RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - European Community Investment Partners (ECIP) - Rapport d'activité 1998

RÉSUMÉ

L'ECIP (European Community Investment Partners) est le premier instrument de coopération économique de l'Union européenne. Il a été conçu en 1988 à l'initiative de la Commission avec l'appui du Parlement européen dans l'intérêt mutuel des pays en développement d'Asie, d'Amérique latine et de la Méditerranée et des entreprises européennes souhaitant investir dans ces pays. L'ECIP a ensuite été étendu à l'Afrique du Sud, et a également inspiré la création du programme JOP en faveur des pays Phare et Tacis.

L'ECIP a pour objectif d'encourager la création d'entreprises communes entre des partenaires européens et des partenaires locaux dans les pays en développement. Les entreprises communes présentent les caractéristiques suivantes:

- elles jouissent d'une grande faveur dans les pays en développement auxquels elles procurent capitaux, technologie, savoir-faire et intégration dans des réseaux internationaux de production et d'échanges;

- elles sont très risquées, parce qu'elles combinent deux difficultés: celles inhérentes à la création d'une nouvelle entreprise et celles découlant de l'installation dans un environnement culturel, économique et politique moins sûr et moins prévisible qu'en Europe.

Ces deux caractéristiques justifient l'intervention financière de l'UE qui travaille en coopération étroite notamment avec les banques de développement des États membres de l'UE qui s'occupent également des mêmes tâches (EDFI).

Les principales caractéristiques du programme ECIP sont les suivantes:

- il répond exclusivement à des initiatives émanant des entreprises (fondé sur la demande);

- il est accessible aux entreprises - locales ou européennes - par l'intermédiaire d'un réseau de plus de cent institutions financières, locales et européennes, dont une vingtaine environ sont très actives. Le programme est fortement décentralisé à deux niveaux. La Commission octroie des prêts aux institutions financières ECIP qui, à leur tour, après avoir obtenu le feu vert de la Commission, attribuent ces fonds sous formes de subventions, de participations financières (capitaux à risque) ou de prêts sans intérêts qui peuvent être remboursés en cas de succès ou convertis en aides non remboursables (voir infra) aux bénéficiaires finaux.;

- l'ECIP couvre toutes les phases de la création d'une entreprise commune:

* recherche de partenaires (subventions);

* études de faisabilité réalisées par l'entreprise (prêts sans intérêts remboursables par l'entreprise en cas de réussite, ou convertis en aide non remboursable en cas d'échec);

* prise de participation au capital social de l'entreprise commune;

* aides non remboursables aux PME, et prêts remboursables sans intérêts aux entreprises plus importantes, afin de financer la formation dans le cas de transfert de technologie.

De 1988 à la fin 1998, la Commission a reçu 3 711 demandes officielles de financement au titre du programme ECIP. Elle en a approuvé 2 534, pour un total de 286,3 millions d'euros. En 1998, le nombre de demandes avait diminué de 39 % pour atteindre 396 unités et leur valeur en euros avait baissé de 25 %, se fixant à 53,9 millions d'euros. Cette même année, l'ECIP a utilisé 57 % (28,4 millions d'euros) des crédits budgétaires à sa disposition (52,6 millions d'euros). Il a approuvé 264 demandes de financement pour une somme de 29,8 millions d'euros. C'était la première année au cours de laquelle le programme n'utilisait pas la totalité des fonds disponibles.

D'après les bénéficiaires finaux et les institutions financières qui ont reçu des fonds, l'ECIP a eu effectivement des retombées positives impressionnantes. Sur la base d'une analyse détaillée de huit inspections sur le terrain et des 1 312 rapports finaux rédigés par les bénéficiaires des actions ECIP, les services de la Commission estiment que chaque euro de financement ECIP rapporte 16 euros d'investissements dans les pays en développement. Les bénéficiaires estiment que les 240 millions d'euros déjà exécutés au titre des actions ECIP sont associés à environ 3,5 milliards (3,561 millions) d'euros de projets d'investissements privés dans les pays en développement d'Asie, d'Amérique latine et de la Méditerranée et en République d'Afrique du Sud. Les bénéficiaires finaux signalent également que plus de 34 000 entreprises européennes et locales ont participé à ces actions en tant que partenaires et qu'environ 1 362 entreprises communes ont vu le jour et ont permis la création directe de plus de 42 000 emplois. D'après les rapports rédigés par les bénéficiaires finaux et les institutions financières, depuis 1988 l'ECIP s'est avéré être un instrument efficace de création d'entreprises communes, d'investissement et de promotion du développement. En outre, il a contribué au prestige de la politique de développement de la Commission tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE.

La Commission assortit ces rapports d'une certaine réserve et a signé, en décembre 1998, un contrat avec la S.A. Deloitte and Touche à la suite d'un appel d'offres international, pour réaliser la troisième « évaluation indépendante de l'ECIP » prévue à l'article 10, paragraphe 2, du règlement, en vue d'évaluer les résultats obtenus. Ce rapport devrait être terminé au début de l'an 2000 et sera alors communiqué au Conseil et au Parlement.

Prévu à l'origine comme un projet pilote, l'ECIP a fait l'objet de deux règlements successifs du Conseil approuvés selon la procédure de coopération par le Parlement européen et le Conseil, après la réalisation et la publication de plusieurs évaluations indépendantes de l'instrument:

- Règlements:

* Règlement (CEE) n° 319/92 du 3 février 1992;

* Règlement (CE) n° 213/96 du 29 janvier 1996.

- Évaluations indépendantes (communiquées au Conseil et au Parlement et disponibles sur demande):

* 1990 Touche Ross;

* 1994 Groupe SEMA;

* 1999/2000 Deloitte & Touche (en cours).

- Audits financiers:

a) Cour des comptes: 1993

b) Audits financiers indépendants: 1996 Coopers & Lybrand

1997 Price Waterhouse Coopers

Dès le départ, la gestion de l'ECIP a été conçue pour être aussi favorable que possible aux entreprises: décisions rapides, transparence, flexibilité, paiements rapides. Cette approche, spécifique à l'ECIP, a permis d'établir la bonne réputation du programme auprès des institutions financières et a prévalu jusqu'en 1996. Depuis, la gestion de l'ECIP est devenue progressivement plus bureaucratique et plus lourde, en raison de trois facteurs:

- étant donné qu'il est principalement axé sur les petites et moyennes entreprises, l'ECIP implique un volume de travail élevé, et la croissance rapide du nombre de projets a rapidement dépassé les capacités du personnel disponible à la Commission pour les gérer. Le recours à une unité d'assistance technique (1997) puis à une unité d'assistance financière (1999) a permis de pallier progressivement mais en partie seulement ce manque d'effectifs;

- le renforcement des procédures financières de la Commission suite aux observations de la Cour des comptes a entraîné d'une part un retard au niveau des procédures (décision par procédure écrite approfondie de la Commission au lieu de simple habilitation) et a débouché d'autre part sur la séparation entre les fonctions techniques (DG IB) et les fonctions financières (Service commun Relex), en vertu notamment du programme SEM 2000 (1996), malgré le manque de personnel qualifié, particulièrement dans le secteur financier.

- à l'expiration de la durée d'un prêt remboursable (facilité 2), fixée à 5 ans par le règlement ECIP, l'institution financière est tenue, en vertu de son contrat avec la Commission, de recouvrer les fonds pour le compte de la Commission. Ces recouvrements représentent donc des opérations financières courantes du programme. Néanmoins, ces procédures exigent un travail administratif considérable, méticuleux et précis, pour lequel les effectifs étaient en nombre insuffisant. Quoi qu'il en soit, à la fin de 1999, 1398 dossiers d'actions individuelles avaient fait l'objet d'un audit financier.

Ces difficultés ont eu deux conséquences:

a) l'accumulation d'un retard dans les paiements auquel les services de la Commission ont décidé de donner la priorité et qui devrait être largement résorbé d'ici la fin de 1999. Entre-temps, malgré la demande continue de financements, le programme ECIP a été mis en attente en ce qui concerne les nouvelles activités en 1999. Les services de la Commission ont décidé qu'en 1999 la priorité exclusive des services financiers devait être accordée à l'exécution financière et à la clôture des contrats ECIP existants ainsi qu'au recouvrement de fonds ECIP inutilisés et remboursables.

b) un mécontentement croissant au sein des institutions financières et des entreprises frustrées par les retards au niveau des décisions, des contrats et des paiements.

Le règlement ECIP a expiré le 31 décembre 1999. Jusqu'à présent, la Commission a laissé en suspens les questions à long terme suivantes:

- la poursuite ou non de l'instrument;

- la reconception fondamentale de l'instrument qui impliquerait une éventuelle "sous-traitance".

Les services de la Commission ont reçu à la fin-décembre 1999 le projet final de l'évaluation indépendante de l'ECIP effectuée par la S.A. Deloitte & Touche qui avait été sélectionnée à la suite d'un appel d'offres international ouvert. La version définitive de ce rapport sera présentée à la Commission et sera ensuite communiquée au Parlement, au Conseil et au public parallèlement à ce rapport.

À ce stade, les services assurant la gestion de l'ECIP estiment:

1. que l'ECIP répond à un besoin réel;

2. qu'il faut:

* réduire les coûts de sa gestion interne;

* accélérer les procédures de décisions, de paiements et de recouvrement;

* assurer une meilleure coordination avec d'autres programmes complémentaires de coopération économique (tels que Al-Invest, Asia-Invest, Meda et d'autres);

* éventuellement élargir le programme pour inclure des opérations de plus grande envergure;

* probablement "sous-traiter" le programme selon des modalités qui restent à définir.

Entre-temps, en 2000, la priorité absolue des services de la Commission est de résorber les retards en ce qui concerne les contrats, les paiements et les recouvrements de prêts résultant des opérations financières passées de l'ECIP.

Ce document constitue le rapport d'activité de la Commission pour l'ECIP en 1998. Il se compose de cinq parties. La première partie est une introduction qui rappelle le contexte de cet instrument financier, son fonctionnement et les orientations générales adoptées par la Commission. La deuxième partie décrit les principaux développements de l'ECIP en 1998 et analyse ses actions par secteur, par région géographique, par facilité et par institution financière (pour l'année 1998 et pour la période 1988-1998). La troisième partie contient un ensemble d'estimations et d'analyses relatives à l'impact économique des financements ECIP. La quatrième partie présente les mesures introduites par la Commission en 1998 pour renforcer la gestion financière du programme. Enfin, la cinquième partie contient des annexes statistiques détaillées et d'autres informations.

RAPPORT D'ACTIVITÉ ECIP 1998

TABLE DES MATIÈRES

PREMIÈRE PARTIE: LE RÔLE DES INVESTISSEMENTS DIRECTS ÉTRANGERS (IDE) ET DE L'ECIP DANS LE PROCESSUS DE DÉVELOPPEMENT

1.1 Le financement du développement et les investissements directs étrangers (IDE): le rôle du secteur privé dans le processus de développement

1.2 L'ECIP: une réponse de l'Union européenne aux besoins des investisseurs du secteur privé

1.3 Procédures et orientations: le fonctionnement de l'ECIP

1.3.1 Procédures

1.3.2 Orientations

DEUXIÈME PARTIE: RAPPORT D'ACTIVITÉ DE L'ECIP POUR 1998

2.1 Le règlement ECIP n° 213/96, approuvé le 29 janvier 1996

2.2 Demandes de financement, approbation des projets et contrats

2.3 Répartition géographique

2.4 Ventilation par facilité

2.5 Analyse par secteur

2.6 Le réseau des institutions financières ECIP (IF) et leurs activités

2.7 Sensibilisation à l'ECIP et promotion de cet instrument

2.8 La facilité 1B: privatisations et infrastructures privées

2.9 Les relations avec la BEI et la coordination avec les autres instruments de la CE

TROISIÈME PARTIE: L'IMPACT ÉCONOMIQUE DES FINANCEMENTS ECIP

3.1 Résultats des actions ECIP

3.2 Création d'entreprises communes

3.3 Investissements

3.4 Analyse des actions de la facilité

3.5 Emploi et formation

3.6 Autres facteurs de développement (environnement, transfert de technologies)

3.7 Évaluation et suivi des actions ECIP

3.8 Les études d'inspection de huit projets nationaux ECIP

3.9 L'étude d'évaluation indépendante

QUATRIÈME PARTIE: GESTION FINANCIÈRE

4.1 La gestion financière saine et efficace

4.2 L'audit financier indépendant

4.3 Les mesures antifraude

4.4 Les unités d'assistance technique et d'assistance financière

4.5 Les crédits budgétaires

Première partie

1. LE RÔLE DES INVESTISSEMENTS DIRECTS ÉTRANGERS (IDE) ET DE L'ECIP DANS LE PROCESSUS DE DÉVELOPPEMENT

1.1. Le financement du développement et les investissements directs étrangers (IDE): le rôle du secteur privé dans le processus de développement

Les années 90 ont vu une augmentation considérable des flux financiers nets vers les pays en développement, qui sont passés de 101 milliards d'USD en 1990 à 275 milliards d'USD en 1998. L'essentiel de cette augmentation s'est manifesté dans les flux de ressources privées. Tandis que l'aide publique au développement des gouvernements développés a reculé d'environ 60 milliards d'USD par an en 1990 à environ 50 milliards en 1998, les flux privés ont plus que quintuplé pendant cette période pour s'élever à plus de 227 milliards d'USD en 1998. Sur cette somme, 155 milliards d'USD étaient des investissements directs étrangers et 72 milliards étaient des flux du marché des capitaux. Alors qu'en 1990, les flux de capitaux privés étaient moins importants que ceux de l'aide publique au développement, ils en représentaient presque le quintuple en 1998. (Source: Banque mondiale. Global Development Finance, 1999)

Flux nets à long terme en faveur des pays en développement, 1990-98

>EMPLACEMENT TABLE>

Remarque: les flux nets à long terme se définissent comme des transactions nettes de dettes de titres originaux à plus d'un an (voir l'encadré 2.1).

1. Chiffres provisoires

(Source: World Bank Debtor Reporting System. Banque mondiale, Global Development Finance, 1999.)

Au cours de la même période, il y a également eu un élargissement remarquable de la composition des flux de capitaux privés acheminés vers les pays en développement. Alors que les emprunts bancaires représentaient par le passé plus de 65 % de l'ensemble des flux privés, les investissements directs étrangers (IDE) en constituent désormais l'essentiel et, en particulier, leur élément le plus constant et le moins volatile. Les investissements de portefeuille - obligations et actions cotées en bourse - ont augmenté fortement de 1990 à 1997, époque où ils représentaient plus du tiers de l'ensemble des flux de capitaux privés. Toutefois, ils ont diminué nettement et sont devenus plus volatiles en 1998 en raison des crises asiatique et brésilienne.

L'amélioration constante des bases de l'économie nationale de nombreux pays en développement après leur passage à l'économie de marché et à des politiques économiques libérales a constitué un facteur propice à l'augmentation et à la diversification des IDE. L'aide publique au développement ne peut pas satisfaire aux besoins croissants en capitaux engendrés par la privatisation, l'investissement privé et le financement privé d'infrastructures, et les marchés financiers privés ont essayé de prendre la relève. Les flux financiers privés sont l'un des principaux moteurs de la tendance à la mondialisation du commerce et de la production.

Les flux de capitaux privés et leur volet IDE sont fortement concentrés sur quelques grands pays en développement. Au début des années 90 (1990-95), une douzaine de pays seulement (la Chine, le Mexique, le Brésil, la Corée, la Malaisie, l'Argentine, la Thaïlande, l'Indonésie, la Russie, l'Inde, la Turquie et la Hongrie) représentaient plus de 75 % des flux nets de capitaux privés vers les pays en développement tandis que la majorité (140) de ces 166 pays en représentait moins de 5 %.

La destination des capitaux privés injectés dans les économies des pays en développement est également passée des gouvernements au secteur privé. La majeure partie des flux de capitaux vers ces pays vont par le canal du marché aux investissements privés qui représentent une part de plus en plus dominante de l'investissement net dans ces pays, à mesure que le rôle de l'État et de l'aide publique au développement diminue en termes réels, absolus et relatifs. C'est dans ce contexte que l'ECIP doit jouer un rôle particulièrement important pour améliorer l'effet multiplicateur de ces flux financiers privés.

1.2. L'ECIP: une réponse de l'Union européenne aux besoins des investisseurs du secteur privé

L'ECIP assure un cofinancement pour contribuer à des actions d'investissements privés mutuellement profitables dans lesquelles l'UE et des opérateurs locaux coopèrent, en particulier par la création d'entreprises communes dans les pays en voie de développement. Il agit comme catalyseur pour améliorer la qualité et le volume de l'investissement direct étranger dans les pays en développement éligibles d'Asie, d'Amérique latine et de la Méditerranée et en Afrique du Sud (ALAMEDSA).

L'ECIP a été conçu de façon à apporter un soutien aux entreprises communes UE / ALAMEDSA à tous les stades de leur développement par le biais de cinq facilités de financement, qui concernent chacune un stade différent de la création et du début de la vie d'une entreprise commune (voir le point suivant).

L'ECIP a deux particularités qui le rendent particulièrement adapté aux investisseurs privés. C'est un instrument décentralisé proposé en tant que produit financier par un réseau d'institutions financières (IF). C'est un instrument qui obéit essentiellement aux lois du marché puisqu'il n'est réservé a priori à aucun secteur ou région prioritaire. L'attribution de fonds s'effectue sur la base de la qualité des demandeurs et de l'impact positif sur le développement des investissements qu'ils proposent. Il n'y a aucun contingent programmé, ni par facilité, ni par pays.

La Commission a commencé à mettre en oeuvre l'ECIP avec ces paramètres en 1988. L'instrument ECIP était prévu à l'origine pour une période expérimentale de trois ans (1988-1991). Sa portée géographique était alors limitée à 28 pays d'Asie, d'Amérique latine et de la Méditerranée, avec un budget de 30 millions d'euros pour ces trois années. Le succès rencontré pendant cette phase pilote a été tel que le Conseil des ministres a décidé de doter l'ECIP d'une base juridique et budgétaire en adoptant en février 1992 le règlement (CEE) n° 319/92. Celui-ci prévoyait une nouvelle période expérimentale de trois ans (1992-1994). L'autorité budgétaire a en outre prévu un budget en augmentation (31,4 millions d'euros pour 1992, 39 millions pour 1993 et pour 1994). Ce règlement est venu à expiration en décembre 1994. De décembre 1994 à janvier 1996, l'ECIP a continué à fonctionner sur la base d'une prorogation du règlement de 1992. Le deuxième règlement ECIP a finalement été adopté par le Conseil le 29 janvier 1996. Ce nouveau règlement a une durée de validité de cinq ans et comprend un montant de référence financier indicatif de 250 millions d'euros pour la période comprise entre 1995 et la fin de l'année 1999. 57 pays ALAMEDSA ont actuellement droit à l'instrument; il s'agit des pays d'Asie, d'Amérique latine et de la Méditerranée qui « bénéficient des actions de coopération au développement de la Communauté » (leur liste figure en annexe). L'Afrique du Sud est incluse dans l'ECIP depuis 1994.

1.3. Procédures et orientations: le fonctionnement de l'ECIP

1.3.1. Procédures

L'ECIP fournit son soutien par le biais de cinq facilités de financement, qui concernent chacune un stade différent de la création et du début de la vie d'une entreprise commune. Les modalités et les conditions du financement disponible varient d'une facilité à l'autre, comme le montre le tableau ci-après concernant les facilités ECIP disponibles en 1998. Le financement total d'un projet au titre des facilités 2, 3 et 4 est limité à un million d'euros.

Tableau des facilités de financement ECIP

(voir page suivante)

>EMPLACEMENT TABLE>

1 EUR = ± 1,28 $ (avril 1996)

Les facilités sont gérées de manière décentralisée, par le biais d'un réseau d'institutions financières et d'organismes de promotion des investissements. Les demandes de financement au titre des facilités 2, 3 et 4 doivent être présentées par l'intermédiaire d'une des institutions financières (ci-après dénommées « IF ») du réseau ECIP (voir les annexes pour la liste la plus récente). Les IF sont des banques commerciales, des banques d'affaires ou des banques de développement. C'est ainsi que toutes les banques de développement des États membres de l'Union européenne font partie du réseau ECIP et qu'elles jouent un rôle essentiel dans l'application de l'instrument, mais toute banque peut demander à faire partie de ce réseau, sous réserve de l'avis favorable du comité ECIP à Bruxelles. Le réseau d'institutions financières est l'une des caractéristiques du système ECIP, dont le mode de fonctionnement décentralisé met l'accent sur la subsidiarité. Les IF gèrent le système selon leurs procédures habituelles, des contrôles généraux étant prévus dans la convention-cadre signée entre chacune d'elles et la Commission. Le système permet à la Commission de garantir la cohérence du fonctionnement de l'instrument tout en bénéficiant des compétences financières des IF et de leur connaissance du terrain. En outre, la présence des IF dans les pays éligibles (ALAMEDSA) garantit que les entreprises locales qui cherchent à attirer des investissements étrangers peuvent avoir accès à l'ECIP par l'intermédiaire d'une institution proche de leur lieu d'établissement.

Les demandes de financement au titre de la facilité 1 peuvent être présentées à la Commission soit directement par l'organisation candidate éligible, soit par l'intermédiaire d'une IF dans les mêmes conditions que pour les facilités 2, 3 et 4.

Les demandes concernant la nouvelle facilité 1B portant sur des études de « préparation d'une privatisation ou d'infrastructures privées » doivent être adressées à la Commission par l'intermédiaire du gouvernement ou d'un pouvoir public du pays éligible (ALAMEDSA).

C'est à la Commission qu'il appartient de prendre la décision finale sur chaque action financée. Toutes les propositions qu'elle reçoit sont examinées mensuellement par le comité directeur ECIP à Bruxelles, un groupe de travail interne de la Commission qui comprend des membres de ses services compétents. Chaque mois, le comité directeur donne ainsi un avis sur la base duquel la Commission se prononce sur chaque demande de financement et informe les bénéficiaires.

La pratique suivie, une fois le financement approuvé, dépend du cas d'espèce:

(i) si une demande a été présentée directement à la Commission par un organisme habilité au titre de la facilité 1, tel qu'une chambre de commerce ou une agence de promotion des investissements, ou par un gouvernement ALAMEDSA ou un organisme public au titre de la facilité 1B, la Commission conclut un contrat de financement avec l'organisme concerné, qui prévoit le versement des fonds par la Commission d'une manière échelonnée;

(ii) si la demande a été présentée par l'intermédiaire d'une institution financière (c'est-à-dire dans tous les autres cas), un contrat de financement est signé avec celle-ci. Ce contrat définit les conditions dans lesquelles la Commission souhaite que l'IF verse les fonds au bénéficiaire final (généralement d'une manière échelonnée). Le montant total de la contribution ECIP est ensuite transféré par la Commission à l'IF. Celle-ci conclut alors un « contrat subsidiaire » avec le bénéficiaire final, puis lui verse la contribution ECIP selon le calendrier et les conditions convenus.

S'il s'agit d'un cas qui relève de la facilité 3, les fonds de la CE sont versés par l'IF à l'entreprise commune bénéficiaire en échange de certificats d'actions ou d'autres documents prouvant la prise de participation dans le capital de l'entreprise commune en question. Ces certificats seront normalement au nom de l'IF et seront détenus par celle-ci pour le compte de la CE (cette opération est appelée «participation indirecte»). Dans des cas exceptionnels, il se peut que des accords prévus par les statuts empêchent cette participation indirecte par l'intermédiaire de l'institution financière. Le comité ECIP a approuvé des lignes directrices en 1992 permettant à la CE, en pareil cas, de prendre une participation directe dans l'entreprise commune (voir également ci-dessous).

Les services de la Commission ont fait de l'ECIP un instrument financier permanent et évolutif. De 1988 à la fin de l'année 1998, 3 315 demandes de financement ont été reçues et traitées. Le comité directeur ECIP se réunit mensuellement et la Commission approuve les demandes par lots mensuels afin d'assurer un service continu et relativement rapide aux IF (malgré les retards accumulés en 1997-98, voir le point 2.2 ci-après) et, de ce fait, aux investisseurs privés qui sont les bénéficiaires finaux.

1.3.2. Orientations

Selon le règlement ECIP, deux conditions essentielles doivent être remplies pour qu'une action puisse être approuvée par la Commission. D'une part, l'action doit être financièrement viable selon des prévisions raisonnables. D'autre part, elle doit contribuer au développement économique local. En répondant à ces conditions, l'instrument doit être aussi souple que possible et répondre au mieux aux lois du marché. Les seules restrictions formelles imposées quant à son utilisation sont celles qui figurent dans le règlement ECIP (n° 213/96), à savoir l'exclusion des grandes entreprises multinationales (donnant ainsi la préférence aux petites et moyennes entreprises) et l'obligation pour les actions de concerner des entreprises communes qui associent au moins un partenaire européen à un partenaire du pays éligible. L'ECIP n'exclut pas les grandes entreprises car leur plus forte capacité de gestion et de financement leur permet d'investir dans des situations plus difficiles avec un impact positif sur le développement des régions les moins avancées. En outre, les projets approuvés par la Commission doivent être compatibles avec la politique générale de la Communauté et avec les critères de développement indiqués dans le règlement.

La Commission a poursuivi la pratique qui avait été décrite dans les rapports d'activité précédents, à savoir faciliter la mise en oeuvre du système en évitant les contraintes inutiles. C'est ainsi qu'aucun secteur prioritaire n'a été retenu, qu'il n'y a aucun contingent géographique ni aucun contingent limitant le nombre d'actions par facilité. Chaque projet est jugé en fonction de ses caractéristiques propres conformément aux critères définis dans le règlement.

En 1998, la Commission a appliqué les orientations spécifiques suivantes au niveau opérationnel:

i) elle n'a pas poursuivi son programme de promotion active de l'instrument car elle n'était pas certaine d'avoir les capacités requises pour gérer de plus gros volumes de transactions contractuelles et financières. Ses services ont donc limité leur programme d'information à la distribution des informations de base à toutes les IF et aux entreprises qui en avaient fait la demande, mais n'ont pas effectué de promotion active;

ii) en outre, conformément aux souhaits du Conseil et tout en préservant le caractère de l'instrument, qui obéit essentiellement aux lois du marché, la Commission s'efforce d'assurer une bonne répartition géographique des institutions financières intervenant dans son réseau. Cela contribue à garantir que l'accès des entreprises à l'ECIP ne soit pas gêné par l'absence de représentation, ou par une représentation insuffisante, du réseau dans une région. Par conséquent, bien que la Commission ne contraigne pas les banques à se joindre au réseau, elle a accordé la priorité aux demandes émanant de nouvelles institutions financières situées dans des pays ou des régions, tant dans les États membres que dans les pays éligibles, où la représentation était jusqu'à présent limitée. La Commission a également procédé à un examen permanent de la qualité et des résultats des institutions financières, afin de garantir que toutes les IF proposent réellement l'ECIP aux milieux d'affaires locaux. En 1998, 54 nouvelles IF ont été admises au sein du réseau ECIP et 24 IF inactives ont été priées de le quitter;

iii) la Commission a renforcé l'orientation du système vers les petites et moyennes entreprises (PME). De par leur nature même, toutes les actions entreprises au titre de la facilité 1 sont axées sur les PME et plus de 80 % des actions au titre des facilités 2, 3 et 4 approuvées depuis 1988 ont eu des PME pour bénéficiaires. Cela reflète les dispositions du règlement, qui attribue un caractère prioritaire aux demandes émanant des PME, mais sans exclure pour autant les grandes entreprises, surtout en cas d'avantages particuliers en matière de développement, comme un transfert de technologie, que de plus grandes entreprises sont mieux à même d'assurer. Les grandes entreprises multinationales sont toutefois expressément exclues par le règlement.

En outre, depuis janvier 1996, selon le nouveau règlement (CE) n° 213/96 du Conseil, les PME bénéficient de deux avantages financiers spécifiques supplémentaires dans le cadre de l'ECIP. D'une part, en vertu de l'article 4, paragraphe 3, il est prévu que le financement au titre de la facilité 2 pour les études de faisabilité et les actions pilotes peut être porté à plus de 50 % pour les seules PME. D'autre part, en vertu de l'article 4 paragraphe 5, les PME peuvent bénéficier d'un financement au titre de la facilité 4 sous la forme de subventions, tandis que les plus grandes entreprises ne peuvent obtenir qu'une avance sans intérêts;

iv) la Commission a également continué de centrer les activités de l'ECIP sur les actions au titre des facilités 1, 2 et 4. Comme pour les années précédentes, cela ne signifie pas que la facilité 3 ait été écartée en 1998. D'ailleurs, le taux de réussite et l'effet multiplicateur financier des actions mises en oeuvre dans le cadre de cette facilité depuis 1998 sont tels qu'elle mérite d'être mieux mise en valeur à l'avenir. On trouvera plus loin dans ce rapport une présentation des actions menées au titre de cette facilité. L'objectif principal de la Commission est d'utiliser les fonds ECIP de façon à encourager le mieux possible la création d'entreprises communes avec un effet multiplicateur maximum là où les autres sources de financement sont les plus parcimonieuses. Les résultats obtenus jusqu'ici indiquent qu'une meilleure mise en évidence de la facilité 3 devrait renforcer l'efficacité de l'ECIP, et en particulier ses retombées sur le terrain en termes de développement;

v) la nouvelle subvention au titre de la facilité 1B de l'ECIP a été introduite à partir de 1996 pour aider les gouvernements et les organismes publics des pays en développement d'Asie, d'Amérique latine et de la Méditerranée et en Afrique du Sud à préparer des privatisations et des projets d'infrastructures privées (PIP) et à améliorer leur impact local sur le développement. En offrant une subvention de démarrage dans la phase préparatoire, la CE vise à améliorer les conditions de réussite des projets PIP, à réduire les doubles emplois coûteux au niveau de la phase préparatoire et à multiplier pour les entreprises européennes les occasions de participer à des PIP.

En 1997, une subvention d'un million d'euros a été approuvée pour les Philippines pour contribuer à la privatisation des services locaux de distribution d'eau, des engagements ont été pris à concurrence également d'un million d'euros en faveur d'une série d'actions de «préparation de privatisations et d'infrastructures privées» au Viêt-nam et une subvention de 200 000 euros a été approuvée pour deux études restreintes en vue d'une privatisation éventuelle au Brésil.

Plusieurs raisons expliquent la lenteur de la mise en oeuvre de la facilité 1B: i) les grandes entreprises multinationales qui exécutent la plupart de ces projets sont exclues de l'ECIP; ii) le montant de 200 000 euros est trop faible par rapport aux besoins de liquidités de la majorité des grands projets de privatisation; iii) la Commission s'est montrée particulièrement attentive à ce que les cadres politiques et institutionnels locaux justifient un financement à hauteur de 100 %: cela nécessite des analyses et des pourparlers qui retardent et compliquent la mise en oeuvre. La Commission étudie ces problèmes et recherche des solutions, faute de quoi elle pourrait envisager d'abandonner cette facilité.

D'une manière générale, l'ECIP reste un instrument complet et intégré et il englobe désormais la privatisation et l'infrastructure privée. Il concerne toutes les étapes du processus de création d'une entreprise commune, depuis l'identification du projet et l'étude de faisabilité jusqu'au financement des fonds propres et à la formation continue. C'est une caractéristique importante et unique de l'ECIP, qui est maintenue et d'ailleurs renforcée dans le règlement du Conseil de 1996 qui garantit le maintien de l'instrument jusqu'à la fin de l'année 1999. Cependant, en 1998, les services de la Commission ont rencontré de sérieux problèmes de procédure pour maintenir l'existence de l'ECIP (voir la partie 2).

Deuxième partie

2. RAPPORT D'ACTIVITÉ DE L'ECIP POUR 1998

2.1. Le règlement ECIP n° 213/96, approuvé le 29 janvier 1996

L'adoption par le Conseil le 29 janvier 1996 du nouveau règlement ECIP (CE) n° 213/96 du Conseil (JO n° L 28/2 du 6.2.1996, voir annexe) a permis à la Commission de commencer à mettre en oeuvre d'autres améliorations de l'ECIP en 1996 et à les consolider en 1997 et 1998. Le nouveau règlement ECIP reprend les principales caractéristiques du précédent et y incorpore:

a) des améliorations des modalités des facilités financières existantes;

b) la nouvelle facilité 1B, consistant en une aide non remboursable de 200 000 euros pour la préparation de privatisations et de projets d'infrastructures privés;

c) des dispositions importantes visant à renforcer la gestion financière de l'ECIP (une unité d'assistance technique), un audit financier (l'audit financier indépendant), des mesures antifraude renforcées;

d) des dispositions visant à améliorer les informations et la coordination avec d'autres actions de promotion des investissements de l'UE telles que JOPP, AL-INVEST, MEDA, ASIA-INVEST, le South Africa Business Council et les systèmes gérés par la DG XXIII (BCNET, BRE, Euro Info Centres, etc.) ainsi qu'avec les activités de la Banque européenne d'investissement en matière de capitaux à risques.

Comme le nouveau règlement ECIP n'a été approuvé qu'au début de l'année 1996 (le 29 janvier), les nouvelles conditions de financement (et d'autres modifications) du règlement 213/96 ont été appliquées à toutes les nouvelles actions ECIP dont le financement a été approuvé en 1996 puis en 1997 et en 1998.

À l'initiative du Conseil, le nouveau règlement ECIP comprend également un montant de référence financier de 250 millions d'euros pour la période de cinq ans comprise entre 1995 et 1999.

La durée de validité du nouveau règlement, qui couvre une période de quatre ans jusqu'à la fin de l'année 1999, permet à la Commission de mettre complètement en oeuvre les améliorations prévues sur le plan de la gestion financière, qui sont décrites dans des points ultérieurs du présent rapport (plus précisément dans la quatrième partie ).

2.2. Demandes de financement, approbation des projets et contrats

Les sections suivantes fournissent un commentaire stratégique sur les tableaux statistiques détaillés figurant dans les annexes du présent rapport (voir la cinquième partie).

Demandes de financement

En 1998, la Commission n'a pas effectué de promotion active de l'ECIP. Elle s'est uniquement bornée à répondre aux demandes d'information des IF et des bénéficiaires potentiels.

Plus encore que durant les années précédentes, ses services se sont concentrés sur l'amélioration de ses capacités de gestion pour renforcer la gestion financière, le contrôle, le suivi et les mesures antifraude. Après la consolidation par l'assistance technique de sa capacité nécessaire pour gérer les volumes accrus, et malgré plus de 200 manifestations d'intérêt émanant de nouvelles institutions financières, la Commission n'a recruté que 54 nouvelles IF pour le réseau ECIP en 1998 et 150 IF extérieures au réseau, qui s'étaient portées candidates mais n'y ont pas été admises. En outre, 24 institutions inactives ont été priées de quitter le réseau. À la fin 1998, celui-ci se composait de 142 IF.

Dès le départ, la gestion de l'ECIP a été conçue pour être aussi favorable que possible aux entreprises: décisions rapides, transparence, flexibilité, paiements rapides. Cette approche, spécifique à l'ECIP, a permis d'établir la bonne réputation du programme auprès des institutions financières et a prévalu jusqu'en 1996. Depuis, la gestion de l'ECIP est devenue progressivement plus bureaucratique et plus lourde, en raison de trois facteurs:

- étant donné qu'il est principalement axé sur les petites et moyennes entreprises, l'ECIP implique un volume de travail élevé, et la croissance rapide du nombre de projets a rapidement dépassé les capacités du personnel disponible à la Commission pour les gérer. Le recours à une unité d'assistance technique (1997) puis à une unité d'assistance financière (1999) a permis de pallier progressivement mais en partie seulement ce manque d'effectifs;

- le renforcement des procédures financières de la Commission suite aux observations de la Cour des comptes a entraîné d'une part un retard au niveau des procédures (décision par procédure écrite approfondie de la Commission au lieu de simple habilitation) et a débouché d'autre part sur la séparation entre les fonctions techniques (DG IB) et les fonctions financières (Service commun Relex), en vertu notamment du programme SEM 2000 (1996), malgré le manque de personnel qualifié, particulièrement dans le secteur financier.

- à l'expiration de la durée d'un prêt remboursable (facilité 2), fixée à 5 ans par le règlement ECIP, l'institution financière est tenue, en vertu de son contrat avec la Commission, de recouvrer les fonds pour le compte de la Commission. Ces recouvrements représentent donc des opérations financières courantes du programme. Néanmoins, ces procédures exigent un travail administratif considérable, méticuleux et précis, pour lequel les effectifs étaient en nombre insuffisant. Quoi qu'il en soit, à la fin de 1999, 1398 dossiers d'actions individuelles avaient fait l'objet d'un audit financier.

Ces difficultés ont eu deux conséquences:

a) l'accumulation d'un retard dans les paiements auquel les services de la Commission ont décidé de donner la priorité et qui devrait être largement résorbé d'ici la fin de 1999. Entre-temps, malgré la demande continue de financements, le programme ECIP a été mis en attente en ce qui concerne les nouvelles activités en 1999. Les services de la Commission ont décidé qu'en 1999 la priorité exclusive des services financiers devait être accordée à l'exécution financière et à la clôture des contrats ECIP existants ainsi qu'au recouvrement de fonds ECIP inutilisés et remboursables.

b) un mécontentement croissant au sein des institutions financières et des entreprises frustrées par les retards au niveau des décisions, des contrats et des paiements.

De 1988 à la fin 1998, la Commission a reçu 3 711 demandes formelles de financement ECIP et en a approuvé 2 534, pour un montant total de 286,3 millions d'euros. En 1998 par rapport à 1997, le nombre de demandes a diminué de 39 % pour atteindre 396 unités, et leur valeur en euros a baissé de 25 % pour se stabiliser à 53,9 millions d'euros. L'ECIP a utilisé 57 % (28,4 millions d'euros) des crédits budgétaires mis à sa disposition (52,6 millions d'euros) pour financer les 264 actions approuvées et honorer ses engagements dans le cadre de contrats reportés de 1997. L'exercice 1998 fut le premier au cours duquel le programme n'a pas utilisé la totalité des crédits budgétaires disponibles.

Par rapport à 1997, le nombre de demandes introduites a diminué au titre de toutes les facilités: - 34 % pour la facilité 1, - 45 % pour la facilité 2, - 31 % pour la facilité 3 et - 14 % pour la facilité 4.

Nombre de financements ECIP demandés

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Approbation des projets

En 1998, 264 nouvelles actions de financement ECIP ont été approuvées, ce qui en porte le nombre total cumulé à 2 534 pour la période 1988-1998. Cela représente un déclin important par rapport à 1997, de l'ordre de 32 % pour le nombre de demandes et de 20 % en millions d'euros.

Actions ECIP approuvées (toutes régions confondues)

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C'est la facilité 1 qui a eu le taux d'approbation le plus faible des quatre facilités, avec 55 %, probablement parce que la plupart des demandes ne bénéficient pas du filtre de la gestion et de l'aide de l'IF, parce qu'il s'agit de demandes de subvention et parce que la Commission a veillé à éviter que les financements ECIP ne fassent double emploi avec des actions similaires au titre des programmes AL-INVEST, ASIAN-INVEST et MEDA. Le taux d'approbation de la facilité 2 est passé de 74 % en 1994 à 68 % en 1995 et à 63 % en 1997, pour remonter à 73 % en 1998. Le faible taux d'approbation de la facilité 3, 56 % en 1997, reflète la politique prudente de la Commission, particulièrement en ce qui concerne les financements au titre de cette facilité, et l'application rigoureuse des principes de complémentarité financière, qui subordonne toute approbation d'un financement au titre de la facilité 3 à une contribution financière de contrepartie de la part de l'IF.

Il est significatif de noter que le nombre de demandes au titre de la facilité 4 a quadruplé entre 1995 et 1998 - probablement en raison des nouvelles conditions de financement par subventions.

Contrats signés

Toutes les approbations ECIP délivrées par la Commission exigent que l'institution financière et le bénéficiaire final (BF) acceptent des conditions financières, économiques, techniques et développementales rigoureuses et signent des conventions spécifiques qui les engagent à respecter ces conditions. Le fait que 20 % des bénéficiaires finaux, si l'on considère le volume des actions en euros, et 11 % d'entre eux, si l'on considère le nombre des actions, n'acceptent pas ces conditions ou constatent, après la signature du contrat, qu'ils ne peuvent pas y satisfaire et renoncent au financement reflète la «due diligence» de la part de toutes les parties pendant la mise en oeuvre. Dans ce contexte, il convient de ne pas oublier que les bénéficiaires finaux doivent, dans tous les cas, cofinancer au moins 50 % (facilités 1, 2 et 4) des coûts de l'action, et au moins 60 % dans le cas de la facilité 3. En outre, pour les facilités 3 et 4, l'institution financière doit également fournir des fonds de contrepartie équivalents au financement de l'ECIP.

Étant donné ces éléments et les difficultés pratiques qu'éprouvent les bénéficiaires finaux pour exécuter des actions ECIP et pour investir dans les pays en voie de développement, il est normal que le taux global d'exécution des contrats n'atteigne pas 100 %.

À la fin de l'année 1998, 87 % des actions avaient donné lieu à la signature d'un contrat spécifique. Une grande partie des 13 % des projets « approuvés mais non signés » représente plus des 200 contrats qui étaient en cours de signature au 31 décembre 1998.

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La facilité 3 est assez différente des autres en ce sens que seule la moitié environ des financements approuvés donne effectivement lieu à la signature de contrats. Ce taux de signature et de déboursement de un sur deux est normal pour les actions de développement centrées sur les capitaux à risques (voir la troisième partie pour plus de détails sur la facilité 3).

2.3. Répartition géographique

Les informations détaillées sur les actions de l'ECIP, ventilées par région et par pays, figurent dans les annexes (voir la cinquième partie). Nous nous bornerons ci-dessous à commenter les grandes tendances.

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Comme pour les années précédentes, l'Asie a continué d'occuper la première place en 1998 pour les actions ECIP, malgré un léger recul. Elle représentait 44 % des projets approuvés et 42 % des montants approuvés. Les résultats de 1998 font apparaître une augmentation de la part de l'Asie par rapport à 1997, où elle représentait 38 % des projets approuvés et 44 % des montants engagés. L'Asie représente plus de 75 % de la population des pays ALAMEDSA et près de 40 % de leur PNB.

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L'Amérique latine représentait en 1998 35 % du nombre de projets approuvés et 32 % de la valeur en euros du financement ECIP. Sur une base cumulative 1988-1998, elle a absorbé 32 % du nombre de projets approuvés et 30 % de la valeur des financements ECIP. Elle représente 12 % de la population et environ un tiers du PNB de l'ensemble des pays ALAMEDSA.

À la fin de l'année 1998, les pays méditerranéens représentaient, sur une base cumulative (1988-1998), 20 % du nombre d'actions ECIP approuvées et 19 % du volume des financements en euros bien que cette région ne représente que 8 % de la population et moins de 20 % du PNB de l'ensemble des pays ALAMEDSA. L'activité du programme ECIP dans cette région est également complétée par celle de la Banque européenne d'investissement (BEI).

Bien que l'Afrique du Sud n'aie commencé à bénéficier de l'ECIP qu'au milieu de l'année 1994, des financements s'élevant à 10 millions d'euros avaient été engagés, au 31 décembre 1998, pour 61 actions approuvées, et trois grandes banques locales ont été admises dans le réseau d'IF de l'ECIP.

Malgré la tendance des investissements directs étrangers à se concentrer principalement sur quelques grands pays en voie de développement (voir la première partie ci-dessus), l'ECIP a contribué à une meilleure répartition géographique des IDE. La répartition géographique des financements ECIP a été large, avec moins de concentration sur les principaux pays. De 1988 à 1998, seulement 55 % du budget total de l'ECIP sont allés vers les 7 grandes économies ALAMEDSA (Argentine, Brésil, Chine, Inde, Indonésie, Mexique et Turquie) bien que ces 7 pays aient absorbé les trois quarts de tous les investissements directs étrangers ALAMEDSA dans la période 1988-1998. L'ECIP a donc encouragé une répartition géographique plus large des IDE vers des pays plus petits et moins développés.

2.4. Ventilation par facilité

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L'accent mis par la Commission sur les facilités 1, 2 et 4 et non sur la facilité 3 (mentionnée dans la section 1.2 ci-dessus) est confirmé par les chiffres ci-dessus et en annexe (cinquième partie). Les facilités 1, 2 et 4 représentaient 96 % du nombre d'approbations en 1998. Cela confirme la situation de l'année précédente (1997), au cours de laquelle les facilités 1, 2 et 4 avaient représenté 95 % des projets approuvés.

En 1998, les montants moyens en euros par facilité étaient les suivants.

Financement ECIP moyen par action en 1998

// 1998

// Euros

Facilité 1 // 73 050

Facilité 2 // 104 187

Facilité 3 // 416 275

Facilité 4 // 130 266

Moyenne générale // 112 960

La tendance à une utilisation plus intensive de la facilité 4, dont les rapports d'activité de 1996 et 1997 faisaient déjà état, s'est poursuivie en 1997. Les approbations au titre de cette facilité ont encore progressé en 1998, passant de moins de 3 % de l'ensemble des actions approuvées en 1995 à 9 % en 1997 et à 14 % en 1998. Cette augmentation du recours à la facilité 4 est probablement due aux modifications des conditions financières dans le nouveau règlement, qui, depuis 1996, permettent à des PME d'obtenir des financements sous forme de subvention au titre de la facilité 4 pour le développement des ressources humaines. En euros, cette augmentation des approbations pour la facilité 4 a absorbé 15 % du budget de l'ECIP pour 1997 alors qu'elle ne représentait que 3,6 % en 1995.

2.5. Analyse par secteur

La ventilation des approbations ECIP par secteur (classification internationale type, par secteur) figure dans les annexes.

La ventilation par grands secteurs se présente de la manière suivante.

Ventilation des approbations ECIP 1988-1998 par secteur

SECTEUR // %

Industries manufacturières // 63

Agriculture et secteur agroalimentaire // 17

Services // 7

Multisectoriel // 5

Mines et énergie // 3

Transports et communications // 2

Construction et ingénierie // 3

TOTAL // 100

Avec 63 % des financements approuvés de 1988 à 1998, les industries manufacturières occupent la première place en ce qui concerne les financements de l'ECIP. Les machines, l'électronique et les produits chimiques sont les principaux sous-secteurs des industries manufacturières. C'est en Asie que les financements ECIP se concentrent le plus sur les industries manufacturières avec 71 % de tous les financements ECIP pour ce continent. Par ailleurs, les pays méditerranéens n'ont eu en moyenne que 41 % d'actions liées aux industries manufacturières de 1988 à 1998.

La part de l'agriculture et du secteur agroalimentaire (y compris la pêche) dans les approbations ECIP a été en moyenne de 17 % de 1988 à 1998. Depuis 1996, le contenu spécifique des projets s'éloigne de la production agricole pour se cibler sur les activités de transformation alimentaire. Dans l'ensemble, l'ECIP a concerné de moins en moins de projets de production agricole au fil des années.

La part du secteur tertiaire (y compris les services financiers) dans l'ECIP a lentement diminué, passant de 15 % en moyenne de 1988 à 1994, à 13 % en 1995, à 9 % en 1997 et à 7 % seulement en 1998.

Les activités dans les secteurs des mines, de l'énergie, des transports et de la construction ne représentaient que 8 % des montants à la fin de l'année 1998.

2.6. Le réseau des institutions financières ECIP (IF) et leurs activités

Une des caractéristiques essentielles de l'instrument ECIP réside dans son approche décentralisée, une grande partie de la gestion étant assurée par les institutions financières du réseau. Toutes les IF concluent avec la CE une convention-cadre type qui définit les relations juridiques entre elles et la Commission ainsi que les procédures à suivre. Au fil des années, la Commission a pris les dispositions nécessaires pour que les institutions financières jouent un rôle de plus en plus important dans la gestion de l'ECIP.

Comme tous les projets présentés au titre des facilités 2, 3 et 4 doivent émaner d'une institution financière, il est essentiel que le réseau des IF couvre les États membres et le plus grand nombre possible de pays éligibles. Dès 1995, des banques autrichiennes, finlandaises et suédoises ont été admises dans le réseau après avis favorable du comité ECIP, de sorte que le programme dispose d'institutions financières actives dans tous les États membres de l'UE. En outre, trois banques d'Afrique du Sud ont été admises au début de 1995 et la banque autrichienne de développement FGG a rejoint le réseau en 1996.

Le règlement ECIP (CE) n° 213/96 du Conseil stipule ce qui suit. Article 3, paragraphe 1: « Les institutions financières sont choisies par la Commission, après avis du comité visé à l'article 9, parmi les organismes suivants: banques de développement, banques commerciales, banques d'affaires et organismes de promotion des investissements. » Article 9, paragraphe 3, premier alinéa: « Les questions suivantes seront réglées [...]: le choix des institutions financières, compte tenu de leur expérience et de leur aptitude à présélectionner les projets suivant les critères énumérés à l'article 6. »

Le 20 mai 1998, la Commission a décidé, via une procédure écrite, d'adopter une modification au réseau des institutions financières ECIP. Cette décision précise en outre qu'il n'est pas possible de maintenir au sein du réseau des IF qui ont été inactives ou incapables de générer des actions ECIP au cours des deux années écoulées. Le réseau a donc été modifié conformément à cette décision: il a intégré 54 nouvelles IF, tandis qu'il en excluait 24. La répartition des IF par type et par région est à présent la suivante.

Le réseau des IF ECIP à la fin de 1998

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AL = Amérique latine La liste de ces institutions figure en annexe 9 (cinquième partie).

MED = Méditerranée

En 1998, 86 % (25,7 millions d'euros) des montants octroyés aux actions ECIP approuvées ont été acheminés via des IF de l'UE. Les IF locales des pays ALAMEDSA ont représenté 2,8 millions d'euros (9 %) des projets ECIP approuvés. Un montant de 1,3 million d'euros (5 % des actions approuvées) était directement destiné à des chambres de commerce et à des associations d'industries (facilité 1). Il faut interpréter ces chiffres avec prudence. Il faut se garder de penser, par exemple, que les montants approuvés pour les institutions financières d'un État membre correspondent au soutien total accordé par l'ECIP aux seules entreprises de cet État. L'ECIP permet que les demandes soient introduites par l'un des partenaires d'une entreprise commune. Il permet aux demandeurs d'utiliser n'importe quelle institution financière du réseau, sans qu'ils ne soient tenus de s'adresser aux seules IF de leur propre pays. Les projets approuvés pour une IF d'un pays peuvent donc souvent concerner un (ou plusieurs) bénéficiaire(s) d'un autre pays. Les chiffres ne représentent donc pas les entreprises qui bénéficient d'un financement ECIP pour un pays déterminé. Par exemple, la plupart des financements transitant par l'IF luxembourgeoise viennent d'une banque allemande (EUROPA Bank, qui fait partie du Dresdner Bank Group) basée dans ce pays et dont la majorité des clients sont allemands.

Les facteurs qui influent sur la répartition entre les institutions financières et entre les différents pays tiennent à la volonté des IF d'un pays donné de devenir membres du réseau ECIP, au type de banque et à la manière dont les IF assurent la promotion de l'instrument une fois qu'elles ont été admises dans le réseau. Plus généralement, ces facteurs peuvent être la présence d'organisations industrielles puissantes pour diffuser les informations au sujet de l'ECIP dans le pays en question, l'existence d'autres programmes locaux de promotion des investissements, financés par des fonds publics, et l'attrait exercé par leurs conditions par rapport à celles de l'ECIP, la répartition des investissements directs étrangers entre les grandes entreprises et les PME, et les liens historiques et commerciaux avec les pays éligibles de l'ensemble ALAMEDSA.

La Commission a pour objectif de veiller à ce que le plus grand nombre d'opérateurs possible qui réalisent un investissement rentable et bénéfique sur le plan du développement dans une entreprise commune d'un pays éligible puissent avoir connaissance du soutien que l'ECIP peut leur apporter et puissent bénéficier du système. Pour atteindre cet objectif et pour réduire l'influence des facteurs susmentionnés, la Commission entreprend des activités d'information et de promotion et propose des incitations pour encourager la promotion réelle de l'instrument par toutes les institutions financières dans tous les pays membres de l'UE et les pays éligibles de l'ensemble ALAMEDSA.

2.7. Sensibilisation à l'ECIP et promotion de cet instrument

En 1998, la Commission n'a pas effectué de promotion active de l'ECIP. Elle s'est bornée à répondre aux demandes d'information des IF et des bénéficiaires potentiels, afin de concentrer ses efforts sur la gestion des contrats existants et du flux de demandes et de contrats en cours.

2.8. La facilité 1B: privatisations et infrastructures privées

La privatisation et la participation privée dans les infrastructures (PIP) ont augmenté rapidement ces dernières années car certains pays en développement ont ouvert le financement et la gestion de leurs infrastructures au secteur privé. La PIP peut être la seule manière pour un pays en développement de réaliser la croissance souvent considérable de l'infrastructure nécessaire pour suivre son développement. Elle peut accroître l'efficacité de la construction et de l'exploitation. La PIP peut également réduire les charges de financement et de gestion pesant sur les institutions du secteur public. Elle peut aussi avoir d'autres avantages indirects pour le pays d'accueil. Un projet réussi de PIP peut renforcer le secteur financier local, servir de projet de démonstration précieux pour d'autres initiatives PIP dans le pays ou dans la région et créer les conditions pour poursuivre la libéralisation.

La subvention au titre de la facilité 1B de l'ECIP, introduite dans le nouveau règlement ECIP, a été conçue pour aider les gouvernements et les organismes publics des économies en développement d'Asie, d'Amérique latine, de la Méditerranée et d'Afrique du Sud à préparer des projets PIP et à améliorer leur impact local sur le développement. La facilité 1B a été développée en tenant compte du fait que les projets PIP sont complexes et que beaucoup d'organismes publics ont une expérience limitée de cette technique nouvelle et en développement rapide. En offrant une subvention de démarrage dans la phase préparatoire, elle vise à améliorer les conditions de réussite du projet PIP, à réduire les doubles emplois coûteux au niveau de la phase préparatoire et à multiplier les occasions, pour les entreprises européennes, de participer à des PIP. La facilité 1B de l'ECIP peut fournir une subvention à concurrence de 100 % de la dépense autorisée, avec un plafond de 200 000 euros par action. Les discussions avec les contractants, les consultants, les institutions financières et les gouvernements ont permis à la Commission, en 1996, de développer les orientations générales pour cette facilité. (Celles-ci figurent en détail à l'annexe 11, cinquième partie.)

Étant donné la complexité et l'importance politique et économique des actions PIP, et comme le financement est fourni sous la forme d'une subvention à 100 %, la Commission a été particulièrement sélective dans l'approbation et la gestion des actions au titre de la facilité 1B. En 1996, un ensemble d'actions (1 million d'euros) de « préparation de privatisations ou d'infrastructures privées » au Viêt-nam ont reçu une approbation de principe mais elles n'ont été engagées qu'en 1997 car l'assistance et le suivi nécessaires à leur mise en oeuvre nécessitaient la mise en place dans ce pays d'une unité d'assistance technique à temps plein pour le projet de construction-exploitation-transfert (CET) et de construction-exploitation-propriété (CEP) (financée sur la ligne budgétaire de l'UE pour la coopération économique avec l'Asie, projet EUROTAPVIET). En 1997, l'octroi d'une subvention d'un million d'euros a été approuvé pour les Philippines pour contribuer à privatiser les approvisionnements locaux en eau. Et deux études restreintes relatives à une privatisation éventuelle au Brésil ont été approuvées en principe pour un montant de 200 000 euros mais ont été abandonnées ensuite.

Aucune de ces actions n'a encore donné lieu à la signature de contrats ni à des paiements. La mise en oeuvre de la facilité 1B a subi des lenteurs pour diverses raisons: i) les grandes multinationales qui exécutent la plupart de ces projets sont exclues de l'ECIP; ii) les montants de 200 000 euros sont trop maigres au regard des besoins financiers de la plupart des grands projets de privatisation; iii) la Commission a été particulièrement attentive à ce que la politique locale et les cadres institutionnels justifient ce financement à 100 %; cette analyse politique et ce dialogue retardent et compliquent la mise en oeuvre.

2.9. Les relations avec la BEI et la coordination avec les autres instruments de la CE

La Commission a poursuivi la coordination opérationnelle de l'ECIP avec d'autres instruments de promotion des investissements gérés au niveau de l'UE. Le maintien du «gentleman's agreement» conclu en 1992 entre la Banque européenne d'investissement (BEI) et l'ECIP permet de poursuivre la coopération et la coordination avec la BEI en ce qui concerne les opérations dans la Méditerranée. La BEI a écrit à la Commission en indiquant qu'«...il existe maintenant une complémentarité et un équilibre satisfaisants entre les opérations de l'ECIP et celles de la BEI».

Outre la coordination interne et opérationnelle au sein des services de la Commission en ce qui concerne les actions qui doivent être financées respectivement par l'ECIP et par d'autres programmes de coopération économique de la CE, la Commission a l'intention de mettre au point des dispositions spéciales pour diffuser et exploiter les informations, les listes de partenaires et les études financées au titre des facilités 1 et 2 de l'ECIP par le biais des réseaux et des systèmes d'information des centres AL-INVEST, des centres d'affaires UE/Méditerranée, des centres d'information sur les entreprises Asie/CE ainsi que des réseaux et des systèmes gérés par les DG XXIII et III dans la CE et ailleurs, tels que BCNET et BRE, ce qui permettra d'améliorer encore l'accès réel aux avantages de l'ECIP, surtout pour les PME.

Un examen approfondi de ces différents instruments est nécessaire afin de renforcer leur cohérence et leur complémentarité. La plupart des programmes récents fournissent une aide financière plus souple avec des critères d'éligibilité moins rigoureux que l'approche bancaire stricte et conservatrice de l'ECIP. La prévention des doubles emplois et une meilleure coordination pourraient être assurées par une comparaison et un examen détaillés de tous ces instruments. La tendance d'autres donateurs et d'autres secteurs politiques de l'UE à copier l'instrument ECIP, en l'adaptant aux circonstances et aux besoins locaux, a constitué un développement encourageant. Par exemple, il existe désormais l'ACIP, un programme d'investissement communautaire asiatique, avec quatre facilités de financement visant à encourager les investisseurs asiatiques à investir en Inde, et le JEV, un nouvel instrument de financement en faveur de la création de nouvelles entreprises communes transnationales entre PME dans les États membres de l'UE.

Troisième partie

3. L'IMPACT ÉCONOMIQUE DES FINANCEMENTS ECIP

3.1. Résultats des actions ECIP

Rapporté à l'ensemble des capitaux privés, soit plus de 227 milliards d'euros, qui ont été acheminés vers les pays en développement en 1998, le financement ECIP annuel de 39,75 millions d'euros est encore modeste. Mais le fait que l'ECIP se concentre sur l'identification de partenaires et de projets (facilité 1), sur les études de faisabilité (facilité 2) et sur la formation et la gestion (facilité 4) renforce son effet multiplicateur financier et lui permet d'améliorer la qualité du développement et de l'impact économique du flux des investissements privés vers les pays en voie de développement.

Faute de moyens suffisants en personnel, la Commission doit élaborer ses statistiques sur la base des rapports des IF et des bénéficiaires finaux. Les estimations générales présentées ci-après reposent sur un système détaillé de suivi de l'impact économique des actions, qui analyse les résultats de chacune d'elles au départ des rapports rédigés par les bénéficiaires. Les services de la Commission évaluent les retombées économiques de l'ECIP sur la base de l'analyse de ces rapports, action par action. À la fin de 1998, 2 534 actions avaient été approuvées et 2 193 avaient reçu un contrat ECIP. Au moment de la rédaction du présent document, la Commission avait reçu 1 353 rapports finaux, dont 1 312 ont fait l'objet d'une évaluation technique et 1398 ont été soumis à un audit financier.

Sur la base de l'analyse détaillée de ces 1 312 rapports portant autant d'actions ECIP, la Commission estime que chaque euro financé par l'ECIP génère un investissement de plus de 16 euros dans les pays en développement. Elle estime que les actions ECIP exécutées pour un montant de 240 millions d'euros ont généré des projets d'investissement privés pour environ 3,5 milliards d'euros (précisément 3 561 millions). Plus de 34 000 entreprises communautaires et locales ont été associées aux 2 193 actions engagées au 31 décembre 1998. Selon les rapports, 1 362 entreprises communes ont été constituées et plus de 42 000 emplois y ont été créés.

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Il s'écoule un délai considérablement long entre l'approbation d'une action, la signature du contrat, son exécution puis la rédaction du rapport final. Il faut entre 18 mois (facilité 1), 24 et 36 mois (facilité 4), 3 ans (facilité 2) et jusqu'à 10 ans (facilité 3) en moyenne pour achever une action au titre de l'une des facilités et pour en présenter le rapport final. En conséquence, au moment de la rédaction du présent rapport, 1 181 des 2 534 actions approuvées au 31 décembre 1998 étaient toujours en cours et les rapports finaux en attente.

La Commission a adopté une attitude plutôt conservatrice pour rendre compte des résultats des actions réalisées. Elle n'a enregistré les investissements, les créations d'emploi qui en ont découlé et les autres facteurs de développement dans les impacts totaux que si elle avait reçu le rapport final et que si une entreprise commune avait été créée. Toutes les autres actions pour lesquelles les résultats finaux ne sont pas disponibles n'ont pas été incluses dans les statistiques sur l'impact économique analysées ci-dessous.

Dans l'ensemble de ce rapport, l'impact économique de l'ECIP est mesuré sur la base des 1 312 rapports d'actions analysées en détail et calculé ensuite sur la base des taux de réussite par facilité. Les tableaux compris dans ce chapitre comportent chacun une colonne de résultats réels concernant les 1 312 actions étudiées (1 312 rapports évalués) et une autre colonne pour les résultats des 2 193 actions ayant fait l'objet de contrats (estimations pour les 2 193 contrats).

L'annexe 5.2 contient davantage de détails sur les statistiques pour chaque facilité et une explication détaillée de la méthodologie et de l'analyse utilisées.

3.2. Création d'entreprises communes

Si l'on se fonde sur les 1 312 actions terminées et ayant fait l'objet d'un rapport, l'ECIP a contribué à créer 893 entreprises communes. Sur la base des mêmes taux de réussite, les 2 534 actions approuvées de 1988 à 1998 donneraient lieu à la création de 1 362 entreprises communes. Une ventilation de ces chiffres par facilité est présentée ci-dessous:

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Les facilités diffèrent par la nature et la qualité de leurs résultats.

La facilité 1 aide les chambres de commerce, les associations d'industries et les IF à associer des activités. Sur la base des 513 rapports finaux évalués, les actions de la facilité 1 ont permis la création de quelque 624 entreprises communes. Sur cette base, on peut escompter que les 675 actions ayant fait l'objet de contrats au titre de cette facilité jusqu'à la fin de l'année 1998 pourraient donner lieu à la création de quelque 821 entreprises communes. Ces données relatives à la facilité 1 correspondent à des intentions signalées de création d'entreprises communes. Pour bon nombre d'entre elles, la réalisation prendra plusieurs années. Pour cette raison la Commission n'a pas inclus leurs projections de création d'investissement ou d'emplois dans ses estimations globales de l'impact économique de l'ECIP.

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Les rapports finaux des 513 actions terminées et évaluées au titre de la facilité 1 révèlent une participation de plus de 17 400 entreprises. On peut donc escompter que quelque 22 900 entreprises devraient bénéficier de l'aide ECIP sur les 675 actions approuvées au titre de la facilité 1. Chaque action de la facilité 1 porte en moyenne sur 34 entreprises, de sorte que le coût moyen de chacune d'elles pour l'ECIP évolue autour de 1 680 euros.

Sur la base de 710 rapports finaux concernant la facilité 2, il semble que le taux de création d'entreprises communes soit d'environ un quart, puisque, selon les rapports, 183 des 710 actions ont donné lieu à la création d'une entreprise commune. Sur cette base, le total des 1 310 actions qui se sont clôturées par des contrats pourrait potentiellement mener à la création de 338 entreprises communes.

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La facilité 3 est très différente de la facilité 2 au niveau des contrats puisque le financement ECIP va à la création proprement dite de l'entreprise commune. En conséquence, il y a (et il doit y avoir) un taux de réussite proche de 100 % au niveau des contrats. 91 % représentent des participations aux fonds propres ou des prêts participatifs entièrement souscrits et déboursés, tandis que les 9 % restants représentent les cas pour lesquels des contrats sont signés et où l'institution financière met encore la dernière main à la « due diligence » financière et juridique avant d'engager les fonds ECIP pour des participations aux fonds propres ou des prêts participatifs.

Le taux de signature de contrats au titre de la facilité 3, après l'approbation de principe de la Commission, est faible (54 %). C'est normal puisque les différents partenaires de l'entreprise commune et de l'IF sont tenus de se mettre effectivement d'accord sur des contrats juridiques complexes et d'engager l'argent liquide dans l'entreprise avant que le contrat ne puisse être signé et que les montants ne puissent être déboursés. Ce taux de signature et de déboursement de 1 sur 2 est prévisible dans le financement de capitaux à risques pour le développement et reflète la gestion financière conservatrice et prudente de la Commission (et des IF) en ce qui concerne la facilité 3 avant le déboursement des fonds ECIP.

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En conséquence, sur les 157 actions de la facilité 3 approuvées de 1988 à 1998, 85 ont fait l'objet de la signature d'un contrat complet; 80 d'entre eux ont été effectivement totalement exécutés et les fonds ECIP versés à l'entreprise commune.

Une statistique particulièrement intéressante révèle qu'un tiers des actions au titre de la facilité 3 fait suite à une étude préparatoire et à un financement au titre de la facilité 2.

La facilité 4 finance la formation, l'assistance technique ou l'assistance à la gestion des entreprises communes. En soi, puisque l'entreprise commune doit être créée pour pouvoir demander et recevoir les fonds ECIP, son taux de création d'entreprises communes est de 100 %, puisque les contrats ne peuvent pas être signés et qu'aucun décaissement ne peut être effectué avant que l'entreprise commune n'existe.

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La vraie mesure de l'impact de la facilité 4 est donc son aide qualitative aux ressources humaines et à la gestion de chaque entreprise commune (voir la section 3.5 ci-dessous).

3.3. Investissements

Les 2 193 actions ECIP ayant fait l'objet de contrats entre 1988 et 1998, selon l'analyse prudente des rapports par la Commission, devraient entraîner 3,5 milliards d'euros (3 561 millions) d'investissements dans des entreprises communes.

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Puisque les résultats de la facilité 1 arrivent toujours peu après la clôture et le rapport final de l'action, les rapports reçus par la Commission contiennent uniquement des informations sur les prévisions d'investissements. Dans son souci de prudence, elle ne cite aucun effet de création d'investissement pour la facilité 1. Toutefois, les 624 entreprises communes signalées dans le cadre de cette facilité devraient certainement avoir un effet d'investissement supplémentaire important qui pourrait être ajouté aux totaux ci-dessus.

Seuls les effets d'investissement des facilités 2, 3 et 4 sont examinés ici. Sur les 1 312 rapports spécifiques analysés, 269 entreprises communes créées rendent compte des 1 851 millions d'euros investis. Pour l'ensemble des 1 518 actions (facilités 2, 3 et 4) qui ont fait l'objet d'un contrat, on estime que l'investissement total de 3 561 millions d'euros est en cours de réalisation pour 541 entreprises communes.

L'investissement total moyen par entreprise commune ECIP réussie est de 6,5 millions d'euros. 95 % de toutes les entreprises communes ECIP couronnées de succès impliquent un investissement total inférieur à 27 millions d'euros chacune et peuvent donc être considérées comme des PME.

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Le coefficient multiplicateur d'investissement pour tous les financements ECIP approuvés et engagés pour l'ensemble des facilités et pour les investissements générés par des entreprises communes réussies (sans tenir compte des remboursements) est estimé à 16.

La facilité 2 a un effet multiplicateur d'investissement de 19, un taux de réussite d'une action sur quatre, un coût moyen ECIP de 115 000 euros par action (pour la période 1988-1998), et une moyenne de 8,2 millions d'euros par entreprise commune réussie. Ce coefficient de 19 ne tient pas compte des remboursements au budget de la CE. Si les remboursements des actions réussies de la facilité 2 sont considérés comme des réductions des crédits nets accordés par l'ECIP, l'effet multiplicateur augmente de 19 à 27.

La facilité 3, avec un coût ECIP moyen de 330 000 euros, a un effet multiplicateur d'investissement de 14. Cette facilité exige généralement un financement ECIP d'un montant plus important par action. L'effet multiplicateur qui en résulte est corrigé vers le haut car toutes les actions de la facilité 3 qui font l'objet d'un contrat réussissent, en ce sens que l'entreprise commune est créée. Cependant, il importe de tenir compte des remboursements pour obtenir un coefficient multiplicateur plus représentatif. Les treize actions clôturées et remboursées jusqu'ici ont affiché un taux de remboursement de 101 %. Cela laisse supposer à long terme un effet multiplicateur potentiel positif important (après remboursement), car la facilité 3 a, jusqu'à présent, entraîné un léger profit pour le budget communautaire (voir la section suivante).

La facilité 4, avec un coût ECIP moyen de 131 000 euros (1988-1998). Du fait que cette facilité s'adresse plus particulièrement aux PME, selon les termes du règlement ECIP, les investissements qu'elle nécessite par entreprise commune sont, en moyenne, inférieurs à ceux des autres facilités (2,8 millions d'euros).

3.4. Analyse des actions de la facilité 3

Les participations aux fonds propres et les prêts participatifs déboursés au titre de la facilité 3 sont très révélateurs des résultats de l'ECIP, parce que chaque action financée porte sur une entreprise commune qui existe sur le terrain. Cette section fournit davantage de détails à ce sujet.

La gestion financière prudente de la Commission implique qu'environ un tiers seulement des demandes reçues se concrétise en fin de compte par un contrat et un décaissement. Sur les 230 demandes reçues, 157 (68 %) ont été approuvées et, parmi ces dernières, 80 seulement (environ la moitié) ont fait l'objet de la signature d'un contrat et d'un versement de fonds. Trois grandes raisons expliquent cette forte sélectivité: (i) les différents bailleurs de fonds (le partenaire dans l'UE, le partenaire local et l'IF) doivent fournir la preuve de leurs engagements en liquidités; (ii) la constitutions du dossier juridique est coûteuse et laborieuse; (iii) la Commission et les IF sont particulièrement pointilleuses en ce qui concerne le respect de toutes les conditions techniques, économiques, juridiques et financières pour les actions de la facilité 3. Ce faible taux de signature et de décaissement est donc normal pour des actions basées sur des actions basées sur l'engagement de capital à risque.

La majorité (80 %) des financements ECIP au titre de la facilité 3 sont exécutés par les sociétés de financement de l'États membre de l'UE, réunies au sein de l'EDFI (European Development Finance Institutions). Dix-neuf des institutions financières de l'ECIP ont également exécuté des financements. Huit sont membres de l'EDFI, cinq sont des institutions financières non UE et six sont des banques commerciales européennes.

La répartition géographique des actions se présente de la manière suivante.

Répartition par pays des projets de la facilité 3

Pays // Nombre de projets

Chine // 13

Mexique // 11

Afrique du Sud // 10

Argentine // 7

Maroc // 6

Thaïlande // 5

Turquie // 5

Inde // 4

Brésil // 3

Sri Lanka // 3

Égypte // 2

Indonésie // 2

Tunisie // 2

Uruguay // 2

Bangladesh // 1

Bolivie // 1

Cambodge // 1

Chili // 1

Salvador // 1

Maldives // 1

Malte // 1

Pérou // 1

Venezuela // 1

Algérie // 1

Total // 85

Pour les actions déjà clôturées, le délai moyen entre la signature des contrats et le décaissement d'une part et la clôture et le remboursement de l'autre est de sept ans et demi. Au 31décembre 1998, seuls 13 financements au titre de la facilité 3 avaient été clôturés et remboursés.

Projets remboursés au titre de la facilité 3 à la fin 1998

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Ce tableau indique la grande diversité des projets du point de vue de leur nature, de leur situation et de leurs résultats. Si l'on ne peut extrapoler aucune vérité statistique générale à partir d'un échantillon aussi restreint, le profil des remboursements financiers fournit une bonne indication de la grande variété des résultats financiers, qui vont de bénéfices compris entre 80 et 90 % à la perte totale.

Les retombées en termes d'investissements marginaux sont également très variées. Plusieurs actions se sont clôturées sur une perte, alors que d'autres ont récolté un succès considérable et ont généré des investissements nettement plus importants que prévu. Dans l'ensemble (pour le petit groupe des treize projets présentés dans le tableau), les 5,2 millions d'euros investis par l'ECIP ont été totalement remboursés, avec une marge bénéficiaire de 1 % et ont généré des projets d'investissements tangibles pour plus de 150 millions d'euros. Si, répétons-le, cet échantillon est trop restreint pour être extrapolé à l'ensemble du programme ECIP, il fournit néanmoins une bonne indication positive.

3.5. Emploi et formation

Les rapports finaux spécifiques déjà reçus pour les 269 entreprises communes créées au titre des facilités 2, 3 et 4 mentionnent la création de 21 400 emplois. Sur cette base, les 541 entreprises communes qui devaient être créées à la fin de ces trois facilités devraient entraîner la création de quelque 42 400 emplois.

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L'entreprise commune moyenne créée avec l'aide de l'ECIP occupe environ 80 personnes. 92 % des entreprises communes créées emploient moins de 250 personnes et peuvent donc être classées comme PME.

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Au titre de la facilité 4, en plus de l'assistance à la gestion et de l'assistance technique fournies, l'ECIP a financé ou finance encore la formation d'environ 2 200 travailleurs.

3.6. Autres facteurs de développement (environnement, transfert de technologies)

La Commission évalue les incidences sur l'environnement et les risques de chaque action ECIP avant de l'approuver. 8 % des approbations au titre de la facilité 2 ont été accordées à la condition qu'une évaluation des incidences sur l'environnement soit incluse dans leur étude de faisabilité afin de définir, d'étudier et d'atténuer les risques. 12 % des actions ont été jugées avoir un impact positif potentiellement significatif sur l'environnement (notamment une unité de production de moteurs diesel plus propres, un projet d'énergie éolienne, etc.). 80 % des actions ont été jugées avoir un impact et un niveau de risques acceptables pour l'environnement.

95 % des actions soutenues par l'ECIP qui ont abouti à une entreprise commune comportent les éléments positifs du transfert de savoir-faire, profitable pour les deux partenaires dans l'entreprise. Toutes les actions ECIP impliquent des échanges de technologie et de savoir-faire. 5 % des cas approuvés concernent des projets appliquant des technologies appropriées, tels que des unités de production artisanale ou du même type utilisant des ressources locales.

3.7. Évaluation et suivi des actions ECIP

L'ECIP est un programme décentralisé sans contact contractuel direct entre les bénéficiaires finaux et le personnel de la Commission. Il est doté de procédures de rapports standardisés sur les projets exécutés par les IF. Pour l'évaluation des retombées, la Commission compte sur le rapport de fin d'action, le rapport final, que chaque bénéficiaire doit remettre par l'intermédiaire de son institution financière et que celle-ci évalue et commente, avant de lui faire le dernier déboursement. À mesure que l'instrument ECIP mûrit et que de plus en plus de rapports finaux sont disponibles, en 1997 et en 1998, la Commission a introduit un programme d'inspections sur le terrain par des consultants indépendants (voir la section 3.8 ci-dessous). L'évaluation indépendante prévue à l'article 10, paragraphe 2, du règlement ECIP prévoit également des inspections et des rapports indépendants. Au moment de la rédaction du présent document (septembre 1999), ce rapport n'était pas encore terminé. Sa réalisation avait été confiée en février 1999 à la société Deloitte S.A. (voir la section 3.9 ci-dessous).

3.8. Études d'inspection de huit projets nationaux ECIP

En 1998, la Commission a terminé son programme d'inspections rigoureuses sur le terrain de projets ECIP réalisés dans huit pays éligibles qui avaient été sélectionnés de manière à constituer un échantillon représentatif des quatre continents concernés et de la grande variété des types de projets et des niveaux de développement. Ces pays étaient l'Afrique du Sud, le Chili, la Chine, l'Inde, l'Indonésie, le Maroc, le Mexique et la Tunisie. Ils représentent plus de la moitié des actions ECIP requises, approuvées et mises en oeuvre et constituent donc un échantillon important et représentatif. Les modalités de ces huit études (voir l'annexe 5.3) étaient identiques, de façon à permettre de les comparer et d'en regrouper les résultats afin de les évaluer par rapport aux objectifs du règlement ECIP.

Conformément aux procédures standard de passation des marchés de la CE, huit consultants ont été désignés via la procédure du contrat-cadre pour réaliser les huit études, dont le coût total s'est élevé à 355 100 euros (soit une moyenne de 44 875 euros par étude). Ces contrats ont été financés par le budget ECIP, conformément à l'article 10 du règlement du programme. En considérant que ces consultants ont analysé 1 132 actions approuvées, le coût revient à 312 euros par action, ce qui est finalement minime. Ils ont également rendu visite à un grand nombre de bénéficiaires, d'institutions financières, de responsables gouvernementaux et de chambres de commerce afin d'y effectuer des interviews. Ils ont visité 93 entreprises communes effectives et ont rédigé des rapports détaillés qui confirment les rapports finaux déjà en possession de la Commission. Vingt de ces projets ont également été visités par des fonctionnaires de la Commission à titre de vérification.

Ces huit inspections ont permis de vérifier et de confirmer la réalité sur le terrain de plus de la moitié des résultats de l'ECIP en termes d'impact économique qui sont présentés dans ce rapport. Toutes les conclusions de ces études ont été communiquées aux évaluateurs indépendants, qui devraient remettre leurs conclusions sur l'avenir de l'ECIP pour la fin de 1999. Il convient toutefois de préciser que ces études spécifiques à certains pays et à certains projets ne remplacent pas l'évaluation indépendante officielle de l'ECIP prévue par l'article 10, paragraphe 2, qui a été entamée en 1998 (voir ci-dessous).

3.9. L'étude d'évaluation indépendante

Dans son article 10, paragraphe 2, le règlement ECIP (CE) n° 213/96 du Conseil, du 6 février 1996, stipule que « la Commission transmet au Parlement européen et au Conseil les résultats d'une évaluation indépendante de l'instrument. Ce rapport doit permettre d'évaluer l'application des principes de bonne gestion financière et d'économie ainsi qu'une analyse coût/avantages de l'instrument ».

Dans le respect de cet article, les services de la Commission ont lancé, en mai 1998, la procédure internationale d'appel d'offres pour adjuger cette étude. L'appel d'offres a été publié en septembre, la passation du marché a eu lieu en décembre et le contrat a été signé en février 1999 avec la société Deloitte S.A.

Les modalités complètes de cet audit financier figurent à l'annexe 5.4 du présent rapport. En résumé, il a pour but de décrire et d'évaluer dans quelle mesure les différentes facilités ECIP et l'instrument dans son ensemble ont atteint, depuis 1988, les objectifs fixés dans le règlement ECIP, en particulier en ce qui concerne le total des investissements encouragés, le nombre d'entreprises communes et d'emplois créés ainsi que les contributions au développement énoncées à l'article 6, paragraphe 2 du règlement ECIP pour les pays ALAMEDSA.

Le consultant est également chargé des missions suivantes:

- évaluer quantitativement l'effet multiplicateur des financements nets ECIP par rapport aux investissements créés et le coût moyen de ces investissements par entreprise commune et par emploi créé;

- évaluer le fonctionnement de l'instrument, en particulier afin d'analyser les critères et les procédures de l'évaluation ex ante, de l'éligibilité au financement ECIP, ainsi que du suivi, des rapports et de l'évaluation ex post de ces actions;

- formuler des recommandations d'amélioration de ces systèmes ainsi que des suggestions quant aux critères et aux procédures, ainsi qu'au laps de temps nécessaire pour le suivi et les rapports;

- décrire et évaluer dans quelle mesure les procédures ECIP, ainsi que les procédures financières et contractuelles des services de la Commission, sont conformes aux critères d'un instrument de promotion des investissements orienté sur les utilisateurs, en l'occurrence sur les opérateurs du secteur privé;

- décrire l'impact, sur les éléments susmentionnés, des procédures de gestion saine et efficace (SEM 2000), introduites par la Commission dès 1996;

- décrire et évaluer le rôle et la coordination de l'ECIP par rapport aux autres instruments communautaire qui poursuivent un objectif semblable;

- formuler des propositions de solution des problèmes identifiés.

Le rapport de la S.A. Deloitte est attendu pour le début 2000. Il sera transmis au Parlement et au Conseil lorsqu'il aura reçu l'approbation de la Commission.

Quatrième partie

4. GESTION FINANCIÈRE

4.1. La gestion financière saine et efficace

Dans le cadre du programme de gestion saine et efficace (SEM 2000), la Commission a continué à mettre en oeuvre en 1998, sur les plans de la gestion financière et des capacités de suivi, les améliorations importantes qui avaient été proposées en 1994 au Conseil et au Parlement et qui ont été approuvées dans le cadre du nouveau règlement ECIP, le règlement (CE) n° 213/96 du Conseil, du 29 janvier 1996. Ces mesures consistaient en:

- un audit financier indépendant;

- des mesures antifraude;

- une unité d'assistance technique

conformément à l'article 10, paragraphes 3 et 4, du règlement ECIP (voir l'annexe 11).

Dès le départ, la gestion de l'ECIP a été conçue pour être aussi favorable que possible aux entreprises: décisions rapides, transparence, flexibilité, paiements rapides. Cette approche, spécifique à l'ECIP, a permis d'établir la bonne réputation du programme auprès des institutions financières et a prévalu jusqu'en 1996. Depuis, la gestion de l'ECIP est devenue progressivement plus bureaucratique et plus lourde, en raison de trois facteurs:

- étant donné qu'il est principalement axé sur les petites et moyennes entreprises, l'ECIP implique un volume de travail élevé, et la croissance rapide du nombre de projets a rapidement dépassé les capacités du personnel disponible à la Commission pour les gérer. Le recours à une unité d'assistance technique (1997) puis à une unité d'assistance financière (1999) a permis de pallier progressivement mais en partie seulement ce manque d'effectifs;

- le renforcement des procédures financières de la Commission suite aux observations de la Cour des comptes a entraîné d'une part un retard au niveau des procédures (décision par procédure écrite approfondie de la Commission au lieu de simple habilitation) et a débouché d'autre part sur la séparation entre les fonctions techniques (DG IB) et les fonctions financières (Service commun Relex), en vertu notamment du programme SEM 2000 (1996), malgré le manque de personnel qualifié, particulièrement dans le secteur financier.

- à l'expiration de la durée d'un prêt remboursable (facilité 2), fixée à 5 ans par le règlement ECIP, l'institution financière est tenue, en vertu de son contrat avec la Commission, de recouvrer les fonds pour le compte de la Commission. Ces recouvrements représentent donc des opérations financières courantes du programme. Néanmoins, ces procédures exigent un travail administratif considérable, méticuleux et précis, pour lequel les effectifs étaient en nombre insuffisant. Quoi qu'il en soit, à la fin de 1999, 1398 dossiers d'actions individuelles avaient fait l'objet d'un audit financier.

Ces difficultés ont eu deux conséquences:

a) l'accumulation d'un retard dans les paiements auquel les services de la Commission ont décidé de donner la priorité et qui devrait être largement résorbé d'ici la fin de 1999. Entre-temps, malgré la demande continue de financements, le programme ECIP a été mis en attente en ce qui concerne les nouvelles activités en 1999. Les services de la Commission ont décidé qu'en 1999 la priorité exclusive des services financiers devait être accordée à l'exécution financière et à la clôture des contrats ECIP existants ainsi qu'au recouvrement de fonds ECIP inutilisés et remboursables.

b) un mécontentement croissant au sein des institutions financières et des entreprises frustrées par les retards au niveau des décisions, des contrats et des paiements.

4.2. L'audit financier indépendant

En 1998, « l'audit financier indépendant des institutions financières et des organisations bénéficiaires de la facilité n° 1 en ce qui concerne les fonds de l'ECIP qu'elles ont reçus » (article 10, paragraphe 3, du règlement ECIP n° 213/96) au 31 décembre 1996 a été mené à bien par la société de réviseurs d'entreprises Coopers & Lybrand (Belgique). Ensuite, en 1998 et 1999, l'audit de la situation au 31 décembre 1997 a été réalisé par Price Waterhouse Coopers (successeur de Coopers & Lybrand). Le contrat avec Coopers & Lybrand avait été signé à la suite d'un appel d'offres international ouvert, conformément à la directive 92/50/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services. Ce contrat comprend les éléments suivants: (i) des rapports de visite et d'audit des comptes des institutions financières ECIP et des bénéficiaires de la facilité 1 situés dans les États membres de l'UE et les États ALAMEDSA, qui ont été exécutés et fournis; (ii) un rapport d'audit général, qui a été réalisé. De cette manière, deux audits financiers indépendants des documents contractuels et financiers concernant les transactions ECIP ont été exécutés et 1398 dossiers d'actions individuelles ont fait l'objet d'un audit financier.

4.3. Les mesures antifraude

Conformément aux dispositions de l'article 10, paragraphe 3, du nouveau règlement ECIP, la Commission « ...introduit dans les conventions-cadres et les accords de financement des dispositions spécifiques relatives aux mesures antifraude, et notamment un mécanisme de recouvrement des avances qui ne sont pas totalement justifiées après cet audit » en incluant des dispositions contractuelles rigoureuses dans tous les contrats ECIP (voir l'annexe 5.10 pour le texte intégral).

4.4. Les unités d'assistance technique et d'assistance financière

Conformément à l'article 10, paragraphe 4, du règlement ECIP, la Commission a lancé des appels d'offres internationaux ouverts en 1996 (conformes aux dispositions de la directive 92/50/CE du Conseil) et, à la suite d'un autre appel d'offres (conforme à l'article 11, paragraphe 3, de ladite directive), elle a signé un contrat en juillet 1997 avec la société allemande GOPA-Consultants pour un montant total de 1 167 920 euros en vue de fournir les services d'une unité d'assistance technique ECIP (UAT) pour une période de 12 mois, du 1er août 1997 au 1er août 1998. Afin d'assurer la continuité de l'offre de l'ECIP et après un nouvel appel d'offres international ouvert, le contrat de GOPA a été prolongé pour une période de six mois, allant du 1er août 1998 au 31 janvier 1999, pour un montant de 787 434 euros. Au moment de la rédaction du présent rapport, l'UAT de GOPA était toujours en fonctionnement et contribuait dans une large mesure à l'amélioration de la gestion de l'ECIP.

Sans vouloir être exhaustif, le rôle de l'unité d'assistance technique peut se résumer de la manière suivante:

- répondre à toutes les demandes d'informations sur l'ECIP émanant du public, principalement par l'expédition de documents d'information;

- évaluer et traiter les demandes de financement ECIP;

- suivre et gérer tous les dossiers en permanence;

- assurer la tenue correcte et à jour des fichiers sur toutes les transactions ECIP, passées, présentes et futures;

- tenir un registre comptable complet de tous les engagements, contrats, paiements, remboursements et échéances, et produire, sur une base semestrielle, un bilan et un compte de gestion pour l'ECIP avec un rapprochement des comptes SINCOM ou équivalents de la Commission;

- tenir et mettre à jour des enregistrements informatisés des transactions ECIP pour fournir à temps les éléments d'informations nécessaires à une gestion correcte.

En janvier 1999, afin de respecter les directives de son programme de gestion saine et efficace (SEM 2000), la Commission a décidé de répartir les tâches de cette unité d'assistance technique entre a) une unité technique (toujours gérée par GOPA dans le cadre de leur contrat original) et b) une unité d'assistance financière gérée par PB Auditores (ES) ) partir du 1er février 1999, également sur la base d'un appel d'offres international. En conséquence, à partir du 1er février 1999, PB Auditores a repris les tâches de gestion financière. Conformément au commentaire de l'article budgétaire B7-872, la Commission a affecté, par sa décision du 29 janvier 1999, un montant de 1.590.000 euros pour couvrir ces dépenses.

Les deux unités d'assistance offrent ces services sous la surveillance des services de la Commission, qui conserve le contrôle et la signature en ce qui concerne toutes les décisions de financement, tous les contrats, engagements et paiements.

4.5. Les crédits budgétaires

Les crédits budgétaires pour l'ECIP sur la ligne budgétaire B7-8720 se présentaient de la manière suivante.

Utilisation du poste B7-8720 ECIP

Crédits budgétaires 1998

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Au cours des quelques derniers jours de 1998, la Commission a accordé son approbation de principe à une série d'actions pour un montant total de 4,2 millions d'euros, mais l'engagement budgétaire a dû être reporté en 1999 pour l'approbation formelle et l'engagement sur les crédits du poste ECIP B7-8720 1999.