EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Depuis 2014, l’Ukraine développe avec l’Union européenne un partenariat solide qui, dépassant la simple coopération bilatérale, évolue progressivement vers une association politique et une intégration économique. L’accord d’association UE-Ukraine, qui est entré en vigueur le 1er septembre 2017 et comprend une zone de libre-échange approfondi et complet (ALEAC), est le principal outil permettant de rapprocher l’Ukraine et l’Union. En plus de promouvoir un resserrement des liens politiques et économiques ainsi que le respect des valeurs communes, cet accord a offert un cadre solide pour la poursuite d’un programme de réformes ambitieux, axé sur la lutte contre la corruption, un système judiciaire indépendant, l’État de droit et un meilleur climat des affaires. L’UE a constamment soutenu ces réformes, qui sont essentielles pour attirer les investissements, stimuler la productivité et relever le niveau de vie à moyen terme. Ce soutien a notamment pris la forme de cinq opérations consécutives d’assistance macrofinancière (AMF), constituées de prêts d’un montant global de 5 milliards d’EUR, sur la période 2014-2021.

Toutefois, en dépit de son orientation politique stratégique à long terme et de son engagement à mettre en œuvre des réformes, l’Ukraine doit encore relever d’importants défis. Depuis le début de la pandémie de COVID-19, le pays a enregistré plus de 3,8 millions de contaminations, qui ont entraîné près de 100 000 décès. La croissance économique, tirée principalement par les secteurs de la construction et du commerce de détail, a fait son retour en 2021, mais lentement, alors que des risques considérables se profilent à l’horizon. L’inflation s’est accélérée et atteignait 10 % à la fin de 2021. L’aggravation des tensions géopolitiques à la frontière de l’Ukraine avec la Russie a eu de profondes répercussions sur la confiance, en particulier parmi les investisseurs étrangers. Depuis la mi-novembre 2021, la monnaie nationale a perdu 9 % de sa valeur par rapport au dollar américain (USD), malgré les interventions de la Banque nationale d’Ukraine sur cette même période, qui ont représenté quelque 1,6 milliard d’USD et réduit de 5,5 % le stock de réserves officielles.

Dans ce contexte, les rendements des euro-obligations de l’État ukrainien ont atteint des niveaux prohibitifs à la mi-janvier 2022. Les financements privés du déficit sous-jacent de la balance des paiements ukrainienne ne sont donc plus accessibles à des conditions soutenables. Selon les dernières projections du Fonds monétaire international figurant dans sa première évaluation du programme, conclue le 8 novembre et approuvée le 22 novembre 2021, l’impossibilité d’accéder aux marchés des capitaux devrait entraîner, pour le pays, une aggravation de son déficit de financement d’au moins 2,5 milliards d’USD en 2022. En outre, l’escalade des tensions géopolitiques nuit à la stabilité économique et financière déjà précaire de l’Ukraine. Les menaces persistantes pesant sur la sécurité du pays ont déjà provoqué une fuite massive de capitaux. L’incidence négative sur les perspectives d’investissement, qui étaient déjà moins bonnes en Ukraine que dans les autres pays de la région, réduit encore la résilience du pays aux chocs économiques et politiques. En outre, les multiples menaces qui pèsent actuellement sur l’Ukraine exercent une forte pression sur les institutions étatiques, désireuses de protéger leur population, et créent de ce fait des risques supplémentaires importants pour la stabilité globale du pays et de la société ukrainienne dans son ensemble.

C’est dans ce contexte d’accroissement de l’incertitude géopolitique, qui empêche l’Ukraine d’accéder aux marchés internationaux des capitaux et rejaillit sur sa situation économique, que la Commission présente au Parlement européen et au Conseil une proposition visant à fournir à l’Ukraine, sous forme de prêts, une nouvelle AMF de 1,2 milliard d’EUR destinée à favoriser la stabilité dans ce pays.

L’AMF d’urgence prévue, proposée en vue de faire bénéficier rapidement l’Ukraine d’un soutien dans une situation de crise aiguë et de renforcer sa résilience, aura une durée de 12 mois et sera décaissée en deux tranches. Le versement de la première tranche, subordonné à la condition politique préalable et à la mise en œuvre satisfaisante du programme du FMI, interviendra rapidement après l’approbation de la présente proposition, dès l’entrée en vigueur du protocole d’accord sur des mesures structurelles spécifiques, conclu entre la Commission européenne, au nom de l’UE, et l’Ukraine. Le versement de la deuxième tranche sera lié à la mise en œuvre continue et satisfaisante d’un programme du FMI et des mesures convenues dans le protocole d’accord. Le protocole d’accord sur lequel s’appuiera cette opération d’assistance macrofinancière d’urgence devrait se concentrer sur un petit nombre de mesures réalisables à court terme dans les domaines prioritaires les plus urgents, tels que le renforcement de la résilience et de la stabilité économiques, la gouvernance et l’état de droit, ainsi que l’énergie. Par la suite, une AMF à plus long terme pourrait aller au-delà de la crise immédiate et porter sur un ensemble plus large de réformes prioritaires. La mise en œuvre de l’opération proposée devrait aller de pair avec le soutien accordé au titre de l’appui budgétaire, financé par l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (IVCDCI). Le versement annoncé de 120 millions d’EUR supplémentaires sous forme de subventions au titre de l’IVCDCI sera important pour renforcer encore l’action menée par l’Ukraine pour consolider son appareil d’État et gagner en résilience. En outre, l’UE collaborera étroitement avec l’Ukraine afin de donner suite à sa demande d’une opération d’AMF standard ultérieure lorsque la situation se stabilisera.

Ainsi que le montre de façon plus détaillée le document de travail des services de la Commission joint à la présente proposition, la Commission considère, au vu également de l’appréciation de la situation politique réalisée par le Service européen pour l’action extérieure, que les conditions politiques et économiques indispensables à l’octroi de l’assistance macrofinancière proposée sont remplies.

•Contexte général

Les risques liés aux tensions géopolitiques actuelles et aux préoccupations concernant la sécurité à la frontière avec la Russie ne cessent de croître depuis la mi-novembre. Ils pèsent lourdement sur la confiance des investisseurs, comme en témoignent la sortie constante de capitaux et l’amenuisement des réserves officielles de change. L’affaiblissement de la hryvnia, malgré les interventions continues de la Banque nationale d’Ukraine pour soutenir la monnaie nationale, et la perte mécanique de l’accès de l’Ukraine aux marchés des capitaux accroissent considérablement les risques pesant sur les perspectives macroéconomiques du pays. Après une récession moins marquée que prévu (4 % seulement en 2020), le produit intérieur brut s’est contracté de 2,2 % en glissement annuel au premier trimestre de 2021. Au deuxième trimestre, le rebond de 5,7 % en glissement annuel est décevant, au regard de l’ampleur de la contraction précédente, et a été suivi d’un ralentissement de la croissance à 2,7 % au troisième trimestre. La faiblesse de la croissance s’explique à la fois par la situation épidémiologique difficile (caractérisée par une augmentation du nombre de cas de COVID-19 et par un taux de vaccination relativement bas, atteignant 33 % fin janvier 2022), par l’incidence sur la confiance de l’escalade des tensions et par des facteurs structurels, dont la faiblesse chronique du taux d’investissement. Parmi les principaux obstacles structurels à l’investissement, c’est sur le niveau de corruption encore élevé et sur la réforme de gouvernance inachevée du vaste réseau d’entreprises publiques que les efforts politiques devront porter en priorité à l’avenir.

Face à l’accroissement de la masse monétaire et à l’accélération de l’inflation, la Banque nationale d’Ukraine a relevé son taux directeur de 400 points de base pour le porter à 10 % entre juin 2021 et janvier 2022. Après une forte désinflation au premier semestre de 2020, l’inflation s’est de nouveau accélérée en novembre 2020. Les prix des biens de consommation ont augmenté en moyenne de 11 % en septembre 2021, puis de 10 % en décembre. L’accélération des prix des biens de production se poursuit, au rythme spectaculaire de 62,2 % en décembre 2021. La Banque nationale d’Ukraine estime que le pic d’inflation a été atteint, mais il faut s’attendre à ce qu’elle procède à un nouveau resserrement monétaire en 2022, notamment pour ramener l’inflation dans la fourchette cible de 4 % à 6 %. En tant que marché émergent, l’Ukraine est également exposée, dans le contexte actuel de durcissement progressif des conditions de financement à l’échelle mondiale, à un facteur de fragilité supplémentaire lié à la réévaluation des risques mondiaux.

Grâce au retour de la croissance et à l’augmentation des recettes fiscales, le déficit public s’établirait, selon les estimations, à 3,1 % du produit intérieur brut en 2021, ce qui est inférieur de 200 points de base aux prévisions initiales. Les recettes publiques ont augmenté de 24 % en 2021 (2,8 points de pourcentage de plus que prévu), tandis que les dépenses ont augmenté de 11 % (1,5 point de pourcentage de moins que prévu). À la lumière de ces résultats, les finances publiques ont évolué de manière satisfaisante l’an dernier. Le déficit budgétaire de 2022 est actuellement estimé à 3,5 % du produit intérieur brut, mais son taux réel est très incertain: celui-ci pourrait être bien pire et dépendra notamment de l’évolution du contexte géopolitique international.

Après le retour de la croissance économique, l’important excédent de la balance courante de 2020, qui traduit une compression de la demande, s’est mué en déficit en 2021. Après avoir été excédentaire de 5,3 milliards d’USD en 2020, le compte courant a enregistré un déficit de 830 millions d’USD, soit 0,5 % du produit intérieur brut, entre janvier et août 2021. Au cours de la même période, les exportations et les importations de biens ont progressé respectivement de 36 % et 30 % en glissement annuel, ce qui a entraîné un déficit commercial de 3 milliards d’USD. La balance des services, marquée par une augmentation des exportations et des importations de respectivement 12 % et 21 %, a affiché un excédent de 2,3 milliards d’USD. L’excédent des revenus primaires enregistré sur la période janvier-août 2020 (3,2 milliards d’USD) s’est transformé en un déficit important (3 milliards d’USD), bien que les envois de fonds aient augmenté de 18 % pour s’établir à 8,9 milliards d’USD. Le stock d’investissements directs étrangers s’est également sensiblement redressé au premier semestre de 2021, notamment en raison du réinvestissement des bénéfices.

Le stock de réserves de change officielles s’est stabilisé tout au long de la pandémie en 2020 et a même atteint un niveau record de 31,6 milliards d’USD en août 2021, en ce compris l’allocation supplémentaire de droits de tirage spéciaux (DTS) par le FMI, pour l’équivalent de 2,73 milliards d’USD. En dépit d’une légère baisse en septembre 2021, le niveau des réserves a continué d’augmenter et est resté proche de 31 milliards d’USD en décembre 2020, ce qui reste supérieur de 6 % au niveau de l’année précédente. Toutefois, compte tenu de l’évolution récente de la confiance des investisseurs et des interventions concomitantes de la banque centrale sur le marché des changes, pour plus de 700 millions d’USD au début de 2022, on s’attend à ce que les réserves officielles aient diminué.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La précédente assistance macrofinancière en faveur de l’Ukraine, d’un montant de 1,2 milliard d’EUR, a été accordée au titre de la décision (UE) 2020/701, adoptée par le Parlement européen et le Conseil le 25 mai 2020 (dans le cadre du paquet d’AMF en faveur des pays de l’élargissement et du voisinage dans le contexte de la pandémie de COVID-19). Cette assistance a été intégralement décaissée sur la période 2020-2021.

•Cohérence avec les autres politiques de l’Union

L’AMF proposée est compatible avec les objectifs de la politique européenne de voisinage. Elle contribuera à la réalisation des objectifs de stabilité et de développement économiques que l’UE poursuit en Ukraine et, plus largement, à la résilience dans son voisinage oriental. En aidant les autorités à établir un cadre macroéconomique stable et à mettre en œuvre des réformes structurelles ambitieuses, l’opération proposée renforcera la valeur ajoutée de l’engagement global de l’UE en Ukraine et améliorera l’efficacité des autres formes d’assistance financière accordée par l’UE à ce pays, y compris les opérations d’appui budgétaire et les subventions par l’intermédiaire des instruments financiers extérieurs au titre de l’actuel cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027. L’AMF d’urgence proposée fait partie d’un train de mesures de l’UE comportant également un élément de subvention, sous la forme du déploiement supplémentaire de 120 millions d’EUR au titre de l’«Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale – Europe dans le monde» (IVCDCI – Europe dans le monde), et fait partie intégrante du soutien international global en faveur de l’Ukraine. L’AMF continuera de compléter l’aide fournie par d’autres donateurs multilatéraux et bilatéraux.