31. 8. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 232/91 
Avis sur les zones insulaires défavorisées 
(87/C 232/25) 
La section régionale a abordé le thème des «Zones insulaires défavorisées» sous forme d'un rapport 
d'information autorisé par le bureau en décembre 1985, et achevé en juillet 1986. 
Après son adoption par la section, le rapport n'a toutefois pas été soumis à l'assemblée plénière, car sur 
requête de la section, le Bureau a autorisé, le 25 novembre 1986, une modification de procédure 
permettant la transformation de ce rapport en avis d'initiative. 
La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme a adopté son 
avis le 8 avril 1987, au rapport de M. Vassilaras, rapporteur. 
Le Comité économique et social, au cours de sa 247ème session plénière des 1er et 2 juillet 1987 (séance 
du 2 juillet 1987) a adopté à l'unanimité l'avis suivant. 
1. Introduction 
Vu l'intérêt suscité auprès des milieux autorisés par son 
rapport d'information, le Comité se félicite d'avoir l'occas-
sion de préparer son premier avis formel sur les problèmes 
spécifiques des îles, déjà abordés par d'autres instances, telles 
que le Conseil de l'Europe et le Parlement européen. 
Le Comité estime que la politique régionale communautaire, 
telle qu'elle est conçue actuellement, n'a pas permis l'élabo­
ration de programmes ou de mesures spécifiques pour des 
régions insulaires défavorisées qui associent aux caractéris­
tiques générales du sous-développement le handicap de 
l'éloignement et de la localisation géographique. C'est pour­
quoi toutes les mesures envisagées dans le présent avis 
devraient se distinguer du traitement réservé aux régions 
continentales, ne serait-ce que par des taux d'intervention 
légèrement majorés. 
Il convient de rappeler que cet avis concerne uniquement les 
îles ou archipels de dimension réduite, étant donné que les 
grandes îles bénéficient déjà de programmes de développe­
ment conçus spécialement pour elles et sont administrative-
ment beaucoup mieux équipées pour rencontrer les critères 
d'attribution des aides nationales ou communautaires. La 
délimitation des dimensions minimales devrait se faire en 
prenant en considération les îles dont la population corres­
pond à peu près à celle des îles classées dans les catégories III 
et IV, ce qui implique la présence sur l'île d'au moins une 
localité remplissant les conditions requises pour être consi­
dérée comme pôle de développement. 
Les problèmes évoqués dans cet avis rencontrent les préoc­
cupations de toutes les communautés insulaires, comme l'ont 
corroboré différentes contributions d'experts ainsi que les 
visites sur place effectuées par le rapporteur et le groupe 
d'étude. Ces problèmes se concentrent notamment sur les difficultés 
d'accès et les infrastructures de transport, l'approvisionne­
ment en eau et/ou en énergie, l'habitat et les infrastructures 
sociales. 
Le Comité a pu constater que les États membres ne 
consacrent pas à ces problèmes l'attention méritée, non pas 
tellement faute de moyens mais faute d'une population 
numériquement suffisante ou assez organisée pour exercer, 
au niveau électoral, des pressions efficaces. Le présent avis 
pour objectif de renforcer la mise en œuvre et la coordination 
des instruments fournis par la politique régionale et l'ensem­
ble des Fonds structurels, en faveur d'actions contribuant par 
un effet de levier à l'élimination des handicaps qui freinent le 
développement des petites îles. A cet égard, la corresponsa-
bilité et la participation des États membres sont toutefois 
déterminantes, même si un effort supérieur au taux normal 
d'intervention est requis de la part de la Communauté dans 
certains cas. 
2. Principaux secteurs où l'intervention est requise 
2.1. Accès et infrastructures de transport 
Dans certains cas, c'est l'éloignement qui est considérable, 
dans d'autres cas ce sont les services de liaison par mer ou par 
air qui sont trop peu fréquents; dans d'autres cas encore, ce 
sont les conditions climatiques, ou l'état de la mer, qui 
interdisent l'approche pendant des périodes variables; ou 
encore les infrastructures d'accès qui sont défaillantes (ab­
sence ou mauvais état des ports, apontements ou aéro­
ports). 
Dans tous les cas, on relève une aggravation des coûts, des 
difficultés d'approvisionnement et de déplacement, des obs­
tacles au développement d'un commerce dynamique. 
Pour surmonter ces difficultés, mais aussi pour soutenir le 
potentiel de développement économique des îles, différentes 
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types d'aides, nationales et communautaires, s'imposent et ce 
non seulement en saison morte, mais aussi sur une base 
permanente. Au cas où les États membres décideraient de 
subventionner les dépenses courantes de transport, à condi­
tion que la Communauté fasse abstraction, dans une optique 
de politique régionale, de ses réserves touchant la politique de 
concurrence, il faudrait envisager de faire gérer ces aides par 
les mandataires de populations insulaires, tant élus que 
représentants organisations professionnelles. 
2.2. Énergie 
Des projets d'nfrastructure visant à améliorer l'approvision­
nement en énergie des petites îles sont indispensables. La 
production, le stockage et la distribution d'électricité sont 
importants non seulement pour couvrir les besoins primaires 
en énergie, mais également pour l'éclairage, le chauffage, la 
consommation des ménages, l'exploitation de serres, l'irriga­
tion et le dessalement de l'eau de mer (ce qui pourrait 
résoudre le problème d'approvisionnement en eau de nom­
breuses îles). Un approvisionnement suffisant en énergie peu 
coûteuse serait également profitable au développement de 
certaines entreprises de taille moyenne et trop peu dévelop­
pées, telles que celles des secteurs de la transformation du 
bois et du cuir, de la construction navale, ainsi que pour le 
conditionnement et la commercialisation des produits de la 
pêche. 
S'il est souhaitable de déployer avant tout, à court terme, un 
effort financier particulier dans le domaine des énergies 
traditionelles afin de couvir les besoins immédiats, il n'en 
reste pas moins que l'essai, la mise en place et l'exploitation 
de sources d'énergie alternatives sont nécessaires à moyen 
terme, et ce dans les domaines des énergies solaire, éolienne, 
géothermique, marémotrice ou de la biomasse. 
Certaines îles pourraient servir à égard de stations expéri­
mentales. 
Le Comité rappelle également que le nouveau programme de 
valorisation du potentiel énergétique (VALOREN) présente 
un intérêt particulier pour les problèmes des régions insulai­
res. 
2.3. Approvisionnement en eau 
La superficie réduite et le faible éloignement des côtes ont 
pour effet que l'eau de pluie n'a guère le temps, sur les petites 
îles, de constituer des nappes d'eau souterraines puisqu'elle 
ruisselle rapidement dans la mer. En raison notamment de 
leur configuration rocheuse, la plupart des îles manquent 
d'eau. Dans de nombreuses îles, cette pénurie ait obstacle au 
développement économique (notamment touristique) indé­
pendamment de ses répercussions sur la santé des habitants 
de l'île et sur l'élevage. 
Le dessalement de l'eau de mer (accompagné, le cas échéant, 
des stations d'épuration nécessaires) ne permet de résoudre le 
problème qu'en partie. Il existe d'autres possibilités techni­
ques de collecte et de stockage de eau de pluie et d'approvi­
sionnement en eau au départ d'autres sources, pour couvrir les besoins dans les périodes de pointe, mais ces possibilités 
devraient être concrétisées avec la participation de la Com­
munauté dans le cadre de sa politique régionale. 
Par ailleurs les nécessités de stockage, les travaux d'adduc­
tion d'eau vers les centres habités ou la fabrication d'eau à 
partir de procédés industriels entraînent souvent des coûts au 
m3 beaucoup plus élevés pour les communautés insulaires 
que sur le continent. Ces coûts sont acceptables pour les 
touristes dans des structures hôtelières, mais ont parfois des 
conséquences désastreuses pour la population indigène qui 
vit dans des conditions de salubrité précaires (exemple des 
îles Canaries). Par ailleurs, pour certaines îles, l'agriculture 
ne peut survivre sans une coûteuse irrigation. 
2.4. Infrastructures sociales et habitat 
Les actions visant à créer une infrastructure sociale de base 
devraient englober une contribution accrue à des projets dans 
les domaines suivants: 
— santé publique: soins médicaux et hospitaliers; le cas 
échéant, hôpitaux «flottants» pour desservir des groupes 
d'îles; éventuellement, services aéroportés; 
— éducation: écoles et personnel approprié, centres de 
formation et de perfectionnement professionnel; établis­
sements d'enseignement à distance et accès facilité aux 
établissements d'enseignement supérieur du continent; à 
court terme des mesures efficaces pourraient être, d'une 
part, des primes d'établissement aux spécialistes et à la 
main-d'œuvre qualifiée venue du continent et, d'autre 
part, une aide à la mobilité des jeunes avec certaines 
garanties pour un retour vers l'île après une formation sur 
le continent; 
— information: information accessible sur place concernant 
les mesures d'aide aux entreprises industrielles, commer­
ciales et/ou artisanales par le biais d'organismes de 
conseil et d'assistance technique; 
— logement: préservation du patrimoine architectural, 
amélioration de l'équipement des logements et, le cas 
échéant, construction d'habitations sociales. 
Ce dernier point soulève un problème réel et déjà souvent 
évoqué, qui est l'inadéquation du règlement Fonds européen 
de développement régional (FEDER) à intervenir en faveur 
du logement. Le Comité est convaincu que dans les zones 
défavorisées, qu'elles soient insulaires ou continentales, 
l'aide à la construction ou à la restauration d'un habitat 
décent est souvent primordiale pour les populations concer­
nées et constitue le préalable de tout développement écono­
mique ultérieur. La Communauté devrait être pourvue de 
moyens d'intervention à cet égard, et non pas statuer, 
lorsqu'elle y est acculée, par des règlements ad hoc comme 
cela a été le cas pour l'opération intégrée de Belfast. 
2.5. Environnement 
Cet aspect est capital pour les îles, qui doivent tout particu­
lièrement veiller au maintien du fragile équilibre mer/terre et 
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à la préservation d'écosystèmes et de biotopes déjà disparus 
ailleurs sur notre planète. A cet égard, il convient de se référer 
à la Communication de la Commission sur la protection des 
régions côtières de la Communauté (doc. COM(86) 571 
final). 
Les actions à envisager peuvent notamment comporter: 
— la préservation de la propreté des eaux baignant les 
îles; 
— une action contre l'érosion côtière; 
— la préservation ou le rétablissement de la faune et de la 
flore indigènes; 
— des programmes de sauvetage des espèces animales 
menacées (par exemple le phoque et la tortue de mer sur 
certaines îles grecques) et la création de réserves biologi­
ques; 
— des actions de protection contre les incendies qui détrui­
sent le patrimoine forestier et accélèrent le processus 
d'érosion de la mince couverture de sol des îles, ainsi que 
le reboisement des surfaces en friche, dans le cadre d'une 
politique commune de la forêt tenant compte des intérêts 
insulaires. 
Par ailleur, le respect de l'environnement comporte aussi des 
actions visant à contrôler le développement sauvage de la 
construction sans considération d'esthétique, de bien-être des 
populations ou de maintien du style architectural et des 
traditions ambiantes là où il n'est pas encore trop tard pour 
intervenir. Ceci pourrait se faire par la voie de recomman­
dations aux États membres. 
2.6. Agriculture et reforestation 
Les problèmes constatés sont d'une part que l'agriculture 
recule dans les régions où se développent les services 
touristiques, et d'autre part que la modernisation et la 
diversification des productions serait très souhaitable, mais 
se heurte souvent au manque de know-how, aux traditions et 
au vieillissement de la population ainsi qu'à l'absence d'une 
garantie de débouches. Par ailleurs, la destruction du 
patrimoine forestier pour des raisons diverses au cours des 
siècles s'avère être un grave handicap, notamment pour la 
présence et la rétention de l'eau dans les îles des climots 
chauds. 
Même si la PAC réformée préconise aujourd'hui une réduc­
tion des surfaces agraires, il importe, dans le contexte 
spécifique des îles, de prendre des mesures pour que certains 
développements effrénés du tourisme ne conduisent pas à une 
réduction irrationnelle et démesurée des terres cultivées, 
nécessaires à l'équilibre insulaire. 
Il importe donc de prendre des mesures visant à réorganiser et 
dynamiser l'économie agricole sur la base de programmes de 
développement spécifiques aux régions insulaires. L'assistan­
ce technique et l'organisation de coopératives sont deux 
conditions très importantes. L'aspect commercialisation et transformation doit également être étudié compte tenu de la 
spécificité des îles, qui sont notamment des terrains d'expé­
rience très favorables à la promotion de plantes médicinales, 
de produits «naturels» et «biologiques». De façon générale, il 
faudrait veiller à sauvegarder l'existence de cultures tradi­
tionnelles. 
2.7. Pêche et installations portuaires 
Malgré son importance décisive pour l'économie insulaire, 
l'activité traditionnelle de la pêche est en déclin constant dans 
plusieurs îles et elle se heurte à la désaffection de la jeune 
génération. La concurrence a évincé les pêcheurs artisanaux 
des lieux de capture et a réduit les anciennes familles de 
pêcheurs à l'inactivité, étant donné que la politique commu­
nautaire de la pêche n'assurait pas de protection suffisante 
pour les petites embarcations. Une véritable politique com­
munautaire en la matière devrait tenir pleinement compte des 
intérêts insulaires, notamment en ce qui concerne les possi­
bilités d'interventions des Fonds structurels. Il est nécessaire 
de mettre en place un système efficace de protection de 
l'activité de la pêche, système financé par le budget commu­
nautaire, de telle sorte que le coût n'en incombe pas 
uniquement aux États membres périphériques. 
Au niveau communautaire, le secteur de la pêche nécessite 
des études approfondies et des travaux de recherche. Une 
première contribution prioritaire au ralentissement du déclin 
de ce secteur pourrait consister en des actions générales visant 
à l'amélioration de l'exploitation des pêcheries et de l'aqua­
culture, la modernisation des bateaux et leur équipement en 
appareillages modernes, ainsi que la promotion de projets 
d'infrastructure tels que la construction d'installations por­
tuaires et d'installations de congélation et de transformation 
du poisson, permettant de concurrencer valablement l'acti­
vité des grandes flottes étrangères. 
3. Recommandations générales 
3.1. Toutes ces mesures peuvent être insérées dans un 
«programme communautaire de développement des zones 
insulaires défavorisées» pour lequel il faudra prévoir, dans 
certains cas, des taux d'intervention de la Communauté 
légèrement majorés. 
Ce programme pourrait être appliqué en fonction de critères 
précis du degré de développement et en suivant une approche 
modulaire. Après avoir individualisé les caractéristiques et 
les besoins de chaque île, on appliquerait, par priorités 
successives, le module «infrastructures portuaires», le modu­
le «diversification de l'agriculture» — ou d'autres modules au 
choix — simultanément dans tel ou tel groupe d'îles. 
Il est évident que l'introduction de certains centres de 
télécommunications ou d'informatique à certains points 
N° C 232/94 Journal officiel des Communautés européennes 31. 8. 87 
stratégiques des zones insulaires faciliterait grandement la 
mise en place et la coordination de tels programmes, tout en 
créant des emplois supplémentaires. Le Comité rappelle à cet 
égard qu'il avait applaudi et soutenu la mise en oeuvre du 
programme STAR, en soulignant tout particulièrement son 
importance pour le développement des régions insulaires. 
Dans le cadre de ce vaste programme de développement des 
zones insulaires, il devra également être possible d'avoir 
recours à l'article 34 du règlement FEDER pour mettre en 
oeuvre certaines opérations intégrées dans les cas les plus 
graves, par analogie à ce qui se fait actuellement à l'île de la 
Réunion. 
3.2. Deux principes importantes doivent toujours présider 
au développement. 
L'un est la diversification sectorielle, car les monocultures, 
mono-industries ou mono-activités de tout type (y compris le 
tourisme) sont malsaines, aléatoires et à la merci du moindre 
contretemps, qu'il soit climatologique, politique ou écono­
mique. Dans le cadre de cette diversifaction sectorielle, le 
relais majeur sont les petites et moyennes entreprises, qui 
permettent de créer des emplois diversifiés et de maintenir la 
population sur place. 
L'autre est la participation active, par le biais des autorités 
locales et des forces économiques et sociales, de la population 
des îles à l'élaboration et à l'application des décisions les 
concernant comme cela a notamment été proposé au point 
2.1. «infrastructures de transport», sans pour autant être 
limitatif. Il convient par ailleurs de noter que cette partici­
pation fait partie de la gestion et du fonctionnement des 
«opérations intégrées», mais elle devrait également être 
prévue en cas de mise en œuvre d'un programme commu­
nautaire spécifique aux régions insulaires. 
Afin de faciliter et d'assurer cette participation dans tous les 
cas, les îles les plus petites doivent se grouper pour surmonter 
les obstacles administratifs. De bons résultats ont déjà été 
enregistrés à cet égard dans certains cas. 
3.3. Eu égard aux caractéristiques des zones insulaires 
défavorisées et à la nécessité d'utiliser au maximum tous les 
Fait à Bruxelles, le 2 juillet 1987. instruments aptes à simuler leur développement, ces régions 
devront être incluses dans l'approche «opérations intégrées», 
ainsi que le recommande l'avis du Comité économique et 
social 1062/86 du 17 décembre 1986, à condition qu'elles 
satisfassent aux critères définis dans l'avis susmentionné (cfr 
notamment le paragraphe 11.2.). 
4. Conclusion 
Les problèmes des îles défavorisées de la Communauté 
concernent plus de 7 millions de personnes. Le Comité estime 
que c'est déjà en soi une raison suffissante pour se préoccuper 
de leur sort. Il estime également qu'il ne faut pas laisser le 
développement de ces zones incomber uniquement aux États 
membres, l'expérience ayant démontré que les gouverne­
ments, et même les régions au sens administratif actuel, ont 
d'autres priorités à moins que les îles ne présentent un intérêt 
stratégique. Le Comité déplore cette carence, car les popu­
lations des îles ont autant droit au respect et au développe­
ment que celles des régions continentales de la Communauté. 
Si des mesures n'interviennent pas rapidement, on risque de 
voir péricliter certaines cultures, voire certaines ethnies, 
auxquelles se substitueront peu à peu soit des îles désertes 
devenant le refuge de quelques marginaux soit des îles 
colonisées par le tourisme international. 
Une approche communautaire intégrée, par le biais de la 
conception d'un programme spécifique auquel seraient asso­
ciés les États membres, en vertu du principe de complémen­
tarité, serait la meilleure façon de résoudre les problèmes qui 
se posent et d'aider les populations à conserver leur légitime 
patrimoine. 
Si ce programme est composé de «modules», comme le 
recommande le Comité, il n'y aura pas à redouter que 
certaines îles bénéficiant déjà d'une propérité relative, grâce 
au tourisme par exemple, profitent indûment des avantages 
offerts. L'application simultanée à plusieurs îles caractérisées 
par les mêmes types de problèmes permettrait, par ailleurs, 
une compression des coûts. 
Le Président 
du Comité économique et social 
Alfons MARGOT