Avis du Comité économique et social sur "La politique européenne pour la coopération transfrontalière et l'expérience du programme Interreg"

(2001/C 155/04)

Le 11 juillet 2000, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, alinéa 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur "La politique européenne pour la coopération transfrontalière et l'expérience du programme Interreg".

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 mars 2001 (rapporteur: M. Barros Vale).

Lors de sa 380e session plénière des 28 et 29 mars 2001 (séance du 28 mars 2001), le Comité économique et social, a adopté à l'unanimité, l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Par le présent avis le Comité économique et social entend analyser l'expérience pratique obtenue au départ de l'initiative communautaire de coopération transfrontalière Interreg, en vue de faire ressortir l'efficacité et l'utilité du programme, et d'introduire, le cas échéant, des mesures correctrices pour l'avenir.

1.2. Le Comité a fait part dès décembre 1999 de son avis sur la proposition de la Commission concernant le programme Interreg III(1). Il manquait à cet avis(2), pour des raisons de calendrier, une étude complémentaire relatant l'expérience pratique antérieure à l'application de cette initiative communautaire. Le présent avis entend remédier à cette lacune.

1.3. Pour l'élaboration du présent document, le Comité a recueilli l'opinion des entités régionales qui ont en charge, dans les États membres, la gestion du programme, ainsi que celle de différents opérateurs finaux. Il a pris connaissance de l'expérience d'un certain nombre d'entre ces entités, dont les préoccupations sont reprises dans le présent document, parallèlement aux résultats de l'audition du 19 décembre dernier et aux réponses au questionnaire.

2. Observations générales

2.1. Le Comité constate une nette distinction entre les États membres, selon qu'ils sont plus ou moins développés, en ce qui concerne les différents stades du programme, depuis la conception jusqu'au type de projet, en passant par la gestion et les procédures utilisées. L'évaluation du fonctionnement et du succès d'Interreg I et II se divise ainsi, en termes généraux, en deux parties qui correspondent à deux grands groupes de pays, selon qu'ils sont plus ou moins développés et/ou centralisés.

2.2. Le Comité constate en outre le niveau élevé des exigences que le programme prévoit pour les institutions promotrices; en effet, le programme exige des promoteurs une grande expérience de travail, notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre, l'accompagnement et la gestion de projets, et plus particulièrement de projets de coopération. Une telle exigence, pour compréhensible et souhaitable qu'elle soit, est susceptible d'exclure les organismes jeunes et peu expérimentés, en les empêchant de concevoir et de présenter des projets, pourtant très souvent de bonne qualité.

2.3. Le Comité est d'avis que la Commission devrait établir des méthodes simplifiées permettant aux institutions jeunes d'accéder au programme, sous peine de voir toujours les mêmes institutions promouvoir des projets de coopération, en empêchant d'autres, tout autant voire plus valables, d'y accéder.

2.4. Le Comité a constaté l'existence de projets dans lesquels les promoteurs et les entités impliqués avaient effectué des investissements considérables antérieurement à la présentation de la candidature à Interreg, et dont la candidature n'a pas été prise en compte. S'agissant de coûts inhérents à la préparation du projet, le Comité considère qu'il convient dans ces cas d'indemniser les entités avec effet rétroactif, même si les investissements ont été réalisés avant la présentation de la candidature, à condition qu'elles prouvent la relation entre les investissements réalisés et le projet en question et qu'elles aient respecté les règles générales d'éligibilité établies par la Commission. Faute de procéder ainsi on risque d'écarter des projets qui exigent, précisément, des investissements de ressources propres à un stade antérieur à la candidature, comme par exemple pour la réalisation d'études, du fait que la faible capacité financière des promoteurs ne leur permettrait pas de prendre en charge ces coûts.

2.5. Le Comité constate par ailleurs que l'information mise à la disposition par les autorités publiques des États membres quant au programme et à son fonctionnement est à la fois insuffisante et dispensée à des moments inappropriés. Si elle est effectivement diffusée, l'information arrive en retard chez les promoteurs, ce qui entraîne des retards dans la mise en oeuvre des programmes. Le Comité considère en outre que les États membres doivent consentir un effort accru pour fournir l'information au moment opportun aux destinataires finaux.

3. Observations spécifiques

3.1. L'analyse de l'expérience obtenue au départ de la mise en oeuvre des programmes Interreg I et II fait ressortir, en raison de leur importance, un ensemble de questions relatives aux différentes phases et composantes du programme qui nécessitent, selon le Comité, une réflexion adéquate de la Commission.

3.1.1. Implication effective et appropriée des différentes régions intervenant dans un même projet, notamment en ce qui concerne l'intervention des divers acteurs régionaux

3.1.1.1. Il existe dans certaines régions des "agences transfrontalières", institutions responsables de la problématique transfrontalière sous ses différents aspects, et chargées notamment de promouvoir la coopération entre régions frontalières, qui regroupent un large éventail de représentants des agents régionaux. Le rôle joué par ces agents a été fondamental dans ces régions, et ce non seulement au niveau des procédures, mais aussi et même principalement au niveau de l'implication effective des régions dans des projets importants pour les régions en question.

3.1.1.2. Dans les pays où de telles agences n'existent pas, les difficultés sont accrues du fait de l'absence d'un encadrement et d'un suivi du programme par les promoteurs, ce qui entraîne des difficultés au niveau de l'identification de partenaires potentiels de l'autre côté de la frontière, avec souvent pour résultat le choix d'un partenaire avec des caractéristiques différentes, notamment en ce qui concerne la capacité financière, ce qui se traduit directement par des écarts entre les niveaux de développement des régions participant à un même projet.

3.1.1.3. On semble se heurter dans bien des cas à la même difficulté d'impliquer les différents agents régionaux en l'absence d'une entité transfrontalière coordinatrice.

3.1.1.4. L'expérience pratique fait ressortir de manière évidente les avantages que valent aux régions l'existence de telles agences transfrontalières. Aussi serait-il souhaitable que la Commission se penche sur cette problématique et encourage la mise en place de telles agences à un stade antérieur à la mise en oeuvre du programme.

3.1.1.5. La participation plus ou moins effective des régions dépend de leurs intérêts spécifiques mais aussi des intérêts politiques au niveau national, déterminants dans le type de projets retenus, du moins lorsque le processus décisionnel est excessivement centralisé.

3.1.1.6. Le Comité estime en outre que si une intervention effective et prépondérante des agents régionaux est souhaitable lorsqu'il s'agit de projets entre des régions qui font partie de l'Union européenne, elle doit en revanche faire place à une intervention plus articulée au niveau national lorsqu'il s'agit de régions limitrophes de l'Union, dont l'expérience en matière de coopération est encore très limitée voire nulle.

3.1.2. La délimitation des régions éligibles et leur adaptabilité (ou inadaptabilité), et son incidence sur la sélection des projets

3.1.2.1. Le Comité est d'avis qu'il est raisonnable de déterminer les zones éligibles sur la base des NUTS, tant pour une raison de simplification des procédures à l'intérieur de la Commission que pour des raisons liées à l'utilisation d'une nomenclature officielle utilisée et connue de tous les États membres.

3.1.2.2. Or il se fait que, dans certains cas, l'application des NUTS pour déterminer les zones éligibles à Interreg ne convient pas et entraîne l'exclusion de projets importants et de grande qualité au motif que les promoteurs sont implantés en dehors des zones éligibles.

3.1.2.3. Le Comité est d'avis que le principe à appliquer devrait être celui de la ou des régions bénéficiaires du projet. Cela signifie que le projet remplira le critère d'éligibilité de la région dès lors que les bénéfices retomberont sur des régions éligibles. Cette pratique a été utilisée lors des programmes antérieurs pour certaines régions, avec des résultats assez positifs.

3.1.2.4. Il convient en tout état de cause de préserver le caractère des interventions, de façon à ne pas dénaturer les principes et les objectifs du programme, à savoir la coopération transfrontalière.

3.1.3. Champ d'action des différents vecteurs compte tenu de la transversalité des projets

3.1.3.1. Le Comité a constaté l'existence de projets qui, en raison de leur caractère transversal, ne cadrent parfaitement avec aucun des vecteurs et réunissent au contraire des caractéristiques qui correspondent aux spécificités de plusieurs vecteurs. Dans la plupart des cas, cette transversalité entraîne le rejet des projets ou leur division en plusieurs volets, candidat chacun au vecteur correspondant, ce qui montre la rigidité des critères de sélection.

3.1.3.2. Le Comité est d'avis que procéder de la sorte ne contribue en rien au succès du programme car cela risque de dénaturer les objectifs du projet, et de nuire à sa qualité. Il ne faut pas oublier la difficulté accrue qu'implique la gestion de plusieurs projets différents par rapport à l'éventualité d'un seul projet intégré.

3.1.3.3. Par ailleurs, le Comité est d'avis qu'en mettant des obstacles à l'instruction des candidatures et à l'analyse des projets on ne fait que décourager les promoteurs, qui voient ainsi se compliquer encore davantage une procédure déjà en soi lente et complexe. Une fois de plus, on risque ainsi d'écarter des projets de grande qualité et présentant un potentiel énorme de succès dans le cadre des objectifs d'Interreg.

3.1.3.4. Ceci montre une fois encore la nécessité d'assouplir davantage les critères de sélection des projets, faute de quoi on risque de rejeter des projets valables et intéressants.

3.1.4. Obstacles résultant de l'existence de modèles différents d'organisations économiques, de dispositions juridiques, de règles administratives et de procédures différentes entre plusieurs régions participant à un même projet

3.1.4.1. Au vu de l'expérience passée, le Comité constate que l'existence de législations différentes entre les pays complique la mise en oeuvre des projets. Le Comité est d'avis que les responsables de la mise en oeuvre du programme devraient être invités à établir des règles communes, afin de permettre l'application d'orientations et de procédures concertées entre les différents États membres, de manière à garantir une optimisation des procédures, notamment en ce qui concerne l'instruction des candidatures, l'analyse et le choix des projets à retenir.

3.1.4.2. De même, au niveau des modèles d'organisation économique, les différences existantes entraînent des contraintes, notamment en raison de l'impossibilité de trouver des voies communes de développement permettant la définition de véritables projets communs.

3.1.4.3. Au stade de l'analyse et de la sélection des projets également, le Comité constate que les différentes procédures et règles en vigueur dans les différents pays, provoquent, dans certains cas, un ralentissement des procédures et parfois l'abandon des projets.

3.1.4.4. Le Comité est d'avis que pour mettre en place une véritable coopération il est souhaitable d'établir des législations communes facilitant les rapports entre les régions. Il faut par ailleurs que la Commission encourage le rapprochement des régions en ce qui concerne les processus et les procédures adoptées, de même en ce qui concerne la législation. La promotion par la Commission d'accords entre des régions frontalières, en vue d'établir des règles communes dans le cadre d'Interreg est une piste à explorer qui a déjà été testée avec succès dans un certain nombre de régions.

3.1.4.5. Le Comité constate par ailleurs que cette situation est plus évidente encore dans les régions limitrophes de l'Union, dans la mesure où il existe déjà des règles et des normes communes à tous les États membres mais qui ne sont pas appliquées par les pays voisins. Selon le Comité, la Commission doit se concentrer davantage sur ces régions de manière à rendre la coopération effective.

3.1.4.6. Le Comité considère que la mise en place de structures communes de coopération (notamment pour la gestion, le paiement et le soutien du programme), qui permettraient de définir des règles communes pour la gestion des projets, sera de nature à gommer les différences actuelles et à accroître de la sorte l'efficacité du programme.

3.1.5. Intervention de la Commission aux différents stades du programme, de la conception à la sélection du contrôle des projets

3.1.5.1. Le Comité est d'avis que la décentralisation des procédures dans le cadre d'Interreg ne peut qu'être favorable à une mise en oeuvre efficace et appropriée du programme. L'intervention de la Commission et des administrations centrales des États membres doit se concentrer davantage sur la conception du programme, et dans une moindre mesure, sur la sélection des projets.

3.1.5.2. Une intervention exagérée des administrations centrales des États membres produit un effet inhibiteur sur les acteurs régionaux.

3.1.5.3. Pour ce qui est des régions limitrophes de l'Union, le Comité considère cependant que, dans certaines circonstances, la Commission devrait jouer un rôle plus prononcé, de façon à préserver la nature spécifique des objectifs du programme, en empêchant que les fonds soient utilisés à d'autres fins, notamment par les administrations centrales des États membres.

3.1.5.4. Si une intervention accrue de la Commission au stade de la conception revêt une grande importance aux yeux du Comité, c'est parce qu'Interreg est également un instrument de mise en oeuvre de la politique et des principes européens, qui doit refléter à tout moment les grandes orientations de l'Union européenne.

3.1.5.5. Le Comité considère également que la présence de la Commission devrait être renforcée au niveau de la coordination et de l'accompagnement des responsables régionaux du programme.

3.1.6. Rapidité du programme, de la conception à la phase finale de la mise en oeuvre de projets

3.1.6.1. Le Comité a pu observer sur la base de l'expérience pratique obtenue au départ d'Interreg l'existence de ralentissements aux différents niveaux qui entraînent une lenteur indésirable des procédures.

3.1.6.2. La lenteur de la diffusion des informations relatives au programme a entraîné dans le passé des retards au niveau de sa mise en oeuvre. À cet égard également, le Comité juge indispensable que des efforts soient consentis afin de fournir aux États membres une information de qualité et au moment opportun.

3.1.6.3. Ayant constaté que les retards s'expliquent également par d'autres facteurs comme l'existence de procédures différentes entre les États membres, le Comité invite une fois encore la Commission à se pencher de façon spécifique sur cette situation et à y remédier.

3.1.6.4. Les plus grands retards ont été observés dans la phase de l'instruction des projets et ils résultent des différences procédurales entre les régions, comme il a déjà été mentionné plus haut, de même que dans la phase de la fiscalisation pour le paiement des financements.

3.1.6.5. Le Comité est d'avis qu'outre une autorité de gestion unique, il serait peut-être souhaitable de prévoir une autorité de paiement unique, ce qui permettrait d'assouplir les procédures.

3.1.6.6. Enfin, le Comité souligne que dans les pays où les décisions sont plus centralisées, il faut encore plus de temps pour arriver à l'approbation des projets ce qui amène le Comité, une fois de plus, à préconiser une décentralisation accrue du programme.

3.1.6.7. Il reste à souligner à ce stade que la lenteur des procédures entraîne nécessairement une réduction du temps disponible pour la réalisation des projets, ce qui est préjudiciable à l'ensemble du programme. La Commission devra se pencher sur ces questions, dans le souci de rendre le programme plus rapide et par conséquent plus efficace.

3.1.7. Répartition des crédits Interreg entre les différents types de promoteurs

3.1.7.1. Au cours de la période de mise en oeuvre des programmes Interreg antérieurs, le Comité a constaté que les administrations centrales constituent le gros des promoteurs de projets dans les pays les moins développés.

3.1.7.2. Or, le Comité considère que les candidatures soumises par les administrations centrales au programme Interreg devraient faire l'objet d'une évaluation rigoureuse, de façon à introduire toute la transparence voulue sur l'usage réservé aux fonds, dans la mesure où ces projets dénaturent bien souvent l'objectif primaire du programme, à savoir la coopération transfrontalière. Il faut que les objectifs essentiels d'Interreg ne soient pas subordonnés aux priorités des administrations centrales. Même ici, dans le cas des pays où la gestion du programme est plus centralisée, le problème est ressenti de façon plus intense.

3.1.7.3. À ce stade, le Comité juge utile de rappeler les difficultés considérables que rencontrent, lorsqu'elles veulent accéder au programme, les jeunes institutions privées, qui se voient bien souvent rejetées en raison de leur manque d'expérience dans la gestion, le suivi et la mise en oeuvre de projets. Il est important aux yeux du Comité, comme suggéré plus haut, d'établir des méthodes simplifiées pour la prise en considération des jeunes promoteurs et pour un accompagnement éventuellement plus poussé de leurs projets.

3.1.8. Continuité des projets dans l'après Interreg

3.1.8.1. Le Comité constate le grand pourcentage d'abandon des projets financés par Interreg une fois le programme arrivé à expiration

3.1.8.2. Le Comité constate en outre qu'une partie des projets qui se poursuivent au-delà de la fin du programme font appel à des financements publics.

3.1.8.3. Le Comité est d'avis que la capacité d'autosoutenabilité doit être un facteur déterminant dans la sélection des projets. En effet, en permettant la réalisation de projets qui ne sont viables que grâce à des subventions, on déresponsabilise les promoteurs. Ce faisant, on ne contribue en rien au développement de leurs capacités d'initiative et de mise en oeuvre effective de la coopération.

3.1.8.4. Le Comité est d'avis qu'Interreg doit servir à mettre en place des structures, en l'occurrence dans les régions frontalières, capables de poursuivre le travail de coopération au-delà de tout programme communautaire ou financement public, parce que capables de s'autoentretenir, et rendant ainsi plus durables les effets du programme.

3.1.9. Implication des partenaires économiques et sociaux dans les différentes phases du programme

3.1.9.1. Le Comité a décelé dans un certain nombre d'États membres un manque de participation des partenaires économiques et sociaux au programme, depuis sa conception jusqu'à son application pratique.

3.1.9.2. Selon le Comité, pour qu'il y ait véritablement relation de proximité entre le programme et les projets qui le constituent et la réalité économique et sociale qu'il entend servir, une intervention systématique des partenaires économiques et sociaux dans les différentes régions concernées est indispensable et la Commission doit faire en sorte que les États membres rendent une telle implication effective.

4. Conclusions

4.1. L'analyse de l'expérience obtenue au départ de la mise en oeuvre d'Interreg fait ressortir un certain nombre de questions importantes que le Comité souhaite souligner:

4.1.1. Dans les différents aspects du programme et de sa mise en oeuvre, on note une distinction évidente entre les pays selon qu'ils sont plus ou moins développés, les problèmes d'application et de gestion du programme étant plus importants dans le second cas. Le Comité est d'avis que la Commission doit entamer sans tarder une réflexion approfondie sur cette matière, de façon à préparer les pays les moins développés à une mise en oeuvre correcte du programme, celle-ci ayant une incidence directe sur son efficacité et son utilité.

4.1.2. La seconde question porte sur le manque de souplesse des critères de sélection des projets qui, comme il a été mentionné plus haut, risque d'écarter des projets et des promoteurs valables et porteurs d'une contribution potentielle importante. Selon le Comité, la Commission doit se pencher sur cette problématique et introduire une plus grande souplesse dans le programme.

4.1.3. La décentralisation du programme constitue également une question importante, dans la mesure où elle permet aux acteurs régionaux, qui connaissent le mieux la réalité des régions où ils opèrent, une gestion plus efficace, en intervenant de façon directe et engagée dans la question de la coopération. Par ailleurs, le problème de la dénaturation des objectifs d'Interreg par des administrations centrales pourrait être résolu au moyen d'une décentralisation accrue.

4.1.4. Le Comité est d'avis que la coopération s'avère toujours gagnante et que l'Union européenne ne constitue pas à cet égard une exception. Si on veut réaliser une véritable union entre nos pays, il est fondamental de promouvoir la rencontre entre des régions que l'histoire a séparées par des frontières. Dans ce contexte le Comité rappelle aussi les conclusions et les analyses de l'avis qu'il a donné récemment sur la coopération transfrontalière et Prism(3). Interreg est un instrument important et efficace, capable de mener à bien de tels objectifs. Il est fondamental de développer à cet égard un concept attentif et conscient, qui doit impliquer dès le début les acteurs régionaux, sans oublier la diversité entre les pays, que ce soit au niveau des modèles économiques retenus ou au niveau législatif et procédural, voire encore au niveau de leur stade de développement.

Bruxelles, le 28 mars 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(1999) 479 final.

(2) JO C 51 du 23.2.2000, p. 92.

(3) JO C 116 du 20.4.2001.