Avis du Comité économique et social sur "La stratégie forestière de l'Union européenne"

(2000/C 51/23)

Le 29 avril 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 2, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur "La stratégie forestière de l'Union européenne".

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 16 novembre 1999 (rapporteur: M. Kallio; corapporteur: M. Wilms).

Lors de sa 368e session plénière des 8 et 9 décembre 1999 (séance du 9 décembre 1999), le Comité a adopté par 53 voix pour, 7 voix contre et 7 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Des avis d'initiative du Comité économique et social à la stratégie forestière de l'Union européenne

1.1.1. Le 18 novembre 1998, en réponse à la résolution du Parlement, la Commission a publié une communication sur "Une stratégie forestière pour l'Union européenne". Le 15 décembre 1998, le Conseil a approuvé une résolution relative à une stratégie forestière pour l'Union européenne et fondée sur le document de la Commission.

1.1.2. Le 31 janvier 1997, le Parlement européen a présenté une résolution sur la stratégie forestière de la Communauté (rapport Thomas), exerçant pour la première fois son droit d'élaborer un rapport d'initiative prévu à l'article 138 B du traité CE. Dans sa résolution, le Parlement invitait la Commission à présenter une proposition sur une stratégie forestière européenne.

1.1.3. Le 24 avril 1997, le Comité économique et social a adopté son avis d'initiative(1) sur "La situation et les problèmes de la sylviculture dans l'Union européenne et la potentialité de développement des politiques forestières".

1.1.4. Le 19 novembre 1997, le Comité des régions a adopté son avis sur "La gestion, l'utilisation et la protection des forêts dans l'UE"(2).

1.1.5. L'Agenda 2000, publié en juillet 1997 par la Commission, présente le nouveau cadre financier global du développement de l'UE pour la période 2000-2006, et propose plusieurs réformes relatives à la politique agricole commune et aux politiques structurelle et régionale. En mars 1998, la Commission a présenté une série de propositions législatives relatives à l'Agenda 2000, qui ont été approuvées dans leur ensemble le 26 mars 1999 lors du Sommet européen de Berlin. Ce document abordait le thème des forêts dans le contexte du règlement sur le développement rural.

1.1.6. Le 5 octobre 1999, la Commission européenne a présenté une communication sur "L'état de la compétitivité de la filière bois et de ses industries dérivées dans l'UE".

1.2. Les politiques forestières communautaire et internationale

1.2.1. Le débat mené dans les années 90 autour de la stratégie forestière européenne portait essentiellement sur la définition de principes forestiers et sur leur application. Le concept de sylviculture durable a été défini comme suit dans la résolution H1 adoptée en 1993 lors de la Conférence ministérielle paneuropéenne sur les forêts tenue à Helsinki: "Par gestion et utilisation durables des forêts, on entend la gestion et l'utilisation des forêts et des terres forestières d'une façon et à un degré qui maintiennent leur biodiversité, leur productivité, leur capacité de régénération, leur vitalité et leur potentiel pour remplir, maintenant et à l'avenir, leurs fonctions pertinentes en matière écologique, économique, sociale et aux niveaux local, national et mondial, et qui ne porte pas préjudice aux autres écosystèmes". Ces principes confirmaient notamment la nécessité d'assurer une gestion durable des forêts du point de vue économique, écologique, biologique, social et culturel. Parallèlement, l'Union européenne a participé activement au développement d'une stratégie forestière globale. La conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement, qui s'est tenue à Rio de Janeiro en 1992, a abouti à une déclaration de principes en faveur du développement durable et d'une sylviculture durable. Ces dernières années, les principes définis à Rio se sont avérés fondamentaux, bien que juridiquement non contraignants. Enfin, la FAO (Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture) constitue un important forum pour la stratégie forestière globale.

1.2.2. Après Rio, les pays européens ont tenu trois conférences ministérielles(3) pour la protection des forêts en Europe afin de favoriser la mise en oeuvre des documents adoptés à Rio. Ils ont ainsi assuré la poursuite du processus "paneuropéen". La conférence ministérielle d'Helsinki a débouché sur la définition, au niveau européen, d'une série de critères et d'indicateurs pour une sylviculture durable prenant en considération les différents aspects de la problématique: économiques, environnementaux, sociaux et culturels.

1.2.3. Le débat sur la stratégie forestière globale s'est poursuivi entre 1995 et 1997 au sein du Groupe intergouvernemental spécial sur les forêts (IPF) puis dans le cadre du Forum intergouvernemental sur les forêts (FIF), dont le mandat s'étend jusqu'en 2000. Une des principales tâches du FIF consiste à promouvoir la mise en oeuvre d'un instrument juridiquement contraignant sur la conservation et la gestion durable des forêts. Cet instrument est fondamental dans la mesure où il est insensé de tenter de résoudre les questions concernant la durabilité forestière, notamment en matière de commerce, d'environnement et de financement, de façon isolée et fragmentée.

1.2.4. Parmi les défis à relever à court terme dans le cadre de la politique forestière, tant au niveau européen que mondial, figurent notamment le rôle des forêts dans la gestion du changement climatique, et la promotion de systèmes fiables de certification des forêts.

1.2.5. Dans la perspective de l'élargissement de l'UE à l'Est, il est nécessaire d'accorder une attention particulière à la gestion durable - à long terme - des forêts du point de vue économique, écologique, biologique, social et culturel, et à la mise en oeuvre en ce sens de la stratégie forestière européenne dans les pays d'Europe centrale et orientale (PECO).

2. La stratégie forestière de l'UE

2.1. Une stratégie forestière fondée sur une sylviculture durable et les politiques forestières nationales

2.1.1. La stratégie forestière de l'Union européenne est fondée sur le principe de subsidiarité. En d'autres termes, ce sont les politiques et les programmes forestiers nationaux qui sont chargés de la gestion et de l'utilisation durables des forêts. Par conséquent, les traités de l'Union ne prévoient pas de politique forestière commune à l'image de la politique agricole commune. À cet égard, le Conseil signale dans sa résolution qu'il est souhaitable que la sylviculture et les activités commerciales liées à la forêt continuent à relever de l'économie de marché (point 14).

2.1.2. Il est fondamental que la stratégie forestière soit fondée sur une gestion forestière durable, conformément aux principes arrêtés lors de la conférence ministérielle paneuropéenne pour la protection des forêts de 1993. Une sylviculture durable comprend des actions tant écologiques et économiques que sociales et culturelles.

2.1.3. Malgré l'accueil très favorable qui lui est réservé, la stratégie forestière laisse certaines questions en suspens, notamment en ce qui concerne les modalités de mise en oeuvre à court et à long terme. Il n'est question de mesures concrètes que dans le cadre de l'Agenda 2000. Par ailleurs, la stratégie ne contient ni évaluation précise ni analyse des mesures existantes, ni perspectives d'avenir. Elle ne propose pas non plus d'action concrète afin de résoudre les problèmes actuels, et se contente pratiquement d'énumérer les mesures communautaires actuelles relatives au secteur forestier.

2.1.4. Parmi les propositions formulées par le Comité dans un précédent avis d'initiative(4) certaines ont été prises en considération dans le cadre de la stratégie forestière. Dans son avis, le Comité signalait toutefois que le respect des intérêts du secteur forestier au sein de l'UE exige notamment que l'ensemble des politiques communautaires tiennent compte de leur impact sur ce secteur. En outre, il faudrait renforcer considérablement la coordination en matière forestière. Or, la stratégie forestière n'a pas pris en considération ces recommandations.

2.2. La valeur ajoutée des mesures communautaires

2.2.1. Dans le domaine forestier, et sans préjudice de l'application du principe de subsidiarité, des actions peuvent être menées au niveau communautaire lorsqu'elles génèrent une valeur ajoutée par rapport à une intervention au niveau national. La stratégie forestière considère qu'une action communautaire est bénéfique notamment en ce qui concerne le développement rural, la protection des forêts contre la pollution atmosphérique et les incendies de forêt, le développement d'un système d'information et de communication forestières (EFICS), la recherche et le développement ainsi que la coopération au développement. Les principales questions forestières mises en évidence concernent la conservation de la biodiversité des forêts, la promotion de l'utilisation du bois en tant que source d'énergie renouvelable et respectueuse de l'environnement, la lutte contre les changements climatiques ainsi que les systèmes appropriés de certification des forêts.

2.2.2. La participation de l'UE aux actions de coopération internationale tant au niveau européen que mondial génère également la valeur ajoutée nécessaire, tout en renforçant les actions menées au niveau national.

2.2.3. La stratégie forestière de l'UE n'englobe pas les questions relatives à l'industrie forestière, car la DG "Entreprises" a publié une communication(5) sur l'industrie forestière européenne et le renforcement de la compétitivité de ce secteur. Le Comité estime qu'il est toutefois important d'assurer une coordination dans le secteur forestier entre la sylviculture et la filière "bois", afin de promouvoir aussi efficacement que possible tant sur le plan économique qu'écologique l'utilisation du bois et des autres produits forestiers tels que le liège et la résine comme matières premières renouvelables et respectueuses de l'environnement. Un exemple de coopération générant une valeur ajoutée consisterait à élaborer un programme de communication ou d'information concernant l'utilisation des ressources forestières naturelles renouvelables, qui permettrait d'informer le public, en vue d'améliorer le bien-être de la population. Dans le cadre d'une telle campagne, on pourrait par exemple instaurer une "Année de la forêt".

2.2.4. Pour servir de fondement à une industrie forestière européenne et assurer sa compétitivité, une sylviculture durable doit constituer également une activité économiquement viable. Le principe d'une sylviculture durable et rentable doit également régir le commerce international de bois brut.

2.2.5. Le secteur forestier est une source considérable de bien-être économique et d'emploi pour l'UE. Ainsi, l'industrie forestière emploie à elle seule environ 5 millions de personnes. Dans un tel contexte, l'UE se doit de contribuer à la mise en place d'un cadre commun pour les actions relatives à l'ensemble du secteur forestier, et de veiller à ce que la sylviculture continue à l'avenir de jouer un rôle important en tant que vecteur d'emplois dans les zones rurales. Le développement des services offerts dans le secteur forestier et la garantie des meilleures conditions pour le développement de l'industrie constituent, dès lors, des éléments essentiels. Le facteur emploi dans la sylviculture ne se limite pas seulement au secteur de la transformation du bois, mais inclut surtout la production biologique sur la superficie forestière et les produits forestiers non dérivés du bois. Le secteur de la sylviculture emploie également des ouvriers forestiers et d'autres travailleurs. Les mesures unilatérales qui entraînent une perte d'emplois sont tout à fait regrettables. En outre, il faudrait encourager les mesures créatrices d'emplois et veiller à garantir des actions de perfectionnement professionnel.

2.3. Les enjeux futurs pour l'UE dans le secteur forestier

2.3.1. Dans l'Union européenne, la propriété forestière est à 65 % privée, et l'UE compte 12 millions de propriétaires forestiers privés. Le débat sur les forêts en Europe n'accorde pas toujours une attention suffisante au rôle crucial des exploitations forestières familiales. La coopération entre propriétaires forestiers individuels constitue un instrument important pour ce qui est de réaliser, sur le marché, l'équilibre entre acheteurs de bois et vendeurs de bois. Le Comité présuppose que l'application des règles de concurrence de l'UE rend une telle collaboration licite dans tous les États membres de l'UE. Pour de nombreux propriétaires forestiers privés, la sylviculture représente une source importante de revenus. La stratégie forestière ne souligne pas assez le rôle économique des forêts, et notamment la vitalité du marché du bois. En outre, dans de nombreux États membres, le marché du bois est dominé par quelques grandes sociétés multinationales. Il est important de rappeler qu'une sylviculture économiquement viable contribue également à la conservation de la biodiversité ainsi qu'à la durabilité sociale et culturelle des forêts. Une sylviculture suffisamment rentable garantirait la prise en considération de l'ensemble des fondements d'une sylviculture durable. Ainsi, une partie du prix de vente du bois d'oeuvre en tant que matière première pourrait être réorientée vers la conservation de l'équilibre écologique et social des forêts. Les produits forestiers autres que le bois, tels que le liège, les champignons et les baies, constituent également une source importante de revenus.

2.3.2. Le Comité se félicite que la stratégie forestière de l'UE soutienne le bon fonctionnement et la promotion du commerce du bois et des produits dérivés de la transformation du bois selon les principes d'une sylviculture durable. Il faudra tenir compte de cette approche fondamentale lors des prochaines négociations de l'OMC sur le commerce mondial. Par ailleurs, la politique communautaire de coopération au développement dans le secteur forestier devrait poursuivre ces mêmes objectifs.

2.3.3. On ne peut que se féliciter que la stratégie forestière ait pour objectif la coordination des questions forestières au sein de l'Union. Toutefois, des propositions concrètes pour l'amélioration de la coopération devraient être formulées. Dans sa résolution, le Conseil soulignait déjà les avantages d'une coopération renforcée. À l'heure actuelle, la Commission ne dispose que de quelques services spécialisés dans les questions forestières, celles-ci étant réparties entre plusieurs DG et gérées de façon fort décentralisée. Ainsi, la DG "Relations extérieures" examine les questions forestières relatives aux relations extérieures de l'UE, la DG "Entreprises" en fait de même pour l'industrie, la DG "Concurrence" pour la concurrence, la DG "Emploi et affaires sociales" pour l'emploi, la DG "Agriculture" pour le développement agricole et rural, la DG "Développement" pour la coopération au développement, la DG "Environnement" pour l'environnement, la DG "Recherche" pour la recherche, la DG "Politique régionale" pour la politique régionale et la DG "Énergie" pour l'énergie.

2.3.4. La mise en oeuvre de la stratégie forestière exigerait à elle seule qu'un effort financier plus important soit fourni en faveur du secteur forestier, et que la coordination entre les acteurs concernés soit renforcée afin de garantir une gestion intégrée de la durabilité forestière. Par ailleurs, au cours des dix dernières années, le nombre de dossiers traités par la Commission et exigeant le concours d'experts en matière forestière a considérablement augmenté. Avec la conférence sur l'environnement et le développement de Rio de Janeiro, les politiques forestière et environnementale ont acquis une dimension internationale de plus en plus marquée. Cette tendance se confirme, grâce à l'attention accrue accordée aux questions relatives à la biodiversité et au changement climatique dans les décisions prises en matière de politique forestière.

2.3.5. Par ailleurs, le Conseil souligne le rôle important que jouent le comité permanent forestier, le comité consultatif "Forêts et liège", ainsi que le comité consultatif de la politique communautaire de la filière "bois" en tant qu'organes consultatifs fournissant un savoir-faire pour toutes les activités liées à la sylviculture dans le cadre des politiques communautaires en vigueur. Dans la mesure où ils garantissent également que tous les points de vue soient entendus et pris en considération dans le processus décisionnel, ces deux comités devraient disposer des ressources appropriées.

2.3.6. Une aide communautaire doit être accordée à la sylviculture des PECO candidats à l'adhésion afin qu'ils puissent développer à long terme une gestion et une conservation durables de leurs forêts. Parmi les questions à résoudre figurent notamment l'intégration de considérations environnementales dans la sylviculture, ainsi que le développement de la structure de propriété des ressources forestières. L'Union devrait soutenir les propriétaires forestiers privés lorsqu'une telle approche se justifie, et renforcer les garanties institutionnelles pour la promotion d'une sylviculture durable. De même, il faudrait exploiter les nombreuses possibilités offertes par le secteur forestier pour améliorer la situation de l'emploi.

2.3.7. La superficie boisée des 10 pays PECO représente quelque 34 millions d'hectares, soit une augmentation de la superficie boisée actuelle de l'UE de près d'un quart. En outre, ces pays envisagent le reboisement d'une surface totale d'1,5 à 2 millions d'hectares à long terme. La Pologne et la Hongrie poursuivent, en particulier, des objectifs forestiers ambitieux. On estime qu'un tiers environ de la superficie boisée dans les PECO sera privatisée, ce qui entraînerait la création de quelque 3 à 4 millions de nouvelles exploitations forestières privées, et ferait passer le nombre de ces exploitations au sein de l'UE de 12 à 16 millions.

2.3.8. Actuellement, les principaux objectifs en matière de politique forestière des PECO sont la création d'associations de propriétaires forestiers, la formation et l'amélioration du savoir-faire des propriétaires et des travailleurs, ainsi que le renforcement de l'efficacité de la sylviculture. L'utilisation polyvalente des forêts et, en particulier, la durabilité écologique et biologique constituent des objectifs importants. En ce qui concerne les PECO, plusieurs dizaines de pour cent de la superficie boisée ont été affectées par la pollution atmosphérique. Les programmes communautaires devraient servir à la réalisation des objectifs poursuivis. Grâce à l'aide SAPARD(6), on pourrait notamment financer la gestion forestière et le reboisement, les investissements en faveur des exploitations forestières privées, la transformation et la commercialisation des produits de la sylviculture.

2.3.9. Le développement de la sylviculture et des autres activités commerciales liées au bois va être confronté à des problèmes structurels, vu l'absence d'une propriété forestière et des structures y afférentes. Des plans d'action visant le secteur forestier ont déjà été élaborés dans les PECO et des fonds de soutien sont actuellement mis en place en vue de la promotion de la sylviculture privée. L'utilisation des aides forestières communautaires dépend dans une large mesure des financements nationaux qui, dans certains pays, sont limités.

2.3.10. La croissance économique rapide attendue dans les PECO constitue à la fois une opportunité et une menace pour les États membres actuels de l'UE. D'une part, leurs marchés enregistrent une croissance rapide, mais, d'autre part, les nouveaux États membres pourraient ébranler quelque peu le marché du bois et l'industrie forestière mécanique à forte intensité de main-d'oeuvre dans l'Union européenne étant donné que les prix du bois et les coûts du travail actuels dans les PECO sont encore bas. Toutefois, l'amélioration de la part de transformation des produits de l'industrie forestière, la normalisation des produits et l'exploitation de nouvelles technologies représentent des défis considérables pour les PECO dans un avenir proche. L'on s'attend également à un accroissement des coûts.

2.4. L'Agenda 2000

2.4.1. La Commission constate que le cadre d'action législatif de la Communauté pour la stratégie forestière est fondé avant tout sur l'Agenda 2000. La sylviculture y est intégrée au règlement sur le développement rural. Le fait que les forêts revêtent également une importance non négligeable pour les zones rurales doit être pris en considération pour un développement harmonieux du monde rural. En effet, le secteur forestier exerce une fonction importante en tant que créateur d'emplois dans les zones rurales, la sylviculture et les petites et moyennes entreprises forestières étant les principaux responsables du dynamisme du monde rural. Les questions relatives au développement rural sont examinées par la DG VI (agriculture) en collaboration avec le Comité STAR (Comité de gestion des structures agricoles et du développement rural), au sein duquel les experts forestiers des États membres ne sont pas représentés, hormis lorsqu'ils sont expressément invités à participer aux réunions. Une telle situation vient renforcer la préoccupation évoquée précédemment face à l'absence d'une approche globale des questions forestières et au manque de coordination dans ce domaine.

2.4.2. Les mesures d'aide prises jusqu'à présent par la Commission en faveur des forêts présentent des lacunes, notamment en ce qui concerne l'ampleur et la répartition des dépenses en faveur de la sylviculture, ou encore le rapport direct entre ces aides et la réalisation des objectifs. Néanmoins, les chapitres de l'Agenda 2000 consacrés aux forêts ouvrent de nouvelles possibilités pour l'utilisation de l'aide communautaire.

2.4.3. La stratégie forestière a notamment pour objectif de soutenir le renforcement du rôle économique, écologique et social de la sylviculture dans les zones rurales. Une avancée significative dans ce domaine concerne le renforcement des mesures en faveur du boisement des terres agricoles. La protection et la gestion de l'environnement sont davantage prises en considération dans le cadre du régime d'aides communautaires. Par ailleurs, les paragraphes consacrés aux forêts fournissent une base pour renforcer la sylviculture "courante", c'est-à-dire l'abattage et la gestion forestière.

2.4.4. Les aides forestières sont accessibles à un éventail plus large de bénéficiaires, qui englobe désormais aussi bien les communes que les associations de propriétaires forestiers. Avant l'élargissement de l'UE aux PECO, l'Union doit envisager la façon dont la sylviculture de ces pays pourra être intégrée dans le système communautaire.

2.4.5. Les ressources financières communautaires devraient être utilisées de la façon la plus rentable possible. Dans sa résolution sur la stratégie forestière, le Conseil souligne au point 14 que la sylviculture et les activités commerciales liées à la forêt devraient être déterminées essentiellement par les forces du marché. La Commission devrait s'assurer que les aides forestières octroyées dans le cadre de l'Agenda 2000 n'entraînent pas une distorsion de la concurrence sur le marché des produits forestiers tant au niveau régional que communautaire.

3. Le protocole de Kyoto - Le changement climatique et les forêts

3.1. La conférence des Nations unies organisée à Rio de Janeiro en 1992 a abouti à la signature d'un accord sur le climat visant la lutte contre le changement climatique, dont l'objectif est la stabilisation de la concentration des gaz à effet de serre dans l'atmosphère afin d'éviter que l'activité humaine ne soit à l'origine d'une perturbation dangereuse du système climatique. Cet accord est entré en vigueur en 1994. Le protocole de Kyoto, qui consacrait cet accord, a été approuvé en 1997 et ratifié par l'UE en 1998. Dans ce document, les pays industrialisés et les pays en phase de transition s'engageaient à réduire le volume total des émissions de gaz à effet de serre d'en moyenne 5 % par rapport à leur niveau de 1990. Pour sa part, la contribution de l'Union européenne à la réduction des émissions de gaz à effet de serre a été fixée à 8 %. Les ministres européens de l'Environnement (réunis à Luxembourg les 16 et 17 juin 1998) se sont mis d'accord sur le principe des "bulles" d'émission, à l'intérieur desquelles les États membres sont libres de répartir leur charge en matière de réduction des émissions. Les exigences relatives à la réduction des émissions doivent être remplies pour 2008-2012, c'est-à-dire pour la première période d'engagement. Conformément à l'Agence européenne de l'environnement, les efforts fournis actuellement afin de réaliser les objectifs de réduction des émissions sont insuffisantes, et l'UE doit par conséquent renforcer les mesures de réduction des émissions dans tous les domaines concernés.

3.2. Le dioxyde de carbone est le principal gaz à effet de serre. Les forêts jouent un rôle fondamental dans la politique climatique. En effet, tout au long de leur cycle de croissance, elles fixent le carbone et constituent des puits de carbone. Cette substance peut être stockée dans les forêts, mais également dans les terres. Par exemple, en Finlande on estime que la quantité de carbone stockée dans les terres boisées est près de 10 fois supérieure au carbone stocké dans le bois. Conformément aux principes énoncés dans la stratégie forestière de l'Union, les forêts ont un impact sur la quantité de dioxyde de carbone dans l'atmosphère grâce à la protection des réservoirs et des puits de carbone existants, à l'augmentation de la superficie boisée, au remplacement des combustibles fossiles par du bois provenant des forêts gérées selon le principe de durabilité, et à la substitution des produits forestiers aux produits fabriqués à partir de matières premières non renouvelables. Les produits du bois qui fixent le carbone pour longtemps ont un rôle important à jouer en ce qui concerne le respect des exigences relatives à la réduction des émissions.

3.3. Pour sa part, l'UE souhaite relever le défi du changement climatique en soutenant l'utilisation des sources d'énergie renouvelables. Elle s'est fixé pour objectif de faire passer sa part de la consommation énergétique de 6 à 12 % en 2010. Cet effort exige notamment une augmentation considérable de l'utilisation de la biomasse dans la production d'énergie. Dans les "nouveaux États membres riches en forêts", c'est-à-dire en Autriche, en Suède et en Finlande, la part de la bioénergie est déjà fort élevée (respectivement 12, 18 et 23 %)(7).

3.4. La Commission européenne a également rédigé une communication sur la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto.

3.5. Le protocole de Kyoto se limite à prendre en considération les puits de carbone résultant de changements anthropiques d'affectation du territoire et de l'activité forestière, notamment le boisement, le reboisement et la déforestation, depuis 1990. Il résulte de cette restriction qu'il n'est pas tenu compte des principes liés à une sylviculture durable ni des longues périodes qui la caractérisent.

3.6. Les participants à la Conférence de Kyoto ont décidé d'exclure de leurs débats l'abattage des arbres ainsi que les produits à base de bois, bien qu'ils contribuent également à la constitution, à long terme, de réservoirs de carbone. En effet, conformément au protocole de Kyoto, la coupe forestière libère du carbone et participe à la réduction de la quantité de carbone stocké dans les forêts. Dans les faits, le respect des principes d'une sylviculture durable garantit que l'équilibre du carbone dans les forêts reste stable à long terme. Lors de l'abattage des arbres, le carbone est transféré dans les produits de l'industrie forestière.

3.7. Il reste encore beaucoup à faire en ce qui concerne la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto. Ainsi, la définition des différents concepts s'avère réellement problématique. Le document signé à Kyoto a jusqu'à présent imposé au secteur forestier de nouvelles exigences, qui ne devraient poser aucun problème d'interprétation.

3.8. Le groupe de travail intergouvernemental sur les changements climatiques (IPCC) est en train de préparer un rapport d'experts sur les questions relatives aux puits de carbone posées dans le Protocole de Kyoto afin de clarifier la situation actuelle. Ce rapport intitulé "Rapport de l'IPCC sur l'affectation du territoire, les changements d'affectation du territoire et la sylviculture" devrait être prêt au printemps 2000, et devrait contenir un vaste panorama des puits et des sources de carbone.

3.9. Le Protocole de Kyoto contient également trois "instruments de flexibilité": le commerce des droits d'émissions internationaux, l'application conjointe et le mécanisme de développement sain. Les objectifs de réduction des émissions peuvent être atteints soit via des mesures nationales, soit via les mécanismes définis à Kyoto. L'application conjointe concerne les pays industrialisés qui investissent dans des projets conduisant à une réduction des émissions dans un autre pays industrialisé, et qui "gagnent" ainsi des droits d'émissions. Le mécanisme de développement sain prévoit pour sa part le lancement de ce type de projets de réduction dans un pays en développement. Les modalités d'application de ces mécanismes seront précisées dans un rapport ultérieur du groupe intergouvernemental spécial sur le climat. Actuellement, la question concernant la nécessité de limiter le commerce des émissions reste ouverte. Il faudra également s'assurer que la plantation de forêts de la part d'entreprises forestières dans les pays en développement n'entraînera pas une distorsion de la concurrence sur le marché du bois en raison de l'octroi d'aides publiques ou autres.

4. Certification forestière

4.1. Principes de la certification forestière

4.1.1. Depuis environ 10 ans, le secteur forestier est constamment confronté à toute une série de défis posés par la problématique du développement durable. Les différents systèmes de certification mis au point sur une base volontaire et en fonction du marché au début de la décennie permettent notamment de répondre à ces défis.

4.1.2. La certification forestière est définie comme la procédure qui consiste à vérifier, par un tiers indépendant, que les forêts en question sont gérées et exploitées selon le principe de durabilité. Elle garantit aux consommateurs et aux clients que les produits qu'ils acquièrent ont été fabriqués à partir de matières premières provenant de forêts gérées et exploitées selon ce principe. La certification est un instrument basé sur le marché, qui contribue à la promotion d'une gestion durable des forêts et qui permet de satisfaire les besoins des acheteurs. Les systèmes de certification devraient respecter les principes suivants: caractère volontaire, crédibilité, transparence, participation rentable de tous les acteurs et absence de discrimination.

4.1.3. Depuis très longtemps, l'Europe se soucie de l'utilisation durable de ses forêts. Un cadre législatif strict et un vaste éventail d'instruments politiques sont les meilleurs moyens de garantir une gestion et une utilisation durables des forêts dans les différents pays. La certification des forêts européennes est idéale pour inciter les consommateurs à exiger du marché qu'il fournisse des produits en bois provenant de forêts gérées de façon durable. La certification favorise une sylviculture durable et, en corollaire, la commercialisation de produits en bois.

4.1.4. L'UE a un rôle important à jouer dans la promotion de l'utilisation du bois et des autres produits forestiers prioritairement aux autres matériaux en concurrence. Une sylviculture fondée sur les principes de durabilité contribuera à empêcher la substitution des produits à base de bois par des matériaux moins respectueux de l'environnement, tels que l'aluminium ou les matières plastiques. De nombreux consommateurs n'associent pas l'utilisation des plastiques à l'exploitation des forages pétroliers ou à l'exploitation minière, de sorte que les exigences environnementales ne sont pas forcément prises en considération.

4.2. Les systèmes de certification des forêts existants

4.2.1. Le "Forest Stewardship Council" (FSC) est une organisation internationale fondée en 1993 à Mexico sur initiative d'institutions environnementales. Le FSC comprend trois assemblées, composées de représentants des groupes d'intérêt économique, social et environnemental. Il ne s'occupe pas directement de la certification des forêts, mais assure la promotion de ses propres principes et critères de durabilité et l'application des normes définies au niveau local en matière de sylviculture. Il se charge également de l'accréditation de certificateurs, et contrôle l'activité des organismes accrédités et l'utilisation du logo FSC. Le FSC a joué un rôle essentiel dans le développement de la certification des forêts au niveau mondial.

4.2.2. En outre, la PEFC (Pan European Forest Certification) a été lancée en août 1998, sur la base des résolutions adoptées par les ministres européens en charge des forêts lors de leurs réunions à Helsinki en 1993 et à Lisbonne en 1998. Elle a pour objectif la création au niveau international d'un dispositif fiable destiné aux systèmes de certification pratiqués dans les pays industrialisés, et garantissant leur reconnaissance mutuelle. La PEFC définit et fixe les exigences et les procédures que les systèmes de certification de chaque pays doivent respecter afin de pouvoir y adhérer. Ce dispositif de certification tente de mettre au point un système adapté aux petites et moyennes exploitations forestières familiales.

4.2.3. Les représentants locaux et nationaux du secteur forestier, de l'industrie forestière et du commerce de 17 pays européens ont été impliqués dans le développement du dispositif de certification. Les États-Unis, le Canada, la Malaisie et l'Australie ont également participé au processus en tant qu'observateurs. Les organisations environnementales et les associations de consommateurs ainsi que les organisations syndicales ont été invitées à participer à un dialogue ouvert avec les représentants de la PEFC. Le dispositif en question est entré en vigueur en juin 1999, et tente également de renforcer l'impact positif du secteur forestier sur l'emploi.

4.3. Le rôle de l'UE en matière de certification forestière

4.3.1. Dans le document de la Commission sur la stratégie forestière, la certification forestière figure parmi les questions spécifiques liées à la sylviculture. La Commission signale notamment qu'elle soutient le développement du dispositif paneuropéen de certification forestière susmentionné.

4.3.2. Si les États membres le souhaitent, un système de coopération au niveau communautaire peut être mis en place en matière de certification forestière. Le développement rapide du dispositif paneuropéen de certification a montré que le secteur forestier européen est désireux de participer activement à la promotion d'une sylviculture durable et au développement du marché des produits du bois. L'UE doit s'assurer que les systèmes de certification forestière en vigueur sur son territoire respectent le principe du libre échange, et qu'ils fassent preuve de transparence et d'objectivité. On ne peut envisager la viabilité de ces systèmes sur le marché que s'ils répondent aux attentes des consommateurs et des autres groupes d'intérêt.

5. Conclusions

5.1. Le Comité regrette que la stratégie forestière de l'Union européenne ne propose pas suffisamment d'estimations concrètes et d'analyses des actions et des problèmes liés au secteur forestier au niveau communautaire. Le Comité exige également que les objectifs futurs concernant l'élargissement de l'UE vers l'Est et le développement du secteur forestier soient définis avec davantage de clarté.

5.2. Le Comité se félicite que la stratégie forestière soit fondée sur le principe de subsidiarité ainsi que sur le concept d'une sylviculture durable du point de vue économique, écologique, biologique, social et culturel.

5.3. Le Comité rappelle que le secteur forestier constitue une importante source d'emploi pour l'Union européenne. Celle-ci devrait promouvoir non seulement la mise en oeuvre de sa stratégie forestière, mais également l'utilisation du bois et des autres produits forestiers en tant que matériaux renouvelables et respectueux de l'environnement, afin d'améliorer l'emploi dans l'Union. Plus particulièrement, le développement des services offerts dans le secteur forestier et la garantie des meilleures conditions pour le développement de l'industrie revêtent une grande importance.

5.4. Selon le Comité, il est essentiel que la Commission renforce son soutien au secteur forestier chaque fois qu'une action communautaire peut générer une valeur ajoutée tout en renforçant les actions nationales.

5.5. Le Comité estime qu'il est indispensable que la Commission concentre ses efforts sur le renforcement de la coordination des questions forestières entre les différentes DG, afin de garantir une gestion intégrée de la durabilité forestière. La nouvelle Commission doit essentiellement renforcer et activer la gestion et la coordination des questions forestières en tenant compte de l'importance croissante des forêts en tant qu'un des domaines essentiels du développement durable. Le secteur forestier est primordial pour le développement de l'UE sur les plans économique, social et environnemental.

5.6. Le Comité souligne l'impact positif du secteur forestier sur la situation de l'emploi, en particulier dans les zones rurales. Une sylviculture durable contribue également au développement équilibré de ces régions.

5.7. Le Comité considère que la Commission européenne doit veiller à ce que les nouvelles aides forestières définies dans le cadre de l'Agenda 2000 n'occasionnent pas une distorsion de la concurrence sur les marchés du bois et des autres produits forestiers, à l'échelle régionale ou communautaire. Le Comité exige que soient effectués un suivi strict de l'utilisation des aides octroyées dans le cadre de l'Agenda 2000 ainsi que l'évaluation appropriée de l'utilisation des crédits communautaires.

5.8. Le Comité estime qu'il est important que le rapport publié par la DG "Entreprises" de la Commission sur l'industrie forestière dans l'Union et le renforcement de la compétitivité de ce secteur soit cohérent avec la stratégie forestière. Une sylviculture rentable et durable est nécessaire en vue d'asseoir la compétitivité de l'industrie forestière.

5.9. Le Comité rappelle que l'Union européenne doit répondre tant au niveau national que communautaire aux exigences en matière de changement climatique, par exemple en encourageant l'utilisation de sources d'énergie renouvelables ainsi que du bois et des autres produits forestiers.

5.10. L'Union doit s'assurer que la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto respecte le principe d'une sylviculture durable. Le Comité rappelle que les produits de l'industrie forestière constituent un réservoir de carbone à long terme. L'UE doit également mieux informer les États membres au sujet des possibilités offertes par les instruments de flexibilité.

5.11. Le Comité rappelle que la certification forestière n'est, parallèlement au vaste éventail d'instruments de politique forestière, qu'un moyen de garantir la gestion durable des forêts et, partant, de développer le marché des produits du bois. L'UE doit veiller à ce que les systèmes de certification en vigueur sur son territoire respectent le principe du libre échange et qu'ils fonctionnent sur une base volontaire, fassent preuve de transparence et d'objectivité, et qu'ils soient rentables.

5.12. Le Comité exige que l'Union européenne contrôle minutieusement les développements de la sylviculture et des activités y relatives dans les PECO, et effectue ponctuellement une analyse des opportunités, des menaces et des défis que l'adhésion de nouveaux États membres entraînera pour l'UE. Ces évaluations devront se fonder sur les décisions adoptées lors de la Conférence ministérielle paneuropéenne d'Helsinki pour la pratique d'une sylviculture durable.

5.13. Le Comité considère que l'Union européenne doit s'engager fermement dans la mise en oeuvre au niveau mondial d'un instrument juridiquement contraignant pour la gestion, la conservation et le développement durable de tous les types de forêts, dans le respect des principes forestiers définis à Rio.

5.14. Le Comité exige que l'Union européenne participe activement au débat sur la politique forestière globale et au processus décisionnel, notamment dans le cadre des négociations du FIF et de la FAO.

5.15. Le Comité estime qu'il est important que les prochaines négociations de l'OMC tiennent compte des principes régissant le développement durable de la sylviculture lors des discussions sur le commerce international lié au secteur forestier.

Bruxelles, le 9 décembre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 206 du 7.7.1997.

(2) JO C 64 du 27.2.1998.

(3) À Strasbourg en 1990, à Helsinki en 1993 et à Lisbonne en 1998.

(4) JO C 206 du 7.7.1997.

(5) "L'état de la compétitivité de la filière bois et de ses industries dérivées dans l'UE", COM(1999) 457 du 5 octobre 1999.

(6) JO L 244 du 16.9.1999, p. 64.

(7) COM(97) 599 final du 26 novembre 1997.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

Les amendements suivants, qui ont recueilli un nombre de voix représentant au moins le quart des suffrages exprimés, ont été repoussés au cours du débat.

Paragraphe 2.2.1

Modifier comme suit la première phrase après les mots "principe de subsidiarité" :

"(... subsidiarité), le Comité insiste néanmoins pour que des actions soient menées au niveau communautaire lorsqu'elles génèrent une valeur ajoutée par rapport à une intervention au niveau national".

Exposé des motifs

Il est capital que, dans le domaine de la sylviculture, des actions soient menées autant que faire se peut au niveau communautaire; le texte doit refléter ce point de vue.

Résultat du vote

Voix pour: 29; voix contre: 30; abstentions: 3.

Paragraphe 2.3.7

Supprimer la troisième phrase commençant par "L'Union devrait soutenir les propriétaires..." et la remplacer par le texte suivant:

"Il importe au plus haut point de promouvoir en permanence une sylviculture durable. Étant donné que les forêts sont gérées par des particuliers, des pouvoirs publics et des organisations de protection de la nature, il convient de créer au sein de l'UE un cadre permettant de traiter les questions relatives à la bonne gestion des forêts".

Il serait préférable que le contenu de la dernière phrase du paragraphe 2.3.7 soit intégré dans un paragraphe séparé.

Exposé des motifs

Il n'appartient pas à l'UE de soutenir les propriétaires forestiers privés. Outre les particuliers, d'autres organisations pratiquent également une gestion judicieuse des forêts.

Résultat du vote

Voix pour: 27; voix contre: 35; abstentions: 2.