La crise des réfugiés a non seulement conduit à des arrivées massives aux frontières extérieures, mais aussi à d’importants mouvements secondaires à l’intérieur de l’espace Schengen, car les demandeurs d'une protection internationale poursuivent leur voyage vers les États membres de leur choix, au lieu de faire examiner leur demande par l’État membre responsable, comme le requièrent les règles de Dublin. Afin d’éviter cette situation, les demandeurs devraient être enregistrés correctement par l’État membre par lequel ils sont entrés dans l’UE et ce dernier devrait leur offrir des conditions d’accueil conformes au droit de l’Union et aux droits fondamentaux, afin que ces personnes puissent se conformer au système de Dublin. Les incitations à se rendre dans d’autres États membres au cours de l’examen de la demande d’asile devraient être limitées, ainsi que la délivrance de documents permettant ces déplacements, sauf pour des motifs humanitaires graves. La situation à Calais, où des personnes séjournent illégalement dans l’espace Schengen et tentent de rejoindre le Royaume-Uni par le tunnel sous la Manche, doit également être mentionnée dans ce contexte.

Il importe de souligner que la crise actuelle a également des incidences sur d’autres autorités répressives qui participent à la gestion des frontières extérieures. Les douaniers ont plus de difficulté à assurer un niveau approprié de contrôles sur les marchandises du fait qu'ils aident les autres autorités à gérer la crise (en fonction des structures organisationnelles nationales et de l’intensité du problème dans chaque pays).

Les personnes qui ne remplissent pas les conditions pour bénéficier d'une protection internationale devraient être renvoyées rapidement, au lieu d’être autorisées à poursuivre leur voyage. En 2014, moins de 40 % des migrants en situation irrégulière ayant reçu l'ordre de quitter le territoire de l’UE s'y sont effectivement conformés. Si le retour volontaire est la solution privilégiée dans la mesure du possible, sa réussite dépend de la crédibilité des perspectives de retour forcé. En septembre 2015, la Commission a présenté un plan d’action de l’UE en matière de retour et un manuel sur le retour qui proposent des mesures pour améliorer l’efficacité du système de l’UE dans ce domaine. En outre, la Commission a adressé des lettres demandant des éclaircissements sur l’application de la directive sur le retour à dix États membres, notamment en ce qui concerne l’adoption de décisions de retour et l’exécution de celles-ci.

Il est de la plus haute importance que toutes les personnes franchissant les frontières extérieures soient contrôlées conformément à la législation en vigueur. Les personnes qui franchissent illégalement une frontière doivent être dûment enregistrées et orientées vers une procédure d’asile ou de retour, selon le cas. À l’heure actuelle, l'obligation de relever les empreintes digitales imposées par le règlement Eurodac n’est pas toujours respectée. On estime à environ 23 % la part des prélèvements d'empreintes digitales en cas de franchissement irrégulier d’une frontière (conformément à l’article 14 du règlement Eurodac). En outre, cette proportion varie considérablement entre les États membres. La Commission prend des mesures pour assurer la pleine conformité avec le droit de l’Union dans ce domaine. Ces mesures, de même que les procédures de filtrage intégrées dans les centres de crise et le mécanisme de reslocalisation, sont essentielles pour limiter les risques que le nombre élevé d'entrées illégales aux frontières extérieures de l’UE fait peser sur la sécurité.

La Hongrie a également érigé une clôture le long de sa frontière avec un autre État membre de l’UE devant adhérer à l’espace Schengen, la Croatie. Une installation comparable est en cours d'aménagement sur certaines parties de la frontière entre la Slovénie et la Croatie. Si la législation de l'UE n'interdit pas explicitement de construire une clôture sur une frontière qui, pour l'instant, demeure une frontière extérieure de l’espace Schengen, la Commission note que cette installation est en contradiction avec l’objectif d’adhésion de la Croatie à cet espace. La Commission maintient également son soutien sans réserve à l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, comme indiqué dans le 7e rapport semestriel.

La Hongrie a construit une clôture le long de sa frontière extérieure avec la Serbie. L’installation de clôtures à des fins de contrôle aux frontières n'est pas, en soi, contraire au droit de l’Union européenne. Toutefois, les mesures appliquées doivent être proportionnées et respecter les droits fondamentaux et ceux découlant de l’acquis de l'UE en matière d’asile, notamment le principe de non-refoulement. La Commission continue de veiller à ce que l’installation de la clôture ne porte pas atteinte à ces droits, en particulier au droit à un accès effectif à la procédure d’asile aux points de passage frontaliers.

En outre, les États membres confrontés à une pression exceptionnelle et urgente peuvent demander l’assistance d’équipes d’intervention rapide aux frontières (RABIT), prévue par le règlement Frontex. Le 3 décembre, la Grèce a présenté à Frontex une demande formelle de déploiement d’une équipe d’intervention rapide aux frontières, afin d'obtenir l'assistance immédiate de gardes-frontières à sa frontière extérieure dans les îles de la mer Égée. Le 10 décembre, Frontex a pris les décisions nécessaires pour lancer cette opération et convenir immédiatement d'un plan d'action avec les autorités grecques dans la même zone opérationnelle que Poseidon Sea.

Outre les opérations conjointes de Frontex en cours — Triton (en Italie) et Poseidon Sea (en Grèce), dont le budget a été multiplié par trois afin de renforcer leurs capacités de surveillance et de sauvetage — l'UE a lancé, le 22 juin, une opération relevant de la politique de sécurité et de défense commune dans la partie sud de la Méditerranée centrale. Cette opération vise spécifiquement à déstabiliser le modèle économique des réseaux de trafic et de traite des êtres humains.

En réponse aux propositions présentées par la Commission, le Conseil a approuvé, en septembre, la relocalisation, depuis l'Italie, la Grèce et éventuellement d'autres États membres directement touchés par la crise des réfugiés, de 160 000 demandeurs d'asile ayant manifestement besoin d'une protection internationale. La mise en œuvre pleine et entière du mécanisme de relocalisation, parallèlement à la mise en place de centres de crise, devrait réduire la pression qui s’exerce sur ces pays.

La forte augmentation du nombre d’arrivées a mis les systèmes de contrôle aux frontières et les régimes d’asile des pays concernés sous une pression extrême. Face à cette situation, la Commission a instauré l'approche des «hotspots» (centres de crise), qui fournit une plateforme permettant aux agences de l'UE d'assister les États membres se trouvant en première ligne à enregistrer, filtrer et interroger les migrants rapidement, à mener à bien les procédures d'asile et à coordonner les opérations de retour. L’Italie et la Grèce sont les deux premiers États membres dans lesquels cette approche est mise en œuvre. La Commission a également envoyé des membres de son personnel dans ses deux États membres afin de fournir une coordination et un soutien pratiques. Les équipes d’appui à la gestion des flux migratoires actives dans les centres de crise utilisent les contributions des États membres répondant aux demandes d'experts et d'équipement de Frontex et de l'EASO.

Un grand nombre de migrants entrant dans l’UE fuient les conflits dans leur région et demandent donc une protection internationale. Bien que la législation en matière d’asile ne fasse pas partie de l’acquis de Schengen, il est évident que la crise des réfugiés a d’importantes conséquences sur la situation aux frontières extérieures de l’UE et au sein de l’espace Schengen.

Le nombre de migrants en situation irrégulière et de demandeurs d'une protection internationale arrivant dans l’UE a augmenté de façon spectaculaire. Le nombre d'entrées illégales observé en 2015 (1 553 614) dépasse considérablement celui enregistré durant la période 2009-2014 (813 044). Les migrants ont emprunté les trois principales routes où a été observée l'immense majorité des franchissements irréguliers des frontières de l’UE entre janvier et novembre 2015: la Méditerranée orientale (716 202 entrées détectées), les Balkans occidentaux (667 147) et la Méditerranée centrale (144 300). Il faut noter toutefois qu’une partie des migrants en situation irrégulière détectés sur la route des Balkans occidentaux ont déjà été comptabilisés une première fois dans les estimations relatives à la route de la Méditerranée orientale passant par la Grèce.

Les principaux points à analyser pour la période couverte par le rapport sont les suivants: les mesures prises par les États membres à leurs frontières intérieures et extérieures, à la lumière des événements suivants: 1) le nombre sans précédent de migrants pénétrant dans l’espace Schengen, ainsi que leurs mouvements secondaires; 2) les attentats terroristes multiples perpétrés à Paris le 13 novembre 2015 et la tentative d'attentat survenue dans un train Thalys reliant Amsterdam à Paris le 21 août 2015. Les paragraphes ci-après analysent en détail ces deux points. En outre, le rapport rend compte des résultats du nouveau mécanisme d’évaluation de Schengen.

Les rapports semestriels publiés jusqu’à présent donnaient une vue d'ensemble la plus large possible de la situation dans l’espace Schengen, couvrant tous les aspects de son fonctionnement. Toutefois, dans le contexte actuel de crise migratoire, la Commission souhaite mettre l’accent sur les événements qui ont eu les effets les plus notables sur le fonctionnement de l’espace Schengen. Comme indiqué dans les conclusions du Conseil du 9 novembre 2015, ce rapport devrait servir de base à un débat approfondi sur cette question et sur les enseignements tirés du rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures. Il doit également examiner les incidences des faits signalés sur l’espace Schengen et sur son fonctionnement, et, le cas échéant, les moyens de répondre à la situation qui en découle.

Depuis 2011, la Commission élabore des rapports semestriels pour le Parlement européen et le Conseil sur le fonctionnement de l’espace Schengen. Ce système de notification a été mis en place pour renforcer la coopération dans l’espace Schengen et fournir une base aux discussions et à la prise de décision. Il a été proposé dans la communication de la Commission de septembre 2011 sur la gouvernance de Schengen et a reçu l'approbation du Conseil le 8 mars 2012. Afin que les événements tragiques survenus à Paris le 13 novembre ainsi que d’autres événements importants puissent être pris en compte, la période de référence de ce huitième rapport a été prolongée jusqu’au 10 décembre 2015.

Ces lacunes dans la mise en œuvre de l’acquis de l’UE ont conduit à la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures allemandes, autrichiennes, hongroises, norvégiennes, slovènes et suédoises. Il faut rappeler qu’il s’agit d’une mesure de dernier ressort explicitement prévue dans le code frontières Schengen (CFS) en cas de menace grave pour l’ordre public et la sécurité intérieure, tant dans les cas nécessitant une action immédiate que pour les événements prévisibles. Elle est limitée dans le temps et doit rester proportionnée à la menace grave qu’elle tente d'écarter.

La décision de réintroduire les contrôles aux frontières intérieures appartient aux États membres, qui sont tenus d’évaluer dans quelle mesure cette décision est susceptible d'écarter efficacement la menace pesant sur l'ordre public ou la sécurité intérieure, ainsi que sa proportionnalité par rapport à cette menace. Pour évaluer la proportionnalité, l’incidence probable de toute menace pour l’ordre public ou la sécurité intérieure et l’impact probable de cette mesure sur la libre circulation des personnes au sein de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures doivent être pris en compte. La Commission peut émettre un avis sur la nécessité et la proportionnalité de ces mesures. C'est ce qu'elle a fait le 23 octobre 2015 pour l’Autriche et l’Allemagne, en concluant que la réintroduction initiale des contrôles, ainsi que leurs prorogations, étaient nécessaires et proportionnées aux menaces graves pesant sur la sécurité intérieure et l’ordre public et, en tant que telles, étaient conformes au CFS.

Même si, en 2013, les législateurs ont convenu que les flux migratoires ne peuvent en soi justifier le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, la Commission est d’avis que l’afflux incontrôlé d’un nombre élevé de personnes sans papiers ou dépourvues de documents appropriés, non enregistrées lors de leur première entrée dans l’UE, peut constituer une menace grave pour l’ordre public et la sécurité intérieure, et donc justifier l’application de cette mesure d’exception prévue par le CFS.

Dans tous les cas susmentionnés, les contrôles aux frontières ont été réintroduits (et, par la suite, prolongés) sur la base de l’article 25 du CFS (situations nécessitant une action immédiate d’une durée maximale de deux mois). Toutefois, l’Allemagne et l’Autriche ont informé la Commission qu’elles maintiendraient les contrôles aux frontières pendant une période de trois mois sur la base de l’article 23 du CFS. La Suède a également annoncé, dans sa récente notification de prorogation des mesures jusqu’au 20 décembre 2015 sur la base de l’article 25 du CFS, qu’elle prolongerait les contrôles aux frontières sur la base de l'article 23 du CFS si la situation ne s’améliore pas. Le recours successif aux articles 25 et 23 du CFS est possible à condition que l’État membre démontre que les contrôles mis en place ou prolongés sont nécessaires, appropriés et proportionnés pour écarter une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure.

L’article 23 du CFS permet, en cas d'événements prévisibles, d'effectuer des contrôles pendant une période maximale de 30 jours, ou pour la durée prévisible de la menace grave, durant une période maximale de six mois au total. Cette disposition a été utilisée à plusieurs reprises au cours de la période de référence, par exemple en Allemagne (entre le 16 mai et le 15 juin 2015) en raison de la tenue du sommet du G7, à Malte (du 9 au 29 novembre 2015) en vue de la conférence de La Valette sur les migrations et de la réunion des chefs de gouvernement du Commonwealth, et en France pour la COP21.

Le 9 décembre 2015, la France a indiqué à la Commission que, dans le cadre de l’état d’urgence déclaré dans le pays et en raison de la gravité de la menace pour sa sécurité intérieure, les contrôles aux frontières intérieures seraient réintroduits du 14 décembre 2015 au 26 février 2016.

Le 25 novembre, Malte a fait part de son intention de maintenir les contrôles à ses frontières intérieures, au vu de la menace terroriste mondiale et du fait que le pays est en train de lutter contre un réseau de passeurs qui en a fait une destination pour les migrants en situation irrégulière en provenance d’autres territoires de Schengen. La Commission a demandé que Malte lui fournisse des faits et chiffres détaillés démontrant la nécessité et la proportionnalité de la décision.

La Commission évaluera avec soin si les raisons de la réintroduction et de la prolongation des contrôles temporaires aux frontières au titre des dispositions du CFS sont et demeurent valables. Elle attend des États membres qu'ils évaluent régulièrement si les conditions pour la réintroduction continuent d’être remplies, et, dans la négative, qu'ils lèvent ces contrôles immédiatement. Au besoin, la Commission émettra un avis à cet égard.

Depuis 2013, l’article 26 du CFS prévoit également la possibilité de réintroduire les contrôles aux frontières intérieures lorsque le fonctionnement global de l’espace Schengen est menacé. Une recommandation adressée à un ou plusieurs États membres est adoptée par le Conseil sur proposition de la Commission. Cette disposition ne peut être activée qu'en cas de manquements graves persistants liés aux contrôles aux frontières extérieures, constatés dans le cadre du mécanisme d’évaluation de Schengen.

Les installations érigées par les autorités autrichiennes à la frontière avec la Slovénie n’ont pas été conçues pour empêcher le franchissement de la frontière, mais pour canaliser les arrivées de manière ordonnée, afin de permettre la fourniture de soins médicaux, de denrées alimentaires et de moyens de transport. Dans l’état actuel des choses, elles ne sont pas contraires aux dispositions du CFS. Toutefois, il est essentiel que toute installation de ce type conserve un caractère temporaire, au même titre que les contrôles aux frontières. La Commission continuera de veiller à ce que toute nouvelle mesure mise en œuvre aux frontières intérieures soit conforme à l’acquis de Schengen.

2.3.Enseignements tirés

Plusieurs conclusions peuvent être tirées de la crise actuelle. En premier lieu, cette crise, ainsi que les menaces terroristes décrites dans la partie ci-après, démontrent qu'il est impératif que la gestion des frontières extérieures respecte pleinement la législation et les normes de l’UE, notamment en ce qui concerne l’enregistrement et le filtrage des personnes qui franchissent les frontières de manière irrégulière. Si un État membre est confronté, à ses frontières extérieures, à une pression élevée que son corps national de gardes-frontières ne peut supporter seul, il doit faire pleinement usage de tous les moyens disponibles, en demandant notamment aux agences compétentes de l’UE — en particulier Frontex — d'intervenir afin de remédier à la situation d’urgence. Afin de gérer ces demandes de manière plus rapide, efficace et adéquate, la Commission estime nécessaire d’établir un corps européen de gardes-frontières et de garde-côtes tel qu'il est présenté dans son «paquet frontières».

En second lieu, si le rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures n’a en soi aucune influence sur le nombre total de migrants ou de demandeurs d’asile arrivant dans l’espace Schengen, il permet néanmoins de gérer leurs mouvements secondaires de manière structurée et d'utiliser ainsi au mieux les ressources disponibles pour l’enregistrement, l’accueil, la réinstallation et le retour (le cas échéant). Il s'agit donc d'une mesure qui doit rester temporaire en vue de normaliser la situation.

En troisième lieu, il est manifestement nécessaire de communiquer clairement sur tous les fronts et de faire comprendre que la législation européenne doit être respectée, que les demandeurs d’une protection internationale n’ont pas le droit de choisir l’État membre chargé d'examiner leur demande et que l’enregistrement et la prise d’empreintes digitales sont obligatoires. Dans ce contexte, il faut également rappeler que les pays peuvent, pour autant qu'il y ait eu un contrôle préalable du respect des principes de non-refoulement et de proportionnalité, refuser l'entrée aux personnes qui n'ont pas manifesté le souhait de demander une protection internationale. Cette approche est liée au principe «pas d'enregistrement, pas de droits»: l'enregistrement (quel que soit le statut) est une condition préalable essentielle à une gestion appropriée des flux de migrants et à la définition de leurs droits et de leurs devoirs.

Enfin, avec des milliers de personnes qui arrivent chaque jour à certains tronçons de la frontière extérieure, il est clair que les États membres doivent être en mesure de contrôler l'évolution de la situation (connaissance de la situation) et de réagir de façon appropriée (capacité de réaction). Les centres nationaux de coordination (CNC) mis en place dans le cadre du règlement Eurosur peuvent jouer un rôle important à cet égard, et les États membres doivent mieux les utiliser afin de renforcer leurs capacités de réaction.

Il y a lieu de rappeler qu'en réponse à cette situation de crise, la Commission a élaboré deux trains de mesures d'application au titre du programme européen en matière de migration (adoptés en mai et en septembre). Ils contiennent un certain nombre d'actions devant contribuer à alléger la charge qui pèse sur les États membres les plus gravement touchés et à permettre à l'Union dans son ensemble de mieux se préparer à faire face à des défis similaires.

3.Menaces terroristes dans l’espace Schengen

Les attaques terroristes perpétrées à Paris le 13 novembre 2015, ainsi que l’attentat déjoué dans le train Thalys le 21 août 2015, ont confirmé la gravité de la menace terroriste qui pèse sur l’UE. Cette menace ne se limite pas à un seul État membre et nécessite des mesures multiples pour y faire face d'une manière globale et protéger l’espace Schengen.

Ces attaques, comme les précédentes, mettent en évidence l’importance de détecter les documents frauduleux et d’exploiter pleinement les instruments disponibles, tels que les bases de données et la coopération interservices au niveau national, européen et international. Parallèlement, il apparaît clairement qu'une personne peut se radicaliser sans quitter l’État membre dans lequel elle réside. Par conséquent, le problème du terrorisme est plus large et va au-delà des questions relevant de l’acquis de Schengen.

Les États membres doivent veiller à ce que les arrivées dans l’espace Schengen se déroulent de manière ordonnée et donnent lieu à une identification et un enregistrement. La mise en œuvre intégrale de l’approche des «hotspots» et du mécanisme de relocalisation contribuera également à renforcer la sécurité, comme expliqué à la section 2.