COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune du Conseil sur l'adoption d'un règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux mouvements transfrontières des organismes génétiquement modifiés

2002/0046 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune du Conseil sur l'adoption d'un règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux mouvements transfrontières des organismes génétiquement modifiés

1. PROCÉDURE

Transmission de la proposition au Conseil et au Parlement européen (COM(2002) 85 final - 2002/0046 (COD)) conformément à l'article 175, paragraphe 1, du traité - 18 février 2002

Avis du Comité des régions - 16 mai 2002

Avis du Comité économique et social européen - 17 juillet 2002

Avis du Parlement européen - première lecture - 24 septembre 2002

À la suite de l'avis du Parlement européen et conformément à l'article 250, paragraphe 2, du traité CE, le Conseil a adopté sa position commune à l'unanimité le 4 mars 2003.

2. OBJECTIF DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

L'objectif de la présente proposition consiste à mettre en oeuvre les dispositions applicables du protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques en mettant en place un système commun de notification et d'information concernant les exportations d'organismes génétiquement modifiés (OGM) vers les pays tiers. Ce système contribuera à assurer un niveau adéquat de protection pour le transfert, la manipulation et l'utilisation sans danger des OGM pouvant avoir des effets défavorables sur la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique, compte tenu également des risques pour la santé humaine et dans l'optique particulière des mouvements transfrontaliers.

3. OBSERVATIONS DE LA COMMISSION CONCERNANT LA POSITION COMMUNE

3.1. Observations générales

Globalement, la position commune conserve la structure de la proposition initiale de la Commission. Elle en élargit toutefois le champ d'application et renforce considérablement les obligations imposées aux exportateurs communautaires et ce, dans des proportions qui excèdent les exigences du protocole sur la prévention des risques biotechnologiques. La Commission n'a pas été en mesure d'approuver la position commune, qui a été adoptée à l'unanimité. Elle a donc fait une déclaration au procès-verbal de la réunion du Conseil «Environnement» (voir l'annexe I).

3.2. Amendements du Parlement européen en première lecture

Lors de la séance plénière du 24 septembre 2002, le Parlement européen a adopté 45 amendements. Au total, 31 de ces amendements ont été repris dans la position commune dans leur intégralité, en partie ou dans leur principe (amendements 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 18, 21, 23, 24, 25, 28, 29, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 43, 46, 51, 56 et 59).

Les 14 amendements restants (amendements 9, 15, 16, 17, 27, 30, 31, 32, 44, 45, 47, 50, 53 et 60) n'ont pas été retenus, selon le cas, pour des raisons de cohérence juridique et de technique législative, de clarté dans la terminologie technique ou de faisabilité pratique, ou dans le souci de ne pas imposer de surcharge bureaucratique aux opérateurs et aux pouvoirs publics.

3.2.1. Amendements du Parlement acceptés par la Commission dans sa proposition modifiée et intégrés dans la position commune

L'amendement 2 reconnaît le droit du citoyen au libre choix en matière d'OGM. Ajouté, dans son principe, dans le 4e considérant.

Les amendements 6, 8, 11, 12, 13, 28, 40, 43 et 56 améliorent la qualité rédactionnelle de la proposition. Ils ont été introduits, dans leur intégralité ou dans leur principe, dans les parties correspondantes du texte de la position commune, à savoir : considérant 10, considérant 17, article 8, paragraphe 1, article 3, paragraphe 6, article 3, paragraphe 7, article 9, paragraphe 1, article 14, paragraphe 2, point b), article 15, paragraphe 2, point g), et article 8, paragraphe 1.

L'amendement 10 remanie la formulation de la dérogation concernant les OGM qui sont des médicaments à usage humain. Intégré, dans son principe, dans l'article 2, paragraphe 2, de la position commune.

L'amendement 14 supprime la définition du «notifiant» à l'article 3, paragraphe 11, de la proposition. Cet amendement a été pris en compte dans la position commune et a donné lieu à la suppression de l'article 3, paragraphe 11, de la proposition initiale.

L'amendement 18 a pour objet de définir la notion de «mouvement transfrontière». Intégré, dans son principe, dans l'article 3, paragraphe 14, de la position commune.

La première partie de l'amendement 23, qui supprime la référence au «notifiant», a été intégrée dans l'article 6 de la position commune. La deuxième partie de l'amendement 23 n'a pas été retenue.

Les amendements 24 et 25 sont inspirés des dispositions de l'article 21 du protocole de Cartagena, qui concerne les informations confidentielles. Intégrés, dans leur principe, dans l'article 16 de la position commune.

Les amendements 34, 35 et 36 complètent les exigences d'identification de la proposition. Intégrés, dans leur principe, dans les dispositions de l'article 12 de la position commune.

L'amendement 37 assure la transposition de l'article 11, paragraphe 4, du protocole sur la prévention des risques biotechnologiques. Intégré, dans son principe, dans les dispositions du nouvel article 10, paragraphe 1, de la position commune.

L'amendement 46 adapte les échéances fixées en matière de suivi et d'établissement de rapports, de manière à les aligner sur les dispositions de la directive 2001/18/CE relative à la dissémination volontaire d'OGM dans l'environnement [1]. Intégré, dans son principe, dans l'article 19, paragraphe 1, de la position commune.

[1] JO L 106 du 17.4.2001, p. 1-39

L'amendement 51 exclut de la procédure d'accord préalable en connaissance de cause les OGM destinés à une utilisation confinée et les OGM en transit. Il a été intégré, dans son principe, dans les dispositions de l'article 11, paragraphe 1, de la position commune, relatif à l'utilisation confinée, et de l'article 13, relatif au transit.

3.2.2. Amendements du Parlement acceptés par la Commission dans sa proposition modifiée et non repris dans la position commune

Amendement 15: la Commission pouvait accepter, dans le principe, de modifier la définition de la notion d'«exportateur» figurant dans la proposition initiale, à condition qu'elle soit remplacée par un renvoi aux dispositions pertinentes du code des douanes de la Communauté. Le Conseil a préféré s'en tenir à une version légèrement remaniée de la proposition initiale de la Commission. La Commission peut souscrire à la formulation de la position commune, étant donné sa cohérence avec le code des douanes.

Amendement 50: la Commission déplore que le Conseil n'ait pas retenu cet amendement, qui excluait clairement une nouvelle notification en cas de mouvement ultérieur d'un OGM ayant déjà été autorisé dans un pays donné.

3.2.3. Principales divergences entre la proposition modifiée et la position commune du Conseil

L'amendement 21 concerne la procédure à suivre en cas de non-décision de la partie importatrice après avoir reçu notification d'un OGM. La Commission pouvait souscrire à l'amendement dans son intégralité, sauf en ce qui concerne la quatrième phrase. Elle estimait, en effet, que l'obligation d'obtenir le consentement exprès de la partie importatrice avant un mouvement transfrontière allait au-delà des dispositions du protocole et préjugeait de l'issue des futures discussions et procédures internationales. Le Conseil n'a pas suivi la Commission et a décidé à l'unanimité de reprendre, dans son principe, la totalité de l'amendement 21, qui se trouve à présent dans l'article 5 de la position commune. La Commission a émis une réserve sur ce point et a fait une déclaration au procès-verbal du Conseil «Environnement» du 17 octobre 2002 (voir l'annexe I).

L'amendement 29 instaure, pour les OGM destinés à être utilisés directement pour l'alimentation humaine ou animale ou à être transformés, des procédures qui ne correspondent pas exactement aux dispositions de l'article 11 du protocole de Cartagena, mais, plus important encore, en limitant les exportations communautaires aux OGM qui ont été autorisés dans l'UE en vue de leur utilisation directe pour l'alimentation humaine ou animale ou pour la transformation, il va à l'encontre de l'article 12 du règlement 178/2002/CE établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire. Pour ces motifs, la Commission n'était pas en mesure d'accepter cet amendement. Le Conseil n'a cependant pas suivi la Commission et a décidé à l'unanimité de reprendre, dans son principe, l'amendement 29, qui se trouve à présent intégré dans l'article 10 de la position commune. La Commission a émis une réserve sur ce point au Conseil «Environnement» du 17 octobre 2002.

Les amendements 38 et 59 imposent aux États membres de prendre les mesures appropriées pour empêcher les mouvements transfrontières non intentionnels d'organismes vivants modifiés. La Commission est d'avis que la notion de mouvements transfrontières non intentionnels recouvre essentiellement les accidents. Cet aspect est déjà régi à suffisance par la législation communautaire, à savoir par la directive 2001/18/CE. Le Conseil n'a pas suivi la Commission et a décidé à l'unanimité d'intégrer les amendements 38 et 59 dans l'article 14, paragraphe 1, de la position commune. La Commission a fait une déclaration au procès-verbal de la réunion du Conseil «Environnement» (voir l'annexe I).

3.3. Nouvelles dispositions introduites par le Conseil et position de la Commission

Outre les changements visés plus haut, le Conseil a également apporté plusieurs autres modifications, qui tendent essentiellement à réorganiser le texte en fonction de la structure du protocole. Elles sont souvent relativement mineures. La Commission peut approuver dans le principe les modifications énumérées ci-dessous, moyennant reformulation.

Titre: dans la version anglaise du titre, «transboundary movement» est remplacé par «transboundary movements».

Considérants de la position commune

Le considérant 1 comprend une référence nouvelle à la décision, prise par la Communauté le 25 juin 2002, de conclure le protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques.

Au considérant 3, la mention d'une dernière modification de la directive 2001/18/CE par le futur règlement relatif à la traçabilité et à l'étiquetage des organismes génétiquement modifiés a été supprimée. Cette modification fait écho à l'amendement 1 du Parlement européen.

Le considérant 6 comprend une précision sur la portée de la procédure de notification, qui concerne uniquement les OGM destinés à être volontairement disséminés dans l'environnement.

Considérants 7 et 12: simplification de la formulation. La référence au «notifiant» est notamment supprimée, conformément à l'amendement 4 du Parlement européen.

Un nouveau considérant 8 a été ajouté, qui impose le consentement exprès de la partie ou non-partie importatrice avant le premier mouvement transfrontière d'un OGM destiné à être volontairement disséminé dans l'environnement. Cette modification s'inscrit dans le droit fil des dispositions correspondantes de l'article 5, paragraphe 1, de la position commune, au sujet desquelles la Commission a fait une déclaration au Conseil «Environnement» (voir l'annexe I). La Commission émet une réserve.

Un nouveau considérant 9 confère une reconnaissance politique à l'importance du renforcement des capacités, conformément à l'amendement 5 du Parlement européen.

Considérant 14: suppression du renvoi à la proposition de règlement relatif à la traçabilité et à l'étiquetage des OGM, remplacé par une référence plus générale à la législation communautaire régissant la traçabilité, l'étiquetage et l'identification des OGM.

Un nouveau considérant 15 confère une reconnaissance politique à la nécessité d'élaborer des règles et des procédures internationales concernant les régimes de responsabilité et de réparation en cas de dommages résultant de mouvements transfrontières d'OGM, conformément à l'amendement 7 du Parlement européen.

Un nouveau considérant 16 a été ajouté, qui confère une reconnaissance politique aux travaux en cours à l'échelon international pour mettre au point les documents d'accompagnement des OGM.

Considérant 17: ajout d'une mention prévoyant la consultation des États touchés ou susceptibles de l'être en cas de mouvement transfrontière non intentionnel, conformément aux dispositions de l'article 14, paragraphe 2, point b), de la position commune.

Considérant 18: suppression de la mention «régulièrement».

Un nouveau considérant 20 introduit une référence supplémentaire au principe de précaution. Il intègre, dans son principe, l'amendement 3 du Parlement européen.

Articles de la position commune

Article premier (Objectif)

- Introduction d'un renvoi à la directive 2001/18/CE et à la mise en oeuvre du protocole de Cartagena dans l'objectif de la proposition. La Commission estime que l'articulation juridique/politique avec le protocole et la directive 2001/18/CE s'exprime dans les considérants. Quant au dispositif, il doit en principe se concentrer uniquement sur les objectifs concrets des propositions, notamment les droits et obligations qui s'ensuivent pour les opérateurs et les administrations publiques.

- Remplacement du terme «exportations» par «mouvements transfrontières» dans l'objectif de la proposition et dans l'ensemble du texte. La Commission a toujours déclaré préférer la définition tirée du code des douanes de la Communauté (c'est-à-dire le terme «exportations»).

Article 2 (Champ d'application)

- Remplacement du terme «exportations» par «mouvements transfrontières» (voir les observations de la Commission à propos de l'article 1er ci-dessus).

Article 3 (Définitions)

- Ajout de la mention «de manière appropriée» pour qualifier l'application de mesures de confinement aux OGM autres que les micro-organismes (article 3, paragraphe 5, point b)).

- Suppression de la définition de la notion de «produit», qui n'était guère utilisée dans la proposition (ancien article 3, paragraphe 6, de la proposition initiale).

- Clarification de la définition de «notification» par l'ajout d'une mention relative au rôle de l'«exportateur» et aux «non-parties» (article 3, paragraphe 8).

- Remplacement du terme «produits» par «OGM» dans la définition d'«exportation» (article 3, paragraphe 10).

- Remplacement du terme «produits» par «OGM» dans la définition d'«importation» (article 3, paragraphe 11) et clarification de la portée du terme (introduction d'un OGM sur le territoire douanier d'un pays tiers).

- Remplacement du terme «produit» par «OGM» dans la définition d'«exportateur» (article 3, paragraphe 12) et clarification du rôle de l'exportateur à l'égard de la notification.

- Ajout d'une nouvelle définition d'«importateur» (article 3, paragraphe 13).

- Modification des définitions de «partie» et «non-partie» à l'article 3, paragraphes 15 et 16.

- Clarification de la définition d'«autorité compétente» de manière à prendre en compte la situation des non-parties (article 3, paragraphe 19).

Article 4 (Notification aux parties ou non-parties importatrices)

- Suppression du terme «nationale» qualifiant l'autorité compétente.

- Introduction de la notion d'«usage spécifié conformément à l'annexe I, point i)» pour les OGM soumis à la procédure d'accord préalable en connaissance de cause. La Commission estime que les usages en question sont déjà compris dans la notification (annexe I de la position commune). Par conséquent, cet ajout ne présente qu'un intérêt limité.

- L'article 4, paragraphe 2 de la proposition initiale, a été déplacé dans le nouvel article 8 («Exceptions au chapitre II, partie 1»).

Article 5 (Non-décision)

- Introduction d'une obligation imposant aux exportateurs de ne procéder au premier mouvement transfrontière intentionnel d'un OGM destiné à être disséminé volontairement que si les procédures fixées par la partie importatrice conformément aux articles 9 et 10 du protocole ou, le cas échéant, les procédures équivalentes requises par une non-partie importatrice ont été respectées. La Commission émet une réserve, dans la mesure où elle préférait une solution plus proche de la formulation des articles 9 et 10 du protocole de Cartagena.

- Introduction d'une référence à des procédures simplifiées ou à des procédures fixées par des accords ou arrangements bilatéraux, régionaux ou multilatéraux.

- Introduction d'une référence aux procédures et mécanismes à convenir à l'échelon international pour faciliter la prise de décision et promouvoir le respect des dispositions du protocole.

Article 6 (Information de la partie exportatrice)

- Introduction d'un délai de cinq ans pour la conservation des informations liées à une notification.

- Ajout des décisions des parties ou non-parties dans la liste des documents soumis aux dispositions de l'article 6.

Article 7 (Révision des décisions)

- Nouvel article fondé sur l'article 12 du protocole de Cartagena.

Article 8 (Exceptions au chapitre II, partie 1)

- Nouvel article regroupant les dérogations à la procédure d'accord préalable en connaissance de cause qui figuraient précédemment aux articles 2 et 4 de la proposition initiale.

- Ajout de nouvelles dérogations en cas de recours à des procédures simplifiées, au sens de l'article 13, paragraphe 1, point b), du protocole, et de mouvements d'OGM entre des parties ayant conclu des accords ou arrangements bilatéraux, régionaux ou multilatéraux particuliers, au sens de l'article 14, paragraphe 3, du protocole.

Article 9 (Information du CEPRB)

- Nouveau titre, plus proche de la formulation du protocole: «Information du CEPRB» au lieu de «Notification au CEPRB».

- Nouvelle répartition des compétences entre la Communauté et les instances nationales en ce qui concerne la communication d'informations au CEPRB en fonction de l'instance qui a pris la décision soumise à l'obligation d'information. Strictement parlant, et selon les règles du droit communautaire, les questions ayant trait à l'octroi des autorisations en matière d'OGM relèvent de la compétence communautaire. Même s'il appartient aux États membres de lancer les procédures d'autorisation, ils le font dans le cadre défini par le droit communautaire.

- Limitation de la dérogation prévue pour les décisions concernant les essais en plein champ. Seuls en bénéficient les OGM qui ont fait l'objet d'une autorisation au titre de la partie B de la directive 2001/18/CE et qui ne sont pas destinés à être utilisés directement comme denrées alimentaires ou aliments pour animaux, ou à être transformés, dans un pays tiers sans décision ultérieure. Il s'agit d'une nouvelle restriction qui n'est pas prévue par le protocole.

Article 10 (Décisions nationales des parties et des non-parties concernant l'importation)

- Nouvel article établissant des procédures d'exportation pour les OGM destinés à être utilisés directement comme denrées alimentaires ou aliments pour animaux, ou a être transformés. Ce nouvel article prend partiellement en compte, dans leur principe, les amendements 29 et 37 du Parlement européen (voir les observations formulées aux points 3.2.3 (amendement 29) et 3.2.1 (amendement 37) ci-dessus). La Commission émet une réserve, dans la mesure où elle préférait une solution plus proche de l'article 11 du protocole de Cartagena et de l'article 12 du règlement 178/2002/CE établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire [2].

[2] JO L 31 du 1.02.2002, p. 1-24

Article 11 (OGM destinés à une utilisation confinée)

- Nouvel article mettant en oeuvre les dispositions de l'article 6, paragraphe 2, du protocole de Cartagena. Cet article exclut, dans certaines circonstances, de l'application de la procédure d'accord préalable en connaissance de cause les OGM destinés à une utilisation confinée. Il reconnaît également le droit des parties à réglementer l'importation des OGM destinés à une utilisation confinée sur leur territoire.

Article 12 (Identification et documents d'accompagnement)

- L'article 12, paragraphe 1, applicable à tous les OGM, est une version remaniée de la proposition initiale de la Commission en fonction de l'évolution récente des travaux concernant la proposition relative à l'étiquetage et à la traçabilité.

- L'article 12, paragraphe 2, s'applique aux OGM destinés à être utilisés directement pour l'alimentation humaine ou animale ou à être transformés. Il met en oeuvre les dispositions de l'article 18, paragraphe 2, point a), du protocole de Cartagena. Dans son dernier alinéa, il prévoit une dérogation pour les mélanges d'OGM, conformément au protocole de Cartagena et sans préjudice de la législation communautaire actuelle et future en matière d'étiquetage et de traçabilité des OGM. Cet alinéa est le fruit d'un compromis qui s'est dégagé lors du Conseil «Environnement» et auquel la Commission a souscrit.

- Les paragraphes 3 et 4 de l'article 12 mettent respectivement en oeuvre les dispositions des points b) (OGM destinés à une utilisation confinée) et c) (OGM destinés à être introduits intentionnellement dans l'environnement) de l'article 18, paragraphe 2, du protocole de Cartagena.

Article 13 (Transit)

- Nouvel article qui prend en compte les dispositions de la proposition initiale de la Commission (ancien article 7 de la proposition initiale), mais étend l'obligation de notification, dans certaines circonstances, à l'ensemble des OGM (et pas uniquement aux OGM destinés à être disséminés volontairement dans l'environnement).

Article 15 (Participation à la procédure internationale d'échange d'information)

- Nouvelle répartition des compétences entre la Communauté et les instances nationales en ce qui concerne la communication d'informations au CEPRB en fonction de l'instance qui a pris la décision soumise à l'obligation d'information.

- Nouvelles obligations de communiquer des informations détaillées sur les décisions relatives aux OGM relevant de la partie B de la directive 2001/18/CE ou des classes de risque 3 ou 4 en ce qui concerne les utilisations confinées (article 15, paragraphe 1, point e)).

- Nouvelle obligation d'information sur les mesures de sauvegarde prises par un État membre conformément à l'article 23 de la directive 2001/18/CE ou sur les mesures d'urgence prises par un État membre conformément à l'article 35 de la proposition de règlement concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés (COM/2001/0425 final) [3].

[3] JO C 304 E du 30.10.2001, p. 221-240

Article 17 (Autorités compétentes et correspondants)

- Possibilité nouvelle donnée à la Commission d'identifier, le cas échéant, toute autorité communautaire compétente.

- Nouvelle répartition des compétences entre la Communauté et les instances nationales en ce qui concerne la désignation des autorités compétentes et des correspondants.

Article 20 (Entrée en vigueur)

- Ajout d'une nouvelle condition à l'entrée en vigueur du règlement dans l'hypothèse où la Communauté a déjà déposé son instrument de ratification.

4. CONCLUSION

Malgré une amélioration importante de la proposition initiale sur un grand nombre de points, certains changements introduits par le Conseil, notamment en ce qui concerne les questions du consentement exprès et des exportations de produits génétiquement modifiés, nuisent résolument à la cohérence de la proposition avec d'autres actes législatifs communautaires. De plus, ces changements risquent également de provoquer des problèmes de mise en oeuvre de la proposition dans la pratique, en particulier sur le plan du commerce international. Par conséquent, la Commission n'est pas en mesure d'approuver la position commune adoptée le 4 mars 2003.

5. DÉCLARATIONS DE LA COMMISSION

Voir l'annexe I.

ANNEXE I Déclaration de la Commission

La Commission prend acte qu'il y a unanimité au Conseil pour imposer aux exportateurs de la Communauté l'obligation d'obtenir le consentement exprès de la partie importatrice avant de procéder au premier mouvement transfrontière intentionnel d'un OGM destiné à être volontairement disséminé dans l'environnement (article 5, paragraphe 1).

La Commission estime que le compromis du Conseil va au-delà des termes stricts du protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques et risque d'entraver inutilement les exportations de ces OGM de la Communauté vers les pays tiers, dans la mesure où ils ont déjà fait l'objet d'une autorisation de dissémination au titre de la partie B ou C, en imposant une surcharge bureaucratique qui n'est pas nécessairement proportionnée aux objectifs à atteindre.

La Commission prend également acte de l'unanimité du Conseil en faveur de l'ajout d'un nouvel article 14, paragraphe 1 [4], imposant aux États membres l'obligation de prendre des mesures appropriées pour empêcher les mouvements transfrontières non intentionnels d'OGM. La Commission souligne l'incohérence de cette disposition avec les mesures d'évaluation et de gestion des risques prévues par la directive 2001/18/CE relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et par la directive 90/219/CEE relative à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés, telle qu'elle a été modifiée en dernier lieu par la directive 98/81/CE, étant donné que ces mesures garantissent la sécurité pour la santé humaine et l'environnement des OGM disséminés dans l'environnement.

[4] Référence adaptée à la version finale de la position commune