Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant des exigences de rendement énergétique applicables aux ballasts pour l'éclairage fluorescent"

(1999/C 368/04)

Le 8 octobre 1999, le Conseil a décidé, conformément aux articles 175 et 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 5 octobre 1999 (rapporteur: M. Bernabei).

Lors de sa 367e session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (séance du 20 octobre 1999), le Comité économique et social a adopté par 103 voix pour et 1 abstention le présent avis.

1. Introduction

1.1. La proposition de la Commission s'inscrit dans le cadre de la stratégie visant à améliorer le rendement énergétique des équipements électriques de consommation, afin de réaliser les objectifs de la politique énergétique, à savoir la sécurité des approvisionnements, la compétitivité et la protection de l'environnement.

1.2. La présente initiative suit l'approche consistant à définir des exigences minimales de rendement énergétique par le biais de directives, à l'instar de la directive sur les chaudières à eau chaude de 1992 et de la directive sur les réfrigérateurs à usage ménager de 1996, à propos desquelles le Comité a eu l'occasion de se prononcer(1), ou par voie d'accords volontaires négociés tels que ceux conclus pour les télévisions, les magnétoscopes et les lave-linge.

1.3. La Commission estime que l'adoption d'exigences de rendement minimum contribuera fortement à l'amélioration du rendement énergétique des ballasts pour l'éclairage fluorescent. Elle a étudié la possibilité de conclure avec l'industrie un accord négocié visant à éliminer progressivement les ballasts peu performants, mais les fabricants européens craignent que les produits importés ne se partagent la part de marché ainsi abandonnée. Ils pensent que l'harmonisation des législations relatives aux exigences minimales pour tous les acteurs sur le marché européen serait préférable et permettrait d'éviter des entraves aux échanges.

1.4. Par ailleurs, d'une manière plus générale, tous s'accordent sur la nécessité de respecter les objectifs de réduction des gaz à effet de serre, prévus par la conférence de Kyoto; ceux-ci impliquent pour l'UE une réduction des émissions de 8 % entre 1990 et 2010. A cet égard, la Commission avance que l'application des exigences minimales proposées en ce qui concerne le rendement énergétique des ballasts pour l'éclairage fluorescent pourrait y contribuer de manière significative, même si "l'impact des normes sur la consommation d'électricité sera relativement faible" (moins de 5 % de la consommation totale prévue pour ce se secteur en 2010, estimée à environ 111 TWh/an).

1.5. Selon la Commission, il convient dès lors de promouvoir les appareils à faible perte, correspondant aux types A et B dans le schéma établi par la Fédération des associations européennes de fabricants de luminaires (CELMA), comptant 7 classes et 4 types, et d'éliminer progressivement du marché européen le type D dans une première phase devant durer un an. Une période transitoire de quatre ans est prévue pour la deuxième phase qui devrait aboutir à la suppression du type C.

2. Observations générales

2.1. À plusieurs reprises(2) - et en dernier lieu dans son avis sur la Communication de la Commission: "L'efficacité énergétique dans la Communauté européenne - Vers une stratégie d'utilisation rationnelle de l'énergie" -, le Comité a souligné l'importance de solutions volontairement négociées en indiquant qu'il convenait de "travailler sur une base positive et récompenser les fabricants qui défendent des appareils consommant moins et constitués de composants recyclables"; dans son avis sur la proposition de directive sur les réfrigérateurs, le Comité avait insisté auprès de la Commission pour qu'elle fasse participer activement l'industrie et les consommateurs au processus d'évaluation des résultats et éventuellement à la fixation d'un deuxième niveau de normes de rendement énergétique.

2.2. Le Comité souscrit aux finalités et à l'esprit de la proposition de directive, bien qu'en raison de la complexité de cette matière, il eût préféré que la question soit réglée par des accords volontaires de l'industrie.

2.3. Par ailleurs, eu égard aux importations massives, confirmées par la Commission elle-même, à l'exclusion des ballasts destinés à être exportés soit comme pièces individuelles, soit comme composants de luminaires, ainsi qu'à la possible présence simultanée sur le marché de marquages "CE" se référant à d'autres directives, le Comité estime devoir souligner avec force la nécessité de mettre en place des contrôles efficaces du marché et des systèmes adéquats de surveillance et de garantie dans chaque État membre afin de protéger, rapidement et dans des délais précis, les efforts des producteurs européens contre des phénomènes de concurrence déloyale et l'introduction dans le commerce de ballasts non conformes.

2.4. Selon le Comité, les périodes de transition doivent être considérées comme des durées minimales indispensables non seulement pour la réadaptation et la reconversion des lignes de production mais également pour la répartition des coûts engendrés par les nouvelles technologies, la recherche et la formation du personnel, et qui, en l'absence d'instruments communautaires adéquats en matière de soutien financier, de formation et d'information pour ces secteurs comme pour l'ensemble des branches concernées par des programmes d'amélioration des exigences minimales de rendement énergétique, risquent d'avoir une incidence négative sur la compétitivité.

2.5. Le Comité reconnaît pleinement la nécessité de définir des exigences de rendement énergétique suffisamment précises car elles peuvent devenir des obligations dont le non-respect pourrait donner lieu à une sanction dans la législation nationale, conformément aux prescriptions relatives à la "nouvelle approche" de la politique de normalisation. Il approuve également la procédure d'évaluation de la conformité basée sur l'auto-évaluation, évitant de faire appel à des "organismes notifiés" pour procéder à des essais obligatoires de "conformité au type".

2.6. Le Comité est d'avis que les efforts importants demandés aux secteurs producteurs concernés pour garantir des normes élevées de sécurité et de qualité ainsi que la mise en oeuvre de technologies de plus en plus avancées (sans par ailleurs supprimer des types de technologie) doivent s'accompagner d'efforts plus consistants et visibles - à l'exemple de l'US Green Lights Program - en termes de sensibilisation et de diffusion, d'aide à la démonstration de technologies innovatrices (MTD), de campagnes d'information et de formation, d'engagement plus concret également dans le cadre des actions clés du cinquième programme-cadre communautaire de RDTD, ainsi que de l'intégration des objectifs effectifs de la présente action législative dans d'autres politiques concernant la demande - telles que les normes de construction, les appels d'offres et les prescriptions relatives à l'impact environnemental d'autorisations - et dans les actions visant à promouvoir les efforts de l'UE sur le marché mondial ainsi qu'une politique vigoureuse de soutien à la transposition de nos standards au niveau international.

3. La problématique dans sa dimension extérieure et dans les pays candidats

3.1. Aux États-Unis, les dispositions relatives aux exigences minimales d'efficacité énergétique pour l'éclairage fluorescent font l'objet du "National Energy Policy Act" du 24 octobre 1992, qui a donné lieu à la suppression, en trois ans, de trois types de lampes (F40, F96, F96/HO) qui ne respectaient pas les normes fédérales exprimées en LPW (lumens par watt) et en IRC (indice de rendu des couleurs).

3.1.1. Depuis novembre 1995, les fabricants américains ne peuvent plus produire, importer ou vendre des lampes fluorescentes non conformes aux normes fédérales, et ils sont encouragés à promouvoir l'adoption de ces normes sur les marchés étrangers, en particulier les marchés d'Amérique latine et d'Asie.

3.1.2. Simultanément, l'agence fédérale pour la protection de l'environnement (EPA) a lancé fin 1990 un programme de soutien, le Green Lights Program, qui associe sur base volontaire des grands consommateurs d'électricité, des compagnies d'électricité, des sociétés de gestion d'électricité, des producteurs et des distributeurs de lampes; ce programme a pour but de les inciter à respecter des calendriers en matière d'efficacité énergétique de l'éclairage et de leur assurer un soutien sous forme d'information pour la sensibilisation et la promotion. Grâce à une forte expansion du marché, les coûts des divers composants ont fortement diminué et, en cinq ans, le prix des ballasts électroniques a été réduit de plus de moitié.

3.1.3. Enfin, l'agence fédérale (EPA) a lancé, le 28 juin 1999, une nouvelle action visant à mieux protéger la santé publique et l'environnement contre la contamination au mercure, en encourageant les consommateurs à recycler volontairement les lampes fluorescentes et d'autres produits d'usage courant contenant des substances toxiques, afin d'éviter qu'ils ne finissent en décharge ou ne soient incinérés.

3.1.4. Le Comité estime qu'il importe d'adopter dans les plus brefs délais un programme européen analogue au Green Lights Program de l'EPA, actuellement encore à l'étude au CCR: il est en effet essentiel d'assurer la cohérence du cadre général, en encourageant un recyclage écologique des substances toxiques, en particulier du mercure présent dans les lampes fluorescentes, et en promouvant l'efficacité énergétique ainsi que la protection de l'environnement tout en soutenant la compétitivité de la production européenne.

3.2. Selon le Comité, il est tout aussi important que la dimension extérieure de la proposition de directive soit prise en considération, en particulier pour les pays candidats à l'adhésion qui se préparent à la mise en oeuvre des réglementations techniques du marché intérieur et qui connaissent un développement de la production dans le secteur de l'éclairage, même si les normes d'efficacité sont très réduites; il convient de promouvoir la conformité de cette production, grâce au transfert de technologies, à l'utilisation des fonds de préadhésion et de Phare, à l'extension du programme SAVE II pour la formation de capacités de gestion, et à la sensibilisation aux mesures proposées d'efficacité énergétique.

3.3. Des mesures analogues de promotion devraient être prises dans le cadre des programmes de coopération et d'assistance envers les pays méditerranéens, du Mercosur et d'Amérique latine, ainsi que dans le cadre des instruments de coopération avec les ACP et des initiatives destinées aux pays d'Asie.

4. Observations particulières

4.1. Champ d'application

4.1.1. Étant donné que les ballasts ne sont pas mis en service de manière autonome mais par le biais de l'appareil d'éclairage, le Comité estime qu'il est indispensable de clarifier si et dans quelle mesure les restrictions et les exigences relatives aux ballasts et à leurs fabricants sont transférées à l'appareil d'éclairage sur lequel le ballast est monté. Cela est nécessaire pour pouvoir organiser une surveillance correcte du marché, également en ce qui concerne, par exemple, les appareils d'éclairage importés dans l'UE.

4.1.2. Eu égard aux divergences entre les différentes versions linguistiques de la proposition de la Commission, il convient de s'aligner sur la version anglaise en ce qui concerne l'article 1, deuxième alinéa: la formulation "to be exported" correspond précisément aux exigences de la chaîne de production de l'appareil d'éclairage. La même formulation devrait être utilisée également à l'article 3.3 (c), dans un souci d'homogénéité et de cohérence.

4.1.3. Selon le Comité, l'exclusion du champ d'application doit concerner soit directement les ballasts exportés, soit ceux vendus à un fabricant de luminaires destinés à être exportés.

4.1.4. L'exclusion du champ d'application prévue à l'article 1, 2e alinéa, doit être appliquée sans préjudice des dispositions de l'article 3.3 (c) (indication des marchandises destinées à l'exportation).

4.2. Marquage CE et évaluation de la conformité

4.2.1. Le Comité estime qu'il importe de clarifier les modalités d'application du marquage CE conformément aux articles 3, 5 et 6 en ce qui concerne:

- le respect des directives de la "nouvelle approche" applicables au ballast ou à l'appareil d'éclairage contenant le ballast;

- l'alignement des modalités de déclaration de conformité déjà appliquées pour les autres directives relatives aux ballasts (directives 89/336/CEE et 93/68/CEE sur la compatibilité électromagnétique) et aux appareils d'éclairage (directives 73/23/CEE et 93/68/CEE relatives au matériel électrique destiné à être employé dans certaines limites de tension et directives 89/336/CEE et 93/68/CEE sur la compatibilité électromagnétique).

4.3. Délais de mise en oeuvre

4.3.1. À la lumière des expériences acquises sur les marchés dans le cadre de la mise en oeuvre des précédentes directives de la "nouvelle approche", le Comité estime qu'il importe au plus haut point de veiller à ce que la transition du régime actuel vers le nouveau régime soit la plus homogène possible sur tout le territoire de l'UE et à ce qu'elle soit assortie de la progressivité nécessaire.

4.3.2. En particulier, le Comité souligne qu'il serait opportun:

- de porter à 18 mois (au lieu de 12) le délai de transposition pour les États membres (article 8.1);

- d'adapter en conséquence le délai d'interdiction de mise sur le marché (article 8.1, deuxième alinéa);

- d'introduire un délai supplémentaire de 12 mois pour l'interdiction de mise en service (article 2.1) afin de permettre l'écoulement des stocks des distributeurs et des fabricants d'appareils d'éclairage contenant des ballasts faisant l'objet de la directive;

- d'introduire un délai supplémentaire analogue de 12 mois pour permettre l'écoulement des stocks à l'entrée en vigueur de la seconde phase de la directive (article 9.1).

4.4. Surveillance et modification

4.4.1. Le Comité souligne les préoccupations des consommateurs et des fabricants, qui souhaitent que la transposition de la directive dans les législations nationales s'accompagne de garanties effectives quant à la rapidité et à l'efficacité de la surveillance du marché sur tout le territoire de l'UE.

4.4.2. En effet, le Comité estime que l'absence de mécanismes de contrôle du marché pourrait pénaliser fortement le secteur dans des délais relativement brefs (en termes de mois), tant au niveau de la production que de l'emploi.

4.5. Mesures de soutien

4.5.1. Selon le Comité, il convient d'ajouter un 20e considérant à la proposition, spécialement consacré à l'opportunité de mettre en oeuvre, en plus des aides structurelles, des interventions de la BEI, des programmes de RTD et des programmes énergétiques pertinents, des mesures de soutien et de promotion pour tous les secteurs concernés par des innovations et des restructurations technologiques en vue de leur adaptation aux nouveaux paramètres communautaires en matière d'efficacité énergétique.

5. Conclusion

5.1. Le Comité adresse à la Commission, au Parlement et au Conseil les recommandations suivantes:

- tout en approuvant la finalité et l'esprit de la proposition de directive, le Comité estime que la voie de l'accord volontaire aurait été préférable, étant donné la complexité des liens entre les diverses dispositions proposées et les directives de la "nouvelle approche" applicables au même secteur;

- eu égard au volume important des exportations des ballasts comme pièces individuelles ou comme composants de luminaires, il y a lieu de garantir une compatibilité adéquate entre les objectifs d'efficacité énergétique, d'emploi, de compétitivité internationale et de protection de l'environnement;

- surtout dans l'éventualité du lancement d'une troisième phase de l'augmentation du rendement énergétique, il est indispensable de mettre en place un cadre cohérent pour le développement d'une politique intégrée des produits (PIP: efficacité énergétique, gestion de la totalité du cycle de vie, utilisation de substances potentiellement dangereuses, protection du consommateur);

- en ce qui concerne la formulation des articles, il convient de clarifier le champ d'application en termes de transfert des exigences relatives aux ballasts aux luminaires sur lesquels ils sont montés; il convient également d'harmoniser les directives pertinentes portant sur l'utilisation du marquage CE, et de redéfinir les délais de transposition et de mise en oeuvre pour garantir l'homogénéité et la progressivité;

- les efforts importants demandés aux secteurs producteurs concernés doivent s'accompagner d'initiatives consistantes et visibles en termes de sensibilisation, d'information et de formation, ainsi que d'intégration des objectifs d'efficacité énergétique pertinents dans les diverses politiques internes (appels d'offre, construction, ... ) et externes (négociations d'élargissement, coopération et assistance envers les pays méditerranéens, le Mercosur, l'Amérique latine, les ACP et l'Asie).

Bruxelles, le 20 octobre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 155 du 21.6.1995, p. 18.; JO C 102 du 18.4.1991, p. 46.

(2) Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission: L'efficacité énergétique dans la Communauté européenne - Vers une stratégie d'utilisation rationnelle de l'énergie" (COM(1998) 246 final), JO C 407 du 28.12.1998. Cf. également l'avis du Comité économique et social sur les "Politiques d'utilisation rationnelle de l'énergie (URE) dans l'Union européenne et les pays candidats à une prochaine adhésion", JO C 407 du 28.12.1998.