Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen - Évaluation d'ensemble des actions financées par la communauté dans le cadre du réglement concernant la coopération decentralisée

1. Introduction : contexte et objectifs de l'évaluation

La ligne budgétaire B7-6002 (ex B7-6340) existe depuis 1992 et constitue depuis lors l'instrument de mise en oeuvre du concept de coopération décentralisée (CD) dans le cadre des relations de la Communauté avec les pays tiers. Il a contribué à concrétiser la volonté politique communautaire de soutenir le rôle et la participation active au processus de développement des autorités locales et des acteurs de la société civile des pays partenaires.

La base légale de cette ligne budgétaire est constituée du règlement 1659/98. Après une évaluation externe, le règlement a été prorogé et modifié par le règlement 955/2002, qui expire le 31.12.2003. Son article 12 prévoit que "Huit mois au moins avant l'expiration du présent règlement, la Commission présente, au Parlement européen et au Conseil, une évaluation d'ensemble des actions financées par la Communauté dans le cadre du présent règlement assortie de suggestions concernant la poursuite du soutien à la coopération décentralisée et la participation de la société civile".

Cette évaluation a été commanditée par la Commission début 2003 compte tenu de l'obligation imposée par le règlement, mais aussi pour disposer d'éléments d'appréciation sur l'opportunité de prolonger la validité de la base légale de la ligne budgétaire sous forme de recommandations en fonction des performances récentes de l'outil et en complément de l'évaluation menée en 2001. Une équipe de quatre personnes a participé durant 42 jours calendrier à cette évaluation sur pièces dont les principaux instruments d'enquête ont été des interviews avec les services de la Commission, une analyse des documents de base et de la documentation projets, des questionnaires envoyés aux bénéficiaires, aux acteurs potentiels de la Coopération Décentralisée et aux Délégations ainsi qu'une analyse statistique des projets.Il s'agissait en particulier de :

- Vérifier la pertinence de l'outil, sa valeur ajoutée, sa cohérence avec d'autres instruments et les résultats obtenus au cours de sa mise en oeuvre en termes d'efficacité, d'impact et de pérennité ;

- Faire des propositions concrètes pour rendre cet instrument plus opérationnel dans le futur.

2. Contexte

L'entrée en vigueur du Règlement 955/2002 a eu lieu dans un contexte de profonde mutation et de réforme des modes de faire de la Commission en matière de coopération extérieure. Cette période a en effet été marquée par les événements suivants :

- La création du SCR puis d'AIDCO et la « réunification du cycle du projet » ;

- La révision du processus de programmation (DSP et DSR) ;

- La déconcentration de la gestion des projets du siège vers les délégations.

Dans le même temps, la signature de l'Accord de Cotonou en juin 2000 a été l'occasion, pour la première fois, de systématiser les idées centrales de la coopération décentralisée, notamment le rôle des acteurs non étatiques dans le processus de développement et la complémentarité entre les acteurs étatiques (dont les administrations décentralisées, les municipalités, les provinces) et non-étatiques dans le cadre d'un accord global de coopération.

En outre, l'importance stratégique des approches participatives a été confirmée tout d'abord par la déclaration commune du Conseil et de la Commission sur la politique de développement de la Communauté européenne (20/11/2000), qui repose sur la reconnaissance du fait que l'appropriation des stratégies par les pays partenaires constitue la clé du succès des politiques de développement. Dans cette perspective, l'association la plus large possible de toutes les composantes de la société doit être encouragée. Ensuite, la Communication de la Commission sur la participation des acteurs non étatiques dans la politique communautaire de développement (COM(2002)598 final) met l'accent sur l'importance stratégique de promouvoir le renforcement des capacités des acteurs non étatiques dans les pays en développement et sur le rôle des acteurs non étatiques de l'UE en matière de transfert de savoir-faire et de compétences vers d'autres acteurs du développement dans les pays partenaires.

3. Principales questions examinées dans le rapport

Le rapport d'évaluation est de bonne qualité et répond aux termes de référence. Après une analyse sur le concept de la coopération décentralisée et sur sa place dans les différents instruments de coopération, ainsi qu'une référence à la réforme de la gestion de l'aide communautaire, le rapport d'évaluation examine en profondeur la cohérence et la pertinence globale de la ligne (chapitre 3), les mécanismes de gestion et de suivi de la mise en oeuvre (chapitre 4) et les résultats atteints sur la période considérée (2000-2002). Des recommandations aux différents niveaux sont finalement formulées.

Les principaux sujets traités dans le rapport d'évaluation sont les suivants :

3.1. Cohérence avec les principes de la coopération décentralisée et avec les autres instruments communautaires

L'évaluation de la cohérence de la ligne est variable en fonction de ses différents niveaux et est présentée comme suit dans le rapport.

3.1.1. Avec les principes de la Coopération Décentralisée

L'évaluation est très positive en ce qui concerne la cohérence des actions entreprises avec les principes et les objectifs de la coopération décentralisée. Elle souligne en particulier l'accent mis sur le renforcement institutionnel et la participation à des actions de programmation politique qui se traduisent par des actions intégrées garantissant un processus à long terme correspondant à une approche processus, à savoir une approche dynamique qui privilégie le dialogue, renforce et mobilise les ressources endogènes par opposition à une approche par projet. Par ailleurs, on constate également, au cours des dernières années, des progrès significatifs concernant l'origine des contractants qui proviennent de plus en plus du Sud.

En conclusion, on peut dire que les projets financés au titre de la CD montrent une cohérence générale avec les objectifs du règlement (développement participatif, renforcement de la société civile et démocratisation à la base) ainsi qu'avec les domaines d'intervention qu'il identifie.

3.1.2. Avec les autres instruments communautaires

L'évaluation se montre critique sur le manque de coordination structurée, dans les régions où intervient la ligne B7-6002, entre les interventions au titre des programmes répondant aux mêmes principes que la coopération décentralisée et les interventions financées par la ligne budgétaire CD. Il est préconisé que les expériences accumulées dans les autres programmes soient mises en commun et que des réseaux de diffusion d'information et d'assistance soient progressivement constitués pour bénéficier les différents acteurs et avoir un effet positif sur la qualité des propositions. L'exemple des programmes de la CE qui travaillent avec une approche CD en Asie et Amérique latine est considéré par l'évaluation comme une bonne pratique (intégration des bases de données et harmonisation des de la présentation de l'information et des procédures) dans ce contexte.

La possibilité de faire directement appel à des acteurs du Sud et la flexibilité générale de la ligne sont deux éléments particulièrement appréciés tant par les partenaires que par les Délégations de la Commission.

En ce qui concerne les pays ACP, l'Accord de Cotonou prévoit de réserver un rôle important à la Société Civile tant en matière de mise en oeuvre de la coopération qu'en ce qui concerne sa programmation. L'initiative de la ligne CD a sans doute eu un effet d'impulsion dans ce domaine pour ce qui concerne la région ACP qui a été peut être moins visible dans d'autres régions. Toutefois, une évolution institutionnelle dans cette direction est prévisible. A titre d'exemple, l'article 10 de l'accord d'association UE-Chili signé en novembre 2002 prévoit la création d'un « comité consultatif paritaire » et son article 11 une consultation fréquente de la société civile. Des clauses similaires sont déjà prévues dans l'accord d'association en préparation avec le MERCOSUR et la Commission prévoit de les inclure dans la négociation des nouveaux accords de partenariat et coopération avec la communauté andine d'une part et l'Amérique centrale d'autre part.

3.2. Pertinence par rapport aux acteurs de la coopération décentralisée

Il conviendrait de mieux distinguer les lignes CD et Cofinancement ONG en définissant plus clairement la valeur ajoutée de la ligne CD et en ciblant davantage les acteurs de chaque ligne. Dans cet esprit, il faudrait clarifier le rôle des ONG du Nord qui serait limité, dans le cadre de financements « coopération décentralisée », à celui de facilitateur pour celles du Sud.

Il est reconnu par tous que la ligne soutient déjà la participation de tous les acteurs de la CD y compris de ceux du Sud qui apprécient particulièrement le fait de pouvoir être les partenaires directs de la Commission. Néanmoins, une analyse plus fine de la typologie des acteurs concernés jusqu'à ce jour met en évidence une forte concentration d'acteurs, notamment en faveur des ONG qui absorbent plus de 40 % des fonds alloués. La ligne CD n'a pas encore su assurer la participation de toutes les familles d'acteurs potentiels.

Selon les acteurs de la CD, les autorités nationales devraient jouer un rôle indirect en matière de diffusion de l'information et de sélection des secteurs mais pas en temps qu'acteur direct de la CD.

3.3. Gestion de la ligne budgétaire

3.3.1. Processus de sélection

L'évaluation estime que la transparence du processus de sélection et l'information nécessaire pour formuler les propositions conformément au format requis demeurent insuffisantes, notamment pour les acteurs du sud. D'importants retards ont été observés entre la présentation des propositions et la signature des contrats, retards susceptibles de pénaliser les acteurs disposant de moins de moyens et ceux ayant des échéances politiques ou administratives à respecter. Le lancement de l'Appel à Propositions de 2002 a vu l'arrivée de 490 propositions de projets, environ, pour un budget total de 3,2 MEUR, impliquant un travail disproportionné pour la sélection et une frustration croissante des acteurs.

Position des services de la Commission

Cette remarque était particulièrement vraie au cours des années 2000-2002, période de transition qui ont vu la mise en place de la réforme administrative de la coopération extérieure de la Commission. Durant cette période et depuis lors, des améliorations sensibles ont été apportées en cette matière grâce à l'application des mesures suivantes :

- Concentration de tous les outils de gestion et de la responsabilité de leur mise en oeuvre au sein d'AIDCO ;

- Création d'un site WEB fournissant une information abondante et standardisée ainsi que des possibilités de répondre en ligne aux appels à propositions ;

- Mise sur pied d'Appels à Propositions qui avait pour objectif d'améliorer la transparence de la sélection des projets. Afin de limiter à la fois le travail de sélection et le surcroît de frustration des acteurs, la Commission étudie la possibilité de scinder l'exercice en deux parties : Appel à Manifestation d'Intérêt dans un premier temps et, après première sélection, Appel à Propositions, dans un second temps.

3.3.2. Suivi et évaluation

Une forte critique du document d'évaluation porte sur l'absence de suivi et d'évaluation des projets et s'exprime de la manière suivante : « la gestion du cycle de projet a été fortement dominée par le processus d'évaluation aux dépens du suivi des projets, réduit aux aspects contractuels et budgétaires malgré le nombre restreint de projets financés ... il manque toujours un véritable système d'évaluation. »

Position des services de la Commission.

- Les projets financés au titre de la CD sont par nature plus difficiles que d'autres à évaluer concentrant leurs efforts sur des thèmes pour lesquels les résultats, moins tangibles, sont difficiles à quantifier. ;

- La priorité accordée dans un premier temps aux aspects de sélection était dictée par l'urgence de fournir une réponse aux nombreuses propositions qui avaient été transmises à la Commission. Une révision du processus de sélection devrait permettre de lui consacrer moins de temps et de se concentrer mieux sur le suivi des projets.

3.4. Résultats atteints

3.4.1. Au niveau des projets

La documentation concernant l'impact et les résultats des projets est très faible. Néanmoins, la plupart des projets ont réalisé les activités qu'ils avaient prévues et ont souvent permis l'implication de nouveaux acteurs de la SC.

A partir de 2000 on voit augmenter l'intérêt pour des actions visant à l'amélioration du dialogue politique et social ainsi que pour celles qui permettent un renforcement institutionnel. Cette évolution importante est sans doute liée à l'apparition des DSP et à la préparation de l'Accord de Cotonou qui vont dans le même sens. Depuis 2000, l'accent est mis davantage sur le renforcement des institutions que sur celui des capacités individuelles.

La pérennité des projets et en particulier leur viabilité financière n'est pas encore assurée, d'après les acteurs. D'autres instruments financiers de la Commission, tels que les PIN, pourraient assurer cette continuité ; sans quoi, les projets resteront des cas isolés et ponctuels sans liens entre eux.

3.4.2. Par rapport aux idées maîtresse

Les progrès qui ont été accomplis au fil des années sont réels mais toujours timides et parfois contradictoires. Il est souvent difficile de différencier les éléments acquis des éléments contingents de ces progrès, l'augmentation du nombre de partenaires du Sud restant l'évolution la plus marquante de ces dernières années.

Les types d'activité et de partenaires éligibles à la ligne cofinancement ONG et CD n'ont jamais été clairement différenciés. Cette situation a entraîné l'apparition d'un avantage comparatif non négligeable en faveur du monde ONG par rapport aux autres acteurs.

3.4.3. Au niveau institutionnel

Sur le plan institutionnel, l'existence de cette ligne semble avoir été le point de départ d'une discussion sur le concept de Coopération décentralisée et, par là, avoir ouvert le chemin aux changements introduits par l'Accord de Cotonou en ce qui concerne la participation de la Société Civile.

La conséquence de cette évolution est que même si au niveau projet la durabilité semble faible, elle apparaît au niveau institutionnel à travers de la prise en compte de cette nouvelle dimension de la coopération.

3.5. Conclusions et recommandations

3.5.1. Conclusions

Les conclusions générales de l'évaluation portent sur la cohérence, la pertinence, la valeur ajoutée, les résultats obtenus et la gestion de la ligne CD.

Si la pertinence de la CD est jugée bonne, elle semble manquer de cohérence parce qu'elle n'est pas suffisamment coordonnée avec les autres instruments financiers qui oeuvrent dans le même sens et par manque de ressources financières ce qui ne permet pas d'avoir l'impact effectif souhaité.

En ce qui concerne la valeur ajoutée, l'évaluation la situe essentiellement dans sa flexibilité et notamment la possibilité offerte aux acteurs du Sud de passer directement des contrats ainsi qu'au dialogue interne à la Commission qui a, entre autres, permis la prise en compte des acteurs de la Société Civile par l'Accord de Cotonou.

La gestion de la ligne est jugée trop centralisée eu égard au processus de déconcentration en cours et trop concentrée sur les aspects contractuels et budgétaires. Ceci se fait au détriment des phases de suivi technique et de l'évaluation qui sont très faibles. De plus, la capitalisation des expériences, l'identification de bonnes pratiques et la diffusion des résultats ne se font pas bien qu'elles fassent partie des obligations reprises dans le guide opérationnel.

Les résultats quant à eux sont généralement atteints en termes d'activités mais restent peu viables bien qu'institutionnalisés. Ils montrent davantage de progrès dans le fonctionnement des institutions que dans la participation au dialogue politique.

3.5.2. Recommandations

Les recommandations de l'évaluation concernent l'amélioration de la cohérence, de la qualité des propositions et des résultats, la spécificité de la ligne et le rapport coût/efficacité.

L'évaluation propose d'améliorer la cohérence et la pertinence de l'instrument à travers un meilleur ciblage de la ligne à définir par le nouveau règlement. Deux options de ciblage, avec l'indication des avantages et des inconvénients respectifs, sont proposées :

- Ciblage géographique général (avec trois sous-options : par Région, par groupement régional ou par type de pays);

- Ciblage géographique encore plus marqué prévoyant l'utilisation de toutes les ressources de la ligne au bénéfice des seuls pays ACP, où, d'après le rapport d'évaluation, il n'existerait pas à présent d'autres programmes de coopération décentralisée fondés sur « l'approche processus » au niveau des PIN/PIR, mais qui sont par contre prévus dans l'Accord de Cotonou, ni de programmes régionaux comparables aux programmes horizontaux existant dans le cadre des programmes MEDA, Tacis, ALA ;

Pour ce qui concerne la qualité des propositions et des résultats, quelques pistes sont proposées à la réflexion par l'évaluation dans ce domaine :

- Renforcer l'utilisation de réseaux afin de permettre un plus grand transfert de connaissances du Nord vers le Sud en promouvant une relation paritaire entre eux. Ces réseaux permettraient également de faciliter la communication entre acteurs du Sud de manière à faciliter les échanges d'expériences et de savoir-faire. On pourrait s'inspirer de l'exemple des grands programmes horizontaux mis en oeuvre dans les pays ALA et MEDA qui implique des catégories de réseaux avec leurs équivalents de la Société Civile du Nord (Universités, PME, Municipalités,...) ;

- Etablir des réseaux d'assistance technique au service des acteurs du Sud ;

- Renforcer les actions de suivi et d'évaluation de manière à connaître l'impact des actions et à décider d'éventuelles prolongations en meilleure connaissance de cause. Les actions de suivi devraient également constituer un appui aux acteurs de la CD. Il serait souhaitable d'évaluer tous les projets pilotes pour lesquels une deuxième phase est prévue. Dans ce sens, la communication sur l'évaluation de juillet 2000 rSEC(2000)1051S prévoyait déjà que les actions pilotes et préparatoires doivent être soumises à une évaluation ex post, en particulier s'il est proposé de les poursuivre sous forme de programme ;

- Améliorer le contenu du site en créant notamment des liens avec d'autres intervenants de la CD (Etats Membres, organisations internationales, ...).

Pour améliorer la spécificité de la ligne, il est suggéré de :

- Distinguer la ligne CD de la ligne cofinancement ONG ;

- Favoriser la participation de tous les acteurs potentiels et en particulier ceux du Sud ;

- Changer les modalités de participation des ONG du Nord en focalisant sur leur rôle de relais vis-à-vis de celles du Sud en leur apportant expérience et savoir-faire.

Afin d'améliorer le rapport coût /efficacité, il est proposé d'augmenter les ressources financières de la ligne ce qui entraînera également une augmentation de l'impact des actions. Il conviendrait aussi de mieux répartir les tâches entre le siège de la Commission et les Délégations. Enfin, il est suggéré de diminuer la taille minimale des projets pour la porter dans certains cas à une hauteur de 15 à 30 000 EUR au lieu des 200 000 EUR prévus actuellement.

4. L'avenir de la Ligne budgétaire à la lumiere du Rapport d'évaluation

L'ensemble des recommandations faites par l'évaluateur ont également fait l'objet de réflexions de la part de la Commission qui les partage en grande partie. Elle s'en est inspirée lors de la préparation de la proposition de prolongation et modification du Règlement 1659/98.

Parmi les options relatives à la concentration géographique, celle concernant certains pays en fonction de caractéristiques communes semble la plus adaptée, tant du point de vue politique que du point de vue de la mise en oeuvre concrète de l'instrument CD. Elle se matérialise dans la proposition contenue dans le projet de règlement de focaliser l'appui notamment dans les « partenariats difficiles », où la coopération officielle n'est pas en mesure de contribuer significativement au développement participatif. Les avantages de cette option de ciblage par type de pays, selon le rapport d'évaluation, sont les suivantes : cohérence avec les PIN et avec la spécificité de la CD dans le pays, impact important si le nombre de pays est limité, possibilité de cibler des pays avec problématiques similaires, possibilité de définir la complémentarité avec d'autres instruments de la CD dans le pays. Parmi les désavantages ou difficultés qui pourrait présenter cette option, le rapport d'évaluation fait référence à la dispersion géographique, à la difficulté de réaliser des projets horizontaux de type réseau ou de projets régionaux et, enfin, à la compléxité éventuelle du processus de définition de priorités.Un accent particulier doit également être mis sur la nécessité pour l'instrument CD de contribuer de manière significative à la diversification du type d'acteurs intervenant dans le cadre de la ligne de manière à ce que toutes les composantes de la société civile soient représentées, avec un accent particulier mis sur l'appui aux acteurs des pays partenaires. Dans cet esprit, il devrait être envisagé de prendre en considération la suggestion du rapport d'abaisser le seuil financier minimal d'éligibilité (montant minimal que doit dépasser une proposition pour avoir accès au financement communautaire actuellement fixé à 200 000 EUR) afin de permettre aux partenaires du Sud travaillant dans des pays dont les contextes politique, économique et social ne sont pas favorables de soumettre des propositions éligibles.

Enfin, les appels à proposition devraient également souligner l'importance d'un degré de cohérence acceptable entre les projets présentés et la stratégie de coopération de la CE et les Programmes existants ou prévus de la CE dans les pays concernés, ainsi que, dans la mesure du possible, avec les stratégies nationale et locale de développement. Cette cohérence permettrait d'assurer une plus grande pérennité des actions et une meilleure visibilité.