Avis du Comité des régions sur la Communication de la Commission «Politique européenne de voisinage — document d'orientation»

(2005/C 231/08)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

VU la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen «Politique européenne de voisinage — document d'orientation» (COM (2004) 373 final),

VU la décision de la Commission, en date du 13 mai 2004, de le consulter à ce sujet, conformément à l'article 265, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne,

VU la décision de son Bureau du 15 juin 2004 de charger la commission des relations extérieures d'élaborer un avis de prospective en la matière,

VU la communication de la Commission au Conseil sur les propositions de la Commission en faveur de plans d'action dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV) (COM(2004) 795 final),

VU la proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par la Communauté européenne et ses états membres au sein du conseil d'association institué par l'accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs états membres, d'une part, et le Royaume hachémite de Jordanie, d'autre part, en ce qui concerne l'adoption d'une recommandation portant sur la mise en œuvre du plan d'action UE-Jordanie (COM(2004) 796 final),

VU la proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par la Communauté européenne au sein du comité mixte institué par l'accord d'association euro-méditerranéen intérimaire relatif aux échanges et à la coopération en ce qui concerne l'approbation d'une recommandation portant sur la mise en œuvre du plan d'action UE-Autorité palestinienne (COM(2004) 789 final),

VU la proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par la Communauté européenne et ses états membres au sein du conseil d'association institué par l'accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs états membres, d'une part, et la République de Tunisie, d'autre part, en ce qui concerne l'adoption d'une recommandation portant sur la mise en œuvre du plan d'action UE-Tunisie (COM(2004) 792 final),

VU la proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par les Communautés et leurs états membres au sein du conseil de coopération institué par l'accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et leurs états membres, d'une part, et l'Ukraine, d'autre part, en ce qui concerne l'adoption d'une recommandation portant sur la mise en œuvre du plan d'action UE-Ukraine (COM(2004) 791 final),

VU la proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par les Communautés et leurs états membres au sein du conseil d'association institué par l'accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs états membres, d'une part, et l'état d'Israël, d'autre part, en ce qui concerne l'adoption d'une recommandation portant sur la mise en œuvre du plan d'action UE-Israël (COM(2004) 790 final),

VU la proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par les Communautés européennes et leurs états membres au sein du conseil de coopération institué par l'accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et leurs états membres, d'une part, et la République de Moldova, d'autre part, en ce qui concerne l'adoption d'une recommandation portant sur la mise en œuvre du plan d'action UE-Moldova (COM(2004) 787 final),

VU la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen «Construire notre avenir commun — Défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie — 2007-2013» COM(2004) 101 final,

VU la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions générales concernant la création d'un instrument européen de voisinage et de partenariat (COM(2004) 628 final),

VU la communication de la Commission «Jeter les bases d'un nouvel instrument de voisinage» (COM(2003) 393 final),

VU le rapport du Parlement européen sur «L'Europe élargie — Voisinage: un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l'Est et du Sud» (COM(2003) 104 — 2003/2018(INI)),

VU son avis sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen «L'europe élargie — Voisinage: un nouveau cadre pour nos voisins de l'Est et du Sud» (CdR 175/2003) (1),

VU son avis de prospective sur «Le partenariat euro-méditerranéen et les collectivités territoriales: la nécessité d'une coordination et d'un outil spécifique pour la coopération décentralisée» (CdR 327/2003fin (2)),

VU son avis sur «Le gouvernement local et régional en Russie et le développement de la coopération entre l'Union européenne et la Russie» (CdR 105/2004),

VU son avis sur «Le deuxième plan d'action pour la dimension septentrionale (2004-2006)» (CdR 102/2003 fin (3)),

VU son projet d'avis sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen «Construire notre avenir commun — Défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie — 2007-2013», (CdR 162/2004 rév. 3) (rapporteur: M. Albert Bore, conseiller municipal de Birmingham, UK-PSE)

VU son projet d'avis (CdR 336/2004 rév. 1) adopté le 7 février 2005 par la commission des relations extérieures (rapporteur Lord HANNINGFIELD, membre du conseil du comté d'Essex, Royaume-Uni, PPE),

CONSIDÉRANT

qu'il doit accorder aussi un haut degré de priorité au dialogue et à la coopération avec tous les pays qui se situent aux abords des frontières septentrionales, orientales et méridionales de l'UE,

a adopté l'avis suivant lors de sa 59e session plénière des 13 et 14 avril 2005 (séance du 14 avril).

1. Position du Comité des régions

1.1 Observations générales sur la politique européenne de voisinage

LE COMITÉ DES RÉGIONS

accueille favorablement ce document important et indispensable de la Commission européenne, vu la manière dont il offre une possibilité réelle et véritable de définir et d'améliorer les relations entre l'Union européenne et les pays qui sont ses voisins,

reconnaît qu'à la suite du récent élargissement de l'Union européenne et de la modification de ses frontières extérieures qui en est résultée, cette politique représente un pas en avant qui, arrivant en temps opportun et bienvenu, a été conçu pour partager avec les pays limitrophes les avantages de cet élargissement en renforçant la stabilité, la sécurité et le bien-être de tous,

convient que la politique européenne de voisinage offre un moyen de renforcer les relations entre l'Union européenne et les pays limitrophes et d'éviter que de nouveaux clivages n'apparaissent entre eux,

souligne que tout en donnant la possibilité d'améliorer les relations entre l'UE et les pays qui sont ses voisins, la politique européenne de voisinage se distingue du processus d'élargissement lui-même et devrait être considérée dans une telle perspective,

insiste sur l'importance de l'implication des pouvoirs locaux et régionaux dans ce processus et s'inquiète que la politique de voisinage n'en fasse aucune mention significative ni ne leur accorde de rôle précis,

approuve l'idée que la politique européenne de voisinage encouragera les pays limitrophes à participer à diverses activités de l'UE, grâce à une coopération politique plus poussée dans le domaine de la politique, de la sécurité, de l'économie et de la culture,

apprécie à cet égard les récents développements de la situation politique en Ukraine et en Géorgie. Il convient que la politique européenne de voisinage soutienne activement ces pays dans leur marche sur la voie du renforcement de la démocratie et de l'économie de marché,

convient que la politique européenne de voisinage cherche à améliorer les relations commerciales et le développement économique entre l'UE et les pays limitrophes,

reconnaît que la politique européenne de voisinage est importante pour encourager une coopération plus étroite entre les pays qu'elle couvre et l'UE afin de combattre le terrorisme, l'immigration clandestine et la criminalité transfrontalière, comme le trafic de stupéfiants et d'êtres humains,

1.2 La dimension locale et régionale de la politique européenne de voisinage

LE COMITÉ DES RÉGIONS

souligne que dans les pays couverts par la politique européenne de voisinage, les collectivités locales et régionales devraient, dans la mesure du possible, jouer un rôle plus important dans le processus de démocratisation et de décentralisation,

fait remarquer que selon un des grands principes de l'Union, celui de la subsidiarité, qui permet de choisir le niveau d'administration le plus approprié, les collectivités locales et régionales jouent un rôle crucial et irremplaçable dans ce contexte car elles peuvent garantir des rapports durables et bien orientés,

ajoute que dans la pratique, les collectivités locales et régionales offrent aux citoyens, une bonne école d'apprentissage de la démocratie et qu'elles constituent par conséquent des acteurs importants pour en assurer le bon fonctionnement,

fait valoir qu'il importe de développer et de consolider les pouvoirs locaux via une coopération transfrontalière et une exploitation plus poussée des échanges et du savoir commun avec les eurorégions existantes, en tant que moyen de réaliser les objectifs définis dans le plan d'action pour chaque pays,

estime que les collectivités locales et régionales constituent le niveau le plus approprié pour une coopération décentralisée avec les pays partenaires,

rappelle les domaines dans lesquels l'expertise des pouvoirs locaux et régionaux a le plus à offrir à ces pays:

rappelle que les collectivités régionales et locales ont une plage d'activité qui complète la coopération menée au niveau des gouvernements centraux et en excède les limites traditionnelles. Or, c'est à cet échelon que la politique européenne de voisinage proposée par la Commission peut engranger de réels résultats,

1.3 La couverture géographique

LE COMITÉ DES RÉGIONS

constate que les pays inclus dans la politique européenne de voisinage différent quant à leur développement économique, social et politique et, qu'en outre, leurs situations de départ en matière de relations avec l'UE ne sont pas les mêmes,

estime que des institutions régionales et locales fortes, élues par le peuple et devant lui répondre de leurs actes sont nécessaires à une société vraiment démocratique et escompte que l'entrée en vigueur, en 2006, de la réforme du droit fédéral concernant la compétence des pouvoirs régionaux et locaux de Russie représentera une avancée positive au regard des possibilités de coopération entre les collectivités territoriales de ce pays et de l'UE, notamment parce qu'elle précisera la répartition des compétences en matière de coopération transfrontalière,

1.4 Les plans d'action

LE COMITÉ DES RÉGIONS

appuie l'idée d'un plan d'action global défini d'un commun accord par les pays partenaires et l'UE, qu'il considère comme la manière la plus efficace de réaliser les objectifs de la politique européenne de voisinage,

est d'accord pour que les ambitions et la cadence du développement des relations de l'UE avec chaque pays partenaire soient déterminées en fonction du degré d'engagement de l'État concerné en faveur de valeurs communes et de sa capacité à mettre en œuvre les priorités définies dans le plan d'action,

estime qu'il eût été opportun que chaque plan d'action comporte une section spécifiquement consacrée au rôle des collectivités locales et régionales dans les pays partenaires concernés, qui aurait fixé des objectifs clairs en ce qui concerne leur mission tout comme les méthodes qu'ils envisagent afin de leur transférer des attributions et de les renforcer. Ces intentions devraient être communiquées à la Commission afin que la prochaine tranche des plans d'action puisse comporter un volet spécifique à ce sujet,

a la conviction que ses membres ont un rôle important à jouer pour analyser et discuter les moyens financiers mis à disposition de chaque pays partenaire, surtout lorsqu'on lit dans le document d'orientation de la politique européenne de voisinage que «la Commission a proposé que les fonds, existants ou futurs, soient augmentés considérablement dans le cadre des nouvelles perspectives financières, conformément à la priorité accordée par l'UE à la politique européenne de voisinage». Le nouveau mécanisme simplifié de financement, qui devrait être adopté en 2007, donne à cette analyse et à cette discussion un caractère encore plus prioritaire.

1.5. L'instrument européen de voisinage

LE COMITÉ DES RÉGIONS

estime que la Commission doit fournir en priorité de plus amples informations et détails techniques concernant le fonctionnement concret de l'instrument, sa gestion et son mode d'examen.

2. Recommandations du Comité des régions

LE COMITÉ DES RÉGIONS

est d'avis qu'il est possible d'exploiter l'expérience de ses membres pour le développement de la démocratie locale et régionale, qui est indispensable à la stabilité des pays visés,

préconise qu'en vue d'aplanir les difficultés qu'affrontent les collectivités locales et régionales dans les pays repris au titre de la politique européenne de voisinage, le CdR développe des mécanismes adaptés pour encourager le dialogue et les transferts d'information sur un mode direct,

recommande que les pays qui procèdent aux réformes nécessaires pour s'engager sur la voie de la démocratie et d'élections libres et équitables bénéficient de tous les avantages de la politique européenne de voisinage,

suggère à la Commission européenne que, comme pour l'élargissement précédent, ses membres jouent un rôle en pointe dans l'évaluation des progrès des plans d'action, en se concentrant principalement sur les mesures nécessaires pour donner plus de pouvoir aux collectivités locales et régionales et les moderniser,

conseille que la prochaine tranche des plans d'action pour chaque État limitrophe comporte obligatoirement une section qui soit expressément consacrée au rôle des collectivités locales et régionales dans les pays partenaires, fixe des objectifs clairs en ce qui concerne leur mission tout comme les méthodes qu'ils envisagent afin de leur transférer des attributions et de les renforcer et comprenne un calendrier clair et transparent pour la réalisation de cet objectif,

estime que tout plan d'action doit être placé sous le signe de la double appartenance, avec des priorités basées sur des incitations économiques claires et crédibles afin de promouvoir un changement positif et contribuer ainsi à cibler l'assistance technique,

juge qu'il existe un besoin pressant et fondamental d'améliorer et de moderniser le pouvoir local et régional dans certains pays couverts par la politique européenne de voisinage, avec notamment des progrès d'envergure à réaliser en matière d'élections libres et équitables, de valeurs démocratiques et de libertés politiques à l'échelle locale, et recommande qu'en vue de réaliser cet objectif, la Commission lance un programme spécifique, qui ferait partie du plan d'action de chaque pays limitrophe (voir annexe A),

émet la recommandation que dans le cadre de l'instrument européen de voisinage, le nouveau système simplifié de financement qui est proposé, une réflexion sérieuse soit menée sur un outil financier spécifique taillé sur mesure pour la coopération décentralisée et destiné à être utilisé par les collectivités locales et régionales afin de les aider, dans les pays limitrophes, à moderniser et réformer leur fonctionnement,

insiste pour que la Commission européenne lui donne ainsi qu'à ses membres la possibilité de jouer un rôle actif et en pointe dans l'évaluation des nouveaux instruments européens de voisinage et le débat à leur sujet,

propose, en vue de faciliter ce processus, que se tienne en 2006 une conférence dont le but serait de réunir des représentants des pouvoirs locaux et régionaux de tous les États figurant dans la politique européenne de voisinage, avec éventuellement quatre conférences séparées qui traiteraient respectivement de la zone méditerranéenne, de la région de la Baltique, des autres pays de l'Europe de l'Est et du Moyen-Orient.

(1) JO C 23 du 27 janvier 2004, p. 36.

(2) JO C 121 du 30 avril 2004, pp. 18–25.

(3) JO C 23 du 27 janvier 2004, p. 27.

(4) Politique européenne de voisinage – document d'orientation, 12 mai 2004, p. 11.

Annexe

Les collectivités locales et régionales dans les pays couverts par la politique européenne de voisinage

Biélorussie

Le pays est divisé en six régions (oblast) et une commune. La Biélorussie a un système de collectivités territoriales à trois niveaux. On y trouve des conseils (soviet) de région, de district, de ville, de village et de hameau. Les conseils de régions constituent les entités unités les plus haut placées et régissent l'activité des conseils de district, qui à leur tour gèrent ceux des villes, villages et hameaux. Les conseillers sont élus tous les quatre ans. Les conseils coordonnent les fonctions de l'ensemble du système d'autonomie locale, assument les infrastructures publiques, économiques et socio-culturelles qui ressortissent à leurs compétences, s'occupent des ressources naturelles, des biens publics, de la protection de l'environnement, etc. (1)

Moldavie

La scène politique moldave est dominée par les tensions entre le gouvernement central et les séparatistes dans les régions de Transnistrie et de Gagaouzie. Les antagonismes ethniques, sociaux, économiques et culturels entre Moldaves, Russes, Ukrainiens et Gagaouzes ont culminé en 1990, lorsque le moldave a été proclamé langue nationale. Les deux régions ont alors déclaré ne pas faire partie de la Moldavie. Un statut constitutionnel spécial a été accordé à la Gagaouzie et son octroi a mis fin au gros affrontement entre les séparatistes et le gouvernement central. Les négociations menées sous l'égide de la Russie, de l'OSCE et de l'Ukraine n'ont pas débouché sur la résolution du conflit entre la Transnistrie et la Moldavie

Les dernières élections locales et régionales ont eu lieu en mai et novembre 2003 et ont été jugées conformes aux normes internationales de base.

En mars 2003, la législation en est revenue, à la période soviétique en ce qui concerne l'organisation des collectivités locales. Le pays est aujourd'hui divisé en 33 districts (rayon), qui remplacent les douze entités départementales, lesquelles, plus précisément, se décomposaient en neuf départements (judet), une ville, un territoire autonome et une unité territoriale. La réorganisation a été proposée dans le manifeste publié par le Parti communiste pour les élections de 2001, qui ont abouti à son retour au pouvoir. Elle est calquée sur sa propre structuration régionale. Bon nombre de personnes lui ont reproché d'avoir remanié les collectivités territoriales dans le but de consolider sa position de parti majoritaire de gouvernement et de bénéficier d'un avantage dans les élections des pouvoirs locaux (2).

Ukraine

L'Ukraine est divisée en 24 régions (oblast), une république autonome et deux villes à statut de région. Ces divisions anachroniques constituent des vestiges de l'ère soviétique. Les régions sont subdivisées en districts (raion), gouvernés par des conseils (rada), dont les membres sont choisis lors d'élections de district pour un mandat unique. Ces scrutins sont généralement inéquitables, car les dirigeants des administrations des districts et régions, nommés par le Président, interfèrent souvent dans le cours des élections locales. Les partis de l'opposition ont «demandé l'instauration d'un système proportionnel pour ces élections de région et de district, afin d'éviter la tutelle d'une bureaucratie prétendument “non partisane”» (3).

Les scrutins régionaux qui se sont déroulés depuis les élections parlementaires de 2002 n'ont pas satisfait aux critères internationaux mais une progression est sensible. C'est ainsi que «lors des élections au poste de maire de Moukatcheve en avril 2004, les représentants de l'OSCE ont relevé, par exemple, une attaque de bureau de vote, des intimidations et des violences physiques, qui ont entraîné l'hospitalisation d'un observateur. Il a également été fait état d'autres problèmes comme le vol de bulletins de vote et le résultat des élections largement considéré comme frauduleux (4).» On a noté un progrès en ce qui concerne les élections locales à Odessa et Poltava en mai et juin 2004, malgré des problèmes d'inscription d'électeurs. Il est clair que les pouvoirs locaux ne sont pas totalement démocratiques.

Russie

La Russie est divisée en 49 régions (oblast), 21 républiques, 10 districts autonomes (okroug), 6 territoires (kraïs), deux villes fédérales et une région autonome, ou encore en 89 «sujets», 21 unités administratives nationales (républiques nationales), 66 unités territoriales et deux villes fédérales (5). Les pouvoirs locaux au sein de la Fédération de Russie ont encore du mal à gérer la question de la décentralisation après la dissolution de l'Union soviétique. Du fait du passage à un État fédéral, de nombreuses républiques nationales ont pris plus de pouvoir que d'autres unités fédérales. Leur législation, par exemple contredit souvent celle de la Fédération.

En 2000, le Président Poutine a lancé un programme de réformes pour résoudre les problèmes d'efficacité dans l'organisation des pouvoirs locaux. Dans ce dispositif, la Russie est divisée en sept grandes régions majeures, qui rassemblent les différentes unités fédérales. Dans chacune de ces dernières a été instauré un poste de représentant exécutif du Président de la Fédération de Russie. Le but premier de toute cette initiative est d'améliorer l'efficacité de l'administration et de la gouvernance publiques et de transformer les pouvoirs locaux en «acteurs majeurs pour assurer l'émergence de la société civile et une administration responsable (6)».

À la suite de l'attaque terroriste menée à Beslan, en septembre 2004, le Président Poutine a annoncé une réforme radicale en ce qui concerne l'élection des 89 gouverneurs régionaux du pays. Ils ne seront désormais plus élus directement mais nommés par le Président, avant de recevoir l'investiture des assemblées législatives régionales. Le projet a été approuvé par la Douma en octobre 2004.

Algérie

L'Algérie est divisée en 48 wilayas (provinces), dotées chacune d'un conseil régional élu qui en constitue l'instance dirigeante principale. Les dernières élections municipales ont eu lieu en octobre 2002. Le taux de participation aux élections tourne généralement autour de 50 % et est affecté par les nombreux conflits entre le gouvernement central et les insurgés berbères (7). On constate un déficit d'autonomie locale; les gouverneurs dépendent directement du ministère de l'intérieur. La décentralisation a été effectivement mise en place à l'échelle des wilayas pour ce qui est de la gestion des infrastructures et des services locaux (8).

égypte

L'Égypte est divisée en 26 gouvernorats (mouhafazat, au singulier mouhafazah). Le gouvernement central exerce une grande influence sur les instances dirigeantes, à cause d'un système de nominations politiques procédant du sommet de l'État. «À chaque niveau, on trouve une structure dirigeante qui réunit des assemblées représentatives et des organes exécutifs désignés par le gouvernement et présidés respectivement par des gouverneurs, des administrateurs de districts et des maires (9)». Les pouvoirs locaux s'avèrent inefficaces pour assurer les services administratifs.

La décentralisation a pris de l'ampleur sous le Président Sadate. Les collectivités locales ont obtenu le pouvoir de lever des impôts mais ont été contraintes d'engager de grosses dépenses pour des projets gouvernementaux et se sont souvent retrouvées endettées. Elles ont également été incitées à s'associer avec des sociétés privées, renforçant ainsi les liens entre le gouvernement central et les membres de l'élite ou les Égyptiens riches. Sous la présidence de M. Moubarak, le processus de décentralisation s'est poursuivi, si bien que les collectivités locales relaient désormais davantage les préoccupations locales et reflètent moins les politiques centrales. Les pouvoirs locaux servent également de moyens de contrôle. «Dans le district, la brigade de police et les notables se font contrepoids et les mécanismes du pouvoir local (maire et conseil) les intègrent dans le régime (10).»

Israël

Israël est divisé en six districts (mehoz, au pluriel: mehozot). Ils sont subdivisés en quatorze sous-districts et ont à leur tête un commissaire de district, nommé par le Premier ministre. Les commissaires de district sont chargés de superviser les politiques des conseils de district et d'appliquer la législation nationale sur leur territoire. Les membres des conseils municipaux et locaux sont élus à la proportionnelle sur des listes de partis; dans certaines communes, le maire est élu directement. Les collectivités locales sont chargées de gérer les biens publics et de lever les impôts locaux (11).

Jordanie

La situation de l'autonomie locale en Jordanie traduit la concentration du pouvoir entre les mains du roi et de son gouvernement. Le pays est divisé en douze gouvernorats, dirigé chacun par un commissaire nommé. Ils se subdivisent en sous-régions administratives, lesquelles comportent des agglomérations, des villes et des villages. Les communes les plus importantes ont un conseil local et un maire qui sont élus. Les organes des districts constituent en substance des courroies de transmission pour la politique et la législation du gouvernement central. Les pouvoirs municipaux et régionaux dépendent de ce dernier pour l'octroi de ressources et la gestion de l'infrastructure et des services publics, de sorte qu'e leur capacité limitée à faire face aux problèmes locaux est restreinte (12). Du fait de l'urbanisation rapide, une pression s'exerce sur les pouvoirs locaux et les communes pour qu'ils fournissent des services appropriés. La récente décentralisation a principalement a consisté principalement à privatiser des entreprises publiques (13).

Liban

Les pouvoirs locaux du Liban traversent actuellement une période d'incertitude, le gouvernement central s'efforçant de reconstruire le pays après seize années de guerre civile. Durant celles-ci, les autorités nationales, soucieuses de garder le contrôle de la situation, avaient mis la main sur les collectivités locales. Le débat sur le choix entre un gouvernement central fort et un État décentralisé va affecter le développement des pouvoirs locaux dans les années à venir (14). L'ingérence permanente de la Syrie dans les affaires du Liban a renforcé le pouvoir central. Dans la pratique, la décentralisation n'est guère promue par le gouvernement, en raison de l'instabilité politique du pays (15).

Le Liban est divisé en six gouvernorats qui sont eux-mêmes subdivisés en districts, puis en communes. En 1998 se sont tenues les premières élections locales à avoir été organisées depuis 35 ans. «Le taux de participation a été élevé, atteignant en moyenne des valeurs entre 60 et 70 %. À Beyrouth, les électeurs n'ont été que 30 % à voter, estimant, semble-t-il, que le résultat était couru d'avance. Les cas de fraude ou de violence avérés ont été rares. Les élections marquent une étape supplémentaire dans la reconstruction du pays au terme du conflit qui l'a marqué (16)». Les pouvoirs locaux dépendant du gouvernement central pour l'attribution de leurs moyens financiers, leur aptitude à affronter les problèmes locaux est limité.

Libye

Historiquement, la Libye se compose de régions séparées qui, sous le règne du roi Idriss, ont été regroupées en fédération, laquelle a été remplacée par un système centralisé en 1963. Les dix gouvernorats constituaient en pratique un prolongement du gouvernement central. Après la révolution menée par Kadhafi en 1969, les entités locales ont été à nouveau renforcées pour permettre au gouvernement central d'exercer une surveillance accrue. «Pour l'essentiel, les pouvoirs subnationaux ont continué à fonctionner à la manière d'un système hiérarchique de liens administratifs avec le gouvernement central plutôt que comme instrument de représentation ou de participation populaires (17)». Selon le Vademecum mondial de la CIA, l'administration locale actuelle est constituée de 25 communes (qui pourraient avoir été remplacées par 13 régions) .

Le processus de décentralisation se heurte à de nombreux obstacles. Les exportations de pétrole ont un poids prépondérant dans l'économie de la Libye et leurs revenus contribuent à renflouer le gouvernement. «Le caractère hautement centralisé de la redistribution de la rente pétrolière en Libye a sapé les efforts de mise en œuvre d'une décentralisation (18).» Bien que la législation libyenne confie aux pouvoirs locaux la responsabilité de l'enseignement, de l'industrie et des collectivités, c'est le gouvernement central qui, dans les faits, dicte les politiques locales. «Législativement parlant, la Libye possède l'un des systèmes politiques les plus décentralisés du monde arabe. Les pouvoirs des institutions locales s'étendent à l'enseignement, à l'industrie et aux collectivités mais en réalité, c'est le pouvoir central qui détermine les capacités d'action de ces institutions. La société civile et toutes les organisations non gouvernementales font l'objet d'une répression énergique, d'où la faiblesse de l'engagement politique procédant de la base vers le sommet. De nombreuses personnalités de l'élite susceptibles d'occuper des fonctions dirigeantes au niveau local résident à l'étranger (19).»

Maroc

Le processus de décentralisation a été entamé dans les années 1960, en réponse à la montée des tensions sociales. «Les principales contraintes qui pèsent sur le processus de décentralisation sont constituées, en premier lieu, par l'absence de coordination entre les différents échelons du pouvoir, ainsi que par la faiblesse des moyens dont disposent les organisations de la société civile et des collectivités locales (20)». La puissance du gouvernement central et le manque de démocratie locale constituent les grands obstacles sur lesquels bute le développement des pouvoirs locaux au Maroc. La monarchie constitutionnelle reste puissante et son évolution vers un système parlementaire est lente. Le Parlement est élu démocratiquement et les dernières élections, tenues en 2002, ont été les plus libres et les plus équitables que la région ait connues (21).

Le pays compte 37 provinces et 2 wilayas et «dans le cadre de la loi sur la décentralisation ou régionalisation que le législatif a adoptée de 1997, 16 nouvelles régions ont été crées.» Chaque province est dirigée par une assemblée, dont les membres sont élus par les conseils municipaux. Les communes supervisent les infrastructures et les services locaux. Elles sont souvent handicapées par une insuffisance de ressources, car elles ne possèdent pas d'autonomie fiscale. Les dernières élections municipales ont eu lieu en 1997; les partis d'opposition ont estimé qu'elles avaient été entachées de fraudes (22)

Syrie

La Syrie est divisée en quatorze gouvernorats; «ils ont à leur tête des gouverneurs qui sont nommés par le ministère de l'intérieur et font directement rapport au Président. Les gouverneurs contrôlent les services de l'administration de leur gouvernorat, ainsi que les antennes locales des ministères et des entreprises d'État. Sous l'échelon des gouvernorats, on trouve, par ordre hiérarchique décroissant, les districts, les communes et les villages. Des conseils administratifs élus localement gèrent ces collectivités, même si, dans les faits, elles restent très tributaires du pouvoir central (23).» En Syrie, le poids de la fonction publique et les antécédents historiques de pouvoir central fort obèrent le développement des structures des collectivités locales. L'administration est soumise aux décisions prises par une poignée de personnes au sommet de la pyramide. Les dernières élections ont eu lieu en 1999 (24). Quelques programmes de décentralisation ont été lancés sous le gouvernement du Premier ministre Mirou, mais décentraliser sera probablement un processus de longue haleine si la démocratie locale n'est pas développée en parallèle.

Tunisie

La Tunisie est dotée d'un gouvernement hautement centralisé, qui est resté insensible à l'idée de décentralisation. La scène politique est dominée par le parti au pouvoir, le Rassemblement constitutionnel démocratique (RCD), et le président Ali, en place depuis 1987. Le contrôle de l'économie par le gouvernement fait partie intégrante de la tradition de planification centralisée. Quelques pas ont été posés dans un sens décentralisateur, via la création de conseils municipaux mais ils n'ont pas été de manière cohérente sur l'ensemble du territoire et constituent avant tout des outils aux mains du pouvoir central.

La Tunisie est divisée en 24 gouvernorats, avec à leur tête des gouverneurs nommés par le pouvoir central. Ils possèdent une assemblée législative formée de membres tantôt élus, tantôt nommés. La plupart des régions rurales sont dépourvues d'instances locales de pouvoir et le gouvernement central garde la mainmise sur la politique fiscale et les impôts. «De nombreuses communes souffrent d'un manque de ressources. En l'absence d'une structure municipale uniforme ou normalisée dans le pays, certaines collectivités locales ont avancé à grands pas, tandis que d'autres restent à la traîne (25).» Les dernières élections locales se sont tenues en 2002 et les candidats du RCD y ont obtenu la majorité des sièges.

L'idée de développer plus avant les pouvoirs locaux recueille un soutien au niveau local comme au niveau gouvernemental. Les organisations de la société civile font pression pour une plus grande participation dans les affaires locales. Le gouvernement y voit l'occasion d'atténuer les tensions politiques et de maintenir la stabilité sur ce plan. Il a également mis en œuvre des plans de développement régional afin de créer de nouvelles infrastructures et d'en décentraliser la gestion (26).

Arménie

Le paysage politique de l'Arménie a été dominé par la lutte avec l'Azerbaïdjan à propos de la région du Haut-Karabagh, peuplée principalement de citoyens d'origine arménienne. Le pays est divisé en onze provinces. Les dernières élections locales se sont tenues en novembre 1996. Bien que de nombreuses voix se soient élevées pour qualifier le scrutin présidentiel d'inéquitable et qu'il ait provoqué des affrontements violents entre des manifestants et la police, les observateurs du Conseil de l'Europe ont jugé qu'il a été libre et juste (27). Les pouvoirs locaux constituent un simple prolongement du gouvernement central, dont ils mettent en œuvre les politiques (28). Une corruption endémique et la fragilité du système politique ont limité le développement des instances locales de pouvoir.

Azerbaïdjan

L'Azerbaïdjan reste dans une passe économique et politique difficile en raison du conflit qui l'oppose à l'Arménie à propos de la région du Haut-Karabagh. Ses ressources ont été mises à mal par ses pertes territoriales et les réfugiés (plus de 800 000) dont elle doit assumer la charge. Le pays dispose de fortes réserves pétrolières mais elles ne sont pas bien développées. Les problèmes qui se posent au niveau du gouvernement national (fraude électorale, corruption, répression des partis de l'opposition et des médias, etc.) font que les pouvoirs locaux y semblent très peu développés et passablement inefficaces. L'Azerbaïdjan est divisé en 59 districts, 11 villes et une république autonome.

Géorgie

Le climat politique de la Géorgie a été agité tout au long de la dernière décennie. En dépit de plusieurs assassinats de hauts fonctionnaires et de tentatives d'attentat contre le Président Chevardnadze, les élections qui se sont déroulées en 1992 et 2004 ont été généralement tenues pour libres et équitables. Le pays progresse vers la démocratie et a joui, ces dernières années, d'une plus grande stabilité politique. Sur le plan administratif, il se subdivise en neuf régions, neuf villes, et deux républiques autonomes.

(1) Local Government and Regional development Initiative («Initiative sur les collectivités locales et le développement régional»), rapport sur la Biélorussie 1994, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNTC/UNPAN003979.htm, 25 octobre 2004.

(2) Fiches pays du ministère britannique des affaires étrangères et du Commonwealth, http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1007029394365&a=KCountryProfile&aid=1019672579768, 25 octobre 2004.

(3) UNPAN, Pays en transition 2004, rapport national sur l'Ukraine, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN017053.pdf, 25 octobre 2004.

(4) Fiches pays du ministère britannique des affaires étrangères et du Commonwealth, http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1007029394365&a=KCountryProfile&aid=1019745009984, 25 octobre 2004.

(5) UNPAN, Modernizing the Relationship between Levels of Government Russia («La modernisation des rapports entre les niveaux de pouvoir en Russie»), http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN009033.pdf, 25 octobre 2004.

(6) UNPAN Modernizing the Relationship between Levels of Government Russia (“La modernisation des rapports entre les niveaux de pouvoir en Russie”), http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN009033.pdf, 25 octobre 2004.

(7) Fiches pays du ministère britannique des affaires étrangères et du Commonwealth, http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1007029394365&a=KCountryProfile&aid=1018535850896, 26 octobre 2004.

(8) PNUD, Programme sur la gouvernance dans la région arabe (POGAR), http://www.pogar.org/countries/algeria/decentralization.html, 28 octobre 2004.

(9) Bibliothèque du Congrès américain, Monographies par pays, http://countrystudies.us/egypt/113.htm, 27 octobre 2004.

(10) Bibliothèque du Congrès américain, Monographies par pays, http://countrystudies.us/egypt/113.htm, 27 octobre 2004.

(11) Bibliothèque du Congrès américain, Monographies par pays, http://countrystudies.us/israel/85.htm, 27 octobre 2004.

(12) Site Internet national de la Jordanie, http://www.kinghussein.gov.jo/government2.html, 27 octobre 2004.

(13) PNUD-POGAR, http://www.pogar.org/countries/jordan/decentralization.html, 28 octobre 2004.

(14) Banque mondiale, Municipalities in Lebanon («Les communes au Liban»), http://www.worldbank.org/wbi/mdf/mdf1/munici.htm, 27 octobre 2004.

(15) PNUD-POGAR, http://www.pogar.org/countries/lebanon/decentralization.html, 28 octobre 2004.

(16) Fiches pays du ministère britannique des affaires étrangères et du Commonwealth http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1007029394365&a=KCountryProfile&aid=1018721190906, 27 octobre 2004.

(17) Bibliothèque du Congrès américain, Monographies par pays, http://countrystudies.us/libya/70.htm, 27 octobre 2004.

(18) PNUD-POGAR, http://www.pogar.org/countries/libya/decentralization.html, 27 octobre 2004.

(19) PNUD-POGAR, http://www.pogar.org/countries/libya/decentralization.html, 27 octobre 2004.

(20) Nations unies, études de cas, http://www.ciesin.org/decentralization/English/CaseStudies/morocco.html, 27 octobre 2004.

(21) Fiches pays du ministère britannique des affaires étrangères et du Commonwealth, http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1007029394365&a=KCountryProfile&aid=1020281580149, 27 octobre 2004.

(22) PNUD-POGAR, http://www.pogar.org/countries/morocco/decentralization.html, 28 octobre 2004.

(23) PNUD-POGAR, http://www.pogar.org/countries/syria/decentralization.html, 27 octobre 2004.

(24) Fiches pays du ministère britannique des affaires étrangères et du Commonwealth, http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1007029394365&a=KCountryProfile&aid=1021373886647, 28 octobre 2004.

(25) PNUD-POGAR, http://www.pogar.org/countries/tunisia/decentralization.html, 28 octobre 2004.

(26) PNUD-POGAR, http://www.pogar.org/countries/tunisia/decentralization.html, 28 octobre 2004.

(27) Ministère britannique des affaires étrangères et du Commonwealth, World Book («Vademecum mondial»),,http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1007029394365&a=KCountryProfile&aid=1019233781786, 28 octobre 2004.

(28) Bibliothèque du Congrès américain, Monographies par pays,, http://countrystudies.us/armenia/47.htm, 28 octobre 2004.