Avis du Comité économique et social sur le "Livre vert - Indemnisation des victimes de la criminalité"

(COM(2001) 536 final)

(2002/C 125/09)

Le 28 septembre 2001, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le "Livre vert - Indemnisation des victimes de la criminalité".

La section "Emploi, affaires sociales et citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 27 février 2002 (rapporteur: M. Melícias).

Lors de sa 389e session plénière des 20 et 21 mars 2002 (séance du 20 mars 2002), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 85 voix pour, 3 voix contre et 0 abstention.

1. Introduction

1.1. À partir du moment où l'État, au XVIIIe siècle, a assumé le rôle de la partie lésée, se substituant ainsi aux victimes d'actes criminels dans le règlement de la relation conflictuelle avec le criminel, les personnes, les citoyens, victimes ont peu à peu perdu voix au chapitre et été ignorés, jusqu'à être écartés du processus. Ce rôle de l'État et la mise à l'écart des victimes qui en a résulté se sont traduits pour celles-ci par des souffrances, des injustices et des perturbations de leur vie sociale.

1.1.1. Une situation perverse et insoutenable s'est ainsi créée, situation que l'on tente depuis quelques années seulement, et lentement, d'inverser.

1.2. Dans la presque totalité des pays, depuis près de deux décennies, des mouvements associatifs de citoyens, aujourd'hui organisés dans l'espace européen en Forum, ont donné à ceux qui souffrent de conséquences psychologiques, physiques et matérielles d'actes criminels la possibilité de s'exprimer et d'avoir une visibilité.

1.3. Plusieurs États, accompagnant ces mouvements et prenant acte de l'évolution intervenue entre-temps dans les domaines des systèmes pénaux et de la défense des principes d'équité et de solidarité sociale, ont commencé à prêter attention à ces citoyens jusqu'alors pratiquement ignorés.

1.3.1. Ils le font non seulement dans la perspective de la position que les victimes occupent dans le fonctionnement de la justice pénale, mais en envisageant également la possibilité de les indemniser pour les dommages subis, dans les cas où l'absence d'indemnisation sous une autre forme serait une offense au sens de la justice le plus élémentaire.

1.4. Les Nations Unies et le Conseil de l'Europe ont réalisé un travail important pour apporter des réponses au niveau international aux problèmes des victimes de la criminalité, qui a notamment abouti à la Convention européenne de 1983 (qui n'a pas encore été ratifiée par tous les signataires) et à la Déclaration des Nations Unies de 1985.

1.5. L'Union européenne ne pouvait que suivre la même voie, pour défendre une société dans laquelle la sécurité et le système judiciaire reposent sur une culture de la solidarité fondée sur une coresponsabilité effective et le droit universel et fondamental pour tout un chacun de ne pas être laissé seul face à l'agression, le danger et le crime.

1.6. Suite à l'excellent travail déjà réalisé par la Commission (communication de la Commission de juillet 1999) qui, en ce qui concerne la question des victimes de criminalité, a donné suite de manière satisfaisante aux lignes directrices du Plan d'action de Vienne(1) et a influencé les conclusions du Conseil européen de Tampere de 1999 (Conclusions de la présidence, paragraphe 32), le processus de la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans les États membres de l'Union, engagé avec le Traité d'Amsterdam, a pris une ampleur et un sens particuliers en se concentrant sur les problèmes concrets des citoyens et en tentant de les résoudre. Le Parlement européen a lui aussi apporté clairement son soutien au processus d'amélioration de l'indemnisation des victimes de la criminalité (résolutions de 1989 et 1999).

1.7. Dans la même ligne, pendant la présidence portugaise (premier semestre 2000), et sur l'initiative de celle-ci, avec le soutien résolu de la Commission et des États membres qui lui ont succédé à la présidence de l'Union, la nécessité d'une décision-cadre relative au statut de victime dans la procédure pénale a été reconnue et des travaux y relatifs ont été menés aboutissant à son approbation en mars 2001.

1.8. Sous l'impulsion de l'engagement dont la présidence suédoise a fait preuve dans la réalisation des travaux préparatoires, la Commission présente désormais dans ce Livre vert une contribution plus décisive pour l'indemnisation des victimes de la criminalité par l'État, qui s'inscrit dans la droite ligne de la recommandation du Conseil de Tampere.

1.9. Le CES, en tant que forum institutionnel de rencontre et de débat de la société civile organisée ne peut que saluer cette initiative.

2. Synthèse du document de la Commission

2.1. Le Livre vert lance une consultation sur la manière de garantir et d'améliorer l'indemnisation publique des victimes de la criminalité dans l'espace de l'Union.

2.2. Ce document nous présente les normes européennes existantes en matière d'indemnisation des victimes de criminalité.

2.3. Il informe de manière détaillée sur la situation en la matière dans chaque État membre (EM).

2.4. Il fournit des informations et avance des pistes pouvant conduire à la formulation de questions essentielles pour pouvoir y répondre concernant les aspects suivants:

- la nécessité et l'étendue d'une action au niveau communautaire;

- comment concrétiser et renforcer dans tous les EM la possibilité pour une victime de criminalité d'être indemnisée par l'État;

- comment faciliter l'accès des victimes à une indemnisation publique dans les cas où l'acte criminel a été commis dans un État autre que l'État de résidence de la victime?

2.5. Le traitement dont ces questions viendraient à faire l'objet dans le cadre de l'initiative de la Commission pourrait avoir des implications importantes dès lors que:

- l'existence dans tous les EM d'un niveau adéquat d'indemnisation publique des victimes de criminalité pourrait devenir obligatoire, créant ainsi un dénominateur commun pour ce niveau;

- l'existence de mécanismes pratiques, à travers la coopération entre les autorités des EM et le développement des systèmes existants, pourrait être garantie, facilitant l'indemnisation par l'État, indépendamment de l'endroit de l'UE où la victime réside et de l'endroit où l'acte criminel a été commis.

3. Observations générales

3.1. En raison de la grande diversité des traditions, des cultures et des pratiques respectives des États membres ainsi que de leur niveau respectif de développement du traitement des questions relatives aux victimes, l'indemnisation publique des victimes de criminalité, comme le démontre bien l'étude à laquelle a donné lieu la conférence d'Umeå (octobre 2000) et le livre vert lui-même, varie considérablement d'un EM à l'autre, allant d'une indemnisation presque inexistante à des niveaux très acceptables dans certains mais qui ne peuvent encore être adoptés dans le contexte actuel d'autres.

3.1.1. L'analyse de la question dans le contexte de l'élargissement ne fait que mettre en évidence ces différences constatées.

3.1.2. Ce constat souligne la difficulté de l'exercice et recommande de prendre toutes les précautions possibles pour le mener à bien. Il n'en demeure pas moins un exercice essentiel compte tenu de la portée pratique et symbolique de ses résultats du point de vue de la réussite d'une construction européenne centrée sur le citoyen et ses problèmes concrets.

3.2. L'existence de systèmes d'indemnisation publique des victimes de criminalité dans tous les EM est de toute évidence souhaitable, et certainement acceptable par la totalité d'entre eux.

3.2.1. Il est également opportun de garantir que ces systèmes permettent un niveau de protection approprié.

3.2.2. Il sera certainement difficile d'apporter une réponse commune pour ce qui est de la manière de définir ce niveau et de gérer les conséquences qui en résulteraient. Beaucoup d'efforts et de volonté de la part des autorités compétentes des États membres seront nécessaires pour parvenir à des résultats vraiment positifs.

3.3. En effet, il faut créer une dynamique positive et combattre le risque existant que l'établissement d'un plus petit dénominateur commun freine dans leur élan les États qui ont déjà atteint des niveaux supérieurs et les dissuadent de les maintenir ou de les faire constamment progresser.

3.3.1. Suivant la même logique positive, il faut, dans le même temps, éviter que les États membres qui n'ont pas encore apporté de solution en la matière, ou ceux dont le niveau de traitement de la question se situerait en dessous du niveau minimal convenu, soient tentés de faire du niveau minimal le niveau maximal.

3.3.2. Seule une telle dynamique positive permettra de consolider l'esprit d'une construction commune, de respecter le principe d'équité et de protéger les citoyens.

3.4. Par ailleurs, si l'on veut que l'initiative de la Commission dans ce domaine ait un sens, il est indispensable de prévoir des paramètres de référence et partant, des normes communes permettant la convergence.

3.4.1. Ce qui est en jeu une fois de plus, c'est l'équilibre, parfois au seuil de la rupture, entre la reconnaissance et la défense des intérêts des citoyens, d'une part, et les intérêts collectifs inhérents à la réalité concrète de chaque EM, d'autre part, qu'il faut rendre compatibles dans le cadre d'un processus de construction d'un espace de liberté, de sécurité et de justice commun à tous les citoyens de l'Union.

3.5. Le questionnaire proposé par la Commission fournit et étaye les pistes à suivre pour la recherche de cet équilibre délicat.

3.6. C'est en ayant ces pistes et notre culture commune de la solidarité et de la coresponsabilité présentes à l'esprit que l'avis du CES doit être lu.

4. Réponses aux questions de la Commission

4.1. Question n° 1: l'éventuelle initiative communautaire sur l'indemnisation publique des victimes de la criminalité doit-elle viser les trois objectifs indiqués au chapitre 4.2? D'autres objectifs devraient-ils également être visés?

4.1.1. La réponse à la première partie de la question ne peut être qu'affirmative. Les trois objectifs énoncés sont fondamentaux et doivent faire l'objet d'une initiative de la Commission (une directive semble être la solution la plus indiquée). Le Comité soutient sans réserve une telle initiative.

4.1.1.1. D'autres objectifs, tels que l'accessibilité pour la victime ou la fourniture à celle-ci d'une information complète et dans une langue qu'elle puisse comprendre, ou la nécessité de garantir une aide aux victimes pour qu'elles puissent bénéficier pleinement des mécanismes mis à leur disposition, sont de nature instrumentale par rapport aux trois premiers. Les réponses à plusieurs des questions suivantes configurent d'ailleurs dans une large mesure les moyens d'atteindre des objectifs de cette nature.

4.1.1.2. Le Comité a pleinement conscience des implications financières de la mise en oeuvre d'une initiative de la Commission en la matière pour les États membres. Toutefois, il estime que nous nous trouvons dans un champ d'intervention essentiel à la construction européenne, dans ses dimensions les plus fondamentales: le respect de la dignité du citoyen dans un vrai espace commun de justice, la défense de ses droits les plus sensibles et essentiels et le rapprochement des législations sur la base d'objectifs acceptés en tant que fondement d'un meilleur avenir commun.

4.2. Question n° 2: quels doivent être les critères d'admissibilité au bénéfice de l'indemnisation pour les délits et les préjudices couverts par une norme minimale?

4.2.1. Si l'on considère toujours la nécessité d'éviter de tomber dans les plus petits dénominateurs communs à la lumière de la situation de chaque État membre, le but étant plutôt de rechercher une norme minimale qui défende la position et les intérêts de la victime en tant que citoyen européen, le scénario présenté dans le livre vert semble couvrir la réponse.

4.2.2. Analyse des critères avancés:

- victimes susceptibles d'être indemnisées: les victimes directes comme indirectes, les définitions devant être normalisées autant que possible, sans oublier les personnes à charge, les passants et les bons samaritains;

- critères liés aux types de délit et de préjudice: L'approche qui paraît la plus acceptable à l'heure actuelle consisterait à couvrir les effets des délits accompagnés de violence entraînant des dommages corporels (physiques) et psychologiques (non matériels, tels que douleur, souffrance), ou des dommages matériels indissociables des premiers. Les dommages purement matériels, même s'ils résultent de délit commis sans violence, doivent être pris en considération dès lors qu'ils placent la victime dans une situation de détresse économique extrême. Les cas de dommages causés par une conduite sous influence de l'alcool, ou d'autres substances inhibant la faculté de conduire, devraient également être envisagés. En effet, pour les cas où la conduite d'un conducteur revêt le caractère d'un délit et que des dommages corporels, voire la mort, s'ensuivent, il faut poser le principe d'une reconnaissance commune de celle-ci en tant qu'acte criminel accompagné de violence et en tirer les conséquences qui s'imposent;

- une définition générique des délits dont les dommages peuvent ouvrir droit à une indemnisation est par conséquent nécessaire.

4.3. Question n° 3: faut-il intégrer dans une norme minimale le niveau de preuve exigé du demandeur d'une indemnisation publique?

4.3.1. Il y a lieu d'établir la nécessité de l'existence d'indices suffisamment probants et de moyens de preuve de ceux-ci (ainsi que le principe de punition pour abus du système).

4.3.1.1. De même, il faut également poser le principe d'une plus grande facilité et latitude dans la présentation des preuves (entendue comme "la plus forte probabilité d'établir un lien de cause à effet entre l'acte criminel allégué et les dommages pour lesquels réparation est demandée"), en interdisant les procédures qui la rendraient difficile.

4.3.1.2. Outre les principes directeurs dont la mise en oeuvre, en vertu du principe de solidarité, incombe à chaque État membre (et qu'il appartient au sens commun européen de juger), la norme minimale commune pourrait être trouvée en ce qui concerne un délai raisonnable (à certaines exceptions justifiées près) pour la présentation des indices ou des preuves, toujours compte tenu de la situation particulièrement vulnérable et d'insécurisation dans laquelle se trouve, en principe, la victime, et de la nécessité d'éviter des victimisations secondaires.

4.4. Question n° 4: les préjudices immatériels doivent-ils être intégrés dans une norme minimale et, dans l'affirmative, peut-on inclure une définition de ce type de préjudice?

4.4.1. En ce qui concerne les préjudices susceptibles d'être indemnisés, il est entièrement souscrit à la perspective du Livre vert pour ce qui est des préjudices matériels (les victimes les plus défavorisées devant faire l'objet d'une attention particulière).

4.4.2. En ce qui a trait aux préjudices immatériels, une norme minimale est essentielle. Il y a également lieu de souscrire à la solution trouvée en la matière dans le Livre vert compte tenu de la difficulté à parvenir à une définition commune. Les situations de victimisation consécutives à des préjudices dont les conséquences se prolongent dans le temps doivent faire l'objet d'une attention particulière.

4.4.2.1. Le principe de l'appréciation des préjudices selon des critères similaires à ceux de la législation nationale en matière de responsabilité civile, sans aller nécessairement jusqu'à une uniformisation, constituerait nonobstant un pas en avant important.

4.4.2.2. La voie de l'uniformisation pourrait néanmoins être tentée via l'établissement d'un barème commun fixant les niveaux d'indemnisation pour chaque catégorie de type de délit ainsi que les critères d'inclusion des situations dans chacune des catégories de ce barème.

4.4.2.3. Le recours à des barèmes indicatifs comporte cependant un risque: ils peuvent être appliqués mécaniquement par les autorités, ce qui conduirait à une déshumanisation de la décision. Pour lutter contre un tel effet, il importe d'écouter, dans ce type de décision, les organisations de soutien aux victimes, qui grâce à leur expérience et à leur sensibilité pourront, dans une situation concrète, fournir des éléments essentiels qui permettront d'éviter le caractère froid et automatique de la décision.

4.5. Question n° 5: l'indemnisation de l'incapacité permanente peut-elle être définie aux fins d'une norme minimale?

4.5.1. Il est souscrit de manière générale à la perspective adoptée par la Commission. Il faut souligner que la norme minimale en matière d'indemnisation des préjudices immatériels, évoquée précédemment, ne pourra pas laisser de côté toutes les situations éventuelles d'incapacité permanente ni les situations de préjudice immatériel découlant d'une incapacité prolongée. L'existence d'un barème commun fixant les différents degrés d'incapacité pourrait également être utile.

4.6. Question n° 6: une norme minimale doit-elle prévoir la prise en compte de la situation financière de la victime lors de la détermination de l'admissibilité de la victime ou du montant de l'indemnisation?

4.6.1. Le CES estime qu'il faut répondre par la négative. L'indemnisation en fonction du préjudice réel, à la lumière de critères d'équité, semble être la solution la plus juste.

4.6.2. En ce qui concerne la détermination du montant de l'indemnisation, il est à nouveau généralement souscrit à l'approche de la Commission. Pour les préjudices immatériels, la solution consistant à laisser chaque État membre décider de quelle manière il doit en fixer le montant semble être la plus viable, même s'il ne faut pas écarter, comme cela a été dit précédemment, et malgré les difficultés que cela peut soulever, le recours à un barème commun.

4.6.3. Lorsqu'il s'agit d'une situation transfrontalière, il faut prendre en considération les éventuelles différences de traitement d'un État membre à l'autre, ce qui sera examiné plus loin.

4.7. Question n° 7: comment faut-il définir, dans une norme minimale, la nature subsidiaire de l'indemnisation publique par rapport à d'autres sources d'indemnisation des victimes?

4.7.1. Il n'est pas nécessaire d'attendre la fin d'une procédure pour savoir s'il est possible d'obtenir réparation, soit par l'auteur du délit soit par d'autres sources.

4.7.2. La victime sera d'autant moins bien traitée que la réponse aux problèmes qui lui auront été infligés tardera.

4.7.3. Le principe de l'indemnisation publique et partant, de l'avance de la somme nécessaire pour répondre aux besoins réels de la victime, à titre de première réponse immédiate, lorsque nécessaire, doit être consacré.

4.7.4. C'est à l'État que reviendra ensuite le droit de recours en ce qui concerne toute indemnisation qui interviendrait postérieurement, notamment de la part de l'auteur du crime.

4.7.5. Le caractère subsidiaire de l'indemnisation par l'État, posé comme principe, ne saurait conduire à une non-intervention ou à une intervention de nature à causer une victimisation secondaire.

4.7.6. Dans la pratique, l'indemnisation par l'État devra souvent être la première étape.

4.7.7. Si la victime est obligée de prouver, avant-même de pouvoir obtenir une indemnisation publique, qu'elle a bien déjà épuisé toutes les autres possibilités d'indemnisation par d'autres sources sans succès (agresseur, assurances, etc.), la lenteur et la complexité d'une telle procédure ne fera qu'accentuer sa situation de victime et l'aide de l'État friserait l'hypocrisie.

4.8. Question n° 8: quelles autres sources d'indemnisation fait-il déduire de l'indemnisation publique?

4.8.1. La question se pose essentiellement, comme le souligne le Livre vert, en ce qui concerne les assurances privées.

4.8.1.1. La question des assurances présente des similitudes avec celle de la situation économique de la victime.

4.8.1.2. Toutefois, l'on pourrait admettre que l'État soit remboursé de l'aide qu'il a versée, lorsque la victime est indemnisée par une assurance. Si le montant de cette indemnisation est égal ou inférieur à la somme versée par l'État, le montant du remboursement doit être identique à celui de l'indemnisation.

4.8.1.3. L'on pourrait dire que l'intérêt de la victime serait ainsi suffisamment défendu.

4.8.1.4. Cependant, ce qui est en jeu, c'est l'application du principe de complémentarité et non de subsidiarité. L'existence d'une assurance privée ne doit pas être prise en considération et l'état doit agir comme si la victime n'avait pris aucune précaution, autrement celle-ci se verrait punie d'avoir été prévoyante.

4.8.1.5. Si l'on se situe dans une logique de subsidiarité de l'indemnisation publique, l'Etat doit alors encourager et promouvoir les assurances privées et sociales par des mesures incitatives et un traitement fiscal avantageux.

4.9. Question n° 9: faut-il intégrer dans une norme minimale la possibilité de versement d'une avance?

4.9.1. Si l'on suit les étapes qui conduisent à cette question (paragraphes 5.5 à 5.8 du Livre vert), il y a lieu de poser comme principe que la subrogation de l'État en matière de droits à indemnisation de la victime découle du caractère subsidiaire de son intervention qui est affirmé.

4.9.1.1. Toutefois, on ne saurait accepter, compte tenu des besoins de la victime, les éventuelles implications de ce principe pour le déroulement dans le temps de l'intervention publique.

4.9.2. Le fait de reléguer l'action de l'État à l'étape où tous les autres recours auraient été épuisés revient à ne pas défendre les intérêts de la victime et à légitimer des solutions dont on sait d'entrée de jeu qu'elles sont contradictoires.

4.9.3. Les avances sont dans tous les cas de figure le mécanisme le plus efficace pour soutenir la victime en temps utile et éliminer les éléments d'exclusion que comporte sa situation.

4.9.4. Établir qu'un mécanisme d'avances est l'instrument prioritaire, une fois réunis les éléments suffisants les justifiant, relativise les problèmes de délais pour la demande d'indemnisation, étant donné que l'existence de cette possibilité constitue pour la victime une forte incitation à introduire sa demande le plus rapidement possible et oblige l'État à procéder à un examen préalable et à prendre une décision qui, le plus souvent, facilitera la procédure ultérieure.

4.9.5. Il est admis en tout état de cause que les délais doivent être les plus longs possibles et assortis d'exceptions pour des cas spéciaux exigeant des délais encore plus longs (abus sexuel sur mineurs par exemple), compte tenu du fait toujours que c'est l'intérêt de la victime qui prime, et attendu que cela ne semble pas devoir conduire à un préjudice particulier pour l'État.

4.9.6. La déclaration du délit aux autorités dans les conditions, et avec les exceptions prévues au paragraphe 5.6 du Livre vert, devrait faire l'objet d'une norme minimale, des exceptions devant être possibles dans les cas où l'on peut admettre et où il était inévitable que la victime procède différemment.

4.10. Question n° 10: faut-il intégrer dans une norme minimale des critères liés au comportement de la victime à l'égard du délit et à sa participation à une activité criminelle en général, ou d'autres considérations de justice ou d'ordre public?

4.10.1. Le comportement de la victime ne peut être ignoré s'il est à la base du délit et du préjudice en résultant, dans la mesure où il peut influencer négativement, voire empêcher, l'indemnisation publique. Toutefois, le comportement antérieur social, moral ou autre, même délictueux, ne peut être lié "forcément" à une situation concrète de victimisation pour justifier la non-indemnisation par l'État. Cela reviendrait à ouvrir la porte à des formes de discrimination, inacceptables en termes de droits de l'Homme et dans la perspective d'un espace commun de libre circulation, de libertés et de garanties.

4.10.2. Il semble par conséquent justifié, dans l'intérêt de la victime et du caractère équitable du traitement à lui accorder, de procéder à un réexamen et à une amélioration des critères de la Convention européenne de 1983. Il est en effet inacceptable par exemple que la victime soit pénalisée pour avoir eu un passé criminel qui n'a rien à voir avec le délit dont elle est victime, ou que l'ordre public puisse être invoqué pour appliquer un traitement discriminatoire, en termes de possibilité d'indemnisation par l'État, de certains comportements, ou de certains groupes de personnes.

4.11. Question n° 11: quels autres critères que ceux traités dans le présent livre vert pourrait-on envisager d'intégrer dans une norme minimale?

4.11.1. Dans le même ordre d'idées que celui qui a présidé au traitement de la question antérieure, il ne semble pas utile de prévoir d'autres critères.

4.12. Question n° 12: le droit pour la victime transfrontalière d'obtenir l'assistance d'une autorité dans son état membre de résidence, lors de la demande d'indemnisation par un autre État membre, peut-il constituer un moyen propre à faciliter l'accès des victimes transfrontalières à l'indemnisation publique?

4.12.1. Dans de nombreux cas, une solution viable pourrait être une coopération interactive s'appuyant sur le réseau d'instances nationales compétentes en matière d'indemnisation des victimes, ou sur le réseau européen d'associations ou d'autres organisations de la société civile organisée qui aident les victimes, doublée d'une coopération entre les États dans le cadre du Réseau judiciaire européen. Il devrait exister une instance nationale (à laquelle il conviendrait que des organisations de la société civile organisée d'aide aux victimes participent) qui serait responsable du processus d'articulation et d'intervention, au niveau national, agissant seule ou en coordination avec d'autres institutions de l'État membre.

4.12.2. Les obstacles mentionnés au paragraphe 6.2 du Livre vert pourraient être avantageusement réduits grâce à la complémentarité des actions respectives des États membres concernés, une fois définis les points de procédure que tous les États membres sont tenus de respecter.

4.12.3. Le principe de territorialité semble être incontournable dans le contexte actuel.

4.12.3.1. Ce principe étant en effet la base la mieux connue et la plus développée pour la coopération et l'assistance mutuelle, il y aurait peut-être lieu d'envisager un modèle hybride fondé sur la primauté de la territorialité et complété par un système de double responsabilité auquel le citoyen aurait recours lorsque le mécanisme d'indemnisation de son État lui est plus favorable, ce qui compléterait l'indemnisation qu'il pourrait recevoir de l'État où il a été victime d'un délit.

4.12.4. Aux fins de l'intervention complémentaire, et s'inspirant d'une forme de reconnaissance mutuelle, l'EM de résidence de la victime serait tenu d'accepter le résultat de la procédure d'indemnisation achevée dans l'État dans lequel le délit s'est produit.

4.12.4.1. Cette solution n'empêcherait pas néanmoins que la victime présente, tout de suite, dans son état de résidence, sa demande d'aide complémentaire, ce qui lui permettrait de bénéficier d'avances lorsque les circonstances le justifient.

4.13. Question n° 13: la possibilité pour la victime d'obtenir une indemnisation publique dans son État membre de résidence ainsi que dans l'État membre où le délit a été commis peut-elle constituer un moyen propre à faciliter l'accès des victimes transfrontalières à l'indemnisation publique?

4.13.1. Le modèle de la double responsabilité comporte une difficulté à savoir que l'État membre de résidence de la victime doit traiter une situation qui s'est produite dans un autre État et toutes les informations y relatives (le problème de la collaboration entre EM et celui de l'obtention de preuves par la victime restent entiers).

4.13.1.1. Par ailleurs, son application peut également entraîner des décisions qui peuvent être divergentes pour des raisons procédurales.

4.13.2. Le modèle hybride mentionné dans la réponse antérieure semble pouvoir permettre une uniformité de traitement dans chaque État membre pour des cas similaires et, dans le même temps, que le citoyen d'un État membre dont le régime est plus favorable ne soit pas traité de manière plus défavorable que ces concitoyens victimes d'un crime similaire dans leur propre pays.

4.13.2.1. Par ailleurs, il est clair qu'un tel système encouragera peu l'évolution des réponses publiques moins positives vers la convergence.

4.13.3. Afin d'éviter une stratification des réponses dans chaque État membre à laquelle ce modèle pourrait conduire, il faut définir un point de référence basé sur les meilleures caractéristiques des solutions apportées dans les différents États membres. Le point optimum de convergence pourrait ainsi être trouvé.

4.13.3.1. Il devrait être obligatoire pour chaque État membre d'atteindre ce point de référence dans un délai raisonnable, en fonction de son point de départ.

4.13.3.2. Il existerait ainsi deux normes communes sur la base desquelles seraient définis les paramètres de l'intervention:

- celle en dessous de laquelle ne pourrait exister un système crédible, que les systèmes éventuellement moins favorables devraient immédiatement garantir, et qui servirait de point de départ pour leur amélioration;

- celle qui définirait un niveau d'intervention de qualité qui servirait de référence et d'incitation à une amélioration ainsi que de paramètre d'évaluation des progrès réalisés dans un délai raisonnable communément accepté.

4.13.4. Une harmonisation pourrait être réalisée par étapes successives, processus qui serait modéré par le mécanisme hybride de la territorialité/complémentarité et/ou par l'existence d'un fonds commun de normalisation.

4.13.5. L'on pourrait envisager une programmation dans le temps, par exemple en trois ou quatre étapes, pour parvenir à la norme de référence, qui permettrait de positionner les États membres sur une grille de départ pour pouvoir apprécier leur progression.

4.14. Question n° 14: quelles autres solutions que celles exposées dans le présent Livre vert pourrait-on envisager pour faciliter l'accès des victimes transfrontalières à l'indemnisation publique?

4.14.1. Le modèle hybride précité est une hypothèse à étudier.

4.14.2. Il ne faut pas oublier les travaux en cours au sein des Nations Unies concernant la constitution d'un Fonds d'aide aux victimes de crimes transfrontaliers. Dans la perspective de l'indemnisation des victimes, dont il s'agit dans le présent avis, il compléterait l'intervention des États membres qui ne seraient pas en mesure de verser les montants minimums considérés comme raisonnables. Le fonds contribuerait également aux campagnes de publicité et d'information nécessaires dans l'espace de l'Union.

4.15. Question n° 15: faut-il élaborer des formulaires harmonisés utilisables pour les demandes d'indemnisation publique dans tous les États membres?

4.15.1. Comme cela a été dit précédemment, l'élaboration de formulaires harmonisés, avec une traduction dans les langues les plus courantes, est indispensable dans la stratégie avancée dans le Livre vert.

4.16. Autres aspects devant être couverts par des normes

4.16.1. L'information et les explications à fournir à la victime, surtout dans des situations de crime transfrontalier, doivent faire l'objet d'une norme couvrant le type d'information qui doit être accessible dans toute l'Union, les modalités pour y accéder et les instances qui la fournissent.

4.16.2. Dans les cas de crimes transfrontaliers, l'utilisation des langues européennes de travail les plus utilisées (ainsi que le langage gestuel avec les interprètes correspondants, pour faciliter la communication des victimes ayant une déficience auditive) devrait être acceptée par tous les États. L'utilisation de formulaires communs bilingues ou trilingues est, comme on l'a dit, essentielle.

4.16.3. Il faut envisager une norme fixant un délai maximal pour le traitement des demandes d'indemnisation par les instances officielles.

4.16.4. Les documents officiels dont la victime a besoin pour introduire sa demande doivent être gratuits. Il faut de plus prévoir une aide des autorités pour leur utilisation et leur contenu ainsi que leur formulation doivent pouvoir être compris, directement ou indirectement, par la victime. Il faut également privilégier l'utilisation de moyens techniques de communication plus rapides.

5. Conclusions

5.1. Réitérant les mises en garde formulées en introduction, et ayant conscience de la difficulté des choix finaux, qui seront toujours le fruit du niveau de consensus possible, l'on peut dire que des avancées concrètes sont réalisées dans la direction de l'objectif recherché.

5.2. Compte tenu surtout, dans le contexte de la problématique générale à l'examen, du fait que la question essentielle est d'apporter une réponse satisfaisante aux situations de victimes transfrontalières, il est estimé, comme cela a été dit, qu'afin d'éviter les difficultés soulevées, il faut miser sur un niveau commun plus exigeant de solution, en définissant des étapes de développement successives, à partir de points de départ différents, pour parvenir progressivement à gommer les écarts.

5.3. La solution devra privilégier le principe de solidarité et d'égalité de traitement des citoyens dans l'espace commun, sans oublier que la convergence est un processus et pas seulement un objectif, et que le concept de "citoyen européen" doit constituer une plate-forme commune, référence en termes de qualité, qui ne saurait en aucun cas, en tant précisément que référence, être réductrice.

5.4. Autrement dit, le processus consistant à intégrer une norme de référence maximale doit aboutir à ce que les États membres atteignent le plus petit dénominateur commun.

5.5. À cette fin, les objectifs de développement par étapes doivent être définis en termes tant de contenu que de délais nécessaires à leur réalisation, de même qu'il faut prévoir des formes de sanctions pour ceux qui n'honoreraient pas leur engagement.

5.6. Le principe de complémentarité tel qu'il a été avancé pourrait s'avérer difficile à mettre en pratique, étant donné que la plupart des décisions en matière d'indemnisation publique ne sont pas basées sur des critères légaux objectifs mais sur des principes d'équité, ce qui peut soulever le problème de la double appréciation. Ce n'est qu'un point de discussion parmi d'autres tels que l'éventuelle complémentarité que pourrait apporter le recours à un fonds européen, dans le cadre duquel, du fait de leurs contributions respectives à celui-ci, les États membres convergeraient pour respecter la norme et le niveau d'indemnisation consensuellement établis. Le recours à un fonds aurait pour effet d'atténuer le fait que ce sont toujours les mêmes qui paient le plus.

5.7. Comme souligné au début, l'excellent travail de la Commission, dont le CES se félicite, marque un jalon essentiel dans la création d'un cadre important pour l'instauration d'un espace commun de liberté, de sécurité et de justice.

5.8. La concrétisation de l'initiative de la Commission relative à l'indemnisation publique des victimes de la criminalité marquera l'aboutissement d'un effort réel et remarquable pour trouver des solutions en faveur des citoyens, et l'accomplissement d'une étape visible et exemplaire par les États membres sur la voie de la construction d'un vrai espace européen de justice, fondé sur une culture de la solidarité, comprise comme une coresponsabilité effective, et sur le droit universel et fondamental pour quiconque d'être assisté face à l'agression, au danger et au crime.

Bruxelles, le 20 mars 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO C 19 du 23.1.1999, p. 1-15, Plan d'action du Conseil et de la Commission concernant les modalités optimales de mise en oeuvre des dispositions du Traité d'Amsterdam relatives à l'établissement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.