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Bruxelles, le 20.9.2006

COM(2006) 519 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

Une meilleure formation pour des denrées alimentaires plus sûres

{SEC(2006) 1163}{SEC(2006) 1164}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

Une meilleure formation pour des denrées alimentaires plus sûres (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

1. RÉSUMÉ

Parallèlement au développement du marché intérieur, un ensemble de règles a été progressivement élaboré au niveau européen dans les domaines de la législation sur les denrées alimentaires et sur les aliments pour animaux, la santé animale, le bien-être des animaux et la santé des végétaux. Ces règles ont contribué au bon fonctionnement du marché intérieur tout en garantissant un niveau de protection élevé. Elles suivent les initiatives prises sur le plan international dans ces domaines, en particulier par l'Organisation mondiale du commerce (OMC), le Codex Alimentarius, l'Office international des épizooties (OIE) et la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV).

Les objectifs du marché intérieur ont été atteints dans ces domaines. La Commission estime qu'il est nécessaire de s'assurer que la législation existante est correctement appliquée et qu'il est préférable de s'abstenir de lancer de nouvelles initiatives législatives de grande ampleur. Dans cette optique, la formation des personnes chargées de vérifier l'application du droit communautaire est essentielle.

La législation communautaire habilite la Commission à organiser des formations à l'intention du personnel des autorités compétentes des États membres chargé de vérifier le respect de la législation communautaire sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux et des prescriptions en matière de santé animale, de bien-être des animaux et de santé des végétaux. Des membres du personnel de contrôle des pays tiers, et notamment des pays en développement, peuvent également prendre part à ces formations.

En conférant une dimension européenne à ces formations, l'objectif consiste à parvenir à un bon niveau d'uniformité des contrôles effectués et des décisions prises par les autorités de contrôle dans le cadre de ceux-ci. Cette uniformité de traitement, quel que soit le lieu où les contrôles sont effectués, offre davantage de garanties aux entreprises du secteur alimentaire.

La participation de membres des autorités compétentes des pays tiers permettra à celles-ci de mieux comprendre les normes alimentaires et les procédures d'importation de l'UE, ce qui réduira la difficulté qu'éprouvent les pays tiers, et notamment les pays en développement, à commercialiser des biens sur le marché communautaire. Cela se traduira également par un respect accru des normes alimentaires de l'UE et, partant, par une diminution et une simplification des contrôles à l'importation.

Dans la présente communication, la Commission passe en revue les différentes options envisageables pour l'organisation de ces formations par sa Direction générale de la santé et de la protection des consommateurs . La Commission exprime en outre son avis sur la direction à suivre et propose une méthode visant à dispenser une formation efficace utilisant les ressources disponibles de la manière la plus économique possible.

2. CONTEXTE

La législation sur les denrées alimentaires, la législation sur les aliments pour animaux, les règles relatives à la santé animale, les prescriptions en matière de bien-être des animaux et les prescriptions phytosanitaires sont presque entièrement régies par le droit communautaire (voir le récapitulatif à l'annexe I). L'élaboration de ces règles a permis la mise en place du marché intérieur des denrées alimentaires, des aliments pour animaux, des animaux vivants et des végétaux au sein de la Communauté tout en garantissant un niveau élevé de protection des consommateurs, des animaux et des végétaux. Sur le plan international, la législation communautaire précitée permet de respecter les obligations internationales inscrites dans les accords internationaux, tels que ceux émanant de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), du Codex Alimentarius, de l'Office international des épizooties (OIE) et de la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV).

Depuis l'adoption du règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux[1], la vérification du respect de ces prescriptions repose également sur le droit communautaire. Ce règlement établit une stratégie globale et intégrée relative aux contrôles du respect des prescriptions précitées que les autorités compétentes sont tenues d'effectuer.

Une stratégie intégrée et globale, axée à ce point sur la méthode communautaire, requiert des autorités de contrôle un niveau élevé de compétences et d'expertise et impose aux responsables des contrôles des États membres un niveau élevé de qualité, de manière à garantir que les contrôles officiels sont efficaces, objectifs et appropriés. Le personnel des autorités de contrôle doit avoir une connaissance approfondie des différents dangers (chimiques, biologiques et physiques) que peut présenter la chaîne alimentaire humaine et animale. Il doit également appréhender les mécanismes de fonctionnement du marché sur lequel les ingrédients des produits composites peuvent être obtenus de nombreuses sources différentes. En parallèle, il doit être informé des problèmes particuliers qui sont inhérents à des méthodes de production, de transformation, de conservation et de distribution spécifiques. Il doit pouvoir identifier les manquements aux prescriptions de la législation concernant les denrées alimentaires, les aliments pour animaux, la santé animale, le bien-être des animaux et la santé des végétaux et détecter les pratiques frauduleuses. Il convient donc d'appliquer une approche pluridisciplinaire aux contrôles portant sur la production et la commercialisation d'aliments pour animaux, de denrées alimentaires, d'animaux vivants et de végétaux.

Les pays tiers qui exportent des denrées alimentaires, des aliments pour animaux, des animaux vivants et des végétaux vers la Communauté doivent apporter des garanties relatives au respect des règles communautaires concernant la sécurité des denrées alimentaires, la sécurité des aliments pour animaux, la santé animale, les règles phytosanitaires et, le cas échéant, les règles de bien-être des animaux. Le régime communautaire en vigueur pour l'importation des animaux vivants et des denrées alimentaires et aliments pour animaux d'origine animale repose sur des garanties fournies par les autorités compétentes des pays tiers exportateurs. Elles doivent certifier que les lots destinés à l'exportation vers l'UE sont conformes aux prescriptions de la Communauté afin de garantir le respect du niveau approprié de protection de la santé animale et de la santé publique. Dans d'autres cas, en particulier les aliments pour animaux et les denrées alimentaires d'origine végétale, la Communauté s'en remet aux garanties fournies par l'importateur des biens, qui, de son côté, doit avoir obtenu les garanties du site de production quant au respect des exigences communautaires. Par conséquent, il est primordial que toutes les parties concernées par l'importation d'animaux vivants, d'aliments pour animaux, de denrées alimentaires ou de végétaux soient au fait des exigences de l'UE concernant les importations.

Dans ce contexte, le personnel de contrôle des autorités compétentes et/ou des organismes de contrôle des États membres et des pays tiers nécessiteront une formation et une mise à jour régulière de leurs connaissances des règles communautaires concernant la législation sur les denrées alimentaires, la législation sur les aliments pour animaux et les prescriptions en matière de santé des animaux, de bien-être des animaux et de santé des végétaux, ainsi que des techniques permettant de vérifier le respect de ces règles. Ce besoin a été reconnu par le règlement (CE) n° 882/2004, dont l'article 6 impose aux autorités compétentes des États membres l'obligation de veiller à ce que le personnel chargé de procéder aux contrôles officiels reçoive une formation appropriée. L'article 51 fournit l'instrument juridique permettant d'organiser cette formation au niveau communautaire en complément de la formation nationale.

3. LA NÉCESSITÉ D'UNE MEILLEURE FORMATION

3.1. Une meilleure formation pour des denrées alimentaires plus sûres et pour des animaux et des végétaux plus sains

L'aptitude à détecter les cas de fraude et de non-respect des règles revêt une importance cruciale pour assurer le niveau de protection défini dans la législation sur les denrées alimentaires, la législation sur les aliments pour animaux et les prescriptions en matière de santé des animaux, de bien-être des animaux et de santé des végétaux. Le renforcement des compétences dans ce domaine se traduira dès lors par une meilleure protection de la santé humaine et animale, du bien-être des animaux et de la santé des végétaux. La formation ne devrait donc pas viser uniquement à familiariser les participants avec les dispositions juridiques, mais également à leur enseigner des compétences relatives aux techniques de contrôle qui leur permettront de détecter, de manière efficace, les pratiques frauduleuses et les cas de non-respect de la législation susceptibles de mettre en péril le niveau de protection fixé par la Communauté.

3.2. Incidence sur la compétitivité, les marchés et les échanges

La dimension européenne de la formation joue un rôle important pour la diffusion des connaissances et la sensibilisation à la législation communautaire ainsi que pour la promotion de l'harmonisation et de l'uniformité des activités et procédures de contrôle au sein de l'UE. Toutes les entreprises du secteur alimentaire devraient bénéficier de cette harmonisation qui contribue à offrir des chances égales à tous les exploitants en garantissant un bon niveau d'uniformité des contrôles effectués et des décisions prises par les autorités de contrôle dans le cadre de ceux-ci. Cette uniformité de traitement, quel que soit le lieu où les contrôles sont effectués, offre davantage de garanties aux entreprises du secteur alimentaire et favorise donc l'équité des échanges commerciaux.

3.3. Incidence sur les pays tiers et les relations internationales

La formation est importante pour favoriser l'uniformisation des procédures de contrôle des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux importés de pays tiers. Il est dès lors essentiel de garantir que les importations respectent le droit communautaire et que les entreprises de l'UE se trouvent en position concurrentielle parallèle par rapport à leurs homologues des pays tiers.

La participation de pays tiers aux programmes de formation communautaires contribuera de manière significative à promouvoir les normes de la Communauté sur le plan international, ce qui accroîtra les échanges internationaux de denrées alimentaires sûres et offrira aux entreprises de l'UE un accès plus aisé aux marchandises sûres des pays tiers.

La formation constitue un instrument efficace pour aider les pays en développement à s'aligner sur les exigences de la Communauté et être ainsi en mesure de commercialiser leurs produits sur le marché communautaire. Outre les effets économiques positifs sur les échanges, cette initiative aurait également des retombées politiques, tant par sa contribution à la concrétisation des engagements pris par l'UE sur le plan international (par exemple l'assistance technique au titre de l'accord de l'OMC sur les mesures sanitaires et phytosanitaires) que par l'amélioration des relations entre l'UE et les pays tiers exportateurs qui en résulterait.

La formation de représentants des pays en développement devrait induire une amélioration des normes alimentaires dans ces pays. En plus du renforcement de la position concurrentielle et de la facilitation de l'accès au marché communautaire, cette formation pourrait contribuer à accroître la sécurité alimentaire et la sécurité sanitaire des denrées alimentaires en faveur des consommateurs de ces pays.

3.4. Incidence sur les pouvoirs publics

Bien que l'information et la formation du personnel chargé des contrôles officiels reste principalement une prérogative des autorités nationales compétentes (voir l'article 6 du règlement (CE) n° 882/2004), la mise en place d'une stratégie de formation communautaire vise à uniformiser davantage les procédures et méthodes appliquées lors des contrôles ainsi que les résultats de ceux-ci. Les contrôles officiels devraient gagner en efficacité et en objectivité grâce à cette uniformisation accrue.

La mise en œuvre d'une stratégie de formation communautaire devrait constituer un instrument efficace d'optimisation des ressources et engendrer des économies d'échelle en faveur de la Communauté et des pouvoirs publics nationaux.

3.5. Incidence sur la législation

Une formation de meilleure qualité permettra au personnel chargé des contrôles de mieux connaître les règles communautaires et de mieux comprendre l'origine et les objectifs de ces règles ainsi que les motivations du législateur. La formation devrait par conséquent restreindre la nécessité d'adopter de nouvelles initiatives législatives, que ce soit sous la forme de textes juridiquement contraignants ou de notes explicatives et documents interprétatifs. La formation peut ainsi contribuer à l'objectif général de la Commission: légiférer moins pour légiférer mieux.

4. LA FORMATION DANS LES ÉTATS MEMBRES

Avant 2004, la plupart des États membres organisaient déjà des formations à l'intention du personnel chargé des contrôles. Depuis l'adoption du règlement (CE) n° 882/2004, ces formations sont obligatoires dans tous les États membres.

Les programmes de formation sont généralement conçus et organisés par les autorités compétentes, souvent avec l'aide de personnel universitaire. La formation est dispensée de différentes manières, dont les principales sont: directement par les autorités compétentes (au niveau national et/ou régional ou local), par toute une série d'organismes de formation tels que des instituts universitaires, des laboratoires, des organisations professionnelles, des organismes privés, une agence nationale ou une combinaison de plusieurs de ces organismes.

La formation se compose de cours théoriques en classe, de formations sur le terrain et d'enseignement à distance. Le matériel pédagogique comprend des CD-ROM, des DVD, des vidéos, etc.

Les formateurs peuvent être des experts des services de l'autorité compétente ou des experts du monde universitaire, de laboratoires, d'organisations professionnelles, d'organisations internationales, d'organismes privés, etc.

Certains États membres possèdent un ou plusieurs centres de formation employant du personnel hautement qualifié. Ces centres, souvent spécialisés dans un domaine particulier (par exemple, le bien-être des animaux, les contrôles vétérinaires), disposent de formateurs professionnels, ont accès à des infrastructures totalement équipées et possèdent du matériel didactique conçu pour les formations.

La capacité de formation des États membres doit faire face à une demande importante. D'après les estimations, l'effectif total des agents chargés du contrôle dans l'UE s'élève à près de 50 000 personnes. Dans certains cas, une formation est dispensée à 100% du personnel sur une base annuelle pour certains domaines. La durée moyenne de la formation par membre du personnel est comprise entre 30 et 80 heures par an. Le nombre de formateurs dispensant les cours varie de un pour quatre à un pour vingt participants[2]. Sur la base des informations disponibles, il semble que le degré de développement de la formation est très variable d'un État membre à l'autre . Au vu de l'ampleur de la tâche à accomplir, les États membres ont noté avec satisfaction que la Commission répondra à un certain nombre de besoins en matière de formation, ce qui leur permettra de réviser leurs priorités nationales dans ce domaine.

5. LA FORMATION ET LES PAYS TIERS / EN DÉVELOPPEMENT

La Commission et les États membres ont une responsabilité sans cesse croissante pour veiller au respect des prescriptions communautaires applicables aux importations de denrées alimentaires, d'aliments pour animaux, d'animaux, de végétaux et des produits qui en sont dérivés en provenance de pays tiers. L'UE importe aujourd'hui des biens de plus de 200 pays de par le monde – des plus industrialisés aux plus pauvres.

On a pu constater que les lots de denrées alimentaires expédiés par les pays tiers ne sont pas toujours conformes à la législation alimentaire de l'UE. Le système d'alerte rapide pour les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, fondé sur l'article 50 du règlement (CE) n° 178/2002[3], fait apparaître qu’en 2005, 46% de la totalité des notifications résultaient de contrôles pratiqués dans les postes d'inspection frontaliers sur des denrées alimentaires importées. À la suite de ces inspections, l'importation de 1 453 lots a été refusée. En outre, 5% des lots déjà mis en libre pratique en provenance de pays tiers ont également fait l'objet d'une notification.

Le respect des normes communautaires constitue une condition indispensable à l'importation de denrées alimentaires, d'aliments pour animaux, d'animaux et de végétaux en provenance de pays tiers. Le respect de ces normes est nécessaire pour prévenir l'introduction dans la Communauté de maladies animales et végétales, garantir un niveau élevé de sécurité alimentaire et la fourniture d'aliments pour animaux sûrs. Il est essentiel que les pays tiers soient informés de ces normes afin qu'ils puissent mieux s'y conformer et, partant, que le nombre de lots refusés aux frontières de l'UE diminue.

Les pays en développement peuvent éprouver des difficultés à organiser les contrôles à l'exportation des produits et, par conséquent, à assurer la conformité ou l'équivalence de leurs exportations à l'égard des normes de l'UE. Le commerce de denrées alimentaires revêt une très grande importance pour la plupart de ces pays, dans lesquels le niveau de vie et le développement socio-économique dépendent directement de la possibilité de vendre des biens sur le marché mondial.

L'UE est très attentive à ces aspects et, tout en souhaitant éviter de compromettre le niveau de protection de la santé et de sécurité alimentaire, elle veille à ce que les produits en provenance de pays tiers, et notamment ceux des pays en développement, ne soient pas exclus du marché communautaire. En conséquence, l'UE a élaboré une série d'instruments visant à aider les pays tiers à assimiler les normes et prescriptions européennes en vigueur dans le domaine de la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, de la santé animale, du bien-être des animaux et de la santé des végétaux. Le règlement (CE) n° 882/2004 renferme des dispositions relatives à l'offre d'une assistance technique, l'organisation de projets conjoints, l'élaboration de lignes directrices et la participation à des programmes de formation dans le but d'aider les pays tiers à se conformer aux normes et prescriptions communautaires et à organiser les contrôles officiels relatifs aux produits exportés vers l'UE.

La formation à l'intention des pays tiers est tout à fait conforme à la politique européenne de voisinage (PEV). La PEV constitue actuellement un élément clé de la politique extérieure de l'UE. Cette priorité se reflète dans l'initiative de formation.

La mise en place d'un programme de formation communautaire doit mettre l'accent sur la dimension internationale des normes de sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux ainsi que sur le commerce d'animaux vivants et de végétaux . Dans cette perspective, des actions de formation seront organisées à l'intention de participants de pays tiers afin de promouvoir la sécurité du commerce des animaux, des végétaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, permettant ainsi à la Commission de concrétiser les engagements politiques qu'elle a pris sur le plan international, notamment envers les pays en développement, en préparant mieux encore les pays candidats ou candidats potentiels et en tenant compte d'autres politiques telles que la PEV.

6. INITIATIVES PASSÉES ET PRÉSENTES DE LA COMMUNAUTÉ EN MATIÈRE DE FORMATION

La Commission a organisé et organise encore un certain nombre d'actions de formation dans les domaines concernés, dont certaines sont exposées ci-dessous.

6.1. Formations fondées sur la décision 90/424/CEE

L'échange de membres du personnel des autorités de contrôle des États membres est une méthode de formation appliquée par le passé sur la base de l'article 19 de la décision 90/424/CEE relative à certaines dépenses dans le domaine vétérinaire[4]. Bon nombre de ces échanges consistaient en un séjour prolongé de membres du personnel de contrôle d'un État membre dans un poste d'inspection frontalier d'un autre État membre. Le bilan de ces échanges est positif. Ils ont permis à de nombreux agents de contrôle de se familiariser davantage avec l'organisation des contrôles à l'importation des produits d'origine animale.

Il n'est pas exclu que de futures actions de formation incluent des échanges de personnel. Il convient toutefois de remarquer qu'une méthode pédagogique de ce type ne revêt une valeur ajoutée européenne que si elle s'inscrit dans un module de formation s'appuyant sur du matériel didactique poursuivant un but commun et conçu spécialement pour une formation sur un sujet bien déterminé, tel que les procédures d'importation.

La décision 90/424/CEE a également permis l'organisation de formations d'une semaine sur différents thèmes (l'hygiène des viandes, les produits de la pêche, etc.) dans des instituts des États membres (par exemple à Lyon, Berlin, Londres, Brême), à laquelle ont participé des experts de plusieurs États membres. Ces cours étaient axés sur différents aspects de la législation vétérinaire et ont permis aux participants de mieux appréhender les règles communautaires dans le domaine traité.

6.2. Projets de formations ad hoc

Une formation ad hoc est dispensée pour des projets de formation organisés en 2006. La Commission a lancé plusieurs appels d'offres à cet effet (voir l'annexe II).

Ces projets portent sur des questions très spécifiques et les formations sont dispensées par des organismes hautement qualifiés. Certaines de ces activités sont expressément destinées aux pays en développement du monde entier.

Au moment de l'adoption de la présente communication, il était prématuré de dresser un bilan détaillé de la qualité de ces formations. De manière générale, les réactions des participants sont très positives et démontrent l'importance du besoin existant en matière de formation.

6.3. Formations organisées par les laboratoires communautaires de référence

Trente-neuf laboratoires communautaires de référence (LCR) ont été établis au titre de la législation communautaire sur les denrées alimentaires, les aliments pour animaux et la santé et le bien-être des animaux. Chaque LCR forme un réseau avec les laboratoires nationaux de référence (LNR) des États membres. Les LCR fournissent donc aux LNR des informations et instructions sur les méthodes d'analyse et de diagnostic, adoptent des dispositions concrètes pour l'application de nouvelles méthodes, prennent part au diagnostic des foyers de maladies, etc. Ils ont également pour mission d'organiser des cours de formation initiale et continue à l'intention du personnel des laboratoires nationaux de référence et des experts des pays en développement. Dans ce contexte, les LCR organisent au moins un atelier par an. Ces ateliers visent à s'assurer que les méthodes d'analyse et de diagnostic sont appliquées avec le savoir-faire requis et de manière uniforme afin de garantir des résultats fiables.

Il n'est pas inutile de s'inspirer de l'excellente expérience acquise dans ce domaine et d'explorer les possibilités de collaboration future entre les LCR et la nouvelle initiative en matière de formation, en accordant la priorité à la participation du personnel des laboratoires des pays en développement.

6.4. Formation organisées par d'autres services de la Commission

D'autres directions générales de la Commission organisent des formations, soit directement, en vue de préparer les pays candidats à leur adhésion à l'Union (DG Élargissement), d'aider les pays en développement à appliquer les mesures sanitaires et phytosanitaires de l'UE (DG Commerce), soit indirectement, par les programmes d'aide extérieure de la Communauté (EuropeAid). Le CCR dispense des cours de formation sur différentes questions concernant la sécurité et la qualité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, en particulier, sur certains aspects liés à la mise en œuvre de la norme ISO/CEI 17025, dont le respect fait partie des exigences pour les laboratoires chargés des contrôles officiels relatifs aux denrées alimentaires et aux aliments pour animaux. Ces formations incluent aussi des cours pratiques et des démonstrations de méthodes d'analyse dans les laboratoires du CCR. Un accent particulier a été mis sur la formation d'experts en provenance des nouveaux Etats membres, des pays en voie d'adhésion, des pays candidats et des pays des Balkans occidentaux. En règle générale, ces projets ne se superposent ni ne font concurrence aux initiatives de la DG Santé et protection des consommateurs. En cas de risque d'interférence, les points à trancher sont débattus et coordonnés par un groupe de pilotage interservices créé à cette fin.

7. FUTURES FORMATIONS DE LA COMMUNAUTÉ

7.1. Contexte juridique

L'article 51 du règlement (CE) n° 882/2004 autorise la Commission à organiser des formations destinées au personnel des autorités compétentes des États membres et à des participants de pays tiers. La priorité est accordée aux participants des pays en développement. Les thèmes abordés dans ces formations sont la législation sur les denrées alimentaires, la législation sur les aliments pour animaux et les prescriptions en matière de santé animale et de bien-être des animaux.

La santé des végétaux n'est que partiellement couverte par la base juridique du règlement (CE) n° 882/2004. Cependant, l'article 2, paragraphe 1, point i) de la directive 2000/29/CE[5] offre une base légale pour la formation dans le domaine phytosanitaire. Par conséquent, les actions de formation organisées par la Commission peuvent également porter sur ce secteur.

7.2. Participants d'organismes non gouvernementaux

D'une manière générale, on peut supposer que la formation des opérateurs du secteur alimentaire se traduira par une augmentation de l'efficacité des travailleurs qualifiés, une amélioration des performances due aux programmes de renforcement des capacités, une meilleure application des normes communautaires et, partant, un niveau plus élevé de protection.

La participation aux formations de travailleurs du secteur permettrait aux entreprises du secteur alimentaire d'adapter leurs procédures de gestion de manière à garantir efficacement le respect des normes. Elle peut entraîner des avantages dans le sens où le risque de voir des produits retirés du marché serait moindre. L'amélioration du respect de la législation pourrait en outre réduire la nécessité des contrôles officiels, et peut-être même faire baisser le coût de ces contrôles.

Néanmoins, la base juridique permet uniquement d'organiser et de financer des formations au titre du budget de la Communauté et en faveur du personnel des autorités compétentes, ce qui exclut la participation de travailleurs des entreprises du secteur alimentaire. La participation de représentants des entreprises du secteur alimentaire ne doit pas être pris en charge par le budget communautaire. Les Etats membres peuvent, dans tous les cas, encourager leurs agences de formation nationales à développer des cours appropriés destinés à ces représentants.

7.3. Volume des formations de la Communauté

Les actions de formation organisées en 2006 concernent près de 1 500 participants. Compte tenu du fait que les actions de 2006 sont considérées comme s'inscrivant dans une phase de démarrage, il devrait être possible d'accroître progressivement le nombre de participants afin d'atteindre le nombre de 6 000 personnes en moyenne.

Selon la Commission, il importe, en premier lieu, de former les responsables de la formation des États membres afin qu'ils fassent passer un message correct aux participants des États membres. La formation de ces personnes devrait se dérouler sur une base permanente au fur et à mesure de l'évolution du droit communautaire. Par ailleurs, la formation communautaire devrait s'adresser au personnel de contrôle confronté quotidiennement à différents aspects du droit communautaire, sur la base d'une sélection effectuée par les États membres, ainsi qu'à des participants de pays tiers.

Les formations ont une durée de deux à dix jours. Compte tenu du nombre de participants envisagé, cela représente un volume considérable de formations, correspondant à quelque 960 jours par an et nécessitant d'importantes ressources.

7.4. La gestion de la formation communautaire

Quel que soit le système de formation retenu, il doit y avoir une gestion continue permettant d'arrêter des priorités et de définir des projets de formation, d'établir un programme de formation (annuel ou pluriannuel), de contrôler la qualité de la formation , de contrôler la qualité du matériel pédagogique et de mettre au point les procédures nécessaires au bon fonctionnement d'un système de formation.

Ces tâches font partie des activités de base de la Commission . Pour assurer la gestion quotidienne d'un système de formation communautaire, les services de la Commission doivent impérativement être épaulés par d'autres intervenants – en premier lieu les États membres, mais aussi éventuellement des organisations non gouvernementales – pour mener à bien les tâches précitées. La Commission entend consulter ces intervenants sur les questions ayant trait à la formation.

7.5. Critères d'un futur système de formation communautaire

Différentes options se présentent pour l'organisation d'un programme de formation européen. L'option privilégiée devrait être déterminée en fonction de différents paramètres, dont les suivants:

( La formation communautaire devrait être complémentaire : la formation organisée au niveau communautaire ne devrait pas faire concurrence à la formation organisée par les États membres, mais la compléter par l'ajout d'une dimension européenne à la formation.

( Fondée sur des priorités : compte tenu de la variété des thèmes qui seront couverts par la formation, il convient de fixer des priorités claires. Il n'est ni possible ni nécessaire d'organiser des formations sur la totalité des aspects couverts par la législation communautaire sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux ou par les prescriptions en matière de santé animale, de bien-être des animaux et de santé des végétaux. Le programme de formation européen devrait mettre l'accent sur la dimension européenne des contrôles officiels, tandis que les États membres sont les mieux à même d'organiser des formations sur les aspects des contrôles relevant de leur cadre juridique national.

( Flexibilité : il faut pouvoir réagir rapidement aux situations d'urgence de manière à garantir qu'une crise éventuelle soit traitée de manière identique par tous les États membres concernés. Cela implique la possibilité d'adapter rapidement le système et d'avoir facilement accès aux compétences existantes.

( Excellence : tout système doit posséder le niveau de qualité le plus élevé possible. Cela nécessitera l'utilisation de matériel pédagogique de qualité supérieure et un enseignement dispensé par des formateurs très qualifiés.

( Transparence : il convient de communiquer de manière claire et ouverte avec toutes les parties concernées au sein de la Communauté et dans les pays tiers sur l'organisation des cours et les possibilités de participation.

( Une stratégie globale et complète : une initiative de formation doit porter sur les domaines très vastes de la législation sur les denrées alimentaires, de la législation sur les aliments pour animaux et sur les prescriptions en matière de santé animale, de bien-être des animaux et de santé des végétaux. Cela requiert une stratégie globale et le concours d'experts dans ces domaines.

( Continuité : la formation devrait être dispensée sur une longue période de temps par une équipe reconnue qui possède une bonne connaissance de la politique communautaire dans les domaines traités, de manière à assurer en permanence un niveau de qualité élevé.

( La Commission ne doit pas renoncer aux contrôles sur la formation : la Commission doit, en particulier, être en mesure d'orienter le programme de formation, de vérifier la qualité des actions de formation et du matériel pédagogique et d'imposer des mesures correctives lorsqu'elles s'imposent.

7.6. Coopération avec les organismes nationaux de formation

Dans l'optique des bonnes pratiques de gestion, il ne serait pas judicieux d'ignorer les initiatives, établissements et instruments de formation, souvent d'excellente qualité, de certains États membres. Il serait dès lors opportun de tirer parti de leur existence et de leur expérience pour des actions au niveau communautaire.

Les organismes nationaux pourraient jouer un rôle majeur dans l'UE sur le plan de la diffusion de la politique européenne concernant des questions en rapport avec la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, la santé animale, le bien-être des animaux et la santé des végétaux. Ils pourraient devenir des centres de référence contribuant à la mise sur pied d'actions de formation dans les autres États membres, notamment en formant les formateurs, mais aussi en organisant, à intervalles réguliers, des sessions à l'attention du personnel des autorités de contrôle des États membres et des pays tiers.

La Commission estime que le système de coopération avec les organismes nationaux comporte un certain nombre d' avantages qui en feraient un instrument précieux de gestion des activités de formation:

( Il serait flexible. Il permettrait d'assigner des missions particulières à une agence donnée dans un délai relativement bref. Le programme de travail des organismes pourrait être adapté en fonction des priorités fixées par la Commission.

( Il ferait un usage optimal des ressources disponibles au sein de la Commission et des États membres.

( Il bénéficierait de l'expérience et de l'existence des infrastructures déjà implantées dans les États membres.

( Il conférerait une plus grande visibilité au rôle primordial joué par l'Europe dans ce domaine politique, qui revêt une importance cruciale pour les citoyens.

La Commission étudiera de manière plus détaillée les modalités pratiques de la mise sur pied d'une telle coopération.

8. OPTIONS PRISES EN COMPTE POUR L'ORGANISATION D'ACTIONS DE FORMATION PAR LA DIRECTION GÉNÉRALE SANTÉ ET PROTECTION DES CONSOMMATEURS

8.1. Contrats relatifs à l'organisation des formations

La conclusion d'un ou de plusieurs contrats par la Commission, définissant le mandat relatif à l'organisation des différentes composantes de la formation (l'enseignement proprement dit, la conception du matériel pédagogique, la gestion du programme, les aspects logistiques, la mise au point d'un programme d'apprentissage par voie électronique, par exemple) peut être considérée comme une option intéressante pour l'organisation de formations au niveau communautaire. Une méthode de ce type se caractérise par sa souplesse. Elle permet en effet de décrire les caractéristiques des besoins de formation en fonction des priorités fixées par la Commission. Les contrats peuvent en outre couvrir une période déterminée d'une durée suffisante pour finaliser un projet de formation. Selon le type de contrat, il est en outre possible de répondre à des besoins plus urgents en donnant la priorité à un projet de formation particulier.

Les contrats étant susceptibles de s'étaler sur plusieurs années, le risque de manque de continuité au terme d'un contrat peut être réduit, mais pas totalement éliminé. L'expérience acquise pendant plusieurs années peut ainsi être perdue à la fin du contrat.

8.2. Un service spécialisé de la Commission

L'éventualité de mettre sur pied un centre de formation doté d'installations, d'infrastructures et de ressources humaines permanentes pourrait être envisagée sous la forme d'un service spécialisé de la Commission. Les conséquences pratiques pour la Commission seraient loin d'être négligeables: des infrastructures entièrement équipées, la nécessité de disposer en permanence d'un personnel suffisant – dont les formateurs, le personnel assurant la gestion quotidienne, la gestion du programme de formation, la mise au point du matériel pédagogique, l'invitation des participants, l'organisation logistique, etc. Même si certaines de ces tâches peuvent être externalisées, un tel système nécessiterait des ressources très importantes, tant humaines que financières, et il est peu probable que celles-ci soient accordées. L'avantage de cette solution est que le message européen pourrait être diffusé par un système en contact avec le niveau où s'élaborent les politiques.

8.3. Une agence exécutive

Le règlement (CE) n° 58/2003 du Conseil du 19 décembre 2002 portant statut des agences exécutives chargées de certaines tâches relatives à la gestion de programmes communautaires[6] habilite la Commission à mettre sur pied une agence exécutive et à lui confier certaines tâches de gestion relatives à un programme communautaire. Cela permettrait à la Commission de se concentrer sur ses activités et fonctions de base, qui ne peuvent être externalisées, sans renoncer au contrôle ni à la responsabilité ultime des activités gérées par une agence de ce type.

La gestion d'un tel programme comprend des tâches techniques dépourvues de décisions à caractère politique et requiert un niveau élevé de compétence technique et financière. En ce qui concerne les formations, ces tâches pourraient comprendre la gestion des procédures liées à l'exécution d'un programme de formation. Confier ces tâches à une agence exécutive pourrait s'avérer un moyen efficace d'organiser des formations. Une agence de ce type conférerait en outre une grande notoriété et visibilité au projet de formation.

Cependant, avant de finaliser les réflexions sur cette option, il reste un certain nombre d'étapes procédurales à franchir. L'une d'elles consiste à réaliser une analyse coûts-avantages en tenant compte des facteurs exposés à l'article 3 du règlement (CE) n° 58/2003. De plus, avant que la Commission ne puisse créer une agence ou étendre le mandat d'une agence existante, le comité de réglementation des agences exécutives doit rendre un avis favorable et le Parlement européen doit être associé à la décision sur la base des modalités de travail convenues entre la Commission et l'autorité budgétaire.

Une idée intéressante qui mérite un examen approfondi réside dans la possibilité de fusionner les actions de formation avec les activités de l'"Agence exécutive pour le programme de santé publique", instituée par la décision 2004/858/CE[7] de la Commission. Les missions de cette agence seraient donc augmentées d'un nouvel ensemble de responsabilités, réunissant ainsi les différents programmes gérés par la Direction générale Santé et protection des consommateurs en une structure unique. L'intérêt de cette option tient au fait que les structures administratives nécessaires à la gestion d'une agence existent déjà, ce que permettrait de lancer le programme de formation sans devoir mettre sur pied une nouvelle structure organisationnelle (nomination d'un comité directeur et d'un directeur). La fusion des différents programmes améliorerait en outre l'efficacité de l'agence existante.

L'Autorité Européenne de Sécurité des Aliments (AESA) ne peut être considérée comme une option pour l'organisation de ces activités de formation. L'AESA a pour tâche spécifique de procéder à l'évaluation des risques. L'organisation de formations, qui est plus du ressort de la gestion des risques, s'avérerait être en conflit avec le mandat actuel de l'AESA. Par ailleurs, l'AESA est une agence de régulation à laquelle s'appliqueraient les réflexions décrites au point 8.4.

8.4. Une agence de régulation

Un organisme de formation européen assumant, en tout ou en partie, les tâches liées à l'organisation et à l'exécution des formations pourrait également être créé comme une organisation indépendante de la Commission, poursuivant ses activités sous la forme d'une agence de régulation conformément à son règlement fondateur, à adopter par le Conseil et le Parlement européen. Ses tâches pourraient comprendre l'exécution des formations, la formation et le recrutement des formateurs, la mise au point du matériel pédagogique, la communication et la publicité visant à attirer le plus efficacement possible les groupes cibles des États membres et des pays tiers, et la constitution de réseaux avec des agences nationales.

À l'instar de la mise en place d'une agence exécutive, la création d'une agence de régulation donnerait une plus grande visibilité aux activités de formation de la Communauté en y associant ces formations. Elle permettrait de réduire la charge administrative de la Commission puisqu'elle recruterait son propre personnel et gérerait son propre budget.

Par nature, une agence de régulation est toutefois un organe distinct des institutions communautaires, doté de sa propre personnalité juridique et travaillant indépendamment de la Commission. Par conséquent, il existe un risque de défaillance de la coordination avec les services de la Commission. De ce point de vue, l'option consistant à créer une agence ou à étendre le mandat d'une agence existante ne serait pas la plus indiquée pour l'organisation de formations communautaires.

9. PROCHAINES MESURES À PRENDRE PAR LA COMMISSION

La Commission va approfondir sa réflexion sur la solution consistant à confier l'organisation d'un programme de formation à une agence exécutive (voir le point 8.3). Cependant, la faisabilité juridique dans le contexte légal approprié et les mesures pratiques seront examinées dans le but de permettre l’utilisation des ressources financières du budget communautaire avant qu’une telle décision ne soit prise. Cette solution semble offrir les garanties nécessaires pour que les principaux objectifs de la Commission soient atteints et que, en particulier, les activités de base continuent à être du ressort de la Commission (voir le règlement (CE) n° 58/2003). Par conséquent, la Commission commandera l'analyse coûts-avantages précitée dans les plus brefs délais.

10. ANALYSE D'IMPACT

L'incidence de l'organisation de programmes de formation sur différents aspects de la vie socio-économique a été étudiée et est publiée en même temps que la présente communication. Cette étude comprend une analyse des coûts fondée sur l'expérience acquise au cours de la phase de démarrage d'un certain nombre d'actions de formation organisées en 2006.

Sur cette base, le coût total d'un programme annuel de formation peut être estimé, compte tenu de certains paramètres tels que le nombre de participants par an, la durée moyenne d'un cours, le nombre de participants par cours et l'option de gestion retenue, à un montant compris entre 13,2 et 19,8 millions d'euros pour la période allant de 2007 à 2011. Il est prévu de financer ces activités sur le budget du fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA).

On peut s'attendre à ce que le coût de ce programme soit élevé lors du démarrage des actions de formation en raison des demandes de participation, notamment de la part des pays en développement, qui seront vraisemblablement nombreuses au cours de cette période. Le nombre de participants pourrait ainsi varier entre 6 000 et 9 000 personnes. Après une période initiale de deux ans, le nombre de demandes de participation devrait baisser.

11. CONCLUSIONS

La Commission s'efforcera de disposer d'une structure permanente qui devra permettre d'organiser efficacement des actions de formation dans les domaines de la législation sur les denrées alimentaires, la législation sur les aliments pour animaux, la santé animale et le bien-être des animaux.

Dans le contexte de l'organisation de ces actions, la Commission examinera en détail les différentes options relatives à la gestion d'un programme de formation. Quelle que soit l'issue de ces réflexions, il restera un certain nombre d'étapes procédurales à franchir, notamment la réalisation d'une analyse coûts-avantages si l'option de l'agence exécutive est envisagée et l'adoption de modalités d'application relatives à l'organisation des formations, requises par l'article 51, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 882/2004. Ces modalités d'application peuvent comprendre des aspects en rapport avec la gestion, tels que les procédures à suivre pour mettre sur pied un programme annuel de formation, la consultation des parties concernées et, éventuellement, les contacts avec un organisme de formation.

Il convient de tenir compte du fait que certaines options, comme la création d'une agence de régulation ou d'un service spécialisé au sein de la Commission, sont considérées comme n'offrant pas les meilleures solutions pour une formation efficace. Si l'option de l'agence de régulation était retenue, la Commission risquerait de renoncer à contrôler son programme de formation et ces deux options exigeraient vraisemblablement d'importantes ressources.

ANNEXE I: Récapitulatif des mesures communautaires

Les dispositions de la législation sur les denrées alimentaires et de la législation sur les aliments pour animaux et les prescriptions en matière de santé animale, de bien-être des animaux et de santé des végétaux ont été élaborées progressivement pendant près de 40 ans. La situation actuelle peut être résumée comme suit:

Législation sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux

( législation alimentaire générale;

( étiquetage et nutrition;

( biotechnologies;

( sécurité chimique des denrées alimentaires;

( sécurité biologique des denrées alimentaires;

( alimentation animale;

( contrôles des denrées alimentaires et des aliments pour animaux.

Voir l'adresse: http://ec.europa.eu/food/food/index_fr.htm

Prescriptions en matière de santé animale

( Mesures sanitaires préventives concernant le commerce intracommunautaire et les importations:

( d'animaux vivants;

( de sperme, d'ovules et d'embryons;

( de produits animaux.

( Législation communautaire sur les maladies animales:

( nouvelle stratégie en matière de santé animale visant à améliorer la prévention des maladies animales dans l'UE et lutte contre celles-ci;

( mesures de contrôle à prendre dès que la présence d'une maladie est suspectée;

( programmes d'éradication et de suivi relatifs aux maladies déjà présentes au sein de la Communauté;

( contribution financière de l'UE.

( Autres activités: mesures d'identification visant à garantir la traçabilité des animaux

Voir l'adresse: http://ec.europa.eu/food/animal/index_fr.htm

Prescriptions en matière de bien-être des animaux

( protection des animaux dans les exploitations, et notamment les poules pondeuses, les veaux et les porcs;

( protection des animaux en cours de transport;

( protection des animaux au moment de l'abattage ou de la mise à mort.

Voir à l'adresse: http://ec.europa.eu/food/animal/index_fr.htm

Prescriptions en matière de santé des végétaux

( produits phytosanitaires;

( organismes nuisibles;

( droits de propriété;

( ressources génétiques;

( semences et matériels de multiplication;

( végétaux et semences génétiquement modifiés.

Voir l'adresse: http://ec.europa.eu/food/plant/index_fr.htm

ANNEXE II: Formations organisées en 2006 à l'intention des pays en développement

Les cours suivants ont été mis au point en 2006:

( l'application des principes HACCP et leur évaluation;

( l'influenza aviaire hautement pathogène;

( les normes européennes applicables aux importations de fruits et légumes et de produits de la pêche;

( les procédures de contrôle à l'importation aux postes d'inspection frontaliers;

( les normes concernant les sous-produits animaux;

( le bien-être des animaux au moment de l'abattage des animaux producteurs de viande.

Parmi ces cours, ceux cités ci-dessous ont été ou seront organisés à l'intention de pays en développement sélectionnés sur la base de leurs antécédents commerciaux ou de leurs échanges potentiels avec l'UE:

( Importations de fruits et de légumes: El Salvador, 30 mai – 1er juin 2006; Malaisie, prévu pour septembre 2006; Tanzanie, prévu pour octobre 2006;

( Produits de la pêche: Indonésie, 25-27 avril 2006; Colombie 20-22 juin 2006; Sénégal, prévu pour octobre 2006,

avec des représentants invités provenant des régions suivantes:

( Afrique (notamment: Tanzanie, Kenya, Ouganda, Malawi, Éthiopie, Érythrée, Botswana, Namibie, Zimbabwe, Zambie, Lesotho, Swaziland, Afrique du Sud, Sénégal, Mauritanie, Guinée, Côte d'Ivoire, Cameroun, Bénin, Togo, Gambie, Ghana).

( Asie (notamment: Malaisie, Philippines, Indonésie, Laos, Thaïlande, Viêt Nam, Cambodge, Myanmar, Chine, Taïwan, Singapour, Corée du Sud, Papouasie – Nouvelle-Guinée, Maldives, Bangladesh).

( Amérique latine (notamment: El Salvador, Belize, Bolivie, République dominicaine, Guatemala, Colombie, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panama, Cuba, Venezuela, Équateur, Chili, Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay, Mexique).

Un cours supplémentaire consacré à la grippe aviaire et s'adressant au Laos, au Viêt Nam, au Cambodge et à l'Indonésie s'est déroulé de février à mai 2006. Compte tenu de la situation épidémiologique de la maladie, il est prévu d'étendre cette action aux pays africains dès que possible. Des représentants des pays en développement ont été invités à tous les autres cours.

[1] JO L 165 du 30.4.2004 (voir le rectificatif au JO L 191 du 28.5.2004, p. 1).

[2] Chiffres fondés sur les données fournies à la Commission par les États membres.

[3] Règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO L 31 du 1.2.2002, p. 1), modifié par le règlement (CE) n° 1642/2003 (JO L 245 du 29.9.2003, p. 4).

[4] Décision 90/424/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative à certaines dépenses dans le domaine vétérinaire (JO L 224 du 18.8.1990, p. 19), modifiée en dernier lieu par la décision 2006/53/CE du 23 janvier 2006 (JO L 29 du 2.2.2006, p. 37).

[5] Directive 2000/29/CE du Conseil du 8 mai 2000 concernant les mesures de protection contre l'introduction dans la Communauté d'organismes nuisibles aux végétaux ou aux produits végétaux et contre leur propagation à l'intérieur de la Communauté (JO L 169 du 10.7.2000, p. 1).

[6] JO L 11 du 16.1.2003, p. 1.

[7] Décision 2004/858/CE de la Commission du 15 décembre 2004 instituant une agence exécutive dénommée «Agence exécutive pour le programme de santé publique» pour la gestion de l’action communautaire dans le domaine de la santé publique — en application du règlement (CE) n° 58/2003 du Conseil (JO L 369 du 16.12.2004, p. 73).