Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à l'informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accises"

(COM(2001) 466 final - 2001/0185 (COD))

(2002/C 221/01)

Le 20 décembre 2001, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 8 mai 2002 (rapporteur: M. Wilkinson).

Lors de sa 391e session plénière des 29 et 30 mai 2002 (séance du 29 mai 2002), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 79 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. Avec la réalisation du marché intérieur, des changements fondamentaux ont été apportés au régime général relatif à la circulation des produits soumis à accises(1). Les contrôles physiques aux frontières nationales ont été remplacés par des contrôles administratifs basés sur les documents d'accompagnement des marchandises circulant d'un État membre à l'autre, importées dans l'UE ou exportées hors de l'UE.

1.2. Les taxes (accises et TVA) appliquées à ces marchandises n'ont pas été harmonisées et varient encore très largement d'un État membre à l'autre.(2)Cette situation permet d'engranger des bénéfices significatifs, dans certains cas provenant de fraudes. Les faiblesses du système sont désormais exploitées à grande échelle, et de plus en plus par le crime organisé.

1.3. En 1996, l'étude réalisée par le groupe de haut niveau auprès des pouvoirs publics de tous les États membres a estimé que pour cette année, les pertes de revenus sur les tabacs et les alcools se montaient au total à 4,8 milliards EUR(3). Pour cette même année, les revenus totaux perçus par les États membres sur les produits soumis à accises se sont montés à 234 milliards EUR, soit 8,1 % de l'ensemble de leurs recettes fiscales(4). Les montants perçus et le pourcentage des revenus qu'ils représentent varient largement selon les États membres.

1.4. En 1998, le conseil Ecofin a entériné la recommandation de la Commission de mettre en place un système informatisé de contrôle des produits soumis à accises(5) (pour réduire la fraude), en tant qu'objectif à long terme, en fonction des résultats d'une étude de faisabilité. Cette étude de faisabilité(6) s'est achevée en 2000. Le document COM(2001) 466 présente une proposition pour la mise en place de ce système informatisé, que l'on appelle généralement "Excise Movement and Control System" ou EMCS (système d'informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accises). La proposition a deux objectifs: réduire la fraude et simplifier le système.

2. Observations générales

2.1. Le système en vigueur actuellement est mauvais car il est basé sur la présentation de documents papier pour la décharge des mouvements des produits en suspension de droits d'accises. Si les bons documents ne sont pas renvoyés ou comportent des erreurs, l'expéditeur (qui n'a aucun contrôle sur ce type d'erreurs) peut se trouver soumis à des pénalités financières importantes. Les opérateurs sont donc largement favorables à la proposition de passer à un système informatisé d'enregistrement des transactions. Ils espèrent que cela favorisera le commerce "légal" tout en permettant aux États membres d'exercer un contrôle efficace. Ils insistent sur le fait que l'EMCS devra s'appliquer uniformément à tous les États membres et à tous les opérateurs(7).

2.2. Cependant, étant donné que l'EMCS ne sera pas opérationnel avant 2007 au plus tôt, le Comité souligne la nécessité pour la Commission (en consultation avec les États membres et les opérateurs économiques) de poursuivre ses efforts pour améliorer le système actuel(8); cette action faciliterait également la mise en place de l'EMCS. Il conviendrait que ce genre d'améliorations transitoires ne contribuent pas à augmenter davantage la bureaucratie ou la complexité actuelles(9).

2.3. Tous les États membres y sont eux-aussi favorables, même si, de toute évidence, certains ont plus à y gagner que d'autres étant donné que l'ampleur des fraudes varie considérablement selon l'importance des échanges commerciaux d'alcools et de tabacs.

2.4. Selon les propres termes de la proposition de la Commission, l'EMCS serait un projet de grande ampleur, d'une grande complexité et d'un coût global élevé. Il devrait inclure les diverses composantes des administrations de tous les États membres, de la Commission, de l'OLAF et des divers opérateurs économiques (producteurs, embouteilleurs, entrepositaires, négociants, etc.) des quinze États membres. La sécurité devra également constituer un critère essentiel.

2.5. Il devra s'agir d'un système suffisamment stable pour fonctionner parfaitement 24 heures sur 24 et 365 jours par an, avec un temps très court de récupération en cas d'interruption (pannes ou maintenance). L'étude de faisabilité estime le nombre de transactions à 16 millions par an (pour les tabacs et les alcools dans l'Europe des quinze). Si l'on y ajoute les huiles minérales et que l'on prévoit l'inclusion des nouveaux États membres, ce chiffre sera beaucoup plus élevé.

2.6. On estime que le nombre des opérateurs économiques se monte actuellement à 80000, auquel il faudra ajouter le nombre des opérateurs économiques des pays candidats qui auront adhéré à l'UE avant 2007, date la plus proche à laquelle le système pourra être opérationnel(10). La Commission estime que le nombre total des opérateurs économiques approchera, après l'élargissement, les 200000.

2.7. Le Comité se déclare pleinement favorable à la proposition de passer à un système d'informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accises (EMCS) dès que possible, du fait de la nécessité tant de lutter contre la fraude que d'améliorer la circulation en régime de suspension des produits soumis à accises, ce qui est indispensable pour parachever le marché intérieur. Cette démarche sera bien accueillie par les citoyens européens qui apprécieront des améliorations de nature à contribuer à la lutte contre la fraude.

3. Coûts

3.1. On estime que les coûts du projet seront élevés. La Commission prévoit un montant de 35 millions d'euros pour la phase de développement et de déploiement et ensuite des coûts de fonctionnement de l'ordre de 4 millions d'euros par an. Chaque État membre, d'après l'étude de faisabilité, pourrait devoir débloquer de 5 à 12 millions d'euros lors des phases de développement et de déploiement et ensuite de 1,7 à 10 millions EUR chaque année. Chaque État membre réalise actuellement une estimation de ses propres coûts.

3.2. Pour ce qui concerne les opérateurs économiques, qui devront tous être intégrés au système, les coûts engagés devraient être comparativement peu élevés, sauf dans le cas où un opérateur important décidera de développer sa propre application pour établir l'interface avec le système communautaire. Dans ce cas, les estimations se montent à 140000 EUR pour la phase de développement et à 15000 EUR par an pour les coûts de fonctionnement.

3.3. Ces estimations partent du principe que les opérateurs économiques recevront la formation nécessaire de la part de leur propre État membre et aux frais de celui-ci, de même que les logiciels nécessaires.

3.4. Comparé au système actuel basé sur des documents papier, les opérateurs économiques pourraient y gagner en réduisant leurs frais actuels de mise en conformité. Ces économies ne sont pas prises en compte dans la proposition. Les États membres pourraient rentrer dans leurs frais en réduisant la fraude. C'est pourquoi, si l'on part du principe que les estimations sont correctes, on peut conclure à la rentabilité du système.

3.5. Le Comité remarque que la proposition (dans la fiche financière) ne présente des estimations détaillées des coûts que jusqu'à fin 2006. Il conviendrait d'élargir la période jusqu'en 2007 au moins (cf. paragraphe 2.2) et de donner également une estimation des coûts ultérieurs encourus pour intégrer dans le système les pays candidats qui vont adhérer plus tard à l'UE.

3.6. Étant donné le rôle clé que la Commission est appelée à jouer dans le système proposé, il ne faut pas que la dotation en personnel que l'on estime nécessaire soit réduite. On pourrait même préconiser une dotation en personnel plus importante que celle prévue dans la proposition pour permettre à la Commission de poursuivre les améliorations qui s'imposent dans le système actuel de documents papier (cf. paragraphe 2.2 ci-dessus) tout en travaillant sur l'EMCS.

4. Participation

4.1. Comme la proposition le précise clairement, l'EMCS ne sera opérationnel que si tous les États membres et la Commission s'engagent fermement à respecter les obligations financières et juridiques qui leur incombent en vertu de la proposition. Compte tenu de l'objectif et de la complexité de l'EMCS, il faut accepter le fait que l'estimation des ressources présentée dans l'étude de faisabilité peut être assez éloignée de la réalité.

4.2. Étant donné les délais prévus, plusieurs pays candidats auront certainement adhéré à l'UE avant que le système ne devienne opérationnel. L'article 9 devrait y faire allusion en spécifiant que les pays candidats seront (et non "peuvent être") tenus parfaitement informés de l'évolution du système et qu'ils pourront non seulement prendre part aux tests à effectuer mais aussi bénéficier d'aides pour la préparation et le déploiement du système. Un tel projet a des conséquences financières. Il faut en tenir compte.

4.3. Le Comité s'inquiète également du fait que certains pays candidats ne disposent toujours pas de systèmes de contrôles des produits soumis à accises qui respectent les exigences de la directive 92/12/CEE. La question est certainement abordée dans les négociations d'adhésion, mais les pays concernés devront se familiariser davantage avec le système communautaire avant de pouvoir prendre part à l'EMCS.

4.4. L'inclusion des nouveaux États membres dans l'EMCS pourrait bien allonger les délais avant que le système ne devienne opérationnel.

5. Sécurité

5.1. Les responsabilités sur tous les aspects sécuritaires seront particulièrement importantes. Elles devront couvrir le fonctionnement juridique du système ainsi que la propriété et la gestion des informations commerciales confidentielles qui y seront sauvegardées. Comme l'on souhaite que le système dispose des dispositifs de sécurité les plus récents lors de son lancement, on notera qu'il est impossible à ce stade d'en inclure tous les détails dans la proposition.

5.2. Le système devra permettre d'identifier clairement la personne légalement responsable pour toute marchandise circulant sous le régime de suspension des droits d'accises n'importe où dans le marché intérieur.

6. Aspect technique

6.1. Toutes les assurances ont été fournies quant au fait que l'EMCS est techniquement réalisable. Ce jugement positif est dans une certaine mesure justifié par la réussite du nouveau système de transit informatisé (NCTS).

6.2. Il conviendrait que le lien qui existe entre l'EMCS et le nouveau système de transit informatisé (NCTS) soit établi plus clairement dans la proposition (et pas seulement dans l'exposé des motifs) étant donné, notamment, que ces deux systèmes devraient partager certaines listes de référence, tout en se basant sur une participation différente. Il conviendra également de se préoccuper de sa compatibilité avec d'autres systèmes, tels que l'initiative du G7 concernant la normalisation et la simplification douanières.

6.3. Cette proposition ne concerne que les marchandises circulant dans le marché intérieur sous le régime de la suspension des droits d'accises. La proposition doit clairement préciser qu'il faut établir des liens adéquats entre le système communautaire (entrepôts reliés), et les sites de production de l'UE, ainsi que les points d'entrée et de sortie des importations et des exportations des pays tiers.

6.4. Elle indique que certains États membres ont l'intention d'informatiser tous les services concernés d'ici à 2005. Il conviendra de s'assurer que ces services sont parfaitement compatibles avec le système EMCS proposé.

7. Résumé

7.1. Le Comité se déclare pleinement favorable à la proposition, en raison, d'une part de la nécessité de lutter plus efficacement contre la fraude et d'autre part, des améliorations qu'on en espère pour les opérateurs économiques au sein du marché unique.

7.2. Il formule cependant les observations suivantes:

- Il est indispensable que chaque État membre et chaque pays candidat avant son adhésion s'engage fermement à respecter les obligations financières et juridiques qui lui incombent en vertu de la proposition. Sinon, la proposition n'a aucun sens.

- Étant donné les insuffisances du système actuel de documentation papier et le long délai prévu avant que l'EMCS ne soit opérationnel, le Comité invite expressément la Commission à intensifier ses efforts pour améliorer le système actuel le plus tôt possible.

- L'estimation détaillée des coûts devrait porter sur une période allant au moins jusqu'en 2007.

- Il faut tenir pleinement compte de l'adhésion prévue de plusieurs pays candidats dans les délais prévus pour l'introduction du système; il conviendra de les tenir pleinement informés et de leur apporter de l'aide dans la préparation et le déploiement de l'EMCS.

- Tous les aspects qui concernent la sécurité de l'EMCS doivent être examinés.

- Il convient de clarifier le lien qui existe entre l'EMCS et le NCTS et d'autres systèmes.

- Il faut clarifier toutes les dispositions spécifiques concernant les mouvements de produits à partir des sites de production, ainsi que les exportations vers des pays tiers et les importations en provenance de pays tiers.

Bruxelles, le 29 mai 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Directive du Conseil 92/12/CEE.

(2) - Les écarts de taxation par exemple entre les taux les plus bas et les taux les plus élevés sont les suivants:

- huiles minérales: essence sans plomb 2,1/1; diesel 2,6/1

- alcools: boissons alcoolisées 9,1/1; bière 17/1. Pour les vins tranquilles, les écarts vont de zéro à 2900 euros par hectolitre d'alcool pur

- Tabac (taux d'accise global) = 4,6 /1.

(3) Dont 69 % provenant de fraudes sur les tabacs et 31 % sur les alcools.

(4) Ce montant total comprend les accises perçues sur les hydrocarbures, qui n'étaient pas concernés par l'étude en question.

(5) Les produits soumis à accises sont les huiles minérales, les alcools et les tabacs.

(6) Réalisée par ALCATEL TITN ANSWARE.

(7) Ce qui n'est pas le cas du système actuel, par exemple dans les approches différentes adoptées par les États membres pour les preuves alternatives de décharge.

(8) Les améliorations les plus importantes concernent le système d'échange des données relatives aux accises (SEDA) et la flexibilité des opérateurs pour présenter une preuve alternative de décharge des mouvements des produits avec document d'accompagnement administratif (DAA).

(9) Il faudrait notamment revoir ce que l'on appelle le système d'alerte préalable.

(10) La proposition précise que la phase de développement et de déploiement du système devra débuter dans les neuf mois suivant l'entrée en vigueur de la décision (cf. article 2 de la proposition) et s'achever dans les cinq ans.