COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN SUR L'ÉLABORATION D'UNE POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE POUR L'UNION EUROPÉENNE ÉLARGIE, SES VOISINS ET PARTENAIRES

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

1.1. Création d'un marché intérieur européen de l'électricité et du gaz

1.2. Environnement et énergie

1.3. Sécurité d'approvisionnement et développement de nouvelles infrastructures

1.4. Problèmes posés par l'énergie nucléaire

1.5. Se concentrer sur l'Espace européen de la recherche et l'intégrer au domaine de l'énergie

2. Mécanismes de coopération

2.1. Le dialogue Union européenne-Russie sur l'énergie

2.2. Le Forum euro-méditerranéen de l'énergie

2.3. Europe du Sud-Est

3. Domaines présentant un intérêt accru pour l'UE

3.1. La dimension septentrionale

3.2. Bassin de la mer Caspienne

3.3. Coopération avec d'autres partenaires importants

4. Créer un grand marché européen intégré de l'électricité et du gaz sur la base de règles et de principes communs

4.1. Avancement dans la réalisation du marché intérieur de l'Union européenne

4.2. Conditions de la création d'un grand marché

4.3. Avancement dans la création d'un grand marché

5. Infrastructure nécessaire à la création d'un marché de l'électricité totalement intégré

5.1. Union européenne-Russie

5.2. Europe du Sud-Est

5.3. Partenariat euro-méditerranéen

6. Harmonisation et interopérabilité technique des réseaux d'électricité et de gaz

7. Sécurité d'approvisionnement et développement de nouvelles infrastructures gazières et pétrolières

7.1. Sécurité physique de l'approvisionnement par réseau

7.2. Sécurité d'approvisionnement stratégique et commerciale

7.3. Gaz

7.4. Pétrole

7.5. Investissement dans la modernisation des systèmes énergétiques et dans les économies d'énergie

8. Révision et restructuration des mécanismes de soutien communautaires dans le secteur de l'énergie

9. Conclusion et actions concrètes

Annexes

Annexe I: Projets d'électricité proposés pour l'UE et les pays du bassin méditerranéen

annexe II: projets prioritaires proposés dans le secteur du gaz

1. INTRODUCTION

Comme le président Prodi l'a exposé [1] et la Commission l'a établi dans sa communication sur l'Europe élargie [2], l'Union européenne doit être un facteur de stabilité et de développement durable sur le continent européen. Faire profiter les pays qui entourent l'Union des avantages du marché intérieur s'inscrit dans cette perspective de stabilité et il s'agit, pour elle, d'une mission essentielle.

[1] Romano Prodi, président de la Commission européenne, L'Europe élargie - Une politique de proximité comme clé de la stabilité, "Paix, sécurité et stabilité - dialogue international et rôle de l'UE", sixième conférence mondiale du réseau ECSA. Projet Jean Monnet Bruxelles, 5-6 décembre 2002.

[2] L'Europe élargie - Voisinage: un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l'Est et du Sud, Bruxelles, 11.3.2003 - COM(2003) 104 final.

Les pays voisins de l'Union européenne actuelle et future jouent un rôle capital dans sa politique énergétique. Ils contribuent à satisfaire une partie considérable des besoins de l'Union européenne en gaz naturel et, de plus en plus, en pétrole. Et leur importance va sensiblement augmenter à l'avenir. Ces pays, ainsi que nos partenaires, assurent aussi le transit d'énergie primaire à destination de l'UE. Enfin, ils vont progressivement devenir des acteurs à part entière et d'égale importance sur le marché intérieur du gaz et de l'électricité de l'Union européenne.

La présente communication porte sur les relations entre l'Union européenne élargie, ses voisins et ses principaux partenaires dans le domaine de l'énergie. Bien qu'elle s'inspire de la récente communication sur l'Europe élargie, son champ d'application géographique est légèrement différent car elle concerne également l'Europe du Sud-Est - comme exemple de ce qu'on pourrait envisager en matière de réglementation des marchés - et le bassin de la mer Caspienne le cas échéant. Ces deux régions sont particulièrement importantes pour l'achèvement du marché intérieur de l'énergie et pour la sécurité de l'approvisionnement énergétique de l'Union européenne [3].

[3] La Commission a l'intention de présenter, à la fin de 2003, une autre communication consacrée à l'examen des problèmes d'infrastructures relatifs aux pays candidats. La Commission n'aborde pas ces problèmes en tant que tels et s'intéresse fondamentalement, dans la présente communication, à l'Union européenne élargie et aux relations qu'elle entretiendra avec ses voisins et partenaires. La question de l'extension du champ d'application géographique de l'Espace européen de la recherche - dont l'énergie est un élément très important - sera traitée dans cette future communication.

Les objectifs de la politique définie dans la présente communication sont les suivants:

- Accroître la sécurité des approvisionnements énergétiques du continent européen,

- Renforcer le marché intérieur de l'énergie de l'Union européenne élargie,

- Contribuer à la modernisation des systèmes énergétiques chez nos partenaires,

- Faciliter la réalisation de nouveaux grands projets d'infrastructure énergétique.

Avec les pays voisins et nos partenaires, l'Union européenne pourra relever les défis que constituent la dépendance énergétique accrue vis-à-vis de l'extérieur, la nécessité de résoudre les problèmes d'infrastructure au niveau régional, de diversifier les sources d'énergie sur le plan géographique et technologique, et d'élargir la base des échanges énergétiques sur le continent européen et les continents voisins.

1.1. Création d'un marché intérieur européen de l'électricité et du gaz

Les réformes structurelles visant à la création d'un marché intérieur européen de l'électricité et du gaz se reflètent dans les développements observés dans presque tous les pays voisins. Comme la Commission l'a indiqué dans sa communication «Achèvement du marché intérieur» [4], l'objectif doit être, dans ce contexte, la création progressive d'un marché intérieur européen intégré qui ne se limite pas aux seuls États membres de l'Union européenne. Pour autant que des conditions équitables soient garanties, en termes d'ouverture du marché, de concurrence loyale, de protection de l'environnement et de sécurité, y compris de sûreté nucléaire, il y a de nombreuses raisons valables de poursuivre dans cette voie. Un marché intérieur européen plus vaste, correctement mis en oeuvre, aura pour effet une concurrence accrue et des prix plus bas, permettra de mieux protéger l'environnement sur une zone plus étendue, et renforcera la sécurité d'approvisionnement dans toute l'Europe. La Commission ne suggère en aucun cas d'«exporter» l'intégralité des normes et réglementations applicables au secteur énergétique. Nous souhaitons plutôt disposer de niveaux quasiment équivalents en matière d'accès au marché et assister à l'adoption de normes équivalentes ayant une influence directe sur les populations de l'Union européenne (en particulier dans le secteur nucléaire). Ces dernières années, la Commission a poursuivi activement l'objectif d'élargir le marché intérieur et obtenu des résultats concrets. Cette action doit être maintenue et développée. Dans la présente communication, est exposée une stratégie pour atteindre ce but essentiel.

[4] COM(2001)125 du 13.3.2001.

La réalisation de cet objectif prioritaire exige non seulement l'adoption de règles et de normes communes dans le secteur énergétique mais aussi la création d'infrastructures supplémentaires en fonction des besoins. Il est impossible d'envisager le développement d'un marché énergétique vraiment concurrentiel, offrant une sécurité d'approvisionnement élevée, sans assurer un niveau approprié d'interconnexion entre les réseaux de gaz et d'électricité des différents pays. En 2001, la Commission a adopté une communication sur les infrastructures énergétiques européennes [5] dans laquelle sont exposées une série de mesures concernant la réalisation des connexions manquantes et le renforcement de celles qui sont saturées afin d'assurer le développement effectif du marché intérieur de l'Union européenne. La communication a été approuvée en 2002, à Barcelone, par les chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne, lesquels ont ainsi entériné, en particulier, l'objectif de porter le niveau minimum d'interconnexion électrique entre chaque pays de l'Union européenne et ses voisins à 10 % de la consommation nationale. La présente communication analyse les mesures nécessaires pour faire en sorte que cet objectif et ceux relatifs à l'infrastructure soient étendus aux pays voisins.

[5] COM(2001)775 du 20.12.2001.

1.2. Environnement et énergie

Néanmoins, la Commission devra élaborer une politique concernant la gestion de la demande et l'efficacité énergétique chez ses voisins et partenaires. Cette initiative sera nécessaire à long terme pour assurer notre sécurité énergétique. De plus, compte tenu de notre engagement commun à lutter contre le changement climatique et à résoudre d'autres problèmes écologiques en rapport avec l'énergie, la modernisation des systèmes énergétiques chez nos voisins constitue pour nous une priorité absolue. Pour inciter efficacement à accroître le rendement énergétique, il convient d'associer modernisation des investissements, nouvelles méthodes de production énergétique et recours aux énergies renouvelables au perfectionnement de la mesure de la consommation, des transports et de la tarification. Nos voisins et partenaires possèdent un potentiel non négligeable à cet égard.

1.3. Sécurité d'approvisionnement et développement de nouvelles infrastructures

Comme cela a été souligné dans le livre vert de la Commission sur la sécurité de l'approvisionnement énergétique, l'Union européenne importe déjà près des deux tiers de ses besoins en combustibles fossiles (pétrole, gaz et charbon) qui représentent 80 % de sa consommation d'énergie. Si la tendance actuelle se confirme, le volume des importations devrait atteindre, d'ici à 2020, 90 % de la consommation de pétrole et 70 % de la consommation de gaz de l'Union européenne.

En ce qui concerne l'électricité, le volume des échanges entre les pays de l'UE/candidats et les pays voisins est encore assez limité, les exportations s'élevant à 6,4 TWh et les importations à 13 TWh en 2001. Par comparaison, une étude TACIS de 1999 prévoyait un volume possible d'échanges de 32 TWh si le réseau russe était connecté en synchrone au réseau exploité par l'Union pour la coordination du transport d'électricité. Concernant les liaisons transméditerranéennes, il faut souligner qu'un câble standard de 600 MW permet de transporter environ 4 TWh d'électricité par an.

Pour ce qui est du gaz, l'augmentation prévue pose des problèmes majeurs de sécurité d'approvisionnement. Il faudra recourir à de nouveaux gisements, plus éloignés géographiquement de l'Union européenne, où les conditions d'extraction sont souvent encore plus difficiles. Pour répondre à la demande future de l'Union élargie, dont les besoins en importations devraient atteindre 400 milliards de m3 d'ici à 2020, il sera nécessaire, dans les années à venir, d'investir plusieurs milliards d'euros dans la prospection de nouveaux gisements de gaz et, surtout, dans de nouveaux gazoducs. Il est prévu que la capacité actuelle de 330 milliards de m3 devra être accrue d'environ 200 milliards de m3. Afin que ces investissements puissent être réalisés, il est essentiel que l'Union européenne contribue activement à les faciliter et les encourager. Aussi s'est-on attaché, dans la présente communication, à redéfinir le rôle de la Commission à cet égard, en proposant des mesures complémentaires.

En ce qui concerne le pétrole, la principale question à aborder est celle de la sécurité de l'approvisionnement et, en particulier, de la sécurité maritime.

1.4. Problèmes posés par l'énergie nucléaire

L'électricité d'origine nucléaire constitue incontestablement un élément majeur de toute politique énergétique de l'Union européenne du point de vue de ses relations avec les pays voisins. La position de la Commission européenne en ce qui concerne cette politique au sein de l'Union est définie ci-après.

Le 30 janvier 2003, la Commission a adopté deux propositions de directive concernant, d'une part, la définition des obligations fondamentales et principes généraux relatifs à la sûreté des installations nucléaires et, d'autre part, la gestion du combustible irradié et des déchets radioactifs. Ces deux propositions se fondent sur le chapitre 3 du titre II du traité Euratom relatif à la protection sanitaire.

Ces questions et l'approche adoptée pour les traiter constituent le fondement de la politique suivie par la Communauté, dans ce domaine, vis-à-vis des pays voisins. Dans ce contexte, la Commission considère que les principes contenus dans ces projets de directive serviront de base aux discussions avec les pays tiers et, en particulier, la Russie.

En outre, il est important que le Conseil adopte dans les meilleurs délais la décision autorisant la Commission à négocier un accord Euratom avec la fédération de Russie sur le commerce des matières nucléaires, comme cela est proposé dans la communication de la Commission sur la sûreté nucléaire dans le cadre de l'Union européenne du 6.11.2002 (COM(2002) 605).

Cette position interne servira de base aux discussions avec les pays tiers à propos des échanges d'électricité d'origine nucléaire et constituera l'une des conditions de la création d'un grand marché (voir 4.2 ci-dessous).

1.5. Se concentrer sur l'Espace européen de la recherche et l'intégrer au domaine de l'énergie

Le sixième programme-cadre de recherche et développement technologique (6 e PC) (2002-2006) est ouvert aux pays en voie d'adhésion et aux pays candidats dans les mêmes conditions que celles qui s'appliquent aux États membres.

De même, les pays voisins sont vivement encouragés à prendre part aux activités du 6e PC: des accords scientifiques et techniques ainsi que des partenariats ad hoc dans le cadre des accords de coopération ou d'association ont été mis au point avec nos voisins de l'est, du nord et du sud (Russie, Ukraine, Islande, Liechtenstein, Norvège, Suisse et nos douze partenaires de la Méditerranée). Un plan d'action en matière de recherche énergétique est actuellement en cours de réalisation avec la Russie. Il consiste notamment à organiser des réunions d'experts sur des thèmes prioritaires, ainsi que des campagnes d'information destinées à promouvoir la participation de la Russie aux activités du 6e PC. On pourrait recourir à des mécanismes analogues avec nos partenaires méditerranéens.

Avec plus de deux milliards d'euros consacrés à l'énergie (nucléaire et non nucléaire), le 6e PC de RDT aide les chercheurs, entreprises et universités des États membres de l'UE, des pays en voie d'adhésion et des pays voisins, contribuant ainsi à l'établissement de l'Espace européen de la recherche, conformément à la stratégie de Lisbonne.

Dans ce contexte, la Commission aimerait que des fonds soient consacrés à l'étude des perspectives de développement d'une économie basée sur l'hydrogène. Ce combustible peut contribuer à la réalisation d'objectifs politiques essentiels de l'Europe, à savoir la sécurité de l'approvisionnement énergétique et le développement durable, ainsi que d'autres objectifs comme la qualité de l'air et la compétitivité industrielle.

2. MECANISMES DE COOPERATION

Pour atteindre ces objectifs, trois instruments importants ont été mis en place par la Communauté au cours des dernières années: le dialogue Union européenne-Russie sur l'énergie, le Forum euro-méditerranéen de l'énergie et le Marché régional de l'énergie de l'Europe du Sud-Est.

2.1. Le dialogue Union européenne-Russie sur l'énergie

Dans le domaine énergétique, la Russie constitue déjà à elle seule le partenaire le plus important de l'Union européenne. En 2001, plus de 19 % du total net des importations de pétrole et plus de 40 % des importations de gaz de l'Union provenaient de Russie. De plus, la Russie était le plus gros fournisseur d'uranium de l'Union européenne et répondait également, dans une large mesure, à ses besoins en uranium enrichi. Pour la même année, les exportations d'énergie ont représenté, en valeur, près de 50 % du total des exportations russes vers l'Union. Pour celle-ci, il est donc important de conserver à la Russie son rôle de fournisseur de gaz et de pétrole, mais aussi de le renforcer en faisant de la Russie un fournisseur sûr et fiable grâce à des transferts de technologie et des investissements visant à y moderniser les infrastructures énergétiques. Toutefois, compte tenu de l'importance qu'il y a à garantir un approvisionnement énergétique et un niveau de prix adaptés pour le développement économique de l'ensemble du continent européen et du fait que, en matière de production et de transport d'énergie, il s'agit d'investissements à long terme, l'Union européenne et la Russie ont également reconnu qu'il convenait de donner un nouvel élan politique à leurs relations en oeuvrant de concert dans le sens d'un partenariat énergétique stratégique.

Par conséquent, prenant acte de leur dépendance mutuelle dans le secteur énergétique, l'Union européenne et la Russie sont convenues, au sommet de Paris en octobre 2000, d'instituer, sur une base régulière, un dialogue sur l'énergie qui permettra d'avancer dans la définition d'un partenariat énergétique UE-Russie et de ses modalités. Comme cela est indiqué dans la déclaration conjointe [6], «Cela permettra d'évoquer toutes les questions d'intérêt commun relevant de ce secteur, y compris l'instauration d'une coopération en matière d'économies d'énergie et de rationalisation des infrastructures de production et de transport, les possibilités d'investissements européens, ainsi que les relations entre pays producteurs et consommateurs».

[6] Déclaration conjointe du président du Conseil européen, M. J. CHIRAC, assisté du secrétaire général du Conseil, haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune de l'UE, M. J. SOLANA, du président de la Commission des Communautés européennes, M. R. PRODI, et du président de la fédération de Russie, M. V. POUTINE, Paris, 30 octobre 2000. (Réf.: communiqué de presse 405- N°: 12779/00 http://ue.eu.int/newsroom/ ).

Les préoccupations suscitées par l'environnement en Russie continueront à être au centre du débat et la Commission maintiendra sa pression pour que des progrès soient accomplis dans ce domaine. Il faudra aussi continuer à analyser en quoi le protocole de Kyoto peut faire baisser les émissions de dioxyde de carbone en Russie.

Au cours des trois années écoulées, le dialogue sur l'énergie a contribué à susciter la confiance et à mieux faire comprendre nos objectifs politiques dans le domaine énergétique, et des progrès significatifs ont été accomplis sur plusieurs des questions recensées, ouvrant ainsi la voie à un partenariat institutionnalisé à long terme. Parmi les questions abordées, on peut citer:

- le recensement des projets d'infrastructure énergétique d'intérêt commun;

- un fonds de garantie pour risques non commerciaux;

- la fonction essentielle que remplissent les contrats à long terme de fourniture de gaz, pour ce qui est d'assurer les conditions du marché intérieur de l'énergie, en facilitant les investissements;

- le cadre juridique en Russie;

- le commerce des matières nucléaires; et

- des projets d'exploitation non polluante du charbon.

En outre, il a été convenu de travailler sur des programmes pilotes relatifs au rendement énergétique dans les régions d'Astrakhan, d'Archangelsk et de Kaliningrad, et des travaux ont été entrepris en collaboration avec les autorités russes afin d'établir les spécifications de projets d'assistance technique dont le financement est prévu dans le cadre du programme TACIS 2003. De plus, les principales dispositions du document russe sur la stratégie énergétique jusqu'en 2020 prévoyant une augmentation de 75 % de la production de charbon [7] et un rôle accru du charbon pour la production d'électricité [8], il importe d'encourager le recours à des technologies de combustion modernes, efficaces et moins polluantes. Pour cette raison, et en vue de promouvoir les technologies de l'UE les plus efficaces en matière de réduction de la pollution due au charbon, la Russie a été considérée comme prioritaire dans les appels de propositions lancés en 2001 et 2002 [9] au titre du programme CARNOT [10] relatif à la promotion d'une utilisation non polluante et efficace des combustibles solides. Trois projets CARNOT concernant la Russie sont en cours de réalisation. Toutefois, vu la faiblesse des prix de l'énergie en Russie et le caractère peu contraignant de l'objectif fixé à la Russie pour la première période d'engagement (2008-2012) au titre du protocole de Kyoto, le rendement énergétique et les économies d'énergie ne figurent pas parmi les priorités absolues de la politique énergétique globale du pays.

[7] De 258 millions de tonnes en 2000 à 340-430 millions de tonnes en 2020.

[8] La stratégie prévoit de porter de 17 % en 2000 à 29 % en 2020 la part du charbon dans la production d'électricité, ce qui pourrait doubler la consommation de charbon dans le secteur électrique.

[9] Appel de propositions pour 2001.

[10] Décision 1999/24/CE du Conseil, du 14.12.1998.

2.2. Le Forum euro-méditerranéen de l'énergie

Le Forum euro-méditerranéen de l'énergie a été institué en 1997 dans le cadre du processus de Barcelone entamé en 1995 entre l'Union européenne et 12 partenaires méditerranéens [11]. L'objectif du Forum est d'intensifier le dialogue politique entre les partenaires méditerranéens et, à un niveau plus technique, de promouvoir des projets et mesures d'intérêt commun.

[11] Les 12 partenaires méditerranéens sont: l'Algérie, Chypre, l'Égypte, Israël, la Jordanie, le Liban, Malte, le Maroc, l'Autorité palestinienne, la Syrie, la Tunisie et la Turquie. La Libye n'a pas accepté les conditions et principes du partenariat et, comme la Mauritanie, n'a qu'un statut d'observateur.

Un premier plan d'action, couvrant la période 1998-2002 et approuvé à la conférence ministérielle euro-méditerranéenne qui s'est tenue à Bruxelles en mai 1998, a défini plusieurs priorités et initiatives. Il a été notamment prévu de créer, à partir de 2000, trois groupes de travail ad hoc sur les thèmes de la politique énergétique, des interconnexions, et de l'analyse économique.

Les trois principaux objectifs que les actions et priorités doivent poursuivre dans le secteur énergétique ont été définis dans le plan d'action 1998-2002 comme étant les suivants:

- assurer la sécurité de l'approvisionnement par le développement et la diversification des sources d'énergie et une étroite coopération internationale;

- assurer la compétitivité des entreprises du secteur énergétique, dans la perspective de la zone de libre échange prévue pour 2010, par un accroissement de la production industrielle;

- assurer la protection de l'environnement en garantissant une production, un transport et une utilisation sûrs et non polluants de l'énergie, et en promouvant le rendement énergétique et les énergies renouvelables.

Les trois groupes ad hoc ont pour objectif final d'élaborer les critères objectifs nécessaires pour parvenir à un consensus sur les actions d'intérêt commun prioritaires dans la région. À cet égard, les réseaux dits trans-euro-méditerranéens, visant à assurer l'interconnexion sud-sud et sud-nord des réseaux de gaz et d'électricité dans la région, ont été clairement identifiés comme une priorité.

2.3. Europe du Sud-Est

En mars 2002, la Commission a fait des propositions pour la création d'un marché régional de l'électricité en Europe du Sud-Est (ESE). À terme, la mise en place d'un marché régional de l'énergie est envisagée. En novembre 2002, à la réunion ministérielle d'Athènes, un protocole d'accord a été signé par tous les pays concernés [12] sous le parrainage de la Commission et du Pacte de stabilité [13]. La Commission a également approuvé, avec tous les bailleurs de fonds intervenant au niveau régional [14], un document stratégique commun. Le protocole d'Athènes a entériné la création des structures suivantes, désignées collectivement par «processus d'Athènes»:

[12] Les signataires actuels sont l'Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine, la république fédérale de Yougoslavie, la Bulgarie, l'ancienne république yougoslave de Macédoine, la Grèce, la Turquie, la Croatie, la Roumanie et le Kosovo (conformément à la résolution 1244 des Nations unies). Ont un statut d'observateurs la Moldavie, la Slovénie, l'Autriche, la Hongrie et l'Italie. L'initiative est parrainée par la Commision européenne et le Pacte de stabilité.

[13] Le Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est est une institution mise en place afin de créer les conditions politiques permettant d'apporter une aide internationale effective à la région en coordonnant l'action des bailleurs de fonds et en soumettant des plans aux pays concernés; il est présidé par M. Erhard Busek.

[14] Les bailleurs de fonds sont: la BEI, la BERD, la Banque mondiale, les États-Unis, le Canada, l'Italie, la Grèce, la Suisse, la République tchèque et l'Allemagne. Depuis lors, l'AIE s'y est associée. Le Royaume-Uni y participe dans le cadre des travaux de la BERD.

- une réunion ministérielle, organisée au moins une fois par an, qui a pour but de donner des orientations politiques au processus d'Athènes;

- un groupe à haut niveau permanent (GHNP) qui, jusqu'à maintenant, se réunit tous les trimestres et prend des décisions d'exécution sur les programmes de travail et les stratégies de mise en oeuvre; c'est au sein du GHNP que sont mis en fonction les mécanismes-clés, à savoir le mécanisme d'examen par des pairs et le rapport d'analyse comparative.

De plus, le protocole d'Athènes a prévu d'intégrer le «Forum d'Athènes», organisme du même type que les forums de Madrid et de Florence, dans l'UE. Le Forum d'Athènes réunit des acteurs économiques afin de discuter des réformes nécessaires. Il se compose du groupe à haut niveau permanent, du groupe des régulateurs (le Conseil des régulateurs européens de l'énergie a constitué un sous-groupe pour l'Europe du Sud-Est), du groupe des gestionnaires de réseaux de transport (sous-groupe de l'Association européenne des gestionnaires de réseaux de transport), de l'Union pour la coordination du transport d'électricité, de représentants des entreprises sur une base ad hoc, de la Commission et de bailleurs de fonds internationaux intervenant dans la région.

Lorsqu'elle a soumis le plan relatif à l'électricité, la Commission a annoncé qu'un plan analogue concernant le gaz serait proposé à l'avenir. Les pays concernés ont approuvé cette approche à la réunion ministérielle de novembre 2002. Le plan relatif au gaz sera lancé à la mi-2003. Du point de vue des structures, il sera identique au processus d'Athènes, l'objectif étant de fusionner les deux processus avant la fin 2003.

Ce processus politique visant à créer un marché régional intégré nécessitera une sécurité juridique accrue et une intensification des relations dans le domaine de l'énergie entre les pays concernés, puis avec l'Union européenne dans son ensemble. Il déboucherait sur une base concrète pour étendre vers l'extérieur les avantages du marché intérieur de l'énergie de l'Union européenne. La Commission compte soutenir les travaux qu'implique ce processus.

3 DOMAINES PRESENTANT UN INTERET ACCRU POUR L'UE

3.1. La dimension septentrionale

La dimension septentrionale a une grande importance pour les questions énergétiques, surtout du point de vue de la sécurité d'approvisionnement, de la compétitivité et de la protection de l'environnement. Cela se reflète dans le premier plan d'action sur la dimension septentrionale qui couvre la période 2000-2003. Dans le contexte de la dimension septentrionale, les ministres de l'Énergie de la région de la mer Baltique et la Commission européenne ont décidé, à la conférence d'Helsinki d'octobre 1999, de créer la Coopération énergétique dans la région de la mer Baltique (BASREC) et un groupe de hauts fonctionnaires pour l'énergie a été constitué pour en diriger les activités, lesquelles portent notamment sur les marchés de l'électricité et du gaz. Ces activités ont été très importantes pour les initiatives en matière d'énergie du premier plan d'action sur la dimension septentrionale, lequel préconisait également la fermeture des centrales nucléaires dangereuses, la promotion d'une culture de la sûreté nucléaire et l'amélioration de la gestion des déchets.

Les questions énergétiques occuperont aussi une place prépondérante dans le second plan d'action sur la dimension septentrionale (2004-2006) qui doit être adopté cette année. En outre, la signature de l'accord concernant un programme environnemental multilatéral dans le domaine nucléaire en fédération de Russie (MNEPR) et la réalisation des projets nucléaires financés par le fonds de soutien au partenariat pour l'environnement dans le cadre de la dimension septentrionale (NDEP) contribueront à accroître la sûreté nucléaire dans la région et, en particulier, dans le nord-ouest de la Russie.

3.2. Bassin de la mer Caspienne

Comme indiqué dans le livre vert de la Commission sur la sécurité de l'approvisionnement énergétique, l'Union porte un intérêt particulier aux vastes réserves de pétrole et de gaz du bassin de la mer Caspienne qui, à l'avenir, contribueront à la sécurité d'approvisionnement de l'Europe. La production de pétrole de la mer Caspienne, qui s'élève aujourd'hui à quelque 1,4 million de barils par jour, pourrait atteindre 4 millions de barils par jour d'ici à 2010. La production de gaz naturel était de 65 milliards de m3 en 2001 et pourrait être portée à 170 milliards de m3 d'ici à 2010. Il est prévu que le Kazakhstan produise 70 millions de tonnes de pétrole [15] et 34 milliards de m3 de gaz en 2006, et que l'Azerbaïdjan produise plus de 8 milliards de m3 de gaz naturel d'ici à 2006. L'Iran est le deuxième producteur OPEP de pétrole et détient les plus importantes réserves mondiales de gaz après la Russie.

[15] 1,4 million de barils de brut/jour.

En la matière, il s'agira essentiellement de faciliter l'acheminement des ressources de la mer Caspienne vers l'Europe, soit en les faisant transiter par la Russie soit en empruntant d'autres axes de transport. Il est évident que la sécurité et la sûreté des voies d'exportation du pétrole et du gaz de la mer Caspienne seront des éléments déterminants de la sécurité d'approvisionnement énergétique de l'UE ainsi que du développement (économique, mais aussi social et politique) de la région de la mer Caspienne. Dans ce contexte, il conviendra aussi d'envisager l'acheminement du gaz naturel du bassin de la mer Caspienne à travers l'Iran et la Turquie.

Parallèlement aux activités d'assistance technique en matière d'énergie réalisées au titre du programme TACIS, des discussions sur la coopération énergétique ont été entamées dans le cadre des accords de partenariat et de coopération avec l'Azerbaïdjan et le Kazakhstan. Ces discussions ne sont pas seulement axées sur les problèmes énergétiques proprement dits, mais portent aussi sur des questions telles que le climat économique de ces pays, en vue d'optimiser leur développement, et les intérêts commerciaux déjà très importants de l'UE dans le bassin de la mer Caspienne.

Les investissements dans les ressources du sous-sol du bassin de la mer Caspienne sont encore dans une phase de démarrage, mais ils augmentent rapidement, les pays concernés développent leur cadre législatif pour permettre les investissements étrangers et les divers acteurs internationaux élaborent et affinent leurs stratégies. À côté d'acteurs économiques déjà bien implantés comme certaines entreprises de l'UE, des États-Unis et de Russie, il est à noter que, ces derniers temps, la Chine a notoirement intensifié ses efforts afin de pouvoir bénéficier des ressources de la mer Caspienne à l'avenir.

3.3. Coopération avec d'autres partenaires importants

L'Ukraine est le pays de transit le plus important pour l'acheminement du gaz russe vers l'Europe occidentale étant donné que 80 à 90 % des exportations de gaz russe traversent le territoire ukrainien. Le principal réseau ukrainien de transport se compose d'environ 14 000 km de gazoducs d'une capacité de production théorique de 170 milliards de m3 par an. Avec 30 milliards de m3, l'Ukraine dispose aussi de la deuxième capacité de stockage de gaz naturel en Europe après la Russie.

Dans ce domaine, l'un des défis majeurs consiste à assurer un niveau général de performance, de sûreté et de sécurité du réseau ukrainien. C'est l'un des principaux objectifs de la coopération énergétique accrue entre l'UE et l'Ukraine depuis 2001. Les relations de l'Union européenne avec l'Ukraine, dans le secteur des hydrocarbures, s'articulent autour de deux grands objectifs: la promotion de réformes dans le secteur et l'accroissement de la sûreté et de la sécurité du réseau.

4. CREER UN GRAND MARCHE EUROPEEN INTEGRE DE L'ELECTRICITE ET DU GAZ SUR LA BASE DE REGLES ET DE PRINCIPES COMMUNS

4.1. Avancement dans la réalisation du marché intérieur de l'Union européenne

L'Union européenne est en voie d'achever rapidement le marché intérieur de l'électricité et du gaz. Cela aboutira à des prix de plus en plus compétitifs, à des normes élevées de service public ainsi qu'au maintien et au développement de normes en matière de sécurité d'approvisionnement. Les mesures récemment adoptées pour atteindre ce but sont, entre autres, les suivantes:

- Adoption par le Conseil d'une position commune sur la révision des directives concernant le marché intérieur de l'électricité et du gaz proposée par la Commission. Le Parlement européen a proposé des amendements à la position commune. Dans son état actuel, la position commune permettra, en 2004, à tous les clients non résidentiels d'acheter librement leur gaz et leur électricité auprès de n'importe quelle entreprise établie dans l'Union européenne. D'ici à 2007, tous les clients, y compris les clients résidentiels, seront libres de choisir leur fournisseur. La directive exigera également la dissociation juridique des activités de transport et de distribution des activités de production et de vente, et instaurera un accès réglementé des tiers aux réseaux de transport et de distribution, et des normes communes pour une réglementation efficace. Enfin, la révision prévoit des mesures visant à faire respecter des normes environnementales et de service public élevées.

- Adoption par le Conseil d'une position commune concernant un règlement sur les échanges transfrontaliers d'électricité. Le Parlement européen a proposé des amendements à la position commune. Dans son état actuel, elle permet de disposer de règles de base communes sur les structures tarifaires du transport d'électricité, ainsi que d'un mécanisme fiable pour élaborer des méthodes harmonisées de tarification transfrontalière et de dispositifs de gestion de l'encombrement. Ce règlement repose sur les progrès déjà accomplis dans le cadre du Forum européen de réglementation de l'électricité («Forum de Florence») qui a désormais approuvé l'introduction d'un mécanisme de tarification du transport transfrontalier d'électricité permettant d'accéder au réseau de l'Union européenne pour seulement 0,5 EUR le MWh. Il est prévu que, en vertu de ce règlement, il sera possible de supprimer complètement cette redevance de sorte que les barèmes nationaux de transport permettent d'accéder à l'intégralité du réseau de l'Union européenne.

- Proposition, par la Commission, d'un projet de directive concernant des mesures destinées à assurer la sécurité de l'approvisionnement en gaz naturel. Une fois adoptée, cette directive permettra de disposer de politiques et de normes communes garantissant, dans chaque État membre, un niveau élevé de sécurité de l'approvisionnement en gaz, et instaurera des mécanismes adaptés pour résoudre les éventuels problèmes, notamment en ce qui concerne les contrats de fourniture de gaz à long terme et les risques d'interruption prolongée de l'approvisionnement en gaz de l'UE.

- Mise en oeuvre progressive, par les compagnies de transport de gaz de l'Union européenne, des «Orientations concernant les bonnes pratiques» en matière d'exploitation des réseaux de transport de gaz conformément au principe de non-discrimination et de façon à assurer un accès effectif des tiers au réseau.

4.2. Conditions de la création d'un grand marché

Comme indiqué plus haut, il existe des motifs valables d'étendre le marché intérieur de l'électricité et du gaz au-delà des frontières de l'UE. Cependant, pour y parvenir, il est important de respecter les conditions suivantes:

4.2.1. Conditions de concurrence équitables

L'accès au marché est l'un des principaux concepts régissant le marché intérieur de l'électricité et du gaz et donc la création de conditions de concurrence équitables. L'égalité d'accès au marché ne peut être assurée que si tous les marchés sont ouverts à une concurrence loyale dans une mesure équivalente. Cela n'implique pas nécessairement que tous les participants adoptent des règles identiques dans chaque domaine. La façon dont les marchés sont ouverts à la concurrence mutuelle doit être globalement identique. Nonobstant ce qui précède, il conviendra d'adopter si possible des règles harmonisées ou communes car cela contribuera à faire fonctionner plus efficacement le grand marché intérieur ainsi constitué [16].

[16] Pour davantage d'informations sur cette politique, se reporter à la communication de la Commission "Achèvement du marché intérieur de l'énergie" COM(2001)125 final, point 2.9.1.

4.2.2. Normes environnementales et de sécurité équivalentes

La création du marché intérieur de l'énergie s'accompagne de normes environnementales élevées, et le respect de celles-ci ainsi que de normes de sécurité élevées, notamment en matière de sûreté nucléaire, constitue un élément fondamental du marché intérieur. Les propositions de la Commission visant à ouvrir les marchés à la concurrence ont toujours été accompagnées de propositions portant sur des normes environnementales de haut niveau dans le domaine de la production d'électricité [17]. Le respect de ces normes est non seulement essentiel du point de vue de l'environnement et de la sécurité, mais implique aussi des coûts pour les producteurs d'électricité. Un niveau de protection équivalent est donc nécessaire pour assurer des conditions de concurrence équitables. En outre, la production d'électricité dans des centrales thermiques écologiquement non viables ou des centrales nucléaires dangereuses dans les pays voisins de l'Union européenne peut avoir des conséquences sanitaires et écologiques directes au sein de la Communauté.

[17] La production d'électricité est régie par la directive sur les grandes installations de combustion (2001/80/CE), la directive sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution (1996/61/CE), la directive sur l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables (2001/77/CE) entre autres. La Commission européenne a également fait une proposition de directive sur la cogénération (COM(2002)415). Enfin, des normes élevées de sûreté nucléaire sont établies par le traité Euratom.

4.3. Avancement dans la création d'un grand marché

Dans ce contexte, la Commission estime que, conformément à sa politique de proximité, l'intégration des pays voisins de l'Union européenne au marché intérieur du gaz et de l'électricité doit être activement poursuivie. Un tel processus d'intégration dépasse largement la simple libéralisation des échanges entre l'Union européenne et ses voisins en vertu d'obligations commerciales internationales plus générales. Il s'agit d'oeuvrer activement à la création d'un véritable marché intégré, libre de toute entrave. À cette fin, les mesures suivantes ont été prises, ou sont en voie de l'être, dans les pays voisins:

4.3.1. Russie

Compte tenu de l'énorme potentiel offert par le marché russe de l'électricité, il est indispensable de fixer clairement un double objectif: la Russie doit jouer un rôle majeur sur le marché intérieur de l'électricité et, parallèlement, les compagnies européennes d'électricité doivent jouer un rôle majeur sur le marché russe. Néanmoins, le respect des conditions de la création d'un grand marché de l'électricité totalement intégré, telles qu'elles sont exposées plus haut, constitue en l'occurrence un défi de taille. Aussi est-il nécessaire d'engager le processus qui doit permettre de lever tous ces obstacles. La Commission et le gouvernement russe, ainsi que la compagnie RAO-UES, EURELECTRIC et l'Union pour la coordination du transport d'électricité [18], ont déjà entamé des discussions approfondies afin de définir clairement les mesures nécessaires de part et d'autre pour atteindre progressivement des niveaux équivalents d'ouverture du marché, d'accès équitable, de protection de l'environnement et de normes de sécurité. Une première réunion a eu lieu à Bruxelles le 25 mars 2003 et une deuxième est prévue en mai à Moscou. L'objectif est d'avoir, d'ici à la fin 2003, une vision claire des mesures concrètes à prendre pour aller de l'avant. Dans ce contexte, il convient que des experts commencent dès maintenant à discuter des niveaux de sûreté nucléaire nécessaires, y compris de ceux des réacteurs de première génération.

[18] Le développement des contacts entre les compagnies européennes et russes d'électricité dans le cadre du dialogue sur l'énergie a déjà conduit à la signature, le 20 mars 2002 à Varsovie, d'un protocole entre le Conseil de l'énergie électrique de la Communauté des États indépendants et l'Union de l'industrie électrique (EURELECTRIC). Les signataires se sont ainsi engagés, en particulier, à encourager la poursuite active du dialogue entre les associations de réseaux concernées afin de recenser les solutions les mieux adaptées et les mesures nécessaires pour favoriser le développement des interconnexions.

La Commission propose donc d'établir, en collaboration avec les représentants des compagnies d'électricité de l'Union européenne et de la fédération de Russie, un compte rendu circonstancié de la situation sur les marchés de l'électricité européen et russe en 2004 dans le cadre du dialogue sur l'énergie. Après quoi, la Commission envisage d'étudier les possibilités de parvenir à un accord complet avec la Russie qui permettrait l'interconnexion et l'intégration progressives du réseau électrique russe à celui de l'Europe continentale. Il est évident que, pour examiner et satisfaire à la liste impressionnante de conditions préalables, une approche pragmatique et réaliste s'impose, une approche incitative, étape par étape, qui définisse les engagements à prendre par toutes les parties concernées en fixant des délais précis.

À plus long terme, dans la perspective d'un espace économique commun UE-Russie, il faudrait envisager, dans le domaine du gaz en Russie, un système réglementaire qui non seulement soit compatible avec celui de l'Union européenne mais repose sur les mêmes principes et mécanismes. En l'occurrence, tout système réglementaire devrait respecter les besoins spécifiques de la fédération de Russie. Un espace réglementaire commun, associé à l'espace économique commun, multiplierait considérablement les possibilités de développement pour tous les intervenants sur les marchés du gaz européen et russe, et aboutirait à un approvisionnement en gaz sûr et efficace sur chacun d'eux. La Commission a l'intention d'activer le débat sur ces questions afin de pouvoir définir une orientation commune concernant l'intégration progressive et l'interpénétration équilibrée des marchés, comme c'est le cas avec d'autres fournisseurs de gaz extérieurs à l'Union européenne.

4.3.2. Europe du Sud-Est

En novembre 2002, lors de la réunion ministérielle du processus du Forum d'Athènes, les pays membres du marché de l'électricité de l'Europe du Sud-Est ont signé un protocole d'accord par lequel ils se sont engagés à mettre en oeuvre des règles parallèles aux dispositions communautaires en créant un marché intérieur de l'électricité dans la région. Ces règles devraient entrer en vigueur en 2005. Le protocole contient notamment des dispositions concernant l'ouverture du marché, en permettant aux clients de choisir librement leur fournisseur. Il prévoit aussi:

- la mise en place d'une autorité de régulation et d'un exploitant du système de transport;

- la mise en oeuvre de plans de réformes tarifaires;

- la mise en oeuvre de toutes les normes techniques nécessaires, telles que les codes de réseau, les systèmes comptables et l'échange d'informations pour l'exploitation du réseau;

- la mise en oeuvre de l'accès effectif des tiers à l'infrastructure;

- l'adoption d'une législation sur la concurrence comparable à celle en vigueur dans l'UE.

Le travail progresse à présent dans le cadre des diverses réunions du processus d'Athènes afin de transformer ces engagements en actions concrètes. Cela se fait en étroite collaboration avec les donateurs internationaux qui soutiennent ce processus, et avec le Pacte de stabilité.

En ce qui concerne le gaz, comme indiqué ci-dessus, la Commission a déjà annoncé son intention de faire des propositions pour lancer un processus parallèle à celui d'Athènes pour l'électricité, reposant sur l'acquis communautaire mais adapté aux nécessités régionales, pour parvenir à mettre en place un marché régional du gaz pour l'Europe du Sud-Est et à l'intégrer dans le marché de l'Union européenne. Les pays de la région ont accueilli favorablement ce principe et la Commission présentera des propositions concrètes dans le courant de 2003.

4.3.3. Le Partenariat euro-méditerranéen

La réunion finale des groupes de travail ad hoc sur l'énergie a eu lieu les 19 et 20 février 2003; la création d'un marché de l'électricité et du gaz ouvert et concurrentiel y a été discutée. Un accord a notamment été trouvé sur le principe de la promotion d'un marché régional de l'électricité et du gaz, avec l'objectif de l'intégrer progressivement dans le marché intérieur de l'Union européenne. Cet objectif a été confirmé lors du quatrième Forum euro-méditerranéen de l'énergie, qui s'est tenu à Bruxelles le 2 avril 2003.

La Commission est d'avis que pour des raisons techniques et géographiques, il serait judicieux de progresser vers cet objectif étape par étape. La première étape consisterait à mettre en place un marché régional fondé sur les règles qui gouvernent le marché intérieur de l'Union européenne et sur des institutions comparables à celles du marché de l'Europe du Sud-Est, pour la zone du Maghreb qui comprend le Maroc, l'Algérie et la Tunisie, et éventuellement la Libye en fonction de sa participation future au processus de Barcelone. À cette fin, il faudrait avancer rapidement vers un accord, puis la signature d'un protocole d'accord par les pays concernés, prévoyant - comme pour l'Europe du Sud-Est - des engagements concrets pour avancer vers l'adoption des règles et normes communes décrites plus haut. Les deux prochaines conférences euro-méditerranéennes des ministres de l'énergie prévues cette année sous les présidences grecque (à Athènes les 20 et 21 mai 2003) et italienne (à Rome les 1er et 2 décembre 2003) pourraient offrir une occasion unique de discuter de ce protocole d'accord et de le signer.

Sur la base des résultats atteints, le processus pourrait ensuite être étendu afin d'englober les autres pays du processus de Barcelone.

4.3.4. Autres partenaires importants

À partir des progrès réalisés dans l'intégration des marchés de l'Union européenne et de la Russie, il sera possible d'entamer le travail d'intégration d'autres pays voisins, notamment l'Ukraine et le Belarus, dans ce processus. Des mesures concrètes ont déjà été prises dans le domaine de l'électricité, en assurant l'approvisionnement de Bialystok (Pologne) à partir du Belarus et de Zamosc (Pologne) à partir de l'Ukraine en exploitation radiale, et en synchronisant la région de Burshtyn en Ukraine avec le réseau de l'Union pour la coordination du transport d'électricité (UCTE) à travers la Hongrie et la Slovaquie. La création prévue d'un consortium de gestion du système de transit gazier ukrainien, à laquelle participeraient des entreprises ukrainiennes, russes et de l'UE, devrait aussi contribuer à mieux intégrer ce système avec le marché intérieur du gaz naturel de l'Union européenne.

Le Kazakhstan et l'Azerbaïdjan ont manifesté leur intérêt pour une coopération renforcée dans le domaine de l'énergie, dans le cadre de leurs accords de partenariat et de coopération avec l'Union européenne. Des débats d'experts sont organisés afin de définir les perspectives et les conditions d'une participation accrue de ces pays au marché intérieur du gaz naturel de l'Union européenne.

5. INFRASTRUCTURE NECESSAIRE A LA CREATION D'UN MARCHE DE L'ELECTRICITE TOTALEMENT INTEGRE

Il ne suffit pas, pour assurer le fonctionnement efficace du marché européen élargi de l'électricité et du gaz, d'appliquer des règles et des normes communes; il faut aussi que les pays membres soient reliés par des infrastructures adéquates. C'est dans ce contexte que la Commission a adopté en 2001 une communication sur les infrastructures énergétiques européennes [19]. La Commission envisage la publication d'une nouvelle communication sur ce thème en 2003, avec comme point de départ les progrès réalisés à la suite de la communication de 2001, et où elle abordera notamment la situation des pays en voie d'adhésion.

[19] COM(2001)775 du 20.12.2001.

Dans la communication de 2001, un certain nombre de mesures ont été avancées, parmi lesquelles un objectif d'interconnexion [20] correspondant à 10 % de la capacité de production installée dans chaque État membre, et le recentrage du financement au titre du réseau transeuropéen sur certains projets reconnus comme étant des projets prioritaires d'intérêt paneuropéen. Cette communication a été bien accueillie par le Conseil européen de Barcelone, qui a en particulier avalisé l'objectif des 10 %. La Commission a aussi proposé de faire passer de 10 % à 20 % le plafond fixé pour la contribution communautaire à la phase de développement des projets prioritaires. Cette proposition est toujours débattue au Conseil.

[20] Communication de la Commission COM(2001) 775 final, point 3.1.

Une approche similaire adaptée aux conditions spécifiques s'impose vis-à-vis des pays voisins, si l'on veut les intégrer progressivement dans le marché intérieur. Compte tenu de l'objectif d'établir progressivement un marché du gaz et de l'électricité véritablement européen, il est nécessaire d'intégrer davantage les pays voisins, en même temps que les pays en voie d'adhésion et les autres pays candidats, dans le cadre du mécanisme des réseaux transeuropéens. De nombreux projets de connexion de la Communauté avec les pays voisins peuvent déjà prétendre à un financement au titre du réseau transeuropéen. Toutefois, étant donné la vitesse à laquelle la création d'un marché européen élargi de l'électricité et du gaz se réalise, il est nécessaire de réévaluer les projets qui répondent actuellement aux critères de financement. Il convient en outre de réexaminer les modes d'activité d'autres programmes d'appui communautaires dans ce domaine.

Étant donné la situation actuelle des projets nécessaires pour que le marché intérieur élargi de l'énergie fonctionne de manière effective, les listes de projets qui figurent aux annexes I et II sont indicatives et sont données à titre d'information uniquement: la simple énumération de ces projets et l'estimation des coûts de leur réalisation n'engagent pas la Commission ou l'Union à cet égard. Cette publication ne peut en aucune manière interférer avec le travail à entreprendre par la Commission sur les nouvelles perspectives financières.

Le financement au titre du réseau transeuropéen et des autres programmes mentionnés ci-dessus est important non seulement pour la contribution financière aux projets que requiert l'achèvement du marché européen de l'électricité, mais aussi parce qu'il manifeste clairement l'importance accordée par la Communauté aux projets en question. Cette reconnaissance a été un facteur important lors du passage à la mise en oeuvre concrète des projets et à leur financement. Toutefois, cet appui ne peut et ne doit pas viser à se substituer au financement des réseaux de gaz et d'électricité par le secteur privé. La construction et l'entretien des infrastructures restent la tâche des entreprises. Toutefois, les programmes communautaires ont joué un rôle vital dans le passé comme catalyseurs ou comme mécanisme de soutien des projets d'intérêt communautaire ou d'envergure encore plus large. Ce rôle des institutions communautaires reste important et il convient de le recentrer pour tenir compte de l'évolution des objectifs en matière énergétique.

D'autres programmes d'appui communautaires, ainsi que le programme des fonds régionaux communautaires mis en oeuvre dans les États membres, devront continuer à jouer un rôle important et être coordonnés plus étroitement au stade de la planification afin de satisfaire les besoins liés au développement des infrastructures dans les pays voisins, qui croissent et changent rapidement Il est fréquent qu'une infrastructure énergétique de liaison ne puisse être financée par un programme unique, étant donné qu'une telle liaison franchit souvent les frontières artificiellement imposées par les programmes de financement (dans les Balkans par exemple, l'est et l'ouest relèvent de mécanismes de financement différents).

Actuellement, les volumes d'échange d'électricité entre l'UE/les pays en voie d'adhésion et les pays voisins restent plutôt modestes; en 2001, 6,4 TWh ont été exportés et 13 TWh ont été importés (en 2001, la production de l'UE et des pays en voie d'adhésion, autrement dit, sans la Norvège, la Suisse et les pays issus de l'ex-Yougoslavie, était d'environ 3 000 TWh). Pour illustrer le potentiel d'accroissement des capacités, le scénario correspondant à l'hypothèse haute dans l'étude TACIS achevée en 1999 tablait sur des échanges potentiels de 32 TWh/an en cas de synchronisation du réseau de l'UCTE avec les réseaux russes. En ce qui concerne les liaisons méditerranéennes, un câble sous-marin standard de 600 MW est capable de transporter environ 4 TWh d'électricité par an.

Des efforts considérables ont déjà été entrepris afin de recenser les projets infrastructurels qui, parce qu'ils sont indispensables au développement d'un marché européen élargi de l'électricité et du gaz caractérisé par un niveau effectif de concurrence et de sécurité d'approvisionnement, méritent un soutien politique, voire financier si cela est nécessaire et approprié, de la part de la Communauté. La liste indicative de projets figurant ci-dessous continuera à évoluer. Il faut remarquer par exemple que la Commission est occupée à préparer le deuxième plan d'action de la dimension septentrionale, qui comprendra plusieurs projets dans le domaine de l'énergie.

5.1. Union européenne-Russie

Actuellement, le réseau de distribution d'électricité russe n'est connecté que dans une faible mesure aux pays de l'Union européenne; la seule connexion directe est avec la Finlande. Parmi les pays en voie d'adhésion, les États baltes se trouvent dans la même zone synchrone que la Russie et ils dépendent actuellement du système russe pour l'exploitation du réseau. Ils envisagent à moyen terme d'exploiter leurs réseaux électriques en synchrone avec les réseaux de la Finlande et de la Pologne. Par conséquent, il faut considérer comme une priorité le renforcement de l'interconnexion entre le réseau européen continental exploité dans le cadre du système de l'UCTE et le réseau Russe, afin que les échanges puissent se dérouler librement une fois que les problèmes en matière d'accès au marché, de protection de l'environnement et de sûreté nucléaire auront été résolus.

Le système d'électricité russe est connecté en synchrone avec celui des nouveaux États indépendants, y compris l'Ukraine. Une connexion fonctionnelle avec la Russie, accompagnée d'un accord sur les aspects commerciaux, environnementaux et de sécurité précités, constituerait une base solide pour adopter une approche comparable avec les nouveaux États indépendants, et en particulier l'Ukraine et le Belarus.

Deux options sont possibles: une connexion non synchrone, qui permet un niveau de maîtrise des flux plus élevé, et une connexion synchrone. Ce dernier type de connexion pose plus de difficultés en termes d'harmonisation des normes de sécurité que le premier cité. Il s'agit d'une question importante car une condition préalable à l'interconnexion complète entre les réseaux d'électricité de l'Union européenne et ceux des pays voisins est, incontestablement, la certitude qu'une telle opération ne compromettrait en aucune façon la sécurité et la fiabilité des réseaux et systèmes électriques. Les partenaires russes, tant au niveau technique que politique, soutiennent fortement l'idée d'une connexion synchrone. Bien que la Commission reconnaisse les avantages d'une telle interconnexion, il est clair qu'un certain nombre de problèmes techniques et de problèmes commerciaux doivent être résolus avant d'envisager une connexion synchrone entre les systèmes UCTE et RAO-UES.

Actuellement, l'Union pour la coordination du transport d'électricité (UCTE), qui est l'organisme chargé de coordonner l'exploitation du réseau continental européen et de fixer des normes à cette fin, travaille sur cette problématique en étroite collaboration avec ses homologues en Russie et dans les nouveaux États indépendants. Une étude de pré-faisabilité sur les aspects techniques de l'interconnexion des réseaux est actuellement en cours et sera achevée sous peu. La Commission a l'intention, ensuite, de collaborer avec l'UCTE et la compagnie d'électricité non nucléaire russe RAO UES pour définir, dans le courant de 2003, les termes de référence d'une étude de faisabilité complète consacrée aux aspects techniques de l'interconnexion des réseaux. Cette étude inclurait l'examen des perspectives d'échanges dans le domaine de l'électricité, des goulets d'étranglement réels et potentiels dans l'interconnexion, ainsi que des questions techniques relatives à d'éventuelles incompatibilités entre le système électrique russe et celui de l'Europe continentale.

Une fois l'étude achevée, il serait possible d'évaluer les perspectives et le niveau des investissements requis, bien que le financement de ceux-ci incombe évidemment en premier lieu au secteur privé.

La Commission estime qu'il est devenu important de déterminer rapidement quelle est l'option d'interconnexion préférable. L'interconnexion est manifestement dans l'intérêt de la Russie comme de l'Union européenne, à condition d'être réalisée avec un niveau élevé de sûreté et de sécurité et d'être accompagnée d'un accord clair sur des niveaux d'ouverture de marché largement équivalents, les questions liées à la protection de l'environnement et à la sûreté nucléaire. Une telle évolution renforcerait considérablement la concurrence dans le marché intérieur et, si elle se faisait dans de bonnes conditions, augmenterait la sécurité d'approvisionnement.

La Commission est donc d'avis qu'un projet d'interconnexion devrait être déclaré «projet prioritaire d'intérêt européen» et qu'il pourrait bénéficier du cofinancement possible au titre du mécanisme du réseau transeuropéen. Comme indiqué plus haut, en définitive, la construction d'une capacité d'interconnexion renforcée entre les systèmes UCTE et RAO UES ne pourra se faire que si l'on trouve des solutions aux problèmes commerciaux et environnementaux évoqués ci-dessus. Dans ce contexte, une approche par étapes qui verrait la capacité d'interconnexion se renforcer au fur et à mesure des progrès réalisés en matière d'harmonisation des normes et des pratiques commerciales, de protection de l'environnement et de sûreté nucléaire, pourrait être envisagée (sous réserve de la réalisation des conditions prévues au point 4.2).

5.2. Europe du Sud-Est

Afin d'achever la reconnexion du système électrique des pays de la région entre eux et avec l'UE, plusieurs interconnexions d'importance stratégique ont été répertoriées dans le cadre du processus du Forum d'Athènes. En voici la liste:

- la reconnexion des lignes passant par Ernestinovo et Mostar en Croatie / Serbie / Bosnie et Herzégovine;

- l'achèvement de la connexion nord-sud occidentale passant par Elbasan en Albanie;

- le renforcement des liaisons Grèce-Bulgarie;

- le renforcement des liaisons Grèce-Italie et Grèce Turquie (Épire-Pouilles et Philippi-Hamidabad).

La Commission est donc d'avis que ces projets d'interconnexion devraient être déclarés «projets prioritaires d'intérêt européen» et qu'ils devraient bénéficier du cofinancement possible au titre du mécanisme du réseau transeuropéen (RTE). Pour ce qui est du gaz, les lignes nécessaires à l'achèvement du marché régional du gaz naturel sont actuellement examinées dans le cadre de la création proposée du marché lui-même. Toutes les lignes nécessaires de ce type seront examinées dans le cadre des révisions futures des orientations RTE.

5.3. Partenariat euro-méditerranéen

L'anneau électrique méditerranéen reliera tous les pays du processus euro-méditerranéen. Cet anneau n'est pas encore achevé. Il doit être complété et renforcé au moyen de liaisons directes entre différents pays de l'anneau méditerranéen et l'UE. Il importe d'avancer rapidement sur un certain nombre de liaisons qui complèteront l'anneau et d'autres qui assureront un niveau de connexion efficace entre l'anneau et l'UE. Parmi ces dernières, les principales liaisons ont été répertoriées au sein des groupes de travail ad hoc sur l'énergie et du Forum euro-méditerranéen de l'énergie:

- renforcement de la capacité entre le Maroc et l'Espagne;

- renforcement de la capacité entre la Grèce et la Turquie;

- interconnexion entre l'Algérie et l'Espagne;

- interconnexion entre l'Italie et la Tunisie.

Les projets liés à l'anneau électrique méditerranéen doivent être considérés comme des projets prioritaires d'intérêt européen, et doivent pouvoir bénéficier d'un soutien dans le cadre des programmes RTE et MEDA, de même que plusieurs projets nécessaires à l'achèvement de l'anneau méditerranéen figurant à l'annexe 1 de la présente communication.

6. HARMONISATION ET INTEROPERABILITE TECHNIQUE DES RESEAUX D'ELECTRICITE ET DE GAZ

Pour que le marché fonctionne de manière optimale, il est aussi nécessaire d'encourager l'élaboration, le cas échéant, de normes techniques et commerciales communes pour les réseaux de gaz et d'électricité, ainsi que de règles et de système communs pour les échanges commerciaux. Au sein de l'Union européenne, ces aspects ont été traités essentiellement par les forums européens pour la régulation du gaz et de l'électricité (forums de Florence et de Madrid).

En ce qui concerne les normes techniques relatives à l'électricité, le Forum de Florence reçoit les contributions de l'UCTE, conjointement avec NORDEL [21] et d'autres associations de réseaux, en étroite collaboration avec la Commission, le Conseil des régulateurs européens de l'énergie, l'Association européenne des gestionnaires de réseaux de transport d'électricité (ETSO) et d'autres parties intéressées. Un premier projet d'orientations, sous la forme d'un manuel d'exploitation de l'UCTE, a été préparé et présenté aux parties intéressées. Les questions liées au gaz naturel sont désormais traitées par un groupement industriel totalement nouveau, «EAZEE-Gas». Cette association commence à travailler concrètement sur les questions de normalisation.

[21] NORDEL est une association pour la coopération dans le domaine de l'électricité dans les pays nordiques.

Les aspects commerciaux ont été traités dans le cadre des Forums de Florence et de Madrid au moyen d'un accord officieux entre les secteurs du gaz ou de l'électricité, les autorités de régulation nationales, les États membres, les associations de consommateurs et la Commission. Il en a résulté notamment un accord relatif à un mécanisme de tarifs transfrontaliers pour l'électricité, l'élimination des tarifs nationaux à l'importation, à l'exportation et pour le transit au profit d'une redevance unique de 0,5 EUR au niveau de l'UE, un accord sur des lignes directrices pour la gestion de la congestion dans le secteur de l'électricité, un accord concernant les bonnes pratiques pour l'exploitation des réseaux de transport de gaz.

En ce qui concerne l'électricité, les progrès réalisés au sein du Forum de Florence ont permis d'élaborer une proposition de règlement sur les échanges transfrontaliers d'électricité, sur la base de laquelle le Conseil est parvenu à une position commune. Les lignes directrices concernant les bonnes pratiques dans le secteur du gaz sont actuellement réexaminées.

Il est important qu'à mesure que les pays voisins s'intègrent dans les marchés intérieurs de l'électricité et du gaz, ils participent pleinement à ces mécanismes et mettent en oeuvre les accords qui en résultent. Les pays en voie d'adhésion ont déjà participé aux Forums en 2002, de même que des représentants de la Russie dans le cadre du dialogue UE-Russie sur l'énergie. Il faudra à présent veiller attentivement à faire en sorte que le marché de l'électricité de l'Europe du Sud-Est, le marché euro-méditerranéen, ainsi que les autres pays voisins, et notamment la Russie, soient tenus systématiquement informés de l'actualité des Forums de Madrid et de Florence, et vice versa, et qu'ils aient la possibilité de contribuer activement au processus. À mesure que la situation évolue et que ces pays mettent en oeuvre des règles compatibles avec celles qui régissent le marché intérieur, ils devraient devenir des membres à part entière de ces Forums, comme les pays en voie d'adhésion le sont désormais.

7. SECURITE D'APPROVISIONNEMENT ET DEVELOPPEMENT DE NOUVELLES INFRASTRUCTURES GAZIERES ET PETROLIERES

La Commission est consciente que les efforts d'utilisation de réseaux pour le transport d'hydrocarbures doivent tenir compte de deux éléments de la sécurité d'approvisionnement: il s'agit d'une part de la sécurité physique de l'approvisionnement et d'autre part de la sécurité stratégique et commerciale. La sécurité physique impose de maintenir des réseaux sûrs et efficaces, et la sécurité stratégique et commerciale implique de disposer des infrastructures de gazoducs et d'oléoducs nécessaires pour satisfaire nos besoins de consommation.

7.1. Sécurité physique de l'approvisionnement par réseau

7.1.1. Sécurité des conduites

Par rapport à d'autres modes de transport, les conduites sont généralement considérées comme un moyen sûr pour transporter des substances dangereuses. Leur utilisation se développe dans l'Union européenne et les réseaux européens de gazoducs et oléoducs connaissent une croissance rapide. Le transport par conduites peut faire état d'un bilan de sécurité satisfaisant dans les États membres; la plupart des accidents enregistrés dans le monde concernent des régions extérieures à l'Union européenne.

Il a toutefois été reconnu que des accidents se sont produits en Europe et dans le monde, ce qui montre que les conduites présentent un risque d'accident majeur. Le Conseil et le Parlement européen ont exprimé le point de vue que les conduites devraient être incluses dans le champ d'application de la législation communautaire traitant des risques d'accidents majeurs. Cette attitude est cohérente avec le «principe de précaution» sur lequel repose la politique de la Communauté en matière d'environnement.

Une analyse de la législation dans l'Union européenne [22] a montré qu'il existe des variations considérables entre États membre en ce qui concerne la maîtrise des risques d'accidents majeurs liés aux conduites. Il existe des différences considérables en ce qui concerne les types de substances couvertes, les politiques de prévention des accidents majeurs et les systèmes de gestion de la sûreté, la prévention des dommages causés aux tiers, la planification d'urgence, l'information du public, l'aménagement du territoire et même les exigences en matière de déclaration d'accidents majeurs touchant des conduites.

[22] Regulatory benchmark for the control of major accident hazards involving pipelines (Analyse comparative des réglementations pour la maîtrise des risques d'accidents majeurs impliquant des conduites), CCR (1999).

Une analyse des accidents impliquant le transport par conduites de pétrole, de gaz et d'autres substances dangereuses [23] a révélé que l'existence d'une législation sur le contrôle des conduites dans certaines parties du monde industrialisé, comme les États-Unis, contribue à élever le niveau des connaissances sur les accidents majeurs et leurs conséquences. Cependant, même avec les sources d'information limitées qui existent pour l'Europe, il est possible de démontrer que des conduites ont subi des accidents majeurs dans le passé et qu'il existe toujours un potentiel d'accident majeur lié aux conduites, compte tenu du fait que les réseaux de conduites en Europe connaissent une croissance rapide et que les réseaux existants vieillissent.

[23] EUR Report 18122 EN, Review of Transmission Pipeline Accidents involving Hazardous Substances, Papadakis, G.A. (1999), ISIS, Centre commun de recherche de la Commission européenne, Ispra 1999.

La Commission estime que les éléments les plus importants à introduire et à harmoniser à l'échelon communautaire sont les exigences relatives aux systèmes de gestion de la sûreté, à la lutte contre les interférences extérieures, à l'information du public, à la planification d'urgence et aux systèmes d'inspection et de déclaration d'accidents.

7.1.2. Précision géographique et sûreté

La Commission souhaiterait voir se répandre l'utilisation de techniques de cartographie précises et de programmes de surveillance pour les réseaux de conduites de transport d'hydrocarbures, ainsi que de programmes de surveillance des transferts d'hydrocarbures en général. Il serait ainsi possible de détecter avec une grande précision l'endroit où un problème est survenu et de corriger immédiatement la situation. Des propositions détaillées seront élaborées dans le cadre du programme Galileo.

Galileo offre des possibilités importantes pour améliorer la sécurité et la sûreté des réseaux, ainsi que du transport maritime de l'énergie dans le cadre des projets qui pourront être réalisés dans ce domaine. Aussi, une collaboration étroite avec les pays voisins et partenaires devra être recherchée dans le développement de ce projet. En particulier, il importe d'associer ces pays à la promotion de l'utilisation de Galileo dans sa future application concrète pour le secteur de l'énergie, notamment en ce qui concerne la construction et l'entretien des oléoducs, des gazoducs et des lignes électriques à haute tension, la surveillance des pétroliers, et la gestion des ressources naturelles. À cet égard, dans le contexte du dialogue Union européenne-Russie concernant les questions d'énergie, il est prévu d'établir un système d'observation Union européenne-Russie. Un pareil système pourrait également être établi dans le bassin méditerranéen et dans le sud-est de l'Europe dans la perspective de le relier à l'observatoire européen pour l'approvisionnement en pétrole et en gaz. Une étude concernant un projet similaire pour le bassin de la mer Caspienne est également prévue.

7.2. Sécurité d'approvisionnement stratégique et commerciale

7.3. Gaz

Pour ce qui est de la sécurité d'approvisionnement, le plus important pour l'Europe est de veiller à ce que les conditions du marché, le cas échéant avec des incitations, soient telles qu'elles assurent la construction de nouvelles capacités de production de gaz et de gazoducs susceptibles de répondre aux besoins croissants de l'Europe en gaz naturel. L'Union européenne, comme cela a déjà été indiqué, devrait voir sa consommation de gaz augmenter considérablement au cours des prochaines décennies, tandis que sa production va diminuer. Les pays voisins de l'UE sont ses principaux fournisseurs de gaz et le resteront. Le tableau 1 en annexe montre que les besoins en gaz importé en 2020 se situeront autour de 400 milliards de m3 et la capacité existante de 330 milliards de m3 devra, selon les prévisions, être augmentée de près de 200 milliards de m3. À cet égard, il s'agit de faire la distinction entre les importations d'électricité et les importations de gaz de l'Union européenne à partir des pays voisins. Même après la création d'un véritable marché européen de l'électricité, il est très improbable que les échanges avec les pays voisins dépassent 5 % de la consommation de l'Union européenne, en raison de contraintes physiques telles que les pertes de courant inhérentes au transport sur de longues distances. En ce qui concerne le gaz, en revanche, les importations dans l'Union européenne devraient couvrir plus de 60 % de la demande de l'Union européenne.

Le développement des nouvelles sources d'approvisionnement, ainsi que la construction des gazoducs qui permettront d'amener le gaz dans l'UE, nécessiteront des investissements de plusieurs milliards d'euros. Pour en permettre le financement, la Communauté doit démontrer son engagement vis-à-vis de ces projets. Ces investissements sont souvent caractérisés par un niveau élevé de risque commercial, et dans certains cas, politique. Le dialogue énergétique UE-Russie peut apporter une contribution importante à cet égard, et pourrait servir de modèle pour établir un mécanisme efficace et réactif pour traiter ces problèmes.

L'appui de l'Union à ces projets peut prendre différentes formes concrètes, dont les principales sont les suivantes:

- participation au financement des projets, notamment par l'intermédiaire de la Banque européenne d'investissement;

- participation, quoique dans une mesure limitée et à des fins de «catalyse», au financement des projets par les programmes d'appui communautaires, dont les réseaux transeuropéens (RTE). Cette contribution est importante non seulement pour l'apport financier, qui est modeste par rapport au coût global des projets concernés, mais aussi parce qu'elle souligne l'appui politique de la Communauté aux projets en question, qui facilite l'obtention des moyens de financement privés nécessaires. Toutefois, répétons-le, cet appui ne peut et ne doit pas viser à se substituer au financement des réseaux de gaz et d'électricité par le secteur privé. Par le concours financier octroyé au moyen de ces programmes, la Communauté joue le rôle de catalyseur et de facilitateur, et non d'investisseur.

Les projets suivants peuvent être considérés comme ceux qui, au cours des prochaines années, devraient bénéficier à titre principal du soutien politique et éventuellement financier de la Communauté dans le cadre de programmes bien conçus et adaptés, en vue d'assurer la sécurité d'approvisionnement en gaz par des sources appropriées et diversifiées, conformément à l'objectif visé.

7.3.1. Russie

- Le projet de gazoduc transeuropéen septentrional (d'une longueur d'environ 1 295 km de long, il est destiné à assurer le transport du gaz russe à partir du littoral russe au nord de Saint-Pétersbourg vers le nord de l'Allemagne, en passant sous la Baltique, pour aller ensuite jusqu'au Royaume-Uni en passant par les Pays-Bas. Sa capacité serait d'environ 20 à 30 millions de m3 par an; la principale source d'approvisionnement en gaz pour ce gazoduc devrait être le nouveau gisement de Shtokman, qui est situé dans la mer de Barents à quelque 650 km au nord-est de Mourmansk).

- Un deuxième réseau de gazoducs Yamal-Europe traversant le Belarus et la Pologne parallèlement au premier. Sa capacité serait du même ordre [24].

[24] Dans ce contexte, le Belarus est un pays de transit important pour les livraisons de gaz russe à l'Europe: Beltransgaz, qui a le monopole du transport de gaz naturel dans ce pays, gère au total plus de 2 000 km de gazoduc.

7.3.2. Partenariat euro-méditerranéen

- Approvisionnements de l'Espagne et de la France à partir de l'Algérie (2e gazoduc: «Medgaz»).

- Gazoduc partant de l'Algérie, traversant la Sardaigne et éventuellement la Corse, pour desservir l'Italie et la France.

- Gazoduc Arabie-UE composé de 5 sections (Égypte-Jordanie; Syrie; Liban; Chypre et Turquie) nécessitant un accord entre les parties concernées.

- Approvisionnement de l'Union européenne élargie, et notamment de la région de la mer Baltique, en GNL provenant d'Égypte et d'Algérie.

- Une interconnexion Turquie-Grèce-Italie impliquant directement ou indirectement les pays de l'Europe du Sud-Est et qui, à terme, permettrait d'acheminer les ressources de la région Caspienne et de l'Iran vers le marché de l'UE élargie et les Balkans.

- Interconnexion gazière Libye-Égypte pour compléter l'anneau gazier méditerranéen.

7.3.3. Europe du Sud-Est

- Gazoduc Turquie-Bulgarie-Roumanie-Hongrie-Autriche.

- Gazoduc Grèce - ancienne République yougoslave de Macédoine - Serbie - Bosnie - Croatie - Slovénie.

7.3.4. Bassin de la mer Caspienne

- Gazoduc Azerbaïdjan - Géorgie - Turquie (voir le point 10.4.2).

- Gazoduc Kazakhstan - Russie (- Ukraine).

- Gazoduc Iran - Turquie.

7.3.5. Autres partenaires importants

- Renforcement des performances globales, de la sûreté et de la sécurité du réseau de transit gazier ukrainien.

7.4. Pétrole

Les accidents de l'Erika et du Prestige, et les dommages environnementaux considérables occasionnés par les déversements d'hydrocarbures qui en ont résulté, ont mis en lumière la nécessité d'une action concertée de l'Union européenne et des pays voisins afin de garantir des normes de sécurité aussi strictes que possible pour le transport maritime d'hydrocarbures.

Étant donné la densité croissante du trafic maritime dans les eaux de l'UE, il est de la plus haute importance d'accorder une priorité plus élevée à l'examen des possibilités de transporter les hydrocarbures par oléoduc plutôt que par navire, lorsque cette solution est économiquement et techniquement faisable. Cette solution est nettement plus sûre et plus respectueuse de l'environnement. Plusieurs oléoducs relient déjà l'Union européenne avec la Russie et il est important de veiller non seulement à ce qu'ils soient pleinement utilisés, mais aussi à ce que l'on envisage la construction de nouvelles infrastructures de ce type au lieu de projets de transport maritime. D'autres oléoducs pourraient assurer le transport des ressources d'Arabie saoudite (via l'Égypte), d'Iraq (via la Turquie), du bassin de la mer Caspienne, d'Algérie et de Libye vers le marché de l'Union européenne.

7.4.1. Russie

La Russie est l'un des principaux producteurs de produits pétroliers au monde et le deuxième exportateur après l'Arabie saoudite. Sur les 124,4 millions de tonnes d'exportations traités en 2000 par Transneft, l'exploitant monopolistique des oléoducs en Russie, 70,5 millions de tonnes (soit 57 %) ont été acheminées par les principaux terminaux maritimes.

Le terminal pétrolier de Primorsk dans le golfe de Finlande, qui a été ouvert fin 2001, devrait atteindre une capacité d'exportation de 30 millions de tonnes en 2003. Étant donné qu'il s'agit d'une zone bloquée par les glaces six mois par an, située au fond du littoral de la mer Baltique - une mer fermée et caractérisée par un environnement écologiquement sensible - les répercussions d'un éventuel déversement d'hydrocarbures démontrent l'importance d'assurer une coopération étroite entre l'Union européenne élargie et les autorités russes pour garantir que le transport maritime d'hydrocarbures se conforme aux normes de sécurité les plus rigoureuses.

La Russie possède des réserves de pétrole et de gaz considérables dans la région arctique; une attention accrue est donc portée à la possibilité qu'offre le transport maritime par la partie occidentale de la route de la mer du Nord, qui pourrait constituer un itinéraire de rechange afin d'exporter directement la production russe vers les marchés internationaux. Toutefois, compte tenu de la fragilité de l'environnement et des conditions difficiles qui règnent dans la région, il faut assurer le respect de normes environnementales et de sécurité très strictes et connaître en profondeur les conditions climatiques. C'est dans ce contexte que la Commission cofinance un projet de recherche et développement important [25].

[25] ARCOP (plateforme d'exploitation arctique). Ce projet d'une durée de 3 ans, lancé en décembre 2002, est financé en partie par la Commission au titre du cinquième programme-cadre de recherche et développement, et est mené par un consortium de 21 organisations de Finlande, d'Allemagne, des Pays-Bas, du Royaume-Uni, d'Italie, de Norvège et de Russie.

7.4.2. La région méditerranéenne

En 2001, le volume total des échanges maritimes (importations et exportations) de pétrole et de produits pétroliers dans la Méditerranée entre l'Union européenne et ses douze partenaires méditerranéens s'élevaient à quelque 63 millions de tonnes [26]. Cependant, si l'on inclut la totalité des importations de pétrole et de produits pétroliers dans la zone euro-méditerranéenne, on arrive à un total de 395 millions de tonnes, qui sont transportées dans quelque 800 pétroliers [27]. Il s'agit d'un trafic particulièrement intense pour une mer fermée, où aucun point ne se trouve à plus de 400 km de la côte, et qui est très fragile sur le plan écologique. Comme le renouvellement des eaux de surface y prend au moins cent ans, les répercussions d'un accident comme le naufrage de l'ERIKA ou du PRESTIGE seraient catastrophiques.

[26] EUROSTAT. Programme Medstat

[27] Étude réalisée par BEICP dans le cadre du projet MRDA de «soutien aux groupes ad hoc du Forum euro-méditerranéen de l'énergie».

7.4.3. La mer Noire

Le transport maritime de pétrole dans cette mer fermée qu'est la mer Noire a fortement augmenté depuis l'ouverture des ressources du bassin de la mer Caspienne après l'effondrement de l'Union soviétique. De nouvelles infrastructures ont été construites pour relier la mer Caspienne à la mer Noire, comme l'oléoduc reliant le gisement pétrolier de Tengiz dans le Kazakhstan au terminal russe de Novorossysk, et l'oléoduc allant du gisement pétrolier de Chiarg dans l'Azerbaïdjan jusqu'à Soupsa en Georgie. L'acheminement de ce pétrole par la mer Noire jusqu'au port de Constanza en Roumanie ou de Burgas en Bulgarie, ou encore vers les marchés internationaux en passant par le Bosphore, a entraîné une forte augmentation du trafic maritime. Les chiffres de 2002 indiquent qu'au total 122 millions de tonnes de pétrole, transportées par 7 400 pétroliers, ont transité dans les deux sens par le Bosphore. À cela, il faut ajouter le nouveau terminal pétrolier d'Odessa en Ukraine, qui s'inscrit dans la stratégie de diversification des sources d'approvisionnement, et qui doit permettre au pétrole de la Caspienne d'atteindre l'Europe centrale et la Baltique. Pour ces raisons, la Commission estime qu'il importe de donner la priorité à la coopération avec les pays voisins pour améliorer la sûreté et la sécurité du transport du pétrole par la voie maritime dans le contexte des récentes propositions faites par la Commission en réaction au naufrage du Prestige. Différents moyens sont possibles pour y arriver:

- Modernisation et renforcement de tout l'oléoduc de Druzhba, spécialement dans le nord de l'Europe, pour offrir une solution de remplacement à l'augmentation du trafic maritime pétrolier dans la mer Baltique.

- Extension de l'oléoduc Odessa-Brody [28] jusqu'à Plock pour le raccorder soit au tracé septentrional de l'oléoduc de Druzhba, soit à la liaison existante vers le port maritime polonais de Gdansk.

[28] Cet oléoduc a été mis en exploitation en août 2001 avec une capacité initiale de 180 000 barils par jour. Cette capacité devrait finalement être portée à 560 000 barils par jour.

- Construction d'un oléoduc entre Constanza etTrieste, reliant le port roumain de Constanza à Trieste et approvisionnant les pays traversés [29].

[29] Une série d'autres routes sont envisagées: une route septentrionale pourrait passer par le sud de la Hongrie et par la Slovénie, tandis qu'un tracé sud pourrait passer par la Serbie, le port croate d'Omisalje, traverser la Slovénie pour aboutir au terminal de Trieste. À partir de là, l'oléoduc serait relié à l'oléoduc transalpin qui pourrait assurer l'acheminement vers les marchés autrichien, allemand et tchèque.

- Construction d'un oléoduc entre Burgas et Alexandropolis, reliant le port bulgare de Burgas, sur la mer Noire, au port méditerranéen d'Alexandropolis, en Grèce. La construction de cet oléoduc devrait réduire la pression croissante du transport maritime pétrolier dans le Bosphore.

7.5. Investissement dans la modernisation des systèmes énergétiques et dans les économies d'énergie

L'efficacité des systèmes énergétiques de nos pays partenaires examinés dans la présente communication pourrait être nettement améliorée par des investissements visant à moderniser les infrastructures de production d'électricité et des réseaux de pipelines et à améliorer les systèmes de mesure de la consommation d'énergie, ainsi que par une réforme de la tarification de l'énergie.

En investissant plus largement dans les économies d'énergie, on pourrait libérer des ressources qui pourraient être exportées à la fois dans l'intérêt de nos pays voisins et dans celui de l'UE. Aussi faut-il donner à la coopération dans les domaines de l'efficacité énergétique et des économies d'énergie une priorité encore plus grande que celle qui lui est actuellement accordée dans le cadre du dialogue entre l'Union européenne et la Russie sur les question d'énergie et dans celui du Partenariat euro-méditerranéen.

Cette priorité résulte également de l'engagement que nous avons pris avec nos pays voisins de lutter contre le changement climatique. Il s'agit, par exemple, de créer des conditions favorables pour les sources renouvelables dans le cadre de la création d'un marché de l'électricité intégré élargi assurant aux énergies renouvelables un accès convenable au réseau, et de favoriser leur développement par des mesures d'incitation appropriées.

Des instruments spécifiques sous la forme de la mise en oeuvre conjointe et du mécanisme du développement propre sont établis dans le cadre du proptocole de Kyoto pour soutenir les investissements dans des infrastructures énergétiques modernes et réduire en même temps les émissions de gaz à effet de serre. Une telle approche est sur le point d'être mise en oeuvre dans le sud-est de l'Europe. Il convient également de rappeler que la Commission a soutenu l'idée d'une «coalition of the willing» (coalition des pays qui veulent aller de l'avant) après le sommet de Johannesbourg.

8. REVISION ET RESTRUCTURATION DES MECANISMES DE SOUTIEN COMMUNAUTAIRES DANS LE SECTEUR DE L'ENERGIE

À la lumière de ce qui précède, il faudrait entreprendre une révision des orientations relatives aux réseaux transeuropéens pour mettre à jour la liste des projets pouvant bénéficier d'un financement dans le cadre de ce programme. Cela offrira également la possibilité de revoir ces orientations pour tenir compte de la nécessité d'intégrer le plus rapidement possible les pays en voie d'adhésion dans le marché intérieur du gaz et de l'électricité.

En outre, il convient de revoir les types d'aide qui peuvent être envisagés dans le cadre du programme des réseaux transeuropéens, qui sont actuellement limités

- au cofinancement des études relatives aux projets,

- aux bonifications d'intérêts sur les prêts accordés par la Banque européenne d'investissement ou d'autres organismes financiers publics ou privés,

- aux contributions aux primes de garanties d'emprunt du Fonds européen d'investissement ou d'autres établissements financiers,

- aux subventions directes aux investissements dans des cas dûment justifiés,

- à la participation au capital à risque pour des fonds d'investissement ou des dispositifs financiers comparables.

La construction des nouveaux gazoducs et oléoducs qui devront répondre aux futurs besoins de la Communauté devra nécessairement se faire au départ de régions - ou à travers des régions - où il n'est pas possible d'attirer des capitaux sans que l'investisement soit assuré contre les risques politiques. Or, de telles assurances peuvent coûter cher. En couvrant une partie de ces dépenses pour des projets qui présentent un intérêt manifeste pour l'Union européenne, la Communauté pourrait concrètement faciliter et favoriser le déploiement de ces réseaux. Il convient donc de revoir les orientations relatives aux RTE pour autoriser une participation dans le coût des assurances susvisées.

Enfin, la présente communication a mis en évidence la nécessité d'adopter une approche ciblée et cohérente en ce qui concerne le soutien communautaire aux infrastructures dans le secteur de l'énergie, et l'importance qu'il faut attacher à la coordination entre la politique et le programme des RTE-énergie, les programmes d'aide de l'Union européenne, et les actions menées en matière d'infrastructures par les institutions financières internationales telles que la Banque européenne d'investissement (BEI) et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).

Le secteur de l'énergie occupe traditionnellement une place importante dans les programmes de coopération communautaires au niveau régional et national. Dans sa récente communication intitulée «L'Europe élargie - Voisinage» la Commission européenne a proposé que la Communauté renforce son assistance et l'adapte mieux aux besoins résultant de la proximité, par exemple au moyen d'un nouvel «instrument de voisinage» actuellement à l'examen. La communication relève également le rôle essentiel qui sera joué par les institutions financières internationales, et évoque une possible extension du mandat de la BEI pour les prêts à l'extérieur.

Dans ce contexte, il faut tenir dument compte du climat d'investisement dans lequel les entreprises de l'UE opèrent, en particulier en ce qui concerne le cadre réglementaire et juridique et la primauté du droit. La Commission européenne utilisera les possibilités offertes par les accords existants avec les pays partenaires pour compléter les mesures décrites ci-dessus par un intense dialogue politique sur ces questions et cherchera à faire davantage usage des délégations de la Commission et des ambassades des États membres sur le terrain.

9. CONCLUSION ET ACTIONS CONCRETES

L'importance croissante qu'ont les pays voisins pour le bon fonctionnement des marchés de l'énergie de l'Union européenne est évidente. Ils sont nos principaux partenaires pour la fourniture de gaz, et prennent de plus en plus d'importance pour les approvisionnements en pétrole. Leur importance continuera d'augmenter à l'avenir. Compte tenu de l'objectif consistant à créer une zone de prospérité et de stabilité partagée en Europe et autour de l'Europe, et eu égard aux futurs besoins en énergie de l'Union européenne, et en particulier de sa dépendance croissante à l'égard des importations en provenance de ces pays, il apparaît de plus en plus opportun et important d'adopter une approche active visant à assurer un dialogue réel et effectif avec ces pays et à développer ainsi de vrais relations de partenariat dans le domaine de l'énergie. La présente communication a mis en évidence les domaines suivants, qui demandent une action concrète de la part de l'Union européenne:

La création progressive d'un marché européen du gaz et de l'électricité, qui pourrait potentiellement comprendre plus de 35 pays et une population de plus de 600 millions d'habitants devrait être un objectif à moyen terme clairement défini de l'Union européenne. Ce marché pourrait être établi sur la base de normes communes concernant l'ouverture du marché, la protection de l'environnement et la sécurité.

L'établissement de ce marché européen se fera nécessairement en plusieurs étapes. Avec l'adhésion, le marché comportera déjà vingt-cinq pays membres de l'UE en 2005. Les États membres du marché de l'électricité du sud-est de l'Europe se sont déjà officiellement engagés à adopter l'acquis communautaire dans ce domaine pour l'électricité, et les discussions sont en bonne voie en vue de l'adoption de semblables engagements en ce qui concerne le gaz.

De même, les discussions concrètes concernant la création d'un marché euro-méditerranéen du gaz et de l'électricité progressent, et dans un premier stade, on s'attend à ce que les pays du Maghreb pourront marquer leur accord sur un calendrier clairement défini pour l'adoption des règles appropriées en 2003.

En ce qui concerne la Russie, des discussions concrètes ont à présent démarré pour déterminer les points qui devront être traités concernant l'équivalence eu égard à l'ouverture du marché, la protection de l'environnement et la sécurité. Ces discussions doivent à présent avancer, de même que les études de faisabilité sur l'interconnexion des réseaux de l'Union pour la coordination du transport d'électricité et de ceux des NEI. L'objectif serait la conclusion d'un accord formel entre l'Union européenne et la Russie sur ces questions ouvrant la voie à des échanges libres et équitables dans le secteur de l'électricité. En ce qui concerne le gaz, la Russie joue déjà un rôle majeur sur le marché du gaz de l'Union européenne. Le dialogue entre l'Union européenne et la Russie sur les questions de l'énergie a démontré son importance et son efficacité comme moyen d'identifier et d'éliminer les difficultés survenant dans ce contexte.

Enfin, on continuera d'associer de près les pays voisins aux développements concernant l'harmonisation technique et l'interopérabilité des réseaux de gaz et d'électricité, entre autres dans le cadre des forums de réglementation de Florence et de Madrid. Cela devrait conduire graduellement à la participation entière des pays voisins dans ces forums.

La construction des nouvelles infrastructures nécessaires pour permettre le fonctionnement efficace d'un tel marché européen élargi et pour garantir l'approvisionnement futur de l'Union européenne en gaz nécessite une collaboration étroite non seulement entre la Communauté et les pays fournisseurs, mais aussi avec les pays traversés. À cet égard, l'engagement financier et politique de l'Union européenne pour un nouvel engagement visant à renforcer et à diversifier les approvisionnements en gaz de la communauté joue un rôle crucial. La Commission propose les actions concrètes suivantes:

- La révision de l'instrument des réseaux transeuropéens pour permettre l'éligibilité des projets identifiés dans la présente communication (sans garantir un quelconque financement et en confirmant le principe selon lequel les investissements doivent avant tout venir du secteur privé).

- L'idée, dans le cadre de la révision du mécanisme des réseaux transeuropéens de permettre une participation couvrant une partie des coûts de l'assurance contre les risques politiques.

- Un mécanisme assurant une meilleure coordination des instruments communautaires anciens et nouveaux pour soutenir le développement des infrastructures du secteur de l'énergie à l'intérieur et à l'extérieur de l'Union européenne élargie, et la création d'un nouvel instrument général et global de financement des infrastructures dans le secteur de l'énergie, qui devrait s'appuyer sur les mécanismes de financement existants et combler les lacunes. Le but ici est de veiller à ce qu'une infrastructure qui relève de la compétence de plusieurs sources de financement ne soit pas entravée par des manques de coordination ou une absence critique de crédits.

- Une utilisation accrue de Galileo à des fins de sécurité, de gestion de la sûreté et de construction.

L'adoption de ces mesures, et l'intensification constante du dialogue entre l'Union européenne et ses voisins permettra d'établir progressivement une réelle communauté de l'énergie dans l'espace européen élargi. Une telle évolution favorisera l'établissement d'une prospérité partagée, de la stabilité et du développement durable.

ANNEXES

Avertissement:

Étant donné la situation actuelle des projets nécessaires pour que le marché intérieur élargi de l'énergie fonctionne de manière effective, les listes de projets qui figurent aux annexes I et II sont indicatives et sont données à titre d'information uniquement: la simple énumération de ces projets et l'estimation des coûts de leur réalisation n'engagent pas la Commission ou l'Union à cet égard. Cette publication ne peut en aucune manière interférer avec le travail à entreprendre par la Commission sur les nouvelles perspectives financières.

ANNEXE I: PROJETS D'ELECTRICITE PROPOSES POUR L'UE ET LES PAYS DU BASSIN MEDITERRANEEN

Projets dans le secteur de l'électricité qui doivent être déclarés projets prioritaires d'intérêt européen

Pour réaliser l'interconnexion complète entre l'Union européenne et ses pays voisins, les projets suivants méritent d'obtenir un appui communautaire [30]:

[30] Pour plus de détails sur les projets en question voir annexe. X.

1.1. Maroc - Espagne

Le projet renforcera l'interconnexion du réseau électrique marocain (sous-station de Mellousa) et du réseau électrique espagnol (sous-stations de Puerto de la Cruz) par une seconde ligne de courant alternatif traversant détroit de Gibraltar.

Le projet est au stade de l'étude technique, et l'interconnexion devrait être mise en exploitation d'ici 2005. Le coût total du projet est estimé à 120 millions d'euros. L'investissement marocain s'élève à 58 millions d'euros (ONE 18,7 %, BEI 38,7 %, BAD 26,6 % et AFD 16 %).

1.2. Maroc - Algérie

L'addition d'une ligne de 400 kV entre le Maroc (sous-station de Bourdim) et l'Algérie (Hassi Ameur) est prévue pour 2003, avec un renforcement des connexions internes (d'est en ouest) à 400 kV d'ici à 2005. Cette infrasrtructere favorisera le développement des échanges et des relations commerciales entre ces deux pays et permettra d'assurer le transit de la nouvelle production algérienne. Le coût est estimé à 40 millions d'euros.

1.3. Algérie - Tunisie

La Tunisie est actuellement reliée à l'Algérie par quatre lignes (une de 225 kV, une de 150 kV et deux de 90 kV). La cinquième interconnexion, qui est en construction, est prévue pour 400 kV mais sera provisoirement exploitée à 225 kV (en 2002). La ligne est dimensionnée pour 1 720 ampères. Des renforcements internes sont prévus en Algérie pour pouvoir fermer l'anneau de 400 kV d'ouest en est. Le coût est estimé à 13 millions d'euros.

1.4. Algérie - Espagne

L'étude concernant l'installation d'une ligne de transmission à courant continu à haute tension de l'Algérie (sous-station de Terga) jusqu'en Espagne (sous-station de Litoral de Almeria) par un câble sous-marin (connexion d'environ 200 km) est au stade de préfaisabilité. L'installation d'un tel câble présente un intérêt certain puisque l'Algiérie prévoit de construire une nouvelle centrale de 2000 MW, dont 1 200 seront destinés à l'exportation. Le câble est prévu pour une capacité de 500 kV avec une première phase de 1 000 MW à réceptionner en 2005 et une seconde phase en 2010. Le coût est estimé à 700 millions d'euros.

1.5. Algérie - Italie

Le projet d'installer éventuellement une ligne d'interconnexion entre l'Algérie (sous-station de Skikda) et l'Italie (sous-station de Cagliari Sud) est au stade des études de préfaisabilité. Un accord a été signé entre les deux pays pour permettre aux exploitants de réseaux respectifs, à savoir GNERC