•k * COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 27.11.1996 
COM(96)583 final 
LIVRE VERT 
LES MARCHES PUBLICS DANS L'UNION EUROPEENNE: 
PISTES DE REFLEXION POUR L'AVENIR 
(présenté par la Commission) 

TABLE PES MATIERES 
1. INTRODUCTION 
2. LE CONTEXTE DU DEBAT 
I. Les objectifs de la politique de l'Union en matière de marchés 
publics 
II. L'impact à ce jour 
III. Questions 
3. L'APPLICATION DU DROIT DES MARCHES PUBLICS -
SITUATION ACTUELLE ET TENDANCES 
I. Introduction 
II. L'obligation de transposer les directives dans le droit national 
III. L'obligation d'appliquer le droit des marchés publics correctement 
A Les problèmes d'application incorrecte des directives 
a) Définitions de base contenues dans les directives 
b) Recours excessif à la procédure négociée 
c) Qualité insuffisante des notifications 
d) Recours excessif à la "procédure accélérée" et^_ 
utilisation de délais de participation trop courts 
e) Critères de sélection et d'adjudication 
B Les problèmes liés à des situations qui ne relèvent pas du 
champ d'application des directives 
a) Concessions ou contrats similaires 
b) Marchés publics inférieurs aux seuils prévus par les 
directives 
c) Modifications des règles en cours de procédure 
C Conclusions préliminaires 
IV. Contrôle de l'application du droit des marchés publics 
A Les directives "Recours" 
B Les sanctions appropriées 
C Les plaintes 
a) Au niveau communautaire 
b) Au niveau national 
D Les autres modes de règlement des différends 
a) Attestation 
b) Conciliation 
V. Questions 
4. L'AMELIORATION DE L'ACCES AUX MARCHES PUBLICS -
SUIVI DES MARCHES, INFORMATION, FORMATION, 
PROCEDURES ELECTRONIQUES 
I. Le suivi des marchés publics 
II. L'information 
a) Lisibilité accrue du cadre juridique 
b) Diffusion des notifications 
'III. La formation 
IV. Les procédures électroniques de passation des marchés 
a) La situation actuelle 
b) La notification électronique 
c) La diffusion électronique 
d) Un système de passation des marchés entièrement 
électronique 
e) Les expériences hors de l'Union européenne 
f) Conclusion 
V. Questions 
5. LES MARCHES PUBLICS ET LES AUTRES POLITIQUES 
COMMUNAUTAIRES 
I. PME 
IL Normalisation 
III. Réseaux transeuropéens (RTE) et les transports en particulier 
a) La phase précédant l'appel d'offres 
b) L'octroi de concessions à des consortia 
c) L'utilisation de la procédure négociée 
IV. Marchés impliquant des fonds de l'Union 
a) Les Fonds structurels et de cohésion 
b) Les marchés passés par les institutions européennes 
ou financés par des ressources communautaires 
V. Marchés publics et aspects sociaux 
VI. Marchés publics et environnement 
VII. Marchés publics dans le secteur de la défense 
VIII. Marchés publics et politique des consommateurs 
IX. Questions 
6. LES MARCHES PUBLICS DANS LES PAYS TIERS 
I. L'accès aux marchés à l'échelle mondiale - Obtenir une nouvelle 
donne avantageuse pour l'Europe 
II. Poser les bases d'une ouverture des marchés dans les pays 
d'Europe centrale, et orientale, ainsi que dans les pays 
méditerranéens 
III. Questions 
1. INTRODUCTION 
1.1 Une politique efficace en matière de marchés publics est fondamentale pour le 
succès du marché intérieur dans son ensemble. Dans l'Union européenne, les pouvoirs 
publics consacrent chaque année quelques 720 milliards d'écus à l'achat de biens et de 
services, qui représentent 11% du produit intérieur brut de l'Union. Avec la mise en 
place du cadre juridique communautaire concernant les marchés publics, il importe 
d'engager une réflexion et un débat sur la manière de tirer le meilleur parti de toutes 
les potentialités qu'il offre et d'appeler les Etats membres, le Parlement européen et -
leur contribution est essentielle - les entités et les pouvoirs adjudicateurs et les 
fournisseurs eux-mêmes à participer à ce débat. 
1.2 L'Union européenne a déjà accompli des progrès considérables dans la mise en 
oeuvre de sa politique en matière de marchés publics. Le cadre législatif destiné à 
ouvrir ces marchés à la concurrence est établi et en cours de transposition dans les 
Etats membres. Les différents acteurs s'adaptent progressivement à la nouvelle 
situation. Ce cadre continuera d'être un facteur de transformation des pratiques 
nationales traditionnelles en matière d'achats, contribuant ainsi à la création d'un 
environnement propice au développement économique dans l'Europe entière. Les 
marchés publics sont d'ores et déjà plus ouverts à la concurrence qu'ils ne l'ont jamais 
été. Un accès plus large aux marchés publics dans d'autres pays, y compris en dehors 
de l'Union, offre dès à présent de nouveaux débouchés considérables. 
1.3 Si notre politique en matière de marchés publics ouvre de nouvelles 
possibilités, elle constitue aussi un formidable défi. L'instauration de nouvelles règles 
suppose un effort d'adaptation des méthodes de travail traditionnelles. Pour une entité 
ou un pouvoir adjudicateur, cette évolution exige que soit prévu dès le début de traiter 
avec de nouvelles entreprises, appartenant souvent à un autre Etat membre. Pour un 
fournisseur, le changement implique l'exposition accrue à la concurrence, la nécessité 
de s'aventurer sur de nouveaux marchés et l'obligation absolue de rester compétitif au 
niveau international. Pour les gouvernements des Etats membres aussi, le défi est réel. 
Ils doivent suivre les règles en tant que principaux acheteurs, sont responsables de la 
transparence du système et doivent assurer la transposition des directives dans leur 
législation nationale conformément à leurs engagements politiques. 
1.4 Le moment est venu de faire le point sur ce que nous avons accompli et sur ce 
qu'il nous reste à faire. La transformation est actuellement en cours. Grâce à 
l'adoption des directives communautaires en la matière et à leur transposition, même 
partielle, et aussi grâce à l'action de la Commission pour la sauvegarde des droits 
qu'elles génèrent, les éléments essentiels d'une politique d'achat efficace sont en train 
d'être mis en place. Mais ce processus est difficile et parfois douloureux, en particulier 
là où régnaient auparavant les relations fondées sur les habitudes, les liens privilégiés 
et les préférences nationales. Des pratiques d'achat bien ancrées niais inefficaces sont 
abandonnées progressivement. Certains organismes acheteurs ont déjà pu faire la 
preuve qu'en appliquant les règles communautaires, ils obtenaient la meilleure qualité 
au meilleur prix possible. Les marchés publics d'autres Etats membres commencent à 
s'ouvrir, la concurrence s'intensifie et nos entreprises deviennent de mieux en mieux 
préparées à relever les défis au niveau international. Pourtant, il nous reste encore des 
efforts à accomplir si nous voulons tirer pleinement parti de notre politique en matière 
de marchés publics. 
1.5 Certes, la responsabilité d'assurer le succès du processus en cours incombe en 
premier lieu aux organismes acheteurs et aux fournisseurs quelle que soit leur taille. 
Pourtant, la Commission et les Etats membres ont, eux aussi, un rôle important à 
jouer. Ils doivent coopérer pour créer les conditions propres à garantir le jeu de la 
concurrence dans les marchés publics et la prospérité de nos entreprises. Les 
retombées en termes de croissance économique et, en fin de compte, d'emplois, 
resteront largement inexploitées si les entraves à la fourniture transfrontalière de biens 
et de services ne sont pas levées. Le bon fonctionnement du marché intérieur dans le 
domaine des marchés publics trouve ainsi sa place dans le contexte du débat en cours 
sur un Pacte de confiance pour l'emploi. — 
1.6 Le présent Livre vert est destiné à servir de cadre à un large débat. Dans les 
chapitres qui suivent, sera exposée la toile de fond sur la base de laquelle la 
Commission développe sa réflexion initiale sur un certain nombre de questions 
essentielles pour la politique actuelle et future de la Communauté en matière de 
marchés publics. Les thèmes abordés sont les suivants: la transposition et la mise en 
oeuvre effective de la législation, les moyens d'améliorer l'accès au marché par 
l'information et la formation et grâce au développement des procédures informatisées 
de passation des marchés, la manière de conjuguer l'application correcte du droit des 
marchés publics avec la mise en oeuvre des autres politiques communautaires, 
notamment celles concernant les petites et moyennes entreprises (PME), les réseaux 
transeuropéens (RTE), la normalisation, les Fonds de cohésion et structurels, les 
marchés passés par les institutions européennes ou financés par des fonds 
communautaires, le domaine social, l'environnement, les consommateurs, et, enfin, 
l'accès aux marchés publics d'autres pays. Pour aider le lecteur, un bref résumé et une 
liste des principales questions à débattre sont fournis respectivement au début et à la 
fin de chaque chapitre. 
1.7 La Commission invite toutes les parties intéressées (Conseil, Parlement 
européen, Comité économique et social, Comité des régions, organisations 
professionnelles, entités et pouvoirs adjudicateurs, fournisseurs, consommateurs) à 
présenter leur point de vue. Les réponses à l'ensemble ou à une partie des questions 
posées par le Livre vert doivent être adressées par écrit, pour le 31 mars 1997 au plus 
tard 
à l'attention du 
Directeur général - DG XV 
Marché intérieur et services financiers 
Rue de la Loi 200 
B-1049 Bruxelles 
Télécopieur: (+32 2) 295.65.00 
Courrier électronique: Jolin.MOGG@DG15.cec.be 
A l'issue de cette phase de consultation écrite, la Commission déterminera 
l'opportunité d'organiser une audition avec les parties intéressées. 
1.8 Sur la base des contributions au Livre vert en même temps que sur la base de 
l'analyse et des réflexions en matière de marchés publics suscitées par la 
Communication sur l'impact et l'efficacité du marché intérieur1, la Commission 
élaborera une communication spécifique sur les marchés publics. Cette 
communication, qui comportera un plan d'action, devrait définir les mesures à prendre 
pour renforcer l'efficacité du cadre juridique et pour mieux réaliser les objectifs de la 
politique communautaire en matière de marchés publics. 
Document COM(96) 520. 
2. LE CONTEXTE DU DEBAT 
La politique de l'Union en matière de marchés publics a pour objectif d'établir dans ce 
secteur une concurrence loyale et ouverte, qui permette aux fournisseurs de tirer pleinement 
parti du Marché unique et aux pouvoirs adjudicateurs d'opérer librement un choix dans un 
éventail d'offres plus compétitives et plus nombreuses. Le cadre juridique communautaire 
de base nécessaire à la réalisation de ces objectifs a maintenant été établi: il représente un 
juste équilibre entre les impératifs de sécurité juridique et de souplesse. Au niveau de la 
transparence, des résultats très encourageants ont déjà été obtenus. Au niveau de l'impact 
économique, par contre, les données à disposition sont moins positives et démontrent que 
des problèmes existent encore pour ce qui relève de l'efficacité de la législation en pratique, 
même si quelques évolutions positives commencent à être enregistrées. 
I. Les objectifs de la politique de l'Union en matière de marchés publics 
2.1 Les règles communautaires sur l'ouverture des marchés publics trouvent leurs 
fondements dans le Traité, et en particulier dans les dispositions qui garantissent la 
libre circulation des marchandises, des services et des capitaux, qui établissent les 
principes fondamentaux (égalité de traitement, transparence et reconnaissance 
mutuelle) et qui interdisent toute discrimination fondée sur la nationalité. Pour rendre 
ces dispositions fondamentales du Traité plus efficaces, un droit dérivé détaillé (sous 
forme de directives) était nécessaire. Ces directives régissent la passation des marchés 
publics de travaux, de fournitures et de services par les pouvoirs publics (secteurs 
classiques) et par les entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des 
transports et des télécommunications (secteurs spéciaux) et elles prévoient des 
moyens de recours pour les fournisseurs (pour de plus amples informations, voir 
l'Annexe 1). . 
2.2 Avant l'établissement du cadre juridique communautaire actuel, les achats 
publics dans les Etats membres étaient généralement centrés sur le marché national. 
Les fournisseurs nationaux bénéficiaient parfois d'un degré élevé de protection et une 
part importante des marchés publics leur étaient attribués, le plus souvent en tenant 
peu compte des critères visant à obtenir ie meilleur rapport qualité/prix. Dans ces 
conditions, les fournisseurs nationaux du secteur public étaient peu incités à améliorer 
leur compétitivité. Trop souvent, les politiques d'achat ne tenaient donc pas 
suffisamment compte des considérations commerciales, de sorte que le 
contribuable/consommateur n'avait plus qu'à supporter, probablement à son insu, le 
surcoût et les inefficacités résultant de ces pratiques. 
2.3 C'est dans ce contexte que s'insère l'action communautaire dans ce domaine 
dont les objectifs fondamentaux demeurent inchangés: créer les conditions de 
concurrence nécessaires pour que les marchés publics soient attribués sans 
discrimination, que l'objectif d'utilisation rationnelle des deniers publics soit réalisé au 
travers du choix de la meilleure offre présentée, que les fournisseurs aient accès à un 
marché unique offrant des débouchés importants, et que la compétitivité des 
entreprises européennes s'en trouve renforcée. Mettre en oeuvre une politique 
européenne efficace en matière de marchés publics est essentiel si l'on veut que ce 
marché unique génère une croissance soutenue à long terme et crée des emplois, qu'il 
favorise le développement d'entreprises capables d'exploiter les possibilités offertes 
par le plus grand marché intégré du monde et de soutenir efficacement la concurrence 
sur des marchés globaux, et qu'il permette au contribuable et à l'usager d'obtenir des 
services publics de meilleure qualité à un moindre coût. Les pouvoirs publics et les 
entreprises de services publics de l'Union européenne dépensent chaque année 
quelques 720 milliards d'écus en biens et services, ce qui en 1994 représentait 11,5% 
du PIB des 15 Etats membres ou, en d'autres termes, l'ensemble des économies belge, 
danoise et espagnole, soit presque 2 000 écus par citoyen de l'Union. Etant donné 
l'ampleur des marchés publics européens, la mise en oeuvre de systèmes d'achat 
efficaces peut entraîner des économies considérables pour les gouvernements et, 
partant, pour les contribuables. De telles considérations sont particulièrement 
importantes dans le cadre des politiques de réduction des déficits budgétaires dictées 
par les critères de convergence de Maastricht. 
2.4 Une politique plus ouverte en matière de marchés publics comporte, bien 
entendu, de nombreux autres avantages, peut-être moins évidents. Des procédures 
loyales, non discriminatoires et transparentes de passation des marchés publics 
réduisent le risque de fraude et de corruption dans les administrations. Si la 
transparence ne suffit pas, en soi, à éradiquer la fraude et la corruption, un mécanisme 
de suivi, de contrôle des procédures et de sanction proportionnée, effective et 
dissuasive aide à prévenir le risque d'atteinte à l'intérêt public. Par ailleurs, il y a lieu 
de noter qu'en ce qui concerne la problématique de la fraude et de la corruption, des 
instruments établissant des standards de protection existent2 lorsque des fonds 
communautaires sont en jeu et pourraient être des éléments de réflexion utiles à un 
débat approfondi. 
II. L'impact à ce jour 
2.5 D'après le rapport Cecchini sur le coût de la non-Europe3, les économies 
résultant d'une plus grande transparence et d'une ouverture accrue des marchés publics 
pouvaient se chiffrer aux alentours de 22 milliards d'écus. Il n'y a pas actuellement de 
preuves tangibles que des économies de cette ampleur aient été réalisées. Il erTest de 
même en ce qui concerne la convergence des prix ou la croissance des flux 
commerciaux intra-commûnautaires liés aux marchés publics dans des secteurs 
Voir en matière de sanctions administratives communautaires, règlement relatif à laprotection des 
intérêts financiers, n° 2988/95, JO n° C312, 8.12.1995, p.l ; et en matière de sanctions pénales, 
convention relative à la protection des intérêts financiers communautaires (contre la fraude), 
26.7.1995, JO n° C316, 27.11.1995, p. 48, ainsi que le premier protocole additionnel (relatif à la 
corruption), 27.9.1995, JO n° C313, 23.10.1996, p.l. 
"The cost of Non-Europe in Public Sector Procurement", WS Atkins Management Consultants, 
1987. 
sensibles. Une méthodologie d'enquête pour mesurer de façon comparable et 
harmonisée l'importance et la structure des marchés publics dans les différents Etats 
membres a été élaborée en coopération avec Eurostat. Cette méthodologie a déjà été 
testée avec deux Etats membres volontaires (Portugal4 et Grèce5) et a permis de 
quantifier l'importance des marchés publics dans ces deux pays à travers la collecte de 
différentes informations (montant et nombre de contrats passés par les entités 
publiques, type de procédure de passation, produits achetés, caractéristiques des 
entreprises ayant obtenu les marchés...). Un exercice similaire devrait être engagé avec 
l'Allemagne d'ici la fin de l'année. 
2.6 La Commission a présenté une communication sur l'impact et l'efficacité de la 
législation relative au marché intérieur ("1996 Review")6. La libéralisation des 
marchés publics est l'un des thèmes couverts. Il s'agit de déterminer si certains des 
bénéfices escomptés ont été obtenus dans le secteur, en analysant notamment les~effets 
de la législation sur l'offre et la demande, la pénétration des importations, l'évolution 
des prix et les estimations des économies réalisées. Les résultats montrent que, même 
si la politique en matière de marchés publics n'a pas encore porté tous ses fruits, en 
raison notamment du manque de transposition des directives par les Etats membres, 
les marchés publics connaissent, dans l'Europe entière, une évolution importante. 
2.7 Ainsi, l'effet le plus visible des directives est sans nul doute une transparence 
beaucoup plus grande des procédures de passation des marchés. Le nombre d'avis de 
marché publiés dans le Supplément au Journal officiel (et dans sa version 
électronique, Tenders Electronic Daily) n'a cessé d'augmenter. Le nombre total d'avis 
de marché publiés est passé de 12 000 en 1987, à près de 95 000 en 1995. Les 
projections pour les deux prochaines années indiquent de nouvelles augmentations, 
qui devraient porter le nombre annuel d'avis à près de 200 000. Ces chiffres sont en 
soi un indicateur utile de l'impact des directives marchés publics sur la transparence 
des procédures de passation de marchés. En outre, une enquête auprès de 1 600 
fournisseurs a montré des taux de réponse élevés aux nouvelles opportunités d'affaires 
(90% pour des marchés locaux et 70% pour des marchés hors des frontières). 
Néanmoins, il faut ajouter que , parmi les quelque 110 000 entités et pouvoirs 
adjudicateurs soumis aux directives sur les marchés publics environ 85%, surtout au 
niveau des autorités locales, ne se conforment pas aux exigences de ces directives en 
matière de publicité et de transparence. 
2.8 Les entreprises qui fournissent des équipements destinés aux transports, aux 
télécommunications, au secteur de l'électricité et aux services de santé - qui comptent 
tous de gros clients dans le secteur public - ont connu des transformations structurelles 
dues à différents facteurs, parmi lesquels on peut penser que les règles concernant la 
passation des marchés publics entrent en ligne de compte. On a assisté à des créations 
d'entreprises communes et à des fusions, opérations qui permettent de mener en 
4 Instituto National de Estatlstica, Portugal, mars 1995. 
5 National Statistical Service of Greece, février 1995. 
6 V. note no. 1 ci-dessus. 
10 
commun des activités de recherche et de développement. Le résultat global en est sans 
aucun doute une industrie européenne plus performante, mieux placée pour tirer parti 
des économies d'échelles rendues possibles par le marché intérieur et mieux préparée 
pour soutenir la concurrence au niveau mondial. 
2.9 Malgré ces quelques signes encourageants, un problème majeur de non-
observation des règles demeure: le manque de transposition des directives par les 
Etats, membres. En effet, seulement trois Etats ont transposé pleinement tous les 
textes. Faut-il souligner que la Commission a engagé 39 procédures d'infraction 
contre les Etats membres concernés pour non transposition des directives? Il s'agit là 
d'un problème lié aux moyens de faire mieux respecter la législation qui sera examiné 
au chapitre suivant. 
2.10 En outre, il semble que dans un certain nombre de secteurs, les entités-et les 
pouvoirs adjudicateurs ne perçoivent pas les bénéfices justifiant les efforts requis pour 
s'acquitter des obligations imposées par les directives et remarquent une réticence de 
la part des fournisseurs potentiels (en particulier d'autres Etats membres) à 
soumissionner pour leurs marchés. Cela indique peut-être que les opérateurs 
économiques mettent un certain temps à adapter leur comportement pour tenir compte 
des nouvelles règles et profiter des nouveaux débouchés. Certains opérateurs 
économiques ont sans doute réagi aux menaces concurrentielles dont ils ont constaté 
ou perçu l'existence, d'une manière défensive, plutôt qu'en cherchant, par une stratégie 
de développement, à s'introduire et à se tailler une part de marché dans d'autres Etats 
membres. 
2.11 Enfin, la part importée dans les achats publics en Europe est restée modeste 
passant de 1,4% en 1987 à 3% en 1995 pour les transactions directement 
transfrontalières et de 4% à 7% pour les achats réalisés via des importateurs ou des 
filiales locales. 
III. Questions 
1. Disposez-vous d'autres données économiques chiffrées utiles à l'appréciation 
de l'impact des directives et de leur incidence sur l'emploi? 
2. Pourquoi les opérateurs économiques hésitent-ils à soumissionner à des 
marchés dans d'autres Etats membres? 
11 
3. L'APPLICATION DU DROIT DES MARCHES PUBLICS 
SITUATION ACTUELLE ET TENDANCES 
Un cadre législatif pour les marchés publics a été mis en place. La Commission reconnaît la 
nécessité d'une période de stabilité de ce cadre et donc n'envisage pas de modifications 
fondamentales. Bien entendu, elle ne renonce pas à son droit d'initiative et est prête à 
prendre ou à proposer les mesures les plus adaptées dans le cas où cela devait s'avérer 
nécessaire. 
La Commission souligne qu'il convient de redoubler d'efforts en ce qui concerne aussi bien 
la transposition que l'application du cadre juridique pour permettre à tous les_opérateurs de 
l'Union de participer à armes égales aux marchés publics. 
Dans l'exercice du contrôle de l'application du droit communautaire qui lui est confié, la 
Commission a constaté un certain nombre de problèmes tant au niveau de la transposition 
des directives qu'au niveau de l'application des règles par les pouvoirs adjudicateurs et par 
les entités adjudicatrices. Il s'agit des premiers éléments à intégrer dans l'examen spécifique 
de l'application des règles en vigueur auquel elle est tenue conformément aux obligations 
prévues par les directives. 
Pour garantir la bonne application du droit des marchés publics, le bon fonctionnement des 
moyens de recours rapides et efficaces tant au niveau communautaire que national est 
nécessaire. Les méthodes de mise en application des recours ne remplissent pas toujours ces 
conditions. Maintenant que les directives "Recours" sont en place, la plupart des problèmes 
devraient être réglés au niveau national. Encourager la pratique de l'attestation et rendre la 
procédure de conciliation plus accessible figurent également parmi les questions 
fondamentales à aborder. 
I. Introduction 
3.1 Un cadre législatif pour les marchés publics, à l'échelle de l'Union, a 
maintenant été mis en place (voir Annexe 1). Au stade actuel, la Commission 
reconnaît la nécessité d'une période de stabilité de ce cadre, alors même qu'il n'a pu 
produire tous ses effets. Cette stabilité devrait donner à tous les acteurs intéressés le 
temps nécessaire pour s'adapter aux nouvelles règles et pratiques en matière de 
marchés publics. C'est pourquoi, sans renoncer pour autant à son droit d'initiative, la 
Commission n'envisage pas de modifications fondamentales du régime existant et 
confirme la volonté de poursuivre son action dans ce secteur en se fondant sur les 
principes déjà établis quant à la méthode choisie et à la substance de la 
réglementation. Bien entendu, si des problèmes devaient apparaître dans des secteurs 
particuliers ou si certaines carences du dispositif en vigueur devaient être mises en 
lumière, la Commission n'hésiterait pas à prendre les mesures les plus adaptées pour 
faire en sorte que les acheteurs européens continuent à profiter d'une offre ouverte et 
concurrentielle et que les fournisseurs continuent à bénéficier d'un véritable accès aux 
12 
marchés publics, tout en renforçant leur compétitivité. Dans le secteur des 
télécommunications, ainsi que dans d'autres secteurs dits "spéciaux" une libéralisation 
est en cours. Pour ce qui est de l'application des directives marchés publics, la 
Commission vérifiera si cette libéralisation aboutit à instaurer des conditions de 
concurrence effective dans ce secteur. Dans cette hypothèse, elle examinera les 
moyens de répondre à cette situation. Il convient également de noter que la 
Commission est soumise à une obligation de réexamen de l'application de la 
législation en vertu de la plupart des directives. Elle devra procéder à un examen 
détaillé de leur mise en oeuvre dans un avenir proche. Le débat généré par le présent 
Livre vert devrait fournir des éléments utiles à cet exercice. 
3.2 Les directives communautaires doivent être transposées dans le droit national. 
Il ne faut pas que leur application - que ce soit par des administrations nationales, 
régionales ou locales ou par des entités adjudicatrices dans les secteurs spéeiaux-
compromette l'objectif global consistant à appliquer à tous les mêmes règles en 
matière de marchés publics dans l'ensemble de l'Union. L'idée que les règles du jeu ne 
sont pas les mêmes pour tout le monde peut être un frein puissant à l'ouverture des 
marchés publics. 
II. L'obligation de transposer les directives dans le droit national 
3.3 Les directives constituent l'instrument essentiel de notre système de marchés 
publics. Elles permettent d'améliorer l'efficience économique et le bon 
fonctionnement du marché intérieur. Des rapports sur l'état d'avancement de la mise 
en oeuvre de la législation sur le marché intérieur sont publiés régulièrement par la 
Commission et examinés avec les Etats membres, y compris au niveau ministériel. La 
Commission a exprimé à maintes reprises sa préoccupation au sujet du niveau encore 
insuffisant de transposition des directives sur les marchés publics (V. tableau 1). Les 
marchés publics sont l'un des secteurs du' marché intérieur où se posent les plus 
grandes difficultés en ce qui concerne aussi bien la notification des mesures de 
transposition que la qualité de la transposition. La directive "Services" et les directives 
remaniées "Fournitures" et "Secteurs spéciaux" sont celles qui posent le plus de 
problèmes. 
3.4 Bien que la plupart des dispositions des directives aient un effet directeur le 
plan juridique, l'absence de transposition et/ou la mauvaise transposition empêchent 
les citoyens et les entreprises de la Communauté de bénéficier pleinement comme ils 
le devraient de la réalisation du marché intérieur dans le domaine des marchés publics. 
Ainsi, à titre d'exemple, on peut constater qu'il y a des disparités importantes entre, 
d'un coté, la part relative dans le produit national brut de la Communauté de certains 
des Etats membres qui n'ont pas correctement transposé les directives et, de l'autre, le 
nombre d'avis qui sont publiés par rapport au volume total des avis dans la 
Communauté. En d'autres termes, dans ces Etats membres, le volume d'avis publié 
apparaît faible par rapport à leur importance économique. En conséquence, la 
Commission appelle une nouvelle fois les Etats membres à veiller à ce que la 
législation sur les marchés publics soit, en premier lieu, transposée. En effet, l'absence 
totale de mesures de transposition peut constituer une justification facile laissée aux 
13 
pouvoirs adjudicateurs et aux entités adjudicatrices pour se soustraire à l'application 
des règles en vigueur. 
3.5 Ensuite, il est essentiel que les Etats membres prêtent le maximum d'attention 
à la formulation des dispositions nationales, de façon que le niveau qualitatif de la 
transposition soit suffisamment élevé pour assurer la pleine réalisation des objectifs 
poursuivis par la législation communautaire. En effet, une mauvaise transposition 
peut, dans certains cas, d'une part affaiblir les droits découlant des directives en faveur 
des opérateurs et, d'autre part, placer les organismes appelés à appliquer les règles 
dans une situation où il y a conflit entre les législations communautaire et nationale et, 
de ce fait, les amener à appliquer de manière incorrecte la réglementation 
communautaire en vigueur. Cette situation est tout aussi grave que l'absence de 
transposition car l'effet en pratique est équivalent. Aussi faut-il que, quelle que soit la 
méthode d'incorporation des dispositions des directives dans les ordres juridiques 
internes, les Etats membres s'efforcent de supprimer toute contradiction entre les 
normes nationales préexistantes et les principes et dispositions communautaires, de 
manière à assurer une bonne interprétation et application de la part des opérateurs. De 
même, la Commission invite les Etats membres à faire en sorte que, dans toute la 
mesure du possible, les cadres législatifs nationaux dans lesquels les directives 
s'insèrent, soient rendus plus clairs, par exemple en limitant les renvois à d'autres 
textes normatifs et en essayant d'incorporer dans un seul texte toutes les dispositions 
pertinentes. De cette manière, l'application des règles de la part des organismes 
acheteurs et l'accès aux marchés pour les opérateurs intéressés seraient plus aisés. 
3.6 La,Commission est consciente de la complexité des textes communautaires. 
Cette complexité est peut être à l'origine de certaines difficultés de transposition et, 
surtout, d'application. Il s'agit toutefois d'une conséquence directe du fait que les 
questions à résoudre pour atteindre les objectifs poursuivis sont elles aussi complexes. 
La Commission est prête à offrir aux Etats membres qui le lui demanderaient toute 
l'assistance nécessaire pour faciliter la compréhension et la simplification des textes 
existants dans le cadre de la transposition des directives, 
3.7 De toute manière, selon certaines informations dont la Commission dispose, 
l'adoption de textes de transposition, dont les projets ont pourtant été préparés à 
temps, est différée sans raison apparente. Dans d'autres cas, on constate qu'il y a refus 
de transposer certaines dispositions du droit communautaire. La Commission 
s'interroge sur les justifications de telles situations et, en tout cas, serait intéressée de 
connaître toutes autres raisons éventuelles à l'origine des difficultés rencontrées. 
3.8 La Cour de justice des Communautés européennes a statué dans plusieurs 
affaires concernant la protection des droits des particuliers dans le cadre du droit 
communautaire, lorsque les Etats membres manquent à leurs obligations, notamment 
en matière de transposition des directives. Dans l'arrêt Francovicji7. la Cour a établi le 
principe selon lequel les Etats membres sont responsables des dommages subis par les 
particuliers du fait de la non-transposition d'une directive dont les dispositions 
Arrêt du 19.11.91, affaires jointes C-6/90 et C-9/90, Rec. 1991-ï, 5403, 
14 
peuvent être invoquées par les particuliers, même si ces dispositions n'ont pas 
nécessairement d'effet direct. Dans l'arrêt Brasserie du Pêcheur-Factortame8. la Cour 
est allée encore plus loin, en reconnaissant que dans certaines conditions, la 
responsabilité de l'Etat peut être engagée en cas de dommages causés du fait de toute 
infraction au droit communautaire, quel que soit l'organisme public dont l'acte ou 
l'omission est à l'origine de l'infraction. Il est donc probable que les particuliers 
invoquent cette jurisprudence devant les juges nationaux pour obtenir réparation pour 
les dommages subis, y compris le manque à gagner, et puissent par conséquent 
bénéficier d'une protection effective de leurs droits. 
III. L'obligation d'appliquer le droit des marchés publics correctement 
3.9 S'il est essentiel que le cadre législatif soit bien en place grâce à une 
transposition fidèle des directives, il est également fondamental que l'application qui 
en est faite par les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices soit correcte. 
3.10 En accomplissant sa mission de gardienne du respect du droit communautaire 
en application de l'article 155 du traité CE, la Commission a identifié un certain 
nombre de cas qui mettent en évidence des problèmes d'application des règles par les 
organismes acheteurs. Sans prétendre à l'exhaustivité, les développements qui suivent 
présentent sous forme regroupée certains cas exemplatifs de ces problèmes de 
mauvaise application du droit communautaire. 
A Les problèmes d'application incorrecte des directives 
a) Définitions de base contenues dans les directives 
3.11 Un premier type de problème rencontré concerne l'interprétation correcte de la 
portée des différentes notions figurant dans les directives. Par exemple, la Cour de 
justice est intervenue pour mieux définir le concept de "pouvoir adjudicateur" contenu 
dans les directives (arrêt Beentjes9), en affirmant la nécessité d'en faire une 
interprétation fonctionnelle. De plus, la pratique a démontré qu'il est difficile de tracer 
les limites de la notion d' "entité adjudicatrice" aux termes de la directive sur les 
secteurs spéciaux, étant donné qu'elle fait référence à la fois à la nature subjective des 
entités 'et à l'activité exercée dans l'un des secteurs spéciaux. Cette directive prévoit, en 
effet, toute une série de cas particuliers dans lesquels les organismes acheteurs tout en 
étant couverts par la notion d'entité adjudicatrice ne sont pas soumis aux règles de 
cette directive. 
3.12 De même, dans plusieurs cas, il ne s'est pas révélé facile de circonscrire la 
notion de "marché public". En effet, elle est définie dans les directives par des termes 
8 Arrêt du 5.3.96, affaires jointes C-46/93 et C-48/93, non encore publié. Voir également l'arrêt 
British Telecom, du 26.3.96, affaire C-392/93, non encore publié. 
9 Arrêt du 20.9.88, affaire 31/87, Rec. 1987, 4635. 
15 
ayant une portée assez large, de façon à soumettre au régime communautaire toute 
sorte de contrats conclus par écrit et à titre onéreux entre un pouvoir adjudicateur et un 
entrepreneur. Malgré cette large définition, certains pouvoirs adjudicateurs ont tenté 
d'échapper aux procédures des directives. 
3.13 Des considérations similaires peuvent également être formulées pour d'autres 
notions des directives, notamment la notion d' "ouvrage", pour laquelle' certains 
éléments d'interprétation se trouvent dans le texte législatif, mais apparaissent, dans 
certains cas d'espèce, susceptibles d'interprétations diverses. S'agissant d'autres 
notions, telles que celle de "fourniture" et de "services", la Commission constate que, 
en s'appuyant sur leur fluidité, des organismes acheteurs essaient de se soustraire aux 
règles des directives, par le biais de la scission artificielle de différents marchés 
constituant pourtant un ensemble. 
3.14 Le caractère quelque peu générique de ces notions découle nécessairement du 
fait qu'elles doivent s'appliquer dans des situations et des ordres juridiques nationaux 
très divers. Le législateur communautaire a dû faire un effort pour tenir compte de 
cette variété. Il faut donc veiller à interpréter les notions en cause de manière à rester 
fidèle à l'intention du législateur et à atteindre les objectifs fixés par celui-ci. 
b) Recours excessif à la procédure négociée 
3.15 Un deuxième type de problème concerne le choix des procédures de passation, 
et notamment le recours à la procédure négociée. S'agissant des directives relatives 
aux secteurs classiques, la procédure négociée, notamment celle sans publication 
préalable d'avis, est une procédure à caractère exceptionnel, dont l'utilisation est 
possible uniquement dans des cas énumérés de façon exhaustive. La Cour de justice a 
précisé (arrêt Commission c. Italie10) que les dispositions réglementant cette 
procédure devaient faire l'objet d'une interprétation stricte et que c'est à celui qui 
entend s'en prévaloir qu'incombe la charge de la preuve que les circonstances 
exceptionnelles justifiant la dérogation - existent effectivement. Or, plusieurs 
procédures d'infraction menées par la Commission et d'arrêts prononcés par la Cour 
témoignent que les pouvoirs adjudicateurs ont eu recours à cette procédure bien au-
delà des limites rigoureuses existantes, notamment en invoquant des raisons d'urgence 
impérieuse inexistantes ou qui leur étaient imputables ou des arguments non fondés 
sur l'existence d'un seul entrepreneur capable d'exécuter les marchés en question. 
3.16 Dans les cas où elle est admise, la procédure négociée semble permettre 
d'aboutir à un résultat économiquement plus satisfaisant que la mise en concurrence 
traditionnelle, se révélant ainsi un moyen rationnel pour diminuer les coûts de 
l'acheteur public, tout en réalisant les objectifs poursuivis. Il n'en reste pas moins que 
la procédure en cause est moins favorable à l'objectif de transparence des marchés. 
c) Qualité insuffisante des notifications 
10 Arrêt du 10.3.87, affaire 199/85, Rec. 1987, 1039. 
16 
3.17 Un troisième type de problème concerne la publicité des marchés publics. 
Dans un nombre important d'avis de marché publiés au Journal officiel des 
Communautés européennes, ne figurent pas certaines informations requises par les 
modèles d'avis contenus dans les directives. En outre, des contrôles croisés des avis 
publiés ont permis de mettre en évidence que l'obligation de publier les avis de pré­
information et les avis de marchés passés reste largement non respectée. 
3.18 Pourtant, la transparence implique des avis de marchés complets et est 
nécessaire pour réaliser l'ouverture des marchés publics. L'absence de publicité rend 
impossible toute concurrence effective et les bénéfices qui en découlent. Chaque 
catégorie d'avis prévus par les directives répond à une logique bien précise. Les avis 
de pré-information (ou les avis périodiques indicatifs de la directive secteurs spéciaux) 
visent à permettre aux entreprises, notamment aux PME, de connaître suffisamment à 
temps les besoins des organismes acheteurs et de s'organiser en conséquence pour 
présenter des offres de meilleure qualité. Les appels d'offres proprement dits ont pour 
objectif de faire connaître l'ensemble des informations nécessaires aux opérateurs 
économiques pour décider si et comment participer à un marché donné. Les avis de 
marché passé permettent, d'une part, aux entreprises qui ont participé à une procédure 
de vérifier, d'une certaine façon, si leurs droits ont été respectés et fournissent, d'autre 
part> des informations utiles afin d'analyser les tendances du marché dans les 
différents secteurs. 
d) Recours excessif à la "procédure accélérée" et utilisation de délais de 
participation trop courts 
3.19 Un quatrième type de difficulté concerne l'utilisation de délais raccourcis, par 
voie de procédure accélérée. L'examen des avis publiés au supplément S du Journal 
officiel des Communautés européennes au titre de la directive 92/50/CEE démontre 
qu'une proportion importante des marchés objet de ces avis est passée selon la 
procédure accélérée et donc que les délais de réception des demandes de participation 
et de réception des offres sont raccourcis dé manière sensible. Ces délais étant alors 
respectivement de 15 jours et de 10 jours minimum, il devient très difficile pour les 
entreprises des autres Etats membres, de participer à ces procédures. Les directives 
relatives aux secteurs classiques, à la différence de celle concernant les secteurs 
spéciaux, ne permettent, dans le cadre des procédures restreintes et négociées, de 
raccourcir les délais que dans le cas où l'urgence rend impraticable les délais normaux. 
Ceci signifie donc que la procédure accélérée présente un caractère exceptionnel. A la 
lumière du constat dressé ci-dessus, elle ne semble pas considérée comme telle par les 
pouvoirs adjudicateurs. 
3.20 Un problème similaire, mais encore plus grave, se présente dans les cas, assez 
nombreux, où les organismes acheteurs fixent des délais de participation aux 
procédures inférieurs aux délais minimaux prévus par les directives. Il est clair qu'un 
tel comportement, qui est en contradiction avec le cadre législatif en vigueur, limite 
sensiblement, voire empêche totalement une véritable concurrence parmi tous les 
fournisseurs intéressés. 
17 
e) Critères de sélection et d'adjudication 
3.21 Un cinquième type de problème concerne les critères utilisés par les pouvoirs 
adjudicateurs pour vérifier l'aptitude des candidats dans les procédures de passation de 
marchés, à savoir les critères de sélection, et pour attribuer les marchés, à savoir les 
critères d'adjudication. 
3.22 Dans un certain nombre de cas la Commission a contesté et la Cour de justice 
a condamné (arrêt Transporoute11^ le fait que des pouvoirs adjudicateurs fixent des 
critères concernant la capacité technique des candidats autres que ceux qui étaient 
exhaustivement énumérés par les directives. En outre, il a été constaté que, dans 
certaines procédures de passation de marchés, l'aptitude des candidats était testée sur 
la base de clauses ne pouvant pas être considérées comme des critères de sélection. 
3.23 Par ailleurs, même si la Cour s'est déjà clairement prononcée sur le fahfqu'il y 
a une différenciation nette entre la phase de sélection et celle d'adjudication d'un 
marché et que, par conséquent, les règles et les critères utilisés dans ces deux phases 
ne doivent pas être confondus (arrêt Beentjes12). la pratique nous montre que de 
nombreux pouvoirs adjudicateurs continuent à prendre en compte des éléments ayant 
trait aux critères de sélection dans la phase d'adjudication, ce qui peut conduire, dans 
certains cas, à ce qu'un marché ne soit pas attribué à l'offre qui apparaît comme la 
meilleure en relation au marché en question, mais à l'offre du candidat ayant plus 
d'expérience ou de poids financier que les autres. Des problèmes similaires se 
présentent lorsque les organismes acheteurs, parfois sur la base de dispositions 
nationales non conformes au droit communautaire, utilisent des critères d'adjudication 
fondés sur des éléments étrangers à ceux qui sont prévus par les directives et, donc, 
inacceptables. Les cas où les critères d'adjudication reposent, sans trop de précisions, 
sur des aspects régionaux, sociaux ou environnementaux permettent d'illustrer le 
problème en cause13. 
B ' Les problèmes liés à des situations qui ne relèvent pas du champ d'application 
des directives 
3.24 Le droit des marchés publics est fondé sur un ensemble de règles et de 
principes, parmi lesquels figurent notamment les principes de non-discrimination, 
d'égalité de traitement, de transparence et de reconnaissance mutuelle. Les directives, 
ainsi que la Cour de justice l'a souligné (arrêt Commission c. Italie14), ne visent qu'à 
garantir l'effectivité de ces principes, mais il est évident que, étant donné leur nature, 
ces derniers s'appliquent dans toutes les situations se référant aux marchés publics et 
11 Arrêt du 10.2.82, affaire 76/81, Rec. 1982, 471. 
12 Voir note en bas de page n° 6. 
13 Ces questions sont examinées plus avant au chapitre 5. 
14 Voir note en bas de page n° 7. 
18 
aux contrats similaires, notamment à celles qui ne sont pas couvertes par les 
directives. Sont citées ci-après, à titre d'exemple, certaines situations qui paraissent 
particulièrement significatives. 
a) Concessions ou contrats similaires 
3.25 Pour la réalisation et/ou la gestion de grandes infrastructures, ainsi que pour la 
fourniture de certains services, les entités adjudicatrices et les pouvoirs adjudicateurs 
ont de plus en plus souvent recours à des mécanismes juridiques tels que les 
concessions ou des contrats similaires, ou à d'autres modes d'octroi de droits spéciaux 
ou exclusifs. Si le recours à ces instruments résulte, dans de nombreux cas, des 
contraintes budgétaires auxquelles les pouvoirs adjudicateurs sont soumis, il répond 
aussi à leur souci d'assurer une meilleure gestion des services concernés. De 
nombreux projets concernant les réseaux transeuropéens en sont une illustration15. En 
tout état de cause, de nombreuses plaintes reçues par la Commission concernent des 
concessions, des contrats similaires ou d'autres mécanismes d'octroi de droits spéciaux 
ou exclusifs. 
3.26 Les pouvoirs adjudicateurs semblent considérer que le droit communautaire 
n'est pas applicable à l'attribution de ce type de contrats ou de droits et, dans de 
nombreux cas, ils n'appliquent pas les mesures nécessaires pour garantir la 
transparence et l'ouverture à la concurrence. En réalité, dans ce type de situation, les 
pouvoirs adjudicateurs doivent respecter les dispositions du traité CE, en particulier 
les règles régissant la libre circulation des biens et des services, ainsi que les principes 
fondamentaux que sont la non-discrimination, l'égalité de traitement, la transparence 
et la reconnaissance mutuelle. En outre, en vertu de la directive "Travaux", les Etats 
membres sont également tenus par les règles de publicité en cas de recours à la 
concession de travaux publics. La Commission considère que le manque de respect de 
ces principes fondamentaux du traité n'est pas acceptable, car il a pour effet d'entraver 
le bon fonctionnement du marché intérieur. Il ne permet pas l'ouverture à la 
concurrence de marchés (ou de droits) mettant en jeu d'importants intérêts 
économiques. 
3.27 Dans une perspective future et en vue de renforcer encore davantage cette 
ouverture à la concurrence, pourraient être envisagées des règles relatives à des formes 
de mise en concurrence pour l'attribution des droits exclusifs de prestation des 
services publics, à travers un système de concessions. L'introduction de telles règles 
aurait pour objectif, tout en préservant la possibilité de recours à l'octroi de droits 
exclusifs lorsque ceux-ci sont nécessaires pour le maintien d'un service d'intérêt 
économique général, de faciliter l'accès aux marchés des services publics de nouveaux 
opérateurs, publics ou privés, ainsi que d'introduire chez les opérateurs existants une 
dynamique d'entreprise plus proche des demandes des usagers. Une telle approche 
15 Voir également le chapitre 5, point III. 
19 
permettrait aux Etats membres de pouvoir choisir pour les citoyens les opérateurs de 
services publics les plus efficaces, aussi bien en termes de rentabilité que de qualité. 
En ce qui concerne les services de transport terrestre, la Commission a déjà présenté 
cette approche dans le Livre vert "Un réseau pour les citoyens"16. 
b) Marchés publics inférieurs aux seuils prévus par les directives 
3.28 Les procédures prévues par les directives communautaires sont exclusivement 
applicables aux marchés publics dont le montant estimé est supérieur aux seuils fixés. 
Certains pouvoirs adjudicateurs considèrent que les marchés publics n'atteignant pas 
ces seuils ne sont soumis à aucune disposition communautaire, de sorte que ces 
marchés sont parfois attribués sans avoir été mis en concurrence. Ces marchés sont 
souvent d'une importance considérable, en particulier pour les petites et moyennes 
entreprises. A l'instar de l'octroi des concessions et des contrats similaires, la passation 
de ces marchés doit se faire dans le respect des dispositions du traité CE concernant la 
libre circulation des marchandises et des services, ainsi que des principes 
fondamentaux de non-discrimination, d'égalité de traitement et de transparence qui en 
forment la trame. 
c) Modifications des règles en cours de procédure 
3.29 Plusieurs cas soumis à la Commission permettent d'illustrer la situation dans 
laquelle les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices, dans le cadre de 
marchés publics dont les montants dépassent les seuils des directives, adoptent des 
comportements ou prennent des décisions qui sont contraires au droit communautaire, 
même si la règle à suivre ou l'interdiction ne figure pas expressément dans les 
directives. Il s'agit, par exemple, des modifications substantielles apportées au cahier 
des charges en cours de procédure. Ainsi, un pouvoir adjudicateur avait changé 
l'emplacement de l'ouvrage à réaliser tout en poursuivant la procédure de passation. 
Dans un autre cas, il avait supprimé une partie importante des travaux initialement 
prévus. Une autre affaire faisait apparaître une modification des conditions relatives 
au financement. La Commission a soutenu que ces différents changements étaient 
substantiels et devaient entraîner l'annulation de la procédure en cours et le lancement 
d'une nouvelle procédure, par le biais de la publication d'un nouvel avis de marché. 
Certains cas ont mis en évidence un autre problème, concernant le recours à la 
négociation avec un ou plusieurs candidats, dans le cadre de procédures ouvertes ou 
restreintes. La Commission a soutenu qu'une telle négociation n'était pas permîle, car 
contraire au principe d'égalité de traitement. Il est à signaler que ces interprétations 
fournies par la Commission sont confirmées par la jurisprudence de la Cour de 
justice17. Pour ces situations, les considérations développées ci-dessus à propos des 
concessions et des marchés en dessous des seuils valent également, car, même si ces 
situations ne sont pas réglementées par les directives, elles n'en sont pas moins 
soumises aux principes généraux du droit communautaire. 
16 COM (95) 601 fin., du 29.11.95 
17 Voir les arrêts Commission c. Danemark, du 22.6.93, aff. C-243/89, Rec. 1993-1, 3385, et 
Commission c. Belgique, du 25.4.96, aff. C-87/94, non encore publié. 
20 
C Conclusions préliminaires 
3.30 Les exemples cités plus haut montrent que l'application du cadre juridique 
communautaire dans les Etats membres manque encore de cohérence. Il apparaît donc 
nécessaire d'expliquer et d'éclairer davantage les règles applicables. À cet effet, la 
Commission considère que le moment est venu d'intervenir pour clarifier certains des 
points mentionnés précédemment, à l'aide de communications interprétatives et/ou de 
lignes directrices, sans exclure d'autres moyens appropriés ou de nouvelles règles. 
3.31 Cette situation n'est évidemment pas satisfaisante car le souci d'obtenir une 
transposition complète et de qualité des directives serait vain si l'application en 
pratique n'est pas satisfaisante. La Commission n'entend pas rester passive face à ces 
problèmes. Dans la suite de ce Livre vert (et plus particulièrement dans ce chapitre et 
dans le suivant), un certain nombre d'options sont envisagées afin de permettre une 
meilleure application des règles relatives aux marchés publics. Pour la Commission, il 
est important de savoir si les milieux intéressés considèrent que ces options sont 
susceptibles d'apporter des solutions satisfaisantes aux problèmes mentionnés ci-avant 
ou s'il y a d'autres solutions envisageables. 
IV. Contrôle de l'application du droit des marchés publics 
3.32 Pour faire face aux problèmes au niveau de la transposition et de l'application 
du droit communautaire et pour atteindre ainsi les objectifs poursuivis, il est 
indispensable que toutes les instances intéressées jouent leur rôle et adoptent les 
initiatives les plus appropriées, tout d'abord en ce qui concerne les systèmes de 
surveillance et de contrôle des comportements des pouvoirs adjudicateurs et des 
entités adjudicatrices et les moyens d'intervention rapide pour le rétablissement de la 
conformité juridique. Ces systèmes et moyens existent déjà tant au niveau 
communautaire qu'au niveau national, mais ils méritent d'être renforcés. 
3.33 Les Etats membres et la Commission européenne doivent assumer leurs 
responsabilités. Les Etats membres doivent assurer l'exécution des obligations 
découlant de la législation communautaire, au moyen notamment de systèmes de 
contrôle et de sanctions qui soient efficaces en pratique et exercent un effet dissuasif 
(article 5 du traité CE). Pour sa part, la Commission est tenue, en vertu de l'article 155 
du traité CE, de veiller à ce que les Etats membres respectent et exécutent ces 
obligations-en prenant en considération non seulement la lettre de la loi, mais aussi les 
objectifs visés par celle-ci. Les mesures d'exécution doivent améliorer le respect des 
règles et asseoir la confiance des fournisseurs dans le bon fonctionnement du système. 
A Les directives "Recours" 
3.34 Les réactions des fournisseurs sont à l'évidence le moyen le plus sûr de 
s'assurer que les pouvoirs adjudicateurs recourent à des pratiques ouvertes et 
concurrentielles de passation des marchés. Les fournisseurs sont les mieux placés pour 
21 
constater si les règles applicables aux marchés publics sont ou non respectées et ils 
peuvent, le cas échéant, signaler rapidement aux organismes acheteurs les infractions 
commises. Parfois, les infractions sont immédiatement corrigées lorsqu'elles sont 
signalées à l'entité ou au pouvoir adjudicateur. Dans le cas contraire, des moyens de 
recours formels peuvent être utilisés, y compris l'action en justice. 
3.35 Avec la mise en place des directives "Recours", les opérateurs économiques 
ont, dans chaque Etat membre, la possibilité d'introduire un recours devant une 
instance nationale de nature juridictionnelle -ou une instance dont les décisions 
peuvent faire l'objet d'un recours juridictionnel- pour la violation des dispositions des 
directives de la part des organismes acheteurs. Les directives "Recours" exigent que 
les instances en question aient le pouvoir de prendre des mesures provisoires 
(destinées, par exemple, à suspendre la procédure de passation du marché), de se 
prononcer sur la compatibilité des procédures de marché avec les règles et,~le cas 
échéant, d'annuler ou de faire annuler les décisions illégales, d'exiger le retrait de 
certaines conditions contenues dans les appels d'offres et d'accorder des dommages-
intérêts. En raison de l'ampleur des moyens mis à la disposition des fournisseurs, le 
recours à ceux-ci devrait être la voie la plus sûre pour protéger les droits des 
participants aux marchés publics» 
3.36 Les fournisseurs doivent recevoir toutes les informations nécessaires 
concernant les droits que les directives "Recours" leur permettent d'exercer à l'égard 
des procédures de passation de marchés ayant lieu dans d'autres Etats membres. La 
Commission publiera des guides destinés à informer les opérateurs économiques des 
moyens de recours possibles en cas de violation présumée des règles dans d'autres 
Etats membres, y compris les procédures disponibles, la manière d'y recourir et les 
droits éventuels à réparation des fournisseurs lésés. À ce propos, une référence devrait 
être également faite aux possibilités offertes par la récente jurisprudence de la Cour de 
justice en cas de lésion des droits des particuliers suite aux violations du droit 
communautaire commises par les Etats membres (voir ci-avant, le paragraphe 3.8). 
B Les sanctions appropriées 
3.37 Un élément essentiel de la mise en place du cadre juridique relatif aux marchés 
publics par les autorités nationales est l'établissement de sanctions appropriées. Dans 
sa communication au Conseil et au Parlement européen sur le rôle des sanctions18, la 
Commission a déjà mis en avant les marchés publics comme l'un des secteurs où la 
possibilité d'instaurer un système de sanctions communes pourrait être envisagée en 
vue de maintenir l'intégrité de la législation, la disparité des sanctions appliquées par 
différents Etats membres en cas d'infraction au droit eemmunautaire pouvant nuire à 
l'efficacité de cette politique» Pour sa part, dans sa résolution du 29 juin 1995 sur les 
sanctions applicables aux violations du droit communautaire19, le Conseil a également 
recomiu l'importance de cette question. 11 a encouragé la Commission à veiller à une 
18 COM(95) 162 fin du 3.5.95. 
19 JOCE n° C 188 du 22.7.95, p. 1. 
22 
mise en oeuvre effective de la législation communautaire, y compris en matière de 
sanctions et, le cas échéant, à inclure des dispositions relatives aux sanctions dans ses 
futures propositions. En outre, le Conseil a demandé aux Etats membres de soutenir 
activement l'action de la Communauté dans ce domaine. 
3.38 La Commission est préoccupée par le fait que, dans la pratique, l'application 
des directives "Recours" peut varier considérablement d'un Etat membre à l'autre, et 
parfois même à l'intérieur d'un Etat membre. Son attention a également été attirée sur 
les différences considérables qui existent entre Etats membres en ce qui concerne, 
notamment, l'obligation pour le plaignant de fournir la preuve de l'infraction en vue 
d'obtenir réparation, ainsi que le montant des dommages-intérêts accordés. Dans 
certains cas, les tribunaux n'ont attribué à la partie gagnante qu'un montant purement 
symbolique. Dans d'autres, les plaignants' se sont vus accorder un montant 
correspondant aux coûts exposés pour l'établissement de leur offre (ces coûts peuvent 
être substantiels, mais leur remboursement ne constitue en aucune façon une 
réparation intégrale du préjudice que représente la perte d'un marché). La Commission 
invite les Etats membres et les autres parties intéressées à présenter leurs observations 
sur l'efficacité des recours existant dans les Etats membres et sur toute disparité, 
éventuelle des sanctions appliquées. Outre l'obligation de prévoir dans tous les cas 
une indemnisation complète des préjudices subis, la Commission souhaiterait 
également obtenir des réactions sur la question de savoir si l'octroi, à titre de 
dommages-intérêts, d'un montant dissuasif allant au-delà du seul préjudice subi serait 
souhaitable. 
C Les plaintes 
a) Au niveau communautaire 
3.39 La Commission, en tant que gardienne du traité, instruit les plaintes qu'elle 
reçoit de la part des opérateurs qui s'estiment lésés et s'efforce de parvenir à un 
règlement des problèmes soulevés. De nombreux cas ont ainsi été réglés grâce à 
l'intervention de la Commission, sans que la Cour de justice n'ait été saisie. Toutefois, 
lorsque la Commission se trouve dans les conditions de devoir saisir la Cour, 
l'expérience montre que la procédure en manquement prévue à l'article 169 du traité 
CE ne peut garantir une correction rapide et efficace. Alors que la Commission s'est 
engagée à accélérer ses procédures internes, les différents stades de la procédure 
conduisant à un arrêt de la Cour (qui comprend, en premier lieu, l'envoi d'une lettre de 
mise en demeure aux autorités de l'Etat membre concerné et, en second lieu, un avis 
motivé) peuvent durer jusqu'à trois ans et, dans certains cas, plus longtemps encore du 
fait, notamment, de la difficulté d'obtenir les informations nécessaires à temps. Dans 
le domaine des marchés publics, des procédures aussi longues risquent souvent d'être 
inefficaces. 
3.40 Comme elle l'a indiqué dans son avis sur la conférence intergouvernementale 
"Renforcer l'Union politique et préparer l'élargissement", la Commission considère 
que les moyens d'assurer l'application du droit communautaire devraient être rendus 
plus efficaces, notamment pour ce qui concerne le marché intérieur. La Commission a 
également estimé que le rôle de la Cour de justice devrait être renforcé, en particulier 
en ce qui concerne l'exécution de ses arrêts. 
23 
3.41 Dans cette perspective, certains auteurs ont considéré que des possibilités 
pourraient être explorées pour atteindre ces objectifs. Une de ces possibilités 
consisterait à attribuer à la Commission des pouvoirs d'enquête plus effectifs que ceux 
dont elle dispose actuellement, qui limitent considérablement l'efficacité et la rapidité 
de son action dans le domaine des marchés publics. Le système fondé sur le 
Règlement n° (CEE) 17/62 en matière de concurrence pourrait constituer un exemple 
valable de cette approche.De même, certains observateurs ont envisagé d'élargir à 
l'ensemble des marchés publics les procédures et moyens de contrôle prévus dans le 
règlement (Euratom, CE) 2185/96™ pour la protection des intérêts financiers des 
Communautés européennes. En effet, ces dispositions sont d'application aux marchés 
publics impliquant des financements communautaires, comme par exemple, les 
adjudications dans le cadre des réseaux transeuropéens (RTE), des Fonds structurels et 
de cohésion ou des marchés passés avec les pays tiers (voir chapitre 5). 
b) Au niveau national 
3.42 La Commission ne dispose ni des ressources ni des informations nécessaires 
pour déceler et régler chaque cas d'infraction aux règles communautaires sur tout le 
territoire de l'Union européenne. D'un point de vue pratique, les problèmes rencontrés 
par les opérateurs économiques devraient, dans leur grande majorité, être réglés au 
niveau national. Il va sans dire, cependant, que la Commission n'hésitera pas à 
intervenir chaque fois que ce sera nécessaire pour maintenir l'intégrité du droit 
communautaire en matière de marchés publics. La Commission confirme également 
sa détermination à jouer pleinement son rôle dans la mise en application de la 
législation, en particulier dans le règlement des affaires mettant en jeu des intérêts 
économiques et/ou des questions juridiques importantes. 
3.43 La volonté de la Commission de mettre l'accent sur l'application pleine et 
effective des règles sur les marchés publics au niveau national a déjà trouvé un écho 
dans certains Etats membres. Ainsi, par exemple, la Suède a confié le contrôle de ses 
pouvoirs adjudicateurs à une autorité indépendante. L'expérience semble indiquer que 
non seulement cette autorité traite des plaintes, mais qu'elle a aussi le mérite 
d'empêcher, par son existence même, la survenance de faits débouchant sur des 
plaintes, et donc de réduire la charge potentielle pour les juridictions nationales et les 
institutions communautaires. En vue de l'amélioration du contrôle de l'application des 
règles au niveau national, il pourrait être intéressant de reproduire cette expérience 
dans d'autres Etats membres. ~ 
3.44 Pour être efficaces (et reconnues comme telles), des autorités de ce type 
devraient être véritablement indépendantes et avoir le pouvoir d'obliger les 
organismes acheteurs à corriger toute erreur au niveau des procédures. Toutefois, leur 
contribution éventuelle ne devrait pas être évaluée, dans un premier temps, en termes 
d'erreurs décelées, mais d'améliorations apportées aux procédures de passation des 
marchés publics. Ces autorités pourraient jouer un rôle de tout premier plan pour 
améliorer les systèmes de passation: elles pourraient conseiller utilement les 
20 JOCEdu 15/11/1996 
24 
organismes acheteurs, vérifier les pratiques de passation des marchés dans un souci 
d'efficacité et veiller à ce qu'il existe un système de déclarations obligatoires 
permettant aux Etats membres de fournir à la Commission toutes les données 
statistiques nécessaires. En outre, il pourrait être utile de prévoir un échange régulier 
d'informations entre organismes analogues. Un réseau administratif permanent 
pourrait ainsi se former entre les Etats membres. L'institution de telles autorités ne 
peut pas porter atteinte au système actuel de répartition des pouvoirs, que ce soit ceux 
de la Commission, gardienne du traité, ou ceux des juridictions nationales chargées, 
notamment grâce aux directives "Recours", de protéger les droits des entreprises. Tout 
conflit éventuel pouvant surgir entre la Commission et ces autorités devrait être résolu 
par la Cour de justice, qui, aux termes de l'article 164 du traité CE, assure 
l'interprétation univoque et l'application correcte du droit communautaire. 
3.45 La Commission invite les Etats membres à envisager la créationjou la 
désignation d'une autorité indépendante de ce type. La Commission considère que, 
dans certains cas, des organismes existants pourraient remplir cette fonction. Les 
tâches que cette autorité aurait à accomplir pourraient, en effet, s'inscrire dans le cadre 
des fonctions assumées par la cour des comptes de L'Etat membre ou une autorité 
équivalente jouissant d'une indépendance réelle et incontestable. La Commission 
prêtera une attention particulière aux réactions de toutes les parties intéressées à 
l'égard de l'idée de désigner des autorités nationales indépendantes pour les marchés 
publics. Elle invite tous les Etats membres intéressés à mettre en oeuvre un projet 
pilote pour établir la faisabilité du système. 
D Les autres modes de règlement des différends 
a) Attestation 
3.46 Dans l'examen des mesures qui pourraient assurer une meilleure application 
des règles en vigueur, la Commission estime qu'il faudrait exploiter davantage les 
deux procédures de l'attestation et de la conciliation, qui sont déjà prévues par la 
directive "Recours" pour les secteurs spéciaux, mais qui, jusqu'à maintenant, n'ont pas 
été utilisées. ^_ 
3.47 Les entités adjudicatrices qui appliquent la meilleure pratique en matière de 
marchés publics et établissent des procédures internes saines ont le plus de chance de 
tirer le meilleur parti possible du régime communautaire en vigueur. Telle est la raison 
pour laquelle la directive "Recours" pour les secteurs spéciaux prévoit la création d'un 
système d'attestation dans le cadre duquel les entités adjudicatrices peuvent faire 
examiner leurs procédures de passation des marchés par un attestateur indépendant, 
chargé de vérifier qu'elles sont conformes à la directive et qu'elles sont axées sur une 
utilisation rationnelle des deniers publics. À l'instar d'un contrôle financier, cet 
examen est réalisé par un organisme indépendant, qualifié et agréé à cet effet. La 
directive "Recours" applicable aux secteurs classiques ne contient pas de disposition 
similaire. 
25 
3.48 Pour obtenir un certificat de bonne pratique en matière de marchés publics, les 
entités adjudicatrices doivent démontrer qu'elles appliquent des procédures qui, au vu 
de l'expérience, sont conformes aux règles. Si l'examen de ce qui s'est fait dans le 
passé ne fournit pas une garantie absolue en ce qui concerne les marchés à venir, il 
donne à l'entité adjudicatrice une certaine confiance dans la validité de ses procédures. 
La publication de l'attestation au Journal officiel des Communautés européennes 
pourrait contribuer à convaincre les fournisseurs potentiels que cela vaut la peine de 
soumissionner puisque l'entité titulaire a pu démontrer qu'elle recourait à des pratiques 
ouvertes et concurrentielles de passation des marchés publics. Les entités 
adjudicatrices qui acceptent les normes imposées et s'y conforment pourraient dès lors 
bénéficier d'un choix plus large de fournisseurs et d'offres plus concurrentielles et 
obtenir ainsi la meilleure qualité possible pour le prix payé. 
3.49 Conformément au mandat donné par la Commission aux organismes 
européens de normalisation CEN et CENELEC, une norme européenne concernant 
l'attestation a été approuvée en juin 1995.21 Les Etats membres doivent maintenant 
prendre les dispositions nécessaires pour que des attestateurs soient désignés et 
puissent se mettre au travail. La Commission tient beaucoup à ce que les entités des 
secteurs spéciaux sollicitent l'attestation. En outre, eu égard aux avantages que 
comportent les procédures d'attestation, la Commission considère qu'il serait utile de 
rendre de telles dispositions également applicables aux pouvoirs adjudicateurs en 
dehors des secteurs spéciaux et souhaiterait qu'un débat ait lieu sur cette question. De 
même, la Commission envisage, à titre prioritaire, l'application d'un régime 
d'attestation aux pouvoirs adjudicateurs qui attribuent des marchés en partie financés 
par les fonds communautaires (voir chapitre 5 ci-après). 
b) Conciliation 
3.50 Régler les litiges à l'amiable est toujours préférable. La directive "Recours" 
pour les secteurs spéciaux prévoit à ce propos une procédure de conciliation, en 
application de laquelle les fournisseurs et les entités adjudicatrices peuvent convenir 
d'examiner et de régler les litiges survenant entre eux à propos de l'application du droit 
communautaire en faisant appel à des conciliateurs indépendants. Toutefois, en trois 
années d'existence, cette procédure n'a jamais été utilisée. Cela peut s'expliquer en 
partie par un manque d'informations parmi les fournisseurs et les entités adjudicatrices 
concernant le mode de fonctionnement de la procédure. La Commission souhaiterait 
qu'un débat ait lieu avec les Etats membres, des conciliateurs expérimentés, des entités 
adjudicatrices et des entreprises sur les améliorations à apporter à la procédure de 
concilation et sur la façon de la rendre plus accessible et opérationnelle. 
21 Norme E N 45503: 1996, publiée par CEN/CENELEC le 24.1.1996 
26 
V. Questions 
1. Avez-vous des observations à faire sur l'efficacité de la transposition des 
directives par les Etats membres? Quelles sont, à votre avis, les raisons à 
l'origine des difficultés de transposition rencontrées par les Etats membres ? 
2. Approuvez-vous la liste des problèmes d'application de la législation 
communautaire qui est présentée ? D'autres types d'applications erronées 
méritent-ils d'être retenus ? Estimez-vous qu'il y a d'autres raisons que celles 
qui sont évoquées dans le texte à l'origine des problèmes rencontrés ? 
3. Quelles sont, à votre avis, les points sur lesquels des communications 
interprétatives ou des lignes directrices seraient utiles afin d'expliquer et 
d'éclairer davantage les règles applicables ? 
4. Quel est le degré d'efficacité des moyens de recours existant dans les Etats 
membres? Constatez-vous l'existence de divergences dans l'application de 
moyens de recours et de sanctions à l'intérieur d'un même Etat membre et d'un 
Etat membre à l'autre de nature à affecter le bon fonctionnement du marché 
intérieur dans ce domaine? Si tel est le cas, des mesures doivent-elles être 
prises? 
5. Des dommages-intérêts allant au-delà du simple préjudice subi seraient-ils 
utiles? 
6 Pensez-vous que, pour accomplir plus efficacement et plus rapidement sa 
mission de contrôle du respect du droit communautaire, la Commission doive 
disposer de pouvoirs d'enquête plus efficaces que ceux dont elle dispose 
actuellement, comme ceux prévus par le règlement 17/62 en matière de 
concurrence ? 
7. L'établissement d'une autorité indépendante de contrôle dans chaque Etat 
membre pourrait-il améliorer les systèmes de passation des marchés publics et 
favoriser la mise en oeuvre effective des règles? La Commission devrait-elle 
mettre en place au niveau communautaire des mécanismes de coopération 
entre de telles autorités indépendantes, de nature à favoriser une application 
•homogène des règles de passation des marchés publics et un accès plus 
équitable pour tous à la commande publique ? 
8. Etes-vous d'accord pour considérer que le système de l'attestation devrait être 
encouragé comme un moyen efficace de garantir des procédures saines de 
passation des marchés publics? L'attestation devrait-elle être étendue aux 
pouvoirs adjudicateurs en dehors des secteurs spéciaux? Dans l'affirmative, 
quelle serait la meilleure façon de l'introduire (par exemple, cela pourrait-il se 
faire sur une base volontaire)? 
9. Quelle est votre opinion sur les raisons pour lesquelles la procédure de 
conciliation prévue par la directive "Recours" pour les secteurs spéciaux n'a-t-
elle pas encore été utilisée? 
27 
4. T 'AMELIORATION DE L'ACCES AUX MARCHES PUBLICS -
SUIVI DES MARCHES, INFORMATION, FORMATION, 
PROCEDURES ELECTRONIQUES 
Maintenant que le cadre réglementaire est en place, les pouvoirs adjudicateurs et les 
fournisseurs doivent exploiter les possibilités qu'il offre et en tirer le maximum 
d'avantages. Le suivi du marché doit servir, d'une part, à collecter les informations 
nécessaires pour évaluer l'impact économique du régime appliqué et pour permettre aux 
fournisseurs d'analyser les spécificités de la demande en matière de marchés publics dans 
l'ensemble de l'Union. D'autre part, ce suivi constitue le préalable pour que la_Commission 
puisse exercer un contrôle cohérent sur l'application des règles. L'information et la 
formation peuvent contribuer de manière décisive à assurer des conditions optimales, en 
termes d'efficacité et de coût, aux procédures d'achat public. Or, on constate que de 
nombreux acheteurs publics paraissent ne pas avoir une connaissance détaillée de leurs 
obligations légales et que les fournisseurs, les petites et moyennes entreprises en 
particulier, semblent souvent ignorer le potentiel offert par le marché. C'est justement à ces 
niveaux que les possibilités offertes par la formation et l'information doivent être 
pleinement exploitées. Grâce à la formation, les vieilles habitudes de penser et d'agir 
peuvent être modifiées afin de s'ouvrir à une culture appliquant, en matière de marchés 
publics, tant la transparence et l'ouverture dans le choix des fournisseurs que les critères 
commerciaux les plus exigeants. L'information, est le nerf de l'efficacité: si sa qualité est 
améliorée, les pouvoirs adjudicateurs, comme leurs fournisseurs, pourront plus facilement 
exploiter les possibilités qui s'offrent. Si l'on regarde maintenant vers l'avenir, le 
développement des procédures électroniques devrait jouer un rôle clé pour accroître la 
transparence et améliorer l'accès aux marchés publics. 
I. Le suivi des marchés publics 
4.1 Le contrôle de la bonne application de la réglementation en vigueur doit être 
complété par un suivi permanent des marchés publics, de manière à disposer d'une 
connaissance approfondie des réalités économiques qui sous-tendent la passation de 
ces marchés. En effet, le dispositif réglementaire communautaire, relativement 
homogène, s'applique à des marchés qui sont de plus en plus hétérogènes. Ce suivi est 
particulièrement nécessaire pour les marchés publics de services, qui ne font l'objet de 
règles communautaires que depuis peu. Un tel suivi pourrait avoir pour objet, par 
exemple, l'obtention d'informations régulières sur la classification de ces marchés 
suivant les annexes IA et IB de la directive 92/50/CEE et sur le comportement des 
pouvoirs adjudicateurs dans ce domaine. Pour que ce suivi permette d'apprécier 
l'impact économique de la réglementation' communautaire en matière de marchés 
publics, il conviendra de s'appuyer, d'une part, sur une analyse de la concurrence et 
des prix payés par les pouvoirs adjudicateurs et, d'autre part, sur une meilleure 
compréhension de la taille et de la structure de la demande et des besoins 
d'information de l'offre. Sur cette base, il sera possible d'évaluer dans quelle mesure le 
28 
système actuel correspond aux besoins des pouvoirs adjudicateurs et des opérateurs 
économiques. 
4.2 La Commission se propose de mettre en place un dispositif de suivi de l'impact 
économique des marchés publics et elle étudie actuellement les moyens susceptibles 
d'assurer un usage optimal à cette fin des données collectées auprès de différentes 
sources (bulletin quotidien des appels d'offres - TED, Eurostat). Concrètement, cet 
exercice de suivi devrait déboucher sur l'élaboration d'indicateurs de prix applicables à 
un panier représentatif de biens achetés par les entités soumises à nos règles. Comme 
on l'a déjà signalé, c'est seulement en retenant les fournisseurs les plus qualifiés et les 
plus compétitifs que les pouvoirs adjudicateurs seront en mesure d'offrir au public un 
meilleur service. 
4.3 La Commission réaffirme son engagement à veiller en permanence au respect 
des directives communautaires conformément aux principes consacrés par le traité. À 
cet égard, le suivi économique doit aussi permettre de procéder à des analyses de 
marché portant sur certains secteurs spécifiques dans tous les Etats membres. Sur cette 
base, la Commission sera en mesure de repérer systématiquement les secteurs à 
problèmes et d'exercer son contrôle d'une manière plus cohérente qu'en se limitant à 
réagir aux plaintes individuelles. Les bases de données (y compris le bulletin 
quotidien des appels d'offres - TED) sont des instruments précieux de collecte, 
d'analyse et de diffusion de l'information et peuvent jouer un rôle utile dans l'exercice 
du contrôle de l'application du droit. Un système de contrôles périodiques visant à 
détecter les cas les plus significatifs de non-publication d'avis de marché a également 
été mis en place. Toutefois, en raison de la quantité énorme de marchés publics qui 
sont passés (et du nombre et de la diversité des acheteurs publics), la Commission 
n'est pas en mesure, à elle seule, d'exercer un suivi détaillé. Cela est tout 
particulièrement vrai lorsqu'il s'agit de vérifier si les acheteurs publics publient bien 
des informations sur tous les marchés publics. Dans ce contexte, la Commission serait 
intéressée à recevoir toute suggestion visant à améliorer le suivi des procédures de 
marchés publics, tant au niveau communautaire que national. Elle souhaiterait 
également recueillir des observations sur l'opportunité éventuelle d'un réexamen du 
problème du fonctionnement de l'observatoire européen. Cet observatoire a été créé 
dans le cadre du comité consultatif pour les marchés publics pour veiller à la bonne 
application des règles sur les marchés publics par les pouvoirs adjudicateurs des Etats 
membres, mais il n'a encore jamais été pleinement opérationnel. Pour autant^ cette 
initiative n'a nullement vocation à évoluer vers un bureau d'assistance technique ou 
une agence. L'idée de mettre en place des procédures de vérification croisée pourrait 
aussi être utilement exploitée dans ce contexte. 
IL L'information 
4.4 L'information, qu'elle porte sur les règles juridiques applicables ou sur les 
données concernant les différents marchés publics ou sur les irrégularités ou 
dysfonctionnements constatés, est un élément vital qui permet d'assurer que les 
29 
procédures de marchés se déroulent dans des conditions optimales de loyauté, 
d'efficacité et de coût. 
a) Lisibilité accrue du cadre juridique 
4.5 II est essentiel que les efforts visant à améliorer les pratiques en matière de 
marchés publics soient soutenus par des progrès au niveau de la transparence et de la 
diffusion de l'information. La Commission a déjà pris un certain nombre de mesures 
destinées à améliorer, à la fois qualitativement et quantitativement, l'information 
portant sur les règles communautaires définissant les droits des fournisseurs et les 
obligations des pouvoirs adjudicateurs. Bien que toutes les directives communautaires 
relatives aux marchés publics aient été regroupées et publiées en un volume unique, 
les règles elles-mêmes seraient plus faciles à comprendre si chaque directive faisait 
l'objet d'une codification regroupant toutes les dispositions applicables aux marchés 
publics dans un secteur déterminé. Pour les marchés publics de fournitures et de 
travaux, ainsi que pour ceux concernant les secteurs spéciaux, l'adoption des 
directives 93/36/CEE, 93/37/CEE et 93/38/CEE a permis d'aboutir à une codification 
formelle. Toutefois, il n'est pas certain qu'une telle codification formelle puisse être 
opérée chaque fois qu'une directive "marchés publics" est modifiée: en cas 
d'impossibilité, d'autres moyens doivent être envisagés. 
4.6 Pour faciliter la compréhension des règles sur les marchés publics, la 
Commission s'est engagée à publier plusieurs vade-mecum (communications 
interprétatives) qui fourniront un certain nombre d'explications et d'éclaircissements 
sur des questions liées à l'application des directives. Certains de ces vade-mecum 
actualiseront celui qui a été publié pour la première fois en 1987 (directives "Travaux" 
et "Fournitures") et les autres fourniront des textes équivalents pour les directives 
applicables aux services et aux secteurs spéciaux. La Commission réaffirme 
également son intention de publier des guides informant sur les procédures nationales 
de recours et les moyens dont disposent les fournisseurs pour faire valoir leurs droits. 
b) Diffusion des notifications 
4.7 S'il est important de fournir des informations éclairant le cadre réglementaire 
applicable, il est tout aussi important de faire en sorte que les fournisseurs disposent 
des informations et des données nécessaires pour pouvoir soumissiomier. Pour 
pouvoir exploiter les possibilités offertes par les marchés publics, il est essentiel de 
disposer de données fiables et aisément accessibles. Or, plus de 130 000 avis de 
marché sont publiés chaque année au supplément S du Journal officiel des 
Communautés et les fournisseurs n'ont pas la tâche facile pour sélectionner les appels 
d'offres susceptibles de les intéresser dans cette masse. La Commission est consciente 
qu'il est difficile de diffuser un tel volume d'informations de manière transparente au 
moyen du supplément papier au Journal officiel. Le réaménagement à terme du 
système de publication dans un sens qui ferait l'économie du support papier est 
envisagé. 
4.8 La Commission a déjà réalisé une étude de marché auprès des abonnés au 
supplément au Journal officiel et à la base TED afin d'avoir une idée plus exacte des 
améliorations qui pourraient être apportées au contenu et à la présentation des 
30 
informations. L'étude a montré que seule une petite partie des abonnés préfère les 
modalités actuelles de publication aux autres options envisageables. Dans leur 
majorité, ils préféreraient que l'information soit disponible sur le World Wide Web ou 
sur un CD-ROM doté d'aides à la recherche. On peut également envisager des 
abonnements sélectifs au supplément, de manière à ce que les utilisateurs ne reçoivent 
des informations que sur les marchés publics qui les intéressent. Même si de telles 
améliorations sont susceptibles de rendre les marchés publics plus ouverts aux 
entreprises, il convient d'être plus ambitieux et de faire en sorte que chaque pas en 
avant de la technologie se traduise par une amélioration de l'accès à l'information. 
4.9 En outre, aujourd'hui, la qualité des avis de marché pose souvent un problème. 
Bien que plusieurs directives portent l'obligation de décrire la nature du marché 
concerné en recourant à la nomenclature de la CPA (classification des produits 
associée aux activités) ou de la CPC (classification centrale des produits), les pouvoirs 
adjudicateurs qui les utilisent sont peu nombreux. Cela a des conséquences onéreuses 
pour le contribuable européen. La Commission a élaboré un vocabulaire commun 
pour les marchés publics (CPV) qui prend la forme d'une liste de codes inspirée de la 
CPA mais adaptée aux besoins spécifiques des procédures de passation de marchés 
publics. Une version révisée du CPV a été récemment publiée22 en même temps 
qu'une recommandation23 incitant les pouvoirs adjudicateurs à l'utiliser, de manière à 
ce que l'objet du marché puisse être défini, au niveau compétent, en termes issus du 
CPV. Si l'utilisation du CPV pouvait être étendue à l'ensemble des entités et pouvoirs 
adjudicateurs, les procédures de passation des marchés publics dans l'Union 
gagneraient en transparence et le contribuable profiterait des économies significatives 
qu'engendrerait la simplification du processus de publication, en particulier au niveau 
de la traduction dans les 11 langues officielles. À cet égard, la Commission» 
souhaiterait connaître l'avis de toutes les parties intéressées sur l'opportunité de rendre 
l'usage du CPV obligatoire. Une autre solution pourrait consister à facturer aux 
pouvoirs adjudicateurs n'utilisant pas le CPV et les formulaires électroniques 
standardisés pour décrire l'objet de leurs marchés, des frais dont le montant serait 
proportionnel aux coûts supplémentaires entraînés par le traitement de leurs avis de 
marché. 
III. La formation 
4.10 Les pratiques traditionnelles en matière de marchés publics ne pourront être 
modifiées que si l'on parvient à faire évoluer la culture administrative en la libérant 
des relations trop étroites avec les fournisseurs nationaux, pour la faire accéder à un 
environnement transparent et véritablement commercial, dans lequel les portes sont 
22 J OS 169 du 3.9.96 
23 J O L 222 du 3.9.96 
31 
ouvertes aux autres soumissionnaires et où la motivation première est d'obtenir le 
meilleur rapport qualité-prix. Il n'est pas impossible que la meilleure façon - et la 
moins coûteuse - d'opérer cette mutation soit de privilégier un effort de formation 
portant sur les règles de passation des marchés publics et sur les pratiques 
recommandées en la matière. Certains gouvernements semblent pourtant considérer 
qu'il s'agit là d'un luxe coûteux et les budgets affectés à ces types de formation sont les 
premiers à pâtir des périodes d'austérité budgétaire. Or, les nouvelles techniques dans 
le. secteur des marchés publics, par exemple les procédures électroniques de 
notification et de passation des marchés, ne pourront donner tout leur potentiel, en 
termes d'efficacité et de réduction des coûts, qu'à la condition que les responsables de 
la passation des marchés sachent les utiliser. 
4.11 Des signes encourageants de changement sont visibles. Les discussions 
actuelles sur l'amélioration de la compétitivité européenne mettent de plus en plus 
l'accent sur l'importance de la formation continue et de l'application des connaissances 
acquises. Dans le secteur des marchés publics, cela suppose des efforts encore plus 
soutenus pour assurer une formation systématique et rigoureuse du personnel 
concerné, afin de lui donner les outils nécessaires pour assurer l'efficacité des 
procédures de passation. 
4.12 Quelle que soit l'urgence des besoins, il serait illusoire de croire que des 
pratiques traditionnelles bien ancrées peuvent être changées du jour au lendemain. 
Pour pouvoir mettre en oeuvre une politique optimale en matière de marchés publics, 
il convient d'être pleinement conscient de ce que suppose véritablement la recherche 
des critères commerciaux les plus élevés. C'est pourquoi la Commission considère que 
le moment est venu de prendre des mesures d'encouragement à la formation des 
responsables chargés des marchés publics, pour les doter des nouvelles compétences 
évolutives dont ils ont besoin et les aider à mieux comprendre le nouveau rôle qu'ils 
seront amenés à jouer. Toutefois, si l'on veut susciter un véritable changement, il 
conviendra de mettre en oeuvre un programme assurant la diffusion de cette formation 
dans toute la Communauté, centré sur l'apprentissage des meilleures pratiques en 
matière de marchés publics et ne se limitant pas à prévoir une simple formation 
ponctuelle. Des domaines comme l'application des technologies de l'information au 
secteur des marchés publics et les échanges d'informations portant sur les meilleures 
pratiques pourraient être couverts. L'élaboration d'un tel programme supposerait la 
participation de nombreux intervenants comme la Commission, les Etats membres, les 
organismes nationaux du secteur, les entreprises, les universités et d'autres "parties 
intéressées. 
IV. Les procédures électroniques de passation des marchés 
4.13 Les procédures actuelles de passation des marchés publics sont fondées sur le 
recours à des pratiques administratives et à des moyens de communication 
traditionnels: il s'agit essentiellement d'un système de notification/diffusion des avis et 
de présentation des offres sur support papier. Or, grâce aux progrès de l'informatique 
et des télécommunications, il n'est plus nécessaire de procéder comme par le passé: il 
est temps d'orienter la politique communautaire des marchés publics vers le futur et de 
32 
la faire bénéficier de toutes les possibilités offertes par les progrès des technologies de 
l'information. À court terme, ces nouvelles technologies vont permettre d'introduire 
des procédures électroniques pour la notification des avis de marché et la diffusion de 
l'information aux fournisseurs. À plus long terme, les télécommunications et les 
systèmes informatisés devraient permettre de révolutionner la manière dont les 
marchés publics sont attribués. On pourrait envisager de développer un "marché 
électronique" sur lequel les fournisseurs pourraient afficher la gamme et les prix des 
produits qu'ils proposent dans des catalogues électroniques, ce qui permettrait aux 
organismes acheteurs de comparer les prix et les conditions avant de commander les 
articles recherchés aux prix les plus intéressants. En fin de compte, tout le monde 
bénéficiera de cette diffusion de l'électronique dans le secteur des marchés publics: par 
rapport au système actuel sur support papier, les procédures seront plus transparentes, 
plus ouvertes au dialogue avec les fournisseurs et beaucoup plus efficaces. 
4.14 L'Union européenne ne peut pas se permettre d'accumuler des retards dans ce 
domaine. Dans les recommandations au Conseil européen émises dans le rapport du 
groupe présidé par M. Bangemann24, les marchés publics figuraient au nombre des 
applications prioritaires des technologies de l'information dans le secteur public. Le 
rapport proposait comme objectif qu'au moins 10 % de tous les pouvoirs adjudicateurs 
se dotent de procédures électroniques de passation des marchés dans un délai de deux 
à trois années. Deux ans plus tard, il apparaît clairement que des efforts soutenus sont 
nécessaires à tous les niveaux pour atteindre cet objectif. En 1995, lors de la 
conférence du G 7 sur la société de l'information, les participants ont appelé le secteur 
privé à prendre des initiatives dans ce domaine et se sont engagés à soutenir ses efforts 
pour développer des réseaux d'information et pour fournir de nouveaux services liés à 
l'information. 
a) La situation actuelle 
4.15 Dans le secteur des marchés publics, c'est au niveau des procédures de 
notification et de diffusion des avis de marché qu'il est le plus approprié d'introduire 
les technologies de l'information. En vertu des directives communautaires, les 
pouvoirs adjudicateurs sont tenus de publier des avis de marché dans le supplément au 
Journal officiel des Communautés. Ce supplément (S) comporte déjà plus de 
300 pages chaque jour et l'on s'attend à ce qu'il gagne encore en volume dans les 
12 mois qui viennent. Il n'est donc pas surprenant que les fournisseurs aient quelque 
difficulté à sélectionner les avis qui les intéressent. Il convient, tout simplement, de 
rendre le système plus efficace et plus simple à utiliser. 
4.16 Des progrès considérables ont déjà été réalisés. La base de données TED a été 
introduite il y a dix ans et a connu récemment une mise à jour, avec l'introduction d'un 
logiciel plus convivial, du vocabulaire commun pour les marchés publics (CPV) et 
d'un accès à Internet. D'autres améliorations sont actuellement à l'étude25. 
24 L'Europe et la Société de l'information planétaire - recommandations présentées au Conseil 
européen de Corfou, Bruxelles, 26.5.94. 
25 Voir également les paragraphes 4.7 à 4.9. 
33 
b) La notification électronique 
4.17 Les technologies actuelles multiplient les possibilités d'accroître la 
transparence, de réduire les coûts de fonctionnement, et d'écourter les délais. C'est pour 
les concrétiser que la Commission a lancé un programme ambitieux, appelé SIMAP 
("Système d'information pour Tes marchés publics"), qui se nourrit de l'expérience 
acquise dans le cadre de TED et inclut plusieurs projets différents. Son objectif le plus 
immédiat est d'augmenter la capacité du système actuel de publication, de manière à 
ce qu'il puisse traiter sans problème le nombre croissant d'avis de marchés qui doivent 
être publiés. SIMAP devrait en fait permettre de fournir une meilleure information sur 
les appels d'offres dans des délais plus courts - il s'agit là d'un progrès qui, outre qu'il 
est devenu urgent (compte tenu de la croissance rapide du nombre des avis publiés), 
apparaît comme essentiel si l'on veut améliorer la transparence des procédures de 
passation des marchés publics en Europe. SIMAP permet d'envisager une 
amélioration des procédures de suivi et d'analyse des marchés concernés, ainsi que 
l'échange d'une grande variété d'autres informations utiles qui permettront aux 
fournisseurs de repérer plus facilement les marchés qui les intéressent. 
4.18 Dans le cadre de SIMAP, un certain nombre de projets pilotes ont déjà été 
lancés avec la participation d'un nombre limité d'acheteurs publics et de fournisseurs 
d'informations. Ils portent essentiellement sur la communication électronique des avis 
de marché au Journal officiel et à TED par les acheteurs publics et sur la fourniture 
aux fournisseurs d'un accès en ligne aux informations. Si ces projets pilotes sont 
couronnés de succès - les premiers résultats sont encourageants - ils pourront faire 
l'objet d'un développement ultérieur et donner naissance à un système électronique de 
notification et de diffusion des informations véritablement opérationnel auquel toutes 
les parties intéressées de l'Union auraient- accès (par l'intermédiaire d'un kiosque 
électronique sur les avis de marchés publics couvrant toute la Communauté). 
4.19 Grâce à ce système, les pouvoirs adjudicateurs seraient en mesure de 
transmettre leurs avis électroniquement et non plus sur support papier. Il reste à 
résoudre la question, essentielle, des modalités de passage du support papier à la 
transmission électronique. Les dernières modifications apportées aux textes législatifs 
ont déjà permis des aménagements visant à autoriser la transmission électronique des 
avis de marchés. Au départ, et pour plusieurs années, les systèmes "papier" et 
électronique coexisteront. Il convient maintenant d'apprécier si ces changements 
pourront être apportés sur une base volontaire ou s'il y a lieu de prévoir une obligation 
légale contraignant les acheteurs publics à transmettre leurs avis sous forme 
électronique. Dans ce dernier cas, il convient aussi de décider si cette obligation ne 
doit concerner, dans un premier temps, que les administrations centrales et les 
secteurs spéciaux, avant d'être étendue parla suite. La notification électronique des 
avis de marchés pourrait aussi permettre de raccourcir les délais nécessaires à la 
diffusion de l'information et peut-être, à terme, les délais de présentation des offres. 
La Commission souhaiterait recevoir des observations sur cette question. 
34 
c) La diffusion électronique 
4.20 Du fait de la croissance continue des avis de marché publics publiés et des 
progrès des techniques de publication électroniques, il est clair que la version papier 
du supplément au JOCE sera, à terme, supplantée par des versions électroniques. 
L'étude de marché réalisée auprès des abonnés a confirmé que la majorité d'entre eux 
préféreraient que l'information soit disponible sur le World Wide Web et que 
beaucoup seraient intéressés par un CD-ROM. Un projet de CD-ROM est déjà à 
l'étude et il est indéniable que certaines améliorations à la base de données TED, par 
exemple l'introduction d'un accès par Internet, renforceraient son attrait. __ 
4.21 Le nombre actuel des abonnés au supplément du Journal officiel est d'environ 
13 000: on peut affirmer qu'il ne s'agit là que d'une faible partie des fournisseurs 
potentiellement intéressés. Il convient donc de concevoir des versions électroniques 
ou en ligne pour attirer de nouveaux abonnés, ainsi que pour remplacer la version 
papier que reçoivent les abonnés actuels et dont l'utilisation devient de plus en plus 
malaisée. 
4.22 Une fois que ces systèmes de remplacement seront opérationnels et auront été 
acceptés par les abonnés, les dispositions prévoyant une obligation de publication 
dans le supplément papier du JO pourraient être modifiées par l'introduction d'une 
référence aux moyens électroniques, de manière à ce que la version papier puisse être 
progressivement abandonnée au fur et à mesure de la désaffection à son égard. 
4.23 Sur la base des résultats de l'étude de marché, la Commission envisage de ne 
publier que des courts résumés des avis de marchés dans un supplément au JOCE 
beaucoup moins épais, les informations complètes n'étant disponibles que sur une base 
de données, proposée également sous forme de CD-ROM ou accessible via Internet. 
Elle examine également la possibilité de ne produire que la version base de données 
ou de ne fournir l'information que par l'intermédiaire de tiers agréés à cet effet. 
4.24 La Commission souhaiterait que toutes les parties intéressées, Etats membres, 
pouvoirs adjudicateurs et fournisseurs, lui fassent connaître leurs réactions ou 
commentaires aux diverses options envisagées. 
d) Un système de passation des marchés entièrement électronique 
4.25 Les possibilités offertes par la technologie sont beaucoup plus vastes que les 
applications, relativement simples, concernant la transmission et la diffusion 
électroniques des avis de marché. À long terme, l'avenir de l'informatisation des 
marchés publics passera inévitablement par la mise en place d'un système de passation 
des marchés entièrement électronique. L'emploi des procédures électroniques pourrait 
non seulement être étendu pour satisfaire à toutes les obligations actuellement requises 
par les directives (par exemple l'obligation de publication), mais aussi, de manière 
beaucoup plus radicale, à toutes les autres étapes de la passation et de l'exécution des 
35 
marchés publics. C'est ainsi qu'un système entièrement électronique pourrait prendre 
en charge la communication des cahiers des charges et la présentation des offres des 
candidats, ainsi que les échanges d'informations en cours d'exécution du contrat (y 
compris les factures et les paiements). On notera toutefois que de telles applications, 
contrairement à la publication des avis de marché, ne relèvent pas directement du 
domaine de compétence de la Commission: ces questions sont laissées à la libre 
appréciation commerciale des pouvoirs adjudicateurs et des opérateurs économiques. 
La Commission entend, bien entendu, rester étroitement associée au développement 
de ces applications: elles affecteront certainement de manière significative la 
réglementation communautaire dans le secteur des marchés publics et il convient de 
ne pas négliger le danger, réel, que des systèmes nationaux incompatibles ne viennent 
à créer de nouveaux obstacles majeurs aux échanges internes (et externes). 
4.26 Le système à mettre en place doit être doté de la flexibilité lui permettant de 
relever le défi que constitue l'évolution permanente du secteur des marchés publics. 
Les directives sur les marchés publics ne contenant pas de dispositions traitant 
spécialement de la technologie de l'information, les règles existantes seront, chaque 
fois que possible, interprétées d'une manière permettant d'adapter leur application aux 
innovations éventuelles. Même si la Commission est partie de l'hypothèse qu'aucune 
modification au cadre réglementaire des marchés publics ne sera proposée, il n'est pas 
exclu que, dans certains domaines, des évolutions de nature technique ne remettant 
pas en cause les principes fondamentaux du système actuel, rendent néanmoins 
nécessaire la présentation de propositions législatives spécifiques. Les procédures 
électroniques de passation des marchés publics pourraient être un de ces domaines. 
e) Les expériences hors de l'Union européenne26 
4.27 Même si l'on ne dispose d'aucune certitude sur la manière dont les 
technologies de l'information seront intégrées au secteur des marchés publics dans les 
amiées à venir, on peut néanmoins se référer à quelques exemples importants. C'est 
ainsi que l'administration américaine a confié la diffusion de l'information sur les avis 
de marché à une douzaine de sociétés privées, agréées à cet effet, qui ont développé 
des réseaux dits à valeur ajoutée (ou RVA). Ces réseaux fournissent des informations 
d'excellente qualité sur les possibilités offertes par les marchés publics aux Etats-Unis 
et à l'étranger. Une participation similaire du secteur privé peut être constatée au 
Canada. Compte tenu de la valeur commerciale des données sur les marchés publics, 
le secteur privé pourrait, également en Europe, être intéressé par leur diffusionfmême 
si le multilinguisme dans l'Union pourrait constituer un frein à cette évolution. À cet 
égard, la Commission accueillera favorablement toute manifestation d'intérêt de la 
part des opérateurs du secteur privé. Il convient de réfléchir aux moyens d'améliorer 
les informations disponibles sur les fournisseurs potentiels de produits et services, 
ainsi que sur la façon dont le secteur privé pourrait être incité à fournir l'infrastructure 
nécessaire pour que les relations commerciales avec les pouvoirs adjudicateurs 
s'opèrent par voie électronique. Ces questions exigent une réflexion approfondie de la 
26 Voir également chapitre 6. 
36 
part de toutes les parties intéressées, notamment pour définir les modalités d'une 
coopération au niveau de la conception des outils et services nécessaires. 
4.28 L'introduction de l'électronique dans le secteur des marchés publics est un 
phénomène mondial. Tous nos principaux partenaires commerciaux ont déjà lancé des 
programmes ambitieux pour mettre au point des modes d'accès électroniques intégrés 
aux informations sur leurs marchés publics et pour généraliser, pour leurs achats, le 
recours aux procédures électroniques de mise en concurrence. Comme nombre 
d'innovations récentes et passionnantes, ces évolutions sont à la fois riches de 
possibilités et lourdes de menaces. Au nombre des possibilités, on citera notamment la 
plus grande disponibilité des informations concernant les marchés publics: des 
logiciels perfectiomiés permettent maintenant aux fournisseurs d'obtenir toutes les 
informations qu'ils souhaitent en poussant un simple bouton, quelle que soit leur 
localisation géographique. Du côté des menaces, il est à craindre que les 
considérations de politique nationale et les intérêts nationaux pèsent trop lourdement 
sur les gouvernements. Cela pourrait entraîner la mise en place de systèmes 
techniquement incompatibles qui rendraient la communication plus difficile, ce qui 
empêcherait de récolter les bénéfices attendus des procédures électroniques de 
passation des marchés. Avec le soutien de la Commission, le comité des marchés 
publics de l'organisation mondiale du commerce (OMC) - qui traite des questions 
concernant l'application de l'accord sur les marchés publics (AMP) - a commencé à 
examiner la question de l'application des technologies de l'information dans le secteur 
des marchés publics. Il y a aussi des invitations de l'industrie pour examiner la 
possibilité d'établir un système d'achat public par voie électronique compatible entre 
l'Union européenne et les Etats Unis. Les discussions entreprises au sein du comité 
AMP visent aussi à dégager un consensus sur les systèmes compatibles entre tous les 
pays signataires de l'AMP. Les questions essentielles touchant à la définition de 
normes et de procédures techniques internationalement acceptées seront donc traitées. 
f) Conclusion 
4.29 Après avoir analysé les réactions au présent Livre vert, la Commission se 
propose de publier un document d'orientation sur les procédures électroniques en 
matière de marchés publics qui tiendra notamment compte des réflexions sur le 
commerce électronique et sur la société de l'information. L'objectif est d'élaborer, 
avec l'aide des Etats membres, un programme d'action qui préciserait les modalités 
selon lesquelles ces procédures électroniques pourraient être développées au cours des 
cinq années à venir. 
V. Questions 
1. Une importance suffisante a-t-elle été accordée au suivi de la bonne 
application des règles de passation des marchés publics en tant qu'instrument 
permettant de prévenir les problèmes ou de détecter des infractions 
éventuelles? Y a-t-il des suggestions visant à améliorer les systèmes de suivi 
de la Communauté et des Etats membres? L'idée d'un suivi transfrontalier 
mérite-t-elle d'être exploitée plus avant, par exemple sous la forme d'un 
37 
observatoire européen qui évaluerait dans quelle mesure les marchés sont 
dévolus conformément à la réglementation sur les marchés publics? 
2. Il est essentiel de disposer de mesures d'incitation pour promouvoir l'efficacité 
des procédures de suivi dans le secteur. Quels sont les types de mesures 
(vérifications croisées, publication des résultats obtenus, primes, etc.) qui 
pourraient être appliquées au niveau national? 
3. Etes-vous satisfaits des informations fournies par la Commission ou les Etats 
membres sur les questions concernant les marchés publics? Quelle serait, à 
votre avis, l'utilité d'un bulletin d'information qui ferait régulièrement le point 
sur les évolutions récentes du secteur et stimulerait les échanges de vues et 
d'expériences au niveau européen? 
4. Quelles sont les autres sources d'information existantes? Quelles sont les 
informations à caractère statistique qui pourraient répondre à un besoin 
d'information et de transparence? 
5. Il existe aujourd'hui dans le cadre de la réglementation en matière de 
protection des intérêts financiers, des dispositions réglementaires prévoyant 
l'obligation pour les Etats de communiquer régulièrement à la Commission 
les cas de fraude ou irrégularité. Ces obligations sont déjà d'application dans 
les dossiers des marchés publics avec financement communautaire. Ce 
système d'informations pourrait-il être étendu à l'ensemble des marchés 
publics ? 
6. Votre Etat membre a-t-il pris des initiatives en matière de formation (dans 
l'affirmative, donnez des détails)? Consacre-t-on suffisamment d'attention aux 
formations portant sur l'application des technologies de l'information aux 
marchés publics? 
7. Est-il nécessaire de mettre en place un programme communautaire pour 
promouvoir les activités de formation et assurer la généralisation des pratiques 
les plus adaptées en matière de passation des marchés publics? Quelle forme 
devrait-il revêtir et quelle devrait être sa durée? Comment faire en sorte que les 
Etats membres, les professionnels du secteur, les universités et les entreprises 
participent pleinement à un tel programme? ~ 
8. Quelles sont les améliorations qu'il convient d'apporter au supplément au 
Journal officiel et au bulletin quotidien des appels d'offres (TED)? 
9. Les procédures électroniques de notification et de diffusion des avis sont-elles 
de nature à renforcer l'efficacité des procédures de passation des marchés 
publics et à rendre ces derniers plus accessibles aux fournisseurs? Peuvent-
elles contribuer à l'ouverture des marchés publics? 
10. Quel est le meilleur moyen pour inciter les pouvoirs adjudicateurs à 
transmettre leurs avis de, marché par voie électronique (volontariat ou 
38 
obligation légale)? Quelles mesures incitatives peuvent-elles être envisagées à 
ce niveau? 
11. Quels sont les facteurs que vous considérez comme essentiels pour exploiter 
tout le potentiel des procédures électroniques en matière de marchés publics? 
Quels doivent être les rôles respectifs de la Commission, des Etats membres, 
des pouvoirs adjudicateurs, des fournisseurs et des concepteurs de logiciels? 
12. Le secteur privé est-il intéressé par la prestation de services d'information sur 
les marchés publics dans l'Union? 
13. Doit-on domier une priorité particulière aux discussions visant à parvenir à un 
consensus avec nos principaux partenaires commerciaux sur la compatibilité 
technique des systèmes électroniques de passation des marchés publics? 
39 
5. LES MARCHES PUBLICS ET LES AUTRES POLITIQUES 
COMMUNAUTAIRES 
La politique des marchés publics a une incidence positive sur les autres politiques 
communautaires. Par exemple, en rendant plus transparent l'accès au marché, elle ouvre 
aux PME de nouveaux débouchés potentiels. Toutefois, ces entreprises rencontrent encore 
un certain nombre de difficultés pour participer efficacement aux marchés publics. La 
Commission présente ici des mesures qui pourraient être susceptibles d'améliorer cette 
situation. 
Dans le domaine de la normalisation, la Commission songe à intensifier les efforts, de 
concert avec les entreprises, pour que les organismes de normalisation mettentau point des 
normes européennes à utiliser dans les cahiers de charges et qui permettent une ouverture 
effective des marchés publics. 
Les engagements financiers considérables nécessaires à la réalisation des réseaux 
transeuropéens sont encouragés par les procédures de passation des marchés prévues par 
les directives garantissant aux investisseurs une rentabilité acceptable. La Commission est 
prête à clarifier le cadre législatif si cela s'avérait nécessaire pour assurer le partenariat 
public-privé dans ce domaine. 
L'application correcte des règles communautaires permet aussi d'affecter les ressources 
communautaires provenant des fonds structurels et régionaux de la manière la plus 
efficace. Dans cette perspective, la Commission propose un certain nombre de mesures 
susceptibles d'améliorer le respect de ces règles dans les procédures de passation de 
marchés cofinancés par ces fonds. Le Livre vert décrit la situation pour ce qui concerne les 
marchés passés par les institutions communautaires ou par des pays tiers bénéficiaires de 
ressources communautaires. 
La réglementation des marchés publics peut contribuer à la réalisation des objectifs des 
politiques sociale et environnementale. Une description des possibilités offertes à ces fins 
par les directives figure dans ce chapitre. A la suite du débat lancé par le Livre vert, la 
Commission examinera comment intégrer davantage les aspects sociaux et 
environnementaux dans l'application de cette réglementation. 
Enfin, la Commission accueillera favorablement toute initiative visant à renforcer la 
concurrence dans le domaine des marchés de la défense, en vue d'assurer une identité 
européenne dans la politique de sécurité et de défense et d'améliorer en même temps la 
compétitivité de notre industrie. 
I. PME 
5:1 La plupart de nos grandes entreprises ont maintenant acquis une expérience 
considérable dans l'adjudication de marchés publics à l'étranger. Elles sont 
généralement bien placées pour se procurer des informations sur tel ou tel appel 
d'offres et suffisamment expérimentées pour y participer. Elles continuent souvent à 
40 
introduire des offres à travers leurs filiales ou des consortia dont le chef de file est issu 
du même Etat membre que celui de l'organisme acheteur. L'obtention directe d'un 
marché dans un autre Etat membre reste limitée. Ce dernier constat est également vrai 
pour les petites et moyennes entreprises (PME), qui ont davantage de difficultés en 
raison de leur taille. En effet, même si une enquête réalisée en 1994 par les Euro Info 
Centres concernant les PME27 a permis d'identifier des entreprises ayant obtenu des 
contrats dans d'autres Etats membres, il ne s'agit que de cas isolés qui ne permettent 
pas une généralisation. 
5.2 Pourtant, une participation plus large des PME aux marchés publics serait 
nécessaire étant donné leur importance dans l'économie européenne: ces entreprises 
réalisent en effet plus de 65 % du chiffre d'affaire généré par le secteur privé dans 
l'Union. Cette participation accrue conduirait à la constitution d'un noyau de PME 
capables de saisir les occasions offertes par l'ouverture des marchés publics, non 
seulement au sein de l'Union européenne, mais aussi dans les pays couverts par 
l'accord du GATT sur les marchés publics (voir chapitre 6) et, en même temps, 
permettrait à terme à ces entreprises de contribuer davantage à la croissance, à la 
compétitivité et à l'emploi. Les objectifs fondamentaux d'un marché intérieur dans le 
domaine des marchés publics (élargissement de l'éventail de fournisseurs valables 
auxquels peuvent faire appel les pouvoirs adjudicateurs et renforcement de la 
compétitivité de l'industrie communautaire) ne pourront être atteints que si les PME 
elles aussi disposent d'un accès réel aux marchés européens. 
5.3 À partir des travaux engagés sur la base de différentes communications ou 
résolutions consacrées aux PME et au Marché intérieur28, il a été possible d'identifier 
toute une série d'obstacles rencontrés par les PME, non seulement durant la procédure 
de passation des marchés, mais également en amont et en aval de celle-ci. 
5.4 Ainsi, déjà dans la phase de programmation de leur activité d'entreprise, les 
PME ont des difficultés à s'organiser en vue d'une participation efficace aux marchés 
qui les intéressent. Cela est dû aux difficultés d'adaptation de leurs activités aux 
27 Enquête sur les effets du marché intérieur réalisée auprès de plus de 140 PME dans douze États 
membres. Voir communiqué de presse de la Commission IP(95) 364 du 10.4.95. 
28 Voir, par exemple, les communications de la Commission: COM(90)166, du 7.5.90, "Promotion 
de la participation des PME aux marchés publics dans la Communauté"; SEC(92)722, du 1.6.92, 
"La participation des PME aux marchés publics dans la Communauté"; SEC(92)1052, du 3.6.92, 
"Communication de la Commission au Conseil relative aux orientations pour des mesures en 
faveur des industries fournissant les secteurs dits exclus dans les régions de la Communauté en 
retard de développement"; SEC(92)2214, du 18.11.92, "Le problème des délais de paiement dans 
les transactions commerciales"; COM(93)632, du 22.12.93, "Tirer le meilleur parti du Marché 
intérieur: Programme stratégique"; COM(94)207, du 3.6.94, "Programme intégré en faveur des 
PME et de Tartisanat"; les résolutions du Conseil du 22.11.93, JOCE n°C 326/1, "sur le 
renforcement de la compétitivité des entreprises notamment des petites et moyennes entreprises et 
de l'artisanat, et le développement de l'emploi" et du 22.4.96, JOCE n°C 130/1, "sur la 
coordination des activités communautaires en faveur des petites et moyennes entreprises et de 
l'artisanat"; la résolution du Parlement, du 21.4.93, JOCE n° C 150/71, sur les communications de 
la Commission au Conseil "Vers un marché européen de la sous-traitance" et sur "la participation 
des PME aux marchés publics dans la Communauté". 
41 
besoins du marché, au manque de renseignements pratiques sur les marchés existant 
dans leur secteur, au manque de personnel formé et d'assistance technique nécessaire à 
la maîtrise des procédures de pré-qualification, notamment dans les secteurs spéciaux, 
et, le cas échéant, à la préparation des offres, aux problèmes rencontrés pour satisfaire 
aux exigences imposées en matière de certification de qualité, au fait qu'il y a souvent 
une trop grande disproportion entre la taille de ces entreprises et celle des marchés 
couverts par les directives et pour lesquels il y a une mise en concurrence 
communautaire. A ce dernier problème s'associe la difficulté de réaliser des formes de 
partenariat efficaces et avantageuses entre PME. 
5.5 Dans la phase de passation des marchés, les PME se trouvent également 
confrontées à un certain nombre de problèmes. Par exemple, la difficulté d'accéder 
rapidement aux informations nécessaires pour préparer les offres, notamment en ce 
qui concerne l'identification et l'interprétation des avis de marchés potentiellement 
intéressants, de l'objet du marché, des réglementations applicables (règles nationales y 
compris), des normes et spécifications techniques à respecter. En particulier, il résulte 
d'une" étude récente29 que l'envoi tardif des cahiers des charges de la part des pouvoirs 
adjudicateurs constitue une entrave réelle à la participation des PME, car il entraîne 
dans des nombreux cas (plus de 50% des cas examinés) l'impossibilité de présenter 
une offre valable dans les délais. Les coûts de présentation des offres de même que la 
recherche de garanties financières à des taux concurrentiels constituent également des 
obstacles non négligeables pour ces entreprises. 
5.6 Même dans la phase d'exécution des marchés, les PME rencontrent des 
difficultés particulières, par exemple, pour répondre aux exigences des garanties de 
bonne exécution qu'elles ont acceptées lors de la conclusion des contrats, pour obtenir 
le paiement de leurs prestations ou de leurs fournitures sans retard, pour régler les 
litiges éventuels suivant des procédures rapides et peu coûteuses ou pour disposer 
d'une protection adéquate en tant que sous-traitants. 
5.7 Devant ces problèmes, des actions ont déjà été entamées au plan 
communautaire. En ce qui concerne l'aspect "information", certains réseaux parrainés 
par la Communauté (y compris un noyau d'Euro Info Centres spécialisés dans les 
marchés publics) proposent déjà des services d'information et d'appui, en coopération 
avec des consultants privés. Ces réseaux, auxquels s'ajoutent un certain nombre de 
services locaux, sectoriels ou nationaux, fournissent des informations même^ur les 
marchés d'un montant inférieur aux seuils des directives ainsi que des renseignements 
supplémentaires sur les projets de marchés publics de certains pouvoirs adjudicateurs. 
En outre, la nouvelle présentation des avis d'appels d'offres publiés chaque jour dans 
le Journal officiel facilite certainement la tâche des PME qui y ont accès pour se 
procurer des informations suffisantes sur les possibilités de marchés, en particulier 
dans les autres Etats membres. 
29 Euro Info Centre Aarhus County, "Analysis of irregularities occuring in tender notices published 
in the Official Journal of the European Communities 1990-1993", étude présentée à la 
Commission en 1996. 
42 
5.8 La Commission a également adopté un certain nombre de mesures visant à 
fournir des informations et une assistance technique aux PME des régions 
défavorisées pour leur permettre de prendre part aux marchés publics européens. 
Parmi ces mesures figurent l'initiative PRISMA30 (Préparation des entreprises dans la 
perspective du marché intérieur) jusqu'en 1994 et les nouvelles initiatives PME31 et 
INTERREGII32 qui couvrent aussi la promotion du partenariat entre PME de 
différents Etats membres ainsi que la formation spécialisée. 
5.9 La Commission considère que d'autres initiatives devraient être prises. Les 
commentaires sont les bienvenus sur les possibilités d'action qui sont envisagées dans 
cette perspective et décrites ci-après. 
5.10 Au niveau de l'information générale, la rédaction d'un guide pratique 
expliquant aux PME les moyens de se préparer à la participation aux marchés publics, 
ainsi que l'élaboration de documents interprétatifs sur des aspects de l'application des 
directives intéressant plus particulièrement ces entreprises, tels que la division des 
marchés en lots, la publication des avis indicatifs, le problème des délais pour la 
diffusion de la documentation concernant les marchés, pourraient s'avérer utiles. 
5.11 Quant à l'information sur les marchés spécifiques, on pourrait envisager 
l'adaptation de TED aux besoins particuliers des PME. Une autre possibilité serait de 
profiter de la popularité croissante du réseau Internet et du World Wide Web pour 
permettre à un public beaucoup plus large d'accéder à ces informations. Rien ne s'y 
oppose vraiment sur le plan technique mais le succès de telles initiatives exigera sans 
doute une certaine coordination au niveau européen. Par ailleurs, il pourrait s'avérer 
utile de requérir davantage de transparence de la part des pouvoirs adjudicateurs, en 
encourageant l'utilisation du vocabulaire commun pour les marchés (CPV) et de 
formulaires standardisés pour les documents de la procédure, dans les limites du 
possible, ce qui faciliterait l'échange de données informatisées33. 
5.12 S'agissant de la préparation des procédures de marché, l'ouverture et la 
simplification des pratiques des pouvoirs adjudicateurs par le biais de la formation des 
agents travaillant dans le domaine des marchés publics, de l'échange de fonctionnaires 
et de l'échange d'informations sur les bonnes pratiques en la matière, ne pourraient que 
rendre plus aisée la participation des PME. 
5.13 Etant donné leur" taille, une participation effective des PME dans un marché 
qui s'internationalise toujours davantage serait plus facile si des formes de coopération 
entre ces entreprises étaient instaurées. C'est pourquoi il pourrait être utile 
d'approfondir la question de l'adéquation du Groupement européen d'intérêt 
30 PRISMA (91 /C 33/05), JOCE n° C 33/9, du 8.2.91. 
31 Initiatives PME (94/c 180/13), JOCE n° C 180/10, du 1.7.94. 
32 INTERREG 11 (94/C 180/13), JOCE n° C 180/60, du 1.7.94. 
33 A ce propos, voir les arguments développés au chapitre 4. 
43 
économique (GEIE) pour promouvoir la coopération entre PME, surtout dans les 
marchés publics transfrontaliers. 
5.14 Un aspect très important pour les PME, que les directives ne visent pas 
directement, est celui de la sous-traitance. Il faut rappeler que la Commission est 
appelée "à poursuivre, en concertation avec les Etats membres, son rôle général 
d'impulsion, d'initiative et de coordination de mesures visant à la création d'un 
environnement favorable à la sous-traitance"34. Dans cette perspective, des actions 
pourraient être lancées dans ce domaine, comme par exemple, améliorer le réseau des 
bases de données qui existent actuellement et qui donnent des informations sur la 
sous-traitance ou encourager l'élaboration de codes agréés de bonne pratique et de 
clauses contractuelles types. Afin de mesurer l'importance économique du phénomène 
de la sous-traitance en Europe, des enquêtes pilotes ont été réalisées dans 10 Etats 
membres sur la base d'une méthodologie commune élaborée par Eurostat-. Ces 
enquêtes ont été menées auprès d'entreprises sous-traitantes ou donneurs d'ordre de 
trois secteurs économiques (automobile, électronique, textile/habillement) et les 
résultats seront publiés d'ici la fin 1996. 
5.15 Un autre aspect qui intéresse de près les PME est celui des délais de 
paiement. A ce sujet, la Commission, après avoir procédé à de larges consultations, a 
adopté une recommandation aux Etats membres35 . Celle-ci les invite à garantir le 
respect, par leurs pouvoirs adjudicateurs, d'une certaine discipline en matière de 
paiement. Sont ainsi prévus, par exemple, un délai au terme duquel les paiements 
devront être effectués ainsi que le paiement d'intérêts de retard. Les Etats membres 
doivent remettre un rapport sur la mise en oeuvre de cette recommandation pour la fin 
de 1997. La Commission serait d'ores et déjà intéressée à recevoir les réactions des 
acteurs concernés sur cette question. 
5.16 Plus généralement, la Commission considère que l'accès effectif des PME aux 
marchés publics pourrait être réalisé grâce à une série de mesures concrètes basées sur 
une analyse approfondie des besoins et des opportunités pratiques de ces entreprises, 
et notamment grâce au développement de réseaux de services qui soutiennent leur 
activité en fournissant les informations nécessaires, une assistance technique ainsi 
qu'une formation appropriée. A la suite de la consultation lancée par ce Livre vert, la 
Commission a l'intention de présenter une communication sur les mesures qu'elle 
propose dans ce domaine. 
34 Voir Résolution du Conseil du 26 septembre 1989, relative au développement de la sous-traitance 
dans la Communauté, JOCE n° C 254/1, du 7.10.89. 
35 Recommandation de la Commission sur les délais de paiement dans les transactions commerciales, 
JOCE n° L 127/19 du 10.6.95 et n° C 144/3, du 10.6.95. 
44 
II. Normalisation 
5.17 Les normes et les spécifications techniques qui désignent les caractéristiques 
des ouvrages, des fournitures ou des services faisant l'objet des marchés jouent un rôle 
crucial dans les efforts d'ouverture des marchés publics. L'utilisation de normes 
nationales peut fortement restreindre l'accès des fournisseurs non nationaux à ces 
marchés. A cet égard, les directives prévoient que les pouvoirs adjudicateurs aient 
recours à une définition des spécifications techniques par référence aux normes ou 
agréments techniques européens sans préjudice des règles techniques nationales 
obligatoires pour autant que celles-ci soient compatibles avec le droit communautaire. 
On s'est efforcé, dans les directives, de résoudre ce problème en obligeant les pouvoirs 
adjudicateurs à se référer à des normes européennes lorsqu'elles existent. Munis de 
mandats donnés par la Commission, dans le cadre de la résolution du Conseil de 1985 
concernant une nouvelle approche en matière d'harmonisation technique "et de 
normalisation36, les organismes européens de normalisation (CEN, CENELEC, ETSI) 
ont mis au point de nombreuses normes européennes qui sont ensuite transposées au 
niveau national. En outre, des mandats ont été confiés dans un certain nombre 
d'occasions en relation avec les marchés publics. Cet effort doit s'intensifier car on 
constate encore aujourd'hui un cloisonnement de facto de certains marchés, 
essentiellement attribuable à l'insuffisance des efforts de normalisation. La 
Commission examine actuellement, de concert avec les entreprises, dans quels 
domaines de nouveaux mandats seraient nécessaires. Elle accueillera avec intérêt toute 
observation des parties intéressées sur la question générale de la normalisation et des 
spécifications techniques dans le domaine des marchés publics, anisi que toute 
remarque tendant à identifier les secteurs dans lesquels l'absence de norme européenne 
rend problématique l'ouverture des marchés publics. 
III. Réseaux transeuropéens (RTE) et les transports en particulier 
5.18 Le traité de Maastricht dispose que l'Union européenne doit promouvoir la 
mise en place d'un ensemble de réseaux transeuropéens (RTE) dans les secteurs du 
transport, de l'énergie et des télécommunications. En menant à bien cette tâche, on 
contribuera à une exploitation optimale des occasions qu'offre le marché intérieur: 
investir dans les RTE c'est investir dans notre avenir. Cette politique est capitale pour 
la compétitivité générale de l'économie de l'Union et, à la fois directement et 
indirectement, pour la création d'emplois. Plusieurs grands projets sont déjà en cours, 
tels que la construction du tronçon ferroviaire et routier de l'0resund reliant le 
Danemark et la Suède, la modernisation de l'aéroport de Malpensa à Milan et la 
construction d'une liaison ferroviaire entre Cork et Stranraer. Cependant, les progrès 
ont été lents concernant d'autres projets prioritaires. 
5.19 Dans un contexte de budgets nationaux toujours plus serrés, le Conseil 
européen a souligné toute l'importance des financements privés dans les efforts que 
36 Résolution du 7.4.85, JO C 136/1, du 4.6.85 
45 
l'Union déploie pour accroître les investissement dans les infrastructures RTE. Il est 
de plus en plus improbable que des projets d'investissement soient uniquement 
financés par les subventions des administrations locales ou nationales. Ces projets 
exigeant des engagements financiers massifs, il faut trouver de nouvelles manières de 
se procurer des capitaux. De nombreuses organisations du secteur privé ont clairement 
indiqué qu'elles étaient de plus en plus disposées à investir de façon importante dans 
les projets RTE et qu'elles sont prêtes à le faire par l'apport de capital-risque, mais un 
certain nombre d'obstacles doivent encore être surmontés. 
5.20 Dans son rapport au Conseil européen de Madrid (décembre 1995), la 
Commission décrivait divers moyens de lever les obstacles au financement privé des 
projets RTE. Outre la difficulté de garantir une rentabilité acceptable, était aussi 
mentionné le problème des risques non commerciaux liés au changement de politique 
des pouvoirs publics. La Commission examine actuellement cette question. Pour sa 
part, le secteur privé s'est montré préoccupé par l'application des règles 
communautaires en matière de marchés publics, et l'on considère dans certains 
milieux que les directives peuvent gêner la participation du secteur privé. 
5.21 L'objectif final des directives communautaires relatives aux marchés publics 
est de créer les conditions d'une concurrence loyale et ouverte pour l'obtention de ces 
marchés dans le marché intérieur. Leur but est de faciliter, et non pas de gêner, la 
participation du secteur privé aux projets. La Commission considère que les règles 
communautaires concernant les marchés publics sont de nature à faciliter la 
participation de ce secteur aux réseaux transeuropéens, sans qu'il soit nécessaire, en 
l'état actuel des choses, de modifier le cadre juridique existant. Dans le cas où il 
s'avérerait nécessaire de clarifier ce cadre, la Commission est prête à aborder les 
différentes questions qui se posent avec les parties intéressées pour faire en sorte que 
la collaboration des secteurs publics et privés ne soit nullement entravée. En outre, 
comme elle l'indique dans son rapport au Conseil européen de Madrid, la Commission 
a mis en place un guichet d'information spécial "RTE" capable de répondre à toutes 
les questions de partenaires privés participant aux RTE. 
5.22 À l'heure actuelle, les entreprises ont identifié trois grands problèmes qui, sans 
être exclusivement liés aux projets RTE, sont certainement d'une très grande 
importance dans ce domaine particulier. Ils portent respectivement sur la phase 
préalable à l'émission de l'appel d'offres, sur l'octroi de concessions à des consortia et 
sur l'usage de la procédure négociée37. 
a) La phase précédant l'appel d'offres 
5.23 Le secteur privé, craignant une infraction potentielle au principe de l'égalité de 
traitement, a fait part de sa réticence à s'engager dans une quelconque étude ou 
discussion avant la publication de l'appel d'offres sans avoir l'assurance qu'il ne sera 
pas exclu par la suite des procédures de passation. La Commission reconnaît qu'étant 
donné la complexité de la plupart des projets - dont certains peuvent exiger des 
37 Voir discussion au chapitre 3. 
46 
solutions jamais envisagées auparavant-, un dialogue technique entre pouvoirs 
adjudicateurs et partenaires privés intéressés peut s'avérer nécessaire avant la 
publication de l'appel d'offres. Si les pouvoirs adjudicateurs, par la mise en place de 
garde-fous spécifiques - concernant aussi bien le fond que la procédure - évitent de 
solliciter ou d'accepter des informations qui auraient pour effet de ' restreindre la 
concurrence, le principe de l'égalité de traitement lie sera pas enfreint. 
b) L'octroi de concessions à des consortia 
5.24 Comme indiqué précédemment, l'octroi d'une concession de travaux publics 
est la voie habituelle par laquelle le secteur privé est amené à participer, à ses risques, 
à la construction et à l'exploitation d'infrastructures en collaboration avec le secteur 
public. La Commission observe que, conformément aux règles communautaires 
applicables en la matière, il est essentiel que les consortia, participant à leurs propres 
risques, puissent soumissionner pour des concessions en sachant qu'ils pourront passer 
des contrats avec leurs associés pour les fournitures ou les prestations de services et de 
travaux nécessaires. Les dispositions de la directive "Travaux" applicables à l'octroi 
de concessions pour la construction d'infrastructures publiques de transport autorisent 
le consortium ayant remporté le marché à procéder de la sorte. 
c) L'utilisation de la procédure négociée 
5.25 L'attribution de marché de travaux et de services complexes peut justifier dans 
certains cas le recours à la procédure négociée. Dans la directive "Secteurs spéciaux", 
les entités adjudicatrices peuvent déjà librement choisir entre trois procédures 
(ouverte, restreinte ou négociée), qui impliquent une mise en concurrence préalable. 
En revanche, pour ce qui concerne les secteurs classiques, comme cela a déjà été 
souligné (voir chapitre 3), il n'est possible de* recourir à la procédure négociée que 
dans des hypothèses bien déterminées et énumérées de façon exhaustive. Par exemple, 
la directive "Services" permet d'attribuer un marché par la voie de la procédure 
négociée lorsqu'un service est complexe et ne peut être spécifié avec suffisamment de 
précision, en particulier dans le domaine des services intellectuels. La directive 
"Travaux" quant à elle, autorise l'emploi de la procédure négociée dans certains cas 
exceptionnels lorsque, par exemple, il s'agit de travaux dont la nature ou les aléas ne 
permettent pas de fixer d'emblée un prix global. 
IV. Marchés impliquant des fonds de l'Union 
a) Les Fonds structurels et de cohésion 
5.26 Au cours des deux dernières années, les fonds structurels et de cohésion ont 
participé pour plus de 50 milliards d'écus aux investissements des pouvoirs publics 
dans les Etats membres. Trente-quatre milliards d'écus supplémentaires ont été fournis 
par l'intermédiaire d'autres instruments financiers (dont les prêts de la Banque 
47 
européenne d'investissement et les subventions provenant d'autres sources 
communautaires). Par ailleurs, l'Union envisage de dépenser 57 milliards d'écus sur 
les ressources des fonds communautaires dans les deux années qui viennent. Il est 
clair que les Etats membres doivent avoir confiance dans le respect des règles, être 
convaincus que l'argent du contribuable est dépensé de la manière la. plus efficace 
possible, et que le risque de fraude est réduit au minimum. Les règles communautaires 
en matière de marchés publics et celles relatives à la protection des intérêts financiers 
de la Communauté ont un rôle essentiel à jouer à cet égard, étant entendu qu'il ne peut 
y avoir discrimination dans leur application selon qu'il s'agit de marchés financés par 
des ressources nationales et des marchés pour lesquels une participation des fonds 
structurels et de cohésion est requise. 
5.27 Le système actuel de contrôle des Fonds structurels repose sur une 
communication de 1989 de la Commission au Conseil38, qui précise l'obligation faite 
aux Etats membres de vérifier systématiquement que les règles en matière de marchés 
publics ont été respectées et de confirmer, pour chaque demande de versement 
adressée à la Commission, que tel a bien été le cas. Toutefois, les Etats membres sont 
très peu nombreux à s'être dotés d'un mécanisme de contrôle systématique et complet 
en la matière. Pour sa part, la Commission ne peut débloquer les fonds qu'après avoir 
reçu expressément la confirmation que ces règles ont été respectées. Dans la négative 
(par exemple, si les appels d'offres n'ont pas reçu la publicité qui convenait), les 
financements peuvent être suspendus puis, le cas échéant, retirés et des procédures 
d'infractions peuvent être engagées. Il convient de préciser que, dans le cas du Fond 
de Cohésion ainsi que pour les grands projets au titre du Feder, une vérification ex-
ante est systématiquement opérée lors de l'instruction des dossiers d'octroi des 
cofinancements. 
5.28 La Commission doit s'en remettre de plus en plus aux Etats membres pour 
qu'ils s'acquittent de leurs obligations, étant donné en particulier l'augmentation 
constante du nombre de projets individuels. Le problème est devenu plus aigu et 
requiert une solution. En effet, depuis la réforme des fonds structurels, la gestion des 
ressources (notamment la sélection et le suivi des projets financés) incombe à chaque 
Etat membre. Or, il est clair que cette maîtrise accrue de la gestion des fonds doit 
s'accompagner d'une plus grande responsabilité vis-à-vis du respect des règles en 
matière de marchés publics. Il est donc capital d'améliorer les systèmes actuels de 
contrôle au niveau des Etats membres. Il convient de rappeler qu'une réflexion 
importante a été engagée dans le cadre de l'exercice SEM 2000 sur la nécessité de 
plus de transparence et de rigueur au travers de l'utilisation des fonds structurels. Des 
propositions concrètes dans ce sens seront soumises au Conseil européen de Dublin, 
visant à la fois à clarifier certains critères tout en privilégiant la coopération et le 
dialogue entre les Etats et la Commission dans le cadre du partenariat et l'intérêt des 
bénéficiaires. Les conditions d'application de correction financière en cas de fraudes 
et d'irrégularités sont également abordées, y compris dans le cas ultime de correction 
nette lorsqu'un Etat persisterait à ne pas remplir ses obligations de contrôle. Les 
travaux se poursuivront en 1997. Il faut en parallèle rappeler et souligner les 
38 COM(88)2510, JOCE n° C22, du 28.1.89. 
48 
obligations réglementaires de transparence en cas d'irrégularités ou de fraudes par la 
communication à la Commission des cas constatés. 
5.29 Bien que, finalement, ce soit aux Etats membres qu'incombe la responsabilité 
d'améliorer les procédures, la Commission fera tout ce qui est en son pouvoir pour que 
de meilleurs systèmes de contrôle soient mis en place dès que possible. Toute solution 
doit aller au-delà de la simple identification des problèmes particuliers posés par des 
projets précis. L'objectif doit être de créer un régime qui apporte une plus-value. 
Justification de l'emploi des fonds, efficacité et résultats doivent devenir des maîtres 
mots dans la gestion des fonds structurels. Les avantages en sont évidents: des 
économies considérables à tous les niveaux, une utilisation plus efficace de ressources 
limitées, l'amélioration de la situation de l'emploi dans les régions concernées, des 
citoyens davantage confiants que les deniers communautaires sont bien dépensés, des 
projets dont les utilisateurs sont satisfaits. Afin de prouver le souci que nous avons de 
la bonne utilisation de l'argent public et pour gagner l'adhésion du public, la 
Commission pense que les Etats membres devraient, dans le cas de chaque projet, 
faire savoir qu'il a été fait le meilleur usage possible des fonds dépensés. 
5.30 Des modifications relativement légères des procédures permettraient 
d'améliorer le régime lui-même. On pourrait par exemple, pour chaque projet, prévoir 
que le fonctionnaire national responsable signe une déclaration précisant que les 
règles en matière de marchés publics ont été respectées. Ce type de déclaration 
engageant la responsabilité personnelle a déjà été utilisé dans d'autres domaines, de 
même que dans d'autres pays non communautaires, notamment aux Etats-Unis: il s'est 
avéré l'un des moyens les plus efficaces pour obtenir le meilleur rapport qualité-prix et 
pour prévenir la fraude. D'une manière plus générale, on pourrait envisager la mise au 
point d'un code de bonne conduite que les fonctionnaires nationaux s'engageraient à 
respecter. Bien entendu, la faisabilité de telles mesures devrait être étudiée à la 
lumière des différentes dispositions nationales relatives au statut des fonctionnaires. 
5.31 L'idée de la responsabilisation individuelle est inspirée par la notion de 
prévention. Pour la gestion des Fonds structurels, notre politique doit être d'anticiper: 
mieux vaut en effet prévenir que guérir. L'application du système d'attestation (voir 
chapitre 3) aux pouvoirs adjudicateurs qui reçoivent des fonds communautaires 
permettrait d'améliorer considérablement la situation et donnerait l'assurance que chez 
les bénéficiaires il existe des mécanismes qui permettent tout aussi bien quejians le 
secteur privé, de justifier que le meilleur usage a été fait de l'argent dépensé. Il y va de 
notre intérêt commun. La certification, au moyen d'une attestation, de l'existence d'un 
système efficace de passation de marchés n'appelle qu'un léger effort des pouvoirs 
publics au regard de l'avantage que représentent les économies considérables réalisées 
sur les deniers communautaires. 
5.32 Recourir à des autorités indépendantes (voir chapitre 3) pour veiller au respect 
de la réglementation en matière de marchés publics en ce qui concerne les fonds 
communautaires serait une proposition de plus grande envergure. Sans empiéter sur 
les compétences de la Commission, de tels organismes pourraient jouer un rôle majeur 
non seulement en surveillant le comportement des pouvoirs publics mais aussi en les 
conseillant. Ces fonctions pourraient aussi être imparties à une Cour des comptes 
nationale ou à une autorité indépendante analogue. 
49 
5.33 Des propositions au niveau de la simple application du régime ne permettront 
pas de résoudre tous les problèmes qui se posent. On ne parviendra à transformer 
- d'une manière permanente et structurelle - la passation de marchés publics dans 
lesquels interviennent des financements communautaires que si ces solutions 
spécifiques s'accompagnent d'un processus d'adaptation permanente en coopération 
étroite avec les Etats membres. Pour obtenir des changements réels et durables il sera 
peut-être nécessaire d'officialiser ces initiatives (par exemple pour instaurer le principe 
de la responsabilisation). Ceci est d'ailleurs conforme à l'esprit et aux objectifs 
poursuivis dans le cadre de l'exercice de "bonne et saine gestion financière" (SEM 
2000) mené par la Commission et par les Représentants personnels des Etats 
membres, suite à l'impulsion donnée sur ce sujet par le Conseil européen de Madrid 
en 1995. Les conclusions de ce groupe confortent ces préoccupations de rigueur, de 
transparence dans la bonne utilisation des crédits et de partage des responsabilités, et 
seront présentées au Conseil européen de Dublin en décembre 1996. ~ 
5.34 Avec la mise en place, au niveau national, d'un système de contrôle amélioré, 
la Commission, pour sa part, pourrait concentrer ses efforts sur un contrôle ex post des 
projets (par exemple en collaboration étroite avec l'organisme indépendant désigné 
dans chaque Etat membre). Elle pourrait également être invitée à effectuer un audit 
des systèmes de contrôle institués dans chaque pays. En outre, la Commission 
s'efforcera d'améliorer, notamment par un recours aux technologies de l'information, 
les flux d'informations entre ses services et les Etats membres au sujet des projets en 
cours. 
b) Les marchés passés par les institutions européennes ou financés par des 
pays tiers bénéficiaires de ressources communautaires 
5.35 Pour l'attribution des marchés qu'elles passent pour leur fonctionnement, ainsi 
que pour la mise en oeuvre des différentes politiques dont la Communauté a la 
responsabilité, les institutions européennes sont tenues de se conformer aux mêmes 
obligations que celles qui incombent aux entités des Etats membres en vertu des 
directives "marchés publics", conformément aux dispositions de l'article 56 du 
Règlement financier39. En outre, seuls les marchés passés par le Conseil et par la 
Commission sont soumis aux dispositions de l'Accord sur les marchés publics (AMP) 
de l'Organisation mondiale du commerce (voir chapitre 6). Les exceptions aux 
obligations découlant, de ces textes concernent: a) pour l'accord AMP, les marchés 
passés dans le cadre de l'aide alimentaire; b) pour les obligations découlant de l'article 
56 du Règlement Financier, les cas de dérogations prévus par les directives, auxquels 
il convient d'ajouter, conformément au Titre IX du Règlement financier, les marchés 
attribués dans le domaine des aides extérieures financées sur les budgets des 
Communautés, à l'exception des marchés publics de services passés dans l'intérêt de la 
Commission, auxquels le régime ordinaire s'applique. Bien entendu, pour tous ces 
marchés financés par le biais de ressources communautaires (Budget général, 
39 Règlement financier du 21.12.77, applicable au budget général des Communautés européennes. 
Dernière modification: règlement (CEE-Euratom-CECA) n° 2335/95 du Conseil, du 18.09.95 
(JOCE n°L 240, du 7.10.95). 
50 
FEOGA), dans le cadre de programmes communautaires (tels que PHARE, TACIS, 
MEDA, etc.) et dans le cadre du FED, qui échappent à l'application des directives, des 
règles spécifiques ainsi que les principes fondamentaux en matière de passation de 
marchés, notamment ceux de transparence et d'égalité de traitement, restent 
applicables. 
5.36 Ces obligations, de portée générale très large, ont été précisées par des 
modifications récentes du Règlement financier et le seront encore, par d'autres 
modifications que la Commission compte proposer en vue de cerner les dérogations 
précitées, et ceci dans le but d'en assurer une interprétation restrictive. Les démarches 
de la Commission s'intègrent dans son souci d'amélioration de la gestion financière, 
conformément aux orientations de l'opération SEM 2000. 
5.37 Ce cadre législatif vise, en favorisant le recours à la concurrence, à permettre 
une meilleure utilisation du budget général des Communautés et des Fonds de 
coopération. Par conséquent, les services concernés doivent s'efforcer de l'appliquer 
de la manière la plus complète. La Commission voudrait savoir si les mesures prévues 
sont suffisantes pour assurer un accès équitable tant aux marchés passés par les 
institutions européennes qu'aux marchés passés par d'autres organismes ou par des 
pays tiers sur la base des programmes et avec des ressources communautaires. A cet 
égard, les pays tiers bénéficiant d'aide financée par le budget des Communautés 
devraient par ailleurs être invités à s'engager à respecter certaines obligations, 
notamment en matière de contrôle sur place en vue de déceler les irrégularités et les 
détournements, de récupérer des montants détournés et de sanctionner des agissements 
irrésuliers 
V. Marchés publics et aspects sociaux 
5.38 La politique sociale de l'Union européenne contribue à promouvoir un niveau 
d'emploi et de protection sociale élevé (article 2 du traité CE), la libre circulation des 
travailleurs, l'égalité des chances entre hommes et femmes, le renforcement de la 
cohésion économique et sociale, l'amélioration des conditions de vie et de travail, un 
niveau élevé de protection de la santé, la promotion d'une éducation et d'une formation 
de qualité et l'insertion sociale de personnes handicapées et d'autres catégories 
désavantagées. 
5.39 Les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices peuvent être appelés à 
mettre en oeuvre les différents aspects de la politique sociale lors de la passation de 
leurs marchés, les achats publics pouvant constituer en effet un moyen significatif 
d'orientation de l'action des opérateurs économiques. Parmi les exemples illustrant 
cette situation, on peut citer les obligations légales en matière de protection de 
l'emploi et de conditions de travail dont l'application est obligatoire sur le lieu où est 
exécuté un marché de travaux ou encore ce que l'on appelle les "actions positives", 
c'est-à-dire le fait d'utiliser un marché public comme moyen pour atteindre l'objectif 
recherché, par exemple la constitution d'un marché captif pour un atelier protégé, dont 
on ne pourrait raisonnablement pas s'attendre à ce qu'il soutienne la concurrence 
d'entreprises commerciales classiques ayant un niveau de productivité normal. 
51 
5.40 Dans ces situations, le cadre légal résultant à la fois du traité CE et des 
directives reste applicable. C'est la raison pour laquelle depuis l'entrée en vigueur des 
directives sur les marchés publics, la question s'est constamment posée de savoir si et 
jusqu'à quel point ces objectifs sociaux pouvaient ou devraient être poursuivis, compte 
tenu des limites spécifiques qu'imposent les directives pour éviter la remise en cause 
de leur raison d'être. 
5.41 Certaines dispositions, contenues dans toutes les directives, offrent une 
première possibilité en permettant l'exclusion des entrepreneurs qui ont été condamnés 
pour tout délit affectant leur moralité professionnelle ou qui, dans leur activité, ont 
commis une faute grave. Cela vaut évidemment aussi quand le délit ou la faute grave 
résultent de la violation d'une législation visant à promouvoir des objectifs sociaux. 
Donc, dans ces cas, les dispositions susmentionnées permettent indirectement aux 
pouvoirs adjudicateurs de poursuivre des objectifs sociaux, en excluant des procédures 
de passation de marché les candidats qui n'auraient pas respecté une telle législation. 
5.42 Une deuxième possibilité consiste à poser comme condition d'exécution des 
marchés publics adjugés le respect d'obligations à caractère social, visant par exemple 
à promouvoir l'emploi des femmes ou à favoriser la protection de certaines catégories 
désavantagées. A cet égard, la vérification d'une telle condition devrait avoir lieu en 
dehors de la procédure de passation de marché (voir l'arrêt Beentjes. précité,.ainsi que 
la Communication de la Commission sur les aspects sociaux et régionaux des marchés 
publics40). Bien entendu, seules sont autorisées les conditions d'exécution qui n'ont 
pas d'incidence discriminatoire, directe ou indirecte, à l'égard des soumissionnaires 
provenant d'autres Etats membres. En outre, une transparence adéquate doit être 
assurée par la mention de ces conditions dans les avis de marché ou dans les cahiers 
des charges. 
5.43 En revanche, les dispositions des directives ne permettent pas, au stade actuel, 
de prendre en compte les préoccupations d'ordre social dans la phase de vérification 
de l'aptitude des soumissionnaires ou des candidats sur la base des critères de 
sélection, concernant la capacité économique, financière ou technique, ni dans la 
phase de l'attribution des marchés sur la base des critères d'adjudication, qui doivent 
correspondre aux qualités économiques inhérentes à la prestation faisant l'objet du 
marché. Pur contre, il faut ajouter que, en ce qui concerne les marchés en dessous des 
seuils d'application des directives, les organismes acheteurs peuvent introduire dans 
les critères d'adjudication des préférences de caractère social, pourvu qu'elles~soient 
étendues, sans discrimination, à tous les sujets communautaires présentant les mêmes 
caractéristiques. 
5.44 Dans ce contexte, la question se pose de savoir tout d'abord s'il existe un 
besoin d'éclaircissement, par le biais d'une communication interprétative, des 
possibilités offertes pour les différentes catégories concernées par le droit des marchés 
publics en vue de réaliser les objectifs communautaires et nationaux de politique 
sociale et ensuite, de savoir si ces possibilités sont suffisantes pour répondre aux 
40 Communication de la Commission du 22.9.89, COM(89)400 final, JOCE n° C311, du 12.12.89. 
52 
besoins ou si d'autres mesures s'imposent pour assurer la réalisation de ces objectifs 
dans l'application des règles communautaires sur les marchés publics, tout en 
sauvegardant une concurrence loyale. 
VI. Marchés publics et environnement 
5.45 La politique de protection de l'environnement est devenue l'une des politiques 
les plus importantes au niveau communautaire, d'abord à la suite des modifications du 
traité CE en vertu de l'Acte Unique, puis du traité de Maastricht. Plus de 200 actes 
législatifs ont été adoptés concernant, entre autres, la lutte contre la pollution de 
l'atmosphère, des eaux et de la terre, la gestion des déchets, les normes de sécurité des 
produits, l'évaluation de l'impact sur l'environnement, ainsi que la protection de la 
nature. En outre, l'article 130R du traité CE prévoit que les exigences en matière de 
protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en 
oeuvre des autres politiques de la Communauté. Un certain nombre d'Etats membres 
ont, pour leur part, développé des politiques très avancées de sauvegarde de 
l'environnement. 
5.46 Dans ce secteur particulier, on observe que les Etats membres (et leurs 
émanations) intègrent de plus en plus des considérations environnementales dans leurs 
pratiques en matière de marchés publics. En raison de leur taille, ces marchés peuvent 
en effet avoir des répercussions très importantes sur certaines activités économiques, 
voire même s'avérer déterminants pour le développement commercial de certains 
produits. Le gouvernement danois vient ainsi d'adopter récemment un "Plan d'action 
pour une politique "verte" dans le domaine des marchés publics". D'autres Etats 
membres étudient également les mesures susceptibles d'être prises pour promouvoir 
l'achat de produits et services "verts". En outre, l'OCDE a récemment adopté une 
Recommandation sur l'amélioration des résultats des gouvernements en vue de la 
protection de l'environnement41, selon laquelle les pays membres, et notamment les 
gouvernements, devraient établir et mettre en oeuvre des politiques d'achat de biens et 
de services respectueux de l'environnement. 
5.47 Certes, l'application des directives en matière de marchés publics laisse aux 
pouvoirs publics une marge de manoeuvre pour promouvoir la défense de 
l'environnement. A ce propos, il est sans doute opportun d'éclaircir les possibilités 
offertes par les dispositions à caractère général prévues par la législation actuelle pour 
prendre en compte des soucis environnementaux et, en même temps, de préciser les 
limites de ces possibilités. 
5.48 En premier lieu, de même que pour les aspects sociaux, la sauvegarde de 
l'environneme.nt peut être assurée par le biais de législations spécifiques dont la 
violation entraîne la condamnation de l'entrepreneur pour un délit affectant sa moralité 
professionnelle ou la reconnaissance d'une faute grave de sa part en matière 
41 Recommandation du Conseil de l'OCDE C(596)39 fin, du 20.2.96. 
53 
professionnelle. Dans ces cas, les directives.permettent aux pouvoirs adjudicateurs et 
aux entités adjudicatrices d'exclure des procédures de passation de marchés tout 
entrepreneur coupable de la violation de ces règles. 
5.49 En deuxième lieu, la protection des valeurs environnementales peut trouver sa 
place dans les prescriptions techniques concernant les caractéristiques des ouvrages, 
des fournitures ou des services faisant l'objet des marchés, à savoir les spécifications 
techniques que les organismes acheteurs doivent indiquer dans les documents 
généraux des marchés et auxquelles les soumissionnaires doivent se conformer, selon 
les directives. Des efforts devraient être faits pour développer des normes 
européennes ou des spécifications techniques communes visant à incorporer et à 
valoriser les aspects environnementaux tout en évitant des implications négatives pour 
le marché intérieur résultant de l'établissement de critères trop différenciés. Un 
exemple d'une telle spécification pourrait être un éco-label européen, conforme au 
droit communautaire. En tout état de cause les organismes acheteurs peuvent d'ores et 
déjà encourager le développement d'une approche active des entreprises vis-à-vis de 
l'environnement, en évitant de refuser dans leurs marchés -comme cela est arrivé- les 
offres de produits contenant des pièces reconditionnées ou des matériaux recyclés, 
alors que les performances techniques de ces produits répondent aux exigences 
définies dans les cahiers des charges. 
5.50 En troisième lieu, les dispositions des directives permettent dans certaines 
conditions l'intégration de l'objectif de la protection de l'environnement dans les 
critères de sélection des candidats aux marchés. Ces critères visent à tester les 
capacités économiques, financières et techniques des candidats et, par conséquent, 
peuvent incorporer des préoccupations environnementales en fonction de la capacité 
exigée à l'occasion de marchés spécifiques. 
5.51 En quatrième lieu, en ce qui concerne la phase de l'attribution des marchés, des 
éléments environnementaux pourraient jouer un rôle dans l'identification de l'offre 
économiquement la plus avantageuse, mais uniquement dans le cas où la référence à 
ces éléments permet de mesurer un avantage économique, propre à la prestation 
faisant l'objet du marché, au bénéfice direct du pouvoir adjudicateur ou de l'entité 
adjudicatrice. Pour les marchés en dessous des seuils d'application des directives, les 
préférences environnementales peuvent constituer le critère d'adjudication, à la 
condition qu'elles ne soient pas discriminatoires, mais ouvertes à tous les 
soumissionnaires communautaires, sur la base du principe de la reconnaissance 
mutuelle. 
5.52 En cinquième lieu, les organismes acheteurs peuvent assurer la protection de 
l'environnement par le biais des conditions d'exécution imposées aux adjudicataires 
des marchés sur une base contractuelle. En d'autres termes, un pouvoir adjudicateur 
peut demander au fournisseur dont l'offre a été retenue que l'exécution de la prestation 
qui fait l'objet du contrat se fasse dans le respect de certaines contraintes visant à 
sauvegarder l'environnement. Bien entendu, ces conditions d'exécution ne doivent pas 
présenter un caractère discriminatoire, ni affecter en rien le bon fonctionnement des 
mécanismes du marché intérieur. En outre, il fout assurer que les participants aux 
marchés disposent d'une connaissance adéquate de l'existence de ces conditions, au 
travers de la publication dans les avis de marché ou dans les cahiers des charges. 
54 
Finalement, la vérification de la capacité de l'adjudicataire d'assurer l'exécution du 
marché dans le respect de ces conditions devrait avoir lieu en dehors de la procédure 
de passation de marché. 
5.53 Dans le cadre des possibilités rappelées ci-dessus, la Commission souhaiterait 
vivement recevoir des informations sur l'expérience acquise par les Etats membres ou 
par les pouvoirs adjudicateurs eux-mêmes sur la manière dont ils prennent en 
considération les préoccupations environnementales dans leurs achats. La 
Commission, dans sa proposition de décision sur la révision du 5e Programme 
d'action pour l'environnement, a déjà indiqué que des actions complémentaires 
pourraient être nécessaires pour mieux intégrer les considérations environnementales 
dans l'application des règles communautaires sur les marchés publics, tout en 
sauvegardant le respect de la concurrence. 
VIL Marchés publics dans le secteur de la défense 
5.54 En 1990, les dépenses engagées par les ministères de la défense, dans l'Union 
européenne, au titre des marchés de défense se sont élevées à un chiffre de 65 à 70 
milliards d'écus au total. Bien qu'une grande partie (environ un tiers) de ces achats 
soient déjà couverts par les directives sur les marchés publics, les avantages de 
l'ouverture des marchés dans ce secteur ne sont pas encore pleinement exploités. Une 
étude effectuée pour la Commission en 1992 sur les coûts de la non-Europe pour les 
marchés de défense, y compris les marchés d'équipement militaire, montrait que des 
économies majeures (de l'ordre -en 1990- de 5 à 11 milliards d'écus, suivant les 
différentes situations envisageables) pouvaient être réalisées dans ce secteur. La 
Commission accueillera favorablement toute initiative visant à renforcer la 
concurrence dans le domaine des marchés de défense, ce qui permettra non seulement 
des économies directes, mais également des économies d'échelle, grâce à 
l'allongement des séries de production et débouchera à terme sur un renforcement de 
la compétitivité de l'industrie européenne dans le domaine de la défense. Afin de 
contribuer au débat, la Commission a récemment publié une communication intitulée 
"Les défis auxquels sont confrontées les industries européennes liées à la défense -
contribution en vue d'actions au niveau européen"42. Etant donné que l'industrie de la 
défense est presque exclusivement tributaire de la commande publique, cette 
communication traite de manière extensive du problème des marchés publics. 
Néanmoins, étant donné qu'une industrie européenne compétitive dans le secteur de la 
défense est aussi une condition indispensable pour assurer une identité européenne 
dans la politique de sécurité et de défense, il est nécessaire de prendre en compte la 
nature particulière de ce secteur. Cela pourrait entraîner quelques modifications des 
procédures prévues dans les directives "marchés publics". En outre, les initiatives de 
l'Union de l'Europe Occidentale (UEO) et d'autres organisation similaires opérant dans 
le domaine de la coopération en matière d'armement ne peuvent pas être négligées. 
42 Communication de la Commission COM(96)10 fin., du 24.1.96. 
55 
VIII. Marchés publics et politique des consommateurs 
5.55 La mise en oeuvre d'une politique efficace des marchés publics qui améliore 
l'accès aux marchés et la transparence dans le cadre d'une intégration croissante du 
marché unique peut apporter des bénéfices importants pour les consommateurs en 
terme de meilleure qualité des services et des infrastructures mises à leur disposition 
et d'une plus grande efficacité économique. A ce sujet, il apparaît important d'avoir 
une meilleure intégration de la politique des consommateurs dans la politique de 
l'Union en matière de marchés publics. En particulier, il serait souhaitable de 
promouvoir plus de transparence et de dialogue avec les organisations de 
consommateurs. 
IX. Questions 
1. Estimez-vous que sur le plan de l'information générale, il serait utile 
d'envisager la rédaction d'un guide pratique expliquant aux PME les moyens 
de se préparer à la participation aux marchés publics, ainsi que l'élaboration de 
documents interprétatifs sur des aspects de l'application des directives 
intéressant plus particulièrement ces entreprises? Quels devraient être, à votre 
avis, les thèmes à approfondir particulièrement dans ces documents? 
2. Etant donné que certains réseaux parrainés par la Communauté fournissent 
déjà des informations complémentaires sur les marchés publics, notamment à 
l'intention des PME, convient-il de renforcer leur rôle et, dans l'affirmative, 
comment? 
3. Quelle est votre opinion sur les options envisagées (adaptation de TED, 
utilisation d'Internet, du CPV et de formulaires standardisés) en vue 
d'améliorer l'information des PME sur les marchés spécifiques? Estimez-vous 
qu'il y a d'autres possibilités à explorer à cette fin? 
4. Le GEIE est-il un instrument adéquat pour promouvoir la coopération entre 
•PME, surtout dans les marchés publics transfrontaliers? ~ 
5. Estimez-vous que pour promouvoir une participation plus large des PME aux 
marchés publics, il est nécessaire de lancer d'autres actions au niveau 
communautaire, notamment pour ce qui concerne les questions de la sous-
traitance et des délais de paiement? Dans l'affirmative, quel type d'actions ? 
Par exemple, pourrait-on prendre en considération l'établissement de délais de 
paiement obligatoires après lesquels des intérêts de retard et, le cas échéant, 
des dommages et intérêts seraient dûs ? 
6. Quels sont à votre avis les moyens les plus adaptés pour développer des 
réseaux de services de soutien aux PME? Quel type de services en particulier 
devraient être rendus par ces réseaux? 
56 
7. À votre avis, dans quelle mesure la politique de normalisation menée par les 
organismes de normalisation européens (CEN, CENELEC, ETSI) sur la base 
de mandats de la Commission a-t-elle permis d'éliminer les obstacles à 
l'ouverture des marchés publics? 
8. À quels secteurs de produits conviendrait-il de donner la priorité pour décider 
de nouveaux mandats de normes européennes? 
9. Un certain nombre de préoccupations exprimées par le secteur privé ont été 
traitées dans la partie du présent chapitre consacrée aux RTE. Les 
éclaircissements apportés au sujet des dispositions en question sont-ils 
suffisants pour répondre à ces préoccupations ou conviendrait-il de prévoir de 
nouvelles orientations écrites sur l'application des directives aux marchés 
concernant les RTE ou d'autres grands projets (par le biais, par exemple^d'une 
communication interprétative)? 
10. Avez-vous connaissance d'autres questions touchant aux procédures de 
passation des marchés qui appelleraient des éclaircissements ou des solutions 
afin de faciliter la participation d'entreprises privées aux RTE ou d'autres 
partenariats entre le secteur public et le secteur privé? 
11. Afin d'inciter à une gestion plus efficace des fonds structurels, pensez-vous 
que les Etats membres et les pouvoirs adjudicateurs devraient donner une assez 
large publicité au fait que dans les marchés portant sur des projets cofinancés 
par l'Union européenne, le meilleur rapport qualité/prix a été obtenu? 
12. Serait-il utile d'exiger des personnes responsables qu'elles signent une 
déclaration personnelle attestant que pour un projet donné le meilleur rapport 
qualité/prix a été obtenu et que les règles de passation des marchés publics ont 
été respectées? 
13. Quelles autres solutions pourrait-on envisager pour rendre plus efficace 
l'application des règles de passation des marchés publics lorsqu'il y a 
intervention des fonds structurels? 
14. Estimez-vous qu'il conviendrait d'inciter les pouvoirs adjudicateurs qui 
reçoivent des fonds de l'Union à se soumettre à une procédure d'attestation 
pour garantir l'existence d'un système efficace de passation de marchés? 
15. Pensez-vous qu'il pourrait être utile et efficace que lors de marchés bénéficiant 
de financements communautaires et en coopération étroite avec la 
Commission, une autorité nationale indépendante assiste les pouvoirs 
adjudicateurs ? 
16. Estimez-vous que les dispositions prévues en matière de marchés passés par 
les institutions communautaires ainsi que celles concernant les marchés passés 
par d'autres organismes ou par des pays tiers sur la base des programmes et 
avec des ressources communautaires sont suffisantes pour assurer un accès 
équitable de tous les intéressés à ces marchés? 
57 
17. Existe-t-il, à votre avis, un besoin d'éclaircissement, par exemple par le biais 
d'une communication interprétative, des possibilités offertes par le droit des 
marchés publics en vue de réaliser les objectifs communautaires et nationaux 
de politique sociale? 
18 Estimez-vous que ces possibilités sont suffisantes pour répondre aux besoins 
existants? Si cela n'était pas le cas, quelles mesures pourraient, à votre avis, 
être prises en vue de mieux assurer la réalisation des objectifs de la politique 
sociale dans l'application des règles communautaires sur les marchés publics, 
tout en sauvegardant le déroulement d'une concurrence loyale ? 
19 A votre avis, les obligations en matière de sécurité et santé sur le lieu de travail 
sont-elles suffisamment prises en compte au stade de la préparation des avis de 
marché et des cahiers de charges ? Quelles améliorations suggérez-vous.? 
20. Quelle expérience avez-vous de l'incitation à passer des marchés relevant des 
directives communautaires et portant sur des produits et des services "verts"? 
Jugez-vous nécessaire que la Commission apporte des éclaircissements quant 
aux possibilités d'intégrer la protection de l'environnement dans l'application 
des directives "marchés publics" (par exemple sous la forme d'une 
communication)? 
21. Estimez-vous que les possibilités offertes sont suffisantes pour atteindre les 
buts visés? Si tel n'était pas le cas, quelles mesures pourraient, à votre avis, 
être prises en vue de mieux assurer la protection de l'environnement dans 
l'application des règles communautaires sur les marchés publics, tout en 
sauvegardant le déroulement d'une concurrence loyale ? Est-ce que, dans cette 
perspective, l'inclusion de l'eco-label parmi les spécifications techniques 
figurant dans le documents généraux des marchés publics ou la demande 
d'enregistrement à l'Environmental Management and Audit Scheme parmi les 
critères de sélection pourraient être considérés comme des mesures 
appropriées? 
22. Compte tenu de l'absence de concurrence dans le secteur des équipements 
militaires, ne faudrait-il pas prévoir un régime marchés publics ainsi que 
certains Etats membres le souhaitent? 
58 
6. LES MARCHES PUBLICS DANS LES PAYS TIERS 
Depuis l'entrée en vigueur du nouvel Accord sur les marchés publics (AMP) de l'Organisation 
mondiale du commerce, la mondialisation des marchés publics est en bonne voie. Les 
entreprises communautaires doivent résolument relever ce défi. Face à une concurrence 
internationale de plus en plus acharnée, la réussite sera conditionnée par l'innovation et une 
vision internationale des enjeux. L'ouverture des marchés doit être activement poursuivie: un 
dialogue permanent et constructif avec les milieux communautaires concernés doit 
impérativement s'instaurer afin de découvrir de nouveaux débouchés commerciaux et 
permettre de définir des objectifs en vue de négociations ultérieures. À cette fin, la 
Commission invite les Etats membres et les milieux concernés à lui fournir des informations 
sur tous les problèmes qui pourraient se poser sur certains marchés et à lui proposer des 
solutions, notamment sur les marchés pour lesquels des accords d'ouverture sont en cours de 
négociation. 
La préparation des pays associés d'Europe centrale et orientale à leur adhésion à l'Union reste 
l'une des principales priorités. Le Livre blanc de la Commission présente les grandes lignes 
des politiques menées dans le cadre du marché intérieur, notamment en matière de marchés 
publics. La Commission et les Etats membres ont déjà beaucoup oeuvré afin de jeter les bases 
d'un système efficace de passation des marchés publics. Il convient de multiplier ces efforts. Il 
est de la plus haute importance qu'une formation sur les meilleures pratiques en matière de 
passation des marchés publics et un accès facile à des conseils juridiques utiles soit assurée. 
De même, dans la lignée des efforts qu'elle déploie pour renforcer les liens avec les pays du 
pourtour méditerranéen et conformément à ce qui est prévu dans les accords conclus avec la 
Turquie, le Maroc et la Tunisie, la Commission explorera les moyens d'aider ces pays à 
développer des pratiques concurrentielles en matière de passation de marchés publics. 
I. L'accès aux marchés à l'échelle mondiale - Obtenir une nouvelle donne 
avantageuse pour l'Europe 
6.1 La libéralisation accrue des marchés de l'Union européenne doit servir de 
modèle, autant que possible, dans tous les autres pays de manière à maximiser les 
avantages que les entreprises communautaires retireront de marchés publics ouverts à 
la concurrence. L'Union européenne a contribué à une libéralisation poussée des 
marchés publics avec ses principaux partenaires commerciaux, tout d'abord en signant 
le premier Accord relatif aux marchés publics du GATT de 1979, puis avec l'accord 
sur l'Espace économique européen (EEE), les accords européens et, dernièrement, 
l'Accord sur les marchés publics (AMP) de l'OMC, dans le cadre des négociations du 
cycle de l'Uruguay. 
6.2 L'AMP est entré en vigueur le 1er janvier 1996. Outre l'Union européenne, les 
Etats-Unis, le Canada, le Japon, Israël, la Corée du Sud, la Norvège et la Suisse 
comptent parmi les parties à l'accord. Aruba et le Liechtenstein ont récemment adhéré 
59 
à l'accord. L'accession de Singapour est en cours. Le champ d'application de l'AMP 
s'étend aux marchés passés par les échelons inférieurs de l'administration (tels que les 
Etats fédérés dans le cas des pays fédéraux, les provinces et les villes), ainsi que par 
les entités opérant dans un certain nombre de secteurs spéciaux (à savoir l'électricité, 
les transports urbains, l'eau, les ports et aéroports). Alors que l'Accord relatif aux 
marchés publics de 1979 était limité aux marchés publics de fournitures, les marchés 
publics de travaux et de services entrent également dans le champ d'application de 
l'AMP. Autre fait révélateur, les fournisseurs auront également le droit de contester 
l'attribution de marchés dans le cadre desquels ils ont le sentiment d'avoir été victimes 
d'une discrimination. La Commission estime que, globalement, le nouvel accord 
ouvrira à la concurrence internationale des marchés publics représentant quelque 
450 milliards d'écus par an, montant à peu près dix fois supérieur à la valeur des 
marchés ouverts à la concurrence en vertu de l'accord de 1979. 
6.3 Nombre de dispositions discriminatoires des pays tiers, qui écartaient les 
entreprises communautaires de procédures de passation de marchés publics portant sur 
d'énormes montants, ont été supprimées au début de cette année. De nouveaux 
débouchés se sont ouverts dans des secteurs tels que les services bancaires et 
l'ingénierie lourde. Aux Etats-Unis, la plupart des dispositions discriminatoires de la 
législation sur la préférence nationale "Buy American", dont certaines remontent aux 
années 1930, ont été abrogées par le gouvernement fédéral ainsi que par 39 des 
50 Etats fédérés (notamment la Californie, New York, le Texas, l'Illinois et la 
Floride). De nouveaux débouchés seront ainsi ouverts aux entreprises de l'Union 
européenne, pour une valeur annuelle d'environ 100 milliards d'écus. L'AMP marque 
également une importante avancée sur la voie de l'ouverture des marchés publics de 
l'Asie du sud-est. Le Japon a ainsi accepté que l'accord couvre les marchés passés par 
ses 47 préfectures qui sont à l'origine de la majeure partie des achats publics, en 
particulier dans le domaine du bâtiment et du génie civil. En Corée du Sud, qui 
appliquera l'AMP à compter de 1997, les entreprises communautaires pourront 
soumissionner dans l'ensemble du secteur public sans devoir se soumettre aux accords 
obligatoires de transfert de technologie, d'échanges de compensation ou d'utilisation 
des ressources locales qui étaient applicables par le passé. 
6.4 Mais nous ne pouvons en rester là. Malgré les importantes avancées obtenues à 
ce jour, toutes les restrictions aux possibilités de soumissionner n'ont pas été 
supprimées: il en subsiste encore d'importantes dans les pays signataires de l'AMP, (ce 
qui a conduit la Communauté à appliquer le principe de la réciprocité). En outre, 
l'AMP, qui est pour l'instant un accord plurilateral, est appelé à devenir un accord 
multilatéral, ce qui implique qu'un grand nombre de pays doivent encore y adhérer. 
Dans la mesure où le marché de l'Union européenne est, en règle générale, ouvert aux 
fournisseurs des pays tiers, il est de l'intérêt des entreprises communautaires que 
l'Union européenne s'efforce, dans le cadre des négociations menées avec ces pays, de 
conclure des accords qui assurent une libéralisation totale et réciproque des marchés. 
6.5 Notre premier objectif restera donc d'obtenir une plus grande ouverture des 
marchés publics à l'échelle mondiale et ce, tout d'abord dans le cadre multilatéral de 
l'OMC, par un élargissement du champ d'application de l'AMP entre les parties déjà 
signataires de l'accord et par l'adhésion d'autres pays. Il conviendrait de poser comme 
60 
principe que les futurs candidats à l'adhésion à l'OMC, tels que la Chine et Taiwan, 
doivent adhérer à l'AMP, si nécessaire après une période de transition (Taiwan a déjà 
présenté sa candidature). La Commission encourage fortement les actuels membres de 
l'OMC à adhérer à l'AMP, en particulier ceux auxquels l'accord confère le statut 
d'observateurs. L'approche multilatérale au sein de l'OMC reste le cadre prioritaire de 
nos efforts. Un processus parallèle de négociations devrait s'ouvrir pour atteindre un accord 
sur la transparence, l'ouverture, et les mécanismes de recours dans les marchés publics. 
L'objectif final reste le traitement national et l'application effective de la clause de la nation 
la plus favorisée pour tous les marchés publics de tous les membres de l'OMC. Pour 
favoriser ce processus, l'Union européenne propose également une révision anticipée de 
l'AMP de 1994 qui incluerait l'extension de l'accord, l'élimination des mesures et des 
pratiques discriminatoires ainsi que la simplification et l'amélioration de l'accord. 
Néanmoins, il ne faut pas négliger les négociations bilatérales. Sur ce plan, la 
Commission a déjà entamé des négociations avec la Suisse et la Corée du Sud. De 
même, la Commission s'efforce d'obtenir, pour les fournisseurs de l'Union 
européenne, un accès aux marchés méditerranéens. Dans le prolongement de la 
déclaration de Barcelone, qui vise à l'établissement, pour le début du XXIème siècle, 
d'une zone de libre-échange entre la Communauté et les pays méditerranéens, un 
accord euro-méditerranéen d'association, relevant de l'article XXIV de l'accord OMC, 
a été conclu avec Israël. Cet accord est complété par deux autres accords sur les 
marchés publics, qui ne sont pas encore ratifiés mais dont l'objet est d'élargir les offres 
présentées sur la base de la réciprocité en vertu de l'AMP et d'ouvrir les marchés des 
télécommunications des deux parties signataires. Un accord sur l'achèvement d'une 
union douanière a aussi été conclu avec la Turquie, qui prévoit l'ouverture future des 
marchés publics sur une base réciproque. Les deux accords euro-méditerranéens 
d'association conclus avec le Maroc et la Tunisie s'inspirent également de cette 
approche. 
6.6 Les entreprises européennes sont déjà bien informées des difficultés qui se 
posent lorsqu'elles veulent soumissionner dans des pays tiers. Comme indiqué dans sa 
Communication sur une stratégie pour l'accès aux marchés^, pour que cette stratégie 
soit efficace, la Commission doit disposer d'informations à jour et de première main 
sur les problèmes auxquels se heurtent les fournisseurs dans les pays tiers, de manière 
à obtenir la levée des obstacles qui sont le plus préjudiciables aux intérêts européens. 
Il serait utile d'avoir des exemples précis tirés de l'expérience que les entreprises ont 
du terrain. La nouvelle base de données interactive, accessible sur Internet, permet à 
l'industrie d'informer directement la Commission sur ses problèmes d'accès aux 
marchés. Ceci permettra à la Commission d'évaluer les problèmes, d'examiner et de 
décider quelles actions peuvent être prises pour les résoudre. D'autre part, pour 
cerner les difficultés d'accès et contribuer à définir des objectifs pour les prochaines 
négociations avec les pays tiers, la Commission a lancé une vaste étude qui porte sur 
les systèmes de passation des marchés publics dans dix-neuf pays d'Asie, du Moyen-
Orient et d'Amérique latine. Les résultats de cette étude seront bientôt connus. Toutes 
les contributions des milieux européens concernés seront les bienvenues. 
43 doc. Com(96)53final. 
61 
6.7 II n'en demeure pas moins que le. recueil et l'analyse d'informations ne 
constituent qu'une demi-victoire. Les accords ne sont utiles que dans la mesure où ils 
sont effectivement appliqués. La Commission prendra donc des mesures pour veiller à 
ce que l'AMP soit effectivement mis en oeuvre. Pour l'assister dans cette tâche, elle 
s'appuiera sur son réseau de délégations dans les pays tiers. La Commission invite 
également les Etats membres à l'assister, autant que nécessaire, pour veiller à ce que 
ces fournisseurs soient traités de manière équitable. Le cas échéant, la Commission 
n'hésitera pas à recourir aux procédures de consultation prévues par l'AMP. En cas 
d'échec de ces consultations, la Communauté pourrait être amenée à engager les 
procédures de l'OMC régissant le règlement des différends. 
6.8 La concurrence n'est pas, pour autant, un effort à sens unique. La Communauté 
et les Etats membres peuvent contribuer à créer les conditions nécessaires pour qu'elle 
s'exerce, mais il faut aussi que les entreprises européennes soient prêtes à affronter la 
vive concurrence que leur opposeront les fournisseurs des pays tiers qui bénéficient 
maintenant des dispositions de l'AMP, pour l'attribution des marchés publics sur le 
territoire de l'Union européenne. Il conviendrait que les fournisseurs s'efforcent, en 
temps et en heure, de maximiser les débouchés commerciaux que leur ouvre l'accord 
afin d'augmenter leurs exportations vers les pays tiers et de renforcer leurs parts des 
marchés publics passés dans ces pays. Logiquement, les entreprises qui réussiront 
seront celles qui sauront s'adapter au changement et chercher de nouveaux débouchés, 
tandis que celles qui se complairont dans l'immobilisme seront les plus exposées. 
II. Poser les bases d'une ouverture des marchés dans les pays d'Europe 
centrale et orientale, ainsi que dans les pays méditerranéens 
6.9 Depuis l'entrée en vigueur des accords européens, relevant de l'article XXIV 
de l'accord OMC, les fournisseurs de la Hongrie, de la Pologne, de la République 
tchèque, de la Slovaquie, de la Bulgarie^ de la Roumanie, de la Slovénie (et, 
prochainement, des Etats baltes) ont accès aux appels d'offres de l'Union européenne. 
À l'issue d'une période de transition de dix ans, les fournisseurs établis sur le territoire 
de l'Union européenne auront également accès aux appels d'offres des pays associés. Il 
est, dès lors, vital que les fournisseurs des pays associés relèvent le défi que représente 
la participation aux procédures de passation des marchés publics de lJJnion 
européenne. Il leur faut aussi accomplir des progrès en matière de compétitivité, pour 
pouvoir exercer, à l'issue de cette période de transition, une concurrence réelle face 
aux entreprises communautaires dans le cadre des procédures nationales d'appels 
d'offres. De même, dans la lignée des efforts qu'elle déploie pour renforcer les liens 
avec les pays du pourtour méditerranéen et conformément à ce qui est prévu dans les 
accords conclus avec la Turquie, le Maroc et la Tunisie, la Commission explorera les 
moyens d'aider ces pays à développer des pratiques concurrentielles en matière de 
passation de marchés publics. 
6.10 L'un des plus importants défis auxquels l'Union européenne doit faire face est 
d'aider les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) à préparer leur adhésion à 
l'Union. L'une des mesures clés de la phase de préadhésion est l'obligation, pour les 
PECO, d'aligner leurs législations sur la législation communautaire relative au marché 
62 
intérieur. À la demande du Conseil européen d'Essen, la Commission a jeté les bases 
de sa stratégie dans le Livre blanc intitulé "Préparation des Etats associés de l'Europe 
centrale et orientale à leur intégration dans le marché intérieur de l'Union"44. Présenté 
au Conseil européen de Cannes en juin 1995, le Livre blanc donne des 
recommandations sur les mesures législatives à adopter pour créer, dans ces pays, la 
structure réglementaire nécessaire avant leur adhésion à l'Union européenne. Il précise 
que, dans le domaine des marchés publics, les procédures administratives adéquates 
doivent être établies par la loi pour favoriser l'ouverture à la concurrence des 
procédures de passation des marchés publics et promouvoir la concurrence entre 
fournisseurs dans le cadre de leur participation à ces marchés. 
6.11 Les procédures de passation de marchés publics ouvertes et concurrentielles 
n'en sont pas moins un phénomène relativement récent pour la plupart des 
fournisseurs et des pouvoirs adjudicateurs des PECO. L'alignement de leur législation 
nationale sur celle qui concerne le marché intérieur ne suffira pas, à elle seule, à 
apporter les adaptations nécessaires pour que les fournisseurs et les pouvoirs 
adjudicateurs mettent en place un système de passation des marchés publics efficace. 
Le cadre législatif en cours d'établissement sera renforcé par une assistance technique 
appropriée et ciblée. Les responsables chargés de la passation des marchés devront 
recevoir une formation adéquate pour pouvoir définir, de manière aussi efficace que 
possible, en se fondant sur une parfaite compréhension des répercussions 
économiques et financières, les produits et les services dont ils envisagent 
l'acquisition. Cette formation servira également à renforcer leurs compétences en 
matière d'administration et de management pour pouvoir gérer, de façon efficace, le 
système de passation des marchés publics et les contrats conclus dans ce cadre. Les 
fournisseurs, eux aussi, devront s'adapter à l'idée de fournir des produits et des 
services répondant à l'attente de leurs clients du secteur public et améliorer leur 
capacité à préparer et soumettre des offres. 
6.12 L'Union européenne appuie déjà les PECO dans leurs efforts initiaux pour 
poser les bases d'un système de passation dés marchés publics efficace et ouvert. Une 
aide précieuse leur est ainsi apportée, en particulier pour l'élaboration de lois et la 
création de cadres administratifs, grâce au programme PHARE et, notamment, au 
programme SIGMA45, financé essentiellement sur des fonds PHARE, qui fonctionne 
sous les auspices de l'OCDE. La Commission a également créé un nouvel instrument 
multinational, le bureau d'échange d'informations sur l'assistance technique, qui 
servira de bureau centralisateur pour des demandes d'aide et de conseils adressées à la 
Commission, ainsi que de "guichet unique" pour la fourniture et l'échange de 
renseignements sur l'assistance technique relative au marché intérieur. 
44 COM(95)163 des 3 et 10.05.95. 
45 Support for the Improvement of Governance and Management in Central and Eastern European 
Countries. 
63 
III. Questions 
1. Quels ont été les effets de 1' Accord sur les Marchés Publics en termes 
d'ouverture des marchés? D'autres initiatives sont-elles nécessaires? 
2. Du point de vue des entreprises, à quels pays (ou quel groupe de pays) et à 
quels secteurs d'activité la priorité doit-elle être donnée dans le cadre des 
futures initiatives d'ouverture des marchés? 
3. Estimez-vous qu'une série de principes communs (tels que ceux de la 
transparence et de la non-discrimination) suffirait à assurer, à l'avenir, une 
réelle ouverture des marchés dans les pays en développement? 
4. Existe-t-il d'autres obstacles (réglementaires ou autres) qui entravent une 
participation réussie aux marchés publics des pays tiers et ne sont pas couverts 
par 1' Accord sur les Marchés Publics? 
5. La création d'un groupe consultatif, composé de représentants des milieux 
concernés, pour assister la Commission sur les questions relatives à l'accès aux 
marchés publics des pays tiers serait-elle utile? 
6. Quelles autres mesures la Communauté ou les Etats membres pourraient-ils 
adopter pour aider les fournisseurs à faire respecter les droits que leur confère 
l'AMP et pour s'assurer que les autres parties contractantes appliquent les 
règles du jeu? 
7. Pensez-vous que la Communauté doive accorder la priorité à l'assistance aux 
PECO pour les aider à développer leurs compétences en matière de marchés 
publics? Dans l'affirmative, quels seraient les moyens de formation les plus 
efficaces pour ces pays? 
8. Les experts en marchés publics seraient-ils disposés à prendre une part active à 
l'assistance aux PECO et à leur transmettre les connaissances nécessaires en 
matière de marchés publics? Avez-vous déjà participé à un programme de 
formation? Dans l'affirmative, quelles conclusions tireriez-vous de votre 
expérience pour les programmes futurs? 
9. La Commission cherchant des moyens d'aider au développement de pratiques 
de passation des marchés publics dans les pays du Bassin méditerranéen, 
quelles initiatives vous paraîtraient appropriées en la matière? 
64 
Annexe I 
Les premières directives communautaires sur les marchés publics,, à savoir les 
directives "Travaux" (71/305/CEE) et "Fournitures" (77/62/CEE), ont apporté une 
contribution positive, mais limitée, à l'ouverture des marchés publics à la concurrence. 
Le champ d'application de ces directives était trop restreint, puisque des pans entiers 
des marchés publics, tels que ceux des secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et 
des télécommunications, et les marchés de services n'y figuraient pas. En outre, 
aucune harmonisation des procédures de recours n'existait, de sorte que les 
fournisseurs écartés des marchés en violation des dispositions des directives n'avaient 
souvent aucun moyen de contester les décisions d'attribution de marchés douteuses, ni 
de réclamer des dommages et intérêts. Les dispositions communautaires comportaient 
également trop de failles dans lesquelles s'engouffraient les pouvoirs adjudicateurs 
afin de ne pas utiliser des procédures ouvertes, pour des motifs qui n'étaient pas 
objectivement justifiés. Les dispositions communautaires en matière de marchés 
publics ont donc été modifiées pour tenir compte des réactions politiques et des 
milieux concernés face aux abus passés et aux lacunes détectées dans le système. 
Le cadre juridique communautaire applicable aux marchés publics a été complété 
entre 1987 et 1993, dans le cadre du programme d'achèvement du marché intérieur de 
1985. Les directives "Fournitures" et "Travaux" ont été respectivement mises à jour en 
1988 et 1989, puis codifiées en 1993 (sous les directives 93/36/CEE et 93/37/CEE). 
Les marchés publics de services ont été intégrés dans le système communautaire de 
procédures ouvertes pour la passation des marchés publics par la directive 92/50/CEE, 
en vigueur depuis le 1er juillet 1993. Une directive sur les marchés de fournitures et 
de travaux passés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des 
transports et des télécommunications (directive "Secteurs spéciaux"), qui couvre à la 
fois les entreprises publiques et les entreprises auxquelles les Etats membres accordent 
des droits spéciaux ou exclusifs, a été adoptée par le Conseil en 1990 (directive 
90/531/CEE). Une version codifiée de cette 'directive, qui inclut les marchés de 
services, a été adoptée en juin 1993 (directive 93/38/CEE). Elle a remplacé la 
directive 90/531/CEE à compter de son entrée en vigueur le 1er juillet 1994 
(1er janvier 1997 pour l'Espagne et 1 janvier 1998 pour la Grèce et le Portugal). Deux 
directives spécifiques sur les recours ont également été adoptées, l'une pour les 
secteurs "classiques" (directive 89/665/CEE, telle que modifiée par la directive 
"Services" 92/50/CEE) et l'autre pour les secteurs spéciaux (directive 92/13/CEE). Les 
directives "Recours" imposent aux Etats membres d'assurer des moyens de recours 
administratifs ou judiciaires pour les fournisseurs victimes d'un non-respect des 
dispositions de droit positif sur l'ouverture des marchés publics. 
Les directives prévoient que les Etats membres doivent veiller à la transparence et à 
l'ouverture à la concurrence des procédures d'attribution des marchés dépassant 
certains seuils. Elles contiennent des dispositions sur la publication des avis de 
marché, sur les procédures à suivre en matière d'attribution des marchés (les 
spécifications techniques doivent, par exemple, faire référence aux normes 
européennes lorsqu'elles existent ou, en l'absence de telles normes, à des normes 
nationales qui font elles-mêmes référence à des normes internationales) et sur les 
65 
critères de sélection et d'attribution qui peuvent être appliqués. Les seuils à partir 
desquels les marchés publics relèvent du champ d'application des directives sont de 
200 000 écus pour les marchés de fournitures et de services (400 000 écus pour les 
marchés passés dans les secteurs spéciaux et près de 130 000 écus pour les marchés 
tombant dans le champ d'application de l'accord sur les marchés publics de 
l'Organisation mondiale du commerce) et de 5 millions d'écus pour les marchés de 
travaux. Ces seuils ont été fixés de sorte que les dispositions sur les marchés publics 
ouverts à la concurrence s'appliquent aux marchés susceptibles d'intéresser les 
fournisseurs d'autres Etats membres et de manière à ne pas alourdir les frais 
administratifs et procéduraux pesant sur les marchés d'un montant inférieur. 
66 
TABLEAU 1 
ETAT DE LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES MARCHES PUBLICS 
89/440/CEE 
Travaux du 18.07.1989 
En vigueur depuis 19.07.1990 
EL, ES, P: 01.03.1992 
Aut.SF.SU: 1.1.1994 
remplacée par 93/37/CEE 
En vigueur depuis 14.6.93 
88/295/CEE 
Fournitures du 02.03.1988 
En vigueur depuis 01.01.1989 
EL, ES, P.01.03.1992 
Aut,SF,SU: 1.1.1994 
89/665/CEE 
Recours du 21.12.1989 
En vigueur depuis 21.12.1991 
Aut, SF,SU: 1.1.1994 
90/531/CEE 
Secteurs Exclus du 17.09.1990 
En vigueur depuis 01.01.1993 
ES: 01.01.1996 EL, P: 
01.01.1998 
Aut,SF,SU: 1.1.1994 
92/13/CEE 
Recours Secteurs Exclus du 
25.02.1992 
En vigueur depuis 01.01.1993 
Aut, SF.SU: 1.7.1994 
ES : 30.06.1995 EL, P: 
30.06.1997 
92/50/CEE 
Services du 18.06.1992 
En vigueur depuis 01.07.1993 
Aut, SF,SU: 1.7.1994 
93/36/CEE 
Fournitures du 14.6.1993 
En vigueur depuis 14.06.1994 
Aut, SF,SU: 1.7.1994 
93/38/CEE 
Secteurs Exclus du 14.06.1993 
En vigueur depuis 01.07.1994 
Aut,SF,SU: 1.7.1994 
£S : 01.01.1997 EL, P: 
Ql.01.1998 
Explication des abréviations : 
Non-communication des mesures nationales d'exécution (MNE) ou communication partielle 
MNE communiquées et vérifiées; procédure d'infraction pour non-conformité engagée 
MNE communiquée 
D Dérogation accordée à l'Etat membre 
67 
FICHE FINANCIERE 
1. INTITULE DE L'ACTION 
Livre vert "Les marchés publics dans l'Union Européenne: Pistes de réflexion 
pour l'avenir". 
2. LIGNE(S) BUDGETAIRE(S) CONCERNEE(S) 
V. paragraphe 10 ci-dessous. __ 
3. BASE LEGALE 
Directives 92/50/CEE, 93/36/CEE, 93/37/CEE, 93/38/CEE, 89/665/CEE, 
92/13/CEE. 
4. DESCRIPTION DE L'ACTION : 
4.1 Objectif général de Faction 
Un cadre législatif exhaustif pour les marchés publics, à l'échelle de l'Union, a 
été mis en place grâce aux directives précitées, qui constituent la base légale de 
ce Livre vert. L'application complète et efficace en vue de la réalisation des 
objectifs escomptés est un processus difficile. Les marchés publics des Etats 
membres commencent à s'ouvrir, la concurrence s'intensifie et les pratiques 
d'achat des pouvoirs adjudicateurs deviennent de plus en plus performantes. 
Pourtant, il reste encore des efforts à accomplir de la part de tous les acteurs 
intéressés, si on veut tirer pleinement parti de la politique communautaire en ce 
domaine. 
Le Livre vert en question est destiné à servir de cadre à un large débat. La 
Commission y développe sa réflexion initiale sur un certain nombre de questions 
essentielles pour sa politique actuelle et future et invite toutes les parties 
intéressées (autorités des Etats membres, institutions communautaires, 
organisations professionnelles, entités et pouvoirs adjudicateurs, fournisseurs) à 
présenter leur point de vue. 
Etant donné sa nature, ce Livre vert en principe ne contient pas de propositions 
de la Commission susceptibles d'avoir une incidence budgétaire directe. En 
effet, dans la majorité des situations, la Commission se limite à envisager la 
possibilité de prendre ou de patronner certaines initiatives seulement si, après 
le débat avec les acteurs concernés, celles-ci devaient s'avérer utiles ou même 
essentielles pour la réalisation des objectifs de sa politique en matière de 
marchés publics. 
Une seule action comportant des incidences budgétaires est annoncé dans le 
Livre vert. Il s'agit notamment de l'éventuelle organisation, suite à la première 
analyse des réponses reçues, d'une réunion à Bruxelles avec les parties 
intéressées les plus représentatives dans les Etats membres. 
a 
4.2 Période couverte par l'action et modalités prévues pour son renouvellement. 
Les frais découlant de l'action prévue au point 4.1 (organisation d'une réunion à 
Bruxelles), devront être engagés dans l'année 1997. 
5. CLASSIFICATION DE LA DEPENSE/RECETTE 
5.1. DNO 
5.2 CND 
5.3 TyPe de recettes visées - Néant 
6. TYPE DE LA DEPENSE/RECETTE 
Les dépenses concernent l'éventuelle organisation, suite à la première analyse 
des réponses reçues, d'une réunion à Bruxelles avec les parties intéressées les 
plus représentatives dans les Etats membres, notamment le remboursement des 
frais de voyage (et le cas échéant de séjour). 
7. INCIDENCE FINANCIERE SUR LES CREDITS OPERATIONNELS (PARTIE B) 
Néant. 
8. DISPOSITIONS ANTI-FRAUDE PREVUES 
L'action prévue au point 4.1, sera exécutée directement par les services de la 
Commission, en appliquant la réglementation relative au remboursement des 
frais de voyage et de séjour ainsi que des frais encourus pendant le voyage des 
personnes étrangères à la Commission convoquées en qualité d'experts. 
9. ELEMENTS D'ANALYSE COÛT-EFFICACITE 
9.1. Objectifs spécifiques quantifiables, population visée 
L'objectif spécifique est de porter .à la connaissance de tous les acteurs 
intéressés les réflexions et les options envisagées par la Commission sur 
différents thèmes concernant sa politique dans les marchés publics en vue 
d'ouvrir un large débat sur les pistes à suivre à l'avenir. Le cas échéant, une 
réunion pourrait être organisée à Bruxelles à l'issue de la phase de consultation 
écrite. Cette réunion pourrait permettre aux représentants des acteurs les plus 
intéressés, ayant participé à la phase écrite, de préciser leur point de vue et 
d'aider la Commission à définir les suites les plus opportunes à donner au Livre 
vert. 
La population visée est constituée des interlocuteurs institutionnels dans les 
Etats membres, ainsi que des organismes acheteurs, des organisations 
professionnelles et des entreprises opérant dans les secteurs des marchés 
publics. 
9.2. Justification de l'action * 
La Communauté a la responsabilité pour la mise en place des politiques 
concernant l'achèvement et le fonctionnement du Marché intérieur, telle que la 
politique en matière de marchés publics. Comme cela a été dit, le Livre vert vise 
à ouvrir un débat qui permettra d'identifier les initiatives opportunes ou même 
nécessaires pour tirer pleinement parti de la politique communautaire en la 
-3-
4# 
matière. Etant donné la nature des initiatives ponctuelles envisagées dans le 
Livre vert, il découle que celles-ci doivent être gérées directement par la 
Commission. 
S'agissant de l'objectif d'ouvrir un débat sur un nombre de questions sur les 
marchés publics, la publication et diffusion d'un Livre vert s'avèrent l'instrument 
typique utilisé par la Commission. 
Des actions de même portée et similaires à celles qui sont envisagées dans le 
présent texte n'ont pas été menées jusqu'à présent tant au niveau 
communautaire que national. 
Cette initiative a été envisagée après que son besoin ait été exprimé de 
différentes façons par les acteurs concernés. Par conséquent, on peut s'attendre 
à un bon accueil du Livre vert de la part du public et à la réalisation des 
objectifs spécifiques poursuivis. 
9.3 Suivi et évaluation de Faction _ 
Les indicateurs de réussite des actions envisagées seront; 
a) l'ouverture d'un large débat sur les thèmes abordés dans le Livre vert; 
b) une meilleure application de la législation de la part des acteurs 
concernés; 
c) une connaissance plus approfondie des tendances et des structures 
dans les marchés publics; 
d) une plus grande efficacité des règles existantes. 
Un suivi approfondi des réactions au Livre vert et aux différentes initiatives déjà 
envisagées sera assuré par la Direction XV/B. Comme cela a été déjà dit, à 
l'issue de la phase de consultation écrite des acteurs concernés, sera évaluée 
l'opportunité d'organiser une audition à Bruxelles avec toutes les parties 
intéressées. 
Sur la base des contributions reçues, la Commission élaborera une 
communication sur les marchés publics destinée aux institutions 
communautaires, qui comportera un plan d'action et définira les mesures à 
prendre pour renforcer l'efficacité du cadre juridique et pour mieux réaliser les 
objectifs de la politique communautaire en matière de marchés publics à 
l'avenir. 
10. DEPENSES ADMINISTRATIVES (PARTIE A DE LA SECTION III DU BUDGET 
GENERAL) 
La mobilisation effective des ressources administratives nécessaires résultera de la décision 
annuelle de la Commission relative à l'allocation des ressources, compte tenu notamment 
des effectifs et des montants supplémentaires qui auront été accordés par l'autorité 
budgétaire. 
«*r 
9t) 
10.1 Incidence sur le nombre d'emplois 
Types 
d'emplois 
Fonctionna 
ires 
ou agents 
tem­
poraires A 
Autres 
ressources 
Total Effectifs à affecter à 
la gestion de l'action 
emplois 
permanen 
2 
1 
1 •• 
4 emplois 
temporaire 
s dont 
par 
utilisation 
des 
ressources 
existantes au 
sein de la DG 
ou du service 
concerné 
2 
1 
1 
4 par recours à 
des 
ressources 
supplémentai 
res durée 
1 an 
1 an 
1 an 
10.2 Incidence financière globale des ressources humaines supplémentaires 
(écus) 
Montan • Mode de calcul 
.. ts 
Fonctionnaires 
Néant 
Agents temporaires 
Autres ressources 
Total Néant 
9-t 
Les dépenses relatives au ressources humaines nécessaires à la 
réalisation de cette action seront couvertes grâce au 
redéploiement des ressources existantes, comme suit: 
Fonctionnaires (Titres Al, A2, A4 et A5): 
écus/an. 400.000 
10.3 Augmentation d'autres dépenses de fonctionnement découlant de l'action 
Ligne budgétaire Montants Mode de calcul 
(n° et intitulé) 
Néant 
Total I 1 
A250 Réunions générales : 22.000 Ecus - exercice 1997 
(sur base de +/- 30 participants à +/- 695 écus/participant). 
A 3410 Publication du Livre vert 12.130 Ecus - exercice 
1996 
(sur base de +/- 9.300 exemplaires) 
Les ressources nécessaires pour couvrir les dépenses administratives mentionnées 
ci-dessus seront obtenues par redéploiement des ressources financières existantes et 
n'entraînent pas le recours à des ressources supplémentaires. 
?z 


ISSN 0254-1491 
COM(96) 583 final 
DOCUMENTS 
FR 08 10 
N° de catalogue : CB-CO-96-627-FR-C 
ISBN 92-78-12856-2 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
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