Avis du Comité économique et social sur le "Livre vert sur la révision du Règlement (CEE) n° 4064/89 du Conseil"

(COM(2001) 745 final)

(2002/C 241/25)

Le 13 décembre 2002, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le Livre vert susmentionné.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de la préparation des travaux en la matière, a adopté son avis le 26 juin 2002 (rapporteur: M. Göran Lagerholm).

Lors de sa 392e session plénière des 17 et 18 juillet 2002 (séance du 17 juillet), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 32 voix pour et 8 voix contre.

1. Introduction

1.1. Depuis l'adoption du règlement, l'Union européenne est passée de 12 à 15 États membres, dont les marchés sont de plus en plus intégrés. De plus, la compétence exclusive de la Commission européenne à l'égard des concentrations qui atteignent les seuils fixés a été étendue à l'ensemble du territoire de l'Espace économique européen (EEE). La réorganisation transfrontalière des entreprises en Europe s'est accentuée après l'instauration de l'union monétaire en 1999.

1.2. Nous devons maintenant envisager la perspective d'une Union européenne comptant un nombre beaucoup plus important de membres à partir de 2004, et celle de l'achèvement de l'union monétaire avec la phase finale de l'introduction de l'euro. En même temps, la tendance à l'internationalisation, voire à la mondialisation, des entreprises et des marchés se poursuit à un rythme accéléré.

1.3. Parallèlement à cette évolution, un nombre toujours croissant de régimes de contrôle préalable sont institués dans le monde entier, ce qui entraîne une hausse des coûts liés aux obligations en matière de notifications multiples.

1.3.1. Le Règlement s'est fondé sur le principe selon lequel les concentrations sont appréciées sur la base du critère de la position dominante sur le marché. L'autre critère principal d'appréciation des concentrations utilisé par un certain nombre de systèmes juridictionnels importants et actuellement envisagé dans certains États membres est celui de la diminution substantielle de la concurrence.

1.3.2. Le Livre vert lance un débat sur les avantages respectifs du "critère de la position dominante" établi dans le Règlement sur les concentrations et du critère d'une "diminution significative de la concurrence" utilisé dans certains autres systèmes juridictionnels. La valeur et l'efficacité du critère de la position dominante sont reconnues et l'on observe que la convergence internationale à cet égard est d'ores et déjà considérable, indépendamment de tout rapprochement proprement dit des législations.

1.3.3. Cette révision du règlement relatif au contrôle des concentrations complète la révision précédente du Règlement 17 (sur l'amélioration des règles des pratiques anticoncurrentielles des articles 81 et 82 du Traité). Il existe néanmoins une différence fondamentale entre ces deux systèmes, notamment le fait que la Commission a des pouvoirs exclusifs relatifs aux concentrations à dimension communautaire, alors que la compétence est partagée entre la Commission et les États membres dans le domaine des pratiques anticoncurrentielles. Malgré cette différence, la révision du Règlement 17 doit être prise en considération, permettant aux deux révisions de faire partie d'une modernisation globale du cadre législatif du droit communautaire de la concurrence(1).

2. Observations générales

2.1. Depuis l'entrée en vigueur du règlement sur les concentrations (cf. Livre vert, paragraphe 8), la Commission a reçu environ 2000 notifications d'opérations de concentration, dont 18 ont été refusées, et environ 150 autorisées dans certaines conditions uniquement. Dans certains cas, la notification a été retirée, lorsqu'il apparaissait aux partenaires que la Commission allait s'opposer à l'acquisition. Il apparaît que les interventions sont statistiquement rares. Toutefois, les chiffres révèlent également que l'application d'une vaste procédure administrative a pour mission de repérer les très rares cas qui posent de graves problèmes de concurrence. En outre, les États membres de l'UE disposent de systèmes du même type qui sont à l'origine de presque dix fois plus de notifications. Par ailleurs, le nombre de dispositifs en dehors de la Communauté va croissant. Cela souligne d'autant plus la nécessité de simplifier les formalités, d'améliorer la transparence et d'aligner les différents systèmes, comme le Comité l'a déjà indiqué(2) (cf. point 3.1.2 infra).

2.2. L'importance du contrôle des concentrations ne se mesure pas uniquement, et même pas au premier chef, au nombre de cas formellement traités. La nature structurelle des projets est à prendre en compte; en outre, les projets pour lesquels les autorités décident d'intervenir ont généralement une forte incidence sur l'ensemble de l'économie.

2.3. Dans ce contexte, le Comité se félicite de ce que la Commission ouvre le débat sur les moyens d'améliorer l'ensemble du système européen de contrôle des concentrations et qu'elle présente des propositions constructives de modifications. Il faut se donner pour objectif d'accélérer et de simplifier la procédure européenne de contrôle des fusions.

2.4. Néanmoins, l'évaluation sur la base des règles en matière de concentrations est nécessairement complexe et rendue plus difficile encore par l'évolution de plus en plus rapide de la situation économique, notamment en raison de la mondialisation. Comme le Comité l'a déjà souligné(3), cela renforce la nécessité de mettre en place des structures économiques et productives de nature à rendre l'économie communautaire dans son ensemble toujours plus compétitive sur les marchés internationaux.

2.5. Ainsi, il y a lieu d'envisager le contrôle des concentrations dans le cadre de l'économie mondiale afin de prendre en compte la pression croissante de la concurrence internationale à laquelle sont soumises en permanence les entreprises européennes. Le Comité souhaite souligner qu'il convient d'évaluer les acquisitions sur base d'une analyse de marché globale et approfondie, qui ne doit pas se limiter à l'étude des conditions européennes. Le Comité a insisté à plusieurs reprises sur le fait que les limitations du marché ne doivent pas être trop strictes, et que la Commission doit prendre davantage en compte le fait que les marchés sont en évolution et en expansion constantes(4).

2.6. Dans cette optique, l'évaluation du contrôle des concentrations doit continuer de se concentrer sur l'incidence en matière de concurrence. L'objectif de la politique de la concurrence est en premier lieu de défendre les intérêts des consommateurs. Il ne faut pas que des considérations relevant d'autres domaines politiques conduisent à adopter des mesures contre-productives. Le Comité est bien entendu conscient des aspects multiples des problématiques économiques et sociales qui surgissent dans le contexte des évolutions structurelles. Toutes celles-ci ne peuvent être traitées dans le cadre du contrôle des acquisitions, mais il doit y avoir en la matière interaction entre la politique globale de la concurrence et des éléments tels que la politique régionale, les investissements en matière de recherche et de formation, la politique de l'emploi, des consommateurs, etc.

2.7. Il convient d'observer que les restructurations sont nécessaires pour garantir à long terme une économie dynamique qui permette d'éviter un chômage important. Comme cela ressort de l'article 127 du traité CE, il faut tenir compte de l'objectif de haut niveau d'emploi, lorsque l'on définit et que l'on met en oeuvre les politiques et les activités de la Communauté. Ainsi, les salariés ont un intérêt légitime à être entendus en cas d'acquisition (cf. 3.3.17 ci-dessous). Le Comité entend toutefois faire observer que comme lorsqu'il s'agit de recueillir les avis d'autres parties concernées, cela doit se passer dans les délais prévus et dans le strict respect de la nécessaire confidentialité. Il est fondamental en tous cas que les interventions gouvernementales dans le processus de restructuration se limitent aux cas où il peut être établi avec un degré de certitude élevé que le projet de concentration nuira fortement et durablement à la concurrence. Le Comité reviendra plus en détail sur ces questions lorsqu'il abordera les problèmes de fond soulevés par le Livre vert (cf. le paragraphe 3.2 ci-dessous).

3. Observations particulières

3.1. Questions juridictionnelles

A. La dimension communautaire; l'extension de la compétence de la Commission

3.1.1. Le Comité se réjouit de la manière scrupuleuse et diligente avec laquelle la Commission a consulté les parties intéressées et a analysé le fonctionnement des seuils actuels en ce qui concerne le problème des notifications multiples, d'autant plus que de telles procédures peuvent soulever des difficultés particulières pour les PME.

3.1.2. Dans ce contexte, le Comité réaffirme son total soutien au principe du guichet unique et rappelle, qu'à ses yeux, il convient que les concentrations ayant des répercussions significatives qui dépassent les frontières d'un seul État membre relèvent de la dimension communautaire(5).

3.1.3. D'après les informations figurant à l'annexe 1 du Livre vert et l'analyse de la Commission, il apparaît clairement que l'article 1er, paragraphe 3, tel que formulé en 1997, n'a pas atteint cet objectif. Les notifications multiples continuent de poser de plus en plus de problèmes au détriment à la fois des entreprises et des autorités compétentes en matière de concurrence. Il apparaît qu'il y a lieu de remédier à cette situation de manière adéquate et dans les meilleurs délais.

3.1.4. Le Comité approuve la conclusion de la Commission selon laquelle il est peu probable que les modifications des critères actuels de l'article 1er, paragraphe 3 ou celles de l'article 22 apportent les améliorations nécessaires (Livre vert, paragraphes 51 et 53).

3.1.5. Ainsi, le Comité soutient la proposition de reconnaître systématiquement la compétence de la Communauté pour les affaires comportant au moins trois notifications nationales (Livre vert, paragraphe 57). Dans les faits, elle aura pour résultat une plus grande conformité avec la notion de dimension communautaire (3.1.2). Le Comité estime cependant que cette proposition n'a pas la portée suffisante pour remédier efficacement au problème. La règle devrait au contraire poser la possibilité de notification dans deux États membres au moins. Toutefois, la notification nationale n'étant pas toujours obligatoire, il convient plutôt d'adopter le critère de l'examen du projet de concentration (qui relève de la compétence nationale) dans au moins deux États membres.

3.1.6. Pour les raisons évoquées dans le Livre vert (note de bas de page n° 10), la compétence devrait être confirmée par les autorités nationales de la concurrence (ANC) compétentes. Le temps jouant un rôle essentiel, le Comité soutient la proposition d'introduire une procédure de non-opposition qui devrait avoir lieu dans un délai très bref et dont il convient que les résultats soient à la fois définitifs et contraignants. Ainsi, une ANC qui renonce à sa compétence ne devrait plus être en mesure de connaître de l'affaire à un stade ultérieur.

3.1.7. Une solution plus radicale consisterait à supprimer les seuils du Règlement sur les concentrations. Toutefois, une telle mesure suppose la coordination des seuils au niveau des États membres afin de ne pas rendre la compétence communautaire totalement dépendante de la législation nationale et d'éviter l'usurpation de la notion de dimension communautaire.

3.1.8. Avec l'achèvement du marché intérieur, notamment dans la perspective de l'élargissement, les systèmes aussi divers que variés devront se rapprocher et constituer un régime intégré. Des seuils harmonisés de chiffres d'affaires en fonction du PNB de l'État membre pourraient ainsi être mis en place.

3.1.9. Comme la Commission le dit très justement (Livre vert, paragraphe 68), une harmonisation de fond plus poussée sera nécessaire. En effet, le Comité estime que dans une Europe économiquement intégrée, l'application de règles différentes dans des affaires d'importance communautaire n'a aucun sens. Il y a donc lieu de mettre les mécanismes nationaux de contrôle des concentrations en conformité avec le Règlement sur les concentrations ou bien de faire appliquer directement le Règlement par les ANC lorsque les seuils ne sont pas atteints dans au moins trois (deux) États membres (cf. la réforme de modernisation). Par ailleurs, avec l'achèvement du marché intérieur, il apparaît moins nécessaire de connaître de projets de concentration de taille relativement réduite et il convient d'adapter les seuils nationaux en conséquence. Le Comité invite la Commission à engager des travaux concernant l'harmonisation des aspects matériels comme des aspects procéduraux.

B. La procédure de renvoi aux États membres

3.1.10. D'une manière générale, le Comité exprime ses réserves concernant les renvois dès lors qu'il s'agit d'une dérogation au bon équilibre entre la compétence communautaire et la subsidiarité(6). Il convient de reconnaître que cet argument est moins pertinent dans le cas d'affaires dépourvues de répercussions transfrontalières significatives. Néanmoins, de l'avis du Comité, de tels renvois sont malgré tout inacceptables s'ils ont pour conséquence une incertitude juridique ou des retards autres que négligeables.

3.1.11. Il convient par conséquent de simplifier le critère de l'article 9 et de réduire le délai en conséquence. Ainsi, le Comité approuve l'orientation générale des propositions formulées par la Commission (Livre vert, paragraphe 81). Toutefois, le Comité n'est pas convaincu qu'il convient de renoncer au critère de position dominante. Il est conforme au bon sens que l'État membre demandeur démontre au moins que l'affaire implique, selon toute vraisemblance, une position dominante sur son territoire. S'il n'est pas possible d'apporter cette démonstration, le renvoi de l'affaire, qui entre bien dans le champ d'application du Règlement sur le contrôle des concentrations, ne se justifie pas. Le délai pour introduire la demande de renvoi devrait néanmoins être réduit d'une semaine.

3.1.12. D'après le Livre vert (paragraphe 82), il y a lieu de ne pas placer les parties notifiantes dans une situation plus défavorable du fait du renvoi d'une affaire. Le Comité est tout à fait d'accord là-dessus et approuve donc la proposition d'appliquer comme tels non seulement le calendrier du Règlement sur les concentrations mais également sa procédure. Il y aurait lieu d'inclure dans le Règlement l'obligation pour l'autorité nationale ayant à connaître une affaire d'accepter la notification introduite par le formulaire CO sans qu'il soit demandé aux parties de procéder à une nouvelle notification en suivant les règles nationales. En effet, le Comité estime que le droit communautaire substantif devrait s'appliquer dans ces derniers cas. Cela indique aussi, au plan général, qu'il faut rechercher en tous temps la coordination internationale et l'harmonisation des procédures en matière de contrôle des acquisitions.

3.1.13. Néanmoins, le principe consistant à ne pas placer les parties dans une situation plus défavorable et le principe général consistant à traiter le projet de concentration de manière globale et transparente (grâce, par exemple, à un "guichet unique") amènent toutefois à mettre en question la technique des renvois partiels. Le Comité estime que cette technique souffre de faiblesses et de lacunes identiques (voire plus graves) que celle des notifications multiples. Le Comité est donc d'avis que les renvois partiels n'ont pas lieu d'être, ni du point de vue géographique ni au vu de certains aspects du projet de concentration. Cela signifie que si la Commission est dessaisie d'une affaire, cela ne peut se faire qu'au bénéfice d'une seule autorité nationale, et l'État membre concerné doit alors avoir compétence exclusive en la matière.

3.1.14. La Commission estime qu'elle devrait avoir la compétence de renvoyer de telles affaires de sa propre initiative (Livre vert, paragraphe 81 b), en fonction des mêmes critères que pour les États membres demandeurs. Le Comité comprend le raisonnement mais doute que cela fasse une réelle différence dans les faits; il est difficilement envisageable que la Commission impose à un État membre une affaire dont celui-ci ne veut pas connaître.

C. Les demandes conjointes de renvoi à la Commission

3.1.15. Le Livre vert met bien en évidence les dysfonctionnements de l'article 22, paragraphe 3. Cette disposition est manifestement devenue obsolète et les tentatives visant à la rendre plus opérationnelle ont échoué. Si, aux termes de la règle proposée des trois pays, la Commission se voyait attribuer une compétence systématique, les demandes conjointes de renvoi ne seraient, en pratique, adressées que par deux États membres. Les possibilités de voir la règle en question contribuer à la solution des problèmes posés par les notifications multiples semblerait alors encore plus réduite qu'elle ne l'est aujourd'hui. Si jamais cette disposition devait tout de même être retenue, le Comité estime que le renvoi devrait faire l'objet d'un accord entre les parties. Comme cela a été dit (paragraphe 3.1.5 ci-dessus), le Comité est pourtant d'avis que la compétence automatique doit intervenir lorsque deux ou plusieurs États membres sont concernés. Dans cette hypothèse, l'article 22.3 devient complètement superflu.

D. La notion de "concentration"

3.1.16. En ce qui concerne les participations minoritaires, le Comité est convaincu qu'il n'y a pas lieu de les inclure dans le Règlement sur les concentrations, dans la mesure où elles ne constituent pas la base d'une prise de contrôle de l'entreprise concernée. À cet égard, l'exercice du contrôle apparaît comme le critère adéquat et pratique pour déterminer quelle est la portée du Règlement pertinente à la décision. L'introduction d'ambiguïtés aurait pour conséquences une incertitude juridique et une augmentation du nombre de notifications peu ou pas pertinentes. Le Livre vert ne mentionne aucun fait impliquant des problèmes significatifs liés aux participations minoritaires, qu'elles soient ou non associées à des interpénétrations des entreprises au niveau des conseils d'administration, pour lequel les articles 81 et 82 du traité CE ne puissent s'appliquer efficacement.

3.1.17. Comme l'a montré l'affaire Alitalia-KLM, une alliance stratégique peut entrer dans le champ d'application du Règlement sur les concentrations (Livre vert, paragraphe 114). Néanmoins, il s'agit là davantage d'une exception que d'une règle, ces alliances ne revêtant que rarement un caractère structurel. Pour le moment, le Comité ne voit pas de raison d'étendre la portée du Règlement sur les concentrations à cet égard et il approuve donc la conclusion du Livre vert (paragraphe 113).

3.1.18. En 1998, le Règlement sur les concentrations a été étendu aux entreprises communes coopératives de plein exercice. L'expérience confirme que cette mesure était appropriée. Le Comité partage l'avis de la Commission selon lequel il n'y a pas de raison de revenir sur cette modification.

3.1.19. Toutefois, le Comité n'approuve pas totalement l'attitude qui consiste à penser que rien ne devrait être fait en ce qui concerne les entreprises communes de production d'exercice partiel (Livre vert, paragraphe 123). De toute évidence, il n'y a pas lieu de toutes les soumettre à l'application du Règlement sur les concentrations. Comme le souligne la Commission, elles ne se prêtent généralement pas mieux à un contrôle ex ante que les entreprises communes en matière de recherche et de développement. Néanmoins, certaines d'entre elles provoquent à la fois des changements structurels durables et de forts investissements, ce qui pourrait justifier une notification. C'est essentiellement le cas des entreprises communes d'exercice partiel qui impliquent des actifs productifs. Afin de ne pas entraîner une notification inutile et étant donné que ces entreprises communes relèvent de la zone grise se situant entre les mesures structurelles et la coopération, la notification peut n'être que facultative; dans ce cas, c'est l'article 81 du traité CE qui s'applique.

3.1.20. En ce qui concerne les opérations multiples, le Comité partage, sur le principe, l'avis de la Commission. Ainsi, bien que formellement distinctes, il convient de considérer comme une seule et même concentration les opérations économiquement cohérentes et étroitement liées quant à leur calendrier. Néanmoins, le Comité tient à mettre en garde contre une modification des règles actuelles sans une analyse plus poussée et plus attentive des conséquences. Manifestement, cela implique certaines questions très techniques et il n'est pas toujours aisé de prévoir les répercussions pratiques. En outre, les opérations réellement distinctes risquent d'être assimilées à une seule opération sans que cela ne se justifie.

3.1.21. La Commission propose par exemple de faire entrer les reprises "rampantes" dans le champ d'application du Règlement sur les concentrations mais le Comité se demande comment cela pourrait fonctionner dans les faits. Il n'apparaît guère plus clairement comment l'on doit traiter les cas où l'acquisition n'entraîne pas une prise de contrôle, certaines de ces acquisitions pouvant ne présenter aucun enjeu structurel. En ce qui concerne les situations de reprise "hostiles", le Comité estime qu'il convient de maintenir les règles aussi neutres que possibles afin qu'elles ne soient à l'avantage d'aucune des parties.

3.1.22. Il apparaît dans le Livre vert (paragraphe 144) que la Commission entend exclure certaines opérations en capital à risque en étendant le champ d'application de l'article 3, paragraphe 5. Le Comité soutient cette idée en tant que mesure visant à réduire le nombre de notifications inutiles. Toute évaluation à venir nécessiterait davantage de détails techniques concernant la modification envisagée.

3.1.23. La Commission relève certaines contradictions entre les articles 3, paragraphe 3, et 5, paragraphe 4, provoquées par les définitions des notions de "contrôle" et de "groupe". Sur le principe, le Comité estime que ces incohérences ne sont pas satisfaisantes et qu'il convient de les supprimer bien que, dans les faits, elles ne posent que rarement des problèmes. Il ne fait aucun doute que la notion fondamentale doit être celle de "contrôle". Il semble que l'article 5, paragraphe 4 pourrait être reformulé afin d'énoncer simplement qu'une entreprise sera considérée comme appartenant à un groupe si ce groupe la contrôle (au sens de l'article 3, paragraphe 3).

3.2. Questions de fond

A.-B. Le critère de fond; les efficacités des concentrations

3.2.1. Le Comité recommande tout d'abord à la Commission d'ouvrir le débat sur cette question fondamentale, qui n'est pas uniquement d'ordre réglementaire mais se rattache également à divers aspects importants de son application.

3.2.2. Au vu de la mondialisation actuelle de l'économie et des restructurations interrégionales croissantes, le Comité entend également souligner la nécessité d'une harmonisation internationale plus poussée.

3.2.3. Dans ce contexte, le Comité considère essentiel de mettre en évidence certains des facteurs clefs du changement que connaît actuellement l'économie dans son ensemble.

3.2.4. La mondialisation a de fortes répercussions sur les entreprises comme sur la société en général. Elle provoque des changements fondamentaux et durables. Pour de nombreux secteurs d'importance stratégique pour la croissance, l'emploi et la richesse de l'Europe, elle impose des améliorations substantielles de leurs capacités d'adaptation. Les restructurations sont au coeur de ce processus. Il convient de garder présent à l'esprit que l'industrie européenne demeure structurellement trop diversifiée comparée à celle d'autres régions importantes du monde, notamment les États-Unis. En termes de taux de croissance, l'Europe reste à la traîne des États-Unis.

3.2.5. La pression concurrentielle s'accroît en permanence à l'échelle mondiale, d'où la perte d'importance constante des frontières et des marchés nationaux. Les évolutions en termes de produits et de technologie s'accélèrent et les goûts des consommateurs évoluent plus rapidement. Associé à une plus grande liberté de choix, cela accroît les économies d'échelle liées, entre autres, à la recherche et développement et à la commercialisation. Les restructurations des entreprises, au plan interne comme externe, se mettent en place de plus en plus rapidement. Les secteurs et les branches s'intègrent et se rapprochent sur des modes nouveaux.

3.2.6. La libéralisation généralisée des marchés et la réduction des barrières à l'entrée ont entraîné de fortes pressions de concurrence potentielle; les acteurs mondiaux ont la capacité et les moyens d'intervenir sur tous les marchés. Les produits peuvent être fabriqués presque n'importe où et les technologies modernes de l'information permettent la prestation de services sur de longues distances. Ainsi, les entreprises peuvent être confrontées à une concurrence issue de n'importe où dans le monde. De plus, les entreprises européennes doivent souvent affronter des concurrents très sérieux.

3.2.7. Par conséquent, il importe que le climat économique soit de nature à favoriser la compétitivité. Dans ces conditions, la politique économique doit maintenir la pression en faveur du changement mais également faciliter les restructurations d'entreprises en entités qui les rendent réellement plus efficaces. Si l'on ne crée pas les conditions qui le permettent, l'objectif fixé lors du sommet de Lisbonne, à savoir de faire de l'Union "l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale" ne pourra être atteint.

3.2.8. Dans cette perspective, le Comité considère qu'il convient d'adopter une approche plus dynamique et davantage orientée sur le long terme lors de l'évaluation d'un projet de concentration. Cette évolution souligne et confirme des déclarations antérieures du Comité(7). Cela s'avère important pour la délimitation du marché concerné et plus encore pour l'application du critère de concurrence. Le coeur du problème consiste à maintenir le contrôle des concentrations en phase avec les réalités économiques et non à rendre plus souple la protection de la concurrence. Naturellement, le Comité est conscient du fait que l'évaluation des projets de concentration n'est pas une science exacte et que l'exploitation du dynamisme du marché comporte une certaine complexité. Néanmoins, il n'en devient que plus nécessaire d'aborder cette question. Elle ne saurait être ignorée et le Comité maintient que cela est tout à fait faisable. Le Comité souhaite en particulier faire observer qu'il s'agit là d'une chose absolument indispensable afin que les contrôles d'acquisitions ne soient pas contre-productifs, et qu'ils ne donnent pas à des concurrents importants comme les États-Unis un avantage structurel injustifié. Le Comité invite la Commission à se mettre au travail sans délai.

3.2.9. Cela soulève la question de savoir si, dans une perspective dynamique, le critère d'une "diminution significative de la concurrence" est mieux adapté. Mis à part ces considérations, il apparaît que le rapprochement international a une valeur en lui-même.

3.2.10. Le Comité partage l'avis de la Commission quand elle rappelle les nombreuses similitudes entre le test de la position dominante et celui de la diminution significative de la concurrence (Livre vert, paragraphe 162). Le Comité est d'avis que, le plus souvent, les différences concernent l'application et l'interprétation de ces notions plutôt que leur nature intrinsèque. Le second volet du test de la position dominante est lié à une analyse et une évaluation de nature économique. Cela assure un bon niveau de souplesse et de liberté de jugement(8), deux qualités souvent reconnues au test de la diminution significative de la concurrence.

3.2.11. Le Règlement sur les concentrations est appliqué en utilisant un grand nombre de critères qui, pour l'essentiel, sont en cohérence avec ce dont on se sert pour le test de la diminution significative de la concurrence. Le problème de ce Règlement est qu'il n'offre aucun modèle d'analyse global qui s'appuierait sur une base théorique auquel pourraient être adaptés les facteurs et les critères prédéfinis. C'est pourquoi il peut exister des raisons de penser que le Règlement est actuellement moins apte à la prise en considération de facteurs dynamiques et d'autres éléments évoqués ci-dessus. Toutefois, il semble que cette question relève plus ou moins totalement de la mise au point de la méthodologie permettant l'application du texte.

3.2.12. En ce qui concerne les gains d'efficacité des concentrations, on constate cependant une différence tangible et importante. En tout état de cause, il est difficile de voir quelle est la latitude dont on dispose actuellement, en droit communautaire, pour prendre ces gains en considération. La recherche de tels effets figure souvent parmi les motivations légitimes d'un projet de concentration. Lorsqu'elles sont dans l'intérêt du consommateur et qu'elles vont dans le sens d'une plus grande efficience générale de l'économie, le Comité ne voit par pourquoi il n'y aurait pas lieu de les prendre en compte. C'est pourquoi l'intégration explicite des gains d'efficacité dans le champ d'action du Règlement sur les concentrations paraît objectivement justifiée et contribuerait en outre à une harmonisation accrue.

3.2.13. En résumé, le Comité estime que l'alignement souhaitable sur une norme mondiale peut être obtenu par le biais d'une coopération internationale et d'un renforcement d'un second volet plus élaboré de l'article 2, paragraphe 3. Ainsi, d'après le Comité, il n'y a pas besoin de passer de quelque façon que ce soit au test de la diminution significative de la concurrence. Cela entraînerait au contraire une inutile insécurité juridique. En conservant le test de la position dominante, l'on évite l'apparition de disparités entre le droit communautaire et les règles nationales applicables en matière d'acquisitions. Le Comité souhaite aussi attirer l'attention sur l'avantage qu'il y a à ce que les notions utilisées dans le Règlement soient en cohérence avec les autres règles de concurrence (article 82). Il convient en outre de noter que les possibilités d'intervention s'étendent déjà aux situations où des entreprises occupent ensemble une position dominante. La conclusion est donc qu'il n'y a pas lieu d'introduire dans le Règlement sur les concentrations le test de "diminution significative de la concurrence". Le Comité souligne aussi l'importance d'intensifier les efforts en matière de coordination pragmatique des procédures américaine et communautaire, dans la mesure où la gestion en parallèle des affaires fait peser un lourd fardeau sur les parties.

C. La procédure simplifiée

3.2.14. Le Comité félicite la Commission pour l'application réussie de la procédure simplifiée (Livre vert, paragraphe 174) et invite instamment la Commission à la développer, notamment par le biais d'un formulaire CO plus succinct. En outre, le Comité estime que les renvois ne devraient pas être possibles pour les affaires relevant de la procédure simplifiée. Il convient de modifier en conséquence l'article 9, paragraphe 2.

3.2.15. Le Comité soutient fermement l'idée de totalement dispenser d'instruction les concentrations dénuées d'effets nuisibles (Livre vert, paragraphe 177). Le Comité exprime néanmoins ses doutes concernant le principe "d'exemptions par catégories" qui pourrait potentiellement engendrer davantage de complications qu'il n'en résoudrait.

3.2.16. Par ailleurs, la notion de seuil de minimis peut apparaître séduisante. Toutefois, son fonctionnement en pratique reste encore vague: quelle serait la nature de ses effets juridiques? Le Comité juge intéressante la proposition concernant les "marchés de taille réduite" (Livre vert, paragraphe 178), mais estime qu'il y a lieu de la développer davantage. Le Comité souhaite insister sur le fait qu'un seuil du type de ceux existant actuellement ne doit pas avoir pour conséquence de rendre applicables par substitution les régimes nationaux, avec les notifications multiples que cela implique, etc.

3.3. Les questions de procédure

A. La notification - le fait déterminant la notification

3.3.1. Comme l'explique le Livre vert (paragraphe 182), les parties souhaitent effectuer la notification le plus tôt possible afin d'être autorisées à procéder à la concentration prévue. Il apparaît également que l'on ne fait pas appliquer l'obligation actuelle de délai d'une semaine. Par conséquent, le Comité estime qu'il convient de la supprimer et ainsi de laisser les parties décider du moment de la notification. Il convient de garder présent à l'esprit que la notification ne peut avoir lieu avant que les parties ne soient en mesure de fournir les renseignements nécessaires dans le cadre du formulaire CO.

B. La suspension d'une opération de concentration

3.3.2. Le Comité partage l'avis général que des affaires similaires doivent être instruites de façon similaire et ne s'oppose donc pas à la proposition d'extension du champ d'application de l'article 7, paragraphe 3. Toutefois, le Comité souhaite rappeler que dans les cas habituels de conflits entre les parties, il convient que les règles restent aussi neutres que possible (voir le paragraphe 3.1.21 ci-dessus). Toute modification apportée doit viser à atteindre cette neutralité.

C. Le calcul des délais

3.3.3. Le Comité constate la simplification apportée grâce au recours pertinent aux jours ouvrables au lieu des jours calendaires. Néanmoins, il ne faut pas que cette évolution conduise à une extension des délais.

D. L'efficacité administrative

3.3.4. Il est clair que, pour les parties, disposer d'un lieu de notification unique ("guichet unique") signifie précisément que la notification s'effectue en un lieu unique. Par conséquent, le Comité ne pense pas qu'il soit commode de confier aux parties notifiantes la responsabilité de soumettre aux États membres des copies des notifications. En revanche, la Commission peut mettre en place un système de transmission électronique des informations, tel que celui qui est envisagé pour la "réforme de modernisation", système qui doit, bien entendu, garantir la confidentialité. En raison de considérations pratiques, il convient que la notification sous forme électronique soit facultative.

E. L'obligation de fournir des informations complètes

3.3.5. Suite aux lignes directrices de 1999, le Comité constate avec satisfaction une diminution du nombre de notifications déclarées incomplètes (Livre vert, paragraphe 1999). Néanmoins, il estime que, par principe, il convient de fixer un délai ou d'introduire une disposition afin que, passé un certain temps, les notifications déclarées incomplètes nécessitent l'accord du conseiller-auditeur.

F. La procédure des engagements

3.3.6. Le Livre vert décrit et explique bien les problèmes liés à la procédure actuelle (notamment au paragraphe 207). Pour résumer, les parties sont parfois confrontées à des délais trop serrés entre la communication des griefs et le délai final. Aussi le Comité est-il en faveur d'une disposition de suspension, à partir du moment où il revient aux parties de la déclencher.

3.3.7. Il est évident qu'une telle disposition prendrait toute son importance lors de la seconde phase même s'il y a lieu de la rendre applicable dès la première. Si les délais sont courts, le Comité se demande pourquoi la Commission pourrait rejeter une demande introduite lors de la première phase (Livre vert, paragraphe 219). D'une manière générale, davantage de temps est nécessaire lors de la seconde phase, et le Comité est même disposé à accepter une possibilité de prolongation allant jusqu'à 30 jours, à condition qu'il s'agisse là d'un cadre que l'on n'aurait pas à exploiter jusqu'à ses limites. La règle devrait donc être flexible, au sens où les parties devraient pouvoir bénéficier du nombre de jours dont elles ont besoin, sans utiliser en totalité la période de prolongation. La Commission et les États membres se verraient octroyer le même nombre de jours.

3.3.8. Par ailleurs, le Comité estime que les problèmes seraient plus facilement résolus si la Commission conseillait plus activement les parties concernant les mesures nécessaires à l'autorisation de la concentration.

3.3.9. La fixation d'un délai pour la communication des griefs constituerait une autre modification à la procédure qu'il y a lieu d'envisager.

G. L'article 8, paragraphe 4 - la révocation des opérations de concentration déjà réalisées

3.3.10. Le Comité n'est pas persuadé qu'il existe un problème important du point de vue pratique et approuve plutôt l'interprétation que la Commission donne des dispositions en question.

H.-I. Les dispositions d'exécution; les frais de dossier

3.3.11. Le Règlement sur les concentrations n'envisageant pas les activités interdites, le Comité trouve l'analogie avec le Règlement n° 17 erronée et non pertinente. Le Comité ne voit pas non plus de raisons qui rendent nécessaires les mesures correctives et les sanctions proposées.

3.3.12. Le Comité s'oppose vivement à l'instauration de frais de dossier. Le Comité maintient qu'il y a lieu de financer à partir du budget les services de la Commission, et spécialement les activités liées à l'application du droit.

J. Les droits de la défense et les mécanismes régulateurs

3.3.13. L'interdiction d'une opération de concentration est une mesure d'intervention. En pratique, il y a donc lieu d'y associer davantage les tribunaux. Il est vrai que l'on a enregistré quelques appels mais, le plus souvent, les parties ne considèrent pas encore cette procédure comme une alternative réaliste. L'amélioration de la procédure du tribunal de première instance est naturellement louable mais le Comité estime qu'il est trop tôt pour évaluer ses conséquences.

3.3.14. Dans de nombreux pays, l'interdiction d'une concentration nécessite une décision de justice. En revanche, dans le cadre du régime communautaire actuel, la Commission joue un double rôle d'instruction et de prise de décision. C'est pourquoi le Comité est d'avis qu'il est opportun de débattre de ce Règlement dans une perspective de sécurité juridique. Le Comité est d'avis que l'on peut apporter de substantiels arguments de principe à l'encontre de l'idée que des affaires dont l'issue entraîne normalement de larges conséquences économiques soient jugées par le même organe que celui qui est chargé de l'instruction. En même temps, le Comité a, bien sûr, conscience de ce qu'il n'est pas possible de modifier fondamentalement le Règlement en vigueur sans réflexion minutieuse et qu'une telle réforme exige plus de temps que celui dont on dispose dans le cadre de l'examen en cours. Toutefois, eu égard à l'importance de principe que revêt ce problème, le Comité souhaite inviter la Commission à ouvrir un débat plus approfondi sur la question de savoir quel est le système qui, à terme, est le plus satisfaisant et le plus fonctionnel.

3.3.15. Le Comité estime en outre que des améliorations "internes" sont possibles. Il convient de renforcer le rôle du conseiller-auditeur. Il devrait être en mesure de suivre une opération sur l'ensemble de la procédure. Le conseiller devrait être indépendant de la DG Concurrence et pouvoir agir aussi bien de sa propre initiative que sur plainte issue des parties contractantes. Il y a lieu d'augmenter les ressources en proportion des objectifs recherchés.

3.3.16. La Commission met en relief dans le Livre vert (p. 242-244) l'importance de pouvoir être informée, au cours du processus, des points de vue des associations de consommateurs comme de ceux des employés, qui sont tous concernés par les propositions de concentration, et se demande comment la proposition peut déboucher réellement sur une telle information. Le Comité partage la conception selon laquelle il est essentiel que, par rapport à de nombreuses concentrations d'entreprises, l'ensemble des partenaires concernés - en particulier les employés et les consommateurs, mais aussi dans de nombreux cas, les collectivités locales et régionales - aient la possibilité de s'exprimer. Il s'agit de mettre au point à cet effet un dispositif qui s'accorde avec le souci d'accélérer et de simplifier la procédure de contrôle des fusions. Pour ce qui est du personnel, la nouvelle directive sur l'information et la consultation des travailleurs obligera dans de nombreux cas (lorsqu'elle sera d'application) les entreprises concernées à informer et à consulter leurs employés à propos des effets de la concentration envisagée. L'information engendrée par ce processus peut permettre à la Commission d'avoir plus facilement connaissance des réactions du personnel. Il faudrait que cette consultation soit prévue dans tous les cas et qu'elle intervienne avant l'approbation définitive de la concentration.

3.3.17. Il est évident que la Commission devrait toujours donner aux employés des entreprises directement concernées la possibilité de s'exprimer, mais le Comité estime que la Commission devrait aussi s'efforcer de rassembler les appréciations des organisations syndicales des secteurs concernés au niveau européen. Celles-ci devraient souvent être le mieux à même d'évaluer les effets mondiaux et à long terme sur l'emploi d'une concentration envisagée.

3.3.18. Il est cependant important que le Règlement sur les concentrations soit appliqué en fonction de son objectif de promouvoir la concurrence de manière à renforcer l'efficacité et la compétitivité de l'économie européenne. Cela signifie qu'il devrait être possible d'appliquer ce Règlement de manière à ce que des effets positifs à long terme sur la capacité concurrentielle, la croissance et l'emploi puissent en soi constituer des raisons d'autoriser une concentration d'entreprises, même si à court terme, la concentration risque d'avoir certaines incidences négatives sur la compétitivité.

Bruxelles, le 17 juillet 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Le Comité constate que le Livre vert souffre de certains problèmes de traduction, tout au moins dans son paragraphe 13 (Introduction).

(2) Avis du CES du 10 juillet 1996, JO C 295 du 7.10.1996 (Rapporteur: M. Bagliano).

(3) Avis du CES du 10 juillet 1996, JO C 295 du 7.10.1996 (Rapporteur: M. Bagliano).

(4) Cf. notamment l'avis CES du 6 juillet 1994, JO C 388 du 31.12.1994 (Rapporteur: M. Petersen).

(5) Avis du CES du 25 octobre 1995 (rapporteur: M. Petersen), JO C 18 du 22.1.1996; Avis du CES du 10 juillet 1996 (rapporteur: M. Bagliano), JO C 295 du 7.10.1996.

(6) Avis du CES du 10 juillet 1996 (p. 7.7.1), JO C 295 du 7.10.1996.

(7) Avis du Comité économique et social du 10 juillet 1996, JO C 295 du 7.10.1996, p. 17.

(8) Voir par exemple l'arrêt Kali und Salz du 14 mai 1975, Recueil CJCE 1975, p. 499.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

L'amendement ci-après (légèrement modifié par le rapporteur) a été repoussé par l'Assemblée, mais a recueilli plus d'un quart des voix exprimées:

Paragraphe 3.3.16

La fin de ce paragraphe devrait se lire comme suit: "... Il est nécessaire à cette fin de prévoir un système compatible avec les efforts déployés pour accélérer et simplifier la procédure de contrôle des concentrations."

Paragraphe 3.3.17

Reformuler ce paragraphe en tenant compte du texte supprimé à la fin du paragraphe 3.3.16: "En ce qui concerne les travailleurs et leurs représentants, leurs droits à être informés et consultés sur les retombées éventuelles des concentrations envisagées sont déjà amplement réglementés par la directive sur les comités d'entreprise européens et la directive sur l'information et la consultation des travailleurs. Les travailleurs des entreprises directement concernées et, s'ils le souhaitent, les représentants des travailleurs des secteurs concernés au niveau européen ont ainsi toujours la possibilité de s'exprimer. Les informations obtenues dans le cadre de cette procédure peuvent faciliter l'évaluation par la Commission de l'impact sur l'emploi d'une concentration prévue."

Exposé des motifs

Premièrement, il est préférable de traiter la consultation des travailleurs dans un seul paragraphe. Deuxièmement, il faudrait faire plus explicitement référence à la situation juridique actuelle au niveau européen.

Résultat du vote

Pour: 18, contre: 21, abstentions: 2.