1. Définition du problème 1.1. Le problème sous-jacent: le déficit de financement et la nécessité de préserver la concurrence

L'existence d'une infrastructure haut débit très performante est considérée comme un facteur important de développement économique dans le monde entier. Un accès internet haut débit permet aux entreprises, surtout aux plus petites d'entre elles, de rester compétitives et offre aux consommateurs la possibilité de profiter de nombreux services en ligne élaborés qui améliorent leur qualité de vie.

Lors de la publication, en 2010, de sa «stratégie numérique pour l'Europe»[1], la Commission a fait valoir que l'Europe devait disposer d'accès internet rapides et ultrarapides, largement répandus et à un prix compétitif. Dans ce document, elle a réaffirmé que l'objectif était de mettre le haut débit de base à la disposition de tous les Européens d'ici 2013 et de faire en sorte que d'ici 2020:

Ø tous les Européens aient accès à des vitesses de connexion bien supérieures, de plus de 30 Mbps, et

Ø 50 % au moins des ménages s'abonnent à des connexions internet de plus de 100 Mbps.

Pour atteindre ces deux objectifs, les coûts pourraient s'élever, d'après les estimations, à 60 milliards d'EUR maximum pour la première étape, et 270 milliards d'EUR pour la seconde[2].

Alors que la majeure partie des investissements nécessaires pour atteindre les objectifs de la stratégie numérique pour l'Europe, tels qu'ils sont mentionnés ci-dessus, sera réalisée par des entreprises privées, il reste des régions dans lesquelles les investissements commerciaux ne sont pas rentables. Vu les caractéristiques économiques du secteur, les investissements privés ne seront pas suffisants pour atteindre ces objectifs ambitieux en matière de couverture et les pouvoirs publics devront intervenir, en recourant de manière intelligente (et bénéfique pour la concurrence) aux ressources publiques, pour étendre la couverture des réseaux d’accès de nouvelle génération («réseaux NGA») haut débit et très haut débit aux zones dans lesquelles les opérateurs commerciaux sont peu susceptibles d'investir aux conditions du marché. Il convient toutefois de nuancer les objectifs ambitieux de développement des infrastructures en ce sens qu'une concurrence effective doit pouvoir s'établir entre les infrastructures et entre les opérateurs qui les exploitent. Une concurrence effective contribuera à maximiser le «bien-être du consommateur» en abaissant les prix et en offrant des services meilleurs et plus nombreux aux entreprises et aux citoyens européens.

En adoptant, en 2009, les lignes directrices relatives au haut débit[3], la Commission s'est efforcée de montrer comment les investissements publics pouvaient concilier ces objectifs divergents. Les lignes directrices visent à contribuer à la réalisation de l'objectif stratégique relatif à la couverture des réseaux haut débit, grâce à une affectation correcte des subventions publiques. Elles sont complémentaires des mesures destinées à favoriser l'investissement privé définies au moyen d'une réglementation adéquate, ainsi que de celles qui favorisent d'autres actions destinées à stimuler une demande insuffisante. Si les autres mesures réglementaires ne parviennent pas à stimuler l'investissement privé en raison d'une défaillance du marché, les autorités publiques peuvent décider de financer une infrastructure haut débit dans le but d'atteindre les objectifs concernant la couverture fixés au niveau européen, pour favoriser la croissance et le développement économiques. Les lignes directrices ont pour objectif d'affecter les investissements publics de la manière la plus favorable à la concurrence.

1.2. Pourquoi une action de la Commission est-elle envisagée?

Il a été prévu que les lignes directrices relatives au haut débit qui sont en vigueur actuellement seraient révisées dans un délai de trois ans afin de prendre en compte les principaux changements technologiques et réglementaires. Comme elles sont entrées en vigueur en 2009, elles sont antérieures à la stratégie digitale et ne sont donc pas totalement compatibles avec les objectifs de celle-ci.

1.3. Problèmes recensés au cours de la procédure de consultation

Les problèmes suivants ont été recensés dans le contexte de l'application des règles relatives aux aides d'État dans le secteur du haut débit:

· Affecter les aides d'État aux zones qui en ont besoin: élaboration d'une carte détaillée et analyse de la couverture

· Garantir la concurrence grâce à une procédure de mise en concurrence efficace

· Offre économiquement la plus avantageuse: définir des critères appropriés pour le processus de sélection

· Assurer un accès en gros effectif

· Tarification de l'accès

· Intervention plus judicieuse des régulateurs nationaux

· Lien entre la réglementation relative à la puissance sur le marché et les règles en matière d'aides d'État

· Programmes-cadres

· Mieux utiliser les infrastructures existantes

· Mécanisme de récupération pour éviter toute surcompensation

2. Analyse de la subsidiarité

Le contrôle des aides d'État dans l'UE relève de la compétence exclusive de la Commission en vertu des articles 107 et 108 du TFUE. Lorsqu'un État membre notifie une mesure d'aide, mais aussi d'office, la Commission est tenue d'apprécier toutes les aides au regard du traité.

3. Objectifs

L'objectif général des lignes directrices relatives au haut débit, ainsi qu'il est exposé dans la partie «Contexte» du rapport et dans les lignes directrices elles-mêmes, est d'améliorer la croissance et le bien-être des consommateurs par un déploiement rapide et étendu des réseaux haut débit et haut débit ultrarapide dans un contexte de marché concurrentiel. Cet objectif général peut être subdivisé en objectifs spécifiques, à savoir:

1. Construire des infrastructures dans les zones sous-équipées:

i. en phase avec la stratégie numérique pour l'Europe

ii. en accélérant le déploiement des réseaux NGA

iii. en évitant la duplication d'infrastructures

2. Éviter les distorsions indues de la concurrence

i. en reproduisant le mécanisme de marché au moyen d'une procédure de mise en concurrence

ii. en améliorant la transparence

iii. en garantissant le libre accès

iv. en réduisant les aides au minimum

3. Réduire au minimum la charge administrative

i. en favorisant l'adoption de programmes-cadres

ii. en simplifiant les obligations réglementaires et celles qui sont liées aux aides d'État

iii. en améliorant l'intervention des régulateurs nationaux.

4. Options stratégiques

Comme mentionné précédemment, le déploiement rapide des réseaux haut débit n'est pas viable sans l'apport de fonds publics. Les trois options suivantes ont donc été envisagées sur cette base.

4.1. Scénario de base - Option 1: prolonger de trois ans les lignes directrices

Les lignes directrices actuelles imposent à la Commission de procéder à leur révision dans les trois ans suivant leur adoption. À l'issue de cette révision, la Commission pourrait conclure qu'aucun changement ne doit être apporté au texte en vigueur, qui a été appliqué depuis trois ans de manière cohérente, avec des résultats satisfaisants.

4.2. Option 2: révision des lignes directrices de manière à assurer un déploiement rapide et concurrentiel des infrastructures haut débit

L'évaluation de la politique suivie jusqu'à ce jour a mis en évidence une série de problèmes qui pourraient nécessiter quelques ajustements, sans pour autant bouleverser complètement la méthode appliquée dans les lignes directrices actuelles. Plusieurs sous-options sont envisageables:

Première sous-option (niveau minimum): améliorer l'utilisation des ressources

Il s'agit notamment d'adapter les règles d'accès aux infrastructures financées par des ressources publiques, de clarifier les règles relatives à la procédure de mise en concurrence, d'imposer des règles plus strictes pour l'utilisation des infrastructures existantes, d'associer les régulateurs nationaux à la mise en œuvre des lignes directrices, d'améliorer la transparence (y compris par des rapports ex post), d'instaurer un mécanisme de récupération plus léger.

Les lignes directrices actuelles obligent les opérateurs à fournir des services effectifs d’accès en gros sur le réseau subventionné, à titre de contrepartie pour les subventions reçues. Il serait envisageable d'affiner cette disposition en exigeant des infrastructures ouvertes et neutres pour les réseaux ultrarapides, qui tendent à présenter les caractéristiques de monopoles naturels, et, dans le cas des régions plus éloignées, en soumettant l'obligation d'accès à un critère de proportionnalité.

Pour garantir des marchés concurrentiels, d'autres modifications pourraient être apportées à la sélection de l'offre économiquement la plus avantageuse (concernant la couverture géographique et l'effet sur la concurrence), à l'accès en gros et à la tarification de l'accès. Afin d'alléger la charge administrative imposée aux autorités chargées de l’octroi de l’aide, il pourrait être envisagé de relever de 1 à 10 millions d'EUR le seuil de l'aide à partir duquel un mécanisme de récupération peut être appliqué aux projets.

Les lignes directrices actuelles imposent aux États membres de consulter les régulateurs nationaux compétents s'ils accordent des aides à des réseaux haut débit. Dans cette option, la position des régulateurs nationaux pourrait être clarifiée et renforcée dans les nouvelles lignes directrices.

Bien que les lignes directrices actuelles insistent fortement sur la transparence nécessaire des régimes d'aide aux réseaux haut débit, les dispositions correspondantes restent générales, sans spécifications détaillées. Elles pourraient être améliorées par a) l'apport de plus amples détails sur la teneur des obligations de transparence, b) l'obligation pour les États membres de disposer d'une base de données centralisée des infrastructures et des procédures de mise en concurrence.

Deuxième sous-option (niveau intermédiaire): adapter les lignes directrices au progrès technologique

Cette deuxième sous-option s'appuie sur la première en y ajoutant l'adaptation à l'évolution technologique. Les lignes directrices actuelles définissent les NGA comme une technologie essentiellement câblée. Étant donné que les performances des plates-formes technologiques (technologie par câble, mobile ou satellitaire, etc.) s'améliorent constamment, la définition peut être affinée de manière à inclure d'autres plates-formes, pour autant qu'elles affichent les capacités des réseaux NGA.

Le cadre conceptuel actuel des lignes directrices (réseaux classiques/NGA, zones blanches/grises/noires) restera inchangé. Toutefois, le principe à la base du cadre conceptuel peut être rendu plus explicite par l'introduction de la notion de «palier».

Troisième sous-option (niveau avancé): aligner les lignes directrices sur la stratégie numérique

La troisième sous-option inclut à la fois les mesures envisagées pour les deux sous-options 1 et 2 moins ambitieuses, et une section supplémentaire spécifique relative à la compatibilité des aides pour les réseaux ultrarapides.

En vue de soutenir les objectifs de la stratégie numérique, cette section supplémentaire introduit la possibilité d'un financement public d'infrastructures NGA dans des zones NGA noires, sous réserve du respect de conditions strictes et de garde-fous importants propices au développement de la concurrence. En effet, pour préserver une incitation à l’investissement, il convient que les investissements privés soient protégés contre le risque d'être supplantés par des infrastructures financées par des ressources publiques.

4.3. Option 3: une révision plus radicale des lignes directrices mettant l'accent sur les objectifs de la stratégie numérique pour l'Europe

La troisième option est celle d'une modification radicale de la méthode suivie jusqu'à présent et d'une révision profonde des lignes directrices actuelles afin d'accélérer autant que possible le déploiement du haut débit et de réaliser les objectifs de la stratégie numérique pour l'Europe. Il est important de noter qu'une révision même radicale ne peut pas aboutir à une refonte totale de la méthode actuelle (en ce qui concerne les zones visées, par exemple) car elle serait contraire à l'objectif général de l'ouverture des marchés et de la non-éviction des investissements privés.

La troisième option respectera donc ces limites en proposant d'introduire, dans le texte, de nouvelles notions et définitions ainsi que de nouveaux critères pour le test de compatibilité. Plus particulièrement, les objectifs de la stratégie numérique pour l'Europe seraient intégrés dans les notions définies par les lignes directrices, les obligations d'accès seraient allégées et les critères de proportionnalité seraient assouplis.

5. Analyse des incidences

Sachant que la Commission est tenue d'intervenir dans ce secteur (autrement dit, elle ne peut s'abstenir de procéder à l’appréciation des mesures en question sur la base des règles relatives aux aides d'État) et qu'il existe déjà une pratique décisionnelle constante et des lignes directrices en vigueur, l'attention sera portée uniquement sur les facteurs qui, dans chaque option considérée, peuvent avoir des incidences particulières.

5.1. Option 1 - Scénario de base: prolonger de trois ans les lignes directrices actuelles

Cette option présente l'avantage d'être rapide, mais ne répond pas à tous les objectifs spécifiques visés par l'exercice de révision. En outre, la quasi-totalité des parties prenantes et des États membres s'est déclarée à divers degrés en faveur d'une adaptation des lignes directrices actuelles. C'est ainsi que cette option de base, qui prévoit une simple prolongation des lignes directrices actuelles, n'a pas recueilli de suffrages au cours de la procédure de consultation.

5.2. Option 2: réviser les lignes directrices de manière à assurer un déploiement rapide et concurrentiel des infrastructures haut débit

Cette option, qui s'appuie sur la politique actuelle de la Commission, apporte une solution immédiate aux problèmes posés par l'évolution de la technologie et des réglementations, la pratique décisionnelle, la consultation des parties prenantes et les rapports d'experts. De manière générale, l'approche conceptuelle actuelle des lignes directrices serait conservée, ce qui aurait l'avantage de préserver leur cohérence et la sécurité juridique.

Première sous-option (niveau minimum): améliorer l'utilisation des ressources

Plusieurs mesures proposées dans la première sous-option servent les objectifs spécifiques visant à éviter les distorsions de concurrence. L'amélioration et la clarification des conditions d'accès aux infrastructures haut débit financées par des ressources publiques présentent l'avantage de donner aux mesures approuvées une dimension encore plus favorable à la concurrence. De meilleures conditions d'accès génèrent une concurrence accrue sur le réseau et, par conséquent, une plus grande variété de services à des prix plus bas. En général, les opérateurs historiques ne sont pas favorables à des règles d'accès plus strictes, faisant valoir que les obligations découlant des aides d'État devraient être alignées sur la réglementation. Les autres opérateurs, par contre, sont en faveur de meilleures conditions d'accès qui leur permettraient de se livrer concurrence sur des infrastructures existantes. Les consommateurs tireraient profit de ces mesures puisqu'une meilleure mise en œuvre des lignes directrices engendrerait des infrastructures haut débit plus concurrentielles.

En ce qui concerne l'intervention des régulateurs nationaux, cette option ajoute quelques précisions permettant de mieux décrire le rôle qu'ils sont censés jouer dans la procédure relative aux aides d'État. Ce rôle n'inclut aucune appréciation ni aucune décision discrétionnaire.

Une meilleure exploitation des infrastructures existantes aurait pour effet d'élargir la disponibilité des réseaux haut débit et permettrait de cibler les ressources disponibles sur les zones où de telles infrastructures sont inexistantes.

En ce qui concerne l'objectif spécifique d'une réduction de la charge administrative, l'impact de cette sous-option est mitigé. Une participation plus importante des régulateurs nationaux impliquerait quelques dépenses administratives supplémentaires, tant pour les pouvoirs publics que pour les régulateurs eux-mêmes, mais elles seraient limitées. Les mesures en faveur de la transparence donneraient aussi des résultats variables en ce qui concerne la charge administrative. D'une part, la charge sur les administrations qui sont tenues de publier les informations sur un site web est limitée. D'autre part, la mise à disposition de ces données réduit les coûts de recherche pour les investisseurs (opérateurs historiques et autres opérateurs) et diminue les dépenses administratives des autres administrations. Les avantages d'une transparence accrue devraient l'emporter sur la charge administrative qui en résulterait.

La clarification des règles relatives à l'utilisation des infrastructures existantes dans les procédures de mise en concurrence pour l'octroi d'aides d'État devrait offrir aux autres opérateurs un meilleur accès à ces infrastructures lorsqu'ils élaborent leur propre offre.

Deuxième sous-option (niveau intermédiaire): adapter les lignes directrices au progrès technique

L'impact de la deuxième sous-option cumule l'impact de la première sous-option et l'effet découlant d'une nouvelle définition des NGA.

L'élargissement de la définition des NGA a deux effets sur la concurrence. D'une part, il accroîtra le nombre de plates-formes et d'opérateurs qui pourront participer à des procédures de mise en concurrence concernant des réseaux NGA devant bénéficier de fonds publics, ce qui devrait renforcer la concurrence dans le cadre de ces procédures et pourrait dès lors entraîner une réduction des montants des aides nécessaires. D'autre part, les différentes technologies affichent des performances qualitatives différentes, notamment en ce qui concerne la capacité technique à garantir un accès. Si le choix se porte sur une plate-forme qui, pour des raisons techniques, ne peut offrir qu'un accès de qualité inférieure, l'impact de la nouvelle infrastructure sur la concurrence sera réduit.

L'élargissement de la définition des NGA a plusieurs effets sur le déploiement du haut débit. Tout d'abord, il pourrait contribuer à élargir les zones considérées comme des zones NGA «grises» ou «noires». Ensuite, il encouragera l'investissement privé dans ces technologies car celles-ci seront mieux protégées contre le risque d'être supplantées par un autre réseau NGA bénéficiant de fonds publics. Il résulte du premier effet cité que des aides d'État ne seront peut-être plus octroyées dans certaines régions. Il est difficile de prédire un effet éventuel sur l'investissement public global dans les réseaux NGA.

Troisième sous-option (niveau avancé): aligner les lignes directrices sur la stratégie numérique

Cette sous-option concilie le risque d'évincer des initiatives privées dans des régions rentables avec la nécessité d'encourager le déploiement de la fibre optique: les financements publics ne seront autorisés dans ces régions que s'il est démontré que les investissements privés existants ne portent que sur des améliorations marginales et temporaires, les subventions visant pour leur part à encourager le développement d'infrastructures fondamentalement nouvelles. Au cours de la consultation publique, les opérateurs historiques et les câblo-opérateurs ont fait valoir que les investissements qu'ils réalisaient dans la modernisation de leur propres infrastructures pouvaient être mis en péril par une intervention publique. Bien que de tels investissements puissent être d'un montant limité et ne pas porter sur la mise en place d'une nouvelle infrastructure, il convient néanmoins de les protéger pour éviter une altération injustifiée du mécanisme de marché. Il ressort de la consultation publique qu'un contrôle sous l'angle de la concurrence pourrait être une bonne solution pour atténuer ces effets.

5.3. Option 3: une révision plus radicale des lignes directrices mettant l'accent sur les objectifs de la stratégie numérique pour l'Europe

Cette option permettrait de réduire le montant de l'aide d'État nécessaire étant donné que la rentabilité du réseau financé augmenterait (le bénéficiaire de l'aide serait en mesure d'empêcher des concurrents d'utiliser l'infrastructure nouvellement construite).

Il n'est toutefois pas évident que cette approche plus souple débouche effectivement sur une augmentation des investissements dans les réseaux NGA et les réseaux NGA ultra-rapides. La plupart des infrastructures étant construites par des investisseurs privés, ces derniers pourraient décider de freiner la réalisation de ces investissements s'ils perçoivent un risque accru que leurs infrastructures soient supplantées ultérieurement par des infrastructures bénéficiant de fonds publics (l'effet d'éviction). En outre, des fonds publics seraient utilisés pour financer des opérateurs dominants (voire des monopoles).

L'option consistant à intégrer les objectifs quantitatifs de la stratégie numérique pour l'Europe dans les définitions des lignes directrices aurait l'avantage de renforcer la cohérence des documents de l'UE et d'adapter plus directement les lignes directrices à la stratégie numérique. Elle introduirait également une distinction très nette qui contribuerait à améliorer la compréhension qu'ont les parties prenantes (en particulier les petites collectivités locales) de l'objectif de l'intervention publique qu'elles mettent en œuvre. Néanmoins, cette approche présenterait également de sérieux inconvénients. Tout d'abord, elle n'est pas expérimentée à l'heure actuelle, et ni la Commission ni les pouvoirs nationaux/locaux n'en ont fait l'expérience. Cette approche pourrait donc générer de l'incertitude chez les parties prenantes. De surcroît, l'évaluation pourrait en réalité s'avérer plus compliquée. En effet, avec l'introduction de trois catégories («réseaux de base», «réseaux NGA» et «réseaux NGA ultra-rapides») à la place des deux catégories actuelles, il conviendrait d'évaluer un nombre bien plus élevé de combinaisons possibles. Il faudrait appliquer des conditions de compatibilité particulières pour ces différentes catégories.

En outre, les définitions quantitatives risquent d'être rapidement dépassées, ce qui nécessiterait une nouvelle révision à court terme des lignes directrices, auxquelles la Commission resterait liée tant qu'elles sont en vigueur.

La limitation des obligations en matière d'accès à ce qui serait imposé par la réglementation sectorielle pourrait entraîner une réduction des coûts d'investissement et du montant de l'aide nécessaire par projet. Elle réduirait par ailleurs le coût supporté par les opérateurs existants, en particulier les opérateurs historiques, et renforcerait la sécurité juridique. Il existe néanmoins un risque important que des investissements ne puissent pas être réalisés du tout, que des fonds publics contribuent à créer ou à renforcer des positions dominantes et que des pouvoirs publics financent le déploiement d'architectures NGA «fermées» avec l'argent du contribuable. La concrétisation d'un tel risque aurait pour effet de restreindre la concurrence à venir sur les infrastructures subventionnées, avec les hausses de prix et la baisse de qualité qui en résultent.

L'abandon de l'intervention des régulateurs nationaux dans les procédures d'aides d'État permettrait de surmonter les problèmes soulevés par certains États membres en ce qui concerne l'habilitation formelle des régulateurs nationaux à intervenir dans des affaires d'aides d'État et de réduire la charge administrative. Par contre, il impliquerait une perte de contrôle sur la fixation des conditions d'accès aux réseaux subventionnés et leur tarification et, partant, une perte de cohérence.

L'assouplissement de l'exigence relative à la consultation publique et de celle relative à la procédure de mise en concurrence présente l'avantage d'accélérer la planification de la mesure et le délai dans lequel l'autorité chargée de l'octroi de l'aide pourrait la mettre en œuvre. Par contre, les opérateurs commerciaux pourraient freiner la réalisation de leurs investissements ou les reporter du fait d'une intervention publique accrue dans ce domaine, tandis que des fonds publics et de l'UE pourraient être utilisés de manière abusive ou ne pas être utilisés de manière effective. La Commission pourrait se voir confrontée à un nombre élevé de plaintes et de litiges.

6. Comparaison des options

Options || Efficacité || Efficience || Cohérence

Scénario de base: prolongation des lignes directrices existantes || - || +/- || -

Option 2: révision des lignes directrices || || ||

Sous-option 1 || + || + || +/-

Sous-option 2 || + || + || +

Sous-option 3 || ++ || + || ++

Option 3: révision radicale des lignes directrices || - || - || +

7. Suivi et évaluation

Tous les États membres adoptant des régimes d'aides couverts par les lignes directrices pour les réseaux à haut débit sont tenus de faire rapport chaque année à la Commission sur ces régimes. En outre, aucune évaluation spécifique de l'efficacité des mesures d'aide au haut débit ne peut être réalisée à cause de l'absence d'ensembles de données de base concernant ces mesures. Par conséquent, les nouvelles lignes directrices proposent qu'un ensemble de données de base (nom du bénéficiaire de l'aide, montant de l'aide reçue, intensité de l'aide et technologie utilisée) soit publié sur un site web central et mis à la disposition du public. Elles introduisent également une obligation légère d'établir des rapports ex post.

[1] COM(2010) 245.

[2] Source: Tableau de bord des aides d'État: rapport sur la contribution des aides d'État à la stratégie Europe 2020 – Printemps 2011.

[3] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:235:0007:0025:FR:PDF.