Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de règlement du Conseil portant organisation commune du marché des fourrages séchés pour les campagnes de commercialisation de 2004/2005 à 2007/2008"

(COM(2003) 23 final - 2003/0010 (CNS))

(2003/C 208/11)

Le 10 février 2003, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 37 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 25 avril 2003 (rapporteur: M. Wilms).

Lors de sa 399e session plénière des 14 et 15 mai 2003 (séance du 14 mai), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 102 voix pour et 18 abstentions.

1. Résumé de la proposition de la Commission

1.1. La proposition de la Commission prévoit une diminution drastique de l'aide en faveur des fourrages séchés, telle que le budget de l'OCM des fourrages séchés sera supprimé sur une période de quatre ans à compter de 2004. La Commission propose une réduction budgétaire initiale de 55 % puis de 100 % en 2009 et l'intégration des fourrages séchés dans le système de paiement unique, qui entraînerait la suppression des mesures de soutien à ce secteur. L'aide à l'industrie passerait progressivement de 33 EUR/t pendant la campagne 2004/2005 à 0 EUR/t pendant la campagne 2007/2008 et serait accordée indistinctement aux fourrages déshydratés ou séchés au soleil. La moitié du budget actuel serait distribuée aux agriculteurs dans le cadre du nouveau paiement unique à l'exploitation. Le Comité évalue positivement le rééquilibrage des aides prévues pour ce secteur.

2. Observations générales

2.1. Le CESE se félicite de ce que la Commission se penche sur l'organisation commune du marché des fourrages séchés, étant donné que "depuis les deux dernières réformes de la PAC et les accords à l'OMC, le taux d'autoapprovisionnement en protéines végétales de l'Union européenne a, de nouveau, diminué pour atteindre moins de 25 % l'année dernière (c'est-à-dire en 2001). Ce taux en dégradation constante pose la question d'une dépendance présentant des risques à l'égard de l'élevage européen pour ses besoins en protéines végétales"(1).

2.2. Dans son avis de janvier 2002, le CESE a évoqué l'importance des protéines végétales pour l'alimentation des animaux et l'écart entre les besoins de l'Union européenne en protéines végétales et son potentiel de production(2). Le Comité a également souligné dans le cadre de ses travaux sur les protéines végétales que la demande au sein de l'UE va probablement augmenter, mais que les surfaces cultivées sont actuellement en diminution, ce qui entraînera une dépendance vis-à-vis des importations(3).

2.3. La réglementation actuellement en vigueur dans certains États membres en matière d'aides aux fourrages séchés(4) prévues par l'OCM pour les pays producteurs, jointe à des conditions climatiques et à un sol favorables, a permis le développement d'une économie fondée sur la culture de la luzerne, dont les principaux acteurs (agriculteurs et industries) sont implantés en milieu rural et qui représente plus de 15000 emplois dans l'UE. En outre, elle permet d'obtenir une protéine végétale de grande qualité qui contribue à combler l'énorme déficit dont souffre l'Union européenne dans ce domaine. Le climat de certaines régions du sud de l'Europe a permis de réaliser d'importantes économies d'énergie par unité de produit en raison du degré d'humidité comparativement inférieur atteint par le fourrage dans les champs après la moisson, grâce à des techniques telles que le préséchage. Ces économies s'ajoutent à celles générées par la luzerne en tant que culture permanente présentant de faibles besoins en termes de travail du sol et d'apport d'engrais azotés. Il importe de signaler que grâce à des pays comme l'Espagne, il a été possible de couvrir la quantité maximale garantie européenne et de garantir sa continuité. Il convient malgré tout d'entreprendre les réformes requises afin de mettre à profit le potentiel que représente de par ses conditions naturelles le sud de l'Europe en termes d'économies d'énergie, sans qu'il faille pour cela compromettre les effets positifs de cette activité.

2.4. Afin d'assurer une exploitation optimale des capacités de production de l'Union et du budget alloué à ce secteur, il y a lieu de poursuivre la politique de coresponsabilité en ce qui concerne le calcul du dépassement des quantités maximales garanties. Les États membres dépassant leurs quantités nationales respectives ne doivent être sanctionnés qu'en cas de dépassement de la quantité garantie européenne.

3. Conséquences éventuelles de la modification de l'organisation des marchés des fourrages séchés

3.1. Consommation d'énergie pour la production

3.1.1. Du point de vue de l'environnement, il est tout à fait positif que les différentes aides accordées en fonction du processus de séchage soient ramenées à un taux unique. Lors du séchage mécanique, 40 % des coûts globaux de production sont liés à l'énergie dépensée pour la production de chaleur. Seuls 8 % des installations de déshydratation présentes dans la Communauté européenne fonctionnent à l'aide de matières premières renouvelables, 92 % utilisant au contraire des combustibles fossiles. Les émissions de polluants atmosphériques ont des répercussions sur la santé qui se manifestent par les symptômes classiquement liés au "smog", même si dans les zones rurales cet effet est atténué du fait de la moindre concentration en polluants. De plus, ces émissions contribuent à l'effet de serre, qui est à l'origine du changement climatique. Compte tenu de ces considérations, il convient de réorienter les aides à la transformation du fourrage de manière à développer les économies d'énergie et à promouvoir le remplacement des énergies fossiles par des énergies renouvelables, comme cela se pratique déjà largement avec l'évaporation artificielle. Les émissions olfactives rendent d'autant plus problématique le séchage mécanique du fourrage. De plus, dans certains États membres, l'irrigation requise pour la production de fourrages séchés est problématique du point de vue écologique comme du point de vue économique.

3.2. Conséquences sur l'emploi

3.2.1. Dans l'ensemble de l'Europe, environ 15000 personnes travaillent à plein temps dans les entreprises de séchage et dans des entreprises situées en amont et en aval. Par conséquent, le nombre de personnes travaillant dans les entreprises de séchage proprement dites est sans doute inférieur. Ces entreprises concluent généralement des contrats avec les producteurs, ces relations garantissant aussi bien la production que la transformation.

3.2.2. Les producteurs européens de fourrages séchés craignent à présent que les quelque 350 unités de production soient amenées à cesser leurs activités, si elles ne bénéficient plus, du fait de la nouvelle réglementation, d'un approvisionnement suffisant en matières premières. À l'avenir, la bonne marche des entreprises de transformation dépendra essentiellement de la négociation de contrats garantissant des prix compétitifs à l'achat des matières premières. Il faut aider les entrepreneurs à acquérir les compétences requises pour adapter leur entreprise à un environnement en constante évolution(5).

3.3. Conséquences écologiques

3.3.1. Les agriculteurs doivent tirer un revenu approprié des cultures végétales destinées à la production de fourrages séchés. C'est seulement à cette condition que les effets écologiques positifs des cultures fourragères pourront être maintenus. La couverture végétale permanente évite l'érosion du sol et garantit, dans de nombreuses régions d'Europe, une exploitation conforme aux conditions du marché de zones défavorisées, ce qui renforce la situation sociale de l'agriculture paysanne. Le Comité a évoqué expressément, dans son avis sur les protéines végétales, le fait que les cultures fourragères ont un grand intérêt pour le maintien de la structure des sols et pour le développement durable de l'agriculture(6). Ainsi, ce type de cultures remplit une fonction importante dans le cadre de la protection de l'environnement et de l'équilibre des activités dans l'espace rural. Ces fonctions devront être également remplies à l'avenir(7).

3.4. Marché mondial

3.4.1. Le marché mondial restera à l'avenir disponible pour le commerce des protéines végétales. Le Comité a déjà souligné ailleurs que le but ne doit pas être de produire dans l'Union, même élargie, la totalité des besoins(8). Il convient de rappeler que les protéines végétales utilisées dans l'UE pour l'alimentation des animaux se composent de 70 % de soja importé. La base de la production de fourrages séchés doit cependant être garantie par la production communautaire, ce qui n'est toutefois possible, dans les conditions actuelles, qu'avec un système d'aide financière. Des pourcentages élevés de fourrages séchés importés ainsi que la présence d'organismes génétiquement modifiés sont cependant plus équivoques que des fourrages séchés produits sur place par exemple.

4. Les fourrages séchés issus de la production communautaire: vers une production durable

4.1. Au cours de la campagne 2001/2002(9), 4800000 tonnes de fourrages séchés ont été produites; par ailleurs, l'ensemble du secteur des fourrages au sein de l'UE représente un volume de 200000000 tonnes. Les quantités produites varient extrêmement en fonction des conditions climatiques(10).

4.2. C'est notamment le séchage artificiel du fourrage vert qui a fait l'objet de critiques dans le passé(11). La Communauté doit obliger les États membres à introduire dans le domaine de l'alimentation animale des contrôles officiels qui renforcent l'efficacité des mesures de contrôle et permettent des mesures d'exécution plus sévères. L'assistance et la coopération doivent être rendues obligatoires. Par ailleurs, il y a lieu de créer les conditions financières nécessaires pour prendre les mesures destinées à améliorer la sécurité de l'alimentation animale, alors que la fréquence des contrôles devrait être fonction du risque. Lors de la production de fourrages séchés, il y a lieu de considérer que les risques sont élevés, étant donné que de nombreux abus sont possibles du fait du processus thermique. La sécurité de l'alimentation animale doit s'entendre en l'occurrence au sens de la sécurité alimentaire.

4.3. À l'avenir, la Communauté ne devrait encourager aucune méthode de production qui ne respecte pas la durabilité sociale, écologique et économique. Cela implique que les producteurs de fourrages séchés testent l'efficacité énergétique et la sécurité des installations de leurs exploitations.

4.4. Au cours des vingt dernières années, les producteurs de fourrages séchés mécaniquement ont pu réduire leur consommation d'énergie de 50 %(12). Il y a lieu de suivre cette voie de manière conséquente pour garantir une production durable de fourrages séchés.

5. Mesures destinées à mettre en place une production durable de fourrages séchés: les demandes du CESE

5.1. Actuellement, la structure des coûts des entreprises de séchage repose sur un fort soutien communautaire à la production (voir paragraphe 1). Le Comité évalue positivement le rééquilibrage des aides prévues pour ce secteur, parce qu'il tient compte des deux composantes que sont la production et la transformation.

5.2. Les entreprises productrices de fourrages séchés mécaniquement devront également rester en mesure de maintenir la production de fourrages séchés. À l'avenir aussi, il doit être possible de préserver la production communautaire de protéagineux pour garantir une indépendance relative de l'agriculture européenne face à la production du marché mondial.

5.3. Les exploitations agricoles ne peuvent garantir la production que si les entreprises de séchage en garantissent l'achat. C'est seulement à cette condition que les importants effets écologiques des cultures protéagineuses pourront être mis à profit durablement pour l'agriculture européenne.

5.4. Si elles veulent percevoir des aides à l'avenir, les entreprises de transformation doivent tester l'efficacité énergétique de leurs installations et installer des technologies économes en énergie afin de développer leur compétitivité, en réduisant les coûts énergétiques. Les effets escomptés sur l'environnement et l'emploi sont évidents.

5.5. L'installation dans les unités de séchage de technologies de chauffage et de transformation respectueuses de l'environnement permettra de conserver et de créer des emplois, y compris dans les secteurs connexes. Les entreprises doivent dans ce contexte se voir rappeler leur responsabilité sociale, qu'elles ont précisément à assumer, lorsqu'elles exercent leur gestion de manière autonome.

5.6. La Communauté devrait disposer que l'autorisation nationale, requise pour que les unités de séchage puissent avoir droit aux aides, soit également liée aux critères de sécurité de l'emploi et de respect de l'environnement.

5.7. Le CESE propose de mettre en place un système d'aide aux entreprises de séchage qui récompense la faible consommation d'énergie. Cela signifie que l'éligibilité aux aides à la transformation postule une consommation d'énergie à la production aussi faible que possible, d'un point de vue technique. Dans ce contexte, le Comité invite la Commission à accorder une période transitoire aux entreprises, pour leur permettre d'adapter leurs technologies. Ainsi, les entreprises exploitent un potentiel innovateur dans le but de réduire l'utilisation d'énergies fossiles. Une telle période de transition pourrait correspondre à la phase de dégressivité initialement prévue d'ici 2008. Cependant, les entreprises n'envisageront une telle adaptation que s'il leur est possible de bénéficier à plus long terme d'un système d'aide lié au respect de l'environnement. Une aide limitée à quatre ans n'incitera pas la plupart des entreprises à s'adapter, mais plutôt à arrêter leur production.

5.8. Il est prévu que les installations obsolètes, grosses consommatrices d'énergie, ne recevront plus d'aides après la période transitoire. Pour les technologies nuisibles à l'environnement, les aides seront supprimées à la fin de la période transitoire.

5.9. Le système d'aide devrait favoriser notamment les entreprises qui renoncent à utiliser des combustibles fossiles et qui, dans leurs installations, ont recours aux énergies renouvelables. Les aides devraient également prendre en compte les formes mixtes d'utilisation de l'énergie (par exemple 2/3 de gaz naturel et 1/3 d'énergie éolienne) et récompenser la part de l'énergie renouvelable par une prime à la transformation au montant plus élevé.

5.10. Afin de soutenir de tels procédés de production de fourrages séchés qui sont des procédés durables, le système de dégressivité prévu d'ici à la suppression totale de l'aide devrait être échangé contre un système d'aide qui récompenserait la faible utilisation d'énergie.

5.11. La réglementation proposée ne garantit pas que le secteur des fourrages séchés reste un élément structurant de l'espace rural, puisque les éventuelles économies favorisées par la suppression des aides, tant pour le fourrage déshydraté que celui séché au soleil, ne seraient pas suffisantes pour compenser les pertes de revenus de l'industrie tout en maintenant un prix intéressant pour les agriculteurs. La réforme de l'OMC est l'occasion d'améliorer l'approvisionnement communautaire en protéines végétales, l'équilibre environnemental et l'équilibre entre les acteurs du secteur tout en établissant un cadre réglementaire durable. Cela demande de la part de tous les intéressés un effort qui doit être compensé et encouragé par les instruments de la politique agricole commune. Elle demande à tous les acteurs concernés de s'engager à coopérer afin que l'approvisionnement de l'UE en protéines végétales puisse être réglé de façon durable. La présente proposition est insuffisante puisqu'elle supprime le principal instrument prévu par l'OCM actuelle, au lieu de l'adapter aux objectifs fixés. Dans le contexte de la diversité des situations problématiques, des obligations et des objectifs en termes de société de la production de fourrages séchés, il faut toutefois montrer qu'il existe des perspectives réalisables pour les méthodes éprouvées, qui ouvrent un avenir à l'agriculture européenne.

5.12. Il ne faut pas perdre de vue que l'exploitation directe des herbages et les cultures fourragères destinées à la consommation directe du bétail constituent des systèmes optimaux du point de vue de l'équilibre énergétique, du bien-être des animaux, de la sécurité et de l'autonomie alimentaires, ce pourquoi le Comité suggère d'étudier des mesures visant à encourager et à protéger ces pratiques sous leurs différentes formes. L'exploitation des herbages, en particulier en liaison avec le pâturage du bétail, doit rester l'élément fondamental d'une production de lait et de viande respectueuse du bien-être des animaux et durable. Le fait qu'elle ait été désavantagée par la politique d'aides menée jusqu'à présent a contribué, parallèlement à l'organisation commune du marché des fourrages séchés, à faire constamment reculer la proportion d'herbages naturels. La politique agricole commune doit encourager une utilisation des sols qui soit économiquement et écologiquement profitable et mettre un terme à la discrimination des légumineuses fourragères, en promouvant l'exploitation de leurs avantages. Le séchage des cultures fourragères est pourtant un système traditionnellement utilisé pour conserver des excédents d'une époque à l'autre, système parfaitement adapté aux conditions agroclimatiques de certaines régions européennes. La déshydratation permet à présent d'exploiter au mieux les avantages agronomiques et nutritionnels de la luzerne en tant qu'apport de protéines et de fibres pour le bétail. La production de fourrage séché restera indispensable quel que soit le mode d'élevage dans la mesure où les exploitations agricoles ne peuvent pas être autosuffisantes en valeur fourragère. De plus, les principaux pays producteurs de fourrages séchés sont au sud de l'Europe et ne pourraient pas développer leur production laitière sur des surfaces herbagères (conditions climatiques trop limitantes). En raison des conditions climatiques différentes, il y a lieu d'équilibrer la production de fourrages séchés entre le nord et le sud de l'Europe.

Bruxelles, le 14 mai 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Avis du CESE sur "La relance d'un plan 'protéines végétales' au niveau communautaire", JO C 80 du 3.4.2002, p. 26-34.

(2) Avis du CESE sur "La relance d'un plan 'protéines végétales' au niveau communautaire", JO C 80 du 3.4.2002, p. 26-34.

(3) Avis du CESE sur "La relance d'un plan 'protéines végétales' au niveau communautaire", JO C 80 du 3.4.2002, p. 26-34.

(4) 38,64 EUR/t pour le fourrage séché au soleil; 68,83 EUR/t pour le fourrage séché à la machine.

(5) Livre vert "L'esprit d'entreprise en Europe", COM(2003) 27 final, p. 27.

(6) Avis du CESE sur "La relance d'un plan 'protéines végétales' au niveau communautaire", JO C 80 du 3.4.2002, p. 26-34.

(7) Avis du CESE sur "La relance d'un plan 'protéines végétales' au niveau communautaire", JO C 80 du 3.4.2002, p. 26-34.

(8) Avis du CESE sur "La relance d'un plan 'protéines végétales' au niveau communautaire", JO C 80 du 3.4.2002, p. 26-34.

(9) CIDE, Dossier d'information. Les enjeux de la luzerne face à la réforme de la PAC, p. 13.

(10) QMG Autriche: 4400 t; QMG France: 1,6 t.

(11) En Allemagne (dans le Land de Thuringe) 250 tonnes de fourrages chargées de dioxine ont été produites dans une usine de séchage puis vendues, en raison d'une panne technique constatée lors d'un contrôle officiel sur l'alimentation animale - voir le rapport du 19 février 2003 du ministère fédéral de la protection des consommateurs, de l'alimentation et de l'agriculture.

(12) CIDE, dossier d'information. Les enjeux de la luzerne face à la réforme de la PAC, p. 20.