COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 15.12.2011 
SEC(2011) 1490 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION 
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT 
Accompagnant le document 
RECOMMANDATION DE LA COMMISSION 
relative aux mesures permettant d'éviter  la double imposition des successions 
{C(2011) 8819 final} 
{SEC(2011) 1488 final} {SEC(2011) 1489 final} 
 
 
EN   
 EN SYNTHÈSE 
La présente analyse d'impact a été élaborée afin  d'analyser les problèmes de discrimination et 
de double imposition liés aux successions au sein du marché intérieur et de déterminer la meilleure solution sur la base de laque lle la Commission fera une proposition.  
Un nombre sans cesse croissant  de citoyens de l’UE déména gent à l'étranger au sein du 
marché intérieur pour trouver du travail, se marier  ou prendre leur retraite , en laissant derrière 
eux des membres de leur famille dans leur pays d’origine. D'autres achètent des biens immobiliers et investissent dans des actifs à l'étranger. Dans ces circonstances, la question de l'application de droits de successions aux héritages transfrontaliers ne cesse de gagner en importance.  
Définition du problème 
Dans les situations transfrontalières, les c itoyens et entreprises de l’Union européenne 
peuvent être exposés à deux types de problèmes liés aux droits de succession. Premièrement, ils peuvent être victimes de discrimination fiscale. Deuxièmem ent, il existe un risque qu'une 
même succession soit taxée par plusieurs États membres sans  suppression ni allégement 
partiel de la double imposition.  
Ce problème peut entraîner des niveaux globaux de taxation cons idérablement plus élevés que 
ceux qui sont applicables dans les situations pur ement internes dans l’un ou l’autre des États 
membres concernés. Une augmentation de la pression fiscale peut avoir une incidence 
négative sur la valeur d’une succession et peut ca user de grandes difficu ltés pour les citoyens 
et entreprises qui exercent leur  droit de se déplacer et de travailler librement par-delà les 
frontières au sein du marché intérieur.  
Les problèmes peuvent découler non seulement de la législat ion fiscale des États membres 
concernant les successions, mais aussi de leur  droit privé relatif à ces dernières, ou d'une 
combinaison des deux types de législation. 
En ce qui concerne le problèm e de la discrimination, lorsque  des personnes héritent d’une 
propriété ou d’autres actifs par-d elà les frontières, elles peuvent être soumises à des règles en 
matière de droits de succession moins favorables que celles qui leur seraient applicables en 
l'absence d'élément transfrontalier.  
En ce qui concerne le problème de la double imposition, voir de l'im position multiple, cette 
situation peut survenir essentiellement en rais on de différences entre les règles des États 
membres concernant la personne à imposer et le type de taxe à appliquer. En outre, dans de 
nombreux cas, cette double imposition ne peut pas être supprimée, car, d'une part, les mécanismes d'allégement internes des États memb res ne sont pas exhaustifs et, d'autre part, 
ces derniers n'ont conclu que peu de conventio ns bilatérales dans ce domaine et n'ont pas 
montré l'intention d'en négocier de n ouvelles au cours des dernières années.  
S'agissant de la quantification du problème, les in cidences ne sont pas si gnificatives au niveau 
macro. Les recettes provenant des droits de succe ssion internes et transfr ontaliers représentent 
ensemble moins de 0,5 % du total des recettes fi scales dans les États membres de l'UE, ce qui 
signifie que la part des seuls cas transfrontaliers doit être bien in férieure à chiffre. Toutefois, 
 
EN   
 EN au niveau micro, tant la discrimination que  la double imposition, lorsqu’elles surviennent, 
peuvent avoir une incidence énorme sur les pers onnes effectivement concernées, en raison du 
taux de taxation élevé qui peut en découler, et ce malgré l'évolution à la baisse du niveau 
général de la fiscalité des successions. 
L'ensemble des citoyens, entreprises et autres en tités de l’UE soumis aux droits de succession 
sont potentiellement concernés pa r ces questions. Compte tenu de la tendance croissante à la 
migration et à la propriété transf rontalière au sein de l'UE, on peut s'attendre à une hausse du 
nombre de plaintes et de saisines de la Cour  concernant certains aspects discriminatoires des 
législations nationales en matière de droits de succession, de même que  du nombre de cas de 
double imposition.  
Analyse de la subsidiarité 
Il convient que la Commission, compte tenu de sa responsabilité pour assurer le bon 
fonctionnement du marché intérieur et promouvoi r l'intérêt général de l'Union, envisage de 
prendre des mesures lorsque des solutions aux pr oblèmes fiscaux transfrontaliers ne peuvent 
être trouvées au niveau national.  
Il n'y a pas aujourd'hui au niveau de l'UE de règles d'harmonisation dans le domaine des droits 
de succession. En l'absence de règles de ce type, la fiscalité des successions relève de la compétence des États membres. Toutefois, dans l'exercice de cette co mpétence, ces derniers 
doivent respecter les libe rtés fondamentales du dr oit de l’UE et ne so nt donc pas autorisés à 
opérer de discrimination sur la ba se de la nationalité ou à appliquer des restrictions injustifiées 
de ces libertés. La Cour de justice a confirmé  l'application de ces pr incipes aux droits de 
succession dans plusieurs affaires récentes. Ce pendant, la Cour a également indiqué que les 
États membres ne sont pas dans l'obligation d'éliminer la double imposition découlant de l'exercice parallèle de leurs droits d'imposition.  
Compte tenu de la récente augm entation du nombre de procédures judiciaires, de plaintes, de 
demandes de renseignements et de réponses a ux consultations publique s sur le sujet, il 
apparaît nécessaire que la Commission examine quel type de mesures pourrait compléter et 
soutenir les procédures d'infrac tion en cours et, en même temp s, qu'elle propose des solutions 
appropriées au problème de la double impos ition des successions transfrontalières. 
Objectifs 
L’objectif général de cette initiative est de perm ettre aux citoyens d’exer cer leur droit de se 
déplacer et de travailler librement sur le marc hé intérieur, sans en être dissuadés par des 
obstacles liés aux droits de succession transf rontaliers. À cette fin, l’initiative a pour but 
de promouvoir l'élimination de la discrimination dans le domaine des droits de successions et 
de diminuer la double imposition des successions au sein de l'UE, notamment pour éviter une pression fiscale trop élevée voire des taux d'imposition globaux 
confiscatoires. 
Options stratégiques 
 
EN   
 EN Options stratégiques A: remédier à la disc rimination fiscale relative aux successions 
transfrontalières   
Option A1 - maintien de la situation actuelle  
Option A2 – publication de principes pour des systèmes non discriminatoires de taxation 
des successions . Dans le cadre de cette option, la Commission publierait un document de 
travail des services de la Commission dans lequel elle rassemblerait les principes qui se 
dégagent de la jurisprudence sur les droits de  succession et qui devraient régir la conception 
des systèmes de droits de succession. Les citoye ns de l’Union seraient ainsi plus au fait des 
règles que les États membres doivent respecter lors de l'imposition des successions transfrontalières. Ce document aiderait égal ement les États membres à mettre leurs règles 
relatives aux droits de succession en c onformité avec le droit de l'Union.  
Option A3 - règles obligatoires concernant la su ppression des aspects discriminatoires de la 
législation des États membres en matière de droits de succession . Dans le cadre de cette 
option, la Commission proposerai t que les principes énoncés  dans la jurisprudence 
européenne applicable soient érigés en rè gles contraignantes au niveau de l'UE.  
Options stratégiques B: remédier à la doubl e imposition des successions transfrontalières
 
Option B1 - maintien de la situation actuelle 
Option B2  – recommandation de la Commission relative à des dispositions nationales 
(unilatérales) visant à éviter la double imposition des successions . La Commission pourrait 
mettre en évidence les éléments permettant une in teraction plus cohérent e des règles fiscales 
nationales, de manière à éliminer la double impos ition de manière globale, et inviter les États 
membres à modifier leur lé gislation sur cette base. 
Option B3  – recommandation de la Commission rela tive à la suppression de la double 
imposition au moyen d'accords bilatéraux entr e les États membres destinés à éviter la 
double imposition des successions . La Commission pourrait recommander aux États 
membres de mettre en place un réseau complet de conventions bilatérales concernant la 
double imposition des successions, sur la base soit de la convention modèle de l’OCDE sur 
les droits de succession de 1982 ( option B3.a ) soit d'un autre modèle comme un modèle UE 
(option B3.b ), ou bien d'inclure des dis positions sur les droits de succession dans le champ 
d'application des conventions bila térales existantes en ce qui c oncerne l'impôt sur les revenus 
(option B3.c ). La première variante (B3.a) a d'emblée été considérée comme moins 
appropriée, car le modèle de l’OCDE n’a pas été modifié de manière à remédier aux lacunes 
constatées et ne permettra it donc pas de résoudre les problèmes efficacement. Une autre 
raison pour laquelle le modèle actue l pourrait ne pas être un point de départ idéal réside dans 
le fait que l'OCDE envisage actuellement sa mise à jour. 
Option B4 – règles contraignantes régissant les conventions bilaté rales: adoption dans le 
droit de l'UE a) d'une base uni que pour la détermination de la  responsabilité fiscale dans 
 
EN   
 EN les relations bilatérales, par exemple la locali sation des actifs ou le lieu de résidence du 
défunt, ou b) de règles  communes minimales pour les conventions bilatérales.  Bien que 
suggérée par certaines parties prenantes, l'élaboration de ces règles exigerait des efforts 
disproportionnés étant donné que celles-ci devraient êt re adoptées à l'unanimité ; de plus, 
cette option ne permettrait pas de résoudre le problème aussi longtemps que les États 
membres ne sont pas prêts à conclure des conv entions bilatérales conc ernant les droits de 
succession. 
Option B5  – convention préventive de la double imposit ion multilatérale à l'échelle de l'UE . 
Certaines parties prenantes et commentateurs  ont avancé que les États membres pourraient 
conclure une convention multilaté rale relative à la prévention de la double imposition des 
biens immobiliers et des successions.  Tout efois, cette option a d' emblée été considérée 
comme moins appropriée, car il est peu probable que les États membres puissent 
s’accorder sur une telle convention, étant do nné l'échec d'une précédente tentative pour 
arriver à une solution de ce type pour l’impôt sur les revenus . E n  o u t r e ,  s i  e l l e  é t a i t  
proposée par la Commission, cette convention ne  pourrait l'être que sous la forme d’une 
directive, qui relèverait de l’option B6.  
Option B6  – dispositions législatives contraignantes de l'UE . Un instrument contraignant à 
l'échelle de l'UE, prenant la forme d'une di rective, pourrait prévoir i) une base unique 
harmonisée pour l'imposition, par exemple au lieu d'établissement des actifs ou du défunt 
(option B6.a );  ii) une combinaison de  définitions communes et d'une base unique harmonisée 
(option B6.b ); iii) la suppression de la double imposition uniquement, au moyen d’une 
disposition contraignante unilaté rale en la matière assortie d'un mécanisme contraignant de 
règlement des litiges, sans modification des règl es des États membres relatives aux droits de 
succession ( option B6.c ); iv) une combinaison des éléments des options B6.a, b et c, c'est-à-
dire une base unique harmonisée,  des définitions communes et un mécanisme contraignant de 
règlement des litiges ( option B6.d ). La première variante (B6.a) a d'emblée été considérée 
comme moins appropriée, car e lle ne constitue pas une solu tion efficace si elle n'est pas 
combinée à des définitions communes de notions telles que les actifs et à des règles applicables en cas de double résidence/lien, comme proposé da ns une autre variante (B6.b). 
Évaluation des incidences les plus significatives 
Les incidences suivantes ont été analysées: 
Libertés fondamentales Coûts pour les contribuables et les administrations fiscales 
Effets sociaux Effets économiques En ce qui concerne les effets économiques et so ciaux, l'analyse se con centre sur les personnes 
concernées, étant donné qu'au niveau macro, il es t peu probable que l’ adoption de solutions 
pour régler les problèmes de droits de succession  transfrontaliers ait une  incidence importante, 
compte tenu de la faible proportion que représente nt ces droits dans le s recettes totales des 
États membres. 
 
EN   
 EN S'agissant des solutions envisageables au problème de la discrimination fiscale des 
successions transfrontalières (options stratégiqu es A), tant la publication d'un ensemble de 
principes que des règles obligatoires permettrai ent de promouvoir dans une plus large mesure 
le respect des libertés fondamentales; en cas de règles obligatoires, on pourrait aussi accroître 
la sécurité juridique et réduire de ce fait la nécessité d'actions judiciaires. Pour les raisons 
indiquées, ces deux options permettraient également de diminuer les coûts pour les 
contribuables et les administrations fiscales. En ce qui concerne les effets économiques et 
sociaux, l'une comme l'autre devraient con duire à davantage de certitude quant aux 
implications de la circulation transfrontalière et renforcer la confiance dans le marché 
intérieur. 
En ce qui concerne les options stratégique s pour remédier à la double imposition des 
successions (options stratégiques B), l'option cons istant à ne rien faire signifierait que la 
double imposition se poursuivrait, rendant plus difficile l'exer cice des libertés fondamentales. 
L'absence de mécanisme d'allégement peut êt re coûteuse dans certains cas individuels. 
S'agissant des effets sociaux, le manque de so lutions globales devrait avant tout toucher les 
classes moyennes, car les plus fortunés recour ent probablement aux services de conseillers 
fiscaux qui les aident dans la planification fiscale et les plus pauvres sont moins susceptibles 
d'hériter par-delà des frontières. Les effe ts économiques de cette double imposition ne 
semblent pas à l’heure actuelle affecter un nom bre important de citoyens, mais ils peuvent 
être très lourds pour les cito yens qui font usage de leur droit à pratiquer des activités 
transfrontalières.  
Tant une recommandation de la Commission rela tive aux mesures à prendre par les États 
membres en ce qui concerne les mécanismes d'allégements (option B.2) que l'allégement de la double imposition au moyen d'accords bilatéra ux entre les États membres (option B.3) 
pourraient contribuer à réduire le nombre de cas dans lesquels les successions 
transfrontalières sont soumises à une doubl e imposition. Ces mesures permettraient de 
faciliter l'exercice des libertés f ondamentales. Accroître le niveau disponible d'allégement de 
la double imposition dans les cas de successions  transfrontalières pourrait entraîner une 
réduction de coûts pour les contribuables et, avec  le temps, bénéficier  à un nombre croissant 
de contribuables qui font usage de leur droi t à pratiquer des activités transfrontalières.  
Des dispositions législatives contraignantes de l'UE qui obligeraient les États membres à 
concevoir leurs systèmes d'imposition de manièr e à éviter le risque de double imposition, ou 
leur imposeraient d'octroyer un allégement de  la double imposition, seraient de nature à 
produire des effets plus certains  que les options précédentes.  
Comparaison des options stratégiques 
Afin d'évaluer les options stratégiques destin ées à éliminer la discrimination (options 
stratégiques A), les critères suivants ont été utilisés: 
Incitation:  incitation pour les États membres à modi fier leurs règles discriminatoires  
Efficacité : efficacité au regard de la réalisation de l'objectif consistant à faire respecter la 
législation de l’UE et à améliorer la sécuri té juridique en ce qui concerne les types de 
dispositions discriminatoires 
 
EN   
 EN Proportionnalité : limitation des mesures de l'UE à ce qui est nécessaire pour atteindre 
l’objectif poursuivi 
Efficience:  mesure dans laquelle les objectifs peuvent être  atteints pour un niveau donné de 
ressources/au moindre coût 
Flexibilité: facilité d'ajustement à l'évolution de la ju risprudence et de la législation nationale 
Les tableaux suivants présentent une compar aison des notations des différentes options 
(incidence négative, neutre ou positive). 
Comparaison des options stratégiques A  
Critères 
 A1 – statu 
quo A2 – 
publication 
d'un 
ensemble 
de 
principes  A3 – 
dispositions 
législatives  
Incitation à modifier la législation 
Efficacité Proportionnalité Efficience Flexibilité 0 
0 
+ 
- 
s.o. 
 + 
+ + + 
+ + 
+ 
0 0 
0 
Conclusion:  L'option privilégiée est l'option A2  car, en soutenant les procédures d'infraction 
de la Commission, elle permettrait de traiter les problèmes actuels de discrimination fiscale 
d'une manière efficiente, flexible et efficace sur le plan des coûts. 
Afin d'évaluer les options stratégiques des tinées à réduire la double imposition (options 
stratégiques B), les critères suivants ont été utilisés: 
Efficacité : efficacité au regard de la  réalisation de l'objectif c onsistant à réduire la double 
imposition et à assurer la sécu rité juridique à cet égard 
Proportionnalité:  limitation des mesures de l'UE/de l'ha rmonisation à l'échelle de l'UE à ce 
qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi 
Efficience, en particulier facilité de mise en œuvre : mesure dans laquelle  les objectifs peuvent 
être atteints pour un niveau donné de ressources/au moindre coût, notamment en ce qui 
concerne la facilité de mise en œuvre 
Flexibilité:  flexibilité en termes de champ d'a pplication, de facilité d'adaptation aux 
modifications des lois et pratiques 
 
EN   
 EN Comparaison des options stratégiques B  
Critères  B1 
statu 
quo B2 
amélioration 
de 
l’allégement 
unilatéral  B3.b   
Conventions 
concernant 
les droits de 
succession 
fondées sur 
un modèle 
de l'UE  B3.c 
Conventions 
concernant 
l’impôt sur 
les revenus 
incluant des 
dispositions 
sur les 
successions  B6.b  
Base et 
définitions 
communes 
contraignantes  B6.c 
Allégement 
et 
règlement 
des litiges 
obligatoire
s B6.
d 
B6.b 
+ 
B6.c
Efficacité 
Proportionnalité 
Efficience/facilité 
de mise en œuvre  
Flexibilité  - 
0 
0 
s.o. + 
+ 
++ 
++ + 
+ 
-- 
- + 
+ 
-- 
- ++ 
- - 
- - 
- - ++ 
- 
- 
- 
 ++ 
- - 
- - 
- - 
Conclusion:  L'option privilégiée est l'option B2 , car elle permet d'éviter la double 
imposition de manière efficace et certainement pr oportionnée. Les autres options seraient 
nettement moins efficaces au regard de leur coût et demanderaient plus de temps; de plus, leur 
faisabilité politique est incertaine. L'option B6 .c est une option qui p ourrait être envisagée 
ultérieurement, si l'examen de la mise en œ uvre de l’option B2 en faisait apparaître la 
nécessité.  La préférence pour l'option B2 pa r rapport aux options et B3.b et B3.c, qui 
concernent toutes deux des solutions supposant une action bilatérale de s États membres, est 
également fondée sur le fait que les États membre s ne semblent pas donne r la priorité à la 
conclusion de conventions sur la double im position des successions ou à la révision des 
conventions existantes. 
Option privilégiée 
L’option privilégiée, qui est une combinaison de s options A2 et B2, est, en résumé, la 
suivante:  
Les principes qui se dégagent de  la jurisprudence sur les droits  de succession et qui devraient 
régir la conception des systèmes d'imposition de s successions pourraient être rassemblés et 
publiés dans un document unique. L'idée serait de sensibiliser davantage les citoyens de l’Union aux règles que les États membres doivent respecter lors de l'imposition des 
successions transfrontalières. Ce document pourrait également aider les États membres à mettre leurs règles relatives aux droits de succe ssion en conformité av ec le droit de l'Union. 
La Commission indiquerait, par exemple, les type s de règles qui la Cour a identifiées comme 
des violations des libertés fondamentales.  
En outre, la Commission pourrait adopter une recommandation (a u titre de l’article 292 du 
TFUE) mettant en évidence les éléments qui pe rmettraient d'éliminer la double imposition de 
 
EN   
 EN manière globale, sans pour autant exiger des États membres qu'ils modifient sur le fond leurs 
règles régissant les droits de succession. Elle inviterait les États membres à modifier leurs 
systèmes nationaux d'allégement de la double imposition sur cette base. L’objectif ultime pourrait être de veiller à ce que la charge fiscal e globale sur une succession transfrontalière ne 
soit pas plus élevée que dans une situation in terne, en améliorant le fonctionnement des 
mécanismes d'allégement unilatéraux existants.  
Suivi et évaluation 
La Commission pourrait établir, à intervalles réguliers, des rapports d’évaluation mettant 
l’accent sur les données relatives à la migrati on transfrontalière, à la propriété d'actifs 
transfrontaliers (y compris les actifs financiers et immobiliers), aux taux nationaux des droits de succession et aux modifications apportées au  droit interne des États membres pour éliminer 
la discrimination et réduire la double imposition, à l'évolution de conventions bilatérales et 
aux affaires examinées par la Cour dans ce domaine. 
Les solutions proposées n'auraient  bien entendu pas d'incidence sur le droit de la Commission 
de présenter une proposition législative à l'avenir si elle le juge approprié.