Avis du Comité des régions sur la "Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions sur 'La convergence entre les secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information et les implications pour la réglementation: résultats de la consultation publique sur le Livre vert'"

(2000/C 57/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions sur "La convergence entre les secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information et les implications pour la réglementation: résultats de la consultation publique sur le Livre vert (COM(97) 623 final)" (COM(1999) 108 final);

vu la décision de la Commission en date du 17 mars 1999, de le consulter à ce sujet conformément à l'article 198 C, premier alinéa du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau en date du 2 juin 1999, d'attribuer la préparation de l'avis à la commission 3 "Réseaux transeuropéens, transports, société de l'information";

vu le projet d'avis (CdR 191/99 rév. 1) adopté par la commission 3, le 24 septembre 1999 [rapporteur: M. Schiffmann (D, PSE)],

a adopté à l'unanimité lors de sa 31e session plénière des 17 et 18 novembre 1999 (séance du 17 novembre), le présent avis.

1. Introduction

La consultation relative au Livre vert sur la convergence

1.1. Le présent avis porte sur les résultats de la consultation publique relative au Livre vert "La convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information, et les implications pour la réglementation". Le Livre vert a été présenté par la Commission le 3 décembre 1997.

1.2. Celui-ci a été suivi d'une consultation publique sur le contenu du Livre vert dont les résultats ont été publiés par la Commission le 29 juillet 1998 dans un document de travail(1). Dans ce document de travail, la Commission a posé en outre des questions sur trois aspects problématiques qui, d'après elle, s'étaient révélés d'une importance particulière au cours de la première étape de la consultation (l'accès aux réseaux et aux passerelles; l'investissement, l'innovation et la production de contenu; une réglementation équilibrée entre les considérations d'intérêt général et de concurrence).

1.3. Dans sa communication du 9 mars 1999, la Commission présente la synthèse générale de sa consultation sur le Livre vert, résumée dans les messages clefs, puis esquisse les prochaines étapes qui seront prévues.

1.4. Le Livre vert sur "La convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information, et les implications pour la réglementation" attire l'attention sur l'importance significative de cette évolution pour le développement économique, la création d'emploi et la diversité des entités culturelles en Europe et aborde notamment la question du cadre juridique. Le Livre vert procède à l'analyse du concept de convergence, à l'examen des barrières actuelles et potentielles susceptibles de causer préjudice aux développements du marché et des technologies, puis examine les questions en rapport avec le cadre réglementaire actuel et envisageable et les initiatives à prendre en la matière. Enfin, il présente des réflexions sur la mise en oeuvre prochaine d'une politique de réglementation pour les secteurs concernés par la convergence.

1.5. La communication de la Commission sur les résultats de la consultation indique que la principale conclusion de celle-ci est que la convergence des plates-formes technologiques et des infrastructures de réseaux est déjà une réalité et que des conditions réglementaires similaires devraient donc s'appliquer à toutes ces infrastructures, quel que soit le type de services proposés. Cette approche dénommée "horizontale" de la réglementation des infrastructures doit être complétée par l'approche verticale en vigueur actuellement pour les contenus dont la réglementation serait déterminée par la nature spécifique du contenu. La deuxième étape de la consultation examine plus spécifiquement les trois questions suivantes: (i) l'accès aux réseaux et aux passerelles; (ii) l'investissement, l'innovation et la production de contenu et (iii) la réglementation équilibrée entre les considérations d'intérêt général et de concurrence.

Le premier avis du Comité des régions

1.6. Sur la base du projet d'avis élaboré par les rapporteurs, MM. Koivisto et Nash, le Comité des régions a déjà adopté un avis sur le Livre vert proprement dit en septembre 1998(2). Ce second avis du Comité des régions porte sur les résultats de la deuxième étape de la consultation publique.

1.7. Dans son avis sur le Livre vert, le Comité des régions estime qu'il est essentiel que le débat sur le développement du cadre réglementaire soit engagé en priorité sous l'angle de la convergence. Il approuve à cet égard le point de vue de la Commission selon lequel le cadre réglementaire devrait s'en tenir d'une façon générale au strict nécessaire. Le Comité des régions critique toutefois le fait que la Commission accorde trop d'importance au développement des marchés et pas assez d'attention aux grands objectifs sociaux. Le Comité considère que la meilleure option consiste à maintenir le système réglementaire actuel tout en apportant des adaptations prudentes aux nouvelles données, par exemple aux nombreuses formes de services interactifs et de services en ligne.

2. Observations sur les constats généraux dressés par la Commission concernant les résultats de la consultation

Évaluation de la convergence entre les secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information

2.1. Par convergence entre les télécommunications, les médias et les technologies de l'information il faut entendre l'interaction ou l'interchangeabilité des différentes plates-formes technologiques pour la transmission de catégories de services similaires en matière de communication électronique ou la fusion des appareils comme le téléphone, le téléviseur et l'ordinateur personnel. Il s'agit d'abord principalement d'un phénomène technologique et ensuite d'un phénomène économique lié au développement de la société de l'information. Il n'y a jusqu'à présent que peu de preuves attestant d'une rapide convergence de fond entre les offres du secteur de la radiodiffusion et des nouveaux services.

2.2. La Commission accorde une importance toujours aussi significative au développement de la convergence pour la croissance économique future et la création de nouveaux emplois en Europe. S'inscrivant dans le sens des observations du Comité des régions, la Commission souligne toutefois dans sa nouvelle communication que le développement de la convergence peut également le cas échéant mettre en péril la préservation des identités culturelles et la cohésion sociale.

2.3. Le CdR approuve le point de vue de la Commission selon lequel les nouvelles technologies ainsi que l'utilisation de plus en plus répandue des nouveaux services et des nouvelles applications auront un impact sur la société et sur les citoyens à bien des égards.

2.4. Le Comité des régions partage le point de vue des nombreux acteurs de la consultation, estimant que la Commission surévalue le rythme de développement et l'importance économique de la convergence. La convergence offre aux régions d'Europe de nombreuses chances et opportunités, mais elle présente en même temps un risque de conséquences négatives, ce sur quoi le Comité a déjà longuement insisté dans son avis sur le Livre vert concernant l'accentuation éventuelle des disparités régionales existantes au niveau des réseaux d'infrastructures et de l'utilisation des médias et des services.

L'approche réglementaire

2.5. Le Comité des régions note avec satisfaction le fait que la Commission, partant des résultats de la consultation, souligne désormais avec plus de force la nécessité non seulement de promouvoir les investissements, en particulier dans les nouveaux services, mais également de garantir une série d'objectifs d'intérêt général dans le cadre de la réglementation. Le CdR considère qu'une approche réglementaire équilibrée de ce type au service de l'intérêt général ne constitue pas une barrière à l'accès du marché à d'autres acteurs, mais plutôt comme une condition préalable importante de sécurité en matière de législation et d'investissement.

2.6. Les règles doivent être transparentes, claires et proportionnelles. À cet égard, la Commission fait la distinction dans sa communication entre a) les obligations positives et négatives dans l'intérêt général, b) la réglementation sectorielle qui supplante ou qui complète les règles de la concurrence et c) les mesures promotionnelles en fonction d'objectifs politiques spécifiques.

2.7. Selon les propositions de la Commission, il convient de mettre en place une réglementation distincte pour le transport et le contenu. L'approche réglementaire doit comprendre le traitement homogène de toute l'infrastructure de réseau de transport et la réglementation des contenus en tenant compte de la spécificité de certains services de contenu.

2.8. La réglementation des contenus doit être appliquée en accord avec les objectifs politiques des pouvoirs publics dans le cadre d'une approche verticale fondée sur les structures actuelles et adaptée à la réglementation des nouveaux services.

2.9. Enfin, la nécessité d'une application effective des règles de concurrence et la nécessité d'actions visant à promouvoir un contenu européen de qualité sont apparues, du point de vue de la Commission, comme des objectifs essentiels de la consultation.

Résultats concernant les trois questions de la deuxième phase de consultation

2.10. Le Comité des régions se réjouit de ce que la deuxième étape de la consultation ait notamment porté de façon approfondie sur les questions fondamentales que sont l'accès aux réseaux et aux passerelles numériques dans un environnement convergent, la création d'un cadre favorable à l'investissement et à l'innovation, l'encouragement de la production, la distribution et la mise à disposition de contenus européens ainsi que l'adoption d'une approche réglementaire équilibrée.

2.11. L'accès libre et non discriminatoire aux réseaux et aux passerelles est un facteur primordial dans le développement de la concurrence puisqu'il régit les liaisons entre les opérateurs de réseau, les fournisseurs de services et les utilisateurs finaux.

2.12. Une solution de réglementation équilibrée devra être trouvée pour éviter les risques de surréglementation d'une part et protéger les intérêts du public et promouvoir une concurrence durable d'autre part. De ce point de vue, le Comité des régions réitère sa conviction selon laquelle le marché et la concurrence ne peuvent apporter une contribution efficace à la protection des mineurs et de la dignité humaine.

2.13. Dans le cadre des résultats de la consultation visant à atteindre les objectifs de politique sectorielle fixés, le Comité des régions souligne la nécessité de mettre en oeuvre une réglementation spécifique pour l'accès à l'infrastructure. Contrairement à ce que prétend la Commission, cette réglementation ne doit en aucun cas être subordonnée à l'application des règles de concurrence, car sans elle les objectifs publics seront impossibles à réaliser. À cet égard, la question de savoir s'il convient d'appliquer une réglementation durable ou seulement une réglementation transitoire dans l'attente de la création d'un marché effectif fondé sur la concurrence peut rester en suspens pour le moment. Il conviendrait de réexaminer et de régler cet aspect de la question sur la base des développements ultérieurs.

2.14. Comme cela a déjà été souligné dans le premier avis du Comité des régions, la flexibilité et les marges d'appréciation nationale et régionale doivent être les éléments clefs du futur processus de réglementation, eu égard aux différentes conditions d'infrastructure et aux situations de concurrence tout en tenant compte du principe de subsidiarité.

La promotion des productions audiovisuelles européennes

2.15. S'agissant de la préservation de la diversité culturelle des Länder et des régions européennes et de la création d'emploi dans l'industrie de l'audiovisuel, le Comité des régions se réjouit des propositions en faveur de nouvelles mesures visant à promouvoir la production audiovisuelle européenne. Il reconnaît l'importance économique de contenus et d'objectifs audiovisuels attractifs.

2.16. Le Comité accueille favorablement les résultats de la consultation concernant les éléments d'un cadre favorable à la production de contenus européens. Selon lui, ces éléments sont: un cadre réglementaire, des exigences réglementaires concernant la production de contenus audiovisuels européens, une solide protection des droits d'auteur, des incitations fiscales et des garanties financières ainsi que des normes techniques ouvertes et interopérables.

Observations sur la radiodiffusion de service public

2.17. Le Comité des régions se réjouit de ce que la consultation ait mis clairement l'accent sur la nécessité d'intégrer pleinement la radiodiffusion de service public dans ce nouvel environnement pour atteindre les objectifs publics tels que les services essentiels de fourniture et le pluralisme des opinions, notamment dans la mesure où celle-ci souligne la compétence des États membres dans la définition de leur mission et la responsabilité des radiodiffuseurs du service public tout en encourageant les organisations investies de ces obligations de radiodiffusion publique à exploiter de nouvelles technologies et de nouveaux moyens d'atteindre leurs publics - conformément au protocole n° 9 annexé au traité d'Amsterdam et au premier avis du CdR.

2.18. Le Comité des régions accorde une importance particulière à la mission générale des programmes de radiodiffusion publique face à la diversification croissante des programmes offerts dans un environnement médiatique convergent.

2.19. Le Comité des régions met en outre l'accent sur le rôle crucial des radiodiffuseurs du service public dans la production de contenus européens et dans l'élaboration de points de repère pour la qualité, rôle que la consultation n'a d'ailleurs pas manqué de mettre en exergue.

2.20. Le Comité des régions prend acte que la consultation a également mis en avant l'idée d'encourager les radiodiffuseurs du service public à faire une nette distinction entre les activités de radiodiffusion publique et les activités entrant dans le cadre de la concurrence. Conformément au protocole n° 9 annexé au traité d'Amsterdam, le Comité met en garde contre une interprétation à ce point étendue de cette idée dans une réglementation qui pourrait porter atteinte à l'existence et au développement de la radiodiffusion du service public. Aux termes du protocole annexé au traité, le pourvoi du financement du service public de radiodiffusion par les États membres est limité à la condition que ce financement n'altère pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la communauté dans une mesure qui serait contraire à l'intérêt commun. Étant entendu que dans l'appréciation de cette limite "la réalisation du mandat de ce service public doit être prise en compte".

3. Remarques particulières du Comité des régions concernant les résultats de la consultation

Importance des grands objectifs sociaux dans la réglementation

3.1. Le Comité des régions souligne que, dans son avis sur le Livre vert, il a critiqué le fait que celui-ci accordait trop peu d'importance aux grands objectifs sociaux. Le Comité des régions estime en revanche que la réglementation visant à sauvegarder l'intérêt général n'est pas en contradiction mais en accord avec l'objectif d'ouverture des marchés. Seul un cadre universel contraignant sur le plan juridique permettra une coexistence harmonieuse et prévisible de tous les acteurs du marché, constituant par conséquent la base indispensable au développement et au fonctionnement des marchés concurrentiels.

3.2. Le Comité des régions estime que ce point de vue a été confirmé par les résultats de la consultation et prône par conséquent une meilleure prise en considération des grands objectifs sociaux.

3.3. De ce fait, le Comité des régions se félicite de ce que le Conseil, dans ses conclusions sur les résultats de l'audition publique, prône la nécessité d'inclure à la base de l'environnement réglementaire les grands objectifs sociaux clairement définis et d'appliquer une réglementation qui, reposant sur ces principes, représente un moyen essentiel pour atteindre les objectifs d'intérêt général tels que le service universel, le pluralisme, la diversité culturelle, la protection des mineurs et de la dignité humaine. Ces objectifs doivent, quel que soit le cas, prendre en considération la responsabilité du relais d'information et la fiabilité des informations.

3.4. Le Comité des régions se félicite également de ce que le Parlement européen combine l'application du droit de la concurrence au respect et à la poursuite d'objectifs politiques tels que le pluralisme, la protection des mineurs ou la promotion de la diversité culturelle. Il souligne la conviction du Parlement européen selon laquelle l'élimination de la pénurie de fréquences ne doit pas causer préjudice à la poursuite d'objectifs politiques.

Nécessité d'une réglementation sectorielle

3.5. Le Comité des régions défend l'idée selon laquelle le cadre réglementaire devrait combiner les options 1 et 2 proposées dans le Livre vert, c'est-à-dire le maintien fondamental des structures réglementaires existantes accompagnées ainsi d'une adaptation prudente aux données en mutation. Cela devrait ainsi permettre la mise en oeuvre dans les États membres d'une réglementation qui prenne en compte l'importance et l'avis des différents services par le biais d'une réglementation graduée. Le Comité des régions se réjouit de ce que cette opinion ait été clairement exprimée dans la consultation.

3.6. Le Comité des régions accueille avec satisfaction le soutien du Parlement européen en faveur d'un cadre réglementaire unique pour l'activité identique de transport de l'information par les différents réseaux et de la séparation entre le régime de transport et celui applicable aux contenus transmis.

3.7. Le Comité des régions estime qu'il est nécessaire d'avoir une réglementation sectorielle spécifique, y compris pour la question de l'accès au réseau. Il est en outre nécessaire, et pas seulement dans des cas isolés, de mettre en place un règlement de radiodiffusion publique en y incluant les dispositions "must carry" concernant les offres de radiodiffusion de droit public. Les régions devraient être également associées à la décision relative à l'accès au réseau.

Promotion des contenus audiovisuels européens

3.8. Le Comité des régions part du postulat selon lequel la demande de contenus de grande qualité, notamment dans le domaine audiovisuel, va augmenter et que d'autres mesures visant à promouvoir la production européenne devraient être étudiées et mises en oeuvre.

3.9. Le Comité des régions encourage la Commission à s'assurer, au cours des négociations de l'AGCS, du maintien intégral des marges de manoeuvre nécessaires, notamment celles relatives aux aides à finalité régionale justifiées dans ce contexte. Les efforts de libéralisation des échanges mondiaux, pour louables qu'ils soient en principe, ne sauraient remettre en question ni les projets européens, nationaux et régionaux ni le financement, l'existence et le développement de la radiodiffusion publique.

Le rôle particulier de la télévision

3.10. Le Comité des régions partage l'opinion du Parlement européen selon laquelle la télévision restera à terme, y compris à l'ère de la production et de la diffusion numérique, le média le plus important et l'instrument par excellence de la fourniture et du traitement de l'information. Elle revêt en outre une importance décisive dans la formation des opinions et la prise de décision en société et en démocratie, pour la diversité culturelle et la transmission des valeurs sociales. À l'instar du Parlement européen, le Comité des régions estime notamment que cela est valable quels que soient les modes de financement et de transmission retenus.

3.11. Le Comité des régions accueille très favorablement les conclusions du Conseil en date du 25 janvier 1999 sur le rôle de la radiodiffusion publique, la compétence des États membres à financer la radiodiffusion publique, sur l'accomplissement de la mission de service public et sur la capacité des radiodiffuseurs publics à proposer des programmes et services de grande qualité ainsi qu'un développement et une diversification des activités à l'ère numérique.

4. Conclusions du Comité des régions sur les prochaines étapes envisagées par la Commission

Intérêts des régions dans le processus de convergence

4.1. Le Comité des régions fait observer que la mise à profit des opportunités offertes par la société de l'information, comporte non seulement des risques mais surtout des chances sur le plan économique, notamment pour les régions périphériques. Aussi le Comité encourage-t-il à les utiliser. Il rappelle dans ce contexte les disparités importantes qui existent entre les régions en termes d'infrastructure, de culture médiatique et d'audience et demande donc à la Commission, eu égard à la cohésion de l'Union, d'harmoniser les différences qui subsistent entre elles dans ces domaines. Il rappelle à cet égard son avis sur la communication de la Commission "Cohésion et société de l'information" (rapporteur: M. Koivisto)(3).

4.2. Le Comité des régions demande à la Commission, dans le cadre de ses responsabilités à l'égard de l'aménagement de la réglementation et des mesures de soutien, de veiller à ce que la fourniture de base, la diversité culturelle et le pluralisme en matière d'infrastructures de réseaux, de culture médiatique et d'audience soient préservés dans toutes les régions de l'UE.

Règles sectorielles et objectifs publics

4.3. Le Comité des régions estime que le cadre juridique se doit de garantir la sauvegarde de l'intérêt public, tout particulièrement la protection des mineurs, le pluralisme et la diversité culturelle. C'est pourquoi, il importe également que ces objectifs et mécanismes de sauvegarde soient maintenus notamment dans le cadre de la révision annoncée de la directive "Télévision sans frontière".

4.4. Le Comité des régions réitère son exigence quant à un cadre réglementaire combinant l'option 1 et l'option 2 proposées par la Commission (maintien fondamental du système réglementaire actuel accompagné d'une adaptation prudente aux nouvelles données en mutation), qui demeure également ouvert au développement de la convergence en termes économique, de contenu et économique.

4.5. Le Comité des régions est favorable à une réglementation séparée des services et des contenus. Il est convaincu que la convergence technologique ne nécessite pas un régime de réglementation homogène dans le domaine de la radiodiffusion, des nouveaux services et des offres en matière de télécommunication. Le cadre juridique des services devrait au contraire être défini en fonction du type et de l'importance des offres et des services. Le Comité des régions estime également que le cadre juridique ne devrait pas être considéré en premier lieu comme une barrière, mais qu'il devrait surtout servir de condition préalable à une garantie de la sécurité juridique. Il se dit également favorable à une réglementation spécifique pour les règles d'accès aux réseaux.

4.6. En ce qui concerne les contenus de la communication électronique, le Comité des régions préconise un modèle de réglementation graduée quel que soit le type d'infrastructure utilisé, sur la base de la réglementation existante et conformément au principe de subsidiarité et de proportionnalité. Ce modèle doit satisfaire aux différents contenus et veiller à ce que les exigences particulières des contenus destinés au grand public soient suffisantes en termes d'objectifs publics et sociaux.

4.7. Le Comité est d'avis qu'une réglementation spécifique devrait précisément inclure des dispositions permettant de contrôler les abus de position dominante des entreprises sur le marché et la possibilité d'une réglementation ex ante pour garantir certains objectifs concurrentiels, comme par exemple un accès non discriminatoire aux réseaux.

4.8. Le Comité des régions affirme qu'il est nécessaire d'examiner fondamentalement la possibilité de mettre en oeuvre, dans le cadre de la prochaine réglementation, des mesures visant à protéger les intérêts des consommateurs. Le statut juridique du consommateur ne doit pas être foncièrement différent lorsqu'il utilise différentes "plates-formes de réseau".

Contribution de l'autorégulation

4.9. Le Comité des régions est d'avis que l'autorégulation ou l'autodiscipline, notamment dans le secteur des services tournés vers le grand public, peut, dans sa forme actuelle, apporter une contribution importante dans la sauvegarde de l'intérêt général, conformément aux traditions et aux pratiques nationales, régionales, juridiques et pour autant qu'une concurrence effective soit assurée.

Radiodiffusion de droit public

4.10. Le Comité des régions part du postulat selon lequel la télévision continuera de remplir un rôle social essentiel et que, par conséquent, il sera encore nécessaire de sauvegarder les objectifs d'intérêt général comme la protection des mineurs, la dignité humaine, la diversité culturelle dans le secteur audiovisuel.

4.11. Le Comité des régions prône une solution équilibrée pour intégrer au mieux la radiodiffusion publique dans le nouvel environnement. En outre, il préconise notamment une organisation nationale et régionale des marché de radiodiffusion.

4.12. Le Comité des régions est fermement convaincu du maintien nécessaire d'un cadre réglementaire autonome afin de pouvoir garantir l'importance assignée à la radiodiffusion publique au titre du protocole n° 9 annexé au traité d'Amsterdam.

4.13. Le Comité des régions est convaincu que l'intégration de la radiodiffusion publique devrait être organisée de telle sorte que l'existence et le développement de celle-ci ne soient ainsi exposés à aucune menace. À cet égard, il estime notamment que la mission de service public qui est également une base de financement, ne devrait pas s'arrêter à une distinction entre les activités de radiodiffusion publique et les activités concurrentielles ou les nouvelles activités. Dans ce contexte, le Comité préconise une garantie de développement et de maintien des droits acquis pour la radiodiffusion publique qui inclut également, dans le cadre de sa mission, le droit d'utiliser toutes les nouvelles techniques et tous les nouveaux services.

4.14. Le Comité des régions considère que les régions ont un rôle important à jouer dans l'autorisation et le contrôle des opérateurs en matière de radiodiffusion en raison de leur proximité et de leur implication particulière.

Coordination des régulateurs

4.15. Le Comité des régions estime qu'il est judicieux et nécessaire de procéder, dans une plus large mesure, à un échange d'expériences continu et à une coordination entre les régulateurs nationaux au niveau européen.

Bruxelles, le 17 novembre 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) SEC(1998) 1284 final.

(2) CdR 149/98 fin - JO C 373 du 2.12.1998, p. 26.

(3) CdR 270/97 fin - JO C 64 du 27.2.1998, p. 20.