COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 24.5.2016 COM(2016) 274 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Rapport sur l'application du règlement (UE) n° 1177/2010 concernant les droits des passagers voyageant par mer ou par voie de navigation intérieure et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004



1. Introduction 1.1 Contexte Le règlement (UE) nº 1177/2010 (ciaprès le «règlement»), qui vise à assurer la protection de base des passagers voyageant par mer ou par voie de navigation intérieure au moyen de services de transport de passagers ou de croisières, est applicable depuis le 18 décembre 2012. La Commission soumet le présent rapport au titre de l’article 29 du règlement, qui dispose que la Commission doit faire rapport au Parlement européen et au Conseil sur le fonctionnement et les effets du règlement et, le cas échéant, assortir ledit rapport de propositions législatives destinées à mettre en œuvre le règlement de manière plus détaillée ou à le modifier. Le rapport se fonde en partie sur les données quantitatives et qualitatives des rapports des autorités nationales sur l’application du règlement en 2013-2014 et sur la consultation des parties prenantes représentant les passagers et le secteur au niveau européen. 1.2 Importance et particularités des secteurs européens du transport de passagers par mer et par voie de navigation intérieure Le transport maritime représente presque la totalité du marché de transport de passagers par bateau dans l’Union européenne. Le transport par voie de navigation intérieure représente moins de 1 % du marché. Le règlement distingue les services commerciaux de transport de passagers et les croisières et fait apparaître leurs caractéristiques différentes dans la portée différente des droits qu’il garantit aux passagers: les services commerciaux de transport de passagers sont des services de transport de passagers assurés entre des ports selon un horaire publié. Ils représentent 96,5 % du marché du transport maritime de passagers: 193 millions de passagers ont utilisé des transbordeurs maritimes et d’autres services de transport maritime de ligne réguliers en 2013. Le transport maritime intensif de passagers joue un rôle essentiel dans l’intégration des archipels, îles et régions périphériques/ultrapériphériques dans le tissu socio-économique de l’Union. Dans certains cas (par exemple, sur les petites îles sans connexion de transport aérien), il n’existe pas d’autre possibilité que le transport maritime; les citoyens doivent voyager par navire, quelles que soient les conditions imposées par le transporteur; les croisières sont des services de transport par voie d’eau exploités exclusivement à des fins de plaisance ou de loisirs, complétés par un hébergement et d’autres prestations, consistant en plus de deux nuitées à bord. En 2013, près de 7 millions de personnes ont participé à une croisière, soit approximativement 3,5 % du marché. Le secteur des croisières fait partie du segment haut de gamme du secteur maritime; les navires comprennent une infrastructure hôtelière complète, proposent des activités de loisirs et, souvent, ramènent les passagers à leur port de départ. 2. Objectifs, champ d’application et contenu du règlement 2. 1 OBJECTIFS DU RÈGLEMENT Les législateurs de l’Union ont adopté des règles concernant les droits des passagers pour l’ensemble des modes de transport (aérien, ferroviaire, par bateau, par autobus et autocar) afin d’offrir aux citoyens une protection minimale lorsqu’ils voyagent en Europe et de faciliter ainsi leur mobilité et leur intégration sociale. L’existence d’un ensemble commun de droits des passagers garantis par la législation pour les quatre modes de transport (selon des dispositions propres à chaque mode et à ses marchés et à chaque type de passagers ) tend à créer des conditions de concurrence homogènes pour les entreprises de transport, aussi bien au sein d’un mode de transport qu’entre les différents modes. 2.2 Champ d’application et contenu du règlement Champ d’application À quelques exceptions près, le règlement s’applique aux services de transport de passagers par mer ou par voie de navigation intérieure exploités au départ ou à destination de ports de l’Union, ainsi qu’aux services de croisière lorsque le port d’embarquement est situé sur le territoire de l’Union. Jusqu’au 18 décembre 2014, les États membres pouvaient exempter de l’application du règlement les navires de mer de moins de 300 tonnes de jauge brute exploités pour le transport national, à condition que le droit national garantisse d’une manière appropriée les droits des passagers. Aucun État membre n’a fait usage de cette exemption. Les États membres peuvent décider de ne pas appliquer le règlement aux services de transport de passagers visés par des obligations de service public, des contrats de service public ou des services intégrés, s’ils garantissent que les droits visés par le règlement sont protégés d’une manière comparable par le droit national. Aucun État membre n'a fait usage de cette exemption. Contenu

Tout comme les droits des passagers applicables à d’autres modes de transport, les droits des passagers recourant à des services de transport par voie d’eau sont basés sur quatre principes: a) Non-discrimination fondée sur la nationalité Aucun passager ne doit être victime de discrimination directe ou indirecte fondée sur sa nationalité lorsqu’il achète des billets pour un service de transport de passagers par voie d’eau ou pour une croisière. b) Des informations exactes, disponibles en temps utile et accessibles Les passagers ont le droit de disposer d’informations appropriées avant et pendant leur voyage (en particulier en cas d’interruption imprévue du voyage), notamment sur leurs droits et sur les coordonnées des organismes nationaux de contrôle. c) Une assistance immédiate et proportionnée en cas d’interruption imprévue du voyage En cas de retard de plus de 90 minutes ou d’annulation d’un service de transport de passagers ou d’une croisière, les passagers ont droit à une assistance proportionnée, appropriée et gratuite. Cette assistance peut comprendre des en-cas, des repas et des rafraîchissements et, dans certaines circonstances, un hébergement. Les passagers doivent également avoir le droit de choisir entre: le réacheminement vers la destination finale, sans aucun supplément, dans des conditions comparables et dans les meilleurs délais; et le remboursement du prix du billet et, s’il y a lieu, un service de transport de retour gratuit dans les meilleurs délais jusqu’au point de départ initial tel qu’établi dans le contrat de transport. Les passagers ont également droit à une indemnisation objective et standardisée en cas de retard important à l’arrivée. Le montant de l’indemnisation dépend de la durée du retard, de la durée prévue du voyage et est calculé sur le prix du billet. Le transporteur n’est pas tenu de payer une indemnité s’il peut prouver que le retard résulte de conditions météorologiques qui compromettent la sécurité d’exploitation du navire ou de circonstances extraordinaires qui n’auraient raisonnablement pas pu être évitées. Contrairement aux services commerciaux de transport de passagers, les croisières ne sont pas liées par un horaire publié. Par conséquent, le règlement n’accorde aux passagers en croisière ni le droit de choisir entre le réacheminement et le remboursement en cas de départ annulé ou retardé (cette question doit être réglée dans le contrat que les passagers concluent pour des services de croisière) ni le droit à une indemnisation en cas de retard à l'arrivée. d) Droits des personnes handicapées et à mobilité réduite Le règlement impose certaines obligations aux transporteurs, exploitants de terminaux portuaires, agents de voyages et voyagistes afin de garantir que les personnes handicapées ou à mobilité réduite se voient offrir les mêmes possibilités de voyage par voie d’eau. Les transporteurs, agents de voyages et voyagistes ne peuvent refuser d’accepter une réservation ou de transporter des personnes au seul motif de leur handicap ou de leur mobilité réduite, à moins que: il ne soit impossible de les transporter conformément à la législation applicable en matière de sécurité et aux exigences en matière de santé et de sécurité établies par les autorités compétentes; ou la conception du navire ou les infrastructures de transport ne rendent le transport de la personne concernée impossible dans des conditions sûres ou réalisables sur le plan opérationnel. Les transporteurs et les exploitants de terminaux portuaires doivent mettre en place des conditions d’accès non discriminatoires. Les personnes handicapées ou à mobilité réduite ne peuvent se voir imposer des frais supplémentaires pour l’achat de leur billet. En outre, les transporteurs et les exploitants de terminaux portuaires doivent leur proposer une assistance appropriée et gratuite dans les ports et à bord des navires. Autre législation de l’Union applicable aux services de transport de passagers par voie d’eau Les passagers utilisant des services maritimes relevant du règlement sont également protégés par le règlement (CE) nº 392/2009, qui vise à assurer une indemnisation appropriée aux passagers victimes de blessure corporelle (ou décès) ou autre perte ou dommage en mer.

Les passagers qui voyagent par bateau dans le cadre d’un voyage à forfait bénéficient de droits supplémentaires en vertu de la directive (UE) 2015/2302 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées, récemment adoptée. Les actes législatifs de l’Union suivants régissent également plusieurs aspects de l’accessibilité des navires pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite: la directive 2009/45/CE établissant des règles et normes de sécurité pour les navires à passagers, la directive 1999/35/CE relative à un système de visites obligatoires pour l’exploitation en toute sécurité de services réguliers de transbordeurs rouliers et d’engins à passagers à grande vitesse et la directive 98/41/CE relative à l’enregistrement des personnes voyageant à bord de navires à passagers opérant à destination ou au départ de ports d’États membres de la Communauté. Une part importante du transport de passagers par voie d’eau a lieu dans un contexte transfrontalier: soit que les passagers voyagent en empruntant des services transfrontaliers, soit qu’ils voyagent en empruntant des services nationaux en dehors de leur État membre. Afin de protéger les intérêts de ces passagers, le règlement (CE) nº 2006/2004 relatif à la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de protection des consommateurs définit pour les organismes nationaux de contrôle un cadre approprié de coopération et de défense des intérêts collectifs des passagers dans un contexte transfrontalier. 3. Application du règlement par les États membres Le règlement dispose que les États membres désignent des organismes nationaux de contrôle (ONC) chargés de l’application dudit règlement et déterminent des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives dans leur législation nationale pour sanctionner les exploitants qui l’enfreignent. Désignation des ONC La plupart des États membres, mais pas tous, ont désigné des ONC jusqu’alors chargés des droits des passagers dans d’autres modes de transport. Les ONC sont soit des autorités en matière de transport, soit des autorités en matière de protection des consommateurs. Certains États membres ont désigné plusieurs ONC: en règle générale, une autorité en matière de protection des consommateurs, responsable du traitement des plaintes, et une autorité en matière de transport, responsable des autres questions (contrôles, sanctions, accès aux navires et aux terminaux portuaires pour les passagers souffrant d’un handicap). Dans la plupart des États membres, les ONC ont été désignés au niveau national uniquement. Dans quelques États membres, toutefois, les autorités régionales jouent un rôle de premier plan dans le contrôle de l’application du règlement. Traitement des plaintes Les passagers peuvent introduire des plaintes pour infraction alléguée au règlement auprès du transporteur, auprès de l’exploitant du terminal portuaire ou directement auprès de l’ONC. Le règlement ne prévoit aucun ordre chronologique pour l’introduction d’une plainte, mais il permet aux États membres d’exiger que les passagers soumettent en premier lieu leur plainte au transporteur ou à l’exploitant du terminal, l’ONC faisant alors office d’instance d’appel si le passager n’est pas satisfait de la réponse reçue. Au total, 21 États membres ont choisi cette option, qui présente l’avantage que les ONC peuvent traiter les plaintes de manière plus efficace et rapide, étant donné qu’ils disposent, dès le début, de la correspondance échangée entre le plaignant et le transporteur/exploitant de terminal, et donc d’une vue d’ensemble plus complète des points de vue des deux parties dans l’affaire. Il n’existe pas de chiffres publiquement disponibles concernant le nombre de plaintes que les passagers ont introduites auprès des transporteurs ou des exploitants de terminaux en 2013 et en 2014. Ces données seraient utiles pour évaluer le fonctionnement du règlement mais les transporteurs et exploitants de terminaux ne sont pas tenus de les collecter ni de les communiquer aux ONC. Nous savons toutefois que les ONC ont traité très peu de plaintes (voir le tableau ci-dessous). Il y a plusieurs raisons à cela: en particulier, le règlement est relativement récent et de nombreux passagers pourraient ne pas être parfaitement informés de leurs droits. En outre, dans la plupart des États membres, les passagers doivent d’abord introduire leur plainte auprès du transporteur ou de l’exploitant de terminal, qui semblent répondre à la plupart des plaintes de manière satisfaisante, de sorte que celles-ci ne remontent pas jusqu’aux ONC. Sanctions La plupart des législations nationales des États membres prévoient un système de sanctions basé uniquement sur des amendes, même si certains ONC peuvent également retirer la licence d’un exploitant si ce dernier enfreint le règlement de façon délibérée et systématique. Les ONC ont infligé très peu de sanctions depuis que le règlement est applicable (voir tableau ci-dessous). La plupart des ONC avancent que les exploitants sont enclins à se conformer au règlement, à remédier aux infractions et à répondre de manière satisfaisante aux plaintes avant qu'il ne soit nécessaire d'infliger une sanction. Tableau - Nombre de plaintes traitées et de sanctions infligées par les ONC État membre Nombre de plaintes traitées Nombre de sanctions infligées 2013 2014 2013 2014 Autriche non disponible non disponible non disponible non disponible Belgique non disponible non disponible non disponible non disponible Bulgarie - - - - Croatie 0 0 0 0 Chypre - - - - République tchèque non disponible non disponible non disponible non disponible Danemark 1 2 0 0 Estonie 1 1 0 0 Finlande 10 6 non disponible non disponible France non disponible 0 non disponible 0 Allemagne 4 10 0 0 Grèce 64 45 11 7 Hongrie 0 0 0 0 Irlande 3 0 0 0 Italie non disponible non disponible non disponible non disponible Lettonie 0 0 0 0 Lituanie 0 0 0 0 Luxembourg non disponible non disponible non disponible non disponible Malte 1 3 0 0 Pays-Bas 0 0 0 0 Pologne non disponible 0 non disponible 0 Portugal non disponible 0 non disponible 0 Roumanie non disponible 0 non disponible 0 Slovaquie 0 0 0 0 Slovénie 0 0 0 0 Espagne 501 419 21 39 Suède 1 27 non disponible 0 Royaume-Uni 14 11 0 0 Autres activités de contrôle de l’application du règlement et de communication

Le traitement des plaintes et la sanction du non-respect du règlement ne sont que quelques exemples des possibilités offertes par le règlement pour faire respecter les droits des passagers utilisant un service de transport par voie d’eau. De nombreux ONC ont été très proactifs et ont pris des mesures supplémentaires. Tant les ONC que les parties prenantes ont affirmé que les réunions entre ONC, transporteurs et exploitants de terminaux portuaires et la publication de directives nationales sur les droits des passagers et les obligations des exploitants avant que le règlement ne soit applicable ont été très utiles pour préparer les exploitants à l’application du règlement. Certains ONC participent fréquemment à des événements médiatiques et à des salons du tourisme afin d’informer le public des droits des passagers utilisant un service de transport par voie d’eau. Plusieurs ONC effectuent des contrôles réguliers afin de vérifier si les navires et les terminaux portuaires communiquent les informations nécessaires aux passagers et s’ils sont accessibles aux personnes handicapées ou à mobilité réduite. Ils vérifient également les pages d’accueil des sites web des transporteurs et des exploitants de terminaux (en vue, par exemple, de s’assurer que les passagers sont informés de leurs droits ou que les conditions générales des contrats sont conformes au règlement). L’objectif principal n’est pas de sanctionner les exploitants, mais de les sensibiliser à leurs obligations au titre du règlement et de favoriser le respect volontaire de la réglementation. 4. Fonctionnement du règlement et mesures d’amélioration 4.1 Évaluation du fonctionnement du règlement Résultats de la consultation des parties prenantes En novembre 2015, la Commission a invité les parties prenantes représentant les passagers et les entreprises au niveau de l’Union à partager leurs points de vue sur le fonctionnement du règlement. Les parties prenantes représentant les armateurs de navires, les lignes de croisière et les ports ont indiqué que le règlement fonctionnait bien et ne nécessitait pas de modifications. Ils ont souligné la grande qualité des services fournis, comme le prouve le très faible nombre de plaintes. Les organisations de passagers sont globalement satisfaites du règlement, mais estiment qu’il peut encore être amélioré. Elles reconnaissent que les transporteurs et les exploitants de terminaux portuaires ont fait preuve d’une attitude positive envers la mise en œuvre et l’application du règlement, mais considèrent que les exploitants et les ONC doivent encore fournir des efforts. Le degré d’application du règlement varie de manière significative entre États membres et entre transporteurs. D’autres mesures doivent être prises pour garantir le droit à la mobilité des personnes handicapées et à mobilité réduite: l’accessibilité des navires et des terminaux doit être améliorée; le personnel des transporteurs et des terminaux doit être mieux formé pour offrir une assistance appropriée; et les organisations représentant les personnes handicapées doivent être consultées de façon plus systématique sur la mise en œuvre des dispositions en la matière. En particulier, les transporteurs et les exploitants de terminaux doivent tenir compte des points de vue des organisations représentatives lorsqu’elles définissent des normes de qualité applicables à l’assistance aux personnes handicapées ou à mobilité réduite (article 13 du règlement). Appréciation de la Commission La Commission n’a relevé aucune non-conformité délibérée, grave ou systématique avec le règlement. La plupart des plaintes individuelles dont elle a connaissance concernent une absence d’indemnisation ou d’assistance appropriée en cas de retard ou d’annulation. Il ressort des rapports des ONC qu’un grand nombre de ces plaintes ne relèvent pas du champ d’application du règlement ou sont dénuées de fondement. Malgré ce tableau généralement positif, la Commission a répertorié les obstacles suivants à une application plus efficace du règlement: a) Les passagers et les exploitants ne connaissent pas suffisamment leurs droits et leurs obligations Comme le règlement est relativement récent, les citoyens n’en ont pas encore suffisamment connaissance. Les ONC et les représentants des parties prenantes ont indiqué que de nombreux exploitants n’avaient pas connaissance du règlement lorsqu'il a été adopté, ce problème étant encore d’actualité dans certains États membres. Par conséquent, il est indispensable que les ONC, les organisations de parties prenantes au niveau national et de l’Union et la Commission continuent de sensibiliser les passagers à leurs droits et les exploitants à leurs obligations.

b) L’application du règlement accuse du retard dans certains États membres Les États membres ont tardé à prendre les mesures nécessaires à la mise en œuvre du règlement. Le 18 décembre 2012, date de son entrée en application, seuls deux États membres avaient pris toutes les mesures nécessaires au niveau national. La Commission a ouvert une procédure d’infraction contre les États membres qui ne lui avaient pas notifié les mesures requises. À la fin de l’année 2015, la Belgique, la Grèce, l’Espagne et le Luxembourg ne disposaient toujours pas d’ONC pleinement opérationnels ou de systèmes complets de sanctions pour non-conformité avec le règlement. Les méthodes d'application du règlement varient considérablement d'un ONC à l'autre. Certains sont très proactifs en matière d’information des passagers à propos de leurs droits et en matière de suivi de l’application du règlement, mais l’activité de plusieurs ONC semble se limiter au traitement des plaintes. Des différences importantes existent également en ce qui concerne le contrôle effectif du respect des droits des passagers. Dans certains États membres, les décisions des ONC concernant les plaintes ne sont pas contraignantes pour les transporteurs et il n’existe aucun mécanisme de règlement extrajudiciaire des litiges. Les passagers doivent dès lors poursuivre leur action en justice, ce qui est coûteux et long, et les décourage de faire respecter leurs droits. c) Difficulté d’interprétation de certaines dispositions Les ONC et exploitants ont interprété de façon différente certaines dispositions du règlement. Les parties prenantes avancent qu'il n'y a pas lieu de modifier le règlement pour clarifier ces dispositions, mais que la Commission et les ONC doivent se mettre d’accord sur la façon de les appliquer dans la pratique. 4.2 Mesures de la Commission visant à améliorer l’application du règlement La Commission a pris les mesures suivantes pour remédier aux problèmes relevés ci-dessus: a) Mesures de sensibilisation aux droits des passagers et aux obligations des exploitants En juin 2013, la Commission a lancé une campagne d’information sur deux ans concernant les droits des passagers empruntant tous les moyens de transport, y compris les transports par voie d’eau. Cette campagne comprenait des documents imprimés (affiches et brochures disponibles dans plusieurs ports et sur les navires dans toute l’Union), l'utilisation des médias sociaux (YouTube, Facebook, Twitter), une appli pour téléphone mobile et la participation à des salons du tourisme. La Commission a publié un résumé du règlement qui est largement utilisé par les ONC et les exploitants pour informer les passagers de leurs droits. b) Mesures destinées à améliorer l’application du règlement La Commission a ouvert une procédure d’infraction contre tous les États membres qui n’ont pas pris les mesures nécessaires pour appliquer le règlement. Elle a organisé des réunions annuelles au niveau de l’Union dans le cadre desquelles les ONC et les parties prenantes ont pu partager leurs expériences concernant l’application du règlement et l’échange de bonnes pratiques. Un formulaire type à caractère non obligatoire a été élaboré en collaboration avec les ONC pour aider les citoyens à introduire leurs plaintes. En outre, la Commission a dispensé des conseils et indiqué de bonnes pratiques lors des réunions annuelles avec les ONC pour améliorer la coopération entre les ONC. c) Mesures destinées à assurer une application uniforme du règlement Lors des réunions annuelles avec les ONC et les représentants des parties prenantes et dans sa correspondance écrite, la Commission a fourni des précisions sur l’application pratique de plusieurs dispositions du règlement, contribuant ainsi à son application uniforme dans l’ensemble de l’Union. 5. Conclusions et prochaines étapes