Rapport spécial Analyse des risques  
liés à une approche axée 
sur les résultats pour les 
actions de développement 
et de coopération de l’UEFR 2015  n° 21
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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Print ISBN 978-92-872-3416-2 ISSN 1831-0850 doi:10.2865/133723 QJ-AB-15-019-FR-C
PDF ISBN 978-92-872-3386-8 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/24231 QJ-AB-15-019-FR-N
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Analyse des risques  
liés à une approche axée   
sur les résultats pour les 
actions de développement 
et de coopération de l’UE
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2015  n° 21
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs  
à des domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit  
de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance  
ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées  
ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, compétente pour les domaines de dépenses relatifs 
aux actions extérieures. Elle est présidée par M. Karel Pinxten, qui est le Membre de la Cour responsable du rapport. 
L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Philippe Froidure, directeur de la Chambre III,  
secondé par M. Hubert Devillé, assistant du directeur.
De gauche à droite : P . Froidure, K. Pinxten et H. Devillé.

03
 Table  
des matières
Points
I-V Synthèse
1-12 1. Introduction
1-5 1.1. Pourquoi les résultats comptent
6 1.2. Qu’entend-on par résultat?
7-12 1.3. Le cadre global de résultats de l’UE pour le développement et la coopération
13-19 2. Contexte politique et réglementaire de l’approche axée sur les résultats
13-18 2.1. Contexte politique
14-15 2.1.1. Objectifs de haut niveau pour le développement
16-17 2.1.2. Forums de haut niveau sur l’efficacité de l’aide
18 2.1.3. Communications de l’UE
19 2.2. Contexte légal et réglementaire
20-22 3. Notre analyse
23-79 4. Risques majeurs
24-38 4.1. Formulation d’objectifs et d’indicateurs
24-26 4.1.1. Terminologie
27-31 4.1.2. Alignement et cohérence des documents
32-35 4.1.3. Fixation d’objectifs SMART et d’indicateurs clairs
36-38 4.1.4. Définition de l’engagement d’un pays partenaire à mettre en œuvre des réformes en tant qu’objectif
39-46 4.2. Mise en place de la chaîne de résultats
39-42 4.2.1. Établissement d’un lien entre les actions et les résultats au moyen d’une chaîne logique et claire
43-46 4.2.2. Contribution ou attribution
47-50 4.3. Complexité accrue due à l’intégration de questions transversales
04 Table des matières 
51-57 4.4. Harmonisation des instruments et des cadres entre les partenaires au développement
51-53 4.4.1. Alignement sur les cadres de résultats des pays partenaires
54-55 4.4.2. Harmonisation des instruments utilisés par les parties prenantes au développement
56-57 4.4.3. Stratégie face à la juxtaposition de différentes structures en matière d’obligation de rendre compte
58-61 4.5. Faiblesses en matière d’évaluation et de communication des résultats
62-65 4.6. Consolidation et communication des données
66-68 4.7. Qualité des données
69-73 4.8. Résultat de l’exécution budgétaire
74-79 4.9. Changements dans le contexte des actions de l’UE
74-77 4.9.1. Gestion des risques et choix des modalités de mise en œuvre
78-79 4.9.2. Facteurs exogènes
80-83 5. Conclusions et recommandations
80-82 5.1. Conclusions
83 5.2. Recommandations
 Annexe  — Cadre global d’évaluation pour les évaluations de l’aide budgétaire
 Réponses de la Commission
05
 Synthèse
I
Chaque année, l’Union européenne (UE) affecte des 
ressources considérables à l’aide au développement 
des pays les plus pauvres du monde. Afin d’établir la 
crédibilité de l’aide au développement, il est impé -
ratif que les résultats obtenus grâce à ces ressources 
puissent être démontrés.
II
Récemment, le Parlement européen et le Conseil ont 
réaffirmé l’importance de recentrer sur les résultats 
les politiques de développement et de coopéra -
tion de l’UE, actuellement axées sur les activités. En 
décembre 2013, la Commission a également publié 
un document de travail de ses services intitulé Paving 
the way for an EU Development and Cooperation Results 
Framework  (Jeter les bases d’un cadre de résultats 
de l’UE pour le développement et la coopération). 
En mars 2015, elle a présenté ce cadre dans un autre 
document de travail, intitulé Launching the EU Interna -
tional Cooperation and Development Results framework  
(Lancer le cadre de résultats de l’UE pour le dévelop -
pement et la coopération internationale).
III
Notre analyse nous a permis de relever neuf risques 
majeurs liés à une approche axée sur les résultats pour 
les actions de développement et de coopération de 
l’UE.IV
Cet examen a montré que la Commission avait correc -
tement identifié ces risques dans toute une série de 
documents. Il a également mis en évidence l’intérêt 
des mesures prises par la Commission en vue de lancer 
un cadre de résultats de l’UE pour le développement 
et la coopération internationale.
V
Cependant, d’autres actions restent à accomplir afin 
d’exploiter pleinement le potentiel des initiatives de 
la Commission visant à améliorer les résultats de l’UE 
pour le développement et la coopération. Dans ce 
contexte, nous avons formulé un certain nombre de 
recommandations dont la Commission devrait tenir 
compte.
06
 1. Introduction
1.1. Pourquoi les résultats 
comptent
01 
Des ressources considérables sont 
consacrées à l’aide au développement 
des pays les plus pauvres du monde. 
Tout en soulignant qu’il n’existe pas 
de source de données unique sur le 
financement du développement, la 
Commission a estimé, en juillet 2014, 
que les ressources cumulées mises 
à la disposition des pays en déve -
loppement au cours de la décennie 
2002-2012 avaient représenté près de 
2 171 milliards de dollars des États-
Unis, financements publics et privés, 
nationaux et internationaux, compris.
02 
En 2013, les dépenses nettes col -
lectives de l’UE (y compris des États 
membres) en matière d’aide publique 
au développement (APD) se sont 
élevées à 56,5 milliards d’euros, ce qui 
équivaut à 0,43 % du RNB collectif de 
l’UE1. Ce rapport APD/RNB est à consi -
dérer à l’aune de l’engagement, pris 
au niveau international, d’atteindre un 
rapport APD/RNB de 0,7 % en 2013.
03 
Les montants qu’il est prévu de 
consacrer au développement et à la 
coopération au cours de la période 
2014-2020 représentent 19 661 millions 
d’euros financés par le budget général 
de l’UE2 et 30 506 millions d’euros en 
faveur des pays ACP financés par le 
Fonds européen de développement3.04 
Afin d’établir la crédibilité de l’aide au 
développement, notamment en ce qui 
concerne les instruments utilisés, les 
méthodes d’acheminement de l’aide 
et les fonds concernés, il est impératif 
que les résultats obtenus grâce à ce 
soutien puissent être démontrés.
05 
L’obligation de rendre compte est éga -
lement une question importante. Dans 
un rapport publié en janvier 2014, le 
Parlement européen faisait observer 
que «la budgétisation par activité 
[demeurait] le principe fondamen -
tal à suivre lors de l’élaboration du 
budget de l’Union» et déplorait que 
certaines propositions pour la période 
de programmation 2014-2020 res -
taient «essentiellement fondées sur 
les intrants (axées sur les dépenses) et 
[continuaient] donc de privilégier la 
conformité avec les règles plutôt que 
les résultats». Le Parlement soulignait 
également que le cadre de perfor -
mance utilisé par la Commission pour 
le cadre financier pluriannuel 2014-
2020 devrait prendre en considération 
les trois principaux éléments suivants4:
a) la réalisation des objectifs du pro -
gramme (résultats);
b) la bonne gestion du programme 
par la Commission et les États 
membres;
c) la contribution des résultats du 
programme et de la bonne ges -
tion aux principaux objectifs de 
l’Union.1 SWD(2014) 235 final – 
Document de travail des 
services de la Commission – 
EU Accountability Report 2014 
on Financing for Development - 
Review of progress by the EU 
and its Member States  (Rapport 
2014 relatif à la reddition  
des comptes de l’UE  
en matière de financement  
du développement – Examen 
des progrès réalisés par l’UE  
et ses États membres).
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/index_fr.cfm , 
janvier 2015.
3 Publication de la Commission 
intitulée Cadre financier 
pluriannuel 2014-2020 et 
budget 2014 de l’UE – Synthèse 
chiffrée .
4 Rapport sur l’évaluation des 
finances de l’Union fondé sur 
les résultats obtenus: un 
nouvel outil de la procédure 
de décharge améliorée de la 
Commission européenne –  
A7-0068/2014, 30 janvier 2014.
07 1. Introduction
1.2. Qu’entend-on  
par résultat?
06 
Un résultat est une conséquence 
mesurable découlant – directement 
ou indirectement – d’un lien de cause 
à effet. Dans le domaine du déve -
loppement et de la coopération, une 
approche axée sur les résultats repose -
ra sur le principe selon lequel, dans les 
interventions, l’accent devrait être mis 
sur les résultats obtenus plutôt que sur 
la gestion des activités ou des proces -
sus. Les résultats couvrent générale -
ment les trois catégories suivantes5:
a) les réalisations: ce qui est produit 
ou accompli avec les moyens 
affectés à une intervention (par 
exemple, des formations dispen -
sées aux chômeurs ou des nou -
velles routes);b) les effets: changements qui ré -
sultent de la mise en œuvre d’une 
intervention et qui sont normale -
ment liés aux objectifs de celle-ci. 
Les effets peuvent être attendus 
ou inattendus, positifs ou néga -
tifs (par exemple, le fait pour des 
stagiaires d’avoir trouvé un emploi 
ou l’amélioration de l’accessibilité 
à une zone grâce à la construction 
d’une route);
c) les impacts: conséquences socio-
économiques à long terme qui 
peuvent être observées un cer -
tain temps après l’achèvement 
d’une intervention et qui peuvent 
affecter les destinataires directs de 
l’intervention ou d’autres destina -
taires indirects.Figure 1Notion de résultats
Résultats
Impacts Réalisations Eﬀets IntrantsActivités/
processus
1.3. Le cadre global  
de résultats de l’UE  
pour le développement  
et la coopération
07 
En plus des mécanismes existants pour 
mesurer et communiquer les résultats, 
la Commission a pris l’initiative notable 
de publier, en décembre 2013, un 
document de travail intitulé Paving the 
way for an EU Development and Coo -
peration Results Framework ( Jeter les 
bases d’un cadre de résultats de l’UE 
pour le développement et la coopéra -
tion). Cette initiative visait:à décrire les processus […] mis en place 
par la Commission pour concrétiser 
l’engagement pris dans le «programme 
pour le changement» de renforcer sa 
capacité à assurer le suivi et à rendre 
compte des résultats opérationnels 
obtenus grâce à la mise en œuvre des 
projets et des programmes de déve -
loppement et de coopération financés 
par l’UE6.5 Dans le cadre du présent 
rapport, pour ces trois 
catégories de résultats,  
nous utilisons la terminologie 
employée dans le cadre  
des instruments  
de financement de l’action 
extérieure. Des termes 
similaires peuvent être utilisés 
différemment dans d’autres 
documents de l’UE.
6 SWD(2013) 530 final  
du 10 décembre 2013.
08 1. Introduction
08 
Ce document prenait en compte les 
conclusions d’une étude menée par 
la Commission en 2013 fournissant 
une analyse des enseignements tirés 
de l’expérience de cinq agences de 
développement qui mettaient déjà en 
œuvre leur propre cadre de résultats. Il 
présentait une approche préliminaire 
pour l’élaboration d’un cadre global 
de résultats de l’UE pour le développe -
ment et la coopération. Ce cadre était 
décrit comme suit:
Un cadre de résultats est un outil utilisé 
par différents partenaires au déve -
loppement pour mesurer les résultats 
obtenus par rapport aux objectifs de 
développement stratégiques. Il peut 
être considéré comme une articula -
tion entre les différents niveaux, ou 
chaînes, des résultats attendus de la 
mise en œuvre d’une stratégie, d’un 
programme ou d’un projet spécifique.
09 
Le cadre de résultats de l’UE pour le 
développement et la coopération 
aura deux finalités principales: en 
tant qu’outil permettant de satisfaire 
à l’obligation de rendre compte, infor -
mer les parties prenantes des résultats 
obtenus et, en tant qu’outil de gestion, 
fournir des données relatives à la per -
formance qui permettent de prendre 
des décisions de gestion.
10 
Un autre document de travail des ser -
vices de la Commission a été publié en 
juin 2014, visant à décrire, d’une part, 
le cadre pour le suivi, l’évaluation et 
l’établissement de rapports jusqu’à la 
fin du prochain cadre financier plu -
riannuel prescrit par les instruments 
juridiques qui sous-tendent la nouvelle 
génération de programmes et, d’autre 
part, les travaux restant à mener par la Commission pour réaliser ledit cadre 
(également appelé cadre «MORE»). Ce 
document donne, pour chaque do -
maine politique, une vue d’ensemble 
des objectifs généraux et spécifiques 
des instruments, et présente les princi -
paux indicateurs pour chaque objectif, 
les dispositifs de suivi, ainsi que le 
calendrier et le contenu des évalua -
tions et des rapports7.
11 
En avril 2014, le Parlement européen 
a déclaré soutenir «la poursuite de l’ac -
tion de la Commission visant à passer 
d’une approche fondée sur les intrants 
à une approche axée sur les résul -
tats»8. En mai 2014, le Conseil a salué le 
document de travail des services de la 
Commission de décembre 2013 intitulé 
Paving the way for an EU Development 
and Cooperation Results Framework  et 
manifesté son intérêt pour les «résul -
tats de la phase pilote en vue d’une 
finalisation rapide du cadre de résul -
tats de l’UE pour le développement et 
la coopération, de sorte que la com -
munication des résultats enregistrés 
en 2014 puisse avoir lieu au cours du 
premier semestre de 2015»9.
12 
En mars 2015, la Commission a publié 
un nouveau document de travail 
intitulé Launching the EU International 
Cooperation and Development Results 
framework  (Lancer le cadre de résultats 
de l’UE pour le développement et la 
coopération internationale). Ce docu -
ment visait à traduire les approches 
définies dans le document de travail 
de 2013 (voir point 7) en plans opéra -
tionnels pour permettre à la DG Coo -
pération internationale et développe -
ment d’établir à compter de 2015 des 
rapports annuels montrant comment 
les fonds dépensés contribuent à la ré -
alisation des objectifs des politiques10.7 SWD(2014) 200 final du 26 juin 
2014 – Document de travail 
des services de la Commission 
intitulé Overview  
of the Monitoring, Reporting 
and Evaluation Frameworks  
for the MFF 2014-2020 
Programmes  (Vue d’ensemble 
des cadres de suivi,  
de notification et d’évaluation 
pour les programmes 
2014-2020 relevant du CFP) 
joint au rapport  
de la Commission  
au Parlement européen  
et au Conseil sur l’évaluation 
des finances de l’Union fondé 
sur les résultats obtenus.
8 Décision du Parlement 
européen du 3 avril 2014 
concernant la décharge  
sur l’exécution du budget 
général de l’Union 
européenne pour l’exercice 
2012, section III – Commission 
et agences exécutives – 
réf. P7_TA-PROV(2014)0287, 
section «relations extérieures», 
point 264.
9 Conclusions du Conseil  
sur un cadre de résultats  
de l’UE pour  
le développement  
et la coopération – session  
du Conseil de l’Union 
européenne (Affaires 
étrangères/développement), 
19 mai 2014.
10 SWD(2015) 80 final du 26 mars 
2015.
09
 2. Contexte politique et 
réglementaire de l’approche 
axée sur les résultats
2.1. Contexte politique
13 
Le rôle de la Commission sur la scène 
internationale est défini à l’article 17 
du traité sur l’Union européenne. La 
Commission collabore en particulier 
avec les Nations unies et l’Organisation 
de coopération et de développement 
économiques (OCDE) sur des questions 
de coopération au développement. 
Dans ce contexte, des objectifs de haut 
niveau pour le développement sont 
adoptés, ainsi que des principes pour 
une meilleure efficacité de l’aide11.
2.1.1. Objectifs  
de haut niveau  
pour le développement
14 
En septembre 2000, l’Assemblée 
générale des Nations unies a adopté la 
déclaration du millénaire des Nations 
unies, par laquelle ses membres 
se sont engagés dans un nouveau 
partenariat mondial en vue de ré -
duire l’extrême pauvreté, fixant une 
série d’objectifs assortis d’échéances 
à atteindre d’ici à 2015, communément 
appelés objectifs du millénaire pour le 
développement (OMD).
15 
En juin 2012, il a été décidé, lors de 
la conférence Rio+20, de lancer un 
processus visant à définir un ensemble 
d’objectifs de développement 
durable (ODD) qui s’inscriront dans 
le prolongement des objectifs du 
millénaire pour le développement12. 
En septembre 2013, des dirigeants 
du monde entier ont réaffirmé leur 
volonté d’atteindre les OMD et sont 
convenus d’organiser un sommet de 
haut niveau, en septembre 2015, en 
vue d’adopter un nouvel ensemble 
d’objectifs pour prolonger les réa -
lisations des objectifs du millénaire pour le développement13. Un dialogue 
mondial sur le programme de dévelop -
pement pour l’après-2015 est actuelle -
ment en cours dans le cadre de divers 
processus. Un rapport de synthèse 
sur le programme de développement 
durable pour l’après-2015 a été publié 
par le secrétaire général de l’ONU en 
décembre 201414,15.
2.1.2. Forums de haut niveau 
sur l’efficacité de l’aide
16 
La Commission européenne et les États 
membres de l’UE ont participé à plu -
sieurs forums de haut niveau consacrés 
au renforcement de l’efficacité des 
programmes d’aide au développe -
ment, à savoir:
a) la déclaration de Rome sur l’har -
monisation (2003);
b) la déclaration de Paris sur l’effica -
cité de l’aide au développement 
(2005);
c) le programme d’action d’Accra 
(2008);
d) le partenariat de Busan pour une 
coopération efficace au service du 
développement (2011);
e) la première réunion de haut niveau 
du partenariat mondial pour une 
coopération efficace au service 
du développement: «Œuvrer 
à l’élaboration d’un programme 
de développement inclusif pour 
l’après-2015» qui s’est déroulée 
à Mexico (2014).11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
dialogue-international-sur-le-
developpement_fr .
12 Document final Rio+20 – 
«L’avenir que nous voulons».
13 Nations unies – Assemblée 
générale – Application et suivi 
intégrés et coordonnés  
des textes issus des grandes 
conférences et réunions  
au sommet organisées  
sous l’égide de l’Organisation 
des Nations unies dans  
les domaines économique  
et social et dans les domaines 
connexes – Suite donnée  
aux textes issus du sommet  
du millénaire – réf. A/68/L.4.
14 Nations unies – Assemblée 
générale – La dignité pour 
tous d’ici à 2030: éliminer  
la pauvreté, transformer  
nos vies et protéger  
la planète – Rapport  
de synthèse du secrétaire 
général sur le programme  
de développement durable 
pour l’après-2015 –  
réf. A/69/700.
15 Voir également le document 
COM(2015) 44 final  
du 5 février 2015 intitulé  
«Un partenariat mondial pour 
l’éradication de la pauvreté  
et le développement durable 
après 2015».
10 2. Contexte politique et réglementaire 
de l’approche axée sur les résultats
17 
Au cours de ces forums, un consensus 
s’est dégagé parmi les donateurs et les 
pays partenaires, et un certain nombre 
de principes relatifs aux résultats en 
matière de développement ont été 
adoptés, concernant notamment:
a) le renforcement de la capacité des 
gouvernements des pays parte -
naires à assumer un plus grand 
rôle de chef de file et à s’appro -
prier les résultats en matière de 
développement;
b) la coopération avec les pays parte -
naires en vue de s’appuyer, autant 
que possible, sur les cadres des 
pays partenaires pour l’établisse -
ment de rapports et le suivi axés 
sur les résultats;
c) l’harmonisation des exigences des 
donateurs en matière de suivi et 
de notification;
d) l’amélioration de la gestion des 
résultats par les donateurs et les 
pays partenaires;
e) le renforcement de l’attention 
accordée aux résultats en matière 
de développement.
2.1.3. Communications 
de l’UE
18 
L’engagement pris par l’Union euro -
péenne de contribuer à la réalisation 
d’objectifs de développement interna -
tionalement reconnus et d’améliorer 
l’efficacité de l’aide a été documenté 
dans plusieurs déclarations et commu -
nications publiques, affirmant toutes, 
d’une manière ou d’une autre, l’impor -
tance des résultats en matière de déve -
loppement et de coopération:a) la déclaration conjointe du Conseil 
et des représentants des gouver -
nements des États membres sur 
le consensus européen pour le 
développement (réf. 14 820/05 du 
24 février 2006);
b) la communication intitulée «Aider 
les pays en développement à sur -
monter la crise» [COM(2009) 160 fi -
nal du 8 avril 2009];
c) le plan d’action de l’UE en douze 
points à l’appui des objectifs du 
millénaire pour le développement 
[COM(2010) 159 du 21 avril 2010];
d) le cadre opérationnel de l’Union 
européenne sur l’efficacité 
de l’aide – Secrétariat général 
du Conseil (réf. 18 239/10 du 
11 janvier 2011);
e) la communication intitulée «Ac -
croître l’impact de la politique 
de développement de l’UE: un 
programme pour le change -
ment» [COM(2011) 637 final du 
13 octobre 2011];
f) la communication intitulée «Une 
vie décente pour tous: éradiquer 
la pauvreté et offrir au monde un 
avenir durable» [COM(2013) 92 final 
du 27 février 2013];
g) la communication intitulée «Après 
2015: vers une approche globale 
et intégrée du financement de 
l’éradication de la pauvreté et 
du développement durable» 
[COM(2013) 531 du 16 juillet 2013].
11 2. Contexte politique et réglementaire 
de l’approche axée sur les résultats
2.2. Contexte légal  
et réglementaire
19 
Les principales dispositions en matière 
d’audit public et d’obligation de rendre 
compte des résultats obtenus16 se 
trouvent dans le traité sur le fonction -
nement de l’Union européenne (TFUE), 
dans les règlements financiers appli -
cables au budget général de l’Union 
et aux Fonds européens de dévelop -
pement, ainsi que dans le règlement 
énonçant des règles et des modalités 
communes pour la mise en œuvre des 
instruments de l’Union pour le finan -
cement de l’action extérieure:
a) le traité sur le fonctionnement de 
l’Union européenne dispose que:
i) la Commission présente au 
Parlement européen et au 
Conseil un rapport d’évalua -
tion des finances de l’Union 
fondé sur les résultats obtenus 
(article 318, paragraphe 2),
ii) la Cour des comptes peut 
présenter à tout moment ses 
observations, notamment sous 
forme de rapports spéciaux 
(article 287, paragraphe 4)17;
b) le règlement financier applicable 
au budget général de l’Union 
(ci-après le «règlement financier») 
prévoit que18,19:
i) des objectifs spécifiques, 
mesurables, réalisables, 
pertinents et datés doivent 
être fixés pour tous les sec -
teurs d’activité couverts par le 
budget. La réalisation de ces 
objectifs est contrôlée par des 
indicateurs de performance 
établis par activité (article 30, 
paragraphe 3),
ii) en vue d’améliorer la prise 
de décision, les institutions 
doivent procéder à des éva -
luations ex ante  et ex post  [qui] s’appliquent à tous les 
programmes et activités qui 
occasionnent des dépenses 
importantes (article 30, 
paragraphe 4),
iii) la Commission doit joindre au 
projet de budget un certain 
nombre de documents, y com -
pris des fiches d’activité conte -
nant: des informations sur la 
réalisation de tous les objec -
tifs spécifiques, mesurables, 
réalisables, pertinents et datés, 
fixés antérieurement pour les 
différentes activités ainsi que 
les nouveaux objectifs mesurés 
par des indicateurs [article 38, 
paragraphe 3, lettre e), i)], 
une justification complète, 
notamment une analyse coûts-
avantages des modifications 
proposées concernant le 
niveau des crédits [article 38, 
paragraphe 3, lettre e), ii)] et 
un résumé des résultats d’éva -
luation lorsqu’il est pertinent 
pour les modifications budgé -
taires [article 38, paragraphe 3, 
lettre e), v)],
iv) l’ordonnateur délégué doit 
rendre compte à son insti -
tution de l’exercice de ses 
fonctions sous la forme d’un 
rapport annuel d’activités, 
contenant des informations 
financières et de gestion et 
indiquant les résultats des 
opérations par rapport aux 
objectifs qui ont été assignés, 
les risques associés à ces 
opérations, l’utilisation des 
ressources mises à disposition 
et le fonctionnement efficient 
et efficace des systèmes de 
contrôle interne (article 66, 
paragraphe 9),
v) les rapports spéciaux de la 
Cour des comptes doivent 
être communiqués sans délai 
au Parlement européen et au 
Conseil (article 163);16 La notion d’obligation  
de rendre compte fait 
principalement référence  
au contrôle démocratique  
des politiques et des activités 
des organes publics, tandis 
que celle d’audit public a trait 
aux audits financiers  
et de la performance  
des politiques et des fonds 
publics y afférents, ainsi qu’à 
leur lien avec l’obligation  
de rendre compte. Voir  
le rapport de la Cour  
des comptes européenne 
intitulé «Analyse panoramique 
des dispositifs de l’UE  
en matière d’obligation  
de rendre compte et d’audit 
public: lacunes, doubles 
emplois et défis à relever», 
2014 ( http://eca.europa.eu ).
17 Voir également article 163  
du règlement financier.
18 Règlement (UE, Euratom) 
n° 966/2012 du Parlement 
européen et du Conseil  
du 25 octobre 2012 relatif  
aux règles financières 
applicables au budget général 
de l’Union et abrogeant  
le règlement (CE, Euratom) 
n° 1605/2002 du Conseil 
(JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).
19 Des dispositions similaires 
figurent dans les règlements 
financiers applicables  
aux Fonds européens  
de développement.
12
c) le règlement énonçant des règles 
et des modalités communes pour 
la mise en œuvre des instruments 
de l’Union pour le financement de 
l’action extérieure prévoit que20:
i) les décisions de financement 
doivent mentionner dans une 
annexe une description de 
chaque action, précisant les 
objectifs poursuivis, les prin -
cipales activités, les résultats 
escomptés, les méthodes de 
mise en œuvre, le budget et le 
calendrier indicatif, ainsi que le 
dispositif de suivi des résultats 
(5e considérant),
ii) l’action extérieure de l’Union 
dans le cadre des instruments 
doit contribuer à l’obtention 
de résultats clairs (réalisa -
tions, effets et impacts); les 
résultats de l’action extérieure 
de l’Union et l’efficacité d’un 
instrument particulier doivent 
faire l’objet d’un suivi et d’une 
évaluation sur la base d’indica -
teurs prédéfinis, clairs, trans -
parents et, s’il y a lieu, spéci -
fiques à un pays et mesurables 
(12e considérant),
iii) les programmes d’action 
doivent préciser, pour chaque 
action, les objectifs poursuivis, 
les résultats escomptés et les 
principales activités (article 2),iv) chaque année à partir de 2015, 
la Commission doit soumettre 
au Parlement européen et au 
Conseil un rapport sur la réali -
sation des objectifs de chaque 
règlement, établi au moyen 
d’indicateurs mesurant les 
résultats obtenus et l’effica -
cité de l’instrument concerné; 
ce rapport doit évaluer les 
résultats de l’assistance finan -
cière de l’Union au moyen, 
dans la mesure du possible, 
d’indicateurs spécifiques et 
mesurables concernant la 
contribution de l’assistance à la 
réalisation des objectifs des 
instruments (article 13).20 Règlement (UE) n° 236/2014 
du Parlement européen  
et du Conseil du 11 mars 2014 
énonçant des règles  
et des modalités communes 
pour la mise en œuvre  
des instruments de l’Union 
pour le financement  
de l’action extérieure (JO L 77 
du 15.3.2014, p. 95).2. Contexte politique et réglementaire 
de l’approche axée sur les résultats
13
 3. Notre analyse
20 
Notre analyse visait à présenter, 
dans un document unique, une vue 
d’ensemble de ce que la Cour consi -
dère comme étant les risques majeurs 
associés à une approche axée sur les 
résultats pour les actions de dévelop -
pement et de coopération de l’UE. 
Elle illustre également ces risques sur 
la base de l’expérience acquise par la 
Cour dans le cadre de ses audits dans 
le domaine des actions extérieures de 
l’UE. Une telle analyse est particulière -
ment pertinente dans le contexte des 
discussions actuelles relatives au cadre 
de performance de la Commission 
(voir point 5) et de la mise en œuvre 
d’un cadre de résultats de l’UE pour 
le développement et la coopération 
internationale (voir point 11).
21 
Notre analyse s’est articulée autour de 
la question suivante: la Commission 
a-t-elle correctement pris en considé -
ration les principaux risques associés 
à une approche axée sur les résultats 
pour les mesures de développement et 
de coopération de l’UE?22 
Nos travaux ont été effectués entre oc -
tobre 2014 et janvier 2015. Ils ont com -
porté un contrôle de la documentation 
des institutions de l’UE et d’autres 
importants donateurs bilatéraux et 
multilatéraux, ainsi que des entretiens 
avec des agents de la Commission, 
y compris de la délégation de l’UE au 
Cambodge, et avec des fonctionnaires 
de deux organisations internationales 
et de plusieurs organismes de mise 
en œuvre. Les rapports spéciaux de la 
Cour publiés ces dernières années ont 
également été passés en revue afin 
d’illustrer par des exemples spéci -
fiques les principaux risques identifiés. 
Le calendrier des actions de dévelop -
pement est tel que ces exemples ont 
parfois trait à des actions entreprises il 
y a plusieurs années.
14
 4. Risques majeurs
23 
Sur la base de cet examen, la Cour 
a relevé neuf risques majeurs, qui sont 
présentés de façon détaillée et illus -
trés par des exemples ci-après, et qui 
touchent aux aspects suivants:
a) l’application cohérente d’une 
terminologie relative aux résultats 
(section 4.1);
b) la définition d’une chaîne des 
résultats claire (section 4.2);
c) la complexité accrue due à l’inté -
gration de questions transversales 
(section 4.3);
d) l’harmonisation des instruments et 
des cadres entre les partenaires au 
développement (section 4.4);
e) la communication et l’évaluation 
des résultats (section 4.5);
f) la consolidation des données et la 
synthèse des résultats (section 4.6);
g) la qualité des données 
(section 4.7);
h) l’attention accordée au résul -
tat de l’exécution budgétaire 
(section 4.8);
i) les changements dans le contexte 
des actions de l’UE (section 4.9).4.1. Formulation 
d’objectifs  
et d’indicateurs
4.1.1. Terminologie
24 
Compte tenu du nombre et de la 
diversité des acteurs participant ou 
étant associés à la mise en œuvre d’un 
nouveau cadre pour les actions de 
développement et de coopération de 
l’UE, il est fondamental qu’ils puissent 
utiliser une terminologie commune et 
cohérente.
25 
Cependant, la Cour a observé que la 
terminologie relative aux résultats 
n’était pas toujours utilisée de manière 
homogène (voir encadré 1 ).
26 
Un manque de clarté et de cohérence 
dans la terminologie employée peut 
être source d’incompréhension et de 
confusion pour les parties impliquées 
dans des initiatives de développement 
et de coopération de l’UE, notamment 
lorsqu’il s’agit d’évaluer des mesures.
15 4. Risques majeurs
4.1.2. Alignement  
et cohérence des documents
27 
Les objectifs – et leurs indicateurs – 
sont plus faciles à comprendre et 
pourront plus facilement être atteints 
s’ils sont formulés de manière claire 
et cohérente dans tous les documents 
interdépendants.Exemples de problèmes terminologiques
Si le règlement énonçant des règles et des modalités communes pour la mise en œuvre des instruments  
de l’Union pour le financement de l’action extérieure21 prévoit que les résultats couvrent les réalisations,  
les effets et les impacts (voir point 19), le plan de gestion d’EuropeAid pour 2014 suit une catégorisation  
différente, dans laquelle les effets incluent les résultats et les impacts22.
Si les règlements prévoient des objectifs spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés (SMART, 
Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Timed ), le manuel du ROM d’EuropeAid ( EuropeAid’s Results 
Oriented Monitoring Handbook ), qui constitue le document de référence pour toutes les activités de suivi axé 
sur les résultats d’EuropeAid, se réfère à des IOV (indicateurs objectivement vérifiables) SMART et brouille ainsi 
la distinction entre objectifs et indicateurs; de manière similaire, la circulaire budgétaire de la Commission 
pour 2014 qualifie le terme SMART de conditions minimales applicables aux objectifs et aux indicateurs23.
Si les règlements prévoient des indicateurs prédéfinis, clairs, transparents et, le cas échéant, spécifiques à chaque 
pays et mesurables, d’autres ensembles de critères de qualité sont parfois utilisés. Comme l’indique EuropeAid 
dans ses lignes directrices sur l’appui budgétaire publiées en 201224, il existe différents ensembles de critères  
pour évaluer la qualité des indicateurs: les indicateurs SMART sont spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents 
et limités dans le temps. Les critères CREAM ( Clear, Relevant, Economic, Adequate and Monitorable ) se réfèrent  
à des critères clairs, pertinents, économiques, adéquats et contrôlables. Les orientations d’Eurostat  
sur les indicateurs sont axées sur la logique, la pertinence, la possibilité de fixer une valeur cible, la fréquence  
de la collecte des données, le caractère approprié et la possibilité d’estimer la précision. Les indicateurs RACER 
(Relevant, Accepted, Credible, Easy, and Robust ) doivent être pertinents, acceptés, crédibles, simples et solides.
21 Règlement (UE) n° 236/2014.
22 Voir, par exemple, la logique d’intervention sous-jacente à l’instrument de coopération au développement (ICD), à la section 4.1.4 du plan  
de gestion d’EuropeAid pour 2014.
23 Commission européenne – Budget circular for 2014 – Standing instructions  (Circulaire budgétaire pour 2014 - Instructions permanentes), 
14 décembre 2012.
24 Lignes directrices sur l’appui budgétaire – Programmation, conception et gestion de l’appui budgétaire – Une approche moderne de l’appui 
budgétaire, septembre 2012.Encadré 1
16 4. Risques majeurs
28 
Les objectifs et les indicateurs en 
matière de développement et de  
coopération de l’UE sont spécifiés dans 
un grand nombre de documents. Il 
s’agit notamment:
a) du traité sur le fonctionnement de 
l’Union européenne;
b) des objectifs de haut niveau 
pour le développement (voir 
section 2.1.1);
c) des règlements relatifs aux ins -
truments pour le financement de 
l’action extérieure25;
d) des stratégies régionales et par 
pays ainsi que des documents indi -
catifs de programmation plurian -
nuelle de la Commission;
e) des programmes d’action annuels 
annexés aux décisions de finance -
ment de la Commission;
f) des conventions de financement 
avec les pays partenaires, des 
conventions d’administration/de 
contribution avec les organisations 
internationales, des conventions 
de subvention et des contrats avec 
des organisations non-gouverne -
mentales et des fournisseurs de 
services;g) des fiches d’activité (ou fiches de 
programme) présentées dans le 
cadre de la procédure budgétaire;
h) des plans de gestion annuels et 
des rapports annuels d’activité des 
directions générales de la Commis -
sion concernées.
29 
La gestion de tous ces documents, qui 
proviennent d’autorités différentes et 
relèvent de cycles et de procédures 
d’adoption différents, donne néces -
sairement lieu à des adaptations des 
objectifs et des indicateurs et, dans 
certains cas, à des incohérences. À cet 
égard, un exercice pilote de communi -
cation des résultats réalisé par la Com -
mission en 2014, lors de l’élaboration 
du cadre de résultats, a montré que, 
lorsque des cadres logiques existaient 
dans les décisions et les contrats, le 
degré de cohérence entre eux était, au 
mieux, contrasté26.
30 
Au cours de précédents audits, la Cour 
a également relevé des incohérences 
entre les documents définissant 
les objectifs et les indicateurs (voir 
encadré 2 ).
Exemple d’incohérences entre les documents
«Les rapports annuels d’activité font état de sept indicateurs relatifs à l’Asie centrale. Bien qu’ils soient  
globalement pertinents pour apprécier le succès de l’aide au développement de l’UE en Asie centrale,  
ces indicateurs sont différents de ceux définis dans le document de stratégie régionale et dans  
les programmes indicatifs pluriannuels, et ils ne sont pas directement liés aux résultats escomptés  
dans le cadre de la stratégie du Conseil pour un nouveau partenariat avec l’Asie centrale.»27
27 Rapport spécial n° 13/2013 «Aide au développement de l’Union européenne en faveur de l’Asie centrale», point 79 ( http://eca.europa.eu ).Encadré 225 JO L 77 du 15 mars 2014.
26 Un cadre logique est  
un document qui donne  
un aperçu des objectifs,  
des activités et des ressources 
d’un projet. Généralement,  
il présente également  
des hypothèses de base  
sur lesquelles le projet repose 
et fournit des informations  
sur le suivi de ce dernier, 
y compris à l’aide 
d’indicateurs.
17 4. Risques majeurs
31 
Des incohérences dans la formula -
tion des objectifs et des indicateurs 
peuvent engendrer une confusion 
quant à ce qui devrait servir de base 
pour évaluer les résultats obtenus.
4.1.3. Fixation d’objectifs 
SMART et d’indicateurs clairs
32 
L’établissement d’objectifs spécifiques, 
mesurables, réalisables, pertinents 
et datés (SMART) est une obligation 
juridique pour toutes les initiatives de 
développement et de coopération de 
l’UE. De plus, les résultats des actions 
extérieures de l’Union  – y compris le 
développement et la coopération  – et 
l’efficacité d’un instrument particulier 
devraient faire l’objet d’un suivi et 
d’une évaluation sur la base d’indica -
teurs prédéfinis, clairs, transparents 
et, s’il y a lieu, spécifiques à un pays et 
mesurables (voir point 19)28.Figure 2Nécessité d’établir des objectifs SMART  
et des indicateurs clairs
Indicateurs clairs Objectifs SMARTRésultatsImpactsEﬀetsRéalisationsActivitésIntrants28 En avril 2014, le Parlement 
européen a insisté pour que 
soient adoptés des critères  
de référence spécifiques, 
mesurables, réalisables, 
pertinents et datés pour 
l’ensemble des programmes 
relevant de la rubrique 
4 – L’Europe dans le monde – 
du cadre financier pluriannuel 
pour la période 2014-2020. 
Voir la décision du Parlement 
européen du 3 avril 2014 
concernant la décharge sur 
l’exécution du budget général 
de l’Union européenne pour 
l’exercice 2012, section III – 
Commission et agences 
exécutives – réf. P7_TA-
PROV(2014)0287.
18 4. Risques majeurs
33 
Lors de précédents audits, la Cour 
a souvent constaté que les objectifs 
visés étaient trop vagues ou irréalistes 
(voir encadré 3 ). De manière similaire, 
elle a souvent observé que des indica -
teurs faisaient défaut ou qu’ils étaient 
peu clairs (voir encadré 4 ). Même 
lorsque les indicateurs sont correcte -
ment définis, leur interprétation peut 
être relative et leur valeur peut varier 
considérablement selon le contexte 
dans lequel ils sont utilisés (voir 
encadré 5 ).
34 
L’exercice pilote de communication 
des résultats effectué par la Commis -
sion en 2014, lors de l’élaboration du 
cadre de résultats, a également montré 
que, dans de nombreux cas, lorsque 
des cadres logiques existaient dans les 
décisions et les contrats, ils n’étaient 
pas de bonne qualité, c’est-à-dire que 
les objectifs n’étaient pas SMART et les 
indicateurs n’étaient pas clairement définis ou étaient fondés sur des 
sources de données imprécises.
35 
Le fait de ne pas établir d’objectifs 
SMART ou d’indicateurs clairs contre -
vient non seulement aux règlements, 
mais compromet également le suivi 
de la performance et l’évaluation des 
résultats, au détriment de l’obliga -
tion de rendre compte et de l’audit 
public. Les résultats d’une intervention 
risquent également d’être limités si ses 
objectifs ne sont pas clairement définis 
dès le départ.
Exemple d’objectifs trop vagues ou irréalistes
«Les objectifs des projets n’ont pas été clairement définis, essentiellement en ce qui concerne le matériel 
prévu, son degré de fonctionnement (quantitatif et qualitatif) et la population cible censée bénéficier  
des résultats des projets. L’absence de mesures précises et quantifiées a considérablement nui à la capacité  
de la Commission à suivre les progrès réalisés pendant la mise en œuvre et, par la suite, à mesurer et à vérifier 
si les résultats obtenus se sont avérés durables […]»29
«Il arrive également que les objectifs soient trop ambitieux, en particulier dans le cas de projets d’ONG dotés 
d’un budget modeste et dont la période de mise en œuvre est relativement courte. Cela vaut en particulier pour 
plusieurs projets d’ONG financés au titre de la Facilité alimentaire: la durée prévue pour la mise en œuvre était 
d’environ 20 mois mais, dans la pratique, elle était plutôt limitée à 15 mois, les premiers mois étant consacrés  
à la passation de marchés et autres activités préparatoires. Dans certains cas, les interventions sont fondées  
sur des hypothèses déraisonnables concernant les conditions nécessaires à une mise en œuvre réussie, comme 
les capacités institutionnelles et de gestion des autorités nationales ou locales, la qualité des infrastructures 
rurales ou la disponibilité de personnel qualifié (nutritionnistes, agents de vulgarisation, etc.).»30
29 Rapport spécial n° 13/2012 «Aide au développement de l’Union européenne en matière d’approvisionnement en eau potable et de services 
d’assainissement de base dans les pays subsahariens», point 50 ( http://eca.europa.eu ).
30 Rapport spécial n° 1/2012 «L’efficacité de l’aide au développement octroyée par l’Union européenne en matière de sécurité alimentaire en 
Afrique subsaharienne», point 52 ( http://eca.europa.eu ).Encadré 3
19 4. Risques majeurs
4.1.4. Définition  
de l’engagement d’un pays 
partenaire à mettre  
en œuvre des réformes  
en tant qu’objectif
36 
Pour que les objectifs d’une action 
soient significatifs en termes de déve -
loppement, ils devraient correspondre 
à l’obtention d’un résultat, c’est-à-dire 
à un changement mesurable décou -
lant de l’action en cause.Exemple de la pertinence variable des indicateurs
L’UE fournit un appui budgétaire au Cambodge en vue de contribuer au développement de son secteur  
de l’éducation. Ces dernières années, les examens scolaires de niveau 12 au Cambodge ont été minés  
par la tricherie et la corruption. Les taux de réussite ont avoisiné les 80 %. En 2014, les autorités cambodgiennes  
ont entrepris de prévenir et d’éliminer progressivement les irrégularités aux examens, notamment en introduisant  
des mesures visant à empêcher la tricherie dans les centres d’examen. Lors d’un premier examen organisé  
en août 2014, le taux de réussite a été de 25 %; lors d’un examen de rattrapage organisé au mois d’octobre,  
le taux de réussite total pour 2014 est passé à 41 % des candidats, soit environ la moitié du taux de réussite de 2013.  
À première vue, la variation de cet indicateur pourrait être interprétée comme une détérioration; cependant, elle peut 
également être considérée comme traduisant une amélioration de la fiabilité et de la crédibilité des examens.Encadré 5Exemples d’objectifs manquants ou peu clairs
«Aucun indicateur de performance n’a été intégré dans les conventions de financement de l’aide financière 
directe (AFD) de PEGASE; de ce fait, il est plus difficile, pour le SEAE, la Commission et les États membres, 
d’apprécier les résultats concrets du soutien […]. Pour la même raison, il s’avère également plus difficile de 
démontrer les résultats obtenus dans le dessein d’attirer de nouveaux financements. En outre, cette absence 
d’indicateurs de performance constitue une violation de la disposition du règlement IEVP qui exige que  
des indicateurs de performance soient définis, à des fins de suivi, pour toutes les formes d’aide de l’IEVP .»31
«[…] Au Kirghizstan, le programme d’information sur la sécurité alimentaire comportait des indicateurs peu 
précis, tels que “l’information concernant la sécurité alimentaire est, d’une manière générale, considérée 
comme étant exacte et communiquée en temps utile”, “le nombre d’agents formés est suffisant” et “utilité  
des prévisions agricoles”.»32
31 Rapport spécial n° 14/2013 «L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne», point 31 ( http://eca.europa.eu ).
32 Rapport spécial n° 13/2013, point 52.Encadré 4
20 4. Risques majeurs
37 
Au cours d’audits précédents, la Cour 
a constaté que les objectifs des actions 
de l’UE étaient parfois formulés sous 
la forme d’un engagement à prendre 
par le pays partenaire à un moment 
donné. Cependant, il est arrivé que, 
même si l’objectif énoncé avait été at -
teint, c’est-à-dire si le pays partenaire 
semblait avoir respecté l’engagement 
prévu, l’action n’ait eu que peu, voire 
pas, de véritable impact par la suite; 
autrement dit, elle n’a pas produit de 
résultats tangibles en termes de déve -
loppement (voir encadré 6 ).38 
L’efficacité des actions de l’UE en 
matière d’aide au développement 
et de coordination peut être entra -
vée lorsque l’engagement apparent 
du pays partenaire à atteindre des 
résultats, en l’absence d’éléments 
probants attestant que des réformes 
importantes sont réellement mises 
en œuvre, est considéré comme une 
condition suffisante de paiement.
Exemple d’intervention où l’engagement du pays partenaire à mettre en œuvre  
des réformes ne s’est pas traduit par des résultats en matière de développement
«Au Kirghizstan, la Commission a décaissé l’aide budgétaire en trois tranches, chacune étant subordonnée  
à une évaluation préalable de la réalisation des objectifs relevant de la gestion des finances publiques (GFP).  
La Commission a jugé que les progrès étaient lents, mais a justifié le décaissement de chacune des trois tranches 
principalement par l’attitude du gouvernement kirghize qui, selon elle, continuait de soutenir de nouvelles 
réformes. Aucun élément probant ne permettait d’étayer cet avis. Le raisonnement tenu par la Commission pour 
motiver ses décisions de décaissement de fonds repose pour l’essentiel sur son évaluation de la volonté  
de réforme des pays partenaires plutôt que sur son appréciation des progrès effectivement réalisés.»33
«La Commission n’est pas parvenue à s’assurer que les questions qu’elle soulevait lors des travaux  
du sous-comité donnaient lieu à des mesures concrètes de la part des autorités égyptiennes. Même lorsque, 
à l’issue de la réunion, des actions relatives aux points abordés étaient retenues, elles n’étaient généralement 
pas mises en œuvre. Ainsi, lors de sa réunion de 2009, le sous-comité a-t-il retenu une mesure consistant 
à examiner la possibilité d’utiliser l’assistance technique de l’UE pour dispenser à l’Égypte des conseils  
en matière de législation sur les ONG dans les États membres. Cela n’a pas eu de suite. La Commission n’a  
établi aucun lien entre les critiques à l’encontre des violations des droits de l’homme qu’elle a formulées  
dans les rapports de suivi et la possibilité de réduire ou de suspendre l’aide de l’UE.»34
33 Rapport spécial n° 13/2013, point 57.
34 Rapport spécial n° 4/2013 – «La coopération de l’UE avec l’Égypte dans le domaine de la gouvernance», points 39 et 41 ( http://eca.europa.eu ).Encadré 6
21 4. Risques majeurs
4.2. Mise en place  
de la chaîne de résultats
4.2.1. Établissement  
d’un lien entre les actions  
et les résultats au moyen 
d’une chaîne logique et claire
39 
Pour obtenir les résultats escomp -
tés, il importe de définir les mesures 
appropriées et, ce faisant, d’établir un 
lien logique et clair entre les activi -
tés, les réalisations, les effets et les 
impacts35,36. La mise en place d’une 
telle chaîne logique est également 
essentielle pour montrer comment 
les interventions de l’UE en matière 
de développement et de coopération 
contribuent aux résultats37.
40 
Il ressort de certains précédents rap -
ports spéciaux de la Cour et rapports 
d’évaluation de la Commission que le 
lien entre action et résultats n’a pas 
toujours été clairement établi (voir 
encadré 7 ).
41 
Pour certaines actions, des condi -
tions de paiement fondées sur les 
résultats peuvent être définies dans 
des conventions de financement qui 
subordonnent directement les paie -
ments à l’obtention de résultats, afin 
de créer des incitations à améliorer ces 
derniers moyennant un paiement total 
ou partiel en fonction du degré de 
réalisation des résultats38,39. Au cours 
de précédents audits, la Cour a parfois 
constaté qu’un tel lien n’était pas éta -
bli ou appliqué (voir encadré 8 ).42 
En l’absence d’un lien clair entre les 
actions – ou les conditions de paie -
ment – et les résultats attendus, les 
objectifs des interventions peuvent 
être perdus de vue, ce qui nuit 
à l’efficacité de l’aide; la capacité de 
l’UE à démontrer les résultats de ses 
actions et à en rendre compte est 
également compromise. De manière 
similaire, des politiques en apparence 
distinctes peuvent en réalité être 
étroitement liées40. Lors de la concep -
tion d’une action dans le cadre d’une 
politique donnée, les résultats éven -
tuels de celle-ci par rapport à d’autres 
politiques peuvent être insuffisam -
ment pris en compte; par exemple, 
un projet pourrait contribuer à des 
objectifs en matière de santé, comme 
la lutte contre la malaria, alors que 
ses objectifs énoncés ne concernent 
que l’amélioration de l’accès à l’eau 
potable.35 Study on Legal Instruments and 
Lessons Learned from the Evaluations 
Managed by the Joint Evaluation 
Unit - Final Report Volume 1: Final 
Summary Report, July 201 1, p. vi:  
(Étude sur les instruments 
juridiques et les enseignements 
tirés des évaluations gérées  
par l’unité commune d’évaluation – 
Rapport final volume 1: Rapport  
de synthèse final, juillet 2011, p. vi): 
La formulation de chaînes logiques 
et claires dans les règlements est 
primordiale. Cela peut être 
encouragé en évitant les listes 
d’activités non structurées  
et les liens ténus entre les activités, 
les réalisations et leurs impacts 
escomptés. Les liens entre  
les différentes étapes de la chaîne 
devraient être clairs et logiques de 
manière à éviter le risque de lacunes 
dans la logique et de réalisations ou 
d’impacts «orphelins». – réf. 
évaluation DEVCO 1292.
36 Le manuel de gestion axée sur les 
résultats du groupe de développe -
ment des Nations unies donne  
une explication détaillée de ce qui 
constitue une chaîne de résultats, 
Results-based management 
handbook,  octobre 2011, p. 14.
37 Study on the uptake of learning from 
EuropeAid’s strategic evaluations  
into development policy and practice  
(Étude sur l’assimilation des 
enseignements tirés des évaluations 
stratégiques d’EuropeAid dans  
la politique et les pratiques  
en matière de développement) – 
Rapport final, juin 2014, p. vii.
38 Commission Budget Support 
Guidelines – Executive Guide –  
A modern approach to Budget 
support  (Lignes directrices  
de la Commission sur l’appui 
budgétaire – Guide d’exécution – 
Une approche moderne de l’appui 
budgétaire), septembre 2012.
39 Voir les conclusions du Conseil  
sur la position commune de l’UE  
en vue du quatrième forum de haut 
niveau sur l’efficacité de l’aide 
(Busan, du 29 novembre  
au 1er décembre 2011), 3124e session 
du Conseil de l’Union européenne 
(Affaires étrangères) – Bruxelles, 
14 novembre 2011: «L’UE invite les 
pays partenaires et les partenaires 
au développement à mettre 
davantage l’accent  
sur une conditionnalité harmonisée 
et axée sur les résultats.»
40 Thematic evaluation of the European 
Commission support to the health 
sector  (Évaluation thématique  
de 2012 du soutien accordé  
par la Commission européenne  
au secteur de la santé) – Rapport 
final – Volume 1, août 2012, p. xiv.
22 4. Risques majeurs
Exemples de lien ténu entre action et résultats
«Dans les 24 interventions examinées, la stratégie de la PEV est clairement présentée comme le cadre dans lequel 
s’inscrit la coopération. Il est clairement fait référence à un ou plusieurs objectifs de la PEV dans les documents  
de programmation et les interventions sont conformes aux documents de stratégie. Cependant, la documentation 
examinée ne montre ni n’explique clairement comment les objectifs seront atteints dans le cadre des interventions 
spécifiques, ni comment les interventions programmées contribueront à l’obtention des résultats»41.
«Au Malawi et au Rwanda, les programmes d’appui budgétaire font référence aux objectifs des stratégies 
nationales ainsi que des politiques et programmes sectoriels en matière de réduction de la pauvreté.  
Ils n’indiquent pas comment ils entendent contribuer à la réalisation des objectifs gouvernementaux.»42
41 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)  [Évaluation de l’aide de l’Union 
européenne en faveur de deux régions relevant de la politique européenne de voisinage (Est et Sud)] – Rapport final - Volume 1, juin 2013, p. 24.
42 Rapport spécial n° 1/2012, point 53.Encadré 7
Exemples d’interventions financières accompagnées de conditions de paiement 
inefficaces
«L’un des objectifs des deux programmes de soutien budgétaire ciblé était de contribuer à améliorer  
la gestion des finances publiques (GFP). Cependant, les programmes ne comportaient aucun lien avec le plan 
de réforme de la GFP du gouvernement ni ne fixaient les éléments à soutenir en priorité. Il est difficile  
de déterminer de quelle manière des programmes de ce type peuvent atteindre un tel objectif, étant donné 
que les fonds ont été versés en une seule tranche d’un montant forfaitaire, sans aucune condition en matière 
de performance ou de dialogue politique.»43
«S’agissant des projets d’investissement dans des infrastructures routières, la manière dont la Commission 
fait usage des conditions n’incite guère les pays partenaires à les respecter. Les conditions fixées ne sont pas 
juridiquement contraignantes; elles sont présentées dans les conventions de financement comme  
des «mesures d’accompagnement» que le pays partenaire est appelé à adopter. En pratique, la Commission 
approuve généralement les marchés de travaux passés entre les pays partenaires et des contractants,  
que ces mesures d’accompagnement aient été prises ou non. Elle se trouve ensuite dans l’obligation  
de financer sur les ressources du FED les dépenses encourues dans le cadre de ces marchés et n’a guère  
de moyens de contraindre le pays partenaire à respecter les conditions.»44
43 Rapport spécial n° 9/2013 «L’aide de l’UE à la gouvernance en République démocratique du Congo», point 65 ( http://eca.europa.eu ).
44 Rapport spécial n° 17/2012 «Pour un réseau routier durable en Afrique subsaharienne – contribution du Fonds européen de développement 
(FED)», point 27 ( http://eca.europa.eu ).Encadré 8
23 4. Risques majeurs
4.2.2. Contribution 
ou attribution
43 
Les interventions de l’UE en matière 
de développement et de coopération 
sont menées dans un environne -
ment complexe où un grand nombre 
d’autres donateurs et de nombreux 
facteurs exogènes contribuent éga -
lement – positivement ou négati -
vement – à l’obtention de résultats. 
C’est pourquoi, outre l’établissement 
d’un lien de causalité entre l’action de 
développement et de coopération de 
l’UE et ses résultats (voir section 4.2.1), 
il pourrait être souhaitable d’évaluer la 
force dudit lien, c’est-à-dire de déter -
miner quelle part des résultats est 
attribuable à l’action de l’UE.
44 
Cependant, comme l’indique le 
document de travail des services de 
la Commission intitulé Paving the way 
for an EU development and Cooperation 
Results Framework  (voir point 7), il est 
difficile de mesurer la contribution 
d’un niveau à l’autre de la hiérarchie 
des résultats, c’est-à-dire des réali -
sations aux effets, et des effets aux 
impacts. De fait, comme la Cour l’a 
constaté dans certains de ses audits 
(voir encadré 9 ), si les réalisations 
d’une intervention sont généralement 
largement attribuables à cette der -
nière, ce n’est souvent pas le cas pour 
ses effets, et encore moins pour son 
impact.45 
Dans le cas particulier des interven -
tions relevant de l’appui budgétaire, il 
est en principe impossible de recenser 
les réalisations, compte tenu de la fon -
gibilité de l’aide financière de l’UE dans 
le budget du pays partenaire. En effet, 
le budget du pays partenaire soutient 
toute la stratégie de développement 
du pays, et les produits des interven -
tions relevant de l’appui budgétaire de 
l’UE sont donc liés à des changements 
dans les politiques gouvernementales 
et les services publics, qui ne sont 
pas le résultat du programme d’aide 
budgétaire seul mais également de 
diverses mesures et décisions du 
gouvernement, d’autres programmes 
d’aide extérieure ainsi que de facteurs 
extérieurs non gouvernementaux45. 
Cela est bien illustré dans le cadre glo -
bal d’évaluation pour les évaluations 
de l’aide budgétaire de l’OCDE (voir 
annexe ).
46 
Par conséquent, même lorsqu’un lien 
logique et clair peut être établi entre 
action et résultats, il peut s’avérer 
difficile – voire impossible – de déter -
miner quelle partie des résultats est 
attribuable aux interventions de l’UE 
et quelle partie est attribuable aux 
interventions d’autres donateurs ou 
à d’autres facteurs. C’est pourquoi il 
est plus approprié de parler de contri -
bution plutôt que d’attribution. Outre 
ses aspects techniques, ce problème 
concerne également la question plus 
politique de l’appropriation des résul -
tats. En effet, lorsque de nombreuses 
parties prenantes sont impliquées, 
y compris les pays partenaires de l’UE 
et d’autres donateurs, il se peut que 
plusieurs acteurs revendiquent les ré -
sultats positifs, ou qu’aucun n’assume 
la responsabilité des résultats négatifs.45 Réseau du CAD de l’OCDE  
sur l’évaluation  
du développement – 
«Approche méthodologique 
pour les évaluations de l’aide 
budgétaire», p. 10. Voir 
également p. 14: «Ces résultats 
sont produits par l’ensemble 
des politiques, des stratégies 
et des dépenses  
du gouvernement […],  
des réactions et des réponses 
des parties prenantes 
concernées aux changements 
dans l’élaboration  
des politiques publiques  
et les décisions d’allocations 
des ressources, ainsi que  
de l’influence d’autres facteurs 
extérieurs. Ces résultats ne 
sont donc affectés que 
partiellement par l’AB fournie. 
La relation de causalité entre 
l’aide budgétaire fournie  
et les résultats sera donc 
(fortement) diluée avec 
d’autres facteurs d’influence.»
24 4. Risques majeurs
Exemple de difficultés concernant l’attribution des résultats à une intervention  
de l’UE
«La Cour ne peut déterminer la mesure dans laquelle les programmes d’appui budgétaire de l’UE au Malawi  
et au Rwanda ont contribué aux résultats des programmes gouvernementaux, compte tenu de la multiplicité 
et de la complexité des facteurs entrant en ligne de compte […].»46
46 Rapport spécial n° 1/2012, point 57.Encadré 9
4.3. Complexité accrue 
due à l’intégration de 
questions transversales
47 
Dans sa communication intitulée 
«Accroître l’impact de la politique 
de développement de l’UE: un pro -
gramme pour le changement» (voir 
point 18), la Commission a proposé 
que les activités de l’UE dans chaque 
pays partenaire soient concentrées 
sur trois secteurs au maximum. Le fait 
de cibler les interventions de l’UE sur 
un nombre restreint de secteurs peut 
contribuer à accroître leur impact et 
leur effet de levier et à faire en sorte 
que l’aide de l’UE reste gérable non 
seulement pour les pays partenaires, 
mais également pour la Commission et 
les délégations de l’UE47.
48 
Dans l’intervalle, conformément aux 
instructions de l’UE concernant l’éta -
blissement de documents de program -
mation pluriannuelle pour la période 
de programmation 2014-2020, les 
engagements en matière de politique 
sectorielle doivent également prendre 
en considération neuf questions trans -
versales, à savoir la promotion des 
droits de l’homme, l’égalité entre les 
hommes et les femmes, la démocratie, 
la bonne gouvernance, les droits de 
l’enfant, les personnes souffrant d’un 
handicap, les peuples indigènes, la 
durabilité environnementale et la lutte 
contre le VIH/sida48 (voir encadré 10 ).47 Instructions conjointes  
du SEAE et de la Commission 
pour la programmation  
du 11e Fonds européen  
de développement (FED)  
et de l’instrument  
de financement  
de la coopération  
au développement (IDC)  
pour la période 2014-2020.
48 Voir également, par exemple, 
l’article 3 du règlement (UE) 
n° 233/2014 relatif 
à l’instrument de coopération 
au développement (ICD), qui 
dispose que «les questions 
transversales énoncées dans  
le consensus européen sont 
intégrées dans l’ensemble  
des programmes.  
La prévention des conflits, 
l’objectif d’un travail décent  
et les changements 
climatiques sont également 
intégrés, le cas échéant.»
25 4. Risques majeurs
49 
Dans de précédents rapports d’évalua -
tion, la Commission a signalé l’exis -
tence de difficultés pour intégrer les 
droits de l’homme dans les actions 
de développement de l’UE (voir 
encadré 11 ).50 
L’intégration de questions transver -
sales dans les interventions de l’UE est 
susceptible de rendre plus complexe 
la hiérarchisation des objectifs de ces 
dernières. La complexité accrue due 
à l’inclusion de ces questions dans 
les programmes de l’UE représente 
un risque supplémentaire en matière 
d’obtention et de communication des 
résultats.Figure 3Secteurs de concentration et questions transversales
Secteur de 
concentration n° 3Secteur de
concentration n° 2
Question transversale n° 9Question transversale n° 8Question transversale n° 7Question transversale n° 6Question transversale n° 5Question transversale n° 4Question transversale n° 3Question transversale n° 2Secteur de
concentration n° 1
Question transversale n° 1
Intégration de questions transversales dans un programme – l’exemple du Cambodge
Le programme indicatif pluriannuel de la Commission pour le Cambodge pour la période 2014-2020 prévoit 
trois secteurs de concentration: agriculture/gestion des ressources naturelles, éducation/compétences  
et bonne gouvernance. Il prévoit également l’intégration de plusieurs questions transversales: l’égalité  
entre les hommes et les femmes et le renforcement de l’autonomie des femmes, la nutrition, l’environnement, 
ainsi que les technologies de l’information et de la communication.Encadré 10
26 4. Risques majeurs
Exemples de difficultés concernant le traitement des questions transversales –  
le cas des droits de l’homme
L’UE s’est efforcée de traduire concrètement son engagement et d’intégrer les droits de l’homme au niveau  
de la programmation, notamment dans les documents de stratégie par région, les plans d’action bilatéraux  
et les programmes thématiques. Les droits de l’homme et la démocratie sont posés comme principes  
directeurs dans les documents stratégiques. Cependant, un phénomène de «dilution» de la composante 
«démocratie et droits de l’homme» peut être observé à mesure que le cycle se développe en aval, c’est-à-dire 
depuis les promesses politiques générales jusqu’à l’établissement de cadres stratégiques, en passant  
par la programmation, le choix des instruments, l’affectation des financements et la sélection des projets. 
Cette dilution se présente sous différentes formes, y compris: i) l’absence de stratégie cohérente pour faire 
face aux problèmes au moyen d’interventions concrètes, ii) le financement limité accordé aux aspects relatifs 
à la démocratie et aux droits de l’homme dans d’autres secteurs thématiques importants, et iii) la tendance 
à limiter les actions en faveur des droits de l’homme aux instruments thématiques.49
L’analyse documentaire de six domaines concrets dans lesquels la Commission européenne s’est efforcée d’intégrer 
les droits de l’homme montre un phénomène de dilution de la composante «droits de l’homme» à mesure que  
le cycle se développe en aval […]. Cette situation est aggravée par l’absence de systèmes, même élémentaires, 
pour suivre et évaluer les progrès réalisés en la matière. Cette dilution est liée, d’une part, aux résistances  
politiques des pays partenaires et, d’autre part, à d’importantes faiblesses propres à l’UE, telles qu’une influence 
politique limitée et un manque d’uniformité dans la prise de décisions eu égard à la place et au poids des droits  
de l’homme dans le cadre de l’action extérieure de l’UE. Les difficultés de l’UE à concilier ses valeurs et ses intérêts 
ont été largement documentées et critiquées par les médias et la société civile. Le printemps arabe a servi  
de révélateur aux limites de l’«approche opposant stabilité et droits de l’homme» et pourrait ouvrir la voie  
à une approche plus sage en ce qui concerne l’intégration de la question des droits de l’homme.50
49 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)  [Évaluation de l’aide de l’Union 
européenne en faveur de deux régions relevant de la politique européenne de voisinage (Est et Sud)]– Rapport final – volume 1, juin 2013, p. 62.
50 Thematic evaluation of the European Commission support to respect of Human Rights and Fundamental Freedoms (including solidarity with victims  
of repression ) (Évaluation thématique de l’appui de la Commission européenne au respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, 
y compris la solidarité avec les victimes de répression) – Rapport final – volume 1, décembre 2011, p. 15.Encadré 11
27 4. Risques majeurs
Exemple d’alignement insuffisant avec le cadre de résultats du pays partenaire
[…] Loin d’être un cadre véritablement harmonisé, géré par les gouvernements, le cadre d’évaluation  
des performances (CEP) s’est transformé en la somme de toutes les «préférences et exigences individuelles» 
des partenaires au développement. […] L’appropriation réelle par le gouvernement a régressé et le processus 
d’évaluation au moyen du CEP a été pratiquement réduit à un simple processus obligatoire qu’il convient  
de suivre pour que les décaissements au titre de l’appui budgétaire continuent […]. Parallèlement  
à la régression de l’appropriation et de l’engagement, une augmentation importante des coûts de transaction 
liés au processus d’évaluation annuelle et au dialogue politique connexe a été observée. Cette impression 
a été confirmée par toutes les parties prenantes concernées interrogées. La croissance régulière du nombre 
d’indicateurs inclus dans le CEP en est la manifestation la plus évidente.52
52 Joint Evaluation of Budget Support to Tanzania: lessons learned and recommendations for the future  (Évaluation commune de l’appui budgétaire  
en Tanzanie: enseignements tirés et recommandations pour l’avenir): Rapport final volume 1, 2013, points 74-75.Encadré 124.4. Harmonisation des 
instruments et des cadres 
entre les partenaires  
au développement
4.4.1. Alignement  
sur les cadres de résultats 
des pays partenaires
51 
Conformément aux principes adop -
tés lors de forums internationaux de 
haut niveau, les donateurs, y com -
pris l’UE, devraient s’appuyer, autant 
que possible, sur les cadres des pays 
partenaires pour l’établissement de 
rapports et le suivi axés sur les résul -
tats (voir section 2.1.2). En particulier, 
les donateurs devraient réduire au 
minimum leur utilisation de cadres 
supplémentaires, s’abstenant de 
demander l’adoption d’indicateurs 
de performance qui ne soient pas en 
accord avec les stratégies nationales 
de développement des pays51.52 
Cependant, de précédents rapports 
d’évaluation de la Commission ont 
fait état de problèmes liés au fait que 
les cadres des donateurs et des pays 
partenaires ne sont pas alignés (voir 
encadré 12 ).
53 
Lorsque les pays partenaires doivent 
faire face à de nombreux types et ni -
veaux d’obligations en ce qui concerne 
l’établissement de rapports et les 
conditions de paiement imposées par 
plusieurs donateurs, il peut s’ensuivre 
une charge de travail considérable, qui 
compromet l’efficience et l’efficacité 
de l’aide.51 Partenariat de Busan pour  
une coopération efficace  
au service du développement.
28 4. Risques majeurs
Exemples de problèmes liés à l’absence d’harmonisation des instruments utilisés 
par les partenaires au développement
«Selon le programme des Nations unies pour le développement (PNUD), il existe plus de 50 fonds publics  
internationaux, 45 marchés du carbone et 6 000 organismes privés de placement collectif investis en actions  
fournissant des financements pour la lutte contre le changement climatique, chacune de ces sources étant dotée 
de sa propre structure de gouvernance. Comme l’indique la Banque mondiale, une telle fragmentation menace 
de réduire l’efficacité globale du financement de la lutte contre le changement climatique […]. La Commission  
et les États membres utilisent des canaux tant bilatéraux que multilatéraux pour débourser le financement  
de la lutte contre le changement climatique. En 2010, ils ont eu recours à pas moins de 22 canaux multilatéraux.
[…] Rien n’a été tenté pour réduire la prolifération des fonds destinés à la lutte contre le changement  
climatique, ce qui présente un risque sérieux d’inefficacité, de reddition de comptes inadéquate  
et de fragmentation de l’aide […].»53
53 Rapport spécial n° 17/2013 «Le financement, par l’UE, de la lutte contre le changement climatique dans le cadre de l’aide extérieure», points 57 
à 58 et 68 ( http://eca.europa.eu ).Encadré 134.4.2. Harmonisation  
des instruments utilisés  
par les parties prenantes  
au développement
54 
Dans de précédents rapports spéciaux, 
la Cour a constaté des problèmes liés 
à l’absence d’harmonisation des ins -
truments utilisés par les partenaires au 
développement (voir encadré 13 ).55 
Ce défaut d’harmonisation est suscep -
tible de compromettre l’efficacité et 
l’efficience du suivi et de la communi -
cation des résultats.
4.4.3. Stratégie face  
à la juxtaposition  
de différentes structures  
en matière d’obligation  
de rendre compte
56 
Dans le cadre de l’action de l’UE dans 
le domaine du développement et de 
la coopération, la Commission euro -
péenne confie certaines tâches d’exé -
cution budgétaire en gestion indirecte 
à des organisations internationales54. 
Dans ces cas, l’obligation de rendre 
compte repose sur les structures mises 
en place à cet effet par l’organisation 
internationale concernée, y compris la 
gouvernance, les cadres de résultats55 et l’audit externe, ainsi que sur les 
propres dispositifs de l’UE en matière 
d’audit et d’obligation de rendre 
compte.
57 
Lors de précédents audits, la Cour 
a constaté que la juxtaposition de 
différentes structures pour rendre 
compte des tâches en gestion indi -
recte avec des organisations interna -
tionales ne permettait pas toujours de 
satisfaire pleinement à cette obligation 
de rendre compte (voir encadré 14 ).54 Règlement financier, 
article 58 – Modes d’exécution 
du budget.
55 Voir, par exemple,  
le manuel de gestion axée  
sur les résultats du groupe  
de développement  
des Nations unies, le cadre  
des résultats intégrés  
du Fonds des Nations unies 
pour la population ou le guide 
de la planification, du suivi  
et de l’évaluation axés  
sur les résultats  
du développement  
du programme des Nations 
unies pour le développement.
29 4. Risques majeurs
Exemple d’architecture distincte en matière d’obligation de rendre compte – 
Nations unies
«Bien que la Commission vérifie les systèmes de gestion financière de ses partenaires des Nations unies  
(l’analyse des quatre piliers), elle dépend des rapports des Nations unies pour confirmer le fonctionnement 
des systèmes de contrôle et la réalisation des objectifs. Au moment de l’audit, la Commission n’avait pas 
encore réussi à obtenir des informations adéquates à ce sujet de la part des Nations unies.»56
«La Commission n’obtient pas, par le biais des rapports des Nations unies, des informations suffisantes  
en temps utile. Une grande partie des rapports souffre encore de retards, manque de précision ou privilégie 
les activités au détriment des résultats.»57
56 Rapport de la Cour de 2014 intitulé «Analyse panoramique des dispositifs de l’UE en matière d’obligation de rendre compte et d’audit public: 
lacunes, doubles emplois et défis à relever», encadré 1 ( http://eca.europa.eu ).
57 Rapport spécial n° 3/2011 «L’efficience et l’efficacité des contributions de l’UE acheminées par des organisations des Nations unies dans des pays 
affectés par des conflits», point IV ( http://eca.europa.eu ).Encadré 14
4.5. Faiblesses  
en matière d’évaluation  
et de communication  
des résultats
58 
Les dispositions légales relatives au 
suivi, à l’évaluation et à l’audit des 
résultats prévoient deux types de 
calendrier différents:
a) un calendrier périodique : par 
exemple, l’article 318 du TFUE 
prévoit que la Commission doit 
présenter chaque année […] un 
rapport d’évaluation des finances 
de l’Union fondé sur les résultats 
obtenus notamment par rapport 
aux indications données par le 
Parlement européen et le Conseil 
dans le cadre de la procédure de 
décharge annuelle;b) un calendrier pragmatique : par 
exemple, l’article 18, paragraphe 3, 
des règles d’application du règle -
ment financier dispose que les 
résultats des programmes plu -
riannuels, lorsque les ressources 
mobilisées sont supérieures 
à 5 000 000 euros, doivent faire 
l’objet d’une évaluation périodique 
selon un calendrier permettant de 
tenir compte des conclusions de 
ces évaluations pour toute déci -
sion concernant la reconduction, la 
modification ou l’interruption de 
ce programme.
59 
La Cour a constaté dans de précédents 
rapports d’audit que, dans certains 
cas, la réalisation des projets ou des 
objectifs des programmes ne pouvait 
pas être évaluée avant l’achèvement 
de ces derniers, ce qui compromettait 
l’évaluation périodique des résultats 
obtenus (voir encadré 15 ).
30 4. Risques majeurs
60 
Elle a également observé que des 
faiblesses affectaient la réalisation 
des évaluations en temps opportun, 
c’est-à-dire que les évaluations straté -
giques ont souvent pris beaucoup plus 
de temps que prévu et que les évalua -
tions des programmes ont parfois été 
reportées ou annulées58. Une récente 
étude commandée par la Commission 
a également montré d’«importants dé -
calages» entre les évaluations et l’éla -
boration des politiques, la program -
mation, le suivi ainsi que la gestion 
axée sur les résultats. En particulier, 
elle a mis en évidence des occasions 
manquées – en termes d’assimilation – 
dans le cadre desquelles des ensei -
gnements précédemment tirés étaient ignorés parce que les constatations de 
l’évaluation n’étaient pas synchrones 
avec le processus de prise de décision 
en matière de gestion ou parce que 
le contexte avait changé au moment 
où les constatations étaient mises 
à disposition59.
61 
Des faiblesses dans le calendrier de 
communication des résultats et de 
l’évaluation peuvent empêcher la prise 
en considération des connaissances 
pertinentes et des enseignements tirés 
dans les processus de communication 
et de prise de décision.Figure 4La durée de cycle d’une action
Processus 
législatif
Identiﬁcation
FormulationSuivi
(y compris évaluation)Programmation
Mise en œuvre
(y compris suivi et 
évaluation à mi-parcours)58 Rapport spécial n° 18/2014 
«Les systèmes d’évaluation  
et de suivi axé sur les résultats 
d’EuropeAid», points 27 à 29 
(http://eca.europa.eu ).
59 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice  (Étude  
sur l’assimilation  
des enseignements tirés  
des évaluations stratégiques 
d’EuropeAid dans la politique 
et les pratiques en matière  
de développement) – Rapport 
final, juin 2014, p. vii.
31 4. Risques majeurs
4.6. Consolidation  
et communication  
des données
62 
Afin de démontrer les résultats obte -
nus grâce aux politiques de dévelop -
pement de l’UE, les données relatives 
aux résultats obtenus dans le cadre 
des actions de développement et de 
coopération de l’UE doivent être col -
lectées et consolidées par le biais de 
systèmes d’information, et présentées 
et diffusées par des canaux de commu -
nication appropriés.
63 
Toutefois, dans de précédents rapports 
d’audit, la Cour a relevé des problèmes 
en ce qui concerne la capacité des 
systèmes d’information d’EuropeAid 
à collecter des données relatives aux 
résultats (voir encadré 16 ). En 2014, 
la Commission a également souligné 
que, pour que l’UE soit en mesure de 
communiquer des résultats, les sys -
tèmes et outils de collecte des don -
nées devraient être davantage rationa -
lisés et développés61.64 
Les données relatives aux activités 
d’aide au développement et de coo -
pération de l’UE servent de base à une 
grande variété de rapports, dont les 
principaux sont les suivants:
a) les comptes annuels et le rapport 
sur la gestion budgétaire et finan -
cière de la Commission62;
b) le rapport annuel d’activité d’Euro -
peAid et le rapport de synthèse de 
la Commission63;
c) le rapport annuel au Comité d’aide 
au développement (CAD) de 
l’Organisation de coopération et 
de développement économiques 
(OCDE), conformément aux lignes 
directrices du CAD64;
d) une contribution mensuelle au 
registre de données de l’IITA, 
conformément aux normes de 
l’IITA65;
e) le rapport annuel sur l’évaluation 
des finances de l’Union fondé sur 
les résultats obtenus66;Exemple de résultats qui n’ont pu être évalués qu’à la fin de l’action en cause
«La Cour a évalué l’efficacité d’un échantillon de 19 projets en comparant les objectifs escomptés dans  
l’accord de contribution aux résultats obtenus. […] En raison de l’insuffisance des informations, les résultats 
n’ont pu être évalués dans les cas suivants: […] l’un des principaux projets était un fonds fiduciaire dont  
les objectifs, fixés dans l’accord de contribution, concernaient le fonds dans son ensemble et revêtaient  
donc un caractère plus général. Bien que des objectifs plus spécifiques aient été définis pour les projets  
sous-jacents, il ne peut y avoir de lien clair entre la réalisation des objectifs du projet et les objectifs généraux 
de l’accord de contribution. Par conséquent, l’efficacité ne pourra être évaluée qu’à la clôture du fonds,  
qui n’était pas encore intervenue au moment de l’audit.»60
60 Rapport spécial n° 3/2011, points 25 et 27, lettre b).Encadré 15
61 SWD(2013) 530 final, p. 12.
62 Règlement financier,  
et plus particulièrement  
ses articles 141 et 142.
63 Règlement financier,  
et plus particulièrement  
son article 66, paragraphe 9.
64 Directives convergées pour 
l’établissement des rapports 
statistiques du système  
de notification des pays 
créanciers (SNPC)  
et du questionnaire annuel  
du CAD et addenda – 
référence DCD/DAC(2013)15/
FINAL, 11 juin 2013.
65 Site internet de l’initiative 
internationale pour  
la transparence de l’aide 
(www.iatiregistry.org ).
66 Traité sur le fonctionnement 
de l’Union européenne, 
article 318.
32 4. Risques majeurs
Exemple de faiblesses affectant le système d’information d’EuropeAid
«Le principal instrument utilisé par les délégations de la Commission pour informer EuropeAid est celui des rapports 
sur la gestion de l’assistance extérieure (RGAE) […]. Toutefois, ils donnent surtout une description des activités  
réalisées et des problèmes rencontrés au niveau de la mise en œuvre. De plus, les informations fournies font  
dans une certaine mesure double emploi avec celles figurant dans CRIS. Elles ne donnent guère d’indications  
quant aux résultats concrets de l’aide, que ce soit sous forme d’évaluations effectuées par la délégation elle-même 
ou de rapports sur les résultats des évaluations effectuées au terme des interventions. […]».69
«[…] Le calcul, au moyen de CRIS, du montant total des dépenses consacrées à une politique donnée  
ou financées par un instrument financier donné n’est pas aisé. En effet, la liste des domaines, utilisée  
pour associer des enregistrements de plusieurs modules de CRIS à un domaine donné, comporte  
des éléments variés: des zones géographiques (par exemple l’Asie), des instruments financiers […]  
et des politiques thématiques (par exemple la sécurité alimentaire).
Cette caractéristique du système complique donc particulièrement la consolidation des données, notamment 
financières, contenues dans CRIS aux fins de la communication d’informations. Elle compromet l’efficience  
et l’efficacité de CRIS en tant qu’outil de communication d’informations et de gestion.»70
69 Rapport spécial n° 1/2011 «La déconcentration de la gestion de l’aide extérieure par la Commission, de ses services centraux vers ses délégations, 
s’est-elle traduite par une amélioration des interventions?», point 59 ( http://eca.europa.eu ).
70 Rapport spécial n° 5/2012 «Le système commun d’information RELEX (CRIS – Common RELEX Information System)», points 40 et 41  
(http://eca.europa.eu ).Encadré 16f) le rapport annuel sur les politiques 
de l’Union européenne en matière 
de développement et d’aide exté -
rieure et leur mise en œuvre;
g) les mises à jour régulières du 
site web «EU Aid Explorer» de la 
Commission67.65 
Actuellement, la plupart de ces rap -
ports sont centrés sur les activités, 
et aucun d’entre eux ne fournit de 
données consolidées sur les résultats 
obtenus globalement dans le cadre de 
ces activités68. Un nombre insuffisant 
de rapports consolidés sur les résultats 
obtenus grâce à l’aide de l’UE ou l’ab -
sence de vue d’ensemble en la matière 
peut nuire à la prise de décision et 
à l’obligation de rendre compte.67 https://euaidexplorer.
ec.europa.eu/
68 En particulier, le rapport 
annuel sur l’évaluation  
des finances de l’Union fondé 
sur les résultats obtenus  
ne donne pas une idée claire 
de la mesure dans laquelle  
les principaux objectifs  
de l’Union ont été atteints. 
Voir le rapport sur l’évaluation 
des finances de l’Union fondé 
sur les résultats obtenus:  
un nouvel outil  
de la procédure de décharge 
améliorée de la Commission 
européenne - A7-0068/2014, 
30 janvier 2014.
33 4. Risques majeurs
Exemples de faiblesses affectant la qualité des données
«De manière générale, les indicateurs utilisés par la Commission mettent dûment l’accent sur les [objectifs 
du millénaire pour le développement], bien que l’intérêt porté aux indicateurs de qualité de l’éducation soit 
insuffisant. Cependant, les systèmes nationaux d’information de gestion en matière d’éducation sur lesquels 
s’appuie la Commission ne fournissent pas toujours en temps utile des informations suffisantes et fiables.»71
71 Rapport spécial n° 12/2010 «L’aide au développement fournie par l’Union européenne en matière d’éducation de base en Afrique subsaharienne 
et en Asie du Sud», point V ( http://eca.europa.eu ).Encadré 174.7. Qualité des données
66 
Le suivi et l’évaluation des résultats 
nécessitent la collecte de données 
suffisantes, pertinentes, fiables et 
actualisées. Conformément aux enga -
gements pris lors de forums de haut 
niveau sur l’efficacité de l’aide (voir 
section 2.1.2), la collecte des données 
devrait s’appuyer, autant que possible, 
sur les cadres des pays partenaires 
pour l’établissement de rapports et le 
suivi axés sur les résultats.67 
Cependant, de précédents audits de 
la Cour ainsi que des évaluations de la 
Commission ont parfois montré que des 
sources de données ne fournissaient 
pas en temps utile des informations 
suffisantes, pertinentes et fiables sur les 
résultats obtenus (voir encadré 17 ). La 
collecte de données est parfois oné -
reuse – notamment pour les recense -
ments – et n’est donc pas effectuée 
fréquemment par les pays partenaires.
68 
L’absence de données suffisantes, 
pertinentes, fiables et actualisées peut 
sensiblement affaiblir la qualité et la 
fiabilité des résultats communiqués.
4.8. Résultat  
de l’exécution budgétaire
69 
Ces dernières années, des pressions 
ont été exercées pour accroître les 
montants consacrés au développe -
ment et à la coopération de l’UE, en 
particulier dans le contexte de l’enga -
gement qui a été pris d’atteindre 
l’objectif convenu au niveau interna -
tional d’un rapport APD/RNB de 0,7 % 
d’ici à 201572.72 «Les États membres 
s’engagent à atteindre  
un rapport APD/RNB de 0,7 % 
d’ici à 2015, tandis que ceux 
qui ont atteint cet objectif 
s’engagent à rester au-dessus 
de ce taux; les États membres 
qui ont adhéré à l’UE 
après 2002 s’efforceront 
d’atteindre, d’ici à 2015,  
un rapport APD/RNB 
de 0,33 %» – voir Conclusions 
de la présidence – Bruxelles, 
16 et 17 juin 2005 – référence 
10 255/1/05 REV 1, point 27.
34 4. Risques majeurs
70 
L’article 317 du TFUE stipule que la 
Commission doit exécuter le budget 
conformément aux dispositions des 
règlements financiers et au prin -
cipe de la bonne gestion financière. 
L’article 38, paragraphe 3, du règle -
ment financier dispose que la Commis -
sion doit joindre au projet de budget 
annuel, entre autres, des informations 
sur les taux d’exécution de l’activité de 
l’exercice précédent et les taux d’exé -
cution pour l’exercice en cours.
71 
Le résultat de l’exécution budgétaire 
peut être perçu comme un objectif en 
soi et est parfois désigné comme tel 
dans les plans de gestion de la Com -
mission (voir encadré 18 ).
72 
C’est pourquoi il peut y avoir des 
tensions entre la nécessité d’exécuter 
le budget et celle de l’exécuter confor -
mément au principe de bonne gestion 
financière (efficacité, efficience et éco -
nomie)73. En particulier, les réussites et 
les échecs en termes d’exécution bud -
gétaire sont plus directement visibles 
que les réussites en termes de perfor -
mance (résultats). Il peut donc y avoir 
une tendance naturelle à se concentrer 
sur l’exécution budgétaire au détri -
ment des résultats, comme le montre 
le rapport annuel de la Cour sur l’exé -
cution du budget relatif à 2013: «Au 
cours de la période de programmation 
2007-2013, l’accent a davantage été 
mis sur l’absorption des fonds de l’UE 
(la nécessité de les dépenser) et sur la 
conformité de leur utilisation que sur 
la performance»74.73 
Le fait de se concentrer sur le résul -
tat de l’exécution budgétaire en tant 
qu’objectif peut être préjudiciable à la 
bonne gestion financière et à l’obten -
tion de résultats.73 «L’une des questions qui 
reviennent sans cesse […] est 
la suivante: comment concilier 
la nécessité de situer  
la coopération pour  
le développement dans  
une optique à long terme, 
exigeant une planification 
à horizon pluriannuel, avec  
la pratique courante qui 
consiste à fixer chaque année 
les dotations affectées à l’aide? 
Dans beaucoup de pays 
membres du CAD,  
les procédures administratives 
habituelles obligent 
à dépenser, ou du moins 
à engager, en vue  
d’un décaissement rapide,  
les fonds affectés au titre  
d’un exercice budgétaire 
pendant cet exercice.  
Les gestionnaires de l’aide 
sont en conséquence soumis, 
dans certains pays, à de très 
fortes pressions qui les incitent 
à engager et décaisser 
rapidement les fonds,  
ce qui tend à attirer indûment  
leur attention sur les apports 
financiers plutôt que sur  
les résultats escomptés  
ou les retombées réelles  
des activités menées en faveur 
du développement.» Voir 
OCDE – Comité d’aide au 
développement – La gestion 
de l’aide: pratiques des pays 
membres du CAD – référence 
DCD/DAC(2004)40.
74 Rapport annuel de la Cour  
des comptes européenne 
relatif à l’exercice 2013, 
point 10.56 (JO C 398  
du 12.11.2014).
35 4. Risques majeurs
Exemples d’objectif relatif à l’exécution budgétaire
Le plan de gestion d’EuropeAid pour 2014 fixe l’objectif suivant pour le Fonds européen de développement 
(FED) en Afrique75: «Niveaux d’exécution budgétaire – Maintenir des niveaux élevés d’exécution budgétaire, 
notamment pour les paiements relatifs à l’appui budgétaire».
Le plan de gestion d’EuropeAid comporte également, pour les instruments de financement extérieur autres 
que le FED, une annexe intitulée Sound financial management and effective use of EC resources  (Bonne gestion 
financière et utilisation efficace des ressources de la Commission européenne), qui définit plusieurs  
indicateurs et valeurs relatifs à l’exécution budgétaire, comme suit:
Indicateur Valeur cible (2014)
1 Exécution des prévisions financières annuelles initiales: paiements De 90 % à 110 %
2 Exécution des prévisions financières annuelles pour les contrats De 90 % à 110 %
3 Exécution des prévisions financières annuelles pour les décisions De 90 % à 110 %
75 Plan de gestion 2014 – Direction générale du développement et de la coopération – EuropeAid.Encadré 18
4.9. Changements dans  
le contexte des actions  
de l’UE
4.9.1. Gestion des risques  
et choix des modalités  
de mise en œuvre
74 
Les actions de développement et de 
coopération de l’UE sont mises en 
œuvre dans un grand nombre de pays 
se situant à des stades de développe -
ment différents, dont beaucoup se ca -
ractérisent par des conditions sociales, 
politiques ou humanitaires critiques 
ou même par des situations instables 
en matière de sécurité. Le choix d’une 
modalité de mise en œuvre de l’aide 
en vue d’atteindre les objectifs d’une 
action devrait se faire selon la capa -
cité escomptée de celle-ci à fournir 
des résultats de manière efficace et 
efficiente, compte tenu du contexte 
de l’action. Dans certains cas, le choix 
d’une modalité de mise en œuvre 
qui peut sembler plus risquée que 
d’autres peut parfois être motivé par 
la perspective que celle-ci permettra d’obtenir des résultats meilleurs et 
plus rapides.
36 4. Risques majeurs
75 
Un exemple caractéristique de cette 
situation est celui de l’appui budgé -
taire. En effet, s’il peut être conçu 
comme un moyen de fournir des 
volumes importants d’aide d’une 
manière plus prévisible que l’approche 
par projet traditionnelle, l’appui 
budgétaire est souvent accordé à des 
pays dotés de systèmes de gestion des 
finances publiques (GFP) médiocres. 
Les fonds versés dans le cadre des opé -
rations d’appui budgétaire étant mêlés 
à d’autres ressources budgétaires 
dans le budget du pays (la «fongibi -
lité»), ils sont également exposés aux 
mêmes insuffisances en matière de 
GFP , y compris aux risques de fraude et 
de corruption76. De plus, les résultats 
obtenus grâce à un appui budgétaire 
et leur durabilité peuvent être mis 
en péril en cas d’instabilité politique 
dans le pays partenaire, par exemple 
parce que la bonne gouvernance, 
des aspects économiques et sociaux 
importants ou les droits de l’homme 
n’ont pas été dûment pris en considé -
ration. La décision de fournir un appui 
budgétaire de l’UE devrait donc être 
prise cas par cas, sur la base d’une évaluation des bénéfices escomptés et 
des risques éventuels77.
76 
Dans de précédents rapports d’audit, 
la Cour a parfois constaté que le choix 
d’une modalité de mise en œuvre de 
l’aide n’avait pas été précédé par une 
analyse appropriée des risques encou -
rus par rapport aux avantages escomp -
tés (voir encadré 19 ).
77 
L’absence de comparaison entre les 
bénéfices attendus et les désavan -
tages potentiels des modalités de mise 
en œuvre retenues est susceptible 
de conduire au choix d’une modalité 
inadéquate ou d’exposer le budget 
de l’UE à des risques anormalement 
élevés.
Exemples d’absence d’une analyse des risques portant sur la modalité de mise  
en œuvre choisie
«[…] La Commission ne démontre pas de manière convaincante qu’elle a évalué le niveau des avantages  
par rapport aux inconvénients avant de décider de travailler avec une organisation des Nations unies.  
Le choix d’une organisation donnée des Nations unies n’est pas fondé sur des preuves suffisantes montrant 
que cette approche est plus efficace et plus rationnelle que les autres modes de fourniture de l’aide.»78
78 Rapport spécial n° 15/2009, point III.Encadré 1976 Rapport annuel de la Cour  
des comptes européenne 
relatif à l’exercice 2011, 
point 7.10 (JO C 344  
du 12.11.2012).
77 COM(2011) 638 final  
du 13 octobre 2011 «La future 
approche de l’appui 
budgétaire de l’UE en faveur 
des pays tiers».
37 4. Risques majeurs
4.9.2. Facteurs exogènes
78 
La plupart des actions de développe -
ment et de coopération de l’UE sont 
planifiées en vue de produire des 
résultats sur une période de plusieurs 
années. Au cours de cette période, les 
actions peuvent être marquées par 
des changements importants ou des 
situations d’instabilité concernant:
a) le contexte politique ou écono -
mique au niveau du pays parte -
naire, comme cela a été le cas, par 
exemple, en Égypte79, en Répu -
blique démocratique du Congo80 
et en Palestine81, ou au niveau du 
projet (voir encadré 20 );b) le contexte du développement 
eu égard aux catastrophes natu -
relles, par exemple en Haïti, en 
janvier 2010, lorsqu’un tremble -
ment de terre d’une magnitude de 
7,0 sur l’échelle de Richter a frappé 
la capitale et ses alentours82;
c) les systèmes de gestion et de 
contrôle de l’aide de l’UE (voir 
encadré 21 ).
79 
En raison de ces changements qui 
affectent le contexte dans lequel se 
déroulent les actions de développe -
ment et de coopération de l’UE, il peut 
être difficile de recenser et de commu -
niquer les résultats de manière valable 
et cohérente.79 Rapport spécial n° 4/2013.
80 Rapport spécial n° 9/2013.
81 Rapport spécial n° 14/2013.
82 Rapport spécial n° 13/2014 
«L’aide à la réhabilitation 
apportée par l’UE à la suite  
du tremblement de terre  
en Haïti»  
(http://eca.europa.eu ).
Exemple d’instabilité dans le contexte économique d’un projet
Au Cambodge, la Commission a financé un projet visant à promouvoir le traitement et la valorisation  
des déchets dans le secteur de l’usinage du riz. Cependant, ces dernières années, le Cambodge a été témoin 
d’investissements considérables dans des rizeries plus grandes et plus efficaces qui ont contribué à multiplier 
la capacité par quatre entre 2009 et 201383. Il est à prévoir désormais que la plupart des rizeries nécessiteront 
des systèmes plus puissants que ceux qui devaient initialement être promus par le projet, à des coûts  
beaucoup plus élevés. C’est pourquoi les objectifs initiaux du projet ont perdu de leur pertinence et sont  
susceptibles de ne pas être atteints comme envisagé initialement.
83 World Bank policy note on Trade Development – Turning Cambodia into a leading rice exporter  (Note de politique de la Banque mondiale  
sur le développement commercial – Faire du Cambodge l’un des principaux exportateurs de riz), septembre 2013.Encadré 20
Exemples de changements dans les systèmes de gestion et de contrôle
Le 1er janvier 2015, le groupe de soutien en faveur de l’Ukraine et la direction «Voisinage» de la Commission 
ont été transférés d’EuropeAid vers la direction générale du voisinage et des négociations d’élargissement 
(DG NEAR), ex-direction générale de l’élargissement (DG ELARG)84. Cela aura une incidence aussi bien  
sur la couverture géographique du cadre de résultats d’EuropeAid que sur le suivi et la communication  
des résultats de la politique de voisinage.
84 Procès-verbal de la deux mille cent quatrième réunion de la Commission tenue le mercredi 5 novembre 2014 – PV(2014) 2104.Encadré 21
38
 5. Conclusions  
et recommandations
5.1. Conclusions
80 
Sur la base de notre analyse, nous 
avons recensé neuf risques majeurs 
liés à une approche axée sur les résul -
tats pour les actions de développe -
ment et de coopération de l’UE.
a) L’utilisation d’une terminologie 
non uniforme concernant les résul -
tats ou l’absence de chaîne logique 
et claire entre l’action, les réali -
sations, les effets et les impacts 
peuvent être sources de confusion 
et compromettre l’évaluation des 
résultats obtenus (sections 4.1 
et 4.2).
b) La complexité accrue due à l’inté -
gration de questions transversales 
dans les programmes de l’UE re -
présente un risque supplémentaire 
en ce qui concerne l’obtention et 
la communication des résultats 
(section 4.3).
c) L’absence d’harmonisation entre 
les instruments de distribution de 
l’aide, les cadres de résultats et les 
structures en matière d’obligation 
de rendre compte des partenaires 
au développement peut générer 
des défaillances et des déficits 
en ce qui concerne la satisfaction 
à cette obligation (section 4.4).
d) Des faiblesses dans l’évaluation 
et la communication des résultats 
peuvent empêcher la prise en 
considération des connaissances 
pertinentes et des enseignements 
tirés dans les processus ultérieurs 
de communication et de prise de 
décision (section 4.5).
e) Un nombre insuffisant de rap -
ports consolidés sur les résultats 
obtenus grâce à l’aide de l’UE ou 
l’absence de vue d’ensemble en la 
matière peuvent nuire à la prise de 
décision et à l’obligation de rendre 
compte (section 4.6).f) L’absence de données suffisantes, 
pertinentes, fiables et actualisées 
peut sensiblement affaiblir la 
qualité et la fiabilité des résultats 
communiqués (section 4.7).
g) Le fait de se concentrer sur le 
résultat de l’exécution budgétaire 
en tant qu’objectif peut être préju -
diciable à la bonne gestion finan -
cière et à l’obtention de résultats 
(section 4.8).
h) Des changements affectant le 
contexte dans lequel se déroulent 
les actions peuvent mettre en péril 
l’obtention des résultats et leur du -
rabilité, et compliquer l’évaluation 
des résultats obtenus (section 4.9).
81 
Notre analyse a montré que la Com -
mission avait correctement identifié 
ces risques dans toute une série de 
documents. Elle a également mis en 
évidence l’intérêt des mesures prises 
par la Commission en vue de lancer 
un cadre de résultats de l’UE pour 
le développement et la coopération 
internationale.
82 
Cependant, d’autres actions restent 
à accomplir afin d’exploiter pleine -
ment le potentiel des initiatives de 
la Commission en faveur de l’amélio -
ration des résultats de l’UE dans le 
domaine du développement et de la 
coopération.
39 5. Conclusions et recommandations 
5.2. Recommandations
83 
Afin d’atténuer les risques mis en évi -
dence, nous formulons les recomman -
dations ci-après.
Recommandation n° 1 –  
Améliorer les lignes 
directrices relatives 
à l’utilisation  
de la terminologie  
ainsi qu’à la formulation 
d’objectifs et d’indicateurs
La Commission devrait améliorer ses 
lignes directrices pour garantir une 
application cohérente de la terminolo -
gie relative aux résultats (réalisations, 
effets et impacts) et, le cas échéant, 
formuler des objectifs SMART et des 
indicateurs clairs pour ses interven -
tions à tous les niveaux.
Recommandation n° 2 –  
Établir un lien clair  
entre les actions  
et les résultats escomptés
Au moyen de ses lignes directrices 
internes, de ses outils pratiques et 
de ses processus de formulation et 
de suivi de projets, la Commission 
devrait s’assurer qu’un lien clair est 
établi entre les actions et les résultats 
escomptés, y compris pour les ques -
tions transversales.Recommandation n° 3 –  
Améliorer le système 
d’information  
pour la communication  
des résultats  
et des enseignements tirés
La Commission devrait améliorer son 
système d’information afin d’être en 
mesure de consolider et de communi -
quer efficacement les résultats de ses 
interventions. Cela doit s’accompagner 
de mesures lui permettant, dans le 
cadre de ses activités d’évaluation, de 
tirer des enseignements utiles en vue 
de concevoir ultérieurement des actes 
législatifs, des programmations et des 
actions dans les domaines concernés.
Recommandation n° 4 –  
Garantir la disponibilité  
et la qualité des données
Pour toutes ses interventions, la Com -
mission devrait évaluer la disponibilité 
et la qualité des données et s’efforcer 
de disposer de données suffisantes, 
pertinentes, fiables et actualisées sur 
les résultats obtenus. Cela devrait se 
refléter dans ses systèmes ainsi que 
dans ses lignes directrices.
Recommandation n° 5 –  
Évaluer les risques 
inhérents aux modalités 
de mise en œuvre avant 
d’engager les ressources 
financières
Avant d’engager ses ressources finan -
cières, et lors de l’examen des résultats 
escomptés, la Commission devrait éga -
lement évaluer les risques qui résulte -
raient du choix d’une modalité de mise 
en œuvre particulière.
40 5. Conclusions et recommandations 
Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg, en sa réunion du 17 novembre 2015.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

41
FACTEURS EXTERNES, ÉLÉMENTS DU CONTEXTE ET PROCESSUS DE RÉTROACTIONPOLITIQUE ET DÉPENSES GOUVERNEMENTALES (STRATÉGIE) 
Ressources pour la politique gouvernementale et les dépenses 
publiques  
3. Produits indirects.  
Amélioration des politiques 
publiques, des institutions 
du secteur public, des 
dépenses publiques et de 
la fourniture des services 
publics4. Résultats. 
Réponses positives 
des bénéficiaires 
– utilisateurs de 
services et acteurs 
économiques – à la 
gestion de la politique 
gouvernementale et à la 
fourniture des services.5. Impact. Croissance 
durable et inclusive et 
réduction de la pauvreté1a. Intrants de l’ABG/ABS 
2a. Produits directs.  
Amélioration de la relation 
entre l’aide extérieure et les 
processus budgétaires et 
politiques nationaux
—  Transfert de fonds au 
Trésor public en fonc -
tion des conditionnali -
tés convenues 
—  Dialogue sur les poli -
tiques et indicateurs  
de performance 
—  Activités de renfor -
cement des capacités 
comprenant l’assis -
tance technique —  Accroissement du volume 
et de la part de l’aide 
extérieure disponible dans le 
budget national 
—  Accroissement du volume 
et de la part du budget dis -
ponible pour les dépenses 
discrétionnaires 
—  Renforcement de la prévisi -
bilité du décaissement des 
fonds extérieurs 
—  Dialogue sur les politiques, 
conditionnalités et activités 
d’AT/renforcement des 
capacités mieux coordonnés 
et plus propices à la mise 
en oeuvre des stratégies 
gouvernementales 
—  Aide extérieure dans son 
ensemble (y compris AB) 
mieux harmonisée et ali -
gnée sur les politiques et les 
systèmes du gouvernement 
— Coûts de transaction réduits 
pour l’apport d’aide —  Amélioration de la gestion 
macro-économique et 
budgétaire (telles que les 
politiques budgétaire, 
monétaire, commerciale et 
de croissance économique) 
—  Quantité et qualité accrues 
des biens et services four -
nis par le secteur public 
—  Systèmes renforcés de 
GFP et de passation 
des marchés (transpa -
rence, discipline fiscale, 
supervision, efficience des 
allocations budgétaires et 
de leur opérationnalité) 
—  Processus améliorés de 
formulation et d’exécution 
des politiques 
—  Institutions du secteur 
public renforcées 
—  Liens renforcés entre le 
gouvernement et les 
organismes de contrôle 
en termes de formulation 
et d’approbation des 
politiques, de redeva -
bilité financière et non-
financière et de contrôle 
budgétaire 
—  Autres améliorations des 
questions de gouvernance 
(par exemple décentralisa -
tion améliorée, application 
de l’État de droit, droits de 
l’homme) — Utilisation accrue 
des biens et services 
fournis par le secteur 
public et amélioration 
des bénéfices qui en 
résultent 
— Amélioration de la 
confiance des milieux 
d’affaires et hausse de 
l’investissement et de la 
production du secteur 
privé 
— Amélioration de 
la compétitivité de 
l’économie 
— Amélioration de la 
confiance accordée par 
la population à la per -
formance du gouverne -
ment, particulièrement 
en ce qui concerne la 
gouvernance, la GFP et 
la fourniture de services—  Croissance écono -
mique, durable et 
inclusive, renforcée 
—  Réduction de la 
pauvreté monétaire 
et non-monétaire 
—  Autonomisation et 
inclusion sociale 
des pauvres et des 
groupes défavori -
sés (y compris les 
femmes) 
—  Autres questions 
définies dans les 
priorités et les cadres 
de partenariat spéci -
fiques ( par exemple, 
amélioration de 
la démocratie, des 
droits de l’homme, 
de la protection de 
l’environnement )
 
 
1b. Intrants gouverne -
mentaux divers2b. Autres effets d’intrants 
divers du gouvernement 
 
— xxxx — Financement par les 
recettes nationales et intrants 
des politiques nationales
1c. Intrants d’autres 
programmes d’aide 
extérieure 2c. Autres effets d’autres 
aides extérieures
— xxxx — xxxx
—  Éléments divers des «conditions 
d’entrée» 
— Cadre global d’aide 
—  Outils et processus d’apprentissage 
existants —  Capacité du gouvernement à mettre en œuvre les 
réformes 
—  Ampleur de l’engagement politique envers les 
processus de réforme — Capacité du secteur public 
—  Nature de la demande de services 
du gouvernement 
—  Ampleur de la redevabilité 
nationale — Développement économique global 
— Afflux de capitaux étrangers 
—  Réponses aux changements des 
mesures incitatives Annexe AnnexeCadre global d’évaluation pour les évaluations de l’aide budgétaire
Source : Réseau du CAD de l’OCDE sur l’évaluation du développement – «Approche méthodologique pour les évaluations de l’aide budgétaire».
42
3. Notre analyse
22
La nature de l’analyse de la Cour implique qu’elle 
inclue des exemples se rapportant parfois à des 
actions entreprises il y a plusieurs années. C’est le cas 
en particulier des exemples ayant trait aux documents 
de programmation pluriannuelle (documents de 
stratégie ou programmes indicatifs), pour lesquels la 
Commission tient à souligner qu’elle a systématique -
ment inclus des indicateurs dans les documents de 
programmation pour la période 2014-2020. C’est aussi 
le cas des exemples liés à l’appui budgétaire pour 
lequel un certain nombre de risques ont été pris en 
compte par l’adoption de lignes directrices sur l’appui 
budgétaire révisées en 2012.
La Commission renvoie également à ses réponses 
aux rapports spéciaux de la Cour concernés et aux 
réponses supplémentaires aux observations de la 
Cour présentées dans le présent rapport en ce qui 
concerne certains exemples, de manière à souligner 
un ou plusieurs aspects qu’elle considère plus particu -
lièrement pertinents dans le contexte de sa réponse 
à ces observations.
4. Principaux domaines à risques
26
La Commission est consciente de la nécessité, souli -
gnée par la Cour, de garantir une application cohé -
rente de la terminologie. Dans le document de travail 
du 26 mars 2015 intitulé « Launching the EU Internatio -
nal Cooperation and Development Results Framework » 
(Lancer le cadre de résultats de l’UE pour le dévelop -
pement et la coopération internationale), les termes 
intrant-réalisation-effet-impact sont utilisés. Ils corres -
pondent à la terminologie employée au niveau inter -
national pour les résultats de l’OCDE-CAD et à celle 
des instruments de financement 2014-2020. La même 
terminologie est utilisée dans le nouveau Action 
Document template  (modèle de documents relatifs 
à l’action), applicable à partir du 1er janvier 2015, et 
dans le nouveau manuel du ROM (Results Oriented 
Monitoring), intitulé « Handbook on ROM reviews and 
support to end-of-project results reporting » (Manuel sur 
les évaluations de suivi axé sur les résultats et soutien 
à la communication des résultats en fin de projet, 
mars 2015).Synthèse
III
La nature de l’analyse de la Cour implique qu’elle 
inclue des exemples se rapportant parfois à des 
actions entreprises il y a plusieurs années. C’est le cas 
en particulier des exemples liés à l’appui budgétaire 
pour lequel un certain nombre de risques ont été pris 
en compte par l’adoption de lignes directrices sur 
l’appui budgétaire révisées en 2012 (voir ci-après les 
réponses fournies à plusieurs encadrés), ainsi que des 
cas relatifs aux documents de programmation plu -
riannuelle (documents de stratégie ou programmes 
indicatifs), pour lesquels la Commission tient à sou -
ligner qu’elle a systématiquement inclus des indica -
teurs dans les documents de programmation pour la 
période 2014-2020.
1. Introduction
07
Le cadre de résultats (CR) est l’un des outils utilisés 
pour la communication des résultats aux niveaux 
des réalisations et des effets directs. Les évaluations 
fournissent des appréciations sur le lien de causalité 
logique entre un niveau donné de résultats et l’impact 
et la réalisation des «objectifs de développement stra -
tégiques», que ce soit au niveau national ou mondial. 
En outre, plusieurs initiatives ont été prises afin d’amé -
liorer l’ensemble du système de suivi et d’évaluation 
et, par là-même, l’approche axée sur les résultats de la 
Commission.
10
Le document de travail sur le cadre «MORE» décrit les 
différents cadres existants pour le suivi, l’évaluation 
et l’établissement de rapports relatifs à la mise en 
œuvre du cadre financier pluriannuel (CFP). En termes 
d’objectifs et d’indicateurs, il décrit ce qui a été mis 
en place dans les actes juridiques qui établissent les 
instruments financiers de la période 2014-2020, puis 
complété par les fiches de programme budgétaire de 
2014 et 2015 et par les outils de suivi, d’évaluation et 
de communication inclus dans les plans de gestion 
annuels (PGA) et les rapports annuels d’activité (RAA). 
En ce qui concerne les instruments d’aide extérieure, 
le document de travail se réfère également au nou -
veau cadre de résultats comme à un outil pour le suivi 
et la communication de l’exécution du CFP .Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 43
29
La Commission reconnaît que la multiplicité des docu -
ments évoquée par la Cour implique un risque accru 
d’incohérences. En considérant que les documents 
sont adoptés à différents stades de l’élaboration des 
politiques et du cycle de gestion des projets et des 
programmes (y compris la phase de programmation), 
il en résulte par la force des choses une nécessité 
d’ajustement et une mise en œuvre axée plus spécifi -
quement sur différents aspects.
La Commission a pris des mesures pour réduire les 
risques mentionnés par la Cour. Ainsi, dans l’exercice 
de programmation 2014-2020, les documents de 
programmation nationaux, régionaux et thématiques 
ont systématiquement été révisés afin de veiller à ce 
que les résultats escomptés et les indicateurs soient 
d’une qualité adéquate (c’est-à-dire mesurables) et en 
un nombre raisonnable (voir les documents de pro -
grammation sur le site http://eeas.europa.eu/around/
index_fr.htm ).
La révision de l’ Action Document template  (modèle de 
documents relatifs à l’action, en vigueur à partir du 
1er janvier 2015) et la révision en cours des documents 
de groupe de soutien qualité internes y afférents ont 
pour but de garantir l’intégration correcte des résul -
tats escomptés et des indicateurs dans les documents 
relatifs à l’action.
Par ailleurs, les services de la Commission s’efforcent 
d’améliorer le système de suivi et d’évaluation, en 
laissant une marge pour des ajustements qui s’avé -
reraient nécessaires lors de la mise en œuvre des 
actions. Une certaine souplesse permettra de mettre 
en œuvre ces ajustements afin de s’adapter aux 
contextes et aux stratégies de pays en changement.
32
La Commission a pris, et continue de prendre 
des mesures pour réduire les risques mentionnés 
par la Cour. Voir la réponse de la Commission au 
paragraphe 29.
Encadré 4
Suivant la recommandation n° 2 de la Cour dans son 
rapport spécial 14/2013 concernant l’élaboration 
d’indicateurs de performances, la Commission a mis 
en place un cadre axé sur les résultats qui inclut des 
indicateurs visant à suivre les progrès de l’Autorité 
palestinienne dans ses réformes.Encadré 1
La terminologie employée dans le plan de gestion 
annuel d’EuropeAid suit la terminologie prévue par 
les instructions générales du secrétariat général de la 
Commission et de la DG Budget pour l’établissement 
des plans de gestion par les directions générales et les 
services de la Commission.
Le risque visé par l’exemple de l’encadré 1 se rapporte 
à la terminologie utilisée dans le manuel du ROM 
s’appliquant à l’ancien système de ROM qui a pris fin 
au printemps 2014. Celui-ci a été remplacé par un nou -
veau système de ROM, avec un nouveau manuel du 
ROM introduit au printemps 2015, qui ne contient plus 
la référence en question et s’aligne entièrement sur les 
termes d’emploi international, appliquant l’expression 
SMART non plus aux indicateurs mais bien aux objec -
tifs. La Commission modifiera de la même manière sa 
prochaine circulaire budgétaire.
En outre, la Commission entend préciser le langage 
et les instructions relatifs aux objectifs et indicateurs 
à utiliser dans le cadre de la circulaire budgétaire.
La Commission s’accorde à dire que les objectifs et les 
résultats escomptés devraient être SMART, autant que 
faire se peut, mais considère également les difficultés 
qui apparaissent dans de nombreux cas pour la mise 
en œuvre de ces principes. C’est en particulier le cas 
lorsque les résultats escomptés ne peuvent raison -
nablement être mesurés qu’en termes qualitatifs et 
ne peuvent pas être quantifiés, notamment en ce qui 
concerne les résultats de stratégies de large ampleur 
ou d’instruments financiers.
Les cadres de résultats institutionnels se concentrent, 
par nature, sur les résultats quantitatifs, comme 
indiqué dans le document de travail « Launching the 
EU International Cooperation and Development Results 
Framework » (Lancer le cadre de résultats de l’UE pour 
le développement et la coopération internationale) 
(CR UE). Les indicateurs du CR UE ont été fixés en 
s’inspirant au maximum des critères RACER (Relevant, 
Accepted, Credible, Easy, and Robust – pertinents, 
acceptés, crédibles, simples et solides) comme prévu 
dans les orientations d’Eurostat évoquées par la Cour.
Réponses de la Commission 44
Dans sa réponse aux observations de la Cour, la Com -
mission a également indiqué ce que suit: «Il convient 
d’opérer une distinction entre, d’une part, les critères 
à remplir en vue d’obtenir un appui budgétaire, qui 
nécessitent une approche globale basée sur la crédibi -
lité et la mise en œuvre positive et qui sont par nature 
généraux, et, d’autre part, les conditions particulières, 
liées à des tranches variables, qui doivent être claires 
et spécifiques... Les donateurs doivent se rendre 
compte de la complexité des réformes et définir des 
objectifs qui sont plus raisonnables et mieux séquen -
cés. Par exemple, les progrès de la réforme de la GFP 
dans les deux pays bénéficiaires d’un appui budgé -
taire [le Kirghizstan et l’Égypte] ont été plus lents 
que prévu. En effet, les plans de réforme de la GFP , au 
départ en grande partie préparés par des donateurs 
extérieurs, étaient bien trop ambitieux et sous-esti -
maient les capacités locales à les mettre en œuvre. 
Pour y remédier, les réformes et les plans d’action 
dans le domaine de la GFP ont été révisés afin d’être 
plus réalistes et une assistance technique supplémen -
taire a été fournie.»
Le cas d’espèce est donc plutôt un exemple d’objectifs 
déraisonnablement ambitieux. Il convient en outre de 
souligner que la réforme du système de gestion des 
finances publiques est un processus à long terme. Sur 
la durée d’une opération de 3 ans, seuls des résultats 
très limités peuvent être constatés.
En revanche, le cas de l’Égypte fournit un exemple 
où la question n’est pas de définir comme objectif 
l’engagement d’un pays partenaire à mettre en œuvre 
des réformes (voir titre de la section 4.1.4) mais plutôt, 
conformément aux lignes directrices sur l’appui bud -
gétaire de 2012, d’imposer des conditions préalables 
au paiement liées à des éléments essentiels tels que 
les droits de l’homme.
Suivant les conclusions du Conseil d’août 2013/
février 2014 et les recommandations de la Cour, la 
Commission a concentré son aide sur des interven -
tions socio-économiques et sur un soutien à la société 
civile.
Il n’y a plus eu d’opération d’appui budgétaire en 
Égypte depuis 2011 et aucun décaissement d’aide 
budgétaire n’a été réalisé pour aucune des cinq opéra -
tions d’appui budgétaire en cours depuis 2012.Ce cadre axé sur les résultats a été élaboré en coor -
dination avec la Banque mondiale et avec des États 
membres de l’UE dans le cadre de la stratégie de 
développement local de l’Union. Il a été approuvé par 
l’Autorité palestinienne à travers un protocole d’en -
tente signé le 25 mars 2015. Les domaines couverts 
dans la phase pilote comprennent des indicateurs 
macro-économiques et fiscaux, la GFP , la réforme de 
l’administration publique (y compris des mesures 
pour favoriser la reprise du travail des fonctionnaires 
de Gaza), l’éducation, la santé et la protection sociale. 
Une évaluation de la phase pilote sera menée entre la 
fin 2015 et le début 2016, et des domaines supplémen -
taires pourraient être ajoutés pour la phase suivante. 
Le texte ci-dessus montre que des indicateurs ont été 
mis en place, conformément au règlement IEVP .
Encadré 5
La Commission estime qu’il s’agit là d’un exemple 
pour lequel il lui a fallu en définitive adapter l’interpré -
tation de l’indicateur aux conditions du contexte local 
spécifique et accepter dès lors la mise en adéquation 
de la valeur cible de l’indicateur. L’exemple démontre 
qu’il est important de rester toujours attentif à ce 
genre de situations, mais il ne saurait être assimilé 
à un risque que la Commission pourrait gérer d’une 
manière différente.
38
Les réformes institutionnelles sont un processus long 
et ardu dans lequel l’aide apportée au gouvernement 
d’un pays partenaire en vue d’une évolution progres -
sive peut s’avérer plus durable que le succès rapide 
obtenu sur un projet. Voir la réponse à l’encadré 6.
Encadré 6
La Commission fait noter que les paiements évoqués 
(qui se rapportent à juin 2008, à décembre 2010 et à 
juillet 2011) ont précédé de loin la nouvelle stratégie 
d’appui budgétaire qui a introduit une évaluation 
beaucoup plus rigoureuse des critères d’éligibilité, et 
notamment du critère de GFP . Le risque qu’illustre cet 
exemple est réduit par l’application des lignes direc -
trices d’appui budgétaire depuis 2012.
Réponses de la Commission 45
46
Les contributions de l’UE aux résultats de déve -
loppement de pays seront comptabilisées en tant 
que résultats de pays soutenus, ce qui correspond 
à adopter l’approche contributive (voir le document 
de travail de la Commission de mars 2015, « Launching 
the EU International Cooperation and Development 
Results Framework »). Pour quantifier ces contributions, 
il est possible d’appliquer deux méthodes, utilisées 
à l’heure actuelle par les donateurs:
— la «méthode globale», où sont inscrits les résul -
tats totaux (ou globaux) obtenus par l’UE en 
coopération avec d’autres acteurs (tels que le 
gouvernement du pays partenaire et les autres 
donateurs), plutôt que les résultats associés à la 
part de financement fournie par l’UE;
— la «méthode proportionnelle», où les résultats 
sont inscrits en fonction de la proportion des 
financements de l’UE sur le total des finance -
ments. Selon cette approche, les résultats des 
projets et programmes sont calculés au prorata 
du niveau des apports financiers fournis par 
l’UE. Cette approche suppose que la compta -
bilisation repose implicitement sur un lien de 
causalité directe entre fonds fournis et résultats 
atteints.
À un niveau consolidé, comme dans le cas de la comp -
tabilisation sur la base du nouveau cadre de résultats, 
il est nécessaire de choisir une seule méthode. Étant 
donné que les informations budgétaires détaillées 
sur les intrants de tiers, y compris des gouvernements 
partenaires, ne sont pas toujours disponibles pour 
le calcul des résultats proportionnels, la Commis -
sion a opté pour la comptabilisation par l’approche 
globale, puisque c’est à l’heure actuelle la seule option 
réalisable de comptabilisation des résultats au niveau 
consolidé. Comme le note également le document de 
travail de mars 2015, la méthode globale est aussi la 
méthode la plus adéquate si l’on considère l’efficacité 
de l’aide, puisqu’elle met l’accent plus fortement sur la 
participation du pays partenaire.Encadré 7 – Deuxième alinéa
Les opérations d’appui budgétaire au Malawi et au 
Rwanda datent d’avant 2010 et sont largement anté -
rieures à la nouvelle stratégie d’appui budgétaire qui 
a introduit une approche beaucoup plus rigoureuse 
concernant la mise en évidence du lien entre les opé -
rations financées par l’UE et les politiques nationales.
Le risque qu’illustre cet exemple est réduit par l’appli -
cation des lignes directrices depuis 2012.
Encadré 8
Les opérations visées étaient des mesures d’appui 
budgétaire d’urgence ciblées, destinées à permettre la 
stabilisation macro-économique du pays, avec l’objec -
tif global de soutenir la République démocratique du 
Congo dans la crise économique et alimentaire; par 
conséquent, l’analyse des résultats doit être envisagée 
dans ce contexte.
Le plan de réforme de la GFP auquel la Cour se réfère 
a été mentionné dans la convention de financement 
et son élaboration a été un jalon dans la mesure du 
progrès.
Les tranches fixes sont également soumises aux 
critères d’éligibilité, donc liées à des performances. De 
ce fait, les conditions de paiement étaient liées à des 
objectifs qui incluaient des améliorations de la GFP .
Réponses de la Commission 46
60
La Commission a d’ores et déjà entrepris des actions 
pour améliorer les évaluations, notamment:
— la rédaction et la publication du document 
«Evaluation Policy for the European Union deve -
lopment cooperation » (stratégie d’évaluation 
pour la coopération au développement de 
l’Union européenne) (2014);
— l’amélioration de la qualité de planification, de 
mise en œuvre et de suivi des évaluations de 
projets et programmes (en cours);
— le renforcement de l’implication de la direction 
dans les évaluations stratégiques dès la phase 
de lancement (en cours); et
— l’application du principe «évaluer avant 
d’agir» en cohérence avec la communication 
COM(2013) 686 final.
Encadré 15
La Commission n’estime pas que l’exemple donné 
illustre un cas de faiblesse de communication des 
résultats ou de l’évaluation par rapport à l’action dans 
son ensemble, dont l’efficacité ne peut être évaluée, 
par définition, qu’à l’approche de la fin du projet 
ou après la mise en œuvre de tous ses éléments ou 
sous-projets.
65
En 2015, la Commission émettra son premier rapport 
de résultats consolidés sur l’aide fournie dans le cadre 
des politiques de développement et de coopération 
internationale de l’UE. Il prendra la forme d’un rapport 
complémentaire au rapport annuel.
Encadré 16 – Troisième alinéa
Des systèmes de suivi et de communication améliorés, 
associés à la mise en œuvre d’un système de gestion 
des informations opérationnelles (qui remplace éga -
lement le CRIS) amélioreront de manière significative 
l’utilisation qu’EuropeAid peut faire des systèmes 
d’information, pour la communication des résultats en 
particulier.Encadré 9
S’il est possible d’évaluer en général si une stratégie 
nationale qui a été soutenue par un programme 
d’appui budgétaire a contribué à atteindre au niveau 
national certains résultats bien définis, il est cepen -
dant impossible d’attribuer une proportion spécifique 
du résultat aux fonds fournis par l’UE.
Encadré 11
L’exemple présenté dans l’encadré 11 porte davan -
tage sur l’intégration insuffisante de la question des 
droits de l’homme dans les programmes que sur la 
complexité accrue du fait de l’intégration de questions 
transversales, ou sur les risques additionnels qui en 
résultent pour la définition adéquate des objectifs, des 
indicateurs et des mesures de résultats y afférentes.
Encadré 14 – Deuxième alinéa
En 2015, la Commission a introduit des dispositions 
spécifiques sur la communication des résultats par 
les partenaires d’exécution de l’UE au sein des condi -
tions générales de la convention d’administration (qui 
compte la Banque mondiale en qualité de partenaire 
d’exécution) et de la convention «PAGODA» qui couvre 
toutes les organisations piliers évaluées – y compris 
les agences des Nations unies. Ceci devrait induire 
une meilleure disponibilité des données relatives aux 
résultats courants et des rapports finaux transmis par 
les partenaires d’exécution de l’UE.
59
Il est vrai que dans certains cas, du fait de la nature du 
projet ou du programme, les résultats ne peuvent pas 
être observés et communiqués avant l’achèvement du 
projet ou du programme, ce qui compromet l’évalua -
tion périodique des résultats obtenus. Pour autant, 
ceci ne signifie pas inéluctablement que la commu -
nication des résultats sera faible. Dans ces cas-là, il 
est possible d’identifier des étapes et des critères de 
référence afin d’aider à suivre l’avancée du projet ou 
du programme en vue des résultats escomptés.
Réponses de la Commission 47
75
La Commission a mis en place pour les programmes 
d’appui budgétaire un cadre de gestion des risques 
(CGR) destinés à identifier les risques majeurs et à les 
atténuer. Le CGR est pris en compte dans le proces -
sus décisionnel, notamment dans la gouvernance 
renforcée par le comité interne de pilotage de l’appui 
budgétaire. Le CGR alimente systématiquement le 
dialogue politique avec les pays partenaires au niveau 
stratégique et en s’attachant à des questions clés. 
Le CGR est utilisé pour établir un équilibre entre les 
avantages attendus, définis dans le document relatif 
à l’action, et les risques identifiés. Il propose égale -
ment des mesures d’atténuation.
L’analyse interne (rapports sur l’appui budgétaire de 
2013 et 2014) montre que les pays qui bénéficient de 
l’appui budgétaire de l’UE affichent clairement, par 
rapports aux pays non aidés, des performances de 
GFP supérieures et en progression.
Le risque qu’illustre cet exemple est réduit par 
l’application des lignes directrices d’appui budgétaire 
depuis 2012.
Encadré 19
En 2015, la Commission a décidé de renforcer cas par 
cas l’analyse sous-jacente conduisant à la décision de 
collaborer ou non avec une organisation internatio -
nale en tant que partenaire d’exécution.
Encadré 20
La Commission reconnaît que les changements du 
contexte politique et économique peuvent remettre 
en question les objectifs à atteindre. Ce type de 
risques explique l’importance de l’analyse du contexte 
dans le processus standard d’identification et de 
formulation des objectifs appliqué par les services de 
la Commissions et les délégations de l’Union lors de la 
préparation des projets et programmes.Encadré 17 
La faiblesse des systèmes nationaux de collecte des 
données et de gestion des informations dans les pays 
aidés par l’UE est un facteur inhérent à l’état de déve -
loppement de ces pays et un point auquel tous les 
donateurs portent une attention particulière. Ce pro -
blème ne peut être résolu d’une manière durable que 
par la construction de systèmes statistiques nationaux 
appropriés. Ce facteur de risque est atténué en ce qui 
concerne l’UE puisqu’il est compris dans les domaines 
de soutien fourni par l’UE. Cependant, la seule façon 
de s’attaquer à ce problème d’une manière suffisante 
est de réunir durablement les efforts du pays et de 
l’ensemble des donateurs.
72
Le CFP 2014-2020 introduit plusieurs nouveaux élé -
ments visant en particulier à stimuler la performance 
des programmes de dépenses. S’appuyant là-dessus, 
une initiative de la Commission, menée par Kristalina 
Georgieva, vice-présidente de la Commission chargée 
du budget et des ressources humaines, porte sur la 
transition d’un budget fondé sur les dépenses vers un 
budget de l’Union axé sur les résultats. L’objectif est 
de créer les conditions propices à un renforcement 
plus poussé de la performance budgétaire à la fois 
en termes de résultats des programmes et de ges -
tion financière solide des fonds, dans une approche 
équilibrée et complète. Le risque de se concentrer sur 
l’exécution budgétaire au détriment des résultats des 
programmes devrait ainsi être réduit, y compris pour 
les domaines et méthodes de dépenses pour lesquels 
le budget de l’UE peut maximiser les résultats et l’ap -
plication rigoureuse de contrôles présentant un bon 
rapport coût-efficacité pour une meilleure conformité.
73
La Commission répond à ce risque à travers la pro -
grammation pluriannuelle, la planification sur 24 mois 
des différentes actions de mise en œuvre et par le 
processus interne du groupe d’appui à la qualité. Ces 
actions sont complétées par d’autres mesures, telles 
que le cadre de résultats de l’UE à venir. Voir aussi la 
réponse au paragraphe 29.
Réponses de la Commission 48
5. Conclusions et recommandations
80 a)
Les services de la Commission ont travaillé à différents 
niveaux afin de garantir la cohérence terminologique: 
le Sector Indicator Guidance  (lignes directrices pour 
les indicateurs de secteur) de 2013, l’ Action Document 
template  (modèle de documents relatifs à l’action) et 
les lignes directrices y afférentes, en vigueur depuis le 
1er janvier 2015, ainsi que le nouveau cadre de résultats 
pour le développement et la coopération internatio -
nale et les instructions et lignes directrices correspon -
dantes, applicables à la communication sur la base du 
cadre de résultats.
En outre, les services de la Commission s’emploient 
actuellement à renforcer leur appui à l’assurance 
qualité interne en ce qui concerne les aspects des 
différents documents d’action jugés importants par 
la Commission, tant pour le suivi et la communication 
sur la mise en œuvre, la performance et les résultats, 
que pour l’évaluation des actions.
Tous ces documents sont également alignés sur la 
terminologie des règlements de base, qui constituent 
le cadre réglementaire de l’aide extérieure de l’UE.
La Commission est également d’avis que l’établisse -
ment d’une «chaîne logique et claire» des intrants 
jusqu’aux impacts est de la plus haute importance au 
niveau des projets. Cette corrélation a été renforcée 
avec l’introduction du modèle de documents relatifs 
à l’action depuis le 1er janvier 2015. Cependant, la 
mise en place d’une chaîne logique et claire au niveau 
des stratégies ou des politiques ne reflétera jamais 
la complexité du contexte du développement. Dans 
le monde de l’évaluation internationale, l’emploi du 
cadre logique linéaire à ce niveau stratégique/poli -
tique est donc de plus en plus remis en cause.
80 b)
L’intégration de questions transversales implique en 
effet plusieurs problèmes épineux relatifs à la for -
mulation adéquate des objectifs spécifiques et des 
résultats des actions ainsi qu’à la collecte des données 
correspondantes permettant le suivi de l’exécution.Un certain degré de flexibilité est nécessaire en phase 
de mise en œuvre afin de pouvoir s’adapter aux chan -
gements imprévus du contexte de l’aide. Cette marge 
de manœuvre est permise par la simplification des 
règles et procédures en vigueur depuis juillet 2014. 
Ces mesures de simplification ont notamment modifié 
l’utilisation des indicateurs, de sorte que des chan -
gements de priorités spécifiques ou liés à la collecte 
et à la disponibilité des données peuvent être pris en 
compte.
On ne peut exclure toutefois des cas où les objectifs 
initiaux du projet ne pourront pas être atteints, il 
conviendra alors de les adapter aux circonstances et 
au contexte modifiés.
Encadré 21 
La réorganisation de janvier 2015 n’affectera en soi 
ni la définition des objectifs ni l’atteinte des résultats 
y afférents dans le cadre des actions spécifiques.
Indépendamment de son organisation administrative 
propre et conformément aux dispositions du règle -
ment commun de mise en œuvre qui couvre les pays 
de l’IEV (en particulier les articles 12 et 13), la Com -
mission s’acquittera de ses obligations qui consistent 
à surveiller la mise en œuvre des projets et de fournir 
des retours aux États membres, au Parlement et aux 
autres institutions de l’Union.
La Commission émettra également des rapports sur 
la base du cadre de résultats à l’attention des pays du 
voisinage, conformément aux conclusions n° 9145/15 
du Conseil du 26 mai 2015. Dans le cadre du nouveau 
système de suivi axé sur les résultats (ROM), un outil 
spécifique a été mis en place pour aider à la commu -
nication des résultats de fin de projet et permettre la 
consolidation des données sur ces résultats, en parti -
culier concernant les indicateurs fondés sur le cadre 
de résultats établi.
Pour ce qui est des évaluations, la DG NEAR possède 
sa propre fonction d’évaluation, qui s’intéresse depuis 
2015 tant aux régions du voisinage qu’à celles concer -
nées par les négociations d’élargissement.
Réponses de la Commission 49
Tous ces documents sont alignés sur la terminologie 
employée dans les règlements de base.
En outre, les services de la Commission s’emploient 
actuellement à renforcer leur appui dans le cadre de 
l’assurance qualité interne en ce qui concerne ces 
aspects des différents documents d’action et conti -
nueront d’améliorer leurs orientations générales sur la 
gestion de projets et de programmes et les modules 
de formation du personnel dans ce domaine.
Recommandation n° 2
La Commission accepte la recommandation.
Pendant deux ans, elle s’est employée à préparer 
différentes mesures afin de renforcer ses systèmes, ses 
orientations et ses processus à cet égard. Voir aussi la 
réponse à la recommandation n° 1.
La Commission est également d’avis (voir réponse au 
paragraphe 80, alinéa a), que l’établissement d’une 
«chaîne logique et claire» des intrants jusqu’aux 
impacts est de la plus haute importance au niveau des 
projets.
Recommandation n° 3
La Commission accepte la recommandation.
Des actions sont en cours pour améliorer l’ensemble 
du système de suivi et d’évaluation, et renforcer par 
là même la capacité de la Commission à recenser les 
leçons à retenir (voir aussi les réponses de la Commis -
sion au rapport spécial n° 18/2014 de la Cour).
En ce qui concerne plus particulièrement le système 
d’information, à ce jour, la Commission a pris des 
mesures consistant à établir un système préliminaire 
afin de garantir la communication consolidée des 
résultats pour son premier rapport de résultats en 
2015 avant la mise en place des premiers modules de 
son nouveau système opérationnel d’information. Il 
est prévu que ces modules incluront la communica -
tion des résultats.80 c)
Le risque de défaillances et de déficits soulevé par la 
Cour semble plus présent au niveau des pays. Ceci 
montre qu’il est crucial que les donateurs s’alignent 
sur le système, la politique et le cadre de résultats 
du pays plutôt que d’en rester à une harmonisation 
entre donateurs, comme l’a souligné la Cour au para -
graphe 17, alinéas a) et b).
Suivant cette approche, la Commission a déjà pris des 
mesures importantes dans le cadre de la program -
mation pluriannuelle 2014-2020 afin de s’aligner au 
maximum sur les politiques et cadres des pays, confor -
mément aux engagements de Busan sur l’efficacité 
de l’aide. La Commission a adopté la même approche 
dans la mise en place du nouveau cadre de résultats 
institutionnel. Au niveau des pays, la Commission 
s’est prononcée, comme d’autres donateurs, en faveur 
d’une définition de cadres de résultats maîtrisés par 
les États et considère que l’une des solutions pour 
promouvoir ces cadres serait une programmation 
conjointe avec les États membres de l’UE.
80 h)
Les changements affectant le contexte dans lequel 
se déroulent les actions peuvent entraîner la modi -
fication des indicateurs utilisés ou des valeurs cibles 
initiales de ces indicateurs.
Recommandation n° 1
La Commission accepte la recommandation et s’est 
déjà mise au travail afin de garantir la cohérence 
terminologique: le Sector Indicator Guidance  (lignes 
directrices pour les indicateurs de secteur) de 2013, le 
modèle de documents relatifs à l’action et les lignes 
directrices y afférentes, en vigueur depuis le 1er jan-
vier 2015, ainsi que le nouveau cadre de résultats pour 
le développement et la coopération internationale et 
les instructions et lignes directrices correspondantes, 
applicables à la communication sur la base du cadre 
de résultats.
Réponses de la Commission 50
Anticipant sur le nouveau système et en conformité 
avec une recommandation de la Cour dans son rap -
port spécial n° 18/2014 sur les évaluations et le ROM, la 
Commission en est au stade final de l’élaboration d’un 
module d’information spécifique, relatif aux évalua -
tions, qui devrait être mis en production au premier 
semestre 2016 et améliorer graduellement la capacité 
de la Commission à recenser les leçons à retenir dans 
les différents domaines pertinents.
Recommandation n° 4
La Commission accepte la recommandation. Elle 
a déjà intensifié ses efforts en ce sens, comme indiqué 
dans la réponse à la recommandation n° 1.
Recommandation n° 5
La Commission accepte la recommandation.
La mise en œuvre de cette recommandation s’inscrira 
dans l’évaluation générale des risques inhérents à une 
action (par exemple, le choix d’une modalité particu -
lière de mise en œuvre, voir également la section 2 
«Risques et hypothèses» du modèle de document 
relatif à l’action applicable depuis le 1er janvier 2015).
La Commission a mis en place pour les programmes 
d’appui budgétaire un cadre de gestion des risques 
(CGR) destiné à recenser les risques majeurs et à les 
atténuer. Le CGR est pris en compte dans le proces -
sus décisionnel, notamment dans la gouvernance 
renforcée par le comité interne de pilotage de l’appui 
budgétaire. Le CGR alimente systématiquement le 
dialogue politique avec les pays partenaires au niveau 
stratégique. Le CGR est utilisé pour évaluer l’équilibre 
à garantir entre les avantages attendus de l’action 
envisagée, pour recenser les risques et pour proposer 
des mesures d’atténuation des risques.
L’analyse interne (rapports sur l’appui budgétaire de 
2013 et 2014) montre que les pays qui bénéficient de 
l’appui budgétaire de l’UE affichent clairement, par 
rapport aux pays non aidés, des performances de GFP 
supérieures et en progression.
En 2015, la Commission a décidé de renforcer l’analyse 
sous-jacente conduisant à la décision de collaborer ou 
non avec une organisation internationale en tant que 
partenaire d’exécution, cas par cas.
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Publications gratuites:
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en contactant le réseau Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_fr.htm)  
ou le numéro 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit dans toute l’UE) (*).
(*)  Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs,  
hôtels ou cabines téléphoniques).
Publications payantes:
 sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Notre analyse nous a  permis de relever neuf risques 
majeurs liés à  une approche axée sur les résultats pour  
les actions de développement et de coopération de l’UE.
Cet examen a  montré que la Commission avait 
correctement identifié ces risques. Il a  également mis  
en évidence l’intérêt des initiatives de la Commission 
visant à  améliorer les résultats de l’UE dans le domaine  
du développement et de la coopération internationale.
Cependant, d’autres actions restent à  accomplir afin de 
rendre ces initiatives pleinement efficaces. Nous formulons 
un certain nombre de recommandations à  cet égard.
COUR DES
COMPTESEUROPÉENN
E