COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

conformément à l’article 395 de la directive 2006/112/CE du Conseil

1. CONTEXTE GÉNÉRAL

Conformément à l'article 395 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (la «directive TVA»), le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre à appliquer des mesures particulières dérogeant aux dispositions de la directive afin de simplifier la procédure de perception de la TVA ou d'éviter certaines fraudes ou évasions fiscales. Toute modification de la législation nationale d'un État membre requiert l'accord préalable du Conseil. Étant donné que cette procédure prévoit des dérogations aux principes généraux de la TVA, conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne, ces dérogations doivent être limitées et proportionnées.

Par lettre enregistrée à la Commission le 24 février 2012, la République française a sollicité l’autorisation d’introduire des mesures dérogatoires à l’article 193 de la directive TVA. Conformément à l’article 395, paragraphe 2, de la directive TVA, la Commission a informé les autres États membres, par lettre datée du 9 novembre 2012, de la demande introduite par la France. Par lettre datée du 12 novembre 2012, la Commission a informé la France qu'elle disposait de toutes les données utiles pour apprécier la demande.

Par lettre enregistrée à la Commission le 11 juin 2012, la République fédérale d'Allemagne a sollicité l’autorisation d’introduire des mesures dérogatoires à l’article 193 de la directive TVA. Conformément à l’article 395, paragraphe 2, de la directive TVA, la Commission a informé les autres États membres, par lettre datée du 9 novembre 2012, de la demande introduite par l'Allemagne. Par lettre datée du 12 novembre 2012, la Commission a informé l’Allemagne qu’elle disposait de toutes les données utiles pour apprécier la demande.

Par lettre enregistrée à la Commission le 25 juillet 2012, la République d'Autriche a sollicité l’autorisation d’introduire des mesures dérogatoires à l’article 193 de la directive TVA. Conformément à l’article 395, paragraphe 2, de la directive TVA, la Commission a informé les autres États membres, par lettre datée du 9 novembre 2012, de la demande introduite par l'Autriche. Par lettre datée du 12 novembre 2012, la Commission a informé l’Autriche qu'elle disposait de toutes les données utiles pour apprécier la demande.

2. RÉSUMÉ DES DEMANDES

La France a demandé une dérogation pour pouvoir appliquer le mécanisme d'autoliquidation aux livraisons nationales, entre assujettis, de gaz et d'électricité et de services de télécommunication, en tant que mesure de lutte contre la fraude à la TVA, en particulier pour répondre à la menace de fraude à la TVA de type «carrousel».

L'Allemagne et l'Autriche ont demandé une dérogation pour pouvoir appliquer le mécanisme d'autoliquidation aux livraisons nationales, entre assujettis, de gaz et d'électricité, en tant que mesure de lutte contre la fraude à la TVA, en particulier pour répondre à la menace de fraude à la TVA de type «carrousel».

3. DÉROGATION PERMETTANT D'INTRODUIRE UN MÉCANISME D'AUTOLIQUIDATION

Aux termes de l’article 193 de la directive TVA, la TVA est due par l’assujetti effectuant une livraison de biens ou une prestation de services. L'objectif du mécanisme d'autoliquidation est de transférer la redevabilité de la taxe sur l'assujetti bénéficiaire des livraisons ou prestations.

La fraude à l'opérateur défaillant a lieu lorsque les opérateurs ne paient pas la TVA aux autorités fiscales après avoir vendu leurs produits. Leurs clients, en possession d’une facture valable, ont toutefois le droit de déduire la taxe. Dans les cas les plus graves de ce type de fraude fiscale, les mêmes biens ou services sont fournis plusieurs fois, selon un mécanisme de type «carrousel» (qui implique l'échange de biens ou de services entre des États membres), sans que la TVA soit reversée au fisc. Puisqu'il fait du destinataire des biens ou services la personne redevable de la TVA, le mécanisme d'autoliquidation permet d'éliminer ce type de fraude fiscale.

En septembre 2009, la Commission a proposé de modifier la directive TVA en ce qui concerne l’application facultative et temporaire de l’autoliquidation aux livraisons de certains biens et prestations de certains services présentant un risque de fraude [COM(2009) 511, JO C 26 du 28.1.2011, p. 11). Les biens concernés étaient les téléphones portables, les circuits intégrés, les métaux précieux et les parfums; quant aux services, ils concernaient les quotas d’émissions de gaz à effet de serre. Cette liste avait été établie sur la base des informations compilées par la Commission en ce qui concerne les secteurs particulièrement touchés par la fraude de type «carrousel» à ce moment-là. L'objectif de cette proposition consistait à offrir la même possibilité à tous les États membre et, parallèlement, à mettre en place un mécanisme d'évaluation efficace afin d'estimer les conséquences transfrontières de sa mise en œuvre.

À l'époque, le Conseil n'a pu se mettre d'accord sur l'intégralité de la proposition. En adoptant la directive 2010/23/UE du Conseil du 16 mars 2010, il n'a retenu que l'élément relatif aux quotas d'émission de gaz à effet de serre, s'engageant à réexaminer les autres éléments de la proposition à une date ultérieure. Par une déclaration au procès-verbal du Conseil, le Conseil s'est engagé à poursuivre les discussions sur les autres parties de la proposition. La Commission estime que le moment est venu de rependre ces négociations.

En combinaison avec la proposition de mécanisme de réaction rapide [COM(2012) 428], le mécanisme d'autoliquidation permettrait d'apporter une réponse à court terme comme à long terme au problème de la fraude à l'opérateur défaillant dans le contexte de la TVA.

4. LES DEMANDES

Au titre de l'article 395 de la directive TVA, la France a demandé que le Conseil, sur proposition de la Commission, l'autorise à introduire des mesures particulières dérogeant à l'article 193 en ce qui concerne l'application du mécanisme d'autoliquidation aux fournitures nationales, entre assujettis, de gaz et d'électricité et de services de télécommunication. Elle affirme que ce mécanisme d'autoliquidation est nécessaire afin de prévenir les pertes de recettes découlant de la fraude de type «carrousel» en France.

La France a introduit cette demande au motif que les dispositions antifraude actuelles ne seront pas efficaces et que, si aucune fraude n'a actuellement été détectée dans ces secteurs en France, un grand nombre de sociétés ou d'individus douteux ont pu accéder au marché français du gaz et de l'électricité et font l'objet d'une enquête. La France craint dès lors que la fraude se déplace des quotas d'émissions de gaz à effet de serre vers d'autres biens et services négociables tels que le gaz et l'électricité, et les services de télécommunication. La France a modifié sa législation, et l'autoliquidation s’applique à ces fournitures depuis le 1er avril 2012.

Au titre de l'article 395 de la directive TVA, l'Allemagne et l'Autriche ont demandé que le Conseil, sur proposition de la Commission, les autorise à introduire des mesures particulières dérogeant à l'article 193 en ce qui concerne l'application du mécanisme d'autoliquidation aux fournitures nationales, entre assujettis, de gaz et d'électricité. Elles affirment que ce mécanisme d'autoliquidation est nécessaire afin de prévenir les pertes de revenus découlant de la fraude de type «carrousel» en Allemagne et en Autriche.

L'Allemagne et l'Autriche introduisent cette demande au motif que les dispositions antifraude actuelles ont toutes été appliquées et ne seront pas efficaces à moyen et à long terme. Bien qu'elles ne fournissent pas pour l'instant d'informations relatives à des cas de fraude avérée, un grand nombre de sociétés et d'individus douteux ont pu accéder au marché du gaz et de l'électricité de ces pays et font l'objet d'une enquête. Elles craignent dès lors que la fraude se déplace des quotas d'émissions de gaz à effet de serre vers d'autres biens et services négociables tels que le gaz et l'électricité.

5. Point de vue de la Commission

Lorsqu’elle est saisie d’une demande conformément à l'article 395, la Commission l’examine afin de s’assurer que sont remplies les conditions élémentaires permettant d’accéder à ce type de demande, à savoir que la mesure spécifique proposée simplifie la procédure pour les assujettis et/ou l’administration fiscale ou que la proposition permet d’éviter certains types de fraude ou d’évasion fiscales. Dans ce contexte, la Commission a toujours fait preuve de sélectivité et de prudence afin que les dérogations ne sapent pas le fonctionnement du système général de la TVA et qu'elles soient limitées, nécessaires et proportionnées.

La Commission estime que les demandes introduites par la France, l'Allemagne et l'Autriche ne satisfont pas à la condition élémentaire fixée à l'article 395, étant donné que les mesures proposées ne simplifient pas la procédure pour les assujettis et/ou l’administration fiscale et qu'elles ne permettent pas d’éviter certains types de fraude ou d’évasion fiscales. En effet, la France et l'Autriche ne fournissent aucune preuve de fraude fiscale dans ces pays demandeurs en ce qui concerne la fourniture de gaz et d'électricité, ni dans les services de télécommunication pour ce qui est de la France, et, bien que la demande française fasse mention d'un cas de fraude détecté en Allemagne, la demande allemande n'en fait pas état.

Qui plus est, la Commission estime que la demande d'introduction du mécanisme d'autoliquidation pour les fournitures de gaz et d'électricité et de services de télécommunication aurait une incidence négative considérable sur d'autres États membres et sur le marché intérieur dans son ensemble. En effet, la fraude relative à ce type de biens et de services peut très rapidement passer d'un État membre à l'autre en raison de l'intégration paneuropéenne des marchés concernés et aussi en raison du grand nombre d'opérations qui peuvent être réalisées en un délai très court, à distance, sans que les opérateurs doivent être mis en présence les uns des autres.

Dans le cas du gaz et de l'électricité, comme dans celui des quotas d'émission de gaz à effet de serre, il est courant que les vendeurs et les acheteurs soient établis dans un État membre autre que celui du marché où la fourniture est enregistrée. Cela signifie que les marchés des États membres qui bénéficient d'une dérogation pourraient toujours être utilisés pour commettre une fraude à la TVA dans d'autres États membres qui n'en bénéficient pas et, élément important, sans qu'il soit possible de réagir rapidement par l'adoption de modifications législatives.

En conséquence, la seule solution appropriée et efficace pour lutter contre ce type de fraude consiste à modifier la directive TVA de la même manière que la directive 2010/23/UE du Conseil a été modifiée en ce qui concerne les quotas d'émission de gaz à effet de serre; tous les États membres disposeraient ainsi des mêmes dispositions antifraude et pourraient réagir rapidement si ce type de fraude devait franchir leurs frontières.

Le Conseil partage ce point de vue, comme en témoigne la déclaration au procès‑verbal concernant la directive 2010/23/UE, dans laquelle non seulement il s'engage à poursuivre les discussions relatives à l'application du mécanisme d'autoliquidation pour lutter contre certains types de fraude, mais il reconnaît aussi le caractère exceptionnel d'une dérogation permettant l'introduction de ce type de disposition pour lutter de manière urgente contre une fraude à l'origine de pertes substantielles dans un État membre.

6. CONCLUSIONS

En conséquence, la Commission estime que les demandes présentées par la France, l'Allemagne et l'Autriche ne satisfont pas à la condition élémentaire fixée à l'article 395 de la directive TVA et qu'elles auraient une incidence négative considérable sur d'autres États membres et sur le marché intérieur dans son ensemble. C'est pourquoi elle rejette les demandes de dérogation.

La Commission rappelle également au Conseil sa proposition du mois de septembre 2009 relative à un mécanisme facultatif auquel tous les États membres pourraient avoir recours et qui constituerait la solution adéquate pour répondre aux préoccupations exprimées par la France, l'Allemagne et l'Autriche. La Commission est favorable à l'inclusion du gaz et de l'électricité, ainsi que des services de télécommunication dans la liste des biens et services qui font actuellement l'objet de négociations. La Commission estime qu'il convient que les autres biens et services pour lesquels les États membres sont actuellement autorisés à appliquer l'autoliquidation et pour lesquels une migration de la fraude aurait une incidence négative sur le marché intérieur soient traités d'une manière cohérente par rapport aux fournitures de gaz et d'électricité et aux services de télécommunication.