-I !'"• COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 22.05.1996 
COM(96) 2 09 final 
SERVICES FINANCIERS: 
REPONDRE AUX ATTENTES DES CONSOMMATEURS 
Livre vert 
(présenté par la Commission) 

SYNTHESE 
La création d'un marché unique des services financiers a inévitablement un impact profond sur les 
prestataires de services financiers et sur tous ceux; consommateur individuel compris, qui les 
utilisent. Si les prestataires peuvent avoir accès à un marché beaucoup plus vaste, ils doivent en 
même temps affronter une concurrence beaucoup plus vive dans leur Etat membre d'origine. Quant 
aux acheteurs de services financiers, ils profitent de ce regain de concurrence, tant au niveau du prix 
et de la qualité des services offerts qu'à celui de la diversité des produits financiers proposés. 
Le présent Livre Vert s'intéresse à la protection particulière dont doit pouvoir bénéficier une 
catégorie particulière d'utilisateurs de services financiers - le consommateur individuel - qui a 
généralement besoin d'un niveau de protection plus élevé que d'autres catégories d'utilisateurs, plus 
expérimentés ou mieux à même de défendre leurs intérêts. Même si les directives relatives aux 
services financiers sont principalement destinées au secteur financier, elles ne négligent pas pour 
autant la défense des droits et la protection des intérêts des consommateurs. Elles contiennent des 
dispositions qui visent à assurer au consommateur une information correcte et complète, à protéger 
leurs intérêts légaux et à leur garantir l'accès à des systèmes de recours. D'une manière plus générale, 
toutes ces directives s'efforcent d'assurer la stabilité et la fiabilité du secteur des services financiers 
moyennant l'imposition de règles prudentielles strictes et d'exigences de capital minimum. 
Les résultats des études lancées en 1996 n'étant pas encore disponibles, la Commission ne dispose, 
pour l'instant, que d'une expérience limitée du fonctionnement du marché unique dans ce secteur. 
Toutefois un certain nombre de problèmes rencontrés par les consommateurs ont déjà pu être 
identifiés et il convient de les examiner attentivement afin de définir les mesures appropriées pour y 
remédier. Au nombre de ces problèmes, on citera principalement le refus de vendre des services 
financiers à des non-résidents, l'insuffisance des informations fournies et les activités frauduleuses 
de certains intermédiaires peu scrupuleux. On ne saurait par ailleurs exclure que d'autres difficultés 
pour les consommateurs apparaissent clairement dans l'avenir. 
La vente à distance de services financiers est un domaine qui mérite une attention particulière car il 
s'agit d'un secteur en plein développement aux activités de plus en plus complexes. La directive en 
cours d'adoption couvre la vente à distance de tous les biens et services, à l'exception des services 
financiers. Bien que la grande majorité de ce type de contrats soient encore offerts et conclus au 
niveau national, on s'attend à un essor rapide des transactions transfrontalières dans ce secteur. Son 
niveau de développement restant encore à un stade embryonnaire, la Commission examine si une 
législation contraignante s'avérera nécessaire. 
Afin de se faire une idée plus précise de ceux des problèmes, d'ordre général ou liés à la vente à 
distance de services transfrontaliers, susceptibles de réclamer un examen approfondi de sa part, la 
Commission se propose de recueillir un maximum d'observations sur les prestations transfrontalières 
de services financiers et les développements prévisibles de ces activités. Par la publication du 
présent Livre vert, la Commission entend susciter un débat le plus large possible. Au cours des 
prochains mois, une audition sera organisée afin de permettre aux parties intéressées de discuter des 
questions abordées dans le document. 
Les observations suscitées par le présent Livre vert devront être adressées (par écrit), le 
15 octobre 1996 au plus tard, à: 
Monsieur le Directeur général - DG XV 
Commission européenne 
Rue de la Loi 200 
B-1049 Bruxelles 
Fax: (+32 2) 295.65.00 
E-mail: John.MOGG@DG15.cec.be 

SERVICES FINANCIERS: 
REPONDRE AUX ATTENTES DES CONSOMMATEURS 
Les services financiers sont un élément vital de l'économie communautaire car ils sont utilisés par 
pratiquement tout le monde (autorités publiques, établissements financiers, entreprises industrielles 
et commerciales de toutes tailles - de la PME à la grande multinationale - organisations à but non 
lucratif, ménages et consommateurs individuels). 
Le 29 juin 1995, le Conseil a arrêté une position commune sur la proposition de directive concernant 
la protection des consommateurs en matière de contrats à distance1. Lors de la seconde lecture au 
Parlement européen, le 15 décembre 1995, un amendement visant à inclure les services financiers 
dans le champ d'application de la proposition n'a pas réuni la majorité requise pour son adoption. 
Bien que les services financiers fussent compris dans la proposition initiale de la Commission, cette 
dernière a, dans le cadre de la discussion de cet amendement, accepté leur exclusion. La 
Commission a en effet estimé que, compte tenu de la complexité et de la diversification croissante 
des activités financières en Europe, la protection des consommateurs dans le cadre de la 
commercialisation de services financiers en général et le problème particulier de la vente à distance 
méritaient d'être abordés de manière autonome. 
Le présent Livre vert couvre un certain nombre de questions relevant de la politique des 
consommateurs dans le secteur des services financiers, y compris notamment les activités de vente à 
distance. L'analyse a été limitée à certains problèmes rencontrés par les consommateurs privés, eu 
égard à la spécificité des besoins de ces derniers. Néanmoins, la Commission est consciente du fait 
que tous les problèmes que peuvent rencontrer les consommateurs ne peuvent être abordés dans ce 
Livre vert. 
Dans la première partie, la Commission expose dans quelle mesure la législation communautaire 
prend déjà en compte les intérêts des consommateurs de services financiers.- La deuxième partie est 
consacrée à l'analyse d'un certain nombre de problèmes déjà apparus. La dernière partie du Livre 
vert, plus brève, s'interroge sur les perspectives d'évolution des modes de commercialisation des 
services financiers, en particulier la vente à distance. Toutes les parties intéressées sont invitées à 
donner leur avis sur les questions abordées, afin de permettre à la Commission d'entreprendre toute 
action ultérieure. 
JOn°C 288 du 30.10.1995. 
PREMIERE PARTIE - LE BILAN DES ACQUIS 
Dans le domaine des services financiers, la principale préoccupation de la Commission a été de 
faciliter la création d'un marché unique conforme aux principes de libre circulation des personnes, 
des biens, des services et des capitaux inscrits dans le Traité. Cet objectif a maintenant été largement 
atteint grâce à l'adoption progressive d'une cinquantaine de directives dont les destinataires sont les 
prestataires de services financiers, à savoir les banques, les compagnies d'assurance et les entreprises 
d'investissement de la Communauté. 
Le fonctionnement du marché unique des services financiers repose sur les principes du contrôle par 
le pays d'origine, d'une part, et d'une reconnaissance mutuelle basée sur l'application d'un certain 
nombre de normes minimales de surveillance prudentielle, d'autre part. Ainsi, les prestataires de 
services financiers peuvent étendre librement leurs activités partout dans l'Union européenne, ce qui 
devrait se traduire par une concurrence plus forte, des économies d'échelle plus importantes et des 
possibilités de choix plus étendues pour les consommateurs. Ces effets commencent d'ailleurs déjà à 
être perceptibles, comme en témoignent notamment l'apparition de nouveaux produits financiers, 
l'émergence de nouvelles formes pour certaines activités (par exemple dans l'assurance et le négoce 
des actions), ainsi que l'accroissement de l'activité transfrontalière. 
Des informations plus précises sur les effets bénéfiques du marché unique seront disponibles dans le 
courant de l'année, la Commission réalisant actuellement, à l'invitation du Conseil, une grande 
enquête sur l'impact de la législation du marché unique, y compris de celle concernant les services 
financiers. Cette étude comportera des données, notamment économiques, sur les effets du marché 
unique sur les principaux secteurs économiques, dont le secteur des services financiers. Ces données 
vont, en particulier, mesurer l'impact du marché unique en termes de prix des différents produits et 
services, de tendances présentes et à venir et de choix du consommateur. Sous cet angle, l'étude 
s'avérera utile pour alimenter le débat sur la politique du consommateur et les services financiers 
mais risque de ne pas fournir toutes les réponses aux questions soulevées par ce Livre vert. 
Traditionnellement, le secteur des services financiers a toujours fait l'objet d'une réglementation 
sévère, et les règles minimales élaborées dans le cadre de l'Union européenne sont strictes. Cette 
réglementation, dont le principal objectif était de créer les conditions nécessaires à la libre 
circulation des services financiers, a également eu pour effet d'accroître le niveau de protection dont 
jouit le consommateur lorsqu'il confie son argent et ses intérêts aux établissements financiers. Par les 
garanties qu'elles apportent au niveau de la solidité financière, de la probité et de la fiabilité des 
prestataires de services financiers, ces normes prudentielles assurent aux utilisateurs de ces services 
une protection non négligeable. 
Les directives sur les services financiers contiennent aussi un certain nombre de dispositions conçues 
pour protéger les intérêts des consommateurs dans certains domaines particuliers (droit applicable 
aux contrats d'assurance, systèmes de recours, droit de rétractation, information minimale, règles de 
conduite, etc.). Ainsi, même si les directives sur les services financiers visent principalement les 
établissements financiers, la protection des intérêts des consommateurs a également été un souci 
constant. Les établissements financiers sont les premiers à être conscients qu'une réputation de 
probité et de qualité de service constitue un atout des plus efficaces sur un marché de plus en plus 
concurrentiel. Plusieurs aspects de la protection du consommateur dans le domaine des services 
financiers ont déjà été pris en compte - directement ou indirectement - dans la réglementation 
communautaire en vigueur. C'est en particulier le cas des aspects concernant l'information, la 
protection juridique et les systèmes de recours, qui forment ensemble un socle de droits en faveur 
des consommateurs, socle qui sera examiné dans les chapitres qui suivent. 
* Information des consommateurs 
Etant donné la complexité des services financiers, il est essentiel que le consommateur dispose des 
informations nécessaires lui permettant de prendre une décision informée et de choisir le "produit" le 
mieux adapté à ses besoins. C'est la raison pour laquelle les directives sur les services financiers 
contiennent un certain nombre de dispositions imposant aux établissements financiers de fournir à 
leurs clients les informations appropriées. Ces dispositions s'appliquent à tous les contrats financiers 
concernés, quelles que soient les modalités de leur conclusion (face à fac&, à distance, etc.). 
Dans le domaine bancaire, les déposants - et parmi eux les consommateurs - doivent recevoir des 
informations sur le système de garantie des dépôts mis en place pour protéger leurs dépôts et leur 
épargne. En ce qui concerne le crédit à la consommation, une information préalable doit être fournie 
sur les plafonds de crédit, le coût du crédit (en particulier le taux annuel effectif global - TAEG) et 
les procédures de dénonciation. La proposition de directive sur les virements transfrontaliers prévoit 
que les clients devront être convenablement informés, à la fois avant et après l'exécution du 
virement. 
Dans le domaine de l'assurance, le preneur d'assurance doit être informé, avant et pendant 
l'exécution du contrat, des aspects essentiels de ce dernier (durée, droit de résiliation, législation 
applicable, recours en cas de litige). Les informations requises sont plus détaillées dans la branche de 
l'assurance vie car les produits d'assurance vie impliquent généralement un engagement à long 
terme. 
Dans le domaine de la bourse et des valeurs mobilières, certaines directives traitent exclusivement 
des informations à fournir, et toutes les directives concernant ce secteur s'efforcent de garantir la 
protection des investisseurs en assurant une transparence maximum. À titre d'exemple, on citera les 
dispositions en matière d'inscription à la cote des Bourses de valeurs, les prospectus d'offres 
publiques d'achat, le devoir d'information des OPCVM à l'égard des détenteurs de parts et 
l'obligation faite aux entreprises d'investissement de communiquer au marché des informations 
détaillées sur leurs transactions. 
• Protection juridique 
Plusieurs directives contiennent un certain nombre de dispositions qui visent à renforcer la position 
du consommateur vis-à-vis de son établissement financier et à accroître la protection juridique de ses 
intérêts en cas de problème. Dans les trois secteurs, les Etats membres d'accueil peuvent imposer les 
dispositions qu'ils ont adoptées pour protéger l'intérêt général. C'est ainsi qu'un organisme de 
placement collectif (OPÇVM) coordonné sera tenu de respecter les règles de commercialisation et de 
publicité prévues par l'État membre auquel il souhaite étendre ses activités, et que les entreprises 
d'investissement devront respecter les règles de conduite appliquées dans l'État membre dans lequel 
elles fournissent des services. Ces diverses dispositions font écho à la jurisprudence de la Cour de 
Justice, qui a toujours considéré que la nécessité de protéger le destinataire d'un service pouvait 
justifier des limitations à la prestation transfrontalière de services (à titre d'illustration, on citera 
l'interdiction du démarchage téléphonique). Les consommateurs restent donc protégés par leurs 
propres règles nationales de protection des consommateurs, sous réserve que ces règles soient non 
discriminatoires, nécessaires, proportionnées et ne fassent pas double emploi. 
La Convention de Rome du 19 juin 19802 relative à la loi applicable aux obligations contractuelles, 
qui a été ratifiée par la quasi-totalité des Etats membres,3 contient un certain nombre de règles 
spécifiques s'appliquant à tous les types de contrats conclus avec les consommateurs. Chaque fois 
que la conclusion du contrat a été précédée d'une proposition spécialement faite ou d'une publicité 
du fournisseur, le choix par les parties de la loi applicable au contrat ne peut pas priver le 
consommateur du bénéfice des "dispositions imperatives" de sa propre législation nationale 
(dispositions auxquelles la loi d'un pays donné interdit de déroger par contrat). Si aucune loi n'a été 
explicitement choisie, la loi applicable au contrat sera celle du pays du domicile du consommateur. 
Cette Convention, qui ne couvre pas le domaine de l'assurance, est une garantie tangible que la partie 
la plus vulnérable pourra bénéficier des dispositions les plus protectrices de la législation qui lui est 
la plus familière, même si c'est une autre loi qui a été choisie dans le contrat. 
Le fait que la Convention de Rome tende vers l'application de la loi du pays où le consommateur a 
sa résidence principale peut créer un conflit potentiel avec le principe de reconnaissance mutuelle, en 
vigueur dans le marché unique, qui tend vers l'application de la loi du pays du fournisseur du 
service. Si un tel conflit devait se présenter, la loi du pays du consommateur peut s'imposer à celle 
du pays du fournisseur, à condition qu'elle respecte les principes dégagés par la Cour de Justice dans 
sa jurisprudence sur l'intérêt général (proportionnalité, nécessité, non-duplication). Si ces critères ne 
sont pas satisfaits, la loi du pays du fournisseur sera d'application. 
Dans le domaine bancaire, la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts prévoit une 
couverture minimale de 20 000 écus (15 000 écus, à titre transitoire, dans certains Etats membres) en 
cas d'indisponibilité des dépôts. Ce texte, même s'il est principalement destiné à renforcer la stabilité 
du système bancaire, a incontestablement des répercussions positives sur la protection des 
consommateurs. Les directives en matière de crédit à la consommation ont introduit un certain 
nombre d'exigences minimales qui doivent être respectées, par exemple la nécessité d'un accord 
écrit, la possibilité donnée au consommateur de s'acquitter de ses obligations par anticipation et 
l'emploi d'une formule précise de calcul du TAEG. La proposition de directive sur les virements 
transfrontaliers impose un certain nombre d'obligations claires aux banques (interdiction du double 
prélèvement, remboursement minimum pour les virements non aboutis, etc.) qui renforcent la 
protection juridique des utilisateurs (y compris les consommateurs). Enfin, la recommandation de la 
Commission concernant les systèmes de paiement contient, elle aussi, des dispositions précisant les 
droits et obligations respectifs des titulaires et des émetteurs de cartes de paiement, dont certaines 
concernent la responsabilité en cas de perte, de vol ou de contrefaçon. 
Les directives du secteur des assurances contiennent des dispositions permettant de déterminer la 
loi applicable à un contrat. En règle générale, la loi applicable est celle du pays où est situé le risque, 
c'est-à-dire, le plus souvent, celui où est domicilié le preneur d'assurance. Grâce à ce système, les 
personnes assurées relèvent en principe des règles qui leur sont les plus familières et elles ne peuvent 
perdre le bénéfice de la protection offerte par ces règles nationales que si elles en décident ainsi. Par 
ailleurs, les directives relatives à l'assurance vie créent au bénéfice des preneurs d'assurance un délai 
de réflexion de 14 à 30 jours, qui leur permet de prendre une décision mûrement réfléchie sur 
l'engagement à long terme qu'ils envisagent de prendre. 
2 JOCEn° L266, 9.10.1980 p. 1 
3 L'Autriche, la Suède et la Finlande ne l'ont pas encore ratifiée. 
Dans le domaine de la bourse et des valeurs mobilières, la Commission a proposé un mécanisme 
d'indemnisation des investisseurs, fondé sur les mêmes principes que ceux contenus dans la directive 
relative à la garantie des dépôts. Après son entrée en vigueur, chaque Etat membre sera tenu de 
posséder un système d'indemnisation des investisseurs garantissant un niveau minimum 
d'indemnisation (au moins pour les petits investisseurs) dans le cas où une entreprise 
d'investissement ne serait plus en mesure d'honorer ses obligations à l'égard de sa clientèle. 
• Systèmes de recours .. 
Dans le domaine bancaire, les Etats membres sont tenus de veiller à ce que le droit à indemnisation 
du déposant puisse faire l'objet d'un recours contre le système de garantie des dépôts. La proposition 
de directive concernant les systèmes d'indemnisation des investisseurs prévoit une clause similaire. 
Dans le cas du crédit à la consommation, le consommateur a le droit d'exercer un recours à rencontre 
du prêteur, et les Etats membres sont tenus de mettre en place un système de surveillance choisi 
parmi les trois modalités suivantes: soit veiller à ce que les personnes proposant des crédits ou 
servant d'intermédiaire pour la conclusion de contrats de crédit obtiennent l'autorisation officielle de 
le faire, soit veiller à ce que les activités des personnes octroyant des crédits ou servant 
d'intermédiaire pour l'octroi de crédits soient contrôlées ou supervisées par un organisme officiel, 
soit enfin faciliter la mise en place d'organismes appropriés auprès desquels peuvent être déposées 
des réclamations portant sur les contrats de crédit ou les conditions de crédit et pour fournir aux 
consommateurs des informations à ce sujet. Enfin, la proposition sur les virements transfrontaliers 
fait obligation aux Etats membres de veiller à ce qu'il existe sur leur territoire des moyens appropriés 
et efficaces de règlement des litiges. 
Dans la branche de l'assurance-protection juridique, l'assuré doit être explicitement informé de 
son droit, en cas de différend l'opposant à son assureur, à faire appel à un avocat de son choix et de 
prévoir le recours, le cas échéant, à une procédure arbitrale. 
On notera enfin que la législation communautaire dans le secteur des services financiers couvre aussi 
un certain nombre d'autres aspects qui affectent indirectement la protection des consommateurs, en 
particulier dans les domaines suivants: 
* Un secteur des services financiers digne de confiance 
Un des principaux objectifs des directives relatives aux services financiers est de maintenir la 
stabilité et la fiabilité du secteur, et toutes apportent leur contribution à cet objectif. Toute une série 
de directives concernant les marchés des valeurs mobilières imposent - souvent dans des domaines 
où aucune législation nationale n'existait préalablement - que toutes les informations importantes et 
susceptibles d'influer sur le niveau des prix soient rapidement fournies au marché. En outre, les 
directives sur le blanchiment de capitaux et les opérations d'initiés ont permis l'adoption de règles 
communes destinées à garantir un fonctionnement ordonné des marchés financiers. 
Dans chacun des trois secteurs, des dispositions exigent que les dirigeants et les principaux 
actionnaires des établissements financiers possèdent toutes les garanties requises en matière 
d'honorabilité et d'expérience professionnelle. La directive adoptée récemment à la suite de la faillite 
de la BCCI (Bank of Credit and Commerce International) formule une nouvelle série d'exigences 
destinées à faire échec à la fraude. Les établissements financiers ne doivent pas appartenir à une 
structure dont le manque de transparence rendrait la surveillance aléatoire, leur administration 
centrale et leur siège statutaire doivent être situés dans le même Etat membre et les personnes 
chargées de la vérification de leurs comptes sont tenues d'informer les autorités compétentes de tout 
problème sérieux qui surviendrait. 
Il faut également mentionner les règles communautaires de droit de la concurrence, qui jouent un 
rôle crucial dans la sauvegarde des intérêts du consommateur dans le marché intérieur des services 
financiers. 
• Des établissements financiers solides 
La bonne application des principes de la reconnaissance mutuelle et du contrôle par le pays 
d'origine, les deux piliers du marché unique, dépend dans une large mesure de la confiance mutuelle 
qui s'établit entre autorités de surveillance. Un niveau nécessaire de confiance n'aurait pas pu être 
atteint sans la création d'un ensemble minimum harmonisé de règles prudentielles. Pour les 
utilisateurs en général, et pour les consommateurs en particulier, cela signifie que ce sont les mêmes 
règles prudentielles minimales qui seront respectées, quel que soit l'établissement choisi. Cet aspect 
est particulièrement important dans le cas de services financiers comme l'assurance vie, qui 
présupposent des engagements à long terme. 
Dans les trois secteurs, les prestataires des services financiers concernés font l'objet d'une procédure 
formelle d'agrément et doivent satisfaire à des exigences de capital minimum strictes et détaillées, 
que ce soit au niveau du capital initial ou dans le cadre de leurs activités ultérieures. Les 
établissements ne disposant pas de l'agrément ne sont pas autorisés à fournir les services de base 
couverts par les directives. 
• Une offre élargie de services et de produits financiers 
Un des buts principaux de la création du marché unique des services financiers était d'élargir et de 
diversifier l'éventail des produits financiers proposés aux utilisateurs. Le principe appliqué est 
élémentaire et s'inspire en partie de l'arrêt "Cassis de Dijon"4. Ainsi, tout service financier 
bénéficiant de la reconnaissance mutuelle peut, s'il est légalement fourni dans l'État membre 
d'origine, être proposé dans un autre Etat membre (par une succursale ou dans le cadre de la 
prestation transfrontalière de services), même lorsque ce service n'existe pas dans ce dernier pays ou 
lorsque les établissements nationaux ne peuvent pas le proposer. C'est ainsi que certains produits 
d'épargne et d'assurance sont déjà offerts sur des marchés où ils étaient auparavant inconnus. 
• Le prix des services financiers 
Les usagers, en particulier les consommateurs, espèrent que le marché unique se traduira par un 
abaissement du prix et une amélioration de la qualité des services. Le propos des directives sur les 
services financiers n'est pas de faire obstacle à la libre détermination des prix. En fait, la seule 
intervention directe dans ce domaine, dans le secteur des assurances, s'est traduite par l'abandon des 
tarifs communs imposés. En supprimant cet obstacle, les directives des assurances ont ouvert la voie 
à une concurrence accrue. 
Arrêt rendu le 20 février 1979 dans l'affaire n° 120/78, Rewe-Zentral AG, Rec. 1979 p. 649. 
DEUXIEME PARTIE - PREOCCUPATIONS DES CONSOMMATEURS DANS 
LEURS TRANSACTIONS TRANSFRONTALIÈRES 
Par les règles et obligations qu'elle impose aux prestataires de services financiers, la réglementation 
communautaire garantit déjà à tous les clients un certain niveau de protection. 
Cependant, comme il a déjà été exposé plus haut, l'expérience pratique qu'a la Commission du 
fonctionnement du marché intérieur est encore assez limitée. Ceci est dû en partie au fait que 
certaines des directives relevant du domaine des services financiers ne sont entrées en vigueur que 
récemment. Il faut également ajouter que les directives n'ont pas toutes été transposées à temps et 
complètement par tous les Etats membres. 
La Commission est détenninée à accomplir tous les efforts possibles pour garantir que les 
engagements des Etats membres soient intégralement honorés, notamment en rendant publiques les 
performances de chaque Etat membre en matière de transposition des directives dans son droit 
national, et en prenant toutes les mesures d'ordre juridique à sa disposition pour parvenir à une 
transposition complète dans les délais requis. 
Au-delà des implications découlant des défauts relatifs à la transposition, un certain nombre de 
problèmes rencontrés par les consommateurs ont été communiqués à la Commission. La 
Commission est consciente du caractère non exhaustif de ce recensement, et du fait que d'autres 
problèmes surgiront sans doute dans l'avenir. Ce Livre Vert a précisément pour objet de concentrer 
le débat sur certains des problèmes présents et à venir, dans le but d'élaborer un plan d'action 
approprié pour les résoudre. 
• Refus de fournir des services financiers à des non-résidents 
Certains consommateurs se sont vu refuser des services financiers dans un autre Etat membre au 
motif qu'ils n'étaient pas résidents ou ressortissants de cet Etat. Cette forme "privée" de 
discrimination est très mal accueillie par les consommateurs européens et apparaît en totale 
contradiction avec la notion de marché unique sans frontières. v 
La Commission a, par exemple, été informée par de nombreux consommateurs que, dans un Etat 
membre, un certain nombre de compagnies d'assurances refusent de les assurer ou leur accordent des 
conditions contractuelles moins favorables qu'aux nationaux au motif que, en tant que ressortissants 
de pays donnés de-1'Union, ils présentent un risque plus élevé pour la compagnie que d'autres. La 
Commission a également été informée que, dans un autre Etat membre, des établissements de crédit 
refusent, pour des raisons prétendument fiscales, d'offrir certains services bancaires (comptes 
courants, cartes de crédit) à des non résidents. 
La difficulté principale pour s'attaquer à ce type de situations est que, dans la mesure où la liberté 
contractuelle est un principe fondamental du droit des obligations, le droit communautaire ne peut 
contraindre des institutions financières à accepter des clients, qu'ils soient nationaux ou étrangers. 
Les consommateurs victimes de ce type de discrimination ne peuvent s'en remettre qu'aux tribunaux 
nationaux. La Commission suit de près, en coopération étroite avec les Etats membres, cet important 
problème. 
• Difficultés pour fournir des services financiers dans un autre Etat membre 
Les Etats membres d'accueil gardent la possibilité d'imposer leurs règles nationales adoptées pour 
des motifs d'intérêt général ou relevant de leur compétence résiduelle (politique monétaire, etc.), ce 
qui peut avoir pour effet de réduire de manière significative la gamme des services offerts. C'est 
ainsi qu'il existe au moins un Etat membre où il est interdit de proposer des comptes courants 
bancaires rémunérés. 
Les limitations de l'offre causées par l'application de la clause d'intérêt général sont un motif sérieux 
de préoccupation. Un projet de communication5 sur ce problème, publié par les services de la 
Commission dans le but de recueillir des commentaires, détaille les conditions juridiques dans 
lesquelles les règles d'intérêt général peuvent encore être opposées à la prestation transfrontalière de 
services bancaires. Des publications comparables sont prévues dans les secteurs de l'assurance et des 
valeurs mobilières. Les restrictions légales liées à des considérations d'intérêt général dissuadent les 
entreprises de proposer leurs produits hors de leurs frontières nationales et, en limitant le choix, 
peuvent donc porter préjudice aux intérêts du consommateur. La proportionnalité de telles 
restrictions aux objectifs qu'elles poursuivent doit par conséquent être dûment démontrée. 
Dans le secteur de l'assurance, de nombreuses plaintes portent sur les difficultés éprouvées pour 
obtenir une couverture obligatoire d'assurance automobile auprès d'assureurs établis dans un autre 
Etat membre. 
Les assureurs justifient souvent leur refus par le fait que le système d'assurance automobile 
obligatoire est trop compliqué. Ceci est dû en partie au fait qu'il faille protéger à la fois le titulaire de 
la police et la victime de l'accident. Les dispositifs mis en place pour assurer cette protection (carte 
verte, adhésion obligatoire à un fonds de garantie obligatoire) peuvent rendre moins intéressante 
l'offre de services transfrontières. Par ailleurs, l'obligation de désigner un représentant fiscal et un 
liquidateur de sinistres dans le pays du risque engendre souvent des coûts significatifs. La 
Commission est en train d'examiner cette question afin de trouver les réponses appropriées aux 
problèmes décrits. Elle va également examiner d'autres questions concernant les consommateurs 
dans le domaine de l'assurance. 
• Qualité médiocre du service offert et information insuffisante 
Les consommateurs rencontrent des difficultés à évaluer et à comprendre les services financiers, 
dont la diversité et la complexité vont croissantes. La Commission a été informée que certains 
établissements financiers, parfois en violation de la législation du pays d'accueil, ont offert au delà 
de leurs frontières des produits financiers complexes comme des crédits hypothécaires ou à la 
consommation sans avoir suffisamment informé les consommateurs. C'est ainsi, par exemple, que 
des documents n'étaient pas disponibles dans la langue du consommateur, que les tableaux 
d'amortissement n'étaient pas fournis ou que certains chiffres étaient présentés d'une manière 
trompeuse. Bien que la Commission ne puisse pas engager directement une action contre les 
entreprises concernées ou leurs intermédiaires, les autorités nationales y sont habilitées par les 
dispositions des directives et peuvent, à cet effet, s'appuyer sur le système de coopération avec les 
autres autorités de surveillance qui a été mis en place. 
Projet de communication de la Commission intitulé "Liberté de prestation de services et intérêt général dans la 
deuxième directive bancaire" (JO n° C 291 du 4.11.1995, p. 7). 
10 
La plupart des plaintes adressées à la Commission concernant l'insuffisance des informations sur les 
prix et les conditions fournies au consommateur, l'insuffisance de conseils prodigués et les 
difficultés pour comparer entre différents services, proviennent du secteur bancaire, secteur dans 
lequel les directives ne prévoient pas d'obligation d'information du consommateur (sauf pour le 
crédit à la consommation et - dès que la proposition actuelle aura été adoptée - l'exécution de 
virements transfrontaliers). Donnant suite à son rapport sur l'application de la directive en matière de 
crédit à la consommation, publié en mai 19956, la Commission a entrepris d'examiner la situation 
actuelle dans le secteur bancaire, en. particulier au niveau-du crédit hypothécaire, du crédit à la 
consommation et du leasing. 
En ce qui concerne les paiements transfrontaliers, en particulier les virements, les principaux 
problèmes évoqués par les consommateurs - insuffisance des informations écrites sur les conditions 
pratiquées, double prélèvement, délai d'exécution excessif et absence de voies de 
recours/réclamation - ont été abordés dans la proposition actuellement examinée par le Parlement et 
le Conseil, qui devrait pouvoir être adoptée ayant l'été. L'amélioration des conditions d'exécution des 
virements transfrontaliers et l'introduction dé la monnaie unique permettront certainement de lever 
deux des principaux obstacles qui entravent encore la prestation transfrontalière de services, 
financiers ou autres. En effet, l'intégration du marché sera renforcée et l'introduction de la monnaie 
unique facilitera les comparaisons pour les consommateurs. 
Au niveau des cartes de paiement, les associations d'utilisateurs sont apparemment surtout 
préoccupées par l'application non satisfaisante des principes figurant dans la recommandation de la 
Commission de 1988 sur les systèmes de paiement, notamment des règles définissant les 
responsabilités respectives des parties en cas de perte, vol ou contrefaçon d'une carte de paiement. 
Ces associations réclament aussi une plus grande transparence au niveau des conditions dont est 
assorti l'usage d'une carte de paiement, notamment lorsqu'elle est utilisée dans un Etat membre qui 
n'est pas celui où réside son titulaire. La Commission analyse actuellement le secteur des cartes de 
paiement (y compris les cartes pré-payées) et d'autres modes de paiement, en particulier la banque à 
domicile et les "paiements cybernétiques". Son objectif est de faciliter la mise en place d'un véritable 
marché unique pour ces instruments, tout en garantissant aux consommateurs une meilleure 
protection juridique et une information claire et complète. La Commission a déjà lancé des 
premières consultations dans le cadre de ses groupes consultatifs sur les systèmes de paiement, dont 
un comporte des représentants des consommateurs. Toute contribution sur ces points est la 
bienvenue, afin d'envisager des actions futures. 
• Les intermédiaires 
Des cas de comportements commerciaux "agressifs", voire illégaux, de la part d'intermédiaires non 
réglementés ont été rapportés, principalement dans le cadre des activités bancaires et 
d'investissement. Ces intermédiaires ont souvent causé un préjudice considérable (allant parfois 
jusqu'à la ruine) à leurs clients. Ainsi, des consommateurs à la recherche d'un prêt se sont vu 
proposer des conditions apparemment séduisantes par des intermédiaires représentant des 
établissements étrangers. Ces intermédiaires ont encaissé des acomptes importants après avoir donné 
des informations insuffisantes. Ainsi, certaines formules de crédit se sont révélées beaucoup plus 
Rapport de la Commission sur l'application de la directive 87/102/CEE relative au rapprochement des 
dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de crédit à la 
consommation (COM(95)l 17 final du 11.5.1995). 
Recommandation de la Commission 88/590/CEE concernant les systèmes de paiement et en particulier les 
relations entre titulaires et émetteurs de cartes (JO n° L 317 du 24.11.1988, p.55). 
11 
complexes et onéreuses que ce qu'il semblait à première vue. On a également observé des cas de 
ventes transfrontalières de contrats à terme sur matières premières ou de produits dérivés sur ces 
mêmes contrats par de tels intermédiaires non réglementés. La Commission examine actuellement 
s'il est souhaitable d'intégrer ces instruments (contrats à terme et produits dérivés sur matières 
premières) dans le champ de la réglementation communautaire, de manière à ce que ces activités 
soient soumises à agrément et fassent l'objet d'une surveillance dans toute la Communauté. 
A l'exception de celles relevant de la directive sur le crédit-à-la consommation8, les activités des 
intermédiaires non réglementés échappent au champ d'application du droit dérivé communautaire. 
Les Etats membres ont donc toute latitude pour les réglementer dans le sens qu'ils estiment le mieux 
à même de protéger les intérêts du consommateur. Ce faisant, les Etats membres doivent respecter 
les principes de libre établissement et de libre prestation de services énoncés dans le Traité. 
Il apparaît clairement que certains intermédiaires agissent souvent en violation des législations 
nationales existantes. Ces problèmes d'activité illicite et de fraude ne relèvent pas des compétences 
communautaires et ne peuvent être réprimés que par les autorités et tribunaux nationaux. La 
Commission a cependant entrepris d'examiner la question des intermédiaires de crédit non 
réglementés afin de déterminer quelles sont les actions, à caractère législatif ou non, qui s'imposent. 
• Problèmes liés à l'exécution de contrats financiers 
Un grand nombre de plaintes et de pétitions dont ont eu à connaître la Commission et le Parlement 
européen portaient sur l'exécution des contrats (à la fois au niveau national et transfrontalier) et 
l'interprétation de leurs clauses. Lorsque le problème est lié à l'interprétation ou à l'exécution du 
contrat, ni la Commission, ni le Parlement, ne sont habilités à déterminer les droits et devoirs 
respectifs des parties. Cette compétence continue à relever des tribunaux nationaux. 
• Absence d'harmonisation en matière fiscale 
Les consommateurs se plaignent fréquemment que les avantages censés résulter des "achats 
transfrontaliers" (prix et conditions contractuelles) peuvent être réduits à néant par le fait que le 
régime fiscal reste celui de leur pays de résidence. Par exemple, un consommateur qui, attiré par des 
conditions contractuelles avantageuses ou des prix intéressants, souscrit un contrat d'assurance-vie à 
l'étranger sera encore soumis au régime fiscal de son pays de résidence, ce qui peut faire perdre 
beaucoup de son intérêt à l'opération. De plus, dans certains pays, ce consommateur ne sera pas 
autorisé à déduire les primes de ses impôts au motif que le contrat a été souscrit avec un assureur 
non établi. La Cour de justice a d'ailleurs considéré qu'un État membre pouvait être fondé à refuser 
la déductibilité des primes d'assurance vie versées à un assureur non établi afin de sauvegarder la 
cohérence de son système fiscal9. Dans un arrêt récent, la Cour semble toutefois avoir nuancé la 
portée de cet arrêt en reconnaissant le droit d'un emprunteur à obtenir des avantages sociaux liés à 
certains prêts bancaires, même dans les cas où le prêt est contracté auprès d'un établissement de 
crédit non établi10. 
En vertu de la directive relative au crédit à la consommation, les États membres sont tenus soit de veiller à ce 
que les personnes proposant des crédits ou servant d'intermédiaire soient officiellement autorisées, soit de 
veiller à ce que les activités de ces personnes soient contrôlées ou supervisées dans leur État membre d'origine, 
soit encore de veiller à ce qu'il existe des organismes appropriés pour l'information des consommateurs et le 
traitement de leurs réclamations. 
Arrêt du 28 janvier 1992 dans l'affaire C-204/90 Bachman, Rec. 1992, p.249. 
Arrêt du 14 novembre 1995 dans l'affaire C-484/93 Svensson-Gustavsson (non encore publié). 
12 
Les progrès dans le domaine fiscal restent cependant limités. Tant que l'unanimité restera requise au 
sein du Conseil sur les questions fiscales, il y a peu d'espoir de lever les obstacles fiscaux au 
fonctionnement du marché intérieur des services financiers. 
• Problèmes spécifiques au domaine de l'assurance responsabilité civile automobile 
obligatoire 
Certaines des plaintes adressées à la Commission et au Parlement européen portent sur les problèmes 
spécifiques rencontrés par les victimes d'accidents de la route "transfrontaliers". Dans d'autres cas, le 
litige porte sur l'interprétation des clauses du contrat. Globalement, on peut distinguer deux grandes 
catégories de problèmes: 
Il y a en premier lieu le cas des accidents de la route relevant du système de la "carte verte" et des 
directives en matière d'assurance automobile, c'est-à-dire les accidents causés par une automobile en 
déplacement dans un autre Etat membre. Ces mécanismes ont été conçus pour faciliter 
l'indemnisation des victimes et semblent fonctionner convenablement. En deuxième lieu, il y a le cas 
des accidents de la route qui ne sont pas couverts par le système de la "carte verte", à savoir ceux 
subis par une automobile, ses passagers ou toute autre personne en déplacement dans un autre État 
membre et qui ont été causés par un véhicule du lieu. Les difficultés rencontrées par les victimes de 
ce type d'accident pour se faire indemniser dans des délais raisonnables (liées à la distance, aux 
différences de langues, à une législation et à des procédures judiciaires peu familières) ont incité le 
Parlement européen à adopter une résolution réclamant l'adoption de mesures spécifiques. La 
Commission a déjà informé le Parlement qu'elle envisageait de prendre des mesures appropriées 
pour s'attaquer à certains des problèmes d'indemnisation rencontrés par les victimes d'accidents. 
En outre, la Commission est en train d'examiner la compatibilité avec la législation communautaire 
des systèmes tarifaires obligatoires et uniformes de "bonus-malus". 
13 
TROISIEME PARTIE - LES DEFIS DE L'AVENIR 
Le marche unique des services financiers en est encore à un stade de développement relativement 
précoce. Dans le domaine bancaire, il fonctionne depuis trois ans, dans l'assurance, depuis un an et 
demi et, pour les services d'investissement, depuis quelques mois seulement. Il est donc difficile de 
tirer des conclusions définitives à ce stade. L'étude actuellement menée pour évaluer les premiers 
résultats et l'impact du marché unique dans ce secteur, devrait permettre de mieux appréhender les 
lacunes à combler ou les problèmes à résoudre. Ses résultats seront disponibles dans quelques mois. 
Chaque fois que des lacunes ou des problèmes auront été identifiés, la Commission examinera la 
réponse la plus adaptée qu'ils appellent sans exclure, le cas échéant, l'adoption de nouvelles mesures 
législatives ou la modification des textes existants. 
La vente à distance de services financiers est un secteur qui connaît un développement rapide et qui 
mérite donc une attention particulière. Une proposition de directive sur la vente à distance en général 
a été élaborée afin de définir un certain nombre de règles simples et claires qui s'appliqueraient à 
toutes les nouvelles techniques de vente à distance de produits ou de services. Afin de s'adapter à un 
contexte assez particulier, la proposition originale de la Commission prévoyait un mécanisme à trois 
niveaux: obligation d'information préalable avant la conclusion du contrat, confirmation écrite de 
son contenu et, enfin, période de réflexion de sept jours. Après plusieurs séries de discussions entre 
les institutions communautaires, la Commission a décidé de soutenir l'exclusion des services 
financiers du champ de la directive, qui avait été décidée par le Conseil, et s'est engagée à effectuer 
un examen spécifique de cette question. Un certain nombre de questions doivent être examinées. 
Elles portent notamment sur les points suivants: 
La vente à distance de produits financiers implique un besoin particulier d'information du 
consommateur. À cet égard, une attention toute spéciale sera accordée à la clarté et à l'adéquation 
des informations qui sont fournies aux consommateurs avant et après la conclusion du contrat. La 
nécessité de prévoir une confirmation écrite sera examinée dans ce contexte. 
La nécessité éventuelle d'introduire des délais de réflexion pour les contrats portant sur des services 
financiers est une autre question majeure. Dans le domaine de l'assurance vie, la législation 
communautaire prévoit déjà un délai de réflexion que le consommateur peut exercer dans un délai de 
quelques jours suivant la conclusion du contrat. Il conviendra donc d'examiner si la notion de délai 
de réflexion doit être étendue à d'autres services financiers, par exemple à l'assurance non-vie et à 
certains services bancaires. En fait, il a déjà été convenu, dans la position commune relative au 
projet de directive sur la vente à distance, que le droit de rétractation ne pourra pas être invoqué dans 
les cas où les prix des biens ou des services concernés dépendent de fluctuations du marché financier 
qui échappent au contrôle du fournisseur, ou dans les cas où l'exécution du contrat a commencé, 
avec l'accord du consommateur, avant l'échéance du délai de sept jours. 
Par ailleurs, le problème de la vente non sollicitée explicitement par le consommateur n'est pas 
actuellement abordé par la réglementation européenne en vigueur dans le secteur des services 
financiers. Cette réglementation ne couvre pas non plus le problème du recours non sollicité à 
certains moyens de communication à distance (automates d'appel et télécopieurs notamment). Aussi 
conviendra-t-il également d'examiner dans quelle mesure l'offre de services financiers sans le 
consentement préalable du consommateur pose des problèmes particuliers. 
14 
Le volume et la complexité des activités de vente à distance sont en augmentation constante. Dans le 
domaine des assurances, la vente à distance et le marketing direct s'étendent à toutes les branches de 
l'assurance vie et dommages. Concernant la banque à domicile, la tendance est au développement 
des opérations bancaires informatisées et certains produits, comme le "cyber-argent" et le 
porte-monnaie électronique, sont déjà disponibles. Dans le secteur des valeurs mobilières, 
l'informatisation des transactions, l'apparition de marchés entièrement électroniques, dotés de 
systèmes informatiques de compensation et de règlement et accessibles à distance, pourraient en fin 
de compte révolutionner les modes de transaction. Même si les contrats de vente à distance portant 
sur des services financiers sont pour l'instant essentiellement proposés et conclus dans le cadre 
national, il y a tout lieu de penser que ces activités vont se développer rapidement au niveau 
transfrontalier grâce aux nouvelles possibilités offertes par la "société de l'information". 
Les retombées positives du marché unique sur les consommateurs devraient s'accroître avec 
l'émergence des nouveaux services électroniques, étant donné l'accroissement de l'environnement 
concurrentiel et l'amélioration du choix et du rapport qualité-prix qui en résulteront. On notera 
toutefois que ces avantages ne pourront se concrétiser que si l'ensemble des clients (y compris les 
consommateurs) et des prestataires peuvent accorder toute leur confiance au dispositif réglementaire 
encadrant le secteur. Malgré leur niveau de développement encore embryonnaire, l'avenir des 
services financiers européens semble très prometteur eu égard aux nouvelles possibilités de 
communication, et les consommateurs devraient pouvoir en retirer des avantages considérables. Afin 
de veiller à ce qu'ils en bénéficient effectivement, la Commission continuera, dans le cadre d'un 
dialogue avec les parties intéressées, de suivre de très près les évolutions du marché et de la 
réglementation affectant les consommateurs et de rester attentive à leurs besoins spécifiques dans ce 
secteur important. La Commission souhaite encourager les innovations dans les méthodes de vente à 
distance, dès lors qu'elles sont dans l'intérêt des consommateurs, des entreprises et de toutes les 
autres catégories de clients. Le besoin de légiférer devra être soigneusement évalué. 
Les services financiers, qu'ils fassent ou non l'objet d'une vente à distance, relèvent déjà de 
dispositions communautaires destinées à assurer la protection des consommateurs. Dans certains cas 
(la plupart des directives applicables à l'assurance vie et non-vie, aux établissements de crédit et aux 
OPCVM, par exemple), cette législation a déjà été transposée par tous les États membres et ses 
effets commencent à se faire sentir. Dans d'autres cas, cependant, certains États membres n'ont pas 
encore terminé les formalités de transposition et leur impact réel (notamment dans le cas de la 
directive concernant les services d'investissement) reste donc encore largement inconnu. 
En conséquence, la Commission considère qu'en l'état actuel des choses, il est avant tout opportun de 
procéder à une analyse de la situation du consommateur face au développement de la vente à 
distance. Ceci ne signifie pas pour autant qu'elle exclut de prendre des initiatives dans ce domaine, 
voire d'adopter une réglementation contraignante. La Commission est déterminée à assurer aux 
consommateurs de services financiers s'approvisionnant à distance un niveau de protection 
équivalent à celui dont ils bénéficient déjà pour les achats d'autres biens et services. Afin de mieux 
pouvoir évaluer quels sont les problèmes qui méritent son attention et la meilleure façon de les 
aborder, la Commission souhaite recueillir un maximum de commentaires sur les activités de vente à 
distance de services financiers, qu'ils portent sur la situation actuelle ou sur les perspectives de 
développement. De cette manière, la Commission sera mieux à même d'appréhender les nouvelles 
possibilités du marché dans le secteur concerné et les risques potentiels pour le consommateur, ce 
qui lui permettra d'apprécier si la situation exige de nouvelles initiatives, y compris l'adoption de 
mesures de nature législative. 
15 
CONCLUSION 
Le présent Livre vert montre que les directives en matière de services financiers contiennent déjà 
certaines dispositions de protection du consommateur. Cependant, davantage s'avérera peut-être 
nécessaire, au regard des problèmes qui ont déjà été identifiés et des évolutions prévisibles en 
matière de prestations transfrontalières de services financiers. La Commission souhaite également 
engager un large débat avec toutes les parties intéressées. Toutes les observations portant sur les 
questions abordées dans le présent Livre vert seront les bienvenues, car elles permettront d'apprécier 
si de nouvelles initiatives sont ou non nécessaires dans ce secteur. Les commentaires devront donc 
porter prioritairement sur les questions qui semblent appeler une action communautaire: 
• Dans quelle mesure les intérêts des consommateurs sont-ils déjà protégés de manière 
adéquate par les législations communautaire et nationale, par exemple au niveau de 
l'information des consommateurs, de la transparence, de la protection légale et des 
mécanismes de recours? 
• Dans quelle mesure la réglementation existante assure-t-elle un niveau adéquat de protection 
aux consommateurs dans le cas spécifique de la vente à distance de services financiers? 
• Les disparités entre normes nationales de protection des consommateurs portent-elles 
préjudice aux intérêts des consommateurs ou au fonctionnement du marché unique? 
• Quels sont les obstacles empêchant les consommateurs de bénéficier pleinement du marché 
unique des services financiers ? 
• Quels sont les autres sujets de préoccupation majeurs pour les consommateurs, non abordés 
dans ce Livre vert, sur lesquels l'attention de la Commission doit être attirée? 
• L'introduction de nouvelles technologies et de nouvelles techniques de commercialisation 
appellent-elles des règles de protection du consommateur dans le secteur des services 
financiers? 
Les commentaires au présent Livre vert devront parvenir par écrit, le 15 octobre 1996 au plus tard, à 
l'adresse suivante: 
Monsieur le Directeur général de la DG XV 
Commission européenne 
rue de la Loi 200 
B-1049 Bruxelles 
Fax: (+32 2) 295.65.00 
E-mail: John.MOGG@DG15.cec.be 
On notera enfin que la Commission va organiser, au cours des tout prochains mois, une audition 
destinée à permettre aux parties intéressées de discuter de toutes les questions abordées. 
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ISSN 0254-1491 
COM(96) 209 final 
DOCUMENTS 
FR 09 10 
N° de catalogue : CB-CO-96-248-FR-C 
ISBN 92-78-04531-4 
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