FR Journal officiel de l'Union européenne C 211/40

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative au réexamen de la recommandation 2001/331/CE prévoyant des critères minimaux applicables aux inspections environnementales dans les États membres»

COM(2007) 707 final

(2008/C 211/10)

Le 14 novembre 2007, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative au réexamen de la recommandation 2001/331/CE prévoyant des critères minimaux applicables aux inspections environnementales dans les États membres»

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 27 mars 2008 (rapporteur: M. Josef ZBOŘIL).

Lors de sa 444e session plénière des 22 et 23 avril 2008 (séance du 22 avril 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 151 voix pour et 3 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE partage l'avis de la Commission, selon lequel le cadre général pour les systèmes d'inspections environnementales dans les États membres devrait revêtir la forme d'une recommandation. Toutefois, il conviendrait de modifier la recommandation afin d'améliorer sa mise en œuvre et de renforcer son efficacité. En vertu d'actes législatifs portant sur des secteurs spécifiques, les activités d'inspection, leur ampleur et leur réalisation dans ces domaines capitaux sont juridiquement contraignantes dans toute la Communauté.

1.2 Afin qu'une recommandation puisse être appliquée efficacement, il est absolument fondamental qu'elle soit compréhensible et claire. Aussi est-il essentiel de bien définir le champ d'application des inspections environnementales portant sur les problèmes constatés.

1.3 La définition, la clarification et l'uniformisation des termes revêt une importance capitale pour l'harmonisation des activités d'inspection sur le territoire de la Communauté et pour la mise en place de conditions équitables pour les entreprises. On trouve dans le droit communautaire bien d'autres occurrences de ces termes, dont la définition peut varier d'un acte législatif à un autre. Aussi la définition des termes nécessitera-t-elle de manière générale un examen plus approfondi.

1.4 Par ailleurs, il est absolument indispensable de déterminer les critères pour la planification, la réalisation et le suivi des inspections ainsi que l'élaboration des rapports y afférents.

1.5 Il y a lieu de recommander, en ce qui concerne le système de gestion des activités d'inspection, le recours aux méthodes de management modernes. Celles-ci contribuent à concentrer les activités d'inspection sur les domaines décisifs présentant un intérêt environnemental, permettent d'améliorer la planification et peuvent contribuer à une amélioration durable de la protection de l'environnement.

1.6 Il est nécessaire d'uniformiser plus avant l'accès à l'information conformément au droit communautaire en vigueur. Il convient que les informations communiquées donnent une vue d'ensemble des réalités constatées par l'inspection, des mesures correctives imposées et de leur mise en œuvre.

1.7 Afin de renforcer davantage la coopération internationale, il est essentiel de soutenir le réseau IMPEL et de garantir une harmonisation accrue des normes relatives aux inspections et à leur réalisation.

2. Contenu du document de la Commission

2.1 Les inspections constituent un instrument important pour garantir la mise en œuvre et l'application du droit communautaire de l'environnement. En 2001, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la recommandation 2001/331/CE, qui prévoit des critères minimaux applicables aux inspections environnementales dans les États membres (1).

2.2 La recommandation définit des critères non contraignants pour la planification, la réalisation et le suivi des inspections environnementales ainsi que pour l'élaboration des rapports y afférents. Son objectif est d'assurer un meilleur respect du droit communautaire ainsi que de contribuer à le mettre en œuvre et à l'appliquer de manière cohérente dans tous les États membres.

2.3 La Commission a mené une étude sur la mise en œuvre et l'application de cette recommandation, laquelle servira de base pour élaborer une nouvelle version de la recommandation qui sera présentée en 2008.

2.4 Tous les États membres ont soumis un rapport sur la mise en œuvre de la recommandation et un rapport sur leur expérience quant à son application. Force est toutefois de constater que le processus de mise en application de la recommandation varie fortement d'un État membre à un autre. On constate que si tous les États membres ont partiellement mis en œuvre la recommandation, ils ne sont qu'un petit nombre à l'avoir appliquée intégralement. Il existe toujours de grandes différences dans la mise en œuvre des inspections environnementales au sein de la Communauté. Ces disparités entraînent en outre des distorsions de concurrence entre les entreprises.

2.5 Les grandes disparités, qu'il faudra éliminer, sont particulièrement présentes dans les domaines suivants:

2.5.1 Définition du champ d'application

2.5.1.1 Le champ d'application actuel est centré sur les installations industrielles et de traitement des déchets et exclut de nombreuses activités qui sont réglementées par la législation communautaire en matière d'environnement. En particulier, la recommandation ne prévoit pas de critères pour l'inspection des transferts de déchets. Les transferts transfrontières de déchets sont régis au niveau de l'UE par le règlement concernant les transferts de déchets (2). La mise en œuvre de ce règlement constitue une priorité essentielle pour la Commission.

2.5.1.2 La recommandation n'établit pas davantage de critères pour l'inspection des sites Natura 2000. La Commission accueille donc favorablement la création du réseau «Green Enforce», qui vise à encourager la coopération et les échanges d'expériences entre les États membres afin de faciliter la mise en œuvre de la législation dans le domaine de l'environnement. Dans le cadre de ce réseau, on examine actuellement la possibilité de contribuer à l'amélioration des inspections environnementales en mettant au point des critères pour l'inspection des sites Natura 2000.

2.5.1.3 Les autres domaines de la législation environnementale auxquels la recommandation ne s'applique pas sont l'enregistrement et l'autorisation des produits chimiques (REACH (3)), la limitation de certaines substances dangereuses dans les produits (par exemple les substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques (4)), le commerce des espèces menacées d'extinction (5), ainsi que les activités liées aux organismes génétiquement modifiés et les systèmes fondés sur le principe de la responsabilité du producteur.

2.5.2 Clarification des définitions: certains termes utilisés dans la recommandation revêtent un sens différent d'un État membre à l'autre. Les termes suivants en particulier font l'objet d'interprétations divergentes: — inspection, contrôle et audit; — autorité d'inspection; — plan d'inspection et programme d'inspection; — mécanisme transfrontière; — inspections régulières et inspections ponctuelles.

2.5.3 Critères pour la planification, la réalisation et le suivi des inspections ainsi que l'élaboration des rapports y afférents: l'objectif de la recommandation est de faire en sorte que les installations soumises aux inspections respectent mieux la législation environnementale et d'atteindre un niveau élevé de protection de l'environnement. Pour ce faire, la recommandation fixe des critères concernant la planification, la réalisation et le suivi des inspections environnementales, ainsi que l'élaboration des rapports y afférents. — Planification des inspections: la recommandation prévoit l'établissement de plans d'inspection et fixe des critères généraux pour ces plans et leur contenu minimal. Dans un grand nombre d'États membres cependant, les plans d'inspection ne contiennent pas d'éléments stratégiques, mais sont plutôt des listes d'installations ou de secteurs devant être inspectés dans un délai donné. Il est possible d'améliorer encore la planification des inspections dans les États membres et d'utiliser au mieux leurs ressources disponibles. Certains États membres ont déjà instauré des systèmes perfectionnés de planification des inspections recourant à des stratégies de gestion fondées sur l'évaluation des risques (6). — Réalisation des inspections: la recommandation indique que des visites sur le terrain doivent être effectuées périodiquement dans le cadre des inspections régulières menées par les autorités, ainsi qu'en cas de plaintes, d'accidents, d'incidents ou de manquements, après la délivrance d'un permis et avant la nouvelle délivrance ou le renouvellement ou la modification d'un permis. Elle définit des critères concernant les modalités de ces visites sur le terrain. Bien qu'il n'existe pas en la matière de disparités importantes entre les États membres, il convient d'harmoniser les pratiques dans ce domaine également. — Évaluation des plans d'inspection: l'évaluation de la réussite des plans d'inspection est considérée comme un outil important pour améliorer la planification. Certains États membres ont mis en place des systèmes modernes d'évaluation de leurs plans d'inspection. Ceux-ci les ont aidés à élaborer leurs plans d'inspection futurs.

2.5.4 Élaboration des rapports: les premiers rapports ont fourni une grande quantité d'informations sur la mise en œuvre et l'application de la recommandation dans les États membres. Cependant, ces données ne sont pas toujours comparables. Il conviendrait d'instaurer un format uniforme et très clair pour ce système de rapports afin de garantir la comparabilité des données.

2.5.5 Accès aux informations: la recommandation prévoit que les plans et les rapports d'inspection soient publiés conformément aux directives communautaires en vigueur. Les rapports ont révélé que plusieurs États membres ne rendent publics ni les plans ni les rapports d'inspection. Les informations concernant les inspections environnementales font l'objet des dispositions de la directive 2003/4/CE, de sorte que l'obligation légale de rendre ces informations publiques existe déjà. La directive prévoit en outre suffisamment de motifs de dérogation pour refuser l'accès à ces informations lorsqu'il est nécessaire de protéger des intérêts supérieurs. Il sera nécessaire de mettre au point les mécanismes adéquats afin de permettre l'exercice de ce droit.

2.6 Démarche proposée

La Commission considère que l'application incomplète de la recommandation oblige à envisager l'établissement d'exigences juridiquement contraignantes pour les inspections environnementales. Il est en outre nécessaire de préciser les critères généraux applicables à ces inspections, de fournir des orientations supplémentaires et de procéder à des échanges d'information en ce qui concerne leur mise en œuvre. Par conséquent, les mesures suivantes sont proposées:

2.6.1 Révision de la recommandation: la recommandation devrait être considérée comme un cadre général pour les systèmes d'inspections environnementales dans les États membres. Elle définit des critères d'ordre général. En raison de la nature très générale et descriptive de ces critères, il ne semble pas approprié de les transformer en exigences juridiquement contraignantes. Toutefois, afin d'améliorer sa mise en œuvre et de renforcer son efficacité, la recommandation devrait être modifiée.

2.6.2 Exigences sectorielles en matière d'inspection: outre les critères généraux applicables aux inspections environnementales qui sont définis dans la recommandation, il conviendrait que des textes législatifs sectoriels prévoient des exigences spécifiques juridiquement contraignantes pour l'inspection de certaines installations ou activités. De telles exigences juridiquement contraignantes sont nécessaires pour qu'une plus grande priorité politique soit accordée aux inspections et pour que la législation environnementale soit mieux appliquée dans toute la Communauté. Les exigences sectorielles en matière d'inspection peuvent compléter la recommandation ou concerner des installations ou activités qui ne relèvent pas de cette recommandation.

2.6.2.1 Dans le cadre du réexamen de la directive IPPC (7), qui figure dans le programme de travail législatif de la Commission pour 2007, et sur la base de l'analyse de la mise en œuvre de ces dispositions législatives, la Commission examinera les moyens de garantir un cadre mieux adapté pour la mise en conformité afin d'assurer une plus grande cohérence et de renforcer la confiance dans les inspections des installations IPPC réalisées dans les États membres.

2.6.2.2 La Commission envisage de proposer des règles juridiquement contraignantes spécifiques pour les inspections concernant les transferts de déchets. Il conviendrait de définir des critères spécifiques pour garantir une qualité et une fréquence suffisantes des inspections. Par ailleurs, il faudrait prévoir une formation adéquate et une coopération entre les autorités.

2.6.3 Élaboration d'orientations et coopération entre les États membres: grâce au réseau IMPEL, une longue liste de projets visant à renforcer la coopération et à encourager l'échange d'informations entre États membres au sujet des inspections environnementales a été menée à bien (8). La Commission a soutenu ces projets et y a participé activement. Toutes ces initiatives ont eu une incidence positive sur le renforcement des inspections dans la Communauté, et il conviendrait d'encourager la poursuite de ces projets dans le cadre d'IMPEL.

3. Observations générales

3.1 Le CESE salue la communication de la Commission relative au réexamen de la recommandation 2001/331/CE prévoyant des critères minimaux applicables aux inspections environnementales dans les États membres, et apprécie les efforts (9) déployés pour mener une étude sur l'application de cette recommandation.

3.2 Les inspections environnementales constituent un élément essentiel du pouvoir exécutif de chaque État dans le domaine de la protection de l'environnement. Il convient qu'elles veillent à l'application non seulement de la politique nationale en matière d'environnement, mais aussi des principes communs de la politique communautaire en matière d'environnement, et ce de manière aussi uniforme que possible, quel que soit le sujet de droit qui s'est vu confier la tâche de mener les inspections dans un État membre donné.

3.3 Le CESE est conscient qu'il est essentiel d'assurer un meilleur respect du droit communautaire dans le domaine de l'environnement et de contribuer à l'appliquer et à le mettre en œuvre de manière cohérente dans tous les États membres, et ce afin que les critères minimaux définis et appliqués contribuent à l'avenir à créer des conditions équitables, notamment pour ce qui est de la concurrence économique.

3.4 Le CESE estime qu'un débat supplémentaire avec les parties intéressées au sujet de la communication apportera des connaissances indispensables afin de créer un cadre optimal pour les activités d'inspection qui soit clair et bien applicable dans toute la Communauté.

4. Observations spécifiques

4.1 Afin qu'une recommandation puisse être appliquée efficacement, il est absolument fondamental qu'elle soit compréhensible et claire. Aussi le CESE se réjouit-il que la Commission entende attirer l'attention sur ce point.

4.1.1 Aux yeux du CESE, il est tout à fait indispensable de bien définir le champ d'application des inspections environnementales portant sur les domaines problématiques décisifs, sans pour autant porter atteinte à la souplesse du système d'inspections ni à certaines approches nationales spécifiques. Cependant, il convient d'appliquer ces approches nationales uniquement dans la mesure où l'exigent des objectifs nationaux spécifiques en matière de protection de l'environnement.

4.1.2 Dans les cas où des actes législatifs communautaires spécifiques prévoient des inspections, il convient que celles-ci soient régies par un seul acte législatif donné, afin de ne pas donner lieu à des divergences d'interprétation.

4.1.3 La communication laisse apparaître que la définition, la clarification et l'uniformisation des termes revêt une importance capitale pour l'harmonisation des activités d'inspection sur le territoire de la Communauté et pour la mise en place de conditions équitables pour les entreprises. Si l'on veut assurer une application uniforme de la recommandation, il est absolument essentiel de préciser la définition des termes fondamentaux afin de permettre une harmonisation et d'établir des liens avec d'autres actes législatifs.

4.1.4 À ce sujet, le CESE souligne que l'on trouve dans le droit communautaire bien d'autres occurrences de ces termes, dont la définition peut varier d'un acte législatif à un autre. Aussi la définition des termes nécessitera-t-elle de manière générale un examen plus approfondi.

4.2 Le CESE estime par ailleurs qu'il est indispensable de déterminer les critères pour la planification, la réalisation et le suivi des inspections ainsi que l'élaboration des rapports y afférents, tout en préservant ici aussi la souplesse nécessaire pour mener les activités d'inspection spécifiques. Il faudrait créer un système de rapports qui soit le plus simple et le plus clair possible, de manière à obtenir des données comparables sur le fonctionnement des systèmes d'inspection et sur la réalisation des objectifs visant à assurer un plus grand respect de la législation environnementale.

4.3 Il y a lieu de recommander, en ce qui concerne le système de gestion des activités d'inspection, le recours aux méthodes de management modernes, que certains États membres ont utilisé avec de bons résultats avérés. Celles-ci contribuent à concentrer les activités d'inspection sur les domaines décisifs présentant un intérêt environnemental, permettent d'améliorer la planification et peuvent contribuer à une amélioration durable de la protection de l'environnement.

4.4 Le CESE plaide pour une uniformisation accrue de l'accès à l'information conformément aux dispositions communautaires en vigueur sur le respect d'un niveau spécifique d'accès à l'information dans les États membres. Il convient que les informations communiquées ne portent pas atteinte à l'efficacité des activités d'inspection et qu'elles donnent une vue d'ensemble des réalités constatées par l'inspection, des mesures correctives imposées et de leur mise en œuvre.

4.5 Le CESE partage l'avis de la Commission, selon lequel le cadre général pour les systèmes d'inspections environnementales dans les États membres devrait revêtir la forme d'une recommandation. En effet, en raison de la nature générale et descriptive de ces critères, il ne semble pas approprié de les transformer en exigences juridiquement contraignantes. Toutefois, afin d'améliorer sa mise en œuvre et de renforcer son efficacité, la recommandation devrait être modifiée.

4.6 Le présent avis s'appuie en outre sur le fait que bon nombre d'actes législatifs communautaires actuels et en cours d'élaboration prévoient des conditions et des critères pour la réalisation d'inspections propres à un secteur spécifique. En vertu de cette législation, les activités d'inspection, leur ampleur et leur réalisation sont juridiquement contraignantes dans toute la Communauté.

4.7 Le CESE estime qu'il est essentiel, si l'on veut renforcer davantage la coopération internationale, de soutenir le réseau IMPEL qui a permis d'élaborer de nombreux documents d'orientation pour la planification et la réalisation des inspections. En outre, le réseau a organisé des échanges d'information et d'expérience entre inspecteurs. Les activités spécialisées du réseau IMPEL peuvent apporter une contribution notable notamment par le biais de projets spécifiques, à l'instar de ce qui a été fait par le passé. Le réseau IMPEL pourrait jouer un rôle propice à faciliter une formation commune et le développement professionnel. Il serait également utile qu'il mette en place une unité centralisée destinée à compiler des statistiques à l'échelle européenne et à créer des outils d'information relatifs aux inspections et à leur réalisation dans toute l'Europe.

Bruxelles, le 22 avril 2008. Le Président du Comité économique et sociale européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) JO L 118 du 27.4.2001, p. 41.

(2) Règlement (CE) no 1013/2006 concernant les transferts de déchets, JO L 190 du 12.7.2006, p. 1.

(3) Règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances, instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission, JO L 396 du 30.12.2006, p. 1.

(4) Directive 2002/95/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la limitation de l'utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques, JO L 37 du 13.2.2003, p. 19.

(5) Règlement (CE) no 338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, JO L 61 du 3.3.1997, p. 1.

(6) On peut citer à titre d'exemple le système britannique OPRA («Operator and Pollution Risk Appraisal»: évaluation des exploitants et des risques de pollution).

(7) Directive 96/61/CE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution.

(8) Pour plus de détails, voir le site internet du réseau IMPEL:

http://ec.europa.eu/environment/impel/index.htm (en anglais uniquement).

(9) Document de travail des services de la Commission: Rapport sur l'application de la recommandation 2001/331/CE prévoyant des critères minimaux applicables aux inspections environnementales dans les États membres, SEC(2007) 1493.