Avis du Comité des régions sur:

- la «Communication de la Commission relative au suivi du Livre vert sur la protection des mineurs et de la dignité humaine dans les services audiovisuels et d'information accompagnée d'une proposition de recommandation du Conseil», et - la «Communication de la Commission et proposition de décision du Conseil sur le plan d'action visant a promouvoir une utilisation sûre d'Internet»

(98/C 251/10)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission relative au suivi du Livre vert sur la protection des mineurs et de la dignité humaine dans les services audiovisuels et d'information, accompagnée d'une proposition de recommandation du Conseil () et la communication de la Commission et proposition de décision du Conseil «sur un Plan d'action visant à promouvoir une utilisation sûre d'Internet» ();

vu la décision du Conseil du 26 janvier 1998 de consulter le Comité des régions à ce sujet, conformément à l'article 198 C, premier alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision du Président en date du 20 janvier 1998 d'attribuer la préparation de l'avis à la commission 7 (Éducation, formation professionnelle, culture, jeunesse, sport, droits des citoyens), confirmée par le Bureau le 12 mars 1998;

vu le projet d'avis (CdR 54/98 rév.) adopté par la commission 7, le 1er avril 1998 (rapporteur: Mme Onkelinx);

a adopté à l'unanimité lors de sa 23e session plénière des 13 et 14 mai 1998 (séance du 14 mai), le présent avis.

1. Introduction

1.1. Convergence politique

1.1.1. Le Comité des régions constate avec plaisir que les questions liées à une utilisation plus sûre d'Internet font l'objet d'un large consensus politique tant en termes de priorité que d'orientations, au niveau de la Commission, du Conseil, du Parlement européen et des États membres.

1.1.2. Le Comité des régions s'associe à ce consensus global tel qu'il se reflète dans la proposition de recommandation et dans la proposition de plan d'action, et se félicite du juste équilibre qui s'en dégage entre les préoccupations de nature culturelle et celles plus techniques des métiers de la télécommunication.

1.2. Complémentarité des documents

1.2.1. Lorsque la Commission a publié en 1996 son Livre vert sur la protection des mineurs et de la dignité humaine dans les services audiovisuels et d'information, ainsi que sa communication sur le contenu illicite et préjudiciable sur Internet, elle insistait déjà sur le caractère complémentaire de ces deux documents.

1.2.2. Dans son avis à ce sujet () le Comité des régions avait particulièrement insisté sur cette nécessaire recherche de cohérence.

1.2.3. Ce souci de complémentarité se retrouve dans l'articulation des deux documents actuellement présentés: selon la Commission,

- la recommandation du Conseil qui accompagne la communication relative au suivi du Livre vert sur la protection des mineurs et de la dignité humaine dans les services audiovisuels et d'information est de nature juridique et vise à promouvoir des lignes directrices communes pour la mise en oeuvre, au plan national, d'un cadre d'autoréglementation pour la protection des mineurs et de la dignité humaine;

- le plan d'action propose des mesures concrètes, auxquelles des ressources financières communautaires devraient être consacrées, afin d'encourager un environnement favorable au développement de l'industrie liée à Internet.

2. Observations générales

2.1. Implication des pouvoirs régionaux et locaux

2.1.1. Le Comité des régions estime que la forme juridique de l'instrument proposé, à savoir la recommandation, est adéquate dans la mesure où elle vise essentiellement à promouvoir la participation volontaire de toutes les parties concernées à la définition, la mise en oeuvre et à l'évaluation de mesures de protection des mineurs et de la dignité humaine.

2.1.2. Le principe de subsidiarité est également pleinement respecté dans la mesure où la recommandation insiste particulièrement sur la nécessité de prendre des mesures au niveau national, l'action communautaire visant quant à elle à assurer la cohérence et à maximiser l'efficacité des mesures nationales par la proposition de lignes directrices communes dans le domaine de l'autorégulation, la coordination des travaux et la coopération au niveau européen et international.

2.1.3. En effet, les problématiques de la protection des mineurs et de la dignité humaine nécessitent avant tout des réponses nationales; compte tenu toutefois du caractère international et décentralisé des services en ligne et de l'Internet, ces réponses nationales ne pourront être pleinement efficaces que si une certaine forme de coordination et de coopération se met en place au niveau européen et international.

2.1.4. Le Comité des régions regrette cependant que la proposition de recommandation et la proposition de plan d'action ne fassent aucun cas des pouvoirs régionaux et locaux, pourtant impliqués de manière multiple: rôle dans les matières de sensibilisation, notamment en tant que pouvoir organisateur de l'enseignement et d'une façon générale en tant que pouvoirs proches des citoyens; implication en tant qu'autorités sur les polices locales et la formation de leurs agents, etc.

2.2. Participation de tous

2.2.1. La proposition de recommandation vise à promouvoir la participation de toutes les parties concernées (utilisateurs, consommateurs, entreprises, pouvoirs publics) à la définition, la mise en oeuvre et l'évaluation de mesures de protection des mineurs et de la dignité humaine.

2.2.2. Il convient à cet égard de mettre en exergue cette notion de participation de toutes les parties, en ce compris les utilisateurs des nouveaux services d'information. Pour les pays qui ont déjà mis en oeuvre des mesures nationales comme des codes de conduite et des structures représentatives, on a pu constater lors de leur élaboration à la fois la difficulté d'y associer les utilisateurs (ceux-ci ne disposant pas nécessairement d'associations représentatives) et l'importance de leur représentation pour l'acceptabilité et la crédibilité des mesures. Nonobstant ces difficultés, il devrait appartenir aux autorités publiques nationales d'intervenir le cas échéant s'il apparaissait que la représentativité n'est pas assurée.

3. Observations spécifiques

3.1. Cadres nationaux d'autorégulation

3.1.1. La proposition de recommandation vise à favoriser, en complément avec les cadres réglementaires en vigueur, l'élaboration de cadres d'autorégulation nationaux applicables aux services en lignes dans le respect des principes et de la méthodologie figurant en annexe de la proposition.

3.1.2. On peut s'accorder sur les lignes directrices communes figurant dans cette annexe, et qui concernent quatre éléments constitutifs du cadre national d'autorégulation.

3.1.3. On a déjà insisté sur l'importance de la consultation et de la représentativité des parties concernées, s'agissant plus particulièrement des utilisateurs. Cela étant, il appartiendra à chaque État membre d'organiser les processus de consultation - et ces processus peuvent différer de pays à pays en fonction des spécificités nationales. L'objectif de représentativité doit toutefois être un objectif commun à l'échelle européenne.

3.1.4. Pour ce qui est des codes de conduite, il convient préalablement de rappeler qu'ils constituent un mécanisme d'autorégulation préventif utile garantissant une acceptabilité des normes et permettant une réaction souple et rapide face à des comportements présumés préjudiciables ou illicites. Cela étant, l'autorégulation ne doit pas avoir pour conséquence de supprimer le principe de responsabilité des parties concernées, mais doit permettre l'évaluation des efforts fournis par les parties pour remplir leurs obligations. On rappellera à cet égard qu'un dispositif d'autorégulation ne remplace pas un cadre réglementaire, mais s'inscrit toujours dans ce cadre réglementaire.

3.1.5. Ainsi, on pourrait estimer que, outre les règles de base mentionnées dans l'annexe, les codes de conduite puissent également prévoir une information à destination de chaque partie concernée sur la nature des responsabilités - pénale, civile et/ou administrative - qu'elles doivent supporter au regard des cadres réglementaires nationaux, ainsi que sur la nature des sanctions qu'elles risquent d'encourir en cas de violation des normes réglementaires.

3.1.6. Cela étant dit, on ne peut que s'accorder sur l'idée de favoriser l'adoption d'objectifs communs pour l'élaboration de codes de conduites nationaux pour autant que les modalités de réalisation de ces objectifs restent du ressort national: en effet, le respect de la diversité des approches et des sensibilités dans les différents États membres de l'Union européenne n'interdit pas une certaine forme de coordination des initiatives nationales, cette coordination étant nécessaire si l'on veut éviter les mêmes écueils qu'en droit pénal s'agissant de la diversité des normes nationales.

3.1.7. L'installation d'instances nationales représentatives est bien entendu un facteur important pour faciliter la coopération au niveau de l'Union européenne. Cela étant, ces instances représentatives ont également un rôle important à jouer dans la mise en oeuvre et l'évaluation des codes de conduite.

3.1.8. Enfin, l'évaluation périodique des cadres nationaux d'autorégulation est un élément fondamental pour l'efficacité et la crédibilité de ces cadres. En outre, une méthodologie commune d'évaluation au niveau européen est indispensable si l'on veut pouvoir comparer les diverses expériences et en faire bénéficier l'ensemble des États membres de l'Union européenne.

3.1.9. Par ailleurs, la proposition de plan d'action vise par sa ligne d'action «Créer un environnement sûr» d'une part à soutenir l'organisation d'un réseau européen de lignes directes («hot-lines»), et d'autre part à aider les organisations d'autorégulation à développer des lignes directrices pour des codes de conduite au niveau européen. Cette ligne d'action vient donc en soutien de l'annexe de la proposition de recommandation pour mettre en oeuvre les lignes directrices communes de cette annexe.

3.2. Services de radiodiffusion télévisuelle

3.2.1. Pour ce qui concerne les services de radiodiffusion télévisuelle couverts par la directive «télévision sans frontières», la position prise par le Conseil européen à l'égard de la puce antiviolence n'interdit pas l'encouragement de l'expérimentation sur base volontaire de nouveaux moyens de protection des mineurs par les organismes de radiodiffusion. Il est clair à cet égard que l'avènement de la télévision numérique ouvre la porte à la mise en oeuvre de dispositifs de contrôle parental et d'information beaucoup plus souples que la puce antiviolence de l'univers analogique. Il est donc particulièrement utile que la proposition de recommandation puisse favoriser ce type d'expérimentation.

3.2.2. Il convient cependant de rappeler que l'encouragement de ce type d'expérimentation ne doit pas conduire à une déresponsabilisation des organismes de radiodiffusion à l'égard de la diffusion de contenus pouvant nuire à l'épanouissement physique, mental et moral des mineurs. En tout état de cause, les règles prévues en la matière dans la directive «télévision sans frontières» et dans les cadres réglementaires nationaux restent pleinement d'application.

3.3. Coopération entre autorités judiciaires et policières

3.3.1. La coopération entre autorités judiciaires et policières est nécessaire si l'on veut lutter efficacement contre la circulation de contenus illégaux, et l'organisation de cette coopération doit être envisagée dans le cadre du troisième pilier de l'Union européenne.

3.3.2. Il est dès lors important qu'un signal politique soit donné en faveur de cette coopération. Le Comité des régions estime que la proposition de recommandation serait le cadre approprié pour donner ce signal politique.

3.3.3. Il faut toutefois être conscient que la coopération n'évacue pas le problème posé par les divergences existant aux niveaux nationaux pour ce qui concerne la frontière entre ce qui est illégal et ce qui ne l'est pas. À l'intérieur même des États membres il existe des sensibilités culturelles régionales à cet égard dont il convient de tenir compte.

3.4. Responsabilisation des usagers et éducation aux médias

3.4.1. L'adoption de mesures visant à responsabiliser les mineurs dans leur usage des services audiovisuels et d'information, et à leur faciliter l'accès aux contenus et services de qualité y compris dans les lieux publics et les lieux d'éducation, appelle bien entendu la mobilisation de toutes les parties concernées. On pensera notamment au rôle des parents et des enseignants pour l'usage de moyens de protection adéquats dans le cadre de l'accès à Internet chez soi ou à l'école, du rôle des entreprises pour le développement et la promotion de dispositifs de filtrage.

3.4.2. Le Comité des régions regrette cependant que la proposition de recommandation ne mette pas suffisamment en évidence le rôle fondamental des pouvoirs publics, notamment régionaux et locaux, dans le domaine de l'éducation aux médias, en ce compris l'appropriation par les enseignants des nouvelles technologies de l'information. En effet, si le développement de l'accès des mineurs aux nouveaux services dans le cadre de l'école, est une condition nécessaire à l'appropriation par les mineurs des nouvelles technologies et à un usage responsable, ce n'est toutefois pas une condition suffisante si elle n'est pas accompagnée d'un programme d'éducation visant tant à donner aux mineurs les éléments leur permettant de tirer parti des potentialités offertes par ces nouvelles technologies, qu'à donner aux enseignants la formation nécessaire pour éduquer les mineurs à un usage responsable.

3.4.3. Pour ce qui concerne Internet, la proposition de plan d'action prévoit le soutien aux actions de sensibilisation à destination des enseignants et du grand public. Selon la communication accompagnant la proposition de plan d'action, ces actions viseront d'une part à faire connaître les actions menées par l'industrie pour mettre en oeuvre l'autorégulation ainsi que le filtrage et la classification, et d'autre part à établir la confiance chez les parents et enseignants quant à une utilisation sûre d'Internet par les enfants.

3.4.4. Cette proposition, pas plus que la proposition de recommandation, n'aborde les questions touchant à l'appropriation d'Internet par les enseignants et les enfants à des fins pédagogiques. Bien que ce type d'actions soit prévu dans le plan d'action «Apprendre dans la société de l'information», plus particulièrement dans les lignes d'actions «Promouvoir la formation et le soutien des enseignants et des formateurs à l'intégration des nouvelles technologies dans les pratiques pédagogiques» et «Informer les acteurs sur les opportunités pédagogiques offertes par les nouvelles technologies», le Comité des régions estime que la complémentarité des deux outils serait renforcée si les passerelles étaient clairement énoncées.

3.5. Responsabilité juridique et labellisation

3.5.1. Le Comité des régions tient à souligner que nombre de questions soulevées dans le Livre vert ne sont pas abordées dans la communication et la proposition de recommandation. On citera notamment les questions relatives à la responsabilité des acteurs, et à l'approche en matière de labellisation dans les services en lignes et Internet.

3.5.2. Les questions relatives à la responsabilité (quel type de responsabilité, et pour quels acteurs) sont des questions importantes pour la sécurité juridique de tous les acteurs, et donc pour un développement des services en lignes et d'Internet.

3.5.3. Le Comité des régions prend acte de ce que la ligne «Actions de soutien» de la proposition de plan d'action prévoit un appel d'offres pour une évaluation des questions juridiques soulevées par le contenu ou l'utilisation d'Internet. Cependant, outre cet aspect lié à la nécessité de disposer d'études juridiques pointues, il conviendrait de savoir si et comment la Commission entend donner une suite aux travaux du Livre vert sur ces questions, d'autant plus que des réponses nationales commencent à voir le jour (par exemple le principe de responsabilité graduée introduit en Allemagne par le Traité interétatique sur les services d'information).

3.5.4. On peut également regretter que la problématique de la labellisation dans les services en lignes et Internet ne soit pas abordée plus explicitement dans la proposition de recommandation, si ce n'est indirectement dans les lignes directrices communes relatives aux codes de conduite. En effet, le Livre vert mettait en évidence la spécification PICS, qui est actuellement la seule spécification disponible permettant de tenir compte des sensibilités diverses. En outre, le processus de consultation a permis l'émergence de l'idée d'une labellisation à deux niveaux (descriptif et évaluatif), qui permettrait la mise en oeuvre de différents systèmes d'évaluation tout en assurant un contexte favorable au développement de la labellisation des sites à grande échelle.

3.5.5. On peut estimer qu'une «valeur ajoutée» communautaire importante dans ce domaine résiderait dans la mise en oeuvre au niveau de l'Union européenne d'un système commun de labellisation descriptive. Ce système commun permettrait alors la coexistence de différents systèmes de labellisation évaluative, tant nationaux que supranationaux, respectueux de la diversité des sensibilités existant au sein de l'Union européenne.

3.5.6. Il convient de mentionner à cet égard que la ligne «Développer les systèmes de filtrage et de classification» de la proposition de plan d'action concourt à la réalisation de cet objectif, d'une part en ce qu'elle prévoit des appels à propositions visant à démontrer le potentiel de systèmes de filtrage et de labellisation, et d'autre part en ce qu'elle vise à assurer une contribution coordonnée de l'Europe aux accords internationaux sur les protocoles et les systèmes de labellisation.

3.5.7. Dans cette optique, il pourrait également être opportun que la proposition de recommandation puisse inviter la Commission à favoriser, en collaboration avec toutes les parties concernées, le développement d'une approche commune pour la définition des systèmes de filtrage et de labellisation pour les services en lignes et Internet.

4. Conclusions

4.1. Le Comité des régions se félicite du niveau de convergence politique de toutes les instances de l'Union quant à la façon d'aborder les problématiques liées à une utilisation plus sûre d'Internet. Il en découle une cohérence accrue dans la manière dont la Commission aborde ces problématiques.

4.2. Il rappelle que, dans les limites de ses compétences, il a contribué de manière significative et constructive à l'élaboration de ce consensus. C'est pourquoi il déplore que tant la proposition de recommandation que la proposition de plan d'action ne fassent pas plus grand cas du rôle important et fondamental que les pouvoirs régionaux et locaux ont à assurer dans leur mise en oeuvre.

4.3. Il insiste sur l'importance d'assurer une parfaite représentation des utilisateurs des nouveaux services d'information dans les organes chargés au niveau national de la définition, la mise en oeuvre et l'évaluation des mesures de protection des mineurs et de la dignité humaine.

4.4. Si l'encouragement, par la fixation d'objectifs communs, à élaborer des cadres nationaux d'autorégulation apparaît être une mesure de nature à favoriser la nécessaire coopération entre les États membres, le Comité des régions rappelle qu'un dispositif d'autorégulation ne peut remplacer un cadre réglementaire, mais au contraire doit toujours s'inscrire dans ce cadre réglementaire.

4.5. Le Comité des régions est d'avis que la proposition de recommandation doit aussi ouvrir la voie à l'expérimentation de nouveaux moyens de protection des mineurs par les organismes de radiodiffusion, particulièrement dans le cadre de l'avènement de la télévision numérique.

4.6. La proposition de recommandation devrait également être le lieu d'une prise de position quant à une coopération entre autorités judiciaires et policières plus approfondie qu'elle ne l'est actuellement au sein du troisième pilier.

4.7. Le Comité des régions regrette par ailleurs qu'il ne soit pas fait plus grand cas des problématiques de responsabilisation des usagers, en particulier dans le cadre de l'appropriation d'Internet par les enseignants et les enfants à des fins pédagogiques.

4.8. Enfin, le Comité des régions demande que la proposition de recommandation tienne compte également des questions importantes abordées dans le Livre vert, relatives à la responsabilité juridique des acteurs d'une part, au processus de labellisation dans les services en ligne et Internet d'autre part.

Bruxelles, le 14 mai 1998.

Le Président du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 570 final - 97/0329 (CNS).

() COM(97) 582 final - 97/0337 (CNS) - JO C 48 du 13.2.1998, p. 8.

() CdR 440/96 fin - JO C 215 du 16.7.1997, p. 37.