COMMISSION EUROPÉENNE Strasbourg, le 8.6.2021 COM(2021) 370 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification







1. INTRODUCTION Le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été mis en place lors de l’adhésion de la Roumanie à l’UE en 2007 en tant que mesure transitoire visant à faciliter la poursuite des efforts déployés par la Roumanie pour réformer son système judiciaire et intensifier la lutte contre la corruption. Il représentait un engagement commun de l’État roumain et de l’UE. Conformément à la décision portant création du mécanisme et comme souligné par le Conseil et confirmé par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), il sera mis un terme au MCV lorsque tous les objectifs de référence applicables à la Roumanie auront été remplis de manière satisfaisante. Depuis 2007, les travaux se poursuivent dans le cadre du MCV afin d’encourager et de suivre le processus de réforme sur la base des objectifs de référence. En janvier 2017, la Commission a procédé à une évaluation complète des progrès réalisés au cours des dix années déjà couvertes par le mécanisme. Cette perspective a donné une image plus claire des progrès notables accomplis, et la Commission a pu formuler douze recommandations spécifiques dont l'application suffirait pour clôturer le processus lancé au titre du MCV. Le MCV pourrait être clôturé à condition que les recommandations soient mises en œuvre de manière irréversible, mais aussi plus généralement que de nouveaux éléments ne constituent pas clairement un retour en arrière. Depuis lors, la Commission a procédé à trois évaluations des progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations. En novembre 2017, la Commission a constaté des progrès pour un certain nombre de recommandations, mais a aussi noté que la dynamique de réforme avait disparu, mettant en garde contre le risque de faire resurgir des problèmes qui étaient considérés comme réglés dans le rapport de janvier 2017. Dans le rapport de novembre 2018, la Commission a conclu que de nouveaux éléments avaient remis en question, quand ils ne l’ont pas réduit à néant, le caractère irréversible des progrès et qu’il convenait de formuler des recommandations supplémentaires. Le Parlement européen et le Conseil ont tous deux partagé ce point de vue. Le rapport d’octobre 2019 a salué l’intention du gouvernement roumain de revoir son approche, mais a déploré que le Roumanie n’avait pas donné suite à toutes les recommandations. La Commission a invité les autorités roumaines compétentes à traduire leur engagement à reprendre les réformes en mesures concrètes visant à donner suite à toutes les recommandations. En 2020, le gouvernement a réaffirmé sa détermination à atteindre les objectifs du MCV, bien que les progrès aient été globalement limités. Cela pourrait s’expliquer, entre autres facteurs, par la situation liée à la pandémie de COVID-19 et par le fait que 2020 était une année électorale en Roumanie. Dans ces circonstances, la Commission n’a pas publié de rapport spécifique sur le MCV, mais a néanmoins continué de suivre de près l’évolution de la situation, ainsi que la coopération et le dialogue avec les autorités roumaines et les parties prenantes, y compris au moyen du mécanisme de protection de l’état de droit. En septembre 2020, la Commission a adopté son Rapport 2020 sur l’état de droit: la situation de l’état de droit dans l’Union européenne, concernant l’évolution de la situation de l’état de droit dans tous les États membres en matière de réforme du système judiciaire, de lutte contre la corruption, de pluralisme des médias et d’équilibre des pouvoirs institutionnels. La participation proactive des autorités roumaines à ce nouveau mécanisme de protection de l’état de droit est un signe important de l’engagement en faveur du renforcement de l’état de droit et, partant, des questions relevant du MCV. Le chapitre consacré à la Roumanie comportait des informations actualisées sur l’évolution de la réforme judiciaire et de la lutte contre la corruption depuis le rapport MCV d’octobre 2019, ainsi que sur des questions ayant une incidence importante sur la capacité de réforme de l’État membre et la viabilité des réformes en général, telles que la qualité de la législation et du processus législatif, ainsi que l’environnement médiatique. L’état de droit en général et l’indépendance du pouvoir judiciaire, le rétablissement de la lutte contre la corruption et la «lutte contre la stagnation et les régressions des dernières années» figurent dans le programme du nouveau gouvernement, qui a pris ses fonctions à la fin du mois de décembre 2020. Ce programme expose l’intention du gouvernement «de poursuivre les démarches visant à mettre un terme au MCV, sur la base de progrès réels en ce qui concerne l’indépendance et l’efficacité du pouvoir judiciaire roumain». En janvier 2021, il a adopté un protocole d’accord exprimant l’engagement politique à donner suite à toutes les recommandations du MCV en suspens, en vue de lever le mécanisme. Les plans présentés dans le protocole d’accord comprennent un projet de loi démantelant la section chargée des enquêtes pénales au sein du système judiciaire (SIIJ) et des modifications des lois sur la justice, ces deux éléments étant directement liés aux recommandations du MCV. L’arrêt de la CJUE du 18 mai 2021 dans une série de renvois préjudiciels constitue une évolution importante qui a clarifié la nature du MCV et les obligations qui en découlent pour la Roumanie. En ce qui concerne la décision MCV de 2006, la Cour a expliqué qu’elle était obligatoire dans tous ses éléments pour la Roumanie à compter de son adhésion à l’UE et l’obligeait à respecter les objectifs de référence énoncés à l’annexe de la décision, qui sont également contraignants.Ces objectifs de référence, définis sur la base des lacunes constatées par la Commission avant l’adhésion de la Roumanie, visent notamment à garantir que cet État membre respecte la valeur de l’état de droit. La Roumanie est donc tenue de prendre les mesures appropriées pour respecter les objectifs de référence et de s’abstenir de mettre en œuvre toute mesure susceptible de compromettre leur réalisation. L’arrêt précise également que les rapports de la Commission sur le MCV formulent des exigences à l’égard de la Roumanie et que les «recommandations» sont formulées en vue de satisfaire aux objectifs de référence. Conformément au principe de coopération loyale, la Roumanie doit tenir dûment compte de ces exigences et recommandations et s’abstenir d’adopter ou de maintenir des mesures qui risqueraient de compromettre le résultat qu’elles prescrivent. Le présent rapport fait le point sur les progrès réalisés au titre du MCV depuis octobre 2019. Bien que certaines recommandations aient été formulées dans des termes correspondant spécifiquement au moment de leur adoption, leur intention demeure claire et toutes les recommandations restantes devraient être mises en œuvre, tandis que celles déjà mises en œuvre doivent encore être prises en compte pour éviter une régression. La Commission encourage la Roumanie, son gouvernement et son Parlement à respecter les engagements pris au titre du MCV et à poursuivre activement la mise en œuvre de toutes les recommandations restantes du MCV. Cela permettrait de mettre un terme au MCV et de continuer à suivre les questions relatives à l’état de droit en Roumanie dans le cadre du mécanisme de protection de l’état de droit, applicable à tous les États membres. À l'instar des années précédentes, ce rapport est le fruit d'un processus d'analyse approfondi entrepris par la Commission sur la base d'une coopération étroite avec les autorités roumaines, la société civile et d'autres parties prenantes. 2. ÉVALUATION DES PROGRÈS ACCOMPLIS DANS LA MISE EN ŒUVRE DES RECOMMANDATIONS La présente section évalue les progrès accomplis en ce qui concerne les douze recommandations de janvier 2017 et les huit recommandations supplémentaires de novembre 2018. Le respect de toutes les recommandations restantes est essentiel au processus de réforme, et permettra de remédier aux effets négatifs du retour en arrière constaté dans les rapports MCV de 2017, 2018 et 2019 et de mettre un terme au MCV. 2.1. Premier objectif de référence: indépendance de la justice et réforme du système judiciaire Lois sur la justice et garanties juridiques pour l’indépendance de la justice Recommandations 2018: •suspendre séance tenante la mise en œuvre des lois sur la justice et des ordonnances d’urgence qui les accompagnent; •réviser les lois sur la justice en tenant dûment compte des recommandations émises au titre du MCV, par la Commission de Venise et par le GRECO. Trois lois sur la justice définissent le statut des magistrats et organisent le système judiciaire et le Conseil supérieur de la magistrature. Elles sont donc essentielles pour garantir l’indépendance des magistrats et le bon fonctionnement du système judiciaire. Les modifications apportées à ces lois sur la justice en 2018 et 2019 , toujours en vigueur, ont eu de graves répercussions sur l’indépendance, la qualité et l’efficacité du système judiciaire. Parmi les problèmes majeurs recensés figurent la création d’une section d’enquête sur les infractions pénales au sein du judiciaire (SIIJ), le système de responsabilité civile des juges et des procureurs, les régimes de retraite anticipée, l’accès à la profession, ainsi que le statut et la nomination des procureurs de haut rang. La mise en œuvre des lois modifiées a rapidement confirmé les préoccupations exprimées et de nouveaux problèmes sont apparus dans les années qui ont suivi . Les préoccupations relatives aux effets persistants des lois modifiées ont été confirmées dans les rapports de 2018 et 2019, avec la recommandation de suspendre et de réviser les lois modifiées afin de tenir compte des recommandations de la Commission, du GRECO et de la Commission de Venise. Les rapports ont mis en évidence la manière dont la SIIJ a été utilisée pour exercer une pression sur les juges et les procureurs et modifier le cours de certaines affaires de corruption à haut niveau. Ils ont également constaté que la situation avait créé des incertitudes et des pressions tant pour l’évolution de carrière et l’indépendance des magistrats que pour le système judiciaire dans son ensemble. Les rapports ont également mis en doute le bien-fondé des règles relatives à la nomination des dirigeants de l’inspection judiciaire et à l’obligation de rendre compte incombant à ceux-ci. Étant donné que les lois sur la justice telles que modifiées en 2018-19 sont toujours en vigueur, les inquiétudes quant aux atteintes au fonctionnement du système judiciaire demeurent. En particulier, l’existence et le fonctionnement de la SIIJ demeurent une source de sérieuse préoccupation. Bien que dans une moindre mesure que les années précédentes, de nouvelles pressions de la part de la SIIJ ont été exercées sur les magistrats au moyen de citations à comparaître , des inquiétudes se sont exprimées quant au manque d’objectivité dans le choix des affaires devant faire l’objet d’enquêtes pénales, et des fuites susceptibles d’exercer une pression sur des juges et des procureurs ont été observées dans les médias . Son influence négative sur les affaires de corruption à haut niveau persiste également. La SIIJ interfère moins activement dans les affaires de corruption à haut niveau en cours – par exemple, elle ne reprend plus les affaires de corruption attribuées à certains services du parquet et la pratique problématique du retrait des recours dans les affaires de corruption à haut niveau a été interrompue après que la Cour constitutionnelle a jugé que le renvoi des recours à la SIIJ était anticonstitutionnel . Toutefois, la SIIJ continue de demander des preuves originales à d’autres services du parquet dans des affaires de corruption en cours, ce qui risque de perturber le déroulement des affaires devant les tribunaux. Dans son arrêt du 18 mai 2021, la CJUE a déclaré que, pour être compatible avec le droit de l’Union, la législation créant une telle section spécialisée doit être justifiée par des impératifs objectifs et vérifiables tenant à la bonne administration de la justice, garantir qu’une telle section ne puisse pas être utilisée comme système de contrôle politique de l’activité des juges et procureurs et veiller à ce qu’elle exerce ses compétences conformément aux exigences de la charte des droits fondamentaux. Si elle ne remplit pas ces exigences, cette législation pourrait être perçue comme visant à créer un instrument de pression et d’intimidation à l’égard des juges, ce qui saperait la confiance des citoyens dans la justice . La CJUE ajoute que la législation nationale en cause ne saurait avoir pour effet de méconnaître les obligations spécifiques de la Roumanie au titre de la décision MCV dans le domaine de la lutte contre la corruption.

Par ailleurs, la pression sur les ressources humaines des institutions judiciaires continue d’augmenter. Cette situation s’explique par l’effet conjugué de l’absence de nouveaux recrutements dans la profession en 2019 et 2020 , d’une charge de travail croissante par juge et par procureur, d’un nombre croissant de départs à la retraite, de seuils d’ancienneté dissuasifs pour les nominations et de restrictions concernant les délégations temporaires (en particulier à la direction nationale anticorruption). Une nouvelle détérioration de la situation a pu être évitée dès lors que le gouvernement et le Parlement ont pris des mesures pour retarder, puis abroger, l’entrée en vigueur des dispositions problématiques concernant la possibilité de départ anticipé à la retraite offerte aux magistrats après 20 ans de service et l’augmentation du nombre de juges dans certaines chambres . Le processus en cours de modification des lois sur la justice En septembre 2020, le ministère de la justice a soumis les lois sur la justice modifiées à une consultation publique d’une durée de six mois. Les nouveaux projets constituaient une refonte importante des trois lois sur la justice. Selon le ministre de la justice, l’approche suivie rendait pleinement compte des rapports MCV, des rapports du GRECO et des avis de la Commission de Venise, ainsi que, plus largement, de la nécessité de repenser, de réexaminer et de modifier les lois sur la justice. Un des objectifs spécifiques visait à remédier aux effets négatifs des modifications précédentes. Les projets de loi de septembre 2020 proposent des solutions à de nombreux problèmes recensés dans les rapports MCV, et plus particulièrement: le démantèlement de la SIIJ, de nature à renforcer l’indépendance professionnelle des procureurs; la suppression du régime de retraite anticipée des magistrats; la modification des dispositions relatives à la responsabilité civile des magistrats; l’élimination des restrictions à la liberté d’expression des magistrats; et la modification des procédures de révocation et de nomination des procureurs de haut rang (voir également plus bas). Dans l’ensemble, le processus de consultation et les réactions de la magistrature ont offert une réponse mitigée. Le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) a d’abord publié un communiqué sur les lois, prenant acte avec préoccupation des projets de modification des lois sur la justice tels qu’ils étaient soumis au débat public . Par la suite, les sections des juges et des procureurs du CSM ont organisé des consultations distinctes et transmis leurs avis au ministre de la justice, mais ceux-ci n’ont pas été rendus publics . En janvier 2021, le nouveau gouvernement a modifié l’approche suivie en accélérant l’adoption de deux modifications spécifiques de portée plus limitée. Premièrement, il a proposé un projet de loi sur des mesures temporaires d’accès à la magistrature , après avoir obtenu un avis favorable du CSM. Le projet de loi a été adopté par le Parlement le 3 février 2021, mais à l’issue d’un recours devant la Cour constitutionnelle, certaines dispositions de la loi ont été jugées anticonstitutionnelles le 17 mars 2021. En second lieu, le projet de loi sur le démantèlement de la SIIJ a été publié sur le site web du ministère de la justice le 4 février 2021 et a été envoyé au CSM pour avis. Le CSM a émis un avis défavorable, faisant valoir que des garanties supplémentaires étaient nécessaires pour protéger les magistrats contre des enquêtes de corruption potentiellement abusives. Le gouvernement n’a pas suivi l’avis du CSM et a adopté le projet de loi en l’état le 18 février 2021, estimant que le démantèlement de la SIIJ favoriserait l’indépendance de la justice, avant de soumettre le projet au Parlement. Le Parlement n’était pas favorable à la demande du gouvernement d’adopter le projet en procédure d’urgence et, lorsque la Chambre des députés, en sa qualité de première chambre, a adopté le projet de loi en mars, elle a ajouté des dispositions qui, selon elle, visent à «protéger les magistrats contre des enquêtes de corruption abusives», en proposant qu’une demande d’approbation de l’envoi en justice passe d’abord par le CSM . Cette mesure supplémentaire a suscité des critiques de la part de la société civile, d’une grande partie du système judiciaire , et au sein du CSM même, au motif qu’elle s’apparentait à une nouvelle forme d’immunité et pouvait être considérée comme limitant la responsabilité des magistrats. Le projet de loi est à présent au Sénat en sa qualité de chambre décisionnelle. Le 26 mars 2021, le ministre de la justice a sollicité l’avis de la Commission de Venise sur le projet de loi, plus particulièrement sur les garanties supplémentaires. L’avis de la Commission de Venise devrait être adopté en juillet. Les lois sur la justice Parallèlement, le débat sur l’ensemble des modifications apportées aux trois lois sur la justice a été relancé, lors de discussions et de consultations supplémentaires avec les institutions judiciaires, et, en mars 2021, les trois projets de loi modifiés ont été transmis au CSM pour avis. Le ministre de la justice s’est engagé à transmettre les projets de loi à la Commission de Venise pour avis, en même temps qu’ils seraient transmis au Parlement. Les projets font toujours l’objet de débats et de consultations en Roumanie. Des réactions de la société civile se sont également fait entendre . Au début du mois de mai, le ministre de la justice a mené des discussions sur les réformes judiciaires avec 14 ONG du secteur de la justice. L’arrêt de la CJUE du 18 mai 2021, qui a examiné un certain nombre de dispositions des lois sur la justice à la lumière des articles 2 et 19, paragraphe 1, du TUE et de la décision MCV, en particulier en ce qui concerne la SIIJ et les nominations ad interim à des postes d’encadrement au sein de l’inspection judiciaire, ainsi que la responsabilité personnelle des juges à la suite d’une erreur judiciaire, constitue une évolution importante. De manière plus générale, la CJUE a rappelé dans son arrêt qu’un État membre ne peut modifier sa législation, notamment en ce qui concerne l’organisation de la justice, de manière à entraîner une régression de la protection de la valeur de l’état de droit. La forme définitive des trois lois sur la justice aura une incidence essentielle sur l’indépendance, la qualité et l’efficacité du système judiciaire, ainsi que sur sa capacité à garantir le droit des citoyens à un recours effectif. Le gouvernement a déjà confirmé qu’il conçoit la réforme d’une manière qui vise à donner suite aux recommandations du MCV tant sur la forme que sur le fond. Sur la forme, il reste important qu’outre la prise en compte des recommandations du MCV elles-mêmes, une attention toute particulière soit accordée à la jurisprudence de la CJUE en matière d’indépendance de la justice, et en particulier à la récente décision du 18 mai 2021, ainsi qu’aux avis de la Commission de Venise et aux rapports du GRECO. C’est un aspect important pour trouver des solutions solides, stables et durables. Sur le fond, les recommandations du MCV mettent l’accent sur un certain nombre de domaines dans lesquels la Commission accordera une attention particulière aux résultats de la révision des lois sur la justice. Cela concerne notamment des questions relatives aux structures et aux procédures, telles que le démantèlement de la SIIJ, les régimes de responsabilité disciplinaire, civile et pénale applicables aux juges et aux procureurs, la responsabilité et la nomination des membres de l’encadrement de l’inspection judiciaire, ainsi que les procédures de nomination et de révocation des procureurs de haut rang, ainsi que le rôle de la Haute Cour de cassation et de justice et du CSM. L’impact des réformes sur l’indépendance et l’organisation de la carrière des magistrats a aussi son importance. L’achèvement du processus législatif permettra à la Commission d’évaluer de manière plus complète les progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations du MCV relatives aux lois sur la justice. •Recommandation de 2017: mettre en place un système de nomination des hauts procureurs solide et indépendant, fondé sur des critères clairs et transparents, en s'appuyant sur le soutien de la Commission de Venise. •Recommandation de 2018: respecter les avis négatifs du Conseil supérieur concernant les nominations ou les révocations de procureurs à des postes de gestion, jusqu’à ce qu’un nouveau cadre législatif soit en place, conformément à la recommandation n° 1 de janvier 2017. •Recommandation de 2018: relancer le processus de nomination d’un procureur principal de la DNA ayant une expérience avérée de la poursuite de délits de corruption et donner à la DNA un mandat clair pour continuer à mener des enquêtes professionnelles, indépendantes et non partisanes en matière de corruption. Nominations aux postes de gestion des services du parquet Les rapports successifs du MCV avaient mis en évidence la nécessité d’un équilibre des pouvoirs suffisant dans la procédure de nomination des hauts procureurs, ainsi que la mesure dans laquelle la même procédure de nomination et de révocation s’appliquerait aux niveaux de gestion inférieurs du parquet. Le rapport MCV de 2018 avait conclu que la situation avait régressé, tandis que le rapport MCV de 2019 soulignait le risque que des modifications constantes ne créent de nouvelles incertitudes et un manque de confiance: bien que la procédure ait été modifiée quatre fois en moins de six mois, aucun de ces changements n’a abordé la question centrale de l’équilibre entre l’influence des différentes institutions sur le processus et la concentration du pouvoir aux mains du ministre de la justice. La Commission de Venise a également mis l’accent sur l’absence de contrepoids à l’influence du ministre de la justice. Aucun autre changement juridique n’a eu lieu depuis 2019, et la question fait désormais partie des modifications en cours de la loi sur la justice en ce qui concerne le statut des juges et des procureurs. Un nouveau projet de mars 2021, sur lequel le ministre de la justice a demandé un avis du CSM (voir plus haut), propose de renforcer le rôle du CSM en introduisant un avis contraignant de ce dernier. Le rôle du président de la Roumanie est également renforcé s’agissant de la possibilité de refuser un candidat. Depuis le dernier rapport, de nouveaux chefs des services du parquet ont été nommés, mais les préoccupations exprimées de longue date en ce qui concerne la procédure demeurent. Au début de l’année 2020, l’une des premières actions du ministre de la justice de l’époque a consisté à organiser des procédures de sélection plus transparentes afin de désigner de nouveaux dirigeants pour les services du parquet . Néanmoins, alors que la nouvelle procureure générale de la DNA a été nommée à la suite d’un avis positif du CSM, le procureur général et le procureur en chef de la direction chargée des enquêtes sur la criminalité organisée et le terrorisme (DIICOT) ont été nommés malgré un avis négatif du CSM. La section des procureurs du CSM indique en outre que les procureurs qui ont voté pour rejeter les candidats au poste de procureur général et à la DIICOT ont été soumis à des pressions de la part de la SIIJ à la suite de leur vote . Dans d’autres cas survenus en 2020, le ministre de la justice a ignoré l’avis du CSM pour des postes d’encadrement d’adjoints. La procédure de révocation des hauts procureurs est étroitement liée au processus de nomination. La révocation, en 2018, de l’ancienne procureure en chef de la DNA a été examinée par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Celle-ci a jugé que la Roumanie violait le droit à un procès équitable et la liberté d’expression consacrés aux articles 6, paragraphe 1, et 10 de la Convention européenne des droits de l’homme. La CEDH a estimé que l’ancienne procureure en chef n’avait pas été en mesure de contester effectivement devant un tribunal les motifs de sa révocation. Elle a également attiré l’attention sur l’importance croissante accordée à l’intervention d’une autorité indépendante des pouvoirs exécutif et législatif pour toute décision touchant à la nomination et la révocation des procureurs. Elle a également relevé le risque que la révocation puisse avoir un effet dissuasif sur la volonté des magistrats de participer au débat public concernant le système judiciaire. Le gouvernement roumain a récemment présenté un plan d’action pour l’exécution de l’arrêt et, dans les projets de modification des lois sur la justice, une procédure de réexamen devant un tribunal administratif a été ajoutée à la procédure de révocation des hauts procureurs. En résumé, la recommandation du MCV relative à la nomination de la procureure en chef de la DNA a été suivie. Le processus législatif en cours visant à modifier les lois sur la justice comprend des dispositions visant à donner suite aux recommandations restantes en matière de nomination des procureurs, et le respect des recommandations pourra être évalué lorsque le processus aura été mené à bien.

Codes de conduite Recommandation de 2017: veiller à ce que le code de conduite des parlementaires à l'étude au Parlement contienne des dispositions claires relatives au respect mutuel entre institutions et énonçant clairement que les parlementaires et le processus parlementaire sont tenus de respecter l'indépendance du pouvoir judiciaire. Un code de conduite similaire pourrait être adopté pour les ministres. Un code de conduite destiné aux parlementaires est en place depuis la fin de 2017 . Les rapports de 2018 et 2019 indiquaient qu’en l’absence de dispositions explicites sur le respect de l’indépendance du pouvoir judiciaire, le code ne remplissait pas encore son objectif . Depuis le dernier rapport, aucune autre évolution n’a été signalée en ce qui concerne l’application du code. Le non-respect de l’indépendance de la justice dans le processus parlementaire et des critiques formulées à l’égard du système judiciaire et de certains magistrats par certains membres du Parlement et relayées dans les médias, ont continué d’être signalées , bien que le nombre et la virulence des attaques aient considérablement diminué par rapport à la période 2017-2019. La Commission avait également suggéré qu’il serait bénéfique que le code ministériel poursuive le même objectif et, en avril 2019, le gouvernement a modifié le code de conduite ministériel afin d’y mentionner explicitement la nécessité de respecter l’indépendance du pouvoir judiciaire. Depuis le dernier rapport MCV, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) a constaté dans quelques cas que les critiques formulées par un membre du gouvernement risquaient de compromettre l’indépendance du pouvoir judiciaire, mais nettement moins que les années précédentes . Aucune information n’est disponible afin de savoir si, dans ces cas, le respect du code de conduite du gouvernement a été abordé. Les développements de la législature précédente en ce qui concerne le respect de l’indépendance de la justice par le Parlement montrent que cette recommandation ne pouvait pas être considérée comme respectée. Le nouveau Parlement en place depuis le début de l’année 2021 et les débats à venir sur les questions de justice offrent au Parlement une nouvelle occasion d’appliquer le code de conduite de manière appropriée pour atteindre l’objectif du respect de l’indépendance de la justice énoncé dans la recommandation. Code de procédure civile Recommandation de 2017: le ministre de la justice, le Conseil supérieur de la magistrature et la Haute Cour de cassation et de justice doivent mettre la dernière main à un plan d'action pour que le nouveau délai de mise en œuvre des dispositions restantes du code de procédure civile puisse être respecté. Cette recommandation portait sur l’achèvement de la réforme du code de procédure civile, qui a plus particulièrement mis en place l’étape de la «chambre du conseil» dans la procédure civile et des procédures d’appel dans certaines affaires. Cette réforme a été abandonnée en 2018 . Le rapport MCV de 2019 a conclu que cela devrait permettre une période de stabilité dans cette branche du système judiciaire. Cette recommandation peut être considérée comme respectée. Les évaluations de l’efficacité et de la qualité des procédures judiciaires sont actuellement examinées dans le cadre du rapport sur l’état de droit. Code pénal et code de procédure pénale •Recommandation de 2018: geler la mise en œuvre des modifications du code pénal et du code de procédure pénale. •Recommandation de 2018: ouvrir à nouveau la révision du code pénal et du code de procédure pénale en tenant pleinement compte du besoin de compatibilité avec la législation de l’UE et les instruments anticorruption internationaux, ainsi que des recommandations du MCV et de l’avis de la Commission de Venise. •Recommandation de 2017: la phase actuelle de la réforme des codes pénaux roumains doit être conclue, le Parlement faisant avancer ses plans en vue de l’adoption des modifications présentées par le gouvernement en 2016 après consultation des autorités judiciaires. En avril 2019, le Parlement a adopté, dans le cadre de la procédure d’urgence, des modifications du code pénal et du code de procédure pénale ainsi que de la loi spéciale en matière de corruption, ce qui a suscité de vives inquiétudes quant à leur incidence sur les enquêtes et les sanctions en général, et sur les infractions liées à la corruption en particulier. Ces modifications ont fait l’objet de nombreuses critiques et ont été jugées anticonstitutionnelles dans leur intégralité en juillet 2019 . Cette décision a eu pour effet que les lois ne sont pas entrées en vigueur, mais le fait qu’il y ait eu un choix politique de procéder à de telles modifications est resté une préoccupation pour la Commission et de nombreux autres observateurs , d’autant plus que ce choix politique n’a pas été explicitement abandonné immédiatement après la décision de justice et que les projets de loi sont restés en suspens au Parlement tout au long de la législature précédente. En mars 2021, les deux chambres du Parlement nouvellement élu ont rejeté définitivement les modifications de 2018 et 2019. Auparavant, en mai 2020, le Parlement avait également rejeté sept projets problématiques de modification du code pénal et du code de procédure pénale déposés par des députés. Une modification des deux codes reste nécessaire. Elle est d’abord nécessaire pour donner suite à un certain nombre de décisions importantes prises par la Cour constitutionnelle depuis 2014, qui ont annulé des dispositions des deux codes et ont eu une incidence particulière sur la lutte contre la corruption et la criminalité organisée. En l’absence de solutions législatives et politiques robustes, l’insécurité juridique entrave certaines affaires particulières et, partant, nuit à la lutte contre la corruption. Un groupe de travail interinstitutionnel est en place depuis 2019 pour examiner des initiatives législatives visant à modifier le code pénal et le code de procédure pénale et proposer des solutions et des positions communes émanant du système judiciaire . Les réunions du groupe de travail ont été interrompues en 2020 en raison de la pandémie de COVID-19, mais ont à présent repris. Le ministre de la justice a fait des travaux sur les deux codes une priorité et les travaux du groupe de travail serviront de base à la révision du code pénal et du code de procédure pénale. Le gouvernement entend présenter au Parlement de nouveaux textes consolidés une fois que les modifications des lois sur la justice auront été adoptées. Ces différentes mesures signifient effectivement que les modifications considérées comme un recul dans le respect des recommandations ont été abandonnées. Cela ouvre la voie à un processus de révision du code pénal et code de procédure pénale donnant suite aux décisions de la Cour constitutionnelle, en tenant pleinement compte du besoin de compatibilité avec la législation de l’UE et les instruments anticorruption internationaux, ainsi que les recommandations du MCV et l’avis de la Commission de Venise exposé dans les recommandations. Des mesures préparatoires sont actuellement prises par les autorités roumaines. Le processus législatif dans le domaine du MCV Recommandation du MCV de 2017: afin d'améliorer davantage la transparence et la prévisibilité du processus législatif, et de renforcer les garde-fous internes dans l'intérêt de l'irréversibilité des résultats, le gouvernement et le Parlement doivent garantir la transparence totale et tenir dûment compte des consultations avec les autorités concernées et les parties prenantes dans le cadre du processus décisionnel et des activités législatives relatives au code pénal et au code de procédure pénale, aux lois sur la corruption, aux lois sur l'intégrité (incompatibilités, conflits d'intérêts, enrichissement injustifié), aux lois sur la justice (concernant l'organisation du système judiciaire), ainsi qu'au code civil et au code de procédure civile, en s'inspirant de la transparence du processus décisionnel mis en place par le gouvernement en 2016. Cette recommandation était une reconnaissance du fait qu’un processus législatif ouvert et solide est le meilleur moyen de garantir la viabilité et l’efficacité des réformes. Lors du référendum de mai 2019, une majorité de citoyens ont voté en faveur de l’interdiction du recours du gouvernement aux ordonnances d’urgence dans le domaine de la justice. Cela témoigne de l’inquiétude suscitée par l’utilisation excessive de ces ordonnances, et un tel recours a d’ailleurs été rare depuis novembre 2019 .

En ce qui concerne les procédures au Parlement, le nombre de procédures d’urgence concernant les lois sur la justice, le code pénal et le code de procédure pénale, le cadre juridique sur l’intégrité et la lutte contre la corruption a considérablement diminué depuis le rapport MCV de 2019. En février 2021, le Parlement a rejeté une proposition d’examen du projet de loi visant à démanteler la SIIJ dans le cadre d’une procédure parlementaire d’urgence. On a également compté moins de cas dans lesquels des projets législatifs controversés relevant du champ d’application du MCV sont passés en commission ou ont été transmis à une des chambres du Parlement, et encore moins de cas dans lesquels de tels projets ont été adoptés. Une loi supprimant les pensions spéciales, y compris la pension spéciale des juges et des procureurs, que le Conseil supérieur de la magistrature considérait comme une mesure ciblant le système judiciaire, constitue une exception. Elle a finalement été déclarée anticonstitutionnelle . Toutefois, étant donné la procédure parlementaire en vertu de laquelle les amendements restent déposés tant qu’ils n’ont pas été expressément supprimés, plusieurs amendements soumis de longue date restent au Parlement, dont plusieurs pourraient porter sérieusement atteinte au cadre juridique visant à prévenir et à sanctionner les incompatibilités et les conflits d’intérêts. Dans ce contexte, le vote du Parlement visant à rejeter les modifications problématiques du code pénal et du code de procédure pénale a été une avancée importante. En mars 2021, le Parlement a également rejeté un certain nombre d’amendements en suspens qui suscitaient des inquiétudes quant au cadre juridique en matière d’intégrité (voir plus bas). Le processus législatif des différentes propositions de réforme – concernant la SIIJ, les lois sur la justice, puis le code pénal et le code de procédure pénale – est l’occasion de montrer que l’approche de la recommandation est suivie. Mise en œuvre des décisions de justice par l’administration publique Recommandation du MCV de 2017: le gouvernement devrait mettre en place un plan d’action adéquat visant à traiter le problème posé par l’exécution des décisions de justice et l’application de la jurisprudence des juridictions par l’administration publique, comprenant notamment un mécanisme fournissant des statistiques exactes pour permettre le suivi de ces questions à l’avenir. Il devrait aussi élaborer un système de suivi interne associant le Conseil supérieur de la magistrature et la Cour des comptes afin de garantir la mise en œuvre correcte du plan d’action. Le respect et la mise en œuvre des décisions de justice font partie intégrante de l’efficacité du système judiciaire . En 2005, la Cour européenne des droits de l’homme a sanctionné la Roumanie au motif que l’État ou des entités juridiques placées sous sa responsabilité ne respectaient pas, ou tardaient significativement à respecter, des décisions de justice nationales définitives . Ce problème a persisté: en 2016, la Roumanie a proposé au Comité des ministres du Conseil de l’Europe un plan d’action visant à résoudre les problèmes structurels de non-exécution ou de retard dans l’exécution des décisions de justice à l’encontre de l’État . Ce plan d’action et les mesures supplémentaires requises par ledit Comité sont d’une utilité directe pour la mise en œuvre de cette recommandation . Le rapport MCV de 2019 a enregistré quelques progrès, indiquant qu’en avril 2019, le gouvernement avait approuvé la liste de mesures et chargé le groupe de travail interministériel responsable de rédiger les propositions législatives visant à mettre en œuvre le plan d’action. Parmi les mesures figuraient des modifications du cadre juridique en vue de garantir une exécution dans les délais et un mécanisme destiné à superviser cette exécution et à prévenir l’exécution tardive des arrêts dans lesquels l’État est débiteur . Toutefois, aucune de ces mesures n’a été adoptée ou mise en œuvre . La responsabilité a été transférée au sein du gouvernement et un groupe de travail ad hoc a été chargé de proposer de nouvelles solutions juridiques. Comme l’a également souligné le Comité des ministres du Conseil de l’Europe en mars 2021, un engagement politique fort en faveur de solutions globales et durables est indispensable . Aucune nouvelle mesure importante n’a été prise pour mettre en œuvre cette recommandation depuis le dernier rapport. Responsables stratégiques du système judiciaire et plan d’action pour le système judiciaire Recommandation du MCV de 2017: les responsables stratégiques du système judiciaire, c’est-à-dire le ministre de la justice, le Conseil supérieur de la magistrature, la Haute Cour de cassation et de justice et le procureur général, devraient garantir la mise en œuvre du plan d’action tel qu’il a été adopté, et rendre régulièrement compte au public de cette mise en œuvre, en apportant notamment des solutions aux problèmes de pénurie de greffiers, de charge de travail excessive et de retard dans la motivation des décisions. En 2017, le groupe des responsables stratégiques du système judiciaire a été mis en place dans le but de répondre aux grandes questions stratégiques relatives au système judiciaire, en rassemblant les principales institutions responsables du fonctionnement du système judiciaire . Celui-ci est également chargé de veiller à la mise en œuvre du plan d’action de la stratégie pour le développement du système judiciaire 2015-2020 , qui devait devenir le principal moteur de la réforme judiciaire, en intégrant la dynamique de réforme insufflée par le MCV. Le rapport MCV de novembre 2019 a constaté que le groupe des responsables stratégiques du système judiciaire n’avait pas fonctionné comme prévu et que le plan d’action était resté largement inappliqué . Depuis 2019, la situation du système judiciaire en termes de ressources humaines et d’organisation continue de s’aggraver à la suite des modifications des lois et des politiques en matière de justice adoptées au cours de la période 2017-2019. Les principaux problèmes structurels mentionnés dans le rapport de 2017 subsistent: pénurie de greffiers, charge de travail excessive dans certaines juridictions et retards dans la motivation des décisions de justice. Si quelques réunions du groupe des responsables stratégiques du système judiciaire ont eu lieu fin 2019 et que la coopération institutionnelle professionnelle a pu reprendre, aucun résultat tangible n’a été obtenu. Le ministre de la justice a commencé à réorganiser des réunions et les premières discussions ont eu lieu sur le fonctionnement du groupe des responsables stratégiques du système judiciaire et sur la stratégie en matière de ressources humaines pour la période 2021-2022. Un rapport final sur la mise en œuvre du plan d’action est en cours d’élaboration, qui pourrait aider à déterminer les prochaines étapes et les actions du plan précédent qui restent pertinentes. Une nouvelle vision et une nouvelle stratégie pour un développement efficace et durable du système judiciaire pour les années à venir constitueront un complément important à un cadre juridique révisé grâce aux lois sur la justice. Cela montrerait également que les responsables stratégiques du système judiciaire deviennent un groupe actif capable d’aborder des questions stratégiques majeures pour le système judiciaire, en établissant un consensus et une confiance entre les principales institutions judiciaires et gouvernementales. Il s’agirait d’une étape importante pour démontrer l’existence de structures durables permettant de poursuivre les réformes une fois que le MCV aura pris fin. Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supérieur de la magistrature Recommandation du MCV de 2017: le nouveau Conseil supérieur de la magistrature devrait préparer un programme collectif pour son mandat, comprenant des mesures visant à promouvoir la transparence et la responsabilité. Ce programme devrait inclure une stratégie de sensibilisation, comportant des réunions ouvertes et régulières avec des assemblées de juges et de procureurs à tous les niveaux, ainsi qu'avec la société civile et les organisations professionnelles, et prévoir un compte rendu annuel à débattre au sein des assemblées générales des cours et tribunaux et des parquets. Les rapports MCV n’ont cessé de souligner l’importance que le Conseil supérieur de la magistrature contribue à la dynamique des réformes, en exprimant des positions collectives claires et en garantissant la confiance par la transparence et l’obligation de rendre compte. Les rapports MCV de 2018 et 2019 avaient soulevé des inquiétudes à ce sujet et noté que les positions prises par le CSM sur des questions telles que la section chargée d’enquêter sur les infractions pénales au sein du système judiciaire (SIIJ), les nominations clés et la défense de l’indépendance de la justice avaient suscité des inquiétudes quant à son indépendance institutionnelle et à son autorité. Depuis novembre 2019, les travaux du CSM ont continué à faire l’objet de controverses. Une préoccupation importante concerne la capacité du CSM à dégager un consensus au sein du système judiciaire et à jouer ainsi un rôle constructif dans les décisions clés pour l’organisation et le fonctionnement du système judiciaire. Cette préoccupation trouve son illustration dans la décision de ne pas s’engager de manière constructive sur les projets de loi sur la justice publiés par le ministère de la justice en vue d’une consultation publique de six mois en septembre 2020 : le CSM n’a pas présenté d’avis public consolidé avant la fin de la consultation publique . La réaction du CSM au projet de loi visant à démanteler la SIIJ constitue un autre exemple montrant qu’il n’a pas été en mesure d’exprimer une position claire et de contribuer au débat public. Bien que le projet de loi du ministre de la justice soit conforme aux recommandations du MCV, de la Commission de Venise et du GRECO, le CSM a émis un avis négatif sur le projet et a appelé à mettre en place de nouvelles garanties, mais malgré le débat ouvert de longue date sur cette question, il n’a pas précisé en quoi ces garanties devraient consister. Cela signifie que les amendements apportés au projet par la Chambre des députés, qui donnaient suite à l’avis du CSM en ajoutant des garanties relatives à la procédure d’inculpation des juges ou procureurs accusés de corruption, n’ont pas été soumis à un débat public préalable. Lorsque les garanties proposées sont apparues, elles ont suscité des réactions critiques de la part du CSM ainsi que de la société civile et de la majorité des juges et des procureurs (voir également plus haut).

La communication publique du CSM a également suscité des inquiétudes, en particulier en ce qui concerne l’indépendance du pouvoir judiciaire. Le rapport de janvier 2017 notait qu’une approche proactive du CSM concernant l’indépendance de la justice était un élément important pour atteindre le premier objectif de référence. Les rapports MCV ont souligné que le CSM n’avait pas été en mesure d’adopter une position ferme sur cette question. Depuis le dernier rapport, l’activité du CSM en matière de défense de l’indépendance du pouvoir judiciaire reste limitée . Il n’a formulé aucun commentaire après l’arrêt historique de la Cour européenne des droits de l’homme de mai 2020, invoquant l’indépendance du pouvoir judiciaire. Il y a également eu une confusion des rôles entre la plénière du CSM – chargé, en vertu de la Constitution, de défendre l’indépendance du pouvoir judiciaire et de formuler des avis sur les propositions législatives – et les sections. Dans de nombreux cas, ce sont les sections plutôt que la plénière qui ont repris le rôle de défense de l’indépendance du pouvoir judiciaire . Néanmoins, il y a également eu des cas dans lesquels le CSM a été en mesure de surmonter ses divisions et d’obtenir des résultats, comme en 2020, lorsque le Parlement a abrogé les pensions spéciales des juges et procureurs , ou au sujet des salaires et des pensions en 2021. De même, le CSM a apporté une contribution positive à un projet de loi en février 2021 visant à organiser un concours d’admission à la profession en 2021. Il a également continué à travailler avec le gouvernement pour obtenir des ressources pour les services des tribunaux et du parquet . Le CSM a également modifié son règlement afin d’améliorer l’accès aux informations publiques et de rendre publics les projets de décision soumis au vote de la plénière ou de ses sections. D’importants projets financés par des fonds de l’UE ont progressé, incluant notamment une stratégie de communication unitaire . Les préoccupations concernant la capacité et l’obligation de rendre compte du CSM soulevées dans les rapports MCV de 2018 et de 2019 demeurent. Le ton plus consensuel de la direction du CSM cette année contribuera à rétablir la confiance et l’unité dans le système judiciaire et à permettre au CSM de remplir le rôle défini dans la recommandation et dans le premier objectif de référence. L’inspection judiciaire Recommandation du MCV de 2018: faire en sorte que le Conseil supérieur de la magistrature nomme sur-le-champ une équipe de gestion provisoire de l’inspection judiciaire et, dans les trois mois, par concours, une nouvelle équipe de gestion au sein de l’inspection. Les années 2018 et 2019 ont été marquées par une controverse au sujet de l’approche adoptée par le CSM à l’égard du poste d’inspecteur en chef, étant donné que le CSM a prolongé de manière effective le mandat de l’inspecteur en place, malgré la controverse relative à une prolongation temporaire fondée sur une ordonnance d’urgence du gouvernement. La Cour de justice de l’Union européenne a été saisie d’une demande de décision préjudicielle sur la compatibilité, avec les articles 2 et 19, paragraphe 1, du TUE, du pouvoir du gouvernement de procéder à des nominations provisoires à des postes de direction au sein de l’inspection judiciaire qui ont parmi leurs attributions la conduite de procédures disciplinaires à l’encontre de juges et de procureurs. Dans son arrêt du 18 mai 2021, la CJUE a jugé qu’aucune législation nationale ne pouvait susciter des doutes quant au fait que les pouvoirs d’un organe judiciaire chargé de mener des enquêtes disciplinaires et d’exercer l’action disciplinaire à l’encontre des juges et des procureurs puissent être utilisés comme instrument de pression ou de contrôle politique sur l’activité de ces juges et procureurs. La Cour a jugé qu’une réglementation nationale est susceptible d’engendrer de tels doutes lorsque, même à titre provisoire, elle a pour effet de permettre au gouvernement de l’État membre concerné de procéder à des nominations aux postes de direction de l’organe chargé d’effectuer les enquêtes disciplinaires et d’exercer l’action disciplinaire à l’encontre des juges et des procureurs, en méconnaissance de la procédure de nomination ordinaire prévue par le droit national. L’arrêt renouvelle l’objectif de la recommandation de 2018. Les autorités qui supervisent l’inspection judiciaire, et en particulier le CSM, devront tenir dûment compte de la décision, compte tenu également des préoccupations exprimées à maintes reprises au sujet de l’activité de l’inspection judiciaire. Ces dernières années, les institutions judiciaires, y compris le CSM même, ont fait part de leurs préoccupations concernant l’absence d’obligation de rendre compte incombant à l’inspection judiciaire, citant la forte proportion d’affaires soumises par l’inspection qui ont été rejetées en définitive par les tribunaux, la concentration de l’ensemble du processus décisionnel dans les mains de l’inspecteur en chef et les limites des pouvoirs de contrôle du CSM . De manière plus générale, ces évolutions ont soulevé des interrogations quant à la question de savoir si les dispositions des lois sur la justice relatives à la nomination des membres de la direction de l’inspection judiciaire et à l’obligation de rendre compte qui leur incombe offrent des garanties suffisantes et permettent d’atteindre un juste équilibre entre les juges, les procureurs et le CSM . Les nouveaux projets de loi sur la justice de mars 2021, sur lesquels le ministre de la justice a demandé l’avis du CSM, modifient les dispositions relatives à la nomination de l’inspecteur en chef et de l’inspecteur en chef adjoint, ainsi que les mécanismes de contrôle de l’activité de l’inspection judiciaire, en renforçant les pouvoirs de contrôle du CSM et en associant l’Institut national de la magistrature aux concours d’entrée dans l’inspection judiciaire. Au cours de la période de référence, les institutions judiciaires ont fait état d’une réduction globale de l’activité de l’inspection judiciaire, se traduisant notamment par un moins grand nombre de procédures disciplinaires d’office soulevant des inquiétudes en matière d’objectivité. Toutefois, il reste des cas dans lesquels des enquêtes disciplinaires et de lourdes sanctions à l’encontre de magistrats critiquant l’efficacité et l’indépendance du pouvoir judiciaire ont suscité des inquiétudes . Les retards de la part de l’inspection judiciaire dans l’examen des plaintes sont également considérés comme un moyen de maintenir la pression sur le juge ou le procureur tant que l’enquête est en cours. Bien qu’elle se concentre sur les circonstances particulières prévalant au moment du rapport de 2018, la présente recommandation renvoie à des préoccupations importantes concernant l’inspection judiciaire. Cela concerne des procédures disciplinaires systématiques à l’encontre des magistrats s’opposant publiquement à l’orientation prise concernant la réforme du système judiciaire, des fuites de documents – qui ont ensuite été utilisées par les responsables politiques pour attaquer les institutions judiciaires – et la prolongation de l’équipe de gestion. Ces problèmes structurels restent à résoudre, notamment à la lumière du récent arrêt de la CJUE. Les progrès en ce qui concerne le premier objectif de référence sont à présent relancés. Comme indiqué dans l’évaluation détaillée des progrès accomplis au titre de chacune des recommandations, l’achèvement des modifications apportées aux lois sur la justice, au code pénal et au code de procédure pénale, conformément aux recommandations, sera essentiel pour mesurer les progrès réalisés dans le cadre du premier objectif de référence. Ces lois sont au cœur des efforts déployés pour trouver des solutions durables pour le système judiciaire et des progrès décisifs auront une incidence sur l’évaluation de bon nombre des recommandations. 2.2. Deuxième objectif de référence: le cadre d'intégrité et l'Agence nationale pour l'intégrité L’Agence nationale pour l’intégrité (ANI) continue d’enquêter sur les cas d’incompatibilité, de conflit d’intérêts et d’enrichissements injustifié . Le travail de l’ANI devrait être facilité par la transmission électronique des informations relatives au patrimoine et aux intérêts, qui est devenue opérationnelle en mai 2021, à la suite d’une modification de la loi sur l’intégrité dans l’exercice des fonctions et dignités publiques en juillet 2020 . L’ANI indique que son budget 2020 était suffisant pour mener à bien ses tâches, étant donné que le budget initialement réduit a été complété plus tard dans l’année . L’ANI est confrontée à une certaine incertitude quant à ses fonctions dirigeantes. Le poste de président est vacant depuis décembre 2019 et le mandat du vice-président expire en 2021 . Les procédures de sélection ont finalement été lancées en avril 2021. L’ANI a joué un rôle actif lors des élections locales et nationales de 2020, en sensibilisant aux règles en matière d’intégrité applicables aux candidats et en partageant avec les autorités compétentes des informations sur les candidats frappés d’une interdiction d’exercer une fonction publique. C’est une des raisons pour lesquelles le respect des règles en matière d’intégrité a suscité peu de controverses lors des élections. Le rapport MCV de 2019 a conclu qu’il existait un risque de retour en arrière pour le deuxième objectif de référence. Une série d’amendements modifiant les lois sur l’intégrité, notamment au cours de la période 2017-2019, ont eu pour effet d’affaiblir la capacité de l’ANI à mener à bien ses travaux. Deux propositions entrées en vigueur en 2019 ont encore accru l’insécurité juridique en ce qui concerne le régime applicable en matière d’intégrité. Un risque de retour en arrière existait pour le deuxième objectif de référence si des «sanctions dissuasives» ne pouvaient plus être imposées, en dépit d’une décision de justice définitive . Le rapport a conclu que l’évolution de la législation sur l’intégrité devrait être clarifiée afin d’éviter un tel risque. En 2020 et 2021, la Haute Cour de cassation et de justice a clarifié l’interprétation de la loi. La Cour a jugé que la sanction s’applique, même si l’incompatibilité concerne un mandat précédent, et qu’un délai de prescription de trois ans devait se référer à la nécessité pour l’ANI de finaliser une enquête dans un délai de trois ans à compter des faits déterminant l’existence d’un conflit d’intérêts ou d’une incompatibilité (plutôt qu’au fait de ne pas appliquer la sanction après trois ans) . L’ANI s’est félicitée de ces décisions, qui rétablissent la clarté et la sécurité dans la possibilité d’imposer des sanctions après une décision de justice définitive. L’ANI et les parties prenantes ont souligné la nécessité d’améliorer encore la stabilité et la clarté du cadre juridique en matière d’intégrité. La législature précédente a été marquée par le maintien d’un certain nombre d’amendements en suspens au Parlement en dépit de l’avis négatif de l’ANI. Cette incertitude a été partiellement dissipée par le nouveau Parlement, cinq amendements en suspens ayant été définitivement rejetés par les chambres du Parlement. La suppression de tous les amendements en suspens faisant l’objet d’un avis négatif de l’ANI ouvrirait la voie à des modifications plus ordonnées et à une consolidation du cadre juridique en matière d’intégrité. Une consolidation des lois sur l’intégrité, les incompatibilités et les conflits d’intérêts permettrait de tenir compte de la jurisprudence et des politiques de prévention de la corruption et fournirait une base stable pour l’avenir. Le GRECO pourrait fournir des conseils utiles sur cette question dans le cadre de l’élaboration de cette loi. Le système PREVENT

Recommandation du MCV de 2017: assurer la mise en service du système PREVENT. L'Agence nationale pour l'intégrité et l'Agence nationale des marchés publics devraient prévoir l'établissement de comptes rendus au sujet des vérifications ex ante des procédures de passation de marchés publics et de leur suivi - y compris des vérifications ex post-, ainsi que des affaires de conflit d'intérêts ou de corruption mises au jour, et organiser des débats publics de sorte que le gouvernement, les autorités locales, le système judiciaire et la société civile puissent exprimer leur avis. Le système PREVENT est pleinement opérationnel et l’ANI fait état de résultats positifs . L’ANI souligne en particulier la réduction continue du nombre de conflits d’intérêts depuis le lancement du système PREVENT, alors que la sensibilisation au sein des pouvoirs publics augmente. Le rapport de novembre 2018 a considéré que cette recommandation était respectée et que la poursuite de sa mise en œuvre effective témoignait de la viabilité de ce système. Suivi des décisions de justice concernant des membres du Parlement Recommandation du MCV de 2017: le Parlement devrait faire montre de transparence dans son processus décisionnel en ce qui concerne le suivi des décisions définitives et irrévocables prises contre ses membres pour des cas d'incompatibilités, de conflits d'intérêts et d'enrichissement injustifié. Les deux derniers rapports MCV soulignent des retards et des incohérences manifestes dans l’application de sanctions infligées aux membres du Parlement qui avaient fait l’objet d’une décision de justice définitive rendue sur la base d’un rapport de l’ANI concluant à l’incompatibilité de leurs fonctions ou à une situation de conflit d’intérêts. Les rapports ont mis en évidence une interprétation potentiellement divergente des règles (notamment lorsque l’incident relatif à l’intégrité s’est produit lors d’un mandat antérieur ou dans le cadre d’une fonction antérieure) et ont suggéré la nécessité d’apporter des clarifications d’une manière qui respecte l’objectif de référence du MCV consistant en l’adoption de «décisions impératives pouvant donner lieu à la prise de sanctions dissuasives». Les affaires faisant l’objet d’un litige entre l’ANI et le Parlement au cours de la législature précédente n’ont pas été résolues par le Parlement et les sanctions n’ont jamais été appliquées. L’approche du Parlement actuel est très différente. Dans le cadre du processus de validation qui a suivi les élections, la commission de validation du Sénat roumain a demandé à l’ANI de communiquer les décisions définitives et irrévocables rendues par les tribunaux en ce qui concerne les cas d’incompatibilité ou de conflits d’intérêts des sénateurs élus. L’ANI a constaté qu’aucun des sénateurs élus n’était sous le coup d’une interdiction d’exercer un mandat. La Chambre des députés a demandé l’avis de l’ANI concernant la déclaration d’une série de députés en ce qui concerne leurs éventuelles incompatibilités . L’expérience de la législature précédente a suscité des doutes quant à la mise en œuvre de cette recommandation. La nouvelle coopération proactive menée par le nouveau Parlement pourrait marquer un tournant dans la mise en œuvre des lois sur l’intégrité et des décisions de justice définitives concernant les députés au Parlement. L’adoption d’une approche similaire lorsque de nouveaux cas d’incompatibilité ou de conflits d’intérêts sont allégués pour des parlementaires en exercice contribuerait à la mise en œuvre de cette recommandation. Le risque de retour en arrière en lien avec le deuxième objectif de référence qui avait été recensé en 2019 et était lié aux modifications du cadre juridique en matière d’intégrité a été atténué. Des signes encourageants montrent que la nouvelle législature pourrait tracer une voie claire vers la viabilité de l’ANI et du cadre législatif relatif à l’intégrité et la mise en œuvre de la recommandation restante. 2.3 Troisième objectif de référence: lutte contre la corruption à haut niveau La direction nationale anticorruption et la lutte contre la corruption à haut niveau Dans le rapport de novembre 2019, la Commission a exprimé de vives inquiétudes et réaffirmé sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle, au vu de l'évolution de la situation en Roumanie, il était nécessaire de réexaminer les raisons qui avaient motivé l’évaluation positive accordée au regard du troisième objectif de référence en janvier 2017. Le rapport de 2019 reconnaissait que tant la direction nationale anticorruption (DNA) que la Haute Cour de cassation et de justice avaient continué d’enquêter sur les cas de corruption à haut niveau et de les sanctionner et de faire preuve de professionnalisme dans des circonstances très difficiles, en parvenant à conserver un bilan solide. Le rapport a également conclu que les attaques contre leurs activités, les modifications successives apportées au cadre juridique applicable et l’éventuelle contestation de l’autorité rendant les jugements définitifs soulevaient des questions quant à la pérennité des avancées obtenues par la Roumanie en matière de lutte contre la corruption à haut niveau. La situation s’est améliorée depuis le rapport de 2019. La nomination d’une nouvelle procureure générale de la DNA et d’autres personnes à des postes d’encadrement en 2020 a donné un nouvel élan et une nouvelle stabilité institutionnelle. Cela s’est traduit par une volonté accrue de garantir la qualité des enquêtes et des dossiers portés devant les tribunaux. En 2020, la DNA est parvenue à obtenir de meilleurs résultats qu’en 2019, avec une augmentation du nombre d’inculpations et une réduction de l’arriéré . Des progrès ont également été enregistrés au niveau des tribunaux, avec une augmentation du nombre de décisions de justice. En 2020, le nombre de plaintes de citoyens et de plaintes d’office concernant des allégations de corruption a augmenté, ce qui constitue un changement par rapport à la tendance à la baisse observée depuis 2015. La DNA considère qu’il s’agit là d’un signe de confiance renouvelée de la part du public, qui avait été sérieusement ébranlé par les attaques perpétrées contre la DNA au cours de la période 2017-2019. La politique de communication de la DNA a également été modifiée en 2020, de sorte que les noms des suspects ne sont plus mentionnés dans les communiqués de presse lors de l’ouverture des enquêtes, ce qui limite l’exposition publique des suspects. Toutefois, d’importants défis subsistent en ce qui concerne la pérennité de la DNA et le caractère irréversible de la lutte contre la corruption. Les modifications apportées aux lois sur la justice en 2018-2019 ont constitué un obstacle majeur au bon fonctionnement de la DNA, qui se maintiendra aussi longtemps qu’elles seront en vigueur. Les problèmes généraux rencontrés par le système judiciaire (voir plus haut) ont été particulièrement difficiles pour la DNA . La DNA a été confrontée à un déficit de ressources humaines , qui a accru la pression sur les procureurs à un moment où elle a également fait face au défi de développer sa propre capacité technique à exécuter des décisions de justice au moyen de techniques d’enquête spéciales . En outre, l’efficacité du traitement de certaines affaires de corruption à haut niveau reste compromise par la section chargée des enquêtes sur les infractions pénales au sein du système judiciaire (SIIJ), qui continue d’intervenir dans des dossiers de corruption à haut niveau en cours faisant l’objet d’enquêtes de la DNA, et d’engendrer des retards qui risquent de porter préjudice à ces affaires. Le traitement, par la SIIJ, de plaintes déposées contre des procureurs par des personnes condamnées pour corruption a également été considéré comme exerçant une pression sur les procureurs de la DNA. L’autre défi important dans la lutte contre la corruption réside dans l’absence de solutions stratégiques et législatives à la succession rapide de décisions importantes de la Cour constitutionnelle annulant ou interprétant des dispositions du code pénal et du code de procédure pénale depuis 2014. Cette situation a accru les obstacles et l’insécurité juridique en ce qui concerne les enquêtes, les poursuites et les sanctions portant sur les affaires de corruption à haut niveau. Elle a fait échouer des procédures devant les tribunaux, renforcé l’insécurité juridique concernant la recevabilité des preuves et nécessité le redémarrage d’enquêtes ou de procès . L’incidence, sur les affaires de corruption à haut niveau en cours, des décisions de la Cour constitutionnelle relatives à la composition des chambres à 3 juges pour les affaires de corruption à haut niveau et des chambres d’appel à 5 juges de la Haute Cour de cassation et de justice n’est pas encore visible . Dans son récent arrêt, la CJUE a jugé que le principe de primauté du droit de l’Union s’oppose à une législation nationale dotée d’un statut constitutionnel, qui prive une juridiction inférieure du droit de laisser inappliquée de sa propre autorité une disposition nationale relevant du champ d’application du MCV et contraire au droit de l’Union. S’il est démontré que le traité UE ou la décision MCV ont été violés, le principe de primauté du droit de l’Union imposera à la juridiction de renvoi d’écarter l’application des dispositions en cause, qu’elles soient d’origine législative ou constitutionnelle. Si les dirigeants de la DNA et un gouvernement qui la soutient ont permis d’améliorer la situation, certains problèmes importants continuent d’entraver le bon fonctionnement durable de la DNA et le caractère irréversible de la lutte contre la corruption. Les intentions du gouvernement de modifier tant les lois sur la justice que le code pénal et le code de procédure pénale constitueront des mesures importantes pour consolider davantage les travaux de lutte contre la corruption à haut niveau. Levée de l’immunité des députés au Parlement Recommandation du MCV de 2017: adopter des critères objectifs pour la prise de décisions relatives à la levée de l'immunité des parlementaires et pour leur motivation et veiller à ce que l'immunité ne soit pas utilisée pour éviter de faire l'objet d'enquêtes et échapper aux poursuites pour délits de corruption. Le gouvernement pourrait également envisager de modifier la loi afin de restreindre l'immunité des ministres à la durée de leur mandat. Il pourrait être aidé à cet effet par la Commission de Venise et le GRECO. Le Parlement devrait mettre en place un système afin de rendre régulièrement compte des décisions prises par ses chambres en réponse aux demandes de levée de l'immunité et pourrait organiser un débat public afin que le Conseil supérieur de la magistrature et la société civile puissent donner leur avis. Cette recommandation porte sur l’obligation du Parlement de rendre des comptes pour ses décisions relatives aux demandes du ministère public d’autorisation de mesures préventives, telles que les perquisitions et les arrestations, et aux demandes d’autorisation d’enquêtes sur un membre du Parlement qui est ou a été ministre. L’absence de motivation des décisions prises par le Parlement, ainsi que le nombre de cas où ce dernier n’a pas autorisé la poursuite des enquêtes, ont suscité des inquiétudes quant à l’objectivité de ces décisions. Le rapport MCV 2019 a salué le fait qu’en juin 2019, la Chambre des députés ait modifié son règlement intérieur et fasse spécifiquement référence aux critères énoncés dans le rapport de la Commission de Venise sur la finalité et la levée de l’immunité parlementaire . Le rapport encourage également le Sénat à adopter des règles similaires, mais aucune évolution n’a été constatée à cet égard.