COMMUNICATION DE LA COMMISSION concernant les relations entre la Communauté et les pays tiers dans le domaine de l'aviation

Introduction

1. Dans sa Communication du 19 novembre 2002 [1], la Commission a dressé l'état des lieux des relations extérieures de la Communauté en matière de transport aérien, fait valoir les conclusions qu'elle tirait des arrêts rendus par la Cour de Justice des Communautés européennes le 5 novembre 2002 dans les affaires dites de "Ciel Ouvert" [2] et présenté les orientations et principes essentiels de la politique extérieure de la Communauté dans le domaine en cause.

[1] COM(2002) 649 final : Communication de la Commission concernant les conséquences des arrêts de la Cour du 5 novembre 2002 pour la politique européenne en matière de transport aérien

[2] Affaires C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 et C-476/98, Commission contre le Royaume Uni, le Danemark, la Suède, la Finlande, la Belgique, le Luxembourg, l'Autriche et l'Allemagne.

2. La mise en oeuvre de cette politique se fera par étapes du fait du nombre important d'accords bilatéraux concernant les services aériens conclus par les Etats membres avec des pays non-membres de l'Union européenne.

3. La Commission relève néanmoins que les arrêts rendus par la Cour de Justice produisent des effets juridiques immédiats, dont il y aura lieu de tenir compte à court terme. Pour rappel, comme indiqué dans la communication précitée, ceux-ci sont de deux ordres:

- Plusieurs matières qui font couramment l'objet de dispositions dans ces accords relèvent désormais de la compétence externe exclusive de la Communauté. En effet, outre les domaines spécifiquement identifiés comme communautaires par la Cour, l'application de la jurisprudence AETR à l'aviation civile internationale implique mutatis mutandis la compétence communautaire dans plusieurs autres matières couvertes par les accords en cause et par le droit communautaire [3]; Il importe également de souligner que, selon la Cour, des modifications apportées aux accords témoignent d'une renégociation des accords dans leur ensemble. Il en résulte que, si certaines dispositions des accords ne sont pas formellement amendées par des modifications apportées ou ne subissent que des modifications rédactionnelles marginales, les engagements découlant de ces dispositions n'en auront pas moins été confirmés lors des renégociations. Les États membres sont donc empêchés non seulement de contracter de nouveaux engagements internationaux, mais également de maintenir en vigueur de tels engagements s'ils méconnaissent le droit communautaire (voir, par exemple, affaire C-472/98, paragraphe 45 ; voir en ce sens également arrêts du 4 juillet 2000, Commission/Portugal, C-62/98, Rec. p. I-5171, et Commission/Portugal, C-84/98, Rec. p. I-5215).

[3] COM(2002) 649 final, points 31 et 32.

- Les clauses de nationalité reprises dans la quasi-totalité des accords précités constituent une discrimination sur base de la nationalité contraire aux dispositions de l'article 43 du Traité CE [4].

[4] Ibidem, points 34 à 37.

4. Ce dernier point retient, de par sa portée, plus particulièrement l'attention de la Commission car les clauses de nationalité privent les compagnies aériennes d'un des principaux droits que leur confère le Traité CE, à savoir la liberté d'établissement. Ces clauses empêchent en pratique les transporteurs de profiter pleinement du marché communautaire et les consommateurs de bénéficier des avantages découlant d'une concurrence accrue [5].

[5] Ibidem points 9 et 10.

5. Le transport aérien traverse depuis l'année 2001 l'une des crises les plus sérieuses de son histoire. De nombreuses compagnies aériennes européennes ont mis en oeuvre des plans de restructuration pour faire face aux importantes difficultés et incertitudes économiques du moment. Et la nécessaire réorganisation du secteur ne pourra pas être menée à bien si les autorités et pouvoirs publics compétents, nationaux et communautaires, ne font pas preuve de la réactivité et de la dynamique nécessaires en matière de relations internationales dans l'aviation civile.

6. C'est pourquoi il est de la première importance que la Communauté prenne les mesures nécessaires d'assurer à brève échéance la mise en place d'un nouveau cadre réglementaire qui soit conforme au droit communautaire et rencontre les besoins des opérateurs économiques.

1. CONSEQUENCES DE L'INFRACTION RELEVEE PAR LA COUR DE JUSTICE A L'ENCONTRE DES CLAUSES DE NATIONALITE

1.1. Principes généraux

7. Comme indiqué dans la Communication de la Commission du 19 novembre sur les conséquences des arrêts de la Cour du 5 novembre 2002 [6], dans la mesure où d'autres accords bilatéraux sur des services aériens couvrent les mêmes questions que les accords de "ciel ouvert" en cause, ils doivent également être considérés comme non conformes au droit communautaire. Ceci vaut tout particulièrement pour l'infraction relevée à l'encontre des clauses de nationalité dès lors que celles-ci figurent dans la quasi-totalité des accords.

[6] Ibidem, point 38.

8. A cet égard, il faut se référer au libellé de l'article 43(1) du Traité CE qui dit :

"Dans le cadre des dispositions visées ci-après, les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un État membre dans le territoire d'un autre État membre sont interdites. Cette interdiction s'étend également aux restrictions à la création d'agences, de succursales ou de filiales, par les ressortissants d'un État membre établis sur le territoire d'un État membre." [7]

[7] C'est nous qui soulignons

9. Selon la jurisprudence de la Cour concernant l'article 43 du Traité CE, les Etats membres ne peuvent introduire des restrictions au libre établissement des ressortissants communautaires sauf justification de celles-ci par l'intérêt général et, entre autres, respect du principe de non discrimination. Les points 37 et 38 de l'arrêt rendu le 30 novembre 1995 dans l'affaire C55/94 Gebhard [8] sont particulièrement illustratifs des principes applicables en la matière :

[8] Rec. p. I.-04165

" Il résulte toutefois de la jurisprudence de la Cour que les mesures nationales susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayant l' exercice des libertés fondamentales garanties par le traité doivent remplir quatre conditions: qu' elles s' appliquent de manière non discriminatoire, qu' elles se justifient par des raisons impérieuses d' intérêt général, qu' elles soient propres à garantir la réalisation de l' objectif qu' elles poursuivent et qu' elles n' aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l' atteindre (voir arrêt du 31 mars 1993, Kraus, C-19/92, Rec. p. I-1663, point 32).

De même, les États membres ne peuvent, dans l' application de leurs dispositions nationales, faire abstraction des connaissances et qualifications déjà acquises par l' intéressé dans un autre État membre (voir arrêt du 7 mai 1991, Vlassopoulou, C-340/89, Rec. p. I-2357, point 15). En conséquence, ils sont tenus de prendre en compte l' équivalence des diplômes (voir arrêt Thieffry, précité, points 19 et 27) et, le cas échéant, de procéder à un examen comparatif des connaissances et des qualifications exigées par leurs dispositions nationales avec celles de l' intéressé (voir arrêt Vlassopoulou, précité, point 16). "

10. Le Règlement du Conseil 2407/92 harmonise les conditions d'octroi de licences de transporteur aérien dans la Communauté. Une licence d'exploitation délivre sur base de et selon les conditions fixées par règlement 2407/92 est valable dans toute la Communauté. Les Etats membres ne peuvent pas subordonner l'octroi de droits de trafic à destination de pays tiers à la détention d'un certificat de transporteur aérien (AOC) émis par leur administration nationale, car cela constituerait une restriction au droit d'établissement contraire au droit communautaire. Conformément à ce règlement, la détention d'un AOC est une condition nécessaire à l'obtention d'une licence de transporteur aérien et non l'inverse.

1.2. Conséquences pratiques en ce qui concerne la désignation des transporteurs communautaires dans le cadre des accords bilatéraux existants

11. Compte tenu de l'harmonisation au niveau communautaire des conditions pour l'octroi de licences de transporteur aérien intervenue dans le troisième paquet, il y a lieu de considérer que tout transporteur communautaire au sens du Règlement 2407/92 [9] qui peut justifier d'un établissement (filiale, succursale ou agence) sur le territoire d'un Etat membre doit pouvoir exercer des droits de trafic au départ de cet Etat vers un pays tiers au même titre et dans les mêmes conditions que les transporteurs ressortissants de l'Etat membre en question.

[9] Voir egalement article 2(b) du Règlement (CEE) N°2408/92 du Conseil du 23 juillet 1992 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intra-communautaires, JOCE N° L240 du 24 août 1992.

12. Dès lors que le secteur du transport aérien est concurrentiel et que les intérêts des compagnies aériennes sont fréquemment contradictoires, il y aura lieu, lorsque la capacité et/ou les fréquences sont plafonnées ou lorsque le nombre de compagnies est limité, de procéder à une répartition non discriminatoire des droits de trafic entre les transporteurs communautaires intéressés.

1.3. Conséquences en ce qui concerne la désignation des aéroports

13. Dans la mesure où un accord bilatéral contiendrait des dispositions relatives à la désignation de certains aéroports en vue de l'exercice de droits de trafic, il est souhaitable, conformément au principe de subsidiarité, que la désignation en cause relève des autorités compétentes des Etats membres.

14. Cependant, la désignation des aéroports ne pourra être réalisée d'une manière qui introduirait des discriminations entre transporteurs communautaires sur base de leur nationalité ou de leur identité. Au surplus, lorsqu'une décision de répartition du trafic intra communautaire entre différents aéroports situés à l'intérieur d'un système aéroportuaire a été adoptée conformément à l'article 8 du Règlement du Conseil 2408/92, la méthode et les critères retenus en vue de la désignation des aéroports ne devront pas être en contradiction avec la décision de répartition du trafic précitée, faute de quoi certains transporteurs communautaires pourraient se trouver dans l'impossibilité d'exploiter une plate-forme de correspondance sur un seul et même aéroport.

1.4. Conséquences pratiques en ce qui concerne la négociation d'amendements aux accords existants

15. A la différence de ce qui se passe dans d'autres secteurs d'activités économiques lors de la préparation et de la conduite de négociations commerciales entre Etats, c'est une pratique courante pour les autorités compétentes que d'associer très étroitement les transporteurs aériens à (presque) toutes les étapes du processus.

16. Le principe d'égalité de traitement qui découle naturellement des dispositions de l'article 43 CE impose également que tous les transporteurs communautaires qui peuvent justifier d'un établissement (filiale, succursale ou agence) sur le territoire de l'Etat membre concerné puissent être associés soit directement soit à travers leurs organisations professionnelles de manière non-discriminatoire à la préparation, puis à la conduite de négociations relatives à des accords de services aériens.

1.5. Conséquences s'agissant du suivi des transporteurs communautaires sur le plan de la sécurité

17. A l'intérieur de la Communauté, le suivi des transporteurs communautaires sur le plan de la sécurité relève dans tous les cas de l'Etat membre qui a délivré, conformément au Règlement du Conseil 2407/92, la licence de transporteur aérien, même dans le cas où ceux-ci exploitent des liaisons entre deux Etats membres autres que celui qui leur a octroyé la licence précitée.

18. La Commission fait valoir que la même règle doit prévaloir lorsqu'un transporteur communautaire exploitera une liaison aérienne depuis le territoire d'un Etat membre autre que celui qui lui a délivré une licence de transporteur aérien vers le territoire d'un pays tiers.

19. Dans la mesure où un pays tiers refuserait l'application de ce principe, il appartiendra à l'Etat membre qui désigne, en collaboration avec celui qui a émis la licence de transporteur aérien,

* d'expliquer comment le suivi des transporteurs sur le plan de la sécurité est réalisé au sein de la Communauté et d'indiquer quelle autorité en exerce la responsabilité,

* de faire valoir au pays tiers concerné que celui-ci est tenu de reconnaître les certificats émis par l'Etat membre émetteur de la licence de transporteur communautaire dès lors que celui-ci est un Etat, partie contractante à la Convention de Chicago, et que les certificats en cause sont délivrés conformément aux annexes applicables de la Convention [10].

[10] Il est presque toujours prévu dans le préambule des accords bilatéraux en matière de services aériens que ceux-ci s'appliquent sans préjudice des droits et obligations des signataires qui découlent de la Convention de Chicago.

1.6. Un cadre juridique clair

20. L'analyse juridique développée ci-dessus assure une indiscutable légitimité à l'élaboration d'une politique communautaire. Le droit communautaire impose une série d'obligations juridiques strictes aux États membres et à la Communauté en général. Il ne saurait être question d'une application sélective ou d'une mise en place progressive de ces principes. Les transporteurs communautaires sont fondés à faire valoir sans délai les droits que leur confère le traité. La Commission estime toutefois que, pour donner effet à ces principes, il est nécessaire de prendre des mesures qui permettent à la Communauté et à ses États membres d'assurer leur application d'une manière cohérente.

2. MISE EN PRATIQUE DES PRINCIPES JURIDIQUES

2.1. Analyse de la situation

21. La Commission a conscience de la complexité des relations entre les quinze États membres de l'UE et leurs partenaires bilatéraux, de l'incertitude qui plane désormais sur ces relations et des problèmes que peut poser, dans la pratique, l'application des principes juridiques énoncés plus haut. La licéité des accords existants, les changements qui pourraient s'imposer et la réaction des pays tiers aux propositions qui émaneront de la Communauté et de ses États membres suscitent de nombreuses inquiétudes.

22. La Commission comprend également l'importance économique que revêt, pour le secteur aéronautique, la mise en place d'un environnement normatif suffisamment souple pour réagir aux variations des circonstances économiques et des besoins opérationnels, mais aussi suffisamment strict pour préserver les importants droits d'accès au marché négociés par les États membres ces cinquante dernières années. À l'incertitude sur la manière de remédier aux violations du droit communautaire relevées par la Cour de justice, qui nuit à la gestion et à l'amélioration des accords en vigueur, répond la crainte que les mesures éventuelles qui seraient prises pour lever cette incertitude ne compromettent les relations bilatérales déjà en place.

23. Aussi, la Commission estime qu'il faudra limiter au maximum les changements à apporter à l'équilibre des droits résultant du cadre actuel des accords bilatéraux.

24. Le régime actuel appelle toutefois certains aménagements afin de mettre les relations existantes avec les pays tiers en conformité avec les arrêts de la Cour du 5 novembre 2002. Le statu quo n'est pas envisageable et, de l'avis général, une intervention de la Communauté et de ses États membres s'impose.

25. Cependant, il faut également souligner que la politique communautaire dans ce domaine n'a pas pour seule ambition, si essentielle soit-elle, de corriger les irrégularités relevées par la Cour. Les changements à apporter valoriseront également davantage l'acquis actuel en ouvrant de nouvelles perspectives au secteur aéronautique européen et en élargissant l'éventail des services proposés aux consommateurs européens.

26. L'objectif premier doit consister à mettre au point une méthode de travail harmonieuse et efficace à l'échelon communautaire qui exploite au mieux le poids de la Communauté pour défendre les intérêts de notre industrie et de nos consommateurs. Il faut établir clairement les priorités et définir les mécanismes dont il convient d'assortir l'action communautaire, en veillant à ce que les États membres puissent continuer à déployer les ressources et les compétences dont ils disposent déjà pour régler les aspects qui leur sont particuliers dans les relations internationales.

2.2. Suites à donner aux arrêts de la Cour

27. Les arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes du 5 novembre 2002 dans les procédures dites de «ciel ouvert» ont des conséquences non seulement pour les huit accords spécifiques avec les États-Unis jugés contraires au droit communautaire, mais aussi pour tous les autres accords bilatéraux relatifs à des services aériens auxquels sont parties des États membres de l'Union européenne.

28. Dans sa communication du 19 novembre 2002 faisant suite aux arrêts de la Cour, la Commission a énoncé une série de priorités. Elle a fixé les principes essentiels qui guideront la politique communautaire dans ce domaine et a désigné les principaux partenaires commerciaux, dont la Russie et le Japon, avec lesquels elle préconise l'ouverture de négociations communautaires à brève échéance. Sa première préoccupation consistait toutefois à mettre les relations entre les États membres et les États-Unis en conformité avec le droit communautaire.

29. À cette fin, la Commission a invité les États membres à faire jouer les clauses de dénonciation contenues dans leurs accords avec les États-Unis et a demandé au Conseil de l'autoriser à ouvrir des négociations communautaires (ci-après «le mandat») avec les États-Unis en vue de conclure un nouvel accord CE-États-Unis conformément à l'article 300 du traité. La Commission reste d'avis que c'est la seule façon de raffermir l'assise juridique des relations entre l'UE et les États-Unis dans le domaine du transport aérien.

30. La Commission se félicite de l'attention avec laquelle le Conseil s'est penché sur les relations UE-États-Unis et est optimiste quant à l'ouverture à court terme de négociations à l'échelon communautaire.

31. La Commission est toutefois consciente qu'il est également urgent de mettre en place un cadre juridique stable permettant de poursuivre la négociation et la mise en oeuvre de tous les autres accords relatifs à des services aériens et d'assurer une juste répartition des compétences entre la Communauté et ses États membres dans le domaine des relations internationales en matière de transport aérien.

32. Aussi, à la faveur de la présente communication, la Commission formule deux autres propositions qui, s'ajoutant au mandat de négociation avec les États-Unis, constituent un ensemble cohérent de trois mesures qui permettront la création de ce cadre.

2.3. L'approche communautaire en matière de «propriété et contrôle»

33. En ce qui concerne les violations du droit communautaire relevées dans les autres accords bilatéraux, la Commission envisage l'ouverture de négociations communautaires avec les pays tiers sur le volet «propriété et contrôle» et sur les matières relevant de la compétence exclusive de la Communauté.

34. Les négociations auront expressément pour objectif d'inscrire dans les accords internationaux le principe d'un accès non discriminatoire au marché pour tous les transporteurs communautaires, comme le prévoit le traité. La Commission considère qu'il y a lieu de définir une ligne de conduite systématique au niveau communautaire, en se donnant plusieurs années pour aborder la question de la propriété et du contrôle avec la totalité des partenaires internationaux.

35. La Commission soumet, dès lors, au Conseil une recommandation sollicitant l'autorisation d'ouvrir des négociations communautaires avec l'ensemble des partenaires bilatéraux sur la problématique de la propriété et du contrôle. Ce mandat suivra les procédures prévues à l'article 300 du traité, un comité spécial de représentants des États membres étant désigné pour assister et soutenir la Commission dans ses tâches. Seront exclues du mandat les négociations menées avec des partenaires commerciaux sous couvert d'un mandat spécifique de portée nationale.

Pourquoi une approche communautaire?

36. Il convient de rappeler que, lorsqu'il apparaît que la matière d'un accord ou d'une convention relève pour partie de la compétence de la Communauté et pour partie de celle de ses États membres, il importe d'assurer une coopération étroite entre ces derniers et les institutions communautaires tant dans le processus de négociation et de conclusion que dans l'exécution des engagements assumés. Cette obligation de coopération découle de l'exigence d'une unité de représentation internationale de la Communauté (délibération 1/78 du 14 novembre 1978, Rec. p. 2151, points 34 à 36; avis 2/91, du 19 mars 1993, Rec. p. I-1061, point 36, et avis 1/94, du 15 novembre 1994, Rec. p. I-5267, point 108). Il appartient aux institutions communautaires et aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer au mieux une telle coopération (avis 2/91, précité, point 38).

37. Les principaux points de droit impliqués dans le contenu et la négociation des clauses de propriété et de contrôle sont présentés au point 1 de la présente communication: la législation communautaire a harmonisé la définition des transporteurs aériens communautaires. À ces éléments juridiques s'ajoutent d'importants avantages pratiques et politiques liés à la conduite de négociations communes à l'échelon communautaire.

38. En premier lieu, si les États membres étaient autorisés à négocier une clause communautaire, des divergences pourraient apparaître entre eux sur la manière de régler la question, si bien que les pays tiers pourraient se trouver confrontés à des informations contradictoires en provenance de la Communauté. Les États membres et la Communauté ne pourront pas avancer dans ce domaine si l'attitude adoptée à l'égard des pays tiers n'est pas adéquatement coordonnée dans le temps et dans la forme et si l'argumentaire présenté à l'appui des changements prend des formes diverses et s'accompagne d'une pression politique d'intensité variable.

39. De plus, les États membres eux-mêmes constateront qu'une demande unilatérale adressée à un pays tiers en vue d'introduire une «clause communautaire» se heurte souvent à un refus. Pareille demande est, par nature, inhabituelle et n'a souvent que peu de poids si elle est transmise de manière isolée par un seul État membre agissant de son propre chef. Par ailleurs, les pressions visant à protéger les droits de trafic dont bénéficie la compagnie aérienne nationale peuvent rendre difficile toute intervention individuelle d'un État membre désirant faire valoir son point de vue, même si l'arrêt de la Cour impose l'obligation juridique d'insérer ladite clause.

40. Si les États membres étaient autorisés à négocier une clause communautaire, il y aurait un risque grave de distorsion de concurrence entre les transporteurs communautaires. Si chaque État membre s'adresse aux pays tiers dans un ordre différent pour obtenir, avec des succès divers, l'insertion de clauses communautaires, les transporteurs communautaires se trouveront aux prises avec un assemblage disparate de possibilités d'accès au marché international. Au demeurant, plus un État membre réussira à obtenir l'insertion de clauses communautaires, plus son propre secteur aéronautique sera exposé à la concurrence des transporteurs des autres États membres, sans pour autant bénéficier nécessairement de droits réciproques dans l'ensemble de la Communauté. Cette situation serait intenable.

41. Pour éviter ces écueils, il est indispensable que la Communauté s'adresse aux pays tiers en exerçant ses compétences conformément à l'article 300 du traité. En procédant de la sorte, la Communauté sera en mesure de plaider sa cause avec une conviction égale et de prévenir tout risque de discordance entre les conditions acceptées par les divers États membres.

Conduite et résultat des négociations

42. La Commission prévoit des négociations à un rythme soutenu. Il s'agirait, pour la Commission, de définir ensemble et de mettre à exécution un programme concerté de négociations avec les partenaires commerciaux, dans le cadre desquelles serait évoquée la question des clauses de propriété et de contrôle. Les critères régissant l'ordre de priorité des contacts avec les pays tiers figureront dans le mandat. Dans le respect de ces priorités, la Commission redigera pour chaque pays tiers, un projet d'accord adapté.

43. La Commission aurait également mandat de soulever d'autres points relevant de la compétence exclusive de la Communauté en vue de les inscrire dans l'accord communautaire. Dans la pratique, il pourrait probablement suffire d'insérer dans l'accord communautaire les textes types qui figurent déjà dans les accords bilatéraux, mais la Communauté doit néanmoins profiter de cette occasion pour s'efforcer d'améliorer les dispositions actuelles sur ces points.

44. Dans ces conditions, les États membres demeureraient libres, s'ils le jugent bon, de mener des négociations avec les pays tiers sur les matières relevant de leurs compétences nationales en faisant appel à leurs structures de négociation habituelles. Ils seraient toutefois encouragés à saisir l'occasion offerte par l'intervention communautaire dans le domaine de la propriété et du contrôle avec un partenaire commercial pour soulever également les points qui concernent leurs relations bilatérales. Cette manière de procéder permettrait d'effectuer une refonte globale de tous les aspects ayant trait aux relations entre le pays tiers concerné, d'une part, et la Communauté et ses États membres, d'autre part, dans le domaine du transport aérien.

45. La Commission prévoit que le résultat des négociations pourrait prendre plusieurs formes. Dans le plus simple des cas, il s'agirait d'un accord autonome succinct, dans lequel les parties conviendraient d'une définition révisée des bénéficiaires, qui prévaudrait sur les dispositions correspondantes des accords bilatéraux existants. Cet accord devrait également contenir de nouvelles dispositions relatives à d'autres matières relevant de la compétence communautaire, dont la Commission a dressé l'inventaire dans sa précédente communication du 19 novembre 2002. Sa signature et sa conclusion relèveraient de la Communauté. Les États membres conserveraient en parallèle leur propre accord avec le pays concerné ayant trait aux matières relevant de leur compétence nationale. Cette situation durerait jusqu'à l'adoption d'un mandat de négociation étendu en vue d'un accord communautaire. Pour la plupart des pays, cette perspective reste relativement éloignée.

Avantages d'une intervention communautaire par rapport aux approches bilatérales

46. Toute négociation comporte un risque d'échec et, bien que beaucoup de pays soient ouverts au changement, certains pourraient juger difficiles à accepter les aménagements demandés. Si l'on dispose d'une position communautaire, la Commission estime que ce risque d'échec serait bien moindre qu'en cas de demande unilatérale émanant d'un État membre isolé.

47. Néanmoins, dans l'éventualité où cette situation se produirait, la Commission devrait en référer au Conseil et d'autres approches seraient envisagées. Cette question de principe est d'une grande importance et la Communauté doit adopter une ligne de conduite stricte pour obtenir ces changements. Les options envisageables pour forcer le progrès pourraient comprendre l'adoption d'un mandat de négociation en vue d'un accord communautaire entièrement nouveau qui remplacerait les accords bilatéraux existants ou la restriction concertée, par l'ensemble des États membres, des services aériens à destination et en provenance du pays concerné. La dénonciation serait un processus lourd, qu'il faut toutefois garder en réserve et qui n'est pas à exclure.

48. Étant donné l'importance que présentent, pour de nombreux pays, les liaisons aériennes à destination et en provenance de l'Europe, il est probable que les partenaires bilatéraux mettront tout en oeuvre afin d'éviter un blocage total des négociations et d'écarter le risque de dénonciation. La plupart des partenaires bilatéraux ne prendront pas volontiers le risque de provoquer une rupture complète des liaisons aériennes avec l'Europe. Il faut cependant souligner que la Communauté ne pourra obtenir de résultats dans ces conditions que si tous les États membres partagent la même approche. L'adoption du présent mandat scellera cette approche.

Simplification des contacts avec les parties concernées

49. La négociation de «clauses communautaires» permettra aux compagnies aériennes communautaires d'étendre leurs activités internationales au départ des aéroports situés dans d'autres États membres et ouvrira la voie à une intégration commerciale plus poussée entre les compagnies aériennes des divers États membres. Ainsi qu'il est précisé au chapitre 1, toutes ces compagnies ont droit à l'égalité de traitement et, à ce titre, doivent jouir de la même possibilité d'être associées aux négociations et informées de leur déroulement. En confiant la question de la propriété et du contrôle à la seule Communauté, la transparence du processus sera mieux garantie et l'ensemble du secteur pourra être associé d'une manière plus simple et plus efficace aux négociations.

Adoption du mandat et conséquences de cette adoption

50. Dans le courant de la procédure d'adoption du mandat officiel au Conseil, la Commission et le Conseil devront définir les objectifs précis, l'ordre de priorité des contacts à établir avec les pays tiers et les méthodes de travail à respecter dans la conduite négociations. Parallèlement à la présente communication, une recommandation est présentée au Conseil conformément à l'article 300, paragraphe 1, du traité.

51. L'adoption du mandat constituerait un engagement ambitieux pour la Commission et les États membres sur le plan des ressources humaines et de la détermination politique. Il s'agirait de mettre en place, sous la présidence de la Commission, une équipe européenne soudée, appelée à pratiquer une collaboration étroite et soutenue au cours des prochaines années. La Commission aurait à dresser et à mettre en oeuvre au cours des années à venir un vaste programme de négociations sur ces questions avec tous les partenaires commerciaux de la Communauté dans ce secteur. La Commission considère toutefois que cette approche présente les meilleures chances de réussite pour promouvoir les intérêts de la Communauté.

52. Elle est consciente que, même en déployant la totalité des moyens politiques et techniques de la Commission et des États membres, il faudra beaucoup de temps pour mener à bien cette tâche. Dans l'intervalle, les accords existants doivent demeurer en vigueur dans leur état actuel, sous réserve des propositions jointes au présent document.

2.4. Échange d'informations et non-discrimination

53. Le troisième élément de l'ensemble, parallèlement à l'ouverture de négociations avec les États-Unis d'une part, et de négociations sur la reconnaissance des "transporteurs communautaires" et sur les matières relevant de la compétence exclusive de la Communauté d'autre part, est un projet de règlement joint en annexe à la présente communication. Ce règlement offrira un cadre permettant de s'assurer que les informations relatives aux négociations et aux accords conclus dans ce domaine complexe circulent librement dans la Communauté, et établira des règles claires pour la mise en oeuvre des accords, de manière à garantir des conditions loyales et équitables aux transporteurs communautaires.

Sur la voie de la coopération et de la collaboration

54. Il est pour le moment difficile de se faire une idée précise de l'état des relations dans le secteur aérien entre la Communauté et ses partenaires commerciaux dans le monde. Chaque État membre a sa propre série d'accords bilatéraux et a jusqu'à présent entrepris des négociations pour développer et gérer ces accords tout à fait indépendamment des autres. De surcroît, certains aspects opérationnels de nombreux accords font l'objet d'annexes confidentielles qui ne sont accessibles qu'aux parties et à leurs compagnies aériennes.

55. La situation a changé depuis les arrêts de la Cour.

56. Tout d'abord, la Communauté s'est vue reconnaître un rôle bien précis dans les relations internationales dans le domaine du transport aérien. La compétence communautaire a été reconnue dans de nombreux domaines, et en ce qui concerne les questions de propriété et de contrôle des transporteurs aériens, il est essentiel que la Communauté exerce aussi sa compétence. La faculté dont jouissent les États membres de prendre des engagements internationaux dans ces domaines est désormais restreinte, et la Commission doit être informée des activités des États membres. Cela lui permettra de suivre l'évolution de la situation dans des domaines qui revêtent un intérêt pour la Communauté et de tenir son rôle de gardienne des traités.

57. Par ailleurs, il découle des arrêts de la Cour du 5 novembre que, pour autant qu'ils continuent de prendre en charge la négociation d'arrangements en matière d'accès au marché, les États membres ne négocient plus d'accords de transport aérien dans le seul intérêt de leurs compagnies aériennes nationales respectives. Les intérêts des transporteurs nationaux resteront un argument important pour les négociateurs, mais il faut désormais considérer que les droits de trafic se négocient pour le compte des transporteurs communautaires dans un sens plus général. En vertu du traité, toutes les compagnies aériennes communautaires titulaires d'une licence d'exploitation en cours de validité et établies dans l'État membre concerné ont le droit de poursuivre leurs activités sans autres restrictions. Il importera donc de veiller à ce que les informations relatives aux négociations en cours soient rendues publiques, de manière à permettre aux transporteurs communautaires de faire part de l'intérêt qu'ils pourraient avoir dans l'issue de ces négociations et de participer au processus de négociation, au même titre que les compagnies nationales.

58. Enfin, afin de maximiser le rôle de la Communauté et de ses États membres dans les relations avec les pays tiers, il serait souhaitable de promouvoir l'échange d'informations sur les contacts en cours et futurs avec les pays tiers. Cela permettra à la Commission et aux États membres de mettre en évidence les problèmes qu'ils ont en commun avec des partenaires commerciaux spécifiques, et de coordonner leurs approches respectives, tant du point de vue du fond que sur celui du calendrier, soit en élaborant une démarche communautaire soit éventuellement en coordonnant leurs négociations bilatérales conformément aux dispositions de l'article 10 du traité.

Permettre l'échange d'informations

59. À cet effet et pour veiller au respect des dispositions de l'article 10 du traité, un projet de règlement du Parlement européen et du Conseil est joint en annexe, qui requiert que les États membres informent la Commission de toutes négociations envisagées. La Commission examinera attentivement toutes les notifications de ce type afin de vérifier que la démarche envisagée est compatible avec le droit communautaire, et de relever les questions d'intérêt communautaire plus général qui mériteraient d'être débattues avec d'autres États membres ou de faire l'objet d'une coordination plus étroite au niveau de la Communauté.

60. La proposition requiert également que les États membres informent la Commission de l'issue des négociations afin de lui permettre de vérifier que la situation qui en résulte est compatible avec le droit communautaire et de veiller à l'application non discriminatoire des dispositions des accords, notamment en ce qui concerne les droits de trafic.

61. En dernier lieu, la proposition impose aux États membres une obligation d'information et de traitement non discriminatoire de tous les transporteurs communautaires justifiant d'un établissement sur leur territoire. Cela supposera d'appeler tous les transporteurs communautaires à manifester leur intérêt avant l'ouverture de négociations avec des pays tiers, de manière que leurs intérêts puissent être pris en compte dans les négociations et afin qu'ils puissent être représentés lors des discussions pertinentes.

Garantir la non-discrimination

62. Toutefois, alors qu'il devrait être simple d'associer les transporteurs aériens aux négociations sur les transports aériens, la recherche d'une solution équitable avec juste répartition des droits de trafic susceptibles de résulter de la négociation pourrait bien s'avérer l'un des aspects les plus délicats de la transition d'un système d'accords bilatéraux à une politique communautaire de transport aérien international.

63. Jusqu'à présent, la plupart des accords ont été négociés dans le but d'obtenir des droits de trafic au profit d'une unique compagnie aérienne nationale. Dans certains États membres, il existe un ou deux petits transporteurs qui assurent des services internationaux, mais peu d'États membres se sont retrouvés confrontés au problème de devoir répartir entre plusieurs compagnies les droits de trafic qu'ils avaient négociés.

64. Les arrêts rendus par la Cour de justice des Communautés européennes le 5 novembre 2002 ont tout changé. Comme indiqué précédemment, ces arrêts confirment l'obligation faite aux États membres de ne pas faire de discrimination fondée sur la propriété entre les compagnies aériennes, pour autant que celles-ci jouissent d'une certaine forme d'établissement sur leur territoire. Il s'agit aujourd'hui d'une obligation juridique pour les États membres. Les transporteurs aériens ont le droit de mettre en cause des États membres s'ils estiment que le texte d'un accord bilatéral ou les modalités selon lesquelles il a été appliqué portent atteinte à leurs droits en vertu du Traité.

65. Dans le cadre du mandat de négociation proposé ci-devant et dans ses futures négociations avec les États-Unis et d'autres pays tiers, la Communauté devra remédier aux défauts du libellé des accords bilatéraux existants et accorder aux transporteurs communautaires le traitement qui leur est dû.

Désignation

66. Désormais, toute négociation concernant la Communauté et ses États membres devrait certainement viser la désignation multiple et illimitée. La désignation simple est tout simplement insuffisante pour une application constructive du droit communautaire. Même si un accord accorde des droits à des transporteurs communautaires, s'il limite également la désignation à un transporteur communautaire sur les liaisons entre un État membre et un pays tiers ou entre deux villes de chaque partie, il compromet totalement les droits dont jouissent les transporteurs communautaires en vertu du traité. Les transporteurs communautaires seront en fait privés de leurs droits d'accès au marché.

67. En conséquence, lorsque des pays tiers cherchent à maintenir des clauses de désignation simple existantes ou demandent l'instauration de nouvelles, les États membres et les négociateurs de la Communauté doivent refuser et consulter la Commission à ce sujet. La Commission estime que la meilleure façon de régler cette question serait de l'aborder dans le cadre de la renégociation communautaire concertée des clauses de propriété et de contrôle.

68. Des restrictions strictes des fréquences pourraient également s'avérer problématiques pour des raisons similaires. Il importe de veiller à ce que tous les transporteurs communautaires intéressés puissent être traités comme il convient. Le nombre de fréquences nécessaires pour atteindre cet objectif varie d'un pays à l'autre.

Attribution de droits limités

69. Il est probable que dans un proche avenir, il subsistera encore un nombre non négligeable d'accords n'accordant pas suffisamment de fréquences, de droits de capacité ou de droits de désignation pour satisfaire tous les transporteurs communautaires intéressés. Il faudra donc que les États membres prévoient des procédures pour l'attribution non discriminatoire de droits de trafic limités ou de droits de désignation limités.

70. À cette fin, le projet de règlement joint à la présente communication précise les obligations qui incombent aux État membres à cet égard. Il requiert que les États membres élaborent un système non discriminatoire qui informe les transporteurs aériens des droits de trafic disponibles, les invite à manifester leur intérêt pour ces droits et statue sur les demandes de façon juste et transparente.

71. La Commission reconnaît qu'il sera important pour l'évaluation des demandes de droits de désignation et de trafic que les États membres aient la possibilité de rejeter les demandes irréalistes et de s'assurer que les droits sont utilisés le plus rationnellement possible. À cet effet, des critères clairs doivent être définis pour la procédure d'adjudication. Les critères qui pourraient être appliqués par les États membres sont notamment :

- l'intérêt des consommateurs et l'avantage pour le public;

- la concurrence sur les marchés en question;

- la capacité du demandeur à garantir la continuité du service;

- la capacité du demandeur à respecter les exigences de sécurité

- la nécessité d'appliquer le droit communautaire.

72. Le projet de règlement impose diverses exigences aux États membres pour faire en sorte que les transporteurs soient dûment informés des critères utilisés et que les décisions concernant leurs demandes soient rendues publiques.

73. L'annexe du présent document contient une série de principes généraux et de procédures applicables pour l'attribution des droits de trafic. Ces principes serviront de référence pour la période transitoire préalable à l'entrée en vigueur du règlement proposé et seront utiles pour la mise en oeuvre de ce dernier, une fois adopté.

3. CONCLUSION

74. La Commission considère que l'ouverture de négociations entre la Communauté et les États-Unis, associée aux mesures exposées dans ce qui précède, représente un ensemble de mesures décisif qui permettra à la Communauté et à ses États membres de donner effet aux arrêts rendus par la Cour le 5 novembre 2002 dans les affaires dites de "ciel ouvert".

75. Dans un premier temps, il est essentiel de procéder à l'ouverture des négociations avec les États-Unis.

- La Commission invite instamment le Conseil à décider d'autoriser des négociations entre la Communauté et États-Unis sur la création d'un espace aérien sans frontières.

76. De surcroît, il est de la plus haute importance, sur les plans juridique et économique, de permettre à tous les transporteurs communautaires de bénéficier des droits d'accès au marché conférés par les accords bilatéraux existants, en s'entendant avec les pays tiers sur la désignation des transporteurs communautaires. Cependant, il ne sera pas possible de progresser rapidement dans ce domaine sans adopter une approche communautaire dynamique, emmenée par la Commission, avec un mandat clair.

- la Commission enjoint donc au Conseil d'autoriser des négociations communautaires sur la désignation des transporteurs communautaires sur les liaisons internationales à destination et en provenance de pays tiers, et sur les matières relevant de la compétence exclusive de la Communauté.

77. Au sein de la Communauté, il est indispensable que les compagnies aériennes communautaires, les gouvernements des États membres et les institutions communautaires soient dûment informés des négociations en cours et de toutes celles qui sont envisagées. Cela permettra à la Commission et aux autres États membres de mettre en évidence les questions d'intérêt commun et si nécessaire de proposer une coordination. Quant aux compagnies aériennes, une plus grande transparence leur permettra de tirer réellement profit des droits qui leur sont conférés en vertu du traité et qui restent pour le moment très théoriques.

78. Enfin, puisque force est de reconnaître qu'il ne sera pas possible de passer immédiatement à des accords de transport aérien sans frontières avec tous les partenaires bilatéraux, et que les droits de trafic à destination et en provenance des États membres resteront probablement limités dans certains cas, il importe de convenir de principes communs pour l'attribution des droits de trafic, qui garantiront que tous les transporteurs communautaires intéressés disposeront des mêmes chances d'obtenir un accès au marché.

- Compte tenu de ces objectifs, la Commission invite le Parlement européen et le Conseil à examiner sans plus tarder sa proposition de règlement concernant la négociation et la mise en oeuvre d'accords relatifs à des service aériens entre les États membres et les pays tiers.

79. Dans l'attente de l'ouverture des négociations envisagées plus haut et de l'entrée en vigueur du règlement proposé sur les procédures de négociation et de mise en oeuvre d'accords relatifs à des services aériens entre les États membres et les pays tiers, il convient de réduire l'incertitude juridique. La Commission estime que les États membres peuvent limiter le risque d'incompatibilité avec leurs obligations au titre du traité et avec le droit communautaire en appliquant certains principes de base qui anticipent l'entrée en vigueur du règlement proposé :

a) Au titre de l'article 10 du traité, les États membres sont tenus d'assurer l'exécution des obligations découlant dudit traité et de faciliter à la Communauté l'accomplissement de sa mission, en s'abstenant de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des objectifs du traité. Les États membres doivent donc se comporter en conséquence dans leurs relations avec les pays tiers.

b) Les États membres doivent par leurs agissements appuyer les initiatives, les négociations, les politiques et les objectifs de la Communauté.

c) Les États membres ne doivent pas entamer de négociations portant sur des matières relevant de la compétence exclusive de la Communauté ou qui font l'objet de négociations communautaires dans le cadre d'un mandat précis.

d) En ce qui concerne les accords bilatéraux, les États membres doivent informer la Commission de toutes les négociations internationales prévues ainsi que du résultat de ces négociations, afin que la Commission puisse suivre et coordonner les approches vis-à-vis des pays tiers et s'assurer que le droit communautaire est respecté.

e) En attendant l'adoption du règlement susmentionné qui instaurera des règles communautaires dans ce domaine, les États membres doivent s'efforcer de distribuer les droits de trafic qui résultent de leurs accords bilatéraux de manière non discriminatoire et transparente ainsi qu'en temps opportun entre les transporteurs communautaires qui sont établis sur leur territoire. Une liste de principes et de procédures figure en annexe au présent document.

f) Afin de donner effet concrètement au droit d'établissement tel qu'il est énoncé à l'article 43 du traité, les États membres doivent exploiter les possibilités offertes par les accords bilatéraux qu'ils ont conclus pour permettre à tous les transporteurs communautaires qui sont établis sur leur territoire, dans des conditions loyales et équitables, d'avoir accès à des liaisons à destination et en provenance de pays tiers.

- La Commission invite les États membres à appliquer ces principes jusqu'à l'adoption des mandats et jusqu'à l'entrée en vigueur du règlement proposé, de manière à éviter les violations du droit communautaire.

ANNEXE de la communication

Principes et procédures régissant l'attribution des droits de trafic entre les transporteurs communautaires dans le cadre d'un accord bilatéral entre un État membre et un pays tiers

Principes généraux

* Les droits de trafic sont négociés pour le compte des transporteurs communautaires en général et non d'un transporteur aérien en particulier.

* Tous les transporteurs communautaires justifiant d'un établissement dans un État membre jouissent dans une égale mesure du droit:

- d'être informés des droits de trafic disponibles;

- de demander à exercer lesdits droits de trafic;

- de voir leur demande dûment examinée.

Procédures

* Lorsque le nombre de transporteurs communautaires pouvant exploiter une liaison ou une série de liaisons donnée est limité par un accord ou que les droits de trafic sont limités par des conditions de fréquence, de capacité, de survol ou autres, l'État membre informe l'ensemble des transporteurs communautaires justifiant d'un établissement sur son territoire des droits de trafic disponibles et publie un appel à manifestation d'intérêt pour la répartition de ces droits. Il précise notamment:

- le nombre de désignations et les droits de trafic disponibles;

- les critères selon lesquels il désignera les transporteurs et attribuera les droits de trafic.

* Les États membres organisent la diffusion de ces informations de telle sorte que les transporteurs disposent d'au moins deux semaines pour rédiger leurs demandes écrites.

* Lorsque les demandes reçues n'excèdent pas les droits disponibles, les États membres délivrent à tous les transporteurs communautaires intéressés l'autorisation d'exploitation.

* Lorsque les droits disponibles sont insuffisants pour accéder à toutes les demandes écrites qui lui ont été adressées, l'État membre organise une consultation publique au cours de laquelle il invite tous les transporteurs ayant manifesté leur intérêt à motiver leur demande.

* L'État membre motive dûment ses décisions au regard des critères établis dans l'appel à manifestation d'intérêt.

* L'État membre prévoit une procédure de recours devant une juridiction ou un arbitre indépendant conformément au droit national.

* Au terme de l'opération, l'État membre publie les demandes reçues, la liste des transporteurs désignés et la répartition éventuelle des capacités et des fréquences entre ces transporteurs.

Les États membres s'efforcent de mettre en place des procédures harmonisées, comprenant des délais, des critères et une procédure d'appel uniformes, sous réserve d'adaptations en fonction de la nature de l'accord et des liaisons concernées.