établissant un mécanisme d'échange d'informations en ce qui concerne les accords intergouvernementaux et les instruments non contraignants conclus entre des États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie, et abrogeant la décision n° 994/2012/UE

La stratégie de l’union de l'énergie prévoit, dans son «plan d’action», un certain nombre de mesures destinées à renforcer la sécurité énergétique de l’UE. La présente proposition doit par conséquent être replacée dans le contexte d’autres initiatives, et notamment de la révision du règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz. La décision est étroitement liée à ce règlement, mais le champ d’application du mécanisme d’échange d’informations qu’elle établit est plus large. Les accords intergouvernementaux y sont définis de la manière suivante: «tout accord juridiquement contraignant, conclu entre un ou plusieurs États membres et un ou plusieurs pays tiers et ayant un impact sur la gestion ou le fonctionnement du marché intérieur de l'énergie ou sur la sécurité de l'approvisionnement en énergie dans l'Union». La décision s’applique donc à tous les accords intergouvernementaux concernant l’approvisionnement et les infrastructures pour les produits énergétiques, et en particulier le gaz, le pétrole et l’électricité. Seuls les accords intergouvernementaux concernant des questions qui relèvent du traité Euratom ne relèvent pas de cette définition. Pour ces derniers, l’article 103 du traité Euratom prévoit une procédure ex ante spécifique.

1) veiller à la conformité des accords intergouvernementaux avec le droit de l’Union afin de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et de renforcer la sécurité énergétique de l’UE; et

Dès lors, une intervention de la Commission avant la conclusion de tels accords entre des États membres et des pays tiers représenterait une valeur ajoutée essentielle puisqu'elle éviterait des conflits potentiels entre les obligations qui incombent aux États membres en vertu du droit international et en vertu du droit de l’Union.

Depuis 2012, la Commission a acquis une expérience appréciable dans la mise en œuvre de ce mécanisme. De manière générale, comme elle l'a relevé dans l’analyse d’impact relative à la révision de la décision ainsi que dans son rapport au Parlement européen et au Conseil sur l’application de cette décision, la Commission estime que, bien que le système actuel s'avère utile pour recevoir des informations sur les accords intergouvernementaux existants et déceler les problèmes de compatibilité avec le droit de l’UE que posent ces accords, il n’est pas suffisant pour résoudre ces incompatibilités. En particulier, comme indiqué dans la stratégie, «on constate dans la pratique que la renégociation de ces accords se révèle très difficile. Les positions des signataires ont en effet déjà été fixées, ce qui crée une pression politique défavorable à la moindre modification des accords concernés.»

Un mécanisme d’échange d’informations concernant les accords intergouvernementaux conclus entre des États membres et des pays tiers dans le domaine de l’énergie a été institué par une décision adoptée le 25 octobre 2012 par le Parlement européen et le Conseil et entrée en vigueur le 17 novembre 2012 (ci-après la «décision»). La principale caractéristique de ce mécanisme réside dans le fait que la Commission contrôle la conformité des accords intergouvernementaux passés entre les État membre et les pays tiers après la conclusion de ces accords.

Aux termes de la communication sur la stratégie de l'union de l'énergie [COM (2015)80], «[l]a pleine conformité avec le droit de l’Union des accords relatifs à l’achat d’énergie en provenance de pays tiers constitue un volet important de la stratégie visant à assurer la sécurité énergétique (particulièrement en ce qui concerne le gaz)». Dans le même esprit, le Conseil européen, dans ses conclusions du 19 mars 2015, a également préconisé «de faire en sorte que l'ensemble des accords liés à l'achat de gaz auprès de fournisseurs extérieurs soient pleinement conformes au droit de l'UE, notamment en renforçant la transparence de ces accords et leur compatibilité avec les dispositions de l'UE en matière de sécurité énergétique».

La présente proposition s’appuie sur l’expérience que la Commission a acquise avec la mise en œuvre de la décision depuis son entrée en vigueur, le 17 novembre 2012, et qu'elle a analysée dans le rapport d’évaluation annexé à l’analyse d’impact relative à la révision de la décision, ainsi que dans le cadre de son rapport au Parlement européen et au Conseil sur l’application de la décision.

3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT

La législation en vigueur dans ce domaine est la décision n° 994/2012/UE sur les accords intergouvernementaux. La présente proposition vise à renforcer et à améliorer les mesures et les procédures prévues dans la décision actuelle. Il est donc approprié que le choix de l'instrument se porte sur une décision. Compte tenu du volume et de la portée des éléments nouveaux, la proposition de décision prévoit l’abrogation et le remplacement de la décision n° 994/2012/UE en vigueur, plutôt qu’une modification des dispositions actuelles.

De même, l’analyse d’impact conclut que l’option consistant à formuler des clauses modèles obligatoires pourrait certes aider les États membres à éviter tout conflit avec le droit de l’Union, mais que la grande diversité des situations et des modèles d’entreprise relevant du champ d’application de la décision ne rend toutefois pas possible la rédaction de clauses modèles suffisamment précises pour garantir la sécurité juridique et se substituer à une évaluation ex ante approfondie des projets d'actes finaux. En outre, en fonction de la position et du pouvoir de négociation des pays tiers, les États membres pourraient échouer à faire figurer des clauses modèles spécifiques dans les accords intergouvernementaux.

Pour atteindre ces objectifs, ce qui est proposé est essentiellement une combinaison de clauses modèles facultatives et d’évaluation ex ante des accords intergouvernementaux avant leur signature. Comme il ressort de l’analyse d’impact relative à la révision de la décision, maintenir le système actuel ne serait pas efficace. En l'occurrence, aucun des accords intergouvernementaux recensés par la Commission comme étant problématiques n'a été dénoncé à ce jour.

1) de veiller à la conformité des accords intergouvernementaux avec le droit de l’Union afin de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et de renforcer la sécurité énergétique de l’UE; et

Valeur ajoutée de l’UE: L’intégration progressive des infrastructures et des marchés de l’énergie, la dépendance à l’égard des fournisseurs extérieurs, la nécessité de garantir la solidarité en temps de crise sont autant de facteurs qui imposent que les décisions politiques fondamentales dans le domaine de l'énergie ne soient pas prises exclusivement au niveau national, sans implication des pays voisins et de l’UE. La décision se situe à l'intersection de la dimension extérieure (puisqu'elle concerne la conclusion d’accords avec des pays tiers) et du marché intérieur (puisque les dispositions non conformes telles que les clauses de destination ont une incidence négative sur la libre circulation des produits énergétiques au sein du marché intérieur). L'amélioration de la coopération et de la transparence au niveau de l’UE, dans le cadre de la présente proposition, revêt donc clairement une valeur ajoutée.

Nécessité d'une action de l'UE: La base juridique pour la révision de la décision est l’article 194 du TFUE. La décision a été adoptée en 2012 sur cette base, dans le respect du principe de subsidiarité. Cependant, l’introduction d’un contrôle ex ante obligatoire par la Commission modifierait la teneur de la décision. Ce changement supposerait un transfert vers l'UE de tâches assumées jusqu’ici par les États membres. Comme expliqué ci-dessus, l’expérience montre que l’évaluation effectuée par les États membres n’est pas suffisante et efficace pour garantir la conformité des accords intergouvernementaux avec la législation de l’UE, ce qui est source d'insécurité juridique. L'intervention ex ante de la Commission apporterait une valeur ajoutée essentielle en cas de difficultés (notamment pour résoudre des conflits entre les obligations qui incombent aux États membres en vertu du droit international des traités et en vertu du droit de l’Union).

Les informations relatives à la mise en œuvre de la décision sont en partie confidentielles, en raison soit de certaines dispositions de la décision elle-même (article 4 — Confidentialité), soit d'exceptions prévues par le règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret: protection de l'intérêt public en ce qui concerne les relations internationales; article 4, paragraphe 5: demande d'un État membre à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l'accord préalable de celui-ci; ou article 4, paragraphe 2, deuxième tiret: protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques). Pour ces raisons de confidentialité notamment, il a été décidé de ne pas procéder à une étude externe sur la mise en œuvre de la décision.

Une synthèse complète des résultats de cette consultation publique est annexée à l’analyse d’impact relative à la révision de la décision et les réponses non confidentielles aux questions ont été publiées sur le site web de la Commission.

Toutes les parties ont souligné l’importance des accords intergouvernementaux pour la sécurité de l’approvisionnement énergétique et le bon fonctionnement du marché intérieur de l’énergie. Les réponses divergeaient quant à la nécessité de renforcer le système mis en place par la décision et la meilleure façon dont cela pourrait être fait.

Une consultation publique a été organisée entre le 28 juillet et le 22 octobre 2015. La Commission a reçu quelque 25 réponses de parties intéressées, y compris des États membres et de plusieurs associations (régulateurs et industries), et le taux de réponse à la consultation peut être considéré comme satisfaisant.

En outre, ces rapports indiquent clairement que les accords intergouvernementaux continueront de jouer un rôle essentiel dans le secteur européen de l’énergie. La décision conserve donc tout son intérêt, mais doit être adaptée à la nature changeante des sources et des voies d’approvisionnement énergétique. Ils soulignent également que la décision recèle une valeur ajoutée de l'UE évidente, dans la mesure où elle renforce la coopération et la transparence au niveau de l’UE et contribue à la sécurité d’approvisionnement et au bon fonctionnement du marché intérieur de l’énergie.

Les rapports concluent également que, dans l’ensemble, les frais liés à la décision actuelle sont justifiés par les avantages qu’elle procure, dans la mesure où elle garantit le fonctionnement du marché intérieur de l’énergie et contribue à la sécurité de l’approvisionnement. Cependant, la décision pourrait être plus efficace si les contrôles de compatibilité qu'elle prévoit intervenaient a priori (et non a posteriori, comme c’est le cas à l’heure actuelle). Une telle mesure renforcerait considérablement la sécurité juridique et permettrait tant aux États membres qu'à la Commission d'éviter certains coûts.

Ces rapports concluent, en ce qui concerne l’efficacité de la décision, que ses dispositions actuelles (en particulier le caractère ex post du contrôle de compatibilité qui y est prévu) ne sont pas parvenues à rendre conformes les accords intergouvernementaux existants qui ne l'étaient pas et n’ont pas eu d'incidence directe sur les négociations menées par les États membres avec des pays tiers. En particulier, aucun projet d’accord intergouvernemental n’a jamais été soumis à la Commission sur une base volontaire en vue d'un contrôle ex-ante. C'est pourquoi la décision dans sa forme actuelle n’est pas jugée efficace.

La décision contient une clause de réexamen à l’article 8. Cet article impose à la Commission d'élaborer un rapport, au plus tard le 1er janvier 2016, et tous les trois ans par la suite.

Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d’évaluation et d’information

L’analyse d’impact a permis de conclure que la solution la plus rentable, efficace et proportionnée était l’option 3.

la Commission peut effectuer une évaluation ex post des instruments non contraignants qui lui sont soumis et informer l'État membre en conséquence, si elle estime que les mesures mettant en œuvre l’instrument non contraignant pourraient ne pas être conformes au droit de l’Union;

3.Obligations en matière de notification et évaluation par la Commission en ce qui concerne les instruments non contraignants:

obligation de la Commission d'effectuer une évaluation ex post des accords intergouvernementaux existants ou des modifications de ces accords et d’informer les États membres en cas de doutes quant à la compatibilité de ces accords avec le droit de l’Union, dans un délai de neuf mois à compter de leur notification.

un État membre ne peut conclure l’accord intergouvernemental ou la modification proposés avant que la Commission ne lui ait communiqué ses doutes éventuels et son avis. Au moment de conclure l’accord intergouvernemental ou la modification proposés, les États membres tiennent le plus grand compte de l’avis de la Commission;

obligation de la Commission d’effectuer une évaluation ex ante des projets d’accords intergouvernementaux ou de modifications de tels accords et d'informer l’État membre, dans un délai de six semaines, des éventuels doutes qu’elle nourrit quant à la compatibilité avec le droit de l’Union, en particulier avec la législation relative au marché intérieur de l’énergie et le droit de la concurrence de l’Union;

(8)En considération de la stratégie de l’union de l'énergie, la transparence en ce qui concerne les accords intergouvernementaux passés et futurs reste de la plus haute importance. C'est pourquoi les États membres devraient continuer à soumettre à la Commission les accords intergouvernementaux actuels et futurs, qu'ils soient entrés en vigueur ou qu'ils s'appliquent à titre provisoire au sens de l'article 25 de la convention de Vienne sur le droit des traités, ainsi que les accords intergouvernementaux nouvellement conclus.

(7)Afin de garantir la conformité avec le droit de l’Union, les États membres devraient notifier leurs projets d’accords intergouvernementaux à la Commission avant qu’ils ne deviennent juridiquement contraignants pour les parties (contrôle ex ante). Dans un esprit de coopération, la Commission devrait aider les États membres à déceler les problèmes de conformité que posent leurs projets d'accords intergouvernementaux ou de modifications de tels accords. Les États membres concernés seraient alors mieux à même de conclure un accord conforme au droit de l’Union. La Commission devrait disposer d'un laps de temps suffisant pour effectuer cette évaluation afin de procurer autant de sécurité juridique que possible, tout en évitant des retards injustifiés. Afin de bénéficier pleinement du soutien de la Commission, les États membres devraient s’abstenir de conclure un accord intergouvernemental jusqu’à ce que la Commission les ait informés de son évaluation. Les États membres devraient prendre toutes les mesures nécessaires pour parvenir à une solution appropriée afin d'éliminer l'incompatibilité constatée.

(5)Afin d’éviter tout défaut de conformité avec le droit de l’Union et d'améliorer la transparence, les États membres devraient informer la Commission dans les plus brefs délais de leur intention d’engager des négociations en vue de conclure de nouveaux accords intergouvernementaux ou de modifier des accords existants. La Commission devrait être informée régulièrement des progrès des négociations. Les États membres devraient pouvoir inviter la Commission à participer aux négociations à titre d'observateur.

(3)La décision n° 994/2012/UE du Parlement européen et du Conseil a été utile pour recevoir des informations sur les accords intergouvernementaux existants et déceler les problèmes qu’ils posent en termes de compatibilité avec le droit de l’Union.

(2)L’objectif de la stratégie de l’union de l'énergie, adoptée par la Commission le 25 février 2015, est de fournir aux consommateurs une énergie sûre, durable, compétitive et financièrement abordable. Plus précisément, la stratégie de l’union de l'énergie, s’appuyant sur l’analyse déjà effectuée dans le cadre de la stratégie européenne pour la sécurité énergétique de mai 2014, souligne que la pleine conformité avec le droit de l’Union des accords relatifs à l’achat d’énergie en provenance de pays tiers constitue un volet important de la stratégie visant à assurer la sécurité énergétique. Dans le même esprit, le Conseil européen, dans ses conclusions du 19 mars 2015, préconise de faire en sorte que l'ensemble des accords liés à l'achat de gaz auprès de fournisseurs extérieurs soient pleinement conformes au droit de l'Union, notamment en renforçant la transparence de ces accords et leur compatibilité avec les dispositions de l'Union en matière de sécurité énergétique.

(1)Pour que le marché intérieur de l'énergie fonctionne correctement, il faut que les importations d'énergie dans l'Union soient entièrement régies par les règles établissant le marché intérieur de l'énergie. Tout dysfonctionnement dudit marché met l'Union dans une position vulnérable et défavorable sur le plan de la sécurité de l'approvisionnement en énergie, et en sape les avantages potentiels pour l'industrie et les consommateurs européens.

établissant un mécanisme d'échange d'informations en ce qui concerne les accords intergouvernementaux et les instruments non contraignants conclus entre des États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie, et abrogeant la décision n° 994/2012/UE

(10)La présente décision ne devrait s’appliquer qu’à des accords intergouvernementaux ayant un impact sur le marché intérieur de l’énergie ou la sécurité de l’approvisionnement énergétique dans l’Union. En cas de doute, les États membres devraient consulter la Commission. En principe, les accords qui ne sont plus en vigueur, ou qui ne s'appliquent plus, n'ont pas d'incidence sur le marché intérieur de l'énergie ni sur la sécurité de l'approvisionnement en énergie dans l'Union et ne devraient donc pas être concernés par la présente décision.

(11)Les États membres établissent des relations avec les pays tiers non seulement par la conclusion d’accords intergouvernementaux, mais aussi sous la forme d’instruments non contraignants. Bien qu'ils ne soient juridiquement pas contraignants, ces instruments peuvent être utilisés pour définir un cadre détaillé en matière d'infrastructures énergétiques et d'approvisionnement en énergie. À cet égard, les instruments non contraignants peuvent avoir des effets similaires aux accords intergouvernementaux sur le marché intérieur de l’énergie, en ce sens que leur mise en œuvre pourrait aboutir à une violation du droit de l’Union. Dès lors, afin que l'application de toutes les mesures qui peuvent avoir une incidence sur le marché intérieur de l’énergie et la sécurité énergétique soit empreinte d'une plus grande transparence, les États membres devraient également soumettre à la Commission, a posteriori, les instruments non contraignants qu'ils se proposent d'appliquer. La Commission devrait évaluer ces instruments non contraignants et, le cas échéant, informer les États membres en conséquence.

(12)Les accords intergouvernementaux ou les instruments non contraignants qui doivent être notifiés intégralement à la Commission en vertu d’autres actes de l’Union ou qui portent sur des questions relevant du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique ne devraient pas être régis par la présente décision.

(13)La présente décision ne devrait pas créer d'obligations concernant les accords entre entreprises. Toutefois, les États membres devraient avoir la faculté de communiquer à la Commission, sur une base volontaire, les accords de ce type auxquels renvoient explicitement des accords intergouvernementaux ou des instruments non contraignants.

(14)La Commission devrait mettre les informations qu'elle reçoit à la disposition de tous les autres États membres sous une forme électronique sûre. La Commission devrait satisfaire aux demandes des États membres visant à ce que les informations qui lui sont transmises soient traitées de manière confidentielle. Les demandes de confidentialité ne devraient cependant pas restreindre l'accès de la Commission elle-même aux informations confidentielles, étant donné que cette dernière a besoin de disposer d'informations complètes pour effectuer ses évaluations. La Commission devrait être garante de l'application de la clause de confidentialité. Les demandes de confidentialité devraient être sans préjudice du droit d'accès aux documents prévu par le règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil.

(15)Si un État membre estime qu'un accord intergouvernemental est confidentiel, il devrait en fournir un résumé à la Commission afin qu'il soit mis à la disposition des autres États membres.

(16)Un échange constant d'informations sur les accords intergouvernementaux au niveau de l'Union devrait permettre de mettre en place les meilleures pratiques. Sur la base de ces meilleures pratiques, la Commission devrait, le cas échéant en coopération avec le Service européen pour l'action extérieure en ce qui concerne les politiques extérieures de l'Union, élaborer des clauses modèles facultatives à utiliser dans les accords intergouvernementaux conclus entre des États membres et des pays tiers. L'utilisation de telles clauses modèles devrait avoir pour but d'éviter les conflits entre les accords intergouvernementaux et le droit de l'Union, en particulier les règles du marché intérieur de l'énergie et le droit de la concurrence, et les conflits avec les accords internationaux conclus par l'Union. Leur utilisation devrait être facultative et leur contenu devrait pouvoir être adapté à n'importe quelle circonstance particulière.

(17)Une meilleure connaissance mutuelle des accords intergouvernementaux et des instruments non contraignants existants et nouveaux devrait permettre aux États membres de mieux se coordonner entre eux et avec la Commission sur les questions énergétiques. Une coordination ainsi renforcée devrait permettre aux États membres de tirer pleinement parti du poids politique et économique de l'Union et à la Commission de proposer des solutions aux problèmes décelés dans le domaine des accords intergouvernementaux.

(18)La Commission devrait faciliter et favoriser la coordination entre les États membres en vue de renforcer le rôle stratégique global de l'Union par une approche coordonnée forte et efficace à l'égard des pays producteurs, consommateurs et de transit.

(19)Étant donné que l'objectif de la présente décision, à savoir l'échange d'informations entre les États membres et la Commission en ce qui concerne les accords intergouvernementaux et les instruments non contraignants dans le domaine de l'énergie, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres mais peut, en raison des effets de la présente décision, qui est applicable dans tous les États membres, être mieux atteint au niveau de l'Union, celle-ci peut adopter des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l'article 5 du traité sur l'Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité énoncé audit article, la présente décision n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(20)Les dispositions de la présente décision devraient être sans préjudice de l’application des règles de l’Union en matière d’infractions, d’aides d’État et de concurrence. En particulier, la Commission a le droit d'engager une procédure d'infraction, conformément à l'article 258 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), lorsqu'elle estime qu'un État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu dudit traité.

(21)En 2020, la Commission devrait déterminer si la présente décision est suffisante et efficace pour garantir la conformité des accords intergouvernementaux au droit de l'Union et un niveau élevé de coordination entre les États membres en ce qui concerne lesdits accords dans le domaine de l'énergie.

(22)Il convient d'abroger la décision n° 994/2012/UE,

ONT ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Objet et champ d'application

1.La présente décision établit un mécanisme d'échange d'informations entre les États membres et la Commission en ce qui concerne les accords intergouvernementaux et les instruments non contraignants dans le domaine de l'énergie tels qu'ils sont définis à l'article 2, en vue de garantir le fonctionnement optimal du marché intérieur de l'énergie.

2.La présente décision ne s'applique pas aux accords intergouvernementaux et aux instruments non contraignants qui sont déjà soumis dans leur intégralité à d'autres procédures spécifiques de notification en vertu du droit de l'Union.

Article 2

Définitions