Avis du Comité des régions sur:

- la "Proposition de directive CE du Parlement européen et du Conseil fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques" et

- la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'ozone dans l'air ambiant"

(2000/C 317/13)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil fixant des plafonds d'émission nationaux (PEN) pour certains polluants atmosphériques et la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'ozone dans l'air ambiant (COM(1999) 125 final - (COD)99/0067 - (COD)99/0068);

vu la décision de consulter le Comité des régions prise par le Conseil le 13 octobre 1999, conformément à l'article 175, paragraphe premier, et à l'article 265 du traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision du Bureau du 2 juin 1999 de confier à la commission 4 "Aménagement du territoire, questions urbaines, énergie, environnement" l'élaboration d'un avis sur cette question;

vu le projet d'avis CdR 358/99 rév. 2 adopté par la commission 4 le 3 mars 2000 (rapporteurs: MM. Flensted-Jensen, DA, PSE et Kouloumbís, GR, PSE),

a adopté l'avis suivant lors de sa 34e session plénière des 14 et 15 juin 2000 (séance du 14 juin).

1. Introduction

1.1. Le Comité des régions a reçu les propositions finales de la Commission concernant la directive du Parlement européen et du Conseil fixant des plafonds d'émission nationaux (PEN) pour certains polluants atmosphériques (ci-après dénommée directive "PEN") et la directive CE du Parlement européen et du Conseil relative à l'ozone dans l'air ambiant (ci-après dénommée directive "ozone"), portant la date du 9 juin 1999.

1.2. La proposition de directive du Conseil fixant des plafonds d'émissions nationaux pour certains polluants atmosphériques traite de problèmes d'environnement tels que l'acidification, l'eutrophisation et l'ozone au niveau du sol. Ces problèmes sont le résultat d'une interaction d'émissions - tant locales que transfrontalières - de dioxyde de soufre (SO2), d'oxydes d'azote (NOx), de composés organiques volatils (COV) et d'ammoniac (NH3).

1.3. En limitant les émissions de ces quatre polluants, la proposition cherche à long terme, outre à parvenir à une amélioration de la qualité de l'air au niveau local, à éviter les dépassements de concentrations et de pollutions critiques pour l'environnement, ainsi que les dépassements des valeurs de référence établies par l'OMS à des fins de protection de la santé humaine.

1.4. La proposition de directive établit des plafonds d'émissions nationaux (PEN) qui seront d'application en 2010. L'objectif fixé est, d'ici 2010, de diminuer au moins de moitié par rapport à 1990 la proportion des zones dans lesquelles les charges critiques d'acidification auront été dépassées. Aucune règle n'est établie quant à la manière d'atteindre ces plafonds d'émissions. L'idée est que chaque pays atteigne son objectif de la manière qui lui paraîtra appropriée à sa situation particulière. Le Comité des régions recommande toutefois que soient élaborées des notes relatives aux meilleures pratiques afin d'assurer que puisse avoir lieu l'échange d'expériences qui est souhaitable.

1.5. La proposition de directive relative à l'ozone dans l'air ambiant est la troisième à s'inspirer directement de la directive du Conseil sur l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant. La directive comporte trois aspects principaux. Elle établit tout d'abord des niveaux pour l'ozone dans l'air ambiant à court terme. En second lieu, elle fixe des objectifs à long terme. En troisième lieu, elle établit des règles communes pour les conseils et l'alerte de la population en cas de dépassement des limites fixées par l'OMS pour l'ozone dans l'air. L'objectif à court terme est que d'ici 2010, les États membres de l'UE ne dépassent plus les valeurs limites fixées dans l'intérêt de la santé publique et de l'environnement.

1.6. Les deux propositions de directive sont mutuellement complémentaires: la directive "ozone" fixe des limites qualitatives pour l'ozone alors que la directive PEN limite les émissions totales de polluants pouvant donner lieu à la formation d'ozone. Les deux propositions de directive sont présentées conjointement afin de traiter les problèmes de pollution atmosphérique de manière à la fois cohérente et rentable. En outre, les deux directives s'inscrivent dans la logique de toute la législation communautaire dans le domaine de l'environnement - l'on mentionnera notamment à cet égard la directive relative aux composés organiques volatils (directive "COV"), et celle sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution (directive "PRIP"), ainsi que d'autres directives intéressant les organes locaux compétents dans le domaine de la politique de l'environnement.

2. Observations générales

2.1. Le Comité des régions estime que la proposition de la Commission est bien documentée et que les règles proposées présentent un grand intérêt pour le maintien et la recréation d'un environnement durable en Europe. La Commission adopte une approche globale afin de combattre la pollution atmosphérique et le Comité se félicite de ces deux propositions de directive.

2.2. La Commission, dans les deux propositions de directive à l'examen, fixe des objectifs très ambitieux; si les objectifs esquissés sont atteints, un grand pas en avant aura été accompli sur la voie de l'amélioration de la qualité générale de l'air ambiant; même si certains de ces objectifs semblent hors de portée et trop ambitieux, il est important qu'ils soient formulés, pour la protection de la santé humaine et de l'environnement.

2.3. Les deux propositions de directive adoptent une approche globale en ce qui concerne les graves problèmes d'émissions et doivent être examinées dans le cadre de la stratégie climatique de l'Union européenne. Le Comité des régions souscrit à cette stratégie. Il estime que les cadres juridiques de la politique communautaire dans le domaine de l'environnement se chevauchent parfois et qu'il serait par conséquent opportun, dans le cas présent, d'aligner dans toute la mesure du possible les propositions de directive à l'examen sur les directives existantes, dans un souci de plus grande transparence et de simplification de la réglementation. Le Comité des régions propose qu'au minimum, les futures propositions de directive comportent des références aux autres directives, au cas où elles ne pourraient pas être incorporées immédiatement.

2.4. La Commission donne, en annexe à son document, une évaluation du coût de la réalisation des objectifs fixés dans les deux propositions de directive. La réalisation de ces objectifs entraînera certes des dépenses importantes, mais le Comité des régions note qu'à long terme les effets bénéfiques sur l'économie de l'Union résultant de l'application des directives sont supérieurs aux coûts. La déclaration d'intention comporte une estimation maximale de l'incidence économique des propositions pour chacun des États membres. L'on s'attend toutefois à ce que ces objectifs soient atteints en partie grâce à la mise en oeuvre d'autres mesures déjà décidées au niveau communautaire et aux obligations contractées par les États membres au niveau national dans le cadre d'accords internationaux tels que le protocole de Kyoto par exemple. Cependant, la réalisation des objectifs visés dans les deux propositions à l'examen sera coûteuse, tant au plan national que régional. Les effets bénéfiques des propositions de directive ont été calculés pour l'Union dans son ensemble. Dès lors, de l'avis du Comité des régions, il est nécessaire que la Commission précise de quelle manière elle envisage le financement des coûts.

2.5. Le Comité des régions déplore l'absence de stratégie pour les régions frontalières. Il attire l'attention sur le fait que si la définition de telles stratégies n'est pas officiellement de la responsabilité de la Commission, cette dernière doit toutefois participer à leur élaboration. Les directives supposent une étroite collaboration entre les différents pays et régions concernés; en effet, la pollution ignore les frontières et les mesures nécessaires devront être prises de part et d'autre si l'on veut parvenir à un résultat. Une situation analogue est également susceptible de se produire dans les régions frontalières des pays tiers, et notamment dans les pays candidats à l'adhésion. Or les propositions de directive ne prévoient aucune stratégie et ne proposent aucune analyse en la matière. Une réflexion sur ce point pourrait se révéler utile, étant bien entendu qu'il est naturellement impossible d'imposer une quelconque réglementation à l'extérieur des frontières de l'UE.

3. Observations relatives à la directive PEN

3.1. La proposition de directive à l'examen fait obligation aux États membres d'élaborer des programmes nationaux précisant la manière dont ils entendent atteindre les objectifs fixés en matière de limites d'émissions et de concentrations. Le Comité estime capital que la loi précise que les collectivités locales et régionales sont partie prenante à l'élaboration des programmes nationaux et à leur mise en oeuvre. En effet, dans la plupart des pays, les collectivités locales et régionales sont chargées non seulement des questions d'environnement dans le domaine des transports, de l'agriculture, des centrales électriques, de l'industrie locale et de l'évacuation des eaux usées, mais également des inspections et des contrôles environnementaux, conformément aux dispositions de la directive PRIP.

3.2. Ce sont donc les collectivités locales et régionales qui sont en contact direct avec les acteurs dont le comportement devra être réglementé ou modifié par suite de la mise en oeuvre de la directive. Les collectivités locales et régionales pourraient fort bien, en définitive, être chargées de la mise en oeuvre de parties importantes des stratégies nationales. Le Comité estime dès lors qu'il est décisif pour le succès de la mise en oeuvre des directives que les collectivités locales et régionales soient associées tant à la planification qu'à la mise en oeuvre des stratégies nationales dans l'intérêt de la réalisation des objectifs fixés.

3.3. Les estimations relatives à l'incidence financière de la proposition de directive à l'examen prévoient que certains secteurs seront plus durement touchés que d'autres par la mise en oeuvre des mesures nécessaires pour atteindre les plafonds d'émissions nationaux. La croissance économique et l'augmentation de l'emploi dans les secteurs fournissant les technologies de réduction de la pollution devraient toutefois compenser ces effets négatifs. Le Comité des régions souligne que les effets négatifs et la croissance peuvent fort bien se produire dans des régions et des pays différents et que la proposition à l'examen pourrait bel et bien avoir un impact sur l'économie et l'emploi au niveau local. De l'avis du Comité, cet impact économique probable sur la vie économique au niveau local ou régional souligne l'importance d'associer les collectivités locales et régionales à l'élaboration des programmes nationaux. Il souligne aussi la nécessité pour la Commission de préciser la manière dont se fera le financement de l'application des directives.

3.4. De l'avis du Comité des régions, il y a lieu de compléter les plafonds d'émissions nationaux (PEN) par des dispositions communautaires afin d'atteindre les objectifs ambitieux de réduction proposés. Il faut par conséquent indiquer dans le texte de la directive des délais pour l'élaboration de nouvelles directives visant la limitation des émissions des principales sources et activités qui peuvent polluer l'atmosphère, de même qu'il faut faire en sorte, pour ce qui est des textes encore en suspens des directives d'application de la directive du Conseil concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant, qu'il soit statué sur ces directives dans les délais indiqués.

3.5. La proposition de directive prévoit une évaluation de l'eutrophisation des écosystèmes terrestres due à la pollution atmosphérique (NH3 et NOx). Les considérations sur ce point devront être formulées en tenant compte de la contribution de l'atmosphère à l'eutrophisation des zones maritimes, des marais et des lacs. La responsabilité de la réglementation de ces zones est souvent du ressort des collectivités locales et régionales. Le Comité estime dès lors qu'il y a lieu de mentionner l'impact positif de la réduction de la pollution atmosphérique pour les eaux de surface dans la directive PEN.

3.6. La directive PEN comporte une évaluation des émissions pour le secteur des transports. Le Comité estime toutefois que le fait que la directive mentionne exclusivement les émissions causées par le trafic ferroviaire et routier, et qu'elle exempte les émissions provoquées par le trafic aérien (à l'exception des cycles d'atterrissage et de décollage) et le trafic maritime, déséquilibre le texte. Ces modes de transport peuvent, dans certaines régions, conduire à un niveau inacceptable de pollution atmosphérique. De l'avis du Comité des régions, cette forme de pollution doit figurer dans la directive; à défaut, la directive doit stipuler le type de réglementation à appliquer en la matière. L'alternance de ces deux modes de transport peut transformer une pollution locale en problème d'environnement transfrontalier.

4. Observations relatives à la directive "ozone"

4.1. Le Comité se félicite des intentions exposées dans la directive "ozone". La Commission reconnaît que la réalisation des objectifs définis dans la directive passe par l'adoption de diverses mesures dans les régions. Elle reconnaît également qu'il peut arriver que les coûts nécessaires à la mise en oeuvre des mesures au niveau local soient trop importants par rapport à l'effet escompté et que les actions envisagées ne soient dès lors pas mises en oeuvre. Le Comité estime qu'il est important de tenir compte de ces éléments. Le Comité des régions juge nécessaire de souligner dans le texte de la directive "ozone" les particularités météorologiques des régions méditerranéennes, dès lors que la formation de l'ozone troposphérique y est favorisée par des processus naturels, comparées à d'autres régions de l'Union. Cela signifie que dans la région méditerranéenne, la concentration d'ozone dans la troposphère est plus élevée que dans le reste de l'Union et que pour cette raison, l'efficacité des mesures et des programmes visant à la réduction des niveaux d'ozone sera plus faible dans la région méditerranéenne.

4.2. Afin d'atteindre les objectifs visés, une réglementation est nécessaire dans les États membres. Par exemple, il pourrait être nécessaire, dans la plupart des pays et des régions, de diminuer de moitié les émissions d'ammoniac, lesquelles se produisent pour l'essentiel dans l'agriculture. Aussi n'est-il guère possible, sans textes réglementant l'agriculture, de réduire les émissions d'ammoniac.

4.3. L'ozone se répand sur des étendues considérables, et il peut arriver que les actions locales soient entreprises dans un tout autre endroit que celui où la concentration d'ozone sera le plus dommageable. La Commission constate, dans sa proposition de directive "ozone", que compte tenu de l'effet transfrontalier de l'ozone, il est nécessaire que les États membres frontaliers soient associés à la mise en oeuvre des programmes. Le Comité estime avec la Commission que les collectivités locales et régionales doivent être associées à ce processus, car elles connaissent bien la situation au niveau local. Il estime toutefois que la responsabilité première est du ressort de l'UE et des autorités nationales, et que la Commission a un rôle important à jouer en matière de pollution transfrontalière.

4.4. L'article 6 paragraphe premier prévoit que les États membres prennent les mesures appropriées pour transmettre des informations actualisées sur les concentrations d'ozone dans l'air ambiant. Cette information devra être transmise au public ainsi qu'aux organismes représentant les intérêts des populations particulièrement exposées et aux autres organismes de santé concernés, au moyen notamment des organismes de radiodiffusion, de la presse, d'écrans d'information ou de réseaux informatiques. De l'avis du Comité des régions, il est essentiel d'inclure les collectivités locales et régionales dans cette tâche, car ce sont précisément elles qui sont le plus proche des groupes de population qu'il y a lieu d'informer. Le Comité des régions exige l'amélioration des banques de données au moyen de projets de recherches adéquats, afin que des données actuelles, réalistes et résistant à l'examen pour chaque État membre puissent être intégrées aux modélisations.

4.5. Bien que la pollution à l'ozone soit par nature un phénomène transfrontalier, le Comité estime que les collectivités locales et régionales auront à accomplir des tâches non négligeables lors de la mise en oeuvre de la directive par les États membres, elles ont l'expérience de l'application d'autres directives (directive PRIP par exemple).

5. Observations techniques

5.1. Les deux propositions de directive à l'examen ne donnent pas la même définition de la notion de "composés volatils et organiques" (COV). Au sens de la directive "ozone", sont considérés comme COV "tous les composés capables de produire des oxydants photochimiques par réaction avec des oxydes d'azote en présence de la lumière solaire", alors que la directive PEN considère comme COV "tous les composés organiques anthropiques autres que le méthane". L'utilisation de ce sigle pour différents coposés organiques volatils peut donner lieu à de graves malentendus. Le Comité propose que l'on complète la proposition de directive afin d'éviter ce genre de confusion, et que la Commission fasse en sorte que soient élaborées, à long terme, des définitions sans ambiguïté.

5.2. La proposition de directive, dans son article 7 paragraphe 2, prévoit que les États membres préparent et mettent régulièrement à jour des inventaires et des projections d'émissions nationaux à l'aide des méthodologies indiquées à l'annexe III. L'annexe III fait référence au guide commun EMEP/CORINAIR (inventaire des émissions atmosphériques de l'Agence européenne de l'environnement). De l'avis du Comité, la directive doit indiquer clairement quelles sont les parties du guide à utiliser et définir des orientations pour la mise à jour de ce dernier. L'on garantirait ainsi une meilleure information quant au contrôle, au calcul et au système de prévision, tout en contribuant à une plus grande transparence.

5.3. Le Comité estime qu'il peut se révéler difficile de parvenir à l'homogénéité souhaitée dans les rapports et les comptes rendus, le texte de la directive ne précisant pas clairement à partir de quel niveau d'émissions il y a lieu de rédiger un rapport. La directive de la Commission 1999/13/CE du 11 mars sur les COV propose des orientations en ce sens, et attire l'attention sur certaines activités couvertes par la directive. Le Comité des régions propose que le guide EMEP/CORINAIR établisse des dispositions précisant le niveau d'émissions à partir duquel un rapport est nécessaire. L'on garantira ainsi que le contrôle est bien effectué, sans soumettre toutefois les programmes nationaux à une réglementation excessive.

5.4. Les États membres devront élaborer des programmes de réduction progressive de leurs émissions nationales annuelles de polluants et informer la Commission à ce sujet avant la fin de l'année 2002. Ces programmes seront ultérieurement mis à jour et révisés en 2006. Les États membres prépareront et actualiseront régulièrement d'ici 2010 les inventaires et les projections relatifs à leurs émissions nationales de SO2, de NOx, de COV et de NH3. Ces inventaires devront être transmis à la Commission chaque année. Sur la base de ces données, la Commission adressera au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les progrès enregistrés en vue de respecter les plafonds d'émission. Le Comité des régions se félicite du souci de la Commission d'assurer un suivi en la matière mais considère que, pour respecter les délais, il est nécessaire d'établir les orientations correspondantes avant 2002.

5.5. La Commission, à l'article premier alinéa b) de la proposition de directive sur l'ozone, déclare que la directive a pour but "de garantir que des méthodes et des critères communs sont employés pour évaluer les concentrations d'ozone et, le cas échéant, les précurseurs de l'ozone (oxydes d'azote et COV) dans l'air ambiant des États membres". Le Comité des régions approuve l'idée, qui sous-tend la proposition de directive, de garantir l'utilisation de méthodes et de critères homogènes (Ndt: en danois "ensartede metoder og kriterier"; pour traduire "ensartet", le dictionnaire Blinkenberg danois-français donne les termes français suivants: identique, semblable, pareil, conforme, égal, uniforme, similaire, de même nature/espèce, homogène, analogue.). Dans la version anglaise de la proposition de directive, l'expression danoise "fælles metoder" (en français "méthodes communes") est rendue par "common methods". Or l'adjectif anglais "common" peut être interprété de différentes façons et ne suppose pas nécessairement l'utilisation de méthodes homogènes.

5.6. L'article 3, paragraphe 2, de la proposition de directive prévoit que "les États membres établissent la liste des zones et des agglomérations où les niveaux d'ozone dans l'air ambiant, évalués conformément à l'article 9, dépassent les valeurs cibles visées au paragraphe 1". Des règles sont en outre fixées pour l'élaboration de plans ou de programmes. L'article 3, paragraphe premier, précise que les valeurs cibles pour les concentrations d'ozone fixées dans la proposition de directive devront être atteints d'ici à 2010. Le Comité des régions estime qu'il ne sera possible d'atteindre les objectifs pour 2002, sans devoir encourir des coûts administratifs inutiles, que si les orientations sont définies dans un délai relativement bref.

6. Conclusion

6.1. Le Comité des régions se félicite des deux propositions de directive à l'examen. Ces deux textes fixent des objectifs ambitieux et font progresser la lutte au niveau local et régional pour l'amélioration de la qualité de l'air ambiant et la diminution de la pollution transfrontalière par les polluants qui détruisent l'ozone troposphérique. Le Comité des régions estime important que l'UE soit ainsi à la pointe du combat contre la pollution atmosphérique transfrontalière de grande extension afin de prévenir le changement climatique.

6.2. De l'avis du Comité, il est décisif pour la bonne application des directives que les collectivités locales et régionales soient associées à l'élaboration comme à la mise en oeuvre des stratégies nationales adoptées pour atteindre les objectifs fixés par les directives. Les collectivités locales et régionales sont en contact étroit avec les acteurs dont il y a lieu de modifier le comportement; de l'avis du Comité, il est important que les stratégies nationales tirent parti de cette situation lors de la mise en oeuvre des directives. Il convient d'autoriser, ou d'encourager, l'action menée par les collectivités territoriales pour l'instauration de normes plus rigoureuses en matière de protection de l'environnement, dans les zones qui sont sensibles du point de vue environnemental.

6.3. Le Comité félicite la Commission pour la qualité des travaux préparatoires ayant permis l'élaboration des deux propositions de directives, et qui se reflète dans la déclaration d'intention. L'évaluation de l'incidence économique montre amplement qu'à long terme, les effets bénéfiques sur l'économie de l'UE, résultant de l'application des directives, seront supérieurs aux coûts. La réalisation des objectifs entraînera toutefois dans un premier temps des frais considérables. L'on prévoit de grandes disparités au plan national et régional en ce qui concerne l'impact économique. Le Comité attire l'attention sur le fait que d'éventuels problèmes de financement peuvent avoir pour conséquence d'empêcher la réalisation des objectifs poursuivis. Il estime nécessaire que la Commission précise la manière dont les coûts seront financés.

6.4. Le Comité fait observer que les objectifs définis dans les propositions de directive peuvent être atteints moyennant des coûts justifiables, si toutes les orientations nécessaires en la matière sont élaborées sans délai.

6.5. Le Comité des régions fait tout spécialement observer, à propos des textes encore en suspens des directives d'application de la directive du Conseil concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant, que la Commission doit faire en sorte qu'il soit statué sur ces directives dans les délais indiqués.

6.6. Les émissions ne connaissent pas les frontières nationales. Dès lors, le Comité estime que la Commission doit contribuer à l'élaboration de stratégies et de réglementations en matière de coopération dans les régions frontalières, tant entre les États membres qu'avec les pays candidats et les pays tiers à l'extérieur de l'UE, afin qu'également en cas de pollution atmosphérique transfrontalière toutes les collectivités territoriales, locales et régionales, puissent inviter les responsables de la pollution à élaborer et mettre en oeuvre des plans et des programmes communs afin d'atteindre les valeurs cibles ou les objectifs souhaités à long terme. Afin d'éviter que la directive fixant des plafonds nationaux ne prévoie des dispositions différentes avec un contenu identique, les pays d'Europe orientale devraient être associés aux travaux sur les mêmes bases que celles qui sont décidées pour les pays de l'Union européenne.

6.7. Les deux propositions de directive à l'examen viennent s'ajouter à la législation communautaire en matière de protection de l'environnement. Le Comité invite la Commission à oeuvrer dans le sens d'une plus grande transparence et d'une simplification de la réglementation. Il propose que les futures propositions de directive comportent au minimum des références directes aux directives concernées.

Bruxelles, le 14 juin 2000.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert