Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé du Luxembourg pour la période 2002-2006

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les pays participant à la monnaie unique devaient présenter des programmes de stabilité au Conseil et à la Commission pour le 1er mars 1999 au plus tard. En vertu de l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner ces programmes sur la base des évaluations effectuées par la Commission et le comité institué par l'article 114 (ex-article 109 C) du traité (à compter du 1er janvier 1999, le comité économique et financier). La Commission a donc adopté une recommandation sur chacun de ces programmes. Sur la base de cette recommandation et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Les documents mentionnés dans ce texte peuvent être consultés à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm

Le premier programme de stabilité du Luxembourg, qui couvrait la période 1998-2002, a été présenté le 16 février 1999 et examiné par le Conseil le 15 mars 1999 [2].

[2] JO C 124 du 5.5.1999.

Le Luxembourg a présenté la cinquième et dernière actualisation de son programme de stabilité pour la période 2002-2006 le 28 novembre 2003. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de cette actualisation en tenant compte des informations communiquées conformément au code de conduite [3], des prévisions d'automne et des évaluations ultérieures, de la méthodologie commune adoptée pour l'estimation des soldes corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations contenues dans les grandes orientations de politique économique ainsi que des principes arrêtés dans la communication de la Commission au Conseil du 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires [4]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation:

[3] Avis révisé du comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, document EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 du 27.6.2001 avalisé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 final du 27.11.2002

Le programme de stabilité du Luxembourg, dans sa version actualisée de 2003, intègre la loi de finances pour 2004 approuvée par le Parlement le 16 décembre 2003. L'actualisation est conforme au code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité, et ce, malgré l'absence de quelques variables non obligatoires, qui auraient été utiles pour calculer les soldes corrigés des variations conjoncturelles à l'aide de la méthode commune fondée sur la fonction de production.

En 2002, la croissance du PIB réel est restée atone d'un point de vue historique, s'élevant à un peu plus de 1 %, comme en 2001. Elle ne devrait guère évoluer en 2003, se chiffrant, selon les estimations, à 1,2 %. Selon le scénario macroéconomique central sur lequel repose l'actualisation et qui paraît plausible et relativement proche des prévisions de l'automne 2003 de la Commission, la croissance économique devrait se redresser progressivement pour atteindre 2 % en 2004. Cette reprise devrait se confirmer au cours des deux prochaines années, de sorte que la croissance du PIB réel avoisinerait 4 % en 2006, ce qui reste inférieur au taux de croissance potentielle estimé sur la base de la méthode commune fondée sur la fonction de production. Toutefois, les estimations de la croissance potentielle et de l'écart de production doivent être considérées avec prudence dans le cas du Luxembourg, compte tenu des difficultés d'extrapoler les tendances passées de la productivité et d'estimer l'impact de l'emploi frontalier. Le programme s'attend également à un net ralentissement de la croissance de l'emploi par rapport à 2002 et aux années précédentes, reflétant l'évolution de l'activité avec un certain décalage, tandis que l'inflation mesurée par l'IPCH devrait diminuer progressivement, passant de 2,5 % en 2003 à 1,2 % d'ici à 2006 du fait de l'apathie de l'activité et de la modération des prix à l'importation.

Selon le programme actualisé, le solde budgétaire des administrations publiques s'est fortement dégradé en 2003, perdant pas moins de 3 points de pourcentage du PIB, pour accuser un déficit de 0,6 % du PIB. Cette chute spectaculaire est essentiellement due à la réforme fiscale, qui a coïncidé avec le ralentissement marqué de l'économie, ainsi qu'à la progression continue des dépenses publiques et à la décélération du recouvrement des arriérés d'impôts qui avait dopé les recettes en 2002. Le déficit devrait se creuser davantage pour atteindre 1,8 % et 2,3 % du PIB respectivement en 2004 et 2005, car le redressement attendu de l'activité devrait être relativement progressif, tandis que l'impact du ralentissement sur les recettes ne se fera pleinement sentir qu'avec un décalage important. Le déficit devrait s'améliorer quelque peu en 2006, pour s'établir à 1,5 % du PIB, sous l'effet de la reprise escomptée et d'une diminution des dépenses. Le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles, calculé à l'aide de la méthode commune fondée sur la fonction de production, devrait rester positif pendant la période couverte par le programme, même si cela suppose que le taux de croissance potentielle se situe à la limite supérieure de ce qui est envisageable.

La dégradation du solde des administrations publiques est principalement imputable à l'administration centrale, dont le déficit devrait se creuser pour dépasser le seuil de 3 % du PIB pendant la période 2004-2006. Quant aux finances des administrations locales, elles devraient être légèrement déficitaires, en raison essentiellement des maigres recettes municipales tirées de l'impôt sur les sociétés qui constituent une importante source de recettes. En revanche, l'excédent des caisses de sécurité sociale compenserait une partie du déficit projeté des deux autres sous-secteurs des administrations publiques. Il devrait toutefois être nettement moins important que dans le passé, essentiellement du fait de la croissance plus faible de l'emploi.

Les risques pesant sur les perspectives en matière de finances publiques semblent sous-estimés. S'ils se concrétisent, on ne peut totalement exclure que le déficit franchisse le seuil de 3 % du PIB à un certain point de la période couverte par le programme. Tout en reconnaissant la solidité de la situation de départ des finances publiques luxembourgeoises, le Conseil, dans son avis de mars 2003 sur l'actualisation précédente du programme de stabilité [5], a souligné la nécessité de suivre de près la progression rapide des dépenses courantes, en particulier celles de l'administration centrale. L'actualisation anticipe un net tassement des dépenses nominales des administrations publiques au cours de la période 2004-2006 qui devraient avoisiner 4 ½ % en moyenne, contre 8 % environ au cours de la décennie précédente. Toutefois, hormis la baisse supposée du ratio des investissements publics entre 2004 et 2006, le programme de stabilité n'est pas très explicite sur la façon de contenir les dépenses courantes. Si la croissance économique et, partant, les rentrées fiscales devaient tomber à des niveaux inférieurs à ce que prévoit actuellement le programme, des mesures supplémentaires devraient sans doute être envisagées pour ajuster les dépenses, faire en sorte que le déficit nominal ne franchisse pas le seuil de 3 % du PIB et veiller à ce que le Luxembourg conserve une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire à moyen et long terme.

[5] JO C 64 du 18.3.2002

Le Luxembourg est bien placé pour faire face aux conséquences budgétaires du vieillissement de la population. La viabilité des finances publiques est assurée à long terme. Le ratio de la dette restera très faible et devrait se réduire pour atteindre un niveau inférieur à 5 % du PIB au cours de la période de programmation. De plus, d'importants actifs financiers ont été accumulés, qui pourraient aider à traverser une période de faible croissance économique. Certaines incertitudes subsistent cependant quant à l'évolution de la situation à long terme en raison du manque d'informations sur les dépenses liées à l'âge et le rôle clé que jouent les travailleurs frontaliers sur le marché national de l'emploi.

L'actualisation est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique pour 2003, en particulier celles ayant des incidences budgétaires.

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé du Luxembourg et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé du Luxembourg pour la période 2002-2006

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [6], et notamment son article 5, paragraphe 3,

[6] JO L 209 du 2.8.1997

vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [10 février 2004], le Conseil a examiné l'actualisation de 2003 du programme de stabilité du Luxembourg, qui couvre la période 2002-2006. Ce programme satisfait aux exigences du «code de conduite» révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence.

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme actualisé repose sur le maintien de finances publiques équilibrées à moyen terme. Si le gouvernement n'entend pas procéder à des coupes sombres dans les dépenses publiques au vu de l'apathie actuelle de la croissance, il a néanmoins pris des mesures pour freiner la progression de ces dépenses.

L'actualisation mise sur une croissance du PIB réel de 1,2 % en 2003, contre 1,3 % en 2002. En 2004, la croissance devrait redémarrer pour s'établir à 2 % et augmenter progressivement pour atteindre 3,8 % en 2006. La croissance de l'emploi devrait tomber à environ 1 % en 2004, avant de se redresser pour s'établir à un peu plus de 2 % d'ici à 2006. Quant à l'inflation mesurée par l'IPCH, elle devrait se réduire progressivement pour atteindre 1,3 % environ en 2006. Sur la base des informations disponibles, le scénario macroéconomique sur lequel s'appuie le programme paraît plausible pour 2004 et 2005. La croissance projetée pour 2006 pourrait être en revanche optimiste.

Selon le programme actualisé, les administrations publiques devraient accuser un déficit de 1,5 % du PIB en 2004, ce qui représente une nette dégradation de la situation par rapport au déficit de 0,6 % du PIB prévu pour 2003. Cette dégradation semble résulter en grande partie de l'effet décalé du ralentissement de l'économie sur les finances publiques. Si l'on se fonde sur les calculs établis par la Commission selon la méthodologie commune, les administrations publiques afficheraient un excédent stable en termes corrigés des variations conjoncturelles. En 2005, le déficit devrait se creuser encore pour atteindre 2,3 % du PIB, avant de se réduire de nouveau pour s'établir à 1,5 % du PIB en 2006. Un excédent serait maintenu en termes corrigés des variations conjoncturelles. Le ratio de la dette devrait se contracter quelque peu au cours de la période couverte par le programme, passant de 5,2 % du PIB en 2004 à 4,4 % du PIB en 2006.

Les risques qui entourent les projections budgétaires paraissent sous-estimés. Cela vaut notamment pour la vigueur de la reprise conjoncturelle attendue et la faisabilité de la réduction des dépenses prévue dans le scénario de référence du programme. L'orientation budgétaire définie dans l'actualisation ne semble pas fournir une marge de sécurité suffisante dans des conditions macroéconomiques normales pour que le déficit ne franchisse pas le seuil de 3 % du PIB, à un certain moment de la période couverte par le programme, en particulier en 2005. Par ailleurs, la variation du solde corrigé des variations conjoncturelles montre que le maintien d'une position budgétaire proche de l'équilibre semble suffisamment assuré par le programme.

Toutefois, l'estimation de l'écart de production et, partant, du solde corrigé des variations conjoncturelles comprend un degré d'incertitude inhabituel en raison des caractéristiques propres à l'économie luxembourgeoise. En particulier, les estimations actuelles du taux de croissance potentielle à moyen terme pourraient s'avérer quelque peu optimistes. Bien que la situation de départ des finances publiques soit très solide, une certaine maîtrise des dépenses pourrait s'imposer pour faire en sorte que les dépenses publiques restent compatibles avec la base des recettes à moyen terme. Il convient en outre de noter que le ratio de l'investissement public devrait se réduire quelque peu au cours de la période couverte par le programme, tout en restant nettement supérieur à la moyenne de l'UE à plus de 4 % du PIB.

La viabilité des finances publiques luxembourgeoises est assurée à long terme. Le ratio d'endettement restera très faible au cours de la période de programmation et la situation en termes d'actifs nets est encore plus favorable si l'on tient compte des importants actifs financiers accumulés ces dernières années grâce aux excédents budgétaires.

Les politiques économiques présentées dans le programme actualisé sont globalement conformes aux recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique, en particulier celles ayant des incidences budgétaires.