FR Journal officiel de l'Union européenne C 157/130

Avis du Comité économique et social européen sur le «Livre blanc concernant la révision du règlement (CEE) no4056/86 déterminant les modalités d'application des règles européennes de concurrence aux transports maritimes»

COM(2004) 675 final

(2005/C 157/23)

Le 13 octobre 2004, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le: «Livre blanc concernant la révision du règlement (CEE) no 4056/86 déterminant les modalités d'application des règles européennes de concurrence aux transports maritimes».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», a été chargée de préparer les travaux du Comité en la matière.

Lors de sa 413ème session plénière des 15 et 16 décembre 2004 (séance du 16 décembre), étant donné l'urgence du dossier, le Comité économique et social européen a nommé Mme BREDIMA-SAVOPOULOU rapporteuse générale et a adopté le présent avis par 148 voix pour, 12 voix contre et 10 abstentions.

1. Introduction

1.1 Le transport maritime, activité internationale et mondialisée par excellence, est constitué de deux types de services: le trafic de ligne et le transport affrété. Depuis 1875, le trafic de ligne est organisé en conférences maritimes, c'est-à-dire des associations de transporteurs maritimes proposant des services qui respectent un horaire fixe annoncé et des tarifs uniformes ou communs sur des liaisons déterminées. En ce qui concerne le transport affrété, le transport de vrac sec ou liquide est effectué selon des horaires libres non annoncés et les tarifs sont négociés librement au cas par cas en fonction de l'offre et de la demande. Comme on l'aura remarqué, les services de ligne fonctionnent comme des bus et les services de transport affrétés peuvent être considérés comme les taxis des mers: les conférences maritimes proposent des services programmés (heures de départ et d'arrivée fixes), alors que le transport affrété offre des services taillés sur mesure, répondant à une demande spécifique.

1.2 En 1974, la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) a adopté le Code de conduite des conférences maritimes en réponse à la demande des pays en développement qui souhaitaient voir leurs transporteurs participer davantage aux services de ligne. Ce code de conduite prévoyait le partage des cargaisons comme suit: 40 % pour les transporteurs de ligne des pays exportateurs, 40 % pour les transporteurs de ligne des pays importateurs et 20 % pour les transporteurs de ligne membres de conférences maritimes des pays tiers. Le code de conduite a été ratifié par plusieurs États membres de l'UE et par d'autres pays développés (OCDE) et en développement. Il est entré en vigueur le 6 octobre 1983. Il s'agit donc du principal instrument juridique régissant le trafic de ligne dans le monde. L'UE a adopté le règlement 954/79 (1), qui prévoit les conditions d'application du code de conduite conformément au traité CE. Le règlement 954/79 (2) (le «paquet de Bruxelles»), d'après la Commission (au moment de son adoption), crée un équilibre entre les souhaits des pays en développement pour l'accès aux conférences maritimes tout en maintenant les principes commerciaux en vigueur entre les pays de l'OCDE et en respectant les principes de base du traité CE.

1.3 En 1986, l'UE a adopté le règlement 4056/86 fixant les modalités d'application des articles 85 et 86 du traité CE au transport maritime. Ce règlement se réfère expressément au règlement 954/79 et au Code de conduite des conférences maritimes de la CNUCED; son contenu est révélateur à ce niveau. Les conférences maritimes peuvent être ouvertes ou fermées; l'accès peut en être automatique pour les nouveaux membres ou peut nécessiter l'accord des membres de la conférence. Au moyen du règlement 4056/86, l'UE a adopté le système des conférences fermées associé aux échanges ouverts, ce qui signifie que la concurrence effective de la part des indépendants est préservée et que d'autres restrictions de concurrence de la part de conférences maritimes sont interdites. Le règlement 4056/86 était un règlement du Conseil, chose rare pour un règlement sur la concurrence. Il s'agissait essentiellement de reconnaître les caractéristiques particulières du transport maritime et son caractère international.

1.4 Au titre du règlement 4056/86, les conférences maritimes ont obtenu une exemption par catégorie sous certaines conditions et obligations. Les conférences ont été autorisées à exercer plusieurs activités (par exemple: répartition des cargaisons et des recettes entre les membres, coordination des horaires, répartition des liaisons entre les membres) compatibles avec la législation communautaire sur la concurrence, et à prévoir deux restrictions caractérisées, à savoir la fixation horizontale des prix et l'utilisation des capacités. L'exemption par catégorie concernant les restrictions caractérisées de la concurrence était justifiée par le fait que les conférences avaient un effet stabilisateur sur les tarifs du trafic de ligne, fournissaient des services indispensables et efficaces aux chargeurs et étaient soumises à la concurrence effective des indépendants. Le règlement 4056/86 prévoit l'exemption par catégorie la plus généreuse jamais accordée à un secteur industriel dans l'Union européenne. Aucun autre secteur industriel ne bénéficie d'une exemption des règles de concurrence européennes en ce qui concerne la fixation des prix. Le règlement 4056/86 est également unique en ce qu'il accorde une exemption par catégorie sans limite dans le temps.

1.5 Depuis 1986, la Commission et le Tribunal européen de première instance, ont, dans un certain nombre d'affaires (3), considéré différents aspects des activités des conférences. Le Tribunal a adopté certains principes législatifs pour l'application du règlement 4056/86. Ces principes ont été mis en oeuvre par les conférences opérant dans le trafic de ligne dans l'UE. Au fil des années, l'activité des conférences a considérablement diminué (quantité et portée), du fait de l'instabilité du marché. En particulier: a. Les conférences ne peuvent plus fixer le prix des services d'acheminement terrestre pour la partie terrestre du transport multimodal. b. Les tarifs doivent non seulement être communs ou uniformes entre les membres de la conférence, mais également avec tous les autres transporteurs de la même marchandise. c. Les conférences ne peuvent pas s'opposer à ce que leurs membres signent des contrats de service individuels avec des chargeurs. d. La gestion des capacités n'est autorisée qu'à condition que cela ne crée pas une saison de forte activité artificielle accompagnée d'une augmentation tarifaire.

1.6 Par ailleurs, le règlement 4056/86 stipulait que le transport affrété et le cabotage étaient des activités n'entrant pas dans son champ d'application. En l'absence d'un règlement spécifique, les articles 85 et 86 du traité CE étaient directement applicables pour ces activités. Le transport affrété était considéré comme l'un des très rares exemples de concurrence mondiale parfaite et le cabotage était considéré comme une activité ne produisant aucun résultat anticoncurrentiel réel dans le commerce communautaire.

1.6.1 Les caractéristiques de base du transport affrété peuvent être résumées en dix points clés: — marchés compétitifs au niveau mondial; — quasi-réalisation du modèle de concurrence parfaite; — différents sous-segments de marché en réponse aux besoins des clients; — concurrence entre les sous-segments pour le transport de marchandises; — demande changeante et imprévisible; — nombreux petits entrepreneurs; — modèles commerciaux mondiaux; — facilité d'entrée et de sortie; — forte rentabilité; — sensibilité à l'évolution des marchés et des besoins des chargeurs.

1.6.2 Globalement, le marché du transport affrété est très fragmenté (4). Au cours des 30 dernières années, la répartition des cargaisons et les liaisons spécialisées ont vu le jour pour répondre aux besoins particuliers des chargeurs et des affréteurs. Dans la grande majorité des cas, ce marché a donc fonctionné à la satisfaction des affréteurs/chargeurs, sans présenter de véritables problèmes en matière de règles de la concurrence sur le plan international ou communautaire.

1.7 Àl'heure actuelle, il existe 150 conférences maritimes dans le monde. 28 d'entre elles exercent leur activité en relation avec les importations et exportations de l'UE. Elles travaillent essentiellement sur les trois principales liaisons à destination et au départ de l'UE, à savoir la liaison transatlantique, la liaison Europe-Asie de l'Est et la liaison Europe-Australie/Nouvelle-Zélande. Leurs membres sont à la fois des compagnies maritimes européennes et non européennes. D'autres conférences opèrent sur les liaisons UE-Amérique du Sud, UE-Afrique de l'Ouest et dans d'autres zones.

1.8 La plupart des pays de l'OCDE reconnaissent le système des conférences maritimes et lui ont accordé une sorte d'immunité anti-trust. Les États-Unis reconnaissent le système des conférences ouvertes au titre du Ocean Shipping Reform Act (5) (OSRA) de 1999. L'Australie prévoit une exemption limitée pour les conférences maritimes au titre du Australian Trade Practices Act (Part X) de 1974, révisé en 1999 et actuellement en cours de réexamen. Le Canada, le Japon et la Chine reconnaissent également le système des conférences maritimes et lui accordent une immunité anti-trust ou des exemptions sous certaines conditions.

1.9 Dans le même temps, le Code de conduite des conférences maritimes, principal instrument international régissant le trafic de ligne entre les pays développés et les pays en développement, et le système des conférences maritimes, principal système international de coordination du trafic de ligne, ont été consacrés dans plusieurs instruments juridiques adoptés par l'UE: — Les Accords Europe (dont la plupart sont désormais redondants suite à l'élargissement de 2004) prévoyaient une clause type faisant des principes du Code de conduite et des conférences maritimes les critères de base à respecter dans le trafic de ligne. — L'accord UE/Russie (art. 39(1) a) et l'accord UE/Ukraine vont dans le même sens. — Enfin, dans les négociations de l'OMC en cours sur les services, les «offres» entre l'UE et les pays tiers sont basées sur le principe selon lequel le Code de conduite est un instrument applicable.

1.10 La récente évolution de la réglementation en matière de trafic de ligne indique que la majorité des pays développés (États-Unis, Australie, Canada, Japon) ont copié l'approche communautaire et soumis leur système de conférences maritimes à une réglementation similaire à celle de l'UE. Les évolutions du marché sont significatives: depuis les années 1980, les opérateurs indépendants de trafic de ligne ont accru leur part de marché sur les principales liaisons à destination et au départ de l'Europe, au détriment des conférences. Bien que cela puisse être démontré par une analyse liaison par liaison, les liaisons sont généralement restées ouvertes à la concurrence effective. D'autres pratiques ont vu le jour, dans le cadre des conférences. Par exemple, les transporteurs de ligne membres de conférences proposent des services sur la base de contrats de services signés avec des chargeurs et, au titre de ces contrats, les chargeurs s'engagent à fournir au transporteur une certaine quantité de marchandise sur une période donnée et à payer un tarif négocié individuellement avec le transporteur.

1.10.1 La pratique des contrats de service est réglementée par la jurisprudence de l'UE et par la législation des États-Unis (OSRA, 1999) en ce qui concerne la prestation de services aux chargeurs. 90 % du trafic de ligne sur la liaison transatlantique et 75 à 80 % sur la liaison Europe-Australie/Nouvelle-Zélande s'effectue au moyen de contrats de service. Ce type de contrats est strictement confidentiel entre le transporteur et le chargeur.

1.10.2 La conteneurisation a entraîné des évolutions significatives dans le trafic de ligne. Les opérateurs de trafic de ligne coopèrent de plus en plus au sein de consortiums qui assurent plusieurs services de ligne mais ne pratiquent pas la fixation des prix dans le cadre du consortium. Le transport maritime de conteneurs est une activité qui nécessite beaucoup de capitaux mais permet des économies d'échelle. Sous certaines conditions, les consortiums ont obtenu une exemption par catégorie au titre des règlements 479/1992 (6) et 870/1995 (7) amendés par le règlement 823/2000 (8) qui expirera le 25 avril 2005. Les consortiums de trafic de ligne constituent une forme de coopération très populaire dans cette activité.

1.10.3 Une autre forme de coopération est représentée par les accords dits «de discussion», nés dans les années 1980 et reconnus dans d'autres parties du monde (États-Unis, Asie, Australie et Amérique du Sud).

1.11 En 2003, la Commission européenne a abrogé la partie procédurale du règlement 4056/86 et l'a remplacée par le règlement 1/2003 (9) qui est désormais le règlement applicable à tous les secteurs de l'activité économique. De ce fait, les dispositions sur la décentralisation des procédures de concurrence s'appliquent au secteur du trafic de ligne comme à tous les autres secteurs. L'article 32 du règlement 1/2003 prévoit toutefois une exception pour les services de transport affrété et de cabotage à destination et au départ des ports de l'UE.

1.12 Dans le même temps, le Secrétariat de l'OCDE, dans son rapport 2002 (10), concluait que les exemptions anti-trust pour les conférences maritimes en ce qui concerne les activités de fixation des prix devraient être révisées afin d'être supprimées, sauf lorsqu'elles sont particulièrement et exceptionnellement justifiées, mais il a laissé cette question à la discrétion des États membres. La justesse de ce rapport a été fortement remise en question et il n'a été publié que sous la forme d'un rapport du Secrétariat. En outre, des acteurs clés (Canada, États-Unis, Japon, Australie) ont déclaré n'avoir aucune intention de modifier leurs systèmes à ce niveau.

2. Le Livre blanc 2004 de la Commission européenne

2.1 La Commission européenne, sous l'impulsion du Conseil européen de Lisbonne de 2000, a entamé une révision du règlement 4056/86. Le Conseil de Lisbonne lui avait en effet demandé «d'accélérer la libéralisation dans des secteurs tels que le gaz, l'électricité, les services postaux et les transports». Le processus de révision a débuté en mars 2003 par la publication d'un document de consultation et 36 contributions d'acteurs concernés (chargeurs, transporteurs, États membres, consommateurs). L'Université Erasmus de Rotterdam a aidé la Commission à dépouiller les réponses. Par la suite, une audition publique a été menée en décembre 2003 et un document de discussion adressé aux États membres a été publié en mai 2004. Le 13 octobre 2004, la Commission a publié un Livre blanc accompagné d'une annexe, dans lequel elle envisage d'abroger l'exemption par catégorie pour les conférences maritimes. Elle analyse s'il convient de conserver, modifier ou abroger le règlement actuel et de le remplacer par des régimes optionnels tels que la proposition de la European Liners Affairs Association (ELAA). Pour le transport affrété, il est suggéré de clarifier la situation. La Commission demande entre autres au Comité de lui faire part de ses observations dans les deux mois.

2.2 Dans le Livre blanc, la Commission pose plusieurs questions essentielles: existe-t-il encore une justification pour la fixation des prix et l'utilisation des capacités par les conférences maritimes bénéficiant d'une exemption par catégorie au titre de l'article 81 paragraphe 3 du traité CE ? La Commission conclut que, dans les circonstances de marché actuelles, rien ne justifie de maintenir l'exemption par catégorie pour les conférences maritimes car la stabilité des prix peut être obtenue au moyen d'autres formes de coopération moins restrictives et les quatre conditions cumulatives de l'article 81 paragraphe 3 qui justifient l'exemption par catégorie ne sont plus remplies.

2.2.1 Dans le Livre blanc, la Commission examine s'il convient de créer un autre instrument juridique instaurant un nouveau cadre commercial de coopération pour le trafic de ligne. Elle invite les acteurs concernés à faire des propositions sur un instrument juridique adéquat et sur un autre cadre de coopération entre opérateurs de trafic de ligne.

2.3 Dans le Livre blanc, la Commission examine s'il existe encore une justification pour l'exclusion du transport affrété et du cabotage des dispositions d'application des règles de concurrence du règlement 1/2003. Elle conclut qu'aucun élément déterminant n'a été trouvé pour justifier un traitement différent pour ces services par rapport à tous les autres secteurs de l'économie et propose donc de placer ces services dans le champ d'application du règlement procédural 1/2003. Elle propose également, pour préserver la sécurité juridique, de clarifier la situation afin de faciliter l'auto-évaluation des accords d'utilisation conjointe par les transporteurs.

2.4 Il convient de signaler que la European Liner Affairs Association (ELAA), créée récemment (2003) pour résoudre ce problème, a proposé un nouveau cadre commercial pour la coopération en matière de trafic de ligne. Elle a notamment proposé un nouveau cadre commercial de discussion entre les compagnies maritimes au sujet de l'utilisation des capacités, des parts de marché, de l'évolution du type de cargaison par liaison, de la publication d'un indice des prix et des surcharges/charges supplémentaires.

3. Observations générales

3.1 Le CESE a suivi de près les évolutions à ce sujet depuis les années 1980 et a adopté deux avis en 1982 (11) et 1985 (12), dont il a en grande partie été tenu compte dans le règlement 4056/86. Le Comité se félicite donc de la publication du Livre blanc et de l'exercice de réflexion lancé par la Commission. Il espère contribuer de manière significative à la création d'un régime de concurrence cohérent aux niveaux communautaire et mondial.

3.1.1 L'annexe au Livre blanc fournit une analyse de la compatibilité des conférences maritimes avec les quatre conditions cumulatives de l'article 81 paragraphe 3 du traité CE. Toutefois, au cours de ces dernières années, l'utilisation des capacités n'est autorisée, selon la jurisprudence de l'UE, que si elle ne crée pas de haute saison artificielle liée à une hausse des prix et le pouvoir des conférences de fixer les prix a largement disparu (13). On peut alors se demander si les quatre conditions cumulatives de l'article 81 paragraphe 3 peuvent encore être remplies.

3.1.2 Le CESE souhaiterait voir davantage analysé le rôle croissant des opérateurs indépendants depuis les années 1980. Les données disponibles montrent que les conférences n'ont pas empêché l'émergence des indépendants, qui disposent désormais de parts de marché importantes. La concurrence effective est donc bien présente et la quatrième condition cumulative de l'article 81 paragraphe 3 du traité CE est remplie (pas d'élimination de la concurrence). De même, les données disponibles au sujet des éléments de coût du transport des biens de consommation indiquent qu'il a atteint un niveau de pourcentage marginal. On peut alors se demander si les prix fixés par les conférences sont défavorables pour les consommateurs.

3.1.3 Le règlement 4056/86 a résulté des conditions de marché prévalant dans les années 1980. Il fait partie du paquet de quatre règlements maritimes adopté en 1986, qui définit les fondements de la politique commune des transports maritimes de l'UE. Les conférences ont bénéficié d'un traitement juridique généreux pendant 18 ans en vertu de la législation communautaire.

3.2 Le CESE remarque que, si la Commission fait référence à la position internationale des conférences maritimes et au cadre réglementaire aux États-Unis et en Australie, elle ne fait pas état de leurs implications juridiques. 14 États membres de l'UE et la Norvège ont signé le Code de conduite ou y ont adhéré: si le règlement 4056/86 est abrogé, ils devront dénoncer le Code. Il convient de noter qu'au titre de l'article 50 du Code de conduite la dénonciation de ses dispositions prend effet un an minimum après réception par le dépositaire. Le règlement 954/79 devra être abrogé et les «offres» à l'OMC devront être modifiées en conséquence. Dans son Livre blanc, la Commission ne traite pas des problèmes en matière de droit des traités liés à une éventuelle abolition du système des conférences maritimes. L'UE devra renégocier ses accords avec l'Ukraine et avec la Russie.

3.3 Les conférences pourraient, au lieu d'être abolies, rester en place et développer des activités légitimes. Les conférences organisent le trafic de ligne entre les pays développés et les pays en développement. Si une conférence est abolie du côté communautaire de la liaison, qu'arrivera-t-il à l'autre extrémité de la liaison ? Par exemple, il existe des conférences UE/Amérique du Sud et UE/Afrique de l'Ouest, et le Code de conduite leur est applicable. Le Livre blanc n'a pas répondu à ces questions.

3.4 Si une conférence peut exercer des activités qui ne limitent pas la concurrence, pourquoi le système des conférences devrait-il être aboli ? Cette question n'est pas traitée dans le Livre blanc. Des activités telles que la répartition des cargaisons/recettes et la coordination des horaires/liaisons pourraient satisfaire aux quatre conditions cumulatives. Dans un document de discussion récent (14), les gouvernements néerlandais et allemand explorent des formes possibles de coopération et des instruments juridiques possibles. Il faudrait tenir compte de cette initiative. Par ailleurs, d'autres activités proposées par l'ELAA et par ce document de discussion pourraient aussi satisfaire aux quatre conditions cumulatives. La source d'inquiétude n'est donc pas la levée de l'exemption par catégorie existante mais l'abolition unilatérale du système des conférences maritimes par l'UE sans consultation des autres grands pays industrialisés (OCDE) ou des pays en développement.

3.5 Il devient alors évident que, si l'abolition de l'exemption par catégorie est envisageable, l'abolition du système des conférences maritimes engendrerait une série de problèmes juridiques qu'il faudrait résoudre auparavant. En outre, il faut régler la question de la compatibilité du nouveau régime communautaire avec le cadre réglementaire international. Une action unilatérale de l'UE est impensable étant donné que les conférences maritimes sont un système présent dans le monde entier. Le Livre blanc n'analyse pas suffisamment les implications internationales au niveau réglementaire (à savoir les engagements internationaux de l'UE et de ses États membres) ni les problèmes en matière de droit des traités nés de l'abolition des conférences maritimes.

3.6 Le CESE maintient que, indépendamment de leurs défauts et de leur âge, le Code de conduite et le système des conférences qui en émane restent les pierres angulaires du paquet des quatre règlements maritimes de 1986 qui constituent la phase I de la politique commune des transports maritimes de l'UE. Trois des quatre règlements sont fondés sur le Code de conduite et y font directement référence. Il s'agit des règlements 4055/86, 4056/86 et 4058/86 (15). Ce paquet a vu le jour suite à des négociations méticuleuses sur plusieurs années et il a engendré un équilibre délicat entre les concessions mutuelles des États membres. Avant de procéder à l'abrogation du règlement 4056/86, il faudra amender les règlements 4055/86 et 4058/86.

3.7 Le système des conférences maritimes étant déjà en cours de révision dans certaines parties du monde, il serait plus logique pour l'UE (au lieu d'agir unilatéralement) d'entrer en contact avec ces partenaires afin d'adopter un nouveau régime international compatible dans le monde entier. Dans le cas contraire, alors que les États-Unis et l'Australie ont copié le système communautaire, l'UE l'abolirait sans consultation ni coordination. Cette question pourrait également être soulevée au sein du Réseau international de la concurrence (RIC), dont la Commission est un membre fondateur (2001). Le RIC est l'un des principaux forums de discussion en matière de politique de la concurrence internationale au niveau multilatéral. Une telle abolition aurait des conséquences très néfastes et pénalisantes sur les opérateurs européens qui, malgré la concurrence acharnée des compagnies hors UE (asiatiques, principalement), arrivent en tête du classement mondial des compagnies maritimes (les 4 premières compagnies de ce classement étant européennes). Pour ces raisons, il convient de débattre au sein du RIC de la révision du règlement 4056/86.

3.8 Le CESE est conscient du fait qu'un tel exercice peut prendre du temps. En attendant qu'un autre système soit élaboré sur le plan international pour remplacer le Code de conduite et qu'une coordination entre les différentes juridictions mondiales se mette en place pour remplacer le système des conférences maritimes sur le plan réglementaire, le Comité propose donc d'abroger le règlement 4056/86 en introduisant un nouveau règlement de la Commission. Ce nouveau règlement devrait prévoir une exemption par catégorie sous des conditions strictes respectant les spécificités de la jurisprudence communautaire (affaire TACA, par exemple).

3.9 D'autres raisons font qu'une déréglementation totale en l'absence de nouvel instrument juridique est déconseillée: le Réseau européen de la concurrence (REC) (16), créé récemment, permet une décentralisation de la gestion des affaires de concurrence vers les autorités nationales. Avec l'élargissement de l'UE, les 10 nouveaux États membres pourraient avoir besoin de conseils, à la fois sur le fond et sur la procédure. Il sera nécessaire de respecter une période d'adaptation leur permettant de se familiariser avec les économies de marché, notamment si l'on tient compte du fait que certains d'entre eux ne disposent pas d'autorités chargées de la concurrence. Il sera nécessaire d'élaborer un règlement établissant les critères d'éventuelles pratiques anti-concurrentielles de diverses formes de coopération dans le trafic de ligne. A défaut, les avocats pourront s'en donner à cœur joie et la législation communautaire sera appliquée différemment en fonction des États membres.

3.10 Le CESE estime que la décentralisation des procédures de concurrence ne devrait pas coïncider avec la déréglementation de l'activité de trafic de ligne. C'est pourquoi la déréglementation n'est pas souhaitable à l'heure actuelle. En outre, la déréglementation risque d'accroître la concentration et de réduire le nombre de transporteurs présents sur le marché.

3.11 La proposition du Livre blanc concernant le traitement des services de transport affrété et de cabotage est acceptable, en partant du principe que la grande majorité des cas ne poseront aucun problème de concurrence (17). Néanmoins, par souci de sécurité juridique, il est logique que la Commission fournisse des conseils juridiques en ce qui concerne la répartition des cargaisons et les liaisons spécialisées au moment de leur auto-évaluation en relation à leur compatibilité avec l'article 81 du traité CE, en sachant que la notification des accords et la procédure d'opposition ne sont plus autorisées.

4. Observations spécifiques

4.1 Le Livre blanc n'aborde pas la question de la protection réglementaire de la position des opérateurs indépendants. Il part du principe que leur part de marché a augmenté depuis les années 1980 et que cette tendance se poursuivra à l'avenir. Mais les garanties spécifiques apportées par le règlement 4056/86 doivent être sauvegardées dans tout nouveau règlement afin d'empêcher une restriction de leur activité et de préserver l'ouverture de l'activité.

4.2 Dans le Livre blanc, la Commission reconnaît que l'abrogation de l'immunité anti-trust risque d'accroître la concentration, à savoir les fusions et acquisitions, ce qui pourrait engendrer un renforcement unilatéral du pouvoir de marché ou un risque accru de collusion du fait d'une réduction du nombre d'acteurs présents sur le marché (annexe au Livre blanc, page 19, paragraphes 73 et 74). Étant donné qu'il n'y a pas de nouveaux arrivants sur le marché du trafic de ligne en raison des coûts élevés que cela implique et de la volatilité du marché qui ne garantissent pas les résultats, comment le règlement communautaire actuel relatif au contrôle des fusions peut-il préserver les opérations ? Il n'est pas réaliste d'espérer que les petits et moyens transporteurs qui luttent pour survivre lancent des actions en justice longues et coûteuses au titre du règlement sur les fusions, afin d'empêcher les fusions qui donnent naissance à de gros transporteurs. Le législation devrait apporter des garanties.

4.3 D'après la Commission (annexe au Livre blanc, p.17, paragraphe 64), si aucune action collective ne vient contrecarrer la nature cyclique du marché du transport maritime de conteneurs, l'on pourrait assister à un flux continu de compagnies entrant et sortant du marché. Les transporteurs non rentables vendraient leurs bateaux et de nouvelles compagnies entreraient sur le marché. Mais il s'agit là d'une vision trop simpliste du marché. En effet, il n'est guère possible de trouver aujourd'hui de nouvelles compagnies souhaitant entrer sur le marché du trafic de ligne, notamment en ce qui concerne la navigation hauturière, du fait des coûts exorbitants et de la volatilité du marché qui ne permettent pas de garantir la rentabilité. De plus, la distinction entre transporteurs rentables et transporteurs non rentables n'a pas lieu d'être. En effet, les transporteurs non rentables ne peuvent pas survivre sur le marché très concurrentiel du trafic de ligne.

4.4 Pour les raisons expliquées au chapitre 3, il convient de maintenir dans le nouveau règlement la disposition du règlement 4056/86 relative aux conflits de droit.

5. Conclusions

5.1 Le CESE se félicite de l'initiative de Livre blanc et de l'exercice de réflexion lancé par la Commission et soumis à son avis.

5.2 Tout cadre juridique à venir devrait être compatible avec l'article 81 du traité CE et équilibré, c'est-à-dire répondre aux exigences des chargeurs et à celles des transporteurs. Il devrait également satisfaire à l'identique les besoins de l'offre et de la demande du marché du trafic de ligne. Il devrait faire preuve de transparence et prévoir l'existence d'un trafic de ligne ouvert (indépendants).

5.3 Le CESE estime que le nouveau règlement ne doit pas provenir du Conseil mais de la Commission, afin qu'il soit aligné sur la réglementation communautaire en matière de droit de la concurrence. Toutefois, si cela est accepté, la Commission devrait s'engager à étudier plus minutieusement les spécificités du transport maritime et les implications internationales du nouveau régime juridique. Le CESE se félicite de constater que le Livre blanc invite à considérer d'autres systèmes.

5.4 Traditionnellement, dans toutes les parties du monde, les conférences maritimes ont obtenu une certaine forme d'immunité contre les règles de la concurrence et aucune des autorités compétentes ayant entamé un réexamen du système (États-Unis, Canada, Australie, Japon, par exemple) n'a encore décidé de supprimer cette immunité. Le marché du trafic de ligne subit actuellement de profonds changements et cette tendance va se poursuivre. La part de marché des conférences s'est considérablement réduite et la majorité des contrats conclus sont des contrats de services individuels, qui ont la préférence des chargeurs et qui sont reconnus de par le monde. En outre, les accords de discussion et les consortiums/alliances prolifèrent partout dans le monde.

5.5 Si le règlement 4056/86 est abrogé sans être remplacé par un nouveau règlement prévoyant l'exemption par catégorie, il sera nécessaire d'effectuer un travail juridique colossal de négociations et renégociations d'accords avec plusieurs pays tiers ainsi qu'un lourd travail législatif au sein de l'UE pour amender l'acquis communautaire (à savoir les règlements 954/79, 4055/86 et 4058/86). De plus, les États membres de l'UE devront dénoncer le Code de conduite. Le CESE demande instamment à la Commission d'aborder tous ces problèmes juridiques avant d'examiner les systèmes de remplacement des conférences maritimes et l'abolition de l'actuelle exemption par catégorie.

5.6 Au vu des nombreux problèmes juridiques qui naîtraient de l'abolition des conférences maritimes, le CESE invite la Commission à réaliser une étude juridique des évolutions réglementaires nécessaires si les conférences sont abolies par l'UE mais maintenues dans le reste du monde. Une telle étude montrera que la déréglementation du secteur du trafic de ligne à l'heure actuelle pourrait n'apporter aucune valeur ajoutée, d'autant plus que cela coïnciderait avec la décentralisation de la politique de concurrence vers les États membres. Dans le cas contraire, ce secteur serait caractérisé par un vide juridique sans règles spécifiques.

5.7 Dans le même temps, Le CESE estime qu'il existe une justification pour le maintien des conférences maritimes dans l'UE jusqu'à ce qu'un nouveau régime réglementaire soit mis en place dans le monde entier. Le système des conférences est donc encore nécessaire car il constitue la base de la réglementation du trafic de ligne dans le monde. Sur le plan international, l'abolition de l'exemption par catégorie de l'UE aurait des effets importants et complexes sur les pays en développement et les autres pays de l'OCDE.

5.8 Le CESE maintient que le règlement 4056/86 devrait être abrogé et remplacé par un nouveau règlement de la Commission sur les conférences maritimes, qui prévoirait une exemption par catégorie. Le nouveau régime devrait respecter strictement les critères établis par la jurisprudence du Tribunal européen de première instance et de la Commission (affaire TACA, par exemple). Le système des conférences devrait également être maintenu afin de préserver la compétitivité des armateurs européens dans le monde. Si les alliances et autres types d'accords de coopération peuvent correspondre aux besoins des gros transporteurs, les petits et moyens transporteurs ont toujours besoin des conférences afin de conserver leurs parts de marché, notamment sur les liaisons avec les pays en développement. L'abolition de l'exemption pourrait avoir des effets anti-concurrentiels pour ces petits transporteurs, car elle renforcerait la position dominante des transporteurs les plus importants.

5.9 La Commission devrait profiter de cette période transitoire pour suivre les évolutions du marché du trafic de ligne, y compris les tendances à la consolidation. En outre, elle devrait lancer une série de consultations avec d'autres pays (OCDE) afin de parvenir à un autre système adéquat compatible dans le monde entier.

5.10 Le CESE approuve les propositions du Livre blanc concernant le traitement des services de transport affrété et de cabotage, étant donné que la grande majorité des cas, dans ces secteurs, ne poseront aucun problème de concurrence. Néanmoins, par souci de sécurité juridique, la Commission doit fournir des conseils juridiques en ce qui concerne l'auto-évaluation de la répartition des cargaisons et des liaisons spécialisées au niveau de leur compatibilité avec l'article 81 du traité CE.

5.11 Le CESE espère pouvoir contribuer au suivi de l'exercice de réflexion lancé par la Commission dans son Livre blanc.

Bruxelles, le 16 décembre 2004. La Présidente du Comité économique et social européen Anne-Marie SIGMUND

(1) 15/05/1979, concernant la ratification par les États membres de l'adhésion au Code de conduite des conférences maritimes de la CNUCED.

(2) cf. Bredima-SAVOPOULOU/TZOANNOS «The Common Shipping Policy of the EC», North Holland, Asser Institute, 1990; L. SCHMIDT – O. SEILER «The Unctad Code of Conduct for Liner Conferences», Hamburg 1979; A. Mc INTOSH «Anti-trust implications of liner conferences» Lloyds Maritime and Commercial Law Quarterly, May 1980 p.139; CLOUGH/RANDOLPH «Shipping and EC Competition Law», Butterworths. 1991, BELLAMY/CHILD «Common Market Law of Competition» Sweet & Maxwell, 1993, 2001; P. RUTTLEY «International Shipping and EEC Competition Law» (1991) 2 ECLR, 5; KREIS «European Community Competition Policy and International Shipping» (1989) Fordham International Law Journal, p. 411, vol. 13; J. ERDMENGER, «Conference on EEC Shipping Law», 4-5/2/1988, Rotterdam; Bredima «The Common Shipping Policy of the EEC», 18 Common Market Law Review, 1981, p.9-32.

(3) Voir TACA révisé (14/11/2002, JO L 26 du 31.01.2003, p. 53), TAA, FEFC, EATA, Eurocorde; CEWAL, COWAC, UKWAL (JO L 34, 10/02/1993, p. 20), Comités armatoriaux franco- ouest-africains JO L 134, 18/05/1992, p .1.

(4) D'après CLARKSON Research Studies («The Tramp Shipping Market», avril 2004), sur environ 4795 compagnies effectuant du transport affrété, seules 4 possèdent plus de 300 bateaux (soit 2 % de part de marché) et elles possèdent en moyenne 5 bateaux.

(5) Amendant le US Merchant Shipping Act de 1984.

(6) JO L 55 du 29.02.1992, p. 3.

(7) JO L 89 du 21.04.1995, p.7.

(8) JO L 100 du 20.04.2000, p. 24.

(9) JO L 1 du 04.01.2003, p. 1.

(10) DSTI/DOT (2002) 2 du 16.04.2002.

(11) JO C 77 du 21.03.1983, p. 13.

(12) JO C 344 du 31.12.1985, p. 31.

(13) Octobre 2004.

(14) Octobre 2004.

(15) Le règlement 4055/86 du 22/12/86 («portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers») est fondé sur le Code de conduite de la CNUCED. L'article 4 §1(a) (b) prévoit la suppression progressive des dispositions existantes en matière de partage des cargaisons, en référence directe au Code de conduite; le règlement 4058/86 du 22/12/86 («concernant une action coordonnée en vue de sauvegarder le libre accès au trafic transocéanique») est fondé sur le Code de conduite. L'article 1 différencie les liaisons couvertes par le Code de conduite des autres liaisons.

(16) Règlement 1/2003.

(17) Le secteur du transport affrété a en effet été défini comme étant un secteur modèle de concurrence parfaite (William BOYES, Michael MELVIN, «Microeconomics», 1999 Houghton Mifflin College, 4ème édition).