Avis du Comité des régions sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la politique communautaire dans le domaine de l'eau»

(97/C 34/07)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

Vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la politique communautaire dans le domaine de l'eau (COM(96) 59 final);

Vu sa décision en date du 12 juin 1996, conformément à l'article 198 C, alinéa 4, du Traité CEE d'émettre un avis à ce sujet et de charger la commission 5 «Aménagement du territoire, énergie, environnement» de sa préparation;

Vu le projet d'avis adopté par la commission 5 le 27 juin 1996 (rapporteur: M. Tellerup) (CdR 186/96 rév.);

a adopté lors de sa 14e session plénière des 18 et 19 septembre 1996 (séance du 19 septembre), le présent avis à l'unanimité.

L'eau et la politique dans le domaine de l'eau

1. La communication contient des objectifs, des défis et des principes concernant une politique durable dans le domaine de l'eau.

Le Comité des régions accueille avec satisfaction l'initiative d'une prise de position globale relativement à un développement durable dans le domaine de l'eau. Le Comité des régions estime que ce sont précisément les collectivités locales et régionales qui sont tributaires de la cohérence des réglementations dans le domaine de l'eau. C'est souvent le développement régional et local qui souffre en premier lieu des problèmes liés à l'eau.

Cela implique également une harmonisation des réglementations dans le domaine de l'eau avec la législation transversale en matière d'environnement, telle qu'elle est offerte par la nouvelle directive sur la prévention et la réduction intégrée de la pollution.

Développement durable - 4 objectifs

2. Dans son document de politique, la Commission s'est attachée à la question de savoir comment assurer un développement durable et elle a, dans ce but, fixé quatre objectifs:

1) garantir l'approvisionnement en eau potable;

2) garantir des ressources en eau suffisantes pour répondre à d'autres besoins économiques (notamment l'industrie, l'agriculture, la pêche, les transports, la production d'électricité et les besoins dans le secteur des loisirs);

3) faire en sorte que la qualité et la quantité des ressources en eau soient, en règle générale, suffisantes pour permettre de protéger et de préserver l'état écologique du milieu aquatique;

4) gérer les ressources en eau de manière à éviter ou à limiter les conséquences négatives des inondations et à réduire au minimum l'incidence des sécheresses.

La Commission considère le troisième objectif, qui concerne la protection de l'environnement, comme particulièrement sensible, et estime que cet objectif mérite une attention particulière.

3. Le Comité des régions adhère à l'idée selon laquelle il existe un besoin de prendre des mesures concernant l'eau par rapport à ces quatre objectifs. Le Comité des régions partage, en outre, le sentiment de la Commission selon lequel parmi les quatre objectifs, le troisième a, dans un contexte de développement durable, un caractère particulièrement sensible et mérite de l'attention.

Le CdR doit attirer l'attention sur les défis à long terme concernant une politique durable et la nécessité pour une approche stratégique intégrée dans les relations entre la croissance, l'eau et l'environnement.

4. Le Comité des régions présume, à cet égard, que la numérotation des objectifs ne vise pas à exprimer un ordre de priorité entre ces objectifs. Comme l'indique la Commission elle-même, les quatre objectifs ne sont pas toujours tous compatibles entre eux. Le Comité des régions estime que lorsque tel est le cas, il importe de s'en tenir au principe de subsidiarité, de telle sorte que l'ordre définitif des priorités soit fonction des problèmes locaux et régionaux.

5. Le Comité des régions demande à la Commission d'assurer un concept holistique de la qualité de l'eau entre les aspects environnementaux de la qualité de l'eau, l'aménagement du territoire, l'usage des financements communautaires existants et les conséquences sociales de la sécheresse et des inondations.

6. Le Comité des régions demande que la politique dans le domaine de l'eau et sa mise en oeuvre soient en permanence évaluées et actualisées, en particulier en liaison avec les initiatives globales de la Commission.

7. À cet égard, le Comité des régions demande que soit poursuivie et renforcée la coopération avec les représentants locaux des régions qui sont compétents en matière d'impact des conditions relatives à l'eau sur les régions et l'environnement local.

Les défis

8. Dans son document de politique, la Commission énumère les défis les plus essentiels qu'il faut relever pour pouvoir atteindre les 4 objectifs, et ces défis sont: la pollution (laquelle comprend la pollution provenant de sources ponctuelles, la pollution provenant de sources diffuses, la pollution accidentelle, l'acidification et l'eutrophisation), les pénuries d'eau et les autres effets néfastes des activités humaines.

9. Le Comité des régions attire l'attention de la Commission sur le fait que les défis ainsi énumérés ont trait à des facteurs qui affectent directement la circulation de l'eau. À cet égard, le Comité des régions attire l'attention de la Commission sur le fait que les défis liés à la sécurité du milieu aquatique doivent aussi s'étendre aux éléments qui affectent l'eau de manière indirecte, tels que, par exemple, les régimes d'aide qui influent sur les modes de production, et notamment sur les modes de culture, lesquels ont des incidences sur le milieu aquatique.

Les principes de la politique de la Communauté européenne dans le domaine de l'eau

10. Dans son document de politique, la Commission a énuméré les principes permettant de parvenir à un développement durable; ces principes sont ceux énoncés à l'article 130 R et le document expose d'une manière qui ne prétend pas faire autorité les modalités d'application de ces principes à la politique dans le domaine de l'eau.

Ces principes sont les suivants: un niveau de protection élevé, le principe de précaution, l'action préventive, la correction à la source des atteintes à l'environnement, le principe du pollueur-payeur, l'intégration de la politique dans le domaine de l'eau à différentes politiques, l'utilisation optimale des données scientifiques et techniques disponibles, le respect de la diversité des conditions de l'environnement dans les régions de la Communauté, le rapport coûts-bénéfices, la garantie d'un rapport raisonnable entre les mesures proposées et leurs incidences sur l'environnement, le développement économique et social de la Communauté dans son entier et le développement équilibré de ses régions, la coopération internationale, ainsi que le principe de subsidiarité.

11. Le Comité des régions a pris acte de l'interprétation donnée par la Commission de l'article 130 R du traité, et souligne la nécessité de donner au principe de subsidiarité un haut degré de priorité dans le cadre de l'élaboration de la politique dans le domaine de l'eau.

Le CdR est d'avis que la directive cadre sur l'eau doit être envisagée dans le cadre d'une procédure centrale reposant sur l'article 130 S, points 1 ou 2 et que ce point 2 doit être appliqué en relation avec la gestion des ressources en eau.

Questions particulières

12. En liaison avec l'examen des principes évoqués plus haut, la Commission s'est penchée, dans son document de politique, sur les questions suivantes de portée plus large: valeurs limites d'émission et objectifs de qualité de l'environnement, désignation de zones, aspects quantitatifs, exigences en matière de surveillance, obligations en matière d'information, transparence, participation du public et responsabilité, gestion intégrée des ressources en eau et gestion par bassins hydrographiques.

13. Le Comité des régions juge positif le fait que la Commission se soit efforcée, dans le cadre de l'élaboration d'une politique dans le domaine de l'eau, de faire passer dans la pratique les principes du traité.

Approches par valeurs limites d'émission et par objectifs de qualité de l'environnement

14. Pour ce qui concerne la méthode des valeurs limites d'émission et la méthode des objectifs de qualité de l'environnement, le Comité des régions adhère à l'idée de la Commission selon laquelle ces deux méthodes doivent être combinées.

Lors de l'établissement de valeurs limites d'émissions, il faut prendre comme base les meilleures techniques disponibles. Dans ce contexte, il faut parvenir à ce qu'à l'échelle communautaire, en matière d'utilisation de l'eau, des exigences uniformes soient appliquées sur la base du niveau de la technique existante indépendamment de la qualité de l'eau concernée. En complément, des objectifs de qualité de l'eau peuvent être nécessaires à un niveau élevé en tenant compte des exigences quant à l'utilisation de l'eau. S'agissant de l'autorisation de déversements dans les eaux, le Comité considère que le critère, le plus strict doit être appliqué. Le recours à des arguments coût/utilité ne doit pas amener à s'écarter des valeurs limites d'émissions et, dans le cas d'un état satisfaisant des eaux, autoriser le déversement de matières dangereuses.

15. Le Comité des régions est favorable à une procédure consistant à fixer, dans la future directive cadre, des critères de choix de valeurs utilisées comme paramètres, plutôt qu'à la procédure consistant à fixer directement dans la directive elle-même les valeurs utilisées comme paramètres. Il importe toutefois que les États et les régions puissent recevoir une assistance pour leurs travaux de fixation des valeurs utilisées comme paramètres.

Le Comité des régions invite la Commission à insister, lors des travaux d'élaboration de la directive cadre, pour que le problème des apports de substances dus à des sources diffuses soit abordé. Dans ce contexte, il faut accorder une importance particulière à l'introduction, à l'échelle communautaire, des bonnes pratiques environnementales dans l'agriculture, ainsi qu'à l'élaboration de dispositions strictes en matière d'autorisation de substances pouvant altérer les eaux.

Le Comité des régions invite en outre la Commission à veiller, dans le cadre des travaux d'élaboration de la directive cadre, à ce que celle-ci comprenne également des dispositions relatives à l'utilisation, dans certaines installations, de substances pouvant altérer les eaux. Ces dispositions doivent avoir pour objectif d'éviter qu'il ne puisse en découler une quelconque pollution ou altération nuisible des eaux.

Désignation de zones

16. Le Comité des régions estime que la désignation éventuelle de zones peut contribuer à assurer l'application du principe de subsidiarité. Le Comité des régions demande que dans toute la mesure du possible, l'on coordonne cette désignation de zones avec d'autres désignations de zones, le nombre de zones désignées étant déjà immense à l'heure actuelle. Il existe un risque qu'apparaissent des niveaux de protection différents dans des zones individuelles engendrant des objectifs locaux et régionaux vers le bas et, par conséquent, un risque de dumping. C'est pourquoi, le CdR soutient la mise en place de normes communes minimales.

Toutefois, ces dispositions ne devraient pas conduire à ce que les autorités locales et régionales en arrivent à demander des compensations lorsque les autorisations sont déjà données.

Aspects quantitatifs

17. Le Comité des régions marque son accord avec l'idée selon laquelle dans de nombreux cas, la gestion des ressources en eau au plan quantitatif a des conséquences écologiques qui passent par-dessus les frontières.

18. Le Comité des régions souligne toutefois que ces conséquences peuvent aussi être la sécheresse et les inondations, lesquelles peuvent avoir des incidences encore plus considérables au plan humain et au plan économique. Le Comité des régions demande qu'à cet égard, l'on interprète la notion de conséquences écologiques dans un sens plus large que la qualité écologique de l'eau pour y inclure aussi les effets évoqués plus haut.

Exigences en matière de surveillance

19. Le Comité des régions approuve les intentions visant à rationaliser les exigences en matière de surveillance afin d'éviter les contradictions et les doubles emplois, et visant à rassembler ces exigences dans une directive cadre. De plus, le Comité des régions approuve l'idée d'évaluer le besoin de coordination par rapport aux différents bassins hydrographiques.

20. Le Comité des régions ne partage pas l'avis de la Commission selon lequel «il faut mettre en place des mesures de contrôle communautaires plus efficaces dans certains domaines». En vertu du principe de subsidiarité, les collectivités locales, régionales et communales sont invitées - et elles sont en mesure de le faire - à effectuer un contrôle efficace conformément à leurs structures administratives propres. En dehors des rapports, des mesures directes de contrôle de l'Union européenne ne sont pas nécessaires. Eu égard à la diversité des structures administratives au sein de l'UE, le Comité des régions reconnaît toutefois la nécessité de coordonner la surveillance au niveau européen, national et régional.

Obligations en matière d'information

21. L'intention de rationaliser les exigences en matière de surveillance doit être accompagnée d'une vérification des obligations existantes en matière d'information, avec pour objectif de réduire l'ampleur et la fréquence de l'information. Il convient de veiller lors de l'adoption de la législation future à ce que les obligations en matière d'information ne soient prévues que dans la mesure où elles sont absolument nécessaires.

Transparence, participation du public et responsabilité

22. Le Comité des régions approuve l'idée selon laquelle le grand public doit avoir le droit de connaître les résultats des activités de surveillance de l'environnement et selon laquelle ces résultats doivent lui être présentés de manière compréhensible.

23. Le Comité des régions estime que la publication par la Commission de ce document sur la politique dans le domaine de l'eau constitue un bon exemple de transparence concernant la politique adoptée pour la protection de l'environnement, et le Comité des régions invite la Commission à assurer la même transparence dans le reste de ses activités.

Gestion intégrée des ressources en eau

24. Le Comité des régions approuve l'idée selon laquelle sont souhaitables des programmes intégrés reprenant toutes les mesures communautaires et les mesures découlant des dispositions de droit national qui concernent l'eau dans les États membres. Cela pourra contribuer à assurer la transparence, la participation du public et la responsabilité pour ce qui a trait à la mise en oeuvre des mesures, et pourra aussi faire apparaître les besoins d'autres initiatives qui seraient à prendre au niveau de l'Union européenne ou à d'autres niveaux de compétence.

25. À cet égard, il est nécessaire de mettre en place une gestion globale des ressources en eau, fondée sur l'unité du bassin hydrographique et sur le cycle de l'eau.

Gestion par bassins hydrographiques

26. De même, l'appréciation par le Comité des régions des possibilités de mettre en place une gestion intégrée dépendra de la définition, de la méthode employée et du degré d'influence accordée aux régions en ce domaine.

27. Le Comité des régions juge intéressantes les considérations de la Commission relatives à une gestion de l'eau par bassins hydrographiques. Le Comité des régions adhère à toute une série de souhaits ayant trait à la coordination qui se manifestent dans un tel contexte.

Il souhaite également attirer l'attention sur le fait que cette coordination est non seulement nécessaire à l'intérieur d'un même bassin hydrographique, mais aussi entre bassins proches (par exemple, l'interconnexion de bassins déficitaires et d'autres excédentaires).

Il estime qu'il ne faut pas exiger d'une telle gestion qu'elle ait un caractère contraignant. Le cas échéant, elle entraînerait en effet un processus extrêmement lourd qui pourrait en affaiblir l'impact.

Le Comité s'oppose à une gestion des ressources hydrauliques au niveau européen.

28. Le Comité des régions fait observer à cet égard que les structures d'autorité et l'administration décentralisées des États membres ne se constituent pas, et ne doivent pas se constituer, sur base d'une simple notion de fourniture de service/mission de l'autorité. La structure d'autorité doit assurer une évolution sociale à caractère global, par-dessus les limites des domaines de compétence, de sorte qu'il soit possible de faire entrer, par exemple, en ligne de compte la dimension du développement économique et social dans la définition d'une politique à l'échelle des différents domaines d'administration.

29. Le Comité des régions attire l'attention de la Commission sur le fait que l'on ne peut pas décider par voie de directives de ce que doit être la structure administrative des différents pays.

Plans intégrés de gestion de l'eau

30. Le Comité des régions adhère à l'idée d'ensemble selon laquelle il est souhaitable de planifier de manière globale la gestion de l'eau dans les États membres.

31. Le Comité des régions est néanmoins d'avis que cette planification ne dispense pas de fixer des normes communautaires qui puissent contribuer à assurer la circulation de l'eau, et notamment de réglementer en matière de production, en matière de produits liés à l'eau, ainsi qu'en matière de consommation et de pollution de l'eau. À cet égard, le Comité des régions souligne la nécessité de mettre en place des normes communautaires minimales de protection de l'eau.

32. Le Comité des régions accueille avec satisfaction l'idée d'introduire l'élément quantitatif dans une planification intégrée. Le Comité des régions espère qu'une telle démarche sera de nature à favoriser davantage une gestion des ressources en eau en tant que totalité.

33. Le Comité des régions se range à l'idée selon laquelle il est souhaitable d'opérer:

- une intégration entre la gestion des ressources en eau et la protection de l'état écologique et du fonctionnement naturels du milieu aquatique,

- une intégration entre la gestion des aspects qualitatifs et la gestion des aspects quantitatifs des ressources en eau avec des dispositions visant à l'établissement d'un régime d'autorisation pour les prélèvements d'eau,

- une intégration entre la gestion des eaux de surface y compris les eaux côtières,

- une intégration entre des mesures telles que celles qui concernent la réduction des émissions et les objectifs en matière d'environnement,

ce qui est aussi de nature à créer la transparence en matière de politique dans le domaine de l'eau.

34. Si des procédures sont établies au moyen d'une directive cadre, le Comité des régions invite la Commission à faire en sorte que les régions puissent influer sur les plans intégrés dont il est question concernant la gestion de l'eau. Ce sont les régions qui ont à supporter les conséquences de la politique dans le domaine de l'eau et des plans intégrés de gestion de l'eau.

Simplification des réglementations

35. Le Comité des régions adhère à l'idée selon laquelle il y a lieu de synchroniser et de coordonner les réglementations existantes dans le domaine de l'eau, et accueille cette initiative avec satisfaction; il approuve de même l'intention qui est manifestée d'incorporer le projet actuel de directive concernant la qualité écologique dans une directive globale sur l'eau. Le CdR estime qu'il est important d'utiliser un concept commun dans le domaine de l'eau.

36. Le Comité des régions constate qu'est entreprise une fusion entre, d'une part, les directives suivantes: directive concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire dans les États membres, directive concernant la qualité des eaux douces ayant besoin d'être protégées ou améliorées pour être aptes à la vie des poissons, directive relative à la qualité requise des eaux conchylicoles, directive concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses et, d'autre part, la proposition de directive relative à la qualité écologique des eaux.

37. Dans le même temps, la Commission a fait savoir que, dans une très large mesure, les autres directives concernant le domaine de l'eau ne seraient pas affectées par cette proposition, la Commission ayant toutefois l'intention d'étudier les possibilités de transférer dans la directive cadre certaines définitions et exigences en matière de surveillance, ainsi que d'autres éléments pertinents qui figurent dans ces autres directives.

38. Le Comité des régions approuve les intentions manifestées par la Commission de s'efforcer de coordonner les définitions, les exigences en matière de surveillance, etc. Le Comité des régions invite néanmoins la Commission à entreprendre dans la plus large mesure possible - et de préférence dans une plus large mesure que ce qui est esquissé dans la communication - une simplification des réglementations et une coordination des éléments fondamentaux du droit communautaire dans le domaine de l'eau.

Bruxelles, le 19 septembre 1996.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA