FR Journal officiel de l'Union européenne C 318/1

AVIS No 6/2012

(présenté en vertu de l'article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne)

sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil définissant les règles de participation au programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020» (2014-2020) et les règles de diffusion des résultats

2012/C 318/01

TABLE DES MATIÈRES

Points Page INTRODUCTION … 1-3 2 SYNTHÈSE … I-XIII 3 OBSERVATIONS D'ORDRE GÉNÉRAL … 4-8 4 OBSERVATIONS SPÉCIFIQUES … 9-38 5 Cadre stratégique commun … 9 5 Ensemble cohérent de règles de participation … 10-14 5 Nouveau modèle de financement des coûts … 15-20 6 Simplification des règles d'éligibilité et des critères de financement … 21-23 6 Stratégie de contrôle de la Commission … 24-32 7 Nouvelles formes de financement … 33-35 8 Innovation … 36-38 9 ANNEXE – objectifs et priorités ayant inspiré les mesures de simplification prévues dans le «paquet réglementaire» 10

LA COUR DES COMPTES DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment ses articles 179 à 190 et son article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa,

vu le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (1), modifié en dernier lieu par le règlement (UE, Euratom) no 1081/2010 du Parlement européen et du Conseil (2),

vu le règlement (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Commission du 23 décembre 2002 établissant les modalités d'exécution du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (3), modifié en dernier lieu par le règlement (CE, Euratom) no 478/2007 de la Commission (4),

vu le règlement (CE) no 1906/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 définissant les règles de participation des entreprises, des centres de recherche et des universités pour la mise en œuvre du septième programme-cadre et fixant les règles de diffusion des résultats de la recherche (2007-2013) (5),

vu l'ensemble de propositions législatives présentées par la Commission, qui comprend la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020» (2014-2020) [COM(2011) 809 final], la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil définissant les règles de participation au programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020» (2014-2020) et les règles de diffusion des résultats [COM(2011) 810 final], la proposition de décision du Conseil établissant le programme spécifique d'exécution du programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020» (2014-2020) [COM(2011) 811 final] ainsi que la proposition de règlement du Conseil sur le programme de recherche et de formation de la Communauté européenne de l'énergie atomique (2014-2018) complétant le programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020» [COM(2011) 812 final],

vu la demande d'avis sur les règles de participation, adressée par le Conseil le 6 janvier 2012,

vu la communication de la Commission au Parlement européen au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions, intitulée «Programme-cadre pour la recherche et l'innovation “Horizon 2020” » [COM(2011) 808 final], qui se fonde sur deux documents de travail [SEC(2011) 1427 final et SEC(2011) 1428 final],

vu la décision de la Commission C(2011) 174 final intitulée «Décision de la Commission du 24 janvier 2011 concernant trois mesures simplifiant la mise en œuvre de la décision no 1982/2006/CE du Parlement européen et du Conseil et de la décision 2006/970/Euratom du Conseil et modifiant les décisions C(2007) 1509 et C(2007) 1625»,

vu le rapport annuel et les rapports spéciaux de la Cour et ses avis, à savoir l'avis no 1/2006 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil définissant les règles de participation des entreprises, des centres de recherche et des universités pour la mise en œuvre du septième programme-cadre de la Communauté européenne et fixant les règles de diffusion des résultats de la recherche (2007-2013) (6) , l'avis no 1/2010 intitulé «Améliorer la gestion financière du budget de l'Union européenne: risques et défis» (7), l'avis no 6/2010 sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant règlement financier applicable au budget général de l'Union européenne (8) et l'avis no 7/2011 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche relevant du Cadre stratégique commun, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen et au Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1083/2006 (9) ,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

INTRODUCTION

1. Le septième programme-cadre pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (7e PC), qui a précédé «Horizon 2020», a fait l'objet de nombreuses critiques en raison de sa complexité (la diversité des régimes et des instruments de financement, par exemple) et de ses règles de participation (l'incohérence dans l'application des règles ou la mise en œuvre des procédures, par exemple) (10). Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne ont dès lors accordé la plus haute priorité politique à la simplification de la gestion et de la mise en œuvre du financement de la recherche et de l'innovation au sein de l'Union (11). La Commission avait déjà instauré des mesures pour remédier, pendant la durée du 7e PC, à certaines des insuffisances actuelles. Par exemple, la décision de la Commission du 24 janvier 2011 a permis aux bénéficiaires, sous condition, d'utiliser leurs propres pratiques comptables lors des demandes de remboursement des coûts des projets.

2. Les règles de participation définies dans le cadre du programme «Horizon 2020» (12) visent essentiellement à renforcer les mesures de simplification qui sont déjà mises en œuvre dans le 7e PC. Ces «règles» exposent les conditions relatives à la sélection des projets, à la participation d'entités à ceux-ci et à leur financement, tout en déterminant les conditions de financement, telles que les taux de financement et les conditions d'éligibilité, et en régissant la diffusion des résultats. Ces questions sont non seulement importantes pour les bénéficiaires, mais peuvent également avoir des conséquences sur l'efficacité globale du programme-cadre Horizon 2020. Par exemple, si le programme s'avère moins attrayant en raison de la complexité de ses règles, il risque davantage de ne pas atteindre son objectif global, qui est de soutenir la stratégie Europe 2020.

3. Dans la mesure du possible, l'avis de la Cour suit la structure de l'exposé des motifs des «règles proposées» présenté par la Commission. Il tient toutefois également compte du contexte global du «paquet réglementaire» et, plus particulièrement, des mesures de gestion définies dans le cadre de la nouvelle stratégie de contrôle définie dans la proposition relative au «règlement Horizon 2020».

SYNTHÈSE

I. La simplification est le grand principe général qui sous-tend les mesures contenues dans les «règles proposées». Dans l'ensemble, la Cour estime que, si elles sont mises en œuvre comme prévu, ces mesures contribueront sensiblement à remédier aux principaux problèmes que pose le financement de la recherche au sein de l'Union. Étant donné que le succès de ces mesures dépendra principalement de l'efficacité de leur mise en œuvre, il sera essentiel à cet égard de fournir en temps utile des orientations concrètes, claires et dépourvues d'ambiguïtés.

II. Le programme «Horizon 2020» devrait définir des mécanismes de coordination avec d'autres politiques de l'UE, par exemple la politique de cohésion, en vue de renforcer l'effet de levier des ressources de l'Union, ce qui permettra d'accélérer la marche vers un espace européen de la recherche unifié et d'atténuer le risque de voir une même action bénéficier de plusieurs sources de financement de l'UE.

III. En mettant en place un ensemble unique de règles et en ne permettant que l'on ne s'en écarte que lorsque des besoins spécifiques le justifient, la Commission renforcerait l'évolution vers l'adoption d'un ensemble cohérent de règles de participation. La Cour insiste sur la nécessité d'appliquer les «règles proposées» de manière cohérente à l'ensemble des actions menées dans le cadre d'«Horizon 2020», et en coordination étroite avec les diverses instances chargées de la mise en œuvre. Les éventuelles exceptions au champ d'application des «règles proposées» devraient être clairement justifiées et se limiter à ce qui est strictement nécessaire.

IV. La Cour estime que la simplification radicale du modèle de financement des coûts permettra d'améliorer la fiabilité du modèle, de diminuer le risque d'irrégularités dans les dépenses déclarées par les bénéficiaires, de rendre moins complexe la comptabilité des projets et de supprimer certaines étapes de vérification requises par le modèle de financement actuel du 7e PC, ce qui facilitera et accélérera le processus d'introduction des demandes.

V. Toutefois, les «règles proposées» devraient distinguer clairement les actions éligibles à un remboursement à 100 % de celles limitées à un remboursement maximal de 70 % (activités proches du marché). Les modalités d'application devraient établir clairement ce qu'il faut entendre par «activités proches du marché».

VI. La Cour observe que la suppression de la possibilité de financer les coûts indirects sur la base des coûts réels constitue une rupture importante par rapport au 7e PC. On ne connaît pas précisément l'incidence que ce changement aura sur les différents participants. La Commission devrait garantir que la nouvelle approche ne débouchera pas sur des situations peu souhaitables qui pénaliseraient considérablement les participants, ce qui serait préjudiciable à l'attractivité du programme.

VII. Le remboursement envisagé de la TVA non récupérable, qui devient un coût éligible, est une mesure positive. La Cour estime néanmoins qu'il est essentiel que la Commission fournisse des indications claires sur ce qu'il faut entendre par TVA récupérable.

VIII. De l'avis de la Cour, le cadre de contrôle interne optimisé articulé autour d'une stratégie fondée sur l'analyse des risques, qui est, à son tour, étroitement liée au nouveau modèle de financement proposé, constitue un très bon point de départ pour réduire le risque d'erreur. Toutefois, cette approche a ses limites, étant donné que certains risques – par leur nature même – doivent faire l'objet de contrôles préventifs efficaces.

IX. La Cour estime que la proposition d'étendre la portée du fonds de garantie des participants constitue une évolution positive. Toutefois, l'intégration, dans le champ d'intervention du fonds, d'instruments qui prendraient la forme de partenariats public-privé nécessite l'évaluation des risques juridiques qui pourraient en découler.

X. La Cour se félicite que la Commission ait l'intention d'instaurer un certificat obligatoire unique relatif aux états financiers à la fin du projet. Toutefois, de récents audits effectués par la Cour ont confirmé que la fiabilité de ces certificats d'audit était limitée et que ce contrôle n'était donc que partiellement efficace. De même, les audits de la Cour ont mis en évidence les faibles taux de participation et d'acceptation en ce qui concerne les certificats relatifs aux méthodologies. Si des améliorations ne sont pas apportées dans ces deux domaines, la stratégie de contrôle révisée de la Commission pourrait en pâtir.

XI. La Cour estime que l'utilisation de prix devrait avoir pour effet de stimuler l'innovation (technologique) de sorte que d'autres sources de financement puissent être mobilisées. La Commission devrait dès lors veiller à mettre l'accent sur les aspects non financiers, par exemple la création d'une image et d'une réputation solides, fondées sur l'excellence, l'exclusivité et la reconnaissance internationale.

XII. La Cour estime qu'il conviendrait de ne recourir aux achats que dans des cas dûment justifiés, lorsqu'ils procurent des avantages que l'utilisation de subventions ne permettrait pas d'obtenir.

XIII. Le «paquet réglementaire» ne donne pas une indication précise de ce qu'il faut entendre par activité d'innovation. La Cour souhaiterait que cette notion soit clairement définie et que le champ des activités d'innovation susceptibles d'être financées soit opportunément limité à celles qui constituent une nouveauté sur le plan mondial.

OBSERVATIONS D'ORDRE GÉNÉRAL

4. Avec le programme «Horizon 2020», la Commission s'est fixé pour objectif d'attirer la fine fleur des chercheurs et les entreprises les plus innovantes. Le grand principe général de simplification des règles de participation joue un rôle essentiel à cet égard. La simplification constitue la clef de voûte des principaux éléments des «règles» (pour un aperçu complet des objectifs et des priorités ayant inspiré les mesures de simplification contenues dans le «paquet réglementaire», voir l'annexe), à savoir: — fournir un ensemble unique de règles de participation et de diffusion applicables à toutes les composantes du programme «Horizon 2020», en n'autorisant des dérogations que dans la mesure où cela se justifie en raison de besoins spécifiques, — proposer aux participants des règles de financement et des dispositions financières plus simples et plus faciles à appliquer (par exemple, des taux de remboursement des coûts), — mettre en œuvre une nouvelle stratégie de contrôle, en ménageant un équilibre entre confiance et contrôle (13).

5. D'une manière générale, la Cour estime que, si elles sont appliquées comme prévu, les mesures proposées par la Commission contribueront sensiblement à remédier aux principaux problèmes que pose le financement de la recherche au sein de l'Union (par exemple, le manque de cohérence des règles de participation, la complexité et la charge administrative). Ainsi, l'intégration proposée des actions de recherche et des actions liées à l'innovation [comme les initiatives technologiques conjointes (ITC) dans le domaine de la recherche] constitue une réponse à la critique généralement exprimée au sujet du manque de cohérence dans l'application des règles dans le contexte du 7e programme-cadre et facilite l'interopérabilité et la compatibilité entre les activités de recherche menées au sein de l'Union (voir point 10).

6. Les «règles» introduisent bon nombre des mesures de simplification, ainsi qu'en témoignent le modèle de financement des coûts (14) (voir point 15) et les dispositions financières (par exemple, les exigences en matière de décompte des heures et la proposition d'ajouter la TVA à la liste des coûts éligibles, voir point 21) (15). La Commission a suivi une double approche: d'une part, les mesures proposées visent à réduire la charge administrative qui pèse sur les bénéficiaires (par exemple, un modèle de financement moins complexe simplifie la déclaration des coûts et le calcul de la contribution de l'UE pour les participants); d'autre part, ces mesures visent à réduire le travail de gestion et de contrôle de la Commission et facilitent ainsi la mise en œuvre de la stratégie de contrôle proposée en ménageant un équilibre entre confiance et contrôle. Par exemple, l'optimisation et la simplification des modalités de financement devraient, entre autres, permettre un meilleur contrôle de la part de la Commission (16) (voir point 24) (17).

7. D'une manière générale, les «règles proposées» s'attaquent aux problèmes urgents et importants mentionnés au point 1. Le succès de ces mesures dépend toutefois de l'efficacité avec laquelle elles seront mises en œuvre (18). La Cour renouvelle sa recommandation selon laquelle la Commission devrait fournir en temps utile des indications concrètes, claires et dépourvues d'ambiguïté, de manière à offrir des garanties satisfaisantes tant aux bénéficiaires qu'à la Commission (19). Les modalités d'application détaillées devraient être communiquées au plus tard à la date de publication des premiers appels à propositions.

8. Il convient de noter que la mise en œuvre d'un certain nombre des mesures proposées (par exemple, la TVA éligible et l'absence de comptes porteurs d'intérêts pour les préfinancements) dépend de l'adoption du nouveau règlement financier (20). À la date de publication de cet avis, la procédure législative et les règles de mise en œuvre relatives au nouveau RF n'avaient pas encore été arrêtées.

OBSERVATIONS SPÉCIFIQUES

Cadre stratégique commun

9. La Commission propose de regrouper l'ensemble des dispositifs de soutien à la recherche et à l'innovation dans un unique cadre stratégique commun (21). Ainsi que la Cour l'a déjà précisé (22), «Horizon 2020» devrait également permettre d'établir des mécanismes de coordination avec d'autres politiques de l'UE (le Fonds européen de développement régional et le Fonds de cohésion, par exemple). Cette coordination permettrait de fixer le taux de cofinancement du programme dans les programmes opérationnels en tenant compte des diverses sources de financements offertes par l’UE, ce qui pourrait renforcer l’effet de levier des ressources de l’Union. La marche vers un espace européen de la recherche unifié s'en trouverait ainsi accélérée (23). En outre, cela atténuerait le risque de voir une même action bénéficier de plusieurs aides financées par l'UE (24).

Ensemble cohérent de règles de participation

10. En mettant en place un ensemble unique de règles et en ne permettant que l'on ne s'en écarte que lorsque des besoins particuliers le justifient, la Commission contribuerait de façon substantielle à l'adoption d'un ensemble cohérent de règles de participation. Le 7e programme-cadre comprenait plusieurs catégories de règles (par exemple, une série de règles types en ce qui concerne la participation, et des règles spécifiques pour les actions de coordination et de soutien (25) ou pour chaque initiative technologique conjointe (ITC) dans le domaine de la recherche (26). C'est la raison pour laquelle la communauté scientifique a estimé que les règles du 7e programme-cadre étaient complexes et incohérentes (27).

11. L'approche intégrée qui est proposée (par exemple, une application globalement cohérente, à toutes les composantes d'«Horizon 2020», des règles concernant des questions telles que l'admissibilité, l'évaluation ou les droits de propriété intellectuelle) (28) peut constituer une étape importante en ce qu'elle permettra: — de réduire la complexité des règles de participation, — d'intégrer la base de la recherche en mettant fin à la fragmentation des règles applicables aux politiques de l'UE et, parallèlement, — d'orienter la recherche vers une plus grande harmonisation et une meilleure coopération entre les instances chargées de la mise en œuvre de la recherche (directions générales, agences exécutives ou ITC).

12. Toutefois, on ne sait pas encore précisément comment et dans quelle mesure les règles de participation seront appliquées de manière cohérente à l'ensemble des actions menées dans le cadre d'«Horizon 2020», notamment en ce qui concerne le programme pour l'innovation et la compétitivité (CIP), les ITC et les activités gérées par l'Institut européen d’innovation et de technologie (EIT). La Cour souhaite souligner que les exceptions devraient être clairement justifiées et aussi limitées que possible, sans quoi elles deviendraient des règles. À cet égard, la sécurité juridique serait renforcée si le règlement dressait la liste des activités et des actions pour lesquelles des dérogations à l'ensemble unique de règles sont envisagées.

13. En outre, l'intégration complète d'activités relevant actuellement du champ d'application d'autres programmes ou initiatives (telles que celles mentionnées au point 12) nécessite une coordination considérable entre les instances concernées. La Commission a proposé (29) que la gestion d'«Horizon 2020» soit encore étendue aux agences exécutives existantes de la Commission, ainsi qu'à d'autres organismes extérieurs tels que les entreprises communes qui gèrent les ITC (30).

14. La Cour souhaiterait renouveler une recommandation qu'elle a déjà formulée, à savoir que ces modes de gestion fassent l'objet d'un contrôle approprié par la Commission afin que les possibilités offertes puissent être pleinement mises à profit. En particulier, l'intégration des entreprises communes en tant que moyen de mise en œuvre des politiques de l'UE suppose une étroite coordination. À cette fin, les entreprises communes doivent avant tout mettre en place un système de contrôle interne complet et solide. Dans ce contexte, la Commission devrait surveiller la mise en œuvre des plans d'action (31). La Cour insiste également sur l'importance capitale que revêt une application efficace et cohérente des règles. Elle recommande à la Commission de développer considérablement les principaux mécanismes d'alignement, tels que le comité de clarification pour la recherche (32), afin de renforcer encore les mesures horizontales.

Nouveau modèle de financement des coûts

15. La Commission propose (articles 22 et 24 des «règles») un modèle de financement qui consiste: — en un taux de financement unique pour tous les participants à une action et pour les activités relevant de celle-ci [ce taux peut atteindre au maximum 100 % du total des coûts (directs) éligibles et devrait être plafonné à 70 % pour les activités proches du marché], — en un taux forfaitaire unique de 20 % du total des coûts directs éligibles pour les frais (généraux) indirects.

16. Le modèle a été radicalement simplifié et devrait permettre de résoudre les problèmes rencontrés par les bénéficiaires dans le cadre du 7e PC, où la complexité du modèle de financement était directement liée au nombre de combinaisons possibles entre les catégories de coûts, les méthodes de calcul des coûts et les taux de remboursement (33). Ainsi, au titre du 7e PC, les taux de financement dépendent du statut juridique (organisme public à but non lucratif ou entreprise à but lucratif, par exemple), du type d'activité (c'est-à-dire recherche, démonstration, gestion ou autre) ou de la nature des coûts (coûts de personnel, de sous-traitance ou autres coûts directs et indirects) (34).

17. Dans le modèle proposé, la distinction entre les différents types d'activités, qui accentuait la complexité du modèle du 7e PC (35), a été totalement supprimée. En outre, la mise en place d'un financement pour le total des coûts directs de la recherche (un taux de remboursement pour les coûts directs fixé au commencement de chaque projet), ainsi qu'une contribution nominale fixe concernant les coûts indirects (20 %) pour l'ensemble des bénéficiaires et tous les types d'activités, simplifie le modèle de financement des coûts et réduit le risque d'erreur.

18. La Cour observe que ces mesures de simplification: — améliorent la fiabilité du modèle (simplification de la déclaration de coûts, par exemple), ce qui, du même coup, devrait permettre de diminuer le risque d'irrégularités dans les dépenses déclarées par les bénéficiaires (responsabilisation et bonne gestion financière), — rendent la comptabilité des projets moins complexe, ce qui devrait permettre de gérer efficacement les aspects financiers et administratifs (réduction de la charge administrative pour les bénéficiaires et pour la Commission), — devraient permettre de supprimer certaines étapes de vérification requises par le modèle de financement actuel du 7e PC (statut juridique, par exemple). De cette manière, le modèle de financement proposé faciliterait et accélérerait le processus d'introduction des demandes, — proposent un modèle de remboursement des coûts qui fonctionne déjà efficacement dans le cadre du financement de la recherche au niveau national en Europe (36).

19. Toutefois, les «règles» ne distinguent pas clairement les actions éligibles à un remboursement à 100 % (activités classiques) de celles pour lesquelles le remboursement est plafonné à 70 % (activités proches du marché). La définition des activités proches du marché, comme le prototypage, les essais, les démonstrations, le développement expérimental, le lancement de prototypes ou la première application commerciale, n'est pas claire dans la mesure où il en existe plusieurs. Les modalités d'application devraient établir précisément ce qu'il faut entendre par «activités proches du marché».

20. La Cour observe que le modèle de financement proposé constitue une rupture importante par rapport au 7e PC, étant donné que la possibilité de financer les coûts indirects sur la base des coûts réels a été supprimée. On ne connaît pas précisément l'incidence que le modèle proposé pour le remboursement des coûts aura sur les différents participants. À cet égard, la Commission devrait garantir que la nouvelle approche ne débouchera pas sur des situations peu souhaitables qui pénaliseraient lourdement les participants, ce qui rendrait le programme beaucoup moins attractif.

Simplification des règles d'éligibilité et des critères de financement

21. Les «règles» prévoient la mise en place de mesures supplémentaires visant à simplifier les règles d'éligibilité. L'objectif est d'aligner ces règles sur les pratiques des bénéficiaires [exigences en matière de décompte des heures, par exemple (37)].

22. La Cour observe que le recours à des systèmes de décompte des heures devrait être maintenu et estime que c'est une bonne chose, dans la mesure où il est essentiel de justifier les coûts de personnel effectivement encourus (38). Néanmoins, la décision de supprimer le décompte des heures pour le personnel travaillant exclusivement sur des projets de l'UE et de permettre à celui-ci de signer une déclaration à cet égard constitue une mesure positive. Afin de garantir que l'approche soit cohérente dans l'ensemble de l'entité concernée, la Commission devrait veiller à ce que les bénéficiaires se conforment à leurs pratiques habituelles en matière de comptabilité et de gestion, faute de quoi la nouvelle mesure sera sujette à des irrégularités. Une déclaration soumise par un bénéficiaire devrait, par exemple, pouvoir être rapprochée d'autres éléments probants (par exemple, les heures de travail consacrées au projet ou les références aux tâches ou au type d'activité devraient correspondre aux contrats de travail ou à d'autres dispositions internes).

23. Les «règles» permettent le remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) non récupérable (39). Dans son avis no 1/2006 (40), la Cour avait déjà souligné l'importance d'une modification des règles en vue de faire accepter la TVA non récupérable comme coût éligible. Il est essentiel de fournir des indications claires sur ce qu'il faut entendre par TVA récupérable. La Cour estime que, pour être éligible, la TVA ne doit pas pouvoir être remboursée au bénéficiaire en vertu de la législation nationale applicable.

Stratégie de contrôle de la Commission

Stratégie révisée et mesures de contrôle

24. La gestion financière proposée pour le programme est très révélatrice du souci de simplification, objectif premier d'«Horizon 2020» (41). Outre l'adoption du modèle de financement des coûts (voir points 15 à 20), le «règlement “Horizon 2020” » (42) vise à mettre en œuvre une stratégie de contrôle révisée. Cette stratégie est axée non plus sur la réduction maximale des taux d'erreur, mais sur des contrôles partant d'une analyse des risques et sur la détection des fraudes, et se donne dans le même temps les objectifs suivants: — un taux d'erreur résiduel proche de 2 % des dépenses totales au cours de la durée de vie du programme, — un nombre total d'audits ex post limité à ce qui est strictement nécessaire pour la réalisation de cet objectif et de cette stratégie, — un maximum de 7 % des participants à «Horizon 2020» soumis à un audit durant toute la période de programmation.

25. Les éléments importants de la stratégie de contrôle sont étroitement liés au modèle de financement proposé. Comme l'indique le «règlement “Horizon 2020” », les avantages de certaines mesures de simplification (la suppression d'une source d'erreurs récurrentes, par exemple) devraient permettre de réduire les risques d'irrégularités et, par suite, de rendre le système de contrôle et d'audit plus simple et plus efficace. Ainsi, l'adoption de règles simplifiées en matière de coûts indirects (voir point 17) entraînerait une baisse considérable du taux d'erreur (43). Par ailleurs, si elle est bien conçue et correctement mise en œuvre, une stratégie visant à renforcer les contrôles fondés sur une analyse des risques et la détection des fraudes permettrait d'éviter des erreurs.

26. La Cour prend acte de l'élaboration d'une stratégie fondée sur une analyse des risques dont l'objectif est d'atteindre un taux d'erreur résiduel proche de 2 %. Un cadre de contrôle interne optimisé et articulé autour d'une stratégie fondée sur l'analyse des risques constitue un très bon point de départ pour réduire le risque d'erreur. Toutefois, cette approche a ses limites. Certains risques, par leur nature même, doivent faire l'objet de contrôles préventifs efficaces.

27. À cet égard, la Cour est parvenue à la conclusion (44) qu'une part non négligeable des certificats d'audit (certification ex ante des méthodes de calcul des coûts appliquées par les bénéficiaires et certification ex post des déclarations de coûts, deux éléments importants du nouveau mécanisme de contrôle de la Commission) était considérée comme seulement partiellement efficace (voir également les points 30 à 32). C'est la raison pour laquelle les mesures proposées risquent de n'avoir qu'un effet limité et de ne pas contribuer suffisamment à la réalisation de l'objectif d'une réduction du taux d'erreur résiduel. En outre, la Commission devrait s'assurer qu'un niveau prédéfini d'audit ex post ne l'empêche pas d'atteindre un taux d'erreur résiduel proche de 2 % (45).

Fonds de garantie des participants

28. La Commission a proposé que le fonds de garantie des participants (ci-après dénommé «le fonds») soit maintenu pendant toute la durée d'«Horizon 2020». Le fonds, déjà opérationnel au titre du 7e PC (46), fait partie intégrante de la stratégie de contrôle de la Commission. Il vise à protéger le budget de l'UE en jouant le rôle de garantie des subventions accordées aux bénéficiaires (47). De ce fait, aucune garantie ou caution supplémentaire n'est imposée aux participants (48). Contrairement au 7e PC, le champ d'intervention du fonds s'étendrait au programme pour l'innovation et la compétitivité (CIP), aux activités de l'Institut européen d’innovation et de technologie (EIT) et à des instruments tels que les ITC (49).

29. La Cour observe que la mise en place du fonds, dans le cadre du 7e PC, a permis de réduire la charge administrative qui pèse sur les bénéficiaires. Ainsi, dans la mesure où il a apporté une sécurité sous la forme d'une garantie, la Commission a pu diminuer le nombre de contrôles de la viabilité financière pour la majorité des participants et supprimer d'autres formes de garanties (garanties bancaires, notamment). À cet égard, le champ d'intervention du fonds, élargi du fait de l'intégration du CIP, de l'EIT et des ITC, constitue une évolution positive. Toutefois, l'intégration dans le champ d'intervention du fonds d'instruments tels que les partenariats public-privé (les ITC, par exemple) nécessite une évaluation des risques juridiques [structures juridiques différentes (50)] qui pourraient en découler, en particulier si un montant recouvré est censé constituer une recette affectée au fonds (51).

Procédures de certification

30. La proposition de la Commission prévoit deux procédures de certification (52) réalisées par un auditeur indépendant. Celles-ci constituent un élément du cadre de contrôle interne révisé au titre d'«Horizon 2020» (53). Ces procédures sont les suivantes: — le certificat relatif aux états financiers (certificat d'audit ex post obligatoire à la fin du projet dans le cas de déclarations de coûts d'un montant égal ou supérieur à 325 000 euros, qui devrait confirmer l'exactitude, l'authenticité et l'éligibilité des coûts déclarés), — le certificat relatif à la méthodologie (certification ex ante facultative pour les bénéficiaires, qui certifie leurs méthodes de calcul des coûts en ce qui concerne les coûts de personnel directs sur la base d'un barème de coûts unitaires).

31. Afin d'alléger la charge administrative qui pèse sur les bénéficiaires, la Commission propose de réduire le nombre de certificats relatifs aux états financiers par rapport au 7e PC (54). En matière de simplification, la Cour se félicite de l'intention de la Commission d'instaurer un certificat obligatoire unique à la fin du projet. Toutefois, c'est avant tout la fiabilité des certificats d'audit qui détermine si le processus de certification constitue une procédure de contrôle efficace. De récents audits effectués par la Cour ont confirmé que ce contrôle n'avait été que partiellement efficace au cours des deux dernières années (55). La Cour renouvelle sa recommandation selon laquelle il faudrait renforcer la fiabilité des certificats d'audit en attirant davantage l'attention des auditeurs responsables de la certification sur l'éligibilité des dépenses.

32. L'objectif du certificat relatif à la méthodologie est d'inciter les bénéficiaires qui demandent le remboursement des coûts de personnel directs sur la base d'un barème de coûts unitaires à recourir à une méthodologie appropriée (56). Si l'utilisation des certificats devenait effective, les bénéficiaires feraient certifier leur méthodologie, ce qui permettrait de diminuer le nombre global d'erreurs liées aux coûts de personnel. Toutefois, comme la Cour l'a déjà fait observer (57), les faibles taux de participation et d'acceptation dans le cadre du 7e PC sapent les efforts déployés par la Commission pour simplifier les procédures. La Cour encourage la Commission à simplifier et accélérer le processus d'application et à définir clairement des critères simples pour l'obtention de ce certificat. Dans le cas contraire, l'efficacité de la mise en œuvre de la stratégie de contrôle révisée de la Commission pourrait en pâtir.

Nouvelles formes de financement

33. Les «règles proposées» introduisent des prix, des achats avant commercialisation et des achats publics de solutions innovantes comme nouvelles formes de financement (58). La Commission compte utiliser des prix pour récompenser la réalisation d’objectifs prédéterminés axés sur la recherche (59). Les achats lui permettront de s'assurer des services de recherche et développement et d'agir en tant que client de lancement pour des solutions innovantes (60).

34. La principale raison d'être des prix est de stimuler les investissements en recherche et innovation dont la valeur est bien supérieure à celle du prix lui-même. Ainsi, outre leur simplicité sur le plan administratif, les prix peuvent avoir l'avantage d'exercer un effet de levier considérable (61). Pour que cet effet puisse se matérialiser, le prix doit induire un investissement privé. Sans effet de levier, le prix servira seulement d'instrument de coordination de différents efforts de recherche financés sur les fonds publics et n'attirera pas d'investissement supplémentaire en faveur de la recherche. Les prix devraient donc être liés à la stimulation de l'innovation (technologique), de sorte que d'autres sources de financement puissent être mobilisées. Pour donner plus de poids à cet aspect, la Commission devrait mettre l'accent sur le renforcement de l'attrait non financier des prix, par exemple en créant pour ceux-ci une image et une réputation fondées sur l'excellence, l'exclusivité et la reconnaissance internationale.

35. La raison d'être des achats avant commercialisation et des achats publics de solutions innovantes est de stimuler la demande de biens ou de services innovants, de façon à soutenir la commercialisation (62) et, partant, à renforcer la compétitivité européenne. À la différence des subventions, le prix des achats faisant l'objet de contrats comprend non seulement les coûts des contractants, mais aussi leur marge bénéficiaire. Ce facteur pourrait faire des achats un instrument plus coûteux que les subventions en ce qui concerne le financement de la recherche. Il ne faudrait donc recourir aux achats que s'ils sont justifiés par l'attente d'autres avantages (par exemple, la création d'un nouveau marché ou l'encouragement de l'innovation) que l'utilisation de subventions ne permettrait pas d'obtenir. Les raisons justifiant le recours aux achats devraient être clairement définies avant qu'une démarche ne soit entreprise vis-à-vis de contractants potentiels. À cet égard, il ne faudrait pas recourir aux achats que dans le seul but d'une simplification administrative du programme-cadre.

Innovation

36. La proposition législative relative au programme-cadre «Horizon 2020» prévoit l'intégration de la recherche et de l’innovation par un soutien sans interruption tout au long du processus, de l'idée au produit commercialisable (63). Le terme «innovation» est mentionné tout au long des «règles proposées» et du «paquet réglementaire» (64).

37. Dans son rapport spécial no 4/2011 (65), la Cour observe que le concept d'innovation a été interprété de manière large. Le «paquet réglementaire» ne donne pas une indication claire de ce qu'il faut entendre par activité d'innovation. En revanche, pour illustrer le sens de ce terme, il recourt à un large éventail de termes descriptifs comme l'innovation sociale, la primauté mondiale, l'innovation technologique, l’innovation axée sur la recherche, l'innovation industrielle, l'innovation sociétale, l'innovation écologique, l'innovation technique, le bien-être et l'innovation appliquée (66). Le fait que l'innovation soit définie de manière ambiguë peut donner lieu à des interprétations erronées et rendre plus complexe la mise en œuvre des projets. La proposition devrait en fournir une définition exacte.

38. Compte tenu du risque de voir le financement se diluer dans une multitude de projets d'innovation qui risquent de n'avoir qu'un impact réduit sur la compétitivité de l'industrie européenne, «Horizon 2020» devrait clairement limiter le champ des activités d'innovation susceptibles d'être financées. Le «paquet réglementaire» devrait faire référence à un cadre d'innovation reconnu, tel que le Manuel d'Oslo (67), et limiter le champ d'intervention aux activités d'innovation qui constituent une nouveauté sur le plan mondial.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes, à Luxembourg, en sa réunion du 19 juillet 2012. Par la Cour des comptes Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Président

(1) JO L 248 du 16.9.2002, p. 1.

(2) JO L 311 du 26.11.2010, p. 9.

(3) JO L 357 du 31.12.2002, p. 1.

(4) JO L 111 du 28.4.2007, p. 13.

(5) JO L 391 du 30.12.2006, p. 1.

(6) JO C 203 du 25.8.2006, p. 1.

(7) http://eca.europa.eu

(8) JO C 334 du 10.12.2010, p. 1.

(9) JO C 47 du 17.2.2012, p. 1.

(10) Voir, par exemple, le rapport sur l'évaluation intermédiaire du septième programme-cadre, rapport final, 12 novembre 2010, p. 56; l'avis no 1/2006 de la Cour des comptes européenne, points 12 et suivants, et le rapport annuel relatif à l'exercice 2009, point 6.7.

(11) Conseil de l'Union européenne (doc. 10268/10) – conclusions du Conseil adoptées par le Conseil «Compétitivité» lors de sa session du 26 mai 2010, p. 2; et résolution du Parlement européen du 11 novembre 2010 (P7_TA (2010)0401), nos 7 et suivants.

(12) L'ensemble de propositions relatives à Horizon 2020 (ci-après dénommées «Horizon 2020» ou le «paquet réglementaire») comprend le règlement portant établissement du programme «Horizon 2020» [COM(2011) 809 final] (ci-après dénommé le règlement «Horizon 2020»), la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil définissant les règles de participation au programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020» et les règles de diffusion des résultats (2014-2020) (ci-après dénommé les «règles proposées» ou les «règles»), COM(2011) 810 final, et la proposition de décision du Conseil établissant le programme spécifique d'exécution du programme «Horizon 2020», COM(2011) 811 final.

(13) La simplification des règles de participation constitue une condition préalable à la mise en œuvre de la stratégie de contrôle proposée; COM(2011) 811 final, p. 105 (mesures de gestion).

(14) COM(2011) 810 final, articles 22 à 24.

(15) COM(2011) 810 final, articles 23 à 25.

(16) Parallèlement, cela permet d'atteindre plus facilement l'objectif général consistant à réduire de 5 % le personnel de chaque institution et agence européenne; COM(2011) 890 final, p. 4.

(17) COM (2011) 809 final, p. 97 et suivantes.

(18) L'une des principales conclusions de l'étude du Parlement consacrée aux règles financières applicables aux programmes-cadres de recherche et à la rationalisation des règles de participation aux programmes de recherche de l'UE est que la manière dont les règles sont mises en œuvre pose davantage de problèmes que les règles elles-mêmes. Cela entraîne une perte de confiance mutuelle entre les bénéficiaires et la Commission ainsi qu'une charge administrative injustifiée de part et d'autre; direction générale des politiques internes de l'Union, département politique D: affaires budgétaires, (PE 411.275), 26.5.2010; p. 62.

(19) Rapport spécial no 1/2004 de la Cour des comptes, point 12; rapport spécial no 9/2007, point 71; rapport spécial no 8/2009, points 47 à 49; et avis no 1/2006, point 11.

(20) COM(2010) 815 final.

(21) COM(2011) 809 final, considérant 15 et article 4.

(22) Avis no 7/2011, point 14.

(23) L'espace européen de la recherche regroupe l’ensemble des activités, programmes et politiques liés à la recherche et au développement en Europe impliquant une perspective transnationale. Conjointement, ils permettent aux chercheurs, instituts de recherche et entreprises d’accroître la circulation, la concurrence et la coopération par-delà les frontières.

(24) Avis no 1/2006, point 16.

(25) Les actions de coordination et de soutien (les projets ERA-NET ou les initiatives au titre de l'article 185, par exemple) sont définies sur la base des critères énoncés dans le septième programme-cadre. Toutefois, la mise en œuvre au moyen de structures spécialement prévues à cet effet peut imposer des exigences supplémentaires et doit se conformer aux critères d'éligibilité nationaux énoncés dans le programme de recherche commun.

(26) Les initiatives technologiques conjointes (ITC), qui font partie intégrante de la recherche au sein de l'UE, sont expressément exclues du champ d'application des règles de participation au 7e programme-cadre. De ce fait, chaque ITC dispose de son propre ensemble de règles et de procédures en matière d'appels à propositions et de dispositions financières.

(27) 4e rapport de suivi du 7e PC de la Commission européenne, 2010, p. 50; évaluation intermédiaire du septième programme-cadre par la Commission européenne, p. 56.

(28) COM(2011) 810 final, considérant 6.

(29) COM(2011) 809 final, p. 95.

(30) À cet égard, le recours aux agences exécutives sera optimisé par une éventuelle redistribution des tâches afin de permettre une spécialisation. Les mandats élargis des entreprises communes existantes seront renouvelés, et de nouveaux mandats seront créés [COM(2011) 809 final, p. 95 et 96].

(31) Rapport spécial no 13/2009 de la Cour des comptes européenne, points 61 à 66; avis no 1/2010, point 17, et rapport annuel relatif à l'exercice 2009, point 5.56.

(32) En 2011, la décision prise par la Commission concernant trois mesures visant à simplifier la mise en œuvre de la décision no 1982/2006/CE a conduit à la création du comité de clarification pour la recherche, qui a pour mandat d'arrêter des positions définitives sur des questions horizontales liées à la mise en œuvre (par exemple, la cohérence de la stratégie ex post des directions de la Commission, l'application des dispositions financières, la procédure de certification, etc.); [C(2011) 174].

(33) Rapport annuel de la Cour des comptes européenne relatif à l'exercice 2010, point 6.7.

(34) Rapport du Parlement européen sur la simplification de la mise en œuvre des programmes-cadre de recherche (2010/2079(INI)), point 17; conclusions sur la simplification et le renforcement de l'efficacité des programmes de soutien à la recherche et à l'innovation européennes, 3016e session du Conseil (Compétitivité) du 26 mai 2010, p. 4; COM(2010) 187 final, p. 8.

(35) Des exemples ont été relevés lors des audits financiers réalisés par la Cour des comptes européenne. Les bénéficiaires du 7e PC répartissent leurs coûts en seize catégories. Chaque catégorie fait l'objet de niveaux de financement différents. En conséquence, une mauvaise classification de certains éléments de coûts peut conduire à des montants de financement différents, dans la mesure où un même élément classé dans une catégorie (activités de démonstration, par exemple) est financé à un taux de 50 %, alors qu'un taux de 100 % lui serait appliqué dans d'autres catégories (activités de gestion, par exemple).

(36) Une étude réalisée, en novembre 2008, par un groupe d'experts sous la direction de Sabine Herlitschka, intitulée «Impact of external project-based research funding on financial management in Universities», a notamment démontré qu'il était fréquent, en Europe, de recourir à une approche du financement fondée sur les coûts totaux directs plus un taux forfaitaire couvrant les frais (généraux) indirects (en règle générale 20 %) (Deutsche Forschungsgemeinschaft allemande et Fonds National Suisse, par exemple).

(37) COM(2011) 810 final, article 25 (nombre annuel d'heures productives).

(38) Avis no 1/2006, point 67.

(39) La taxe sur la valeur ajoutée n'est pas éligible au titre du 7e PC; règlement (CE) no 1906/2006 du Parlement européen et du Conseil, article 31, paragraphe 3, point e). Cette disposition ne figure pas dans la proposition de «règlement “Horizon 2020” ». La proposition fait référence au règlement financier, qui dispose que la TVA non récupérable est éligible.

(40) Avis no 1/2006, point 64.

(41) COM(2011) 809 final, considérant 32.

(42) COM(2011) 809 final, p. 111.

(43) Comme indiqué dans la fiche financière législative figurant dans le «règlement “Horizon 2020” », environ 28 % des erreurs, en valeur, constatées lors des audits du 7e PC concernent les coûts indirects. Ce taux devrait donc diminuer dans le cadre d'«Horizon 2020». COM(2011) 809 final, p. 115.

(44) Rapport annuel relatif à l’exercice 2010, points 6.19 à 6.28.

(45) À la mi-juin 2012, près de 7,25 % des bénéficiaires du 7e PC avaient été audités ou s'apprêtaient à l'être. S'agissant du 6e PC, 8,45 % des bénéficiaires ont été audités. Pour ces deux programmes-cadres, le taux d'erreur n'a pas été réduit aux 2 % attendus. Informations communiquées par la Commission européenne – direction générale de la recherche et de l'innovation (RDT).

(46) COM(2011) 810, articles 32 et 33.

(47) La contribution des bénéficiaires au fonds représente 5 % de la contribution totale de l'UE à leur projet, ce qui globalement représente une garantie dans laquelle l'UE peut puiser en cas de pertes financières liées aux projets.

(48) COM(2011) 810, article 32, point 4.

(49) SEC(2011) 1427 final, volume 2 – partie 2/2, annexe 3.

(50) Ainsi, la structure juridique spécifique des ITC, qui s'inspire de celle des «organismes communautaires», a été choisie pour permettre à la Commission de contribuer aux ressources envisagées de façon directe et contrôlable. Toutefois, dans l'état actuel des choses, aucune décision définitive n'a encore été prise en vue d'assurer la reconnaissance des ITC à l'avenir. En ce qui concerne la création de nouvelles ITC, d'autres types de structure juridique (organismes spéciaux, par exemple) sont en cours d'examen, dans le cadre de la révision du règlement financier de l'UE qui a lieu actuellement. Il y a donc lieu de prendre en considération les droits accordés aux partenaires privés, la répartition des bénéfices ou les risques d'insolvabilité lors de l'intégration du CIP, de l'EIT et des ITC dans le champ d'intervention du fonds.

(51) COM(2011) 810, article 33, paragraphe 4.

(52) COM(2011) 810, articles 28 à 30.

(53) COM(2011) 809, p. 113.

(54) Dans le cadre d'«Horizon 2020», seul un de ces certificats (à partir d'un seuil fixé à 325 000 euros) est requis par bénéficiaire à la fin du projet, les certificats intermédiaires prévus dans le 7e PC n'étant plus de mise.

(55) Rapport annuel relatif à l’exercice 2010, points 6.19 à 6.21.

(56) Certificats émis par des auditeurs externes – notes explicatives destinées aux bénéficiaires et aux auditeurs («Guidance notes for beneficiaries and auditors»), version du 1er juillet 2010, p. 13.

(57) Rapport annuel relatif à l'exercice 2010, point 6.25.

(58) COM(2011) 810 final, articles 34, 35, 48 et 49. Des projets pilotes en matière d'achats avant commercialisation ont déjà été lancés dans le cadre du 7e PC (par exemple, dans le cadre du FP7-ICT-2011-12). Les prix ont été inclus dans les règles du 7e PC, mais n'ont pas été utilisés comme forme de financement distincte.

(59) COM(2011) 810 final, p. 3.

(60) COM(2011) 810 final, article 2, paragraphe 1, points 13 et 14.

(61) COM(2010) 187, p. 7 (paragraphe 4).

(62) SEC(2011) 1427, p. 19.

(63) COM(2011) 808, p. 4.

(64) Par exemple, «achat public de solutions innovantes» [COM(2011) 810, article 2, paragraphe 1, point 14, article 19, paragraphe 8, et articles 35 et 49]. L'article 22, paragraphe 5, limite le taux de financement pour les actions d'innovation («proches du marché») énumérées.

(65) http://eca.europa.eu

(66) COM(2011) 809 final, «innovation sociale» [considérant 11 et annexe I (p. 33)], «primauté mondiale» (annexe I, section I, p. 34), «innovation technologique» (annexe I, section I, p. 38), «innovation axée sur la recherche» (annexe I, section I, p. 39), «innovation industrielle» (annexe I, section II, p. 53), «innovation sociétale» (annexe I, section II, p. 54), «innovation écologique» (annexe I, section II, p. 54), «innovation technique» (annexe I, section II, p. 57), «bien-être» (annexe I, section II, p. 67) et «innovation appliquée» (annexe I, section III, p. 76).

(67) «La mesure des activités scientifiques et technologiques» – Manuel d'Oslo – principes directeurs pour le recueil et l'interprétation des données sur l'innovation, 3e édition, une publication commune de l'OCDE et d'Eurostat.