Avis sur la fiscalité directe et indirecte

(96/C 82/11)

Le 24 février 1994, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, du Règlement intérieur, d'émettre un avis sur la fiscalité directe et indirecte.

La section des affaires économiques, financières et monétaires, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 5 décembre 1995 (rapporteur: M. Janssen).

Le Comité économique et social, lors de sa 331e session plénière (séance du 21 décembre 1995), a adopté à une large majorité, 20 voix contre et 18 abstentions l'avis suivant.

PRÉAMBULE

La fiscalité est un sujet d'étude très vaste. C'est précisément pour cette raison que le présent avis d'initiative a opté pour une approche dans laquelle seuls les thèmes fiscaux les plus importants ou urgents sont abordés.

Le critère retenu à cet égard a été de savoir si le thème fiscal en question présente suffisamment d'aspects européens importants. Au départ de ce critère, et compte tenu notamment de l'interaction avec le marché intérieur et du principe de la libre circulation des capitaux, il s'imposait d'analyser de plus près la fiscalité indirecte d'une part, et deux impôts directs spécifiques (l'impôt sur l'épargne et l'impôt sur les bénéfices des sociétés), d'autre part.

En guise de complément, quelques autres problèmes fiscaux ont été examinés de manière succincte, qui présentent également certains aspects européens (impôt sur le patrimoine, droits de succession et impôt sur le revenu des personnes physiques).

Il a également été fait usage et tenu compte des avis émis par le Comité au cours des années précédentes.

Le défi essentiel pour l'avenir immédiat est de trouver, au niveau européen, une forme d'harmonisation fiscale et, au niveau des États membres, une structure fiscale qui permettent

a) de réduire, là où le besoin s'en fait sentir, le poids des charges fiscales et parafiscales sur le travail;

b) d'optimiser le fardeau de la fiscalité, afin de stimuler la croissance et l'emploi de manière soutenue et sans recourir à l'inflation;

c) de maintenir l'intégrité du modèle social européen existant et d'en poursuivre le développement;

d) de faciliter le développement du marché unique.

1. Introduction

1.1. Le pouvoir fiscal est un élément essentiel de l'autonomie des États (membres) nationaux. Parallèlement, les progrès de l'unification économique de l'Europe font apparaître la nécessité d'une politique fiscale européenne complémentaire.

1.1.1. La Communauté européenne est désormais l'Union européenne. Après avoir été pendant de nombreuses années une zone de libre-échange, l'UE est aujourd'hui un marché unifié, sans contrôle de douane susceptible d'entraver le trafic de marchandises. Les citoyens d'un État membre peuvent vivre, travailler et voyager dans l'ensemble de l'Union. Les contrôles de passeports existent toujours mais sont eux aussi appelés à disparaître rapidement. Le capital peut circuler librement, sans être entravé par les contrôles sur les capitaux.

1.1.2. C'est au niveau de l'harmonisation de la fiscalité directe que les progrès enregistrés sont le plus modestes. Chaque pays continue à imposer les sociétés et les particuliers selon des taux, des systèmes et des modes de calculs différents. Les nouvelles libertés de circulation mettent en relief l'importance des différences persistantes entre les législations et les pratiques fiscales. Du rapport Neumark (1962) au rapport Ruding (1992), nombreux sont les groupes, commissions et particuliers qui ont abordé le problème de l'harmonisation fiscale au sein de l'UE, sans grand résultat toutefois.

1.1.3. Certains progrès ont été effectués dans le domaine de la fiscalité indirecte, bien que des problèmes demeurent, particulièrement en ce qui concerne les services; il existe un système commun de TVA, bien que les taux soient différents.

1.2. Trois objectifs justifient l'existence d'une politique fiscale européenne.

1.2.1. L'application conséquente de la logique du «marché intérieur» suppose que les transactions économiques entre les États membres obéissent à des conditions fiscales équivalentes à celles qui régissent les transactions au sein d'un même État membre.

En voici quelques exemples:

- la réforme et la recherche d'une plus grande convergence des systèmes d'impôts indirects afin de parachever la suppression des contrôles aux frontières et d'être en mesure de renoncer aux mesures de contrôle et aux formalités que le système transitoire actuel fait peser sur les entreprises;

- la directive «société-mère/filiale» en vertu de laquelle des entreprises liées établies dans différents États membres doivent être traitées de la même façon que les entreprises nationales, par le biais de la suppression, sous certaines conditions, du prélèvement à la source sur les dividendes.

1.2.2. Suite au Livre blanc «Croissance, compétitivité, emploi», des propositions ont été faites visant à développer des initiatives fiscales européennes favorables à l'emploi: ainsi, il est question d'une taxe européenne sur les émissions de CO2 et sur l'énergie qui permettrait, d'après la Commission, de réduire à concurrence d'1 % du PIB la pression parafiscale sur la main-d'oeuvre non qualifiée et de créer 2,5 % d'emplois en plus.

1.2.3. La suppression des frontières et la libre circulation des capitaux peuvent, dans certains cas, mener à une spirale de «concurrence fiscale» vers le bas entre les États membres. Cela est d'autant plus vraisemblable au fur et à mesure que la base imposable est plus mobile. Dans bien des cas, une telle spirale descendante sur les impôts «mobiles» aboutit cependant à un accroissement de la pression fiscale sur d'autres types d'imposition, par exemple celle des revenus du travail ou certains impôts indirects.

2. Impôts indirects

2.1. Situation actuelle

2.1.1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est un trait essentiel et distinctif de l'Union européenne. Tous les États membres sont tenus d'appliquer cette taxe et d'y assujettir la majorité des dépenses de consommation; il leur est interdit d'appliquer une ou plusieurs autres taxes présentant une couverture similaire.

2.1.2. La TVA a été conçue pour être économiquement neutre, c'est-à-dire pour avoir le moins d'incidence possible sur les choix effectués par les consommateurs et les entreprises. Cette neutralité s'applique aux transactions effectuées dans un même pays mais apparemment aussi aux transactions entre pays différents; c'est précisément ce facteur qui donne à la TVÀ la place spéciale qui est la sienne dans l'UE, dont l'un des objectifs principaux est l'égalité dans la concurrence entre les biens et les services, quel que soit l'État membre dont ils sont originaires.

2.1.3. Malgré le récent rapprochement des taux de TVA dans le cadre de l'ouverture du marché intérieur au 31 décembre 1992, force est de constater qu'il subsiste encore des écarts importants entre les taux: pas moins de 10 points de pourcentage séparent le taux «normal» le plus bas et le plus élevé. Pour les taux «réduits», l'écart est même de 21 points de pourcentage. Les écarts sont dus, comme on sait, au désaccord entre les États membres, dont les uns, se trouvant dans la partie supérieure de l'échelle, plaidaient pour un rapprochement vers le haut, et les autres, appliquant des taux inférieurs, voulaient l'introduction d'un taux normal minimal. En outre, les pays connaissant le taux zéro sur certains biens et produits, refusaient d'y renoncer, le considérant comme un élément de leur politique sociale. L'unanimité étant requise en matière fiscale, ces divergences de vues ont finalement conduit au compromis reflété par le tableau ci-dessous. Elles ont également empêché l'introduction du système définitif de taxation dans le pays d'origine; dans ce dispositif, la TVA reviendrait de droit au pays de consommation, mais on n'est pas parvenu à élaborer un système de compensation praticable entre États payeurs nets et États receveurs nets.

>TABLE>

2.1.4. Afin d'éviter que l'ouverture des frontières n'aboutisse à un glissement des flux commerciaux entraînant d'importantes pertes de recettes fiscales pour certains États membres, un «système transitoire» de TVA a été élaboré.

2.1.5. Il est vrai que le système transitoire qui, au prix d'investissements en informatique, a entre-temps été bien assimilé par les entreprises faisant des échanges intracommunautaires, reste toujours complexe quant aux charges administratives qu'il comporte et continue de susciter des griefs à certains égards. Il conserve néanmoins le mérite d'avoir permis la suppression des contrôles et les arrêts aux frontières, avec les coûts s'y rattachant.

2.1.6. Pour les livraisons entre entreprises assujetties à la TVA, le système transitoire applique le principe de la «taxation dans le pays de destination» : l'entreprise du pays A qui commande des marchandises dans le pays B est soumise au taux de TVA d'application dans le pays A et est responsable du paiement de la taxe et de la déclaration, tout en bénéficiant, si le pays A applique la compensation dans le cadre de la déclaration de TVA mensuelle ou trimestrielle, de la déduction comme taxe en amont de la TVA due à l'importation. Dans le système de transition, l'entreprise du pays B est tenue d'établir une liste de ses clients d'autres pays de l'UE, en mentionnant leur numéro de TVA. Cette liste est transmise à l'administration nationale de la TVA et fait ensuite l'objet d'échanges entre les services de TVA au niveau communautaire. On constate donc que dans un certain nombre de cas, la TVA ne doit plus être perçue par le vendeur, mais bien par l'acheteur.

2.1.7. Les entreprises qui ne peuvent pas bénéficier de la déductibilité de la TVA et les personnes juridiques non assujetties à la TVA peuvent effectuer des achats dans l'UE à concurrence d'un certain montant en s'acquittant de la TVA due à l'étranger.

2.1.8. Pour les utilisateurs finaux, c'est en principe la règle de la «taxation selon le pays d'origine» qui s'applique. Différents régimes d'exception limitent ce principe général:

- l'achat de nouveaux véhicules de transport est soumis au taux de TVA du pays de destination;

- au-dessus de 100 000 ECU, la TVA du pays de destination s'applique en cas de vente à distance. Les États membres peuvent abaisser ce seuil à 35 000 ECU.

2.1.9. L'évaluation du système transitoire est dès lors mitigée.

2.1.9.1. Eléments positifs:

- une réduction importante des coûts administratifs et des frais de transport dus aux formalités de douane;

- une amélioration de la liquidité des entreprises grâce à la suppression des garanties de douane et de certaines obligations de préfinancement;

- une diminution des prix des biens achetés grâce au renforcement de la concurrence internationale.

2.1.9.2. Eléments négatifs:

- incertitude et crainte concernant la responsabilité fiscale finale: les entreprises qui livrent des biens sous le régime de la «taxation dans le pays de destination» doivent prouver que la livraison peut bénéficier d'une exonération de la TVA dans le pays d'origine. Certains États membres exigent à ce sujet une preuve que la TVA a effectivement été payée dans le pays d'arrivée, ce qui a pour effet d'alourdir la charge administrative et de rendre les entreprises vulnérables aux fautes ou erreurs de leurs partenaires commerciaux;

- apparition et accroissement des circuits parallèles: les entreprises achètent les biens dans un autre État membre où le taux de TVA est faible sans préciser qu'il s'agit d'un achat intracommunautaire. Ces mêmes biens sont ensuite transformés et vendus à un taux de TVA supérieur, sans que la TVA et les autres impôts dus soient effectivement versés aux instances ad hoc. Il faut cependant reconnaître qu'un système, quel qu'il soit, offre toujours des possibilités de fraude. Il n'est dès lors pas possible de donner une réponse tranchée à la question de savoir si la «fraude» éventuellement constatée dans le système de transition est plus importante que dans le système antérieur.

Du fait de la suppression des contrôles aux frontières, il est possible d'organiser des flux de marchandises fictifs vers des firmes douteuses et insolvables à l'étranger, tandis qu'entre-temps, les biens eux-mêmes «disparaissent» dans le secteur non assujetti;

- dans le cas d'une vente à distance pour laquelle les seuils sont dépassés, l'entreprise en question doit se manifester auprès de l'administration de la TVA de chaque pays dans lequel elle livre des marchandises. Étant donné la diversité des règles d'application qui doivent être respectées, cette obligation représente un coût non négligeable pour l'entreprise. Il n'est dès lors pas surprenant que des entreprises refusent certaines commandes communautaires pour rester en dessous du seuil fixé ou fassent appel à des intermédiaires dans le pays de destination;

- les PME, qui bénéficient d'une franchise dans un pays et ne doivent pas facturer de TVA à la vente, restent soumises au devoir de notification lors de transactions communautaires et au dépôt de listes périodiques.

2.2. D'un régime transitoire à un régime définitif pour la TVA?

2.2.1. Le système définitif, qui devrait entrer en vigueur en 1996, serait fondé, selon les propositions actuelles, sur le principe de «taxation dans le pays d'origine». L'un des objectifs est d'éliminer le taux zéro appliqué aux «exportations» vers les autres États membres.

2.2.2. D'autre part, il comporte également des inconvénients:

- en l'absence d'un système efficace de compensation entre les États membres, le système définitif se caractérise par le fait que les revenus de l'impôt sont déplacés du pays de l'acheteur vers le pays du fournisseur. Dans ce cas, et contrairement à la situation actuelle, le principe du «pays d'origine» privilégiera donc les pays exportateurs où les biens sont effectivement achetés.

Ainsi, de trop grandes différences de taux en matière d'impôts indirects pourraient mener à un déplacement des flux commerciaux: même lorsque la TVA payée peut être récupérée ultérieurement auprès du consommateur final ou des autorités, les entreprises préféreront acheter des biens dans les États membres où le taux de TVA est bas afin d'utiliser de manière optimale les flux de financement. En outre, les entreprises auront également recours à la technique de la «vente à distance», avec (re)localisation dans des pays à TVA faible.

2.2.3. Tout cela entraîne deux conséquences:

- d'une part, certains États membres ne percevront plus d'impôts indirects sur les transactions intracommunautaires qui auraient dû être des transactions intérieures;

- d'autre part cette situation entraînera également des distorsions de concurrence, provoquant des déplacements de production et d'emploi entre les États membres.

2.2.4. D'autre part, des taux de TVA relativement faibles n'offrent pas que des avantages, mais présentent également un inconvénient, qui peut être illustré au moyen de l'exemple suivant:

2.2.5. Un produit déterminé est soumis dans le pays X à un taux de TVA de 16 %, tandis qu'il est exonéré de TVA dans le pays Y. Si une grande surface ayant son siège dans le pays Y achète ce produit dans le pays X, elle doit payer 16 % de TVA qui aboutissent dans le Trésor public du pays X. Toutefois, lors de la revente de ce produit dans le pays Y, cette entreprise n'encaissera pas de TVA et sera obligée de se faire rembourser la TVA par le pays Y. On aboutit ainsi à une situation dans laquelle le Trésor public du pays Y finance les autorités publiques du pays X, ce qui entraîne naturellement toute une série de problèmes politiques et économiques...

2.2.6. Ce problème est toutefois nettement moindre lorsqu'il n'y a pas de taux zéro. En l'absence d'un tel taux, et à condition que la valeur ajoutée soit suffisamment importante, il est possible de compenser l'impact des importantes différences entre les taux de taxation.

2.2.7. Reprenons l'exemple du pays X où la TVA est de 20 % et du pays Y où elle est de 10 %. Imaginons que l'entreprise de distribution du pays Y achète pour 1 million dans le pays X et revend ces produits pour 1,5 million dans son propre pays: la TVA payée par l'entreprise dans le pays X s'élève à 200 000 et est récupérée à concurrence de 150 000 par le biais de la TVA sur la vente sur le marché national. Si à côté de cela, une partie des produits est achetée dans le pays Y même, le problème de la perte de la TVÀ peut être pratiquement éliminé: si l'entreprise achète également pour 1 million dans son propre pays et revend pour 1,5 million, la TVA perçue sur cette opération s'élève tout juste à 50 000 (10 % de 1,5 million - 1 million) et compense entièrement la TVA versée par l'entreprise dans le pays X.

2.2.8. Au cours de sa réunion d'octobre 1994, le Conseil des ministres ECOFIN a proposé un certain nombre de principes que le nouveau système de TVA devra respecter:

- réduction des charges administratives et des coûts par une simplification des procédures, et une limitation des cas où une entreprise doit s'informer à l'étranger du chiffre d'affaires d'un partenaire commercial ou désigner un représentant fiscal;

- pas de perte de recettes fiscales ou de transferts de recettes fiscales entre les États membres;

- les risques de fraude ne peuvent augmenter, et doivent même diminuer. Des procédures TVA simples et transparentes et une collaboration renforcée entre administrations doivent y contribuer.

2.3. Recommandations du Comité

2.3.1. Le Comité estime que le système transitoire en matière de TVA a contribué de manière essentielle à l'achèvement du marché intérieur via la suppression des contrôles aux frontières.

2.3.1.1. Ce système transitoire est toutefois complexe et augmente l'insécurité dans certains cas.

2.3.2. Le Comité se prononce dès lors en faveur d'un système plus simple et plus clair, dans lequel les transactions nationales et intracommunautaires seraient traitées, autant que faire se peut, sur un pied d'égalité. La généralisation du principe de la «taxation dans le pays d'origine», comme le prévoit la proposition de régime définitif, peut répondre à ces exigences.

2.3.3. Une application généralisée de ce principe est toutefois incompatible avec des différences trop importantes en matière de taux de TVA et autres impôts indirects. Le déplacement des flux commerciaux et les distorsions de concurrence qui pourraient en découler ne doivent pas être sous-estimés.

2.3.4. Sans viser pour autant à une harmonisation complète (cf. frais de transport), il faudra arriver à resserrer les fourchettes des taux et décider d'une meilleure comparabilité des taux réduits. La question du taux zéro reste également posée.

2.3.5. Ce rapprochement de la pression fiscale indirecte peut s'effectuer aussi bien à la hausse qu'à la baisse. Les autorités compétentes doivent à cet égard mettre en balance différentes priorités:

- l'assainissement nécessaire des finances européennes, ainsi que le besoin de ressources fiscales pour la mise en oeuvre de la politique de l'emploi;

- le fait que les impôts indirects constituent un impôt à caractère dégressif, la linéarité des taux frappant proportionnellement plus fort les revenus modestes que les couches aisées de la population. Or, le Comité relève à cet égard qu'actuellement certains pays de l'Union européenne ont à nouveau tendance à augmenter ces taux, pour parvenir à la nécessaire réduction des déficits publics élevés. Ces États étant tentés d'alourdir la TVA, le rapprochement sensible des taux que présuppose l'introduction du régime définitif devient d'autant plus problématique;

- il faudrait que l'harmonisation européenne des taux de TVA contribue à permettre un abaissement de la fiscalité directe sur le travail. Dans les États membres où la pression fiscale indirecte augmentera en vertu de l'harmonisation, il conviendra de diminuer simultanément l'imposition directe du travail. Cette manière de faire maintiendra les ressources fiscales globales à un niveau identique tout en encourageant l'emploi. Il importe cependant de prévoir aussi des mesures d'accompagnement destinées à compenser pour les revenus les plus faibles les conséquences de l'accroissement des impôts indirects.

2.3.6. Dans l'harmonisation des taux d'imposition, il importe de maintenir un taux réduit et un taux normal. La détermination de la gamme des produits et services susceptibles de tomber sous le régime du taux réduit pourra obéir à des considérations liées à la politique de l'emploi, mais aussi à celle de l'environnement ou des revenus. En faisant bénéficier du taux réduit les services de proximité, de réparation ou de recyclage, on encourage une production à forte intensité de main-d'oeuvre et une utilisation plus rationnelle des matières premières. Les biens munis d'un écolabel européen devraient également ressortir au tarif réduit; en procédant de la sorte, on assurera la promotion des procédés respectueux de l'environnement. Pour des raisons de politique des revenus, on peut également appliquer le taux réduit aux produits de première nécessité.

2.3.7. Des propositions détaillées devraient être élaborées en concertation avec les partenaires sociaux et les milieux d'affaires. Il conviendrait de procéder d'entrée de jeu à une consultation exhaustive sur les besoins des entreprises et sur les frais de mise en conformité qu'entraîneraient des solutions de remplacement, compte tenu notamment du surcroît de coûts et charges administratives qui résulterait des mesures de lutte contre l'évasion fiscale.

2.3.8. Une fois que les modalités des propositions - y compris les mesures de lutte contre l'évasion fiscale et la fuite des capitaux - auront été précisées, il conviendrait de prévoir un délai suffisant pour procéder à une consultation complète avant d'arrêter le principe de la poursuite de l'harmonisation par une décision politique. L'instauration d'un système définitif ne devrait s'effectuer que s'il s'avère possible d'identifier des avantages manifestes (tant initiaux que récurrents) d'une ampleur qui suffise à justifier les coûts résultant d'un changement. Il importe également de laisser un laps de temps approprié entre la décision de poursuivre l'harmonisation dans ce domaine et la date retenue pour l'entrée en vigueur des nouvelles règles, qui nécessiteront un important travail de reprogrammation informatique et de modification des systèmes en usage dans le secteur des affaires.

2.3.9. La recherche d'une intégration européenne accrue ne doit pas favoriser le développement d'une mentalité de «forteresse Europe»; le protectionnisme ne devrait pas entraver le commerce avec le monde extérieur.

2.3.10. Il convient en particulier de tenir compte de l'impact des changements envisagés sur les PME et les micro-entreprises, qui sera vraisemblablement beaucoup plus fort que dans le cas des sociétés de plus grande taille.

3. Impôts sur l'épargne

3.1. Situation actuelle

3.1.1. Historique

3.1.1.1. La libre circulation des capitaux au sein de l'UE est une réalité depuis le 1er juillet 1990. Un ressortissant d'un État membre peut désormais placer son épargne dans un autre État membre sans aucune entrave. Le fait que les États membres aient aboli le contrôle des changes implique au demeurant que leurs ressortissants peuvent aussi placer leurs économies en dehors de l'UE. En même temps, il existe d'importantes différences entre les États membres dans le traitement fiscal des revenus de l'épargne.

3.1.1.2. Au cours du débat sur la directive de 1988 qui organisait la libéralisation de la circulation des capitaux, différents États membres avaient déjà souligné le danger qu'une telle libéralisation, sans introduction simultanée de mesures fiscales d'accompagnement, n'entraîne une délocalisation de l'épargne pour des raisons purement fiscales. C'est pourquoi le Conseil avait demandé à la Commission de préparer une proposition de rapprochement des différents systèmes d'imposition des revenus de l'épargne.

3.1.1.3. Au printemps 1989, la Commission a présenté deux propositions: d'une part, une proposition d'introduction, dans toute la Communauté, d'un prélèvement à la source, au taux minimal de 15 %, sur les intérêts des obligations et des dépôts bancaires et, d'autre part, une proposition de directive visant à améliorer la coopération administrative. Aucune de ces deux directives n'a été adoptée. Seul un accord entre 11 États membres en vue d'améliorer l'assistance réciproque a pu être conclu.

3.1.1.4. Entre-temps, le marché intérieur est également devenu une réalité, y compris le marché intérieur pour les services bancaires. Ceci fournit des impulsions supplémentaires à l'internationalisation des marchés financiers tandis que les systèmes d'imposition restent différents. Une éventuelle initiative européenne portant sur les disparités des systèmes fiscaux devrait pouvoir se fonder en l'occurrence sur l'article 100 du Traité.

3.1.1.5. En 1993, le débat en vue d'arriver à une certaine harmonisation a repris. La Présidence belge a donné le choix aux États membres entre l'introduction d'un prélèvement à la source minimum de 15 % ou la déclaration du revenu de l'épargne à l'État membre où la personne imposable est établie. La Présidence allemande a également mis la question de l'harmonisation de l'impôt sur le revenu de l'épargne à l'ordre du jour et a pu tenir compte des contacts de la Commission avec un certain nombre de pays tiers. Le Conseil d'Essen n'a toutefois pris aucune décision concernant ce dossier.

3.1.2. Comparaisons

3.1.2.1. Une étude comparative révèle une tendance claire: si chaque pays a le souci d'imposer l'épargne de ses résidents, il veille également à ce que l'épargne des non-résidents soit exonérée.

>TABLE>

Pour les cases situées sur la diagonale, les retenues à la source en caractère gras sont libératoires, les autres sont imputables (et remboursables) sur l'impôt sur le revenu calculé au barème progressif. L'inscription «Bar» en caractère gras signifie que l'imposition au barème se fait au moyen d'un système d'échange de renseignements.

3.1.2.2. Le CES considère qu'il s'agit là d'une situation anormale et préconise de la corriger par l'introduction de la notion de «résident européen». Il est désormais intenable de supprimer les frontières intérieures tout en continuant à faire une distinction entre «résidents» et «non-résidents» (qui est fondée sur l'existence des frontières) lorsqu'elle s'applique à des ressortissants des États membres. Dans l'Europe du marché unique, les seuls non-résidents sont les citoyens d'États extérieurs à l'UE.

3.1.2.3. La libéralisation totale de la circulation des capitaux avec maintien des différences entre les taux d'imposition et le maintien du principe d'un traitement différencié entre les résidents et les non-résidents donne dès lors également lieu à une défiscalisation compétitive. Les épargnants ont intérêt à placer leur argent à l'étranger pour échapper à la pression fiscale. Ceci force les États membres à réduire l'impôt sur l'épargne de leurs propres résidents. Les risques qu'un tel scénario se produise augmentent encore lorsqu'il n'y a pas ou peu de risque de change.

3.1.3. La défiscalisation compétitive: esquisse de la situation

3.1.3.1. Le tableau suivant donne un aperçu synoptique des modifications dans l'imposition des revenus de l'épargne des résidents entre 1989 et 1993.

>TABLE>

3.1.3.2. Il est remarquable de constater que ce sont les pays les plus avancés dans l'intégration économique et monétaire qui ont été obligés, entre autres causes sous la pression de la «concurrence fiscale» des autres, de réduire l'imposition des revenus de l'épargne des résidents.

3.1.4. Conséquences

3.1.4.1. Une des grandes conséquences de pareille situation est de fausser, au détriment du travail et de l'emploi, la sélection des combinaisons de facteurs de production. La différence entre coût brut et coût net est en effet beaucoup plus importante pour le facteur travail que pour le facteur capital. Par ailleurs, l'impôt sur les bénéfices peut également exercer une influence sur les investissements d'expansion des entreprises.

3.2. Quelle approche adopter?

3.2.1. Le problème de la concurrence fiscale dans le domaine des impôts sur les revenus de l'épargne peut être réglé par l'instauration d'un prélèvement à la source minimum au niveau de l'Europe et de l'OCDE: les États membres resteraient ainsi libres d'appliquer des taux supérieurs au minimum prévu, mais pas inférieurs. La «surenchère fiscale à la baisse» ne serait certes pas entièrement éliminée, mais en tous cas contenue dans certaines limites.

3.2.2. Il convient en outre de donner la priorité à l'élimination de la distinction entre résidents et non-résidents.

3.2.3. La mise en oeuvre réussie des principes mentionnés suppose toutefois que l'on tienne compte de quelques problèmes pratiques et inconvénients.

3.2.4. Un premier problème est lié à l'introduction d'un prélèvement à la source dans des systèmes pratiquant la déclaration des revenus de l'épargne à l'administration fiscale: les États membres qui imposent les revenus de l'épargne sur la base d'une obligation de déclaration (qui repose généralement sur un échange de données obligatoire avec les institutions financières) n'ont pas d'intérêt immédiat à introduire un prélèvement à la source. En outre, l'introduction d'un prélèvement à la source poserait probablement la question de savoir si celui-ci doit ou non avoir un caractère libératoire.

3.2.5. En outre, chaque État membre doit rester libre de pratiquer ou non une globalisation avec les autres revenus ou d'octroyer certaines exonérations pour les revenus de l'épargne (par exemple pour les petits épargnants).

3.2.6. Le risque de fuite des capitaux vers des pays tiers constitue un deuxième problème. Étant donné leur degré de mobilité élevé au niveau mondial, cette fuite des capitaux - dont l'Europe a un cruel besoin (cf. les grands travaux d'infrastructure) - se traduira par un déficit en la matière et pourra entraîner des moins-values par rapport aux prévisions de recettes fiscales. Ce risque est d'autant plus réel que le prélèvement à la source est élevé et dépasse un certain «seuil d'indifférenciation», qui se situe probablement aux alentours de 10 à 15 %.

3.2.6.1. Le risque de fuite des capitaux est relativement limité pour les épargnants petits ou moyens:

- la distance qui les sépare de l'institution financière dissuadera certainement bon nombre d'épargnants d'investir leur épargne en dehors de l'Europe;

- étant donné les risques de change, les placements en devises n'offrent pas toujours une sécurité équivalente à celle des placements en monnaies nationales.

3.2.6.2. De ce fait, il s'impose de ne pas limiter l'harmonisation de la fiscalité des revenus de l'épargne à la seule Union européenne, mais de négocier une solution applicable dans un contexte international plus large, tel que l'ensemble des pays membres de l'OCDE.

3.2.7. Si, après l'aboutissement de la démarche recommandée au point 3.2.6.2, l'introduction d'une retenue à la source uniformisée se traduit effectivement par une augmentation de la charge fiscale pesant sur les revenus de l'épargne, il est possible que les épargnants et les institutions financières tentent de faire supporter cette augmentation par les emprunteurs de capitaux via une hausse des taux d'intérêt. Une telle augmentation pourrait avoir des conséquences négatives sur les investissements privés et, partant, sur la croissance et l'emploi, de même qu'elle entraînerait des dépenses supplémentaires pour le service de la dette publique.

3.2.7.1. L'ampleur et la vraisemblance de ce risque sont fonction des facteurs suivants:

- l'élasticité de l'offre d'épargne. L'analyse économique traditionnelle nous apprend qu'un impôt est pratiquement supporté en totalité par l'offre (en l'occurrence les épargnants) lorsque celle-ci est peu sensible ou entièrement insensible aux modifications des taux d'intérêts. Même lorsque l'offre d'épargne réagit «normalement» à l'imposition, cet impôt sera supporté par les deux parties: tant par les investisseurs (augmentation du taux d'intérêt brut) que par les épargnants (diminution du taux d'intérêt net perçu);

- cette élasticité est à son tour déterminée en partie par la possibilité de déplacer les capitaux investis à l'étranger.

3.2.7.2. L'application de la retenue à la source dans l'ensemble des pays de l'OCDE réduira au minimum tout effet de l'impôt sur l'offre de capitaux.

3.3. Orientations du Comité

3.3.1. Afin de contenir la compétition fiscale dans certaines limites, de réunir les moyens nécessaires pour des initiatives créatrices d'emploi et de ne pas mettre en péril la position de l'UE sur le marché mondial des capitaux, le Comité préconise les mesures suivantes, dont la mise en oeuvre devra toujours prendre en compte les contraintes internationales.

3.3.2. Introduction du concept de «résident européen»: il est devenu indéfendable de supprimer les frontières intérieures tout en maintenant une distinction entre «résident» et «non-résident», qui repose précisément sur l'existence de frontières.

3.3.3. Approche européenne et internationale pour la fiscalité en matière de revenus de l'épargne. Cette politique doit respecter les différences existant entre les États membres en matière d'imposition des revenus de l'épargne (prélèvement à la source ou déclaration obligatoire) et ne doit pas privilégier un système par rapport à l'autre. Les États membres dans lesquels l'imposition se fait sur la base de la déclaration obligatoire doivent recevoir l'assurance que les revenus de l'épargne de leurs ressortissants dans un autre État membre leur seront effectivement communiqués.

3.3.3.1. Inversement, les États membres qui pratiquent le prélèvement à la source doivent avoir l'assurance qu'il y aura:

- soit retenue d'un prélèvement minimal à la source sur les revenus de l'épargne de leurs ressortissants dans un autre État membre;

- soit communication systématique des revenus de l'épargne perçus par leurs ressortissants dans les autres États membres.

3.3.3.2. Concrètement, cela revient à dire que les États membres ont le choix entre l'introduction d'un prélèvement à la source de 15 % par exemple (cf. le seuil d'indifférenciation) et la communication systématique aux autorités de l'État membre dont l'épargnant est ressortissant des intérêts et dividendes versés.

3.3.4. Des mesures favorisant les petits épargnants doivent être prises, et ce, indépendamment du type d'épargne, par exemple à travers la fixation d'un seuil de capital en dessous duquel les revenus de l'épargne bénéficient de l'exemption fiscale, ou bien par l'introduction d'un abattement d'intérêts non imposable.

3.3.5. Au sein de l'UE, les oasis fiscales appartenant au territoire d'États membres sont supprimées. De même, il faudra négocier la régularisation de la situation des autres «enclaves» européennes à l'extérieur de l'Union, ainsi que celles des centres exotiques offshore.

3.3.6. Étant donné que des placements sont effectués dans des pays n'appartenant pas à l'UE, il s'impose de rechercher également dans le cadre de l'OCDE une solution qui se fonderait sur des conclusions arrêtées au niveau européen et prendrait la forme d'un prélèvement à la source ou d'un échange d'informations.

3.3.7. Le mode d'imposition uniformisé de l'épargne devra être élargi aux revenus d'instruments financiers qui sont très proches de l'épargne à revenu fixe.

4. Impôt sur les sociétés

4.1. Situation actuelle

4.1.1. La politique fiscale en matière de sociétés s'est concentrée jusqu'à présent dans la Communauté européenne sur la suppression de la double imposition des flux de revenus transfrontaliers (directive «société-mère/filiale» et projets de directives concernant la prise en considération de pertes réalisées par des établissements et filiales installés dans d'autres États membres ainsi que sur l'octroi d'intérêts et de redevances au sein des groupes). Cette politique est justifiée par l'objectif de l'élimination des entraves fiscales dans le marché intérieur européen.

4.1.2. En matière d'harmonisation de l'impôt sur les sociétés, la bonne approche consiste assurément à commencer par repérer les problèmes puis à rechercher des solutions. Pourquoi une société française ne peut-elle effectuer une fusion transfrontalière avec une entreprise allemande? Pourquoi faut-il qu'une entreprise de Birmingham désireuse d'ouvrir un bureau de vente à Milan se trouve confrontée aux exigences de deux administrations fiscales rivales? Pourquoi la paperasserie est-elle nécessaire lorsqu'une société finlandaise achète des marchandises à un fournisseur espagnol, dans un marché censément unique? Pourquoi une entreprise hollandaise possédant une filiale en Grèce éprouve-t-elle tant de problèmes du fait des prix de cession interne? Que peut-on faire pour aplanir ou atténuer les difficultés liées au paiement anticipé de l'impôt sur les sociétés?

4.1.3. La recherche d'une harmonisation des systèmes, des taux et de l'assiette de l'impôt sur les sociétés ne fait pas encore partie de la politique fiscale menée par l'Europe. Le Parlement européen a fait remarquer à juste titre qu'il ne sert à rien d'uniformiser les taux sans uniformiser la base d'imposition, c'est-à-dire le mode de calcul de l'imposition.

4.1.4. Le rapport Ruding a démontré:

- qu'à côté de la conjoncture politique, économique et sociale, la fiscalité est un facteur qui intervient dans les décisions d'implantation des activités, principalement pour les activités financières et, dans une moindre mesure, pour les activités industrielles;

- que l'achèvement du marché intérieur rend les entreprises plus sensibles dans leur prise de décisions aux différences en matière de fiscalité d'entreprise;

- que les aspects les plus «déterminants» de la fiscalité seraient, en ordre décroissant: le taux global de l'impôt des sociétés et des personnes physiques (entreprises d'une personne), les impôts transfrontaliers à la source sur les revenus des dividendes et sur les intérêts, les systèmes d'amortissement et les stimulants fiscaux aux investissements, les autres aspects de la détermination de la base imposable et, pour finir, les «coûts» à consentir pour satisfaire aux obligations imposées par la législation fiscale;

- que la concurrence fiscale peut entraîner une réduction de la pression fiscale sur les facteurs mobiles et que la différence en pression fiscale avec les facteurs de production augmente, ce qui engendre une distorsion lors de l'allocation des facteurs de production.

4.1.5. Il n'est guère probable que des différences notables de taux et d'assiette d'imposition puissent subsister longtemps dans une zone de marché libre, à moins que de solides raisons économiques ne le justifient. Dès lors que la liberté de circulation des personnes, des capitaux et des marchandises est assurée, aucun État membre ne peut se permettre d'établir des impôts à des niveaux qui fassent fuir les capitaux, découragent les investissements intérieurs, génèrent le chômage et entament l'assiette même de l'impôt.

4.1.6. La concurrence fiscale est particulièrement flagrante dans le domaine des statuts spéciaux et d'exception. De nombreux États membres disposent d'un système d'imposition spécial pour les centres de services financiers. Ces centres peuvent être ou ne pas être liés à des zones «offshore» et sont utilisés pour canaliser les bénéfices du reste de l'économie (industrie manufacturière par exemple) vers des sociétés exonérées ou nettement moins imposées.

4.1.6.1. Le tableau suivant fournit un aperçu synoptique (incomplet). Il convient en outre de signaler que la plupart des pays disposent également d'un système spécifique pour les «quartiers-généraux», pour lesquels l'imposition n'est pas effectuée en fonction des bénéfices, mais selon la méthode «coût-plus».

>TABLE>

4.1.6.2. Les petites ou moyennes entreprises qui adoptent la forme juridique d'une entreprise individuelle ou société d'une personne sont, dans certains États membres, confrontées à l'effet dissuasif de la progressivité de l'impôt sur les revenus des personnes physiques. La Commission a dès lors publié récemment une recommandation visant à encourager les États membres à octroyer à ces entreprises le droit d'opter pour l'impôt sur les sociétés pour les bénéfices à réinvestir, et/ou à limiter la pression fiscale à un taux comparable à celui de l'impôt sur les sociétés.

4.2. Évaluation des propositions éventuelles

4.2.1. Compte tenu du principe de subsidiarité, la problématique décrite précédemment peut être résolue par un effort de convergence d'un certain nombre de règles et de composantes des impôts sur les sociétés.

Les mesures plus particulièrement envisagées seraient:

- l'introduction d'une base imposable minimale;

- l'harmonisation des principaux paramètres de fixation de la base imposable.

4.2.1.1. Une telle approche bénéficierait indubitablement à un traitement fiscal équitable des entreprises, et augmenterait la capacité financière de certains États. En revanche, elle pourrait également créer des problèmes pour la politique régionale et avoir pour conséquence que, parallèlement à l'introduction prévue de l'UEM, les États membres perdraient un deuxième instrument d'ajustement (la dévaluation de la devise et l'utilisation d'incitants fiscaux étant désormais impossibles; il convient également de tenir compte des relations avec les pays tiers).

4.2.2. Il faut dès lors également introduire la dimension de la politique régionale lors de l'élaboration concrète d'une harmonisation minimale de l'impôt sur les sociétés. Le système de l'aide directe à l'investissement peut servir ici d'exemple: tout comme des avantages nettement supérieurs peuvent être accordés en matière d'aide à l'investissement aux régions défavorisées, on peut également prévoir qu'elles disposent de privilèges fiscaux particuliers ou élargis.

4.2.3. À l'instar du taux d'imposition, l'assiette fiscale peut varier d'un État membre à l'autre, pour toute une série de raisons, qui peuvent être fortuites, historiques ou être le résultat d'incitants (ou de pénalités) destinés à encourager (ou décourager) certains types d'investissements ou d'activités économiques. Ces dispositions peuvent avoir été conçues pour stimuler les investissements dans une zone d'un État membre qui est démunie par ailleurs ou dans l'ensemble de cet État. Ces mesures fiscales d'encouragement constituent une des clés de voûte de la politique régionale et industrielle de l'UE et ne présentent pas d'incompatibilité intrinsèque avec l'adoption d'une démarche d'harmonisation axée sur le marché.

4.2.4. Il faut également tenir compte de la perte de l'instrument de la dévaluation dans le cadre du débat sur l'UEM. Si un choc asymétrique devait se produire dans une future Union monétaire, les autorités pourront, en dépit de l'harmonisation proposée, continuer à jouer un rôle important: une diminution de l'impôt sur les sociétés signifie que l'État membre en question dispose d'une certaine marge fiscale. Cette marge peut très bien être utilisée pour améliorer d'autres composants de la compétitivité et attirer ainsi de nouveaux investissements (par exemple réduction des charges sociales ou mise à disposition de terrains industriels à bas prix).

4.2.5. Dans l'éventualité d'un accord unanime des États membres sur l'introduction d'un taux minimal, il convient de tenir compte, dans ce domaine aussi, de la politique des pays tiers.

4.2.6. Les différences d'assiette peuvent également être le résultat de l'inflation. Jusqu'à présent, aucun État membre n'a encore calculé les impôts en se fondant sur une «correction monétaire», voire une «comptabilité des coûts courants», bien que le Royaume-Uni ait fait un pas en ce sens en indexant les plus-values de capitaux. Aussi longtemps que l'ensemble des États membres n'aura pas adopté un système harmonisé tenant compte de l'inflation - si tant est qu'ils le fassent un jour - ou en attendant une très hypothétique disparition de l'inflation, l'assiette fiscale continuera à être faussée par les effets conjugués de l'inflation proprement dite et des mesures nationales prises pour en atténuer les conséquences. Le problème s'envenimera encore du fait des fluctuations des marchés des changes étrangers, surtout lorsqu'elles ne reflètent pas la parité de pouvoir d'achat des monnaies. La Commission n'a pas abordé cet aspect de la question.

4.3. Position du Comité

4.3.1. Le Comité regrette que l'objectif d'une harmonisation minimale des systèmes, des taux et des bases d'imposition en matière d'impôt sur les sociétés ne fasse pas encore partie de la politique fiscale européenne.

4.3.2. Le Comité estime qu'une certaine harmonisation de l'impôt sur les sociétés est un objectif souhaitable et très utile à long terme. Considérant que la mobilité des capitaux est une réalité, l'influence des facteurs fiscaux sur la localisation des activités économiques ne peut qu'augmenter. Pour le marché intérieur, il est particulièrement important que les conditions de concurrence ne soient pas perturbées outre mesure par les différences internes des systèmes d'imposition des États membres et que toute utilisation de ces systèmes pour une défiscalisation compétitive soit évitée.

4.3.3. Le Comité n'est pas partisan d'une uniformisation complète de l'impôt sur les sociétés, même pas à moyen ou long terme. Ce n'est pas souhaitable, car les États membres doivent pouvoir continuer à disposer d'instruments de politique économique.

4.3.4. Le Comité est favorable en revanche à une fixation de normes minimales pour le taux de prélèvement de l'impôt sur les sociétés et pour les principaux paramètres servant à la détermination de la base imposable. Ce taux minimum doit être suffisamment souple et tenir compte de la pression fiscale dans les pays tiers.

4.3.5. Eu égard au principe de subsidiarité, le Comité souhaite une politique identique à celle suivie pour les subventions directes. Les États membres restent compétents en matière d'aide directe, mais la Commission contrôle le respect des règles de concurrence. Un contrôle similaire devrait être effectué dans le domaine fiscal. Le contrôle existant de l'aide fiscale n'atteint pas l'objectif souhaité car il ne couvre que les dérogations au système général en vigueur dans les États membres. On néglige ainsi le fait que, dans la situation actuelle, les différences entre les systèmes généraux entraînent par elles-mêmes des distorsions de concurrence, qui sont parfois plus fortes que celles engendrées par certains stimulants fiscaux.

4.3.6. Étant donné que de nombreuses PME sont confrontées à une certaine forme de sous-capitalisation et qu'elles représentent une part importante de l'emploi, le Comité soutient la recommandation de la Commission visant à rendre la pression fiscale sur les bénéfices réinvestis dans des projets créateurs d'emplois comparable à celle généralement appliquée aux revenus des sociétés.

4.3.7. Le Comité estime que les conventions bilatérales qui existent actuellement entre les différents États membres en matière de double imposition doivent être remplacées par une convention européenne unique sur ce sujet.

5. Autres types d'impôts

5.1. Impôts sur les revenus des personnes physiques

5.1.1. En matière d'impôts sur les revenus des personnes physiques également, les systèmes divergent très fort au sein de l'UE. Le tableau suivant présente la pression fiscale de l'impôt sur les revenus des personnes physiques en pourcentage du PIB. Bien qu'un tel chiffre ne tienne pas compte du fait que l'assiette spécifique de l'impôt sur les revenus des personnes physiques peut différer d'un État membre à un autre, la technique utilisée fournit tout de même un aperçu des différences en la matière. Les pourcentages varient entre 4 et 26 % du PIB, c'est-à-dire un rapport excédant un à six.

>TABLE>

5.1.2. En dépit de l'ampleur de ces écarts, le Comité n'est pas d'avis que la Communauté devrait entreprendre des actions en vue de les limiter ou, par analogie aux impôts indirects et aux impôts sur l'épargne, de veiller à une base d'harmonisation minimale. Le travail est un facteur nettement moins mobile au sein de la Communauté que le «capital» ou certains segments de la demande des consommateurs. Malgré les progrès accomplis en matière de libre circulation des personnes, les différences culturelles et les barrières linguistiques entraveront la mobilité du travail au sein de la Communauté. L'écart existant en matière d'impôt sur les revenus des personnes physiques dans un État membre donné n'exercera dès lors qu'une influence faible, voire nulle sur les autres États membres.

5.1.3. Toutefois, des différences en matière d'impôt sur les revenus des personnes physiques peuvent effectivement avoir des impacts inattendus et indésirables sur certaines catégories de travailleurs.

5.1.4. Les travailleurs possédant un haut niveau de formation sont en effet plus mobiles et moins gênés par les barrières linguistiques et culturelles. Ils sont dès lors plus sensibles aux différences importantes en matière de fiscalité entre les différents États membres.

5.1.4.1. Le Comité recommande dès lors de procéder à une analyse plus approfondie des conséquences des différences importantes de pression fiscale sur les travailleurs à haut niveau de formation. Il convient plus précisément de vérifier si ces différences entraînent des problèmes importants dans la pratique.

5.1.5. La deuxième catégorie concernée est celle des travailleurs transfrontaliers. Étant donné que ces travailleurs sont imposés sur leur salaire et paient les cotisations sociales suivant la législation de l'État membre où ils travaillent, mais que, pour le décompte fiscal final, leurs revenus restent soumis généralement à la législation fiscale (déclaration annuelle) et aux barèmes d'imposition de leur pays de résidence, des glissements de la fiscalité vers la parafiscalité dans l'État membre d'activité peuvent engendrer des problèmes financiers. Le Comité recommande dans ce cas une forme de «droit de vérification». Lors de la prise de décisions fiscales et parafiscales, les États membres devraient systématiquement être tenus d'évaluer l'impact de leurs décisions sur la situation des travailleurs transfrontaliers.

5.2. Impôt sur le patrimoine

5.2.1. Les statistiques macroéconomiques permettent de constater également d'importantes divergences dans la pression fiscale de l'impôt sur le patrimoine: dans certains pays, l'impôt sur le patrimoine ne rapporte rien ou pratiquement rien, alors que d'autres pays peuvent en retirer des recettes substantielles. Il est plus que probable que des processus de «concurrence fiscale» soient ici également à l'oeuvre, étant donné qu'une partie importante du patrimoine (le capital) est extrêmement mobile et peut, sans trop de problèmes, être déplacée vers des États membres limitrophes où la pression de l'impôt sur le capital est nettement inférieure.

6. Impôts sur le travail et l'emploi

Remarque liminaire

Le Comité considérant l'emploi comme une priorité, le présent avis examine de manière plus approfondie la relation fiscalité-travail. Le Comité a conscience que la politique fiscale et parafiscale exerce une influence sur l'emploi et le chômage par différents biais. Étant donné l'intérêt accru que les débats actuels portent à la question de l'imposition du travail, on se concentrera ici sur cette facette du problème. Le Comité se propose de reprendre le sujet avec plus de détails dans des avis ultérieurs et d'y étudier les répercussions d'autres dispositifs fiscaux et leurs corrélations avec l'emploi et le chômage.

6.1. Une critique du modèle social européen

6.1.1. Dans de nombreux pays de l'UE, la pression fiscale sur le travail est élevée. D'après le Livre blanc européen, les impôts sur le travail représenteraient environ 23,5 % du PIB de l'UE. Ce pourcentage est plus élevé que celui des États-Unis par exemple (19,4 %) ou celui du Japon (16,6 %). Au sein de l'UE même, il existe d'importantes différences. La part des impôts sur le travail en pourcentage du PIB varie de 14 % en Grèce à 32 % en Suède.

>TABLE>

6.1.2. Bien que ces impôts, cumulés avec les autres types d'impôts, contribuent à financer le modèle européen d'État-providence, on peut se demander dans quelle mesure la pression fiscale plus élevée sur les revenus du travail ne détruit pas l'emploi et ne crée pas du chômage.

6.1.2.1. Certains défendent d'ailleurs l'idée que la pression fiscale sur les revenus du travail produit un cercle vicieux: des impôts plus élevés sur les revenus du travail relèvent le salaire brut, ce salaire plus élevé détruit l'emploi, la diminution de l'emploi fait baisser les cotisations et engendre un déficit dans les finances de l'État ... qui entraîne à son tour de nouveaux impôts sur les revenus du travail visant à éliminer ce déficit.

6.2. Critique de la critique

6.2.1. Avant de conclure que l'organisation de l'État-providence européen constitue une menace directe pour l'emploi, il convient d'abord de vérifier si les hypothèses de base de l'enchaînement susmentionné sont bien correctes:

- des charges plus élevées sur les revenus du travail entraînent-elles automatiquement des salaires élevés en proportion?

- les salaires élevés détruisent-ils l'emploi dans une mesure importante?

6.2.2. Une pression fiscale plus élevée sur les revenus du travail n'entraîne pas uniquement une baisse du salaire net, mais implique également l'octroi aux travailleurs d'une protection en cas de maladie, de chômage et de vieillesse, avec pour conséquence pour les travailleurs une réduction de leurs dépenses en assurance-maladie privées, plans d'épargne pension et autres. Il est ainsi également possible de contrer la pression vers un niveau de salaire plus élevé.

6.2.2.1. L'économie belge en constitue un bon exemple: la Belgique possède un système étendu de sécurité sociale publique et y consacre dès lors un pourcentage relativement élevé de son PIB. La pression fiscale sur les revenus du travail y est donc relativement élevée. Cette image change toutefois complètement lorsque l'on envisage les dépenses en sécurité sociale au sens large du terme (sécurité sociale publique et privée). Ces dépenses sont, en pourcentage du PIB, nettement inférieures au reste de l'UE. En d'autres termes, en dépit du développement avancé de l'État-providence, financé par une pression fiscale plus élevée qu'ailleurs sur les revenus du travail, les dépenses totales en sécurité sociale sont relativement faibles par rapport à d'autres pays comparables.

6.2.3. Si le financement du modèle social devait malgré tout entraîner une augmentation des salaires, il faudra poser la question de savoir quel est le rapport précis entre la fixation des salaires et l'emploi.

6.2.4. On ne peut en aucun cas nier le rapport négatif entre des salaires élevés et un emploi faible, mais il faut également reconnaître que l'expérience acquise en matière d'impact d'une politique linéaire des salaires sur l'emploi ne peut guère inciter à l'optimisme. De nombreux modèles et études économétriques aboutissent d'ailleurs à la conclusion que le rapport statistique entre l'emploi et l'évolution des salaires est relativement faible: l'élasticité s'élèverait en moyenne à 0,2 à court terme et 0,5 à long terme. En d'autres mots, 1 % de modération salariale ne se traduirait qu'à long terme en création d'emplois, et encore seulement à concurrence de 0,5 %.

6.2.4.1. De plus, ces chiffres sont calculés dans l'hypothèse que la politique salariale des autres pays ne se modifie pas. Si c'est le cas, et que différents États membres adoptent ensemble une même politique, l'imbrication du marché intérieur ne permet guère d'espérer une amélioration de la compétitivité intra-européenne et il convient en outre de tenir compte de certains effets déflatoires. L'impact d'une diminution générale des salaires sur l'emploi en Europe sera dès lors plus faible que ne le laissent supposer les élasticités mentionnées.

6.2.5. En d'autres termes, la réalité économique laisse supposer que les répercussions de l'État-providence européen sur l'emploi ne sont pas aussi généralisées qu'on pourrait le supposer à première vue. Les statistiques le confirment: le tableau 7 fait ressortir que la corrélation entre la pression fiscale sur les revenus du travail et le chômage n'est pas évidente. Certains pays où la pression fiscale est élevée connaissent un chômage relativement bas, tandis que d'autres pays où la pression fiscale est faible peuvent être caractérisés par un chômage élevé.

>TABLE>

6.3. Une problématique correcte de l'Europe sociale

6.3.1. L'organisation de l'Europe sociale par le bais d'une pression parafiscale importante sur les revenus du travail peut néanmoins s'avérer problématique pour certaines catégories de travailleurs. La première catégorie venant à l'esprit est celle de la main-d'oeuvre peu qualifiée, qui peut être lourdement touchée par la pression fiscale élevée sur les revenus du travail:

- pour la main-d'oeuvre non qualifiée (et surtout les femmes), la courbe d'offre de travail serait relativement élastique, de telle manière qu'une fiscalité et parafiscalité plus élevée se traduirait par l'imposition d'exigences sensiblement accrues pour le salaire brut sans que le salaire net ne baisse de manière importante (de plus, l'existence de plafonds pour les cotisations dans de nombreux États membres engendre une charge sociale proportionnellement plus élevée sur la main-d'oeuvre non qualifiée que sur les travailleurs hautement qualifiés);

- en outre, une augmentation de salaire pour la main-d'oeuvre non qualifiée aurait un impact plus important sur l'emploi: d'après le Livre blanc, l'élasticité salaire-emploi serait deux fois plus élevée pour les catégories salariales inférieures. Ce phénomène peut être expliqué en partie par le fait que la main-d'oeuvre non qualifiée est homogène et ne dispose pas de qualifications spécifiques de travail, si bien que le «prix» (le salaire) joue un rôle plus déterminant dans la fixation de la demande de main-d'oeuvre peu qualifiée, et par le fait que, proportionnellement, les emplois peu qualifiés sont fort utilisés dans des secteurs de services, intensifs en main-d'oeuvre;

- ces développements doivent également être examinés dans le contexte de l'internationalisation de l'économie et des progrès en matière d'innovations technologiques, qui contribuent l'une et l'autre à faire encore baisser la demande en main-d'oeuvre peu qualifiée.

>TABLE>

6.3.2. Cette «conspiration» inconsciente contre l'emploi de main-d'oeuvre peu qualifiée se reflète d'ailleurs dans les statistiques du chômage: le taux de chômage de la main-d'oeuvre peu qualifiée est plusieurs fois supérieur à celui des personnes hautement qualifiées ou au taux de chômage moyen. Cet élément est révélateur de l'existence de problèmes structurels pour cette catégorie de travailleurs.

6.4. Vers un modèle social efficace

6.4.1. Dans ce contexte, le Comité plaide dès lors en faveur d'une politique économique dans laquelle la position de la main-d'oeuvre peu qualifiée sur le marché de l'emploi doit être à nouveau considérée comme l'un des piliers principaux d'une stratégie européenne de création d'emploi. À cet égard, l'amélioration des qualifications de la main-d'oeuvre peu qualifiée, via des efforts de formation plus soutenus et via une politique active du marché de l'emploi, est prioritaire.

6.4.2. Cette approche doit toutefois être complétée par une politique économique dans laquelle la pression fiscale et parafiscale peut être utilisée comme instrument permettant d'offrir de meilleures perspectives d'emploi à la main-d'oeuvre peu qualifiée.

6.4.3. En comparaison avec des mesures linéaires pour toutes les catégories de travailleurs, une telle politique aura d'ailleurs des effets plus durables sur l'emploi:

- la probabilité que la réduction de la charge parafiscale se traduise par une hausse nette des salaires est limitée en comparaison avec un train de mesures linéaire (voir les chiffres de l'analyse ci-dessus);

- la création d'emplois ainsi obtenue sera davantage la conséquence d'une amélioration de la compétitivité par rapport aux pays à main-d'oeuvre bon marché, d'une moindre substitution du capital au travail et d'une extension du secteur des services. Le danger que l'impact initial sur l'emploi disparaisse à terme, parce qu'une politique de modération salariale globale européenne influence à peine la compétitivité interne, est donc écarté.

6.4.4. Les sources suivantes peuvent être utilisées pour le financement d'une réduction des charges, orientée vers la main-d'oeuvre peu qualifiée.

6.4.4.1. Phénomènes de gains compensatoires

Bien que de tels gains compensatoires (plus de cotisations et moins de dépenses en raison d'une augmentation de l'emploi) soient réels, ils ne seront pas suffisants pour compenser entièrement la réduction de la charge parafiscale. À titre d'exemple, le Livre blanc estime les gains compensatoires à un tiers de l'allégement global des charges. Des mesures complémentaires doivent dès lors être prises afin de préserver l'équilibre des systèmes de sécurité sociale.

6.4.4.2. Déplacement de la pression fiscale

L'assiette de prélèvement des cotisations et des recettes de la sécurité sociale doit être élargie. Les systèmes de sécurité sociale doivent moins viser le facteur travail (qui supporte des charges déjà relativement lourdes) et s'orienter plutôt vers un financement alternatif.

6.4.4.3. Contrôle des dépenses

Une troisième et dernière source de financement a trait aux dépenses elles-mêmes. Sans toucher à l'essence de la cohésion sociale, telle qu'elle est garantie par un certain nombre de systèmes de sécurité sociale dans l'UE, il faut tâcher de mieux contrôler les augmentations réelles des dépenses. Ceci peut se faire par exemple au moyen d'une analyse systématique des points sur lesquels l'efficacité des systèmes peut être améliorée.

6.4.5. Illustration

Selon les estimations de la Commission (), une taxe sur l'énergie d'un pour cent du PIB engendrerait à terme (après 7 ans) une augmentation de l'emploi de pas moins de 3 % dans la Communauté, à condition que cette réduction des charges soit budgétairement neutre et orientée spécifiquement vers la main-d'oeuvre peu qualifiée et les bas salaires. De telles estimations sont naturellement soumises à un certain nombre d'incertitudes et basées sur des modèles économétriques, mais même si le résultat réel n'atteignait que la moitié de l'estimation, il représenterait déjà un pas important vers une réduction du taux de chômage au sein de la Communauté. Touchant directement les travailleurs eux-mêmes, les impôts prélevés sur les revenus du travail ont pour effet de diminuer le revenu net disponible et, partant, le pouvoir d'achat. Il s'ensuit une chute de la consommation des particuliers, qui se traduit également par un freinage de la croissance économique.

Fait à Bruxelles, le 21 décembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() Voir l'étude n° 3 «Taxation, emploi et environnement: réforme fiscale pour réduire le chômage» dans l'Économie européenne, n° 56, 1994.