EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Introduction

Le 12 mai 2016, le Conseil a adopté, sur proposition de la Commission, une décision d’exécution arrêtant une recommandation relative à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen. Il s’agissait de la première application de la procédure de sauvegarde prévue à l’article 29 du code frontières Schengen. La combinaison de manquements graves dans la gestion des frontières extérieures par la Grèce à ce moment-là et de la présence dans ce pays d’un nombre importants de migrants non enregistrés qui auraient pu chercher à se rendre de manière irrégulière dans d’autres États membres a créé des circonstances exceptionnelles représentant une menace grave pour l’ordre public et la sécurité intérieure et mettant en péril le fonctionnement global de l’espace Schengen.

Cette recommandation était adressée à cinq États de l'espace Schengen (Autriche, Allemagne, Danemark, Suède et Norvège) et concernait un nombre limité de tronçons de frontières intérieures dans ces États.

Elle autorisait le maintien de contrôles ciblés et proportionnés aux frontières pendant six mois, soit jusqu’au 12 novembre 2016.

En vertu de l’article 29 du code frontières Schengen, cette période peut être prolongée conformément aux conditions et à la procédure énoncées audit article.

Situation actuelle

À la suite de la recommandation du Conseil du 12 mai, les cinq États Schengen concernés ont notifié à la Commission qu’ils procéderaient aux contrôles temporaires recommandés aux frontières intérieures.

Dans son rapport du 28 septembre 2016, qui reposait sur les informations reçues de ces États Schengen, ainsi que le prévoyait la recommandation, la Commission constatait que les contrôles aux frontières n’avaient pas excédé les limites fixées dans la recommandation: les contrôles ont été limités aux routes migratoires et aux menaces recensées, ils ont été ciblés et limités, quant à leur portée, à leur fréquence, au lieu où ils ont été effectués et à leur durée, à ce qui était strictement nécessaire pour répondre à la menace constatée et, bien qu’une certaine incidence économique ne puisse être exclue, ils ont entravé le moins possible le franchissement des frontières intérieures par le grand public. Qui plus est, sur la base des informations dont elle disposait alors, la Commission a conclu qu’elle ne voyait nul besoin de proposer des modifications à la recommandation.

Les 18 et 21 octobre 2016, les États Schengen concernés ont fait, pour la seconde fois, rapport à la Commission sur la mise en œuvre de la recommandation du Conseil. Les informations communiquées font apparaître une tendance similaire à celle observée dans le premier rapport (diminution du nombre de personnes auxquelles l’entrée est refusée, ainsi que du nombre de demandes d’asile reçues) et montrent ainsi une stabilisation progressive de la situation. Le 20 octobre, les cinq États Schengen ont écrit à la Commission et insisté sur la nécessité de leur permettre de poursuivre les contrôles aux frontières autorisés à titre temporaire. La Slovénie avait également écrit à la Commission le 6 octobre pour exprimer ses réserves quant à une éventuelle prolongation des contrôles à la frontière austro-slovène.

Le déclenchement de l’article 29 du code frontières Schengen et l’adoption d’une approche coordonnée au niveau de l’Union européenne en matière de contrôles temporaires aux frontières comptaient parmi les initiatives envisagées par la feuille de route «Revenir à l’esprit de Schengen» et visant à créer les conditions d’une levée de tous les contrôles aux frontières intérieures et d’un retour au fonctionnement normal de l’espace Schengen d’ici à la fin de l’année 2016.

Malgré le net recul du nombre d’arrivées de migrants en situation irrégulière et de demandeurs d'asile dans l’Union européenne, notamment grâce à la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie, un nombre important de migrants en situation irrégulière (quelque 60 000), dont on peut raisonnablement penser qu’ils chercheront à se rendre de manière irrégulière dans d’autres États membres, sont toujours bloqués en Grèce.

De surcroît, le nombre total de demandes d’asile reçues par les États Schengen destinataires de la recommandation demeure un paramètre pertinent, même s’il n’est pas comparable à celui qu’ils enregistraient à la même période l’année dernière. Les arrivées massives de migrants en situation irrégulière et de demandeurs d'asile dans l’Union européenne depuis l’automne 2015 ont posé, à l’ensemble des États membres, des défis considérables qui doivent être pris en considération. Ces défis ont consisté, depuis l’année dernière, à offrir aux nouveaux arrivants un logement décent et un accès aux systèmes éducatif et de santé. En outre, le traitement des demandes en attente et les nouvelles arrivées et demandes de protection exercent une pression permanente sur le fonctionnement des administrations de ces États.

Qui plus est, les autres mesures prévues par la feuille de route «Revenir à l’esprit de Schengen», malgré des progrès significatifs, requièrent encore du temps pour être pleinement mises en œuvre et pour confirmer leurs résultats.

À cet égard, le règlement instituant un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes a été adopté et est entré en vigueur en un temps record. Toutefois, la réserve de réaction rapide (ressources humaines et équipements techniques) et la réserve pour les retours rapides doivent encore être constituées afin d’être opérationnelles au plus tard le 7 décembre 2016 et le 7 janvier 2017, respectivement. Les premières évaluations de la vulnérabilité devraient être achevées au cours du premier trimestre de 2017.

La mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie continue de porter ses fruits. Il n'en demeure pas moins que 107 personnes en moyenne continuent d'arriver chaque jour sur les îles grecques. Il importe dès lors de veiller à ce que cette déclaration continue de fonctionner dans la durée. Par ailleurs, la coopération convenue dans la déclaration du sommet sur la route des Balkans occidentaux reste nécessaire, ainsi qu'en témoigne le flux continu des arrivées en Serbie.

Aussi les circonstances exceptionnelles représentant une menace grave pour l’ordre public et la sécurité intérieure et mettant en péril le fonctionnement global de l’espace Schengen persistent-elles.