Rapport spécial Les dépenses de l’UE 
en matière de migration 
extérieure dans  
les pays du voisinage  
sud-méditerranéen  
et oriental jusqu’en 2014FR 2016  n° 09
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

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Print ISBN 978-92-872-4734-6 ISSN2 1831-0850 doi:10.2865/05242 QJ-AB-16-010-FR-C
PDF ISBN 978-92-872-4749-0 ISSN2 1977-5695 doi:10.2865/83003 QJ-AB-16-010-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-4795-7 ISSN2 1977-5695 doi:10.2865/113592 QJ-AB-16-010-FR-E
© Union européenne, 2016
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Les dépenses de l’UE 
en matière de migration 
extérieure dans  
les pays du voisinage  
sud-méditerranéen  
et oriental jusqu’en 2014
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2016  n° 09
02
 Table des matières
Points
 Sigles et acronymes
 Glossaire
I-V Synthèse
1-20  Introduction
2-20  La politique migratoire extérieure de l’UE
2-5 Le cadre d’action
6-8 Une approche globale de la migration extérieure
9 La priorité donnée aux pays du voisinage
10 -11  Des instruments institutionnels et financiers variés
12-16  Les différentes sources de financement des dépenses de l’UE en matière de migration extérieure
17-20  Modalités de financement et de gestion
21-26  Étendue et approche de l’audit
27-65  La cohérence des objectifs, l’identification des besoins des pays partenaires  
et les instruments de suivi doivent être améliorés
27-31  Un large éventail d’objectifs stratégiques, pas toujours reliés entre eux
32-37  L ’identification des besoins des pays partenaires nécessite une plus grande attention
38-51  Les instruments de suivi et d’évaluation doivent être améliorés
52-60  Les priorités géographiques et thématiques ont été difficiles à vérifier
61-65  Des interventions éparpillées sur une vaste zone géographique
03 Table des matières 
66-89  Des faiblesses ont affecté l’efficacité des dépenses de l’UE en matière de 
migration extérieure (exécutées au titre du PTMA et de l’IEVP) dans les pays du 
sud de la Méditerranée et du partenariat oriental
67-69  Des insuffisances affectant les objectifs opérationnels et les indicateurs de résultat ont rendu 
difficile l’évaluation de l’efficacité des projets
70-73  Certains facteurs ont été préjudiciables à l’efficacité
Encadré 8  Exemple de bonne pratique
74 Questions liées à l’efficacité dans trois domaines clés
75-81  Le lien entre migration et développement
82-86  Les mesures d’aide au retour et de réadmission: un impact limité et un soutien inégal de la part des pays tiers
87-89  Protection des droits de l’homme: un objectif inscrit dans les projets audités, mais qui n’a pas toujours été 
mis en œuvre avec succès
90-103  Une coordination difficile entre plusieurs partenaires intervenant à des niveaux 
différents
91-100  Une gouvernance complexe
101-102  Les partenariats pour la mobilité: une coordination à clarifier
103 Perspectives
 Conclusions et recommandations
 Annexe I — Partenariats pour la mobilité signés par l’UE, des États membres de l’UE et des pays tiers
 Annexe II —  Montants engagés, prévus aux contrats et versés au titre de la dimension extérieure 
de la politique migratoire au cours de la période 2007-2013 (en millions d’euros)
 Annexe III —  Dépenses consacrées à la politique migratoire extérieure: de multiples instruments 
de financement ayant chacun des objectifs et des stratégies propres 
 Annexe IV  —  Présentation synthétique des projets audités
 Annexe V —  Mécanismes de mise en œuvre de l’aide financière de l’UE (migrations et asile – 
dimension extérieure)
 Réponses de la Commission
04
 Sigles et acronymes
AGM : approche globale sur la question des migrations.
AGMM : approche globale de la question des migrations et de la mobilité.
DG: direction générale.
DG ECHO : direction générale de l’aide humanitaire et de la protection civile.
FED : Fonds européen de développement.
Frontex : Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États 
membres de l’Union européenne.
FSI: Fonds pour la sécurité intérieure.
HCR : Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés.
IAP: instrument d’aide de préadhésion.
ICD : instrument de financement de la coopération au développement.
IdS: instrument de stabilité.
IEDDH : instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme.
IEVP : instrument européen de voisinage (et de partenariat).
JMDI : initiative conjointe pour la migration et le développement ( Joint Migration and Development Initiative ).
OIM : Organisation internationale pour les migrations.
PNUD : Programme des Nations unies pour le développement.
PTMA : programme thématique dans le domaine des migrations et de l’asile.
SEAE : Service européen pour l’action extérieure.
05
 Glossaire1
Accord de réadmission : accord établissant les procédures selon lesquelles un État renvoie, dans leur État d’origine 
ou dans un État par lequel ils ont transité en se rendant dans l’État qui cherche à les renvoyer, des étrangers ou des 
apatrides se trouvant en situation irrégulière.
Demandeur d’asile : les migrants se voient accorder le statut de demandeur d’asile lorsqu’ils demandent 
l’obtention du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire et que leur demande est toujours en cours de 
traitement.
Gestion des frontières : expression désignant les mesures destinées à faciliter le mouvement autorisé des hommes 
d’affaires, touristes, migrants et réfugiés, et à détecter et prévenir l’entrée irrégulière d’étrangers dans un pays 
donné. Ces mesures incluent l’imposition par l’État d’une obligation de visa et de sanctions contre les compagnies 
transportant des étrangers en situation irrégulière, ainsi que l’interception en haute mer.
Migration : déplacement d’une personne ou d’un groupe de personnes, soit entre pays, soit entre deux lieux situés 
sur le territoire d’un même pays. Les migrations peuvent avoir des causes, des compositions et des durées variables. 
Elles incluent ainsi notamment les mouvements de réfugiés, de personnes déplacées, de migrants économiques, de 
personnes déracinées ou encore les mouvements relevant du regroupement familial.
Migration irrégulière : il n’y a pas de définition universellement reconnue de la migration irrégulière. Il s’agit d’une 
migration internationale contrevenant au cadre légal du pays d’origine, de transit ou de destination. Du point de 
vue du pays de destination, il s’agit de l’entrée, du séjour ou du travail irréguliers dans le pays. Du point de vue 
du pays d’origine, l’irrégularité s’avère par exemple lorsqu’une personne franchit une frontière internationale 
sans passeport ou document de voyage valide. Les migrants irréguliers sont ceux qui ont pénétré sur le territoire 
souverain d’un État sans document d’entrée valable, ou qui y ont pénétré avec un tel document, mais omettent de 
renouveler cette autorisation et demeurent donc dans cet État (au delà de la durée de séjour autorisée).
Mobilité 2: notion dépassant celle de migration, elle s’applique à un large éventail de personnes, telles que les 
visiteurs de courte durée, les touristes, les étudiants, les chercheurs, les hommes et femmes d’affaires ou les 
membres de la famille en visite.
Réfugié : personne qui, craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, 
de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la 
nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays.
Réintégration : dans le contexte d’une migration de retour, processus par lequel un migrant se réinsère dans la 
société de son pays d’origine.
Renforcement des capacités : activités destinées à renforcer la capacité d’autonomie des administrations 
publiques et des instances de la société civile par un développement des connaissances, des savoir-faire et des 
attitudes. Le renforcement des capacités peut prendre la forme d’un projet mis en œuvre en partenariat avec un 
gouvernement ou celle d’un dialogue bilatéral ou multilatéral.
1 Sauf indication contraire expresse, toutes les définitions sont adaptées du «Glossaire de la migration» de l’OIM.
2 «Approche globale de la question des migrations et de la mobilité», COM(2011) 743 final du 18 novembre 2011.
06 Glossaire 
Résultats d’un projet : pour mesurer les résultats d’un projet, il faut avoir défini:
a) des objectifs opérationnels clairs (par exemple l’accès à l’électricité de tous les ménages d’un village donné);
b) des indicateurs de ressources et de réalisation destinés à évaluer la quantité, la qualité et le délai de mise 
à disposition des services, biens ou travaux fournis par le projet (par exemple l’achat et l’installation de 
200 poteaux électriques et de 14 000 mètres de lignes);
c) des valeurs de référence et des valeurs cibles (par exemple, pour une situation existante de 500 poteaux et 
10 000 mètres de lignes, l’objectif est d’atteindre 700 poteaux et 14 000 mètres de lignes);
d) des indicateurs de résultats qui mesurent les effets liés à la mise en œuvre du projet et rendent compte 
de l’atteinte de son objectif (par exemple, l’ensemble des 200 ménages a désormais accès à l’électricité). 
Des valeurs de référence et des valeurs cibles peuvent là aussi être précisées (par exemple passer de 
150 à 200 ménages équipés).
Retour : au sens général, processus consistant à revenir au point de départ, soit au sein du territoire d’un État donné, 
soit, une fois que toutes les voies légales permettant de rester dans un État membre de l’UE ont été épuisées, par 
un déplacement depuis le pays d’accueil vers le pays d’origine ou de transit, par exemple dans le cas de réfugiés, de 
demandeurs d’asile ou de ressortissants qualifiés.
07
 Synthèse
I
Dans sa dimension extérieure, la politique migratoire commune de l’UE vise à promouvoir une gestion efficace des 
flux migratoires en partenariat avec les pays d’origine et de transit. Le présent rapport traite des deux principaux 
instruments de financement dans 6 des 11 pays du sud de la Méditerranée et du partenariat oriental, à savoir le 
«programme thématique dans le domaine des migrations et de l’asile» (PTMA) et l’instrument européen de voisi -
nage et de partenariat (IEVP), tous deux établis pour la période 2007-2013. L’audit ne porte ni sur les développe -
ments intervenus dans le domaine de la migration après 2014 ni sur l’action de la Commission en réponse à la crise 
actuelle des réfugiés.
II
Les dépenses de l’UE en matière de migration extérieure relevaient d’un large éventail d’objectifs généraux. Il n’a 
pas été possible, au cours de l’audit, d’établir le montant total des dépenses imputées au budget européen ni de 
déterminer si les fonds ont été affectés selon les priorités géographiques et thématiques affichées.
III
L’examen des projets sélectionnés nous conduit à conclure que l’efficacité des dépenses de l’UE en matière de 
migration extérieure (exécutées au titre du PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud de la Méditerranée et du parte -
nariat oriental peut être améliorée. Il a été souvent difficile de mesurer les résultats obtenus grâce aux financements 
de l’UE, en raison d’objectifs couvrant un champ thématique et géographique très large, ainsi que du manque d’in -
dicateurs quantitatifs et d’indicateurs de résultat. La contribution de la migration au développement, qui est l’une 
des priorités de l’approche globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM), était difficile à apprécier. 
Enfin, à en juger par les projets examinés, la contribution des migrants de retour dans leur pays a été limitée.
Synthèse 08
IV
Les dépenses de l’UE en matière de migration extérieure étaient exécutées par un grand nombre d’intervenants. 
Cela exigeait une coordination entre les différents services de la Commission, en particulier entre ses directions 
générales, le Service européen pour l’action extérieure, les délégations de l’UE dans les pays tiers et diverses 
agences européennes, en partenariat avec les États membres, les pays du voisinage et des pays tiers. Cette 
gouvernance complexe requérait une coordination renforcée, à tous les niveaux, ainsi qu’un engagement plus 
affirmé des délégations de l’UE dans les questions de migration.
V
Nous concluons notre rapport en recommandant à la Commission de définir des objectifs clairs et mesurables, 
mis en œuvre au moyen d’un ensemble cohérent d’instruments de financement de l’UE assortis d’un suivi et d’une 
évaluation efficaces ainsi que d’un système d’information approprié. Les dispositifs de gouvernance doivent être 
plus simples et mieux coordonnés.
09
 Introduction
01 
La politique migratoire extérieure de l’UE répond à un large éventail d’enjeux, 
comme la mobilité et l’immigration légale, l’immigration irrégulière, le lien entre 
migration et développement ou encore la protection internationale. Dans le 
cadre du présent audit, conduit jusqu’à la fin de 2014, nous avons examiné les 
dépenses de l’UE en matière de migration extérieure dans les pays voisins du sud 
de la Méditerranée et du partenariat oriental (voir points 21 à 26). L’audit n’a pas 
porté sur l’assistance octroyée au sein de l’UE ou sur celle dont bénéficiaient les 
États membres de l’Union. Il n’a pas non plus concerné directement les mesures 
prises dans le but affiché de traiter des demandes d’asile, ni les données rela -
tives à la migration irrégulière. Nous avons examiné les deux principaux instru -
ments de financement de l’UE et les dépenses financées par ces instruments 
dans six pays 3 du voisinage oriental et méridional au cours de la période 2007-
2013. Les dépenses en matière de migration extérieure auditées par la Cour 
n’étaient pas liées à celles consacrées à la crise des réfugiés syriens. Le rapport 
ne concerne dès lors ni les événements et les actions de l’UE intervenus en 2015, 
ni les données relatives à cette année. Nous publions les résultats de notre audit 
maintenant, car nous estimons que les observations et les recommandations 
auxquelles il a donné lieu sont pertinentes au moment où l’Union s’efforce 
d’assortir sa politique migratoire extérieure d’actions et de solutions budgétaires 
appropriées.
La politique migratoire extérieure de l’UE
Le cadre d’action
02 
L’article 67 du traité fait obligation à l’UE de développer une politique commune 
en matière d’asile, d’immigration et de contrôle des frontières extérieures, fondée 
sur la solidarité entre États membres. Le Conseil européen en a défini les orien -
tations stratégiques (article 68); celles-ci ont été formulées dans le programme 
de Stockholm (2009-2014) 4, qui établissait une feuille de route pour l’UE dans 
les domaines de la liberté, de la sécurité et de la justice. En juin 2014, le Conseil 
a adopté de nouvelles orientations stratégiques pour la période 2014-2019.
03 
La politique commune de l’immigration  (article 79 du traité) a pour principale 
finalité d’assurer une gestion efficiente des flux migratoires, un traitement équi -
table des ressortissants de pays tiers en séjour régulier dans les États membres, 
ainsi qu’une prévention de l’immigration irrégulière et de la traite des êtres 
humains et une lutte renforcée contre celles-ci.3 À savoir l’Algérie, la Géorgie, la 
Libye, la Moldavie, le Maroc et 
l’Ukraine.
4 JO C 115 du 4.5.2010, p. 1.
10 Introduction 
04 
Par ailleurs, l’UE s’attache tout particulièrement à gérer les flux migratoires en 
coopération avec les pays de transit ou d’origine ainsi qu’à renforcer le lien entre 
migration et développement.
05 
La politique migratoire commune de l’UE a donc une double dimension, inté -
rieure et extérieure. Le présent rapport traite de cette dimension extérieure, qui 
est décrite dans la section ci-après.
Une approche globale de la migration extérieure
06 
En 2005, le Conseil a adopté l’approche globale sur la question des migrations 
(AGM) en Afrique et en Méditerranée. En 2011, l’AGM est devenue l’approche 
globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM) 5. Adoptée par le 
Conseil 6 mais non juridiquement contraignante, l’AGMM constitue, au niveau de 
l’UE, le cadre général de dialogue politique et de coopération pour la politique 
migratoire extérieure.
07 
L’AGMM est fondée sur quatre priorités thématiques générales, considérées 
comme «d’importance égale»:
a) améliorer l’organisation de l’immigration légale et encourager une mobilité 
bien gérée;
b) prévenir et combattre la migration irrégulière, et éradiquer la traite des êtres 
humains;
c) maximiser l’impact de la migration et de la mobilité sur le développement;
d) promouvoir la protection internationale et renforcer la dimension extérieure 
de la politique d’asile.
08 
Le respect des droits de l’homme constitue une priorité transversale de ce cadre 
stratégique.5 COM(2011) 743 final du 
18 novembre 2011 et 
document du Conseil 
n° 9417/12 du 3 mai 2012 
«Conclusions du Conseil sur 
l’approche globale de la 
question des migrations et de 
la mobilité».
6 Dans les conclusions du 
Conseil de mai 2012 
(document du Conseil 
n° 9417/12) ainsi que 
d’avril 2014 (document du 
Conseil n° 8443/14).
11 Introduction 
La priorité donnée aux pays du voisinage
09 
Si l’AGMM (communication de 2011 de la Commission) avait une portée générale, 
elle accordait avant tout la priorité aux pays du voisinage de l’UE (voir figure 1 ) 7, 
et en particulier ceux du sud de la Méditerranée (Algérie, Égypte, Libye, Maroc 
et Tunisie) et ceux du partenariat oriental (Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, 
Géorgie, Moldavie et Ukraine). L’objectif, en ce qui concerne les pays voisins 
de l’Union, consistait «à rechercher […] la conclusion de partenariats solides 
et étroits, fondés sur une confiance mutuelle et sur des intérêts communs et 
ouvrant la voie à une intégration régionale plus poussée» 8. Les pays du voisinage 
européen constituent des pays d’origine et de transit importants des migrants 
vers l’UE, tout en étant des pays de destination à part entière.
Des instruments institutionnels et financiers variés
10 
L’AGMM a été mise en œuvre au moyen d’un large éventail d’instruments (voir 
détails dans l’ encadré 1 ).Encadré 1Instruments utilisés pour la mise en œuvre de l’approche globale
 οInstruments politiques tels que les dialogues politiques régionaux et les partenariats pour la mobilité.
 οInstruments juridiques tels que ceux visant à faciliter la délivrance des visas ou les accords de réadmission 
avec des pays tiers (17 accords de ce type en 2015).
 οSoutien opérationnel fourni par des agences de l’UE telles que Frontex.
 οMultiples contributions financières de l’Union en faveur d’administrations des pays tiers et d’autres parties 
prenantes (dont les organisations internationales). Il s’agit notamment de programmes ou projets financés 
à partir de différentes sources budgétaires, ainsi que d’un programme thématique spécifique axé sur le 
renforcement des capacités et sur la coopération dans le domaine des migrations et de l’asile, qui couvre la 
plupart des pays tiers, y compris ceux du voisinage européen.7 L’AGM de 2005 accordait avant 
tout la priorité géographique 
à l’Afrique (y compris l’Afrique 
du Nord). Elle a été étendue 
en 2007 aux pays situés à l’est 
et au sud-est [«Application de 
l’approche globale sur la 
question des migrations aux 
régions bordant l’Union 
européenne à l’Est et au 
Sud-Est», COM(2007) 247 final 
du 16 mai 2007]. La priorité 
accordée au voisinage 
européen a été confirmée 
dans l’AGMM [COM(2011) 743 
final] et dans son premier 
rapport de mise en œuvre 
[«Rapport sur la mise en 
œuvre de l’approche globale 
de la question des migrations 
et de la mobilité 2012-2013», 
COM(2014) 96 final du 
21 février 2014]. Ces priorités 
ont été réaffirmées dans de 
nombreuses conclusions du 
Conseil.
8 COM(2011) 743 final, p. 9.
12 Introduction Figure 1
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TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Frontières administratives: ©EuroGeographics ©UN-FAO ©Turkstat
Cartographie: Eurostat – GISCO, mai 2015Le voisinage européen
Légende : 
bleu = Union européenne 
vert = pays couverts par la politique européenne de voisinage
Source:  Eurostat.
13 Introduction 
11 
L’UE s’est engagée dans plusieurs dialogues régionaux 9 et bilatéraux pour la 
mise en œuvre de l’AGMM. Au moment de l’audit, les sept principaux dialogues 
régionaux couvraient des régions clés au sud et à l’est de l’UE. Ils se traduisaient 
par des réunions officielles régulières et un renforcement des instruments de 
coopération. Les partenariats pour la mobilité (PPM) constituent le principal 
cadre bilatéral de dialogue avec les pays du voisinage sur la politique d’asile et 
de migration. Ils visent à traiter les problématiques communes de la migration et 
de la mobilité, y compris, le cas échéant, de la mobilité à court et à long terme. 
La participation des États membres est volontaire et juridiquement non contrai -
gnante. Les partenariats définissent des priorités et s’accordent sur des initiatives 
spécifiques, et les États membres peuvent y participer volontairement en appor -
tant un financement ou une expertise. L’ annexe I  présente une vue d’ensemble 
des huit PPM signés depuis 2008, avec les États membres participants.
Les différentes sources de financement des dépenses de l’UE 
en matière de migration extérieure
12 
Cette section présente les deux principaux instruments de financement de la 
politique migratoire extérieure de l’UE ainsi que d’autres programmes qui ont 
contribué à cette politique.
13 
Le programme thématique dans le domaine des migrations et de l’asile  
(PTMA)  était le seul programme spécifiquement consacré aux enjeux de la 
migration extérieure et de l’asile au cours de la période 2007-2013. Il trouvait son 
fondement juridique dans l’article 16 du règlement portant établissement de 
l’instrument de financement de la coopération au développement (ICD) 10. Son 
objectif général consistait à soutenir les pays tiers dans leurs efforts «pour mieux 
gérer les flux migratoires dans toutes leurs dimensions». À cet effet, le PTMA 
cherchait à concentrer les interventions sur les routes migratoires à l’est et au 
sud, ainsi qu’à renforcer les capacités et à encourager les initiatives de coopéra -
tion dans le domaine des migrations et de l’asile. Il n’a pas été conçu pour s’atta -
quer directement aux causes profondes de la migration 11 12.
14 
Le programme a été mis en œuvre sous la responsabilité de la DG Coopération 
internationale et développement. Deux tiers environ des mesures financées ont 
été sélectionnés par le biais d’appels à propositions, le tiers restant l’ayant été par 
le biais d’initiatives ciblées lancées par la Commission.9 Les principaux processus en 
matière de dialogue régional 
étaient: le processus de 
Budapest, le processus de 
Prague, le panel du partenariat 
oriental sur les migrations et 
l’asile, le partenariat 
UE-Afrique sur la migration, la 
mobilité et l’emploi (MME), le 
processus de Rabat, le 
dialogue ACP-UE sur les 
migrations et le 
développement, ainsi que le 
dialogue structuré et exhaustif 
entre l’UE et la CELAC sur les 
migrations.
10 Règlement (CE) n° 1905/2006 
du Parlement européen et du 
Conseil du 18 décembre 2006 
portant établissement d’un 
instrument de financement de 
la coopération au 
développement (JO L 378 
du 27.12.2006, p. 41).
11 Document de stratégie 
pluriannuelle 2011-2013 du 
programme thématique de 
coopération avec les pays tiers 
dans le domaine des 
migrations et de l’asile, http://
ec.europa.eu/europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011-2013-multi-annual_en
12 Pour la période 2014-2020, le 
PTMA a été remplacé par le 
volet «migration» du 
programme thématique 
«Biens publics mondiaux et 
défis qui les accompagnent».
14 Introduction 
15 
L’instrument européen de voisinage et de partenariat  (IEVP) 13, opération -
nel depuis 2007, soutient la politique européenne de voisinage 14. Le règlement 
instituant l’IEVP ne définissait pas d’objectifs, ceux-ci étant établis dans des 
accords conclus entre la Commission et les pays tiers. L’IEVP finançait des actions 
visant, entre autres, à soutenir les réformes et à renforcer les capacités dans les 
domaines de la justice et des affaires intérieures, y compris concernant la migra -
tion et l’asile (par exemple la gestion intégrée des frontières, la réadmission et 
les actions destinées à combattre et à prévenir la traite des êtres humains), ou 
encore la lutte contre le crime organisé et le terrorisme.
16 
Plusieurs autres programmes peuvent aussi concourir à la politique migratoire 
extérieure, comme l’instrument de financement de la coopération au développe -
ment (ICD), l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme 
(IEDDH) ou l’instrument de stabilité (IdS). L’instrument d’aide de préadhésion 
(IAP) et le Fonds européen de développement (FED) peuvent également être 
mobilisés, mais pas pour les pays du voisinage.
Modalités de financement et de gestion
17 
Nous estimons que la valeur totale des contrats passés par l’UE en matière de mi -
gration extérieure s’est élevée à 1,4 milliard d’euros environ pour la période 2007-
2013 (voir  annexe II ). Toutefois, les données financières n’étaient disponibles 
que pour le PTMA, auquel correspondaient des paiements d’un montant total de 
304,3 millions d’euros pour cette période (voir points 52 à 56).
18 
En sus des crédits alloués par la Commission, des mesures ont également bénéfi -
cié d’un cofinancement des États membres au cours de la période 2007-2013.
19 
Le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et différentes directions gé -
nérales de la Commission se partagent la responsabilité de la programmation des 
dépenses de l’UE relevant de la politique migratoire extérieure. La Commission 
est seule responsable de la gestion des fonds de l’UE relevant de cette politique.13 Règlement (CE) n° 1638/2006 
du Parlement européen et du 
Conseil du 24 octobre 2006 
arrêtant des dispositions 
générales instituant un 
instrument européen de 
voisinage et de partenariat (JO 
L 310 du 9.11.2006, p. 1).
14 Pour la période 2014-2020, 
l’IEVP a été remplacé par 
l’instrument européen de 
voisinage (IEV), qui n’entrait 
pas dans le cadre de cet audit.
15 Introduction 
20 
À l’image de la diversité des instruments de financement mobilisés mentionnés 
ci-dessus, plusieurs directions générales de la Commission peuvent être appelées 
à intervenir dans ce domaine: la DG Coopération internationale et développe -
ment est chargée de l’ICD, du FED, de l’IEDDH et de l’IEVP , ce dernier étant pris en 
charge après 2015 par la DG Voisinage et négociations d’élargissement, qui est 
également chargée de l’IAP; la DG Aide humanitaire et protection civile (ECHO) 
gère l’aide humanitaire, y compris l’assistance aux réfugiés. La DG Coopération 
internationale et développement n’est seule responsable de la programmation et 
de la mise en œuvre que pour les programmes thématiques qui, comme le PTMA, 
sont financés au titre de l’ICD. Les projets mis en œuvre dans le cadre d’une 
gestion directe étaient gérés soit directement par les services de la Commission 
à Bruxelles, soit par les délégations de l’UE. Les États membres peuvent partici -
per et apporter un cofinancement au titre de certains instruments (voir détails à 
l’annexe III ).
16
 Étendue et approche 
de l’audit
21 
Nous avons examiné si les dépenses de l’UE en matière de migration exécutées 
au titre du PTMA et de l’IEVP , qui ont tous deux été mis en place pour la période 
de programmation 2007-2013, répondaient à des objectifs clairs et si elles ont été 
efficaces et bien coordonnées dans 6 des 11 pays du sud de la Méditerranée et du 
partenariat oriental. L’audit ne porte ni sur les développements intervenus dans 
le domaine de la migration après 2014, ni sur la réponse de la Commission à la 
crise actuelle des réfugiés. Nous avons vérifié en particulier:
a) si ces dépenses s’inscrivaient dans un cadre d’objectifs clairs et cohérents 
(assortis d’un système de suivi efficace), répondant à des besoins bien identi -
fiés dans les pays du voisinage;
b) si elles permettaient d’atteindre les objectifs, fixés dans ces pays;
c) si elles avaient fait l’objet d’une bonne coordination entre les organes de l’UE 
ainsi qu’avec les États membres.
22 
L’examen de la clarté des objectifs et des systèmes de suivi a porté sur les diffé -
rents instruments de financement de la politique migratoire extérieure de l’UE 
(voir annexe III ) 15. L’audit de l’efficacité et de la coordination a été centré sur les 
projets financés dans le cadre du PTMA et de l’IEVP .
23 
L’audit a couvert des pays du voisinage oriental et méridional, et plus précisé -
ment l’Algérie, la Géorgie, la Libye, la Moldavie, le Maroc et l’Ukraine.
24 
Il a reposé sur:
a) des entretiens et la collecte d’informations auprès de la Commission, ainsi 
que dans trois pays (l’Algérie, la Géorgie et le Maroc) pour 12 projets, avec des 
visites effectuées auprès des délégations de l’UE, des autorités nationales et 
locales compétentes et, dans la mesure du possible, des bénéficiaires finals. 
Des entretiens ont également eu lieu avec d’autres parties prenantes, telles 
que des représentants des États membres (à Bruxelles et sur place), d’organi -
sations internationales, de la société civile et de groupes de réflexion;
b) un contrôle documentaire portant sur 11 projets mis en œuvre en Libye, en 
Moldavie et en Ukraine;
c) l’examen de documents relatifs aux politiques, à la programmation et aux 
projets, l’envoi d’un questionnaire aux administrations de 11 États membres 
ainsi qu’une consultation de la littérature existante et des évaluations 
pertinentes.15 Ni le FED ni l’IAP ne sont 
utilisés dans les pays du sud de 
la Méditerranée et du 
partenariat oriental.
17 Étendue et approche de l’audit 
25 
Les 23 projets, dont l’un s’est avéré être une extension d’un autre projet de 
l’échantillon, représentent une valeur contractuelle totale de 89 millions d’euros 
(voir annexe IV ), sur un montant total de 742 millions d’euros. Les projets de 
l’échantillon ont été sélectionnés sur la base: i) du montant des dépenses, 
ii) d’une couverture équilibrée des diverses priorités thématiques de l’AGMM, 
iii) du lieu, iv) de l’état d’avancement du projet (clôturé ou en cours) et v) du sou -
tien aux partenariats pour la mobilité (voir annexe I ).
26 
Notre audit a été réalisé dans le contexte de l’adoption des nouveaux règlements 
gouvernant les dépenses pour la période 2014-2020. Du fait de la réorganisation 
partielle opérée au sein de la nouvelle Commission depuis sa prise de fonction, 
la politique européenne de voisinage (y compris les questions migratoires), qui 
relevait de la DG Coopération internationale et développement, est désormais 
confiée à la DG Voisinage et négociations d’élargissement. Ces changements ont 
été pris en considération dans l’audit, en tant que de besoin.
18
 La cohérence des objectifs, l’identification 
des besoins des pays partenaires et les 
instruments de suivi doivent être améliorés
Un large éventail d’objectifs stratégiques, pas toujours 
reliés entre eux
27 
Nous avons vérifié si les deux instruments de financement (le PTMA et l’IEVP) 
qui soutiennent la mise en œuvre de la politique migratoire extérieure de l’UE 
étaient utilisés en fonction d’objectifs clairement définis et cohérents. Nous 
avons en outre examiné si les objectifs opérationnels répondaient à des besoins 
bien identifiés des pays tiers et s’ils étaient assortis d’un ensemble d’indicateurs 
permettant de mesurer les résultats. Enfin, nous avons cherché à déterminer si les 
ressources financières disponibles étaient allouées à des priorités bien définies, 
de manière à optimiser l’impact des interventions.
28 
L’objectif général du PTMA, qui était d’aider les pays tiers à assurer «une meilleure 
gestion des flux migratoires dans toutes leurs dimensions», était décliné en 5 
axes d’intervention 16 présentés dans les documents de la Commission comme 
étant les objectifs du programme. Les objectifs spécifiques étaient précisés dans 
des documents de stratégie thématiques.
29 
L’instrument européen de voisinage et de partenariat (2007-2013), qui ne concer -
nait qu’en partie la migration, ne comportait pas en lui-même d’objectifs straté -
giques. Son règlement fondateur renvoyait à l’établissement d’objectifs priori -
taires dans des documents de stratégie spécifiques à un pays ou à une région (à 
adopter par la Commission). En l’absence d’objectifs spécifiques convenus entre 
l’UE et le pays concerné, ce sont les objectifs des politiques de l’UE qu’il conve -
nait de poursuivre (sans qu’il soit précisé de quels objectifs il s’agissait).
30 
Le cadre dans lequel s’inscrivaient les dépenses de l’UE en matière de migra -
tion extérieure mobilisait également 5 autres instruments qui ont chacun leurs 
propres objectifs et leurs logiques d’intervention et qui, par conséquent, ne sont 
pas axés sur les migrations ou ne comportent pas de dispositions à cet égard. 
La législation ne permettait pas de distinguer clairement quels étaient les liens 
entre les différents objectifs, ni quelle était leur finalité, au niveau de l’UE, du 
point de vue de la migration extérieure (voir  annexe III ).
31 
Même si ces instruments de financement de l’UE peuvent être utilisés pour 
répondre à des situations où les questions migratoires jouent un rôle et s’ils 
peuvent contribuer à financer des actions dans ce domaine, aucun mécanisme 
stratégique ou de suivi n’était prévu, aux niveaux juridique et financier, pour 
déterminer le niveau de cette contribution.16 Règlement (CE) n° 1905/2006, 
article 16, paragraphe 2: 
i) promouvoir les liens entre 
migrations et développement, 
ii) encourager une gestion 
efficace de la migration de la 
main-d’œuvre, iii) lutter contre 
l’immigration irrégulière et 
faciliter la réadmission des 
migrants irréguliers, 
iv) promouvoir l’asile et la 
protection internationale, 
y compris au moyen de 
programmes régionaux de 
protection, en particulier en 
renforçant les capacités 
institutionnelles et en 
protégeant les apatrides, et 
v) protéger les migrants contre 
l’exploitation et l’exclusion et 
lutter contre la traite des êtres 
humains.
19
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
L ’identification des besoins des pays partenaires 
nécessite une plus grande attention
32 
Nous avons constaté que l’analyse des besoins était correctement documentée 
pour 10 projets, tandis que pour 9 autres, elle n’était que partiellement documen -
tée, pour des raisons diverses (pour un tiers de ces projets, par exemple, cela était 
principalement dû à un contexte local difficile ou à l’instabilité politique). Pour 
4 projets, nous n’avons pu trouver aucun document probant.
33 
Les partenariats pour la mobilité (PPM) 17 conclus par la Commission, les États 
membres et les pays partenaires prévoient la mise en place d’un cadre poli -
tique de dialogue sur les politiques migratoires, lequel contribue aussi à définir 
les besoins (voir également le point 36). Ces partenariats, signés avec 8 pays 18 
(voir annexe I ), peuvent aussi associer des États membres: 24 ont adhéré à un 
ou plusieurs de ces 8 partenariats. Même si les PPM ne sont pas juridiquement 
contraignants, un processus de dialogue est de nature à faciliter l’identification 
des besoins et leur prise en compte plus complète. La Moldavie, par exemple, 
(engagée dans l’un des plus anciens PPM) a souhaité recentrer la mise en œuvre 
de son partenariat de manière à garantir un meilleur équilibre entre les 4 prio -
rités thématiques de l’AGMM. La Commission rappelle régulièrement aux États 
membres qu’il convient d’assurer une mise en œuvre équilibrée des PPM, notam -
ment en mettant davantage l’accent sur les mesures liées à l’immigration légale, 
aux droits de l’homme et à la protection des réfugiés.
34 
Le rôle des délégations de l’UE dans les pays partenaires est essentiel pour l’iden -
tification et la définition des besoins. Nous avons constaté l’absence d’agents 
spécialisés sur les questions migratoires dans les délégations de l’UE. Ces ques -
tions étaient gérées par le personnel en charge des dépenses de l’UE, dont les 
connaissances et l’expertise en matière de migration étaient variables. La DG Mi -
gration et affaires intérieures a détaché auprès de délégations un certain nombre 
de spécialistes couvrant tout l’éventail des politiques relatives aux affaires 
intérieures, mais aucun d’eux n’était en poste dans l’un des pays du voisinage ou, 
plus particulièrement, dans l’un des pays engagés dans un partenariat pour la 
mobilité au moment de l’audit.
35 
Une meilleure compréhension des problématiques de la migration permettrait 
d’apporter une réponse mieux adaptée aux besoins des pays tiers. La DG Coopé -
ration internationale et développement a mis en place un certain nombre 
d’outils de formation et organisé plusieurs ateliers sur une série de thématiques 
pertinentes.17 Ils établissent un ensemble 
d’objectifs politiques et 
prévoient une série 
d’initiatives censées garantir 
une gestion aussi efficace que 
possible de la circulation des 
personnes.
18 Arménie, Azerbaïdjan, 
Cap Vert, Géorgie, Jordanie, 
Maroc, Moldavie et Tunisie.
20
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
36 
L’identification des besoins dans un pays partenaire dépend également du degré 
de priorité accordé à la gestion des migrations par ce pays et de son engagement 
à cet égard. Or cette question n’était pas prioritaire pour de nombreux pays du 
voisinage, notamment dans le sud. Leur réticence à œuvrer de manière construc -
tive avec l’UE dans ce domaine a compromis la définition des besoins, d’autant 
plus que les pays partenaires percevaient certaines mesures comme étant 
destinées avant tout à servir les intérêts de l’UE. En témoigne le refus des pays 
d’Afrique du Nord d’adhérer au réseau méditerranéen Seahorse pour la surveil -
lance des frontières.
37 
De même, le projet de carte interactive des routes et des flux migratoires irrégu -
liers en Afrique, au Moyen-Orient et en Méditerranée (I-Map) (0,7 million d’euros), 
qui visait à soutenir le processus de dialogue sur les migrations et à faciliter les 
échanges d’informations, a été critiqué par certains pays partenaires, qui consi -
déraient qu’il bénéficiait plus à l’UE et à ses États membres qu’aux pays tiers. 
Selon les données disponibles en juillet 2014, sur un total de 668 utilisateurs du 
système, 6 % seulement étaient des pays du voisinage, les principaux utilisateurs 
étant les États membres de l’Union (50 %), suivis de la Commission et des agences 
européennes (30 %).
Les instruments de suivi et d’évaluation  
doivent être améliorés
38 
Des indicateurs pertinents, cohérents et actuels constituent un outil essentiel 
pour piloter et évaluer une politique et les instruments associés. La Cour n’a 
guère relevé d’exemples d’indicateurs précis et systématiques, adaptés à chaque 
niveau d’intervention, et elle a constaté un manque de cohérence entre les 
indicateurs affectés aux différents échelons de la politique: le cadre stratégique, 
le budget et les rapports d’activité de la Commission, c’est-à-dire le cadre opéra -
tionnel de chaque intervention financière (voir figure 2 ).
21
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorésFigure 2Liens entre objectifs et indicateurs dans les documents stratégiques 
et opérationnels du PTMA
x
x
xxxx
√
x
√Obligation de rendre 
compte/RapportsPlaniﬁcation
DG Coopération interna-
tionale et développement
Rapport annuel d’activité
Année n + 1
Quatre objectifs spéciﬁques
Indicateurs; valeurs cibles; 
résultatsDG Coopération interna-
tionale et développement
Plan de gestion annuel
Année n
Quatre objectifs spéciﬁques
Indicateurs; valeurs cibles; 
résultats attendusBudget
Fiche d’activité du projet 
de budget
Année n - 1
Quatre objectifs 
spéciﬁques
Indicateurs; valeurs cibles; 
résultats attendusTableau Excel
5 domaines d’activité
Indicateurs; résultats 
partielsProjets
Objectifs; 
indicateurs; 
résultatsMise en œuvreLignes directrices
pour la mise en œuvre
Lignes directrices sur les 
appels à propositions
Objectifs; priorités; absence 
d’indicateurs
2007-2008: 5 lots 
(géographiques)
2009-2010: 6 lots 
(5 géographiques + 
partenariats pour la 
mobilité)
2011-2012: 4 lots 
(3 géographiques +
1 mondial)Stratégie
PTMA
Document de stratégie
2007-2010
2011-2013
5 domaines d’activité
Résultats attendus; indicateurs; 
ni valeurs de référence ni valeurs 
ciblesCadre stratégique Base juridique
Approche globale de la question des migrations et de la mobilité   
(AGMM) – 2011
Quatre piliers
Ni indicateurs, ni valeurs cibles, ni résultats attendusRèglement ICD  
(PTMA) – 2006
5 domaines d’activité
Ni indicateurs, ni valeurs 
cibles, ni résultats 
attendus
Homogénéité et cohérence constatéesManque d’homogénéité et de cohérenceHomogénéité et cohérence escomptéesHomogénéité et cohérence des indicateurs
22
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
39 
Au niveau stratégique , les modalités de suivi de l’approche globale de la 
question des migrations et de la mobilité étaient définies de manière très large. Il 
était prévu de piloter la mise en œuvre du programme par une méthode d’éva -
luation comparative permettant d’identifier les évolutions dans le temps. Cette 
définition très vague n’a été ni explicitée, ni assortie d’indicateurs, de valeurs de 
référence ou de valeurs cibles permettant d’évaluer l’atteinte d’objectifs eux-
mêmes très généraux. La consultation publique réalisée en 2011, qui a recueilli 
86 % d’opinions favorables à l’introduction d’indicateurs de pilotage, a conduit 
la Commission à conclure, en accord avec la plupart des États membres, que les 
valeurs cibles et les indicateurs de cette politique devaient être «souples et plu -
tôt qualitatifs que quantitatifs».
40 
L’objectif général du PTMA était décliné en cinq axes d’intervention (voir 
point 28). Les objectifs spécifiques, les résultats attendus et les indicateurs de 
performance devaient être précisés dans un document de stratégie thématique.
41 
Deux documents de stratégie se sont succédé pour deux périodes, respective -
ment de quatre ans (2007-2010) et trois ans (2011-2013). Pour la période 2011-2013, 
26 résultats attendus et 37 indicateurs ont été définis. Aucune valeur de réfé -
rence ou valeur cible quantifiée n’a cependant été établie.
42 
Les insuffisances des processus de suivi et d’obligation de rendre compte se 
reflètent notamment dans le premier domaine d’activité du programme  
(présenté comme un objectif dans le document de stratégie), qui a pour finalité 
générale le renforcement des liens entre migration et développement . La 
réalisation de cet objectif devait être suivie, pour la période 2011-2013, à l’aide de 
neuf indicateurs (voir encadré 2 ).
23
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
43 
Ces indicateurs ne permettaient toutefois ni de suivre ni d’évaluer comment cet 
objectif du programme était mis en œuvre. La plupart étaient complexes, inté -
grant parfois plusieurs paramètres (par exemple la transparence, la fiabilité et le 
coût des services de transfert de fonds), et ne visaient, au mieux, que des réalisa -
tions et non des résultats. Les sources des données, leur définition et leurs modes 
de collecte n’étaient pas précisés. Certaines notions, comme celle d’expert (en 
analyse des données et en gestion des flux migratoires) ou de culture financière 
des ménages de migrants, pouvaient être d’interprétation délicate.
44 
La même confusion affectait les indicateurs du programme figurant dans 
les budgets, les plans de gestion de la DG Coopération internationale et 
développement et les rapports annuels d’activité . Le suivi de l’exécution des 
programmes aurait dû être assorti, dans ces documents, d’indicateurs permettant 
d’apprécier la performance des interventions de l’UE du point de vue de l’utilisa -
tion des ressources et des résultats obtenus. Les documents prévoyaient quatre 
objectifs 19, auxquels étaient associés des indicateurs, des valeurs cibles et des 
résultats, variables selon les exercices. Encadré 2Indicateurs concernant l’objectif de renforcement des liens entre migration  
et développement
 οLe nombre de projets associant les communautés de la diaspora au sein de l’Union et ciblant le développe -
ment des pays d’origine.
 οLe nombre d’activités productives ou de développement impliquant des migrants, des migrants de retour 
ou des communautés d’émigrants.
 οLa transparence, la fiabilité et le coût des services de transfert de fonds.
 οLe degré de culture financière des ménages de migrants.
 οLe nombre d’experts en gestion des flux migratoires dans les pays tiers.
 οLe nombre d’actes législatifs relatifs aux questions de migration, conçus ou adoptés dans les pays tiers.
 οLes cadres de dialogue et de coopération relatifs aux migrations, établis entre pays tiers et entre des pays 
tiers et l’Union européenne.
 οLe nombre d’activités ou de campagnes de sensibilisation.
 οLe nombre d’experts en collecte et analyse de données relatives aux migrations dans les pays tiers.
19 Les objectifs spécifiques 
couvraient la migration et le 
développement, les 
migrations légales et 
professionnelles, les mesures 
de lutte contre les migrations 
irrégulières et la promotion de 
l’asile et de la protection 
internationale, mais pas la 
protection des droits des 
migrants ou les mesures de 
lutte contre le trafic. Un 
cinquième objectif spécifique, 
lié à l’intégration de la 
migration dans le dialogue 
politique avec les pays tiers, 
a été défini dans le 
programme de travail 
pluriannuel et le rapport 
annuel d’activité, mais pour 
2011 uniquement.
24
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
45 
Par ailleurs, la cohérence de ces indicateurs avec ceux du cadre stratégique du 
PTMA était faible. Ainsi, les neuf indicateurs du premier objectif de ce cadre 
stratégique (renforcer le lien entre migration et développement) étaient réduits 
à deux dans le budget 2011, un seul dans le budget 2012, et deux dans le bud -
get 2013. Aucun de ces indicateurs n’était commun aux trois exercices. Les 
indicateurs retenus pour les rapports d’activité de la Commission (trois en 2011, 
quatre en 2012 et trois en 2013), n’étaient pas toujours utilisés pour le budget, et 
n’étaient que partiellement conformes à celui-ci.
46 
Les exemples présentés dans l’ encadré 3  illustrent le manque de cohérence et de 
stabilité dans le temps des indicateurs du premier objectif du programme. Encadré 3Renforcement du lien entre migration et développement: manque de cohérence  
et de stabilité des indicateurs
 οDans le rapport annuel d’activité 2011 de la DG Coopération internationale et développement, l’indicateur 
du «nombre d’entrepreneurs locaux bénéficiant d’un soutien par l’intermédiaire de programmes financés 
par l’Union européenne» au titre de l’objectif spécifique n° 1 (renforcer le lien entre migration et dévelop -
pement) ne correspondait pas aux indicateurs du cadre stratégique du PTMA. Il n’a pas été utilisé dans les 
rapports annuels d’activité 2012 et 2013.
 οDans le budget 2012, le seul indicateur correspondant à cet objectif était le «nombre d’entrepreneurs 
locaux aidés». Dans le rapport annuel d’activité, pour le même exercice, 4 indicateurs étaient rattachés 
à cet objectif: les frais occasionnés, pour les travailleurs émigrés, par les transferts de fonds vers le pays 
d’origine; le niveau de participation des organisations de la diaspora dans le développement de projets 
relatifs à la migration; le nombre de pays tiers bénéficiant d’un soutien dans la conception et la mise en 
œuvre d’une stratégie de migration et/ou dans l’intégration des questions de migration dans les stratégies 
de développement; enfin, la couverture géographique des profils migratoires.
25
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
47 
Les indicateurs retenus pour les autres objectifs du programme étaient à peine 
plus cohérents. L’objectif de promotion des migrations légales et professionnelles 
était en effet suivi à l’aide d’un indicateur constant dans les budgets et les rap -
ports annuels d’activité de 2010 à 2013, soit le «nombre d’accords portant sur des 
transferts de compétences et des dispositifs de migration circulaire». Cependant, 
dans le cadre stratégique du PTMA, l’indicateur était défini comme étant le «taux 
de retour des migrants impliqués dans des dispositifs circulaires».
48 
Enfin, comme indiqué ci-dessus, les documents de stratégie du PTMA ne compor -
taient pas de valeurs cibles. Celles-ci ont été définies dans les budgets (cha -
pitre 19 02 en 2013), mais elles étaient alors souvent très spécifiques à certains 
pays ou à une région donnée, ou bien n’étaient pas tenues à jour. Les informa -
tions quantitatives concernant ces valeurs cibles étaient donc insuffisantes, voire 
absentes, ce qui ôte toute pertinence à des indicateurs dont la fonction devrait 
être précisément de permettre de quantifier un phénomène, et d’en suivre l’évo -
lution au cours des années. Par exemple, les mêmes résultats ont été produits 
en 2009 et en 2010 au titre de l’indicateur du «nombre d’immigrants irréguliers 
identifiés et réadmis dans les pays tiers», pour lequel une valeur cible identique 
a été retenue dans les budgets 2012 et 2013. La Commission a défini un nouvel 
ensemble d’indicateurs pour la période 2014-2020. Malgré certaines améliora -
tions, il persiste des insuffisances comme, par exemple, l’absence de valeurs de 
référence et de valeurs cibles.
49 
Au niveau des projets eux-mêmes, nous avons constaté les mêmes carences et le 
même défaut de cohérence affectant les indicateurs définis dans les documents 
stratégiques et budgétaires. La DG Coopération internationale et développement 
s’efforce de suivre les résultats obtenus à l’aide d’indicateurs élaborés pour un 
tableau Excel (voir point 54). Toutefois, il existait des incohérences entre les indi -
cateurs définis au niveau du projet et ceux du tableau Excel, ainsi qu’avec ceux 
du rapport annuel d’activité, ou ceux du cadre stratégique du PTMA. En outre, les 
résultats présentés étaient souvent incomplets. En ce qui concerne les 18 projets 
audités qui, sur les 23 projets de l’échantillon, figuraient dans le tableau Excel, 
les résultats étaient enregistrés intégralement dans trois cas, partiellement dans 
huit, et ne l’étaient pas du tout dans les sept autres cas. Ces facteurs compromet -
taient la fiabilité du tableau Excel et sa capacité à rendre compte efficacement 
des résultats et des progrès obtenus.
26
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
50 
Nous avons constaté que les données relatives aux résultats du PTMA mention -
nés dans le rapport annuel d’activité étaient compilées par les responsables de 
projet de la Commission en fonction de besoins ponctuels, et non pas dans le 
cadre d’une collecte permanente et systématique d’informations. Les dispositifs 
existants ne permettaient pas, en effet, de rendre compte systématiquement des 
actions menées à partir d’une batterie d’indicateurs stables et cohérents (pour le 
PTMA). Il n’existait pas non plus de matrice permettant de mettre en relation les 
objectifs et les indicateurs à tous les niveaux entre les projets et le rapport an -
nuel d’activité. Enfin, la majorité des fonds dépensés pour la politique migratoire 
extérieure provenait d’autres instruments de financement que le PTMA. Or, en ce 
qui concerne la migration, le rapport annuel d’activité (établi par la DG Coopé -
ration internationale et développement) ne rendait compte que de l’exécution 
du chapitre budgétaire consacré au PTMA et ne fournissait aucune information 
sur les chapitres dévolus aux autres instruments de financement. Aucun autre 
document n’assurait la consolidation des résultats de l’ensemble des instruments 
de financement.
51 
La mise en œuvre de la politique migratoire extérieure de l’UE était également 
traitée, à des degrés divers, dans de nombreux autres rapports 20. Ceux-ci fournis -
saient des informations sur les progrès réalisés dans différents domaines d’action 
et ne permettaient pas de dégager spécifiquement une vue d’ensemble des 
résultats obtenus dans ce domaine grâce aux dépenses de l’UE.
Les priorités géographiques et thématiques  
ont été difficiles à vérifier
52 
L’approche globale des migrations et de la mobilité retient comme priorité géo -
graphique les pays du voisinage de l’Europe. De même, l’instrument de finance -
ment de la coopération au développement a réservé 465 millions d’euros (sur un 
total d’environ 5,6 milliards d’euros pour la période 2007-2013) à des programmes 
thématiques (parmi lesquels le PTMA) dans le voisinage européen 21.20 Par exemple: le rapport sur la 
mise en œuvre de l’AGMM; les 
rapports annuels 
d’avancement par pays de la 
politique européenne de 
voisinage; les rapports de l’UE 
sur la cohérence des politiques 
au service du développement; 
les rapports d’avancement sur 
le plan d’action pour la 
libéralisation du régime des 
visas; les rapports annuels sur 
l’immigration et l’asile (y 
compris les documents de 
travail des services de la 
Commission); l’évaluation des 
accords de réadmission; le 
rapport du réseau européen 
des migrations présentant une 
analyse descriptive des 
incidences du programme de 
Stockholm 2010-2013 ( A 
Descriptive Analysis of the 
Impacts of the Stockholm 
Programme 2010-2013 ); le 
réexamen stratégique de 
l’EUBAM Libya; les rapports 
semestriels de mise à jour 
concernant l’action de l’UE 
face à la pression migratoire, 
communiqués au Comité 
stratégique sur l’immigration, 
les frontières et l’asile (CSIFA) 
du Conseil.
21 Article 38, paragraphe 4, du 
règlement (CE) n° 1905/2006.
27
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
53 
Il a été difficile, dans le cadre de l’audit, d’apprécier si les dépenses étaient 
conformes à ces priorités, faute de pouvoir déterminer le montant total des 
dépenses imputées au budget de l’UE pour financer les actions en matière de 
migration extérieure dans les pays du voisinage. L’ annexe II  présente une syn -
thèse des montants contractés pour les dépenses en matière de migration au 
cours de la période 2007-2013, soit un total d’environ 1,4 milliard d’euros. Ces 
données, fournies par la DG Coopération internationale et développement et la 
DG Voisinage et négociations d’élargissement, ne renseignaient pas sur le niveau 
des paiements effectifs.
54 
Nous avons analysé ces informations à partir d’un tableau Excel 22 alimenté par la 
DG Coopération internationale et développement et destiné à consolider toutes 
les dépenses dans ce domaine. Celui-ci couvrait l’ensemble des dépenses réali -
sées depuis 2001. Pour la période 2007-2013, les montants recensés provenaient 
de sept instruments de financement de l’UE 23. Cependant, ces informations 
étaient incomplètes: les données relatives aux autres domaines de dépenses 
que le PTMA n’avaient pas été régulièrement mises à jour depuis 2012. Parmi 
les 23 contrats de l’échantillon audité, cinq (représentant 22,8 millions d’euros) 
n’étaient pas inclus dans le tableau Excel.
55 
Les données contenues dans ce tableau Excel provenaient du système d’informa -
tion financière de la Commission, CRIS ( Common Relex information system ), mis en 
place en 2002 par la Commission pour faciliter la gestion des actions extérieures. 
Il constitue le principal système d’information de référence en matière de gestion 
et de documentation concernant les actions extérieures. Dans notre rapport spé -
cial de 2012 consacré à CRIS 24, nous relevions certaines faiblesses de ce système, 
dues notamment au fait que les codes de données de CRIS n’étaient pas défi -
nis de façon appropriée. De ce fait, la consolidation des données dans CRIS est 
devenue particulièrement complexe et exposée aux erreurs; il n’est notamment 
pas possible d’obtenir aisément, à partir de CRIS, des données agrégées sur l’aide 
extérieure par pays bénéficiaire, par instrument de financement de l’UE ou par 
politique.22 Ce tableau Excel n’a pas été 
conçu pour permettre de 
rendre compte en temps réel 
des dépenses relatives aux 
projets.
23 Le PTMA, la partie hors PTMA 
de l’ICD, le FED, l’IEVP, l’IEDDH, 
l’IdS et l’IAP .
24 Rapport spécial n° 5/2012 
«Le système commun 
d’information RELEX 
(CRIS – Common RELEX 
Information System )»  
(http://eca.europa.eu ).
28
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
56 
La Commission utilise des codes définis par l’OCDE 25 pour classer les contrats par 
secteur d’activité. Cependant, il n’existe pas de codes spécifiques pour la migra -
tion au sein de l’aide publique au développement. En conséquence, l’affectation 
des codes de contrats individuels est laissée à la discrétion des gestionnaires de 
programme responsables, qui choisissent parmi les codes existants. Il peut donc 
arriver que ces codes ne correspondent pas aux secteurs concernés. Tel a été le 
cas dans un certain nombre de contrats audités par la Cour (voir encadré 4 ). Ce 
mode de traitement empêchait toute analyse pertinente de la ventilation des 
dépenses géographiques ou thématiques et ne permettait pas d’obtenir une vue 
d’ensemble complète du niveau des dépenses. Encadré 4Exemples de codage inadéquat des dépenses en matière de migration extérieure
La fourniture de 54 véhicules 4x4 pour le service ukrainien des gardes-frontières a été inscrite sous le 
code 15 110 (politique en matière de secteur public et gestion administrative), mais aurait pu tout aussi bien 
être classée sous le code 15 130 (soutien aux institutions visant à soutenir la réforme des systèmes de sécu -
rité). Le projet intitulé «soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb – la migration au service du 
développement local» a été enregistré sous le code 15 150 (participation démocratique et société) plutôt que 
sous le code 13 010 (politique d’emploi et gestion administrative). Cependant, aucun de ces deux codes n’était 
adapté aux projets de migration ou ne permettait de les distinguer en tant que tels.
Aucun code n’existe pour certains projets de migration, qui ne remplissent pas les critères définis par l’OCDE 
pour pouvoir être qualifiés de projet d’aide publique au développement – un point soulevé par le Parlement 
européen en 2011 26. Néanmoins, la Commission leur attribuait parfois un code par erreur, ce qui a été par 
exemple le cas des projets SaharaMed et Seahorse Méditerranée 27, qui englobaient plusieurs activités impor -
tantes ne remplissant pas les critères de l’OCDE.
26 Résolution du Parlement européen du 8 juin 2011 concernant le règlement (CE) n° 1905/2006 du Parlement européen et du Conseil portant 
établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement: enseignements et perspectives d’avenir.
27 Ce point a déjà été soulevé dans l’évaluation à mi-parcours du PTMA, réalisée en 2010, qui a porté, entre autres, sur le projet Seahorse Atlantique 
et qui a permis de constater qu’aucun code n’existait pour un certain nombre de projets relevant du PTMA.25 Comité d’aide au 
développement de 
l’Organisation de coopération 
et de développement 
économiques (OCDE). 30 
Évaluation de l’initiative 
conjointe UE-ONU pour la 
migration et le 
développement, IBF 
International Consulting, 2011.
29
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
57 
Nous avons examiné dans quelle mesure les crédits du PTMA étaient alloués au 
voisinage européen, la première priorité de l’AGMM (voir point 9). La répartition 
géographique des dépenses est présentée dans la figure 3  ci-après. Il s’agit 
toutefois seulement d’une estimation, puisque certains contrats couvraient plus 
d’un pays ou d’une région (par exemple, les actions mondiales peuvent égale -
ment concerner les pays du voisinage). L’analyse démontre que même si une 
partie substantielle des contrats était consacrée aux pays du voisinage, la moitié 
environ était allouée à d’autres régions. Le fait que, de 2007 à 2013, 42 % du total 
des montants contractuels concernaient le voisinage oriental et méridional (et 
59 % si l’on y ajoute les actions mondiales) montre que cette zone ne peut être 
véritablement qualifiée de priorité géographique élevée, cela pouvant même 
être considéré comme une concentration insuffisante des crédits disponibles au 
regard de l’instabilité croissante en matière de migration. Figure 3Répartition géographique cumulée des contrats PTMA pour 2007-2013
Source:  Cour des comptes européenne sur la base des informations fournies par la Commission.Voisinage oriental et méridional Actions mondiales, voisinage compris Reste du monde hors voisinage100 %38 %42 %41 %44 %47 %42 %
29 %23 %13 %14 %14 %17 %
33 %35 %46 %42 %39 %41 %
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013millions d’ euros400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
58 
La répartition des fonds entre les différents domaines thématiques était éga -
lement difficile à quantifier, car certaines actions se rattachaient à plusieurs 
thèmes. Les dépenses cumulées du PTMA pour la période 2007-2013 sont présen -
tées dans la figure 4  ci-après.Figure 4Répartition thématique cumulée des contrats PTMA pour 2007-2013
Source:  Cour des comptes européenne sur la base des informations fournies par la Commission.millions d’ euros400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Prévention et détection des migrations clandestines Promotion des migrations régulières et professionnellesAsile et protection internationale Renforcement du lien entre migration et développementDroits des migrants et lutte contre la traite des êtres humains Multithème19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21 %
5 % 7 % 79 % 8 %32 %18 %12 %25 %79 %
11 %
14 %
30 %
8 %6 %8 %22 %22 %11 %30 %28 %
11 %
22 %
22 %
8 %
9 %23 %
19 %
19 %
22 %
9 %
8 %10 %12 %20 %20 %18 %20 %
31
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
59 
Une analyse similaire des contrats conclus dans le cadre de l’instrument euro -
péen de voisinage de 2008 à 2013 conduit aux résultats présentés dans la 
figure 5 .Figure 5Répartition thématique cumulée des contrats IEVP pour 2008-2013
Source:  Cour des comptes européenne sur la base des informations fournies par la Commission.Prévention et détection des migrations clandestines
Asile et protection internationale
Droits des migrants et lutte contre la traite des êtres humainsPromotion des migrations régulières et professionnelles
Renforcement du lien entre migration et développement
Multithème2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0millions d’ euros
1949171222232367
68 %7 %17 %7 %
32
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
60 
L’association de ces deux tableaux montre que les deux principaux instruments 
de financement de l’Union en matière de migration extérieure, le PTMA et l’IEVP , 
consacraient l’essentiel de leurs interventions à la prévention et à la détection 
de l’immigration irrégulière, y compris le contrôle aux frontières. Cette dimen -
sion prédominante de sécurité et de protection des frontières, qui caractérisait 
les dépenses de l’UE en matière de migration, confère un caractère secondaire 
à d’autres objectifs mis en avant par l’approche globale, comme le dévelop -
pement du lien entre migration et développement et le souci d’organiser, en 
partenariat avec les pays tiers, une gestion efficace des migrations conforme aux 
besoins économiques des pays d’accueil et aux besoins de développement des 
pays d’origine, ainsi qu’aux droits des migrants.
Des interventions éparpillées sur une vaste zone 
géographique
61 
Les dépenses de l’UE en matière de migration extérieure couvraient un large 
éventail d’objectifs, d’instruments et de zones géographiques. Cette dispersion 
est susceptible de limiter leur efficacité.
62 
Les moyens consacrés à l’assistance aux pays tiers sont apparus très en deçà de 
besoins en croissance rapide, liés à l’augmentation significative de l’immigration 
irrégulière dans la région méditerranéenne, notamment depuis 2013. Les pro -
jets s’inscrivaient dans une série d’axes thématiques dans de nombreux pays, 
ce qui empêchait de concentrer une masse critique de moyens financiers dans 
un pays partenaire. Le PTMA couvrait ainsi une large zone géographique et un 
vaste éventail d’interventions de nature et de portée très différentes. Son rayon 
d’action et l’ambition de ses objectifs étaient sans rapport avec des ressources 
qui demeuraient limitées, et qui étaient donc éparpillées sur des projets n’attei -
gnant pas la masse critique nécessaire pour produire des résultats significatifs 
dans les pays concernés. Cette situation limitait la capacité de l’Union à produire, 
par ses interventions, un réel effet d’incitation auprès des pays tiers ou à déve -
lopper avec eux une coopération efficace en matière de migration. Lorsque 
les ressources sont rares, elles doivent être allouées à des priorités permettant 
d’apporter la plus grande valeur ajoutée.
33
La cohérence des objectifs, l’identification des besoins 
des pays partenaires et les instruments de suivi doivent 
être améliorés
63 
La même observation était formulée dans le document de stratégie pour le 
PTMA 2007-2013, selon lequel la vaste portée géographique du programme et 
son large éventail d’objectifs, ainsi que le caractère limité des ressources dis -
ponibles, se traduisent par l’impossibilité d’atteindre une masse critique, ce qui 
réduit considérablement son impact dans les pays concernés et empêche l’UE 
d’utiliser ces financements comme une réelle mesure incitative dans le cadre de 
sa coopération avec les pays tiers et, partant, d’engager effectivement la coopé -
ration avec les gouvernements de ces derniers dans ce domaine.
64 
Cette problématique est également mise en évidence pour un projet audité par 
la Cour, l’initiative conjointe UE-ONU pour la migration et le développement 
(JMDI), qui visait à contribuer au renforcement de l’impact positif de la migration 
sur le développement en soutenant et en mobilisant les acteurs locaux et en dif -
fusant les meilleures pratiques mondiales. Tout en étant conscients du fait qu’il 
s’agissait d’un programme pilote, nous sommes parvenus aux mêmes conclu -
sions qu’une évaluation commanditée par la Commission qui critiquait l’absence 
de concentration thématique et géographique: étant donné que le programme 
devait avoir une dimension mondiale et que 50 % des fonds étaient alloués à des 
pays relevant de l’IEVP (à savoir les pays du voisinage européen) et 50 % à ceux 
relevant de l’ICD, il n’a pas été possible d’atteindre une masse critique de projets 
dans un pays ou une région, quels qu’ils soient.
65 
Compte tenu de la rareté des moyens disponibles pour relever des défis migra -
toires croissants, l’action européenne souffre d’un risque d’éparpillement, faute 
de priorités clairement établies et quantifiées.
34
 Des faiblesses ont affecté l’efficacité des dépenses  
de l’UE en matière de migration extérieure (exécutées 
au titre du PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud  
de la Méditerranée et du partenariat oriental
66 
Nous avons analysé l’efficacité des financements européens et examiné en parti -
culier si les projets étaient bien conçus, si les résultats étaient mesurés, si les pro -
jets étaient mis en œuvre dans les délais prévus et si les résultats attendus étaient 
obtenus. Cette analyse a porté sur les projets que nous avions sélectionnés et sur 
les documents de suivi et d’évaluation disponibles. Nous avons détecté certaines 
faiblesses, mais nous avons également recensé quelques bonnes pratiques.
Des insuffisances affectant les objectifs opérationnels 
et les indicateurs de résultat ont rendu difficile 
l’évaluation de l’efficacité des projets
67 
Pour mesurer les résultats d’un projet, quantifier les progrès accomplis et déter -
miner le degré de conformité des résultats aux objectifs initiaux, il est nécessaire 
de préciser ses objectifs opérationnels et de définir des indicateurs de réalisation 
et de résultat assortis de valeurs de référence et de valeurs cibles (voir glossaire ).
68 
Nous avons constaté que les objectifs des projets étaient souvent définis en 
termes généraux, ce qui rend particulièrement difficile l’évaluation des résultats 
au regard des objectifs fixés (voir encadré 5 ). Les indicateurs de résultat reflé -
taient rarement l’atteinte des objectifs et prenaient en fait la forme d’indicateurs 
de réalisation. Rares sont les projets audités pour lesquels les indicateurs de réa -
lisation ou de résultat avaient été assortis des valeurs de référence et des valeurs 
cibles indispensables pour mesurer les progrès découlant de leur mise en œuvre.
35
Des faiblesses ont affecté l’efficacité des dépenses de l’UE 
en matière de migration extérieure (exécutées au titre du 
PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud de la Méditerranée 
et du partenariat orientalEncadré 5Exemple de résultats difficilement mesurables
Le projet «Renforcer la protection des migrants et les capacités de gestion des flux migratoires mixtes 28 en 
Algérie» comportait trois objectifs spécifiques:
1. renforcer les capacités juridiques et les procédures dans le domaine de la migration et de l’asile pour la 
gestion des flux migratoires mixtes et rechercher des solutions durables;
2. contribuer à développer la protection et l’assistance humanitaire en faveur des migrants et des deman -
deurs d’asile, en particulier ceux appartenant à des groupes vulnérables;
3. sensibiliser et informer la société civile sur les questions liées aux flux migratoires mixtes.
i) En premier lieu, ces objectifs n’étaient pas spécifiques, au sens où ils visaient des actions trop vagues 
et trop générales pour pouvoir être quantifiées. De plus, aucune véritable méthode pour mesurer la 
réalisation des objectifs n’était stipulée dans le contrat. Par exemple, le premier et le troisième objec -
tifs devaient être mesurés à partir d’études publiées par des organisations et d’articles de journaux 
faisant état de toute forme de progrès dans le domaine d’application du projet.
ii) En second lieu, peu d’indicateurs permettaient de mesurer les réalisations et, même lorsque ces 
indicateurs étaient quantifiables, ils n’étaient pas quantifiés et ne comportaient pas de valeurs de 
référence ou de valeurs cibles. Par exemple, l’une des activités prévues était le retour volontaire des 
réfugiés (notamment au Nigeria) avec l’aide d’un syndicat italien. Il n’y avait ni estimation quanti -
fiée des retours attendus ni analyse en vue de déterminer si le pays d’origine était prêt à accueillir 
les migrants de retour. Enfin, aucune précision n’était donnée sur les informations pertinentes et 
fiables qu’il aurait été nécessaire de recueillir pour mesurer les résultats. Dans ces circonstances, il 
était impossible d’évaluer dans quelle mesure le projet avait contribué à l’amélioration de la situation 
existante.
iii) Le troisième objectif faisait preuve des mêmes faiblesses. Sa mise en œuvre reposait sur l’organisa -
tion d’activités de sensibilisation de la société civile et sur le dialogue interinstitutionnel. L’indica -
teur associé était défini comme suit: «degré de conscience des besoins spécifiques des personnes 
nécessitant une protection internationale de la part de l’opinion publique». Ces notions étaient trop 
vagues pour se prêter à une évaluation.
28 L’expression « migrations mixtes » fait référence à des mouvements de population complexes, constitués de personnes qui suivent les mêmes 
itinéraires et utilisent les mêmes moyens de transport mais qui ont des profils divers et se déplacent pour des raisons différentes (OIM).
36
Des faiblesses ont affecté l’efficacité des dépenses de l’UE 
en matière de migration extérieure (exécutées au titre du 
PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud de la Méditerranée 
et du partenariat oriental
69 
Le PTMA a été établi pour renforcer les capacités dans les pays d’origine et de 
transit (voir encadré 6 ). Il soutenait les initiatives de coopération et encourageait 
les pays tiers à partager des expériences et des méthodes de travail. Les projets 
correspondants finançaient, par exemple, des recherches, des services de conseil, 
des visites d’étude dans des États membres de l’UE ou des campagnes de sen -
sibilisation. Dès lors, de nombreux projets comprenaient des objectifs ou des 
activités dont l’impact sur les problèmes de migration était difficile à évaluer, ou 
ne pouvait l’être qu’à long terme.
Certains facteurs ont été préjudiciables à l’efficacité
70 
Nous avons constaté que, pour huit projets, les résultats prévus ont été atteints 
et que, dans 13 autres cas, ils l’ont été partiellement. Cela était souvent dû au fait 
que les objectifs des projets étaient trop vastes et difficilement mesurables. Un 
projet n’a pas produit les résultats attendus, mais était toujours en cours, et dans 
le cas d’un autre projet, il était trop tôt pour pouvoir déterminer si les résultats 
allaient être obtenus. Dans un petit nombre de cas, l’instabilité politique a nui 
à l’efficacité des projets. Certains projets, enfin, semblaient avoir été davantage 
orientés vers les intérêts des États membres, ce qui a limité leur impact dans les 
pays partenaires (voir encadré 7 ).Encadré 6Exemple d’activités de renforcement des capacités débouchant sur des résultats 
à long terme
Des projets visant à renforcer la migration de la main-d’œuvre ont aidé la Moldavie à négocier des accords 
bilatéraux en matière d’emploi et de sécurité sociale avec un certain nombre d’États membres de l’UE et de 
pays tiers, ainsi qu’à entamer des négociations concernant les accords intergouvernementaux relatifs à la 
migration des professionnels de la santé.
37
Des faiblesses ont affecté l’efficacité des dépenses de l’UE 
en matière de migration extérieure (exécutées au titre du 
PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud de la Méditerranée 
et du partenariat oriental
71 
Le contexte et la complexité des questions de migration expliquent certains 
retards constatés dans la mise en œuvre des projets. Nous avons examiné dans 
quelle mesure les projets sélectionnés avaient été mis en œuvre en temps utile et 
avaient donné des résultats selon le calendrier prévu. Neuf projets ont été réali -
sés dans les délais, cinq l’ont été avec un retard inférieur à 12 mois, et cinq autres 
ont connu un retard de plus de 12 mois. Quatre projets étaient toujours en cours 
au moment de l’audit. Encadré 7Exemple de projet partiellement efficace
Le projet méditerranéen «Seahorse»
L’objectif de ce projet était de renforcer, par une surveillance accrue des frontières, la capacité des autorités 
des pays d’Afrique du Nord à lutter contre l’immigration irrégulière et le trafic illicite. L’idée était de mettre en 
place un réseau méditerranéen (Seahorse) permettant un échange rapide et sûr d’informations sur l’immigra -
tion irrégulière par voie maritime, à partir de points de contact nationaux dans les pays africains concernés. Le 
réseau méditerranéen Seahorse revêtait une importance stratégique pour l’UE en raison de son rôle dans l’éla -
boration du système européen de surveillance des frontières Eurosur, destiné à l’échange d’informations 29. 
Un an après le lancement du projet, les résultats demeuraient limités. Certaines activités avaient été mises en 
place (formation, réunions du groupe de travail technique et établissement du premier point de contact natio -
nal), mais la Libye était le seul pays à avoir adhéré à ce projet, et la mise en œuvre de celui-ci y était largement 
compromise par l’insécurité et l’instabilité régnantes. Le choix de la Libye était en contradiction avec l’avis de 
la Commission qui jugeait préférable d’éviter les pays politiquement instables. Les autorités algériennes quant 
à elles ont confirmé leur réticence à participer au projet, faute d’incitations suffisantes et du fait de sa dimen -
sion sécuritaire trop importante.
29 Comme l’a souligné le Conseil des affaires étrangères du 18 novembre 2013 (document n° 16 364/13 du Conseil des 18 et 19 novembre 2013).
38
Des faiblesses ont affecté l’efficacité des dépenses de l’UE 
en matière de migration extérieure (exécutées au titre du 
PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud de la Méditerranée 
et du partenariat oriental
72 
Dans certains cas, l’instabilité politique a compromis le succès des projets. Le 
projet SaharaMed a été lancé en 2010 dans un contexte d’importants flux migra -
toires vers la Libye et, à travers la Méditerranée, vers l’Italie. Sa mise en œuvre 
ayant débuté avant la révolution de 2011 en Libye, il a ensuite été amendé pour 
tenir compte de la nouvelle situation «post-révolution». Ses objectifs, définis au 
sens large, consistaient à améliorer ou à renforcer les moyens de lutter contre 
l’immigration irrégulière, à prévenir et intercepter l’immigration irrégulière vers 
la côte méditerranéenne, à enquêter sur les infractions en matière de trafic 
illicite, y compris la traite des êtres humains, et à les poursuivre, et à gérer avec 
efficience à la fois le traitement des migrants appréhendés, conformément aux 
règles internationales, et des opérations de recherche et de sauvetage. L’insta -
bilité politique du pays et les faiblesses dans la gestion du projet ont causé une 
suspension de 12 mois en 2011, suivie d’une extension de 12 mois, puis d’une 
nouvelle suspension de sept mois en 2014, ainsi que la perte d’une partie des in -
vestissements. Selon le rapport financier disponible au moment de l’audit, sur un 
total de 10 millions d’euros, 3 millions d’euros seulement ont été dépensés dans 
le cadre du projet, alors que la Commission avait versé une avance de 5,8 millions 
d’euros au début de sa mise en œuvre. En raison de la difficulté du contexte, 
certaines prestations destinées aux opérations de sauvetage et à la lutte contre 
la traite des personnes en mer n’avaient pu être réalisées au moment de l’audit, 
comme la livraison d’ambulances ou la réhabilitation de bateaux détruits pen -
dant la guerre.
73 
Les points précédents traitent d’un certain nombre de faiblesses affectant l’effi -
cacité des projets. Nous avons également relevé un petit nombre de cas dans 
lesquels il a été remédié à ces faiblesses de manière appropriée, ce qui a favora -
blement influé sur l’efficacité des projets concernés. Encadré 8Exemple de bonne pratique
Le projet «promotion du respect des droits des migrants subsahariens au Maroc» en est un exemple. Ce projet 
(de 2 millions d’euros), lancé en janvier 2013 et toujours en cours à l’heure actuelle, visait à contribuer à la 
promotion du respect des droits des migrants subsahariens dans les régions de Rabat, Tanger et Casablanca. 
Il était bien conçu, répondait aux besoins locaux et prévoyait un nombre limité d’objectifs opérationnels (par 
exemple «améliorer l’accompagnement des migrants et réduire le niveau de risque de grande exclusion») ainsi 
que des résultats attendus concrets (par exemple, «la prise en charge d’environ 4 500 migrants parmi les plus 
vulnérables est assurée par trois centres d’accueil de référence» et «les droits des migrants sont connus et res -
pectés par les partenaires institutionnels»); il prévoyait également des indicateurs quantifiables ainsi que des 
sources et moyens de vérification.
Des rapports précis ont été établis sur la base d’éléments factuels vérifiables montrant clairement que les 
objectifs du projet avaient été progressivement atteints (il était cependant trop tôt, au moment de l’audit, 
pour pouvoir analyser son impact global ou ses effets). Des initiatives d’autres donateurs sont étroitement 
associées à la réalisation du projet, et le gouvernement et les autorités locales sont fortement incités à y parti -
ciper. La délégation de l’UE est bien informée et suit attentivement le projet.
39
Des faiblesses ont affecté l’efficacité des dépenses de l’UE 
en matière de migration extérieure (exécutées au titre du 
PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud de la Méditerranée 
et du partenariat oriental
Questions liées à l’efficacité dans trois domaines clés
74 
Dans les sections suivantes, nous analysons l’efficacité dans trois domaines clés:
 ο le lien entre migration et développement (l’impact positif des migrations sur 
le développement), qui est l’une des priorités de l’UE;
 ο les mesures d’aide au retour et de réadmission;
 ο la protection des droits de l’homme, qui est un objectif transversal s’appli -
quant à tous les projets.
Le lien entre migration et développement
75 
Le lien entre la migration et le développement constitue l’une des quatre priori -
tés de l’approche globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM) 
(voir point 7). Il est également inscrit, en des termes très généraux, dans le 
règlement fondateur de l’ICD: «optimis[er] les effets d’une mobilité régionale et 
mondiale accrue des personnes sur le développement, et en particulier d’une 
migration de la main d’œuvre […]; amélior[er] la compréhension commune de 
la corrélation entre le développement et les migrations». Il s’agit de l’une des 
actions clés du quatrième pilier, intitulé «une nouvelle politique de migration 
légale», du programme européen en matière de migration, publié par la Commis -
sion en mai 2015.
76 
Le projet phare du PTMA en la matière était l’initiative conjointe pour la migra -
tion et le développement (JMDI), dotée de 15 millions d’euros et mise en œuvre 
avec le programme des Nations unies pour le développement. L’objectif général 
de cette initiative était de contribuer à renforcer l’impact positif des migrations 
sur le développement grâce à l’engagement d’acteurs locaux et à la diffusion des 
meilleures pratiques à l’échelle mondiale. Trois objectifs spécifiques avaient été 
définis:
a) renforcer les capacités des acteurs locaux à concevoir et à mettre en œuvre 
leurs initiatives en matière de migration et de développement;
b) faciliter la mise en réseau et le partage des connaissances entre praticiens de 
la migration et du développement;
c) formuler des recommandations à l’intention des praticiens et des concep -
teurs des politiques, en vue d’une diffusion aux niveaux national et 
international.
40
Des faiblesses ont affecté l’efficacité des dépenses de l’UE 
en matière de migration extérieure (exécutées au titre du 
PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud de la Méditerranée 
et du partenariat oriental
77 
Le fait que ces objectifs étaient trop vagues pour se prêter à une évaluation en 
bonne et due forme a déjà été relevé par une évaluation externe de 2011 30, qui 
soulignait que n’importe quel résultat observé pouvait être considéré comme 
conforme aux objectifs. Les conclusions de cette évaluation n’ont pas été exami -
nées par le comité de pilotage de la JMDI.
78 
La performance et les résultats devaient être mesurés, pour la JMDI dans sa 
globalité, à l’aide d’indicateurs tels que le nombre de formations dispensées en 
matière de renforcement des capacités, l’intensité de la communication ou le 
niveau de participation dans les discussions en ligne, le nombre de télécharge -
ments, les contenus créés et émis, le nombre de visiteurs à une foire virtuelle, 
ainsi qu’un manuel sur les meilleures pratiques en matière de migration et de 
développement. Ces indicateurs ne montraient pas clairement comment l’impact 
positif de la migration sur le développement pouvait être renforcé ni quels résul -
tats concrets auraient pu être atteints en termes de qualité et de quantité.
79 
Les principales réalisations de la JMDI ont été la conception et le lancement d’un 
appel à propositions pour 55 petits projets à mettre en œuvre dans 16 pays et 
impliquant des organisations de la diaspora présentes dans les 27 États membres 
de l’UE, ainsi qu’un manuel de bonnes pratiques codifiées et établies sur la base 
des résultats des projets. L’initiative a également permis la mise en réseau et le 
partage des connaissances entre praticiens de la migration et du développement. 
En outre, elle a obtenu une visibilité élevée dans le cadre de forums internatio -
naux tels que le Forum mondial pour la migration et le développement, qui se 
tient tous les ans.
80 
Nous avons examiné un échantillon de projets lancés au titre de cette initiative 
pilote à l’issue de l’appel à propositions. Les résultats étaient mitigés: les objec -
tifs étaient souvent trop ambitieux ou le lien entre migration et développement 
n’était pas clair et les projets n’étaient pas tous durables. Dans le cas d’un projet 
au Maroc, les femmes d’une région de forte émigration ont monté des coopéra -
tives et ont pu créer des activités génératrices de revenus pérennes (par exemple 
la vente d’épices ou la gestion d’une pâtisserie) et développer des compétences 
de base en matière de lecture et d’écriture. Les coopératives devaient être créées 
avec le concours étroit et actif de la diaspora marocaine en Italie. Elles ont effecti -
vement été mises en place, mais sans implication significative de cette diaspora.30 Évaluation de l’initiative 
conjointe UE-ONU pour la 
migration et le 
développement, IBF 
International Consulting, 2011.
41
Des faiblesses ont affecté l’efficacité des dépenses de l’UE 
en matière de migration extérieure (exécutées au titre du 
PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud de la Méditerranée 
et du partenariat oriental
81 
Les projets que nous avons examinés avaient un impact et une viabilité limités, et 
concernaient davantage le développement que la migration. Les projets visités 
au Maroc, en Géorgie et en Algérie concernaient des acteurs à un niveau pure -
ment local et touchaient un nombre très limité de personnes. Eu égard à l’objec -
tif général de la JMDI, qui était de mettre en évidence les meilleures pratiques, 
l’impact d’une diffusion à grande échelle ne pouvait être que limité.
Les mesures d’aide au retour et de réadmission: un impact 
limité et un soutien inégal de la part des pays tiers
82 
La politique européenne de réadmission des migrants en situation irrégulière 
a été mise en place avec le traité d’Amsterdam de 1999, qui a conféré à l’UE la 
compétence de négocier et de conclure des accords de réadmission avec des 
pays tiers. Il s’agit d’accords de coopération facilitant l’attribution de laissez-pas -
ser par le pays d’origine ou de transit d’un ressortissant d’un pays tiers sous le 
coup d’une procédure d’éloignement et dépourvu de passeport. Cette politique 
a été formalisée dans la «directive retour» de 2008 31.
83 
L’Union a conclu 17 accords de réadmission, dont cinq avec des pays du voisi -
nage. Ils sont complétés par des accords bilatéraux entre des États membres et 
des pays tiers. Ainsi, la Géorgie a conclu à la fois un accord de réadmission avec 
l’UE et plusieurs accords de réadmission bilatéraux avec des États membres.
84 
Les programmes de dépenses de l’UE en faveur du retour et de la réadmission 
offraient aux migrants en situation de retour volontaire ou forcé des services 
tels que du soutien à l’insertion professionnelle, de la formation professionnelle, 
de l’assistance à la création d’entreprise ou du suivi médical. Ils apportaient 
également aux autorités publiques un appui à la gestion des migrants de retour 
et réadmis, sous forme d’études, d’échanges ou d’aide à l’organisation de cam -
pagnes de sensibilisation sur les risques de l’immigration irrégulière et de la traite 
des êtres humains.31 Directive 2008/115/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 16 décembre 2008 
relative aux normes et 
procédures communes 
applicables dans les États 
membres au retour des 
ressortissants de pays tiers en 
séjour irrégulier (JO L 348 
du 24.12.2008, p. 98).
42
Des faiblesses ont affecté l’efficacité des dépenses de l’UE 
en matière de migration extérieure (exécutées au titre du 
PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud de la Méditerranée 
et du partenariat oriental
85 
Parmi les 23 projets que nous avons examinés, cinq concernaient des actions de 
réadmission, pour un montant total de 20,50 millions d’euros répartis entre l’IEVP 
(16,31 millions d’euros) et le PTMA (4,19 millions d’euros). Les résultats et l’effi -
cacité de ces projets, qui étaient souvent de dimension réduite, ont été mitigés 
(voir encadré 9 ).Encadré 9Projet consacré à la réadmission en Géorgie
L’appui aux migrants géorgiens de retour ou rapatriés et la mise en œuvre des accords de réadmission 
entre l’UE et la Géorgie
Ce projet de 3 millions d’euros visait à renforcer les capacités des autorités en matière de gestion des migrants 
de retour ou rapatriés, à faciliter la réinsertion économique et sociale des ressortissants géorgiens et à mettre 
sur pied une campagne d’information.
Le projet a contribué à l’élaboration d’une stratégie nationale et d’un dispositif législatif en matière de migra -
tion. Deux centres d’orientation professionnelle et de placement ont été créés pour faciliter la réintégration 
des migrants revenus dans leur pays. Toutefois, au moment de l’audit, la viabilité de ces centres après la fin du 
projet était incertaine, car la poursuite du financement devait être assurée par l’UE, via l’Organisation interna -
tionale pour les migrations (OIM), plutôt que par un financement local.
Le service d’insertion professionnelle avait été prévu pour 700 personnes. En pratique, 423 ressortissants ont 
bénéficié du service et 119 ont trouvé un emploi. On estime que 83 d’entre eux étaient toujours en activité à la 
fin du projet.
Enfin, un hébergement temporaire était prévu pour 180 personnes. Seules 13 personnes ont bénéficié de 
cette aide.
Aider à la mise en place d’une gestion efficace de la réadmission dans les trois pays du Caucase
Ce projet de 1,5 million d’euros visait à contribuer à la mise en place d’un mécanisme efficace de gestion de la 
réadmission par l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie. Les États membres ont également participé à ce projet, 
en prenant en charge 20 % de son coût. Parmi les activités entreprises figuraient un programme de renforce -
ment des capacités et des visites d’étude dans plusieurs États membres de l’Union européenne (auxquelles 
ont participé 9 fonctionnaires géorgiens), tandis que 110 ressortissants de pays tiers résidant en Géorgie ont 
reçu une aide au retour volontaire. Le projet a permis de mettre au point un système de gestion en ligne des 
réadmissions (RCMS, Readmission case management system ), grâce auquel les États membres peuvent enregis -
trer et traiter les demandes de réadmission. Plusieurs États membres ont adhéré à ce dispositif en 2014. Il était 
encore trop tôt pour quantifier les gains d’efficacité qui en résultent.
43
Des faiblesses ont affecté l’efficacité des dépenses de l’UE 
en matière de migration extérieure (exécutées au titre du 
PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud de la Méditerranée 
et du partenariat oriental
86 
Les résultats obtenus par les projets audités ont été limités, pour les raisons 
suivantes:
a) la politique de réadmission est perçue à tort par certains pays partenaires 
comme une composante de la politique de sécurité de l’UE. Elle apparaît 
souvent comme une contrepartie des dispositifs visant à faciliter la délivrance 
des visas dans les pays de l’Est, ou des accords commerciaux avec les pays du 
Sud;
b) les États membres ne préparent pas concrètement le retour des migrants 
séjournant sur le territoire de l’UE 32;
c) enfin, beaucoup de migrants de retour n’ont pas conscience de l’aide qu’ils 
sont susceptibles de recevoir pour leur réadmission, et les difficultés qu’ils 
peuvent rencontrer lors de leur réintégration entraînent un niveau élevé de 
ré-émigration 33.
Protection des droits de l’homme: un objectif inscrit  
dans les projets audités, mais qui n’a pas toujours été  
mis en œuvre avec succès
87 
L’engagement en faveur du respect des droits de l’homme est exprimé dans de 
nombreux documents, y compris la communication de la Commission émise à la 
suite du «printemps arabe» 34. Dans son premier rapport sur l’approche globale 
de la question des migrations et de la mobilité, la Commission a constaté que la 
mise en œuvre des partenariats pour la mobilité exigeait un meilleur équilibre 
entre les différentes priorités thématiques et qu’il fallait, en particulier, mettre 
l’accent sur l’immigration légale, la défense des droits de l’homme et la protec -
tion des réfugiés 35. Le Conseil a réaffirmé ces conclusions lors de l’adoption du 
rapport.
88 
Pour la plupart des projets audités, nous avons constaté que les droits de 
l’homme étaient mentionnés, directement ou indirectement, dans les objectifs. 
C’était le cas par exemple de la promotion des droits des migrants au Maroc et 
en Algérie, ou de la construction de centres d’accueil des migrants conformé -
ment aux normes internationales dans le programme de réadmission en Ukraine. 
Dans la pratique cependant, si l’on prend le cas des centres d’accueil ukrainiens, 
aucune formation n’était prévue pour aider les autorités de gestion de ces 
centres à respecter les normes internationales relatives aux droits de l’homme. Le 
traitement des migrants, des demandeurs d’asile et des réfugiés en Ukraine a fait 
l’objet de critiques répétées de la part d’organisations internationales et de la 
société civile.32 Picard, E. et Greco Tonegutti, 
R., Technical Assistance for study 
on concrete results obtained 
through projects on Migration 
and Development financed 
under AENEAS and the 
Thematic Programme for 
Migration and Asylum  – 
Final report , octobre 2014 
(http://ec.europa.eu/
europeaid/sites/devco/files/
study-migration-and-
development-20  141 031_
en.pdf).
33 Selon une étude publiée par 
l’observatoire CARIM-East, 
40 % des émigrés de retour  
au pays sont déterminés 
à émigrer de nouveau en 
raison des difficultés 
rencontrées dans leur 
réintégration. Mirian 
Tukhashvili, The demographic 
and economic framework of 
circular migration in Georgia , 
CARIM-East, note explicative 
n° 12/89.
34 «Une stratégie nouvelle 
à l’égard d’un voisinage en 
mutation», COM(2011) 303 
final du 25 mai 2011.
35 COM(2014) 96 final.
44
Des faiblesses ont affecté l’efficacité des dépenses de l’UE 
en matière de migration extérieure (exécutées au titre du 
PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud de la Méditerranée 
et du partenariat oriental
89 
Le projet SaharaMed, doté de 10 millions d’euros et destiné à améliorer les 
capacités en matière de lutte contre l’immigration irrégulière, ainsi que de pré -
vention et d’interception de cette immigration dans l’espace méditerranéen, ne 
comportait aucune mesure de sauvegarde pour garantir le respect des droits des 
migrants dans le cadre des activités mises en œuvre ou de l’achat d’équipements. 
Lors de l’évaluation des risques, aucun mécanisme de réaction à une éventuelle 
violation des droits de l’homme n’a été envisagé. À la fin de l’année 2012, le Parle -
ment européen a appelé à la mise en place d’un véritable mécanisme de contrôle 
du respect des droits de l’homme 36. Le responsable du projet y a répondu en 
faisant intervenir une ONG italienne pour renforcer les capacités des autorités 
libyennes à assurer une protection en la matière. Beaucoup de rapports font état 
de nombreuses violations des droits de l’homme dans les centres de détention, 
et les autorités libyennes ont refusé l’intervention de l’ONG, malgré un accord 
formel 37. L’ONG a elle-même proposé de mettre fin au projet SaharaMed en 2013. 
Celui-ci a été suspendu, puis complété en 2014 par deux autres projets portant 
sur la protection et le respect des droits des migrants en Libye 38.36 Résolution du Parlement 
européen du 22 
novembre 2012 sur la situation 
des immigrés en Libye 
(2012/2879(RSP)).
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013-06-20 ; http://
www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees .
38 «La protection des 
populations vulnérables en 
Libye» (5 millions d’euros) et 
«Soutien au système d’asile et 
de gestion des migrations 
fondé sur les droits en Libye» 
(10 millions d’euros).
45
 Une coordination difficile entre plusieurs 
partenaires intervenant à des niveaux 
différents
90 
La gouvernance de la politique migratoire mobilise un grand nombre d’acteurs 
au niveau de l’UE, des États membres et des pays tiers. Elle fait intervenir plu -
sieurs directions ou services de la Commission (comme la DG Coopération inter -
nationale et développement, la DG Migration et affaires intérieures, la DG Élargis -
sement – devenue la DG Voisinage et négociations d’élargissement – ou encore le 
SEAE) et elle est conduite en partenariat avec les États membres et les pays tiers, 
dont les attentes peuvent diverger.
Une gouvernance complexe
91 
L’organigramme de la mise en œuvre de la politique migratoire au sein des insti -
tutions de l’Union européenne était complexe (voir annexe V ). Des faiblesses ont 
affecté le lien entre ses principaux acteurs, c’est-à-dire entre les directions et les 
services de la Commission d’une part, et entre le siège de la Commission et les 
délégations, d’autre part.
92 
La nécessité d’améliorer la coordination interne aux services centraux de la Commis -
sion , notamment entre les deux principales directions générales concernées, la 
DG Coopération internationale et développement et la DG Migration et affaires 
intérieures, a été fréquemment soulignée, tant aux niveaux du Conseil et de la 
Commission qu’à celui de différents groupes de travail.
93 
Malgré les efforts déployés par la Commission pour assurer une gestion transver -
sale de la question de la migration à travers ses différents services et domaines 
de politiques (coopération au développement, voisinage, élargissement, affaires 
étrangères et affaires intérieures), il n’y avait ni stratégie valable ni mécanisme 
à même d’assurer la coordination entre les domaines d’action, les fonds et les 
directions générales.
94 
Le financement était une composante essentielle à la réussite de la mise en 
œuvre de l’AGMM. Les États membres pouvant contribuer directement à son 
financement, un mécanisme de coordination efficace était indispensable. Tou -
tefois, il n’existait aucune vision générale du financement au niveau de l’AGMM 
permettant de déterminer, en particulier, qui finançait quoi et comment les fonds 
devaient être répartis.
46
Une coordination difficile entre plusieurs partenaires 
intervenant à des niveaux différents
95 
La Cour prend acte de la réorganisation interne opérée récemment par la Com -
mission (par exemple la création de collèges de commissaires, en vue d’améliorer 
la coordination).
96 
En interne, la coordination entre la DG Coopération internationale et dévelop -
pement et la DG Migration et affaires intérieures a été renforcée, notamment 
grâce à la présence, au sein de cette dernière, d’agents ayant l’expérience du 
développement et, inversement, au sein de la DG Coopération internationale et 
développement, d’agents ayant l’expérience des affaires intérieures. La compré -
hension des enjeux mutuels de l’action européenne en matière de migration et 
de développement a progressé au sein de ces deux directions.
97 
Pendant la période auditée, le Service européen pour l’action extérieure, qui 
n’est devenu opérationnel qu’à compter de 2010-2011, n’était pas en mesure 
de jouer pleinement son rôle, alors même que le Conseil soulignait la nécessité 
d’une meilleure intégration des dimensions externe et interne de la politique 
migratoire de l’Union, comme le prévoyait l’AGMM. Cette situation s’expliquait en 
partie par l’insuffisance de compétences thématiques au sein du SEAE, y compris 
dans le domaine de la migration et de l’asile, une insuffisance déjà soulignée par 
la Cour dans un rapport spécial de 2014 39.
98 
Une mauvaise coordination entre le siège de la Commission et les délégations de 
l’Union dans les pays partenaires a été source d’inefficacité. L’implication insuf -
fisante des délégations de l’Union européenne au cours des phases de planifica -
tion a ainsi été dommageable, une méconnaissance des attentes et des caracté -
ristiques des pays partenaires ayant en effet été relevée dans un grand nombre 
des projets audités par la Cour.
99 
Ces carences étaient en partie imputables aux services de la Commission 
à Bruxelles, qui ne fournissaient pas aux délégations les informations néces -
saires, notamment dans le cas des projets intéressant plusieurs pays. Nous avons 
constaté que les délégations concernées n’en étaient pas toujours informées. De 
même, la Commission avait négligé la diffusion générale des bonnes pratiques 
observées dans la mise en œuvre locale d’un projet, et n’avait pas suivi les recom -
mandations d’un évaluateur externe à cet égard.39 Rapport spécial n° 11/2014 – 
«La mise en place du Service 
européen pour l’action 
extérieure»  
(http://eca.europa.eu ).
47
Une coordination difficile entre plusieurs partenaires 
intervenant à des niveaux différents
100  
Le défaut de coordination s’est donc traduit par une perte d’information et une 
duplication d’activités, par exemple la répétition inutile d’études déjà existantes, 
au détriment de l’efficacité des actions.
Les partenariats pour la mobilité: une coordination 
à clarifier
101  
Les partenariats pour la mobilité sont construits sur un modèle identique, avec 
toutefois des variations en fonction des besoins, des intérêts et des capacités du 
pays partenaire concerné et de l’UE. Leur négociation et leur mise en œuvre sont 
suivies (du point de vue stratégique/politique) par le groupe à haut niveau «Asile 
et migration». En complément, le suivi des aspects plus techniques et opération -
nels de la mise en œuvre est assuré par un groupe d’experts composé de repré -
sentants des États membres, des directions de la Commission concernées (DG Mi -
gration et affaires intérieures, DG Coopération internationale et développement 
et DG Voisinage et négociations d’élargissement), du SEAE et des agences de l’UE 
compétentes en la matière.
102  
La coordination reste nécessaire pour garantir, par exemple, que les États 
membres mettent régulièrement à jour et partagent les tableaux de bord des 
partenariats, et qu’ils informent Frontex des projets bilatéraux, afin d’éviter les 
activités redondantes.
Perspectives
103  
Le nouveau cadre financier pluriannuel (2014-2020) et la mise en place de la 
nouvelle Commission fin 2014 offrent une occasion de renforcer la coordination 
de la politique migratoire extérieure de l’Union. La migration a été reconnue 
comme l’une des priorités de la nouvelle Commission, et un commissaire est 
spécifiquement en charge de cette question. Dans son programme européen en 
matière de migration, publié en mai 2015, la Commission définit «quatre piliers 
pour une meilleure gestion des migrations» et appelle à «une cohérence accrue 
entre différents domaines d’action tels que la coopération au développement, la 
politique commerciale, l’emploi, la politique étrangère et les affaires intérieures». 
L’amélioration de la coopération avec les pays d’origine et de transit et l’attribu -
tion d’un rôle plus actif aux délégations de l’UE permettront de mieux contrôler 
la réadmission des migrants. La Commission appelle également à un renforce -
ment des mesures visant à lier les politiques de migration et de développement 
en maximisant les effets bénéfiques des migrations sur le développement des 
pays d’origine.
48
 Conclusions  
et recommandations
Première conclusion – Les dépenses de l’UE en matière  
de migration extérieure ont été régies par un large éventail 
d’objectifs stratégiques qui n’étaient pas suffisamment 
déclinés en objectifs opérationnels accompagnés 
d’indicateurs de résultat. Le suivi et l’évaluation doivent être 
encore améliorés.
a) La politique migratoire extérieure a été mise en œuvre au moyen de dif -
férents instruments de financement ayant chacun des objectifs propres. 
Ces objectifs n’étaient pas reliés entre eux et aucune stratégie claire n’était 
prévue pour déterminer le niveau de la contribution de chacun de ces ins -
truments. Il est donc difficile de préciser les résultats qu’ils étaient censés 
atteindre au niveau de l’UE (voir points 27 à 31).
b) Les objectifs très généraux du programme thématique n’ont pas été déclinés 
en objectifs opérationnels adaptés aux besoins des pays partenaires. Les 
indicateurs retenus pour le suivi ne reflétaient qu’une partie des objectifs et 
manquaient de cohérence; ils étaient en outre susceptibles de varier dans le 
temps et ne faisaient l’objet d’aucun suivi précis; les données quantitatives 
étaient rares et généralement peu fiables. Il y avait une incohérence entre 
les indicateurs affectés aux différents échelons de la politique (cadre straté -
gique, budget et rapport annuel d’activité), ainsi qu’entre ces indicateurs et 
ceux définis au niveau des projets (voir points 32 à 47).
c) Il n’existait pas de matrice de corrélation des objectifs et des indicateurs por -
tant sur tous les niveaux (de celui des projets à celui du rapport annuel d’acti -
vité) et sur tous les instruments de financement. Il n’était donc pas possible 
de suivre les résultats de la politique ou d’en rendre compte correctement, de 
manière exhaustive et coordonnée (voir points 49 à 51).
d) En raison de faiblesses affectant les systèmes d’information de la Commis -
sion, il n’était pas possible de déterminer dans quelle mesure les fonds de 
l’UE étaient alloués (par le biais du PTMA) aux principales priorités des pays 
du voisinage. En l’absence d’une évaluation quantitative des besoins prio -
ritaires, il était impossible d’apprécier si les niveaux d’intervention dans les 
pays du voisinage étaient ou non adéquats (voir points 52 à 56).
e) Les dépenses en matière de migration extérieure dans les pays du voisinage 
étaient caractérisées par une grande diversité thématique et géographique, 
ce qui limitait leur efficacité en empêchant de concentrer une masse critique 
de moyens financiers pour cibler les besoins réels dans les régions prioritaires 
(voir points 58 à 65).
49 Conclusions et recommandations  
Recommandation n° 1 – Clarifier les objectifs, développer, 
élargir et parfaire le cadre de mesure de la performance  
et concentrer les ressources financières disponibles  
sur des priorités bien définies et quantifiées
La Commission devrait définir des objectifs stratégiques clairs et spécifiques et 
les mettre en œuvre au moyen d’une série d’instruments de financement euro -
péens cohérents. Pour obtenir un impact maximal, elle devrait allouer les res -
sources à des actions et des zones géographiques correspondant à des priorités 
bien définies et quantifiées. Le budget et les projets devraient être gérés de ma -
nière suffisamment souple pour pouvoir être adaptés en cas d’évolution rapide 
de la situation. La Commission devrait veiller à ce que soient définis, au niveau de 
chaque projet, des indicateurs de résultat, des valeurs cibles mesurables et des 
données de référence correspondant aux activités entreprises. Il serait bon que 
les indicateurs restent stables dans le temps, qu’ils soient comparables et que des 
données quantitatives soient recueillies de manière systématique. Il conviendrait 
de développer une matrice de corrélation des objectifs et des indicateurs de 
tous les niveaux et pour tous les instruments de financement de l’UE, de manière 
à pouvoir correctement faire apparaître les résultats de la politique et en rendre 
compte de manière exhaustive et coordonnée.
Recommandation n° 2 – Développer un codage approprié 
dans les systèmes d’information de la Commission
La Commission devrait s’attacher à introduire un système de codage approprié 
pour les actions concernant la migration extérieure, ou à développer une métho -
dologie adaptée, afin de pouvoir disposer d’une vue d’ensemble plus complète 
des dépenses en matière de migration et ainsi permettre d’identifier et de piloter 
les dépenses de l’UE (par type et par lieu) dans ce domaine, et de compléter le 
système de codage du CAD/OCDE.
Deuxième conclusion – Des faiblesses ont affecté l’efficacité 
des dépenses de l’UE en matière de migration (exécutées 
au titre du PTMA et de l’IEVP) dans les pays du sud de la 
Méditerranée et du partenariat oriental.
a) En raison d’objectifs ambitieux ou trop généraux, les résultats des projets 
étaient souvent impossibles à mesurer. Les indicateurs de résultat prenaient 
souvent la forme d’indicateurs de réalisation et ne reflétaient donc pas 
l’atteinte des objectifs (voir points 67 à 72).
b) L’objectif de renforcement de la relation entre la migration et le développe -
ment a été partiellement atteint. Dans le cas des projets examinés, la contri -
bution des migrants de retour dans leur pays a été limitée (voir points 75 
à 81).
50 Conclusions et recommandations  
c) Les projets visant à faciliter le retour et la réadmission ont donné des résul -
tats limités, notamment parce que la politique sous-jacente était perçue 
à tort par certains pays partenaires comme une composante de la politique 
de sécurité de l’UE, et donc difficilement acceptée par ces pays. Par ailleurs, 
les États membres ne préparent pas concrètement le retour des migrants 
dans leur pays (voir points 82 à 86).
d) L’engagement affiché en faveur du respect des droits de l’homme était inscrit 
dans les objectifs de la majorité des projets audités, mais nous avons relevé 
plusieurs cas où il restait largement théorique (voir points 87 à 89).
Recommandation n° 3 – Améliorer la préparation  
et la sélection des projets
La Commission devrait améliorer la planification initiale des projets, en imposant 
la définition d’objectifs pertinents, réalisables et quantifiables (et en veillant à ce 
que ces exigences soient clairement intégrées dans les modèles de contrats et les 
lignes directrices et à ce qu’elles soient respectées). Les indicateurs des projets 
devraient inclure des indicateurs de résultat.
Recommandation n° 4 – Renforcer le lien entre 
développement et migration
La Commission devrait mieux expliciter sa méthode pour garantir que la migra -
tion a un effet positif sur le développement. Elle doit veiller à mettre davantage 
l’accent sur la migration dans les programmes et dans les projets, et s’attacher 
à définir les politiques nécessaires pour obtenir des impacts positifs.
Troisième conclusion – La coordination des dépenses de l’UE 
en matière de migration extérieure (exécutées au titre du 
PTMA et de l’IEVP) entre acteurs intervenant à des niveaux 
différents s’est avérée difficile.
La complexité des dispositifs de gouvernance affaiblit la coordination à tous les 
niveaux entre les instances de l’UE, en particulier entre les directions générales 
de la Commission d’une part, et entre le siège de la Commission et les délé -
gations de l’UE dans les pays partenaires, d’autre part. Malgré des initiatives 
récentes dans ce domaine, la rationalisation demeure insuffisante. Il n’existait 
aucune vision générale du financement au niveau de l’AGMM permettant de 
déterminer qui, de la Commission ou des États membres, finançait quoi (voir 
points 91 à 100).
51 Conclusions et recommandations  
Recommandation n° 5 – Un dialogue interne et externe  
pour améliorer la coordination
La Commission et le SEAE devraient renforcer les capacités des délégations de 
l’UE sur les questions de migration. La Commission devrait viser à développer 
une vision générale du financement précisant qui finance quoi dans le cadre de 
l’AGMM.
Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa 
réunion du 25 février 2016.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

52
 Annexes
Partenariats pour la mobilité signés par l’UE, des États membres de l’UE  
et des pays tiers
Cap Vert Moldavie Géorgie Arménie Maroc Azerbaïdjan Tunisie Jordanie
Année 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
UE X X X X X X X X 8
France X X X X X X X X 8
Allemagne X X X X X X 6
Italie X X X X X X 6
Pologne X X X X X X 6
Suède X X X X X X 6
Belgique X X X X 4
Bulgarie X X X X 4
République 
tchèqueX X X X 4
Pays-Bas X X X X 4
Portugal X X X X 4
Roumanie X X X X 4
Espagne X X X X 4
Danemark X X X 3
Grèce X X X 3
Lituanie X X X 3
Royaume-Uni X X X 3
Chypre X X 2
Hongrie X X 2
Slovaquie X X 2
Slovénie X X 2
Estonie X 1
Lettonie X 1
Luxembourg X 1
Autriche 0
Croatie 0
Finlande 0
Irlande 0
Malte 0
Total États 
membres4 15 16 10 9 8 10 11Annexe I
53 Annexes 
Montants engagés, prévus aux contrats et versés au titre de la dimension extérieure 
de la politique migratoire au cours de la période 2007-2013 (en millions d’euros)
Engagements 
budgétairesValeur totale  
des contratsNombre de contrats Paiements
PTMA 379,78 375 256 304,30
IEVP 376 64
ICD (hors PTMA) 190 64
FED 156 27
IEDDH 7 43
IdS 5 4
IAP 309 76
TOTAL 1 418 534 304,30
Données non disponiblesAnnexe II
54 Annexes 
Dépenses consacrées à la politique migratoire extérieure: de multiples instruments 
de financement ayant chacun des objectifs et des stratégies propres
L’instrument de financement de la coopération au développement (1. ICD – PTMA, 2. ICD – Autres) : le 
règlement applicable définit la vocation première et essentielle de l’instrument, fait référence aux objectifs 
à fixer pour les programmes géographiques et thématiques, et associe l’instrument à la poursuite d’objectifs 
définis dans d’autres documents stratégiques ou externes (Objectifs du millénaire pour le développement et 
objectifs approuvés dans le cadre des Nations unies et d’autres organisations internationales compétentes). Il 
est mis en œuvre dans tous les pays tiers, hormis ceux qui sont éligibles à l’aide de préadhésion. S’agissant des 
programmes géographiques, en sont exclus les pays éligibles au titre du Fonds européen de développement, de 
l’instrument européen de voisinage ou de l’instrument d’aide de préadhésion, ainsi que les pays signataires de 
l’accord de partenariat ACP-UE (sauf l’Afrique du Sud).
3. L ’instrument européen de voisinage et de partenariat : en partie consacré aux migrations, il ne définis -
sait pas, en tant que tel, d’objectifs stratégiques. Le règlement applicable faisait référence à l’établissement 
d’objectifs prioritaires dans des documents de stratégie spécifiques à un pays ou à une région (à adopter 
par la Commission). En l’absence d’objectifs spécifiques convenus entre l’UE et le pays concerné, ce sont 
les objectifs des politiques de l’UE qu’il convenait de poursuivre (sans qu’il soit précisé de quels objectifs il 
s’agissait).
4. Le Fonds européen de développement : le FED est régi par des dispositions similaires à celles de l’instru -
ment de financement de la coopération au développement, mais il est mis en œuvre dans d’autres pays, 
à savoir 78 pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Par conséquent, il n’est pas employé en tant 
que tel dans les pays du voisinage, mais peut servir, par exemple, à aider les migrants résidant dans des pays 
du voisinage à retourner dans leur pays.
5. L ’instrument de stabilité : il vise à faire face à des risques et menaces majeurs pour la sécurité politique et 
le développement. Le règlement qui l’a institué établit deux objectifs généraux. Les objectifs spécifiques 
sont définis dans les documents de stratégie multinationaux, les documents de stratégie thématiques et les 
programmes indicatifs pluriannuels.Annexe III
55 Annexes 
6. L ’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme : il a pour objet de consolider la 
démocratie dans les pays tiers et de renforcer le respect des droits de l’homme. Le règlement correspondant 
établit trois objectifs généraux, les objectifs spécifiques étant à définir dans des documents de stratégie, 
dont la Commission se sert également pour déterminer les objectifs des programmes d’action annuels.
7. L ’instrument d’aide de préadhésion : il fournit une aide financière et technique à huit «pays concernés 
par l’élargissement», tout au long du processus d’adhésion. Son règlement fondateur établit des objectifs 
généraux, les objectifs spécifiques étant à définir dans des programmes pluriannuels et annuels, ainsi que 
des objectifs concernant des aspects bien précis, tels que la coopération transfrontalière. Il n’est dès lors pas 
utilisé en tant que tel dans les pays du sud de la Méditerranée et du partenariat oriental.Annexe III
56 Annexes 
Présentation synthétique des projets audités
Instrument  
de financementAnnée 
contractuelleDurée  
(en mois)TitreFinancement de l’UE  
(en euros)
Monde
PTMA 2007 55 Initiative conjointe pour la migration et le développement 15 000  000
Voisinage oriental
IEVP 2008 45 Gestion intégrée des frontières dans le Caucase du Sud (SCIBM) 6 000  000
IEVP 2009 71Assistance en matière de réadmission et mesures d’accompagne -
ment EUBAM 1 4 864 050
IEVP 2009 42Soutien à la composante «migration et développement» du 
partenariat pour la mobilité conclu entre l’UE et la Moldavie1 999 734
PTMA 2010 36Gestion efficace de la migration de la main-d’œuvre et de ses 
dimensions liées aux compétences1 507  501
PTMA 2010 35Soutien à la réintégration des migrants géorgiens de retour et à la 
mise en œuvre de l’accord de réadmission UE-Géorgie3 000  000
IEVP 2011 22Assistance en matière de réadmission et mesures d’accompagne -
ment EUBAM1 798 941
IEVP 2011 48Assistance en matière de réadmission et mesures d’accompagne -
ment EUBAM9 532 400
PTMA 2011 35Amélioration de la gestion de la mobilité des professionnels de la 
santé en République de Moldavie2 000  000
PTMA 2011 23Soutien aux activités du HCR en Europe orientale dans le contexte 
des programmes de protection régionaux de l’UE – Phase II1 500  000
PTMA 2012 24Soutien à la mise en place d’une gestion efficace des réadmissions 
en Arménie, en Azerbaïdjan et en Géorgie1 193 965
PTMA 2013 36Renforcement du potentiel de développement du partenariat 
pour la mobilité conclu avec l’UE en Géorgie par une migration 
circulaire ciblée et une mobilisation de la diaspora878 000Annexe IV
1  Ce chiffre tient compte d’une modification apportée au projet pour un montant de 864 810 euros, que la Cour a dû examiner pour pouvoir 
appréhender le projet dans sa globalité.
57 Annexes 
Instrument  
de financementAnnée 
contractuelleDurée  
(en mois)TitreFinancement de l’UE  
(en euros)
Voisinage méridional
PTMA 2008 47Faciliter la création d’entreprises au Maroc grâce à la mobilisation 
de la diaspora marocaine installée en Europe (FACE-Maroc)1 497 305
PTMA 2008 26Carte interactive des routes et des flux migratoires irréguliers en 
Afrique, au Moyen-Orient et en Méditerranée (I-Map)784 789
PTMA 2009 59SaharaMed: Prévention et gestion des flux migratoires irréguliers 
du désert du Sahara vers la Méditerranée10 000  000
IEVP 2010 44 Medstat  III 7 000  000
PTMA 2010 36Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de 
gestion des flux migratoires mixtes1 915  916
PTMA 2011 23Soutien aux activités du HCR en Afrique du Nord dans le contexte 
des programmes de protection régionaux3 631 627
IEVP 2011 40 Euromed Migration  III 4 998 800
PTMA 2012 35Promotion du respect des droits des migrants subsahariens au 
Maroc.1 594 264
PTMA 2012 36Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb – La migra -
tion au service du développement local1 875 000
PTMA 2013 36 Réseau méditerranéen Seahorse avec les États membres (SP) 4 500  000
PTMA 2013 13Soutien aux activités du HCR en Afrique du Nord dans le contexte 
des programmes de protection régionaux1 953 000
TOTAL 89 025 292Annexe IV
58 Annexes 
Mécanismes de mise en œuvre de l’aide financière de l’UE (migrations et asile – 
dimension extérieure)Annexe V
Source:  Cour des comptes européenne.Conseil européen
Conseil 
des aﬀaires généralesConseil «Justice et 
aﬀaires intérieures»Conseil 
des aﬀaires étrangères
PTMA/
GPGC8SEAE
Titre 234 AMIF FED5 ICD IEVP/IEV IAP/IAP II FSILÉGENDE:
 Gestion d'instruments de ﬁnancement Siège au conseil d’administration
 Assiste aux réunions
 Liens hiérarchiques
GCD Groupes géographiquesAutres
(par ex. Groupe JAI-RELEX, 
CATS ou COSI)
IP6IcSP7
1  Précédemment DG Affaires intérieures . La DG Affaires intérieures était chargée de la mise en œuvre des Fonds du programme 
«Solidarité et gestion des flux migratoires» (SOLID) de 2007 à 2013. Il s'agissait du Fonds pour les frontières extérieures (FFE), du 
Fonds européen pour le retour (FR), du Fonds européen pour les réfugiés (FER) et du Fonds européen d'intégration des ressortissants de pays tiers (FEI). Toutefois, contrairement à leurs successeurs de la période 2014-2020, à savoir le Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF) et le Fonds pour la sécurité intérieure (FSI), aucun de ces Fonds ne comportait de volet extérieur couvrant les dépenses dans les pays tiers. 
2   DG Voisinage et négociations d’ élargissement (précédemment DG ELARG)3   Programmes communs pour les migrations et la mobilité4   Aide humanitaire et protection civile5   Ne concerne pas les pays du voisinage6   Instruments de partenariat7   Instrument contribuant à la stabilité et à la paix  (ancien instrument de stabilité (IdS))8   Volet «migration et asile» du programme «Biens publics mondiaux et défis qui les accompagnent» (GPGC) (2014-2020)2014+
FFE2007-2013
FR FER FEI Assiste le COREPER pour les questions juridiques, 
horizontales et stratégiques dans le domaine de 
l'immigration, de l'asile et des frontières.
 Élabore le rapport semestriel relatif à «l'action de 
l'UE sur les pressions migratoires» Définit une stratégie intégrée  pour la coopération de 
l'UE avec les pays tiers dans le domaine des migrations 
et de l’asile
 Prépare les conclusions et les recommandations du 
Conseil sur les causes et les conséquences des 
migrations et de l’asileGHN «Asile et migration» CSIFA
 Contribue à l’ élaboration des politiques de l’UE et à des actions concrètes de migration  extérieure
 Contribue à coordonner les dimensions extérieure et intérieure de la politique migratoire de l’UE
 Fait partie  des groupes de travail du Conseil JAI, notamment au sein du GHN
 Aide humanitaire aux réfugiés et aux personnes 
déplacées Chef de file de la rédaction des communications de la 
Commission sur la politique migratoire
 Dirige la représentation de la Commission au sein du GHN
 Négocie les accords de facilitation des visas et de 
réadmission, les PPM et les PCMM3
 Mène les dialogues bilatéraux et régionaux sur les 
migrations
 Co-évaluateur des appels à propositions du PTMA Chef de file de la rédaction des communications de 
la Commission sur la politique de développement
 Programme l'aide au développement en faveur 
des pays tiers sur une base géographique et thématique
 Gère et supervise la mise en œuvre de l'aide Chargée de la politique européenne de voisinage Jusqu'à fin 2014, les directions «Voisinage 
oriental» et «Voisinage méridional» relevaient de cette DG
 Fin 2014, la gestion de l'IEV a été transférée de la 
DG DEVCO à la DG NEAR Responsable des dépenses opérationnelles en 
matière d'action extérieure de l'UE, y compris les migrations et l'asile
 Fournit un soutien au pays 
partenaires dans le domaines des migrations régulières, en particulier en matière d'emploi et de compétences (la DG Éducation et culture siège également au conseil d'administration, ainsi que la DG Migration et affaires intérieures en qualité d'observateur) Facilite les échanges 
d'informations entre États membres de l'UE sur les pays d'origine
 Soutient les États membres de 
l'UE soumis à des pressions particulières, grâce au système d'alerte rapide
 Contribue à la mise en œuvre du 
régime d'asile européen commun Évaluation de la menace que 
représente la criminalité organisée (OCTA)
 Accords stratégiques avec les pays 
tiers Facilite et améliore l'application 
des mesures de gestion des frontières de l'UE et coordonne l’action des États membres pour leur mise en œuvre
 Analyse les risques Fournit une assistance 
opérationnelle aux États membres de l'UE et à des pays tiersSERVICE DES INSTRUMENTS DE POLITIQUE 
EXTÉRIEURE (FPI)DG NEAR2DG DEVCO DG Migration et aﬀaires intérieures1DG ECHO
EASO ETF EUROPOL FRONTEXCommission 
européenneSERVICE EUROPÉEN POUR 
L'ACTION EXTÉRIEUREInstances préparatoires 
et groupes du Conseil
Instruments 
de ﬁnancementConseil  
de l'Union européenne
Agences 
de l'UERelève théoriquement du CAGDébat 
politique
59 Annexes 
Conseil européen
Conseil 
des aﬀaires généralesConseil «Justice et 
aﬀaires intérieures»Conseil 
des aﬀaires étrangères
PTMA/
GPGC8SEAE
Titre 234 AMIF FED5 ICD IEVP/IEV IAP/IAP II FSILÉGENDE:
 Gestion d'instruments de ﬁnancement
 Siège au conseil d’administration
 Assiste aux réunions
 Liens hiérarchiques
GCD Groupes géographiquesAutres
(par ex. Groupe JAI-RELEX, 
CATS ou COSI)
IP6IcSP7
1  Précédemment DG Affaires intérieures . La DG Affaires intérieures était chargée de la mise en œuvre des Fonds du programme 
«Solidarité et gestion des flux migratoires» (SOLID) de 2007 à 2013. Il s'agissait du Fonds pour les frontières extérieures (FFE), du 
Fonds européen pour le retour (FR), du Fonds européen pour les réfugiés (FER) et du Fonds européen d'intégration des ressortissants de pays tiers (FEI). Toutefois, contrairement à leurs successeurs de la période 2014-2020, à savoir le Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF) et le Fonds pour la sécurité intérieure (FSI), aucun de ces Fonds ne comportait de volet extérieur couvrant les dépenses dans les pays tiers. 
2   DG Voisinage et négociations d’ élargissement (précédemment DG ELARG)3   Programmes communs pour les migrations et la mobilité4   Aide humanitaire et protection civile5   Ne concerne pas les pays du voisinage6   Instruments de partenariat7   Instrument contribuant à la stabilité et à la paix  (ancien instrument de stabilité (IdS))8   Volet «migration et asile» du programme «Biens publics mondiaux et défis qui les accompagnent» (GPGC) (2014-2020)2014+
FFE2007-2013
FR FER FEI Assiste le COREPER pour les questions juridiques, 
horizontales et stratégiques dans le domaine de 
l'immigration, de l'asile et des frontières.
 Élabore le rapport semestriel relatif à «l'action de 
l'UE sur les pressions migratoires» Définit une stratégie intégrée  pour la coopération de 
l'UE avec les pays tiers dans le domaine des migrations 
et de l’asile
 Prépare les conclusions et les recommandations du 
Conseil sur les causes et les conséquences des 
migrations et de l’asileGHN «Asile et migration» CSIFA
 Contribue à l’ élaboration des politiques de l’UE et à des actions concrètes de migration  extérieure
 Contribue à coordonner les dimensions extérieure et intérieure de la politique migratoire de l’UE
 Fait partie  des groupes de travail du Conseil JAI, notamment au sein du GHN
 Aide humanitaire aux réfugiés et aux personnes 
déplacées Chef de file de la rédaction des communications de la 
Commission sur la politique migratoire
 Dirige la représentation de la Commission au sein du GHN Négocie les accords de facilitation des visas et de 
réadmission, les PPM et les PCMM3
 Mène les dialogues bilatéraux et régionaux sur les 
migrations
 Co-évaluateur des appels à propositions du PTMA Chef de file de la rédaction des communications de 
la Commission sur la politique de développement
 Programme l'aide au développement en faveur 
des pays tiers sur une base géographique et thématique
 Gère et supervise la mise en œuvre de l'aide Chargée de la politique européenne de voisinage Jusqu'à fin 2014, les directions «Voisinage 
oriental» et «Voisinage méridional» relevaient de cette DG
 Fin 2014, la gestion de l'IEV a été transférée de la 
DG DEVCO à la DG NEAR Responsable des dépenses opérationnelles en 
matière d'action extérieure de l'UE, y compris les migrations et l'asile
 Fournit un soutien au pays 
partenaires dans le domaines des migrations régulières, en particulier en matière d'emploi et de compétences (la DG Éducation et culture siège également au conseil d'administration, ainsi que la DG Migration et affaires intérieures en qualité d'observateur) Facilite les échanges 
d'informations entre États membres de l'UE sur les pays d'origine
 Soutient les États membres de 
l'UE soumis à des pressions particulières, grâce au système d'alerte rapide
 Contribue à la mise en œuvre du 
régime d'asile européen commun Évaluation de la menace que 
représente la criminalité organisée (OCTA)
 Accords stratégiques avec les pays 
tiers Facilite et améliore l'application 
des mesures de gestion des frontières de l'UE et coordonne l’action des États membres pour leur mise en œuvre
 Analyse les risques Fournit une assistance 
opérationnelle aux États membres de l'UE et à des pays tiersSERVICE DES INSTRUMENTS DE POLITIQUE 
EXTÉRIEURE (FPI)DG NEAR2DG DEVCO DG Migration et aﬀaires intérieures1DG ECHO
EASO ETF EUROPOL FRONTEXCommission 
européenneSERVICE EUROPÉEN POUR 
L'ACTION EXTÉRIEUREInstances préparatoires 
et groupes du Conseil
Instruments 
de ﬁnancementConseil  
de l'Union européenne
Agences 
de l'UERelève théoriquement du CAGDébat 
politique
60 Réponses  
de la Commission
Synthèse
I
La Commission et le SEAE formulent les observations suivantes concernant le contexte et le contenu du rapport 
spécial.
La Commission et le SEAE sont contraints d’agir dans un environnement complexe et en constante évolution. Dans 
le contexte d’une crise des réfugiés et des migrants sans précédent, la politique migratoire n’a de cesse de réajuster 
ses priorités et de renforcer ses caractéristiques à l’échelle de l’Union et de s’adapter continuellement aux circons -
tances changeantes.
Le rapport de la Cour des comptes a été élaboré avant que ces événements d’importance ne surviennent.
La migration et l’asile sont un domaine d’action aux facettes multiples, complexe et en constante évolution, aussi 
bien au niveau international qu’au niveau de l’Union, et la Commission est contrainte d’agir dans cet environnement 
changeant et exigeant. En conséquence, il s’agit d’un domaine qui requiert des structures tout aussi complexes et 
multidimensionnelles pour sa mise en œuvre.
Ce contexte politique, juridique, opérationnel et budgétaire n’est pas suffisamment pris en considération par la 
Cour des comptes dans le rapport.
II
La Commission reconnaît qu’il est difficile d’établir le montant total des dépenses imputées au budget ou de 
déterminer si les fonds ont été affectés selon les priorités géographiques et thématiques affichées. La Commission 
continuera à améliorer le cadre général de suivi et d’évaluation dans ce domaine d’action complexe, en veillant à ce 
que les priorités géographiques et thématiques affichées, conformément aux domaines prioritaires, soient définies 
par les instruments pertinents.
III
Au niveau individuel, tous les projets financés par les instruments de financement de l’Union incluent des indica -
teurs qui sont contrôlés tout au long de la durée de vie de chaque projet. Voir également la réponse de la Commis -
sion au point 68.
IV
La migration est un domaine d’action complexe et politiquement sensible touchant plusieurs secteurs et associant 
un large éventail de parties prenantes (agences européennes, OIM, HCR, entre autres), tant au sein des institutions 
de l’Union qu’en dehors de celles-ci. La gestion de la politique et de la coopération de l’UE en matière de migration 
extérieure fait forcément écho à cette situation.
Ces dernières années, des efforts ont été consentis pour améliorer la coordination entre les directions générales de 
la Commission et avec le Service européen pour l’action extérieure, ainsi qu’avec les États membres de l’Union, et un 
certain nombre de mécanismes de coordination ont été mis en place à cet effet. L’agenda européen en matière de 
migration adopté récemment met en exergue la nécessité d’intensifier davantage ces efforts.
Réponses de la Commission 61
Introduction
01
La Commission précise que les dépenses consacrées aux réfugiés dans les pays partenaires, y compris dans la région 
couverte par la politique européenne de voisinage, relevaient déjà de la coopération de l’Union avec les pays tiers 
dans le domaine des migrations et de l’asile avant 2015. En effet, la plupart des projets en matière de migration 
suivent une approche globale et inclusive, les flux migratoires étant caractérisés par leur diversité, incluant aussi 
bien des migrants économiques et des migrants vulnérables que des personnes ayant besoin d’une protection 
internationale.
02
Le 13 mai 2015, la Commission a présenté l’agenda européen en matière de migration, sur la base duquel les conclu -
sions du Conseil ont été adoptées en juin 2015.
11
Depuis le lancement, en novembre 2014, du «processus de Khartoum» (avec les pays situés le long de la route migra -
toire est-africaine), la priorité est accordée à huit dialogues régionaux.
Les programmes communs pour les migrations et la mobilité sont également considérés comme un cadre bilatéral 
principal, parallèlement aux partenariats pour la mobilité.
13
Les causes profondes de la migration irrégulière et forcée sont diverses: la pauvreté et l’absence de perspectives 
économiques, les conflits, l’insécurité, le changement climatique et bien d’autres. Le programme thématique dans 
le domaine des migrations et de l’asile, doté d’une enveloppe annuelle d’environ 50 000 000 euros, n’a effective -
ment jamais eu pour vocation de s’attaquer à ces causes profondes, mais visait plutôt à aider les pays à améliorer 
leur gestion des flux migratoires et de l’asile.
15
Le règlement instituant l’IEVP a défini des objectifs généraux, tandis que les accords conclus entre l’Union et les 
pays partenaires ont établi le cadre stratégique pour la programmation de l’aide (voir l’article 3 du règlement insti -
tuant l’IEVP).
Toutefois, pour la période 2014-2020, des objectifs spécifiques ont été définis lorsque l’IEVP a été remplacé par 
l’instrument européen de voisinage (IEV). En vertu du règlement (UE) nº 232/2014, un des six objectifs spécifiques 
de l’IEV est de créer les « conditions propices à une meilleure organisation des migrations légales et à une mobilité bien 
gérée des personnes, à la mise en œuvre des accords qui ont été conclus ou qui seront conclus conformément à l’approche 
globale de la question des migrations et de la mobilité, ainsi qu’au développement des contacts interpersonnels, en parti -
culier dans le cadre d’activités culturelles, éducatives, professionnelles et sportives ».
Réponses de la Commission 62
Étendue et approche de l’audit
22
Ainsi que l’observe la Cour, la Commission note que, bien qu’ils figurent à l’annexe III, ni l’IAP ni le FED ne four -
nissent de fonds aux pays du voisinage.
La cohérence des objectifs, la définition des besoins des pays partenaires  et les instruments de suivi doivent être améliorés
Réponse à l’intitulé précédant le point 27
La Commission reconnaît la grande variété des dispositifs stratégiques, principalement due à la complexité du phé -
nomène migratoire.
Grâce aux propositions de la Commission, l’éventail d’instruments de coopération extérieure a été considérable -
ment réduit et rationalisé au fil des cadres financiers pluriannuels. L’éventail actuel d’instruments géographiques 
et thématiques reflète dans l’ensemble une approche complète et bien équilibrée permettant à l’Union de relever 
divers défis grâce à une série d’instruments financiers globalement cohérents et complémentaires.
29
Pour la période 2014-2020, l’IEVP a été remplacé par l’instrument européen de voisinage (IEV). En vertu du règle -
ment (UE) nº 232/2014, un des six objectifs spécifiques de l’IEV est de créer les « conditions propices à une meilleure 
organisation des migrations légales et à une mobilité bien gérée des personnes, à la mise en œuvre des accords qui ont 
été conclus ou qui seront conclus conformément à l’approche globale de la question des migrations et de la mobilité, ainsi 
qu’au développement des contacts interpersonnels, en particulier dans le cadre d’activités culturelles, éducatives, profes -
sionnelles et sportives ».
Le règlement IEV prévoit l’inclusion d’une annexe définissant les priorités de la programmation et de l’affectation 
des enveloppes financières par catégorie de programme (programmes bilatéraux, plurinationaux et coopération 
transfrontière), modifiable par un acte délégué. En tant qu’un des principaux éléments émergeant des négociations, 
une nouvelle annexe énonçant les grandes priorités pour la région faisant l’objet de la politique européenne de 
voisinage dans son ensemble a été négociée avec le Parlement européen et le Conseil dans le cadre de l’IEV; ces 
priorités délimiteront le processus de programmation ultérieur.
30
Les instruments financiers pour la coopération extérieure et la coopération au développement avec les pays tiers 
ont été établis pour aborder des problèmes tels que la pauvreté, l’insécurité, la démocratie et la gouvernance, 
l’absence de perspectives économiques, les droits de l’homme, etc.
Conformément à chaque acte juridique, les secteurs d’intervention détaillés sont définis dans les programmes plu -
riannuels et annuels et peuvent inclure des secteurs prioritaires tels que l’éducation, la santé, l’environnement, ainsi 
que la sécurité, les affaires intérieures et la migration. Pour ce qui est des instruments géographiques, le choix des 
secteurs d’intervention est convenu avec les pays partenaires en question durant la phase de programmation.
Réponses de la Commission 63
Comme pour toutes les politiques sectorielles de l’Union, la mise en œuvre de la politique en matière de migration 
extérieure et d’asile peut être soutenue par les fonds disponibles au titre des instruments pertinents de coopération 
extérieure de l’Union, conformément aux critères et procédures définis dans les bases juridiques respectives des 
instruments financiers correspondants.
Voir également la réponse au point 22.
31
Tout en respectant les objectifs de chaque instrument financier, les interventions dans le cadre de l’action exté -
rieure peuvent contribuer à mettre en œuvre la politique de l’Union dans les différents domaines thématiques, 
comme par exemple le changement climatique, la sécurité, l’éducation, l’agriculture ou la migration.
32
La Commission considère que les projets étaient, dans l’ensemble, correctement documentés. Elle s’efforcera néan -
moins, à l’avenir, de documenter de manière plus systématique ses analyses des besoins liés aux projets.
33
Si les partenariats pour la mobilité ont fait leurs preuves en tant que cadres bilatéraux de dialogue sophistiqués 
sur les questions liées à la migration et à l’asile, permettant de faire en sorte que la coopération soit mutuellement 
bénéfique, la Commission convient qu’elle doit continuer à œuvrer pour que ces partenariats soient appliqués d’une 
manière équilibrée, c’est-à-dire reflétant mieux les quatre priorités thématiques de l’AGMM, en prévoyant davan -
tage d’actions concernant la migration légale, les droits de l’homme et la protection des réfugiés.
La Commission rappelle régulièrement aux États membres l’importance d’assurer également un équilibre entre les 
quatre priorités thématiques de l’AGMM au niveau de la mise en œuvre des partenariats pour la mobilité.
34
Quasiment toutes les délégations ont déjà désigné des points de contact affectés aux questions de migration 
depuis un certain nombre d’années. Par ailleurs, le personnel de la DG Migration et affaires intérieures n’a pu être 
déployé que dans un nombre très limité de délégations prioritaires (États-Unis, Russie, Genève, Vienne, Turquie, 
Chine, Inde). Dans la plupart des cas, ces postes sont partagés avec d’autres directions générales et couvrent égale -
ment d’autres questions relevant de la compétence de la DG Migration et affaires intérieures (ils ne sont donc pas 
nécessairement axés sur la migration).
Comme le reconnaît le récent agenda européen en matière de migration, il est nécessaire de renforcer l’expertise 
des délégations de l’Union en matière de migration. En conséquence, le Conseil a décidé de renforcer la capacité 
des délégations de l’Union à répondre au problème de la migration et, plus spécifiquement, de déployer des offi -
ciers de liaison «Migration» européens dans les délégations prioritaires, en accordant une attention particulière à la 
région du voisinage.
Réponses de la Commission 64
35
La création, il y a plusieurs années, d’unités thématiques au sein de la DG Coopération internationale et dévelop -
pement, dont une sur la migration, reflète l’importance accordée à l’amélioration de l’expertise thématique dans 
l’ensemble de l’organisation, notamment au sein des délégations.
Une partie importante du mandat de ces unités thématiques consiste à apporter un soutien thématique de qualité 
au personnel du siège et des délégations. L’unité de la DG Coopération internationale et développement chargée de 
la migration et de l’asile a élaboré un certain nombre d’outils pour veiller à ce que ce soutien soit fourni de manière 
cohérente et efficace Des notes d’orientation et des lignes directrices, ainsi que des modules de formation théma -
tiques, ont été élaborés à cet effet.
Compte tenu de l’attention accrue accordée à la migration dans l’action extérieure de l’Union, la Commission envi -
sage l’élaboration d’un module de formation en ligne pour compléter les outils d’apprentissage présentiels.
36
La Commission convient que jusqu’à très récemment, la migration ne figurait pas parmi les principales priorités de 
nombreux pays du voisinage, mais la situation a considérablement changé dernièrement, puisque ces pays recon -
naissent de plus en plus l’importance de la migration et la nécessité de nouer un dialogue avec l’Union.
Dans le cas du projet méditerranéen «Seahorse», la Commission reconnaît les difficultés rencontrées pour inciter 
les pays nord-africains à devenir partenaires. Sans toutefois relâcher les efforts, il convient de noter que la situation 
instable dans la région depuis la conception du projet a entravé le dialogue avec ces pays sur cette question très 
sensible.
37
Tout en reconnaissant que le produit final de I-Map bénéficie à davantage d’utilisateurs des États membres de 
l’Union que des pays partenaires, la Commission estime que plusieurs aspects doivent être pris en considération.
Sur la base d’un besoin exprimé dans le cadre du dialogue sur la migration de transit en Méditerranée, l’objectif 
du projet était de fournir des informations actualisées sur les flux migratoires pour une meilleure élaboration des 
politiques.
L’I-Map était un projet unique et très ciblé qui, avec d’autres projets, soutenait le fonctionnement efficace du dia -
logue sur la migration entre les pays de la région du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord et les États membres de 
l’Union. La Commission considère que la présentation extrêmement pratique des informations sur la migration, qui 
n’avaient encore jamais été consolidées en un système unique, a contribué à une amélioration du dialogue.
38
La Commission reconnaît qu’il est essentiel de mieux délimiter le cadre de coopération en matière de migration et 
de protection internationale, moyennant la définition d’objectifs opérationnels et de résultats et réalisations à la 
fois clairs et mesurables, mettant directement en lien les activités et les résultats.
Réponses de la Commission 65
39
Tout en admettant l’absence, jusqu’à présent, d’objectifs, de valeurs de référence et d’indicateurs précis pour le 
suivi de la mise en œuvre de l’AGMM au niveau stratégique, la Commission considère que les objectifs doivent être 
définis très largement afin de pouvoir tenir compte des différents contextes, des aspects très variés et des défis et 
besoins en rapide évolution dans le domaine de la migration.
En 2015, la Commission a relancé le dialogue avec les États membres de l’Union au sein du groupe à haut niveau sur 
la définition d’indicateurs appropriés pour le suivi de l’AGMM.
Réponse commune aux points 43 à 50
La Commission reconnaît que les critères et indicateurs pertinents pour la migration restent problématiques, 
notamment au niveau des bailleurs de fonds internationaux et des Nations unies, comme le prouve la difficulté 
à définir les indicateurs de migration et à se mettre d’accord sur ceux-ci dans le cadre de développement pour 
l’après-2015.
Cela est dû aux dimensions complexes et multiples de la politique en matière de migration et d’asile en général. La 
Commission reconnaît qu’un effort collectif sérieux doit être déployé à cet égard.
Pour la DG Coopération internationale et développement, l’examen du cadre de résultats, qui devrait avoir lieu 
après l’adoption au printemps 2016 des objectifs de développement durable, sera aussi une occasion d’améliorer la 
mesure des résultats dans le domaine de la migration.
Réponse à l’intitulé précédant le point 52
La Commission considère que les priorités géographiques et thématiques au titre de l’AGMM ont été clairement éta -
blies, mais reconnaît que la quantification exacte des dépenses de l’Union en rapport avec ces priorités était difficile 
à apprécier au cours de l’audit.
53
Le système commun d’information RELEX (CRIS) est un outil de gestion financière qui alimente le système comp -
table ABAC de la Commission et fournit des informations en temps réel sur les transactions financières pour toutes 
les dépenses extérieures de l’Union. Le système CRIS n’a pas été expressément conçu à des fins de déclaration. Il 
est en passe d’être supprimé pour être remplacé en grande partie par ABAC et complété par un nouveau système 
(OPSYS).
Le système utilise des codes OCDE pour caractériser les contrats par secteur d’activité. Il n’existe actuellement pas 
de code pour la migration; cependant, la Commission est consciente des limitations découlant de l’absence d’un 
code CAD pour les actions en faveur du développement dans les domaines de la migration et de l’asile. Ceci est dû 
à la nature multidimensionnelle et transversale de la migration, qui touche un certain nombre de politiques et de 
secteurs différents. La Commission entamera une discussion avec l’OCDE (et d’autres parties prenantes pertinentes) 
dans les plus brefs délais afin de définir la meilleure façon de rendre compte des dépenses en matière de migration 
par les diverses agences de développement.
Réponses de la Commission 66
54
La Commission reconnaît que le tableau Excel géré par la DG Coopération internationale et développement est un 
outil simple servant de complément à la base de données du système commun d’information RELEX (CRIS) de la 
Commission. Compte tenu de l’absence d’un code CAD pour la migration, il a été considéré qu’il s’agissait d’un outil 
utile à des fins de déclaration.
55
Le système informatique financier est en passe d’être supprimé et sera remplacé en grande partie par le système 
comptable de la Commission. Il est très peu probable que ce type de données agrégées puissent être fournies à très 
brève échéance.
56
Le système informatique financier est en passe d’être supprimé et remplacé en grande partie par ABAC. Toutes les 
informations financières migreront dans ABAC. À la suite des événements récents, la Commission entamera des 
discussions avec l’OCDE.
La Commission est néanmoins consciente des limitations découlant de l’absence d’un code CAD pour les actions en 
faveur du développement dans les domaines de la migration et de l’asile. Cela est dû à la nature multidimension -
nelle et transversale de la migration, qui touche un certain nombre de politiques et de secteurs différents.
Encadré 4 – Exemples de codage inadéquat des dépenses en matière de migration 
extérieure
La Commission admet que les deux projets auxquels il est fait référence, à savoir les projets «Seahorse» et «Sahara -
Med», s’étaient vu attribuer un code CAD par erreur, malgré le fait que les activités ne satisfaisaient pas à 100 % aux 
critères du CAD de l’OCDE. Cette erreur a depuis été corrigée.
La Commission fait observer que le règlement relatif à l’instrument de financement de la coopération au dévelop -
pement (ICD) dispose ce qui suit concernant les critères du CAD de l’OCDE:
«Au moins 90 % des dépenses prévues dans le cadre des programmes thématiques seront conçues de façon à satisfaire 
aux critères applicables à l’APD définis par le CAD de l’OCDE... »
57
Le programme thématique ICD a été établi avec une portée mondiale et a pour vocation de compléter les instru -
ments et programmes géographiques, et non de s’y substituer. Durant la période 2007-2013, deux documents de 
stratégie ont été adoptés pour le PTMA, le premier couvrant la période 2007-2010 et le second la période 2011-
2013. Bien que le PTMA concerne toutes les régions géographiques, ces stratégies établissaient de manière claire 
que les dépenses au titre de ce programme devaient viser prioritairement les régions du sud de la Méditerranée, 
de l’Afrique et de l’Europe de l’Est, conformément à l’AGMM et au programme de Stockholm. Cet ordre de priorité 
avait été déterminé en fonction des «routes migratoires», notamment en provenance de pays situés en dehors de la 
région du voisinage (Afrique subsaharienne) et traversant cette région.
Réponses de la Commission 67
60
La Commission n’est que partiellement d’accord avec cette affirmation, qui devrait aussi tenir compte du fait que 
cette situation correspond souvent à une demande des pays partenaires, en particulier ceux du voisinage oriental, 
et que les dépenses consacrées à la gestion des frontières sont généralement susceptibles de dépasser largement 
les dépenses consacrées à d’autres activités, notamment les projets socio-économiques visant l’intégration des 
migrants.
La Commission estime que le fait, évoqué par la Cour, que les dépenses soient concentrées dans le domaine de la 
migration correspond aussi aux priorités exprimées par certains pays partenaires.
C’est un fait que les dépenses consacrées à ces domaines, en particulier la gestion des frontières, sont élevées, du 
fait de la nécessité d’investir dans les points de passage frontaliers et dans les équipements informatiques et de 
communication.
Il convient d’ajouter que l’Union n’est qu’un des bailleurs de fonds travaillant en partenariat avec les pays, les États 
membres et les organisations internationales.
62
La Commission signale que l’acte juridique instituant le PTMA dispose que le programme doit compléter les pro -
grammes géographiques. L’affectation des ressources aux domaines prioritaires dans le cadre des programmes 
géographiques dépend essentiellement des pays partenaires et non uniquement de la Commission.
64
L’initiative conjointe UE-ONU pour la migration et le développement (JMDI) a été lancée en tant que premier 
programme complet en matière de migration mettant l’accent sur l’impact que celle-ci peut avoir sur le développe -
ment des pays partenaires.
L’initiative a été saluée comme une contribution importante de l’Union au programme en matière de migration et 
de développement, après l’inclusion de cette dimension dans l’approche globale de la question des migrations et 
de la mobilité.
Elle a en effet été conçue comme un programme pilote destiné à tester les liens entre migration et développement, 
ce qui explique qu’elle ait englobé de nombreux pays dans différentes régions.
Les conclusions et enseignements tirés de ce programme ont été pris en compte dans le programme de suivi, qui se 
montre en revanche plus ciblé sur les pays prioritaires.
68
La Commission souligne que neuf projets avaient des objectifs bien définis. Dans douze cas, les objectifs ne satisfai -
saient que partiellement à la définition d’objectifs bien définis – souvent établis en termes généraux – et, dans un 
cas, les objectifs n’étaient pas bien définis (voir encadré 5).
Encadré 5 – Exemple de résultats difficilement mesurables
La Commission est partiellement d’accord avec l’observation selon laquelle les résultats ne sont pas immédiatement 
tangibles et mesurables. Toutefois, elle considère que le projet a globalement été couronné de succès, en particulier 
par sa capacité à créer un espace de dialogue avec les homologues, habitués à des années de réformes démocra -
tiques embourbées.
Réponses de la Commission 68
69
La Commission fait observer que le PTMA, comme la plupart des autres instruments thématiques et géographiques 
de financement extérieur, accorde une importance prioritaire au renforcement des capacités des autorités et de 
la société civile dans les pays partenaires. Les projets visent généralement à un renforcement des capacités au 
niveau juridique, institutionnel et opérationnel, sous forme d’assistance technique et de formations. Néanmoins, la 
Commission convient que l’amélioration des capacités et la réforme des cadres juridique et institutionnel sont – et 
devraient être – un objectif à moyen et à long terme, les résultats n’étant pas immédiatement perceptibles.
70
La Commission reconnaît partiellement que tous les objectifs n’ont pas été atteints dans les projets échantillonnés.
Cependant, elle souhaiterait rappeler que dans un domaine d’action aussi complexe et changeant que la migration, 
l’incidence des facteurs externes est considérable et que ceux-ci ne peuvent être neutralisés uniquement par une 
préparation et une planification de projet exemplaires.
Quel que soit le degré de planification et de coopération avec les pays partenaires, le caractère imprévisible de la 
migration et des flux de réfugiés, ainsi que les soubresauts politiques, affecteront forcément les résultats de l’action 
à toutes les étapes de sa mise en œuvre. Cette situation est clairement illustrée par le cas libyen.
Encadré 7 – Exemple d’un projet partiellement efficace
Le projet de réseau méditerranéen «Seahorse» vise à contribuer au développement d’un des réseaux régionaux 
destinés à accompagner le système Eurosur.
Au moment de la signature du contrat, la situation à Tripoli était relativement stable et nul n’aurait pu prévoir une 
telle détérioration ultérieure de la sécurité en Libye.
Des représentants de l’Algérie, de la Tunisie et de l’Égypte ont été régulièrement invités et ont souvent participé de 
manière active aux réunions du comité de pilotage du projet. Aucun de ces trois pays n’a consenti jusqu’à présent 
à un engagement formel.
La Guardia Civil, avec l’appui de cinq États membres faisant partie du consortium, entretient des contacts réguliers 
avec les pays tiers susceptibles de devenir partenaires afin de les convaincre de se rallier à l’initiative.
La Cour affirme que «le choix de la Libye était en contradiction avec l’avis de la Commission». Or, du fait de sa posi -
tion stratégique, il a été reconnu ultérieurement que la Libye était le partenaire le plus important pour cette initia -
tive, raison pour laquelle il a été décidé de l’associer au projet.
72
Malgré les circonstances exceptionnelles que connaît actuellement la Libye, le projet a été maintenu et donne pro -
gressivement des résultats. Les difficultés rencontrées dans son application sont dues à l’insécurité et à l’instabilité 
régnant dans le pays, mais, en août 2015, le projet a été repris et adapté à la nouvelle situation faisant suite à la crise 
de 2014.
Ce projet prendra fin en avril 2016 et vise à répondre aux besoins les plus urgents des migrants bloqués dans des 
centres de détention ou d’accueil en Libye, en leur offrant une assistance et en leur proposant un retour volontaire 
dans le plein respect des droits de l’homme.
Réponses de la Commission 69
77
La Commission prend bonne note de l’observation de la Cour et remarque que le rapport d’évaluation comportait 
divers aspects positifs.  
Les conclusions de l’évaluation ont fait l’objet de plusieurs discussions approfondies avec le PNUD dans le cadre des 
échanges réguliers menés sur les projets, et plus spécifiquement lors d’une réunion organisée le 10 octobre 2011. Le 
rapport a également été soumis à toutes les agences partenaires afin qu’elles puissent formuler leurs observations.
80
L’initiative conjointe UE-ONU pour la migration et le développement (JMDI) a été lancée en tant que premier pro -
gramme complet en matière de migration mettant l’accent sur l’amélioration de l’incidence que celle-ci peut avoir 
sur le développement des pays partenaires.
En tant que premier projet pilote dans ce domaine, l’initiative a été saluée comme une contribution importante de 
l’Union au programme en matière de migration et de développement, à la suite de l’inclusion de cette dimension 
dans l’approche globale de la question des migrations et de la mobilité.
Les conclusions et enseignements tirés de ce programme ont été pris en compte dans le programme de suivi, qui se 
montre en revanche plus ciblé sur les pays prioritaires.
81
L’appui de l’Union à la Géorgie en matière de migration implique un large éventail de bénéficiaires et de formes de 
soutien, à différents niveaux de gouvernance. La valeur ajoutée de la JMDI était d’associer des acteurs au niveau 
local – ce type de soutien ne peut toucher qu’un nombre relativement faible de bénéficiaires finaux. Les enseigne -
ments tirés de ces interventions peuvent cependant être appliqués ailleurs.
Dans le cas de l’Algérie, bien que l’impact soit resté très limité, le programme a permis d’inscrire les questions de 
la migration à l’ordre du jour et d’établir une structure interministérielle permanente dirigée par le ministre des 
affaires étrangères.
Dans le cas du Maroc, l’inclusion, dans l’éventail de mesures en matière de migration, d’une intervention fortement 
axée sur les acteurs locaux s’est révélée précieuse. Néanmoins, la diffusion des enseignements tirés a dû être réali -
sée sur la base de résultats et d’incidences variés. La diffusion des enseignements tirés en prévision de la phase II de 
la JMDI fait actuellement l’objet d’un traitement plus structuré.
Encadré 9 – Projet de réadmission en Géorgie
Pour ce qui est de l’incertitude, au moment de l’audit, quant à l’avenir des centres d’orientation professionnelle 
et de placement, la Commission fait savoir que les autorités géorgiennes ont garanti la viabilité des centres grâce 
à des dotations financées sur le budget de l’État (400 000 GEL au titre du budget 2015 et 600 000 GEL prévus dans le 
projet de budget 2016).
Le nombre de bénéficiaires du service d’insertion professionnelle s’est révélé inférieur à ce qui était prévu, le 
nombre de migrants retournés dans leur pays qui sont financièrement autonomes ayant été sous-estimé.
En ce qui concerne la fourniture d’un hébergement temporaire, la Commission était prête à répondre aux besoins 
de 180 personnes, cependant la demande s’est avérée plus faible en raison d’un contexte local caractérisé par des 
liens sociaux et familiaux forts. Les enveloppes financières ont été réduites en conséquence.
Pour ce qui est des retours volontaires, le chiffre annoncé est passé à 167 ressortissants étrangers résidant en Géor -
gie, contre 110 personnes au moment de l’audit.
Réponses de la Commission 70
86 a)
La Commission est d’accord avec l’observation de la Cour et ajoute que la réadmission de ses propres ressortissants 
est une obligation en vertu du droit international coutumier, tandis que la réadmission de ressortissants de pays 
tiers n’est pas une obligation. Contrairement à la perception de certains pays partenaires, ces réadmissions sont une 
composante de la politique de migration et non de la politique de sécurité.
Plutôt qu’une préoccupation en matière de sécurité, les politiques efficaces de retour et de réadmission sont un 
élément fondamental et une condition nécessaire d’une migration bien gérée. Le retour effectif des migrants en 
situation irrégulière, qui n’ont pas ou plus le droit de séjourner dans l’Union, est également essentiel en tant que 
mesure de prévention d’une migration irrégulière ultérieure, comme le souligne le plan d’action de l’UE en matière 
de retour (9 septembre 2015). Tant le retour que la réadmission font partie intégrante de l’AGMM et obéissent aux 
lignes stratégiques définies (par exemple, dans l’agenda européen en matière de migration). Il est vrai, en effet, que 
des accords visant à faciliter la délivrance des visas sont possibles et envisagés parallèlement aux accords de réad -
mission de l’Union, selon le principe «donner plus pour recevoir plus».
Réponse à l’intitulé précédant le point 87
La Commission souligne que l’application réussie de la protection des droits de l’homme dépend souvent d’un cer -
tain nombre de facteurs externes échappant à son contrôle.
87
Outre qu’ils sont une question transversale formelle, à laquelle toutes les interventions de l’action extérieure de 
l’Union accordent une grande importance, les droits de l’homme des migrants figurent également parmi les priori -
tés de l’action extérieure en matière de migration.
En plus de garantir que toutes les interventions incluent des mesures en matière de droits de l’homme, plusieurs 
actions ont eu pour objectif général le droit des migrants. À titre d’exemple, citons les projets visant à aider et 
protéger les victimes de la traite d’êtres humains, les droits des travailleurs domestiques migrants, l’assistance et la 
protection des réfugiés, etc.
88
En ce qui concerne l’Ukraine, la possibilité de dispenser une formation sur les normes relatives aux droits de 
l’homme a été initialement envisagée dans READMIT et discutée avec le gouvernement. Toutefois, il avait été 
convenu à l’époque de la retirer du programme puisqu’il y aurait eu chevauchement avec plusieurs autres projets 
mis en œuvre par des organisations internationales et de la société civile, comme i) l’OIM [réf. CRIS:2011/282-850, 
projet «Strengthening Migration Management and Cooperation on Readmission in Eastern Europe» (Migreco)], ii) 
le HCR [réf. CRIS: 2010/272-415, projet «Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regio -
nal Protection Programmes (RPP II) – Phase II»] ou iii) l’ONG Right to Protection (réf. CRIS: 2012/334-088, projet 
«Advocacy and Government Capacity Building in Migration»). D’une manière générale, sur un total de 34 projets en 
matière de migration et d’asile bénéficiant d’un soutien financier de l’Union depuis 2003, 18 avaient peu ou prou un 
lien avec les droits de l’homme.
89
La Commission s’est montrée très active pour convaincre les autorités libyennes de signer un protocole d’accord 
avec le HCR.
Les autorités libyennes, en particulier celles représentant le régime de Kadhafi, étaient extrêmement réticentes, 
pour des raisons politiques, à accepter le HCR comme un partenaire à part entière de cette action.
Néanmoins, la Commission a toujours insisté sur le fait que le respect des droits de l’homme était un élément essen -
tiel du projet.
Réponses de la Commission 71
91
La nécessité d’une coordination plus étroite entre les institutions de l’Union, y compris entre les services de la Com -
mission, a effectivement fait l’objet d’un regain d’attention sous la présidence de M. Juncker. Certains mécanismes 
de coordination améliorés ont été établis et semblent bien fonctionner, ainsi que l’a montré la crise migratoire et de 
réfugiés que vient de traverser l’Europe.
92
La Commission considère que la coordination interne s’est déjà considérablement améliorée.
93
Bien que la Commission reconnaisse que des améliorations sont encore possibles, elle souhaite insister sur le fait 
que des mécanismes de coordination efficaces sont en place en ce qui concerne les politiques et la programmation 
en matière de migration.
À titre d’exemple, la coordination est assurée par la DG Migration et affaires intérieures dans le cadre de l’élabora -
tion et de l’adoption des programmes nationaux des États membres en vertu du fonds «Asile, migration et intégra -
tion» ou du fonds pour la sécurité intérieure, ainsi que pour les programmes de travail annuels dans le cadre d’une 
gestion centralisée. Les DG Coopération internationale et développement et Voisinage et négociations d’élargis -
sement appliquent la même procédure. En outre, le SEAE et les directions générales concernées de la Commission 
sont officiellement consultés lors des consultations interservices qui précèdent l’adoption de tous les programmes 
de financement.
Le SEAE dirige ou codirige avec la Commission la programmation pluriannuelle de la plupart des instruments 
financiers extérieurs et garantit ainsi un niveau élevé de coordination entre les divers domaines d’action et entre les 
zones géographiques. Les divergences dans les demandes des pays tiers bénéficiaires pourraient également expli -
quer les écarts (il n’existe pas de solution universelle).
94
La Commission reconnaît en effet l’utilité de compiler des relevés/vues d’ensemble des financements en matière 
de migration pour des pays ou régions spécifiques, de manière à faciliter la coordination et à assurer une meil -
leure complémentarité entre les fonds de l’Union et d’autres sources de financement. Des vues d’ensemble (dési -
gnées sous le terme de «tableaux de bord») des financements en matière de migration accordés par l’Union et les 
États membres existent notamment dans tous les partenariats pour la mobilité et les programmes communs pour 
les migrations et la mobilité (PCMM), de même que dans un certain nombre de processus régionaux. Ces vues 
d’ensemble sont élaborées par les services de la Commission, en consultation avec les structures de coordination 
compétentes (plateformes de coordination locale des partenariats pour la mobilité, réunions d’experts des PCMM, 
entre autres). Il est évident qu’elles revêtent un caractère purement indicatif et ne créent aucune obligation pour 
les différents donateurs et sources de financement, car une telle stratégie ne serait pas réalisable dans le cadre 
juridique actuel et ne serait en outre pas compatible avec les procédures établies dans le cadre des instruments 
financiers correspondants de l’Union.
97
Le SEAE considère avoir joué son rôle en intégrant la migration dans les dialogues politiques avec les pays tiers, 
notamment ceux de la région voisine, par le biais des sous-comités spécifiques JLS/«Migrations et affaires sociales» 
mis en place avec les pays concernés. En outre, au vu de l’importance de plus en plus marquée de la migration dans 
les relations de l’Union avec les pays tiers, le SEAE s’est progressivement forgé une compétence thématique dans ce 
domaine. Il a en outre consacré davantage de ressources humaines aux questions sectorielles ayant une importance 
pour les relations extérieures, notamment la question de la migration. Avec la mise en place de la nouvelle Com -
mission, il existe désormais une volonté plus nette d’établir un lien supplémentaire entre les dimensions intérieure 
et extérieure de la migration et de parvenir à une action plus cohérente entre le SEAE et les directions générales 
concernées de la Commission.
Réponses de la Commission 72
98
Tout en reconnaissant que la coordination avec les délégations de l’Union peut et doit être améliorée et que 
des mesures sont prises à cet effet, plusieurs raisons expliquent la difficulté de parvenir à cet objectif. Outre une 
pénurie de ressources humaines dans les délégations (et au siège), l’expertise limitée des délégations de l’Union en 
matière de migration se traduit par des capacités tout aussi limitées pour évaluer les besoins liés à la migration et 
les priorités des pays partenaires.
99
La Commission est également d’avis que la coordination avec les délégations de l’Union est cruciale, et met tout en 
œuvre pour assurer son fonctionnement pratique dans la gestion quotidienne des projets.
La consolidation et la validation des bonnes pratiques issues des initiatives couronnées de succès figurent dans les 
rapports de suivi et d’évaluation de chaque projet, et des efforts visant l’établissement d’un système pour consoli -
der et diffuser ces informations sont actuellement menés. En particulier, il est prévu d’intégrer les informations rela -
tives aux bonnes pratiques dans les outils d’orientation élaborés par l’unité B.3 de la DG Coopération internationale 
et développement, informations qui pourront ensuite être consultées à partir d’un site web entièrement consacré 
à la migration.
Les formations thématiques dispensées par l’unité B.3 précitée incluent en outre des séances sur les enseignements 
tirés et les bonnes pratiques.
Conclusions et recommandations
Première conclusion
La Commission précise que la politique européenne de voisinage (PEV) révisée vise à élaborer des propositions en 
étroite collaboration avec nos voisins en vue de l’établissement d’un cadre de coopération plus cohérent et orienté 
vers l’impact dans des domaines d’intérêt commun, notamment la migration.
De même, le programme qui succédera au PTMA comporte des objectifs, des résultats et des indicateurs détaillés.
a) La Commission estime qu’il est possible de mieux définir les orientations stratégiques sur les questions liées 
à la migration dans le voisinage en déterminant des objectifs clairs et mesurables et des résultats cohérents et 
concrets, qui seront au cœur des nouveaux cadres de coopération avec les pays du voisinage et les pays visés par 
l’élargissement.
b) La Commission approuve partiellement cette conclusion pour ce qui est de la cohérence entre différents niveaux 
des mécanismes de suivi et d’évaluation. En ce qui concerne l’IEVP et le PTMA, la plupart des projets en matière de 
migration comprennent chacun des dispositifs de suivi et d’évaluation détaillés, ainsi qu’une logique d’interven -
tion propre. La Commission estime cependant qu’il serait possible de mieux définir notre cadre de coopération 
en matière de migration dans les pays du voisinage en déterminant des objectifs opérationnels et des résultats et 
réalisations clairs et mesurables, établissant des liens directs entre les activités et les résultats.
e) La Commission approuve partiellement cette affirmation, notamment en ce qui concerne la diversité géographique.
La coopération avec nos voisins, en particulier en matière de migration et de protection internationale, doit s’ajus -
ter aux divers niveaux d’engagement et d’élaboration de politiques des partenaires et prendre en considération les 
diverses sensibilités, attentes et contraintes des partenaires sur ces questions. Il importe également, étant donné la 
crise de longue durée qui touche les pays du voisinage, de garantir une certaine différenciation et des mécanismes 
de flexibilité.
Réponses de la Commission 73
Toutefois, en ce qui concerne l’IEV, la Commission avait l’intention, pour exploiter au mieux les ressources de cet ins -
trument, d’opérer une différentiation entre les partenaires en fonction des critères de programmation définis dans 
l’IEV et d’appliquer strictement l’approche incitative.
Comme indiqué plus haut, les besoins des partenaires diffèrent d’un pays et d’une région à l’autre. Conformément 
aux recommandations du programme pour le changement et à l’approche différenciée préconisée dans le nouvel 
IEV, la coopération de l’Union avec les pays du voisinage met l’accent à chaque fois sur trois secteurs prioritaires. 
Ceux-ci ont été définis dans le cadre d’un vaste processus de consultation avec les gouvernements, les autorités 
locales, les organisations de la société civile, les États membres de l’Union, les institutions financières internatio -
nales et les organisations internationales.
Recommandation nº 1
La Commission approuve partiellement cette recommandation, notamment en ce qui concerne la nécessité de 
parfaire les cadres de mesure de la performance. La Commission reconnaît qu’il est essentiel de mieux délimiter son 
cadre de coopération stratégique en matière de migration et de protection internationale, moyennant la définition 
d’objectifs opérationnels et de résultats et réalisations à la fois clairs et mesurables, mettant directement en lien les 
activités et les résultats.
Cependant, étant donné la variété des besoins des pays et donc de l’assistance qui leur est fournie, la Commission 
insiste sur la difficulté que suppose la définition d’un ensemble commun d’indicateurs comparables qui restent 
stables dans le temps et souligne qu’une plus grande souplesse est nécessaire dans la définition des priorités. Des 
outils de suivi et d’évaluation sur mesure sont mis au point pour mesurer les réalisations et les progrès, ce qui repré -
sente un élément clé vers l’élaboration de cadres de coopération plus concrets et efficaces en matière de migration.
La PEV révisée vise spécifiquement à élaborer des propositions en étroite collaboration avec nos voisins en vue de 
l’établissement de cadres de coopération plus cohérents et orientés vers l’impact dans des domaines d’intérêt com -
mun, notamment la migration.
La situation actuelle est instable et il importe de distinguer entre les actions urgentes et les programmes plus systé -
miques. Il ne sera pas toujours possible de travailler sur la base de priorités quantifiées.
Avec la PEV révisée, la Commission tentera d’établir des partenariats renforcés et davantage ciblés, ainsi qu’une 
coopération plus adaptée. Au vu des expériences passées, il est permis de supposer que la PEV ne deviendra plei -
nement efficace que lorsque l’Union et ses partenaires poursuivront réellement les mêmes buts. L’examen visera 
donc à déterminer les intérêts de l’Union et ceux de chaque partenaire, ainsi que les principaux domaines d’intérêt 
commun (y compris la migration et la mobilité). Il sera ainsi l’occasion de mieux appréhender les grands domaines 
d’intérêt commun entre l’Union et ses partenaires, ce qui servira de base à des partenariats plus solides et à un sou -
tien financier ciblé. La souplesse restera néanmoins un principe fondamental des financements au titre de l’IEV, de 
façon à ce que l’Union puisse agir d’une manière plus réactive, par le biais de sa coopération financière, aux événe -
ments et besoins changeants dans la région.
Recommandation nº 2
La Commission accepte cette recommandation.
Comme indiqué à juste titre, les codes CAD sont définis par l’OCDE. À la suite des événements récents, la Commis -
sion entamera des discussions avec cette organisation.
Par ailleurs, elle analysera la faisabilité d’un complément au système de codage du CAD de l’OCDE.
Réponses de la Commission 74
Deuxième conclusion 
a) Voir les réponses de la Commission au point 68 et à l’encadré 5.
b) Le programme en matière de migration et de développement a pour objectif de maximiser la corrélation positive 
entre migration et développement afin d’exploiter les possibilités de développement que renferme la migration, 
dans l’intérêt des sociétés comme dans celui des migrants, et de contribuer au développement durable et à la 
réduction de la pauvreté. Bien que la nature exacte des liens entre migration et développement dans différents 
contextes demande sans doute à être mieux étayée, la migration est de plus en plus reconnue comme un vecteur 
puissant de développement, aussi bien dans les pays d’origine que de destination. Le fait que la migration soit 
désormais inscrite dans le programme de développement durable à l’horizon 2030 comme un catalyseur de déve -
loppement témoigne des progrès réalisés dans ce domaine ces dernières années.
c) La Commission convient que la politique d’aide au retour et de réadmission n’a pas, à ce jour, produit les résultats 
escomptés. Cependant, des politiques efficaces en matière de retour et de réadmission sont une condition indis -
pensable d’une migration bien gérée et font partie intégrante de l’AGMM.
 La Commission est d’accord avec l’observation de la Cour et ajoute que la réadmission de ses propres ressortis -
sants est une obligation en vertu du droit international coutumier. Contrairement à la perception de certains pays 
partenaires, ces réadmissions sont une composante de la politique de migration et non de la politique de sécurité.
d) La Commission accepte partiellement cette conclusion.
 S’agissant des droits de l’homme, elle reconnaît pouvoir mieux faire en ce qui concerne la définition de mesures 
d’atténuation plus concrètes, par exemple en renforçant la diplomatie humanitaire et les systèmes d’orientation 
nationaux.
 La Commission s’est néanmoins attelée, en 2014, à la conception et à l’élaboration d’une boîte à outils visant 
à garantir que la plupart des nouveaux projets intègrent une approche fondée sur les droits à tous les stades de 
l’intervention.
 La mise en œuvre de l’approche fondée sur les droits repose sur l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme 
et sur les principes d’inclusion et de participation au processus de prise de décision, de non-discrimination, d’égalité 
et d’équité, de transparence et de responsabilité. Ces principes sont au cœur de la coopération au développement 
de l’Union, garantissant l’émancipation des personnes les plus démunies et les plus vulnérables, en particulier les 
femmes et les mineurs.
Recommandation nº 3
La Commission accepte cette recommandation et y donne déjà suite comme suit:
La Commission utilise déjà tout l’arsenal d’instruments prévus dans le cycle de gestion des projets. Tout en recon -
naissant que la définition de la logique d’intervention de chaque action pourrait être améliorée, la plupart des 
projets comportent déjà des cadres logiques à part entière assortis d’indicateurs de résultat.
Réponses de la Commission 75
Recommandation nº 4
La Commission accepte cette recommandation.
Des éléments de preuve de plus en plus nombreux démontrent l’effet positif de la migration sur le développement 
(à la fois des pays d’origine et de destination, et des migrants eux-mêmes). Toutefois, compte tenu du caractère 
changeant et croissant du phénomène migratoire, il est indispensable de continuer à recueillir des données fiables 
sur les migrations en vue d’en tenir compte dans l’élaboration des programmes. La Commission s’emploie actuel -
lement à consolider ces éléments de preuve, afin qu’ils servent de base à la conception des projets et stratégies 
d’intervention futurs.
Troisième conclusion
La Commission estime que les nombreux efforts consentis ont déjà permis la mise en place de mécanismes de coor -
dination efficaces dans le domaine de la migration. En raison de la complexité de la question, de la répartition des 
compétences et du nombre de parties prenantes concernées, les possibilités de rationalisation de la gouvernance 
dans le domaine de la migration sont très limitées.
Recommandation nº 5
La Commission accepte en partie la recommandation. Elle considère qu’eu égard aux restrictions budgétaires, 
d’importants efforts ont déjà été consentis pour renforcer les capacités des délégations de l’Union (voir également 
les réponses de la Commission aux points 34, 98 et 99).
La Commission a déjà élaboré des vues d’ensemble des dépenses effectuées par les donateurs dans le domaine de 
la migration en vue de soutenir différents cadres bilatéraux et régionaux (on citera notamment les tableaux de bord 
des partenariats pour la mobilité).
Elle craint que l’élaboration d’une vue d’ensemble unique et complète, synthétisant toutes les dépenses liées à la 
migration, ne soit impossible à réaliser dans la pratique.

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Le présent rapport traite des deux principaux instruments 
de financement (PTMA et IEVP) de la dimension extérieure 
de la politique migratoire commune de l’UE, qui vise 
à assurer une gestion efficace des flux migratoires en 
partenariat avec les pays d’origine et de transit. Nous 
avons vérifié si les dépenses exécutées au titre de ces deux 
instruments répondaient à des objectifs clairs et si elles 
ont été efficaces et bien coordonnées. Nous avons 
constaté que, dans l’ensemble, les instruments ne 
prévoyaient aucune stratégie permettant de déterminer 
dans quelle mesure ils contribuent à la réalisation des 
objectifs, et que les effets qu’ils sont censés produire au 
niveau de l’UE sont donc peu clairs. Il a été souvent difficile 
de mesurer les résultats obtenus grâce aux financements 
de l’UE, ainsi que d’apprécier la contribution de la 
migration au développement. La politique mise en œuvre 
était caractérisée par une gouvernance complexe et une 
coordination insuffisante, ainsi que par l’absence d’une 
vision générale du financement précisant qui, de la 
Commission ou des États membres, finançait quoi.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E