Rapport spécial Le système d’identification 
des parcelles agricoles: un 
instrument utile pour 
déterminer l’admissibilité 
des terres agricoles malgré 
une gestion encore 
perfectibleFR 2016  n° 25
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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Le système d’identification 
des parcelles agricoles: 
un instrument utile pour 
déterminer l’admissibilité 
des terres agricoles 
malgré une gestion encore 
perfectible
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième 
alinéa, du TFUE)Special ReportFR 2016  n° 25
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs 
à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités 
d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance 
ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de 
l’importance politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par M. Phil Wynn Owen, Membre de la 
Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l’utilisation durable des ressources naturelles. L’audit 
a été effectué sous la responsabilité de M. Nikolaos Milionis, Membre de la Cour, assisté de: Mme Ioulia Papatheodorou, 
chef de cabinet; M. Kristian Sniter, attaché de cabinet; M. Helder Faria Viegas, manager principal; M. Jan Huth, chef de 
mission et Mme Ramona Bortnowschi, chef de mission adjoint. L’équipe d’audit était composée de: M. Marius Cerchez, 
M. Jindrich Dolezal, Mme Blanka Happach, Mme Christine Kleinsasser, M. Sven Kölling, M. Ioannis Papadakis, M. Roberto 
Resegotti, M. Bruno Scheckenbach et M. Maciej Szymura, auditeurs. MM. Tom Everett et Michael Pyper ont assuré 
l’assistance linguistique, et Mme Monika Schmidt était en charge des travaux de secrétariat.
De gauche à droite: I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth, 
K. Sniter, R. Bortnowschi et R. Resegotti.
03
 Table  
des matières
Points
 Glossaire
I-IV Synthèse
1-7 Introduction
1-3 Contexte
4-7 Spécifications du SIPA
8-12  Étendue, objectifs et approche de l’audit
13-33  Partie I – Malgré les réalisations appréciables en ce qui concerne la mise en œuvre 
des systèmes d’identification des parcelles agricoles, des améliorations restent 
possibles
14-15  Réalisations appréciables en ce qui concerne la mise en œuvre des SIPA
16-20  L ’ortho-imagerie était en général à jour
21-25  La photo-interprétation n’était pas toujours fiable ou concluante
26-28  Le système de prorata n’était pas toujours appliqué de manière fiable
29 Des outils de détection semi-automatiques en cours de test, mais non encore opérationnels
30-31  Des informations permettant de déterminer si les terres sont effectivement à la disposition de 
l’agriculteur étaient incluses dans certains SIPA
32-33  Des informations insuffisantes pour évaluer de manière exhaustive le rapport coût-efficacité de la 
mise en œuvre du SIPA
34-55  Partie II – Le système d’identification des parcelles agricoles a été renforcé pour 
satisfaire aux exigences de la réforme de la PAC
35-43  L ’adaptation des SIPA, par les États membres, aux pratiques de verdissement progressait mais 
n’était pas encore achevée
44-55  La simplification se poursuit mais reste difficile
04 Table des matières  
56-72  Partie III – La surveillance du SIPA par la Commission a été améliorée mais n’était 
pas suffisamment axée sur la performance
57-59  Les orientations de la Commission relatives au SIPA se sont améliorées par rapport à la précédente 
période PAC
60-64 Les plans d’action et les corrections financières ont permis de remédier aux déficiences affectant le 
SIPA
65-69  La fiabilité des résultats de l’évaluation de la qualité du SIPA a été compromise par les déficiences 
affectant sa méthodologie et son application
70-72  Les résultats obtenus dans le cadre de l’évaluation de la qualité n’ont pas suffisamment été 
exploités pour permettre l’amélioration de la qualité des données du SIPA
73-80  Conclusions et recommandations
 Annexe I —  Les couches du SIPA visées à l’article 5, paragraphe 1, et à l’article 5, paragraphe 2, 
du règlement (UE) n° 640/2014
 Annexe II —  Exercice d’évaluation de la qualité 2015 – Éléments de qualité par catégorie de 
conformité
 Réponses de la Commission
05
 Glossaire
Activité agricole : i) la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles et la détention d’animaux à des fins 
agricoles; ii) le maintien d’une surface agricole dans un état qui la rend adaptée au pâturage ou à la culture, ou iii) 
l’exercice d’une activité minimale, définie par les États membres, sur les surfaces agricoles naturellement conservées 
dans un état qui les rend adaptées au pâturage ou à la culture.
Centre commun de recherche (JRC) de la Commission européenne : le service scientifique interne de 
la Commission européenne qui emploie des scientifiques pour mener des recherches et fournir, en toute 
indépendance, des conseils et un appui en ce qui concerne la politique de l’UE. L’»unité MARS» au sein du JRC met 
au point et tient à jour la méthodologie d’évaluation de la qualité.
Conditionnalité : mécanisme qui oblige les agriculteurs, pour bénéficier de l’intégralité du montant des paiements, 
à respecter un ensemble de règles de base en ce qui concerne l’environnement, la santé publique et animale, le 
bien-être animal et/ou la gestion des terres.
Contrôle sur place : vérification de la légalité et de la régularité des opérations liées aux aides à la surface menée 
par les inspecteurs de l’organisme payeur et comportant une visite dans les locaux du demandeur ou un examen 
des images satellites récentes des parcelles (c’est-à-dire la télédétection). Il convient d’effectuer ce type de contrôles 
sur un échantillon donné d’exploitations agricoles de manière systématique et sur base annuelle. En ce qui concerne 
les régimes majeurs et leurs conditions, par exemple le régime de paiement de base, le régime de paiement unique 
à la surface, ou la plupart des mesures de développement rural, les contrôles sur place couvrent 5 % de l’ensemble 
des bénéficiaires concernés.
Contrôles administratifs : contrôles formalisés et automatisés effectués par les organismes payeurs sur l’ensemble 
des demandes afin de vérifier l’éligibilité de ces dernières et de détecter toutes les irrégularités éventuelles.
Couche du SIPA : représentation visuelle d’un ensemble de données géographiques dans n’importe quel 
environnement de cartographie numérique. D’un point de vue conceptuel, une couche est une strate 
correspondant à la réalité géographique d’une zone particulière.
Déclaration d’assurance (DAS) : résultat d’un exercice d’audit financier et de conformité au cours duquel 
nous examinons la fiabilité des comptes de l’UE et la régularité des opérations sous-jacentes à ces derniers. Les 
constatations et les conclusions de la déclaration d’assurance sont publiées dans notre rapport annuel.
Demande d’aide géospatiale : un formulaire préétabli de demande d’aide et les documents graphiques 
correspondants destinés aux agriculteurs, visés à l’article 72, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1306/20131, fournis 
grâce à une interface d’information géographique informatisée, utilisée pour le traitement des données spatiales et 
alphanumériques des surfaces déclarées.
Direction générale de l’agriculture et du développement rural de la Commission européenne 
(DG Agriculture et développement rural) : la DG Agriculture et développement rural est responsable de la mise en 
œuvre de la politique agricole et de développement rural, y compris l’aide aux exploitations, les mesures de marché, 
le développement rural, la politique de la qualité, les questions financières et juridiques, l’analyse et l’évaluation, 
ainsi que des relations internationales liées à l’agriculture.
Élément de qualité : un des six éléments spécifiques compris dans l’évaluation de la qualité en vue d’évaluer la 
qualité d’un SIPA et d’en détecter les faiblesses (article 6 du règlement (UE) n° 640/2014).
1 Règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique 
agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1290/2005 et (CE) n° 485/2008 du 
Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 549).
06 Glossaire 
Évaluation de la qualité : exercice annuel au cours duquel les États membres ou les régions testent la fiabilité des 
données de leur SIPA sur la base de certains «éléments de qualité». Le JRC met au point et affine la méthodologie 
d’évaluation de la qualité. La DG Agriculture et développement rural assure le suivi des résultats de l’exercice.
Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) : il permet de soutenir les agriculteurs sous la forme de paiements 
directs et de financer la gestion des marchés agricoles ainsi que les actions vétérinaires et phytosanitaires, les 
programmes alimentaires et les activités d’information, entre autres.
Herbe ou autres plantes fourragères herbacées : toutes les plantes herbacées se trouvant traditionnellement 
dans les pâturages naturels ou normalement comprises dans les mélanges de semences pour pâturages ou prairies 
dans l’État membre considéré, qu’ils soient ou non utilisés pour faire paître les animaux.
Mesures agroenvironnementales et climatiques : elles figurent parmi les mesures de développement rural 
les plus importantes en termes de dotations financières accordées par le Fonds européen agricole pour le 
développement rural et visent à apporter des avantages publics environnementaux et climatiques.
Mise à jour du SIPA : les activités liées au SIPA entreprises par les États membres pour recenser les changements 
apportés aux terres au fil du temps, par exemple la délimitation correcte des parcelles, la détermination du degré 
d’admissibilité des terres agricoles, la délimitation des surfaces non admissibles, la définition de catégories soumises 
au système de prorata pour chaque parcelle de référence affectée, etc. Cette mise à jour regroupe également les 
activités liées au SIPA entreprises par les États membres pour garantir la conformité de leur SIPA avec les dernières 
exigences réglementaires et techniques.
Niveau d’erreur estimatif : la meilleure estimation annuelle que nous puissions établir concernant le niveau 
d’erreur qui affecte une catégorie de paiements. Elle est calculée à partir des résultats des tests réalisés sur un 
échantillon représentatif d’opérations et est exprimée en pourcentage de paiements erronés sur la valeur totale des 
paiements. Ce pourcentage se situe, avec une probabilité de 95 %, dans un intervalle de confiance déterminé par 
une limite inférieure et une limite supérieure.
Organisme payeur : organisme de l’État membre chargé de gérer les subventions agricoles.
Ortho-imagerie : photographies aériennes, images satellitaires et autres images ortho-rectifiées (dont les 
distorsions ont été corrigées) obtenues depuis une plateforme aérienne ou satellite.
Parcelle agricole : une surface continue de terres déclarée par un agriculteur, sur laquelle un seul groupe de 
cultures est cultivé.
Parcelle de référence : superficie géographique délimitée, porteuse d’une identification unique enregistrée dans 
le système d’identification des parcelles agricoles visé à l’article 70 du règlement (UE) n° 1306/2013, assortie d’une 
valeur par défaut pour les hectares potentiellement admissibles dans le cadre d’un régime d’aide ou d’une mesure 
de soutien spécifique.
Prairies permanentes et pâturages permanents (ci-après dénommés conjointement «prairies permanentes») : 
terres consacrées à la production d’herbe ou d’autres plantes fourragères herbacées (ensemencées ou naturelles) 
qui ne font pas partie du système de rotation des cultures d’une exploitation depuis cinq ans au moins. D’autres 
types de végétation adaptés au pâturage comme des arbustes et/ou des arbres peuvent être présents, pour autant 
que l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées restent prédominantes. À la discrétion de l’État membre 
concerné, les prairies permanentes peuvent également comprendre des surfaces adaptées au pâturage et relevant 
des pratiques locales établies dans lesquelles l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées ne prédominent 
pas traditionnellement.
07 Glossaire 
Régime de paiement de base (RPB) : régime agricole fondé sur des droits au paiement alloués aux agriculteurs au 
cours de la première année d’application du régime et activés chaque année par ceux-ci.
Suite de tests exécutables : une série de cas d’essai (les éléments de qualité) destinés à être utilisés pour tester le 
SIPA afin de montrer qu’il présente une série spécifique de comportements.
Superficie maximale admissible : le nombre d’hectares potentiellement admissibles dans le cadre d’un régime 
d’aide particulier ou d’une mesure de soutien. Dans le contexte des SIPA, la superficie maximale admissible est 
limitée, entre autres, par la surface de référence de la parcelle de référence.
Surface agricole : l’ensemble de la superficie des terres arables, des prairies permanentes et des pâturages 
permanents ou des cultures permanentes.
Surface déclarée : superficie totale déclarée (par l’ensemble des agriculteurs) sur la base d’une parcelle de référence 
et utilisée pour traitement ultérieur par l’organisme payeur.
Surface d’intérêt écologique (SIE) : surface désignée en vertu de l’article 46 du règlement (UE) n° 1307/20132 
comme bénéfique pour l’environnement et contribuant à améliorer la biodiversité et à préserver l’attrait des 
paysages. La surface d’intérêt écologique peut comprendre des particularités topographiques, des bandes 
tampons, des surfaces boisées, des terres mises en jachère, des surfaces portant des plantes fixant l’azote, etc.
Système d’identification des parcelles agricoles (SIPA) : système d’information géographique permettant au 
SIGC de géolocaliser, d’afficher et d’intégrer au niveau géographique ses données constitutives, conformément 
à l’article 70 du règlement (UE) n° 1306/2013 et à l’article 5 du règlement (UE) n° 640/20143. Il contient diverses séries 
de données géographiques provenant de sources multiples qui, rassemblées, composent un catalogue de toutes les 
superficies agricoles (parcelles de référence) dans l’État membre concerné et des superficies maximales admissibles 
dans le cadre des différents régimes d’aide de l’UE relevant des premier et deuxième piliers de la PAC. Les SIPA 
comportent des éléments alphanumériques et graphiques.
Système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) : système intégré constitué de bases de données des 
exploitations agricoles, des demandes, des parcelles agricoles et des droits au paiement (dans les États membres 
qui appliquent le régime de paiement unique). Ces bases de données sont utilisées dans le cadre des contrôles 
administratifs croisés portant sur l’ensemble des demandes d’aide pour la plupart des mesures relevant du FEAGA 
(par exemple le régime de paiement unique, le régime de paiement unique à la surface ou d’autres paiements 
directs).
Visites sur le terrain : visites ad hoc sur place dans le cadre d’une mise à jour du SIPA ou d’une évaluation de la 
qualité à des fins de clarification lorsque l’interprétation des photographies n’est pas suffisante pour évaluer dans 
quelle mesure une parcelle de référence est admissible.
Zone de contrôle dans le cadre de l’évaluation de la qualité du SIPA : zone choisie aléatoirement pour procéder 
à l’inspection de la qualité et pour laquelle des orthophotos nationales actualisées ou des données recueillies par 
télédétection de très haute résolution sont disponibles.
2 Règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur 
des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le 
règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 608).
3 Règlement délégué (UE) n° 640/2014 de la Commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil 
en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les conditions relatives au refus ou au retrait des paiements et les sanctions 
administratives applicables aux paiements directs, le soutien au développement rural et la conditionnalité (JO L 181 du 20.6.2014, p. 48).
08
 Synthèse
I
Un système d’identification des parcelles agricoles (SIPA) est un système informatique fondé sur des photographies 
aériennes ou par satellite recensant l’ensemble des parcelles agricoles des États membres. Il s’agit d’un mécanisme 
de contrôle essentiel dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) conçu pour vérifier l’éligibilité aux 
subventions liées aux superficies, subventions dont le montant s’est élevé à environ 45,5 milliards d’euros en 2015. 
Dans sa déclaration d’assurance relative à 2014, la Cour a estimé le niveau d’erreur pour le Fonds européen agricole 
de garantie (FEAGA) à 2,9 % (2,2 % si l’on exclut les erreurs concernant la conditionnalité). Pratiquement la moitié 
des erreurs étaient liées à la surface. Le système joue également un rôle croissant dans la vérification de la confor -
mité avec diverses obligations environnementales. Dans les 28 États membres, 44 SIPA nationaux ou régionaux sont 
actuellement opérationnels, englobant plus de 135 millions de parcelles de référence.
II
Nous avons examiné si les SIPA étaient bien gérés par les États membres et faisaient l’objet d’un suivi approprié de 
la part de la Commission. Des visites d’audit ont été effectuées à la Commission et dans cinq États membres (concer -
nant six SIPA). Nous avons aussi adressé un questionnaire d’enquête à l’ensemble des États membres.
III
Nous estimons, en conclusion, que le SIPA est un instrument utile pour déterminer l’admissibilité des terres agri -
coles; toutefois, sa gestion reste perfectible. Ces dernières années, les résultats obtenus dans le cadre de notre 
déclaration d’assurance ont montré que les plans d’action et les corrections financières ont permis de remédier aux 
déficiences affectant le SIPA dans les États membres concernés. Des améliorations restent possibles, en particulier:
- nous avons relevé un certain nombre d’insuffisances dans les processus liés au SIPA affectant la capacité des 
États membres à contrôler de manière fiable l’admissibilité des terres. Tandis que l’ortho-imagerie utilisée par 
le SIPA était le plus souvent à jour, la photo-interprétation n’était pas toujours fiable ni concluante. Des infor -
mations supplémentaires relatives aux droits de propriété et de bail étaient incluses dans certains SIPA afin de 
garantir que chaque parcelle avait été déclarée par l’exploitant agricole légitime. En outre, les États membres 
n’ont pas analysé le rapport coût-efficacité de leurs SIPA en vue de mieux concevoir les contrôles y afférents;
- nous avons constaté que les États membres avaient réalisé des progrès en matière de mise à niveau de leurs 
SIPA afin de satisfaire aux exigences de la PAC pour la période 2014-2020. Cependant, les SIPA n’étaient pas 
encore complètement adaptés aux pratiques de verdissement (ou «écologisation»). Certains efforts déployés par 
la Commission pour simplifier la PAC ont abouti à des résultats mitigés;
- l’amélioration de ses orientations relatives au SIPA, la réalisation régulière de contrôles ainsi que le suivi des 
plans d’action des États membres et des corrections financières ont permis à la Commission de renforcer son 
rôle en matière de surveillance. Toutefois, la fiabilité de l’exercice d’évaluation de la qualité annuel portant sur 
l’efficacité du SIPA dans les États membres a été compromise par des faiblesses affectant la méthodologie appli -
quée ainsi que par des contrôles et un suivi insuffisants de la Commission.
09 Synthèse 
IV
À la suite de nos observations d’audit, nous formulons les recommandations ci-après.
a) Sur la base d’une analyse coût-avantages quantifiée et d’une évaluation des risques, les États membres de -
vraient intensifier leurs efforts visant à accroître la fiabilité des données (en améliorant le processus d’actualisa -
tion, en clarifiant le recours à l’option du système de prorata et en contrôlant si les terres sont à la disposition de 
l’agriculteur).
b) Avec le soutien de la Commission, les États membres devraient élaborer et mettre en place un cadre pour éva -
luer le coût de fonctionnement et d’actualisation de leurs SIPA afin de mesurer leur performance ainsi que le 
rapport coût-efficacité des améliorations apportées aux systèmes.
c) Les États membres devraient s’assurer que l’utilisation de leurs SIPA leur permet, d’abord, d’identifier et d’enre -
gistrer de manière fiable les surfaces d’intérêt écologique, les prairies permanentes et les nouvelles catégories 
de terres et, ensuite, d’en assurer le suivi efficace.
d) La Commission devrait réexaminer le cadre juridique actuel du SIPA afin de simplifier et de rationaliser certaines 
règles pour la prochaine période de la PAC.
e) La Commission devrait procéder à une analyse coût-avantages pour déterminer si la représentativité des échan -
tillons sélectionnés dans le cadre de l’évaluation de la qualité peut être améliorée afin d’obtenir une meilleure 
couverture de la population de parcelles dans le SIPA.
f) La Commission devrait renforcer sa surveillance des résultats de l’évaluation de la qualité en analysant les inco -
hérences des rapports en la matière, en assurant leur suivi, en fournissant aux États membres des informations 
en retour et en veillant à ce que des plans de mesures correctrices soient élaborés et exécutés, le cas échéant.
10
 Introduction
Contexte
01 
La politique agricole commune (PAC) soutient les agriculteurs, par l’intermédiaire 
du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), sous la forme de paiements 
directs et de mesures visant à réagir aux instabilités du marché ou à relever 
les défis environnementaux («premier pilier»). La CAP cofinance également les 
programmes de développement rural dans les États membres de l’UE («second 
pilier») par l’intermédiaire du Fonds européen agricole pour le développement 
rural (Feader). Pour la période 2014-2020, la PAC réformée cherche à assurer des 
paiements d’aides directes mieux ciblés, plus équitables, plus respectueux de 
l’environnement – davantage «verts».
02 
Afin de garantir la régularité des paiements, la PAC s’appuie sur le système inté -
gré de gestion et de contrôle (SIGC), un ensemble de contrôles administratifs et 
de contrôles sur place complets portant sur les demandes de subvention, géré 
par les États membres. Le système d’identification des parcelles agricoles (SIPA) 
est un composant clé du SIGC. Il s’agit d’un système informatique fondé sur 
l’ortho-imagerie (photographies aériennes ou par satellite) recensant l’ensemble 
des parcelles agricoles des États membres. Il vise deux objectifs principaux: loca -
liser précisément l’ensemble des terres agricoles admissibles comprises dans les 
parcelles de référence et calculer leur superficie maximale admissible. Le SIPA est 
utilisé pour réaliser des vérifications croisées pendant les procédures de contrôle 
administratif et sert de base pour les contrôles sur place effectués par l’orga -
nisme payeur4.
03 
Les SIPA ont été initialement conçus en vue des contrôles se rapportant à l’aide 
liée à la surface, laquelle représente actuellement5 des paiements jusqu’à hauteur 
de 40 milliards d’euros pour le premier pilier de la PAC6 et d’environ 5,5 milliards 
d’euros pour le second pilier7. Certains États membres ont également utilisé leurs 
SIPA pour vérifier si les agriculteurs ont respecté certaines règles environnemen -
tales relevant de la conditionnalité ou s’inscrivant dans le cadre des régimes de 
développement rural liés à la surface, comme le soutien agroenvironnemental 
et l’aide aux zones défavorisées. Pendant la période 2014-2020 de la PAC, une 
partie de l’aide directe en faveur des agriculteurs doit être payée pour des pra -
tiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement. Certaines de ces 
nouvelles obligations en matière de verdissement (voir point 35 de la partie II) 
doivent faire l’objet d’un suivi à l’aide du SIPA.4 En ce qui concerne la 
PAC 2007-2013, les dispositions 
essentielles de la législation 
sont l’article 17 du règle -
ment (CE) n° 73/2009 du Conseil 
du 19 janvier 2009 établissant 
des règles communes pour les 
régimes de soutien direct en 
faveur des agriculteurs dans le 
cadre de la politique agricole 
commune et établissant 
certains régimes de soutien en 
faveur des agriculteurs, 
modifiant les règlements (CE) 
n° 1290/2005, (CE) n° 247/2006, 
(CE) n° 378/2007, et abrogeant le 
règlement (CE) n° 1782/2003 
(JO L 30 du 31.1.2009, p. 16), et 
l’article 6 du règlement (CE) 
n° 1122/2009 de la Commission 
du 30 novembre 2009 fixant les 
modalités d’application du 
règlement (CE) n° 73/2009 du 
Conseil en ce qui concerne la 
conditionnalité, la modulation 
et le système intégré de gestion 
et de contrôle dans le cadre des 
régimes de soutien direct en 
faveur des agriculteurs prévus 
par ce règlement ainsi que les 
modalités d’application du 
règlement (CE) n° 1234/2007 du 
Conseil en ce qui concerne la 
conditionnalité dans le cadre du 
régime d’aide prévu pour le 
secteur vitivinicole; pour la 
période 2014-2020, il s’agit de 
l’article 70 du règlement (UE) 
n° 1306/2013 ainsi que des 
articles 5 et 6 du règlement (UE) 
n° 640/2014.
5 Conformément aux chiffres 
tirés du budget général de l’UE 
pour 2015.
6 Les crédits de paiement 
couvrent largement les lignes 
budgétaires suivantes: 
05 03 01 01 – Régime de 
paiement unique (28 342 mil -
lions d’euros); 05 03 01 02 – 
Régime de paiement unique 
à la surface, (7 806 millions 
d’euros). Ils couvrent intégrale -
ment des éléments des lignes 
05 03 01 03 à 05 03 03 – Autres 
aides directes, correspondant 
à un montant global de 
4 328 millions d’euros 
(paiement redistributif, 
programme spécifique en 
faveur des régions ultrapériphé -
riques, aide à la surface pour le 
coton et partie du soutien 
spécifique (article 68)).
7 Les régimes de développement 
rural liés à la surface inscrits à la 
ligne budgétaire 05 04 – Déve -
loppement rural représentent 
près de la moitié des crédits de 
paiement, soit 11 162 millions 
d’euros.
11 Introduction 
Spécifications du SIPA
04 
Le fonctionnement du SIPA repose sur les parcelles de référence. Une parcelle 
de référence est une superficie agricole géographique délimitée, porteuse d’une 
identification unique8. Les agriculteurs sont censés soumettre chaque carte à un 
examen minutieux et identifier et exclure de leurs demandes toutes les terres 
non exploitées et les éléments inéligibles sur les parcelles tels que bâtiments, 
cours, broussailles, chaussées, forêts, lacs, etc.
05 
Les spécifications techniques du SIPA varient d’un État membre à l’autre étant 
donné qu’il existe divers types de parcelles de référence (voir tableau  1). Les 
principaux types sont brièvement décrits ci-après.8 Voir article 2, paragraphe 1, 
point 25) et article 5, 
paragraphe 1, du 
règlement (UE) n° 640/2014 
ainsi qu’article 4, paragraphe 1, 
point e), du règlement (CE) 
n° 1307/2013.Tableau 1Caractéristiques des types de parcelles de référence
Parcelle agricole Parcelle cadastraleÎlot  
de l’agriculteurÎlot physique/  
topographique
Caractéristiques 
principales-  Un seul groupe  
de cultures
- Un seul agriculteur- Un ou plusieurs agriculteurs
-  Sur la base  
de la propriété
-  Un ou plusieurs groupes  
de cultures- Un seul agriculteur
-  Un ou plusieurs groupes  
de cultures
- Aucune limite naturelle- Un ou plusieurs agriculteurs
- Superficie bordée par cer -
tains éléments (fossés, haies, 
murs,  etc.)
-  Un ou plusieurs groupes de 
cultures
Source  
des données 
principaleDemande  
de l’agriculteurCadastre, registre foncier Demande de l’agriculteur Classification administrative
Source:  Cour des comptes européenne et Commission européenne (JRC).

12 Introduction 
06 
La Belgique, l’Allemagne et le Royaume-Uni disposent d’un SIPA pour chaque 
région. Tous les autres États membres de l’UE en possèdent chacun un qui couvre 
l’ensemble de leur territoire. L’on recense actuellement 44 SIPA au total, englo -
bant plus de 135 millions de parcelles de référence (voir  figure 1 ).
07 
Les États membres assurent la gestion des SIPA et sont responsables de la qualité 
des données introduites dans leurs systèmes. La Commission joue un rôle de 
surveillance. Elle fournit des orientations et un soutien aux États membres, vérifie 
l’efficacité de leurs SIPA, peut appliquer des corrections financières si des défail -
lances sont constatées au niveau des contrôles desdits systèmes et assure le suivi 
des plans d’action. La Commission a également mis en place l’évaluation de la 
qualité du SIPA, qui impose aux États membres de tester annuellement leurs SIPA. Figure 1SIPA, par type, dans l’UE
Source:  Cour des comptes européenne sur la base des rapports 2014 et 2015 relatifs à l’évaluation de la qualité du SIPA. 
 
  
Parcelle agricole
Parcelle cadastrale
Îlot de l'agriculteur
Îlot physique/topographique
13
 Étendue, objectifs et 
approche de l’audit
08 
L’objectif du présent audit a été de déterminer si le système d’identification des 
parcelles agricoles mis en œuvre dans le cadre de la politique agricole commune 
remplissait sa fonction.
09 
Nous nous sommes efforcés de répondre à la question d’audit globale ci-après.
Le système d’identification des parcelles agricoles (SIPA) est-il bien géré?
10 
Pour répondre à cette question, nous avons vérifié si le SIPA permettait aux États 
membres de contrôler de manière fiable le mesurage et l’admissibilité des terres 
déclarées par les agriculteurs ( partie  I) et si les systèmes étaient adaptés aux 
exigences de la PAC 2014-2020, notamment celles concernant les obligations 
en matière de verdissement et la nécessité de simplifier la mise en œuvre de la 
politique (partie II). Enfin, nous avons examiné si la Commission remplissait de 
manière adéquate sa fonction de surveillance ( partie  III).
11 
Nous avons réalisé l’audit entre juillet 2015 et avril 2016. Il a comporté des visites 
à la Commission européenne et dans cinq États membres (Autriche, Allemagne 
(Sarre et Rhénanie-du-Nord–Westphalie), Irlande, Pologne et Royaume-Uni 
(Écosse)). Ces États membres ont été sélectionnés sur la base des montants qui 
leur ont été versés, de leur système de parcelles de référence et de l’étendue des 
travaux d’audit récents qui y ont été réalisés par la Cour et par la Commission. 
Dans chaque État membre, nous avons mené des entretiens, analysé les pro -
cédures et les données, et testé un échantillon de parcelles afin de contrôler la 
fiabilité des données conservées dans le système. Au total, plus de 400 parcelles 
de référence, dont plus de 100 ont fait l’objet d’une visite sur place9, ont été 
contrôlées à l’écran10 en présence des autorités nationales. Cet échantillon a été 
sélectionné sur la base d’une analyse des risques afin de recenser les domaines 
susceptibles d’être améliorés au niveau des SIPA.
12 
En outre, nous avons adressé un questionnaire d’enquête aux États membres 
couvrant les 44 différents SIPA dans leur ensemble en vue d’obtenir des données 
et des informations clés relatives à leur mise en place et mise en œuvre. Nous 
avons également procédé à une analyse documentaire concernant les précé -
dentes constatations d’audit établies par la Cour et la Commission, ainsi qu’à un 
examen des études préalables. D’autres contrôles documentaires ont été effec -
tués pour analyser les informations supplémentaires concernant les SIPA mis 
en œuvre par des États membres ou des régions non visités au cours de l’audit. 
Enfin, nous avons organisé des entretiens avec des agents de la Commission et 
examiné les documents pertinents dans ce cadre.9 Les visites sur place ont 
principalement porté sur 
l’évaluation de la 
détermination exacte de la 
surface agricole admissible 
ainsi que sur la cohérence 
entre les informations 
enregistrées dans le SIPA 
concerné et le statut réel de la 
parcelle de référence.
10 Ce chiffre ne comprend pas 
l’ensemble des parcelles de 
référence analysées à l’écran 
en Rhénanie-du-Nord–
Westphalie. Là, l’équipe 
d’audit a disposé d’un accès 
illimité à une version en mode 
«lecture seule» du SIPA avant, 
pendant et après la visite 
d’audit.
14
 Partie I
Malgré les réalisations appréciables en ce qui concerne 
la mise en œuvre des systèmes d’identification des 
parcelles agricoles, des améliorations restent possibles
13 
Afin d’être utilisées aux fins prévues, les données du SIPA doivent être actuali -
sées, fiables et complètes de manière à garantir l’efficacité des contrôles admi -
nistratifs. Les États membres sont tenus de mettre à jour leur ortho-imagerie 
régulièrement et de l’évaluer correctement. Dans les cas où la photo-interpréta -
tion n’est pas concluante, les États membres devraient envisager d’effectuer, sur 
la base d’une évaluation des risques et des coûts associés à des contrôles supplé -
mentaires, des visites aux parcelles concernées pour en déterminer la superficie 
maximale admissible. Toutes les informations utiles à l’évaluation de l’éligibilité 
des terres doivent être intégrées au SIPA. Avec le soutien de la Commission, les 
États membres doivent également collecter les informations relatives à la per -
formance du SIPA afin d’apprécier le coût des améliorations supplémentaires au 
regard des avantages escomptés.
Réalisations appréciables en ce qui concerne la mise 
en œuvre des SIPA
14 
Nous avons régulièrement examiné la mise en œuvre des SIPA dans les États 
membres dans le contexte de notre déclaration d’assurance annuelle. Pour 
autant que les informations graphiques contenues dans un SIPA soient mises 
à jour et analysées comme il se doit, le SIPA contribue de manière significative 
à la prévention et à la détection des erreurs liées à la surface dans les demandes 
d’aide. Grâce à l’amélioration des orientations diffusées par la Commission (voir 
points 57 à 59) et à la mise en place de plans d’action par la Commission et les 
États membres (voir points 60 et 61), la fiabilité des données figurant dans leurs 
SIPA s’est constamment accrue au cours des dernières années. Les mesures 
correctrices ont conduit à l’exclusion de surfaces non admissibles du SIPA dans 
plusieurs États membres et des corrections financières importantes ont été impo -
sées par la Commission (voir points 62 à 64).
15 
Dans le cadre de la déclaration d’assurance, nous évaluons chaque année le 
niveau d’erreur pour le FEAGA. Pour 2014, sur la base de 183 opérations contrô -
lées, nous l’avons évalué à 2,9 %11. Ce pourcentage, quoique proche du seuil de 
signification de 2 %, le dépassait toutefois. Les erreurs liées à la surface ont repré -
senté 44 % du niveau d’erreur estimatif pour le FEAGA en 2014. Pour la moitié de 
ces erreurs, la surestimation était inférieure à 2 %; leur incidence sur le niveau 
d’erreur estimatif global était donc limitée.
L ’ortho-imagerie était en général à jour
16 
Les États membres sont tenus de mettre à jour leurs SIPA régulièrement afin de 
pouvoir vérifier que les agriculteurs ne perçoivent l’aide que pour la surface agri -
cole admissible. Compte tenu des changements naturels ou anthropiques suscep -
tibles d’affecter les parcelles, les États membres concentrent principalement leurs 
efforts sur le renouvellement fréquent de l’ortho-imagerie et son intégration 
rapide dans leur SIPA. Cette démarche est nécessaire afin de garantir que le sys -
tème reflète de manière fiable et correcte les conditions spécifiques des sites.11 Le niveau d’erreur estimatif 
pour le FEAGA sans la 
conditionnalité était de 2,2 % 
en 2014.
15
Partie I – Malgré les réalisations appréciables en ce qui 
concerne la mise en œuvre des systèmes d’identification des 
parcelles agricoles, des améliorations restent possibles
17 
Une ortho-imagerie obsolète comporte le risque que les données du SIPA ne 
soient plus exactes. La Commission a recommandé qu’en principe l’ensemble des 
données contenues dans le SIPA soient actualisées tous les trois à cinq ans12 de 
sorte que le système reflète la situation sur le terrain. Pour une part considérable 
de parcelles situées en Écosse, nous avons constaté que les photos figurant dans 
le SIPA n’étaient pas toujours renouvelées tous les cinq ans (voir encadré  1).12 Rapport annuel d’activité 2014 
de la DG Agriculture et 
développement rural, rapport 
final, annexe 10, partie 3.2, 
ABB 03 (disponible en anglais 
uniquement): il est donc 
nécessaire de tenir le SIPA 
à jour et, pour ce faire, les États 
membres doivent envisager 
une mise à jour constante de 
l’ortho-imagerie tous les trois 
à cinq ans en fonction de 
l’évolution du terrain (avec ou 
sans intervention humaine).
Exemple d’orthophotos obsolètes dans le SIPA
En Écosse , nous avons découvert des photos prises en 2008  et 2009, datant en conséquence de plus de 
sept ans. Les autorités ont estimé que plus de 35 000 parcelles apparaissant dans le SIPA (soit 6,9 % du total) 
avaient été photographiées avant 2010.Encadré 1
18 
Au cours de l’audit, nous avons recensé de bonnes pratiques en ce qui concerne 
l’acquisition régulière d’orthophotos destinées au SIPA, par exemple en Autriche, 
en Allemagne (Rhénanie-du-Nord–Westphalie et Sarre) et en Pologne.
19 
Certains États membres ont déployé des efforts particuliers pour introduire le 
nouvel ensemble d’orthophotos en temps utile. En 2015, la Rhénanie-du-Nord–
Westphalie a même introduit dans son SIPA des orthophotos prises au printemps 
de la même année (en tant que «photographies aériennes numériques provi -
soires»). Une action aussi prompte contribue à maintenir le système à jour et 
à réduire le nombre d’opérations de recouvrement, chronophages et laborieuses, 
lorsque des changements se produisent au niveau de l’admissibilité des terres. 
En outre, les orthophotos anciennes sont conservées dans le système et peuvent 
être affichées pour révéler l’état antérieur d’une parcelle de référence dans le 
SIPA.
16
Partie I – Malgré les réalisations appréciables en ce qui concerne 
la mise en œuvre des systèmes d’identification des parcelles 
agricoles, des améliorations restent possibles
20 
Nous avons également relevé des cas où de longs retards affectaient l’introduc -
tion de nouvelles orthophotos dans le SIPA. En Autriche, cet exercice a pris plus 
d’une année. En Écosse, des retards importants ont également été enregistrés13 
concernant la mise à jour du SIPA, en raison principalement du manque d’effec -
tifs pour procéder à la photo-interprétation mais aussi de la réception tardive de 
la nouvelle ortho-imagerie provenant du contractant.
La photo-interprétation n’était pas toujours fiable ou 
concluante
21 
Outre le renouvellement régulier de l’ortho-imagerie, l’interprétation systéma -
tique et précise des nouvelles orthophotos est cruciale pour garantir que la sur -
face agricole admissible est correctement enregistrée et que toute surface non 
admissible est dûment exclue du SIPA. Les autorités nationales ne seront à même 
de réaliser des contrôles administratifs fiables sur les demandes des agriculteurs 
que si elles sont capables d’interpréter correctement les photographies qui leur 
sont adressées. La Commission recommande aux autorités nationales de procé -
der à la photo-interprétation de manière systématique dès qu’elles reçoivent la 
nouvelle ortho-imagerie. Un organisme payeur visité (dans la Sarre) n’avait pas 
mis en place de processus d’interprétation systématique des photographies.
22 
Notre audit a confirmé14 que la photo-interprétation entreprise pendant les mises 
à jour du SIPA n’était pas toujours fiable, de sorte que des superficies maximales 
admissibles incorrectes ont été enregistrées dans les différents SIPA respectifs. 
Plus précisément, des superficies ou des éléments manifestement inéligibles ont 
été mal délimités (voir encadré  2).13 En ce qui concerne les vols de 
2014, sur 160 000 parcelles 
survolées, seules 90 000 
avaient été traitées avant 
octobre 2015.
14 Dans ce contexte, voir aussi 
notre rapport annuel 2014 et, 
en particulier, la 
recommandation n° 1 du 
chapitre 7: «les États membres 
devraient consentir des efforts 
supplémentaires pour inclure, 
dans leurs bases de données 
SIPA, des informations fiables 
et actualisées concernant la 
surface et l’éligibilité des terres 
agricoles, en particulier des 
prairies permanentes, ainsi 
que systématiquement 
analyser et utiliser toutes les 
informations disponibles dans 
le contexte des contrôles 
administratifs, y compris des 
orthophotos à jour, afin 
d’éviter des paiements pour 
des terres inéligibles» 
(JO C 373 du 10.11.2015).
17
Partie I – Malgré les réalisations appréciables en ce qui 
concerne la mise en œuvre des systèmes d’identification des 
parcelles agricoles, des améliorations restent possibles
Exemples d’évaluation erronée de superficies maximales admissibles que la photo-
interprétation aurait permis d’identifier
Évaluation erronée de surface non admissible
En Sarre , nous avons recensé des parcelles enregistrées comme éligibles dans leur intégralité alors qu’en 
réalité, il était manifeste sur la base des nouvelles photographies acquises qu’elles étaient, pour la plupart, 
inéligibles (envahies par la végétation).Encadré 2
Image extraite du SIPA de la Sarre
© Organisme payeur de la Sarre
Situation constatée sur place
Source:  Cour des comptes européenne© Organisme payeur de l’ÉcosseEn Écosse , nous avons recensé des surfaces non admissibles incorrectement enregistrées dans le SIPA. Celui-ci 
contenait une parcelle de référence, constituée en partie d’une pente escarpée et de roches et dépourvue de 
couverture végétale, enregistrée comme surface complètement éligible. Les flèches rouges indiquent cer -
taines des zones problématiques.
18
Partie I – Malgré les réalisations appréciables en ce qui concerne 
la mise en œuvre des systèmes d’identification des parcelles 
agricoles, des améliorations restent possibles
23 
Parfois, la photo-interprétation seule ne suffit pas pour évaluer avec précision 
l’admissibilité de terres sur la base d’orthophotos. Dans le cas de terres arables ou 
de prairies ordinaires, la photo-interprétation permet généralement d’identifier 
de manière fiable la surface admissible qui doit être enregistrée dans le SIPA. Ce 
n’est toutefois pas toujours le cas avec des types spécifiques de prairies, telles 
que les forêts pâturées ou les pâturages alpins (voir encadré  3).Éléments inéligibles non dûment exclus
En Autriche , un lac a été mal délimité. La parcelle comprenait aussi une maison située sur la superficie maxi -
male admissible.
En Irlande , une superficie maximale admissible de 1,4 hectare a été attribuée dans le SIPA à une parcelle après 
que l’agriculteur a déclaré un changement dans ladite zone, et ce en dépit du fait que la parcelle comprenait 
une cour et un abri et était donc complètement non admissible.
Nous avons relevé en Rhénanie-du-Nord–Westphalie  d’autres exemples de faiblesses dans la détermination 
de la superficie maximale admissible correcte.Encadré 2
© Organisme payeur de l’Autriche (AMA)
19
Partie I – Malgré les réalisations appréciables en ce qui 
concerne la mise en œuvre des systèmes d’identification des 
parcelles agricoles, des améliorations restent possibles
La photo-interprétation seule n’est pas toujours concluante
En Écosse , nous avons découvert des parcelles qui avaient été déclarées comme forêts pâturées (voir l’image 
du SIPA à gauche) mais qui, en réalité, étaient inéligibles au paiement étant donné qu’elles étaient soit non 
pâturées, soit intégralement non pâturables vu l’absence d’herbe sous les frondaisons (voir l’image du SIPA 
à droite). Cela n’a pu être confirmé que lors d’une visite sur place. Les parcelles étaient incorrectement incluses 
dans la superficie maximale admissible et ont bénéficié d’un paiement dans le passé.Encadré 3
Image extraite du SIPA écossais
© Organisme payeur de l’Écosse
Situation constatée sur place
Source:  Cour des comptes européenne
Image extraite du SIPA écossais
© Organisme payeur de l’Écosse
Situation constatée sur place
Source:  Cour des comptes européenne
20
Partie I – Malgré les réalisations appréciables en ce qui concerne 
la mise en œuvre des systèmes d’identification des parcelles 
agricoles, des améliorations restent possibles
24 
S’il existe des doutes sur l’utilisation effective de parcelles – en particulier des 
prairies – à des fins agricoles, certaines autorités nationales organisent des visites 
sur le terrain dans le cadre du processus de mise à jour en vue de soutenir leur 
photo-interprétation sur écran. Nous avons pris acte des efforts déployés à cet 
égard en Autriche (pâturages alpins) ainsi qu’en Écosse, mais aussi de l’accumu -
lation considérable de visites qui avaient été programmées sur ce territoire (plus 
de 76 000 visites de réexamen foncier) afin de s’assurer que les informations enre -
gistrées dans le SIPA étaient à jour mais qui n’avaient pas pu être effectuées en 
raison principalement d’un manque de ressources.
25 
Tandis que des visites appropriées sur le terrain sont la seule méthode permet -
tant de garantir l’exactitude des données dans le cas où la photo-interprétation 
se révèle non concluante, elles ont un coût. Leur nombre et leur portée doivent 
en conséquence être planifiés avec soin; pour ce faire, il convient d’apprécier le 
coût d’un supplément de précision au regard des avantages escomptés en termes 
de régularité des paiements.Dans certains cas, l’admissibilité de la parcelle dépend de la présence ou non d’herbe sous les arbres ou d’une 
autre végétation, par exemple des fougères ou des ajoncs. Dans des cas extrêmes, comme cela a été confirmé 
en Irlande , cela pourrait changer radicalement l’appréciation de l’admissibilité, mais la photo-interprétation 
ne peut en rendre compte.
Des fougères avec de l’herbe par-dessous  
(éligible ou partiellement éligible en Irlande)
Source:  Cour des comptes européenne
Des fougères sans herbe par-dessous  
(non éligible en Irlande)
Source:  Cour des comptes européenne
Nous avons trouvé d’autres exemples de faiblesses affectant des parcelles couvertes de prairies en Autriche  
et en Rhénanie-du-Nord–Westphalie .Encadré 3
21
Partie I – Malgré les réalisations appréciables en ce qui 
concerne la mise en œuvre des systèmes d’identification des 
parcelles agricoles, des améliorations restent possibles
Le système de prorata n’était pas toujours appliqué de 
manière fiable
26 
Les États membres ont la possibilité d’utiliser un système de prorata dans leur 
SIPA pour les parcelles de référence couvertes de prairies permanentes qui 
comportent à la fois des terres agricoles admissibles et des éléments naturels 
non admissibles, tels des broussailles, des arbres, des rochers, des buissons ou 
des joncs. Afin de déterminer la surface admissible dans les parcelles de réfé -
rence, les États membres établissent différentes fourchettes de pourcentages, 
qui ont une incidence sur le paiement15. Cela permet de simplifier le processus de 
détermination de la surface admissible sur des parcelles où le taux d’admissibilité 
exact ne va pas de soi. Les constructions qui sont l’œuvre de l’homme comme les 
bâtiments, les rues permanentes ou les murs en béton ne relèvent pas de cette 
catégorie, mais il convient de les exempter et de les délimiter dans le SIPA avant 
d’appliquer le système de prorata.
27 
Dans le cadre du système de prorata, la photo-interprétation ou les évaluations 
automatiques, sans autre analyse ou, le cas échant, confirmation sur place, ne 
sont généralement pas suffisantes pour déterminer de manière fiable les sur -
faces admissibles correctes. Au cours de notre audit, nous avons visité plusieurs 
parcelles alpines en Autriche16 et terres en propriété partagée ( commonages ) en 
Irlande17 ayant fait l’objet d’une évaluation au prorata. Nous avons observé sur 
place que les inspecteurs et/ou photo-interprètes nationaux éprouvaient des dif -
ficultés à délimiter les parcelles de manière systématique, à appliquer la gamme 
de coefficients d’admissibilité et à fixer des pourcentages d’admissibilité distincts 
(voir encadré  4). Les autorités nationales n’avaient pas prévu de stratégies de 
gestion des risques appropriées telles que l’établissement de catalogues prorata 
indicatifs et complets assortis d’une description et de critères d’évaluation clairs 
correspondant à chaque gamme, des visites sur le terrain dans tous les cas dou -
teux ou des outils techniques supplémentaires pour résoudre ces difficultés de 
manière satisfaisante.
28 
La Commission recommande que les États membres soient extrêmement vigi -
lants lors de l’évaluation des prairies dotées d’un coefficient d’admissibilité 
inférieur à 50 %, dans la mesure où cela implique un risque élevé d’erreurs18. En 
Autriche, un système a été mis en œuvre pour calculer la surface des pâturages 
de montagne où l’on trouve des arbres, des pierres et autres débris. Les systèmes 
de prorata autrichien et irlandais autorisaient tous deux de faibles coefficients 
d’admissibilité (voir encadré  5 pour un exemple concernant l’Autriche).15 Article 10 du règlement 
délégué (UE) 640/2014 de la 
Commission.
16 Cinq pâturages alpins dans les 
régions de Basse-Autriche, 
Styrie, Salzbourg et 
Haute-Autriche.
17 Quatre parcelles en propriété 
partagée en Irlande, lesquelles 
sont généralement de vastes 
pâturages détenus par plus 
d’une personne. Chaque 
actionnaire possède une part 
théorique de l’ensemble de la 
surface.
18 JRC, Technical guidance on the 
pro rata system for permanent 
grassland  (Orientations 
techniques relatives au 
système de prorata appliqué 
aux prairies permanentes), 
DS-CDP-2015-06 final.
22
Partie I – Malgré les réalisations appréciables en ce qui concerne 
la mise en œuvre des systèmes d’identification des parcelles 
agricoles, des améliorations restent possibles
Exemple d’évaluations au prorata incorrectes attestant des limites de l’imagerie du 
SIPA
En Irlande , une parcelle de prairie couverte en partie par des buissons, des arbres, des fougères et de la 
bruyère, enregistrée dans le SIPA comme étant admissible à 90 %, a été évaluée au cours de la visite d’audit 
comme l’étant seulement à 70 %, ce qui signifie qu’une partie du paiement a pu être surévaluée.
Exemple de parcelles dotées de faibles coefficients d’admissibilité
Une parcelle de référence boisée, présentée ci-après, avec une couverture herbeuse négligeable sous le 
couvert des arbres, a été enregistrée dans le SIPA autrichien  comme admissible à 21 %. Sur place, nous avons 
constaté que le taux était surévalué.Encadré 4 Encadré 5Image extraite du SIPA irlandais
Image extraite du SIPA autrichien
© Organisme payeur de l’Irlande © Organisme payeur de l’Autriche (AMA)Situation constatée sur place
Situation constatée sur place
Source:  Cour des comptes européenne Source:  Cour des comptes européenne

23
Partie I – Malgré les réalisations appréciables en ce qui 
concerne la mise en œuvre des systèmes d’identification des 
parcelles agricoles, des améliorations restent possibles
Des outils de détection semi-automatiques en cours de 
test, mais non encore opérationnels
29 
Un moyen d’atténuer le risque qu’une surface admissible soit incorrectement en -
registrée dans un SIPA et d’obtenir des résultats plus objectifs consiste à conce -
voir et à mettre en œuvre des outils automatiques permettant la détection des 
changements. S’appuyant sur l’ortho-imagerie, des logiciels peuvent aider la 
photo-interprétation par l’identification des formes, des objets, des textures ou 
des relations avec des segments adjacents. Des États membres comme l’Autriche 
et l’Irlande réfléchissaient à l’opportunité d’utiliser une série d’outils de ce type 
pour l’interprétation des données du SIPA. Bien que les tests ne soient pas encore 
concluants (voir encadré  6), nous prenons acte de leur souhait d’améliorer 
constamment la fiabilité des données et de recourir à des techniques innovantes 
pour, à la fois, renforcer la fiabilité et réduire les coûts administratifs.
Les résultats obtenus grâce aux outils de détection semi-automatiques en Autriche
En Autriche , une étude a récemment été conduite visant à tester la fiabilité d’un outil de détection semi-au -
tomatique, développé par l’université des ressources naturelles et des sciences de la vie de Vienne. Le rap -
prochement des résultats pour les surfaces admissibles enregistrés dans le SIPA autrichien (image de gauche) 
avec ceux obtenus au moyen d’un outil de détection semi-automatique (image de gauche) laisse apparaître 
des différences significatives.Encadré 6
Source:  © Atzberger, C., The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote 
sensing  (Les capacités actuelles en matière de détermination (semi-)automatique des zones de pacage au moyen de 
dispositifs de télédétection), Vienne, 2014.

24
Partie I – Malgré les réalisations appréciables en ce qui concerne 
la mise en œuvre des systèmes d’identification des parcelles 
agricoles, des améliorations restent possibles
Des informations permettant de déterminer si les 
terres sont effectivement à la disposition  
de l’agriculteur étaient incluses dans certains SIPA
30 
Les agriculteurs doivent disposer de la surface déclarée (en propriété ou dans le 
cadre d’un bail) pour être habilités à recevoir les paiements afférents au domaine 
agricole. S’il n’est pas demandé aux agriculteurs de fournir des éléments de 
preuve concernant leurs droits au regard de la loi sur les terres qu’ils déclarent, 
le risque existe qu’ils bénéficient de paiements pour des terres qui ne sont pas 
à leur disposition, comme des terrains publics ou des terrains privés appartenant 
à d’autres entités. Même si la législation de l’UE ne l’impose pas, nous considé -
rons comme une bonne pratique, lorsque cela est possible et présente un bon 
rapport coût-efficacité, de compléter les données du SIPA à l’aide d’informations 
permettant de déterminer si les parcelles sont à la disposition de l’agriculteur. 
Cela permettrait aux États membres de recouper ces précisions avec les de -
mandes d’aide, comme nous l’avons observé en Écosse (voir encadré  7).
Bonne pratique en matière de vérification des éléments établissant les droits 
d’utiliser des terres
En Écosse , tout changement déclaré en ce qui concerne des droits de propriété ou d’utilisation des parcelles 
doit être étayé par des documents de référence appropriés, signés par les deux parties impliquées dans le 
transfert. De même, toute nouvelle déclaration de parcelles doit être corroborée par un document justifiant 
le droit d’utilisation des terres. Le SIPA écossais contient des informations relatives aux droits de propriété 
foncière et/ou aux contrats de bail.Encadré 7
31 
Les quatre autres États membres audités ne demandent qu’occasionnellement 
aux agriculteurs d’apporter la preuve qu’ils détiennent des droits de propriété, de 
bail ou autres sur les terres qu’ils déclarent et ne peuvent donc pas toujours être 
certains que les parcelles de référence enregistrées dans leurs SIPA sont pleine -
ment et légalement à la disposition de l’agriculteur. En Autriche et en Rhéna -
nie-du-Nord–Westphalie, nous avons relevé des cas où des parties de parcelles 
jouxtant une zone boisée ou longeant une route n’étaient pas à la disposition 
de l’agriculteur mais avaient toutefois été déclarées et payées. Les informations 
pertinentes provenant du registre foncier, déjà compilées dans le SIPA, n’avaient 
pas été exploitées comme source d’informations additionnelle.
25
Partie I – Malgré les réalisations appréciables en ce qui 
concerne la mise en œuvre des systèmes d’identification des 
parcelles agricoles, des améliorations restent possibles
Des informations insuffisantes pour évaluer de 
manière exhaustive le rapport coût-efficacité de la 
mise en œuvre du SIPA
32 
Les principales fonctions du SIPA consistent à localiser, identifier et quanti -
fier les terres agricoles. Ainsi qu’indiqué aux points 16 à 29, les États membres 
consacrent des ressources financières importantes à l’établissement, au fonction -
nement et à l’actualisation de leurs SIPA. Nous avons donc cherché à recueillir 
les informations relatives au coût du SIPA auprès des États membres et de la 
Commission. Les États membres n’ont pas pu fournir des informations fiables et 
comparables à cet égard. Ils ont éprouvé des difficultés à quantifier le coût de 
l’investissement global de leurs SIPA, les frais de fonctionnement annuels y affé -
rents et le coût des éléments spécifiques, tels que le processus de mise à jour 
du SIPA, les différentes couches du SIPA ou encore l’évaluation de la qualité. Les 
États membres ne sont dès lors pas en position d’évaluer le rapport coût-effica -
cité des améliorations apportées au système.
33 
La Commission dispose d’informations sur la mise en place des SIPA dans les 
nouveaux États membres ainsi que sur les coûts de l’imagerie. Toutefois, elle 
n’avait ni demandé aux États membres de lui transmettre des informations sur 
les dépenses de fonctionnement, ni fourni des orientations quant à la façon de 
les produire de manière fiable et comparable. La Commission n’est donc pas en 
mesure d’évaluer de manière adéquate les coûts associés aux nouvelles exi -
gences du système ou aux développements stratégiques.
26
 Partie II  
Le système d’identification des parcelles agricoles 
a été renforcé pour satisfaire aux exigences de la 
réforme de la PAC
34 
Une mise à niveau des SIPA des États membres est nécessaire pour satisfaire aux 
nouvelles exigences de la PAC 2014-2020. Les changements portent principale -
ment sur les nouvelles exigences obligatoires en matière de verdissement qui 
subordonnent un versement complémentaire de 30 %, en plus du paiement de 
base, au respect de certaines pratiques potentiellement bénéfiques pour le cli -
mat et l’environnement dans l’ensemble de l’UE. Nous avons analysé dans quelle 
mesure le SIPA peut contribuer au suivi de ces exigences en matière de verdisse -
ment. Dans ce contexte, nous avons également examiné l’intégration volontaire, 
par certains États membres, dans leurs SIPA de particularités topographiques pro -
tégées dans le cadre de la conditionnalité et du développement rural. En outre, 
étant donné que l’une des priorités clés de la Commission est de simplifier la PAC 
en vue d’obtenir de meilleurs résultats grâce à des règles moins compliquées, 
nous avons aussi examiné les efforts qu’elle déploie à cet effet.
L ’adaptation des SIPA, par les États membres, aux 
pratiques de verdissement progressait mais n’était pas 
encore achevée
35 
La nouvelle politique agricole commune 2014-2020 a introduit les «paiements di -
rects verts». Pour recevoir ces paiements, les agriculteurs sont tenus de maintenir 
des prairies permanentes, d’appliquer la diversification des cultures et d’affecter 
une partie de terres arables à des surfaces d’intérêt écologique19 (voir figure 2 ).
36 
Tandis que le SIPA peut s’avérer un outil efficace pour le suivi des prairies per -
manentes et de certaines surfaces d’intérêt écologique (voir points 37 à 41), c’est 
moins le cas pour les exigences de nature plus temporaire comme la diversifi -
cation des cultures (voir figure 2 ). Ainsi, le SIPA ne constitue pas un instrument 
approprié pour permettre à l’organisme payeur de contrôler sur le plan adminis -
tratif si la diversification des cultures a effectivement eu lieu.19 Règlement (UE) n° 1307/2013.
27
Partie II – Le système d’identification des parcelles agricoles 
a été renforcé pour satisfaire aux exigences de la réforme de 
la PACFigure 2Verdissement: vue d’ensemble succincte
Source:  Commission européenne.
30 % de l’ enveloppe consacrée aux paiements directs en faveur de trois pratiques de base: 
Équivalence: les États membres peuvent décider que, plutôt que de recourir à ces trois pratiques, les agriculteurs 
peuvent adopter des pratiques jugées équivalentes (par exemple, la rotation des cultures au lieu de leur diversi/f_ication).Maintien d’une «surface d'intérêt écologique» couvrant au moins 5 % des terres arables de l’ exploitation  
 √ ne s’applique qu’aux exploitations comptant plus de 15/uni00A0hectares de terres arables  
 √ le ratio pourrait s’ élever à 7/uni00A0% après un rapport de la Commission en 2017 et une proposition législative 
 √ Les surfaces d’intérêt écologique peuvent comprendre des bordures de champ, des bandes tampons, des terres 
  mises en jachère, des particularités topographiques, des surfaces boisées, des terraces, des surfaces portant des   cultures dérobées, des surfaces à couverture végétale, des surfaces portant des plantes /f_ixant l’azote, des taillis   à courte rotation, des zones d’agroforesterie, des bandes de terres bordant des forêts. Diversiﬁcation des cultures  
 √ au moins deux cultures lorsque les terres arables d’une exploitation couvrent plus de 10/uni00A0hectares  
 √ au moins trois cultures lorsque les terres arables d’une exploitation couvrent plus de 30/uni00A0hectares  
 √ 
la culture principale ne couvre pas plus de 75/uni00A0% de ces terres arables et les deux cultures principales ne couvrent pas 
  plus de 95/uni00A0% desdites terres Maintien des prairies permanentes   
√ interdiction de labour dans des zones désignées 
 √ ratio national/régional avec une marge de /f_lexibilité de 5/uni00A0%
28
Partie II – Le système d’identification des parcelles agricoles 
a été renforcé pour satisfaire aux exigences de la réforme de la 
PAC
Faiblesses affectant la détermination, par les États 
membres, des prairies permanentes
37 
Il est généralement admis que les prairies permanentes ont des effets positifs sur 
l’environnement; elles doivent donc être protégées. Il s’agit de terres consacrées 
à la production d’herbe ou d’autres plantes fourragères herbacées (ensemen -
cées ou naturelles) qui ne font pas partie du système de rotation des cultures de 
l’exploitation depuis cinq ans au moins20. Des restrictions sont imposées par la 
loi concernant la reconversion des prairies permanentes en terres arables. Afin 
d’éviter un recul important, les États membres sont tenus de veiller à ce que le 
ratio des surfaces consacrées aux prairies permanentes par rapport à la surface 
agricole totale déclarée par les agriculteurs ne diminue pas de plus de 5 %21.
38 
Nous avons relevé un exemple de bonne pratique en Sarre où une sous-couche 
du SIPA permettait de détecter et de contrôler la transformation de composants 
distincts de parcelles en prairies permanentes au plus petit niveau possible, par 
exemple dans les cas de division ou de fusion de parcelles. Toutefois, dans les 
cinq autres États membres/régions visités, les changements apportés aux prairies 
permanentes existantes ou aux terres supposées devenir des prairies perma -
nentes risquaient de ne pas être décelés compte tenu du suivi inapproprié et des 
données sources incomplètes figurant dans le SIPA (voir encadré  8).
La couche SIE était en cours d’élaboration par les États 
membres
39 
Conformément à la nouvelle législation, les États membres sont tenus d’enregis -
trer d’ici à 2018 l’ensemble des surfaces d’intérêt écologique dans une couche de 
leur SIPA afin de vérifier si les agriculteurs ont respecté l’obligation leur incom -
bant de maintenir de manière générale au moins 5 % de leurs terres en tant que 
surfaces d’intérêt écologique22.
40 
Le matériel graphique fourni aux bénéficiaires à compter de l’année de de -
mande 2016 doit indiquer le type, la taille et la localisation des surfaces d’intérêt 
écologique déterminées au cours de l’année précédente, y compris celles qui ne 
sont pas permanentes23. Pour satisfaire à cette disposition, les États membres 
devront avoir prévu dans leurs SIPA une couche SIE de base avant 2018. Un docu -
ment d’orientation de la Commission requiert qu’à partir de la première année 
(2015), la couche SIE comporte toutes les SIE choisies par l’État membre suscep -
tibles de demeurer stables pendant au moins trois ans24. L’interprétation de la 
Commission vise à garantir que la couche SIE soit progressivement mise en place 
pour être pleinement opérationnelle avant 2018.20 Article 4, paragraphe 1, point 
h), du règlement (UE) 
n° 1307/2013.
21 Article 45, paragraphe 2, du 
règlement (UE) n° 1307/2013.
22 Pour calculer ce pourcentage, 
les particularités 
topographiques, par exemple, 
ne sont pas comptabilisées 
avec la surface en tant que 
telle mais sont pondérées et 
converties en hectares.
23 Article 17, paragraphe 4, du 
règlement d’exécution (UE) 
n° 809/2014 de la Commission 
du 17 juillet 2014 établissant 
les modalités d’application du 
règlement (UE) n° 1306/2013 
du Parlement européen et du 
Conseil en ce qui concerne le 
système intégré de gestion et 
de contrôle, les mesures en 
faveur du développement 
rural et la conditionnalité 
(JO L 227 du 31.7.2014, p. 69).
24 DG Agriculture et 
développement rural, 
document d’orientation 
concernant la couche SIE 
(DSCG/2014/31 final rev1).
29
Partie II – Le système d’identification des parcelles agricoles 
a été renforcé pour satisfaire aux exigences de la réforme de 
la PAC
41 
Dans le questionnaire d’enquête que nous leur avons adressé, les États membres/
régions, dans leur majorité (26 sur 44), nous ont informés qu’ils avaient déjà 
intégralement mis en œuvre la couche SIE dans leurs SIPA, et les 18 autres étaient 
en voie de le faire avant 2018, ainsi que le prévoit le règlement. La numérisa -
tion de l’ensemble des surfaces d’intérêt écologique permanentes sur les terres 
arables ou adjacentes à celles-ci est progressivement mise en place par les États 
membres visités. Cependant, l’Écosse n’a encore numérisé aucune SIE dans son 
SIPA et la Rhénanie-du-Nord–Westphalie n’a pas correctement déterminé les ca -
tégories de SIE ni leurs tailles dans tous les cas, ce qui a conduit à des erreurs de 
calcul, dès lors que les coefficients divergent pour certains éléments tels que les 
haies ou les bosquets, par exemple25. En Irlande, quand les autorités ont introduit 
dans le SIPA la couche SIE avec les particularités topographiques permanentes, 
elles ont décidé d’utiliser une série d’informations différente de celle utilisée par 
le service national de cartographie pour localiser les éléments des SIE comme 
les haies et les systèmes d’égouttage. Étant donné que cette couche ne corres -
pond pas techniquement à la couche dans le SIPA irlandais actuel, les limites et 
les polygones permettant de représenter les éléments des SIE dans le SIPA sont 
déplacés, ce qui rend problématique leur localisation précise.25 Voir annexe X du 
règlement (UE) n° 1307/2013: 
par exemple, 1 mètre de haie 
(coefficient de conversion 5 et 
coefficient de pondération 2) 
compte pour 10 m2 de surface 
d’intérêt écologique, tandis 
que 1 m2 de bosquet 
(coefficient de 
pondération 1,5) compte pour 
seulement 1,5 m2.Faiblesses affectant le contrôle des prairies permanentes
Le type de terres agricoles doit être contrôlé chaque année au moyen du SIPA, afin de déterminer si des terres 
arables sont devenues des prairies permanentes, ce qui est le cas si, pendant cinq ans ou plus, elles ont géné -
ralement été affectées à la production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées, même si elles ont 
été labourées ou ensemencées avec un autre type de plantes fourragères herbacées.
Traçabilité de la période de conversion de cinq ans non garantie
En Autriche , si des parcelles de référence font l’objet d’un transfert entre agriculteurs ou si leur taille change, 
les liens aux années précédentes sont perdus. En conséquence, le statut des terres enregistré dans le SIPA ne 
peut plus être identifié de manière fiable et des prairies permanentes potentielles demeurent non détectées. 
La même situation se présente en Pologne  et en Écosse  étant donné que les SIPA en cause ne comportent 
pas d’informations relatives à l’âge des prairies non permanentes (par exemple deuxième ou troisième année 
de couverture herbeuse). Les autorités sont donc incapables de garder trace des parcelles couvertes de prai -
ries afin de garantir qu’elles ont été réenregistrées dans le SIPA comme prairies permanentes à la fin du cycle 
de cinq ans. Une situation similaire prévaut en Irlande .
Localisation précise des prairies permanentes non référencée dans le SIPA
En Rhénanie-du-Nord–Westphalie , il n’est généralement pas possible d’établir une distinction dans une 
parcelle de référence entre prairies permanentes et terres arables. Compte tenu du fait que les plans des sur -
faces affectées à des fins agricoles, qui font partie de la demande d’aide, n’ont pas été transférés dans le SIPA, 
la configuration précise des prairies permanentes et des prairies permanentes potentielles n’a pas pu faire 
l’objet d’un suivi.Encadré 8
30
Partie II – Le système d’identification des parcelles agricoles 
a été renforcé pour satisfaire aux exigences de la réforme de la 
PAC
Faiblesses affectant l’enregistrement des éléments 
topographiques protégés dans le cadre de la 
conditionnalité ou du régime agroenvironnemental
42 
La protection des SIE constitue le prolongement d’autres politiques ou instru -
ments visant à promouvoir une agriculture plus respectueuse de l’environne -
ment, comme la conditionnalité ou les mesures agroenvironnementales et clima -
tiques s’inscrivant dans la politique de développement rural. Dans ce contexte, 
les États membres ont défini des normes ciblant la protection des zones sensibles 
du point de vue de l’environnement et de certains types d’éléments topogra -
phiques (tels que les buissons, les arbres, les bandes tampons ou les bosquets).
43 
Le cadre juridique actuel de l’UE n’impose pas aux États membres de carto -
graphier les éléments topographiques des SIPA protégés dans le cadre de la 
conditionnalité. Toutefois, dans leur réponse à l’enquête de la Cour, 28 États 
membres/régions ont déclaré l’avoir fait conformément à la loi nationale. Seize 
États membres/régions ont indiqué que ces éléments n’ont pas été intégralement 
enregistrés dans le SIPA. Trois des cinq États membres visités ont enregistré dans 
leurs SIPA des éléments topographiques protégés dans le cadre de la condi -
tionnalité. L’identification et l’enregistrement corrects de tels éléments dans 
les SIPA sont utiles pour garder trace de changements potentiels ou de cas de 
non-conformité incluant l’enlèvement ou la destruction prohibés d’éléments de 
ce type au fil du temps et devraient apporter un soutien efficace aux contrôles 
administratifs croisés. Il en va de même des États membres comme l’Autriche qui 
octroient une aide agroenvironnementale et climatique pour certains types d’élé -
ments topographiques. Nous avons constaté des faiblesses en ce qui concerne 
l’identification et l’enregistrement corrects de ces éléments dans les SIPA autri -
chien et allemand (voir encadré  9). Les difficultés suscitées par la mise en œuvre 
de couches d’éléments topographiques fiables dans les SIPA illustrent les défis 
à venir au niveau de l’introduction d’une couche SIE globale et efficace.
31
Partie II – Le système d’identification des parcelles agricoles 
a été renforcé pour satisfaire aux exigences de la réforme de 
la PAC
Exemples d’identification et d’enregistrement incorrects d’éléments 
topographiques
En Rhénanie-du-Nord–Westphalie , les éléments topographiques protégés dans le cadre de la conditionna -
lité n’étaient pas toujours correctement délimités. Certains composants d’éléments topographiques exclus 
présentés ci-dessous (indiqués en orange), comme des bosquets ou des rangées d’arbres, étaient en fait 
admissibles alors que d’autres de même nature continuaient à ne pas être enregistrés.Encadré 9
© Chambre d’agriculture de Rhénanie-du-Nord–Westphalie
En Autriche , l’organisme payeur enregistrait régulièrement des bandes de surface forestière comme éléments 
topographiques (bosquets – triangle bleu) même s’il s’agissait d’une composante des forêts avoisinantes. Cela 
signifie généralement que les exploitations qui cultivent la surface agricole adjacente ne détiennent aucun 
droit sur celle-ci et qu’en conséquence elles ne satisfont pas aux exigences en matière d’aide dans le cadre du 
régime agroenvironnemental.
© Organisme payeur de l’Autriche (AMA)
32
Partie II – Le système d’identification des parcelles agricoles 
a été renforcé pour satisfaire aux exigences de la réforme de la 
PAC
La simplification se poursuit mais reste difficile
44 
La simplification est un objectif principal de la Commission26. Celle-ci considère 
la simplification de la PAC comme essentielle pour renforcer la compétitivité de 
l’économie agricole, préserver et créer des emplois et contribuer au bon dévelop -
pement des régions rurales27. En principe, la simplification doit également être 
appliquée au SIPA.
45 
Parallèlement aux exigences de verdissement, un nouvel ensemble de règles 
liées au SIPA a été adopté dans des règlements spécifiques28. Ces règles imposent 
aux États membres des exigences supplémentaires (par exemple la demande 
d’aide géospatiale obligatoire, un nombre plus élevé de couches dans le SIPA 
(voir la liste de couches obligatoires dans le SIPA à l’ annexe  I)) et des options 
additionnelles (à savoir le seuil de stabilité, la règle des 100 arbres). Enfin, l’inté -
gration de nouvelles catégories de terres admissibles pose d’autres défis en ce 
qui concerne le SIPA compte tenu de pratiques locales établies qui divergent.
La demande d’aide géospatiale – un instrument utile
46 
En vue de l’identification de toutes les parcelles agricoles utilisées par un seul 
bénéficiaire et du traitement des données spatiales et alphanumériques y affé -
rentes, les autorités des États membres sont tenues de fournir à l’ensemble des 
bénéficiaires un formulaire préétabli de demande d’aide géospatiale et le maté -
riel graphique correspondant d’ici à 201829. Dans notre questionnaire d’enquête 
relatif au SIPA, 33 États membres/régions ont fait valoir qu’un tel système était 
déjà mis en œuvre pour indiquer comment toutes les demandes d’aide recou -
paient au niveau géographique les informations contenues dans le SIPA. Dans les 
11 États membres/régions30 restants, un système de ce type n’était pas (encore) 
en place.
47 
En principe, les agriculteurs devraient commencer dans un avenir proche à sou -
mettre leurs demandes d’aide en appliquant les méthodes géospatiales; en 
d’autres termes, la position et la taille de leurs parcelles devront être dérivées 
de l’imagerie saisie dans le SIPA. Toutefois, à compter de 2018 (quand le système 
devra être pleinement fonctionnel) et uniquement lorsque les bénéficiaires ne 
sont pas en mesure de le faire, les autorités nationales ou régionales devraient 
soit leur proposer une assistance technique, soit fournir les demandes d’aide sur 
support papier; elles devraient également veiller à ce que l’ensemble des surfaces 
déclarées soit numérisé.26 Voir http://www.consilium.
europa.eu/fr/policies/
cap-simplification .
27 Voir http://ec.europa.eu/
agriculture/simplification/
index_fr.htm .
28 Règlement (UE) n° 1306/2013, 
règlement délégué (UE) 
n° 640/2014 de la Commission 
et règlement d’exécution (UE) 
n° 809/2014 de la Commission.
29 Article 17 du règlement (UE) 
n° 809/2014.
30 Ce chiffre inclut huit régions 
allemandes.
33
Partie II – Le système d’identification des parcelles agricoles 
a été renforcé pour satisfaire aux exigences de la réforme de 
la PAC
48 
Comme nos constatations d’audit le montrent, là où elle a été introduite, la 
demande d’aide géospatiale a considérablement amélioré la qualité des informa -
tions enregistrées dans les SIPA (par exemple en Autriche et en Sarre). Au cours 
des contrôles administratifs, les chevauchements au niveau de la géométrie des 
parcelles de référence/agricoles ou les incohérences dans les délimitations des 
parcelles générant des codes d’erreur sont immédiatement décelés. Dans ce 
contexte, la Pologne a, elle aussi, déjà développé un système électronique de 
demande d’aide géospatiale afin de permettre aux agriculteurs de soumettre leur 
demande en ligne. Néanmoins, pendant l’année de demande 2015, moins de 1 % 
des demandes ont été introduites par voie informatique, les agriculteurs polonais 
manifestant une préférence pour les demandes traditionnelles sur papier.
Les États membres visités ont décidé de ne pas 
appliquer le seuil de stabilité
49 
Une nouvelle composante du cadre de la PAC 2014-2020 est la possibilité laissée 
aux États membres de ne pas mettre à jour leurs SIPA si la différence entre la 
nouvelle superficie maximale admissible d’une parcelle de référence et la superfi -
cie maximale admissible précédemment évaluée est inférieure à 2 % (le «seuil de 
stabilité»)31. Cette nouvelle règle vise à simplifier le traitement administratif dans 
le SIPA. Cependant, la Commission a fourni des orientations32 aux États membres 
indiquant que, même si aucune mise à jour n’est légalement requise lorsque la 
différence est inférieure à 2 %, il est toutefois recommandé d’y procéder (notam -
ment pour exclure les éléments inéligibles de la superficie maximale admissible) 
en cas de modification manifeste33 de la surface admissible, que la différence soit 
inférieure ou non au seuil de 2 %. Aucun des États membres visités au cours de 
l’audit n’a choisi d’appliquer le seuil de stabilité de 2 %.
La règle facultative des 100 arbres – un exercice 
complexe
50 
Le nouveau cadre de la PAC inclut une disposition prévoyant que des surfaces qui 
présentent des arbres disséminés sur des terres agricoles sont désormais considé -
rées comme des surfaces admissibles sous réserve qu’elles ne comptabilisent pas 
plus de 100 arbres par hectare et que les activités agricoles peuvent se dérouler 
comme elles se dérouleraient sur des parcelles non boisées situées dans la même 
zone34. Les arbres considérés comme «pâturables» (se prêtant au pâturage) ne 
doivent pas être comptabilisés dans la marge des 100 arbres. L’on entend par 
arbres «pâturables» des arbres qui, conformément à l’interprétation de la Com -
mission, sont effectivement accessibles dans leur intégralité aux animaux de 
ferme à des fins de pâturage. Notre analyse a confirmé qu’il est difficile d’identi -
fier de tels arbres par la photo-interprétation, ce qui rend davantage incertaine 
l’évaluation de l’admissibilité (partielle) des terres à l’aide agricole, entraîne des 
complications et impose une charge administrative aux États membres.31 Article 5, paragraphe 3, du 
règlement (UE) n° 640/2014.
32 DSCG/2014/33 – final rev 3, 
section 3.2.
33 Comme l’apparition d’une 
caractéristique inéligible (par 
exemple, une nouvelle 
maison).
34 Article 9, paragraphe 3, du 
règlement délégué (UE) 
n° 640/2014: «Une parcelle 
agricole qui présente des 
arbres disséminés est 
considérée comme une 
surface admissible pour autant 
que les conditions suivantes 
soient remplies: a) les activités 
agricoles peuvent se dérouler 
comme elles se dérouleraient 
sur des parcelles non boisées 
situées dans la même zone; b) 
le nombre d’arbres par hectare 
n’excède pas une densité 
maximale donnée. La densité 
maximale […] est déterminée 
par les États membres et 
notifiée sur la base des 
pratiques traditionnelles de 
culture, des conditions 
naturelles et des raisons 
environnementales.»
34
Partie II – Le système d’identification des parcelles agricoles 
a été renforcé pour satisfaire aux exigences de la réforme de la 
PAC
Les nouvelles spécifications relatives aux terres 
admissibles ont posé des défis en ce qui concerne le 
SIPA
51 
Les dispositions de la PAC 2014-2020 prévoient de nouvelles spécifications et cla -
rifications concernant les terres admissibles. En règle générale, seules les terres 
agricoles enregistrées dans le SIPA qui sont utilisées essentiellement aux fins 
d’activités agricoles peuvent prétendre aux paiements versés au titre du premier 
pilier de la PAC. L’admissibilité est déterminée en fonction du statut des terres 
(terres arables, prairies permanentes, cultures permanentes) et de leur utilisation. 
Les activités acceptables sont la production agricole (par exemple la culture) 
ou le maintien d’une surface agricole dans un état qui la rend adaptée au pâtu -
rage ou à la culture. Ce maintien requiert soit que les agriculteurs exercent une 
activité d’entretien minimale régulière (par exemple annuelle) de cette terre, soit 
que cette dernière présente certaines caractéristiques qui la rendent adaptée au 
pâturage ou à la culture. Tous les types de terres sont en principe concernés.
52 
Lorsque les États membres ont défini une «activité d’entretien minimale» d’une 
surface non utilisée à des fins de production, il est peu probable que sa mise en 
œuvre effective soit vérifiable dans le SIPA. D’une part, seules les surfaces com -
plètement envahies par la végétation pendant plus longtemps qu’une période 
limitée, indiquant donc une absence d’activité, pourraient être identifiables 
dans le SIPA en comparant les photographies actuelles avec les informations 
plus anciennes conservées dans le système. D’autre part, il incombe aux États 
membres de vérifier le statut correct des parcelles de référence affectées, et, 
sitôt la vérification réalisée, par exemple au moyen de contrôles sur place, de les 
enregistrer correctement dans leurs SIPA (voir encadré  10).Encadré 10Bonne pratique en ce qui concerne l’enregistrement d’une activité d’entretien 
minimale dans le SIPA
En Croatie , un code spécifique est utilisé pour les parcelles de référence déclarées comme faisant l’objet 
d’une activité d’entretien minimale, les désignant comme «non admissibles à titre temporaire» si les contrôles 
sur place montrent que l’activité n’a en réalité pas été entreprise. Un code différent est employé pour les sur -
faces non admissibles à titre permanent. Il s’agit là d’une bonne solution en ce qui concerne l’enregistrement 
de cas de non-respect de l’exigence d’une activité d’entretien minimale dans le SIPA.
35
Partie II – Le système d’identification des parcelles agricoles 
a été renforcé pour satisfaire aux exigences de la réforme de 
la PAC
53 
Une nouvelle catégorie de prairies permanentes admissibles concerne les 
«surfaces adaptées au pâturage et relevant des pratiques locales établies dans 
lesquelles l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées ne prédominent 
pas traditionnellement». Les États membres sont tenus d’identifier et de définir 
les surfaces de ce type et de les enregistrer dans leurs SIPA. Il s’agira générale -
ment de surfaces au potentiel agricole limité couvertes de bruyère (par exemple 
en Allemagne) ou de pâturages sur terres communales (au Portugal), qui peuvent 
apparaître à l’examen visuel abandonnés ou mal entretenus. En conséquence, 
l’interprétation des photographies dans le SIPA, comme nous l’avons constaté en 
Irlande et en Rhénanie-du-Nord–Westphalie, n’est souvent pas suffisante pour 
identifier de manière précise ce type de terres comme admissible. Il en va de 
même pour l’activité d’entretien minimale (voir point 52). Les autorités nationales 
devraient privilégier une approche davantage fondée sur les risques, comme des 
visites sur place ciblées (voir également points 23 à 25) ou l’utilisation d’outils 
semi-automatiques (voir point 29).
Les efforts actuellement déployés par la Commission 
pour simplifier le SIPA n’ont pas encore été couronnés 
de succès
54 
Enfin, nous avons examiné les efforts déployés par la Commission, eu égard au 
SIPA, pour simplifier le nouveau cadre de la PAC 2014-2020 depuis son intro -
duction. Six changements importants affectant potentiellement le SIPA ont été 
apportés en mai 2015 (voir figure 3 ).Figure 3Changements apportés par la nouvelle PAC ayant une incidence sur le SIPA
Source:  Commission européenne.
a) l’option d’une zone tampon restreinte comprise entre la limite de la parcelle et une SIE adjacente, 
 dans les cas dûment justi/f_iés
b) des haies ou des bandes boisées pouvant faire apparaître des écarts de maximum 4/uni00A0mètres
c) une SIE manquante peut être compensée par une autre SIE, même si cette dernière n’a pas été déclarée
d) l’option de cartographier uniquement les SIE déclarées dans le SIPA
e) les changements apportés à l’identi/f_ication des SIE dans la couche SIE
f) les changements apportés à l’approche adoptée pour identi/f_ier les types spéci/f_iques de prairies permanentes  dans le SIPA
36
Partie II – Le système d’identification des parcelles agricoles 
a été renforcé pour satisfaire aux exigences de la réforme de la 
PAC
55 
Notre analyse montre que ces changements s’opèrent en faveur soit du bénéfi -
ciaire (points a) à c)), soit de l’organisme payeur (points d) à f)), mais pas néces -
sairement des deux parties. La complexité des règles et des procédures requises 
pour traiter les changements a) à c) en particulier a encore augmenté la charge 
administrative pesant sur les États membres, dans la mesure où il est difficile de 
vérifier l’exactitude de la zone tampon et les écarts tolérés (pouvant aller jusqu’à 
un maximum de quatre mètres) dans le SIPA. En outre, le fait que des SIE man -
quantes ou incorrectement déterminées puissent être compensées par d’autres 
SIE demande encore plus de temps pour effectuer les contrôles sur place. Il n’est 
pas possible de formuler une appréciation finale quant au respect des règles 
par l’agriculteur simplement en comparant les informations relatives aux SIE 
incluses dans la demande initiale aux informations contenues dans le SIPA: dans 
les cas de non-conformité, une nouvelle action des autorités nationales peut être 
nécessaire.
37
 Partie III  
La surveillance du SIPA par la Commission a été 
améliorée mais n’était pas suffisamment axée sur 
la performance
56 
La Commission exerce un rôle de contrôle important en ce qui concerne le SIPA 
en contribuant à assurer l’efficacité et l’efficience des SIPA gérés par les États 
membres. Tout d’abord, elle doit fournir aux États membres une aide et des 
orientations appropriées afin de promouvoir une interprétation cohérente des 
règles de l’UE et un contrôle efficace des paiements au titre de la PAC. La Com -
mission contrôle également régulièrement les différents SIPA dans les États 
membres et les régions afin d’obtenir l’assurance qu’ils fonctionnent correcte -
ment et de protéger le budget de l’UE en appliquant des corrections financières 
si d’importantes faiblesses sont décelées. Les plans d’action élaborés pour 
remédier aux faiblesses constatées dans les SIPA devraient aussi faire l’objet d’un 
étroit suivi par la Commission. L’évaluation de la qualité des SIPA doit permettre 
à la Commission d’avoir une vue d’ensemble fiable de l’efficacité de ces sys -
tèmes dans toute l’Union et de pouvoir évaluer les progrès réalisés par les États 
membres en ce qui concerne les faiblesses décelées. Enfin, identifier le rapport 
coût-efficacité des contrôles liés au SIPA pourrait contribuer à mieux les cibler, 
c’est-à-dire les faire porter sur les domaines où ils sont plus efficients, et à mieux 
évaluer les coûts de la mise en œuvre et des contrôles des nouveaux développe -
ments stratégiques.
Les orientations de la Commission relatives au SIPA se 
sont améliorées par rapport à la précédente 
période PAC
57 
Au cours de la précédente période de la PAC 2007-2013, la Commission n’a pas 
établi de lignes directrices spécifiques en matière de SIPA. Cette situation a chan -
gé de façon significative en ce qui concerne la PAC 2014-2020 et plusieurs lignes 
directrices relatives au SIPA ont été émises en 2014 et en 201535.
58 
La Commission a créé une unité36 exclusivement dédiée à la mise en œuvre des 
paiements directs dans le but de renforcer les orientations et le soutien fournis 
aux États membres dans la perspective de la mise en place de la réforme de la 
PAC en 2015. Depuis 2014 en particulier, la Commission a intensifié la diffusion 
d’informations ainsi que la communication avec les États membres, par exemple 
en organisant une série de réunions bilatérales, en publiant des documents ou en 
mettant régulièrement en place des ateliers consacrés au SIPA.
59 
Tandis que les orientations de la Commission relatives au SIPA se sont améliorées 
par rapport à la précédente période PAC, elles sont principalement centrées sur 
les aspects liés à la légalité et à la régularité et fournissent peu d’informations sur 
la façon d’améliorer le rapport coût-efficacité du contrôle.35 DG Agriculture et 
développement rural: 
DSCG/2014/31 (Couche SIE), 
DSCG/2014/32 (Contrôles sur 
place), DSCG/2014/33 (SIPA), 
DSCG-2014-39 (Demandes 
d’aide géospatiales); JRC (en 
liaison avec la DG Agriculture 
et développement rural): 
DS-CDP-2015-06 (Orientations 
techniques relatives au 
système de prorata appliqué 
aux prairies permanentes), 
DS-CDP-2015-11 (Mise à jour 
du SIPA) et DS-CDP-2015-10 
(Gestion des couches).
36 L’unité D.3 de la DG Agriculture 
et développement rural existe 
depuis janvier 2014.
38
Partie III – La surveillance du SIPA par la Commission 
a été améliorée mais n’était pas suffisamment axée sur la 
performance
Les plans d’action et les corrections financières ont 
permis de remédier aux déficiences affectant le SIPA
60 
Les plans d’action (voir figure 4 ) sont un instrument utilisé par la Commission 
pour remédier aux faiblesses systémiques du SIPA observées au niveau des États 
membres. Fin 2015, un ensemble de sept plans d’action conjoints relatifs au SIPA 
avaient été élaborés par les États membres concernés à la demande de la Com -
mission. Outre les plans d’action dont l’initiative revient à la Commission, les États 
membres ou les régions peuvent également en élaborer de leur propre chef pour 
remédier à des défaillances spécifiques. Depuis 2007, dix plans de ce type ont été 
établis.
61 
Contrairement à la PAC 2007-2013, une base juridique explicite existe à présent 
pour les plans d’action élaborés à la demande de la Commission37. Le règlement 
prévoit que les plans d’action doivent comporter des indicateurs de progrès clairs 
et doivent être établis par les États membres concernés après consultation de 
la Commission. Les plans d’action les plus récents – pour la Grèce, l’Espagne, la 
France et l’Angleterre – en comportent. Dans son rapport annuel d’activité 2015, 
la Commission estime que la France n’ayant pas satisfait à certains engagements 
clés du plan d’action, elle devrait prendre des mesures pour résoudre ces pro -
blèmes et fournir des indicateurs de progrès plus précis. À la suite des mesures 
correctrices appliquées en 2014 et en 2015, la superficie enregistrée comme pâtu -
rage permanent est passée de 3,6 millions d’hectares à 1,5 million d’hectares en 
Grèce tandis qu’en Espagne, les terres agricoles éligibles sont passées de 18,4 mil -
lions d’hectares à 15,6 millions d’hectares38.
62 
Dans la période entre 1999 et fin 2015, la Commission a pris 49 décisions écartant 
du financement de l’UE certaines dépenses supportées par les États membres 
dans le cadre du Fonds européen agricole, notamment en raison d’infractions 
à des dispositions concernant le SIPA. Trois décisions prises en 2015 concernaient 
les infractions relatives au SIPA. En 2015, huit États membres39 ont fait l’objet de 
corrections financières en raison de déficiences liées au SIPA.
63 
Dans notre rapport annuel 2014, nous avons examiné si les six États membres 
sélectionnés40 avaient remédié aux déficiences affectant le SIPA de manière 
efficace et en temps opportun et si la Commission avait appliqué les correc -
tions financières conformément à la législation. Dans tous les cas examinés, des 
corrections financières avaient été imposées ou des procédures d’apurement de 
conformité avaient été engagées par la Commission.37 Article 41, paragraphe 2, du 
règlement (UE) n° 1306/2013 
entré en vigueur le 
1er janvier 2014.
38 Conformément aux 
informations fournies par la 
Commission dans sa réponse 
à l’encadré 7.8 de notre 
rapport annuel 2014.
39 La Belgique, la Bulgarie, 
l’Espagne, la France, l’Irlande, 
la Lituanie, le Portugal et le 
Royaume-Uni.
40 La Bulgarie, la Grèce, 
l’Espagne, l’Italie, le Portugal 
et la Roumanie.
39
Partie III – La surveillance du SIPA par la Commission 
a été améliorée mais n’était pas suffisamment axée sur la 
performance
Vue d’ensemble des plans d’action relatifs au SIPA et des corrections financières qui 
y ont été apportées depuis 2006Figure 4
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par la Commission.
698
228 3145402
6855621193
5 10430278
108
35
3072Plans d’action à l’initiative de la Commission:  
Bulgarie, Angleterre, France, Grèce (deux), Portugal et Roumanie
Plans d’action à l’initiative d’un État membre: Autriche, Irlande, Italie, Lituanie, Pologne, Pays-Bas, Irlande du Nord, Écosse, Espagne et Suède
Corrections /f_inancières: les chiﬀres montrent le montant 
cumulé (en millions d'euros) des corrections /f_inancières appliquées pour l'exercice/uni00A02006 et au delà, soit un total de 2/uni00A0710 millions d’ euros.
11
40
Partie III – La surveillance du SIPA par la Commission 
a été améliorée mais n’était pas suffisamment axée sur la 
performanceTableau 264 
Toutefois, un retard relativement long avait souvent été enregistré entre l’année 
de la demande concernée et l’année civile au cours de laquelle la correction 
financière avait été finalement appliquée (voir tableau  2). Les délais réglemen -
taires prévus pour la PAC 2014-2020 visaient à rationaliser la procédure d’apure -
ment de conformité.
Exemples de décisions de la Commission relatives au SIPA datées de 2015 écartant 
du financement de l’UE certaines dépenses supportées par les États membres dans 
le cadre du Fonds européen agricole
État membre concerné Années de demande 
considéréesNuméro de la décision  
de la Commission
Bulgarie 2009 Décision (UE) 2015/103
Espagne 2006, 2007 et  2008 Décision (UE) 2015/103
France 2008  et 2009 Décision (UE) 2015/103
Lituanie 2007  et 2008 Décision (UE) 2015/103
Portugal 2009 Décision (UE) 2015/1119
Irlande 2008  et 2009 Décision (UE) 2015/1119
Source:  Commission européenne.
La fiabilité des résultats de l’évaluation de la qualité 
du SIPA a été compromise par les déficiences affectant 
sa méthodologie et son application
65 
Depuis 2010, à la suite de la détection de faiblesses récurrentes affectant le SIPA 
à l’échelle de l’UE et de l’imposition de corrections financières importantes aux 
États membres (voir points 60 à 64), la Commission a mis en place l’évaluation de 
la qualité du SIPA41, outil obligatoire par lequel les États membres sont tenus de 
déceler toute faiblesse dans le système, de manière proactive et sur base an -
nuelle et, le cas échéant, de prendre des mesures correctrices. L’évaluation de la 
qualité vise à être un examen systématique et cohérent de la surface agricole et 
de certains éléments connexes sur le territoire de l’UE. Elle s’appuie sur l’examen 
d’un échantillon regroupant entre 500 et 1 250 parcelles de référence par SIPA. 
Actuellement, le cadre de l’évaluation de la qualité comprend six éléments de 
qualité à tester42 (voir annexe  II). Les changements apportés à la méthodologie 
relative à l’évaluation de la qualité ont été diffusés chaque année et plusieurs ver -
sions ont parfois été en circulation avant qu’une version finale ne soit adoptée. 
Les changements méthodologiques ont considérablement varié au fil du temps43.41 La base juridique de cet 
exercice, précédemment 
constituée de l’article 6, 
paragraphe 2, du 
règlement (CE) n° 1122/2009, 
est à présent l’article 6 du 
règlement (CE) n° 640/2014.
42 L’élément de qualité n° 7 – «le 
taux d’irrégularités déterminé 
lors des contrôles sur 
place» – a été retiré avec effet 
à l’exercice d’évaluation de la 
qualité 2015.
43 Ces changements 
comprenaient, entre autres, la 
révision ou l’affinement de 
concepts et de définitions 
fondamentaux (par exemple 
«défauts critiques» dans la 
suite de tests exécutables 5.1), 
des révisions de la formule 
permettant de calculer un 
élément de qualité (par 
exemple les éléments de 
qualité nos 5 à 7 dans la suite 
de tests exécutables 5.1), 
l’ajout de nouveaux 
composants dans un élément 
de qualité (par exemple 
l’élément de qualité n° 1 
b dans la suite de tests 
exécutables 5.3), la 
suppression d’un élément de 
qualité (l’élément de qualité 
n° 7 dans la suite de tests 
exécutables 6.0) ou un 
changement de numérotation 
d’un élément de qualité 
(l’inversion des éléments de 
qualité nos 3 et 4 dans la suite 
de tests exécutables 6.0).
41
Partie III – La surveillance du SIPA par la Commission 
a été améliorée mais n’était pas suffisamment axée sur la 
performance
66 
Une préoccupation régulièrement exprimée par les États membres lors de notre 
enquête sur le SIPA, et confirmée par les experts participant à l’examen par les 
pairs de l’évaluation de la qualité44, était la complexité de la méthodologie en la 
matière et la nécessité d’une simplification. Notre audit a confirmé les difficultés 
auxquelles sont confrontés les États membres pour appliquer correctement et 
systématiquement la méthodologie relative à l’évaluation de la qualité du SIPA 
(voir encadré  11).
67 
Nous avons également relevé des problèmes au niveau de l’approche d’échantil -
lonnage en ce qui concerne l’évaluation de la qualité. Pour fournir des résultats 
pertinents, l’échantillon sélectionné dans le cadre de l’évaluation de la qualité du 
SIPA doit être représentatif de l’ensemble de la population des parcelles agricoles 
dans chaque État membre/région où l’évaluation de la qualité a lieu. Le cadre ré -
glementaire prévoit que les États membres procèdent à l’évaluation de la qualité 
sur la base d’un échantillon de zones et, à l’intérieur de celles-ci, un échantillon 
de parcelles de référence dans le SIPA.44 Peer review of the LPIS QA 
Framework  («Examen par les 
pairs du cadre de l’évaluation 
de la qualité du SIPA») réalisé 
par Sytze de Bruin (université 
de Wageningen) et Gábor 
Csornai, (consultant), 
version 4.0, novembre 2011.Encadré 11Exemples d’application incorrecte ou incohérente de la méthodologie relative 
à l’évaluation de la qualité
En Rhénanie-du-Nord–Westphalie , après constitution, dans le cadre de l’évaluation de la qualité, de l’échan -
tillon de parcelles pour 2014, l’organisme payeur a procédé à la correction de 237 parcelles de référence (soit 
environ 30 % de la taille de l’échantillon) lors de l’exercice de mise à jour systématique du SIPA (y compris 
l’examen des nouvelles photographies reçues en vue d’établir l’évaluation de la qualité). C’est seulement alors 
qu’ont été réalisés les tests dans le cadre de cette évaluation, sur la base des informations mises à jour dans le 
système. Par conséquent, les résultats obtenus étaient faussés.
La méthodologie relative à l’évaluation de la qualité du SIPA impose aux organismes payeurs d’effectuer des 
visites sur le terrain afin de vérifier la situation des parcelles pour lesquelles la photo-interprétation ne permet 
de tirer aucune conclusion. Toutefois, seuls 17 des 44 répondants à notre enquête ont déclaré effectuer de 
telles visites. Certaines parcelles de référence en Irlande , en Pologne  et en Écosse  n’ont pas été mesurées 
au cours de l’exercice d’évaluation de la qualité, alors que le mesurage était assurément réalisable et même 
requis par la méthodologie.
L’élément de qualité n° 4 a été interprété de manière incohérente. En Pologne , les autorités n’ont pas envisagé 
que les parcelles identifiables dans le SIPA (c’est-à-dire numérisées et dotées d’un identifiant unique) puissent 
être évaluées comme ayant un défaut critique. Étant donné qu’il s’agit de conditions préalables à l’intégration 
dans le SIPA, les parcelles ne pouvaient pas ne pas satisfaire à l’élément de qualité n° 445.
En Irlande , en Autriche  et en Allemagne  (Sarre  et Rhénanie-du-Nord–Westphalie ), nous avons constaté 
qu’il n’existait pas de séparation adéquate des fonctions entre le personnel chargé de l’évaluation de la 
qualité et celui responsable de la mise à jour du SIPA, créant ainsi un risque de voir ces agents analyser leurs 
propres travaux de mise à jour lors de l’évaluation de la qualité.
45 Les autres États membres visités ont invoqué diverses raisons de non-conformité des parcelles avec l’élément de qualité n° 4, notamment: les 
multiparcelles ou multipolygones, la surface non admissible même si la superficie maximale admissible était supérieure à 0, un périmètre non 
valide ou l’absence de limites rendant la localisation de la parcelle impossible, plus de deux limites manquantes.
42
Partie III – La surveillance du SIPA par la Commission 
a été améliorée mais n’était pas suffisamment axée sur la 
performance
68 
En ce qui concerne les exercices d’évaluation de la qualité 2010 à 2014, les États 
membres ont sélectionné les zones tandis que la Commission (JRC) a choisi les 
parcelles de référence à tester. Au cours de nos visites, nous avons décelé des 
faiblesses au niveau de la sélection des échantillons par les États membres tant 
pour les zones que pour les parcelles de référence, affectant la représentativité 
et la comparabilité des résultats entre les États membres et dans le temps (voir 
encadré  12).Encadré 12Des faiblesses décelées au niveau de la sélection des échantillons dans le cadre de 
l’évaluation de la qualité pour les exercices 2010 à 2014 y afférents
Dans tous les États membres visités au cours de l’audit, les zones retenues pour l’évaluation de la qualité n’ont 
pas été sélectionnées à partir de la population dans son ensemble mais plutôt parmi celles couvertes par 
la télédétection46, laquelle portait seulement sur une partie congrue du territoire d’un État membre/d’une 
région. Les parcelles non comprises dans les zones couvertes par la télédétection n’avaient aucune chance 
d’être sélectionnées. Le fait que les zones retenues pour l’évaluation de la qualité n’incluaient pas nécessaire -
ment tous les types de paysage dans l’État membre/la région (comme les pâturages alpins en Autriche  ou les 
parcelles en propriété partagée en Irlande ) posait un autre problème.
En Irlande , les zones retenues pour l’évaluation de la qualité n’étaient pas suffisamment dispersées, ce qui 
laissait planer un doute sur la façon dont elles avaient été choisies.
46 Sauf dans les cas où un État membre ou une région ne recourt pas à la télédétection (l’Autriche, l’Écosse).
69 
La Commission s’est efforcée d’améliorer l’efficience de la méthodologie d’échan -
tillonnage relative à l’évaluation de la qualité depuis l’exercice 2015 et de garder 
les coûts sous contrôle. De ce fait, le nombre de zones retenues pour l’évaluation 
de la qualité et utilisées pour l’échantillonnage a considérablement diminué. La 
Commission a réalisé deux tests statistiques pour valider la représentativité de la 
nouvelle méthodologie d’échantillonnage. Ils ont apporté la confirmation qu’il 
n’existe pas de différence significative dans la représentativité des échantillons 
entre 2014 et 2015 même si, dans certains cas, celle-ci avait été compromise par 
le nombre limité de zones retenues pour l’évaluation de la qualité et pourrait 
donc être améliorée, moyennant la réalisation d’une évaluation des avantages 
par rapport aux coûts.
43
Partie III – La surveillance du SIPA par la Commission 
a été améliorée mais n’était pas suffisamment axée sur la 
performance
Les résultats obtenus dans le cadre de l’évaluation de 
la qualité n’ont pas suffisamment été exploités pour 
permettre l’amélioration de la qualité des données du 
SIPA
70 
Un des objectifs de l’évaluation de la qualité est de pouvoir prendre des mesures 
correctrices, le cas échéant. En cas de non-conformité avec les éléments d’évalua -
tion essentiels, les États membres sont généralement tenus d’élaborer des plans 
de mesures correctrices. Néanmoins, deux des États membres/régions audités 
(l’Irlande et l’Écosse) ne satisfaisaient systématiquement pas aux éléments de 
qualité essentiels mais n’ont pas établi de tels plans. Il ne s’agissait pas de cas iso -
lés. Pour 2014, la Commission a constaté que, sur les 20 États membres ou régions 
censés avoir présenté un plan de mesures correctrices fondé sur les résultats de 
leur évaluation de la qualité 2014, six (30 %) ne l’avaient pas fait.
71 
La Commission est chargée du suivi des résultats de l’évaluation de la qua -
lité. Elle a réalisé des contrôles de vraisemblance et pris contact avec les États 
membres et les régions où elle avait décelé des erreurs évidentes ou des erreurs 
de calcul dans leurs rapports d’évaluation de la qualité. Cependant, la Commis -
sion (DG Agriculture et développement rural) n’a pas soumis les résultats de 
l’évaluation de la qualité qui lui ont été adressés à un examen plus approfondi 
destiné à vérifier la fiabilité de l’évaluation de la qualité du SIPA ou les causes de 
non-conformité. Une analyse des tendances des données historiques relatives 
aux États membres et aux régions, une analyse des valeurs aberrantes mises en 
lumière par l’évaluation de la qualité ainsi qu’une analyse par type des parcelles 
de référence faisaient également défaut. La réalisation de telles analyses pourrait 
aider la Commission à déceler les écarts ou les tendances inexpliqués en ce qui 
concerne les évaluations de la qualité.
72 
La Commission a effectué un nombre limité de visites d’information dans certains 
États membres ou régions afin d’examiner les résultats de leurs évaluations de la 
qualité et de clarifier la méthodologie et a réalisé des audits isolés sur l’évalua -
tion de la qualité47. Certaines évaluations de la qualité concernant le SIPA ont été 
couvertes pendant les audits liés aux aides à la surface48 périodiquement effec -
tués par la Commission, même si les résultats de ces évaluations n’étaient pas 
explicitement pris en considération avant la sélection des États membres à visiter. 
À partir des résultats de l’évaluation de la qualité 2014, le JRC a établi des rap -
ports d’examen analytique relatifs à l’évaluation de la qualité du SIPA en ce qui 
concerne cinq États membres/régions49 audités par la DG Agriculture et dévelop -
pement rural en 2015; par la suite, le JRC a été invité à participer aux trois mis -
sions correspondantes. Ces visites d’information et audits n’ont pas suffi à obtenir 
une assurance quant à la fiabilité des résultats de l’évaluation de la qualité reçus 
chaque année pour l’ensemble des SIPA.47 En 2014, par exemple, en 
Irlande et aux Pays-Bas.
48 En 2013, l’évaluation de la 
qualité du SIPA n’a concerné 
que l’Espagne, l’Italie et la 
Suède. Les audits de 2014 ont 
porté sur l’évaluation de la 
qualité du SIPA en Bulgarie, en 
Irlande, en Lituanie, aux 
Pays-Bas et au 
Royaume-Uni – Angleterre.
49 Belgique – Flandres, 
Danemark, Chypre, Finlande 
et Royaume-Uni – Écosse.
44
 Conclusions et 
recommandations
73 
Les informations enregistrées dans le SIPA – un composant essentiel du SIGC – 
constituent la base pour établir avec exactitude les paiements fondés sur la 
superficie en faveur des agriculteurs. Le SIPA est soumis à certaines exigences de 
la réglementation relative à la PAC et devrait fonctionner comme un instrument 
permettant de contrôler les nouveaux éléments de cette politique. Il est donc 
essentiel que les données enregistrées dans le SIPA soient fiables afin de garantir 
que les paiements sont effectués de manière légale et régulière. La fiabilité des 
données passe par des mises à jour, des contrôles et un suivi efficaces et effi -
cients par la Commission et les États membres.
74 
L’audit a porté sur la question suivante: «Le système d’identification des parcelles 
agricoles est-il bien géré?» Nous estimons, en conclusion, que le SIPA est un ins -
trument utile pour déterminer l’admissibilité des terres agricoles, mais sa gestion 
reste perfectible.
75 
Pour autant que les informations contenues dans les SIPA soient mises à jour et 
analysées comme il se doit, ces systèmes peuvent contribuer de manière signi -
ficative à la prévention et à la détection des erreurs liées à la surface dans les 
demandes d’aide. Ces dernières années, les résultats obtenus dans le cadre de 
notre déclaration d’assurance ont montré que les plans d’action et les corrections 
financières ont permis de remédier aux déficiences affectant le SIPA dans les 
États membres concernés. Cependant, il reste des aspects à améliorer.
76 
En ce qui concerne le processus de mise à jour du SIPA, alors que l’ortho-imagerie 
était en général actualisée, les États membres contrôlés ont éprouvé des difficul -
tés à déterminer correctement la superficie maximale admissible des parcelles 
de référence. Cela s’est produit le plus souvent dans les cas où les orthophotos 
seules ne permettaient pas d’évaluer formellement l’admissibilité des terres, par 
exemple pour certains types de prairies (voir points 14 à 29). Des informations 
supplémentaires relatives aux droits de propriété et de bail étaient incluses dans 
certains SIPA afin de garantir que chaque parcelle avait été déclarée par l’exploi -
tant agricole légitime (voir points 30 et 31). Les États membres n’ont pas analysé 
le rapport coût-efficacité de leurs SIPA en vue de mieux concevoir les contrôles 
y afférents. Cette démarche aiderait à concevoir des systèmes de contrôle plus 
efficients et à soutenir toute future évaluation d’impact des politiques (voir 
points 32 et 33).
45 Conclusions et recommandations 
Améliorer les processus pour renforcer la fiabilité des 
données et la mesure de la performance du SIPA
Recommandation n° 1 – Améliorer les processus pour 
accroître la fiabilité des données du SIPA
En se fondant sur une analyse coût-avantages quantifiée et une évaluation 
des risques, les États membres devraient, pendant l’actuelle période de la PAC, 
intensifier leurs efforts en vue d’accroître la fiabilité des données du SIPA sur la 
base de mises à jour du système réalisées en temps utile et de manière exhaus -
tive. Compte tenu de la complexité de l’évaluation au prorata, les États membres 
qui ont recours à cette option devraient, pendant l’actuelle période de la PAC, 
déployer des efforts supplémentaires pour, d’une part, établir un catalogue 
prorata assorti d’une description et de critères d’évaluation clairs et, d’autre part, 
utiliser des outils techniques complémentaires en vue d’améliorer l’objectivité de 
l’analyse fondée sur l’ortho-imagerie et d’en assurer la reproductibilité. Les États 
membres devraient également envisager la possibilité d’enregistrer les données 
relatives aux droits de propriété et de bail dans leur SIPA lorsque cela est possible 
et présente un bon rapport coût-efficacité.
Recommandation n° 2 – Mesurer le rapport coût-efficacité de 
la mise en œuvre du SIPA
Avec le soutien de la Commission, les États membres devraient, pendant l’ac -
tuelle période de la PAC, élaborer et mettre en place un cadre pour évaluer le 
coût de fonctionnement et d’actualisation de leurs SIPA. Cela devrait leur per -
mettre d’en mesurer la performance, d’une part, et d’établir le rapport coût-effi -
cacité des améliorations apportées aux systèmes, d’autre part.
77 
Les dispositions relatives au SIPA relevant du cadre juridique de la PAC 2014-2020 
ont entraîné une augmentation du nombre d’exigences que les États membres 
sont tenus de vérifier. L’adaptation des SIPA aux pratiques de verdissement 
progresse mais n’est pas encore achevée; par conséquent, les conditions de 
paiement au titre du verdissement ne peuvent être contrôlées qu’en partie par 
ce biais (voir points 34 à 41). D’autres éléments favorables à l’environnement tels 
que les particularités topographiques protégées dans le cadre de la condition -
nalité ne sont pas intégrés dans les SIPA et, lorsque les États membres avaient 
décidé de les inclure de leur propre chef, nous avons relevé des cas d’enregistre -
ment incorrect dans le système (voir points 42 et 43).
78 
La simplification se poursuit mais reste difficile – malgré l’avantage que constitue 
le recours à des outils utiles comme les demandes d’aide géospatiales –, compte 
tenu du fait que certaines dispositions ne sont pas utilisées dans la pratique (le 
seuil de stabilité de 2 %) ou posent d’importants défis de mise en œuvre (la règle 
des 100 arbres ou les nouvelles catégories de terres admissibles). Les efforts 
actuellement consentis pour simplifier le SIPA n’ont pas encore abouti (voir 
points 44 à 55).
46 Conclusions et recommandations 
Aborder la complexité juridique de manière plus avisée
Recommandation n° 3 – Enregistrer de manière plus fiable les 
éléments environnementaux permanents
Les États membres devraient s’assurer que l’utilisation de leurs SIPA leur permet, 
d’abord, d’identifier et d’enregistrer de manière fiable les surfaces d’intérêt éco -
logique, les prairies permanentes et les nouvelles catégories de terres et, ensuite, 
d’en assurer le suivi efficace. Ils devraient également évaluer le rapport coût-
avantages de l’intégration dans leurs SIPA de tous les éléments topographiques 
protégés dans le cadre de la conditionnalité ou des régimes agroenvironnemen -
taux en vue d’améliorer le contrôle et la protection de tels éléments favorables 
à l’environnement et à la biodiversité.
Recommandation n° 4 – Rationaliser certaines règles relatives 
au SIPA dans le cadre juridique actuel
La Commission devrait procéder à un nouvel examen du cadre juridique actuel 
afin de simplifier et de rationaliser les règles relatives au SIPA pour la prochaine 
période de la PAC, par exemple en reconsidérant la nécessité du seuil de stabilité 
de 2 % et la règle des 100 arbres.
79 
Le contrôle par la Commission de la légalité et de la régularité des opérations 
dans les SIPA s’est amélioré par rapport à la précédente période PAC. Les travaux 
d’audit de la Commission sont exhaustifs, des plans d’action sont mis en place si 
nécessaire et les corrections financières sont appliquées (voir points 56 à 64).
80 
Cependant, les orientations de la Commission relatives au SIPA concernent 
essentiellement les aspects liés à la légalité et à la régularité et ne sont pas axées 
sur la façon de renforcer l’efficacité globale du système. En particulier, la Com -
mission a mis en place l’évaluation de la qualité du SIPA afin de permettre aux 
États membres de déceler de manière proactive les éventuels points faibles du 
système et, le cas échéant, de prendre des mesures correctrices. Cet exercice 
est censé apporter une valeur ajoutée au SIPA, mais la fiabilité des résultats de 
l’évaluation de la qualité est compromise par des faiblesses dans l’application 
de la méthodologie (potentiellement dues à sa complexité) mais aussi par des 
problèmes liés à l’approche d’échantillonnage (voir points 65 à 69). En outre, les 
résultats de l’évaluation de la qualité ne sont pas utilisés de manière efficace 
pour améliorer les données dans le SIPA étant donné que des plans de mesures 
correctrices ne sont pas toujours élaborés. La Commission n’a pas suffisamment 
exploité les résultats de l’évaluation de la qualité pour favoriser l’amélioration des 
SIPA (voir points 70 à 72).
47 Conclusions et recommandations 
Redéfinir l’accent mis par la Commission sur l’accroissement 
de la valeur ajoutée apportée par l’évaluation de la qualité 
du SIPA pour la période actuelle
Recommandation n° 5 – Améliorer la représentativité des 
échantillons sélectionnés dans le cadre de l’évaluation de la 
qualité
Avant le commencement de l’exercice d’évaluation de la qualité 2017, la Com -
mission devrait procéder à une analyse coût-avantages pour déterminer si la 
représentativité des échantillons sélectionnés dans le cadre de l’évaluation de la 
qualité peut être améliorée afin d’obtenir une meilleure couverture de la popula -
tion de parcelles dans le SIPA.
Recommandation n° 6 – Assurer un meilleur suivi des 
résultats de l’évaluation de la qualité
À compter de 2016, la Commission devrait renforcer sa surveillance des résultats 
de l’évaluation de la qualité en analysant les incohérences des rapports en la ma -
tière, en assurant leur suivi, en fournissant aux États membres des informations 
en retour et en veillant à ce que des plans de mesures correctrices soient élaborés 
et exécutés, le cas échéant. Elle devrait également procéder à une analyse de ten -
dance annuelle détaillée pour chaque État membre et chaque type de parcelle de 
référence de sorte que les problèmes potentiels puissent être détectés en temps 
utile.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Phil WYNN OWEN, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 7 septembre 2016.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

48
 Annexes
Les couches du SIPA visées à l’article 5, paragraphe 1, et à l’article 5, paragraphe 2,  
du règlement (UE) n° 640/2014
 ο Ensemble de la superficie des terres arables, des prairies permanentes et des pâturages permanents ou des cultures 
permanentes (article 4, paragraphe 1, point e), du règlement (UE) n° 1307/2013).
 ο Terres agricoles assorties d’engagements agroenvironnementaux et climatiques (article 28, paragraphe 2, du règle -
ment (UE) n° 1305/2013).
 ο En vertu de l’article 32, paragraphe 2, point b), du règlement (UE) n° 1307/2013, les surfaces qui ont donné droit 
à des paiements en 2008 au titre du régime de paiement unique ou du régime de paiement unique à la surface 
établis respectivement aux titres III et IV  bis du règlement (CE) n° 1782/2003 et:
i) qui ne satisfont plus aux conditions d’»hectare admissible» en raison de la mise en œuvre de la 
directive «Habitats» 92/43/CEE, de la directive-cadre sur l’eau 2000/60/CE, et de la directive «Oiseaux» 
2009/147/CE;
ii) qui, pendant la durée de l’engagement concerné de l’agriculteur, sont boisées conformément à l’ar -
ticle 31 du règlement (CE) n° 1257/1999, à l’article 43 du règlement (CE) n° 1698/2005, ou à l’article 22 
du règlement (UE) n° 1305/2013 ou au titre d’un régime national dont les conditions sont conformes 
à l’article 43, paragraphes 1, 2 et 3, du règlement (CE) n° 1698/2005 ou à l’article 22 du règlement (UE) 
n° 1305/2013;
iii)  qui, pendant la durée de l’engagement concerné de l’agriculteur, sont des surfaces mises en jachère 
conformément aux articles 22, 23 et 24 du règlement (CE) n° 1257/1999, à l’article 39 du règle -
ment (CE) n° 1698/2005 ou à l’article 28 du règlement (UE) n° 1305/2013.
 ο Éléments d’information permettant de déterminer la superficie maximale admissible en ce qui concerne:
i) les mesures de développement rural liées à la surface,
ii) le régime de paiement de base,
iii) le régime de paiement unique à la surface,
iv) le paiement redistributif,
v) les paiements pour les pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement,
vi) les paiements pour les zones soumises à des contraintes naturelles,
vii) les paiements en faveur des jeunes agriculteurs,
viii) le soutien couplé facultatif,
ix) les aides spécifiques au coton,
x) le régime des petits agriculteurs,
xi) le programme POSEI (mesures en faveur des régions ultrapériphériques),
xii) les îles de la mer Égée.Annexe I
49 Annexes 
 ο Éléments d’information permettant de déterminer la localisation et la taille des SIE.
 ο Éléments d’information justifiant l’application de dispositions spécifiques en ce qui concerne:
i) les zones de montagne et d’autres zones soumises à des contraintes naturelles ou à d’autres 
contraintes spécifiques visées à l’article 32 du règlement (UE) n° 1305/2013,
ii) les zones Natura 2000 relevant de la directive 2000/60/CE,
iii) les terres agricoles bénéficiant d’un agrément pour la production de coton conformément à l’ar -
ticle 57 du règlement (UE) n° 1307/2013,
iv) les surfaces naturellement conservées dans un état qui les rend adaptées au pâturage ou à la culture, 
visées à l’article 4, paragraphe 1, point c) iii), du règlement (UE) n° 1307/2013,
v) les surfaces désignées par les États membres pour la mise en œuvre régionale et/ou collective de 
surfaces d’intérêt écologique conformément à l’article 46, paragraphes 5 et 6, du règlement (UE) 
n° 1307/2013,
vi) les terres notifiées à la Commission conformément à l’article 20 du règlement (UE) n° 1307/2013,
vii) les prairies permanentes qui sont écologiquement sensibles dans les zones relevant des directives 
«Habitats» et «Oiseaux»,
viii) les autres surfaces sensibles visées à l’article 45, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 1307/2013,
ix) les zones désignées par les États membres conformément à l’article 48 du règlement (UE) 
n° 1307/2013.Annexe I
50 Annexes 
Exercice d’évaluation de la qualité 2015 – Éléments de qualité par catégorie de 
conformité
Première catégorie de 
conformité  – 
pour évaluer  
la qualité du SIPAÉlément de qualité 
n° 1La quantification correcte de la superficie maximale admissible
Élément de qualité 
n° 2La proportion et la répartition des parcelles de référence pour lesquelles la superficie 
maximale admissible tient compte des superficies non admissibles ou pour lesquelles 
elle ne tient pas compte de la superficie agricole
Élément de qualité 
n° 3L’existence de parcelles de référence présentant des défauts critiques1
Deuxième catégorie de 
conformité  – 
pour détecter d’éventuelles 
faiblesses  
dans le SIPAÉlément de qualité 
n° 4La catégorisation des parcelles de référence pour lesquelles la superficie maximale 
admissible tient compte des superficies non admissibles, pour lesquelles elle ne tient pas 
compte de la superficie agricole ou met en lumière un défaut critique2
Élément de qualité 
n° 5Le rapport entre la superficie déclarée et la superficie maximale admissible à l’intérieur 
des parcelles de référence
Élément de qualité 
n° 6Le pourcentage de parcelles de référence ayant fait l’objet de modifications au fil des ans
Source:  article 6 du règlement (UE) n° 640/2014 et le portail du JRC3.
1 Note : élément de qualité n° 4 avant 2015.
2 Note : élément de qualité n° 3 avant 2015.
3 Voir https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions .Annexe II
51 Réponses  
de la Commission
Synthèse
I
La Commission estime que le système d’identification des parcelles agricoles (SIPA) contribue de manière significa -
tive à la prévention et à la réduction des erreurs dans les régimes d’aide auxquels il s’applique.
III Premier tiret
Le SIPA est la pierre angulaire du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC). C’est un instrument qui permet 
d’effectuer la majorité des contrôles administratifs. Il aide à prévenir, à détecter et à corriger les erreurs à un stade 
précoce du traitement des demandes d’aide. De plus, conjointement à la demande d’aide géospatiale, le SIPA contri -
bue à la prévention des erreurs en amont et favorise leur rectification en temps utile.
Nonobstant ce qui précède, il incombe aux États membres de garder leur SIPA à jour et d’interpréter correctement 
les orthophotos. La méthodologie d’évaluation de la qualité du SIPA mise au point par la Commission aide les États 
membres à détecter les faiblesses liées au traitement ou à la photo-interprétation erronés des images et à prendre 
des mesures correctrices.
III Troisième tiret
Le suivi des résultats de l’évaluation de la qualité du SIPA assuré par la Commission a été renforcé depuis la période 
visée par l’audit.
IV a)
Cette recommandation est adressée aux États membres.
En ce qui concerne l’intérêt, la pertinence et l’utilité de contrôler, au moyen du SIPA, si les terres sont à la disposition 
de l’agriculteur, voir la réponse de la Commission au point 30.
IV b)
La Commission accepte la recommandation qui lui est faite de soutenir les États membres en facilitant les échanges 
de bonnes pratiques et en réalisant une étude de faisabilité.
IV c)
Cette recommandation est adressée aux États membres.
IV d)
La Commission accepte la recommandation.
Toutes les règles relatives au SIPA seront réexaminées et, le cas échéant, révisées pour la nouvelle politique agricole 
commune (PAC) de l’après-2020.
IV e)
La Commission accepte la recommandation.
Le contrôle de la représentativité des échantillons s’inscrit dans un processus continu.
Réponses de la Commission 52
IV f)
La Commission accepte la recommandation et a déjà commencé à la mettre en œuvre.
Pour les années de demande 2014 et 2015, des retours d’information ont été fournis aux États membres sur leurs 
rapports d’évaluation de la qualité du SIPA, sous la forme de lettres officielles, notamment d’observations sur les 
mesures correctrices exigées mais non exécutées.
Toutes les mesures correctrices ont été analysées et il a été exigé de modifier celles qui étaient jugées inadéquates 
ou insuffisantes. Une évaluation spécifique des risques est en cours d’élaboration et est utilisée par la Commission 
dans le cadre de ses tâches de suivi pour déterminer quels États membres sont susceptibles d’avoir des difficultés 
à appliquer correctement la méthodologie d’évaluation de la qualité du SIPA, et notamment à détecter les pro -
blèmes dans le système et à les résoudre en prenant les mesures correctrices appropriées.
Partie I 
13
Le SIPA est la pierre angulaire du SIGC, ainsi que le principal instrument de contrôle de la majorité des paiements 
directs. Un SIPA fiable, à jour et précis est d’une grande importance pour l’accomplissement des objectifs politiques, 
et peut en outre permettre aux États membres d’étudier le rapport coût-efficacité de leur système afin d’améliorer 
les performances.
20
En ce qui concerne les cas où des retards affectaient l’introduction de nouvelles orthophotos dans le SIPA, la Com -
mission a recommandé à de nombreuses reprises aux États membres de mettre à jour leur SIPA avant de commen -
cer le traitement des demandes1.
22
La Commission fait observer que les résultats de l’évaluation de la qualité du SIPA, fondés sur un échantillon sta -
tistiquement représentatif, indiquent que le niveau de surdéclaration à l’échelle de l’Union est inférieur à 2 %. La 
détermination correcte de la superficie maximale admissible pour chaque parcelle de référence figurant dans le 
SIPA n’est pas une entreprise réaliste, à moins d’engager des dépenses considérables2.
1 C’est explicitement indiqué à la section 4.4 du document DS-CDP-2015-11- FINAL- LPIS Update (« l’objectif est de faire en sorte que les nouvelles images 
soient prêtes et disponibles en vue de leur utilisation dans le traitement de la demande d’aide géospatiale »). Il est en outre précisé que le traitement des 
orthophotos ne doit normalement pas prendre plus de trois mois.
2 L’analyse des résultats de l’évaluation de la qualité du SIPA qui ont été communiqués permet d’estimer comme suit la surévaluation significative 
moyenne de la superficie maximale admissible par parcelle de référence (élément de qualité nº 1b-/limite inférieure de l’intervalle) à l’échelle de 
l’Union européenne: 2013: 0,93 %; 2014: 1,14 %; 2015: 0,64 %. Les données permettent de quantifier comme suit les biais systémiques (QE1a): 2013: 
+ 0,41 %; 2014: - 1,16 %; 2015: - 0,34 %. Le nombre de parcelles de référence inspectées était respectivement de 39 700, 42 550 et 41 300.
Réponses de la Commission 53
Encadré 2 – Exemples d’évaluation erronée de superficies maximales admissibles que 
la photo-interprétation aurait permis d’identifier
La Commission ne conteste pas les exemples d’évaluation erronée de superficies maximales admissibles donnés par 
la Cour des comptes. Les cas précis cités en exemples ne sont toutefois pas représentatifs des autres SIPA considérés 
dans leur ensemble. Dans l’Union européenne, les divers SIPA diffèrent par bien des aspects et les caractéristiques 
des surfaces agricoles sont également très variables.
23
La Commission a recommandé aux États membres d’effectuer des visites rapides sur le terrain en cas de doute sur 
le caractère concluant de la photo-interprétation pour ce qui est de l’admissibilité des terres. Comme indiqué au 
point 25, les visites rapides sur le terrain ont un coût; par conséquent, la Commission a fourni des orientations et mis 
en place des plateformes et des ateliers pour rendre l’utilisation de la photo-interprétation plus efficace.
29
Les orientations techniques relatives au système de prorata appliqué aux prairies permanentes (DS-CDP-2015-06 
final) recensent des bonnes pratiques permettant d’aider les États membres à mettre en œuvre ce système.
De plus, dans le cadre de l’atelier sur le contrôle et la gestion des terres agricoles dans le SIGC, qui s’est tenu du 23 
au 25 mai 2016, la technologie de détection et de télémétrie par ondes lumineuses (Light Detection And Ranging – 
LIDAR) utilisée par l’Espagne a été présentée comme une solution possible.
30
La législation de l’Union européenne n’impose pas de compléter les données du SIPA à l’aide d’informations per -
mettant de déterminer si les parcelles sont à la disposition de l’agriculteur, ni de procéder à des recoupements 
systématiques avec les informations permettant de déterminer si les parcelles sont à la disposition de l’agriculteur. 
La Commission recommande aux États membres d’effectuer des contrôles sur place en cas de doute quant à la 
détermination des parcelles qui sont à la disposition de l’agriculteur.
32
Au titre de la gestion partagée, les États membres décident, conformément au cadre juridique en vigueur, de la 
manière la plus rentable de mettre en œuvre la PAC. La Commission a organisé plusieurs ateliers pour diffuser les 
bonnes pratiques, notamment sur des thèmes comme les moyens d’identifier et de qualifier les terres agricoles 
pour améliorer le rapport coût-efficacité.
33
La Commission connaît le coût des principales fonctions du SIPA et en tient compte dans le cadre de ses propo -
sitions de législation de l’Union. En outre, il existe une grande variété de SIPA et les États membres choisissent 
différentes solutions de mise en œuvre. Au titre de la gestion partagée, il incombe aux États membres de faire leurs 
choix politiques en tenant compte du rapport coût-efficacité de leur SIPA.
Réponses de la Commission 54
Partie II 
38
Grâce aux orientations sur le SIPA, les États membres sont informés de l’obligation de géolocaliser les prairies per -
manentes (au plus petit niveau possible) et des modalités à cet égard. Dans le cadre de l’évaluation de la qualité du 
SIPA, en particulier pour ce qui est de l’élément de qualité nº 2, les États membres doivent évaluer la qualité de cette 
classification et prendre des mesures correctrices appropriées si nécessaire.
Encadré 8 – Faiblesses affectant le contrôle des prairies permanentes
L’analyse des résultats de l’évaluation de la qualité du SIPA révèle que la classification des terres agricoles est l’un 
des principaux domaines dans lequel des mesures correctrices sont prises par les États membres.
Voir également la réponse de la Commission au point 38.
40
Bien que la Commission recommande aux États membres d’inclure toutes les surfaces d’intérêt écologique (SIE) 
potentielles dans la couche SIE du SIPA, dans le contexte de l’initiative de simplification, la Commission a allégé les 
exigences minimales en matière d’exhaustivité de la couche SIE. À la section 5.10 des lignes directrices pertinentes 
sur l’exhaustivité de la couche SIE (DSCG/2014/31 FINAL REV 1), il est indiqué, à titre d’exigence minimale, que la 
couche SIE doit comprendre, après vérification et avant paiement, au moins toutes les SIE déclarées qui sont stables 
dans le temps.
44
La simplification de la PAC est un processus continu qui respecte trois grands principes: l’acte de base n’est pas 
modifié (stabilité de la politique); l’agriculteur est gagnant; et il convient d’assurer une bonne gestion financière. La 
Commission confirme que, à son avis, la simplification concerne bien le SIPA.
45
L’introduction de la demande d’aide géospatiale est une simplification pour les agriculteurs au stade de la 
demande. De même, le seuil de stabilité de 2 % vise à éviter que les organismes payeurs mettent à jour inutilement 
et trop fréquemment les parcelles de référence dans le SIPA pour des variations mineures de la surface mesurée. 
Enfin, la règle relative à la densité maximale d’arbres (dite «règle des 100 arbres») a également pour but de fournir 
des critères clairs, simples et faciles d’utilisation pour l’évaluation de l’admissibilité des parcelles qui présentent des 
arbres disséminés.
46
Selon les données de la Commission, 14 États membres, quatre Länder allemands et la Flandre assuraient déjà 
une couverture complète du territoire en 2015, bien qu’une couverture minimale de 25 % ne soit obligatoire que 
depuis 2016.
Réponses de la Commission 55
48
La demande d’aide géospatiale constitue elle aussi clairement une simplification pour les agriculteurs, dans la 
mesure où, si des informations stables et fiables leur sont fournies, ils peuvent simplement confirmer «d’un clic» la 
validité des informations préétablies au stade de la demande.
50
Pour déterminer la surface de prairies permanentes admissible, les États membres peuvent utiliser soit le prorata 
soit la densité maximale d’arbres (la «règle des 100 arbres»). Dans les deux cas, les États membres doivent analyser 
à l’avance et déterminer les espèces considérées comme pâturables qui ne seront pas exclues de la surface admis -
sible. L’augmentation de la charge administrative trouve directement son origine dans les choix des États membres.
La densité maximale d’arbres et le système de prorata visent à fournir aux administrations nationales des moyens 
plus simples et directs d’évaluer la superficie maximale admissible des parcelles de référence qui présentent des 
arbres disséminés, car il serait fastidieux de délimiter chaque arbre inadmissible.
52
Le SIPA est un instrument efficace pour contrôler les éléments stables d’admissibilité des parcelles agricoles, mais il 
n’en reste pas moins que certaines conditions d’admissibilité, telles que les activités d’entretien, sont plus difficiles 
à contrôler au moyen du SIPA. Dans le SIPA, il existe une différence de traitement entre les terres non entretenues 
(c’est-à-dire sans activité agricole) et les terres abandonnées. Les deux sont inadmissibles, mais les terres non entre -
tenues peuvent n’être qu’un phénomène temporaire, alors que les terres abandonnées risquent davantage d’être 
inadmissibles de manière permanente.
53
Voir les réponses de la Commission aux points 23 et 33.
55
La Commission estime que la simplification évoquée au point b) est bénéfique à la fois pour les bénéficiaires et pour 
les organismes payeurs.
Réponses de la Commission 56
Partie III 
56
L’évaluation de la qualité du SIPA est un processus annuel dont l’objectif ultime est d’améliorer la qualité et la fiabi -
lité du SIPA en analysant les faiblesses techniques détectées et en prenant des mesures correctrices pour y remédier.
59
La Commission intègre des bonnes pratiques et tient compte du rapport coût-efficacité dans ses documents 
d’orientation et dans ses orientations techniques, en étroite coopération avec les États membres.
64
Des corrections financières sont imposées par rapport aux exercices financiers, si bien que les demandes introduites 
au cours d’une année de demande donnée sont payées au cours de l’exercice financier suivant. De plus, les correc -
tions financières incluent normalement les dépenses engagées au cours des 24 mois précédant l’introduction de 
la demande. La règle des 24 mois permet de couvrir des périodes plus longues et donc d’étendre la protection du 
budget de l’Union.
65
L’élément essentiel à contrôler dans le cadre de l’évaluation de la qualité du SIPA est la parcelle de référence du SIPA 
sur laquelle se trouve la surface agricole pouvant faire l’objet d’une demande d’aide.
L’évaluation de la qualité du SIPA se veut un examen systématique et cohérent des divers systèmes mis au point 
indépendamment par les États membres. Elle vise à détecter les éventuelles faiblesses de ces systèmes, afin que les 
États membres puissent y remédier de leur propre initiative.
Les versions non définitives de la méthodologie ont effectivement été mises en circulation à plusieurs reprises (pour 
permettre aux États membres de réagir) afin de réunir et de prendre dûment en considération toutes les observa -
tions valables des États membres avant la publication de la version définitive.
La plupart des révisions de la méthodologie découlaient des modifications apportées à la législation et de 
demandes spécifiques des parties prenantes au SIPA (États membres), qui souhaitaient que leurs modes particuliers 
de mise en œuvre du SIPA soient davantage pris en considération.
66
La méthodologie relative à l’évaluation de la qualité du SIPA est en fait simple. Elle compare les informations enre -
gistrées avec ce qui est mesuré lors de l’exercice, puis les résultats sont analysés.
L’apparente complexité des orientations actuelles est due i) à l’introduction d’options de traitement à la demande 
des États membre, pour tenir compte de leurs différentes stratégies de mise en œuvre du SIPA, et ii) aux exigences 
strictes en matière de format de la documentation imposées par la série de normes ISO19100.
Réponses de la Commission 57
Encadré 11 – Exemples d’application incorrecte ou incohérente de la méthodologie 
relative à l’évaluation de la qualité
Indépendamment du problème potentiel en Rhénanie-du-Nord–Westphalie, la Commission ne considère pas systé -
matiquement que l’évaluation de la qualité du SIPA soit faussée quand un certain nombre de parcelles de la popula -
tion de l’échantillon ont été mises à jour dans le cadre de la mise à jour systématique du SIPA au cours de la période 
comprise entre l’échantillonnage et la réalisation effective de l’évaluation. Une telle situation peut témoigner d’une 
gestion efficace des mises à jour du SIPA.
Dans le cadre des ateliers relatifs au SIPA ou aux contrôles sur place qui ont eu lieu en 2014 et en 2015, la Commis -
sion a organisé plusieurs séances pour attirer l’attention des États membres sur la nécessité des visites sur le terrain.
Le principe d’»examen à la loupe» (double regard) introduit dans la suite de tests exécutables 6.0 prévoit explicite -
ment la nécessité d’un opérateur indépendant.
Réponse groupée de la Commission aux points 67 et 68:
En 2015, une modification a été apportée à la stratégie d’échantillonnage et à la fourniture d’images afin de 
résoudre ce problème. Depuis l’exercice 2015, l’échantillonnage des zones retenues pour l’évaluation de la qualité 
et la sélection de l’échantillon de parcelles de référence à analyser sont effectués par la Commission, indépendam -
ment des États membres. La même méthodologie, qui garantit à la fois la représentativité de la population et la 
cohérence dans toute l’Union européenne et dans le temps, est désormais appliquée à tous les SIPA.
Encadré 12 – Des faiblesses décelées au niveau de la sélection des échantillons dans le 
cadre de l’évaluation de la qualité pour les exercices 2010 à 2014 y afférents
Les zones couvertes par la télédétection ayant pour la plupart été sélectionnées de manière aléatoire, en principe, 
toutes les parcelles de référence avaient les mêmes chances d’être retenues. La responsabilité de la sélection de ces 
parcelles a néanmoins été transférée au centre commun de recherche (JRC) afin d’assurer une meilleure sélection, 
plus impartiale, des échantillons.
70
Lorsque l’examen des résultats révèle certaines faiblesses nécessitant une intervention ciblée, un plan de mesures 
correctrices doit être élaboré. La décision d’élaborer un tel plan ne doit être prise qu’après l’examen des résultats de 
l’évaluation de la qualité du SIPA.
Lors de l’analyse de l’évaluation de la qualité du SIPA, la Commission a détecté des cas de défaillances au niveau 
d’éléments de qualité essentiels, et malgré cela, aucune mesure correctrice n’avait été mise en place par les États 
membres. Ceci a été porté à leur attention lors des ateliers sur le SIPA et, depuis 2015, ces cas sont suivis de près.
Réponse groupée de la Commission aux points 71 et 72:
Depuis 2015, un suivi complet des rapports est assuré pour la période couverte par l’audit. Les rapports d’évaluation 
de la qualité et les mesures correctrices communiqués par les États membres sont toutefois analysés depuis 2014.
L’attention de la Commission s’est portée sur la fiabilité et la cohérence des chiffres fournis dans les rapports. Le cas 
échéant, une analyse des tendances sera effectuée dans le cadre du suivi renforcé de l’évaluation de la qualité du 
SIPA. La méthodologie d’évaluation de la qualité ayant évolué au fil des ans, l’analyse globale des tendances n’est 
pas simple car les données ne sont pas tout à fait comparables.
La Commission entend effectuer des visites de soutien à la mise en œuvre dans certains États membres afin de les 
aider à améliorer la qualité de leur SIPA.
Réponses de la Commission 58
La Commission savait que les résultats de l’évaluation de la qualité du SIPA pour l’année de demande 2011 n’étaient, 
à l’époque, pas les plus fiables, étant donné qu’il s’agissait de la première année d’essai.
Conclusions et recommandations
76
La législation de l’Union européenne n’impose pas de compléter les données du SIPA à l’aide d’informations per -
mettant de déterminer si les parcelles sont à la disposition de l’agriculteur, ni de procéder à des recoupements 
systématiques avec les informations permettant de déterminer si les parcelles sont à la disposition de l’agriculteur. 
La Commission recommande aux États membres d’effectuer des contrôles sur place en cas de doute quant à la 
détermination des parcelles qui sont à la disposition de l’agriculteur.
Recommandation nº 1 – Améliorer les processus pour accroître la fiabilité des données 
du SIPA
Cette recommandation est adressée aux États membres.
Recommandation nº 2 – Mesurer le rapport coût-efficacité de la mise en œuvre du SIPA
La Commission accepte la recommandation qui lui est faite de soutenir les États membres en facilitant les échanges 
de bonnes pratiques et en réalisant une étude de faisabilité.
78
Le seuil de stabilité de 2 % vise à éviter que les organismes payeurs mettent à jour inutilement et trop fréquemment 
les parcelles de référence dans le SIPA pour des variations mineures de la surface mesurée. Enfin, la règle relative 
à la densité maximale d’arbres (dite «règle des 100 arbres») a également pour but de fournir des critères clairs, 
simples et faciles d’utilisation pour l’évaluation de l’admissibilité des parcelles qui présentent des arbres disséminés.
Recommandation nº 3 – Enregistrer de manière plus fiable les éléments 
environnementaux permanents
Cette recommandation est adressée aux États membres.
Recommandation nº 4 – Rationaliser certaines règles relatives au SIPA dans le cadre 
juridique actuel
La Commission accepte la recommandation.
Toutes les règles relatives au SIPA seront réexaminées et, le cas échéant, révisées pour la nouvelle politique agricole 
commune (PAC) de l’après-2020.
Réponses de la Commission 59
80
En ce qui concerne les évaluations de la qualité du SIPA transmises à la Commission par les États membres, le cas 
échéant, il est demandé à ces derniers de fournir un retour d’informations contenant des explications sur le contenu 
des plans de mesures correctrices (ou sur l’absence de tels plans). De plus, les résultats généraux et les observations 
de la Commission sont présentés aux États membres et évoqués avec eux lors des ateliers annuels. En 2016, des 
observations ont également été formulées au sein du comité des paiements directs afin de sensibiliser les représen -
tants des États membres au réel avantage que constitue l’évaluation de la qualité du SIPA pour l’amélioration de leur 
SIPA (voir également les réponses de la Commissions aux points 70 et 22).
La méthode d’échantillonnage fait l’objet d’un suivi continu par la Commission.
Recommandation nº 5 – Améliorer la représentativité des échantillons sélectionnés 
dans le cadre de l’évaluation de la qualité
La Commission accepte la recommandation.
Le contrôle de la représentativité des échantillons s’inscrit dans un processus continu.
Recommandation nº 6 – Assurer un meilleur suivi des résultats de l’évaluation de la 
qualité
La Commission accepte la recommandation et a déjà commencé à la mettre en œuvre.
Pour les années de demande 2014 et 2015, des retours d’information ont été fournis aux États membres sur leurs 
rapports d’évaluation de la qualité du SIPA, sous la forme de lettres officielles, notamment d’observations sur les 
mesures correctrices exigées mais non exécutées.
Toutes les mesures correctrices ont été analysées et il a été exigé de modifier celles qui étaient jugées inadéquates 
ou insuffisantes. Une évaluation spécifique des risques est en cours d’élaboration et est utilisée par la Commission 
dans le cadre de ses tâches de suivi pour déterminer quels États membres sont susceptibles d’avoir des difficultés 
à appliquer correctement la méthodologie d’évaluation de la qualité du SIPA, et notamment à détecter les pro -
blèmes dans le système et à les résoudre en prenant les mesures correctrices appropriées.

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Étape Date
Adoption du plan d'enquête/début de l'audit 3.6.2015
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) 13.6.2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 7.9. 2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) 
dans toutes les langues13.9.2016
Un système d’identification des parcelles agricoles (SIPA) 
est un système informatique fondé sur des photographies 
de parcelles agricoles et utilisé pour contrôler les 
paiements effectués au titre de la politique agricole 
commune (PAC). Ces paiements se sont élevés à environ 
45,5 milliards d’euros en 2015. Selon nous, le SIPA est un 
instrument utile pour déterminer l’admissibilité des terres 
agricoles mais sa gestion reste perfectible. Nous avons 
relevé un certain nombre d’insuffisances dans les 
processus liés au SIPA affectant la capacité des États 
membres à contrôler de manière fiable l’admissibilité des 
terres. Nous avons constaté que les États membres avaient 
réalisé des progrès en matière de mise à niveau de leurs 
SIPA afin de satisfaire aux exigences de la PAC pour la 
période 2014-2020. Cependant, les SIPA n’étaient pas 
encore complètement adaptés aux pratiques de 
verdissement (ou «écologisation»). La surveillance du SIPA 
par la Commission a été améliorée mais n’était pas 
suffisamment axée sur la performance.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E