FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 25.10.2004 
COM(2004) 709 final 
  
RAPPORT DE LA COMMISSION 
sur la mise en œuvre par les États membres de la convention  relative à la protection des 
intérêts financiers des Communautés européennes et de ses protocoles 
  
Article 10 de la convention 
  
{SEC(2004) 1299}  
 
FR 2   FR 1. INTRODUCTION 
La protection des intérêts financiers par le droit pé nal est considérée comme une 
priorité dans la Communauté européenne depuis les années 1970, mais les premiers 
instruments mis en place dans ce but sont la convention du 26.7.19951, son premier 
protocole datant du 27.9.19962, le protocole du 29.11.19963 lié à l’interprétation de la 
Cour de justice et le  deuxième protocole du 19.6.19974 (ci-après dénommés 
«instruments PIF»), qui ont tous été adoptés dans le cad re du Titre VI du traité UE. 
Ces instruments ont pour but de créer une base commune pour la protection pénale 
des intérêts financiers de la Co mmunauté. La convention PIF, le 1er protocole et le 
protocole CJCE sont entrés en vigueur le 17.10.2002, après leur ratification par les 
15 États membres de l’époque, tandis que le 2ème protocole attend enco re d'être ratifié 
par l’Italie, le Luxem bourg et l’Autriche. 
Comme le Conseil n’a pas encore adopté de position commune sur la proposition de 
directive relative à la protection pénale de s intérêts financiers de la Communauté 
présentée sur la base de  l’article 280 du traité CE5, la Commission juge que le 
moment est venu d’examiner les mesures na tionales de mise en œuvre et d’évaluer 
l’impact des instruments PIF. Le but de ce rapport est de détermin er si l'objectif qui 
était d’assurer une protection effective et éq uivalente des intérêts  financiers de la 
Communauté est déjà atteint da ns tous les États membres. Le fait d’identifier les 
lacunes qui subsistent dans la mise en œ uvre desdits instruments devrait aider à faire 
avancer le processus législatif dans leque l est engagée la pro position de directive ou 
bien, le cas échéant, inciter à recourir a ux procédures de règlement des différends 
prévues par ces instruments. 
Un rapport sur la mise en œuvre des instruments PIF est nécessaire actuellement pour 
faire le point sur l'évolution de la pr otection des intérêts financiers de la 
Communauté européenne par le s législations pénales nati onales, même si tous les 
États membres n’ont pas encore ratifié ces instruments dans leur  totalité. L’adhésion 
des nouveaux États membres ouvre un nouveau chap itre dans le suivi de cette mise 
en œuvre, qui devra êt re abordé séparément. 
                                                 
1 Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, 
JO C 316 du 27.11.1995, p. 49. 
2 Protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, 
JO C 313 du 23.10.1996, p. 2. 
3 Protocole concernant l’interprétation, à titre préj udiciel, par la Cour de justice des Communautés 
européennes de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés 
européennes, JO C 151 du 20.5.1997, p. 2. 
4 Deuxième protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés 
européennes, JO C 221 du 19.7.1997, p. 12. 
5 COM(2001) 272 final, du 23.5.2001: JO C 240 E du 28.8.2001, p. 125, tel que modifié par le document 
COM(2002) 577 final, du 6.10.2002: JO C 71 E du 25.3.2003, p. 1. 
 
FR 3   FR 2. CONTEXTE 
2.1. Objectif 
La principale raison d’être de ce rapport est d’évaluer la manière dont les États 
membres se sont conformés aux dispositions des instruments PIF. Il est en outre l’instrument approprié pour vérifier s'il es t nécessaire de lancer la procédure de 
règlement des différends prévue à l' article 8 de la convention PIF. 
Bien que les instruments PIF relèvent du troisième pilier, ils visent des objectifs 
poursuivis aussi par l’ar ticle 280 du traité CE: 
• Les mesures prises conformément aussi bien à l’article 280, paragraphe 1, du 
traité CE qu'aux instruments PIF doivent être  dissuasives et de nature à offrir une 
protection effective aux intérêts financie rs de la CE dans les États membres. 
• L’article 280, paragraphe 2, du traité CE exige des État s membres qu'ils prennent 
les mêmes mesures pour combattre la fr aude portant atteinte aux intérêts 
financiers de la Communauté que celles qu' ils adoptent pour lutter  contre la fraude 
qui affecte leurs propres intérêts fi nanciers. Ce principe d’assimilation
 a joué un 
rôle fondamental dans l’éla boration des instruments PIF. 
• L’article 280, paragraphe 3, du traité CE  vise, comme les instruments PIF, à 
promouvoir, avec la Commission, la coopé ration entre les États membres. 
• Les instruments PIF sont des mesures qui sont prises dans les domaines de la 
prévention de la fraude portant  atteinte aux intérêts financiers de la CE et de la 
lutte contre cette fraude en vue d’offrir  une protection effective et équivalente 
dans les États membres, exactement comme l'exige l’article 280, paragraphe 4, du 
traité CE. Les instruments PIF contri buent à la réalisation du principe 
d’équivalence . 
Dans son article 10, la convention PIF fait obligation aux États membres de 
communiquer à la Commission le texte des di spositions transposant dans leur droit 
interne les instruments PIF. Le présent rapport sert aussi par conséquent à faire 
circuler les informations reçues dans ce contexte6. 
2.2. Méthode 
Le rapport se concentre sur les 15 État s membres d’avant l'élargissement du 
1er mai 2004. Il s’intéresse aux dispositions des instruments PIF qui ont trait au droit 
pénal ou procédural, et ne prend pas en compte les dispositions qui ne requièrent 
aucune mise en œuvre, comme celles sur la coopération et la protection des données 
par exemple.  
Un examen de la situati on en ce qui concerne le 2ème protocole se justifie parce 
qu’une majorité d’États membres l’ont ra tifié. Sept ans ont passé depuis son 
                                                 
6 Dans son point 4.1.1, le rapport annuel 2002 sur la protection des intérêts financiers des Communautés 
européennes (COM(2003) 445 final, du 4.12.2003) annonce une analyse de la façon dont les États 
membres se sont conformés aux obligations qui leur incombent en vertu des instruments PIF. 
 
FR 4   FR adoption. L’Autriche et le Luxembourg préparent actuellement un projet de 
législation transposant les dispositions qui tr aitent de la responsabilité des personnes 
juridiques. L’Italie a déjà promulgué la plupart des mesures d’application 
correspondantes. Les principaux éléments, comme le blanchiment de capitaux et la confiscation, sont étroitement liés à l’acquis actuel. 
Pour évaluer la mise en œuvre des instru ments PIF, il est opportun de tenir compte 
des mêmes critères d’évaluation que ceux fixés pour évaluer la transposition des 
directives du premier pilier et des décisions cadre du troisième pilier. 
Cependant, les critères d’év aluation sont avant toute chose contenus dans les 
dispositions des instruments PIF eux-mêmes.  Afin d’évaluer le niveau de protection 
pénale des intérêts financiers de la  Communauté atteint grâce aux mesures 
nationales, il est nécessaire de vérifier la  mise en œuvre de chaque article dans 
chaque État membre au moyen d’une anal yse du droit comparé.  Les sections qui 
suivent proposent un résumé de cette anal yse. On trouvera une évaluation détaillée 
dans un document des services de la Commission lié à ce rapport. 
3. ÉVALUATION 
3.1. Infractions pénales  
Fraude portant atteinte aux in térêts financiers de la CE
 (articles 1 et 2 de la 
convention PIF) 
L’intention première de la convention PI F était de mettre fin aux lacunes et aux 
incompatibilités dans ce domaine.  
Grâce au principe d'équivalence (qui est aussi mentionné à l’article 280, 
paragraphe 4, du traité CE), la crimina lisation des comportements frauduleux est 
devenue plus homogène dans toute l’Union.  
Toutefois, en ce qui concerne la fraude portant sur les dépenses communautaires, 
seuls le Danemark, la Grèce, l’Espagne et l’Irlande peuvent être considérés comme 
en totale conformité avec les dispositions de la convention. La législation de l’Italie et des Pays-Bas semble aussi combler les vides et les l acunes qui pourraient 
permettre à la fraude sur les dépenses de rester impunie. Par contre, les dispositions 
adoptées par la Belgique, l’Allemagne, le Luxembourg, l’Autriche, le Portugal, la 
Finlande et la Suède ne s ont peut-être pas entièremen t conformes à la définition 
donnée de la fraude, étant donné qu’elles re quièrent des éléments supplémentaires 
pour certains types de fraude . Enfin, en France et au Royaume-Uni, il semble que 
certaines formes de fraude concernant le s dépenses communautaires ne soient pas 
érigées en infractions. En France, par exemple, le cas de la non-communication 
d’informations demande un examen plus  approfondi, tandis que  la législation 
britannique laisse apparemment flotter une grande incertitude concernant le 
détournement de fonds. 
Le tableau d’ensemble est pl us favorable pour ce qui est de  la fraude affectant les 
recettes communautaires, puisque l’Allemagn e, l’Espagne, l’It alie, les Pays-Bas, 
l’Autriche, le Portugal et la Finlande se sont tous conformés à la convention PIF. 
 
FR 5   FR L’étendue de la protection pénale des ress ources TVA n’est pas parfaitement claire 
au Danemark, en Grèce, en France, en Irlande et au Luxembourg. Sous réserve d’une analyse plus approfondie de la pratique de s tribunaux, il semble que certains textes 
de loi doivent être modifiés afin de co mbler les lacunes potentielles concernant 
certains types de fraude liés au détourne ment d’avantages légalement obtenus en 
Suède et au Royaume-Uni et l’élément de tr omperie dans la légi slation douanière en 
Belgique. Enfin, au Royaume-Uni, apparemmen t, seule la fraude portant atteinte aux 
intérêts britanniques a été érigée en infraction pénale, et la définition de la fraude à la 
TVA ou aux droits de douane contient de s éléments subjectifs supplémentaires, à 
savoir le fait de participer sciemment à l’évasion fiscale frauduleuse ou à sa 
préparation. En Belgique, en France et en Autriche, les sanctions prévues pour 
certaines formes de fraude fiscale ne pa raissent pas proportionnées ni dissuasives, 
n’incluant pas suffisamment de peines de prison.  
Cette absence persistante de définition commune, dans les États membres, des 
éléments constitutifs de fraude portant aux intérêts financiers de la Communauté peut rendre encore difficiles la poursuite des déli ts transfrontaliers et la coopération au 
niveau de l'Union. 
L’incrimination, requise par l’article 1, pa ragraphe 3, de la convention PIF, de 
l’établissement intentionnel de déclarations fausses, inexactes ou incomplètes, semble avoir été opérée au Danemark, en Gr èce, en Espagne, en Italie, en Irlande, 
aux Pays-Bas et en Suède. Aucune conclu sion définitive ne peut être tirée pour 
l’instant en ce qui concerne les autres États membres. 
Corruption
 (articles 2 à 5 du 1er protocole) 
D’une manière générale, la mise en œuvre de s dispositions de la convention et de ses 
protocoles est plus avancée en ce qui concerne la corruption active et passive, grâce 
au fait, notamment, que d’autres c onventions internationales imposent des 
obligations similaires aux États membres. T ous semblent avoir pris des dispositions à 
l’encontre du délit de corrupt ion. En Allemagne, en Grèce, en Irlande, en Autriche et 
en Suède, cependant, cette notion peut av oir une portée restrictive. L’Espagne, la 
Suède et le Royaume-Uni, pour leur part, n’ont pas établi de f açon convaincante que 
ces délits s’appliquent au ssi aux fonctionnaires de la  Communauté. Concernant 
l’assimilation du personnel des institutions européennes, la conformité totale aux 
dispositions de la conventi on et de ses protocoles, en Belgique, au Danemark, en 
Espagne, aux Pays-Bas et au Portugal, semble dépendre de l’interprétation que donne la jurisprudence des lo is correspondantes.  
Blanchiment de capitaux
 (article 2 du 2ème protocole) 
Le degré de conformité de s États membres avec le 2ème protocole concernant le 
blanchiment de capitaux est assez élevé. Les dispositifs mis en place paraissent entièrement conformes en Belgique, au Danemark, en Espagne (pour les cas de 
fraude «sérieuse» seulement), en France, en Irlande, en Italie, aux Pays-Bas, au Portugal, en Finlande et au Royaume-Uni. En Suède, il n’apparaît pas avec certitude 
si la fraude fiscale et sur les droits de douane sont considérées comme des infractions 
principales. Au Luxembourg, la fraude n’est une infraction principale que si elle est 
le fait d’une organisation criminelle. De façon similaire, en Allemagne et en 
Autriche, les infractions principales n’inclue nt pas la fraude fiscale à moins qu’elle 
 
FR 6   FR ne soit organisée. Enfin, en Grèce, la fraude à la TVA n'est apparemment pas 
mentionnée en tant qu'infraction principale. 
3.2. Concepts généraux de droit pénal 
Responsabilité pénale des chefs d’entreprise  (article 3 de la convention PIF) 
L’article 3 de la convention PIF prévoit que la responsabilité  pénale des chefs 
d'entreprise est engagée en cas de fra ude, corruption ou blanchiment de capitaux 
affectant les intérêts financiers de la CE  commis par une personne placée sous leur 
autorité pour le compte de l’entreprise. Se uls les Pays-Bas parais sent avoir pris une 
disposition spécifique en ce sens. L'étendue  de la responsabilité pénale des chefs 
d’entreprise reste floue en Belgique, au  Danemark, en Allemagne, en Italie, au 
Luxembourg, en Autriche et en Suède, où le s règles générales su r la participation 
sont invoquées pour contester la nécessité d’adopter des disposi tions spécifiques. 
Aucune certitude n’existe quant à l’impact  qu’ont en fin de compte les règles en 
question. Des explications supplémentaires sont requises pour év aluer si le résultat 
visé par l'article 3 de la convention PIF est effectivement atteint, par exemple au 
moyen d’exemples empruntés à la jurisprudence en vigue ur (FR). Quant à l’Irlande, 
elle ne semble pas avoir introduit la notion de responsabilité pénale des chefs d’entreprise, exigeant une «connaissan ce coupable» dans tous les cas.  
La Commission note que les États membres ont montré assez peu d’empressement à 
examiner dans le détail leur système na tional en ce qui concerne le concept de 
responsabilité pénale des chefs d’entreprise . Des informations supplémentaires sont 
nécessaires car les États membres se fient simplement à ce que l’on peut trouver déjà 
dans leur législation nationale. La Commi ssion n’est pas convaincue que le fait de se 
référer aux dispositions nationales existantes  est suffisant, et elle  est d’avis que des 
incompatibilités subsistent du fait qu’un décideur est tenu pour responsable dans des 
circonstances différentes selon le pays consid éré. Une action législative de la part des 
États membres pourrait bien être nécessair e afin d’instituer des règles spécifiques 
pour la responsabilité pénale  des chefs d’entreprise. 
Responsabilité des personnes juridiques
 (articles 3 et 4 du 2ème protocole) 
Hormis le Luxembourg et l’Autriche, tous les États memb res prévoient la 
responsabilité des personnes juridiques. Tr ois d’entre eux paraissent cependant ne 
pas étendre cette responsabil ité à toutes les infractions visées dans les instruments 
PIF, omettant par exemple la corruption active et le blanchiment de capitaux 
(Portugal), la fraude fiscale et sur les dro its de douane (France) ou encore la fraude 
qui n’est pas jugée «sérieuse» (Espagne).  En ce qui concerne la Belgique, le 
Danemark, l’Irlande, la Suède et le Royaume-Uni, on peut se demander si la responsabilité prévue couvre les cas dans lesquels l'ab sence de supervision ou de 
contrôle a rendu l'infraction possible ou dans lesquels l'infraction a été commise par un subalterne.  
L’analyse montre un net progrès des États membres pour ce qui est du traitement 
similaire des entreprises et des particuliers commettant les mêmes infractions. Même 
 
FR 7   FR le Luxembourg7 et l’Autriche8, qui n’ont pas encore ratifié le 2ème protocole, 
semblent prêts à reconnaître la res ponsabilité des personnes juridiques. La 
Commission note également que ce concept s’est entre-temps largement imposé dans 
les instruments récents de l'UE comme au niveau international. 
Confiscation  (article 5 du 2ème protocole)  
Concernant la confiscati on, le fait que des instruments communautaires et 
internationaux déjà existants contiennent des dispositions similaires a certainement 
contribué à atteindre un ré sultat positif. Tant la Be lgique, que le Danemark, 
l’Allemagne, l’Irlande, les Pays-Bas, le Portugal et la Finla nde paraissent en 
conformité avec l’article 5 du 2ème protocole. Les autres État s membres ne se sont pas 
dotés apparemment des dispositions requises p our la saisie et la confiscation ou le 
retrait des instruments (Royaume-Uni) ou de biens de valeur correspondante 
(Espagne), ou bien semblent avoir essentie llement omis la fraude fiscale (Grèce, 
Suède) ou d’autres formes de fraude (France). 
3.3. Éléments complémentaires concernant la procédure pénale 
Juridiction  (article 4 de la convention PIF et article 6 du 1er protocole) 
D’une manière générale, tous les États me mbres fondent leur juridiction sur le 
principe de territorialité pour ce qui c oncerne la fraude, la corruption ou le 
blanchiment de capitaux. La France, l’Autr iche et le Royaume-Uni semblent ne pas 
prévoir une juridiction territoriale complè te pour les cas de fraude fiscale, de 
participation à ce type de fraude ou de te ntative commise en partie seulement sur leur 
territoire mais concernant les autorités d'un autre État membre. La Belgique, apparemment, n’établit pas sa compétence su r certaines formes de participation à des 
actes de fraude ou de blanchiment de capit aux perpétrés à l’étranger, tandis que le 
Royaume-Uni semble se heurter à des difficultés de procédure, qui rendent 
impossible en pratique de poursuivre les in fractions commises à l'étranger; l'Écosse 
par exemple pourrait ne pas posséder la compétence juridictionnelle nécessaire pour 
réprimer la participation à une telle fraude ou son instigation. 
Certains États membres ont utilisé la pos sibilité offerte par les instruments PIF 
d’émettre des réserves quant à l'applic ation du principe de personnalité dans 
l'établissement de leur juridiction. Les différe nces qui subsistent de ce fait risquent de 
permettre à des délits de rester impunis et d’entraîner un traitement inadéquat de la nature transfrontalière d'un grand nombre des activités illégales affectant les intérêts financiers de la CE. 
«Ne bis in idem »
 (article 7 de la convention PIF) 
La règle « ne bis in idem » paraît admise dans son princi pe. Pour le Danemark, l’Italie, 
le Portugal, l’Autriche et la Suède, on peut  dire qu’elle est également mise en oeuvre. 
                                                 
7 Dans la note explicative accompagnant le projet de loi no. 5262, le Luxembourg annonçait un projet de 
loi destiné à introduire la responsabilité pénale des personnes juridiques. 
8 Le ministère fédéral de la justice a récemment publié un projet de loi sur la responsabilité pénale des 
personnes juridiques. 
 
FR 8   FR Dans les autres États membres par cont re, cette évaluation n'a pu avoir lieu pour 
l’instant en raison d’informations manquantes. 
3.4. Évaluation générale 
À première vue, l’analyse des dispositi ons nationales adoptées dans les États 
membres montrent que le niveau de protecti on pénale effective des intérêts financiers 
de la CE augmenté. Les dispositifs nationaux se sont rapprochés les uns des autres en 
ce qui concerne la définition de s infractions et les sanctions  sont généralement fixées 
à un niveau suffisamment élevé pour ne  pas gêner l'assistance mutuelle. 
Le principe d’assimilation (qui est aussi mentionné à l’article 280, paragraphe 2, du 
traité CE) a trouvé un certain  écho dans les États membres. En particulier, les 
instruments PIF ont conduit les États memb res à prendre dans l'ensemble les mêmes 
mesures pour combattre la fraude  portant attein te aux intérêts financiers de la CE que 
celles qu’ils adoptent pour lutt er contre la fraude nuisant  à leurs propres intérêts. 
Néanmoins, il ressort de l’analyse de la Commission qu’aucun des États membres 
considérés n’a pris toutes  les mesures requises pour se conformer entièrement  aux 
instruments PIF. Des lacunes subsistent dans le dispositif législatif, qui permettent à 
des délits de rester impunis. Les règles  contenues dans les instruments PIF ne 
peuvent s'envisager séparément les unes des autres, car l'application partielle ou la 
non-application d'un élément a aussi un e ffet sur les dispositions qui, prises 
isolément, pourraient sembler conformes aux instruments PIF. Les différences considérables d’un État membre à l’autre en ce qui concerne les sanctions pénales 
incitent aussi à se demander si ces sanc tions répondent toujours aux critères de la 
Cour de justice (elles doivent être e ffectives, proportionn ées et dissuasives)
9.  
L’objectif d’harmonisation n’étant pas enco re pleinement atteint, la Commission 
considère que le niveau de protection n’est pas suffisamment élevé pour être 
dissuasif et exclure tout ri sque de laisser impunis les comportements portant atteinte 
aux intérêts financiers de la CE qui doive nt être érigés en infractions. L’obligation 
imposée aux États membres de réprimer ce type  de délit n’est pas encore entièrement 
remplie. 
La Commission estime qu’une grande partie des raisons l’ayant conduite à présenter 
une proposition de directive sur la protection pénale des intérêts financiers de la CE 
restent valables, et juge utile de relancer les négociations au Conseil sur la proposition modifiée en vue de pa rvenir à une position commune. 
Dans ce contexte, la Commission observe que  la convention PIF et ses protocoles, 
élaborés sur la base des outil s disponibles dans le cadre du  traité de Maastricht ne 
répondent pas de manière adéquate au beso in spécifique de prot ection pénale des 
intérêts financiers de la CE. Par cons équent, elle continuera d’examiner les 
approches possibles offertes par les modifications ultérieures du traité, telles que la 
proposition de directive basée sur le nouve l article 280 CE, ainsi que les moyens 
envisagés par le projet de traité constituti onnel, y compris la possibilité, en dernier 
ressort, d’instituer un Parquet financier européen. 
                                                
 
9 Au sens de l’affaire 68/88 Commission contre Grèce , REC [1989], p. 2965 et de l’affaire C-352/92 
Milchwerke Köln/Wuppertal eG , REC [1994] p. I-3385. 
 
FR 9   FR 4. RECOMMANDATIONS   
En raison de ce qui précède, il est donc recommandé que le Conseil 
• invite les États membres à :  
– intensifier leurs efforts pour renforcer  la législation pénale nationale 
pour protéger les intérêts financiers des communautés, notamment en ce qui concerne l’incrimination complète de la conduite frauduleuse et la responsabilité criminelle dans le  contexte des entreprises;  
– reconsidérer leurs réserves énonc ées lors de la ratification des 
instruments PIF;  
– (pour ceux qui ne procèdent pas ainsi)  mettre en œuvre et ratifier le 2
ème 
protocole sans tarder, étant donné que plus de sept ans se sont déjà 
écartés depuis sa signature;  
• traiter en priorité l'objectif de l'applic ation complète des instruments PIF, afin 
d'éviter l'initiation des procédures prévue s à l'article 8 de la convention PIF;  
• travailler en vue de l'adoption d'une pos ition commune sur la proposition modifiée 
de directive relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté, présentée sur la base de l’article 280 du traité CE.  
Une fois que tous les États membres auront  notifié leur ratifi cation et/ou adhésion à 
tous les instruments PIF, la Comm ission entend soumettre un rapport 
complémentaire sur la mise en œuvre da ns les nouveaux États membres et sur la 
mise en œuvre par l’Italie, le  Luxembourg et l’Autriche du 2
ème protocole.