EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

La présente initiative s’inscrit dans le cadre du train de mesures relatif à la justice fiscale en vue de la création d’un espace de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) unique dans l’Union, annoncé dans la lettre d’intention du président Juncker accompagnant le discours sur l’état de l’Union 2017. Ce train de mesures comprend deux propositions de modification de la directive TVA, l’une portant sur le système de TVA définitif pour les échanges transfrontières et l’autre, adoptée conjointement à la présente initiative, portant sur les petites entreprises, ainsi qu’une proposition de règlement du Conseil concernant la lutte contre la fraude dans le domaine de la TVA.

La TVA est la taxe sur la consommation la plus ancienne en Europe. En 1967, l’engagement a été pris d’instaurer un système de TVA définitif qui fonctionnerait au sein de la Communauté européenne de la même manière que sur le territoire d’un seul pays, sans qu'il ne soit convenu de règles spécifiques en matière de taux de TVA autres que l’application d’un taux normal de TVA. Les États membres étaient autorisés à appliquer un nombre illimité de taux de TVA réduits et majorés, pour lesquels aucune limite inférieure ou supérieure n’a été imposée.

L’abolition des frontières fiscales entre les États membres prévue pour la fin de l'année 1992 a rendu nécessaire de réexaminer le mode de taxation des échanges de biens au sein de la Communauté. L’objectif était que les biens soient taxés dans le pays d’origine, ce système reflétant parfaitement l’idée d’un véritable marché intérieur. Étant donné que les conditions politiques et techniques n’étaient pas encore propices pour un tel système, un régime de TVA transitoire avait été adopté.

Le système transitoire nécessitait des règles en matière de taux de TVA pour éviter des distorsions dans les achats et les échanges transfrontières à la suite de l'abolition des frontières fiscales. En octobre 1992, le Conseil est parvenu à un accord sur des règles limitant le pouvoir discrétionnaire des États membres en matière de fixation des taux de TVA. Les États membres étaient tenus d’appliquer un taux normal de TVA de 15 % ou plus et pouvaient appliquer un ou deux taux réduits, d’au moins 5 %, à certains biens et services spécifiques (Annexe III de la directive TVA). Les États membres étaient autorisés, par voie de dérogation, à continuer d’appliquer des taux inférieurs, y compris des taux nuls, et à appliquer aussi un taux réduit à des biens ou des services ne figurant pas sur la liste, si ces taux étaient déjà en place au 1er janvier 1991.

L’objectif de ces dérogations était de permettre, pendant une période de transition, d’adapter progressivement les législations nationales dans des domaines spécifiques aux règles communes, étant donné que des règles harmonisées étaient nécessaires à l’instauration complète d’un système de TVA définitif fondé sur une imposition dans le pays d’origine. Par conséquent, ces dérogations devaient expirer au moment du remplacement du régime transitoire de taxation des échanges entre les États membres par un tel régime de TVA définitif.

En juillet 2003, la Commission a proposé de simplifier les règles sur les taux réduits de TVA en supprimant tous les taux réduits appliqués aux biens et aux services ne relevant pas du champ d’application de l’annexe III, mais le Conseil n’a pas pu se prononcer sur cette suppression partielle des dérogations et à ce jour, toutes les dérogations sont maintenues.

La suppression ou l’expiration des dérogations était justifiée tant qu’il était envisagé de fonder le système de TVA définitif sur le principe de l’imposition dans l’État membre d’origine, ce qui nécessitait un rapprochement des taux de TVA.

Cependant, en 2012, compte tenu de l’absence de progrès significatifs en matière de convergence des taux, la Commission a décidé, en accord avec le Conseil et le Parlement européen, d’abandonner l’objectif d’un système de TVA définitif fondé sur l’origine en faveur d’un système reposant sur le principe de destination.

Depuis 2010, le lieu d'imposition des services a lui aussi été progressivement modifié, pour devenir le pays de destination. La décision a été prise en 2008, lorsque le Conseil a adopté une proposition visant à prévenir les distorsions de concurrence entre les États membres appliquant des taux de TVA différents. Par conséquent, à l’heure actuelle, les prestations de services sont presque toutes taxées selon le principe de destination. La mise en œuvre définitive de l’imposition au lieu de destination pour les services est intervenue en 2015. Depuis lors, toutes les prestations B2C (d’entreprises à consommateurs) de services de télécommunication, de radiodiffusion et de télévision ainsi que de services fournis par voie électronique sont imposables au lieu où le preneur a sa résidence et non plus à l’endroit où le prestataire se trouve.

Toutes ces considérations ont conduit la Commission, dans son plan d’action sur la TVA de 2016, à proposer de remplacer l’actuel régime transitoire de taxation des échanges entre les États membres par un régime définitif reposant sur le principe de l’imposition dans l’État membre de destination, afin de créer un espace TVA unique robuste dans l’Union. Parallèlement, la Commission a annoncé que l’imposition au lieu de destination permettrait d’accorder plus de souplesse aux États membres pour la fixation des taux de TVA et que tous les taux réduits en vigueur, y compris les dérogations, et légalement appliqués dans les États membres devraient être maintenus et pourraient être mis à la disposition de tous les États membres, ce qui garantirait l’égalité de traitement. Le programme de travail de la Commission pour 2017 comportait une proposition législative en ce qui concerne les taux de TVA.

Dans ses conclusions, le Conseil a pris note de l’orientation d’action définie par la Commission dans le plan d’action sur la TVA à l’égard du système des taux de TVA et de son intention de présenter une proposition législative en 2017, dans laquelle elle exposera une réforme accordant davantage de liberté aux États membres en matière de fixation des taux. Le Conseil se félicite que la Commission ait l'intention de présenter une proposition prévoyant une flexibilité accrue pour les États membres, afin qu'ils puissent bénéficier des taux réduits ou nuls en vigueur dans d'autres États membres. Il souligne cependant qu'un degré d'harmonisation suffisant dans l'UE reste nécessaire et que la solution adoptée doit être soigneusement équilibrée, en vue d'éviter toute distorsion de la concurrence, la hausse des coûts supportés par les entreprises et un impact négatif sur le fonctionnement du marché unique.

Le 4 octobre 2017, la Commission a adopté la première proposition instaurant le système définitif de taxation des échanges entre les États membres et exposé les étapes et sous-étapes successives pour l’instauration de ce système dans sa communication sur le suivi du plan d’action sur la TVA. Elle a confirmé dans sa communication qu’elle avait l’intention de proposer une réforme des taux de TVA, qui serait compatible avec le régime définitif fondé sur le principe de destination qui remplacerait progressivement le régime transitoire actuel. Les biens et les services étant imposés dans l’État membre de destination, les fournisseurs ou les prestataires établis dans un État membre à bas taux ne retirent aucun avantage intéressant de cette situation et la diversité des taux de TVA ne perturbe donc plus le fonctionnement du marché unique, pour autant qu'elle soit accompagnée de garanties afin d’éviter des risques potentiels tels que l’érosion des recettes, les distorsions de concurrence, la complexité et l’insécurité juridique.

Dans le droit fil du plan d’action et compte tenu du mandat donné par le Conseil, il est proposé d’apporter des modifications à la directive TVA. Celles-ci devraient coïncider avec l’entrée en vigueur du système de TVA définitif afin d’éviter que l’expiration des dérogations empêche les États membres de maintenir quelque 250 taux réduits et exonérations avec droit à déduction de la TVA payée au stade antérieur qui sont en place.

Dans un système de TVA définitif, tous les États membres verraient leur marge de manœuvre réduite par les mêmes règles et disposeraient de la même liberté en matière de fixation des taux de TVA. Les règles harmonisées et moins restrictives permettraient à l’ensemble des États membres d’appliquer, outre les deux taux réduits d’au moins cinq pour cent et l’exonération avec droit à déduction de la TVA payée au stade antérieur actuellement autorisés, un autre taux réduit allant de cinq à zéro pour cent. Au lieu d’étendre la liste déjà longue des biens et des services pouvant faire l’objet des taux réduits, l’annexe III serait remplacée par une liste négative qui ne peut pas faire l’objet des taux réduits.

Tout en étant moins restrictives, ces nouvelles règles permettraient une application plus large du principe de neutralité fiscale qui, dans le système de TVA transitoire actuel, est annulé par les dispositions de l’annexe III et les dérogations temporaires, dont le champ d’application est limité. En application des nouvelles règles harmonisées, les États membres seraient également tenus de veiller à ce que les taux réduits soient avantageux pour le consommateur final et que la fixation de ces taux poursuive un objectif d’intérêt général. Par ailleurs, les États membres devraient veiller à ce que le taux moyen pondéré de TVA appliqué aux opérations pour lesquelles la TVA ne peut être déduite soit toujours supérieur à 12 %.

Avant l’entrée en vigueur des nouvelles règles harmonisées, la Commission s’engage, conformément à l’article 100 de la directive TVA, à réexaminer l’annexe III afin de tenir compte des demandes spécifiques des États membres. Ce réexamen aurait lieu au sein du comité de la TVA et serait suivi d’une proposition législative de la Commission visant à adapter l’annexe III.