1. INTRODUCTION

Le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été mis en place lors de l'adhésion de la Bulgarie à l'Union européenne en 2007. Il avait été convenu qu'il serait nécessaire de poursuivre les efforts dans des domaines fondamentaux, afin de combler les lacunes en matière de réforme du système judiciaire, de lutte contre la corruption et de lutte contre la criminalité organisée. Depuis, les rapports établis au titre de ce mécanisme dessinent la carte des progrès effectués par la Bulgarie et cherchent, au moyen de recommandations spécifiques, à orienter les efforts déployés par les autorités bulgares. Les rapports de la Commission et les conclusions du Conseil des ministres ont répertorié les progrès réalisés en Bulgarie et fait des recommandations pour l'avenir. Le présent rapport résume les mesures prises au cours de l'année écoulée et formule des recommandations au sujet des prochaines initiatives à prendre. Il est le fruit d'un processus d'analyse approfondi entrepris par la Commission sur la base d'une coopération étroite avec les autorités bulgares, la société civile ainsi que d'autres parties prenantes. La Commission a aussi été en mesure de s'appuyer sur le soutien spécifique d'experts issus de la magistrature d'autres États membres afin de présenter le point de vue des professionnels du droit.

Le rapport MCV 2015 a estimé que les progrès réalisés l'année passée avaient été lents, tandis que le Conseil, dans ses conclusions, a appelé la Bulgarie à «renforcer sa détermination politique à engager des réformes et à accomplir des progrès tangibles». Le rapport a toutefois noté également que, pour un certain nombre de domaines, des problèmes avaient été reconnus et des solutions commencées à être recensées. Deux stratégies de réforme approfondies axées sur la réforme du système judiciaire et la lutte contre la corruption ont été lancées dans ce contexte. Ces deux stratégies ont servi de cadre à de nombreux moments phares de 2015 et resteront des points de référence importants pour 2016. Pour mesurer les progrès accomplis, un test décisif consistera à s'assurer que les engagements pris dans ces stratégies ont été traduits en résultats concrets. Le fait de s'attaquer aux cas difficiles et aux obstacles sur la voie de la réforme est un facteur déterminant pour le renforcement de la confiance des citoyens bulgares et des partenaires de l'UE. C'est également un facteur capital pour déterminer dans quelle mesure la réforme a commencé à s'enraciner. Cette étape est nécessaire pour parvenir au changement durable qui est la finalité sous-jacente du processus.

La Commission continuera de soutenir les efforts de la Bulgarie pour atteindre les objectifs du MCV. Une assistance est déjà apportée à la Bulgarie dans de nombreux domaines au titre des Fonds structurels et d’investissement européens . En 2015, la Commission a, en outre, créé un nouvel instrument sous la forme d'un service d'appui à la réforme structurelle ayant pour objet de fournir une assistance technique aux efforts de réforme des États membres de l'UE dans un vaste éventail de domaines. Une aide est également apportée par des États membres et des organisations internationales, souvent en tandem avec la société civile bulgare. Un tel engagement, constitutif d'une société ouverte et démocratique, peut s'avérer une aide précieuse pour l'effort de réforme bulgare. La Commission se félicite de ce que la Bulgarie ait émis le souhait de bénéficier d'une assistance technique supplémentaire, ainsi que l'a déclaré le Premier ministre bulgare , et encourage le pays à tirer pleinement parti des possibilités qui s'offrent à lui.

2. ÉTAT DU PROCESSUS DE RÉFORME EN BULGARIE

2.1 Réforme du système judiciaire

Indépendance, intégrité et responsabilisation du système judiciaire

Le rapport MCV 2015 faisait déjà observer que la stratégie de réforme judiciaire fournissait un projet complet et détaillé pour les années à venir. À la suite de l'approbation de cette stratégie par l'Assemblée nationale bulgare en janvier 2015, le gouvernement a pris des mesures de suivi concrètes dans un certain nombre de domaines relevant directement du ministère de la justice. C'est toutefois la réforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) qui s'est révélée être le test le plus significatif de cette stratégie dans le débat public de 2015. Le CSM est la principale institution régissant la justice en Bulgarie. Il dispose de pouvoirs élargis en matière de nomination, d'évaluation, de promotion et de mesures disciplinaires concernant les juges et les procureurs, de même qu'en matière de gestion du budget du système judiciaire. Il agit aussi en tant que porte-parole du système judiciaire vis-à-vis de la société et a dès lors un rôle capital à jouer dans l'évolution de l'attitude du grand public à l'égard du système judiciaire dans son ensemble. La confiance du public dans le système judiciaire demeure peu élevée .

Partant, le fonctionnement du CSM revêt une importance capitale. Un aspect particulier inhérent à son organisation actuelle est le fait que les décisions relatives au personnel et à caractère disciplinaire pour les juges et les procureurs sont prises dans une structure unique. Même s'il n'existe aucun modèle officiel unique pour la composition des conseils judiciaires, il est désormais évident que les juges et les procureurs s'accordent à penser qu'il ne convient pas que ces décisions soient prises par des groupes mixtes de juges et de procureurs du CSM. Dans un contexte bulgare caractérisé par un grand nombre de nominations politiques au CSM, le modèle en place suscite certaines inquiétudes quant à l'indépendance du système judiciaire et à d'hypothétiques pressions exercées sur les juges. C'est ce qui a motivé la proposition de la stratégie de réforme de constituer, au sein du CSM, deux collèges distincts chargés de traiter les questions relatives au personnel pour chacune des deux branches de la magistrature.

À l'issue d'intenses débats, il a été conclu, au printemps, que certains des changements proposés nécessitaient des amendements à la Constitution. Ces amendements ont été adoptés par l'Assemblée nationale en décembre 2015. Bien que ces amendements aient largement modifié la teneur du texte proposé à l'origine par le gouvernement , leur adoption n'en représente pas moins une étape importante sur la voie de la réforme du CSM. Outre la création de deux chambres décisionnelles au sein du CSM, les pouvoirs du service d'inspection judiciaire (ICSM) en matière d'enquêtes portant sur des conflits d'intérêts et sur l'enrichissement illicite des magistrats seront renforcés. La prochaine étape consistera à mettre en œuvre la réforme en apportant des modifications législatives à la loi sur le système judiciaire. Un ensemble de mesures législatives ont été préparées et présentées par le gouvernement au printemps 2015 en vue d'une consultation publique, mais il fallait attendre pour ce faire le résultat des débats sur la Constitution.

Les rapports MCV précédents avaient également fait état de doutes persistants quant à la capacité du CSM à jouer son rôle de gardien de l'indépendance et de l'intégrité du système judiciaire. Des controverses sont apparues autour de questions telles que l'opacité des procédures de nomination des magistrats, l'incohérence des pratiques en matière de procédures disciplinaires et l'absence de réponse aux préoccupations concernant une possible manipulation du système d'attribution aléatoire des affaires aux juridictions. À cela s'est ajoutée une controverse sur l'influence politique exercée au sein du CSM. En 2015, le bilan dans ces domaines s'est avéré mitigé. Au début de l'année, le CSM a nommé un nouveau président à la tête de la Cour suprême de cassation. Ce nouveau président s'est montré disposé à promouvoir la réforme et semble inspirer le respect au sein du système judiciaire. Une nouvelle direction a également été nommée au printemps à la tête du Tribunal de première instance de la ville de Sofia, les responsables précédents ayant dû renoncer à leurs fonctions à la suite des scandales qui ont entaché le tribunal . D'autres décisions de nomination du CSM ont cependant continué de susciter des inquiétudes au sujet de l'opacité des procédures et d'alimenter les soupçons en matière d'abus d'influence. Le poste de président de la Cour d'appel de Sofia est maintenant vacant depuis près de deux ans. Un juge jouissant du soutien explicite des juges de la Cour y a bien postulé, mais il n'a pas réuni la majorité requise au sein du CSM . Il n'existe aucun critère clair permettant d'évaluer les nominations, ce qui laisse s'insinuer le doute quant à l'objectivité des procédures de nomination.

Il aura fallu attendre que des pressions internes et externes soient exercées avant qu'un suivi ne soit finalement accordé à des accusations graves de corruption et de trafic d'influence dans le système judiciaire, les autorités n'étant ni aptes ni enclines à ouvrir des enquêtes proactives. Les irrégularités révélées fin 2014 au sein du Tribunal de première instance de Sofia ont été mises en exergue dans le dernier rapport MCV, qui a fait observer que le CSM avait tout d'abord indiqué qu'il s'agissait pour lui d'une priorité secondaire. Le CSM a engagé une procédure visant à améliorer l'application du système d'attribution aléatoire des affaires aux juridictions bulgares, mettant en place en octobre 2015 un nouveau système informatique centralisé pour l'ensemble du système judiciaire, mesure qui devrait contribuer à la résolution d'un problème récurrent soulevé dans les précédents rapports MCV. Toutefois, le CSM s'est montré peu disposé à répondre aux allégations de fautes graves commises par des juges importants du Tribunal de première instance de Sofia. Ce n'est que bien plus tard que des mesures disciplinaires ont été prises, après que plusieurs affaires ont dû être reprises en main par le ministre de la justice .

À l'automne 2015, les médias ont fait état d’une prétendue conversation enregistrée entre deux des principaux protagonistes impliqués dans les irrégularités découvertes au Tribunal de première instance de Sofia , ajoutant des éléments nouveaux à la controverse existante. À la suite d'appels réitérés à la réalisation d'une enquête indépendante , le CSM et le ministère public ont annoncé la tenue d'enquêtes sur le contenu des enregistrements . Il importera, pour restaurer la crédibilité du processus, que toutes les mesures soient prises pour garantir que l'enquête se déroule de manière transparente et impartiale .

Après une vacance de plusieurs années, l'Assemblée nationale a élu un nouvel inspecteur en chef au printemps 2015. Les différentes étapes de la procédure se sont déroulées de manière plus transparente et la société civile a été invitée à proposer des candidats. Cette approche a également été suivie dans la procédure ultérieure consistant à élire le nouveau collège d'inspecteurs, lancée à l'automne et toujours en cours . Cette procédure revêtira une importance particulière, compte tenu du rôle renforcé que joueront à l'avenir les services d'inspection dans la résolution des problèmes d'intégrité et dans la lutte contre les signes de corruption dans le système judiciaire. Il importera de doter les services d'inspection des ressources leur permettant de jouer efficacement leur rôle.

Réforme du cadre juridique

La réforme du CSM en cours n'est qu'un élément, certes important, de la nouvelle stratégie bulgare en matière de réforme du système judiciaire. Cette stratégie se présente sous la forme d'un document complet contenant un large éventail d'objectifs, dont beaucoup supposent des modifications de la législation. Ainsi que susmentionné, une série de modifications de la loi sur le système judiciaire ont été préparées et devraient désormais progresser rapidement à l'Assemblée nationale. Ces modifications portent sur toutes sortes de domaines et visent à améliorer différents aspects de la gestion du système judiciaire. Nombre de propositions visent à donner davantage de pouvoirs aux magistrats de base afin d'améliorer la transparence et l'indépendance du système. D'autres modifications visent à mettre en œuvre des améliorations constatées dans les dispositions relatives au parcours de carrière ou dans les règles régissant la formation professionnelle des magistrats. D'autres propositions concernent des modifications nécessaires à l'introduction de nouvelles technologies pour améliorer la transparence, la qualité et l'efficacité (justice en ligne). Dans le courant de l'année, ces propositions ont déjà fait l'objet de larges débats au sein du système judiciaire. La capacité de la Bulgarie à progresser dans l'adoption de ces changements sera un critère décisif en 2016.

Le code pénal et le code de procédure pénale constituent un autre domaine dans lequel des modifications législatives sont en préparation. D'anciens rapports MCV ont fait état du risque qu'un débat de fond sur la réforme des codes à long terme ne retarde l'application de changements plus urgents et plus ciblés . Le code pénal a fait l'objet de tentatives récurrentes de réformes par des gouvernements successifs au cours des cinq dernières années, un objectif qui s'est avéré jusqu'ici difficile à atteindre . En 2015, le gouvernement a lancé un nouveau processus de réflexion sur une réforme plus large de la politique pénale . Ces réflexions doivent aboutir à une réforme globale, qui nécessitera une analyse et une préparation minutieuses, ainsi qu'une large consultation au sein du système judiciaire et des professions juridiques. Parallèlement, toutefois, les autorités bulgares ont admis qu'il convenait d'accélérer la mise en place d'un nombre limité de modifications ciblées, afin notamment de régler les problèmes à l'origine de retards dans les procédures pénales et de faciliter les poursuites pour les délits de corruption. Certaines modifications ont déjà été adoptées pour combler les principales lacunes, mais elles doivent encore montrer leurs effets dans la pratique.

Qualité et efficacité du système judiciaire