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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 25.3.2009 
SEC(2009) 356 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
 
Document d’accompagnement de la 
Proposition de 
 
DÉCISION-CADRE DU CONSEIL 
 
relative à l'exploitation et aux abus se xuels concernant des enfants et à la 
pédopornographie, abrogeant la décision-cadre 2004/68/JAI  
  
 
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT  
 
 
 
{COM(2009) 135} 
{SEC(2009) 355} 
 
FR 2   FR RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT  
1. QUEL EST LE PROBLEME ? 
L’exploitation et les abus sexuels concernant des enfants constituent des formes 
particulièrement graves de crim inalité puisqu’elles sont dirigées  contre les enfants, qui ont 
droit à une protection et à une attention particulières. Ils provoquent des dommages 
physiques, psychologiques et so ciaux à long terme chez leurs victimes, et leur persistance 
sape les valeurs fondamentales d’une société m oderne liées à la protection particulière des 
enfants ainsi que la confiance dans les institu tions publiques concernées. Malgré l’absence de 
statistiques précises et fiables, les études te ndent à montrer qu’en Eu rope, une minorité non 
négligeable pourrait être la cible d’agressions sexuelles durant l’enfance, et des recherches 
donnent à penser que ce phénomène ne diminue pa s avec le temps, mais qu’au contraire, 
certaines formes de violence sexuelle sont en augmentation. 
Si les enfants sont victimes de ce phénomène,  c’est principalement en raison de leur 
vulnérabilité, qui résulte de dive rs facteurs. L’insuffisance des mesures prises dans le cadre 
des mécanismes répressifs pour lutter contre ce s abus contribue à leur prévalence, et le 
caractère transnational de certaines formes d’infractions complique encore la situation. Les victimes hésitent à porter plainte, par honte ou par crainte des conséquences, les divergences 
entre les législations et les procédures pénales au niveau national peuvent donner lieu à des 
différences dans les enquêtes et les poursu ites d’un pays à l’autre, et les personnes 
condamnées peuvent rester dangereuses après avoir purgé leur peine. L’évolution des 
technologies de l’information a renforcé ces problèmes en facilitant la production et la diffusion d'images pédopornographiques tout en permettant aux auteurs de ces infractions 
d’agir dans l’anonymat. Dans le même temps,  les systèmes juridiques nationaux doivent 
composer avec le nombre élevé d’acteurs c oncernés, exerçant le urs responsabilités à 
différents degrés et agissant dans des environnements juri diques nationaux différents. La 
facilité à voyager et les différences de revenu s entre les pays alimentent le tourisme sexuel 
impliquant des enfants, les pédophiles allant  ainsi souvent commettre des infractions à 
l’étranger en toute impunité. Au-delà des difficu ltés rencontrées au niveau des poursuites, la 
criminalité organisée peut engranger des béné fices considérables en prenant un minimum de 
risques. 
2. Q
UELLE EST LA JUSTIFICATION D ’UNE ACTION DE L ’UE? 
Les législations nationales aborde nt certains de ces problèmes à des degrés divers. Toutefois, 
elles ne sont pas suffisamment solides ou co hérentes pour apporte r une réponse sociale 
énergique à ce phénomène alarmant. À l'échelon de l'Union européenne, la décision-cadre 
2004/68/JAI du Conseil introduit un rapprocheme nt minimum des législations des États 
membres en vue d'ériger en infraction pénale  les formes les plus graves d’abus et 
d’exploitation sexuels impliquant  des enfants, d'étendre la compétence des juridictions 
nationales et de fournir un minimum d'aide au x victimes. Bien que se s prescriptions aient 
généralement été mises en œuvre, la décision- cadre présente un certain  nombre de lacunes. 
Elle ne prévoit le rapprochement des législati ons que pour un nombre limité d’infractions, ne 
couvre pas les nouvelles formes d'abus et d' exploitation utilisant les technologies de 
l'information, ne lève pas les obstacles qui em pêchent d'engager des poursuites à l’encontre 
des auteurs d’infractions en dehors du territoire national, ne répond pas à tous les besoins 
 
FR 3   FR spécifiques des enfants victimes et ne prévoi t aucune mesure adéquate pour prévenir les 
infractions. 
Des initiatives en cours dans le domaine de la  coopération policière et judiciaire pourraient 
jouer un rôle dans la lutte contre cette form e de criminalité. En outre, une convention du 
Conseil de l’Europe (STCE n° 201) sur la protection des enfant s contre l'exploitation et les 
abus sexuels a été adoptée en 2007 et constitue sans doute la norme internationale la plus 
élevée en matière de protection des enfants cont re l’exploitation et les abus sexuels à ce jour. 
Si l’ensemble des États membres mettaient en œuvre la convention STCE n° 201, il en 
résulterait également d’importantes amélioratio ns. Cependant, rien ne garantit que tous les 
États membres ratifieront la conve ntion dans un avenir proche en raison de la longueur des 
procédures nationales et de l'absence de calendr ier de ratification, ni que la convention puisse 
offrir un mécanisme solide de contrôle afin  d’assurer une mise en œuvre appropriée. 
Pour les raisons précitées, les parties prenantes plaident avec vigueur pour des mesures plus 
spécifiques et plus efficaces. 
3. QUELS SONT LES OBJECTIFS  ? 
L’objectif politique général de l’Union en cette matière, au titre de l’article 29 du traité sur 
l’Union européenne, est de prévenir et comb attre les crimes contre des enfants, qui 
comprennent notamment les abus sexuels concerna nt des enfants et l’exploitation sexuelle des 
enfants. 
Des mesures visant à atteindre les objectifs  spécifiques et opérationnels ci-dessous 
pourraient concourir à la réalisa tion de cet objectif général. 
A. Objectif spécifique: poursuivre effectivement les infractions  
Objectifs opérationnels:  
A.1 Infliger des sanctions pénales effe ctives, proportionnées et dissuasives  aux auteurs 
d’actes d’exploitation et d’abus sexuels 
A.2 Faciliter les enquêtes sur les infractions ainsi que l’engagement de procédures 
pénales  
A.3 Poursuivre  effectivement les actes d’exploitation ou d’abus commis à l’étranger  
A.4 Lever les entraves à la coopération internationale  et encourager l'utilisation d’outils 
d’enquête efficaces en matière de criminalité  organisée et d’affaires transnationales 
B. Objectif spécifique: prot éger les droits des victimes  
Objectifs opérationnels:  
B.1 Faciliter l’accès des victimes  aux voies de recours juri diques et aux mesures de 
protection spécialisées adéquates 
B.2 Faire en sorte que les enfants victimes d’actes d’exploitation ou d’abus sexuels ne 
subissent pas de préjudice  du fait de leur participation au x enquêtes et poursuites pénales. 
 
FR 4   FR C. Objectif spécifique: prévenir l’exploita tion et les abus sexuels concernant des 
enfants  
Objectifs opérationnels:  
C.1 Promouvoir l’ accès à des programmes et mesures d’intervention  comme moyen de 
prévenir les récidives et les nouvelles infractions à l’encontre des enfants. 
C.2 Faire en sorte que des mesures de sécurité  appropriées soient prises à l’égard des 
pédophiles qui continuent à être dangereux après leur libération et que ces mesures soient 
effectivement mises en œuvre  à travers l’UE. 
C.3 Empêcher ou compliquer techniquement  l’accès à la pédopornographie ainsi que 
sa diffusion, notamment sur internet . 
D. Objectif spécifique: mettre en place des systèmes de contrôle efficaces  
Objectif opérationnel:  
D.1 Créer des mécanismes nationaux harmonisés afin de mesurer l’ampleur de ce type 
de criminalité  et de contrôler l’efficacité de la politique  de lutte contre l’ exploitation et les 
abus sexuels concer nant des enfants. 
4. QUELLES SONT LES OPTIONS POLITIQUES ? 
Plusieurs options sont examinées en vue d'atteindre l’objectif poursuivi. 
• Option (1): aucune action nouvelle de l’UE  
L'Union européenne n’entreprendrait aucune no uvelle action (législation, instruments autres 
que des politiques, soutien financier) pour lutter contre l'exploitation et les abus sexuels 
concernant des enfants, tandis que les États membres pourraient poursuivre le processus de 
signature et de ratificatio n de la convention du Conseil de l’Europe STCE n° 201. 
• Option (2): compléter la législation ex istante par des mesures non législatives  
La législation européenne existante, notamment  la décision-cadre 68/20 04/JAI, ne serait pas 
modifiée. En lieu et place, des mesures non légi slatives pourraient être adoptées au soutien de 
la mise en œuvre coordonnée des législations  nationales. Elles comprendraient l'échange 
d'informations et d'expériences en matière de  poursuites, de protection ou de prévention, la 
sensibilisation, la coopération avec le secteur pr ivé et la promotion de l'autorégulation, ou la 
création de mécanismes pour la collecte de données. 
• Option (3): nouvelle législation en  matière de poursuites, de pr otection des victimes et de 
prévention des infractions  
Une nouvelle décision-cadre serait adoptée, qui intégrerait la décision-cadre existante, 
certaines dispositions de la convention STCE n°  201 et des éléments supplémentaires qui ne 
proviendraient d’aucune de ces de ux sources. Elle aborderait, pa r exemple, la criminalisation 
de formes graves d’exploitation et d’abus sexue ls concernant des enfant s qui n’y figurent pas 
actuellement, comme les nouvelles infractions pé nales dans un contexte informatique. Des 
 
FR 5   FR dispositions seraient introduites afin d’aider à enquêter sur les infractions et à engager des 
poursuites pénales, ainsi que des dispositions visant à étendre la compétence nationale et à protéger et à aider les victimes dans le cadre de procédures pénales, de même que des mesures 
destinées à prévenir la récidive et à interrompre l’accès à la pédopornographie. 
• Option (4): nouvelle législation globale visant à améliorer le s poursuites, la protection des 
victimes et la prévention des infractions (comme dans l’option 3), complétée par des 
mesures non législatives (comme dans l’option 2)  
Les dispositions existantes de la décision- cadre 68/2004/JAI seraient complétées par une 
action au niveau de l’Union europé enne visant à modifier le dro it pénal matériel et les règles 
de procédure, protéger les vic times et prévenir les infractio ns comme dans l'option 3, ainsi 
que par les mesures non législatives  décrites dans l’option 2 afin d’améliorer la mise en œuvre 
des dispositions législatives nationales en matiè re pénale qui résulteraient des modifications 
précitées et de prévoir des out ils en matière d’enquêtes, de poursuites, de protection et de 
prévention en dehors du cadre de la législation pénale. 
5. QUE RESSORT -IL DE LA COMPARAISON DES OPTIONS POLITIQUES ? 
L’option 1 (statu quo) pourrait apporter d’importantes amélio rations si les États membres 
signent, ratifient et mettent en  œuvre la convention du Conse il de l’Europe (STCE n° 201), 
comme ils semblent disposés à le faire. Toutefoi s, en raison de la longueur des procédures 
nationales de ratification, due à l’inexistence de  cadre européen juridiquement contraignant, et 
du fait de l’absence de mécanisme solide de contrô le, il est difficile de prédire quand et dans 
quelle mesure les avantages de cette conven tion se concrétiseront. L’option 2 devrait 
permettre de renforcer l’efficacité  de la mise en œuvre du cadre juridique actuel, mais il est 
probable qu’elle ne suffise pas pour améliore r les poursuites dans un  certain nombre de 
domaines dans lesquels une base ju ridique spécifique  est nécessaire. 
L’option 3 devrait apporter une amélioration par ra pport à la présente situ ation, en durcissant 
la législation dans les domaines couverts par les dispositions actuelles de l’UE en matière de poursuites à l’encontre des aute urs et de protection des enfant s victimes. Elle devrait aussi 
prévoir des mesures de prévention, permettant ainsi une amélioration de la protection des 
enfants en général. Son coût de vrait être compensé par l’avan tage économique et social que 
représente une action plus efficace contre ce ty pe d’infractions pénales. Les avancées en 
matière de droits fondamentaux devaient égalem ent l’emporter sur les risques d’interférence 
allant de pair avec certaines mesures. 
L’option 4 devrait permettre de démultiplier l’e fficacité des mesures prévues par les options 2 
et 3 en les associant et en en courageant les États membres à c oopérer dans la mise en place 
d’outils et à mieux mettre en œuvre le  cadre juridique plus global prévu. 
Au regard de l'analyse de l'impact socio-économique et de l'impact sur les droits 
fondamentaux, les options 3 et 4 présentent la me illeure approche des problèmes et permettent 
d'atteindre les objectifs de la proposition. L' option privilégiée serait l'option 4, suivie par 
l’option 3.