Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation et les résidus de cargaison"(1)

(1999/C 138/04)

Le 31 juillet 1998, le Conseil a décidé, conformément à l'article 84, paragraphe 2, du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transport, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 9 mars 1999 (rapporteur : M. Chagas).

Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant au cours de sa 362e session plénière des 24 et 25 mars 1999 (séance du 24 mars) par 91 voix pour et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. La convention MARPOL, adoptée par l'Organisation maritime internationale (OMI) en 1973 et complétée ultérieurement par les protocoles de 1978 et 1997, a été la première convention internationale établissant des orientations pour la prévention de la pollution par les navires à entrer en vigueur. Un certain nombre de modifications ont été introduites par la suite en vue de mettre à jour et de renforcer ces dispositions.

1.2. MARPOL 73/78 prévoit un ensemble de règles et de dispositions visant la prévention de la pollution du milieu marin par les hydrocarbures (annexe I), les substances liquides nocives transportées en vrac (annexe II), les substances nuisibles transportées dans des emballages (annexe III), les eaux usées (annexe IV), les déchets (annexe V), et de la pollution atmosphérique par les navires (annexe VI)(2).

1.3. MARPOL 73/78 a été le premier instrument à imposer à tous les navires - et non pas uniquement aux pétroliers - l'obligation de posséder des équipements de stockage séparés pour les hydrocarbures. Elle a également introduit le concept de "zones spéciales", qui sont des zones particulièrement vulnérables où les rejets sont complètement interdits. Les principales zones spéciales sont la mer Méditerranée, la mer Baltique, la mer Noire, la mer Rouge et l'Antarctique.

1.4. MARPOL 73/78 impose aux parties contractantes d'assurer la mise en place d'installations portuaires appropriées pour la réception des différents types de substances classées dans les cinq annexes, notamment les résidus d'hydrocarbures (annexe I), les substances liquides nocives (annexe II) et les déchets d'exploitation (annexe V).

1.5. La convention cherche à trouver un équilibre entre la nécessité de protéger le milieu marin et l'intention de ne pas établir des exigences qui rendraient les activités maritimes excessivement coûteuses.

1.6. MARPOL 73/78 cherche également à établir un système équilibré de protection de l'environnement, qui devra tenir compte équitablement des intérêts des États du pavillon et de ceux des États maritimes dans lesquels les navires exercent leur activité, établissant les droits et les devoirs de chacun, ainsi que les exigences opérationnelles concernant les navires. Les États du pavillon font en sorte traditionnellement que leurs navires relèvent de leur seule juridiction, tandis que les États maritimes estiment qu'on devrait leur accorder l'autorité d'assurer le respect de la convention par tous les navires opérant le long de leurs côtes.

1.7. Une autre caractéristique du système établi par MARPOL est le contrôle par les parties contractantes des rejets des navires. Néanmoins, malgré toutes les règles et procédures qui ont été fixées, la détection de tous les navires en infraction reste difficile en raison du manque de ressources et du manque d'intérêt manifesté par certains États pour le contrôle de leurs eaux. La plupart des contrôles sont effectués quand le navire est au port, puisqu'il est plus difficile de contrôler les rejets illégaux en mer.

1.8. En tout état de cause, MARPOL 73/78 est considérée comme un instrument utile pour combattre la pollution des océans et elle couvre environ 90 % de la flotte marchande mondiale.

1.9. L'Union européenne dispose déjà d'un système global de gestion des déchets, auquel s'intégrera la directive à l'examen.

2. La proposition de la Commission

2.1. La proposition a pour objectif de réduire les rejets de déchets d'exploitation et résidus de cargaison en mer, notamment les rejets illicites, effectués par les navires utilisant les ports de l'Union européenne, en améliorant la disponibilité et l'utilisation des installations de réception portuaires destinées à de tels déchets et résidus, et de renforcer ainsi la protection du milieu marin.

2.2. La directive à l'examen s'applique à tous les ports des États membres, y compris ceux de plaisance, et à tous les navires, quel que soit leur pavillon, faisant escale dans un port d'un État membre ou y opérant, à l'exception des navires de guerre et navires de guerre auxiliaires ou des navires appartenant à un État ou exploités par cet État à des fins non commerciales. Chaque port devra élaborer et mettre en oeuvre un plan approprié de réception des déchets.

2.3. La Commission tente de garantir l'utilisation des installations de réception portuaires au moyen d'une série de mesures, notamment le principe de dépôt obligatoire, associé à l'obligation pour les ports de mettre en place des systèmes de recouvrement des coûts encourageant l'utilisation des installations.

2.4. Les États membres doivent veiller à ce que les coûts des installations de réception portuaires et de leur fonctionnement soient couverts par une redevance perçue sur les navires.

2.4.1. Tous les navires faisant escale dans un port d'un État membre supportent une part significative des coûts, qu'ils utilisent ou non les installations, en acquittant une redevance. Cette redevance pourra être intégrée dans les taxes portuaires ou être conçue comme une redevance spécifique pour les déchets.

2.4.2. Des redevances supplémentaires pourront être imposées, selon la quantité et le type de déchets effectivement déposés par les navires.

2.4.3. Les redevances devront être fixées de manière transparente, non discriminatoire et constituer un montant approprié, les utilisateurs du port devant être informés du montant et de la base de calcul de la redevance.

2.5. Afin d'assurer la coopération entre les navires et les autres autorités ou personnes concernées, le capitaine est tenu d'informer à l'avance le port d'escale suivant de ses capacités de stockage des quantités de déchets à bord, ainsi que de signaler son intention d'utiliser les installations de réception.

2.6. Les déchets d'exploitation doivent être déposés dans une installation de réception portuaire avant que le navire ne quitte le port, sauf si le capitaine peut confirmer que le navire est doté d'une capacité de stockage suffisante pour le trajet prévu.

2.7. Les États membres peuvent accorder des dérogations aux navires effectuant des voyages réguliers si des preuves suffisantes peuvent être apportées de l'existence d'un arrangement en vue du dépôt des déchets dans un autre port situé sur l'itinéraire habituel du navire.

2.8. Les autorités des États membres s'assureront du respect par les navires des prescriptions de la directive en effectuant principalement des contrôles sur place. Ces inspections peuvent également être effectuées dans le cadre de la directive 95/21/CE sur le contrôle par l'État du port(3).

2.9. Les autorités doivent transmettre aux autres ports de l'UE dans lesquels les navires sont susceptibles de faire escale les informations relatives aux infractions.

2.10. Les États membres doivent mettre en place un système de sanctions infligées en cas d'infractions aux prescriptions de la directive. Les sanctions doivent être efficaces, proportionnées et dissuasives. Par ailleurs, ils doivent prévoir une procédure de dédommagement des navires qui ont subi des retards anormaux du fait de l'insuffisance des installations de réception portuaires.

3. Observations générales

3.1. Sous réserve des observations ci-après, le Comité approuve la directive proposée par la Commission, qui fait partie intégrante de la politique communautaire en matière de gestion des déchets.

3.2. La politique communautaire en faveur de l'environnement a pour objectif d'assurer un niveau élevé de protection, basé sur les principes de précaution et d'action préventive, ainsi que sur le principe du pollueur-payeur(4).

3.3. Dans son avis de 1993 sur la "Communication de la Commission : Pour une politique commune de la sécurité maritime"(5), le Comité mentionnait que le manque d'installations de réception faisait obstacle à l'efficacité de la législation sur la prévention de la pollution, ainsi que le non-respect de la convention MARPOL par diverses parties contractantes.

3.3.1. Le Comité suggérait par ailleurs le maintien du coût d'utilisation de ces installations à un niveau raisonnable et la participation de la CE à la construction de ce type d'installations dans les ports communautaires.

3.4. Dans sa résolution du 8 juin 1993 sur une politique commune de sécurité maritime(6), le Conseil a inscrit parmi ses priorités la nécessité de développer la disponibilité et l'utilisation des installations de réception dans la Communauté. En vertu de la directive 95/21/CE, les navires qui constituent "une menace déraisonnable pour le milieu marin" ne sont pas autorisés à prendre la mer.

3.5. Afin de prévenir plus efficacement la pollution et d'éviter des distorsions de concurrence, les exigences de la proposition de directive à l'examen en matière d'environnement doivent s'appliquer à tous les ports communautaires et à tous les navires, indépendamment de leur pavillon, qui se rendent dans ces ports.

3.6. Afin de lutter contre la pollution marine causée par les rejets opérationnels des navires, il y a lieu d'une part que les ports disposent des installations de réception appropriées et d'autre part que les navires utilisent ces installations.

3.7. La Commission a choisi d'établir une distinction entre déchets d'exploitation et résidus de cargaison, la proposition concernant uniquement le dépôt et la réception des déchets d'exploitation. Les résidus de cargaison demeureront régis par la seule convention MARPOL.

3.7.1. Le Comité est d'avis que l'objectif de prévenir la pollution marine par les navires serait mieux servi si l'on incluait dans le champ d'application de la proposition à l'examen les annexes II et IV de la convention, sans faire la distinction entre résidus de cargaison et déchets d'exploitation. Cependant, il reconnaît les difficultés d'ordre pratique qui se posent pour l'application de la proposition et comprend de ce fait l'option retenue par la Commission.

3.8. La proposition à l'examen poursuit exactement le même objectif que la convention MARPOL 73/78, à savoir protéger le milieu marin contre la pollution opérationnelle des navires de quelque pavillon que ce soit. Néanmoins, plutôt que de réglementer les rejets des navires en mer, comme le fait MARPOL 73/78, elle se concentre sur les contrôles des navires dans les ports communautaires liés à l'obligation de déposer les déchets dans les installations portuaires.

3.9. Il est généralement reconnu que les principaux problèmes posés par le régime international actuel de lutte contre la pollution opérationnelle par les navires sont liés non pas à l'insuffisance des normes mais plutôt au fait que ces normes ne sont pas correctement mises en oeuvre et exécutées.

3.10. Afin d'être efficace, le système communautaire doit tout d'abord fixer des règles très spécifiques concernant l'obligation pour les ports et les États du port de fournir les installations de réception appropriées. L'absence de telles installations, ou l'ignorance de leur existence, peuvent inciter les navires à pratiquer des opérations illégales de décharge des déchets en mer.

3.11. Étant donné la diversité du système de tarification de la réception et du traitement des déchets d'exploitation dans les installations portuaires existant dans les ports européens, la proposition de la Commission reste souple quant au modèle à adopter dans chaque cas et le Comité approuve cette approche. Toutefois, il importe que les ports favorisent une politique transparente en matière de redevances, ces dernières devant correspondre de manière juste et proportionnée aux services effectivement fournis.

3.11.1. Le Comité rappelle en outre qu'il a adopté récemment un avis sur la tarification des infrastructures(7) et suggère à la Commission de garder à l'esprit également les conclusions de cet avis.

3.12. Un élément de base de la proposition de directive à l'examen est l'obligation pour tous les ports d'élaborer des plans de réception et de traitement des déchets, dont la diffusion doit être assurée. Pour que ces plans soient plus efficaces, il y a lieu de veiller à ce que les utilisateurs des installations et le personnel qui y travaille soient consultés lors de leur élaboration.

3.12.1. Il est également essentiel que, dans les plans de réception et de traitement des déchets, il soit tenu compte de manière appropriée de la formation professionnelle des travailleurs impliqués dans ces activités.

3.13. Le Comité constate que l'obligation prévue par MARPOL 73/78 de ne pas causer de retards anormaux aux navires reste inchangée.

3.14. De par sa nature, la pollution marine a des implications transnationales. L'action préventive dans ce domaine sera donc plus efficace si elle a lieu au niveau communautaire, puisque les parties contractantes ne sont pas à même de prendre des mesures appropriées et efficaces isolément. De plus, un régime strict de dépôt du type de celui proposé exige un effort de coopération considérable entre États voisins, tant au sein de l'UE qu'avec les pays tiers, en matière d'information et de procédures de contrôle. Par ailleurs, seule une application généralisée de la directive à l'examen permettra d'assurer des conditions neutres en termes de concurrence.

3.14.1. Aussi le Comité suggère-t-il d'envisager le financement de projets dans ce domaine dans le cadre de programmes comme MEDA, Phare ou Tacis, ou encore de la convention de Lomé.

4. Observations particulières

4.1. Article 4 (Installations de réception portuaires)

4.1.1. Contrairement aux obligations imposées aux navires, qui sont clairement définies dans le texte proposé, celles imposées aux ports sont présentées de manière trop vague, d'où la nécessité de les clarifier.

4.1.2. La coopération entre ports voisins devrait être encouragée en vue de garantir une rationalisation des coûts, particulièrement pour les petits ports proches d'autres mieux équipés.

4.1.3. Il y a lieu également de prendre des dispositions en vue d'éviter les problèmes techniques et économiques qui pourraient rendre la directive impossible à mettre en oeuvre, compte tenu du nombre d'installations nécessaires pour résoudre les incompatibilités entre les diverses substances et afin d'assurer la séparation des divers produits.

4.2. Article 6 (Notification)

Le Comité considère que les navires et les États membres auraient intérêt à désigner un destinataire unique dans chaque port, qui serait responsable de diffuser les informations à tous les intéressés.

4.3. Article 7 (Dépôt des déchets d'exploitation)

Outre l'obligation du dépôt des déchets d'exploitation établie dans cet article, il y a lieu de tenir compte ici des situations dans lesquelles le port n'est pas dûment équipé pour les recevoir.

4.4. Article 8 (Redevances à verser pour les déchets d'exploitation)

4.4.1. L'imposition d'une redevance à tous les navires, qu'ils utilisent ou non les installations de réception portuaires, pénalisera les petits ports, qui ne pourront vraisemblablement pas récupérer auprès des utilisateurs les coûts de réception et de traitement des déchets et ordures en raison du faible taux d'utilisation.

4.4.2. Le calcul des redevances varie d'un port à l'autre, et l'on peut prévoir que l'amortissement des coûts des installations portuaires de traitement des déchets sera difficile, beaucoup de ces installations étant privées et situées en dehors de la zone portuaire.

4.4.2.1. Le Comité estime que, lorsqu'un État membre conclut que l'exploitation d'une installation de réception et de traitement des déchets n'est pas rentable, et qu'elle ne correspond pas objectivement aux exigences de la navigation maritime, il devrait pouvoir être dispensé de cette exploitation et par conséquent du prélèvement de la taxe correspondant à ladite exploitation.

4.4.3. Les redevances pourraient être composées de deux éléments, à savoir une taxe de base uniforme et une autre proportionnelle aux quantités et aux types de déchets effectivement déposés par le navire.

4.5. Article 9 (Dérogations)

4.5.1. Le Comité accueille favorablement la possibilité dont disposent les États membres d'accorder des dérogations en vertu de l'article 9. Les navires qui font régulièrement escale dans les mêmes ports et ceux qui déposent régulièrement leurs déchets dans d'autres ports ne doivent pas avoir à acquitter une redevance de base pour la réception et le traitement des déchets dans chaque nouveau port.

4.5.2. Dans le cas où le navire est utilisé pour des trajets réguliers entre des ports des États membres et des pays tiers, s'il est prouvé que les déchets sont déposés de manière régulière et contrôlée dans des ports de pays tiers, le navire devrait être dispensé de payer la redevance sur les déchets dans les ports des États membres.

4.6. Article 10 (Dépôt des résidus de cargaison)

Contrairement aux déchets d'exploitation, les résidus de cargaison appartiennent au propriétaire de la cargaison. Il y aurait donc lieu d'établir dans cet article la responsabilité de ce dernier concernant les coûts liés au dépôt de ces résidus.

4.7. Article 11 (Application)

4.7.1. L'application des dispositions de la directive à l'examen augmentera sensiblement la charge de travail liée au contrôle par l'État du port, étant donné que tous les navires qui ne procèdent pas à la notification prévue dans l'article 6 ou qui fournissent des informations inexactes devront être inspectés en priorité. Le Comité doute que le cadre dans lequel se déroule actuellement le contrôle par l'État du port dans l'UE puisse garantir l'efficacité des inspections, pourtant essentielle pour la bonne application de la directive proposée.

4.7.2. Le Comité constate que l'interdiction de charger ou de déposer la cargaison, ou d'embarquer des passagers, prévue au paragraphe 3, concerne des navires dont l'infraction a été confirmée au cours des procédures prévues aux paragraphes 1 et 2 du même article. La rédaction devrait toutefois être modifiée pour clarifier cette interprétation.

4.7.2.1. Il y a lieu de mentionner, toutefois, qu'il n'est question dans la directive proposée que des sanctions imposables à des navires qui ne respectent pas leurs obligations. Rien n'est dit quant aux sanctions à imposer aux ports qui ne respectent pas les leurs, ce qui n'est pas équitable.

4.7.2.2. Par ailleurs, lorsqu'un navire ne remplit pas totalement les conditions imposées dans les articles 7 ou 10, il serait suffisant à titre de sanction que le port suivant sur son itinéraire en soit averti afin de pouvoir contrôler ses documents de bord, la quantité de résidus à bord, etc., et le cas échéant imposer une amende. La détention du navire prévue au paragraphe 2 de l'article 11 semble une mesure disproportionnée.

5. Conclusions

5.1. La convention MARPOL 73/78 prévoit la nécessité d'équiper les ports d'installations de réception de résidus. Néanmoins, dès l'entrée en vigueur de la convention, cette disposition a suscité des difficultés tant en raison de l'absence des installations appropriées dans les ports que de son non-respect par les navires.

5.2. Le Comité considère que la mise en oeuvre de la directive proposée pourrait entraîner une amélioration sensible de la situation actuelle des ports de l'Union européenne, amélioration qu'il importe d'étendre à d'autres régions maritimes du monde en vue d'établir des conditions uniformes dans tous les ports et des niveaux élevés de lutte contre la pollution du milieu marin.

5.3. Le Comité approuve par conséquent les objectifs de la Commission dans la proposition de directive à l'examen et considère que, lors de l'approbation de cette dernière, il y aura lieu de tenir compte des considérations susmentionnées et d'apporter une réponse notamment en ce qui concerne la nécessité de clarifier le niveau d'équipement des installations portuaires de réception des déchets, le calcul des redevances, et la garantie de la capacité de contrôler l'application des dispositions prévues dans la directive.

Bruxelles, le 24 mars 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 271 du 31.8.1998, p. 79.

(2) Les annexes IV et VI ne sont pas encore entrées en vigueur.

(3) Directive 95/21/CE du Conseil du 19 juin 1995 concernant l'application aux navires faisant escale dans les ports de la Communauté ou dans les eaux relevant de la juridiction des États membres des normes internationales relatives à la sécurité maritime, à la prévention de la pollution et aux conditions de vie et de travail à bord des navires (contrôle par l'État du port) (JO L 157 du 7.7.1995, p. 1 + rectificatif dans JO L 291 du 14.11.1996, p. 42). Avis du CES : JO C 393 du 31.12.1994, p. 50.

(4) Article 130 R, paragraphe 2, du Traité sur l'Union européenne.

(5) COM(93) 66 final - Avis du CES: JO C 34 du 2.2.1994, p. 47.

(6) JO C 271 du 7.10.1993, p. 1.

(7) JO C 101 du 12.4.1999.