Avis du Comité des régions sur "Le processus d'élaboration d'une Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne"

(2000/C 156/01)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision du Bureau du 15 septembre 1999, conformément à l'article 265 paragraphe 5 du Traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis sur la "Charte européenne des droits fondamentaux" et de charger la commission "Affaires institutionnelles" des travaux en la matière;

vu le projet d'avis adopté par la commission "Affaires institutionnelles" lors de sa réunion du 27 octobre 1999 (CdR 327/99 rév. 2) [rapporteurs: M. Bore (RU, PSE) et Mme du Granrut (F, PPE)];

considérant qu'au stade actuel du développement de l'Union, le Conseil européen a jugé nécessaire d'établir une Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (annexe 4 des Conclusions de la Présidence du Conseil européen de Cologne des 3 et 4 juin 1999);

considérant que la Convention chargée d'élaborer un projet de charte des droits fondamentaux de l'Union européenne a été instituée le 17 décembre 1999,

a adopté, lors de sa 32e session plénière des 16 et 17 février 2000 (séance du 16 février), le présent avis.

1. Observations générales

1.1. Le Comité des régions a toujours insisté sur la nécessité de renforcer la citoyenneté et la démocratie participative dans l'Union européenne et sur l'importance de la formulation des droits des citoyens européens pour parvenir à cet objectif et il considère qu'en tant que représentant des collectivités régionales et locales c'est-à-dire des instances les plus proches des citoyens et en tant que garant du principe de subsidiarité, il lui appartient d'apporter sa contribution à l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux des citoyens de l'Union européenne.

1.2. Les droits fondamentaux constituent le socle d'une société basée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ainsi que de l'État de droit, tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres.

La capacité de l'Union européenne à contribuer à la mise en place d'une société qui corresponde à ces aspirations dépend, pour une large part, de l'appropriation par les citoyens de ces droits, c'est-à-dire de leur acceptation et surtout de leur exercice.

1.3. Le Comité des régions reconnaît le caractère rapide des mutations de l'Union européenne et les défis croissants auxquels elle doit faire face à l'aube du XXIe siècle. Les quatre dernières décennies qui viennent de s'écouler ont vu l'Union européenne se développer progressivement. Au cours de différentes phases, un nombre croissant de pays européens ont mis leurs ressources en commun et sont parvenus ensemble à un degré très significatif de croissance économique, de stabilité sociale et d'harmonie politique, sans pour autant faire émerger une prise de conscience commune des citoyens de l'Europe nécessaire à l'épanouissement d'une Europe sociale et politique garante des droits fondamentaux.

Ces quinze dernières années, l'intégration économique s'est considérablement accélérée avec le développement du marché unique européen et un espace économique européen commun. Cela est dû notamment à l'accélération du premier grâce à la création en 1999 et à la mise en circulation en 2002 de la monnaie unique, l'Euro.

1.4. Un certain nombre de mesures ont été prises pour parvenir à une plus grande cohésion sociale et à une coopération politique accrue. Elles ont trouvé leur expression dans la création et le développement de nouvelles institutions européennes telles qu'un Parlement élu directement et le Comité des régions, et à travers la mise en place de garanties sociales et civiles à l'échelon européen.

Il existe en effet à l'initiative du Conseil de l'Europe, une Convention Européenne des droits de l'Homme dont les dispositions peuvent faire l'objet d'un recours juridictionnel et une Charte sociale européenne utilisable à titre de référence mais sans possibilité de recourir à une action judiciaire en cas de non-respect.

Il avait été envisagé de procéder à l'adhésion de l'Union européenne, en tant que telle, à la Convention européenne des droits de l'Homme. Cette perspective est désormais exclue du fait de l'avis 2/94 de la Cour de Justice européenne en date du 28 Mars 1996, qui précise que cette adhésion comporterait l'insertion de la Communauté dans un système institutionnel international distinct et introduirait l'ensemble des dispositions de la Convention Européenne des droits de l'Homme dans l'ordre juridique communautaire et, enfin, que dans l'état actuel du droit communautaire, l'Union n'a pas compétence pour adhérer à la Convention.

1.5. Jusqu'à présent, c'est la Cour de justice de l'Union européenne qui assure au premier chef la protection des droits fondamentaux vis-à-vis des actes de souveraineté des institutions communautaires. La CJUE a déjà établi en temps utile au niveau européen le caractère obligatoire des droits fondamentaux en tant que "principes généraux du droit non écrits". Les bases conventionnelles de la protection des droits fondamentaux dans l'UE ont été complétées et consolidées par les Traités de Maastricht et d'Amsterdam. Le Traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur le 1er mai 1999, représente une étape importante de la consolidation des droits fondamentaux (cf. article 6.2 des Traités consolidés). Toutefois, ces questions plus larges ont été reléguées au second plan par les évolutions intervenues au sein de l'espace économique.

Par ailleurs, si le Traité réaffirme l'engagement de l'Union en faveur des droits fondamentaux, il comporte des lacunes et des incohérences par rapport à la garantie de ces droits ou de ceux qui sont liés aux objectifs énoncés.

L'existence reconnue de ces lacunes et de ces incohérences offre l'occasion de les corriger et d'aboutir à un texte clair et sans équivoque concernant les Droits fondamentaux des citoyens européens et les modalités de leur garantie.

1.6. Les années 1990 ont montré des signes d'une plus grande incertitude de la part des citoyens au sujet de l'évolution de l'intégration européenne. Ceux-ci se sont reflétés très récemment dans le taux de participation extrêmement faible aux élections du Parlement européen en juin 1999. Une accélération du rythme de l'intégration économique et financière, associée à une baisse de confiance des citoyens dans les institutions européennes représentent un scénario dangereux pour l'avenir de l'Union européenne. Il est nécessaire d'agir rapidement pour mettre les besoins sociaux, politiques et culturels des citoyens en adéquation avec les réalités économiques fluctuantes. L'appel en faveur d'une Charte des droits fondamentaux des citoyens européens est donc des plus importants et d'une grande urgence. Toutefois, si on veut s'attaquer au problème du manque de confiance du public, cette Charte doit être un document simple, direct, facile à comprendre, exempt du jargon bureaucratique et juridique qui gâte souvent les documents constitutionnels officiels.

Au moment où les Traités de Maastricht et d'Amsterdam accordent de nouvelles compétences à la Communauté européenne, ce qui génère de plus amples responsabilités en matière de droits fondamentaux pour la Communauté et alors même que la Communauté a choisi de ne pas adhérer à la CEDH, il apparaît urgent que la Communauté prenne une option claire concernant les droits fondamentaux qu'elle souhaite voir reconnus aux citoyens de l'Union et tels qu'ils découlent de ses domaines d'intervention.

Le Comité des régions estime que le fait d'incorporer ces droits dans les Traités de l'Union européenne donnerait une indication claire de l'engagement des États membres en faveur de la construction d'une Union reposant sur les valeurs de liberté, d'égalité et de solidarité.

Le Comité rappelle qu'historiquement, les déclarations des droits des citoyens constituent les préambules des Constitutions et que c'est dans les Constitutions qu'elles trouvent leur raison d'être, dans la mesure où elles sont le fondement des pouvoirs devant permettre précisément la réalisation de ces droits.

En réaffirmant la nature constitutionnelle de la Charte des droits, le Comité considère que le processus d'élaboration d'une Charte des droits fondamentaux est indissociable de la réforme institutionnelle qui sera engagée lors de la prochaine CIG.

2. Le contenu de la charte

La Charte des droits fondamentaux des citoyens de l'Union européenne doit couvrir trois domaines: les droits individuels, les droits économiques sociaux et culturels et les droits civiques et politiques.

Le premier domaine devrait reprendre l'essentiel des droits figurant dans la Déclaration universelle des droits de l'Homme et plus spécifiquement dans la Convention Européenne des droits de l'Homme.

2.1. Droits attachés à la personne

- Droit à la vie, droit de ne pas être soumis à la torture ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. Droits de ne pas être soumis à l'esclavage, à la servitude et au travail forcé, droit à la liberté de mouvement.

- Droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion, liberté d'expression et d'information.

- Droit à un procès civil ou pénal régulier.

- Droit au respect de la vie privée, à la protection des données personnelles, au respect de la correspondance et du domicile.

- Droit au logement, droit de propriété et de respect des biens.

- Droit à la protection en matière de santé.

2.2. Droits économiques, sociaux et culturels

- Droit au travail, à des conditions de travail librement négociées, à une rémunération équitable, à un délai de préavis raisonnable en cas de cessation d'emploi, à une orientation, formation et réadaptation professionnelles appropriées.

- Droit à la libre circulation et d'établissement des travailleurs et à l'égalité de traitement par rapport aux travailleurs nationaux.

- Droit à l'égalité des chances et de traitement, sans distinction fondée sur la race, le sexe, la couleur, l'origine ethnique, nationale ou sociale, la culture, la langue, la religion, les convictions politiques, la situation de famille, l'orientation sexuelle, l'âge ou le handicap.

- Droit de constituer des organisations syndicales et droit à la négociation collective, à l'information, à la consultation et à la participation pour les décisions qui touchent aux intérêts des travailleurs.

- Droit à la sécurité sociale et à l'assistance sociale et médicale et au bénéfice des services sociaux.

- Droit à l'éducation, au libre choix d'un métier ainsi qu'à la formation professionnelle continue.

- Droits liés à la vie économique entrepreneuriale: droit à la propriété, droit de la concurrence, droit des contrats.

2.3. Droits civiques et politiques

- Le droit de vote aux élections municipales ainsi qu'aux élections du Parlement européen pour les étrangers ressortissants d'un pays de l'UE dans l'État membre dans lequel ils ont leur résidence.

- Droit de constituer des partis politiques européens, droit de pétition, d'association et de manifestation.

- Droit de disposer d'organes de décision locaux démocratiquement constitués.

- Droit au contrôle de légalité de l'action administrative.

- Droit des minorités à la protection de leur religion, de leur langue et de leur culture.

- Droit à l'égalité des chances entre les femmes et les hommes dans tous les domaines de la prise de décision.

2.4. En clair, ces droits couvrent un domaine très large. L'essentiel est de leur donner du sens et les rendre applicables, de telle manière qu'ils puissent donner aux citoyens une idée claire des droits qui sont les leurs à travers toute l'Union européenne.

Il ne suffit pas de définir les droits. Il faudra poser le principe de leur justiciabilité et définir ou clarifier des accès appropriés aux juridictions nationales et à la Cour de justice européenne, afin de garantir aux citoyens la possibilité de faire valoir leurs droits en pratique.

2.5. Outre le détail de ces droits, la Charte devrait contenir, comme il convient, des clauses complémentaires développant certains aspects particuliers. Cet avis du Comité des régions souhaite souligner un certain nombre de domaines pour lesquels cela semble nécessaire.

2.5.1. Dans une Union européenne de plus en plus multiculturelle, multiraciale, multiethnique, le sujet de l'égalité des chances est un thème "horizontal" qui recoupe un certain nombre de ces droits. Ainsi, la déclaration des droits devrait garantir le droit à l'égalité des chances et de traitement sans aucune distinction de race, d'ethnie, d'origine sociale ou nationale, de langue, de religion, de sexe, de situation familiale, d'orientation sexuelle, d'âge ou de handicap.

2.5.2. À la lumière des conclusions du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 et de ses résolutions concernant l'intégration des ressortissants des pays tiers, le Comité des régions considère que l'enceinte chargée de préparer la Charte des droits fondamentaux devrait mettre à l'étude la question d'accorder aux résidents de longue durée un ensemble de droits aussi proches que possible des droits des citoyens de l'Union.

2.5.3. Le droit à être entendu publiquement et de manière équitable doit être renforcé par la création de normes juridiques communes et d'un sens commun de la justice à travers l'Union européenne. Étant donné le degré considérable, en augmentation constante, de la circulation au sein de l'Union européenne pour des raisons professionnelles, de loisir et de tourisme, une série de normes communes devraient être applicables dans tous les pays membres de l'Union afin de garantir un niveau commun de justice et d'équité. Deux exemples: une garantie qu'un conseil juridique efficace et, si nécessaire, l'assistance d'interprètes soient proposés aux citoyens de l'UE arrêtés hors de leur État membre d'origine; la création d'un système européen commun de mise en liberté sous caution, afin que les personnes ne soient pas arrêtées et retenues en détention provisoire pendant une période prolongée dans un autre pays.

2.5.4. Enfin, concernant le respect du droit des personnes privées, la nouvelle charte des droits doit reconnaître la réalité contemporaine du divorce, de la séparation et du remariage dans la société européenne moderne. La nouvelle charte devrait établir clairement les droits des mères et des pères à un accès égal et juste à leurs enfants, en cas de divorce et/ou de séparation; et de fait, le droit des enfants à voir leurs deux parents régulièrement, s'ils le souhaitent.

2.5.5. La Charte des droits fondamentaux doit également aborder des questions relatives à de nouveaux domaines tels que la société de la connaissance, les changements environnementaux ou la biotechnologie.

2.6. Outre ces quatre domaines spécifiques, dans lesquels l'introduction de la Charte des droits fondamentaux dans le droit communautaire donnera des droits civils et sociaux clairs aux personnes résidant dans l'Union, et permettra de compléter l'espace économique européen en expansion par un espace social, civique et politique, le Comité des régions souhaite aborder trois questions en rapport avec la citoyenneté européenne.

2.6.1. La Charte permettra à chaque ressortissant d'un État membre de l'UE d'identifier sa citoyenneté européenne, spécifique, comme porteuse de nouveaux droits et expression d'appartenance à cette nouvelle collectivité qu'est l'Union européenne.

La citoyenneté européenne est un défi majeur de l'Union européenne; elle n'est pas une alternative à la citoyenneté nationale, elle est à la fois complémentaire, singulière et résolument politique.

Pour le Comité des régions, la Charte des droits fondamentaux est le socle de la citoyenneté européenne.

2.6.2. Le Comité des régions considère que les droits fondamentaux ont une valeur constitutionnelle puisqu'ils permettent aux particuliers qui en jouissent de saisir les juridictions compétentes et en l'occurrence les juridictions nationales, la Cour européenne des droits de l'homme et la Cour de Justice des Communautés européennes chaque fois qu'il sera porté atteinte à ce droit.

Le Comité des régions considère que les droits fondamentaux doivent être garantis de manière efficace dans l'Union européenne, dans un cadre permettant aux citoyens d'avoir recours à des instruments juridiques adaptés.

2.6.3. Il conviendrait donc que la Charte des droits fondamentaux reprenne, sous une forme ou sous une autre, les principes de l'autonomie locale, tels que définis à l'article 3 de la Charte de l'autonomie locale du Conseil de l'Europe.

2.6.4. Les droits fondamentaux ont donc une dimension politique essentielle parce qu'ils lient le fondement démocratique de la société politique et l'affirmation de ses limitations par la reconnaissance des droits des citoyens.

Le Comité des régions est convaincu que ce droit de participation à la vie publique qui s'exerce d'abord par l'élection des autorités locales est le premier et indispensable maillon d'une chaîne de responsabilités politiques à laquelle le citoyen doit adhérer et se sentir impliqué.

Dès lors que le citoyen se sent partie prenante de la chaîne de pouvoir qui émane de lui pour aller jusqu'au sommet de l'Union européenne, il fera siennes les contraintes de la "res-publica" et les décisions de ceux auxquels il en a confié la charge.

Les droits fondamentaux établissent ainsi les bases de la démocratie participative, respectueuse du pouvoir du citoyen et des différents niveaux d'autorité auxquels il délègue son pouvoir.

2.6.5. En matière de droits sociaux et économiques, il convient de prendre en compte également le principe de subsidiarité, étant donné la diversité des structures sociales, économiques et juridiques en vigueur dans les États membres.

3. L'évolution future

3.1. Les dirigeants européens ont accepté la proposition d'élaborer une Charte des droits fondamentaux. La préparation de cette Charte relève de la responsabilité d'un groupe de travail composé de représentants des gouvernements des États membres, d'un délégué du Président de la Commission, de membres du Parlement européen et des parlements nationaux. Le Comité des régions doit être consulté dans ce processus. Le Comité des régions a été invité à être entendu par la Convention, mais il considère qu'il doit être plus pleinement impliqué et avoir le statut d'observateur.

Dans le respect du principe de subsidiarité, la Convention préconisée par le Conseil européen pour l'élaboration de la charte doit permettre à chaque niveau des partenaires concernés, à savoir l'Europe, les États et les collectivités locales et territoriales, de se faire entendre sur le contenu à donner à la Charte européenne des droits fondamentaux en favorisant l'expression des citoyens et en leur donnant la possibilité d'avoir accès aux informations en amont des décisions prises par l'Europe et les États membres.

3.2. La proposition d'élaborer une Charte des droits fondamentaux représente un pas essentiel de la part de l'Union européenne. Le CdR a l'intention de participer pleinement à ce processus et d'exposer les idées contenues dans ses avis devant cette plus large tribune. Les représentants du CdR souligneront les principaux sujets de cet avis au cours des délibérations de la Convention. Il n'écarte pas la possibilité d'élaborer une position ultérieure qui complétera et précisera cet avis en fonction de l'évolution des travaux de la Convention chargée de rédiger le projet de Charte des droits fondamentaux qui sera soumis au Conseil européen de Nice en décembre 2000. En même temps, ils insisteront sur le fait qu'il importe que le document final soit non seulement incorporé aux Traités de l'UE, mais également présenté comme document indépendant, soulignant les éléments essentiels qui constituent la déclaration européenne des droits politiques, sociaux et civiques.

4. Conclusion

4.1. L'Union européenne se trouve à un tournant de son évolution. Il est vital de prendre des mesures urgentes pour associer les citoyens aux décisions prises afin de nourrir la confiance des citoyens à la fois dans les institutions européennes et dans l'Union européenne dans son ensemble. La tâche la plus urgente est d'établir clairement, en termes extrêmement pratiques et directs, les droits économiques, sociaux, culturels, civiques et politiques fondamentaux que l'Union garantit à tous ses membres. L'élaboration d'une Charte qui donne son expression à l'Europe des citoyens et des peuples, qui complétera l'espace économique développé actuellement, est la voie à suivre pour avancer. Ce devrait être l'objectif final clair de la Charte des droits fondamentaux. Et c'est la tâche que le Comité des régions et ses représentants défendront dans les mois à venir.

4.2. Le Comité des régions se prononce fermement pour l'élaboration d'une Charte des droits fondamentaux des citoyens de l'Union européenne qui conférera à l'Union un droit communautaire homogène, cohérent et à valeur constitutionnelle dans le cadre duquel les citoyens peuvent faire valoir efficacement leurs droits.

4.3. Ainsi, l'Union européenne, ordonnée par le Droit et fondée sur l'adhésion à des valeurs communes et garanties juridictionnellement, s'imposera comme telle dans le prochain Traité sur l'Union européenne.

Bruxelles, le 16 février 2000.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert