[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 18.7.2006

SEC(2006) 976

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles communes pour l'exploitation de services de transport aérien dans la Communauté européenneANALYSE D’IMPACTRÉSUMÉ{COM(2006) 396 final}{SEC(2006) 943}

TABLE DES MATIÈRES

1. Contexte et raisons d’agir 3

2. Consultation des parties intéressées 4

3. Objectifs 5

4. Scénarios envisageables 5

5. Incidences sociales, économiques et environnementales des mesures proposées 7

6. Comparaison des scénarios 8

1. CONTEXTE ET RAISONS D’AGIR

Le 23 juillet 1992, l’ultime étape de la libéralisation des transports aériens dans la Communauté a été franchie avec l'adoption de trois règlements du Conseil (n° 2407/92, 2408/92 et 2409/92), communément appelés le «troisième paquet aérien». Ces mesures faisaient suite au «premier paquet aérien» adopté en décembre 1987 et au «deuxième paquet aérien» de juin 1990.

Plus de dix ans après son entrée en vigueur, le troisième paquet a dans une large mesure rempli son rôle en permettant une expansion sans précédent des transports aériens en Europe, avec des tarifs abordables. Malgré cette réussite, la plupart des compagnies aériennes de la Communauté continuent à souffrir de la surcapacité et de la fragmentation excessive du marché. De plus, les voyageurs ne profitent pas pleinement du marché intérieur en raison du manque de transparence des prix ou de pratiques discriminatoires basées sur le lieu de résidence.

L'application non homogène du troisième paquet aérien dans les divers États membres et les dernières restrictions qui continuent de peser sur les services aériens intracommunautaires entraînent une distorsion de la concurrence entre les compagnies aériennes et limitent la concurrence dans certains segments du marché intérieur.

Il est à prévoir que les problèmes résultant de l’application discordante des règlements composant le troisième paquet aérien subsisteront si la législation n’est pas modifiée.

- À défaut d’une application plus stricte et homogène des procédures d’octroi et de retrait des licences d’exploitation, le pourcentage d’échec parmi les nouveaux arrivants sur le marché restera élevé, leurs passagers risquant à tout moment de se retrouver bloqués. Par ailleurs, un statu quo perpétuerait les distorsions de concurrence actuelles entre les États membres dans le domaine du transport aérien (absence de conditions de concurrence équitables). De surcroît, compte tenu de la situation financière souvent précaire de beaucoup de nouvelles compagnies aériennes, l’emploi dans le secteur aérien restera marqué par l’instabilité.

- Bien que le nombre de compagnies aériennes recourant aux contrats de location d’aéronefs de pays tiers soit limité, il est à prévoir qu’avec la législation actuelle leur nombre augmentera, sans que le contrôle de la sécurité soit toujours parfaitement assuré.

- Alors que les relations extérieures dans le domaine du transport aérien tendent à se libéraliser à la suite des arrêts «Ciel ouvert», la législation en vigueur, combinée avec les dispositions subsistantes d’anciens accords bilatéraux entre États membres, crée des obstacles supplémentaires en raison de pratiques divergentes entre les États membres, notamment en matière de partage de codes avec les transporteurs de pays tiers ou en matière de tarification sur les liaisons relevant de la 6e liberté. Ces divergences empêcheront les voyageurs de profiter pleinement des retombées économiques de la libéralisation des liaisons extérieures, dans la mesure où le prix et le choix des liaisons avec les pays tiers dépendront du lieu de départ dans l'Union européenne.

- Certains États membres recourent plus facilement aux obligations de service public (OSP) que d'autres. Parallèlement, le nombre d'OSP a sensiblement augmenté au fil des années, de même que leur caractère restrictif. De ce fait, les voyageurs courent un risque plus élevé de se heurter à des monopoles et, partant, de subir des tarifs plus élevés et une offre plus limitée. Par ailleurs, dans les cas où des OSP sont nécessaires, les règles en vigueur ne permettent pas toujours d’attirer un nombre suffisant de concurrents dans la procédure d’appel d’offres.

- En ce qui concerne les tarifs aériens, la transparence des prix restera probablement insuffisante, étant donné le risque de confusion résultant du fait que les tarifs aériens ne comprennent pas nécessairement l’ensemble des taxes et droits applicables et compte tenu des pratiques discriminatoires dont font l’objet les résidents d’États membres différents.

2. CONSULTATION DES PARTIES INTÉRESSÉES

L’élaboration de la proposition a été précédée d’une consultation publique destinée à recueillir le plus de commentaires et de suggestions possible de la part des personnes et des organisations concernées. Cette consultation s’est déroulée dans le respect des normes minimales en matière de consultation des parties intéressées, arrêtées par la Commission dans sa communication du 11 décembre 2002 (COM(2002) 704 final).

Une consultation publique par l’internet a eu lieu du 17 mars au 30 septembre 2003. Bien qu’elles remontent à trois ans, les contributions au processus de consultation restent valables, dans la mesure où leur contexte n'a pas fondamentalement évolué. Le document de consultation, les contributions et le résumé des contributions sont consultables sur le site web de la Commission «Votre point de vue sur l’Europe»:

http://europa.eu.int/yourvoice/index_fr.htm,

ainsi qu’à l’adresse suivante:

http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/package_3_en.htm.

La Commission a reçu 56 contributions provenant des autorités nationales, des organisations internationales et des organisations représentatives des compagnies aériennes, des aéroports, des professionnels du tourisme et des travailleurs du secteur aérien.

Le 26 février 2004, une réunion de consultation avec les parties concernées s'est tenue à Bruxelles, à laquelle ont assisté les délégations de 11 États membres et de 11 organisations représentant les parties concernées visées ci-dessus.

Les consultations ont confirmé que le cadre juridique actuel ne demande pas de révision radicale, mais plutôt un certain nombre d'adaptations et de précisions afin de combler les lacunes constatées.

Tous les répondants partagent l’avis de la Commission quant aux effets positifs du troisième paquet aérien sur la libéralisation du transport aérien. La plupart considèrent que la réglementation actuelle est satisfaisante, moyennant quelques ajustements conjugués à un effort d'harmonisation, notamment par l’ajout de quelques précisions dans les textes ou la rédaction de lignes directrices. Un certain nombre, en particulier parmi les transporteurs, estiment qu'il est inutile et, en tout état de cause, non urgent de procéder à une révision. La modernisation et la simplification des textes ont néanmoins leurs partisans, de même que la suppression de dispositions qui étaient nécessaires en 1992 mais n’ont plus de raison d’être aujourd'hui.

Toutes les observations émises pendant le processus de consultation ont été attentivement examinées en vue d’établir la proposition de révision. Les résultats de la consultation ont été intégrés dans l'analyse d’impact.

3. OBJECTIFS

La révision du troisième paquet aérien a pour objectifs principaux d’améliorer le fonctionnement du marché, de renforcer la sécurité des services aériens et d’assurer une meilleure protection des passagers.

Dans cet esprit, les mesures envisagées tendant à:

- garantir la solidité financière générale des transporteurs aériens communautaires;

- éviter les distorsions de concurrence;

- prévenir le dumping social;

- renforcer la concurrence en matière de prix et la transparence des tarifs;

- éviter la discrimination entre les transporteurs de l'UE sur la base de la nationalité.

4. SCÉNARIOS ENVISAGEABLES

La nature du problème posé - application non homogène et inefficace de la législation – n’impose pas de modification radicale des options retenues au moment de l’adoption du troisième paquet aérien.

Dans ces conditions, la révision du troisième paquet se résume à une série d'adaptations visant à régler les problèmes constatés. L’analyse d'impact réside essentiellement dans la comparaison de deux scénarios, à savoir un scénario «sans changements» et un scénario «avec changements».

1. Le scénario «sans changements» est sans effet sur les trois règlements actuels composant le troisième paquet relatif au marché intérieur de l'aviation (une variante du même scénario pourrait consister à consolider le texte des règlements sans en modifier la teneur).

2. Le scénario «avec changements» prévoit une série de modifications du troisième paquet aérien afin d'assurer une application homogène et efficace des règles qu’il contient.

Une autre possibilité aurait pu consister à créer une autorité communautaire pour l’octroi des licences ou le contrôle de la procédure d'octroi des licences. Cette option aurait présenté l'avantage de garantir l'uniformité des modalités de délivrance et de surveillance des licences d’exploitation pour tous les transporteurs aériens communautaires. Toutefois, lors de la consultation publique, les autorités nationales ont estimé dans une quasi-unanimité que cette évolution était inutile ou prématurée. Aussi, cette idée n'est pas prise en compte dans l'analyse d’impact.

La Commission a effectué une analyse approfondie des incidences économiques, sociales et environnementales des mesures proposées en ce qui concerne les éléments suivants:

3. exigences concernant les licences d’exploitation:

4. exigences plus strictes en matière d’informations à fournir par les transporteurs aériens;

5. conditions plus strictes en matière de présentation et d’approbation des comptes financiers;

6. contrôle plus régulier du respect des exigences de la licence d’exploitation par les transporteurs aériens, en particulier dans le cas des entreprises nouvellement créées;

7. mise en place d'une procédure plus claire pour le retrait des licences d’exploitation;

8. renforcement des compétences de la Commission en matière de retrait des licences d’exploitation;

9. exigences plus strictes en matière en matière d’accords de location, en particulier pour la location d’aéronefs avec équipage («wet-leasing»);

10. articulation entre le marché intérieur de l'aviation et les liaisons aériennes avec les pays tiers:

11. accès aux liaisons intracommunautaires pour les transporteurs non communautaires: exclusivement par des accords auxquels la Communauté est partie;

12. liberté en matière de partage de codes et de tarification sur les liaisons avec les pays tiers;

13. obligations de service public (OSP):

14. législation plus claire, meilleure description des conditions régissant les OSP;

15. allongement de la durée des concessions: quatre ans au lieu de trois (cinq ans dans le cas des régions ultrapériphériques);

16. amélioration des informations communiquées à la Commission sur les modalités de mise en place des OSP;

17. répartition du trafic entre les aéroports:

18. définition précise du concept de conurbation et abandon de la notion de système aéroportuaire;

19. renforcement des compétences de la Commission dans cette matière: approbation préalable requise pour les règles de répartition du trafic;

20. transparence des tarifs:

21. transparence de l’information sur les tarifs;

22. dispositions garantissant la non-discrimination en matière de tarifs en fonction du lieu de résidence;

23. fixation des prix selon les lois du marché, compte tenu des règles de concurrence générales.

5. Incidences sociales, économiques et environnementales des mesures proposées

L’analyse s’intéresse à l’impact du scénario «avec changements» par rapport à la situation de base, notamment sur les points suivants:

- incidences générales sur l'économie européenne,

- incidences sociales,

- incidences environnementales.

La présente section en résume les principales conclusions.

Incidences économiques générales

Si les mesures envisagées tendent à renforcer la concurrence et à réduire des distorsions du marché, l’unification du marché qui s’ensuivra devra faire l’objet d’un suivi rigoureux au regard des règles de la concurrence afin d'éviter les abus sur certaines liaisons.

Les transporteurs aériens tireront avantage de la création de conditions de concurrence équitables, bien qu’une légère augmentation des frais d'exploitation soit possible en raison des exigences plus strictes applicables aux licences d’exploitation.

Les consommateurs connaîtront des niveaux de sécurité plus élevés et seront moins exposés aux risques de faillite des transporteurs aériens. D’une manière générale, le renforcement de la concurrence et de la transparence en matière de prix devrait permettre une baisse des prix et une augmentation de l’offre de services.

Le scénario «avec changements» suppose tantôt une augmentation de certaines dépenses administratives des autorités nationales, notamment pour le suivi des licences d’exploitation, tantôt une diminution des dépenses, notamment en matière d’obligations de service public.

Incidences sociales

L'option «avec changements» a deux grands effets sur l'emploi.

La surveillance plus stricte de la situation financière des transporteurs aériens et les exigences plus strictes régissant la location d’aéronefs avec équipage rendront l'emploi plus stable et moins précaire dans le secteur.

Dans la mesure où certaines des mesures envisagées pourraient entraîner un accroissement du trafic, l’emploi pourrait augmenter dans ce secteur, bien que dans des proportions probablement limitées.

Incidences environnementales

Les incidences sur l'environnement du scénario «avec changements» sont limitées et sont principalement liées à l’augmentation possible du trafic par rapport au scénario «sans changements».

En évitant la création d’obligations de service public sur des liaisons courtes pouvant être assurées par des services ferroviaires efficaces, une faible réduction des incidences sur l'environnement est possible.

La révision du troisième paquet aérien ne poursuit pas d’objectifs sur le plan environnemental. Il faut rappeler que les incidences sur l'environnement font déjà l’objet d’initiatives distinctes de la Commission[1] dans le cadre de la stratégie pour le développement durable et du programme européen sur le changement climatique.

6. COMPARAISON DES SCÉNARIOS

Les incidences du scénario «avec changements» sur les objectifs particuliers sont récapitulées dans le tableau ci-après.

Objectifs particuliers | Incidences du scénario «avec changements» sur l'objectif particulier | Commentaires |

Garantir la solidité financière générale des transporteurs aériens communautaires; réduire le risque de faillite | ++ | Contrôle plus strict des licences d’exploitation |

Prévenir le dumping social | + | Conditions plus strictes en matière de location d’aéronefs avec équipage |

Éviter les distorsions de concurrence | ++ | Application homogène des règles en matière de licences d'exploitation, d’OSP, de répartition du trafic, de vols relevant de la 6e liberté |

Renforcer la concurrence en matière de prix et la transparence des tarifs | ++ | Non-discrimination sur la base du lieu de résidence et publication de tarifs aériens toutes taxes comprises |

Éviter la discrimination entre les transporteurs de l'UE sur la base de la nationalité | ++ | L'option «avec changements» supprime les restrictions qui subsistent sur le marché intérieur (principalement en matière d’accès aux liaisons avec les pays tiers) |

Il ressort de ce qui précède que le scénario «avec changements» présente une approche équilibrée, qui offre des avantages économiques et sociaux évidents par rapport à un scénario «sans changements». Il renforce le marché intérieur en accélérant l’unification du marché et, partant, en créant un environnement concurrentiel, avec des transporteurs aériens européens capables d’affronter la concurrence internationale. Elle contribue à la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne.

Elle présente de nets avantages pour les passagers par le renforcement des forces du marché, conduisant à une baisse des tarifs, à une amélioration de l’offre de services et à une augmentation des niveaux de sécurité.

Les quelques incidences négatives, d’une ampleur très limitée, que les mesures proposées pourraient avoir sur l'environnement peuvent être compensées par l’adoption d'autres mesures destinées à réduire les incidences de l'aviation sur l'environnement.

Eu égard à ce qui précède, la Commission soumet une proposition répondant au scénario «avec changements», décrit plus haut.

[1] «Réduction de l’impact de l’aviation sur le changement climatique», communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, COM(2005) 459 du 27 septembre 2005.