Avis sur la structure régionale du commerce mondial (94/C 393/30)

Le Comité économique et social a décidé le 27 janvier 1994, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur la structure régionale du commerce mondial.

La section des relations extérieures, de la politique commerciale et du développement, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 1er septembre 1994 (rapporteur : Mme Cassina).

Le Comité économique et social, lors de sa 318e session plénière des 14 et 15 septembre 1994 (séance du 15 septembre 1994), a adopté, à la majorité et trois abstentions, l'avis suivant.

1. Observations préliminaires

1.1. Avec la disparition de la colonisation, la nécessité de conserver ou d'emporter de nouveaux marchés amène les grands pays producteurs à s'interroger sur le cadre général qui régira désormais les échanges internationaux.

1.2. La défaite, avec la fin de la seconde guerre mondiale et la victoire des alliés, des régimes nazi et fasciste entraîne la disparition du principal obstable aux échanges commerciaux, à savoir le principe d'autarcie et le bilatéralisme des relations, tandis que l'idée de réglementer les problèmes du commerce mondial de façon pluraliste et sur la base la plus large possible s'affirme. Cela se fait dans un premier temps dans le cadre de l'ONU, l'objectif étant la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Ce projet reste toutefois en souffrance (jusqu'à la conclusion du cycle d'Uruguay) mais reçoit une impulsion concrète du fait de la constitution du GATT (1947) et de son développement, jusqu'à ce que les conditions soient mûres pour la création de l'OMC.

1.3. Il ne faut pas oublier que ces développements interviennent alors qu'aux blocs politiques et idéologiques apparus dans l'après-guerre font également pendant des concepts économiques et commerciaux régis par des logiques opposées (économie de marché et libre-échange contre économie planifiée et commerce d'État).

1.4. Le processus d'acquisition des marchés, qui s'inscrit dans une logique de libreéchange, souffre toutefois d'au moins deux limitations : la première est due à l'exclusion de certains secteurs du système du GATT (services et agriculture), à quoi s'ajoute ce qu'il est convenu d'appeler les « zones grises », qui recouvrent une multitude de restrictions volontaires des exportations (VERs - Voluntary Export Restraints); la deuxième tient aux politiques de certains États qui, incapables de faire face à la concurrence des grands producteurs, continuent d'assimiler leurs capacités de développement à une économie autocentrée et protégée. Au départ, 23 pays seulement ont adhéré au GATT, contre 121 aujourd'hui : c'est la preuve que l'objectif de libéralisation des échanges de produits manufacturés et de matières premières principalement a été progressivement partagé par une large majorité de pays dans le monde.

1.5. Le processus de libéralisation du commerce mondial a en tout état de cause été lent et contradictoire, « caractérisé par l'improvisation », comme le dit le directeur général du GATT lui-même, P. D. Sutherland (). Il est possible de démontrer que l'apparition dans ce contexte de certains ensembles régionaux a davantage répondu à la nécessité de créer et d'assurer une meilleure fluidité des courants commerciaux, tout au moins dans une zone déterminée, qu'à la volonté de projeter une vision protectionniste à l'échelle régionale.

1.5.1. Naturellement, certaines des politiques menées par les groupements régionaux ont présenté un caractère protectionniste plus ou moins marqué, mais l'analyse de ce phénomène doit être menée au niveau des politiques sectorielles, tandis qu'il est incorrect d'attribuer une finalité protectionniste globale aux projets régionalistes en tant que tels et surtout à l'expérience communautaire.

1.5.2. Du reste, le GATT lui-même postule la légitimité de structures d'intégration régionales à certaines conditions (article XXIV), en assurant une compatibilité entre dimension régionale et dimension multilatérale des échanges commerciaux.

1.6. Il est bon de souligner dès à présent que, dans le choix régionaliste, les objectifs de nature économique et commerciale peuvent être étroitement rattachés à d'autres, de nature politique et sociale.

1.6.1. Il ne faudra donc pas se borner à examiner les finalités et les dynamiques commerciales dans le cadre de l'analyse des raisons qui ont déterminé le développement des processus d'intégration régionale.

1.7. Il peut être utile de distinguer deux types de processus d'intégration régionale :

1.7.1. Le premier type de processus regroupe des pays assez homogènes (ou comparables) sur le plan du développement, des productions et des technologies. Par conséquent, il stimule la concurrence interne à la région, favorise la compétitivité et la croissance et ne tend pas à générer de détournements notables des échanges dans le cadre global des marchés.

1.7.2. Le second type, basé essentiellement sur la complémentarité et les différences de niveaux de développement, peut exploiter les différences de productions, de revenus et de technologies, mais il est beaucoup moins dynamique (la stimulation de la compétitivité interne fait défaut), davantage fermé et entraîne des détournements plus importants des flux commerciaux.

1.7.3. Ce second type d'intégration n'est pas nécessairement préjudiciable à la production de « bien-être » au sein de la région concernée : dans un premier temps du moins, il peut offrir des débouchés aux produits des pays intéressés et ainsi stimuler leur production et leur spécialisation, mais il devient un handicap si par la suite il ne laisse pas le champ libre à une concurrence accrue entre les secteurs des différentes économies nationales.

1.7.3.1. Le secteur de spécialisation des économies concernées est également déterminant dans ce contexte : dans les différents pays, les divers secteurs de production présentent un potentiel de croissance variable sur le long terme, et si un pays tend à se spécialiser dans des secteurs à taux de développement moindre, il est condamné à connaître une croissance moins dynamique que ses partenaires.

1.7.4. Pour évaluer les retombées d'une telle évolution en termes de « bien-être » global, il importe de déterminer si une zone commerciale constitue ou non un « bloc ».

1.7.4.1. Le bloc est par nature fermé et exploite ses potentialités internes afin d'atténuer la concurrence externe. Il en résulte, selon la théorie classique de l'intégration, des détournements de commerce nets qui ont des effets négatifs sur le bien-être interne du bloc et sur le bien-être mondial.

1.7.4.2. Pour les théories les plus récentes, qui portent une plus grande attention aux formes de marché imparfaites et aux économies d'échelle, l'intégration est un bien en soi dans la mesure où elle entraîne une augmentation de l'échelle de production. Mais dans ce cas également se pose le problème du type de spécialisation que chaque pays est amené à choisir : le dynamisme plus ou moins grand du (ou des) secteurs de spécialisation pose le problème de la redistribution de l'ensemble des bénéfices tirés de la constitution de la zone commerciale.

1.7.5. Le bref rappel de ces théories n'a d'autre objet que de fournir une grille de lecture en vue d'une analyse des expériences et des potentialités des principaux groupements régionaux existants.

1.8. Par ailleurs, le commerce mondial, structuré ou non en ensembles régionaux parfois très différents les uns des autres, ne peut être vu seulement comme une réalité dépendant de la plus ou moins grande liberté de circulation des marchandises, des capitaux, des services et des facteurs de production en général (y compris le facteur travail, souvent négligé) et, en tant que telle, plus ou moins bénéfique pour le progrès économique et social du monde.

1.8.1. En d'autres termes, différents facteurs influencent le développement du commerce et celui-ci ne peut pas par conséquent être considéré comme une réalité en soi qui, une fois libérée des contraintes et des barrières actuelles, entraînera progressivement et automatiquement une augmentation du bien-être dans le monde. Le facteur le plus déterminant, aujourd'hui, est l'existence de choix (ou de non-choix) politiques concernant la conduite de l'économie au niveau mondial : le développement exceptionnel des marchés financiers et du mouvement des capitaux correspondant, qui pèse lourdement sur les politiques économiques et monétaires des États, sur l'économie réelle et donc sur les flux commerciaux, leur contenu et leurs orientations, est largement favorisé par l'absence de politiques en mesure de le gérer. Il s'agit, dans le cas d'espèce, d'un « non-choix » dont les répercussions sur les dynamiques de l'économie réelle sont fortes et imprévisibles.

1.8.2. De là l'urgente nécessité d'opérer, au niveau global, des choix politiques et économiques fondamentaux pour que les évolutions en cours dans le monde se développent dans le cadre de paramètres aptes à en assurer l'équilibre en les réorientant vers un « bien-être » incluant en priorité des objectifs sociaux et environnementaux.

1.9. Dans cet avis, s'interroger sur les « structures régionales du commerce mondial » signifie, plus modestement, essayer de vérifier si, au-delà du rythme, de la diversification du contenu et du développement des échanges, les principaux groupements régionaux ont été en mesure ou non d'accroître le bien-être des populations (à l'intérieur et à l'extérieur de la zone en question) et si et dans quelle mesure ils ont contribué et/ou peuvent contribuer à atténuer les écarts de développement dans le monde en vue d'offrir une perspective de croissance compatible avec les exigences sociales et environnementales.

2. Quelques données de référence

2.1. Il est incontestable que le développement économique actuel du monde industrialisé a coïncidé avec le développement des trois premières puissances productives : Europe, États-Unis et Japon. Les relations entre ces trois puissances se sont caractérisées, du moins à certains moments, par une concurrence acharnée, des initiatives et des comportements protectionnistes et une absence quasi-totale de coopération. Il en est résulté une accumulation de tensions par rapport auxquelles les attitudes protectionnistes apparaissaient surtout comme le symptôme d'un mal commun : l'incapacité des grandes puissances économiques et commerciales à maximaliser les résultats du développement de leurs économies réelles et à assurer parallèlement un développement économique mondial placé sous le signe de l'ordre et de l'équité. Ces tensions se sont de nouveau manifestées lors de la phase finale du cycle d'Uruguay, avec les difficultés qui ont surgi entre ces mêmes puissances (surtout dans la confrontation entre la CE et les États-Unis).

2.2. À l'époque de l'opposition la plus forte entre les principaux acteurs économiques et commerciaux (années 70 et 80 surtout), les conditions de production du monde industrialisé se sont profondément modifiées, entraînant du même coup une transformation du contexte présidant aux rapports économiques et commerciaux.

2.3. Le fait le plus marquant est certainement l'apparition et la diffusion des technologies informatiques, qui ont révolutionné les processus de production et les communications : selon une étude de la Commission, la croissance annuelle moyenne des produits liés à la transmission des données a été de 40 % pendant ces dix dernières années et s'est accompagnée d'une baisse continue des prix. Cette évolution est allée de pair avec le développement massif des services, et en particulier des services financiers.

2.4. Les investissements extérieurs directs (IED), dont le rôle - davantage un complément qu'une alternative aux échanges commerciaux - est largement reconnu, ont également connu un développement significatif. Durant les dix dernières années, les IED ont augmenté au rythme de 30 % par an (soit trois fois plus vite que le commerce mondial et quatre fois plus vite que la production mondiale) ().

2.5. Le rôle des sociétés transnationales (STN) dans le commerce mondial s'est amplifié et s'est modifié au point d'égaler, voire de dépasser celui des États et de la triade elle-même. Les STN ne sont pas elles non plus étrangères aux processus d'intégration régionale : il est indéniable par exemple que les STN américaines et canadiennes ont fortement encouragé le projet ALENA, vu comme une chance supplémentaire qui leur était offerte de pénétrer les marchés de l'Amérique centrale et de l'Amérique latine.

2.5.1. La complexité des relations économiques internationales est en grande partie le résultat de l'importance objective des STN. On évalue entre 40 et 60 % le pourcentage du commerce mondial de biens qui s'effectue dans le cadre de ces STN. En 1989, les ventes des filiales étrangères des STN s'élevaient à 4,4 milliards de dollars, tandis que la valeur totale des échanges de biens et de services sur la même période a été de 3,5 milliards de dollars.

2.6. Le problème semblant présenter le plus de risques protectionnistes, celui des normes relatives aux produits, a perdu de son acuité grâce au développement des délocalisations et à l'importance du commerce des produits semi-finis qui représente aujourd'hui, selon l'étude de la Commission déjà mentionnée, entre 50 et 70 % des importations de la France, de l'Allemagne, du Royaume-Uni et des États-Unis.

2.6.1. Il ne faut pas oublier que le commerce est un processus d'échange au sein duquel des facteurs apparemment secondaires jouent un rôle fondamental, comme la connaissance du contexte culturel du partenaire et la capacité d'adaptation à ses exigences. Parmi les importantes évolutions récentes, rappelons le développement des « trading companies », devenues l'instrument essentiel de la croissance et de l'amélioration des échanges commerciaux, puisque cette forme d'entreprise permet d'abord l'ouverture de nouveaux marchés puis un flux d'investissements qui souvent améliore la situation économique de ces pays, ce qui contribue encore à favoriser leur ouverture aux échanges.

2.6.2. En outre, les stratégies de délocalisation devraient faire l'objet d'un examen approfondi et séparé, étant donné que leurs répercussions économiques et sociales, extrêmement importantes, font aujourd'hui l'objet d'une grande attention et d'une forte préoccupation. Rappelons simplement ici que les délocalisations ne sont pas seulement un phénomène externe aux zones d'intégration, mais souvent aussi interne.

2.7. L'évolution économique de certains pays et zones considérés comme des « satellites » de telle ou telle puissance régionale n'est pas étrangère à ces bouleversements. C'est ainsi que l'on a assisté à l'émergence de certaines entités subrégionales (pays nouvellement industrialisés d'Asie du Sud-Est, certains pays latino-américains) qui ont su canaliser les mutations en cours vers la croissance de leurs économies et qui aujourd'hui cherchent des débouchés commerciaux pour leur propre compte.

2.8. En Europe, outre le dynamisme induit par le projet de grand marché intérieur dans la deuxième moitié des années 80, le changement le plus radical a été la dissolution du COMECON et de l'« empire » qui l'avait produit. Le dépassement de la logique des blocs politico-idéologiques a de fait élargi le cadre de référence européen, le processus d'intégration communautaire se trouvant ainsi enrichi de nouvelles potentialités mais aussi confronté à de nouvelles difficultés.

2.9. L'instauration de l'ALENA a ouvert des perspectives nouvelles, bien que difficiles, tant pour l'Amérique centrale et les Caraïbes, confrontées à leurs éternels problèmes de développement, que pour l'Amérique latine, par ailleurs engagée dans différentes expériences d'intégration régionale.

2.10. Certains pays ou zones, qui faisaient ou non partie de la zone d'influence de la triade, ont subi un processus de marginalisation et constituent aujourd'hui une vaste zone à risques, dont il convient de prendre en compte de façon plus systématique la situation et les difficultés (l'Afrique et l'Inde surtout, mais aussi la Chine, avec d'autres résultats et d'autres potentialités). Comme le dit P. D. Sutherland, « nous ne pouvons continuer à exclure la moitié de l'humanité de la gestion de l'économie mondiale ».

2.11. La conclusion du cycle d'Uruguay et la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) laissent le champ libre au développement simultané et mutuellement avantageux de l'internationalisation des échanges et des intégrations régionales.

2.12. Toutefois, cet avantage mutuel ne sera pas l'effet spontané de la libre interaction entre ces deux processus, mais surtout le résultat des choix fondamentaux qui auront été opérés (cf. le supplément d'avis sur « Les incidences des accords du cycle d'Uruguay », en cours d'élaboration), tant au niveau mondial qu'au niveau régional.

2.13. A travers la maîtrise du rapport entre commerce, développement, utilisation et redistribution des ressources au niveau mondial, on pourra également contribuer à l'établissement d'un nouvel ordre économique mondial. Ce sont les trois principaux acteurs de ce processus - UE, États-Unis et Japon - qui devront en assumer financièrement la plus lourde part.

2.14. L'examen, bien que superficiel, des expériences européenne, américaine et nippo/asiatique permettra de formuler des propositions, notamment en ce qui concerne le rôle de l'UE dans ce nouveau contexte.

3. L'expérience communautaire et ses potentialités

3.1. Avec le Traité de Rome, la CEE fonde son ambitieux projet politique et social sur l'évolution des échanges intérieurs (union douanière et marché commun). En abordant ne fût-ce que très sommairement l'analyse de l'expérience communautaire, il ne faut jamais oublier la forte connotation politique du projet communautaire originel, conçu dans l'immédiat après-guerre comme un pacte pour la paix et la stabilité du continent. Nous nous concentrerons néanmoins ci-après sur les aspects économiques et commerciaux de l'intégration communautaire.

3.2. De nombreux spécialistes ont soutenu que la CEE a contribué au développement des échanges commerciaux entre les pays industrialisés et que son expérience doit être intégralement replacée dans le contexte global de la libéralisation des échanges.

3.2.1. De 1958 à 1972, la valeur des échanges entre les pays communautaires a connu une augmentation moyenne de 16,2 % par an, tandis que pour les pays tiers industrialisés, cet accroissement a été de 9,8 % par an sur la même période (). Durant la phase de conception et de mise en place du marché intérieur, la part des importations intracommunautaires (par rapport aux importations totales des pays membres) a augmenté de façon importante ().

3.2.2. Il est intéressant de noter qu'à chaque élargissement de la CE, on observe une diminution de la part des importations intracommunautaires (entre les anciens États membres), et une forte augmentation de la part des importations provenant des nouveaux pays membres (). Par ailleurs, les secteurs sensibles, qui étaient protégés dans les pays candidats à l'adhésion, se renforcent à l'échelle régionale, mais le risque existe que l'ancienne protection nationale soit projetée dans la nouvelle dimension qui résulte de l'intégration (cas du textile portugais par exemple).

3.2.3. De façon générale et après une expérience de quelques décennies, on peut affirmer que l'intégration communautaire a contribué à générer des courants commerciaux substantiels en termes absolus et largement supérieurs au détournement des courants d'échanges ().

3.3. La définition d'un tarif douanier commun a en outre constitué un facteur de transparence utile non seulement à la zone où il s'applique, mais aussi aux partenaires extérieurs, comme cela a été reconnu dans le cadre du GATT également.

3.4. Bien entendu, ce développement des échanges n'est pas linéaire et il n'est pas rare qu'il connaisse des fluctuations du fait de facteurs d'origine extra-commerciale et même extra-économique. L'orientation libre-échangiste du processus d'intégration communautaire n'a elle-même pas été linéaire et, surtout, elle a souvent été perçue comme contradictoire et partielle en raison du niveau de protection assuré à certains secteurs de production (agro-alimentaire, textile, automobile, TVHD, marchés publics, etc.).

3.4.1. La PAC est souvent accusée d'être la politique qui a le plus d'effets protectionnistes. Indépendamment de ses objectifs sociaux et structurels internes, la PAC a sans aucun doute entraîné - du moins en ce qui concerne les produits réglementés par le système des prélèvements - des modifications substantielles du commerce avec les pays tiers (PT) qui exportent des denrées agricoles vers le marché de la Communauté.

3.4.2. Par ailleurs, il faut tenir compte du fait que les produits agricoles - en raison de leur spécificité et de leur sensibilité - ont été et continuent à être fortement protégés dans toutes les zones productrices du monde. En outre, le secteur agricole a été pour l'essentiel exclu du cadre du GATT jusqu'à la conclusion du cycle d'Uruguay. Enfin, il ne faut pas oublier que depuis une vingtaine d'années la Communauté pratique une politique d'ouverture commerciale pour les produits dits méditerranéens (fruits et légumes, agrumes, huile d'olive, tabac, fleurs, etc.) afin de répondre aux exigences des pays méditerranéens (accords d'association et accords commerciaux de caractère préférentiel), des pays ACP (conventions de Lomé) et des pays en développement (SPG).

3.5. La Communauté elle-même, en tout cas, n'a pas été à l'abri des protectionnismes internes : des barrières protectionnistes ont de fait en partie freiné le processus d'intégration, surtout dans la période qui a précédé le « projet 1992 » (rapport Albert-Ball, 1980 et rapport Cecchini-Emerson, 1987).

3.5.1. Il est intéressant d'observer que l'élimination des barrières internes non tarifaires a davantage favorisé les échanges externes à la CE que les échanges internes (Jacquemin et Sapir, 1988).

3.6. Certaines incertitudes actuelles, notamment pour ce qui est des politiques à l'égard des PECO et des pays méditerranéens sont utilisés par les détracteurs de la CE pour démontrer que le processus d'intégration est essentiellement protectionniste.

3.7. Mais si l'on écarte les critiques souvent tendancieuses qui dépeignent l'UE comme une « forteresse » (ce qui n'est pas le cas et ce que l'on veut éviter, compte tenu entre autres de ses engagements internationaux), celle-ci constitue aujourd'hui un marché attractif pour de nombreux producteurs et un partenaire économique et commercial incontournable pour les pays d'Europe centrale et orientale et les pays méditerranéens.

3.7.1. Cela étant, le partenariat avec les PECO ne va pas sans poser des problèmes. Et ce non seulement en raison des différences de développement et de revenus, mais aussi parce que les PECO considèrent que les accords d'association déjà négociés ou encore en voie de définition doivent déboucher sur une adhésion complète à l'UE et exigent de constants engagements en ce sens.

3.7.2. La position de l'UE à ce stade n'est pas claire : le problème n'est pas tant de concevoir une architecture institutionnelle qui, à partir de la structure existante, permette l'édification d'une « grande maison européenne » de l'Atlantique à l'Oural. C'est surtout celui du choix d'un projet politique global qui permette de conserver le bénéfice de l'expérience d'intégration et qui, en ce qui concerne les thèmes abordés dans le présent avis, empêche l'Europe de tomber dans une recherche de complémentarité qui maintiendrait les éventuels nouveaux États membres dans une position de subordination, risquant même de freiner leur développement économique et social, déjà a priori difficile. (En d'autres termes, on verrait se constituer un « système en étoile », dont le centre serait l'UE et les pointes les différents PECO).

3.7.3. Du point de vue de l'UE, les PECO constituent aussi une zone de grandes potentialités, tant comme marché que comme partenaire économique. Il est dès lors indispensable que les accords d'association avec ces pays soient également l'occasion d'évaluer conjointement l'orientation globale que l'on souhaitera donner à un projet d'intégration européenne plus ambitieux.

3.7.4. La constitution de l'Espace économique européen (EEE), fondé sur le développement des rapports avec les pays de l'Association européenne de libre-échange (AELE), est une expérience positive qui a préparé et favorisé le processus d'adhésion en cours de l'Autriche, de la Finlande, de la Norvège et de la Suède. Mais cette expérience n'est pas mécaniquement transposable à d'autres pays ou régions. Pour les PECO en particulier, outre les aspirations présentées au paragraphe 3.7.3 (projet d'intégration), il s'impose de consentir un engagement sans failles en faveur de la promotion d'une convergence effective de leurs économies avec celle des pays membres actuels, en favorisant parallèlement toutes les meilleures synergies possibles au sein des PECO.

3.7.5. S'agissant des pays méditerranéens, tout en renvoyant aux précédents avis du CES en la matière, il y a cependant lieu de souligner la dégradation des termes de l'échange et l'urgente nécessité de relancer la politique de l'UE à l'égard de cette zone.

3.8. Mais la spécificité de l'expérience communautaire reste surtout d'avoir su utiliser le développement de la croissance résultant de l'intégration pour promouvoir un bien-être généralisé (modèle social européen). L'UE est perçue comme un espace de richesse et d'équité, de modernité et de pluralisme, et partant comme un modèle transposable, en tout ou en partie, à d'autres réalités.

3.9. Par ailleurs, les crises traversées par la Communauté ne sont pas à considérer comme des vicissitudes internes à une région quelconque, mais comme le signe de l'affaiblissement du plus grand marché mondial; elles constituent de ce fait un facteur de risque pour nos partenaires. Cette interdépendance des destinées économiques s'accentue progressivement avec le processus d'intégration communautaire et confère à l'UE une responsabilité de premier plan dans le contexte mondial. Le fait que la Communauté ait joué un rôle déterminant, bien qu'au prix de concessions de sa part, dans la conclusion du cycle d'Uruguay, illustre l'exercice de cette responsabilité.

4. La constitution de l'ALENA

4.1. Le fait que la première puissance économique et commerciale du XXe siècle ait négocié avec le Canada et le Mexique, défendu contre les attaques internes et enfin adopté un projet régionaliste aussi singulier que l'ALENA ( accord de libre-échange nord-américain) a suscité bien des discussions.

4.2. L'ALENA est la deuxième plus grande zone de libre-échange du monde après l'EEE; elle a été créée par trois partenaires très différents par leurs dimensions, leur développement, leur niveau de revenus et leur capacité compétitive. 255 millions d'Américains, 27 millions de Canadiens et 84 millions de Mexicains, avec un PIB par habitant allant de 23 000 $ (États-Unis) à 3 500 $ (Mexique) et un PIB global équivalant, pour le Canada, à un cinquième et, pour le Mexique, à un vingtième de celui des États-Unis, représentent sans aucun doute un ensemble hétérogène dont le ciment réside, paradoxalement, dans l'extrême disparité des motivations de ces trois pays, ou dans leur complémentarité.

4.2.1. L'ALENA se présente essentiellement comme un accord visant à démanteler les tarifs douaniers sur une période de 10 ans (portée à 15 ans uniquement pour les secteurs les plus sensibles) Ce premier objectif étant défini, les trois pays ont ensuite contracté et ratifié deux accords supplémentaires : l'un relatif au travail et l'autre à l'environnement.

4.2.2. Il ne faut pas oublier que le Canada et les États-Unis avaient déjà conclu un accord de libre-échange (FTA, Free Trade Agreement, 1988) qui répondait surtout à la nécessité pour le Canada de se prémunir contre les velléités protectionnistes américaines et de garantir le développement de ses exportations vers le marché américain, qui n'ont cessé de s'accroître depuis 1970.

4.3. Sans prétendre exposer de façon exhaustive toutes les raisons qui sont à l'origine de l'accord ALENA, il est évident que les objectifs poursuivis par les trois pays concernés ne sont pas les mêmes.

4.3.1. Pour le Canada, qui avait déjà atteint un degré élevé d'intégration avec l'économie américaine - et dont les exportations vers les États-Unis représentent 70 % de ses exportations totales - prévaut la nécessité de s'assurer un marché de vastes dimensions, de rester une zone attractive pour les IED et d'empêcher le renforcement du « système en étoile » des États-Unis, où le Canada ne resterait qu'une des pointes de l'étoile.

4.3.2. Le Mexique avait fortement intérêt à se présenter comme une zone privilégiée pour les IED, grâce au faible coût de sa main d'oeuvre et au dynamisme qu'il a su imprimer, non sans coûts sociaux, à son développement. Pour ce faire, il avait besoin d'alliances clairement définies : le Mexique a été en un certain sens l'initiateur du processus d'élaboration de l'ALENA.

4.3.2.1. Avant même la conclusion de l'accord ALENA, le Mexique avait commencé à libéraliser sa politique commerciale dans le cadre de la modernisation et de l'assainissement de son économie (l'inflation élevée qui l'affectait de façon endémique au cours des décennies précédentes avait été ramenée à 12 % en 1992).

4.3.2.2. L'accord réalisé peut permettre au Mexique de compenser les difficultés qu'il a à trouver des capitaux, en raison du niveau encore élevé de sa dette extérieure et de la difficulté à réunir des capitaux sur le plan intérieur. La stabilisation de l'ouverture du marché des États-Unis aux produits mexicains joue également un rôle extrêmement important (2/3 des exportations mexicaines sont destinées aux États-Unis).

4.3.2.3. Un Mexique ancré à une zone de libre-échange et par conséquent épaulé dans son processus de modernisation et plus stable sur le plan intérieur répond du reste aussi bien aux intérêts des États-Unis qu'à ceux de tout le continent américain.

4.3.3. Pour les États-Unis, outre les objectifs de stabilité démocratique de la zone et, partant, la volonté de soutenir les efforts de développement du Mexique (voir paragraphe précédent), la raison déterminante semble avoir été la nécessité de rationaliser et de garantir l'efficacité et la sécurité de la délocalisation des entreprises américaines sur l'ensemble du territoire mexicain et non pas seulement dans la zone franche frontalière (phénomène des « maquiladoras », qui devraient théoriquement disparaître). Cela permet également d'alléger la pression sur la main d'oeuvre mexicaine et d'endiguer le phénomène des migrations clandestines, désormais impossible à contrôler par les seules - et pourtant sévères - mesures de répression (d'où l'accord additionnel de coopération sur les problèmes relatifs au travail et aux ressources humaines).

4.3.3.1. Par ailleurs, il ne fait aucun doute que les potentialités représentées par le marché mexicain, dont la population devrait atteindre 100 millions en l'an 2000, n'ont pas échappé aux États-Unis.

4.4. Les prévisions concernant les effets de l'accord sur les trois pays divergent fortement selon le modèle économétrique utilisé : selon certaines estimations, l'augmentation nette des exportations mexicaines vers les États-Unis devrait être de 7,7 %, tandis que pour d'autres, elle ne devrait pas dépasser 1,3 %; quant aux retombées sur l'emploi, les études réalisées au Mexique prévoient aussi bien la création de 1 464 000 emplois que la suppression de 158 000 postes de travail. Face à de telles disparités, il ne reste plus qu'à attendre de voir ce qui se passera dans les faits d'ici quelques années.

4.4.1. L'ALENA semble donc s'inscrire dans une logique de complémentarité avec les objectifs de rationalisation des courants existants.

4.5. Quant aux possibilités de développement du continent américain, d'autres perspectives s'ouvriraient si, comme beaucoup le supposent, l'ALENA se présente comme un accord ouvrant la voie à l'intégration ultérieure d'autres pays d'Amérique centrale et latine. Le Chili, par exemple, qui a déjà conclu un accord de libre-échange avec le Mexique, ne cache pas son intérêt pour l'ALENA.

4.5.1. Dans différents pays d'Amérique centrale et d'Amérique latine, l'ALENA suscite des sentiments contrastés, à la fois d'attirance et de préoccupation. On se réfèrera à ce propos au récent avis sur les relations entre la CE et l'Amérique latine. Notons simplement ici qu'il conviendrait de soutenir le développement des expériences d'intégration latino-américaines, bien qu'elles soient très différentes de par leur ampleur, leur solidité et leurs perspectives, afin d'en vérifier dans les faits les potentialités réelles. Il est à souhaiter que ces zones intégrées deviennent des interlocuteurs de l'ALENA et établissent avec cette structure une coopération dans certains domaines. Cela permettrait d'éviter pour ces pays des rapports strictement bilatéraux avec les États-Unis qui reproduiraient un « système en étoile ».

5. Le Japon, l'Asie du Sud-Est et la Chine

5.1. L'Asie du Sud-Est et le Japon sont la région du Pacifique présentant les plus grandes potentialités en termes de cohésion et d'intégration économique. Nous considérons comme appartenant également à cette région les « économies nouvellement industrialisées » (NIEs « New Industrialised Economics » : Hong-Kong, Singapour, Corée du Sud et Taïwan) et les « nouvelles économies nouvellement industrialisées » (nouvelles NIEs : Indonésie, Malaisie, Philippines et Thaïlande).

5.1.1. En 1967, l'Indonésie, la Malaisie, les Philippines, la Thaïlande et Singapour ont constitué la zone de libre-échange de l'ANASE (Association des nations de l'Asie du Sud-Est).

5.1.2. Étant donné l'importance croissante de la Chine et des deux Corées, ces pays seront eux aussi pris en considération dans ce chapitre.

5.1.3. Naturellement, la Chine devrait faire l'objet d'une évaluation à part, étant donné les dimensions et la complexité de ce pays et ses potentialités comme producteur et comme marché. Sans vouloir le moins du monde diminuer la portée du problème posé par la Chine, nous nous contenterons ici de rappeler qu'en dépit de ses dimensions et de ses potentialités (1 milliard 200 millions d'habitants, un taux de croissance de 12,8 % en 1992 et de 13 % en 1993, des exportations qui augmentent d'environ 15 % par an), elle doit encore s'accommoder d'un PIB équivalant à la moitié du PIB italien.

5.2. D'un point de vue politique, l'ensemble de la région considérée a subi depuis la seconde guerre mondiale la forte influence de la « Pax Americana ». L'influence nord-américaine s'est fortement réduite ces derniers temps seulement, en raison du désengagement militaire progressif des États-Unis, lié à la fin de la guerre froide et à des raisons budgétaires, laissant le champ libre à l'influence stratégique et économique japonaise, caractéristique de la politique extérieure du Japon de l'après-guerre.

5.3. Malgré les taux élevés de croissance des NIEs, des nouvelles NIEs et de la Chine enregistrés ces dernières années, l'écart avec l'économie japonaise est encore loin d'être comblé et le Japon se présente comme le leader économique incontesté de cette zone. La suprématie du Japon, dont la balance des paiements est constamment bénéficiaire, s'étend de la technologie aux finances.

5.3.1. L'économie du Japon reste très fermée, avec un taux d'ouverture de l'économie vers l'extérieur, calculé en écu de 16,3 % en 1991 (le taux d'ouverture de l'UE vers l'extérieur étant de 18 % pour la même année). La politique commerciale japonaise est de nature néo-mercantiliste, ce qui suscite maintes critiques en raison des difficultés de pénétration des importations.

5.3.2. Le Japon a maintenu cette position au moins jusqu'à ces dernières années, y compris vis-à-vis des pays de l'Asie du Sud-Est, sans faire bénéficier ceux-ci d'aucun traitement privilégié.

5.4. L'histoire fait peser une lourde hypothèque sur les relations entre le Japon et l'Asie du Sud-Est. Les velléités passées de domination des Japonais sont encore vives dans la mémoire d'une grande partie des générations les plus anciennes de ces pays. On craint de voir la domination politico-militaire d'autrefois se transformer en domination économique. Le Japon a été délibérément exclu de la création de l'ANASE, bien qu'il ait joué un rôle fondamental par la suite dans des organismes proches de cette association.

5.5. La suprématie économique du Japon semble constituer un élément incontournable de tout projet d'intégration régionale. Toutefois, comme le souligne un document de l'« Economic Planning Agency » (EPA) de 1988, le rôle de premier plan que l'on souhaite faire jouer à l'économie japonaise va plus loin que la place centrale occupée par l'Allemagne dans la CE et par les États-Unis dans l'ALENA. On pense en effet à une forme d'étroite association économique entre NIEs, nouveaux NIEs et Japon « comme entre les parties d'un corps humain », mais dont la « tête » se situerait forcément à Tokyo. De nombreux observateurs jugent néanmoins cette hypothèse prématurée d'un point de vue tant économique que politique.

5.6. Le Japon paraît cependant avoir adopté ce projet. En 1987 est annoncée la création du « New Asian Industries Development Plan » (NAIDP), fonds stratégique destiné à réorienter les IED japonais vers le Sud-Est asiatique, en raison des tendances à la fermeture du marché américain. En 1988 est institué l'« ASEAN - Japan Development Fund » afin de favoriser le recyclage des excédents japonais dans cette zone.

5.7. Parmi les relations bilatérales entretenues par le Japon, celles avec les pays de l'ANASE sont les plus prometteuses. En dépit d'un déséquilibre marqué sur le plan financier et technologique, les deux partenaires affichent une nette complémentarité de leurs structures de production : les exportations japonaises à haut contenu technologique trouvent une précieuse monnaie d'échange dans les ressources naturelles présentes en abondance dans les pays d'Asie du Sud-Est. Les IED japonais bénéficient dans cette zone d'une main-d'oeuvre de moindre coût que celle des NIEs.

5.8. Le principal risque qui menace la production japonaise est une sorte d'effet boomerang dans le domaine technologique : ces pays pourraient être prochainement en mesure d'imiter les technologies de pointe et par conséquent d'évincer sur le marché international les produits japonais. Attentives à ce risque, les entreprises japonaises n'exportent dans ces pays que des technologies moins avancées.

5.9. Les relations bilatérales sino-japonaises fonctionnent bien. L'une des caractéristiques de la politique extérieure japonaise depuis l'après-guerre a toujours été d'entretenir de bons rapports avec tous les pays communistes d'Orient. Pour la Chine, le Japon est le centre financier le plus proche, ce qui jouera un rôle déterminant une fois achevée l'ouverture de l'économie chinoise.

5.10. Les relations bilatérales du Japon avec les deux Corées sont en tous points semblables à celles qu'il entretient avec les deux Chines. L'équidistance a fortement profité au Japon. Parmi les pays non communistes, le Japon est le premier partenaire commercial de la Corée du Nord : en cas de perestroïka nord-coréenne (peu probable pour l'instant, en dépit de la mort de Kim il Sung), le Japon est prêt à en recueillir les principaux avantages.

5.11. La zone élargie de l'Asie du Sud-Est présente de fortes potentialités d'intégration. La complémentarité, surtout entre le Japon et les nouveaux NIEs, fait prévoir d'importants bénéfices d'une éventuelle intégration. Mais ce sont précisément ces complémentarités marquées (très supérieures à celles existant entre les États-Unis et le Mexique et qui ne peuvent peut-être être comparées qu'à celles constatées entre la CE et les PECO) qui pourraient constituer un terrain favorable au développement d'un bloc commercial.

5.11.1. Si le Japon parvenait à faire oublier sa mauvaise réputation historique, certains facteurs culturels pourraient également favoriser cet éventuel processus d'intégration.

6. L'Inde et l'Afrique

6.1. Bien que pour des raisons différentes, l'Inde et l'Afrique ont assisté toutes deux à une détérioration considérable de leur position sur le marché mondial au cours des trois dernières décennies. Un développement faible et d'importantes difficultés structurelles, une forte dette extérieure (surtout pour l'Afrique), alliée à l'accélération de la concurrence dans le contexte général des marchés, ont marginalisé peu à peu, mais de façon toujours plus dramatique, l'Afrique et l'Inde, creusant ainsi l'écart déjà profond en termes de revenu et de bien-être pour environ un tiers de la population mondiale.

6.2. L'Inde n'a commencé que récemment à considérer les exportations comme une priorité pour son développement. Accrochée à une stratégie de développement économique centré sur lui-même et de substitution de ses importations, l'Inde a vu sa part dans le commerce mondial baisser de 2,4 % en 1951 à 0,42 % en 1991. En 1991/1992, les exportations indiennes ne représentaient que 8 % du PIB alors que le pays occupait la 35ème place parmi les pays importateurs (avec un volume d'importations équivalant à celui de l'Irlande, pour une population 242 fois supérieure).

6.2.1. Même par rapport aux autres pays asiatiques en voie de développement, la position de l'Inde s'est détériorée : la part représentée par l'Inde dans l'ensemble des exportations manufacturières provenant des PVD asiatiques est tombée en 7 ans (1980-1987) de 4,2 % à 3,3 %.

6.2.2. Ce n'est que très récemment que les exportations indiennes de produits manufacturés ont augmenté (et ce rapidement), évolution qui a coïncidé avec la réorientation de la politique indienne visant à soutenir les exportations et avec la libéralisation du commerce. En valeur, les exportations indiennes sont passées à 18,4 milliards de $ en 1992 et les projections pour 1993 indiquent une croissance supplémentaire, les portant ainsi à 21,8 milliards de $. Cela correspond à un accroissement annuel de 18,5 %.

6.3. Sur le plan régional, l'Inde est membre de la SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation) qui comprend outre l'Inde, le Bangladesh, le Bhoutan, l'Inde, les Maldives, le Népal, le Pakistan et Sri Lanka. Cette structure est en place depuis 1985. Son objectif essentiel est d'accélérer le développement économique et social de la zone par le biais d'actions conjointes de coopération dans certains secteurs.

6.3.1. Toutefois, une longue série de tensions entre les membres du SAARC a jusqu'à présent rendu très difficile la coopération entre ces pays, tant sur le plan économique que sur le plan politique.

6.3.2. Les économies des pays de la SAARC sont compétitives, mais le problème est qu'il s'agit essentiellement d'économies fondées sur l'agriculture, ou plus exactement, de pays dont la grande majorité de la population dépend de l'agriculture, même si l'incidence de la production de marchandises et de services sur le PIB a sensiblement augmenté ces dernières années.

Les échanges entre régions sont peu développés. Les exportations internes à la zone représentent moins de 4 % du total.

6.3.3. Au cours du Sommet de la SAARC à Dacca, qui s'est tenu le 11 avril 1993, a néanmoins été signé le SAPTA (accord commercial préférentiel - South Asian Preferential Trade Arrangement). Cet accord pourrait apporter un changement important et inciter le SAARC à adopter des schémas et des méthodes de coopération économique et commerciale qui iraient plus franchement dans le sens d'une intégration des pays de la zone.

6.4. La raison principale de l'exclusion de l'Afrique du reste du commerce mondial réside vraisemblablement dans le fait que ses exportations sont constituées essentiellement de matières premières destinées aux pays industrialisés. Ces exportations sont, à leur tour, sujettes aux variations des prix mondiaux, lesquels ont suivi une courbe descendante (subissant à certains moments de véritables chutes) au cours des dernières décennies, variations en partie imputables aux restitutions à l'exportation payées par les pays industrialisés.

6.4.1. L'incidence du commerce des matières premières sur le total des exportations africaines varie entre 85 % et 95 %. Entre 1964 et 1987, la part du commerce africain dans le total mondial a chuté de 4,2 % à 2,1 %. Aujourd'hui, elle dépasse à peine 1 %.

6.4.2. Toutefois, en ce qui concerne les matières premières également, les exportations africaines continuent à diminuer. Alors qu'elles s'élevaient à 9,1 % des exportations de matières premières (à l'exclusion du pétrole) en 1970, elles n'atteignaient déjà plus que 4,1 % en 1987. Divers facteurs ont provoqué la détérioration de la position africaine, dont le fait que ses productions ont été remplacées, sur les marchés mondiaux, par celles d'autres PVD favorisés par de meilleures conditions climatiques (pluies plus abondantes et régulières), des coûts de production inférieurs, de meilleures infrastructures et des politiques fiscales ne surchargeant pas les producteurs.

6.5. S'il existe des accords commerciaux entre États africains, l'accroissement des flux commerciaux interrégionaux n'a cependant connu qu'une progression limitée. Entre 1976 et 1987, les échanges entre les États membres de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), qui comprend tant des pays anglophones que francophones et lusophones, sont passés de 3,1 % à 5,5 %. En ce qui concerne l'UDEAC (Union douanière et économique de l'Afrique centrale, qui regroupe les États francophones, les échanges intérieurs sont passés de 2,1 % en 1970 à 3,1 % en 1976 et à 4,1 % en 1980, pour subir cependant par la suite une forte baisse (- 0,9 % en 1987) en raison surtout de conflits intérieurs.

6.5.1. Néanmoins, l'on ne saurait apprécier la véritable portée de l'intégration économique en Afrique sans tenir compte de l'existence, entre les différents pays, d'un grand nombre de liens informels, difficiles à appréhender dans les statistiques. Dans les faits, l'intégration est beaucoup plus étendue. Une bonne partie des échanges se font sous forme de contrebande ou simplement par des passages non contrôlés entre des frontières difficiles à identifier. De la même façon, la mobilité des facteurs de production, et surtout de la main-d'oeuvre, est beaucoup plus étendue qu'elle ne l'apparaît dans les relevés officiels. L'OIT calcule que le pourcentage de migrants par rapport à l'ensemble de la population de la Côte d'Ivoire est de 21 % et, en Afrique du Sud, de 6 %. Le Nigéria connaît un phénomène analogue.

6.5.2. Un problème commun aux diverses tentatives d'intégration commerciale en Afrique provient du fait que ces pays sont souvent tributaires de monocultures et qu'en outre, les productions des pays intéressés sont les mêmes; il s'agit surtout de matières premières (agro-alimentaires et minières, dont les exportations sont destinées aux pays industrialisés). Les possibilités de développer une compétitivité interne ne sont cependant que théoriques. Dans les faits, les prix des matières premières sont fixés sur les marchés internationaux, réunissant les États producteurs dans une dépendance presque totale vis-à-vis de ce mécanisme.

6.5.2.1. En outre, l'impossibilité pour les pays producteurs d'intervenir sur les prix s'ajoute à la baisse de la demande venant des pays importateurs, laquelle s'explique notamment par l'existence de grands stocks de presque toutes ces matières premières accumulées par les pays utilisateurs.

6.5.3. Une étude de la CNUCED a essayé d'identifier les secteurs qui, moyennant un soutien de leur développement, pourraient contribuer à une diversification des productions dans les différentes régions d'Afrique : les conclusions de cette étude font apparaître des possibilités dans le domaine des produits semi-finis et des produits industriels légers comme les boissons, la viande, le sel, les produits cosmétiques, les produits pharmaceutiques, les chaussures, le bois, les textiles, le ciment, les fruits et légumes en conserve ou encore divers produits chimiques.

6.6. Les effets des politiques d'ajustement structurel, mais aussi les manoeuvres y afférentes requises par les orientations du FMI et de la Banque mondiale (la récente dévaluation du franc CFA a été spectaculaire) n'ont été que peu efficaces. En outre, les coûts sociaux ont été extrêmement élevés, surtout parce que les restrictions budgétaires ont engendré une détérioration considérable du secteur sanitaire et de l'instruction, avec pour conséquence un affaiblissement tragique des ressources humaines du continent.

6.6.1. La situation de la très grande majorité des pays africains, étranglés par ailleurs par leur dette extérieure, exige des interventions beaucoup plus élaborées et beaucoup plus axées sur la coopération, dans le cadre d'une remise en question profonde de l'intervention des organisations de Bretton Woods. Tout accord commercial, même parfaitement conçu, n'aura dès lors qu'un impact limité sur la réalité africaine s'il ne s'accompagne pas de mesures destinées à créer un développement approprié et stable dans le continent.

6.6.2. Dans cette optique, la Convention de Lomé et son approche basée sur des mesures destinées tant à favoriser le commerce qu'à développer la coopération reste une référence utile. Toutefois, comme le CES l'a fait observer dans son récent avis sur la révision à mi-parcours, il convient de veiller tout particulièrement à ce que les crédits soient garantis et à ce que les mécanismes et les procédures de coopération soient adaptés de façon à atteindre une réelle efficacité et à générer des dynamiques de développement susceptibles d'une certaine continuité.

7. Conclusions

7.1. La régionalisation du commerce mondial est une tendance qui s'est affirmée après la deuxième guerre mondiale et qui peut utilement se conjuguer à une libéralisation de plus en plus grande des échanges dans un cadre multilatéral. En théorie, cette « conjonction » devrait contribuer à maximaliser le « bien-être » au niveau mondial.

7.2. Naturellement, certaines conditions devront être remplies à cette fin, tant en ce qui concerne les politiques des différents pays pris isolément que celles menées par des ensembles de pays ayant choisi de développer des formes d'intégration plus ou moins sophistiquées (l'UE, par exemple, a montré qu'elle pouvait conduire les négociations du cycle de l'Uruguay en défendant à la fois les intérêts des pays membres et l'intérêt général de la Communauté) ().

7.3. La mise en place de l'OMC et sa période de rodage constitueront dans les temps à venir un premier banc d'essai d'une grande importance pour vérifier l'existence et l'efficacité d'un engagement en ce sens.

7.4. D'autre part, même une structure optimale de l'OMC ne suffira pas pour atteindre les objectifs de bien-être nécessaires pour assurer la compatibilité environnementale et sociale du développement mondial.

7.4.1. Si l'on part du principe que les STN jouent un rôle de plus en plus important dans la détermination des échanges mondiaux (cf. paragraphes 2.4 et 2.8) et si par ailleurs l'on choisit de ne pas ignorer l'influence des marchés financiers sur l'économie réelle (cf. paragraphes 1.8 à 1.8.2), il devient essentiel de créer un cadre international en vue de définir les règles d'une interaction équilibrée et universellement acceptable entre marchés, développement et démocratie.

7.4.2. Afin d'éviter que la proposition de créer un nouveau « Bretton Woods », en soi suggestive, ne reste un acte purement formel et/ou ne se résume pas à une simple rationalisation des institutions internationales existantes, fondée sur la médiation des intérêts des grandes puissances économiques, il faut engager sur une large échelle un débat transparent auquel serait pleinement associée la société internationale et qui permette de dégager ses requêtes fondamentales.

7.5. Dans les limites du présent avis sur la structure du commerce mondial, ces conclusions s'efforceront de contribuer à travers quelques réflexions et propositions à soutenir l'engagement de l'UE dans la mise en oeuvre cohérente des politiques définies dans le Traité [notamment article 3 b) et q)].

7.6. De l'analyse, il est vrai, sommaire réalisée au paragraphe précédent, il ressort que les meilleurs résultats obtenus en termes de « bien-être » par les groupements régionaux s'obtiennent lorsque les éléments suivants sont réunis :

- des partenaires homogènes ou comparables de par leur niveau technologique de développement et de production;

- un contexte tant interne qu'externe marqué par des politiques de libéralisation;

- une forte motivation économique et politique des intéressés ou un projet global obtenant un soutien massif et poursuivi de façon appropriée;

- de bonnes possibilités de réaliser des économies d'échelle.

7.7. L'absence ou l'insuffisance de l'un ou plusieurs des facteurs mentionnés ci-dessus n'empêche pas la constitution de zones intégrées de facto (régionalisations) ou de jure (ensembles régionaux), mais influe de façon décisive sur leur réussite et sur leurs effets, en termes de création/détournement de flux commerciaux, mais surtout de développement (interne ou externe) de la région considérée.

7.7.1. Bien entendu, seul un projet fort impliquant un certain degré d'institutionnalisation est en mesure de développer des mécanismes capables de rééquilibrer l'absence ou l'insuffisance de certaines conditions (par exemple, la politique de cohésion de l'UE qui vise à pallier le retard de développement de certains des États membres).

7.8. Les critères énoncés au paragraphe 7.6 servent également de référence pour analyser la réussite ou l'échec des projets régionalistes mis en oeuvre à ce jour dans les différentes parties du monde, même s'ils ne suffisent pas pour expliquer complètement certains phénomènes (par exemple les difficultés rencontrées par les projets d'intégration en Afrique ou, complètement à l'opposé, les fortes potentialités d'intégration existant en Asie).

7.9. L'expérience d'intégration régionale la plus riche, la plus complexe et la plus durable est sans aucun doute celle de la Communauté.

7.9.1. Dans le cas de la Communauté, les quatre conditions mentionnées au paragraphe 7.6 étaient remplies au moment de sa création et, partant, la CE avait toutes les chances de ne pas se présenter comme un « bloc » commercial. Au cours de son évolution et surtout au fur et à mesure de ses élargissements successifs, les équilibres initiaux se sont modifiés et ont entraîné la nécessité d'adapter les politiques existantes ou d'en introduire de nouvelles (par exemple, dans le cas communautaire, l'adaptation du budget, les politiques de cohésion, etc.).

7.9.2. Bien qu'exemplaire, le cas de la Communauté ne doit pas inciter à vouloir le transposer de façon mécanique, ce qui serait du reste irréaliste. Tout projet d'intégration répond à certaines exigences qu'il entend satisfaire et qui déterminent en dernier ressort les objectifs, les stratégies et le rythme de sa réalisation.

7.9.3. Toutefois, ce serait une erreur que de ne pas mettre en avant, dans les rapports avec les autres régions du monde, au moins deux éléments de l'intégration communautaire qui suscitent depuis longtemps un intérêt particulier chez nos partenaires : le modèle social européen et la gestion de la diversité européenne. Du reste, ce sont précisément ces deux éléments qui, au dire de la majorité des interlocuteurs extérieurs, constituent le principal attrait de la Communauté.

7.10. S'agissant des réflexions développées dans le présent avis, il convient d'évaluer si l'expérience communautaire a produit un surcroît de « bien-être » pour les pays membres et pour les autres partenaires extérieurs et en tirer des enseignements en ce qui concerne les charges et les responsabilités que l'UE devra assumer.

7.10.1. Il est indéniable que les pays membres ont tiré de l'expérience communautaire des avantages importants et constants qu'ils n'auraient certainement pas pu obtenir sans cet engagement commun.

7.10.2. L'évaluation des effets externes de l'intégration doit nécessairement être plus fouillée. Indubitablement, le démantèlement tarifaire intérieur s'est accompagné d'une réduction des tarifs extérieurs. Le niveau de protection tarifaire de l'UE compte parmi les plus bas du monde, en particulier pour ce qui est des marchandises importées des PVD (1,9% en moyenne). Certains experts soutiennent que s'ils n'avaient pas été unis au sein de la CE, les pays membres (surtout les plus forts économiquement) auraient maintenu des niveaux de protection beaucoup plus élevés (ce qui aurait entraîné des détournements plus importants des courants commerciaux) et se seraient montrés beaucoup plus durs dans le cadre des négociations multilatérales qu'ils ne l'ont été dans le contexte communautaire. Par ailleurs, le poids des petits pays dans les négociations a été accru du fait de leur appartenance à la CE.

7.10.3. Comme cela a déjà été mentionné, la PAC est souvent accusée de protectionnisme. La PAC se voit reprocher non seulement de détourner certains flux commerciaux, mais aussi d'avoir une responsabilité spécifique dans l'appauvrissement de certaines zones, en particulier en Afrique, dans le bassin méditerranéen et, plus récemment, dans les PECO.

7.10.3.1. Pour de nombreux observateurs, la PAC est une politique protectionniste qui caractérise l'ensemble du système communautaire. Il ne sert à rien ici - et ce serait tomber dans des polémiques stériles - d'établir si et dans quelle mesure la PAC a appauvri les PVD africains et les pays maghrébins et si elle constitue une menace pour le développement des PECO.

7.10.3.2. En revanche, il convient de réaffirmer avec force la nécessité de :

- poursuivre sur la voie ouverte par la réforme McSharry;

- repenser et rénover la politique méditerranéenne selon les orientations déjà indiquées par le CES dans ses différents avis en la matière;

- renforcer les relations avec les pays ACP en assurant lors de la prochaine révision de la convention de Lomé des ressources garanties pour l'intégration des politiques de coopération et une participation plus active des organisations de la société européenne (par exemple par le biais d'un mécanisme de suivi des politiques en oeuvre) au dialogue socio-économique avec les partenaires ACP;

- donner corps à une véritable politique de coopération au développement désireuse de prendre en considération les besoins et les problèmes des différentes régions et d'adapter à ceux-ci les politiques communautaires en oeuvre et celles en cours de définition;

- revoir le système des préférences généralisées de manière à le rendre plus rationnel et transparent (par exemple en diminuant l'éventail des préférences et en rendant plus clairs les critères d'attribution de celles-ci), en empêchant le renforcement du « système en étoile ».

7.10.4. De manière analogue, les politiques de protection des secteurs sensibles (textile, acier, automobile, etc.), qui font trop souvent l'objet de controverses vaines ou, pire, d'interventions négociées à la seule fin de satisfaire les pays ou les acteurs intéressés, devraient au contraire pousser les autorités communautaires et nationales à rechercher de plus en plus des solutions structurelles aux problèmes rencontrés dans ces secteurs.

7.10.5. L'approche requise pour répondre correctement aux préoccupations des PECO est plus complexe. Comme déjà indiqué aux paragraphes 3.7.2 et 3.7.3 du présent avis, l'UE, espérons-le élargie aux quatre pays de l'EEE et avec les PECO, constitue objectivement la zone d'une hypothétique et vaste intégration continentale (la « maison commune européenne »).

7.10.5.1. Pour sortir des souhaits vagues ou des comparaisons fumeuses entre les coûts/bénéfices d'une telle opération, il faut engager au plus vite le débat sur un projet crédible incluant tous les aspects, politiques, économiques, institutionnels, qu'implique une telle entreprise. Une politique commerciale cohérente pourra être adaptée et rattachée plus spécifiquement à ce projet.

7.10.5.2. Entre-temps, il est indispensable d'expurger les rapports d'association avec les PECO de leurs aspects protectionnistes les plus marqués, en pratiquant et en élargissant des ouvertures unilatérales aux produits stratégiques de ces pays.

7.10.5.3. Parallèlement, il y a lieu de renforcer la politique de soutien et de coopération aux processus d'adaptation des PECO à l'économie de marché en prenant toutes les décisions nécessaires, notamment celles relatives aux ressources.

7.11. Le CES estime que l'état des rapports entre l'UE et l'Afrique nécessite une attention prioritaire; dans cette optique, il proposera dans les plus brefs délais un approfondissement de la question dans le cadre d'un avis d'initiative. S'agissant des relations avec les autres régions du monde en voie de développement, les relations avec l'Amérique latine (cf. le récent avis du CES) et l'Asie devront également faire l'objet d'une attention particulière.

7.12. L'Asie a été trop longtemps négligée. Son intégration de fait et les expériences de regroupements régionaux en cours n'ont pas reçu de la part de la CE l'attention qu'elles méritaient. L'UE devrait s'efforcer de récupérer le temps perdu, en développant un dialogue approfondi et constructif avec ces structures (surtout avec l'ANASE) et en les invitant à coopérer dans certains secteurs stratégiques (tels que la valorisation des ressources humaines, la recherche, etc.). Ces propos valent également et plus spécifiquement pour le Japon, conformément aux propositions détaillées exposées dans l'avis du CES auquel nous renvoyons pour des indications plus précises.

7.12.1. La Chine, qui depuis quelque temps fait l'objet de l'intérêt et des initiatives de nombreux États membres, est un pays extrêmement complexe doté de potentialités énormes qui méritent d'être étudiées. Il serait souhaitable que les rapports de l'UE et des pays membres avec la Chine soient dans toute la mesure du possible fondés sur la concertation et donnent lieu à une politique extérieure cohérente, sans oublier que le Traité préconise une politique extérieure orientée vers « la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux et de l'indépendance de l'Union », ainsi que vers « le développement et le renforcement de la démocratie et de l'État de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ».

7.13. L'UE devrait également s'efforcer de mieux comprendre la nature de l'APEC. Un discours analogue à celui développé pour l'ANASE pourrait peut-être également s'appliquer à l'APEC. Néanmoins, nombreux sont ceux qui doutent de l'importance, de la cohésion et des potentialités de cet ensemble extrêmement vaste et hétérogène.

7.14. S'agissant des rapports avec les États-Unis, beaucoup de choses se sont améliorées ces derniers temps. L'UE doit poursuivre sur cette voie et approfondir le dialogue, en mettant notamment à profit la conjoncture politique engendrée par la présidence Clinton et par l'entrée en vigueur de l'ALENA : le CES pourrait apporter une contribution utile à cet égard en ouvrant un dialogue avec les milieux socio-professionnels intéressés.

7.15. Au niveau multilatéral, l'UE devrait s'efforcer de se conformer au plus tôt aux engagements pris lors de la signature du cycle d'Uruguay, en particulier en ce qui concerne le démantèlement des accords de restriction volontaire des exportations (VERs) avec les PT.

7.15.1. Mais la responsabilité première de l'UE devra résider dans la promotion de la dimension sociale (y compris en soutenant la proposition de clause sociale dans le cadre de l'OMC), dans l'effort consenti pour maintenir et ouvrir un espace aussi large que possible au dialogue avec les autres zones intégrées, dans la définition d'un ensemble de dispositions internationales régissant les « pratiques commerciales équitables » (« fair trade ») (par exemple, la promotion de certains principes et surtout de mécanismes de surveillance anti-trust : le récent accord conclu avec les États-Unis pourrait servir de modèle).

7.16. Sur le plan intérieur, l'UE devra s'efforcer, comme nous en avons déjà exprimé le voeu, de lier la politique commerciale à la politique de coopération. Le CES est disposé à apporter sa propre contribution dans ce domaine et, à cette fin, demande aux autorités de l'UE :

- d'assurer une plus grande transparence de la politique commerciale à travers une information et un large débat avec les citoyens européens, afin de les associer pleinement aux choix nécessaires; en particulier le CES demande à être mieux et davantage informé et associé à ces choix en tant qu'organe consultatif de la Commission et du Conseil (dans cette optique, le CES s'engage à demander lors de la conférence intergouvernementale de 1996 l'introduction de bases juridiques adaptées permettant des saisines obligatoires dans certains cas);

- de soutenir l'engagement du CES, déjà effectif, dans le dialogue avec les acteurs sociaux des zones intégrées extracommunautaires et d'assurer de façon appropriée l'extension de ce dialogue aux zones non encore impliquées;

- de mettre à la disposition de la politique des relations extérieures et de coopération au développement les ressources adéquates, en surmontant l'étroitesse de vues qui veut que la mise en oeuvre des politiques dépende de l'existence de disponibilités budgétaires, pour adopter au contraire l'approche correcte selon laquelle les budgets doivent être adaptés aux politiques et aux stratégies nécessaires.

Fait à Bruxelles, le 15 septembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

() Discours tenu à l'occasion de la réunion du World Economic Forum, Davos, 28. 1. 1994.

() "L'interdépendance économique internationale », document de travail de l'unité chargée de l'analyse des données et des questions de politique extérieure, mai 1993.

() P. Bairoch, Encyclopédie Einaudi, rubrique « Commerce », 1978.

() A. Sapir, « Regional integration in Europe », Economic paper, n° 94, septembre 1992.

() Cf. note 4.

() Balassa, 1975, cité par Sapir (cf. note 4).

() A. Sapir, La négociation de l'Uruguay Round : leçons pour l'Union européenne, 1994.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

L'amendement suivant, présenté conformément au Règlement intérieur, a été rejeté au cours de la discussion :

Point 7.10.2. Ajouter :

« même si d'autres protections frappent les importations agricoles concurrentes des produits agricoles de l'UE ».

À la fin de la troisième phrase :

« Le niveau de protection tarifaire de l'UE compte parmi les plus bas du monde, en particulier pour ce qui est des marchandises importées des PVD (1,9% en moyenne) ».

Exposé des motifs

98% des importations en provenance des pays ACP bénéficient de la franchise tarifaire; le reste est freiné, notamment par le régime de prélèvements appliqué à l'importation, en dépassement des quotas fixés, à tous les produits agricoles « tempérés » originaires des ACP.

Résultat du vote : voix pour : 16, voix contre : 25, abstentions : 14.