Proposition de POSITION COMMUNE DU CONSEIL relative à la notification au Conseil de l'Europe en application de l'article 28 (3) de la convention d'extradition du 13 décembre 1957, de l'application de par les Etats membres, dans leurs rapports mutuels, du mandat d'arrêt européen

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Instruments du Conseil de l'Europe

Tous les Etats membres sont parties à la convention d'extradition conclue sous les auspices du Conseil de l'Europe le 13 décembre 1957.

Cette convention multilatérale est le principal instrument européen en matière d'extradition. Elle a été complétée par un premier protocole en date du 15 octobre 1975, qui énumère (article 1) des délits qui ne seront pas considérés comme des infractions politiques et précise (article 2) les règles en matière de ne bis in idem, et un deuxième protocole en date du 17 mars 1978 qui étend (article 1), l'extradition aux infractions fiscales et limite (article 2) les possibilités de refus lorsque le jugement à exécuter a été rendu par défaut.

La convention européenne pour la répression du terrorisme, conclue à Strasbourg le 27 janvier 1977 modifie également la convention du 13 décembre 1957 en ce qu'elle fixe une nouvelle liste d'infractions qui ne peuvent être considérées comme des infractions politiques pour les besoins de l'extradition.

Cette convention est amendée par un protocole, étendant cette liste, qui sera ouvert à la signature le 15 mai 2003. Tous les Etats membres se sont déclarés disposés à signer et à ratifier ce protocole.

L'article 28 (3) de la convention européenne d'extradition de 1957 prévoit que :

"Lorsque, entre deux ou plusieurs Parties contractantes, l'extradition se pratique sur la base d'une législation uniforme, les Parties auront la faculté de régler leurs rapports mutuels en matière d'extradition en se fondant exclusivement sur ce système nonobstant les dispositions de la présente Convention. Le même principe sera applicable entre deux ou plusieurs Parties contractantes dont chacune a en vigueur une loi prévoyant l'exécution sur son territoire des mandats d'arrêt décernés sur le territoire de l'autre ou des autres. Les Parties contractantes qui excluent ou viendraient à exclure de leurs rapports mutuels l'application de la présente Convention, conformément aux disposition du présent paragraphe, devront adresser une notification à cet effet au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe. Celui-ci communiquera aux autres Parties contractantes toute notification reçue en vertu du présent paragraphe."

L'article 9 de la convention européenne pour la répression du terrorisme de 1977, tel qu'introduit par le dernier protocole prévoit de son côté que :

"Les Etats contractants pourront conclure entre eux des accords bilatéraux ou multilatéraux pour compléter les disposition de la présente Convention ou pour faciliter l'application des principes contenus dans celle-ci."

2. Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres (2002/584/JAI)

En date du 13 juin 2002, le Conseil a adopté la décision-cadre en objet ("décision-cadre mandat d'arrêt européen") qui remplace, à partir du 1er janvier 2004, les dispositions correspondantes des instruments cités ci-dessus dans les relations entre les Etats membres (article 31(1)a).

La décision-cadre mandat d'arrêt européen instaure un régime substantiellement différent des mécanismes traditionnels d'extradition notamment en ce que la procédure est exclusivement judiciaire, encadrée dans des délais rigoureux, et qu'elle ne permet plus un certain nombre de motifs de refus, tels que la non extradition des nationaux, le caractère politique de l'infraction, ou encore l'absence de double incrimination lorsque l'infraction relève d'une liste de 32 catégories et que la peine maximum privative de liberté encourue est au moins de 3 ans.

Cette décision-cadre est entrée en vigueur le 20ème jour suivant sa publication au JO, c'est-à-dire le 7 août 2002. Les Etats membres doivent se conformer aux disposition de la décision-cadre au plus tard le 31 décembre 2003.

Les demandes reçues à partir du 1er janvier 2004 seront régies par les règles adoptées par les Etats membres en exécution de la décision-cadre. En conformité avec l'article 32 de la décision-cadre, toutefois, la France a déclaré, au moment de l'adoption de la décision-cadre, qu'elle continuerait à traiter selon le système d'extradition applicable avant le 1er janvier 2004 les demandes relatives aux faits commis avant le 1er novembre 1993. L'Autriche et l'Italie ont fait une déclaration similaire concernant les faits antérieurs au 7 août 2002, date d'entrée en vigueur de la décision-cadre.

Par ailleurs, en vertu de l'article 31(2) de la décision-cadre, les Etats membres peuvent continuer d'appliquer les accords ou arrangements bilatéraux ou multilatéraux en vigueur au moment de l'adoption de la présente décision-cadre dans la mesure où ceux-ci permettent d'approfondir ou d'élargir les objectifs de celle-ci et contribuent à simplifier ou faciliter davantage les procédures de remise des personnes faisant l'objet d'un mandat d'arrêt européen.

Ils peuvent aussi conclure des accords ou des arrangement bilatéraux ou multilatéraux après l'entrée en vigueur de la présidente décision-cadre, dans la mesure où ceux-ci permettent d'approfondir ou d'élargir le contenu de celle-ci et contribuent à simplifier ou faciliter davantage les procédures de remise des personnes faisant l'objet d'un mandat d'arrêt européen, notamment en fixant des délais plus courts que ceux fixés à l'article 17, en étendant la liste des infractions prévues à l'article 2, paragraphe 2, en limitant davantage les motifs de refus prévus aux articles 3 et 4, ou en abaissant le seuil prévu à l'article 2, paragraphe 1 ou 2.

La Finlande, le Danemark et la Suède ont notifié respectivement le 5 et le 7 novembre 2002 qu'ils continueront à appliquer la législation uniforme en vigueur entre eux en matière d'extradition dans la mesure autorisée par la dite disposition.

3. Notification au Secrétariat Général du Conseil de l'Europe

Il ne fait pas de doute que la décision-cadre sur le mandat d'arrêt européen constitue une législation uniforme au sens de l'article 28 (3) de la convention européenne d'extradition de 1957.

Le fait que les Etats membres puissent appliquer entre eux des arrangements antérieurs, ou conclure de nouveaux accords destinés à faciliter ou à simplifier davantage les procédures de remise de personnes faisant l'objet d'un mandat d'arrêt européen ne contredit pas cette constatation, puisque précisément c'est dans le contexte de l'exécution d'un mandat d'arrêt européen que ces améliorations éventuelles sont autorisées.

L'article 28(3) de la convention européenne d'extradition ne fixe aucune délai précis pour la notification au Secrétariat général du Conseil de l'Europe par deux ou plusieurs parties contractantes de ce qu'elles règlent leurs rapports mutuels en matière d'extradition exclusivement une législation uniforme et pas par la dite convention. La troisième phrase du paragraphe 3 prévoit très clairement que cette notification peut intervenir avant la mise en application de cette législation uniforme. La décision-cadre étant entrée en vigueur le 7 août 2002 et devant être appliquée au plus tard le 1er janvier 2004 (sauf, pour la France, l'Italie et l'Autriche, en qualité d'Etats membres d'exécution, pour les faits antérieurs au 1er novembre 1993 dans le cas de la France, ou au 7 août 2002 dans le cas de l'Italie et de l'Autriche), cette notification peut être faite dès à présent.

L'opportunité d'une notification sans attendre est renforcée par l'ouverture à la signature le 15 mai 2003 du protocole portant amendement à la convention européenne pour la répression du terrorisme, qui contient une disposition (article 5) introduisant un nouvel article 9 dans la convention de 1977. Il convient en effet de souligner que cette nouvelle disposition ne modifie en rien les possibilités d'appliquer un régime spécifique d'extradition ou de remise, par exemple sous forme de législation uniforme, entre deux ou plusieurs parties contractantes, en conformité avec l'article 28(3) de la convention de 1957. Il est par conséquent souhaitable de notifier dès à présent au Secrétariat général du Conseil de l'Europe la mise en place prochaine du mandat d'arrêt européen. Ceci dans un souci de transparence et de clarté vis-à-vis des autres parties contractantes.

4. Procédure

L'article 34 TUE prévoit que le Conseil peut, statuant à l'unanimité, à l'initiative de tout Etat membre ou de la Commission, arrêter des positions communes définissant l'approche de l'Union sur une question déterminée. Selon l'article 37 TUE, les Etats membres défendent les positions communes arrêtées conformément au présent titre dans les organisation internationales et lors des conférences internationales auxquelles ils participent. En vertu de l'article 18 TUE, qui est applicable au titre VI TUE, c'est à la Présidence qu'il revient d'exprimer la position de l'Union dans les organisation internationales.

Une telle procédure a été suivie par le passé dans le cadre de négociations, d'instruments internationaux. [1]

[1] POSITION COMMUNE du 6 octobre 1997, définie par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne concernant les négociations au sein du Conseil de l'Europe et de l'OCDE en matière de lutte contre la corruption (97/661/JAI). DEUXIEME POSITION COMMUNE du 13 novembre 1997, définie par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne concernant les négociations au sein du Conseil de l'Europe et de l'OCDE en matière de lutte contre la corruption (97/783/JAI) - POSITION COMMUNE du 29 mars 1999, définie par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne concernant la proposition de convention des Nations unies contre la criminalité organisée (1999/235/JAI) - POSITION COMMUNE du 27 mai 1999, arrêtée par le Conseil sur la base de l'article 34 du traité sur l'Union européenne concernant les négociations relatives au projet de convention sur la criminalité dans le cyberespace, qui sont menées au sein du Conseil de l'Europe (1999/364/JAI) -POSITION COMMUNE du 31 janvier 2000, relative à la proposition de protocole contre la fabrication et le trafic d'armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée (2000/130/JAI).

Rien dans le texte des dispositions précitées ne permet cependant de conclure que l'usage de la position commune soit limité à l'hypothèse de négociation d'instruments internationaux. Il ressort au contraire du contexte que c'est là l'instrument le plus approprié pour notifier à une organisation internationale (le Conseil de l'Europe) que les Etats membres de l'Union européenne utiliseront dans leurs rapports mutuels un instrument qui leur est propre (la décision-cadre mandat d'arrêt européen) à l'exclusion de la convention européenne d'extradition de 1957 et des instruments qui la modifient ou la complètent. C'est pourquoi il est proposé que la Présidence fasse une notification dans ce sens lors de la réunion du Comité des Ministres le jour de l'ouverture de la signature du protocole additionnel à la convention de 1977 pour la répression du terrorisme. Cette notification indiquera les limites mises par la France, l'Autriche et l'Italie, en application de l'article 32 de la décision-cadre, à l'acceptation du mandat d'arrêt européen pour les demandes portant sur des faits antérieurs à la date qu'ils ont fixée.

5. Libellé

L'article 28 (3) de la convention européenne d'extradition n'impose aucune forme particulière. Le texte en annexe est formulé de manière à :

- s'appliquer aux rapports mutuels entre Etats membres, actuels et futurs de l'Union;

- s'appliquer dans tous les cas, y compris dans des circonstances où un autre état partie aux conventions, non membre de l'Union européenne soumet une demande d'extradition portant sur la même personne;

- renvoyer à l'ensemble de la décision-cadre, en ce compris les possibilités pour les Etats membres d'appliquer des arrangements simplifiant plus encore la remise de personnes faisant l'objet de mandat d'arrêt européen, et avec les déclarations faites par la France, l'Autriche et l'Italie en application de l'article 32 de la décision-cadre;

- souligner que l'application entre Etats membres de la décision-cadre mandat d'arrêt européen remplace, dans leurs rapports mutuels, tant la convention européenne d'extradition de 1957 et ses protocoles, que la convention de 1977 et son protocole, dans la mesure où elle concerne l'extradition ;

- couvrir d'éventuels développements futurs au sein de l'Union, sur base de la décision-cadre mandat d'arrêt européen et sur les dispositions pertinentes de l'Union européenne.

Proposition de POSITION COMMUNE DU CONSEIL relative à la notification au Conseil de l'Europe en application de l'article 28 (3) de la convention d'extradition du 13 décembre 1957, de l'application de par les Etats membres, dans leurs rapports mutuels, du mandat d'arrêt européen

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur l'Union européenne, et notamment son article 34, paragraphe 2, point a),

vu la proposition de la Commission,

considérant ce qui suit :

(1) Le Conseil de l'Union européenne a arrêté le 13 juin 2002 une décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres.

(2) Cette décision-cadre est entrée en vigueur le 7 août 2002 et le délai de transposition expire le 31 décembre 2003.

(3) Aux termes de son article 31(1) cette décision-cadre remplace, au plus tard à partir du 1er janvier 2004, les dispositions, applicables en matière d'extradition dans les relations entre les Etats membres, de la convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957, de ses protocoles, et de la convention européenne pour la répression du terrorisme, amendée par un protocole ouvert à la signature le 15 mai 2003, pour autant qu'elle concerne l'extradition.

(4) La décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen constitue une législation uniforme, commune aux Etats membres de l'Union européenne, sur base de laquelle ils régleront dorénavant leurs rapports mutuels en matière d'extradition à l'exclusion des instruments précités.

(5) Conformément à l'article 28(3) de la convention européenne d'extradition, il convient d'adresser une notification à cet effet au Secrétariat général du Conseil de l'Europe.

(6) Dans un souci de clarté, de transparence et de sécurité juridique, il est approprié de procéder à une notification commune.

(7) L'instrument de la position commune, est le mieux à même de garantir cet objectif par le biais d'une notification univoque dont la Présidence est chargée.

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE POSITION COMMUNE:

Article premier

Les Etats membres conviennent qu'il y a lieu de procéder à la notification commune suivante au Secrétariat général du Conseil de l'Europe en application de l'article 28(3) de la convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 :

« Conformément à l'article 28 (3) de la convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957, au plus tard à partir du 1er janvier 2004, les Etats membres de l'Union européenne régleront leurs rapports mutuels en matière d'extradition exclusivement sur base des dispositions de la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres et d'éventuels développements ultérieurs fondés sur cette décision-cadre et sur les dispositions pertinentes du TUE et non pas sur base de ladite convention, et des instruments qui la complètent ou la modifient.

La France d'une part, l'Autriche et l'Italie d'autre part, ont déclaré lors de l'adoption de cette décision cadre qu'elles continueraient à traiter selon le système d'extradition applicable avant le 1er janvier 2004 les demandes relatives aux faits commis, respectivement avant le 1er novembre 1993 ou le 7 août 2002. »

Article 2

La Présidence est chargée d'effectuer cette notification au nom des Etats membres à l'occasion de l'ouverture à la signature du protocole additionnel à la convention du 27 janvier 1977 pour la répression du terrorisme[, ou ultérieurement, au plus tard le 31 décembre 2003]

Article 3

La présente position commune est publiée au Journal officiel de l'Union européenne.

Fait à Bruxelles, le [...]

Par le Conseil

Le Président