Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne le régime particulier des agences de voyages

(présentée par la Commission)

EXPOsé des MOtifs

1. Introduction

En 1977, lorsque la sixième directive TVA [1] a été adoptée, un régime particulier a été introduit pour les agences de voyages et les organisateurs de circuits touristiques.

[1] JO L 145 du 13.6.1977, p.1.

Ce régime particulier a été mis en place en raison de la spécificité de la profession. Il convient de garder à l'esprit que, depuis le début, les prestations de services fournies par les agences de voyages et les organisateurs de circuits touristiques prennent le plus souvent la forme de forfaits de services, comprenant notamment le transport et l'hébergement, consommés tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'État membre où l'entreprise a son siège ou un établissement stable. L'application des règles de droit commun concernant le lieu d'imposition, la base d'imposition et la déduction de la taxe en amont se heurterait, en raison de la complexité et de la localisation des prestations fournies, à des difficultés pratiques pour ces entreprises, qui seraient de nature à entraver l'exercice de leur activité. C'est pour adapter les règles applicables au caractère spécifique de cette activité que le législateur communautaire a institué un régime particulier de TVA à l'article 26 de la sixième directive.

Ce régime s'applique aux opérateurs dont les prestations consistent en des éléments, tels que l'hébergement à l'hôtel et le transport, qu'ils ont acquis auprès de tiers et ensuite vendus, en leur propre nom, aux voyageurs. Toutes les opérations effectuées par l'agence de voyages pour la réalisation du voyage sont considérées comme une prestation de service unique. Est considérée comme base d'imposition de cette prestation de services, la marge bénéficiaire réalisée par l'agence de voyages au moment de la vente d'un voyage à forfait. L'agence de voyages qui applique ce régime de la marge n'est pas autorisée à déduire la TVA versée en amont sur les opérations qui lui sont portées en compte et qui profitent directement au voyageur. Le lieu d'imposition des prestations de services de l'agence de voyages est le lieu où le prestataire a établi le siège de son activité économique ou un établissement stable à partir duquel il fournit la prestation de services ou, en l'absence de siège de son activité économique ou d'établissement stable, le lieu où se trouve son domicile ou sa résidence habituelle.

Le premier objectif de ce régime particulier était de simplifier l'application des règles communautaires en matière de TVA pour ce type de prestations de services. Lorsque l'agence de voyages achète des services auprès d'autres prestataires pour les intégrer dans un voyage à forfait qu'elle vend au voyageur, en son propre nom et pour son propre compte, les dispositions du régime particulier permettent d'éviter que l'agence de voyages ait à s'immatriculer, pour les besoins de la perception de la TVA, dans chacun des États membres où les prestations de services sont fournies.

Le régime particulier des agences de voyages a pour deuxième objectif la répartition des recettes de TVA entre les États membres. Le régime particulier a été instauré afin d'assurer l'attribution des recettes de TVA à l'État membre dans lequel a lieu la consommation finale de chaque service individuel. En effet, le régime prévu par l'article 26 de la sixième directive TVA devrait fonctionner de sorte que les recettes de TVA perçues sur les prestations de services effectuées au cours du voyage (hôtel, restaurant, transport, par exemple) reviennent à l'État membre dans lequel le voyageur a bénéficié de ces services, la TVA sur la marge des agences de voyages devant, quant à elle, revenir à l'État membre dans lequel l'agence de voyages est établie. L'un des principes fondamentaux sur lesquels repose la TVA étant le fait qu'elle constitue une taxe à la consommation, le régime particulier dans son ensemble a été mis en place afin de répondre le mieux possible à cet objectif.

Dans la pratique, cependant, il s'avère que ce régime particulier n'est pas appliqué de façon véritablement uniforme par les États membres. L'article 28, paragraphe 3, point a) et le point 15 de l'annexe E de la sixième directive TVA autorisent les États membres à continuer d'appliquer la taxe aux prestations de services pour des voyages effectués en dehors de l'UE, et l'article 28, paragraphe 3, point g) les autorisent à exonérer ces prestations de services, sans droit à déduction de la TVA payée en amont. En outre, l'article 28, paragraphe 3, point b) et le point 27 de l'annexe F autorisent les États membres à continuer d'exonérer les prestations de services des agences de voyages ou des organisateurs de circuits touristiques pour des voyages effectués à l'intérieur de la Communauté.

Pour conclure, conformément à la procédure définie à l'article 27, paragraphes 1 à 4, de la sixième directive TVA, un État membre a notifié [2] à la Commission l'introduction d'une mesure particulière de simplification lui permettant de déroger aux articles 26 et 28 de la sixième directive. La Commission en a informé [3] l'ensemble des États membres et aucune réaction officielle n'ayant été reçue dans un délai de deux mois à compter de cette information, l'introduction de la mesure de simplification a été autorisée le 19 décembre 1978.

[2] Courrier du 13 septembre 1978.

[3] Courrier du 19 octobre 1978.

2. Problèmes rencontrés

Il convient de rappeler que le régime particulier des agences de voyages date de 1977, date à laquelle la sixième directive TVA a été adoptée, et qu'à cette époque, le secteur du tourisme était bien plus concentré qu'il ne l'est aujourd'hui. La grande majorité des voyages à forfait étaient vendus directement au voyageur par l'organisateur de circuits touristiques ou l'agence de voyages. La situation a considérablement évolué depuis. Le secteur dans son ensemble connaît une spécialisation beaucoup plus importante que par le passé et compte également davantage d'opérateurs. Il en résulte notamment que les voyages à forfait ne sont plus exclusivement vendus directement aux voyageurs, mais également à d'autres agences de voyages ou organisateurs de circuits touristiques.

Le marché des organisateurs de circuits touristiques se caractérise par une concentration et une intégration verticale croissantes. Les six principaux participants de ce marché créent environ 18 % des emplois et réalisent près de 33 % des ventes. Les groupes intégrés verticalement comprennent des agences de voyage, des organisateurs de circuits touristiques, des compagnies aériennes, des agences nouvellement entrées sur le marché et des chaînes d'hébergement. La concentration du marché et l'intégration verticale des grandes entreprises touristiques engendrent une concurrence féroce sur les coûts et sur les prix.

Les organisateurs de circuits touristiques exercent donc une pression sur les marges des agences de voyage indépendantes. Ces dernières représentaient néanmoins, en 1998/99, les principaux distributeurs des organisateurs de circuits touristiques. Ces agences de voyage sont en général des petites ou des micro entreprises qui emploient entre 5 et 11 personnes. Pour pouvoir faire face à une concurrence accrue sur les coûts et, partant, à une réduction de leurs marges, les agences de voyage ont comme choix de nouer des alliances entre agences de voyage indépendantes, de conclure des accords de franchise avec des organisateurs de circuits touristiques ou de se spécialiser dans certains créneaux. C'est pourquoi nombre d'entre elles ont acquis une spécialisation dans les voyages d'affaires, les congrès et les voyages de stimulation, pour lesquels les clients sont rarement les voyageurs ou les vacanciers moyens.

La Commission a reçu un certain nombre de plaintes émanant d'opérateurs du secteur du tourisme, qui signalent que le traitement appliqué aux prestations de services des agences de voyages varie en fonction de l'État membre dans lequel elles opèrent. Les divergences constatées entre les États membres en ce qui concerne l'application de l'article 26 de la sixième directive TVA ont fait l'objet de débats au cours de réunions du comité TVA. Le problème fondamental portait sur la question de savoir si le régime particulier de la marge des agences de voyages et des organisateurs de circuits touristiques s'appliquait également lorsque le forfait de services était fourni à une autre agence de voyages et non au voyageur. Se fondant sur la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes [4], la Commission est arrivée à la conclusion suivante: le régime de la marge n'est applicable que lorsque le forfait est vendu au voyageur, c'est-à-dire au consommateur final. Si ce forfait est vendu par un(e) organisateur de circuits touristiques/agence de voyages à un(e) autre, le régime de la marge n'est pas applicable et chaque opération doit être imposée séparément, conformément aux dispositions pertinentes déterminant le lieu de la prestation.

[4] Affaire C-163/91, Van Ginkel Waddinxveen BV, Reis- en Passagebureau Van Ginkel BV et Inspecteur der Omzetbelasting te Utrecht, demande de décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 26 de la sixième directive 77/388/CEE (JO L 145 de 13.06.1977, p. 1).

Les débats ont confirmé que l'application de l'article 26 varie fortement d'un État membre à l'autre, ce qui peut donner lieu à une double imposition. Il en résulte également des désavantages en termes de concurrence pour les entreprises établies dans les États membres qui n'appliquent le régime de la marge que lorsque le forfait est vendu au voyageur, par rapport aux entreprises concurrentes établies dans les États membres qui font preuve de plus de souplesse.

En outre, dans certaines situations, l'application du régime de la marge ne permet plus de garantir une répartition équitable des recettes de TVA entre les États membres, ce qui était pourtant l'un des objectifs fondamentaux de l'introduction du régime particulier. C'est la raison pour laquelle certains États membres défendent une autre interprétation de l'article 26, selon laquelle le régime de la marge devrait également être appliqué lorsqu'un forfait est vendu par un(e) organisateur de circuits touristiques/agence de voyages à un(e) autre. Cette interprétation aurait aussi pour effet d'alléger la charge pesant sur les entreprises du secteur, les organisateurs de circuits touristiques/agences de voyage n'étant plus obligé(e)s de s'immatriculer au registre de la TVA dans la totalité des États membres où ils/elles fournissent des biens ou des services faisant partie d'un forfait qui n'est pas directement vendu à un voyageur.

Plusieurs États membres ont également évoqué la question des voyages d'affaires et le problème qu'elle pose aux entreprises qui sont concrètement les consommateurs finals des voyages à forfait et qui, en vertu des nouvelles dispositions de l'article 26 qui sont proposées, ne seront pas en mesure de déduire la TVA en amont résiduelle. Si elles commandent un voyage à forfait auprès d'une agence de voyages, elles se verront facturer un prix TVA comprise et elles ne pourront dès lors pas déduire le montant de cette TVA, alors que le voyage à forfait est utilisé à des fins professionnelles. Cela donnera lieu à la perception de TVA résiduelle au stade de la consommation intermédiaire, ce qui est contraire au principe fondamental de neutralité du système communautaire de TVA.

Pour conclure, la Commission est consciente du fait qu'en raison de l'utilisation croissante de l'internet pour la vente de services de voyage, les agences de voyages ou les organisateurs de circuits touristiques établis dans les pays tiers interviennent de plus en plus dans la fourniture de voyages à forfait. Cela se traduit par une évidente distorsion de concurrence, dans la mesure où, conformément aux règles actuellement applicables dans ce domaine, un voyage à forfait est imposable au titre du régime de la marge lorsqu'il est fourni par un organisateur de circuits touristiques établi dans l'UE, mais il ne l'est pas lorsqu'il est fourni par un organisateur de circuits touristiques établi dans un pays tiers, puisque le lieu de livraison est considéré comme étant le pays tiers en question.

3. Objectif

À la lumière des problèmes susmentionnés, qui découlent en partie d'une modification des caractéristiques et des techniques du secteur, mais en partie également de l'existence de pratiques divergentes d'un État membre à l'autre, et compte tenu des objectifs généraux de ce régime particulier, la Commission a décidé d'inclure une modification de l'article 26 dans sa nouvelle stratégie en matière de TVA [5], tout en conservant la logique de l'article. Cette dernière vise à simplifier et à moderniser la législation communautaire relative à la TVA, et à en favoriser une application plus uniforme.

[5] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Stratégie visant à améliorer le fonctionnement du système de TVA dans le cadre du marché intérieur (COM(2000)348 final du 7.6.2000).

Le besoin de modernisation se fait sentir dans ce domaine en particulier, en raison de l'évolution actuelle du commerce électronique et de l'utilisation croissante de cet outil dans le secteur du tourisme. Il existe également un réel besoin de garantir une application plus uniforme du régime particulier des agences de voyage dans l'UE, en vue de mettre fin aux inquiétudes du secteur, dont les plaintes ont mis en évidence les distorsions de concurrence engendrées par les applications divergentes que font les États membres de l'article 26.

La présente proposition vise dès lors à garantir une application plus uniforme de la directive en étendant le champ d'application du régime particulier de façon à couvrir l'ensemble des fournitures de voyages à forfait, indépendamment de la nature du client, ainsi qu'à supprimer les diverses dérogations concernant ce type de prestations de services. La proposition vise également à éliminer les distorsions de concurrence affectant les organisateurs de circuits touristiques établis dans l'UE, ces dernières étant de plus en plus fréquentes en raison de l'utilisation des nouvelles technologies dans ce secteur.

4. Modifications proposées

4.1. Article premier, paragraphe 1

4.1.1. Article 26, paragraphe 1

La dernière phrase de l'actuel article 26, paragraphe 1, de la sixième directive TVA précise qu'aux fins de l'application du régime particulier, sont également considérés comme agences de voyages les organisateurs de circuits touristiques.

Comme suite à certaines décisions de la Cour de justice des Communautés européennes [6] concernant la détermination des assujettis relevant des dispositions du régime particulier des agences de voyages, il semble utile de clarifier le champ d'application de ce régime. Il devrait en résulter qu'un opérateur ne doit pas nécessairement avoir le statut d'agence de voyages agréée pour pouvoir, ou devoir, appliquer les dispositions de l'article 26. En outre, la Cour a confirmé que seul l'assujetti utilisant les services fournis par des tiers relève du champ d'application des dispositions de l'article 26 de la sixième directive TVA. Par conséquent, une agence de voyages qui fournit elle-même un service directement à son client, et n'achète donc pas ce service en vue de le revendre à ce dernier, ne relève pas du champ d'application du régime particulier de la marge.

[6] Affaires jointes C-308/96 et C-94/97, T.P. Madgett et R.M. Baldwin contre Commissioners of Customs and Excise, demandes de décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 26 de la sixième directive TVA 77/388/CEE ( JO L 145 de 13.06.1977, p.1) et affaire C-163/91, déjà mentionnée.

La jurisprudence de la Cour de justice ayant déjà clarifié ces questions, la Commission ne juge pas utile de tenter de proposer une définition de l'agence de voyage aux fins de l'application de l'article 26. En réalité, tout assujetti qui vend des services de voyage en son propre nom et qui utilise, à cet effet, les fournitures et les services d'autres assujettis devrait être considéré comme relevant du champ d'application de l'article 26 de la sixième directive TVA.

Dans tous les autres cas, à savoir lorsque l'agence de voyages agit simplement en qualité d'intermédiaire, le régime particulier n'est pas applicable et les services correspondants sont imposables conformément aux règles normales de la TVA applicables aux prestations de services des intermédiaires.

Néanmoins, afin de répondre aux demandes de clarification exprimées par plusieurs États membres, la Commission propose d'adapter la description qui est faite, à l'article 26, paragraphe 1, des assujettis relevant du champ d'application de ce régime particulier.

4.1.2. Article 26, paragraphe 2

4.1.2.1. Le client de l'agence de voyages

Comme indiqué ci-dessus, l'un des problèmes majeurs soulevé tant par les États membres que par les agences de voyages réside dans le fait que le régime n'était strictement applicable que lorsque le service de voyage était vendu à un voyageur. Cette règle était adaptée à la situation qui prévalait sur le marché en 1977, quand les voyages à forfait étaient principalement vendus par les agences de voyage directement au voyageur. La situation actuelle est tout autre. Le secteur compte un plus grand nombre d'opérateurs et la fourniture de voyages à forfait est plus fractionnée qu'en 1977. Les services de voyages sont, par conséquent, de plus en plus souvent fournis, soit à d'autres agences de voyages, soit à d'autres assujettis qui utilisent les services de voyages à titre d'incitation pour leur personnel ou dans le cadre de leur activités, par exemple sous forme de séminaires d'entreprises.

La situation actuelle, selon laquelle le régime particulier n'est pas applicable quand le service de voyage est vendu à une autre personne que le voyageur, ne permet plus de faire en sorte que les recettes de TVA reviennent à l'État membre où la consommation a effectivement lieu. Quand une agence de voyages vend un voyage à forfait à une autre agence de voyage, ce sont les règles normales d'imposition qui sont applicables. Cela signifie que l'agence de voyages devrait être en mesure de déduire la TVA en amont qu'elle paie à ses fournisseurs et de facturer la TVA dans l'État membre où elle est établie sur la valeur totale du voyage à forfait qu'elle vend ensuite à la seconde agence de voyages. Dans ce cas, les recettes de TVA perçues sur la prestation de services initiale (par exemple, l'hébergement à l'hôtel) ne reviennent plus aux États membres dans lesquels les différents services sont consommés, mais bénéficient à l'État membre dans lequel l'agence de voyage est établie.

Afin d'éviter cette situation, plusieurs États membres dans lesquels le secteur du tourisme est important, donnent une autre interprétation de l'article 26 et étendent le champ d'application du régime particulier aux prestations de services de voyage fournies par les agences de voyages à d'autres clients que les voyageurs. Il en résulte que les objectifs initiaux de ce régime, à savoir la simplification de la perception de la TVA et l'imposition dans l'État membre de consommation, sont davantage réalisés.

Il en résulte cependant des divergences dans l'application du régime particulier au sein de la Communauté, ce qui est incompatible avec le bon fonctionnement du marché intérieur et engendre des distorsions de concurrence entre les opérateurs établis dans les différents États membres. Cette situation étant inacceptable, la Commission propose par conséquent de modifier la première phrase de l'article 26, paragraphe 2, en supprimant les termes «au voyageur».

Cette proposition a pour effet d'étendre considérablement le champ d'application du régime particulier. Dans la version modifiée de la directive, le régime particulier est applicable à toutes les prestations de services fournies par les agences de voyages dans les conditions prévues à l'article 26, paragraphe 1, indépendamment de la nature du client (particulier, assujetti, entreprise, agence de voyages, etc.).

4.1.2.2. L'agence de voyages établie dans un pays tiers

Le marché a connu une évolution telle que, de nos jours, les grands organisateurs de circuits touristiques ouvrent des succursales en dehors de l'UE et fournissent des voyages à forfait depuis les succursales établies dans les pays tiers afin d'éviter l'imposition dans l'UE. Cette pratique engendre des distorsions de concurrence aux dépens des agences de voyages plus modestes qui ne disposent pas des ressources nécessaires pour développer des activités analogues. Il est en outre inacceptable qu'un impôt sur la consommation ayant lieu dans l'UE puisse être totalement ou partiellement évité par la simple introduction d'une succursale établie dans un pays tiers dans la chaîne des opérations.

Il est évident que la fourniture d'un voyage à forfait qui a lieu dans l'UE à un client établi dans l'UE devrait être imposé dans l'UE. Par conséquent, la Commission propose que le lieu de la prestation pour les services de voyage vendus par les fournisseurs établis dans des pays tiers à des clients établis dans l'UE soit considéré comme l'État membre dans lequel le client est établi, ou a son domicile ou sa résidence habituelle. Cette disposition ne couvrirait que les forfaits consommés dans l'UE et qui sont fournis à des clients établis dans l'UE.

Cette règle devrait, en outre, être applicable que le client soit assujetti ou non.

À cet effet, la Commission propose d'introduire une disposition spécifique à l'article 26, paragraphe 2, après la deuxième phrase, afin de modifier le lieu d'imposition des prestations de services de ce type.

4.1.3. Article 26, paragraphe 3

L'article 26 bis de la sixième directive TVA a été inséré en 1994 afin d'introduire un autre régime particulier d'imposition de la marge bénéficiaire, applicable dans le domaine des biens d'occasion, des objets d'art, de collection ou d'antiquité [7]. Cet article comporte une définition de la base d'imposition et précise la façon dont la marge bénéficiaire doit être calculée.

[7] Directive 94/5/CE du Conseil du 14 février 1994 complétant le système commun de la taxe sur la valeur ajoutée et modifiant la directive 77/388/CEE - Régime particulier applicable dans le domaine des biens d'occasion, des objets d'art, de collection ou d'antiquité (JO L 60 du 3.3.1994, p.16).

Plusieurs États membres ont fait part des difficultés qu'ils éprouvaient à déterminer la base d'imposition visée à l'article 26. Dès lors, la Commission propose de modifier la définition de la base d'imposition contenue dans cet article pour l'aligner sur la formulation adoptée dans l'article 26 bis concernant le régime applicable aux biens d'occasions. La nouvelle définition proposée, qui est plus précise, est introduite par le nouveau paragraphe 3 de l'article 26. Ce dernier définit la marge bénéficiaire comme la différence entre le prix de vente et le coût réel du service, et définit ensuite ce que l'on entend par prix de vente et par coût réel.

4.1.4. Article 26, paragraphe 4

Afin de simplifier le système, la Commission propose également d'introduire la possibilité pour les États membres d'autoriser les agences de voyages à calculer une seule marge bénéficiaire pour l'ensemble des prestations de services concernant des voyages à forfait effectuées au cours d'une période déterminée. L'article 26 bis, titre B, point 10, de la sixième directive TVA prévoit une possibilité analogue pour les assujettis-revendeurs appliquant le régime particulier de la marge applicable aux biens d'occasion. Plusieurs États membres étaient d'avis qu'il serait utile de donner une telle possibilité aux agences de voyages ou organisateurs de circuits touristiques relevant du régime particulier défini à l'article 26. Cette nécessité se fait particulièrement sentir dans le secteur du tourisme, du fait qu'il existe souvent un décalage entre le moment où l'agence de voyages vend le voyage à forfait et la date à laquelle elle reçoit les factures de ses fournisseurs assujettis, ce qui se traduit par une grande difficulté à déterminer la marge bénéficiaire qu'elle réalise sur chaque forfait qu'elle vend.

C'est la raison pour laquelle la Commission propose d'insérer un nouveau paragraphe 4 à l'article 26 de la sixième directive TVA, afin de donner la possibilité aux États membres d'autoriser les agences de voyages à calculer une marge bénéficiaire globale pour une période déterminée. Le nouveau paragraphe proposé définit également les règles de calcul de cette marge bénéficiaire globale, à savoir qu'elle est égale à la différence entre le montant total des prestations de services effectuées par l'agence de voyages au cours d'une période déterminée et le montant total des achats de biens et de services effectués par l'agence de voyages au cours de la même période.

4.1.5. Article 26, paragraphe 5

L'ancien article 26, paragraphe 3, de la sixième directive TVA devient l'article 26, paragraphe 5, mais reste inchangé.

Lorsqu'une agence de voyages établie dans la Communauté fournit un voyage à forfait dont les éléments consistent en des prestations effectuées en dehors de la Communauté, l'agence de voyages est assimilée à un simple intermédiaire agissant pour le compte du voyageur. Dans ce cas, la prestation de services de l'agence de voyages est considérée comme étant effectuée à l'intérieur de la Communauté, mais elle est exonérée et donne droit à déduction de la TVA en amont, en application de l'article 15, point 14, de la sixième directive TVA.

Quand un forfait de voyage concerne un séjour qui est effectué tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la Communauté, seule peut être exonérée et donner doit à déduction de la TVA en amont la partie du séjour effectuée en dehors de la Communauté, la partie du séjour se déroulant à l'intérieur de la Communauté devant être imposée au titre du régime particulier de la marge prévu à l'article 26.

De façon analogue, lorsque l'agence de voyages est établie à l'extérieur de la Communauté et qu'elle fournit un voyage à forfait se déroulant en partie dans la Communauté à un client établi dans la Communauté, cette prestation relève du régime particulier défini à l'article 26 pour la partie du séjour qui est réalisée au sein de la Communauté.

4.1.6. Article 26, paragraphe 6

L'ancien article 26, paragraphe 4, de la sixième directive TVA devient l'article 26, paragraphe 6. En vertu de cette disposition, la TVA en amont acquittée pour les services achetés par les agences de voyages et vendus à leurs clients ne sont ni déductibles, ni remboursables dans aucun État membre.

La seule modification apportée à cet article consiste à remplacer le terme «voyageur» par celui de «client», ce dernier étant utilisé tout au long du nouvel article 26 afin d'éviter toute confusion avec l'ancien champ d'application du régime, qui était plus étroit puisqu'il ne couvrait que les services fournis au voyageur.

4.1.7. Article 26 (paragraphes 7à 9)

C'est en particulier lorsque l'agence de voyages intervient dans l'organisation de séminaires d'entreprises ou dans le cas où une entreprise offre des voyages à forfait à titre d'incitation à ses employés, que l'application du régime de la marge pourrait amener l'entreprise à s'adresser directement à chaque fournisseur afin de pouvoir déduire cette TVA en amont, plutôt que de s'adresser à une agence de voyages qui lui facturera un prix TVA comprise, l'entreprise n'étant pas autorisée à déduire cette TVA en amont.

Dans le cadre des dispositions de l'article 26 bis concernant le régime particulier de la marge applicable aux biens d'occasion, ce problème a été résolu en permettant aux fournisseurs d'opter pour l'application des règles normales de TVA.

Il conviendrait d'envisager une solution analogue pour le régime particulier des agences de voyages, même s'il en résulte certaines conséquences et difficultés pour l'agence de voyages concernée. L'agence de voyages qui, lorsqu'elle fournit un voyage à forfait à une entreprise, aurait l'autorisation d'opter pour les règles normales de TVA, devrait s'immatriculer dans chacun des États membres où elle preste ses services, puisque ces prestations seraient considérées comme étant effectuées séparément. Ce faisant, l'agence de voyages serait en mesure de récupérer la majeure partie de sa TVA en amont par l'intermédiaire de la déclaration de TVA qu'elle dépose dans ces États membres. Si elle n'est pas immatriculée aux fins de la TVA dans un État membre où elle a versé la TVA, elle devra introduire une demande de remboursement conformément aux dispositions de la huitième directive TVA [8]. Cela signifie que, dans certains cas, l'État membre sera obligé de rembourser la TVA à l'agence de voyages, alors que dans d'autres, il lui sera interdit de le faire, à savoir lorsque cette même agence de voyages opérera dans le cadre du régime particulier de la marge. Une telle situation risque de provoquer des complications de type administratif dans la mesure où l'État membre qui devra rembourser la TVA en amont aura à déterminer si la prestation de service de l'agence de voyages à été effectuée dans le cadre du régime de la marge visé à l'article 26, qui ne donne pas droit à déduction de cette TVA en amont, ou si l'agence de voyages a opté pour l'imposition de sa prestation de service, auquel cas elle sera autorisée à obtenir le remboursement de cette TVA en amont.

[8] Directive 79/1072/CEE du Conseil, du 6 décembre 1979, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Modalités de remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée aux assujettis non établis à l'intérieur du pays (JO L 331 du 27.12.1979, p.11).

Cependant, si les agences de voyages ne devaient pas avoir la possibilité d'opter pour l'application des règles normales de TVA, elles seraient obligées de vendre leurs services dans le cadre du régime particulier de la marge et les clients assujettis qui utilisent ces services pour les besoins de leurs activités ne seraient pas en mesure de déduire la TVA comprise dans la base d'imposition des services fournis par les agences de voyages. Cela se traduirait par la perception de TVA résiduelle au stade de la consommation intermédiaire. En conséquence, la Commission propose de modifier l'article 26 de la sixième directive TVA en introduisant la possibilité pour les agences de voyages d'opter pour l'application des règles normales de TVA.

4.2. Article 1, paragraphe 2

Lorsque des agences de voyages agissent en tant qu'intermédiaires, c'est-à-dire au nom et pour le compte du voyageur, les dispositions de l'article 26 de la sixième directive TVA ne s'appliquent pas. Ce sont en effet les règles normales applicables aux prestations de services des intermédiaires qui s'appliquent. L'une d'entre elles est définie au point 14 de l'article 15 de la sixième directive TVA. Depuis l'introduction, en 1993, du régime transitoire de TVA pour les échanges commerciaux entre les États membres, le second paragraphe de cette disposition (en vertu duquel les prestations de services fournies par les intermédiaires et qui sont utilisées par le client dans d'autres États membres ne sont pas exonérées) semble avoir perdu tout son sens. La Commission propose, dès lors, de supprimer ce paragraphe.

4.3. Article 1, paragraphe 3

Afin d'assurer une application plus uniforme, au sein de la Communauté, des règles de TVA applicables aux prestations de services effectuées par les agences de voyages, la Commission propose de supprimer la possibilité offerte aux États membres, à l'article 28, paragraphe 3, point g) de la sixième directive TVA, de continuer à exonérer les prestations de services visées à l'ancien article 26, paragraphe 3 de la sixième directive TVA, sans droit à déduction de la TVA payée en amont, plutôt que de les exonérer avec un droit à déduction de la TVA payée en amont.

4.4. Article 1 (paragraphes 4 et 5)

Dans le cadre des modifications proposées pour l'article 26 et dans la perspective d'une application plus uniforme de la directive, la Commission propose aussi de supprimer les dérogations prévues à l'article 28, paragraphe 3, point a) et au point 15 de l'annexe E (qui autorisent les États membres à imposer les séjours effectués à l'extérieur de la Communauté) ainsi que l'article 28, paragraphe 3, point b) et le point 27 de l'annexe F (qui autorisent les États membres à exonérer les séjours effectués à l'intérieur de la Communauté) de façon à garantir une égalité de traitement entre les organisateurs de circuits touristiques/agences de voyages de tous les États membres de l'UE.

4.5. Article 2

Dans ce même objectif d'une application plus uniforme de la directive, la Commission propose également de supprimer la dérogation accordée par décision du Conseil en application de la procédure prévue par les dispositions de l'article 27, paragraphes 1 à 4 de la sixième directive TVA.

2002/0041 (CNS)

Proposition de DIRECTIVE du conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne le régime particulier des agences de voyages

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93,

vu la proposition de la Commission [9],

[9] JO C ..., ..., p. ...

vu l'avis du Parlement européen [10],

[10] JO C ..., ..., p. ...

vu l'avis du Comité économique et social [11],

[11] JO C ..., ..., p. ...

considérant ce qui suit:

(1) Conformément à la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée «Stratégie visant à améliorer le fonctionnement du système de TVA dans le cadre du marché intérieur» [12], une application plus uniforme des dispositions de la législation communautaire par les États membres représente l'un des quatre objectifs de la stratégie visant à améliorer le fonctionnement du marché intérieur à court terme.

[12] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Stratégie visant à améliorer le fonctionnement du système de TVA dans le code du marché intérieur (COM(2000)348 final du 7.6.2000).

(2) Les États membres appliquent actuellement des interprétations divergentes du régime particulier des agences de voyage, tel qu'il est défini à l'article 26 de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme [13], modifiée en dernier lieu par la directive 2001/41/CE [14], ce qui se traduit par une absence d'uniformité dans l'application du régime particulier dans les différents États membres, qui entraîne des distorsions de concurrence aux dépens de certains opérateurs.

[13] JO L 145, 13.6.1977, p.1.

[14] JO L 22, 24.1.2001, p.17 et corrigendum JO L 26, 27.1.2001, p.40.

(3) L'extension du champ d'application de ce régime à l'ensemble des fournitures de voyages à forfait dans les conditions prévues à l'article 26 de la directive 77/388/CEE permettrait de supprimer les divergences d'interprétation entre les États membres concernant les prestations de services couvertes par ce régime particulier, et de faire en sorte que son objectif initial, à savoir l'imposition dans l'État membre de consommation, soit davantage réalisé.

(4) Un régime analogue d'imposition de la marge bénéficiaire est défini à l'article 26 bis de la directive 77/388/CEE pour les biens d'occasion, les objets d'art, de collection ou d'antiquité. Cet article contient des définitions précises qui pourraient être utilisées pour clarifier celles de l'article 26 en vue de simplifier l'application du régime particulier des agences de voyage.

(5) Étant donné le caractère spécifique des prestations effectuées par les agences de voyages qui achètent différents services à des tiers pour les combiner et les vendre sous forme de voyage à forfait, ces dernières éprouvent souvent d'importantes difficultés à déterminer leur marge bénéficiaire pour chaque prestation de service. La mise en place d'un système les autorisant à calculer une marge bénéficiaire globale pour une période déterminée leur simplifierait la tâche et permettrait de résoudre nombre de problèmes dans ce domaine.

(6) Pour des raisons analogues, les agences de voyages devraient être autorisées à opter pour les règles normales de TVA, dans le souci de garantir le respect du principe de neutralité de la TVA.

(7) Il conviendrait de supprimer les dérogations existantes, accordées en vertu de l'article 28, paragraphe 3 et des annexes E et F, afin d'assurer une application plus uniforme du régime particulier des agences de voyages. De même, l'article 28, paragraphe 3, point g) et le point 14 de l'article 15 devraient être supprimés, dans la mesure où ils autorisent également les États membres à appliquer des règles différentes pour l'imposition des prestations de services des agences de voyages.

(8) La décision du Conseil, adoptée à la demande du royaume de Belgique le 13 septembre 1978, accordant à ce dernier une dérogation en application de l'article 27, paragraphe 1, doit être supprimée en vue de garantir une application plus uniforme du régime particulier des agences de voyages.

(9) Il y a lieu, en conséquence, de modifier la directive 77/388/CEE,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:

Article premier

La directive 77/388/CEE est modifiée comme suit:

(1) L'article 26 est remplacé par le texte suivant:

«Article 26 :

Régime particulier des agences de voyages

1. Les États membres appliquent un régime particulier de taxe sur la valeur ajoutée aux opérations des agences de voyages conformément aux dispositions du présent article, dans la mesure où ces agences agissent en leur propre nom à l'égard du voyageur et lorsqu'elles utilisent, pour la réalisation du voyage, des livraisons et des prestations de biens et de services d'autres assujettis.

Ce régime n'est pas applicable aux agences de voyage qui agissent uniquement en qualité d'intermédiaires et auxquelles l'article 11, titre A, paragraphe 3, point c), est applicable.

Au sens du présent article, les organisateurs de circuits touristiques et tout autre assujetti qui preste des services de voyages dans les conditions précitées sont considérés comme agences de voyages.

2. Toutes les opérations effectuées par l'agence de voyages pour la réalisation du voyage, dans les conditions exposées au paragraphe 1, sont considérées comme une prestation de service unique de l'agence de voyages. Cette prestation de service unique est imposée dans l'État membre où l'agence de voyage a établi le siège de son activité économique ou un établissement stable à partir duquel elle a fourni la prestation de services.

Lorsque l'agence de voyages n'a pas établi le siège de son activité économique dans la Communauté ou que l'établissement stable à partir duquel la prestation de services est effectuée se situe en dehors de la Communauté et que l'agence fournit un service de voyage dont l'utilisation effective et la consommation ont lieu au sein de la Communauté, cette prestation de service unique est imposable au lieu où le client a établi le siège de son activité économique ou a un établissement stable où le service est rendu ou, à défaut d'un tel siège ou d'un tel établissement stable, au lieu de son domicile ou de sa résidence habituelle.

3. La base d'imposition du service unique fourni par l'agence de voyages est constituée par la marge bénéficiaire réalisée par l'agence de voyages, diminuée du montant de la taxe sur la valeur ajoutée inclus dans la marge bénéficiaire elle-même. Cette marge bénéficiaire est égale à la différence entre le prix de vente demandé par l'agence de voyages pour le voyage à forfait et le coût réel que représente ce voyage à forfait pour l'agence de voyages. Aux fins du présent paragraphe, on entend par:

a) prix de vente, tout ce qui constitue la contrepartie obtenue ou à obtenir par l'agence de voyages de la part de son client ou d'un tiers, y compris les subventions directement liées à cette opération, les impôts, droits, prélèvements et taxes, les frais accessoires tels que les frais de commission et d'assurance demandés par l'agence de voyages au client, mais à l'exclusion des montants visés à l'article 11, titre A, paragraphe 3; et

b) coût réel du voyage à forfait, tout ce qui constitue la contrepartie définie au premier tiret, y compris la TVA, obtenue ou à obtenir de l'agence de voyages par ses fournisseurs assujettis pour les fournitures et services qui lui sont livrés, lorsque ces opérations profitent directement au client, à l'exclusion des frais généraux entrant dans la composition du voyage à forfait.

4. Afin de simplifier la procédure de perception de la taxe et sous réserve de la consultation du comité de la TVA, les États membres peuvent prévoir que la base d'imposition de toutes les prestations de services de voyage soumises au régime particulier d'imposition de la marge bénéficiaire est déterminée globalement pour chaque période fiscale au titre de laquelle l'agence de voyages doit déposer la déclaration visée à l'article 22, paragraphe 4, remplacé par l'article 28 nonies.

Dans ce cas, la base d'imposition pour les prestations de services de voyage est constituée par la marge bénéficiaire globale réalisée par l'agence de voyages diminuée du montant de la taxe sur la valeur ajoutée inclus dans cette même marge bénéficiaire.

La marge bénéficiaire globale est égale à la différence entre:

a) le montant total des prestations de services de voyage soumises au régime particulier d'imposition de la marge bénéficiaire et qui sont effectuées par l'agence de voyages au cours de la période; ce montant est égal au total des prix de vente déterminés conformément au paragraphe 3; et

b) le montant total des achats de biens et de services visés au paragraphe 1 et effectués par l'agence de voyage au cours de la période; ce montant est égal au total des coûts réels déterminés conformément au paragraphe 3.

5. Si les opérations pour lesquelles l'agence de voyages a recours à d'autres assujettis sont effectuées par ces derniers en dehors de la Communauté, la prestation de services de l'agence est assimilée à une activité d'intermédiaire exonérée en vertu de l'article 15, point 14.

Si ces opérations sont effectuées tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la Communauté, seule peut être exonérée la partie de la prestation de services de l'agence de voyages qui concerne les opérations effectuées en dehors de la Communauté.

6. Les montants de la taxe sur la valeur ajoutée qui sont portés en compte à l'agence de voyages par un autre assujetti pour les opérations visées au paragraphe 2 et qui profitent directement au client de l'agence de voyages ne sont ni déductibles, ni remboursables dans aucun État membre.

7. Pour chaque livraison relevant du régime particulier d'imposition de la marge bénéficiaire, l'agence de voyages peut appliquer le régime normal de la taxe sur la valeur ajoutée.

8. Lorsque l'agence de voyages applique le régime normal de la taxe sur la valeur ajoutée à la livraison d'un service de voyage, elle est autorisée à déduire de la taxe dont elle est redevable la taxe sur la valeur ajoutée due ou acquittée pour les services qui lui sont fournis par ses fournisseurs lorsque ces opérations profitent directement à son client.

Ce droit à déduction prend naissance au moment où devient exigible la taxe due pour la livraison au titre de laquelle l'agence de voyages opte pour le régime normal de la taxe sur la valeur ajoutée.

9. Lorsque l'agence de voyages est conduite à appliquer à la fois le régime normal de la taxe sur la valeur ajoutée et le régime particulier d'imposition de la marge bénéficiaire, elle doit suivre séparément dans sa comptabilité les opérations relevant de chacun de ces régimes, suivant les modalités fixées par les États membres.»

(2) À l'article 15, point 14, le deuxième alinéa est supprimé;

(3) à l'article 28, paragraphe 3, le point g) est supprimé;

(4) le point 15 de l'annexe E est supprimé.

(5) le point 27 de l'annexe F est supprimé.

Article 2

La décision du Conseil adoptée à la demande du royaume de Belgique du 13 septembre 1978, accordant à ce dernier une dérogation en application de l'article 27, paragraphe 1, de la directive 77/388/CEE est abrogée.

Article 3

Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 1er janvier 2003. Ils en informent immédiatement la Commission.

Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.

Article 4

La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal Officiel des Communautés européennes.

Article 5

Les États membres sont destinataires de la présente directive.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président

fiche d'évaluation d'impact IMPACT DE LA PROPOSITION SUR LES ENTREPRISES ET, EN PARTICULIER, SUR LES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES (PME)

Titre de la proposition

Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en vue de simplifier, moderniser et harmoniser l'application du régime particulier des agences de voyages

Numéro de référence du document

2001/075 (CNS)

La proposition

1. Compte tenu du principe de subsidiarité, pourquoi une législation communautaire est-elle nécessaire dans ce domaine et quels sont ses principaux objectifs*

Étant donné que les dispositions actuelles de la Communauté en matière de TVA sont interprétées et appliquées différemment d'un État membre à l'autre, il est nécessaire d'harmoniser davantage le régime particulier applicable aux prestations de services de voyage effectuées par les agences de voyages.

En raison de l'évolution du secteur du tourisme, dans lequel le nombre d'opérateurs s'est accru et les technologies modernes telles que le commerce électronique se sont considérablement développées, il convient d'étendre le champ d'application de l'article 26 afin d'adapter le régime en conséquence. Les règles actuelles sont désormais inadaptées au regard de l'évolution de ce secteur et, dans de nombreux cas, elles ne garantissent plus l'imposition dans l'État membre de consommation.

En outre, les opérateurs recourent à des mécanismes faisant intervenir des succursales établies dans des pays tiers, afin d'éviter totalement ou partiellement l'imposition dans l'UE, ce qui entraîne des distorsions de concurrence. Une telle situation ne pouvant être tolérée, il convient de mettre fin à la possibilité de recourir à de tels mécanismes.

Il s'avère nécessaire de procéder à de nouvelles simplifications afin d'accroître la souplesse de fonctionnement du régime particulier et d'en favoriser une meilleure application. Il est par conséquent essentiel que des mesures soient prises au niveau de la Communauté.

L'impact sur les entreprises

2. Qui sera touché par la proposition*

- Quels secteurs d'entreprises*

Agences de voyages, organisateurs de circuits touristiques et tous les assujettis effectuant des prestations de services de voyage en leur propre nom et utilisant, à cet effet, les services rendus par d'autres assujettis.

- Quelles tailles d'entreprises (part des petites et moyennes entreprises)*

Toutes les tailles. Les six principaux organisateurs de circuits touristiques créent environ 18 % des emplois et réalisent près de 33 % des ventes. Après ces organisateurs de circuits touristiques, on trouve les agences de voyage qui sont généralement des petites ou des micro-entreprises employant de 5 à 11 personnes.

- Y a-t-il dans la Communauté des zones géographiques particulières où ces entreprises sont implantées*

Pays méditerranéens, Allemagne et Royaume-Uni.

3. Quelles mesures les entreprises devront-elles prendre pour se conformer à la proposition*

Les entreprises devront évaluer l'impact positif produit par la simplification et créer des conditions de concurrence égales au sein du marché intérieur.

4. Quels effets économiques la proposition est-elle susceptible d'avoir:

- sur l'emploi*

La position de la Commission avait toujours été que la TVA a une faible incidence sur l'emploi et que l'incitation appropriée pour le marché du travail serait plutôt de faibles coûts non-salariaux qui demeurent de la compétence des États membres. Cette proposition permettra toutefois d'éviter de nouveaux problèmes à certains opérateurs du secteur qui connaissent déjà d'importantes difficultés en raison de la concurrence déloyale d'autres opérateurs établis dans d'autres États membres faisant une application moins stricte du régime ou d'opérateurs établis dans le même État membre, mais qui disposent de ressources plus conséquentes leur permettant de recourir à des mécanismes d'évasion fiscale en créant des succursales dans des pays tiers.

- sur les investissements et la création de nouvelles entreprises*

Il ne peut en résulter qu'un accroissement des investissements, dans la mesure où l'application de règles identiques dans tous les États membres de l'UE ne peut que réduire les coûts des entreprises et encourager les opérateurs à développer leurs activités dans d'autres États membres.

- sur la compétitivité des entreprises*

Elle devrait garantir une application plus uniforme du régime particulier et permettre d'éviter les distorsions de concurrence, en créant de ce fait un environnement caractérisé par davantage de neutralité concurrentielle. Les organisateurs de circuits touristiques n'auront plus la possibilité d'éluder totalement ou partiellement l'impôt dans l'UE par la simple création d'une succursale dans un pays tiers, qui intervient dans la vente d'un voyage à forfait.

5. La proposition contient-elle des mesures visant à tenir compte de la situation spécifique des petites et moyennes entreprises (exigences réduites ou différentes, etc.)*

La possibilité de recourir à un système de marge bénéficiaire globale permettra aux PME d'appliquer plus aisément le régime particulier de la marge, dès lors qu'elles ne seront plus tenues de calculer la marge bénéficiaire pour chacune de leurs prestations de services. Cela allégera également les contraintes de trésorerie des agences de voyage qui sont des petites et moyennes entreprises.

Consultation

6. Liste des organisations qui ont été consultées sur la proposition, et exposé des éléments essentiels de leur position.

L'ECTAA (Groupement des unions nationales des agences et organisateurs de voyages de la CE) et la DRV (Association allemande des agences de voyages).

Ces organisations ont exprimé la nécessité d'une application plus uniforme du régime particulier dans l'UE. Elles ont précisé que l'ensemble de leurs membres estimait que le régime particulier d'imposition de la marge bénéficiaire fonctionnait plutôt bien et qu'il devrait être maintenu. Elles ont également fait référence aux problèmes liés à l'existence de mécanismes d'évasion fiscale créés par les concurrents qui ont recours à des succursales établies dans des pays tiers.