Avis du Comité des régions sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions: "La politique de cohésion et l'environnement"»(97/C 34/05)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

Vu la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions: «La politique de cohésion et l'environnement» (COM(95) 509 final);

Vu la décision de la Commission en date du 17 janvier 1996 de consulter le Comité des régions à ce sujet;

Vu sa décision en date du 17 janvier 1996 d'attribuer la préparation de cet avis à la commission 5 «Aménagement du territoire, environnement et énergie» en collaboration avec les commissions 1, 2 et 8;

Vu le projet d'avis adopté par la commission 5 le 27 juin 1996 (rapporteur: M. Paleologos, corapporteur: M. Lafay) (CdR 134/96 rév. 2);

a adopté lors de sa 14e session plénière des 18 et 19 septembre 1996 (séance du 19 septembre) le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

Le projet de communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions sur la «Politique de cohésion et l'environnement» traite du renforcement des liens entre la politique de cohésion et la politique d'environnement et présente les solutions qui s'offrent pour créer une plus grande synergie entre l'une et l'autre dans l'exécution des programmes des Fonds structurels et l'application du Fonds de cohésion.

La communication s'appuie sur la politique communautaire de l'environnement telle qu'elle résulte:

- de l'Acte unique européen et du Traité sur l'Union européenne (respectivement selon les dispositions de l'article 2 et de l'article 130 R, paragraphe 2);

- du programme communautaire en matière d'environnement («Vers un développement soutenable»);

- de la réforme de 1993 des règlements régissant les Fonds structurels;

- du règlement du Fonds de cohésion.

2. Observations générales

2.1. Un examen rétrospectif de la situation en matière de respect de l'environnement fait apparaître une amélioration perceptible tant dans les règlements et les actions des Fonds structurels et des autres instruments financiers que dans les documents de programmation des nouveaux cadres communautaires d'appui (1994-1999) convenus avec les États membres.

2.2. Le Comité des régions estime que la protection et la revalorisation de l'environnement ainsi que la réduction des disparités régionales relevées dans ce domaine sont des conditions indispensables pour le succès de la politique de cohésion.

2.3. Le Comité des régions pense également que le développement durable constitue actuellement la seule voie possible, en dépit de l'obstacle dressé par l'existence d'inégalités importantes dans le développement régional. L'expression «développement durable» désigne un modèle de développement qui prend en compte et exploite l'ensemble des caractéristiques physiques, culturelles et écologiques de chaque région, sa structure productive, son patrimoine historique, ses ressources naturelles et son potentiel humain.

2.4. Dans sa communication, la Commission relève des lacunes dans les pratiques suivies jusqu'à présent et exprime l'intention de déployer des efforts dans le sens du développement durable. Le Comité des régions considère cependant que la politique environnementale de l'Union européenne doit, pour être efficace, s'accompagner de spécialisation et d'engagements précis et concrets.

2.5. D'une manière générale, le volume des travaux environnementaux financés par les Fonds structurels reste faible. Le Comité des régions se demande si l'enveloppe allouée à l'environnement est suffisante pour atténuer les disparités régionales. La protection de l'environnement et la cohésion économique et sociale sont l'une et l'autre directement liées au transfert de ressources vers les régions défavorisées.

Le Comité des régions reprend à son compte les inquiétudes que le Parlement européen a exprimées dans sa résolution A4-0126/95 en se demandant dans quelle mesure la dotation budgétaire du Fonds de cohésion est suffisante pour aider les États membres éligibles à atteindre les critères de convergence

2.6. Une évaluation plus complète des résultats de la politique menée jusqu'à présent exigerait de prendre en compte des éléments concernant tant les actions environnementales déployées dans le cadre des initiatives communautaires et des autres interventions de l'UE (par exemple, l'instrument financier LIFE) que les actions exerçant un effet positif indirect sur l'environnement.

2.7. Le Comité des régions estime que la Commission doit veiller à ce que dans les mesures de financement au titre des Fonds structurels et de cohésion, tous les États membres satisfassent également aux obligations de la politique communautaire de l'environnement.

Comme le Comité des régions l'a déjà affirmé dans un avis antérieur (), on ne peut admettre que des différences régionales existent en matière de protection de l'environnement. L'application du principe de subsidiarité ne doit en aucun cas conduire à des interprétations préjudiciables à l'action environnementale de la Communauté.

D'autre part, le Comité des régions souligne que la réglementation dans le domaine de l'environnement doit être une réglementation de minimal, afin que les États membres et les régions puissent fixer des normes plus strictes que celles stipulées par la réglementation communautaire, dans le cas où des particularités locales le demandent.

2.8. Étant donné le grand nombre de décisions importantes concernant l'environnement qui se prennent au niveau local et les obligations découlant de l'article 4 du règlement cadre des Fonds structurels (), le Comité des régions fait valoir que les autorités locales et régionales compétentes doivent être considérées comme un troisième partenaire qui, avec les gouvernements et l'Union européenne, définit et met en oeuvre la politique de cohésion et d'environnement.

La communication ne fait malheureusement pas état du processus de revalorisation de la participation des pouvoirs locaux et régionaux à la prise de décision.

2.9. Pour que la politique de cohésion soit une réussite, le Comité des régions estime que la politique environnementale et la politique structurelle doivent devenir plus ciblées, de manière à arrêter la dégradation continue de l'environnement dans les régions particulièrement défavorisées.

3. Observations spécifiques

3.1. Développement régional et environnement

3.1.1. Le Comité des régions constate que les grands travaux d'infrastructure de transport qui s'intègrent dans les réseaux transeuropéens ne sont pas accompagnés par une analyse précise de leurs retombées externes, du point de vue tant environnemental que socio-économique. De tels travaux provoqueront sans doute dans une mesure significative une tension et une diversification du tissu économique des régions concernées qui s'accompagneront d'un redéploiement de l'emploi, de mutations démographiques et, partant, de répercussions sur l'environnement.

3.1.2. Comme l'explique la communication de la Commission, l'environnement est un facteur majeur du développement régional; il est donc réjouissant de constater avec la Commission que les initiatives locales pour le développement et l'emploi doivent bénéficier d'un soutien tout particulier. Il importe toutefois de garantir la prise en compte de la dimension environnementale dans ces initiatives.

3.1.3. La gestion des ressources naturelles constitue effectivement un enjeu majeur, pour lequel il importe de définir les orientations de la politique communautaire. Chaque État membre, chaque région doit faire face à des conditions écologiques qui lui sont propres, conditionnent ses possibilités de développement et nécessitent un plan particulier de gestion des ressources naturelles.

3.1.4. Il est exact que le secteur de l'environnement peut constituer un gisement de nouveaux emplois. Dans ce domaine, le Comité des régions insiste particulièrement sur l'attention à accorder aux initiatives locales pour l'emploi et le développement. Tout en fournissant des exemples d'emplois dans le secteur de l'environnement, la communication de la Commission sur une «Stratégie européenne de soutien aux initiatives locales pour le développement et l'emploi» identifie les obstacles auxquels se heurtent ces actions et la manière dont elles peuvent être épaulées.

3.1.5. Le Comité des régions juge que pour appuyer l'action commune, il convient d'informer les représentants des travailleurs (syndicats et union syndicales) et des organisations d'employeurs et d'entreprises des possibilités d'emploi que fournit le secteur de l'environnement.

3.1.6. Il y a lieu de faire remarquer que dans le domaine de l'environnement, certains emplois ne sont pas directement rentables: tel est le cas, notamment, de ceux créés dans le secteur du contrôle environnemental. Il est donc clair que les pouvoirs locaux ne peuvent assumer seuls le coût de la création des nouveaux postes de travail liés à l'environnement.

3.2. La politique de cohésion en tant que moyen de promouvoir le développement durable

3.2.1. Pour un traitement plus efficace des problèmes d'environnement, il est extrêmement important d'améliorer la situation des services administratifs et des entreprises des régions les moins favorisées. La revalorisation des services administratifs revêt une importance toute particulière, dans la mesure où elle débouchera sur un meilleur contrôle des investissements, tant privés que publics.

3.2.2. Il est indéniable que le budget des Fonds structurels a augmenté et que, par conséquent, les sommes disponibles pour des investissements dans le secteur de l'environnement se sont accrues elles aussi. Toutefois, la part relative qui est allouée dans le budget des Fonds structurels aux investissements environnementaux directs n'accuse cependant qu'une hausse négligeable. De même, aucun des cinq objectifs évoqués dans le Livre vert sur les initiatives communautaires ne se rapporte directement à l'environnement, cette dimension recoupant horizontalement les différentes initiatives.

3.2.3. Il importe que les travaux et mesures ayant des retombées indirectes sur l'environnement soient repris dans les différentes études d'impact des interventions des Fonds. L'absence de données de ce genre ne permet ni d'évaluer la politique environnementale de la Communauté, ni d'en suivre l'application.

3.2.4. L'évaluation environnementale des programmes menée jusqu'à présent est insuffisante, tout comme les indicateurs d'impact sur l'environnement et les méthodes de mesure d'incidence écologique. En outre, les procédures et les critères qui sont utilisées dans l'évaluation du stade de la mise en oeuvre, ainsi que dans l'évaluation a posteriori, manquent d'homogénéité et de précision. Les instances compétentes en matière d'environnement devraient apporter une contribution décisive à ce processus, mais leur rôle et leurs moyens sont restés négligeables jusqu'à présent.

3.2.5. Dans un avis précédent, le Comité des régions a exprimé ses positions sur la révision de la directive 85/337/CEE du Conseil () concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. L'introduction de critères permettant de mesurer la contribution des investissements à un développement économique, environnemental et culturel durable renforcera la politique de cohésion tout en assistant les comités de suivi dans la sélection des projets.

3.3. Options pour l'avenir

3.3.1. En ce qui concerne le Fonds de cohésion, l'objectif visé est de répartir désormais les ressources à parts égales entre les travaux de transports et les travaux d'environnement.

Pour parvenir à ce résultat, la Commission déclare qu'il convient d'adopter une démarche souple, tenant compte des caractéristiques propres à chaque dossier considéré séparément. Elle ne prend cependant pas d'engagement précis pour déterminer dans quelle mesure ni a quel moment cet équilibre dans les ressources allouées par le Fonds de cohésion sera atteint. Contrairement à ce que laisse croire la communication, il est possible que des travaux de transport soient rapportés au secteur de l'environnement, dans la mesure où leur exécution apporterait une réponse à un problème environnemental, ainsi qu'il a été signalé.

3.3.2. La communication de la Commission signale qu'elle examinera les options envisageables pour des projets pilotes environnementaux relevant de l'article 10 du règlement FEDER, de l'article 6 du règlement FSE, de l'article 8 du règlement FEOGA et de l'article 4 du règlement IFOP.

L'examen du budget affecté à l'article 10 du FEDER, par exemple, révèle néanmoins que la liste des quatre thèmes retenus pour la période 1995-1999 n'en comporte aucun qui correspondrait à la problématique du développement durable.

L'approche horizontale du développement durable, en vertu de laquelle toutes les actions doivent prendre en compte la nécessité d'améliorer l'environnement et d'exploiter rationnellement les ressources, n'atténue en rien l'importance d'introduire dans les budgets affectés à ces articles des sujets spécifiquement liés au développement durable.

La modulation, en fonction de l'impact environnemental, du taux des aides consenties au titre des Fonds structurels constitue une méthode efficace pour encourager les investissements dans le domaine de l'environnement.

3.3.3. Le suivi et l'évaluation (ex-ante et ex-post) des programmes revêtent une importance majeure pour le développement durable et la politique de cohésion.

L'évaluation de la qualité environnementale permettrait de déceler les répercussions écologiques négatives des programmes déjà approuvés, avant que leur mise en oeuvre n'ait atteint un point où leur retombées seraient devenues irréversibles.

La coopération entre les États membres et les régions, qui est nécessaire pour améliorer les objectifs environnementaux et les études d'impact en la matière, doit tenir compte des conditions spécifiques qui prévalent dans chacun de ces États et chacune de ces régions.

L'absence de données sur l'environnement est une lacune fondamentale dans de nombreuses régions. Il est extrêmement difficile de fixer des objectifs environnementaux si la situation écologique de départ n'est pas connue.

L'absence d'une méthode commune pour déterminer l'impact environnemental des programmes, tant régionaux que sectoriels, qui sont financés par les Fonds structurels pose un problème sérieux tant au stade de leur sélection qu'à celui de leur évaluation.

Pour que les services administratifs soient mieux armés à traiter des questions d'environnement, il serait envisageable d'organiser des cycles de séminaires pour le personnel d'encadrement des instances environnementales, ainsi que des programmes spécifiques d'aide aux réseaux d'échanges d'expériences et de méthodes d'évaluation environnementale.

3.3.4. Le Comité des régions pense, comme il l'a déjà signalé, qu'il s'impose de compléter la directive 85/337/CEE dans le sens d'une application homogène et de son insertion dans des procédures administratives sans entraves, de l'harmoniser avec les deux autres directives établissant des règles pour des domaines semblables ou proches, d'examiner la nécessité d'une définition d'exigences spécifiques sur le plan de la protection et de limiter son application aux projets ayant des répercussions significatives sur l'environnement.

3.3.5. Les critères régissant actuellement le financement par les Fonds structurels exigent que les programmes aient un lien direct avec le développement économique et empêchent souvent d'atteindre les objectifs environnementaux fixés par les documents de programmation.

L'absence d'indices quantitatifs de durabilité constitue un obstacle supplémentaire pour la définition de critères objectifs d'éligibilité et de sélection.

3.3.6. Les organisations non gouvernementales compétentes en matière d'environnement peuvent apporter une contribution appréciable à l'évaluation des objectifs environnementaux comme à la fourniture d'informations relatives à la situation écologique. La participation de ces organisations aux procédures des Fonds structurels au niveau régional et local varie fortement d'un État membre à l'autre.

4. Conclusions

4.1. Le Comité des régions pense qu'il s'impose de renforcer la dimension environnementale dans l'exécution du budget.

4.2. En ce qui concerne les Fonds structurels et le Fonds de cohésion, il faut, aux yeux du Comité, accorder la priorité à l'élaboration et au transfert d'un savoir-faire environnemental, ainsi qu'à l'amélioration des structures administratives de programmation, de sélection, de suivi et d'évaluation des programmes.

Le Comité des régions juge que la protection de l'environnement doit constituer un choix politique. L'évaluation économique des ressources naturelles et des répercussions des actions sur l'environnement permettra toutefois de mieux saisir les liens qui existent entre le développement économique et la qualité de l'environnement.

4.3. Le Comité des régions considère qu'il convient d'assurer aux instances locales et régionales élues une représentation tant dans les procédures de sélection des programmes financés par les Fonds structurels et le Fonds de cohésion que dans leur gestion, dans le cadre des comités de suivi.

4.4. Le Comité des régions invite la Commission à intensifier ses efforts de soutien aux politiques nationales en faveur des initiatives locales de développement et d'emploi dans le domaine de l'environnement, principalement par le biais des Fonds structurels, mais aussi d'autres politiques dont l'action est susceptible de les compléter, conformément à la communication COM(95) 273 de la Commission.

Le Comité des régions fait remarquer qu'il convient d'aider les pouvoirs locaux à assumer le coût de la création de nouveaux emplois dans le secteur de l'environnement, notamment lorsqu'ils ne sont pas directement productifs d'un point de vue économique.

4.5. Le Comité des régions considère qu'au stade de la prévention comme à celui de la restauration, les problèmes découlant des situations climatiques difficiles, de la dégradation ou du manque de ressources naturelles (érosion des sols, destruction des forêts, inondations, sécheresses, etc.) doivent être pris en charge par le biais de systèmes de gestion intégrés, auxquels la Communauté doit accorder la priorité.

4.6. Le Comité des régions s'accorde lui aussi à penser qu'à l'intérieur du Fonds de cohésion, une répartition à parts égales doit prévaloir entre les infrastructures de transport et les projets d'environnement. Le Comité appelle la Commission à intégrer dans sa communication soit la date-butoir à laquelle cet objectif devra être atteint, soit une disposition obligeant d'emblée à répartir les projets sur cette base de 50 %-50 %. En l'absence de propositions satisfaisantes pour des travaux d'environnement, les ressources du Fonds affectées à ce domaine devront être gelées et ajoutées à celles qui lui seront allouées lors de la période subséquente.

Le Comité des régions considère qu'il convient, pour mener une politique de l'environnement cohérente et crédible, de procéder immédiatement à la coordination entre les Fonds structurels et le Fonds de cohésion en ce qui concerne l'évaluation et la surveillance environnementales, ainsi que les critères d'éligibilité.

Le Comité des régions engage la Commission à appuyer l'élaboration d'une méthodologie d'évaluation environnementale des programmes, tant régionaux que sectoriels, qui sont financés par les Fonds structurels.

4.7. Le Comité des régions estime qu'il y a lieu d'assurer le suivi de l'amélioration de la situation des services administratifs, surtout lorsqu'elle va de pair avec l'utilisation de ressources de l'UE ou l'application d'une législation communautaire.

4.8. Le Comité des régions est d'avis que des programmes pilotes et des échanges de bonnes pratiques en matière de développement durable renforceront l'efficacité des différentes structures administratives locales dans la poursuite de cet objectif.

Il conviendra de prévoir des points spécifiquement liés au développement durable dans les budgets de l'article 10 du FEDER, de l'article 6 du FSE, de l'article 8 du FEOGA et de l'article 4 de l'IFOP.

Le Comité des régions estime qu'il faut insister davantage sur des initiatives communautaires de soutien à des mesures novatrices de restauration de l'environnement et de lutte contre la pollution.

Il y a lieu de développer des projets et des programmes pilotes qui couvriront l'Agenda, y compris les objectifs du 5e programme d'action et impliqueront en particulier les offices de l'environnement des pouvoirs locaux et régionaux travaillant en partenariat avec les acteurs économiques et les ONG.

4.9. Pour faciliter la modulation du taux d'aide communautaire en fonction de l'impact environnemental, il faut, de l'avis du Comité des régions, qu'à l'occasion de la prochaine réforme des Fonds structurels, le critère suivant soit ajouté à la liste de l'article 13, paragraphe 1 du règlement cadre:

«- la contribution de l'action à la promotion d'un développement durable».

4.10. Le Comité des régions appuie les efforts que la Commission déploiera afin de repérer dans les documents de programmation les projets ayant des répercussions positives indirectes pour l'environnement.

Le Comité des régions encourage la Commission à soutenir au niveau régional la collecte et l'inventaire de données visant à vérifier et établir la situation de l'environnement.

Le Comité des régions juge également que l'analyse critique des documents de programmation existants doit tendre à identifier des mesures correctrices à appliquer durant la mise en oeuvre des programmes afin qu'il atteignent une meilleure qualité du point de vue de l'environnement.

4.11. Le Comité des régions pense que la Commission, en collaboration avec les États membres, doit continuer à soutenir le rôle de la revalorisation des instances compétentes en matière d'environnement.

Des cycles de séminaires pour le personnel d'encadrement de ces administrations pourraient faire partie des engagements de programmes pris par chaque État membre et être dirigés par des experts reconnus par la Commission.

Le Comité des régions incite également la Commission à s'atteler à la mise en place de programmes spécifiques encourageant les instances environnementales des États membres à établir pour la période qui suit des réseaux d'échanges d'expériences et de méthodes d'évaluation environnementale.

4.12. Le Comité des régions estime qu'il revient à la Commission, en collaboration avec les États membres et les régions, d'établir les critères d'éligibilité et de sélection ainsi qu'un système d'indicateurs d'impact environnemental et d'indices quantitatifs de durabilité.

Le Comité des régions considère que les critères régissant actuellement le financement par les Fonds structurels doivent être remaniés de manière à garantir que la politique structurelle soit en mesure de soutenir tout l'éventail des actions indispensables requises par la promotion du développement durable. Indépendamment des critères liés strictement à la rentabilité économique, il convient d'en ajouter d'autres, qui permettront de financer à ce titre des actions comme la collecte d'informations sur l'environnement, les actions de restauration, les projets de protection de la nature, etc.

Le Comité des régions juge que d'ici la prochaine réforme des règlements des Fonds structurels, des engagements précis doivent être pris concernant les actions que la Commission a l'intention d'entreprendre afin d'amener les pouvoirs locaux et régionaux à appliquer des critères d'éligibilité qui tiennent compte de la qualité environnementale des projets et de leur contribution à la promotion du développement durable.

Le Comité des régions estime que l'assistance technique prévue par les programmes devra s'étendre au transfert entre les États et les régions du savoir-faire existant en matière de méthodes d'évaluation de l'environnement et de développement d'indicateurs de mesure de l'impact environnemental.

4.13. Le Comité des régions exprime sa satisfaction de voir les encouragements donnés à la participation des organisations non gouvernementales compétentes en matière d'environnement dans le cadre d'un dialogue régulier et d'un échange d'informations et d'expériences.

Le Comité des régions considère qu'il convient de préciser sans retard les procédures par lesquelles les autorités responsables rendent publics les documents de programmation et leur mise en oeuvre et de faire en sorte que les instances compétentes prennent des engagements précis pour les respecter.

Cette publication doit viser à informer le plus pleinement possible sur les répercussions sociales, économiques et environnementales des programmes, de manière à assurer le dialogue avec la société et à emporter son adhésion.

4.14. Une meilleure prise en compte des actions environnementales conditionnera dans des proportions notables le succès de la politique de la cohésion et la promotion d'un développement durable dans le cadre des moyens disponibles.

4.15. Le Comité des régions invite enfin la Commission à intensifier tout particulièrement la collaboration avec les pouvoirs locaux et régionaux, afin d'améliorer systématiquement l'évaluation environnementale de tous les programmes régionaux et à cet effet de développer des méthodes communes, dans le sens d'une meilleure coordination de l'action environnementale à travers toute la Communauté.

Bruxelles, le 19 septembre 1996.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO n° C 210 du 14. 8. 1995, p. 78.

() JO n° C 100 du 2. 4. 1996, p. 72.

() JO n° L 175 du 5. 7. 1985, p. 40.