Rapport spécial Mission de police de l’UE 
en Afghanistan: résultats 
mitigésFR 2015  n° 07
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

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Mission de police de l’UE 
en Afghanistan: résultats 
mitigés
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième 
alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2015  n° 07
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs  
à des domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces tâches d’audit  
de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance  
ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées  
ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour,  
et compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux actions extérieures. L’audit a été effectué sous la responsabilité 
de M. Hans Gustaf Wessberg, Membre de la Cour, assisté de Mme Sabine Hiernaux‑Fritsch et M. Fabrice Mercade,  
chefs d’unité, ainsi que de M. Peter Eklund, chef du cabinet de M. Wessberg, M. Nikolaos Zompolas, chef d’équipe,  
et M. Emmanuel‑Douglas Hellinakis, attaché de cabinet auprès de M. Wessberg.
De gauche à droite:  F. Mercade, chef d’unité, H. G. Wessberg, Membre de la Cour, 
S. Hiernaux‑Fritsch, chef d’unité, P . Eklund, chef du cabinet de M. Wessberg, 
N. Zompolas, chef d’équipe, et E.‑D. Hellinakis, attaché de cabinet auprès 
de M. Wessberg.

03
 Table des matières
Points
 Glossaire, sigles et acronymes
I – X Synthèse
1 – 6 Introduction
7 – 9 Étendue et approche de l’audit
10 – 76 Observations
10 – 21 Un mandat approprié, mais un démarrage problématique
11 – 14 Constitution de l’EUPOL
15 – 21 Difficultés lors du déploiement
22 – 30 Difficultés en matière de coordination des efforts internationaux
23 – 27 Une initiative européenne, mais pas d’approche européenne globale
28 – 30 En dépit de ses efforts, l’EUPOL ne disposait que d’une marge de manœuvre limitée pour influer  
sur les principaux acteurs
31 – 41 Les fonctions d’appui et les orientations des services centraux se sont améliorées avec le temps
32 – 36 Les capacités de planification et d’établissement de rapports ont été renforcées, mais des insuffisances 
subsistent
37 – 41 Fonctions d’appui et orientations des services centraux: des mesures sont prises pour combler les lacunes
42 – 65 Empreinte de l’action de l’EUPOL: succès au niveau local, mais préoccupations d’ordre général 
quant à la durabilité
43 – 45 Les améliorations ont été plus marquées dans deux lignes d’opération sur trois
46 – 60 Les résultats obtenus par l’EUPOL sont très positifs pour les activités liées à la formation, mais moins bons 
dans les domaines de l’encadrement et du conseil; les projets ont peu contribué à la réalisation des objectifs 
de la mission
61 – 65 Les conditions nécessaires au maintien des réalisations obtenues à ce jour ne sont pas encore réunies
66 – 76 Bilan de l’EUPOL: fin de la mission – et après?
67 – 71 La planification de la politique de sortie est bien engagée, mais des efforts supplémentaires sont 
nécessaires
72 – 76 Liquidation: une approche coordonnée et structurée est nécessaire
04 Table des matières
77 – 88 Conclusions et recommandations
 Annexe I — Historique de l’EUPOL
 Annexe II — Engagements et décaissements de l’EUPOL par période budgétaire
 Annexe III — Dossiers de projets et d’activité d’encadrement de l’EUPOL examinés
 Annexe IV — Antennes de l’EUPOL de 2007 à 2014
 Réponses de la Commission et du SEAE
05
 Glossaire, sigles 
et acronymes
Civcom : Comité chargé des aspects civils de la gestion des crises. Organe consultatif créé par le Conseil. Il fournit 
des informations, formule des recommandations et prodigue des conseils sur les aspects civils de la gestion  
des crises au Comité politique de sécurité (COPS).
CMPD : Direction «Gestion des crises et planification». Unité du SEAE responsable au premier chef de la planification 
stratégique et politique relative à la PSDC. Elle est chargée de conduire la planification stratégique et d’anticipation 
des nouvelles missions PSDC, ainsi que d’effectuer des revues stratégiques des missions PSDC existantes.
Conops : Concept d’opération. Document de planification qui traduit les intentions politiques en cap à suivre  
et en orientations, en précisant les actions nécessaires à l’accomplissement d’une mission.
Conseil : Transfert de connaissances ou soutien à un groupe à court terme, visant à trouver des solutions  
à des problèmes spécifiques et à mettre au point des projets suivant un calendrier précis (source: EUPOL’s Mentoring 
Handbook , avril 2013).
COPS : Comité politique et de sécurité. Conformément à l’article 38 du traité sur l’Union européenne, le COPS exerce, 
sous l’autorité du Conseil et du haut représentant, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations  
de gestion des crises.
CPCC : Capacité civile de planification et de conduite. Unité du SEAE qui soutient le commandant des opérations 
civiles (lequel est également le directeur de la CPCC) dans l’exercice de ses responsabilités de planification 
opérationnelle et de conduite des missions civiles de la PSDC.
Encadrement : Transfert de connaissances structuré entre un mentor et la personne qu’il est chargé d’encadrer, 
reposant de préférence sur la confiance et le respect mutuel et visant à produire des changements aux niveaux 
individuel et/ou organisationnel, conformément à une stratégie et/ou à un plan établi(e) à différents niveaux 
(stratégique, opérationnel et tactique) (source: EUPOL’s Mentoring Handbook , avril 2013).
FGE : Force de gendarmerie européenne.
FIAS : Force internationale d’assistance à la sécurité déployée, sous mandat du Conseil de sécurité des Nations unies, 
dans le cadre des efforts conjugués de la communauté internationale. Elle a œuvré à garantir la mise en place  
des conditions permettant au gouvernement afghan d’exercer son autorité partout dans le pays.
FPI: Service des instruments de politique étrangère (FPI). Service de la Commission relevant directement  
du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Le FPI gère, entre autres,  
les dépenses concernant les actions mises en œuvre dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité 
commune, missions civiles de la PSDC comprises, et de l’instrument de stabilité.
GPPT : Équipe de projet de la police allemande ( German Police Project Team ) en Afghanistan.
IPCB : Conseil international de coordination de la police.
LOTFA : Fonds d’affectation spéciale pour l’ordre public en Afghanistan.
MFO‑A : Mission de formation de l’OTAN en Afghanistan.
MIP : Plan de mise en œuvre de la mission.
OTAN : Organisation du traité de l’Atlantique Nord.
OPLAN : Plan d’opération. Document qui décrit plus amplement les détails opérationnels nécessaires à la réalisation 
des objectifs fixés dans le Conops.
06 Glossaire, sigles et acronymes
PSDC : Politique de sécurité et de défense commune. L’ancienne «politique européenne de sécurité et de défense» 
(PESD) est devenue la PSDC avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
RSUE : Représentant spécial de l’Union européenne
SEAE : Service européen pour l’action extérieure
Services centraux : Le SEAE et les services de la Commission à Bruxelles.
Suivi : Observation et évaluation de la performance des institutions concernées et de leur personnel  
et établissement de rapports en la matière. (source: EUPOL’s Mentoring Handbook , avril 2013).
Tashkeel : Document/structure/système énumérant tous les emplois et précisant le grade des agents.
07
 Synthèse
I
À la suite du renversement du régime Taliban, l’Union 
européenne (UE) et ses États membres se sont enga ‑
gés à aider le gouvernement afghan à instaurer un 
cadre renforcé en matière d’État de droit dans le pays. 
La mission de police de l’UE en Afghanistan (EUPOL) 
est une mission civile établie en 2007 dans le cadre 
de la politique de sécurité et de défense commune 
(PSDC) de l’UE. Elle visait à contribuer à la mise en 
place, sous gestion afghane, de forces de l’ordre civiles 
durables et efficaces.
II
La Cour a examiné si l’EUPOL Afghanistan avait rempli 
son mandat efficacement. L’audit a visé à déterminer 
si l’EUPOL avait fait l’objet d’une planification et d’une 
coordination efficaces, si elle avait reçu une aide et 
des orientations opérationnelles appropriées, si elle 
avait contribué à faire progresser la police nationale 
afghane et, enfin, si la clôture de la mission avait été 
bien préparée. L’audit a porté sur la période allant du 
lancement de l’EUPOL à la fin de 2014, avec un intérêt 
particulier pour les activités menées après 2012.
III
L’UE est parvenue à établir une mission de police civile 
en Afghanistan dans un environnement particulière ‑
ment précaire et difficile. Après un début laborieux, 
l’EUPOL a progressivement gagné la reconnaissance 
des autres acteurs pour son expertise et sa contribu ‑
tion significative à la réforme en cours du secteur de la 
police.
IV
La Cour a constaté que l’EUPOL Afghanistan avait 
rempli son mandat de manière partiellement effi ‑
cace. Les améliorations ont été plus marquées dans 
deux de ses trois grandes lignes d’opération. La Cour 
a également examiné les résultats de l’EUPOL par type 
d’activité et a observé que ceux‑ci étaient très positifs 
dans le domaine de la formation, mais moins bons 
dans ceux de l’encadrement et du conseil. Les projets 
n’ont contribué que marginalement à la réalisation des 
objectifs de la mission. Cette situation est en partie 
due à des facteurs externes, mais d’autres insuffi ‑
sances peuvent être imputées à l’EUPOL elle‑même.
08 Synthèse
V
En ce qui concerne la planification de l’EUPOL, la déci ‑
sion de lancement de la mission prise par le Conseil 
a été précédée d’une analyse approfondie des besoins 
de l’Afghanistan. L’audit a permis de constater que 
les objectifs de l’EUPOL apportent une valeur ajoutée 
en privilégiant la formation et le conseil au niveau 
stratégique dans le domaine du maintien de l’ordre 
et en établissant des liens avec la question plus large 
de l’État de droit, grâce aux travaux d’autres acteurs 
internationaux. Toutefois, le déploiement de l’EUPOL 
a été compliqué et il a fallu beaucoup de temps pour 
que les effectifs de la mission atteignent un certain 
niveau, essentiellement en raison du contexte opé ‑
rationnel difficile et de problèmes logistiques et de 
recrutement.
VI
Pour ce qui est de la coordination, l’EUPOL n’est pas 
parvenue à rassembler tous les intervenants euro ‑
péens dans un cadre européen unique pour améliorer 
le maintien de l’ordre en Afghanistan, mais elle a ren ‑
forcé la coopération avec les États membres de l’UE 
sur le terrain et a véritablement cherché à promouvoir 
la coopération internationale.
VII
Concernant l’appui et les orientations fournis par les 
services centraux, la Cour a constaté que les États 
membres de l’UE et le SEAE ont régulièrement adapté 
le mandat de l’EUPOL en fonction de l’évolution des 
priorités et de la situation sur le terrain. Les rapports 
établis par l’EUPOL respectent les exigences de base 
en matière d’obligation de rendre compte, mais ils 
restent largement descriptifs et ne mettent pas suffi ‑
samment l’accent sur les résultats et la valeur ajoutée 
obtenus. L’appui des services centraux a été perti ‑
nent et utile dans l’ensemble, mais les orientations 
devraient être plus détaillées afin de mieux corres ‑
pondre aux besoins opérationnels spécifiques de la 
mission. Des travaux sont en cours pour améliorer ces 
orientations, de même qu’une analyse coûts‑avan ‑
tages d’une plus grande centralisation de certaines 
fonctions.VIII
Quant aux résultats obtenus et à leur durabilité, 
l’EUPOL a aidé la police nationale afghane à gagner la 
confiance du public en lui apportant son soutien pour 
mettre en œuvre les principes de base des opérations 
civiles de maintien de l’ordre. Néanmoins, les secteurs 
de la police et de la justice continuent à être affectés 
par des insuffisances structurelles. La viabilité à long 
terme des effets produits par l’EUPOL et, plus géné ‑
ralement, du secteur de la police afghane est hypo ‑
théquée, car elle dépend dans une large mesure de la 
volonté d’appropriation de ces effets par les autorités 
afghanes et de la situation en matière de sécurité, ainsi 
que du financement par l’UE et par les autres parties 
prenantes internationales.
IX
Enfin, en ce qui concerne la clôture de la mission, 
l’EUPOL et le service européen pour l’action extérieure 
(SEAE) ont établi un plan de cessation des activités de 
l’EUPOL pour la fin 2016, mais quelques interrogations 
subsistent sur la manière dont les réalisations de la 
mission peuvent être mises à profit par l’UE et sur la 
possibilité d’obtenir un montant maximal de la cession 
de ses actifs.
X
Les recommandations de la Cour s’appliquent 
à la mission de l’EUPOL en Afghanistan, mais elles 
portent aussi sur la mise en place, le déploiement 
et les aspects généraux, comme l’amélioration des 
mesures préparatoires et des fonctions d’appui, des 
futures missions PSDC. Elles proposent également 
des mesures concrètes pour accroître l’efficacité de 
chaque type d’activité, rendre les effets des missions 
PSDC plus durables et mieux élaborer une stratégie 
globale pour atténuer les risques inhérents à la réduc ‑
tion des effectifs des missions, ainsi qu’à la clôture et 
à la cession des actifs de celles‑ci.
09
 Introduction
01 
À la suite du renversement du régime 
Taliban, en 2001, des représentants 
afghans ont participé aux négocia ‑
tions menées à Bonn sous l’égide des 
Nations unies afin d’élaborer un plan 
pour gouverner le pays. Ces négocia ‑
tions ont conduit à l’accord de Bonn1, 
qui prévoyait la mise en place d’une 
autorité intérimaire afghane chargée 
de gérer le pays, et appelait au dé ‑
ploiement d’une force militaire inter ‑
nationale2 pour aider celle‑ci à assurer 
la sécurité à Kaboul et dans les zones 
avoisinantes (voir annexe I ).
02 
Réunis à l’occasion de la conférence du 
G8 organisée à Genève, en avril 20023, 
les donateurs internationaux ont 
adopté un programme de réformes, 
fondé sur le concept de pays chef de 
file, pour faire face en particulier aux 
questions de sécurité. Le secteur de 
la sécurité a ainsi été divisé en cinq 
piliers, et cinq pays ont été désignés 
comme chefs de file pour suivre et 
soutenir les réformes concernant 
chaque pilier. Les cinq pays chefs de 
file étaient l’Allemagne (maintien de 
l’ordre), le Japon (démilitarisation, 
désarmement et réintégration), l’Italie 
(justice), le Royaume‑Uni (lutte contre 
la drogue) et les États‑Unis (armée). 
Dans ce contexte, le Bureau de projet 
de la police allemande a entamé ses 
travaux en avril 2002. Le cadre ainsi 
établi était censé assurer un juste 
partage des charges, mais il n’exis ‑
tait aucun dispositif permettant de 
proposer une approche globale et 
coordonnée des efforts de la commu ‑
nauté internationale visant à réformer 
le secteur de la sécurité.03 
En 2005, le concept de pays chef de file 
s’étant étiolé, la Force internationale 
d’assistance à la sécurité (FIAS) s’est 
imposée comme leader de fait de la 
communauté internationale pour ce 
qui est du développement du secteur 
de la sécurité en Afghanistan. L’Union 
européenne (UE) et ses États membres 
se sont engagés, dans une déclaration 
conjointe4, à aider le gouvernement 
afghan à mettre en place dans le pays 
un cadre renforcé en matière d’État de 
droit (voir figure 1 ).1 Accord sur les arrangements 
provisoires applicables  
en Afghanistan en attendant 
le rétablissement d’institutions 
étatiques permanentes, Bonn, 
5 décembre 2001.
2 En réponse à cet appel,  
le Conseil de sécurité  
des Nations unies a adopté  
la résolution n° 1386 
du 20 décembre 2001 
autorisant la création  
d’une Force internationale 
d’assistance à la sécurité (FIAS). 
En 2011, 25 États membres  
de l’UE avaient déployé 
33 000 soldats auprès  
de la FIAS.
3 Le G8 est un forum qui réunit 
les gouvernements de huit 
des économies les plus 
avancées du globe 
(Allemagne, Canada, 
États‑Unis, France, Italie, 
Japon, Royaume‑Uni  
et Russie), ainsi que  
la Commission européenne.
4 Déclaration conjointe  
du 16 novembre 2005, 
intitulée «Engagement  
en faveur d’un nouveau 
partenariat entre l’UE  
et l’Afghanistan».
10 Introduction
Carte de l’AfghanistanFigure 1
Qarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat 
Yar
Kajaki
Delaram Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharBaghlan
Chaghcharan
Farah
Lashkar GahTaluqanFayzabad
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulKunduz
Maydan
Shahr
GardezMehtarlam
Kabul
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANLOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLA NBALKHJAWZJAN
SARI PULFARYAB
BADGHIS
GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAK
PAKTYALAGHMAN KUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISA
HiratBamyan
HIRATKUNARBAMYAN
DAY
KUNDI
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuIslamabadTURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC   REPUBLIC   OF  IRANFarah 
Hilmand 
Gowd-e 
ZerehHarut 
  Khash Rowd-e Lurah Arghandab Gushgy Murghob 
Darya-ye Amu Darya 
Tedzhen 
Harirud Indus Pamir 
Tarnak Morghab Murgab 
Helmand Kunar 
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuQarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat Yar
Kajaki
Delaram Asad Abad
Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharNiliAybakBaghlanShiberghan
Maymana
Qala-e-Naw
Chaghcharan
FarahHerat
Lashkar GahBamyanTaloqanFayz Abad
Chaharikar
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulMazar-e-SharifKunduz
Poruns 
Maydan
ShahrMahmud-e-
Raqi
GardezMehtarlamBazarak
Kabul
IslamabadHindu  Kush 
Peywar PassKhyber Pass 
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANDAY
KUNDILOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLANBALKHJAWZJAN
SARI PUL
BAMYANFARYAB
BADGHIS
HERAT GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAKKUNAR
PAKTYALAGHMAN SAMANGANKUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISATURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC  REPUBLIC  OF  IRANAFGHANISTAN
Map No. 3958 Rev. 7   Source: UNITED NATIONS
June 2011Department of Field Support
Cartographic SectionCapitale nationale
Capitale provinciale Ville, villageAéroports
Frontière internationale
Frontière provinciale
Route principaleRoute secondaire
Ligne ferroviaire
00 50 100 150 200 250 km
50 100 150 miAFGHANISTAN
Les frontières, les noms et les désignations figurant sur la 
présente carte ne sont pas nécessairement reconnus ou
acceptés officiellement par les Nations unies.
La ligne pointillée représente approximativement la ligne de 
contrôle au Jammu-et-Cachemire convenue entre l'Inde et le Pakistan. Aucun accord n’a encore été conclu entre les parties sur le statut définitif du Jammu-et-Cachemire.36° 
34° 
32° 
30° 64° 66° 68° 70° 72° 74° 
36°
34°
32°
30°
62°64°66°68°70°72°74°
11 Introduction
04 
Le pacte pour l’Afghanistan de 2006, 
élaboré à la conférence de Londres 
en janvier de la même année, a défini 
un nouveau cadre de coopération 
entre le gouvernement afghan élu et 
la communauté internationale. Dans 
ce contexte, une mission d’évalua ‑
tion conjointe de l’UE a été dépêchée 
à l’automne 2006 pour analyser les 
besoins de l’Afghanistan dans le do ‑
maine de l’État de droit. Celle‑ci a été suivie d’une mission d’information, en 
novembre 2006, qui a conduit à la pro ‑
position d’une intervention conjointe 
de l’UE fondée sur une approche 
stratégique pour bâtir une force 
nationale de police opérationnelle 
et présente dans l’ensemble du pays. 
Cette proposition a reçu le soutien du 
gouvernement afghan, qui a adressé 
une lettre à l’UE le 16 mai 2007 pour 
l’inviter à lancer une mission de police 
(voir encadré 1 ).
5 Action commune  
2007/369/PESC du Conseil 
du 30 mai 2007 relative 
à l’établissement de la Mission 
de police de l’Union 
européenne en Afghanistan 
(EUPOL AFGHANISTAN)  
(JO L 139 du 31.5.2007, p. 33).Missions PSDC
La politique de sécurité et de défense commune (PSDC) permet à l’UE de jouer un rôle de premier plan  
dans les opérations de maintien de la paix ainsi que dans la prévention des conflits et le renforcement  
de la sécurité internationale. Elle fait partie de l’approche globale de l’UE en matière de gestion de crises, 
s’appuyant sur des moyens civils et militaires.
Il existe deux types de missions PSDC: les missions civiles financées sur le budget de la politique étrangère 
et de sécurité commune (PESC) et les missions militaires financées par les États membres. Les missions civiles 
PSDC varient en portée (police, suivi, ou encore réforme du secteur judiciaire ou de la sécurité), en nature 
(mission exécutive ou non exécutive) et en envergure.
À la fin de 2014, l’UE avait diligenté un total de 32 missions PSDC, dont 16 étaient terminées et avaient été 
clôturées et 16 étaient toujours en cours (11 missions civiles et cinq missions militaires).Encadré 1
05 
Le 30 mai 2007, le Conseil a décidé 
d’établir la mission de police civile en 
Afghanistan5 (EUPOL). L’EUPOL était 
censée s’inscrire dans le prolongement 
de l’action du Bureau de projet de la 
police allemande et chercher à harmo ‑
niser les méthodes et les efforts des 
différents partenaires participant à la 
réforme de la police. L’objectif était 
de contribuer à la mise en place, sous 
gestion afghane, de dispositifs civils 
durables et efficaces dans le domaine 
du maintien de l’ordre, de nature à as ‑
surer une interaction adéquate avec le 
système judiciaire pénal au sens large 
(voir encadré 2 ).
12 Introduction
06 
Le coût total de la mission s’est élevé 
à quelque 400 millions d’euros pour 
la période allant de mai 2007 à dé ‑
cembre 2014. Les coûts liés à la sécu ‑
rité ont représenté près d’un tiers de 
ce montant 6 (voir aussi annexe II ).6 Ce montant comprend tous les 
engagements contractés jusqu’à 
la fin de 2014. Il ne tient donc pas 
compte de l’engagement plus 
récent de 57,75 millions d’euros 
pour 2015 [décision 2014/922/PESC 
du Conseil du 17 décembre 2014 
modifiant et prorogeant la 
décision 2010/279/PESC relative 
à la Mission de police de l’Union 
européenne en Afghanistan 
(EUPOL AFGHANISTAN) (JO L 363 
du 18.12.2014, p. 152)]. Le Conseil 
a approuvé dix décisions de 
financement (et prolongations 
de décisions de financement) 
portant sur 392,4 millions 
d’euros d’engagements  
et 346,2 millions d’euros de 
décaissements correspondants. 
Les frais de personnel (pour  
les experts détachés, les experts 
internationaux sous contrat et 
les agents locaux) représentent 
quelque 43 % du budget de 
l’EUPOL, tandis que la sécurité 
du personnel et des bâtiments 
en absorbe 28 %.L ’EUPOL
L’EUPOL a commencé ses activités le 15 juillet 2007. Il s’agit d’une mission civile PSDC qui soutient les efforts 
de réforme déployés par le gouvernement afghan pour créer un service de police civile de meilleure qualité 
opérant dans le cadre de l’État de droit et dans le respect des droits de la personne.
Le commandant des opérations civiles, qui dirige également la capacité civile de planification et de conduite 
(CPCC), exerce le commandement et le contrôle de l’EUPOL au niveau stratégique, sous le contrôle politique  
et la direction stratégique du Comité politique et de sécurité. Le chef de la mission exerce le contrôle  
opérationnel sur l’EUPOL et en assure la gestion quotidienne.
Les activités de l’EUPOL Afghanistan sont essentiellement menées par des experts en matière de police et d’État 
de droit détachés par les États membres de l’UE, ainsi que par des experts internationaux sous contrat  
et des agents locaux. La mission consiste à former et à encadrer, à conseiller et à suivre les hauts responsables 
des institutions afghanes concernées (ministère de l’intérieur, police nationale afghane, ministère de la justice 
et bureau du procureur général). Elle a également permis de réaliser un certain nombre de projets.
L’EUPOL Afghanistan accomplit son mandat suivant trois lignes d’opération:
 ο1re ligne d’opération: faire progresser la réforme institutionnelle du ministère de l’intérieur;
 ο2e ligne d’opération: professionnaliser la police nationale afghane;
 ο3e ligne d’opération: relier la police nationale au système judiciaire au sens large.
Au moment de l’audit, soit à la fin de 2014, l’EUPOL était active à Kaboul, à Herat et à Mazar‑e Sharif.Encadré 2
13
 Étendue et approche  
de l’audit
07 
La Cour a examiné si l’EUPOL Afghanis ‑
tan avait rempli son mandat efficace ‑
ment. L’audit a porté essentiellement 
sur les questions ci‑après.
a) L’EUPOL a‑t‑elle été planifiée et 
mise en place convenablement?
b) L’EUPOL a‑t‑elle fait l’objet d’une 
bonne coordination avec les 
États membres, les autres parties 
prenantes internationales et les 
autorités afghanes?
c) L’EUPOL a‑t‑elle reçu un soutien 
opérationnel et des orientations 
appropriés compte tenu de son 
mandat?
d) L’EUPOL a‑t‑elle contribué à faire 
progresser la police nationale 
afghane, et les résultats obte ‑
nus sont‑ils susceptibles d’être 
durables?
e) La clôture de la mission EUPOL 
a‑t‑elle été préparée de façon 
adéquate?
08 
L’audit couvre une période qui va 
du lancement de l’EUPOL, en 2007, 
à fin 2014. Il concerne en particulier 
les activités menées par l’EUPOL 
après 2012.
09 
Les travaux d’audit ont été effectués 
entre juillet et décembre 2014. Pour 
son évaluation, la Cour a collecté des 
éléments probants à partir de diffé ‑
rentes sources:
a) une analyse de la documentation 
et un examen de la littérature;b) une visite sur place à Kaboul, en 
septembre 2014, pour examiner 
des pièces justificatives, ainsi 
que les systèmes et les procé ‑
dures de l’EUPOL, et, enfin, pour 
s’entretenir avec des officiers de 
la police nationale, des employés 
des ministères de l’intérieur et de 
la justice, des agents de l’EUPOL 
(y compris des formateurs et des 
responsables de l’encadrement), 
le représentant spécial de l’UE en 
Afghanistan (RSUE), des agents de 
la délégation de l’UE à Kaboul, des 
agents de la FIAS et de l’OTAN, des 
représentants du Conseil interna ‑
tional de coordination de la police 
(IPCB) en Afghanistan et du Pro ‑
gramme des Nations unies pour le 
développement (PNUD) à Kaboul 
et des agents de six représenta ‑
tions de l’UE en Afghanistan7;
c) des entretiens avec des agents 
occupant des emplois clés auprès 
de la capacité civile de planifica ‑
tion et de conduite (CPCC), de la 
direction «Gestion des crises et 
planification» (CMPD), du service 
des instruments de politique 
étrangère (FPI), ainsi qu’avec des 
responsables géographiques au 
SEAE et à la Commission; en outre, 
des entretiens ont été organisés 
avec des représentants de cinq 
États membres8 siégeant au comité 
chargé des aspects civils de la ges ‑
tion des crises (Civcom) et, enfin, 
avec des agents de l’OTAN;
d) l’examen d’un échantillon de six 
activités de suivi, d’encadrement 
et de conseil, ainsi que de onze 
projets planifiés et mis en œuvre 
entre 2011 et 2014 (voir annexe III ).7 Représentations 
(ambassadeurs ou chefs  
de mission) de la France,  
de l’Allemagne, de l’Italie,  
des Pays‑Bas, de la Suède  
et du Royaume‑Uni.
8 Des représentants  
de l’Allemagne, de l’Italie,  
des Pays‑Bas  
et du Royaume‑Uni, ainsi que 
le président du Civcom.
14
 Observations
Un mandat approprié, 
mais un démarrage 
problématique
10 
La Cour a examiné si une analyse ap ‑
profondie des besoins de l’Afghanistan 
avait été réalisée préalablement à la mise en place et au déploiement de 
l’EUPOL. Elle a également évalué si une 
attention suffisante avait été accordée 
aux difficultés opérationnelles liées au 
déploiement de l’EUPOL.
Constitution de l’EUPOL
11 
La décision de lancement de l’EUPOL 
prise par le Conseil a été précédée 
d’une mission d’évaluation conjointe 
de l’UE, qui a recommandé, entre 
autres, que l’Union envisage d’ac ‑
croître le soutien qu’elle apporte à la police afghane en dépêchant sur place 
une mission de police. La mission ex ‑
ploratoire qui a suivi, à la fin de 20069, 
a confirmé la validité de cette recom ‑
mandation. Elle a proposé que l’Union 
apporte une valeur ajoutée en contri ‑
buant à une mission de police civile 
liée au domaine plus large de l’État de 
droit.9 Conseil de l’Union 
européenne, Report  
on the Fact Finding Mission  
on possible ESDP Mission  
to Afghanistan , 
18 décembre 2006.Photo 1Bureaux de l’EUPOL
Source:  Cour des comptes européenne.
15 Observations
12 
Les deux missions ont été menées par 
des équipes hétérogènes comptant de 
nombreux experts dans les domaines 
du maintien de l’ordre et de l’État de 
droit. Ces travaux préparatoires au 
lancement de la mission ont permis 
d’aligner les objectifs de l’EUPOL sur 
les priorités énoncées dans le pacte 
pour l’Afghanistan de 2006 et sur le 
pilier «sécurité» de la stratégie natio ‑
nale de développement de l’Afgha ‑
nistan 2008‑2013. Compte tenu de la 
situation sur le terrain, la sécurité était 
essentielle pour créer les conditions 
nécessaires à la stabilité, à la crois ‑
sance économique et à la réduction de 
la pauvreté.
13 
L’approche privilégiée a consisté 
à consolider les réalisations du Bureau 
de projet de la police allemande, déjà 
bien implanté sur le terrain, en assurant 
une présence européenne cohérente et 
renforcée dans le secteur de la sécu ‑
rité, en particulier en matière de police 
civile. La mission de la police allemande 
avait permis de former les personnes 
occupant les échelons les plus élevés 
de la hiérarchie (en fournissant des 
conseils stratégiques au ministère de 
l’intérieur et à la police nationale et 
en améliorant la coopération avec les 
acteurs internationaux) plutôt que le 
personnel de base de la police natio ‑
nale. L’EUPOL a été accueillie favora ‑
blement par les intervenants afghans 
et internationaux, car elle constituait 
la pierre angulaire de toutes les initia ‑
tives internationales en cours, qui avait 
jusque‑là fait défaut.
14 
Cependant, une tâche fastidieuse 
attendait l’EUPOL dans l’accomplis ‑
sement de son mandat, compte tenu 
de l’absence quasi totale d’une force 
de police opérationnelle. Les autres 
questions cruciales concernaient 
notamment le taux d’analphabétisme 
pouvant atteindre 80 % chez les poli ‑
ciers, de telle sorte que de nombreux agents étaient incapables de traiter 
des éléments de preuve ou de lire et 
de rédiger des rapports. La corruption 
endémique qui sévissait au sein des 
instances répressives et des institu ‑
tions judiciaires constituait une autre 
difficulté pour l’EUPOL dans l’accom ‑
plissement effectif de son mandat.
Difficultés  
lors du déploiement
15 
L’UE est parvenue à mettre en place une 
mission de police civile en Afghanistan 
dans un environnement très difficile et 
hostile. Cependant, lors de son lance ‑
ment en 2007, deux mois seulement 
après que le Conseil a décidé de sa 
création, l’EUPOL était loin d’être prête, 
étant donné le contexte difficile: elle ne 
comptait à l’époque que quatre agents 
à Kaboul, ne disposant ni d’un accès 
à l’internet ni de véhicules. La plupart 
des agents de l’EUPOL étaient en fait 
des policiers qui avaient autrefois parti ‑
cipé à des missions des différents États 
membre et que l’on avait redéployés 
à la hâte10. Très peu d’entre eux avaient 
reçu des instructions concernant les 
différences entre la nouvelle mission 
«européenne» et les accords bilatéraux 
dont ils relevaient précédemment.
16 
Le processus de déploiement a en 
outre été entravé par des problèmes 
à la tête de la mission, qui ont grave ‑
ment compromis les opérations au 
cours de la première phase: lors des 
18 premiers mois, la mission EUPOL 
a changé trois fois de chef. D’autres 
questions pratiques importantes, 
comme les problèmes logistiques 
liés à l’achat des équipements ou 
à la recherche de logements pour les 
agents de l’EUPOL, ont encore ralenti 
les opérations.10 Centre for European Reform, 
Policy Brief , avril 2010.
16 Observations
17 
Un autre élément a été la réticence des 
États membres à détacher des agents 
auprès de la mission, due en partie au 
démarrage difficile que connaissait 
l’EUPOL (voir également le point 25). 
L’objectif était que la mission soit 
pleinement opérationnelle et présente 
à Kaboul et dans certaines provinces 
pour la fin mars 2008. Cet objectif 
n’a toutefois pas été atteint. Il a fallu 
attendre février 2009, soit deux ans 
après le début de l’intervention de 
l’UE, pour que les 200 agents interna ‑
tionaux inscrits au tableau des effectifs 
prévu par son mandat soient tous en 
place.18 
Bien que le Conseil ait reconnu 
dès 2008 que le nombre initial 
d’emplois devrait être doublé pour 
atteindre 400, l’EUPOL n’était tou ‑
jours pas parvenue à franchir le 
seuil des 300 agents (soit 75 % de la 
capacité prévue) à la fin de 2010, et 
ce n’est qu’en janvier 2012 que son 
effectif a atteint son maximum, soit 
350 agents, avant de décroître par la 
suite (voir figure 2 ).Figure 2Total, au 31 décembre de chaque exercice entre 2007 et 2014, 
des agents internationaux de l’EUPOL (détachés ou sous contrat) 
et des agents détachés par les États membres de l’UE
Source: SEAE (CPCC).272296330341
292
235
177
85
64122185214232 238
206
148
Agents détachés (par les États membres de l'UE)Total des agents internationaux (détachés ou sous contrat) 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007050100150200250300350400
17 Observations
19 
La mission n’est pas parvenue à at ‑
teindre l’effectif prévu pour diverses 
raisons:
a) l’EUPOL a eu du mal à trouver des 
volontaires à cause des conditions 
de sécurité en Afghanistan;
b) l’EUPOL se trouvait en concurrence 
avec d’autres missions PSDC pour 
le recrutement d’experts détachés 
(et, dans une moindre mesure, 
d’experts contractuels); en l’occur ‑
rence, l’Afghanistan était moins 
attrayant. l’EUPOL était aussi en 
concurrence avec d’autres mis ‑
sions internationales, telles que la 
mission de formation de l’OTAN en 
Afghanistan (MFO‑A) et les mis ‑
sions des Nations unies;
c) certains emplois d’experts déta ‑
chés, comme ceux nécessitant 
des connaissances en analyse de 
projets et en établissement de rap ‑
ports les concernant, des compé ‑
tences juridiques ou une formation 
dans le domaine de l’État de droit, 
étaient difficiles à pourvoir vu le 
faible nombre de candidats;
d) en raison de la nature des tâches 
de l’EUPOL, certains emplois d’ex ‑
perts exigeaient une expérience 
des administrations ministérielles 
nationales; les emplois d’experts 
en encadrement de la police 
détachés auprès du ministère de 
l’intérieur étaient les plus difficiles 
à pourvoir.
20 
L’EUPOL a pour mandat d’engager 
une réforme de la police aux niveaux 
central, régional et provincial. Toute ‑
fois, le déploiement dans les provinces 
s’est avéré problématique, notamment 
à cause des conditions de sécurité 
insuffisantes, des difficultés d’ordre 
logistique et du manque de logements 
décents.21 
Dans ce contexte, l’EUPOL a déployé 
des antennes dans 11 provinces11 
en 2008 (voir annexe IV ), nombre pas ‑
sé à 16 en 2009. Elle n’a pas pu assurer 
une présence dans certaines provinces 
afghanes comme cela était prévu, 
parce que les États‑Unis et la Turquie 
n’ont pas signé d’accords techniques 
avec elle dans les provinces où ils 
étaient présents. Par ailleurs, la plupart 
des antennes manquaient d’effectifs, 
et seules deux d’entre elles (à Herat 
et à Mazar‑e Sharif) employaient en 
permanence plus de dix personnes, 
comme le confirme une évaluation 
interne du SEAE réalisée par la CPCC 
en 201112, qui a conclu que jusque‑là, 
l’accomplissement de la mission dans 
les provinces avait été peu satisfaisant 
et son impact, négligeable. La réduc ‑
tion drastique du nombre d’antennes 
de l’EUPOL a finalement été imposée 
par le retrait de facto des équipes eu ‑
ropéennes de reconstruction provin ‑
ciale des provinces afghanes. En  2013, 
en dehors de son quartier général de 
Kaboul, l’EUPOL ne comptait plus que 
deux antennes provinciales seulement.11 Sur un total de 34 provinces.
12 CPCC 13077/11, EUPOL 
Afghanistan operational 
assessment report , 11 octobre 
2011.
18 Observations
Difficultés en matière de 
coordination des efforts 
internationaux
22 
La Cour a examiné si l’EUPOL a fait 
l’objet d’une bonne coordination avec 
les autres initiatives de l’UE, avec les 
autres parties prenantes internatio ‑
nales et avec les autorités afghanes.
Une initiative européenne, 
mais pas d’approche 
européenne globale
23 
Dans son rapport, la mission d’infor ‑
mation soulignait que l’un des facteurs 
décisifs de succès de la mission à venir 
résiderait dans sa capacité à fournir un 
cadre unique pour les États membres 
et à permettre à l’Europe de parler 
d’une seule voix sur la réforme de 
la police en Afghanistan. De même, 
dans son action commune relative 
à l’établissement de l’EUPOL, le Conseil 
souligne que la mission doit, le cas 
échéant, coordonner et faciliter les 
projets mis en œuvre par les États 
membres et les pays tiers sous leur 
propre responsabilité et fournir des 
conseils en la matière13, ce qui s’est 
avéré difficile à mettre en œuvre pour 
les raisons exposées ci‑après.
24 
Premièrement, au départ, la coordi ‑
nation entre l’EUPOL, le représentant 
spécial de l’Union européenne (RSUE) 
et la délégation de l’UE était très faible, 
même si, à partir de 2010, la révision 
du mandat a permis de préciser leurs 
rôles et responsabilités respectifs. 
Une référence à la responsabilité du 
chef de mission a été ajoutée: celui‑ci 
devait «[assurer] une coordination 
avec les autres acteurs de l’UE sur 
le terrain» et «[recevoir] du RSUE [...] 
des orientations politiques au niveau 
local». La coordination des actions de l’UE s’est encore améliorée avec la 
création du SEAE, en 2011, qui a fourni 
un mécanisme de coordination struc ‑
turé et créé le poste d’ambassadeur 
à «double casquette» (RSUE et chef de 
délégation).
25 
La deuxième difficulté tenait au fait que 
les États membres poursuivaient leurs 
actions individuelles parallèlement au 
détachement de personnel auprès de 
l’EUPOL. Les États membres avaient 
leurs préférences quant aux activités 
menées en Afghanistan dans les do ‑
maines de la police, du respect de la loi 
et de l’État de droit. Le fait de rejoindre 
l’EUPOL au détriment des initiatives bi ‑
latérales était parfois considéré comme 
un facteur de perte d’influence et de 
visibilité pour le pays sur le terrain.
26 
Au fil du temps, l’EUPOL a déployé des 
efforts considérables pour coordon ‑
ner ses activités avec celles des États 
membres de l’UE dans le cadre de 
projets spécifiques, comme l’illustre, 
par exemple, sa coopération étroite 
avec l’équipe de projet de la police 
allemande.
27 
Certains États membres14 ont égale ‑
ment participé en parallèle à des initia ‑
tives européennes communes, comme 
la Force de gendarmerie européenne 
(FGE)15. Les États membres de l’UE dis ‑
posant d’une gendarmerie nationale 
avaient donc plus d’affinités avec les 
approches de la FGE ou de la MFO‑A16 
qu’avec le modèle de police civile que 
l’EUPOL tentait de mettre en place. 
Certains États membres interrogés 
étaient aussi d’avis qu’une formation 
suivant le modèle de la gendarmerie 
était plus adaptée à la situation sur le 
terrain en Afghanistan.13 L’action commune relative 
à l’établissement de l’EUPOL 
dispose que «le Conseil  
et la Commission assurent, 
chacun selon ses compétences,  
la cohérence entre la mise  
en œuvre de la présente 
action commune et l’action 
extérieure de la Communauté 
conformément à l’article 3  
du traité. Le Conseil  
et la Commission coopèrent 
à cette fin».
14 France, Italie, Pays‑Bas, 
Portugal, Pologne et Espagne.
15 La Force de gendarmerie 
européenne (Eurogendfor)  
est une force de police 
multinationale composée 
exclusivement d’agents  
de police à statut militaire.  
La FGE s’est occupée avant 
tout de formation  
et de conseil.  
Même s’ils faisaient partie  
des missions nationales,  
ses experts ont accompli  
leurs tâches sous les ordres  
de la MFO‑A. Les effectifs  
de la mission de la FGE ont 
atteint leur maximum 
en mai 2011 avec 400 agents; 
depuis lors, ils n’ont cessé  
de diminuer.
16 La MFO‑A mettait en œuvre 
une initiative de formation  
de la police de grande 
envergure, spécialement 
adaptée à la situation  
en matière de sécurité  
dans le pays. Fin 2011,  
la MFO‑A gérait 23 sites  
de formations en Afghanistan, 
ainsi qu’un effectif 
de 778 formateurs  
et de 2 825 contractants 
fournissant des services  
de soutien.
19 Observations
En dépit de ses efforts, 
l’EUPOL ne disposait que 
d’une marge de manœuvre 
limitée pour influer  
sur les principaux acteurs
28 
Pour ce qui est de l’objectif de l’EUPOL 
consistant à renforcer la cohésion et 
la coordination entre les intervenants 
internationaux, la taille réduite de la 
mission a constitué un facteur limitant 
lorsqu’il s’agissait d’agir en chef de file 
dans ce domaine. Par comparaison avec 
la MFO‑A, l’EUPOL était un acteur mi ‑
neur. Il était difficile pour elle d’influer 
de façon déterminante sur cette entité 
internationale de premier plan.
29 
Le travail largement infructueux du 
Conseil international de coordination 
de la police en Afghanistan (IPCB) 
a constitué un autre facteur défavo ‑
rable 17. Ces treize dernières années, 
plus de 37 donateurs internationaux 
différents ont soutenu le développe ‑
ment de la police afghane, en contri ‑
buant, pour la plupart, à la MFO‑A, 
à l’EUPOL voire aux deux. L’IPCB a été 
créé en 2007 pour assurer la cohé ‑
rence en tant que principal organe de 
coordination des initiatives concer ‑
nant la police. Bien que l’EUPOL ait 
fourni un soutien important sur le plan 
administratif et sur celui des capacités 
à l’IPCB, ce dernier n’a obtenu que de 
très maigres résultats en matière de 
promotion de la coopération au sein de 
la communauté internationale. Les ac ‑
teurs internationaux n’ont pas voulu de 
l’IPCB comme coordonnateur, considé ‑
rant celui‑ci comme l’instrument d’une 
tentative ambitieuse de l’UE de prendre 
la tête des opérations dans le secteur 
de la police. En outre, le manque de 
résultats de l’IPCB tenait sans aucun 
doute au fait que les processus étaient 
mal conçus, ce qui faisait peser une 
charge supplémentaire sur les parties 
impliquées sans guère produire d’effet 
quantifiable.30 
La Cour a constaté que la coopération 
avec les instances créées par l’OTAN 
s’est progressivement améliorée. Les 
résultats concrets de cette coopération 
trouvent leur prolongement dans les 
dispositions en matière de sécurité 
concernant le personnel de l’EUPOL 
et dans l’accord sur la mise en place 
conjointe de la commission de forma ‑
tion professionnelle pour l’élaboration 
et l’homologation des programmes de 
formation de la police.
Les fonctions d’appui  
et les orientations des 
services centraux se sont 
améliorées avec le temps
31 
La Cour a examiné si les États membres 
de l’UE et le SEAE avaient dûment 
adapté le mandat de l’EUPOL au cours 
de la phase opérationnelle et si les 
rapports de l’EUPOL rendaient fidèle ‑
ment compte de ses réalisations. Son 
examen a également porté sur le sou ‑
tien et les orientations dont la mission 
a bénéficié.
Les capacités de planification 
et d’établissement  
de rapports ont été 
renforcées, mais  
des insuffisances subsistent
32 
La Cour a constaté que les États 
membres de l’UE et le SEAE ont fait 
preuve d’une certaine souplesse en 
adaptant le mandat de l’EUPOL en 
fonction de l’évolution des priorités et 
de la situation sur le terrain.17 L’EUPOL a largement 
contribué au fonctionnement 
du Conseil international  
de coordination de la police 
(IPCB) en Afghanistan,  
par exemple en assurant  
le secrétariat de ce dernier. 
L’IPCB a été créé en 2007 pour 
devenir le principal organisme 
international de coordination 
des organisations 
internationales de police.
20 Observations
33 
Depuis l’approbation du premier plan 
d’opération (OPLAN) par le Conseil en 
2007, les principaux documents de plani ‑
fication ont été révisés à quatre reprises:
a) en 2008, une révision a été rendue 
nécessaire par le nouvel engage ‑
ment du Conseil de doubler (pour 
le porter à 400) le nombre d’experts 
internationaux dépêchés auprès de 
la mission;
b) en 2010, une révision, découlant es ‑
sentiellement de la redéfinition des 
priorités par le nouveau ministre de 
l’intérieur afghan et faisant suite à la 
demande correspondante adressée 
à l’EUPOL, a entraîné un alignement 
des objectifs de la mission sur les 
priorités ministérielles18;
c) la révision de 2013 était principa ‑
lement motivée par l’engagement 
de la communauté internationale 
à soutenir des mesures fortes de 
lutte contre la corruption et à ren ‑
forcer l’État de droit. Cette révi ‑
sion mettait notamment l’accent 
sur la professionnalisation de la 
police afghane, conformément 
au document sur la «perspective 
décennale»19;
d) plus récemment, à la suite de la 
décision du Conseil du 23 juin 2014, 
une révision a été proposée en 
juillet 2014 afin de pouvoir définir 
les modalités opérationnelles de la 
clôture de la mission EUPOL pour la 
fin 2016.
34 
En ce qui concerne la planification de 
ses activités sur le plan opérationnel, 
l’EUPOL traduit les objectifs straté ‑
giques fixés par les États membres dans 
l’OPLAN en un plan de mise en œuvre 
de la mission (MIP), qui prévoit des 
tâches spécifiques pour chaque objectif, 
des étapes intermédiaires pour chaque 
tâche et des indicateurs objectivement 
vérifiables pour chacune de ces étapes.35 
La Cour a constaté qu’avant 2013, les 
MIP comportaient trop d’étapes inter ‑
médiaires (jusqu’à 600). Il était donc 
impossible pour les responsables de 
la mission de s’en servir pour conduire 
celle‑ci de manière efficace. La Cour 
a analysé les MIP les plus récents 
(couvrant les années 2013 et 2014) et 
a constaté des améliorations majeures 
par rapport aux plans plus anciens, 
dont, en particulier, l’ajout d’informa ‑
tions d’ordre général sur les activités, 
ainsi que des liens plus clairs entre 
les objectifs, les tâches et les étapes 
intermédiaires et des références croi ‑
sées entre activités de même nature. 
De plus, les indicateurs de résultats 
n’ont pas été suffisamment fondés sur 
une analyse approfondie des besoins 
ou liés aux objectifs de l’EUPOL sur le 
plan opérationnel. Certains indicateurs 
étaient centrés sur les réalisations plu ‑
tôt que sur les effets20.
36 
La Cour a constaté que les rapports 
établis par l’EUPOL s’étaient aussi 
progressivement améliorés sur les 
plans de l’exactitude et de l’objectivité. 
Toutefois, à la fin de 2014, l’EUPOL 
n’avait pas dressé un tableau unique 
et exhaustif permettant de relier les 
activités concernées aux objectifs et 
de suivre le degré de réalisation de ces 
derniers et les mesures correctrices21.18 L’accent a été mis,  
en particulier,  
sur le développement  
du renseignement  
et des capacités d’enquête  
en matière pénale.
19 Élaboré par le ministère  
de l’intérieur afghan,  
le document  
sur la «perspective décennale» 
(intitulé Ten‑year vison   
en anglais) fixe des objectifs 
stratégiques et décrit  
la situation projetée  
de la police afghane  
dans dix ans.
20 Les réalisations sont les biens 
et les services produits  
par une activité ou un projet, 
tandis que les effets sont  
les avantages apportés  
à un groupe cible qui 
découlent des réalisations  
de l’activité ou du projet.
21 Cet outil est toutefois 
actuellement utilisé  
par d’autres missions PSDC.
21 Observations
22 Pour les aspects budgétaires 
liés à la mise en œuvre  
de la mission.
23 Décision 2012/698/PESC  
du Conseil du 13 novembre 
2012 sur l’établissement  
d’un entrepôt pour  
les missions civiles de gestion 
de crise (JO L 314  
du 14.11.2012, p. 25) visant 
à permettre l’acheminement 
rapide d’équipements  
vers les missions actuelles  
et futures en renforçant  
les capacités de l’Union,  
en particulier, en garantissant 
un accès rapide et permanent 
aux moyens essentiels.Fonctions d’appui  
et orientations des services 
centraux: des mesures  
sont prises pour combler  
les lacunes
37 
Le SEAE et la Commission sont char ‑
gés de fournir des orientations pour 
les missions PSDC22. Ces orientations 
doivent être suffisamment complètes 
et détaillées pour assister les mis ‑
sions dans l’accomplissement de leur 
mandat et permettre aux agents peu 
habitués à leurs procédures de travail ‑
ler efficacement.
38 
Le SEAE a publié quelque 50 docu ‑
ments de réflexion et lignes directrices 
en rapport avec les activités de  
l’EUPOL; cependant, les agents de 
cette dernière à Kaboul se sont 
inquiétés du fait que, même si ces 
documents fournissent des orienta ‑
tions de base (définitions et aspects 
théoriques), ils ne sont pas très utiles 
en pratique. À titre d’exemple, la ligne 
directrice sur la mise en œuvre de 
l’évaluation comparative ne traite pas 
en détail de la manière de procéder 
à chaque étape, notamment pour réali ‑
ser une évaluation des besoins ou une 
analyse de la situation satisfaisantes. 
Elle ne fournit pas non plus d’exemples 
ou de modèles pouvant faciliter l’appli ‑
cation de la méthodologie proposée.39 
À cet égard, le guide de l’encadrement 
de l’EUPOL ( EUPOL’s mentoring hand ‑
book ) est particulièrement intéressant. 
Bien que l’encadrement soit l’une des 
principales activités de l’EUPOL, la 
mission a dû établir elle‑même son 
manuel en la matière. Elle ne l’a cepen ‑
dant fait qu’en avril 2013, en compilant 
des notions, des méthodologies et des 
bonnes pratiques existantes et en les 
adaptant aux situations réellement vé ‑
cues par les agents de l’EUPOL chargés 
de l’encadrement. Le SEAE s’est ensuite 
servi du manuel pour rédiger un guide 
détaillé de l’encadrement qui a été 
adressé à toutes les missions PSDC.
40 
En l’absence d’orientations PSDC 
harmonisées, la mission a dû consa ‑
crer du temps à l’élaboration de lignes 
directrices et de procédures au lieu de 
se concentrer sur ses activités princi ‑
pales. Le SEAE s’efforce actuellement 
de corriger ces insuffisances.
41 
Le SEAE et la Commission étudient 
également la possibilité de réaliser 
des gains d’efficience en regroupant 
les fonctions d’appui au sein d’un seul 
centre de service partagé. Actuelle ‑
ment, il envisage aussi de mettre en 
place des systèmes centralisés et inté ‑
grés de gestion des informations dans 
les domaines des ressources humaines, 
de l’informatique et de la logistique, 
englobant l’ensemble des missions 
PSDC. Des décisions sont également 
attendues en ce qui concerne l’inté ‑
gration de l’entrepôt pour les missions 
civiles de gestion de crise, créé en 
201223, dans un système de ce type. 
Cela pourrait permettre d’améliorer la 
gestion des actifs des missions civiles 
existantes.
22 Observations
Empreinte de l’action de 
l’EUPOL: succès au niveau 
local, mais 
préoccupations d’ordre 
général quant  
à la durabilité
42 
La Cour a examiné si l’EUPOL avait 
contribué à faire progresser la police 
nationale, le ministère de l’intérieur 
et une sélection d’institutions de la 
justice pénale dans chacune de ses 
lignes d’opération et si les activités de 
suivi, d’encadrement, de formation et 
de conseil avaient produit les résultats 
escomptés24. Elle s’est également atta ‑
chée à déterminer dans quelle mesure 
ces résultats étaient durables.
Les améliorations ont été 
plus marquées dans deux 
lignes d’opération sur trois
43 
Les améliorations ont été plus mar ‑
quées dans les deux premières lignes 
d’opération sur les trois que compte 
l’EUPOL. En ce qui concerne la pre ‑
mière (faire progresser la réforme 
institutionnelle du ministère de 
l’intérieur), la police nationale a net ‑
tement progressé dans la mise en 
place d’une police civile, mais elle 
reste une organisation éminemment 
militaire. Le ministère de l’intérieur 
a produit de nombreuses déclara ‑
tions de politique interne, mais à ce 
jour, peu d’entre elles ont été mises 
en œuvre dans l’ensemble du pays. 
Il a mis en place et tient une base de 
données électronique pour gérer ses 
abondantes ressources humaines 
(Tashkeel ), mais il n’est pas véritable ‑
ment en mesure de tirer pleinement 
parti de cet outil, et la planification des déploiements manque encore de 
souplesse. Les fonctionnaires profes ‑
sionnels possédant les compétences 
administratives nécessaires ne sont 
pas assez nombreux. Malgré le soutien 
de l’EUPOL, il est récemment apparu 
que l’égalité entre les femmes et les 
hommes et les droits de la personne 
posent problème au sein du ministère 
de l’intérieur. À titre d’exemple, les 
femmes ne représentent encore que 
2 % des officiers de la police nationale. 
La corruption au sein du ministère et 
de la police demeure un problème 
important et a une incidence négative 
sur la confiance du public.
44 
Pour ce qui est de la deuxième ligne 
d’opération (professionnaliser la police 
nationale afghane), un concept de po ‑
lice de proximité, centré sur l’établisse ‑
ment de liens et sur une collaboration 
étroite entre la police et les citoyens, 
a été mis en œuvre de manière em ‑
bryonnaire dans certaines régions. 
Ce concept est généralement admis 
comme le modèle idéal de police en 
Afghanistan à l’avenir. Les activités de 
police fondées sur le renseignement 
sont également considérées comme 
un outil efficace pour professionnaliser 
la police nationale, qui n’est cependant 
pas utilisé dans l’ensemble du pays. 
L’examen des données concernant 
la criminalité indique que les enquê ‑
teurs de la police judiciaire afghane 
disposent de capacités limitées en 
matière d’enquête et de détection des 
crimes. Le service des enquêtes pé ‑
nales dispose de capacités techniques 
et d’une aptitude à la direction des 
opérations peu développées en raison 
de l’absence de partage des informa ‑
tions et de parcours de formation qui 
laissent à désirer. Les relations entre 
les policiers et les procureurs sont 
souvent insuffisantes et ne donnent 
aucun résultat. La communauté 24 Les critères utilisés pour 
l’évaluation sont fondés  
sur les indicateurs de l’EUPOL 
concernant l’accomplissement 
de son mandat et,  
dans la mesure du possible, 
sur une enquête menée  
par des tiers en ce qui 
concerne la perception  
de la police nationale afghane 
par le public.
23 Observations
internationale a encouragé la police 
nationale et le procureur général 
à coopérer aux niveaux institutionnel 
et opérationnel et les a soutenus en ce 
sens. Globalement, le degré de coopé ‑
ration s’est amélioré, mais le nombre 
des affaires portées devant le procu ‑
reur général par la police reste faible. 
Les policiers ont montré qu’ils étaient 
capables de mener des opérations de 
grande envergure avec professionna ‑
lisme (la création d’un environnement 
sécurisé pour la tenue des récentes 
élections constitue un succès majeur), 
mais ils ont besoin d’un plus grand 
soutien pour maintenir l’ordre au quo ‑
tidien, notamment en ce qui concerne 
l’efficacité des réactions. La mise en 
place des centres d’appel de la police 
nationale liés aux centres opération ‑
nels est largement reconnue comme 
une étape importante de l’améliora ‑
tion du commandement et du contrôle 
de la police. Enfin, les capacités de 
formation sont jugées efficaces, mais 
de nombreux défis subsistent dans ce 
domaine, dont celui consistant à faire 
des académies récemment passées 
sous gestion afghane des centres 
d’excellence spécialisés.
45 
C’est dans la troisième ligne d’opéra ‑
tion (associer la police nationale à la 
réforme de la justice) que l’EUPOL 
a eu le plus de difficultés à obtenir des 
résultats, mais cela doit être relativisé, 
compte tenu du soutien limité de la 
communauté internationale dans ce 
domaine. Bien que les capacités du 
ministère de la justice et du bureau du 
procureur général aient été globale ‑
ment renforcées, le développement 
institutionnel de ces derniers est 
entravé par la situation en matière de 
sécurité et les attaques d’insurgés25, 
par le manque de professionnalisme et 
la formation insuffisante des procu ‑
reurs, ainsi que par la corruption. La coopération entre la police et le minis ‑
tère public reste limitée, et les défis et 
lacunes sont nombreux aux niveaux 
institutionnel et individuel, notam ‑
ment en ce qui concerne les poursuites 
engagées contre de hauts fonction ‑
naires pour corruption. Il reste difficile 
de protéger et de faire valoir les droits 
des prévenus et des suspects en Afgha ‑
nistan. Pour ce qui est de l’élaboration, 
de l’adoption et de l’application du 
droit pénal, quelques progrès ont été 
enregistrés, mais les obligations inter ‑
nationales de base en matière d’État 
de droit, de lutte contre la corruption 
et de droits de la personne ne sont 
toujours pas respectées.
Les résultats obtenus par 
l’EUPOL sont très positifs 
pour les activités liées  
à la formation, mais moins 
bons dans les domaines de 
l’encadrement et du conseil; 
les projets ont peu contribué 
à la réalisation des objectifs 
de la mission
46 
L’EUPOL a contribué de diverses ma ‑
nières à la formation des policiers. Elle 
a mis en place une approche fondée 
sur la «formation des formateurs» et 
dispensé des cours à la police natio ‑
nale, tout en assurant l’encadrement 
des responsables du ministère de l’in ‑
térieur et de la police sur les questions 
de formation. Enfin, elle est à l’origine 
de l’académie de police, centre de 
formation spécialement construit à cet 
effet, et a fourni des programmes de 
formation26.25 En 2012, 57 procureurs ont été 
tués.
26 À l’académie de police  
et à l’académie de gestion  
de la criminalité.
24 Observations
47 
Fin 2008, l’EUPOL a commencé 
à intensifier le volet formation de ses 
activités et à le développer pour qu’il 
en devienne un élément central. À la 
fin de 2014, elle avait élaboré environ 
1 400 cours de formation et les avait 
dispensés à quelque 31 000 partici ‑
pants. Lors de leur visite à Kaboul, les 
auditeurs de la Cour ont pu collecter 
des éléments probants attestant 
que les activités de l’EUPOL liées à la 
formation ont contribué à la pro ‑
fessionnalisation de la police natio ‑
nale. Les cours étaient pertinents et 
ont permis de combler des lacunes 
majeures en matière de formation. En 
ciblant les hauts responsables de la 
police, auxquels les actions des autres 
organismes internationaux ne s’adres ‑
saient pas, l’EUPOL a apporté une 
véritable valeur ajoutée européenne 
en intégrant des éléments de police 
civile dans la formation des chefs de 
la police nationale. Par ailleurs, l’ap ‑
proche fondée sur la «formation des 
formateurs» a favorisé l’appropriation 
par les Afghans et renforcé la durabi ‑
lité des activités de formation.48 
La création de l’académie de police 
a marqué un tournant pour le trans ‑
fert du système de formation de la 
police aux autorités afghanes. En 2010, 
l’EUPOL a entamé des discussions avec 
le ministère de l’intérieur, en coordi ‑
nation avec la MFO‑A et l’équipe de 
projet de la police allemande, sur l’idée 
d’une académie de police. Toutes les 
parties concernées ont convenu que 
cette dernière devait devenir une 
plate ‑forme de formation des officiers 
de police sur les plans stratégique, 
opérationnel et tactique. En août 2010, 
à la suite d’une étude de faisabilité, 
l’Union européenne a proposé une 
action de coordination dans le cadre 
de laquelle: a) l’EUPOL serait chargée 
d’élaborer des programmes de forma ‑
tion et des cours pour la nouvelle aca ‑
démie, conformément à son mandat;  
b) la délégation de l’UE et le FPI, finan ‑
ceraient les structures de formation 
et assureraient la gestion des projets, 
conformément au règlement sur l’ins ‑
trument de stabilité27. Le projet a été 
mis en œuvre d’urgence, et l’académie 
a été achevée en janvier 2014, pour un 
coût final de 7,3 millions d’euros.27 Règlement (CE) n° 1717/2006 
du Parlement européen  
et du Conseil du 15 novembre 
2006 instituant un instrument 
de stabilité (JO L 327  
du 24.11.2006, p. 1).Photo 2L ’EUPOL et la police afghane
Source:  EUPOL.

25 Observations
49 
En ce qui concerne les programmes de 
formation, les formateurs de la police 
nationale se sont engagés à utiliser 
les programmes existants et à les 
développer davantage. Cependant, 
certains formateurs ont souligné la 
nécessité d’élaborer des programmes 
mieux adaptés au contexte afghan et 
couvrant des thèmes tels que le droit 
islamique et les coutumes locales, avec 
des exemples tirés de la vie quoti ‑
dienne en Afghanistan. Certains forma ‑
teurs ont également reconnu avoir fait 
l’impasse sur certains sujets, comme 
la corruption, les droits de la personne 
et l’égalité entre les femmes et les 
hommes, qu’ils considéraient comme 
étant «inutiles» ou «sensibles».50 
L’EUPOL n’a pas effectué d’évaluation 
globale des résultats obtenus dans le 
cadre de ses activités d’encadrement 
et de conseil. Toutefois, l’audit a permis 
de relever des éléments attestant que 
l’encadrement et les conseils de l’EUPOL 
ont contribué à améliorer les aptitudes 
professionnelles des agents des insti ‑
tutions afghanes concernées (police 
nationale, ministère de l’intérieur et 
ministère de la justice). À quelques ex ‑
ceptions près, la Cour a constaté que la 
sélection par l’EUPOL des emplois dont 
les titulaires devaient bénéficier du 
mentorat au sein des ministères afghans 
concernés et de la police nationale était 
conforme à son mandat et pertinente.
51 
Des exemples d’activités types de 
l’EUPOL en matière d’encadrement, de 
conseil et de suivi sont fournis dans 
l’encadré 3 .
Exemples d’activités d’encadrement, de conseil et de suivi
Exemple 1 – Conseils prodigués par l’EUPOL au ministère de la justice
Dans le cadre de la troisième ligne d’opération (relier la police nationale au système judiciaire au sens large), 
un expert de l’EUPOL a fourni un soutien au chef du service de droit pénal, relevant du bureau législatif  
du ministère de la justice afghan, en vue de renforcer ses capacités et d’obtenir des résultats  
dans les domaines suivants:
 οélaboration des textes législatifs;
 οsoutien de la personne encadrée dans l’exercice de ses fonctions au sein du secrétariat pour la lutte  
contre les enlèvements et la traite des êtres humains;
 οanalyse des besoins du service de la personne encadrée et organisation de formations et d’ateliers;
 οexposés sur la législation internationale et sur des études comparatives avec des systèmes juridiques 
étrangers.
Exemple 2 – Encadrement assuré par l’EUPOL à l’académie de police
Les aptitudes à la gestion font encore cruellement défaut chez les dirigeants de l’académie de police,  
qui élaborent et dispensent les formations destinées à la police nationale afghane. Au moment où la Cour 
a réalisé son audit, un membre du personnel de l’EUPOL conseillait et encadrait le commandant de l’académie 
de police pour améliorer les compétences en matière de programmation et de gestion stratégiques.Encadré 3
26 Observations
52 
Cependant, des insuffisances impor ‑
tantes ont aussi été constatées. La 
sélection des personnes à encadrer 
n’était pas dûment documentée dans 
les dossiers correspondants. L’audit 
n’a permis de trouver, dans aucun des 
six dossiers examinés, une explication 
structurée qui expose les arguments 
motivant la sélection de l’agent 
encadré. Il est donc difficile d’établir 
avec certitude si l’EUPOL a privilégié 
les personnes occupant les emplois 
le plus pertinents pour ses activités 
d’encadrement, de suivi et de conseil. 
Il n’existait aucune analyse non plus 
du retard afghan perçu en matière de 
capacités ni, par conséquent, aucun 
plan pour remédier aux défaillances 
spécifiques.
53 
L’obtention de résultats tangibles dans 
les domaines de l’encadrement et du conseil est l’aboutissement d’un pro ‑
cessus long et complexe, qui dépend 
également de facteurs externes 
comme la situation précaire en matière 
de sécurité, la rotation rapide des fonc ‑
tionnaires afghans et la rotation des 
agents de l’EUPOL chargés de l’enca ‑
drement28 (voir encadré 4 ).
54 
Malgré la rotation régulière de ses 
mentors, l’EUPOL n’a pas mis en place, 
de manière systématique, des procé ‑
dures de passage de témoin claires 
et cohérentes pour assurer la bonne 
continuité des activités et éviter les 
décalages et les digressions pouvant 
compromettre la relation de mento ‑
rat. La Cour a constaté que le passage 
de témoin dépendait largement des 
différents mentors et était souvent 
entravé par l’arrivée tardive du nou ‑
veau mentor et l’absence de cohérence 
dans la procédure.
Difficultés habituellement rencontrées par les agents de l’EUPOL chargés  
des activités de conseil
Exemple 1 – Rotation du personnel national
L’un des principaux objectifs de l’EUPOL est la promotion des actions menées par les Afghans pour  
améliorer les techniques et procédures d’enquête pénale. Cependant, les auditeurs de la Cour ont constaté 
que les efforts soutenus qui avaient été consentis étaient gravement compromis par la rotation rapide  
du personnel de la police judiciaire au sein du ministère de l’intérieur. Au moment où la Cour a réalisé  
son audit, les 15 agents dont l’EUPOL assurait l’encadrement au ministère de l’intérieur avaient été remplacés, 
à un rythme soutenu, pour différentes raisons, y compris à caractère politique.
Ce problème est encore illustré par l’activité d’encadrement assurée auprès du quatrième district de police  
de Kaboul dans le cadre du projet Phœnix, activité phare de l’EUPOL visant à favoriser l’acceptation,  
par les Afghans, des principes et des pratiques du maintien de l’ordre civil. Le commandant du district  
en cause a en effet été remplacé cinq fois en un an et demi.
Exemple 2 – Conformité des sujets abordés lors des activités d’encadrement et de conseil aux objectifs  
de la mission
L’audit a confirmé les difficultés rencontrées par les agents de l’EUPOL chargés de l’encadrement pour faire  
en sorte que les séances restent en adéquation avec les objectifs du MIP . Bien que les objectifs fussent  
correctement énoncés dans les plans d’encadrement individuels, les séances d’encadrement s’écartaient  
fréquemment du sujet, en raison de la charge de travail ou des problèmes personnels de la personne  
encadrée, des demandes de services ou de faveurs qu’elle formulait, de ses plaintes sur différents points,  
ou, simplement, de son manque d’intérêt ou de temps.Encadré 428 Les statistiques de l’EUPOL 
montrent qu’au cours  
de la période 2008‑2013,  
la durée moyenne  
de déploiement des mentors 
de l’EUPOL était de 12,5 mois.
27 Observations
Exemples d’activités dans le cadre d’un projet
Exemple 1
Pour répondre au problème des fréquentes violations des droits des enfants par la police nationale  
et des mauvais traitements qu’elle leur inflige, l’EUPOL a décidé d’élaborer un module de formation  
sur les droits de l’enfant et le maintien de l’ordre, consistant en une brochure et en une vidéo éducative.  
Ce module visait à intégrer, dans la formation du personnel policier de l’ensemble du pays, les principes  
fondamentaux des droits de la personne, au moyen d’exemples pratiques sur la manière de respecter  
et de protéger les enfants. La brochure a été publiée en langues dari et pachto (90 000 exemplaires),  
ainsi qu’en anglais (10 000 exemplaires). La vidéo d’une heure s’articulait autour de quatre récits dont l’action 
se déroule en Afghanistan. Le coût total du projet s’est élevé à 100 000 euros.
Exemple 2
En janvier 2014, l’EUPOL a organisé une conférence et des ateliers sur les activités de police fondées  
sur le renseignement, à l’intention des responsables des commissariats de police de la ville de Kaboul.  
Les thèmes abordés ont été sélectionnés de manière à sensibiliser ces derniers aux activités de police fondées 
sur le renseignement et à intégrer celles‑ci dans les activités quotidiennes de maintien de l’ordre. Le budget 
consacré à cette activité s’est élevé à 12 000 euros.Encadré 555 
Les comptes rendus détaillés des séances 
d’encadrement sont l’un des outils per ‑
mettant d’assurer l’obligation de rendre 
compte et de mesurer l’efficacité des 
activités de suivi, d’encadrement et de 
conseil. L’audit a montré que les agents 
de l’EUPOL chargés de l’encadrement 
avaient systématiquement tenu des re ‑
gistres, mais pas de manière cohérente. 
De plus, ces registres ne s’articulaient pas 
autour d’étapes liées à un calendrier, qui 
auraient permis de mesurer véritable ‑
ment les progrès réalisés.
56 
À cet égard, le guide de l’encadrement 
de l’EUPOL, introduit en avril 2013, 
contient des dispositions susceptibles de 
renforcer la transparence, l’obligation de 
rendre compte et la cohérence, si elles 
sont appliquées correctement. Toutefois, 
au moment où l’audit a été réalisé, il était 
trop tôt pour pouvoir constater de véri ‑
tables progrès en matière d’analyse des 
besoins et de sélection des personnes 
à encadrer, de rapports d’étape, de suivi, 
de passage de témoin ou d’évaluation.57 
Les projets réalisés par l’EUPOL concer ‑
naient principalement de petits contrats 
de fourniture et d’aménagement, ainsi 
que des conférences et des ateliers. La 
Cour a constaté que, si la plupart des 
projets examinés étaient grosso modo 
conformes au mandat de la mission et en 
principe bénéfiques pour celui‑ci, il arrivait 
couramment que des agents de l’EUPOL 
chargés de l’encadrement proposent des 
projets dans un domaine d’intérêt parti ‑
culier sans suivre une démarche fondée 
sur une analyse systématique des besoins.
58 
Cependant, les différents projets n’ont 
apporté qu’une contribution modeste 
à la réalisation des objectifs de la mission. 
Lors de la conception de ces projets, 
l’EUPOL n’a pas suffisamment prêté atten ‑
tion à la nécessité d’une approche globale 
permettant aux projets de contribuer 
à la réalisation des objectifs de la mission 
grâce à un lien étroit avec ceux fixés dans 
le MIP . En outre, l’EUPOL n’a pas élaboré 
de projets fondés sur le cadre logique, 
lequel lui aurait pourtant permis de 
déterminer plus facilement les buts, les 
objectifs les activités, les réalisations, les 
effets et les impacts (voir encadré 5 ).
28 Observations
59 
La mise en œuvre des projets a pâti de 
facteurs internes, et en particulier de 
leur éparpillement, de la lourdeur des 
procédures de marchés, du manque 
d’expertise dans la gestion de projets, 
de l’inexactitude des spécifications 
techniques et de la rotation rapide 
du personnel de l’EUPOL. Des fac ‑
teurs externes, tels que le manque 
de fiabilité des contractants, l’insta ‑
bilité des conditions de marché et 
la situation changeante au niveau 
local et en matière de sécurité, ont 
également causé un grave préjudice 
à l’efficacité des projets. En consé ‑
quence, pendant la période 2011‑2014, 
les taux d’exécution budgétaire ont 
été faibles (environ 43 %) et plu ‑
sieurs marchés ont été annulés en 
raison de spécifications techniques 
inexactes. En moyenne, l’EUPOL a mis 
en œuvre 45 projets par an, dotés 
d’un budget de quelque 40 000 euros 
chacun. L’examen récent d’un certain 
nombre de projets par le CPCC et 
l’EUPOL et la mise en évidence des 
enseignements à en tirer ont permis 
d’apporter des améliorations d’ordre 
méthodologique29.
60 
Dans un souci de simplification de la 
passation des marchés, le FPI a auto ‑
risé l’application de procédures plus 
souples à partir du 29 janvier 2013. 
Grâce à cela, la procédure négociée 
avec offre unique peut être utilisée 
comme procédure de référence30. Ce 
changement a entraîné une augmenta ‑
tion notable du pourcentage de procé ‑
dures débouchant sur la signature d’un 
contrat, passé de 61 % en 2012 à 74 % 
en 2013. Néanmoins, l’analyse des sta ‑
tistiques relatives aux marchés publics 
montre que le pourcentage de procé ‑
dures annulées est resté stable à 24 %, 
essentiellement du fait que, dans cer ‑
tains cas, aucune offre n’est soumise, le 
montant des offres dépasse le budget 
ou les offres ne sont pas conformes sur 
le plan technique.Les conditions nécessaires 
au maintien des réalisations 
obtenues à ce jour ne sont 
pas encore réunies
61 
La police nationale a manifestement 
accompli des progrès pendant la pé ‑
riode couverte par l’audit. Une partie 
de ces progrès peut indubitablement 
être mise au crédit de l’EUPOL, qui 
a largement contribué aux efforts de 
la communauté internationale sur le 
terrain. Cependant, d’après la révision 
stratégique effectuée par le SEAE 
lui‑même31, les secteurs de la police 
et de la justice continuent à pâtir de 
faiblesses systémiques: le dévelop ‑
pement institutionnel est insuffisant, 
le cadre juridique est partiellement 
inefficace et les capacités des diffé ‑
rents membres du personnel sont 
limitées. Les influences politiques, la 
corruption et l’inévitable accent mis 
sur les actions de police anti‑insurrec ‑
tionnelles pour remédier à la mauvaise 
situation générale en matière de sécu ‑
rité continuent d’entraver le dévelop ‑
pement institutionnel de l’ensemble 
du secteur de la justice pénale. Cette 
situation pourrait compromettre les 
progrès accomplis à ce jour.
62 
Le budget de l’Afghanistan 
pour 2014 s’est élevé à quelque 7,6 mil ‑
liards d’USD, dont 4,8 milliards d’USD 
de subventions des donateurs, soit 
60 % du total. L’effectif autorisé de 
l’armée et de la police afghanes est de 
352 000 agents. Pour réduire les coûts 
de maintien de cette force, l’OTAN 
à l’intention de ramener ce nombre 
à 228 500, au plus tard en 2017, pour 
autant que la situation en matière de 
sécurité le permette. Des analystes32 
estiment toutefois que, vu le contexte 
qui prévaudra probablement en 
matière de sécurité de 2015 à 2018, 
l’armée et la police afghanes devront 
disposer d’un effectif d’environ 
373 000 personnes.29 Les changements de méthode 
ayant été opérés assez 
récemment, la Cour n’est pas 
encore en mesure d’en évaluer 
l’efficacité.
30 Dans son rapport spécial 
n° 18/2012 «L’aide de l’Union 
européenne au Kosovo dans  
le domaine de l’État de droit», 
la Cour a recommandé  
au SEAE et à la Commission  
de revoir les procédures  
de marchés publics  
afin qu’elles répondent  
aux besoins opérationnels  
des missions PSDC  
(http://eca.europa.eu ).
31 SEAE, Strategic review of EUPOL 
Afghanistan , 
13 décembre 2013.
32 Centre of Naval Analyses , 
Independent Assessment  
of the Afghan National Security 
Forces , Washington, 
janvier 2014.
29 Observations
63 
D’après le SEAE33, le budget du minis ‑
tère de l’intérieur et de la police natio ‑
nale est financé à hauteur de 86 % 
par des donateurs internationaux. La 
viabilité de l’ensemble du secteur de la 
police dépend donc largement du sou ‑
tien de la communauté internationale.
64 
Les activités de formation sont  
susceptibles d’être maintenues 
à moyen terme, à moins que les condi ‑
tions locales ne s’aggravent notable ‑
ment. L’EUPOL s’est réellement effor ‑
cée d’associer progressivement les 
dirigeants afghans à l’élaboration des 
cours de formation et à la gestion des 
académies de police. En conséquence, 
bien que l’EUPOL participe encore au 
suivi des formations dispensées dans 
les académies, la planification, l’orga ‑
nisation et le suivi des activités de for ‑
mation ont en grande partie été repris 
par les autorités afghanes. Cepen ‑
dant, la formation ne s’inscrira dans 
la durée que si les autorités afghanes 
se l’approprient véritablement et de 
manière plus poussée. L’audit a per ‑
mis de constater que si les capacités 
administratives et l’autonomie finan ‑
cière des académies de police ne sont 
pas renforcées, la durabilité de leurs 
activités sera compromise à long 
terme. Bien qu’il ait signé un protocole 
d’accord dans lequel il accepte de sup ‑
porter les frais de fonctionnement des 
deux académies de police34, le minis ‑
tère de l’intérieur est réticent à allouer 
des ressources financières suffisantes. 
De ce fait, il est difficile de faire face au 
coût de la logistique nécessaire et aux 
frais de fonctionnement.65 
Dans le domaine de l’encadrement, la 
durabilité des effets des activités et 
des projets de l’EUPOL est aussi lar ‑
gement tributaire de l’appropriation, 
par les Afghans, du développement de 
synergies entre les différentes acti ‑
vités et, enfin, des efforts qui seront 
déployés en matière de suivi et d’éva ‑
luation. L’audit a fait apparaître que ces 
questions n’étaient ni suffisamment 
prises en considération dans les plans 
d’encadrement ni systématiquement 
traitées au cours des premières phases 
de la planification des activités.
Bilan de l’EUPOL: fin  
de la mission – et après?
66 
La Cour a examiné si le SEAE et la Com ‑
mission ont convenablement préparé 
la clôture de l’EUPOL, suivant un plan 
d’ensemble qui tienne compte de la 
stratégie globale de l’UE et des autres 
intervenants et/ou donateurs, d’une 
part, et règle les questions liées à la 
liquidation des actifs, d’autre part.33 SEAE, Revised Concept  
of Operations for EUPOL 
Afghanistan , juin 2014.
34 L’académie de police  
et l’académie de gestion  
de la criminalité.
30 Observations
La planification  
de la politique de sortie  
est bien engagée, mais  
des efforts supplémentaires 
sont nécessaires
67 
En juin 2013, le SEAE et la Commission 
ont publié un document de travail 
conjoint de leurs services35 présentant 
les activités de l’UE et les défis restant 
à relever en la matière, ainsi qu’un 
certain nombre d’options à envisager 
concernant l’aide de l’UE après 2014. 
En décembre 2013, le SEAE a publié 
une revue stratégique36, consistant 
essentiellement en une synthèse des 
autoévaluations réalisées par l’EUPOL 
en novembre 201337. D’après l’évalua ‑
tion de la mission, le taux d’exécution 
moyen pour les indicateurs objective ‑
ment vérifiables devrait être de 60 % 
à la fin de 201438. Pour ce qui est des 
progrès accomplis par la police natio ‑
nale, l’évaluation a permis de conclure 
que certaines des tâches relevant des 
trois lignes d’opération de l’EUPOL 
pourraient être transférées aux autori ‑
tés afghanes, en particulier les activi ‑
tés ayant trait à la formation, mais que 
la plupart d’entre elles devraient être 
reprises telles quelles ou comme base 
de travail par des organismes de l’UE 
ou par d’autres intervenants.
68 
En juin 2014, le Conseil a décidé de 
prolonger le mandat de l’EUPOL39 
jusqu’à la fin de 2016. Il a également 
réaffirmé l’engagement de l’Union 
en faveur d’une approche globale, 
prévoyant un plan de mise en œuvre 
qu’aussi bien l’UE que les États 
membres seraient tenus d’appliquer.
69 
Dans ce contexte, le 23 juin 2014, le 
chef de la délégation de l’UE à Kaboul 
(officiant également comme représen ‑
tant spécial de l’Union européenne en 
Afghanistan) et la direction de l’EUPOL 
ont publié un document conjoint40 sur le renforcement du bureau du repré ‑
sentant spécial de l’UE en vue de lui 
permettre de mettre à profit les réali ‑
sations de l’EUPOL dans les domaines 
de la justice et de l’État de droit. Ce 
document recensait les domaines dans 
lesquels le bureau du représentant 
spécial de l’UE pourrait intervenir au 
terme du mandat de l’EUPOL. La prin ‑
cipale proposition concernait la nomi ‑
nation, au sein du bureau, de plusieurs 
experts internationaux et nationaux 
chargés de tâches se limitant au dia ‑
logue politique et/ou stratégique.
70 
Parallèlement, dans le programme 
indicatif pluriannuel 2014‑2020, le SEAE 
et la Commission ont proposé de faire 
de la police et de l’État de droit l’un 
des quatre secteurs de concentration. 
L’audit a permis de mettre en évidence 
deux préoccupations majeures concer ‑
nant ce document de planification. 
Premièrement, bien que le programme 
pluriannuel indique à juste titre que 
l’UE peut s’appuyer sur les jalons posés 
par la mission PSDC (EUPOL) dans le do ‑
maine de la police civile, les indicateurs 
de résultat proposés ne sont pas liés 
aux effets produits par l’EUPOL dans ce 
domaine, mais dépendent plutôt essen ‑
tiellement de facteurs externes (comme 
la situation en matière de sécurité et le 
conflit militaire). Par exemple, l’indica ‑
teur «nombre de morts dues au conflit 
armé – pertes civiles» est un moyen très 
général d’évaluer le résultat escompté 
du renforcement de la «capacité de la 
police afghane à maintenir la sécurité 
en Afghanistan». D’aucuns pourraient 
objecter que, dans un conflit armé, les 
morts peuvent aussi être causées quoti ‑
diennement par des opérations essen ‑
tiellement militaires, qui pourraient se 
poursuivre dans le pays à l’avenir, et 
que leur nombre ne constitue pas un 
indicateur précis de la capacité de la 
police nationale à maintenir l’ordre.35 SEAE, Comprehensive EU Action 
to support Afghan efforts  
in strengthening civilian 
policing and Rule of Law 
post ‑2014 , 14 juin 2013.
36 SEAE, Strategic review of EUPOL 
Afghanistan , 
13 décembre 2013.
37 EUPOL,  CMPD tasking paper,   
11 novembre 2013.
38 D’après le document en cause, 
à la fin de 2014, le taux 
d’exécution pour les objectifs 
et les tâches devrait être  
en moyenne de 60 %  
et se situer entre 31 % et 85 %.
39 Conseil de l’Union 
européenne, Conclusions  
du Conseil sur l’Afghanistan, 
23 juin 2014. Le mandat  
de l’EUPOL a été prolongé 
officiellement  
le 17 décembre 2014  
par la décision 2014/922/PESC 
du Conseil.
40 Reinforcement of the EU Special 
Representative Office with 
a view of building upon EUPOL 
Afghanistan achievements  
in the sectors of Justice and rule 
of law , 23 juin 2014.
31 Observations
71 
Deuxièmement, le SEAE n’a, en prin ‑
cipe, pas beaucoup de solutions pour 
financer l’aide au développement en 
faveur de l’Afghanistan pour la période 
à venir. D’une part, l’utilisation de 
l’instrument d’appui budgétaire en 
Afghanistan n’est pas envisageable 
actuellement. D’autre part, le SEAE 
considère que la démarche fondée 
sur des projets n’est pas idéale, en 
raison de la difficulté à trouver des 
bénéficiaires et de la charge adminis ‑
trative considérable générée par la 
gestion des projets. Le SEAE a donc 
l’intention de recourir à des fonds 
fiduciaires, en particulier le LOTFA41, 
en tant qu’instruments privilégiés 
dans le domaine de l’État de droit en 
Afghanistan. Cependant, le recours au 
LOTFA comme principal outil de finan ‑
cement dans ce domaine présenterait 
deux inconvénients qu’il convient de 
prendre en considération: a) le LOTFA 
a été vivement critiqué dans le passé 
pour sa mauvaise gestion des fonds et 
son manque de transparence par tous 
les donateurs concernés, y compris 
l’UE, qui a décidé de suspendre tem ‑
porairement ses paiements en faveur 
du fonds; b) à ce jour, le LOTFA ne 
dispose que d’une expérience limitée 
du renforcement des capacités dans ce 
domaine. Bien qu’en 2011, la phase IV 
du LOTFA ait comporté un pilier «ren ‑
forcement des capacités en matière de 
police civile», ce fonds fiduciaire n’a 
pratiquement servi qu’au versement 
des salaires depuis sa création. À titre 
d’exemple, en 2013, les salaires des 
policiers ont représenté 506 millions 
d’USD sur un budget total de 524 mil ‑
lions d’USD. En réalité, moins de 3,5 % 
du budget du LOTFA ont été engagés 
pour le renforcement des capacités 
et les autres projets. Même si cette 
proportion était appelée à augmenter 
à l’avenir, ce fonds reste centré sur le 
paiement des frais de fonctionnement 
de la police nationale plutôt que sur le 
renforcement des capacités.Liquidation: une approche 
coordonnée et structurée est 
nécessaire
72 
Le SEAE et la Commission ont élaboré 
des procédures et des lignes direc ‑
trices relatives à la clôture des opéra ‑
tions relevant de la PESC. D’après ces 
lignes directrices, l’EUPOL n’est tenue 
de soumettre des plans de clôture 
à l’approbation de la Commission 
que trois mois avant la date de fin 
des opérations prévue par son man ‑
dat. Une présentation aussi tardive 
de ces documents comporte des 
risques. La période allant de 2014 à la 
fin de 2016 sera très importante, et 
ce pour deux raisons. Premièrement, 
la taille de la mission sera considéra ‑
blement réduite en 2015 et en 2016. 
Comme l’a également souligné le ser ‑
vice d’audit interne de la Commission 
européenne42, la réduction des effec ‑
tifs de la mission en vue de sa clôture 
comporte un plus grand risque pour 
l’environnement de contrôle, princi ‑
palement du fait de la compression du 
personnel exerçant des fonctions de 
contrôle clés, de la démotivation du 
personnel, de la perte d’expertise et 
de la pression exercée pour dépenser 
le reste du budget alloué aux marchés 
publics avant la fin du mandat. Deuxiè ‑
mement, la valeur des actifs concernés 
est considérable. Il importe donc que 
la planification de la liquidation de 
l’EUPOL soit correctement coordonnée 
et qu’elle commence bien à l’avance43.41 Le LOTFA est un fonds 
fiduciaire établi par le PNUD 
en 2002. Il a quasi 
exclusivement été utilisé 
comme un outil  
de coordination  
des contributions  
des donateurs pour payer  
les salaires de la police 
nationale afghane.
42 Rapport d’audit du service 
d’audit interne relatif  
au FPI – Stratégie de contrôle, 
24 juillet 2014.
43 Dès septembre 2013, l’EUPOL 
a obtenu l’approbation du FPI 
pour la vente de deux groupes 
électrogènes d’occasion;  
elle a également cédé 
gratuitement six véhicules  
à la délégation de l’UE et deux 
autres à la direction générale 
de l’aide humanitaire  
et de la protection civile  
en Afghanistan.
32 Observations
44 Dix‑neuf véhicules ont été 
achetés en 2006, un en 2007, 
124 en 2008 et dix en 2012.73 
L’EUPOL utilise une comptabilité de 
caisse; ses actifs, valorisés au prix d’ac ‑
quisition, s’élèvent à un montant total 
de 49,6 millions d’euros. En valeur, ses 
actifs les plus importants sont les véhi ‑
cules blindés (25,2 millions d’euros) et 
le matériel informatique de télécom ‑
munication et de sécurité (15,4 mil ‑
lions d’euros), suivi par ses bâtiments 
(4,8 millions d’euros). Bien entendu, 
la valorisation d’actifs de ce type 
(véhicules, matériel informatique, etc.) 
à leur prix d’achat ne permet pas de 
refléter leur valeur réelle.
74 
D’après les données de l’inventaire de 
l’EUPOL, celle‑ci possède 146 véhi ‑
cules blindés44 en Afghanistan, dont 
quelques‑uns seulement sont utilisés. 
Ces véhicules présentent un kilomé ‑
trage moyen de 22 700 km. L’inventaire 
de l’EUPOL indique que sept d’entre 
eux seulement sont hors d’usage et 
onze, usés. Les autres sont soit en bon 
état, soit neufs.
75 
L’EUPOL est chargée d’étudier les 
différentes possibilités de cession des 
véhicules à des organismes de l’UE ou 
à des ambassades des États membres, 
ou d’en faire don à d’autres organi ‑
sations présentes en Afghanistan. 
Elle est également responsable de 
l’exécution des tâches administratives 
liées à l’exportation des actifs qui ne 
peuvent être cédés en Afghanistan. 
Il est donc primordial que le CPCC 
travaille en étroite collaboration avec 
la mission (et bien avant la fin du 
mandat) pour faire en sorte que les 
actifs soient cédés dans les meilleures 
circonstances et qu’ils ne restent pas 
en stock dans des conditions compor ‑
tant des risques.76 
L’audit a montré que même s’il existe 
une coordination entre les différents 
services de l’UE (CPCC et FPI), ceux‑ci 
n’ont pas arrêté en commun des règles 
détaillées dans une optique pré ‑
voyante, avec une définition précise 
des fonctions et des responsabilités.
33
 Conclusions  
et recommandations
77 
L’Union européenne est parvenue 
à établir une mission de police civile 
en Afghanistan dans un environne ‑
ment particulièrement précaire et 
difficile. Après un début laborieux, 
l’EUPOL a progressivement gagné la 
reconnaissance des autres acteurs 
pour son expertise et sa contribution 
significative à la réforme en cours du 
secteur de la police.
78 
La Cour a constaté que l’EUPOL avait 
rempli son mandat de manière par ‑
tiellement efficace. Les améliorations 
ont été plus marquées dans deux de 
ses trois grandes lignes d’opération. En 
ce qui concerne ses activités, l’EUPOL 
a obtenu de très bons résultats dans 
le domaine de la formation, mais 
moins dans ceux de l’encadrement et 
du conseil. Les projets ont contribué 
de manière limitée à la réalisation 
des objectifs de la mission. Si cette 
situation est en partie due à des 
facteurs externes, il existe aussi des 
insuffisances imputables à l’EUPOL 
elle‑même.
79 
Dans le domaine de la planification, 
une analyse approfondie des besoins 
de l’Afghanistan a été réalisée avant 
que le mandat de l’EUPOL ne soit 
défini. Ses objectifs étaient conformes 
au pacte pour l’Afghanistan de 2006 et 
aux priorités énoncées dans la straté ‑
gie nationale de développement de 
l’Afghanistan.80 
Le mandat de l’EUPOL, qui consistait 
à fournir des services de conseil stra ‑
tégique dans le domaine du maintien 
de l’ordre aux personnes occupant les 
échelons les plus élevés de la hié ‑
rarchie policière, en établissant des 
liens avec la question plus large de 
l’État de droit, a apporté une valeur 
ajoutée européenne en permettant la 
consolidation de toutes les initiatives 
internationales en cours, qui avait 
jusque‑là fait défaut. Cependant, une 
tâche fastidieuse attendait l’EUPOL 
dans l’accomplissement de son man ‑
dat, compte tenu de l’absence quasi 
complète d’une force de police opéra ‑
tionnelle, des taux élevés d’analphabé ‑
tisme et de la corruption généralisée.
81 
Le déploiement de la mission n’a pas 
été sans difficulté et l’EUPOL a pâti de 
limites allant de pair avec le recrute ‑
ment du personnel et les problèmes 
de logistique. Les États membres 
ont eu du mal à fournir du personnel 
qualifié en nombre suffisant, ce qui 
a entraîné des retards importants 
pour atteindre le niveau opérationnel 
nécessaire. Le déploiement dans les 
provinces s’est avéré tout aussi compli ‑
qué, notamment à cause des difficul ‑
tés d’ordre logistique et de l’insécurité. 
Dans la plupart des provinces, l’EUPOL 
n’a pas été en mesure de déployer 
suffisamment d’agents pour rem ‑
plir correctement son mandat (voir 
points 11 à 21).
Recommandation n° 1
Le SEAE devrait coopérer avec les États 
membres afin de faire en sorte que les 
futures missions PSDC soient dotées 
de ressources logistiques, techniques 
et humaines suffisantes pour pouvoir 
opérer à un niveau proche de leur 
capacité maximale autorisée.
34 Conclusions et recommandations 
82 
Pour ce qui est de la coordination, 
l’EUPOL n’est pas parvenue à rassem ‑
bler tous les intervenants européens 
dans un cadre européen unique pour 
améliorer le maintien de l’ordre en 
Afghanistan; de plus, elle s’est trouvée 
en concurrence avec d’autres missions 
bilatérales européennes et d’autres 
initiatives européennes et internatio ‑
nales, telles que la mission de la FGE. 
Cependant, l’EUPOL a déployé des 
efforts louables et joué un rôle impor ‑
tant en contribuant à promouvoir la 
collaboration avec les États membres 
de l’UE et elle a véritablement 
cherché à renforcer la coopération 
internationale.
83 
Au départ, le degré de coordination 
entre les différents organismes de 
l’UE était faible. Toutefois, en 2011, 
la stratégie du Conseil et la création 
du Service européen pour l’action 
extérieure ont ouvert la voie à une 
amélioration de la coordination entre 
les États membres, le SEAE, la Commis ‑
sion, le représentant spécial de l’UE 
en Afghanistan, la délégation de l’UE 
à Kaboul et l’EUPOL.
84 
Disposant de moyens financiers et 
d’un effectif relativement limités par 
comparaison à d’autres instances, 
l’EUPOL a éprouvé des difficultés, en 
particulier lors des premières phases 
de la mission, à faire entendre sa voix 
parmi les acteurs majeurs comme la 
MFO‑A. Les intervenants internatio ‑
naux n’ont pas voulu de l’IPCB, sou ‑
tenu par l’EUPOL, comme coordonna ‑
teur de leurs actions. L’IPCB n’a donc 
pas réussi à améliorer la coordination 
et la surveillance dans le secteur de 
la police. La coordination avec les 
principaux acteurs internationaux 
s’est néanmoins considérablement 
améliorée ces dernières années (voir 
points 23 à 30).85 
En ce qui concerne l’appui opération ‑
nel et les orientations fournis par les 
services centraux, la Cour a constaté 
que les États membres de l’UE et le 
SEAE ont fait preuve de souplesse 
pour réexaminer le mandat de l’EU ‑
POL et l’adapter à l’évolution de la 
situation et des besoins. Avant 2013, 
les dispositifs et indicateurs de pla ‑
nification opérationnelle n’étaient 
pas tout à fait propices à un pilotage 
efficace de la mission. Ces problèmes 
ont cependant été largement résolus 
depuis 2013. Les rapports établis par 
l’EUPOL respectent les exigences de 
base en matière d’obligation de rendre 
compte, mais les indicateurs de résul ‑
tats pourraient être davantage affinés. 
Les orientations des services centraux 
se sont améliorées au fil du temps. 
Le SEAE et la Commission étudient 
actuellement les moyens de centraliser 
certaines fonctions d’appui par la mise 
en place d’un centre de service par ‑
tagé, d’un entrepôt PSDC pour toutes 
les missions en cours et d’un système 
informatique centralisé (voir points 32 
à 41).
35 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 2
Le SEAE et la Commission devraient 
mettre en place des fonctions d’appui 
pour aider au déploiement rapide, 
efficace et cohérent des missions PSDC. 
Ces mesures devraient comporter:
a) une formation, préalable au dé ‑
ploiement, sur les procédures et les 
politiques de l’UE, pour l’ensemble 
du personnel;
b) des lignes directrices détaillées 
relatives aux tâches opérationnelles 
(comme l’analyse des besoins, la 
planification et le suivi des tâches 
ou l’établissement des rapports) et 
des lignes directrices concernant 
les domaines administratifs (comme 
ceux des technologies de l’informa ‑
tion, de la gestion financière et de 
la gestion d’actifs ou des ressources 
humaines), tirant au maximum 
profit de l’expérience acquise dans 
le cadre de missions précédentes;
c) la mise en place, sur la base d’une 
analyse coûts‑avantages, d’un 
centre de service partagé pour 
toutes les missions PSDC et l’opti ‑
misation de l’utilisation de l’entre ‑
pôt de la PSDC pour gérer les actifs 
des missions en cours.
86 
Pour ce qui est des résultats obte ‑
nus et de leur durabilité potentielle, 
l’audit a montré que la police nationale 
a réalisé des progrès en ce qui concerne 
l’obtention de la confiance du public, 
mais que des faiblesses systémiques 
persistent. Les améliorations ont été 
plus marquées dans les deux premières 
lignes d’opération sur les trois que 
compte l’EUPOL, à savoir les lignes 
d’opération «faire progresser la réforme 
institutionnelle du ministère de l’inté ‑
rieur» et «professionnaliser la police 
nationale afghane». La troisième ligne 
d’opération («relier la police nationale 
au système judiciaire au sens large») 
est celle qui a posé le plus de difficultés 
et qui a enregistré les progrès les plus limités. La Cour a également examiné les 
résultats de l’EUPOL par type d’activité 
et a pu constater qu’ils étaient très posi ‑
tifs pour les activités liées à la formation, 
mais moins bons dans les domaines de 
l’encadrement et du conseil. Les projets 
se sont écartés de la structure du cadre 
logique et n’ont pas été suffisamment 
reliés aux autres activités pour per ‑
mettre la création de synergies (voir 
points 43 à 60).
Recommandation n° 3
Le SEAE et les missions PSDC devraient 
collaborer pour rendre chaque activité 
encore plus efficace:
Formation
a) l’approche fondée sur la «forma ‑
tion des formateurs» s’est avérée 
efficace et devrait être la méthode 
de formation privilégiée lorsque les 
conditions sont difficiles, car elle 
permet d’assurer l’appropriation 
des activités et leur durabilité;
b) les programmes devraient, tout en 
respectant les valeurs de l’UE, tenir 
davantage compte de la culture et 
des coutumes locales, ainsi que de 
la religion, et inclure des exemples 
tirés de la vie quotidienne dans le 
pays.
Suivi/Encadrement/Conseil
c) la mission devrait effectuer réguliè ‑
rement une évaluation approfondie 
et globale des résultats obtenus 
dans le cadre des activités d’enca ‑
drement et de conseil;
d) le processus de sélection des 
personnes à encadrer devrait être 
fondé sur une analyse des besoins 
dûment documentée dans les dos ‑
siers d’encadrement. Les mentors 
devraient systématiquement tenir 
des registres, qui devraient être 
harmonisés et articulés autour 
d’étapes liées à un calendrier;
36 Conclusions et recommandations 
e) compte tenu de la rotation régu ‑
lière du personnel détaché, des 
procédures de passage de témoin 
claires et cohérentes devraient 
être établies pour assurer la bonne 
continuité des activités et éviter 
les décalages et les digressions 
pouvant compromettre la relation 
de mentorat.
Projets
f) lors de la conception des pro ‑
jets, les missions PSDC devraient 
s’efforcer de suivre le cadre 
logique, de créer des synergies 
avec les activités d’encadrement et 
de contribuer à la réalisation des 
objectifs de la mission en établis ‑
sant un lien étroit avec ceux fixés 
dans le MIP .
87 
La viabilité du secteur de la sécurité 
en Afghanistan dépend du soutien 
de la communauté internationale et 
présente des défis importants. Les 
conditions nécessaires à l’existence 
d’une force de police viable ne sont 
pas encore réunies. La durabilité à long 
terme des effets produits par l’EUPOL 
en matière de formation et d’enca ‑
drement est donc hypothéquée (voir 
points 61 à 65).
Recommandation n° 4
Afin de rendre les effets des mis ‑
sions PSDC plus durables, le SEAE 
devrait s’assurer que les aspects liés 
à la durabilité soient intégrés dans la 
planification opérationnelle de toutes 
les activités des missions, en analysant 
systématiquement les besoins sur 
place et la capacité de pérenniser les 
effets au niveau local.88 
L’EUPOL a élaboré un plan détaillé 
concernant la cessation de ses acti ‑
vités à la fin de 2016. Cependant, la 
question de savoir si les dispositions 
du programme indicatif pluriannuel 
pour 2014‑2020 permettront à l’UE 
de mettre à profit les réalisations de 
l’EUPOL après 2016 suscite des préoc ‑
cupations. Il existe une coordination 
entre les différents services de l’UE, 
mais ceux‑ci n’ont pas convenu de 
règles communes et détaillées définis ‑
sant clairement les fonctions et les res ‑
ponsabilités. Compte tenu de la valeur 
considérable de l’ensemble des actifs 
concernés, les procédures ne sont pas 
coordonnées de manière suffisante ou 
dans une optique prévoyante par les 
services centraux (voir points 67 à 76).
Recommandation n° 5
Pour faire en sorte que la clôture des 
missions PSDC et la liquidation des 
actifs correspondants se passent dans 
les meilleures conditions:
a) le SEAE et la Commission devraient 
élaborer une stratégie commune 
et détaillée définissant les fonc ‑
tions et les responsabilités en ce 
qui concerne la réduction des 
effectifs et la clôture des missions 
PSDC. Cette stratégie devrait 
assurer un soutien suffisant aux 
missions de la part des services 
centraux et mettrait l’accent sur 
les mesures permettant d’atténuer 
les risques spécifiques inhérents 
aux processus de réduction des 
effectifs et de clôture.
b) le SEAE et la Commission devraient 
travailler en étroite collaboration 
avec les missions PSDC, bien avant 
la fin de leur mandat, pour éviter 
que les actifs restent en stock dans 
des conditions entraînant des 
risques financiers.
37 Conclusions et recommandations 
Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par 
M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion 
du 19 mai 2015.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Président

38
 Annexes
Historique de l’EUPOLAnnexe I
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Mai 2007 – 
Premier plan 
d’ opération 
(OPLAN) de 
l’EUPOLOctobre  2008 – 
OPLAN révisé
Mai 2008 – Le Conseil européen décide de doubler le nombre d’ experts 
internationaux dépêchés auprès de l’EUPOL pour le porter à 400.
2008 – La stratégie nationale de développement de l’Afghanistan 
(2008-2013) devient le premier plan de développement stratégique 
quinquennal du pays. Cette stratégie s’articule autour de la sécurité,la gouvernance et le développement économique.Mai 2007 – Le Conseil européen établit une mission dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune en Afghanistan (EUPOL).
Mai 2007 – L’ eﬀectif de la police nationale afghane est porté à 82 000 agents.Février 2006 – Dans le cadre du pacte pour l’Afghanistan (conclu à la conférence de Londres
de 2006), le gouvernement afghan s’ engage à atteindre les indices de référence dans des 
domaines  tels que l’ établissement d’une armée nationale professionnelle pour la ﬁn 2010.
2006 – L’ eﬀectif de la police nationale afghane atteint la valeur cible de 62 000 agents.
Octobre 2006 – Une mission d’ évaluation conjointe de l’UE est menée par 23 fonctionnaires 
européens et spécialistes dans le domaine de l’État de droit.
Décembre 2006 – L’UE dépêche une mission d’information en Afghanistan pour déterminer les 
besoins dans les domaines de la police et de l’État de droit.Novembre 2005 – L’UE et les 
États membres s’ engagent, 
dans une déclaration 
conjointe, à soutenir la mise 
en place d’un cadre renforcé 
pour l’instauration de l’État 
de droit dans le pays.Octobre 2003 – Le Conseil de sécurité des Nations unies autorise le déploiement de la FIAS sur tout le territoire afghan.Septembre 2001 – Dix-neuf membres d’Al-Qaida commettent une série 
d’attentats suicides coordonnés aux États-Unis. Au total, 2 996  personnes sont tuées.
Décembre 2001 – L’accord de Bonn institue l’Autorité intérimaire afghane et 
prévoit une force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) pour accompagner le processus de transition .
Avril 2002 – La conférence du G8 ,organisée à Genève ,entérine le concept de pays chef de ﬁle 
dans le secteur de la sécurité,
– L’Allemagne met en place le Bureau de projet de police allemand à Kaboul pour conseiller 
et former la police nationale afghane.
39 Annexes
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Janvier 2015 – Lancement de l’ opération Resolute Support
2015 – 2016 Révision du programme indicatif pluriannuel 2014-2020 par le SEAE Décembre 2016 – 
Fin du mandat de l’EUPOLDécembre 2015 – Cessation des activités de l’EUPOL relevant de la deuxième ligne d’ opérationJuillet 2014 – Version ﬁnale révisée de l’OPLAN 
Juin 2014 – Le Conseil européen décide de prolonger le mandat de l’EUPOL jusqu’à ﬁn 2016.Il adopte également une stratégie globale de l’UE concernant l’Afghanistan pour la période 2014-2016.
Septembre 2014 – Ashraf Ghani succède à Hamid Karzai en tant que président de la
République afghane.
Septembre 2014 – L’Afghanistan signe un accord de sécurité bilatéral avec les États-Unis. Il 
signe également l’accord relatif à la mission Resolute Support de l’OTAN. En vertu de ces accords,9 800 soldats américains et 2 000 soldats de l’OTAN sont autorisés à rester en Afghanistan après le 31 décembre 2014 pour soutenir le développement des forces de sécurité et des institutions afghanes.
Octobre 2014 – La Commission européenne approuve le programme indicatif pluriannuel 
2014-2020 pour l’Afghanistan, qui prévoit un nouveau ﬁnancement du développementà hauteur de 1,4 milliard d’ euros pour la période de sept ans.
Octobre 2014 – Cessation des activités de la MFO-ADécembre 2014 – La mission de l’OTAN impliquant 48 pays (FIAS) se retire.Avril 2013 – Dans un document intitulé «perspective décennale», le 
ministère de l’intérieur afghan décrit la situation projetée de la police afghane dans dix ans.
Juin 2013 – Le SEAE établit un document de travail conjoint des services 
sur l’action globale de l’UE destinée à renforcer la police civile et l’État de droit après 2014. Ce document présente également les principales options concernant la stratégie de sortie de l’EUPOL.
Déc embre 2013 – Le SEAE publie une revue stratégique de l’EUPOL 
Afghanistan.Mai 2010 – Révision de l’OPLANJanvier 2013 – L’ eﬀectif de la police nationale afghane est porté à 157 000 agents.
Janvier 2013 – Révision de l’OPLANMai 2012 – Déclaration du sommet de Chicago aﬃrmant la détermination de l’OTAN à 
poursuivre l’aide aux forces nationales de sécurité après le retrait des forces militaires internationales en 2014.
Juillet 2012 – La Conférence de Tokyo adopte l’accord-cadre de responsabilité mutuelle, qui 
confère à l’Afghanistan et à la communauté internationale la responsabilité d’un ﬁnancement stable en échange de mesures de lutte contre la corruption plus sévères et de progrès en matière d’État de droit.Décembre 2011 – Conférence de Bonn. Début des discussions sur la «décennie de transformation» de l’Afghanistan (2015-2024)Janvier 2010 – À la conférence de Londres, le gouvernement afghan et la communauté internationale s’accordent sur des mesures de lutte contre la corruption et sur le transfert de la responsabilité en 
matière de sécurité, de la FIAS aux forces afghanes.
Novembre 2010 – Lors de son sommet à Lisbonne, l’OTAN annonce des projets de retrait des forces 
internationales d’Afghanistan à la ﬁn de 2014.Novembre 2009 – L’OTAN dépêche une mission de formation en Afghanistan (MFO-A) visant à fournir une formation de 
base à la sécurité aux policiers afghans et des services d’ encadrement à la police nationale afghane.
40 Annexes
Engagements et décaissements de l’EUPOL par période budgétaireAnnexe IIPériode budgétaire Engagements
(euros)Décaissements au 31.12.2014
(euros)Taux d’exécution
Juin  2007  – novembre  2008 43 600  000 43 099 416 99 %
Décembre 2008 – mai 2010 81 400  000 71 056 597 87 %
Juin 2010 – juillet 2011 54 600  000 49 274  871 90 %
Août 2011 – juillet 2012 60 500  000 51 918 127 86 %
Août 2012 – mai 2013 56 870 000 46 179 558 81 %
Juin  2013  – décembre  2014 95 433 790 84 645 305 89 %
Total 392 403 790 346 173 874 88 %
Source:  EUPOL.
41 Annexes Annexe IIIDossiers de projets et d’activité d’encadrement de l’EUPOL examinés
Projets
1 Soutien à la police de proximité — POL-14
2 Projet Phœnix, Kaboul — 1.3.0.0
3 Installation d’un système de surveillance au QG de la police, à Kaboul — POL-13
4 Restructuration de l’unité de surveillance — POL-8
5 Une base de données Tashkeel  autosuffisante — 1.2.2.0_26
6 Conférence sur les activités de police fondées sur le renseignement — 2.1.2.0
7 Colloque sur la lutte contre la corruption — ROL-6
8 Projet de coordination des services de la police et du procureur (CoPP)
9 Brochure sur les droits de l’enfant — ROL-1
10 Droits de l’enfant et investigations pénales concernant des mineurs d’âge
11 Augmentation du nombre de femmes policières dans la police nationale afghane — POL-6
Encadrement
12 MO3 — Chef de la police judiciaire, ministère de l’intérieur
13 MO1, MO2 — Commandant de l’académie de police
14 MO4 — Ministre délégué à  l’administration du ministère de l’intérieur
15 MO4 — Directeur de l’unité de lutte contre la corruption au sein du bureau du procureur général
16 MO5 — Chef du service de droit pénal, relevant du bureau législatif du ministère de la justice 
afghan
17 MO6 — Chef du service en charge des droits de la personne, de l’égalité entre les hommes  
et les femmes et des droits de l’enfant
42 Annexes Annexe IVAntennes de l’EUPOL de 2007 à 2014
2007
2008
2009
20102011
2012
2013
2014
Antennes comptant moins de 10 agents (au 31 décembre)
Antennes comptant plus de 10 agents (au 31 décembre)
Quartier général de l'EUPOL à Kaboul
Source:  EUROSTAT.
43
Le SEAE, en concertation étroite avec la Commission, 
responsable de la gestion financière, et l’EUPOL, 
a examiné comment tirer le meilleur parti des actifs de 
l’EUPOL en tenant compte du règlement financier. 
Observations
16
En ce qui concerne les problèmes d’encadrement, il 
s’est avéré que le chef de mission avait changé trois 
fois sur cette période, mais il y a lieu de considérer 
qu’il s’agit là d’une circonstance aussi exceptionnelle 
que malheureuse.
28
Le SEAE considère que le mandat de l’EUPOL se bornait 
à certains domaines (opérations civiles de maintien 
de l’ordre, réforme du ministère de l’intérieur, justice 
pénale) et que la mission n’avait dès lors aucun mandat 
pour assurer la direction générale de (la coordination 
de) la totalité du soutien apporté aux réformes du 
ministère de l’intérieur et de la police nationale afghane 
et à leur renforcement. D’autres acteurs, tels que la mis ‑
sion de formation de l’OTAN en Afghanistan (NTM‑A), 
avait toute légitimité également pour apporter leur 
soutien aux autorités afghanes dans le cadre de leurs 
mandats respectifs. Le secrétariat du Conseil internatio ‑
nal de coordination de la police (IPCB) a été constitué 
en vue de coordonner le soutien international global 
apporté à la police nationale afghane et au ministère 
de l’intérieur. Dans les limites de son mandat, la mission 
a très bien coordonné ses activités avec celles de la mis ‑
sion de formation de l’OTAN en Afghanistan et d’autres 
acteurs internationaux.
36
EUPOL a élaboré et utilise désormais un mécanisme 
de suivi destiné à suivre les progrès accomplis et 
à décider des mesures correctrices à prendre, le cas 
échéant.
40
L’orientation fournie par la PSDC est qualifiée 
d’«orientation sur des questions horizontales». Ayant 
détecté ces lacunes, le SEAE s’emploie activement 
à doter les missions PSDC d’orientations horizontales 
plus claires lorsque cela est jugé nécessaire.Synthèse
IV
Le contexte initial dans lequel se sont inscrits le fonc ‑
tionnement des institutions judiciaires et la fourniture 
du soutien international était très précaire et limité 
(par rapport au soutien apporté à la police nationale 
afghane et au ministère de l’intérieur).
C’est essentiellement pendant les premières années 
de la mission qu’une formation directe a été dispensée 
et qu’une formation aux formateurs a été prodiguée, 
celle‑ci ayant considérablement diminué ces dernières 
années. Cela fait plusieurs années à présent qu’EUPOL 
exécute son mandat essentiellement en fournissant 
des conseils et un encadrement à ses homologues 
afghans.
Le SEAE considère que les projets gérés par la cellule 
de projet de la mission constituent, à présent, un ins ‑
trument complémentaire important pour permettre 
à la mission d’atteindre ses objectifs, par rapport à la 
situation observée au cours des premières années 
d’existence de la cellule de projet, caractérisée par un 
alignement insuffisant.
VI
L’EUPOL a fortement soutenu la création et le fonc ‑
tionnement de structures de coordination internatio ‑
nales, telles que le Conseil international de coordina ‑
tion de la police. Il ne lui incombait toutefois pas de 
réunir tous les acteurs de l’UE dans un cadre européen 
unique.
VII
Ces dernières années, le système de notification de 
l’EUPOL a été affiné et a évolué d’un mode plutôt 
descriptif vers un mode analytique. Depuis 2013, la 
mission dispose d’indicateurs vérifiables de manière 
objective pour évaluer tant ses propres progrès que 
ceux de la partie afghane. 
IX et X
Les plans de désengagement de l’EUPOL ont été conçus 
suffisamment à temps, compte tenu des circonstances 
actuelles, en tenant compte des progrès escomptés du 
côté afghan, ainsi que de l’existence et de l’évolution des 
différents acteurs et mécanismes internationaux.Réponses de la Commission 
et du SEAE
Réponses de la Commission et du SEAE 44
53
L’une des principales difficultés consiste à obtenir des 
progrès/des effets tangibles sur les questions d’impor ‑
tance stratégique telles que le développement et la 
gestion des ressources humaines de la police nationale 
afghane ou l’intégration de la question des droits de 
l’homme par cette police (ce qui nécessite générale ‑
ment un soutien en matière d’encadrement/de conseil). 
D’autres facteurs extérieurs, tels que la redéfinition des 
priorités du côté afghan, pourraient également être 
mentionnés.
58
L’utilisation de cellules de projet est une caractéristique 
relativement récente des missions PSDC civiles. Pour 
diverses raisons, les cellules de projet n’existent pas 
dans toutes les missions, bien qu’elles soient considé ‑
rées comme une capacité très utile pour les missions 
PSDC civiles dans la réalisation de leurs objectifs. Ces 
missions n’avaient donc guère de cadres de référence 
lorsque les premières cellules de projet ont été créées 
au sein de leur structure. C’était le cas pour l’EUPOL 
AFG. La mission est donc passée par un processus 
d’apprentissage pour la gestion de sa cellule de projet. 
Cette dernière est désormais bien en place au sein de 
la mission, la coordination avec d’autres composants 
de la mission est assurée, de même que des procédures 
internes garantissant que les projets proposés sont 
pleinement conformes aux objectifs de la mission. Les 
projets relevant de la cellule de projet sont adoptés par 
les États membres de l’UE (RELEX) dans le cadre de la 
discussion annuelle sur le budget de la mission. 
59
Même avant l’introduction des procédures de passation 
de marchés flexibles, le FPI avait accepté la plupart des 
demandes de la mission visant à suivre des procédures 
simplifiées en la matière (procédures négociées avec 
une seule offre) lorsque les procédures de passation de 
marchés normales étaient vouées à l’échec en raison 
de la situation difficile du marché local ou pour l’achat 
d’urgence de biens et de services. 
60
L’introduction du recours généralisé aux procédures 
flexibles a simplifié et accéléré l’utilisation de la procé ‑
dure négociée avec une seule offre, du fait que la mis ‑
sion n’avait plus besoin d’obtenir l’autorisation préalable 
du FPI pour mener à bien ces procédures.45
Il s’avère que le secteur de la justice pénale a toujours été 
particulièrement faible et fait l’objet d’un soutien inter ‑
national moindre que la police nationale afghane ou le 
ministère de l’intérieur. Parmi les réalisations de l’EUPOL 
figurent l’élaboration de politiques et d’actes législatifs 
tenant compte des droits de l’homme (comme le code 
pénal, le code de procédure pénale, par exemple) ainsi 
que l’introduction de la formation à la coopération entre 
la police et le ministère public, qui fonctionne déjà sous 
l’entière responsabilité de l’Afghanistan.
48
La création de l’académie de police est un bon 
exemple du recours à une approche globale de la 
politique extérieure de l’UE (cohérence, coordination et 
complémentarité).
L’EUPOL a soutenu les institutions de formation 
afghanes en couvrant des aspects tels que l’élaboration 
des programmes de formation, mais aussi la gestion et 
l’organisation de l’académie de police et du collège de 
gestion de la criminalité, en entretenant notamment 
des liens avec la politique et l’organisation des res ‑
sources humaines de la police nationale afghane et en 
apportant un appui à la direction générale de la forma ‑
tion au siège de la police nationale afghane.
L’académie de police et le collège de gestion de la cri ‑
minalité sont bien implantés au sein de la structure de 
la direction générale de la formation. Ce sont désormais 
des établissements éducatifs à part entière extrême ‑
ment efficaces, et plus de 13 000 élèves policiers de 
la police nationale afghane ont obtenu leur diplôme 
depuis fin 2010.
50
Le processus d’évaluation de l’EUPOL s’est amélioré 
depuis l’introduction des évaluations à mi‑parcours 
(rebaptisées «évaluations trimestrielles» après l’intro ‑
duction de l’OPLAN révisé début 2015), ainsi que des 
examens mensuels, début 2014.
52
La mission est parvenue à déployer/à utiliser des 
conseillers/des tuteurs, conformément à ce que pré ‑
voyait son OPLAN et en accord avec ses homologues 
afghans. L’analyse des lacunes afghanes en capacités 
s’est appuyée sur l’OPLAN (lui‑même basé sur des dis ‑
cussions avec les autorités afghanes).
Réponses de la Commission et du SEAE 45
«Nouvelle Donne» pour l’engagement dans les États 
fragiles, la Commission et le SEAE considèrent qu’une 
approche fondée sur des projets n’est pas optimale sur 
le plan de l’efficacité de l’aide. En temps utile, l’appui 
budgétaire peut devenir une option couvrant aussi 
le soutien à l’État de droit, dès lors que les conditions 
nécessaires sont remplies et que les risques en matière 
de politique et de gouvernance le permettent.
72
Le SEAE et la Commission sont au fait des problèmes 
relevés par la Cour concernant la réduction des effec ‑
tifs ainsi que la durée nécessaire à la préparation de 
la liquidation des actifs et à la clôture de la mission, 
et suivent de près ce processus de réduction. Celui‑ci 
est précédé par la préparation du budget pour la 
période au cours de laquelle la réduction des effectifs 
aura lieu et cela vaut aussi pour la phase de liquida ‑
tion. Si aucun plan officiel de réduction des effectifs 
ou de clôture de l’activité n’est soumis à ce stade, 
les principaux éléments, notamment ceux ayant des 
répercussions financières, seront examinés et adoptés 
en concertation avec la mission au cours de la prépa ‑
ration du budget.
Le SEAE et la Commission prévoient d’élaborer des 
lignes directrices pour la réduction des effectifs. 
73
Les missions sont des entités chargées de l’exécu ‑
tion budgétaire en gestion indirecte. Dès lors, tout 
en reconnaissant que cela ne reflète pas la véritable 
valeur des actifs, la Commission n’oblige pas les mis ‑
sions à lui notifier cette valeur, seulement à l’informer 
des équipements achetés et des variations de stock.
74
La mission s’emploie actuellement à transférer les 
véhicules blindés et à se débarrasser des surplus. 
13 véhicules blindés seront transférés au profit de la 
mission PSDC à Kiev, en Ukraine.
Le transfert du surplus de véhicules blindés pourrait 
être facilité à l’avenir si le rôle de l’entrepôt PESC était 
étendu de manière à y inclure la logistique inhérente 
à la reprise, à la remise en état et au redéploiement du 
surplus de véhicules blindés (et autres équipements).70
La Commission aimerait souligner le fait que toute inter ‑
vention en matière d’aide à la police afghane à financer 
à partir de l’ICD devrait faire la preuve que l’aide en 
question répond pleinement aux exigences du comité 
d’aide au développement (d’après la définition élabo ‑
rée par ce comité de l’OCDE) et est compatible avec le 
règlement ICD, qui introduit certaines restrictions quant 
au type d’activités pouvant être financées et mises en 
œuvre.
Dans le contexte politique actuel, les indicateurs liés 
à la sécurité demeurent tout à fait pertinents au regard 
de notre soutien à la police nationale afghane, au titre 
de l’instrument de financement de la coopération au 
développement.
Le fait de garantir une sécurité durable en Afghanistan 
relève autant de la responsabilité de la police natio ‑
nale afghane que de l’armée nationale afghane. Avec 
les contributions au soutien et au développement de 
la police nationale afghane, la sécurité demeure l’un 
des objectifs les plus importants de la coopération de 
l’UE. Elle reste, en outre, une condition préalable pour 
que les autorités afghanes soient en mesure de mettre 
davantage l’accent sur le développement de capacités 
civiles de maintien de l’ordre.
En ce qui concerne le renforcement des capacités de 
l’armée nationale afghane en tant que force de police 
sous contrôle civil [pendant toute la durée du plan indi ‑
catif pluriannuel (PIP) 2014 ‑2020], le PIP a proposé une 
seconde série distincte de deux indicateurs ayant trait 
aux statistiques du ministère de l’intérieur en matière 
d’égalité hommes‑femmes et à la part des coûts liés à la 
sécurité dans le budget national (y compris des don ‑
nées salariales). 
71
En ce qui concerne les modalités d’exécution de l’appui 
à l’État de droit et le recours au Fonds d’affectation spé ‑
ciale pour l’ordre public en Afghanistan (LOTFA) pour les 
contributions au titre de l’instrument de financement de 
la coopération au développement, la Commission et le 
SEAE souhaiteraient souligner le fait que, pour l’heure, 
l’utilisation du Fonds fiduciaire LOTFA géré par les 
Nations unies demeure l’option préférée, dès lors que 
les améliorations nécessaires peuvent être adoptées 
dans le cadre du processus de révision en cours.
L’UE agit ici en concertation étroite avec la commu ‑
nauté international au sens large. Conformément à la 
Réponses de la Commission et du SEAE 46
unique lors de la création de l’EUPOL AFG. L’EUPOL 
n’en a pas moins fortement soutenu la création et 
le fonctionnement de structures de coordination 
internationales, telles que le Conseil international de 
coordination de la police.
Recommandation n° 2 a)
Le SEAE et la Commission acceptent cette recom ‑
mandation. C’est déjà le cas pour certains aspects 
de la phase précédant le déploiement. Une action 
supplémentaire sur la question est actuellement prise 
en charge par le SEAE. Toutefois, certains aspects 
juridiques et financiers demandent à être réglés, étant 
donné que les coûts de la formation préalable au 
déploiement ne sont recevables au titre du budget 
PESC que pour le personnel faisant déjà partie des 
membres de la mission. À défaut, l’État d’origine 
devrait payer pour le personnel détaché et il serait 
impossible de payer pour le personnel recruté mais 
non encore employé par la mission.
Recommandation n° 2 b)
Le SEAE et la Commission acceptent cette recomman ‑
dation. C’est déjà le cas pour certains des sujets évo ‑
qués. Une action supplémentaire sur d’autres sujets 
est actuellement menée par le SEAE.
De plus, les enseignements tirés sont une part 
essentielle de la conduite des opérations par la CPCC. 
Ils sont partagés avec d’autres services du SEAE, la 
Commission et les États membres et ont déjà fait la 
preuve de leur valeur ajoutée pour l’amélioration des 
missions.
Pour ce qui est des lignes directrices administratives 
mises en place, le SEAE et la Commission continuent 
à travailler quotidiennement en vue de les rendre plus 
utiles et mieux adaptées aux besoins concrets des 
missions dans ce domaine.
Le centre de services partagés (cellule de soutien aux 
missions) prévu élaborera, sous la direction du SEAE et 
de la Commission, des lignes directrices complètes en 
matière de finance, de comptabilité et de gestion des 
actifs. 
Recommandation n° 2 c)
Le SEAE et la Commission acceptent cette 
recommandation.76
L’une des tâches essentielles du centre de services 
partagés (instrument de soutien aux missions) prévu 
sera l’élaboration d’un ensemble complet de règles et 
d’orientations.
Conclusions et recommandations
78
Les actions d’encadrement, de conseil et de forma ‑
tion sont autant de méthodes/d’instruments visant 
à mettre en œuvre des objectifs spécifiques. Dans la 
dernière phase de la mission, l’évaluation des réa ‑
lisations de l’EUPOL, qui s’opère en distinguant les 
activités de formation de celles d’encadrement et de 
conseil, n’est pas la plus appropriée qui soit. La plupart 
du temps, l’ensemble de ces instruments différents 
sont utilisés en parallèle pour soutenir des homo ‑
logues locaux. Ces dernières années de la mission, 
l’essentiel des actions d’encadrement et de conseil 
ont servi à fournir ce soutien, ainsi qu’une formation 
(directe, en particulier) dans une moindre mesure; 
plus rien n’a été fait dans les toutes dernières années. 
La plupart des réalisations au titre de LO1, LO2 et LO3 
durant ces dernières années ont eu trait aux seules 
actions d’encadrement et de conseil de l’EUPOL.
Même s’ils sont parfois limités par leur taille et leur 
portée, les projets (mis en œuvre par la cellule de 
projet de la mission) ont été d’importants vecteurs de 
renforcement des autres activités de la mission. 
Recommandation n° 1
Le SEAE accepte cette recommandation. Les contri ‑
butions des États membres ont un impact majeur sur 
la mise en œuvre et la continuité de la mission, étant 
donné que le système actuel repose pour l’essentiel 
sur la constitution de forces par les États membres.
À cet égard, le SEAE considère qu’il serait bon d’exa ‑
miner également le recours à d’autres moyens pour 
garantir davantage de souplesse dans la publication 
des postes, notamment en ce qui concerne le person ‑
nel détaché/les agents contractuels.
82
À aucun moment le SEAE n’a compris que les États 
membres de l’UE attendaient de l’EUPOL qu’elle réu ‑
nisse tous les acteurs de l’UE dans un cadre européen 
Réponses de la Commission et du SEAE 47
concernant des aspects plus structurels du renforce ‑
ment des capacités de formation (ce que fait l’EUPOL) 
est susceptible d’avoir une incidence durable.
Recommandation n° 3 b)
Le SEAE accepte cette recommandation.
Le SEAE considère que les programmes élaborés par 
l’EUPOL ont véritablement tenu compte de la culture 
locale, et ce le plus largement possible. Il est arrivé, 
toutefois, que les homologues locaux rechignent à uti ‑
liser certains (aspects des) programmes mis au point 
avec le concours de la mission. Or, ces (aspects des) 
programmes étaient considérés, à juste titre, comme 
essentiels du point de vue de la mission/de l’UE, car ils 
avaient trait à des valeurs essentielles de l’UE liées aux 
droits de l’homme, à la corruption, etc.
Recommandation n° 3 c)
Le SEAE accepte cette recommandation. Ce genre 
d’évaluation est désormais réalisé par la mission.
Recommandation n° 3 d)
Le SEAE accepte cette recommandation. Pour l’EUPOL, 
ce type d’évaluation a été mené dans le cadre de la 
dernière révision du mandat de la mission. Les carnets 
de suivi ont été standardisés, réorganisés et actualisés 
par la mission.
Recommandation n° 3 e)
Le SEAE et la Commission acceptent cette recomman ‑
dation. Diverses pistes seront aussi explorées pour 
accroître les possibilités d’assurer un passage de relais 
satisfaisant entre les membres du personnel quittant 
leur poste et leurs successeurs.
Recommandation n° 3 f)
Le SEAE accepte cette recommandation. Pour l’EUPOL, 
les projets menés dans le cadre de la cellule de projet 
sont désormais pleinement intégrés dans le plan de 
mise en œuvre de la mission grâce à l’introduction 
d’une procédure interne à la mission plus stricte, gage 
de cohérence avec les activités opérationnelles de la 
mission.À présent que l’analyse coûts‑avantages est finalisée 
(2013) et que des discussions se sont tenues au sein du 
groupe de travail RELEX, une décision sur la création 
d’un centre de services partagés au profit des missions 
PSDC civiles devrait à présent intervenir.
La gestion des actifs des missions en cours pourrait 
être facilitée à l’avenir si le rôle de l’entrepôt PESC était 
étendu de manière à y inclure la logistique inhérente 
à la reprise, à la remise en état et au redéploiement du 
surplus d’équipements. Le rôle et le fonctionnement 
de l’entrepôt PESC font actuellement l’objet d’un 
réexamen et une extension du rôle, qui consisterait 
notamment à assurer l’ensemble de la logistique liée 
au stockage et/ou au redéploiement des équipements 
en surplus provenant de missions clôturées ou en 
passe de l’être, fait partie des scénarios envisageables.
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Pour ce qui est des résultats de la mission figurant 
sous la ligne d’opération n° 3, le SEAE considère que 
des avancées peuvent aussi y être observées. L’exécu ‑
tion du mandat de l’EUPOL et l’impact de la mission 
ne peuvent être appréciés qu’à la lumière des progrès 
accomplis en Afghanistan dans les domaines relevant 
du mandat de la mission.
En ce qui concerne l’évaluation des résultats et réali ‑
sations de la mission par «type d’activités» (actions de 
suivi, d’encadrement et de conseil, d’une part, actions 
de formation d’autre part), voir la réponse du SEAE au 
paragraphe 78.
Quant aux projets menés dans le cadre de la cellule de 
projet, s’il est vrai que des lacunes avaient été obser ‑
vées les premières années du mandat de la mission, 
des mécanismes plus structurés sont désormais en 
place pour permettre un alignement plus strict des 
projets sur les activités prévues et les objectifs de la 
mission.
Recommandation n° 3 a)
Le SEAE accepte cette recommandation.
Si la formation des formateurs convient dans certaines 
circonstances (pour créer une capacité de formation 
initiale locale), elle ne doit être considérée que comme 
l’un des (premiers) éléments de l’approche à retenir 
pour aider les autorités locales à mettre en place/pro ‑
fessionnaliser leur propre capacité de formation. Seule 
une aide sous forme de conseils et d’encadrement 
Réponses de la Commission et du SEAE 48
Recommandation n° 4
Le SEAE accepte cette recommandation.
Le SEAE considère que les aspects liés au caractère 
durable de la mission sont déjà inscrits dans la pla ‑
nification opérationnelle des activités de la mission, 
dans la mesure où l’ensemble de ces activités visent 
à renforcer les capacités des homologues locaux pour 
les porter à un niveau suffisamment satisfaisant pour 
leur permettre de se développer de façon durable.
Lorsque l’évaluation de la mission aboutit à la conclu ‑
sion que les capacités locales ne suffiront pas, et dans 
l’hypothèse où le mandat de la mission touche à sa 
fin, la mission, conformément à ce que prévoit son 
OPLAN, œuvre activement, de concert avec d’autres 
acteurs (locaux, internationaux), à rechercher des par ‑
tenaires susceptibles d’apporter le soutien requis en 
matière de suivi aux homologues locaux, en se basant 
sur les réalisations de la mission.
Recommandation n° 5 a)
Le SEAE et la Commission acceptent cette recomman ‑
dation. Ainsi qu’il en est déjà allé au cours de missions 
précédentes, le SEAE et la Commission collaborent 
étroitement avec l’EUPOL depuis deux ans, soit bien 
avant la fin du mandat, afin de préparer la phase de 
liquidation du mieux possible, en prenant en considé ‑
ration les défis et la complexité du scénario afghan.
Le SEAE et la Commission prévoient d’élaborer 
ensemble des lignes directrices pour la réduction des 
effectifs des missions.
La Commission a d’ores et déjà émis des instructions 
en ce qui concerne la clôture des missions. 
Recommandation n° 5 b)
Le SEAE et la Commission acceptent cette recomman ‑
dation. Voir aussi la réponse à la recommandation 5 a).
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L’examen de l’EUPOL Afghanistan réalisé par la Cour  
a montré que cette mission civile relevant de la politique  
de sécurité et de défense commune (PSDC) avait rempli  
son mandat de manière partiellement efficace. Cette situation 
est en partie due à des facteurs externes, mais d’autres 
insuffisances peuvent être imputées à l’EUPOL elle -même.
La Cour formule un certain nombre de recommandations 
qui s’appliquent à la mission de l’EUPOL en Afghanistan, 
mais aussi aux autres missions PSDC, en vue d’améliorer  
leur efficacité et la durabilité des effets obtenus.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E