Avis du Comité économique et social sur:

- la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux conditions de détachement des travailleurs salariés ressortissants d'un État tiers dans le cadre d'une prestation de services transfrontaliers" et

- la "Proposition de directive du Conseil étendant la libre prestation de services transfrontaliers aux ressortissants d'un État tiers établis à l'intérieur de la Communauté"(1)

(1999/C 209/02)

Le 25 mai 1999, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a émis son avis le 18 mai 1999 (rapporteur: M. Liverani).

Au cours de sa 364e session plénière des 26 et 27 mai 1999 (séance du26 mai), le Comité économique et social a adopté par 70 voix pour et 6 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux conditions de détachement des travailleurs salariés ressortissants d'un État tiers dans le cadre d'une prestation de services transfrontaliers, présentée par la Commission, est fondée sur l'article 57, paragraphe 2, du traité CE, auquel l'article 66 du traité fait expressément référence pour la prestation de services (procédure de codécision). La proposition de directive du Conseil, également présentée par la Commission, étendant la libre prestation de services transfrontaliers aux ressortissants d'un État tiers établis à l'intérieur de la Communauté, est quant à elle fondée sur l'article 59, paragraphe 2, du traité CE (procédure de consultation).

1.2. Ces deux propositions ont pour objet l'introduction d'une "carte de prestation de services-CE", instrument destiné à couvrir la situation de ressortissants d'États tiers légalement présents et admis à exercer une activité salariée ou indépendante dans un État membre qui doivent se déplacer dans un autre État membre à des fins de prestation de services, cette prestation se trouvant entravée en raison de problèmes de visa, de permis de séjour ou de permis de travail. Bien que les propositions à l'examen aient trait à la libre circulation des services, on ne peut ignorer leur portée sociale du point de vue de la libre circulation des travailleurs - même ressortissants de pays tiers -, sur laquelle le Comité s'est récemment prononcé avec un avis sur la "Communication de la Commission sur le plan d'action pour la libre circulation des travailleurs"(2).

1.3. La première proposition de directive concerne les entreprises communautaires prestataires de services transfrontaliers souhaitant détacher leurs salariés ressortissants d'un État tiers. Cette proposition prévoit que le prestataire de services puisse détacher ses travailleurs "à tout moment", moyennant une simple déclaration préalable à adresser aux autorités de l'État membre où aura lieu la prestation. Cette déclaration s'inscrit dans un système précis de garanties assurées par l'État membre d'établissement, grâce à l'introduction d'une "carte de prestation de services-CE", uniforme dans tous les États membres, dont la durée de validité est limitée (12 mois maximum) et qui n'est pas automatiquement renouvelable.

1.4. La deuxième proposition de directive concerne la libre prestation de services des ressortissants de pays tiers établis à l'intérieur de la Communauté comme travailleurs indépendants. L'objectif est d'empêcher qu'un travailleur indépendant ressortissant d'un pays tiers soit contraint, pour pouvoir exercer une prestation de services dans un deuxième État membre, de s'y établir. L'émission d'une "carte de prestation de services-CE" est également prévue à cette fin.

1.5. La "carte de prestation de services-CE" - dont la durée de validité est limitée - est délivrée par l'État membre où le prestataire de services est établi et garantit la régularité de la situation du prestataire ainsi que du travailleur salarié ou indépendant ressortissant d'un pays tiers. Ce dispositif dispense d'une part le prestataire de services de l'obligation d'effectuer de longues démarches administratives auprès de chacun des États membres où il souhaite exercer une prestation et d'autre part démontre qu'un détachement à des fins de prestation de services ne doit en aucun cas être confondu avec le droit à la libre circulation ou à occuper un emploi au sein de la Communauté; de plus, un tel système simplifie les procédures administratives pour l'État membre où s'effectue la prestation. La "carte de prestation de services-CE" garantit que l'État membre où est établi le ressortissant d'un pays tiers réadmettra celui-ci au terme de la prestation.

2. Observations générales

2.1. Le Comité accueille favorablement les propositions de la Commission qui s'appliquent à une forme d'activité économique et professionnelle très largement répandue aujourd'hui et qui n'avait jusque là fait l'objet d'aucune coordination communautaire. Ces propositions viennent très opportunément compléter un cadre législatif comportant d'importantes dispositions législatives communautaires relatives à l'égalité de traitement des ressortissants de pays tiers ainsi qu'à la suppression des entraves à la libre circulation des services, qui fait notamment l'objet de l'initiative à l'examen.

2.2. Parmi ces dispositions, il y a lieu de mentionner la directive 96/71/CE(3) qui impose, s'agissant des conditions de travail des travailleurs salariés détachés dans un autre État membre (notamment les salaires minimum), le respect d'un "noyau dur" de règles minimales impératives en vigueur dans l'État où a lieu la prestation.

2.3. Il convient également de mentionner le règlement (CEE) n° 1408/71(4), qui a été récemment étendu aux ressortissants d'États tiers(5) et sur lequel le Comité a émis un avis favorable(6).

2.4. Le Comité rappelle que l'Union s'est engagée à définir une position commune précisant dans quelle mesure les ressortissants de pays tiers vivant légalement et en permanence sur son territoire devraient bénéficier du même traitement que celui réservé aux citoyens de l'Union(7). Il faut encore souligner que l'extension de la liberté de prestation de services aux travailleurs indépendants ressortissants d'États tiers était déjà prévue par l'article 59, paragraphe 2, du Traité de Rome de 1957, mais n'a jamais été appliquée jusqu'à présent.

2.5. Le fait est en tout cas que les initiatives à l'examen trouvent leur justification première non seulement dans les discriminations subies par les ressortissants de pays tiers, mais aussi et surtout dans les obstacles considérables à la libre circulation des services qui subsistent aujourd'hui. Le Comité en est d'autant plus enclin à partager le point de vue selon lequel les conditions d'une prestation de services ne relèvent pas de la politique d'immigration, principe expressément confirmé dans une récente recommandation(8).

2.6. En effet, la législation actuellement en vigueur dans les différents États membres présente de grandes disparités. Certains États membres considèrent le détachement comme une demande d'accès à un emploi auprès d'un employeur établi sur leur territoire, ce qui ne correspond absolument pas à la situation réelle. D'autres États appliquent une législation moins stricte mais qui impose néanmoins la demande d'un nouveau permis de travail - ou d'un instrument spécifique au détachement - auprès des autorités de la région où a lieu la prestation. Certains États membres exigent que le salarié soit employé auprès du même prestataire depuis au moins un an avant de pouvoir être détaché, disposition qui dans certains cas place l'entreprise établie dans l'Union européenne en net désavantage par rapport à une entreprise établie dans un pays tiers qui n'est pas soumise à la même obligation.

2.7. Les prestataires de services établis dans un autre État membre que celui où la prestation est effectuée souffrent d'un double handicap: premièrement, la durée des procédures administratives nécessaires pour l'obtention, entre autres, d'une autorisation auprès des autorités du pays où a lieu la prestation est de nature à compromettre gravement voire empêcher l'exécution de la prestation par le prestataire de services lorsque le personnel concerné est ressortissant de pays tiers; deuxièmement, les contrôles effectués par l'État membre où a lieu la prestation font double emploi, puisqu'ils s'ajoutent aux contrôles déjà effectués par l'État membre où est établi le prestataire.

2.8. Les mesures prévues par la proposition à l'examen seraient incontestablement dans l'intérêt des administrations nationales, qui en sont aujourd'hui réduites à contrôler la régularité d'une situation dont presque tous les éléments dépendent en fait de l'État membre où le prestataire est établi. Par ailleurs, ces administrations conservent toujours le droit d'effectuer de nouveaux contrôles lorsqu'elles le jugent nécessaire. En revanche, il n'est toujours pas établi clairement si un opérateur ressortissant d'un État tiers, dont les titres professionnels ont été délivrés par un État non-membre de l'UE, a le droit de prester des services dans tous les États membres, dans le cas où au moins un État membre reconnaît ces titres. Il convient donc d'établir précisément les formulations adéquates dans les propositions de directives.

2.9. De plus, l'introduction d'une "carte de prestation de services-CE" dispense les administrations nationales de l'obligation d'exiger un visa d'entrée, à la condition que la carte atteste la régularité de la situation dans l'État membre où le prestataire de services est établi, État qui est en outre tenu de réadmettre à tout moment le ressortissant d'un État tiers auquel a été délivrée la "carte de prestation de services-CE". Afin que cette carte puisse répondre effectivement aux exigences ci-dessus, le CES considère qu'il est indispensable qu'elle ne soit délivrée qu'aux personnes remplissant le critère d'une activité en bonne et due forme au sein de l'entreprise qui les expatrie, selon les modalités établies par la Commission européenne et le Conseil. Le Comité demande que toutes les mesures utiles soient prises pour empêcher la falsification de cette carte à des fins illicites, grâce à un échange d'informations efficace et rapide entre les administrations et à l'utilisation de technologies appropriées pour la production de ce document.

2.10. L'introduction d'une "carte de prestation de services-CE" pour les travailleurs indépendants ressortissants de pays tiers établis dans l'Union européenne serait tout aussi avantageuse pour les entreprises européennes. Grâce à une telle mesure en effet, le marché de référence pour la recherche d'opérateurs - souvent des personnes physiques - auxquels confier un marché de sous-traitance serait étendu à toute la Communauté. Au vu de la proposition de directive relative aux travailleurs salariés ressortissants d'un État tiers, il semble impossible de ne pas accorder une même liberté de prestation de services aux travailleurs indépendants sans générer de discriminations et de distorsions au sein du marché intérieur. Il n'est pas justifiable qu'un travailleur indépendant ressortissant d'un État tiers doive fonder une société dans un État membre pour pouvoir bénéficier de la libre prestation de services.

2.11. Le CES fait cependant remarquer qu'il convient d'examiner spécifiquement la question de la mise en oeuvre des propositions de directive dans la perspective de l'élargissement de l'UE, notamment du point de vue des délais de transition. C'est pourquoi le CES invite la Commission à examiner les effets de ses propositions de directive sur le marché du travail communautaire.

3. Conclusions

3.1. Le Comité souligne que les propositions à l'examen ont le mérite d'anticiper par leur esprit sur les modifications introduites par le Traité d'Amsterdam. En effet, le Traité d'Amsterdam, entré en vigueur le 1er mai 1999, ajoute un chapitre consacré aux visas, au droit d'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à un espace de liberté, de sécurité et de justice. Le statut d'un ressortissant d'État tiers légalement admis en tant que tel dans un État membre sera dès lors pris en compte dans l'acquis communautaire futur, en particulier dans le cadre des mesures prévues dans l'article 63, paragraphe 4, du nouveau Traité CE.

3.2. Toutefois, dans le cadre de la libre circulation des services, les ressortissants d'États tiers légalement admis dans un État membre aux fins d'une activité salariée ou non salariée ont déjà un lien avec l'acquis communautaire (comme aussi, par exemple, les membres de la famille des travailleurs communautaires), et ce, avant l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam. Les propositions à l'examen s'inscrivent à cet égard, par leur nature, dans le cadre du Marché unique.

Bruxelles, le 26 mai 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 67 du 10.3.1999, pp. 12-17.

(2) Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission sur le plan d'action pour la libre circulation des travailleurs" (COM(97) 586 final, JO C 235 du 27.7.1998, p. 82).

(3) Directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996, relative au détachement des travailleurs dans le cadre d'une prestation de services (JO L du 21.1.1997, p. 1).

(4) Règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (version consolidée JO L 28 du 30.1.1997).

(5) Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 1408/71 en ce qui concerne son extension aux ressortissants de pays tiers (JO C 6 du 10.1.1998, p. 15).

(6) Avis du CES du 25 mars 1998 (JO C 157 du 25.5.1998, p. 30).

(7) Voir la Communication de la Commission "Vers un espace de liberté, de sécurité et de justice" du 14 juillet 1998, COM(1998) 459 final, p. 6.

(8) Recommandation du Conseil du 27 septembre 1996 sur la lutte contre l'emploi illégal de ressortissants d'États tiers (JO C 304 du 14.10.1996, p. 1, point I. "Champ d'application").