FR Journal officiel de l'Union européenne C 48/134

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 97/68/CE en ce qui concerne les dispositions applicables aux moteurs mis sur le marché dans le cadre du mécanisme de flexibilité»

COM(2010) 362 final — 2010/0195 (COD)

2011/C 48/23

Rapporteur unique: M. PEZZINI

Le 7 septembre 2010, le Conseil, et le Parlement européen, ont décidé, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 97/68/CE en ce qui concerne les dispositions applicables aux moteurs mis sur le marché dans le cadre du mécanisme de flexibilité»

COM(2010) 362 final – 2010/0195 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production, consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er septembre 2010.

Lors de sa 465e session plénière des 15 et 16 septembre 2010 (séance du 16 septembre 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité est convaincu que la mise sur le marché européen de moteurs destinés aux engins mobiles non routiers (EMNR) toujours plus respectueux de l'environnement et rejetant de moins en moins de monoxyde de carbone, d'oxydes d'azote, d'hydrocarbures et de particules (1) est nécessaire et répond aux objectifs que l'UE s'est fixé à l'horizon 2020 en matière de réduction des émissions dangereuses pour la santé et affectant le climat.

1.2 Le Comité est également convaincu que, surtout en période de crise financière, économique et de l'emploi d'ampleur mondiale, il y a lieu de garantir aux constructeurs européens de moteurs EMNR:

— un niveau de compétitivité adéquat,

— des moyens et du temps pour la recherche et le développement technologique,

— une flexibilité appropriée en ce qui concerne les applications productives innovantes et les modifications à apporter aux installations (2), de manière à pouvoir atteindre et respecter les valeurs limites fixées en matière d'émissions sans mettre l'emploi en danger.

1.3 Le Comité appuie la proposition de la Commission consistant à porter à 50 % le pourcentage de flexibilité pour les secteurs déjà couverts par les mécanismes de flexibilité prévus par la directive EMNR (3) et à adapter le nombre total des moteurs pouvant être mis sur le marché aux mécanismes prévus, ainsi qu'à inclure dans ledit mécanisme les autorails et les locomotives en leur réservant un pourcentage de flexibilité de 20 %.

1.4 Comme le Comité l'a souligné dans le passé (4), «L'homologation de moteurs fonctionnant avec le carburant de référence garantit le fonctionnement de ceux-ci en accord avec les valeurs limites de la phase III B. Toutefois, les émissions ne pourront correspondre aux nouvelles valeurs limites que si les carburants appropriés sont effectivement disponibles sur le marché».

1.4.1 Compte tenu de la technologie nécessaire si l'on veut respecter les limites d'émissions de particules et de NOx (5) prévues par la phase III B (6), il est impératif de réduire la teneur actuelle en soufre des carburants dans de nombreux États membres et de définir les caractéristiques du carburant de référence.

1.5 Afin de pouvoir cibler les objectifs, le Comité juge nécessaire de fixer des valeurs limites strictes, mais aussi de définir des procédures d'essai se rapportant à des situations concrètes et de limiter le recours aux tests de laboratoire, qui donnent des résultats théoriques, ainsi qu'à des méthodes de contrôle des émissions incohérentes. Il convient par ailleurs de relever, de manière précise, le comportement des gaz d'échappement des engins mobiles non routiers dans le cadre d'une utilisation normale et non le comportement et les émissions des seuls moteurs sur un banc d'essai.

1.6 Le Comité nourrit certaines craintes quant au respect des dates prévues pour l'entrée en vigueur des phases III B et IV ainsi que des procédures de réception y relatives, et se demande s'il ne serait pas opportun de reporter de deux ans la réalisation de la phase III B et de trois ans les mesures prévues pour la phase IV, afin de s'assurer que les dispositions en question puissent être pleinement et concrètement respectées.

1.7 Le Comité considère que les mécanismes flexibles de mise en œuvre et les délais relatifs au passage d'une phase à l'autre sont très lourds et contraignants pour les PME. En effet, les coûts prévus pour les équipements et les moteurs, et surtout ceux requis pour la R&DT et l'évaluation de la conformité, sont évidemment bien plus importants pour une petite entreprise que pour les grands groupes industriels.

1.8 De l'avis du Comité, vu que «la dégradation mécanique des engins non routiers est probablement plus rapide que celle de leurs moteurs» (7), il importe de tenir compte des émissions produites tout au long de la vie utile des moteurs, y compris après le remplacement des parties mécaniques de l'engin, et d'introduire des exigences techniques en matière de durée qui soient généralement acceptées et permettent d'éviter la détérioration des niveaux d'émissions qui se produit avec le temps.

1.9 Le Comité estime que les certificats de réception prévus à l'annexe I devraient comporter non seulement un échantillon des étiquettes de mise sur le marché dans le cadre du mécanisme de flexibilité et un échantillon de l'étiquette supplémentaire, mais aussi une description détaillée des dispositifs obligatoires permettant le respect des valeurs limites prévues par les dispositions en vertu desquelles la réception a été autorisée.

1.10 Le Comité juge fondamental d'encourager la réalisation d'efforts conjoints, au niveau européen et international, visant à élaborer des normes techniques claires et généralement acceptées dans le but de promouvoir des échanges dans ce secteur au niveau mondial, en assurant une correspondance toujours plus étroite entre les limites d'émissions en vigueur dans l'Union européenne et celles appliquées ou prévues dans les pays tiers.

1.11 Le CESE recommande la rédaction de lignes directrices d'application actualisées afin de faciliter la mise en œuvre des dispositions prévues pour les différentes phases, non seulement par les constructeurs de moteurs mais aussi et surtout par les constructeurs d'équipements; il préconise également un exercice de prospective participative sur les perspectives qu'offrent les EMNR en matière de protection de l'environnement et sur les possibilités de promouvoir l'utilisation d'écolabels dans le secteur.

1.11.1 La campagne d'information se devra de faire comprendre non seulement aux producteurs d'EMNR et d'engins où sont intégrés les moteurs modifiés mais aussi à leurs utilisateurs finaux qu'il est impératif d'appliquer correctement les dispositions prévues dans les différentes phases pour le développement des activités à moindre intensité d'émissions, en élaborant de nouveaux profils «verts» en matière de métiers et d'utilisations, grâce notamment à un système européen de certification des nouvelles compétences et des mécanismes adéquats de soutien, bénéficiant de l'aide des partenaires sociaux et des pouvoirs publics.

2. Introduction

2.1 La directive 97/68/CE (EMNR – Engins mobiles non routiers) concerne des moteurs à allumage par compression ayant une puissance supérieure à 18 kW mais inférieure à 560 kW. Elle fixe les limites des émissions de monoxyde de carbone, d'oxydes d'azote, d'hydrocarbures et de particules. La directive prévoit en outre des phases fixant des valeurs limites d'émission de plus en plus strictes en vue de la mise en œuvre du niveau maximal des émissions provenant des gaz d'échappement des:

— moteurs Diesel installés sur les engins de construction,

— engins agricoles et forestiers,

— autorails et locomotives,

— bateaux de la navigation intérieure,

— moteurs à vitesse constante,

— petits moteurs à essence utilisés sur différents types d'engin.

2.2 Au fil du temps, les normes EMNR, sur lesquelles le Comité s'est déjà prononcé à plusieurs reprises (8), ont été soumises à différentes modifications par les directives 2001/63/CE, 2002/88/CE, et 2004/26/CE. Cette dernière a introduit des mécanismes de flexibilité pour faciliter la transition vers les différents niveaux d'émissions permis.

2.3 La directive 2010/26/UE de la Commission du 31 mars 2010, la dernière en date, a autorisé une prorogation des périodes de dérogation prévues jusqu'au 13 juillet 2013 pour les moteurs à essence (à allumage commandé) utilisés pour certaines petites unités portatives et a clarifié certains mécanismes techniques de réception qui sont nécessaires en vue de satisfaire aux exigences de la phase IIIB. Elle a également simplifié la procédure administrative pour les demandes dans le cadre du mécanisme de flexibilité.

2.4 Si des législations similaires existent aux États-Unis et, dans une moindre mesure, au Japon, d'autres puissances économiques telles que la Chine, l'Inde, la Russie ou le Brésil ne disposent en revanche d'aucune réglementation en la matière.

2.5 Les mécanismes de flexibilité introduits doivent permettre aux entreprises de s'adapter aux nouvelles normes, dans la mesure où les solutions techniques permettant aux moteurs de respecter les valeurs limites de la phase III B «ne sont généralement pas encore finalisées» et «les constructeurs d'équipements ont besoin d'intensifier leurs activités de recherche et de développement technologique pour s'assurer que des engins conformes à la phase III B sont mis sur le marché» dans les délais fixés (9).

2.6 Par ailleurs, depuis l'automne 2008, les constructeurs européens d'engins mobiles non routiers, principalement le secteur des équipements de construction (10) et des engins agricoles, subissent de plein fouet les conséquences de la crise économique et financière mondiale.

2.6.1 Afin de préserver le développement de l'industrie et dans le contexte de la protection de l'environnement, il convient:

— de maintenir la compétitivité de l'industrie européenne des engins mobiles non routiers et d'atténuer les pressions immédiates exercées par la crise économique;

— de permettre à l'industrie de continuer à financer les activités de R&DT en faveur de tous les types de produits au cours de la phase III B;

— de limiter les émissions en remplaçant les anciens moteurs installés sur les EMNR par des moteurs plus propres.

2.7 Le rapprochement des législations des États membres relatives aux mesures contre les émissions de gaz et de particules polluants provenant des moteurs à combustion interne destinés aux engins mobiles non routiers est régi par des dispositions européennes prévoyant des mécanismes de flexibilité réduits qui fixent des valeurs limites d'émissions de plus en plus strictes au cours des périodes prévues pour la mise en œuvre.

2.8 La Commission s'est fixé pour objectif d'atténuer, dans toute la mesure du possible, les contraintes introduites pour tenir compte de l'impact de la crise économique et de la nécessité de décupler les efforts requis pour la recherche et le développement technologique, les applications innovantes et la normalisation technique.

3. La proposition portant modification de la directive

3.1 La proposition à l'examen prévoit d'apporter les modifications suivantes à la directive 97/68/CE.

3.1.1 Une augmentation du pourcentage du nombre de moteurs utilisés sur des engins opérant au sol et mis sur le marché dans le cadre du mécanisme de flexibilité, ce pourcentage devant, pour chaque catégorie de moteur être porté de 20 à 50 % des ventes annuelles d'équipements réalisées par le constructeur d’équipements, ainsi qu'une adaptation du nombre maximal de moteurs pouvant être mis sur le marché dans le cadre du mécanisme de flexibilité, à titre de variante optionnelle, pendant la période séparant la phase d’émissions III A de la phase d’émissions III B.

3.1.2 La possibilité d'ajouter des moteurs destinés à la propulsion d'autorails et de locomotives au mécanisme de flexibilité, ce qui permet aux constructeurs d’équipements de mettre sur le marché un nombre limité de moteurs dans le cadre dudit mécanisme.

3.1.3 La date d'expiration de ces mesures est fixée au 31 décembre 2013.

3.2 L'option proposée prévoit donc de renforcer le mécanisme de flexibilité existant et de l'élargir à des secteurs non encore inclus. Cette option est considérée comme la meilleure, dans la mesure où elle permet un juste équilibre entre l'impact sur l'environnement et l'avantage économique tiré d'une réduction des coûts nécessaires pour permettre au marché de se conformer aux nouvelles limites d'émissions.

4. Observations générales

4.1 Le Comité économique et social européen (CESE) approuve l'orientation prise par la Commission qui entend conférer davantage de flexibilité à la réalisation des différentes phases de mise en œuvre des valeurs limites autorisées pour les engins mobiles non routiers concernant les émissions de monoxyde de carbone, d'oxydes d'azote, d'hydrocarbures et de particules.

4.2 Le CESE partage les préoccupations de la Commission quant à la préservation du niveau de compétitivité et d'emploi de l'industrie des EMNR compte tenu des conséquences de la crise financière et économique internationale, mais aussi la nécessité d'atteindre un niveau élevé de protection de l'environnement et de bien-être des citoyens européens.

4.3 Comme il l'a fait dans ses précédents avis sur les propositions législatives relatives à la réduction des émissions présentées par la Commission, le Comité confirme son soutien à toutes les initiatives européennes ayant pour but la réalisation d'objectifs concrets en matière de réduction des gaz à effet de serre, celle-ci constituant à ses yeux un élément fondamental de la lutte contre le changement climatique et de la protection de l'environnement et de la santé.

4.4 Le Comité appuie dès lors la proposition de la Commission consistant à porter à 50 % le taux de flexibilité applicable aux secteurs déjà couverts par le mécanisme de flexibilité prévu par la directive EMNR de 1997 et ses modifications successives, ainsi qu'à inclure dans ledit mécanisme les autorails et locomotives, avec un taux de flexibilité de 20 % des ventes annuelles d'engins équipés des moteurs de la catégorie prévue.

4.5 Le CESE rappelle (11) que les émissions ne seront conformes à ces valeurs que si les carburants concernés sont réellement disponibles sur le marché; il signale par ailleurs que, compte tenu de la technologie nécessaire pour respecter les limites d'émissions de particules et de NOx fixées pour les phases III B et IV, il convient de réduire la teneur actuelle en soufre des carburants dans de nombreux États membres et de définir un seul carburant de référence en cohérence avec la situation telle qu'elle se présente sur le marché des carburants (12).

4.6 Par ailleurs, le Comité souligne la complexité et le caractère délicat du réexamen. Celui-ci a en effet pour objectif, d'une part, de réduire encore - et à juste titre - les émissions de monoxyde de carbone, oxydes d'azote, hydrocarbures et particules et, d'autre part, de ne pas affaiblir la compétitivité des secteurs concernés qui opèrent sur un marché mondial extrêmement concurrentiel et qui traverse une crise non négligeable.

4.7 À cet égard, le CESE juge essentiel d'encourager les efforts conjoints déployés au niveau européen et international dans le but d'élaborer des normes techniques claires et généralement acceptées afin de promouvoir les échanges mondiaux visant à rapprocher les limites d'émissions en vigueur dans l'Union européenne et celles appliquées ou prévues dans des pays tiers.

4.8 Le CESE fait siennes les préoccupations de ceux qui craignent une incidence excessive sur les coûts industriels, de R&DT et d'évaluation de la conformité des EMNR. S'ils ne sont pas anticipés et répartis dans le temps, ces coûts pourraient mettre en danger le niveau d'emploi dans les secteurs concernés.

4.9 Le CESE fait observer que pour pouvoir centrer les objectifs, il est nécessaire de définir non seulement des valeurs limites strictes mais aussi des procédures d'essai se rapportant à des situations concrètes et d'éviter l'utilisation de résultats obtenus exclusivement en laboratoire ainsi que de stratégies incohérentes en matière de contrôle des émissions et ce, dans le but de procéder à un relevé clair et précis du comportement des gaz d'échappement des engins mobiles non routiers en conditions d'utilisation réelle et pas seulement sur un banc d'essai (13).

4.10 Une attention particulière doit être accordée aux PME du secteur, pour lesquelles le Comité considère que les mécanismes flexibles de mise en œuvre, les délais de réalisation et les périodes séparant deux phases sont particulièrement onéreux étant donné que les coûts nécessaires pour adapter les équipements et les moteurs sont toujours bien plus élevés pour une petite entreprise que pour les grands groupes industriels.

4.10.1 Le CESE recommande que soient rédigées des lignes directrices d'application actualisées afin de faciliter la mise en œuvre des dispositions prévues pour les différentes phases de réalisation, non seulement par les constructeurs de moteurs mais aussi et surtout par les producteurs d'équipements dans lesquels ces moteurs devront être intégrés; il conviendrait que ces lignes directrices s'accompagnent de manuels des meilleures pratiques ainsi que d'un exercice de prospective participative sur les perspectives qu'offrent les EMNR en matière de protection de l'environnement et sur les possibilités de promouvoir l'utilisation d'écolabels dans le secteur.

5. Observations particulières

5.1 Le Comité nourrit quelques craintes quant au respect des dates prévues pour l'entrée en vigueur des phases III B et IV et de leurs procédures de réception respectives.

5.1.1 Le CESE se demande s'il ne faudrait pas reporter de deux ans la date d'entrée en vigueur de la phase III B et de trois ans la date d'entrée en vigueur de la phase IV et ce, afin de garantir que les mesures prises puissent être pleinement et réellement respectées.

5.2 S'agissant de l'annexe I, le Comité considère que les certificats de réception prévus devraient inclure, outre un échantillon des étiquettes de mise sur le marché dans le cadre du mécanisme de flexibilité et un échantillon de l'étiquette supplémentaire, une description détaillée des dispositifs obligatoires concernant le respect des valeurs limites fixées par les dispositions en vertu desquelles la réception a été autorisée.

5.3 Enfin, le Comité juge opportun que la Commission présente au Parlement européen, au Conseil et au Comité même un rapport qui, sur la base des données fournies par les constructeurs, les utilisateurs et les États membres, illustre l'état d'avancement de la mise en œuvre de la directive proposée et son impact, tant en ce qui concerne son adéquation au marché de l'emploi que la réduction concrète des émissions et la contribution des EMNR à la protection de l'environnement et à la réalisation des objectifs de l'UE «20-20-20».

Bruxelles, le 16 septembre 2010. Le président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) CO; NOx; HC; PM.

(2) Les constructeurs des engins en question doivent revoir intégralement le projet des structures destinées à recevoir les nouveaux moteurs.

(3) Directive 97/68/CE.

(4) JO C 220 du 16.09.2003, p. 16.

(5) Cf. note 1.

(6) Depuis le 1er janvier 2011.

(7) Cf. note 4.

(8) JO C 407 du 28.12.1998, JO C 260 du 17.09.2001, p. 1, JO C 220 du 16.09.2003, p. 16.

(9) Document SEC(2010) 829 du 7.7.2010 accompagnant la proposition COM(2010) 362 final.

(10) http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/mechanical/non-road-mobile-machinery/publications-studies/index_en.htm.

(11) Cf. note 4.

(12) Cf. directive 2003/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 mars 2003 concernant la qualité de l'essence et des carburants diesel.

(13) Cfr. en particulier les travaux de la Commission économique pour l’Europe des Nations unies (UNECE): «Protocole d’essai pour la mesure des émissions des engins mobiles non routiers (NRMM) - Proposition d'un règlement technique mondial concernant la procédure d'essai des moteurs à allumage par compression destinés aux tracteurs agricoles et forestiers, ainsi qu’aux engins mobiles non routiers, en ce qui concerne les émissions des polluants provenant du moteur».