Avis du Comité des régions sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et Comité des régions sur le "Service universel des télécommunications dans la perspective d'un environnement pleinement libéralisé" Un élément essentiel de la société de l'information»(97/C 116/04)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions sur le service universel des télécommunications dans la perspective d'un environnement pleinement libéralisé (COM(96) 73 final);

vu la décision de la Commission en date du 13 mars 1996, de consulter le Comité des régions à ce sujet, conformément à l'article 198C premier alinéa du Traité instituant la Communauté;

vu sa décision en date du 8 mars 1996, d'attribuer la préparation de l'avis à la sous-commission 3 «Télécommunications»;

vu le projet d'avis (CdR 371/96 rév.) adopté par la sous-commission 3, le 11 décembre 1996 (rapporteur: M. Nash);

a adopté lors de sa 16e session plénière des 15 et 16 janvier 1997 (séance du 15 janvier 1997) le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Cette communication concerne la politique de l'UE en vue de l'ouverture totale des marchés de télécommunications à la concurrence à compter du 1er janvier 1998. Les institutions de l'UE ont reconnu que cette libéralisation devait aller de pair avec l'établissement d'un cadre réglementaire pour garantir la prestation d'un service universel.

1.2. La politique que mène la Commission européenne en faveur de la société de l'information a intégré la nécessité d'éviter «une société à deux vitesses», qui serait divisée entre ceux qui ont accès aux nouvelles possibilités offertes et qui savent les utiliser et ceux qui ne peuvent en bénéficier pleinement.

1.3. À la lumière des accords politiques de 1993 et 1994 résultant du rapport sur les télécommunications réalisé par la Commission en 1992 en faveur de l'entière libéralisation du secteur, le Conseil, le Parlement européen, le Comité économique et social et le Comité des régions () ont reconnu que la libéralisation allait de pair avec une action parallèle visant la mise en place d'un cadre réglementaire garantissant la prestation d'un service universel.

1.4. En conséquence, compte tenu de ces prises de position, les objectifs de la communication à l'examen sont de trois ordres:

- premièrement, décrire le concept actuel de service universel dans le secteur des télécommunications, du point de vue tant du cadre réglementaire que du niveau actuellement offert pour ce service dans les États membres;

- deuxièmement, aborder certaines questions pratiques et proposer des solutions et une action appropriées du développement futur du service universel et

- troisièmement, replacer le service universel des télécommunications dans le contexte plus large de la société de l'information.

2. La nécessité d'un concept de service universel au niveau européen et la raison de l'établissement d'une obligation de service universel dans la Communauté européenne

2.1. À cet égard, la Commission fait valoir, dans la communication, les éléments suivants:

- Le concept de service universel dans le secteur des télécommunications n'a pas, par le passé, fait l'objet d'une harmonisation au niveau européen. Des priorités ont été fixées au niveau national, ce qui a produit des résultats contrastés.

- La persistance d'écarts de développement compromettrait l'objectif de renforcement de la cohésion économique et sociale énoncé dans le Traité.

- L'existence d'un ensemble minimal de services est fondamental pour le développement du marché intérieur.

- Le Traité de Maastricht fait obligation à la Communauté de contribuer au maintien d'un niveau élevé de protection des consommateurs et fait valoir que les forces concurrentielles déclenchées par le processus de libéralisation joueront un rôle majeur dans l'amélioration des choix offerts aux consommateurs et de la qualité du service.

2.2. Le Comité des régions souscrit au concept de service universel, en particulier à l'objectif d'assurer un ensemble minimal de services pour tous les usagers, mais il recommande vivement d'accorder la première priorité à la protection des consommateurs dans le marché libéralisé.

2.3. Le Comité des régions accueille favorablement la décision de la Commission d'imposer des obligations aux prestataires de services de télécommunications en vue de garantir un niveau déterminé de service pour tous les usagers.

3. Etendue des propositions

3.1. Les propositions sont basées sur la directive sur la téléphonie vocale (95/62/CE) () et prévoient la prestation d'un service de téléphonie vocale au moyen d'une connexion fixe qui permet également l'utilisation d'un télécopieur et d'un modem, ainsi que l'assistance d'un opérateur, des services d'urgence, des services de renseignements, y compris la fourniture d'un annuaire des abonnés et, enfin, des cabines téléphoniques.

3.2. De plus, la possibilité est offerte aux usagers d'accéder non seulement au service de téléphonie vocale défini, mais également à tous les services qui peuvent être fournis aujourd'hui à travers les réseaux de télécommunications.

3.3. Le Comité des régions accueille favorablement ces obligations et la garantie pour les usagers de pouvoir accéder à une information publiée quant au coût, au prix et à la qualité des services ainsi qu'au degré de réalisation des objectifs de qualité.

3.4. En outre, il est favorable à l'objectif énoncé dans la communication d'assurer pour tous les usagers un service efficace, sûr et à un prix abordable, dont les niveaux de prestation seraient définis (et surveillés) en ce qui concerne le temps nécessaire à un raccordement téléphonique, la qualité de la transmission et de la réception des appels ainsi que le délai de réparation en cas de dérangement.

3.5. Toutefois, compte tenu du développement rapide de l'industrie des télécommunications, le Comité des régions estime qu'il y a lieu d'introduire au plus tôt une définition plus large du service universel. Tout en admettant qu'il faut trouver un équilibre entre l'introduction d'un service universel et la nécessité d'attirer des investissements dans le marché libéralisé, le Comité des régions estime que plus large sera la portée du concept de service universel, plus limités seront les risques de disparités régionales.

3.6. Un risque sérieux existe en effet de voir les pratiques de services privés privilégier, dans la course à l'entrée sur le marché libéralisé, l'introduction des services de télécommunications avancés dans les grands centres où sont concentrées la population et la richesse et fournir un service minimum aux régions les plus pauvres et les moins peuplées.

3.7. Même si des services plus développés peuvent être fournis dans le cadre du service universel ultérieurement, il sera peut-être trop tard pour combler le retard des régions les plus pauvres et leur permettre de se positionner sur le marché. Si l'on n'agit pas à une plus grande échelle que celle déjà envisagée, on court le risque de voir s'aggraver les disparités économiques déjà accusées qui existent entre les régions de l'Union.

3.8. En conséquence, le Comité des régions invite instamment la Commission à étendre les exigences du service universel à la fourniture de lignes louées ou du RNIS (Réseau numérique à intégration de services) le cas échéant. En outre, le concept de service universel ne doit en aucun cas exclure la possibilité de garantir des mesures compensatoires au prestataire de services en zone rurale, également au-delà du service universel minimal.

4. Caractère abordable du prix: prix à la consommation

4.1. En ce qui concerne le caractère abordable des prix, la Commission souligne que l'effondrement des coûts supportés par les opérateurs n'a pas été répercuté au niveau des usagers par une baisse des prix.

4.2. Par exemple, au Danemark, un raccordement coûte 212 écus, tandis qu'au Luxembourg il n'en coûte que 65. Les redevances bimensuelles s'élèvent à 27 écus au Danemark et à seulement 11 écus au Luxembourg. De semblables disparités existent entre la plupart des États membres de l'Union.

4.3. À cet égard, le rapport se fait l'écho d'une préoccupation concernant ces écarts et fait valoir qu'il est également essentiel de garantir que la poursuite, nécessaire et progressive, du rééquilibrage nécessaire, n'affecte pas de façon négative les utilisateurs, en particulier les consommateurs résidentiels.

4.4. Le Comité des régions partage cette préoccupation et appelle la Commission à imposer au moins des obligations explicites pour la fourniture de services à des prix abordables.

4.5. En outre, le Comité des régions partage le point de vue de la Commission selon lequel en ce qui concerne les groupes d'utilisateurs vulnérables et les utilisateurs résidentiels en général, les autorités réglementaires nationales devraient adopter, lorsque nécessaire, des grilles tarifaires spéciales, des systèmes de contrôle des tarifs («price caps») et d'autres mécanismes afin de modérer les effets du processus de rééquilibrage sur le montant de l'abonnement et de la location mensuelle ainsi que sur les tarifs des services. Cela est d'autant plus important, comme le souligne la communication, pour les régions les moins favorisées et les moins peuplées de la Communauté.

4.6. De plus, le Comité des régions invite instamment la Commission à intervenir lorsque nécessaire, d'ici la publication du rapport de suivi le 1er janvier 1998, lorsque des disparités majeures en termes de caractère abordable du prix des services se font jour. Cela est essentiel pour prévenir des augmentations injustifiées des redevances d'ici au 1er janvier 1998.

4.7. De l'avis du Comité des régions, il est essentiel d'imposer aux opérateurs, dans le cadre du service universel, l'obligation de fournir des factures détaillées et d'offrir des facilités de paiement telles qu'un étalement des redevances d'installation pour tous les usagers.

5. Prix nationaux uniformes

5.1. La communication souligne à juste titre que les autorités réglementaires nationales auront la responsabilité fondamentale de garantir que le prix du service universel soit abordable pour tous les groupes d'utilisateurs et que dans un environnement libéralisé, toute tarification uniforme doit garantir et améliorer le caractère abordable du prix.

5.2. Il est à craindre que au fur et à mesure que la concurrence s'installe, en particulier dans les villes, de nouveaux acteurs se concentrent sur les clients établis dans celles-ci et leur offrent des prix inférieurs à ceux des opérateurs en place.

5.3. Le Comité des régions est très préoccupé par ce risque dès lors que l'opérateur en place se verrait forcé à instaurer un système à deux étages: prix bas dans les villes, prix plus élevés dans les zones rurales et les régions moins peuplées.

5.4. À ce propos, la Commission fait valoir que la question de l'étendue et du caractère abordable du service universel, et des services de télécommunications en général, revêt une importance cruciale pour les régions les moins favorisées de la Communauté. En outre, elle continuera à oeuvrer pour que la combinaison de la libéralisation et de l'apparition de nouvelles technologies, réduise, au lieu d'aggraver, les différences régionales existant dans la Communauté européenne.

5.5. Pour sa part, la Commission admet qu'il est difficile d'évaluer les effets réels de la libéralisation sur les régions moins favorisées de la Communauté et qu'elle doit veiller à ce que le rythme différent auquel les territoires de la Communauté se dotent des différents services nécessaires à l'émergence de la société de l'information en gestation ne résulte en un retard chronique et en l'accentuation des disparités sociales et économiques entre les régions d'Europe.

5.6. Le Comité des régions partage ces préoccupations mais estime qu'il y a lieu d'adopter une approche plus pragmatique pour prévenir un retard chronique dans les régions les moins développées.

5.7. L'utilisation des Fonds structurels et d'autres initiatives est un moyen utile pour améliorer les services des télécommunications en Irlande, en Grèce, au Portugal, en Espagne et dans le sud de l'Italie, et le Comité des régions accueille favorablement le recours permanent à cet instrument dans ce processus de mise à niveau.

5.8. Toutefois, le Comité des régions est d'avis que des programmes semblables s'avèrent peut-être nécessaires dans d'autres régions de l'Union.

5.9. En ce sens, il invite la Commission à élaborer un rapport, dans les meilleurs délais, pour déterminer quelles sont les autres régions de la Communauté qui risquent de souffrir d'un retard considérable dans les infrastructures de télécommunications et pour, si nécessaire, débloquer les fonds nécessaires en faveur de ces régions afin d'y améliorer ces services.

5.10. En outre, le Comité des régions estime que dans le contexte du processus de libéralisation, l'investissement privé doit jouer son rôle à travers un processus législatif si besoin est pour garantir qu'un niveau d'investissement approprié et équitable est consacré aux régions les moins peuplées et les moins favorisées de l'Union.

6. Utilisateurs souffrant d'infirmités ou ayant des besoins spéciaux

6.1. Les utilisateurs souffrant d'infirmités ou ayant des besoins spéciaux forment une catégorie spéciale au sein de notre société et leurs besoins et attentes doivent être pris en considération.

6.2. Aussi le Comité des régions souscrit-il à la déclaration de la Commission selon laquelle ces utilisateurs devraient bénéficier d'un niveau de service à un prix abordable, équivalent à celui offert aux autres utilisateurs.

6.3. Cependant, le Comité des régions estime que la garantie de certains services de base permettrait de progresser davantage dans la fourniture de services à cette catégorie d'utilisateurs. Il faudrait, par exemple, développer le téléphone à texte («textphone») pour les sourds tant à domicile que dans les lieux publics. On pourrait également prévoir la location gratuite et des tarifs réduits pour les personnes âgées, les chômeurs et les retraités. De même, des numéros verts devraient être mis à la disposition des associations bénévoles caritatives, comme c'est le cas, en Irlande, pour des organismes tels que les «Samaritans» (SOS Amitié), le «Rape Crisis Centre» (SOS viol), etc.

Système pour utilisateur occasionnel

6.4. En outre, le Comité des régions reconnaît que pour certaines personnes, en particulier les personnes âgées et les utilisateurs souffrant d'infirmités ou ayant des besoins spécifiques, la fourniture d'un téléphone est une facilité indispensable, même en cas d'utilisation peu fréquente, et il invite instamment la Commission à faire en sorte que les systèmes pour utilisateurs occasionnels, qui fonctionnent déjà dans certains pays, soient étendus à tous les États de l'Union.

7. Normes de qualité du service

7.1. Le Comité des régions approuve les normes déjà définies dans la directive sur la téléphonie vocale et l'obligation de publier régulièrement les résultats atteints en la matière par l'opérateur.

7.2. De plus, il souscrit pleinement au point de vue de la Commission selon lequel des sanctions, pouvant aller jusqu'au retrait des licences, devraient être imposées aux opérateurs en cas de non-réalisation persistante des objectifs cibles.

7.3. Le Comité des régions est également favorable à la définition, au niveau de la Communauté européenne, d'objectifs minimaux de service à partir desquels des objectifs nationaux pourraient être fixés.

8. Le rôle de l'utilisateur dans la surveillance des niveaux de service et de prix ainsi que du caractère abordable du prix

8.1. Dans le contexte global de la surveillance des niveaux de service et de prix ainsi que du caractère abordable du prix, le Comité des régions estime que les autorités locales et régionales ont un rôle à jouer dans la procédure de surveillance à côté des groupes de consommateurs. Ces autorités étant les plus proches de la population, elles jouissent d'une position unique pour voir ce qui se passe tant au niveau local général que pour suivre au jour le jour la prestation de services.

8.2. En conséquence, le Comité des régions appelle la Commission à faire des autorités locales et régionales des partenaires du système de surveillance des opérateurs dans le nouvel environnement libéralisé des télécommunications.

8.3. Enfin, le Comité des régions accueille favorablement la proposition et recommande vivement la mise en place d'un Comité de surveillance au niveau européen pour représenter les consommateurs, comité qui devrait compter des représentants des autorités locales et régionales.

9. L'évolution du service universel et des services avancés

9.1. Le Comité des régions approuve la reconnaissance du service universel en tant qu'élément essentiel de la société de l'information ainsi que la déclaration des ministres du G7 selon laquelle «la garantie de prestation universelle et l'accès universel aux services» est l'un des huit principes essentiels qui doivent présider à la concrétisation de leur vision comme de la société de l'information.

9.2. Pour étudier l'évolution du service universel des télécommunications dans la société de l'information, la Commission pose un certain nombre de questions au lieu d'apporter des réponses à ce stade.

9.3. Faut-il que le service de télécommunications universel soit toujours financé uniquement par les entreprises du secteur ou faut-il envisager d'autres modes de financement (par exemple, un financement direct accru de l'État ou l'encouragement de partenariats entre secteurs public et privé)?

9.4. Le cadre mis en place au niveau communautaire devrait-il simplement apporter une réponse face au risque d'incapacité des forces du marché à garantir, à elles seules et de manière adéquate, à chaque citoyen un service abordable, ou bien ce cadre devrait-il aller plus loin et chercher à orienter et développer l'évolution des marchés et des technologies?

9.5. En réponse à ces deux questions très importantes, le Comité des régions estime, étant en cela d'accord avec la Commission, que la demande des utilisateurs et l'évolution technologique doivent être les principaux facteurs déterminant l'évolution future du service universel, mais il est également d'avis qu'afin de protéger les intérêts des régions les moins favorisées de la Communauté, le financement communautaire, national et régional devrait et doit être utilisé lorsque nécessaire. Pour revenir à un thème antérieur, le développement d'un décalage chronologique dans le développement technologique des régions les moins favorisées pourrait avoir des effets pervers très graves sur ces régions qui s'en remettront difficilement.

9.6. Entre-temps, le Comité des régions approuve le cadre proposé par la Commission, exigeant des États membres qu'ils fixent des objectifs cibles pour l'introduction, à l'échelle de la Communauté, de certains services téléphoniques avancés (qui ne font pas actuellement partie du service universel).

10. Promotion de la société de l'information

10.1. Le Comité des régions accueille favorablement la décision de la Commission de promouvoir la société de l'information. Il approuve en particulier le fait que l'accent soit mis sur l'éducation et la formation dans cette société, et notamment l'objectif de doter la population en âge de travailler des savoir-faire nécessaires à l'âge de l'information, en contribuant à promouvoir les chances d'emploi et la compétitivité générale.

10.2. En matière d'éducation, le Comité des régions recommande vivement à la Commission d'aider à l'introduction de prix réduits pour les utilisateurs des services de télécommunications courants et avancés.

10.3. Le financement de cette réduction relèverait, dans l'ensemble, de la responsabilité de l'État et ferait partie d'un train de mesures générales en faveur de l'éducation. Aussi, le Comité des régions est-il d'avis que le développement des priorités dans le domaine de l'éducation doit incomber aux organisations locales, régionales et nationales, qui devraient en assurer le financement.

10.4. Toutefois, le Comité des régions souscrit aux priorités établies dans la communication intitulée: «Vers la société de l'information» () et approuve l'idée selon laquelle le rôle de la Communauté doit être centré sur la stimulation des projets, à travers la fourniture d'informations et des initiatives visant une sensibilisation accrue à la société de l'information.

10.5. En outre, le Comité des régions est favorable à l'apport d'un soutien financier de la Communauté pour certains projets, soit pour la fourniture des infrastructures nécessaires et le développement des connaissances, des savoir-faire ou des services, soit pour stimuler les activités de recherche et de développement nécessaires, conduisant à de nouveaux concepts qui sont la clé de la progression de la société de l'information.

11. Accès public aux services de la société de l'information

11.1. Le Comité des régions se réjouit de l'engagement de la Commission d'assurer l'accès public à la société de l'information. En particulier, il est favorable à la connexion des écoles, des collèges, des hôpitaux, des administrations publiques, des bibliothèques et d'autres points d'accès publics dans le cadre de cette société de l'information.

11.2. À cet égard, le Comité des régions partage l'avis de la Commission selon lequel l'accès public et «communautaire» revêtira une importance particulière pour les régions les moins favorisées, si le développement de la société de l'information devait être laissé au seul jeu des forces du marché. Dans cette optique, il soutient la Commission pour ce qui est de la surveillance étroite de l'accès du public et des organisations bénévoles et à but non lucratif à la société de l'information.

11.3. Le Comité des régions marque son soutien total à la Commission dans son intention de suivre en permanence l'évolution de l'accès public à la société de l'information, en particulier dans les régions les moins favorisées de la Communauté.

12. Questions à examiner ultérieurement

12.1. Le Comité des régions partage les vues exprimées par la Commission dans son identification des questions à examiner ultérieurement et il est en particulier d'accord avec elle pour estimer que l'accès public devrait aller au-delà de la promotion des liens physiques et inclure une formation adéquate, un soutien et des investissements en matière d'équipements.

12.2. Pour ce qui est des bas tarifs, le Comité des régions estime aussi qu'ils sont essentiels pour le développement à large échelle d'informations et de services en ligne et il est en outre d'avis qu'une législation pourrait s'avérer nécessaire pour garantir leur application.

13. Conclusions

13.1. Le Comité des régions accueille favorablement la communication de la Commission à laquelle il souscrit. Il se félicite, en particulier, de l'accent mis par la Commission sur le rôle des régions de l'Union dans cette ère révolutionnaire des télécommunications dans laquelle nous entrons, et notamment de l'intention de veiller à ce que les régions les moins favorisées ne prennent pas de retard dans cette évolution.

13.2. Dans le contexte général de la communication, le Comité des régions synthétiserait son avis par les points suivants:

13.2.1. Dans le contexte du service universel, le Comité des régions recommande vivement que la première priorité soit accordée à la protection des consommateurs.

13.2.2. À titre de première étape et afin d'aider les régions les moins développées de la Communauté, le Comité des régions recommande instamment la fourniture de lignes louées ou de RNIS, le cas échéant, comme étant partie intégrante des obligations de service universel.

13.2.3. Le Comité des régions estime que la Commission devrait imposer des obligations explicites pour les services qui doivent être fournis à des prix abordables.

13.2.4. En outre, il estime également, et souscrit à l'appel de la Commission en ce sens, qu'en ce qui concerne les groupes vulnérables et les utilisateurs résidentiels en général, les autorités réglementaires nationales devraient adopter, lorsque nécessaire, des grilles tarifaires spéciales, des systèmes de contrôle tarifaire et d'autres mécanismes afin de modérer les effets du processus de rééquilibrage sur le montant de l'abonnement, la location mensuelle et les tarifs des services.

13.2.5. Le Comité des régions appelle la Commission à intervenir lorsque nécessaire, d'ici la publication du rapport de surveillance le 1er janvier 1998, en cas d'apparition de disparités majeures dans le caractère abordable des prix.

13.2.6. Le Comité des régions, tout en reconnaissant la précieuse contribution des Fonds structurels à l'amélioration des réseaux de télécommunications dans certains pays, appelle la Commission à élaborer un rapport pour déterminer s'il existe d'autres régions de la Communauté qui accusent un retard important en matière d'infrastructures de télécommunications et, si nécessaire, débloquer des fonds en vue d'améliorer les services dans ces régions.

13.2.7. Le Comité des régions estime également que la Commission a le devoir de veiller à ce que les régions les moins peuplées et les moins favorisées de l'Union puissent bénéficier d'un niveau d'investissements équitable lorsque nécessaire.

13.2.8. Concernant les utilisateurs souffrant d'infirmités et ayant des besoins spéciaux, le Comité des régions est d'avis que des services tels que le téléphone à texte («textphone») pour les sourds et les systèmes pour les utilisateurs occasionnels devraient être mis à disposition, parmi d'autres formules, à l'intention de ces groupes.

13.2.9. En ce qui concerne les groupes de surveillance, le Comité des régions estime que les autorités locales et régionales devraient en faire partie aux côtés des groupes de consommateurs.

13.3. Enfin, le Comité des régions accueille favorablement le débat en cours sur la société de l'information dans la Communauté et considère la mise en place d'un service universel comme un premier pas et un élément essentiel vers l'équité et l'harmonie au sein de l'Union et espère participer au débat sur l'évolution de cette société de l'information.

Bruxelles, le 15 janvier 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() Un plan d'action (COM(94) 347 final); JO n° C 210 du 14. 8. 1995, p. 109.

() JO n° L 321 du 30. 12. 1995, p. 6; JO n° L 108 du 1. 5. 1996, p. 62.

() COM(95) 244 final.