C 80/120 FR 30.3.2004 Journal officiel de l’Union européenne
Avis du Comité économique et social européen sur «Les grandes orientations des politiques
économiques pour la période de 2003 à 2005»
(2004/C 80/30)
Le 15 mai 2003, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l’article 29,
paragraphe 2, de son règlement intérieur, d’élaborer un avis sur «Les grandes orientations des politiqueséconomiques pour la période de 2003 à 2005».
La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de
préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 26 novembre 2003 (rapporteur:
M. Delapina).
Lors de sa 404
esession plénière des 10 et 11 décembre 2003 (séance du 11 décembre), le Comité
économique et social européen a adopté le présent avis par 50 voix pour, 5 voix contre et 2 abstentions.
1. Résumé
1.1. Le présent avis est un complément aux travaux réalisés
jusqu’à présent et s’appuie notamment sur l’avis du CESE
adopté le 26 mars 2003 sur le thème «Les grandes orientations
de politique économique 2003» (rapporteur: M. Vever), élaborépar le Comité en réaction à la Communication de la Commis-
sion sur la mise en œuvre des grandes orientations de politique
économique 2002.
1.1.1. Dans cet avis le Comité opérait une distinction entre
trois aspects: i) objectifs généraux des «grandes orientations»;
ii) mise en œuvre des «grandes orientations» dans la pratique;
iii) intégration des grandes orientations dans les autres politi-ques.
1.1.2. Conformément aux thèmes retenus à l’époque, la
question de la mise en œuvre des grandes orientations dans la
pratique s’était vue attribuer une position centrale. C’est laraison pour laquelle cet aspect n’est pas à nouveau approfondi
dans l’avis à l’examen.
1.1.3. Parallèlement à cela, dans les avis antérieurs, le
dosage de politique macroéconomique a également été critiquédans son ensemble comme étant insuffisant. Il a été constaté
entre autres que «contrairement à d’autres régions du monde,
l’Union européenne ne dispose pas d’une politique macroéco-nomique suffisamment affirmée pour stimuler son potentiel
de croissance, ce qui lui donnerait une meilleure capacité pour
faire face au fléchissement conjoncturel, ranimer la confianceet soutenir la demande intérieure.»
1.1.4. Dans l’avis à l’examen, il conviendrait dès lors de se
concentrer avant toute chose sur les déclarations et les
propositions formulées jusqu’à présent par le CESE en ce quiconcerne l’approche générale choisie pour le dosage de
politiques macroéconomiques. Ce choix de priorité ne signifie
aucunement que l’importance des mesures de politique structu-relle ou de leur mise en œuvre soit sous-estimée au niveaunational.
1.2. L’économie européenne s’est caractérisée ces trois
dernières années par une croissante particulièrement faible, etles perspectives d’une reprise rapide, vigoureuse et durablesont peu encourageantes du fait de la faiblesse de la demande
intérieure. Le niveau des investissements, notamment, est
préoccupant. Il est dès lors peu probable que les objectifs fixésà Lisbonne pour l’année 2010 puissent être atteints.1.3. En dépit de son manque d’efficacité, la fixation d’«orien-
tations» — à savoir la combinaison d’une macropolitique
orientée vers la stabilité et de mesures d’assouplissement visantà une diminution des coûts du côté de l’offre — demeureinchangée depuis des années. La thèse selon laquelle une
politique de stabilité suffit à elle seule pour générer automati-
quement la croissance ne s’est pas vérifiée. Ni l’augmentationde la flexibilité, ni la baisse des coûts n’ont réussi à stimuler la
demande. La politique de stabilité orientée de manière unilaté-
rale sur une amélioration des conditions de l’offre a des effetsrestrictifs. L’on ne voit aucun signe indiquant que la politique
macroéconomique de l’UE s’efforce de mettre en œuvre de
manière autonome une dynamique de croissance.
1.4. Le CESE — à la différence du Conseil et de la
Commission — estime que seule une réorientation fondamen-
tale de la politique économique, et en particulier de la politiquemacroéconomique, permettra d’éliminer les obstacles à une
relance durable et porteuse de la conjoncture au sein de l’UE.
L’UE doit compter sur ses propres forces afin de remettrel’économie européenne sur la route de la croissance et du plein
emploi. Il convient dès lors de mettre en œuvre une politique
économique active axée sur l’expansion et prenant en comptele contexte macroéconomique. Une politique macroéconomi-que équilibrée ayant pour objectif déclaré le plein emploi
suppose, outre la réduction des coûts de l’offre, un renforce-
ment de la demande effective.
1.5. Le renforcement — aujourd’hui plus que jamais néces-
saire — de la confiance des investisseurs et des consommateurspasse par une politique économique crédible. Toutefois, dans
une situation comme celle des trois dernières années, l’absence
d’initiative et la passivité minent la crédibilité de la politiqueéconomique. Une politique macroéconomique ayant pourobjectifs d’assurer la croissance et le plein emploi en luttant
contre la faiblesse de la demande et le manque de confiance
des acteurs économiques, suppose de réunir les conditions ci-après:
1.5.1. une réinterprétation conforme à la stabilité mais
favorable à la croissance du pacte de stabilité et de croissance,
allant dans le sens d’un élargissement de la marge de manœuvrefiscale des États membres, afin de promouvoir la croissance etl’emploi;
30.3.2004 FR C 80/121 Journal officiel de l’Union européenne
1.5.2. une politique monétaire pragmatique qui tienne
compte des perspectives d’avenir et assure, notamment en
période d’inflation basse, le développement économique
global;
1.5.3. une rémunération raisonnable, orientée vers le déve-
loppement de la productivité, et un degré élevé de sécurité
(sociale) afin de préserver l’équilibre entre la compétitivité, lademande et la cohésion sociale;
1.5.4. une coordination des domaines précités dans un
climat de dialogue constructif et d’ouverture.
1.6. La coordination de la politique économique dans
l’Union européenne a montré ses limites lors de la crise
économique actuelle. Nombre de règles se révèlent trop rigides
et trop peu axées sur les défis pratiques; de plus, le jeu desinteractions entre les institutions laisse à désirer. Des réformesimportantes sont à l’ordre du jour. Ces réformes devraient
déboucher sur la création de marges de manœuvre permettant
des réactions souples, adaptées aux défis économiques actuels.Ce n’est qu’ainsi que l’Europe pourra sortir de la crise de
croissance et de l’emploi. Compte tenu de la force de l’Europe
dans les domaines de la stabilité sociale et de l’innovation parle passé, le Comité a bon espoir que les réformes nécessaires
pourront être mises en œuvre avec succès.
1.7. En ce qui concerne plus particulièrement la coordina-
tion, les GOPE 2003-2005 auraient dû prêter attention à
l’élargissement, dans la mesure où celui-ci entraînera en fin decompte d’importants changements au niveau des conditions-cadres, également pour les États membres actuels. Le Comité a
du mal à comprendre pourquoi cela n’a pas été le cas, alors
même que ces «grandes orientations» s’étalaient sur une périodede trois ans.
1.8. Ne serait-ce qu’à cause de cette négligence, une simple
«actualisation» au printemps 2004 ne sera pas suffisante. Le
nécessaire remaniement de fond en comble doit être le prélude
à une réorientation de fond en comble de la politiqueéconomique.
1.9. Le Comité, par le présent avis d’initiative, souhaite
apporter une contribution constructive au sens du paragra-phe 27 des «GOPE», qui plaide en faveur d’une intensification
des analyses des développements économiques et des exigences
en matière de politique économique.
2. Contenu essentiel du document du Conseil
2.1. Pour la première fois, les «Grandes orientations des
politiques économiques» ont été élaborées avec les lignes
directrices pour l’emploi, sous la forme d’un «paquet de lignes
directrices». Le CESE s’est penché sur les détails de cetteprocédure dans son avis sur les «Grandes orientations de
politique économique 2003» (
1).
(1) JO C 133 du 6.6.2003.2.2. Les «Grandes orientations des politiques économiques»
se trouvent au cœur de l’effort de coordination des politiques
sur lequel repose la gouvernance économique dans l’UE et ses
États membres.
2.3. La contribution que pourra apporter la politique
économique au cours des trois années à venir à la réalisationde l’objectif de l’Union fixé à Lisbonne constitue la pierre
angulaire des «Grandes orientations». La première partie du
document formule des orientations générales, valables pourtous les États membres, et comprend également une section
présentant les défis spécifiques de la zone euro. La deuxième
partie expose les orientations spécifiques des politiques écono-miques pour chacun des 15 États membres.
2.3.1. Le présent avis du CESE est consacré à la première
partie des «Grandes orientations», qui concerne tous les États
membres et en particulier ceux qui font partie de la zone euro.Ces orientations générales reposent sur trois piliers: une
politique macroéconomique axée sur la croissance et la
stabilité, des réformes économiques visant à relever le potentielde croissance et l’amélioration de la durabilité.
2.3.2. Premier pilier (une politique macroéconomique axée
sur la croissance et la stabilité): dans les «Grandes orientations»,
l’UE reconnaît la nécessité impérative d’assurer une croissance
plus élevée et durable, ce qui requiert des conditions et despolitiques macroéconomiques saines.
2.3.3. Deuxième pilier (des réformes économiques visant à
relever le potentiel de croissance): le fonctionnement et la
compétitivité des marchés du travail, des produits et descapitaux doivent être améliorés pour donner plus de souplesse
à l’économie et relever le potentiel de croissance.
2.3.4. Troisième pilier (amélioration de la durabilité): il
convient d’accorder toute l’attention nécessaire aux questionsde durabilité économique, sociale et environnementale afin de
garantir que les efforts consentis produiront bien les résultats
espérés à plus long terme.
3. Observations générales
3.1. Le Comité constate avec satisfaction qu’une série
d’améliorations ont été apportées aux «Grandes orientations»,
tant en ce qui concerne leur procédure d’élaboration que leurcontenu.
3.1.1. Il se félicite que la synchronisation, souvent deman-
dée, entre «les Grandes orientations des politiques économi-
ques» et les lignes directrices pour l’emploi ait été réalisée. En
effet, pour être efficace, la politique de l’emploi supposenotamment, outre des mesures axées sur la politique de
l’emploi, une politique macroéconomique axée sur la crois-
sance et sur l’emploi.
3.1.2. Par ailleurs, le Comité se réjouit que la période de
validité des «Grandes orientations» soit désormais formelle-ment fixée à trois ans, dans la mesure où une orientation despolitiques économiques à moyen terme peut favoriser un
contexte économique stable. Cette mesure ne peut cependant
en aucun cas porter atteinte à la marge de manœuvre à courtterme des politiques économiques.
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3.1.3. Le fait qu’une section du document soit consacrée à
la zone euro, dont elle présente les défis spécifiques, constitue
une autre amélioration qualitative des «Grandes orientations».
3.1.4. Le Comité se félicite que le document contienne un
point consacré à la durabilité de la croissance qui traite dufinancement des régimes de retraite et de la pérennité de
l’environnement, mais qui met aussi l’accent sur l’importance
de la cohésion économique et sociale.
3.1.5. Le paragraphe 4 du présent avis examine de nom-
breux autres points de détail concernant lesquels le CESE
marque son accord avec la formulation des «Grandes orienta-
tions».
3.2. Ci-après le Comité explique à nouveau que l’orientation
générale de la politique macroéconomique qui sous-tend ces
«Grandes orientations» n’est pas suffisante pour relever cesdéfis fondamentaux et stimuler la croissance et l’emploi (
1). Les
aspects pratiques de ce problème, à savoir les déficits dans
la mise en œuvre des «Grandes orientations», a déjà étéabondamment traité par le Comité dans un avis spécifique (
2).
3.2.1. D’après les nouvelles prévisions présentées à l’au-
tomne au printemps par la Commission européenne, en 2003
et pour la troisième année consécutive, la croissance del’économie européenne sera très faible, bien en-deçà de son
potentiel, de sorte que l’emploi enregistrera cette année un
recul dans l’Union. Dans la zone euro, le taux de chômage serade 8,9 % en 2003 et même de 9,1 % l’année suivante, soit une
augmentation de 1,1 point par rapport à 2001.
3.2.2. L’affaiblissement marquant de la conjoncture au
cours de l’année 2002 est dû principalement à un effondrementde la demande intérieure. Les consommateurs se sont montrés
beaucoup plus réservés dans leurs dépenses et les investisse-
ments des entreprises ont régressé de manière considérable, cequi s’explique par les mauvaises perspectives des débouchés.
S’il est vrai que la confiance des ménages et des entreprises
s’est légèrement améliorée, il ne se profile néanmoins pas, àl’horizon 2004, de reprise capable de s’auto-entretenir dans unsens cyclique. La persistance d’une demande intérieure faible
permettra une légère reprise induite par les exportations,
mais pas encore le retour à une croissance potentielle, lequel— sujet à de sérieux risques au demeurant — n’est pas attendu
par la Commission avant 2005, en même temps qu’une
diminution du taux de chômage.
(1) Cf. par exemple JO C 139 du 11.5.2001: «Les grandes orientations
de politique économique pour 2000»; JO C 48 du 21.2.2002: «Lenouveau contexte de l’économie mondiale: nouveaux défis de lapolitique économique pour l’Union européenne»; JO C 85 du8.4.2003: «La gouvernance économique dans l’Union euro-péenne»; JO C 133 du 6.6.2003: «Les grandes orientations depolitique économique pour 2003»; CES 1069/2002: «Résolutionà l’intention de la Convention européenne».
(
2) JO C 133 du 6 juin 2003 «Les grandes orientations de politique
économique pour 2003».3.2.3. La faiblesse de la croissance économique pendant
trois années successives a provoqué une diminution du bien-
être, dans des proportions analogues aux récessions de 1975,
1981 et 1993. Contrairement aux «véritables» récessions del’époque, la crise n’a cette fois pas été perçue dans toute sonampleur parce qu’elle est «larvée». La crise conjoncturelle
actuelle a des répercussions extrêmement négatives sur le
marché du travail et sur les dépenses publiques. L’augmentationdu chômage, la réduction de l’offre de la main-d’œuvre et la
hausse des déficits publics ne sont pas des phénomènes
passagers; elles ont des effets négatifs à long terme.
3.2.4. Au vu de ce qui précède, la réalisation de l’objectif
consistant à faire de l’Europe, pour 2010, l’économie de laconnaissance la plus compétitive et la plus dynamique dumonde, capable d’une croissance économique durable accom-
pagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’em-
ploi et d’une plus grande cohésion sociale s’éloigne d’autant àl’horizon. Étant donné que sa réalisation implique un taux de
croissance stable de 3 % jusqu’en 2010 et que la période de
morosité dure depuis trois ans et est susceptible de seprolonger, cet objectif ne pourra pas être atteint sans une
politique active de croissance. La croissance du PIB obtenue a
jusqu’ici été largement insuffisante pour résoudre les problèmesprioritaires de l’UE (persistance d’un taux de chômage élevé,
disparités entre régions et en matière de revenus, pauvreté et
exclusion, risque sur le marché du travail).
3.2.5. La définition des «Grandes orientations des politiques
économiques» des États membres et de la Communauté serait
une excellente occasion pour l’UE de procéder à une révisionde sa stratégie globale en matière de politique économique, qui
est stérile, et d’imprimer un élan expansionniste aux politiques
menées dans les différents secteurs. Au lieu de saisir cettechance, le Conseil confirme les orientations de base qui
consolident cette tendance à la stagnation. En dépit de son
inefficacité, le dosage essentiel de politiques macroéconomi-ques retenu pour relever les défis majeurs qui se posent àl’Union n’a pratiquement subi aucune modification au fil des
ans.
3.2.6. Si la Commission, dans sa Recommandation relative
aux Grandes orientations des politiques économiques des États
membres et de la Communauté (période 2003-2005) du
8 avril 2003 (
3) et le Conseil de l’Union européenne, dans
sa Recommandation relative aux Grandes orientations despolitiques économiques des États membres du 26 juin 2003,
soulignent à juste titre l’importance que revêt la politique
macroéconomique pour stimuler la croissance et l’emploi, ilsn’émettent toutefois pas la moindre critique concernant ses
carences manifestes. Ils continuent de miser sur un modèle axé
sur l’offre, dont l’objectif principal est d’augmenter la croissancegrâce à des mesures qui permettent de diminuer les coûts et
d’introduire davantage de souplesse. L’orientation de la politi-
que macroéconomique et de ses trois piliers, à savoir lapolitique monétaire, fiscale et salariale, reste restrictive. Non
seulement cette orientation générale des recommandations
n’est porteuse d’aucune chance de succès mais elle est déséqui-librée et insuffisante, dans la mesure où elle met essentiellementl’accent sur l’offre et ne tient pas compte du fait qu’en
économie, les facteurs liés à l’offre et ceux liés à la demande
doivent se développer de manière équilibrée pour permettre lapleine réalisation du potentiel de croissance.
(3) COM(2003) 170 final.
30.3.2004 FR C 80/123 Journal officiel de l’Union européenne
3.2.7. Le fait que la Commission et le Conseil ne voient pas
qu’ils font fausse route et que cette conception de la politique
économique contribue également de façon non négligeable,
parallèlement aux facteurs géopolitiques et exogènes, à lafaiblesse actuelle de la croissance ressort de la descriptionqu’elle donne des motifs qui en sont à l’origine (cf. également
«The EU economy 2002 review» et «Spring 2003 Economic
Forecast»). Parmi les causes de la croissance ténue, la Commis-sion cite à juste titre les tensions géopolitiques, les incertitudes
liées à des facteurs exogènes (marchés du travail, prix pétroliers)
ainsi que les rigidités structurelles. Elle ne reconnaît toutefoispas que la faiblesse de la croissance en Europe est également
due au fait que cette région est la seule qui renonce à mener
une politique macroéconomique expansive, clairement axéesur la croissance, et attend passivement de pouvoir prendre
part à la reprise de l’économie dans d’autres régions du monde.
Le dosage des politiques tel qu’il est proposé depuis des annéespar la Commission et le Conseil s’est révélé incapable de
générer la demande domestique qui serait nécessaire pour
encourager les investissements. En effet, toutes les mesuresrecommandées sur le plan de l’offre en vue d’améliorationsstructurelles restent sans effet si la demande et les prévisions
en matière de débouchés n’augmentent pas en conséquence.
3.2.8. À cet égard, il convient de souligner que l’OCDE
semble considérer que l’évolution de la demande, qui varie
sensiblement d’une région du monde à l’autre, reflète les
orientations différentes en matière de politique macroéconomi-que qui, dans certaines régions, ont débouché sur une relancesensible de la demande (cf. Perspectives économiques de
l’OCDE n
o73, Résumé).
3.3. C’est pourquoi le Comité préconise l’adoption d’un
dosage politique qui parvienne à un équilibre entre les facteurs
axés sur l’offre et ceux axés sur la demande, ainsi qu’entre les
facteurs microéconomiques et macroéconomiques. L’orienta-tion recommandée par le Comité pour le niveau macroécono-
mique est décrite ci-après, aux points 4.1 à 4.3. Une initiative de
croissance sous la forme d’un programme européen commund’investissement serait un renfort utile. Il sera ensuite nécessaired’appeler à une mise en œuvre correspondante des recomman-
dations au niveau national. Pour ce qui est du niveau microéco-
nomique, les entreprises devront avant tout s’adapter efficace-ment en matière de technologies et de compétitivité, de façon
à pouvoir mieux exploiter le potentiel productif et dès lors
augmenter la productivité.
4. Observations spécifiques
4.1. La politique monétaire
4.1.1. Les déclarations figurant dans les «Grandes orienta-
tions» concernant la politique monétaire sont, comme tou-
jours, extrêmement prudentes et se limitent à une formulationstandard selon laquelle les autorités monétaires veillent à la
stabilité des prix et, sous réserve que cet objectif soit atteint,
soutiennent les politiques économiques générales. Le Conseilévite manifestement de formuler des recommandations plus
claires pour que la BCE ne se sente pas menacée dans son
indépendance.
4.1.2. La politique monétaire devrait avoir pour objectif
l’instauration d’un équilibre entre la stabilité des prix, lacroissance économique et l’emploi. Le dosage des politiqueséconomiques préconisé par le Conseil ne contient toutefois
pas une injonction claire à l’intention de la BCE, afin que celle-
ci prenne également ses responsabilités à l’égard de l’économie
réelle (croissance et emploi). À cet égard, il serait opportund’obliger la BCE à poursuivre un objectif de stabilité «au senslarge», qui vise non seulement la stabilité des prix mais
également la stabilité de la croissance, du plein-emploi et du
système de cohésion sociale. Le Comité économique et socialeuropéen a déjà demandé à plusieurs reprises que la politique
monétaire contribue à la réalisation de l’objectif de croissance
et du plein-emploi (par exemple dans sa résolution du19 septembre 2002 à la Convention européenne).
4.1.3. Pour conserver la confiance des investisseurs et
des consommateurs, une politique monétaire responsable et
pragmatique, qui garde présente à l’esprit la dynamique del’économie réelle, doit signaler de manière crédible son inten-tion de réagir avec fermeté dès que la menace d’une récession
se profile à l’horizon. Même s’il convient, dans les comparai-
sons entre pays, de tenir compte de la disparité des conditions-cadres, force est néanmoins de constater que l’orientation de
la politique monétaire dans ce sens a contribué de manière
non négligeable au boom durable de l’économie américainedans les années quatre-vingt-dix. La BCE a laissé passer cette
chance dès l’été 2001. Avant les attentats du 11 septem-
bre 2001 déjà, l’économie stagnait dans les trois grandesrégions du monde. Alors que partout ailleurs, les autorités
monétaires sont intervenues énergiquement, en Europe la BCE
a réagi trop tard et trop timidement. Ne baisser les tauxd’intérêt que six mois après l’amorce du ralentissement del’économie ne sert à rien si l’on veut soutenir la confiance des
investisseurs.
4.1.4. En raison du faible niveau des investissements et de
la consommation et du taux de change élevé de l’euro, l’Europeest actuellement à l’abri d’une inflation généralisée. À cet égard,
la politique suivie en 2003 par la BCE en matière d’intérêts
apparaît à nouveau trop hésitante (cf. les perspectives économi-ques de l’OCDE n
o73). Le niveau des taux d’intérêts, qui est
comparativement élevé en Europe, contribue également à
l’augmentation du taux de change de l’euro dans la mesure oùil génère un afflux de capitaux et, partant, atténue la pousséedes prix et réduit les possibilités d’exportation de l’économie
européenne.
4.1.5. Le Comité recommande en outre de procéder à une
révision des objectifs de la BCE en matière d’inflation. Ladéfinition d’une fourchette (comme au Royaume-Uni ou en
Suède) permettrait des ajustements plus souples. La subsistance
d’écarts importants entre les taux d’inflation des États membresfait courir un risque de déflation aux pays dans lesquels lahausse des prix est très faible. Cette situation doit être évitée
pour ne pas que l’efficacité des instruments de la politique
monétaire soit réduite à néant.
4.1.6. L’amélioration et le renforcement de la coordination
des politiques macroéconomiques demandés dans les «Grandesorientations» doivent, en toute logique, être assortis d’une
obligation de coordination entre la politique monétaire et les
autres politiques. La participation de la BCE à un dialogueouvert et permanent sur l’évaluation de la conjoncture écono-mique et les possibilités de la politique économique doit avoir
lieu sans compromettre l’indépendance de la BCE: il est
impératif de préserver dans tous les cas l’indépendance desdifférents acteurs du processus de coordination.
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4.2. La politique budgétaire
4.2.1. Dans le cadre d’une Union monétaire, la coordination
de la politique budgétaire des États membres est logiquedès lors qu’elle a pour objet la stabilité du développement
économique et l’amélioration de la situation de l’emploi. Les
récentes expériences lors de la crise économique révèlenttoutefois les insuffisances de la forme actuelle de coordinationen matière de politique budgétaire dans le cadre du pacte de
stabilité.
4.2.2. Le Comité estime toutefois qu’il est extrêmement
désavantageux, pour l’évolution de l’économie européenne, deremettre sans cesse en cause de tels mécanismes de coordina-
tion. C’est pourquoi il recommande que l’on règle sans
tarder les problèmes en suspens quant à la formulation et àl’interprétation du Pacte de stabilité et de croissance.
4.2.3. S’agissant de la politique fiscale, les «Grandes orienta-
tions» mettent à nouveau l’accent sur l’importance d’atteindre
rapidement les soldes budgétaires définis à moyen terme dansle pacte de croissance et de stabilité. Toutefois, en essayant de
rééquilibrer les budgets publics dans une phase de stagnation
économique l’on risque de ralentir encore la croissance écono-mique et d’aggraver le chômage. Une telle politique fiscale netient pas compte du taux de chômage dans l’UE qui est élevé
et ne cesse de croître, alors que précisément une réduction
du chômage apporterait une contribution essentielle à lasoutenabilité des budgets publics.
4.2.4. La politique budgétaire devrait également considérer
la croissance et l’emploi comme des objectifs impératifs. La
politique fiscale a toutefois plutôt eu un effet procyclique,essentiellement en raison des contraintes qu’elle s’est elle-
même imposées, dans la mesure où l’épargne a été particulière-
ment élevée durant les périodes de ralentissement de l’activité.
4.2.5. Le Comité se félicite des mesures proposées ces
derniers mois par la Commission et approfondies par le
Conseil, entre autres dans les «Grandes orientations», afin
d’assouplir l’application du pacte de stabilité et de croissance.Il est particulièrement réjouissant de constater que le documentreconnaît qu’il faut laisser les stabilisateurs automatiques jouer
pleinement, éviter de mener des politiques procycliques et
accorder la priorité au stock de la dette par rapport au nouvelendettement.
4.2.6. Aucune réponse n’est toutefois apportée au principal
problème du pacte (une faible croissance du PIB augmente le
déficit, les réductions de dépenses qui en découlent atténuentla demande et, partant, ralentissent la croissance). Alors que
par le passé l’on a négligé, en période de forte croissance, de
réduire les déficits publics, les «Grandes orientations» propo-sent aux pays de la zone euro, à titre transitoire, une réduction
progressive du déficit structurel de 0,5 point par an; cette
mesure est toutefois elle aussi contre-productive en période derécession, dans la mesure où elle réduit encore la demande etétouffe la conjoncture. C’est la raison pour laquelle le Comité
insiste pour que le pacte fasse l’objet d’une nouvelle interpréta-
tion qui permette à la politique fiscale de tenir compte de laconjoncture économique dans les différents États.4.2.7. Un argument fréquemment avancé est que la crédibi-
lité de la politique budgétaire joue un rôle capital dans
le renforcement de la confiance des investisseurs et des
consommateurs, qui doit intervenir de toute urgence, et quecette crédibilité est mise à mal si les dépenses ne font pasl’objet de coupes sombres. À ce raisonnement le Comité
répond que la crédibilité ne peut qu’être renforcée par une
politique économique qui, dans une situation de faiblessemanifeste de la demande, montre qu’elle est prête à prendre
des mesures énergiques pour promouvoir la croissance et
l’emploi. Le CESE estime qu’il n’est pas plausible que lesmarchés financiers internationaux appuient les économies
procycliques pendant une période de crise et condamnent
toute orientation axée sur la croissance.
4.2.8. Au lieu de prendre indifféremment en compte les
soldes budgétaires, il serait souhaitable d’adopter une approche
qui tienne davantage compte des aspects structurels et qualita-
tifs des budgets publics. À cet égard, il conviendrait de faire ensorte que la structure des recettes et des dépenses soit davantagecréatrice en matière de croissance et d’emploi. Essentiellement,
pour garantir un traitement équitable entre les générations, il
serait raisonnable de répartir sur plusieurs générations lesdépenses publiques requises pour de grands investissements
qui serviront à plus d’une génération. Dans la pratique
toutefois, ces propositions se heurtent à de nombreux problè-mes encore en suspens. Ils sont en partie de nature technique
(concernant par exemple la définition et la délimitation) et en
partie de nature politique. C’est la raison pour laquelle le CESEconsacre en ce moment un avis d’initiative au thème «Politique
budgétaire et type d’investissement».
4.3. La politique salariale
4.3.1. La réalisation de l’union monétaire a conféré davan-
tage de poids à la politique salariale dans l’évolution macroéco-
nomique. En effet, si les erreurs commises au niveau de la
politique salariale pouvaient, par le passé, être compensées parun ajustement des taux de change, cette correction n’est
désormais plus possible.
4.3.2. Étant donné que les «Grandes orientations» ne portent
pas un regard suffisamment critique sur la politique monétaire
et la politique budgétaire, elles en arrivent à accorder un poids
excessif à la responsabilité qui incombe à la politique salarialedans l’évolution générale de la situation économique. Or,l’importance de la politique salariale dans le dosage des
politiques va toutefois diminuant et ce, même si les politiques
budgétaires et monétaires jouaient le rôle qui leur incombevis-à-vis du système dans son ensemble.
4.3.3. En principe, le Comité se félicite que les «Grandes
orientations» réclament une certaine cohérence entre l’évolu-tion des salaires nominaux et des gains de productivité et
l’inflation à moyen terme. Il ne pourrait toutefois pas compren-
dre que l’exigence, exprimée à plusieurs reprises, relative à laconclusion d’accords salariaux modérés, raisonnables, mesurésou contenus puisse être interprétée en ce sens que la croissance
des salaires doit être inférieure à celle de la productivité, sous
peine de perturber l’équilibre des facteurs liés à l’offre et à lademande.
30.3.2004 FR C 80/125 Journal officiel de l’Union européenne
4.3.4. Si l’on raisonne exclusivement du point de vue de
l’offre, des hausses salariales plus contenues ont pour effet de
comprimer les coûts relatifs du facteur travail et peuvent de ce
fait favoriser l’emploi. Ce faisant, on perd toutefois de vue queles salaires ne sont pas uniquement une source de coûts sur leplan de l’offre: ils influencent également de manière détermi-
nante la demande domestique. Une modération salariale
marquée affaiblit donc la demande globale et, partant, lacroissance et l’emploi. Sous l’angle macroéconomique, une
croissance salariale à moyen terme qui suit l’augmentation de la
productivité dans les différents pays assurerait donc l’équilibreentre une évolution suffisante de la demande et la sauvegarde
de la compétitivité des prix. Elle satisfait dès lors à l’exigence
d’une politique salariale qui assume la responsabilité de tousles aspects, tant du côté de l’offre que de la demande, et donc
également de la croissance et de la stabilité des prix. Cela exige
bien entendu que soient réunies les conditions institutionnelles.
4.3.5. Les partenaires sociaux interviennent dans le proces-
sus de coordination des politiques économiques en tant
qu’acteurs essentiels pour le dialogue macroéconomique (cf.
point 4.6.4). Par analogie avec les observations formulées auparagraphe 4.1.6 concernant l’indépendance de la BCE, le
Comité souligne qu’il faut dans tous les cas respecter l’indépen-
dance des parties lors des négociations salariales. Une orienta-tion de la politique salariale telle qu’illustrée plus haut peutservir d’exemple pour illustrer qu’il est possible de s’entendre
sur des aspects fondamentaux et, dès lors, de mieux coordon-
ner les politiques macroéconomiques tout en préservantpleinement l’autonomie des parties.
4.4. Les réformes économiques
4.4.1. M a r c h é s d u t r a v a i l
4.4.1.1. Le Comité souligne la nécessité de mieux utiliser
les ressources humaines et d’encourager une participation
accrue au marché du travail. Les «Grandes orientations»présentent une série de mesures susceptibles de contribuer à
cet objectif, notamment l’amélioration de la qualité de la
formation et de la formation continue, mais aussi la modernisa-tion des marchés du travail et de l’organisation de celui-ci,
l’accroissement de la mobilité, la révision du rôle d’incitant des
systèmes de prélèvements et de prestations ainsi que ledéveloppement d’une infrastructure sociale qui permette parexemple aux parents exerçant une activité professionnelle de
concilier plus facilement travail et vie familiale.
4.4.1.2. Le CESE insiste plus particulièrement sur le fait que
les partenaires sociaux doivent être pleinement associés à cesmesures de modernisation. Dans ce contexte, il y a lieu de
préserver l’équilibre social, de prendre en compte les intérêts
fondamentaux des salariés et de garantir un niveau élevé desécurité sociale. En effet, il ne faut pas oublier que la cohésion
sociale est l’un des objectifs explicite de la politique de l’Union.
4.4.1.3. Les aspects de la politique salariale ont été dévelop-
pés au paragraphe 4.3 ci-dessus.4.4.2. M a r c h é s d e s b i e n s , d e s s e r v i c e s e t d e s
capitaux
4.4.2.1. Pour renforcer le potentiel de croissance de l’Union
européenne, il faut stimuler la productivité et le dynamisme
des entreprises. À cette fin, il est essentiel de tirer profit demanière plus cohérente de tous les avantages du marché
intérieur, par exemple en transposant dans les législations
nationales davantage de directives relatives au marché intérieur.
4.4.2.2. Les investissements sont la clé du renforcement de
la productivité. Outre les investissements en capital physiquefavorables à la croissance, il y a lieu de multiplier les
investissements dans les connaissances et les qualifications,
c’est-à-dire, dans le capital humain. Il est également nécessairede promouvoir l’accès aux nouvelles technologies et une
utilisation plus vaste de ces dernières. S’agissant des investisse-
ments dans les infrastructures européennes, l’Union porte uneresponsabilité de taille dans l’avancement de projets-clés tels
que les réseaux transeuropéens.
4.4.2.3. S’agissant du secteur des services, les «Grandes
orientations» demandent à juste titre que l’impact potentield’une ouverture totale des marchés fasse l’objet d’un examen
approfondi. Aux États-Unis, l’importance du secteur des servi-
ces dans la création de la valeur ajoutée est largementsupérieure à ce qu’elle est dans l’Union européenne. Nombre
de services qui, aux États-Unis, sont prestés par le marché sont
imputés au budget en Europe. L’on constate toutefois àl’intérieur de l’Union européenne des disparités considérablesen matière de services. Dans les pays scandinaves, de nombreu-
ses prestations sociales sont du ressort du secteur public.
Une analyse plus poussée des possibilités de développer lafourniture de services dans l’UE suppose notamment de tenir
compte non seulement des aspects liés à l’efficacité mais aussi
de la disponibilité globale (universalité) et de la qualité desprestations. Il y a également lieu d’examiner les éventuelles
répercussions, sur le plan fiscal, du déséquilibre relatif entre le
travail et le capital.
4.4.2.4. Il convient également de créer un climat favorable
à l’esprit et à la création d’entreprises. La réalisation de cet
objectif implique un cadre juridique public et un système fiscal
clair et le plus simple possible ainsi qu’un meilleur accès auxressources financières, ce qui est particulièrement importantpour les PME.
4.4.2.5. En règle générale, un «climat favorable à l’économie
et aux entreprises» va de pair avec un meilleur fonctionnement
des marchés, la déréglementation, la libéralisation et davantagede concurrence. Le Comité souligne la nécessité de réformes
destinées à accroître l’efficacité des mécanismes de régulation.
Il ne peut toutefois cautionner la demande générale et indiffé-renciée selon laquelle l’État doit se retirer et réduire d’une
manière générale ses interventions. Le Comité souligne le rôle
important des interventions des pouvoirs publics dans desdomaines tels que la recherche et le développement, la
politique structurelle, les aides régionales et la politique
environnementale. Par ailleurs, la poursuite de la libéralisationexige un plus grand nombre d’organes indépendants et opéra-tionnels en matière de concurrence et de régulation pour
permettre une transition adéquate et un contrôle des secteurs
libéralisés qui soit efficace, fondé sur des principes démocrati-ques et socio-économiques.
C 80/126 FR 30.3.2004 Journal officiel de l’Union européenne
4.5. Durabilité
4.5.1. S y s t è m e s d e r e t r a i t e
4.5.1.1. Le premier point de la stratégie à trois volets définie
à Stockholm pour relever les défis d’une société vieillissanteest l’accroissement des taux d’emplois. Le Comité souligne
l’urgence de cette tâche, dans la mesure où toute augmentation
du nombre de personnes qui cotisent au régime de retraiteréduit la nécessité de prendre des mesures sur le plan des
prestations. À cet égard, le Comité rappelle l’importance des
infrastructures sociales et de la requalification, évoquée auparagraphe 4.4.1.1. Le Comité se félicite que les «Grandesorientations» sollicitent un examen de l’impact de l’immigra-
tion. Outre les aspects économiques, cet examen devra porter
plus particulièrement sur les retombées de l’immigration sur lacohésion sociale, tant dans le pays d’origine que dans le pays
d’accueil. De même, la question de l’âge de l’entrée dans le
monde du travail a une incidence sur le développement dutaux d’activité.
4.5.1.2. Le deuxième élément-clé de la stratégie de Stock-
holm est l’importance de la dette publique. À ce propos, le
Comité se réfère au paragraphe 4.2.3, où il soutient qu’ilconvient d’accorder la priorité à la dette existante par rapport
au nouvel endettement.
4.5.1.3. Le troisième volet concerne la réforme des systèmes
de retraite. À l’instar des «Grandes orientations», le Comitéestime que relever l’âge du départ effectif à la retraite constitueune mesure pertinente, pour autant que cela se fasse sur une
base volontaire et à des conditions avantageuses pour le
travailleur. En effet, les propositions relatives à sa mise enœuvre doivent tenir compte du fait qu’il n’y a pas d’emplois
adéquats pour nombre de personnes âgées qui souhaiteraient
travailler. En l’absence d’un nombre d’emplois suffisant, cettemesure donnera lieu à une augmentation du taux de chômage
et à une réduction des pensions. Le même raisonnement
s’applique concernant la demande de systèmes plus souples.La viabilité à long terme des régimes de retraite suppose
l’adoption de mesures allant dans le sens d’une transformation
des emplois précaires et du travail au noir en emplois déclarés.
4.5.1.4. Un relèvement de l’âge effectif du départ à la
retraite représente à long terme une priorité absolue. Si l’onveut éviter que cette mesure ne soit prise au détriment
des intéressés, il convient d’adopter un certain nombre de
dispositions en faveur des travailleurs les plus âgés. L’oncitera à cet égard l’amélioration du système de formation
permanente, une plus grande flexibilité dans les horaires de
travail ainsi qu’une amélioration des principes et des pratiquesvisant à promouvoir la santé. À cet égard, le Comité renvoie à
certains de ses avis antérieurs consacrés au problème des
travailleurs âgés (
1).
(1) JO C 14 du 16.1.2001: «Travailleurs âgés»; JO C 48 du 21.2.2002:
«Croissance économique, fiscalité et soutenabilité des systèmes deretraite dans l’UE»; JO C 48 du 21.2.2003: «Pensions sûres et
viables».4.5.2. C o h é s i o n é c o n o m i q u e e t s o c i a l e
4.5.2.1. Le Comité partage sans réserve l’opinion exprimée
dans les «Grandes orientations» selon laquelle l’emploi est le
meilleur rempart contre la pauvreté et l’exclusion. C’est laraison pour laquelle il convient d’accorder la priorité absolue àune politique économique générale axée sur la croissance et
l’emploi, notamment pour des raisons de cohésion sociale et
régionale.
4.5.2.2. À l’appui de la politique macroéconomique, le
processus de rattrapage requiert plus particulièrement de
meilleures structures pour la formation et la formation conti-nue ainsi que des investissements en infrastructures, en
recherche et en développement. S’agissant des réformes des
systèmes de protection sociale et des marchés de l’emploiréclamées par les «Grandes orientations», le Comité se réfère àses déclarations du paragraphe 4.4.1.2.
4.5.3. D u r a b i l i t é e n v i r o n n e m e n t a l e
4.5.3.1. Le Comité souligne qu’il est impératif de concilier
les intérêts économiques et environnementaux et approuvedès lors les efforts consentis dans ce sens. Eu égard au protocolede Kyoto, les «Grandes orientations» demandent que des efforts
supplémentaires soient réalisés en vue d’une utilisation plus
efficace de l’énergie et des matières premières et d’une utilisa-tion accrue des sources d’énergie renouvelables. Le Comité
confirme qu’en règle générale, les objectifs de politique envi-
ronnementale ne peuvent être réalisés sans interventionsde l’État, dans la mesure où les ressources naturelles et
l’environnement sont des biens publics.
4.5.3.2. Le Comité appuie également les efforts visant à
appliquer de façon cohérente le principe du pollueur-payeur età internaliser les coûts externes, c’est-à-dire à refléter dans lesprix le coût que représentent, pour la société, l’extraction et
l’utilisation des ressources naturelles ainsi que l’élimination des
déchets (y compris les coûts de stockage à long terme).
4.5.3.3. Par ailleurs, le Comité se félicite de l’intention
exprimée par les «Grandes orientations» de tenir davantage
compte de la vérité des coûts, plus particulièrement dans le
secteur des transports. En effet, dans ce secteur également,l’internalisation des coûts externes liés à l’environnement
devrait permettre de réduire les distorsions de la demande
entre les différents modes de transport.
4.6. Coordination des politiques économiques
4.6.1. Si l’Europe veut relever avec succès les multiples défis
de la concurrence mondiale entre les systèmes et les lieux
d’implantation, elle doit se doter d’une politique économiquecohérente à tous les niveaux. Elle doit pour ce faire disposer
d’un socle de conditions contractuelles. Il y a lieu dès lors de
mettre en œuvre une politique économique coordonnée quiprenne en considération les exigences d’une Union économi-
que et monétaire. Le Comité, dans son avis de mars 2003 sur
les grandes orientations de politique économique (
2), s’est
exprimé en détail sur le rôle et la responsabilité de la politiquedes États membres dans ce domaine.
(2) JO C 133 du 6.6.2003 «Grandes orientations de politique
économique».
30.3.2004 FR C 80/127 Journal officiel de l’Union européenne
4.6.2. Le Comité a déjà souligné à plusieurs reprises que
l’économie de l’UE pâtit du fait que, bien qu’une union
monétaire ait pu être réalisée avec succès pour 12 pays,
celle-ci est toutefois dépourvue d’une politique économiquecoordonnée de manière efficace, pour ne pas dire d’unepolitique économique européenne commune. Le présent avis
portant sur les «Grandes orientations de la politique économi-
que», les aspects de la coordination ou de l’harmonisation dela politique économique n’y sont pas traités car ils dépassent
l’objectif du document. Ces aspects concernent plus particuliè-
rement les questions inhérentes au système économique et à laréforme institutionnelle de l’Union qui devront être clarifiées
par la Conférence intergouvernementale en cours sur la base
du projet de constitution élaboré par la Convention. À cetégard, comme sur la question de la restauration du droit
d’initiative de la Commission, le Comité renvoie à ses nom-
breux avis antérieurs (
1).
4.6.3. Un programme commun d’investissement au niveau
européen tel qu’il a été proposé par la présidence italienne duConseil et repris par la Commission et le Conseil devrait faire
l’objet d’un débat et d’un examen attentifs dans la mesure où il
pourrait, moyennant les aménagements appropriés, constituerun pas essentiel dans la direction d’un renforcement de la
politique économique communautaire.
4.6.4. Le CESE se félicite expressément que les «Grandes
orientations» demandent une meilleure coordination des politi-ques économiques entre les différents acteurs. Tant en relation
avec la politique salariale que dans le chapitre consacré à la
zone euro, les «Grandes orientations» soulignent l’importanceque revêt le dialogue macroéconomique (processus de Colo-
gne) pour un développement économique plus équilibré. Le
Comité invite les gouvernements nationaux, la BCE et lespartenaires sociaux à assumer pleinement leurs responsabilitésà l’égard de l’économie européenne et à faire usage de leurs
possibilités d’intervention, bien entendu sans compromettre
l’indépendance des différents acteurs.
(1) JO C 125 du 27.5.2002 «La contribution du Comité économique
et social aux grandes orientations des politiques économiques desÉtats membres et de la Communauté en 2002»; JO C 221 du17.9.2002 «Coordination des politiques économiques à longterme»; JO C 85 du 8.4.2003 «La gouvernance économique».
Bruxelles, le 11 décembre 2003.
Le Président
du Comité économique et social européen
Roger BRIESCH4.6.5. Un autre élément positif dont il convient de se réjouir
est que les «Grandes orientations» mettent plus particulière-
ment l’accent sur le rôle qui revient aux partenaires sociaux
dans ce processus de coordination. De l’avis du CESE, lesommet social tripartite organisé pour préparer les réunionsdu Conseil devrait devenir un véritable forum de concertation
pour la croissance et l’emploi.
4.6.6. Le Comité insiste sur le fait qu’une meilleure coordi-
nation des politiques économiques est un impératif non
seulement pour la zone euro, mais en principe également pour
l’Union européenne dans son ensemble.
4.6.7. À cet égard, l’on peut s’étonner que les «Grandes
orientations», qui couvrent une période de trois ans, ne font
allusion que dans une phrase seulement au fait que, dansquelques mois, l’Union comptera dix nouveaux États membres.Les «Grandes orientations» se contentent de constater que ces
États sont invités à mener leurs politiques économiques selon
les «Grandes orientations» et que la mise à jour de celles-ci en2004 sera l’occasion de mieux tenir compte des nouveaux
États membres. Étant donné que l’élargissement de l’Union
comportera un changement important du contexte généralégalement pour les États membres actuels, le CESE estime que
cette approche ne témoigne pas d’une vision à long terme.
4.6.8. Plus particulièrement, l’élargissement compliquera
sensiblement la coordination des politiques économiques, quilaisse déjà à désirer. En effet, il exigera une coordination sousdeux angles: d’une part au sein des différentes politiques (par
exemple la coordination interne de la politique salariale) et
d’autre part entre les trois grands secteurs de la politiquemacroéconomique, où il accentuera sensiblement les disparités.
4.6.9. S’agissant de l’instrument de coordination des politi-
ques économiques que représente le pacte de stabilité et de
croissance, le Comité met en garde contre une interprétationtrop rigoureuse de celui-ci, en particulier dans les nouveauxÉtats membres. Il fait remarquer en effet que les nouveaux
États membres s’efforceront de satisfaire au plus vite aux
critères d’adhésion à l’Union économique et monétaire ens’alignant scrupuleusement sur les critères du pacte de stabilité
et de croissance. Cela risque de constituer un frein aux
investissements nécessaires pour combler les besoins considé-rables en infrastructures et les systèmes sociaux sous-déve-
loppés.