Rapport final du conseiller-auditeur (1)

Affaire M.8436 — General Electric Company/LM Wind Power Holding (article 14, paragraphe 1)

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

(2020/C 24/05)

Introduction et contexte

1. o 139/2004 du Conseil Le présent rapport concerne un projet de décision (le «projet de décision») au titre de l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) n139/2004 du Conseil ( 2 ) (le «règlement sur les concentrations»). Dans son projet de décision, la Commission constate que General Electric Company («GE») a, par négligence, communiqué des renseignements inexacts dans une notification (le «formulaire CO original») transmise au titre de l’article 4 du règlement sur les concentrations dans le cadre de l’affaire M.8283 — General Electric Company/LM Wind Power Holding (la «procédure d’autorisation»).

2. La procédure d’autorisation concernait une concentration (la «concentration examinée») par laquelle GE acquérait le contrôle, au sens de l’article 3, paragraphe 1, point b), du règlement sur les concentrations, de LM Wind Power Holding A/S. La concentration examinée a été notifiée le 11 janvier 2017 au moyen du formulaire CO original.

3. Le 1 er février 2017, lors d’une réunion, la direction générale de la concurrence de la Commission (la «DG Concurrence») a informé GE que la Commission envisageait d’ouvrir une enquête pour infraction contre GE en raison de la communication par cette dernière de renseignements inexacts ou dénaturés dans le formulaire CO original.

4. GE a retiré le formulaire CO original le 2 février 2017 et l’a transmis de nouveau le 13 février 2017. La Commission a autorisé la concentration examinée le 20 mars 2017.

La présente procédure

5. Par lettre du 9 mars 2017, la Commission a fait savoir à GE qu’elle avait engagé en l’espèce (M.8436) une procédure susceptible d’aboutir à l’infliction d’une amende au titre de l’article 14, paragraphe 1, du règlement sur les concentrations pour avoir manqué à son obligation de communiquer, dans le formulaire CO original, des renseignements exacts et non dénaturés. Cette lettre indiquait quels étaient les documents qui seraient versés au dossier d’enquête en l’espèce.

6. Le 6 juillet 2017, la Commission a adressé à GE une communication des griefs. La conclusion provisoire formulée par la Commission dans la communication des griefs était que GE, s’agissant de ses plans de développement de produits pour applications marines, «avait, de propos délibéré ou à tout le moins par négligence, fourni des renseignements inexacts ou dénaturés dans le formulaire CO original».

7. Le 13 juillet 2017, GE s’est vu donner accès à des documents versés au dossier d’enquête de la Commission en l’espèce qui n’étaient pas en sa possession dans le cadre de la procédure d’autorisation.

8. La date limite initiale pour la réponse écrite de GE à la communication des griefs était le 31 août 2017. La DG Concurrence a reporté cette date à plusieurs reprises, à l’origine pour permettre à GE d’envisager avec elle l’éventualité, conformément à la pratique décisionnelle récente de la Commission, d’une procédure visant à réduire l’amende en échange d’une plus grande coopération.

9. bis du règlement (CE) n o 773/2004 de la Commission Cette «procédure de coopération» aurait notamment pour effet — un peu comme la procédure de transaction prévue par l’article 10du règlement (CE) n773/2004 de la Commission ( 3 ) dans les affaires d’ententes — de prendre en compte les efficiences procédurales à retirer de la reconnaissance, par une partie, des faits et de sa responsabilité au moyen d’une réduction de l’amende que lui infligerait sinon la Commission à l’issue d’une procédure standard (en l’occurrence, aux fins de l’application de l’article 14 du règlement sur les concentrations). Pour aider la partie concernée à décider, de manière libre et éclairée, si elle juge utile d’opter pour une telle procédure de coopération, la Commission peut communiquer à cette partie une fourchette possible des amendes susceptibles de s’appliquer dans le cadre d’une procédure de coopération.

10. Au cours de plusieurs réunions, en 2017, la DG Concurrence a envisagé avec GE l’éventualité d’une procédure de coopération. En 2017 également, GE a transmis, «sans préjudice» (des réponses à la communication des griefs), des projets de documents exposant les faits et les circonstances atténuantes qu’elle estimait pertinents.

11. Au cours d’une réunion, le 7 février 2018, la Commission a communiqué à GE le pourcentage de réduction en cas de coopération et la fourchette correspondante d’amendes susceptibles de s’appliquer si GE décidait d’opter pour une procédure de coopération. Pour les besoins de cette réunion, le collège des membres de la Commission européenne (le «collège des commissaires» ou le «collège») avait auparavant approuvé cette réduction et cette fourchette d’amendes.

12. Le 12 mars 2018, GE a décliné l’offre d’une procédure de coopération: par conséquent, la procédure s’est poursuivie selon la procédure standard.

13. GE a présenté sa réponse écrite à la communication des griefs à la date limite révisée applicable du 6 avril 2018. Cette réponse (la «réponse à la communication des griefs») contestait les conclusions provisoires de la Commission dans la communication des griefs. Elle soulevait également deux griefs de nature procédurale.

Objections de nature procédurale dans la réponse à la communication des griefs

Allégation de conflits d’intérêts s’agissant de l’équipe chargée de l’affaire, donnant lieu à (l’apparence d’)un parti pris

14. GE relève que, pour l’essentiel, c’est à la même équipe au sein de la DG Concurrence (l’«équipe chargée de l’affaire») qu’ont été confiées i) la procédure d’autorisation, ii) une procédure de contrôle de concentration, distincte mais partiellement concurrente, dans une affaire concernant le même secteur que la procédure d’autorisation et iii) l’enquête ayant abouti à la communication des griefs. GE affirme que cela donne lieu à un conflit d’intérêts «qui donne au moins l’apparence d’un parti pris de la part de la Commission». GE critique — ce qui, selon elle, est propre à son affaire dans la présente procédure — «l’incapacité de [l’équipe chargée de l’affaire] de faire bon usage des renseignements» qu’elle a fournis au cours de la procédure d’autorisation et dans l’autre procédure de contrôle de concentration. Pour GE, une décision sur le bien-fondé de cette critique «impliquerait que cette équipe se prononce sur la diligence et le bien-fondé de sa propre conduite». GE exprime ainsi sa «crainte que [l’équipe chargée de l’affaire] manque d’impartialité, enfreignant le principe de bonne administration et nuisant à l’apparence extérieure d’un processus décisionnel équitable». GE indique également avoir estimé que «accepter l’occasion qui lui était donnée de prendre part à une audition serait un exercice futile».

15. En tant qu’institution de l’Union européenne, la Commission est soumise au principe de bonne administration consacré par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (la «charte»). Ce principe implique notamment l’obligation pour l’institution compétente d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce ( 4 ) . Le droit correspondant, réaffirmé à l’article 41, paragraphe 1, de la charte, de chaque personne de voir ses affaires traitées impartialement, recouvre, d’une part, l’impartialité subjective, en ce sens qu’aucun membre de l’institution concernée qui est chargé de l’affaire ne doit manifester de parti pris ou de préjugé personnel, et, d’autre part, l’impartialité objective, en ce sens que l’institution doit offrir des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime ( 5 ) . Il ressort de la jurisprudence que l’impartialité subjective est présumée jusqu’à preuve du contraire ( 6 )

16. Pour ce qui est de la suggestion de GE selon laquelle l’équipe chargée de l’affaire et, par extension, la Commission seraient de parti pris, GE n’a fait valoir aucun argument à l’appui de cette suggestion. Au mieux, s’agissant uniquement de l’équipe chargée de l’affaire, GE ne fait rien d’autre qu’affirmer l’existence d’un conflit d’intérêts. Une telle affirmation ne suffit pas à montrer que l’équipe chargée de l’affaire ou la Commission a manqué d’objectivité dans la présente procédure ( 7 ) . Par conséquent, conformément à la jurisprudence évoquée précédemment, on peut présumer que la présente procédure n’est pas entachée de parti pris. En tout état de cause, comme il ressort des points 17 à 21 ci-dessous (tout particulièrement du point 21), même si GE avait démontré l’existence d’un parti pris de la part d’un ou de plusieurs membres de l’équipe chargée de l’affaire, cette démonstration ne suffirait à montrer que la Commission, en tant qu’institution, était de parti pris, comme GE semble le suggérer ( 8 )

17. En ce qui concerne l’allégation de GE concernant un biais objectif dans la présente procédure, elle semble oublier i) le fait que la décision finale en l’espèce n’appartient pas à l’équipe chargée de l’affaire mais à la Commission en tant qu’institution, agissant par l’intermédiaire du collège, à l’issue d’une procédure associant de nombreux acteurs autres que l’équipe chargée de l’affaire, et ii) les contrôles et contrepoids internes dans les procédures engagées au titre de l’article 14 du règlement sur les concentrations.

18. Même avant qu’un projet de décision dans une affaire donnée relevant de l’article 14 du règlement CE sur les concentrations ne soit débattu au sein du collège (voir également point 21 ci-dessous), les acteurs concernés autres que l’équipe chargée de l’affaire et qui traitent l’affaire au sein de la DG Concurrence sont: — la commissaire chargée de la concurrence, assistée des membres du bureau privé attaché à cette commissaire, — l’équipe d’encadrement de la DG Concurrence, dont le directeur général de la DG Concurrence, — l’unité de coordination horizontale concernée de la DG Concurrence, — l’équipe de l’économiste en chef (si cela s’avère utile (9)), — le service juridique de la Commission (10), — les «services associés» de la Commission (11), — le conseiller-auditeur (12), ainsi que — le comité consultatif en matière de concentrations (13).

19. Le système applicable de contrôles et contrepoids comprend, entre autres, le droit du destinataire d’une communication des griefs à présenter ses arguments lors d’une audition. Plutôt que d’être, comme l’affirme GE, «un exercice futile», en l’espèce, une audition aurait notamment servi à rectifier l’impression qu’avait GE, comme il ressort de sa réponse à la communication des griefs, que le déroulement et l’issue de la présente procédure étaient exclusivement, ou même avant tout, déterminés par l’équipe chargée de l’affaire. La plupart des acteurs concernés mentionnés ci-dessus, sinon tous, auraient été représentés à une telle audition.

20. Ce système prévoit en outre la possibilité d’un «examen par les pairs» au sein de la Commission ( 14 ) . La DG Concurrence n’a pas pour pratique de divulguer la mise en place de «panels d’examen par les pairs» dans certaines affaires données ( 15 ) . Toutefois, en l’espèce, il convient de révéler, à titre exceptionnel, que la DG Concurrence a mis en place un panel d’examen par les pairs dans la présente procédure, auquel moi-même et le service juridique avons participé. Cette révélation de l’organisation d’un examen par les pairs est une précaution que je prends pour éviter tout semblant d’apparence, du point de vue de GE, d’un quelconque parti pris de la Commission découlant de la critique indirecte, par GE, de l’équipe chargée de l’affaire, ainsi que décrit au point 14 ci-dessus.

21. À l’issue d’une procédure d’adoption d’une décision au titre de l’article 14 du règlement sur les concentrations, l’action de la Commission est régie par le principe de collégialité qui procède de l’article 250 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ( 16 ) . Ce principe repose sur l’égalité des membres dans la participation à l’adoption des décisions, dont il ressort en particulier que les décisions sont soumises à délibération collective ( 17 ) . En conséquence, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence, les déclarations d’un commissaire chargé de questions de concurrence ou d’un membre d’une équipe chargée d’une affaire perçues par la partie concernée comme une preuve de parti pris ne sauraient, à elles seules, vicier la légalité d’une décision finale, étant donné qu’une telle décision n’est pas adoptée par le commissaire ou par l’agent en question, mais bel et bien par le collège ( 18 )

22. À la lumière de l’ensemble des éléments qui précèdent, les allégations de GE concernant un quelconque parti pris ne convainquent pas.

23. En outre, il importe de noter — bien que cet élément n’ait pas contribué à arriver à la conclusion exposée ci-dessus — que le montant de l’amende proposée dans le projet de décision est considérablement plus faible que l’amende du bas de la fourchette d’amendes approuvée par le collège en cas de procédure de coopération (voir point 11 ci-dessus).

Allégation selon laquelle le collège des commissaires aurait déjà tranché l’affaire avant d’entendre GE

24. GE estime qu’elle aurait dû se voir donner l’occasion de faire connaître son point de vue avant que le collège n’approuve une fourchette d’amendes dans l’éventualité d’une procédure de coopération, correspondant à des amendes réduites d’un pourcentage donné par rapport à ce qu’aurait, sinon, été le montant de l’amende (voir point 11 ci-dessus). GE en déduit que, du fait que le collège n’a pas commencé par entendre les arguments qu’elle souhaitait présenter concernant, notamment, la gravité et les circonstances atténuantes, celui-ci «semble avoir, effectivement, tranché d’emblée le montant de la sanction à appliquer».

25. Cette objection semble oublier que le collège n’a approuvé de fourchette d’amendes que pour les besoins d’une éventuelle décision adoptée à l’issue d’une procédure de coopération, comme exposé au point 9 ci-dessus. Étant donné que les décisions en matière d’amendes appartiennent au collège, la DG Concurrence elle-même ne pouvait proposer une telle fourchette sans l’approbation du collège. Cependant, l’approbation du collège n’avait pas d’incidence sur le montant des amendes susceptibles d’être infligées à l’issue de la procédure standard en application de l’article 14 du règlement sur les concentrations.

26. GE ayant finalement préféré cette procédure standard à une procédure de coopération, la fourchette d’amendes approuvée par le collège ne servait plus à rien. En effet, l’abandon d’une procédure de coopération éventuelle a eu pour effet de repartir de zéro dans cette affaire, dans le cadre de la procédure standard, où la responsabilité restait à déterminer ( 19 ) . Ainsi, GE pouvait encore contester la communication des griefs dans son intégralité et disposait encore du droit d’exercer pleinement les droits procéduraux déclenchés par la publication d’une communication des griefs, en particulier le droit d’accès au dossier et le droit de répondre à la communication des griefs par écrit et dans le cadre d’une audition formelle.

27. Ainsi qu’il ressort de l’article 41, paragraphe 2, point a), de la charte, le droit d’être entendu naît avant qu’une mesure ne soit prise, qui porterait préjudice au destinataire de cette mesure. GE n’était pas le destinataire de l’approbation du collège. Qui plus est, cette approbation n’a pas porté préjudice à GE. Au contraire, cette approbation a été bénéfique pour GE dans la mesure où elle lui a donné la possibilité d’opter pour une procédure de coopération, en sus de l’option normale (qui demeurait inchangée) consistant à contester la communication des griefs dans le cadre de la procédure standard. Dès lors, la GE n’avait pas besoin d’être entendue avant que le collège n’approuve une fourchette d’amendes à appliquer dans l’hypothèse où GE privilégierait une décision adoptée au titre d’une procédure de coopération.

28. Pour ces raisons, l’objection de GE énoncée au point 24 ci-dessus ne convainc pas.

Observations finales

29. Contrairement aux conclusions provisoires formulées par la Commission dans la communication des griefs, le projet de décision n’aboutit pas à la conclusion selon laquelle GE a fourni, «de propos délibéré ou à tout le moins par négligence», des renseignements inexacts ou dénaturés dans le formulaire CO original. Le projet de décision constate plutôt que GE a fourni des renseignements inexacts par négligence. En outre, le projet de décision ne tient compte de l’impact de ces renseignements inexacts que sur la procédure d’autorisation. À la lumière de cette circonstance, en particulier, l’amende proposée dans le projet de décision est inférieure à la fourchette d’amendes précédemment approuvée par le collège dans l’éventualité d’une procédure de coopération (voir point 11 ci-dessus).

30. Je n’ai reçu ni requête ni réclamation concernant cette procédure. Conformément à l’article 16 de la décision 2011/695/UE, je me suis penché sur la question de savoir si le projet de décision ne retient que les griefs au sujet desquels GE a eu l’occasion de faire connaître son point de vue. Je suis arrivé à la conclusion que tel était le cas. Je considère que, d’une manière générale, l’exercice effectif des droits procéduraux a été garanti au cours de la présente procédure.

Bruxelles, le 1er avril 2019. Wouter WILS

(1) Conformément aux articles 16 et 17 de la décision 2011/695/UE du président de la Commission européenne du 13 octobre 2011 relative à la fonction et au mandat du conseiller-auditeur dans certaines procédures de concurrence (JO L 275 du 20.10.2011, p. 29) (la «décision 2011/695/UE»).

(2) Règlement (CE) no 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (JO L 24 du 29.1.2004, p. 1).

(3) Règlement (CE) no 773/2004 de la Commission du 7 avril 2004 relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 et 82 du traité CE (JO L 123 du 27.4.2004, p. 18).

(4) Voir les arrêts du 21 novembre 1991, Technische Universität München, EU:C:1991:438, EU:C:1991:438, point 14, et du 12 décembre 2018, Teva/Commission, T-679/14, EU:T:2018:919, point 54.

(5) Voir les arrêts du 11 juillet 2013, Ziegler/Commission, C-439/11 P, EU:C:2013:513, point 155; du 10 novembre 2017, ICAP/Commission, T-180/15, EU:T:2017:795, point 272; du 25 octobre 2018, KF/SatCen, T-286/15, EU:T:2018:718, point 176; du 12 décembre 2018, Teva/Commission, T-679/14, EU:T:2018:919, point 54; et du 12 décembre 2018, Servier/Commission, T-691/14, T-691/14, EU:T:2018:922, point 119.

(6) Voir, en ce sens, les arrêts du 1er juillet 2008, Chronopost et La Poste/UFEX et autres, C-341/06 P et C-342/06 P, EU:C:2008:375, point 54, et du 8 février 2018, IDDE/Parliament, T-118/17, EU:T:2018:76, point 27.

(7) Voir, par analogie, les arrêts du 6 juillet 2000, Volkswagen/Commission, T-62/98, EU:T:2000:180, point 272; du 12 décembre 2018, Teva/Commission, T-679/14, EU:T:2018:919, point 58; et du 12 décembre 2018, Servier/Commission, T-691/14, T-691/14, EU:T:2018:922, point 137.

(8) Voir, par analogie, l’arrêt du 20 mars 2002, ABB Asea Brown Boveri/Commission, T-31/99, EU:T:2002:77, point 104.

(9) Étant donné l’objet de la présente procédure, l’équipe de l’économiste en chef n’a pas été associée.

(10) Le service juridique, qui ne dépend pas de la DG Concurrence et rend compte directement au président de la Commission, joue un important rôle de conseil et d’examen, destiné à garantir la solidité juridique des actions et décisions de la Commission. Conformément aux règles internes et à la pratique de la Commission, le service juridique a été régulièrement consulté au cours de la présente procédure.

(11) En fonction de l’objet de l’affaire, des directions générales autres que la DG Concurrence sont également consultées à titre de «services associés» lors de l’élaboration d’un projet de décision destiné à être présenté au collège. Dans la présente procédure, la direction générale de l’énergie (DG Énergie) et la direction générale pour le marché intérieur, l’industrie, l’entrepreneuriat et les PME (DG Grow) ont été consultées.

(12) Le rôle premier du conseiller-auditeur, auquel la GE n’a pas fait appel dans la présente procédure, consiste à «garantir l’exercice effectif des droits procéduraux tout au long des procédures de concurrence devant la Commission» (voir l’article 1, paragraphe 2, de la décision 2011/695/UE). Outre ce rôle, le conseiller-auditeur joue un rôle en matière de rapport d’informations et de conseil, en interne, au sein de la Commission. Ainsi, le conseiller-auditeur «peut présenter des observations au membre compétent de la Commission sur toute question se rapportant à une procédure de concurrence de la Commission» (article 3, paragraphe 5, de la décision 2011/695/UE). Ces observations ne se limitent pas nécessairement à des questions de respect de la procédure. Conformément à l’article 3, paragraphe 7, de la décision 2011/695/UE, si un problème concernant l’exercice effectif des droits procéduraux ne peut être résolu avec la DG Concurrence, il pourra être porté devant le conseiller-auditeur en vue d’un examen indépendant. En cas d’audition, le conseiller-auditeur présente un rapport intermédiaire en interne et il peut en outre présenter un rapport interne distinct «sur la suite et l’impartialité de la procédure» (voir l’article 14, paragraphes 1 et 2, de la décision 2011/695/UE). Conformément aux articles 16 et 17 de la décision 2011/695/[…]*, le conseiller-auditeur détermine, entre autres choses, si un projet de décision devant le comité consultatif ou le collège ne retient que les griefs au sujet desquels les parties ont eu l’occasion de faire connaître leur point de vue. Conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la décision 2011/695/UE, le conseiller-auditeur agit en toute indépendance.

* doit se lire comme suit: «UE».

(13) Conformément à l’article 19, paragraphes 3 à 7, du règlement sur les concentrations.

(14) Dans certaines affaires, le directeur général de la DG Concurrence, en accord avec la commissaire, décide de procéder à un «examen par les pairs». Une équipe d’examen par les pairs composée de membres du personnel de la DG Concurrence autres que ceux faisant partie de l’équipe chargée de l’affaire procède à un examen détaillé de l’évaluation provisoire de l’équipe chargée de l’affaire. Ensuite, un panel d’examen par les pairs présidé par un agent examinateur est réuni afin de discuter ouvertement de l’affaire au sein de la Commission. Entre autres choses, le panel d’examen par les pairs peut décider des domaines dans lesquels des travaux supplémentaires sont nécessaires, recenser les griefs à abandonner, ou recommander qu’une affaire soit classée (voir le document intitulé «Proceedings for the application of Articles 101 and 102 TFEU: Key actors and checks and balances» [Procédures d’application des articles 101 et 102 du TFUE: acteurs, contrôles et contrepoids clés — en anglais] publié par la DG Concurrence en septembre 2011, disponible à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/competition/antitrust/key_actors_en.pdf).

(15) Comme le relève le tribunal dans l’arrêt du 12 décembre 2018, Servier/Commission, T-691/14, EU:T:2018:922, point 138.

(16) Arrêt du 12 décembre 2018, Servier/Commission, T-691/14, EU:T:2018:922, point 127.

(17) Voir, entre autres, les arrêts du 8 juillet 1999, Vlaamse Televisie […]*/Commission, T-266/97, EU:T:1999:144, point 49; du 10 novembre 2017, BASF/Commission, T-15/02, EU:T:2006:74, point 611; et du 25 juin 2010, Imperial Chemical Industries/Commission, T-66/01, EU:T:2010:255, points 175, 176 et 178.

(18) Voir, en ce sens, les arrêts du 8 juillet 1999, Vlaamse Televisie […]*/Commission, T-266/97, EU:T:1999:144, point 49, et du 20 mars 2002, ABB Asea Brown Boveri/Commission, T-31/99, EU:T:2002:77, point 104.

*doit se lire comme suit: «Maatschappij»

(19) Voir, par analogie, l’arrêt du 20 mai 2015, Timab Industries et CFPR/Commission, T-456/10, EU:T:2015:296, points 104 et 105, confirmé en appel par l’arrêt du 12 janvier 2017, Timab Industries et CFPR/Commission, C-411/15 P, EU:C:2017:11, points 120 à 122.