Avis du Comité économique et social sur "La libre circulation des travailleurs dans le marché unique" (Observatoire du marché unique)

(2001/C 155/10)

Le 2 mars 2000, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3 de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur la "Libre circulation des travailleurs dans le marché unique".

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 8 décembre 2000 (rapporteur: M. Wilms).

Lors de sa 380e session plénière des 28 et 29 mars 2001 (séance du 28 mars 2001), le Comité économique et social a adopté par 80 voix pour, 13 voix contre et 31 abstentions l'avis suivant.

1. Le droit à la libre circulation - signification et perspectives

1.1. Importance et acceptation du droit à la libre circulation

1.1.1. Conformément aux traités européens, la libre circulation des personnes est l'un des objectifs les plus importants de la Communauté. Notamment pour les travailleurs et leurs familles, la libre circulation est un droit fondamental important. Dans le Traité de Rome, la libre circulation a été définie comme l'un des éléments essentiels du marché unique ("espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée selon les dispositions du présent Traité").

1.1.2. Le Comité souligne que la libre circulation des travailleurs est un élément clé de la poursuite de l'intégration européenne. Elle constitue en même temps l'un des exemples qui illustre le plus concrètement le concept de citoyenneté européenne(1).

1.1.3. Le Comité souligne le fait qu'il y a lieu d'accorder la priorité à l'objectif consistant à améliorer les possibilités d'emploi dans tous les pays d'Europe et notamment dans les régions défavorisées. Mais étant donné que même la meilleure politique européenne commune du marché du travail ne permet pas de parvenir à une répartition totalement équitable des possibilités d'emploi et de revenus, la libre circulation donne aux travailleurs des régions encore défavorisées ou disposant de qualifications trop peu recherchées sur le marché du travail local de nouvelles occasions de participer à la prospérité croissante de l'Union. Dans le meilleur des cas, la libre circulation atténue en même temps les problèmes du marché du travail dans le pays d'origine, sans entraîner parallèlement de nouveaux problèmes d'emploi dans le pays d'accueil.

1.1.4. Il convient de continuer à encourager la mobilité des citoyens de l'Union. Le Comité estime que le droit fondamental au travail qui vient d'être adopté par le Conseil européen comporte, outre l'obligation des États membres de mettre en oeuvre une politique de l'emploi active, l'accroissement des opportunités d'emploi par la mise en place des conditions nécessaires à une meilleure mobilité des citoyens de l'Union. C'est la raison pour laquelle le Comité se félicite des mesures d'encouragement à la mobilité qui revêtent un aspect volontaire pour les citoyens de l'Union ou qui visent à supprimer les entraves nationales à la libre circulation.

1.1.5. Les travailleurs qui travaillent temporairement dans un autre État membre de l'UE apportent leur culture, leurs connaissances et leurs expériences dans le nouveau pays d'accueil et les enrichissent au cours de leur séjour, ce qui profite aux deux pays. Pour les travailleurs et pour les personnes qui les côtoient, tant dans leur patrie que dans le pays d'accueil, l'Europe perd son caractère abstrait et devient concrètement tangible. La forme que revêt dans la pratique la libre circulation détermine aussi la façon plutôt positive ou négative dont ces expériences sont perçues.

1.1.6. À l'inverse des nombreux abus constatés dans le domaine de la liberté d'établissement de la part de travailleurs faussement indépendants et dans le domaine de la libre circulation des services de la part d'entreprises détachant des travailleurs et d'agences de placement douteuses, et à l'inverse du travail illégal, jusqu'à présent, l'exercice du droit à la libre circulation n'a pas porté atteinte aux conventions collectives ni au tissu social du pays d'accueil. En règle générale, les conditions d'accès à l'emploi sont les mêmes que pour les résidents du pays d'accueil et cette sorte de travail migrant est en conséquence bien acceptée.

1.1.7. Le Comité souligne également que certains actes répréhensibles commis dans les États membres pouvant impliquer certains employeurs, tels que mentionnés dans l'avis, ne constituent qu'une activité marginale qui est le fait d'une petite minorité délinquante et ne reflètent ni l'attitude, ni les actions des employeurs et des organisations patronales dans leur très grande majorité. Il convient dès lors de ne pas en exagérer l'ampleur et de ne pas donner l'impression trompeuse que telles activités seraient monnaie courante.

1.2. Effets éventuels de l'élargissement de l'UE

1.2.1. La libre circulation des travailleurs pourrait être moins bien acceptée à la suite de l'élargissement de l'Union s'il devait y avoir une concentration de l'afflux d'immigrés sur un petit nombre de secteurs et sur certains États membres ou si le maintien des grandes différences de salaires (rapport pouvant aller de 1 à 11)(2) aux frontières orientales actuelles de l'UE entraînait un nombre de travailleurs frontaliers trop élevé. Au vu de l'évolution démographique dans la plupart des États membres actuels, il apparaît clairement qu'une nouvelle immigration en provenance des pays candidats et des pays tiers sera nécessaire au cours des prochaines décennies pour couvrir le besoin général de main-d'oeuvre au sein de l'UE actuelle. Cela ne signifie pas pour autant que dans certains cas isolés, une immigration accrue ne risque pas de poser de problèmes concrets ni d'aggraver les problèmes existants dans certains secteurs et dans les régions où le chômage est déjà élevé. Les inquiétudes qui en résultent chez les travailleurs de ces secteurs ou les habitants de ces régions ne devraient pas être considérées comme une crainte infondée à l'égard des étrangers et être ignorées. Une telle attitude favoriserait encore davantage les forces europhobes et xénophobes. Au lieu de cela, il conviendrait de prendre des mesures appropriées pour que l'immigration ne se concentre justement pas dans ces régions et secteurs à problèmes et pour éviter l'apparition de distorsions sociales dans les pays d'accueil.

1.2.2. Le petit nombre d'études disponibles sur ce sujet, comme celle qui a récemment été présentée par Boeri/Brücker(3) (pour le compte de la Commission européenne) et l'institut de recherche économique allemand DIW(4), laissent escompter que le nombre d'immigrés pénétrant sur le territoire de l'UE actuelle (quelques centaines de milliers par an, au début de la libre circulation) sera nettement moins important que les chiffres souvent mentionnés dans l'opinion publique (où il est parfois question de millions d'immigrés).

1.2.3. Les études mentionnées partent du principe qu'en l'absence de mécanismes de contrôle, les immigrés ne se répartiront pas de manière égale sur l'ensemble de l'UE, mais inégalement, tant du point de vue de la répartition nationale que sectorielle.

1.2.3.1. Selon les résultats de l'étude de BOERI/BRÜCKER, il est probable que 80 % des travailleurs immigrés des PECO se concentreront dans les pays limitrophes comme le Danemark, la Suède, la Finlande, l'Allemagne et l'Autriche, où ils occuperont essentiellement les secteurs de la construction, de l'agriculture et de la sylviculture, des services simples et de la gastronomie. Alors que le secteur de la construction en particulier connaît aujourd'hui dans certains de ces pays un taux de chômage élevé et un recul persistant de l'emploi (de sorte qu'une offre de main-d'oeuvre supplémentaire pourrait avoir des conséquences négatives pour les travailleurs et les demandeurs d'emploi), les autres secteurs mentionnés souffrent en revanche d'un manque partiel de main-d'oeuvre locale qualifiée.

1.2.4. Cela pourrait également entraîner des distorsions sociales, notamment si l'exercice du droit à la libre circulation par les nouveaux citoyens de l'Union entraîne une augmentation du nombre de travailleurs frontaliers. Étant donné qu'il existe aux frontières orientales de l'actuelle UE de grandes différences de salaire (différences allant de 1:4 à 1:11) et de coût de la vie (variation de 1:4), l'introduction sans transition d'une totale liberté de circulation peut être à court terme préjudiciable pour les marchés de l'emploi de ces régions frontalières. Des exemples pratiques tirés du passé et du présent - par exemple dans le domaine de la main-d'oeuvre agricole saisonnière et des travailleurs détachés à court terme - confirment que de tels phénomènes peuvent se produire en cas de différences de salaire importantes entre le pays de résidence et le pays dans lequel l'activité est exercée. À long terme, les régions frontalières sont toutefois gagnantes, dans la mesure où ces écarts salariaux encouragent également les nouveaux investissements.

1.2.5. L'introduction sans période transitoire de la libre circulation pour les emplois transfrontaliers entraînerait ainsi dans le pire des cas une pression tirant de manière générale les salaires vers le bas dans la région d'accueil, ce qui mettrait les travailleurs dans une situation sociale relativement difficile. En raison de la pression des prix, cette situation mettrait également dans l'embarras les employeurs désireux de conserver le niveau actuel suffisant des salaires. Une telle évolution irait non seulement à l'encontre des objectifs de l'UE mentionnés à l'article 2 du TCE, mais pourrait entraîner des tensions sociales considérables, surtout dans les régions frontalières, et favoriser les tendances nationalistes.

1.2.5.1. Le Comité est favorable aux mesures d'aide que l'UE prévoit d'accorder aux régions frontalières et qui doivent faciliter la restructuration de ces régions à travers le développement des infrastructures, des mesures de qualification ciblées à l'intention des travailleurs et la promotion des petites et moyennes entreprises. Pour lutter contre le dumping salarial en matière d'emploi temporaire, la directive relative aux conditions de détachement des travailleurs salariés est l'instrument le plus important. Pour assurer son fonctionnement dans la pratique, c'est avant tout une surveillance efficace qui est requise. Faute de cela, l'on s'expose à des risques considérables de réductions substantielles des niveaux de salaires dans certaines régions et certains secteurs.

1.2.6. La libre circulation des travailleurs donne à la main-d'oeuvre hautement qualifiée des pays candidats la possibilité de mieux exploiter ses qualifications, étant donné que dans les pays candidats, les emplois adaptés ou tout au moins rémunérés proportionnellement aux qualifications font défaut. D'un autre côté, un large exercice de la libre circulation par ces travailleurs pourrait provoquer une fuite des cerveaux qui renforcerait encore le déséquilibre économique entre les régions: les régions moins développées supporteraient les coûts liés à la formation alors que les régions très développées pourraient en tirer des avantages à court terme et risqueraient par conséquent de négliger la formation des jeunes. Ce problème ne pourra être résolu à moyen terme que si les pays où la demande en main-d'oeuvre très qualifiée est importante continuent de renforcer les efforts déployés pour former une telle main-d'oeuvre.

1.3. L'information: un problème clé

1.3.1. Lorsque des travailleurs sont intéressés par une activité dans un autre État membre, ils ont besoin d'informations fiables et précises dans leur propre langue. Il y a lieu de les protéger contre les prestataires de services malhonnêtes qui proposent des informations sans valeur ou des services inutiles à des prix élevés ou qui leur procurent un emploi à des conditions défavorables.

1.3.1.1. Pour éviter que leur inexpérience quant aux conditions qui prévalent dans le pays dans lequel ils souhaitent travailler ne soit exploitée par des agents de placement, des employeurs, des bureaux d'émigration, des propriétaires, des écoles de langues, etc. indélicats, ces travailleurs ont besoin d'obtenir de la part des services publics ou des associations d'intérêt général comme les syndicats, les organisations sociales, les chambres professionnelles etc., des informations détaillées sur les conditions applicables localement, notamment en ce qui concerne la situation du marché du travail local, les conventions collectives relatives aux conditions de travail, les salaires et les loyers habituellement appliqués localement, etc., et ce avant de se rendre dans l'autre État membre pour y rechercher un emploi.

1.3.1.2. Les informations nécessaires à l'exercice du droit à la libre circulation doivent être disponibles par l'intermédiaire du réseau EURES(5). Le Comité souligne l'importance de ce réseau et se félicite de sa mise en place. En 1997 déjà, le rapport du 18 mars 1997 du groupe de haut niveau présidé par Mme Simone Veil et portant sur la libre circulation (rapport Veil)(6) déplorait indirectement le manque de visibilité et d'efficacité du réseau EURES. Dans l'intervalle, la situation s'est certes légèrement améliorée, mais elle n'est pas encore satisfaisante.

1.3.1.3. Le réseau EURES est malheureusement encore inconnu de nombreux travailleurs concrètement désireux de travailler dans d'autres États membres, bien que le nombre de recours aux offres d'emploi proposées sur Internet ait considérablement augmenté ces derniers temps.

1.3.1.4. Si les informations qu'EURES propose actuellement sur son site Internet sont représentatives de l'activité d'EURES, elles ne permettent absolument pas aux demandeurs d'emploi d'avoir un aperçu précis de la situation dans le secteur ni dans le lieu d'emploi souhaités. Au lieu de cela, on trouve par exemple dans ces informations des comparaisons salariales sur base d'indices de données nationales et intersectorielles, par conséquent peu éclairantes, rapportées aux salaires pratiqués à Zurich (Suisse). Même les membres du Comité économique et social à l'imagination la plus débordante ont du mal à concevoir comment les travailleurs des États membres de l'UE peuvent tirer un quelconque profit de ces informations lors de l'évaluation concrète des offres d'emploi.

1.3.1.5. Il subsiste une différence considérable entre le nombre d'offres d'emplois dans les États membres présenté dans EURES et la multitude d'offres d'emplois proposées dans les agences pour l'emploi des États membres. Le Comité accueille favorablement le fait que la Commission ait récemment entamé des discussions pour garantir que les offres d'emplois téléchargeables en ligne soient également proposées dans les États membres par le biais d'EURES. Le Comité fait cependant remarquer, que souvent, les informations relatives aux offres d'emploi enregistrées aujourd'hui sur le site d'EURES ne répondent pas aux exigences mentionnées au paragraphe 1.3.1.1; la plupart du temps, elles ne donnent même pas d'indications sur les horaires de travail et le montant du salaire, ni sur le lieu exact du travail et ne précisent pas s'il s'agit d'un travail à durée déterminée ou indéterminée.

1.3.1.6. Depuis le rapport Veil de 1997, la coopération entre EURES et les partenaires sociaux des États membres n'a malheureusement été améliorée que de manière ponctuelle.

1.3.1.7. Les activités du réseau EURES sont essentiellement entravées par le fait que les conseillers EURES ne sont qu'environ 200, parmi lesquels plus de 90 exercent cette activité à titre bénévole, à côté d'un emploi à temps plein de nature différente.

1.3.2. C'est la raison pour laquelle ce sont notamment les syndicats, les organisations sociales, professionnelles ainsi que les organisations patronales qui continuent à assurer la plus grande part des travaux de conseil et qui doivent pour ce faire dépenser des fonds propres importants. Dans l'Europe des 15 déjà, ces travaux sont presque impossibles à financer. Avec l'arrivée de 12 États et de 12 langues supplémentaires, les capacités en personnel et en ressources financières de ces organisations, essentiellement financées par les contributions des membres, seront définitivement dépassées.

1.3.3. A fortiori, il est peu probable que les syndicats et les associations des pays candidats, qui disposent généralement de moyens limités, soient en mesure (sans un important soutien de l'Union européenne) de conseiller leurs compatriotes désireux d'émigrer ni de les protéger contre les pratiques douteuses. Le Comité souligne que la mise en place ou la promotion, dans les pays candidats, d'organisations patronales et de syndicats plus solides, c'est-à-dire plus performants et dotés de moyens financiers suffisants, est également nécessaire à l'exercice des libertés dans le marché intérieur; et que sur ce point, la Commission se doit d'agir en amont déjà.

2. Nécessité d'un nouvel avis

2.1. Dans cet avis d'initiative, le Comité économique et social se réfère à ses avis antérieurs(7). Ce nouvel avis s'inscrit dans leur prolongement et vise à les compléter, étant donné que quelques-uns des problèmes évoqués dans les avis antérieurs n'ont toujours pas été résolus et que les demandes du Comité économique et social n'ont pas encore toutes été satisfaites, bien qu'il leur ait été en partie donnée suite par les instances communautaires.

2.2. Les citoyens de l'Union qui ont fait usage de leur droit à la libre circulation continuent à être moins bien traités dans de nombreux domaines que les ressortissants de leur pays d'accueil.

2.2.1. Les quelques exemples suivants concernent l'Allemagne, le pays d'origine du rapporteur, mais pourraient tout aussi bien valoir pour d'autres États membres.

2.2.1.1. L'absence de port d'une carte d'identité est plus sévèrement sanctionnée pour les ressortissants d'autres États membres que pour les Allemands.

2.2.1.2. C'est notamment lorsque des aides sociales deviennent nécessaires que les autorités se plaisent à invoquer des formalités qui auraient été négligées, pour pouvoir mettre fin au séjour. Récemment encore, le 16 octobre 2000, les journaux allemands ont relaté le cas d'un citoyen italien établi dans le Bade-Wurtemberg, résidant depuis 41 ans en Allemagne, devenu indigent et tributaire de l'aide sociale et qui doit être renvoyé chez lui pour avoir oublié d'introduire en temps utile une demande de permis de séjour permanent. En fait, celui-ci aurait dû lui être délivré par voie administrative depuis longtemps sans qu'il ait besoin d'introduire de demande spéciale et l'absence de carte n'aurait pas dû conduire à l'interdiction de séjour parce qu'elle n'a pas de valeur constitutive pour le droit de séjour. De tels procédés ne semblent pas relever de cas isolés. Des employés dont le revenu est insuffisant sont régulièrement interdits de séjour dans ce Land lorsqu'ils demandent une aide sociale complémentaire s'ils ont omis de demander un permis de séjour permanent. Les retraités aussi ont des démêlés avec le service des étrangers s'ils ont passé plus de deux ans dans leur pays d'origine et qu'ils souhaitent revenir en Allemagne ensuite.

2.2.1.3. Même en revenant du pays dans lequel ils ont exercé une activité, les travailleurs rencontrent des problèmes liés aux différents systèmes de sécurité sociale. Ainsi, les retraités qui rentrent au Portugal et qui doivent quitter la caisse d'assurance-maladie allemande ne peuvent plus cotiser à titre volontaire pour l'assurance-soins allemande, bien qu'une telle assurance n'existe pas au Portugal, parce que cette assurance-soins non obligatoire est liée à la cotisation à une assurance-maladie en Allemagne.

2.2.1.4. Toute une série de discriminations fiscales demeurent. Ainsi, en Allemagne, les travailleurs originaires d'un autre État membre dont les enfants sont restés dans cet autre Etat ne peuvent pas faire figurer d'emblée les abattements habituels pour enfants à charge sur la fiche d'impôt sur les salaires, comme c'est habituellement le cas, mais ne peuvent les faire valoir qu'a posteriori. Il en résulte dans un premier temps une imposition plus importante qui peut être remboursée seulement a posteriori, à la fin de l'année civile.

2.2.2. Les citoyens handicapés de l'Union rencontrent des difficultés énormes lorsqu'ils veulent faire usage du droit à la libre circulation et lorsqu'ils souffrent d'un handicap si lourd qu'ils dépendent des prestations complémentaires de l'aide sociale pour pouvoir mener une vie normale. En effet, d'une façon générale, les autorités prétextent souvent le fait d'être dépendant d'aides sociales, sans considérer la cause de cette dépendance, pour refuser le séjour. Bien que jusqu'ici, la Communauté ait renoncé à harmoniser ce domaine juridique difficile, le Comité estime que pour les handicapés au moins, le fait d'avoir besoin d'aides sociales complémentaires ne devrait pas constituer une raison légitime de refuser le séjour.

2.2.3. Lors de l'entrée en fonction dans le service public d'un autre pays, les citoyens de l'Union continuent à faire l'objet de discriminations en ce qui concerne la reconnaissance de la durée pendant laquelle des activités comparables ont été exercées et, par conséquent, le classement dans la grille des revenus ou encore l'avancement. Mais dans le domaine de l'économie privée aussi, les périodes de travail antérieures accomplies dans les pays d'origine et les diplômes professionnels qui y ont été obtenus ne sont pas forcément reconnus. En règle générale, les partenaires sociaux n'ont pas pris de dispositions à cet égard dans les conventions collectives, de sorte que la reconnaissance dépend souvent d'un accord individuel entre l'employeur et le travailleur.

2.2.4. Dans le cas des écoliers, des personnes qui suivent une formation professionnelle et des étudiants qui partent dans un autre État membre avant d'avoir achevé leur formation, il arrive souvent que la durée de la formation déjà accomplie et le savoir acquis ne soient pas reconnus; il résulte de cela que des périodes de formation sont dévalorisées et que la durée de leur formation est prolongée inutilement avant qu'ils n'obtiennent leur diplôme. Dans une large mesure, les règles de reconnaissance existantes concernent essentiellement les cycles de formation déjà achevés et ne prennent pas en considération les enfants qui suivent leurs parents dans leur déménagement.

2.2.5. Le programme d'action de la conférence des ministres de l'éducation de l'UE(8) a permis d'identifier toute une série d'autres problèmes dans le domaine de la formation; selon le Comité, il y a lieu de s'y atteler immédiatement.

2.2.6. Les citoyens des pays tiers qui justifient d'un séjour régulier dans un pays de l'UE (par exemple en tant que travailleurs ou conjoints de citoyens de l'Union) sont de toute manière confrontés à de multiples problèmes. Ces problèmes se renforcent encore radicalement lorsque ces citoyens se rendent dans un autre État membre. Alors que des solutions sont sur le point d'être trouvées en ce qui concerne le détachement de tels ressortissants de pays tiers par des entreprises d'autres États membres, il reste un grand nombre de problèmes à résoudre dans le domaine de la libre circulation des travailleurs. Malgré un séjour régulier, l'accès à certaines professions réservées aux citoyens du pays de séjour et à d'autres citoyens de l'Union leur est souvent refusé. Aborder tous les problèmes des ressortissants des pays tiers dépasserait le cadre de cet avis. Le Comité note cependant que les problèmes liés à ce sujet devraient être résolus par une meilleure coordination de la politique menée par l'UE en matière de migration. Si l'immigration de ressortissants de pays tiers dans certains États membres de l'UE est considérée comme un domaine politique commun de l'UE, il en résulte obligatoirement que les problèmes qui se posent pour les personnes concernées doivent être abordés à l'échelle communautaire. À cet égard, l'objectif doit être de permettre aux immigrés en situation régulière d'avoir un accès égal aux libertés au sein de l'UE.

2.2.7. L'un des problèmes les plus difficiles et les plus longuement débattus en ce qui concerne la mise en oeuvre d'une véritable liberté de circulation pour les travailleurs est l'acquisition de droits dans d'autres pays et la possibilité de conserver les droits acquis en vertu de divers régimes conventionnels, en premier lieu la retraite complémentaire. Il faut à nouveau rechercher des solutions à ce problème, aussi bien pour ce qui concerne la liberté de circulation entre les quinze États membres actuels que pour ce qui est de rendre également possible cette liberté de circulation pour les pays candidats.

2.3. Le prochain élargissement de l'UE incite le Comité à réitérer l'appel lancé aux instances communautaires pour qu'elles traitent de façon prioritaire les questions et problèmes liés au travail migrant et à la libre circulation des personnes et qu'elles les résolvent le plus rapidement possible.

3. Urgence de l'avis

3.1. Dans la perspective de l'important élargissement de l'UE qui interviendra prochainement et au vu des différences structurelles existant entre les États membres de l'UE et les pays candidats, il sera fait plus largement usage du droit à la libre circulation et au travail migrant sous toutes ses formes.

3.2. Mais déjà aujourd'hui, des problèmes demeurent au sein de l'Europe des quinze dans le domaine de la sécurité sociale, de la fiscalité, de la suppression des discriminations encore existantes, de la reconnaissance des périodes de formation et d'activité et des diplômes, ainsi que dans le domaine de la coopération entre les instances sociales, judiciaires et policières des États membres.

3.3. Il subsiste des problèmes dans le domaine du droit fiscal, notamment pour les personnes qui travaillent dans un autre pays, mais dont les familles continuent de résider dans le pays d'origine. On constate souvent des inégalités de traitement par rapport aux ressortissants du pays dans lequel ils exercent une activité. Celles-ci vont de la non-reconnaissance d'un deuxième domicile à l'absence de prise en compte des enfants.

3.4. Aujourd'hui encore, bien qu'il existe depuis longtemps des dispositions européennes en matière de sécurité sociale (règlement (CEE) n° 1408/71 par exemple)(9), des problèmes subsistent en raison de la diversité des systèmes, pour les travailleurs qui font valoir leur droit à la libre circulation et pour leurs familles restées dans le pays d'origine, par exemple, en matière d'assurance-maladie. Bien que d'une manière globale, le règlement se soit révélé efficace, des problèmes se posent, notamment en cas de combinaison de systèmes financés par les impôts et de systèmes financés par des cotisations. Des problèmes surgissent également, en particulier pour les retraités, lorsque certaines branches de la sécurité sociale font défaut dans le pays d'origine.

3.5. Les problèmes auxquels l'UE d'aujourd'hui se trouve déjà confrontée en raison de 15 systèmes de sécurité sociale et de 15 systèmes fiscaux différents et presque impossibles à harmoniser seront encore accentués par l'adhésion des pays candidats.

3.6. Seule une partie des problèmes mentionnés dans le rapport Veil de 1997 et dans les avis du CES a été résolue. Il est essentiel de résoudre les problèmes encore en suspens dans la perspective de l'adhésion des pays candidats et avant celle-ci, car il sera vraisemblablement beaucoup plus difficile de trouver des solutions a posteriori. Il est dans l'intérêt des habitants des pays candidats que soient établies, avant l'introduction de la libre circulation, des règles fiables et applicables et que soit mise en place une infrastructure de conseil et d'information des citoyens. Cela permettra en outre de réduire les coûts supportés par les pays candidats, si les modifications nécessaires en ce qui concerne l'acquis communautaire sont effectuées déjà avant l'adhésion.

3.7. Alors que d'un point de vue économique, le marché unique est pratiquement achevé dans de nombreux domaines, on constate un retard considérable dans la lutte contre la fraude. Cela apparaît clairement dans la lutte contre le travail illégal, la subreption de prestations sociales, l'évasion fiscale en matière d'impôt sur le revenu et de cotisations de sécurité sociale ou les pratiques illégales, surtout dans le domaine du détachement de travailleurs.

3.7.1. En raison de l'absence de législation européenne, il est pratiquement impossible à la justice et aux autorités pénales du pays d'accueil d'obtenir le paiement d'amendes administratives ou l'exécution d'un jugement ou d'une condamnation prononcés à l'encontre d'agences de placement ou d'entreprises détachant des travailleurs qui sont établies dans le pays d'origine et qui opèrent illégalement. Par conséquent, en règle générale, il n'est pas possible d'obtenir de données fiables sur l'entreprise ni sur son paiement effectif des cotisations sociales dans le pays d'origine, parce qu'il n'existe pas de registre européen des entreprises ni de base de données européenne commune des organismes de sécurité sociale.

3.7.2. Dans la pratique, il est presque impossible aux travailleurs recrutés par des employeurs ou des agents de placement douteux pour exercer une activité dans un autre État membre de faire valoir leurs droits. Cela vaut notamment lorsque, arrivés au terme de leur contrat, ces travailleurs ne trouvent pas de nouvel emploi dans le même pays et lorsqu'ils ne sont pas membres d'un syndicat du pays dans lequel ils travaillent. Les barrières linguistiques et les difficultés à poursuivre un recours juridictionnel après le retour dans le pays d'origine contribuent à ce que de telles manoeuvres frauduleuses ne puissent pas être contrecarrées. Cet élément est encore accentué par le manque de coopération entre les services de police et l'absence de reconnaissance mutuelle des jugements prononcés et des procès-verbaux de contravention dressés dans ce domaine. La criminalité organisée profite de plus en plus souvent de ces insuffisances. Il est urgent de remédier à ce problème. Il conviendrait d'examiner la question de savoir si l'on ne peut pas créer une instance européenne qui aiderait les travailleurs à faire valoir leurs droits.

4. Conclusions - Nécessité d'une réglementation

4.1. Cadre général

4.1.1. L'immigration en tant que responsabilité commune de tous les États membres

4.1.1.1. Le Comité est d'avis que l'immigration constitue désormais un problème qui ne peut plus être abordé autrement que par une action commune. En fin de compte, tous les États membres sont touchés par la libre circulation, au sein de l'UE, de ressortissants de pays tiers en situation de séjour régulier dans un État membre et par les perturbations du marché du travail dues à l'immigration illégale dans un État membre (par exemple dans le bassin méditerranéen ou aux frontières orientales actuelles de l'Union). Pour cette raison, il s'avère urgent de mieux coordonner la politique de l'immigration.

4.1.2. Liberté de circulation lors de l'élargissement de l'UE

4.1.2.1. Lors de l'élargissement de l'UE, il faut s'efforcer d'introduire une liberté totale de circulation des travailleurs, sans la moindre discrimination. Pour que la libre circulation des travailleurs continue d'être acceptée après l'élargissement, il convient de prendre des mesures visant à organiser d'un point de vue temporel, spatial et sectoriel les flux migratoires attendus. À cet égard, il y a lieu de veiller à ce que les éventuels potentiels migratoires des pays candidats ne se concentrent pas sur un petit nombre d'autres États membres limitrophes.

4.1.2.2. Dans les régions actuellement situées aux frontières extérieures de l'UE en particulier, il faut éviter d'introduire la pleine liberté de circulation des travailleurs sans période transitoire pour éviter d'éventuelles distorsions locales, notamment d'un point de vue économique et social; en effet, les différences de pouvoir d'achat et de salaires, qui sont particulièrement importantes, risqueraient fort d'inciter les frontaliers originaires des pays candidats à accepter des salaires qui ne leur permettraient pas de subvenir à leurs besoins s'ils résidaient dans le pays dans lequel ils exercent leur activité; il pourrait en résulter la perte de leur emploi pour les travailleurs locaux ainsi que des distorsions de concurrence entre les entreprises, ce qui pourrait nuire à l'acceptation de la libre circulation des travailleurs.

4.1.2.3. Il faut toutefois éviter d'une manière générale que dans l'attente d'un développement économique dynamique des pays candidats, l'UE adopte une stratégie défensive. Tant que des mesures transitoires seront jugées nécessaires pour limiter la libre circulation des travailleurs, il faut prévoir des délais différenciés d'un point de vue régional et sectoriel, prévoir des délais aussi courts que possible, définir des critères pour la réalisation de contrôles réguliers et adopter des clauses de révision, afin de permettre une application souple des mesures arrêtées.

4.1.3. Comparabilité et disponibilité des données des organismes de sécurité sociale

4.1.3.1. Pour permettre aux travailleurs d'attester plus facilement de leurs périodes d'emploi et de cotisation, mettre un terme aux pratiques illégales et faciliter le travail des services sociaux et de contrôle, le Comité propose d'envisager à long terme la mise en place, au niveau européen, d'une base de données commune des organismes de sécurité sociale dans laquelle il conviendrait d'enregistrer les données relatives aux périodes d'activité, au paiement des cotisations et aux prestations perçues. Ce faisant, il convient d'assurer le respect de la protection des données.

4.1.3.2. Le Comité est conscient du fait qu'une telle base de données commune ne peut pas être mise en place à court terme, pour des raisons de coûts et à cause de l'hétérogénéité des systèmes. Il conviendrait toutefois d'entreprendre des actions visant à faciliter la réalisation d'un tel objectif. Une étape intermédiaire consisterait tout d'abord à créer une carte d'assurance sociale lisible par machine selon un modèle européen unique et sur lequel ces données pourraient être sauvegardées(10).

4.1.4. Mise à disposition des données des registres nationaux des entreprises

4.1.4.1. Bien que le marché unique soit presque achevé, ce n'est qu'avec difficulté, en y consacrant beaucoup de temps et en dépensant beaucoup d'argent que les demandeurs d'emploi, les autorités de contrôle, les bureaux de placement, les représentants juridiques, les partenaires commerciaux, les clients et les tribunaux peuvent obtenir des informations fiables sur le siège juridique d'une entreprise établie dans un autre État membre, sur les propriétaires enregistrés et son statut actuel (encore enregistrée ou déjà en faillite). Une minorité marginale d'entrepreneurs malhonnêtes utilisent cette lacune dans de nombreux domaines, par exemple pour le recrutement frauduleux de travailleurs.

4.1.4.2. C'est la raison pour laquelle le Comité propose d'harmoniser dans un premier temps à l'échelle européenne les dispositions sur les données minimales qui doivent être recueillies par les États membres lors de l'enregistrement des entreprises et de réglementer les échanges de données et la communication de telles données à d'autres États membres. À long terme, il y aurait lieu d'examiner le regroupement des registres nationaux des entreprises dans une base de données européenne accessible au public.

4.1.5. Amélioration des services de conseil aux émigrés et aux immigrés

4.1.5.1. Les prestataires sérieux offrant une assistance aux citoyens de l'Union désireux d'émigrer, y compris les prestataires de services spéciaux comme ceux qui sont chargés du placement transfrontalier de main-d'oeuvre, devraient être soumis à une certification obligatoire et harmonisée dans toute l'Europe, pour éliminer les prestataires de services peu scrupuleux, ne disposant pas des connaissances techniques nécessaires à cet effet et protéger les citoyens de l'Union contre ceux qui proposent à des prix élevés des prestations offertes gratuitement ou à bas prix par les instances publiques ou les organisations sans but lucratif. C'est la raison pour laquelle le Comité propose la limitation, par le biais d'une directive, de cette activité aux organisations à but non lucratif et aux instances publiques certifiées. Il conviendrait cependant par une transposition dans le droit européen des dispositions correspondantes du BIT d'interdire au moins dans toute l'Europe aux prestataires privés de prélever des droits auprès des travailleurs lors des mesures de placement.

4.1.5.2. Le Comité invite la Commission à développer encore davantage d'actions en vue de mettre en place et de promouvoir un réseau de conseil et d'aide aux migrants plus performant qu'EURES. Le Comité se félicite que l'Union mette dès aujourd'hui des moyens considérables à disposition, mais estime qu'il y a lieu d'aller plus loin, surtout dans le contexte de l'élargissement. À cet égard, la diffusion de savoir-faire et la mise à disposition des informations réellement nécessaires aux activités de conseil et d'assistance sont tout aussi importantes que le soutien financier apporté aux structures de conseil.

4.1.5.3. L'objectif doit être une interpénétration plus étroite des activités des services publics de conseil et de placement, des syndicats, des organisations sociales, des chambres professionnelles et des autres organisations sans but lucratif. Étant donné que les activités menées par ces organismes dans ce domaine relèvent en fait des pouvoirs publics, les activités correspondantes des ONG devraient être subventionnées. Il conviendrait notamment que le recrutement de conseillers spéciaux et l'élaboration, la traduction et la diffusion des informations bénéficient d'une aide financière de l'UE et des États.

4.1.6. Améliorations du réseau EURES

Il convient d'augmenter encore substantiellement le degré de visibilité et le professionnalisme d'EURES. À cet égard, le Comité se réfère expressément aux propositions du rapport Veil. Le Comité accueillerait favorablement une campagne de publicité et d'information encore plus active.

4.1.6.1. Les informations proposées par EURES doivent être fortement affinées et rendues plus aisément accessibles. Pour les offres d'emploi du réseau EURES, il conviendrait de fournir des informations précises quant au montant du salaire, à la durée éventuellement limitée de l'emploi, aux horaires de travail, au lieu de travail ainsi qu'aux connaissances linguistiques et aux qualifications éventuellement nécessaires.

4.1.6.2. EURES devrait aspirer à une coopération encore plus étroite avec les partenaires sociaux, surtout au niveau national et sectoriel, pour avoir accès aux informations actualisées nécessaires et pour pouvoir donner à ceux qui recherchent des informations une image précise des exigences et des conditions de vie et de travail dans d'autres pays de l'UE.

4.1.6.3. Pour mettre en oeuvre la directive 1612/68/CEE, il conviendrait au moins de publier systématiquement dans EURES toutes les offres d'emploi des agences nationales pour l'emploi disponibles en ligne et concernant des activités à long terme ou à durée indéterminée. Le Comité se félicite des efforts récemment déployés par la Commission pour atteindre cet objectif.

4.1.7. Garantie de l'exécution des jugements pénaux et du paiement des amendes dans toute l'Europe

Il y a lieu de garantir dans toute l'Europe l'exécution des jugements, notamment des jugements pénaux et des amendes prononcés à l'encontre des employeurs qui ne respectent pas leurs obligations juridiques en matière de paiement du salaire minimum et de cotisation de sécurité sociale, peu scrupuleux, pour pouvoir mettre un terme efficacement aux activités des employeurs, notamment dans le domaine du détachement de travailleurs. Le Comité propose d'élaborer une directive qui doit remplacer les accords bilatéraux ponctuels.

4.2. Autres initiatives

4.2.1. Le Comité propose que la Commission informe régulièrement l'Observatoire du Marché unique du Comité sur les activités et les sujets suivants:

- coordination des activités des services publics, d'EURES et des organisations à but non lucratif;

- délivrance des licences aux organisations à but non lucratif dans le domaine du conseil en matière de migration;

- coordination du soutien accordé sur le fond et sur le plan financier aux réseaux de services de conseil;

- mise en oeuvre d'analyses et de statistiques relatives à la libre circulation;

- soutien des États membres et des partenaires sociaux concernant toutes les questions liées à la libre circulation

4.2.2. Suppression du refus de séjour en cas de demande d'aide sociale de la part de personnes handicapées et de personnes ayant résidé légalement sur une longue période dans un autre État membre

Le Comité propose de compléter les directives en la matière de sorte que:

- l'aide sociale devenue nécessaire après une durée de séjour relativement longue ne puisse plus servir de prétexte aux autorités des États membres pour mettre un terme au séjour;

- l'aide complémentaire nécessitée par les handicapés ne puisse plus servir de prétexte aux autorités des États membres pour refuser le séjour.

4.2.3. Octroi automatique d'un permis de séjour permanent après un séjour légal de longue durée

Le Comité propose de préciser les réglementations existantes de manière à ce que les travailleurs et leurs familles obtiennent au plus tard après un séjour légal de 5 ans un permis de séjour à durée indéterminée délivré d'office par le pays dans lequel ils séjournent sans qu'ils aient besoin d'en faire la demande.

4.2.4. Établissement des meilleures pratiques

Dans certains cas, des solutions ont été trouvées à des niveaux décentralisés à certains problèmes liés à la libre circulation des travailleurs. La base de données PRISM de l'Observatoire du Marché unique du Comité économique et social énumère quelques-unes de ces solutions, par exemple l'initiative Euroregio qui défend les droits des travailleurs de la région par une coopération des syndicats belges, néerlandais et allemands, ou encore l'accord sur base volontaire concernant les contributions de sécurité sociale qui prévoit, via un système administratif simple, le paiement descongés aux travailleurs intérimaires se déplaçant d'Allemagne en France et inversement. Un inventaire systématique de ces initiatives pourrait permettre de résoudre un certain nombre de problèmes en suspens dans ce domaine.

Bruxelles, le 28 mars 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Voir annexe.

(2) Dans l'ouest de l'Allemagne, le salaire horaire brut d'un ouvrier spécialisé travaillant dans l'industrie de transformation se monte à environ 28,50 DM. Par contre, le même salaire horaire est de 4,80 DM (1:6) dans l'ouest de la Pologne et seulement de 2,70 DM (1:11) dans les régions de l'est de la Pologne.

(3) Boeri, Tito et Brücker, Herbert: Studie über die Effekte der Osterweiterung für Einkommen und Beschäftigung in den gegenwärtigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union; étude réalisée pour le compte de la Commission, direction générale "Emploi et affaires sociales", publiée le 23.5.2000; Berlin et Milan, 2000.

(4) DIW-Wochenbericht 21/2000 (Deutsches Institut fûr Wirtschaftsfordchung): Élargissement de l'UE à l'est: pas d'immigration massive à attendre. L'étude est subdivisée en 2 parties: la 1ere partie analyse les conclusions du DIW sur l'ampleur de la future immigration en provenance des PECO. La 2epartie réalisée par l'IZA analyse les effets éventuels de l'immigration sur les salaires et l'emploi.

(5) Le réseau des services publics européens pour l'emploi (EURES) a pour objectif de faciliter la libre circulation des travailleurs dans les 17 pays de l'Espace Économique Européen. Parmi les partenaires figurent les services publics de l'emploi, les syndicats et les organisations patronales. Le partenariat est coordonné par la Commission européenne.

(6) Rapport du 18 mars 1997 du groupe d'étude de haut niveau dirigé par Mme Simone Veil et portant sur des questions relatives à la libre circulation (dans Internet http://europa.eu.int/comm/internall_market/de/people/hlp/hlphmtl.htm; rapport dénommé ci-dessous "Rapport Veil"), pages 25 et suivantes à l'adresse Internet mentionnée ci-dessus.

(7) Avis du Comité économique et social sur la Proposition de règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté;le "Plan d'action pour la libre circulation des travailleurs" (JO C 235 du 27.7.1998, p. 82) et avis sur la "Proposition de directive du Conseil relative au droit des ressortissants des pays tiers de voyager à l'intérieur de la Communauté" (JO C 153 du 28.5.1996, p. 38).

(8) Communication à la presse: 12928/00 (presse 420) du 9.11.2000.

(9) JO L 149 du 5.7.1971, p. 2.

(10) Voir également la proposition du rapport Veil, similaire à notre proposition (p. 53 dans la version Internet) visant à permettre la lisibilité des cartes infographiques des assurances sociales nationales dans tous les États membres.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

1. Pourcentage de la population active (entre 15 et 64 ans)

>TABLE>

2. Ressortissants du pays d'accueil

>TABLE>

3. Ressortissants d'un autre État membre de l'UE

>TABLE>

4. Ressortissants de pays tiers

>TABLE>

Source:

Eurostat 2000.