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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 10.9.2009 
SEC(2009) 937 
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
 
accompagnant la 
Proposition modifiée de  
 
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
concernant la création du sy stème EURODAC pour la comparaison des empreintes 
digitales aux fins de l’applic ation efficace du règlement (CE) n° […/…] [établissant les 
critères et mécanismes de détermination de  l’État membre responsable de l’examen 
d’une demande de protection internationale présentée dans l’un des États membres par 
un ressortissant de pays tiers ou un apatride] 
 
(refonte) 
 
et la 
 
Proposition de 
 
DÉCISION DU CONSEIL 
 
relative aux demandes de comparaison avec les données EURODAC 
présentées par les services répressifs des Ét ats membres et Europol à des fins répressives 
   
RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT  
   
{COM(2009) 342 final} 
{COM(2009) 344 final} 
{SEC(2009) 936} 
 
FR 2   FR 1. DÉFINITION  DU PROBLÈME 
Dans ses conclusions, le comité mixte du Cons eil JAI des 12 et 13 juin 2007 a estimé qu’afin 
de remplir pleinement l’objectif d’ amélioration de la sécurité et de renforcer la lutte contre le 
terrorisme, il convenait d’accorder aux services de  police et aux services répressifs des États 
membres, ainsi qu’à Europol, l’accès au systèm e «EURODAC» à certaines conditions, dans le 
cadre de l’exercice de leurs compétences dans le  domaine de la préventi on et de la détection 
des infractions terroristes et autres infractions pénales graves et des enquêtes en la matière. Il invitait par conséquent la Commission à présente r dans les plus brefs délais les propositions 
nécessaires à cet effet. 
L’impossibilité, pour les autor ités répressives, d’accéder à EU RODAC à des fins de lutte 
contre le terrorisme et d’autres formes grav es de criminalité a également été dénoncée comme 
une lacune dans la communication de la Com mission au Conseil et au Parlement européen, 
du 24 novembre 2005, sur le renforcement de l’efficac ité et de l’interopérabilité des bases de 
données européennes dans le domaine  de la justice et des affaires  intérieures et sur la création 
de synergies entre ces bases
1.  
EURODAC est un système établi à l’échelle de  la Communauté, destiné à permettre la 
comparaison des empreintes digitales des demand eurs d’asile. Il a été créé par le règlement 
EURODAC, lequel est entré en vigueur le 15 dé cembre 2000 et s’applique dans tous les États 
membres qui mettent en œuvre l’acquis de Dubli n. L’objectif d’EURODAC est, en effet, de 
faciliter l’application du règlement de Dublin2, qui vise à établir un mécanisme clair et 
opérationnel pour déterminer à qui incombe la responsabilité de l’examen d’une demande 
d’asile, et ce afin d’éviter le phénomène d’«a sylum shopping» et de gara ntir un accès effectif 
aux procédures applicables.  Cet objectif est mis en œ uvre au moyen d’un système 
d’identification des empreintes digitales des re ssortissants de pays tiers relevant du champ 
d’application du règlement, dans le cadre de règles strictement définies et harmonisées, 
relatives à l’enregistrement, la comparaison et  l’effacement des empr eintes digitales.  
La base de données contient exclusivement le s informations suivantes: les empreintes 
digitales, l’État membre d’origine, le lieu et la date de la demande d’ asile, le sexe, le numéro 
de référence attribué par l’État membre d’origin e, la date à laquelle les empreintes digitales 
ont été relevées et la date  à laquelle elles ont été transmises à l’unité centrale. 
Il semblerait que les services répressifs des États membres, s’ils accèdent sans problème aux 
empreintes digitales des demande urs d’asile au niveau  national, aient plus de mal à obtenir 
l’accès aux bases de données des autres État s membres contenant ce type d’informations. 
Même s’il existe déjà certains instruments européens permettant à un État membre autre que 
celui qui les détient de consulter empreintes digitales et autres données utiles aux services 
répressifs, une carence structurelle dans les informations communiquées et leur vérification  a 
été notée au niveau des échanges transfrontalie rs de données relatives aux demandeurs d’asile, 
avec, en conséquence, des procédures très l ongues et très lourdes  en matière de coopération. 
Cette carence structurelle en matière d’information et de vérification se cristallise dans le fait 
qu’à l’heure actuelle, il n’existe pas de syst ème unique qui serait ac cessible aux services 
répressifs et qui leur permettrait de déterminer  quel État membre détient des informations sur 
tel ou tel demandeur d’asile. Si l’inte rrogation d’un système national automatisé 
d’identification par empreintes  digitales (AFIS) en vert u de la décision 2008/615/JAI du 
                                                 
1 COM(2005) 597, p. 6.  
2 JO L 50 du 25.2.2003, p. 1. 
 
FR 3   FR Conseil relative à l’appr ofondissement de la coopération tr ansfrontalière, notamment en vue 
de lutter contre le terrorisme et la criminalité transfrontaliè re (décision de Prüm), ne donne 
pas de résultat positif, il n’est pas pour autant certain qu’aucune  information ne soit disponible 
dans aucun État membre. En conséquence, les services répressifs continuent d’ignorer non 
seulement si des informations ex istent et dans quel État membre, mais, souvent aussi, si ces 
informations concernent bien la même personne . Ils ne peuvent savoir  si des informations 
sont disponibles dans une base de données d’un  autre État membre que si leurs autorités 
judiciaires émettent une demande d’entraide ju diciaire invitant les autres États membres à 
interroger leurs bases de données et  à communiquer les informations  pertinentes en  vertu de la 
convention relative à l’entraide  judiciaire en matière pénale3. La décision-cadre 2006/960/JAI 
du Conseil relative à la simplification de l’échan ge d’informations et de renseignements entre 
les services répressifs des États membres de l’ Union européenne ne peut servir que lorsque 
l’État membre détenant le s données afférentes à un demandeur d’asile est connu. 
La coopération se trouve également entravée pa r le fait que les inst ruments existants ne 
permettent pas d’échanger ce type d’informati ons de manière rapide et peu contraignante.  
Lorsqu’une recherche Prüm ne donn e aucun résultat, la seule opti on qui reste à l’État membre 
concerné est d’adresser une dema nde d’entraide judiciaire à t ous les autres États membres. 
Sans moyen efficace de déterminer si, oui ou non, des informations existe nt dans un autre État 
membre, l’action des autorités publiques atteint un coût prohibitif et prend beaucoup trop de 
temps, ce qui compromet gravemen t la bonne application du droit.  Or il est particulièrement 
important de disposer des informations n écessaires en temps u tile pour prévenir les 
dommages aux personnes ou aux biens, ou encore les dommages aux infrastructures critiques. 
Pour empêcher la destruction des preuves d’ une infraction pénale gr ave ou d’une tentative 
d’infraction pénale grave, un accès rapide a ux informations est également nécessaire.  
2. ANALYSE  DE LA SUBSIDIARITÉ 
Le droit de l’Union européenne d’agir en ce dom aine est consacré par le titre VI du traité sur 
l’Union européenne, relatif à la  coopération policière et judiciaire en matière pénale. Les 
instruments de droit européen ex istant dans le domaine de la coopération policière ne suffisent 
pas à faciliter la coopération en tre les États membres en matière  de consultation et d’échange 
des empreintes digitales des demandeurs d’as ile. Sans mesures appropriées de niveau 
européen, les services répressifs ne seront pas en mesure de surmonter la carence structurelle 
précitée.  
Ainsi que l’a signalé Europol, la criminalité tran sfrontalière se développe et représente l’une 
des menaces les plus sérieuses pesant sur notre société. Sans coopération mutuelle adéquate et efficace, y compris l’accès aux in formations pertinentes détenues par un autre État membre, il 
sera très difficile, sinon impossible, aux servi ces répressifs des États membres de combattre 
cette criminalité avec succès. En raison de la na ture même de cette dernière, des instruments 
de niveau européen sont nécessaires à l’inst auration d’une telle coopé ration entre les États 
membres. 
En outre, une action de niveau européen contribuera à garantir l’application de dispositions 
harmonisées en matière de pr otection des données. En revanche , si les États membres sont 
laissés libres de légiférer seuls,  un niveau harmonisé de protecti on sera difficile à atteindre.  
                                                
 
3 Acte du Conseil du 29 mai 2000 établissant, conf ormément à l’article 34 du traité sur l’Union 
européenne, la convention relative à l’entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de 
l’Union européenne (JO C 197 du 12.7.2000, p. 1). 
 
FR 4   FR Même si le nombre potentiel de  demandeurs d’asile susceptible s d’être impliqués dans des 
infractions terroristes transfront alières ou d’autres formes graves  de criminalité n’est peut-être 
pas très important, la simple circonstance de la gravité de ces infractions et de leur impact sur 
la société et le quotidien de s personnes devrait suffire à ju stifier une action de niveau 
européen. 
3. OBJECTIFS  DE L’INITIATIVE 
Objectifs généraux:  
• prévention et détection du terrorisme et d’autres  formes graves de criminalité et enquêtes 
en la matière; 
• protection des victimes du terrorisme et d’ autres formes graves de criminalité. 
Objectifs spécifiques: 
• renforcer la sécurité de l’Unio n européenne, en facilitant la vérification de l’identité de 
certaines catégories de ressorti ssants de pays tiers, en remédiant à la carence structurelle 
d’information existant actuellement et en rend ant plus rapides et moins contraignantes les 
procédures de vérification de l’id entité des personnes en question; 
• faciliter l’identification des victimes selon les mêmes moyens. 
Il convient de poursuivr e les objectifs ci-dessus tout en  veillant à ce que les droits 
fondamentaux soient toujours prot égés, notamment le droit d’asil e et le droit à la protection 
des données à caractère personnel,  en imposant des conditions d’accès et en instaurant des 
garde-fous appropriés. 
4. OPTIONS 
4.1. S’abstenir de traiter le problème au niveau européen – Maintien du statu quo 
(option A) 
Selon cette option, aucune mesure ne serait pr ise par l’Union européenne. Les procédures 
d’identification et de vérifica tion demeureraient longues et exce ssivement contraignantes, et 
leur issue incertaine.  
4.2. Réglementer l’accès à EURODAC à de s fins répressives (option B) 
Il s’agirait, selon cette opti on, de poser les fondements d’un accès conditionnel des services 
répressifs des États membres et d’Europol à EURODAC, sur la base d’une modification du 
règlement EURODAC et d’une réglementation, da ns le cadre d’une proposition conjointe de 
décision du Conseil, de l’accès effectif aux données à caractère personnel contenues dans EURODAC ainsi que de leur utilisation. Un résu ltat positif à l’issue d’ une recherche («hit») 
serait assorti d’une indicatio n du type de données contenue s dans EURODAC. Les demandes 
d’informations supplémentaires faisant suite à une tel résultat pos itif ne seraient pas 
réglementées par la décision du  Conseil proposée, mais relève raient plutôt d’instruments 
existants, comme la décision-cadre 2 006/960/JAI et l’entraide judiciaire.  
Deux sous-options sont envisageables: prévoi r des possibilités de rech erche dans EURODAC i) 
sur la seule base des empreintes digitales direct es ou ii) sur la base des empreintes digitales 
directes et latentes. À l’heure actuelle, EURODAC ne permet pas d’effectuer des recherches sur 
la base d’empreintes latentes, et cette fonctio n devrait être ajoutée au système. La fonction 
permettant d’effectuer des recher ches sur la base d’empreintes latentes est néanmoins cruciale 
 
FR 5   FR pour les services répressifs, dans la mesure où, sur une scène de crime, on ne retrouve 
généralement que des empreintes latentes. 
4.3. Réglementer l’accès à EURODAC à des fi ns répressives et permettre l’échange 
d’informations supplémentaires sur les demandeurs d’asile (option C) 
Il s’agirait, selon cette opti on, de poser les fondements d’un accès conditionnel des services 
répressifs des États membres et d’Europol à EURODAC, sur la base d’une modification du 
règlement EURODAC et d’une réglementation, da ns le cadre d’une proposition conjointe de 
décision du Conseil, de l’accès effectif aux données à caractère personnel contenues dans EURODAC ainsi que de leur utilisation. Un résu ltat positif à l’issue d’ une recherche («hit») 
serait assorti d’une indicati on du type de données contenues dans EURODAC. La proposition 
prévoirait également l’établissement d’une proc édure spécifique selon laquelle, à la suite d’un 
résultat positif, l’État membre requérant pourrait solliciter, de l’État membre d’origine, des 
informations supplémentaires sur le demandeur d’ asile auquel appartient l’empreinte digitale, 
au lieu de devoir utiliser les instruments existants pour faire cette demande, comme dans le 
cas de l’option B.  
Comme avec l’option B, deux sous-options s ont envisageables: prévoir des possibilités de 
recherche dans EURODAC i) sur la seule base des empreintes digitales directes ou ii) sur la 
base des empreintes digitales directes et latentes. 
4.4. Réglementer l’accès aux données national es sur les demandeurs d’asile à des 
fins répressives (option D) 
Selon cette option, un mécanisme de réseau décentr alisé serait créé, qui permettrait à chaque 
État membre d’effectuer des recherches, de manière automatisée, dans les bases de données 
relatives aux demandeurs d’asile de  tous les autres États membres.  Les États membres 
devraient ainsi prévoir des bases de données strict ement nationales, qui seraient utilisées à des 
fins exclusivement répressives, ainsi qu’un mécan isme distinct de mise en réseau de leurs 
bases de données respectives.  Ce nouveau réseau copierait, du point de vue de son contenu, 
les données enregistrées dans EURODAC, de  même qu’il reprod uirait les fonctions 
d’EURODAC lui-même. Ce modèle serait sembla ble au modèle de re cherche «hit/no hit» 
(concordance/non-concordance) établi par la dé cision de Prüm. L’accès à des informations 
supplémentaires serait permis par des disposit ions spéciales de la décision EURODAC ou en 
vertu d’instruments existants.  
Les coûts de cette option seraie nt disproportionnés. En effet, celle-ci nécessiterait la création 
de bases de données spéciales dans chaque Ét at membre ainsi que la mise en place d’un 
réseau complexe qui les relierait entre elles. Il paraît superflu et inapproprié de créer une architecture technique compliquée entièrement nouvelle dans le seul but de permettre aux 
services répressifs de chercher des informa tions figurant déjà dans une base de données 
existante. Pour ces raisons, cette option n’ est pas considérée comm e proportionnée et est 
rejetée à ce stade. 
5. ÉVALUATION
 DES  INCIDENCES 
Les incidences des options proposées sont év aluées au regard des critères suivants: 
– renforcer la sécurité de l’Unio n européenne, en facilitant la vérification de l’identité de 
certaines catégories de ressortissants de pays tie rs et en remédiant à la carence structurelle 
d’information existant actuellement;  
– renforcer la sécurité de l’Union européenne et faciliter l’identification des victimes en 
rendant plus rapides et moins contraignantes les procédures de vérification de l’identité; 
 
FR 6   FR – incidences sur les droits fondamentaux, incidenc e sur le droit d’asile et sur la protection 
des données à caractère personnel; 
– coûts de mise en œuvre pour les ad ministrations des États membres; 
– budget de l’Union. 
Les options B et C auraient toutes deux une inci dence très positive sur le renforcement de la 
sécurité de l’UE, et les mêmes incidences sur les droits fondamentaux. Elles diffèrent 
toutefois en ce qui concerne les coûts de mise  en œuvre pour les administrations des États 
membres, l’option C étant plus onéreuse. Cette dernière engendrerait, en effet, des surcoûts 
liés à la création d’une nouvelle architecture administrative et t echnique aux fins de l’échange 
d’informations supplémentaires.  Ces surcoûts pourraient être  considérables, les États 
membres devant s’assurer que les informations supplémentaires en question sont disponibles 
dans un certain délai. Il serait en outre nécessair e de garantir leur mise à disposition rapide en 
cas d’urgence.  
6. COMPARAISON  DES  OPTIONS 
L’option prévoyant le maintien du statu quo n’améliore pas la s écurité de l’Union. Le statu 
quo implique que les services répressifs  continueront d’ignorer si des données 
dactyloscopiques sont disponibles ou non, dans que l État membre elles s ont disponibles, si 
elles concernent la même personn e, et qu’ils demeureront dans l’impossibilité de les obtenir. 
L’alternative consistant à demander une hypothé tique entraide judiciai re à tous les États 
membres est trop lente et trop contraignant e pour constituer une option réaliste.  
Les options B et C, qui prévoient la présenta tion des propositions nécessaires pour permettre 
aux services répressifs d’accéder à EURODAC, o ffrent l’avantage manifeste de contribuer à 
renforcer la sécurité de l’Union en facilitant la vérification de l’identité de certains ressortissants de pays tiers, en remédiant à la carence structurelle d’information existant actuellement, en rendant plus rapides et moins contraignantes les pro cédures de vérification 
de l’identité des personnes en question et en  prévoyant la possibilité d’effectuer des 
recherches dans EURODAC sur la base d’empreintes latentes.  
Bien que ces objectifs puissent être attein ts plus efficacement avec l’option C qu’avec 
l’option B, les coûts de mise en œuvre de l’option C sont considérés comme élevés par 
rapport à ceux de l’option B. En outre, en l’ét at actuel des choses, rien n’indique que la 
décision-cadre 2006/960/JAI ne constitue pas un instrument suffisant pour l’échange 
d’informations supplémentaires.  
Dans le cadre de l’option B, l’échange d’info rmations supplémentaires serait tout aussi 
possible et simple, et les exceptions et co nditions régissant déjà  l’échange général 
d’informations à des fins répre ssives seraient respectées. Aucune  raison ne semble justifier de 
créer des règles spéciales concer nant l’échange d’informations sur les demandeurs d’asile. Il 
ne semble pas non plus y avoir de raison d’ét ablir une nouvelle  architecture organisationnelle 
et technique (plus coûteuse) aux fins de l’éch ange d’informations supplémentaires, alors que 
les systèmes en place sont ad équats et adaptés à cet object if. L’option B est donc l’option 
privilégiée. 
Elle pourrait recouvrir différentes sous-options . La présente analyse d’impact ne tranche pas 
entre ces différentes sous-options, ce choix étant laissé à l’appréciation des décideurs 
politiques.  
L’une de ces sous-options a trait au champ d’application de l’instrument. Ce champ 
d’application serait limité à la prévention et à la  détection des infractions terroristes et autres 
 
FR 7   FR infractions pénales graves, et  aux enquêtes en la matière. Il est suggéré que le terme 
«infractions pénales graves» renvoie: i) soit à la  liste des infractions pénales graves contenue 
dans la décision-cadre relative au mandat d’ar rêt européen, selon la préférence des États 
membres, ii) soit à une liste  plus restreinte, qui sera it spécialement adoptée pour cet 
instrument et qui exclurait tout type d’infraction pouvant concerner spécifiquement les 
demandeurs d’asile, comme l’entrée illégale sur un territoire, selon la préférence des experts 
des libertés civiles, iii) soit toujours à la liste prévue dans le cadre du mandat d’arrêt européen, mais assortie de garanties spéciales pour les infractions concernant spécifiquement 
les demandeurs d’asile.  
Une autre sous-option concerne le type d’au torités publiques qui pourraient avoir accès aux 
données contenues dans EU RODAC. Il devrait s’ag ir d’autorités chargées  de la prévention et 
de la détection des infractions terroristes et autres infractions  pénales graves, et des enquêtes 
en la matière. La désignation de ces autorités pourrait être: i) laissée totalement à la discrétion des États membres ou ii) soumise à l’approbatio n de la Commission. Dans ce dernier cas, les 
États membres devraient informer la Commission de leur décision.  
Une troisième série de sous-opti ons a trait à la durée de l’inst rument. La principale différence 
entre les trois sous-options concernées porte sur la question de savoir si celles-ci prévoient ou 
non une clause de limitation dans le temps («suns et clause») et, dans l’affirmative, quelle est 
la durée de cette clause.  
7. CONTRÔLE
 ET ÉVALUATION 
Chaque État membre évaluera annuellement l’ efficacité des consultations effectuées dans 
EURODAC. La Commission dr essera un bilan du fonctionn ement de l’accès à EURODAC 
cinq ans après la date d’entrée en vigue ur et soumettra un rapport au Conseil.