Avis du Comité économique et social sur :

- la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative à la stratégie future pour la maîtrise des émissions atmosphériques du transport routier, tenant compte des résultats du programme auto-oil»,

- la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la qualité de l'essence et du carburant diesel et modifiant la directive 93/12/CEE du Conseil», et - la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux mesures à prendre contre la pollution de l'air par les émissions des véhicules à moteur et modifiant les directives 70/156/CEE et 70/220/CEE du Conseil» () (97/C 206/20)

Le 13 février 1997, conformément à l'article 100A du Traité instituant la Communauté européenne, la Commission a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication et les propositions susmentionnées.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 4 avril 1997 (rapporteur: M. Gafo Fernández).

Au cours de sa 345e session plénière des 23 et 24 avril 1997 (séance du 24 avril 1997), le Comité économique et social a adopté par 61 voix pour, 3 voix contre et 4 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. L'objectif des directives à l'examen est une amélioration significative de la qualité de l'air dans l'Union européenne, en particulier en zone urbaine, pour l'an 2010. À cet effet, ces directives tentent de définir, conjointement, les nouveaux seuils d'émission des véhicules à moteur pour les années 2000 et 2005, ainsi que la qualité des carburants, essence et diesel pour l'an 2000.

1.2. C'est sur cette base que sont établies pour l'an 2000 de nouvelles limites d'émission pour les pots d'échappement des voitures particulières. Ces limites représentent une réduction moyenne de 35 à 50 % par rapport aux valeurs fixées en 1996 pour les principaux polluants (NOx, CO, HC et particules). Parallèlement, la commercialisation de l'essence plombée est formellement interdite à partir de cette date, et des améliorations sont apportées à toute une série de caractéristiques de l'essence sans plomb ainsi que du diesel.

1.3. Les directives à l'examen prévoient que la Commission devra présenter au plus tard le 31 décembre 1998 une nouvelle proposition relative aux nouvelles valeurs d'émission pour l'an 2005 et à la qualité des carburants nécessaire pour atteindre ces valeurs. Cette proposition, qui devra permettre d'atteindre des valeurs d'émission extrêmement strictes (une réduction supplémentaire d'environ 50 % par rapport à celles fixées pour l'an 2000), devra se baser sur les résultats du programme auto-oil et notamment sur les paramètres suivants:

- évolution de la qualité de l'air;

- émissions de polluants en Europe provenant du secteur transport et d'autres sources, et éventuelle contribution des mesures adoptées afin de réduire les émissions en question;

- évolution technologique concernant les véhicules et les nouvelles technologies de propulsion;

- contribution des mesures locales ou des mesures en faveur des transports publics, y compris les incitations fiscales;

- disponibilité et qualités de pétrole brut existant en Europe;

- rapport coût-efficacité des mesures prévues.

1.4. Si l'on définit aussi longtemps à l'avance des objectifs pour l'an 2005, c'est dans le but de permettre aux industries de se préparer en temps utile aux modifications technologiques à apporter tant aux nouveaux véhicules qu'aux installations de raffinage de pétrole. Cette initiative est à rapprocher de la proposition de directive actuelle visant à limiter à 5 et 4,5 litres/100 km la consommation des voitures particulières à moteur à essence ou diesel.

1.5. Les coûts annuels relatifs à l'ensemble du programme auto-oil - avant impôts et actualisés sur une période de 15 ans, comprenant les coûts du développement technologique, les dépenses d'investissement et d'exploitation - sont les suivants:

pour l'industrie:

- mesures de la phase I (limites d'émission et qualité des carburants 2000): 4 906 millions d'écus/an;

- mesures de la phase II (uniquement limites d'émission 2005): 3 000 millions d'écus/an;

pour les gouvernements:

- 555 millions d'écus/an pour la première phase, outre les coûts de l'amélioration du contrôle et de l'entretien des véhicules.

Cela se traduira par les coûts supplémentaires suivants par véhicule:

- mesures de la phase I (limites d'émission 2000): 2 écus/an pour les carburants, et un surcoût de fabrication de 200 à 520 écus pour un véhicule neuf (selon le type et la cylindrée du véhicule);

- mesures de la phase II (limites d'émission 2005): surcoût de fabrication d'un nouveau véhicule de 150 à 200 écus.

Ces coûts seraient à charge du consommateur au cas où les producteurs et/ou les circuits de commercialisation ne l'assumeraient pas.

1.6. Les propositions de directives font état de la possibilité de mettre au point des incitations fiscales destinées à favoriser une accélération de la réalisation de ces objectifs. De telles incitations sont définies selon les critères habituels de transparence, de notification préalable à la Commission, de proportionnalité des coûts supplémentaires et d'adaptation aux délais des directives.

1.7. De même sont établies les mesures de sauvegarde appropriées, destinées tant à accélérer l'introduction de ces objectifs dans certaines zones particulièrement sensibles qu'à solliciter une dérogation en ce qui concerne les délais des mesures fixées.

2. Observations générales

2.1. Le Comité soutient les objectifs d'amélioration de la qualité de l'air que ces propositions de directives tentent d'atteindre grâce à l'effet combiné de la réduction des émissions des véhicules et de l'amélioration de la qualité du carburant utilisé pour ceux-ci, ainsi que de l'adoption de mesures non techniques en la matière. En outre, le Comité estime que celles-ci doivent être complétées par d'autres mesures dans des domaines tels que le renforcement des transports publics et l'amélioration de la gestion du trafic.

2.2. Le Comité souhaite féliciter la Commission pour son initiative relative au programme auto-oil. Le développement de ce programme, basé sur un partenariat et une collaboration efficaces entre la Commission et les industries automobile et pétrolière, constitue un excellent exemple pour le futur, une des preuves les plus éloquentes étant les résultats obtenus. Le Comité estime que dans la mesure du possible, cette procédure devrait être appliquée aux autres secteurs susceptibles de se heurter à des défis semblables.

2.3. Le Comité approuve les objectifs de réduction fixés pour l'an 2000, ainsi que, conformément aux réflexions ci-après, les objectifs de référence prévus pour l'an 2005.

2.4. Le Comité considère que l'ensemble des actions prévues afin d'atteindre les objectifs «Émissions 2000» (qui, comme cela a déjà été mentionné ci-dessus, supposent une réduction de 35 à 50 % environ des valeurs d'émission que l'on atteindrait en l'an 2000 au cas où la série de mesures prévues par la Commission européenne ne serait pas appliquée) exige un effort considérable aussi bien au niveau économique qu'en ce qui concerne l'adaptation des technologies disponibles les plus récentes. À cet égard, le Comité est conscient du fait que cet effort incombera essentiellement à l'industrie automobile, aussi bien au niveau du développement technologique que des coûts totaux. C'est pourquoi il invite la Commission à prévoir, tant dans les programmes cadres de recherche que dans une fiscalité sélective orientée vers une utilisation durable des véhicules privés, des éléments visant à soutenir ce secteur, incluant des incitations en faveur des «voitures propres» et favorisant la mise en oeuvre du programme auto-oil.

2.5. Un des éléments clés de la réalisation des objectifs fixés consiste à garantir les performances des véhicules en matière d'émissions pendant toute leur durée de vie. Les propositions de la Commission s'articulent autour de trois procédures complémentaires, à savoir:

- des systèmes de diagnostic embarqués pour les véhicules à essence;

- des procédures de contrôle et d'entretien périodiques.

Un troisième système complémentaire a été prévu, fondé sur le contrôle de la conformité des véhicules en circulation, qui serait réalisé sur base d'un échantillon statistique, réparti en marques et modèles, des véhicules en circulation, dans des conditions optimales d'utilisation pendant leur durée de fonctionnement.

En raison de l'application combinée des deux premières procédures, le Comité doute de la nécessité d'établir un système de contrôle de la conformité des véhicules en circulation, qui pourrait se révéler bureaucratiquement complexe et peu efficace en termes de coût/bénéfice. C'est pourquoi il souhaite proposer à la Commission d'étudier des formules de remplacement, notamment un éventuel accord volontaire en la matière avec l'industrie automobile européenne.

2.6. En ce qui concerne la qualité des carburants exigée pour atteindre les objectifs «Émissions 2000», le Comité estime qu'elle constitue une proposition équilibrée pour l'ensemble de l'Union européenne - bien qu'elle suppose un effort relativement important en particulier de la part des raffineries du Sud de la Communauté - et qu'elle est indispensable à l'implantation des nouvelles technologies concernant les moteurs à essence et diesel, comme le signale le programme auto-oil.

2.7. En revanche, le Comité aurait souhaité que, parallèlement, les propositions considèrent certaines procédures complémentaires pouvant offrir un bon rapport coût/efficacité, dont bon nombre ont été examinées dans le programme auto-oil. Il s'agit notamment:

- de l'impact de la nouvelle stratégie de réduction de la consommation des véhicules particuliers sur l'ensemble des émissions de ces véhicules;

- de la réduction des émissions, en particulier au niveau local, dérivant de l'application de mesures non techniques comme une meilleure gestion du trafic ou l'utilisation éventuelle de carburants de substitution tels que le LPG, le gaz naturel sous pression, etc.;

- des mesures en matière de mise à la casse des véhicules.

2.8. Le Comité se félicite qu'en ce qui concerne l'échéance 2005, le programme auto-oil II soit d'ores et déjà en cours d'élaboration. Ce devrait être un programme de type intégré prenant en compte les sources mobiles et immobiles, ainsi que l'évolution de la qualité de l'air comme conséquence de l'adoption de la série de mesures dérivant du programme auto-oil I, les nouvelles technologies disponibles et les nouvelles limites de polluants qui peuvent être établies pour des raisons sanitaires. En tout état de cause, cette seconde phase devra répondre aux mêmes critères de coût/efficacité.

2.9. Lors des travaux préparatoires, l'Association européenne de l'industrie automobile s'est déclarée contre l'établissement dès à présent d'objectifs de référence pour l'an 2005. La supposition de la Commission selon laquelle ces objectifs fourniraient aux industries concernées une base de référence afin de poursuivre les programmes de développement technologique n'est pas fondée dans la mesure où il est effectivement possible de mener à terme le programme auto-oil II avant la fin 1998. Cela donne dès lors à l'industrie concernée une base suffisamment solide pour son développement technologique. Dans le cas contraire, il se pourrait que lesdits objectifs d'émissions de référence pour l'an 2005 se révèlent excessifs ou au contraire insuffisants par rapport aux niveaux initialement prévus. Par conséquent, les technologies développées à partir de ces objectifs 2005 seraient en partie ou totalement inutiles.

2.10. Le Comité partage les réflexions de la Commission sur la nécessité de disposer d'objectifs de référence susceptibles d'être testés à l'aide d'une base scientifique et économique solide. C'est pourquoi il invite la Commission et l'industrie à accélérer les travaux relatifs au programme auto-oil afin de pouvoir définir des objectifs de référence appropriés avant l'an 1999. Ainsi, les données les plus récentes en matière de qualité de l'air dans l'Union européenne seront disponibles, et il sera par conséquent possible de définir les objectifs selon des critères environnementaux plus réalistes.

2.11. Les incitations fiscales en matière d'environnement ont fait l'objet de plusieurs avis du Comité (). Le Comité considère, conformément à la position de la Commission européenne, que ces incitations ne sont acceptables que si elles servent à accélérer l'application de normes plus strictes adoptées au niveau communautaire et dont l'entrée en vigueur est prévue à une date ultérieure, si elles sont calculées en tant que part du coût additionnel pour appliquer ces normes et enfin si elles ne causent pas de distorsion de concurrence. Pour ces raisons, le Comité soutient l'introduction de telles incitations fiscales pour atteindre les objectifs «Émissions 2000».

2.12. Le Comité attire l'attention sur un certain nombre de problèmes qui pourraient survenir à la suite de l'introduction de ces incitations dans le cadre des «Objectifs d'émissions 2005» présentés à titre indicatif dans la proposition de directive. Il considère que ces objectifs doivent être définis en temps utile et de manière contraignante, faute de quoi ils ne seraient à même de remplir aucune des trois conditions définies précédemment, en vue de rendre les incitations en question compatibles avec le marché intérieur. Concrètement:

2.12.1. Jusqu'à l'approbation éventuelle des nouvelles normes en matière d'émissions au niveau communautaire et jusqu'à leur date d'entrée en vigueur, les incitations fiscales n'auront aucune justification légale.

2.12.2 En l'absence d'étude en la matière, comme par exemple le programme auto-oil II proposé, il sera difficile de préciser avec transparence le coût additionnel au niveau communautaire pour les véhicules de la mise en pratique des normes en question.

2.12.3. Dans de telles circonstances, et plus particulièrement en l'absence d'un cadre communautaire harmonisé, des distorsions pourraient apparaître sur le marché intérieur.

2.13. En revanche, le Comité estime que l'assignation de telles incitations fiscales à la promotion des programmes visant à accélérer la mise à la casse des véhicules les plus anciens et par conséquent les plus polluants, aura des répercussions beaucoup plus importantes, en termes de coût/efficacité, sur l'ensemble des émissions.

2.14. Le Comité considère que les mesures relatives à la qualité des carburants présentées dans la directive sont pertinentes, aussi bien en ce qui concerne le délai exceptionnel de prolongation de la commercialisation de l'essence sans plomb, qu'au niveau des exigences d'un carburant de meilleure qualité dans des zones particulièrement sensibles, dès lors que les États membres justifient la nécessité de telles qualités pour protéger l'environnement.

3. Observations particulières

3.1. Dans la proposition de directive concernant la qualité de l'essence et du carburant diesel:

3.1.1. Article 9: Remplacer «une réduction significative du contenu en soufre ...en vigueur au 1er janvier 2005» par: «une teneur en soufre de l'essence et du carburant diesel compatible avec les nouveaux objectifs fixés en matière d'émissions des véhicules».

3.2. Dans la proposition de directive relative aux émissions des véhicules à moteur:

3.2.1. Article 1, point b): Remplacer par: «Les États membres qui délivrent à l'origine la réception peuvent inviter les constructeurs d'automobiles à conclure des accords volontaires en vue d'assurer le contrôle de la conformité des véhicules en service en matière de durabilité.»

3.2.2. Article 5: Remplacer «un resserrement supplémentaire des normes d'émissions» par: «de nouvelles valeurs d'émissions tenant compte de l'évolution de la qualité de l'air dans l'Union européenne et des résultats des études techniques et analyses coûts-bénéfices les plus récentes réalisées par la Commission européenne avec le concours des entreprises concernées, au sein du programme auto-oil II».

Bruxelles, le 24 avril 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

n° C 77 du 11. 3. 1997, p. 1-8.

() JO

() JO n° C 155 du 21. 6. 1995; JO n° C 18 du 22. 1. 1996; JO n° C 212 du 22. 7. 1996.