C 80/66 FR 30.3.2004 Journal officiel de l’Union européenne
Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre vert sur les services d’intérêt
général»
(COM(2003) 270 final)
(2004/C 80/20)
Le 22 mai 2003, conformément à l’article 262 du traité instituant la Communauté européenne, la
Commission a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur le «Livre vert sur lesservices d’intérêt général».
La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l’information», chargée de préparer
les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 24 novembre 2003 (rapporteur: M. Hernández
Bataller, corapporteur: M. Hencks).
Lors de sa 404
esession plénière des 10 et 11 décembre 2003 (séance du 11 décembre), le Comité
économique et social européen a adopté l’avis suivant par 72 voix pour, 7 contre et 6 abstentions.
1. Introduction
1.1. La notion de service d’intérêt général est comprise de
différentes manières dans le contexte de l’Union européenne etles conceptions germanique, nordique, latine et anglo-saxonne
ne sont pas identiques. Dans certains États de l’Union, la notion
même de service public n’existe pas. Quoi qu’il en soit, l’ontrouve des idées assez similaires et des réalités également
proches, qui traduisent des valeurs communes à tous les pays
européens. (Nous avons ainsi aux Pays-Bas, les «beheer vandiensten»; en Italie, les «gestione di pubblica utilità»; au
Royaume-Uni, les «public utility»; en Allemagne, les «daseins-
vorsorge» et en France, le «service public (
1)»).
1.2. La notion de services d’intérêt général et les caractères
propres à ce type de services ont fait l’objet d’une définition
(non encore consolidée à l’heure actuelle) dans différents actes
institutionnels de la Communauté, définition qui, en substance,demeure valable aujourd’hui et il est par conséquent considéréque:
— le service d’intérêt général couvre les services marchands
et non marchands que les autorités publiques considèrentêtre d’intérêt général et auxquels elles imposent certaines
obligations de service public;
— le service d’intérêt économique général se réfère aux
services marchands auxquels les États membres et l’Union
imposent certaines obligations de service public en vertude critères d’intérêt général (
2), notamment de service
universel, dans des secteurs comme les communications
électroniques, l’énergie et les services postaux.
(1) JO C 368 du 20.12.1999, paragraphe 1.1.
(2) JO C 241 du 7.10.2002, paragraphe 1.1.1.2.1. La Commission, dans les communications de
1996 (3) et de 2000 (4) sur les services d’intérêt général en
Europe, a souligné l’importance de ces services, qui sont à labase du modèle européen de société. Le fait que l’Unioneuropéenne décide d’exclure des négociations de l’OMC à
Cancun (10 au 15 septembre 2003) l’éducation, la santé et la
culture, précisément dans le but de préserver l’intérêt général,traduit bien l’intangibilité de ce modèle.
1.2.2. La Commission envisage dans ces communications
quatre objectifs essentiellement:
— garantir un fonctionnement efficace des services d’intérêt
économique général;
— veiller à ce que la qualification de service d’intérêt
économique général soit correcte;
— veiller à ce qu’il n’y ait pas d’interférences négatives dans
les marchés ouverts à la concurrence en marge du servicepublic;
— garantir l’accès de chaque citoyen aux services essentiels.
1.3. Le droit communautaire implique le respect de certai-
nes procédures et principes, en particulier, les principes detransparence, de non-discrimination et de proportionnalité, et
ne s’oppose pas à l’instauration et au bon fonctionnement
des services d’intérêt économique général. En l’absence deréglementation spécifique adoptée par le Conseil, les Étatsmembres ont des compétences élargies pour établir la liste de
leurs services d’intérêt économique général et définir leurs
modalités de fonctionnement, y compris, le cas échéant, lesaides publiques qui pourraient s’avérer nécessaires.
(3) JO C 281 du 26.9.1996.
(4) JO C 17 du 19.1.2001.
30.3.2004 FR C 80/67 Journal officiel de l’Union européenne
Il existe cependant dans les traités une incohérence entre le fait
que le droit de la concurrence effectivement appliqué considère
les services d’intérêt économique général comme des déroga-
tions à l’article 86-2 et suivants et le fait que la reconnaissancepositive des services d’intérêt économique général à l’article 16ne constitue pas une base juridique.
Les politiques d’aides publiques et de cohésion sociale et
territoriale servent à palier les défaillances du marché, même si
leur finalité est, respectivement, d’éviter les distorsions de laconcurrence et de promouvoir, via des actions d’encourage-
ment, le renforcement de la cohésion sociale et territoriale.
L’article 36 (
1) de la Charte des droits fondamentaux reconnaît
et respecte l’accès aux services d’intérêt économique général,afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale. En outre,
l’accès aux services d’intérêt économique général comporte,
normalement, le renforcement d’un autre droit fondamental,par exemple la liberté de circulation des personnes, pour les
services de transport ou le droit à l’intimité et au secret des
communications, pour les services postaux.
1.4. En réponse à la demande du Conseil européen de Nice
de décembre 2000, la Commission a présenté au Conseileuropéen de Laeken de 2001 un rapport sur les services
d’intérêt général (
2), dans lequel elle indiquait que pour amélio-
rer la sécurité juridique dans le cadre des compensationsde service public, elle avait l’intention d’établir un cadre
communautaire d’appui pour les aides d’État accordées aux
entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économi-que général et de développer l’évaluation des résultats de ces
derniers.
1.4.1. La Commission a traditionnellement estimé que les
compensations payées par un État aux entreprises chargéesde la gestion d’un service d’intérêt économique général neconstituent pas une aide dans la mesure où elles se limitent à
compenser le coût effectif résultant de l’exécution des obliga-
tions de service.
1.4.2. Le Tribunal de première instance, dans ses arrêts
FFSA (
3) du 27 février 1997 et Télévision portugaise, du 10 mai
2000 (4) a estimé que les compensations du coût effectif des
obligations de service public constituaient des aides publiquesaux termes des dispositions de l’article 87, paragraphe premier,
du traité, même si leur montant ne dépasse pas ce qui s’avère
nécessaire pour l’exécution de l’obligation de service public.
(1) L’article 36 de la Charte dispose que: «L’Union reconnaît et
respecte l’accès aux services d’intérêt économique général tel qu’ilest prévu par les législations et pratiques nationales, conformé-ment au traité instituant la Communauté européenne, afin depromouvoir la cohésion sociale et territoriale de l’Union».
(
2) COM(2001) 598 final.
(3) Affaire T-106/95; arrêt confirmé par décision de la Cour de justice
du 25 mars 1998 (Affaire C-174/97).
(4) Affaire T-46/97.1.4.3. Toutefois, la Cour de justice, dans son arrêt Fer-
ring (5), du 22 novembre 2000, a estimé que les compensations
accordées par les États, dont le montant ne dépasse pas ce qui
est nécessaire pour le fonctionnement du service public, nereprésentaient pas un avantage pour les entreprises bénéficiai-res et partant, ne constituaient pas des aides d’État, soulignant
néanmoins que la surcompensation pouvait en revanche être
considérée comme telles, ce qui ne peut être autorisé enapplication de l’article 86 du traité.
1.4.4. La Cour de justice, réunie en session plénière, a
prononcé son arrêt du 24 juillet 2003 (
6) qui revient sur sa
jurisprudence précédente (7) et fixe un certain nombre de
critères impératifs pour exclure ces subventions publiques
(compensations) du cadre de l’application de l’article 87,
paragraphe premier, du traité CE:
— l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de
l’exécution d’obligations de service public et ces obliga-tions doivent être clairement définies;
— les paramètres sur la base desquels sera calculée la
compensation doivent être préalablement établis de façonobjective et transparente;
— la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire
pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par
l’exécution des obligations de service public, en tenantcompte des recettes qui y sont liées ainsi que d’un bénéfice
raisonnable;
— quand la sélection de l’entreprise chargée d’exécuter des
obligations de service public se fait en dehors du cadred’une procédure de marché public, le niveau de compen-sation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une
analyse des coûts qu’une entreprise moyenne bien gérée
et correctement équipée pour faire face aux exigences deservice public aurait à supporter pour exécuter ces
obligations (compte tenu des recettes et du bénéfice
raisonnable tiré de l’exécution de ses obligations).
(5) Affaire C-53/00.
(6) Affaire C-280/00 Altmark Trans GmbH. Conclusions de l’avocat
général Léger du 19 mars 2002.
(7) Affaire C-53/00, arrêt du 22 novembre 2001. L’avocat général
Léger se montre très critique sur son contenu dans les conclusionsde l’affaire C-280/00, notamment aux points 58-61, 76-82 et 87-
89.
C 80/68 FR 30.3.2004 Journal officiel de l’Union européenne
2. Le Livre vert sur les services d’intérêt général
2.1. Le Livre vert se compose, en plus d’une introduction et
d’une conclusion opérationnelle, de cinq grandes parties. La
première présente le contexte général; la deuxième examine la
portée de l’action communautaire dans le cadre des servicesd’intérêt général; la troisième décrit une série d’éléments à des
fins de définition, à partir de la législation sectorielle en vigueur
et d’un concept commun de service d’intérêt économiquegénéral; la quatrième aborde une série de questions liées à
l’organisation, au financement et à l’évaluation de ces services
et la cinquième en analyse la dimension internationale. LeLivre vert est complété par une annexe qui décrit de manière
plus détaillée une série d’obligations de service public dérivées
de la législation sectorielle en vigueur, ainsi que les instrumentspolitiques disponibles pour en garantir le respect (
1).
2.2. Les services d’intérêt général, qui incluent des services
de nature tant économique que non économique, constituent
une réalité complexe et en constante évolution. Ils couvrentun large spectre d’activités de type divers, de dimension et de
nature différente. La façon d’organiser ces services diffère en
fonction des traditions culturelles, de l’histoire et des conditionsgéographiques de chaque État membre ainsi que des caractéris-
tiques de l’activité en question, et surtout de son développe-
ment technologique (
2).
2.3. L’Union européenne respecte cette diversité et les
fonctions des autorités nationales, régionales et locales s’agis-
sant de garantir le bien-être de leurs citoyens et les options
démocratiques relatives, entre autres aspects, au niveau dequalité des services. Cette diversité explique les différents degrés
d’intervention communautaire et l’utilisation d’instruments
différents. Il revient également à l’Union européenne de jouerun rôle propre dans le cadre de ses compétences exclusives.
Par ailleurs, dans l’ensemble de l’Union européenne, les services
d’intérêt général soulèvent une série de questions et d’interroga-tions qui sont communes aux différents services et à différentes
autorités compétentes (
3).
2.4. Le débat lancé à travers le Livre vert est centré, entre
autres, sur les aspects suivants:
(1) Point 13 du Livre vert.
(2) Point 10 du Livre vert.
(3) Point 11 du Livre vert.— la portée d’une éventuelle action communautaire confor-
mément au traité et dans le plein respect du principe de
subsidiarité, l’attribution éventuelle à l’UE de nouvelles
compétences juridiques;
— les principes que l’on pourrait inclure dans une éventuelle
directive cadre ou dans un autre instrument général relatifaux services d’intérêt général et la valeur ajoutée d’un
instrument de cette nature;
— la définition d’une bonne gouvernance en matière d’orga-
nisation, de réglementation, de financement et d’évalua-
tion de ces services, afin de garantir une économie pluscompétitive et un accès efficace et équitable de tous les
citoyens à des services de qualité qui répondent à leurs
besoins;
— toute mesure qui pourrait contribuer à renforcer la
sécurité juridique et à garantir une articulation cohérenteet harmonieuse entre l’objectif du maintien des services
d’intérêt général de qualité et l’application rigoureuse des
règles sur la concurrence dans le marché intérieur (
4).
3. Observations générales
3.1. Le Comité s’est déjà prononcé sur la plupart des
questions que la Commission formule dans le Livre vert, dans
ses avis CES 949/1999 et CES 860/2002, et a estimé plus
particulièrement dans ce dernier (5) qu’il était nécessaire:
«... que la Commission présente une proposition de directive
cadre qui consolide les principes relatifs aux services économi-ques d’intérêt général et dote les États membres de la nécessaire
flexibilité en la matière. Cet instrument juridique devrait faire
ressortir l’importance qu’attribue l’Union européenne auxservices d’intérêt général, insister sur le fait que le droit d’accès
à ces services constitue un droit inhérent à la citoyenneté
européenne et, dans un souci de plus grande sécurité juridique,préciser certains concepts du droit communautaire en lamatière, dans le respect total du principe de subsidiarité».
Le CESE insiste sur la nécessité de l’adoption de cette directive-
cadre (
6) afin de préciser, notamment, les concepts utilisés par
les traités et les directives sectorielles ainsi que les conditions
d’intervention des différents opérateurs, en particulier ceux qui
sont chargés de la prestation de services d’intérêt général auniveau régional ou local.
(4) Point 12 du Livre vert.
(5) JO C 241 du 7.10.2002, paragraphe 4.4.
(6) «Loi-cadre», selon la terminologie utilisée dans le projet de
constitution pour l’Europe.
30.3.2004 FR C 80/69 Journal officiel de l’Union européenne
3.1.1. En ce qui concerne la portée d’une action communau-
taire, le CESE a estimé (1), qu’en plus de la présentation d’une
proposition de directive-cadre complétée par d’autres directives
sectorielles spécifiques, «il y avait lieu d’inclure à l’article 3 dutraité CE une référence à la fourniture des services d’intérêtgénéral comme étant l’une des actions que la Communauté
doit développer afin d’atteindre ses objectifs». Le CESE se
félicite que le projet de constitution de la Convention surl’avenir de l’Europe vienne renforcer et compléter l’article 16
actuel, afin de donner une base juridique suffisante pour le
développement législatif.
3.1.2. Comme le CESE l’a déjà fait savoir (
2), la Commission
devrait définir, au moyen d’une communication, par exemple,
les critères qui permettent aux organisations proposant desservices à buts non lucratifs de poursuivre leur activité, afin de
parvenir à la clarté et à la transparence nécessaires. L’objectif
commun à ces critères serait, dans tous les cas, de garantir uneprestation efficace des services.
3.1.3. Pour le CESE, il est important que les pouvoirs
publics appliquent le principe de démocratie participative pourpromouvoir une culture de dialogue et de participation (
3),
notamment avec les organisations qui fournissent des services
sociaux à but non lucratif. Ces dernières doivent continuer àfournir de tels services, car ils protègent les personnes les plus
vulnérables, créent ou recréent le tissu social et font appel à la
solidarité entre les citoyens. C’est pourquoi le Comité réitère lanécessité de séparer les services sociaux de la masse desopérateurs remplissant des fonctions d’intérêt général (
4).
3.1.4. Les exigences de subsidiarité et de proportionnalité
— ou les questions de pertinence et d’échelle — sont étroite-ment liées et doivent être pleinement prises en considération.
Le CESE a estimé (
5) que «... le futur cadre communautaire
devrait articuler un mécanisme qui permettre d’appliquer lasubsidiarité dans ce domaine grâce à des critères qui permet-
traient d’introduire la “subsidiarité fonctionnelle” au lieu de se
limiter à la seule subsidiarité territoriale».
Ainsi, le CESE souligne qu’en vertu du principe de subsidiarité,
c’est aux autorités compétentes sur les plans national, régionalet local qu’il revient de définir, organiser, financer et contrôler
les services d’intérêt général.
(1) JO C 241 du 7.10.2002, paragraphe 4.1.2.
(2) Avis du CESE sur «Les services sociaux privés à buts non lucratifs
dans le contexte des services d’intérêt général en Europe», JOC 311 du 7.11.2001.
(
3) Communication de la Commission, «Gouvernance européenne:
mieux légiférer», COM(2002) 275 final, p. 3.
(4) Avis du CESE sur «Les services sociaux privés à buts non lucratifs
dans le contexte des services d’intérêt général en Europe», JOC 311 du 7.11.2001, paragraphe 4.1.d).
(
5) JO C 241 du 7.10.2002, paragraphe 4.3.3.1.5. Le CESE attire l’attention sur le fait que l’objectif
primordial du service d’intérêt général est l’accès de tous les
citoyens, consommateurs et entreprises, au service public;
lorsque ce service est assuré par une entreprise publique ouprivée du secteur marchand, le souci de recherche de rentabilitéet de compétitivité ne doit en aucun cas conduire à une
disparition de ce service pour certains citoyens. Le service doit
être continu et également accessible à tous, même si, enraison notamment de conditions géographiques ou techniques,
l’exercice de ce service ne s’avère pas économiquement renta-
ble. Dans ce cas, les dispositions administratives, fiscales,juridiques et techniques dérogatoires nécessaires à l’exercice de
ce service, y compris par le biais d’aides d’État dérogeant au
système communautaire, doivent être autorisées et encoura-gées.
3.2. Quant aux principes que l’on pourrait inclure dans une
éventuelle directive-cadre ou un autre instrument généralrelatif aux services d’intérêt général, le CESE s’est déjà prononcéà ce sujet en ces termes (
6):
«En tant que droits des citoyens, les services d’intérêt économi-
que général devraient fonctionner en accord avec les principes
indicatifs suivants:
Égalité: Tous les citoyens sont égaux concernant l’accès aux
services d’intérêt général. Le terme égalité doit être compris
comme une interdiction de toute discrimination injustifiable,
fondée sur le statut social ou personnel en matière de prestationde services, et non comme une obligation d’uniformité.
Universalité: Parmi les services fournis, les services de base
doivent être fournis universellement.
Fiabilité: La prestation de services d’intérêt général sera conti-
nue, régulière et ininterrompue. D’éventuelles irrégularités defonctionnement ou suspensions des services seront limitéesaux cas spécifiquement prévus dans le règlement qui régit le
secteur.
Participation: Les usagers ont un rôle actif à jouer dans le
développement des services d’intérêt général, afin de protéger
les droits des citoyens à la prestation correcte des services etde favoriser la coopération des prestataires.
Transparence: Les prestataires de services veilleront à ce
que les usagers reçoivent une information complète sur la
prestation de services, et notamment sur les obligations de
service public et sur les tarifs.
(6) JO C 368 du 20.12.1999, paragraphe 5.3 (intégralement).
C 80/70 FR 30.3.2004 Journal officiel de l’Union européenne
À cet effet, les prestataires devront informer les usagers des
conditions financières et techniques de la prestation des
services, ainsi que de tout changement affectant la prestation
des services, et publier les textes définissant les réglementationsdu service.
Simplification des procédures: Les prestataires réduiront, dans
la mesure du possible, la complexité des procédures à suivrepar les usagers et fourniront les explications appropriées.
En outre, ils utiliseront, dans la mesure du possible, des
formulaires uniformes, en s’efforçant de simplifier et de
communiquer les systèmes d’abonnement aux services et depaiement de ces derniers.
En tout État de cause, les prestataires instaureront des procédu-
res internes de résolution des réclamations introduites par lesusagers. Ces procédures seront accessibles, faciles à compren-dre et à appliquer, et devront garantir en définitive que les
prestataires tiennent compte des réclamations des usagers ou
des organisations de consommateurs et qu’ils accordent undroit de réclamation auprès des autorités réglementaires et
l’accès à la justice en général.
Rentabilité et efficacité: Les services d’intérêt économique
général seront fournis de manière efficace et rentable. Les
prestataires adopteront les mesures nécessaires pour la réalisa-
tion de ces objectifs.
Qualité des services: Les prestataires définiront les facteurs
déterminants de la qualité des services et, sur cette base,
publieront les normes qualitatives et quantitatives qu’ils s’enga-gent à respecter.
Le maintien de ces normes ne sera sujet à aucune condition.
Toute dérogation à ces normes ne sera autorisée que si elle
présente un avantage pour les usagers et sera soumise au
contrôle de ces derniers dans le cadre de réunions périodiques.
Prestation d’un service adéquat: Les services d’intérêt économi-
que général s’adapteront à l’évolution des besoins collectifs etaux résultats des progrès techniques et économiques.
Évaluation des résultats: Les conditions de prestation des
services publics seront périodiquement évaluées par les presta-taires. À cet effet, entre autres informations, ces derniers
rassembleront des informations sur la satisfaction des usagers.
Coopération entre prestataires: Même si le service est fourni
dans un cadre concurrentiel, les prestataires s’efforceront de
coopérer en vue de respecter ces principes.
Accessibilité financière: Les conditions d’accès à ces services
doivent être réalisées à un coût accessible aux citoyens. Leprincipe directeur devrait être le concept de “coût raisonnable”.Protection de l’environnement: La définition et le fonctionne-
ment des services d’intérêt économique général devront
prendre en compte les exigences liées à la protection de
l’environnement comme éléments déterminants de la cohésionsociale et territoriale.»
Le CESE maintient l’insertion de ces principes. Il conviendrait
d’y ajouter le principe de «réversibilité» des SIG. Dans cette
perspective, le CESE demande l’instauration d’un principe de«réversibilité», c’est-à-dire, eu égard au principe de subsidiaritéet à l’article 295 du traité, d’une part la garantie pour les
usagers des services que toute situation de droit ou de fait
installée fasse l’objet de la part des autorités des États membresde remises en question périodiques et d’autre part la possibilité
pour les États membres, leurs autorités régionales et locales, de
rester libres de déterminer la manière dont ils souhaitentorganiser la fourniture des SIG. Ceci implique notamment la
possibilité, après un constat objectif dans l’intérêt des usagers
et du personnel concerné, d’un retour de leur propriété dusecteur privé vers le secteur public.
3.3. En matière d’organisation (
1), de réglementation (2), de
financement (3) et d’évaluation de ces services, le CESE s’est
déjà prononcé à travers les orientations suivantes:
— concernant l’organisation, chaque autorité publique, sur
la base du principe de liberté du choix du mode degestion, directe ou indirecte, choisit dans ce dernier casles opérateurs des différents services d’intérêt général dont
elle est responsable;
— quant à la régulation, elle pourra revêtir la forme d’une
administration, soit individuelle, soit à structure collé-
giale, qui remplira les fonctions d’évaluation, de contrôleet d’intervention;
— en ce qui concerne le financement, les relations entre les
opérateurs de ces services et les autorités doivent être
formalisées par un contrat qui devra définir notamment
les principes de tarification et les modalités essentielles definancement.
Le CESE réaffirme qu’il convient d’appliquer le principe de la
libre administration des collectivités territoriales et souhaite
que les critères pris en compte pour l’évaluation des SIG soientdiversifiés et prennent en considération, notamment, la qualitédu service. En ce qui concerne le financement, il faudrait
définir la notion de compensation du coût des obligations de
service public.
(1) JO C 241 du 7.10.2002, paragraphe 4.12.
(2) JO C 241 du 7.10.2002, paragraphe 4.11.
(3) JO C 241 du 7.10.2002, paragraphe 4.13.
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3.4. Quant aux mesures qui peuvent contribuer au renforce-
ment de la sécurité juridique, le CESE a déjà indiqué les
suivantes:
— la définition d’un service d’intérêt général devra être
effectuée au niveau le plus approprié et de manière
complémentaire entre les différents niveaux européens,
nationaux et territoriaux. Il incombe en outre aux autori-tés publiques de tenir compte des nouveaux besoins
sociaux et des évolutions technologiques, notamment
ceux qui découlent de la société de l’information, lors dela définition des buts et des obligations de service public
et du contenu du service universel (
1);
— lorsqu’il s’agit pour les pouvoirs publics d’attribuer à un
tiers la gestion d’un service en conférant des droits
spéciaux et/ou exclusifs, l’acte d’attribution doit se fonder
sur les normes relatives aux appels d’offre prévues (2);
— développer la participation démocratique et citoyenne, en
consultant les usagers (3);
— l’information, la consultation et la participation des
travailleurs et de leurs représentants (4);
— sur la base de la distinction entre activités économiques
et non économiques, il y a lieu d’exclure expressément de
l’application des règles de concurrence et des dispositions
relatives au marché intérieur (mais non de l’applicationdes principes du droit communautaire) les services ayant
un rapport avec les systèmes éducatifs nationaux et
l’affiliation obligatoire au régime de base de la sécuritésociale, ainsi que les services fournis par les organismes à
caractère social, caritatif ou culturel sans but lucratif (
5).
3.5. Le CESE est également d’avis que l’Union doit promou-
voir un niveau élevé de protection des consommateurs, à tous
les stades de la prestation de ces services:
— au stade précontractuel, au moyen d’une information
accessible, adéquate et pertinente et d’une publicité
sincère;
— au stade contractuel, au moyen de contrats clairs et sans
clauses abusives, caractérisés par un prix abordable et des
conditions de qualité préalablement définies;
— au stade post-contractuel, au moyen de l’instauration
de procédures de réclamation extrajudiciaires pratiques,
simples et efficaces, et, si possible, avec des formulairesuniques et des indemnisations automatiques en cas de
défaillance du service, excepté en cas de force majeure ou
d’imprévu.
(1) JO C 241 du 7.10.2002, paragraphe 4.8.2.
(2) JO C 241 du 7.10.2002, paragraphe 4.12.1.
(3) JO C 241 du 7.10.2002, paragraphe 4.14.
(4) JO C 241 du 7.10.2002, paragraphe 4.15.
(5) JO C 241 du 7.10.2002, paragraphe 4.17.4. Réponses au Livre vert de la Commission
Le Livre vert sur les services d’intérêt général publié par la
Commission le 21 mai 2003 propose d’engager une vaste
consultation sur les quatre thèmes relevés au point 2.4 ci-avant. Le CESE souligne l’importance de ce débat au momentoù l’Union européenne redéfinit ses orientations et ses institu-
tions pour l’avenir et intègre dix nouveaux États membres.
Le CESE estime que, sur la base des questions soulevées par la
Commission européenne dans le Livre vert, le dialogue social
et civil annoncé par le président Romano Prodi en octobre
2002 pour définir la stratégie en matière de services d’intérêtgénéral et auquel doivent être impliquées toutes les parties
prenantes, pourra être développé. Le CESE est prêt à y
contribuer.
Toujours est-il que la liste des domaines touchés par les
questions du Livre vert ne devrait pas être considérée comme
exhaustive mais devrait être complétée entre autres, par un
chapitre sur les droits des citoyens en matière de servicesd’intérêt général.
De même, le Livre vert ne fait qu’effleurer les services sociaux.
Ces services, même s’ils sont relevés à part dans la Charte desdroits fondamentaux, font partie des services d’intérêt général
et constituent un élément essentiel du modèle social européen
alors qu’il existe actuellement une tendance à les soumettre deplus en plus au droit de la concurrence.
Le Livre vert comporte 30 questions regroupées en 10 chapi-
tres, auxquelles la Commission demande des réponses et des
contributions.
Outre les réponses aux questions posées que le CESE a déjà
fournies dans ses avis antérieurs et qui viennent d’être rappelées
ci-avant, le CESE tient à souligner particulièrement les pointssuivants.
4.1. Quel type de subsidiarité?
4.1.1. Les services d’intérêt général, dont le rôle essentiel
est de contribuer au développement de la qualité de vie de tousles citoyens, relèvent d’un domaine pour lequel il y a lieu
de développer une mise en œuvre vivante du principe de
subsidiarité, de proportionnalité, et de proximité.
4.1.2. Il s’agit de conjuguer le respect de la diversité des
modes d’organisation et de régulation, liée aux histoires,traditions et institutions, comme aux types de services, et le
processus d’intégration européenne. Ceci doit conduire à des
réponses différenciées selon les types de services concernés,afin de promouvoir la plus grande efficacité: transeuropéens,transfrontaliers, nationaux, régionaux, communaux, locaux.
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4.1.3. C’est en fonction de ces données que doivent être
clarifiées les responsabilités respectives de l’Union européenne,
des États membres et des institutions infranationales, ainsi que
leurs modes de coopération. Chacune des autorités publiquesdoit se voir reconnaître les libertés de choix des modesd’organisation et de gestion des services d’intérêt général dont
elle a la responsabilité, avec l’objectif d’assurer le niveau de
qualité indispensable à la satisfaction des besoins fondamen-taux et essentiels des utilisateurs et citoyens.
4.1.4. Pour ce qui concerne les responsabilités de l’Union
en matière de services d’intérêt général, celles-ci ne sauraient
se limiter à la réalisation du marché intérieur et à une mise enœuvre circonstanciée du droit de la concurrence. L’Union doitgarantir les droits fondamentaux, contribuer à la cohésion
économique, sociale et territoriale de l’Union, à l’inclusion
sociale et à la promotion d’un développement équilibré etdurable par la promotion de la qualité et de l’efficacité des
services d’intérêt général et garantir des possibilités de recours
juridique pour les citoyens.
4.1.5. L’Union devrait également envisager le développe-
ment de services d’intérêt général communs au niveau euro-
péen tels que Galiléo, ciel unique, etc.
4.1.6. De ce point de vue, tout en rappelant son souhait
que la promotion des services d’intérêt général figure comme
objectif de l’UE à l’article 3 de la future Constitution, le CESE
se félicite de certains progrès dans la mesure où le projet de laConvention pour l’avenir de l’Europe complète et renforce
l’article 16 actuel traitant des services d’intérêt économique
général, en fait une base juridique («la loi européenne définitces principes et ces conditions» art. III.6) et les inclut dans les«clauses d’application générale».
4.2. Législation sectorielle et cadre juridique général
4.2.1. Le CESE demande une directive ou loi-cadre, destinée
à consolider:
— les principes relatifs aux services d’intérêt général,
— les grandes orientations du droit communautaire,
— les modes de financement des obligations de service
public ou de service universel,
— le choix des modes d’organisation et de régulation,— les procédures d’évaluation des performances,— les droits des usagers,afin d’assurer une meilleure sécurité juridique et économique
pour tous les acteurs concernés, tout en dotant les Étatsmembres de la flexibilité nécessaire en la matière.4.2.2. En ce qui concerne les services sociaux, le CESE
souhaite une approche dynamique et une exploration en
profondeur. Toutes les parties prenantes doivent être impli-
quées dans le processus sur la base d’un dialogue civil.
4.2.3. Le CESE demande par ailleurs qu’il soit tenu compte
du point de vue des entreprises en tant qu’usagers des
services d’intérêt général. Quelle que soit leur localisationgéographique, et notamment dans les zones rurales et les
régions d’accès difficile comme les régions insulaires et les
zones de montagne, les entreprises doivent pouvoir accéderaux services dans les mêmes conditions de disponibilité et de
coût que celles situées dans les zones, notamment urbaines, où
l’accès aux services est plus aisé. Les États membres doiventêtre autorisés et encouragés à prendre des dispositions spécialesdérogatoires, y compris en matière fiscale, ainsi qu’à créer
des conditions juridiques ou économiques discriminatoires
positives permettant de maintenir ces services dans les zonesd’accès difficile, ainsi que des mesures particulières en faveur
des entreprises implantées dans ces zones. Le CESE demande
que cette disposition figure dans la directive cadre.
4.2.4. Le CESE n’oppose pas «cadre juridique général»
et «législation sectorielle», mais suggère de combiner leursavantages réciproques.
4.3. Services économiques et non économiques
4.3.1. La frontière entre caractère économique et non
économique est floue, hasardeuse et incertaine, ce qui conduit
aujourd’hui à des formes d’insécurité juridique croissante. Une
clarification s’impose.
4.3.2. Toute prestation d’intérêt général, même celle fournie
à titre non lucratif ou bénévole représente une certaine valeur
économique sans pour autant devoir relever du droit de la
concurrence. En outre, un même service peut être à la foismarchand et non marchand. De même, un service peut avoirun caractère marchand sans que, pour autant, le marché soit à
même d’assurer un service dans la logique et d’après les
principes régissant les services d’intérêt général.
4.3.3. Il ne s’agira donc pas de distinguer entre service
«économique» ou «non économique», mais d’aboutir à une
mise en œuvre vivante du principe de subsidiarité. L’Union
devrait rappeler les types de services (régalien ou d’intérêtnational, régional ou local, système obligatoire d’éducation, desanté et de protection sociale, activités culturelles, caritatives,
à caractère social ou basé sur la solidarité ou des dons, etc.)
pour lesquels ne s’applique pas le droit commun de laconcurrence.
30.3.2004 FR C 80/73 Journal officiel de l’Union européenne
4.3.4. Pour les autres services, la loi-cadre et les lois
sectorielles doivent clairement définir les principes et modalités
de régulation, qui viennent compléter le droit commun de la
concurrence; cette définition législative permet de procéderaux évolutions successives rendues nécessaires.
4.4. Un ensemble commun d’obligations
4.4.1. Trop souvent encore, les obligations de service public
recensées dans le Livre vert sont renvoyées aux États et à leurspossibles interventions, alors que les responsabilités de l’Union
sont peu développées (sauf en matière de service universel,
défini au niveau communautaire).
4.4.2. En matière de promotion de la cohésion économique,
sociale et territoriale de l’Union, celle-ci doit assumer ses
propres responsabilités; il doit en être de même pour la
réalisation des réseaux transeuropéens, la protection de l’envi-ronnement, la santé ou la sécurité et la sûreté.
4.4.3. Pour le CESE, l’Union devrait davantage intégrer le
caractère évolutif de la définition du service universel. D’une
part, dans les secteurs où il a été défini, il est resté jusqu’icifigé dans son contenu de départ, alors que les mutations
technologiques et économiques sont nombreuses et rapides.
4.4.4. D’autre part, l’Union devrait engager une réflexion
approfondie quant aux autres secteurs pour lesquels l’Unioneuropéenne pourrait concevoir pour chaque citoyen une
garantie d’accès aux services d’intérêt général fondamentaux
(eau et assainissement, service bancaire de base, logement,etc.).
4.5. Obligations sectorielles
4.5.1. Les enjeux de sécurité, de sécurité d’approvisionne-
ment ou de protection de l’environnement ont évidemment
une dimension sectorielle, mais aussi souvent une dimension
générale; certaines pourraient donc faire partie de l’ensemblecommun d’obligations.
4.5.2. De même, les enjeux d’accès aux réseaux, d’interopé-
rabilité et d’interconnexion, comme ceux qui sont spécifiques
aux zones transfrontalières ne se limitent pas à tel ou telsecteur, mais devraient faire l’objet de politiques communautai-
res plus développées.
4.6. Définition des obligations et choix de l’organisation
4.6.1. Dans le cadre de la mise en œuvre active du principe
de subsidiarité, chaque collectivité concernée définit dans la
transparence les objectifs des services d’intérêt général de son
ressort, les obligations de service public ou de service universelconséquentes. Elle décide de leur mise en œuvre soit par elle-même (gestion interne, «in house»), soit de les confier à un
opérateur extérieur, ce qui implique alors des procédures
d’appel d’offres. Dans les deux cas, la collectivité sépare
les responsabilités et activités de régulation et de fonctiond’opérateur.
4.7. Financement
4.7.1. La collectivité concernée définit dans la transparence
et en respectant le principe de proportionnalité le financement
des obligations de service public ou de service universel. La
réglementation européenne doit permettre d’assurer la sécuritéà long terme du financement de ces obligations.
4.7.2. Pour le CESE, il n’y a pas lieu de restreindre les modes
possibles de financement des obligations ou de privilégier leseul financement public direct par le budget, ce qui serait
contraire aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Chaque mode présente des caractéristiques qui peuvent êtredavantage adaptées à un secteur ou à un objectif de sorte que
celui à qui incombe la responsabilité de veiller au respect des
obligations de service d’intérêt général, doit pouvoir choisir lemode de gestion et de financement et combiner leurs avantages
respectifs.
4.7.3. Vu les capacités de financement restreintes d’une
partie des nouveaux États membres, l’Union devrait mettre àleur disposition les moyens nécessaires pour promouvoir le
développement de services d’intérêt général efficaces.
4.8. Évaluation
4.8.1. La définition des services d’intérêt général, des objec-
tifs qui leur sont assignés, des modes d’organisation et de
régulation ainsi que des types de financement est évolutivedans le temps et l’espace. En même temps, les réglementations
communautaires recherchent le meilleur équilibre évolutif
entre l’application du droit commun de la concurrence et cesobjectifs.
4.8.2. Pour ces deux raisons, outre les échanges de bonnes
pratiques et le benchmarking, l’évaluation des performances
des services d’intérêt général est un objectif essentiel pour que
l’Union européenne œuvre à l’amélioration de leur qualité etde leur efficacité. Lors de l’établissement des critères d’évalua-tion, à côté des aspects économiques, il y a lieu de tenir compte
de la définition des besoins des usagers et des citoyens, — ce
qui implique qu’ils disposent des moyens de les exprimer —,de la qualité du service et des modalités de prestation.
C 80/74 FR 30.3.2004 Journal officiel de l’Union européenne
4.8.3. Les objectifs des différents acteurs concernés par les
services d’intérêt général n’étant pas les mêmes, tous doivent
participer à l’élaboration des modes d’évaluation et à l’apprécia-
tion de leurs résultats. L’évaluation ne doit être confisquée paraucun acteur.
4.8.4. Les usagers auxquels sont destinés les services d’inté-
rêt général en fonction de leurs besoins et aspirations doiventêtre associés à l’évaluation par le biais de leurs représentants.
4.8.5. De ce point de vue, le CESE, qui représente l’essentiel
des acteurs concernés par les services d’intérêt général, pourraitjouer un rôle dans ces démarches d’évaluation.
4.9. Politique commerciale
4.9.1. Les exclusions dont font l’objet les services d’intérêt
économique général doivent être clairement revendiquéeset maintenues par l’Union européenne dans le cadre des
Bruxelles, le 11 décembre 2003.
Le Président
du Comité économique et social européen
Roger BRIESCHnégociations sur l’Accord général sur le commerce de services
(AGCS).
4.9.2. Plus généralement, dans ces négociations, l’Union
européenne doit refuser toute remise en cause des modesd’organisation et de réglementation des services d’intérêt
économique général qu’elle a définis et assurer la promotion
de ses valeurs fondamentales, notamment dans ses relationsavec les pays en développement.
4.10. Coopération au développement
4.10.1. Dans de nombreux domaines de services d’intérêt
général, la réalisation d’infrastructures demande des investisse-ments très lourds, qui ont une rentabilité faible à court terme.
Cette caractéristique pèse en particulier sur les pays en
développement endettés et ayant des besoins importants dedéveloppement (par exemple pour le secteur de l’eau). C’est
donc dans la coopération pour la réalisation de ces infrastructu-
res que l’action de la Communauté devrait en particulier sedévelopper.
30.3.2004 FR C 80/75 Journal officiel de l’Union européenne
ANNEXE
à l’avis du Comité économique et social européen
Les amendements suivants, qui ont recueilli plus d’un quart des suffrages exprimés, ont été rejetés au cours des débats
(article 54, paragraphe 3 du RI).
Paragraphe 3.1
Supprimer et remplacer par le texte suivant:
«3.1. Le Comité s’est déjà prononcé sur la plupart des questions que la Commission formule dans le Livre vert,
dans ses avis CES 949/1999 et CES 860/2002. Dans ce dernier, il a fait valoir la nécessité d’une directive cadre quiconsolide les principes politiques qui gouvernent les services d’intérêt économique général et qui accorde aux Étatsmembres la flexibilité dont ils ont besoin dans ce domaine.»
Paragraphe 3.1.1
Supprimer et remplacer par le texte suivant:
«3.1.1. Après examen du livre vert et des arrêts de la Cour de justice pertinents (paragraphes 1.4.2-1.4.4), le
Comité est parvenu à une conclusion différente. L’objectif premier doit être d’assurer une autonomie des droits et desobligations des États membres ainsi que des collectivités régionales et locales aux fins de la garantie de la fournitureet de l’organisation des services d’intérêt général. Comme cela est développé de manière plus détaillée ailleurs danscet avis, les services sont eux-mêmes divers et en constante évolution, raison pour laquelle il est difficile d’en donner
des définitions claires. En outre, les arrêts de la Cour de justice ont clarifié les problèmes relatifs à la compatibilité
avec les règles concernant les aides d’État. Dans ces circonstances, une directive cadre ou un autre instrument généraladopté au niveau de l’UE ne ferait qu’être source de confusion, de manque de clarté et de difficultés d’interprétationentre les différents niveaux de législation.»
Insérer un nouveau paragraphe 3.1.2
«3.1.2. Une nouvelle législation adoptée au niveau de l’UE ne devrait être développée que pour des secteurs
spécifiques de manière à ouvrir et à harmoniser les marchés, lorsque cela est considéré comme étant bénéfique pour
les consommateurs européens et d’autres acteurs, tels que les télécommunications, l’énergie et certains autres. Dans
ces cas, des règles strictes de fourniture de service universel et public sont et doivent être incorporées dans desdirectives sectorielles correspondantes.»
Exposé des motifs
Évident.
Paragraphe 3.2 (actuel)
Modifier la première phrase:
«3.2. Quant aux principes qui devraient être respectés par les autorités et les acteurs concernésque l’on pourrait
inclure dans une éventuelle directive-cadre ou un autre instrument général relatif aux services d’intérêt général, le
CESE s’est déjà prononcé à ce sujet en ces termes...»
Exposé des motifs
Voir l’amendement du paragraphe 3.1.
C 80/76 FR 30.3.2004 Journal officiel de l’Union européenne
Paragraphe 4.1.6
Modifier comme suit:
«4.1.6. De ce point de vue, tout en rappelant son souhait que la promotion des services d’intérêt général figure
comme objectif de l’UE à l’article 3 de la future Constitution, le CESE se félicite du progrès relatif que représente le
projet de la Convention. e certains progrès dans la mesure où le projet de la Convention pour l’avenir de l’Europe
complète et renforce l’article 16 actuel traitant des services d’intérêt économique général, en fait une base juridique
(“la loi européenne définit ces principes et ces conditions” art. III.6) et les inclut dans les “clauses d’application
générale”.»
Exposé des motifs
Voir l’amendement du paragraphe 3.1. La loi (générale) européenne n’est pas souhaitable.
Paragraphe 4.2
Supprimer le paragraphe.
Exposé des motifs
Voir l’amendement du paragraphe 3.1. La question importante des services sociaux est examinée ailleurs dans l’avis
de section et le texte du paragraphe 4.2.2 pourrait y figurer.
Paragraphe 4.3.4
Modifier comme suit:
«4.3.4. Pour les autres services, la loi-cadre et les lois sectorielles doivent clairement définir les principes et
modalités de régulation, qui viennent compléter le droit commun de la concurrence; cette définition législative
permet de procéder aux évolutions successives rendues nécessaires».
Exposé des motifs
Voir l’amendement du paragraphe 3.1.
Résultat du vote
Voix pour: 28, voix contre: 52, abstentions: 5.