Résumé Plusieurs réformes importantes du système de justice maltais ont récemment été adoptées à l’unanimité par le Parlement. En particulier, les réformes du système de nominations judiciaires et des procédures disciplinaires ont pour but d’améliorer l’équilibre des pouvoirs en limitant le rôle du Premier ministre et du Parlement. Ces réformes visent à renforcer l’indépendance de la justice et le système de séparation des pouvoirs et à apporter une réponse à certaines des recommandations de décembre 2018 de la Commission de Venise ainsi qu’aux recommandations de la Commission européenne et du Conseil dans le cadre du Semestre européen. La Commission de Venise s’est globalement félicitée des plans de réforme et élabore actuellement un nouvel avis sur les textes législatifs de ces réformes. Un ministère public relevant de l’autorité du bureau du procureur général (Attorney General) et complètement distinct de l’avocat de l’État (State Advocate) est en cours de création. En ce qui concerne l’efficacité du système de justice, d’importantes préoccupations persistent, les procédures judiciaires étant très longues à tous les niveaux et dans toutes les catégories d’affaires. Après la mise au jour d’une corruption bien ancrée, de nombreuses voix se sont élevées au sein du grand public pour exiger un renforcement important des capacités de lutte contre la corruption et des réformes plus larges en matière d’état de droit. Les résultats font défaut en ce qui concerne les condamnations dans les affaires de corruption à haut niveau. Un large projet de réforme a été lancé pour remédier aux insuffisances et renforcer le cadre institutionnel en matière de lutte contre la corruption, y compris le maintien de l’ordre et les poursuites. Cette réforme comprend de nouvelles règles relatives à la nomination du chef de la police (Police Commissioner), le transfert des responsabilités en matière de poursuites (y compris dans les affaires de corruption) de la police à l’Attorney General, une réforme de la commission permanente contre la corruption (Permanent Commission Against Corruption), et de nouvelles dispositions pour permettre la formation de recours contre l’absence de poursuites par l’Attorney General. La mise en œuvre efficace de ces réformes montrera dans quelle mesure les recommandations de la Commission de Venise et du GRECO, en plus de celles de la Commission européenne, ont été prises en considération. La liberté d’expression et la liberté des médias sont inscrites dans la Constitution de Malte. L’assassinat de l’une des principales journalistes d’investigation de Malte, Daphne Caruana Galizia, en octobre 2017 a été largement perçu comme une attaque contre la liberté d’expression et a suscité des inquiétudes quant à la liberté des médias et à la sécurité des journalistes à Malte. L’indépendance effective de l’autorité de régulation des médias, ainsi que les menaces de poursuites judiciaires et les menaces en ligne à l’encontre de journalistes d’investigation, comptent parmi les autres domaines d’inquiétude. La propriété, le contrôle ou la gestion de nombreux médias et organismes de radiodiffusion télévisuelle maltais par les deux principaux partis politiques représentés au Parlement continuent d’avoir une forte incidence sur le paysage médiatique maltais. En ce qui concerne l’équilibre des pouvoirs, plusieurs réformes ont récemment été adoptées par le Parlement. En particulier, de nouvelles règles relatives à l’élection et la révocation du président de la République ont été adoptées, ainsi que certaines réformes renforçant le rôle du médiateur. Un autre projet d’acte législatif a été présenté sur la limitation du rôle du Premier ministre dans la désignation de certaines commissions indépendantes. Ces réformes visent à renforcer le système global d’équilibre des pouvoirs, ainsi qu’à répondre à certaines des recommandations de la Commission de Venise, qui élabore également un nouvel avis sur les textes législatifs de ces réformes. Le besoin d’éventuelles autres réformes constitutionnelles est à l’examen, y compris sur le fonctionnement du Parlement. Les organisations de la société civile jouent un rôle grandissant dans le débat public.

I.Système de justice

Le système de justice maltais est influencé simultanément par les traditions juridiques continentale et de common law. Les cours et tribunaux sont répartis en juridictions supérieures et inférieures. Les juridictions supérieures se composent de juges et comprennent le tribunal civil (Civil Court), la cour pénale (Criminal Court), la cour d’appel (Court of Appeal), la cour d’appel pénale (Court of Criminal Appeal) et la cour constitutionnelle (Constitutional Court). Les juridictions inférieures se composent de magistrats et comprennent le Court of Magistrates (tribunal de première instance) de Malte et le Court of Magistrates de Gozo. Le pouvoir judiciaire est dirigé par le juge en chef (Chief Justice), qui préside également la Constitutional Court. L’indépendance de la justice est inscrite dans la Constitution, qui garantit l’inamovibilité des juges et des magistrats. Une commission pour l’administration de la justice (Commission for the Administration of Justice) supervise le travail du pouvoir judiciaire. Il existe plusieurs juridictions spécialisées, qui statuent dans des domaines spécifiques. Un ministère public pleinement distinct est en cours de création. L’ordre des avocats (la Chamber of Advocates) est l’organe professionnel indépendant et autonome des avocats. En juillet 2020, le Parlement a adopté plusieurs réformes constitutionnelles dans le domaine de la justice.

Indépendance

La réforme du système de nomination des juges et des magistrats a été adoptée en juillet 2020. Au printemps 2020, le gouvernement a présenté un ensemble de propositions de réforme, y compris en ce qui concerne le système des nominations judiciaires, en vue de répondre aux recommandations émises par la Commission de Venise en décembre 2018. Un projet d’acte législatif modifiant la Constitution a été adopté par le Parlement le 29 juillet 2020. Toutes ces propositions ont été examinées et évaluées par la Commission de Venise, qui n’a toutefois pas encore rendu son avis sur les textes législatifs. Sous le cadre précédent, les juges et les magistrats étaient nommés par le président de Malte, «agissant sur les conseils du Premier ministre». Une commission des nominations judiciaires (Judicial Appointments Committee) déterminait si les candidats remplissaient les critères de nomination judiciaire, sans toutefois établir de classement entre les candidats ou exprimer la moindre préférence envers l’un d’eux. La Commission des nominations judiciaires avait pour mission d’établir une réserve de candidats à des fonctions judiciaires, au sein de laquelle étaient sélectionnés les candidats juges ou magistrats à la discrétion du Premier ministre, tandis que le président avait un rôle purement formel. Le nouvel acte législatif adopté par le Parlement a modifié la composition de ladite commission, dont plus de la moitié des membres appartiennent à présent au pouvoir judiciaire. Les appels à candidatures à des fonctions judiciaires seront publiés. La commission des nominations judiciaires présentera les trois candidats les plus adaptés à un poste vacant directement au président de la République, qui choisira les juges ou les magistrats parmi les noms des candidats lui ayant été soumis. Les critères d’évaluation ont été inscrits dans la Constitution. Ces réformes contribuent à renforcer l’indépendance de la justice, en tenant compte des recommandations du Conseil de l’Europe. Cette question a également été soulevée par la Commission européenne et le Conseil dans une recommandation par pays dans le cadre du Semestre européen 2020, ainsi que par le Parlement européen. Dans son avis du 19 juin 2020, la Commission de Venise s’est globalement félicitée des plans de réforme des nominations judiciaires, tout en rappelant le besoin de poursuivre les efforts pour parvenir à un système global approprié d’équilibre des pouvoirs conforme à son avis de décembre 2018. En outre, la Commission de Venise élabore actuellement un nouvel avis sur les textes législatifs de ces réformes. En ce qui concerne le Chief Justice, au titre de la réforme, sa nomination aura lieu avec le soutien de deux tiers des députés, sans intervention du pouvoir judiciaire ou de la commission des nominations judiciaires. Compte tenu des différents rôles du Chief Justice (qui est président de la Constitutional Court et président de la Court of Appeal, en plus de présider les deux organes d’appel), ainsi que de ses responsabilités importantes dans l’administration du système de justice (en tant que président de la commission des nominations judiciaires et membre de la commission pour l’administration de la justice responsable de la discipline judiciaire), la Commission de Venise a souligné l’importance de veiller à ce que la nomination du Chief Justice soit aussi dépolitisée que possible.

Le Parlement a également adopté la réforme concernant la procédure de révocation des juges et des magistrats. Sous le cadre précédent, les décisions en matière de révocation des juges et des magistrats revenaient au Parlement. La Commission de Venise a recommandé une dépolitisation de la procédure. Au titre des réformes, les décisions en matière de révocation de juges et de magistrats seront la prérogative de la commission pour l’administration de la justice, qui se compose en majorité de membres du pouvoir judiciaire. Le Parlement n’interviendra plus dans les décisions en matière de révocation de juges et de magistrats. En outre, en vertu des réformes, la Constitutional Court connaîtra des appels interjetés contre les révocations. Ces réformes renforcent l’indépendance de la justice, en tenant compte des recommandations du Conseil de l’Europe . Dans son avis de juin 2020, la Commission de Venise s’est félicitée des plans de réforme, et elle élabore actuellement un nouvel avis sur les textes législatifs de ces réformes.

Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire est proche de la moyenne. Cela est valable tant pour la perception de l’indépendance du système judiciaire au sein du grand public (52 % la jugent plutôt satisfaisante ou très satisfaisante), que pour la perception des entreprises (48 % la jugent plutôt satisfaisante ou très satisfaisante).

Un ministère public pleinement distinct est en cours de création. Jusqu’à récemment, la majorité des poursuites étaient menées par la police, tandis que le bureau de l’Attorney General n’engageait directement des poursuites que pour les infractions les plus graves. En outre, l’Attorney General exerçait à la fois des fonctions de poursuites et le rôle de conseiller juridique du gouvernement, représentant ainsi l’État dans les procédures en justice, ce qui suscitait des inquiétudes quant à la séparation des pouvoirs. En 2019, le gouvernement a annoncé son intention de créer un ministère public distinct, en réponse aux recommandations de la Commission de Venise. Dans un premier temps, le bureau du State Advocate a été créé pour assumer les fonctions autres que les poursuites que remplissait auparavant l’Attorney General. Le State Advocate fait office de conseiller juridique du gouvernement. L’Attorney General aura la responsabilité de poursuivre l’ensemble des infractions. Le gouvernement prévoit de présenter au Parlement, en octobre 2020, un projet de loi visant à étendre le rôle de l’Attorney General en matière de poursuites aux infractions moins graves également. Le transfert d’affaires de la police au ministère public aura lieu progressivement, à partir de l’été 2020, et devrait finalement aboutir au transfert de la totalité des poursuites à l’Attorney General. Par conséquent, il faudra tout de même du temps avant que les réformes du ministère public ne puissent devenir pleinement effectives. En ce qui concerne l’Attorney General, en juillet 2019, le Parlement a promulgué une loi établissant une nouvelle procédure de nomination. En vertu de cette loi, le Premier ministre est tenu de prendre dûment en considération les recommandations d’une commission de nomination dans l’élaboration de sa recommandation au président au titre de l’article 91 de la Constitution pour la nomination de l’Attorney General. Conformément à la nouvelle procédure, le 8 septembre 2020, le Premier ministre a accepté le candidat recommandé par la commission de nomination en tant qu’Attorney General de Malte. Ces modifications améliorent l’équilibre des pouvoirs par rapport à la procédure de nomination précédente. Dans la pratique, le pouvoir de nomination de l’Attorney General reste principalement entre les mains du Premier ministre, ce qui est considéré comme problématique.

Un grand nombre de tribunaux spécialisés sont actifs dans différents domaines: réfugiés (Refugee Appeals Board), environnement et aménagement (Environment and Planning Review Tribunal), plaintes de consommateurs (Consumer Claims Tribunal), concurrence et consommation (Competition and Consumer Appeals Tribunal), emploi (Industrial Tribunal), information et protection des données (Information and Data Protection Appeals Tribunal), santé mentale (Mental Health Review Tribunal), brevets (Patent Tribunal), permis délivrés par la police (Police Licences Appeals Tribunal), collèges du tribunal administratif d’appel (Panels of the Administrative Review Tribunal) et prisons (Prison Appeals Tribunal). La Commission de Venise a soulevé des inquiétudes concernant ces juridictions spécialisées, estimant qu’elles ne jouissent pas du même degré d’indépendance que les juridictions ordinaires.

Qualité

Plusieurs mesures visant à améliorer la qualité du système de justice ont été adoptées. Plus particulièrement, les mesures suivantes destinées à améliorer encore davantage l’utilisation des outils informatiques au sein des juridictions ont été adoptées: i) les dépôts électroniques et le paiement en ligne des frais sont élargis à davantage de juridictions civiles; ii) les citoyens et praticiens du droit disposent d’un accès gratuit en ligne pour consulter les actes relatifs à leurs affaires; et iii) la plateforme «e-Courts» a été créée et propose un ensemble de services judiciaires au grand public et aux praticiens du droit. Le gouvernement élabore une stratégie numérique et un plan d’action pour renforcer l’utilisation de la technologie dans le système de justice. En ce qui concerne la formation judiciaire, le budget de la commission des études judiciaires (Judicial Studies Committee) a été augmenté, ce qui devrait permettre d’améliorer l’éventail et la qualité des services de formation. Aucune formation judiciaire n’a été enregistrée en 2018 en ce qui concerne un ensemble de compétences judiciaires importantes. Le manque de formation en matière d’éthique judiciaire reste problématique.

Le système d’attribution des affaires fait l’objet d’un réexamen. Dans le cadre actuel, le greffier attribue les affaires conformément aux instructions du Chief Justice. Ce réexamen vise à établir un nouveau système reflétant la complexité des affaires enregistrées, pour permettre une meilleure répartition des dossiers et améliorer le niveau d’efficacité.

Efficacité

La durée des procédures judiciaires reste parmi les plus longues de l’UE. Malgré certaines améliorations au cours des dernières années, la durée des procédures à tous les niveaux et dans toutes les catégories d’affaires reste très longue. Pour les affaires civiles et commerciales contentieuses en première instance, les juridictions avaient besoin en moyenne de 440 jours pour résoudre une affaire en 2018, soit l’un des délais les plus longs de l’UE . Cela est encore aggravé par la longueur des procédures en deuxième instance (1 120 jours en moyenne). De la même manière, la longueur des procédures dans les juridictions administratives reste préoccupante (1 057 jours en moyenne), malgré certaines améliorations au cours des dernières années. Les taux de variation du stock d’affaires pendantes font également apparaître que les juridictions fonctionnent actuellement à la limite de leurs capacités , Malte figurant parmi les États membres ayant le nombre le moins élevé de juges par habitant. La durée moyenne des affaires de blanchiment de capitaux en première instance (plus de 2 000 jours) est également un sujet spécifique d’inquiétude et a continué à se détériorer en 2018. Les juridictions ont été fermées et les dates limites ont été suspendues à partir du 16 mars 2020 par ordonnance du surintendant de la santé publique au titre des mesures d’urgence de lutte contre la pandémie de COVID-19. Le 5 juin 2020, cette ordonnance a été abrogée.