RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

La diffusion du concept macrorégional, soutenue par le programme INTERACT, a mené au fil du temps à l'émergence d'un large éventail d'intérêts et de réseaux formés par des acteurs différents, dotés de compétences et de capacités variables. Des partenaires ont ainsi pu coopérer dans des domaines spécifiques tels que la recherche et l'innovation (par exemple, le projet DanuBalt en matière de santé).

Ces stratégies ont renforcé la coopération dans certains domaines stratégiques, comme le plan directeur sur la navigabilité du Danube, le prolongement du plan d'interconnexion des marchés énergétiques de la région de la Baltique (PIMERB), la stratégie d'adaptation au changement climatique dans la région de la Baltique ou les corridors de réseau central et leurs liens avec les principales infrastructures transfrontalières. Des stratégiques de spécialisation intelligentes ont été utilisées pour promouvoir une politique d'innovation plus efficace et renforcer la coopération régionale dans le cadre de nouvelles chaînes de valeur par-delà les frontières.

Les stratégies macrorégionales ont suscité un intérêt à l'égard de la coopération et de la cohésion territoriales européennes et de leur valeur ajoutée et ont contribué à mieux les faire connaître. Progressivement, elles sont aussi utilisées dans des domaines de politique sectorielle afin de favoriser une mise en œuvre intégrée des politiques dans l'ensemble des territoires. Toutes ces stratégies font face à des questions transversales communes, indépendamment de leur degré de maturité, qui sont examinées ci-dessous.

Le présent rapport se fonde sur les contributions des parties prenantes des stratégies macrorégionales, des institutions européennes, des représentants des États membres, d'universitaires et d'experts. Il est complété par un document de travail des services de la Commission qui fournit une évaluation plus détaillée de l'état d'avancement de la mise en œuvre de chaque stratégie ainsi que des recommandations spécifiques.

Plutôt que de présenter plusieurs rapports sur l'avancement des stratégies macrorégionales à différents moments et de façon fragmentée, la Commission publiera un seul rapport tous les deux ans à compter de la fin de l'année 2016. Cela permettra de comparer les stratégies macrorégionales et d'apporter à l'ensemble des institutions concernées les informations suffisantes pour procéder à un débat éclairé.

Le présent rapport a deux objectifs: fournir une évaluation de l'état d'avancement de la mise en œuvre de ces stratégies, dresser le bilan des principaux résultats et donner des exemples de bonnes pratiques, d'une part, et tirer des enseignements de l'expérience acquise jusqu'à présent et présenter plusieurs recommandations sur d'autres développements possibles, à la lumière de la future politique de cohésion, d'autre part.

Compte tenu du principe des «trois non» – (pas de législation, d'institution ou de moyens financiers de l'UE supplémentaires), les stratégies macrorégionales s'intègrent aux initiatives et aux cadres stratégiques de l'Union existants (par exemple, le RTE-T). Elles requièrent une action spécifique plutôt que de nouvelles initiatives politiques. Elles peuvent être soutenues par l'intermédiaire de programmes au titre des Fonds ESI, notamment Interreg, et d'autres instruments de financement de l'Union devraient être alignés sur la réalisation d'objectifs communs.

Les stratégies macrorégionales ajoutent de la valeur à la dimension de coopération de la politique de cohésion. Elles offrent une plateforme pour une gouvernance multisectorielle, multinationale et à niveaux multiples ouverte aux pays tiers. Elles peuvent jouer un rôle important pour aider ces pays à renforcer leurs liens avec l'Union et pour atténuer de possibles effets négatifs sur les frontières extérieures de l'Union.

Les stratégies macrorégionales, qui impliquent 19 États membres de l'Union et 8 pays tiers, font maintenant partie intégrante du cadre stratégique de l'Union. Leurs objectifs sont totalement conformes aux priorités politiques de l'Union; ils renforcent les synergies entre les différents instruments et politiques de l'Union et sont ancrés dans le cadre de la politique de cohésion.

Trois autres stratégies macrorégionales ont été élaborées depuis l'adoption de la stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique par le Conseil européen en 2009: la stratégie de l’Union européenne pour la région du Danube (EUSDR) en 2011, la stratégie de l’Union européenne pour la région de l’Adriatique et de la mer Ionienne (EUSAIR) en 2014 et la stratégie de l'Union européenne pour la région alpine (EUSALP) en 2016.

L'émergence des stratégies macrorégionales est l'œuvre de plusieurs pays et régions de l'Union qui les ont introduites en complément de leurs politiques nationales traditionnelles en matière de gestion territoriale. Ces stratégies sont conçues pour remédier à des problèmes communs, tels que la croissance fondée sur l'innovation, l'environnement ou le changement climatique, à l'aide d'une approche ascendante impliquant des acteurs nationaux, régionaux et locaux.

Avec la mondialisation, les pays sont devenus plus interdépendants et les problèmes doivent désormais être résolus à l'échelle transfrontalière. Cette situation appelle à une réflexion sur la façon dont les macrorégions, en tant que nouvelles zones fonctionnelles, peuvent contribuer à améliorer la mise en œuvre des politiques et des programmes de l'Union ainsi qu'à la réalisation de la cohésion territoriale, telle qu'établie dans l'article 174 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

La plupart de ces initiatives et mesures nécessitent une certaine dynamique et tireraient avantage d'une meilleure coordination au sein des pays impliqués et entre ceux-ci afin de produire les résultats escomptés. L'usage de combiner les enceintes annuelles et les réunions ministérielles contribue à cette dynamique tout en mettant davantage en évidence l'aspect politique des stratégies macrorégionales. Par exemple, l'expérience de la région de la mer Baltique montre que la pensée stratégique sur le long terme doit demeurer la base de la coopération macrorégionale.

Gouvernance

Les stratégies macrorégionales incluent une structure de gouvernance à trois niveaux: la politique, la coordination et les opérations. Chaque stratégie a mis en place ses propres structures et mécanismes sur la base des principes décrits dans le rapport de la Commission concernant la gouvernance.

Elles mettent l'accent sur une utilisation optimale des sources financières existantes (par exemple, les Fonds ESI, Horizon 2020, COSME et LIFE), sur une meilleure mise en œuvre de la législation en vigueur ainsi que sur une meilleure utilisation des institutions existantes. Certaines bonnes pratiques peuvent être mises en avant: la Suède, entre autres, a établi un réseau national de la mer Baltique pour faciliter la mise en œuvre de la stratégie de l'Union pour la région de la mer Baltique à l'échelle nationale. Ce réseau rassemble différents acteurs (par exemple, des agences nationales, des préfectures, des associations régionales, des municipalités, des autorités de gestion) impliqués dans la stratégie.

La question de l'appropriation des stratégies macrorégionales est de plus en plus pertinente compte tenu de la pression de produire des résultats. Des mesures sont également prises pour établir une plateforme des parties prenantes associant la société civile et d'autres organisations.

Le rôle de la présidence tournante des stratégies macrorégionales prend de l'importance, la plupart des pays prenant conscience qu'elle ne vise pas uniquement à organiser des enceintes annuelles mais consiste aussi à définir la direction stratégique de l'action.

Cependant, l'expérience montre que cette conception de la mise en œuvre des stratégies a des limites. Elle présente notamment des difficultés dans les domaines suivants: l'efficacité des structures de coordination et de coopération, l'autonomisation des principaux responsables de la mise en œuvre (les coordinateurs nationaux, les membres des groupes directeurs) et la fourniture de ressources humaines et financières adéquates, la représentation et l'engagement de l'ensemble des pays participants, ainsi que l'assurance de la continuité et de la stabilité des groupes directeurs, qui doivent également disposer des compétences nécessaires.

Ces difficultés sont communes à l'ensemble des stratégies macrorégionales, bien qu'à des degrés divers. Malgré la récente révision du plan d'action de la stratégie de l'Union pour la région de la mer Baltique, les États membres doivent gérer un grand nombre de domaines prioritaires pour refléter la large diversité des intérêts des parties prenantes. Les acteurs de la stratégie de l’UE pour la région du Danube, quant à eux, doivent toujours garantir une meilleure correspondance entre les priorités et les ressources. Dans tous les cas, les États membres doivent assumer pleinement la responsabilité de leurs tâches en matière de mise en œuvre et compléter le travail de la Commission.

Pour ce qui est de l'EUSALP, la coordination entre le Conseil d'administration et les groupes d'action manque toujours de clarté. Davantage d'efforts doivent être déployés pour renforcer ce lien déterminant. Des progrès importants doivent être effectués dans le domaine de la gouvernance, en favorisant une participation plus active des pays impliqués, qui doivent s'approprier ce domaine prioritaire.

La gouvernance de la stratégie de l’Union européenne pour la région de l’Adriatique et de la mer Ionienne est également source de préoccupation. La Commission a dû intervenir pour remédier à l'insuffisance persistante des ressources apportées par les pays participants, à des retards dans la désignation des membres et à un faible taux de présence aux réunions du groupe directeur afin d'empêcher la paralysie du processus tout entier. Une telle approche n'est ni viable, si souhaitable.

Suivi et évaluation

On observe une demande croissante, notamment de la Commission, d'accorder une attention plus importante aux priorités fondamentales des stratégies. À cet égard, il est important que les stratégies macrorégionales soient alignées sur des stratégies plus larges d'élaboration des politiques de l'Union et que des révisions régulières des objectifs identifiés soient assurées, ce qui aura pour effet d'augmenter les chances de produire des résultats. Il est difficile, en l'absence d'indicateurs et d'objectifs clairement définis, d'évaluer la mesure dans laquelle les objectifs planifiés ont été satisfaits. Un solide système de suivi fondé sur une action orientée sur les résultats est essentiel pour permettre de mesurer et de diriger chaque stratégie macrorégionale et d'en faire le bilan dans le but d'orienter la prise de décisions.

Conformément aux conclusions du Conseil sur la stratégie de l’Union européenne pour la région de l’Adriatique et de la mer Ionienne et sur la stratégie de l'Union européenne pour la région alpine, la Commission a pris un certain nombre de mesures spécifiques dans ce domaine.

Plusieurs indicateurs et objectifs révisés concernant les domaines prioritaires de la stratégie de l’Union européenne pour la région du Danube ont récemment été adoptés dans l'objectif de correspondre à l'évolution de cette dernière. De même, un ensemble d'indicateurs et d'objectifs a été adopté en 2012 pour la stratégie de l'Union pour la région de la mer Baltique. Pour ce qui est de la stratégie de l’Union européenne pour la région de l’Adriatique et de la mer Ionienne et de l'EUSALP, ces indicateurs et objectifs seront mis au point dans les mois au venir.

La Commission a également lancé un certain nombre d'initiatives complémentaires: l'organisation d'ateliers participatifs avec le soutien d'experts, un appui aux systèmes de suivi territorial spécialisés et une étude d'évaluation sur les stratégies macrorégionales. Les résultats de ces initiatives sont attendus au cours de l'année 2017. Elles ne seront toutefois utiles que si les acteurs principaux participent à ce processus et se l'approprient pleinement.

Elles devraient également contribuer à la prise de décisions au plan politique, en tenant compte notamment des contraintes budgétaires, des priorités et des actions qu'il convient de financer et, le cas échéant, en limitant les priorités aux domaines pour lesquels l'approche macrorégionale représente une véritable valeur ajoutée.

De nombreux progrès restent à accomplir dans ce domaine. Une direction collective et une orientation commune fondées sur une perspective à long terme sont à cet égard essentielles.

Financement

Les stratégies macrorégionales sont désormais incluses dans le cadre juridique des Fonds ESI 2014-2020, qui demande aux pays d'aligner leurs priorités de programmation sur celles des stratégies macrorégionales et aux autorités de gestion de renforcer les liens entre les responsables des programmes et les principaux responsables de la mise en œuvre. L'étendue des informations fournies par les autorités de gestion est variable, selon le degré de connaissances de ces dernières. Des progrès et des bonnes pratiques ont été observés: appels ciblés, primes aux projets ayant une pertinence à l'échelle macrorégionale, soutien direct aux projets stratégiques ou encore participation des représentants des stratégies macrorégionales aux comités de suivi des programmes (par exemple, le programme opérationnel de recherche et d'innovation slovaque 2014-2020 ou encore le programme de développement rural pour la Lituanie 2014-2020).

Néanmoins, combler le fossé entre les stratégies et les possibilités de financement relève toujours du défi. Il convient d'encourager davantage le dialogue en cours entre les autorités de gestion des programmes et les acteurs stratégiques. Les autorités de gestion devraient être plus proactives au moment d'incorporer les stratégies macrorégionales dans les objectifs de leur programme et devraient mieux intégrer et coordonner les activités pertinentes dans les programmes.