Avis du Comité des régions sur:

- la "Proposition de directive du Conseil relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante", et

- la "Proposition de directive du Conseil relative aux conditions dans lesquelles les ressortissants de pays tiers peuvent circuler librement sur le territoire des États membres pendant une durée maximale de trois mois, introduisant une autorisation spécifique de voyage et fixant les conditions d'entrée en vue d'un déplacement d'une durée maximale de six mois"

(2002/C 192/06)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la "Proposition de directive du Conseil relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante (COM(2001) 386 final - 2001/0154 (CNS)" et la "Proposition de directive du Conseil relative aux conditions dans lesquelles les ressortissants de pays tiers peuvent circuler librement sur le territoire des États membres pendant une durée maximale de trois mois, introduisant une autorisation spécifique de voyage et fixant les conditions d'entrée en vue d'un déplacement d'une durée maximale de six mois (COM(2001) 388 final - 2001/0155 CNS)";

vu la décision du Conseil en date du 21 septembre 2001, de le consulter à ce sujet, conformément à l'article 265, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau en date du 12 juin 2001 de charger la commission 7 "Éducation, formation professionnelle, culture, jeunesse, sport, droit des citoyens" d'élaborer un avis en la matière;

vu le projet d'avis (CdR 386/2001 rév.) adopté par la commission 7, le 30 novembre 2001 [rapporteur: M. Pella, maire de Valdengo (I/PPE)],

a, lors de sa 43e session plénière des 13 et 14 mars 2002 (séance du 13 mars), adopté à la majorité l'avis suivant.

1. Point de vue du Comité des régions

1.1. Le Comité des régions se réfère au point de vue exprimé dans ses avis précédents sur des questions analogues, selon lequel il convient d'encourager l'adoption d'un cadre législatif uniforme pour tous les pays européens, même si les différents aspects de l'entrée de ressortissants de pays tiers dans l'Union européenne font l'objet d'un examen spécifique dans des documents distincts.

1.2. Plus particulièrement, le Comité rappelle les observations en rapport avec l'objet du présent avis formulées dans ses avis sur une procédure d'asile commune et une politique communautaire en matière d'immigration(1), sur la proposition de directive du Conseil relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée(2), sur le processus d'élaboration d'une Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne(3) et sur les flux migratoires en Europe(4).

1.3. Le Comité insiste sur l'importance d'être consulté, compte tenu du rôle essentiel que les collectivités locales et régionales ont à jouer dans la mise en oeuvre des nouvelles politiques ainsi que le développement et le maintien de systèmes sociaux adéquats permettant de relever les défis posés par ces politiques.

1.4. Le Comité des régions se félicite de l'application continue des nouveaux principes définis par le Conseil européen de Lisbonne de 2000 concernant des méthodes souples d'orientation communautaire, ainsi que des références permanentes à la méthode ouverte de coordination de la politique communautaire en matière d'immigration. Il recommande que les collectivités locales et régionales soient consultées en temps utile lors de l'élaboration des projets de loi nationaux.

1.5. Seule la méthode ouverte de coordination permet de garantir, d'une part, la compétence des États membres en ce qui concerne les questions économiques, l'intégration sociale et, d'une manière générale, les aspects ayant une incidence directe sur la société civile, ainsi que, d'autre part, l'application d'une procédure qui permette d'évaluer la réalisation des objectifs communautaires communs et d'adapter ceux-ci au caractère international des flux migratoires et à l'interdépendance des différents aspects de la politique d'immigration.

1.6. Un cadre législatif souple permettra à toutes les parties concernées, en particulier aux États membres, de réagir rapidement à l'évolution de la situation économique et démographique en tenant compte des exigences des collectivités locales et régionales.

1.7. Le Comité des régions est favorable aux propositions de la Commission dans la mesure où elles constituent un instrument efficace pour harmoniser et simplifier les dispositions relatives aux droits des ressortissants de pays tiers en les rendant plus accessibles et en améliorant leur diffusion.

2. Recommandations du Comité des régions concernant la proposition relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante

2.1. La base juridique de la proposition en objet est l'article 63, paragraphe 3, point a) du traité instituant la Communauté européenne, aux termes duquel le Conseil arrête "des mesures relatives à la politique d'immigration, dans les domaines suivants: conditions d'entrée et de séjour, ainsi que des normes concernant les procédures de délivrance par les États membres de visas et de titres de séjour de longue durée". Comme le souligne à juste titre la Commission, la définition d'une politique communautaire cohérente en matière d'immigration n'est possible que si l'on traite des conditions d'entrée, de séjour et de travail des ressortissants de pays tiers.

2.2. Il faut préciser que le phénomène migratoire actuel n'est pas uniquement une réalité qui doit être analysée sous l'angle des besoins du marché du travail: son expansion témoigne de la nécessité de trouver dans la citoyenneté civique une réponse politique à la faillite du système de protection internationale des droits de l'homme fondé sur le principe de nationalité consacré dans la Déclaration universelle des droits de l'homme proclamée en 1948 par l'ONU.

2.3. Le Comité des régions salue plus particulièrement les efforts consentis par la Commission pour simplifier les procédures administratives, ce dont les collectivités locales et régionales tireront indubitablement profit. La création proposée d'une procédure de demande nationale unique qui déboucherait sur la délivrance, dans le cadre d'un seul acte administratif, d'un titre combiné unique servant à la fois de titre de séjour et de permis de travail, contribuera à simplifier et à harmoniser les procédures actuellement en vigueur dans les États membres. Cependant, eu égard aux besoins de l'Union en termes de main-d'oeuvre non qualifiée, le Comité des régions invite instamment la Commission à aller plus loin et à créer également une procédure harmonisée pour l'obtention d'un visa d'entrée destiné à la recherche de ce type d'emplois.

2.4. Il faut reconnaître qu'il y a un nombre élevé d'immigrants illégaux. Dès lors, le CdR propose que soient prévus des mécanismes de régularisation qui permettent aux immigrants qui ne respecteraient pas initialement la réglementation communautaire d'accéder à une situation de parfaite légalité. Ce type de régularisation ne devrait pas nécessairement revêtir la forme d'amnistie générale, mais bien constituer une procédure adaptée à chaque cas individuel.

2.5. Le CdR estime qu'il faut prévoir des mesures de lutte contre les organisations illégales qui favorisent l'immigration irrégulière.

2.6. L'établissement de délais brefs pour le traitement des procédures administratives est un aspect particulièrement important pour les collectivités locales et régionales et s'inscrit dans le fil de l'amélioration de l'efficacité du secteur public.

2.7. Le Comité des régions considère qu'il est extrêmement judicieux de la part de la Commission d'avoir choisi de présenter les lignes directrices pour les politiques nationales dans une directive. Cet instrument laisse en effet à chaque État membre la possibilité de définir les aspects spécifiques en toute autonomie et permet de respecter les exigences régionales et locales particulières; un règlement aurait en revanche été contraire aux intérêts des autorités locales et régionales.

2.8. Le Comité des régions invite la Commission à mettre davantage l'accent sur le rôle des collectivités locales et régionales dans la définition précise des secteurs du marché de l'emploi devant engager de la main-d'oeuvre en provenance de pays tiers.

2.9. La Commission reconnaît à juste titre qu'il est impératif d'examiner de manière approfondie la situation du marché de l'emploi national avant d'admettre des travailleurs de pays tiers; cet examen ne peut être réalisé qu'avec la participation active et permanente des collectivités locales et régionales.

2.10. Il convient par conséquent de renforcer les systèmes d'information en matière de demande et d'offre d'emplois, plus particulièrement le réseau européen d'emploi EURES, et d'encourager les collectivités locales et régionales à communiquer des informations tant aux organismes européens qu'aux employeurs présents sur leur territoire.

2.11. Comme le Comité l'a affirmé dans son avis(5), il est impératif de susciter la coopération entre les collectivités locales et régionales dans le but de créer un réseau d'emplois dans les différentes régions, de manière à mieux faire face au problème du déficit de main-d'oeuvre qualifiée ou non qualifiée auquel l'Union européenne est confrontée.

2.12. Le Comité rejoint l'avis exprimé par la Commission dans sa communication en ce qui concerne la méthode ouverte de coordination pour la politique communautaire en matière d'immigration, et souligne la nécessité d'adopter des méthodes statistiques communes, pour les données en général et pour les données relatives à la demande de main-d'oeuvre en provenance de pays tiers en particulier.

2.13. Le Comité des régions se félicite que, dans sa proposition de directive, la Commission insiste sur le fait que les travailleurs de pays tiers ne doivent pas devenir une charge pour l'État d'accueil. Il convient de trouver un juste équilibre entre deux impératifs: d'une part, les titulaires d'un permis de séjour-travailleur ne doivent pas représenter une charge et, d'autre part, ils doivent cotiser au système de sécurité sociale de l'État membre d'accueil et bénéficier des avantages que celui-ci offre en matière de protection sociale et de santé.

2.14. Il importe d'évaluer soigneusement l'impact, en termes économiques, d'une politique d'immigration ouverte aux travailleurs de pays tiers sur les niveaux local, régional et national et d'adapter en conséquence les mesures visant à prendre en compte les aspects financiers, en veillant à ce que la répartition des coûts entre ces différents niveaux soit proportionnelle à la participation réelle des autorités qui les représentent.

2.15. Les exigences énoncées au chapitre V de la proposition de directive en matière de procédure et de transparence impliquent également la participation directe des collectivités locales et régionales, en particulier afin de répondre à l'intérêt légitime des opérateurs économiques "à être informés des circonstances dans lesquelles ils peuvent recruter des ressortissants de pays tiers et des procédures à suivre pour ces recrutements" et de leur intérêt "à ce que les procédures administratives de délivrance des permis de travail respectent un délai raisonnable".

2.16. Dans ce contexte, il semble indispensable d'associer les collectivités locales et régionales afin qu'elles fournissent des informations complètes et coordonnées sur l'impact que les nouvelles dispositions auront sur les acteurs directement concernés, à savoir les employeurs, les centres de formation professionnelle et les bureaux de placement locaux et régionaux.

2.17. Il est indéniable que les collectivités locales et régionales jouent un rôle prépondérant concernant l'intégration des travailleurs en provenance de pays tiers et la lutte contre les principaux obstacles à cette intégration, tels que le racisme et la xénophobie. C'est pourquoi le Comité des régions estime que la réglementation communautaire doit être complétée par des actions visant l'intégration sociale des immigrants au moyen du développement de programmes spécifiques spécialement destinés aux régions et aux municipalités.

2.18. Les collectivités locales et régionales sont en outre les seules à pouvoir garantir l'égalité en matière de conditions de travail et d'accès aux services.

Le Comité des régions souligne plus particulièrement qu'il est impératif de trouver une solution commune au problème de l'accès aux logements dont les États membres sont propriétaires et qui, conformément aux législations nationales actuellement en vigueur dans de nombreux États membres, sont réservés à leurs ressortissants.

2.19. Le Comité partage l'avis selon lequel l'intégration est un impératif. Compte tenu des problèmes rencontrés dans ce domaine par les États membres qui accueillent un nombre élevé d'étrangers, il est nécessaire de contrôler et de limiter l'immigration. Parallèlement, il convient de respecter et de favoriser le droit des travailleurs des pays tiers à rester en contact avec leur pays d'origine, en prenant des mesures de type économique permettant à ces travailleurs de bénéficier, après leur retour dans leur pays d'origine, des droits économiques acquis dans l'Union européenne.

2.20. S'agissant de l'engagement de travailleurs hautement qualifiés, le Comité souligne qu'en sa qualité d'espace de liberté, de sécurité et de justice, l'Union européenne doit veiller à ce que les États d'origine ne pâtissent pas de la "fuite de cerveaux", tout en respectant pleinement la liberté individuelle des travailleurs. Parallèlement, la coopération avec ces pays devra viser à créer des unités de production et de recherche qui permettent d'employer ce personnel qualifié dans son pays d'origine, contribuant de la sorte au plein développement de celui-ci.

2.21. La responsabilité de l'Union européenne à l'égard des pays tiers consiste à définir des politiques dans le cadre desquelles le pays d'origine comme le pays d'accueil tirent profit des migrations pour motifs économiques.

3. Recommandations du Comité des régions sur la proposition de directive du Conseil relative aux conditions dans lesquelles les ressortissants de pays tiers peuvent circuler librement sur le territoire des États membres pendant une durée maximale de trois mois, introduisant une autorisation spécifique de voyage et fixant les conditions d'entrée en vue d'un déplacement d'une durée maximale de six mois

3.1. L'article 62, paragraphe 3) du traité instituant la Communauté européenne constitue la base juridique de la proposition de directive en objet concernant le volet de la libre-circulation des ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres pendant une durée maximale de trois mois et l'article 63, paragraphe 3) de ce traité la base juridique concernant le volet des conditions d'entrée en vue d'un déplacement d'une durée maximale de six mois.

3.2. La proposition de directive satisfait pleinement aux principes énoncés par le Conseil européen de Lisbonne de 2000, dans la mesure où elle prévoit des méthodes souples d'orientation communautaire.

3.3. L'on retrouve en outre dans cette directive un grand nombre des principes exprimés par la Commission, et largement partagés par le Comité des régions, dans la communication sur la politique communautaire en matière d'immigration(6), en particulier l'approche à deux niveaux, à savoir un cadre juridique commun et une méthode ouverte de coordination.

3.4. Comme la Commission le souligne très justement, la proposition de directive est tout à fait compatible avec d'autres initiatives déjà adoptées par la Commission.

3.5. Le Comité se félicite plus particulièrement du fait que si elle aborde toujours les différents aspects de la migration suivant une approche identique visant à instaurer un cadre juridique commun et cohérent, la Commission traite toutefois les aspects susmentionnés de manière spécifique dans des propositions de directives ou des communications distinctes, complètes et exhaustives.

3.6. La proposition de directive à l'examen constitue en outre une contribution essentielle à la définition d'un "espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne".

3.7. Le Comité se réjouit de la définition donnée par la Commission de la notion de "ressortissant de pays tiers", qui désigne toute personne qui n'est pas citoyen de l'Union au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité CE et couvre donc également les apatrides.

3.8. L'introduction d'une autorisation spécifique de voyage, reconnue et uniforme dans tous les États membres, contribue à accélérer les procédures administratives relatives à l'immigration en provenance de pays tiers et constitue, à ce titre, une mesure positive pour les collectivités locales et régionales.

3.9. Le Comité approuve le délai de sept jours ouvrables proposé par la Commission concernant la déclaration de présence que doivent effectuer les ressortissants de pays tiers. Exclure a priori de cette obligation ceux qui ne séjournent dans un État membre que deux ou trois jours permet d'alléger sensiblement la charge de travail des instances locales.

3.10. Le Comité est parfaitement conscient de l'importance d'assurer l'accès à des ressortissants de pays tiers sans compliquer excessivement les procédures administratives: il s'agit de la meilleure preuve de succès du principe d'une Europe conçue comme un "espace de liberté, de sécurité et de justice".

3.11. Conformément au "Tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne", la Commission doit élaborer et adopter prochainement d'autres initiatives législatives relatives aux conditions d'entrée et de séjour aux fins d'études ou de formation professionnelle et aux fins d'une activité non rémunérée.

3.12. Le Comité des régions réaffirme l'opportunité et la nécessité de le consulter sur tous les aspects de l'immigration sur lesquels la Commission doit encore élaborer des initiatives. Il attend ces initiatives avec une attention particulière, étant donné que les collectivités locales et régionales sont concernées au premier chef par les différents aspects liés au phénomène migratoire, en particulier ceux relatifs à l'intégration, aux soins de santé, au logement, à l'emploi et à la sécurité sociale.

Bruxelles, le 13 mars 2002.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) CdR 90/2001 fin - JO C 19 du 22.1.2002, p. 20.

(2) CdR 213/2001 fin - JO C 19 du 22.1.2002, p. 18.

(3) CdR 327/1999 fin - JO C 156 du 6.6.2000, p. 1.

(4) CdR 227/1999 fin - JO C 57 du 29.2.2000, p. 67.

(5) CdR 90/2001 fin.

(6) COM(2000) 757 final - CdR 90/2001 fin.