COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 26.11.2015 COM(2015) 580 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Évaluation ex post de la manifestation «Capitales européennes de la culture 2014» (Umeå et Rīga)



RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Évaluation ex post de la manifestation «Capitales européennes de la culture 2014» (Umeå et Rīga) 1.Introduction Le présent rapport est présenté en vertu de l’article 12 de la décision nº 1622/2006/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 2006 instituant une action communautaire en faveur de la manifestation «Capitale européenne de la culture» pour les années 2007 à 2019 , qui dispose que, chaque année, la Commission veille à ce qu'une évaluation externe et indépendante des résultats atteints par la manifestation «Capitale européenne de la culture» de l’année précédente soit réalisée et présente un rapport sur cette évaluation aux autres institutions de l'Union. Il présente la position de la Commission sur les principales conclusions et recommandations de l’évaluation externe des deux capitales européennes de la culture 2014 . 2.Contexte 2.1.Action de l’UE en faveur de la manifestation «Capitale européenne de la culture» (CEC) Le programme initial «Ville européenne de la culture» a été créé au niveau intergouvernemental en 1985 . Sur la base de cette expérience, la décision n° 1419/1999/CE a institué une action communautaire en faveur de la manifestation CEC pour les années 2005 à 2019. Elle a établi un ordre chronologique indiquant, pour chaque année, le ou les États membres habilités à accueillir la manifestation. La décision n° 1419/1999/CE a été remplacée par la décision n° 1622/2006/CE, qui a conservé le principe d’un ordre chronologique des États membres, mais a affiné davantage les objectifs de l’action et introduit de nouvelles modalités de sélection et de suivi. Conformément à cette décision, les objectifs globaux de la manifestation CEC consistent à mettre en valeur la richesse et la diversité des cultures européennes et leurs traits communs, ainsi qu’à promouvoir une meilleure compréhension entre les citoyens européens. Les CEC s’efforcent d’encourager la coopération entre les opérateurs culturels, les artistes et les villes en Europe, encouragent la participation des citoyens habitant dans la ville et ses environs, tout en suscitant l’intérêt des citoyens au-delà des frontières; la manifestation a en outre un caractère durable et fait partie intégrante du développement culturel et social à long terme de la ville. 2.2.Sélection et suivi des Capitales européennes de la culture 2014 Conformément à la décision n° 1622/2006/CE, la Suède et la Lettonie ont été désignées pour accueillir la manifestation CEC en 2014. Des concours parallèles ont été gérés par les autorités compétentes de ces deux États membres. La sélection s'articule en deux phases: une phase de présélection (certaines villes candidates sont inscrites sur une liste restreinte), suivie d’une phase de sélection (un seul candidat de la liste restreinte est retenu). Un jury composé de treize membres, dont six sont désignés par l’État membre concerné et sept par les institutions européennes, examine les candidatures des villes en lice sur la base des objectifs et critères énoncés dans la décision. Dans chacun des deux États membres concernés, quatre villes se sont portées candidates; deux d'entre elles ont été présélectionnées en Suède et trois en Lettonie . Le jury a finalement recommandé de décerner le titre de CEC à Umeå et Rīga en septembre 2009. En mai 2010, les deux villes ont été officiellement désignées «Capitales européennes de la culture 2014» par le Conseil des ministres de l’Union européenne. Après leur désignation, les villes d’Umeå et de Rīga ont été soumises à des mesures de suivi: les progrès accomplis dans les préparatifs des villes ont fait l'objet d'un suivi et ont été guidés par un jury composé de sept experts indépendants désignés par les institutions européennes, qui a également vérifié la conformité au programme et le respect des engagements sur la base desquels les villes ont été sélectionnées. Umeå et Rīga ont participé à deux réunions de suivi officielles organisées par la Commission, en novembre 2011 et en avril 2013. À l’issue du processus de suivi, le jury a formulé, à l'intention de la Commission, une recommandation favorable concernant l’octroi, tant à Umeå qu'à Rīga, d’un prix de 1 500 000 EUR en l’honneur de Melina Mercouri. 3.Évaluation externe 3.1.Modalités de l’évaluation L’évaluation examine la mise en œuvre des deux actions CEC 2014 tout au long de leur cycle de vie, depuis leur phase de conception initiale jusqu'à leur durabilité et à leur héritage, ainsi que les retombées de l'attribution du titre de Capitale européenne de la culture aux deux villes. Elle analyse plus particulièrement la pertinence, l’efficience, l’efficacité et la durabilité de ces actions, tire des conclusions individuelles et générales de celles-ci et examine les répercussions pour les futures villes lauréates.

L’évaluation externe a été effectuée avant l’entrée en vigueur des lignes directrices en matière d’amélioration de la législation. 3.2.Méthodologie et limites de l’approche retenue L’évaluation et sa méthodologie sont conçues pour répondre aux obligations standard imposées par la décision et contribuer à développer une compréhension plus approfondie des résultats et réalisations de l’action. En particulier, elle fournit l’occasion de revenir sur l’année écoulée dans le but de mettre en évidence les enseignements et recommandations pour aller de l’avant sur la base de l’expérience des deux villes d’accueil. Comme pour les exercices d’évaluation précédents qui portaient sur les CEC de 2007 à 2012, la logique d’intervention utilisée par l’évaluateur repose sur une hiérarchie d'objectifs correspondant à la décision. Pour que les résultats puissent être comparés à ceux des évaluations précédentes, la méthodologie suit également une approche cohérente en matière de collecte et d'analyse de données. Les deux villes ont fait l'objet d'une évaluation distincte, fondée sur les données primaires collectées sur place ou fournies par chaque Capitale européenne de la culture, ainsi que sur l'analyse d'une série de données secondaires. Les sources de données primaires comprenaient les entretiens réalisés par téléphone ou au cours de deux visites effectuées dans chaque ville ainsi que les résultats d'une enquête en ligne menée à Rīga. Ces entretiens visaient à obtenir un large éventail d'éclairages sur chaque Capitale européenne de la culture, y compris ceux des équipes de gestion, des décideurs locaux et nationaux, ainsi que des acteurs culturels majeurs, une série de partenaires associés à la réalisation du programme CEC et un échantillon d'organisations qui dirigent des projets CEC ou qui y participent. Parmi les sources de données secondaires figuraient les informations tirées des dossiers de candidature initiaux des CEC, des études et des rapports produits ou commandés par les CEC, des programmes d'activité, du matériel promotionnel et des sites internet, les données statistiques sur la culture et le tourisme et les données chiffrées fournies par les CEC sur le financement, les activités, les réalisations et les résultats. Comme pour toutes les évaluations ex post des CEC précédentes, la Commission estime que cette méthodologie est à même de générer un rapport fournissant une base raisonnablement solide pour pouvoir tirer des conclusions valables sur les résultats de l'action CEC. Il existe cependant un manque d’éléments probants sur les bénéfices et l’impact de l'action CEC sur les deux villes hôtes, en partie en raison des contraintes de temps et de budget auxquelles l’évaluation était soumise. En conséquence, les conclusions du rapport sont davantage étayées par les points de vue et les avis de divers types de parties prenantes que par les données quantitatives (limitées) disponibles. Par ailleurs, la plupart des données qualitatives tirées de ces entretiens et de l'enquête en ligne proviennent uniquement de personnes ou d'entités ayant participé directement au programme et qui en bénéficient dans une certaine mesure. En outre, certains des objectifs annoncés sont de surcroît généraux et difficiles à mesurer et l'évaluation intervient trop tôt pour pouvoir apprécier les éventuels effets à plus long terme. En conséquence, une grande partie des données se concentrent sur les réalisations et les résultats ou sur les bénéfices à un niveau plus élevé qui émergent déjà plutôt que sur des répercussions plus solides sur le terrain, qui mettront plus de temps à se concrétiser. Pour mieux appréhender ces répercussions, il serait utile que les deux villes procèdent à des évaluations longitudinales, notamment pour confirmer l’efficience des dépenses publiques au profit de l'action CEC d'un point de vue culturel, social et économique, et fondent leurs conclusions sur un éventail plus large de données d'évaluation. La Commission est pleinement consciente de - et accepte - ces limitations, qui avaient déjà été recensées dans le document de travail des services de la Commission accompagnant la proposition de décision instituant une action de l’Union en faveur des capitales européennes de la culture pour les années 2020 à 2033. Pour remédier à cette situation, la proposition de la Commission et la décision finalement adoptée sur cette base prévoient que les villes elles-mêmes — qui sont les mieux placées pour obtenir des données primaires sur les retombées du titre — deviennent les principaux acteurs du processus d’évaluation. Dans ce contexte, on peut se féliciter qu’Umeå et, dans une moindre mesure, Rīga ont mené des recherches pour mieux comprendre les retombées de la manifestation CEC sur les institutions culturelles et la population locale, et aussi en ce qui concerne la dimension internationale et l'économie. En tout état de cause, la Commission considère que les données et les autres éléments qui étayent l’évaluation constituent une base suffisante pour lui permettre de partager les appréciations et conclusions globales de l’évaluation, dont elle estime qu'elles dressent un tableau assez exact et complet des deux CEC 2014, même s’il manque des données solides et d’autres éléments objectifs pour pouvoir tirer des conclusions d'une grande fiabilité sur l’efficience et les répercussions. 4.Conclusions de l’évaluateur L’évaluation confirme que bon nombre des constatations figurant dans les rapports précédents, en particulier celles qui concernent la pertinence, l’efficience et l’efficacité globales de l’action CEC, restent valables. À chaque fois que cela était possible, ces conclusions ont été partiellement mises à jour et rafraîchies à l'aide des informations recueillies au cours de l’exercice d'évaluation 2014. Le présent rapport se concentre sur ces nouveaux éléments. 4.1.Pertinence de l'action CEC et des deux CEC 2014 Selon l’évaluateur, les deux villes hôtes ont d'abord perçu la CEC comme une manifestation culturelle renforçant et internationalisant leur offre culturelle et promouvant la diversité culturelle et les traits culturels communs de l'Europe et moins comme un programme économique ou social. Le rapport conclut que, de ce fait, la CEC a été une action très utile en lien avec l'article 167 du TFUE, en ce qui concerne la contribution de l’Union à «l’épanouissement des cultures des États membres». Toutefois, il souligne également qu’Umeå et Rīga ont utilisé leur statut de CEC pour s’atteler à d’autres aspects de leur stratégie de développement urbain. En conséquence, bon nombre d'activités réalisées en 2014 étaient très pertinentes pour les priorités politiques globales des deux villes, ainsi que pour un ensemble de priorités et d’objectifs au niveau de l’UE dans des domaines autres que ceux de la culture, tels que le développement urbain et régional, l’emploi, l’entrepreneuriat, le tourisme ainsi que les politiques de cohésion sociale générales. 4.2.Efficience de la gouvernance et de la gestion et capacité de réalisation

L’évaluateur a examiné la capacité de réalisation des villes et l'efficience de la gouvernance et de la gestion des CEC, et a conclu que les mécanismes de réalisation conçus pour mettre en œuvre l'action CEC avaient généralement bien fonctionné dans les deux villes. Umeå 2014 a été mise en œuvre par une équipe travaillant directement au sein de la municipalité d’Umeå. Le rapport souligne que l’équipe a bénéficié d’un soutien politique fort dès les toutes premières phases et que l’année de la manifestation a été conçue comme un outil pour atteindre des objectifs de politique locale, culturels et autres, ce qui a permis de fixer des objectifs clairs. L’une des caractéristiques essentielles de la structure de gestion était l’utilisation de l’approche open source, fondée sur la cocréation et la participation. En substance, cette approche consistait à fixer des thèmes et critères généraux pour le programme dans son ensemble, puis à inviter les acteurs culturels et les autres parties prenantes à «remplir» le programme eux-mêmes. D’une manière générale, le rapport estime que la gouvernance d’Umeå 2014 a bien fonctionné, même si l’équipe a été constituée à un stade assez tardif de la phase d'élaboration et aurait pu être renforcée à un stade plus précoce pour anticiper l'élaboration d'une grande partie du contenu du programme culturel. À Rīga, une organisation indépendante, la Fondation Rīga 2014, a été mise en place par le conseil municipal pour coordonner les phases de candidature et d'élaboration de l’action CEC. Elle était dirigée par l’ancien chef du service de la culture du conseil municipal. D’après le rapport, ce modèle — qui a déjà été utilisé par des CEC antérieures — s’est avéré être le plus approprié pour la mise en œuvre de l'action, étant donné qu’il a réduit la charge administrative, permis d’éviter certaines des procédures bureaucratiques auxquelles les autorités étatiques ou municipales de ce pays sont soumises et garanti une certaine forme d’indépendance, de sorte que le programme CEC a pu être élaboré «librement», sans influence extérieure notable. Le rapport souligne également avec satisfaction la stabilité de l’équipe administrative et du soutien fourni par toutes les structures politiques tout au long du cycle de vie du projet. Les deux actions CEC ayant été mises au point et réalisées dans une période économique difficile, tant au niveau municipal que national, l'efficience financière constituait un aspect essentiel de leur planification et de leur mise en œuvre. Même si les villes d’Umeå et de Rīga (respectivement 45,6 et 27,3 millions d’euros) n’avaient pas les mêmes niveaux de ressources disponibles pour leurs programmes culturels, elles ont toutes les deux montré que l'action CEC pouvait être réalisée avec un budget relativement modeste et dans une période où les ressources sont limitées. Le rapport montre que les deux CEC reposaient sur des financements issus du secteur public plutôt que du secteur privé. Il souligne qu'aucune des deux villes n'a été en mesure de générer les revenus du secteur privé qu'elle avait initialement fixés dans son acte de candidature, le financement du secteur privé représentant moins de 10 % du budget total des deux CEC. Bien qu’une CEC soit susceptible d’être toujours fortement tributaire des budgets publics, le fait que les deux villes d’accueil de 2014 aient réalisé des progrès insuffisants en ce qui concerne la capacité d'attirer des financements du secteur privé, que ce soit par un soutien direct, un parrainage ou de la publicité, est un aspect qui mérite d’être souligné. Les évaluateurs estiment que cela est dû, dans une certaine mesure, à la situation économique actuelle et espèrent que le recours aux fonds publics pour faire avancer les activités CEC évoluera dans le bon sens au fur et à mesure que le contexte économique s’améliorera. 4.3.Efficacité sur le plan de l'élaboration d’activités culturelles et de contenus culturels et artistiques En dépit d’un manque de données exhaustives sur les résultats et les retombées, l’évaluation conclut que les deux villes ont réalisé un nombre extrêmement élevé d’activités culturelles en 2014 (au total, juste un peu moins de 500 à Rīga, sous le titre «Force majeure», et un peu plus de 1 000 à Umeå, sous le titre «Curiosité et passion») . Bien qu’il soit difficile de quantifier l'offre culturelle «supplémentaire» présente dans les deux villes en 2014 par rapport aux années précédentes, un grand nombre de personnes ayant participé à l’évaluation ont estimé qu'elle avait «au moins doublé». Les deux CEC ont également réussi à élaborer un vaste programme culturel qui comportait un large éventail de genres culturels réalisés tout au long de l’année et, souvent, dans différentes parties de la ville, voire extra muros. Elles ont exploité au maximum les possibilités offertes pendant l’année, en élaborant des programmes culturels qui n'étaient ni conservateurs ni prudents, avec des manifestations culturelles plus importantes et plus innovantes que par le passé. Bien que les deux villes aient misé sur un éventail d'évènements prestigieux et «éblouissants», elles avaient également prévu un grand nombre d'activités culturelles d'envergure plus modeste, qui ont été tout aussi bien reçues par le public. Selon l’évaluateur, le contrôle et la gestion artistiques de la conception des programmes culturels des deux CEC étaient assurés par des acteurs expérimentés et reconnus, qui avaient une connaissance approfondie du programme culturel des villes. Cette connaissance artistique était clairement présente dans les organes de coordination eux-mêmes (ainsi que dans les projets), qui ne se sont pas contentés de gérer les réalisations et les budgets et d'en assurer le suivi. 4.4.Efficacité sur le plan de la promotion de la dimension européenne Le rapport estime que le programme culturel présenté en 2014 par Umeå avait un caractère plus européen que l’offre culturelle de la ville au cours des années précédentes. Elle était fondée sur le concept général d’Umeå perçue comme la «pièce nordique» de la «maison européenne» et un lieu de franchissement de frontières et de collaboration de longue durée au sein de la région du Sápmi, qui recouvre les régions septentrionales de Finlande, de Norvège, de Suède et de Russie. Dans le contexte de ce concept général, un certain nombre de thèmes spécifiques ont été explorés, parmi lesquels figuraient des thèmes relatifs à la culture, aux terres et à l'identité des Sames (ou Lapons), la population autochtone qui habite dans le nord de la Scandinavie. Le programme culturel — structuré autour des huit saisons du calendrier same — a exploré et mis en évidence la culture same sous toutes ses formes, par exemple, le rockart, la musique, l’artisanat et les tenues vestimentaires. En outre, la manifestation CEC a permis à Umeå d’accroître la dimension européenne — et internationale — de son offre culturelle par des collaborations avec des artistes internationaux, qui ont reçu des invitations ou commandes spécifiques pour produire ou coproduire des événements, des œuvres et des expositions. Au total, 195 projets comportaient une forme de collaboration avec des artistes ou d’autres organismes culturels de pays étrangers (principalement européens). En définitive, selon l’évaluateur, Umeå 2014 — malgré la difficulté géographique que constitue sa position relativement isolée dans le nord — a tiré le meilleur parti de son statut de CEC dans le cadre de ses efforts visant à attirer des publics européens dans la ville et a réussi à se faire une place «sur la carte» grâce à ses activités de marketing et de communication. À cet égard, le rapport mentionne les résultats positifs de l'itinéraire «Captivé par [Umeå]», qui a mis les représentants de la ville et de son secteur culturel en contact direct avec des publics dans plusieurs villes européennes avant l'ouverture de l’année de la manifestation, et ce afin de les inciter à se rendre à Umeå. En outre, le nombre de nuitées réservées dans toutes les structures d'hébergement touristique a augmenté de 24 % entre 2013 et 2014. En ce qui concerne Rīga, il ressort du rapport que la dimension européenne était présente dans toute une série d'événements et d'activités. Il s’agissait notamment de projets mettant en exergue des thèmes européens communs — tels que ceux liés à la Première Guerre mondiale ou l’ancien bâtiment du KGB — ou du soutien aux échanges et à d'autres programmes de mobilité des différents États membres de l’UE. À cet égard, les constatations montrent que 40 % des projets CEC avaient une dimension internationale, c’est-à-dire que des personnes étrangères (européennes pour la plupart d’entre elles), telles que des artistes-interprètes, des artistes et des organisateurs d’événements, étaient associées à la mise en œuvre des projets. La manifestation CEC a également été considérée comme un «lieu de rencontre» et l'occasion, pour les artistes d’envergure internationale, de se réunir et de travailler ensemble à différentes activités. En ce qui concerne l'augmentation du rayonnement international de la ville (une motivation essentielle du projet CEC), Rīga 2014 a eu des résultats mitigés. Le nombre de touristes étrangers ayant visité la Lettonie a augmenté de 18,9 % au cours du premier semestre de 2014 et 2 800 publications ont mentionné le fait que Rīga était capitale européenne de la culture (98 % d'entre elles ayant émis un avis positif à ce sujet), mais il apparaît que moins de 2 % du public venait de l'étranger. 4.5.Efficacité sur le plan de la mobilisation et de la sensibilisation des citoyens L’évaluation considère que l’un des aspects fondamentaux de l’efficacité dans les deux villes concernait la manière dont le statut de CEC a joué un rôle déterminant dans l’extension du pouvoir d'attraction et du rayonnement de la culture auprès des communautés locales et des quartiers qui n'auraient tout simplement pas vécu d'expérience culturelle sans l’existence des CEC. Ces deux programmes ont été très proactifs à cet égard et se sont vraiment efforcés de fournir des contenus culturels attirants pour un large éventail de publics, en programmant des spectacles et des activités qui peuvent être qualifiées de populaires, alternatifs ou innovants. Il apparaît que respectivement 71 % et 76 % des habitants d’Umeå et de Rīga ont participé à un évènement CEC et que, au total, 1,6 million de personnes ont assisté à des activités CEC dans la capitale lettone. Les promoteurs de projets étaient encouragés à cibler des groupes sousreprésentés; de nombreuses activités ont été organisées sur des lieux de spectacles atypiques situés en dehors du centre-ville et des orientations claires (y compris pendant les ateliers ou sous la forme de lignes directrices) sur la meilleure manière d’élargir la participation ont été données. En outre, les modalités d'élaboration des activités étaient ouvertes à tous et transparentes dans les deux villes, dans le sens où des appels publics à fournir des idées de projets du «bas vers le haut» ont été organisés, de manière à ce que les projets proviennent d’acteurs culturels plutôt que stratégiques. L’approche open source suivie à Umeå et déjà évoquée ci-dessus s’est avérée être un outil très efficace pour donner au secteur culturel local et à une large partie de la population une belle occasion de façonner et mettre en œuvre le programme culturel d’une manière qui soit à la fois authentique et crédible. De l’avis de l’évaluateur, cette approche ne convient cependant que pour les villes ouvertes à la cocréation et pour la collaboration internationale, pour autant qu'il existe aussi un climat de confiance et une tradition de consensus.