La feuille de route sur l'assouplissement du régime des visas se composait de deux sections: la section I concernait la réadmission et la réinsertion, et la section II portait sur quatre «blocs» distincts du dialogue sur les visas. Les quatre blocs de la feuille de route sur les visas comprenaient des exigences précises en matière de sécurité des documents, de gestion des frontières et des migrations, y compris l’asile, d'ordre public et de sécurité, et de droits fondamentaux liés à la liberté de circulation. Il était tout d'abord demandé au Kosovo d’adopter ou de modifier la législation mentionnée dans la feuille de route conformément à l’acquis de l’Union, puis de la mettre en œuvre intégralement.

La Commission a souligné que des progrès suffisants en matière de réadmission et de réinsertion constituaient des préalables indispensables au lancement d’un dialogue sur la libéralisation du régime des visas avec le Kosovo. Grâce à une série de réformes importantes conduites depuis 2011, le Kosovo a accompli des progrès satisfaisants dans la définition d’un cadre politique fonctionnel pour la réinsertion des personnes soumises à un retour au Kosovo, comme il l’avait déjà fait dans le cas de la réadmission. Dans ses rapports réguliers, la Commission a continué de suivre et d’évaluer les progrès accomplis par le Kosovo pour renforcer son cadre de réadmission et assurer la réinsertion effective des personnes soumises à un retour.

Le 19 janvier 2012, la Commission européenne a engagé un dialogue avec le Kosovo sur la libéralisation du régime des visas. Le 14 juin 2012, elle a présenté au Kosovo une feuille de route, qui énumérait les mesures législatives et toutes les autres mesures que le Kosovo devait adopter et appliquer afin d’avancer sur la voie de l'assouplissement du régime des visas. La Commission s’est engagée à présenter une proposition exemptant les personnes originaires du Kosovo de l'obligation de visa pour les séjours de courte durée (c’est-à-dire jusqu’à 90 jours sur toute période de 180 jours) dans l’Union européenne lorsque le Kosovo aura satisfait à toutes les exigences et autres mesures énoncées dans la feuille de route sur l'assouplissement du régime des visas.

La Commission a mené le dialogue sur les visas avec le Kosovo dans le cadre d'une concertation renforcée avec le Conseil, notamment en associant le Conseil à l’élaboration de la feuille de route sur les visas, et avec la pleine participation d'experts des États membres à l'évaluation des progrès accomplis par le Kosovo pour satisfaire aux exigences de la feuille de route.

Le dialogue sur les visas avec le Kosovo a été conduit sans préjudice de la position des États membres concernant le statut du Kosovo.

La mission «État de droit» menée par l’Union européenne au Kosovo (EULEX KOSOVO), conformément à son mandat, a joué un rôle primordial dans les actions de suivi, d'encadrement et de conseil du Kosovo lors de l'adoption et de la mise en œuvre des réformes en vue de satisfaire aux exigences énoncées dans la feuille de route. La coopération effective du Kosovo avec EULEX, y compris dans l’accomplissement de son mandat exécutif, a été essentielle.

Depuis le lancement du dialogue sur les visas, la Commission a présenté des rapports réguliers au Parlement européen et au Conseil sur l’évaluation des progrès accomplis par le Kosovo pour satisfaire aux exigences de la feuille de route. Ces rapports ont porté sur les exigences liées tant à la réadmission et à la réinsertion qu'aux différents blocs de la feuille de route sur les visas. Chaque rapport s’est appuyé sur les informations communiquées par le Kosovo, sur les missions d’évaluation menées par la Commission et des experts des États membres pour évaluer les progrès accomplis par le Kosovo quant aux différents blocs du dialogue sur les visas, ainsi que sur les données fournies par Europol, Frontex, l’EASO et EULEX.

La Commission a jusqu'à présent adopté trois rapports concernant les progrès accomplis par le Kosovo dans le dialogue sur les visas: le premier le 8 février 2013, le deuxième le 24 juillet 2014 et le troisième le 18 décembre 2015; ils sont complétés par un quatrième rapport, adopté aujourd'hui. Ces rapports contenaient une évaluation des progrès accomplis par le Kosovo pour satisfaire aux exigences de la feuille de route sur les visas, des recommandations adressées au Kosovo et une évaluation des incidences éventuelles de la libéralisation du régime des visas en matière de migration et de sécurité.

Dans son troisième rapport, la Commission a formulé huit recommandations correspondant aux huit exigences en suspens de la feuille de route sur les visas, y compris quatre priorités. Elle a indiqué que l’accord de délimitation de la frontière avec le Monténégro devrait être ratifié par le Kosovo avant qu'une exemption de l'obligation de visa ne soit accordée aux personnes originaires du Kosovo.

Dans le rapport qui accompagne la présente proposition, la Commission a observé que le Kosovo avait pris des mesures importantes en vue de satisfaire à l’exigence de ratification de l’accord frontalier avec le Monténégro et se conformait à suffisamment d'éléments contribuant au renforcement de son bilan en matière de lutte contre la criminalité organisée et la corruption.

Sur la base de cette évaluation et compte tenu des résultats du suivi permanent et des rapports réalisés depuis le lancement du dialogue sur la libéralisation du régime des visas avec le Kosovo, la Commission confirme que le Kosovo satisfait aux exigences de sa feuille de route sur l'assouplissement du régime des visas, étant entendu que, à la date de l'adoption de la présente proposition par le Parlement européen et le Conseil, le Kosovo aura ratifié l'accord frontalier avec le Monténégro et renforcé son bilan en matière de lutte contre la criminalité organisée et la corruption.

Compte tenu de tous les critères qui doivent être examinés pour déterminer au cas par cas les pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa ou qui en sont exemptés, conformément à l'article -1 du règlement (CE) n° 539/2001 [introduit par le règlement (UE) n° 509/2014], la Commission a décidé de présenter une proposition législative visant à modifier le règlement (CE) n° 539/2001, en transférant la référence au Kosovo de l’annexe I, partie 2, à l’annexe II, partie 4, dudit règlement. Ainsi qu'il est indiqué dans la feuille de route, la présente modification ne concerne que les personnes originaires du Kosovo qui sont titulaires d’un passeport biométrique délivré en conformité avec les normes de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) et les normes de l’UE pour les dispositifs de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les documents de voyage.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

Le règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil fixe la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation. Il est appliqué par tous les États membres, à l'exception de l'Irlande et du Royaume-Uni, ainsi que par l’Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse. Ce règlement s’inscrit dans la politique commune de visas de l’Union pour les courts séjours de 90 jours sur toute période de 180 jours.

Le Kosovo figure actuellement à l’annexe I, partie 2, du règlement (CE) n° 539/2001, c’est-à-dire parmi les entités et autorités territoriales non reconnues comme États par au moins un État membre. Les personnes originaires de ces entités doivent être munies d’un visa pour entrer sur le territoire des États membres de l'Union.

Le règlement (CE) n° 539/2001 a été modifié en dernier lieu par le règlement (UE) n° 259/2014, par lequel la référence à la Moldavie a été transférée dans la liste des pays exemptés de l'obligation de visa après la réussite de la mise en œuvre de son plan d’action concernant la libéralisation du régime des visas, ainsi que par le règlement (UE) n° 509/2014, par lequel cinq pays des Caraïbes et onze pays du Pacifique ainsi que la Colombie, le Pérou et les Émirats arabes unis ont été exemptés de l'obligation de visa – sous réserve de la conclusion d'accords d'exemption de visas entre l'UE et les pays tiers concernés – à la suite d'un réexamen périodique des listes relatives aux visas. Le 9 mars et le 20 avril 2016, la Commission a présenté des propositions visant à modifier le règlement (CE) n° 539/2001 et à transférer les références – respectives – à la Géorgie et à l'Ukraine dans la liste des pays exemptés de l'obligation de visa.

Les critères qu'il convient de prendre en compte pour déterminer – sur la base d’une évaluation au cas par cas – les pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa ou qui en sont exemptés sont définis à l’article -1 du règlement (CE) n° 539/2001. Parmi ces critères figurent «l’immigration clandestine, l’ordre public et la sécurité, les avantages économiques, en particulier en termes de tourisme et de commerce extérieur, ainsi que les relations extérieures de l’Union avec les pays tiers concernés y compris, en particulier, des considérations liées au respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi que les implications de la cohérence régionale et de la réciprocité». Il convient d’accorder une attention particulière à la sécurité des documents de voyage délivrés par les pays tiers concernés.

Le Kosovo a déjà exempté de l'obligation de visa tous les citoyens de l'UE pour les séjours d'une durée allant jusqu'à 90 jours sur une période de six mois. Si cette décision devait être abrogée ou si le régime d’exemption de l’obligation de visa devait faire l’objet d’une application abusive, les mécanismes de réciprocité et de suspension prévus par le règlement (CE) n° 539/2001, tel que modifié par le règlement xxx, peuvent être mis en œuvre.

•Cohérence avec les autres politiques de l’Union

Le 6 avril 2016, la Commission a proposé la mise en place d’un système d’entrée/sortie de l’UE (EES) pour renforcer les frontières extérieures de l'espace Schengen. Les principaux objectifs de cette proposition sont d'améliorer la qualité des contrôles aux frontières pour les ressortissants de pays tiers et d'assurer l'identification fiable et systématique des personnes ayant dépassé la durée de séjour autorisée. Ainsi, le futur EES sera un élément important pour garantir que c'est en toute légalité que des ressortissants de pays tiers séjournent sans visa dans l’espace Schengen, et pour contribuer à empêcher les migrations irrégulières de ressortissants de pays tiers exemptés de l'obligation de visa.

En outre, dans sa communication du 6 avril 2016, la Commission a annoncé qu’elle allait étudier la nécessité, la faisabilité et la proportionnalité de la mise en place d’un système de l'UE d'information et d’autorisation concernant les voyages (ETIAS). La Commission s’est engagée à examiner, d'ici à la fin de 2016, si un tel nouveau niveau de contrôle pour les ressortissants exemptés de l'obligation de visa est faisable et proportionnel, et s'il contribuera effectivement au maintien et au renforcement de la sécurité de l’espace Schengen.