COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Bilan 2002 de la mise en oeuvre de la gestion par activités au sein de la Commission comprenant des précisions méthodologiques pour l'établissement des rapports d'activité annuels

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Le système de gestion interne de la Commission: innover et consolider les principes et les instruments fondamentaux

2.1. 2001 - première année de mise en oeuvre

2.2. 2002 - adapter le système de gestion interne au cycle de planification stratégique et de programmation

2.3. Perspectives et défis pour 2003

3. Principaux instruments de gestion des services: plan de gestion et rapport annuel d'activité

3.1. Le plan de gestion, clé de voûte du système

3.1.1. Une structure renforcée

3.1.2. Introduction progressive et simplification des concepts

3.1.3. Importance de la mise en oeuvre

3.2. Le rapport annuel d'activité, instrument de compte rendu annuel

3.2.1. Clarification de la structure des rapports annuels

3.2.2. Clarification de la méthodologie

3.2.3. Clarification de la procédure

3.2.4. Exécution budgétaire des activités de gestion partagée ou décentralisée

4. Calendrier général et graphique du cycle

1. Introduction

La présente communication trouve sa source dans les conclusions de la communication intitulée «Mise en oeuvre de la gestion par activités au sein de la Commission» [1] dans laquelle la Commission a demandé qu'une «évaluation annuelle» de la mise en oeuvre de la gestion par activités soit «présentée au Collège à partir de l'exercice 2002».

[1] Communication du 25 juillet 2001 (SEC(2001)1197/6&7).

La première partie résume les principales initiatives prises depuis 2001 pour mettre en oeuvre la gestion par activités.

La section 3 présente un certain nombre d'adaptations apportées aux instructions de la communication relative à la mise en oeuvre de la gestion par activités au sein de la Commission.

2. Le système de gestion interne de la Commission: innover et consolider les principes et les instruments fondamentaux

La Commission est déterminée à moderniser son système de gestion interne dans le cadre de la réforme administrative. L'objectif politique au centre de la réforme, à savoir ancrer solidement les priorités politiques au coeur de son organisation, aura davantage de chances d'être atteint s'il s'accompagne de l'introduction d'un système de gestion permettant à la Commission d'affecter convenablement les ressources aux priorités et aux activités essentielles. Ce premier élément s'est traduit par l'établissement du cycle de planification stratégique et de programmation. Le deuxième élément a été obtenu par l'introduction de la gestion par activités. Ces deux éléments visent le même objectif politique dans des contextes différents.

2.1. 2001 - première année de mise en oeuvre

Après l'adoption du Livre blanc sur la réforme, une fonction de planification stratégique et de programmation [2] a été mise en place progressivement au cours du quatrième trimestre 2000 pour entrer en activité au début de l'année 2001. La principale mission de cette fonction consiste à assurer la conception, le lancement et le suivi du cycle qui définit les priorités politiques de la Commission et assure l'adéquation entre tâches et ressources pour l'année suivante.

[2] Prévue par la communication du 25 juillet 2001 (SEC(2001)1197/6&7).

Il a fallu définir les concepts et concevoir les instruments pratiques permettant aux services de traduire des priorités en termes opérationnels, ainsi que surveiller toutes leurs activités et l'utilisation des ressources d'une manière cohérente et uniforme. La communication sur la gestion par activités [3] (GPA) établit la structure et le fonctionnement du nouveau système de gestion interne de la Commission.

[3] Communication sur la gestion par activités (SEC(2001)1197/6&7).

2.2. 2002 - adapter le système de gestion interne au cycle de planification stratégique et de programmation

En 2002, les efforts se sont concentrés sur l'amélioration du système de gestion interne afin d'accroître l'efficacité du cycle. Le deuxième cycle a introduit les améliorations suivantes:

* la Commission a sélectionné trois priorités vastes par nature, étendues à l'ensemble des activités de la Commission et complémentaires les unes par rapport aux autres, capables également de guider tous les services de la Commission;

* un dialogue interinstitutionnel a été engagé avec le Parlement européen et le Conseil. Il s'agissait du premier dialogue de ce type et les institutions doivent s'habituer à cette nouvelle procédure. Suite à ce dialogue, le Parlement et le Conseil ont approuvé les trois priorités pour 2003 que la Commission a proposé de mettre au coeur du programme de travail de l'UE. Ce dialogue reposait sur un calendrier convenu avec le Parlement et, au moins d'août, la Commission a évalué le suivi de la stratégie politique annuelle;

* le nouveau règlement financier qui a été adopté fournit l'instrument juridique de gestion des ressources par objectifs et par indicateurs. La structure du budget repose sur les domaines d'action et les activités de la Commission, et l'obligation de transmettre des rapports d'activité annuels à l'autorité budgétaire est définie;

* le programme législatif et de travail de la Commission pour 2003 a été élaboré sur la base de la nouvelle stratégie politique annuelle issue du dialogue interinstitutionnel et a annoncé, pour la première fois, les propositions qui feront l'objet d'une analyse d'impact approfondie en 2003;

* en fonction des différentes étapes du cycle, tous les services ont élaboré un plan de gestion annuel fondé sur une norme commune. Un guide GPA complet codifiant les règles et les pratiques en matière de gestion par activités a été rédigé et mis en ligne;

* l'IRMS, l'outil informatique spécifiquement conçu pour la gestion par activités, a été largement introduit dans la Commission et utilisé pour la préparation de la liste des initiatives annexée au programme législatif et de travail de la Commission;

* tous les services ont établi leur premier rapport d'activité annuel (RAA) pour 2001. Ces documents ont ensuite été réunis dans la synthèse des rapports d'activité annuels [4].

[4] COM(2002) 426 adopté le 24 juillet 2002.

En résumé:

2002 a été une année de consolidation. En effet, le nouveau règlement financier a été adopté. La nouvelle stratégie politique annuelle plus rationnelle en termes de politique et de ressources a été suivie d'un vaste dialogue interinstitutionnel et du programme de travail consécutif; et la Commission a établi les premiers RAA ainsi que leur synthèse. Parallèlement, le système de gestion interne a été développé et simplifié. L'IRMS a été largement introduit dans la Commission et utilisé pour le programme législatif et de travail pour 2003 et le plan de gestion.

2.3. Perspectives et défis pour 2003

2003 sera la première année où, après consolidation, le cycle politique et le système de gestion interne qui le soutient seront pleinement opérationnels.

* La stratégie politique annuelle (SPA) sera adoptée pour la troisième fois par la Commission. La stratégie politique annuelle pour 2004 aura une dimension politique pluriannuelle renforcée qui jettera les bases de la discussion interinstitutionnelle sur la programmation stratégique pluriannuelle du Conseil européen.

* En 2003, le budget 2004 sera préparé pour la première fois sur la base des activités (établissement du budget sur la base des activités - EBA).

* Afin d'étayer la base d'informations nécessaires pour l'élaboration des politiques, les évaluations d'impact deviendront une composante permanente du cycle. La Commission décidera des analyses d'impact étendues à mener dans le cadre de la décision SPA et du programme législatif et de travail.

* L'évaluation devrait éclairer le processus de décision sur les priorités d'action et l'affectation des ressources correspondantes, contribuer à la mise en oeuvre appropriée des activités et constituer un outil de compte rendu régulier. Ces objectifs ont jeté les bases de la communication intitulée «Mettre l'accent sur les résultats: renforcer l'évaluation des activités de la Commission» [5]. Les deux premières années de mise en oeuvre de ces mesures ont fait l'objet d'un rapport [6] qui propose neuf recommandations afin d'accroître le recours à l'évaluation au sein de la Commission. Ces neuf recommandations seront appliquées par les services centraux et les DG opérationnelles avec l'aide du réseau d'évaluation de la Commission.

[5] SEC(2000)1051du 26.07.2000.

[6] Rapport du 10 octobre 2002 sur la mise en oeuvre de la communication «Mettre l'accent sur les résultats: renforcer l'évaluation des activités de la Commission». Ce rapport est disponible à l'adresse suivante: http://www.cc.cec/budg/networks/i/ evaluation/en/notices/index.htm. Les recommandations figurent dans la partie «Synthèse des conclusions et des recommandations».

* Le suivi de la réalisation des priorités et des objectifs sera développé à la fois au sein des services, qui assureront un suivi structuré de leur plan de gestion, et au niveau de la Commission, au travers d'un nouveau groupe de coordination interservice qui assurera le suivi du programme législatif et de travail et surveillera la transposition d'initiatives clés dans les plans de gestion.

* Un autre aspect important des travaux de consolidation du système de gestion interne a été la clarification de concepts concernant à la fois le plan de gestion et le rapport annuel d'activité.

* Dans le contexte de l'exercice d'interopérabilité engagé par l'ADMIN/DI, l'IRMS sera renforcé sur la base de l'expérience acquise afin de garantir qu'il assume mieux son rôle en tant qu'outil informatique appuyant la mise en oeuvre de la GPA au sein de la Commission.

En résumé:

2003 sera la première année au cours de laquelle tous les éléments du cycle seront en place et le système de gestion interne est destiné à soutenir ce cycle, y compris la préparation du premier budget EBA officiel. Le suivi des résultats sera une priorité à la fois au niveau des DG et à l'échelle de la Commission.

3. Principaux instruments de gestion des services: plan de gestion et rapport annuel d'activité

D'un point de vue opérationnel, les principes fondamentaux du système de gestion interne de la Commission se traduisent dans deux grands instruments: le plan de gestion annuel et le rapport annuel d'activité. Ces instruments ont déjà été établis dans tous les services sur la base d'instructions communes. Ils ont été conçus pour répondre aux exigences du système de gestion, aux niveaux tant central que des services, en termes de planification, de suivi et de comptes rendus.

Leur mise en place a exigé des engagements et des investissements notables de la part de tous les services, comme l'exige généralement l'introduction de nouveaux éléments de gestion dans une organisation. De surcroît, pour 2003 de grands efforts de clarification et de simplification ont été consentis, ce qui devrait faciliter les travaux des services. Le cas échéant, la Commission est disposée à poursuivre la rationalisation du processus au cours des prochaines années.

3.1. Le plan de gestion, clé de voûte du système

Le plan de gestion est l'outil grâce auquel les orientations et les priorités politiques sont traduites dans les travaux des directions générales, sur la base de standards et d'un langage communs, permettant la comparabilité et la responsabilisation à l'échelle de l'ensemble de la Commission. Il couvre l'ensemble des activités d'un service. Il constitue la clé de voûte de la gestion par activités, car il s'agit de l'instrument de gestion de l'ensemble de la Commission et la principale source d'information pour le cycle. D'une part, il aide chaque service à planifier, à suivre et à rendre compte de ses activités, actions et ressources conformément à sa lettre de mission et à ses objectifs. D'autre part, il forme la base d'information sur laquelle reposeront les réponses à la circulaire de stratégie politique annuelle, à la circulaire budgétaire (concernant toutes deux l'année suivante) et à la circulaire du rapport annuel d'activité.

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Structure de base du plan de gestion annuel:

3.1.1.

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Une structure renforcée

Le plan de gestion pour 2003 renforce la structure du plan de gestion 2002:

* la lettre de mission est permanente, sauf si le service a subi des bouleversements internes;

* les objectifs stratégiques au niveau du service sont en règle générale relativement stables, et il n'est pas indispensable de disposer d'indicateurs à ce niveau; les principales initiatives SPA sont bien connues grâce à la mise en place du cycle politique et confirmées dans le programme législatif et de travail; l'affectation des ressources doit être adaptée au budget adopté par l'autorité budgétaire;

* les objectifs spécifiques au niveau des activités devraient découler des objectifs stratégiques au niveau du service. Ils sont mesurés, le cas échéant, par l'/les indicateur(s) approprié(s). La réalisation des objectifs spécifiques s'obtient au moyen d'actions. Une action est menée dans un laps de temps déterminé et absorbe des ressources pour produire des résultats contribuant à la réalisation d'un objectif spécifique. Par conséquent, les actions se situent à un niveau agrégé pour des raisons de clarté; elles entraînent une série de résultats qui sont normalement traités par l'encadrement intermédiaire.

3.1.2. Introduction progressive et simplification des concepts

* Une approche très souple a été appliquée en matière d'objectifs et d'indicateurs: pour 2003, ils sont obligatoires uniquement au niveau des activités (les objectifs stratégiques au niveau du service pouvant être remplacés par la liste des objectifs spécifiques pour toutes les activités). Qui plus est, seuls les indicateurs de résultats sont obligatoires au niveau des activités, sauf si le service juge les indicateurs d'impact plus appropriés.

* Les actions ne sont pas présentées séparément, mais intégrées au niveau des activités, ce qui confère davantage de cohérence à la présentation du plan de gestion. Afin de garantir des comptes rendus clairs et rapides, les actions devraient être définies à un niveau agrégé, car le suivi et la gestion d'un nombre raisonnable d'actions sont plus aisés. Elles peuvent être précisées au niveau interne à des fins de gestion quotidienne.

3.1.3. Importance de la mise en oeuvre

L'accent est mis sur la nécessité d'assurer la mise en oeuvre complète des plans de gestion. Ce point sera essentiel en 2003:

* un aspect important est le processus interne: il est impératif que l'encadrement supérieur dirige l'élaboration du plan de gestion en fixant des objectifs stratégiques et spécifiques. Cette initiative oriente l'essentiel des activités et incite l'encadrement intermédiaire et son personnel à proposer des actions appropriées pour atteindre les objectifs. Le processus ne s'achève pas avec la mise au point définitive, début janvier, du document de planification. En effet, il faut établir par la suite un processus de suivi et d'examen permettant aux gestionnaires de surveiller la mise en oeuvre du plan de gestion de manière dynamique et de réajuster, le cas échéant, les priorités, les calendriers et l'affectation des ressources;

* une mise en oeuvre complète du plan de gestion annuel facilitera la préparation du rapport annuel d'activité correspondant.

3.2. Le rapport annuel d'activité, instrument de compte rendu annuel

Le rapport annuel d'activité est l'autre instrument fondamental du système de gestion interne, étant donné qu'il contient un aperçu des résultats obtenus par chaque service et examinés par la Commission au travers de la synthèse des rapports annuels d'activité. Par conséquent, il revêt de l'intérêt à la fois en tant qu'outil de gestion et en tant qu'instrument politique. Conformément à la logique du système, le rapport annuel d'activité décrit l'exécution du plan de gestion annuel. De grands efforts ont été consentis pour clarifier la structure et la méthodologie des rapports annuels d'activité.

3.2.1. Clarification de la structure des rapports annuels

La teneur du rapport annuel reflète fidèlement le plan de gestion et s'articule autour des parties suivantes:

* aperçu global de l'année, notamment en ce qui concerne l'environnement général, les principaux événements et résultats en termes de politique (y compris les priorités SPA et les activités essentielles) et de gestion; état de la mise en oeuvre de la réforme; ressources globales;

* analyse activité par activité de la réalisation des objectifs, assortie d'une comparaison entre les résultats obtenus et escomptés; coups de projecteur sur des actions SPA menées en 2002; tableau des ressources;

* le cas échéant, réponses aux recommandations de la Cour des comptes et des audits du Service d'audit interne et suivi du plan d'action issu du rapport annuel d'activité de l'année précédente;

* évaluation des systèmes de contrôle interne;

* conclusions générales;

* déclaration du directeur général ou du chef de service accompagnée, le cas échéant, de réserves.

Le rapport annuel comptera trois annexes:

* une description de la procédure interne appliquée pour établir le rapport annuel, y compris les consultations internes, les flux et les sources d'information et les documents pertinents;

* les comptes provisoires du service;

* un tableau décrivant la mise en oeuvre au sein du service des standards de contrôle interne de la Commission.

3.2.2. Clarification de la méthodologie

Dans la synthèse du premier exercice d'établissement de rapports annuels, la Commission a relevé la nécessité d'améliorer et de clarifier la méthodologie pour l'établissement des rapports annuels, notamment en ce qui concerne les réserves, la matérialité, les subdélégations et les délégations en cascade.

Après examen, il semble approprié d'apporter les précisions suivantes:

1. L'objectif premier de la déclaration n'est pas d'évaluer des résultats politiques, mais de garantir que le service concerné fonctionne comme il se doit. Par conséquent, l'ordonnateur délégué délivre une «assurance de gestion» quant à la régularité et la légalité des opérations financières (et le respect des principes de bonne gestion financière), sur la base de l'existence et du fonctionnement régulier des systèmes de contrôle interne. Cette assurance de gestion se distingue de l'«assurance d'audit» délivrée par les auditeurs internes ou, comme pour la DAS, par la Cour des comptes européenne.

La déclaration est une expression des responsabilités confiées en vertu de la Charte en matière de systèmes de contrôle, de bonne gestion financière et de légalité et de régularité des opérations. Par conséquent, elle constitue une démonstration explicite de la responsabilité personnelle engagée pour la gestion des ressources dont dispose le directeur général.

Lorsqu'il/elle examine le fonctionnement de son service en vue d'exprimer cette responsabilité, l'ordonnateur délégué peut mettre à jour des insuffisances organisationnelles ou des faiblesses du contrôle interne au sein dudit service. Dans ce cas, il/elle peut formuler une réserve afin de signaler l'existence du problème à la Commission et indiquer les mesures et les délais prévus pour le résoudre.

La non-réalisation de certains objectifs politiques assignés au service due à des risques non gérables ou à des insuffisances non matérielles (voir ci-après) ne peut pas faire l'objet d'une réserve, mais peut être identifiée dans le corps du rapport annuel sous la forme d'une «observation» spécifique.

2. Le directeur général décide à lui seul du degré de risque dans le service et du niveau de matérialité, selon la situation de son service. Toutefois, étant donné que les réserves n'ont pas été interprétées de manière cohérente au cours du premier exercice, il est nécessaire de définir un seuil qualitatif et quantitatif commun au-delà duquel les déficiences revêtent généralement un caractère matériel et appellent une réserve. Une déficience peut être présumée matérielle (et donc être relevée sous la forme d'une réserve) lorsqu'elle relève des catégories suivantes:

* si elle concerne la non-application d'un ou de plusieurs standards de contrôle interne;

* si elle compromet ou risque de compromettre la réputation de la Commission;

* si elle concerne un point applicable à la période couverte par le rapport et soulevé par la Cour des comptes européenne dans ses rapports annuels, ses rapports spécifiques et ses avis publiés, ou une question délicate ou importante relevée par le Service d'audit interne dans ses rapports d'audit finaux;

Le seuil quantitatif de matérialité est de 2%, c'est-à-dire lorsque le montant de la transaction (au sens large du terme) affecté par la déficience représente plus de 2 % du budget alloué à l'activité ABB du service concerné.

les DG et les services peuvent décider de s'écarter de ce seuil si ils estiment, sur base de l'évaluation de l'environnement de risques et de contrôle de la DG/du service menée par le directeur général, que la nature des risques et contrôles rend le seuil de référence inapproprié. Dans ces circonstances, le seuil spécifique défini doit être justifié et attesté dans le rapport annuel d'activité.

Une réserve est normalement levée l'année suivante suite aux mesures correctives, mais si son effet dure plus d'une année, les directeurs généraux doivent la réitérer.

3. En ce qui concerne les délégations croisées, les mesures transitoires appliquées en 2002 sont confirmées (c'est-à-dire qu'il est fait état des fonds subdélégués dans le RAA et dans la déclaration de l'ordonnateur délégué) et, de plus, il est exigé que l'ordonnateur délégué indique clairement les conditions de la subdélégation (par exemple rapports réguliers, contrôles, etc.) dans l'accord de subdélégation.

4. Conformément aux exigences en matière de rapports fixée dans les Chartes des ordonnateurs subdélégués, aucune disposition ne prévoit la mise en cascade des responsabilités vers les niveaux inférieurs de la hiérarchie au moyen de déclarations analogues à celle signée par le directeur général. Toutefois, la déclaration doit reposer sur des rapports étayés par des documents de la DG. L'annexe 1 au rapport (voir le point 3.2.1) fournira toutes les informations nécessaires sur la procédure interne et le flux d'informations.

Les nouvelles lignes directrices relatives à la déclaration de l'ordonnateur délégué figurant à l'annexe 1, qui revêtent un caractère obligatoire, donnent des instructions plus détaillées aux services. Le Secrétariat général et le directeur général du budget diffusent actuellement des instructions complémentaires pour l'élaboration du rapport annuel 2002.

3.2.3. Clarification de la procédure

* Afin d'améliorer la cohérence des déclarations et des réserves formulées conformément à ces lignes directrices, une procédure d'examen par les pairs sera engagée. Quatre semaines avant le délai imparti pour la présentation des rapports annuels, les directeurs généraux présenteront les réserves qu'ils entendent formuler de sorte qu'elles puissent être examinées, notamment en ce qui concerne la matérialité, au cours d'une des réunions des directeurs généraux précédant la mise au point définitive des rapports annuels. Cette mesure est sans préjudice de la responsabilité individuelle des directeurs généraux qu'ils engagent en signant leur déclaration.

* En cas de changement de directeur général, la personne chargée d'élaborer le rapport annuel et de signer la déclaration pour l'année n devrait être le directeur général en fonction au moment où le rapport annuel doit être achevé et la déclaration signée (avril de l'année n+1). La nécessité de garantir la continuité du service entre le directeur général sortant et son successeur signifie que ce dernier doit assumer toutes les responsabilités et les tâches liées à sa nouvelle fonction.

3.2.4. Exécution budgétaire des activités de gestion partagée ou décentralisée

Même si les principes susmentionnés concernant les réserves s'appliquent à la plupart des aspects budgétaires, la partie du budget relative à la gestion partagée et/ou décentralisée requiert une attention particulière afin de tenir compte des problèmes particuliers en termes de contrôle et de risque en cas de partage des responsabilités entre la Commission et des tiers.

Du point de vue du destinataire, il est essentiel que le corps du rapport décrive clairement l'environnement de contrôle et de risques afin de lui donner une vue complète du contexte dans lequel s'inscrit toute réserve formulée par l'ordonnateur délégué.

À cet effet, les directeurs généraux devraient développer et clarifier, dans le corps de leur rapport annuel d'activité, la nature de ces responsabilités et s'assurer que la déclaration est dénuée de toute ambiguïté.

4. Calendrier général et graphique du cycle

De nombreux travaux ont été menés afin d'améliorer les synergies entre les composantes du cycle et la base d'information donnée par le principal outil de gestion, le plan de gestion annuel. Par conséquent, toutes les informations du plan de gestion seront utilisées tout au long du cycle afin d'inspirer la stratégie politique annuelle, l'avant-projet de budget, le programme législatif et de travail, et les rapports annuels d'activité.

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Annexe

Lignes directrices relatives à la déclaration de l'ordonnateur délégué et aux réserves du rapport d'activité annuel

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. Les éléments essentiels de la déclaration

2.1. Portée et teneur

2.2. Réserves

2.3. La notion de matérialité

2.4. Exigences relatives à la formulation et à la communication des réserves

3. Points de procédure

3.1. Procédure d'introduction des réserves/Réserves concernant le fonctionnement d'un autre service

3.2. Changement de directeur général

3.3. Subdélégation à un ordonnateur délégué

3.4. Exécution budgétaire des activités de gestion partagée ou décentralisée

ANNEX 1: Text of the Declaration in English and French

ANNEXE 2: Terminologie

1. Introduction

La teneur et la portée des rapports d'activité annuels (ci-après dénommés rapports annuels) et des déclarations ainsi que des procédures connexes ont été présentées pour la première fois dans deux communications de la Commission (SEC(2001)875/6 et SEC(2001)1197/6&7). Un premier exercice d'élaboration de rapports annuels a eu lieu en 2002 pour l'année 2001, sur la base du cahier des charges établi dans les communications susmentionnées et des lignes directrices internes adressées le 8 avril 2002 aux directeurs généraux. Le 24 juillet 2002, la Commission a adopté une synthèse des rapports annuels de ses directeurs généraux qui a été transmise au Parlement et au Conseil en même temps que les rapports annuels en question. Cette synthèse contient un plan d'action dont une action spécifique prévoit la clarification de la méthodologie concernant l'élaboration des rapports (action 10).

Selon la Charte des ordonnateurs délégués, chaque directeur général ou chef de service doit rendre compte annuellement de l'activité de sa direction générale ou de son service et de la gestion de ses ressources. Cette obligation se traduit par l'élaboration d'un rapport et d'une déclaration.

Conformément à l'action 10 de la synthèse des rapports annuels pour 2001 [7] et selon la communication intitulée «Bilan 2002 de la mise en oeuvre de la gestion par activités au sein de la Commission comprenant des précisions méthodologiques pour l'établissement des rapports d'activité annuels», les présentes lignes directrices [8] visent à:

[7] Action 10: avant la fin 2002, le Secrétariat général, en collaboration avec la DG Budget, la DG Personnel et administration et le service d'audit interne, examinera et améliorera la méthodologie et les orientations concernant l'élaboration des rapports annuels pour 2002, en accordant une attention particulière à la question de l'matérialité, à la définition de la portée des réserves potentielles à inclure dans les déclarations jointes et au traitement des délégations croisées.

[8] Les présentes lignes directrices s'appliquent également à la gestion du Fonds européen de développement.

* favoriser une compréhension commune des éléments essentiels de la déclaration;

* préciser la portée et l'utilisation des réserves;

* définir la matérialité;

* présenter quelques cas particuliers.

2. Les éléments essentiels de la déclaration

2.1. Portée et teneur

En ce qui concerne sa portée, la déclaration couvre un domaine plus restreint que le rapport annuel.

L'objectif général du rapport annuel est que le directeur général fasse état des politiques relevant de sa responsabilité et de la réalisation des objectifs fixés en relation avec les priorités politiques et les principales initiatives décidées par le Collège, mais aussi d'autres activités essentielles attribuées au service concerné. Il s'agit donc d'une évaluation des résultats obtenus par le service sur base des moyens alloués. À cet égard, le rapport reflète fidèlement le plan de gestion du service, puisqu'il présente la réalisation des objectifs et des activités identifiés dans les plans de gestion ainsi que les ressources affectées au service. Dans un chapitre distinct, le directeur général décrit l'environnement de contrôle spécifique et les risques rencontrés, ainsi que les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de systèmes de contrôle interne solides, conformes aux standards de contrôle interne de l'ensemble de la Commission. Le rapport présente également les comptes pertinents.

La déclaration annexée au rapport annuel est l'expression des responsabilités confiées en vertu de la Charte afin de maintenir les systèmes de contrôle nécessaires à une assurance raisonnable concernant la légalité et la régularité des opérations, la bonne gestion financière, ainsi que l'utilisation des ressources allouées aux fins prévues. Par conséquent, la déclaration constitue une démonstration explicite de la responsabilité personnelle engagée pour la gestion des ressources mises à sa disposition.

Lors de l'examen des éléments fournis à l'appui de cette déclaration, l'ordonnateur délégué peut mettre à jour des déficiences organisationnelles ou des faiblesses du contrôle interne au sein du service concerné. Dans ce cas, il/elle peut formuler une réserve afin de signaler l'existence du problème à la Commission de l'information, et indiquer les mesures et les délais prévus pour le résoudre. La non-réalisation des objectifs politiques assignés au service ne devrait pas faire l'objet d'une réserve, mais être intégrée dans le corps du rapport annuel sous la forme d'une observation spécifique.

Dans la déclaration établie selon le texte standard en annexe et signée par le directeur général ou le chef de service, il/elle

* déclare que les informations contenues dans son rapport sont sincères et véritables (le concept « sincère et véritable » revêt une signification précise dans les professions de comptabilité et d'audit. Dans le contexte des rapports annuels d'activité, cela signifie que le contenu du rapport annuel donne une vision fiable, complète (sans omissions matérielles) et correcte de l'état des activités du service.

* affirme avoir une assurance raisonnable que les ressources allouées aux activités décrites dans le rapport ont été utilisées aux fins prévues et conformément au principe de bonne gestion financière et que les procédures de contrôle mises en place donnent les garanties nécessaires quant à la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes;

* confirme n'avoir connaissance d'aucun fait non signalé pouvant nuire aux intérêts de l'institution.

Les directeurs généraux ou les chefs de service pourront étayer cette déclaration à l'aide de tous les éléments à leur disposition, notamment les résultats de l'exercice d'auto-évaluation, des contrôles internes ex ante et ex post, y compris les travaux en cours de la capacité d'audit interne, les observations du Service d'audit interne, du Contrôle financier et de l'OLAF, et les enseignements tirés des rapports de la Cour des comptes. Lors de l'examen de ces informations, le Directeur général attachera une attention particulière aux éléments relatifs aux systèmes de contrôle interne (et tout rapport les concernant) qui ont été spécialement définis, mis en oeuvre et utilisés pour fournir une assurance de gestion sur l'utilisation des ressources, la bonne gestion financière et la légalité et la régularité des transactions.

2.2. Réserves

Au cours du premier exercice d'élaboration de rapports annuels, une certaine confusion est née du fait que nombre de réserves n'avaient pas la portée et ne correspondaient pas à la définition ci-après, mais constituaient des remarques générales destinées à souligner des risques généraux liés au fonctionnement du service, à son environnement ou aux objectifs assignés et qui, d'un point de vue technique, ne visaient pas à décrire des déficiences qualifiant la déclaration. Les termes «observation», «qualification» et «réserve» ont souvent été employés et considérés comme équivalents dans la mesure où ils accompagnent la déclaration.

Une déficience peut être:

* une faiblesse de la conception ou du fonctionnement de la structure de contrôle interne;

* une limite à la bonne gestion financière;

* le non-respect des principes de légalité et de régularité;

* un risque qui n'est pas couvert par des contrôles d'atténuation suffisants; ou

* une erreur ou une omission dans les états financiers.

Afin de dégager une interprétation commune de la notion fondamentale de réserve, seules les déficiences matérielles correspondant à la définition donnée ci-après devraient faire l'objet d'une réserve dans la déclaration. Les risques non gérables et les observations dénuées de matérialité (voir ci-après) devraient, le cas échéant, être clairement mentionnés dans le corps du rapport annuel et être identifiables dans le texte.

Une déficience du système de contrôle interne n'implique pas nécessairement une réserve. Toutes les déficiences ne justifient pas une communication séparée.

Dans son appréciation, les directeurs généraux devraient avoir à l'esprit les responsabilités qui lui ont été données et pour lesquelles ils/elles doivent rendre compte. Ils doivent également tenir compte du fait que le rapport d'activité annuel, la déclaration et les informations financières annexées sont adressés à la Commission Une assurance raisonnable doit pouvoir être présentée en ce qui concerne l'exactitude des informations données, mais la nature des systèmes de contrôle interne est telle qu'une précision absolue ne peut pas en être raisonnablement attendue et aucun système ne serait en mesure d'apporter une certitude absolue de l'absence d'erreurs ou de mauvais usage des ressources.

Les déficiences qui, compte tenu de leur ampleur ou de leur portée, en termes de quantité, de nature ou de contexte (ou les trois), devraient être indiquées séparément sous forme d'une réserve dans la déclaration sont dites « matérielles ». Pour que la déclaration conserve toute sa signification seules les déficiences matérielles devraient faire l'objet de réserves. Par conséquent, une déficience est considérée comme matérielle lorsqu'une personne raisonnable s'appuyant sur la déclaration et sur toute information connexe aurait probablement pris une autre décision ou été influencée en apprenant l'existence du problème en question. De la même manière, une déficience est matérielle si son omission aurait eu le même effet.

Par conséquent, la question clé consiste à déterminer la matérialité.

2.3. La notion de matérialité

La matérialité d'une déficience peut être examinée sous l'angle quantitatif et/ou qualitatif, mais elle devrait en tout état de cause être considérée dans le contexte qui a engendré la déficience en question, que cette dernière porte sur la conception et le fonctionnement du contrôle interne, la bonne gestion financière, des risques spécifiques ou des erreurs ou omissions connues.

Les déficiences peuvent également avoir une matérialité intrinsèque et/ou contextuelle. Une déficience ayant une matérialité intrinsèque porte sur des caractéristiques inhérentes et non sur sa seule valeur monétaire (par exemple, le risque de réputation). Sans revêtir de matérialité ' intrinsèque ou en termes de valeur, une déficience peut toutefois présenter une importance contextuelle liée à la situation dans laquelle elle s'inscrit.

Afin de déterminer le niveau quantitatif de matérialité, l'ordonnateur délégué doit établir à partir de quel niveau une déficience en termes monétaires doit faire l'objet d'une communication distincte dans la déclaration. L'utilisation de seuils quantitatifs contribue à l'élaboration des rapports en déterminant les points les plus importants et fournit des références pour les décisions.

Une déficience peut être présumée matérielle e lorsqu'elle appartient aux catégories suivantes:

* si elle concerne la non-application d'un ou de plusieurs standards de contrôle interne;

* si elle compromet ou est susceptible de compromettre la réputation de la Commission;

* si elle concerne un point soulevé par la Cour des comptes européenne, ou une question délicate ou importante des audits finalisés du Service d'audit interne;

Le seuil quantitatif de matérialité est de 2%, c'est-à-dire lorsque le montant de la transaction (au sens large du terme) affecté par la déficience représente plus de 2 % du budget alloué à l'activité ABB du service concerné.

Les DG et les services peuvent décider de s'écarter de ce seuil si ils estiment, sur base de l'évaluation de l'environnement de risques et de contrôle de la DG/du service menée par le directeur général, que la nature des risques et contrôles rend le seuil de référence inapproprié. Dans ces circonstances, le seuil spécifique défini doit être justifié et attesté dans le rapport annuel d'activité.

Toutefois, il faut souligner que les critères ci-dessus sont uniquement indicatifs. Ils visent à assister les Directeurs généraux à se forger un jugement définitif sur ce qui est matériel compte tenu des circonstances spécifiques de leur service. Les Directeurs généraux peuvent décider de s'écarter des lignes directrices susmentionnées si un autre niveau de matérialité est plus opportun dans la situation particulière du service concerné. Ils devraient expliquer dans le rapport le niveau de matérialité appliqué pour leur déclaration.

Toutes les déficiences matérielles seront présentées dans le rapport annuel et communiquées dans la déclaration, par référence à la/aux partie(s) pertinente(s) du rapport annuel. L'ordonnateur délégué devrait veiller à ce que son service conserve tous les documents concernant les déficiences dont la communication a été envisagée, mais écartée à défaut de matérialité.

2.4. Exigences relatives à la formulation et à la communication des réserves

Les réserves devraient respecter le format suivant:

* préciser leur cause (déficience du système de contrôle interne, risque spécifique, etc.) et la partie de la déclaration concernée (légalité et régularité, bonne gestion financière, utilisation des ressources);

* être quantifiables en termes de valeur monétaire ou de portée;

* comprendre une évaluation succincte de l'impact éventuel, par exemple sur le fonctionnement de la DG/du service, l'exactitude des données financières, etc., et l'impact éventuel sur les assurances fournies dans la déclaration même;

* inclure une description succincte des mesures correctives prévues pour traiter le problème soulevé et indiquer les calendriers envisagés à cet effet.

Le recours aux réserves devrait être limité aux déficiences matérielles qui influent directement sur la teneur de la déclaration et qui, de l'avis du directeur général, auraient une influence sur les destinataires des informations.

En ce qui concerne le calendrier des mesures correctives, si la déficience ne peut être corrigée avant le prochain rapport annuel, la réserve devrait être réitérée et les progrès décrits.

Les réserves ne devraient pas vider la déclaration de sa substance et, dans des cas extrêmes, il est possible que le directeur général ne soit pas en mesure de fournir l'assurance requise par la déclaration.

3. Points de procédure

3.1. Procédure d'introduction des réserves/Réserves concernant le fonctionnement d'un autre service

Un directeur général/chef de service peut exprimer une réserve au sujet d'une déficience grave de ses systèmes de contrôle interne imputable à une autre DG ou un autre service, mais doit en informer l'autre DG au moins un mois avant de parachever son rapport dans le cadre de la procédure susmentionnée. Dans ce cas, il est important d'organiser un dialogue entre les parties concernées et de privilégier des plans d'action conjoints à proposer à la Commission.

3.2. Changement de directeur général

En cas de changement de directeur général, la personne chargée d'élaborer le rapport annuel et de signer la déclaration pour l'année n devrait être le directeur général en fonction au moment où le rapport annuel doit être achevé et la déclaration signée (avril de l'année n+1). La nécessité de garantir la continuité du service entre le directeur général sortant et son successeur implique que ce dernier assume toutes les responsabilités et les tâches liées à sa nouvelle fonction.

La Charte des missions et responsabilités de l'ordonnateur délégué ne prévoit aucune dérogation à ce principe. Qui plus est, le report devrait permettre au successeur de réunir toutes les informations nécessaires pour établir le rapport et signer la déclaration. Il va sans dire que cela n'influe pas sur la portée des responsabilités respectives des deux directeurs généraux au regard du Statut, du Règlement financier et la Charte [9].

[9] Voir l'annexe 1 à la communication à la Commission relative aux rapports et déclarations annuels SEC(2001)875/6 du 27 juin 2001.

Le directeur général qui signera le rapport annuel recevra de son prédécesseur (y compris des directeurs généraux «faisant fonction») un «testament» (interne, à destination de son successeur) dans lequel le prédécesseur décrira sa gestion de la partie de l'année relevant de sa responsabilité. Le successeur peut ensuite formuler des observations sur la situation prévalant au départ de son prédécesseur dans le rapport annuel qu'il/elle signe ultérieurement.

Le rapport du directeur général sortant devrait notamment comporter les élément suivants:

* une description des résultats par rapport aux objectifs (voir le plan de gestion annuel);

* une description des mesures prises afin d'assurer la transmission appropriée de documents et d'informations sur les questions politiques, opérationnelles, financières et organisationnelles, y compris les contrôles internes et, le cas échéant, une annexe comptable précisant le degré d'exécution des engagements et des paiements, afin de garantir la continuité des activités et de relever les problèmes éventuels;

* une indication des problèmes, existants ou éventuels, qui pourraient faire l'objet d'une réserve dans le prochain rapport annuel et des mesures prises ou proposées pour résoudre les problèmes identifiés.

Le directeur général sortant devrait remettre à son successeur un projet de rapport en temps utile avant le changement. Les deux directeurs généraux devraient s'entretenir du rapport afin d'éviter tout malentendu ou manque de clarté des informations transmises. Ce rapport devrait être communiqué au commissaire avant le changement de directeur général.

Enfin, selon la synthèse des rapports annuels pour 2001, les commissaires peuvent demander au directeur général de présenter son rapport d'activité devant la commission parlementaire concernée. Là aussi, le principe qui devrait prévaloir est celui de la continuité des opérations. Par conséquent, sur demande du commissaire responsable, le directeur général chargé d'un service en septembre devrait présenter le rapport annuel concernant l'année précédente, qu'il/elle ait ou non été responsable de ce service pendant l'année en question.

3.3. Subdélégation à un ordonnateur délégué

Le présent point se limite aux subdélégations entre ordonnateurs délégués [10].

[10] Il est rappelé que ce point repose sur le contenu de la Charte des ordonnateurs subdélégués.

* L'ordonnateur délégué et l'ordonnateur subdélégué signent un accord contenant les instructions du premier sur la fréquence des rapports et des contrôles à réaliser par le second.

* L'ordonnateur subdélégué informe l'ordonnateur délégué par écrit des réserves possibles et des solutions qu'il/elle propose d'appliquer à la gestion des fonds subdélégués.

* La déclaration de l'ordonnateur délégué couvre les fonds subdélégués et, le cas échéant, il/elle formule les réserves (et les solutions) qui lui semblent appropriées sur la base des informations fournies par l'ordonnateur subdélégué.

* Si l'ordonnateur subdélégué ne remplit pas son obligation d'information sur la gestion des fonds subdélégués, il/elle est pleinement responsable de cette violation de l'accord et l'ordonnateur délégué signalera clairement ce point dans sa déclaration.

3.4. Exécution budgétaire des activités de gestion partagée ou décentralisée

Même si les principes susmentionnés concernant les réserves s'appliquent à certains aspects budgétaires, la partie du budget relative à la gestion partagée et/ou décentralisée requiert une attention particulière afin de tenir compte des problèmes particuliers en termes de contrôle et de risque en cas de partage des responsabilités entre la Commission et des tiers.

En ce qui concerne les opérations menées en gestion partagée ou décentralisée [11], la Charte des ordonnateurs délégués exige que le rapport annuel contienne une description des mesures prises par l'ordonnateur délégué pour:

[11] Il faut relever que, dans le contexte de l'aide extérieure, le soutien budgétaire est une forme de gestion centralisée.

- déterminer à quel point les États bénéficiaires ont mis en place des systèmes de gestion et de contrôles appropriés, et dans quelle mesure ces systèmes donnent une assurance satisfaisante quant à la régularité des opérations sous-jacentes vis-à-vis du droit applicable;

- vérifier l'exactitude des montants déclarés;

- effectuer les corrections financières dans les cas où les procédures de contrôle des États bénéficiaires se sont révélées inadéquates.

Du point de vue du destinataire, il est essentiel que le corps du rapport décrive clairement l'environnement de contrôle et de risques afin de lui donner une vue complète du contexte dans lequel s'inscrit toute réserve formulée par le directeur général. Les inquiétudes particulières exprimées par la Cour des comptes au sujet d'incohérences et d'ambiguïtés des rapports annuels et des déclarations pour 2001 en matière de gestion partagée et décentralisée doivent être prises en considération. Selon la Cour, la couverture de la déclaration en termes de responsabilités n'était pas toujours claire. En effet, pour certains services soumis à des dispositions de gestion partagée, la déclaration semblait couvrir l'ensemble du budget alors que le rapport annuel se concentrait essentiellement sur des questions relevant plus directement de son contrôle.

Les directeurs généraux devraient développer et clarifier, dans le corps de leur rapport annuel, la nature de ces responsabilités et s'assurer que la déclaration est dénuée de toute ambiguïté. À cet effet, les directeurs généraux devraient décrire dans leur rapport:

- la nature et l'ampleur (valeurs monétaires) des activités couvertes par des dispositions de gestion partagée et/ou décentralisée;

- les bases du cadre de contrôle et de l'attribution des responsabilités, c'est-à-dire décrire brièvement les processus de décision, y compris la base juridique invoquée par la Commission et les tiers pour établir ce cadre;

- en résumé, les principales responsabilités et tâches exercées à la fois par la Commission et les tierces parties concernées;

- en résumé, les caractéristiques du cadre de contrôle qui doit être respecté par les tiers et du dispositif de surveillance établi par la Commission.

Lorsqu'ils formulent leurs réserves, les directeurs généraux devraient respecter les exigences décrites au point 2.4, à savoir préciser la cause, déterminer l'ampleur, évaluer l'impact et présenter les mesures correctives déjà prises ou prévues. Afin de garantir que le destinataire comprenne pleinement la réserve, le directeur général devrait en outre:

- préciser qui assume la responsabilité opérationnelle de la faiblesse, que ce soit les services du directeur général, les États membres ou les pays tiers (pris isolément ou de manière combinée);

- en ce qui concerne la faiblesse relevée, fournir des informations sur les montants monétaires impliqués, notamment les niveaux de dépenses induits par la faiblesse du contrôle et qui n'ont pas encore fait l'objet d'une décision d'exclusion du financement de la part de la Commission, mais qui seront proposés à cette fin;

- si les États membres et les pays tiers n'ont pas encore établi le cadre de contrôle pour la gestion des fonds communautaires ou si ce cadre est établi mais n'a pas encore été examiné par les services du directeur général et que les fonds communautaires ont commencé à circuler, publier le montant cumulé des paiements effectués au fil des années afin d'indiquer le volume monétaire susceptible de faire l'objet d'incertitudes en termes de régularité et de légalité des opérations sous-jacentes. Une telle publication correspond systématiquement à une réserve ;

- si le service du directeur général a examiné le cadre de contrôle, les fonds ont été versés, mais les activités de surveillance ne sont pas encore pleinement réalisées et/ou l'exclusion financière éventuelle n'a pas encore été évaluée, estimer la part des dépenses risquant de ne pas être couverte par la déclaration sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. En ce cas également, une réserve devra être formulée ;

- selon l'ampleur et la portée des réserves formulées, évaluer la cohérence de ces réserves avec l'assurance donnée dans la déclaration.

ANNEX 1: Text of the Declaration in English and French

I, the undersigned,

Director-General of Head of Service of

In my capacity as authorising officer by delegation

Declare that the information contained in this report gives a true and fair view [12].

[12] True and fair in this context means a reliable, complete and correct view on the state of affairs in the service.

State that I have reasonable assurance that the resources assigned to the activities described in this report have been used for their intended purpose and in accordance with the principles of sound financial management, and that the control procedures put in place give the necessary guarantees concerning the legality and regularity of the underlying transactions.

This reasonable assurance is based on my own judgement and on the information at my disposal, such as the results of the self-assessment, ex post controls, the work of the internal audit capability, the observations of the Internal Audit Service [13] and Financial Control2 and the lessons learnt from the reports of the Court of Auditors2 for years prior to the year of this declaration.

[13] Delete if not applicable.

Confirm that I am not aware of anything not reported here which could harm the interests of the institution.

However the following reservations should be noted:

[where appropriate

the authorising officer by delegation could, by way of reservations, note any particular risks which may have been run in using appropriations, or report any malfunctions; in this case an indication should be given of remedial measures taken or planned by the authorising officer by delegation].

Place ................., date .................

.........(signature)

Modèle de déclaration de l'ordonnateur délégué couvrant le rapport d'activité annuel à partir de 2002

Je soussigné

Directeur général de Chef de Service de

en ma qualité d'ordonnateur délégué

Déclare par la présente que les informations contenues dans le présent rapport sont sincères et véritables [14].

[14] Sincère et véritable dans ce contexte signifie une vue fiable, complète et correcte de l'état des affaires dans le service.

Affirme avoir une assurance raisonnable que les ressources allouées aux activités décrites dans le présent rapport ont été utilisées aux fins prévues et conformément au principe de bonne gestion financière et que les procédures de contrôle mises en place donnent les garanties nécessaires quant à la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes.

Cette assurance raisonnable se fonde sur mon propre jugement et sur les éléments d'information à ma disposition, comme, par exemple, les résultats de l'auto-évaluation, des contrôles ex post, des travaux de "l'internal audit capability", des observations du Service d'audit interne [15] et du Contrôle financier2 ainsi que des enseignements retirés des rapports de la Cour des comptes2 relatifs aux exercices antérieurs à celui de cette déclaration

[15] Supprimer si non applicable.

Confirme en outre n'avoir connaissance d'aucun fait non signalé pouvant nuire aux intérêts de l'institution.

Toutefois les réserves suivantes doivent être relevées :

[le cas échéant.

L'ordonnateur délégué pourra au titre des réserves relever notamment les risques particuliers auxquels l'exécution de ses crédits auront été exposés, ou relever des dysfonctionnements; dans ce cas, elles doivent être accompagnées de l'indication des mesures prises ou envisagées par l'ordonnateur délégué pour y remédier].

Fait à ................., le .........(signature)

ANNEXE 2: Terminologie

Afin d'éviter toute confusion avec la DAS de la Cour des comptes, il est proposé d'intituler la déclaration «déclaration de l'ordonnateur délégué».

La légalité concerne le respect des règles en vigueur. Par régularité, on entend le respect des procédures, des lignes directrices et des règles de comportement internes. Le principe de la bonne gestion financière correspond aux principes d'économie, d'efficience et d'efficacité. Selon la définition du nouveau règlement financier, le principe d'économie prescrit que les moyens mis en oeuvre par l'institution en vue de la réalisation de ses activités sont rendus disponibles en temps utile, dans les quantités et qualités appropriées et au meilleur prix; le principe d'efficience vise le meilleur rapport entre les moyens mis en oeuvre et les résultats obtenus; et le principe d'efficacité vise la réalisation des objectifs spécifiques fixés et l'obtention des résultats escomptés.

L'auto-évaluation reflète, du point de vue de l'encadrement de la DG, le degré de conformité des systèmes de contrôle interne avec les normes applicables à la période concernée. En outre, elle permet d'identifier les faiblesses des systèmes de contrôle interne en tenant compte des caractéristiques des opérations et de l'environnement de la DG. Enfin, l'appréciation de l'encadrement permet d'identifier les principales zones de risque pour le bon fonctionnement de la direction générale/du service.

L'audit interne est l'unité ou le service qui fournit des assurances et des conseils indépendants et objectifs devant conférer une valeur ajoutée aux opérations d'une organisation et les améliorer. L'activité d'audit interne aide l'organisation à atteindre ses objectifs en lui offrant une méthode systématique et rigoureuse pour évaluer et améliorer l'efficacité des processus de gestion des risques, de contrôle et de gouvernance.