Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de directive du Conseil établissant des mesures communautaires de lutte contre la fièvre aphteuse et modifiant la directive 92/46/CEE"

(COM(2002) 736 final - 2002/0299 (CNS))

(2003/C 208/03)

Le 7 février 2003, le Conseil a décidé, en vertu de l'article 37, paragraphe 3 du traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social européen d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er avril 2003 (rapporteur: M. Bastian).

Lors de sa 399e session plénière des 14 et 15 mai 2003 (séance du 14 mai), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 100 voix pour et 4 abstentions.

1. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

1.1. L'Union européenne a été frappée ces dernières années par des épizooties violentes dont les conséquences ont traumatisé les éleveurs et les citoyens européens. Le souvenir de l'épizootie de fièvre aphteuse, qui en 2001 a décimé l'élevage de certains États membres est encore présent. Dans un souci de prévention, la Commission européenne propose un nouveau cadre communautaire de lutte contre la fièvre aphteuse.

1.2. La proposition de la Commission européenne, en préparation depuis 1998 et rendue plus que nécessaire après la crise de 2001, se présente comme un rempart contre la propagation d'une nouvelle épizootie. La Commission européenne et tous les acteurs du secteur de l'élevage sont conscients qu'il n'existe pas de solution simple en matière de lutte contre la fièvre aphteuse tant le sujet est complexe. Aussi, la "solidité" du rempart proposé dépendra de l'investissement de toutes les parties dans les dispositifs proposés.

1.3. La Commission ne remet pas en cause la politique actuelle qui prévoit l'abattage des animaux infectés et contaminés par le virus mais donne à la vaccination d'urgence une place plus importante dans le dispositif d'éradication en cas de nouvelle épidémie.

1.4. La Commission européenne souhaite promouvoir une action rapide en cas d'apparition d'un nouveau foyer de fièvre aphteuse et des mesures de contrôle immédiates et effectives.

1.5. Des mesures visant à permettre un diagnostic rapide et détaillé du virus sont proposées. De plus, un laboratoire communautaire de référence serait chargé d'assurer la coordination entre les différents laboratoires nationaux.

1.6. La prévention de la propagation de la maladie reposerait sur une surveillance accrue des mouvements d'animaux et de l'utilisation des produits susceptibles d'être contaminés et sur l'utilisation plus systématique de la vaccination d'urgence.

1.7. L'application du principe de régionalisation, reposant sur des mesures de contrôle strictes dans des régions déterminées de l'Union européenne sans compromettre les intérêts généraux de l'Union européenne, est un élément clé du nouveau dispositif proposé.

1.8. Le contrôle de la fièvre aphteuse serait facilité par un accès rapide et aux réserves d'antigènes. De plus, une aide aux pays tiers limitrophes infectés ou menacés par le virus de la fièvre aphteuse serait mise en place, notamment en ce qui concerne la fourniture d'urgence d'antigènes ou de vaccins.

1.9. Le nouveau cadre communautaire de lutte contre la fièvre aphteuse proposé comprend des plans d'intervention nationaux très détaillés. Ces derniers seront revus régulièrement à la lumière des résultats des exercices d'alerte menés en temps réel dans les États membres.

1.9.1. Ces plans d'intervention comprendront des dispositions relatives à l'utilisation de la vaccination d'urgence et devront prendre en compte des considérations environnementales en cas d'apparition d'un foyer. Ils devront prévoir une collaboration étroite entre les autorités compétentes tant en matière vétérinaire qu'en matière environnementale.

1.9.2. La Commission aura la possibilité de modifier et d'adapter certains aspects techniques des mesures de contrôle par le biais de la procédure du Comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale.

2. Observations générales

2.1. Le Comité estime impératif de mettre en place un nouveau cadre communautaire de lutte contre la fièvre aphteuse. Dans son avis sur la "Proposition de décision du Conseil modifiant la décision n° 666/91/CEE constituant des réserves communautaires de vaccins antiaphteux"(1), le Comité avait souligné que la protection de la santé du cheptel européen revêt la plus haute importance et que la nécessité d'établir un nouveau cadre légal, comme suggéré par la Commission, qui permette de prendre des mesures plus efficaces et plus immédiates en vue de lutter contre les fièvres aphteuses, apparaît comme évidente.

2.2. Dans ses avis, le Comité a toujours souhaité que les citoyens soient informés de manière claire et objective dans les contextes de crise. En ce qui concerne la fièvre aphteuse, il est essentiel de prendre en compte le fait qu'il s'agit d'une maladie animale qui ne comporte pas de risques pour la santé humaine. L'information doit éviter les risques d'amalgame.

2.3. Face à cette situation, il convient de favoriser un secteur de l'élevage durable en tenant compte des exigences des citoyens européens en matière de bien-être animal, de l'évolution de la production agricole et du commerce, de la nécessité de préserver le bon fonctionnement du marché unique. Un secteur de l'élevage durable repose sur une politique de santé animale intégrant les nouveaux résultats scientifiques disponibles et les nouvelles technologies.

2.4. Il convient de revoir et de renforcer les contrôles et les systèmes vétérinaires dans l'Union européenne. L'épizootie de fièvre aphteuse qui a sévi en 2001 a mis en évidence cette nécessité.

2.4.1. L'épizootie de fièvre aphteuse du type PAN-Asia O s'est propagée en 2001 dans l'Union européenne avec une rapidité et une ampleur sans précédent. Les causes de cette épidémie ne sont pas établies de manière certaine mais tout laisse à penser que l'introduction illégale de produits qui ont été utilisés pour l'alimentation d'animaux est à l'origine de la situation.

2.4.2. Le virus de la fièvre aphteuse, encore non identifié et par conséquent avant la mise en place de dispositifs de contrôle, s'est propagé au Royaume-Uni, puis en France, aux Pays-Bas, en République d'Irlande et en Irlande du Nord. Les conséquences de cette épizootie et des mesures adoptées pour lutter contre celle-ci ont eu un impact sur l'économie des régions touchées. Les exploitations agricoles, le secteur de la production alimentaire, en amont comme en aval, le secteur du tourisme et d'autres secteurs d'activité ont subi de lourdes pertes.

2.4.3. Depuis 1992, l'Union européenne applique le principe de l'interdiction de la vaccination prophylactique contre la fièvre aphteuse, qui était pratiquée dans un certain nombre d'États membres, et favorise une politique de "non-vaccination". L'Union européenne tient compte des recommandations relatives aux échanges formulées par l'Office International des Épizooties (OIE). Ces recommandations prévoyaient des délais très longs pour le recouvrement du statut de pays "indemne de fièvre aphteuse" lorsqu'il fallait recourir à la vaccination d'urgence (vaccination préventive) en cas de foyer de fièvre aphteuse. Lors de la survenance de la crise, ces recommandations ne tenaient pas compte de l'état des connaissances scientifiques en ce qui concerne les méthodes d'essai permettant d'effectuer une distinction entre les animaux vaccinés et les animaux infectés. En mai 2002, une révision du code zoosanitaire international de l'OIE a été effectuée. Le statut "indemne de maladie/d'infection" pour la fièvre aphteuse d'un pays ayant eu recours à la vaccination d'urgence associée à l'élimination par abattage des troupeaux infectés et à une surveillance sérologique postvaccinatoire pratiquée sur les animaux vaccinés au moyen des tests de détection des anticorps antiprotéines non structurelles, pourrait être rétabli six mois après l'apparition du dernier foyer ou après la fin de l'opération de vaccination, si cette dernière intervient plus tôt.

2.4.4. L'Union européenne a mené jusqu'à présent une politique de lutte contre la fièvre aphteuse reposant sur le principe de l'abattage des troupeaux infectés ainsi que des animaux d'espèces sensibles à la fièvre aphteuse qui auraient pu être en contact avec le foyer d'infection ou des vecteurs infectés ou qui avaient pu être infectés d'une autre manière. La vaccination d'urgence était un dernier recours.

2.5. Après les traumatismes subis dans les régions touchées par l'épizootie de fièvre aphteuse, il est impératif de tenir compte également des conséquences sociales, environnementales et psychologiques des méthodes de lutte contre la fièvre aphteuse, ainsi que de leurs effets sur l'économie globale de ces régions.

2.5.1. Il est indispensable d'encourager les méthodes permettant d'atténuer les conséquences directes ou indirectes de la politique d'abattage systématique sur l'opinion publique, le secteur de l'élevage et les autres secteurs de l'économie.

2.5.2. Une politique de lutte contre la fièvre aphteuse doit éviter la destruction massive d'animaux sains. De plus, il convient de limiter les préjudices portés aux transactions commerciales des régions non affectées, aux niveaux national, européen et international.

3. Observations spécifiques

3.1. Prévention de la maladie

3.1.1. Le Comité partage l'avis de la Commission selon lequel il convient de mettre en place des mesures préventives pour éviter la propagation du virus de la fièvre aphteuse. Il convient de prévenir l'incursion du virus sur le territoire de l'Union européenne et dans son cheptel depuis les pays tiers adjacents ou via l'importation d'animaux vivants ou de produits d'origine animale. Le principal risque d'introduction de la fièvre aphteuse réside dans l'importation illégale d'animaux et de produits animaux à partir de pays où la fièvre aphteuse existe à l'état endémique. Le Comité appuie les récentes propositions de la Commission européenne visant à renforcer les règles relatives aux importations personnelles de produits à base de viande et de produits laitiers dans l'Union européenne, qui entrent en vigueur le 1er janvier 2003.

3.1.2. Des systèmes d'inspection et de contrôles à la frontière adaptés et efficaces sont essentiels. Il est impératif de développer des systèmes d'information sur les foyers de fièvre aphteuse dans les autres régions du monde et de veiller à la bonne application des règles déjà existantes en la matière. Le Comité plaide dès lors pour que tous les États membres de l'OIE signalent immédiatement les foyers de fièvre aphteuse sur leur territoire ainsi que les mesures prises.

3.1.3. Une surveillance plus efficace des mouvements d'animaux dans l'Union européenne et entre les exploitations agricoles s'impose. Elle doit reposer sur les principes de bio sécurité, une évaluation des risques et un système d'identification des animaux amélioré, notamment pour les animaux des espèces ovine, caprine et des espèces porcines.

3.1.4. Il est impératif, dans un souci de prévention des épizooties, de respecter de bonnes pratiques d'hygiène au niveau des exploitations et lors du transport des animaux.

3.1.5. Le Comité insiste sur la nécessité de prévoir des instruments de diffusion de l'information et des formations techniques approfondies destinées à améliorer la connaissance des épizooties et à renforcer la lutte contre celles-ci. Les agriculteurs et les vétérinaires participeraient à ces manifestations organisées en collaboration avec les États membres limitrophes. Les propositions de la Commission européenne en la matière (annexe XVII) doivent être renforcées. De plus, il convient d'assurer le maintien d'une expertise vétérinaire de qualité dans les zones rurales afin de mener une politique de santé animale efficace. Les propositions de la Commission européenne, notamment dans les domaines de la PAC et de la politique régionale, devraient être évaluées à l'aune de cet impératif.

3.2. Mesures à prendre dès l'apparition d'un foyer de fièvre aphteuse

3.2.1. Le Comité économique et social partage l'avis de la Commission selon lequel une action rapide reposant sur des mesures de contrôles immédiates et efficaces doit être rendue possible dès l'apparition d'un foyer de fièvre aphteuse.

3.2.2. Le Comité appuie les propositions visant à permettre une mise en place graduelle des mesures en fonction de l'ampleur de l'épizootie. Le Comité est favorable à une régionalisation du territoire des États membres de manière à comprendre une ou plusieurs zones réglementées et une zone indemne. Le Comité approuve la distinction entre les zones de contrôle temporaire, les zones de protection, les zones de surveillance. La délimitation des zones repose sur une évaluation épidémiologique approfondie de la situation zoosanitaire.

3.2.3. Les mesures proposées par la Commission afin de permettre un diagnostic rapide et détaillé du virus sont bien accueillies par le Comité. Le Comité est favorable à la mise en place d'un laboratoire de référence communautaire chargé de coordonner l'action des laboratoires nationaux.

3.2.4. Le Comité encourage le maintien dans les États membres de laboratoires et de structures offrant une expertise scientifique dans le domaine du diagnostic de la fièvre aphteuse.

3.2.5. Le Comité prend acte de la démarche qui vise à combiner dans le dispositif communautaire de lutte contre la fièvre aphteuse des mesures d'abattage systématique des animaux infectés et contaminés prévues dans certains cas pour des raisons d'efficacité et la vaccination d'urgence.

3.2.6. Le Comité salue la place de plus en plus importante donnée à la vaccination d'urgence dans le dispositif communautaire de lutte contre la fièvre aphteuse, avec une souplesse d'application au niveau local. Il est important que ces décisions soient prises en concertation étroite avec l'ensemble des partenaires de la filière. De plus, dans cette perspective, le Comité invite la Commission à favoriser, en concertation avec les partenaires de l'OIE, l'assouplissement et l'harmonisation des règles relatives aux délais d'attente pour le rétablissement de l'ancien régime d'exportation pour les animaux vaccinés. Les directives de l'OIE en matière de délai d'attente doivent évoluer en fonction des résultats de la recherche.

3.2.7. Le Comité insiste sur la nécessité de prendre en compte les valeurs des citoyens européens en matière d'éthique et de bien-être animal dans la politique de lutte contre la fièvre aphteuse.

3.2.8. Le Comité partage l'avis selon lequel il est nécessaire d'établir des procédures transparentes et efficaces pour garantir un accès rapide aux antigènes. La mise en place d'un laboratoire communautaire de référence, chargé notamment d'informer la Commission et les États membres sur les besoins dans le domaine des vaccins et des antigènes, est une proposition pertinente. Le Comité estime qu'il est impératif de prévoir, lorsque la santé animale dans l'Union européenne est menacée, un accès rapide et facile des pays limitrophes de l'Union européenne aux stocks communautaires de vaccins et d'antigènes.

3.2.9. Le Comité appuie la Commission dans ses propositions visant à éviter la propagation de la maladie dès l'apparition d'un nouveau foyer en surveillant très attentivement les mouvements d'animaux et l'utilisation de produits susceptibles d'être contaminés. Le Comité considère qu'il est judicieux de soumettre à des restrictions le sperme, les ovules et les embryons des animaux infectés des espèces sensibles.

3.2.10. Le Comité approuve les propositions visant à appliquer, en cas de nécessité, les mesures de lutte non seulement aux animaux infectés des espèces sensibles, mais aussi aux animaux infectés des espèces non sensibles, à savoir les volailles, qui peuvent être des vecteurs passifs de transmission du virus.

3.2.11. Le Comité approuve la démarche de la Commission européenne visant à intégrer le nettoyage et la désinfection dans le dispositif communautaire de lutte contre la fièvre aphteuse.

3.2.12. Le Comité encourage une information claire et précise des citoyens européens dans le processus de prévention. Le Comité approuve dès lors le constat selon lequel le Comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale peut décider de restaurer plus tôt que prévu l'ancien régime d'exportation d'un État membre touché par un foyer de fièvre aphteuse (soit six mois après une vaccination préventive d'urgence), s'il apparaît, après la mise en oeuvre des mesures de lutte et à l'issue d'une enquête approfondie dans la/les zone(s) de protection et de surveillance, que le virus de la fièvre aphteuse n'est plus actif.

3.2.13. Le Comité estime qu'il est judicieux, pour des raisons d'efficacité, de prévoir que la Commission sera en mesure, conformément à la procédure du Comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale, de modifier et d'adapter certains aspects techniques des mesures de contrôle.

3.2.14. Le Comité est favorable à l'application du principe de régionalisation aux mesures de contrôle tel que proposé par la Commission européenne dans la mesure où l'application de ce principe permet de mettre en place des mesures de contrôle strictes dans des régions déterminées de l'Union européenne sans compromettre les intérêts généraux de la Communauté. Il convient de souligner que le principe de régionalisation doit être appliqué de manière réciproque par nos partenaires commerciaux en vertu des accords vétérinaires conclus avec eux par l'Union européenne.

3.3. Plans d'intervention

3.3.1. Le Comité appuie les propositions de la Commission relatives aux plans d'intervention nationaux spécifiant les mesures nationales nécessaires pour maintenir un niveau élevé de sensibilisation et de préparation à la maladie et estime que les exigences requises sont nécessaires. Il est impératif de mettre en place des systèmes d'information sur les épizooties et une communication rapide en cas de crise entre les organismes intéressés.

3.3.2. Le Comité souligne l'importance des mesures relatives à l'organisation d'exercices d'alerte pour lutter contre l'épizootie. Il importe d'organiser au moins une fois par an de tels exercices avec notamment la participation des agriculteurs et des vétérinaires. Le Comité approuve le fait d'encourager les États membres à organiser et à réaliser ces exercices dans le cadre de programmes transfrontaliers.

3.3.3. Le Comité considère que le réexamen des plans d'intervention des États membres, à la lumière des exercices d'alerte en temps réel, devrait avoir lieu plus fréquemment. La vérification du caractère adéquat des plans nationaux, de leur mise en oeuvre effective et de l'état des effectifs et de la préparation des services vétérinaires devrait être effectuée in situ par la Commission européenne. La fonction de coordination de la Commission doit être renforcée grâce à la mise en place d'un instrument européen de coordination

3.3.4. L'intervention de la Commission européenne dans l'élaboration, le contrôle et la mise en oeuvre des plans d'alerte est un élément positif pour le Comité.

3.3.5. Le Comité considère qu'il est nécessaire que les États membres demeurent libres de prendre des mesures plus strictes dans le domaine d'application de la directive et accueille favorablement les dispositions proposées par la Commission sur ce point. Le Comité approuve notamment la faculté des États membres de prendre toutes les mesures nationales supplémentaires qu'ils jugent nécessaires et proportionnées pour contenir le virus de la fièvre aphteuse, en tenant compte des conditions particulières prévalant dans la zone touchée en matière épidémiologique, zootechnique, commerciale et sociale.

3.3.6. La question de l'élimination des carcasses doit faire l'objet de dispositions détaillées. Des plans opérationnels établis au niveau local et prenant en compte les réalités locales en matière sociale, environnementale et de santé publique devraient être prévus.

3.4. Recherche et développement

3.4.1. La recherche scientifique, et tout particulièrement la recherche appliquée, est un élément clé de la prévention contre la propagation des épizooties. Le maintien et le développement, dans les États membres de l'Union, d'un niveau élevé d'expertise dans le domaine des maladies animales sont essentiels. La société européenne doit être rassurée sur le fait que la politique de lutte contre la fièvre aphteuse peut évoluer au rythme des progrès de la science et de la technologie dans la mise au point de vaccins et de méthodes d'essai.

3.4.2. Il convient d'encourager la recherche et d'assurer un financement adéquat de celle-ci, tout particulièrement dans le domaine des vaccins marqueurs et des tests de sérologie différenciée. Le Comité demande à la Commission européenne de donner un message fort en ce sens afin de marquer sa volonté de promouvoir la recherche européenne et de partager les fruits de celle-ci avec les pays tiers.

3.4.3. Les fruits de la recherche doivent être échangés, diffusés et utilisés sur le terrain. La réalisation de cet objectif nécessite des réseaux de communication, de diffusion et de formation efficaces.

4. Indemnisation

4.1. Le secteur de l'élevage est essentiel pour l'agriculture de l'Union européenne. Il nécessite des investissements importants et est soumis à de nombreux risques et à différents aléas. Dans cette perspective, il est nécessaire, en cas de pertes, d'améliorer l'indemnisation des éleveurs européens selon des critères uniformes dans l'ensemble de l'Union, notamment dans les cas où l'abattage des animaux a été pratiqué. Les pertes subies par les exploitations, y compris les pertes indirectes en cas de vide sanitaire, les industries de transformations, les entreprises agroalimentaires, l'ensemble du secteur de la production alimentaire en amont comme en aval doivent faire l'objet d'une indemnisation. Il convient notamment de compenser les pertes dues aux problèmes de commercialisation des produits dans les zones où la circulation des animaux et des produits est restreinte. L'instauration d'un fonds communautaire destiné à faire face aux dépenses en cas de crises graves est plus que nécessaire.

5. Conclusions

5.1. Le Comité soutient la démarche proposée par la Commission européenne pour lutter contre le virus de la fièvre aphteuse et sa propagation. La Commission doit veiller à adopter une démarche optimale qui s'inscrit dans le cadre des prescriptions vétérinaires, économiques (pour l'ensemble de l'économie rurale), environnementales et éthiques.

5.2. Dans un souci de prévention de toute nouvelle crise, le Comité demande à la Commission européenne de mettre l'accent sur le développement de la recherche appliquée dans le domaine de la santé animale. Un haut niveau d'expertise et un réseau dynamique d'experts européens sont les fondements d'une politique de prévention efficace. Il est aussi impératif de diffuser, d'utiliser et de relayer les fruits de la recherche dans le secteur de l'élevage.

5.3. Dès que de nouvelles avancées scientifiques sont disponibles, il faut adapter le dispositif communautaire de lutte contre la fièvre aphteuse, surtout quand cela permet d'éviter l'abattage et de privilégier la vaccination.

Bruxelles, le 14 mai 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) JO C 368 du 20.12.1999.