Avis du Comité économique et social sur "Les services d'intérêt général"

(2002/C 241/23)

Le 10 janvier 2002, la Commission, par le biais d'une lettre de M. Prodi, a demandé au Comité économique et social, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis exploratoire sur le thème susmentionné.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 19 juin 2002 (rapporteur: M. Hernández Bataller).

Lors de sa 392e session plénière des 17 et 18 juillet 2002 (séance du 17 juillet), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 58 voix pour, 11 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. Le concept de service d'intérêt général et ses caractéristiques ont été définis dans divers documents des institutions de la Communauté(1); cette définition, dans son essence, demeure valable aujourd'hui(2); en conséquence, l'on entend par

- services d'intérêt général, les services de marché et de non marché que les autorités publiques considèrent comme relevant de l'intérêt général et auxquels elles imposent certaines obligations de service public;

- services d'intérêt économique général, les services de marché auxquels les États membres imposent certaines obligations de service public en vertu de critères d'intérêt général.

1.1.1. L'on peut également distinguer, au sein des services d'intérêt général, et comme partie intégrante du "modèle social européen", les catégories suivantes:

- les services qui impliquent un exercice de l'autorité de la part des pouvoirs publics et qui correspondent au concept de "prérogatives régaliennes";

- les services fournis par les pouvoirs publics eux-mêmes à différents niveaux (local, régional et national);

- les services sociaux fournis par les organismes à but non lucratif;

- les services économiques d'intérêt général, fournis soit par des entreprises à capitaux publics, soit par des entreprises à capitaux privés ou mixtes.

1.1.2. Les services d'intérêt général constituent un concept dynamique et évolutif qui englobe des services revêtant une importance pour la vie quotidienne des personnes, à savoir notamment les transports, les services de courrier, les télécommunications, la radiodiffusion, la culture et la conservation du patrimoine, l'éducation, les hôpitaux, les services sociaux, les services portuaires, la collecte des déchets, ainsi que la fourniture d'eau potable et d'énergie - surtout électrique(3) et de gaz en réseau.

1.1.3. Les principaux critères qui permettent de définir un service d'intérêt général sont l'égalité d'accès et l'absence de toute discrimination, la continuité du service et la capacité d'adaptation aux évolutions nécessaires. Ces services se fondent sur les principes et objectifs suivants: la solidarité, l'universalité, la sécurité, une tarification équitable et une qualité de service lorsque le niveau doit être spécifié par l'autorité publique responsable; l'efficacité, qui doit être vérifiée de manière objective; le contrôle démocratique, la transparence et la responsabilité publique des décisions portant sur la gestion des résultats techniques et financiers; et enfin la concertation, plus particulièrement avec les travailleurs et les syndicats, les usagers et les consommateurs ainsi que les organisations qui les représentent.

1.2. De même, la jurisprudence de la CJCE a mis en évidence une vaste gamme d'activités économiques qui sont classées comme relevant de la notion de services d'intérêt général(4). Récemment, elle a inclus dans cette liste la gestion de l'une des branches traditionnelles de la sécurité sociale(5) (l'assurance couvrant les accidents du travail et les maladies professionnelles), l'organisation des activités de foires(6) destinées à garantir la qualité et la sécurité de ce type de manifestation et le traitement de déchets du bâtiment non dangereux(7).

1.3. Il y a lieu de signaler à cet égard que les traités n'avaient pas, à l'origine, attribué aux institutions communautaires de tâches spécifiques dans le domaine de la définition et de la sauvegarde des services d'intérêt général dans le cadre du processus d'intégration européenne. Elles ne s'occupaient de cette question qu'à titre résiduel, par exemple lors de la vérification de l'action de l'État lorsque cette dernière pouvait se révéler contraire à la libre concurrence et aux libertés économiques fondamentales du marché intérieur.

1.4. La dynamique de l'évolution de l'intégration européenne, consolidée par les acquis politiques des traités de Maastricht et d'Amsterdam, confère à la Communauté ainsi qu'aux États membres, par le biais de l'article 16 du TUE, la fonction de veiller à ce que les services d'intérêt général agissent selon des principes et des conditions leur permettant d'accomplir leur mission. Il est dès lors nécessaire de perfectionner la notion communautaire de services d'intérêt général(8) ainsi que la notion des objectifs et des missions de ces services, lesquels doivent être établis au moyen d'instruments juridiques de nature supranationale(9).

1.5. La Commission considère ces services comme une composante essentielle des sociétés européennes et reconnaît la nécessité d'une intervention du secteur public lorsque l'offre du marché se révèle insuffisante; les services d'intérêt général ont besoin, pour pouvoir remplir leur mission, d'un équilibre financier, lequel peut être atteint par le biais d'aides publiques compensatoires compatibles avec le traité.

1.6. La Commission, dans sa stratégie, envisage une approche en deux phases: dans un premier temps, elle propose d'établir un cadre communautaire pour les aides d'État accordées aux entreprises chargées de la gestion des services d'intérêt général. Dans un deuxième temps, et après avoir évalué l'expérience acquise, elle pourrait accepter un règlement qui exempterait certaines aides dans le domaine des services d'intérêt général, c'est-à-dire une exemption par catégories.

2. Réglementation sectorielle

2.1. Dans le secteur des transports, la réglementation et les initiatives adoptées au niveau communautaire répondent à des objectifs différents, bien que complémentaires.

2.1.1. En ce qui concerne les transports ferroviaires, routiers et par voie navigable, le Règlement (CEE) 1191/1969 du Conseil du 26 juin accorde aux autorités des États membres la faculté de conclure des contrats de service public avec une entreprise de transport dans le but d'assurer les fréquences minimum, la capacité, les trajets, les tarifs, les horaires et la continuité du service.

2.1.2. La Commission a proposé un nouveau cadre(10) afin d'offrir aux consommateurs de meilleurs services, de maintenir les prix dans des limites acceptables et de garantir un niveau de sécurité aussi élevé que possible. Cette proposition introduit la notion de "concurrence réglementée", fondée essentiellement sur le renouvellement régulier de droits exclusifs dans un marché de libre accès. Le Comité juge positifs(11) les principaux instruments introduits dans la proposition en ce qui concerne l'aménagement du marché: notamment l'obligation faite aux autorités compétentes de fournir des services publics adéquats pour le transport des passagers, la fixation de critères de qualité, une compensation financière couvrant les frais encourus afin de répondre aux exigences d'un service public, l'indemnisation des coûts liés à la prestation des services publics, la garantie des droits exclusifs à terme et l'organisation de la concurrence en matière d'appels d'offres.

2.1.3. Il est à souhaiter que l'adoption des mesures proposées augmente le niveau de satisfaction des consommateurs dans le domaine de tous les transports urbains et qu'elle permette de redynamiser l'utilisation du rail, mode de transport pour lequel la Commission compte présenter les mesures les plus ambitieuses.

2.1.4. En ce sens, alors que le paquet de directives sur les infrastructures est susceptible, à moyen terme, d'élever le niveau de satisfaction des usagers, le CESE(12) partage l'idée de la nécessité d'une intervention communautaire: pour des raisons institutionnelles, sociales, économiques et de politique des transports, le système dans son ensemble requiert un degré élevé d'interconnexion et d'intégration.

2.2.1. Dans le domaine du transport aérien, les obligations de service public imposées aux services aériens réguliers(13) - et plus particulièrement le choix de l'itinéraire - ont abouti en général à des résultats satisfaisants en concédant le service à l'opérateur offrant les meilleures conditions(14). Cependant, maintenant que l'ouverture progressive du marché du transport aérien a été réalisée (depuis le 1er juillet 1998), il reste à établir de manière définitive un régime juridique et économique transparent pour les obligations de prestations de services réguliers vers les régions périphériques, les îles et les régions moins favorisées.

2.2.2. Par ailleurs, la Commission, dans son livre blanc sur la politique des transports(15), a fait le pari d'un service public de qualité et a présenté une proposition visant à renforcer les droits des passagers, notamment sous forme d'indemnisations lorsqu'ils sont victimes de retards ou de refus d'embarquement du fait des surréservations pratiquées par les compagnies aériennes(16), comme c'était le cas avec les indemnisations prévues sur certains parcours ferroviaires.

2.3.1. En ce qui concerne le transport maritime de cabotage, la CJCE considère comme compatibles le fait que les autorités imposent des obligations de service public à certains opérateurs, tout en souscrivant pour certaines d'entre elles ce que l'on appelle des "contrats de service public(17)". S'agissant de la modification du Règlement (CEE) n° 3577/92, le CESE(18) a rappelé que dans le cas du trafic de cabotage insulaire, l'on impose dans plusieurs États membres des obligations de service public qui stipulent des conditions de régularité, d'itinéraire et de fréquence des escales qui obligent l'équipage des navires utilisés à travailler à temps complet.

2.3.2. S'agissant de la réglementation de l'accès aux services portuaires et du financement public des ports présentée par la Commission(19), le CESE(20) appuie l'extension du devoir de transparence et de séparation des comptabilités à tous les ports du réseau transeuropéen de transports, même s'il émet des réserves quant à certains autres aspects de la proposition.

2.3.3. La Commission a pour ambition de développer les infrastructures nécessaires à la réalisation de véritables autoroutes de mer, en reliant entre eux les différents modes de transport et en garantissant la connexion entre la mer, les voies navigables et le rail, par le biais de systèmes de billet unique.

2.4.1. Les directives relatives à la réalisation du marché intérieur en matière énergétique, à savoir les Directives 96/92/CE (électricité) et 98/30/CE (gaz naturel), ont rendu possible l'utilisation du réseau de transport par des opérateurs distincts et ont donné à certaines catégories de consommateurs le droit de choisir leur fournisseur(21). L'arrêt de la CdJ du 23 octobre 1998 a constitué une étape importante dans ce sens(22).

2.4.2. Toutefois, les opérateurs historiques conservent encore des parts importantes du marché et l'accès d'opérateurs tiers au réseau de distribution est rendu difficile du fait de refus insuffisamment motivés ou d'insuffisances en matière d'infrastructures, comme par exemple le manque de moyens d'interconnexion. Cette situation - tout en reconnaissant les niveaux levés de satisfaction en ce qui concerne la qualité du service - a pour conséquence que les prix sont parfois excessifs (sauf pour les consommateurs industriels) et varient en tout état de cause d'un État membre à l'autre(23).

2.4.3. La Commission a présenté de nouvelles propositions pour le secteur(24); le Comité a apporté son soutien - dans les grandes lignes - à ces propositions, tout en soulignant l'existence de certains inconvénients pouvant surgir dans le processus d'ouverture des marchés et qui ont trait à la séparation des activités, aux obligations de service public, à la cohésion territoriale et sociale ainsi qu'aux effets sur l'environnement et l'emploi(25).

2.5.1. Dans le secteur des télécommunications, la notion de service universel a fait l'objet d'une définition précise que les opérateurs sont tenus de respecter et qui ne confère pas nécessairement l'attribution de droits spéciaux. Cette définition doit faire l'objet de révisions périodiques afin de s'adapter à la rapide évolution technologique du secteur(26); toutefois, la définition actuelle ne prévoit ni l'accès de large bande à l'Internet, ni la téléphonie mobile, qui constitue pourtant pour nombre de consommateurs à revenus modestes une solution de remplacement acceptable à la téléphonie fixe(27).

2.5.2. La Commission a formulé de nouvelles propositions dans le domaine des télécommunications - l'on citera notamment la proposition relative au service universel et aux droits des usagers(28); le Comité(29), pour sa part, considère que le développement rapide et public de l'Internet doit être inclus dans le service universel compte tenu du caractère indispensable de ce service pour permettre aux personnes à faibles revenus, aux secteurs du volontariat, aux organisations à but non lucratif et aux usagers des régions les moins peuplées d'avoir accès aux services de pointe; de plus, l'on encouragerait ainsi les objectifs permettant la constitution d'une société de l'information plus conforme aux principes démocratiques et sociaux de l'Union européenne.

2.6.1. En ce qui concerne le service postal, le cadre réglementaire en vigueur(30) qui établit le service universel et qui définit plus particulièrement le "service universel minimum" a encouragé l'efficacité des opérateurs et la qualité des services tant en ce qui concerne l'élargissement de la gamme en général que la rapidité et l'acheminement du courrier transfrontalier en particulier.

2.6.2. Le 20 mai 2000, la Commission a adopté une nouvelle proposition de directive(31) qui vise à une plus grande ouverture du marché et qui étend les droits du consommateur à tous les prestataires de services postaux en ce qui concerne la création de systèmes de traitement des plaintes et de solutions non judiciaires aux litiges. Le Comité(32), tout en reconnaissant le caractère inévitable d'une plus grande libéralisation de ces services, est d'avis que le processus doit se dérouler de manière contrôlée et tenir pleinement compte des intérêts des parties concernées par les répercussions collatérales du processus.

2.6.3. À moyen terme, il est possible de prévoir l'évolution du secteur compte tenu de l'impact des nouvelles technologies, et notamment du courrier électronique; le caractère évolutif du service universel permettra de faciliter l'accès à ces services pour tous les usagers.

2.6.4. Dans la proposition de modification(33), bien que la Commission maintienne pour l'essentiel les termes de sa proposition, il est difficile de définir le concept de "services spéciaux" dans le cadre réglementaire supranational.

2.7.1. En ce qui concerne le secteur audiovisuel, la Commission a fixé ses principes et ses lignes directrices pour la nouvelle ère numérique(34); le CESE(35) estime qu'il y a lieu de veiller à l'application de la liberté d'expression et d'opinion, du pluralisme, de la diversité culturelle et linguistique, à la protection des mineurs, à la dignité humaine et à la protection des consommateurs, notamment; il est en effet convaincu que la sauvegarde et le renforcement de ces principes jouent un rôle fondamental pour la démocratie.

2.7.2. En outre, le Comité(36) estime que la radiodiffusion, en tant que service public, remplit des fonctions culturelles, sociales et démocratiques qui sont dans l'intérêt de tous, et qu'elle revêt dès lors une importance capitale pour la garantie de la démocratie, du pluralisme, de la cohésion sociale et de la diversité culturelle et linguistique. Il déplore dès lors que la Commission ne l'ait pas consulté avant de publier sa communication sur l'application des normes en matière d'aides d'État aux services publics de radiodiffusion(37).

2.8. Le Comité a pris position(38) sur le rôle des services sociaux privés à but non lucratif dans le contexte des services d'intérêt général en Europe; il relève l'importance de ces services dans la lutte contre les exclusions et en faveur de la cohésion sociale, et constate qu'il est difficile de concilier le respect de la concurrence et le respect des caractéristiques spécifiques des activités économiques exercées par les services sociaux.

3. La situation après les Conseils européens de Nice (7-11 décembre 2000) et de Barcelone (15 et 16 mars 2002)

3.1. Les réflexions menées par le Comité sur la situation créée à partir du traité d'Amsterdam dans le domaine des services d'intérêt général(39) revêtent toute leur importance à la lueur de la proclamation formelle par le Conseil européen de Nice de la Charte des droits fondamentaux de l'UE(40), laquelle reconnaît dans son article 36 l'accès aux services d'intérêt économique général(41).

3.2. Bien que la Charte n'ait pas, pour le moment, de statut contraignant - même si elle a déjà été évoquée dans les conclusions de plusieurs avocats généraux de la CJCE ainsi que dans des arrêts du Tribunal de première instance - son caractère incitatif offre une base juridique suffisante permettant de justifier l'action des pouvoirs publics au niveau national et supranational(42).

3.3. De même, la déclaration du 11 décembre du Conseil européen de Nice relative aux services d'intérêt général souligne le lieu "prééminent" et le rôle "irremplaçable" de ces services dans le développement de la compétitivité en Europe. La déclaration fixe plusieurs objectifs qui précisent, voire définissent les exigences du service public dans le domaine européen: protection des intérêts du consommateur, sécurité des usagers, cohésion sociale, aménagement du territoire et développement durable.

3.4. Les conclusions du Conseil européen de Barcelone vont dans un sens similaire; elles plaident en faveur de l'ouverture à la concurrence des services publics et des entreprises des réseaux, "compte tenu de l'exigence relative à la satisfaction des besoins des consommateurs et à la nécessité de la transparence du marché grâce à des instruments réglementaires appropriés" (point 17) dans le but d'accroître l'efficacité, de garantir un niveau de qualité élevé et de renforcer la durabilité (point 36).

4. Observations générales

4.1.1. La mission des services d'intérêt général dans la vie quotidienne des citoyens leur confère une valeur propre au modèle social européen, lequel jouit d'une reconnaissance généralisée dans les traditions constitutionnelles des États membres. Ainsi, les systèmes de protection sociale, les systèmes de santé, les multiples initiatives associatives à but non lucratif dans le secteur sanitaire et social, par exemple, constituent encore la colonne vertébrale du modèle social européen.

4.1.2. En ce sens, la poursuite du processus d'intégration politique et économique au sein de l'Union européenne suppose un ensemble de mesures dont la mise en oeuvre est opportune dans le contexte actuel de la révision des traités à l'horizon 2004. À cette fin, le Comité estime qu'il y a lieu d'inclure à l'article 3 du traité CE une référence à la fourniture des services d'intérêt général comme étant l'une des actions que la Communauté doit développer afin d'atteindre ses objectifs.

4.2. Il est possible de penser ici à une définition législative des services d'intérêt général, et même à une énumération non exhaustive des valeurs sociales qui en justifient l'existence; les pouvoirs publics nationaux et supranationaux doivent être responsables de la promotion et de la protection de ces services, et une reconnaissance parallèle du lien entre l'accès à ces services et la citoyenneté européenne est nécessaire.

4.3. Outre les principes communs, le futur cadre communautaire devrait articuler un mécanisme qui permettre d'appliquer la subsidiarité dans ce domaine grâce à des critères qui permettraient d'introduire la "subsidiarité fonctionnelle(43)" au lieu de se limiter à la seule subsidiarité territoriale. Une telle mesure aurait notamment une incidence sur le rôle que jouent les gestionnaires des infrastructures de réseau; ces derniers, sur la base du système de réglementation décentralisée mis en place par les directives d'ouverture du marché, ont multiplié les procédures d'autorisation et de contrôle, compliquant les échanges de biens et de services entre les États membres(44).

4.4. De l'avis du Comité, il est nécessaire que la Commission présente une proposition de directive cadre qui consolide les principes relatifs aux services économiques d'intérêt général et dote les États membres de la nécessaire flexibilité en la matière. Cet instrument juridique devrait faire ressortir l'importance qu'attribue l'Union européenne aux services d'intérêt général, insister sur le fait que le droit d'accès à ces services constitue un droit inhérent à la citoyenneté européenne et, dans un souci de plus grande sécurité juridique, préciser certains concepts du droit communautaire en la matière, dans le respect total du principe de subsidiarité.

4.5. S'agissant de la base juridique de cette directive cadre, la Commission devrait tenir compte de certains préceptes du traité tels que l'article 2, qui affirme que l'Union se donne notamment pour objectifs la promotion d'un niveau d'emploi et de protection sociale élevé, l'égalité entre hommes et femmes, le développement durable, l'élévation du niveau et de la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité; l'article 3, qui énumère les différents objectifs de la Communauté; l'actuel article 16 du traité; les principes de subsidiarité, de proportionnalité et de neutralité, l'article 36 de la charte des droits fondamentaux et les articles 86 et 87 du traité.

4.6. La proposition de directive doit envisager les motifs qui justifient la création du service. Les motifs de création d'un service d'intérêt général peuvent être d'ordre économique et social. Parmi les motifs économiques, l'on trouve le coût excessif d'un investissement nécessaire, la rareté du bien ou des éléments nécessaires à la production du service et le développement durable. Parmi les motifs sociaux, l'on citera la cohésion sociale pour la réduction des déséquilibres régionaux et des inégalités sociales et économiques, qui doit permettre à chacun de pouvoir participer pleinement à la vie sociale; l'égalité de tous en ce qui concerne l'accès à ces services et la satisfaction des droits fondamentaux; la lutte contre la discrimination sociale et la justice économique en matière de péréquation tarifaire ou de mise en oeuvre des tarifs sociaux; le maintien de la demande des citoyens, particulièrement par l'instauration de mesures fiscales, et la définition de règles permettant aux citoyens de participer, à travers leurs organisations, à l'évaluation de l'accessibilité et de la qualité des services gérés par adjudication ou par concession.

4.7. Le Comité est partisan d'un équilibre entre l'intérêt général et la concurrence. Il appartient aux autorités publiques, à tous les niveaux, de rechercher le meilleur équilibre possible entre l'optimisation de l'analyse coût-efficacité à court et à long terme et les buts d'intérêt général du service concerné et des autres services qui peuvent éventuellement être impliqués, afin de faire prévaloir les critères fondés sur un développement durable sur le plan économique, social et environnemental.

4.8. En vertu des principes de subsidiarité et de proportionnalité, les pouvoirs publics doivent établir les obligations de service public permettant d'assurer la réalisation des objectifs spécifiques confiés aux entreprises prestataires desdits services, pour autant que le développement des échanges ne soit pas affecté de manière contraire à l'intérêt de la Communauté.

4.8.1. Le Comité est partisan du maintien de l'équilibre économique financier dans la prestation de service; il estime que le financement de la part des pouvoirs publics, destiné à compenser les entreprises chargées de la gestion de ces services pour les coûts découlant des obligations de service public, doit être considéré comme compatible avec les normes communautaires dans la proposition de directive cadre. Il estime également qu'il y a lieu d'inclure des mécanismes de financement spéciaux pour les obligations additionnelles de ces services. Enfin, il souligne la différence de nature qui existe entre, d'une part, le principe de financement public assumé par l'ensemble des citoyens pour les obligations imposées et, d'autre part, le principe de droits exclusifs imposés à l'entreprise prestataire de services d'intérêt général, afin d'assurer l'équilibre souhaitable à la péréquation des tarifs entre les activités déficitaires; dans ce dernier cas, c'est l'usager du service qui finance la solidarité et non le contribuable. Il existe également d'autres modes de financement: subventions croisées, aides sociales.

4.8.2. La définition d'un service d'intérêt général devra être effectuée au niveau le plus approprié et de manière complémentaire entre les différents niveaux européens, nationaux et territoriaux. Il incombe en outre aux autorités publiques de tenir compte des nouveaux besoins sociaux et des évolutions technologiques, notamment ceux qui découlent de la société de l'information, lors de la définition des buts et des obligations de service public.

4.9. Dans le fonctionnement de ces services, il y a lieu de prendre en considération, en les adaptant à leurs caractéristiques spécifiques, les principes suivants:

- l'égalité d'accès, fondée sur l'interdiction de toute discrimination et sur une attention particulière envers les groupes de consommateurs les plus vulnérables afin d'éviter l'exclusion sociale. La prestation doit être fournie à un prix abordable, juste, justifié et transparent;

- la continuité du service: la prestation de ces services doit en effet être continue, régulière et ininterrompue, sans préjudice des cas de force majeure et des éventuelles exceptions prévues par les réglementations sectorielles;

- l'universalité: ces services doivent être fournis de manière universelle, même dans les cas où cette obligation ne serait pas conseillée pour des considérations commerciales ou de rentabilité, comme par exemple les services prestés dans les zones rurales ou les régions insulaires, les régions en retard ou les régions ultrapériphériques;

- la qualité: la fourniture de ces services doit répondre à des critères tant quantitatifs que qualitatifs, définis dans les règlements de base et évalués à intervalles réguliers. Le niveau de qualité des services doit être garanti par l'autorité publique responsable au niveau sectoriel;

- l'adaptabilité: étant donné que la prestation de ces services doit être régulièrement adaptée en fonction des priorités politiques de la Communauté et de l'état des besoins sociaux des collectivités territoriales, de même que des résultats des progrès techniques et économiques et des impératifs découlant de l'intérêt général.

- Ces principes généraux seront complétés par les principes spécifiques propres à chaque secteur; dans certains cas, il conviendra d'envisager des directives sectorielles spécifiques afin de compléter la directive-cadre.

4.10. Il y a lieu d'établir un régime de protection afin de garantir les droits des consommateurs et permettant à ces derniers de faire respecter leurs droits avec rapidité et efficacité. Il y a lieu, plus particulièrement, d'instituer des procédures de réclamation qui soient tout à la fois simples, transparentes, rapides et impartiales. Pour certains services, l'on devra généraliser la création de systèmes d'indemnisation, de remboursement et de compensation automatique, lesquels seront appliqués au cas par cas comme cela existe actuellement pour la surréservation dans le domaine des billets de transport aérien.

4.11. Il convient de définir un dispositif de réglementation des différents services. Ces dispositifs pourront revêtir la forme d'une administration, soit individuelle, soit à structure collégiale, qui remplira les fonctions suivantes:

- évaluation, ce qui permettra de mesurer le service presté aux usagers;

- contrôle, qui servira à l'autorité organisatrice pour vérifier la gestion de l'opérateur retenu pour effectuer la prestation, notamment en ce qui concerne la fiscalisation et les sanctions en cas de "mauvaise conduite" lors de la prestation des obligations de service public;

- régulation, qui permettra aux autorités compétentes d'effectuer les interventions conformément à des limites légales claires, qui ne seraient pas effectuées si l'on suivait les seules lois du marché.

4.11.1. S'agissant notamment des cas où le service est fourni par plusieurs opérateurs, l'autorité de régulation doit se charger de contrôler l'activité des opérateurs, le respect des objectifs d'intérêt général et des règles de concurrence, les tarifs, la qualité du service, la protection des consommateurs, en veillant si nécessaire à l'attribution des financements publics liés au respect des objectifs d'intérêt général, conformément aux dispositions communautaires, notamment celles qui dérivent du fonctionnement du marché unique, dont la supervision et le contrôle doivent demeurer du ressort de la Commission.

4.11.2. Le droit à l'information doit être garanti aux usagers, aux associations de consommateurs, aux syndicats, aux associations de défense de l'environnement et à tout groupe social intéressé; ce droit doit figurer expressément dans le statut des autorités régulatrices.

4.12. Chaque autorité publique, sur la base du principe de liberté du choix du mode de gestion, choisit le statut des opérateurs des différents services d'intérêt général dont elle est responsable. Étant entendu que les opérateurs peuvent choisir entre différentes formes de gestion des services: soit la gestion directe par le biais d'une administration, soit la gestion indirecte par le biais d'une entreprise publique, d'une entreprise privée, d'une entreprise de l'économie sociale ou d'une entreprise de l'économie mixte.

4.12.1. L'acte d'attribution de la gestion de ces services doit se fonder, lorsqu'il s'agit d'attribuer des droits spéciaux et/ou exclusifs à des entreprises privées, sur les normes relatives aux appels d'offre prévues par la législation communautaire et sur la base des principes de publicité, de concurrence et de transparence.

4.13. Les relations entre les opérateurs de ces services et les autorités doivent être formalisées par un contrat; ce dernier devra définir notamment:

- les buts, les principes de tarification et les modalités essentielles de financement de cette entreprise;

- les droits spéciaux, ou le cas échéant exclusifs accordés à ces opérateurs afin de leur permettre d'assurer l'objet du service;

- les charges liées à l'exercice des activités déficitaires qui ne peuvent être rétribuées sur une base commerciale normale, qui ont été imposées à ces entreprises dans un but d'intérêt général et qui doivent faire l'objet d'une compensation financière équitable. Conformément au principe de transparence, il y a lieu d'exiger une comptabilité séparée pour les dépenses relatives aux activités d'intérêt général, lesquelles devront être clairement identifiables par rapport aux autres activités.

4.14. Afin de développer la participation démocratique et citoyenne, les gestionnaires des services d'intérêt général doivent consulter les usagers - notamment les associations de consommateurs - et les associer à l'évaluation des résultats des services. Ces associations, qui appartiennent à la société civile organisée, doivent participer à la définition et à l'évaluation des services de la manière la plus adéquate en fonction des secteurs et de la nature des services concernés, cela afin de garantir la coopération des prestataires et la protection des droits des citoyens à une prestation correcte desdits services; elles pourront ainsi être présentes dans les organes de régulation.

4.15. L'information, la consultation et la participation des travailleurs et de leurs représentants sont essentielles à une modernisation négociée de l'organisation de ces services. Dans ce cadre, la promotion du dialogue social et de l'association des représentants des travailleurs et des syndicats doit permettre la mise en place de modalités de représentation ou d'instances équivalentes. Pour le Comité, la notion d'intérêt général est indissociable d'un système de relations de travail exemplaires qui sont une caractéristique du modèle social de l'Union européenne.

4.16. Le Comité préconise la création d'un Observatoire des services d'intérêt général qui aurait pour but d'évaluer les conditions dans lesquelles ces services sont prestés dans les États membres, pourrait servir également à recueillir des informations sur ces mêmes services et permettrait d'une part de procéder à un échange d'information entre les différents États membres et d'autre part à stimuler la réflexion sur leur fonctionnement au niveau communautaire sur le plan institutionnel.

4.17. Le CESE estime que sur la base de la distinction entre activités économiques et non économiques, il y a lieu d'exclure expressément de l'application des règles de concurrence et des dispositions relatives au marché intérieur les services ayant un rapport avec les systèmes éducatifs nationaux et l'affiliation obligatoire au régime de base de la sécurité sociale, ainsi que les services fournis par les organismes à caractère social, caritatif ou culturel sans but lucratif.

4.17.1. Les pouvoirs publics doivent promouvoir la défense des intérêts culturels des citoyens en tant que services d'intérêt général et garantir notamment:

- un droit à l'accès constant et protégé à certains biens culturels tels que le livre ou le secteur audiovisuel;

- un droit à l'accès à la qualité pour le service public de radiodiffusion;

- un droit à la protection générale de l'environnement culturel des services de la société de l'information, d'un point de vue intellectuel, esthétique et moral, et non purement économiciste.

4.18. Le Comité souligne la nécessité d'une approche spécifique en ce qui concerne la prestation et le financement des services publics de radiodiffusion, dans le but de garantir la protection des droits fondamentaux et plus particulièrement du droit à recevoir et à communiquer des informations, ainsi que le respect des principes démocratiques et le pluralisme, lesquels peuvent se voir affectés par certains processus de concentration.

Bruxelles, le 17 juillet 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Voir par exemple la communication de la Commission relative aux services d'intérêt général en Europe (JO C 281 du 26.9.1996, p. 3); avis du CES 949/99 adopté lors de la session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (rapporteur: M. Hernández Bataller).

(2) Voir la communication de la Commission du 29 septembre 2000 (COM(2000) 580 final) et le rapport de la Commission au Conseil européen de Laeken du 17 octobre 2001 (COM(2001) 598 final).

(3) Le présent document traite des services relevant du champ d'action de la section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information".

(4) Par exemple: l'approvisionnement en eau potable, le maintien de la navigabilité d'une voie fluviale, l'approvisionnement ininterrompu en énergie électrique, les émissions de télévision, les services postaux de base, la gestion du réseau public de télécommunications, le maintien d'une voie aérienne déficitaire, etc.

(5) Arrêt de la Cour de justice du 22 janvier 2002 (aff. C-218/00). Un arrêt similaire avait déjà été rendu 17 février 1993 dans les affaires conjointes C-159/91 et C-160/91.

(6) Conclusions de l'avocat général Alber présentées le 29 mai 2001 dans l'affaire C-439/99, points 67-69 et 147-148. Arrêt de la Cour de justice de la CE en date du 15 janvier 2002 dans l'affaire C-349/99.

(7) Arrêt de la Cour de justice du 23 mai 2000 dans l'affaire C-209/98.

(8) L'article 16 du TUE les range parmi les "valeurs communes" de l'Union et leur attribue un rôle de "promotion de la cohésion sociale et territoriale".

(9) Si la Communauté parvient à protéger les services d'intérêt général avec la même intensité que les libertés économiques et l'efficacité du marché intérieur, elle arrivera à un stade du processus de l'intégration européenne qui augmentera sa spécificité face au reste des organisations internationales.

(10) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des États membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable. COM(2000) 7 final.

(11) Avis du CES sur la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des États membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable" (COM(2000) 7 final, JO C 221 du 7.8.2001).

(12) Avis CES 583/2000 adopté par la session plénière du 24 mai (rapporteur: M. Vinay).

(13) Fréquence minimale, horaires, type d'appareils utilisés et capacité offerte; Règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil du 23 juillet 1992.

(14) COM(1999) 182 final du 20.5.1999.

(15) Livre blanc sur "La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix" (COM(2001) 370 final).

(16) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles communes en matière d'indemnisation des passagers aériens et d'assistance en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol (COM(2001) 784 final).

(17) Arrêt du 20 février 2001, Analir et autres, C-205/99.

(18) Avis du CES sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le Règlement (CEE) n° 3577/92 du Conseil, du 7 décembre 1992, concernant l'application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l'intérieur des États membres (cabotage maritime)" et la "Proposition de règlement du Conseil relative aux conditions requises concernant les équipages des navires assurant des services réguliers de transport de passagers et de transport par transbordeur entre les États membres" (COM(98) 251 final), JO C 40 du 15.2.1999.

(19) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès au marché des services portuaires (COM(2001) 35 final).

(20) Avis du CES sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur l'accès au marché des services portuaires" (COM(2001) 35 final), JO C 48 du 21.2.2002.

(21) Les directives établissent l'ouverture des marchés, l'accès au réseau, la séparation comptable, le calcul des tarifs, l'obligation d'approvisionnement et la possibilité pour les États membres de fixer des obligations de service public dans cinq domaines concrets: protection de l'environnement, sécurité, régularité et qualité de la prestation et politique des prix.

(22) Affaires C-158/94, C-159/94 et C-160/94 respectivement.

(23) SEC(2001) 1998, pp. 4, 7 et 34.

(24) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les Directives 96/92/CE et 98/30/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel et Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité. COM(2001) 125 final.

(25) Avis du CES sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les Directives 96/92/CE et 98/30/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel" et la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité".

(26) Directives 97/33/CE, 97/13/CE et 98/10/CE.

(27) COM(2000) 580 final, pp. 19-20.

(28) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au service universel et aux droits des usagers en matière d'accès au réseau et aux services de communication électronique COM(2000) 392 final.

(29) Avis du CES sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le service universel et les droits des usagers au regard des réseaux et des services de communication électroniques", COM(2000) 392 final, JO C 139 du 11.5.2001.

(30) Directive 97/67/CE.

(31) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2000 modifiant la Directive 97/67/CE en ce qui concerne la poursuite de l'ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté COM(2000) 319 final.

(32) Avis du CES sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la Directive 97/67/CE en vue de poursuivre l'ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté" (COM(2000) 319 final - 2000/0139 COD), JO C 116 du 20.4.2001.

(33) Proposition de modification du 21 mars 2001 (COM(2001) p. 109, JO C 180 du 26.6.2001).

(34) Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - Principes et lignes directrices de la politique audiovisuelle de la Communauté à l'ère numérique COM(1999) 657 final.

(35) Avis du CES sur la "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - principes et lignes directrices de la politique audiovisuelle de la Communauté à l'ère numérique" (COM(1999) 657 final), JO C 14 du 16.1.2001.

(36) Avis du CES sur la "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - principes et lignes directrices de la politique audiovisuelle de la Communauté à l'ère numérique" (COM(1999) 657 final), JO C 14 du 16.1.2001.

(37) JO C 320 du 15.11.2001, p. 5.

(38) Avis du CES sur "Les services sociaux privés à buts non lucratifs dans le contexte des services d'intérêt général en Europe", JO C 311 du 7.11.2001.

(39) Voir avis du CES sur "Les services d'intérêt général", JO C 368 du 20.12.1999.

(40) JO C 364 du 18.12.2000.

(41) L'article 36 de la Charte des droits fondamentaux stipule ce qui suit: "L'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt économique général tel qu'il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément au traité instituant la Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union".

(42) Moreiro González, C. "La optimización de la acción institucional a favor de los DF y del Estatuto de Ciudadanía de la Unión", in "Tratado de Niza (análisis y comentarios)", Ed. Colex, 2002, pp. 113-133.

(43) Proposition de la Commission dans le Livre vert sur la gouvernance européenne COM(2001) 428 final.

(44) Un exemple récent de l'incertitude juridique engendrée par le système actuel nous est fourni par l'arrêt de la CdJ du 13 décembre 2001 dans l'affaire C-79/00.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

L'amendement suivant, qui a recueilli plus d'un quart des suffrages exprimés, a été rejeté lors de la discussion.

Paragraphe 4.4

Ajouter la phrase suivante à la fin du paragraphe: "La directive devrait également prévoir des mécanismes de protection efficaces contre toute distorsion au sein du marché intérieur. La directive cadre énonce des principes mais ne doit pas entraver la mise en oeuvre des différentes directives sectorielles, en vigueur ou à venir, relatives aux obligations de service public ou universel dans des secteurs tels que les télécommunications et l'énergie".

Exposé des motifs

Il est important et nécessaire de respecter le principe de subsidiarité. Il est probable que l'impact sur le fonctionnement du marché intérieur serait très limité, mais il y a toutefois lieu de préciser clairement que le droit des citoyens à bénéficier de services ne doit donner lieu à aucune distorsion. Dans le secteur des services qui ont un impact évident au niveau transfrontalier et sur le marché intérieur, comme les télécommunications et l'énergie, cet impératif a déjà été pris en compte par l'insertion de dispositions ad hoc dans les directives sur les obligations de service universel et public, en vigueur ou à l'examen, qui régissent ces secteurs, en suivant largement les principes qui devraient être inclus dans la future directive cadre. Ces directives sectorielles doivent bien évidemment être pleinement mises en oeuvre et respectées en tant que telles.

Résultat du vote

Voix pour: 22; voix contre: 43; abstention: 1.