Avis du Comité des régions sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: une stratégie communautaire pour promouvoir la production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE) et supprimer les obstacles à son développement»

(98/C 180/06)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: une stratégie communautaire pour promouvoir la production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE) et supprimer les obstacles à son développement ();

vu la décision de la Commission en date du 17 octobre 1997, de le consulter à ce sujet, conformément aux dispositions de l'article 198 C, premier alinéa du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau, en date du 11 juin 1997 en vue de la saisine imminente, d'attribuer la préparation de l'avis à la commission 5 «Aménagement du territoire, environnement, énergie»;

vu le projet d'avis (CdR 382/97 rév.) adopté par la commission 5, le 12 décembre 1997 (rapporteur: M. Grafé),

a adopté lors de sa 22e session plénière des 12 et 13 mars 1998 (séance du 13 mars) le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. La Commission européenne a adopté le 15 octobre 1997 le texte d'une communication destinée au Conseil et au Parlement européen, relative à «une stratégie communautaire pour promouvoir la production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE) et en vue de supprimer les obstacles à son développement».

1.2. Le but de cette communication est de proposer, dans le cadre de la politique énergétique de l'UE, une stratégie qui favorisera le développement de la cogénération en Europe et sa pénétration sur le marché européen de l'énergie en tant que système de production de chaleur et d'électricité écologiquement rationnel et à haut rendement énergétique.

1.3. Ce document vise:

a) à préciser les principes généraux de la production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE) et à analyser économiquement la cogénération;

b) à identifier l'état actuel des mesures communautaires en faveur de la PCCE et les obstacles rencontrés à son développement;

c) à définir une stratégie européenne en matière de promotion de la PCCE.

1.4. Cette communication est conforme à l'engagement pris par la Commission, dans le Livre blanc «Une politique de l'énergie pour l'Union européenne», de proposer une stratégie en vue de promouvoir, de façon cohérente, la cogénération dans l'Union européenne.

1.5. La cogénération - production de l'électricité en utilisant simultanément la chaleur dégagée - peut convertir jusqu'à 85 à 90 % de la teneur énergétique du combustible utilisé.

Elle favorise l'utilisation rationnelle de nos ressources énergétiques et réduit ainsi considérablement les émissions de gaz à effet de serre.

1.6. L'industrie de la production électrique, l'industrie de transformation (produits chimiques, industrie du papier, sidérurgie, céramique, fabrication de moteurs, industries alimentaires, textile, bois de construction, briqueterie et céramiques lourdes, etc.) et les entreprises du secteur tertiaire (hôpitaux, centres sportifs, complexes hôteliers) sont des secteurs qui se prêtent aux investissements dans la cogénération.

1.7. La CE estime que cette stratégie doit reposer sur un ensemble cohérent de mesures synergiques à la fois au niveau de l'Union européenne et des États membres. Elle doit également s'articuler avec les différentes politiques communautaires qu'elle risque d'influencer et dont elle doit tenir compte.

1.8. La communication précise enfin l'état actuel du total de la production brute d'électricité cogénérée dans l'Union européenne.

Pourcentage du total de la production brute d'électricité cogénérée dans l'UE

1.9. La Commission européenne se propose, après avoir reçu les avis sollicités - dont celui du Comité des régions - et en fonction des résultats de la Conférence de Kyoto (décembre 1997) de proposer et de réaliser un programme d'action en faveur de la PCCE au niveau de l'Union européenne.

1.10. La stratégie communautaire globale, proposée par la Commission européenne, vise à valoriser au niveau de l'UE les avantages de la PCCE, en termes:

- d'économies d'énergie;

- d'amélioration environnementale par la réduction des émissions de gaz à effet de serre;

- d'un bon rapport coût efficacité;

- d'un développement durable;

- d'une sécurité européenne d'approvisionnement.

Les principales actions et politiques proposées par la commission européenne appellent les observations suivantes:

2. Observations générales

2.1. La prise en compte du changement climatique mondial et l'objectif de réduction des émissions de polluants et de gaz à effet de serre imposent à tous les États, et particulièrement aux plus industrialisés, une politique extrêmement volontariste d'utilisation rationnelle et économe d'énergie. La PCCE est un moyen très important pour obtenir les effets souhaités pour autant que les installations soient correctement dimensionnées et exploitées. La promotion de la cogénération n'a de sens que s'il y a effectivement économie d'énergie et réduction d'émissions par rapport à la production séparée.

Il est à noter que, dans certains États membres, les autorités locales et régionales sont responsables de la production combinée de chaleur et d'électricité; ces autorités construisent et maintiennent ces réseaux.

2.2. Si certains milieux industriels considèrent que la part de la PCCE dans la production brute d'électricité dans l'Union européenne pourrait atteindre 30 % en 2010, la Commission estime réaliste le doublement de la part de PCCE de 9 % à 18 % entre 1994 et 2010. Il s'agit là d'un objectif communautaire; chaque État membre sera appelé à fournir un effort dont l'ampleur sera conditionnée par le développement déjà enregistré en matière de cogénération (voir à ce propos le graphique au point 4 de la communication de la Commission).

2.3. À titre d'illustration, la situation en matière de PCCE en Belgique est actuellement la suivante:

au 1er janvier 1996: 880 MW;

en 1996: + 73 MW;

en 1997/1998: + 155 MW (estimation actuelle).

Potentiel énergétique estimé [5 % d'économies d'énergie par rapport aux TGV (rendement de 53 %)]:

industrie: 2 200 à 2 800 MW;

serres: 370 à 580 MW;

tertiaire: 490 à 780 MW;

résidentiel: 110 à 150 MW, 3 170 à 4 310 MW.

2.4. Une des missions de l'Union européenne devrait être d'établir des principes de comparaison des deux modes de production (combinée ou séparée) afin que chaque opérateur potentiel puisse rapidement déterminer si son installation sera réellement efficiente vis-à-vis des objectifs poursuivis (économie d'énergie, réduction des émissions de CO2, rentabilité...).

2.5. Les États membres doivent, en concertation avec leurs régions, développer leurs propres stratégies et des objectifs clairs au niveau national, malgré leurs situations respectives très différentes. Le rôle de la Commission est d'assurer la coordination en vue d'atteindre l'objectif communautaire fixé.

2.6. Il est indispensable de réduire l'écart entre le potentiel de PCCE techniquement réalisable et le potentiel économiquement faisable. Plusieurs moyens existent; ils ont trait principalement à la recherche et au développement, à l'utilisation de moyens financiers adéquats et à la mise en oeuvre de formules de partenariat adaptées.

2.7. Le Comité des régions se réjouit de la volonté exprimée par la Commission de mobiliser les programmes communautaires existants, tels Joule-Thermie, SAVE II, Altener, Phare, Tacis, Synergy et MEDA, dans le sens d'une plus grande participation de la PCCE à l'effort communautaire de réduction des émissions de gaz à effet de serre (voir les points 33 à 38 de la communication).

2.8. Les systèmes de production ont des performances de rendement qui s'améliorent progressivement surtout pour l'électricité. Les systèmes de cogénération doivent suivre le même mouvement; il faut donc encourager la recherche et le développement dans ce sens. Les performances d'exploitation des installations de PCCE sont d'autant meilleures que le niveau de température des besoins de chaleur est bas.

Il serait souhaitable que les programmes communautaires de recherche et de développement dans le domaine de la PCCE mettent l'accent sur:

- l'amélioration du rendement des machines;

- l'accroissement des durées d'utilisation (grâce, notamment, au stockage de chaleur ou à la production de froid par des machines à absorption);

- le développement d'usages de chaleur à plus bas niveau de température;

- l'intégration plus grande de la PCCE dans les processus industriels;

- le développement d'accumulateurs de chaleur à haut rendement, conçus pour être intégrés dans des installations de PCCE;

- le développement de systèmes de production de froid à haut rendement, conçus pour être intégrés dans des installations de PCCE.

2.9. Beaucoup d'incertitudes demeurent quant à l'impact de la libéralisation des marchés de l'électricité et du gaz sur le développement de la PCCE. Il est indispensable que la Commission assure un suivi approfondi de la transposition dans les États membres de la directive 96/92/CE concernant les règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et de l'éventuelle directive relative au marché du gaz. La Commission doit s'efforcer d'infléchir les politiques nationales, en rappelant notamment aux États membres la liberté que leur laisse la directive de définir des critères d'appel des installations de production. L'article 8, 3 de la directive 96/92/CE fait explicitement référence à la possibilité de donner la priorité aux installations de PCCE.

2.10. L'internalisation des coûts externes environnementaux pourrait être un stimulant efficace pour favoriser le développement de la PCCE. La Commission finance, dans le cadre du programme Joule II, un vaste projet visant à développer une méthodologie pour l'évaluation des coûts externes associés aux cycles des combustibles. Ce projet, «ExternE - External costs of Energy», appliquera la méthodologie développée à plusieurs secteurs économiques, dont celui de la production d'électricité. Une attention toute particulière devra être portée au domaine de la PCCE.

2.11. Le Comité des régions considère qu'il est vital de mettre en oeuvre au niveau communautaire une fiscalité sélective en fonction des émissions de gaz à effet de serre et harmonisée, qui constituerait un moyen efficace d'intégrer les avantages énergétiques et environnementaux de la PCCE.

2.12. En complément à l'internalisation des coûts externes et au réaménagement de la fiscalité, il convient de promouvoir:

- un meilleur mécanisme de prise en compte des coûts pour les ventes au réseau et des achats de secours;

- des modalités de financement des investissements permettant le développement de la cogénération (les temps de retour des investissements en cogénération exigés par les industriels sont beaucoup trop courts) et, entre autres, le système de tiers investisseur et l'octroi de prêts par la Banque européenne d'investissement;

- les efforts des collectivités locales et des régions en vue de soutenir financièrement les investissements en matière de PCCE.

2.13. Comme le souligne la Commission au point 20 de sa communication, il est urgent de définir des relations de partenariat entre cogénérateurs et producteurs d'électricité du service public claires et effectivement avantageuses pour les deux parties.

2.14. L'encouragement à la passation d'accords volontaires avec les secteurs industriels ou les secteurs des services peut constituer un moyen intéressant pour promouvoir le développement de la PCCE. Les Pays-Bas ont déjà largement recouru à cet instrument; des projets sont en cours d'élaboration en Belgique, où les régions seront les principaux promoteurs des accords volontaires avec l'industrie.

2.15. Les collectivités locales et régionales ne disposent pas des moyens fiscaux des États membres, mais peuvent promouvoir l'usage de la PCCE dans des infrastructures dont elles ont la charge (piscines, hôpitaux, grands immeubles de bureaux, ...).

3. Observations spécifiques

3.1. La méthodologie commune (point 31) devrait viser:

- à la définition des objectifs nationaux de développement de la PCCE, en concertation avec les régions et les pouvoirs locaux;

- à la comptabilisation des projets concrets dans le cadre des accords volontaires dans l'industrie (en termes d'économie d'énergie et de réduction des émissions de gaz à effet de serre) (point 40);

- à la présentation de statistiques cohérentes et harmonisées (EUROSTAT) (point 47).

3.2. La Commission devrait veiller à ce que le potentiel cogénérable puisse être valorisé dans l'optique d'un effort communautaire global même si la situation particulière d'un État membre ne s'y prête pas (point 30).

3.3. Point 26: des précisions devraient être apportées à l'aspect «emploi». Il s'agit d'analyser l'impact du développement de la PCCE en termes de création nette d'emploi.

3.4. Au point 35, dans la liste des actions de recherche et développement à mener, il est fait mention de «PCCE à l'usage des industries à haute température», mais aussi de «systèmes de chauffage urbain à basse température». Cette dernière proposition va dans le bon sens, tandis que la première semble ignorer les principes de la thermodynamique. La Commission devrait préciser ce point.

3.5. La dernière proposition de la liste mentionnée au point 35 est relative aux «solutions à apporter au problème écologique des technologies hydrologiques respectueuses de l'environnement». Il s'agit d'une traduction française erronée. Le Comité des régions propose, afin d'éviter toute équivoque, la traduction suivante: «solutions au problème environnemental posé (en cas de fuite) par les additifs destinés à réduire les pertes de charge dans les canalisations des réseaux de chauffage urbain».

3.6. La Commission estime qu'il faut renforcer l'utilisation de la biomasse dans la PCCE. Le Comité des régions reconnaît le bien-fondé de cette proposition, mais pense qu'il faut, d'abord, asseoir convenablement les technologies de production d'électricité à partir de biomasse gazéifiée (fiabilité, économicité, maîtrise de toute la filière); la valorisation de la chaleur résiduelle ne pose pas plus de problème avec que sans biomasse.

3.7. Le Comité des régions attire en outre l'attention sur les possibilités que comporte l'utilisation du grand potentiel d'énergie contenu dans les déchets, potentiel qu'il est possible d'exploiter de manière pratique, conformément à un plan que l'on arrête en matière de déchets; le Comité attire de même l'attention sur les grandes possibilités que comporte, dans le cadre d'une politique énergétique moderne, une utilisation efficace et équilibrée d'installations de production d'énergie à partir de déchets. Le Comité des régions remarque que cette forme d'énergie est neutre en ce qui concerne le CO2 et n'accroît donc pas l'effet de serre.

4. Conclusions

4.1. Le Comité des régions remercie la Commission pour l'élaboration du document relatif à une stratégie communautaire de développement de la PCCE; il s'agit d'une bonne photographie de la situation.

4.2. Le Comité des régions est d'accord avec la Commission sur l'importance de la PCCE dans la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre, à condition que les installations soient bien dimensionnées et exploitées dans cet esprit.

Le Comité des régions estime qu'il est impératif pour la Commission de fournir, aux opérateurs potentiels, une méthodologie claire de comparaison des productions combinée ou séparée.

4.3. Le Comité des régions marque son accord sur l'objectif communautaire de doublement d'ici 2010 de la part de la PCCE dans la production d'électricité et encourage la Commission à trouver les moyens adéquats de mobiliser le potentiel cogénérable au service de l'effort communautaire de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Cet objectif doit être présent à l'esprit des programmateurs de chaque État membre.

4.4. Le Comité des régions recommande un effort accru vers une fiscalité harmonisée qui permette d'intégrer les coûts environnementaux, en vue de favoriser les usages les plus efficients de l'énergie.

4.5. Le Comité des régions demande que la Commission élimine les obstacles institutionnels au développement de la cogénération dans le respect du principe de subsidiarité. Le Comité des régions soutient les efforts de la Commission pour mobiliser les programmes «Énergie» en vue de promouvoir tant les projets de recherche, développement et démonstration que les applications concrètes et performantes de la PCCE.

Bruxelles, le 13 mars 1998.

Le Président du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 514 final.