Avis du Comité économique et social sur le "Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le fonctionnement du Règlement (CEE) n° 3932/92 de la Commission concernant l'application de l'article 81, paragraphe 3, du Traité CE (ex-article 85, paragraphe 3) à certaines catégories d'accords, de décisions et de pratiques concertées dans le domaine des assurances"

(2000/C 51/24)

Le 8 juillet 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le rapport susmentionné.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 25 novembre 1999 (rapporteur: M. Ravoet).

Lors de sa 368e session plénière de 8 et 9 décembre 1999 (séance du 9 décembre 1999), le Comité a adopté le présent avis à l'unanimité des 68 voix.

1. Introduction

1.1. La Commission européenne a présenté, sous les références COM(1999) 192 final, son rapport au Conseil et au Parlement européen concernant l'application du règlement d'exemption dont bénéficient les entreprises d'assurance par rapport aux dispositions du Traité en matière de concurrence (art. 81-1) pour certaines catégories d'accords.

1.2. Le règlement d'habilitation du Conseil de 1993 lui imposait en effet de rendre compte de l'application de ce régime particulier dans un délai de six ans. Le Comité économique et social partage l'avis que la présentation de ce rapport a lieu à un moment opportun pour préparer la continuité de la politique suivie en vertu du règlement d'exemption, qui vient à échéance en mars 2003.

1.3. Le Comité se félicite de la procédure de consultation entreprise par la Commission à l'occasion de la présentation de ce rapport, en particulier en ce qui concerne les autorités et juridictions nationales compétentes en matière d'assurance et de concurrence. Le Comité souhaite que la Commission veille à ce que l'application faite par les instances nationales des dispositions en matière de concurrence soit univoque. Il considère en effet que les risques de divergence sont d'autant plus réels que leurs décisions se fondent à la fois sur une analyse juridique et sur une analyse économique. Il est de ce fait important de connaître la méthodologie qu'elles suivent et le contexte auquel elles se réfèrent. Cette préoccupation est renforcée par la perspective de la déconcentration de l'exercice des compétences en matière d'application du droit communautaire de la concurrence envisagée par le Livre blanc de la Commission du 28 avril 1999.

1.4. Le Comité entend se référer à ses avis(1) rendus respectivement au sujet du règlement d'habilitation du Conseil, et du règlement d'exemption de la Commission.

1.5. Le présent rapport entend:

- situer le contexte dans lequel ces dispositions doivent être appréciées;

- donner une appréciation générale sur le rapport de la Commission, et

- formuler certaines réflexions concernant des points particuliers abordés dans le rapport de la Commission.

2. Observations générales

2.1. Le Comité rappelle son attachement à une concurrence libre et effective: elle constitue un facteur de progrès économique et bénéficie au consommateur. Il se veut dès lors attentif à ce que les dérogations accordées en regard de certaines activités gardent une nature exceptionnelle et à ce qu'elles ne soient pas interprétées de manière à en étendre la portée.

2.2. Le règlement d'exemption dont bénéficient les entreprises d'assurances pour certaines catégories d'ententes correspond au souci exprimé dans l'article 81-3 du Traité de permettre des ententes contribuant à promouvoir le progrès technique ou économique ou ayant un effet positif pour la production ou la distribution des produits, étant entendu que les consommateurs participent aux avantages qui en découlent.

2.3. Dans le secteur de l'assurance, de très nombreuses ententes s'inscrivant dans ce cadre ont été notifiées aux services de la Commission avant l'entrée en vigueur du régime d'exemption par catégories, pour des raisons souvent spécifiques à cette activité économique particulière. Le Comité avait accueilli favorablement la simplification résultant de l'adoption du régime d'exemption par catégories, qui écarte les inconvénients d'un contrôle administratif pesant. Il constate à présent que la Commission a consolidé son expérience permettant de poursuivre l'application du règlement d'exemption.

2.4. L'activité d'assurance est en effet caractérisée par:

- un mécanisme de formation des prix qui diffère de celui rencontré dans la plupart des autres activités économiques en ce sens que les éléments constitutifs du prix de revient se situent dans le futur par rapport aux primes et cotisations perçues (inversion du cycle de production). Le Comité observe que la formation des prix en assurance est en outre influencée par le fait que les États membres rendent certaines assurances obligatoires, ce qui se traduit par une rigidité de la demande, ainsi que par l'assujettissement, dans plusieurs États membres, de certaines assurances à une politique de contrôle des prix. Le Comité observe que cette réglementation des prix a pour effet de réduire la compétitivité des entreprises;

- la fonction de protection des assurés et des ayants droit dont répondent les entreprises d'assurances, dont il y a dès lors lieu de prévenir la faillite; cette préoccupation est particulièrement vive en ce qui concerne les engagements à long terme des entreprises d'assurances, notamment en matière de retraites, où leur rôle devient de plus en plus important;

- une complexité technique et juridique dont il résulte qu'il s'avère souvent bon pour le consommateur de pouvoir trouver des points de repère assurant une plus grande transparence et une meilleure compréhension des engagements contractuels;

- le besoin d'accéder à des moyens financiers importants pour répondre aux besoins du marché, qui dépassent les capacités financières d'entreprises considérées isolément.

2.5. Ces particularités expliquent sans doute le temps qui a été nécessaire avant de définir des règles en matière de concurrence applicables spécifiquement au secteur de l'assurance. Elles justifient, par l'équilibre réalisé entre les objectifs de bon fonctionnement du Marché unique, le souci de préserver les intérêts des consommateurs, et l'utilisation efficiente des moyens administratifs de la Commission, un régime dont le Comité souligne la nature exceptionnelle.

2.6. La Commission relève fort justement dans son rapport que l'entrée en vigueur du règlement d'exemption a pour ainsi dire coïncidé avec celle des directives "de la troisième génération" parachevant la réalisation d'un Marché unique dans le secteur de l'assurance et elle cherche à assurer dans l'exercice de ses compétences une fonction d'équilibre par rapport aux libertés que le Marché unique offre aux opérateurs du secteur.

2.7. Depuis le début de la décennie, l'assurance européenne a vécu d'importantes mutations. Celles-ci comprennent notamment l'abandon du régime d'approbation préalable des tarifs et conditions, le développement d'une concurrence transfrontalière, d'importantes concentrations, y compris avec d'autres établissements financiers, et l'apparition de nouveaux opérateurs, de nouvelles technologies et de nouveaux canaux de vente.

3. Observations particulières

3.1. Statistiques techniques communes

3.1.1. Le Comité reconnaît que la bonne fin des opérations d'assurance justifie que les entreprises aient accès à des informations statistiques aussi fiables et représentatives du marché que possible. Il juge opportun de maintenir le régime instauré par le règlement d'exemption, tout en veillant à ce que les travaux statistiques communs gardent une nature strictement indicative. De même que le fait la Commission, il se félicite de ce que ces travaux facilitent l'accès au marché d'un nombre aussi élevé que possible d'opérateurs. Il juge approprié que de grandes entreprises participent à ces études communes, ce qui permet d'en accroître la fiabilité.

3.1.2. Le Comité considère que l'élaboration de statistiques communes à un niveau plus avancé de détail permet aux opérateurs d'affiner leur politique de souscription dans un sens qui bénéficie à la concurrence et à la fiabilité des calculs techniques.

3.1.3. Le Comité préconise que ces études soient accessibles aux opérateurs qui souhaitent s'y associer à des conditions raisonnables. Les consommateurs devraient pouvoir prendre connaissance, par exemple au travers des publications des autorités de contrôle, du rôle que ces données jouent dans l'établissement des primes.

3.2. Conditions-type d'assurance

3.2.1. Le Comité considère qu'il est important pour les parties - assureurs, intermédiaires et consommateurs - de pouvoir se référer à des conditions indicatives. Ces clauses constituent des balises permettant d'apprécier l'étendue des garanties. Le rapport de la Commission indique en son point 23 que celle-ci entend revoir le régime prévu à l'article 7, paragraphe 1, qui vise les exclusions-type, les garanties accordées sous réserve de conditions-type et les extensions de garantie-type qui seraient superflues pour un nombre significatif de preneurs.

3.2.2. Le Comité prend acte du point de vue général de la Commission au sujet de ces clauses et la soutient dans sa vigilance, mais estime que le rapport ne démontre pas sur la base de quelles expériences concrètes cette révision est nécessaire. La pratique indique que, dans les contrats intéressants, les grands risques ou souscrits à l'intervention de certains intermédiaires ayant négocié des conditions spécifiques pour leur clientèle, les entreprises dérogent régulièrement à ces modèles, confirmant ainsi leur portée indicative. L'utilisation de conditions-type indicatives se conçoit tant dans l'énumération des garanties comprises dans le contrat que dans l'indication précise de ses limites par la voie d'exclusions ou de mesures de sécurité à prendre par l'assuré pour bénéficier de la couverture; le recours à une énumération d'exclusions sera par ailleurs fonction du type de rédaction des contrats, qui sont de nature énumérative des garanties sur certains marchés, du type "tout, sauf ..." sur d'autres. Pour ces raisons, le Comité souhaite être informé davantage sur l'expérience concernant ce type de clauses avant de revenir sur l'actuel régime d'exemption de notification.

3.2.2.1. Le Comité renvoie par ailleurs à ses avis en matière de clauses abusives. Sans devoir remonter à des études ou avis portant sur une situation antérieure à la mise en oeuvre de la directive 93/13/CE relative aux clauses abusives, il rappelle le travail mené en 1997/1998 par son Observatoire du Marché unique lors de la préparation de l'avis intitulé "Les consommateurs dans le marché des assurances". Il avait alors:

1) souligné le principe fondamental de l'équilibre à garantir entre assureur et assuré dans les relations contractuelles,

2) reconnu la justification du régime d'exemption visé par le présent rapport, et

3) invité la Commission à étudier plus systématiquement les clauses figurant dans les contrats destinés aux consommateurs en vue de remédier le cas échéant à leur caractère abusif.

3.3. Couverture en commun de certains types de risques

3.3.1. Le Comité avait dans son avis à propos du règlement d'habilitation constaté "l'utilité évidente" de la couverture en commun de certains types de risques, en particulier pour faire face à des risques majeurs.

3.3.2. Le Comité se montre satisfait de l'approche pragmatique de la Commission dans le domaine complexe de la définition des marchés devant être pris en considération pour apprécier la licéité de la couverture en commun de certains risques. La récente réflexion de la Commission en assurance aviation, citée au point 30 du rapport, témoigne de ce réalisme. La Commission pourrait utilement rechercher les voies permettant aux opérateurs de trouver, dans des délais raisonnables, une réelle sécurité juridique quant au caractère licite ou non de la couverture en commun de certains types de risques.

3.3.3. Le Comité invite cependant la Commission à ne pas s'en tenir strictement à des considérations de dimension (voir le point 28b du rapport) pour opérer sur un marché comme justification de l'adhésion à un pool, mais à tenir compte aussi de l'opportunité qu'une participation à un pool peut représenter pour une entreprises qui cherche à acquérir une expérience technique.

3.4. Équipements de sécurité

3.4.1. Le Comité observe que la participation des entreprises d'assurance à la standardisation d'équipements de sécurité et de protection tend à renforcer la fiabilité du matériel disponible pour le consommateur. Sur ce point, les intérêts des entreprises et du public vont de pair.

3.4.2. Le Comité prend acte du contexte dans lequel la Commission, sur la base des observations émanant des fabricants d'équipements de sécurité, a été amenée à adopter un ton critique à l'égard des efforts des assureurs en matière de rapprochement des normes techniques relatives au matériel de protection contre l'incendie et le vol en particulier. Il relève cependant la réalité des travaux menés à l'initiative des assureurs et au travers de leur représentation au sein d'organismes de concertation avec les professionnels et les consommateurs et de normalisation. Il estime que la lenteur des progrès en matière d'harmonisation européenne de normes techniques est due à des aspects qui dépassent souvent les possibilités des assureurs. S'il est légitime d'encourager l'harmonisation, la recherche de cet objectif ne peut pas pour autant mener à ce que les entreprises d'assurance se voient contraintes à aligner vers le bas les exigences qualitatives que l'on peut attendre du matériel de sécurité. Les assureurs doivent du reste pouvoir développer des standards rapidement et de manière flexible où et quand les circonstances l'exigent.

Le Comité invite la Commission à faciliter la libre circulation des marchandises dans ce secteur par les voies appropriées, essentiellement en dehors du contexte de ce rapport.

3.5. Règlement de sinistres et registres

3.5.1. Le Comité constate que les parties intéressées renoncent à étendre la portée du règlement d'exemption aux deux catégories mentionnées ci-dessus, qui figuraient dans le règlement d'habilitation. Il propose donc ne pas étendre la portée du règlement d'exemption.

4. Conclusions

Le rapport se présente comme un relevé satisfaisant de la pratique relative à l'application du règlement d'exemption, faisant preuve de réalisme, de souci réfléchi d'accès aux marchés d'opérateurs potentiels, et de transparence pour les consommateurs. La Commission a exercé ses compétences avec discernement en autorisant la coopération sur les plans techniques couverts par le règlement d'exemption et en intervenant lorsque cette coopération affectait excessivement les conditions commerciales. Le Comité constate que ce régime répond à un besoin et, ainsi qu'en témoigne la diversité des conditions de l'offre d'assurances, n'a pas conduit à une perte de compétitivité. À ce titre, le rapport devrait inciter à poursuivre dans la voie dégagée par le(s) règlement(s) et inspirer les autorités nationales dont le rôle deviendra certainement plus important dans les années à venir.

Bruxelles, le 9 décembre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 182 du 23.7.1990, p. 27, JO C 19 du 25.1.1993, p. 97.