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Bruxelles, le 17.11.2008

COM(2008) 751 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

Tableau de bord des aides d'État – Mise à jour de l'automne 2008 –

TABLE DES MATIÈRES

Synthèse 4

Introduction 12

Aides d'État au sens de l'article 87 du traité CE 13

1. Première partie: progrès accomplis vers la réalisation de la Stratégie pour la croissance et l'emploi (objectifs de Lisbonne) 15

2. Deuxième partie: simplification des règles en matière d’aides d’État 22

2.1. Politique de contrôle des aides d'État de la Commission 22

2.2. Nouvelle architecture pour le contrôle des aides d'État 23

2.3. Révision des règles relatives aux aides d’État 26

3. Troisième partie: application des règles relatives aux aides d’État 28

3.1. Aides illégales 28

3.2. Application des règles relatives aux aides d’État: coopération avec les juridictions nationales 28

3.3. Récupération des aides illégales 29

3.4. Suivi ex post 32

4. Quatrième partie: tendances et caractéristiques des dépenses consacrées aux aides d’État dans les États membres 33

4.1. Aides d'État en termes absolus et relatifs 33

4.2. Aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux d'intérêt commun 36

4.2.1. Évolution des aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux et sectoriels 38

4.2.2. Aides d'État en faveur de la recherche, du développement et de l'innovation (RDI) 40

4.2.3. Aides d'État en faveur des PME, y compris au capital-investissement 42

4.2.4. Aides d'État pour la protection de l'environnement 43

4.2.5. Aides d'État en faveur du développement régional et de la cohésion 44

4.2.6. Aides d'État accordées en application des règlements d’exemption par catégorie 45

4.3. Aides d’État accordées à titre de compensation pour des services d'intérêt économique général (SIEG) 48

4.4. Aides d’État réservées à certains secteurs spécifiques 51

4.4.1. Aides d’État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté 51

4.4.2. Aides d'État en faveur du secteur de la construction navale 52

4.4.3. Aides d'État en faveur de l'industrie sidérurgique 52

4.4.4. Aides d'État en faveur de l'industrie houillère 52

4.4.5. Aides d'État au secteur des transports 53

4.4.6. Aides d'État en faveur du secteur agricole 56

4.4.7. Aides d'État en faveur du secteur de la pêche 57

4.5. Instruments d'aides d'État 57

1. Cinquième partie: aides d'État liées à la crise financière 59

2. Sixième partie: avancées sur les plans législatif et politique 64

Informations complémentaires concernant les aides d'état disponibles sur internet 67

Notes méthodologiques 68

Annexe : tableaux statistiques 69

SYNTHÈSE

La mise à jour du tableau de bord des aides d'État de l'automne 2008 porte essentiellement sur la situation en matière d'aides d'État dans les vingt-sept États membres en 2007 et sur les tendances qui la sous-tendent. Elle a pour objectif premier d'évaluer les progrès accomplis par les États membres dans la voie de la réalisation des objectifs de Lisbonne ainsi que la réponse apportée à l'appel des Conseils européens successifs demandant que les aides d'État soient «moins nombreuses et mieux ciblées». Elle passe en revue les aides récemment accordées dans le secteur bancaire à la suite de la crise des subprimes. Cette mise à jour du tableau de bord rend également compte des avancées enregistrées dans l'élaboration d'un programme de réforme des règles en matière d'aides d'État exhaustif et cohérent, processus qui a débuté avec l'adoption du plan d'action dans le domaine des aides d'État en 2005.

Des aides moins nombreuses et mieux ciblées

Réponse aux appels du Conseil à une réduction des aides d'État: poursuite de la tendance à la baisse ou de la stagnation du volume des aides d'État dans une grande majorité d'États membres…

Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 demandait à la Commission, au Conseil et aux États membres «de poursuivre leurs efforts visant à réduire le niveau général des aides d'État, en mettant l'accent, non plus sur un soutien à des sociétés ou à des secteurs individuels, mais plutôt sur la poursuite d'objectifs horizontaux d'intérêt communautaire, tels que l'emploi, le développement régional, l'environnement et la formation ou la recherche». Les Conseils européens qui ont suivi ont depuis réitéré cet appel à «des aides moins nombreuses et mieux ciblées», objectif également cité dans la recommandation de la Commission relative aux grandes orientations de politiques économiques (2005-2008). En outre, le recours à des aides moins nombreuses et mieux ciblées constitue un des quatre principes directeurs sur lesquels repose le programme de réforme des aides d'État lancé par la Commission en 2005.

Si l'on examine la tendance à long terme, le niveau global des aides d'État représentait autour de 2 % du PIB dans les années 80, il a ensuite été ramené à moins de 1 % dans les années 90 et il s'établit désormais à 0,5 %-0,6 %. Ce recul des dépenses consacrées aux aides d'État peut s'expliquer en partie par les travaux qui ont débuté au milieu des années 80 pour faire du contrôle efficace des aides d'État un élément clé du programme du marché unique. Il découle également de l'idée généralement admise qu'un volume élevé d'aides d'État non seulement empêche une allocation optimale des ressources, mais affecte la compétitivité de l'économie dans son ensemble. La discipline en matière d'aides d'État a alors été étendue et renforcée dans les années 90, dans le contexte de l'UEM, avant d'être relancée par le Conseil de Lisbonne en 2000 puis par le plan d'action dans le domaine des aides d'État en 2005. Le programme de réforme concernant les aides d'État qui en résulte s'attache principalement à un meilleur ciblage des aides, tout en veillant à ce que les distorsions soient réduites au minimum afin de ne pas perturber le fonctionnement du marché unique.

En 2007, les aides d'État totales, hors secteur ferroviaire, accordées par les États membres se sont élevées à 65 milliards d'euros, soit 0,53 % du produit intérieur brut (PIB) de l'UE. Les aides en faveur de l'industrie et des services ont représenté quant à elles 49 milliards d'euros, soit 0,40 % du PIB.

Si l'on s'en tient à l'évolution récente, la tendance sous-jacente des aides totales en faveur de l'industrie et des services reste à la baisse ou à la stagnation dans une grande majorité d'États membres. Dans un contexte de croissance économique soutenue, les aides d'État dans l'UE à 27 exprimées en pourcentage du PIB ont diminué de 15 %, passant de 0,50 % durant la période 2002-2004 à 0,42 % au cours de la période 2005-2007. Cette évolution positive peut essentiellement être attribuée à trois facteurs:

- premièrement, et conformément aux prévisions en période de croissance économique, les États membres ont considérablement réduit leurs aides au sauvetage et à la restructuration. En chiffres absolus, ces aides ont été ramenées d'une moyenne annuelle de 6,8 milliards d'euros en 2002-2004 à une moyenne annuelle de 1,8 milliard d'euros en 2005-2007. Dans ce contexte, il convient de noter que, si quelques États membres ont accordé des aides au sauvetage et à la restructuration d'un montant important au cours de ces six dernières années, la plupart ont octroyé des aides relativement faibles, huit pays n'en octroyant même aucune;

- deuxièmement, les aides d'État en faveur de l'industrie houillère continuent d'afficher une tendance à la baisse; elles ont été ramenées d'un peu moins de 8 milliards d'euros par an en moyenne en 2002-2004 à moins de 4 milliards d'euros par an sur la période 2005-2007. Ce recul s'observe principalement en Pologne, en France, en Allemagne et, dans une moindre mesure, en Espagne;

- troisièmement, la tendance à la baisse est encore plus marquée dans les douze nouveaux États membres. Les engagements de préadhésion et les efforts continus déployés après l'adhésion ont contribué à confirmer cette tendance, les États membres en question poursuivant l'adaptation de leurs stratégies et de leurs pratiques en matière d'aides d'État aux exigences prévues par la législation et les politiques de l'UE dans ce domaine.

Le niveau global des aides d'État dans l'UE à 27 ne reflète pas seulement les grands choix stratégiques ou changements apportés aux politiques nationales, il est également influencé par un nombre relativement réduit de mesures d'aide importantes (notamment l'aide à la restructuration de Bankgesellschaft Berlin (BGB) en Allemagne, qui s'est élevée à quelque 8 milliards d'euros en 2001 et 2002, une aide de 4 milliards d'euros en faveur de l'industrie houillère polonaise en 2003, l'aide de 1,4 milliard d'euros accordée à Alstom en France en 2004, l'aide à la restructuration de 750 millions d'euros en faveur de BAWAG en Autriche en 2006, l'aide au sauvetage de 1,6 milliard d'euros en faveur de Northern Rock au Royaume-Uni et l'aide à la restructuration de 630 millions d'euros en faveur de Sachsen LB en Allemagne en 2007).

Il convient de noter que les données sur les dépenses consacrées aux aides d'État ne renvoient qu'aux aides ayant fait l'objet d'une décision de la Commission au plus tard le 30 juin 2008 (et octroyées avant la fin de 2007) et non aux aides d'État en cours d'examen.

… bien qu'une hausse du niveau des aides soit escomptée dans certains États membres en 2008, principalement en raison de la crise bancaire et d'un ralentissement général de l'économie

À la suite du récent ralentissement économique, et en particulier de la crise financière, la part des aides au sauvetage et à la restructuration devrait augmenter considérablement en 2008.

La Commission est parvenue à gérer rapidement et efficacement le sauvetage et la restructuration de banques en difficulté, dans le respect des règles en vigueur

Depuis le début de la crise financière actuelle, les États membres ont annoncé des mesures sans précédent de soutien du secteur financier, allant d'une garantie accrue (voire même illimitée) des dépôts bancaires à la garantie du crédit interbancaire, en passant par des injections directes de capitaux, des nationalisations partielles et des plans de sauvetage individuels. Ces mesures de soutien étant, dans une très large mesure, soumises au contrôle européen des aides d'État, la Commission a été appelée à jouer un rôle essentiel dans cette conjoncture. La coordination des mesures prises par les États membres et la Commission a permis de faire en sorte que les grands plans de soutien du secteur financier ont pu être mis en œuvre dans le respect des règles du traité CE régissant les aides d'État. Pour la Commission, la situation actuelle et le nombre important de notifications constituent un défi important puisqu'elle doit examiner rapidement les mesures qui lui sont soumises tout en continuant à s'assurer que celles-ci sont proportionnées et n'engendrent pas de distorsions indues de la concurrence. En fait, la Commission a réussi à répondre aux notifications déposées par les États membres et à approuver leurs plans d'aide en un temps record, en moins de 24 heures parfois.

Si une crise dans une banque donnée est susceptible de déclencher une crise bancaire générale et inversement, les mesures de sauvetage individuel diffèrent considérablement, en termes de compatibilité avec les règles communautaires relatives aux aides d'État, des régimes d'aide destinés à l'ensemble du secteur financier. Pendant la crise financière, la Commission a examiné chaque plan de sauvetage individuel en suivant les lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté. Elle a fait de gros efforts pour traiter, d'une manière rapide, souple et efficace, les mesures qui lui ont été notifiées: Northern Rock (notification le 26 novembre 2007, approbation le 5 décembre 2007), West LB (notification le 27 mars 2008, approbation le 30 avril 2008), Roskilde Bank (notification le 22 juillet 2008, approbation le 31 juillet 2008) et Hypo Real Estate (notification le 30 septembre 2008, approbation le 2 octobre 2008). Dans d'autres cas plus complexes aussi, lorsqu'une procédure formelle d'examen était inévitable, comme pour Sachsen LB, elle a été capable d'arrêter une décision finale dans les trois mois qui ont suivi l'ouverture de la procédure.

Circonstances exceptionnelles et risques systémiques

Lorsqu'en octobre 2008 la crise financière s'est aggravée, la Commission a publié une communication[1] indiquant comment les États membres peuvent soutenir au mieux leurs établissements financiers dans la crise financière actuelle, tout en respectant les règles de l'UE relatives aux aides d'État. La Commission est consciente des circonstances exceptionnelles et des risques systémiques inhérents à toute crise financière et elle en tient compte dans son examen des régimes d'aide.

La crise financière actuelle a toutefois obligé les États à intervenir d'une manière différente par rapport aux mesures traditionnelles de sauvetage ou de restructuration d'établissements financiers en difficulté. Globalement, les mesures arrêtées actuellement par les États membres ne concernent pas des banques précises en difficulté, mais sont plutôt destinées au secteur bancaire dans son ensemble. Elles ont été notifiées afin de lutter contre le risque systémique que l'on voit apparaître dans le secteur bancaire. Dans sa communication, la Commission reconnaît les circonstances exceptionnelles et le risque systémique de la situation actuelle. Elle peut, par conséquent, appliquer l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité CE. Cette dérogation à l'interdiction générale des aides d'État peut être invoquée lorsqu'il s'agit de «remédier à une perturbation grave de l'économie». En octobre 2008, la Commission a approuvé les mesures d'aide ambitieuses que l'Irlande, le Royaume-Uni et le Danemark lui ont notifiées. Ces plans conjuguent des garanties de plus en plus importantes des dépôts bancaires et des prêts interbancaires avec des injections de capitaux. Plusieurs autres pays ont notifié ou sont en passe de notifier des plans similaires. Cependant, même dans des circonstances exceptionnelles, il incombe à la Commission de veiller au respect des règles communautaires relatives aux aides d'État tout en faisant face de manière souple et rapide au risque systémique de la crise financière.

Les aides d'État dans le ralentissement économique actuel

La crise financière actuelle et le ralentissement de l'économie commencent déjà à avoir des effets négatifs sur l'emploi et les carnets de commande des entreprises. De l'avis général, les États membres doivent coordonner les mesures qu'ils adoptent face à cette crise. En effet, les économies des États membres sont trop interconnectées et il faudrait éviter une solution à court terme qui conduirait à une surenchère des aides entre les États membres. Au contraire, les aides publiques aux entreprises européennes ne produiront de résultats que si elles sont durables. S'il est vrai que des investissements durables profitent à l'industrie européenne en général, l'accent devrait être mis en particulier sur les PME qui risquent de rencontrer davantage de difficultés que d'autres entreprises pour accéder aux financements.

La loi sur les petites entreprises adoptée récemment par la Commission recense un grand nombre de mesures de soutien des PME. En outre, la modernisation récente des règles communautaires relatives aux aides d'État encourage les États membres à soutenir les investissements durables, afin de contribuer ainsi à la stratégie de Lisbonne pour la croissance, l'emploi et la compétitivité. Pour les PME, le règlement général d’exemption par catégorie adopté récemment offre désormais aux États membres un vaste éventail de mesures d'aide dont la charge administrative est très allégée. Ceci permet également aux États membres de faciliter l'accès aux financements, notamment pour les PME, et de s'attaquer ainsi de façon efficace à la crise économique et financière actuelle.

La majorité des États membres ont répondu positivement à l'appel du Conseil en faveur d'aides mieux ciblées

Conformément aux engagements contractés lors des différents Conseils européens, la plupart des États membres ont continué à délaisser le soutien à des entreprises ou à des secteurs individuels au profit d'objectifs horizontaux d'intérêt commun. Dans l'UE à 27, la part moyenne des aides visant des objectifs horizontaux dans le total des aides est passée de 67 % en 2002-2004 à 81 % en 2005-2007. Au milieu des années 90, cette proportion s'établissait autour de 50 %. Tout en se félicitant de cette évolution, il convient de noter que l'accroissement des aides horizontales peut être attribué pour une large part à une augmentation des exonérations fiscales en faveur de la protection de l'environnement, en particulier à l'intention des industries grandes consommatrices d'énergie. Les aides à la protection de l'environnement ont augmenté de 3 milliards d'euros au cours des deux périodes de référence (leur part dans le total des aides a progressé de 8 points de pourcentage et s'est établie à 27 %), sous l'influence principalement de la Suède (+ 1,4 milliard d'euros) et de l'Allemagne (+ 1 milliard d'euros). La part des aides à la recherche, au développement et à l'innovation (+ 2,5 points de pourcentage, 13 % du total de l'aide) a elle aussi considérablement progressé.

La réorientation clairement positive vers des objectifs horizontaux est encore plus marquée dans les 12 nouveaux États membres, qui poursuivent l'adaptation de leurs politiques et de leurs pratiques en matière d'aides d'État.

Simplification des règles relatives aux aides d'État

Programme de réforme des aides d'État: un nouvel ensemble de règles et une nouvelle architecture des aides d'État

Le plan d'action dans le domaine des aides d'État, adopté en juin 2005, annonçait que la Commission se fixerait pour objectif de s'attaquer à toute une série de lacunes reconnues dans la politique des aides d'État et, ce faisant, de transformer les aides d'État en un instrument de politique efficace pour la croissance et l'emploi. Le plan lançait un réexamen portant sur pratiquement toutes les règles et procédures en matière d'aides d'État.

Le programme de réforme repose sur quatre principes directeurs:

- des aides d'État moins nombreuses et mieux ciblées,

- une approche économique plus fine,

- des procédures plus efficaces et une amélioration de l'application, de la prévisibilité et de la transparence,

- un partage des responsabilités entre la Commission et les États membres.

Depuis 2005, la Commission s'attache à concrétiser ces réformes en étroite collaboration avec les États membres. Ainsi qu'il était prévu dans la feuille de route accompagnant le plan d'action dans le domaine des aides d'État, elle a réexaminé un grand nombre de ses lignes directrices, encadrements et communications, ce qui a abouti à une révision de la décision et des lignes directrices sur les services d'intérêt économique général ainsi qu'à l'adoption d'un ensemble de lignes directrices révisées sur les aides régionales, les aides à la recherche, au développement et à l'innovation et les aides d'État à la protection de l'environnement ainsi que d'un nouveau règlement général d'exemption par catégorie (RGEC).

Afin d'accélérer et d'améliorer les procédures et la prise de décision, la Commission a apporté des modifications substantielles à l'architecture du contrôle qu'elle applique aux aides d'État. La nouvelle architecture comprend 3 niveaux: l'exemption par catégorie, l'appréciation standard et l'examen approfondi. Cet aspect essentiel permet à la Commission de concentrer son attention sur les cas susceptibles d'entraîner les distorsions les plus graves, tout en réduisant la charge administrative qui pèse sur les entreprises et les États membres dans des cas moins problématiques.

En effet, un nombre croissant de mesures d'aide sont exemptées du contrôle ex ante par la Commission en vertu soit du règlement de minimis, soit du nouveau règlement général d'exemption par catégorie. La raison d'être de ce changement réside dans le fait qu'il est peu probable que ces mesures aient une incidence significative sur la concurrence au niveau communautaire; elles peuvent donc être accordées sans notification préalable à la Commission, pour autant qu'elles remplissent les critères des instruments juridiques qui leur sont applicables. Dans ce contexte, les effets des changements apportés à l'architecture du contrôle des aides d'État ont déjà commencé à se faire sentir: en 2007, les mesures d'exemption par catégorie ont vu leur part fortement augmenter (65 % de l'ensemble des mesures contre 40 % en 2002). Bien que les dépenses ne reflètent pas cette évolution dans les mêmes proportions, l'année 2007 a aussi été marquée par une hausse importante de la part des dépenses accordées en vertu d'un règlement d'exemption par catégorie (REC), qui est passée de 6 % des aides totales en 2006 à 13 % en 2007.

En appliquant un niveau de contrôle proportionnel à l'incidence de la mesure d'aide, la nouvelle architecture garantit une forme de contrôle stricte mais pratique dans une UE à 27 dans laquelle il est impossible d'examiner toutes les notifications de mesure d'aide nationale. En outre, la nouvelle architecture facilite et accélère considérablement la mise en œuvre des aides compatibles et, ce faisant, incite les États membres à introduire des aides mieux ciblées qui contribuent à la croissance et à l'emploi, notamment des aides à la recherche, au développement et à l'innovation et des aides dans le domaine du capital-investissement. Enfin, elle libère des ressources, que la Commission peut affecter à l'examen des aides entraînant les distorsions les plus graves. Ces aides font l'objet d'une évaluation approfondie et rigoureuse de leur incidence sur la concurrence sur le marché intérieur.

Les États membres ont octroyé plus de 1 700 aides au titre de mesures d'exemption par catégorie au cours des 18 derniers mois

Les États membres continuent de recourir de plus en plus aux mesures d'exemption par catégorie: leur nombre a fortement augmenté en 2007 (plus de 1 100 nouvelles mesures, soit plus du double de leur nombre en 2006) et la tendance se poursuit, 600 nouvelles mesures d'exemption par catégorie ayant été introduites au cours des six premiers mois de 2008. Au total, quelque 3 400 mesures ont été introduites depuis l'adoption du premier REC en 2001. Les dépenses engagées au titre des REC ont augmenté en conséquence – On estime qu'en 2007, les États membres ont accordé 6,2 milliards d'euros en application des quatre règlements d'exemption par catégorie en faveur des secteurs de l'industrie et des services, à comparer aux 3,2 milliards d'euros seulement accordés en 2006.

Si le nombre de mesures d'exemption par catégorie a augmenté dans pratiquement tous les États membres, la proportion dans laquelle ces derniers ont recours aux possibilités offertes par les REC diffère sensiblement. Le nouveau règlement général d'exemption par catégorie, entré en vigueur en août 2008, devrait entraîner une nouvelle hausse du nombre de mesures de ce type. Il consolide en un seul texte et harmonise les dispositions préexistantes de cinq règlements distincts, tout en étendant les catégories d'aides d'État couvertes par l'exemption. Il autorise les aides en faveur des PME, de la recherche, de l'innovation, du développement régional, de la formation, de l'emploi, du capital-investissement et de la protection de l'environnement, ainsi que les mesures en faveur de l'esprit d'entreprise, comme les aides aux jeunes entreprises innovantes, les aides aux petites entreprises nouvellement créées dans les régions assistées et les mesures répondant aux problèmes rencontrés par les femmes entrepreneures, tels que les difficultés d'accès aux financements.

Cette augmentation des mesures d'exemption par catégorie s'est accompagnée d'une diminution significative du nombre de mesures notifiées concernant ces types d'aide, ce qui a également réduit la charge administrative qui pèse sur les États membres et les entreprises. Cette évolution s'inscrit dans un contexte de poursuite de la réorientation des aides vers des mesures visant des objectifs horizontaux, ce qui permet aux États membres d'accorder des aides individuelles dans le cadre de régimes approuvés sans obligation de notification.

Application des règles relatives aux aides d'État

Une récupération des aides plus efficace: 7 milliards d'euros (92 % des aides illégales et incompatibles) ont effectivement été récupérés au 1 er juin 2008

L'efficacité et la crédibilité du contrôle des aides d'État présupposent une application correcte des décisions de la Commission. La Commission a donc annoncé dans le plan d'action dans le domaine des aides d'État qu'elle chercherait à faire en sorte que les décisions de récupération soient exécutées plus rapidement et plus efficacement, de manière à garantir l'égalité de traitement entre tous les bénéficiaires. Les derniers chiffres indiquent que des progrès significatifs ont été réalisés depuis 2005. Au 30 juin 2008, 47 décisions de récupération étaient en attente, contre 93 à la fin de 2004. Le montant total des aides devant être récupérées en application des 126 décisions adoptées entre 2000 et 2007 s'élève à (au moins) 9 milliards d'euros. Sur ces 9 milliards d'euros, quelque 7,1 milliards d'euros d'aides illégales et incompatibles plus 2,4 milliards d'euros d'intérêts avaient été effectivement récupérés à la date du 30 juin 2008. Aux montants effectivement récupérés il convient d'ajouter 1,26 milliard d'euros «perdus» dans des procédures de faillite. Ainsi, 92 % du montant total des aides illégales et incompatibles ont effectivement été récupérés; fin 2004, ce niveau n'était que de 25 %.

Nouvelle communication relative à l'application de la législation sur les aides d'État par les juridictions nationales

La Commission considère que l'application de la législation sur les aides d'État par les juridictions nationales peut jouer un rôle important dans le système global de contrôle des aides d'État. Les juridictions nationales sont souvent bien placées pour protéger les droits individuels affectés par des violations des règles en matière d'aides d'État et elles peuvent offrir aux tiers des voies de recours rapides et efficaces. La Commission estime donc nécessaire de fournir aux juridictions et aux requérants potentiels des orientations claires sur les différents problèmes susceptibles de survenir dans le contexte d'actions en justice portant sur des aides d'État au niveau national. Ces orientations seront fondées sur la jurisprudence de la Cour européenne de justice et aborderont des questions telles que les voies de recours possibles, les aspects procéduraux (compétence), les circonstances dans lesquelles une juridiction nationale devrait prendre des mesures temporaires et les conditions permettant de demander une indemnisation en cas de violation des règles en matière d'aides d'État. Par ailleurs, la Commission souhaite intensifier sa collaboration avec les juridictions nationales dans des cas individuels. Elle espère y parvenir en mettant à la disposition des magistrats nationaux des mécanismes de coopération simples et directs, similaires à ceux qui existent déjà dans le domaine de la lutte contre les ententes. Pour ce faire, elle procède actuellement à l'élaboration d'une nouvelle communication relative à l'application de la législation sur les aides d'État par les juridictions nationales. Elle a récemment présenté un premier projet, pour consultation, et espère publier la communication définitive au début de l'année 2009.

Suivi ex post

Pour garantir le bon fonctionnement à long terme du système de contrôle des aides d'État, dans lequel un nombre croissant de mesures d'aide ne sont plus soumises à obligation de notification, la Commission intensifie le suivi ex post qu'elle exerce sur ces mesures. La DG Concurrence a lancé, en 2006, un exercice de suivi par sondage, couvrant à la fois des régimes d'aides autorisés et des mesures adoptées en vertu des règlements d'exemption par catégorie. Sur la base de l'expérience acquise lors de ce premier projet pilote, des exercices similaires ont été lancés en 2007 et, plus récemment, en 2008. L'analyse des résultats des deux premiers exercices montre que, globalement, la partie de l'architecture de contrôle des aides d'État actuelle qui permet l'approbation de régimes d'aides et autorise les États membres à mettre en œuvre des mesures dans le cadre des règlements d’exemption par catégorie fonctionne de manière satisfaisante. Dans une minorité de cas, des problèmes de fond ou de procédure (transparence, présentation de rapports, rapidité et qualité des réponses) ont été constatés.

Introduction

La mise à jour du tableau de bord des aides d'État de l'automne 2008 porte essentiellement sur la situation en matière d'aides d'État dans les vingt-sept États membres en 2007 et sur les tendances qui la sous-tendent. Elle a pour objectif premier d'évaluer les progrès accomplis par les États membres dans la voie de la réalisation des objectifs de Lisbonne ainsi que la réponse apportée à l'appel des Conseils européens successifs demandant que les aides d'État soient «moins nombreuses et mieux ciblées». Elle passe en revue les aides récemment accordées dans le secteur bancaire à la suite de la crise des subprimes. Cette mise à jour du tableau de bord rend également compte des avancées enregistrées dans l'élaboration d'un programme de réforme des règles en matière d'aides d'État exhaustif et cohérent, processus qui a débuté avec l'adoption du plan d'action dans le domaine des aides d'État en 2005.

Le tableau de bord comporte six parties. La première partie mesure les progrès accomplis par les États membres au cours de ces cinq dernières années pour réaliser la stratégie de Lisbonne. La deuxième partie présente un aperçu des nouvelles règles relatives aux aides d'État et de la nouvelle architecture de contrôle qui ont été mises en place depuis l'adoption du plan d'action dans le domaine des aides d'État en 2005. La troisième partie décrit les efforts actuellement entrepris pour faire appliquer nos règles relatives aux aides d'État et récupérer les aides illégales. Des données statistiques et une analyse plus détaillées concernant les montants et les types d'aides d'État accordés par chaque État membre en 2007 figurent dans la quatrième partie. La cinquième partie fournit un aperçu des aides d'État récemment accordées dans le secteur bancaire, tandis que la sixième partie décrit les dernières avancées constatées sur les plans législatif et politique.

Le présent tableau de bord des aides d'État et ses éditions antérieures peuvent être consultés sur le site Internet de la Direction générale de la Concurrence, qui présente également une série d'indicateurs clés et une vaste gamme de données statistiques sur tous les États membres de l'UE.

L'Autorité de surveillance AELE publie un tableau de bord annuel présentant le volume des aides d'État accordées en Islande, au Liechtenstein et en Norvège. Des données relatives à ces pays ont également été incluses pour la première fois dans le tableau n° 1 (annexe).

Aides d'État au sens de l'article 87 du traité CE

Le tableau de bord des aides d'État couvre les aides d'État définies à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE[2] qui ont été octroyées par les États membres et ont fait l'objet d'une décision finale de la Commission ou qui ont été accordées sur la base d'un règlement général d'exemption par catégorie. Les mesures d'ordre général et les subventions publiques qui n'affectent pas les échanges et ne faussent pas ou ne menacent pas de fausser la concurrence ne sont par conséquent pas traitées dans le présent tableau de bord, puisqu'elles ne relèvent pas du pouvoir d'enquête de la Commission. Par exemple, un allègement fiscal général au titre des dépenses de recherche et de développement n'est pas considéré comme une aide d'État, bien qu'il puisse apparaître dans les budgets nationaux des États membres comme un soutien public à la recherche et au développement. Toutes les aides accordées en contrepartie de la fourniture de services d'intérêt économique général (SIEG) sont également exclues du tableau de bord - voir ci-après. Les mesures d'aide couvertes par le règlement de minimis[3] qui, par nature, ne constituent pas des aides d'État ne sont pas non plus abordées.

Une aide d'État est une forme d'intervention étatique utilisée pour promouvoir une activité économique déterminée. L'octroi d'une aide d'État a pour conséquence que certains secteurs ou activités économiques bénéficient d'un traitement plus favorable que d'autres, et fausse donc le jeu de la concurrence en opérant une discrimination entre les sociétés qui bénéficient d'une aide et les autres. Afin de déterminer si une mesure constitue une aide d'État, il convient donc de distinguer le cas dans lequel l'aide vise certaines entreprises ou certaines productions, comme le prévoit l'article 87, paragraphe 1, du traité, de la situation dans laquelle les mesures en cause sont uniformément applicables sur l'ensemble du territoire de l'État membre et visent à favoriser l'économie tout entière. Dans le second cas, la mesure ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1.

Ce caractère sélectif distingue donc les aides d'État des mesures générales de soutien économique. La plupart des mesures fiscales de portée nationale sont considérées comme des mesures générales, car elles sont habituellement applicables à toutes les entreprises de tous les secteurs d'activité dans un État membre. La distinction n'est cependant pas toujours très nette. Par exemple, une mesure pouvant s'appliquer à tous les secteurs peut être sélective si les autorités responsables ont une certaine marge discrétionnaire. De même, le fait que certaines entreprises puissent bénéficier plus que d'autres d'une mesure ne signifie pas nécessairement que la mesure soit sélective. L'interprétation de la notion de sélectivité a été affinée au fil des années à la lumière de plusieurs décisions de la Commission et arrêts des juridictions européennes. Des précisions sont fournies sur les affaires les plus importantes sur le site Internet de la Commission, à l'adresse http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/register/ et dans les récents rapports annuels sur la politique de concurrence, à l'adresse http://europa.eu.int/comm/competition/annual_reports/.

Il convient de garder à l'esprit la distinction entre les aides d'État et les mesures générales de soutien économique pour interpréter les données contenues dans le tableau de bord. Il ressort de certains tableaux statistiques détaillés figurant dans le tableau de bord en ligne que, dans certains États membres, le montant des aides d'État en faveur de certains objectifs horizontaux, tels que l'emploi, a augmenté ou diminué. Cela ne signifie pas pour autant nécessairement que les dépenses publiques consacrées à ces activités aient augmenté ou baissé. Il se peut, au contraire, que les États membres aient augmenté les dépenses consacrées à des mesures générales de soutien économique.

Un autre domaine important concerne les aides accordées à titre de compensation pour la prestation de SIEG. Dans son arrêt dans l'affaire Altmark[4], la Cour de justice a considéré que la compensation accordée aux entreprises assurant des SIEG ne constitue pas une aide d'État, si certaines conditions sont réunies. C'est pourquoi des mesures analogues sont désormais considérées ou non comme des aides en fonction du recours à un type particulier d'appel d'offres, par exemple. Toutes les aides accordées à titre de compensation pour des SIEG sont par conséquent exclues du tableau de bord. En revanche, dans les cas où il a été constaté qu'une partie de l'aide surcompensait la prestation de SIEG, le montant concerné y figure en tant qu'aide, par exemple dans le cas de Deutsche Post[5].

Le texte qui précède est sans préjudice de l'interprétation de la définition des aides d'État retenue par le Tribunal de première instance et la Cour de justice.

PREMIÈRE PARTIE: PROGRÈS ACCOMPLIS VERS LA RÉALISATION DE LA STRATÉGIE POUR LA CROISSANCE ET L'EMPLOI (OBJECTIFS DE LISBONNE)

Les États membres s'efforcent d'accorder des aides moins nombreuses et mieux ciblées

Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 demandait à la Commission, au Conseil et aux États membres «de poursuivre leurs efforts visant à réduire le niveau général des aides d'État, en mettant l'accent, non plus sur un soutien à des sociétés ou à des secteurs individuels, mais plutôt sur la poursuite d'objectifs horizontaux d'intérêt communautaire, tels que l'emploi, le développement régional, l'environnement et la formation ou la recherche» . Les Conseils européens qui ont suivi ont depuis réitéré cet appel à «des aides moins nombreuses et mieux ciblées», objectif également cité dans la recommandation de la Commission relative aux grandes orientations de politiques économiques (2005-2008)[6]. En outre, le recours à des aides moins nombreuses et mieux ciblées constitue un des quatre principes directeurs sur lesquels repose le programme de réforme des aides d'État, qui a débuté avec l'adoption du plan d'action dans le domaine des aides d'État en 2005.

Si l'on examine la tendance à long terme, le niveau global des aides d'État représentait autour de 2 % du PIB dans les années 80, il a ensuite été ramené à moins de 1 % dans les années 90 et il s'établit désormais à 0,5 %-0,6 % (graphique n° 1). Ce recul des dépenses consacrées aux aides d'État peut s'expliquer en partie par les travaux qui ont débuté au milieu des années 80 pour faire du contrôle efficace des aides d'État un élément clé du programme du marché unique. Il découle également de l'idée généralement admise qu'un volume élevé d'aides d'État non seulement empêche une allocation optimale des ressources, mais affecte la compétitivité de l'économie dans son ensemble. La discipline en matière d'aides d'État a alors été étendue et renforcée dans les années 90, dans le contexte de l'UEM, avant d'être relancée par le Conseil de Lisbonne en 2000 puis par le plan d'action dans le domaine des aides d’État en 2005. Le programme de réforme concernant les aides d'État qui en résulte s'attache principalement à un meilleur ciblage des aides, tout en veillant à ce que les distorsions soient réduites au minimum afin de ne pas perturber le fonctionnement du marché unique.

Graphique n° 1: évolution du niveau global des aides exprimées en pourcentage du PIB, UE, 1992-2007

[pic]Remarque: les données ne concernent que l'industrie et les services. Source: DG Concurrence.

Notes méthodologiques

En 2001, au Conseil européen de Stockholm, les États membres se sont engagés à faire la preuve que leurs aides publiques seraient orientées à la baisse par rapport au PIB. L'indicateur que constituent les aides d'État mesurées en pourcentage du PIB tient compte de la situation économique générale de chaque État membre. Il est possible de voir dans quelle mesure les États membres ont réduit (ou non) le niveau de leurs aides d'État en examinant l'évolution des aides totales par rapport au PIB d'une année sur l'autre, autrement dit en comparant 2006 à 2007, ou en observant la tendance fondamentale pour 2002-2004 et 2005-2007. Cette seconde option est préférable si l'on veut gommer, autant que possible, l'effet des fluctuations annuelles et de la présentation tardive des rapports[7].

En l'absence de données comparables concernant les transports et l'agriculture pour les 12 nouveaux États membres avant leur adhésion, aucune tendance à long terme n'a pu être établie pour le total des aides d'État. En conséquence, les observations sur la tendance fondamentale reposent sur les données relatives aux aides totales à l'industrie et aux services (aides totales hors agriculture, pêche et transports).

Il convient de ne pas oublier que certaines mesures d'aide sont impossibles à quantifier et ne sont donc pas prises en compte dans les données du tableau de bord[8]. Même si le nombre de mesures est limité, les distorsions de concurrence sont souvent très importantes et ont une incidence sur le niveau total des aides d'État. C'est le cas, par exemple, des garanties illimitées de l'État accordées par le passé à Électricité de France (EDF) ou aux banques régionales allemandes, ou de l'aide accordée à France Télécom, dont une partie ne peut être quantifiée[9] et l'autre est probablement sous-estimée[10].

La tendance sous-jacente des aides totales en faveur de l'industrie et des services reste à la baisse ou à la stagnation dans la grande majorité des États membres (graphique n° 2). Dans un contexte de croissance économique soutenue, les aides d'État dans l'UE à 27 exprimées en pourcentage du PIB ont diminué de 15 %, passant de 0,50 % durant la période 2002-2004 à 0,42 % au cours de la période 2005-2007. En 2007, les aides d'État totales[11] accordées par les États membres se sont élevées à 65 milliards d'euros, soit 0,53 % du produit intérieur brut (PIB) de l'UE. Les aides à l'industrie et aux services ont représenté 49 milliards d'euros, soit 0,40 % du PIB. Le tableau n° 1 de l'annexe donne un aperçu des chiffres clés pour chaque État membre.

Graphique n° 2: évolution des aides d'État à l'industrie et aux services en pourcentage du PIB, 2002-2004 et 2005-2007

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Remarque: les États membres sont classés par ordre croissant en fonction du montant total des aides d'État accordées, exprimé en pourcentage du PIB pour la période 2005-2007. Les données couvrent toutes les aides d'État, au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, qui ont été accordées par les États membres de l'UE et examinées par la Commission. Source: DG Concurrence.

Cette évolution positive peut essentiellement être attribuée à trois facteurs:

- premièrement, et conformément aux prévisions en période de croissance économique, les États membres ont considérablement réduit leurs aides au sauvetage et à la restructuration. Alors que ces aides aux entreprises en difficulté représentaient 12 % des aides totales en 2002-2004, elles n'en représentaient plus que 4 % en 2005-2007. En chiffres absolus, ces aides ont été ramenées d'une moyenne annuelle de 6,8 milliards d'euros en 2002-2004 à une moyenne annuelle de 1,8 milliard d'euros en 2005-2007 (graphique n° 8). À la suite du récent ralentissement économique, qui affecte le secteur bancaire en particulier, la part des aides au sauvetage et à la restructuration devrait augmenter considérablement pour l'année 2008. En 2007 déjà, Northern Rock[12] au Royaume-Uni et Sachsen LB[13] en Allemagne avaient bénéficié d'aides d'État importantes, à des fins de sauvetage et de restructuration respectivement. Dans ce contexte, il convient de noter que, si quelques États membres ont accordé des aides au sauvetage et à la restructuration d'un montant important au cours de ces six dernières années, la plupart ont octroyé des aides relativement faibles, huit pays n'en octroyant même aucune (voir le point 4.5.1);

- deuxièmement, les aides d'État en faveur de l'industrie houillère continuent d'afficher une tendance à la baisse; elles ont été ramenées d'un peu moins de 8 milliards d'euros par an en moyenne en 2002-2004 à moins de 4 milliards d'euros par an sur la période 2005-2007. Ce recul s'observe principalement en Pologne, en France, en Allemagne et, dans une moindre mesure, en Espagne;

- troisièmement, la tendance à la baisse est encore plus marquée dans les 12 nouveaux États membres. Les engagements de préadhésion et les efforts continus déployés après l'adhésion ont contribué à confirmer cette tendance, les États membres en question poursuivant l'adaptation de leurs stratégies et leurs pratiques en matière d'aides d'État aux exigences prévues par la législation et les politiques de l'UE dans ce domaine.

Le niveau global des aides d'État dans l'UE à 27 ne reflète pas seulement les grands choix stratégiques ou changements sur le plan des politiques nationales, il est également influencé par un nombre relativement réduit de mesures d'aide importantes (notamment l'aide à la restructuration de Bankgesellschaft Berlin (BGB) en Allemagne, qui s'est élevée à quelque 8 milliards d'euros en 2001 et 2002, une aide de 4 milliards d'euros en faveur de l'industrie houillère polonaise en 2003, l'aide de 1,4 milliard d'euros accordée à Alstom en France en 2004, l'aide à la restructuration de 750 millions d'euros en faveur de BAWAG en Autriche en 2006, l'aide au sauvetage de 1,6 milliard d'euros[14] en faveur de Northern Rock au Royaume-Uni et l'aide à la restructuration de 630 millions d'euros en faveur de Sachsen LB en Allemagne).

La moyenne communautaire des aides d'État en faveur de l'industrie et des services, exprimée en pourcentage du PIB, masque des différences entre les États membres. Les baisses les plus fortes sont constatées dans cinq des 12 nouveaux États membres (République tchèque, Chypre, Roumanie, Pologne et Malte), principalement en raison de la suppression progressive des aides de préadhésion et, en Pologne, en raison de la diminution des aides en faveur de l'industrie houillère. En ce qui concerne les pays de l'UE à 15, une baisse significative a également été enregistrée en Allemagne, au Danemark et en Espagne. En Allemagne, elle peut, outre l'affaire BGB évoquée plus haut, s'expliquer par la réduction des aides accordées à l'industrie houillère et par un recul important des aides à la protection de l'environnement en 2007. Au Danemark, la baisse résulte essentiellement d'une diminution des dépenses liées à plusieurs mesures d'aide en faveur de l'environnement. En Espagne, elle s'explique principalement par la réduction des dépenses en faveur de l'industrie houillère. La France a aussi enregistré un recul important de ses aides à l'industrie houillère, mais celui-ci a été compensé par une augmentation des aides horizontales, en particulier à l'emploi, au développement régional et à la recherche, au développement et à l'innovation.

A contrario, les aides d'État exprimées en pourcentage du PIB ont sensiblement augmenté au cours des deux périodes de référence dans deux États membres: en Suède, la hausse peut être attribuée aux aides à la protection de l'environnement, tandis qu'en Autriche, elle est imputable à l'aide à la restructuration accordée à BAWAG en 2006.

Simultanément, et conformément aux engagements pris lors des différents Conseils européens, la plupart des États membres ont continué de réorienter leurs aides vers des objectifs horizontaux d'intérêt commun. Pour l'UE à 27, la part moyenne des aides visant des objectifs horizontaux dans le total des aides est passée de 67 % en 2002-2004 à 81 % en 2005-2007. Au milieu des années 90, cette proportion s'établissait autour de 50 %. La tendance à la hausse résulte dans une large mesure d'une augmentation importante des aides à la protection de l'environnement (+ 8 points de pourcentage, 3 milliards d'euros en chiffre absolu), en particulier en Suède (+ 1,4 milliard d'euros) et en Allemagne (+ 1,0 milliard d'euros). Cette hausse aurait même pu être considérablement supérieure si l'Allemagne n'avait pas réduit fortement ses dépenses consacrées aux aides à l'environnement (- 2,5 milliards d'euros entre 2006 et 2007) – voir le point 4.2.4. La part des aides à la recherche, au développement et à l'innovation dans les aides totales (+ 2,4 points de pourcentage) a elle aussi considérablement progressé. Voir le graphique n° 3 en liaison avec le point 4.2 qui présente également un examen détaillé des divers objectifs, secteurs et instruments privilégiés par les États membres.

Graphique n° 3: part des aides horizontales dans les aides totales, tendance 2002-2007

[pic]Remarque: les États membres sont classés en ordre décroissant en fonction de la part des aides horizontales dans les aides totales. Les données ne concernent que l'industrie et les services. Source: DG Concurrence.

DEUXIÈME PARTIE: SIMPLIFICATION DES RÈGLES EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT

Politique de contrôle des aides d'État de la Commission

La Commission jouit d'une compétence exclusive pour apprécier la compatibilité des mesures d'aide avec le traité CE. En conséquence, les États membres sont tenus de lui notifier toutes les mesures avant leur mise en œuvre[15], sauf si celles-ci sont couvertes par un règlement d'exemption par catégorie ou le règlement de minimis[16]. En 2007, 778 mesures ont été notifiées par les États membres: 53 % concernaient les secteurs de l'industrie et des services, 33 % l'agriculture, 8 % les transports et 6 % la pêche. L'Italie arrive en tête avec 117 notifications, soit 15 % du total, suivie de l'Allemagne (13 %), de l'Espagne (12 %), de la France (9 %) et du Royaume-Uni (6 %). Se reporter aux tableaux figurant dans le tableau de bord en ligne pour connaître le nombre de notifications par secteur, année et État membre.

En raison des élargissements récents de 2004 et 2007 et du début d'une nouvelle période de programmation des Fonds structurels européens en 2007, le nombre de notifications annuelles effectuées au cours de ces dernières années ne donne pas une idée précise de la tendance fondamentale. La diminution attendue du nombre de notifications à l'avenir va néanmoins dans le sens de l'engagement pris par la Commission de faciliter l'octroi d'aides par des règlements d'exemption par catégorie et de se concentrer sur les types d'aides qui faussent le plus le jeu de la concurrence. À cet égard, les mesures couvertes par une exemption par catégorie ont connu une progression fulgurante en 2007 (voir les points 2.2 et 4.2.6). En plus de s'intéresser aux mesures d'aide notifiées, la Commission se saisit aussi de cas à la suite d'une plainte[17] ou de sa propre initiative (procédure engagée d'office). En 2007, elle a ainsi engagé une procédure pour 78 aides non notifiées.

La vaste majorité (92 %) des aides d'État sont autorisées à la fin de la procédure d'examen préliminaire, décision qui intervient normalement entre deux et quatre mois après la notification. Sur les 629 décisions finales en matière d'aides d'État[18] adoptées en 2007, la Commission a conclu à l'issue de la phase préliminaire que 87 % des mesures examinées étaient compatibles avec les règles en matière d'aides d'État et que 5 % ne constituaient pas une aide d'État. Lorsqu'elle nourrit des doutes quant à la compatibilité de certaines mesures avec les règles en vigueur, la Commission procède à un examen formel au cours duquel les tiers et tous les États membres sont invités à présenter leurs observations. Au terme de cette procédure d'examen, la Commission, soit arrête une décision positive, conditionnelle ou constatant l'absence d'aide (3 % de l'ensemble des décisions), soit conclut à l'incompatibilité de la mesure en cause avec la réglementation sur les aides d'État et, partant, avec le marché commun; elle adopte alors une décision négative (5 % de l'ensemble des décisions: 3 % avec récupération de l'aide et 2 % sans récupération de l'aide)[19].

Il convient de noter que, pour un grand nombre d'aides d'État, les problèmes de concurrence sont résolus à l'amiable au stade de la procédure d'examen préliminaire, ce qui permet à la Commission d'autoriser le projet sans devoir effectuer un examen approfondi. Il s'agit là d'un aspect important mais souvent sous-estimé du contrôle des aides d'État par la Commission

La Commission arrête également un grand nombre d'autres décisions importantes concernant les aides existantes, notamment celles conduisant un État membre à retirer une garantie illimitée, pour laquelle l'élément d'aide n'est pas aisément quantifiable. Même si le nombre d'aides concernées est limité, les distorsions de concurrence qu'elles entraînent sont souvent très importantes (c'est le cas, par exemple, des garanties illimitées de l'État accordées par le passé à Électricité de France et aux banques régionales allemandes). La Commission a donc demandé aux États membres concernés de retirer ou de supprimer progressivement ce soutien, facteur de distorsion de concurrence.

Dans la même optique, la Commission a demandé à la Hongrie et à la Pologne, au premier semestre 2008, de s'abstenir d'accorder des aides d'État au moyen de contrats d’achat d’électricité de longue durée car, dans les circonstances propres à ces deux cas, ces contrats constituaient une aide d'État illégale et incompatible en faveur des producteurs d’électricité. Il s'agit d'une étape cruciale sur la voie de la libéralisation du marché de l'électricité dans ces pays.

Nouvelle architecture pour le contrôle des aides d'État

Le plan d'action dans le domaine des aides d'État[20], adopté en juin 2005, annonçait que la Commission se fixerait pour objectif de s'attaquer à toute une série de lacunes reconnues dans la politique des aides d'État et, ce faisant, de transformer les aides d'État en un instrument de politique efficace pour la croissance et l'emploi. Le plan lançait un réexamen portant sur pratiquement toutes les règles et procédures en matière d'aides d'État.

Le programme de réforme repose sur quatre principes directeurs:

- des aides d'État moins nombreuses et mieux ciblées,

- une approche économique plus fine,

- des procédures plus efficaces et une amélioration de l'application, de la prévisibilité et de la transparence,

- un partage des responsabilités entre la Commission et les États membres.

Afin d'accélérer et d'améliorer les procédures et la prise de décision, la Commission a apporté des modifications substantielles à l'architecture du contrôle auquel elle soumet les aides d'État. Pour ce faire, elle applique aux différentes mesures d'aide un niveau de contrôle qui reflète leur effet potentiel sur la concurrence et les échanges. La nouvelle architecture comprend 3 niveaux: l'exemption par catégorie, l'appréciation standard et l'examen approfondi.

Un nombre croissant de mesures d'aide sont exemptées du contrôle ex ante par la Commission, en vertu soit du règlement de minimis[21], soit du nouveau règlement général d’exemption par catégorie[22] – voir la nouvelle législation dans la sixième partie. La raison d'être de ce changement réside dans le fait qu'il est peu probable que ces mesures aient une incidence significative sur la concurrence au niveau communautaire; elles peuvent donc être accordées sans notification préalable à la Commission, pour autant qu'elles remplissent les critères des instruments juridiques qui leur sont applicables. Pour les mesures d'aide qui restent soumises à examen par la Commission avant leur mise en œuvre, les États membres peuvent notifier des régimes d'aide. Après autorisation d'un régime, un État membre peut généralement accorder des aides individuelles sans autre notification à la Commission. Seules les aides importantes excédant un certain plafond accordées à des entreprises individuelles dans le cadre d'un régime et les aides individuelles (également appelées «ad hoc») accordées en dehors de tout régime doivent être notifiées individuellement. Dans la majorité des cas, elles font l'objet d'une appréciation standard et non pas d'une appréciation économique approfondie.

La nouvelle architecture peut être illustrée en prenant l'exemple d'une aide à la protection de l'environnement. Le nouveau règlement général d'exemption par catégorie dispense de plusieurs manières les aides à l'environnement de l'obligation de notification et, ce faisant, de la procédure d'autorisation[23]. Les aides à la protection de l'environnement qui sont notifiées sont régies par les lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement, adoptées en janvier 2008[24], qui prévoient une appréciation standard (considérant 38 et chapitre 3) et un examen approfondi (considérant 39 et chapitre 5). Le point 4.2.2 du présent tableau de bord fournit également d'autres informations sur les examens approfondis effectués dans le domaine des aides à la recherche, au développement et à l'innovation.

Graphiques n os 4a et 4b: évolution du type de mesures d'aide utilisées (nombre et montant)

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Source: DG Concurrence. Les données ne concernent que l'industrie et les services. Remarque: le «nombre de mesures» est fondé sur le nombre de décisions adoptées par la Commission au cours d'une année donnée, sauf dans le cas des aides bénéficiant d’une exemption par catégorie, dont le nombre correspond aux mesures signalées par l'État membre. En raison de différences dans la nomenclature des mesures d'aide, les données concernant les 12 nouveaux États membres avant leur adhésion ne sont pas indiquées. Cela n'a pas d'incidence significative sur le graphique.

Le graphique n° 4a montre l'évolution du nombre de mesures d'aide, ventilées par type (aides individuelles, régimes d'aide ou aides bénéficiant d'une exemption par catégorie), tandis que le graphique n° 4b montre l'évolution des dépenses. Une comparaison entre les deux graphiques fait ressortir, par exemple, que si le nombre de régimes d'aide notifiés a représenté un peu moins de 25 % de l'ensemble des mesures d'aide en 2007, les aides accordées dans le cadre de ces régimes ont représenté pratiquement 80 % des dépenses totales consacrées aux aides.

Les données montrent aussi que le nombre de mesures d'aide soumises à une procédure d'évaluation individuelle est relativement faible (10 % de l'ensemble en 2007). Cette proportion est relativement stable dans le temps, même si un pic en termes de volume peut être observé en 2002, essentiellement lié à l'aide au sauvetage accordée par l'Allemagne à Berliner Bankgesellschaft. La crise bancaire actuelle devrait conduire à une augmentation de la part des aides individuelles en 2008.

Les effets des changements apportés à l'architecture du contrôle des aides d'État ont déjà commencé à se faire sentir: en 2007, les mesures bénéficiant d'une exemption par catégorie ont vu leur part fortement augmenter (65 % de l'ensemble des mesures en 2007 contre 40 % en 2002). Bien que les dépenses ne reflètent pas cette évolution dans les mêmes proportions, l'année 2007 a aussi été marquée par une hausse importante de la proportion des dépenses accordées en vertu d'un règlement d'exemption par catégorie, qui est passée de 6 % des aides totales en 2006 à 13 % en 2007.

Ainsi qu'il a déjà été indiqué dans les éditions précédentes du tableau de bord, les raisons de cette augmentation des mesures couvertes par une exemption par catégorie en 2007 sont triples[25]. Premièrement, une nouvelle période de programmation des fonds structurels européens a débuté en 2007 (elle court jusqu'en 2013), ce qui a entraîné un nombre important de nouvelles mesures au titre de l'exemption par catégorie, beaucoup de mesures d'aide d'État étant cofinancées par les fonds structurels. Deuxièmement, les aides couvertes par une exemption par catégorie ont fortement augmenté dans le secteur de l'agriculture. Et troisièmement, la Commission a noté un recours important à la nouvelle possibilité d’exemption par catégorie en faveur des aides à l'investissement à finalité régionale. Si la première explication n'est que de nature temporaire, les deux suivantes montrent une réorientation durable vers les aides couvertes par une exemption par catégorie.

En appliquant un niveau de contrôle proportionnel à l'incidence potentielle de la mesure d'aide, la nouvelle architecture garantit une forme de contrôle stricte mais pratique dans une UE à 27 dans laquelle il est impossible d'examiner toutes les notifications de mesure d'aide nationale. En outre, la nouvelle architecture facilite et accélère considérablement la mise en œuvre des aides compatibles et, ce faisant, incite les États membres à introduire des aides mieux ciblées qui contribuent à la croissance et à l'emploi, notamment des aides à la recherche, au développement et à l'innovation et des aides dans le domaine du capital - investissement. Enfin, elle libère des ressources que la Commission peut consacrer à un examen plus approfondi des aides susceptibles d'entraîner les distorsions les plus graves.

Révision des règles relatives aux aides d’État

Depuis 2005, la Commission s'attache à concrétiser ces réformes en étroite collaboration avec les États membres. Ainsi qu'il était prévu dans la feuille de route accompagnant le plan d'action dans le domaine des aides d'État[26], elle a réexaminé un grand nombre de ses lignes directrices, encadrements et communications, ce qui a abouti à une révision de la décision et des lignes directrices sur les services d'intérêt économique général ainsi qu'à l'adoption d'un ensemble de lignes directrices révisées sur les aides régionales, les aides à la recherche, au développement et à l'innovation et les aides d'État à la protection de l'environnement ainsi que d'un nouveau règlement général d'exemption par catégorie. Voir le tableau n° 2 figurant dans l'annexe.

TROISIÈME PARTIE: APPLICATION DES RÈGLES RELATIVES AUX AIDES D’ÉTAT

Aides illégales

En vertu de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE, les États membres doivent non seulement notifier les aides à la Commission avant de les mettre à exécution, mais également attendre le résultat de l'examen effectué par la Commission avant de procéder à la mise en œuvre des mesures notifiées. En cas de non-respect de l'une ou l'autre de ces obligations, la mesure d'aide d'État est réputée illégale.

Au cours de la période 2000-2006, soit sur sept années, la Commission a adopté 608 décisions relatives à des aides illégales. En outre, près de 200 cas d'aides illégales en instance sont toujours en cours d'examen par la Commission. Celle-ci se saisit de ces cas, soit à la suite d'une plainte, soit de sa propre initiative (procédures engagées d'office). Ces chiffres incluent également les cas qui ont été notifiés par un État membre mais pour lesquels l'État membre a exécuté la mesure en totalité ou en partie avant l'adoption par la Commission d'une décision finale (c'est-à-dire les cas dans lesquels la clause de statu quo n'a pas été respectée).

Au cours de la période considérée, la Commission est «intervenue» dans 25,6 % des cas d'aides illégales, en adoptant une décision négative concernant une mesure d'aide incompatible (24,0 %) ou en prenant une décision conditionnelle (1,6 %) pour au moins une partie de l'aide illégalement mise en œuvre par l'État membre concerné. Ce taux d'intervention est près de dix fois supérieur à celui que l'on enregistre pour les décisions relatives à des aides notifiées (2,7 %). La ventilation par secteur des aides illégales (25,6 %) dans le cas desquelles la Commission a dû intervenir montre des disparités considérables: 37 % de ces cas s'observent dans les secteurs de l'industrie et des services, 17 % dans les transports et l'industrie houillère, 9 % dans l'agriculture et 5 % dans la pêche.

Voir la partie spécialement consacrée à ce sujet dans le tableau de bord du printemps 2007[27].

Application des règles relatives aux aides d’État: coopération avec les juridictions nationales

La Commission considère que l'application des règles relatives aux aides d'État par les juridictions nationales peut jouer un rôle important dans le système global de contrôle des aides d'État. Ces juridictions sont souvent bien placées pour protéger les droits individuels affectés par des infractions dans ce domaine, et elles peuvent offrir aux tiers des voies de recours rapides et efficaces.

L'étude de 2006 sur l'application de la législation sur les aides d'État par les juridictions nationales[28] montre qu'en dépit de l'augmentation sensible de l'implication des juridictions nationales dans la législation relative aux aides d'État en général, seul un nombre limité d'actions en justice visaient spécifiquement à faire respecter les règles relatives aux aides d'État.

La Commission estime donc nécessaire de fournir aux juridictions nationales et aux requérants potentiels des orientations claires sur les différents problèmes susceptibles de survenir dans le contexte d'actions en justice portant sur des aides d'État au niveau national. Ces orientations s'appuieront sur la jurisprudence de la Cour européenne de justice et aborderont des questions telles que les voies de recours possibles, les aspects procéduraux (compétence), les circonstances dans lesquelles une juridiction nationale devrait prendre des mesures temporaires et les conditions permettant de demander une indemnisation en cas de violation des règles relatives aux aides d'État.

Par ailleurs, la Commission souhaite intensifier sa collaboration avec les juridictions nationales dans des cas individuels. Elle espère y parvenir en mettant à la disposition des magistrats nationaux des mécanismes de coopération simples et directs, similaires à ceux qui existent déjà dans le domaine de la lutte contre les ententes[29].

Pour ce faire, elle procède actuellement à l'élaboration d'une nouvelle communication relative à l'application de la législation sur les aides d'État par les juridictions nationales. Cette nouvelle communication remplacera la communication sur la coopération datant de 1995[30], tout en ayant un champ d'application qui correspond autant que possible à celui des règles relatives aux ententes. La Commission a présenté il y a peu un premier projet, pour consultation, et espère publier la communication définitive au début de l'année 2009.

Récupération des aides illégales

Dans son plan d’action dans le domaine des aides d’État, la Commission souligne que l'efficacité et la crédibilité du contrôle des aides d'État présupposent une application correcte de ses décisions. Elle y annonce par conséquent qu’elle cherchera à faire en sorte que les décisions de récupération soient exécutées plus rapidement et plus efficacement, de manière à garantir l'égalité de traitement de tous les bénéficiaires.

Les chiffres les plus récents indiquent que des progrès significatifs ont été réalisés dans l’exécution des décisions de récupération depuis l’adoption du plan d'action dans le domaine des aides d'État en 2005. Fin juin 2008, 47 décisions de récupération seulement étaient en attente, contre 93 fin 2004. Cette amélioration du bilan de la Commission dans ce domaine devrait inciter les États membres à une discipline accrue dans le domaine des aides d'État.

Au cours du premier semestre 2008, dix procédures ont été closes, sept décisions de récupération ont été prises et trois affaires ont été rouvertes. À la date du 30 juin 2008, l’Espagne détenait le plus grand nombre d'affaires pendantes (14 affaires, soit 30 % du total de l’UE), même si neuf de ces affaires se rapportaient à des régimes fiscaux basques ayant donné lieu à l’ouverture, par la Commission, d’une procédure d’infraction à l’encontre de l'Espagne pour non-respect des décisions et de l'arrêt de la CJCE. L’Italie comptait 12 dossiers en souffrance, suivie de l’Allemagne (7) et de la France (4). Durant le premier semestre 2008, la Commission a, pour la première fois, adopté des décisions de récupération à l'encontre de l'Autriche, de la Hongrie et de la Roumanie. Il convient également de noter qu’il n'existe aucun dossier en souffrance dans 14 des 27 États membres.

Le tableau n° 3 en annexe fournit des données sur les montants d'aide à récupérer en application des 126 décisions de récupération adoptées depuis 2000. Dans 118 de ces décisions, le montant d'aide concerné est relativement précis, ce qui permet d'établir que le montant d'aide total devant être récupéré en application des décisions adoptées entre le 1er janvier 2000 et le 30 juin 2008 s'élève à au moins 9 milliards d'euros.

Le processus de récupération

L'article 14, paragraphe 1, du règlement de procédure[31] dispose qu'«en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire»[32]. En vertu de cet article, la Commission est tenue d'exiger la récupération des aides illégales et incompatibles, à moins que, ce faisant, elle n’aille à l'encontre d'un principe général de droit. La CJCE a, à plusieurs reprises, dit pour droit que la récupération avait pour objet de rétablir la situation existant sur le marché avant l'octroi de l'aide. Il s'agit d'un élément indispensable pour garantir le maintien de conditions égales pour tous dans le marché intérieur, conformément à l'article 3, point g), du traité CE. Selon la Cour, «l'objectif du rétablissement de la situation antérieure est atteint dès que les aides illégales et incompatibles avec le marché commun ont été restituées par le bénéficiaire et que ce dernier perd l'avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, la situation antérieure au versement de l'aide étant alors rétablie»[33]. Afin d'éliminer les avantages financiers accessoires aux aides illégales, il convient de recouvrer des intérêts sur les sommes octroyées illégalement. Le montant de ces intérêts doit être équivalent à l'avantage financier provenant de la mise à disposition gratuite du capital en cause pour une certaine période[34].

En vertu de l'article 14, paragraphe 3, du règlement de procédure, la récupération des aides illégales et incompatibles «s'effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l'État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l'exécution immédiate et effective de la décision de la Commission». Le droit communautaire ne précise pas à quel organe des États membres incombe la responsabilité de la mise en œuvre pratique des décisions de récupération. Il appartient au système juridique de chaque État membre de désigner les autorités responsables de l'exécution de ces décisions. En principe, il revient à l'autorité qui a accordé l'aide de procéder à sa récupération. Ce processus peut impliquer un large éventail d'organes centraux, régionaux et locaux ainsi que d'entités publiques. Les ressources d'État sont donc restituées à l'autorité qui les a versées.

Sur les 9 milliards d'euros d'aides à récupérer en vertu des décisions adoptées depuis 2000, quelque 7,1 milliards d'euros d'aides illégales et incompatibles (plus 2,4 milliards d'euros d'intérêts) avaient été effectivement récupérés à la date du 30 juin 2008. Outre les montants effectivement recouvrés, un montant d'1,26 milliard d'euros d'aides illégales et incompatibles a été «perdu» à la suite de faillites[35]. Ainsi, 92 % du montant total des aides illégales et incompatibles ont été effectivement récupérés (graphique n° 5). Le pourcentage d'aides illégales et incompatibles devant encore être récupérées est donc passé de 75 % fin 2004 à 8 % à la fin du premier semestre 2008.

En outre, la Commission a pris 12 décisions de récupération dans le domaine de l'agriculture depuis 1999, dont 9 doivent encore être exécutées. Près d’1 milliard d’euros d’aides doit toujours être récupéré. Dans le secteur de la pêche, on recensait deux décisions de récupération adressées à la France en 2004 (montants inconnus) et trois adressées au Royaume-Uni en 2007, pour un montant total de moins d'1 million d’euros, dont un pourcentage élevé considéré comme de minimis et ne devant donc pas être récupéré.

Graphique n° 5: récupération des aides illégales et incompatibles – situation à la date du 30 juin 2008

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Remarque: ce graphique englobe toutes les décisions de récupération prises entre le 1er janvier 2000 et le 30 juin 2008 pour lesquelles le montant d'aide est connu. Le montant récupéré n'inclut pas les intérêts. Ces données ne concernent que l'industrie et les services. Source: DG Concurrence.

La récupération des aides d'État illégales et incompatibles demeure un processus de longue haleine: sur les 47 décisions de récupération en souffrance, 24 ont été adoptées il y a plus de quatre ans et 6, il y a plus de huit ans. Des efforts significatifs ont été et sont toujours déployés en vue de l'exécution des décisions de récupération les plus anciennes.

Une nouvelle étape importante sur la voie d'une exécution plus efficace des décisions de récupération a été franchie avec l'adoption, en octobre 2007, de la communication concernant la mise en œuvre des décisions de récupération. Celle-ci insiste sur le fait que l'amélioration de l'application des décisions relatives aux aides d'État relève de la responsabilité commune de la Commission et des États membres. Elle rappelle les principes qui s'appliquent à la récupération des aides d'État, tels qu'ils ont été confirmés par les juridictions communautaires, et définit les rôles respectifs de la Commission et des États membres dans les procédures de récupération.

La Commission suit de plus près l'exécution des décisions de récupération par les États membres. Chaque fois qu'un État membre ne prend pas toutes les mesures permettant la mise en œuvre d'une décision, elle agit avec fermeté et engage une procédure d’infraction à son encontre, conformément à l'article 88, paragraphe 2, à l'article 226 et à l'article 228, paragraphe 2, du traité CE. La liste complète de ces affaires est disponible sur le site internet de la DG Concurrence.

Suivi ex post

Pour garantir le bon fonctionnement à long terme du système de contrôle des aides d'État, dans lequel un nombre croissant de mesures d'aide ne sont plus soumises à obligation de notification, la Commission a intensifié le suivi ex post qu'elle exerce sur ces mesures, ainsi qu'elle l'avait annoncé dans son plan d’action dans le domaine des aides d’État[36].

Cette évolution doit être considérée, d'une manière plus générale, en tenant compte du fait que les États membres poursuivent de plus en plus souvent des objectifs horizontaux au moyen de régimes d’aide – préalablement autorisés -, ainsi que de mesures mises en œuvre au titre des règlements d’exemption par catégorie (REC - voir les sections 2.2 et 4.2.6). Cette tendance devrait se confirmer avec la récente entrée en vigueur du règlement général d’exemption par catégorie (voir la sixième partie).

À la lumière de ce qui précède, la DG Concurrence a lancé, en 2006, un exercice de suivi par sondage, couvrant à la fois des régimes d'aides autorisés et des mesures adoptées en vertu des règlements d'exemption par catégorie. Sur la base de l'expérience acquise lors de ce premier projet pilote, des exercices similaires ont été lancés en 2007 et, plus récemment, en 2008.

Ces trois exercices conjugués ont permis à la DG Concurrence de couvrir une part considérable des différents types d’aides les plus importants: les mesures d’aide spécifiques essentiellement mises en œuvre en vertu des règlements d'exemption par catégorie en faveur des aides aux PME, des aides à la formation, des aides à l’emploi et des aides régionales, de l’encadrement des aides à la RDI, des lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement, ainsi que des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté, ont ainsi fait l’objet d'un contrôle. Ce contrôle a porté tant sur les régimes proprement dits que sur les décisions individuelles importantes concernant leur exécution. La DG Concurrence a également examiné les mesures d’aide adoptées par chacun des 27 États membres, garantissant de la sorte une couverture géographique équilibrée.

L'analyse des résultats des deux premiers exercices montre que, globalement, la partie de l'architecture de contrôle des aides d'État actuelle qui permet l'approbation de régimes d'aides et autorise les États membres à mettre en œuvre des mesures dans le cadre des règlements d’exemption par catégorie fonctionne de manière satisfaisante. Dans une minorité de cas, des problèmes de fond ou de procédure (transparence, présentation de rapports, rapidité et qualité des réponses) ont été constatés. Les affaires dans lesquelles aucune solution appropriée n’a été dégagée à ce jour sont toujours en cours d’examen. Enfin, il convient de noter que tous les États membres collaborent avec la Commission, même si nombre d'entre eux ont communiqué les renseignements demandés avec un retard considérable.

QUATRIÈME PARTIE: TENDANCES ET CARACTÉRISTIQUES DES DÉPENSES CONSACRÉES AUX AIDES D’ÉTAT DANS LES ÉTATS MEMBRES

Aides d'État en termes absolus et relatifs

Le montant total des aides d'État[37] octroyées par les États membres s'est élevé à 65 milliards d'euros en 2007. En chiffres absolus, l'Allemagne arrive en tête (avec 16,2 milliards d'euros), suivie de la France (9,8 milliards d'euros), du Royaume-Uni (6,2 milliards d'euros), de l'Espagne (5,4 milliards d'euros) et de l'Italie (5,1 milliards d'euros).

En termes sectoriels, quelque 45 milliards d'euros d'aides ont été accordés aux secteurs manufacturier et des services, 13,2 milliards d'euros à l'agriculture et à la pêche, 3,4 milliards d'euros à l'industrie houillère, 2,4 milliards d'euros aux transports (à l'exclusion du transport ferroviaire) et 1 milliard d'euros aux autres secteurs non manufacturiers[38] (graphique n° 6). On note d'importants écarts entre les États membres pour ce qui est des secteurs bénéficiaires. En 2007, les aides destinées aux secteurs manufacturier et des services représentaient 80 % ou plus du total des aides consenties en Belgique, en République tchèque, au Danemark, au Portugal, en Slovaquie et en Suède. Les aides en faveur des secteurs de l'agriculture et de la pêche représentaient en moyenne 40 % du total des aides consenties dans les 12 nouveaux États membres[39], soit plus du double de la part de ces secteurs dans la moyenne de l'UE à 15. La part de l'industrie houillère était relativement élevée en Espagne (15 %) et en Allemagne (14 %).

Graphique n° 6: total des aides d'État par secteur, EU-27, 2007

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Remarque: Les données couvrent toutes les mesures d'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE accordées par les États membres et examinées par la Commission. Elles englobent tous les secteurs, à l'exclusion du transport ferroviaire. Sources: DG Concurrence, DG Énergie et transports, DG Agriculture et DG Affaires maritimes et pêche.

Aides d'État mesurées en pourcentage du PIB

En termes relatifs, les aides d'État ont représenté moins de 0,53 % du PIB de l'UE en 2007. Cette moyenne masque d'importantes disparités entre les États membres: la part des aides totales dans le PIB oscille entre 0,4 % ou moins dans neuf pays, dont l’Italie et le Royaume-Uni, et 1 % ou plus dans cinq des 12 nouveaux États membres ainsi qu'en Finlande. Pour la Bulgarie, la Lettonie, la Roumanie et la Finlande, ce pourcentage élevé peut être expliqué par les montants d’aide relativement importants consentis dans le secteur agricole, qui représentent 70 à 90 % des aides octroyées par ces pays. En Hongrie et à Malte, cette situation est largement imputable aux mesures de préadhésion, progressivement abandonnées en application de dispositions transitoires ou limitées dans le temps. La Suède (0,9 % du PIB) se situe également nettement au-dessus de la moyenne de l’UE, ce qui s'explique par les aides élevées consenties en faveur de la protection de l’environnement, qui représentent près de 80 % du total des aides suédoises (graphique n° 7).

Graphique n° 7: total des aides d'État en pourcentage du PIB, 2007

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Remarque: les États membres sont classés par ordre croissant en fonction de la part du montant total des aides dans leur PIB respectif. Les données couvrent toutes les mesures d'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE accordées par les États membres et examinées par la Commission. Elles englobent tous les secteurs, à l'exclusion du transport ferroviaire. Sources: DG Concurrence, DG Énergie et transports, DG Agriculture et DG Affaires maritimes et pêche.

Aussi, en raison des particularités des aides en faveur de l'agriculture et de la pêche, il y a lieu d'examiner le montant total des aides, diminué des aides à ces secteurs (soit les aides totales à l'industrie et aux services). Ce second indicateur donne un classement assez différent des États membres. La Bulgarie (0,09 %), la Roumanie (0,24 %) et la Finlande (0,35 %), par exemple, se situent en deçà de la moyenne communautaire (0,40 %) des aides à l'industrie et aux services exprimées en pourcentage du PIB.

La tendance sous-jacente du volume des aides d'État à l'industrie et aux services reste à la baisse ou à la stagnation dans la majorité des États membres (voir la première partie).

Aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux d'intérêt commun

On considère généralement que les aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux, c'est-à-dire les aides qui ne sont pas accordées à des secteurs précis, sont mieux adaptées pour pallier les défaillances du marché et faussent donc moins la concurrence que les aides sectorielles et les aides ad hoc. La promotion de la RDI, la protection de l'environnement, les économies d'énergie, le soutien aux PME, la création d'emplois, la promotion de la formation et le développement économique régional constituent les principaux objectifs horizontaux poursuivis par les aides d'État. En raison de contraintes liées aux données[40], la présente section examine les objectifs horizontaux dans le seul contexte des aides à l'industrie et aux services.

Dans 22 États membres, les trois quarts au moins des aides octroyées en 2007 poursuivaient des objectifs horizontaux d'intérêt commun

En 2007, les aides visant des objectifs horizontaux représentaient en moyenne 80 % de l'ensemble des aides en faveur de l'industrie et des services, contre 74 % en 2004 et 50 % au milieu des années quatre-vingt-dix. Tout en se félicitant de cette évolution, il convient de noter que l'accroissement des aides horizontales peut être attribué pour une large part à une augmentation des exonérations fiscales en faveur de la protection de l'environnement et des économies d'énergie, en particulier à l'intention des industries grandes consommatrices d'énergie.

Les 20 % restants ont été alloués à des secteurs spécifiques[41]: services financiers (9 %), industrie houillère (7 %), industrie manufacturière et autres services (3 %) et enfin, autres secteurs non manufacturiers (1 %). Pour interpréter ce chiffre, il faut toutefois tenir compte de l’impossibilité de quantifier certaines aides (voir la section 2.1). Ce volume artificiellement bas des aides sectorielles et des aides individuelles est également entretenu par le fait que les décisions que la Commission prend à l'issue d'une procédure formelle d'examen pour aides illégales[42] visent généralement des aides octroyées jusqu'à plusieurs années auparavant et des aides ad hoc consenties à certaines entreprises. Même si les données relatives à toutes ces années font l'objet d'un ajustement rétroactif lorsque la Commission prend sa décision, le niveau global est sous-estimé.

Dans 17 États membres, quelque 90 % ou plus des aides octroyées en 2007 visaient des objectifs horizontaux (graphique n° 3). Dans cinq autres États membres (Allemagne, Espagne, Irlande, Slovaquie et Slovénie), la part des aides horizontales était comprise entre 70 et 85 %, tandis que dans les cinq autres États membres, cette part était nettement moins élevée (Royaume-Uni: 62 %; Hongrie: 53 %; Roumanie: 36 %; Portugal: 10 %; Malte: 4 %). À Malte, la part peu élevée des aides horizontales (et, partant, la part relativement importante des aides sectorielles) s'explique par une mesure d'allègement fiscal adoptée au titre de la loi sur la promotion des entreprises[43], tandis qu'au Portugal, elle est due à un vaste régime d'aides fiscales à finalité régionale (qui se terminent progressivement) en faveur de Madère, régime qui, dans la pratique, ne bénéficie qu'à un nombre limité de secteurs. En Roumanie, une part considérable des aides continue d’être consentie au secteur manufacturier et à l’industrie minière, tandis que la Hongrie accorde toujours une grande partie de ses aides par le biais d'un régime d'avantages fiscaux à l'investissement. Au Royaume-Uni, la part des aides horizontales a constamment avoisiné les 90 % mais a chuté en 2007 en raison de l’aide au sauvetage accordée à Northern Rock.

La part des aides en faveur de différents objectifs horizontaux a fortement varié d'un État membre à l'autre

Aux fins des comparaisons entre États membres, il convient de rappeler que les aides sont classées en fonction de leur objectif principal au moment de leur autorisation et non en fonction des bénéficiaires finals. Nonobstant les difficultés d'évaluation, les données fournissent une indication des objectifs horizontaux privilégiés par les États membres. La majeure partie des aides ont exclusivement visé des objectifs liés à l'environnement et aux économies d'énergie (25 % du total des aides en faveur de l'industrie et des services), ce type d'objectifs ayant bénéficié de l'appui massif des pays nordiques (85 % du total des aides en Suède, 41 % en Finlande et 32 % au Danemark), des Pays-Bas (58 %), de l'Autriche (49 %), de l'Allemagne (41 %) et du Royaume-Uni (26 %). Dans les 12 nouveaux États membres, en revanche, elles ne représentaient que 2 % en moyenne.

Le développement régional arrive en deuxième position (20 % du total des aides) et a essentiellement été privilégié par les 12 nouveaux États membres et les États membres du Sud (86 % du total des aides en Grèce, 60 % en Bulgarie, 58 % en Lettonie, 52 % en Slovaquie, 41 % en Espagne, 39 % en République tchèque et 36 % en France). D'autres aides représentant 15 % supplémentaires ont été consenties pour des activités de RDI, privilégiées par le Luxembourg (38 %), la Bulgarie (30 %), la Belgique (29 %), la France (29 %), la Finlande (26 %), l'Estonie (25 %), l'Autriche (25 %) et la République tchèque (24 %).

D'autres objectifs ont bénéficié d'un soutien plus limité: les PME (9 % du total des aides)[44], l'emploi (5 %), la culture et la conservation du patrimoine (3 %), le capital-investissement (1 %), la formation (1 %) et d'autres objectifs horizontaux (1 %), parmi lesquels le commerce, l'internationalisation et les catastrophes naturelles.

La ventilation par objectifs est sensiblement différente dans les 12 nouveaux États membres, où les aides à l'environnement et aux économies d'énergie représentent à peine 2 % du total des aides. Les aides au développement régional (28 % du total des aides à l'industrie et aux services) sont les plus fréquentes, suivies par les aides à l'emploi (18 %), aux PME (11 %) et à la RDI (8 %). La part relativement élevée des aides à l'emploi dans les 12 nouveaux États membres tient essentiellement à un régime d'exemption par catégorie octroyé par la Pologne en faveur des personnes handicapées[45].

Évolution des aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux et sectoriels

Ainsi que cela a été souligné dans la première partie, les États membres ont continué de réorienter leurs aides vers des objectifs horizontaux. Cette tendance à la hausse résultait presqu’exclusivement d’une augmentation sensible des aides poursuivant des objectifs liés à l'environnement et aux économies d'énergie, conjuguée à une diminution des aides sectorielles (graphiques n° 8 et n° 9). Cette diminution a été particulièrement marquée en République tchèque, où 2 milliards d'euros d'aides à la restructuration ont été accordés au secteur bancaire en 2003, ainsi qu’en Allemagne ( BGB en 2001 et 2002).

Graphique n° 8: évolution du niveau d’aide par objectif principal, EU-27, 2002-2007

[pic]Remarque: les données ne concernent que l'industrie et les services. Source: DG Concurrence.

Une évolution positive manifeste a été observée, à des degrés variables, dans la majorité des États membres. Les 12 nouveaux États membres réorientent progressivement leurs aides vers des objectifs horizontaux: la part moyenne des objectifs horizontaux dans le total des aides est passée de 30 à 67 % entre 2002-2004 et 2005-2007. La part des aides horizontales a progressé en particulier en République tchèque (+ 84 points), en Lituanie (+ 74 points), en Pologne (+ 63 points) et à Chypre (+ 38 points). Le net accroissement enregistré dans ces pays tient principalement à une progression des aides régionales (République tchèque, Lituanie et Pologne), des aides à l'emploi (Pologne), des aides aux PME (Lituanie) et des aides à la RDI (République tchèque). S'agissant de Chypre, l'explication réside dans l'expiration d'un important régime d'exonération fiscale en faveur du développement sectoriel[46], qui représentait près de la moitié du total des aides consenties par ce pays, conjuguée à une hausse significative des aides en faveur de la culture (+ 24 points). Deux États membres de l'UE à 15 ont enregistré une augmentation importante de la part de leurs aides horizontales, à savoir l'Irlande (+ 18 points) et l'Allemagne (+ 16 points). L'Irlande a augmenté ses dépenses aux PME (+ 12 points) et à la culture (+ 6 points), tandis que l'augmentation en Allemagne peut en grande partie être imputée à une réorientation des aides vers la protection de l'environnement (+ 13 points). La part des aides à l'environnement a également progressé en Lituanie (+ 22 points), en Belgique (+ 17 points) et aux Pays-Bas (+ 12 points).

Graphique n° 9: évolution de la part des objectifs principaux dans le total des aides (entre 2002-2004 et 2005-2007)

[pic]Source: les données ne concernent que l'industrie et les services. DG Concurrence.

En revanche, la part des aides en faveur d'objectifs horizontaux a baissé en Autriche (- 21 points) du fait de l'aide à la restructuration élevée accordée à BAWAG [47] en 2006. En Italie, elle a reculé de 12 points en raison d'une importante affaire concernant des coûts échoués dans le secteur de l'énergie[48]. Le Royaume-Uni a lui aussi enregistré une diminution de 12 points, imputable à l’aide au sauvetage consentie à Northern Rock[49].

Aides d'État en faveur de la recherche, du développement et de l'innovation (RDI)

Dépenses de R&D globales

Les investissements dans la recherche et le développement (R&D) jouent un rôle crucial dans le renforcement de la compétitivité de l'économie de l'UE et dans le développement durable. Le Conseil européen de Barcelone de 2002 en a reconnu toute l'importance en fixant l'objectif de dépense dans la R&D à 3 % du PIB d'ici 2010. Deux tiers de ces dépenses devraient être financés par le secteur privé et le dernier tiers par l'État. Les chiffres relatifs à 2007 révèlent que les investissements dans la R&D ne sont pas suffisants pour atteindre les objectifs de Barcelone: pour l'ensemble de l'UE, les investissements totaux en faveur de la R&D ont représenté 1,84 % du PIB, la participation publique équivalant à 0,63 % du PIB. La Suède et la Finlande sont les seuls États membres à atteindre le niveau de 3 % (soit, respectivement, 3,73 % et 3,37 %). Les aides à la R&D les plus élevées sont accordées par le Danemark, l'Allemagne, la France, l'Autriche, la Finlande et la Suède, où elles sont supérieures à la moyenne de l'UE. L'enseignement à tirer de la stagnation actuelle des investissements dans la R&D est que si la croissance reste à ses niveaux actuels, il est certain que l'économie européenne n'atteindra pas les objectifs de Barcelone d'ici 2010. Il faut au contraire accélérer la croissance et imprimer un nouvel élan aux investissements dans la R&D.

Aides d'État en faveur de la recherche, du développement et de l'innovation (RDI)

Les autorités nationales disposent de tout un arsenal de mesures pour financer et, partant, relancer la RDI, l'étendue exacte et l’équilibre de toutes ces mesures dépendant du contexte national et formant le dosage des politiques. Ces mesures publiques risquent de contenir une aide d'État susceptible de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises par rapport à d'autres. Mais il se peut aussi que, dans certaines circonstances, l'aide d'État soit la meilleure solution envisageable pour favoriser la mobilisation d'investissements privés supplémentaires dans le domaine de la RDI. C'est pourquoi la Commission s'efforce de trouver un équilibre en appliquant l'encadrement des aides d'État à la RDI de manière à renforcer autant que possible ces activités tout en réduisant au minimum les distorsions de concurrence.

Au niveau de l'UE, les dépenses consacrées aux aides d'État en faveur de la RDI se sont élevées à 7,2 milliards d'euros en 2007. Elles ne représentent qu'une part relativement faible des aides publiques en faveur de la R&D, même si on observe d'importants écarts entre les États membres (graphique n° 10): les aides d'État à la RDI ont représenté 0,06 % du PIB en 2007, alors que les dépenses publiques en faveur de la R&D équivalaient à 0,63 % du PIB en 2006. En 2007, cinq États membres ont consacré à la RDI des ressources supérieures à la moyenne de l'UE: il s'agit de la République tchèque (0,14 % du PIB), de la France (0,11 %), de l'Allemagne (0,09 %), de la Finlande (0,09 %) et de l'Autriche (0,08 %). Pour l'UE dans son ensemble, le niveau des aides à la RDI est demeuré relativement stable entre 2001 et 2005, mais a légèrement augmenté en 2006 et 2007.

Le nouvel encadrement des aides à la RDI[50], qui est entré en vigueur le 1er janvier 2007, suit la logique du plan d'action dans le domaine des aides d'État en autorisant, d'une part, l'octroi de nouveaux types d'aide à des fins d'innovation et en introduisant, d'autre part, une approche économique plus perfectionnée pour les montants d'aides élevés. Les États membres devaient adapter leurs régimes d'aides existants pour la fin 2007 afin de les rendre compatibles avec le nouvel encadrement. Celui-ci s'attache en particulier aux besoins des PME, qui sont les plus touchées par les défaillances du marché. Il offre toutefois aussi aux grandes entreprises de nombreuses possibilités d'aides lorsqu'un soutien s'avère réellement nécessaire et justifié.

Graphique n° 10: dépenses publiques consacrées à la R&D en pourcentage du PIB, 2007

[pic] Remarque : les données chiffrées relatives aux dépenses publiques en faveur de la R&D ne sont pas directement comparables avec celles qui se rapportent aux dépenses consacrées aux aides d'État: en effet, i) leurs sources sont différentes et ii) dans de nombreux pays, aucune donnée n'est disponible pour 2007. Le graphique ci-dessus fournit néanmoins une indication de la part approximative des aides d'État dans le total des dépenses publiques consacrées à la R&D. Lecture : alors que le graphique proprement dit montre les dépenses publiques en faveur de la R&D, le chiffre figurant à côté de chaque barre horizontale indique les dépenses de R&D totales (publiques et privées) en pourcentage du PIB, ce qui montre les progrès accomplis sur la voie de la réalisation de l'objectif, fixé à Barcelone, de 3 % du PIB. Sources: DG Concurrence et Eurostat.

Toutes les notifications en cours au 1er janvier 2007, de même que l'ensemble des notifications effectuées ultérieurement, ont été examinées à la lumière du nouvel encadrement. À la date du 30 juin 2008, la Commission avait autorisé 110 régimes et aides ad hoc en faveur de la RDI en application de cet encadrement. Une vingtaine de régimes avaient trait à l'innovation et mettaient en pratique les nouvelles opportunités offertes par ce dernier.

En outre, à la date du 30 juin 2008, la Commission avait examiné de façon plus approfondie 13 mesures importantes[51] consenties au titre de régimes d'aides à la RDI autorisés et adopté une décision finale pour chacune d'entre elles; des procédures formelles d'examen sont toujours en cours en ce qui concerne deux autres aides importantes. Cet examen approfondi vise à déterminer s'il existe une défaillance du marché, si l'aide peut être considérée comme un moyen d'action adapté pour remédier à cette défaillance, si elle a un effet d'incitation, si elle est nécessaire pour réaliser le projet prévu et si, enfin, elle est proportionnée. Les effets de distorsion de l'aide et ses effets escomptés sur les échanges sont également examinés, et les effets positifs et négatifs sont ensuite mis en balance avec l'intérêt communautaire. Une telle appréciation est évidemment plus exigeante, tant pour l'État membre concerné que pour la Commission, que les contrôles plus sommaires réalisés en application de l'encadrement précédent[52]. L'expérience acquise à ce jour montre que la Commission peut prendre une décision sur une mesure d'aide notifiée dans un délai très proche de ce qui a été observé lorsque l'ancien encadrement était applicable. Près de la moitié des mesures d’aides notifiées ont été autorisées dans les six mois. Il a fallu plus de temps dans 30 % des cas, ce qui tient en grande partie au fait que la Commission a dû demander des informations complémentaires qui n’avaient pas été fournies dans la notification initiale. Dans ce contexte, la Commission continue d'œuvrer en étroite collaboration avec les États membres afin de rationaliser et de raccourcir la durée des procédures.

Aides d'État en faveur des PME, y compris au capital-investissement

Le nouveau règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) constitue un complément important et efficace à la loi sur les petites entreprises[53] adoptée par la Commission en juin 2008. Il permet aux États membres d’aider les PME aux différents stades de leur développement. Les 26 catégories d’aides visées par le règlement sont ouvertes aux PME. Dès lors que les grandes entreprises peuvent également bénéficier de ces aides, les PME bénéficieront d’intensités d’aide plus élevées. À titre d’exemple, le RGEC inclut une série de mesures en faveur de l’innovation, telles que les aides aux jeunes entreprises innovantes, les aides pour le recours à des services de conseil en innovation et les aides pour l'engagement de personnel hautement qualifié. De telles aides devraient permettre aux PME de devenir plus compétitives face à une concurrence internationale accrue et de se développer en mettant davantage l’accent sur les produits et processus innovants.

Depuis l'entrée en vigueur des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les petites et moyennes entreprises[54] et jusqu'au 30 juin 2008, la Commission a autorisé 30 mesures en faveur du capital-investissement. Ces mesures consistaient en des fonds, des régimes ou des mesures fiscales visant à mettre des capitaux à disposition des PME. Pour les deux tiers des mesures, le budget était inférieur à 50 millions d’euros pour l'ensemble de la période couverte, soit en moyenne 5 à 7 ans. Deux mesures étaient dotées d’un budget de plus de 100 millions d’euros. Parmi les États membres, l'Allemagne a notifié dix mesures, suivie de l'Italie (quatre mesures) et du Royaume-Uni (trois mesures).

Aides d'État pour la protection de l'environnement

Le paquet de mesures prises par la Commission dans les domaines de l’énergie et du changement climatique en janvier 2008 met en œuvre une série d’objectifs devant être atteints d’ici 2020[55], consistant à réduire de 20 % les émissions de CO2, à atteindre une proportion de 20 % d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale de l'UE et à augmenter de 20 % l’efficacité énergétique. Ce paquet comprend un arsenal de mesures réglementaires, dont les nouvelles lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement [56]. Celles-ci ont été, depuis, complétées par le nouveau RGEC adopté en juillet 2008, qui comprend des dispositions spécifiques relatives à la protection de l’environnement .

Au cours des sept années (2001-2007) d'application du précédent encadrement des aides d’État pour la protection de l’environnement, la Commission a pris environ 350 décisions. Dans la grande majorité des cas (98 %), elle a autorisé les mesures sans ouvrir la pr