques agricoles contribuant à la protection de l’eau allantau-delà des exigences contraignantesLes règles de conditionnalité concernent les aspects quantitatif
et qualitatif de l’eau
1 COM
2 COM
3 COM
4 COM
5 COM
1 ÉM
2 ÉM 
3 ÉM
4 ÉM
5 ÉM
6 ÉM
7 ÉM
6 COM
8 ÉM
9 ÉM
10 ÉMExamen au
niveau de laCommissionLégende
Visites ou examensdocumentairesauprès des Étatsmembres
La PAC a-t-elle intégré de manière eﬃcace les objectifs de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau?Les États membresont-ils utilisé leurs PDRpour poursuivre lesobjectifs de la politiquede l’UE dans ledomaine de l’eau?Les États membres ont-ils utilisé la conditionnalité pour poursuivre les objectifs de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau?La Commission s’est elle
assuré que les États membres poursuivent les objectifs de la politique de l’eau de l’UE dans leurs PDR?
La Commission et lesÉtats membres sont-ilsen mesure de démontrerque les instruments de la PAC ont été eﬃcacespour poursuivre lesobjectifs de la politiquede l’UE dans le domainede l’eau?Les États membres sont-ils en mesure dedémontrer que les instruments de la PAC ontété eﬃcaces pour poursuivre les objectifs dela politique de l’UE dans le domaine de l’eau?La Commission est-elle en mesure de
démontrer que les instruments de la PAC ontété eﬃcaces pour poursuivre les objectifs dela politique de l’UE dans le domaine de l’eau?La Commission et les États membres ont-ils déﬁni une stratégie surla meilleure manière d’utiliser les instrumentsde la PAC pour poursuivre les objectifs de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau?
Les États membres ont-ils utilisés les instruments disponibles dans le cadre de la PAC pour poursuivre les objectifs de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau?La Commission a-telle déﬁni la meilleure manière d’utiliser les instruments de la PAC pour poursuivre les objectifs de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau?La Commission a-telleveillé à ce que laconditionnalité et samise en œuvre dansles États membrestiennent compte de lanécessité depoursuivre lesobjectifs de lapolitique de l’UE dansle domaine de l’eau?
51 Annexes
Résultats de l’enquête: principaux changements survenus depuis l’introduction  
de la conditionnalité, mentionnés par les organismes de conseil agricoleAnnexe II
31
24
16
14
9
8
8
5
5
4
4
13Amélioration de la surveillance et de l’utilisation des engrais
Amélioration de la surveillance et de l’utilisation des pesticides
Meilleure connaissance/plus grand respect des règlements
Absence d’utilisation des engrais/pesticides
dans les bandes tampons
Création de locaux de stockage sécurisés
pour les pesticides, recyclage amélioré
Plus grande conformité du stockage des engrais
Externalisation et surveillance renforcées
de l’utilisation de boues d'épuration
Application de méthodes d’irrigation économisant l’eau
Plus grande conformité des systèmes de pulvérisation
Installation de compteurs d’eau
Meilleur stockage des substances dangereuses
AutresVeuillez mentionner des exemples de changements que vous avez pu éventuellement observer dans les pratiques agricoles
depuis l’introduction de la conditionnalité. 
Nombre de réponses
Toutes les exigences
ERMG 2ERMG 3ERMG 4
ERMG 9
BCAE irrigationBCAE bandes tampons
- Installations d’épuration individuelles plus souvent
 conformes
- Plus grande capacité des installations de stockage du fumier
- Utilisation de zones de lavage conformes- Respect des périodes d’interdiction de l’épandage d’engrais
- Maintien de la végétation d’origine dans les bandes tampons, réduction de l’érosion
- Conformité de la réutilisation de l’eau recyclée- Plus grande sécurité dans la manipulation des pesticides par les agriculteurs
52 Annexes
Exemples de problématiques liées à l’eau non couvertes par la conditionnalité
Utilisation de phosphore dans l’agricultureApplication de pesticides à proximité immédiate 
de masses d’eauUtilisation dans 
l’agricultureLes engrais minéraux et organiques (par exemple combinaisons 
NPK ou fumier/lisier animal) apportent du phosphore aux terres 
agricoles. Celui-ci est en outre utilisé dans l’alimentation  
des animaux. Les pesticides protègent les cultures des dégâts causés par les 
mauvaises herbes, les maladies et les insectes.Incidence sur l’eauLe phosphore peut être entraîné dans les eaux de surface 
et provoquer des problèmes de qualité de l’eau tels que 
l’eutrophisation. La pulvérisation aérienne de pesticides est susceptible d’avoir des 
effets néfastes importants sur la santé humaine et l’environnement, 
à cause notamment de la dérive des produits pulvérisés1.
D’après des estimations, 0,1 % seulement des pesticides appliqués 
atteignent les parasites cibles, tandis que la plus grande partie des 
pesticides (99,9 %) affecte l’environnement2 (par exemple les masses 
d’eau).État actuelSelon les estimations de l’AEE, la contribution de l’agriculture 
à la charge phosphorique dans les eaux de surface est comprise 
entre 20 et plus de 50 %3.
Des rapports récents de la Commission montrent que, s’agissant du 
phosphore, un bon état pourrait ne pas être obtenu d’ici 2015, mais 
seulement d’ici 2027 (douze ans après la date limite indiquée dans 
la DCE).D’après l’AEE, les informations d’ensemble disponibles concernant 
l’Europe sont en quantité limitée, et des données fiables sur les 
pesticides dans les eaux souterraines font défaut. 
Dans son rapport n° 9/2012, l’AEE affirme que les pesticides sont une 
cause fréquente du mauvais état chimique des rivières.Traitement actuelLes exigences relatives aux nitrates (ERMG 4) sont susceptibles 
d’avoir un effet indirect sur les taux de phosphore. Dans les zones 
vulnérables aux nitrates, les agriculteurs doivent respecter des 
plafonds d’azote, ce qui implique de surveiller l’utilisation de lisier et 
de fumier (quantités et dates). Cela a pour effet accessoire de limiter 
l’application de phosphore.Quelques États membres, comme la France et l’Espagne 
(Andalousie), ont introduit des restrictions à l’utilisation 
des pesticides dans la norme BCAE relative aux bandes tampons, 
en interdisant l’utilisation de ces substances en deçà d’une certaine 
distance par rapport aux masses d’eau. 
Dans les cinq autres États membres ou régions visités lors de l’audit, 
les restrictions dans les bandes tampons concernent les engrais, 
mais pas les pesticides (voir tableau 3 ).Certains États membres, tels que les Pays-Bas, ont saisi l’occasion 
de s’attaquer explicitement à la pollution diffuse par le phosphore 
dans leurs plans d’action en matière de nitrates, en édictant des 
normes d’utilisation des phosphates à l’intention des agriculteurs.
1 Directive 2009/128/CE.
2 Horrigan, L., Lawrence, R. S., et Walker, P., How sustainable agriculture can address the environmental and human health harms of industrial agriculture  
(Comment l’agriculture durable permet de combattre les effets nocifs de l’agriculture industrielle sur l’environnement et la santé), Environmental 
Health Perspectives , volume 110, n° 5, 2002 ( http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC1240832/pdf/ehp0110 ‑000445.pdf ).
3 Addressing phosphorus-related problems in farm practice, Final report to the European Commission  (S’attaquer aux problèmes liés au phosphore 
dans la pratique agricole. Rapport final à la Commission européenne), Service pédologique de Belgique, novembre 2005 ( http://ec.europa.eu/
environment/natres/pdf/phosphorus/AgriPhosphorusReport%20final.pdf ).Annexe  III
53 Annexes
Fonds supplémentaires accordés au titre du bilan de santé et du plan de relance, 
affectés et utilisés par les États membres à des fins de gestion de l’eau
Fonds du Feader (en millions d’euros)
État membre1Fonds du bilan de santé 
et du plan de relance affectés2 
au «nouveau défi» de la gestion 
de l’eau (montants pour 2010)Montants dépensés3 
(à la fin de 2012)Taux d’exécution 
(en pourcentage)
Belgique 21,6 20,1 92,9
Bulgarie 19,0 8,7 45,9
République tchèque 7, 0 2,4 34,4
Danemark 61,0 7, 6 12,5
Allemagne 166,0 78,0 47, 0
Irlande 26,0 0,4 1,6
Grèce 70,0 0,0 0,0
Espagne 188,6 47, 2 25,0
France 460,5 3,4 0,7
Italie 88,5 20,4 23,0
Pays-Bas 21,0 1,1 5,2
Pologne 34,0 0,0 0,0
Roumanie 22,0 0,0 0,0
Slovénie 1,0 0,2 17,7
Finlande 31,0 2,3 7, 3
Suède — 35,4 —
Royaume-Uni 104,0 5,7 5,4
EU-27 1 332,0 232,9 17, 5
1  Les États membres qui n’avaient pas affecté de fonds du bilan de santé ou du plan européen pour la relance économique à la gestion de l’eau 
ne figurent pas sur cette liste.
2 D’après les communiqués de presse COM IP 09/1568, IP 09/1813, IP 09/1945 et IP/10/102.
3 Informations fournies par la Commission, dérivées des données de suivi cumulées relatives à l’EU ‑27 pour 2010, 2011 et 2012.Annexe  IV
54
— de la meilleure expérience des États membres 
en ce qui concerne le cadre analytique de la 
politique de développement rural et le processus 
d’établissement de plans de gestion des bassins 
hydrographiques (PGBH) (dans le cadre de la DCE);
— des conditions particulières établies dans le nouveau 
règlement «Développement rural» concernant le 
soutien des investissements en faveur de l’irrigation.
VII
La Commission reconnaît que des retards ont perturbé la 
mise en œuvre des mesures agricoles au titre de la DCE 
et s’engage à collaborer avec les États membres pour 
remédier à ce problème. Lorsque cette collaboration ne 
peut être établie par la procédure de consentement, elle 
sera accélérée par une procédure d’infraction.
IX
Dans le contexte de la réforme de la PAC, la Commission 
a proposé — et les colégislateurs sont convenus dans une 
déclaration commune1 — d’inclure la DCE et la directive 
relative à une utilisation des pesticides compatible avec le 
développement rural dans le système de conditionnalité, 
lorsque ces directives auront été mises en œuvre dans 
tous les États membres et que les obligations directement 
applicables aux exploitants auront été définies.
En attendant cette intégration dans le système de 
conditionnalité, les colégislateurs sont également 
convenus d’inclure ces deux directives dans le champ 
d’application obligatoire du système de conseil agricole, 
de sorte que tous les exploitants concernés puissent 
bénéficier de conseils appropriés. Les principaux 
éléments de la politique européenne dans le domaine de 
l’eau seront donc intégrés à la PAC le moment venu.
Eu égard à la politique de développement rural, 
les outils et mécanismes requis sont définis, pour 
la période 2014‑2020, par le nouveau règlement 
«Développement rural» — règlement (UE) n° 1305/2013 
du Parlement européen et du Conseil — et la législation 
y afférente.
1  Déclaration commune du Parlement européen et du Conseil sur la 
conditionnalité annexée au règlement (UE) n° 1306/2013.Synthèse
Réponse commune aux points V et VI
La Commission souhaite souligner que la conditionnalité 
a permis de renforcer la sensibilisation des exploitants 
et d’améliorer leurs pratiques dans le domaine de 
l’eau. La Commission constate toutefois que des 
lacunes persistent toujours dans la mise en œuvre de la 
conditionnalité par les États membres.
L’importante législation de l’Union européenne dans 
le domaine de l’eau, en particulier celle relative aux 
nitrates et aux pesticides, est déjà incluse dans le 
champ d’application de la conditionnalité. Les autres 
problématiques liées à l’eau devraient être abordées par 
les États membres lorsqu’ils remplissent les obligations 
relevant de la directive‑cadre sur l’eau (DCE). Les 
programmes de mesures doivent répondre à toutes les 
exigences obligatoires fixées à l’article 11, paragraphe 3. 
Les mesures jugées pertinentes en vertu de la DCE seront 
introduites en temps voulu dans le champ d’application 
de la conditionnalité, lorsque les obligations au niveau 
des exploitations auront été clairement établies. 
Entre‑temps, des normes relatives aux bonnes conditions 
agricoles et environnementales (BCAE) ont été mises en 
place afin de couvrir certaines exigences de base existant 
déjà dans les législations nationales et de les mettre 
en relation avec les paiements au titre de la politique 
agricole commune (PAC).
Eu égard au développement rural, la Commission 
est d’avis que la période 2014‑2020 connaîtra des 
améliorations qui découleront:
— de la présence explicite de «surfaces d’intérêt» liées 
à l’eau (sous‑priorités) dans le nouveau règlement 
«Développement rural» ‑ ainsi que des indicateurs 
correspondants, à l’aune desquels les États membres 
définiront des objectifs au sein de leur propre 
programme de développement régional (PDR);
— de l’obligation, dans le cadre du nouveau règlement 
«Développement rural», de dépenser au moins 30 % 
de la contribution totale du Feader en faveur de 
chaque PDR relatif à l’atténuation des changements 
climatiques et à l’adaptation à ces changements ainsi 
qu’aux questions environnementales par la mise en 
place de certaines mesures;Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 55
XI
Eu égard à la récente introduction du système de suivi 
et d’évaluation de la PAC, la mise en relation entre, d’une 
part, la quantité et la qualité de l’eau et, d’autre part, les 
pratiques agricoles, s’avère très complexe, étant donné la 
grande diversité des pratiques agricoles et des situations 
agronomiques à travers l’Europe, les pressions de sources 
non agricoles — qui ont également un impact significatif 
sur la qualité et la disponibilité de l’eau —, et les difficultés 
à établir des liens causaux. C’est la raison pour laquelle 
la charge administrative et les coûts liés aux systèmes 
de suivi et d’évaluation doivent être scrupuleusement 
comparés aux bénéfices découlant de l’amélioration de la 
gestion et de l’élaboration des politiques.
L’expérience tirée du cadre commun de suivi et 
d’évaluation (CCSE) pour la période 2007‑2013 a montré 
qu’il était très difficile de définir des objectifs précis pour 
les indicateurs d’impact tels que la qualité de l’eau en 
raison des nombreux facteurs extérieurs intervenants. 
Des documents d’orientation ont été transmis aux États 
membres afin de les encourager à mesurer les indicateurs 
d’impact attendus dans les évaluations ex post.
En ce qui concerne les indicateurs de résultat, il est 
admis qu’il a été difficile d’enregistrer correctement 
les données concernant l’indicateur «Surface ayant fait 
l’objet d’actions réussies de gestion des terres».
En vertu de la DCE, les États membres sont tenus 
d’identifier les sources de pression importante et de 
les notifier dans les PGBH et dans le système européen 
d’information sur l’eau (WISE). Il est reconnu que le niveau 
de notification des informations n’était pas utile à des fins 
d’analyse et des modifications à apporter aux exigences 
en la matière ont donc été discutées par l’intermédiaire de 
la stratégie commune de mise en œuvre de la DCE, afin de 
permettre un nouveau suivi des sources de pression et du 
degré d’efficacité des mesures mises en œuvre.
Veuillez également consulter la réponse formulée au 
point VIII.Le règlement «Développement rural» (c’est‑à‑dire le 
règlement clé à proprement parler) place explicitement 
«l’amélioration de la gestion de l’eau» et «le 
développement de l’utilisation efficace de l’eau dans 
l’agriculture» parmi les «priorités» pour lesquelles les 
États membres et les régions doivent planifier leurs 
dépenses dans le cadre de leur PDR.
Un éventail de mesures est disponible pour se 
conformer à ces priorités — soutien à la formation, 
conseils, investissements, pratiques relatives à la gestion 
pluriannuelle des terres et développement expérimental 
(y compris le partenariat européen d’innovation pour la 
productivité et le développement durable de l’agriculture).
La Commission a mis en place un programme de travail 
destiné à notifier ces possibilités aux États membres dans 
le cadre de plusieurs forums, en particulier au sein du 
groupe de travail sur la stratégie commune de mise en 
œuvre de la DCE. Enfin, il convient de garder à l’esprit 
que la politique de développement rural doit répondre 
à toute une série de priorités et que les ressources 
financières sont limitées.
X
La Commission a évalué tous les PGBH qui lui ont été 
rapportés et organisera des réunions avec l’ensemble 
des États membres d’ici l’automne 2014 afin d’aborder les 
questions de mise en œuvre du premier cycle de PGBH 
et de convenir, avec les États membres, d’un programme 
d’action visant à remédier aux importantes lacunes. Les 
lacunes relatives aux mesures agricoles efficaces ont été 
débattues avec tous les États membres, qui se sont vu 
accorder du temps pour se mettre volontairement en 
conformité à ce sujet, après quoi la Commission prendra 
d’autres mesures.
La Commission poursuivra également sa collaboration 
avec les États membres au sein du groupe de travail sur 
la stratégie commune de mise en œuvre de la DCE en 
ce qui concerne l’agriculture, qui met en évidence des 
exemples de bonnes pratiques et les encourage auprès 
des États membres.
Réponses de la Commission 56
Cependant, en l’absence d’objectifs clairement définis, la 
mission d’élaborer des PDR tenant dûment compte des 
critères de la politique européenne dans le domaine de 
l’eau ne devient pas pour autant totalement impossible 
et doit toujours être menée en analysant en détail les 
forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces 
(SWOT), ainsi que les «besoins» — qui font partie de tous 
les PDR. Néanmoins, l’absence d’un PGBH et d’objectifs 
adéquats rendra évidemment cette mission beaucoup 
plus ardue.
33
La Commission est d’accord avec la conclusion de 
la Cour selon laquelle la conditionnalité a permis de 
renforcer la sensibilisation des exploitants et d’amorcer 
des changements dans les pratiques agricoles dans le 
domaine de l’eau.
La Commission souhaiterait également souligner 
que l’importante législation européenne relative à la 
protection des eaux de l’UE contre la pollution agricole, 
comme la directive «Nitrates» et le règlement sur les 
pesticides, fait partie du système de la conditionnalité 
depuis le début.
La Commission est d’accord avec la conclusion de la 
Cour eu égard au fait que des faiblesses sont constatées 
au niveau de l’application de la conditionnalité dans les 
États membres, mais elle souhaiterait souligner que les 
lacunes observées sont traitées par l’intermédiaire de la 
procédure d’apurement des comptes. Cette procédure 
constitue un moyen efficace d’inciter les États membres 
à améliorer leur mise en œuvre de la conditionnalité.
35
La Commission estime que, dans certains États membres, 
la pollution due à l’utilisation de phosphore et de 
pesticides est couverte par les obligations réglementaires 
en matière de gestion (ERMG) relatives à la législation de 
l’Union européenne telle qu’actuellement mise en œuvre. 
Dans certains États membres, les programmes d’action 
dans le contexte de la directive «Nitrates» incluent 
en effet aussi des exigences relatives à l’utilisation de 
phosphore, et cette directive fait partie du système 
de conditionnalité. Les dispositions du règlement sur 
les pesticides concernant l’autorisation de produits 
phytopharmaceutiques s’intègrent également dans le 
champ d’application de la conditionnalité.L’a u d i t
19
Eu égard au rapport spécial n° 7/2011, la Commission 
a insisté sur les points forts des mesures 
agroenvironnementales mises en œuvre pour la 
période 2007‑2013, même si elle a également reconnu 
qu’il était possible d’améliorer certains aspects.
Observations
21
Les éléments qui doivent obligatoirement être inclus 
dans les PGBH sont définis dans la directive. La 
Commission a entrepris des contrôles de qualité sur les 
PGBH. Les résultats ont été publiés dans les rapports 
des États membres et des réunions bilatérales ont été 
organisées pour discuter des améliorations à apporter 
aux futurs PGBH.
23
Des documents d’orientation ont été élaborés à l’aide 
de la stratégie commune de mise en œuvre de la DCE 
afin d’aider les États membres à préparer des PGBH de 
qualité.
La conformité avec ces documents d’orientation reste 
une priorité pour la Commission et pour les États 
membres.
24
La Commission est consciente des faibles progrès réalisés 
pour rendre les mesures agricoles opérationnelles au 
niveau des exploitations et se servira de ses éléments 
de preuves (notifications relatives aux programmes de 
mesures) et de ceux de la Cour afin d’assurer le suivi de 
manière bilatérale avec les États membres et d’améliorer 
les actions en la matière au cours du deuxième cycle de 
PGBH.
25
Les États membres élaborent des PGBH au niveau des 
districts hydrographiques avant de définir des objectifs 
au niveau des masses d’eau. La Commission émettra des 
recommandations en cas d’absence éventuelle de ces 
objectifs et, si la situation l’exige, entamera des procédures 
d’infraction à l’encontre des États membres concernés.
Réponses de la Commission 57
Les États membres auraient dû inclure dans leurs PGBH 
des mesures visant à contrôler les politiques de captage 
et de fixation du prix de l’eau qui permettent d’obtenir 
un état quantitatif conforme au «bon» état, tel qu’exigé 
en vertu de la DCE. En l’absence de tels contrôles 
ou lorsque ceux‑ci sont insuffisants pour remplir les 
objectifs de la DCE, la Commission assure un suivi de la 
procédure avec les États membres.
42
La difficulté de contrôler l’application de certaines 
exigences n’est pas propre à la conditionnalité, elle 
découle de l’obligation à proprement parler. Même s’il 
est vrai que la campagne annuelle de contrôle de la 
conditionnalité ne peut pas être adaptée à tous les types 
d’exigences, les résultats obtenus à d’autres occasions 
peuvent également être exploités dans le cadre de la 
conditionnalité.
43
Lorsque des faiblesses sont détectées lors des audits de 
la Commission, des corrections financières peuvent être 
fixées jusqu’à ce qu’il y soit mis un terme.
46
La diversité des bandes tampons est liée aux dispositions 
spécifiques de la directive «Nitrates». Les bandes 
tampons doivent tenir compte des conditions de 
l’environnement dans les régions concernées de l’État 
membre en question (article 5, paragraphe 3, point b)), 
ce qui signifie qu’elles peuvent varier, à condition que, 
de par leur conception et en combinaison avec d’autres 
mesures présentes dans le programme d’action, elles 
soient suffisantes pour réduire la pollution des eaux 
provoquée par les nitrates (article 5, paragraphe 5).
La Commission n’a pas de rôle formel dans l’adoption 
des programmes d’action «Nitrates» qui définissent les 
mesures, y compris les bandes tampons. Cependant, 
les procédures d’infraction ouvertes témoignent de 
la remise en cause des mesures par la Commission du 
point de vue de la réalisation des objectifs en matière de 
qualité de l’eau.En outre, plusieurs États membres ont complété cette 
législation par certaines normes BCAE.
37
Le délai de mise en œuvre de la DCE et de la directive 
relative à une utilisation des pesticides compatible 
avec le développement rural, y compris au niveau des 
exploitations, est fixé dans le texte desdites directives. 
Si les États membres ne respectent pas ce délai, ils sont 
susceptibles de faire l’objet de procédures d’infraction.
38
La norme BCAE concernant l’utilisation de l’eau à des fins 
d’irrigation est fondée sur la législation nationale existante 
et vise à mettre cette législation nationale en relation avec 
les paiements au titre de la PAC. L’autorisation préalable 
pour le captage de l’eau est une exigence fixée à l’article 11, 
paragraphe 3, point e), de la DCE, qui diffère de l’utilisation 
de l’eau, ce qui explique qu’elle n’a pas été ajoutée à la 
norme BCAE sur l’utilisation de l’eau. Lorsque la législation 
nationale ne précise pas explicitement les éléments 
concernant les compteurs d’eau et les notifications 
concernant l’utilisation de l’eau, ceux‑ci seront également 
exclus des BCAE. En principe, la législation nationale doit 
tenir compte des besoins nationaux, régionaux ou locaux en 
ce qui concerne l’utilisation de l’eau. Ces besoins diffèrent 
fortement d’un endroit à l’autre et il ne serait pas pertinent 
d’imposer les mêmes exigences sur tout le territoire de 
l’Union.
Cependant, la Commission constate que, pour la période 
de programmation 2014‑2020, le soutien du Feader 
en faveur des investissements dans l’irrigation ne sera 
accordé que si des compteurs d’eau sont déjà en place 
au niveau de l’investissement ou sont mis en place dans 
le cadre de l’investissement. Plusieurs autres conditions 
devront également être respectées, dont de nombreuses 
liées à l’état des masses d’eau touchées par des projets 
d’irrigation.
39
La DCE est l’instrument de l’UE approprié pour améliorer 
de façon planifiée et cohérente la gestion des eaux de 
l’Union. Il sera proposé de l’inclure dans le système de 
conditionnalité en temps voulu, lorsque les obligations 
qui incombent directement aux agriculteurs auront été 
établies.
Réponses de la Commission 58
— des conditions particulières établies dans le nouveau 
règlement «Développement rural» concernant le 
soutien des investissements en faveur de l’irrigation.
Encadré 11 
— En dépit de l’orientation axée sur la qualité de 
l’eau donnée par le Danemark à son évaluation 
stratégique environnementale, la mesure 121 
(Investissement agricole) inclut également un 
soutien spécifique en faveur de la réduction de 
l’utilisation de l’eau dans l’industrie horticole, ciblant 
ainsi directement la question du captage de l’eau.
Cette question peut également être traitée au moyen 
de mesures de base pour aborder la problématique 
de l’utilisation rationnelle de l’eau, conformément au 
principe du pollueur‑payeur. Ces mesures ne devront 
pas être financées à l’aide du PDR.
— Le PDR comprend des actions de formation 
(mesure 111) afin de renforcer la sensibilisation des 
exploitants à la législation environnementale. Des 
actions de conseil sont également soutenues par 
la mesure 115 pour encourager une utilisation plus 
durable de l’eau.
— En Slovaquie, les PGBH ont été adoptés et notifiés en 
mars 2010, bien après la réalisation de l’évaluation 
environnementale du PDR (le PDR de la Slovaquie 
a été approuvé le 4 décembre 2007). C’est la raison 
pour laquelle les mesures recensées dans le PGBH 
n’ont pas été traitées dans l’analyse environnementale 
du PDR. Une plus grande cohérence devrait être 
envisageable à l’avenir, puisque les premiers PGBH 
ont désormais été notifiés.
— En Grèce, les PGBH ont été adoptés bien 
après l’approbation du PDR. Les incidences 
environnementales et économiques négatives des 
trous de forage ont toutefois été mises en avant dans 
l’évaluation environnementale du PDR. En conséquence, 
la mesure 125 cofinance des projets portant sur la 
collecte et l’exploitation des eaux de ruissellement 
à la surface, la modernisation et l’amélioration des 
conditions d’irrigation, du drainage et de l’accès, 
ainsi que de l’infrastructure permettant d’assurer 
le suivi et d’enregistrer l’incidence des pressions 
hydromorphologiques sur les couches aquifères.48
La Commission reconnaît les irrégularités dans le 
contrôle du captage de l’eau dans l’industrie agricole et 
suit ce sujet de façon bilatérale avec les États membres, 
conformément à l’évaluation du PGBH, pour s’assurer de 
l’efficacité de la législation en place.
Veuillez également consulter la réponse formulée au 
point 39.
49
Le considérant 6 du règlement ne mentionne pas 
particulièrement la politique de l’UE dans le domaine 
de l’eau mais elle est de toute évidence comprise dans 
l’expression «autres politiques communautaires».
51
La Commission reconnaît que l’analyse des pressions 
exercées sur l’eau devrait être exhaustive, que les PDR et 
les PGBH devraient être cohérents, qu’il convient d’éviter 
les effets négatifs du soutien dans le domaine de l’eau et 
que le financement prévu à ce titre devrait être dépensé 
plus efficacement ou, si la situation l’exige, redistribué de 
façon plus appropriée (justification valable à l’appui).
Certaines performances atteintes dans ces matières 
pourraient être améliorées pour la période 2014 ‑2020. La 
Commission estime que les améliorations résulteront:
— de la présence explicite de «surfaces d’intérêt» liées 
à l’eau (sous‑priorités) dans le nouveau règlement 
«Développement rural», ainsi que des indicateurs 
correspondants, à l’aune desquels les États membres 
définiront des objectifs au sein de leur propre PDR;
— de l’obligation, dans le cadre du nouveau règlement 
«Développement rural», de dépenser au moins 30 % 
de la contribution totale du Feader en faveur de 
chaque PDR relatif à l’atténuation des changements 
climatiques et à l’adaptation à ces changements ainsi 
qu’aux questions environnementales par la mise en 
place de certaines mesures;
— de la meilleure expérience des États membres en ce 
qui concerne le cadre analytique de la politique de 
développement rural et le processus d’établissement 
de PGHB (dans le cadre de la DCE);
Réponses de la Commission 59
58
L’article 38 a été activé en 2010, immédiatement après 
la date butoir pour la présentation du PGBH. Les 
nouvelles dispositions sont devenues obligatoires pour 
les exploitants fin 2012, alors que les programmes de 
développement rural étaient sur le point d’être clôturés 
en 2013. Cette mesure n’a donc été appliquée que par un 
petit nombre d’États membres.
En outre, il convient également de tenir compte du fait 
que les compensations payées peuvent permettre de faire 
progresser la mise en œuvre. Cependant, étant donné 
que l’article 38 porte sur les coûts de compensation, 
aucune exigence environnementale supplémentaire n’a 
été ajoutée. En conséquence, les États membres peuvent 
poursuivre une mise en œuvre ambitieuse sans recourir 
aux possibilités offertes au titre de l’article 38.
59
Même si les raisons citées par la Cour pour expliquer 
l’utilisation limitée de la mesure 213 sont valables, deux 
points supplémentaires méritent d’être approfondis.
Premièrement, de manière générale, certaines mesures 
de développement rural sont plus largement utilisées 
que d’autres.
Deuxièmement, la mesure 213 est une mesure 
quelque peu inhabituelle en ce sens qu’elle offre une 
compensation pour pallier les désavantages découlant 
des exigences obligatoires dans des domaines 
particuliers. La majorité des mesures fonctionnent 
différemment (à savoir qu’il s’agit de paiements pour les 
investissements réalisés ou pour les pratiques entreprises 
sur une base volontaire). Cette caractéristique propre 
à la mesure 213 peut favoriser la réticence de certains 
États membres à la mettre en œuvre, jusqu’à ce qu’ils 
constatent que d’autres États membres y sont parvenus 
avec succès.
Dans tous les cas, la Commission prévoit une utilisation 
accrue de la mesure couvrant les paiements au titre de la 
DCE pour la période 2014‑2020, étant donné la mise en 
place effective des PGHB.53
La Commission reconnaît que de nombreux États 
membres doivent inclure des programmes de mesures 
destinés à l’industrie agricole bien mieux définis pour le 
second cycle de PGBH. Elle participe activement à cette 
tâche avec les États membres.
54
Le nouveau règlement «Développement rural» pour 
la période de programmation 2014‑2020 comporte 
des clauses de sauvegarde particulières applicables au 
soutien des investissements dans l’irrigation — mises 
en relation avec les compteurs d’eau, avec la soumission 
d’un PGBH doté de mesures pertinentes pour l’industrie 
agricole, ainsi qu’avec l’état des masses d’eau.
En outre, plusieurs actes législatifs, notamment 
la directive «Évaluation des incidences sur 
l’environnement», exigent que certains investissements 
soient précédés d’une évaluation environnementale 
(ce point est rappelé à l’article 45, paragraphe 1, du 
règlement «Développement rural»).
Enfin, la mise en œuvre des BCAE, les exigences 
minimales en matière d’engrais et de produits 
phytopharmaceutiques et la fixation du prix de 
l’eau constituent des conditions ex ante en vue d’un 
financement au titre du Feader (voir annexe V du 
règlement «Développement rural»).
Encadré 12
En général, un accroissement de la superficie irriguée 
ou une augmentation de la consommation globale 
d’eau présente des «effets négatifs» uniquement si les 
réserves d’eau disponibles sont insuffisantes pour couvrir 
ces changements tout en veillant au maintien ou à la 
réalisation de l’objectif de bon état de l’eau.
Même si la mesure 125 des PDR en Espagne exclut les 
investissements débouchant sur un accroissement 
de la superficie irriguée ou une augmentation de la 
consommation globale d’eau, le risque d’accroissement 
de la superficie irriguée par les investissements est 
atténué dans le cadre de la mesure 121, et ce parce que les 
infrastructures et les conduites d’eau situées en dehors de 
l’exploitation et approvisionnant cette dernière n’étaient 
pas éligibles au titre de la mesure 125 si elles donnaient 
lieu à une augmentation de la surface irriguée .
Réponses de la Commission 60
En ce qui concerne les programmes pluriannuels tels 
que les programmes de développement rural, certains 
résultats, comme les incidences sur la qualité de l’eau, ne 
peuvent être évalués correctement que pendant et après 
la période de programmation. Ces incidences ne peuvent 
être mesurées qu’après un laps de temps suffisant après 
la mise en œuvre des programmes.
68
Les contrôles ne fournissent aucune information relative 
à l’incidence d’une politique. La mesure d’une incidence 
requiert une procédure d’évaluation soigneusement 
conçue qui permette de distinguer les effets d’une 
politique telle que la conditionnalité d’autres facteurs 
d’intervention.
69
Dans le contexte du CCSE, plusieurs indicateurs 
permettant de mesurer la progression vers la réalisation 
des objectifs sont définis. Ces indicateurs constituent 
une source d’informations utilisée par les évaluateurs 
pendant leur mission.
70
Depuis 2014, le nouveau cadre de suivi et d’évaluation 
comporte également des informations sur la quantité 
d’eau. De manière générale, il convient de noter que la 
collecte d’informations implique des difficultés pratiques 
et des coûts financiers. C’est pourquoi une limite a été 
fixée pour ce qui est des informations qui peuvent être 
collectées et de la fréquence de collecte des données.
L’expérience tirée du CCSE pour la période 2007‑2013 
a montré qu’il était très difficile de définir des objectifs 
précis pour les indicateurs d’impact tels que la qualité de 
l’eau en raison des nombreux facteurs extérieurs entrant 
en ligne de compte. Des documents d’orientation ont 
été transmis aux États membres afin de les encourager 
à mesurer les indicateurs d’impact attendus dans les 
évaluations ex post.
En ce qui concerne les indicateurs de résultat, il est 
reconnu qu’il a été difficile d’enregistrer correctement 
les données concernant l’indicateur «Surface ayant fait 
l’objet d’actions réussies de gestion des terres».64
Veuillez consulter la réponse formulée au point 83.
65
Les mesures de développement rural mentionnées 
par la Cour qui ne sont pas soumises aux règles de 
conditionnalité concernent principalement des mesures 
en matière d’investissement.
La législation en matière de développement rural 
pour la période 2014‑2020 comporte des dispositions 
visant à garantir que l’aide n’est accordée qu’aux 
investissements durables sur le plan environnemental. 
À cet égard, les dispositions liées aux investissements 
dans l’irrigation sont tout particulièrement détaillées.
La charge administrative liée à l’inclusion de mesures 
d’investissement dans le système de conditionnalité 
serait élevée en raison de leur gestion pluriannuelle. 
En outre, leur incidence serait très limitée dans la 
mesure où la plupart des exploitants bénéficiant d’un 
soutien aux investissements par l’intermédiaire de la 
politique de développement rural sont déjà touchés 
par la conditionnalité par l’intermédiaire des régimes 
de paiements directs (premier pilier) et des mesures de 
développement rural liées à la surface.
67
Un nouveau système de suivi et d’évaluation de la PAC 
dans son ensemble au regard de ses objectifs a été 
introduit dans le règlement (UE) n° 1306/2013 pour 
la nouvelle période de programmation 2014‑2020. 
Ce système contient également des informations 
relatives à la quantité d’eau utilisée et à la qualité de 
l’eau. Toutefois, la mise en relation entre, d’une part, 
la quantité et la qualité de l’eau et, d’autre part, les 
pratiques agricoles s’avère très complexe, étant donné la 
grande diversité des pratiques agricoles et des situations 
agronomiques à travers l’Europe, les pressions de sources 
non agricoles — qui ont également un impact significatif 
sur la qualité et la disponibilité de l’eau — et les difficultés 
à établir des liens causaux. C’est la raison pour laquelle 
la charge administrative et les coûts liés aux systèmes 
de suivi et d’évaluation doivent être scrupuleusement 
comparés aux bénéfices découlant de l’amélioration de la 
gestion et de l’élaboration des politiques.
Réponses de la Commission 61
Conclusions et recommandations
82
Veuillez consulter la réponse formulée au point V.
83
D’importants textes législatifs de l’Union européenne 
sont déjà inclus dans le champ d’application de la 
conditionnalité. En outre, les autres problématiques 
liées à l’eau traitées dans le cadre de la directive‑cadre 
sur l’eau seront introduites dans le système de 
conditionnalité en temps voulu, lorsque la directive 
aura été mise en œuvre dans tous les États membres 
et que les obligations qui incombent directement 
aux agriculteurs auront été établies. Entre‑temps, des 
normes BCAE liées à l’eau ont été mises en place afin de 
couvrir certaines exigences de base existant déjà dans les 
législations nationales et de les mettre en relation avec 
les paiements au titre de la PAC.
La conditionnalité contribue aux objectifs du principe du 
pollueur‑payeur mais n’a pas été conçue pour compenser 
les coûts liés aux dommages environnementaux. Le 
principe pour le calcul des réductions de paiement 
soumis à la conditionnalité est en effet basé sur un 
pourcentage de tous les paiements concernés reçus 
par l’exploitant au titre de la PAC. C’est précisément ce 
pourcentage, et non les montants absolus, qui reflète la 
gravité de la violation des lois de l’Union par l’exploitant, 
conformément au principe de proportionnalité.
Recommandation n° 1
La Commission considère que cette recommandation a été 
partiellement mise en œuvre et qu’elle le sera pleinement 
lorsque certaines conditions auront été remplies.
Pour la PAC après 2014, la Commission a proposé d’inclure 
la DCE et la directive relative à une utilisation des pesticides 
compatible avec le développement rural dans le système 
de conditionnalité, lorsque celles‑ci auront été mises en 
œuvre dans tous les États membres et que les obligations 
directement applicables aux agriculteurs auront été 
définies. Le Parlement européen et le Conseil ont accepté 
cette approche et prononcé une déclaration commune 
à cet égard lors de l’adoption de la réforme de la PAC.71
Dans l’ensemble, les évaluations à mi‑parcours ont été 
réalisées trop tôt dans les programmes pour générer des 
données fiables concernant les incidences et les résultats 
puisque, dans la plupart des cas, les programmes étaient 
encore trop récents pour produire des incidences/
résultats concrets.
C’est la raison pour laquelle les évaluations à mi‑parcours 
ont été supprimées dans la nouvelle période de 
programmation.
En ce qui concerne les programmes pluriannuels tels 
que les programmes de développement rural, certains 
résultats, comme les incidences sur la qualité de l’eau, ne 
peuvent être évalués correctement que pendant et après 
la période de programmation. Ces incidences ne peuvent 
être mesurées qu’après un laps de temps suffisant après 
la mise en œuvre des programmes. Pour la plupart 
des interventions, les évaluations à mi‑parcours (2010) 
avaient été réalisées trop tôt.
74
Des efforts sont consentis par l’intermédiaire du groupe 
de travail sur la stratégie commune de mise en œuvre de 
la DCE en ce qui concerne la notification pour modifier 
le processus de notification de manière à pouvoir établir 
un lien plus évident entre les pressions, les mesures et 
les réponses. En outre, la Commission prendra les actions 
nécessaires pour garantir le respect des exigences de la 
DCE en matière de suivi.
78
La Commission et l’Agence européenne pour 
l’environnement (AEE) travaillent en collaboration avec 
les États membres pour améliorer WISE.
79
Les indicateurs agroenvironnementaux sont en 
constante amélioration et certains incluent des pratiques 
agricoles, comme l’IAE 15 (Bilans de nutriments bruts), 
l’IAE 12 (Intensification/extensification), l’IAE 11 (Pratiques 
de gestion agricole) et l’IAE 7 (Irrigation). Il est reconnu 
que, à l’avenir, il faut encourager de meilleures synergies 
entre le CCSE, les données du système intégré de 
gestion et de contrôle et l’enquête sur la structure des 
exploitations agricoles, conformément à l’article 17 de 
la directive «Inspire» concernant le partage des séries de 
données géographiques.
Réponses de la Commission 62
86
La mise en œuvre de la politique de l’Union européenne 
dans le domaine de l’eau dépend en partie du soutien de 
«fonds», mais en partie uniquement (dans le respect du 
principe du pollueur‑payeur). Les exigences juridiques 
ne bénéficiant d’aucun financement jouent un rôle 
déterminant parmi l’ensemble de mesures nécessaires 
pour répondre à l’incidence de l’agriculture sur l’eau.
Recommandation n° 3
Réponse au premier paragraphe de la 
recommandation n° 3:
La Commission estime que cette recommandation a été 
partiellement mise en œuvre.
Sur la base du plan d’action sur l’eau adopté en 2012, 
la Commission poursuivra le processus favorablement 
accueilli de la stratégie commune de mise en œuvre de 
la DCE, qui a déjà produit 23 documents d’orientation 
expliquant de manière détaillée comment mettre en œuvre 
la DCE. Le mandat des groupes de travail sur la stratégie 
commune de mise en œuvre de la DCE est fortement 
orienté sur l’amélioration de la qualité des PGBH et de 
l’état des eaux de l’Union européenne par l’exécution des 
propositions énumérées dans le plan d’action sur l’eau.
La Commission assure le suivi des lacunes significatives 
observées dans les mesures nécessaires à la mise en œuvre 
de la DCE de manière bilatérale avec les États membres 
dans le but de résoudre les problèmes à temps pour le 
second cycle de PGBH en 2015. Dans certains cas, une pro ‑
cédure d’infraction sera ouverte lorsque la situation l’exige.
En 2016, les États membres notifieront leurs PGBH mis 
à jour à la Commission. La Commission les évaluera 
et, sur la base, entre autres, de cette évaluation, elle 
procédera à une révision de la DCE et proposera toutes 
les modifications nécessaires à cette fin au plus tard 
en 2019, et/ou d’autres initiatives.
Eu égard au PDR, l’une des mesures de base (article 9), 
à savoir la politique de fixation du prix de l’eau, constitue 
une condition ex ante pour le PDR et, à ce titre, les 
États membres seront tenus de veiller au respect de 
cette exigence afin de s’assurer de pouvoir utiliser les 
crédits PDR dans certains cas.
Réponse au deuxième paragraphe de la 
recommandation n° 3:
Cette partie de la recommandation s’adresse aux États 
membres.En 2012, les directeurs européens de l’eau2 ont pris 
acte des recommandations du groupe de coordination 
stratégique et de la Commission. Ils ont reconnu qu’il 
faudrait envisager d’inclure la liste des mesures de base 
proposées dans le système de conditionnalité si une 
décision d’ajouter des dispositions relatives à la DCE dans 
la conditionnalité est obtenue au Parlement européen et 
au Conseil lors des discussions sur la PAC.
En attendant cette intégration dans le système de 
conditionnalité, les colégislateurs sont également 
convenus d’inclure ces deux directives dans le champ 
d’application obligatoire du système de conseil agricole, 
de sorte que tous les agriculteurs concernés puissent 
bénéficier de conseils appropriés. Les principaux 
éléments de la politique européenne dans le domaine de 
l’eau seront donc intégrés à la PAC le moment venu.
Eu égard à la politique de développement rural, 
les outils et mécanismes requis sont définis, pour 
la période 2014‑2020, par le nouveau règlement 
«Développement rural»  et la législation y afférente.
Le règlement «Développement rural» (c’est‑à‑dire le 
règlement clé à proprement parler) place explicitement 
«l’amélioration de la gestion de l’eau» et «le 
développement de l’utilisation efficace de l’eau dans 
l’agriculture» parmi les «priorités» pour lesquelles les 
États membres et les régions doivent planifier leurs 
dépenses dans le cadre de leur PDR.
Un éventail de mesures est disponible pour se 
conformer à ces priorités — soutien à la formation, 
conseils, investissements, pratiques relatives à la gestion 
pluriannuelle des terres et développement expérimental 
(y compris le partenariat européen d’innovation pour la 
productivité et le développement durable de l’agriculture).
Enfin, il convient de garder à l’esprit que la politique de 
développement rural doit répondre à toute une série de 
priorités et que les ressources financières sont limitées.
Recommandation n° 2
Cette recommandation s’adresse aux États membres.
2 https://circabc.europa.eu/w/browse/ 25d8b24a‑c247‑4275 ‑9a56‑9
676a75a90f6
Réponses de la Commission 63
L’expérience tirée du CCSE pour la période 2007‑2013 
a montré qu’il était très difficile de définir des objectifs 
précis pour les indicateurs d’impact tels que la qualité de 
l’eau en raison des nombreux facteurs extérieurs qui entrent 
en jeu. Des documents d’orientation ont été transmis 
aux États membres afin de les encourager à mesurer les 
indicateurs d’impact attendus dans les évaluations ex post.
En ce qui concerne les indicateurs de résultat, il est 
admis qu’il a été difficile d’enregistrer correctement les 
données concernant l’indicateur «Surface ayant fait l’objet 
d’actions réussies de gestion des terres».
En vertu de la DCE, les États membres sont tenus 
d’identifier les sources de pression importante et de 
les notifier dans les PGBH et dans le système européen 
d’information sur l’eau (WISE). Il est reconnu que le niveau 
de notification des informations n’était pas utile à des fins 
d’analyse et des modifications à apporter aux exigences 
en la matière ont donc été discutées par l’intermédiaire de 
la stratégie commune de mise en œuvre de la DCE, afin de 
permettre un nouveau suivi des sources de pression et du 
degré d’efficacité des mesures mises en œuvre.
Réponse au deuxième paragraphe de la 
recommandation n° 4:
Cette partie de la recommandation s’adresse aux États 
membres.87 Deuxième tiret
La Commission et l’AEE travaillent en collaboration avec 
les États membres pour améliorer WISE.
87 Troisième tiret
La mise en œuvre correcte et effective des indicateurs 
agroenvironnementaux dépend des données et 
des informations fournies par les États membres. En 
l’absence de ces informations, les indicateurs ne peuvent 
fonctionner correctement. Ce manque d’informations 
touche particulièrement les indicateurs liés à l’eau.
Recommandation n° 4
Réponse au premier paragraphe de la 
recommandation n° 4:
La Commission estime que la mise en œuvre de cette 
recommandation est actuellement en cours.
Un nouveau système de suivi et d’évaluation de la PAC 
dans son ensemble au regard de ses objectifs a été 
introduit dans le règlement (UE) n° 1306/2013 pour la 
nouvelle période de programmation 2014‑2020. Ce 
système contient également des informations relatives 
à la quantité d’eau utilisée et à la qualité de l’eau. Toutefois, 
la mise en relation, d’une part, de la quantité et la qualité 
de l’eau et, d’autre part, des pratiques agricoles, se révèle 
d’une grande complexité, étant donné la grande diversité 
des pratiques agricoles et des situations agronomiques 
à travers l’Europe. C’est la raison pour laquelle la charge 
administrative et les coûts liés aux systèmes de suivi et 
d’évaluation doivent être rigoureusement comparés aux 
bénéfices découlant de l’amélioration de la gestion et de 
l’élaboration des politiques.
En ce qui concerne les programmes pluriannuels tels 
que les programmes de développement rural, certains 
résultats, comme les incidences sur la qualité de l’eau, ne 
peuvent être évalués correctement que pendant et après 
la période de programmation. Ces incidences ne peuvent 
être mesurées qu’après un laps de temps suffisant après 
la mise en œuvre des programmes.

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QJ‑AB‑14‑004 ‑FR‑C ISSN 1831 ‑0850
La protection de la qualité des ressources en eau 
de l’Europe figure sur la liste des priorités de l’UE 
depuis la fin des années 70. L’agriculture, qui est 
l’un des principaux consommateurs et pollueurs 
d’eau, a un rôle majeur à jouer dans la gestion 
durable de l’eau.
L’UE a déclaré à maintes reprises que ses 
différentes politiques doivent être cohérentes, 
et elle reconnaît par conséquent la nécessité 
de veiller à ce que ses politiques 
environnementales, y compris celles qui 
concernent l’eau, soient soutenues par la 
politique agricole commune. L’audit visait à 
déterminer si les objectifs de la politique de l’UE 
dans le domaine de l’eau avaient été intégrés 
avec succès dans la PAC, et il a montré que ce 
succès n’était que partiel.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENNE