OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Informations à l'appui de la déclaration d'assurance

Fiabilité des comptes

21. Le total des ordres de recouvrements émis, et pas encore encaissés à fin 2003, de 27,5 millions d’euros ne représente pas la totalité des créances: 21.

a) les créances nées sur les projets (avances à recouvrer, dépenses inéligibles, etc.) ne sont pas toutes enregistrées par les services centraux de la Commission, ou par les délégations. Celles-ci se limitent souvent à comptabiliser en recettes (paiements négatifs) les sommes que les débiteurs tiers ont effectivement pu reverser. Par ailleurs, en l’absence d’un suivi extracomptable des créances, la Commission ne peut chiffrer le montant des créances réelles à constater sur les projets à fin 2003 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43); a) Il existe un suivi sur les avances à recouvrer et ce point fait également l’objet d’un chapitre dans le rapport de gestion. Un travail d'analyse et de suivi particulier des avances a été fait en 2003, ce qui a permis de recouvrer 56,2 millions d'euros. À partir du 1er janvier 2005, la mise en place d’une comptabilité d’exercice permettra de présenter des provisions pour les ordres de recouvrement potentiels.

b) sur 400 millions d'euros d'avances non apurées de plus de 18 mois qu’elle a recensées, la Commission n’a pas isolé la totalité des montants non justifiés à récupérer ou à solder. La Cour ne peut pas établir quelle fraction des avances doit donc être recouvrée et incluse dans les créances. b) La Commission insiste sur les efforts entrepris pour l’année 2003. En effet, un travail très important de recensement sur les recouvrements des avances a été réalisé et un suivi très detaillé des actions à entreprendre pour ces recouvrements existe.

22. Des transferts de fonds effectués vers la BEI en 2003 (209 millions d'euros), mais aussi antérieurement vers d'autres institutions internationales et non encore totalement utilisés par celles-ci n'ont pas été inscrits à l'actif du bilan. 22. La Commission considère que ces mouvements rendent compte des paiements effectués en faveur des agents externes qui agissent en son nom. En tant que tels, ce sont selon la Commission des paiements en bonne et due forme et non pas simplement des mouvements de trésorerie internes entre des comptes contrôlés par le comptable du FED. La Commission souligne également que les détails des encours relatifs à ces opérations au 31 décembre 2003 figurent au tableau 4.2.3 dans le rapport sur l'exécution financière. Dès 2005, à la suite de l’introduction de la comptabilisation sur la base des droits constatés, ces opérations (préfinancement payé aux intermédiaires) figureront comme actif au bilan, conformément aux dispositions de l’article 135, paragraphe 3, du neuvième règlement financier du FED.

23. Suite aux observations antérieures de la Cour, la Commission a entrepris en 2003 un inventaire de l'utilisation des fonds Stabex virés sur les comptes locaux des pays bénéficiaires, dont le décaissement local reste soumis à l’approbation de ses délégations (voir points 63 à 68). À la fin de 2003, les informations recueillies par la Commission auprès des États ACP concernés étaient encore à compléter. La Cour estime que la Commission devrait inclure les résultats, même partiels, de cet inventaire dans son rapport sur la gestion financière, et leurs détails en annexe à ses états sur l’exécution financière. 23. La Commission a recueilli des informations pour 80 % des pays concernés et couvrant 97 % du montant total du Stabex des 7e et 8e FED. La Commission entend inclure les informations relatives au compte local du Stabex dans un inventaire. Bien que la Commission doive cosigner pour les utiliser, les comptes locaux ne sont pas sa propriété. Cet inventaire détaillé doit donc figurer dans le rapport sur la gestion financière. Suite à la recommandation de la Cour, une note sur cette question est incluse dans le bilan pour l’exercice 2003.

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes

24. Les observations formulées au point III de la déclaration d'assurance s'appuient sur une analyse des systèmes et contrôles de surveillance du FED, sur l'examen d'un échantillon d'opérations sous-jacentes et sur l’analyse du rapport annuel d’activité ainsi que sur la déclaration du directeur général d'EuropeAid. Les principales conclusions sont reprises ci-après.

Analyse des systèmes et contrôles de surveillance

Systèmes et contrôles de surveillance au niveau de la Commission en cours d'amélioration

Mise en œuvre des standards de contrôle interne

25. EuropeAid, dont relève l’exécution du FED, a continué en 2003 la mise en place des différents standards de contrôle interne adoptés par la Commission en 2001. L’application des standards de contrôle interne par les délégations se fait en parallèle avec l'application des standards au siège et la progression du processus de déconcentration qui ne sera totalement achevé qu'à fin 2004. Au niveau des services centraux, la Cour peut tirer les conclusions suivantes, basées notamment sur les résultats de l’analyse des standards de contrôle interne qui a été menée par les différents services de la Commission.

26. Chaque direction générale devait instaurer des dispositions appropriées en matière de surveillance, notamment, au besoin, par un contrôle ex post sur un échantillon d’opérations. Une cellule de contrôle ex post de la gestion financière a été créée en 2003 au niveau d'EuropeAid. Elle a pour missions principales de détecter les erreurs récurrentes des systèmes de gestion financière et de contrôle interne, et de proposer des mesures destinées à corriger les faiblesses constatées. Quelque 1 800 transactions à risques ont ainsi fait l’objet d’un contrôle ex post approfondi. Il s'agit d'ordres de recouvrement, de restes à recouvrer, d'avances non apurées, de garanties et de cautions. Parmi les conclusions notables de la cellule de contrôle ex post figurent des observations concernant les contrôles sur les avances en suspens et les recouvrements. Plus de 400 millions d’euros d’avances non encore apurées de plus de 18 mois ont été recensés sur les projets FED. Par ailleurs, les différents services compétents ont été invités à traiter 27,5 millions d'euros de restes à recouvrer. 26. Les avances constituent un moyen normal et régulier d’assurer la mise en œuvre efficace de nombreux projets d’aide et elles font l’objet d’un suivi.

27. Le dispositif de surveillance est complété par une cellule de contrôle ex ante mise en place à titre de précaution intérimaire. Cette cellule ne constitue pas, en soi, un élément préconisé par les standards de contrôle interne. Elle a commencé ses travaux en juin 2003 à la direction ordonnatrice du FED et a examiné 540 transactions sur un total de 5 261 (aussi bien engagements que paiements). Les erreurs détectées par le contrôle ex ante ne sont pas significatives.

28. En plus de ces deux cellules, d’autres activités relèvent également de la supervision des transactions, telles que la production de listes de vérifications relatives aux engagements et aux paiements, des réunions inter unités et des missions de contrôle en délégations. De manière générale, la surveillance est plus étendue que dans le passé, mais demeure hétérogène. Pour la rendre plus efficiente, une coordination est nécessaire afin de déterminer quel type de contrôle assure quel aspect de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes. 28. EuropeAid continue de travailler en vue d’un renforcement et d’une rationalisation ultérieures de mesures déjà mises en place. Dans ce cadre, une harmonisation (guide financier, contrôle ex post centralisé, check list, etc.) a été entreprise au courant de l’année 2004.

29. Conformément aux standards de contrôle interne, EuropeAid a également développé sa capacité d’audit interne. Ainsi, en 2003, au regard du FED, les charges de travail des délégations (une mission au Mali) et du siège ont été évaluées dans le cadre de la déconcentration, de même que l’avancement de la mise en œuvre des standards de contrôle interne pour la direction ordonnatrice. Par ailleurs, un travail essentiel a été effectué, qui a permis d'identifier les principaux risques et faiblesses des systèmes et contrôles de surveillance d’EuropeAid. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2002, la Cour a souligné certains de ces risques et faiblesses, en particulier ceux liés aux contrôles de la réalité des services, travaux et fournitures payés par le FED. 29. La Commission est consciente que la gestion des crédits du FED comporte un certain nombre de risques. La mise en place des systèmes de contrôle renforcés, de monitoring ainsi que d'audits réguliers permettent de minimiser ces risques. Dans le cadre de la déclaration annuelle du directeur général, aucune des faiblesses constatées n'a été jugée comme matérielle. Comme la Commission l'indique dans sa réponse au point 30 du rapport annuel 2002 de la Cour, elle estime que l'ensemble des systèmes de contrôle mis en place pour les FED permet d'assurer la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Ce système permet d'intervenir pour combler d'éventuelles faiblesses des autorités locales.

30. En ce qui concerne les informations ad hoc en matière de gestion, les «rapports sur la gestion de l'aide extérieure» (EAMR), conçus à la fin de 2002 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), ont été mis en place en 2003. Ils constituent l'outil d’information périodique par lequel les délégations déconcentrées transmettent au siège les informations les plus significatives sur la mise en œuvre, les paiements et les audits externes concernant les projets les plus importants. Un format standardisé a été diffusé et est utilisé par ces délégations. Cependant, en mars 2004, la Commission ne disposait toujours pas de l'ensemble des EAMR, pourtant dus au 31 janvier 2004. En dehors de leur objectif d'information ad hoc des services centraux en matière de gestion, les EAMR constituent l'une des bases pour l'élaboration du rapport annuel du directeur concerné et ainsi pour le rapport annuel du directeur général et de sa déclaration. 30. Les rapports sur la gestion de l’assistance extérieure constituent un des outils d’information en matière de gestion des aides extérieures que les délégations déconcentrées adressent aux directeurs compétents (ordonnateurs subdélégués) à EuropeAid ainsi qu’aux directions générales pour les relations extérieures et pour le développement. Dans ce cadre, ils constituent l’une des sources d’information utilisées par les directeurs pour l’élaboration de leurs rapports d’activité au directeur général. En tant que tels, les EAMR ne sont pas utilisés pour la préparation du rapport annuel du directeur général et de sa déclaration. Par ailleurs, les instructions imparties aux délégations indiquent très clairement que, le fait d’établir le EAMR ne dispense pas le chef de délégation de sa responsabilité d'informer en temps utile le directeur concerné des problèmes ou questions spécifiques qui relèvent de la compétence du directeur en tant qu'ordonnateur des crédits que gère la délégation.

31. En ce qui concerne le signalement d’irrégularités, qui constitue un des standards de contrôle interne, des informations ont été communiquées à l'OLAF en 2003 sur trois cas de fraude présumée liés au FED (Sierra Leone, Papouasie-Nouvelle-Guinée et République dominicaine). Les délégations, qui sont plus proches des bénéficiaires, sont plus exposées et mieux informées que les services centraux des cas d’irrégularités. Aussi, la Commission doit-elle continuer à renforcer la sensibilisation de son personnel à l'égard de ces questions. Mise en œuvre des plans d'actions 31. Conformément aux normes de contrôle interne, les délégations sont informées de la procédure à suivre lors de la détection d’irrégularités ou de suspicion de fraude, en ce inclus les contacts à avoir avec l’OLAF. Tous les nouveaux membres du personnel, ainsi que ceux qui préparent leur affectation dans une délégation, participent au cours obligatoire les sensibilisant à la lutte contre les irrégularités. Ce cours est aussi ouvert à tous les autres fonctionnaires.

32. En dehors de la mise en œuvre des standards de contrôle interne, la Cour a également examiné les plans d’actions destinés à renforcer les systèmes et contrôles de surveillance. Les plans d’actions font suite au rapport annuel d’activité 2002 du directeur général d'EuropeAid ou ont été décidés au regard des nécessités constatées en 2003.

33. En ce qui concerne les audits externes, des unités des services centraux assurent un support ad hoc aux délégations et directions opérationnelles. Elles ont élaboré des termes de référence standard, afin d’harmoniser les audits effectués par des firmes externes sur la grande majorité des projets financés. Le plan d’audit 2003 du siège a ainsi prévu une trentaine d’audits concernant les FED (attribués à des sociétés d'audit externes), ce qui équivaut à un nombre comparativement plus important que les années précédentes. Un nouvel outil informatique CRIS Audit a été mis en place; fin 2003, il ne fonctionnait toutefois encore que de manière partielle; cet outil permet d'accompagner la programmation et le suivi de l’exécution des audits externes par le siège, mais, n'étant pas lié au système d'information financière, ne permet pas d'évaluer la couverture des audits. À terme, CRIS Audit sera étendu aux activités d'audit de toutes les délégations. 33. Indépendamment du plan d’audit du siège, la somme des plans des délégations pour l’année 2003 couvre, au 1er juillet 2004, 192 audits. Par ailleurs, le système Cris Audit a été mis en place au courant de l’année 2004 pour le FED. Cependant, un reporting relatif aux audits existe déjà, reprenant l’information relative au déroulement de l’audit (termes de référence, bon de commande, mission, rapport provisoire, etc.) et aux principales constatations des auditeurs.

34. Malgré ces moyens multiples, il reste difficile d’établir le niveau d'assurance complémentaire apporté par les audits externes à la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes du FED. En effet, l’efficacité du suivi des conclusions d’audit reste limitée, du fait de la grande diversité de l’exploitation qui en est faite par les différents acteurs. Après les progrès sur la standardisation des termes de référence, l'effort doit être engagé maintenant pour assurer un meilleur suivi des conclusions d’audit. 34. Le niveau de programmation et de suivi des audits correspond à celui de la gestion du projet qui sera audité, ce qui permet d'avoir un meilleur rendu en terme d'exploitation des résultats. La Commission admet que des progrès de coordination sont à réaliser sur le suivi des conclusions des audits; c'est pour cela qu'elle a mis en place en 2004 un système de reporting sur ce suivi.

35. L’action 2 figurant dans la synthèse des rapports annuels d’activité et des déclarations des directeurs généraux de 2001 prévoyait la conduite d’une analyse des risques associés à l’aide extérieure. Un document de travail sur la description de ces risques a été élaboré par la Commission en 2003 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). L’analyse et les mesures qui y sont préconisées tiennent compte des différents modes de mise en œuvre de l’aide extérieure: centralisée, décentralisée et conjointe. Cette approche valide de l’analyse et de la gestion des risques doit maintenant être poursuivie par instrument d’aide et par type de projet pour contribuer utilement au renforcement des systèmes et contrôles de surveillance. 35. La Commission tiendra compte de l’observation de la Cour.

36. Un plan d’action spécifique a été mené en 2003 par la cellule de contrôle ex post de la gestion financière afin de résorber le reste à recouvrer de 27,5 millions d’euros accumulés concernant les projets, et dus au FED par des débiteurs tiers. Cette action a permis de répartir, entre l’ordonnateur et le comptable du FED, la responsabilité des recouvrements à lancer à ce titre. Elle fait ressortir des manques de coordination entre ordonnateur et comptable du FED, ainsi que les difficultés de la Commission à appliquer les dispositions régissant les créances et les recouvrements. Par ailleurs, aucune modalité opérationnelle n’a été adoptée pour apurer les nouveaux ordres de recouvrement qui vont naître sur les projets pour l’exercice 2003 et les suivants. 36. Dans le courant de 2003, suite à l'adoption du plan d'action spécifique, les services de l'ordonnateur et du comptable du FED ont mis sur pied un mécanisme de suivi des ordres de recouvrement qui, malgré les difficultés spécifiques de la procédure de recouvrement dans le cadre du FED, liées notamment aux règles juridiques applicables ainsi qu'au fonctionnement du système informatique OLAS, a permis d'accomplir des progrès considérables. Grâce à une meilleure coordination et à une meilleure coopération entre les deux services, des avancées ont également pu être faites en vue de la création de nouvelles modalités opérationnelles en OLAS visant à faciliter le suivi et l'apurement des ordres de recouvrement. La mise en place, en 2004 d’un système de contrôle ex post des transactions au sein d’EuropeAid permettra d’inscrire la problématique des ordres de recouvrement dans un cadre plus vaste et intégré de contrôles venant en complément aux activités régulières effectuées par les ordonnateurs subdélégués en matière de recouvrements. Le processus de déconcentration, rapprochant la gestion du terrain, devrait également permettre de rendre la gestion des ordres de recouvrement plus efficace.

Systèmes et contrôles de surveillance au niveau des États ACP généralement bien conçus

37. Les systèmes et contrôles de surveillance du FED reposent sur un partenariat entre les États ACP et la Commission européenne. S’agissant de la passation de contrats et des paiements, les principaux intervenants de ce partenariat sont l’ordonnateur national — ministre des finances ou des affaires étrangères — et le chef de délégation, qui s’appuient sur les contrôles effectués par d’autres intervenants, parmi lesquels les ministères techniques des États ACP, des unités de gestion de programmes, des missions de contrôle financés sur les projets, des assistants techniques et des experts externes, tels que des ingénieurs conseils et des auditeurs du secteur privé.

38. La Cour a effectué des contrôles sur place dans six États ACP (Kenya, Mali, Mauritanie, Sénégal, Papouasie-Nouvelle-Guinée et Îles Salomon) afin d'y examiner les systèmes et contrôles de surveillance du FED. Dans le cadre du dispositif Stabex, la Cour a également examiné sur place un échantillon de paiements finals depuis le compte local récipiendaire des fonds, vers les bénéficiaires des programmes Stabex.

39. Il est apparu que les systèmes et contrôles de surveillance concernant la passation de contrats et les paiements étaient dans l’ensemble bien conçus dans les États ACP visités, seuls quelques rares exemples de non-respect de la réglementation applicable en la matière ayant été relevés.

40. S’agissant du fonctionnement des systèmes et contrôles de surveillance relatifs aux paiements, les ordonnateurs nationaux chargés, en vertu de l'accord de Cotonou, d’autoriser et d’apurer les dépenses du FED ne s’assuraient pas toujours que les contrôles clés relatifs aux factures étaient effectués correctement par eux-mêmes ou par les autres intervenants. De ce fait, certains contrôles clés n’ont pas été effectués, en particulier en ce qui concerne la conformité contractuelle des travaux, fournitures ou services fournis et le respect des clauses financières des contrats (révision des prix, caractère approprié des garanties, application de taux de change corrects, paiement d’une partie du contrat en euros plutôt qu’en devises locales, etc.). Les chefs de délégation, chargés d’approuver les autorisations de paiement, sont appelés à remédier aux déficiences des ordonnateurs nationaux. Toutefois, dans quelques cas, ils ne se sont pas assurés de la fiabilité de ces contrôles clés, y compris pour l'utilisation des fonds Stabex par les bénéficiaires finals. 40. Dans la plupart des pays ACP, le FED finance la mise en œuvre de programmes d’assistance auprès des ordonnateurs nationaux afin d’augmenter significativement leur capacité de contrôles de surveillance. Dans le cadre de la déconcentration, les délégations ont été renforcées afin d'assurer pleinement leurs responsabilités.

41. Les délégations déconcentrées utilisent maintenant des listes de contrôles lors de l’ordonnancement de leurs paiements, ce qui constitue un progrès notable. Parfois, certains contrôles y sont indiqués comme effectués et sans anomalie, alors qu’ils ne correspondent pas aux faits réels (exemple: l’absence de garantie bancaire valide de la part d’un contractant). 41. L’utilisation des listes de contrôles a été mise en place et formalisée durant l’année 2002. La Commission travaille sur le contrôle de la qualité de l’utilisation de ces listes et des missions de contrôle ainsi qu’un cycle de formations pour les fonctionnaires ont été mis en place.

42. Le suivi réservé aux conclusions et recommandations d’audits externes des projets reste hétérogène et limité, en raison du retard chronique des rapports d’audit et de la finalité souvent administrative que leur attribuent les délégations: les rapports d’audit servent trop souvent de simple pièce justificative pour la clôture d’un projet ou pour le réapprovisionnement d’une régie d’avance, sans conduire aux corrections nécessaires. 42. La Commission tient à souligner ce qui suit: 1) un nombre important d’audits financiers relatifs aux devis-programmes sont en effet réalisés à la fin de l’action, étant donné qu’ils sont nécessaires au paiement final; 2) les audits financiers des contrats de subvention sont eux commandités par le bénéficiaire du contrat suivant des règles précises mentionnées dans les contrats (voir aussi la réponse au point 34).

43. En ce qui concerne le Stabex, la Commission s’est mise dans une situation qui ne lui permet pas de contrôler l’utilisation totale des fonds, car elle a toléré que les ordonnateurs nationaux n’en rendent pas compte, nonobstant l’obligation de l’article 212 de la convention de Lomé révisée. De même, les missions de la Cour ont permis de constater que des mouvements ont été observés sur les comptes bancaires locaux récipiendaires de fonds Stabex en l’absence d’autorisation du chef de délégation (Kenya et Mauritanie), ou que le chef de délégation a ordonné des mouvements alors qu’il ne figure pas sur la liste des signataires habilités, périmée, mais utilisée par la banque (Sénégal). 43. L’article 212 prévoit un rapport de l'ordonnateur national sur l’utilisation des fonds de la part des pays bénéficiaires. Le flux d’informations reçues par la Commission n’a pas été homogène. Suite à cette constatation et sur la base des recommandations de la Cour, un inventaire global a été lancé en 2003 pour permettre un recensement complet de ces fonds.

Conclusion en matière de systèmes et contrôles de surveillance

44. Les systèmes et contrôles de surveillance sur le FED couvrent un large spectre de dispositifs et d’objectifs. La rénovation de ces systèmes et contrôles a été lancée au cours de l’exercice 2003. Il sera nécessaire d’attendre leur consolidation afin de mesurer leur contribution effective à la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Néanmoins, au stade actuel, il est nécessaire d’y introduire davantage de coordination, afin d’éviter des doubles contrôles et la non-couverture de zones de risques significatifs, dont celles concrétisées par les anomalies relevées par la Cour. En particulier, il s’agira d'appliquer pleinement au niveau des délégations les mesures de contrôle et les conclusions des différents services de vérification de la Commission. Les mouvements de fonds Stabex doivent par ailleurs faire l’objet du niveau de contrôle interne approprié. 44. Suite aux travaux d’inventorisation entrepris, la Commission élabore de nouvelles lignes directrices plus précises et plus détaillées pour l’utilisation des fonds Stabex afin de garantir un meilleur suivi de l’utilisation, de la part des pays bénéficiaires, des fonds restant disponibles.

Audit des opérations

45. Un échantillon de 49 paiements a été examiné sur la base de la documentation disponible dans les locaux de la Commission à Bruxelles et, le cas échéant, auprès des délégations dans les États ACP. En outre, 37 autres paiements, comprenant les engagements globaux et individuels correspondants, ont été examinés dans le cadre des contrôles sur place effectués dans les six États ACP sélectionnés afin d'examiner comment ont fonctionné les systèmes et contrôles de surveillance, notamment pour ce qui concerne la réalité des travaux, fournitures ou services sous-jacents à la documentation.

46. Pour l'appui budgétaire direct (voir point 19), le cadre juridique des FED offre de multiples possibilités d'appréciation ou de dérogation. Aussi les contrôles de légalité et de régularité des opérations sous-jacentes se limitent-ils à vérifier qu'une évaluation appropriée des conditions applicables en la matière est réalisée. Les évaluations initiales effectuées ne sont pas suffisamment formalisées, lors de l'adoption des engagements financiers, au regard du respect de chacun des critères de l'article 61, paragraphe 2, de l'accord de Cotonou. Une telle formalisation, notamment concernant la transparence, la fiabilité et l'efficacité de la gestion des finances publiques, est indispensable pour juger ultérieurement de l'amélioration de cette gestion, condition essentielle pour l'octroi des appuis ultérieurs. Les critères retenus pour libérer les fonds ultérieurs consistent en grande partie en des indicateurs macroéconomiques, qui ne fournissent que des informations partielles en matière de gestion des finances publiques. 46. En ce qui concerne l’adoption des engagements financiers, la Commission, dans ses propositions de financement soumises aux États membres, inclut systématiquement une évaluation de la situation macroéconomique et des finances publiques qui, s’appuyant sur les données les plus récentes, analyse les thèmes et la problématique visés par les critères de l’article 61, paragraphe 2. Celle-ci doit en principe apporter les éléments d’information recensés au paragraphe 3.4 du guide méthodologique sur l’aide budgétaire, paru en mars 2002. Par ailleurs, il convient de rappeler les grands principes qui régissent le décaissement des tranches de l’appui budgétaire: — pour les tranches fixes, le maintien de l’équilibre macroéconomique, vérifié par l’existence d’un programme avec les institutions de Bretton Woods, — pour les tranches de performance ou variables, les indicateurs sont de nature différente: indicateurs liés aux résultats (reflétant la mise en œuvre des stratégies de réduction de la pauvreté), indicateurs généraux de performance budgétaire (taux d’exécution, délais de paiement, etc.), indicateurs de processus liés à des réformes sectorielles ou à la gestion des finances publiques. La Commission partage le souci de la Cour quant à l’importance d’un suivi approfondi et rigoureux de la situation des finances publiques dans les États bénéficiant d’aides budgétaires. Le cadre d’analyse des finances publiques, comprenant 28 indicateurs et élaboré avec d’autres donateurs au sein du projet «Public Expenditure and Financial Accountability», a été testé dans plusieurs États ACP en 2004, en vue de le rendre opérationnel en 2005. Enfin, depuis 2003, le siège d’EuropeAid a mis au point un canevas de suivi de la gestion des finances publiques, qui permet aux délégations d’effectuer un reporting semestriel sur ce thème.

Engagements financiers

47. La convention de financement entre la Commission et le ou les États ACP doit, selon l’article 17, paragraphe 2, de l’annexe IV de l’accord de Cotonou, être établie dans les soixante jours suivant la décision de l’organe de décision de la Communauté. Pour la Cour, la signature d’une convention de financement, par les deux parties, est la seule preuve de son établissement. Sur un échantillon de plus d’une centaine de nouveaux engagements de 2003, proche de la taille de la population totale des engagements financiers imputés à l’exercice, 82 % ont fait l’objet d’une convention de financement signée dans les 60 jours après la décision. Sur les 18 % restants, 3 % (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) ont été signés plus de 120 jours après la décision initiale. Cette situation correspond à une amélioration par rapport aux exercices antérieurs. La Commission doit néanmoins indiquer comment elle entend assurer que les conventions soient dorénavant établies dans le délai de 60 jours. 47. L’établissement de la convention de financement dans les 60 jours ne signifie pas la signature de la convention. Toutefois, la Commission admet que cette règle institue l’exigence de diligence dans la mise en œuvre de la décision de financement. Ceci est d’ailleurs le cas dans la grande majorité des cas comme les pourcentages relevés par la Cour le mentionnent. Le pourcentage des conventions de financement (CF) signées par la Commission dans les 60 jours est de quelque 99 %. Les rares exceptions sont des cas (notamment des appuis budgétaires directs) où il s'avère après la décision que les conditionnalités pour l'établissement de la CF ne sont plus remplies; donc, pour maintenir une bonne gestion financière, il faut attendre qu'elles soient de nouveau remplies pour procéder à la signature.

Engagements juridiques individuels

48. Les erreurs relatives aux engagements juridiques individuels étaient isolées, peu nombreuses et peu significatives. Elles concernaient: 48.

a) les garanties à l'appui des contrats présentent des irrégularités récurrentes: certaines ne sont pas fournies, d'autres sont incomplètes, ou sont fournies au-delà des délais réglementaires; a) La Commission a pris des mesures pour améliorer le suivi des garanties bancaires; un module spécifique relatif aux garanties bancaires en OLAS a été développé et des instructions ont été envoyées aux délégations. Elle se permet de relever que la Cour n’a détecté aucun impact financier négatif suite à cette constatation.

b) des cas subsistent où les contrats ont fait l’objet de modifications ultérieures significatives, qui ont porté leur montant final réel au delà des limites réglementaires de modifications;

c) certaines délégations ont comme pratique de signer sans dater, ou de ne pas exiger l’apposition de la date par les contractants et l’ordonnateur national des contrats qu’elles approuvent. Cette anomalie met les délégations dans la difficulté d’assurer l’application des dispositions réglementaires lorsque celles-ci s’appuient directement sur cette date de signature des contrats (par exemple, pour vérifier que l’ordonnateur national n’a approuvé le contrat qu’après constitution d’une garantie de bonne exécution par le titulaire du marché). c) La Commission rappelle que la signature des délégations est une signature d’endossement du contrat. La date de cet endossement n’a donc pas de valeur contractuelle au même titre que la signature des contractants.

Paiements

49. Les erreurs relatives à la substance des paiements étaient isolées, peu nombreuses et peu significatives. Elles concernaient: a) des paiements non conformes aux clauses contractuelles (en terme de prix, de modalités de paiement, de nature et de quantité d'articles); b) le remboursement de dépenses inéligibles, car non prévus par le contrat; c) le remboursement de dépenses pour lesquelles les justificatifs explicitement requis dans le contrat n’ont pas été fournis par le demandeur; d) le paiement de prestations de services, de travaux ou d’articles pour lesquels aucune assurance raisonnable quant à leur réalité n'a été obtenue au préalable.

50. Ces erreurs sont accompagnées d’erreurs plus fréquentes sur la mise en œuvre des procédures, dont l’incidence éventuelle sur la substance même des paiements est difficile à apprécier (par exemple, l’éventualité de payer des intérêts de retard en cas de règlement tardif des fournisseurs). 50. La Commission estime que des progrès importants ont été réalisé ces dernières années dans la réduction des retards de paiement. Par ailleurs, la Commission est d’avis de continuer les efforts entrepris et de suivre la recommandation de la Cour.

51. La production des rapports en dehors des délais contractuels constitue une irrégularité procédurale fréquente. Lorsque ces rapports concernent l'exécution des projets, le retard indique souvent une faiblesse dans la gestion financière des projets. Dans le cas des contrats d’audit, la production tardive de rapports d’audit diminue significativement la possibilité pour l’ordonnateur d’adopter des mesures de redressement et de suivi efficaces. En général, ces rapports devront conditionner l'octroi de paiements ultérieurs. 51. Concernant l’émission des rapports contractuels, il est de la responsabilité des contractants de les fournir. La Commission met tout en œuvre pour les recevoir dans les délais. Concernant les rapports d’audit, ce point est déjà soulevé au point 42.

52. D'autres anomalies liées au traitement de certains paiements ou de certaines recettes permettent de compléter la liste des aspects du contrôle interne du FED qui doivent être renforcés en priorité: 52.

a) les paiements à partir des comptes bancaires Stabex locaux, qui ne figurent pas dans les comptes de la Commission, doivent néanmoins être co-autorisés par la délégation locale et l’ordonnateur national. Or certains de ces paiements n’ont pas été signés par la délégation;

b) pour certains projets, les intérêts bancaires générés par leur trésorerie ne sont pas comptabilisés, alors qu'ils doivent être affectés aux ressources des projets correspondants. Un contrôle approprié des rapprochements bancaires permettrait de pallier cette anomalie. b) Dans le cadre d’un devis-programme, c’est au comptable du projet que revient la responsabilité de comptabiliser les intérêts bancaires. La mise en place des audits externes permet à la Commission de s'assurer de la bonne tenue de la comptabilité à cet égard.

Rapport annuel d’activité et déclaration du directeur général d'EuropeAid

53. Le rapport annuel d’activité et la déclaration couvrent les activités relevant du budget général comme celles relevant du FED, bien que chacun de ces domaines obéit à un règlement financier différent. Le rapport cite le FED sur certains points, tandis qu’il reste silencieux sur d’autres, empêchant d'apprécier facilement dans quelle mesure le point traité ou la réserve peut — ou non — affecter le FED (par exemple, à propos des 250 millions d’euros de contrats concernés par la réserve sur l’association d’ONG). Pour une meilleure lisibilité du rapport dans le futur, la Cour est favorable à une présentation plus claire des informations et appréciations relatives au FED dans le rapport annuel et dans la déclaration proprement dite. 53. La réserve n’affecte pas le FED dans la mesure où l’ensemble des actions couvertes par l’instrument d’aide alimentaire est financé à partir de ressources en provenance du budget communautaire. Le rapport annuel d’activité couvre de façon globale l’ensemble des activités gérées par l’ordonnateur délégué et n’a pas pour vocation d’éclater cette présentation suivant la source de financement des programmes. En ce sens, l’information et l’appréciation relatives au système de contrôle, ainsi que la déclaration, portent sur le fonctionnement du système dans son ensemble sans distinction entre budget et FED. Le rapport est plutôt centré sur le concept d’activité (EBA), qui dépasse le cadre strict de la distinction budget/FED. Ainsi, l’activité «Relations avec les pays ACP et les PTOM» couvre des opérations financées par des fonds en provenance du budget ainsi que du FED. On remarquera également qu’une présentation distincte des informations par activité EBA est fournie dans une section spécifique du rapport. La Commission tiendra compte des souhaits de la Cour, dans les limites des finalités et du format en vigueur des rapports annuels d’activité.

54. Les créances restant à constater, ainsi que l’utilisation conforme des fonds Stabex représentent un montant très probablement significatif pour la qualité de l'information financière, et devraient à ce titre, avoir fait l’objet d’une réserve de la part du directeur général (voir points 21). 54. Une fois transférés aux pays bénéficiaires, les fonds Stabex leur appartiennent et sont formellement sortis des comptes FED. L’utilisation successive des fonds de la part des États bénéficiaires n’a pas donc d’impact formel sur les comptes du FED.

55. En raison du caractère partiel des résultats de l’inventaire Stabex (voir point 23), le directeur général ne disposait pas encore de toutes les informations nécessaires lui permettant de statuer dans sa déclaration sur l’utilisation des ressources aux fins prévues, conformément au principe de bonne gestion financière, ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. 55. L’instrument Stabex était un mécanisme de déboursement rapide visant à compenser les baisses dans les recettes d’exportation de produits agricoles clés des pays ACP. Il est disparu avec l’entrée en vigueur des accords de Cotonou en avril 2003. Les derniers transferts à réaliser concernent donc des fonds dont l’attribution aux états bénéficiaires, remplissant les critères d’éligibilité, avait été décidée au cours des années précédentes. Aucun transfert Stabex n’a été effectué en 2003. La déclaration annuelle du directeur général porte sur l’année 2003. Les comptes du FED ne contenaient pas d’informations quant à l'utilisation des fonds Stabex de la part des États bénéficiaires, car ces fonds, une fois transférés aux pays bénéficiaires dans le cadre de «conventions de transferts», leur appartiennent et sont formellement sortis des comptes du FED. Les États bénéficiaires (voir réponse au point 43) doivent faire rapport à la Commission sur l’utilisation de ces fonds, la Commission ayant la possibilité, après avoir saisi le Conseil des ministres (CE-ACP), de surseoir à l’application des décisions relatives à des nouveaux transferts si les informations fournies par l’État bénéficiaire ne sont pas jugées satisfaisantes. Sur la base des informations reçues des États bénéficiaires dans le passé, la Commission n’a pas retenu devoir exercer cette faculté. Néanmoins, en raison du caractère non homogène des informations reçues par les délégations en absence d’un système de reporting harmonisé, la Commission a lancé en 2003 un inventaire de ces fonds afin d’en effectuer un suivi extracomptable et de consolider la totalité de l’information disponible.

Évolution de la performance des systèmes et contrôles de surveillance

56. L'ensemble des observations qui précèdent a été intégré dans un tableau d'indicateurs destinés à permettre d'évaluer l'évolution de la performance des systèmes et contrôles de surveillance (voir tableau 4 ).

Tableau 4 — DAS 2003 relative aux FED: Indicateurs potentiels résultant des travaux d'audit 1. OBSERVATIONS CLÉS — ÉVOLUTION DE LA SITUATION 2001 2002 2003 Observations Réponse de la Commission Observations Mesures à prendre Observations Mesures à prendre 1.1 Gestion de la trésorerie du Stabex Contrôle insuffisant À l'avenir, le courrier échangé avec la banque concernant l'achat et la vente de titres ne sera plus annulé Les opérations se sont fortement réduites, mais les comptes n'indiquent pas clairement les gains et les pertes résultant des opérations ni la valeur de marché des titres à la fin de l'exercice Les comptes devraient clairement montrer les gains et les pertes des opérations, ainsi que la valeur de marché des titres à la fin de l'exercice Les comptes montrent les gains et les pertes (parfois non négligeables) des opérations, ainsi que la valeur de marché des titres à la fin de l'exercice Les mesures souhaitées ont été prises 1.2 Mise en œuvre de l'aide aux programmes d'ajustement structurel Le cadre juridique ne permet pas de contrôles rigoureux de la légalité et de la régularité, car la conditionnalité n'est pas toujours appliquée strictement Le cadre juridique des FED prévoit des dérogations à cet égard En raison d'un manque d'information relatif à la qualité de la gestion des finances publiques dans les États ACP, la Cour ne peut se prononcer sur l'utilisation des aides budgétaires directes Amélioration de l'information relative à la gestion des finances publiques dans les Etats ACP La Commission a fourni davantage d'informations sur son suivi de la gestion des finances publiques dans les Etats ACP, notamment dans son rapport sur la gestion financière de l'exercice 2003 Continuer à améliorer la communication sur ce thème important 1.3 Opérations sur capitaux à risque gérées par la BEI Taux d'intérêt supérieurs aux taux prévus par la convention de Lomé Estime qu'elle a agi correctement; toutefois, elle vérifiera, en concertation avec la BEI, l'application correcte de la convention de Lomé Taux d'intérêt supérieurs aux taux prévus par la convention de Lomé Application correcte de la convention de Lomé La responsabilité de gestion de la facilité d'investissement a été transférée à la BEI par le règlement financier applicable au 9e FED Il n'y a plus lieu, pour la Cour, à se prononcer sur cette question, dans le cadre de la DAS 1.4 Mécanismes de révision des prix Révisions de prix non prévues par les contrats La Commission rappellera ce point à l'ensemble des délégations afin d'éviter que ces problèmes ne se reproduisent Les révisions de prix continuent à être payées sans base contractuelle précise Amélioration de la formulation et du contrôle des clauses relatives aux révisions de prix dans les contrats La mise en oeuvre des clauses de révision de prix continue à soulever des problèmes ponctuels Continuer à surveiller cet aspect de la mise en oeuvre des contrats 1.5 Niveau effectif des engagements primaires Surévalué dans les comptes faute de dégagements La Commission poursuivra ses efforts pour améliorer les procédures de contrôle N'est pas reflété de manière exacte dans les comptes en raison d'un manque de diligence pour procéder aux dégagements Mesures en vue d'assurer un suivi des engagements, ainsi que leur contrôle rapide La Commission a effectué une revue en profondeur des engagements restant à liquider faisant problème Continuer à revoir systématiquement les engagements restant à liquider faisant problème 1.6 Apurement des avances et recouvrement divers Pas d'observations Non applicable Avances et montants à recouvrer n'apparaissent pas de manière fiable dans les comptes. Lacune à combler L'apurement des avances de plus de 18 mois (400 millions d'euros) et le recouvrement des sommes à récupérer (27,5 millions d'euros) sont très mal encadrés Améliorer les procédures de constatation, d'enregistrement et de suivi des avances à apurer et des montants à recouvrer 1.7 Rapports d'utilisation des fonds Stabex et contrôle sur les paiements finaux Les transferts Stabex sont comptabilisés en paiements alors qu'ils ne sont pas encore parvenus à leurs bénéficiaires Améliorer la qualité de l'information comptable Pas d'information dans les comptes sur l'utilisation des fonds Stabex Lacune à combler, car la Commission est co-responsable de l'utilisation de ces fonds La Commission n'est pas en mesure de vérifier l'utilisation des fonds Stabex (article 212 de Lomé IV), et des virements bancaires ne font pas l'objet d'autorisations adéquates Obtenir tous les rapports d'utilisation du Stabex auprès des Ordonnateurs nationaux, et renforcer le contrôle interne sur les virements bancaires 2. SYSTÈMES ET CONTRÔLES DE SURVEILLANCE 2001 2002 2003 EXAMEN DES AUDITS FINANCIERS Fréquence (a) Fréquence (a) Fréquence (a) 2.1 Les termes de référence ne définissent pas clairement la nature des dépenses inéligibles fréquent fréquent occasionnel 2.2 Le rapport d'audit ne quantifie pas clairement les dépenses auditées ni les montants des dépenses éligibles et inéligibles fréquent fréquent occasionnel 2.3 Mesures de recouvrement insuffisantes concernant les dépenses inéligibles mises au jour par les auditeurs externes fréquent fréquent fréquent SYSTÈMES DE CONTRÔLE INTERNE À BRUXELLES Évaluation des systèmes et contrôles de surveillance (b) Évaluation des systèmes et contrôles de surveillance (b) Évaluation des systèmes et contrôles de surveillance (b) 2.4 Niveau effectif de mise en œuvre d'une sélection de standards de contrôle interne s'appliquant aux opérations sous-jacentes non disponible B B/A SYSTÈMES DE CONTRÔLE INTERNE DANS SIX PAYS ACP (34) (35) 2.5 Évaluation générale des appels d'offres non disponible B B/A 2.6 Évaluation générale des paiements non disponible B B/A 2.7 Évaluation générale des audits non disponible B B 2.8 Évaluation générale des recouvrements non disponible C C 2.9 Évaluation générale de la comptabilité non disponible B B/A 2.10 Évaluation générale pour tous les pays visités non disponible B B (a) Fréquence (occurrence): rare occasionnel fréquent (b) Évaluation des systèmes et contrôles de surveillance: A. Fonctionne correctement; nécessite quelques améliorations mineures B. Fonctionne, mais des améliorations sont nécessaires C. Ne fonctionne pas comme prévu

CHAPITRE III — SUIVI DES OBSERVATIONS ANTÉRIEURES

Budgétisation des FED

Rappel des observations antérieures

57. La Cour a formulé à plusieurs reprises des observations relatives aux complications et difficultés de mise en œuvre des FED successifs, en considérant la budgétisation comme une solution possible (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). La Commission s'est engagée à soumettre en 2003 une communication sur les éventuels avantages et désavantages de la budgétisation des FED (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Pour la Commission, la budgétisation, également souhaitée de longue date par le Parlement européen, constituerait une solution aux problèmes de transition qui apparaissent de manière récurrente lors de la mise en place de nouveaux FED et devrait permettre une mise en œuvre continue des accords passés avec les pays ACP. 57. La Commission est effectivement d'avis que la budgétisation constituerait une solution aux problèmes de transition entre les FED, mais rappelle que ceci n'est pas le seul argument en sa faveur (uniformité des procédures, transparence budgétaire, abandon du processus de négociation et de ratification, avec tous les délais que cela implique). Voir la réponse de la Commission au point 12.

Évolution de la situation

58. Le 8 octobre 2003, la Commission a adopté une communication au Conseil et au Parlement intitulée «Vers une pleine intégration de la coopération avec les pays ACP dans le budget de l'Union» dans laquelle elle développe un argumentaire en faveur de la budgétisation. La question fait l'objet d'un examen attentif par toutes les parties intéressées (notamment par les pays ACP). Le Parlement européen s'est déjà prononcé pour que la budgétisation intervienne rapidement (voir point 42 du rapport sur la décharge 2002). 58. La Commission a proposé à plusieurs reprises la budgétisation du FED. L’élargissement de l’Union et les décisions à prendre sur les perspectives financières 2007-2013 font que la budgétisation du FED à partir de 2007/2008 serait particulièrement opportune.

Participation des institutions supérieures de contrôle des pays ACP au contrôle du FED

Rappel des observations antérieures

59. La Cour, le Parlement et le Conseil ont souligné, dans le cadre de l'examen des gestions antérieures des FED (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), l'importance que la création et le soutien d'institutions supérieures de contrôle (ISC) fortes, efficaces et indépendantes, pourraient avoir pour améliorer la gestion des finances publiques dans les pays ACP et notamment le contrôle des opérations financées par le FED. 59 et 60. Les appuis directs aux institutions supérieures de contrôle (ISC) sont réalisés sous forme de projets, en dehors des conventions de financement d’appui budgétaire, mais aussi par des opérations ponctuelles d’assistance technique financées par les lignes financières d’appui institutionnel (gérées selon les procédures du FED) qui viennent, dans chaque convention de financement d’appui budgétaire, en complément des fonds consacrés à ce dernier. La Commission a procédé à une mise à jour des informations contenues dans l'annexe 6, en y incluant les opérations ponctuelles évoquées ci-dessus. Il en ressort que des appuis directs, toutes sources de financement confondues, sont en cours dans neuf pays et à l’étude dans sept autres pays. — Lorsque la Commission n'appuie pas directement une ISC, cette responsabilité a souvent été laissée à un autre bailleur de fonds suite à une concertation dont la commission est partie prenante. — L’appui aux ISC revêt aussi une forme indirecte par la formulation, dans les conventions de financement liées à l’aide budgétaire, de conditions et/ou indicateurs de processus pour renforcer le statut et les moyens de ces institutions. — La Commission entend aussi impliquer, à chaque fois que cela est possible, les ISC dans les évaluations des finances publiques. La Commission a l’intention de présenter une proposition pour systématiser, et mieux structurer, son appui aux ISC. Un tel appui se fera dans le cadre des plans d’action dérivés des programmes de réforme des finances publiques, propres à chaque pays ACP, et en concertation avec tous les partenaires impliqués dans l’aide budgétaire, notamment les États membres.

Évolution de la situation

60. La Commission a indiqué qu'elle partageait cette analyse, et qu'elle œuvrait en ce sens, tout en signalant que, s'agissant d'un domaine nouveau pour elle, et politiquement sensible, elle s'appuyait sur une démarche progressive (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Pour donner suite à la demande du Parlement (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) de fournir le détail des financements FED en faveur des ISC, la Commission a présenté en annexe 5 à son rapport sur la gestion financière de l'exercice 2003, une liste de 14 projets comprenant notamment de l'appui à des structures de contrôle public. La Cour constate que ces projets sont évidemment utiles. Ils concernent essentiellement un renforcement des ministères des finances, parfois de leur structure de contrôle interne. Cependant, seuls un ou deux sont principalement destinés au renforcement des ISC.

Suivi des fonds Stabex

Rappel des observations antérieures

61. La Cour des comptes a formulé à plusieurs reprises (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) des observations relatives aux fonds Stabex. Dans toutes ces observations, elle revenait sur le fait qu'aucun suivi comptable approprié ne permettait de déterminer quand ces fonds étaient définitivement utilisés et de quelle manière ils l'avaient été. 61. Les fonds Stabex, dès leur transfert initial aux pays bénéficiaires, sont la propriété de ceux-ci et ne figurent plus dans la comptabilité du FED même si un contrôle détaillé sur leur utilisation est encore exercé par les délégations. La Commission a procédé en 2003 à un inventaire des fonds afin de faire un suivi extracomptable. L’instrument Stabex n’existe plus à partir du 9e FED, et l’instrument FLEX prévu dans l’accord de Cotonou entre entièrement dans le système comptable standardisé du FED. Les problèmes identifiés par la Cour ne se reproduiront donc pas dans le futur (voir la réponse de la Commission au point 68).

62. L'Office de coopération EuropeAid a rappelé récemment que les fonds Stabex ne pouvaient être utilisés par les pays ACP qu'après réalisation de conditions spécifiques, et avec son accord, et qu'il prendrait des mesures pour en assurer le suivi et en rendre compte (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). 62. Sur la base de l’analyse des inventaires de l’utilisation des fonds Stabex au 31 décembre 2003 envoyés par les délégations, des procédures et formats standard plus détaillés et plus précis seront mis en application avant la fin de l’exercice comptable 2004 pour être pleinement opérationnels en 2005.

Évolution de la situation

63. La Commission a entrepris en 2003 un recensement de tous les fonds Stabex antérieurement transférés aux États ACP et demeurant partiellement inutilisés sur des comptes bancaires à fin 2002. L'information obtenue, encore à compléter lors de la reddition définitive des comptes 2003, lui a permis de fournir pour la première fois depuis longtemps une estimation des montants demeurés inutilisés par les pays bénéficiaires, à savoir environ 700 millions d'euros. 63. Sur la base des informations fournies (au 1er juillet 2004) par 80 % des pays concernés et couvrant 97 % du montant total du Stabex des 7e et 8e FED, il restait environ 700 millions d’euros à engager par les pays bénéficiaires à la date du 31 décembre 2003.

64. Bien que transférés aux pays bénéficiaires et étant formellement sortis des comptes des FED, ces fonds restent sous la responsabilité partagée de la Commission qui, par la signature de ses délégués sur les paiements finals, conserve le contrôle de leur bonne utilisation. À l'occasion de ses travaux sur la déclaration d'assurance, la Cour a examiné cet aspect particulier de la gestion de la Commission. Normalement destinés à des investissements productifs dans le domaine affecté par la baisse des recettes d'exportation à l'origine de la décision de transfert (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), les fonds Stabex sont parfois utilisés d'un commun accord pour appuyer des opérations apparemment sans lien avec le domaine concerné (par exemple, 50 millions d'euros d'aide budgétaire ciblée au Kenya, entre autres pour régler le traitement de professeurs, financés à partir de la compensation des pertes de recettes d'exportation kenyanes de café). 64. En règle générale, l’immense majorité des ressources du Stabex ont été allouées aux populations rurales cibles. Dans le cas du Kenya et du dernier versement de 50 millions d’euros transféré en appui budgétaire ciblé, les actions prévues visent spécifiquement les régions géographiques touchées par les pertes de revenu à la source de ces fonds Stabex.

65. De manière générale, l'encadrement et le suivi comptable des fonds Stabex, sont marqués par un manque de rigueur qui explique largement la difficulté dans laquelle s'est trouvée la Commission pour reprendre le contrôle de l'information comptable sur les fonds en question. Ainsi, les recettes d'intérêts qu'ils engendrent sont parfois comptabilisées et utilisées de manière irrégulière (notamment, en Papouasie-Nouvelle-Guinée et aux Îles Salomon, avec des intérêts non repris en comptabilité et utilisés pour des dépenses totalement inexpliquées). 65. Suite aux travaux d’inventorisation entrepris en 2003, la Commission élabore des nouvelles lignes directrices plus précises et plus détaillées pour l’utilisation des fonds Stabex afin de garantir un meilleur suivi et une meilleure utilisation des fonds restant disponibles. En ce qui concerne l'observation de la Cour sur la Papouasie-Nouvelle-Guinée et les Îles Salomon, la Commission a initié un audit.

66. En fait, la Commission a, dès l'origine, accordé trop peu d'attention au cadre minimal nécessaire au suivi du bon emploi des fonds Stabex. Les délégations de la Commission n'ont bénéficié d'aucun cadre de référence, ni d'orientations sur la manière de suivre les fonds. La seule obligation faite au partenaire de rendre compte de l'usage des fonds Stabex, pas toujours suivie d'effet, s'est rapidement révélée insuffisante à cet égard. 66. L'observation de la Cour des comptes est à remettre dans le contexte de l’objectif historique du Stabex et de sa gestion totalement décentralisée des fonds dès le transfert initial aux pays. L'objectif initial du Stabex visait la création d’un mécanisme de paiement rapide et un système flexible de compensation directe aux petits producteurs pour leur perte de revenu de l'année agricole écoulée. Bien que le cadre de référence n'ait pas été aussi précis dans le cas des fonds Stabex en raison de son caractère très spécifique, il a toujours été clair que les règles et procédures des 7e et 8e FED s'appliquent aussi au Stabex. Certaines délégations et ordonnateurs nationaux sont arrivés à bien gérer cet instrument.

67. Il importe que la Commission, maintenant qu'elle commence à reprendre le contrôle de ces opérations, initiées il y a parfois plus de dix ans, engage avec ses partenaires une démarche générale permettant de résorber définitivement les fonds inutilisés. Pour autant qu'elle convienne d'un cadre juridique approprié, elle pourrait envisager une utilisation venant compléter les appuis budgétaires qu'elle consent par ailleurs aux pays bénéficiaires. 67. La Commission mettra tout en œuvre pour que l’ensemble des fonds soit engagé au niveau des pays bénéficiaires pour fin 2005 et les appuis budgétaires constitueront un moyen privilégié lorsque les conditions le permettront.

68. En tout état de cause, la Commission devra veiller à ce que les opérations similaires prévues dans le cadre des accords de Cotonou (FLEX) soient correctement encadrées et fassent l'objet d'un suivi lui permettant de démontrer dans des délais raisonnables le bon emploi des fonds en question. 68. L’instrument FLEX prévoit soit des appuis budgétaires soit à défaut des renforcements de la partie programmable (enveloppe A) du 9e FED. Dans les deux cas, les dépenses entrent dans le système comptable standardisé du 9e FED et suivent la réglementation y afférente. Les problèmes rencontrés avec le Stabex ne devraient donc pas se reproduire avec le FLEX.

CHAPITRE IV — OBSERVATIONS PRINCIPALES DES RAPPORTS SPÉCIAUX PUBLIÉS PAR LA COUR DEPUIS LA DERNIÈRE PROCÉDURE DE DÉCHARGE

Rapport spécial no 15/2003 relatif à l'audit des programmes de microréalisations financés par le FED.

69. Quelque 2 % de l'aide des FED prennent la forme de programmes pluriannuels de microréalisations qui financent de petites infrastructures. La Cour en a examiné la gestion et le contrôle par les services centraux de la Commission et, dans six pays ACP, par ses délégations (Ghana, Madagascar, Malawi, Ouganda, Zambie et Zimbabwe). La Cour a aussi vérifié si les objectifs des programmes avaient été atteints.

70. Les principales observations portent sur l’élaboration des programmes, leur mise en œuvre et leurs résultats concrets dans les pays sélectionnés. La Cour porte un jugement positif sur les programmes de microréalisations, mais a néanmoins relevé ce qui suit: 70. La Commission se félicite du jugement positif porté par la Cour sur les programmes pluriannuels de microréalisations (PPMR).

a) les services centraux de la Commission ont une information insuffisante sur ces programmes et n’ont pas fourni aux délégations de lignes directrices adaptées. Les cellules de gestion des programmes dans les pays ACP n'ont pas toujours un statut juridique clair. L’exécution des programmes par «devis-programmes» est parfois confuse ou lente. Les dispositifs de gestion et de contrôle sont globalement satisfaisants, mais présentent encore des lacunes et les systèmes d’information sont souvent mal conçus ou mal utilisés; a) Si, par le passé, les services centraux ont éprouvé des difficultés à réaliser un suivi plus étroit des microréalisations, ils s’efforcent de jouer un rôle de plus en plus important en termes de soutien thématique et de diffusion des meilleures pratiques, et s’emploient actuellement à établir un guide général pour les PPMR. Si les cellules de gestion n’ont pas toujours un statut juridique clair, leurs principales relations avec l’ordonnateur national (ON) sont néanmoins fixées par des protocoles ou contrats. Les projets exigeant une longue préparation se caractérisent par des lenteurs en matière d’exécution et de décaissement des fonds mais ont l’avantage de favoriser une meilleure compréhension des projets par les collectivités locales, qui en appréhendent ainsi plus facilement l’esprit. Dans le cadre du 9e FED, sont maintenant introduites des dispositions adéquates pour améliorer la fiabilité et l’efficacité de la gestion des «devis-programmes». L’Office de coopération EuropeAid a maintenant achevé l’établissement d’un registre des microréalisations en cours et clôturées depuis janvier 2003.

b) bien que les difficultés d’une mesure d’impact précise soient sous-estimées, l’utilité des microréalisations pour la population est largement attestée et vérifiable. Les conditions de la pérennité des résultats paraissent réunies, mais peuvent se trouver affectées par la faiblesse des administrations locales. b) La Commission attache une grande importance au renforcement des capacités institutionnelles à tous les niveaux, en vue de promouvoir la pérennité des résultats. Dans la mesure du possible, les administrations locales et les municipalités sont encouragées à soutenir le processus d’appropriation et la pérennité des résultats.

71. Au terme de son enquête, la Cour recommande à la Commission de: 71. Dans ses réponses, la Commission est d'accord avec l'essentiel des constats et recommandations de la Cour et explique comment elle entend mettre en œuvre les principales recommandations de la Cour. L’Office de coopération EuropeAid entend:

a) améliorer l’organisation de ses services centraux de manière à valoriser davantage cette forme de coopération; a) jouer davantage un rôle de soutien;

b) fournir aux délégations des lignes directrices précises et cohérentes adaptées aux microréalisations, mieux contrôler et encadrer juridiquement le système de gestion de manière à mieux suivre l’exécution des programmes; b) traduire les meilleures pratiques en un guide détaillé et veiller à améliorer la fiabilité et l’efficacité de la gestion des programmes;

c) veiller à ce que l’exécution des programmes permette un suivi du cycle de projet et le respect de délais conformes aux attentes prioritaires de la population; c) dans la mesure du possible, associer les administrations locales et les municipalités aux projets afin d’en favoriser l’efficacité et de garantir la pérennité de leurs résultats. Les dispositions prévues par l’accord de Cotonou permettent aux acteurs décentralisés de jouer un rôle plus important dans ce domaine;