COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - Les finances publiques dans l'UEM - 2004 {SEC(2004) 761}

Des positions budgétaires de plus en plus dissemblables et des évolutions générales préoccupantes

Sous l'effet du ralentissement prolongé de la croissance et du jeu des stabilisateurs automatiques, les déficits budgétaires ont continué à se creuser dans l'ensemble de l'UE en 2003. Pour la zone euro, le déficit est passé de 2,3% du PIB en 2002 à 2,7% en 2003. Si l'on prend en compte l'ensemble des 25 pays qui sont membres de l'UE depuis le 1er mai 2004, le déficit a crû de 2,1 à 2,7% du PIB. En termes corrigés des variations conjoncturelles, les déficits ont commencé à évoluer de manière plus favorable, passant de 2,4% du PIB en 2002 à 2,1% en 2003 dans la zone euro. Cependant cette baisse reflète des mesures ponctuelles importantes dans plusieurs États membres.

L'élargissement de l'Union, qui compte maintenant huit pays à budget excédentaire et onze pays dont les déficits ont dépassé le seuil des 3% en 2003, s'est traduit par des disparités croissantes dans les performances budgétaires selon les États membres. Les déficits allemand et français sont les plus importants, tant en raison de leur ampleur que de la taille de ces pays, car ils pèsent fortement sur les résultats de l'ensemble de la zone euro. La situation en Italie, dont le déficit n'a pu rester inférieur à 3% que grâce à des mesures ponctuelles assez considérables, inspire aussi des inquiétudes en raison du niveau élevé du ratio dette publique-PIB dans ce pays. Hors de la zone euro, les soldes effectifs se sont détériorés dans plusieurs pays dont le Royaume-Uni et la Pologne. À l'inverse, l'Espagne, la Belgique, l'Irlande, la Finlande et le Luxembourg (dans la zone euro), la Suède, le Danemark et l'Estonie (UE à 25) ont conservé des soldes excédentaires tout au long du ralentissement conjoncturel, ce qui atteste du caractère sain de leurs finances publiques. Sous l'influence des évolutions budgétaires et des performances de croissance des pays les plus importants, le rapport de la dette publique au PIB a augmenté en 2003, passant à 70,4% dans la zone euro et 63.1% dans l'UE à 25. Dans ce domaine aussi les situations sont très disparates avec des ratios dette publique-PIB supérieurs à 100% en Italie, Grèce et Belgique et inférieurs à 60% dans 14 autres pays.

Dans certains pays, l'assainissement des finances publiques prendra du temps

Malgré l'amélioration de l'environnement économique, les perspectives budgétaires pour 2004 et 2005 ne sont pas très prometteuses. Selon les prévisions du printemps 2004 de la Commission, les soldes budgétaires, effectifs et corrigés des variations conjoncturelles, de la zone euro devraient rester globalement inchangés en 2004 et, dans l'hypothèse d'un maintien des politiques, également en 2005. Au niveau de l'UE à 25, le solde effectif devrait, selon les projections, enregistrer une très légère amélioration, passant à 2,5% du PIB en 2005. Le ratio dette publique-PIB devrait quant à lui croître légèrement en 2004, à 70,9% du PIB dans la zone euro et 63,4% dans l'UE à 25, et rester au même niveau en 2005 dans les deux zones. Par pays, le déficit devrait, selon la Commission, demeurer supérieur à 3% du PIB en 2004 en France et en Allemagne. Les deux Etats membres se sont engagés à ramener leur déficit en dessous de 3 % en 2005. Le déficit devrait également être supérieur à 3% en 2004 en Grèce, aux Pays-Bas, de même qu'au Portugal et en Italie si aucune mesure corrective ne vient relayer l'impact des mesures ponctuelles prises précédemment dans ces deux pays. La situation budgétaire devrait s'améliorer dans la plupart des nouveaux États membres au cours des deux prochaines années.

Les dernières actualisations des programmes de stabilité et de convergence montrent que les soldes corrigés des variations conjoncturelles de plusieurs pays ne se seront pas encore proches de l'équilibre à l'horizon 2007 (-0,7% du PIB pour la zone euro). L'Allemagne, la France, le Portugal et le Royaume-Uni en particulier seront encore loin d'avoir un budget équilibré cette année là. Cela signifie qu'ils ne disposeront pas d'une marge de sécurité suffisante pour éviter le franchissement de la valeur de référence de 3% du PIB en cas d'évolution défavorable de la conjoncture. En outre, les objectifs à moyen terme de certains États membres de la zone euro sont fondés sur des hypothèses de croissance qui semblent exagérément optimistes. Même si les taux de croissance projetés dans les actualisations se concrétisaient, leurs objectifs budgétaires paraissent difficiles à tenir. Quant aux nouveaux États membres, ils prévoient dans leurs programmes de convergence une consolidation ambitieuse de leurs finances publiques.

Considérant le bilan de la mise en oeuvre de ces programmes, qui s'est avéré médiocre dans plusieurs cas - d'où des reports répétés de l'objectif d'équilibre budgétaire - il est clair qu'il n'y a guère de raisons de montrer une satisfaction excessive. Il est pourtant essentiel pour les États membres que ceux-ci parviennent à des positions budgétaires qui autorisent le libre jeu des stabilisateurs automatiques, atténuent les risques que fait peser le vieillissement démographique sur la viabilité des finances publiques et contribuent - par un dosage approprié de l'ajustement - à la réalisation sur les prochaines années des objectifs de Lisbonne en matière de croissance et d'emploi. L'expérience passée montre que c'est au moment où la conjoncture économique s'améliore que des efforts soutenus d'amélioration des positions budgétaires sous-jacentes doivent être entrepris : les difficultés à respecter les obligations du traité ressenties par certains pays en 2002 et 2003 reflètent également le fait que ces pays n'ont pas réalisé un effort d'assainissement suffisant lors de la période de conjoncture favorable des années 1999 et 2000.

Recours plus fréquent aux procédures de surveillance budgétaire

À la mi-2003, le nombre de pays en situation de déficit excessif est passé à trois, la France rejoignant le Portugal et l'Allemagne. En dépit des mesures prises par la France et l'Allemagne, il est rapidement devenu évident que leurs déficits, à la différence du Portugal, demeureraient élevés en 2003 et que la probabilité de les ramener en dessous du seuil de 3% en 2004 était bien mince au regard des projets de budget présentés à l'automne 2003. La Commission a alors décidé de passer à l'étape suivante de la procédure concernant les déficits excessifs afin d'inciter la France et l'Allemagne à prendre des mesures plus décisives en vue de corriger leurs déficits, au moins à l'horizon 2005. Au printemps 2004, après la notification des données budgétaires 2003, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure à l'égard de la Grèce, des Pays-Bas et du Royaume-Uni dont les déficits avaient dépassé 3% du PIB en 2003. En même temps, la Commission a proposé de mettre fin à la procédure concernant les déficits excessifs engagée à l'encontre du Portugal, le déficit dans ce pays étant resté inférieur à 3% du PIB en 2003. Sur la base de ses prévisions, elle a recommandé d'adresser un « avertissement précoce » à l'Italie en raison des risques non négligeables de franchissement de la valeur de référence de 3% du PIB dans ce pays en 2004. La Commission a ouvert la procédure concernant les déficits excessifs à l'égard de plusieurs nouveaux États membres aussitôt après leur adhésion à l'UE. Des recommandations seront adressées à ces pays pour les aider à suivre un sentier d'ajustement pluriannuel crédible.

Les tensions dans l'application du cadre de surveillance budgétaire sont sources d'incertitudes

Si les procédures prévues par le traité ont été correctement appliquées dans la période menant à l'UEM, les difficultés se sont multipliées depuis le passage à l'euro. En février 2002, la Commission a recommandé au Conseil d'adresser un « avertissement précoce » à l'Allemagne et au Portugal. À cette occasion, le Conseil n'a pas donné suite aux propositions de la Commission en raison des engagements pris par ces deux pays. De manière similaire, mais à un stade plus avancé des procédures, le Conseil n'a pas suivi, à la fin de novembre 2003, les recommandations présentées par la Commission en ce qui concerne la France et l'Allemagne, qui accordaient un délai supplémentaire d'un an pour corriger la situation de déficit excessif et impliquaient que l'on progresse dans les procédures.

Les tensions apparues dans l'application des procédures prévues par le traité et le PSC, et les interprétations divergentes de ce dernier par les institutions communautaires, de même que les mesures adoptées par le Conseil, ont créé des incertitudes sur la façon dont la surveillance budgétaire doit être mise en oeuvre. Elles ont également montré la nécessité de revoir certains éléments du cadre de surveillance afin de gagner en efficacité et en crédibilité.

En réaction aux difficultés d'application du cadre de surveillance budgétaire, la Commission a annoncé une stratégie dont l'objectif est d'assurer la clarté juridique des dispositions du traité et du PSC, de poursuivre la surveillance budgétaire et de renforcer la gouvernance économique. C'est dans ce cadre qu'elle a demandé à la Cour de justice, à la fin de janvier 2004, d'annuler les décisions arrêtées par le Conseil et les conclusions qu'il avait adoptées lors de sa réunion de novembre. La Cour a décidé d'examiner les requêtes de la Commission en ayant recours à la procédure accélérée.

Dans l'intervalle, la Commission, conformément à sa stratégie, a décidé de poursuivre la surveillance budgétaire sur la base des dispositions du traité et du PSC. Cela a notamment supposé d'évaluer les actualisations des programmes de stabilité et de convergence de 2003 et d'élaborer des projets d'avis pour le Conseil. La Commission a également actualisé les GOPE en incluant de nouvelles recommandations budgétaires spécifiques adressées à 7 États membres. Elle a poursuivi son action dans le domaine des procédures visant les pays ne mettant pas en oeuvre des politiques budgétaires saines et a également maintenu ses efforts visant à améliorer la qualité de la surveillance. En même temps, elle a commencé à réfléchir sur la façon dont le cadre de surveillance pourrait être réformé afin de supprimer les défauts qui sont apparus au cours des premières années de l'UEM.

Des améliorations analytiques au sein du cadre de surveillance budgétaire de l'UE

Le rapport sur les Finances publiques dans l'UEM - 2004 distingue quatre domaines dans lesquels des progrès ont été réalisés dans l'analyse des évolutions budgétaires : (i) l'impact des mesures ponctuelles sur l'évaluation des positions budgétaires, (ii) l'emploi des soldes corrigés des variations conjoncturelles pour l'appréciation des efforts consentis par les États membres, (iii) l'évaluation de la viabilité à long terme des finances publiques, et (iv) le suivi des engagements conditionnels.

L'importance croissante accordée à des facteurs d'ordre plus structurel dans la surveillance multilatérale exige de repérer plus clairement les variations temporaires des positions budgétaires, en particulier lorsqu'elles sont imputables à des mesures budgétaires qui n'ont qu'un effet temporaire ou à la conjoncture économique.

(i) Parmi les sources de variations temporaires des budgets, les mesures dites « ponctuelles » prises par les gouvernements méritent une attention spéciale car elles sont devenues un élément fréquent et significatif des politiques budgétaires dans l'UE. Il est donc essentiel de prendre en compte ces mesures et les raisons de leur adoption dans le cadre de la surveillance budgétaire. Cela exige plus de transparence des mesures budgétaires et une meilleure information sur ces mesures par les États membres, y compris dans les programmes de stabilité et de convergence.

(ii) Une méthodologie commune, chiffrant les soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles (soldes CVC), est utilisée au niveau de l'UE pour distinguer dans les budgets les évolutions qui sont l'expression de la conjoncture économique de celles qui ne le sont pas, ces dernières reflétant les mesures décidées par les autorités. Les soldes CVC se sont avérés être un instrument très utile pour évaluer les politiques budgétaires des États membres, mais il n'est pas certain qu'ils traduisent parfaitement et correctement l'ampleur des efforts discrétionnaires d'assainissement budgétaire. Des fluctuations imprévues du potentiel de production peuvent aussi avoir un impact sur les résultats. La solution proposée est une simple correction des soldes CVC consistant à exclure la faible part de la variation du solde qui est imputable aux fluctuations imprévues de la croissance potentielle.

(iii) En 2004, pour la troisième année consécutive, la surveillance budgétaire dans l'UE inclut une évaluation de la viabilité à long terme des finances publiques réalisée sur la base des actualisations des programmes de stabilité et de convergence. Cette année, une attention plus grande a été accordée au renforcement de l'analyse qualitative sous-tendant l'interprétation des résultats obtenus, ce qui a contribué à accroître de manière significative la valeur informative de l'évaluation. Globalement, l'analyse a montré que des risques sur la viabilité à long terme existent encore dans neuf pays. Les difficultés sont les plus graves dans cinq d'entre eux (Belgique, Grèce, Italie, Allemagne et France), alors que d'autres sont confrontés à des risques pesant sur l'évolution budgétaire à moyen terme (Pays-Bas et Royaume-Uni) ou, comme c'est le cas en Espagne et au Portugal, à des risques liés aux incertitudes affectant leurs projections à long terme de dépenses de retraite. Enfin, six pays (Irlande, Danemark, Finlande, Autriche, Luxembourg et Suède) semblent relativement bien placés pour faire face au coût du vieillissement démographique sur la base de leurs politiques actuelles.

(iv) Pour avoir une vision complète du degré de viabilité des finances publiques, d'autres engagements que ceux inclus dans la définition de Maastricht de la dette brute doivent être pris en considération. Ceux-ci incluent, entre autres, les « engagements conditionnels » qui correspondent à des obligations que les gouvernements ne sont tenus d'honorer que si des évènements particuliers se produisent. L'importance de cette question pour la surveillance budgétaire va croissant depuis quelques années, en particulier depuis l'élargissement. Le stock des engagements conditionnels est en effet relativement important dans les nouveaux États membres. Compte tenu de la grande variété des situations et des évolutions nationales dans l'UE, une meilleure information et un contrôle accru des engagements conditionnels contribueraient utilement à renforcer l'efficacité de la surveillance budgétaire dans l'UE.

La discipline budgétaire et le renforcement du potentiel de croissance sont des objectifs compatibles entre eux

Les règles budgétaires de l'UE visent à promouvoir la discipline budgétaire à moyen et long terme en vue de parvenir à des situations budgétaires saines. Cependant, le cadre de surveillance budgétaire de l'UE a été critiqué au prétexte qu'il privilégierait trop les aspects de discipline et pénaliserait ce faisant la croissance. C'est dans ce contexte que le rapport sur les Finances publiques dans l'UEM - 2004 examine les modalités selon lesquelles la discipline budgétaire et la qualité des finances publiques peuvent contribuer à stimuler la croissance.

Les avantages de la discipline budgétaire

Au cours des discussions tendues de l'année dernière sur l'application du cadre de surveillance budgétaire de l'UE, de nombreux critiques soulignaient notamment qu'il mettait trop l'accent sur la discipline budgétaire et que cela se faisait au détriment de la croissance. Ces critiques sont cependant infondées : sans les progrès accomplis ces dix dernières années en matière de discipline budgétaire grâce à ce cadre de règles, les performances de l'économie européenne auraient probablement été encore plus décevantes. Le rapport sur les Finances publiques dans l'UEM - 2004 montre ainsi que, loin de pénaliser la croissance, la discipline budgétaire et la solidité des finances publiques contribuent à créer un environnement macroéconomique favorable à la croissance. Les règles du cadre budgétaire empêchent les déficits prolongés et évitent donc que ces derniers aient un impact négatif sur les revenus futurs.

Le mécanisme en jeu est d'une grande simplicité. Quand une situation de déficit se prolonge, elle s'accompagne d'une baisse de l'épargne nationale, ce qui induit alors soit une diminution de l'investissement, soit une dégradation du compte courant, soit les deux. L'ampleur de l'effet d'éviction de l'investissement dépendra de l'impact des taux d'intérêt sur l'épargne nationale ainsi que du degré de mobilité internationale des capitaux. Dans le même temps, l'investissement public dépendra principalement de la répartition de la dépense totale et de la mesure dans laquelle les déficits sont utilisés pour financer la dépense courante ou en capital. La véritable question n'est donc pas de savoir si un relâchement de la discipline budgétaire va ou non se traduire à moyen terme par une baisse des revenus futurs, mais bien de voir dans quelle proportion et par le biais de quels canaux.

Les déficits budgétaires prolongés ont essentiellement pour effet de peser sur l'accumulation de capital et les perspectives de revenus futurs, principalement en raison de la hausse des taux d'intérêt. Le rapport 2004 sur les finances publiques dans l'UEM montre, confirmant en cela les résultats des études antérieures, qu'une hausse du déficit d'un point de PIB dans les pays de la zone euro est en moyenne associée avec un accroissement de 15 à 20 points de base de l'écart entre taux d'intérêt à long et court termes sur les obligations d'État. Bien que faible, un tel accroissement a probablement des effets négatifs sur l'investissement qui dépend, entre autres facteurs, du niveau des taux d'intérêt à long terme.

L'analyse tend en outre à suggérer que la prolongation des situations de déficit budgétaire important dans des pays aux balances courantes fortement déficitaires peut entraîner des retards dans l'ajustement extérieur. Cette question est particulièrement importante dans le cas des nouveaux États membres dont beaucoup ont conjugué, ces dernières années, déficits budgétaires relativement importants et déséquilibres des soldes extérieurs. Même si ces déséquilibres peuvent s'expliquer par des dynamiques de rattrapage, il n'en reste pas moins que la bonne maîtrise des déficits budgétaires sera un facteur essentiel de la stabilité de leurs monnaies au sein du MCE-II, étape indispensable avant de rejoindre l'UEM.

Dans le débat sur le cadre de surveillance budgétaire de l'UE, peu d'analyses ont été consacrées à l'impact quantitatif de l'application de ce cadre sur les soldes budgétaires des pays de l'UE. Des simulations utilisant le modèle QUEST II de la Commission européenne, indiquent qu'en l'absence de ce cadre, les déficits budgétaires primaires dans la zone euro auraient été supérieurs de près de 0,9 point de PIB sur la période 1994-2003. Cela suggère que le cadre budgétaire de l'UE a permis d'éviter un gonflement assez considérable de la dette publique dans la zone euro puisque celle-ci aurait atteint en 2003 un niveau supérieur de près de 8 points de PIB à ce qu'il est actuellement. En outre, les simulations suggèrent que ces déficits plus élevés dans la zone euro auraient, dans un premier temps, induit une légère augmentation des revenus, d'un demi-point de PIB au plus, mais cet effet modeste se serait rapidement effacé. Toutefois, lorsque l'on prend en compte l'impact de la dette sur les primes de risque, les résultats indiquent que les gains en cas d'absence de règles de discipline budgétaire auraient été encore plus faibles à court terme et négatifs à moyen terme.

D'une manière générale, l'analyse tend à montrer que l'ajustement budgétaire induit par le cadre budgétaire de l'UE au cours des années 90 a entraîné un fléchissement du taux de croissance d'amplitude et de durée limitée, mais posé les fondations d'une meilleure dynamique de croissance pour l'avenir. En l'absence de ce cadre, les déficits budgétaires, plus importants, auraient eu un effet d'éviction sur l'investissement et réduit le potentiel de croissance en dessous des niveaux actuels.

Améliorer la qualité des finances publiques

Compte tenu de l'importance attachée par la stratégie de Lisbonne à la qualité des finances publiques, reflétée dans les Grandes Orientations de Politique Economique (GOPEs) de même que dans d'autres processus tels que les Orientations pour l'Emploi ou la Méthode Ouverte de Coordination, le rapport sur Les finances publiques dans l'UEM - 2004 s'efforce de clarifier le rôle de la qualité des finances publiques dans le cadre communautaire de coordination des politiques économiques et de rechercher des moyens d'améliorer la qualité de ces finances dans la pratique.

Il n'existe pas de définition de la qualité qui fasse l'unanimité. Le rapport utilise un concept large selon lequel la qualité des finances publiques porte sur la l'affectations des ressources et une utilisation efficace de ces ressources dans le cadre des priorités stratégiques établies. En ce qui concerne ces dernières, par exemple les objectifs stratégiques de la stratégie de Lisbonne incluent une croissance durable, le plein emploi, la cohésion sociale et la compétitivité. Une discussion complète de la qualité des finances publiques dans le contexte de ces objectifs dépasse le cadre du présent rapport. Comme point de départ d'une analyse plus complète, et tout en reconnaissant la nature partielle d'un tel exercice, le rapport se concentre donc principalement sur le lien entre politique budgétaire et croissance à long terme. Il commence par passer en revue les publications récentes sur les relations entre la composition des dépenses et des recettes et la croissance à long terme. Les conclusions d'études actuelles confirment l'importance d'une prise en compte simultanée des coûts (fiscalité plus lourde) et des bénéfices (réalisation des objectifs) des dépenses publiques. La principale difficulté sur laquelle les études empiriques ont achoppé concerne la distinction entre les dépenses «productives» et «improductives». Les chercheurs s'accordent à reconnaître qu'un petit nombre de catégories de dépenses publiques peuvent être classées, sans risque d'erreur, parmi les dépenses publiques «productives» parce qu'elles sont directement destinées à améliorer la productivité (comme, par exemple, la recherche-développement, l'éducation et l'investissement en infrastructure). Ils restent cependant divisés sur l'impact de la plupart des postes de dépenses sur la croissance à long terme. Le fait que les dépenses productives dans l'UE représentent, selon les estimations disponibles, de 5 à 44 % des dépenses publiques totales témoigne de cette absence de consensus.

Compte tenu de ces difficultés, l'analyse de la composition des dépenses publiques dans les pays de l'UE se focalise sur l'évolution de la composition des dépenses et les facteurs à l'origine de cette évolution. En général, la part de la dépense consacrée à la protection sociale et au secteur de la santé a augmenté au cours de la dernière décennie alors que le rapport de la dépense totale dans le PIB diminuait. Ceci suggère que les principaux facteurs qui président à la recomposition des dépenses à moyen et long terme sont liés à des pressions à la hausse sous-jacentes telles que celles résultant du vieillissement démographique et que tout cadre de fixation des priorités stratégiques en matière de dépenses doit tenir compte de ces tendances à long terme.

Ces dernières années, plusieurs États membres ont mis en place des cadres à moyen terme de maîtrise des dépenses et des réformes du processus budgétaire destinées à respecter les priorités de manière aussi efficace et efficiente que possible en liant les dépenses publiques aux résultats politiques (établissement du budget fondé sur les performances). L'analyse montre que dans les pays où les dépenses publiques sont mieux maîtrisées, le processus d'assainissement budgétaire entamé durant la période de préparation à l'UEM a été essentiellement fondé sur une maîtrise des dépenses plutôt que sur un accroissement des recettes, contribuant ainsi à une croissance plus solide à long terme.

D'une manière générale, cette analyse implique que l'affectation des ressources et le contrôle des mesures prises en vue de respecter les priorités établies devraient occuper une plus grande place dans l'analyse et la conduite de la politique budgétaire. A cette fin, les GOPEs, de même que d'autres processus de l'UE, devraient contribuer plus efficacement à l'amélioration de la qualité des finances publiques.

Les progrès dans ce sens passent d'abord par des échanges d'informations sur la façon dont les priorités stratégiques ont été fixées par rapport aux budgets nationaux et sur les enseignements que l'on a pu tirer de leur mise en oeuvre. Il y a lieu ensuite d'améliorer les données disponibles - notamment en ce qui concerne la classification fonctionnelle des dépenses publiques -, condition indispensable si l'on veut analyser de manière adéquate la contribution des finances publiques à la réalisation des objectifs convenus. Enfin, l'élaboration et la mise en oeuvre appropriées de cadres de dépenses à moyen terme ainsi que l'accomplissement de progrès dans l'analyse coûts-bénéfices et l'établissement du budget fondé sur les performances contribueraient à améliorer le contrôle et l'affectation des fonds existants.

Enfin, l'initiative de croissance de l'Union, par laquelle le Conseil européen a établi un plan de marche pour un accroissement, à l'échelle de l'UE, de l'investissement en capital physique et humain destiné à compléter les réformes structurelles, peut elle aussi contribuer à renforcer la qualité des finances publiques. Un engagement sérieux des institutions de l'UE et des États membres est nécessaire si l'on veut que des projets viables, tant sur le plan financier qu'économique, soient lancés de manière rapide et soutenue.

Renforcer le cadre de la gouvernance économique dans l'Union

En 2003, la difficulté de maintenir une discipline budgétaire et l'atonie persistante de la croissance ont fait ressortir la nécessité d'enregistrer des avancées plus décisives en ce qui concerne le cadre communautaire de gouvernance économique. Malgré les progrès notables accomplis en matière de surveillance budgétaire, il convient de redoubler d'efforts pour améliorer la qualité des finances publiques et appliquer la discipline budgétaire. En particulier, une étude plus approfondie des problèmes qui se sont posés lors de la mise en oeuvre du cadre communautaire de surveillance budgétaire et de coordination économique permettrait d'identifier des solutions qui pourraient renforcer la contribution des finances publiques à la croissance et à l'emploi.

En premier lieu, les processus régissant la coordination des politiques économiques dans l'UE se sont parfois avérés inefficaces et le cadre communautaire de coordination de ces politiques a donné l'impression de se focaliser presque exclusivement sur l'obtention et le maintien de budgets équilibrés. Ceci peut être dû à la faiblesse du lien entre les orientations formulées en matière de politique économique et budgétaire (en d'autres termes le lien entre les GOPE et le pacte) ainsi qu'aux niveaux différents de rigueur des deux processus. Du fait de la faiblesse de ce lien, il est plus difficile d'envisager la politique budgétaire à la fois en termes de discipline budgétaire (équilibres des budgets) et de contribution de la politique budgétaire à la croissance et à l'emploi (composition du budget). En outre, il apparaît souvent que les orientations de politique économique n'influent pas de manière significative sur les budgets nationaux ou les priorités du budget de l'UE.

En deuxième lieu, les règles procédurales et numériques qui visent à assurer la discipline budgétaire, en tant qu'instrument de croissance et de stabilité, ne sont pas exemptes de lacunes. Le cadre manque à la fois de mesures incitant à la poursuite de politiques prudentes en période de conjoncture favorable et de mesures récompensant les pays dont la position budgétaire sous-jacente est saine. Dans certains cas, le cadre a manqué de rigueur. De ce fait, certains pays n'ont pas réduit leur niveau d'endettement aussi rapidement que ce que l'on prévoyait au début de l'UEM, tandis que d'autres ont vu leur déficit se creuser pour atteindre des niveaux supérieurs à ceux requis pour l'adoption de l'euro. Les modalités et le calendrier stricts prévu par le PSC pour la procédure concernant les déficits excessifs se sont avérés complexes à mettre en oeuvre.

Ces développements ont souligné la nécessité de réévaluer tant le cadre applicable à la conduite des politiques budgétaires nationales que les processus régissant la coordination des politiques économiques dans l'UE. Renforcer l'efficacité du cadre macroéconomique de l'UEM permettrait de progresser vers l'objectif d'une croissance plus vigoureuse. À cet égard, il convient de trouver un juste milieu entre la nécessité de conserver un cadre de gouvernance économique stable et prévisible et celle d'améliorer le système en tirant parti des expériences passées.

Diverses parties du rapport sur Les finances publiques dans l'UEM - 2004 traitent de ces questions, sans toutefois tirer de conclusions définitives ni exhaustives.

Premièrement, les arguments économiques présentés ci-dessus montrent qu'en encourageant la discipline et la qualité des finances publiques, le traité - et ses règles procédurales et numériques - apporte une contribution non négligeable à la croissance, tout en offrant une certaine latitude pour une mise en oeuvre adéquate de la stratégie de Lisbonne.

Deuxièmement, comme la Commission l'a indiqué dans sa communication sur les perspectives financières, les GOPE pourraient assumer un rôle plus important dans la coordination des politiques économiques en fournissant de meilleures orientations budgétaires aux États membres, épaulant ainsi la conduite des politiques nationales et la définition des budgets. Une des possibilités serait d'harmoniser davantage les calendriers de coordination des politiques budgétaires au niveau national avec le cycle général de coordination des politiques, par exemple, en disposant d'un semestre communautaire durant lequel des orientations politiques seraient formulées et diffusées, puis d'un semestre national permettant aux États membres d'assurer le suivi. Ceci permettrait de placer la politique budgétaire dans la perspective plus vaste de l'accroissement du potentiel de croissance et de la viabilité des finances publiques.

Troisièmement, dans sa communication de novembre 2002, la Commission a déjà souligné l'importance de mieux interpréter les règles budgétaires, afin de tenir davantage compte de l'évolution de la dette et des circonstances propres à chaque pays. Le rapport sur Les finances publiques dans l'UEM - 2004 envisage plusieurs options ; comme par exemple d'accorder plus d'attention à l'évolution de la croissance, en particulier aux périodes de ralentissement prolongé, dans la mise en oeuvre des procédures, y compris dans l'application du critère de déficit et la fixation des délais pour la correction des déficits excessifs. Il semble également nécessaire de mettre davantage l'accent sur la dette dans le processus de surveillance des évolutions budgétaires. Le rapport propose aussi, comme en 2001, de retravailler la définition de l'objectif de moyen terme de la politique fiscale afin de prendre en compte les spécificités nationales, les niveaux de la dette ainsi que la viabilité globale des finances publiques, tout en faisant en sorte que les déficits demeurent inférieurs à 3 % du PIB dans des conditions normales. Il passe en revue d'autres options pour améliorer le fonctionnement du PSC comme le renforcement des incitations à mener des politiques prudentes et symétriques sur l'ensemble du cycle et le dégagement d'excédents en période de conjoncture favorable ou une réaction rapide pour remédier aux évolutions inadéquates. Le rapport indique qu'il importe également de disposer de plus d'informations sur les positions budgétaires, grâce à une analyse de tous les éléments qui déterminent les besoins de financement des administrations publiques et leurs actifs et engagements budgétaires ainsi que grâce à un cadre statistique renforcé. La fiabilité des statistiques budgétaires est essentielle à la crédibilité et au bon fonctionnement du cadre de surveillance budgétaire. A cette fin, il souligne l'importance d'un contrôle renforcé de la qualité des données budgétaires et de la cohérence entre le statut et les prérogatives des autorités statistiques nationales avec l'objectif de fiabilité et de ponctualité des données statistiques. A cette fin, les conclusions du Conseil du 2 juin 2004 établissent des normes européennes minimales pour l'organisation institutionnelle des autorités statistiques. Une transparence complète permettra aux marchés obligataires d'évaluer le degré de solvabilité des différents États membres.

Enfin, le rapport traite des questions d'application effective tant au niveau communautaire qu'au niveau national. Au niveau communautaire, il rappelle les avantages liés à la clarification de l'autorité et des instruments dévolus respectivement à la Commission et au Conseil. Le rôle de la Commission en ce qui concerne l'évaluation de la situation et l'élaboration des recommandations pourrait permettre de gagner en efficacité. Une meilleure articulation et différentiation des rôles dans l'application du PSC, résultant de modifications du traité convenues dans la constitution européenne (telles que le droit pour la Commission d'adresser directement un avertissement précoce formel au pays concerné et d'adopter des propositions de décisions du Conseil démarrant la procédure de déficit excessif) constitue un premier pas important. Le rapport rappelle les mérites du pouvoir des instances communautaires, et en particulier celui de la Commission, de contrôler effectivement l'application des règles budgétaires par les États membres, surtout en ce qui concerne le volet préventif du cadre. Au niveau national, il souligne qu'il est important que les États membres fassent en sorte que leurs institutions aient la capacité d'assurer l'objectif de viabilité des finances publiques. Cela impliquerait à la fois d'améliorer les procédures budgétaires et de favoriser le dialogue entre tous les acteurs concernés. Dans ce contexte, le rôle joué par les «correspondants» nationaux de certains États membres dans la fonction de contrôle exercée par la Commission au niveau européen semble pertinent.

La Commission va s'appuyer sur l'analyse présentée dans ce rapport et procéder à des consultations afin d'arriver à des propositions formelles et spécifiques pour rajeunir le PSC et renforcer la gouvernance économique.