SYNTHÈSE

I. L’Office européen de lutte antifraude (OLAF) est chargé de lutter contre la fraude et toute autre activité illégale préjudiciable au budget de l’UE. L’Office fait partie de la Commission mais est indépendant dans sa fonction d’enquête. Il emploie quelque 500 agents et ses dépenses annuelles s’élèvent à environ 50 millions d’euros. En 2005, dans son rapport spécial no 1/2005 relatif à la gestion de l’OLAF, la Cour des comptes avait relevé que des déficiences affectaient la gestion des enquêtes et avait formulé 17 recommandations invitant l’OLAF à recentrer ses activités sur sa fonction d’enquête, à améliorer son efficience et à démontrer son efficacité (voir points 1 à 5).

II. L’OLAF utilise à présent davantage ses pouvoirs d’investigation sur place, d’audition de témoins et d’interrogation de suspects. Pour se recentrer sur sa fonction d’enquête, il a créé deux directions chargées des enquêtes afin de remplacer la direction unique précédente. Cependant, la Commission estime que l’OLAF est plus efficace en tant qu’autorité s’occupant de la lutte contre la fraude de manière générale et à tous égards plutôt qu’en qualité de service centré sur les enquêtes. C’est pourquoi elle n’a pas déchargé l’OLAF de ses activités hors enquête comme l’élaboration de la stratégie antifraude et la gestion de programmes de dépenses. Dès lors, l’augmentation du nombre d’agents dans les directions chargées des enquêtes (32 %) a été inférieure à celle enregistrée dans les autres services de l’Office (43 %). En 2009, les travaux relatifs aux cas occupaient 37 % du temps de travail de l’Office pris dans son ensemble (voir points 7 à 18).

III. L’OLAF a arrêté un certain nombre de mesures pour améliorer l’efficience de ses enquêtes. Il a davantage exploité son système électronique de gestion des cas (Case Management System — CMS), a organisé des formations plus ciblées, a défini des objectifs visant à centrer ses activités sur les cas les plus graves et les plus complexes, a réduit la proportion des agents temporaires dans ses effectifs et a mis en place un système de gestion du temps (Time Management System — TMS). Celui-ci n’est toutefois pas utilisé pour la planification, et les plans de travail ne comportent pas d’estimation du temps nécessaire ni des délais prévus pour les enquêtes. Il convient d’améliorer la gestion des cas en cours afin de résoudre plus rapidement les problèmes et d’éviter de longues périodes d’inactivité: la durée moyenne d’un cas reste supérieure à deux ans. Par ailleurs, la quantité d’informations initiales reçues par l’OLAF sur des fraudes et irrégularités éventuelles a augmenté de 50 % par rapport à 2004 et la durée moyenne de l’évaluation initiale de ces informations est passée de 3,5 à 7 mois. Malgré une augmentation du nombre d’enquêteurs de 32 % depuis 2004, le nombre de cas faisant l’objet d’une enquête n’a pas progressé. Cela montre que l’OLAF centre ses activités sur les cas les plus graves, que la proportion d’enquêtes directement réalisées par l’OLAF est en hausse et que des ressources consacrées aux enquêtes sont réaffectées à la réalisation des évaluations initiales (voir points 19 à 37).

IV. Le cadre juridique [1] n’a pas évolué depuis le rapport spécial no 1/2005. Le contrôle des actes des enquêtes en cours n’est toujours pas assuré de façon indépendante et il n’existe aucun code garantissant que les actes d’enquête suivent un cours prévisible. Un accord pratique relatif à la coopération avec Eurojust n’a guère eu d’incidence jusqu’à présent (voir points 38 à 44).

V. L’OLAF s’est fixé des objectifs clairs dans son plan de gestion annuel. Les enquêtes ont donné lieu à la mise au jour de montants élevés à recouvrer, à des mesures judiciaires et disciplinaires, ainsi qu’à la clôture d’enquêtes lorsque des allégations initiales se sont avérées dépourvues de fondement. Le système de gestion des cas comporte des informations sur la performance de l’OLAF en ce qui concerne les activités, ainsi que les résultats potentiels et effectifs. Toutefois, l’OLAF ne présente pas ces informations dans un document unique qui permettrait d’apprécier cette performance dans le temps et dans les différents secteurs (voir points 45 à 57).

VI. Le comité de surveillance a révisé son règlement intérieur et élaboré un certain nombre de rapports et d’avis sur la gestion de l’OLAF. Une nouvelle procédure prévoit que l’Office doit consulter le comité de surveillance avant de transmettre des informations aux autorités judiciaires nationales, même si cela ne protège pas encore de façon appropriée les droits des personnes concernées (voir points 58 à 65).

VII. Sur la base de ces observations, la Cour recommande essentiellement à l’OLAF (voir points 66 à 76):

a) d’augmenter le nombre d’enquêtes et d’en accélérer le rythme moyennant un accroissement de la part de temps qui leur est consacrée et une révision du cadre juridique;

b) d’améliorer l’efficience en incluant dans les plans d’enquêtes une estimation des ressources nécessaires et des délais. Ces plans devraient être suivis et mis à jour. Le comité exécutif devrait veiller à réduire la durée globale des évaluations et des enquêtes;

c) de fournir des informations fiables sur son efficacité en publiant dans un document unique les statistiques relatives à la performance en ce qui concerne les activités, ainsi que les résultats potentiels et effectifs;

d) de mieux définir la procédure de consultation du comité de surveillance qui précède la transmission des informations aux autorités judiciaires nationales.

INTRODUCTION

1. En 2005, la Cour des comptes a publié le rapport spécial no 1/2005 relatif à la gestion de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) [2]. Cet audit avait permis de mettre au jour des déficiences dans la gestion des enquêtes par l’OLAF et de formuler 17 recommandations invitant celui-ci à recentrer ses activités sur sa fonction d’enquête, à améliorer son efficience, ainsi qu’à démontrer son efficacité. L’OLAF a élaboré un plan d’action pour la mise en œuvre des recommandations acceptées et a présenté, en 2007, un rapport sur l’état d’avancement de celle-ci au comité de suivi des audits de la Commission [3]. L’encadré 1 présente, dans les grandes lignes, le rôle et les tâches de l’OLAF.

2. Le graphique 1 montre l’évolution des activités de l’OLAF depuis 2004 en ce qui concerne les dépenses, les effectifs, les informations reçues et les cas traités. À quelque moment que ce soit, environ 400 cas font l’objet d’une enquête, dont la durée moyenne est de deux ans, tandis qu’à peu près 200 cas sont clôturés chaque année. La quantité d’informations initiales reçues a considérablement augmenté, l’OLAF recevant à présent chaque année quelque 1000 communications différentes provenant de diverses sources.

GRAPHIQUE 1

DÉPENSES, EFFECTIFS ET CHARGE DE TRAVAIL DE L’OLAF, PENDANT LA PÉRIODE 2004-2009

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Source: OLAF.

ENCADRÉ 1

RÔLE ET TÂCHES DE L’OLAF

Principaux objectifs et activités

L’OLAF a été institué en 1999 [4] afin de renforcer l’efficacité de la lutte contre les activités illégales qui portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union. L’OLAF est responsable d’un éventail d’activités qui comprennent la réalisation d’enquêtes administratives en vue de lutter contre la fraude, l’apport d’une assistance aux États membres dans la lutte antifraude, ainsi que la collecte et l’analyse d’informations.

Dans l’exercice de sa fonction d’enquête, l’Office est doté d’une indépendance, confortée par un "comité de surveillance" composé de cinq personnalités indépendantes extérieures aux institutions de l’UE.

Types de cas

L’Office classe les cas dans les catégories suivantes:

a) les enquêtes:

les enquêtes internes (ce sont des investigations effectuées à l’intérieur des institutions et organes de l’UE);

les enquêtes externes (ce sont des enquêtes qui concernent des fonds de l’UE portant sur des agents économiques);

b) les opérations de coordination et d’assistance:

la coordination des États membres lors d’investigations concernant plusieurs pays;

les appuis apportés aux autorités judiciaires nationales dans le cadre de procédures pénales.

Principales étapes des enquêtes

a) L’OLAF reçoit des dénonciations provenant de l’intérieur des institutions de l’UE ou de sources extérieures à celles-ci.

b) L’OLAF évalue l’information initiale et son directeur décide s’il convient ou non d’ouvrir un cas.

c) Les enquêteurs de l’OLAF recueillent des éléments probants lors d’entretiens et de contrôles sur place.

d) Les enquêteurs communiquent les résultats de leurs activités d’enquête au comité exécutif. Le directeur décide le type d’action de suivi qu’il convient de lancer, le cas échéant. Cette dernière peut comporter la transmission d’informations sur le cas aux autorités compétentes, au niveau national ou de l’UE, afin de lancer une procédure judiciaire ou disciplinaire ou de recouvrer des fonds.

e) L’OLAF vérifie si les autorités responsables ont pris les mesures de suivi recommandées.

Les résultats des travaux de l’OLAF peuvent donner lieu à quatre types de suivis: financier, administratif, judiciaire et disciplinaire.

LE POINT SUR LES RECOMMANDATIONS

3. Le tableau 1 reprend les 17 recommandations formulées initialement dans le rapport spécial no 1/2005. La Cour constate que 13 ont fait l’objet d’un suivi par l’OLAF, trois autres (les recommandations nos 2, 14 et 15) n’ont pas été acceptées par la Commission, tandis que la recommandation no 16 sur le rôle du comité de surveillance doit être examinée à la lumière de l’arrêt du Tribunal de première instance de juillet 2008 [5].

TABLEAU 1

DEGRÉ D’ACCEPTATION DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES PAR LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE DANS SON RAPPORT SPÉCIAL No 1/2005 RELATIF À L’OLAF

Note: Les recommandations formulées dans le rapport spécial no 1/2005 n’étaient pas numérotées. Ce tableau les présente de manière synthétique en suivant leur ordre d’apparition dans le rapport.

Recommandation | Degré d’acceptation |

1.Préciser les résultats à atteindre lors des enquêtes et mettre en place des indicateurs de performance pour en apprécier le succès | Acceptée |

2.Envisager la création d’une unité distincte consacrée à des opérations de coordination et d’assistance afin d’améliorer la gestion des ressources | Rejetée |

3.Constituer des formations plus restreintes du comité exécutif chargées de définir des plans et des objectifs clairs pour les enquêtes | Acceptée |

4.Superviser les procédures relatives aux enquêtes afin de mettre l’accent sur les priorités et sur la recherche de preuves en utilisant mieux les moyens d’investigation disponibles | Acceptée |

5.Introduire un système d’enregistrement du temps associé à des plans de travail comprenant des estimations du temps à consacrer aux enquêtes, afin d’ajuster la charge de travail aux ressources et d’éviter des retards | Acceptée |

6.Instaurer une durée maximale pour les enquêtes | Acceptée en partie |

7.Transférer les activités de suivi (implication dans des procédures judiciaires et dans le recouvrement de fonds) susceptibles d’être réalisées par les ordonnateurs | Acceptée en partie |

8.Codifier et publier des procédures afin de protéger les droits des individus à toutes les étapes de l’enquête et de prévoir les voies du contrôle de la légalité des actes des enquêtes en cours | Acceptée |

9.Préciser les modalités de coopération entre l’OLAF et les États membres moyennant l’adoption d’une législation ou la conclusion d’accords avec les services nationaux d’enquête | Acceptée |

10.Transformer le CMS en un système de gestion des enquêtes et intensifier la formation des enquêteurs relative aux techniques d’enquête, à la législation et aux capacités d’expression | Acceptée |

11.Fournir des rapports fiables et pertinents sur la performance, axés sur les résultats effectifs plutôt que potentiels | Acceptée |

12.Mettre en place un plan directeur de la gestion du personnel de façon à résoudre les difficultés structurelles | Acceptée |

13.Les services d’analyse stratégique devraient œuvrer pour une amélioration des données communiquées par les États membres et constituer des bases de données à partir desquelles des anomalies pourraient être mises au jour et des enquêtes entreprises | Acceptée |

14.Transférer à d’autres services de la Commission la responsabilité en matière de stratégie antifraude | Rejetée |

15.Confier à d’autres services de la Commission les tâches de gestion de programmes (par exemple Pericles et Hercule) | Rejetée |

16.Clarifier le rôle du comité de surveillance pour s’assurer qu’il n’y a aucune ingérence dans les enquêtes en cours | Acceptée |

17.Recentrer les activités sur la fonction d’enquête, tout en aménageant la gouvernance et en modifiant la réglementation | Acceptée en partie |

ETENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

4. L’audit de suivi visait à déterminer les mesures prises pour mettre en œuvre les recommandations formulées dans le rapport spécial no 1/2005, ainsi qu’à répondre aux quatre questions ci-après, qui regroupent plusieurs recommandations (voir annexe I).

a) Les activités de l’OLAF ont-elles été recentrées sur sa fonction d’enquête? (recommandations nos 2, 7, 13, 14, 15 et 17)

b) L’OLAF a-t-il amélioré l’efficience de ses enquêtes? (recommandations nos 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 et 12)

c) L’OLAF est-il en mesure de démontrer l’efficacité de ses enquêtes? (recommandations nos 1 et 11)

d) Le rôle du comité de surveillance a-t-il été clarifié? (recommandation no 16)

5. L’audit a comporté:

a) une analyse de la documentation et des statistiques, fournies par l’OLAF, concernant la politique, la planification, les procédures, les effectifs et les informations financières, y compris son plan d’action visant à mettre en œuvre les recommandations formulées dans le rapport spécial no 1/2005;

b) des entretiens avec les directeurs, les chefs d’unité et les enquêteurs de l’OLAF; des réunions avec le comité de surveillance et le secrétariat de l’OLAF afin de discuter de leurs rapports et de leurs avis; des entretiens avec d’autres organismes concernés (l’Office d’investigation et de discipline de la Commission (IDOC), Eurojust);

c) l’évaluation de 30 enquêtes sélectionnées de façon aléatoire parmi les 332 enquêtes internes et externes ouvertes au 1er juillet 2008 [6]. Cette évaluation était fondée sur une analyse de la documentation relative aux cas conservée dans le système informatisé de gestion des cas (Case Management System — CMS) ainsi que sur des entretiens avec les enquêteurs concernés.

OBSERVATIONS

6. Les constatations formulées à la suite de l’examen des 30 cas composant l’échantillon sont présentées de manière synthétique dans le graphique 2. Chaque enquête a été jugée solide, satisfaisante ou faible en fonction des critères suivants: l’accent mis sur les activités d’enquête, les apports des autres services de l’OLAF dans le traitement du cas, la prise de la décision d’ouvrir le cas en temps utile, la clarté des objectifs et de la planification, la durée adéquate du traitement du cas et les résultats obtenus. Ces constatations sont examinées plus en détail dans les sections correspondantes du présent rapport.

RECENTRER LES ACTIVITÉS SUR LA FONCTION D’ENQUÊTE

7. La Cour a assuré un suivi des recommandations formulées dans son rapport spécial no 1/2005 par lesquelles elle invitait l’OLAF à transférer ou à séparer certaines activités hors enquête et à augmenter les apports des services stratégiques à sa fonction d’enquête. En 2006, l’OLAF a réorganisé ses directions. Cette nouvelle structure (voir annexe II) visait à mettre davantage l’accent sur sa fonction d’enquête.

GRAPHIQUE 2

ÉVALUATION DES CRITÈRES DANS LES 30 CAS EXAMINÉS

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Source: Examen des 30 cas.

LES ACTIVITÉS HORS ENQUÊTE N’ONT PAS ÉTÉ TRANSFÉRÉES

8. Dans quatre de ses recommandations, la Cour avait invité l’Office à transférer ou à séparer des activités. La recommandation relative au transfert des activités de suivi (recommandation no 7) avait été partiellement acceptée. Comme la Commission continuait d’insister pour que l’OLAF reste une autorité s’occupant de la lutte contre la fraude de manière générale et à tous égards, au lieu de devenir un service centré sur les enquêtes, les trois autres recommandations n’avaient pas été acceptées, à savoir le transfert à d’autres services de la Commission de la responsabilité relative à la stratégie antifraude (recommandation no 14), le transfert des tâches de gestion de programmes de financement à d’autres services de la Commission (recommandation no 15), ainsi que l’invitation à séparer les enquêtes des opérations de coordination et d’assistance (recommandation no 2).

9. S’agissant de la recommandation no 7, à savoir le transfert des activités de suivi, des mesures ont été prises pour confier cette responsabilité en premier ressort aux services de la Commission [7]. L’OLAF reste impliqué dans le suivi judiciaire et disciplinaire (unité C1, voir organigramme à l’annexe II) et le suivi financier (unités C2 et C3). L’OLAF a pour mission d’optimaliser les conditions aux fins du suivi et de vérifier si les services de la Commission et les autorités nationales ont pris les mesures nécessaires.

TABLEAU 2

RÉPARTITION DES EFFECTIFS PENDANT LA PÉRIODE 2004-2009 [8]

Source: OLAF.

Date | Enquêtes et opérations (directions A et B) | Autres tâches (directions C et D, directeur général et comité de surveillance) | Total OLAF | Pourcentage d'agents affectés aux enquêtes et aux opérations |

Fonctionnaires et agents temporaires | Agents contractuels | Total | Fonctionnaires et agents temporaires | Agents contractuels | Total |

Fin 2004 | 100 | 25 | 125 | 165 | 65 | 230 | 355 | 35,2 % |

Fin 2005 | 107 | 22 | 129 | 174 | 67 | 241 | 370 | 34,9 % |

Fin 2006 | 110 | 25 | 135 | 180 | 77 | 257 | 392 | 34,4 % |

Fin 2007 | 126 | 21 | 147 | 205 | 100 | 305 | 452 | 32,5 % |

Fin 2008 | 140 | 20 | 160 | 212 | 93 | 305 | 465 | 34,4 % |

Fin 2009 | 143 | 22 | 165 | 217 | 111 | 328 | 493 | 33,5 % |

10. Le tableau 2 montre qu’en moyenne 34 % des agents étaient affectés aux directions chargées des enquêtes et des opérations (pendant la période 2004-2009).

11. Plusieurs agents des directions C (soutien opérationnel et politique) et D (affaires générales) sont également impliqués dans les procédures d’enquête. En 2007, l’OLAF a mis en place un système de gestion du temps (Time Management System — TMS) qui enregistre le temps consacré par l’ensemble des agents de l’OLAF aux cas, ainsi qu’aux autres activités [9]. Le système de gestion du temps montre que les agents des directions chargées des enquêtes ne consacrent pas tout leur temps aux cas. En 2009, ils ont consacré 63 % de leur temps aux cas, 27 % à la gestion et à l’administration, ainsi que 10 % aux questions politiques et aux ressources. En revanche, les agents des autres directions utilisent 25 % de leur temps directement pour des activités de soutien au traitement des cas. Le temps total consacré aux cas par les agents de l’ensemble des directions représente donc 37 % comme l’indique le graphique 3 [10]. Seule un peu plus de la moitié de ce temps a été affectée à des cas spécifiques [11].

GRAPHIQUE 3

UTILISATION DU TEMPS PAR LES AGENTS, ENREGISTRÉE DANS LE SYSTÈME DE GESTION DU TEMPS TMS EN 2009

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Source: Système de gestion du temps de l’OLAF.

IMPORTANCE ACCRUE ACCORDÉE AUX ACTIVITÉS D’ENQUÊTE

12. La Cour avait recommandé à l’OLAF de procéder à un recentrage de ses activités sur sa fonction d’enquête, accompagné de modifications réglementaires, et de laisser à d’autres instances la charge des actions préventives ou législatives (recommandation no 17).

13. En septembre 2006, deux directions chargées des enquêtes et des opérations (les directions A et B) ont été créées pour remplacer celle qui existait auparavant (l’ancienne direction B). L’objectif de cette nouvelle organisation (voir annexe II) était de mettre davantage l’accent sur la fonction d’enquête de l’OLAF. Ce dernier n’a pas mis en œuvre la recommandation de la Cour qui l’invitait à accompagner ce recentrage sur la fonction d’enquête d’un aménagement de la gouvernance de l’Office moyennant des modifications réglementaires (voir point 38).

14. L’examen des 30 cas composant l’échantillon a permis de constater que l’OLAF s’est davantage concentré sur ses activités d’enquête comme les entretiens ou les contrôles sur place. Il a également permis de relever les apports des autres services de l’OLAF, en dehors des directions A et B, qui participent à la procédure d’enquête et fournissent le cas échéant un soutien tel qu’un conseil judiciaire ou une analyse des données de police scientifique (voir graphique 2).

15. L’augmentation de la proportion des enquêtes menées directement par l’OLAF par rapport aux cas de coordination et d’assistance témoigne également de ce recentrage des activités. La part représentée par les enquêtes dans les cas traités par l’OLAF est passée de 50 % en 2004 à 67 % en 2009 (graphique 4).

GRAPHIQUE 4

ANALYSE DES CAS OUVERTS

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Source: OLAF.

GRAPHIQUE 5

SOURCE DES INFORMATIONS INITIALES REÇUES PENDANT LA PÉRIODE 2004-2009

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Source: OLAF.

LES APPORTS DES SERVICES D’ANALYSE STRATÉGIQUE À LA FONCTION D’ENQUÊTE RESTENT LIMITÉS

16. La Cour avait recommandé que les services d’analyse stratégique mettent au jour des anomalies à partir desquelles des enquêtes pourraient être entreprises (recommandation no 13).

17. La capacité de renseignement stratégique de l’OLAF (composée des unités C2 et C3) a amélioré les systèmes afin de gérer la question de la fiabilité des données obtenues des États membres concernant, notamment, les irrégularités dans les domaines de l’agriculture et des Fonds structurels. Elle fournit à présent des produits utilisés par les directions chargées des enquêtes, ainsi que par les services concernés de la Commission et des États membres.

18. La capacité de renseignement stratégique fournit une orientation générale en rapport avec le développement politique et la stratégie opérationnelle en déterminant les domaines de risque et les caractéristiques d’une fraude. Ce travail peut aussi conduire, directement ou indirectement, à l’ouverture de dossiers spécifiques [12]. La capacité de renseignement stratégique était directement à l’origine de six (2 %) des 332 enquêtes ouvertes au 1er juillet 2008. Le graphique 5 indique la source de l’ensemble des informations initiales reçues de 2004 à 2009, dont 0,7 % provient de la capacité de renseignement stratégique.

AMÉLIORER L’EFFICIENCE DES ENQUÊTES

19. La Cour a assuré un suivi des recommandations formulées dans son rapport spécial no 1/2005 qui visaient à améliorer la planification et la supervision des enquêtes, ainsi qu’à assurer leur mise en œuvre en temps voulu conformément à un cadre juridique et procédural clair.

LES RESSOURCES HUMAINES ET LES DÉLAIS NE SONT PAS PRIS EN CONSIDÉRATION LORS DE LA PLANIFICATION

20. S’agissant de la planification, la Cour avait recommandé la constitution de formations plus restreintes du comité exécutif, composées de directeurs et de chefs d’unité, afin de définir des plans et des objectifs clairs pour les différentes enquêtes (recommandation no 3), ainsi que l’introduction d’un système d’enregistrement du temps, associé à des plans de travail comprenant des estimations du temps à consacrer aux enquêtes (recommandation no 5).

21. En ce qui concerne la recommandation no 3, il existe à présent deux formations du comité exécutif, le comité A et le comité B, qui se réunissent en alternance une semaine sur deux, leurs compétences correspondant respectivement à celles des deux nouvelles directions A et B. Cette séparation aurait dû permettre une analyse plus pénétrante des propositions d’ouverture d’enquêtes. Toutefois, l’examen de l’échantillon a permis à la Cour de constater que les plans et les objectifs n’étaient toujours pas clairement définis pour un tiers des cas (voir graphique 2).

22. S’agissant de la recommandation no 5, un système de gestion du temps (TMS) a été mis en place à partir d’octobre 2007. Tous les agents de l’OLAF, sauf ceux du comité de surveillance, sont tenus d’enregistrer l’utilisation de leur temps de travail par tâche. En 2009, plus de 98 % de toutes les heures disponibles avaient été enregistrées dans le système de gestion du temps. À l’heure actuelle, ce système n’est utilisé que pour l’enregistrement du temps et les données qui y figurent ne servent pas à gérer les dossiers.

23. La première évaluation des informations reçues (voir point 32) comporte un plan de travail. Ce dernier inclut les premières étapes de l’enquête et est revu dans les rapports, soumis au comité de surveillance, sur les dossiers ouverts depuis neuf mois. Le plan de travail précise le nombre d’enquêteurs et les aptitudes spécifiques requises mais n’indique pas l’estimation du temps nécessaire ni les délais. Le système de gestion du temps ne sert pas à la planification. En dehors de ce système, l’unité B2 (qui traite les cas dans le secteur des douanes) élabore des tableaux chronologiques pour programmer les travaux des enquêteurs. Les plans sont susceptibles d’être revus au cours de l’enquête car la décision de recommander l’ouverture d’un cas est fondée sur les informations disponibles au moment où elle est prise et aucune activité d’enquête n’est réalisée au cours de la phase d’évaluation initiale [13].

MESURES PRISES POUR SE CONCENTRER SUR LES PRIORITÉS

24. La Cour avait recommandé de centrer les enquêtes sur les priorités afin d’utiliser au mieux les moyens disponibles (recommandation no 4).

25. Une approche de minimis [14] a été mise en place pour les enquêtes externes. Elle est fondée sur des seuils financiers établis à titre indicatif [15] et sur d’autres critères comme le risque pour la réputation, les indices d’une fraude systématique, ainsi que l’existence ou non d’autres organismes d’enquête compétents.

26. Depuis 2004, les effectifs de l’OLAF sont passés de 355 à 493 agents, soit une augmentation de 39 %, tandis que le nombre d’agents des directions chargées des enquêtes et des opérations passait de 125 à 165, soit une hausse de 32 % (voir tableau 2). L’augmentation des effectifs de ces directions n’a pas été accompagnée d’un accroissement équivalent du nombre de cas (voir graphiques 1 et 4). Le nombre de cas par personne responsable des enquêtes et des opérations au sein de l’OLAF était moins élevé en 2009 qu’en 2004 (2,8 cas ouverts, contre 3,7). Cette évolution illustre:

l’accent mis sur les cas les plus graves et les plus complexes, qui résulte de la politique de minimis;

le pourcentage plus élevé que représentent les enquêtes menées directement par l’OLAF (voir graphique 4);

la mobilisation de plus de ressources consacrées aux enquêtes afin d’évaluer un plus grand nombre d’informations reçues (voir graphique 5). De 2004 à 2009, la quantité d’informations initiales analysées sans aboutir à l’ouverture d’une enquête a doublé, passant de 364 dossiers classés sans suite (dont 108 à première vue [16]) à 755 (dont 267 à première vue).

LA DURÉE DES ENQUÊTES N’A PAS ÉTÉ RÉDUITE

27. La Cour avait recommandé d’instaurer une durée maximale pour les enquêtes (recommandation no 6). La Commission a accepté l’idée d’instituer des délais maximaux pour mener les enquêtes et a fait une proposition législative [17] afin d’établir une durée type de douze mois, assortie de la possibilité de prolonger par tranche de six mois au plus, sur décision du directeur et après consultation du comité de surveillance. Cependant, aucune modification du cadre juridique n’a été adoptée à ce jour.

28. Le plan de gestion annuel 2010 de l’OLAF fixait comme objectif minimal la clôture dans un délai de 24 mois de 75 % des dossiers, dont 10 % dans un délai de neuf mois. Le règlement (CE) no 1073/1999 dispose que, lorsqu’une enquête est engagée depuis plus de neuf mois, le directeur informe le comité de surveillance des raisons qui ne permettent pas de conclure l’enquête. La durée des enquêtes est une question importante en raison du risque de prescription, mais elle a également une incidence sur l’efficience de l’OLAF et sur les personnes concernées par ces enquêtes.

29. La durée fait l’objet d’un suivi moyennant un contrôle quotidien par les chefs d’unité, des rapports opérationnels mensuels, ainsi que, dans la direction B, des rapports établis tous les trois mois sur les cas. Le comité exécutif n’intervient que lors de l’ouverture et de la clôture des cas. Lorsqu’un cas est ouvert depuis plus de neuf mois, l’enquêteur élabore à l’intention du comité de surveillance un rapport résumant l’état d’avancement de l’enquête, les raisons du retard et le délai prévisible nécessaire à son achèvement. Le nouveau manuel prévoit également, à des fins internes, l’élaboration de rapports 18 mois après l’ouverture [18]. Aucun autre rapport de ce type n’est prévu alors que la plupart des enquêtes durent plus de 18 mois. Il convient d’améliorer la gestion des cas en cours afin de résoudre plus rapidement les problèmes et d’éviter de longues périodes d’inactivité.

30. Le tableau 3 montre que le nombre réel de cas clôturés en neuf mois de 2004 à 2009 représente de manière générale un peu plus de 10 %, ce qui est conforme à l’objectif fixé par le plan de gestion annuel.

31. Entre 2004 et 2009, le nombre de cas par personne chargée des enquêtes et des opérations a diminué (voir point 26), mais cela n’a pas eu d’incidence sur leur durée. Pendant cette même période, la durée moyenne de l’ensemble des cas (enquêtes externes et internes, cas d’assistance pénale et de coordination) n’a guère varié et est restée supérieure à deux ans (25 mois), comme l’indique le graphique 6. La durée de bon nombre d’enquêtes dépasse largement la moyenne de deux ans. Sur les 457 cas en cours fin 2009, 125 (27 %) étaient ouverts depuis plus de deux ans. Parmi ceux-ci, 33 ont duré plus de trois ans et 21 autres plus de quatre ans. L’examen de l’échantillon a permis de constater que la longueur des délais tient parfois à des facteurs extérieurs, mais qu’elle est souvent imputable à des causes internes comme le manque de ressources affectées à des cas ou des changements de priorités.

TABLEAU 3

CAS CLÔTURÉS EN NEUF MOIS

Source: OLAF.

Année de clôture | Nombre total de cas clôturés | Nombre total de cas clôturés en neuf mois | Pourcentage représenté par les cas clôturés en neuf mois |

2004 | 339 | 60 | 18 % |

2005 | 233 | 27 | 12 % |

2006 | 217 | 24 | 11 % |

2007 | 232 | 21 | 9 % |

2008 | 187 | 21 | 11 % |

2009 | 188 | 20 | 11 % |

32. Le problème de durée se pose pour les enquêtes mais aussi pour les évaluations initiales. Lorsque l’OLAF reçoit ou génère pour la première fois des informations concernant une fraude éventuelle, il évalue ces informations initiales afin de décider s’il y a lieu ou non d’ouvrir un cas. Le volume d’informations reçues a considérablement augmenté, passant de 662 éléments d’information en 2004 à 965 en 2009 (voir graphique 5). La durée des évaluations résulte de la nécessité de recueillir des informations auprès d’organisations extérieures, de la charge de travail des enquêteurs, ainsi que de la politique de ciblage des cas les plus graves et les plus complexes (voir point 25). C’est pourquoi beaucoup d’évaluations durent bien plus longtemps que les deux mois envisagés dans le manuel de l’OLAF [19]. La durée moyenne des évaluations a doublé, passant de 3,5 mois en 2004 à 7,1 mois en 2009. Fin 2009, l’évaluation avait duré plus de 12 mois dans 72 cas, soit 16 % du total des 459 cas.

33. Les résultats (présentés de façon synthétique dans le graphique 2) de l’examen des 30 cas effectué par la Cour montrent que, dans 11 cas, la décision d’ouvrir une enquête n’a pas été prise en temps utile. La durée moyenne des évaluations pour l’ensemble de l’échantillon était de six mois.

GRAPHIQUE 6

DURÉE MOYENNE DES CAS PENDANT LA PÉRIODE 2004-2009 [20]

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Source: OLAF.

SOUTIEN ACCRU APPORTÉ PAR LE SYSTÈME DE GESTION DES CAS ET LA FONCTION "PERSONNEL"

34. La Cour avait recommandé de faire du système de gestion des cas un outil de gestion, d’intensifier la formation des enquêteurs relative aux techniques d’enquête, à la législation et aux capacités d’expression (recommandation no 10) et de mettre en place un plan directeur de la gestion du personnel de façon à résoudre les difficultés structurelles (recommandation no 12).

35. Le système de gestion des cas est à présent mieux utilisé et tous les principaux documents y sont enregistrés. Cependant, l’information sur la protection des données n’y est pas systématiquement introduite. Conformément au règlement (CE) no 45/2001 [21], une décision devrait être prise pour informer les personnes physiques que leurs données à caractère personnel sont conservées et traitées par l’OLAF (enregistrement sous "provided" (informations fournies) dans le système de gestion des cas) ou pour reporter cette communication d’information (enregistrement sous "deferred" (reporté) dans le système de gestion des cas), car ce pourrait être préjudiciable pour l’enquête. Or, dans cinq des 30 enquêtes examinées par la Cour, aucune décision n’avait été prise concernant la communication de cette information au suspect. En outre, la Cour rappelle que le règlement relatif à la protection des données dispose que les données à caractère personnel doivent être exactes et, si nécessaire, mises à jour [22]. À cet égard, la Cour observe que, lorsqu’une enquête est classée sans suite et que les allégations initiales n’ont pu être justifiées, le système de gestion des cas ne reflète pas cette évolution du classement de la personne concernée. L’avis du Contrôleur européen de la protection des données (CEPD) est nécessaire en la matière.

36. S’agissant de la formation, le graphique 7 montre le nombre d’agents de l’OLAF qui ont assisté à des formations sur les techniques d’enquête, la législation et les capacités d’expression depuis 2004. Il fait aussi apparaître une augmentation du nombre de participants à des formations en 2009. Le rapport de janvier 2009 de la structure d’audit interne de l’OLAF a renforcé les messages formulés dans le rapport spécial no 1/2005 et souligné la nécessité d’améliorer l’analyse des besoins de formation.

37. Les difficultés structurelles de gestion des effectifs ont été résolues en obtenant une augmentation des emplois permanents et, partant, une réduction du nombre et de la proportion d’agents temporaires (voir tableau 4).

GRAPHIQUE 7

FORMATIONS SUIVIES PAR DES AGENTS DE L’OLAF

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Source: OLAF.

TABLEAU 4

RÉDUCTION DE LA PROPORTION D’AGENTS TEMPORAIRES [23]

Source: OLAF.

Exercice | Emplois permanents | Emplois temporaires | Total des effectifs | Pourcentage d'emplois temporaires |

2004 | 183 | 146 | 329 | 44 % |

2005 | 201 | 146 | 347 | 42 % |

2006 | 238 | 119 | 357 | 33 % |

2007 | 252 | 116 | 368 | 32 % |

2008 | 261 | 116 | 377 | 31 % |

2009 | 270 | 114 | 384 | 30 % |

2010 | 282 | 102 | 384 | 27 % |

LE CADRE JURIDIQUE ET PROCÉDURAL N’A PAS ENCORE ÉTÉ REVU

38. S’agissant du cadre juridique et procédural, la Cour a recommandé de codifier et de publier des procédures afin de protéger les droits des individus à toutes les étapes de l’enquête et de prévoir les voies du contrôle de la légalité des actes des enquêtes en cours (recommandation no 8).

39. En décembre 2009, le directeur de l’OLAF a adopté un nouveau manuel des procédures opérationnelles, publié en mai 2010. Toutefois, le cadre juridique n’a pas changé depuis le rapport spécial no 1/2005, étant donné que les instructions du manuel ne sont pas censées avoir force légale [24] et que le règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF n’a pas été modifié [25]. Le contrôle de la légalité des actes d’enquête en cours n’est toujours pas assuré de façon indépendante [26] et il n’existe aucun code garantissant que les actes d’enquête suivent un cours prévisible, que les délais relatifs aux auditions sont bien établis et qu’à chaque étape clé de l’enquête, les droits de la défense sont préservés ainsi que son accès au dossier assuré [27].

COOPÉRATION DIFFICILE AVEC EUROJUST ET LES ÉTATS MEMBRES

40. La Cour a recommandé de clarifier les modalités de la coopération avec les autorités des États membres moyennant l’adoption d’un règlement spécifique ou la conclusion d’accords avec les services nationaux d’enquête (recommandation no 9).

41. En 2006, la Commission a formulé une proposition modifiée de règlement relatif à l’assistance administrative mutuelle [28] qui n’a pas encore été adoptée par le Parlement et le Conseil. L’OLAF a signé des arrangements de coopération administrative avec les autorités de dix États membres et des négociations sont actuellement en cours avec quatre autres [29]. Toutefois, plusieurs États membres n’ont pas précisé à l’OLAF quel(le) autorité ou service d’enquête national(e) est chargé(e) de coopérer avec lui dans le domaine des dépenses directes ou n’ont pas établi d’autorité nationale et judiciaire dotée des compétences nécessaires dans ce domaine. C’est pourquoi l’OLAF éprouve encore des difficultés et manque de soutien lorsqu’il réalise des contrôles et des vérifications sur place dans certains États membres, notamment dans ceux où les contrôleurs nationaux ne disposent pas des compétences visées par le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 [30].

42. L’audit a permis de confirmer les observations formulées par la Cour dans son avis no 8/2005, à savoir que le cadre juridique existant pour lutter contre la fraude et les irrégularités est complexe et difficile à appliquer et que les faiblesses affectant la coopération entre la Commission et les États membres subsistent [31]. L’audit a également confirmé qu’en raison des limitations imposées aux pouvoirs d’enquête de l’OLAF, les États membres ne donnent guère suite aux demandes de l’Office [32].

43. Des difficultés peuvent également se présenter lorsque des allégations qui font l’objet d’une enquête de l’OLAF impliquent des opérateurs économiques de plusieurs États membres. La coopération avec Eurojust devient alors importante, car cet organe est responsable de la coordination des enquêtes pénales et des poursuites au niveau national. Pour que cette coopération soit la plus efficiente possible, un accord pratique sur les modalités de coopération entre Eurojust et l’OLAF a été signé le 24 septembre 2008 [33]. L’accord pratique dispose que l’OLAF doit informer Eurojust, dans les meilleurs délais, de l’existence de toute affaire dans le cas où il apparaît que celle-ci concerne directement la coopération judiciaire entre les autorités nationales compétentes de deux ou plusieurs États membres ou lorsque l’affaire concerne un État membre et la Communauté. D’après une estimation fondée sur l’échantillon de la Cour, quelque 20 % des enquêtes font partie de cette catégorie. Bien que des réunions trimestrielles soient organisées entre l’OLAF et Eurojust conformément à cet accord, la coopération pratique sous la forme de communication d’informations sur les cas a été limitée. L’OLAF a transmis à Eurojust des informations relatives à cinq cas en 2008 et à un seul cas en 2009.

44. L’article 85 du TFUE prévoit un renforcement du rôle d’Eurojust en matière de déclenchement d’enquêtes. À cet effet, la Cour prend acte des recommandations adoptées par le Conseil européen en décembre 2009 relatives à la possibilité d’octroyer de nouvelles compétences aux membres nationaux d’Eurojust, de renforcer les compétences du collège d’Eurojust ou de créer un parquet européen [34]. Pour ce faire, une coopération plus efficace entre l’OLAF et Eurojust est nécessaire.

FAIRE RAPPORT SUR L’EFFICACITÉ DES ENQUÊTES

45. L’audit visait à évaluer si les mesures prises par l’OLAF avaient conduit à la définition d’objectifs clairs concernant les enquêtes et à l’établissement de rapports sur la performance pertinents et fiables.

LES OBJECTIFS SONT DÉFINIS ET SOUMIS À UN SUIVI MAIS NE SONT PAS AXÉS SUR LES RÉSULTATS

46. La Cour avait formulé une recommandation invitant à préciser les résultats à atteindre lors des enquêtes et à mettre en place des indicateurs de performance (recommandation no 1).

47. Pour l’ensemble de l’Office ainsi que pour certains secteurs et certaines zones géographiques, l’OLAF définit maintenant, dans son plan de gestion annuel, des objectifs clairement quantifiés. Ceux-ci font l’objet d’un suivi dans les mises à jour mensuelles du plan de gestion annuel [35] et des informations supplémentaires sont apportées dans les rapports de gestion mensuels [36].

48. En ce qui concerne les différentes enquêtes, des objectifs financiers clairs n’ont pas été systématiquement définis dans le cadre de l’évaluation initiale. Bien que les montants en jeu ne soient pas toujours au centre des préoccupations, l’évaluation initiale des informations reçues devrait permettre de déterminer les éventuelles conséquences financières et le recouvrement en découlant.

LES INFORMATIONS DISPONIBLES NE SONT PAS PLEINEMENT EXPLOITÉES DANS LES RAPPORTS RELATIFS À LA PERFORMANCE

49. La Cour avait recommandé que les rapports relatifs à la performance de l’OLAF reposent sur des données pertinentes et fiables. Ils devraient permettre d’établir des comparaisons dans le temps et inclure des indicateurs s’appuyant sur des résultats effectifs (recommandation no 11).

50. En matière de performance, l’OLAF élabore les rapports et les documents de suivi ci-après: mise à jour mensuelle du plan de gestion annuel, rapports de gestion mensuels, rapport annuel d’activité, rapport annuel sur les activités opérationnelles et rapports ponctuels (comme le rapport de 2008 concernant les contrôles sur place).

51. À l’issue d’une enquête, un rapport final est soumis au comité exécutif. Celui-ci recommande la clôture du cas avec ou sans suivi. Les mesures de suivi consistent à recouvrer les fonds et à engager des procédures pénales [37]. Ces mesures ne relèvent pas de la compétence de l’OLAF, mais sont plutôt du ressort des directions générales (DG) de la Commission et des autorités nationales. Le rôle de l’OLAF est d’optimiser les conditions de suivi et de vérifier que les mesures qui s’imposent ont été prises.

52. Le tableau 5 montre comment les informations sont présentées dans différents documents établis à différents moments (sur une base mensuelle ou annuelle ou encore de façon ponctuelle) et destinés à divers lecteurs (internes ou externes).

53. Il est difficile d’avoir une vue d’ensemble de la performance de l’OLAF. Les informations fournies figurent dans divers documents, élaborés à des fins différentes et destinés à plusieurs types de publics. Les données complémentaires, plus détaillées, fournies dans le CMS, ne sont pas présentées. Le rapport annuel d’activité ne permet pas au lecteur d’effectuer des comparaisons de la performance de l’OLAF dans le temps parce qu’il n’existe aucune synthèse concernant les statistiques principales des années précédentes. Le rapport annuel sur les activités opérationnelles comprend des comparaisons avec les années précédentes pour un certain nombre d’indicateurs relatifs aux activités (informations reçues, évaluations initiales réalisées, décisions d’ouverture et durée moyenne des cas), aux résultats potentiels (pourcentage de cas clôturés avec suivi) et aux résultats effectifs (fonds effectivement recouvrés). Toutefois, il n’établit pas le lien, important, entre les activités de l’OLAF (nombre de cas clôturés en un an) et les résultats en découlant, tant potentiels (par exemple montants devant donner lieu à des recouvrements) qu’effectifs (par exemple montants effectivement recouvrés).

TABLEAU 5

INDICATEURS DE PERFORMANCE DISPONIBLES

Source: rapports de l’OLAF.

| Pour le lecteur interne | Pour le lecteur externe |

Rapports mensuels | Rapports annuels | Rapports ponctuels |

Mise à jour mensuelle du plan de gestion | Rapports de gestion mensuels | Rapport annuel d’activité | Rapport annuel sur les activités opérationnelles | Rapport 2008 concernant les contrôles sur place |

Activités

Nombre d’enquêtes clôturées | √ | √ | √ | √ | |

Résultats potentiels

Pourcentage d’enquêtes clôturées avec suivi | √ | | √ | √ | |

Montants à recouvrer déterminés à partir d'enquêtes | | | | | √ |

Satisfaction des parties concernées [1001]

Points de vue des DG de la Commission | | | | | |

Résultats effectifs

Recouvrement effectif à l’issue d’enquêtes | | | | | √ |

Recouvrement effectif résultant de l’ensemble des cas | | √ | | √ | |

54. Les indicateurs pertinents sont ceux qui mesurent le lien entre les enquêtes effectuées par l’OLAF, leurs résultats potentiels (par exemple, fonds devant donner lieu à des recouvrements, recommandations d’engager des poursuites pénales) et leurs résultats effectifs (par exemple, fonds effectivement recouvrés, cas aboutissant à une pénalité ou une condamnation). Bien que ceux-ci ne soient pas, dans une large mesure, du ressort de l’OLAF, ils dépendent également de la qualité et de la réalisation en temps opportun des enquêtes de l’OLAF.

55. Pour être fiables, les indicateurs doivent reposer sur des données exactes et être présentés de manière cohérente pour permettre des comparaisons entre les années et les secteurs (par exemple l’agriculture, les douanes, l’aide extérieure) ou les types d’enquête (interne, externe, coordination et assistance).

56. Le CMS comporte des informations relatives aux résultats financiers, judiciaires et disciplinaires. Il enregistre également les cas clôturés sans suivi lorsque l’OLAF a réfuté ou n’a pas été en mesure d’étayer les allégations de départ. L’annexe III présente le type d’informations disponibles dans le CMS et qui pourraient être communiquées chaque année. Les indicateurs se rapportent à trois types de conclusions auxquelles aboutit l’OLAF: celles de nature financière, judiciaire ainsi que celles par domaine ou secteur. S’agissant des conclusions de nature financière et judiciaire, les tableaux donnent des indications sur les aspects suivants:

a) activités (nombre d’enquêtes clôturées);

b) résultats potentiels (enquêtes clôturées avec suivi, recommandations de recouvrer les fonds ou d’engager des poursuites pénales ou disciplinaires);

c) résultats effectifs (montants effectifs recouvrés ou condamnations prononcées).

57. Les tableaux de l’annexe III complètent les informations disponibles dans les rapports actuels. Ils mettent en corrélation les résultats effectifs avec l’année de clôture des cas. Ces informations sont présentées de manière à démontrer comment il peut être fait rapport des indicateurs disponibles dans le CMS, en vue d’établir des comparaisons fiables dans le temps et entre les différents secteurs et types d’enquête. Moyennant un complément d’analyse et d’explication de la part de l’OLAF, ces informations peuvent donner une vue plus complète des évolutions des activités et de la performance dans les rapports de l’Office.

CLARIFIER LE RÔLE DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

58. La Cour a examiné les suites données à la recommandation formulée dans le rapport spécial no 1/2005 invitant l’OLAF à clarifier le rôle du comité de surveillance.

ACTUALISATION DES PROCÉDURES TOUJOURS EN COURS

59. La Cour avait recommandé de clarifier le rôle du comité de surveillance pour s’assurer qu’il n’y avait aucune ingérence dans les enquêtes en cours (recommandation no 16).

60. Le comité de surveillance a procédé à la révision de son règlement intérieur [38] en 2006 et a établi un certain nombre de rapports et d’avis concernant la gestion de l’OLAF afin d’en renforcer l’indépendance.

61. Toutefois, un arrêt du Tribunal de première instance prononcé en juillet 2008 [39] précisait que le comité de surveillance avait vocation à protéger les droits des personnes faisant l’objet des enquêtes effectuées par l’OLAF [40]. À la suite de cet arrêt, il a fallu convenir des modalités pratiques d’un arrangement de travail pour consulter le comité de surveillance avant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales.

62. Le nouveau manuel indique que les informations sont fournies au moins cinq jours ouvrables avant la transmission aux autorités nationales [41]. En juin 2010, l’OLAF et le comité de surveillance ont convenu d’une nouvelle procédure. Celle-ci vise à s’assurer que la signature de la lettre de transmission d’informations sur le cas aux autorités judiciaires nationales a lieu au moins cinq jours ouvrables après celle de la note dans laquelle l’OLAF communique au comité de surveillance son intention de transmettre ces informations [42]. L’OLAF s’est engagé à tenir compte de tout avis du comité de surveillance et à réagir au cas par cas.

63. Compte tenu de la décision du Tribunal de première instance, cette procédure porte toutefois préjudice aux droits des individus concernés puisqu’elle ne décrit pas les mesures à prendre au cas où le comité de surveillance décide d’émettre un avis. Étant donné l’absence de procédures contraignantes en la matière, il est plus difficile de s’assurer que le comité de surveillance n’intervient pas dans la réalisation des enquêtes en cours.

64. En outre, l’OLAF applique une politique prévoyant la transmission des informations aux autorités nationales sans en informer le comité de surveillance lorsqu’il sait que les autorités judiciaires nationales traitent déjà le cas en question. En 2009, l’OLAF a enregistré neuf cas où les informations avaient été transmises aux autorités nationales sans en informer le comité de surveillance, allant ainsi à l’encontre de la position par laquelle le Tribunal de première instance soulignait que l’obligation d’informer ledit comité est "inconditionnelle et ne laisse aucune marge d’appréciation" [43].

65. Les membres du comité de surveillance sont nommés d’un commun accord par le Parlement européen, le Conseil et la Commission (voir article 11 du règlement (CE) no 1073/1999 relatif à l’OLAF). La durée du mandat des membres du comité de surveillance est de trois ans, renouvelable une fois. À l’expiration de leur mandat, les membres restent en fonction jusqu’à ce qu’il soit pourvu au renouvellement de leur mandat ou à leur remplacement. Les membres de l’actuel comité de surveillance ont pris leurs fonctions le 30 novembre 2005. Leur mandat a expiré le 29 novembre 2008. La Cour constate que, plus de deux années plus tard, la décision de pourvoir au renouvellement de leur mandat ou à leur remplacement est encore pendante. Cette situation n’est pas satisfaisante.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

RECENTRER LES ACTIVITÉS SUR LA FONCTION D’ENQUÊTE

66. Dans son rapport spécial no 1/2005, la Cour avait formulé six recommandations invitant à un recentrage des activités de l’OLAF sur sa fonction d’enquête. Trois d’entre elles relatives à la cession ou à la séparation des activités (recommandations nos 2, 14 et 15) n’ont pas été acceptées, et les trois autres ont été mises en œuvre en partie (recommandations nos 7, 17 et 13). En conséquence, les six recommandations invitant l’OLAF à recentrer ses activités sur sa fonction d’enquête restent valables.

67. En ce qui concerne l’affectation de ses ressources, l’OLAF n’a pas procédé à un recentrage sur sa fonction d’enquête. La Commission considère l’Office comme une autorité s’occupant de la lutte contre la fraude de manière générale et à tous égards plutôt que comme un service centré sur les enquêtes. C’est pourquoi la Commission n’a pas accepté les recommandations de la Cour invitant à décharger l’OLAF de certaines de ses activités, telles que l’élaboration de la stratégie antifraude et la gestion de programmes de dépenses. La part des agents affectés aux directions chargées des enquêtes par rapport à l’ensemble de l’effectif représentait 34 % en janvier 2010. Le système de gestion du temps a montré qu’en 2009, les travaux portant sur les cas occupaient 37 % du temps de travail de l’Office (voir points 8 à 11).

68. Lors de la réalisation d’enquêtes, l’OLAF recourt désormais davantage à ses pouvoirs d’investigation, par exemple pour réaliser des contrôles sur place et conduire des entretiens. Le cas échéant, les services de soutien de l’OLAF contribuent aux enquêtes; ils y ont consacré 25 % de leur temps en 2009. Dans ce contexte, les unités responsables du renseignement stratégique définissent des domaines de risque, mais leurs travaux donnent rarement lieu à l’ouverture d’enquêtes (voir points 12 à 18).

RECOMMANDATION DE SUIVI No 1

L’OLAF devrait augmenter le nombre d’enquêtes et en accélérer le rythme en consacrant une part de temps plus élevée à sa fonction principale d’enquête.

RECOMMANDATION DE SUIVI No 2

La contribution des unités responsables du renseignement aux travaux d’enquête devrait être renforcée.

AMÉLIORER L’EFFICIENCE DES ENQUÊTES

69. Dans son rapport spécial no 1/2005, la Cour avait formulé huit recommandations visant à améliorer l’efficience des enquêtes (recommandations nos 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 et 12). À l’exception des recommandations nos 3 et 12, elles n’ont pas encore été pleinement mises en œuvre et demeurent donc valables.

70. Dans ce même rapport, la Cour avait formulé des recommandations visant à garantir un cadre procédural clair en matière d’enquêtes et à améliorer la planification et la supervision, de sorte que les enquêtes soient réalisées de manière efficiente et dans les délais prévus. L’OLAF a pris des mesures pour clarifier le cadre procédural et a élaboré un nouveau manuel en décembre 2009 et un accord pratique relatif à la coopération avec Eurojust en 2008. Parmi les autres mesures prises par l’OLAF pour améliorer l’efficience de ses enquêtes, on peut citer la mise en place d’un système de gestion du temps (TMS), l’élaboration d’une politique de minimis permettant de se concentrer sur les cas graves et complexes, l’amélioration de l’utilisation du CMS (bien que le système ne soit toujours pas utilisé de façon optimale), l’organisation de formations plus ciblées, une diminution du nombre d’agents temporaires et la scission du comité exécutif en formations plus restreintes.

71. Malgré les mesures prises par l’OLAF afin d’améliorer son efficience, les progrès ont été lents et demeurent parcellaires. Le nouveau manuel n’est entré en vigueur qu’en décembre 2009 et le cadre juridique n’a pas été modifié depuis le rapport no 1/2005 de la Cour. Bien que l’OLAF ait conclu un accord de coopération avec Eurojust, il ne lui a transmis des informations que pour un seul cas en 2009. Si le système de gestion du temps sert à enregistrer le temps de travail des agents, les informations qu’il contient ne sont pas utilisées pour planifier et superviser les enquêtes. Le volume des informations initiales à évaluer a augmenté considérablement et la durée des évaluations a doublé. La durée des enquêtes demeure longue, parfois en raison de facteurs externes, mais plus généralement à cause de facteurs internes tels que l’établissement d’autres priorités ou le manque de ressources (voir points 19 à 44).

RECOMMANDATION DE SUIVI No 3

Le cadre juridique pour lutter contre la fraude et les irrégularités devrait être revu afin de simplifier et de consolider la législation antifraude. Une telle révision devrait pallier les faiblesses détectées au niveau des pouvoirs et des procédures actuels de l’OLAF, en particulier pour ce qui concerne la coopération entre l’OLAF et les services compétents des États membres.

RECOMMANDATION DE SUIVI No 4

L’OLAF devrait renforcer sa coopération et son partenariat avec Eurojust, lequel, en vertu de l’article 85 du TFUE, est chargé de coordonner les enquêtes pénales et les poursuites relatives à des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. À cette fin, l’OLAF devrait mettre en place des procédures pour identifier tous les cas pertinents, communiquer les informations y afférentes à Eurojust en temps opportun et faire rapport périodiquement sur les résultats de sa coopération avec Eurojust.

RECOMMANDATION DE SUIVI No 5

Les plans d’enquêtes provisoires devraient comporter une estimation des ressources nécessaires et des délais. Ces plans devraient faire l’objet d’un suivi et d’une mise à jour dès que les activités d’enquête sont en cours. Il conviendrait d’utiliser les informations du système de gestion du temps (TMS) pour apporter un soutien plus efficace aux enquêteurs et aux directeurs.

RECOMMANDATION DE SUIVI No 6

La durée globale des évaluations et des enquêtes devrait être soumise à un meilleur contrôle afin de renforcer l’incidence des enquêtes et de mieux exploiter les ressources disponibles. À cette fin, le comité exécutif devrait intervenir dans le suivi des enquêtes longues et complexes afin d’assurer l’adoption de mesures appropriées.

FAIRE RAPPORT SUR L’EFFICACITÉ DES ENQUÊTES

72. Dans son rapport spécial no 1/2005, la Cour avait formulé deux recommandations visant à démontrer l’efficacité des enquêtes (recommandations nos 1 et 11). Bien que celles-ci aient été mises en œuvre en partie, les recommandations demeurent valables.

73. Le plan de gestion annuel établit clairement les objectifs quantifiés pour l’Office, lesquels font l’objet d’un suivi régulier. Toutefois, des objectifs financiers clairs ne sont pas systématiquement définis en ce qui concerne les différentes enquêtes (voir points 45 à 48).

74. La quantité considérable d’informations disponibles dans le CMS permet de comparer la performance de l’OLAF dans le temps et dans différents secteurs. Ces statistiques portent sur les activités (enquêtes clôturées), les résultats potentiels (enquêtes clôturées avec suivi; montant recouvrable) et les résultats effectifs (montant effectivement recouvré). Cependant, les informations ne sont pas actuellement recensées dans un document unique susceptible de permettre au lecteur d’apprécier la performance de l’OLAF. Les 696 enquêtes externes clôturées au cours de la période allant de 2004 à 2009 ont permis de déterminer un montant à recouvrer s’élevant à 656 millions d’euros, dont 180 millions l’avaient effectivement été au moment de l’audit, en avril 2010 (voir points 49 à 57).

RECOMMANDATION DE SUIVI No 7

Il convient de fixer et de mettre à jour, de manière systématique, des objectifs clairs pour les différentes enquêtes, ainsi que de faire rapport sur les résultats au regard des objectifs atteints.

RECOMMANDATION DE SUIVI No 8

Il conviendrait de recourir plus largement au CMS pour la gestion des prises de décision et l’établissement de meilleurs rapports. Les statistiques de performance relatives aux activités de l’OLAF ainsi que les résultats potentiels et effectifs devraient figurer dans un seul et même rapport, comprenant des comparaisons dans le temps.

CLARIFIER LE RÔLE DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

75. Dans son rapport spécial no 1/2005, la Cour avait formulé une recommandation visant à clarifier le rôle du comité de surveillance (recommandation no 16). Des mesures ont été prises, mais la mise en œuvre demeure incomplète.

76. À la suite de l’arrêt du Tribunal de première instance prononcé en juillet 2008, l’OLAF applique une nouvelle procédure qui prévoit la consultation du comité de surveillance avant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales. Toutefois, cette procédure ne définit pas les mesures à prendre au cas où le comité de surveillance décide d’émettre un avis. Hormis la jurisprudence, le cadre juridique destiné à protéger les droits des personnes faisant l’objet d’une enquête n’a pas changé depuis le rapport spécial no 1/2005 de la Cour (voir points 58 à 65).

RECOMMANDATION DE SUIVI No 9

En accord avec l’OLAF, le comité de surveillance devrait définir une procédure formelle pour décrire les mesures à prendre au cas où il déciderait d’émettre un avis relatif à un cas sur lequel il est consulté. Le cadre juridique devrait être révisé afin de mieux protéger les droits des personnes faisant l’objet d’enquêtes.

Le présent rapport a été adopté par la chambre IV, présidée par M. Igors LUDBORŽS, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 8 février 2011.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 1).

[2] JO C 202 du 18.8.2005, p. 1.

[3] Réunion du comité de suivi des audits du 5 juillet 2007 — Rapport sur l’état d’avancement de la mise en œuvre, par l’OLAF, des recommandations formulées par la Cour des comptes dans son rapport spécial no 1/2005.

[4] Décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20); règlement (CE) no 1073/1999.

[5] Arrêt du 8 juillet 2008 dans l’affaire T-48/05 (JO C 209 du 15.8.2008, p. 44).

[6] Les auditeurs ont sélectionné des cas ouverts au 1er juillet 2008 afin d’examiner toutes les étapes de la procédure jusqu’en avril 2010 (évaluation initiale, investigation active, décision finale et suivi le cas échéant).

[7] Décision de la Commission — Communication C(2007) 5709 du 27 novembre 2007, qui précise les responsabilités respectives de l’OLAF et des ordonnateurs de la Commission en matière de suivi financier des dépenses irrégulières.

[8] Le tableau indique le nombre effectif d’agents employés.

[9] En 2009, plus de 98 % de l’ensemble des heures disponibles ont été enregistrées dans le système de gestion du temps.

[10] La charge de travail des agents des directions chargées des enquêtes comporte également les évaluations, ainsi que les cas de coordination et d’assistance.

[11] Un enquêteur ou un chef d’unité qui travaille sur un grand nombre de cas leur consacre du temps, sans distinguer spécifiquement ceux-ci.

[12] Section 3.1.9 du manuel des procédures opérationnelles de l’OLAF du 1er décembre 2009.

[13] Voir section 3.2.1 du manuel de l’OLAF du 1er décembre 2009. Cependant, dans deux cas figurant dans l’échantillon de la Cour, les activités d’enquête ont commencé à la suite d’une recommandation du comité exécutif mais avant que le directeur ait formellement décidé l’ouverture d’une enquête. Dans l’un de ces cas, toutes les étapes de l’enquête étaient terminées avant la décision d’ouverture.

[14] Forme abrégée de la maxime latine de minimis non curat lex, qui signifie "le droit ne s’occupe pas des petites affaires". La convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO C 316 du 27.11.1995, p. 49) prévoit qu’aux fins des poursuites pénales, doit être considérée comme une fraude grave en tout état de cause toute fraude portant sur un montant supérieur à 50000 euros.

[15] Un million d’euros dans les secteurs des douanes, des cigarettes et du commerce; 100000 euros dans les domaines de l’agriculture et des Fonds structurels; 50000 euros pour les cas relatifs aux dépenses directes et à l’aide extérieure (voir p. 5 du rapport annuel d’activité de l’OLAF relatif à l’exercice 2009 sur la page web http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/olaf_aar.pdf).

[16] Les dossiers classés sans suite à première vue concernent des informations reçues qui ne relèvent manifestement pas de la compétence de l’OLAF ou qui, manifestement, ne justifient pas l’utilisation de ressources de l’OLAF.

[17] Voir la proposition de nouveau paragraphe 7 de l’article 6 dans le document COM(2004) 103 final, p. 10.

[18] Conformément à la section 1.4.7 du manuel des procédures opérationnelles de l’OLAF du 1er décembre 2009, "lorsqu’un cas est toujours en cours neuf mois après avoir été ouvert, l’enquêteur doit préparer à l’intention du comité de surveillance un rapport résumant les allégations, le statut de l’enquête, les raisons du retard et le délai prévisible nécessaire à son achèvement. Un autre rapport doit être élaboré à l’intention de la direction en suivant une procédure interne similaire 18 mois après l’ouverture de l’enquête".

[19] La section 3.2.2 du manuel de l’OLAF dispose que l’évaluation initiale d’un dossier se termine dans les deux mois suivant la réception des informations initiales. Si cela s’avère impossible, l’enquêteur doit demander une prolongation du délai au chef d’unité responsable. L’évaluation initiale doit alors être achevée dans le délai imparti par le chef d’unité responsable. Ce délai ne peut excéder six mois à compter de la réception des informations initiales. Si les éléments d’information requis pour achever l’évaluation ne sont toujours pas disponibles dans un délai de six mois, la prolongation de ce dernier doit être autorisée par le directeur responsable.

[20] Fondée sur le rapport entre cas ouverts à la fin de l’exercice et cas ouverts pendant l’exercice.

[21] Règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO L 8 du 12.1.2001, p. 1).

[22] Article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) no 45/2001.

[23] En plus des 384 emplois du tableau des effectifs, il existait 131 emplois d’agents contractuels en mars 2010, dont 65 dans les services de l’information au sein de la direction D.

[24] Voir avant-propos du manuel disponible sur le site web de l’OLAF.

[25] La proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999 formulée par la Commission (COM(2006) 244 final du 24.5.2006) n’a pas encore été adoptée. La Cour a publié l’avis no 7/2006 sur cette proposition (JO C 8 du 12.1.2007, p. 1).

[26] Voir point 83 du rapport spécial no 1/2005.

[27] Avis no 5/2010 du comité de surveillance de l’OLAF concernant les droits fondamentaux et les garanties procédurales lors des enquêtes.

[28] COM(2006) 473 final du 14.9.2006.

[29] Des arrangements ont été signés avec les autorités des États membres suivants: Belgique, Bulgarie, République tchèque, Estonie, Espagne, Italie, Lituanie, Malte, Roumanie et Slovaquie. Des négociations sont en cours avec les autorités du Danemark, de la Lettonie, de l’Allemagne et du Royaume-Uni.

[30] Règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO L 292 du 15.11.1996, p. 2).

[31] Voir points 34 à 36 de l’avis no 8/2005 (JO C 313 du 9.12.2005, p. 1).

[32] Voir point 15 du rapport spécial no 1/2005.

[33] JO C 314 du 9.12.2008, p. 3.

[34] Voir programme de Stockholm adopté par le Conseil européen en décembre 2009, document 17024/09 du Conseil, p. 24.

[35] Les mises à jour mensuelles du plan de gestion annuel montrent le pourcentage de cas ouverts dans certains secteurs et certaines zones géographiques, les cas de suivi ayant des conséquences financières supérieures à certains montants, le pourcentage de cas clôturés avec suivi, le taux de liquidation des dossiers (cas ouverts/cas clôturés), le pourcentage de cas clôturés dans un délai déterminé et le nombre de cas par enquêteur.

[36] Dans les rapports de gestion mensuels, figurent les résultats de l’année courante jusqu’à ce jour et des quatre années précédentes en termes de peines d’emprisonnement et de montants recouvrés ainsi que la durée des évaluations, des enquêtes et du suivi.

[37] Le manuel de l’OLAF distingue quatre types de suivi: administratif, financier, judiciaire et disciplinaire.

[1001] En 2007, l’OLAF a lancé une enquête de satisfaction auprès des utilisateurs, laquelle n’a pas rencontré de succès compte tenu du faible taux de réponse (seuls six questionnaires sur les 45 envoyés ont été complétés). L’OLAF a institué des réunions opérationnelles avec les DG de la Commission.

[38] Règlement intérieur du Comité de surveillance de l’OLAF, 24 août 2006 (JO L 33 du 7.2.2007, p. 7).

[39] Affaire T-48/05 du 8.7.2008.

[40] L’arrêt du Tribunal indique également qu’"il ne saurait être contesté que l’exigence de consulter ce comité avant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales a pour objet de conférer des droits aux personnes concernées" (point 168).

[41] Sections 3.3.6.1.1 et 3.4.3.2.1 du manuel des procédures opérationnelles de l’OLAF du 1er décembre 2009.

[42] L’OLAF fournit également au comité une note de synthèse indiquant si la personne concernée a été informée et autorisée à répondre et si le cas s’inscrit dans le délai fixé par les autorités nationales.

[43] La décision prévoit que "cette information doit se faire avant la transmission d’informations aux autorités judiciaires d’un État membre" (point 164) et que "l’information du comité de surveillance est une obligation inconditionnelle et ne laisse aucune marge d’appréciation" (point 170).

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ANNEXE I

ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA MISE EN ŒUVRE DES RECOMMANDATIONS (RAPPORT SPÉCIAL No 1/2005) [1]

Recommandation | Acceptée | Mise en œuvre [2] |

Recommandations visant à recentrer les activités de l’OLAF sur sa fonction d’enquête

Transférer ou scinder les activités périphériques

7.Transférer les activités de suivi (implication dans des procédures judiciaires et dans le recouvrement de fonds) susceptibles d’être réalisées par les ordonnateurs | En partie | En partie |

14.Transférer à d’autres services de la Commission la responsabilité en matière de stratégie antifraude | Non acceptée | Non |

15.Confier à d’autres services de la Commission les tâches de gestion de programmes de dépenses (par exemple Pericles et Hercules) | Non acceptée | Non |

2.Envisager la création d’une unité distincte consacrée à des opérations de coordination et d’assistance afin d’améliorer la gestion des ressources | Non acceptée | Non |

Renforcer l’apport des services stratégiques à la fonction d’enquête

17.Recentrer les activités sur la fonction d’enquête, tout en aménageant la gouvernance et en modifiant la réglementation | En partie | En partie |

13.Les services d’analyse stratégique devraient œuvrer à l’amélioration des données communiquées par les États membres et constituer des bases de données à partir desquelles des anomalies pourraient être mises au jour et des enquêtes entreprises | Acceptée | En partie |

Recommandations visant à améliorer l’efficience des enquêtes

Cadre juridique et procédural

8.Codifier et publier des procédures afin de protéger les droits des individus à toutes les étapes de l’enquête et prévoir les voies du contrôle de la légalité des actes des enquêtes en cours | Acceptée | En partie |

Coopération avec les États membres

9.Préciser les modalités de coopération entre l’OLAF et les États membres moyennant l’adoption d’une législation ou la conclusion d’accords avec les services nationaux d’enquête | Acceptée | En partie |

Planification

3.Constituer des formations plus restreintes du comité exécutif chargées de définir des plans et des objectifs clairs pour les enquêtes | Acceptée | Oui |

5.Introduire un système d’enregistrement du temps associé à des plans de travail comprenant des estimations du temps à consacrer aux enquêtes, afin d’ajuster la charge de travail aux ressources et d’éviter des retards | Acceptée | En partie |

Centrage sur les priorités

4.Superviser les procédures relatives aux enquêtes afin de les centrer sur les priorités et sur la recherche de preuves en utilisant mieux les moyens d'investigation disponibles | Acceptée | En partie |

Clôture dans les délais

6.Instaurer une durée maximale pour les enquêtes | En partie [3] | En partie [4] |

Appui des systèmes informatiques et de la fonction "Personnel"

10.Transformer le CMS en un véritable système de gestion des enquêtes et renforcer la formation des enquêteurs relative aux techniques d’enquête, à la législation et aux capacités d’expression | Acceptée | En partie |

12.Mettre en place un plan directeur de la gestion du personnel de façon à résoudre les difficultés structurelles | Acceptée | Oui |

Recommandations visant à démontrer l’efficacité des enquêtes

1.Préciser les résultats à atteindre lors des enquêtes et mettre en place des indicateurs de performance pour en apprécier le succès | Acceptée | En partie |

11.Fournir des rapports fiables et pertinents sur la performance, axés sur les résultats effectifs plutôt que potentiels | Acceptée | En partie |

Recommandation invitant le comité de surveillance à renforcer l’indépendance de l’OLAF

16.Clarifier le rôle du comité de surveillance pour s’assurer qu’il n’y a aucune ingérence dans les enquêtes en cours | Acceptée | En partie |

[1] Les recommandations formulées dans le rapport spécial no 1/2005 n’étaient pas numérotées. Elles le sont ici selon leur ordre d'apparition dans le rapport.

[2] "Oui" signifie que la recommandation a été mise en œuvre; "non" signifie que la recommandation n’a pas été mise en œuvre et reste valable; "en partie" signifie que le degré de mise en œuvre de la recommandation varie et que d’autres actions sont recommandées.

[3] La Commission a répondu qu’elle proposait de modifier le règlement (CE) no 1073/1999 et d’instaurer une durée de 12 mois assortie de la possibilité de prolonger les enquêtes par tranche de six mois au plus.

[4] Le cadre juridique n’a pas encore été modifié.

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ANNEXE II

ORGANIGRAMME DE L’OLAF [1]

+++++ TIFF +++++

[1] L’organigramme indique le nombre effectif d’agents employés en mars 2010.

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ANNEXE III

INDICATEURS POTENTIELS

TABLEAU A — Indicateurs relatifs aux activités ainsi qu’aux résultats financiers potentiels et effectifs [1]

Source: OLAF, avril 2010.

| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Total |

Enquêtes externes | Activités |

Enquêtes externes clôturées | 151 | 104 | 100 | 117 | 121 | 103 | 696 |

Résultats potentiels |

Avec suivi financier | 59 | 52 | 60 | 66 | 67 | 52 | 356 |

Montant recouvrable (en millions d’euros) | 183,7 | 43,8 | 54,7 | 122,6 | 121,0 | 130,6 | 656,4 |

Résultats effectifs |

Montant recouvré (en millions d’euros) | 73,0 | 8,8 | 9,2 | 43,8 | 28,3 | 16,6 | 179,7 |

Montant non recouvré (en millions d’euros) | 5,7 | 0,3 | 1,9 | 1,8 | 0,0 | 15,4 | 25,1 |

Montant dû (en millions d’euros) | 105,0 | 34,7 | 43,6 | 77,0 | 92,7 | 98,6 | 451,6 |

Le tableau A montre les données CMS relatives aux enquêtes externes concernant les activités (nombre d’enquêtes clôturées), les résultats potentiels (enquêtes clôturées avec suivi et montants à recouvrer déterminés) et les résultats effectifs (recouvrement effectif).

Au cours de la période de six ans allant de 2004 à 2009, sur les 696 enquêtes externes clôturées, 356 cas (51 %) impliquaient un suivi financier potentiel.

Au cours de la même période de six ans, le montant global à recouvrer a été évalué à 656,4 millions d’euros. Le montant global effectivement recouvré (sur cette même période de six ans) jusqu’au moment de l’audit (avril 2010) correspondait à 179,7 millions d’euros (27 %).

TABLEAU B — Indicateurs relatifs aux activités ainsi qu’aux résultats judiciaires potentiels et effectifs

Source: OLAF, situation en avril 2010 (un cas peut entraîner un certain nombre d’actions et donner lieu à des pénalités et condamnations ultérieures).

| Année de la recommandation de suivi | Total |

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Enquêtes externes | Activités |

Enquêtes clôturées | 151 | 104 | 100 | 117 | 121 | 103 | 696 |

Résultats potentiels |

Avec suivi judiciaire | 33 | 46 | 32 | 42 | 55 | 32 | 240 |

Actions connexes | 112 | 91 | 48 | 67 | 66 | 22 | 406 |

Résultats effectifs |

Cas rejetés | 63 | 24 | 17 | 11 | 9 | 0 | 124 |

Cas en suspens | 26 | 55 | 28 | 51 | 57 | 16 | 233 |

Pénalité ou condamnation | 23 | 12 | 3 | 5 | 0 | 6 | 49 |

Enquêtes internes | Enquêtes clôturées | 39 | 30 | 31 | 34 | 25 | 37 | 196 |

Pénalité ou condamnation | 1 | 2 | 2 | 0 | 0 | 0 | 5 |

Coordination et assistance | Cas clôturés | 149 | 99 | 86 | 81 | 41 | 48 | 504 |

Pénalité ou condamnation | 182 | 63 | 17 | 39 | 19 | 2 | 322 |

Nombre total de cas | Cas clôturés | 339 | 233 | 217 | 232 | 187 | 188 | 1396 |

Pénalité ou condamnation | 206 | 77 | 22 | 44 | 19 | 8 | 376 |

Enquêtes internes | Actions disciplinaires engagées | 8 | 12 | 13 | 19 | 12 | 1 | 65 |

Le tableau B montre les données CMS relatives aux activités ainsi qu’aux résultats potentiels et effectifs dans le domaine judiciaire. Pour la période de six ans allant de 2004 à 2009, les observations ci-après peuvent être formulées.

Enquêtes externes: sur les 696 enquêtes externes clôturées, 240 (34 %) ont fait l’objet d’un suivi judiciaire, lequel a entraîné 406 actions connexes. Sur ces 406 actions, 49 (12 %) ont donné lieu à des décisions judiciaires (comprenant quatre acquittements et 11 jugements en appel), 124 actions (30 %) ont été rejetées tandis que les résultats de 233 autres restent en suspens. Sur les 124 cas rejetés, 76 (61 %) l’ont été en raison d’une insuffisance de preuves et neuf (7 %) pour cause de prescription.

Enquêtes internes: le nombre de jugements définitifs prononcés par les autorités judiciaires s’agissant des enquêtes internes est extrêmement limité; cinq jugements ont été rendus sur un total de 196 cas clôturés avec l’engagement de 45 procédures judiciaires et 62 actions connexes, dont 16 ont été rejetées. Les enquêtes internes clôturées au cours de la période en cause ont également abouti à l’ouverture de procédures disciplinaires à l’encontre de 65 personnes.

Cas de coordination et d’assistance: ceux-ci se sont avérés nettement plus concluants que les enquêtes internes et externes en ce qui concerne le prononcé de jugements définitifs par les autorités judiciaires s’agissant de cas clôturés avec suivi durant la période 2004-2009 [2].

Le tableau montre les différences entre les catégories de cas au niveau des résultats judiciaires. Le suivi judiciaire est mené à terme au bout de trois années et demie en moyenne, ce qui explique en partie pourquoi le nombre de pénalités ou de condamnations est moins élevé au cours des dernières années.

TABLEAU C — Résultats financiers dans différents domaines

Source: OLAF, avril 2010.

| Cas clôturés 2004-2009 | Cas clôturés avec suivi financier | Montants recouvrables (millions d’euros) | Montants recouvrés à ce jour | Recouvrement par cas clôturé avec suivi financier (millions d’euros) |

(millions d’euros) | % |

Enquêtes externes | Agriculture | 92 | 49 | 136,8 | 5,5 | 1,7 % | 0,11 |

Douanes | 102 | 69 | 306,6 | 112,9 | 35,4 % | 1,64 |

Aide extérieure | 225 | 101 | 74,9 | 10,9 | 3,4 % | 0,11 |

Fonds structurels | 124 | 76 | 124,2 | 46,6 | 14,6 % | 0,61 |

Divers [3] | 153 | 61 | 13,9 | 3,8 | 1,2 % | 0,06 |

Sous-total | 696 | 356 | 656,4 | 179,7 | 56,4 % | 0,50 |

Enquêtes internes | 196 | 33 | 3,0 | 0,5 | 0,2 % | 0,02 |

Coordination et assistance | 504 | 201 | 877,0 | 138,3 | 43,4 % | 0,69 |

Total | 1396 | 590 | 1536,4 | 318,5 | 100,0 % | 0,54 |

Le tableau C compare les résultats financiers obtenus dans différents secteurs. En ce qui concerne les enquêtes externes, le domaine des douanes a représenté la part la plus élevée des montants recouvrables (20 %) et des recouvrements effectifs (35 %). Les résultats financiers enregistrés dans les autres domaines étaient moindres.

Au cours de la période de six ans (2004 à 2009), les cas de coordination et d’assistance correspondent à 57 % (877 millions sur un total de 1536 millions d’euros) des montants potentiellement recouvrables pour l’Office dans son ensemble, et à 43 % (138 millions sur un total de 319 millions d’euros) des recouvrements effectifs.

Le recouvrement par enquête montre le montant moyen recouvré par cas clôturé avec suivi financier dans chaque secteur (par exemple, dans le domaine de l’agriculture, 5,5 millions d’euros ont été recouvrés sur un total de 49 cas, soit un recouvrement moyen par cas de 0,11 million d’euros).

S’il n’est pas possible d’établir une comparaison directe entre les différents secteurs compte tenu de la nature différente des cas en relevant, le tableau montre néanmoins la variation des montants moyens recouvrés par cas, au niveau des secteurs.

[1] Les montants financiers présentés dans le tableau sont attribués à l’année au cours de laquelle le suivi a commencé indépendamment de l’année de perception effective des montants. En conséquence, les montants recouvrés se rapportant à des cas clôturés en 2003 n’apparaissent pas dans le tableau.

[2] S’agissant des cas de coordination et d’assistance, les autorités judiciaires nationales ont déjà pris la décision de traiter le cas, c’est pourquoi la part de réussite desdits cas est plus élevée.

[3] La rubrique "Divers" regroupe les dépenses directes, les organismes et les agences de l’UE ainsi que le commerce.

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