Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 80/987/CEE du Conseil concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur"

(2001/C 221/19)

Le 14 février 2001, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du Traité, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 mai 2001 à l'unanimité (rapporteur: M. Zöhrer).

Lors de sa 382e session plénière des 30 et 31 mai 2001 (séance du 30 mai 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 118 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions.

1. Contenu essentiel du document de la Commission

Vingt ans après l'adoption de la directive 80/987/CEE par le Conseil, la Commission estime le moment venu de tirer les conclusions des discussions et réflexions menées sur les difficultés rencontrées dans l'application pratique de certaines dispositions et de proposer au Conseil une modification de la directive en question.

Elle considère que la structure de base de la directive doit être maintenue: son objectif de protection, le mécanisme instauré ainsi que les résultats obtenus ne peuvent être remis en cause. Il apparaît cependant qu'au fil des années les nouvelles réalités du marché du travail, les restructurations et reconfigurations opérées au sein des entreprises imposent de revoir la directive sur des points précis où elle se trouve en décalage.

Les principales évolutions qui ont mis en évidence les lacunes ou les insuffisances de la directive sont liées à l'évolution du droit d'insolvabilité dans les États membres, au dynamisme du marché intérieur, au souci de cohérence avec d'autres directives communautaires en matière du droit du travail adoptées ultérieurement ainsi qu'à la jurisprudence récente de la Cour de justice.

Les modifications proposées sont les suivantes:

- Précision du champ d'application aux articles 1 et 2 de la directive et suppression de l'Annexe actuelle.

- Nouvelle notion d'insolvabilité à l'article 2: définition qui se base sur celle figurant au règlement du Conseil relatif aux procédures d'insolvabilité.

- Simplification des articles 3 et 4.

- Nouvel article 8bis déterminant l'institution de garantie compétente dans des situations transnationales.

- Nouvel article 8ter instituant une coopération administrative entre les États membres en vue de faciliter l'application de l'article 8bis.

2. Observations générales

2.1. De manière générale, le Comité se félicite de l'initiative de la Commission. Les changements sur le marché du travail, la dynamique du marché intérieur européen ainsi que les restructurations et reconfigurations opérées au sein des entreprises imposent de revoir la directive qui a été adoptée il y a plus de vingt ans.

La simplification et le rapprochement des législations ainsi que l'utilisation, dans le droit communautaire, de concepts et de définitions identiques sont généralement propices à un accroissement de la transparence et de la sécurité juridique.

2.2. Le Comité ne peut que se rallier à l'opinion de la Commission selon laquelle, dans le cas de la directive en objet, le maintien de la fonction de protection revêt une importance essentielle. En fin de compte, le but de la directive est d'assurer aux travailleurs concernés au moins une partie de leur revenu en cas d'insolvabilité de l'employeur.

L'évolution du droit d'insolvabilité qui se traduit par de nouvelles formes de contrats de travail tenant compte des réalités plus flexibles du marché du travail fait que la version actuelle de la directive n'est plus adaptée et que celle-ci ne remplit plus pleinement sa fonction de protection.

Il est notamment important que certaines formes flexibles de contrats de travail qui ont récemment gagné en importance ne soient pas exclues du champ d'application de la directive.

2.3. Depuis l'adoption de la directive, le droit d'insolvabilité a fait l'objet de modifications considérables. Celles-ci visent de plus en plus à éviter une liquidation complète des entreprises rencontrant des difficultés de paiement et à permettre leur survie.

Mais ce sont justement ces cas qui, dans le cas d'une interprétation stricte de la directive, comme par exemple dans les décisions de la Cour de Justice, ne sont pas couverts. C'est la raison pour laquelle le Comité se prononce en faveur d'une réactualisation de la notion de l'état d'insolvabilité. Cela ne contribue pas seulement au maintien du caractère protecteur de la directive, mais permet, dans certaines conditions, aux travailleurs de conserver leur poste et de participer à la reconstruction de l'entreprise.

2.4. Le développement progressif du marché unique européen s'accompagne également d'une plus grande européanisation des structures des entreprises. En conséquence, les cas où les travailleurs sont victimes de l'insolvabilité de leurs employeurs à une échelle transnationale, deviennent de plus en plus fréquents.

Même si la Cour de Justice a déjà rendu des arrêts concernant de tels cas, le Comité estime qu'il est opportun de régler cette question dans la directive, dans un souci de clarté et de sécurité juridique.

2.5. En ce qui concerne la base juridique, le Comité partage la conception de la Commission selon laquelle l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam a permis de créer une base claire dans le Traité. L'article 137, paragraphe 2, constitue par conséquent la base juridique appropriée pour la directive.

2.6. Dans l'esprit d'une transparence qui soit la plus grande possible, le Comité recommande également que la directive soit publiée dans une version codifiée. Pour la même raison, le Comité recommande également que les États membres produisent une version consolidée de leur législation nationale au moment de la transposition de cette directive.

3. Observations particulières

3.1. Champ d'application et définitions

3.1.1. La notion d'insolvabilité

Comme nous l'avons indiqué plus haut, la proposition de la Commission tient compte de l'évolution du droit d'insolvabilité et de la transposition pratique de la directive dans les États membres. Le Comité approuve la proposition de la Commission parce qu'elle contribue à maintenir l'objectif de protection de la directive.

Il y a cependant lieu d'être prudent pour éviter les abus dans les cas de "reconstruction". Le caractère protecteur de la directive est toutefois outrepassé lorsque celle-ci permet une restructuration des entreprises au détriment des institutions de garantie. Le Comité suggère de mentionner cette possibilité à l'article 10 de la directive et de confier aux États membres la tâche d'empêcher de tels abus, fussent-ils isolés.

En ce qui concerne l'obligation de notifier les procédures d'insolvabilité applicables dans les États membres, le Comité fait remarquer qu'une liste des procédures visées à l'article 1 du règlement(CE) n° 1346/2000 existe déjà à l'annexe A de ce même règlement. La question qui se pose est de savoir dans quelle mesure une référence à cette annexe ne serait pas suffisante. La notification obligatoire des États membres pourrait dès lors se limiter à des modifications, à des compléments ou à des procédures supplémentaires liés à l'application de la directive.

3.1.2. Les travailleurs salariés couverts

3.1.2.1. Le Comité se félicite de la précision du champ d'application de la directive. Celle-ci inclut désormais les travailleurs à temps partiel, les travailleurs ayant un contrat à durée déterminée, les travailleurs ayant une relation de travail intérimaire et les travailleurs à domicile(1).

Il y aurait lieu de discuter la question de savoir dans quelle mesure les personnes assimilées aux travailleurs salariés peuvent être incluses dans le champ d'application de la directive. On entend par là les personnes qui travaillent pour un employeur sur la base d'un contrat qui ne constitue pas un contrat de travail en tant que tel, mais qui présente des caractéristiques similaires ou en grande partie identiques.

Étant donné que ces cas sont étroitement liés aux dispositions du droit du travail national, le Comité demande aux États membres de prendre en compte ces personnes dans leurs définitions.

3.1.2.2. Le Comité estime qu'il y aurait lieu de privilégier des dispositions claires sur les travailleurs qui peuvent être exclus du champ d'application de la directive et les conditions de cette exclusion plutôt qu'un maintien de la directive actuelle avec des différences considérables entre les États membres.

À cet égard, deux raisons d'exclusion sont prévues. L'article 1er, paragraphe 2 mentionne les travailleurs qui bénéficient d'autres formes de garantie assurant une protection équivalente. Le Comité peut approuver cet élément.

L'article 1er, paragraphe 3 de la directive prévoit que les États membres doivent pouvoir exclure du champ d'application de la directive les employés de maison recrutés par une personne physique ainsi que les pêcheurs rémunérés sous forme de participation aux gains.

Le Comité estime que cela représente une inégalité de traitement non conforme aux objectifs de la politique sociale de la Communauté. Dans l'ancienne version de l'annexe, seuls deux États membres sont autorisés à exclure les travailleurs à domicile et deux États membres peuvent également exclure les pêcheurs payés sous forme de participation au résultat de la pêche. Ces travailleurs devraient être supprimés de la liste de travailleurs pouvant être exclus du champ d'application de la directive.

3.1.2.3. La Commission ne voit toutefois pas de possibilité d'exception pour les personnes qui exercent une influence prédominante sur la gestion de l'entreprise. Dans ce contexte, elle se réfère à l'article 10 de la directive qui, de l'avis du Comité, ne prend pourtant pas pleinement cet aspect en considération.

Par conséquent, le Comité recommande de prévoir à l'article 1er, paragraphe 3, la possibilité pour les États membres d'appliquer les critères d'exclusion suivants:

- membre de l'organe d'une personne morale chargé de la représenter légalement;

- sociétaires ayant qualité pour exercer une influence prédominante sur la société, même si cette influence découle d'un mandat fiduciaire.

3.2. Limitation temporelle de la garantie

En principe, le Comité approuve les simplifications en la matière. Il partage la conception de la Commission en ce qui concerne la nécessité d'appliquer la subsidiarité tout en fixant une protection minimale. Cela ne doit toutefois pas entraîner de réduction des garanties déjà existantes pour les travailleurs.

Il convient également de se poser la question de savoir s'il n'y a pas lieu de prendre en compte les droits des travailleurs acquis depuis longtemps et reconnus comme dette de l'employeur suite à l'arrêt d'un tribunal, mais dont le paiement n'a pas été effectué en raison de la survenance de l'insolvabilité.

En ce qui concerne la possibilité pour les États membres de fixer un plafond pour la garantie (article 4, paragraphe 3), le Comité émet des réserves parce que cette nouvelle formulation ne contient pas de limites. Ici, il y aurait lieu d'ajouter ce qui suit: "les États membres assurent que l'objectif de protection de la directive, est garanti".

3.3. Les situations transnationales

Sur ce point, la Commission suit la jurisprudence de la Cour de Justice. Le Comité ne peut qu'approuver le principe selon lequel les créances sont payables là où le travailleur exerce son activité - ceci correspond également au caractère protecteur de la directive. Une telle approche présuppose la reconnaissance de l'insolvabilité dans l'autre État membre.

Bruxelles, le 30 mai 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Directive du Conseil 97/81/CE du 15.12.1997 concernant l'accord cadre sur le travail à temps partiel conclu par l'UNICE, le CEEP et la CES, JO L 14 du 20.1.1998, p. 9. Directive du Conseil 99/70/CE du 28.6.1999 concernant l'accord cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée, JO L 175 du 10.7.1999, p. 43. Directive du Conseil 91/383/CE du 25.6.1991 complétant les mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé, JO L 206 du 29.7.1991, p. 19.