Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission aux États membres définissant des orientations pour une Initiative communautaire concernant la régénération économique et sociale des villes et des banlieues en crise en vue de promouvoir un développement urbain durable - Urban"

(2000/C 51/19)

Le 19 octobre 1999, la Commission, conformément aux dispositions de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

Le Comité économique et social a décidé de nommer M. Gianni Vinay comme rapporteur général, et de le charger de préparer les travaux en la matière.

Lors de sa 368e session plénière des 8 et 9 décembre 1999 (séance du 9 décembre 1999), le Comité a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Les travaux du Comité portant sur les "Orientations pour une Initiative communautaire concernant la régénération économique et sociale des villes et des banlieues en crise en vue de promouvoir un développement urbain durable", intitulée Urban , telle que définie à l'article 20 du Règlement (CE) n° 1260/1999, doivent avoir lieu dans un délai relativement bref, dans la mesure où la Commission entend adopter le texte qui s'y rapporte dès que possible .

1.2. L'initiative en question suit la décision - résolument innovante - de la Commission d'approuver un "Cadre d'action pour un développement urbain durable dans l'Union européenne" reposant sur quatre axes distincts, et qui aborde des questions de fond sur la problématique urbaine, notamment à la lumière de la réforme des Fonds structurels. Le Comité a exprimé récemment un avis favorable concernant ce plan d'action(1).

2. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

2.1. La Commission met l'accent sur le fait que les actions mises en oeuvre dans le cadre de l'initiative Urban ont permis une amélioration visible de la qualité de la vie dans les zones cibles concernées, et souligne la façon dont a été prise, notamment sur la base de cette expérience, la décision de placer la dimension urbaine au centre des politiques communautaires, notamment des interventions des Fonds structurels à travers le plan d'action.

2.1.1. Rappelant brièvement les éléments clés du plan d'action, la Commission met l'accent sur l'opportunité d'assurer une valeur ajoutée distincte à la nouvelle initiative Urban , ainsi que sa complémentarité avec les principaux programmes. En pratique, l'initiative Urban pourrait servir de passerelle entre les approches innovantes menées à petite échelle, telles qu'elles étaient développées dans les projets pilotes urbains et LIFE, et l'adoption d'une démarche intégrée dans les principaux programmes des Fonds structurels.

2.1.2. L'objectif principal de l'Initiative Urban est par conséquent de promouvoir l'élaboration et la mise en oeuvre de stratégies particulièrement innovantes en faveur des petites et moyennes villes ou des quartiers en crise dans les grandes agglomérations.

2.2. Parmi les principes à respecter dans les stratégies de régénération urbaine figure avant tout une "masse critique" de population et de structures de soutien. Un partenariat local solide est exigé pour identifier les défis, les stratégies, les priorités, pour allouer les ressources, etc. Il faudrait impliquer des partenaires économiques et sociaux, des ONG, des associations de résidents y compris celles qui sont actives dans le domaine de l'environnement, et autres organismes concernés.

2.2.1. Il convient de respecter la complémentarité avec les interventions principales des Fonds structurels.

2.3. Les zones d'intervention, dont le nombre se situe aux alentours de 50, doivent avoir une population d'au moins 10000 habitants. Chacune d'entre elles doit être confrontée à une problématique homogène dans une zone cohérente géographiquement, et démontrer la nécessité d'une rénovation économique et sociale ou l'existence d'une situation de crise sur la base d'indicateurs statistiques définis au niveau national. Les zones éligibles, qui doivent remplir au moins trois des conditions énumérées dans le texte, peuvent être situées à l'intérieur ou en dehors des zones éligibles aux Objectifs 1 et 2.

2.4. Les actions doivent également respecter certaines priorités, qui vont de la régénération des bâtiments existants à l'amélioration de la sécurité et de la prévention de la délinquance en passant par la réduction de la prolifération urbaine, les pactes pour l'emploi, des stratégies d'éducation et de formation pour les personnes exclues, des systèmes intégrés de transports publics, la réduction des déplacements en véhicules privés à moteur, des initiatives en matière de traitement des déchets et de gestion de l'eau et de l'énergie, etc. En annexe à la communication figure une liste détaillée des mesures pouvant être financées.

2.5. La communication propose ensuite une description détaillée des procédures à suivre pour la préparation, la présentation et l'approbation des différents programmes, ainsi que des modalités de suivi, de mise en oeuvre et d'évaluation des interventions.

2.5.1. En ce qui concerne le financement, une dotation totale de 700 millions d'euros est fixée pour la période 2000-2006. La répartition des ressources financières entre les États membres a été définie en fonction de différents critères, parmi lesquels la densité de population urbaine, le taux de chômage y compris le chômage de longue durée. Les interventions mentionnées à l'annexe II sont au nombre de 56, pour un financement d'environ 12 millions d'euros. Elles peuvent avoir pour cible des quartiers ou, si elles restent cohérentes avec les conditions requises, des villes de 30 à 40000 habitants, et englober plusieurs zones. 2 % du financement total seront toutefois alloués à une activité horizontale de coordination, à des échanges d'expériences, à l'évaluation et la définition d'indicateurs, etc. Ce montant sera géré directement par la Commission.

3. Observations générales

3.1. Le Comité accueille favorablement la proposition de la Commission, et s'en réjouit car à l'époque, dans le cadre de la réforme des Fonds structurels et comme l'avaient fait le Parlement européen et le Comité des régions, il avait souligné la nécessité de confirmer l'initiative communautaire Urban, jugée positive. La Commission, appréciant cette requête à sa juste valeur, en avait déjà pris acte d'une manière générale. Il est toutefois particulièrement remarquable que l'initiative en question constitue un des premiers actes de la nouvelle Commission.

3.1.1. La volonté d'un renouvellement est née de l'attention particulièrement positive accordée à l'expérience précédemment acquise dans le cadre de l'initiative Urban. Lancée en 1994, cette initiative s'est révélée particulière à plusieurs égards, tant au niveau de sa conception que de sa mise en oeuvre. Parmi les aspects les plus spécifiques figure avant tout le fait qu'il s'agisse d'une intervention destinée aux zones urbaines caractérisées par une situation économique et sociale extrêmement critique, et qu'une approche socioéconomique et infrastructurelle intégrée ait été adoptée. Le deuxième trait distinctif important concerne la décision de susciter, dans le cadre de l'intervention, une forte participation aussi bien des différents niveaux administratifs au niveau local que du secteur associatif public ou privé et, enfin, des citoyens eux-mêmes.

3.1.2. En définitive, l'approche spécifique adoptée dans le cadre de l'initiative Urban peut être définie brièvement comme une approche accordant la priorité et une position centrale dans les interventions sur le tissu urbain moins aux structures - sur lesquelles, pourtant, les actions étaient naturellement ciblées - qu'aux habitants.

3.1.3. Le nombre total d'interventions financées au titre du précédent programme Urban pour un montant de 900 millions d'euros s'élève à 116. Dans l'ensemble, elles ont rencontré un succès notable, tant en termes de qualité que d'efficacité à long terme.

3.1.4. Il paraît donc justifié que l'on ait souhaité poursuivre cette expérience qui, précisément en raison des caractéristiques susmentionnées, s'est révélée fructueuse et a impliqué de nombreux partenaires, tout en étant fonctionnelle non seulement sur le plan pratique, mais également sur le plan plus politique du rapprochement entre les citoyens et l'UE.

3.2. Parmi les améliorations apportées par la nouvelle initiative figure avant tout la priorité - non exclusive - accordée aux petites et moyennes villes qui étaient en revanche marginalisées dans le texte précédent, alors qu'elles constituent encore une part importante du tissu urbain européen.

3.2.1. Le fait d'accorder une attention particulière à l'échange de bonnes pratiques et de décider simultanément l'octroi de ressources financières pour une série d'actions liées à l'évaluation, à la classification et à des méthodes de classification gérées par la Commission, revêt également une grande importance. Il s'agit d'actions qui, précisément en raison d'un manque de ressources, ont été peu développées dans l'initiative précédente.

3.2.2. Il ne faut pas non plus négliger l'importance notable de la précision introduite à l'annexe I concernant les interventions en matière de logement, qui ne peuvent être financées par le Fonds de développement régional européen assurant le soutien de l'initiative Urban. Au cas où ces interventions seraient inséparables d'une initiative visant le développement de la zone concernée, les programmes doivent démontrer que des subventions appropriées ont été consacrées dans ce but par les autorités locales ou nationales compétentes, en plus du montant total fixé dans le cadre du projet Urban. Cela permet d'éviter le risque que des programmes jugés adéquats et nécessaires s'avèrent par la suite inefficaces parce qu'ils ne comprennent pas de projets simultanés essentiels.

3.2.3. On pourrait également se réjouir que la liste de mesures pouvant être financées dans le cadre de l'initiative Urban ait été considérablement élargie, d'autant plus qu'il est spécifié que cette liste est considérée comme indicative, et par conséquent non exhaustive, et que l'accent est mis sur le fait qu'elle inclut des mesures adoptées aussi bien dans le cadre de l'initiative Urban précédente que dans le cadre des Projets pilotes urbains.

3.3. Le Comité estime toutefois qu'il serait utile de clarifier certains aspects méthodologiques et de contenu de la nouvelle initiative.

3.3.1. À plusieurs reprises, le Comité a souligné la nécessité de considérer le principe de concertation et de partenariat comme partie intégrante des actions des Fonds structurels(2), et d'autres requêtes de ce type ont été formulées par le Parlement européen(3). Dans la proposition à l'examen, cet aspect, qui constituait la "valeur ajoutée" de l'initiative Urban, semble avoir été atténué.

3.3.2. Il semble également que les objectifs prioritaires de l'initiative Urban se perdent quelque peu parmi les nombreuses mesures et objectifs proposés, parmi lesquels disparaît en particulier l'ambition modeste mais déterminante d'"agir en tant que catalyseur dans le cadre d'une approche globale prévoyant la mise en oeuvre de projets cadres destinés à aider les zones urbaines défavorisées à réaliser une amélioration durable du niveau de vie de leurs habitants", qui résumait les objectifs de la précédente initiative.

3.3.3. La proposition à l'examen semble s'orienter davantage vers une série d'aspects, tout aussi valables, qui caractérisent le "Cadre d'action pour un développement urbain durable" et font partie d'un contexte plus vaste et exhaustif dans son ensemble que celui qui était, et devrait être, celui auquel l'initiative Urban était destinée, et qui est bien défini notamment par les conditions auxquelles doivent satisfaire les zones éligibles dans la nouvelle initiative.

3.3.4. Il faut éviter le risque que l'initiative Urban, avec son approche de type globalisante, s'impose comme une sorte de "miniaturisation" du Cadre d'action, alors qu'elle devrait persister en tant qu'intervention spécifique et incisive sur des situations extrêmement marginalisées qui, une fois la première régénération sociale ou économique réalisée, permette aux zones concernées de recueillir, directement ou non, les fruits d'initiatives ayant une plus large portée, telles celles mentionnées dans les quatre objectifs de Cadre d'action.

3.3.5. Il semble difficile de croire que dans des zones urbaines qui, dans un langage non bureaucratique, pourraient être définies comme "socialement et économiquement désolées", l'on puisse offrir des solutions immédiates avec des politiques innovantes en matière de traitement des déchets ou avec des aménagements piétonniers, interventions et réalisations qui par ailleurs sont souhaitables, et à poursuivre d'une manière plus générale dans toute zone urbaine.

3.3.6. Il est donc jugé opportun de réadapter les objectifs et les mesures contenus dans la nouvelle initiative en fonction des conditions que le texte actuel (point 11) considère comme déterminantes pour l'approbation de toute intervention.

4. Observations particulières

4.1. Le Comité a particulièrement apprécié les initiatives qui, parmi les nombreuses actions communautaires, soutiennent et encouragent l'engagement social direct et la participation, notamment sous forme de partenariat entre groupes sociaux organisés. À cet égard, il est jugé utile de recommander la réintroduction, dans la liste indicative des mesures pouvant être financées, du titre formulé comme suit dans la précédente initiative Urban : "Aide visant à accroître la capacité locale de résoudre les problèmes, y compris des programmes d'échange et la création de partenariats par les organisations représentatives des villes et les acteurs concernés". Il convient notamment de rappeler que le rôle de participation active dans la programmation et la gestion de la réhabilitation socioéconomique d'un territoire de la part de citoyens ou de groupe sociaux organisés, a contribué dans une large mesure au succès non seulement de la précédente initiative Urban, mais également du programme Leader.

4.1.1. Toujours en ce qui concerne les différentes formes de participation, il est jugé nécessaire de rappeler explicitement l'importance du rôle joué par les partenaires sociaux actifs dans les zones d'intervention, en particulier dans le domaine socioéconomique visé par l'initiative Urban, caractérisé par des problèmes fort préoccupants en matière d'emploi ou du moins liés à la régénération du tissu économique.

4.1.2. Parallèlement, il faudrait spécifier avec davantage de précision le rôle des PME et de l'artisanat dans la mesure où ils représentent souvent l'élément central du tissu économique urbain, à plus forte raison lorsque, dans le contexte d'une nouvelle initiative destinée en priorité aux petites et moyennes villes, ce sont précisément ces centres urbains qui constituent la principale source d'emplois et de richesses.

4.2. Parmi les mesures éligibles figure, de façon tout à fait opportune, la question de la sécurité et de la prévention de la délinquance. À cet égard, il faudrait notamment mentionner les interventions relatives à des commerces ou des lieux privés à usage public.

4.3. Les indications sur les procédures sont très multiples et détaillées. Cela peut représenter un avantage, mais peut également générer une certaine lourdeur bureaucratique. Hormis la mention de certaines références spécifiques indispensables, un renvoi général au nouveau règlement sur les Fonds structurels, dont font partie pratiquement toutes les dispositions citées, pourrait suffire.

4.4. En ce qui concerne le financement de l'initiative, la réduction du montant total peut se justifier à la lumière des modifications apportées en ce qui concerne la destination des Fonds structurels. Cependant, la Commission devrait déployer tous ses efforts afin d'augmenter le financement, notamment parce que les 56 nouvelles interventions, conformément à la nouvelle initiative, sont étalées durant la programmation 2000-2006. Une initiative aussi diluée dans le temps n'est pas cohérente avec l'intention, formulée notamment par la Commission, de conférer à l'initiative Urban une grande visibilité tant au niveau local que communautaire. Le Comité estime par conséquent que le nombre d'interventions programmées doit être augmenté.

4.5. Enfin, le Comité souhaite rappeler, pour étayer ses observations, outre ce qui a déjà été exprimé dans le récent avis sur le Cadre d'action(4), les conclusions de la Première Convention sur la Société civile organisée, tenue récemment et dont les thèmes ont à plusieurs égards trait à l'objet de l'initiative à l'examen et aux politiques urbaines dans leur ensemble. La validité de toute initiative sera fonction, au fil du temps, de la qualité du rapport interactif que l'UE sera capable de développer avec ses propres citoyens, avec le contexte dans lequel ils vivent et s'organisent, et où prend naissance ce qui aura un impact décisif sur le destin des générations à venir.

Bruxelles, le 9 décembre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 368 du 20.12.1999.

(2) JO C 407 du 28.12.1998, avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels"; voir également JO C 368 du 20.12.1999.

(3) Résolution sur une proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels [COM(1998) 0131 - C4-0285/98/0090 (AVC)].

(4) JO C 368 du 20.12.1999.