table des matiÈRES

Résumé. . 3

1........... Introduction. 6

2........... Évolution économique et défis. 9

2.1........ Évolution économique récente et perspectives. 9

2.2........ Défis. 10

3........... Évaluation du programme d'action. 14

3.1........ Politique budgétaire et fiscalité. 14

3.2........ Secteur financier 22

3.3........ Politique du marché du travail, politique de l’éducation et politique sociale. 23

3.4........ Mesures structurelles favorisant la croissance et la compétitivité. 27

3.5........ Modernisation de l’administration publique. 35

4........... Tableau récapitulatif 37

5........... Annexe. 46

Résumé

Perspectives économiques

Le PIB s'est contracté de 0,3 % en 2012 et devrait continuer de stagner en 2013 à cause de la faible demande intérieure, tandis qu'en 2014, une demande intérieure plus vigoureuse devrait engendrer une croissance d'environ 1,2 % du PIB. Selon les prévisions, le taux de chômage devrait augmenter pour passer de 7,6 % en 2012 à 8 % en 2013 et rester à ce niveau en 2014. Les prix à la consommation devraient connaître une hausse de 1,3 % en 2013 et de 1,6 % en 2014, contre 2,6 % en 2012.

La correction du déficit excessif n'est pas encore durable, en dépit des efforts d'assainissement considérables qui ont été accomplis. Le déficit nominal s'est établi à 3,9 % du PIB en 2012, contre un objectif de 2,8 % du PIB fixé par les autorités belges (un écart dû à la recapitalisation de Dexia, à une croissance plus faible et aux dérapages des dépenses au niveau des administrations locales), tandis que l'effort budgétaire annuel moyen depuis 2010 a été estimé à quelque 0,3 % du PIB, ce qui est nettement inférieur à l'effort de ¾ % du PIB recommandé par le Conseil. D'après les projections de croissance actuelles, le déficit devrait rester proche du seuil des 3 % du PIB en 2013 et en 2014. La dette publique belge devrait dépasser 100 % du PIB en 2013 (contre 99,6 % en 2012) et se stabiliser globalement en 2014.

Questions clés

1. La faible croissance dans la zone euro et la crise des dettes souveraines ont eu de sérieuses conséquences sur la croissance et l'emploi dans une économie belge ouverte. En outre, la Belgique est l'un des 13 pays dans lesquels la Commission a constaté l'existence de déséquilibres macroéconomiques, notamment en ce qui concerne la perte de parts de marchés à l'exportation consécutive à une diminution des parts d'exportation de produits, qui peut être attribuée entre autres aux coûts salariaux du pays et au niveau élevé de sa dette publique.

2. La Belgique a progressé dans la mise en œuvre de réformes liées aux recommandations spécifiques de 2012 la concernant, même si la portée et l'ambition de ces réformes sont variables. En dépit des efforts d'assainissement accomplis, la Belgique n'a pas atteint ses objectifs budgétaires. Elle a réalisé une réforme des pensions, mais la viabilité à long terme des finances publiques est toujours compromise. Des réformes sont en cours pour renforcer la compétitivité-coûts et la concurrence et relever les niveaux d'emploi et d'éducation, mais le pays devra consentir des efforts plus soutenus pour garantir leur succès. La Belgique a pris des mesures efficaces pour stabiliser son secteur bancaire.

3. Les défis auxquels la Belgique est confrontée restent globalement les mêmes que ceux qui avaient été mis en évidence l'an dernier et des efforts supplémentaires seront nécessaires dans les domaines des finances publiques, de la compétitivité, du marché du travail et des marchés de produits, ainsi que des émissions de gaz à effet de serre. D'une manière générale, il est crucial de renforcer la coordination entre les autorités régionales et nationales.

· Finances publiques: le principal défi de la Belgique est de donner au ratio de la dette une nette impulsion à la baisse en progressant sur la voie de son objectif à moyen terme et en réduisant les dépenses liées au vieillissement. Le pays n'a pas ramené son déficit excessif sous les 3 % du PIB dans le délai fixé, à savoir 2012, et prévoit à présent de corriger ce déficit d'ici 2013. Certaines mesures d'assainissement qui ont été prises ne sont pas de nature structurelle et le déficit devrait à nouveau augmenter en 2014. L'objectif à moyen terme de la Belgique consiste à atteindre un excédent budgétaire structurel de ¾ % du PIB d'ici 2016, même si cet objectif pourrait être compromis par les élections de 2014 et l'absence de partage clair et transparent des efforts entre les différents niveaux de pouvoir. Les réformes des pensions et des prépensions constituent un pas dans la bonne direction, mais l'ampleur du défi est telle qu'elles ne suffisent pas à garantir la viabilité à long terme des finances publiques. Des efforts supplémentaires seront nécessaires pour combler l'écart entre l'âge effectif et l'âge légal de départ à la retraite. L'adoption de mesures liant l'âge légal de départ à la retraite à l'espérance de vie favoriserait également la viabilité financière à long terme du système de pensions.

· Compétitivité: la Belgique a progressé de manière limitée dans ses efforts pour freiner la détérioration de sa compétitivité globale, compte tenu d'éléments hors coûts, tels que la capacité d'innovation du pays et la spécialisation géographique de ses exportations, et d'éléments de coûts, tels que le prix des intrants intermédiaires et des coûts salariaux caractérisés par une croissance élevée des salaires nominaux et de faibles gains de productivité. L'efficacité de plusieurs mesures adoptées pour remédier aux coûts salariaux élevés doit encore être établie. Compte tenu du défi auquel la Belgique reste confrontée dans ce domaine, le pays est invité à entreprendre des réformes décisives, incluant à la fois des mesures visant à remédier aux hausses des coûts salariaux unitaires survenues précédemment et une profonde modernisation du mécanisme de fixation des salaires, afin de prévenir tout découplage entre l'évolution des salaires nominaux et celle de la productivité.

· Marché du travail: à 67,2 %, le taux d'emploi de la Belgique est inférieur à la moyenne de l'UE et stagne depuis 2009. Bien que des réformes aient été entreprises pour favoriser l'emploi, les coûts salariaux élevés continuent d'entraver la création d'emplois et la pression fiscale élevée décourage le travail en l'absence d'allègement significatif de la fiscalité du travail. Les efforts déployés pour accroître l'efficacité des politiques actives du marché du travail et la cohérence entre les politiques en matière d'éducation et de formation, d'une part, et les politiques en matière d'emploi, d'autre part, pourraient être complétés par des mesures supplémentaires visant à réduire les inadéquations de compétences et à renforcer la mobilité de la main-d'œuvre.

· Marchés de produits: les prix de l'énergie et d'autres biens et services sont généralement plus élevés en Belgique que dans d'autres États membres, ce qui témoigne d'une faible concurrence et de l'existence d'obstacles structurels. La pénétration du haut débit mobile est l'une des plus faibles de l'UE et les coûts de la téléphonie mobile restent supérieurs à ceux d'autres pays. En ce qui concerne les marchés de l'énergie, l'adoption de mesures garantissant une concurrence effective reste un défi important, tandis que la capacité de production intérieure risque de baisser à un niveau qui compromettrait une bonne sécurité d'approvisionnement.

· Climat et énergie: la Belgique ne semble pas en voie d'atteindre son objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2020. D'après les projections, le pays s'attend à manquer cet objectif de 11 points de pourcentage (pp). Une coordination et un partage des efforts entre les différentes autorités concernées font actuellement défaut.

1. Introduction

En mai 2012, la Commission a proposé une série de recommandations spécifiques à l’intention de la Belgique concernant ses politiques de réforme économique et structurelle. Sur la base de ces recommandations, le Conseil de l'Union européenne a adopté, en juillet 2012, sept recommandations spécifiques adressées au pays sous la forme d'une recommandation du Conseil. Ces recommandations spécifiques portaient sur les finances publiques, le système des pensions, le secteur financier, le marché du travail et la fixation des salaires, les marchés de produits et les réductions des émissions de gaz à effet de serre. Le présent document de travail des services de la Commission évalue l'état de mise en œuvre de ces recommandations en Belgique.

Le présent document évalue les mesures prises à la lumière des conclusions de l'examen annuel de la croissance de la Commission pour 2013 (EAC)[1] et du second rapport annuel sur le mécanisme d'alerte (RMA)[2], qui ont été publiés en novembre 2012. L'EAC expose les propositions de la Commission visant à dégager la convergence de vues nécessaire afin de définir les actions prioritaires au niveau national et au niveau de l’UE en 2013. Il recense cinq priorités devant permettre aux États membres de renouer avec la croissance, à savoir: assurer un assainissement budgétaire différencié propice à la croissance; rétablir des conditions normales d'octroi de crédits à l'économie; promouvoir la croissance et la compétitivité pour aujourd’hui et pour demain; lutter contre le chômage et prendre des mesures pour faire face aux retombées sociales de la crise; et moderniser l'administration publique. Le RMA est un premier instrument d'analyse permettant de déterminer si des États membres sont touchés par des déséquilibres macroéconomiques ou risquent de l'être. Il a relevé des signes positifs selon lesquels les déséquilibres macroéconomiques constatés en Europe sont en voie de correction. Afin de garantir un rééquilibrage complet et durable, la Belgique et treize autres États membres ont été sélectionnés en vue d'un examen de l'évolution des déséquilibres accumulés et de leur correction.[3]

Dans le contexte de la recommandation du Conseil de 2012, de l'EAC et du RMA, la Belgique a présenté un programme national de réforme (PNR) et un programme de stabilité actualisés le 29 avril 2013. Ces programmes fournissent des informations détaillées sur les progrès accomplis depuis juillet 2012 et sur les futurs plans du gouvernement. Les informations figurant dans ces programmes constituent la base sur laquelle l'analyse du présent document de travail des services de la Commission a été développée. Les programmes présentés ont été soumis à un vaste processus de consultation associant les autorités régionales et communautaires, ainsi que les partenaires sociaux et la société civile.[4]

Évaluation globale

Il ressort de l'analyse développée dans le présent document que la Belgique a progressé dans la mise en œuvre des mesures prises pour répondre aux recommandations spécifiques figurant dans la recommandation du Conseil de 2012. Les actions entreprises vont dans la bonne direction, mais doivent être suivies d'autres mesures. En conséquence, les défis en 2013 restent globalement les mêmes que ceux qui ont été relevés pour 2012.

Premièrement, la viabilité à long terme des finances publiques est toujours compromise. La Belgique n'a que peu progressé dans la mise en œuvre de la recommandation du Conseil de 2012 relative aux finances publiques. Le pays n'a pas ramené le déficit sous les 3 % du PIB en 2012 au plus tard, comme le prévoit la procédure concernant les déficits excessifs. La Belgique a appliqué pleinement la recommandation liée au secteur bancaire en recapitalisant Dexia à la fin de 2012, ce qui a eu une incidence négative exceptionnelle sur le résultat du déficit pour 2012. Néanmoins, même sans cette opération, le délai fixé à 2012 pour la correction du déficit excessif n'aurait pas été respecté. En outre, certaines mesures de réduction du déficit n'étaient pas de nature structurelle et la correction n'est toujours pas durable, puisqu'il est prévu que le déficit augmente à nouveau à partir de 2014. La Belgique a progressé dans la mise en œuvre de la recommandation relative à une amélioration de la viabilité à long terme de ses finances publiques. Elle a engagé une réforme des pensions et prépensions afin de maintenir les travailleurs âgés sur le marché du travail, mais n'a pris aucune mesure pour lier l'âge légal de départ à la retraite à l'espérance de vie de manière à préserver la viabilité à long terme des finances publiques.

Deuxièmement, dans la perspective d'un rétablissement de la compétitivité-coûts et de la création d'emplois, la Belgique a pris des mesures visant à réduire les pressions inflationnistes sur les salaires, mais sans toutefois réformer le mécanisme d'indexation automatique de ces salaires. En outre, le gouvernement a pris des initiatives pour remédier à l'écart salarial accumulé avec les principaux partenaires commerciaux, notamment un gel des salaires réels pour la période 2013-2014, une réduction structurelle accrue des cotisations de sécurité sociale des employeurs et la révision de la loi de 1996 sur la compétitivité et les conventions collectives. Toutefois, comme la proposition législative est toujours en cours de discussion, il n'est pas encore certain que la révision prévue sera réellement de nature structurelle. Dans l'ensemble, les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la recommandation en question restent donc limités jusqu'à présent. Compte tenu des défis persistants auxquels la Belgique est confrontée dans ce domaine, le pays est invité à entreprendre une réforme décisive, incluant à la fois des mesures visant à remédier aux hausses des coûts salariaux unitaires survenues précédemment et une profonde modernisation du mécanisme de fixation des salaires, afin de prévenir tout découplage entre l'évolution des salaires nominaux et celle de la productivité.

Troisièmement, si des réformes ont été mises en œuvre pour s'attaquer aux déficiences du marché du travail, le système fiscal belge n'a pas été réorganisé en profondeur. Le gouvernement a pris des mesures pour réduire la charge fiscale pesant sur certaines catégories de travailleurs, certains secteurs et certains types d'entreprises en suivant une approche ciblée de réduction des cotisations de sécurité sociale des employeurs. Malgré ces efforts, la Belgique enregistre le taux de taxation implicite du travail le plus élevé de l'UE-27, ce qui entrave la création d'emplois et décourage la recherche d'un emploi. En outre, l’interaction entre les mesures prises par les autorités fédérales et les divers régimes d'aide à l'emploi mis en œuvre au niveau régional engendre une grande complexité et des dépenses inutiles. La Belgique a progressé dans la mise en œuvre de la recommandation du Conseil relative à ces questions en réformant son système d'allocations de chômage et en étendant progressivement les efforts d'activation aux travailleurs plus âgés. Étant donné que le nombre de demandeurs d'emploi enregistrés augmente, il sera crucial d'assurer un suivi étroit et une mise en œuvre effective des obligations de recherche d'emploi et d'offrir une aide appropriée à la recherche d'emploi dans l'ensemble des régions. Pour accroître la mobilité de la main-d'œuvre et atténuer les pénuries de qualifications ainsi que l'inadéquation des compétences, il sera aussi essentiel d'assurer une coordination plus efficace entre les différents acteurs régionaux, d'améliorer l'efficacité et les performances dans le domaine des compétences ainsi que la pertinence des systèmes éducatifs, notamment grâce à la formation continue. Une cohérence accrue entre les politiques et acteurs du secteur de l'éducation et ceux du secteur de l'emploi est également nécessaire.

Quatrièmement, la Belgique a peu progressé dans ses efforts pour remédier aux restrictions d'exploitation et renforcer la concurrence dans le secteur du commerce de détail et les industries de réseau. Les prix de détail restent nettement plus élevés que dans d'autres pays, ce qui témoigne non seulement de l'existence de problèmes structurels, mais également de restrictions à la concurrence. Dans le domaine des communications électroniques, la pénétration du haut débit mobile reste entravée par des restrictions administratives, tandis que les prix de la téléphonie mobile ont été plus réactifs dernièrement mais restent largement supérieurs aux prix pratiqués dans d'autres pays. Pour ce qui est des marchés de l'énergie, une concurrence effective sur les marchés de détail de l'électricité et du gaz et sur le marché de gros de l'électricité reste un défi important.

Enfin, les progrès accomplis dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre au titre de l'objectif concerné de la stratégie Europe 2020 n'ont pas été suffisants. D'après les projections, la Belgique manquera de loin son objectif de réduction. Cet échec peut s'expliquer par un manque global de coordination et de partage des tâches entre les différentes autorités participant à la réalisation de l'objectif national.

Les plans stratégiques présentés par la Belgique répondent à la plupart des défis relevés dans le document de travail des services de la Commission de l'an dernier, et le pays a assuré une cohérence globale entre les deux programmes. Le programme national de réforme confirme l'engagement pris par la Belgique de remédier aux défaillances constatées en ce qui concerne la viabilité à long terme des finances publiques, la compétitivité, le marché du travail, la concurrence et l'environnement. Le programme de stabilité témoigne de l'engagement de la Belgique à améliorer sa position budgétaire sur la voie de la réalisation de l'objectif à moyen terme, conformément au pacte de stabilité et de croissance. Toutefois, dans certains cas, les mesures prévues n'apportent pas une solution globale aux défis relevés. Afin de garantir la réalisation des objectifs nationaux pour 2020 et des objectifs budgétaires, il est essentiel de veiller à la cohérence entre les objectifs régionaux et nationaux et à la bonne coordination entre les acteurs régionaux.

2. Évolution économique et défis 2.1. Évolution économique récente et perspectives

Évolution économique récente

Les faibles performances économiques enregistrées dans la zone euro et la crise des dettes souveraines ont eu de sérieuses conséquences sur la croissance et l'emploi dans une économie belge ouverte. Compte tenu de l'incertitude persistante, la demande intérieure a été morose au cours des derniers trimestres; le PIB s'est contracté de 0,3 % en 2012, contre ‑ 0,6 % pour la zone euro. La solide contribution des exportations nettes n'a pas pu empêcher l'économie belge d'entrer en récession, les dépenses des ménages et les investissements ayant baissé de 0,6 %.

La consommation privée a chuté de manière presque ininterrompue depuis le début de 2011, tandis que 2012 a été marquée, pour la première fois depuis de nombreuses années, par une baisse continue de la consommation privée sur une année pleine. Cette situation contraste avec la récession de 2009, qui avait vu les dépenses privées résister. Le revenu disponible réel a diminué tant en 2011 qu'en 2012. La conjoncture économique globale et les annonces de plans de licenciements massifs ont également miné la confiance des consommateurs. Compte tenu de ces plans de licenciement et des faibles performances de l'économie domestique, il n'est guère surprenant que le taux de chômage ait augmenté, passant de 7,2 % en 2011 à 7,6 % en 2012.

En 2012, l'inflation globale a ralenti pour atteindre 2,6 %, ce qui correspond à la moyenne de l'UE (2,6 %). Si ce ralentissement témoigne principalement du gel des prix de l'énergie entre le deuxième et le dernier trimestre, il s'explique également par le faible niveau d'activité observé dans l'ensemble des secteurs de l'économie. Au cours des premiers mois de 2013, l'inflation a poursuivi sa baisse et est passée en dessous des niveaux observés dans les pays voisins.

Perspectives économiques

D'après les prévisions du printemps 2013 de la Commission (ci-après les «prévisions de printemps»), le PIB réel restera stable en 2013, la demande intérieure poursuivant la contraction entamée en 2012. S'il est prévu que la consommation des ménages stagne, les indicateurs de confiance étant proches de leurs plus bas historiques, les investissements devraient continuer de fléchir en raison du manque de confiance observé dans l'ensemble de l'économie, d'un secteur de la construction déprimé, du durcissement des conditions d'octroi de crédits et des importantes surcapacités de l'industrie.

Selon les prévisions, la consommation privée et les investissements ne progresseront à nouveau qu'à partir de 2014, lorsque la demande intérieure deviendra le principal moteur d'une croissance du PIB réel de 1,2 %. Dans le sillage de cette demande intérieure revigorée, la croissance des importations devrait se hisser à la hauteur de la croissance des exportations. Cette évolution limitera les gains supplémentaires qui seront tirés des exportations nettes en 2014, tandis qu'en 2013, la croissance positive de la demande extérieure nette empêchera une contraction du PIB global, car l'économie belge ouverte devrait tirer parti de la reprise du commerce mondial.

D'après les projections, la baisse des prix internationaux de l'énergie et les mesures gouvernementales visant à renforcer la concurrence sur le marché intérieur de détail de l'énergie devraient entraîner un nouvel affaiblissement notable des pressions inflationnistes. Les prix à la consommation devraient augmenter de 1,3 % en 2013 et de 1,6 % en 2014, contre 2,6 % en 2012.

Dans le domaine du marché du travail, la tendance à la hausse progressive du chômage devrait se poursuivre en 2013 et le taux de chômage toucher 8 % de la population en moyenne. Ce taux de chômage est également prévu pour 2014, car la création d'emplois restera insuffisante pour compenser la croissance de la main-d'œuvre.

Les hypothèses macroéconomiques du programme national de réforme et du programme de stabilité de la Belgique pour 2013 sont globalement conformes aux dernières prévisions des services de la Commission. Une croissance du PIB réel de 0,2 % et de 1,5 % est prévue pour 2013 et 2014, respectivement. Ces chiffres sont légèrement plus optimistes que les prévisions de la Commission (0,0 % et 1,2 % respectivement), mais dans une mesure raisonnable.[5] Le programme de stabilité ne prend pas en compte les effets potentiels de l'assainissement budgétaire prévu sur la croissance. Le programme national de réforme présente deux ensembles de scénarios liés aux recommandations spécifiques pour lesquels une analyse d'impact qualitative a été réalisée.[6] Le premier ensemble porte sur les mesures adoptées pour accroître la compétitivité des coûts salariaux. Le scénario prévoit une baisse modérée de 1,43 % du coût salarial horaire nominal d'ici 2020, qui fera augmenter l'emploi de 0,5 % et le PIB d'environ 0,2 %. Le second ensemble porte sur une sélection de mesures administratives visant à réduire les prix de l'énergie et d'interventions destinées à modifier le calcul de l'indice national des prix. D'après les estimations, ces mesures auront des effets très limités sur le PIB, ce qui paraît raisonnable eu égard à la petite taille du secteur.[7]

2.2. Défis

La Belgique est confrontée à des défis importants et étroitement liés en ce qui concerne l'état et la viabilité de ses finances publiques, la détérioration de sa compétitivité extérieure, le fonctionnement du marché du travail et des marchés de produits et les émissions de gaz à effet de serre. Les défis présentés ici sont tous liés aux priorités de croissance définies dans l'examen annuel de la croissance pour 2013 et certains d'entre eux figurent également dans le second bilan approfondi concernant la Belgique, dont les conclusions sont exposées dans l'encadré n° 1.

La dette publique belge devrait dépasser 100 % du PIB en 2013 et se stabiliser globalement en 2014. La correction du déficit excessif n'est pas encore durable, en dépit des efforts d'assainissement considérables qui ont été accomplis. Outre la portée de l'assainissement requis, le partage des efforts entre les différents niveaux de pouvoir constitue un défi supplémentaire. À partir de 2015, les régions et les communautés jouiront d'une autonomie fiscale accrue, tandis que les coûts liés au service de la dette et au vieillissement seront encore supportés en grande partie par l'échelon fédéral.

La viabilité financière du volet vieillesse du système de sécurité sociale, en particulier des pensions et des soins de longue durée, reste un défi crucial, compte tenu du faible taux d'emploi des personnes plus âgées et du coût croissant du vieillissement de la population. Par ailleurs, comme une proportion assez élevée des personnes âgées belges est exposée au risque de pauvreté monétaire, il convient d'établir un juste équilibre entre la nécessité de garantir la viabilité financière et la nécessité de préserver l'adéquation des systèmes de sécurité sociale liés à la vieillesse. La marge de manœuvre fiscale encore disponible pour alléger la charge de la dette est étroite, étant donné que le ratio impôts/PIB de la Belgique a atteint 44,1 % du PIB en 2011, ce qui constitue le troisième ratio le plus élevé dans l'UE. Malgré les nouvelles réductions ciblées et structurelles des cotisations de sécurité sociale, la Belgique continue d'imposer lourdement le travail.

Les pertes de parts de marché à l'exportation constatées peuvent être attribuées en partie à la perte de compétitivité-coûts induite par le système de fixation des salaires et à l'inefficacité des marchés de produits. La Belgique étant spécialisée dans les produits intermédiaires, pour lesquels la concurrence internationale est très forte, elle doit surveiller de près les coûts salariaux unitaires. Cependant, ces coûts ont augmenté plus rapidement en Belgique que dans les pays voisins et concurrents au cours des dix dernières années, en particulier depuis 2005. À cet égard, la norme salariale de 1996, conçue pour préserver la compétitivité du pays vis‑à‑vis de ses principaux partenaires commerciaux, n'a pas toujours atteint son but. En outre, les prix de l'énergie et de nombreux autres biens et services sont plus élevés en Belgique que dans d'autres États membres, ce qui témoigne d'une faible concurrence et de l'existence d'obstacles structurels.

Les pertes de parts de marchés à l'exportation constatées s'expliquent aussi par d'autres facteurs liés à des questions de compétitivité hors coûts. Les forces du système belge de recherche et d'innovation ont compensé et atténué dans une certaine mesure le problème de compétitivité-coûts du pays. En effet, les excellentes performances réalisées dans un petit nombre de secteurs innovants à forte intensité de connaissances ont renforcé la contribution des produits de haute et moyenne technologie à la balance commerciale depuis 2004. Les activités de recherche et de développement des entreprises étant encore fortement concentrées dans quelques secteurs et entreprises, la Belgique aurait intérêt à élargir le spectre de son innovation et à accélérer le renouvellement de son tissu économique. En dépit d'un taux élevé de diplômés de l'enseignement supérieur, les faiblesses du pays liées à la disponibilité de professionnels qualifiés, à l'entrepreneuriat et au dynamisme des entreprises sont susceptibles d'entraver ce renouvellement.

La Belgique souffre d'un taux de participation au marché du travail inférieur à la moyenne et stagnant, ainsi que d'importantes disparités en matière d'emploi et de chômage entre les régions et entre les sous-groupes de population. Ces deux problèmes s'expliquent par plusieurs facteurs, notamment une compétitivité-coûts en baisse, une forte taxation du travail, une capacité d'innovation globale encore faible et un bas potentiel de création d'emplois dans certaines régions où le paysage industriel prédominant est sur le déclin, une faible mobilité de la main-d'œuvre, des inadéquations persistantes au niveau éducatif, géographique et des compétences, et des politiques d'activation inefficaces. Les personnes d'origine immigrée, les personnes plus âgées et les jeunes peu qualifiés de toutes les régions figurent parmi les sous-groupes de population dont le taux de participation au marché du travail est le plus faible. Le chômage global des jeunes est aussi élevé en Wallonie et dans la région de Bruxelles-Capitale, ainsi que dans certaines zones urbaines de Flandre. Dans l'ensemble, les systèmes éducatifs belges sont plus efficaces que la moyenne de l'UE, même si les résultats varient selon les communautés.[8] Les performances globales sont ternies par de mauvais résultats dans le domaine de l'éducation et de la formation professionnelles, un taux accru d'abandons scolaires, de profonds écarts entre les élèves belges de souche et les élèves d'origine immigrée, une faible participation aux programmes d'éducation et de formation destinés aux adultes[9], en particulier chez les travailleurs plus âgés, et une autonomie des écoles très variable au sein des différents réseaux d'enseignement.

Les indicateurs de risques de pauvreté et d'exclusion sociale témoignent également de plusieurs problèmes persistants. Ainsi, la Belgique enregistre une part croissante et supérieure à la moyenne de ménages à faible intensité de travail, les personnes plus âgées y sont davantage exposées au risque de pauvreté monétaire et les personnes d'origine immigrée y sont sensiblement plus exposées au risque d'exclusion sociale que partout en Europe.

Enfin, le bilan est mitigé dans le domaine du climat et de l'énergie. La Belgique a enregistré une progression lente mais stable de la part de ses énergies renouvelables dans la consommation énergétique. Il reste que, selon les dernières projections nationales présentées à la Commission, l'objectif de réduction de 15 % des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le SCEQE[10] ne sera pas atteint: les projections belges les plus récentes prévoient en effet une réduction de 4 % d'ici 2020 par rapport à 2005, soit un écart de 11 pp avec l'objectif fixé.

Encadré n° 1: résumé du bilan approfondi 2013 relevant de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques

Le second bilan approfondi concernant la Belgique a révélé que le pays continuait de subir des pertes de parts de marchés à l'exportation consécutives à une diminution des parts d'exportations de produits. Ces performances plus faibles en matière d'exportation témoignent d'une spécialisation accrue dans les produits intermédiaires sensibles aux coûts et d'une hausse des coûts salariaux unitaires plus rapide en Belgique que chez les partenaires commerciaux. Si les autorités ont annoncé des mesures pour réduire l'écart salarial grandissant, cette correction ne se concrétisera que progressivement et des mesures supplémentaires pourraient s'avérer nécessaires pour combler entièrement cet écart historique avec plusieurs partenaires commerciaux mettant eux aussi en œuvre des réformes appropriées du marché du travail.

Plus spécifiquement, la «norme salariale» gagnerait à être modernisée, notamment par l'intégration de différentiels de croissance de la productivité dans la norme de référence, l'application automatique de corrections a posteriori et des accords globaux («all-in»). Cela permettrait d'aligner plus étroitement l'évolution des salaires sur celle de la productivité, de diversifier davantage les salaires entre les secteurs et de réduire les inadéquations structurelles entre la demande et l'offre de main-d'œuvre. En ce qui concerne le système d'indexation automatique des salaires, l'introduction d'une plus grande souplesse dans son application aiderait l'économie belge très ouverte à absorber plus aisément les chocs extérieurs. De même, un nouveau glissement de la pression fiscale des revenus du travail vers d'autres sources de recettes et de nouveaux efforts visant à améliorer le fonctionnement des industries de réseau permettraient d'améliorer la compétitivité.

La Belgique devra également stimuler la productivité totale des facteurs, dès lors que la progression attendue d'une productivité de la main-d'œuvre déjà élevée est limitée. Pour y parvenir, il est vital que la Belgique accélère la transition vers une économie davantage fondée sur la connaissance, afin de pouvoir exploiter pleinement ses activités de recherche. Si les politiques en matière de recherche et d'innovation mises en œuvre ces dernières années ont été globalement appropriées (les exportations de produits de haute technologie ont progressé), il convient d'accentuer les efforts. Il convient en particulier d'améliorer encore le soutien aux groupements d'entreprises et les conditions propices à la croissance des entreprises innovantes.

Le haut niveau de la dette publique constitue encore un facteur de risque en termes de viabilité dans la mesure où il rend la Belgique vulnérable aux tensions sur les marchés financiers qui pourraient entraîner la dette dans une spirale ascendante. Une part importante de la dette belge est détenue en Belgique, ce qui certes peut réduire les vulnérabilités externes mais renforce les risques de contagion entre le secteur public, le secteur bancaire et l'économie réelle. Le passif éventuel considérable du secteur financier constitue un risque supplémentaire. En outre, la marge de manœuvre budgétaire disponible pour corriger la dette est très limitée, tandis que le risque pesant sur la viabilité des finances publiques est élevé à moyen et long termes en raison des effets budgétaires du vieillissement de la population. Par conséquent, l'économie dans son ensemble bénéficierait d'un assainissement soutenu des finances publiques.

Bien qu'il existe un degré élevé de prêts à l'intérieur des groupes, encouragé par des régimes fiscaux avantageux, le niveau d'endettement des sociétés non financières en termes de dette non consolidée ne laisse pas entrevoir de risques. L'endettement des ménages est principalement constitué d'emprunts hypothécaires. Il ressort néanmoins du bilan approfondi qu'une éventuelle correction à la baisse des prix du logement n'aurait très probablement que des effets limités sur la consommation, le secteur de la construction et le secteur financier.

3. Évaluation du programme d'action 3.1. Politique budgétaire et fiscalité

Évolutions budgétaires et dynamique de la dette

L'objectif de la stratégie budgétaire exposée dans le programme de stabilité 2013 est de parvenir à l'équilibre budgétaire en termes structurels d'ici 2015 et de réaliser l'objectif à moyen terme (OMT) en 2016, soit un an plus tard que le délai fixé dans le programme de l'an dernier. Le programme a modifié l'OMT, qui passe d'un excédent de 0,5 % à 0,75 % du PIB. Ce nouvel OMT prend en compte les objectifs du pacte de stabilité et de croissance.

En 2012, le déficit s'est établi à 3,9 % du PIB, alors que l'objectif du programme 2012 était fixé à 2,8 %. La recapitalisation de la banque Dexia à la fin de 2012 a eu un impact négatif de 0,8 % du PIB. La croissance plus faible que prévue du PIB et les dérapages constatés au niveau des autorités locales ont également contribué à cet écart avec l'objectif fixé.

Le programme de cette année fixe les objectifs de déficit en termes structurels. Le scénario macroéconomique du programme prévoit une réduction du déficit nominal à 2,5 % du PIB en 2013, contre 2,15 % du PIB dans le programme de l'an dernier. Les prévisions de printemps prévoient un déficit de 2,9 % du PIB en 2013. Cette disparité s'explique en partie par les différentes hypothèses macroéconomiques et en partie par une estimation différente de l'impact de certaines mesures et des pertes de recettes prévues au niveau local.

Pour 2014, le programme prévoit un déficit de 2,0 % du PIB, contre 1,1 % dans le programme de 2012. Cette révision s'explique en partie par l'effet de base négatif et la croissance réduite du PIB, mais aussi par des améliorations structurelles plus limitées que celles prévues dans le programme de l'an dernier. Selon l'hypothèse de politiques inchangées formulée dans les prévisions de printemps, le déficit devrait dépasser à nouveau la valeur de référence de 3 % du PIB en 2014, pour atteindre 3,1 %.

Si le programme de l'an dernier prévoyait un retour à l'équilibre budgétaire en 2015, le programme de cette année ne prévoit pas un tel retour avant 2016. Selon les hypothèses de croissance du programme, le déficit nominal atteindra - 0,5 % du PIB en 2015.

L'ajustement en termes nominaux est plutôt concentré sur la fin de la période, en partie à cause des faibles perspectives de croissance à court terme. En outre, contrairement au programme de l'an dernier, l'ajustement en termes structurels est aussi quelque peu concentré sur la fin de la période, compte tenu de l'amélioration modeste du solde structurel[11] (recalculé) prévue pour 2014. Aucune mesure d'assainissement n'a été spécifiée au-delà de 2013. Selon la répartition indicative prévue dans le programme, la stratégie d'ajustement qui sera déployée entre 2012 et 2016 établira un équilibre entre hausses des recettes et baisses des dépenses (à l'exclusion de l'impact de la recapitalisation de Dexia en 2012). En 2013, les mesures exceptionnelles devraient, selon les estimations, contribuer à 0,3 % de l'amélioration nominale.

Encadré n° 2: principales mesures

D'après le programme, le gouvernement fédéral a pris des mesures discrétionnaires pour un montant d'environ 3,8 milliards d'EUR (1 % du PIB) dans le budget 2013. Dans le domaine des dépenses, il a réduit les dépenses de l'administration centrale et les dépenses de sécurité sociale de 0,2 % du PIB (dont 0,1 % dans le système de soins de santé) par rapport à l'hypothèse de politiques inchangées. Les nouvelles mesures fiscales représentent environ 0,3 % du PIB, tandis que les autres mesures (principalement des recettes non fiscales) correspondent également à 0,3 %. En mars 2013, le gouvernement a adopté une série de mesures supplémentaires ayant un impact d'environ 0,1 % du PIB sur les recettes et de 0,1 % sur les dépenses, afin de parvenir à une amélioration du solde structurel de l'ordre de 1 % du PIB.

|| Principales mesures budgétaires ||

|| Recettes || Dépenses ||

|| 2013 ||

|| · Hausse de l'impôt sur les revenus financiers (0,1 % du PIB) · Modification du taux de référence de déduction des intérêts notionnels au titre de l'impôt sur les sociétés (0,1 % du PIB) · Augmentation de plusieurs taxes indirectes (0,1 % du PIB): droits d'accises sur le tabac et l'alcool, taxe sur les primes des contrats d'assurance-vie · Amnistie fiscale et mesures de lutte contre la fraude (0,2 % du PIB) · Ventes de licences de télécommunications et de permis d'émission (0,1 % du PIB) · Réduction des cotisations de sécurité sociale (- 0,1 % du PIB) || · Réduction des dépenses de l'administration centrale (- 0,2 % du PIB), notamment dans les domaines de la coopération au développement, de la diplomatie, de la défense, des coûts de fonctionnement et des transferts destinés à la compagnie ferroviaire nationale · Réduction des dépenses de soins de santé (- 0,1 % du PIB) · Autres mesures en matière de sécurité sociale (- 0,1 % du PIB) ||

|| Note: l’incidence budgétaire indiquée dans le tableau correspond à celle mentionnée dans le programme, c’est-à-dire par les autorités nationales. Un signe positif indique une augmentation des recettes/des dépenses découlant de la mesure prise. ||

Dans le contexte du budget 2013, le gouvernement a également introduit des mesures visant à maîtriser les coûts salariaux et à remédier ainsi à l'écart salarial accumulé avec les pays voisins de la Belgique. Un gel des salaires réels a été adopté pour la période 2013-2014, tandis que la méthode de mesure de l'inflation aux fins de l'indexation des salaires a été modifiée. En outre, le gouvernement a réservé un budget annuel de 400 millions d'EUR (0,1 % du PIB) pour de nouvelles réductions de cotisations de sécurité sociale. Enfin, une réforme de la loi de 1996 sur la «norme salariale» a été annoncée. L’efficacité de ces mesures doit encore être établie, car une partie d'entre elles doivent encore être étoffées et traduites dans la législation, tandis que la réussite de mesures telles que le gel des salaires dépendra de l’évolution des salaires chez les principaux partenaires commerciaux de la Belgique. Dans le contexte de la réforme du système des allocations de chômage engagée en 2012, le rythme de réduction des allocations dans le temps est accéléré depuis novembre 2012.

Le programme prévoit un budget consolidé en équilibre au niveau de l'entité II (régions, communautés et autorités locales) en 2013. Au-delà de 2013, le programme n'explique pas comment l'ajustement prévu sera réparti entre les différents niveaux de pouvoir, un problème qui avait déjà été relevé dans les recommandations de l'an dernier.

L'absence de partage clair et transparent des efforts entre les différents niveaux de pouvoir constitue un risque substantiel pour la réalisation des objectifs consolidés du programme. Des risques pèsent également sur la mise en œuvre, compte tenu des élections fédérales et régionales qui auront lieu en 2014. Alors que le programme vise un ajustement significatif en 2015, une longue période d'incertitude politique consécutive aux élections, telles que celles observées en 2007 et en 2010, compromettrait la réalisation de cet objectif. Enfin, comme les objectifs sont fixés en termes structurels, le retour à l'équilibre budgétaire en termes nominaux d'ici 2016 pourrait être retardé si la croissance devait être plus faible que prévu actuellement. Inversement, le résultat du déficit nominal pourrait aussi être meilleur que prévu aujourd'hui si la reprise économique devait être plus rapide que projeté actuellement, en particulier si les autorités ne neutralisent pas l'effet cyclique positif sur le solde nominal par un relâchement des efforts structurels.

Le programme anticipe une correction du déficit excessif d'ici 2013, soit un an plus tard que le délai recommandé par le Conseil en 2009. Toutefois, d'après les prévisions de printemps, la marge de sécurité devant permettre d'éviter le dépassement de la valeur de référence du traité est étroite.

Encadré n° 3: la procédure concernant les déficits excessifs à l’égard de la Belgique

Le 2 décembre 2009, le Conseil a constaté l’existence d’un déficit excessif en Belgique et adopté la dernière recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE. Le Conseil a recommandé aux autorités belges de mettre un terme à la situation de déficit excessif en cours au plus tard en 2012. Pour que les autorités belges ramènent le déficit public sous les 3 % du PIB de manière crédible et durable, il leur a recommandé plus spécifiquement de a) mettre en œuvre les mesures de nature à réduire le déficit en 2010 comme prévu dans le projet de budget pour 2010 et renforcer l’effort budgétaire prévu en 2011 et 2012; b) réaliser un effort budgétaire annuel moyen de ¾ % du PIB sur la période 2010-2012, ce qui devait également contribuer à ramener le taux de la dette publique brute sur une trajectoire décroissante s'approchant de la valeur de référence à un rythme satisfaisant en rétablissant un niveau adéquat d'excédent primaire; c) préciser les mesures nécessaires pour parvenir à corriger le déficit excessif en 2012 si les conditions conjoncturelles le permettaient et accélérer la réduction du déficit si les conditions économiques ou budgétaires étaient meilleures que prévu au moment de la publication des recommandations relevant de la procédure concernant les déficits excessifs; et d) renforcer les mécanismes de contrôle pour garantir le respect des objectifs budgétaires. Au-delà de l'effort budgétaire, le Conseil a également recommandé aux autorités belges de saisir les opportunités qui s'offraient à elles, notamment celles découlant de meilleures conditions économiques, pour accélérer la réduction du taux d'endettement brut en direction de la valeur de référence. Enfin, il a invité les autorités belges à mettre en œuvre des réformes destinées à relever la croissance potentielle du PIB, y compris des réformes de nature à améliorer la qualité des finances publiques, notamment l'instauration de plafonds de dépenses et d'accords budgétaires pluriannuels exécutoires entre les différents niveaux de pouvoir.

Vous trouverez un aperçu de l’état actuel des procédures concernant les déficits excessifs, y compris des mesures supplémentaires adoptées après la finalisation du présent document de travail, à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_fr.htm (se reporter aux volets «pays» au bas de la page).

Pour les années postérieures à la correction du déficit excessif, les progrès annuels prévus sur la voie de la réalisation de l'OMT sont supérieurs à l'exigence minimale de 0,5 % du PIB et conformes au calendrier pour la convergence. Toutefois, l'effort (recalculé) de 0,5 % (0,6 % d'après le programme) prévu en 2014 n'est pas assez ambitieux, ce qui rendra assez compliqués les efforts restant à accomplir en 2015 pour parvenir à l'équilibre budgétaire en termes structurels. Selon les informations fournies dans le programme, le taux de croissance des dépenses publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, au cours de la période 2014-2016 devrait contribuer à un ajustement structurel annuel vers l'OMT de 0,5 % du PIB. Il ressort d'une évaluation globale des plans budgétaires de l'État membre prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, que la trajectoire d’ajustement définie en vue de la réalisation de l’objectif à moyen terme semble appropriée. La crédibilité et les engagements de la stratégie budgétaire seraient toutefois renforcés si les efforts étaient répartis de manière plus équilibrée entre 2014 et 2015.

D'après le programme, le ratio de la dette atteindra un pic de 100 % en 2013, avant de baisser progressivement à 93 % du PIB d'ici 2016. Compte tenu de la faiblesse de la croissance, la réduction prévue du déficit en 2013 ne suffira pas à empêcher la dette de dépasser la barre des 100 % du PIB. Par conséquent, les autorités s'engagent dans leur programme à prendre des mesures supplémentaires d'ici la fin du mois de juin 2013 pour réduire le niveau de la dette. Dans ce contexte, le gouvernement a déjà annoncé la vente de Royal Park Investments, la structure de défaisance de l'ancienne banque Fortis. D'après le programme, la réduction du déficit nominal placera la dette sur une trajectoire descendante à partir de 2014 (voir graphique sous le tableau V en annexe), contrairement à l'augmentation prévue par l'hypothèse de politiques inchangées qui est formulée dans les prévisions de printemps. En 2014 et 2015, la Belgique se trouvera dans une période de transition, et les plans présentés garantiraient des progrès suffisants sur la voie du respect du critère de la dette. D'après les plans, le critère de la dette sera respecté à la fin de la période de transition. Selon les prévisions du printemps 2013 de la Commission, qui prévoient que le ratio de la dette atteigne 101,4 % du PIB en 2013 et augmente encore jusqu'à 102,1 % du PIB en 2014 dans l'hypothèse de politiques inchangées, la transition vers la règle de réduction de la dette ne sera pas respectée en 2014. Par rapport à 2012, le passif éventuel lié aux garanties fournies au secteur financier a baissé de plus de 2 % du PIB, mais reste substantiel (environ 13,5 % du PIB d'après le programme).

Viabilité à long terme

La Belgique ne semble pas exposée à un risque de tension budgétaire à court terme. Certains éléments indiquent néanmoins que le volet budgétaire de l'économie pose des risques substantiels. Les risques pesant sur la viabilité des finances publiques sont élevés à moyen et long termes, du fait de l'incidence budgétaire du coût du vieillissement, lequel coût résulte du vieillissement rapide de la population et d'un taux élevé de dépenses liées aux transferts sociaux. En effet, la dette publique (qui a atteint 99,6 % en 2012 et devrait monter jusqu'à 102,1 % en 2014) est supérieure au seuil de 60 % du PIB fixé par le traité. Les risques seraient plus faibles si le solde primaire structurel atteignait à nouveau les valeurs plus élevées observées par le passé, par exemple la moyenne de la période 1998-2012. Il est donc prioritaire de poursuivre résolument la mise en œuvre des mesures visant à renforcer la viabilité. Il convient, en outre, de réduire la dette publique. Une maîtrise accrue de la croissance des dépenses liées au vieillissement, notamment dans le cadre d'une réforme des pensions, paraît nécessaire pour contribuer à la viabilité des finances publiques à moyen et long termes.

Pour la Belgique, le rapport 2012 sur le vieillissement prévoit, déjà pour la période 2010-2020, une hausse très significative (+ 2 %) des dépenses publiques totales liées au vieillissement en pourcentage du PIB. Ainsi, les dépenses publiques en matière de pensions devraient augmenter de 1,6 % du PIB (soit l'une des plus fortes hausses dans l'UE)[12] sous l'effet du vieillissement rapide de la population et du niveau élevé des dépenses relatives aux transferts sociaux, en dépit de pensions individuelles assez basses.

Les services de la Commission considèrent que la Belgique a progressé en ce qui concerne les mesures prises pour suivre la recommandation en la matière. En 2012, la Belgique a mis en œuvre la réforme des pensions de 2011, conçue pour encourager la participation des travailleurs plus âgés au marché du travail et réduire les dépenses liées au vieillissement (voir section 3.3). Cette réforme durcit les conditions d'admissibilité à une retraite anticipée et démantèle progressivement les systèmes de sortie anticipée du marché du travail ou de prépension; elle allonge la période de référence pour le calcul des allocations et réduit les droits à prestation de pension acquis pendant les périodes d'inactivité.

Bien que ces réformes constituent un pas dans la bonne direction, l'ampleur du défi auquel la Belgique est confrontée est telle qu'elles sont insuffisantes pour garantir la viabilité à long terme des finances publiques et atteindre l'objectif que le pays s'est fixé en ce qui concerne l'emploi des travailleurs plus âgés. De nouvelles réformes dans ce domaine sont nécessaires pour atteindre ce double objectif. À court terme, il est crucial que la Belgique comble l'écart entre l'âge légal de départ à la retraite et l'âge effectif de sortie du marché du travail en démantelant rapidement les systèmes de prépension et autres mécanismes de sortie anticipée du marché du travail, tout en prévenant un recours alternatif aux régimes d'invalidité ou de congé-maladie à long terme. Pour être efficaces, ces réformes de la sécurité sociale doivent être accompagnées de réformes du marché du travail propices à un vieillissement actif et d'une aide à l'embauche des travailleurs plus âgés. En outre, l'adoption de mesures liant l'âge légal de départ à la retraite à l'espérance de vie favoriserait dans une large mesure la viabilité financière à long terme du volet vieillesse de la sécurité sociale.

Outre les réformes portant sur le marché du travail, plusieurs mesures ont été prises dans le domaine des soins de santé et de longue durée, notamment une utilisation plus efficace des ressources pour les produits pharmaceutiques et le développement de nouvelles formes de soins mieux intégrées. De nouveaux efforts devront néanmoins être accomplis, car les risques pesant sur la viabilité des finances publiques sont élevés à moyen et long termes pour la Belgique et les soins de longue durée sont épinglés comme un secteur qui exacerbe considérablement ce problème (voir tableau V en annexe). Les dépenses publiques en matière de soins de longue durée (2,3 % du PIB en 2010) dépassent déjà la moyenne européenne, qui s'établit à 1,8 %[13], et, d'après le rapport 2012 sur le vieillissement, les projections de dépenses de la Belgique sont assez élevées (à moyen et à long termes) dans le domaine des soins publics de longue durée (+ 2,7 pp du PIB d'ici 2060, contre 1,5 pp pour la moyenne de l'UE).[14] Les niveaux élevés de dépenses actuels et projetés s'expliquent en partie par la part prépondérante des soins institutionnalisés de longue durée relativement coûteux.[15] Il pourrait s'avérer plus efficace d'accorder une importance accrue aux prestations en espèce qui appuient également les soins à domicile, par opposition aux soins institutionnalisés. En outre, les critères d'admissibilité pourraient être définis plus clairement. En effet, la Belgique enregistre un taux de couverture très large et n'applique aucun critère d'octroi sous condition de ressources pour les prestations en espèces, tandis qu'elle semble définir vaguement les critères de dépendance.[16]

Cadre budgétaire

La Belgique tire profit de l'existence d'institutions budgétaires indépendantes (telles que le Conseil supérieur des finances), mais ses règles budgétaires et le cadre budgétaire intérieur à moyen terme semblent encore faibles, ce qui a conduit à de fréquents dérapages par le passé. La Belgique n'a pas encore transposé pleinement la directive sur les cadres budgétaires nationaux[17], ni introduit une règle structurelle d'équilibre budgétaire dans sa législation, comme le prévoit le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance[18].

À la suite de l'accord politique de décembre 2011 relatif aux réformes institutionnelles, les régions et communautés exerceront davantage de responsabilités et jouiront d'une autonomie fiscale accrue. Dans ce contexte, la Belgique doit se doter de règles plus transparentes en matière de dépenses et étendre une planification budgétaire effective à moyen terme à tous les niveaux de pouvoir; jusqu'à présent, le pays a procédé de la sorte de manière plutôt ponctuelle. Conformément à la recommandation de 2012, outre un cadre d'administration publique pluriannuel fondé sur des règles, il serait utile d'élaborer et d'adopter un pacte de stabilité interne permettant de garantir et de faire appliquer des engagements automatiques plus ambitieux des régions, communautés et pouvoirs locaux, afin d'atteindre les objectifs budgétaires. Enfin, la Belgique souffre de déséquilibres verticaux dans sa décentralisation budgétaire: les régions et les communautés ne supportent pas actuellement les pleines conséquences financières de leurs politiques, les pensions de leurs agents étant par exemple payées par l'échelon fédéral.

Système fiscal

Les recommandations spécifiques de 2012 concernant la Belgique ont plaidé pour un glissement significatif de la fiscalité du travail vers des formes de taxation moins nuisibles à la croissance, notamment des taxes environnementales. Les services de la Commission considèrent que la Belgique n'a que peu progressé en ce qui concerne les mesures prises pour suivre cette recommandation. Pour favoriser l'embauche, la Belgique a pris des mesures ciblées visant à réduire encore les cotisations de sécurité sociale des petites et moyennes entreprises (PME) et de certaines catégories de salariés, tels que les personnes plus âgées et les jeunes peu ou moyennement qualifiés. En outre, la réduction structurelle des cotisations de sécurité sociale des employeurs a été renforcée à partir d'avril 2013. Enfin, afin de relever le salaire effectif des personnes à bas revenus, la Belgique a augmenté le «bonus à l'emploi»[19] à deux reprises, ce qui correspond à une augmentation salariale nette d'environ 250 EUR par an pour les travailleurs à plus faibles salaires.

Parallèlement, les autorités fédérales ont augmenté la taxation des revenus du capital des personnes physiques et pris des mesures pour renforcer la lutte contre la fraude fiscale. Depuis 2013, les retenues à la source sur les revenus passifs (intérêts et dividendes) sont harmonisées (un taux unique de 25 %[20] a été adopté et rendu définitif). La taxation des plus-values privées est quasiment inexistante (sauf dans le cas de certains véhicules de capitalisation). À la fin de 2012, le gouvernement a fixé à la fin de 2013 le délai de validité du dispositif d'amnistie fiscale existant, lequel devrait permettre d'engranger des recettes supplémentaires cette année. Par ailleurs, les amendes pour fraude fiscale ont été quadruplées et les autorités fiscales bénéficient d'un accès élargi aux données à caractère personnel. Le recours à la déductibilité des intérêts notionnels (déduction pour capital à risque[21]) au titre de l'impôt sur les sociétés a été encore restreint.[22]

Peu de mesures ont pourtant été prises pour déplacer la charge fiscale du travail vers la consommation, l'énergie ou les biens immobiliers. En outre, le système fiscal reste complexe, avec ses nombreuses dépenses fiscales dans le domaine de la fiscalité directe et ses exonérations et taux réduits en matière de TVA. L'année 2012 a été marquée par une hausse limitée de la TVA sur la télévision numérique et la suppression de l'exonération des services de notaires et huissiers de justice. Il est prévu que la déductibilité des emprunts hypothécaires appliquée au niveau fédéral au titre de l'impôt sur les revenus des personnes physiques disparaisse à partir de 2014, cette compétence devant être transférée aux régions. Il n'est toutefois pas encore certain que les régions introduiront un allègement fiscal similaire. Les baisses de dépenses fiscales dans le domaine de l'imposition des revenus des personnes physiques incluent la suppression des crédits d'impôt pour les voitures peu polluantes et les investissements visant des économies d'énergie, lesquels ne pourraient être que partiellement remplacés par des subventions régionales. Les transferts fiscaux sont compliqués par le fait que certaines taxes relèvent de compétences régionales ou locales exclusives ou partagées (p. ex. certaines taxes environnementales ou taxes sur les biens immobiliers). Enfin, le système fiscal comporte encore des subventions préjudiciables à l'environnement, sous la forme de droits d'accises assez faibles sur le diesel et les carburants de chauffage et d'une fiscalité favorable à l'utilisation privée des voitures de société.

3.2. Secteur financier

La restructuration du secteur bancaire belge est un processus en cours. Au total, les actifs financiers de ce secteur sont passés de 325 % du PIB en 2011 à 288 % en 2012. Le désendettement du secteur bancaire a progressé un peu plus rapidement en Belgique que dans d’autres pays de la zone euro, car le désinvestissement était souvent une condition pour pouvoir bénéficier d’aides d’État. La concentration du marché a diminué, compte tenu des difficultés rencontrées par les quatre grands acteurs pendant la crise et de la restructuration qu’ils ont subie par la suite. Le désendettement considérable observé en 2012 n’a pas freiné l’offre de crédit aux ménages (augmentation de + 4,3 % de l’encours de crédit en glissement annuel) et aux sociétés non financières (+ 1,0 %), bien que la qualité des prêts se soit détériorée[23]. Si l’exposition aux secteurs public et privé étrangers continue de se réduire, l’encours des prêts en faveur de leurs pendants belges reste relativement stable. Cela montre que les banques belges ont restreint leurs activités pour se concentrer sur leur marché principal, où elles continuent de jouer leur rôle d’intermédiaire dans l’économie belge. Le ratio prêts/dépôts est relativement faible. La rentabilité des banques belges reste basse, bien qu’elle ait progressé en 2012 en raison de la hausse des produits d’intérêts nets et de la baisse des dépréciations. Dans l’ensemble, les risques pour le secteur financier belge semblent avoir fortement diminué depuis l’année dernière, même si l’ajustement est toujours en cours. L’orientation accrue du secteur bancaire vers le marché national, également observée dans d’autres pays de la zone euro, a sensiblement réduit le risque souverain. En revanche, elle peut engendrer un risque de concentration, conduire à une fragmentation du marché et déboucher sur une allocation inefficiente des ressources, et elle renforce l’interdépendance et les risques d’effets d’entraînement entre l’économie réelle, le secteur public et le secteur financier.

En 2012, le Conseil avait, dans ses recommandations par pays, invité la Belgique à stimuler les augmentations de capital dans le secteur bancaire de manière à ce que ce dernier puisse exercer son activité de prêt à l’économie. Les services de la Commission estiment que la Belgique a parfaitement suivi cette recommandation. KBC a accru ses fonds propres au moyen d’une augmentation de capital et d’une cession d’actifs. Le groupe a remboursé plus tôt que prévu environ la moitié des 7 Mrd EUR d’aides d’État qu’il avait reçus et compte rembourser 1,17 Mrd EUR de plus au premier semestre de 2013. Le solde, soit 2,33 Mrd EUR, sera remboursé au cours de la période 2014-2020. L’État belge et l’État français ont recapitalisé Dexia à la fin de l’année 2012 pour remédier à une situation négative en termes d’actifs nets et permettre la poursuite de la résolution ordonnée du groupe. De nouvelles recapitalisations seront peut-être nécessaires, étant donné qu’un retour à l’équilibre n’est pas attendu avant 2018. Les autres grandes banques ont de bons ratios de solvabilité.

Selon la fiche technique 2012 du «Small Business Act» rédigée par la Commission européenne, la Belgique se situe dans la moyenne de l’UE pour ce qui est de l’accès au financement. L’accès des PME belges aux sources de financement externes passe principalement par des prêts bancaires. La dernière enquête (novembre 2012) de la Banque centrale européenne sur l’accès au financement fait apparaître deux tendances s’agissant des prêts bancaires traditionnels aux PME: les taux d’intérêt pratiqués par les banques ont fortement diminué, mais les taux de refus ont augmenté en Belgique, même s’ils restent inférieurs à la moyenne de la zone euro. Dans le cadre d’une stratégie de relance adoptée par le gouvernement fédéral en juillet 2012, l’agence belge de crédit à l’exportation (l’ONDD) a récemment créé un nouvel instrument financier (dénommé «Export Funding Guarantee») pour faciliter le financement des exportations des entreprises belges. Au niveau régional, plusieurs mesures ont été mises en place afin de permettre aux PME d’accéder plus facilement au financement.

3.3. Politique du marché du travail, politique de l’éducation et politique sociale

Le fait que le taux d’emploi belge reste inférieur à la moyenne et stagne (67,2 % en 2012 contre 67,1 % en 2009) et qu’il existe de grandes disparités entre les régions et les sous-groupes de population peut être imputé à plusieurs facteurs[24]. Malgré ces importantes différences régionales, la mobilité de la main-d’œuvre des zones à faible taux d’emploi vers les zones à fort taux d’emploi reste limitée. En conséquence, des zones caractérisées par des marchés du travail tendus et des pénuries de compétences freinant la croissance coexistent avec d’autres où des taux de chômage élevés persistent. Du point de vue de la demande, le potentiel de création d’emplois de l’économie belge est sapé par la mauvaise situation économique de ses partenaires commerciaux de la zone euro et par une détérioration de la compétitivité-coûts et hors coûts résultant d’une progression des salaires nominaux plus rapide que celle de la productivité, de la hausse des prix des intrants intermédiaires, d’une spécialisation dans des marchés à faible croissance, de problèmes liés à la capacité d’innovation et de la pression fiscale élevée pesant sur le travail. Ces problèmes sont aggravés par des facteurs liés à l’offre tels que l’utilisation très répandue des possibilités de pension anticipée et de prépension, les importantes trappes à chômage, les inadéquations persistantes de compétences, la faible mobilité intrarégionale et interrégionale de la main-d’œuvre et l’efficacité modérée des politiques d’activation.

En 2012, le Conseil avait soulevé, dans les recommandations qu’il avait adressées à la Belgique, certains problèmes liés aux politiques du marché du travail et de l’éducation. Comme indiqué dans le PNR, la Belgique a engagé et mené à bien des réformes dans différents domaines pour remédier aux problèmes mis en évidence, ce qui s’est traduit par quelques progrès. Cependant, l’objectif fixé dans la stratégie Europe 2020 s’agissant du taux d’emploi, à savoir 73,2 %, semble ambitieux.

En 2012, la Belgique a durci les conditions d’admissibilité et réduit la générosité des systèmes de sécurité sociale liés à la vieillesse et au chômage afin de freiner les dépenses passives et de limiter les contre-incitations au travail. Les exigences relatives à la durée de la carrière et à l’âge posées dans le cadre du régime de prépension et du régime de pension anticipée classique sont peu à peu revues à la hausse, tandis que le régime de prépension à temps partiel a été supprimé progressivement. En outre, les droits à pension accumulés au cours de périodes d’inactivité seront réduits et l’âge minimal requis pour pouvoir bénéficier du «complément d’ancienneté» est passé de 50 à 55 ans. Pour décourager le débauchage de travailleurs âgés, les cotisations sociales destinées à financer les prépensions ont été augmentées et le gouvernement a proposé une mesure législative visant à stimuler l’élaboration de stratégies de vieillissement actif au niveau des entreprises et à exiger des entreprises en cours de restructuration qu’elles répartissent plus équitablement les licenciements collectifs entre les différentes catégories d’âge.

Ces réformes du volet vieillesse du système de sécurité sociale devraient avoir des effets positifs non négligeables sur la viabilité à long terme des finances publiques et l’emploi des personnes âgées. Cependant, compte tenu de l’ampleur du défi à relever, de nouveaux efforts de réforme soutenus seront nécessaires. En particulier, la Belgique devrait redoubler d’efforts pour éliminer progressivement les systèmes de départ anticipé tout en étayant les réformes actuelles et futures du volet vieillesse des systèmes de sécurité sociale par des mesures de soutien à l’emploi et des réformes du marché du travail propices au vieillissement actif. Établir un lien entre l’âge légal de départ à la retraite et l’espérance de vie qui s’allonge contribuerait aussi à préserver la viabilité à long terme des finances publiques.

La réforme du système d’allocations de chômage s’est déroulée en plusieurs étapes. Depuis janvier 2012, les conditions d’admissibilité afférentes à l’allocation d’attente destinée aux jeunes chômeurs sont plus strictes, le contrôle des efforts de recherche d’emploi est plus poussé et la durée maximale de bénéfice des prestations est limitée à trois ans. En outre, depuis novembre 2012, la dégressivité des allocations de chômage classiques au fil du temps est accrue. Tout comme le renforcement du «bonus à l’emploi» en faveur des salaires bas à moyens, ces réformes sont susceptibles d’avoir un effet positif sur le comportement de recherche des chômeurs. Il faudra surveiller attentivement la mise en œuvre de la réforme afin de déterminer si de nouvelles mesures doivent être prises pour réduire efficacement les contre-incitations au travail, notamment pour les personnes âgées et les groupes vulnérables.

Par ailleurs, s’il ne s’accompagne pas de politiques efficaces en matière d’aide à la recherche d’emploi, de formation et d’intermédiation, le durcissement des conditions d’admissibilité ne garantit pas en soi une meilleure adéquation de l’offre et de la demande de main-d’œuvre et pourrait même accroître le risque de diminution de la qualité moyenne de l’emploi. Par conséquent, il est essentiel de contrôler de près et d’assurer effectivement le respect des obligations de recherche d’emploi et d’offrir des services appropriés d’aide à la recherche d’emploi et de formation (ou de recyclage). À cet égard, la décision des autorités fédérales de créer 10 000 stages rémunérés et de relever progressivement l’âge maximal pour le suivi de la recherche d’emploi ainsi que les autres mesures prises par le service régional de l’emploi flamand vont dans la bonne direction. Cependant, l’inadéquation des compétences devra faire l’objet d’une attention continue, et des réformes plus fondamentales sont nécessaires pour améliorer la concordance entre les systèmes d’enseignement et le marché du travail. De même, au cours des années à venir, il sera essentiel de procéder à de nouveaux investissements financiers dans les services publics de l’emploi et de repenser l’organisation de ces derniers pour répondre à la demande croissante d’aide rapide et efficace de la part des demandeurs d’emploi de toutes les catégories d’âge.

Bien qu’aucune réforme globale de la fiscalité n’ait été menée en Belgique, plusieurs initiatives ont été prises pour réduire la pression fiscale pesant sur le travail. Comme évoqué ci-dessus, les autorités fédérales ont pris des mesures pour accroître les réductions de cotisations sociales tant structurelles que ciblées, tandis que la Flandre a revu la subvention salariale en faveur des travailleurs âgés en la faisant dépendre de l’âge du travailleur engagé et de la durée de la période de chômage.

La Belgique et ses différentes entités ont partiellement suivi la recommandation de 2012 relative au renforcement de la cohérence entre la politique en matière d’enseignement et de formation et la politique de l’emploi. L’ensemble des communautés et des régions ont pris des mesures pour adapter leurs systèmes d’enseignement et de formation, en particulier professionnels, aux besoins du marché du travail. Certains retards persistent; un suivi rigoureux est nécessaire à cet égard. Le projet de réforme du système d’enseignement secondaire qui a été lancé en 2010 afin d’améliorer la qualité de l’enseignement et la formation professionnels (EFP) est en cours d’examen par le gouvernement flamand, mais le délai fixé pour l’adoption, à savoir 2014, ne sera probablement pas respecté. La mise en œuvre de la série de mesures[25] prises par la Communauté française pour réformer son système d’EFP offre un tableau contrasté[26]. Parallèlement, la Communauté française a pris ou prévu de prendre des mesures importantes pour accroître la qualité de l’enseignement obligatoire, et plus spécifiquement pour introduire une approche fondée sur les acquis d’apprentissage dans l’enseignement secondaire. L’enquête PISA 2006 fournit des données confirmant les bénéfices, sur le plan des résultats éducatifs, de l’autonomie et de la flexibilité dont disposent les établissements scolaires[27]. Le degré d’autonomie des établissements varie selon les réseaux[28] (public ou privé) et est, en moyenne, plus élevé dans la Communauté flamande. Des réflexions sur la manière de mieux utiliser les ressources et de mieux cibler les dépenses ont débuté dans toutes les communautés, bien qu’elles progressent à des rythmes différents. En outre, l’ensemble des communautés ont pris diverses mesures en vue de remédier à l’inadéquation des compétences dans le cadre de l’enseignement et de la formation, en conseillant mieux les jeunes sur les possibilités de carrière, en réalisant des actions visant à souligner l’attrait de l’EFP et en menant des initiatives destinées à encourager la maîtrise des langues et à promouvoir les mathématiques, les sciences et la technologie. Il s’agit là d’avancées positives, même si un suivi étroit sera nécessaire pour en évaluer les incidences.

En matière d’abandon scolaire, la Belgique reste en dessous de la moyenne de l’UE-27 (avec un taux de 12,2 %, contre une moyenne de 12,9 % en 2012) mais au-dessus de la valeur de référence de 10 %. Elle ne montre aucun signe de progrès et présente des résultats très variables selon les régions. Contrairement à la tendance européenne générale, les taux d’abandon scolaire remontent en Wallonie et dans la Région de Bruxelles-Capitale depuis 2009 et ont atteint des niveaux inquiétants en 2012 (respectivement 15,3 % et 19,9 %). En revanche, la proportion de jeunes quittant l’école prématurément a diminué en 2012 dans la Communauté flamande, qui ne cesse d’améliorer sa stratégie globale en se concentrant sur les élèves défavorisés et en s’efforçant d’intervenir le plus tôt possible. Dans la Communauté française, en Wallonie et dans la Région bruxelloise, les mesures qui existent pour lutter contre l’abandon scolaire manquent de cohérence et doivent être évaluées; il convient donc de mettre au point rapidement des stratégies globales en la matière, fondées sur des données probantes[29]. Selon le PNR, un projet de décret est en préparation. Cependant, peu d’informations sont fournies concernant l’utilisation de données scientifiques, l’adoption de mesures ciblées sur les personnes les plus vulnérables (les jeunes issus de l’immigration), l’application de mesures de prévention (avant l’enseignement obligatoire) et la participation d’acteurs extérieurs au monde de l’enseignement. Le Fonds social européen restera la principale source de financement de l’UE s’agissant des politiques axées sur l’emploi des jeunes; un soutien sera notamment apporté dans le cadre de l’initiative pour l’emploi des jeunes, qui comprendra des mesures ciblées sur les jeunes ne travaillant pas et ne suivant ni études ni formation.

Bien que diverses mesures aient été prises aux niveaux fédéral, régional et communautaire pour soutenir la formation professionnelle et l’éducation des adultes, les taux de participation à l’apprentissage tout au long de la vie ne cessent de diminuer. Il est nécessaire d’accorder une plus grande attention aux résultats réellement obtenus sur le plan de l’amélioration des compétences, et une évaluation globale de la stratégie d’apprentissage tout au long de la vie[30] fait défaut. En 2013, la Communauté française, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale ont entamé une réflexion en vue d’une réorganisation profonde des approches et du mode de gouvernance de l’apprentissage tout au long de la vie pour l’après-2014, dans la lignée du transfert de responsabilités. Des outils visant la transparence et la reconnaissance sont introduits, même si le rythme varie selon les communautés. L’élaboration d’un cadre national des certifications progresse en Communauté française et en Communauté germanophone, malgré de nouveaux retards dans son adoption (initialement prévue pour la fin 2012).

Encadré n° 4: pauvreté et exclusion sociale

Les indicateurs relatifs à la pauvreté et à l’exclusion sociale font apparaître plusieurs tendances inquiétantes, telles que la proportion de la population vivant dans des ménages à faible intensité de travail, qui est supérieure à la moyenne et en augmentation, et l’importante dispersion des risques de pauvreté dans les différentes régions. En outre, alors que la Belgique dépasse la moyenne de l’UE-27 pour la plupart des indicateurs d’inclusion sociale, certains sous-groupes de la population belge affichent des résultats inférieurs à ceux de leurs homologues européens, ce qui tend à indiquer que le pays est confronté à des problèmes qui lui sont propres. Ainsi, par exemple, les personnes âgées restent confrontées à des risques de pauvreté monétaire plus élevés que la moyenne de l’UE. Pour remédier à cette situation, le gouvernement et les partenaires sociaux ont, ces dernières années, mené une politique d’ajustement de la protection sociale ciblée sur les pensions les plus basses et les plus anciennes. Si cette politique a permis de réduire progressivement le risque de pauvreté monétaire des personnes âgées, l’amélioration moyenne observée récemment cache une réalité plutôt contrastée. Tandis que les pensions du premier pilier versées aux fonctionnaires sont relativement généreuses, les pensions minimales du secteur privé se situent juste au-dessus du seuil de pauvreté relative et les inégalités internes sont aggravées par le fait que les pensions du deuxième pilier ne sont pas adoptées par tous.

Les personnes issues de l’immigration sont également confrontées à des risques d’exclusion sociale supérieurs à la moyenne dans toutes les régions belges. En 2011, la proportion de ressortissants de pays non membres de l’UE menacés de pauvreté ou d’exclusion sociale se situait à 66,4 %, ce qui était de loin le taux le plus élevé de tous les États membres, avec près de 20 points de pourcentage de plus que la moyenne de l’UE-27. Le taux d’emploi des immigrés non européens est extrêmement faible et le taux de chômage de ces personnes est presque quatre fois supérieur à celui des citoyens belges. Bien que les ressortissants étrangers provenant de l’UE-27 soient légèrement mieux lotis que ceux issus de pays non membres de l’Union, la Belgique est clairement moins inclusive que la moyenne des États membres de l’UE en ce qui les concerne également. Si l’insertion professionnelle joue de toute évidence un rôle essentiel, l’exclusion sociale des personnes issues de l’immigration résulte d’un plus grand nombre de facteurs qui se renforcent mutuellement: faible niveau d’études, degré d’intégration culturelle, risques accrus de pauvreté et de dénuement matériel, risques plus élevés de transmission intergénérationnelle de la pauvreté, préjugés ethniques et stéréotypes concernant le rôle de l’homme et de la femme, de la part des immigrés comme des autochtones. Il est donc nécessaire d’aborder cette question de manière globale, en tenant compte de tous les aspects.

3.4. Mesures structurelles favorisant la croissance et la compétitivité

Comme cela a été souligné dans le bilan approfondi de 2013, la compétitivité-coûts continue de freiner l’économie belge. La croissance rapide des salaires nominaux, dans un contexte où les gains de productivité sont faibles, a débouché sur une progression des coûts salariaux unitaires (CSU) plus rapide qu’en moyenne dans la zone euro (voir Graphique 1). Cette tendance devrait se poursuivre en 2013. Elle avait été abordée dans la quatrième recommandation adressée à la Belgique l’an dernier, qui appelait à une réforme du système de négociation et d’indexation des salaires. Par ailleurs, la sixième recommandation invitait les autorités à renforcer la concurrence tant dans le secteur de la vente au détail que dans les industries de réseau, le bon fonctionnement des marchés des produits constituant un autre élément important pour la compétitivité extérieure des prix d’un pays, reflétée par le taux de change effectif réel (TCER) pondéré en fonction des échanges. En Belgique, ce taux a très peu évolué ces dernières années, mais il se situe à un niveau qui indique une perte prolongée de compétitivité extérieure (voir Graphique 2), ce qui explique les pertes de parts de marché à l’exportation observées. Cette situation contraste avec la tendance générale enregistrée dans d’autres pays de la zone euro, qui ont sensiblement amélioré leur compétitivité. Comme cela a été expliqué dans le bilan approfondi de 2013, des éléments hors coûts contribuent également à l’érosion de la compétitivité de la Belgique.

Graphique 1: ventilation des CSU belges || Graphique 2: comparaison du TCER belge avec celui de 35 pays industrialisés

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Source: services de la Commission. || Source: services de la Commission.

Compétitivité-coûts

Compte tenu de l’application presque généralisée de l’indexation automatique des salaires, l’évolution globale des salaires nominaux en Belgique est intrinsèquement liée à l’évolution des prix. Étant donné que l’inflation a régulièrement dépassé les niveaux prévus lors des négociations collectives, l’évolution des salaires nominaux a, à plusieurs reprises, été plafonnée («norme salariale») à des niveaux qui, rétrospectivement, se sont avérés trop élevés par rapport à la faiblesse des gains de productivité intérieurs et à l’évolution des salaires dans les pays voisins, ce qui a accentué le différentiel de rémunération. Pour combler les pertes de compétitivité-coûts subies, les autorités belges ont annoncé et adopté une série de mesures destinées à maîtriser les pressions inflationnistes et à réduire l’écart salarial qui s’est creusé entre le pays et ses voisins.

Les autorités belges n’ont pas touché au principe de l’indexation automatique des salaires, mais elles ont mis en place des politiques, décrites dans le PNR de cette année, visant à limiter l’inflation mesurée par l’indice santé, auquel les salaires sont liés. D’une part, le mode de calcul de cet indice du coût de la vie a été revu pour mieux prendre en compte les véritables habitudes de consommation et, d’autre part, des mesures ont été prises pour maîtriser les pressions inflationnistes réelles exercées par les produits énergétiques[31]. Les prix du gaz et de l’électricité ont été gelés entre avril et décembre 2012. Grâce à ce gel temporaire, l’évolution des prix de l’énergie en 2012 s’est alignée davantage sur celle des pays voisins. D’un point de vue plus structurel, les mesures adoptées par les autorités pour renforcer la transparence des prix et la concurrence sur le marché de la vente au détail de gaz et d’électricité ont contribué à faire baisser les prix de l’énergie au cours des premiers mois de 2013, ce qui a limité l’inflation globale. Cette tendance encourageante doit se confirmer sur le long terme, entre autres parce que les niveaux de prix pratiqués par certains fournisseurs d’énergie restent plus élevés que dans d’autres pays de l’UE. En particulier, les coûts de distribution[32] et les frais de transport de l’électricité représentent une part importante de la facture énergétique des ménages et des PME[33]. Les tarifs de distribution réglementés incluent actuellement les coûts des obligations de service public et pourraient être revus de façon à refléter les coûts de manière plus exacte.

Le gouvernement a également pris un certain nombre de mesures en vue de combler d’ici à 2018 le fossé salarial qui s’est progressivement creusé entre la Belgique et ses principaux partenaires commerciaux, comme indiqué dans le PNR. C’est dans ce but qu’un gel des salaires réels a été adopté pour la période 2013-2014[34]. En outre, le gouvernement a prévu un budget annuel de 400 Mio EUR pour réduire davantage les coûts salariaux. Enfin, pour prévenir toute perte de compétitivité-coûts relative à l’avenir, le gouvernement a aussi annoncé une réforme de la loi de 1996 sur la «norme salariale», mais aucun projet législatif concret n’a encore été présenté.

L’efficacité de ces mesures est incertaine, car une partie d’entre elles doivent encore être étoffées et traduites dans la législation, tandis que l’incidence relative de mesures telles que le gel des salaires dépendra de l’évolution de la situation des principaux partenaires commerciaux de la Belgique[35]. Il est donc encore malaisé à ce stade de déterminer si les mesures prises constituent une réponse stratégique adéquate à court terme. En outre, la pratique générale d’indexation des salaires continuera de surexposer l’économie belge aux chocs des termes de l’échange au cours des années futures. Enfin, aucune mesure n’a été adoptée pour mieux aligner la croissance des salaires sur l’évolution de la productivité du travail au niveau local, la combinaison de l’indexation des salaires et de la norme salariale laissant peu de place à la prise en compte des différences de productivité et de situation sur les marchés du travail dans la dynamique salariale. Cela peut être perçu comme un élément contribuant aux disparités importantes et persistantes en matière de taux d’emploi et de chômage qui caractérisent le marché du travail belge (voir Graphique 3).

Graphique 3: chômage et coûts salariaux unitaires relatifs selon les régions

Source: EUROSTAT, calculs des services de la Commission.

Compte tenu de tous ces éléments, les progrès accomplis par la Belgique pour donner suite à la quatrième recommandation sont restés limités et de nouvelles mesures structurelles, en plus de celles qui ont déjà été prises, doivent être adoptées d’urgence pour prévenir tout découplage futur entre l’évolution des salaires et celle de la productivité intérieure. La réforme annoncée de la loi de 1996 sur la compétitivité devrait déboucher sur un meilleur alignement de l’évolution des salaires sur celle de la productivité, notamment par une meilleure prise en compte des pertes de compétitivité-coûts relative subies dans le passé lors de la fixation de la norme salariale et par l’adoption d’ajustements ex post efficaces au niveau approprié lorsque la norme n’est pas respectée ou lorsque des chocs inflationnistes asymétriques mettent à mal la compétitivité-coûts relative. En outre, le cadre de négociation des salaires devrait permettre de faire en sorte que ces derniers reflètent mieux l’évolution de la productivité et la situation sur le marché du travail au niveau local. Cela favoriserait la création d’emplois et aiderait à préserver la compétitivité-coûts des entreprises belges. Enfin, dans la lignée des mesures prises par le gouvernement récemment, il pourrait être fait en sorte que l’extension de conventions collectives à des parties non signataires soit strictement subordonnée au respect de la norme salariale définie.

Recherche et innovation

La Belgique dispose d’un système de recherche de haute qualité, qui se caractérise par une grande ouverture sur le monde. Le large consensus quant à l’importance primordiale de stimuler davantage la compétitivité des entreprises fondée sur l’innovation se traduit par des combinaisons vastes et complexes de mesures aux niveaux national et régional. Parmi les mesures récentes figurent la déductibilité fiscale de 80 % des revenus de brevets et le relèvement à 80 % du taux d’exonération de l’impôt retenu à la source sur les salaires des chercheurs remplissant les conditions requises. Parallèlement, certaines améliorations ont été enregistrées au regard des indicateurs de ce domaine:

· l’intensité de la R&D affiche une tendance légèrement positive depuis 2005, grâce à une augmentation des dépenses tant publiques que privées en la matière. Pour réaliser l’objectif fixé pour 2020, il faudrait cependant que le taux de croissance annuel atteigne 4,4 %. En outre, la R&D est fortement concentrée dans quelques secteurs et dans un nombre limité de grandes entreprises détenues par des capitaux étrangers;

· les exportations de produits de haute et de moyenne technologie ont connu une hausse considérable depuis 2005;

· la Belgique enregistre des résultats nettement supérieurs à la moyenne de l’UE pour ce qui est des indicateurs relatifs à la coopération entre les instituts de recherche publics et les entreprises.

Dans le secteur biopharmaceutique en particulier, l’excellence scientifique et les investissements croissants des entreprises dans la R&D ont conduit à un bon niveau d’innovation en matière de produits et à de bons résultats à l’exportation. Afin de susciter la même dynamique dans un plus grand nombre de secteurs, la Belgique devra accélérer le renouvellement de son tissu économique. À cette fin, elle devra faciliter la croissance des entreprises innovantes et soutenir davantage les groupements d’entreprises dans un contexte de spécialisation intelligente, en exploitant pleinement les Fonds structurels. Des mesures visant à décloisonner plus avant les domaines d’action et à renforcer la gouvernance stratégique globale au niveau régional devraient permettre d’accroître l’efficacité des politiques[36]. Il conviendrait également que les politiques nationales et régionales en faveur de la recherche et de l’innovation intègrent plus systématiquement des instruments axés sur la demande, tels que des marchés publics novateurs.

Secteur du commerce de détail et des services

En dépit des efforts qu’elle a déployés pour améliorer l’environnement réglementaire, la Belgique présente encore quelques contraintes opérationnelles dans le secteur du commerce de détail. Elle reste l’un des pays les plus chers, avec un niveau de prix dépassant de plus de 10 % la moyenne de la zone euro. Ce niveau de prix supérieur résulte à la fois de restrictions à la concurrence (par exemple, l’interdiction de la vente à perte) et d’aspects structurels propres au pays (par exemple, le niveau relatif des revenus). Il serait possible d’accroître la concurrence dans le secteur en s’attaquant à la lenteur des procédures administratives à suivre pour obtenir des autorisations concernant des locaux commerciaux. Par ailleurs, il serait possible d’améliorer l’environnement des entreprises de vente au détail en veillant à ce que le processus d’adoption du nouveau cadre législatif envisagé concernant les établissements commerciaux soit mené à bien rapidement et fasse l’objet d’une coordination efficace entre les régions.

Dans le secteur des services, la Belgique pourrait générer une croissance supplémentaire considérable, pouvant aller jusqu’à 1,73 % du PIB, en mettant en œuvre la directive sur les services de manière plus ambitieuse[37]. En effet, des obstacles empêchant les prestataires de services d’accéder au marché et de proposer des services supplémentaires continuent de freiner le secteur dans son ensemble. Parmi ces obstacles figure par exemple la validité territoriale des autorisations délivrées par les autorités régionales. Les prestataires de services professionnels, qui comprennent de nombreuses PME, sont soumis à une lourde charge réglementaire qui les empêche de réaliser leur potentiel de croissance. Les restrictions en ce qui concerne la forme juridique sous laquelle une entreprise peut fournir des services entravent le développement de certains modèles d’entreprise à plus forte capacité d’innovation et limitent les investissements.

La nouvelle loi sur la concurrence remplace les institutions existantes par une Autorité belge de la concurrence unique, chargée à la fois d’examiner les plaintes et de prendre des décisions d’exécution, mais cette nouvelle instance reste composée de plusieurs organes[38]. L’indépendance et le bon fonctionnement de cette nouvelle autorité devront faire l’objet d’un suivi à la lumière de la nouvelle répartition des compétences. Dans ce cadre, il faudra également examiner si des ressources financières et humaines suffisantes ont été affectées à l’autorité pour lui permettre de faire respecter plus efficacement les règles en matière de concurrence.

Communications électroniques, transports et services postaux

Les tarifs de téléphonie mobile ont diminué, mais ils restent supérieurs aux moyennes de l’UE[39], et la révision des prix n’a pas été étendue aux données mobiles jusqu’à présent. Il reste malaisé de changer de fournisseur de services internet, essentiellement parce que la concurrence dans le secteur est limitée et parce que les offres sont peu claires, en conséquence de quoi les consommateurs ont des difficultés à choisir en connaissance de cause[40]. L’indépendance de l’autorité de régulation des télécommunications pourrait être renforcée, car le gouvernement est actuellement habilité à suspendre ou à modifier ses décisions, ce qui soulève des questions quant à l’indépendance de la prise de décisions de régulation.

Si le taux de pénétration du haut débit mobile a augmenté au cours de l’année écoulée, il reste parmi les plus bas de l’UE (33,3 %, contre une moyenne de 54,1 % dans l’UE). Cette situation est aggravée par la lenteur du déploiement des réseaux mobiles, lequel est entravé par des obstacles administratifs qui freinent les investissements et la diffusion des dernières technologies. La Belgique fait partie des quelques pays d’Europe dans lesquels la bande des 800 MHz n’est pas encore disponible pour le haut débit mobile; une mise aux enchères portant sur cette bande est néanmoins prévue pour le courant de l’année. La très grande sévérité des normes relatives aux champs électromagnétiques dans la Région bruxelloise fait également obstacle au déploiement du haut débit mobile. Ces graves problèmes de coordination administrative risquent de fragmenter encore davantage le marché des communications électroniques en Belgique.

Les barrières à l’entrée et les abus de position dominante dans le secteur des transports empêchent toujours le marché de fonctionner de manière efficiente. Contrairement à d’autres États membres, la Belgique n’a toujours pas ouvert à la concurrence son marché intérieur du transport ferroviaire de passagers. De nouvelles dispositions législatives ont été adoptées au niveau fédéral concernant les services de régulation du transport ferroviaire et des opérations aéroportuaires, renforçant l’indépendance de la fonction de régulation pour le transport ferroviaire et, dans une certaine mesure, la régulation des redevances aéroportuaires à l’aéroport de Bruxelles-National. Toutefois, il existe encore une marge d’amélioration s’agissant de l’indépendance des régulateurs des transports, tant au niveau fédéral (aéroport de Bruxelles-National) qu’au niveau régional (aéroport de Charleroi Bruxelles-Sud). La législation organisant le travail portuaire empêche les prestataires de services de ce secteur de choisir librement leur main-d’œuvre et impose aux travailleurs potentiels de s’enregistrer dans une réserve de main-d’œuvre au sein de laquelle les employeurs doivent choisir les travailleurs.

Un accord politique a été trouvé concernant la réforme de la société nationale des chemins de fer belges, la SNCB: l’actuelle structure tricéphale devrait être remplacée par une structure bicéphale, composée d’un gestionnaire d’infrastructure et d’un prestataire de services ferroviaires. La société holding les chapeautant disparaîtra, mais les entités se partageront un organisme de services menant une politique commune en matière de ressources humaines. Cette réforme n’a pas encore été réalisée et des questions demeurent quant aux modalités qui entoureront la suppression de la société holding et la création de cette nouvelle entreprise commune.

Aucun progrès n’a été accompli en ce qui concerne les obstacles réglementaires recensés dans le secteur postal[41]. La législation postale modifiée suscite de vives préoccupations, en particulier la disposition relative aux conditions d’octroi de licences, et notamment à l’obligation de couverture géographique et quotidienne et à la nécessité d’appliquer un tarif uniforme pour les services sous licence. Des enquêtes réalisées auprès des consommateurs indiquent que le marché postal ne fonctionne pas de manière optimale[42].

Énergie, environnement et changement climatique

Selon les prévisions relatives aux émissions de gaz à effet de serre en 2020, la Belgique manquera de 11 points de pourcentage son objectif consistant en une réduction de 15 % desdites émissions. Par ailleurs, la manière dont les initiatives isolées prises par les diverses autorités garantiront la réalisation de l’objectif collectif demeure incertaine. Ce manque général de coordination et l’absence d’accord concernant la répartition de l’effort entre les autorités constituent aussi la principale préoccupation pour ce qui est de l’objectif national en matière d’énergies renouvelables, fixé à 13 % pour 2020, parallèlement à la nécessité d’achever la transposition de la directive sur lesdites énergies.

La Belgique figure parmi les pays dans lesquels la part de la fiscalité environnementale dans les recettes fiscales totales est la plus faible, et aucun transfert notable de la fiscalité n’a été enregistré en 2012. Avec 29,2 % en 2011, la Belgique était l’État membre de l’UE dans lequel le ratio subventions en faveur des combustibles fossiles / taxes environnementales était le plus élevé, lesdites subventions atteignant 2,1 Mrd EUR annuellement, soit 194 EUR par habitant[43]. Cela implique qu’un tiers des recettes fiscales environnementales sont consacrées à des subventions en faveur des combustibles fossiles – en particulier sous la forme de droits d’accise réduits sur le gazole pour certains groupes de consommateurs –, alors que l’examen annuel de la croissance 2013 recommande l’élimination progressive de ces subventions préjudiciables à l’environnement.

Le transport routier offre d’importantes possibilités de réduction des émissions de gaz à effet de serre non couvertes par le SEQE, lesquelles faisaient l’objet de la septième recommandation de l’an dernier. Les encombrements font peser une charge particulièrement lourde sur l’économie et l’environnement belges[44]. Dès lors, une tarification routière ou des péages pour lutter contre les embouteillages, de même qu’une réduction supplémentaire des exonérations fiscales pour les voitures de société et les cartes-carburant, pourraient réduire les externalités négatives du transport. Toutefois, l’introduction d’une taxe au kilomètre pour les poids lourds et d’une vignette routière électronique pour les voitures particulières a été reportée à 2016. Hormis un projet visant à mettre en place un système intégré de billetterie pour les bus, les trams et les trains et à stimuler l’offre fondée sur la demande – dont l’introduction pourrait être reportée à 2015 –, aucune initiative notable n’a été proposée pour améliorer l’efficience des transports publics. L’achèvement du réseau express régional (RER) bruxellois, initialement prévu pour 2012, n’est plus attendu avant 2020-2025. Les services de la Commission estiment donc que la Belgique n’a pas accompli de progrès pour donner suite à la septième recommandation.

En ce qui concerne les marchés de l’énergie, la mise en place d’une concurrence effective aux niveaux de la vente au détail d’électricité et de gaz et de la fourniture en gros d’électricité reste problématique, tandis que la capacité de production intérieure risque apparemment de tomber sous le niveau correspondant à une bonne sécurité d’approvisionnement. Les changements plus répandus de fournisseur ont réduit la suprématie de l’opérateur historique en matière de production d’énergie, mais il faudra continuer à suivre l’évolution de la situation. Bien que l’organisme fédéral de régulation dans le domaine de l’énergie (la CREG) ait vu ses compétences renforcées en 2011, son indépendance opérationnelle n’est pas encore suffisamment assurée pour le mettre à l’abri de toute ingérence politique. Il y a lieu d’adopter des politiques plus claires pour répondre à l’avertissement lancé par la CREG, selon laquelle des pénuries de production intérieure pourraient survenir d’ici à 2015 et compromettre la sécurité d’approvisionnement[45]. Il convient de s’efforcer d’intégrer davantage le réseau matériel et les marchés de l’électricité avec ceux des pays voisins, car une interconnexion accrue pourrait aider à faire face aux niveaux plus élevés et aux pointes de demande. En outre, il semble nécessaire de réexaminer les plans d’urgence en matière de capacité énergétique et les investissements requis dans la capacité de production intérieure. Par exemple, pour fournir un cadre stable pour les investissements, toute incertitude quant à la durée de vie des centrales nucléaires existantes devrait être levée. Enfin, les autorités de régulation aux niveaux fédéral et régional devraient améliorer leur coordination de manière à favoriser la transparence, la cohérence et l’efficience. Parmi les points qui requièrent une attention particulière figure la relation entre, d’une part, l’adéquation de la production et de la capacité du réseau et, d’autre part, la promotion des énergies renouvelables, la détermination des redevances de transport et de distribution[46] et l’établissement de codes de réseau couvrant l’ensemble de l’UE[47].

Dans l’ensemble, les progrès réalisés concernant la sixième reco