Avis du Comité économique et social concernant les «Accords dans le domaine de l'environnement»

(97/C 287/01)

Le 27 février 1997, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis concernant les «Accords dans le domaine de l'environnement».

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a émis son avis le 15 mai 1997 (rapporteur unique: M. Boisserée).

Lors de sa 346e session plénière des 28 et 29 mai 1997 (séance du 28 mai 1997), le Comité a adopté par 66 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. L'idée des «accords volontaires» a été lancée assez tôt par le CES dans le cadre du débat mené au niveau communautaire concernant la politique de l'environnement. Dans son avis sur «La politique de l'environnement et le marché intérieur», du 19 septembre 1990 (), le CES a étudié l'opportunité de nouveaux instruments, notamment économiques, en réponse aux défis environnementaux du marché intérieur. Ainsi peut-on lire au paragraphe 6.3 de cet avis:

«Certains États membres ont enregistré de bonnes expériences sur la base d'accords volontaires entre les autorités responsables, d'une part, et certaines entreprises, voire des secteurs industriels ou commerciaux entiers, de l'autre, pour l'application des normes environnementales. Il va de soi qu'un tel système ne saurait constituer un moyen de se soustraire à la responsabilité des autorités publiques en matière de protection de l'environnement. Grâce à l'autocontrôle que ces accords comportent, on arrive cependant, dans bien des cas, à obtenir une meilleure efficacité au niveau de l'application des mesures de protection de l'environnement ou à intervenir de façon plus précise. D'une manière générale, la Communauté devrait elle aussi promouvoir de tels accords.»

1.2. Le 5e programme d'action dans le domaine de l'environnement et les avis du Conseil et du Parlement européen ainsi que du CES sur ce programme mettent en avant le principe de coopération («shared responsability»); l'instrument des accords environnementaux relève de ce principe. Dans l'avis du CES concernant le réexamen du 5e programme d'action en matière d'environnement, du 29 mai 1996 () (paragraphe 4.3), il est notamment précisé:

«Toutefois, (...), il faut tenir compte du fait que les accords volontaires supposent un cadre juridique, si l'on veut éviter que les objectifs de protection de l'environnement ne soient contournés. Il faut également permettre un contrôle suffisant du respect des procédures et décisions contenues dans l'accord et s'assurer de la conformité de l'accord à la législation européenne et nationale en matière de concurrence. Il est indispensable de prendre des dispositions particulières sur la durée de l'application des accords; il faut notamment éviter que la dénonciation de ces accords ne laisse un vide juridique en matière de protection de l'environnement.»

1.3. La Commission ayant publié une communication adressée au Conseil et au Parlement sur les «accords dans le domaine de l'environnement» (doc. COM (96)/561), sur laquelle différents groupes d'intérêts ont déjà rendu un avis, il apparaît opportun que le CES se prononce encore une fois de manière détaillée sur cette question. C'est pourquoi le Comité a décidé d'émettre le présent avis d'initiative.

2. Accords dans le domaine de l'environnement: avantages et inconvénients

2.1. Le concept d'«accords dans le domaine de l'environnement» recouvre un champ très large, qui inclut les cas suivants:

a) La communication de la Commission se réfère en premier lieu aux accords en matière d'environnement qui doivent se substituer totalement ou en partie à une disposition législative.

b) La Commission mentionne également les engagements unilatéraux des entreprises, pour lesquelles il est implicite qu'une mesure législative devient de ce fait superflue et que rien ne sera entrepris à cet égard; de la réalisation de cette condition dépend la validité d'une telle déclaration unilatérale.

c) Dans la pratique toutefois, les accords environnementaux adoptés dans les États membres consistent le plus souvent en dispositions d'exécution du droit communautaire, c'est-à-dire en mesures administratives. On recense de nombreuses expériences positives dans ce domaine. Ces accords conclus entre l'autorité compétente et «l'industrie» ainsi que le cas échéant les tiers concernés (voisins) portent en règle générale sur des cas concrets.

d) La Commission n'aborde pas la question des accords ou des déclarations juridiquement non contraignants («codes de conduite»), qui jouent également un rôle important dans la pratique. Ceux-ci peuvent contribuer utilement à la préparation d'une mesure législative ou d'un arrêté d'exécution.

2.2. Dans sa communication, la Commission considère que les accords environnementaux peuvent trouver une large utilisation sous forme de contrat contraignant entre l'État membre et le partenaire concerné («industrie»), en remplacement de la transposition légale de directives communautaires dans le droit national.

Ce type d'accord soulève aux yeux du Comité un certain nombre de problèmes auxquels il convient d'apporter une solution conforme à la législation des États membres. Il juge préférable de ne pas axer le débat sur ce type d'accords environnementaux se substituant à des dispositions légales. Il convient en tout état de cause d'inclure dans cette étude les accords portant sur la mise en oeuvre du droit transposé, qui se sont révélés efficaces dans les faits.

On a pu constater que les accords environnementaux permettent souvent de trouver des solutions plus souples et plus efficaces à des problèmes concrets tout en assurant la nécessaire protection du public et du voisinage. De tels accords ne remettent pas en question la responsabilité politique du législateur. Ils recourent à un instrument moderne d'administration, utilisé avec profit dans de très nombreux États membres, même en dehors de la politique environnementale.

3. Conditions requises pour la conclusion d'accords dans le domaine de l'environnement

3.1. Le premier préalable à la réussite d'un accord environnemental durable est l'obtention par les deux parties d'avantages patents garantis par l'accord. Les droits et les obligations liés à un accord environnemental devraient être à peu près équilibrés pour les deux parties.

3.2. La conformité avec les dispositions du Traité UE s'appliquant au niveau communautaire dans le domaine de l'environnement, notamment les dispositions de l'article 130 R, est une condition essentielle de la mise en oeuvre d'accords environnementaux. Cela signifie que les objectifs et les principes de base de la politique communautaire en matière d'environnement s'appliquent également aux accords environnementaux:

- niveau de protection élevé;

- précaution et action préventive;

- principe du pollueur-payeur.

3.3. Conformément aux dispositions du Traité UE et à de multiples arrêts de la Cour européenne de justice, la politique dans le domaine de l'environnement - à la définition et à l'application de laquelle sont associés les citoyens et le monde des affaires - relève en dernier ressort des pouvoirs publics. Les accords environnementaux ne doivent donc pas conduire à une «privatisation» de la politique environnementale.

Les objectifs et les valeurs limites fixés dans le cadre de la politique de l'environnement ne peuvent donc pas être l'objet d'accords environnementaux. Ils doivent rester du ressort des décideurs politiques, lesquels doivent en assumer la responsabilité. Les «objectifs environnementaux» mentionnés par la Commission ne représentent pas une base suffisante pour l'adoption d'accords environnementaux. Ces objectifs environnementaux doivent être concrétisés par une procédure législative conforme aux articles 130 R et 130 S du Traité.

3.4. Un accord environnemental doit définir précisément son objet et fixer concrètement les engagements respectifs des parties concernées, tant en termes de contenu que de délais (dans la mesure du possible selon une démarche par étapes). L'accord environnemental peut également porter sur l'obligation de participer au système de management environnemental et d'audit (audit environnemental) ().

3.5. Dans l'hypothèse, privilégiée par la Commission, où un accord environnemental doit servir à la transposition du droit européen dans les États membres, il faudrait veiller à ce que les négociations autour de ces accords s'effectuent dans les délais prévus pour la transposition, même si certains États membres doivent négocier avec un grand nombre de partenaires différents et si les négociations ne se concluent pas simultanément. Il faut faire en sorte que soit clairement identifié le droit communautaire en vigueur dans les États membres, sans quoi il serait difficile de contrôler qu'il est scrupuleusement mis en oeuvre, et la revendication d'une meilleure transposition du droit communautaire en matière d'environnement (communication de la Commission du 22 octobre 1996, doc. COM (96)/500) ne serait pas satisfaite.

3.6. L'accord environnemental doit aussi tenir compte du problème des «opportunistes», qui tirent profit des avantages généraux d'un accord environnemental (par exemple l'abandon de la transposition législative du droit communautaire), sans s'être engagés à prendre les mesures prévues.

3.7. S'agissant des accords visant à traiter des cas concrets ponctuels dans le cadre de la mise en oeuvre du droit environnemental (par exemple améliorations réalisées a posteriori en vue d'assainir d'anciennes installations de production ou accords concernant la mise en oeuvre de mesures de protection de l'environnement), les intérêts des voisins concernés doivent être pris en compte afin d'acquérir eux aussi force légale.

En ce qui concerne les négociations relatives à un accord environnemental dépassant le cadre d'un cas ponctuel concret (accords sectoriels), les catégories socio-économiques (partenaires sociaux, organisations environnementales, représentants des consommateurs) devraient y être associées, suivant l'objet de l'accord, selon les modalités prescrites ou usuelles pour l'élaboration de dispositions législatives. Dans ce cas aussi, les citoyens éventuellement concernés à titre individuel doivent avoir la possibilité d'introduire un recours en justice.

3.8. Un accord dans le domaine de l'environnement doit être révisable en fonction des expériences pratiques réalisées, des développements techniques et des connaissances acquises en matière d'environnement.

3.9. Le respect de l'accord environnemental doit être contrôlé de manière identique ou dans une mesure analogue aux dispositions juridiques ou administratives. Il convient en particulier de contrôler les entreprises prises individuellement. Pour ce faire, il est recommandé de prévoir l'application de la procédure de l'audit environnemental. En cas de non-respect d'accords environnementaux, des sanctions suffisantes doivent être prévues.

3.10. Le contenu d'accords environnementaux doit être aussi transparent aux yeux du public que celui d'une disposition législative ou administrative. La directive sur l'accès à l'information en matière d'environnement () doit s'appliquer en conséquence.

4. Forme juridique de l'accord environnemental

4.1. Comme la Commission le relève justement dans sa communication, les accords environnementaux peuvent revêtir deux formes juridiques différentes:

- les contrats bilatéraux, généralement conclus entre les autorités et l'«industrie» (associations ou entreprises isolées) ou entre des collectivités publiques;

- les contrats unilatéraux conclus par l'entreprise au terme de négociations entre les pouvoirs publics et «l'industrie» et portant sur la réalisation ou la non-réalisation de certaines interventions.

4.2. Certains problèmes peuvent se poser quant à savoir s'il est possible et admissible de recourir à des dispositions contractuelles:

- si l'accord a pour objet l'engagement de l'«autorité» de ne pas prendre une mesure législative ou administrative, il est à noter que le fait de renoncer à l'adoption d'un acte législatif - du moins selon le droit de certains États membres - ne peut pas faire l'objet d'un contrat;

- la conclusion d'un contrat susceptible de donner lieu à une action en justice suppose que les parties contractantes soient habilitées à contracter un tel engagement juridique. Bien que les négociations relatives aux accords environnementaux puissent être conduites au niveau sectoriel par les associations (représentants sectoriels), ces accords nécessitent encore par la suite le consentement de chaque entreprise prise individuellement.

4.3. Le Comité considère que toute décision relative à la forme juridique de l'accord environnemental ne peut être prise qu'en tenant compte du cas spécifique ainsi que de la situation juridique de l'État concerné.

5. Objet d'un accord environnemental

5.1. Les accords environnementaux concernant la mise en oeuvre du droit européen transposé dans le droit national ne soulèvent pas de difficultés. Ces accords portent sur les modalités pratiques d'application de la loi (par exemple calendrier et étapes de réalisation), sur l'octroi d'aides financières (par exemple concernant la création de parcs naturels) ou sur le traitement de problèmes environnementaux locaux.

Les États membres ont recueilli des expériences très positives en faisant intervenir, lors des négociations relatives à ce type d'accords, des négociateurs indépendants, chargés d'assurer une «médiation» entre les différents intérêts concernés. Une telle procédure de médiation peut également être envisagée pour la mise en oeuvre du droit européen en matière d'environnement.

5.2. Dans sa communication sur les accords environnementaux et dans la recommandation correspondante qu'elle a adressée aux États membres (), la Commission se penche principalement sur la question des accords environnementaux se substituant à un acte législatif, c'est-à-dire devant permettre la transposition de directives communautaires.

Un tel dispositif n'est envisageable dans la pratique que si les parties contractantes (entreprises) se réduisent à un cercle limité: la souscription d'un contrat contraignant équivalant à un acte de transposition ne serait possible que dans ce cas. Les organisations professionnelles européennes ne sont généralement pas habilitées à conclure de tels contrats juridiquement contraignants.

5.3. Les États membres sont le premier niveau politique concerné par les accords environnementaux lorsqu'il s'agit de transposer des directives communautaires, après quoi viennent les régions ou les pouvoirs locaux.

Le niveau de la Communauté européenne est pratiquement exclu dans la communication de la Commission. Le CES est d'accord avec cette approche, sauf dans l'hypothèse où des «accords globaux» concernant des «problèmes globaux» pourraient être conclus avec des associations européennes. Mais il s'agirait le plus souvent en l'occurrence d'engagements unilatéraux ou de l'aboutissement de négociations préparatoires à l'adoption de dispositions législatives ou d'un traité international.

Si de tels accords devaient intervenir, il faudrait garantir que les organes compétents en ce qui concerne la législation au niveau européen (CES compris) y soient associés.

5.4. Il convient d'informer de manière appropriée les acteurs concernés dans la mesure où ils ne sont pas directement partie prenante à l'accord. Pour les accords dont l'objet est de nature générale, il faudrait convenir d'une communication dans le bulletin d'information officiel pertinent.

5.5. Il faudrait s'assurer de la compatibilité des accords environnementaux avec les règles de concurrence du Traité CE (articles 85, 86) et - dans l'hypothèse où un tel accord prévoit d'accorder des aides ou des avantages fiscaux à une partie contractante - avec l'article 92 du Traité CE. De même, les règles de l'Organisation mondiale du commerce concernant la libre circulation des marchandises et les obstacles techniques au commerce doivent être respectées. C'est à la Commission qu'il revient de procéder à cette vérification avec la participation de l'autorité signataire de l'accord.

6. La communication de la Commission et la recommandation aux États membres

6.1. Le CES se déclare en principe d'accord avec la communication de la Commission, même s'il évalue parfois les priorités différemment. Il propose dans son avis certains ajouts sur des points qu'il juge importants.

6.2. Le champ d'application des «orientations pour l'utilisation des accords environnementaux» présentées dans la communication devrait être étendu aux accords conclus dans le secteur administratif. Il semble également nécessaire d'étendre l'application de cet instrument à la mise en oeuvre des règlements communautaires. Il convient en outre d'examiner si la communication doit s'appliquer aux accords dont la validité dépasse le cadre des frontières communautaires.

6.3. Il est difficile de déterminer si la «recommandation concernant les accords environnementaux» (annexe à la communication de la Commission), publiée dès le 21 décembre 1996 au Journal officiel, ne concerne que la «transposition» dans le droit national ou s'étend également à la mise en oeuvre du droit transposé. Ce point devrait être précisé dans la communication. Dans cette dernière hypothèse, la recommandation devrait aussi aborder la question des engagements unilatéraux. Il apparaît opportun de souligner que le respect des dispositions pertinentes du Traité UE doit être garanti pour tous les types d'accords environnementaux adoptés dans le domaine du droit européen.

Bruxelles, le 28 mai 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 332 du 31. 12. 1990.

() JO C 212 du 22. 7. 1996.

() Cf. règlement 1836/93 - JO L 168 du 10. 7. 1997.

() JO L 158 du 23. 6. 1990.

() JO L 333 du 21. 12. 1996.