RAPPORT DE LA COMMISSION - PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS DES COMMUNAUTES ET LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE - RAPPORT ANNUEL 2003 {SEC(2004)1059} {SEC(2004)1058}

Introduction

Le traité instituant la Communauté européenne invite la Commission en coopération avec les Etats membres, à adresser chaque année au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les mesures prises pour mettre en oeuvre l'article 280 relatif à la protection des intérêts financiers communautaires. Conformément au principe de responsabilité partagée dans ce domaine, le rapport 2003 présente successivement les activités de la Communauté au cours de l'exercice et les mesures prises par les Etats membres.

Les priorités de la Communauté pour protéger ses intérêts financiers et lutter contre la fraude ont été établies par l'Approche stratégique globale du 28 juin 2000 [1] pour la période 2000-2005 et mises en oeuvre par le Plan d'action 2001-2003 [2]. La première partie du rapport met en exergue quelques activités marquantes de la Communauté en 2003, sans épuiser la totalité des tâches accomplies pour mettre en oeuvre le Plan d'action 2001-2003 et pour donner suite aux Résolutions du Parlement européen [3] et au Rapport annuel de la Cour des comptes sur l'exercice 2002 [4].

[1] Communication de la Commission sur "la protection des intérêts financiers des Communautés - Lutte anti-fraude - Pour une approche stratégique globale », (doc.COM(2000) 358 final).

[2] Voir le Plan d'Action 2001-2003 sur la Protection des intérêts financiers (COM(2001) 254 final du 15.5.2001) pour la mise en oeuvre de la Stratégie globale 2001-2005.

[3] Résolution du 27 mars 2003 sur le Livre vert de la Commission concernant la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen et Résolution du 13 mars 2003 sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude - Rapport annuel 2001.

[4] JO C 286 du 28.11.2003.

La deuxième partie du rapport présente un état synthétique des mesures prises en 2003 par les Etats membres pour mettre en oeuvre le traité CE. Deux angles ont été privilégiés en 2003 : les actions structurelles et le recouvrement dans le domaine des dépenses directes.

Le rapport est accompagné par deux documents de travail des services [5], à savoir la mise en oeuvre du Plan d'action 2001-2003 et l'inventaire des mesures prises par les Etats membres, d'une part, d'autre part la partie relative aux informations statistiques pertinentes.

[5] Documents de travail des services de la Commission (SEC(2004)1058 ) « Mise en oeuvre de l'Article 280 par les Etats membres et la Communauté en 2003 - Suivi du Plan d'action 2001-2003 et mesures adoptées par les Etats membres» et (SEC(2004)1059) « Evaluation statistique des irrégularités - Fonds agricole, structurels et de Cohésion, Ressources propres - Année 2003 ».

Titre I-Les Activités de la Communauté pour la Protection des Intérêts Financiers Communautaires et La Lutte contre la Fraude: Développements majeurs en 2003

La Commission a établi ses objectifs politiques et généraux dans son Approche stratégique globale adoptée le 28 juin 2000 [6] pour la période 2001 - 2005. La mise en oeuvre de cette stratégie globale par la Commission, y compris par l'Office européen de lutte anti-fraude dans ses fonctions non opérationnelles, est concrétisée dans le Plan d'action 2001-2003 [7].

[6] Voir note précédente.

[7] Voir référence plus haut.

L'accent est mis dans le rapport annuel sur certains développements majeurs réalisés en 2003 par la Commission. Ceux-ci suivent les quatre axes de l'Approche stratégique globale. Le rapport évoque certains thèmes horizontaux comme les résultats des audits dans les fonds structurels. Il évoque également le rapport de la Commission évaluant les activités de l'OLAF [8] et les engagements de la Commission devant le Parlement européen le 18 novembre 2003. Un bilan est dressé des progrès de la protection pénale des intérêts financiers des Communautés, en particulier en ce qui concerne le projet de procureur européen et les relations entre la Commission et les organes de coopération judiciaire et policière. 1. Le développement d'une politique anti-fraude globale

[8] COM(2003) 154 final du 2.4. 2003.

1.1. Evaluation globale des mesures adoptées par la Communauté dans le domaine des fonds structurels

Le règlement (CE) n° 1681/94 [9] de la Commission du 11 juillet 1994 fournit un cadre à la communication et au suivi des irrégularités constatées. Conformément à l'article 2, paragraphe 1, les États membres communiquent à la Commission les dispositions qu'ils ont prises en vue d'assurer la régularité des opérations financées par la Communauté, la prévention des irrégularités et le recouvrement des fonds perdus, ainsi que la description des systèmes de contrôle de gestion en vigueur.

[9] JO L 178 du 12.7.1994, p. 43.

En 2001, la Cour des comptes européenne a publié son rapport spécial [10] relatif notamment à la mise en oeuvre de ce règlement dans six Etats membres [11]. Elle a constaté de nombreuses défaillances de la part des Etats membres et a notamment recommandé que la Commission procède à l'évaluation et au contrôle du fonctionnement des systèmes de détection et de communication des irrégularités dans les Etats membres, afin d'en établir le caractère d'actualité, l'exhaustivité et la pertinence de ce fonctionnement.

[10] Rapport spécial n°10/2001 concernant le contrôle financier des Fonds structurels, Règlements (CE) n° 2064/97 et 1681/94 - JO C 314 du 8.11.2001.

[11] Allemagne, Espagne, France, Italie, Royaume-Uni et Portugal.

La Commission [12] a procédé à une analyse de la description des systèmes dans les 15 Etats membres. Dans un deuxième temps, elle a procédé à des vérifications sur place, effectuées conjointement par la DG Politique régionale et l'OLAF, à l'échelon national ou régional, pour contrôler l'efficacité des systèmes en question. Un rapport a été rédigé à l'issue de chacune de ces missions et un résumé des principaux résultats, conclusions et recommandations suite à chacune de ces missions a été adressé aux autorités de chaque Etat membre.

[12] Dans le contexte de la décharge 2000 (COM (2002)696, point 71), la Commission s'est engagée à procéder à ces contrôles.

De manière globale, ces missions d'audit relèvent que des progrès indéniables ont été accomplis depuis 2001. Toutefois, nombre des observations qui avaient été faites dans le rapport 10/2001 de la Cour des comptes sont encore pertinentes.

La Commission relevait que des problèmes persistaient dans l'interprétation du règlement (CE) n° 1681/94 puisque la moitié des Etats membres ne communiquaient pas les irrégularités à la Commission (OLAF) dans les délais, ou ne fournissaient pas les renseignements requis [13]. L'examen a également révélé que, même lorsque des irrégularités avaient été notifiées, la manière dont certains Etats membres assuraient le suivi des cas et leur communication ne permettait pas la mise à jour de la base de données de la Commission. [14]

[13] Allemagne, Espagne, France, Grèce, Italie, Royaume-Uni et Région wallonne en Belgique. Dans deux cas (Luxembourg et région flamande en Belgique), la Commission a constaté qu'aucun système de notification des irrégularités n'a été mis en place.

[14] Autriche, Danemark, Finlande, Irlande, Pays-Bas, Portugal, Suède.

D'autre part, le suivi interne des irrégularités et les procédures de recouvrement ont été jugés satisfaisants dans la majorité des Etats membres - ce qui conduit à penser que ces derniers s'organisent mieux quant à leurs responsabilités en matière de bonne gestion des Fonds structurels, ainsi que de traitement des irrégularités et des recouvrements, et qu'ils assument généralement leurs tâches de manière adéquate.

Il importe donc que les Etats membres améliorent leur interprétation de la notion d'irrégularité pour disposer d'une image plus complète et plus fiable de la protection des intérêts financiers et de la lutte contre la fraude sur la base de données complètes, cohérentes, exactes et à jour. La Commission a adressé aux différents Etats membres des recommandations spécifiques.

Par ailleurs, un rapport de synthèse des 15 rapports d'audit [15] tire un certain nombre de conclusions quant aux possibilités d'amélioration du système de notification et de suivi des irrégularités. Une proposition de modification du dispositif réglementaire (règlement (CE) n° 1681/94) est prévue pour 2005.

[15] « Examen des systèmes et procédures de communication et de suivi des irrégularités dans le cadre des fonds structurels » (Document de travail des services de la Commission du 19.12.2003).

1.2. Les travaux de la Task Force Recouvrement dans le domaine du FEOGA-Garantie

En ce qui concerne les politiques communautaires exécutées en gestion décentralisée (FEOGA-Garantie, Actions structurelles), il appartient aux Etats membres de procéder au recouvrement des fonds indûment versés auprès des bénéficiaires finals et de reverser les montants au budget communautaire. Pour sa part, la Commission est tenue de suivre les procédures de recouvrement engagées par les Etats membres et d'appliquer, le cas échéant, les procédures d'apurement. La lenteur de ces procédures et l'accumulation des créances communautaires sont un sujet de préoccupation à la fois pour la Commission, la Cour des Comptes et pour l'Autorité budgétaire.

Dans sa Communication du 3 décembre 2002 [16] qui visait notamment à renforcer le recouvrement, la Commission a décidé de constituer une Task Force Recouvrement dans le secteur du FEOGA-Garantie, composée d'agents de l'OLAF et la DG Agriculture. L'arriéré total des irrégularités en attente de recouvrement dans le secteur du FEOGA-Garantie était estimé en 2002 à 2,2 milliards d'EUR, selon les données communiquées par les Etats membres en vertu des articles 3 et 5 du règlement n°595/91.

[16] Communication de la Commission du 3.12.2002 (COM(2002) 671 final) « pour un meilleur recouvrement des droits CE résultant de la gestion directe et partagée des dépenses communautaires ».

En ce qui concerne les cas d'irrégularité communiqués avant 1999, objet des travaux de la Task force, le montant est de plus de 1 milliard d'EUR. En ce qui concerne les cas des années 1995 à 1999 ainsi que les cas antérieurs à 1995 relatifs à l'Italie, la Task Force a examiné en détail 433 cas (dont 343 concernent l'Italie), chacun d'un montant supérieur à 500.000 EUR chacun. Au terme de cette analyse, le total à recouvrer est fixé à 700 millions d'EUR pour neuf Etats membres (dont 550 millions pour l'Italie), au lieu du milliard d'EUR initialement communiqué. Au demeurant, dans presque tous les Etats membres concernés, il ressort de ces audits des cas graves de « négligence » des services et autorités qui n'ont pas pris de mesures conservatoires ni assuré un suivi financier approprié. Il en ressort également que la lenteur et parfois, l'inefficacité des procédures nationales administratives et judiciaires ainsi que l'absence d'attribution claire des compétences mettent en danger le recouvrement effectif des fonds communautaires.

Après traitement des cas supérieurs à 500.000 euros, la Task force examinera également les autres cas d'un montant moindre.

1.3. Une politique de prévention: Une procédure plus visible pour la législation de l'étanchéité à la fraude

Dans son Approche stratégique globale en matière de protection des intérêts financiers communautaires, la Commission a défini la prévention comme une des quatre grandes priorités de son action. Cette priorité est mise en oeuvre par l'action « étanchéité à la fraude » définie dans le cadre de la Communication de 2001 [17] qui est devenue effective en 2003.

[17] Communication de la Commission du 7.11.2001 sur l'étanchéité à la fraude de la législation communautaire et la gestion des contrats - document SEC (2001) 2029 final.

La Commission a ainsi mis en place un processus de consultation impliquant l'Office européen de lutte antifraude le plus en amont possible, afin de solliciter son expérience opérationnelle dès le stade de l'élaboration des propositions législatives.

Cette procédure renforce la coopération, notamment entre les Directions générales chefs de file qui proposent des initiatives législatives et l'Office européen de lutte anti-fraude. Elle implique également les autres institutions car la source des informations pour la Commission provient, au-delà de sa propre expérience, aussi des rapports de la Cour des comptes européenne et des autorités de contrôle dans les Etats membres, ainsi que des conclusions du Conseil et des résolutions du Parlement européen.

Entré dans sa phase active en 2003, ce mécanisme a toutefois été, pour cette première année complète de fonctionnement, de nature essentiellement expérimentale.

Les consultations adressées à l'Office par les services de la Commission ont concerné notamment les matières agricole, douanière, et également l'assistance macro financière aux pays tiers, ainsi que le domaine des dépenses directes, comme l'éducation, où l'OLAF a participé à un stade précoce à la préparation des textes autorisant les programmes de subvention.

2. Coopérer avec les Etats membres et les pays tiers

Une stratégie de coopération et d'information mutuelle entre tous les partenaires publics, est particulièrement nécessaire pour lutter efficacement contre la criminalité organisée, notamment transnationale, affectant les intérêts financiers communautaires. La Commission assume sa responsabilité, notamment en apportant son assistance dans le domaine de l'intelligence ainsi que dans le domaine opérationnel.

2.1. Analyse du renseignement dans le cadre de l'assistance mutuelle

En matière opérationnelle, l'analyse des fraudes ou irrégularités préjudiciables aux intérêts communautaires est indispensable afin de mieux orienter l'activité de terrain. La Commission contribue en mettant à disposition des Etats membres des systèmes d'échange d'information.

Les Etats membres et les pays candidats peuvent d'ores et déjà échanger des informations entre eux et avec la Commission (OLAF) par un réseau de communication sécurisé et performant, dénommé « Anti-Fraud Information System ». En 2003, ce réseau AFIS a été élargi aux pays candidats et à certains pays tiers.

Le système AFIS assure plusieurs fonctionnalités opérationnelles, notamment:

- des informations génériques échangées dans le cadre de l'assistance mutuelle (messages, communications sur des soupçons d'irrégularité ou de fraude);

- des informations structurées, véhiculées par le système d'alerte précoce, sur les marchandises sensibles dans le cadre du régime de transit douanier ;

- des opérations de surveillance conjointes en matière douanière : celles-ci ont été étendues aux opérations non maritimes, et particulièrement aux opérations relatives aux conteneurs. Le Conseil, dans sa résolution du 2 octobre 2003 [18] sur une stratégie relative à la coopération douanière, a souligné l'intérêt de ces actions et le soutien logistique et technique apporté par la Commission ;

[18] JO C 247 du 15.10.2003.

- un outil de communication des informations relatives aux saisies de cigarettes (CIGinfo) entre les autorités compétentes et l'OLAF. Le 19 mai 2003, l'OLAF et l'Organisation mondiale du commerce ont convenu de permettre un transfert systématique d'informations sur les saisies de cigarettes intégrées dans CIGinfo vers l'application spécifique « CEN » (Customs Enforcement Network);

- un instrument d'enregistrement des communications électroniques (ECR) sur les fraudes et irrégularités dans les Etats membres nécessaires à une analyse subséquente;

- un système d'information mutuelle avec la Russie (suivi électronique des exportations avec restitutions permettant la simplification et l'accélération des procédures).

Toutefois, le réseau AFIS n'offrant pas de possibilité de stocker des informations sensibles au niveau européen, le système d'information douanier (SID) comble cette lacune. Il permet, depuis le 24 mars 2003, aux autorités compétentes pour l'application des législations douanière et agricole d'interroger directement une base de données centrale sur les marchandises, les moyens de transport, les personnes et les sociétés, lorsqu'il existe des indices réels d'infractions aux règlements dans ces domaines. Le but de ce système d'information est de permettre à un Etat membre qui introduit des données dans le système de solliciter d'un autre Etat membre une des actions suivantes: étude et rapport, surveillance discrète ou contrôle spécifique.

Le Système d'information douanier est basé sur le règlement (CE) n°515/97 [19] du Conseil et sur la Convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes [20], entrée en application provisoire le 1er novembre 2001. Il comporte également des règles strictes sur la protection des données à caractère personnel. 14 Etats membres [21] ont déposé les instruments de ratification de la Convention SID et sont en mesure d'utiliser la base de données du troisième pilier. Un manuel des procédures opérationnelles et un guide des utilisateurs ont été traduits dans les langues officielles et des sessions de formation ont été organisées pour l'entrée en vigueur du système.

[19] JO L 82 - 22.3.1997, p. 1.

[20] Convention du 26.7.1995 (JO C 316 du 27.11.1995). Voir le rapport du Comité provisoire prévu par l'art.3 de l'accord sur l'application provisoire de la Convention SID (doc. n° 7361/04 du 12.3. 2004).

[21] Autriche, Allemagne, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Suède, Royaume-Uni.

En outre, les Etats membres ont convenu de mettre en place pour les enquêtes un fichier d'identification des enquêtes douanières (FIDE), instrument de coopération entre les services nationaux spécialisés dans le cadre de la coopération douanière intergouvernementale [22]. La gestion de cet instrument troisième pilier, qui doit être complété par un instrument similaire destiné à couvrir les domaines de compétence de la Communauté, a été confiée à l'OLAF. La Commission a inscrit la modification du règlement (CE) n°515/97 dans son programme de travail 2004.

[22] Acte du Conseil du 8.5.2003 établissant un protocole amendant la Convention sur l'utilisation de l'informatique dans le domaine des douanes en ce qui concerne la création d'une base de données pour l'identification des fiches douanières (JO C 139 du 13.6.2003).

2.2. Coopération contre certaines formes de criminalité préjudiciables aux intérêts des Communautés : protection de la monnaie européenne

La protection des billets et pièces de l'Euro est la responsabilité des autorités nationales compétentes, de la Banque Centrale Européenne, d'Europol et de la Commission. La Commission (OLAF) assure cette responsabilité à plusieurs titres: la coordination d'actions des Etats membres pour la protection technique des pièces en euros contre la contrefaçon, incluant le Centre Technique & Scientifique Européen (ETSC), l'entraînement et l'assistance technique grâce au [23], la législation [24] sur la protection des billets et des pièces en euros avec les sanctions y afférant.

[23] Décision du Conseil 2001/923 CE du 17.12.2001 établissant un programme d'action sur l'échange, l'assistance et la formation pour la protection de l'euro contre la contrefaçon (JO L du 25.12.2001).

[24] Règlement (CE) n°1338/2001 du Conseil du 28.6.2001 (JO L 181 du 4.7.2001) et Décision-cadre du Conseil du 29 mai 2000 visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux monnayage en vue de la mise en circulation de l'euro (JO L 140 du 14.6.2000).

Le second rapport [25] de la Commission relatif à la mise en oeuvre par les Etats membres de la Décision-cadre du Conseil du 29 mai 2000 a également été adopté en 2003 ; ce rapport conclut à une mise en oeuvre généralement satisfaisante et, globalement, à la conformité des dispositions nationales avec le dispositif relatif à la protection pénale de l'euro contre le faux monnayage.

[25] Rapport basé sur l'article 11 de la Décision cadre du 29.5.2000 (COM (2003)532 final, du 3.9.2003).

Dans le domaine de la lutte contre le faux monnayage, la protection de l'euro sous sa forme métallique est confiée au Centre technique et scientifique européen, géré par deux agents de la Commission. En 2003, le Conseil a formellement attribué [26] à la Commission la responsabilité d'assurer le bon fonctionnement de ce Centre ainsi que la coordination des actions menées en vue de protéger les pièces en euro contre le faux monnayage.

[26] Décisions du Conseil 2003/861 et 2003/862 du 8.12.2003 relatives à l'analyse et la coopération en ce qui concerne les pièces en euro contrefaites (JO L 325, du 12.12.2003).

Les statistiques et les analyses établies par le Centre en 2003 indiquent un fort accroissement de l'activité de contrefaçon des pièces. Ceci apparaît non seulement dans le plus grand nombre de pièces contrefaites détectées en circulation (de 2 339 en 2002 à 26 191 en 2003) mais également dans la forte augmentation des types de contrefaçons et leurs variantes (26 et 97 respectivement).

Ce développement ne fait pas craindre des atteintes à la crédibilité des pièces en euros. Le nombre de pièces contrefaites trouvées en circulation et même la quantité de contrefaçons en circulation et potentiellement produites est très faible, en comparaison des 49 milliards de pièces en circulation. En outre, toutes les contrefaçons connues devraient être rejetées par les machines à trier ou les distributeurs, une fois ceux-ci équipés et réglés de manière adéquate.

2.3. Programme pour la promotion d'actions dans le domaine de la protection des intérêts financiers communautaires : Hercule

Le 27 mai 2003, la Commission a présenté une proposition instaurant un programme communautaire pour la promotion d'actions dans le domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté, le programme « Hercule» [27]. Ce programme permet de financer des actions de formation, d'assistance technique et d'échanges de données en matière de protection des intérêts financiers communautaires, ou des actions contribuant à la conception et à la diffusion de connaissances dans cette matière, telles que par exemple des études, conférences ou publications. Il permet également d'accorder des subventions de fonctionnement à des organismes actifs dans ce domaine dans les Etats membres, les pays de l'AELE/EEE et les trois pays candidats (Bulgarie, Roumanie et Turquie).

[27] COM(2003) 278 final (JO, L. 143 du 30.4.2004).

La décision du Parlement européen et du Conseil établissant le programme Hercule a été adoptée le 6 avril 2004 [28]. Elle prévoit que le programme Hercule soit doté d'une enveloppe financière de 11.775.000 EUR, pour une période de trois ans, à partir de 2004.

[28] Décision n° 804/2004/CE du Parlement européen et du Conseil du 21.4.2004 établissant un programme d'action communautaire pour la promotion d'actions dans le domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté (JO L 143 du 30.4.2004).

3. Une démarche interinstitutionnelle pour prévenir et lutter contre la fraude et la corruption

Depuis mai 1999, la Communauté dispose d'un cadre légal global pour lutter contre la fraude, la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte à ses intérêts financiers et pour enquêter à l'intérieur des institutions, organes et organismes sur les comportements irréguliers [29]. Les réflexions sur le renforcement de ce dispositif qui encadre les activités de l'OLAF ont progressé en 2003, y compris sur la base du rapport d'évaluation de la Commission (« article 15 ») et de l'expérience dans l'affaire Eurostat.

[29] Décision de la Commission n°1999/352/CE, CECA, Euratom du 28.4.1999 instituant l'Office, règlements (CE) n°1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et (Euratom) n°1074/1999 du Conseil, Accord interinstitutionnel relatif aux enquêtes internes effectuées par l'Office et décision modèle (JO L 136 du 31.5.1999).

3.1. Approfondissement de la réforme anti-fraude

Conformément à l'article 15 des règlements 1073/99 et 1074/99 [30], la Commission a adopté, le 2 avril 2003, un rapport sur les activités de l'OLAF, ciblé sur l'évaluation du cadre légal antifraude.

[30] COM(2003) 154 final du 2.4.2003.

Le rapport met en perspective le développement de la politique antifraude de la Commission et la réforme menée à bien en 1999 avec la création de l'OLAF, conformément à la priorité de haut rang accordée à la lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité irrégulière contre le budget communautaire. Il examine la manière dont l'OLAF avec son statut spécifique s'acquitte de ses différentes fonctions. Outre sa tâche principale de mener des enquêtes internes et externes sous le couvert de son indépendance fonctionnelle, l'OLAF en tant que service de la Commission assure la coordination avec les autorités nationales administratives, judiciaires et policières compétentes pour prévenir et lutter contre la fraude, offre une assistance technique aux Etats membres, contribue à la conception de la stratégie antifraude de l'Union européenne et prend les initiatives nécessaires pour renforcer la législation existante.

Le rapport montre qu'il existe une forte complémentarité entre les activités opérationnelles de l'Office et celles de ses partenaires au plan national, interinstitutionnel et international et conclut que la coopération avec les services de la Commission et le partenariat avec les Etats membres doivent être approfondis à l'avenir. Il met en évidence la synergie qui résulte de la proximité des missions opérationnelles et des missions générales de la Commission, comme la conception et la mise en oeuvre de la politique antifraude et de la législation. Le rapport relève aussi que le statut mixte de l'OLAF peut compliquer sa gestion administrative et budgétaire et rendre difficile la communication avec les institutions.

La Commission a fait 17 recommandations dont la mise en oeuvre concerne l'ensemble de la politique antifraude et implique des adaptations législatives en vue de consolider la structure et le fonctionnement de l'Office. L'indépendance organisationnelle totale de l'OLAF est cependant, de l'avis de la Commission, une perspective à étudier dans le cadre d'une future révision du traité CE et d'un renforcement de la dimension pénale de la lutte antifraude.

Le Parlement européen, tout en se montrant critique vis-à-vis du fonctionnement de l'Office, a dans le même temps soutenu la volonté de se concentrer sur la fonction d'enquête et d'améliorer la circulation de l'information entre l'OLAF et les institutions [31]. Il a souligné l'importance des garanties en ce qui concerne les droits de la défense, le contrôle juridictionnel de ces activités et le rôle du comité de surveillance de l'OLAF. En outre, il a mis en doute le caractère suffisant des correctifs apportés par la Commission, après l'affaire Eurostat, à sa politique de décentralisation des responsabilités en matière financière et les mesures destinées à mettre en oeuvre une politique de tolérance zéro en matière de fraude et de corruption.

[31] Résolution du 13.3.2003 sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude - Rapport annuel 2001. Résolution du 8.4.2003 sur la décharge pour 2001 et Résolution du 4.12.2003 sur le rapport de la Commission relatif à l'évaluation des activités de l'Office européen de lutte antifraude.

Le Comité de surveillance, dans son avis [32] du 18 juin 2003, concluait que les dispositions du règlement 1073/99 n'avaient pas encore pu produire leur plein effet. Le Conseil dans ses conclusions du 22.12.2003 [33] demandait, en complément de l'évaluation du cadre juridique de l'Office, une évaluation de son activité opérationnelle tout en estimant nécessaire une phase de stabilisation avant d'envisager une modification de son statut ou de ses missions.

[32] Avis n° 2/03 accompagnant le rapport de la Commission « Evaluation des activités de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) » du 18.6. 2003.

[33] Doc. 16280/03 FIN 644.

Outre le bilan intermédiaire prévu par le législateur, la réforme antifraude progresse dans un environnement institutionnel complexe où l'actualité apporte aussi sa part d'imprévu. Tirant les leçons de l'affaire Eurostat dans son intervention du 27 septembre 2003 et son discours sur l'Etat de l'Union le 18 novembre 2003 devant le Parlement européen, le Président de la Commission a présenté un Plan d'action destiné à aller plus loin que les 17 recommandations du rapport d'évaluation.

Un Code de conduite [34] élaboré entre la Commission et l'OLAF en juillet 2003 apportait déjà une première réponse à une des principales lacunes révélées par l'actualité en assurant et améliorant l'échange en temps utile d'informations sur les enquêtes internes dans la Commission. Il est toutefois apparu nécessaire de recourir à la voie législative pour garantir la cohérence de ces règles dans l'ensemble des institutions et améliorer la substance de l'information.

[34] SEC(2003) 871.

Les lignes de force de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil adoptée par la Commission le 10 février 2004 sont pour l'Office :

- le recentrage de ses activités sur les enquêtes antifraude et sur ses priorités opérationnelles,

- l'amélioration de la circulation de l'information avec les institutions, organes et organismes concernés pour leur permettre d'exercer leur responsabilité politique et de prendre des mesures de sauvegarde,

- la définition de garanties de procédure pour les personnes au cours des enquêtes,

- le renforcement de l'efficacité des enquêtes externes en précisant les compétences vis-à-vis des opérateurs économiques,

- en outre, sans interférer avec le déroulement des enquêtes, ce nouveau cadre pour la gouvernance de l'OLAF accroît le rôle du Comité de surveillance dans la supervision qu'il exerce sur l'exécution de la fonction d'enquête.

3.2. Progrès dans la mise en oeuvre de la réforme de la Commission

La modernisation de l'administration publique européenne a continué à progresser au cours de 2003 [35], parallèlement aux travaux relatifs à l'approfondissement de la réforme anti-fraude de mai 1999. En particulier, la réforme financière et administrative conçue par le Livre blanc de mars 2000 sur la réforme interne de la Commission est en cours d'achèvement avec l'entrée en vigueur du nouveau Règlement financier au 1er janvier 2003 qui rénove en particulier le système de contrôle interne, et la décision de juillet 2003 sur l'Instance spécialisée en matière d'irrégularités financières. Suite à l'accord politique trouvé le 19 mai 2003 au Conseil et à l'avis du Parlement européen du 19 juin 2003, la Commission a adopté une proposition modifiée de règlement modifiant le Statut [36]. Dès l'entrée en vigueur, le 1er mai 2004, cette réforme aura un impact en profondeur sur les pratiques gestionnaires des services et contribueront en particulier à la prévention des irrégularités.

[35] Rapport de la Commission sur le suivi de la réforme et les mesures à mettre en oeuvre en 2004 (COM(2004) 93 final).

[36] COM(2003) 721 final.

L'affaire Eurostat ayant montré l'insuffisance des dispositions existantes, la Commission a adopté des mesures de renforcement horizontales complémentaires : le Code de conduite sur les relations entre les Commissaires et leurs services de septembre 1999 a été révisé afin d'améliorer l'information des Commissaires et leur permettre d'assumer leur responsabilité politique.

A cette fin, un groupe de Commissaires incluant le Président a veillé à ce que toutes les informations pertinentes et/ou allégations de fraude, d'irrégularités et autres actes répréhensibles en provenance en particulier de l'OLAF, d'IDOC [37] et du Service d'audit interne fassent l'objet d'un suivi rigoureux. Le groupe de commissaires est assisté par un groupe interservices à haut niveau.

[37] Office d'investigation et de discipline de la Commission.

4. Le renforcement de la protection pénale des interets financiers communautaires

4.1. Vers la concrétisation des propositions de création d'un procureur européen

L'exigence de poursuivre de manière plus effective les auteurs de la criminalité portant atteinte aux intérêts financiers communautaires, a fortiori dans le cadre d'une Europe élargie, a conduit la Commission à proposer la création d'un procureur européen [38]. En 2001, la Commission avait adopté un livre vert [39] sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen et avait mené un large débat tout au long de l'année 2002 avec tous les milieux intéressés. L'année 2003 aura été marquée par le suivi de ce débat et sa concrétisation dans les propositions de la Convention européenne sur la création d'un Parquet européen, la décision revenant à la Conférence intergouvernementale (CIG).

[38] COM(2000) 608.

[39] COM(2001) 715.

Bilan de la consultation publique sur la création d'un procureur européen

En mars 2003, la Commission a présenté une synthèse des quelques 200 réactions suscitées par le Livre Vert [40]. Elle a, pour cette raison, informé la Convention sur l'avenir de l'Union de ce rapport. Sur le fond, les réactions sont en majorité favorables au principe de la création d'un procureur européen, les autorités gouvernementales sur ce point restant globalement en retrait par rapport aux praticiens et aux représentants de la société civile. Une minorité s'est montrée fermement opposée.

[40] COM(2003) 128 : Le rapport de suivi, ainsi que l'ensemble des réponses recueillies sont disponibles sur Internet (http://www.europa.eu.int/comm/anti fraud/green paper/index).

L'évaluation générale rend compte des opinions concernant la nécessité de la création d'un procureur européen et conduit à réaffirmer, en la précisant, la valeur ajoutée que celui-ci apporterait à la lutte contre la criminalité portant atteinte aux finances communautaires. L'évaluation thématique, quant à elle, met en évidence les questions institutionnelles et juridiques qui doivent désormais être approfondies pour faciliter la réalisation d'un tel projet : articulation avec les instances européennes existantes, droits de la défense et administration de la preuve, intégration dans les systèmes pénaux nationaux.

Dans ce rapport, la Commission réaffirme qu'une révision des traités instituant les Communautés européennes, est sur ce point indispensable afin de garantir une protection effective et équivalente des intérêts financiers dans le respect des droits fondamentaux des personnes.

Par ailleurs, la Commission, en adoptant le rapport d'évaluation des activités de l'Office européen de lutte antifraude, le 2 avril 2003 [41], a inscrit sa vision de l'évolution de l'OLAF dans la perspective de la création d'un procureur européen, le premier ayant vocation à devenir un auxiliaire de justice au service du second. La Commission a également réitéré son intention de promouvoir activement cette idée au sein de la CIG.

[41] COM (2003) 154.

Pour sa part, dans une résolution du 27 mars 2003, le Parlement européen a accueilli favorablement le Livre vert et soutient l'idée de la création d'un procureur européen.

Proposition de la Convention européenne relative au Parquet européen

Ces efforts ont abouti à une première consécration du projet visant à doter la Communauté d'une fonction de poursuite pénale. Aux termes du projet de traité constitutionnel présenté le 18 juillet 2003, la Convention européenne a proposé une base juridique permettant la création d'un Parquet européen (article III-175), dont les fonctions restent semblables à celles proposées par la Commission [42]. Le Parquet européen serait compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices des infractions relevant de sa compétence. Il exercerait devant les juridictions compétentes des Etats membres l'action publique relative à ces infractions.

[42] JO C 169 du 18.7.2003.

En revanche, l'organisation de ce Parquet, créé « à partir d'Eurojust », et son champ de compétence matérielle, étendu au-delà de la protection des intérêts financiers communautaires aux crimes graves et transnationaux, montrent une évolution du débat depuis les premières propositions de la Commission, amorcée avec le rapport de suivi du Livre vert.

Il est toutefois à craindre que le mode de décision à l'unanimité retenue pour la mise en oeuvre de ces propositions ne mette en danger leur réalisation, a fortiori dans le cadre d'une Europe élargie. Au lieu d'envisager l'institution du Parquet européen dans le traité constitutionnel lui-même, comme le proposait la Commission, la Convention a renvoyé ce choix au Conseil qui pourra en décider, sans obligation, ni échéance, à l'unanimité et après l'approbation du Parlement européen.

C'est pourquoi, en adressant son avis à la CIG sur la base de l'article 48 TUE [43], la Commission a recommandé une extension supplémentaire mais circonscrite de la majorité qualifiée par rapport au projet de traité constitutionnel, y compris s'agissant de la décision de créer le Parquet européen en ce qui concerne la seule protection des intérêts financiers communautaires. L'unanimité demeurerait nécessaire pour instituer un Parquet à compétence plus large. A la fin de l'année 2003, la CIG n'avait pas tranché la question.

[43] COM(2003) 548.

4.2. Coopération avec Eurojust et Europol

Le Conseil de Tampere d'octobre 1999, dans le cadre du projet d'espace européen de liberté, de sécurité et de justice, a préconisé de renforcer le partenariat entre les organes institués dans le cadre du troisième pilier et les instances communautaires compétentes pour la protection des intérêts financiers. Suite à l'extension du mandat d'Europol le 1er janvier 2002 [44] à toutes les formes graves de criminalité internationale, parmi lesquelles la fraude et la corruption, et à la création d'Eurojust [45], la coopération entre la Commission et les organismes de coopération judiciaire et policière a connu en 2003 des développements significatifs.

[44] Décision du Conseil du 6.12.2001 (J OC 362 du 18.12.2001).

[45] Décision du Conseil n° 2002/187/JAI du 28.2.2002 (JO L 63 du 6.3.2002).

Un arrangement administratif de coopération a été signé entre la Commission et Europol le 18 février 2003, pour la consultation, l'assistance mutuelle et l'échange d'informations dans les domaines d'intérêt commun, qui recouvrent également la protection des intérêts financiers communautaires. Sur la base de ces dispositions, Europol et l'OLAF, dans sa fonction d'enquête, ont conclu un accord administratif le 8 avril 2004 qui met l'accent sur le renforcement des échanges d'informations stratégiques et techniques (l'échange de données sur les personnes étant exclu) ainsi que sur l'évaluation des menaces et l'analyse des risques dans les domaines d'intérêt commun.

Le mémorandum d'entente signé le 14 avril 2003 entre l'OLAF et Eurojust prévoit une étroite coordination entre l'unité de magistrats de l'OLAF et les membres d'Eurojust afin d'articuler la coopération prévue à l'article 280 paragraphe 3 du traité CE (c'est-à-dire entre les autorités compétentes et avec la Commission) et la coopération entre autorités nationales organisée via les membres d'Eurojust dans le cadre du troisième pilier [46].

[46] La décision du Conseil indique dans son considérant 8 que « les compétences d'Eurojust sont sans préjudice des compétences de la Communauté en matière de protection des intérêts financiers ».

Titre II - Mise en oeuvre de l'article 280 par les États membres en 2003 -

Mesures adoptées pour protéger les intérêts financiers de la Communauté

Conformément à l'article 280 du traité CE, la deuxième partie du Rapport annuel de la Commission rend compte des efforts déployés par les Etats membres, au cours de l'année 2003, pour lutter contre la fraude et autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté.

Les contributions des Etats membres se fondent sur un questionnaire convenu avec eux au sein du Comité consultatif de coordination de la lutte antifraude (COCOLAF) et adapté chaque année en fonction de l'expérience passée, pour faciliter le suivi des mesures prises par les Etats membres. Cette année les questions ont été posées de manière plus détaillée que les années précédentes, ce qui a eu pour conséquence une plus grande précision dans la réponse des Etats membres, même si des efforts restent encore à faire à ce niveau.

La Commission a souhaité mettre l'accent sur le domaine des actions structurelles. En effet, le rapport spécial n° 10/2001 de la Cour des comptes a mis en évidence certaines faiblesses relatives aux systèmes nationaux de détection, de communication et de suivi des irrégularités dans ce domaine. Les audits réalisés par la Commission dans plusieurs Etats membres entre novembre 2002 et janvier 2003 ont montré des évolutions significatives mais également la subsistance de lacunes. A la lumière de ces rapports, les nouvelles mesures législatives, réglementaires et administratives adoptées par les Etats membres en 2003 dans le domaine des actions structurelles méritent une attention particulière.

La mise en lumière d'un domaine précis, ainsi que le caractère plus détaillé du questionnaire ont permis de réaliser une comparaison plus pertinente des nouvelles mesures prises par les Etats membres. Pour l'avenir, cette méthode semble donc devoir être continuée, tout en adaptant l'objet et les thèmes du questionnaire d'une année à l'autre.

La méthode adoptée pour la rédaction du Titre II consiste à formuler à partir des réponses des Etats membres une synthèse des développements majeurs. La Commission a publié simultanément au présent rapport un document de travail des services contenant l'exhaustivité des réponses des Etats membres.

Comme l'année précédente, le premier chapitre présente une synthèse des nouveaux développements législatifs, réglementaires ou administratifs pertinents concourant à la protection des intérêts financiers communautaires contre la fraude et les irrégularités dans les Etats membres. Afin de permettre une meilleure comparaison, l'analyse est axée sur quelques points clefs, tels que le renforcement des sanctions et l'amélioration de la communication des irrégularités.

Le deuxième chapitre est consacré à l'organisation des services chargés de la protection des intérêts financiers des communautés, en termes d'effectifs, dans le domaine des actions structurelles (FEDER, FSE, FEOGA- section Orientation, IFOP, Fonds de cohésion). L'analyse, par la Commission, des données communiquées par les Etats membres, tend à refléter l'état actuel des dispositifs nationaux pour la protection des intérêts financiers communautaires.

Le troisième chapitre de la présente analyse reprend les développements réalisés dans le domaine de la coordination entre services nationaux au cours de l'année 2003. Selon le Plan d'action 2001-2003 de lutte antifraude, la coopération entre toutes les autorités compétentes est la clé de la mobilisation efficace des forces. Elle ne peut se réaliser qu'à travers une coordination efficace entre autorités compétentes, tant au niveau national qu'européen.

Un dernier chapitre aborde la question du recouvrement des sommes indûment versées en matière de dépenses directes. Il s'intéresse plus particulièrement à la possibilité et aux conditions dans lesquelles les Communautés européennes procèdent au recouvrement en se constituant partie civile ainsi qu'aux modalités selon lesquelles les autorités prennent des mesures conservatoires (saisie et confiscation) afin de garantir ce recouvrement.

5. Textes concourant à la mise en oeuvre de l'article 280 du traité CE - principaux développements législatifs, réglementaires et administratifs

Les dispositions présentées ci-dessous correspondent à une sélection illustrative des mesures prises par les Etats membres, en matière de lutte contre la fraude aux intérêts financiers communautaires, au cours de l'année 2003, dans les domaines des ressources propres, des dépenses agricoles et des actions structurelles.

Ce résumé fait ressortir que, au-delà d'une simple mise en oeuvre de la législation communautaire, le recours au droit national reste indispensable pour assurer une protection effective et équivalente des intérêts financiers des Communautés.

Compte tenu de l'annualité du rapport de la Commission, l'absence de nouvelles mesures au cours de la période donnée ne peut être interprétée comme une image du niveau général de protection des intérêts financiers de l'Etat membre considéré. Elle peut simplement correspondre à une activité plus dynamique durant la période antérieure.

5.1. Développements de portée horizontale

La France signale l'adoption de la loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure qui aggrave considérablement les sanctions pénales prévues par le code des douanes, pour les faits d'importation ou d'exportation sans déclaration et de contrebande commis de manière organisée. La répression pénale des délits douaniers se trouve renforcée de manière significative, étant précisé que ce dispositif s'applique aussi bien au domaine des ressources propres qu'à celui du FEOGA-Garantie. Il convient de souligner la création par cette même loi de plusieurs articles du code de procédure pénale afin de donner un cadre juridique aux perquisitions et aux réquisitions informatiques.

La France a créé, par arrêté, à la direction générale des douanes (DGDDI), un système informatisé concourant au dispositif de lutte contre les fraudes (SILCF). Ce système doit aider à la bonne exécution des missions de recherche, de constatation, de poursuite et de répression des fraudes, dans le cadre des compétences conférées à la DGDDI en matière économique, fiscale et de protection de l'espace national et communautaire, y compris les fraudes portant atteinte au budget communautaire.

En Allemagne, le Ministère fédéral des finances, de concert avec les Länder, a défini une nouvelle méthode pour les communications d'irrégularités, conformément aux règlements (CEE) n° 595/91 et (CE) n° 1681/94. Cette méthode tient compte des modifications apportées à la réglementation, ainsi que des développements dans ce domaine depuis l'adoption des règlements et actualise les directives nationales. Les autorités compétentes disposent désormais d'instructions récentes en vue de l'établissement des communications d'irrégularités et transmettent les notifications au Ministère via un simple tableau Excel. Ainsi, la procédure administrative s'en trouve également allégée.

En Espagne, la Loi n° 11/2003 régit la constitution d'équipes communes d'enquête entre deux ou plusieurs Etats membres de l'Union européenne. Cette loi s'applique également aux services communs d'enquête susceptibles d'être constituées lors d'une activité encadrée par l'OLAF.

A la suite de l'audit réalisé en 2003 par les services de la Commission dans le cadre du règlement (CE) n° 1681/94, le système néerlandais de communication des irrégularités et de recouvrement des montants indûment versés a subi de nouvelles améliorations sur le plan administratif et contractuel.

Au Portugal, suite à la modification introduite par le décret-loi n° 38/2003, le Code pénal prévoit désormais des sanctions à l'encontre du débiteur qui omet d'honorer les créances d'autrui. Le décret-loi n° 93/2003 réglemente les conditions de coopération, d'accès et d'analyse de l'information pertinente aux fins de l'instruction de délits fiscaux par la police judiciaire et l'administration fiscale.

5.2. Ressources propres

Parmi les évolutions les plus pertinentes, on peut tout d'abord mentionner la transposition par la Grèce et le Portugal de la directive (CE) n° 44/2001 relative à l'assistance mutuelle pour le recouvrement des créances correspondant à certains prélèvements, droits de douane et autres mesures. Les dispositions adoptées précisent le champ d'application de l'assistance mutuelle, qui s'applique entre autres aux créances concernant des sanctions et amendes administratives.

La loi de finances 2003 introduit dans la législation du Royaume-Uni un nouveau système de sanctions civiles, applicable aux infractions aux législations douanières nationale et communautaire. Ces sanctions s'appliquent, en premier lieu, aux cas les moins graves d'évasion des droits de douane et, ou de la TVA à l'importation ; les services douaniers conservant la possibilité d'enquêter sur ces cas en vue d'engager des poursuites. En second lieu, elles sanctionnent les cas de violation des législations douanières nationale et communautaire, en matière d'importation et d'exportation, dans lesquels l'évasion n'est pas un facteur. Ces sanctions doivent permettre une répression effective et proportionnée.

Au Portugal, le décret-loi nº 93/2003 du 30 avril 2003 a établi la forme, l'étendue et les limites de la coopération entre la police judiciaire, la direction générale des impôts (DGCI) et la direction générale des douanes et des impôts spéciaux sur la consommation (DGAIEC), de façon coordonnée, dans le domaine de l'accès et du traitement de l'information.

Il convient de signaler également la présentation, en juin 2003, d'un projet final de nouvelle convention d'assistance administrative mutuelle, par le groupe en charge de ce projet à l'Organisation Mondiale des Douanes, présidé par le Royaume-Uni. Il s'agit de moderniser la convention multilatérale de Nairobi. Le projet devrait être adopté en juin 2004. Les Etats membres, tels que les Pays-Bas, la France, l'Espagne, le Royaume-Uni ainsi que Chypre ont participé activement à ces travaux. Certaines bonnes pratiques observées au niveau de l'UE pourront être diffusées à l'échelle mondiale.

En Belgique, une division « coopération Douanière internationale » est désormais chargée d'assumer le rôle de service central de coordination, et le cas échéant d'assurer l'interface entre les services de coordination étrangers et l'autorité judiciaire belge.

L'Irlande fait part de l'adoption d'un amendement au Criminal Justice Act de 1994, entré en vigueur le 5 mai 2003, ayant pour effet d'exiger la communication des cas de transactions suspectes aux autorités compétentes.

5.3. Dépenses agricoles

Parmi les développement majeurs, l'Italie signale l'adoption d'un décret législatif, qui impose une amende administrative, d'un montant égal au financement perçu, aux entreprises bénéficiaires de financements du FEOGA-Garantie qui, lors d'un contrôle effectué en vertu du règlement (CEE) n° 4045/89, refusent de produire, déclarent ne pas détenir ou soustraient au contrôle les documents nécessaires. Le décret prévoit également une amende d'un montant maximal de 10 500 euros pour les tiers qui, dans le cadre du contrôle par recoupement refusent de fournir les documents.

Une loi grecque permet l'imposition de sanctions administratives, dans le domaine de l'alimentation animale, conformément aux dispositions communautaires et nationales, par décret du secrétaire général du ministère de l'agriculture. Ces sanctions se fondent sur la gravité et la durée de l'infraction, l'importance de l'entreprise, la présence de dol et de récidive.

Au Portugal, le décret n° 193/2003 clarifie certains concepts contenus dans les règlements en matière de FEOGA-Garantie, en particulier concernant les sanctions en cas de non-respect.

Une loi espagnole portant adoption de mesures fiscales, administratives et sociales modifie les infractions et les sanctions applicables en ce qui concerne le régime des quotas laitiers.

5.4. Domaine des actions structurelles

Parmi les développements qui concernent l'ensemble des fonds, la Grèce a mentionné l'adoption d'un arrêté ministériel conjoint qui met en place un nouveau système national de correction financière pour le recouvrement des montants indûment ou illégalement versés lors de la mise en oeuvre de programmes cofinancés au titre du cadre d'appui communautaire (CCA), du Fonds de cohésion et des initiatives communautaires, pour la période de programmation 2000-2006. L'arrêté ministériel réglemente le recouvrement résultant des contrôles effectués sur trois niveaux par les autorités de gestion, les autorités de paiement et l'EDEL (comité de contrôle financier).

La France attribue, par décret, à la CICC-Fonds structurels (Commission interministérielle de coordination des contrôles des opérations cofinancées par les fonds structurels européens), une nouvelle compétence de contrôle des différentes autorités de gestion et de paiement. Ce contrôle peut concerner des collectivités territoriales mais aussi des personnes morales et physiques mettant en oeuvre des opérations inscrites dans des programmes qui bénéficient de ces fonds ou des organismes par lesquels ont transité les fonds ou les différentes administrations. La Commission interministérielle peut adresser directement des recommandations aux collectivités territoriales lorsqu'elles sont désignées comme autorité de gestion et de paiement.

Dans le domaine du FEDER, la Finlande présente une loi ainsi qu'un décret entrés en vigueur en 2003 et relatifs au financement des mesures de développement régional. Ces textes précisent les règles relatives à l'octroi, au versement, au suivi, aux contrôles et à la restitution des subventions. Ces dispositions permettent, dans certains cas d'infractions intentionnelles et aggravées, de majorer le montant restitué. Elles ont un effet préventif tout en renforçant les mesures a posteriori.

6. Organisation des services chargés de la protection des intérêts financiers des Communautés en matière d'actions structurelles

La protection des intérêts financiers communautaires repose largement sur la compétence primaire des États membres, qui sont responsables pour la gestion de plus de 80 % des dépenses, et pour la perception de l'intégralité des ressources propres traditionnelles. Les différents types de contrôle prévus par les règlements sectoriels, impliquent une multiplicité d'acteurs et d'agents à différents niveaux de l'administration nationale (agences de paiement, autorités de gestion, services nationaux centraux et déconcentrés, services des collectivités locales).

Les Etats membres sont tenus d'assurer une protection effective et équivalente des intérêts financiers des Communautés européennes, en les assimilant à leurs intérêts propres. Cette année, le sujet principal du rapport annuel étant les actions structurelles, l'étude de l'organisation des services se concentrera également sur ces secteurs. Dans ce domaine, la lutte contre les fraudes et irrégularités est d'autant plus de l'intérêt des Etats membres, qu'elle concerne des programmes cofinancés.

Les règlements sectoriels prévoient les principales modalités du contrôle que les Etats doivent mettre en oeuvre. Il s'agit d'une part de contrôles dits de régularité, prévus par les règlements sectoriels, et d'autre part d'actions de contrôle plus ciblées sur la lutte contre la fraude, comme prévu par l'article 280 du Traité CE.

Les contrôles de régularité couvrent, premièrement, les vérifications documentaires, parfois dits « de premier niveau » ou encore « contrôles ex ante/ a priori », visant à évaluer la conformité aux procédures et aux critères déterminés par la réglementation pour l'octroi de financements ou d'avantages (cf. note 2 page 35).

Les contrôles de régularité incluent également des vérifications « de deuxième niveau », dites aussi « ex post/ a posteriori », qui interviennent après versement des fonds et ont pour objet de s'assurer de la réalité des prestations, des projets financés ou de la fiabilité d'un système de contrôle. Ces contrôles sont souvent basés sur une analyse des risques, comme le demande la réglementation communautaire.

En outre, les États membres sont tenus d'effectuer des actions plus ciblées pour lutter contre la fraude. Ces contrôles (enquêtes anti-fraude) sont menés sur la base de soupçons de fraude relevés par des administrations différentes, selon les Etats membres : police, administrations des finances, autorités judiciaires à un stade avancé.

L'organisation des services relevant de la seule compétence des Etats membres, il leur a été demandé de décliner d'un point de vue fonctionnel leur activité de contrôle selon la typologie présentée ci-dessus. Celle-ci prend comme point de départ le secteur contrôlé, plutôt que l'entité organisationnelle à laquelle étaient rattachés les personnels concernés [47] (Les notes relatives au Titre II se trouvent à la fin du document).

[47] Si certains membres du personnel exécutaient plusieurs types de contrôle (ex ante, ex post et/ou antifraude), les États membres ont été priés de calculer les chiffres des effectifs sur la base d'une estimation de la durée relative de chaque type de contrôle effectué par le personnel concerné.

Différents tableaux détaillent les estimations des États membres quant aux effectifs affectés en 2003 à chaque type de contrôle (ex ante, ex post et anti-fraude) dans les cinq secteurs couverts (FEDER, FSE, FEOGA-Orientation, IFOP, Fond de Cohésion). Afin d'arriver à des chiffres comparables, les types d'informations recherchées et les notions de contrôle ont été précisés autant que possible [48].

[48] Sous contrôles « ex ante », il faut entendre:

Les deux dernières colonnes de chaque tableau mettent en relation ces effectifs avec le montant du budget à contrôler. Ces données permettent aux États membres d'avoir une première appréciation de la mesure dans laquelle ils tendent vers les principes d'assimilation, d'efficacité et d'équivalence prévus par l'article 280 du traité. Les chiffres consolidés n'étant pas disponibles au moment de la rédaction du présent rapport, ceux utilisés correspondent aux données provisoires du rapport d'exécution 2003 de la DG Budget, au jour du 28 avril 2004.

Toutefois, comme il s'agit d'estimations, basées sur des interprétations possiblement divergentes des définitions de contrôles et d'effectifs, il importe d'interpréter ces données avec prudence, et de considérer qu'elles ont seulement une valeur indicative. L'intérêt principal est de dégager quelques grandes tendances, qui seraient à affiner avec les États membres dans le cadre d'un dialogue structuré.

6.1. Fonds Européen de Développement Régional (FEDER)

Le Fonds Européen de Développement Régional (FEDER) contribue essentiellement à aider les régions en retard de développement, celles en reconversion économique et en difficultés structurelles.

Tableau 6.1 - FEDER : effectifs affectés par chaque État membre aux trois types de contrôle

>EMPLACEMENT TABLE>

Dans le domaine du FEDER, les contrôles ex ante paraissent mobiliser la plus grande partie des effectifs dans la plupart des Etats membres (pour l'ensemble des États membres, contrôles ex ante : 68,95 % ; contrôles ex post : 22,72 % ; enquêtes anti-fraude : 8,33 %). Toutefois, il y a peu d'homogénéité entre les États membres en ce qui concerne la répartition des effectifs parmi les trois types de contrôle.

Il convient de souligner le cas de l'Autriche, du Danemark et de la Belgique qui consacrent tous trois plus de 90% de leurs effectifs aux contrôles ex ante, ce qui s'inscrit dans une logique de prévention. Les ressources sont ainsi destinées à détecter les problèmes potentiels très tôt dans la chaîne de contrôle.

Pour ce qui est des enquêtes anti-fraude, selon les chiffres communiqués, seuls quatre États membres (Luxembourg, Italie, Portugal et Royaume-Uni) peuvent confirmer qu'ils y consacraient plus de 15% de leurs ressources humaines.

Il convient toutefois de signaler que certains États membres ont eu des difficultés à effectuer la ventilation par type de contrôle, et que d'autres soulignent que leurs agents de contrôle couvrent plusieurs secteurs, ce qui empêche des analyses plus approfondies.

De plus, plusieurs Etats membres ne sont pas à même de donner des indications chiffrées sur les ressources humaines affectées aux enquêtes anti-fraude. Ceci peut s'expliquer soit par le fait qu'il n'existe pas de services spécialement affecté à la lutte anti-fraude (cas de l'Autriche par exemple), soit par le fait que les enquêteurs ne sont pas simplement limités à des enquêtes dans chaque domaine particulier. Il existe donc un recoupement d'activité et il est difficile d'établir catégoriquement les effectifs par type de fonds.

Malgré ces réserves, les données semblent indiquer que les États membres suivent des stratégies différentes de contrôle, axées plus au moins sur l'une ou sur l'autre méthodologie.

6.2. Fonds Social Européen (FSE)

Le Fonds Social Européen (FSE) intervient essentiellement dans le cadre de la stratégie européenne pour l'emploi.

Tableau 6.2 - FSE : effectifs affectés par chaque État membre aux trois types de contrôle

>EMPLACEMENT TABLE>

Une fois encore, il y a peu d'homogénéité entre les États membres en ce qui concerne la répartition des effectifs parmi les trois types de contrôle (ex ante, ex post et anti-fraude). Les effectifs responsables dans les États membres pour les contrôles a priori dépassaient largement les effectifs consacrés aux deux autres catégories de contrôle en 2003 (pour l'ensemble des États membres, contrôles a priori : 78,21 % ; contrôles a posteriori : 19,95 % ; enquêtes anti-fraude : 1,84 %)

Seuls quatre Etats membres s'éloignent significativement de cette moyenne. Le Danemark affectait moins de la moitié de ses effectifs aux contrôles a priori, le Luxembourg et le Royaume-Uni, quant à eux, y consacraient environ 50% de leurs ressources humaines. A l'opposé, l'Autriche consacrait plus de 99% de ses effectifs aux contrôles a priori.

Pour la plupart des États membres, les enquêtes antifraude formaient la catégorie de contrôle mobilisant une très faible partie du personnel (moins de 10 %). Toutefois, un État membre fait exception (Danemark : 14,29%).

Ces données permettent de conclure que dans le secteur FSE, comme dans celui du FEDER, la protection des intérêts financiers des Communautés semblait être surtout confiée aux contrôles a priori.

6.3. Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA)- section Orientation

Le Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA) section « Orientation » contribue au développement et à l'ajustement structurel des zones rurales en retard de développement en améliorant l'efficacité des structures de production, de transformation et de commercialisation des produits agricoles et sylvicoles.

Tableau 6.3 - FEOGA - section Orientation : effectifs affectés par chaque État membre aux trois types de contrôle

>EMPLACEMENT TABLE>

Dans le secteur FEOGA-Orientation, les contrôles ex ante ont également mobilisé la plus grande partie des effectifs de contrôle des États membres (76,75%). On retrouve une fois de plus des disparités entre les États membres en ce qui concerne la répartition des agents de contrôle parmi les trois types de contrôle.

La Belgique, la France, le Portugal, la Finlande et la Suède consacraient même plus de 90% de leurs effectifs aux contrôles ex ante. Au contraire, le Danemark privilégie, dans ce domaine aussi, les contrôles a posteriori (68,75 %) par rapport aux contrôles a priori (31,25 %).

Dans ce secteur, les Pays-Bas avaient également affecté plus de ressources humaines aux contrôles ex post qu'aux contrôles ex ante en 2003.

Relativement peu de ressources étaient affectées aux enquêtes antifraude (2,59 %). Certains États membres ont indiqué que les enquêtes anti-fraude étaient inclues dans les autres types de contrôle.

Dans l'ensemble, les effectifs affectés par les États membres à ce secteur, tous types de contrôle confondus, étaient moins nombreux (2.286) comparés aux effectifs totaux de contrôle dans les secteurs du FEDER (5.489) et du FSE (4.813) ce qui reste proportionnel au budget à contrôler. En effet, le budget à contrôler par agent de contrôle reste le plus élevé pour le FEDER (3,24 Mio d'euros par agent) et le moins élevé pour le FEOGA-Orientation (1,13 Mio d'euros par agent).

6.4. Instrument Financier d'Orientation de la Pêche (IFOP)

L'Instrument Financier d'Orientation de la Pêche (IFOP) soutient les évolutions structurelles du secteur de la pêche.

Tableau 6.4 - IFOP : effectifs affectés par chaque État membre aux trois types de contrôle

>EMPLACEMENT TABLE>

Dans le secteur IFOP, tout comme pour les autres fonds structurels, les contrôles ex ante ont mobilisé la plus grande partie des effectifs de contrôle des États membres (77,01%).

On retrouve également des disparités entre les États membres en ce qui concerne la répartition des effectifs parmi les trois types de contrôle puisque l'Allemagne, l'Irlande et l'Autriche avaient consacré des ressources à peu près équivalentes pour les contrôles a posteriori et les contrôles a priori alors que la Finlande et le Danemark employaient environ 80% de leurs effectifs en contrôles ex-ante, la France plus de 90% et la Grèce 100%.

6.5. Fonds de Cohésion

Le Fonds de Cohésion permet de contribuer au financement de projets dans le domaine de l'environnement et dans celui des réseaux transeuropéens en matière d'infrastructure des transports.

Tableau 6.5 - Fonds de cohésion : effectifs affectés par chaque État membre aux trois types de contrôle

>EMPLACEMENT TABLE>

Il est constaté que le budget à contrôler par agent est beaucoup plus élevé que dans les autres secteurs (10,55 Mio d'euros contre 3,06 Mio d'euros pour le FEDER et 1,57 Mio d'euros pour le FSE). Il faut noter qu'il s'agit de projets généralement d'envergure plus importante que dans les autres fonds. Cela pourrait contribuer à une économie d'échelle pour les actions de contrôle, et donc expliquer que le nombre d'agents se trouve réduit par rapport au montant du budget concerné.

Dans le secteur du Fonds de cohésion aussi, les contrôles ex ante ont mobilisé la plus grande partie des effectifs de contrôle des États membres (pour l'ensemble des États membres, contrôles ex ante : 69,23 % ; contrôles ex post : 30,77 %).

On retrouve une relative homogénéité entre les États membres en ce qui concerne la répartition des effectifs parmi les trois types de contrôle (ex ante, ex post et anti-fraude), à savoir deux tiers des effectifs en contrôle a priori et un tiers en contrôle a posteriori.

Dans ce domaine, aucune ressource humaine n'est consacrée exclusivement aux enquêtes anti-fraude.

Conclusion

Pour la lecture du présent tableau, il convient de tenir compte des nombreuses réserves formulées par les Etats membres, qui ont été reprises dans les annotations aux tableaux 6.1 à 6.5.

Tableau 6.6 - Actions structurelles : effectifs affectés par chaque État membre aux trois types de contrôle

>EMPLACEMENT TABLE>

Il ressort du tableau récapitulatif que, pour l'ensemble des États membres et l'ensemble des domaines couverts, la grande majorité des ressources humaines était affectée, en 2003, aux contrôles ex ante (contrôles ex ante : 73,98 % ; contrôles ex post : 21,39 % ; enquêtes anti-fraude : 4,63 %).

Ceci tend à démontrer qu'en général, la priorité a été donnée à des dispositifs de surveillance et de vérification préalable qui interviennent lors de l'examen des demandes de financement.

Du point de vue quantitatif, les contrôles de l'utilisation des fonds ou de l'exécution des projets (contrôles ex post/a posteriori) mobilisent de manière générale des ressources moindres, dans la mesure où ils s'effectuent sur la base de programmation, de techniques de sondage ou de ciblage des risques.

Sans porter de jugement sur le mode d'organisation des contrôles choisi, qui relève de la compétence exclusive des Etats membres, la Commission déplore que seuls neuf Etats membres aient été à même de fournir une évaluation des effectifs consacrés aux enquêtes anti-fraude.

Dans l'ensemble, les Etats membres ont affecté le plus d'effectifs aux contrôles réalisés dans le domaine du FEDER: 5 489 agents, contre 4 813 pour le FSE, 2 286 pour FEOGA-Orientation, 632 pour l'IFOP et 208 pour le Fonds de cohésion. Ceci reste proportionnel au budget à contrôler, puisque celui-ci est également plus élevé pour le FEDER que pour les autres fonds. Le montant à contrôler par agent est de 2,85 Mio d'euros pour le FEDER, 1,52 pour le FSE, 1,14 pour le FEOGA-Orientation et 0,78 pour l'IFOP. Dans le domaine du Fonds de cohésion, ce montant est largement supérieur, à savoir 10,55 Mio d'euros par agent.

Si l'on compare les données par Etats membres, le montant du budget à contrôler pour l'ensemble des fonds varie de 0,34 à 4,42 Mio d'euros par agent de contrôle. Lorsqu'on se réfère aux chiffres de chaque fonds pris séparément, les écarts s'accentuent considérablement, par exemple, pour le FEDER : 0,05 à 9,86 Mio d'euros par agent, pour le FSE : 0,42 à 12,91 Mio d'euros par agent.

De manière générale, on constate que la majorité des Etats membres a mis un très fort accent sur la prévention, ce qui explique la concentration des ressources humaines dans les contrôles a priori. Seuls quelques Etats membres ont opté pour une répartition plus homogène entre les trois types de contrôles, ce qui reflète une approche de dissuasion par des contrôles répétés et des enquêtes anti-fraude. Les tendances identifiées dans le rapport de l'année 2002 ont été confirmées.

7. Coordination entre les services au sein des États membres [49]

[49] L'intégralité des réponses données par les Etats membres peut être consultée plus en détail aux tableaux 2.1 et 2.2 du document des services.

L'efficacité des contrôles et enquêtes relatifs aux ressources et dépenses communautaires passe par une bonne coordination entre les différents services compétents. Le rapport spécial d'audit de la Cour des Comptes n°10/2001 [50], ainsi que les audits effectués par la Commission dans plusieurs Etats membres entre novembre 2002 et janvier 2003 ont montré des lacunes dans ce domaine à différents niveaux. Depuis, de nouveaux développements sont intervenus, dont les Etats membres ont souhaité faire part dans leur réponse au questionnaire article 280.

[50] Rapport spécial n°10/2001 concernant le contrôle financier des Fonds structurels, Règlements (CE) n° 2064/97 et 1681/94 - JO C 314 du 8.11.2001.

Quelques développements horizontaux importants sont à signaler. En Italie, les régions, les provinces autonomes et les commandements régionaux de la Guardia di Finanza ont conclu des nouveaux protocoles d'accord, dans le but de coordonner tous les contrôles et échanges d'informations concernant les actions structurelles. En outre, les fonds structurels ont fait l'objet d'activités distinctes d'un Comité central, et de vingt Comités régionaux de coordination financière, constitués des représentants de la police financière précitée, de la Ragioneria Generale dello Stato et de l'Agenzia delle Entrate.

Sont également à relever différentes instructions données par les autorités centrales, tendant à une mise en oeuvre uniforme des procédures de contrôle et de communication des irrégularités. Elles tiennent compte notamment des enseignements tirés de la clôture des programmes Fonds structurels de la période 1994-99 et des rapports d'audit de la Cour des Comptes et de la Commission. La mise en place de telles instructions durant l'année 2003 a été signalée par les autorités italiennes (régions de Vénétie, Toscane et Campanie), britanniques (notes d'orientation du « Compliance Group » nouvellement formé, qui regroupe différents services chargés de la gestion des fonds structurels en Angleterre), et françaises (nouvelle instruction de contrôle des douanes, guide de procédure destiné aux organismes payeurs et aux corps de contrôle dans le domaine du FEOGA-Garantie).

Presque tous les Etats membres signalent des dispositions visant l'amélioration de l'échange d'informations et la facilitation de la coopération : création d'unités de coordinations, réunions, formations, développement des systèmes informatiques. Cette amélioration a pour but notamment de faciliter la communication des irrégularités à la Commission (OLAF), elle mérite en conséquent une attention particulière dans le présent rapport.

La Belgique signale la mise en place d'un organe de coordination des organismes payeurs pour le FEOGA-Garantie. Un accord de coopération entre l'Etat fédéral et les régions dans les domaines de la pêche et de l'agriculture a été signé. Certains agents de l'administration des douanes et accises, ainsi que des fonctionnaires des administrations fiscales ont reçu la qualité d'officiers de police judiciaire auxiliaire du procureur du roi, afin de faciliter le déroulement des enquêtes anti-fraude.

Certains Etats membres ont créé des unités rassemblant les responsables de contrôles de différents secteurs. Ainsi, au Danemark, les responsables des contrôles FSE et FEDER ont été regroupés au sein du même ministère (le ministère des affaires économiques, du commerce et de l'industrie), dans une même unité. De même, le Royaume-Uni a regroupé la fonction d'organisme payeur pour les deux sections du FEOGA au sein du même service du ministère de l'environnement, de l'alimentation et des affaires rurales. En Irlande, un dispositif formel d'échange d'opinions et d'informations sur la gestion financière et les contrôles du FSE (ESF Financial Steering Group) a été créé.

De nombreux Etats membres ont signalé la mise en place de réunions régulières à partir de l'année 2003 entre les responsables des contrôles de différents secteurs (comme par exemple le groupe EURONET d'Irlande du Nord) ou entre les responsables de différents types de contrôles au sein du même secteur (comme par exemple au Danemark dans le domaine de l'IFOP), afin de pouvoir faciliter l'échange d'informations et de méthodes.

Des formations et séminaires, ayant pour objet l'amélioration de la coordination et de la coopération entre services, ont été dispensés au personnel des différents services en France et en Finlande.

Le ministère de l'économie et des finances grec et l'agence de paiement (OPEKEPE) ont signé un mémorandum de coopération établissant le cadre des échanges d'informations sur les cas d'irrégularités dans le domaine des restitutions à l'exportation. Un accord similaire a été signé entre autorités irlandaises afin d'assurer l'exécution des contrôles ex post et des audits des systèmes conformément aux règlements applicables dans le domaine agricole.

Toujours au sujet de l'amélioration de l'échange d'informations, sont enfin à remarquer les améliorations des systèmes informatiques, destinés à améliorer le transfert de données. De tels développements ont été signalés notamment par les autorités britanniques (modernisation du système d'information utilisée par l'exécutif écossais pour la gestion du FEDER et du FSE), belges (croisement de fichiers informatiques au niveau national afin d'éviter les remboursements indus de TVA ; échanges d'informations entre gestionnaires de programmes européens belges nationaux et de la région de Bruxelles-Capitale afin d'éviter les risques de double cofinancement), et italiennes (système informatique de la région de Val d'Aoste utilisé dans le domaine du plan de développement rural).

8. Le recouvrement dans le droit des états membres par constitution de partie civile au cours d'une procedure pénale

Le recouvrement des créances communautaires résultant des dépenses directement gérées par la Commission (« dépenses directes ») est un sujet important en ce qui concerne l'amélioration de la protection des intérêts financiers des Communautés.

Dans ce contexte, la Commission a adopté deux communications pour l'amélioration du recouvrement (2000 et 2002 [51]). Dans ces communications, la Commission a mis en lumière le rôle que joue l'OLAF pour assurer que la Commission puisse se « constituer partie civile», à la suite d'une enquête de l'OLAF, dans le domaine des dépenses directes.

[51] Voir les communications de la Commission :

Constitution de partie civile : « L'action civile dans le cadre d'une procédure pénale » est considérée comme un instrument efficace pour la protection des intérêts financiers des Communautés. Elle contribue à la réduction de la durée de la procédure en combinant la procédure criminelle avec l'action civile. Cette procédure combinée offre plusieurs avantages et va donc faciliter les efforts déployés par la Commission pour le recouvrement des créances dans le domaine des dépenses directes.

Dans cette perspective, il a semblé important de déterminer les conditions sous lesquelles la Commission a, en vertu du droit national, la qualité d'intenter une telle action civile ou de prendre des mesures comparables au nom des Communautés, en cas de fraudes concernant les dépenses directes.

Afin d'évaluer cette possibilité de recouvrement, les Etats membres ont été priés de communiquer une première description de la base juridique d'une telle action dans leur législation.

Les réponses des Etats membres [52] ont fourni à la Commission une vision globale des législations nationales en ce qui concerne la possibilité de mener une « action civile dans le cadre d'une procédure pénale ».

[52] Voir document des services de la Commission publié simultanément au présent rapport.

A l'exception des Etats membres qui ont un système juridique de common law [53], tous les Etats membres [54] permettent aux Communautés, représentées par la Commission, d'engager une « action civile dans le cadre d'une procédure pénale », lorsque les conditions, prévues par le droit national, sont remplies.

[53] Irlande, Royaume-Uni.

[54] Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Suède.

Dans ces Etats membres, lorsqu'une telle action est possible, la demande de « constitution de partie civile » doit être présentée par la « partie lésée » devant la juridiction ou les autorités de poursuite compétentes. En outre, dans certains Etats membres [55], le Ministère public est également compétent pour déclencher une telle procédure.

[55] Finlande, Portugal, Suède.

Les Etats membres [56] ont indiqué que le moment du déclenchement de l'action est un composant essentiel de sa recevabilité. Dans certains Etats membres [57], « la constitution de partie civile » n'est possible qu'avant le début de la procédure judiciaire. D'autres systèmes légaux [58] exigent cependant que la procédure pénale soit déjà déclenchée au moment de la demande. Dans ces systèmes juridiques, la demande de « constitution de partie civile » doit être présentée au plus tard au cours de l'audience principale, et dans tous les cas avant le début des débats de clôture.

[56] Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Suède.

[57] Autriche, Finlande, Pays-Bas.

[58] Allemagne, Grèce et Italie (où il n'est possible qu'après le début de la procédure judiciaire et pendant l'ouverture des débats de première instance).

Dans les Etats membres ayant un système juridique de common law, bien que la Commission n'ait pas la qualité de se constituer partie civile, elle peut néanmoins être autorisée à présenter une demande de « compensation ».

Lorsque les autorités nationales compétentes sont concernées, il a été constaté dans plusieurs Etats membres que le juge et/ou la juridiction pénale jouent un rôle clé. Les réponses des Etats membres sont très variées en ce qui concerne les conditions applicables à la « constitution de partie civile ». Cependant, la Commission n'a pas reçu d'informations suffisantes de la part de tous les Etats membres à ce sujet, pour pouvoir réaliser une analyse plus détaillée.

Des délais de prescriptions sont prévus dans tous les Etats membres, cependant la vue d'ensemble indique une grande diversité dans la durée de ceux-ci. Dans plusieurs Etats membres le droit civil contient les dispositions pertinentes en la matière. D'un point de vue général, la durée des délais de prescription varie entre des longues périodes de 20-30 ans [59] et des délais plus courts de 3-5 ans [60].

[59] Belgique, Danemark, Pays-Bas, Espagne (où le délai de prescription de l'action civile résultant d'une infraction pénale est de 15 ans, conformément à la décision de la Cour Suprême espagnole).

[60] France, Grèce, Luxembourg.

Mesures conservatoires : en complément de « la constitution de partie civile », il est possible de demander des « mesures conservatoires » au cours d'une procédure pénale. Les systèmes légaux des Etats membres prévoient différents instruments, comme la confiscation ou saisie des fonds dans le cadre d'une procédure pénale. Ces instruments pourraient déjà être utilisés dans certains cas, lors de la phase préliminaire au jugement.

La complexité des systèmes légaux nationaux démontre en principe le besoin de la Commission d'avoir une coopération étroite avec les autorités judiciaires. Cela pourrait contribuer à assurer une protection effective des intérêts financiers des Communautés, en particulier lorsque les fonds sont gérés par la Commission.