FR Journal officiel de l'Union européenne C 143/94

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres»

COM(2011) 813 final — 2011/0390 (CNS)

2012/C 143/18

Rapporteur: Wolfgang GREIF

Le 12 décembre 2011, le Conseil a décidé, conformément aux articles 100, paragraphe 2 et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

"Proposition de décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres"

COM(2011) 813 final – 2011/0390 (CNS).

La section spécialisée "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 25 janvier 2012.

Lors de sa 478e session plénière des 22 et 23 février 2012 (séance du 22 février 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 111 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions.

1. Demandes et recommandations

1.1 Alors que la crise financière entre dans sa quatrième année, les perspectives du marché de l'emploi s’assombrissent de plus en plus dans toute l'Europe. Le CESE est vivement préoccupé par le fait que les objectifs fixés pour l'emploi dans le cadre de la priorité de croissance inclusive de la stratégie Europe 2020 ne pourront probablement pas être atteints dans le contexte des prémisses politiques imposées actuellement dans l'UE, selon lesquelles la solution à la crise passe par l'austérité. L’introduction simultanée de programmes d’austérité dans l’UE risque d'accélérer les tendances à la baisse qui se renforcent mutuellement et d'obscurcir encore les perspectives de croissance, ce qui aura sur la demande intérieure, dernier soutien de la conjoncture, une incidence tout aussi négative que sur la stabilisation et la création d'emplois.

1.2 Au cours des années à venir, l'Europe ira vers une situation de l'emploi extrêmement tendue. Certains groupes sont plus fortement touchés que d'autres: les jeunes, les travailleurs peu qualifiés, les chômeurs de longue durée, les personnes issues de l'immigration, les Roms, les parents célibataires. Afin de remédier à cette situation, il est urgent que des investissements européens et nationaux ciblés ayant une incidence élevée sur l’emploi soient mis en place de manière coordonnée, afin d'accroître l'efficacité des mesures prises en matière de politique de l'emploi.

1.3 Eu égard à l'aggravation du chômage des jeunes et à la persistance d'un nombre élevé de chômeurs de longue durée, le CESE, concernant la mise en œuvre des lignes directrices pour l'emploi, émet les recommandations politiques suivantes, focalisées sur l'emploi:

— L'objectif relatif à un taux d'emploi global devant être atteint dans toute l'UE devrait être complété à l'avenir par des objectifs européens mesurables pour différents groupes cibles comme les chômeurs de longue durée, les femmes, les personnes âgées et en particulier aussi les jeunes (lutte contre le chômage, amélioration de la situation de l'emploi). L'important transfert de la formulation d'objectifs concrets de la politique de l'emploi au niveau des États membres ne s'est pas avéré très concluant jusqu'à présent.

— Citons en particulier dans ce contexte un indicateur pour la réduction substantielle du nombre de jeunes qui ne sont ni en emploi, ni en formation (ce que l'on appelle les "NEET").

— Le CESE salue la proposition de la Commission relative à une "garantie pour la jeunesse", selon laquelle les États membres devraient veiller à offrir à tous les jeunes un emploi, une formation complémentaire ou des mesures d’activation et d'inclusion dans les quatre mois suivant leur sortie de l’école. Des mesures concrètes devraient être définies à cet égard dans le cadre des plans nationaux de réforme.

— Les pays dont la situation du marché de l'emploi est particulièrement tendue pour les jeunes et qui doivent en même temps répondre à des obligations de restrictions budgétaires devraient pouvoir accéder plus aisément aux moyens de l'UE destinés à des mesures relevant de la "garantie pour la jeunesse" (simplification de l'utilisation des ressources, jusqu'à la suppression temporaire du cofinancement par les États membres).

— Malgré des situations budgétaires tendues dans les États membres, il faut continuer à prévoir des moyens nationaux et européens pour la formation et l'emploi des jeunes, ainsi que des chômeurs de longue durée, et si nécessaire les augmenter. Dans cet esprit, il convient de garantir, dans le cadre de la nouvelle programmation financière à partir de 2014, suffisamment de moyens au titre du FSE, mais aussi des autres fonds européens, pour les initiatives spécifiquement destinées aux jeunes.

— Dans tous les pays de l'UE, il y a lieu de réexaminer, et le cas échéant, d'améliorer les conditions d'accès aux prestations de soutien pour les jeunes, ainsi que pour les chômeurs de longue durée à la recherche d'un emploi ou d'une formation. Il est conseillé d'ajouter des objectifs en la matière dans les programmes nationaux de réforme.

— En matière d'intégration des jeunes dans le marché de l'emploi, le CESE déconseille les solutions par trop instables et dénuées de perspectives: plutôt que de miser sur l'emploi précaire et des contrats de travail incertains, il y a lieu de mettre en œuvre des mesures qui garantissent que le travail à durée déterminée et les emplois faiblement rémunérés et assortis d'une protection sociale insuffisante ne deviendront pas la norme.

— Le CESE recommande aux États membres de veiller tout particulièrement à créer des marchés intermédiaires inclusifs de l'emploi, où des fonds publics financeraient un nombre approprié d'emplois adaptés, de manière à ce que les chômeurs de longue durée conservent leurs habitudes de travail et accroissent leur savoir-faire et leurs connaissances. De cette manière, l'on empêche la pauvreté au travail de croître et l'on permet à ces travailleurs de passer aisément sur le marché ouvert de l'emploi, une fois la crise terminée.

— S'agissant de l'initiative de la Commission concernant les stages, le CESE soutient la mise en place d'un cadre européen de qualité en la matière, afin d'encourager les postes de travail favorisant l'apprentissage, encadrés par des contrats contraignants. Il conviendrait d'examiner la possibilité de transposer certains éléments du système dual d'apprentissage combinant formation générale et professionnelle, pratiqué avec succès depuis un certain temps dans plusieurs pays.

2. Introduction

2.1 Le 21 octobre 2010, le Conseil de l'UE a décidé que les nouvelles lignes directrices pour l’emploi devaient rester inchangées jusqu'en 2014 afin que l’accent puisse être placé sur leur application. Leur actualisation devrait être strictement limitée.

2.2 Le CESE profite toutefois de la consultation annuelle prévue à l'article 148, paragraphe 2 du TFUE pour revenir sur la mise en œuvre des lignes directrices,

— afin d'examiner s'il est possible de faire progresser la réalisation des objectifs fixés dans le contexte des tendances actuelles sur les marchés de l'emploi ainsi que les prémisses politiques d'une solution à la crise imposées actuellement dans l'UE;

— en outre, il se penchera surtout sur la situation de plus en plus grave du chômage des jeunes, ainsi que sur celle des chômeurs de longue durée, et proposera à ce sujet des recommandations politiques sur les mesures qui s'imposent d'urgence.

2.3 Le CESE se réjouit que la décision du Conseil relative à la version définitive des lignes directrices de 2010 ait repris plusieurs de ses propositions (1), mais constate que d'autres lacunes dont il avait fait état n'ont pas été prises en compte. Il revient dès lors sur quelques-unes des observations essentielles présentées dans son avis, qui sont toujours aussi pertinentes. Ainsi, il avait entre autres estimé:

— que les lignes directrices ne reflètent pas suffisamment la nécessité de considérer la lutte contre le chômage comme une priorité absolue dans un contexte de crise;

— que les nouvelles lignes directrices sont caractérisées par un affaiblissement notable de l'approche européenne, dans la mesure où elles ne proposent qu'un petit nombre d'objectifs centraux de l'UE et laissent aux États membres toute latitude pour formuler les objectifs en matière de politique d'emploi;

— qu'il convient de compléter l'objectif relatif à un taux d'emploi global devant être atteint dans toute l'UE par des objectifs mesurables de l'UE, également pour différents groupes cibles comme les chômeurs de longue durée, les femmes, les personnes âgées ainsi que les jeunes;

— que des objectifs de l'UE sont en outre nécessaires notamment en ce qui concerne l'égalité entre les sexes, la lutte contre le chômage de longue durée, contre les contrats de travail présentant des lacunes en matière de protection sociale ainsi que contre le chômage des jeunes et la pauvreté des enfants et des jeunes;

— que les lignes directrices ne contiennent aucune indication concrète au sujet de la qualité des emplois.

2.4 Le présent avis examinera ces points dans le contexte des tendances actuelles sur les marchés européens de l'emploi en cette période de crise économique.

3. Une situation de l'emploi de plus en plus tendue dans le contexte de la crise

3.1 La crise financière s'est transformée en crise fondamentale de l'économie, de la dette et de la société (2). Officiellement, l'on constate que la reprise de l'économie de l'UE est terminée. Les perspectives du marché de l'emploi s’assombrissent elles aussi de plus en plus (3). Les conséquences de la crise s’aggravent – non seulement en raison du ralentissement de l'activité économique dans de nombreux États membres de l’UE, mais surtout parce que la grande majorité des gouvernements ont réagi à la crise de la dette, provoquée entre autres par la déréglementation massive des marchés financiers au cours des dernières années, en menant des politiques d’austérité draconiennes pour tenter de tranquilliser les marchés financiers. Dans le contexte de la mise en œuvre des nouvelles règles de gouvernance économique de la zone euro et au-delà, la quasi-totalité des États membres de l’UE axent la consolidation à opérer principalement sur la réduction des déficits publics, avec des coupes parfois sévères des dépenses publiques visant principalement à restreindre les dépenses sociales et les services publics (4). Cette politique réduit les possibilités offertes sur le marché de l'emploi, surtout pour ceux qui appartenaient déjà à un groupe défavorisé.

3.2 Dans ce contexte, la situation de l'emploi sera extrêmement tendue en Europe au cours des années à venir. Alors que la crise financière et économique en est à sa quatrième année, les perspectives d'emploi continuent à se détériorer. En dépit des efforts visant à soutenir la conjoncture en première réaction à la crise et malgré une reprise économique dans certains États membres de l'UE, le chômage dans l'UE est passé de 6,9 à 9,4 % entre 2008 et 2011 (5).

3.3 Ainsi, plus de 22 millions de personnes sont aujourd'hui sans emploi dans l'ensemble de l'UE, même s'il existe d'importantes différences selon les pays: au deuxième trimestre 2011, les taux de chômage allaient d'un peu moins de 5,5 % en Autriche, au Luxembourg et aux Pays-Bas à plus de 14 % en Irlande, Lituanie, Lettonie et Grèce, et à 21 % en Espagne. Les jeunes sont encore beaucoup plus fortement touchés par le chômage. Dans plusieurs pays – pas uniquement du Sud de l'Europe – la situation s'est aggravée de manière inquiétante pendant la crise: le taux de chômage a doublé par exemple en Espagne et en Irlande, mais aussi au Danemark (où il était très bas), voire triplé dans les pays baltes; jusqu'en 2010, les seuls pays où le chômage a diminué étaient l'Allemagne et le Luxembourg. Malgré la hausse du chômage, l'on enregistre également dans certains pays une augmentation des emplois vacants. L'on doit s'attendre à ce que ce paradoxe s'accentue encore au cours des prochaines années en raison de l'évolution démographique et de la mutation structurelle persistante.

— Les jeunes et les travailleurs peu qualifiés ont été particulièrement touchés par la hausse du chômage pendant la crise, alors que ces deux groupes se situaient déjà nettement au-dessus de la moyenne.

— Au deuxième trimestre 2011, le taux de chômage parmi les personnes ayant un faible niveau d'instruction était de 16,3 %, et respectivement de 8,6 % et de 5,3 % chez celles ayant terminé l'enseignement secondaire et supérieur.

— Le taux de chômage a augmenté tant chez les hommes que chez les femmes, dans tous les groupes d'âge. Au deuxième trimestre 2011, il était respectivement de 9,4 et de 9,5 %. La hausse a été plus rapide chez les hommes dans la première phase de la crise, lorsque les secteurs les plus touchés étaient ceux comptant une majorité de travailleurs masculins (par exemple dans l'industrie manufacturière et la construction). Dans la deuxième phase de la crise, ce sont les taux de chômage des femmes qui sont montés en flèche car les secteurs où les femmes sont majoritaires (par exemple les services, le secteur public) ont commencé à souffrir, notamment en conséquence des mesures d'austérité mises en place.

— Les travailleurs migrants, qui subissaient déjà un taux de chômage supérieur à la moyenne avant la crise, sont disproportionnellement touchés par la hausse du chômage. Leur taux de chômage était de 16,3 % au deuxième trimestre 2011.

— Au deuxième semestre 2011, les statistiques relatives à la moyenne européenne du chômage de longue durée (plus de 12 mois), qui, en raison de l'arrivée d'un nombre considérable de chômeurs, avaient connu une forte baisse passagère, sont revenues à leur niveau d'avant la crise, avec 43 %. Les pays ayant été touchés fortement et très tôt par la crise (l'Espagne, l'Irlande, les pays baltes) affichent des hausses importantes par rapport à 2008. Dans un avenir proche, cette catégorie croîtra fortement en raison de la stagnation de la demande de main-d'œuvre.

3.4 Eu égard au fait que le chômage des jeunes avait déjà atteint des proportions inquiétantes avant la crise, le CESE a démontré précédemment qu'il est devenu aujourd'hui l'une des questions les plus préoccupantes dans le domaine de l'emploi en Europe (6). De manière générale, il a augmenté de manière dramatique pour atteindre aujourd'hui près de 21 % dans l'ensemble de l'UE. Actuellement, plus de 5 millions de jeunes (de 15 à 24 ans) n'ont pas d'emploi ou de poste d'apprentissage, ce qui entraîne d'énormes conséquences sur le plan personnel, social et économique: des estimations récentes d'Eurofound font état de coûts de plus de 100 milliards d'euros par an, liés à l'exclusion des jeunes du marché de l'emploi (7). En Grèce et en Espagne, plus de 40 % des jeunes sont au chômage, et un peu moins d'un jeune sur trois en Lettonie, en Lituanie et en Slovaquie.

— Les inquiétudes sur le chômage des jeunes sont confirmées par deux indicateurs: le taux de chômage (8) et le taux NEET, qui ont tous deux augmenté. L'indicateur NEET est particulièrement intéressant, dans la mesure où il fournit un instantané de la situation des jeunes de 15 à 24 ans qui ne sont ni en emploi, ni scolarisés, ni en formation (Not in Education, Employment or Training).

— Des différences sensibles existent entre les États membres: ceux qui obtiennent les meilleurs résultats sont le Danemark, les Pays-Bas, la Slovénie et l'Autriche, avec moins de 7 %, tandis que les plus mauvais élèves sont l'Italie et la Bulgarie avec des taux entre 19,1 et 21,8 %. La moyenne de l'UE était de 12,8 % en 2010. Les taux NEET de l'Espagne, de l'Irlande, de la Lituanie, de l'Estonie et de la Lettonie en particulier semblent avoir empiré en raison de la crise.

— Les jeunes en décrochage scolaire sont une autre catégorie qui présente un haut risque de chômage en raison de leurs mauvais résultats scolaires. En dépit du fait que les taux de décrochage scolaire de certains pays (par exemple l'Espagne, le Portugal, l'Estonie, la Lettonie et le Royaume-Uni) ont baissé pendant la crise, la moyenne européenne, qui est de 14,1 % en 2010, se situe toujours clairement au-dessus de l'objectif de la stratégie Europe 2020, fixé à moins de 10 % (9). Les différences entre les pays sont grandes: le Portugal et l'Espagne affichent des taux de plus de 28 % tandis que près de 37 % des jeunes sont en décrochage scolaire à Malte; ils sont moins de 5 % en Slovaquie, en République tchèque et en Slovénie (10).

3.5 Cette évolution des taux de chômage se reflète aussi dans le taux d'emploi, qui a chuté sensiblement pendant la crise: en moyenne, dans l'UE, il est passé de 70,5 % au deuxième trimestre 2008 à 68,9 % au deuxième trimestre 2011 dans la population âgée de 20 à 64 ans. Il était déjà clair, lors de l'adoption des lignes directrices en 2010, qu'une décennie complète serait nécessaire pour récupérer les plus de 10 millions d'emplois perdus depuis le début de la crise. La situation ne s'est guère améliorée depuis. En moyenne, dans l'UE, seule une très faible augmentation de l'emploi a été enregistrée entre le deuxième trimestre 2010 et le deuxième trimestre 2011; si certains pays (l'Estonie, la Lituanie, la Lettonie et Malte) ont affiché une augmentation sensible au cours de la dernière année, d'autres (la Grèce, la Bulgarie, la Slovénie et la Roumanie) ont vu leur emploi continuer à chuter. Dans l'ensemble, les pays de l'UE sont toujours aussi éloignés du grand objectif de la stratégie Europe 2020 relatif à un taux d'emploi de 75 % pour la population âgée de 20 à 64 ans (11). Au cours de la crise économique, les jeunes ont non seulement été frappés par le chômage avec davantage de force que tous les autres groupes d'âge, mais ils ont également dû essuyer des pertes d'emploi beaucoup plus importantes.

3.6 L'emploi à temps partiel a continué à augmenter progressivement au cours de la crise, confirmant ainsi l'évolution constatée pendant la période couverte par la stratégie de Lisbonne. En moyenne, dans l'UE, l'emploi à temps partiel est passé de 17,6% de l'emploi total au deuxième trimestre 2008 à 18,8 % au deuxième trimestre 2011, avec des différences marquées entre les pays.

— Les femmes sont fortement surreprésentées dans ce domaine, avec un taux moyen de 31,6 % au deuxième trimestre 2011, en comparaison de 8,1 % pour les hommes.

— Les jeunes travailleurs ont été beaucoup plus touchés que les travailleurs âgés et ceux appartenant aux classes d'âge de forte activité par la hausse de l'emploi à temps partiel.

— La hausse de l'emploi à temps partiel a aussi été plus forte parmi les travailleurs les moins instruits.

— En période de crise, le chômage partiel permet de maintenir le contact avec le marché du travail et donne ainsi une bonne base de départ pour favoriser le retour au plein emploi, une fois la crise passée.

— Durant la crise, la proportion de travailleurs à temps partiel involontaires (12) a néanmoins considérablement augmenté. Les pays les plus touchés par la crise (les États baltes, l'Espagne, l'Irlande) ont vu leurs taux d'emploi à temps partiel involontaire augmenter beaucoup plus que la moyenne entre 2008 et 2010. Le pourcentage de femmes qui travaillent à temps partiel pour pouvoir s'occuper d'enfants ou d'adultes incapables de travailler est toujours élevé dans de nombreux pays.

3.7 L’emploi temporaire a atteint un niveau record de 14,6 % dans l’UE au deuxième trimestre 2007. Les informations fournies à cet égard par l'enquête sur les forces de travail dans l'UE englobent également les travailleurs intérimaires, à moins qu'ils ne bénéficient d'un contrat de travail écrit à durée indéterminée (13). Étant donné que les travailleurs sous contrat à durée déterminée et les intérimaires ont été fortement touchés par le chômage pendant la crise, leur pourcentage global a atteint le creux de la vague au deuxième trimestre 2009, où il se situait à 13,5 %. Toutefois, l'augmentation récente à 14,2 % au deuxième trimestre 2011 révèle une tendance des entreprises à réembaucher des travailleurs sur la base de contrats à durée déterminée et également en recourant à des travailleurs intérimaires. Cette évolution traduit en particulier un manque de confiance de la part des employeurs quant à la solidité de la reprise et leurs efforts en vue de réagir à la situation.

— S’agissant de l’emploi à durée déterminée, les différences entre les pays sont importantes – moins de 5 % dans certains États d'Europe centrale et orientale comme la Roumanie, la Bulgarie, la Lituanie et l’Estonie, à l’inverse du Portugal, de l’Espagne et de la Pologne qui affichent des taux d'environ 23 à 27 %.

— Les jeunes travailleurs (15-24 ans) sont de loin les plus susceptibles d’occuper un emploi temporaire (42,2 % en 2010). Ce schéma se retrouve dans presque tous les pays. La proportion importante de jeunes occupant un emploi à durée déterminée est un phénomène devenu courant dans la plupart des métiers dans le cas d'un premier emploi, mais qui ne procède généralement pas d'un choix délibéré. C'est l’une des explications de la détérioration particulièrement sérieuse de la situation des jeunes sur le marché de l’emploi pendant la crise.

— En outre, environ 20 % des travailleurs peu instruits occupent des emplois temporaires, un taux bien plus élevé que pour les travailleurs ayant terminé des études secondaires ou supérieures (environ 12-13 %).

— La part de travailleurs occupant involontairement un emploi à durée déterminée a augmenté d’environ 2 % entre 2008 et 2010, en particulier en Lituanie et en Irlande, deux des pays les plus durement touchés par la crise, ainsi qu’en République tchèque, au Danemark et en Grande-Bretagne.

3.8 Travailleurs pauvres: des données Eurostat de 2009 montrent que tant les travailleurs occupant un emploi à durée déterminée que ceux à temps partiel, mais aussi les jeunes et les parents célibataires, sont beaucoup plus susceptibles d’être des travailleurs pauvres que ceux qui ont un emploi permanent ou travaillent à temps plein.

— Le risque de pauvreté des travailleurs (14) est beaucoup plus élevé chez les jeunes salariés (âgés de 18 à 24 ans) que dans le groupe des 25-64 ans de la population moyenne, et ce, dans plusieurs pays de l’UE.

— De même, les parents célibataires qui sont souvent obligés de travailler à temps partiel, ainsi que les travailleurs peu qualifiés, sont touchés de manière disproportionnée par le travail temporaire et le travail à temps partiel, et sont aussi fortement surreprésentés dans les emplois à temps plein faiblement rémunérés; cela se traduit par des taux plus élevés de pauvreté au travail.

4. Les politiques d'austérité dans toute l'Europe aggravent la situation du marché du travail et compliquent la réalisation des objectifs de politique de l'emploi

4.1 L’introduction simultanée de programmes d’austérité dans l’UE peut accélérer les tendances à la baisse qui se renforcent mutuellement, ce qui assombrira encore les perspectives de croissance. Faute d'avoir mené, dans certains pays, suffisamment de nécessaires réformes structurelles, et en l’absence de nouvelles perspectives de croissance, les réductions des dépenses ont une incidence négative sur la demande intérieure, dernier soutien de la conjoncture, et entraînent une baisse des recettes fiscales et une augmentation des dépenses sociales. Les déficits budgétaires risquent de se creuser davantage, mettant de plus en plus d’États membres dans l’incapacité d’agir au niveau de la politique économique. Cette voie, qui consiste à axer la consolidation budgétaire principalement sur l’austérité, est dès lors non seulement préoccupante d’un point de vue social, mais sape également toute possibilité de relance économique tournée vers l’avenir. Le CESE craint fortement que ces mesures ne permettent pas de surmonter la crise ni d’atteindre les objectifs formulés dans la stratégie de l’UE pour l’emploi.

4.2 Le CESE réitère dès lors sa demande relative à un nouveau plan européen de relance économique, de l’ordre de 2 % du PIB, qui aurait une incidence majeure sur la politique du marché du travail (15). Il convient de définir des projets d’investissement européens, qui viendraient s’ajouter à des investissements nationaux supplémentaires mis en œuvre de manière coordonnée, de sorte à augmenter les effets sur la politique de l’emploi. Environ 1 % des dépenses prévues devraient porter sur des investissements ayant une incidence élevée sur l’emploi et être en outre consacrées explicitement à des mesures de politique du marché de l’emploi qui pourraient prendre différentes formes en fonction de la situation des marchés régionaux de l’emploi dans les États membres de l'UE.

4.3 Les budgets publics ne pourront pas être mis à contribution pour tout – sauvetages de banques, soutien des entreprises ou investissements sociaux et innovants. Selon le CESE, toute consolidation budgétaire intelligente implique inéluctablement qu'il faille trouver de nouvelles sources de recettes, parallèlement à une réduction des dépenses qui soit socialement soutenable. Les États membres devront en particulier élargir leur base fiscale. Il faut en outre repenser le système fiscal de manière générale, en prenant dûment en compte la question des contributions des différents types de revenus et d'avoirs. Cette démarche doit s'accompagner d'une augmentation simultanée de l'efficacité et de la pertinence des dépenses publiques.

4.4 Selon le CESE, les mesures d’austérité ne doivent pas accroître le risque de pauvreté ni creuser davantage les inégalités, qui se sont déjà accentuées ces dernières années. Il convient de veiller à ce qu’aucune mesure de sortie de crise ne contrecarre la stimulation de la demande et de l’emploi durant et après la crise et l’atténuation des inégalités sociales. Les États membres doivent aussi s’assurer que les mesures visant à surmonter la crise économique et l’endettement de l’État ne menacent pas les investissements publics dans la politique du marché de l’emploi et la formation générale et professionnelle. Le CESE réclame des évaluations efficaces des conséquences sociales afin de pouvoir examiner de quelle manière réaliser l'objectif de l’UE visant à sortir, d’ici 2020, au moins vingt millions de personnes de la pauvreté et de l'exclusion sociale.

4.5 Les personnes les plus durement touchées par les mesures d’austérité sont en premier lieu celles qui dépendent de transferts sociaux de l’État, notamment celles qui occupent des emplois précaires et d’autres groupes défavorisés du marché du travail. Les plus touchés par le chômage sont en règle générale aussi ceux ayant difficilement accès, et de manière limitée, à des prestations de soutien. Il convient dès lors de prévoir des filets de sécurité sociale suffisants, efficaces et durables, en accordant une attention particulière aux groupes les plus touchés et les plus défavorisés sur le marché de l’emploi (entre autres les jeunes, les migrants, les Roms, les handicapés, les mères célibataires, les travailleurs peu qualifiés).

4.6 Le CESE a récemment pris position sur les enjeux que représente le vieillissement de la population européenne pour les marchés de l'emploi et a fait observer à cet égard que la stratégie de loin la plus efficace résidait dans la pleine exploitation des potentiels d'emploi disponibles. Cet objectif ne pourra être atteint que par une politique de croissance ciblée et une stratégie offrant des possibilités de participation. Cette politique devrait recouvrir, entre autres mesures, l'adaptation du monde du travail aux personnes âgées, le développement de la formation de base et continue, la création d'emplois de qualité et productifs, la garantie de systèmes de protection sociale performants et l'adoption de mesures globales visant à concilier vie professionnelle et vie familiale (16). Il convient par ailleurs d'exploiter pleinement le potentiel économique offert par "l'économie des seniors".

5. Demandes et recommandations concernant l’emploi des jeunes et des chômeurs de longue durée

5.1 Poursuite des objectifs ambitieux de l’UE en matière d’emploi des jeunes

5.1.1 Les lignes directrices comportent un indicateur de réduction du nombre de jeunes qui ne travaillent pas, ne suivent aucun enseignement ni aucune formation (NEET). Même si les États membres ont diversifié leurs mesures en fonction des particularités des différents sous-groupes NEET, en tenant également compte des groupes particulièrement défavorisés (17), il manque toujours des objectifs concrets pour lutter contre le chômage des jeunes et améliorer leur situation sur le marché de l’emploi. Le CESE insiste une nouvelle fois pour que cet élément central trouve une traduction beaucoup plus concrète dans les lignes directrices, en particulier par l’ajout d’objectifs européens quantifiables en matière d’emploi des jeunes, notamment: 1) un objectif consistant en une diminution significative du chômage des jeunes et 2) un délai maximal de 4 mois pour l’activation des jeunes cherchant un travail ou un poste d’apprentissage. Il n’a pas été très profitable de laisser aux États membres le soin de définir des objectifs spécifiques en matière d’emploi des jeunes, puisque quelques pays seulement ont formulé des objectifs à cet égard dans leur programme national de réforme (18).

5.2 Mise en œuvre cohérente par les États membres de la "garantie pour la jeunesse" pour le groupe "NEET"

5.2.1 Le CESE, qui avait préconisé que les États membres offrent à tous les jeunes un emploi, une formation générale ou professionnelle complémentaire ou des mesures d’activation et d'inclusion dans les quatre mois suivant leur sortie de l’école, se réjouit de constater que l’initiative phare "Jeunesse en mouvement" ait pris sa demande en compte en proposant une "garantie pour la jeunesse" (19). Dans ce contexte, le CESE approuve sans réserve la demande faite par la Commission aux États membres de recenser dans les plus brefs délais les obstacles dans ce domaine, qu'il convient de supprimer au moyen de mesures concrètes définies dans le cadre des plans nationaux de réforme. À cette fin, il sera nécessaire, dans plusieurs pays, de renforcer vigoureusement les aides spécifiques garanties par les services de l'emploi, en accordant davantage d'attention aux groupes défavorisés (surtout ceux issus de l'immigration ou d'origine rom).

5.2.2 À cet égard, les États membres sont aussi invités à mettre effectivement en œuvre, également en ce qui concerne les jeunes, les priorités générales convenues dans le cadre des lignes directrices pour l'emploi, et à fixer en conséquence des buts et des objectifs ambitieux; il s'agira notamment, dans cet esprit, de prendre des mesures équilibrées pour améliorer la flexibilité et la sécurité, d'encourager la mobilité de la main-d'œuvre, de créer des systèmes de sécurité sociale appropriés pour encadrer la transition vers le marché de l'emploi, ainsi que de favoriser l'esprit d'entreprise et la mise en place de conditions générales adéquates pour maintenir et créer des emplois, notamment au sein des PME.

5.3 Davantage de moyens de l'UE, plus facilement accessibles, pour lutter contre le chômage des jeunes et le chômage de longue durée

5.3.1 Pour faire baisser rapidement le chômage des jeunes et le chômage de longue durée, le CESE insiste sur la nécessité de prendre des mesures spécifiques en matière de politique sociale, de formation et du marché de l'emploi, précisément lorsque la situation budgétaire est tendue. Dans son initiative actuelle sur "les perspectives d’emploi des jeunes" (20), la Commission insiste en substance sur la nécessité d'une aide rapide et non bureaucratique, surtout dans les pays les plus touchés par le chômage des jeunes (21). Les États membres dont la situation du marché de l'emploi est particulièrement tendue pour les jeunes et les chômeurs de longue durée et qui doivent en même temps répondre à des obligations de restrictions budgétaires devraient pouvoir accéder plus aisément aux moyens de l'UE destinés en particulier à des mesures relevant de la "garantie pour la jeunesse" ainsi qu'à des investissements en faveur de la création d'emplois. Des procédures et des simplifications pragmatiques et flexibles doivent être mises en place dans l'administration pour l'utilisation des moyens, jusqu'à la suppression temporaire du cofinancement par les États membres pour les interventions du FSE et d'autres fonds européens.

5.4 Des moyens appropriés pour lutter contre le chômage des jeunes et le chômage de longue durée dans le nouveau budget de l'UE

5.4.1 Le CESE a déjà souligné combien il importe, malgré la réévaluation des priorités budgétaires imposée à tous les États membres par la crise économique, de continuer à prévoir des moyens nationaux et européens pour la formation, la formation professionnelle et l'emploi des jeunes et des chômeurs de longue durée, et si nécessaire de les augmenter (22). Dans cet esprit, le CESE demande que la nouvelle programmation financière à partir de 2014 prévoie suffisamment de moyens au titre du FSE pour les initiatives spécifiquement destinées aux jeunes et aux chômeurs de longue durée (23). Il conviendrait en outre, selon le CESE, d'examiner comment les autres fonds de l'UE pourraient être affectés à des mesures de lutte contre le chômage des jeunes et le chômage de longue durée.

5.5 Meilleur accès des jeunes et des chômeurs de longue durée aux prestations de soutien en cas de chômage

5.5.1 Il existe des différences considérables entre les États membres de l'UE pour ce qui est de l'accès aux allocations de sécurité sociale et de l'ampleur des prestations, et ce, pas uniquement pour les jeunes. Dans les lignes directrices pour l'emploi, les États membres sont invités, à juste titre, à adapter leur système de sécurité sociale, afin d'éviter toute faille en matière de sécurité sociale sur les marchés de l'emploi plus flexibles. Cela concerne toutes les tranches d'âge de la même manière. Selon le CESE, l'accès très limité des jeunes aux prestations de soutien en cas de chômage, pouvant être constaté dans la plupart des États membres, reste pourtant une question qui n'a pas été suffisamment abordée jusqu'à présent (24). Quelques pays ont, sous certaines conditions, amélioré l'accès aux allocations de chômage pour les groupes défavorisés – dont les jeunes – pendant la crise. Ces mesures sont toutefois limitées dans le temps ou risquent d'être supprimées dans la foulée des plans d'austérité prévus.

5.5.2 Le CESE demande que dans tous les pays de l'UE, l'on réexamine, et le cas échéant, l'on améliore les conditions d'accès aux prestations de soutien pour les jeunes chômeurs et les chômeurs de longue durée prêts à travailler et à la recherche d'un emploi ou d'une formation. L'ajout d'objectifs en la matière dans les programmes nationaux de réforme est aussi à conseiller. Cela apporterait une contribution importante à la lutte contre la situation précaire de nombreux jeunes cherchant à entrer sur le marché du travail.

5.6 Lutte contre le travail précaire et les formes de travail non réglementées dans le secteur des apprentissages et des stages

5.6.1 Chez les 15-24 ans, non seulement le chômage est deux fois plus élevé que chez les adultes, mais aussi la proportion de relations de travail précaires (plus de 60 % dans certains pays), l'augmentation des apprentissages et des stages non réglementés (surtout dans les pays du sud de l'Europe (25)), ainsi que les emplois sous le niveau de qualification. En matière d'intégration dans le marché de l'emploi, le CESE déconseille les solutions par trop instables et dénuées de perspectives: plutôt que de miser sur l'emploi précaire et des contrats de travail incertains, il y a lieu de mettre en œuvre des mesures qui garantissent que le travail à durée déterminée et les emplois faiblement rémunérés et assortis d'une protection sociale insuffisante ne deviendront pas la norme pour les jeunes.

5.6.2 Dans plusieurs avis, le CESE a pris position sur les domaines nécessitant une intervention en ce qui concerne l'adaptation de la formation et de la qualification, entre autres pour garantir que les jeunes suivent la formation qui est demandée sur le marché de l'emploi (26). Afin de remédier aux inadéquations existantes entre l'offre et la demande sur le marché du travail, découlant entre autres d'un manque de compétences, d’une faible mobilité géographique ou de conditions salariales insuffisantes (27), les établissements d'enseignement sont invités à adapter leurs programmes d'étude aux exigences du marché de l'emploi, les employeurs à élargir leurs canaux de recrutement à de nouveaux travailleurs, et les autorités à investir dans des mesures actives efficaces en faveur du marché de l'emploi. Les personnes en formation ont elles aussi une responsabilité concernant leur future aptitude à l'emploi.

5.6.3 S'agissant de l'initiative de la Commission concernant les stages, le CESE soutient la mise en place d'un cadre européen de qualité en la matière, dont il conviendrait de faire la promotion également auprès des entreprises, afin que celles-ci proposent des postes favorisant l'apprentissage, encadrés par des contrats contraignants pour les deux parties, et ce, aussi aux jeunes désavantagés au niveau de la formation. Le système dual d'apprentissage, combinant formation générale et professionnelle, a donné de bons résultats dans plusieurs pays et il conviendrait d'examiner la possibilité de transposer certains de ses éléments.

5.7 Principes fondamentaux pour lutter contre le chômage des jeunes

5.7.1 Le CESE propose des mesures destinées à lutter contre le chômage des jeunes dans le respect des principes fondamentaux suivants: améliorer l'employabilité des jeunes en réformant l'enseignement afin d'aboutir à une meilleure adéquation entre la formation et les profils recherchés, y compris par des partenariats entre les écoles, les entreprises et les partenaires sociaux; avoir des politiques actives du marché du travail, notamment en vue d'aider et d'inciter davantage les jeunes à trouver du travail; étudier les effets de la législation en matière de protection de l'emploi; soutenir l'entreprenariat des jeunes.

5.8 Lutter contre le chômage de longue durée et la perte de contact avec le monde du travail

5.8.1 La stagnation due à la crise de la demande de main-d'œuvre, qui se poursuit actuellement, provoque une augmentation du chômage de longue durée, qui a pour conséquence de graves difficultés à s'insérer sur le marché du travail et conduit ensuite même à l'augmentation de la pauvreté au travail. Le CESE recommande aux États membres de veiller tout particulièrement à créer des marchés intermédiaires de l'emploi, où des fonds publics financent un nombre approprié d'emplois adaptés, de manière à ce que les chômeurs de longue durée restent en contact avec le monde du travail et accroissent leur savoir-faire. De cette manière, l'on empêche la pauvreté au travail de croître et l'on permet à ces travailleurs de passer aisément sur le marché ouvert de l'emploi, une fois la crise terminée.

Bruxelles, le 22 février 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) Avis du CESE sur la "Proposition de décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres – partie II des lignes directrices intégrées Europe 2020" (rapporteur: M. Greif) (JO C 21/66 du 21.1.2011).

(2) Le CESE a pris position sur les effets de la crise et les mesures à prendre pour en sortir dans plusieurs avis et en diverses occasions, notamment d'éminente façon dans une déclaration de son Président lors de la session plénière de décembre 2011 (http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/di_ces20-2011_di_fr.doc).

(3) Voir par exemple les prévisions d'automne pour 2011-2013 publiées récemment par la Commission européenne.

(4) À propos des conséquences sociales de la nouvelle gouvernance économique, voir l'avis du CESE du 22 février 2012 intitulé "Conséquences sociales de la nouvelle législation en matière de gouvernance économique", rapporteure: Mme Bischoff (voir page 23 du présent journal officiel).

(5) Sauf indication contraire, les chiffres sont basés sur l'Enquête sur les forces de travail (EFT) de l'Union européenne (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/labour_market/introduction) et se rapportent au deuxième trimestre 2011. Ils font généralement référence à la tranche d'âge des 15-64 ans.

(6) Voir point 7 de l'avis du CESE sur le thème "Jeunesse en mouvement" (rapporteur: M.Trantina, corapporteur: M. Mendoza Castro), JO C 132/55 du 3.5.2011.

(7) Selon les derniers calculs d'Eurofound, les coûts de cette exclusion des jeunes du marché de l'emploi s'élèvent dans l'UE à près de 100 milliards d'euros par an.

(8) Il tient compte de la totalité des jeunes actifs de manière à réduire l'éventuelle distorsion due aux taux élevés d'inactivité parmi les jeunes n'ayant pas terminé leurs études.

(9) http://ec.europa.eu/europe2020/priorities/smart-growth/index_fr.htm.

(10) http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/education/introduction.

(11) Cf. EMCO/28/130911/EN-rév. 3, p. 27 et suivantes.

(12) Les salariés travaillant involontairement à temps partiel sont ceux "n'ayant pas pu trouver un travail à temps complet".

(13) Il est recommandé qu'Eurostat fournisse à l'avenir des données distinctes pour les travailleurs temporaires et les travailleurs intérimaires.

(14) Moins de 60 % du revenu médian équivalent des ménages.

(15) Voir paragraphe 3.1 de l'avis du CESE sur les "Résultats du sommet pour l'emploi" (rapporteur: M. Greif), JO C 306/70 du 16.12.2009.

(16) Avis du CESE sur "L'avenir du marché du travail en Europe – à la recherche d'une réponse efficace aux évolutions démographiques" (rapporteur: M.Greif), JO C 318/1 du 29.10.2011.

(17) "Young People and NEETs in Europe: first findings" – EUROFOUND – EF1172EN http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2011/72/en/1/EF1172EN.pdf.

(18) Seuls quatre pays (la Belgique, la République tchèque, la Bulgarie, l’Estonie) ont formulé en 2011 des objectifs nationaux de lutte contre le chômage des jeunes dans leurs programmes nationaux de réforme.

(19) "Jeunesse en mouvement", COM(2010) 477, paragraphe 5.4.

(20) Voir les propositions en la matière dans le document publié récemment par la Commission, intitulé "Initiative sur les perspectives d’emploi des jeunes" (COM(2011) 933).

(21) Ligne directrice no 7, décision du Conseil 2010/707/UE.

(22) Point 8 de l'avis du CESE sur le thème "Jeunesse en mouvement", JO C 132/55 du 3.5.2011, et avis du CESE sur "La crise, l'éducation et le marché du travail" (rapporteur: M. Soares), JO C 318/50 du 29.10.2011.

(23) Ainsi, le CESE demande qu'au moins 40 % de l’ensemble des ressources du FSE soient affectées à la promotion de l'emploi et de la mobilité professionnelle, ce qui permettrait de faire figurer un grand nombre de mesures en faveur des jeunes au centre des projets mis en place. Voir à ce sujet l'avis du CESE sur le "Fonds social européen" (voir page 82 du présent journal officiel), rapporteur: M. Verboven, corapporteur: M. Cabra de Luna, paragraphes 1.5 et 4.1.

(24) Les données relatives à la population active (Eurostat) montrent que dans l'UE-27, les jeunes âgés de 15 à 24 ans ont en moyenne trois fois moins accès aux prestations du chômage que les autres groupes; aucune amélioration durable n'a été constatée pendant la crise.

(25) Ce problème concerne moins les pays d'Europe du Nord, qui ont une longue expérience pratique des relations réglementées entre les personnes en formation, les instituts de formation et les employeurs. Cela s'applique aussi aux pays dans lesquels existe un système éprouvé et bien développé de formation professionnelle duale (Allemagne, Autriche).

(26) Voir à ce sujet l'avis actuellement élaboré par le CESE sur "La modernisation des systèmes d'enseignement supérieur en Europe" (pas encore publié au JO), l'avis du CESE sur le thème "Emploi des jeunes, compétences techniques et mobilité" (JO C 68/11 du 6.3.2012), rapporteure: Mme Andersen, et l'avis du CESE intitulé "Enseignement et formation professionnels postsecondaires" (JO C 68/1 du 6.3.2012), rapporteure: Mme Drbalová.

(27) Voir COM(2011) 933 – "Initiative sur les perspectives d’emploi des jeunes".