COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 20.05.1998 
COM(1998) 294 final 
Communication de la Commission 
au Conseil, au Parlement européen, 
au Comité économique et social, 
au Comité des régions 
et 
aux pays candidats à l'adhésion 
d'Europe centrale et orientale 
Stratégies d'adhésion dans le domaine de l'environnement: 
Relever le défi de l'élargissement 
avec 
les pays candidats 
d'Europe centrale et orientale 

TABLE DES MATIERES 
INTRODUCTION : LE PROCESSUS DE RAPPROCHEMENT DANS LE 
DOMAINE DE L'ENVIRONNEMENT 
1. Les défis 2 
1.1. Le défi législatif 2 
1.2. Le défi institutionnel 2 
1.3. Principaux défis sectoriels 3 
1.4. Le défi financier 5 
2. Les priorités 5 
2.1. Introduction 5 
2.2. Établissement de priorités pour l'adoption de l'acquis environnemental 6 
2.3. Conformité totale pour tous les nouveaux investissements 10 
2.4. Priorités au-delà du rapprochement législatif- la sûreté nucléaire 10 
3. L'aide communautaire 11 
3.1. Mobilisation des ressources financières nécessaires pour soutenir la stratégie 12 
3.2. Conseil et assistance au rapprochement dans le domaine de l'environnement. 14 
3.3. Coordination de l'aide de la communauté et des états membres en matière de 
rapprochement des législations 15 
3.4. Appui aux activités de mise en œuvre et de mise en application 15 
Conclusions 16 
Annexes 
Annexe 1 : estimation des coûts de la mise en conformité en matière d'environnement 
Annexe 2: programmation et contrôle de la transposition et de la mise en œuvre de 
l'acquis environnemental 

INTRODUCTION: LE PROCESSUS DE RAPPROCHEMENT DANS LE 
DOMAINE DE L'ENVIRONNEMENT 
La dimension environnementale du prochain élargissement de l'Union présentera un 
défi d'une toute autre ampleur que lors de toute autre adhésion précédente. 
Ceci s'explique à la fois par l'ampleur des atteintes subies par l'environnement et par 
le fossé qui sépare l'Europe centrale et orientale de l'Union européenne en ce qui 
concerne le niveau de protection de l'environnement. Par ailleurs, les pays associés 
possèdent aussi de vastes superficies de nature préservée qui apporteront une 
contribution appréciable à la biodiversité de l'ensemble de l'Europe. 
Conserver ce patrimoine et élaborer et gérer simultanément un cadre durable sur les 
plans économique et écologique, tel sera le grand défi à relever pour l'avenir. 
L'élément essentiel de ce cadre est l'acquis environnemental de l'Union européenne. 
Néanmoins, comme le reconnaît l'Agenda 2000 de la Commission, la conformité 
totale avec l'acquis environnemental ne sera probablement réalisable qu'à long terme 
par tous les pays candidats d'Europe centrale et orientale. 
Dans ce contexte, il a été proposé dans l'Agenda 2000 qu'une stratégie spéciale en vue 
de l'adoption et de la mise en œuvre de l'acquis environnemental soit élaborée et 
combinée avec une stratégie communautaire de préadhésion renforcée, dont l'une des 
priorités serait l'investissement visant à favoriser l'adoption de l'acquis 
environnemental: 
Dans le cadre d'un partenariat avec l'Union, les pays candidats définiraient et 
commenceraient à mettre en œuvre, avant l'adhésion, des stratégies nationales 
réalistes et à long terme garantissant un alignement graduel réel, en ce qui concerne, 
en particulier, la lutte contre la pollution de l'eau et de l'air. Ces stratégies 
définiraient des domaines d'action prioritaires et des objectifs clés à atteindre au plus 
tard à la date d'adhésion et fixeraient, en outre, des calendriers pour l'achèvement 
ultérieur de la mise en conformité. Tous les nouveaux investissements devraient être 
conformes à l'acquis. 
Pour assurer la mise en œuvre de ces stratégies, il sera nécessaire de mobiliser des 
ressources financières nationales et étrangères substantielles, provenant, en 
particulier, du secteur privé. L'Union ne pourra contribuer que partiellement à leur 
financement. *• 
Cette stratégie spécifique pour le rapprochement environnemental doit donner lieu à 
des mesures et à des réflexions particulières, tant dans les pays candidats que dans la 
Communauté. S'appuyant sur les indications de l'Agenda 2000, l'objectif de cette 
Communication est de passer en revue certaines considérations pratiques dont la 
1 Voir COM(97)2000, volume 1, p. 65. 
Commission estime que les pays candidats devraient tenir compte pour poursuivre 
l'élaboration de leurs stratégies nationales de mise en conformité par rapport à 
l'acquis environnemental. Cet examen ne préjuge nullement de la répartition des 
futures facilités de préadhésion. 
La Communication fait partie intégrante de la stratégie pré-adhésion renforcée de 
l'Union. Son but est de compléter les Partenariats pour l'adhésion et de fournir une 
aide aux pays candidats lors du perfectionnement de leurs Programmes nationaux pour 
l'adoption de l'acquis. Elle ne préjuge d'aucune façon des résultats des négociations 
d'adhésion ou de la portée et de la durée des périodes de transition qui pourraient 
résulter de ces négociations. 
La communication se concentre sur les questions présentant un intérêt pour les dix 
pays candidats d'Europe centrale et orientale. Certes, Chypre est confrontée aux 
mêmes impératifs de rapprochement dans le domaine de l'environnement mais avec 
des défis différents. La Commission entend ultérieurement proposer un document 
distinct qui reflétera les circonstances particulières liées à Chypre. 
1. LES DÉFIS 
Ce chapitre dresse un tableau des défis de l'assimilation de l'acquis environnemental, 
incluant les aspects juridiques et institutionnels. 
1.1. Le défi législatif 
Tous les pays candidats ont commencé à transposer l'acquis environnemental dans 
leur législation nationale. Leur approche de la transposition législative est cependant 
caractérisée par un manque de stratégie. Jusqu'ici, un petit nombre seulement des pays 
concernés ont réalisé une analyse juridique exhaustive de l'écart entre leur législation 
nationale et l'acquis correspondant de l'Union européenne. Cette analyse est 
nécessaire pour faciliter l'établissement de priorités dans l'élaboration de calendriers 
réalistes pour le travail de transposition. 
La pénurie de compétences juridiques, notamment par rapport à l'acquis 
environnemental, ainsi que l'obstacle linguistique, constituent toujours des problèmes 
dans tous les pays candidats, bien qu'à un degré variable. 
1.2. Le défi institutionnel 
Les avis de la Commission ont mis en lumière, dans les dix pays candidats, la 
nécessité de renforcer la structure administrative indispensable à la gestion 
environnementale. Cette faiblesse générale varie d'un pays à l'autre et doit faire l'objet 
d'une étude plus approfondie afin de déterminer l'étendue précise des problèmes et de 
mettre au point des solutions. 
L'une des tâches essentielles des ministères de l'environnement est d'élaborer la 
législation nécessaire et de prévoir toutes les mesures de mise en œuvre de cette 
législation, ce qui nécessitera souvent des investissements considérables, des 
institutions nouvelles ou modifiées, voire une combinaison de ces moyens. Le 
rapprochement dans le domaine de l'environnement doit être perçu comme une tâche 
qui concerne l'ensemble du ministère. Dans bon nombre de pays, on observe toujours 
un manque de compréhension de l'étendue du défi à relever et de la responsabilité que 
représente la coordination du processus de rapprochement. 
Certains dossiers considérés dans l'Union européenne comme étant « de nature 
environnementale » relèvent toutefois de la responsabilité d'autres ministères. C'est 
notamment le cas des produits chimiques, des organismes génétiquement modifiés, de 
la radioprotection ou de l'eau potable. Ceci doit retenir l'attention car un manque de 
coordination au niveau interministériel ou une coordination trop faible pourraient 
sérieusement entraver le processus de rapprochement. 
La mise en œuvre et l'application de la législation environnementale sont souvent 
déléguées aux autorités régionales ou locales ou à d'autres institutions responsables de 
la surveillance, de la délivrance d'autorisations et de l'inspection. Dans de nombreux 
cas, le travail de ces organismes* sera considérablement affecté par la nouvelle 
législation, ce qui entraînera pour eux des obligations supplémentaires exigeant une 
gestion plus efficace et une meilleure formation du personnel. La mise en place des 
administrations régionales et locales de l'environnement exigera une attention 
spécifique dans tous les pays candidats. 
1.3. Principaux défis sectoriels 
Air 
La plupart des pays auront de grandes difficultés à satisfaire aux exigences de qualité 
de l'air de l'UE. Cela est dû en grande partie aux émissions des sources fixes telles 
que les centrales électriques et les installations de chauffage urbain. L'une des 
premières mesures à prendre consiste, pour chaque pays, à recenser les zones et les 
agglomérations où les limites de l'UE sont dépassées. Certains pays ont à ce jour mis 
au point des plans d'action pour traiter les problèmes de ces zones. D'autres pays ont 
peu progressé dans la mise en place des infrastructures et des institutions nécessaires 
pour satisfaire aux exigences fondamentales de la législation sur la qualité de l'air, 
telles que la surveillance et la collecte de données. 
La plupart des pays n'ont pas encore élaboré de plan de mise en œuvre pour la mise en 
conformité des grandes installations de combustion avec les normes d'émissions dans 
l'atmosphère et pour la fermeture des installations qui ne respectent pas ces normes. 
Plusieurs pays rencontrent des difficultés financières pour moderniser leurs raffineries 
afin de respecter les normes de qualité de l'UE actuelles et futures en matière de 
combustibles et carburants. 
Déchets 
Dans le secteur des déchets, il reste beaucoup à faire dans tous les pays candidats. 
Néanmoins, la définition des politiques et le rapprochement de la législation se sont 
accélérés en 1997 dans certains pays. 
Les directives relatives à l'incinération et à la gestion des déchets municipaux et 
dangereux représentent les plus grands défis à relever. Alors que certains mettent 
activement au point des programmes d'investissements dans le secteur des déchets, un 
grand nombre d'incinérateurs devront être rééquipés et restructurés pour satisfaire aux 
normes de TUE. 
Eau 
De vastes programmes d'investissement pour améliorer la qualité de l'eau potable et la 
gestion des eaux résiduaires sont en cours et prévus dans la plupart des pays. 
En ce qui concerne la pollution transfrontalière des eaux, un défi spécifique consistera 
à établir et à mettre en œuvre une approche intégrée de là gestion des bassins fluviaux 
par les États riverains des cours d'eau internationaux comme le Danube et l'Oder. 
En ce qui concerne la transposition et l'application de la directive "nitrates", aucun 
des pays ne semble avoir fait beaucoup de progrès. Dans le contexte du déclin actuel 
de la production agricole et de la réduction de l'emploi d'engrais, les pays candidats 
ont tendance à considérer ce dossier comme peu prioritaire. Cependant, il est 
important d'établir les structures de gestion nécessaires pour limiter les pollutions 
diffuses par les nitrates au fur et à mesure que la situation économique s'améliorera. 
Lutte contre les pollutions industrielles et gestion des risques 
La transposition de la directive "Seveso" et sa mise en œuvre exigent une attention 
plus soutenue, étant donné qu'elles réduiraient considérablement les risques 
d'accidents graves dans les installations industrielles de toute la région. Il reste 
beaucoup à faire pour assimiler l'acquis dans ce domaine. 
La plupart des pays candidats comptent des régions industrielles spécifiques que l'on 
peut qualifier de "points chauds", où sont concentrées des installations industrielles et 
de production d'énergie fortement polluantes. Tandis que de nombreuses installations 
industrielles dans ces secteurs sont restructurées pour devenir des installations 
modernes et viables, certaines d'entre elles, notamment les centrales de production 
d'énergie, vont vraisemblablement continuer à fonctionner pendant plusieurs années 
encore avec des niveaux de pollution qui ne sont pas conformes aux normes de 
l'Union européenne. L'utilisation de schiste bitumineux et de lignite dans quelques 
pays reste un problème particulier. 
Les pays candidats devraient être encouragés à mettre en œuvre la directive 
concernant la prévention et la réduction intégrées de la pollution, qui est le nouveau 
cadre permettant de traiter les problèmes de pollution industrielle de manière intégrée. 
Sûreté nucléaire et radioprotection 
Tous les pays ont récemment adopté une loi d'orientation sur la sûreté nucléaire et la 
radioprotection. Cette loi-cadre doit être complétée par plusieurs actes législatifs afin 
d'assurer la mise en conformité complète avec l'acquis. Il est important de noter que la 
plus grande partie de cette législation est exigée même dans les pays qui ne produisent 
pas d'énergie d'origine nucléaire. 
Le volet institutionnel doit être considéré comme prioritaire. Les autorités 
responsables de la sûreté nucléaire doivent répondre à d'importantes demandes 
d'appui technique spécialisé alors qu'elles ne disposent que de faibles ressources 
financières et humaines. Il convient de soutenir davantage les autorités réglementaires 
indépendantes. 
1.4. Le défi financier 
D'après les premières estimations au niveau régional, les coûts d'investissement 
totaux de l'assimilation de l'acquis environnemental pourraient être aux alentours de 
100-120 milliards d'écus pour les dix pays candidats (voir annexe 1). La majeure 
partie de l'investissement risque d'être absorbée par les infrastructures nécessaires à la 
réduction de la pollution atmosphérique, à la gestion de l'eau et des eaux résiduaires et 
à la gestion des déchets. En outre, l'établissement et le renforcement des structures de 
gestion environnementale nécessaires à l'efficacité de la mise en œuvre, de la 
surveillance et du contrôle de l'application exigeront aussi des ressources 
considérables. L'étendue de ces ressources est plus difficile à évaluer. Des 
informations détaillées et fiables sur les implications financières des différentes 
directives pour chaque pays candidat font encore défaut. Certains pays se sont 
cependant lancés dans l'étude des coûts correspondant aux directives spécifiques, ce 
qui constitue une première étape vers l'élaboration de stratégies de financement. Ce 
travail de calcul des coûts devrait bénéficier d'une priorité immédiate dans tous les 
pays candidats. 
2. LES PRIORITES 
2.1. Introduction 
L'Agenda 2000 propose que les pays candidats, en partenariat avec l'Union, élaborent 
- et commencent à mettre en œuvre, avant l'adhésion - des stratégies nationales 
réalistes et à long terme en vue d'un alignement progressif et effectif sur l'acquis 
environnemental, notamment en ce qui concerne la lutte contre la pollution de l'eau et 
de l'air. Ces stratégies nationales à long terme incluraient: 
• les principaux domaines prioritaires 
• les objectifs à atteindre à la date de l'adhésion 
• le calendrier de l'achèvement ultérieur total de la mise en conformité 
Les obligations juridiques découlantes devront être incorporées dans les traités 
d'adhésion. 
Par ailleurs, l'Agenda 2000 propose que: 
• tous les nouveaux investissements soient obligatoirement conformes à 
l'acquis. 
Dans le cadre des partenariats pour l'adhésion, les pays candidats ont élaboré des 
programmes nationaux pour l'adoption de l'acquis (PNAA). Ces programmes 
nationaux évolueront. 
Dans ce contexte, le présent chapitre aborde la question de la fixation des priorités 
pour la mise en œuvre de l'acquis, afin de contribuer à approfondir et à détailler les 
PNAA dans les pays candidats, dans le cadre susmentionné prévu par l'Agenda 2000. 
Les aspects pratiques de l'établissement des programmes sont discutés à l'annexe 2. 
2.2. Établissement de priorités pour l'adoption de l'acquis environnemental 
Un certain nombre de différentes priorités doivent être étudiées et conciliées dans le 
processus global de rapprochement. 
Assimiler l'acquis est une condition obligatoire de l'adhésion à l'Union, mais ce n'est 
pas une fin en soi. Les priorités et les problèmes environnementaux importants dans 
chaque pays candidat devront être traités. Le rapprochement de l'acquis 
communautaire devra orienter les efforts nationaux. Enfin, les implications 
économiques - en termes de contraintes et de stimulants potentiels de la croissance et 
de la compétitivité - doivent être étudiées attentivement. 
Le premier ensemble de priorités à prendre en considération est celui des problèmes et 
priorités environnementaux spécifiques dans les différents pays. 
Les priorités environnementales ne peuvent être déterminées à partir d'une analyse 
abstraite de l'acquis, mais doivent être établies en fonction d'une évaluation détaillée 
de la situation environnementale propre à chaque pays. S'appuyant sur l'analyse 
réalisée pour la préparation des avis dans l'Agenda 2000, la Commission a donné une 
première indication des priorités environnementales pour chaque pays dans les 
partenariats pour l'adhésion. 
L'accent qui est mis sur les mesures de "lutte contre la pollution de l'eau et de l'air" 
dans l'Agenda 2000 n'implique pas que ces éléments de l'acquis soient 
intrinsèquement plus importants que d'autres, mais tient compte des problèmes 
considérables que tous les pays candidats rencontrent effectivement dans ces 
domaines essentiels. Comme indiqué au chapitre 1, la gestion des déchets est aussi un 
domaine important dans lequel tous les pays candidats doivent faire un effort sérieux 
pour respecter les normes en vigueur dans l'UE. 
Même s'il est possible de recenser certains problèmes et priorités communs, 
l'établissement de priorités environnementales doit se faire pays par pays, en tenant 
compte des besoins et des problèmes environnementaux propres à chacun d'eux. Ces 
priorités détaillées spécifiques à chaque pays figureront dans les programmes 
nationaux pour l'adoption de l'acquis. 
Le second ensemble de priorités concerne les « lacunes » législatives et 
administratives qui restent à combler pour assimiler l'acquis. 
L'établissement de ces priorités législatives et administratives doit être fondé sur une 
comparaison détaillée, disposition par disposition, entre les législations nationales 
existantes en matière d'environnement et la législation de l'UE, afin de repérer les 
lacunes à combler. Mais cette analyse de la conformité législative formelle n'est pas 
suffisante à elle seule. Elle doit être accompagnée d'une évaluation des besoins 
administratifs et institutionnels à couvrir pour assurer la mise en œuvre effective, la 
surveillance et le contrôle des mesures législatives. 
L'examen analytique de l'acquis qui a été lancé en mars 1998 aidera les pays 
candidats à dresser la liste des « lacunes » législatives. 
Deux documents de la Commission donnent des orientations complémentaires dans ce 
domaine: 
Le document de travail des services de la Commission de 1997 intitulé "Guide de 
rapprochement de la législation environnementale de l'UE"2 contient une étude 
détaillée de la majeure partie de la législation environnementale de l'Union 
européenne, identifie les principaux problèmes et les mesures à prendre par les 
autorités des pays candidats pour aligner leur législation environnementale nationale 
et leurs pratiques administratives sur l'acquis environnemental de l'UE. 
Le guide structure l'acquis environnemental en différents secteurs et "familles" 
d'instruments législatifs traitant du même thème environnemental, mais il ne vise pas 
directement à recenser les textes législatifs de l'acquis qu'il conviendrait d'adopter en 
priorité pour des raisons législatives ou administratives générales. 
Toutefois, en ce qui concerne la législation environnementale ayant une incidence 
directe sur le fonctionnement du marché intérieur (c.-à-d. la législation 
environnementale liée aux produits), on peut trouver une classification de la 
législation en mesures dites "de la première étape" et "de la seconde étape" dans le 
Livre blanc de la Commission paru en 1995 sur la préparation des États associés de 
l'Europe centrale et orientale à leur intégration dans le marché intérieur de l'Union.3 
Le Livre blanc couvre en gros la moitié de l'acquis environnemental global. Les 
priorités établies dans le Livre blanc (c.-à-d. la classification de la législation en 
mesures de la première étape et de la seconde étape) restent valables pour cette partie 
de l'acquis. 
Les critères qui ont servi dans le Livre blanc à déterminer les actes législatifs "de la 
première étape" peuvent aussi être utilisés, moyennant de légères modifications, pour 
sélectionner les mesures prioritaires4 correspondant à l'autre moitié de l'acquis 
2 SEC(97) 1608 
3 COM(95) 163 
Le Livre Blanc n'a pas pour but d'identifier les priorités dans le sens de « l'importance » ou de « l'impact » 
relatif des différentes mesures législatives, mais «d'identifier les mesures clés dans chaque secteur et de suggérer 
l'ordre logique dans lequel le rapprochement doit être abordé » dans le but de faciliter les tâches de rapprochement 
des pays candidats. 
environnemental, non couverte par le Livre blanc. Ces critères de sélection des 
mesures prioritaires sont les suivants5: 
• mesures qui servent de cadre général à d'autres dispositions plus détaillées; 
• mesures qui se rapportent à des principes fondamentaux ou définissent les 
procédures de base régissant le secteur considéré; 
• mesures qui constituent d'une façon ou d'une autre une condition préalable au bon 
fonctionnement de la protection de l'environnement6 dans ce secteur. 
Ces critères permettent de classer comme priorités administratives systématiques deux 
types d'instruments législatifs de base dans le domaine de l'environnement: 
• des procédures de base de l'administration environnementale, visant à assurer une 
évaluation rationnelle de l'impact environnemental de différents types de projets 
privés et publics, la transparence et l'accès du public aux informations à caractère 
environnemental et les procédures de rapport sur la mise en œuvre de la législation; 
• des législation-cadres en matière d'environnement dans les domaines de la 
protection des eaux, la protection de la qualité de l'air, la gestion des déchets, la 
protection de la nature, la lutte contre la pollution industrielle, l'évaluation des 
risques des produits chimiques et la protection contre les risques industriels 
majeurs. 
Un troisième ensemble de priorités concerne les implications économiques des 
mesures à mettre en œuvre. 
Il reste un groupe relativement restreint d'actes législatifs de l'acquis 
environnemental, dont la mise en œuvre nécessite des investissements très-coûteux. 
Ce groupe d'actes législatifs concerne les infrastructures liées à: 
• l'alimentation en eau potable et la gestion des eaux usées 
• les grandes installations de combustion 
• la gestion des déchets 
La mise en œuvre des actes législatifs de ce groupe nécessite habituellement des 
investissements matériels considérables pour moderniser les infrastructures, ce qui 
exige beaucoup de temps, pour des raisons à la fois techniques et économiques. Il faut 
remarquer que les actes législatifs de ce groupe, une fois adoptés, permettent de longs 
délais d'adaptation. Toutefois, étant donné que la mise en œuvre de ce groupe d'actes 
législatifs peut apporter un gain pour l'environnement et la santé publique très 
précieux, et que leur mise en œuvre technique complète exige une durée considérable, 
5 Voir COM(95)163 final/2, p. 3. 
Dans le Livre blanc, on trouve "au bon fonctionnement du marché intérieur dans ce secteur. 
il est très important que le cadre législatif soit mis en place et que les premières 
mesures de mise en œuvre soient prises aussi rapidement que possible. 
Intégration: Ce n'est qu'en intégrant totalement les considérations 
environnementales dans les politiques sectorielles et les décisions d'investissement 
que l'on pourra améliorer simultanément la situation de l'environnement et la 
situation économique générale et la compétitivité. Les pays candidats dont l'économie 
est encore dans une phase transitoire peuvent améliorer la situation de leur 
environnement tout en gagnant en compétitivité en entrant dans le marché intérieur de 
l'Union européenne. Pour y parvenir, il convient de renforcer dès à présent 
l'intégration des préoccupations environnementales dans les politiques sectorielles. 
L'intégration peut être réalisée en pratique en adoptant des procédures complètes 
d'évaluation des impacts environnementaux, en cherchant à appliquer le principe de 
précaution et le principe du pollueur payeur et en soumettant à une évaluation 
scientifique sérieuse toutes les décisions d'investissement et les choix politiques 
importants qui sont susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Pour 
assurer l'élaboration des solutions les moins coûteuses et une amélioration générale de 
l'efficacité tant économique qu'environnementale du processus de rapprochement, il 
appartient aux pays candidats d'étudier attentivement la manière d'intégrer les 
priorités et objectifs environnementaux dans d'autres politiques et programmes 
publics. 
Lorsqu'ils tentent de détailler leurs programmes nationaux pour l'adoption de 
l'acquis, les pays candidats doivent par conséquent étudier: 
• la manière d'intégrer des programmes visant à promouvoir le rendement 
énergétique, des technologies plus propres, la réduction et le recyclage des déchets, 
le transport par rail et les transport en commun, etc., dans les politiques 
économiques et sectorielles nationales. 
• la manière d'orienter la production industrielle ou agricole vers un développement 
durable, en tenant compte des contraintes du pays en termes d'environnement et de 
ressources. 
• la manière de maintenir les avantages environnementaux qui résultent du déclin 
économique pendant les premières années de la transition, alors que l'économie est 
en croissance. 
En abordant le défi de la mise en conformité avec l'acquis selon une approche 
prospective, il est possible d'en dégager des avantages qui vont bien au-delà du simple 
respect des exigences législatives de l'adhésion dans un secteur donné des politiques 
de l'UE. Il en résultera une augmentation considérable du niveau de protection de la 
santé humaine et de l'environnement dans les pays candidats eux-mêmes mais aussi 
dans l'Union européenne, étant donné la nature transfrontalière des impacts 
environnementaux. Relever le défi environnemental contribuera, en outre, à améliorer 
notablement la compétitivité de l'industrie et de l'agriculture et la croissance 
économique dans les pays candidats, si le processus est bien géré dès le début. 
2.3. Conformité totale pour tous les nouveaux investissements 
Lorsqu'il déclare que "tous les nouveaux investissements devraient être conformes à 
l'acquis", l'Agenda 2000 souligne clairement l'importance que revêt l'intégration des 
aspects environnementaux dans le développement économique, tant dans le secteur 
public que dans le secteur privé. 
Il est généralement moins coûteux d'adopter des mesures de lutte contre la pollution 
lorsqu'elles font partie intégrante d'un nouvel investissement physique que de 
rééquiper des installations existantes. Ce principe s'applique aussi lorsqu'il s'agit 
d'agrandir ou de moderniser en profondeur une installation ou une usine existante. La 
mise en conformité totale avec des exigences de protection de l'environnement est 
donc également de mise dans ces situations. Cette approche encourage l'adoption de 
techniques de production efficaces et moins coûteuses. Cela permettra l'émergence 
d'une industrie plus compétitive, la formation d'entreprises communes et le 
développement d'un marché pour la technologie environnementale, ce qui aura un 
effet positif sur l'emploi, tant dans l'UE que dans les pays candidats. Le fait que des 
financiers et des investisseurs industriels sérieux de la région tiennent déjà compte du 
processus d'adhésion à l'UE et de ses exigences indique que ces dernières 
apparaissent justifiées également d'un point de vue financier. 
Les pays candidats eux-mêmes seraient bien avisés de suivre ce principe pour leurs 
investissements intérieurs pendant la période de préadhésion. Le financement 
communautaire devra être subordonné au respect de cette exigence. Les institutions de 
financement internationales devraient être encouragées à appliquer cette exigence. 
Les dispositions juridiquement contraignantes seront intégrées dans les traités 
d'adhésion, comme le prévoit l'Agenda 2000, pour la période de l'après-adhésion. 
2.4. Priorités au-delà du rapprochement législatif- la sûreté nucléaire 
La sûreté nucléaire dans les pays candidats est un dossier politique important et un 
défi majeur du processus d'élargissement, dont les enjeux dépassent de loin le 
rapprochement en matière de protection de l'environnement. La stratégie globale de la 
Commission doit non seulement réduire le risque associé à l'utilisation civile de 
l'énergie nucléaire dans ces pays, mais également y instaurer un niveau général de 
sûreté dans la production d'énergie et la gestion des déchets qui soit comparable à 
celui qui existe dans l'UE. Cela implique à la fois des améliorations techniques et la 
mise en place de certaines institutions. 
Chaque pays possédant un secteur de l'énergie nucléaire doit notamment se doter d'un 
organisme national de réglementation compétent et indépendant qui autorise et 
contrôle le fonctionnement des installations et veille à ce que la sûreté nucléaire 
reçoive la priorité qu'elle mérite. Dans l'Agenda 2000 il est proposé qu'après l'an 
2000, il pourrait être possible d'augmenter le financement octroyé par l'UE. L'avenir 
du secteur lucléaire dans les pays candidats doit être envisagé dans le cadre plus large 
des strategies énergétiques nationales qui doivent prévoir des sources 
d'approvisionnement énergétique alternatives et complémentaires, générer des recettes 
suffisantes pour financer le déclassement de centrales obsolètes et les investissements 
futurs dans les normes de sécurité, les mesures visant à renforcer le rendement 
énergétique et à moderniser les centrales thermiques qui ne satisfont pas actuellement 
aux normes environnementales de l'Union européenne. Les engagements pris par la 
Bulgarie (1993) et la Lituanie (1994) de fermer des installations intrinsèquement 
dangereuses, conformément à l'accord sur le compte "sûreté nucléaire" avec la 
BERD, doivent être respectés. Bien qu'elle ne soit liée par aucun engagement 
international, la Slovaquie est confrontée à un défi similaire en ce qui concerne la 
fermeture de deux réacteurs. 
3. L'AIDE COMMUNAUTAIRE 
Bien qu'il incombe aux pays candidats eux-mêmes de mobiliser les ressources 
nécessaires pour mettre en œuvre de manière ciblée et rentable l'acquis 
environnemental, l'aide communautaire peut jouer un rôle de catalyseur en accélérant 
les actions entreprises. Tant la Communauté dans son ensemble que les États 
membres avec leurs programmes bilatéraux auront un rôle important à jouer dans ces 
activités. 
La Commission a progressivement intensifié ses efforts pour aider et orienter les pays 
candidats dans leurs efforts de rapprochement en matière d'environnement, 
notamment à travers les programmes Phare et les sous-comités multidisciplinaires 
dans le cadre des accords européens. 
À côté de ces efforts, la Commission entend se concentrer également sur les activités 
suivantes au cours des prochaines années: 
• la mobilisation de nouvelles ressources financières dans le cadre de l'assistance 
structurelle à la préadhésion, pour améliorer la situation de l'environnement dans le 
processus d'adhésion dans son ensemble; 
• le renforcement du soutien au rapprochement dans le domaine de l'environnement, 
notamment au niveau de la coordination de l'aide de la Communauté et des États 
membres; 
• la promotion des activités de développement des institutions visant à renforcer la 
mise en œuvre et l'application de la législation; 
• la participation des pays candidats qui le souhaitent dans l'instrument financier 
communautaire en faveur de l'environnement (LIFE); 
• la participation des pays candidats dans l'Agence Européenne de l'Environnement 
(AEE); 
• l'assistance du programme-cadre de RDT en faveur de projets de recherche, 
projets pilotes et de démonstration et mesures d'accompagnement, le cas échéant. 
11 
3.1. Mobilisation des ressources financières nécessaires pour soutenir la stratégie 
Les ressources nécessaires à la mise en conformité totale par rapport à l'acquis 
environnemental seront considérables mais justifiées, non seulement d'un point de vue 
environnemental, mais aussi en tenant compte de considérations purement 
économiques. La mise en œuvre de l'acquis environnemental de l'Union européenne 
permettra de moderniser les entreprises et de les rendre plus efficaces et compétitives; 
elles fabriqueront ainsi des produits plus sains et plus sûrs, tandis que l'infrastructure 
(services de distribution d'eau et d'énergie, et de traitement des déchets) deviendra 
plus rentable et plus durable sous l'angle environnemental. La nécessité de moderniser 
et de restructurer l'industrie et l'agriculture dans les pays candidats n'est pas 
uniquement une conséquence des critères imposés pour l'adhésion à l'Union 
européenne, mais résulte aussi du besoin plus fondamental d'assurer la croissance 
économique et le bien-être général dans ces pays en adaptant leurs économies pour 
qu'elles puissent faire face aux conditions du marché. Les investissements imposés 
par l'assimilation de l'acquis environnemental sont dans une très large mesure des 
investissements que les pays concernés auraient jugés indispensables, 
indépendamment du processus d'élargissement. Les difficultés que risque de soulever 
le processus de rapprochement environnemental sont donc essentiellement liées au 
respect des échéances. En dépit des avantages économiques clairs qui découleraient 
des investissements requis, il sera difficile de les réaliser aussi rapidement que 
l'exigerait une adhésion dans un délai raisonnable, en raison de la rareté des 
ressources financières et autres dans les pays candidats. 
La plupart des pays candidats font déjà des efforts notables pour mobiliser davantage 
de ressources afin d'améliorer la situation de l'environnement. Dans l'ensemble, 
celles-ci ont augmenté de plus de 30 % en moyenne ces dernières années. Le niveau 
des dépenses des pays candidats en termes de part du PIB est actuellement équivalent 
ou supérieur à ce qu'il est dans l'Union européenne. 
Les propositions de l'Agenda 2000 comprennent plusieurs instruments de 
financement pour aider les pays candidats à mobiliser d'autres ressources en vue 
d'améliorer la situation de l'environnement. 
Ressources existantes 
En 1998 et 1999, le programme Phare restera le principal instrument financier 
communautaire d'assistance dans le cadre de la stratégie de préadhésion. Pour l'aide 
relative à l'environnement, à la sûreté nucléaire et à la protection civile, les aspects 
suivants doivent être pris en considération: 
• Les partenariats pour l'adhésion - cadre unique pour l'établissement des priorités 
de l'assistance communautaire, y compris au titre de Phare - ainsi que le 
programme national pour l'adoption de l'acquis des différents pays candidats, 
seront suivis de près et contrôlés régulièrement. 
12 
• Les investissements en infrastructures nécessaires pour mettre en œuvre l'acquis 
environnemental sont énormes et constituent l'un des domaines prioritaires de 
l'aide apportée par Phare aux grands projets d'infrastructures et autres pendant la 
préadhésion. Toute la programmation future de Phare tiendra compte de cette 
priorité. Le nouvel instrument d'investissement dans les grands travaux 
d'infrastructure (LSIF), combinant des ressources nationales et des ressources du 
programme Phare avec le financement apporté par les grands organismes de 
financement internationaux, va devenir un outil important pour financer les 
investissements présentant des avantages environnementaux au niveau 
transfrontalier, régional et mondial, à côté des investissements dans les 
infrastructures de transport. En tant que tel, le LSIF est le précurseur d'un autre 
instrument récemment proposé, 1TSPA (instrument d'aide structurelle de 
préadhésion). 
• Le programme Phare multi-bénéficiaire en faveur de l'environnement devrait 
contribuer à aider les pays à élaborer et à mettre en œuvre leurs stratégies de 
rapprochement et leurs programmes de travail en matière d'environnement, en se 
concentrant sur la promotion des politiques et approches harmonisées dans la ligne 
des politiques de l'Union européenne et sur des programmes d'aide communs 
présentant un bon rapport coût-efficacité. Il peut également être nécessaire de 
financer des projets de coopération régionale, par exemple pour établir des 
objectifs concernant la mise en œuvre des directives-cadres essentielles (eau et air) 
et concernant le respect des obligations internationales liées à l'acquis (changement 
climatique, acidification, etc.). 
Le futur 
Le 18 mars 1998, la Commission a adopté deux propositions de règlements 
concernant de nouveaux instruments de préadhésion, à savoir l'instrument structurel 
de préadhésion (ISPA)7 et les mesures de préadhésion en faveur de l'agriculture et du 
développement rural8. L'aide communautaire à la préadhésion dans le domaine de 
l'environnement va donc augmenter considérablement après l'an 2000. Dans le cadre 
de l'application des instruments de financement communautaires avant et après 
l'adhésion, les possibilités suivantes devraient encore être explorées: 
• Les adaptations vers une agriculture durable et la promotion de politiques durables 
pour les transports et l'énergie exige une attention spécifique dans les pays 
candidats. Pour les transports, la durabilité implique de développer des modes et 
des services de transport respectueux de l'environnement tels que le transport 
ferroviaire ou par voie d'eau et les transports publics, l'intégration de plusieurs 
modes de transport (intermodalité). La Commission a récemment lancé, dans le 
cadre du programme Phare d'assistance multilatérale dans le domaine des 
transports, un projet visant à élaborer une stratégie cohérente dans les pays 
candidats pour atténuer les effets des problèmes environnementaux liés aux 
transports à travers une approche régionale. 
7 COM( 1998)138 
COM( 1998) 153 
13 
• Dans sa proposition relative au nouvel instrument ISPA, la Commission a proposé 
de retenir, comme secteurs à couvrir, l'environnement et les transports. Un 
équilibre adéquat dans ces deux secteurs devra être trouvé. Il faut particulièrement 
veiller à assurer une assistance durable et rentable qui mobilise des moyens 
nationaux et d'autres sources de financement internationales pour les différents 
projets. 
Parmi les initiatives communautaires proposées, il convient de renforcer la 
coordination et les synergies entre INTERREG et Phare pour la coopération 
transfrontalière de manière à résoudre les problèmes environnementaux 
transfrontaliers. 
La Communauté devra essayer d'utiliser ces ressources limitées de manière à ce que 
chaque mesure d'aide ait un effet multiplicateur maximal. Le financement 
communautaire agira comme catalyseur et assurer l'effet de levier souhaité s'il est 
combiné à des prêts consentis par les institutions de financement internationales et à 
des ressources nationales. L'expérience acquise dans les projets financés par les 
institutions de financement internationales montre que les subventions de l'UE 
pourraient avoir un effet multiplicateur de 2 à 4 sur les investissements. Pour 
optimiser cet effet de levier et éviter de devoir subventionner des investissements sur 
une base ad hoc, la Communauté comme les pays candidats devraient établir une 
stratégie financière globale et les modalités opérationnelles d'utilisation des 
instruments de financement communautaires dans le cadre du partenariat pour 
l'adhésion et du programme national pour l'adoption de l'acquis. 
3.2. Conseil et assistance au rapprochement dans le domaine de 
l'environnement 
L'Agenda 2000 propose d'accorder une attention accrue à l'aide au rapprochement 
législatif: "Au fur et à mesure que les pays candidats s'engagent de manière 
irréversible dans l'adoption de l'acquis communautaire, il est nécessaire de renforcer 
l'assistance fournie par l'Union en matière de rapprochement des législations. " La 
Commission renforcera les activités existantes en se concentrant notamment sur: le 
rapprochement des législations; l'élaboration de programmes d'adhésion dans le 
domaine de l'environnement; l'établissement de mécanismes harmonisés pour le 
contrôle et les rapports d'avancement; les programmes visant à renforcer les organes 
de mise en œuvre; l'assistance technique à la préparation des programmes 
d'investissement et à leur mise en œuvre; les programmes de coopération régionaux en 
matière d'environnement. 
Comme proposé dans l'Agenda 2000, TAIEX devrait étendre son assistance à la 
transposition législative à la totalité de l'acquis en matière d'environnement, de sûreté 
nucléaire et de protection civile. L'orientation pour l'adhésion dans le domaine de 
l'environnement, actuellement fournie dans le cadre de l'organe spécifique pour le 
rapprochement en matière d'environnement (DISAE) doit donc être poursuivie dans le 
cadre de TAIEX. En outre, l'instrument d'investissement dans les grands travaux 
d'infrastructure (LSIF) du programme Phare pourra offrir une assistance technique en 
matière d'investissements pour la préparation des projets. L'aide environnementale et 
14 
les mesures de mise en place des institutions seront renforcées par les programmes 
Phare nationaux lorsque les programmes sont liés à la mise en œuvre des priorités 
nationales pour l'adhésion. Avant que les nouveaux instruments de préadhésion 
n'entrent en vigueur, Phare servira aussi à fournir une assistance technique à la 
préparation des organes administratifs et de financement, tels que les Fonds nationaux 
pour la protection de l'environnement. Cette préparation inclura aussi une assistance 
pour l'application correcte de la directive EIE. 
La participation des pays candidats dans le programme LIFE a commencé pour les 
pays qui ont décidé de prendre part et se poursuivra. La contribution nationale pourra 
être complétée avec l'aide des fonds Phare. Elle facilitera ainsi l'adoption des 
politiques environnementales communautaires dans les pays candidats. 
La Commission entend également aider les pouvoirs publics des pays candidats en 
leur proposant d'autres documents d'orientation relatifs au développement et à la mise 
en œuvre pratiques des stratégies et programmes nationaux de rapprochement. 
3.3. Coordination de l'aide de la Communauté et des États membres en matière 
de rapprochement des législations 
Les États membres de l'UE disposent de programmes ambitieux d'aide bilatérale en 
faveur du rapprochement dans le domaine de l'environnement. Il faut donc rechercher 
les synergies entre ces programmes et les programmes communautaires afin de 
renforcer l'aide au rapprochement dans le domaine de l'environnement. L'échange 
informel d'informations et la coordination entre les programmes de la Commission et 
les programmes bilatéraux se pratiquent depuis 1996, de sorte que l'état de la question 
est bien connu. Ces contacts informels continueront afin de recenser d'éventuelles 
lacunes dans l'assistance et d'améliorer encore les synergies. 
3.4. Appui aux activités de mise en œuvre et de mise en application 
Étant donné l'importance que revêt la mise en œuvre de l'acquis environnemental et 
compte tenu de la communication de la Commission au Conseil et au Parlement 
européen concernant la "mise en œuvre du droit communautaire de l'environnement"9, 
il devient évident que la mise en œuvre est un élément crucial du processus 
d'élargissement, car toute la législation resterait lettre morte faute d'une application et 
d'un contrôle de l'application adéquats. 
Le réseau informel de mise en œuvre et d'application du droit communautaire de 
l'environnement, IMPEL, a été mis sur pied en 1992, essentiellement pour donner 
l'élan nécessaire afin de progresser vers une application plus efficace de la législation 
environnementale. La Commission a suscité la création d'un réseau parallèle pour les 
pays candidats qui sera étroitement lié à IMPEL et utilisera son expérience pour 
aborder des questions de mise en œuvre et d'application du droit communautaire de 
l'environnement. 
9 COM(96) 500 final 
15 
Pour compléter cette approche, les pays candidats seront intégrés aux travaux de 
l'Agence Européenne de l'Environnement, l'accent étant mis particulièrement sur les 
rapports concernant la situation de l'environnement en Europe et sur la mise en œuvre 
du droit communautaire de l'environnement. 
Les programmes de recherche, développement technologique et démonstration (RDT) 
de TUE jouent un rôle de plus en plus important, en étendant les possibilités de 
participation à la communauté de la recherche des PECO. La collaboration de 
partenaires des pays candidats aux activités de RDT et leur mise en réseau faciliteront 
et accéléreront la coopération transfrontalière et intersectorielle dans le domaine de 
l'environnement. En outre, les activités environnementales prévues dans le 
programme de recherche sur la société de l'information (cinquième programme-cadre) 
stimuleront la coopération entre les autorités nationales et locales, les organismes de 
recherche et l'industrie de l'UE et des PECO. 
Étant donné que les autorités locales assument des responsabilités accrues dans la 
mise en œuvre de la législation environnementale de l'UE, la Commission entend 
aider les villes des pays candidats à participer à la campagne des villes européennes 
durables. Grâce à ce réseau, les villes seront mieux armées pour élaborer des plans 
intégrés et aussi peu coûteux que possible pour mettre en œuvre la nouvelle 
législation. 
CONCLUSIONS 
• Malgré les efforts accomplis en faveur d'un rapprochement dans le domaine de la 
protection de l'environnement dans tous les pays candidats, un travail 
supplémentaire considérable sera nécessaire pour assurer une mise en conformité 
totale avec l'acquis environnemental de la Communauté. 
* 
• Ces efforts supplémentaires sont de nature législative, administrative et financière, 
et nécessiteront des ressources humaines considérables. 
• La mobilisation de ressources pour les investissements indispensables en faveur de 
l'environnement sera l'une des tâches les plus difficiles du processus d'adhésion. 
Cependant, il conviendra de prêter une attention particulière au renforcement d'un 
large éventail d'institutions actives dans le domaine de l'environnement, depuis les 
services d'inspections régionaux et locaux jusqu'aux réseaux d'organisations non 
gouvernementales. 
• Il est crucial de gérer efficacement le processus de rapprochement, selon des 
priorités adéquates, compte tenu notamment des ressources limitées, ce qui 
nécessite une planification stratégique prudente et des programmes rentables. 
• La mise en conformité avec l'acquis environnemental de l'Union européenne est 
justifiée pour des raisons tant écologiques qu'économiques. La mise en œuvre de 
l'acquis environnemental contribuera à moderniser l'industrie et la production 
16 
• d'énergie et à améliorer leur efficacité, et à rendre les services et infrastructures 
environnementaux urbains plus performants et rentables. Toutefois, malgré les 
avantages économiques patents de ces investissements, la mise en œuvre pourra 
difficilement s'opérer rapidement à cause de la rareté des ressources financières et 
autres. 
Les mesures préventives, par l'intégration des considérations de développement 
écologique et durable dans les politiques sectorielles, telles que le transport, 
l'énergie et l'agriculture, requièrent une attention appropriée à la fois dans les pays 
candidats, dans le financement communautaire et dans d'autres politiques. Il ne 
faut pas considérer que le processus de rapprochement environnemental relève de 
la responsabilité exclusive des ministres de l'environnement des pays candidats et 
ne concerne personne d'autre qu'eux. 
L'assistance financière de l'Union ne couvrira qu'une partie restreinte de toutes les 
ressources nécessaires, mais leur utilisation judicieuse peut avoir un effet 
catalyseur en mobilisant d'autres ressources. Afin de maximiser cet effet 
catalyseur et d'éviter de subventionner les investissements sur une base ad hoc une 
stratégie financière globale élaborée dans le cadre du partenariat pour l'adhésion et 
du programme national pour l'adoption de l'acquis devra être établie. 
Étant donné que les ressources financières seront limitées, il est important de 
veiller à concentrer, coordonner et cibler l'aide extérieure afin qu'elle ait un effet 
optimal. La Commission a donc convenu d'élargir le dialogue et la coopération 
avec les États membres et les institutions de financement internationales (IFI) afin 
d'améliorer la coordination et l'efficacité de l'aide et d'autres activités en rapport 
avec l'environnement dans le processus d'élargissement de l'Union européenne. 
Les principes conducteurs de la coopération et de la coordination avec les IFI ont 
été arrêtés dans le protocole d'accord entre la Commission, la Banque européenne 
pour la reconstruction et le développement et la Banque mondiale. 
La Commission renforcera aussi ses efforts pour fournir des informations, des 
conseils et une assistance technique aux pays candidats dans les domaines 
juridiques et administratifs en rapport avec la mise en œuvre de l'acquis 
environnemental. Il s'agit notamment de soutenir les mécanismes de mise en 
réseau dans les pays candidats, comme le réseau des services d'inspection et des 
autorités locales, ainsi que l'intégration progressive des pays candidats au 
programme LIFE et aux activités de l'Agence Européenne pour l'Environnement. 
La recherche scientifique menée au travers des projets communs et des actions 
concertées constitue un objectif essentiel et une source de connaissances pour la 
gestion durable des ressources naturelles. 
Le processus d'élargissement est riche en défis et en possibilités pour 
l'environnement, non seulement dans les pays candidats, mais pour l'Europe dans 
son ensemble. Il convient de mener des politiques cohérentes et de rechercher des 
synergies entre le processus d'élargissement, une coopération régionale plus large 
17 
dans le domaine de l'environnement en Europe et les dossiers écologiques 
d'importance mondiale. 
Assimiler l'acquis environnemental n'est l'objectif final ni des pays candidats, ni 
de l'Union européenne. L'intégration totale de la dimension du développement 
environnemental et durable dans tous les domaines politiques importants reste un 
défi important et urgent pour l'ensemble de l'Union européenne. Le processus 
d'élargissement est à envisager dans cette perspective plus large et doit être 
conduit de manière à progresser vers l'objectif d'un développement véritablement 
durable. 
18 
ANNEXE 1: 
ESTIMATION DES COÛTS DE LA MISE EN CONFORMITÉ EN MATIÈRE 
D'ENVIRONNEMENT 
Lors de l'élaboration de sa proposition Agenda 2000, la Commission a examiné 15 
études différentes relatives aux coûts du rapprochement des législations 
environnementales des dix pays associés d'Europe centrale et orientale par rapport à la 
législation de l'UE. Les principaux documents de référence pour l'approche 
méthodologique et les informations factuelles qui ont été utilisés sont les rapports de 
l'OCDE sur les dépenses de lutte antipollution des pays de l'OCDE, les programmes 
de la Banque mondiale dans la région et les travaux d'évaluation spécifiques par pays 
menés par les pays candidats eux-mêmes. 
La Commission a demandé à EDC Consultants, en Irlande, d'effectuer une analyse 
critique de ces études, de comparer les résultats avec ceux de travaux similaires 
réalisés pour les pays dits de cohésion et de tenir compte de l'expérience pratique 
accumulée dans le cadre de la réunification allemande. Les résultats de cette 
évaluation critique sont résumés dans le rapport "Compliance costing for 
approximation of EU environmental legislation in the CEEC" (mai 1997, EDC 
Consultants). 
Les résultats de ce travail peuvent être synthétisés comme suit: 
• Les coûts d'investissement totaux de l'assimilation de l'acquis environnemental 
pourraient atteindre 120 milliards d'écus pour les dix pays associés d'Europe 
centrale et orientale. 
• La majeure partie de l'investissement risque d'être absorbée par la réduction de la 
pollution atmosphérique, la gestion de l'eau et des eaux résiduaires, la gestion et 
l'élimination des déchets municipaux et dangereux. 
• Ces coûts et leur impact dépendront du calendrier des investissements et de la 
sélection des mesures présentant le meilleur rapport coût-efficacité. 
Le rapport susmentionné contient des informations plus détaillées par pays et par 
secteur. 
Pour stimuler la poursuite du travail d'évaluation des coûts dans la région, dans un 
souci de réalisme et de cohérence, l'OCDE a organisé en avril 1997 un séminaire sur 
l'approche méthodologique destiné aux pays candidats. En mars 1998, des 
économistes environnementaux des États membres ont discuté des méthodes à 
employer pour l'évaluation des coûts du rapprochement dans le domaine de 
l'environnement. Il a été prévu d'offrir aux pays candidats une orientation et une 
assistance supplémentaires sur la réalisation pratique des tâches d'évaluation de coûts, 
en faisant appel au programme Phare. De récentes informations spécifiques par pays 
confirment que l'ordre de grandeur des premières estimations est correct. 
19 
ANNEXE 2: 
PROGRAMMATION ET CONTRÔLE DE LA TRANSPOSITION ET DE LA 
MISE EN ŒUVRE DE L'ACQUIS ENVIRONNEMENTAL 
La présente annexe passe en revue les étapes essentielles à parcourir pour l'un des 
principaux éléments de cette stratégie, à savoir les programmes nationaux pour 
l'adoption de l'acquis environnemental. 
L'établissement de ces programmes nationaux détaillés pour le rapprochement dans le 
domaine de l'environnement formera la base tant pour gérer le processus de 
préadhésion dans le cadre des partenariats pour l'adhésion que pour terminer la mise 
en conformité après l'adhésion. 
Exigences de l'acquis environnemental 
Le point de départ d'un programme de rapprochement consistera à déterminer les 
exigences globales de l'acquis. La Commission a récemment publié un document 
intitulé "Guide de rapprochement de la législation environnementale de TUE" 
(SEC(97) 1608), qui sera disponible dans toutes les langues nationales des pays 
candidats et pourra aider ceux-ci à déterminer les principaux problèmes et les étapes à 
franchir dans la transposition et la mise en œuvre de l'acquis environnemental. 
Analyse de l'écart législatif 
L'étape suivante, après avoir établi les exigences de base, consistera en une analyse 
complète de l'écart existant sur le plan législatif, visant à déterminer les domaines où 
la législation nationale devra être modifiée ou élaborée afin d'être mise en conformité 
avec l'acquis environnemental. Cette opération devrait être menée rigoureusement, 
directive par directive et article par article, afin d'assurer une couverture complète de 
l'acquis. Les "tableaux de concordance" sont l'instrument adéquat pour effectuer cette 
analyse. 
Détermination des besoins institutionnels 
Souvent, l'obligation spécifique d'établir une infrastructure administrative découle 
directement d'une directive. Les directives prévoyant des permis, des notifications, 
des inspections, une surveillance régulière, la conservation de données, la mise à 
disposition d'informations destinées au grand public, l'établissement de rapports à la 
Commission européenne, font clairement appel aux administrations nationales pour 
remplir ces obligations. 
Il incombe entièrement aux États membres actuels et futurs de désigner les 
organismes responsables et la répartition des compétences entre les autorités 
nationales, régionales ou locales. Cela n'impose pas nécessairement une modification 
radicale du cadre administratif existant dans les pays candidats. Dans la mesure du 
possible, il convient d'exploiter les structures existantes et l'expérience accumulée. 
Dans la plupart des pays candidats, on compte cependant des domaines qui ne sont 
couverts par aucune législation, pour lesquels il sera nécessaire de créer de nouveaux 
20 
organes compétents. C'est notamment le cas pour les organismes génétiquement 
modifiés et les accidents chimiques couverts par la directive "Seveso". Souvent, 
l'acquis environnemental ne peut être mis en œuvre que par des organes régionaux et 
locaux puissants. Étant donné que beaucoup de pays candidats n'ont pas encore pu se 
doter de tels organes, cet aspect va probablement nécessiter une attention particulière 
et des efforts supplémentaires. 
Programmes législatifs pour l'adoption de l'ensemble de l'acquis 
environnemental 
L'analyse de l'écart législatif, concrétisée par les tableaux de concordance et 
l'évaluation des besoins administratifs, est la base en fonction de laquelle il faudra 
modifier la législation existante ou en élaborer une nouvelle le cas échéant. Il est 
recommandé d'établir un programme législatif approprié, accompagné d'un calendrier 
précis pour les différentes étapes du processus législatif. Des procédures de 
consultation permettront d'assurer la transparence et la participation du public. 
Renforcement des infrastructures administratives 
Le renforcement des structures administratives concerne la répartition réglementaire 
des compétences et l'attribution des responsabilités. Il sera en outre nécessaire de 
donner à l'administration - telle que la définit la législation - les moyens pratiques de 
remplir ses obligations. Ces moyens comprennent l'infrastructure technique et des 
ressources humaines suffisantes, possédant les qualifications professionnelles 
appropriées. Il est très probable que des programmes ambitieux de développement des 
institutions devront être élaborés et mis en œuvre pour doter l'administration chargée 
de l'environnement de l'efficacité voulue. 
Les pays doivent être conscients du fait que dès leur adhésion, l'administration devra, 
en plus de ses missions nationales, participer à un grand nombre de groupes de travail 
officiels et informels du Conseil et de la Commission. Cela représente une charge 
considérable particulièrement pour les petits pays. Un examen de l'acquis 
environnemental tenant compte de la création des comités réglementaires ou 
consultatifs officiels donnera une première estimation du nombre de personnes 
susceptibles d'être concernées. 
Pour contribuer au renforcement des structures administratives environnementales 
dans les pays candidats, la Commission œuvre au développement des institutions dans 
les secteurs prioritaires grâce au jumelage entre les administrations des pays candidats 
et leurs homologues des États membres. L'environnement a été retenu comme 
domaine prioritaire dans les partenariats pour l'adhésion et bénéficiera d'une attention 
particulière dans ce cadre. 
Le détachement à long terme de fonctionnaires des États membres et de spécialistes 
actifs dans la mise en œuvre et la mise en application de l'acquis communautaire 
constituera la base des opérations de jumelage, qui pourront inclure d'autres mesures 
éventuellement nécessaires pour atteindre des objectifs déterminés. 
21 
Programmes de mise en œuvre 
Des programmes de mise en œuvre comprenant une analyse environnementale 
sectorielle, une liste de priorités, les coûts annuels de mise en œuvre des différents 
volets sectoriels du programme, des stratégies de financement ainsi que des 
calendriers réalistes spécifiant les échéances de mise en conformité, forment un 
élément crucial du programme national pour l'adoption de l'acquis. 
Un mécanisme de surveillance régulière de la réalisation du programme, permettant 
l'élaboration d'un rapport d'évaluation annuel, est à prévoir. Les programmes de mise 
en œuvre comprendront habituellement une phase de planification conceptuelle 
stratégique et une phase de développement de projet et de mise en œuvre. 
Une première étape des programmes de mise en œuvre spécifiques à une directive 
consistera à définir le champ d'application de chaque directive, par exemple le nombre 
d'installations couvertes par la directive concernant les grandes installations de 
combustion, ou les zones pouvant être soumises au contrôle obligatoire prévu dans la 
directive-cadre sur la qualité de l'air. Ces premières évaluations devraient être 
accompagnées d'un aperçu des coûts. 
Ces informations de base serviront à la planification stratégique ultérieure des mesures 
nécessaires à une mise en conformité totale avec l'acquis communautaire. Les plans 
stratégiques de mise en œuvre doivent être détaillés et suffisamment spécifiques pour 
faciliter une prise de décision ciblée. La planification stratégique globale servira de 
base aux décisions de mise en œuvre particulières, déplaçant ainsi le travail du niveau 
national aux niveaux régional et local et au secteur privé. Les décisions de mise en 
œuvre seront la responsabilité de ces organes de mise en œuvre. Cependant, le 
gouvernement conserve la responsabilité de veiller à ce que la mise en œuvre se 
déroule conformément au calendrier, en utilisant pour ce faire les moyens à sa 
disposition, tels qu'une mise en application efficace de la législation. 
Coordination et surveillance régulière 
Toutes les activités qui ont été envisagées pour la période de préadhésion doivent être 
soumises à une surveillance régulière et réexaminées périodiquement. Un mécanisme 
global de surveillance est important lorsque le nombre d'acteurs impliqués est 
susceptible d'augmenter au cours du processus de rapprochement. 
Il serait donc opportun d'établir des systèmes plus formels et structurés, 
particulièrement pour la communication et l'élaboration de rapports. 
22 

ISSN 0254-1491 
COM(98) 294 final 
DOCUMENTS 
FR 14 11 01 
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ISBN 92-78-36840-7 
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