Rapport spécial Instruments financiers et 
exécution du budget de 
l’UE: quels enseignements 
tirer de la période de 
programmation 2007-2013?FR 2016  n° 19
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
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PDF ISBN 978-92-872-5358-3 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/922012 QJ-AB-16-019-FR-N
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Instruments financiers et 
exécution du budget de 
l’UE: quels enseignements 
tirer de la période de 
programmation 2007-2013?
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4,  
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2016  n° 19
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière 
à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des 
recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II, présidée par M. Henri Grethen, Membre de la Cour, et com -
pétente pour les domaines de dépenses relatifs aux politiques structurelles, aux transports et à l’énergie. L’audit a été effectué 
sous la responsabilité de Mme Iliana Ivanova, Membre rapporteur, assistée de: M. Tony Murphy, chef de cabinet, et M. Mihail 
Stefanov, attaché de cabinet; M. Niels-Erik Brokopp, manager principal; M. Rares Rusanescu, chef de mission; MM. Agathoclis 
Argyrou, Marcel Bode et Viorel Cirje ainsi que Mme Maria Ploumaki, auditeurs.
De gauche à droite:  M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

03
 Table  
des matières
Points
 Sigles, acronymes et formes abrégées
 Glossaire
I – VIII Synthèse
1 – 22 Introduction
1 – 4 Que faut-il entendre par «instruments financiers»?
5 – 22 Utilisation des instruments financiers dans l’exécution du budget de l’UE depuis 2007
23 – 26 Étendue et approche de l’audit
27 – 146 Observations
27 – 61 Les instruments financiers avaient-ils la taille appropriée pour répondre aux besoins du marché?
29 – 45 Des dotations en capital excessives se sont traduites par des taux de décaissement peu élevés, ont permis 
d’éviter des dégagements et ont entraîné un risque de remboursement à la clôture
46 – 54 Les autorités de gestion n’ont pas toujours évalué correctement les besoins du marché avant d’allouer des 
fonds aux instruments financiers du FEDER et du FSE
55 – 61 Bon nombre d’instruments financiers créés par les États membres au cours de la période de programmation 
2007-2013 étaient de taille modeste, notamment en raison de leur caractère régional
62 – 91 Les instruments financiers ont-ils permis d’attirer des capitaux privés?
64 – 72 Le calcul, par la Commission, de l’effet de levier des instruments financiers ne tient pas bien compte de la 
mesure dans laquelle le financement public mobilise des fonds supplémentaires
73 – 91 Difficultés pour inciter les investisseurs privés à placer des fonds dans des instruments financiers en gestion 
partagée ou centralisée
04 Table des matières  
92 – 105 Les instruments financiers ont-ils permis de fournir une aide financière renouvelable?
93 – 95 Des retards dans la mise en œuvre ont raccourci fortement la période d’investissement réelle de plusieurs 
instruments financiers du FEDER et du FSE
96 –105 Effet de renouvellement limité pour les instruments financiers du FEDER et du FSE lors de la mise en œuvre 
et incertain après la clôture des programmes 2007-2013
106 – 146 Les instruments financiers ont-ils permis d’exécuter le budget de l’UE avec un bon rapport 
coût-efficacité?
108 – 110 Le niveau des coûts et frais de gestion était élevé par rapport au niveau réel de décaissement en faveur des 
bénéficiaires finals
111 – 120 Pas de remboursement, sur le budget de l’UE, des coûts et frais de gestion dépassant les plafonds 
réglementaires à la clôture
121 – 131 L’évaluation des coûts et frais de gestion par la Commission ne tient pas dûment compte des différences 
entre les types d’instruments, ni du niveau réel de l’aide fournie aux bénéficiaires finals
132 – 141 Limites dans la communication des coûts et frais de gestion par les États membres
142 – 146 Coûts et frais de gestion supportés en plus des coûts administratifs liés à la mise en œuvre des PO du FEDER 
et du FSE
147 – 163 Conclusions et recommandations
 Annexe I  —  Fonctionnement des instruments financiers en gestion partagée (période de 
programmation 2014-2020)
 Annexe II  —  Définition de l’expression «instruments financiers» dans la base juridique 
(périodes de programmation 2014-2020  et 2007-2013)
 Annexe III —  Vue d’ensemble des instruments financiers du FEDER dans les 28 États membres: 
nombre de fonds et dotation (période de programmation 2007-2013)
 Annexe IV —  Vue d’ensemble des instruments financiers du FSE dans les 28 États membres: 
nombre de fonds et dotation (période de programmation 2007-2013)
 Annexe V —  Synthèse des exigences en matière d’évaluation ex ante (période de 
programmation 2014-2020)
 Réponses de la Commission
 Réponses du Fonds Marguerite
05
 Sigles, acronymes  
et formes abrégées
BEI: Banque européenne d’investissement.
CFP : cadre financier pluriannuel.
COCOF : comité de coordination des Fonds.
EaSI : programme de l’Union européenne pour l’emploi et l’innovation sociale.
EFSI : Fonds européen pour les investissements stratégiques.
EGESIF : groupe d’experts sur les Fonds structurels et d’investissement européens.
FC: Fonds de cohésion.
Feader : Fonds européen agricole pour le développement rural.
FEDER : Fonds européen de développement régional.
FEEE : Fonds européen pour l’efficacité énergétique.
FEI: Fonds européen d’investissement.
FEP : Fonds européen pour la pêche.
Fonds ESI : Fonds structurels et d’investissement européens.
Fonds Marguerite : Fonds européen 2020 pour l’énergie, le changement climatique et les infrastructures.
FSE : Fonds social européen.
GPTT : instrument de garantie de prêt pour les projets relatifs au réseau transeuropéen de transport.
IEMP : instrument européen de microfinancement Progress en faveur de l’emploi et de l’inclusion sociale.
JEREMIE : Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises  (ressources européennes communes pour les PME et les 
microentreprises).
MIE : mécanisme pour l’interconnexion en Europe.
PBI: initiative relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets.
PEER : programme énergétique européen pour la relance.
PME : petites et moyennes entreprises.
06 Sigles, acronymes et formes abrégées  
PO: programme opérationnel.
RDC : règlement portant dispositions communes.
RGEC : règlement général d’exemption par catégorie.
RTE-E/T : réseaux transeuropéens – énergie et transport.
SICAR : société d’investissement en capital à risque.
SICAV : société d’investissement à capital variable.
TFUE : traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
TPPP : tranche de première perte du portefeuille.
07
 Glossaire
Aide d’État : toute forme de soutien financier direct ou indirect fourni par les autorités publiques à des entreprises du 
secteur privé. Généralement, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) proscrit toute aide d’État 
dans le marché commun, sauf si elle est dûment justifiée. Les règles de l’UE relatives aux aides d’État précisent les cas où 
celles-ci ne faussent pas (ou ne risquent pas de fausser) la concurrence. La Commission européenne est seule compétente 
pour évaluer la compatibilité des aides d’État accordées par les États membres avec ces règles. Les décisions et actions 
de procédure de la Commission européenne font l’objet d’un contrôle par le Tribunal et la Cour de justice de l’Union 
européenne.
Autorité de gestion : autorité publique nationale, régionale ou locale (ou tout autre organisme privé ou public) désignée 
par un État membre pour gérer un programme opérationnel. Elle a pour tâche de sélectionner les projets à financer, 
d’assurer le suivi de la mise en œuvre des projets et de faire rapport à la Commission sur les aspects financiers et sur les 
résultats obtenus.
Axe prioritaire : une des priorités de la stratégie retenue dans un programme opérationnel consistant en un groupe 
d’opérations liées entre elles et ayant des objectifs spécifiques mesurables.
Bénéficiaire final : toute personne physique ou morale (autre qu’un fonds à participation ou un intermédiaire financier) 
qui reçoit des fonds d’un instrument financier.
Comité de coordination des Fonds (COCOF) : comité permanent de suivi mis en place par la Commission. Il est chargé 
d’examiner les questions relatives à la mise en œuvre des règlements qui régissent le Fonds européen de développement 
régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion.
Dotation en capital : montant du financement versé à un instrument financier (sur le budget de l’UE, sur le budget 
national ou par des investisseurs privés) afin de soutenir ses opérations. Ce montant doit refléter la capacité 
d’investissement de l’instrument financier et être à la mesure du marché ciblé par ce dernier.
Fonds à participation : fonds institué pour investir dans plusieurs fonds de capital-risque, de garantie, d’emprunt et 
de développement urbain, ainsi que dans des fonds ou autres dispositifs incitatifs fournissant des prêts, des garanties 
pour des investissements remboursables, ou des instruments équivalents, pour l’efficacité énergétique et l’utilisation 
d’énergies renouvelables dans les bâtiments, y compris dans les logements existants.
Fonds européen de développement régional (FEDER) : fonds visant à renforcer la cohésion économique et sociale 
dans l’Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux par un soutien financier à la création 
d’infrastructures et par des investissements porteurs en matière de création d’emplois, principalement pour les 
entreprises.
Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) : ce fonds vise à mobiliser, au cours de la période 2015-
2017, au moins 315 milliards d’euros d’investissements privés et publics à long terme dans l’ensemble de l’UE et à garantir 
le financement des projets lors des années suivantes. Il est créé au sein de la Banque européenne d’investissement 
(BEI) sous la forme d’un fonds fiduciaire à durée illimitée, afin de financer les parties des projets davantage exposées 
à un risque. Une garantie d’un montant maximal de 16 milliards d’euros, financée par le budget de l’UE, compensera 
le risque supplémentaire pris par la BEI. Les États membres peuvent contribuer à l’EFSI en apportant des liquidités 
supplémentaires.
08 Glossaire 
Fonds résiduels : partie de la dotation en capital à la disposition des bénéficiaires finals, qui est reversée à l’instrument 
financier et qui est donc disponible pour une nouvelle série d’investissements.
Fonds social européen (FSE) : fonds ayant pour mission de renforcer la cohésion économique et sociale dans l’Union 
européenne en améliorant l’emploi et les possibilités d’emploi (essentiellement grâce à des mesures de formation), ainsi 
qu’en encourageant un niveau élevé d’emploi et la création d’emplois plus nombreux et de meilleure qualité.
Fonds spécifiques : fonds autres que les fonds à participation.
Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) : cette dénomination englobe cinq fonds distincts 
destinés à réduire les déséquilibres régionaux dans l’ensemble de l’Union au cours de la période de programmation 2014-
2020, à savoir le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen, le Fonds de cohésion, le Fonds 
européen agricole pour le développement rural et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche.
Garantie : engagement pris par un tiers (le garant) de rembourser la dette d’un emprunteur, si ce dernier ne peut 
l’honorer lui-même. Le garant est tenu de couvrir tout montant manquant ou tout défaut concernant la dette de 
l’emprunteur, selon les conditions prévues dans l’accord qu’il a conclu avec le prêteur et/ou l’emprunteur.
Groupe d’experts sur les Fonds structurels et d’investissement européens (EGESIF) : cellule créée au sein de la 
Commission dans le but de conseiller celle-ci sur les questions relatives aux programmes adoptés et mis en œuvre 
conformément aux règlements des Fonds structurels et d’investissement européens. Il s’agit de l’un des deux groupes qui 
ont remplacé le comité de coordination des Fonds, l’autre étant le comité de coordination pour les Fonds structurels et 
d’investissement européens (COESIF).
Intermédiaire financier : entité agissant en tant qu’intermédiaire entre l’autorité de gestion ou le fonds à participation et 
les bénéficiaires finals des fonds passant par des instruments financiers en gestion partagée.
JEREMIE ( Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises ): initiative conjointe de la Commission et du Fonds 
européen d’investissement. Ce dispositif encourage l’utilisation d’instruments d’ingénierie financière pour améliorer 
l’accès des PME au financement au travers des Fonds structurels.
Ligne de crédit préventive : ligne de crédit à laquelle il est possible de recourir si un événement préalablement défini se 
produit.
Participation : apport de capitaux propres à une entreprise, investis directement ou indirectement en contrepartie de 
la propriété totale ou partielle de celle-ci, et lorsque l’investisseur de fonds propres peut en outre exercer un certain 
contrôle sur la gestion de l’entreprise et partager les bénéfices de l’entreprise.
Politique de cohésion : au cours de la période de programmation 2007-2013, cette politique couvrait le Fonds européen 
de développement régional et le Fonds social européen (à savoir les deux «fonds structurels») ainsi que le Fonds de 
cohésion. Pour la période de programmation suivante (2014-2020), la coordination entre la politique de cohésion et les 
autres politiques de l’UE contribuant au développement régional (en l’occurrence le développement rural mais aussi la 
pêche et la politique maritime) a été améliorée par l’établissement de dispositions communes pour les Fonds structurels 
et d’investissement européens.
Prêt : accord par lequel le prêteur met à la disposition de l’emprunteur une somme d’argent convenue pour le délai 
convenu et en vertu duquel l’emprunteur est tenu de rembourser le prêt après une certaine période. En règle générale, 
l’emprunteur doit payer un intérêt sur le montant du prêt.
09 Glossaire 
Programme opérationnel (PO) : document décrivant les priorités et les objectifs spécifiques d’un État membre, ainsi 
que la manière dont les fonds seront utilisés au cours d’une période donnée (généralement sept ans) pour financer des 
projets. Ces projets doivent contribuer à la réalisation d’un ou de plusieurs objectifs définis au niveau de l’axe prioritaire 
du programme opérationnel. Des programmes doivent être mis en place pour chacun des fonds relevant de la politique 
de cohésion, à savoir le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion. 
Les programmes opérationnels sont élaborés par les États membres et doivent être approuvés par la Commission 
préalablement à tout paiement sur le budget de l’UE. Ils peuvent être modifiés au cours de la période couverte pour 
autant que les deux parties soient d’accord.
Règlement délégué : règlement délégué (UE) n° 480/2014 de la Commission du 3 mars 2014 complétant le règlement (UE) 
n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen 
de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le 
développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales 
applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds 
européen pour les affaires maritimes et la pêche 1.
Règlement d’exécution : règlement (CE) n° 1828/2006 de la Commission du 8 décembre 2006 établissant les modalités 
d’exécution du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de 
développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion et du règlement (CE) n° 1080/2006 du 
Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional 2.
Règlement financier : règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 
2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) 
n° 1605/2002 du Conseil 3.
Règlement général pour la période de programmation 2007-2013 : règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 
11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social 
européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999 4.
Règlement MIE : règlement (UE) n° 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant le 
mécanisme pour l’interconnexion en Europe, modifiant le règlement (UE) n° 913/2010 et abrogeant les règlements (CE) 
n° 680/2007 et (CE) n° 67/2010 5.
Règlement portant dispositions communes (RDC) pour la période de programmation 2014-2020 : règlement (UE) 
n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au 
Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen 
agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions 
générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion 
et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil 6.
1 JO L 138 du 13.5.2014, p. 5.
2 JO L 371 du 27.12.2006, p. 1.
3 JO L 298 du 26.10.2012, p. 1.
4 JO L 210 du 31.7.2006, p. 25.
5 JO L 348 du 20.12.2013, p. 129.
6 JO L 347 du 20.12.2013, p. 320.
10 Glossaire 
Société d’investissement à capital variable (SICAV) : type de fonds commun de placement dont la valeur du capital 
varie en fonction du nombre d’investisseurs et de la valeur de ses investissements sous-jacents. Les parts du fonds 
s’achètent et se vendent sur la base de sa dernière valeur liquidative.
Société d’investissement en capital à risque (SICAR) : structure conçue pour le capital-investissement et le capital-
risque, et dépourvue de règles en matière de diversification des investissements ou de restrictions en matière de prêt ou 
d’effet de levier.
Taux critique de rentabilité : taux de rentabilité minimal exigé par un gestionnaire ou un investisseur pour un projet ou 
un investissement.
Taux plafond de la garantie : pourcentage de la valeur totale du portefeuille de prêts effectivement couverte par la 
garantie.
Tranche de première perte du portefeuille (TPPP) : dans le cas d’un portefeuille de prêts réparti en plusieurs tranches 
de risque, tranche qui absorbe les premières pertes du portefeuille (dues, par exemple, à des défauts de paiement sur des 
prêts).
11
 Synthèse
I
L’Union européenne est confrontée aujourd’hui à de grands défis, comme le redressement économique et financier et la 
gestion de la crise des réfugiés. Par conséquent, ses décideurs cherchent des moyens de maximiser l’efficacité et l’effi -
cience du budget dont elle dispose et qui représente moins de 1 % de son produit intérieur brut (PIB).
II
Les instruments financiers sont un outil destiné à fournir une aide financière sur le budget de l’UE. Cette aide financière 
fournie aux bénéficiaires finals par l’intermédiaire des instruments financiers peut prendre la forme de prêts, de garanties 
et de participations.
III
S’ils sont mis en œuvre correctement, les instruments financiers présentent deux avantages spécifiques par rapport aux 
subventions:
- la possibilité d’obtenir un effet de levier pour les fonds publics (c’est-à-dire la mobilisation de fonds privés et publics 
supplémentaires afin de compléter le financement public initial);
- le caractère renouvelable de leur dotation en capital (c’est-à-dire l’utilisation des mêmes fonds au cours de plusieurs 
cycles).
En principe, le fait que les prêts doivent être remboursés, les garanties, libérées et les participations, reversées devrait 
également influer sur le comportement des bénéficiaires finals, se traduire par une meilleure utilisation des fonds publics 
et réduire la probabilité que les bénéficiaires finals deviennent dépendants de l’aide publique.
IV
Au cours de la période de programmation 2007-2013, 25 des 28 États membres de l’UE ont utilisé les instruments finan -
ciers créés dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds social européen (FSE), soit 
respectivement 972 et 53 instruments financiers en tout. Fin 2014, quelque 16 milliards d’euros avaient été versés au 
titre de contributions des programmes opérationnels (PO) relevant du FEDER et du FSE à ces instruments. Ce montant 
représente une hausse considérable par rapport à ceux qui leur avaient été alloués au cours des périodes de programma -
tion 2000-2006 (1,3 milliard d’euros environ) et 1994-1999 (0,6 milliard d’euros). Pour la période de programmation 2007-
2013, la contribution totale du budget de l’UE aux 21 instruments financiers gérés directement ou indirectement par la 
Commission a atteint 5,5 milliards d’euros. Ces instruments dont la gestion est centralisée fonctionnent dans tous les 
États membres de l’Union.
12 Synthèse 
V
Au cours de notre audit, nous avons examiné si les instruments financiers avaient été un mécanisme efficient pour exé -
cuter le budget de l’UE durant la période de programmation 2007-2013. Nous avons effectué cet audit entre octobre 2014 
et mars 2016 en nous concentrant sur les domaines liés aux politiques régionale et sociale, ainsi qu’à la politique des 
transports et de l’énergie. Notre analyse couvre l’ensemble des 1 025 instruments financiers créés au titre du FEDER et du 
FSE au cours de la période de programmation 2007-2013 dans le cadre de la gestion partagée, ainsi que six instruments 
financiers gérés au niveau central dans ces domaines. Les données figurant dans le présent rapport sont fondées sur les 
dernières informations disponibles fournies par la Commission en septembre 2015 et reflétant la situation à la fin de 2014.
VI
Notre audit nous a permis de relever un certain nombre de problèmes importants qui ont limité l’efficience 
des instruments financiers en tant que mécanisme d’exécution du budget de l’UE au cours de la période de 
programmation 2007-2013:
- bon nombre d’instruments financiers relevant du FEDER et du FSE étaient surdimensionnés et, à la fin de 2014, ren -
contraient toujours d’importantes difficultés à utiliser leurs dotations en capital (en moyenne, la dotation en capital 
totale versée aux instruments financiers par l’intermédiaire des PO avait été utilisée à hauteur de 57 % environ). 
La volonté des États membres d’éviter les dégagements tout au long de la période de programmation 2007-2013 
a contribué à rendre excessives les dotations en capital initiales;
- qu’ils soient en gestion partagée ou centralisée, les instruments financiers n’ont pas réussi, dans l’ensemble, à attirer 
des capitaux privés;
- jusqu’à présent, seul un nombre limité d’instruments financiers du FEDER et du FSE a permis de fournir une aide 
financière renouvelable;
- les coûts et frais de gestion des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE sont élevés par rapport à l’aide 
financière effectivement versée aux bénéficiaires finals et se révèlent en outre nettement supérieurs à ceux des ins -
truments en gestion centralisée ou des fonds d’investissement du secteur privé.
VII
Dans le même temps, nous constatons aussi que des améliorations ont été apportées au cadre juridique pour la 
période de programmation 2014-2020 en ce qui concerne les instruments financiers, sur la base de l’expertise acquise au 
cours de la période de programmation 2007-2013, mais certains problèmes persistent.
13 Synthèse 
VIII
Dans notre rapport, nous formulons les recommandations suivantes:
- lors de son évaluation ex ante des instruments en gestion centralisée, la Commission devrait prévoir systématique -
ment une analyse des «enseignements tirés» jusque-là;
- outre les «enseignements tirés», la Commission devrait aussi évaluer, à la lumière des changements socio-écono -
miques majeurs, le bien-fondé de chaque instrument ainsi que la contribution correspondante du budget de l’UE, 
dans le cadre de l’examen à mi-parcours des différents instruments financiers en gestion centralisée;
- la Commission et les États membres devraient s’efforcer d’optimiser la taille des fonds spécifiques du FEDER et du FSE 
afin de tirer profit, autant que possible, d’économies d’échelle non négligeables. Des orientations supplémentaires 
devraient être fournies aux États membres afin de leur expliquer comment créer de tels instruments financiers (gérés 
directement ou indirectement par la Commission) à leur niveau ou à l’échelle de l’Union;
- la Commission devrait prévoir dans le règlement financier (puis dans les réglementations sectorielles) une définition 
de l’effet de levier des instruments financiers qui puisse être appliquée à tous les domaines du budget de l’UE et qui 
permette de faire clairement la distinction entre les contributions publiques nationales et privées mobilisées dans le 
cadre des PO et les contributions en capital publiques ou privées mobilisées en sus, tout en tenant compte du type 
d’instrument concerné;
- en ce qui concerne les instruments financiers du FEDER et du FSE relevant de la période de programmation 2007-2013, 
la Commission devrait veiller, à la clôture, à ce que les États membres fournissent des données à la fois complètes et 
fiables sur les contributions privées aux dotations en capital, tant au travers des PO qu’en sus;
- en ce qui concerne les instruments financiers du FEDER et du FSE, la Commission devrait fournir aux États membres 
des orientations supplémentaires sur la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davan -
tage de capitaux privés sans faire courir de risques excessifs aux investisseurs publics qui contribuent à la dotation de 
ces instruments;
- en ce qui concerne les instruments financiers gérés au niveau central, les principes généraux régissant le partage des 
risques et susceptibles d’avoir un impact sur le budget de l’UE devraient être définis dans la réglementation spéci -
fique à l’instrument concerné;
- en ce qui concerne tous les instruments financiers financés sur le budget de l’UE au cours de la période de pro -
grammation 2014-2020, la Commission devrait veiller à ce que seules des structures conformes à ses propres recom -
mandations et actions en matière de régimes fiscaux soient mises en place par les États membres, le groupe BEI et 
elle-même;
- la Commission devrait prendre des mesures appropriées pour garantir que les États membres maintiennent le carac -
tère renouvelable des fonds pendant le délai requis de huit ans après la fin de la période d’éligibilité pour la période 
de programmation 2014-2020;
14 Synthèse 
- la Commission devrait fournir des orientations à propos des dispositions autorisant la poursuite de l’utilisation des 
instruments financiers au cours de la période de programmation suivante, notamment dans les cas où les gestion -
naires de fonds sont sélectionnés au terme d’une procédure de marchés publics;
- la Commission devrait veiller à ce que les États membres fournissent un rapport complet sur les coûts et frais 
de gestion engagés et payés d’ici mars 2017, dans la perspective de la clôture prochaine de la période de 
programmation 2007-2013;
- la Commission devrait expliquer clairement que les plafonds relatifs aux coûts et frais de gestion doivent être appli -
qués à la partie de la dotation en capital réellement utilisée par l’instrument financier, c’est-à-dire à la contribution du 
PO utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals;
- en ce qui concerne la rémunération fondée sur les résultats des gestionnaires de fonds pour la période de program -
mation 2014-2020, la Commission devrait élaborer une proposition législative de révision des dispositions existantes 
du règlement portant dispositions communes (RDC) afin de renforcer leur effet incitatif;
- les autorités de gestion des États membres devraient faire un usage intensif des éléments existants fondés sur les 
résultats pour déterminer la rémunération des gestionnaires de fonds lorsqu’elles négocient les conventions de 
financement;
- pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait effectuer une analyse comparative des coûts de 
mise en œuvre des subventions et des aides financières remboursables (versées essentiellement par l’intermédiaire 
d’instruments financiers) afin d’en déterminer le niveau réel. Ces informations seraient particulièrement utiles lors de 
l’élaboration des propositions législatives pour la période après 2020 et au moment de déterminer le niveau adéquat 
d’assistance technique.
15
 Introduction
Que faut-il entendre par «instruments financiers»?
01 
L’Union européenne est confrontée aujourd’hui à de grands défis, comme le redres -
sement économique et financier et la gestion de la crise des réfugiés. Par consé -
quent, ses décideurs cherchent des moyens de maximiser l’efficacité et l’efficience 
du budget dont elle dispose et qui représente moins de 1 % de son produit intérieur 
brut (PIB).
Les instruments financiers 7 sont un outil destiné à fournir une aide financière sur le bud -
get de l’UE, sous la forme de prêts, de garanties et de (quasi-)participations, pour la mise 
en œuvre de projets (voir tableau 1 ) 8.
L’annexe I  présente la manière dont fonctionnent les différents types d’instruments 
financiers.7 Pendant la période de 
programmation 2007-2013, les 
textes législatifs régissant le 
FEDER et le FSE faisaient 
référence aux «instruments 
d’ingénierie financière». Dans 
le présent rapport, les 
expressions «instrument(s) 
d’ingénierie financière» et 
«instrument(s) financier(s)» 
sont synonymes.
8 Selon la norme comptable 
internationale 32, un 
instrument financier est «tout 
contrat qui donne lieu à un 
actif financier d’une entité et 
à un passif financier ou à un 
instrument de capitaux 
propres d’une autre entité».Tableau 1Principaux types d’instruments financiers soutenus par le budget de l’UE
Source:  Commission européenne et BEI, FI Compass – Financial Instrument Products - Loans, guarantees, equity and quasi-equity  (FI Compass – Types 
d’instruments financiers: prêts, garanties, participations et quasi-participations), p. 3.Prêt
«Accord par lequel le prêteur met à la disposition de l’ emprunteur une 
somme d’argent convenue pour le délai convenu et en vertu duquel l’ emprunteur est tenu de rembourser ladite somme dans le délai convenu.» Dans le cadre d’un instrument /f_inancier, un prêt peut s’avérer utile lorsque les banques refusent de prêter à l’ emprunteur à des conditions acceptables. Il peut s’accompagner de taux d’intérêt inférieurs, de périodes de remboursement plus longues ou d’ obligations de garantie moindres.
Participation
«Apport de capitaux propres à une entreprise, investis directement ou 
indirectement en contrepartie de la propriété totale ou partielle de celle-ci, et lorsque l’investisseur de fonds propres peut en outre exercer un certain contrôle sur la gestion de l’ entreprise et partager les béné/f_ices de l’ entreprise».Le rendement /f_inancier dépend de la croissance et de la rentabilité de l’ entreprise. Il se concrétise sous la forme de dividendes et lors de la vente des parts à un autre investisseur (sortie) ou d’une introduction en bourse.Garantie
«Engagement écrit d’assumer la responsabilité de tout ou partie de la 
dette ou de l’ obligation d’un tiers ou de l’ exécution réussie de ses obligations par ledit tiers en cas d’ événement qui déclenche ladite garantie, tel qu’un défaut de paiement sur un prêt»*.En principe, les garanties couvrent des opérations /f_inancières tellesque les prêts.
* Commission européenne (2015). Guidance for Member States on Financial 
Instruments – Glossary (Orientations à l’intention des États membres sur les instruments /f_inanciers – Glossaire).
Quasi-participation
«Type de /f_inancement se situant entre les fonds propres et les emprunts, 
de risque plus élevé que la dette de premier rang mais moins élevé que les fonds propres de première catégorie.Les quasi-participations peuvent être structurées comme de la dette, non garanties ou subordonnées et, dans certains cas, convertibles en participations, ou comme des participations privilégiées.»Le pro/f_il risque/rendement se situe typiquement entre les emprunts et les fonds propres dans la structure du capital de l’ entreprise.
16 Introduction 
02 
Par rapport aux subventions (qui constituent le mode traditionnel de financement 
sur le budget de l’UE), les instruments financiers peuvent, s’ils sont correctement mis 
en œuvre, présenter deux avantages spécifiques:
 ο la possibilité d’obtenir un effet de levier pour les fonds publics (c’est-à-dire la 
mobilisation de fonds privés et publics supplémentaires afin de compléter le 
financement public initial);
 ο le caractère renouvelable de leur dotation en capital (c’est-à-dire l’utilisation des 
mêmes fonds pendant plusieurs cycles), puisque, en principe, chaque euro versé 
par un instrument financier peut être utilisé plus d’une fois.
03 
En principe, le fait que les prêts doivent être remboursés, les garanties, libérées et les 
participations, reversées devrait également influer sur le comportement des bénéfi -
ciaires finals, se traduire par une meilleure utilisation des fonds publics et réduire la 
probabilité que les bénéficiaires finals deviennent dépendants de l’aide publique.
04 
Une définition commune des instruments financiers est apparue pour la première 
fois lors de la révision du règlement financier de 2012. Elle est appliquée depuis dans 
les réglementations sectorielles pour la période de programmation 2014-2020 (voir 
annexe II ).
Utilisation des instruments financiers dans l’exécution 
du budget de l’UE depuis 2007
Utilisation des instruments financiers financés  
sur le budget de l’UE
05 
Le budget de l’UE peut être exécuté dans le cadre d’une gestion partagée (c’est-à-
dire en coopération avec les États membres, comme dans le cas de la politique de co -
hésion), d’une gestion directe (c’est-à-dire assurée par les services de la Commission 
ou par les agences exécutives) ou d’une gestion indirecte (c’est-à-dire en confiant des 
tâches d’exécution du budget à des pays tiers ou à d’autres entités) 9. Gestion directe 
et gestion indirecte constituent la «gestion centralisée».
06 
Les instruments financiers sont utilisés à différents niveaux du budget de l’UE:
 ο les instruments financiers en gestion partagée dans le domaine de la cohésion 
sont instaurés principalement dans le cadre du Fonds européen de développement 
régional (FEDER) et dans une moindre mesure au titre du Fonds social européen 
(FSE). Ils peuvent également être utilisés dans le contexte du Fonds de cohésion 
(FC) depuis l’entrée en vigueur de la période de programmation 2014-2020. Chaque 
instrument doit être mis en œuvre dans le cadre d’un programme opérationnel 9 Article 58 du règlement 
financier.
17 Introduction 
(PO) conformément à ce qui a été décidé par les autorités de gestion qui sont 
chargées de ce dernier et qui déterminent en outre la taille et la conception de 
l’instrument 10. Des instruments financiers sont également utilisés au titre du Fonds 
européen agricole pour le développement rural (Feader) et du Fonds européen 
pour la pêche (FEP);
 ο les instruments financiers en gestion centralisée sont financés par différents 
domaines budgétaires, comme la recherche, les entreprises et l’industrie, l’édu -
cation et la culture, etc. La Commission, en collaboration avec ses partenaires, est 
directement impliquée dans leur conception et dans l’élaboration de la stratégie 
d’investissement et de la dotation. La décision de créer ces instruments est prise 
par l’autorité budgétaire (composée du Parlement européen et du Conseil) sur 
proposition de la Commission.
Règles en matière de sélection du gestionnaire de fonds  
des instruments financiers
07 
Dans le cadre de la gestion partagée, les instruments financiers peuvent prendre la 
forme de fonds autonomes ou de compartiments (sous-fonds) d’un fonds à participa -
tion (ci-après dénommés «fonds spécifiques») (voir figure 1 ). Un fonds à participation, 
parfois appelé «fonds de fonds», est un fonds créé dans le but de gérer différents 
types d’instruments. Il permet également de verser des contributions provenant d’un 
ou de plusieurs PO à un ou plusieurs instruments financiers.
08 
Les instruments financiers sont généralement gérés par des banques privées ou 
publiques, voire par d’autres intermédiaires financiers, plutôt que par des administra -
tions publiques. Dans le cas des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE, 
la sélection d’un gestionnaire de fonds doit satisfaire aux règles nationales et de l’UE 
en matière de marchés publics, si la gestion du fonds concerné est attribuée au terme 
d’un appel d’offres. Si les règles en matière de marchés publics ne s’appliquent pas 
(par exemple lorsque le contrat de gestion du fonds n’est pas un contrat de service 
public), l’autorité de gestion peut désigner le gestionnaire de fonds, sous réserve de 
respecter les règles applicables en matière d’aides d’État (voir points 10 à 12).
09 
Le groupe de la BEI, qui comprend le Fonds européen d’investissement (FEI) et la 
Banque européenne d’investissement (BEI), bénéficie d’un statut spécial, puisqu’il peut 
être désigné comme gestionnaire de fonds sans passer par une procédure de marchés 
publics 11. C’est également à lui que sont confiés la plupart des instruments gérés au 
niveau central dont le gestionnaire de fonds est désigné dans la proposition législative.10 Parlement  européen, direction 
générale des politiques 
internes, «Les instruments 
d’ingénierie financière dans la 
politique de cohésion – 
Étude», 2013, p. 52.
11 Article 44, point c), du 
règlement général.
18 Introduction 
Source:  Cour des comptes européenne.Figure 1Schéma de la structure d’un fonds à participation pour les instruments financiers 
relevant du FEDER et du FSE
Contribution publique
ou privée complémentaire
à la dotation en capital
Contribution du PO (fonds 
publics et privés de l’UE et des États membres) à la dotation en capital
Contribution du fondsà participationà la dotation en capital
Aide /f_inancière sous forme de prêts, de garanties et/ou de prises de participationRemboursement de l’aide /f_inancièreRestitution à la liquidation du compartiment, avec versement de dividendes/d’intérêts, etc. pendant la mise en œuvreRestitution au PO de la dotation en capital non utilisée à la clôture
Bénéﬁciaire 
ﬁnalIntermédiaire ﬁnancierIntermédiaire ﬁnancierAutorité
de gestion
Compartiment («bénéﬁciaire»)Fonds à participationProgramme opérationnel (PO)
du FEDER ou du FSE
19 Introduction 
Les instruments financiers et les règles en matière d’aides d’État
10 
Les fonds de l’UE en gestion partagée sont considérés comme faisant partie des bud -
gets nationaux et régionaux et sont, à ce titre, susceptibles d’être soumis au contrôle 
des aides d’État. Lorsqu’elles mettent en œuvre l’instrument financier, les autorités 
de gestion doivent dès lors veiller à respecter les règles en la matière 12. Les règles 
pertinentes relatives aux aides d’État sont précisées dans le nouveau règlement 
général d’exemption par catégorie (RGEC) 13 et dans les nouvelles lignes directrices 
de la Commission sur le financement des risques 14, en vigueur dans les deux cas 
depuis juillet 2014.
11 
Pour chaque instrument financier relevant du FEDER et du FSE, l’autorité de gestion 
doit démontrer qu’il répond à l’une des trois conditions suivantes 15:
 ο être conforme aux pratiques normales du marché (ce qui signifie en clair que la 
gestion du fonds a été choisie au terme d’une procédure ouverte, transparente et 
non discriminatoire);
 ο être couvert par le règlement de minimis 16;
 ο être une aide exemptée, parce qu’il relève du GBER ou d’un régime d’aide notifié 
conformément aux lignes directrices de la Commission sur le financement des 
risques.
12 
Les instruments financiers gérés au niveau central (qui n’utilisent pas de ressources 
nationales ou régionales et ne font donc pas partie des budgets des États membres) 
sortent du cadre réglementaire de l’UE en matière d’aides d’État, parce que la prin -
cipale condition prévue à l’article 107 du TFUE («[…] accordées par les États ou au 
moyen de ressources d’État […]») n’est pas remplie.
Informations générales sur le nombre d’instruments financiers et 
leur dotation en capital depuis 2007
Période de programmation 2007-2013
13 
Au cours de la période de programmation 2007-2013, 25 des 28 États membres de 
l’UE ont utilisé des instruments financiers. Seuls la Croatie, l’Irlande et le Luxembourg 
n’ont pas recouru à ce mécanisme de financement 17. Les annexes III et IV  présentent 
une vue détaillée des instruments relevant du FEDER et du FSE par État membre.12 Article 37, paragraphe 1, du 
règlement portant 
dispositions communes (RDC): 
«Aux fins de l’application du 
présent titre [Titre IV, 
Instruments financiers], les 
autorités de gestion, les 
organismes mettant en œuvre 
les fonds de fonds et les 
organismes mettant en œuvre 
des instruments financiers se 
conforment au droit 
applicable, notamment celui 
relatif aux aides d’État et aux 
marchés publics.»
13 Règlement (UE) n° 651/2014 de 
la Commission du 17 juin 2014 
déclarant certaines catégories 
d’aides compatibles avec le 
marché intérieur en 
application des articles 107 et 
108 du traité (JO L 187 du 
26.6.2014, p. 1).
14 Commission  européenne, 
«Lignes directrices relatives 
aux aides d’État visant 
à promouvoir les 
investissements en faveur du 
financement des risques» 
(JO C 19 du 22.1.2014, p. 4).
15 Article 37 du RDC.
16 Règlement (UE) 2015/1588 du 
Conseil du 13 juillet 2015 sur 
l’application des articles 107 
et 108 du traité sur le 
fonctionnement de l’Union 
européenne à certaines 
catégories d’aides d’État 
horizontales (JO L 248 du 
24.9.2015, p. 1).
17 Des instruments financiers en 
gestion centralisée ont 
toutefois été créés au 
Luxembourg. Par ailleurs, des 
projets ont été financés par 
cette voie en Irlande et en 
Croatie.
20 Introduction Tableau 2Mise en œuvre des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE (2007-2013) 
au 31 décembre 2014
Montants engagés dans  
les conventions de financement  
pour les instruments financiers  
(en millions d’euros)Montants provenant des PO  
versés aux instruments financiers  
(en millions d’euros)Montants provenant  
des instruments financiers  
versés aux bénéficiaires finals  
(en millions d’euros)
PO 1UE UE/PO % PO UE UE/PO % PO UE UE/PO %
FEDER17 06110 946s.o.15 189 10 452 69 % 8 871 5 594 63 %
FSE 472 829 462 56 % 318 207 65 %
Total 17 061 11 418 67 % 16 018 10 914 68 % 9 189 5 801 63 %
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des dernières données en date de la Commission (septembre 2015) 2.
1  En ce qui concerne les montants engagés dans le cadre des PO, le rapport de mise en œuvre de la Commission ne fait pas de distinction entre 
les instruments financiers du FEDER et ceux du FSE.
2  EGESIF_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the 
managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014  [Rapport sur les progrès réalisés en matière de financement et de mise en œuvre des instruments d’ingénierie finan -
cière, communiqués par les autorités de gestion conformément aux dispositions de l’article 67, paragraphe 2, point j), du règlement (CE) 
n° 1083/2006, période de programmation 2007-2013, situation au 31 décembre 2014], p. 21 et 54.14 
Le tableau 2  montre que, fin 2014, les contributions des PO relevant du FEDER et du 
FSE s’étaient élevées respectivement à près de 15,2 milliards d’euros et à 0,8 milliard 
d’euros. Ces 16 milliards d’euros représentent une hausse considérable par rapport 
aux montants versés au cours des périodes de programmation 2000-2006 (1,3 mil -
liard d’euros environ) et 1994-1999 (0,6 milliard d’euros) 18.
15 
En ce qui concerne la période de programmation 2007-2013, la contribution de l’UE 
aux instruments financiers représentait respectivement 5 % et 1 % du total des fonds 
qu’elle a alloués au FEDER et au FSE pour l’ensemble de la période. Au cours de celle-
ci, la part du budget de l’Union dans la contribution totale aux dotations en capital 
des instruments financiers du FEDER et du FSE a été de 69 % et de 56 % respective -
ment (voir tableau 2 ). Pour ce qui est de l’aide financière versée au bénéficiaire final, 
la contribution de l’UE a atteint 63 % (FEDER) et 65 % (FSE).18 Commission européenne et 
BEI, «FI Compass – Atteindre 
les objectifs économiques et 
sociaux de l’Union 
européenne de manière 
durable – Instruments 
financiers», p. 3.
21 Introduction Tableau 316 
Selon les dernières données communiquées par la Commission, 972 instruments 
financiers relevant du FEDER et 53 instruments du FSE ont été créés dans l’ensemble 
de l’UE. Parmi ces instruments, 903 sont des fonds spécifiques du FEDER et 49, du FSE 
(voir tableau 3 ). Le groupe de la BEI gère 31 des instruments du FEDER (voir point 9).
17 
En outre, 14 instruments ont été financés par le Feader et six, par le FEP . Pour la 
période de programmation 2007-2013, les États membres n’étaient pas tenus de faire 
rapport sur les instruments financiers en ce qui concerne ces deux fonds, si bien qu’il 
n’existe pas de données officielles à leur sujet 19. Cependant, sur la base des données 
collectées par la Cour, il est possible d’estimer la dotation en capital, à la fin de 2013, 
des instruments cofinancés par le Feader et par le FEP à quelque 700 millions d’euros 
et à environ 72 millions d’euros respectivement (dans les deux cas, l’estimation inclut 
les contributions nationales aux programmes).19 Voir rapport spécial n° 5/2015 
(«Les instruments financiers 
constituent-ils un outil efficace 
et prometteur dans le 
domaine du développement 
rural?»), point 82 ( http://eca.
europa.eu ).
Instruments financiers relevant du FEDER et du FSE par type de fonds spécifique 
(2007-2013) au 31 décembre 2014
FEDER FSE
Nombre de 
fondsDotation  
(en millions d’euros)Nombre de 
fondsDotation  
(en millions d’euros)
Fonds spécifiques  dont:
- instruments de prêt 371 5 637 31 417
- instruments de garantie 171 2 215 7 196
- instruments de capitaux propres (participations) 162 2 006 1 70
-  instruments mixtes (combinaison de prêts, de garan -
ties, participations ou d’autres instruments)110 2 496 5 59
- autres instruments 6 65 0 0
- type non renseigné 83 770 5 74
Total 903 13 189 49 816
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des dernières données en date de la Commission (septembre 2015).
22 Introduction 
18 
En ce qui concerne les instruments gérés au niveau central, la contribution globale de 
l’UE qui leur a été allouée pour la période de programmation 2007-2013 s’élevait, tous 
domaines budgétaires confondus, à quelque 5,5 milliards d’euros 20 répartis entre 21 
instruments financiers 21. Ceux-ci sont utilisés dans tous les États membres de l’Union.
Période de programmation 2014-2020
19 
Dans le budget de l’UE, les Fonds structurels et d’investissement européens (ou 
Fonds ESI) constituent la principale source de financement des investissements et des 
infrastructures, avec une enveloppe globale de quelque 450 milliards d’euros pour la 
période de programmation 2014-2020.
20 
Depuis 2011, le Parlement européen et le Conseil européen encouragent le recours 
aux instruments financiers 22. Cet engagement politique se reflète également dans 
le règlement portant dispositions communes (RDC), qui prévoit un usage accru des 
instruments financiers pour mettre en œuvre les cinq Fonds ESI (donc aussi le Fonds 
de cohésion) et réaliser tous les objectifs thématiques des programmes 23.
21 
Fin 2015, la Commission estimait que, sur l’ensemble de la période de programma -
tion 2014-2020, les cinq Fonds ESI affecteront quelque 21 milliards d’euros aux instru -
ments financiers 24. Étant donné que la contribution moyenne de l’UE aux dotations 
totales de ces instruments pour la période de programmation 2007-2013 avoisinait 
68 % à la fin de 2014 25, nous estimons que le montant de 21 milliards d’euros financé 
sur le budget de l’UE correspondra sans doute plus ou moins à une enveloppe totale 
de 31 milliards d’euros (ce chiffre ne tient pas compte des financements nationaux 
et privés supplémentaires qui pourraient alimenter les fonds ne relevant pas des 
programmes des Fonds ESI).
22 
À titre de comparaison, le Fonds européen pour les investissements stratégiques 
(EFSI) vise à mobiliser, au cours de la période 2015-2017, au moins 315 milliards 
d’euros d’investissements privés et publics à long terme dans l’ensemble de l’UE et 
à garantir le financement des projets lors des années suivantes.20 Document COM(2015) 565 
final du 13 novembre 2015, 
«Rapport de la Commission au 
Parlement européen et au 
Conseil concernant les 
instruments financiers 
soutenus par le budget 
général conformément 
à l’article 140, paragraphe 8, 
du règlement financier au 
31 décembre 2014», p. 4.
21 Document SWD(2015) 206 
final du 13 novembre 2015, 
Activities relating to financial 
instruments  (Activités relatives 
aux instruments financiers), 
p. 6 à 12.
22 Parlement  européen, 
«Cinquième rapport sur la 
cohésion et la stratégie de la 
politique de cohésion après 
2013»; EUCO 169/13, 
conclusions du Conseil 
européen du 25 octobre 2013, 
p. 10.
23 Règlement (UE) n° 1303/2013.
24 Parlement  européen, 
Commission; décharge 
budgétaire 2014 de la 
Commission – réponses aux 
questions écrites du 
Parlement européen à la 
commissaire Crețu; audition 
du 7 décembre 2015, p. 34.
25 EGESIF_15-0027-00, Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) No 
1083/2006, Programme period 
2007-2013, Situation as at 
31 December 2014  [Rapport sur 
les progrès réalisés en matière 
de financement et de mise en 
œuvre des instruments 
d’ingénierie financière, 
communiqués par les 
autorités de gestion 
conformément aux 
dispositions de l’article 67, 
paragraphe 2, point j), du 
règlement (CE) n° 1083/2006, 
période de 
programmation 2007-2013, 
situation au 31 décembre 
2014], p. 21 et 54.
23
 Étendue et approche  
de l’audit
23 
Au cours de cet audit, la Cour a examiné si les instruments financiers avaient été un 
mécanisme efficient pour exécuter le budget de l’UE durant la période de program -
mation 2007-2013. Dans ce cadre, les principales questions d’audit posées dans notre 
rapport sont les suivantes:
 ο Les instruments financiers avaient-ils la taille appropriée pour répondre aux 
besoins du marché?
 ο Les instruments financiers ont-ils permis d’attirer des capitaux privés?
 ο Les instruments financiers ont-ils permis de fournir une aide financière 
renouvelable?
 ο Les instruments financiers ont-ils permis d’exécuter le budget de l’UE avec un 
bon rapport coût-efficacité?
Pour chacune de ces questions, nous avons examiné quels enseignements tirer 
des principales insuffisances constatées. Nous avons également évalué dans quelle 
mesure elles avaient été traitées dans les règlements applicables à la période de 
programmation 2014-2020.
24 
Notre audit couvre la période allant de 2009 à 2015. Nous avons centré notre atten -
tion sur les domaines liés aux politiques régionale et sociale, ainsi qu’à la politique 
des transports et de l’énergie. Plus particulièrement, notre examen a porté sur 
l’ensemble des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE, ainsi que sur six 
instruments financiers gérés au niveau central dans ces domaines. Plusieurs pro -
blèmes signalés dans le présent rapport peuvent cependant affecter également 
d’autres domaines du budget de l’UE dans lesquels ces instruments sont utilisés.
25 
Les travaux d’audit ont consisté en:
 ο un examen de différentes analyses et publications de la Commission, de la BEI, du 
FEI et de tiers;
 ο une analyse du rapport annuel de suivi le plus récent publié par la Commission 
en septembre 2015 et couvrant les 1 025 instruments financiers relevant du 
FEDER et du FSE. Une analyse similaire, fondée sur les données communiquées 
par la Commission en novembre 2015, a également été effectuée pour six 26 des 
21 instruments en gestion centralisée (qui représentent une contribution de l’UE 
de 789 millions d’euros, soit 14 % du montant total des 21 instruments) 27;
 ο un examen de dix études de cas concernant des instruments financiers mis en 
œuvre dans la sphère du budget de l’UE couverte par le présent rapport 28, avec 
notamment une visite sur le terrain dans un État membre (Slovaquie);26 L’un de ces six instruments 
financiers, en l’occurrence le 
Fonds européen 2020 pour 
l’énergie, le changement 
climatique et les 
infrastructures (le Fonds 
Marguerite), fait l’objet d’une 
gestion directe (voir point 6).
27 Document SWD(2015) 206 
final. Commission 
européenne, Summary of data 
on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) No 
1083/2006, Programme period 
2007-2013, Situation as at 
31 December 2014 , Bruxelles, 
septembre 2015.
28 Il s’agit de l’instrument de 
garantie de prêt pour les 
projets relatifs au réseau 
transeuropéen de transport 
(GPTT), de l’initiative relative 
aux emprunts obligataires 
pour le financement de 
projets (PBI), du Fonds 
Marguerite, du Fonds 
européen pour l’efficacité 
énergétique (FEEE), de 
l’instrument européen de 
microfinancement Progress 
(IEMP), du programme 
JESSICA en Grèce, du 
programme JEREMIE en 
Slovaquie, du fonds 
d’entrepreneuriat en Grèce, du 
programme JEREMIE en 
Hongrie (capital-risque) et du 
programme JEREMIE en Sicile.
24 Étendue et approche de l’audit  
 ο un examen de suivi de 45 instruments financiers contrôlés lors des audits de 
conformité réalisés par la Cour depuis 2009 (dont les résultats ont été précédem -
ment révélés dans nos rapports annuels) et de 54 instruments financiers vérifiés 
lors de nos audits de la performance depuis 2012;
 ο une enquête auprès de 85 autorités de gestion et gestionnaires de fonds actifs 
dans la mise en œuvre des instruments financiers. Parmi ces 85 entités, 82 s’occu -
paient d’instruments relevant du FEDER et du FSE en gestion partagée et trois, 
d’instruments en gestion centralisée. Nous avons enregistré 66 réponses de la 
part des entités sondées de la première catégorie et deux de celles relevant de la 
seconde;
 ο des entretiens avec plus de 40 fonctionnaires de la Commission, de la BEI et du 
FEI, et avec une dizaine d’experts d’organisations possédant une expertise sur le 
terrain 29.
26 
La Cour a déjà procédé à de nombreux examens de l’utilisation qui est faite des 
instruments financiers et, depuis 2011, a rendu compte de ses constatations dans ses 
rapports annuels 30 et dans plusieurs rapports spéciaux 31. De plus, la Commission 
proprement dite, mais aussi la BEI, le FEI, le Parlement européen, les institutions de 
contrôle nationales ainsi que les gestionnaires de fonds du secteur privé, ont décelé, 
depuis quelques années, un certain nombre de problèmes qui, une fois cumulés, 
ont limité l’efficacité des instruments financiers durant la période de programma -
tion 2007-2013. Le présent rapport s’appuie également sur ces évaluations.29 Caisse des Dépôts, 
Kreditanstalt für Wiederaufbau  
(KfW) et OCDE.
30 Points 4.30 à 4.36 du rapport 
annuel 2010 (JO C 326 du 
10.11.2011), point 5.34 du 
rapport annuel 2011 (JO C 344 
du 12.1.2012), point 10.31 du 
rapport annuel 2012 (JO C 331 
du 14.11.2013), points 5.33 
à 5.36 du rapport annuel 2013 
(JO C 398 du 12.11.2014) et 
points 6.46 à 6.52 du rapport 
annuel 2014 (JO C 373 du 
10.11. 2015).
31 Rapports spéciaux n° 4/2011 
(«Audit du mécanisme de 
garantie pour les PME»), 
n° 2/2012 («Instruments 
financiers en faveur des PME 
cofinancés par le Fonds 
européen de développement 
régional»), n° 5/2015 («Les 
instruments financiers 
constituent-ils un outil efficace 
et prometteur dans le 
domaine du développement 
rural?») et n° 8/2015 («Le 
soutien financier apporté par 
l’UE permet-il de répondre de 
façon appropriée aux besoins 
des microentrepreneurs?») 
(http://eca.europa.eu ).
25
 Observations
32 Voir les rapports annuels 
relatifs aux exercices 2013 
(point 5.35) et 2014 
(point 6.49), ainsi que le 
rapport spécial n° 8/2015 
(point 67).
33 Commission  européenne, 
Summary of data on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014 , p. 22.Les instruments financiers avaient-ils la taille 
appropriée pour répondre aux besoins du marché?
27 
Les instruments financiers ne sont pas des projets proprement dits mais des outils 
utilisés pour exécuter le budget de l’UE. Dans le cadre de la politique de cohésion, 
la décision d’une autorité de gestion d’accorder une aide au titre d’un PO par l’inter -
médiaire d’un instrument financier ne porte pas tant sur la question de savoir s’il faut 
investir ou non des ressources du PO (cet aspect est déjà prédéfini dans ce dernier), 
mais plutôt sur la manière de le faire: soit en recourant à une subvention unique, soit 
en faisant appel à un instrument financier fournissant une aide remboursable.
28 
Nous avons dès lors examiné dans quelle mesure les 1 025 instruments relevant du 
FEDER et du FSE ont utilisé leur dotation en capital pour fournir différentes formes 
d’aide financière aux bénéficiaires finals, et nous avons analysé plusieurs facteurs ex -
pliquant les faibles taux de décaissement des instruments en faveur des bénéficiaires 
finals au cours de la période de programmation 2007-2013, à savoir le niveau des 
dotations en capital initiales des instruments, la mesure dans laquelle les besoins du 
marché étaient suffisamment pris en considération par les autorités de gestion, ainsi 
que les difficultés spécifiques rencontrées par les instruments financiers régionaux. 
Nous nous sommes également intéressés à la manière dont des aspects similaires ont 
été traités dans le cas des instruments gérés au niveau central.
Des dotations en capital excessives se sont traduites  
par des taux de décaissement peu élevés, ont permis 
d’éviter des dégagements et ont entraîné un risque de 
remboursement à la clôture
29 
Les taux de décaissement des instruments financiers ont déjà fait l’objet d’un examen 
dans plusieurs rapports annuels et spéciaux de la Cour 32. Dans le présent rapport, 
nous analysons les dernières informations disponibles communiquées à la Com -
mission par les États membres à la date du 31 décembre 2014 et publiées en sep -
tembre 2015. Il en ressort que bon nombre d’États membres continuent d’éprouver 
des difficultés à utiliser leurs dotations en capital comme prévu.
30 
Le tableau 4  illustre les taux de décaissement pour chacun des 25 États membres qui 
ont mis en œuvre des instruments financiers au cours de la période de programma -
tion 2007-2013 33. Les pourcentages indiqués sont des moyennes pour l’ensemble des 
instruments relevant du FEDER et du FSE dans l’État membre concerné. Un nombre 
important d’instruments financiers n’ont été établis qu’en 2012 et au cours des 
années suivantes.
26 Observations 
Mise en œuvre des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE  
par État membre au 31 décembre 2014
État membreContribu -
tions enga -
gées des PO 
(en millions 
d’euros)dont contri -
bution de 
l’UE%Contributions des PO versées 
aux instruments financiers  
(en millions d’euros)Contributions des PO versées  
aux bénéficiaires finals  
(en millions d’euros)
MontantTaux 
d’engagementMontantTaux de 
paiementTaux 
d’engagement
Estonie 200 125 63 % 200 100 % 191 95 % 95 %
Pologne 1 196 1 008 84 % 1 190 100 % 1 104 93 % 92 %
Slovénie 124 105 85 % 124 100 % 112 90 % 90 %
Hongrie 916 778 85 % 897 98 % 751 84 % 82 %
Allemagne 1 629 1 025 63 % 1 554 95 % 1 265 81 % 78 %
Malte 12 10 83 % 12 100 % 10 81 % 81 %
Portugal 854 531 62 % 477 56 % 386 81 % 45 %
République tchèque 278 171 62 % 278 100 % 223 80 % 80 %
Danemark 74 35 47 % 51 68 % 40 80 % 55 %
Roumanie 150 129 86 % 150 100 % 118 78 % 78 %
Suède 161 74 46 % 157 97 % 121 77 % 75 %
Lituanie 507 409 81 % 444 87 % 331 75 % 65 %
France 460 240 52 % 419 91 % 310 74 % 67 %
Belgique 396 159 40 % 396 100 % 288 73 % 73 %
Finlande 75 35 47 % 75 100 % 51 68 % 68 %
Lettonie 216 160 74 % 216 100 % 145 67 % 67 %
Royaume-Uni 1 632 710 44 % 1 483 91 % 983 66 % 60 %
Chypre 20 17 85 % 20 100 % 13 63 % 63 %
Bulgarie 388 330 85 % 388 100 % 228 59 % 59 %
Autriche 27 10 37 % 27 100 % 13 49 % 49 %
Pays-Bas 75 20 27 % 67 90 % 32 47 % 42 %
Grèce 1 789 1 477 83 % 1 589 89 % 695 44 % 39 %
Italie 4 538 2 809 62 % 4 460 98 % 1 427 32 % 31 %
Espagne 1 233 954 77 % 1 234 100 % 330 27 % 27 %
Slovaquie 112 95 85 % 112 100 % 23 21 % 21 %
Total 17 061 11 418 67 % 16 018 94 % 9 188 57 % 54 %
Note:  la Croatie, l’Irlande et le Luxembourg ne figurent pas dans la liste car ils n’ont pas recouru à des instruments financiers relevant du FEDER et 
du FSE au cours de la période de programmation 2007-2013.
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission.Tableau 4
27 Observations 
31 
Fin 2014, soit un an à peine avant l’expiration de la période d’éligibilité initiale (31 dé -
cembre 2015), 57 % seulement des dotations des instruments relevant du FEDER et 
du FSE avaient été versées aux bénéficiaires finals. Les décaissements ont été faibles, 
en particulier pour les instruments financiers utilisés en Slovaquie (21 %), en Espagne 
(27 %) et en Italie (32 %). En outre, trois autres États membres (Grèce, Pays-Bas et 
Autriche) avaient utilisé moins de la moitié de leurs dotations initiales.
32 
Globalement, 177 des 972 instruments financiers relevant du FEDER (18 %) et 16 des 
53 instruments du FSE (30 %) avaient décaissé moins du tiers de leurs dotations à la 
fin de 2014. En ce qui concerne les 177 instruments susmentionnés, le montant total 
non utilisé des dotations s’élevait à 4,2 milliards d’euros au 31 décembre 2014. Nous 
considérons ici qu’il est peu probable que les fonds disponibles soient utilisés un 
jour, même si la Commission a prolongé la période d’éligibilité jusqu’à fin mars 2017 
(voir point 43). Toutefois, le taux de décaissement final des instruments financiers ne 
peut être évalué qu’à la fin de leur cycle de vie, en particulier pour ceux qui ont été 
créés vers la fin de la période de programmation.
Taux de décaissement peu élevés en raison d’une dotation initiale 
excessive des instruments financiers
33 
Au cours des entretiens que nous avons eus, nos interlocuteurs ont souvent invoqué 
l’impact majeur de la crise économique et financière, ainsi que l’effet négatif qu’elle 
a eu sur les taux de décaissement au niveau des bénéficiaires finals. Cependant, vu 
l’ampleur du problème, nous considérons que cette crise n’est ni le seul ni le princi -
pal facteur à mettre en cause pour expliquer les taux de décaissement peu élevés. 
En réalité, ces derniers sont dus avant tout à une dotation en capital excessive des 
instruments financiers.
34 
Notre analyse des données publiées par la Commission en 2015 a révélé l’exis -
tence d’une corrélation positive entre les taux d’absorption du FEDER et du FSE au 
niveau des États membres et les taux de décaissement des instruments financiers 
au niveau des bénéficiaires finals (voir figure 2a  et figure 2b ). Elle montre que les 
États membres, qui éprouvent déjà des difficultés à absorber les budgets relevant du 
FEDER et du FSE, sont souvent confrontés à des problèmes plus importants encore 
lorsqu’il s’agit de décaisser les fonds alloués aux instruments financiers.
28 Observations Figure 2aComparaison entre le taux d’absorption global du FEDER au niveau des États membres 
et le taux de décaissement des instruments financiers au niveau des bénéficiaires finalsTaux de décaissement des instruments ﬁnanciers
au niveau des bénéﬁciaires ﬁnals – montants des PO
Absorption du FEDER au niveau des États membresMoyenne de l’absorption 
du FEDER au niveau des 
États membres (77 %)Tendance
Moyenne des taux de décaissement 
des instruments ﬁnanciers au niveau 
des bénéﬁciaires ﬁnals (58 %)
100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 % 65 % 60 % 55 % 50 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %Royaume-UniSuède
Finlande
SlovaquieSlovénie
RoumaniePortugalPologne
AutrichePays-BasMalteHongrie
Lituanie
Lettonie Chypre
ItalieFrance
EspagneGrèceEstonie
Allemagne
DanemarkRépublique tchèque
BulgarieBelgique
Note:  la taille des cercles correspond à la contribution totale des PO aux instruments financiers (voir tableau 4 ). Coefficient de corrélation: 0,5.
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission.
29 Observations Figure 2bComparaison entre le taux d’absorption global du FSE au niveau des États membres et 
le taux de décaissement des instruments financiers au niveau des bénéficiaires finalsTaux de décaissement des instruments ﬁnanciersau niveau des bénéﬁciaires ﬁnals – montants des PO
Absorption du FSE au niveau des États membresMoyenne de l’absorption du 
FSE au niveau des États 
membres (79 %)Moyenne des taux de décaissement 
des instruments ﬁnanciers au niveau 
des bénéﬁciaires ﬁnals (38 %)Tendance
100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %PologneLituanieLettonie
Allemagne
ItalieEstonie
Danemark
Note:  la taille des cercles correspond à la contribution totale des PO aux instruments financiers (voir tableau 4 ). Coefficient de corrélation: 0,9.
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission.
30 Observations 
Hausse des dotations en capital des instruments financiers dans 
21 des 25 États membres concernés
35 
Dans 21 des 25 États membres concernés, nous avons également constaté que la 
dotation initiale était en hausse depuis 2011. Au total, quelque 7,1 milliards d’euros de 
fonds supplémentaires provenant des PO du FEDER et du FSE pour la période de pro -
grammation 2007-2013 ont été alloués à des instruments financiers dans l’intervalle.
36 
L’essentiel des augmentations de la dotation en capital des instruments concerne 
l’Italie (2,5 milliards d’euros), l’Espagne (0,9 milliard d’euros), la Grèce (0,9 milliard 
d’euros), le Royaume-Uni (0,7 milliard d’euros) et la Hongrie (0,5 milliard d’euros). 
À eux cinq, ces États membres représentent 77 % de la hausse totale de la dotation 
en capital sur l’ensemble de la période. Quatre d’entre eux (Italie, Espagne, Royaume-
Uni et Hongrie) présentaient, fin 2014, un taux d’absorption des fonds FEDER inférieur 
à la moyenne (voir figure 2a ).
Les dispositions prévues dans la base juridique pour la période de 
programmation 2007-2013 ont incité les États membres à utiliser 
les instruments financiers pour éviter le risque d’un dégagement 
de fonds de l’UE
37 
La base juridique de la période de programmation 2007-2013 permettait aux États 
membres d’absorber d’emblée la contribution de l’UE aux PO relevant du FEDER et 
du FSE grâce à l’utilisation d’instruments financiers. Ils pouvaient utiliser ces contri -
butions initiales comme un mécanisme permettant d’éviter le risque de dégagement 
(«règle n + 2») 34 (voir encadré 1 ).34 La règle du dégagement 
d’office (règle n + 2) facilite la 
liquidation des engagements 
restant à liquider. Cette règle 
prévoit le dégagement 
d’office de la totalité des fonds 
qui n’auraient pas été 
déboursés ou couverts par 
une demande de paiement 
dans les deux ans suivant 
l’année de l’affectation.
Remboursement des contributions du FEDER et du FSE  
à la création d’instruments financiers en tant que coûts éligibles  
au cours de la période de programmation 2007-2013
Selon le règlement général, la seule condition pour certifier des montants relevant d’instruments financiers comme 
dépenses éligibles dans le cadre de PO pendant la période de programmation 2007-2013 était que ces montants 
devaient avoir servi à créer des fonds ou des fonds à participation, ou à y contribuer. Si cette condition est remplie, 
les contributions au titre du FEDER et du FSE sont remboursées aux États membres sur le budget de l’UE et consi -
dérées comme provisoirement absorbées. En d’autres termes, il n’existait aucune obligation d’établir un lien entre 
la contribution des PO à la dotation en capital des instruments et les bénéficiaires finals. Les intérêts produits par 
le capital contribuent également à la dotation des instruments. Ce n’est qu’à la clôture des PO que la Commission 
détermine les dépenses éligibles totales sur la base des montants réels des prêts, garanties et participations versés 
aux bénéficiaires finals.Encadré 1
31 Observations 
38 
Cette disposition a incité les États membres à «réserver» une partie au moins de la 
contribution de l’UE aux PO sur les comptes des banques et intermédiaires financiers 
chargés de la gestion des fonds, sans que l’argent soit utilisé aux fins prévues (voir 
encadré 2 ).
Étude de cas – Dotation excessive d’un instrument financier en Italie ( Fondo 
regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna )
En décembre 2009, le gouvernement régional a décidé de créer un fonds de garantie d’une dotation en capital de 
233 millions d’euros. Ce montant correspondait à 14 % du budget total du PO pour l’ensemble de la période de 
programmation.
La dotation totale était destinée à garantir des prêts d’un montant de 2,3 milliards d’euros environ.
Notre audit de 2010 concernant ce fonds de garantie italien nous a permis de constater qu’il n’existait aucune 
analyse des besoins du marché justifiant une telle affectation. En outre, plusieurs autres éléments obligatoires (tels 
qu’une stratégie et une planification en matière d’investissement, une description de la politique de sortie et des 
dispositions concernant la liquidation) faisaient défaut au moment de la signature de la convention de subvention 
par le gouvernement régional et par l’agence régionale assurant la mise en œuvre du fonds.
Ce n’est qu’en juin 2010 qu’un plan d’activité a finalement été élaboré et approuvé, quoiqu’il reposât sur des hypo -
thèses irréalistes.
Notre audit a également révélé qu’une grande partie des fonds du PO engagés par l’autorité de gestion en 2007 
n’avait pas été dépensée à ce stade. L’affectation d’une dotation élevée à l’instrument financier a permis de 
contourner la règle n + 2 en vigueur à l’époque, selon laquelle les fonds inutilisés doivent être dégagés au bout de 
deux ans.
Fin 2014, l’autorité de gestion a déclaré que, sur une dotation totale de 233 millions d’euros, elle avait versé 45 mil -
lions d’euros aux bénéficiaires finals au titre de garanties, ce qui correspond à un taux de décaissement de 19 %.
Les garanties versées couvraient donc des prêts d’un montant total de 460 millions d’euros.Encadré 2
32 Observations 
39 
Inversement, nous avons trouvé un cas où la dotation des instruments financiers 
avait été réduite pour tenir compte des conditions du marché et des taux de décais -
sement projetés, ce qui est considéré comme une bonne pratique (voir encadré 3 ).
Étude de cas – Ajustement à la baisse de la dotation du fonds JEREMIE pour tenir 
compte de l’évolution des besoins du marché en Lituanie
Un instrument JEREMIE ( Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises ) a été créé en Lituanie en 2008. Sa 
dotation a été relevée progressivement pour atteindre 210 millions d’euros fin 2009. Elle s’appuyait sur une évalua -
tion des besoins du marché effectuée en septembre 2007.
Toutefois, par la suite, l’autorité de gestion a décidé de réduire la dotation du fonds après avoir analysé les effets de 
la crise sur l’économie lituanienne. Dès 2012, la dotation a été ramenée à 170 millions d’euros et la différence a été 
reversée au PO.
De ce capital réduit à 170 millions d’euros, 121 millions d’euros avaient été déboursés fin 2014, ce qui correspond 
à un taux de décaissement de 71 % pour le fonds JEREMIE. En l’absence de réduction de la dotation, ce taux aurait 
été de 58 %. Sans cette modification, le taux de décaissement global pour l’ensemble des instruments financiers 
lituaniens aurait été de 68 % au lieu de 75 % (voir tableau 4 ).Encadré 3
40 
Les dotations excessives des instruments financiers ont un impact négatif sur les 
coûts et frais de gestion, lorsque ceux-ci sont déterminés sur la base du capital versé 
au fonds plutôt qu’en fonction des résultats obtenus par le gestionnaire du fonds. 
Surcapitaliser un fonds est un moyen de générer un revenu pour son gestionnaire 
sans que ce dernier fournisse en réalité les services attendus (voir points 116 à 125).
Taux de décaissement particulièrement peu élevés pour les 
instruments financiers gérés par le groupe de la BEI
41 
Notre analyse nous a également permis de constater que le taux de décaissement 
moyen des 31 instruments relevant du FEDER et du FSE et gérés par la BEI et le FEI 
était particulièrement faible (43 %, contre 60 % dans le cas des instruments gérés par 
les autres gestionnaires de fonds).
33 Observations 
Prolongation de la période d’éligibilité pour les instruments 
financiers en gestion partagée jusqu’en mars 2017 visée dans les 
orientations de la Commission uniquement
42 
La contribution de l’UE correspondant aux dotations inutilisées (c’est-à-dire les fonds 
non versés ou non garantis aux bénéficiaires finals à la fin de la période d’éligibilité) 
doit être reversée au budget de l’UE à la clôture. Vu les taux de décaissement moyens 
peu élevés, la Cour avait déjà estimé dans son rapport annuel 2014 qu’il ne fallait pas 
s’attendre à voir tous les instruments financiers utiliser l’intégralité des fonds dispo -
nibles d’ici la fin de l’exercice 2015 35.
43 
En avril 2015, la Commission a publié des lignes directrices révisées relatives à la clô -
ture. Elles prolongent jusqu’au 31 mars 2017 la période d’éligibilité des dépenses liées 
aux instruments financiers, qui était supposée se terminer le 31 décembre 2015 36. 
Cependant, la période d’éligibilité générale est fixée à l’article 56, paragraphe 1, du 
règlement général. Dans son rapport annuel 2014, la Cour a estimé qu’une dispo -
sition légale ne pouvait être modifiée que par un instrument juridique de valeur 
équivalente ou supérieure, de sorte que la hiérarchie des normes soit dûment respec -
tée 37. Et de conclure qu’une ligne directrice de la Commission ne pouvait modifier 
des règles adoptées par le Parlement européen et le Conseil au terme d’une procé -
dure législative.
44 
Sur la base de notre analyse et d’une projection linéaire des décaissements effectués 
au cours des années antérieures, nous estimons à plus de 5,0 milliards d’euros les 
fonds affectés à des instruments relevant du FEDER et du FSE et toujours inutilisés 
fin 2015 sans la prolongation de la période d’éligibilité. De ce montant, 3,9 milliards 
d’euros sont des contributions du budget de l’UE aux PO. Les montants réellement 
utilisés entre janvier 2015 et mars 2017 ne seront connus au plus tôt que fin 2017.
Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période 
de programmation 2014-2020?
45 
Comme les contributions des PO sont désormais apportées sous la forme de paie -
ments échelonnés, les instruments financiers devraient avoir une taille plus appro -
priée et donner lieu, dès lors, à de meilleurs taux de décaissement (voir encadré 4 ).35 Rapport annuel 2014, 
point 6.50.
36 Décision C(2015) 2771 du 
30 avril 2015, «Annexe à la 
décision de la Commission 
modifiant la décision 
C(2013) 1573 concernant 
l’approbation des lignes 
directrices relatives à la clôture 
des programmes 
opérationnels adoptés pour 
bénéficier de l’intervention du 
Fonds européen de 
développement régional, du 
Fonds social européen et du 
Fonds de cohésion (2007-
2013)», p. 8.
37 Rapport annuel 2014, 
point 6.52.
34 Observations 
Les autorités de gestion n’ont pas toujours évalué 
correctement les besoins du marché avant d’allouer des 
fonds aux instruments financiers du FEDER et du FSE
46 
Nous avons également examiné si les besoins du marché avaient été évalués cor -
rectement avant la création des instruments financiers et l’allocation de fonds à ces 
derniers. Une telle évaluation (ou évaluation ex ante) doit permettre de cerner les 
besoins du marché et de déterminer le type de support (prêt, garantie ou parti -
cipation) le plus indiqué pour combler les écarts observés sur le marché. Elle doit 
aussi permettre d’établir les besoins de financement et, in fine, d’évaluer si l’objectif 
politique visé peut être atteint idéalement par un instrument financier. Comme cela 
a déjà été mis en évidence dans certains de nos rapports spéciaux antérieurs et dans 
d’autres études, il s’agit là d’un préalable au succès de tels instruments 38.
L ’évaluation des besoins du marché n’était pas obligatoire 
pour les instruments financiers durant la période de 
programmation 2007-2013
47 
Pour la période de programmation 2007-2013, la seule référence réglementaire expli -
cite à l’évaluation des besoins du marché (ou «évaluation des écarts») concernait les 
fonds à participation 39.Dispositions en matière de remboursement des dotations  
des instruments financiers du FEDER et du FSE sur le budget de l’UE  
(période de programmation 2014-2020)
Selon les dispositions de l’article 41, paragraphe 1, du RDC, toute demande de paiement intermédiaire soumise 
pendant la période d’éligibilité ne peut excéder 25 % du montant total des contributions du programme engagées 
pour l’instrument financier au titre de l’accord de financement pertinent. Les paiements ultérieurs ne sont effectués 
que si certains seuils de dépenses relatifs aux paiements antérieurs ont été atteints.Encadré 4
38 Rapports spéciaux n° 8/2015 
(point 21), n° 2/2012 (point 118) 
et n° 5/2015 (point 27); 
Commission européenne, BEI, 
Financial Instruments: 
A Stock-taking Exercise in 
Preparation for the 2014-2020 
Programme period  
(Instruments financiers: bilan 
préparatoire à la période de 
programmation 2014-2020), 
étude réalisée par Mazars/
Ecorys/EPRC, p. 52, 66 et 73.
39 Dans le cas des fonds 
à participation, l’analyse des 
écarts est évoquée 
à l’article 44, paragraphe 1, 
point a), du règlement 
d’exécution: «[…] Cette 
convention de financement 
[que l’État membre ou 
l’autorité de gestion conclut 
avec le fonds à participation] 
tient compte, le cas échéant, 
des éléments suivants: a) en ce 
qui concerne les instruments 
d’ingénierie financière qui 
soutiennent les entreprises, en 
particulier les PME, dont les 
microentreprises, les 
conclusions d’une évaluation 
de l’écart entre l’offre et la 
demande de tels instruments 
[…]»
35 Observations 
48 
Pour tous les autres fonds spécifiques, il était possible, jusqu’en 2009, de déduire de 
la nécessité de fournir un plan d’activité pour chaque instrument une obligation indi -
recte de procéder à une telle évaluation 40. Toutefois, les modifications apportées à la 
base juridique en septembre 2009 se sont traduites par un allègement des exigences 
à l’égard des plans d’activité 41. Depuis, s’il était toujours obligatoire de soumettre 
un tel plan, la plupart des exigences spécifiques (par exemple les entreprises ou les 
projets urbains ciblés, les critères, les conditions de financement, ainsi que la jus -
tification et l’utilisation visée de la contribution du PO) ont été supprimées. Nous 
estimons qu’en l’absence de telles informations, la valeur ajoutée d’un plan d’activité 
est limitée.
49 
L’obligation d’effectuer une évaluation des besoins du marché n’existait pas non plus 
pour les instruments financiers en gestion centralisée créés pendant la période de 
programmation 2007-2013. En ce qui concerne les six instruments financiers gérés au 
niveau central et examinés dans le présent rapport, nous avons observé différentes 
pratiques. Même s’il n’existait pas d’obligation légale, nous avons constaté en règle 
générale que, pour chacun de ces instruments, il y avait une certaine évaluation des 
besoins du marché sous la forme d’analyses d’impact, d’études de marché, de consul -
tations publiques, etc.
Dans près d’un cas sur deux, les besoins du marché avaient été 
surévalués
50 
Dans des rapports spéciaux antérieurs, nous avions déjà repéré des faiblesses 
significatives dans les évaluations des besoins du marché 42. Ces dernières devraient 
notamment s’appuyer sur des hypothèses rationnelles et réalistes, sous peine de voir 
les instruments financiers risquer de ne pas répondre aux besoins réels du marché, 
d’être surcapitalisés et/ou d’avoir un impact minime, voire nul, sur le terrain.
51 
L’évaluation des besoins du marché permet plusieurs choses, comme la détection 
d’une éventuelle défaillance du marché et l’établissement de la taille du marché 
concerné. À cet égard, notre analyse globale montre que l’évaluation des besoins 
du marché n’a pas été suffisamment solide au cours de la période de programma -
tion 2007-2013. Si la majorité des participants à notre enquête (82 %) ont indiqué 
qu’ils avaient procédé à une telle évaluation, celle-ci n’a pas empêché les instruments 
financiers d’être surdimensionnés, puisque près de la moitié (19 sur 41) des instru -
ments qu’ils géraient et pour lesquels ils avaient effectué une évaluation des besoins 
du marché présentaient toujours, fin 2014, des taux de décaissement inférieurs 
à 50 % de leur dotation totale. Seuls cinq instruments (12 %) ont utilisé l’intégralité de 
leur dotation initiale (voir figure 3 ).40 Article 43, paragraphe 2, du 
règlement d’exécution, 
version initiale.
41 Article 1er du règlement (CE) 
n° 846/2009 de la Commission 
du 1er septembre 2009 
modifiant le règlement (CE) 
n° 1828/2006 établissant les 
modalités d’exécution du 
règlement (CE) n° 1083/2006 
du Conseil portant 
dispositions générales sur le 
Fonds européen de 
développement régional, le 
Fonds social européen et le 
Fonds de cohésion, et du 
règlement (CE) n° 1080/2006 
du Parlement européen et du 
Conseil relatif au Fonds 
européen de développement 
régional (JO L 250 du 
23.9.2009, p. 1).
42 Rapports spéciaux n° 8/2015 
(points 21 et 22), n° 2/2012 
(points 33 à 37 et 116 à 118) et 
n° 5/2015 (points 27 et 96).
36 Observations 
52 
Dans un rapport spécial antérieur, nous avions déjà souligné que, durant la période 
de programmation 2007-2013, ni la méthodologie suivie pour les évaluations des 
besoins du marché, ni la vraisemblance des hypothèses sous-jacentes ne faisaient 
l’objet d’un quelconque contrôle de la part d’un organe indépendant de l’autorité de 
gestion. Cette faiblesse peut avoir joué un rôle dans les évaluations trop optimistes 
effectuées par bon nombre d’autorités de gestion 43.43 Voir rapport spécial n° 2/2012, 
point 118.Figure 3Analyse des taux de décaissement relatifs aux instruments financiers qui, d’après 
l’enquête, ont fait l’objet d’une évaluation des besoins du marché
Taux de décaissement: 30-50 %
Nombre de fonds: 8 (20 %)Taux de décaissement: 0-30 %Nombre de fonds: 11 (26 %)
Taux de décaissement: 50-80 %Nombre de fonds: 8 (20%)Taux de décaissement: 80-100 %
Nombre de fonds: 9 (22 %)Taux de décaissement: 100 %
Nombre de fonds: 5 (12 %)
Note:  questionnaire adressé aux gestionnaires/autorités de gestion des 50 principaux instruments financiers du FEDER. Le taux de réponse a été 
de 80 %.
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des résultats de l’enquête.
37 Observations 
Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période 
de programmation 2014-2020?
53 
Durant la période de programmation 2014-2020, il est obligatoire d’effectuer une 
évaluation ex ante pour les instruments en gestion partagée afin de déceler les 
défaillances du marché (ou les situations d’investissement excessif) et d’estimer le 
niveau et l’étendue des besoins en investissements publics. Cette évaluation doit 
également préciser le type d’instrument financier le plus approprié au regard de la 
situation. De plus, elle doit être transmise au comité de suivi du PO pour information 
et la synthèse des observations et conclusions formulées doit être publiée dans les 
trois mois de sa finalisation (voir annexe V ). Toutefois, il n’existe toujours aucune 
obligation d’effectuer une vérification indépendante de l’évaluation ex ante et de la 
vraisemblance des hypothèses qui la sous-tendent avant de décider de la dotation en 
capital initiale d’un instrument financier.
54 
Depuis l’entrée en vigueur du nouveau règlement financier le 1er janvier 2013, une 
évaluation ex ante est également obligatoire pour tous les nouveaux instruments 
en gestion centralisée (voir annexe V ). Néanmoins, l’évaluation ex ante ne prévoit 
ni analyse des enseignements tirés ni possibilité de réexamen en cas d’évolution 
socio-économique majeure, comme c’est le cas pour la gestion partagée. Un examen 
à mi-parcours (qui pourrait traiter ces aspects) a lieu pour la plupart des instruments 
financiers en gestion centralisée, mais pas pour tous.
Bon nombre d’instruments financiers créés  
par les États membres au cours de la période de 
programmation 2007-2013 étaient de taille modeste, 
notamment en raison de leur caractère régional
Les instruments financiers du FEDER et du FSE étaient nettement 
plus modestes que les fonds gérés au niveau central ou les fonds 
d’investissement privés
55 
Les PO relevant du FEDER et du FSE sont mis en œuvre en gestion partagée par les 
autorités nationales ou régionales, ce qui signifie que les instruments financiers créés 
pour réaliser les programmes nationaux ou régionaux doivent suivre les délimitations 
des programmes sur les plans géographique et de l’éligibilité. Pour être éligible, un 
projet doit concerner une région éligible aux financements du PO qui a fourni la 
dotation à l’instrument financier concerné 44.44 Article 35 du règlement 
général.
38 Observations 
56 
Dans l’UE, 952 fonds spécifiques ont été créés au titre du FEDER et du FSE au cours de 
la période de programmation 2007-2013 (voir tableau 3 ). Cela signifie que plusieurs 
fonds ont été mis en place dans la plupart des régions. Notre analyse montre que 
les instruments financiers du FEDER et, surtout, du FSE ont une taille relativement 
modeste. La contribution moyenne de l’UE à un instrument du FEDER s’élève à 80 mil -
lions d’euros pour les fonds à participation et à 10 millions d’euros pour les fonds 
spécifiques. Dans le cas du FSE, elle s’élève à 10 millions d’euros pour les fonds à par -
ticipation et à 9 millions d’euros pour les fonds spécifiques. À titre de comparaison, 
fin 2014 et selon les données communiquées par la Commission, la contribution du 
budget de l’UE aux fonds gérés au niveau central (et couvrant en théorie l’ensemble 
des États membres) était de 1,2 milliard d’euros. Quant aux fonds d’investissement 
privés, la moyenne se situe entre 150 et 500 millions d’euros.
57 
Toutefois, la mise en œuvre de fonds dotés d’un capital supérieur peut générer 
d’importantes économies d’échelle et améliorer considérablement l’efficience, parce 
que cela permet de répartir les frais généraux et les risques associés sur un nombre 
suffisamment élevé de bénéficiaires finals. En d’autres termes, les fonds spécifiques 
relevant du FEDER et du FSE n’ont bien souvent pas la taille que le secteur des fonds 
d’investissement estime appropriée pour un fonctionnement efficient.
Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période 
de programmation 2014-2020?
58 
Au cours de la période de programmation 2014-2020, les États membres bénéfi -
cient d’une plus grande flexibilité pour la création d’instruments financiers. À titre 
d’exemple, les PO peuvent conjuguer une ou plusieurs priorités d’investissement 
complémentaires relevant du FEDER, du FC et du FSE, dans le cadre d’un seul objectif 
thématique 45.
59 
En outre, des conditions légales préalables à l’établissement d’instruments financiers 
dont la dotation en capital est nettement plus élevée ont été instaurées 46. Citons en 
particulier la possibilité de créer des instruments en gestion partagée à l’échelon de 
l’UE pour la période de programmation 2014-2020 47 (voir encadré 5 ).45 Article 96, paragraphe 1, du 
RDC.
46 Article 38, paragraphe 1, du 
RDC.
47 Dans le cadre de cette option, 
il existe un cas spécial dans 
lequel les PO du FEDER 
peuvent contribuer 
à l’initiative en faveur des PME, 
qui est directement gérée par 
la Commission. Il est régi par 
des règles spécifiques, fixées 
à l’article 39 du RDC.
39 Observations 
60 
Il existe également d’importants incitatifs financiers pour les États membres afin 
qu’ils créent des instruments dotés d’un capital plus élevé ou d’une portée qui 
dépasse le niveau régional. Lorsque l’ensemble de l’axe prioritaire d’un PO est mis en 
œuvre au moyen d’un instrument financier, le taux de cofinancement maximal peut 
être augmenté de dix points de pourcentage. Lorsqu’un axe prioritaire distinct est 
établi pour être mis en œuvre par un instrument financier créé au niveau de l’UE et 
géré directement ou indirectement par la Commission, il peut prétendre à un taux de 
cofinancement de 100 % 48.
61 
La Commission et les États membres devraient exploiter autant que possible la 
capacité offerte par la base juridique de créer, au niveau du FEDER et du FSE, des 
instruments financiers spécifiques plus importants afin de tirer profit d’économies 
d’échelle non négligeables. Toutefois, l’implication d’un plus grand nombre de 
régions et d’organes pourrait rendre la structure juridique plus complexe, ce qui 
pourrait, à son tour, entraîner de nouveaux risques de retard devant être pris en 
considération par les États membres au moment d’élaborer la structure de finan -
cement la plus appropriée. La base réglementaire pour la période de programma -
tion 2007-2013 autorisait déjà des contributions de plusieurs programmes à un même 
instrument financier 49. Jusqu’à présent, ce type de constructions n’a toutefois pas 
rencontré de succès en raison de sa complexité supérieure apparente. Les réponses 
à notre enquête font apparaître la nécessité pour la Commission de fournir des orien -
tations complémentaires sur la manière de créer des instruments financiers à l’éche -
lon de l’UE.48 Article 120, paragraphes 5 et 7, 
du RDC.
49 Commission, COCOF 
(10-0014-05), Note 
d’orientation révisée 
concernant les instruments 
relevant de l’ingénierie 
financière conformément 
à l’article 44 du règlement 
général.Dispositions régissant la création d’instruments financiers à l’échelon européen 
(période de programmation 2014-2020)
Dans son article 38, paragraphe 1, le RDC permet d’apporter une contribution financière à un instrument créé 
à l’échelon de l’Union et géré directement ou indirectement par la Commission, même si, en principe, les fonds 
doivent être mis en œuvre «dans le cadre de la gestion partagée entre les États membres et la Commission, confor -
mément à l’article 59 du règlement financier […]».Encadré 5
40 Observations 
Les instruments financiers ont-ils permis d’attirer  
des capitaux privés?
62 
L’un des principaux avantages des instruments financiers est qu’ils permettent de 
mobiliser des fonds supplémentaires. En d’autres termes, des fonds publics et privés 
additionnels peuvent contribuer à la dotation en capital. L’effet de levier reflète 
l’efficacité du financement public dans la mobilisation de fonds supplémentaires. Il 
devrait donner des indications sur la capacité d’un instrument à attirer de tels fonds, 
en fonction de son type, de l’endroit où il est mis en œuvre et de ses bénéficiaires 
finals, mais aussi sur les choix opérés par la Commission, l’autorité de gestion et/ou le 
gestionnaire de fonds lors de la création de cet instrument. Dans le cas d’instruments 
comparables, un levier plus important serait dès lors synonyme d’instrument plus 
performant lorsqu’il s’agit d’attirer des fonds supplémentaires.
63 
Par conséquent, nous avons examiné la manière dont la Commission définit et suit 
cet effet de levier des instruments financiers, tant pour la gestion partagée que pour 
la gestion centralisée, et évalué si ces derniers parvenaient à attirer des capitaux 
privés supplémentaires. Nous avons également analysé l’utilisation qui a été faite 
des régimes préférentiels et des modalités avec les partenaires privés en matière de 
partage des risques, ainsi que des accords fiscaux conclus à cet égard.
Le calcul, par la Commission, de l’effet de levier  
des instruments financiers ne tient pas bien compte  
de la mesure dans laquelle le financement public mobilise 
des fonds supplémentaires
Des mesures valables de l’effet de levier passent par des ratios 
plus différenciés
Difficultés pour évaluer la mobilisation de capitaux publics et privés 
supplémentaires par les instruments en gestion partagée
64 
La réglementation régissant la période de programmation 2007-2013 ne précisait pas 
la manière de mesurer l’effet de levier des instruments en gestion partagée. En 2011, 
la Commission a commencé à s’intéresser à la question en suggérant une première 
définition de l’«effet de levier», avant d’intégrer le concept dans le règlement finan -
cier deux ans plus tard (voir  encadré 6 ).
41 Observations 
65 
Cependant, nous estimons qu’il n’est pas approprié de considérer tous les fonds 
publics nationaux comme des montants relevant de l’effet de levier, contrairement 
à ce que suggère la Commission dans le cas des instruments en gestion partagée: 
les taux de cofinancement sont déjà précisés au niveau de l’axe prioritaire du PO, et 
la contribution nationale aux dotations des instruments financiers reste en général 
dans les limites de ces taux. Aucune distinction n’est donc faite entre le cofinance -
ment national «normal» et la contribution nationale «supplémentaire» (qui dépasse 
les taux des PO). Or seule cette dernière pourrait être considérée comme ayant été 
attirée par la contribution de l’UE. Dans un précédent rapport, nous avions déjà 
indiqué que la pratique de la Commission qui consiste à exclure du dénominateur les 
fonds publics nationaux passant par les PO se traduit par une hausse artificielle du 
ratio de levier mesuré 52.Définition de l’«effet de levier» pour les instruments financiers en gestion partagée 
et en gestion centralisée
En août 2011, dans son cadre d’audit commun, la Commission a défini l’effet de levier comme les ressources sup -
plémentaires mises à la disposition des bénéficiaires finals – en plus de la contribution des Fonds structurels – en 
général par des instruments financiers et d’autres investisseurs publics ou privés 50. Selon cette définition, qui n’est 
toutefois pas juridiquement contraignante, l’effet de levier correspond au montant total de l’aide financière fournie 
aux bénéficiaires finals (à savoir toutes les ressources investies dans les bénéficiaires finals, qu’elles relèvent du PO 
ou qu’il s’agisse de fonds publics ou privés supplémentaires), divisé par celui de la contribution de l’UE à l’instru -
ment (via le PO).
Dans le cas des instruments gérés au niveau central, l’effet de levier est défini depuis 2013 dans le règlement finan -
cier comme le «montant à financer en faveur des destinataires [finals] éligibles, divisé par le montant de la contribu -
tion de l’Union» 51.
50 Commission européenne, direction générale de la politique régionale et urbaine, Common Audit Framework  (Cadre d’audit commun) – deuxième 
partie, juillet 2011, p. 7.
51 Article 223 des règles d’application du règlement financier.Encadré 6
52 Rapport spécial n° 2/2012, 
encadré 5.
42 Observations 
66 
Par ailleurs, l’effet de levier devrait servir d’indicateur de la performance d’un instru -
ment financier pour ce qui est d’attirer des fonds publics ou privés supplémentaires 
(c’est-à-dire venant en sus de ceux déjà pris en considération pour le PO dans son 
ensemble). Il est évident qu’une évaluation de la performance doit tenir compte des 
différences dans la mise en œuvre d’un tel instrument. En particulier, les régimes pré -
férentiels et les modalités en matière de partage des risques pour les partenaires du 
secteur privé jouent à cet égard un rôle déterminant (voir points 74 à 78). De plus, le 
ratio de levier devrait également varier selon le type d’aide financière (l’effet de levier 
des garanties devrait être supérieur à celui des prêts, par exemple), le type d’inves -
tissement (il devrait être inférieur pour les investissements plus risqués), le stade de 
développement des bénéficiaires finals soutenus (les jeunes entreprises présentent 
plus de risques, par exemple) et le marché géographique (le taux devrait être plus 
faible dans les régions moins développées, par exemple).
67 
Sous sa forme actuelle, la méthode suivie par la Commission pour calculer l’effet de 
levier ne peut fournir un indicateur fiable du pouvoir d’attraction réel des instru -
ments financiers sur les fonds publics ou privés supplémentaires. Par conséquent, 
elle ne permet pas d’opérer une distinction entre les instruments financiers perfor -
mants et moins performants dans l’attraction de contributions publiques ou privées 
supplémentaires pour la dotation en capital de l’instrument.
Calcul incohérent de l’effet de levier pour les instruments en gestion 
centralisée
68 
En ce qui concerne les instruments financiers en gestion centralisée, notre analyse 
montre que la Commission utilise plusieurs méthodes pour calculer l’effet de levier 
des différents instruments (voir tableau 5 ) 53.
69 
De ce fait, les ratios de levier communiqués par la Commission pour les instruments 
en gestion centralisée ne sont pas comparables, ni entre eux ni avec ceux calculés 
pour les instruments en gestion partagée.53 Document SWD(2015) 206 
final.
43 Observations 
Effet de levier calculé par la Commission pour les instruments financiers  
en gestion centralisée
Instrument Type d’instrument Méthode de calculRatio de levier au 
31 décembre 2014
GPTT GarantieMontant total des fonds attirés par le projet divisé par la contribu -
tion versée par l’UE à l’instrument57
PBI Garantie Semblable à la méthode utilisée pour le GPTT 9
FEEE ParticipationMontant total des fonds attirés au niveau de l’instrument divisé 
par la contribution de l’UE2
Fonds Marguerite ParticipationMontant total des fonds mobilisés par l’instrument (titres de 
participation ou de créance) au niveau du projet, divisé par la 
contribution versée par l’UE157
IEMP – volet Garantie GarantieValeur des nouveaux microcrédits soutenus par la garantie, 
divisée par le plafond de la garantie7
IEMP – Fonds commun  
de placement/Fonds 
d’investissement spécialiséPrêtValeur des nouveaux microcrédits soutenus par la garantie, 
divisée par la contribution versée par l’UE2
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission 1.
1 Document SWD(2015) 206 final.
54 OCDE, Methodologies to 
measure amounts mobilised 
from the private sector by 
official development finance 
interventions  (Méthodes de 
calcul des montants mobilisés 
auprès du secteur privé par les 
interventions financières 
officielles en faveur du 
développement), DCD/DAC/
STAT(2015)8, 24 février 2015.Tableau 5
Les sources de financement résultant de la contribution de l’UE et/ou de 
l’État membre à l’instrument financier ne sont pas les seules à être prises en 
considération
70 
Les sources de financement attirées par un projet ne s’expliquent pas toutes par la 
contribution de l’UE et/ou de l’État membre. Cependant, il n’en est pas tenu compte 
lors du calcul du ratio de levier par la Commission. En 2015, le Comité d’aide au 
développement de l’OCDE a proposé une autre méthodologie, dans laquelle le mode 
de calcul dépend du type d’instrument (prêt, garantie ou participation) 54. L’exemple 
développé à l’ encadré 7  présente les différences entre les deux approches.
44 Observations 
Selon la méthode de la Commission, il est de 39 (financement total de 7 846 millions 
d’euros divisé par la garantie de 200 millions d’euros de l’UE).
Nous estimons qu’il est irréaliste de considérer que les subventions nationales, qui repré -
sentent la plus grande partie du financement du projet, ont été attirées par la garantie 
somme toute limitée de l’UE. Ce problème affecte les rapports de la Commission sur les 
instruments financiers, et ce tant en gestion partagée qu’en gestion centralisée, même 
si le phénomène est plus marqué dans cette deuxième catégorie, vu que les cofinance -
ments privés sont moins importants dans le cas des projets en gestion partagée.Exemple de structure de financement pour un projet de transport  
et différences dans le calcul de l’effet de levier entre la méthode  
de la Commission et celle de l’OCDE
Ce projet relatif à une infrastructure de transport génératrice de recettes (en l’occurrence une ligne de TGV en 
France) a bénéficié de contributions provenant de multiples sources de financement, les subventions nationales 
représentant 52 % et la dette commerciale, 39 %. La contribution de l’UE, sous la forme d’une garantie allant 
jusqu’à 200 millions d’euros de la dette commerciale, correspond à 2,5 % du financement total.
Dans cet exemple, si nous appliquons la méthode de l’OCDE, l’effet de levier ne serait que de 1, étant donné qu’il 
n’y a qu’un prêt de 200 millions d’euros garanti par l’UE dans la structure de financement du projet.Encadré 7
Types de sources de financement millions d'euros % du financement total
Dette commerciale 3 038 39 %
Subventions nationales 4 050 52 %
Capitaux propres (participation) 758 9 %
Financement total 7 846 100  %
Garantie maximale de l’UE sur la dette commerciale 200 2,5 %
45 Observations 
Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période 
de programmation 2014-2020?
71 
Pour la période de programmation 2014-2020, en ce qui concerne les instruments 
relevant de la gestion partagée, le RDC ne fait pas explicitement référence à la défi -
nition de l’effet de levier donnée par le règlement financier de l’UE. Toutefois, la défi -
nition figurant à l’article 37, paragraphe 2, lettre c), du RDC est quasiment identique: 
«[…] une estimation des ressources publiques et privées supplémentaires que devrait 
éventuellement permettre de lever l’instrument financier jusqu’au niveau du bénéfi -
ciaire final (effet de levier escompté) […]». La Commission continue donc à considérer 
que le cofinancement national est mobilisé par le financement du PO par l’UE. De 
même, aucune modification n’a été apportée aux méthodes de calcul des montants 
levés auprès du secteur privé. De notre point de vue, la Commission devrait revoir 
sa manière de calculer l’effet de levier des financements publics assurés par l’UE et 
par les États membres au travers des instruments financiers et envisager d’adopter la 
méthodologie proposée par l’OCDE en 2015.
72 
Nous constatons également que les États membres sont désormais tenus de préciser 
l’«effet de levier escompté» de chaque instrument (voir encadré 8 ). Ces éléments 
fourniront à la Commission des données qui lui permettront de comparer effet de 
levier réel et effet de levier visé. Cependant, si la Commission n’applique pas de 
méthode cohérente pour calculer l’effet de levier, nous doutons que cela se traduise 
par des données significatives et utilisables à des fins de comparaison.
L ’«effet de levier escompté» doit être précisé pour chaque instrument financier 
(période de programmation 2014-2020)
L’évaluation ex ante obligatoire des instruments financiers doit comporter une estimation des ressources publiques 
et privées supplémentaires que devraient éventuellement permettre de lever ces instruments à tous les niveaux, 
jusqu’à celui du bénéficiaire final. La convention de financement entre une autorité de gestion et un fonds de fonds 
(ou le document stratégique par lequel l’autorité de gestion met le fonds directement en œuvre) doit préciser 
l’«effet de levier escompté» de l’instrument.
Chaque année, l’autorité de gestion est tenue de joindre une annexe au rapport annuel de mise en œuvre sur les 
opérations comportant des instruments financiers 55.
55 L’annexe I au règlement d’exécution (UE) n° 821/2014 de la Commission du 28 juillet 2014 portant modalités d’application du règlement (UE) 
n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les modalités du transfert et de la gestion des contributions des 
programmes, la communication des informations sur les instruments financiers, les caractéristiques techniques des mesures d’information et de 
communication concernant les opérations ainsi que le système d’enregistrement et de stockage des données (JO L 223 du 29.7.2014, p. 7) établit 
de nombreuses sections à utiliser comme base pour ce document, qui comporte notamment des informations sur les sources de financement 
des instruments financiers.Encadré 8
46 Observations 
Difficultés pour inciter les investisseurs privés à placer des 
fonds dans des instruments financiers en gestion partagée 
ou centralisée
73 
L’un des objectifs déclarés des instruments financiers est d’attirer des fonds privés 
supplémentaires pour compléter les fonds publics disponibles, étant donné que cela 
permet à un plus grand nombre de projets de bénéficier du même niveau d’investis -
sement public. C’est pourquoi nous avons cherché à déterminer, tant pour la gestion 
partagée que pour la gestion centralisée, la mesure dans laquelle des fonds privés 
supplémentaires ont été mobilisés par les contributions publiques aux instruments.
Les régimes particuliers réservés aux investisseurs privés 
participant à des instruments financiers au cours de la période de 
programmation 2007-2013 n’ont pas permis d’attirer des fonds 
supplémentaires substantiels
74 
Il ressort de nos entretiens et de nos analyses documentaires que, pendant la période 
de programmation 2007-2013, le secteur privé est resté réticent à l’idée d’investir 
dans des instruments financiers, considérant ces derniers comme réglementés de 
manière trop stricte (réglementations européennes et nationales spécifiques, aides 
d’État et marchés publics, par exemple). Il convient de rappeler que les objectifs 
poursuivis par les deux parties diffèrent: si le secteur public vise à mettre en œuvre 
des objectifs de politique et d’investissement spécifiques, le secteur privé, lui, doit 
privilégier les activités rentables. De plus, les deux camps peuvent souffrir d’un 
manque de connaissances. Le secteur public ne dispose pas forcément d’une exper -
tise financière très développée, tandis que le secteur privé n’est pas toujours au fait 
de la législation européenne. La Commission estime que l’une des manières d’attirer 
des capitaux privés consiste à offrir un traitement préférentiel et/ou des «primes de 
risque» aux investisseurs privés. Par conséquent, nous avons examiné les régimes 
particuliers de ces derniers afin de déterminer si les risques étaient partagés de 
manière raisonnable entre secteurs public et privé.
47 Observations 
Absence d’orientations de la Commission sur la manière de fixer  
des régimes de traitement préférentiel dans le cas des instruments  
du FEDER et du FSE
75 
En ce qui concerne les instruments du FEDER et du FSE pour la période de program -
mation 2007-2013, la législation permettait d’allouer les retours sur investissements 
de préférence aux investisseurs agissant dans le respect du principe de l’investisseur 
en économie de marché 56. Le traitement préférentiel peut s’exercer, par exemple, 
au travers de contrats qui n’octroient pas au partenaire de financement public les 
mêmes droits de remboursement qu’aux partenaires privés, ou par l’adoption d’une 
quote-part différente dans le résultat selon que le partenaire relève du secteur public 
ou du secteur privé.
76 
Le traitement préférentiel peut se justifier s’il s’avère nécessaire pour attirer des 
investissements privés sur des marchés défaillants, où ces fonds peuvent contribuer 
à la réalisation d’objectifs de politique publique. S’il n’est pas justifié, il risque de 
grever la dotation en capital initiale de l’instrument financier et de réduire ainsi les 
fonds résiduels disponibles pour le cycle d’investissement suivant, une fois l’ins -
trument liquidé. Cependant, ni la base juridique sous-tendant la période de pro -
grammation 2007-2013 ni les notes d’orientation de la Commission ne fournissent la 
moindre indication sur la manière d’établir les modalités en matière de gestion des 
risques dans la convention de financement ou de vérifier la pertinence du traitement 
préférentiel.
Bien que la Commission ait pris plus de risques, les contributions privées au 
capital des instruments en gestion centralisée ont été limitées
77 
En règle générale, pour ce qui est des instruments en gestion centralisée, la régle -
mentation applicable approuvée par le Parlement européen et le Conseil ne com -
porte que des conditions générales en matière de partage des risques et/ou de traite -
ment préférentiel. Les modalités détaillées de la contribution de la Commission à ces 
instruments (notamment les pourcentages respectifs dans le partage des risques) 
n’apparaissent que plus tard dans le cadre d’une convention distincte, qui ne doit pas 
recevoir l’aval de l’autorité budgétaire (voir encadré 9 ).56 Article 43, paragraphe 5, du 
règlement d’exécution.
48 Observations 
Partage des risques entre la Commission et ses partenaires – étude de cas 
concernant l’instrument de garantie de prêt (GPTT) et l’initiative relative aux 
emprunts obligataires pour le financement de projets (PBI)
Le GPTT a été établi conjointement par la Commission et la BEI en 2008 aux termes d’un accord de coopération qui 
prévoit que chacune des deux parties supporte 50 % du risque de défaut de paiement sur un prêt (pertes attendues 
et pertes imprévues).
L’instrument fournit sa garantie sous la forme d’une ligne de crédit préventive dans laquelle le promoteur du projet 
pourra puiser au cours des cinq à sept premières années d’opération dans le cas où les revenus effectivement 
générés par ce dernier seraient inférieurs au niveau prévu et insuffisants pour assurer le remboursement de la dette 
senior.
À la suite d’une modification de la base juridique, une approche de type «première perte du portefeuille» a été 
introduite en 2013, la Commission prenant ainsi le risque de couvrir 95 % des pertes sur la tranche de première 
perte du portefeuille (TPPP).
Un nouvel instrument, la PBI, a fait son apparition lors de la modification apportée en 2012 au règle -
ment (CE) n° 680/2007. La PBI permet de renforcer le crédit sous la forme d’un instrument subordonné – soit un 
prêt, soit une facilité conditionnelle – pour soutenir des obligations de premier rang liées à un projet et émises par 
l’entreprise qui porte ce dernier. Les modalités convenues entre la Commission et la BEI en matière de partage des 
risques sont identiques à celles en vigueur pour le GPTT: la Commission couvre 95 % des pertes, tandis que la BEI 
assume le risque inhérent aux 5 % restants.
La TPPP du GPTT/de la PBI a été fixée à un tel niveau qu’il est peu probable que les pertes réelles aillent au-delà. En 
d’autres termes, la Commission supporte la majeure partie du risque réel.
La base juridique prévoit que le partage des risques se fera «sur la base d’une position de première perte», mais elle 
ne donne aucun détail quant à la manière dont cette première perte doit être déterminée, ni sur le niveau d’expo -
sition au risque résultant de cette approche. Un document de travail des services de la Commission 57 précise que 
le pourcentage de première perte serait généralement fixé à un taux juste supérieur à la perte moyenne historique. 
La BEI a toutefois déterminé le plafond de telle manière que l’exposition nette aux risques qu’elle prévoit reste dans 
les limites du risque standard (moins de 2 % de la perte attendue) et non sur des données historiques.
57 Document SEC(2011) 1237 final du 19 octobre 2011, Commission Staff Working Paper - Impact assessment accompanying the document 
«Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of 
the Regions - A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative»  (Document de travail des services de la Commission – Analyse d’impact 
accompagnant le document «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen 
et au Comité des régions – Une phase pilote pour l’initiative relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets dans le cadre 
d’Europe 2020»), p. 53.Encadré 9
49 Observations 
Étude de cas – Partage des risques entre la Commission et ses partenaires – FEEE
Le FEEE investit dans l’efficacité énergétique, les projets d’énergie renouvelable et les transports urbains propres. 
Ses actionnaires sont la Commission, la BEI et deux banques. Le FEEE est organisé en société anonyme et ses actions 
sont divisées en trois classes (A, B et C) déterminées en fonction des risques encourus et des droits à des rende -
ments, la classe A étant la plus avantageuse et la classe C l’étant le moins.
La Commission est la seule à détenir des actions de la classe C: elle est donc la première à supporter les pertes et la 
dernière à profiter des bénéfices. Ses actions seront rachetées à l’échéance. Ce rachat est toutefois tributaire de la 
présence d’une trésorerie suffisante dans le fonds.
Les pertes de la société sont attribuées en premier lieu à la Commission. Elles n’affectent pas la valeur des actions 
des classes A et B, tant que la valeur des actions de la classe C reste positive. Ce n’est que si la valeur des actions 
de la classe C tombe à zéro que les pertes sont affectées aux classes A et B. Les recettes et bénéfices futurs ne se 
traduisent pas de facto par une reprise de la réduction de valeur des actions de la classe C, vu qu’ils servent d’abord 
les objectifs en matière de dividende des actions des classes A et B.
En outre, les actions de la classe C ne peuvent être rachetées avant celles des deux autres classes.Encadré 1078 
Pour certains instruments financiers gérés au niveau central, nous avons constaté que 
quasiment tous les risques réels sont transférés à la Commission (voir encadré 10 ). 
Cependant, même si celle-ci prend plus de risques que ses partenaires dans ce type 
d’instruments, notre analyse montre que ces derniers n’ont pas attiré de contribution 
significative de la part du secteur privé.
Utilisation, dans certains cas, de décisions fiscales anticipées pour 
rendre les instruments financiers plus attrayants  
pour les investisseurs privés
79 
Une décision fiscale anticipée (ou tax ruling ) est une décision écrite prise par une ad -
ministration fiscale nationale sur la manière de traiter un aspect particulier des acti -
vités d’une entité dans le cadre de la législation fiscale applicable dans l’État membre 
concerné. Une telle procédure peut être utilisée dans plusieurs États membres de l’UE 
pour obtenir une assurance quant à la manière dont les activités seront taxées. En 
règle générale, les personnes physiques ou morales soumises à l’impôt soumettent 
leur interprétation de l’application de la législation fiscale dans leur cas (ou par 
rapport à une opération ou une activité particulière), et l’administration fiscale leur 
répond par une décision positive ou négative. De tels accords fiscaux sont également 
une pratique courante dans le secteur des fonds d’investissement. Si les décisions 
fiscales anticipées peuvent être parfaitement légitimes – elles sont d’ailleurs utilisées 
dans un certain nombre de pays ou régions – elles ont également servi à favoriser 
une planification fiscale agressive.
50 Observations 
80 
En 2012 déjà, la Commission avait adressé une recommandation sur le sujet aux États 
membres 58. Fondamentalement, les États membres sont encouragés à modifier leur 
législation nationale afin de tenir compte de la question des «montages artificiels» 
essentiellement mis en place en vue d’en tirer un avantage fiscal, et de traiter «ces 
montages sur la base de leur réalité économique». Cet appel a été suivi d’une série de 
mesures spécifiques à cet égard:
 ο depuis 2014, la Commission a ouvert plusieurs enquêtes afin d’examiner si 
les décisions prises par les administrations fiscales des États membres dans le 
domaine de l’impôt sur les sociétés sont conformes aux règles de l’UE en matière 
d’aides d’État 59;
 ο en mars 2015, la Commission a présenté un train de mesures pour renforcer la 
transparence fiscale et instaurer l’échange automatique d’informations entre les 
États membres sur leurs décisions fiscales anticipées 60;
 ο en juin 2015, la Commission a adopté un plan d’action en faveur d’une imposi -
tion des sociétés juste et efficace dans l’UE 61. Ce document examine notamment 
les mesures destinées à combattre l’évasion fiscale et une planification fiscale 
agressive.
81 
Nous avons malgré tout relevé des instruments financiers qui ont fait l’objet de déci -
sions fiscales anticipées (voir encadré 11 ).
Étude de cas – Décisions fiscales anticipées relatives à des instruments financiers  
en gestion centralisée – Fonds Marguerite
En 2013, le Fonds Marguerite a bénéficié d’une décision fiscale anticipée du Luxembourg, ainsi que d’un accord 
préalable en matière de prix de transfert pour Marguerite Holdings et ses filiales luxembourgeoises. Ce deuxième 
accord intervient entre un contribuable et l’administration fiscale et précise la méthode de calcul du prix de trans -
fert qui s’appliquera aux transactions effectuées par ses sociétés apparentées.
La structure spécifique utilisée par le Fonds Marguerite donne lieu à une situation où la retenue à la source sur les 
paiements de dividendes par les holdings au fonds lui-même est réduite grâce à la transformation des paiements 
de dividendes en paiements d’intérêts en utilisant des instruments hybrides entre les entités luxembourgeoises 62. Il 
est également possible que d’autres taxes, comme une retenue à la source dans les pays des sociétés d’exploitation 
ou l’impôt sur les plus-values au moment du désinvestissement, soient évitées grâce à cette structure.
62 Les instruments hybrides sont des instruments dont le régime fiscal est différent dans et/ou entre les juridictions concernées, en étant considérés 
par exemple comme des titres de dette dans un pays et comme des titres de participation dans un autre (voir OCDE, Dispositifs hybrides – 
Questions de politique et de discipline fiscales , mars 2012, p. 7).Encadré 1158 Recommandation de la 
Commission du 6 décembre 
2012 relative à la planification 
fiscale agressive, C(2012) 8806 
final.
59 Voir par exemple le document 
IP/14/663 – Communiqué de 
presse du 11 juin 2014.
60 Document COM(2015) 135 
final du 18 mars 2015, 
«Proposition de directive du 
Conseil modifiant la directive 
2011/16/UE en ce qui concerne 
l’échange automatique et 
obligatoire d’informations 
dans le domaine fiscal».
61 Document COM(2015) 302 
final du 17 juin 2015, «Un 
système d’imposition des 
sociétés juste et efficace au 
sein de l’Union européenne: 
cinq domaines d’action 
prioritaires».
51 Observations 
82 
Nous constatons également qu’un certain nombre d’instruments du FEDER et du FSE 
relatifs à la période de programmation 2007-2013 ont recouru à des entités de type 
SICAV 63 ou SICAR 64 lors de leur création. Les décisions fiscales anticipées sont une 
pratique courante pour ce type de structures; toutefois, les États membres ne pré -
cisent pas à la Commission si leurs instruments y ont eu recours ou vont y recourir.
Les contributions privées à la dotation en capital  
des instruments financiers du FEDER et du FSE  
correspondent à environ 2 % du montant total
83 
Nous avions constaté dans des rapports antérieurs que l’effet de levier sur le sec -
teur privé était limité au cours de la période de programmation 2007-2013 65. Selon 
les dernières données communiquées à la Commission par les États membres, 
à peine 154 des 1 025 instruments financiers du FEDER et du FSE créés dans 11 États 
membres ont attiré des fonds privés dans leur structure de financement dans le cadre 
de la contribution du PO.
84 
En ce qui concerne les fonds privés qui ont contribué au travers des PO et qui sont 
renseignés par les États membres, il existe également un risque de double comptabi -
lisation, puisqu’il se peut que le financement privé présenté au niveau des fonds spé -
cifiques soit simplement un transfert de fonds effectué par le fonds à participation. Si 
nous limitons notre analyse aux seuls fonds à participation (ce qui permet d’éliminer 
le risque de double comptabilisation), à peine neuf des 73 fonds de ce type existant 
dans quatre des 18 États membres concernés ont bénéficié de contributions privées. 
Et pour ces neuf fonds à participation, la part du financement privé dans la dotation 
de l’instrument varie entre 5 % et 50 %. Au total, 325 millions d’euros de capitaux 
privés ont été attirés vers des fonds à participation par l’intermédiaire des PO. Dans 
le même temps, nous observons qu’indépendamment des informations communi -
quées, il existe une obligation légale qui découle des règles en matière d’aides d’État 
pour les prises de participation dans des PME et qui impose un taux minimal de 
cofinancement privé de 30 % ou de 50 % selon la région 66.
85 
En outre, selon les informations fournies sur une base volontaire par 11 États 
membres, les ressources versées aux instruments financiers en plus de celles pro -
venant des PO (publiques ou privées) s’élèvent à 342 millions d’euros 67. Les États 
membres ne sont toutefois pas tenus de fournir de telles informations, et les don -
nées communiquées sur une base volontaire ne sont pas non plus vérifiées par la 
Commission.63 Une SICAV est un type de 
fonds commun de placement 
dont la valeur du capital varie 
en fonction du nombre 
d’investisseurs et de la valeur 
de ses investissements 
sous-jacents. Les parts du 
fonds s’achètent et se vendent 
sur la base de sa dernière 
valeur liquidative.
64 Une SICAR est une structure 
conçue pour le capital-
investissement et le 
capital-risque, et dépourvue 
de règles en matière de 
diversification des 
investissements ou de 
restrictions en matière de prêt 
ou d’effet de levier.
65 Voir rapports spéciaux 
n° 2/2012 (points 105 à 115 et 
124), n° 8/2015 (points 34 et 35) 
et n° 5/2015 (points 66 et 67 et 
encadré 7).
66 Lignes directrices concernant 
les aides d’État visant 
à promouvoir les 
investissements en capital-
investissement dans les 
petites et moyennes 
entreprises, point 4.3.4 
(JO C 194 du 18.8.2006, p. 2).
67 Commission  européenne, 
Summary of data on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014 , p. 25.
52 Observations 
86 
Nous constatons également que la législation relative à la période de programma -
tion 2007-2013 ne prévoyait pas que les conventions de financement entre autorités 
de gestion et gestionnaires de fonds devaient préciser les ratios de levier escomptés 
pour les contributions privées supplémentaires. De plus, les frais de gestion n’étaient 
généralement pas liés aux résultats des gestionnaires de fonds en matière d’attrac -
tion des investisseurs privés (voir point 136) 68. Par conséquent, les gestionnaires 
n’étaient pas vraiment incités à convaincre ces derniers.
87 
En ce qui concerne les instruments gérés au niveau central et en particulier les instru -
ments financiers de capitaux propres, attirer des investissements privés n’a pas été 
une sinécure, comme l’illustre l’étude de cas présentée à l’ encadré 12 .68 Article 43, paragraphe 4, du 
règlement d’exécution.
Étude de cas – Difficultés pour attirer des investisseurs privés vers des instruments 
de capitaux propres à financement public – Fonds Marguerite et FEEE
Voici deux exemples de cofinancement privé limité dans des instruments gérés au niveau central 69:
 οoutre la Commission, le Fonds Marguerite compte huit sponsors. Tous sont des banques contrôlées par les pou -
voirs publics. Ces sponsors ont engagé un montant total de 710 millions d’euros. Aucun financement privé n’a 
pu être attiré à ce jour pour atteindre l’objectif de 1,5 milliard d’euros d’engagements en tout 70;
 οle FEEE s’est lui aussi révélé très tributaire des fonds publics, la Commission étant son principal contribu -
teur jusqu’ici (125 millions d’euros sur un total de 265 millions d’euros engagés). Le seul contributeur privé – 
Deutsche Bank – n’a investi qu’un montant limité dans l’instrument (5 millions d’euros). Le montant total engagé 
à ce stade est inférieur à la moitié de la dotation visée pour l’instrument (700 millions d’euros).
69 Document SWD(2015) 206 final.
70 Décision de la Commission du 25 février 2010 sur la participation de l’Union européenne au Fonds européen 2020 pour l’énergie, le changement 
climatique et les infrastructures (Fonds Marguerite), C(2010) 941.Encadré 12
53 Observations 
Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période 
de programmation 2014-2020?
88 
En ce qui concerne les instruments en gestion partagée, les dispositions de la régle -
mentation relative à la période de programmation 2014-2020 autorisent toujours un 
traitement préférentiel, mais demandent également que les risques soient partagés 
de manière appropriée entre les partenaires publics et privés (voir encadré 13 ).
Dispositions en matière de traitement préférentiel et de partage des risques 
(période de programmation 2014-2020)
L’article 44 du RDC requiert un «partage approprié des risques et des bénéfices» entre investisseurs publics 
et privés, et le règlement délégué précise que le niveau de traitement préférentiel doit être proportionné aux 
risques pris par ces investisseurs et limité au strict minimum pour les attirer 71. En particulier, dans leur évaluation 
ex ante, les États membres doivent inclure «[…] une évaluation déterminant l’utilité et le niveau de la rémunéra -
tion préférentielle nécessaire pour attirer des moyens de contrepartie provenant d’investisseurs privés et/ou une 
description des mécanismes qui seront appliqués pour déterminer l’utilité et le niveau de cette rémunération 
préférentielle […]» 72.
La rémunération préférentielle peut être financée au moyen de ressources reversées à l’instrument ou sur des 
bénéfices et d’autres profits ou rendements attribuables au soutien apporté par les fonds de l’UE. Le concept de 
traitement préférentiel s’applique aussi aux investisseurs publics agissant dans le cadre du principe de l’économie 
de marché 73.
Par ailleurs, nous observons que, pour les cas relevant du RGEC, «en cas de partage inégal des pertes entre les 
investisseurs publics et les investisseurs privés, la première perte subie par l’investisseur public est plafonnée 
à 25 % de l’investissement total» 74.
Sinon, la rémunération préférentielle doit être conforme aux conditions du marché ou faire l’objet d’une procédure 
de notification d’aide d’État.
71 Article 6, paragraphe 1, point d), du règlement délégué (UE) n° 480/2014 de la Commission.
72 Article 37, paragraphe 2, point c), du RDC.
73 Article 44, paragraphe 1, du RDC.
74 Article 21, paragraphe 13, point c), du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission.Encadré 13
54 Observations 
89 
L’obligation pour les États membres d’évaluer l’utilité de prendre des dispositions en 
matière de traitement préférentiel et de partage des risques et de justifier celles-ci 
peut être clairement considérée comme un pas vers une gestion plus efficiente des 
instruments financiers. À la lumière de nos entretiens, nous considérons toutefois 
qu’il est nécessaire pour la Commission de fournir aux États membres des orien -
tations sur la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer 
davantage de capitaux privés sans faire courir de risques excessifs aux investisseurs 
publics qui contribuent à la dotation des instruments.
90 
En ce qui concerne certains des instruments en gestion centralisée, la réglementation 
aborde également la question de l’étendue possible du partage des risques entre la 
Commission et ses partenaires. Sur ce point, elle précise que «le schéma de partage 
des risques [doit se traduire] par une répartition appropriée entre l’Union et l’entité 
en charge», mais que le «risque maximal couvert par le budget de l’Union [ne peut 
excéder] 50 % du risque du portefeuille de créances cible dans le cadre de l’instru -
ment de prêt concerné» 75. Reste à voir si ces dispositions modifiées suffiront pour 
attirer davantage de contributions du secteur privé qu’au cours de la période de pro -
grammation 2007-2013. Comme nous l’avons déjà mentionné dans un rapport pré -
cédent, nous estimons que les principaux aspects des modalités convenues entre la 
Commission et ses partenaires en matière de partage des risques (la BEI, par exemple) 
devraient être définis dans la réglementation spécifique à chaque instrument géré au 
niveau central 76.
91 
Enfin, en ce qui concerne les décisions fiscales anticipées, la situation demeure 
inchangée par rapport à la période de programmation 2007-2013. Nous estimons que 
maintenir l’utilisation de telles décisions pendant la période de programmation 2014-
2020 pour les instruments financiers en gestion centralisée et/ou partagée pourrait 
entraîner un risque pour la réputation de l’Union, étant donné qu’elles pourraient 
être perçues comme allant à l’encontre des recommandations et actions de la Com -
mission dans le domaine des régimes fiscaux.75 Annexe I au règlement MIE, 
partie III, section 6.
76 Voir rapport spécial n° 2/2013, 
recommandation n° 7.
55 Observations 
Les instruments financiers ont-ils permis de fournir 
une aide financière renouvelable?
92 
L’une des principales raisons expliquant l’utilisation de fonds publics au travers d’ins -
truments financiers réside dans le fait que l’argent peut servir plusieurs fois: les fonds 
sont «renouvelables». Ainsi, si un prêt décaissé est remboursé au bout de trois ans, 
ces liquidités peuvent être réutilisées pour accorder un nouveau prêt. Nous avons 
dès lors examiné si cet effet de renouvellement avait bien eu lieu. La mesure dans 
laquelle les fonds peuvent se renouveler dans la pratique dépend du type de soutien 
financier, mais aussi de la période d’investissement des instruments. C’est pourquoi 
nous avons analysé si cette dernière correspondait à la pratique habituelle du mar -
ché. Nous nous sommes également intéressés aux facteurs qui ont contribué à limiter 
la période d’investissement réelle des instruments.
Des retards dans la mise en œuvre ont raccourci fortement 
la période d’investissement réelle de plusieurs instruments 
financiers du FEDER et du FSE
93 
Au début de la période de programmation 2007-2013, les autorités publiques de 
la plupart des États membres ne disposaient que d’une expérience limitée de la 
structuration et de l’exploitation d’instruments renouvelables en partenariat avec des 
intermédiaires financiers. Dans le cadre de nos audits, nous avons relevé que la plu -
part des retards étaient dus au temps considérable pris par la structuration interne 
des instruments financiers, à la longueur des négociations avec les intermédiaires 
financiers aux différents niveaux (le plus souvent à cause des négociations relatives 
aux coûts et frais de gestion), à la complexité des procédures de marchés publics, 
à l’incertitude relative au respect des règles en matière d’aides d’État, ainsi qu’aux dif -
ficultés pour obtenir des contributions du secteur privé.
94 
Dans bien des cas, les différents organes concernés ont dû apprendre très vite. Par 
ailleurs, il a fallu du temps pour concilier les intérêts et les positions de nombreuses 
parties prenantes et arriver ainsi à un accord sur les stratégies d’investissement pour 
l’instrument. Plusieurs problèmes de ce type ont également été décelés par d’autres 
études 77. Les audits que nous avons réalisés ces dernières années indiquent en outre 
que si la Commission avait rédigé plus tôt davantage d’orientations sur le sujet, ces 
problèmes auraient pu être évités, ne fût-ce qu’en partie.77 Parlement  européen, direction 
générale des politiques 
internes, Financial Instruments 
under Cohesion policy 2007-13: 
How have Member States and 
Selected Financial Institutions 
Respected and Preserved EU 
Financial Interests?  (Les 
instruments financiers dans le 
cadre de la politique de 
cohésion 2007-2013: comment 
les États membres et les 
institutions financières 
sélectionnées ont-ils respecté 
et préservé les intérêts 
financiers de l’UE?), p. 16; 
Commission et BEI, Financial 
Instruments: A Stock-taking 
Exercise in Preparation for the 
2014-2020 Programme period  
(Instruments financiers: bilan 
préparatoire à la période de 
programmation 2014-2020), 
étude réalisée par Mazars/
Ecorys/EPRC, p. 62.
56 Observations 
95 
Les faibles taux de décaissement enregistrés dans de nombreux États membres et, 
partant, la capacité limitée des instruments à renouveler les fonds sont un corollaire 
évident de ces difficultés. Dans certains cas, les retards dans la mise en œuvre ont 
duré plusieurs années et ont donc réduit fortement la période pendant laquelle la 
dotation des instruments financiers pouvait être versée aux bénéficiaires finals (voir 
encadré 14 ).
Étude de cas – Retards dans la création du fonds à participation JEREMIE  
en Slovaquie
Le protocole d’accord entre le FEI et le gouvernement slovaque pour le fonds à participation JEREMIE national a été 
signé en 2006, soit avant le début de la période de programmation 2007-2013. Une fois l’évaluation des besoins du 
marché («analyse des écarts») réalisée, la signature de l’accord-cadre a eu lieu en 2008 et celle des conventions de 
financement entre les différents ministères et le FEI, en 2009.
Il a alors fallu une année supplémentaire pour obtenir la signature des deux conventions finales (celle relative 
au fonds à participation et le pacte d’actionnaires), qui sont des préalables légaux au fonctionnement effectif du 
fonds. Enfin, la capitalisation proprement dite du fonds à participation a eu lieu en 2011. Il aura donc fallu cinq 
années (de 2006 à 2011) pour que le fonds à participation JEREMIE soit opérationnel.
Des appels à manifestation d’intérêt pour louer les services d’intermédiaires financiers ont été lancés en 2011, 2012 
et 2013. Trois années supplémentaires ont encore été nécessaires pour permettre la conclusion des conventions 
avec les intermédiaires retenus, en 2013 pour l’instrument de garantie et en 2014 pour les instruments de prêt et de 
capitaux propres. Ce n’est qu’à ce moment que le versement de l’aide financière destinée aux bénéficiaires finals 
a commencé.
Le taux de décaissement à la fin de 2014 était de 12 % au niveau du fonds à participation et était même inférieur 
dans le cas des décaissements en faveur des bénéficiaires finals à partir des compartiments (sous-fonds).Encadré 14
57 Observations 
Effet de renouvellement limité pour les instruments 
financiers du FEDER et du FSE lors de la mise en œuvre  
et incertain après la clôture des programmes 2007-2013
Fin 2014, moins d’un tiers de tous les instruments financiers du 
FEDER et du FSE avaient utilisé leurs fonds plus d’une fois
96 
Dans l’ensemble, notre analyse a montré qu’au 31 décembre 2014, la dotation de 
316 instruments du FEDER et du FSE (dont une grande majorité de fonds spécifiques) 
dans 19 États membres avait été intégralement versée aux bénéficiaires finals. Cepen -
dant, même pour ces instruments, l’effet de renouvellement s’est produit très tard au 
cours de la période de programmation. De ce fait, seule une part limitée de la dota -
tion initiale sera utilisée plus d’une fois d’ici la fin de la période d’éligibilité prolongée 
(au 31 mars 2017). Par ailleurs, aucun des 25 États membres qui ont mis en œuvre des 
instruments financiers n’a réussi à atteindre un taux de décaissement global de 100 % 
(voir tableau 4 ).
Des contraintes de temps ont posé des problèmes particuliers aux 
instruments de capitaux propres
97 
Notre analyse montre également que des problèmes particuliers ont empêché les 
instruments de capitaux propres d’atteindre un effet de renouvellement. En Europe, 
la période de détention moyenne des instruments de capitaux propres (c’est-à-dire le 
temps écoulé entre l’acquisition et la vente des parts) avoisinait six ans en 2014 78. La 
durée d’activité de la plupart des instruments de capitaux propres relevant du FEDER 
et du FSE ne dépasse toutefois pas huit ans (de 2009 à 2017). Même si, par exemple, 
l’instrument est devenu opérationnel début 2009 et que la sortie a eu lieu fin 2014, il 
ne reste que trois années avant la clôture du PO pour procéder à une nouvelle série 
d’investissements de capitaux propres. Dans ces conditions, compte tenu du nombre 
d’années nécessaire à la création de l’instrument, il est peu probable que les contri -
butions des PO aux instruments de capitaux propres soient réutilisées au cours d’une 
même période de programmation.
98 
Par comparaison, les instruments de capitaux propres en gestion centralisée ont des 
durées nettement plus longues, qui reflètent mieux leur nature 79 (le Fonds Margue -
rite, par exemple, a une durée de 20 ans et peut être prolongé de deux ans).78 Preqin, Private Equity Spotlight , 
mai 2015, p. 8.
79 Document SWD(2015) 206 
final, p. 151 et 159.
58 Observations 
Le large pouvoir d’appréciation inhérent à la réutilisation  
des fonds destinés aux instruments financiers du FEDER  
et du FSE risque de faire disparaître l’effet de renouvellement  
une fois les PO clôturés
99 
Le cadre juridique 2007-2013 relatif aux instruments financiers en gestion partagée 
prévoit que toute ressource utilisée au moins une fois avant la clôture peut être 
conservée par l’État membre, mais qu’elle doit être réutilisée au profit du groupe 
cible 80. Les notes d’orientation de la Commission sur les instruments financiers 81 et 
sur la clôture des PO 2007-2013 82 suggèrent que les ressources tirées des instruments 
FEDER et FSE doivent être réinvesties indéfiniment.
100  
Nous estimons toutefois que c’est là une interprétation erronée du règlement général 
pour la période de programmation 2007-2013 83. À titre d’exemple, les dispositions 
permettent également de réduire le capital de l’instrument et d’utiliser les ressources 
des instruments financiers sous la forme de subventions. En outre, sous un angle 
purement juridique, toute activité menée après la clôture des programmes et ne 
relevant pas du budget de l’UE est de la responsabilité exclusive de l’État membre et 
n’est plus soumise à une surveillance par la Commission, sauf disposition contraire 
dans la base juridique.
Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période 
de programmation 2014-2020?
101  
Pour la période de programmation 2014-2020, un certain nombre de questions rela -
tives à la réutilisation des fonds destinés aux instruments des Fonds ESI une fois la 
période d’éligibilité expirée en 2023 ont été clarifiées aux articles 44 et 45 du RDC.
102  
De plus, la réglementation régissant la période de programmation 2014-2020 recon -
naît explicitement le caractère renouvelable recherché des instruments financiers au-
delà de la période d’éligibilité, en incluant des dispositions relatives à la réutilisation 
des ressources remboursées durant une période de huit années au moins après la fin 
de la période d’éligibilité 84. Le RDC fixe ainsi une période minimale pour affecter les 
fonds alloués à des instruments financiers, mais ne fournit pas d’autres détails sur la 
manière de procéder. Selon nous, la Commission devrait clarifier cet aspect.80 Article 78, paragraphe 7, du 
règlement général.
81 Commission  européenne, 
«Note d’orientation révisée 
concernant les instruments 
relevant de l’ingénierie 
financière conformément 
à l’article 44 du règlement (CE) 
n° 1083/2006 du Conseil», 
COCOF(10-0014-05), 
10 février 2012, 
paragraphe 5.2.5.
82 Décision C(2015) 2771 du 
30 avril 2015, «Annexe à la 
décision de la Commission 
modifiant la décision 
C(2013) 1573 concernant 
l’approbation des lignes 
directrices relatives à la clôture 
des programmes 
opérationnels adoptés pour 
bénéficier de l’intervention du 
Fonds européen de 
développement régional, du 
Fonds social européen et du 
Fonds de cohésion (2007-
2013)», p. 8.
83 Article 108 du règlement 
général en lien avec 
l’article 152, paragraphe 1, et 
l’article 153 du RDC.
84 Article 45 du RDC.
59 Observations 
103  
La normalisation est un facteur essentiel pour éviter les erreurs du passé: la possibi -
lité pour les autorités de gestion de monter les instruments financiers conformément 
aux conditions générales définies par la Commission devrait permettre de rationali -
ser et de faciliter notablement le processus de création de ces instruments.
104  
La base juridique qui sous-tend la période de programmation 2014-2020 permettra 
également de continuer à utiliser ces derniers au cours de la période de program -
mation suivante, au lieu de les liquider et de les remplacer par de nouveaux instru -
ments 85. Cette option devrait se traduire par des gains de temps et d’argent, puisque 
les instruments financiers sont prêts et opérationnels dès le début de la période 
de programmation et que leur dotation pourrait être augmentée en fonction de 
l’évaluation ex ante des besoins. Toutefois, si le gestionnaire de fonds a été choisi au 
terme d’une procédure d’appel d’offres ouvert, les gains de temps risquent d’être 
limités, étant donné qu’une nouvelle procédure de ce type serait nécessaire pour 
choisir un nouveau gestionnaire. Sur la base des réponses fournies à notre enquête 
(voir encadré 15 ), les gestionnaires de fonds accueilleraient plus que favorablement 
des orientations supplémentaires de la Commission sur la manière de transférer des 
instruments vers la période de programmation 2014-2020.85 Article 38, paragraphe 3, 
point b), du RDC.
Réponses à l’enquête: questions nécessitant des orientations supplémentaires de 
la part de la Commission (période de programmation 2014-2020)
Question Taux de réponse 1
Transfert d’instruments créés lors de la période de programmation précédente vers la 
nouvelle période (2014-2020)27 %
Politique de sortie et liquidation 21 %
Règles à appliquer en matière de sélection des gestionnaires de fonds 18 %
Réutilisation des fonds reversés à l’instrument financier une fois la période d’éligibilité 
expirée17 %
Création d’instruments au niveau de l’UE 9 %
Autres 8 %
1  Questionnaire adressé aux gestionnaires/autorités de gestion des 50 principaux instruments financiers du FEDER. Le taux de réponse a été 
de 80 %.
Source:  Cour des comptes européenne.Encadré 15
60 Observations 
105  
Enfin, durant la période de programmation 2007-2013, la Commission a commencé 
à organiser une série de présentations et d’ateliers afin de diffuser les «bonnes 
pratiques» et de former les fonctionnaires des États membres. En janvier 2015, un an 
après le début de la période de programmation 2014-2020, elle a également lancé 
une plateforme technique ( www.fi-compass.eu ) afin de renforcer l’expertise dans le 
domaine des exigences légales relatives aux instruments financiers.
Les instruments financiers ont-ils permis d’exécuter  
le budget de l’UE avec un bon rapport coût-efficacité?
106  
Contrairement aux subventions traditionnelles, les instruments financiers sont gérés 
par des gestionnaires de fonds (plutôt que par des administrations publiques). Il s’agit 
en général d’intermédiaires financiers, comme des banques privées ou d’État. La ges -
tion des instruments financiers a un coût, et les gestionnaires de fonds ont le droit 
d’être rémunérés pour les services qu’ils fournissent. Le niveau des coûts de gestion 
(remboursés moyennant la preuve de la dépense) et des frais de gestion (compen -
sation ou prix convenu pour les services fournis) auquel le gestionnaire de fonds 
peut prétendre est généralement fixé dans la convention de financement de chaque 
instrument financier. La rémunération devrait couvrir les frais de fonctionnement 
de l’instrument financier (y compris les dépenses consenties pour les relations avec 
les investisseurs, les frais juridiques et les dépenses d’audit) et permettre de réaliser 
une marge bénéficiaire, dans le cas de gestionnaires de fonds du secteur privé. Cette 
rémunération devrait varier en fonction du type d’instrument financier (garantie, prêt 
ou participation) et voir son niveau lié à des critères objectifs (par exemple, un grand 
nombre de petits prêts implique des frais de fonctionnement plus élevés qu’un petit 
nombre de prêts plus importants).
107  
Nous nous sommes fondés sur les données les plus récentes communiquées à la 
Commission par les États membres pour analyser le niveau des coûts et frais de ges -
tion réels, tant pour les instruments en gestion partagée que pour ceux en gestion 
centralisée, au cours de la période de programmation 2007-2013 et pour déterminer 
si ces frais et coûts de gestion étaient suffisamment liés aux résultats obtenus par le 
gestionnaire de fonds concerné. De plus, pour la période de programmation 2014-
2020, nous avons examiné si la part de financement accrue allouée aux instruments 
financiers (et dès lors généralement non gérée par les administrations nationales 
ou régionales) s’était reflétée dans l’établissement du niveau d’assistance technique 
payé aux États membres pour la mise en œuvre des Fonds ESI.
61 Observations 
Le niveau des coûts et frais de gestion était élevé par rapport 
au niveau réel de décaissement en faveur des bénéficiaires 
finals
Pour environ 2 % des instruments, les coûts de gestion cumulés 
dépassaient les décaissements effectifs en faveur des bénéficiaires 
finals
108  
Pour certains instruments, les coûts et frais de gestion étaient même supérieurs aux 
montants réellement versés aux bénéficiaires finals. Notre analyse des 1 025 ins -
truments financiers du FEDER et du FSE nous a permis de relever 23 cas de ce type 
(2,2 %) dans huit États membres (Bulgarie, République tchèque, Allemagne, Espagne, 
France, Italie, Pologne et Royaume-Uni). Ensemble, ces instruments ont facturé 
28 millions d’euros de coûts et de frais de gestion pour verser 4 millions d’euros 
aux bénéficiaires finals. Parallèlement, il existe des instruments similaires pour 
lesquels aucuns coût ou frais de gestion ne sont payés aux intermédiaires financiers 
(voir  encadré 16 ).
Étude de cas – Mise en œuvre sans frais d’instruments financiers par des 
gestionnaires de fonds: le fonds d’entrepreneuriat en Grèce et le fonds 
à participation JEREMIE en Hongrie
a) Fonds d’entrepreneuriat en Grèce
Ce fonds ne paie ni coûts ni frais de gestion aux banques qui agissent en tant qu’intermédiaires financiers. Au lieu 
de cela, le fonds et les banques cofinancent les prêts accordés aux bénéficiaires finals. Ils partagent également le 
risque de défaut de paiement sur les prêts. La première motivation qui pousse les banques à être partie prenante 
de l’instrument est le partage des risques. Elles y participent donc sans facturer de coûts et frais de gestion.
b) JEREMIE en Hongrie
Ce fonds à participation ne paie pas non plus de coûts et frais de gestion aux intermédiaires financiers pour les 
instruments de prêt. Au lieu de cela, les prêts aux intermédiaires financiers sont proposés à un taux d’intérêt très 
bas par rapport à celui du marché. Ce taux d’intérêt dérisoire ne constitue pas une rémunération pour le gestion -
naire de fonds, étant donné qu’il est compensé par le risque supérieur pris par les intermédiaires financiers par 
rapport au fonds financé par l’UE. En cas de défaut de paiement sur les prêts, ce sont les intermédiaires financiers 
qui prennent la majeure partie de la perte à leur charge.Encadré 16
62 Observations 
Les coûts et frais de gestion cumulés peuvent atteindre 75 % de 
l’aide financière versée aux bénéficiaires finals
109  
Par ailleurs, nous avons effectué notre propre analyse des données de la Commission. 
À cette occasion, nous avons comparé les coûts et frais de gestion avec les montants 
effectivement versés aux bénéficiaires finals. Le tableau 6  présente nos résultats par 
État membre.
110  
Sur les 25 États membres concernés par l’utilisation des instruments financiers du 
FEDER et du FSE (1 025 en tout), nous avons constaté que dix d’entre eux (Suède, 
Autriche, Lettonie, Malte, Finlande, Lituanie, Roumanie, Grèce, Hongrie et Chypre) 
avaient communiqué à la Commission des données complètes sur les coûts et frais 
de gestion pour 274 instruments utilisés. Dans six autres États membres (Pologne, 
Portugal, Allemagne, Slovaquie, Bulgarie et Royaume-Uni), ces informations ont été 
fournies pour 392 instruments financiers représentant entre 84 % et 98 % de la dota -
tion en capital totale. En ce qui concerne tous les autres États membres, des informa -
tions vraisemblables sur les coûts et frais de gestion ont été communiquées pour des 
instruments financiers représentant tout au plus deux tiers de la dotation en capital 
totale 86. Un certain nombre d’instruments financiers n’ont fait l’objet d’aucune com -
munication de données, ou celles-ci n’étaient pas crédibles (coûts et frais de gestion 
dix fois supérieurs au montant réellement versé, par exemple). En outre, lorsque les 
coûts et frais de gestion communiqués étaient nuls, c’est peut-être parce que c’était 
vraiment le cas ou que les données n’avaient pas été transmises. Nous avons exclu 
ces données pour la suite de notre analyse.86 Slovénie (66 %), Espagne 
(63 %), France (37 %), Italie 
(28 %), Danemark (18 %), 
République tchèque (16 %), 
Pays-Bas (10 %), Belgique (1 %) 
et Estonie (0 %).
63 Observations 
Analyse des coûts et frais de gestion cumulés par État membre pour les instruments 
du FEDER et du FSE (au 31 décembre 2014)
État membreTotal des coûts 
de gestion 
communiqués  
(en millions d’euros)Nombre 
d’instruments 
(compartiments 
compris)Coûts et frais de gestion
% du montant versé à  l’instrument% du montant versé aux 
bénéficiaires finals
CumuléMoyenne 
annuelleCumuléMoyenne 
annuelle
Slovaquie 9 7 9 % 2 % 75 % 16 %
République tchèque 4 5 9 % 3 % 47 % 16 %
France 14 120 9 % 2 % 19 % 4 %
Suède 21 11 13 % 2 % 17 % 3 %
Chypre 2 5 10 % 2 % 16 % 3 %
Royaume-Uni 124 74 10 % 2 % 16 % 3 %
Espagne 43 16 6 % 1 % 16 % 2 %
Autriche 2 2 6 % 1 % 12 % 3 %
Lettonie 17 15 8 % 2 % 12 % 2 %
Bulgarie 20 10 6 % 1 % 11 % 3 %
Italie 51 128 4 % 1 % 11 % 2 %
Malte 1 2 8 % 2 % 10 % 2 %
Pologne 110 248 9 % 2 % 10 % 2 %
Danemark 1 9 9 % 2 % 10 % 2 %
Lituanie 29 36 7 % 1 % 9 % 2 %
Finlande 4 1 6 % 1 % 9 % 1 %
Allemagne 105 45 7 % 1 % 9 % 1 %
Pays-Bas 0 11 6 % 1 % 8 % 1 %
Roumanie 8 4 5 % 1 % 6 % 1 %
Portugal 18 56 4 % 1 % 5 % 1 %
Grèce 29 32 2 % 0 % 4 % 1 %
Slovénie 3 3 3 % 1 % 4 % 1 %
Belgique 0 9 4 % 1 % 4 % 1 %
Hongrie 17 170 2 % 0 % 2 % 0 %
Estonie 0 6 0 % 0 % 0 % 0 %
Total 631 1 025
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission.Tableau 6
64 Observations 
87 Article 78, paragraphe 6, du 
règlement général.
88 Article 43, paragraphe 4, du 
règlement d’exécution.
89 Règlement (CE) n° 448/2004 
de la Commission, règle n° 8, 
point 2.7, et règle n° 9, 
point 2.6.Pas de remboursement, sur le budget de l’UE, des coûts  
et frais de gestion dépassant les plafonds réglementaires  
à la clôture
En principe, les coûts et frais de gestion étaient limités à maximum 
4 % par an de la dotation totale de l’instrument financier
111 
Dans la base juridique régissant la période de programmation 2007-2013, les disposi -
tions relatives à la rémunération du gestionnaire de fonds étaient succinctes dans le 
règlement principal 87, mais des plafonds pour les coûts et frais de gestion figuraient 
déjà dans le règlement d’exécution de la Commission 88. Les plafonds annuels sui -
vants ont notamment été fixés:
 ο 2 % par an du capital versé du PO aux fonds à participation pour les fonds de 
garantie;
 ο 4 % par an du capital versé du PO ou du fonds à participation aux instruments de 
microcrédit destinés aux microentreprises;
 ο 3 % par an du capital versé du PO ou du fonds à participation dans tous les autres 
cas.
La Commission a établi ces plafonds dans sa proposition législative sur la base de l’expé -
rience de la période de programmation 2000-2006, au cours de laquelle le plafond global 
fixé pour les coûts et frais de gestion était de 5 % pour les fonds à participation et de 2 % 
pour les fonds de garantie 89.
112  
En gestion partagée, lorsqu’il s’agit de déterminer la rémunération du gestionnaire 
de fonds, les autorités de gestion doivent respecter à la fois le cadre juridique des 
Fonds structurels et celui des aides d’État. En outre, elles doivent veiller à ce que les 
dispositions en matière de rémunération soient conformes à la stratégie d’investis -
sement de l’instrument concerné afin de s’assurer que le gestionnaire de fonds ait 
un argument financier qui l’incite à agir dans le respect des objectifs formulés dans 
le PO. Négocier la convention de financement n’est donc pas une sinécure et, lors 
de nos entretiens, de nombreuses autorités de gestion nous ont déclaré qu’elles ne 
disposaient pas de l’expertise requise pour mener cette tâche à bien au début de la 
période de programmation 2007-2013.
65 Observations 
90 Article 42, paragraphe 1, 
point d), du règlement (UE) 
n° 1303/2013.
91 Article 78, paragraphe 6, du 
règlement général, dans les 
limites fixées à l’article 43, 
paragraphe 4, du règlement 
d’exécution.
92 COCOF (10-0014-05), 8 février 
2012, section 2.6.113  
Les plafonds réglementaires fixés pour les coûts et frais de gestion peuvent être 
dépassés dans certaines conditions (par exemple si ces derniers sont conformes 
aux conditions du marché et ne sont pas supérieurs à ceux dus par les investisseurs 
privés, ou si le gestionnaire de fonds a été choisi au terme d’une procédure de mar -
chés publics). Au vu des rapports transmis à la Commission par les États membres, il 
n’existe aucune information sur la fréquence de dépassement des plafonds.
114  
Les coûts et frais de gestion sont payés sur la dotation en capital de l’instrument 
financier concerné. Ils ne sont pas à la charge du bénéficiaire final. Ces coûts sont 
considérés comme éligibles jusqu’à la liquidation du fonds, soit, dans la plupart 
des cas, jusqu’à la clôture du programme 90. L’éligibilité des coûts et frais de gestion 
déclarés pour les fonds relevant du FEDER et du FSE et créés au cours de la période 
de programmation 2007-2013 ne sera vérifiée par la Commission que lors de l’analyse 
des documents de clôture en 2017 et 2018.
Dans certains cas, les coûts et frais de gestion cumulés 
dépasseront sans doute les plafonds réglementaires à la clôture
115  
Les coûts et frais de gestion engagés et payés d’ici le 31 mars 2017 peuvent être dé -
clarés comme coûts éligibles au titre du PO du FEDER ou du FSE dans le cadre duquel 
l’instrument financier a été créé 91. Le règlement précise que les plafonds relatifs aux 
coûts et frais de gestion concernent «le capital versé du programme opérationnel». 
D’après la Commission, les plafonds auxquels il est fait référence à l’article 43 du 
règlement d’exécution s’appliquent à la totalité de la contribution en capital à l’ins -
trument financier plutôt qu’à la contribution réelle utilisée pour fournir une aide 
financière aux bénéficiaires finals. Les orientations existantes relatives aux coûts et 
frais de gestion pour la période de programmation 2007-2013 confirment ce point 92.
116  
De notre point de vue, la Commission aurait dû interpréter les dispositions du 
règlement relatives aux plafonds établis pour les coûts et frais de gestion comme 
s’appliquant à la partie de la dotation en capital effectivement versée du PO à l’ins -
trument financier, c’est-à-dire à la partie utilisée pour fournir une aide financière aux 
bénéficiaires finals. Les gestionnaires de fonds ne devraient pas être rémunérés pour 
la non-utilisation de la dotation en capital des instruments.
66 Observations 
93 Durant la période de 
programmation 2007-2013, la 
Commission a publié trois 
notes d’orientation COCOF sur 
les instruments d’ingénierie 
financière: COCOF 
(07/0018/01), COCOF 
(08/0002/03) et COCOF 
(10-0014-05).
94 Commission  européenne, 
«Note d’orientation révisée 
concernant les instruments 
relevant de l’ingénierie 
financière conformément 
à l’article 44 du règlement (CE) 
n° 1083/2006 du Conseil», 
COCOF(10-0014-05), 
10 février 2012, 
paragraphe 2.6.12.Rémunérer les gestionnaires de fonds en fonction de leurs 
résultats n’était pas une obligation légale durant la période de 
programmation 2007-2013
117  
Au cours de la période de programmation 2007-2013, il n’était fait référence à la 
bonne gestion financière des instruments financiers et aux résultats obtenus par le 
gestionnaire de fonds que dans les notes d’orientation de la Commission, mais ces 
critères n’avaient aucune base réglementaire pour déterminer les coûts et frais de 
gestion 93.
118  
Sur la base de nos audits de la performance et de nos audits de conformité des 
instruments financiers, nous avons constaté que les rémunérations fondées sur les 
résultats étaient davantage l’exception que la règle: un seul des neuf instruments 
examinés au cours de la période allant de 2013 à 2015 prévoyait une rémunération 
calculée en fonction des résultats obtenus par le gestionnaire de fonds.
119  
Lorsque leur rémunération n’est pas fonction de leurs résultats, les gestionnaires 
de fonds ne sont guère incités à transférer effectivement l’argent aux bénéficiaires 
finals. Cette situation a peut-être affecté négativement la performance des instru -
ments financiers au cours de la période de programmation 2007-2013. En outre, la 
gestion des instruments du FEDER et du FSE devient de ce fait aussi plus intéressante 
pour les gestionnaires de fonds inexpérimentés (voir aussi le point 86).
120  
En 2012, la Commission a recommandé aux autorités de gestion de lier la rémunéra -
tion des gestionnaires de fonds à la qualité des investissements réellement effectués, 
en mesurant celle-ci à l’aune de la contribution apportée à la réalisation des objectifs 
stratégiques du PO et en fonction des ressources reversées à l’opération à la suite 
des investissements entrepris par les instruments 94. Toutefois, cette recommanda -
tion a été formulée dans une note d’orientation COCOF et n’est pas juridiquement 
contraignante.
67 Observations 
95 Commission  européenne, 
Summary of data on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014 , p. 29.L ’évaluation des coûts et frais de gestion par la Commission 
ne tient pas dûment compte des différences entre les types 
d’instruments, ni du niveau réel de l’aide fournie  
aux bénéficiaires finals
L ’estimation, par la Commission, des coûts et frais de gestion 
cumulés depuis 2007 (631 millions d’euros) est sans doute en deçà 
de la réalité
121  
En décembre 2015, sur la base des données transmises par les États membres pour 
l’exercice 2014, la Commission a estimé à 631 millions d’euros au moins les coûts et 
frais de gestion cumulés depuis le début de la période de programmation pour les 
instruments du FEDER et du FSE 95.
122  
Selon la Commission, ce montant correspond à 4,7 % des contributions de PO versées 
aux instruments concernés au cours de la période de programmation 2007-2013.
123  
Si nous excluons les montants payés entre les fonds à participation et les fonds spé -
cifiques qui en font partie (puisqu’ils sont déjà inclus dans les contributions des PO 
aux fonds à participation), le taux global des coûts et frais de gestion grimpe à 6,2 %. 
De plus, les gestionnaires de fonds peuvent également facturer des frais de gestion 
aux bénéficiaires finals, sans nécessairement les communiquer à la Commission. Par 
conséquent, comme le calcul de la Commission ne s’appuie que sur des données par -
tielles, les chiffres réels (tant pour les montants absolus que pour la part des contri -
butions des PO) sont probablement plus élevés.
Les coûts et frais de gestion sont nettement supérieurs  
aux niveaux rapportés par la Commission s’ils sont calculés  
sur la base de l’aide financière fournie aux bénéficiaires finals
124  
Dans l’ensemble, sur la base des 764 instruments du FEDER et du FSE pour lesquels 
des coûts et frais de gestion ont été renseignés, nous avons calculé que les coûts et 
frais de gestion cumulés peuvent représenter jusqu’à 75 % de l’aide financière versée 
aux bénéficiaires finals, ce qui correspond à une moyenne annuelle pouvant aller 
jusqu’à 16 % (voir tableau 6 ).
125  
En ce qui concerne les 10 États membres qui ont communiqué des données solides 
pour 274 instruments du FEDER et du FSE, nous avons obtenu un taux de coûts et 
frais de gestion cumulés entre 2 % et 17 % de l’aide financière versée aux bénéfi -
ciaires finals. Cela correspond à une moyenne annuelle comprise entre 1 % et 3 %.
68 Observations 
Différences significatives dans les coûts et frais de gestion entre 
les divers types d’instruments financiers
126  
Le niveau des coûts et frais de gestion varie également en fonction du type d’instru -
ment. Si nous prenons en considération les données vraisemblables communiquées 
par la Commission, nous obtenons les valeurs moyennes présentées au tableau 7 . 
Globalement, le pourcentage des coûts et frais de gestion est le moins élevé pour les 
instruments de garantie et le plus élevé pour les instruments de capitaux propres.
Coûts et frais de gestion cumulés moyens par type d’instrument financier  
en pourcentage de la dotation du fonds
Type d’instrument financierPourcentage cumulé moyen des coûts et frais 
de gestion au 31 décembre 2014
Prêt 4,2 %
Garantie 2,7 %
Participation (capitaux propres) 11,0  %
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission 1.
1  Commission européenne, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by 
the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014 .Tableau 7
127  
De plus, en règle générale, la mise en œuvre d’instruments financiers par l’inter -
médiaire d’un fonds à participation coûte plus cher, parce qu’il faut payer des coûts 
et frais de gestion aux deux niveaux (fonds à participation et fonds spécifique, par 
exemple). Nous observons également que les plafonds en matière de coûts et frais 
de gestion au cours de la période de programmation 2007-2013 ne sont pas déter -
minés par la taille des investissements effectués par l’instrument financier concerné, 
mais que le paiement s’effectue selon un pourcentage de la contribution du PO (voir 
point 108).
69 Observations 
96 Voir rapport spécial n° 8/2015, 
point 63.
97 Lane Clark & Peacock, 
Investment management fee 
survey , 2015, et Morningstar, 
Fee Study: Investors Are Driving 
Expense Ratios Down , 2015.
98 KfW, Economic Research  n° 18, 
You get what you pay for – The 
remuneration structure of VC 
funds and its consequences , 
7 mars 2013.
99 Voir rapport spécial n° 8/2015, 
points 62 et 72.Par rapport à l’aide financière fournie, les coûts et frais de gestion 
des instruments du FEDER et du FSE sont nettement plus élevés 
que ceux des instruments financiers en gestion centralisée ou des 
fonds d’investissement du secteur privé
128  
Notre analyse a également montré que fin 2014, par rapport à l’aide financière 
fournie aux bénéficiaires finals, les coûts et frais de gestion moyens des instruments 
financiers en gestion centralisée ou des fonds d’investissement du secteur privé 
étaient largement inférieurs à ceux des instruments relevant du FEDER ou du FSE:
 ο le coût d’exploitation cumulé facturé par le FEEE depuis son lancement en 2011 
correspondent environ à 5 % du montant total investi, ce qui donne un coût 
annuel de 1,2 %;
 ο en ce qui concerne l’IEMP (instruments de prêt et de garantie combinés), la 
Commission estime que le coût annuel moyen à financer sur le budget de l’UE 
représente un maximum de 0,5 % à 0,7 % de la dotation 96. Cela correspond à un 
coût annuel équivalent à 0,2 % des montants de garantie fournis par l’IEMP aux 
bénéficiaires finals.
129  
Par ailleurs, notre analyse a révélé que même les coûts et frais de gestion de la BEI et 
du FEI pour les instruments du FEDER étaient généralement supérieurs à ceux qu’ils 
facturent lorsqu’ils opèrent comme gestionnaires de fonds pour des instruments en 
gestion centralisée.
130  
Notre examen de deux études consacrées à la rémunération des gestionnaires de 
fonds d’investissement du secteur privé et publiées en 2015 nous a permis de consta -
ter que les frais de gestion annuels moyens se situaient, tous types de fonds confon -
dus (et hors fonds à participation), entre 0,6 % et 1 % 97. Ces deux études indiquaient 
également que les frais de gestion ont diminué ces dernières années. Une autre 
étude publiée en 2013 précise que les frais de gestion annuels relatifs aux fonds de 
capital-risque varient entre 2,0 % et 2,5 % 98.
131  
Notre analyse met également en évidence des différences importantes dans les coûts 
et frais de gestion facturés entre les divers instruments du FEDER et du FSE. Sur la 
base des informations disponibles relatives aux coûts effectifs de mise en œuvre des 
instruments en question, la Commission n’est pas en mesure d’évaluer si ces écarts 
se justifient. Nous avions déjà formulé des observations similaires dans un rapport 
spécial précédent 99.
70 Observations 
100 Règlement (UE) n° 1310/2011 
du Parlement européen et du 
Conseil du 13 décembre 2011 
modifiant le règlement (CE) 
n° 1083/2006 du Conseil en ce 
qui concerne l’aide 
remboursable, l’ingénierie 
financière et certaines 
dispositions relatives à l’état 
des dépenses (JO L 337 du 
20.12.2011, p. 1).
101 Commission  européenne, 
Summary of data on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014 , p. 27.Limites dans la communication des coûts et frais de gestion 
par les États membres
La Commission ne dispose d’informations sur les coûts et frais de 
gestion que pour quelque 60 % de l’ensemble des instruments du 
FEDER et du FSE
132  
En 2011, la Commission a imposé aux États membres l’obligation d’établir un rapport 
annuel sur les instruments financiers en gestion partagée 100. Les autorités de gestion 
devaient communiquer ces informations pour la première fois dans leurs rapports 
relatifs à l’exercice 2011. Les données demandées par la Commission incluaient 
notamment des informations sur les coûts et frais de gestion, jusque-là optionnelles 
pour les autorités de gestion du FEDER et du FSE. En ce qui concerne l’exercice 2014, 
les instruments pour lesquels des données sur les coûts et frais de gestion ont été 
fournies ne représentaient que 63 % du montant total des paiements effectués au 
titre des PO du FEDER et du FSE en faveur des instruments financiers (contre 50 % en 
2013) 101.
133  
Par ailleurs, nous constatons que seuls les montants payés doivent être renseignés 
comme coûts et frais de gestion. Toutefois, il existe également des cas de coûts et 
frais à payer mais qui ne le sont pas encore. Ils sont exclus de facto du rapport à éta -
blir, si bien que ce dernier n’est pas exhaustif et qu’il en résulte une sous-estimation 
des coûts et frais de gestion communiqués à la Commission.
Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période  
de programmation 2014-2020?
Un certain nombre de mesures ont été prises afin de remédier aux problèmes relatifs aux 
coûts et frais de gestion au cours de la période de programmation 2014-2020.
71 Observations 
102 Article 46, paragraphe 1, et 
article 111 du RDC.
103 Article 46, paragraphe 2, 
point e), du règlement (UE) 
n° 1303/2013.
104 Article 13 du règlement 
délégué (UE) n° 480/2014 de la 
Commission.Délai pour l’établissement des rapports: plus court pour les États membres, 
plus long pour la Commission
134  
Pendant la période de programmation 2014-2020, les États membres sont tenus de 
soumettre à la Commission le rapport sur la mise en œuvre des instruments finan -
ciers en l’intégrant dans leur rapport annuel de mise en œuvre. Cela implique que le 
rapport doit être fourni un mois plus tôt, à savoir pour le 31 mai au lieu du 30 juin, 
qui était la date limite en vigueur au cours de la période précédente, lorsqu’il ne 
faisait pas partie du rapport annuel de mise en œuvre (pour 2017 et 2019, le délai 
reste toutefois fixé au 30 juin) 102. Par ailleurs, la Commission dispose désormais 
de six mois pour examiner les données communiquées par les États membres. Par 
conséquent, elle a jusqu’au 30 novembre – et non plus jusqu’au 1er octobre – pour 
présenter le rapport consolidé sur la mise en œuvre des instruments financiers, sauf 
pour 2017 et 2019. De ce fait, les autorités de décharge disposeront encore plus tard 
d’informations importantes sur la mise en œuvre des instruments financiers.
Les autorités de gestion sont tenues de faire rapport à la Commission  
sur les coûts et frais de gestion
135  
Pour les instruments financiers créés au cours de la période de programmation 2014-
2020, les autorités de gestion sont tenues de publier des données sur les coûts et 
frais de gestion dans une annexe au rapport annuel de mise en œuvre 103. Il s’agit là 
d’une amélioration notable, qui permettra à la Commission de bien mieux analyser et 
surveiller le coût de la mise en œuvre des instruments financiers au cours des années 
qui viennent.
Abaissement des plafonds pour les coûts et frais de gestion et variation  
en fonction du type d’instrument financier
136  
En ce qui concerne le plafonnement des coûts et frais de gestion, nous relevons deux 
grandes différences par rapport à la période de programmation 2007-2013. Première -
ment, les plafonds imposés en matière de rémunération des gestionnaires de fonds 
varient en fonction du type d’instrument financier 104 (voir tableau 8 ).
72 Observations 
Plafonds pour les coûts et frais de gestion des différents types d’instruments 
financiers en gestion partagée (période de programmation 2014-2020)
Plafonds Rémunération de base par an Rémunération liée aux résultats par an
Fonds à participation 7 %3 % pour les 12 premiers mois 0,5 %
1 % pour les 12 mois suivants 0,5 %
0,5 % pour les années suivantes 0,5 %
Prêt 8 % 0,5 % 1 %
Garantie 10 % 0,5 % 1,5 %
Participation (capitaux 
propres)20 %2,5 % pour les 24 premiers mois 12,5 %
1 % pour les années suivantes 22,5 %
Microcrédit 10 % 0,5 % 1,5 %
Autres 6 % 0,5 % 0,5 %
1  Il s’agit là de la période qui suit la signature de la convention de financement. Le taux plus élevé ne peut être appliqué que pendant cette 
période, mais uniquement à partir du paiement effectif des contributions du programme au fonds à participation.
2  Dans le cas d’une participation, la rémunération de base est fonction des montants engagés en faveur de l’instrument financier.
Source:  Commission européenne, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR– Eligible management costs and fees  [Orientations à l’intention 
des États membres sur l’article 42, paragraphe 1, point d), du RDC – Coûts et frais de gestion éligibles] (EGESIF_15-0021-01), p. 8.Tableau 8
137  
Deuxièmement, les plafonds (qui sont désormais calculés sur une base cumulée et 
non plus annuelle) sont nettement inférieurs à ceux qui s’appliquaient au cours de 
la période de programmation 2007-2013. Globalement, nous considérons l’abaisse -
ment des plafonds imposés aux rémunérations cumulées des gestionnaires de fonds 
comme une amélioration, même si la Commission n’a pas justifié la manière dont 
ces plafonds ont été déterminés. Notre analyse des données réelles communiquées 
jusqu’à présent pour la période de programmation 2007-2013 montre des pourcen -
tages inférieurs dans la pratique (voir point 120).
73 Observations 
105 Considérant 123 et article 42 
du RDC.
106 Articles 12, 13 et 14 du 
règlement délégué (UE) 
n° 480/2014 de la Commission.
107 Commission  européenne, 
«Lignes directrices relatives 
aux aides d’État visant 
à promouvoir les 
investissements en faveur du 
financement des risques», 
point 3.6.1.Les éléments liés aux résultats et entrant dans le calcul de la rémunération 
du gestionnaire de fonds n’ont qu’un effet incitatif limité
138  
Pour la période de programmation 2014-2020, le RDC prévoit également que les 
résultats du gestionnaire de fonds doivent servir de critère pour l’établissement des 
coûts et frais de gestion. En particulier, tous les coûts et frais de gestion censés être 
déclarés comme éligibles à la clôture doivent être calculés au moyen d’une méthode 
qui tient compte des résultats (voir aussi tableau 6 ) 105.
139  
Le règlement délégué précise d’autres détails relatifs aux critères de résultats à utili -
ser pour déterminer les coûts et frais de gestion ainsi que les plafonds applicables 106.
140  
En outre, selon les lignes directrices de la Commission sur les investissements en fa -
veur du financement des risques 107, le volet de la rémunération fondé sur les résultats 
doit être important et conçu pour récompenser la réalisation des objectifs d’action 
spécifiques fixés à l’avance, ainsi que les résultats financiers obtenus par le gestion -
naire de fonds. Ces derniers devraient être calculés non seulement en fonction du 
décaissement effectif de la dotation initiale ou du montant de capitaux privés levé, 
mais aussi sur la base des retours réels sur investissements.
141  
Nous constatons toutefois que ces nouveaux éléments liés aux résultats jouent un 
rôle secondaire dans le calcul de la rémunération totale du gestionnaire de fonds 
à payer sur le budget de l’UE, et ce, pour les raisons suivantes:
 ο vu la durée normale d’un fonds à participation ou d’un fonds spécifique, les 
plafonds indiqués dans le règlement délégué de la Commission sont en général 
aisément atteints sans le volet de la rémunération fondé sur les résultats. Par 
conséquent, un gestionnaire de fonds très performant atteindra la rémunération 
maximale plus tôt qu’un gestionnaire moins efficace et, dès cet instant, ne sera 
plus payé pour ses services;
 ο aucune mesure n’est prévue en cas de contre-performance pour faire en sorte 
que le gestionnaire de fonds supporte une partie des pertes financières que 
pourrait subir l’instrument financier. En fait, avec le système de rémunération 
actuel, même le gestionnaire de fonds qui obtiendrait des résultats négatifs peut 
percevoir la rémunération maximale;
74 Observations 
108 Article 45 du règlement 
général.
109 Article 46 du règlement 
général.
110 Document SEC(2011) 1141 final 
du 6 octobre 2011 (voir 
également les rapports 
spéciaux n° 8/2015, point 56, et 
n° 16/2013, points 74 et 75). ο le cadre réglementaire n’exige pas que l’autorité de gestion établisse au préa -
lable des valeurs de référence minimales en matière de performance (ou taux 
critiques de rentabilité), qui doivent être impérativement atteintes avant que le 
gestionnaire de fonds puisse prétendre au volet de la rémunération fondé sur les 
résultats.
C’est pourquoi, globalement, nous estimons que le volet «résultats» de la rémunération 
du gestionnaire de fonds cofinancée par le budget de l’UE ne constitue dans l’état actuel 
des choses qu’une incitation très limitée et qu’il convient de le repenser.
Coûts et frais de gestion supportés en plus  
des coûts administratifs liés à la mise en œuvre  
des PO du FEDER et du FSE
142  
La gestion, le contrôle, le suivi et l’évaluation des PO relevant du FEDER et du FSE 
ont un coût: ces charges administratives pour les autorités nationales comprennent 
les rémunérations du personnel, les coûts opérationnels (frais de voyage et de 
formation, par exemple) et les coûts engendrés par les activités d’information et 
de communication. Les États membres ont la possibilité de recourir à une assis -
tance technique dans le cadre des PO du FEDER et du FSE pour couvrir ces coûts 
administratifs 108.
143  
Durant la période de programmation 2007-2013, l’assistance technique pouvait repré -
senter jusqu’à 4 % du financement total d’un PO du FEDER ou du FSE 109. Ce pourcen -
tage a été maintenu pour la période de programmation 2014-2020. Il s’appuie sur une 
étude réalisée en 2010 au nom de la Commission aux fins de son analyse d’impact 
relative à la période de programmation 2014-2020 110. Sur cette base, la Commis -
sion estime que les États membres peuvent consacrer jusqu’à 13,6 milliards d’euros 
à l’assistance technique sur l’ensemble de la période.
144  
Toutefois, au cours de la période de programmation 2014-2020, une part nettement 
plus importante du budget du FEDER et du FSE sera mise en œuvre par l’intermé -
diaire d’instruments financiers (voir point 21). Cela implique que, comparativement, il 
y aura plus de fonds disponibles pour l’assistance technique dans le cadre des activi -
tés de financement par subventions des PO du FEDER et du FSE, puisque, dans le cas 
des instruments financiers, la majeure partie de l’activité administrative est assurée 
par le gestionnaire de fonds. Cette dernière fait l’objet de coûts et frais de gestion 
que les gestionnaires de fonds facturent directement aux PO (ou aux bénéficiaires 
finals). Par conséquent, le renforcement du financement par instruments financiers 
accroît aussi indirectement le coût administratif total pour le budget de l’UE, étant 
donné qu’il augmente le montant des fonds pour assistance technique versés sur ce 
dernier aux États membres pour les activités de financement par subventions.
75 Observations 
111 Commission  européenne, 
Co-financing salaries, bonuses, 
top-ups from Structural Funds 
during the 2007-2013 
programme period  – Final 
Report  (Le cofinancement des 
salaires, des primes et des 
compléments de salaire par 
les Fonds structurels pendant 
la période de 
programmation 2007-2013 – 
Rapport final), 2014.
112 Voir rapport spécial n° 5/2015, 
points 58 et 71.
113 Voir rapport spécial n° 8/2015, 
points 57, 63, 64, 71 et 72, et 
recommandation n° 4.145  
Nous constatons également qu’en ce qui concerne la période de programma -
tion 2007-2013, l’administration nationale n’est pas tenue de rendre compte en détail 
de la manière dont l’argent de l’assistance technique a été utilisé 111. Dans un rapport 
précédent, nous avons déjà souligné que la Commission ne dispose pas d’informa -
tions comparatives à propos des coûts administratifs réels par État membre, par PO 
ou par mécanisme de financement (subventions ou instruments financiers) 112. Il est 
dès lors difficile d’évaluer si les niveaux d’assistance technique se justifient au regard 
des coûts réels supportés par les États membres pour la mise en œuvre des PO du 
FEDER et du FSE.
146  
C’est pourquoi nous maintenons notre recommandation antérieure, à savoir que 
pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait effectuer une 
analyse comparative des coûts de mise en œuvre des subventions et des instruments 
financiers (tant en gestion centralisée qu’en gestion partagée) afin d’en déterminer 
le niveau réel 113. De telles informations seraient particulièrement utiles pour élaborer 
les propositions législatives relatives à la période après 2020.
76
 Conclusions et 
recommandations
147  
Dans l’ensemble, nous constatons que l’aide financière fournie aux bénéficiaires 
finals au moyen d’instruments financiers présente des avantages importants par 
rapport aux subventions, puisque, en principe, chaque euro versé par un instrument 
financier peut être utilisé plus d’une fois. De plus, le fait que les prêts doivent être 
remboursés, les garanties, libérées et les participations, reversées devrait également, 
en principe, influer sur le comportement des bénéficiaires finals, se traduire par une 
meilleure utilisation des fonds publics et réduire la probabilité que les bénéficiaires 
finals deviennent dépendants de l’aide publique.
148  
Notre audit nous a permis toutefois de relever un certain nombre de problèmes im -
portants qui ont limité l’efficience des instruments financiers en tant que mécanisme 
d’exécution du budget de l’UE au cours de la période de programmation 2007-2013:
 ο bon nombre d’instruments financiers relevant du FEDER et du FSE étaient surdi -
mensionnés et, à la fin de 2014, rencontraient toujours d’importantes difficultés 
à utiliser leurs dotations en capital (en moyenne, la dotation en capital totale 
versée aux instruments financiers par l’intermédiaire des PO avait été utilisée 
à hauteur de 57 % environ). La volonté des États membres d’éviter les déga -
gements tout au long de la période de programmation 2007-2013 a contribué 
à rendre excessives les dotations en capital initiales;
 ο qu’ils soient en gestion partagée ou centralisée, les instruments financiers n’ont 
pas réussi, dans l’ensemble, à attirer de capitaux privés;
 ο jusqu’à présent, seul un nombre limité d’instruments financiers du FEDER et du 
FSE a permis de fournir une aide financière renouvelable;
 ο les coûts et frais de gestion des instruments financiers relevant du FEDER et du 
FSE sont élevés par rapport à l’aide financière effectivement versée aux bénéfi -
ciaires finals et se révèlent en outre nettement supérieurs à ceux des instruments 
en gestion centralisée ou des fonds d’investissement du secteur privé.
149  
Dans le même temps, nous constatons aussi que des améliorations ont été apportées 
au cadre juridique pour la période de programmation 2014-2020 en ce qui concerne 
les instruments financiers, sur la base de l’expertise acquise au cours de la période de 
programmation 2007-2013, mais des problèmes persistent. Nous présentons ici nos 
principales conclusions ainsi que nos recommandations pour les périodes de pro -
grammation 2007-2013 et 2014-2020 en suivant la structure du rapport.
77 Conclusions et recommandations 
Les instruments financiers avaient-ils la taille appropriée  
pour répondre aux besoins du marché?
150  
Nous estimons qu’un nombre élevé d’instruments financiers étaient surdimension -
nés. Cela indique que les autorités de gestion n’ont pas toujours évalué correctement 
les besoins du marché avant d’allouer des fonds aux instruments financiers du FEDER 
et du FSE. Cette situation a donné lieu à des dotations en capital excessives lors de la 
création des instruments financiers, avec comme corollaire des taux de décaissement 
peu élevés. La volonté des États membres de contourner la règle n + 2 a été l’un des 
facteurs qui ont contribué à ces dotations en capital excessives.
L’instauration d’évaluations ex ante obligatoires au cours de la période de programma -
tion 2014-2020 pour les instruments financiers tant en gestion partagée qu’en gestion 
centralisée contribuera à éviter une dotation excessive de ceux-ci à grande échelle. Néan -
moins, le succès de cette mesure dépendra de la qualité des hypothèses et de l’analyse 
sous-jacentes. En ce qui concerne les instruments en gestion partagée, l’approche des 
paiements échelonnés (qui lie les versements provenant du budget de l’UE au décaisse -
ment des fonds en faveur des bénéficiaires finals) vise aussi à résoudre le problème des 
dotations excessives. En outre, un réexamen régulier de l’évaluation ex ante en cas d’évo -
lution de l’environnement économique ou du marché fait partie des options figurant 
dans le RDC, mais il ne s’applique pas aux instruments gérés au niveau central. Un exa -
men à mi-parcours (qui pourrait traiter ces aspects) a lieu pour la plupart des instruments 
financiers en gestion centralisée, mais pas pour tous. Enfin, aucun examen indépendant 
des évaluations ex ante n’est prévu, que ce soit pour les instruments en gestion partagée 
ou pour ceux en gestion centralisée.
151  
Bon nombre d’instruments financiers créés par les États membres au cours de la pé -
riode de programmation 2007-2013 étaient de taille modeste, notamment en raison 
de leur caractère régional. Souvent, les fonds spécifiques relevant du FEDER et du FSE 
n’avaient pas la taille que le secteur des fonds d’investissement estime appropriée 
pour un fonctionnement efficient (voir points 27 à 61).
78 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 1
En ce qui concerne les évaluations ex ante relatives aux instruments financiers:
a) lors de son évaluation ex ante des instruments en gestion centralisée, la Commis -
sion devrait prévoir systématiquement une analyse des «enseignements tirés» 
jusque-là.
Délai de mise en œuvre recommandé: dès qu’un nouvel instrument est créé;
b) outre les «enseignements tirés», la Commission devrait aussi évaluer, à la lumière 
des changements socio-économiques majeurs, le bien-fondé de chaque instru -
ment ainsi que la contribution correspondante du budget de l’UE, dans le cadre 
de l’examen à mi-parcours des différents instruments financiers en gestion 
centralisée.
Délai de mise en œuvre recommandé: dès que les examens à mi-parcours ont lieu.
Recommandation n° 2
La Commission et les États membres devraient s’efforcer d’optimiser la taille des 
fonds spécifiques du FEDER et du FSE afin de tirer profit, autant que possible, d’éco -
nomies d’échelle non négligeables. La Commission devrait fournir aux États membres 
des orientations supplémentaires sur la manière de créer de tels instruments 
financiers (gérés directement ou indirectement par la Commission) dans les États 
membres ou à l’échelon de l’Union.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016 (pour la Commission) ou lors de la 
création des instruments financiers (pour les États membres).
Les instruments financiers ont-ils permis d’attirer des capitaux 
privés?
152  
Nous avons constaté que la Commission et les États membres avaient éprouvé d’im -
portantes difficultés à attirer les investisseurs du secteur privé vers les instruments 
financiers, tant en gestion partagée qu’en gestion centralisée, au cours de la période 
de programmation 2007-2013. Plus précisément, les régimes particuliers réservés 
aux investisseurs privés participant à des instruments financiers n’ont pas permis 
d’attirer des fonds supplémentaires substantiels. Nous estimons par ailleurs que le 
calcul, par la Commission, de l’effet de levier des instruments financiers ne tient pas 
bien compte de la mesure dans laquelle le financement public sur le budget de l’UE 
mobilise des fonds supplémentaires. De plus, les États membres ne sont pas tenus de 
fournir à la Commission des informations sur les contributions privées à la dotation 
en capital des instruments du FEDER et du FSE.
79 Conclusions et recommandations 
153  
À ce stade, il semble improbable qu’un montant substantiel de fonds privés soit attiré 
pour la période de programmation 2014-2020, que ce soit par l’intermédiaire des PO 
ou sous la forme de contributions supplémentaires. Les orientations élaborées par la 
Commission en avril 2014 ne s’appuient pas suffisamment sur les «bonnes pratiques» 
observées pendant la période de programmation 2007-2013 pour déterminer la 
meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de 
capitaux privés sans faire courir de risques excessifs au secteur public.
154  
Le recours à des décisions fiscales anticipées pour des instruments financiers pen -
dant la période de programmation 2014-2020, recours qui permettrait d’échapper 
à l’impôt dans certaines conditions, serait contraire à la propre politique de la Com -
mission dans ce domaine (voir points 62 à 91).
Recommandation n° 3
La Commission devrait prévoir dans le règlement financier (puis dans les réglemen -
tations sectorielles) une définition de l’effet de levier des instruments financiers, 
qui puisse être appliquée à tous les domaines du budget de l’UE et qui permette de 
faire clairement la distinction entre les contributions publiques nationales et privées 
mobilisées dans le cadre des PO et/ou les contributions en capital publiques ou pri -
vées mobilisées en sus, tout en tenant compte du type d’instrument concerné. Cette 
définition préciserait sans ambiguïté comment les montants mobilisés par l’UE et la 
contribution publique nationale sont déterminés, en suivant par exemple les lignes 
directrices de l’OCDE en la matière.
Délai de mise en œuvre recommandé: au moment de la révision du règlement finan -
cier et, pour la réglementation sectorielle, au moment de l’examen à mi-parcours.
Recommandation n° 4
En ce qui concerne les instruments financiers du FEDER et du FSE relevant de la 
période de programmation 2007-2013, la Commission devrait veiller à ce que les États 
membres fournissent des données à la fois complètes et fiables sur les contributions 
privées aux dotations en capital, tant au travers des PO qu’en sus.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.
80 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 5
En ce qui concerne les instruments financiers du FEDER et du FSE, la Commission 
devrait fournir aux États membres des orientations supplémentaires sur la meilleure 
manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux 
privés sans faire courir de risques excessifs aux investisseurs publics qui contribuent 
à la dotation de ces instruments.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.
Recommandation n° 6
En ce qui concerne les instruments financiers gérés au niveau central, les principes 
généraux régissant le partage des risques et susceptibles d’avoir un impact sur le 
budget de l’UE devraient être définis dans la réglementation spécifique à l’instru -
ment concerné.
Délai de mise en œuvre recommandé: au moment où la Commission formule ses pro -
positions en vue de la création de nouveaux instruments financiers ou de la révision 
d’instruments financiers existants.
Recommandation n° 7
En ce qui concerne tous les instruments financiers financés sur le budget de l’UE 
au cours de la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait veiller 
à ce que seules des structures conformes à ses propres recommandations et actions 
en matière de régimes fiscaux soient mises en œuvre par les États membres, le 
groupe BEI et elle-même.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.
Les instruments financiers ont-ils permis de fournir une aide 
financière renouvelable?
155  
Pour une grande majorité d’instruments du FEDER et du FSE, aucun effet renouve -
lable conséquent des fonds ne s’était produit à la fin de 2014. Cela est dû au fait que 
les retards accusés lors de la mise en œuvre ont ajouté aux difficultés rencontrées 
pour utiliser l’intégralité de la dotation de ces instruments au cours de la période 
de programmation 2007-2013. Il a fallu prolonger la période d’éligibilité de dé -
cembre 2015 à mars 2017 pour augmenter la probabilité qu’une majorité des instru -
ments financiers parviennent à dépenser toute leur dotation initiale. De plus, après 
la clôture en mars 2017, la mise en œuvre des instruments financiers sera laissée à la 
discrétion des États membres et il faudra voir dans quelle mesure un effet de renou -
vellement sera obtenu.
81 Conclusions et recommandations 
156  
Pour ce qui est de la période de programmation 2014-2020, les dispositions prévues 
dans la base juridique limitent le risque de création d’instruments surcapitalisés 
et renforcent dès lors la probabilité d’obtenir un effet de renouvellement. Pour ce 
faire, il faut toutefois que les leçons concernant les lacunes observées au cours de la 
période de programmation 2007-2013 aient été tirées et que les autorités de gestion 
fassent preuve de davantage de réalisme à propos de la part des Fonds ESI suscep -
tible d’être mise en œuvre au travers d’instruments financiers.
157  
D’autres modifications ont été apportées et devraient favoriser l’efficience lors de la 
création d’instruments, mais nous avons constaté que des orientations supplémen -
taires étaient nécessaires sur deux aspects spécifiques (voir points 92 à 105).
Recommandation n° 8
La Commission devrait prendre des mesures appropriées pour garantir que les 
États membres maintiennent le caractère renouvelable des fonds pendant le délai 
requis de huit ans après la fin de la période d’éligibilité pour la période de program -
mation 2014-2020. Pour ce faire, elle pourrait exiger une clause explicite dans la 
convention de financement pour assurer que le financement sera bien utilisé aux fins 
prévues.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.
Recommandation n° 9
La Commission devrait fournir des orientations à propos des dispositions autorisant 
la poursuite de l’utilisation des instruments financiers au cours de la période de 
programmation suivante, notamment dans les cas où les gestionnaires de fonds sont 
sélectionnés au terme d’une procédure de marchés publics.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.
82 Conclusions et recommandations 
Les instruments financiers ont-ils permis d’exécuter le budget  
de l’UE avec un bon rapport coût-efficacité?
158  
Nous avons constaté qu’une partie non négligeable des dotations initiales des instru -
ments financiers du FEDER et du FSE était consacrée aux coûts et frais de gestion. En 
outre, par rapport à l’aide financière effectivement fournie aux bénéficiaires finals, le 
niveau des frais de gestion était nettement supérieur à celui des instruments gérés au 
niveau central ou des fonds d’investissement du secteur privé. Vu les niveaux élevés 
observés à la fin de 2014, il existe un risque majeur de voir bon nombre d’instruments 
du FEDER et du FSE dépasser les plafonds fixés pour les coûts et frais de gestion 
dans la base juridique pour la période de programmation 2007-2013. Des coûts et 
frais de gestion élevés peuvent révéler un problème fondamental relatif à la manière 
dont ce mécanisme de financement a été mis en œuvre au cours de la période de 
programmation 2007-2013.
Les coûts et frais de gestion engagés et payés d’ici le 31 mars 2017 peuvent être déclarés 
comme dépenses éligibles au titre du programme du FEDER ou du FSE dans le cadre 
duquel l’instrument financier a été créé. Le règlement précise que les plafonds relatifs 
aux coûts et frais de gestion concernent «le capital versé du programme opérationnel» 
aux instruments.
D’après la Commission, les plafonds auxquels il est fait référence à l’article 43 du règle -
ment d’exécution s’appliquent à la totalité de la contribution en capital à l’instrument 
financier plutôt qu’à la contribution réelle utilisée pour fournir une aide financière aux 
bénéficiaires finals. De notre point de vue, les plafonds fixés dans le règlement doivent 
être compris, à la clôture, comme les plafonds s’appliquant à la partie de la dotation en 
capital effectivement versée du PO à l’instrument financier, c’est-à-dire à la partie utilisée 
pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals. Les gestionnaires de fonds 
ne devraient pas être rémunérés pour la non-utilisation de la dotation en capital des 
instruments.
159  
La Commission ne dispose pas d’une vue d’ensemble exhaustive des coûts de mise 
en œuvre des instruments financiers du FEDER et du FSE. De plus, elle ignore com -
ment les coûts et frais de gestion sont déterminés et s’ils se justifient. Elle manque 
également d’informations sur les coûts administratifs globaux supportés par chaque 
État membre pour la mise en œuvre des Fonds ESI au cours de la période de pro -
grammation 2014-2020, en fonction de l’utilisation qui est faite des autres méca -
nismes de financement (à savoir les subventions ou les aides financières rembour -
sables, principalement au moyen d’instruments financiers).
83 Conclusions et recommandations 
160  
Nous observons également que ces coûts et frais de gestion viennent en sus des 
coûts administratifs généraux des PO du FEDER et du FSE. Comme les coûts de 
gestion sont payés sur la dotation initiale des instruments, ils réduisent d’autant le 
niveau de financement disponible pour les bénéficiaires finals sur le budget de l’UE.
161  
Pour la période de programmation 2014-2020, les délais dont disposent les États 
membres pour remettre leur rapport ont été raccourcis, étant donné que désormais, 
le rapport sur les instruments financiers fait partie du rapport annuel de mise en 
œuvre. Ce rapport est à présent soumis à la Commission un mois plus tôt que lors 
de la période de programmation précédente, sauf pour 2017 et 2019. Dans le même 
temps, le délai imparti à la Commission pour présenter son rapport aux autorités de 
décharge a été porté à six mois. À titre de comparaison, au cours de la période de 
programmation 2007-2013, elle disposait de trois mois pour vérifier les données et 
présenter son rapport consolidé sur la mise en œuvre des instruments financiers. En 
d’autres termes, les informations pertinentes sur la mise en œuvre des instruments 
financiers et sur les coûts y afférents sont disponibles plus tard que lors de la période 
de programmation précédente.
162  
En ce qui concerne les coûts et frais de gestion, la réglementation a été fortement 
améliorée et prévoit notamment des plafonds inférieurs à ceux appliqués au cours 
de la période de programmation 2007-2013 pour les montants cumulés. Toutefois, les 
éléments fondés sur les résultats ne sont pas encore suffisamment solides, et la Com -
mission doit expliciter davantage comment les autorités de gestion devraient utiliser 
ces dispositions lors des négociations relatives aux conventions de financement (voir 
points 106 à 145).
Recommandation n° 10
Dans la perspective de la clôture prochaine de la période de programmation 2007-
2013, la Commission devrait:
a) veiller à ce que les États membres fournissent un rapport complet sur les coûts et 
frais de gestion engagés et payés d’ici mars 2017.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017;
b) expliquer clairement que les plafonds relatifs aux coûts et frais de gestion 
doivent être appliqués à la partie de la dotation en capital réellement utilisée par 
l’instrument financier, c’est-à-dire à la contribution du PO utilisée pour fournir 
une aide financière aux bénéficiaires finals.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin mars 2017.
84 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 11
En ce qui concerne la rémunération fondée sur les résultats des gestionnaires de 
fonds pour la période de programmation 2014-2020:
a) la Commission devrait élaborer une proposition législative pour revoir les condi -
tions énoncées dans le RDC afin de renforcer l’effet incitatif de ces dispositions.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016;
b) les autorités de gestion des États membres devraient faire un usage intensif des 
éléments existants fondés sur les résultats pour déterminer la rémunération des 
gestionnaires de fonds lorsqu’elles négocient les conventions de financement. 
Cette approche pourrait être complétée par l’utilisation d’éléments complémen -
taires, sur une base volontaire.
Délai de mise en œuvre recommandé: immédiatement.
Recommandation n° 12
Pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait effectuer 
une analyse comparative des coûts de mise en œuvre des subventions et des aides 
financières remboursables (versées essentiellement par l’intermédiaire d’instruments 
financiers) afin d’en déterminer le niveau réel. Ces informations seraient particuliè -
rement utiles lors de l’élaboration des propositions législatives pour la période après 
2020 et au moment de déterminer le niveau adéquat d’assistance technique.
Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.
85 Conclusions et recommandations 
163  
Enfin, au cours de la période de programmation 2014-2020, il sera également primor -
dial pour la Commission et la BEI de coordonner de manière efficace l’utilisation des 
instruments financiers en gestion partagée et centralisée financés sur le budget de 
l’UE avec le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), également 
connu sous le nom de «plan Juncker». Ce n’est qu’alors que les instruments financiers 
relevant du budget de l’UE contribueront le plus efficacement aux indispensables 
investissements dans les infrastructures au sein de l’Union.
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 PrésidentLe présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Henri GRETHEN, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 1er juin 2016.
 Par la Cour des comptes

86
 Annexes
Fonctionnement des instruments financiers en gestion partagée  
(période de programmation 2014-2020)
a) Instruments de prêtAnnexe I
Source:  Commission européenne et BEI, FI Compass – Financial Instrument Products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity  (FI Compass – Types 
d’instruments financiers: prêts, garanties, participations et quasi-participations), p. 5.FINANCEMENTREMBOURSEMENT
REMBOURSEMENTPRÊT
PRÊT
REMBOURSEMENT
RETOUR
INVESTISSEMENT
REVENUS  
   BÉNÉFICIAIRES FINALS
   BÉNÉFICIAIRES FINALS
   BÉNÉFICIAIRES FINALS
   BÉNÉFICIAIRES FINALS 
 CO-INVESTISSEURS + INTERMÉDIAIRES FINANCIERS Autorité de gestion des fonds (programme des Fonds ESI) Principe de fonctionnement
REMBOURSEMENTPRÊTPRÊT
87 Annexes 
Fonctionnement des instruments financiers en gestion partagée  
(période de programmation 2014-2020)
b) Instruments de garantieAnnexe IFINANCEMENT
REMBOURSEMENTPRÊT
PRÊTPRIME
REMBOURSEMENT
   BÉNÉFICIAIRES FINALS
   BÉNÉFICIAIRES FINALS
   BÉNÉFICIAIRES FINALS
   BÉNÉFICIAIRES FINALS GARANT + COGARANT
 en cas de défaut PAIEMENT Autorité de gestion des fonds (programme des Fonds ESI)
 PRÊTEUR   Principe de fonctionnement
RETOURREMBOURSEMENT
PRÊT
REMBOURSEMENT
PRÊT
Source:  Commission européenne et BEI, FI Compass – Financial Instrument Products  Loans, guarantees, equity and quasi-equity  (FI Compass – Types 
d’instruments financiers: prêts, garanties, participations et quasi-participations), p. 9.
88 Annexes 
Fonctionnement des instruments financiers en gestion partagée  
(période de programmation 2014-2020)
c) Instruments de capitaux propres (et de quasi-capitaux propres)Annexe IFINANCEMENT
RETOUR
 INVESTISSEMENT
 BÉNÉFICIAIRES FINALS   PARTICIPATION 
ACQUISE   Autorité de gestion des fonds (programme des Fonds ESI)  Principe de fonctionnement
  SORTIE Co-investisseurs + INTERMÉDIAIRES FINANCIERS
Source:  Commission européenne et BEI, FI Compass – Financial Instrument Products  Loans, guarantees, equity and quasi-equity  (FI Compass – Types 
d’instruments financiers: prêts, garanties, participations et quasi-participations), p. 14.
89 Annexes 
Définition de l’expression «instruments financiers» dans la base juridique  
(périodes de programmation 2014-2020  et 2007-2013)
Politique régionale
(FEDER et FSE)Politique sociale
(EaSI)Politique énergie et transports
(MIE)
2014-2020Le règlement financier donne une définition des instruments financiers, qui s’applique dès lors à tous les domaines budgétaires:
Article  2
«p) “instruments financiers”, les mesures de soutien financier prises par l’Union et financées à titre complémentaire sur le budget pour 
réaliser un ou plusieurs objectifs précis de l’Union. Ces instruments peuvent prendre la forme de participations, de quasi-participations, de 
prêts ou de garanties, ou d’autres instruments de partage des risques, et peuvent, le cas échéant, être associés à des subventions […]»
Pas de définition sectorielle spécifique.
Le RDC fait directement référence à la définition donnée 
par le règlement financier.En dépit de la définition 
commune figurant dans le 
règlement financier, le règle -
ment EaSI fait référence aux 
«prêts», «garanties», «fonds 
propres» et «quasi-fonds 
propres».En dépit de la définition commune figurant 
dans le règlement financier, le règlement MIE 
fait référence aux «instruments de fonds 
propres», «prêts et/ou garanties» et «ins -
truments de partage des risques relatif aux 
emprunts obligataires pour le financement 
de projets».
Politique régionale
(FEDER et FSE)Politique sociale  
(IEMP)Politique énergie et transports
(RTE)
2007-2013Aucune définition formelle.
Des définitions indirectes existent dans le règlement 
d’exécution et dans la note COCOF.
Article 43 du règlement d’exécution:
«Les articles 43 à 46 s’appliquent aux instruments d’ingé -
nierie financière revêtant la forme d’actions donnant lieu 
à des investissements remboursables et/ou offrant des 
garanties pour des investissements remboursables dans:  
[…]»
Note d’orientation du COCOF:
«1.2.12 Pour se qualifier en tant qu’instrument relevant 
de l’ingénierie financière conformément aux règlements 
FS, il est par conséquent nécessaire que les contributions 
provenant des programmes opérationnels […] prennent 
la forme d’investissements remboursables, notamment de 
capitaux propres, de prêts et/ou de garanties visant à cou -
vrir de tels investissements remboursables conformément 
aux dispositions spécifiques de l’article 44, premier 
paragraphe, point a), b) ou c), du règlement général.
1.2.13 Les investissements remboursables se distinguent 
de l’assistance ou des subventions non remboursa -
bles définies pour les besoins de la présente note en 
tant que “contribution financière directe par voie de 
donation”[…]»Aucune définition formelle.
Néanmoins, la décision insti -
tuant l’IEMP fait référence aux 
«garanties et instruments de 
partage des risques», «instru -
ments de capitaux propres» et 
«instruments de financement 
par endettement».Aucune définition formelle.
Néanmoins, le règlement RTE fait réfé -
rence à l’«instrument de garantie de prêt», 
à l’«instrument de partage des risques 
relatif aux emprunts obligataires pour le 
financement de projets» et à la «partici -
pation au capital à risque dans des fonds 
d’investissement».
Le règlement PEER fait référence à un «instru -
ment» d’investissement dans lequel l’UE sera 
actionnaire.
Source:  Commission européenne.Annexe II
90 Annexes Annexe IIIVue d’ensemble des instruments financiers du FEDER dans les 28 États membres: 
nombre de fonds et dotation (période de programmation 2007-2013)
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission (situation au 31 décembre 2014).
SPPTFR
ITBG
GRUK
DEFI SE
AT
RO
MTCYBEPL
CZ
HU
SLNLDKET
LV
LT
SKAllemagne
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné41
-
21
-
17
3
-
-
838
5 %
Légende
(% du budget total du FEDER)
< 4
4-8
8-1212-16Danemark
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné5
-
2
--
3
--
13
5 %Suède
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné11
---
11
---
72
8 %
Royaume-Uni
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné741032
-
25
7
--
662
12 %
Belgique
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné9
-
7
--
2
--
159
16 %Pays-Bas
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné11
121
-
7
--
18
2 %
France
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné120
2
341211
5
-
56
230
3 %
Portugal
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné56
38
-
33
7
--
376
3 %Espagne
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné16
42
--
10
--
950
4 %
Italie
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné108
182333
62
-
26
2526
12 %Malte
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné21
-
1
----
10
2 %Grèce
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné32
4
17
245
--
1308
11 %Chypre
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné5122
----
17
6 %Finlande
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné1
----
1
--
35
4 %Estonie
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné5
-
3
--
11
-
119
6 %Lettonie
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné14
15161
--
146
6 %Pologne
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné227
14
110
9211
---
973
3 %
Lituanie
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné34
3
22
45
---
396
12 %République tchèque
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné513
--
1
--
171
1 %Slovaquie 
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)Holdings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné711
--
4
-
1
95
Hongrie
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné170
1
74202847
--
762
6 %Bulgarie
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné10
21133
--
330
10 %Roumanie
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné41111
---
129
1 %
Autriche
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné2
--
11
--
10
1 %Slovénie 
Nombre total de fonds
Contributions FEDER (Mio EUR)
Part du budget du FEDERHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)
Instruments mixtes
Autres instruments
Type non renseigné31
-
1
-
1
--
105
5 %
91 Annexes Annexe IV
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission (situation au 31 décembre 2014).
ITDEPLDKET
LV
LT
Légende
(en % du budget total du FSE)
< 1
1-2
2-33-41
-
-
1
-
-
-
6
2 %Estonie Lettonie
1
----
-
1
13
2 %
2
11
---
14
1 %-Lituanie
21
1
20
-
-
-
31
<1 %-Pologne
4
-
2
11
--
126
1 %Allemagne 
20
275
-
51
261
4 %Italie4
-
1
--
-
3
10
4 %Danemark
Type non renseigné
Contributions FSE (Mio EUR)
Part du budget total du FSEHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)Nombre total de fonds
Instruments mixtes
Type non renseigné
Contributions FSE (Mio EUR)
Part du budget total du FSEHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)Nombre total de fonds
Instruments mixtesType non renseigné
Contributions FSE (Mio EUR)
Part du budget total du FSEHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)Nombre total de fonds
Instruments mixtesType non renseigné
Contributions FSE (Mio EUR)
Part du budget total du FSEHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)Nombre total de fonds
Instruments mixtes
Type non renseigné
Contributions FSE (Mio EUR)
Part du budget total du FSEHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)Nombre total de fonds
Instruments mixtesType non renseigné
Contributions FSE (Mio EUR)
Part du budget total du FSEHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)Nombre total de fonds
Instruments mixtes
Type non renseigné
Contributions FSE (Mio EUR)
Part du budget total du FSEHoldings
Prêts
Garanties
Participations (capitaux propres)Nombre total de fonds
Instruments mixtesVue d’ensemble des instruments financiers du FSE dans les 28 États membres:  
nombre de fonds et dotation (période de programmation 2007-2013)
92 Annexes Annexe VSynthèse des exigences en matière d’évaluation ex ante  
(période de programmation 2014-2020)
Aspects 
à prendre en 
considérationInstruments en gestion partagée dans la politique de 
cohésion (période de programmation  2014-2020)Instruments financiers en gestion centralisée  
dans la politique de l’énergie et des transports  
(en vigueur depuis le 1er janvier 2013)
Base juridiqueBase juridique:
Les aspects à analyser et dont il faut rendre compte sont précisés 
à l’article 37 , paragraphes 2 et 3, du RDC et comprennent les 
éléments ci-après.Base juridique:
L’article 140, paragraphe 2, point f), prévoit que les instruments 
financiers sont établis sur la base d’une évaluation ex ante. Les 
éléments à aborder dans celle-ci sont décrits dans les règles 
d’application du règlement financier 1 et résumés ci-après.
Défaillances du 
marchéAnalyse des défaillances du marché, des situations d’investisse -
ment non optimales et des besoins d’investissements.Détection des imperfections ou des défaillances du marché ou 
des situations d’investissement non optimales, et évaluation 
des besoins d’investissements au regard des objectifs politiques 
poursuivis.
Valeur ajoutéeÉvaluation de la valeur ajoutée des instruments financiers 
considérés comme devant bénéficier du soutien des Fonds ESI, 
de la cohérence avec les autres formes d’intervention publique 
visant le même marché, de la proportionnalité de l’intervention 
envisagée et des mesures destinées à réduire au minimum les 
distorsions du marché. ο Démonstration du fait que les besoins du marché ainsi 
établis ne peuvent pas être satisfaits de manière appropriée 
et en temps opportun au moyen d’activités dirigées par le 
marché ou d’interventions de l’Union autres que le finance -
ment par un instrument financier.
 ο Démonstration du fait que l’instrument financier envisagé 
cadre bien avec les autres instruments financiers, nouveaux 
et existants, afin d’éviter les doubles emplois.
Aides d’État Conséquences éventuelles en termes d’aide d’État. Sans objet
Effet de levierEstimation des ressources publiques et privées supplémentaires 
que devrait éventuellement permettre de lever l’instrument 
financier jusqu’au niveau du bénéficiaire final (effet de levier 
escompté).Évaluation de la proportionnalité de l’intervention envisagée 
compte tenu de l’importance du déficit de financement, de l’effet 
de levier escompté et des effets qualitatifs supplémentaires.
Stratégie 
d’investissementStratégie d’investissement proposée, avec un examen des diffé -
rentes options en matière de produits financiers.Détermination du mode le plus efficient pour mettre en œuvre 
l’instrument financier.
RésultatsExposé des résultats escomptés et de la manière dont l’instru -
ment financier concerné devrait contribuer à la réalisation des 
objectifs spécifiques établis en vertu de la priorité considérée, 
y compris des indicateurs permettant de déterminer cette 
contribution.Établissement d’une série d’indicateurs de performance 
appropriés.
Enseignements 
tirésÉvaluation des enseignements tirés des instruments similaires et 
évaluations ex ante réalisées par les États membres par le passé.Aucune disposition comparable dans la base juridique pour tenir 
compte des expériences du passé.
Possibilité de 
réexamenDispositions permettant le réexamen et l’actualisation, selon le 
cas, de l’évaluation ex ante lors de l’exécution de tout instrument 
financier qui s’applique sur la base de ladite évaluation, lorsque, 
durant la phase de mise en œuvre, l’autorité de gestion estime 
que l’évaluation ex ante ne reflète plus correctement les condi -
tions du marché alors existantes.Pas de clause de réexamen dans la base juridique.
1  Règlement délégué (UE) n° 1268/2012 de la Commission du 29 octobre 2012 relatif aux règles d’application du règlement (UE, Euratom) 
n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, article 224 (JO L 362 
du 31.12.2012, p. 1).
93 Réponses  
de la Commission
Synthèse
II
La Commission convient qu’il existe de multiples avantages à fournir l’aide financière issue du budget de l’Union au 
moyen d’instruments financiers, ce qui explique pourquoi, pour la période de programmation 2014-2020, elle promeut et 
encourage activement un recours accru à ces instruments.
VI
La Commission estime que l’effet des problèmes relevés par la Cour varie selon les États membres et les types d’instru -
ments financiers et que, dans l’ensemble, les instruments financiers restent un moyen efficace et efficient de distribuer 
les fonds de l’UE.
VI Premier tiret
La Commission considère que le taux de décaissement moyen de 57 % (à la fin de 2014) témoigne du caractère très hété -
rogène de la situation. Le risque d’un décaissement qui ne soit pas total à la clôture concerne un nombre limité d’instru -
ments financiers dans quelques États membres.
Le faible taux de décaissement à la fin de 2014 est le résultat d’un certain nombre de facteurs tels que la crise financière, 
l’expérience limitée dans certains États membres et le lancement tardif de certains instruments.
VI Deuxième tiret
Pour les instruments financiers en gestion partagée, les exigences légales en matière de communication d’informations 
n’ont pas permis à la Commission d’obtenir des États membres des données exhaustives sur la participation des investis -
seurs privés. Néanmoins, la Commission note que les règles en matière d’aides d’État prévoient pour certains instruments 
financiers une participation minimale d’investisseurs privés (par exemple 30 %, voire, dans certains cas, 60 %).
Elle considère que les instruments financiers en gestion centralisée conçus au cours de la période 2007-2013 ont réussi 
à attirer, au niveau des projets, d’importantes ressources issues du secteur privé, même lorsqu’aucune contribution privée 
n’avait été faite au niveau du fonds (comme pour le Fonds Marguerite). La Commission estime que l’expérience acquise 
dans le cadre de ces instruments l’aide à concevoir des instruments capables d’attirer des investissements privés en plus 
grand nombre.
VI Troisième tiret
La Commission considère que la fréquence du recyclage des fonds pendant la période d’éligibilité n’est pas une fin en soi.
De plus, la date d’échéance des financements fournis est ou doit être adaptée à la typologie des investissements finan -
cés, et toute conclusion concernant l’effet de renouvellement limité doit être tirée en fonction de la date de création de 
l’instrument financier, de la période de grâce, de l’échéance et des taux de défaut des financements octroyés aux bénéfi -
ciaires finals.
Réponses de la Commission 94
VI Quatrième tiret
En vertu des règles fixées pour la période de programmation 2007-2013, les coûts et frais de gestion sont liés aux mon -
tants dont ont été dotés les instruments financiers et non aux montants versés aux bénéficiaires finals. La Commission 
observe qu’une comparaison avec les instruments gérés au niveau central ne sera possible qu’à la clôture des instruments 
du FEDER et du FSE.
Pour la période 2014-2020, les coûts et frais de gestion doivent être liés aux résultats, y compris les montants versés aux 
bénéficiaires finals.
VIII Première recommandation
La Commission accepte la recommandation.
Chaque fois qu’un nouvel instrument financier est conçu, l’évaluation ex ante devra comporter une analyse des enseigne -
ments tirés d’instruments similaires dans le passé.
VIII Deuxième recommandation
La Commission accepte la recommandation.
Pour les instruments en gestion centralisée, les bases juridiques prévoient des évaluations ou des examens à mi-parcours.
La Commission veillera à ce que tous les futurs examens à mi-parcours des instruments financiers prennent en consi -
dération les enseignements tirés et l’effet d’éventuels changements socio-économiques majeurs sur la raison d’être de 
l’instrument et la contribution correspondante du budget de l’Union.
VIII Troisième recommandation
La Commission accepte la recommandation.
Pour ce qui la concerne, la Commission considère cette recommandation comme étant mise en œuvre au travers d’un pro -
jet de note d’orientation sur les options de mise en œuvre au titre de l’article 38, paragraphe 1, point b), du RDC, qui a été 
présenté pour la première fois aux États membres le 28 avril 2016 et qui est en cours de finalisation, ainsi qu’au travers des 
éclaircissements circonstanciés fournis aux États membres au sujet de l’initiative PME et de la brochure destinée à guider 
les États membres sur les complémentarités entre les Fonds ESI et l’EFSI.
VIII Quatrième recommandation
La Commission n’accepte pas cette recommandation.
En effet, elle ne voit pas la nécessité de modifier le règlement financier et/ou les règles sectorielles sous-jacentes (RDC et 
règles sectorielles en gestion centralisée), considérant que, pour remédier au problème, des orientations peuvent suffire.
À cet égard, les DG chargées de la gestion des Fonds ESI ont commencé à élaborer un projet de note d’orientation 
sur la communication d’informations. Il est prévu que ce projet, qui a été présenté aux États membres le 28 avril 2016, 
contienne des informations exhaustives sur le calcul de l’effet de levier, comme en dispose le règlement financier. Pour les 
instruments en gestion centralisée, la Commission a affiné, en juin 2015, la méthode de calcul de l’effet de levier pour les 
instruments financiers de la période 2014-2020 afin de satisfaire, de manière cohérente et harmonisée, aux exigences en 
la matière inscrites dans le règlement financier et ses règles d’application.
Réponses de la Commission 95
VIII Cinquième recommandation
La Commission accepte la recommandation.
À la clôture des programmes opérationnels, les États membres devront indiquer le cofinancement privé national effec -
tivement versé à l’instrument financier, ainsi que l’identité des fournisseurs nationaux de cofinancement, les types de 
cofinancements nationaux fournis et les éventuels fonds de coïnvestissement s’ajoutant aux ressources des programmes.
VIII Sixième recommandation
La Commission accepte cette recommandation.
Elle a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur la rémunération préférentielle, qui a été présenté aux 
États membres en octobre 2015 et dont la version finale est en cours d’élaboration.
VIII Septième recommandation
La Commission accepte partiellement cette recommandation pour ce qui concerne ses propositions législatives relevant 
de la période de programmation postérieure à 2020.
VIII Huitième recommandation
La Commission accepte la recommandation.
Pour la gestion partagée, la Commission insérera, dans la version finale de la note d’orientation sur les options de mise en 
œuvre au titre de l’article 38, paragraphe 1, point b), du RDC, des recommandations supplémentaires visant à demander 
l’alignement des structures des instruments financiers sur la politique exposée dans sa communication sur le paquet de 
mesures contre l’évasion fiscale de janvier 2016.
Pour les instruments en gestion centralisée, la Commission a déjà écrit à la BEI et au FEI pour souligner l’importance de 
ses mesures contre l’évasion fiscale en favorisant une promotion accrue des bonnes pratiques par la BEI et le FEI dans 
ce domaine. La Commission s’engage dans un dialogue actif avec la BEI et le FEI au sujet de l’examen de leurs politiques 
respectives en la matière.
VIII Neuvième recommandation
La Commission accepte cette recommandation.
Dans la version finale de la note d’orientation sur les options de mise en œuvre au titre de l’article 38, paragraphe 1, 
point b), du RDC, elle insistera sur l’importance de la disposition dudit règlement concernant l’utilisation des ressources 
reversées dans l’accord de financement signé par les autorités de gestion, et elle indiquera qu’une vérification de l’adé -
quation de cette disposition relève des travaux d’audit réguliers des autorités d’audit.
VIII Dixième recommandation
La Commission accepte cette recommandation.
La note d’orientation sur l’évaluation ex ante, adoptée en mai 2014, expose les conditions permettant d’attribuer des 
ressources relevant des programmes 2014-2020 à un instrument financier existant; en outre, la Commission a entamé la 
rédaction d’un projet de note d’orientation sur la sélection des organismes mettant en œuvre les instruments financiers, 
dans laquelle il est envisagé d’insérer une section expliquant les conditions applicables aux modifications de contrats. La 
version finale de cette note d’orientation est en cours d’élaboration.
Réponses de la Commission 96
VIII Onzième recommandation
La Commission accepte cette recommandation.
Les lignes directrices relatives à la clôture des programmes opérationnels [décision C(2015) 2771 de la Commission] 
prévoient la communication obligatoire d’informations concernant les coûts et frais de gestion exposés et supportés 
jusqu’en mars 2017.
VIII Douzième recommandation
La Commission n’accepte pas cette recommandation.
Elle estime que les règles sont clairement énoncées dans la base juridique, qui a fait l’objet d’orientations détaillées, et 
qu’il n’est pas possible à ce stade de procéder à une réinterprétation.
VIII Treizième recommandation
La Commission n’accepte pas cette recommandation.
Elle considère que les dispositions contraignantes relatives à la rémunération fondée sur la performance, conformément 
à l’article 42, paragraphe 5, du RDC, ainsi que les critères détaillés en matière de performance énoncés à l’article 12 du 
règlement délégué (UE) n° 480/2014 constituent une bonne base pour obtenir l’effet incitatif souhaité et qu’à ce stade, il 
n’y a pas de fondement suffisant qui justifierait une proposition de modification.
VIII Quatorzième recommandation
La Commission relève que cette recommandation est adressée aux États membres.
Elle approuve le fait que les autorités de gestion doivent faire le meilleur usage possible des dispositions juridiques en 
vigueur.
VIII Quinzième recommandation
La Commission n’accepte pas cette recommandation.
En ce qui concerne la mise en œuvre de cette recommandation sous l’angle de la faisabilité et de la proportionnalité, elle 
estime que l’analyse nécessiterait d’isoler les coûts supportés par l’autorité de gestion pour les subventions et les instru -
ments financiers; or la gestion de ces deux pans incombe probablement aux mêmes personnels. Par ailleurs, les struc -
tures de coûts des subventions et des instruments financiers, ainsi que des instruments financiers en gestion partagée et 
en gestion directe, ne sont pas les mêmes, car il s’agit de différents modes de mise en œuvre des politiques, qui ciblent 
diverses typologies d’investissements.
Introduction
02
La Commission souhaite mettre en exergue des avantages supplémentaires, tels qu’une compétence accrue et l’accès 
à un éventail plus large d’outils financiers pour la mise en œuvre des politiques.
Réponses de la Commission 97
08
La Commission souligne que les critères qui président à la sélection des gestionnaires de fonds, tels que définis à l’ar -
ticle 7 du règlement délégué (UE) n° 480/2014, sont applicables même dans les cas où les règles en matière de marchés 
publics ne s’appliquent pas.
Les règles en matière d’aides d’État requièrent elles aussi un processus ouvert, transparent et non discriminatoire pour la 
sélection des gestionnaires de fonds.
La Commission estime que ces dispositions permettent de garantir une sélection rigoureuse des gestionnaires de fonds.
09
La Commission fait observer que les instruments gérés au niveau central n’ont pas tous un gestionnaire de fonds qui 
est désigné dans la proposition législative; par exemple, le règlement EaSI mentionne le groupe BEI, mais sans exclure 
d’autres gestionnaires de fonds.
22
La Commission rappelle que l’EFSI vise à mobiliser au moins 315 milliards d’euros, avec une garantie du budget de l’UE 
à hauteur de 16 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent 5 milliards d’euros issus des ressources de la BEI au titre de sa capa -
cité de prise de risque.
Cette garantie devrait créer un effet de levier plus important par rapport aux différents produits livrés au titre des instru -
ments financiers des Fonds ESI.
Observations
31
Compte tenu du cycle de vie des instruments financiers, une hausse est escomptée dans les dernières années de mise en 
œuvre, de sorte qu’il sera pleinement possible de tirer une conclusion sur les taux de décaissement à la clôture.
32
Voir la réponse de la Commission au point 43 et à la recommandation n° 5 du rapport annuel 2014 de la Cour.
33
La Commission estime qu’il n’existe pas de lien systématique entre le niveau de décaissement et le niveau de la dotation 
initiale, en raison des facteurs décrits ci-après.
L’analyse des taux de décaissement est fondée sur des données recueillies à la fin de 2014. La progression enregistrée en 
2014 par rapport à l’année précédente (+ 12 % pour les contributions des PO aux instruments financiers et + 38 % pour les 
paiements aux bénéficiaires finals, soit une hausse des taux de décaissement globaux équivalente à 10 points de pour -
centage) correspond au cycle de vie des instruments financiers. La Commission s’attend à des taux d’absorption nette -
ment plus élevés dans le rapport 2015 et dans le rapport final sur la mise en œuvre pour les années 2016 et 2017.
Elle fait observer que d’autres facteurs ont eu une incidence sur le niveau des taux de décaissement à la fin de 2014, 
comme les nouveaux instruments mis en place en 2014 et le règlement tardif des opérations sur instruments financiers 
dans certains États membres en 2012 et 2013.
Voir aussi les réponses de la Commission aux points 53 et 54.
Réponses de la Commission 98
34
La Commission estime raisonnables un taux d’absorption global de 75 % et un taux de décaissement d’environ 60 % pour 
les instruments financiers à la fin de 2014. Comme le montre la figure 2a , il y a aussi des taux d’absorption élevés dans 
certains États membres qui allouent des sommes considérables aux instruments financiers.
Comme dans toute représentation statistique, il existe des exceptions:
— la Roumanie et la République tchèque présentent de faibles taux d’absorption globaux et des taux de décaissement 
élevés;
— la Grèce et la France enregistrent des taux d’absorption globaux élevés et des taux de décaissement moyens;
— l’Italie, l’Espagne et la Slovaquie affichent une absorption globalement faible.
La Commission a mis en place des mesures spécifiques pour aider les pays moins performants à accroître leur capacité 
administrative afin de pouvoir utiliser les fonds selon leurs besoins.
Réponse commune de la Commission aux points 36 à 38
La Commission a cerné les risques relevés par la Cour (même si, dans certains cas, l’augmentation était justifiée par les 
conditions du marché). Les règles 2014-2020 sur les paiements échelonnés visent à remédier à cette situation.
La Commission tient à souligner qu’en tout état de cause, les intermédiaires financiers n’approuveront pas que la mise en 
œuvre d’un instrument financier soit entamée sans qu’une somme appropriée ait été mise à la disposition de ce dernier.
40
Les arrangements en matière de coûts et frais de gestion sont fixés par accord entre l’autorité de gestion et le gestion -
naire du fonds dans le respect du principe de subsidiarité.
Dans de nombreux cas, ces arrangements prévoyaient aussi une rémunération fondée sur les résultats, et/ou la fixation 
des coûts et frais de gestion en dessous des seuils maximaux établis par la réglementation. Dans certains cas, de tels 
coûts et frais de gestion n’ont pas été imputés au budget de l’UE.
La réglementation définit uniquement le niveau maximal des coûts et frais de gestion éligibles, lequel est plafonné par le 
seuil lié au capital versé.
41
En ce qui concerne les investissements dans les PME, les instruments financiers gérés par le FEI ont été lancés en 2013-
2014 et, pour certains instruments, des dotations supplémentaires ont été versées en 2015. Même si les taux de décais -
sement à la fin de 2014 étaient inférieurs à la moyenne, une nouvelle hausse importante est escomptée d’ici à la fin de la 
période d’éligibilité.
S’agissant des investissements dans les fonds de développement urbain (FDU), la BEI et les FDU ont fortement accéléré 
leurs activités d’investissement depuis 2014. La lenteur du démarrage des projets d’investissement au niveau des béné -
ficiaires finals peut s’expliquer par la nature des infrastructures et donc par le cycle plus long des projets JESSICA, ce 
qui implique des procédures d’autorisation plus complexes, des versements d’aides d’État et des paiements au gré de 
l’avancement des travaux. Un certain nombre de fonds d’Europe méridionale ont aussi pâti de la crise macroéconomique 
et bancaire.
Réponses de la Commission 99
43
La Commission estime que les changements introduits dans ses lignes directrices relatives à la clôture s’inscrivaient dans 
le champ d’application de l’article 78, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 1083/2006, tel que modifié, et ne nécessitaient 
donc pas une modification de l’acte législatif (voir aussi la réponse de la Commission au point 6.52 et à la recommanda -
tion n° 5 du rapport annuel 2014 de la Cour).
44
La Commission considère que la projection des taux de décaissement des années antérieures n’est pas la méthode la plus 
adéquate pour estimer le niveau du taux de décaissement à la fin de l’année 2015, car elle ne prend pas en compte la tota -
lité du cycle de vie des instruments financiers et le temps écoulé depuis la création de tel ou tel fonds.
Voir aussi la réponse de la Commission au point 43.
48
L’expérience a montré qu’il n’était pas approprié de réguler dans le détail le contenu d’un plan d’activité. Cette concep -
tion est en outre conforme à l’esprit de la gestion partagée et aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.
La manière dont l’article 43, paragraphe 2, du règlement général avait initialement été rédigé avait soulevé d’importantes 
questions. Par exemple, il n’avait pas été jugé opportun d’exiger que le plan d’activité soit présenté par des partenaires 
de cofinancement étant donné que le plan d’activité (ou tout autre document approprié) ne doit être présenté que par 
le gestionnaire du fonds. En outre, l’article 43, paragraphe 2, n’a pas fait de distinction entre le plan d’activité d’un fonds 
à participation et le plan d’activité d’un intermédiaire financier, de sorte que sa teneur a été à l’origine de confusions.
Le cadre juridique 2014-2020, qui est plus complet, ne précise pas non plus le contenu exact d’un plan d’activité. L’élé -
ment capital, du point de vue de la mise en place d’un instrument financier, est un accord de financement signé entre 
l’autorité de gestion et le gestionnaire du fonds. Cet accord doit comprendre la stratégie d’investissement, un plan 
d’affaires et plusieurs autres éléments pertinents (voir l’annexe IV du RDC).
50
À plusieurs reprises, la Commission a recommandé aux États membres de mentionner dans les accords de financement 
les conditions d’un éventuel prélèvement de fonds sur les instruments financiers et de procéder progressivement à des 
paiements vers les instruments (voir point 5.3 de la note d’orientation COCOF FEI 10-0014-05-FR).
51
La Commission fait observer que, dans un même pays, les résultats des différents fonds étaient variables.
Elle estime qu’il existe des éléments autres que simplement le caractère solide ou non de l’évaluation des écarts qui sont 
susceptibles d’avoir contribué au surdimensionnement des instruments (par exemple la crise financière ou la mise en 
place tardive des instruments, qui a une incidence sur le décaissement des fonds).
Par ailleurs, les instruments financiers sont dirigés par le marché. L’évaluation des écarts révèle s’il existe ou non une 
défaillance du marché donnée. Les conditions du marché peuvent toutefois varier considérablement quelques années 
après la mise en place des instruments. Par conséquent, l’évaluation des résultats d’un instrument financier par rapport 
au lien entre l’analyse des écarts et les taux de décaissement ne semble pas expliquer cette évolution des conditions de 
marché.
Réponses de la Commission 100
52
La Commission note que, pendant la période 2007-2013, le cadre juridique n’imposait l’évaluation des écarts que de 
manière indirecte. Compte tenu de cet aspect, la Commission juge positif le fait que 82 % des participants à l’enquête de 
la Cour ont procédé à une telle évaluation.
53
La Commission rappelle que l’obligation indirecte d’effectuer une évaluation des écarts qui s’appliquait durant la période 
2007-2013 ne comportait aucune des dispositions contraignantes et détaillées en matière d’évaluation ex ante prévues 
à l’article 37 du RDC pour la période 2014-2020. Elle estime que la nouvelle obligation légale permettra de prévenir le 
risque connexe et qu’une seconde strate de vérification ne procurerait aucune valeur ajoutée.
La réalisation de l’évaluation ex ante relève de la responsabilité de l’autorité de gestion, et ses résultats doivent être pré -
sentés au comité de suivi avant que soit décidée une éventuelle contribution d’un programme à un instrument financier. 
L’évaluation ex ante ne constitue pas une décision en soi. Elle permet d’éviter les doubles emplois et les incohérences 
entre des instruments mis en œuvre par différents acteurs à différents niveaux et de prévenir certains des problèmes 
recensés au cours de la période 2007-2013.
Il ressort des enseignements tirés par la Commission que les évaluations ex ante au cours de la période 2014-2020 sont 
réalisées par des entités disposant d’une expérience et de compétences sur le marché, telles que le groupe BEI. L’obli -
gation de mener une évaluation ex ante a été conçue de manière à garantir l’indépendance et l’objectivité de cette 
dernière. L’évaluation ex ante fait l’objet d’un contrôle public rigoureux ayant une valeur ajoutée bien plus forte qu’un 
«examen indépendant» car elle est présentée au comité de suivi et publiée dans les trois mois à compter de la date de son 
achèvement.
La Commission considère que le nouveau système de paiement échelonné fera aussi office de test sur le marché et de 
seconde strate de protection. Si les décaissements en faveur des bénéficiaires finals sont plus faibles que prévu, elle ne 
procédera pas à d’autres remboursements.
54
La Commission fait observer que les «enseignements tirés» et l’«évolution socio-économique majeure» sont déjà pris en 
compte lors des examens systématiques à mi-parcours des instruments gérés au niveau central pour la période 2014-
2020. Dès lors, elle considère qu’il n’est pas nécessaire d’actualiser les évaluations ex ante pour tenir compte de ces 
aspects.
55
La Commission rappelle que, si les instruments financiers doivent être établis conformément aux règles des programmes 
(nationaux/régionaux), cela ne signifie pas qu’un instrument financier doive être créé dans chaque région. Il est possible 
de faire plusieurs contributions de programmes à un instrument financier donné, de manière à bénéficier d’économies 
d’échelle et d’une masse critique.
Il convient également de souligner que les montants alloués aux instruments financiers dans une région ne sont pas 
arbitraires. Ils relèvent de la stratégie du programme déployée pour les négociations sur ledit programme, comportant 
l’analyse des besoins de la région qui est confirmée par une évaluation ex ante du programme.
Réponses de la Commission 101
57
Dans le cadre de la politique de cohésion, l’objectif était de fournir un éventail suffisant de solutions permettant de rete -
nir la meilleure option de mise en œuvre en ce qui concerne la défaillance détectée sur le marché afin de fournir l’appui le 
plus efficace.
Sur la base de l’évaluation ex ante, les instruments doivent être conçus de manière à éviter les doubles emplois et garantir 
la complémentarité. Il est possible de faire plusieurs contributions au titre de plusieurs programmes issues de différentes 
régions en faveur d’un instrument financier donné, de manière à bénéficier d’économies d’échelle et d’une masse cri -
tique. Selon le type d’instruments (prêts et garanties, par exemple), et les particularités des États membres, certains fonds 
de faible envergure fonctionnent tout aussi bien, voire mieux, que les grands (par exemple en Allemagne, en Pologne et 
en France).
La Commission estime que l’évaluation ex ante, en indiquant la taille appropriée de l’instrument financier, procurera 
des résultats fiables et pertinents, qui seront plus précis que toute information générale issue du secteur des fonds 
d’investissement.
59
La Commission rappelle que cette possibilité prévue par le règlement portant dispositions communes n’élimine pas les 
restrictions géographiques de chaque programme contributeur. L’éligibilité géographique constitue l’une des principales 
caractéristiques de la politique de cohésion.
Voir les réponses de la Commission aux points 55 et 57.
61
Aux termes de l’article 38, paragraphe 1, point a), du règlement portant dispositions communes (RDC), les autorités de 
gestion peuvent apporter une contribution financière aux instruments financiers créés à l’échelon de l’Union et gérés 
directement ou indirectement par la Commission.
La Commission a fourni d’amples éclaircissements et a collaboré étroitement avec les États membres au sujet de l’initia -
tive en faveur des PME, qui constitue un instrument financier à l’échelon de l’Union. En outre, elle a publié une brochure, 
destinée à guider les États membres, sur les complémentarités entre les Fonds ESI et l’EFSI. Si de nouveaux instruments 
sont élaborés à l’échelon de l’Union, la Commission fournira des orientations sur la contribution des ressources des pro -
grammes en faveur des instruments au niveau de l’UE, sur la base des demandes des États membres.
64
La notion d’effet de levier est définie à l’article 223 des règles d’application du règlement financier, ce qui va permettre la 
cohérence des informations communiquées par les États membres.
L’ensemble des services de la Commission ont participé à la discussion sur la définition commune de l’effet de levier. La 
communication COM(2011) 662 de la Commission du 19 octobre 2011 a introduit, à la section 2.3.4, un concept unifié.
Réponses de la Commission 102
65
La définition de l’effet de levier fait l’objet de discussions entre la Cour et la Commission depuis 2010. Comme l’indique 
la Commission dans sa réponse au point 64, la notion d’effet de levier est définie dans la réglementation financière et 
garantit la cohérence des informations communiquées par les États membres.
La Commission estime que l’interprétation de cette notion par la Cour diverge de la définition donnée à l’article 223 des 
règles d’application (RAP) du règlement financier de l’UE, aux termes de laquelle l’effet de levier équivaut au «montant 
à financer en faveur des destinataires finaux éligibles, divisé par le montant de la contribution de l’Union». Autrement dit, 
l’effet de levier est à considérer comme le ratio entre les ressources financières de l’Union allouées à un instrument finan -
cier (contribution) et le montant (total) des financements fournis aux bénéficiaires finaux éligibles (résultat).
De fait, une telle interprétation garantit un traitement comparable de l’effet de levier, tant pour les subventions que pour 
les instruments financiers.
Pour les instruments en gestion partagée, les informations communiquées par les États membres permettront à la Com -
mission d’établir une distinction entre l’effet de levier des contributions publiques nationales et privées dans le cadre des 
PO et/ou celui des contributions en capital publiques ou privées supplémentaires. Le cofinancement n’est pas nécessai -
rement constitué uniquement d’un financement public. L’axe prioritaire peut porter sur les dépenses publiques éligibles 
ou le total des dépenses éligibles (dépenses publiques et privées comprises). La majeure partie de l’axe créé pour soutenir 
les PME et le secteur privé en général porte sur le total des dépenses (voir article 120 du règlement portant dispositions 
communes).
Étant donné que les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) sont toujours mis en œuvre au moyen 
de programmes opérationnels cofinancés par des ressources publiques et/ou privées (alors que les instruments financiers 
mis en œuvre dans le cadre d’autres domaines d’action ne requièrent pas un tel cofinancement au niveau des pro -
grammes), il serait inopportun de considérer que ce cofinancement ne doit pas faire partie des ressources «levier» pour 
les instruments financiers mis en œuvre au titre des Fonds ESI.
67
La Commission souligne que les rapports des États membres pour la période 2014-2020 vont notamment lui permettre 
de fournir des informations sur l’effet de levier des instruments financiers, qui tiennent compte des exigences en matière 
de cofinancement, c’est-à-dire du fait que le cofinancement national peut être constitué de dépenses publiques et/ou 
privées.
68
La Commission a mis sur pied une task-force horizontale chargée de fournir des orientations sur l’interprétation des règles 
de l’actuel règlement financier en ce qui concerne la mise en œuvre des instruments financiers 2014-2020, notamment en 
matière d’effet de levier.
Elle renvoie également à ses réponses aux points 69 et 73.
Réponses de la Commission 103
69
Le règlement financier actuel et ses règles d’application exigent une approche unifiée des informations communiquées 
sur l’effet de levier. La Commission a pris des mesures pour affiner la méthode de calcul de l’effet de levier, comme indi -
qué dans sa réponse au point 68.
Étant donné que les dispositions applicables aux instruments financiers sont entrées en vigueur en janvier 2014, cette 
approche révisée est appliquée uniquement aux instruments financiers de la période 2014-2020.
En outre, il convient de noter que la portée de ces instruments est loin d’être homogène, ce qui explique certaines dif -
férences au niveau de la méthode appliquée. Ces différences ne doivent donc pas être systématiquement considérées 
comme des incohérences.
70
La Commission reconnaît que les différentes méthodologies adaptées aux divers instruments doivent être clarifiées, tout 
en faisant observer que des efforts ont déjà été accomplis à cet égard.
En juin 2015, la Commission a affiné la méthode de calcul de l’effet de levier afin de satisfaire, de manière cohérente et 
harmonisée, aux exigences en la matière inscrites dans le règlement financier et ses règles d’application. La méthodo -
logie porte sur les instruments financiers à l’échelon de l’Union de l’actuelle période de programmation (2014-2020). 
Selon ladite méthodologie, le montant des financements en faveur des bénéficiaires finals éligibles doit correspondre au 
volume des financements accordés aux bénéficiaires finals éligibles par un instrument financier au moyen de sa chaîne de 
financement, en ce compris la partie de la contribution de l’Union.
Par ailleurs, les ressources fournies en dehors de la chaîne de financement d’un instrument financier peuvent aussi être 
prises en compte pour autant qu’il existe un lien clair avec les financements octroyés au moyen de ladite chaîne de 
financement. Conformément à ce qui précède, dans le cadre du financement d’infrastructures, toutes les sources de 
financement – participations, prêts et subventions – sont à prendre en compte pour calculer le montant du financement 
en faveur du projet. Dans ce contexte, l’intervention du budget de l’Union dans le financement d’une opération garantit 
pour cette dernière dans son ensemble un degré élevé de certitude et de capacité de livraison, ce qui a pour effet une 
augmentation du volume des fonds mobilisés.
Pour la période de référence qui commence en 2015, la Commission veillera à améliorer la cohérence de la méthode de 
calcul de l’effet de levier sur l’ensemble des instruments et types de produits.
Voir aussi les réponses de la Commission aux points 69 et 73.
Réponses de la Commission 104
Encadré 7
La Commission relève que la méthode de l’OCDE porte sur le calcul des montants mobilisés auprès du secteur privé par 
les interventions financières officielles en faveur du développement.
Elle estime que le lien de causalité entre la contribution du budget de l’Union et le montant des financements mobilisés 
qui en découle ne peut être apprécié que cas par cas.
Même limitées, les contributions de la BEI et de l’UE aux projets peuvent avoir des effets positifs:
— en attirant des financements privés supplémentaires, d’un montant au moins égal à celui des prêts prioritaires de la 
BEI (tel est le cas de tous les projets garantis par le GPTT, pour lesquels les prêts de la BEI étaient équivalents à ceux 
d’autres banques);
— en prévoyant une intervention dans le bouclage de montages d’établissements financiers privés, ou de banques 
nationales de développement, en raison du rôle reconnu de la BEI en tant qu’institution financière cotée «AAA»;
— en permettant que les pouvoirs publics s’engagent avec la BEI dans des échéances à long terme pour des projets qui, 
autrement, ne pourraient pas être financés exclusivement dans un contexte régional, voire national, en raison des 
exigences des investisseurs privés, qui attendent un retour sur investissement à plus court terme.
Compte tenu des arguments qui précèdent, la Commission considère que les contributions financières conjointes CE-BEI, 
ainsi que le rôle de la BEI en tant que banque institutionnelle, déclenchent effectivement les décisions des autorités 
nationales/régionales en faveur de projets de partenariats public/privé, dont une partie du financement est fournie sur 
une longue durée par les budgets nationaux, parallèlement à l’engagement UE-BEI sur le long terme, que les institutions 
privées seules ne seraient pas en mesure de réaliser.
La méthode de calcul de l’effet multiplicateur a été affinée lors de la conception du Fonds européen pour les investis -
sements stratégiques (FEIS). En ce sens, les coûts d’investissement des projets ont été ajustés afin d’exclure toutes les 
subventions de l’UE, les instruments financiers de l’UE ou les subventions/instruments financiers des Fonds ESI (y compris 
le cofinancement public national correspondant issu des autorités de gestion) servant à cofinancer le projet proposé.
Réponse commune de la Commission aux points 71 et 72
Le règlement portant dispositions communes établit le cadre pour l’exécution des Fonds ESI. D’autres cadres juridiques, 
comme les directives sur les marchés publics ou les règles en matière d’aides d’État, s’appliquent également sans qu’il soit 
nécessaire de les réitérer dans le RDC. Le règlement financier s’applique de la même manière, notamment ses dispositions 
spéciales en matière de gestion partagée.
En avril 2016, la Commission a diffusé une note d’orientation en matière d’information, qui porte sur le calcul de l’effet 
de levier, afin de procurer aux États membres une méthode cohérente. Elle disposera ainsi de données fiables et compa -
rables en ce qui concerne l’effet de levier escompté et réalisé. S’agissant des instruments en gestion partagée, les infor -
mations communiquées par les États membres permettront également à la Commission de fournir des renseignements 
sur l’effet de levier des instruments financiers, qui tiennent compte des exigences en matière de cofinancements pouvant 
être constitués de dépenses publiques et/ou privées.
Réponses de la Commission 105
73
La Commission considère qu’il ne faut pas insister de manière excessive sur l’objectif visant à attirer des capitaux privés, 
en particulier dans les secteurs où le marché est exposé à des défaillances majeures.
Tant pour les instruments en gestion centralisée que pour les instruments en gestion partagée, d’autres objectifs peuvent 
être tout aussi importants (par exemple, mettre en place des investissements dans un marché naissant à forte valeur 
ajoutée européenne en période de récession économique; soutenir la croissance, l’emploi et la compétitivité dans tous les 
États membres et leurs régions, etc.). Par conséquent, pour déterminer le facteur de réussite des instruments financiers, il 
ne faut pas se contenter d’examiner le volume des fonds privés attirés.
La Commission souligne que les financements privés constituent une obligation légale supplémentaire pour la gestion 
partagée découlant du cadre juridique des aides d’État.
Réponse commune de la Commission aux points 74 à 76
La Commission souligne que les différences pouvant exister entre les parties sous l’angle des objectifs poursuivis vont 
renforcer la qualité des projets et permettre l’accès à un éventail plus large d’outils financiers pour la mise en œuvre des 
politiques et la participation et l’expertise du secteur privé. Elle estime que l’aide de l’UE fournie par l’intermédiaire de 
mécanismes professionnels rodés renforcera la gouvernance et le mécanisme de mise en œuvre des Fonds ESI.
Pour les instruments financiers en gestion partagée, le traitement préférentiel des investisseurs privés ou des investis -
seurs publics agissant dans le cadre du principe de l’économie de marché, ainsi que les modalités en matière de partage 
des risques, doivent respecter les règles sur les aides d’État dans les conditions prévues par la réglementation pour la 
période 2007-2013 et sont limités au strict minimum nécessaire pour attirer ces investisseurs.
En outre, conformément à l’article 6 du règlement délégué (UE) n° 480/2014 de la Commission, la rémunération préfé -
rentielle des investisseurs privés ou des investisseurs publics agissant dans le cadre du principe de l’économie de marché 
telle que visée à l’article 37, paragraphe 2, point c), et à l’article 44, paragraphe 1, point b), du RDC, est proportionnée aux 
risques pris par ces investisseurs et limitée au minimum nécessaire pour les attirer, ce qui doit être assuré par des condi -
tions contractuelles et des garanties procédurales.
77
La Commission estime que la base juridique doit contenir des dispositions générales concernant les mécanismes de 
partage des risques et des recettes, afin de laisser une marge de manœuvre suffisante pour les modalités détaillées qui 
seront arrêtées dans les conventions de délégation spécifiques entre la Commission et les entités responsables (voir la 
réponse de la Commission à l’encadré 9).
Encadré 9 Cinquième alinéa
La Commission estime que le niveau de rémunération que la Commission est en droit de recevoir pour le GPTT/la PBI est 
à la mesure du risque encouru. De plus, après épuisement de la TPPP , le risque résiduel sera pleinement supporté par la 
BEI.
Encadré 9 Sixième alinéa
Le document de travail des services de la Commission, daté du 19 octobre 2011, était un document exploratoire, qui tra -
çait les contours d’un système très novateur et inédit.
Dans le cadre de la procédure législative, les colégislateurs ont été informés de l’évolution de ce système précis, à la suite 
des calculs et des analyses de risque plus approfondis effectués par la Commission et la BEI. En tout état de cause, la 
répartition 95 %/5 % de la tranche de première perte était clairement indiquée dans le document de travail des services, 
et ce paramètre de partage des risques n’a jamais évolué.
Réponses de la Commission 106
Réponse commune de la Commission au point 78 et à l’encadré 10
La Commission estime que la répartition des risques dans le cadre des instruments en gestion centralisée examinés ici est 
justifiée, notamment pour permettre de surmonter la réticence du secteur privé à investir dans certains domaines. Les 
tranches de première perte doivent être dûment justifiées, et certaines mises en garde doivent être émises, compte tenu, 
notamment, du secteur et du marché dans lesquels l’instrument opère, ce qui peut en retour justifier une telle prise de 
risque.
En ce qui concerne le FEEE, vu qu’il est difficile de stimuler les investissements dans le marché de l’efficacité énergétique, 
qui est embryonnaire, fragmenté, restreint et à forte intensité de capital, de nouvelles mesures de prise de risque ou 
autres peuvent être nécessaires.
79
Le recours aux décisions fiscales anticipées dans le secteur des fonds d’investissement au Luxembourg est une pratique 
courante et nécessaire, notamment pour une SICAV, afin de réduire les incertitudes auxquelles sont confrontés les inves -
tisseurs en leur apportant des éclaircissements sur la fiscalité des investissements transfrontières.
Les décisions fiscales anticipées qu’obtiennent ces fonds sont uniquement dues à l’environnement de marché dans lequel 
ils évoluent et ne sont pas liées au fait qu’un instrument financier est mis en œuvre par le biais d’une structure de SICAV.
80
La Commission fait observer qu’aucune des enquêtes mentionnées n’est liée à une SICAV. Elle souligne que seule une 
infime partie des décisions fiscales anticipées a permis à de grandes multinationales d’obtenir des avantages indus. La 
proposition de directive du Conseil COM(2015) 135 doit encore être adoptée par le législateur puis transposée dans le 
droit interne des États membres. La recommandation C(2012) 8806 est adressée aux États membres.
Réponse commune de la Commission au point 81 et à l’encadré 11
Le Fonds Marguerite est une SICAV établie au Luxembourg qui opère selon les conditions et pratiques du marché, ainsi 
que dans le cadre de l’environnement juridique national.
Le recours aux décisions fiscales anticipées est courant pour les véhicules financiers établis au Luxembourg à des fins 
confirmatives en vue de limiter les incertitudes pour les investisseurs (en particulier lorsque le fonds vise à attirer des 
investisseurs privés).
82
Aucune disposition légale n’oblige les États membres à communiquer à la Commission les détails de la mise en place des 
instruments financiers du FEDER et du FSE. En gestion partagée et conformément au principe de subsidiarité, il incombe 
aux États membres de veiller à ce que la mise en place des instruments financiers soit conforme à la législation euro -
péenne et nationale applicable, aux fins de la légalité et de la régularité des dépenses correspondantes.
Réponses de la Commission 107
83
La Commission rappelle qu’il n’existe pas d’information systématique permettant d’identifier les financements privés au 
niveau des bénéficiaires finals.
L’analyse de la Cour prend uniquement en compte le rapport sur la mise en œuvre des instruments d’ingénierie finan -
cière, pour lequel les données ont été insérées dans la colonne II.10 Montants des contributions au titre des PO versées 
aux IIF – cofinancement privé national. Toutefois, comme l’explique la Cour au point 85, des financements privés peuvent 
également provenir de sources extérieures aux PO.
85
Pour la période de programmation 2014-2020, les dispositions en matière d’information sur les instruments financiers 
figurent à l’article 46 du RDC ainsi qu’à l’annexe I du règlement d’exécution (UE) n° 821/2014 de la Commission. Ladite 
annexe contient un modèle pour la communication des informations sur les instruments financiers. À la section VIII de ce 
modèle, les États membres doivent fournir des informations sur le montant d’autres contributions, hors Fonds ESI, levées 
par les instruments financiers, dont les contributions publiques et/ou privées, à la fois engagées dans les accords de 
financement et versées au niveau des bénéficiaires finaux. En effet, le cadre réglementaire prévoit que le rapport sur les 
instruments financiers visé à l’article 46 doit comporter des informations sur les contributions privées (dans le contexte 
de l’évaluation de l’effet de levier).
86
Alors que la base juridique pour la période 2007-2013 n’exigeait pas explicitement que les coûts et frais de gestion soient 
fondés sur les résultats, la rémunération est généralement fixée dans l’accord de financement entre l’autorité de gestion 
et l’organisme mettant en œuvre l’instrument financier. Par exemple, au moins le Portugal, le Royaume-Uni et la Pologne 
ont mis en place un système de rémunération fondé sur les résultats dans certains des accords de financement pour des 
instruments du FEDER et du FSE au cours de la période de programmation 2007-2013.
La Commission souligne également que dans de nombreux fonds d’emprunt, le coïnvestissement privé intervient au 
niveau du fonds et qu’il est fourni par le gestionnaire lui-même.
87
La Commission relève qu’un facteur supplémentaire concernant la mise en place d’instruments financiers et le résultat de 
l’effet de levier dans la mobilisation de fonds privés supplémentaires est constitué par le profil de risque et de crédit des 
bénéficiaires finals ciblés. Il convient de mentionner que l’IEMP vise des bénéficiaires finals qui présentent des profils de 
risque de crédit plus élevés.
Voir aussi la réponse de la Commission à l’encadré 12.
Réponses de la Commission 108
Encadré 12 Premier alinéa
Selon le rapport d’audit ad hoc sur le Fonds Marguerite élaboré par des consultants externes à la demande de la Commis -
sion, le manque de cofinancement privé au niveau du Fonds n’était pas imputable à la réticence du secteur privé à investir 
dans des instruments à financement public mais plutôt à la structure de gouvernance, moins répandue, de Marguerite, 
à la réserve limitée de projets aboutis et aux conditions de marché difficiles dans lesquelles le Fonds a dû évoluer.
Encadré 12 Deuxième alinéa
Le FEEE a été créé, dans un laps de temps réduit, au titre du programme énergétique européen pour la relance afin de 
soutenir des projets particulièrement risqués et innovants en matière d’efficacité énergétique, soit un secteur dans lequel 
aucun fonds spécifique n’avait été mis en place précédemment. La Commission a dès lors accepté d’être l’investisseur de 
base pour ce Fonds. Des investissements supplémentaires sont néanmoins encore possibles, puisque le montant total 
engagé à ce stade représente moins de la moitié de l’objectif du Fonds, à savoir 700 millions d’euros.
89
La Commission a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur la rémunération préférentielle, qui a été pré -
senté aux États membres en octobre 2015 et dont la version finale est en cours d’élaboration.
90
La Commission considère que les principaux aspects des modalités convenues entre la Commission et ses partenaires en 
matière de partage des risques doivent être évalués dans les futures bases juridiques.
Il convient cependant de trouver un juste équilibre offrant une souplesse suffisante dans les bases juridiques afin que les 
modalités convenues entre la Commission et l’entité en charge en matière de partage des risques et des recettes puissent 
être définies dans la convention de délégation spécifique.
91
La Commission reconnaît qu’il importe de veiller à ce que les instruments financiers ne fassent pas l’objet de mécanismes 
d’évasion fiscale inacceptables, comme elle l’a réaffirmé dans sa récente communication sur le paquet de mesures contre 
l’évasion fiscale du 29 janvier 2016. Toutefois, les décisions fiscales anticipées ne peuvent pas être considérées en tant que 
telles comme allant à l’encontre de la politique de la Commission.
En ce qui concerne les instruments financiers en gestion centralisée et partagée, comme prévu respectivement à l’ar -
ticle 140, paragraphe 4, du règlement financier et à l’article 38, paragraphe 4, du règlement portant dispositions com -
munes, les organismes mettant en œuvre ces instruments ne sont pas établis dans des territoires dont les tribunaux ne 
coopèrent pas avec l’Union en ce qui concerne l’application des normes fiscales convenues à l’échelon international et 
n’entretiennent pas de relations commerciales avec des entités établies dans ces territoires, et ils transposent ces obli -
gations dans les contrats qu’ils concluent avec les intermédiaires financiers choisis. Il s’agit d’une obligation légale en 
matière de mise en œuvre des instruments financiers, qui constitue une garantie majeure pour l’utilisation des ressources 
de l’UE.
La Commission estime que le risque pour la réputation de l’Union ne devrait pas être lié à l’existence de décisions fiscales 
anticipées, mais aux dispositions particulières de ces décisions.
Réponses de la Commission 109
94
La Commission envisage de fournir en temps opportun des orientations fondées sur les questions et les besoins recensés 
des États membres.
Réponse commune de la Commission aux points 96 et 97
La Commission considère que la fréquence du recyclage des fonds pendant la période d’éligibilité n’est pas une fin en soi.
De plus, la date d’échéance des financements fournis est ou doit être adaptée à la typologie des investissements finan -
cés, et toute conclusion concernant l’effet de renouvellement limité doit être tirée en fonction de la date de création de 
l’instrument financier, de la période de grâce, de l’échéance et des taux de défaut des financements octroyés aux bénéfi -
ciaires finals.
Par exemple, dans le cas de l’instrument prêt à l’emploi en faveur de l’efficacité énergétique «prêt pour rénovation» pour 
2014-2020, l’échéance du prêt peut être définie pour une période s’étendant jusqu’à 20 ans.
Un cycle complet de renouvellement au cours de la période de programmation va à l’encontre d’une telle perspective 
à long terme.
Réponse commune de la Commission aux points 99 et 100
La Commission souligne que les autorités de gestion sont tenues de veiller à la mise en place de mesures appropriées se 
conformant aux dispositions de l’article 78, paragraphe 7, du règlement général et de présenter ces mesures à la clô -
ture, en donnant notamment des informations sur la réutilisation des reliquats attribuables au FEDER et au FSE, tout en 
précisant l’autorité compétente responsable de la gestion des reliquats, les modalités de réutilisation, la finalité, la zone 
géographique concernée et la durée envisagée (voir point 5.2.5 des lignes directrices relatives à la clôture).
Le cadre non seulement incite les États membres à réutiliser les ressources au profit du même groupe cible, mais fait aussi 
en sorte que ces ressources soient réinvesties plusieurs fois pour autant qu’un écart soit observé sur le marché. Il incombe 
aux États membres de veiller au respect de ces dispositions.
102
La Commission souligne que les ressources reversées au fonds à l’issue de la période d’éligibilité ne sont plus des res -
sources de l’UE, mais des ressources nationales.
Le RDC prévoit que les États membres adoptent les mesures nécessaires pour que les ressources reversées aux instru -
ments financiers durant une période d’au minimum huit ans après la fin de la période d’éligibilité soient utilisées de 
manière appropriée [voir article 45 du règlement portant dispositions communes et modèle d’accord de financement 
à l’annexe IV, point 1 j)].
La Commission envisage de vérifier l’adéquation des mesures mises en place dans les accords de financement en se 
fondant sur les travaux d’audit réguliers des autorités d’audit nationales et de ses propres services portant sur les instru -
ments financiers.
Réponses de la Commission 110
104
La Commission reconnaît que l’organisation d’une procédure ouverte pour sélectionner un gestionnaire de fonds prend 
du temps. Toutefois, on ne peut l’éviter car il faut se conformer aux règles de sélection applicables, notamment en 
matière de marchés publics.
La note d’orientation sur l’évaluation ex ante, finalisée en février 2015, expose les conditions permettant d’attribuer des 
ressources relevant des programmes 2014-2020 à un instrument financier existant. En outre, la Commission a entamé la 
rédaction d’un projet de note d’orientation sur la sélection des organismes mettant en œuvre les instruments financiers, 
dans laquelle il est envisagé d’insérer une section expliquant les conditions applicables aux modifications de contrats 
(comme l’extension de la période de mise en œuvre ou la hausse de la contribution du PO aux instruments financiers 
existant au titre de la période 2007-2013).
110
La Commission rappelle que lorsque les frais communiqués sont nuls, cela signifie bien souvent qu’il n’y a pas eu de 
versement de coûts et frais de gestion. On dénombre plus de 261 fonds ayant communiqué des coûts et frais de gestion 
«nuls».
111 Deuxième alinéa
Pour la période 2007-2013, le règlement renvoyait aux règles d’éligibilité nationales et non à celles de l’UE (article 56, 
paragraphe 4, du règlement n° 1083/2006). Cette habilitation octroyée aux États membres s’inscrivait dans le droit fil de la 
gestion partagée et du principe de subsidiarité.
Les règles d’éligibilité concernant les coûts et frais de gestion font partie du très petit nombre d’éléments dans la légis -
lation pour lesquels la base juridique impose une limite des dépenses spécifiques. La réglementation a établi différents 
seuils, en fonction du type de produits financiers octroyés, pour les coûts et frais de gestion; ceux-ci peuvent être infé -
rieurs (mais pas supérieurs) à 4 %, à savoir 2 % pour les fonds à participation et de garantie, 3 % pour les fonds d’emprunt 
et de capital-investissement et 4 % pour les instruments de microcrédit. Ces plafonds visent à protéger les intérêts finan -
ciers de l’UE.
113
Les coûts et frais de gestion ne sont éligibles et remboursés par l’UE que s’ils sont payés. Dès lors, l’État membre n’est pas 
tenu de communiquer les coûts et frais de gestion qui ne sont pas payés puisque leur remboursement ne peut pas être 
demandé à la Commission, de sorte qu’ils ne sont pas financés par le budget de l’Union.
Si les coûts et frais de gestion dépassent les plafonds sur la base d’une procédure de mise en concurrence et sont déclarés 
à la Commission comme des dépenses éligibles, les autorités compétentes (autorités de gestion, autorités de certification 
et autorités d’audit) vérifieront à la clôture l’éligibilité de celles-ci et seront tenues de communiquer toute irrégularité à la 
Commission.
Réponses de la Commission 111
Réponse commune de la Commission aux points 115 à 117
La Commission estime que les règles sont clairement énoncées dans la base juridique, qui a fait l’objet d’orientations 
détaillées, et qu’il n’est pas possible à ce stade de procéder à une réinterprétation.
L’article 43 du règlement d’exécution dispose que les plafonds pour les dépenses éligibles sont applicables au capital 
versé du programme opérationnel au fonds et non au capital utilisé par le fonds pour fournir une aide aux bénéficiaires 
finals.
Les plafonds, qui correspondent au montant maximal de dépenses éligibles, doivent être calculés sur une moyenne 
annuelle, au prorata temporis. La note d’orientation du COCOF concernant les instruments relevant de l’ingénierie finan -
cière aborde la base juridique, qu’elle précise (voir points 2.6.1 à 2.6.17).
Pour la période 2014-2020, le cadre juridique prévoit que les coûts et frais de gestion doivent être liés à la performance, 
y compris les montants versés aux bénéficiaires finals.
118
Voir la réponse de la Commission au point 86.
122
Il ressort des données communiquées par les États membres que les coûts et frais de gestion cumulés pour les instru -
ments financiers du FEDER et du FSE à la fin de 2014 représentent 4,7 % des montants versés aux instruments financiers, 
ce qui équivaut à un taux annuel inférieur à 1,0 %. Ce chiffre est conforme à ceux présentés par la Cour pour les contribu -
tions du budget de l’UE en faveur des instruments en gestion centralisée.
123
Les coûts et frais de gestion communiqués à la Commission sont ceux payés par les autorités de gestion et remboursés 
par la Commission à l’État membre, quel que soit le niveau de mise en œuvre où les coûts et frais de gestion sont exposés. 
La Commission souligne qu’un gestionnaire de fonds à participation et un gestionnaire d’instrument financier rem -
plissent différentes fonctions et ont droit à des honoraires pour l’exercice de celles-ci.
Les frais facturés aux bénéficiaires finals doivent être déduits des dépenses éligibles déclarées à la Commission, afin d’évi -
ter le double financement. L’existence de ces frais et leur traitement adéquat font partie des contrôles de gestion et des 
travaux d’audit.
Réponse commune de la Commission aux points 124 à 127
Le ratio entre les frais et l’aide financière fournie aux bénéficiaires finals est le reflet de la situation en matière de mise 
en œuvre des instruments financiers à la fin de 2014; ce ratio sera réduit dans les prochaines années, car l’aide financière 
fournie aux bénéficiaires finals devrait augmenter.
Réponses de la Commission 112
128
La Commission renvoie à sa réponse au point 124, tout en faisant remarquer qu’une comparaison ne sera possible qu’à la 
clôture des instruments du FEDER et du FSE.
131
En gestion partagée et conformément au principe de subsidiarité, il incombe aux autorités nationales de veiller à ce 
que chaque opération soit mise en œuvre dans le respect des dispositions juridiques applicables, notamment en ce qui 
concerne les plafonds pour les remboursements.
Pour les instruments financiers du FEDER et du FSE, la Commission souligne que les coûts et frais de gestion sont détermi -
nés sur la base d’un accord de financement négocié entre l’autorité de gestion et le gestionnaire de fonds, et qu’elle n’est 
pas partie à cette relation contractuelle. La situation est différente pour un instrument en gestion centralisée, pour lequel 
la Commission est partie à la relation contractuelle avec le gestionnaire de fonds.
133
Les coûts et frais de gestion ne sont éligibles et remboursés par l’UE que s’ils sont payés. Dès lors, l’État membre n’est pas 
tenu de communiquer les coûts et frais de gestion qui ne sont pas payés puisque leur remboursement ne peut pas être 
demandé à la Commission, de sorte qu’ils ne sont pas financés par le budget de l’Union.
Les coûts et frais de gestion payés par l’autorité de gestion peuvent en outre dépasser les seuils fixés à l’article 43, para -
graphe 4, du règlement (CE) n° 1828/2006 de la Commission, mais en pareil cas, ceux-ci ne seront pas éligibles au rem -
boursement par les Fonds structurels.
134
Pour la période de programmation 2014-2020, une synthèse des données doit être élaborée par la Commission pour 
l’ensemble des cinq fonds ESI. L’établissement des rapports sur les instruments financiers a été fixé sur la base de six mois 
afin de tenir compte de toutes les règles spécifiques aux fonds (et des délais respectifs de présentation du rapport annuel 
de mise en œuvre tels que prévus à l’article 50, paragraphes 6 et 7, du RDC), du délai nécessaire à la consolidation et l’éva -
luation des données présentées par les États membres/autorités de gestion dans le cadre du rapport annuel de mise en 
œuvre, et de la présentation globale des progrès en matière de mise en œuvre des instruments financiers sur l’ensemble 
des cinq fonds ESI.
Lorsque la Commission présente des observations sur le rapport annuel de mise en œuvre, y compris les instruments 
financiers, le rapport est renvoyé aux autorités de gestion et le délai de deux mois est interrompu jusqu’à ce que les infor -
mations révisées soient à nouveau présentées à la Commission. Ensuite, ledit délai recommence à courir.
Les données peuvent par conséquent être agrégées dès que la Commission a effectué une évaluation complète et qu’elle 
dispose d’une assurance suffisante concernant l’exactitude et la plausibilité des données fournies par les autorités de 
gestion.
Réponses de la Commission 113
141 Premier tiret
La Commission estime que la durée normale d’un fonds à participation et d’un fonds spécifique est inférieure à la période 
d’éligibilité compte tenu du temps nécessaire pour mettre en place l’instrument financier (voir également le point 93).
Elle souligne qu’en vertu de l’article 42, paragraphe 5, du RDC, il est obligatoire de recourir à une méthode de calcul fon -
dée sur la performance et que les critères en matière de performance sont définis à l’article 12 du règlement délégué (UE) 
n° 480/2014. Le plafond global applicable aux coûts et frais de gestion éligibles est établi à l’article 13, paragraphe 3, du 
règlement délégué (UE) n° 480/2014 en vue de protéger les intérêts financiers de l’UE.
Conformément au principe de subsidiarité, les modalités de paiement des coûts et frais de gestion doivent être définies 
dans l’accord de financement. Le RDC et le règlement délégué (UE) n° 480/2014 établissent uniquement des plafonds 
pour les dépenses éligibles maximales à cofinancer par les Fonds ESI et non pour les paiements réels de frais devant être 
effectués, ce qui protège les intérêts financiers de l’UE.
141 Deuxième tiret
La Commission a précisé dans le document d’orientation EGESIF_15-0021-01 sur les coûts et frais de gestion, du 
26 novembre 2015, qu’on devrait utiliser un «système de bonus/malus» au moyen duquel le remboursement total des 
coûts de gestion serait rattaché à la réalisation des objectifs convenus, en lien avec les critères de performance pertinents 
(voir point 2.2, page 3, du document d’orientation).
141 Troisième tiret
Conformément au principe de subsidiarité, une telle condition peut être mise en place au niveau de l’accord de finance -
ment étant donné qu’elle relève des négociations entre l’autorité de gestion et l’organisme mettant en œuvre l’instru -
ment financier. Les plafonds applicables à la rémunération de base et à la rémunération fondée sur la performance visent 
à fixer les dépenses éligibles maximales.
La Commission souligne par ailleurs que le recours aux critères fondés sur la performance est obligatoire.
La rémunération fondée sur la performance est une obligation prévue par l’article 42, paragraphe 5, du RDC, et les critères 
en matière de performance sont établis à l’article 12 du règlement délégué (UE) n° 480/2014.
D’un point de vue réglementaire, les colégislateurs ont considéré que ces éléments suffisaient pour garantir une mise en 
œuvre adéquate des instruments financiers.
Sous l’angle de la transparence et de la bonne gestion financière, il convient également de souligner que l’autorité de 
gestion doit informer le comité de suivi des dispositions relatives au calcul, sur la base de la performance, des coûts de 
gestion engagés ou des frais de gestion de l’instrument financier. Le comité de suivi recevra chaque année des rapports 
concernant les coûts et les frais de gestion effectivement versés au cours de l’année civile précédente.
Réponses de la Commission 114
144
La Commission ne considère pas que le renforcement du financement par instruments financiers augmente de fait les 
fonds pour assistance technique aux États membres étant donné que les montants engagés pour l’assistance technique 
sont fondés sur des projets spécifiques liés à la mise en œuvre des programmes et non au niveau de financement fourni 
au moyen des instruments financiers.
En outre, un soutien technique doit, dans une certaine mesure, être affecté à la mise en œuvre des instruments financiers 
(voir la réponse de la Commission au point 94).
Le niveau des fonds pour l’assistance technique a été planifié dans chaque État membre en fonction des besoins escomp -
tés pour couvrir les activités liées à la préparation et la mise en œuvre des programmes.
Les coûts et frais de gestion représentent la rémunération du gestionnaire de fonds pour ses activités de gestion et de 
compte rendu.
Par ailleurs, le facteur de coût pour l’assistance technique n’est pas nécessairement le montant global mis à disposition 
des programmes de subventions, mais il y a aussi d’autres facteurs, tels que la complexité du système de gestion et de 
contrôle et des dispositions légales liées à la mise en œuvre au niveau national et de l’UE, le nombre de PO, les mesures et 
principaux projets cofinancés, le nombre d’OI, etc.
145
La Commission fait observer que le rapport annuel de mise en œuvre présenté par l’autorité de gestion décrit, dans une 
section spécifique, les principales mesures d’assistance technique prises au cours d’une année donnée. De surcroît, les 
dépenses d’assistance technique déclarées à la Commission pour remboursement sont vérifiées, par l’autorité de gestion 
ou un autre organisme, sur la base de la ventilation des coûts et à l’appui des factures, fiches de salaire ou autres éléments 
probants.
La déclaration de dépenses vérifiée par l’autorité de gestion est en outre susceptible d’être vérifiée, sur la base d’une 
méthode d’échantillonnage, par l’autorité de certification, l’autorité d’audit et les auditeurs de la Commission.
146
La Commission estime que les coûts de gestion du programme (budget AT) ne devraient pas être amalgamés avec les 
coûts de mise en œuvre d’opérations uniques au sein d’un programme (coûts et frais de gestion pour les instruments 
financiers) car ces coûts ne sont pas non plus fusionnés dans le cadre de la mise en œuvre des opérations de subventions 
(par exemple, les coûts liés à la rémunération de l’ingénieur responsable du projet sont inclus dans les montants alloués 
aux projets et non dans les montants de l’assistance technique).
La Commission reçoit des rapports des États membres sur le budget de l’assistance technique.
En outre, les structures de coûts des subventions et des instruments financiers, ainsi que des instruments financiers en 
gestion partagée et en gestion directe, ne sont pas les mêmes.
La Commission a publié en juillet 2012 une étude présentant des informations quantitatives et qualitatives sur les coûts 
administratifs et la charge administrative de la gestion des Fonds structurels de l’UE ( http://ec.europa.eu/regional_policy/
sources/docgener/studies/pdf /measuring/measuring_impact_report.pdf ).
La mise à jour de cette étude est en cours et devrait être publiée à la fin de 2016. Il est prévu de la prendre en considéra -
tion dans le cadre de l’exercice de simplification.
Réponses de la Commission 115
Conclusions et recommandations
147
La Commission convient qu’il existe de multiples avantages à fournir l’aide financière issue du budget de l’Union au 
moyen d’instruments financiers, ce qui explique pourquoi, pour la période de programmation 2014-2020, elle promeut et 
encourage activement un recours accru à ces instruments.
148
La Commission estime que l’effet des problèmes relevés par la Cour varie selon les États membres et les types d’instru -
ments financiers et que, dans l’ensemble, les instruments financiers restent un moyen efficace et efficient de distribuer 
les fonds de l’UE.
148 Premier tiret
La Commission considère que le taux de décaissement moyen de 57 % (à la fin de 2014) témoigne du caractère très hété -
rogène de la situation. Le risque d’un décaissement qui ne soit pas total à la clôture concerne un nombre limité d’instru -
ments financiers dans quelques États membres.
Le faible taux de décaissement à la fin de 2014 est le résultat d’un certain nombre de facteurs tels que la crise financière, 
l’expérience limitée dans certains États membres et le lancement tardif de certains instruments.
148 Deuxième tiret
Pour les instruments financiers en gestion partagée, les exigences légales en matière de communication d’informations 
n’ont pas permis à la Commission d’obtenir des États membres des données exhaustives sur la participation des investis -
seurs privés. Néanmoins, la Commission note que les règles en matière d’aides d’État prévoient pour certains instruments 
financiers une participation minimale d’investisseurs privés (par exemple 30 %, voire, dans certains cas, 60 %).
Elle considère que les instruments financiers en gestion centralisée conçus au cours de la période 2007-2013 ont réussi 
à attirer, au niveau des projets, d’importantes ressources issues du secteur privé, même lorsqu’aucune contribution privée 
n’avait été faite au niveau du fonds (comme pour le Fonds Marguerite). La Commission estime que l’expérience acquise 
dans le cadre de ces instruments l’aide à concevoir des instruments capables d’attirer des investissements privés en plus 
grand nombre.
148 Troisième tiret
La Commission considère que la fréquence du recyclage des fonds pendant la période d’éligibilité n’est pas une fin en soi.
De plus, la date d’échéance des financements fournis est ou doit être adaptée à la typologie des investissements finan -
cés, et toute conclusion concernant l’effet de renouvellement limité doit être tirée en fonction de la date de création de 
l’instrument financier, de la période de grâce, de l’échéance et des taux de défaut des financements octroyés aux bénéfi -
ciaires finals.
Réponses de la Commission 116
148 Quatrième tiret
En vertu des règles fixées pour la période de programmation 2007-2013, les coûts et frais de gestion sont liés aux mon -
tants dont ont été dotés les instruments financiers et non aux montants versés aux bénéficiaires finals. La Commission 
observe qu’une comparaison avec les instruments gérés au niveau central ne sera possible qu’à la clôture des instruments 
du FEDER et du FSE.
Pour la période 2014-2020, les coûts et frais de gestion doivent être liés à la performance, y compris les montants versés 
aux bénéficiaires finals.
150
La Commission estime que le risque d’un décaissement qui ne soit pas total à la clôture concerne un nombre limité d’ins -
truments financiers dans quelques États membres.
Elle fait remarquer que 82 % des participants ont indiqué avoir réalisé une évaluation des écarts concernant les besoins 
du marché, même si le cadre juridique n’imposait cette évaluation que de manière indirecte. Cet aspect doit être consi -
déré comme positif compte tenu de la nature non contraignante de cette disposition pour la période 2007-2013.
151
La Commission fait observer que, selon le type d’instruments (prêts et garanties, par exemple) et les particularités des 
États membres, certains fonds de faible envergure fonctionnent tout aussi bien, voire mieux, que les grands (par exemple 
en Allemagne, en Pologne et en France).
Recommandation n° 1 a)
La Commission accepte la recommandation.
Chaque fois qu’un nouvel instrument financier est conçu, l’évaluation ex ante devra comporter une analyse des enseigne -
ments tirés de précédents instruments similaires.
Recommandation n° 1 b)
La Commission accepte la recommandation.
Pour les instruments en gestion centralisée, les bases juridiques correspondantes prévoient des évaluations ou des exa -
mens à mi-parcours.
La Commission veillera à ce que tous les futurs examens à mi-parcours des instruments financiers prennent en consi -
dération les enseignements tirés et l’effet d’éventuels changements socio-économiques majeurs sur la raison d’être de 
l’instrument et la contribution correspondante du budget de l’Union.
Réponses de la Commission 117
Recommandation n° 2
La Commission accepte cette recommandation tout en estimant qu’elle est mise en œuvre pour ce qui la concerne.
S’agissant des instruments financiers à l’échelon national/régional, la Commission a entamé la rédaction d’un projet de 
note d’orientation sur les options de mise en œuvre au titre de l’article 38, paragraphe 1, point b), du RDC, qu’elle a pré -
senté aux États membres le 28 avril 2016. Le potentiel en matière d’économies d’échelle doit également être pris en 
compte dans le contexte de l’évaluation ex ante, lors de l’examen des modalités de mise en œuvre au sens de l’article 38 
du RDC.
Pour ce qui est des contributions de programmes des Fonds ESI aux instruments à l’échelon de l’UE, la Commission 
a fourni des éclaircissements circonstanciés et a travaillé en étroite collaboration avec les États membres concernant l’ini -
tiative en faveur des PME, qui est un instrument financier à l’échelon de l’UE.
En outre, la Commission a publié une brochure destinée à guider les États membres sur les complémentarités entre les 
Fonds ESI et l’EFSI.
Si de nouveaux instruments sont élaborés à l’échelon de l’Union, la Commission fournira des orientations sur la contribu -
tion des ressources des programmes en faveur des instruments à l’échelon de l’UE, sur la base des demandes des États 
membres.
S’agissant du délai de mise en œuvre recommandé, la Commission souligne que la recommandation est mise en œuvre 
pour ce qui la concerne.
152
La Commission considère qu’il ne faut pas insister de manière excessive sur l’objectif visant à attirer des capitaux privés, 
en particulier dans les secteurs où le marché est exposé à des défaillances majeures. Tant pour les instruments au niveau 
de l’UE que pour les instruments en gestion partagée, d’autres objectifs étaient tout aussi importants (par exemple 
mettre en place des investissements dans un marché naissant à forte valeur ajoutée européenne en période de récession 
économique; soutenir la croissance, l’emploi et la compétitivité dans tous les États membres et leurs régions). Par consé -
quent, pour déterminer la réussite des instruments financiers, il ne faut pas se contenter d’examiner le volume des fonds 
privés attirés.
Pour les instruments financiers en gestion partagée, les exigences légales en matière de communication d’informations 
n’ont pas permis à la Commission d’obtenir des États membres des données exhaustives sur la participation des investis -
seurs privés. Néanmoins, la Commission note que les règles en matière d’aides d’État prévoient pour certains instruments 
financiers une participation minimale d’investisseurs privés (par exemple 30 %, voire, dans certains cas, 60 %).
Elle considère que les instruments financiers en gestion centralisée conçus au cours de la période 2007-2013 ont réussi 
à attirer, au niveau des projets, d’importantes ressources issues du secteur privé, même lorsqu’aucune contribution privée 
n’avait été faite au niveau du fonds (comme pour le Fonds Marguerite). La Commission estime que l’expérience acquise 
dans le cadre de ces instruments l’aide à concevoir des instruments capables d’attirer des investissements privés en plus 
grand nombre.
L’article 223 des règles d’application du règlement financier de l’UE définit l’effet de levier comme «le montant à financer 
en faveur des destinataires finaux éligibles, divisé par le montant de la contribution de l’Union». Autrement dit, l’effet 
de levier est à considérer comme le ratio entre les ressources financières de l’Union allouées à un instrument financier 
(contribution) et le montant (total) des financements fournis aux bénéficiaires finaux éligibles (résultat). En tant que telle, 
la Commission estime que cette formule tient parfaitement compte de la mesure dans laquelle le financement public sur 
le budget de l’UE mobilise des fonds supplémentaires.
Réponses de la Commission 118
153
La Commission est d’avis qu’il est prématuré de tirer des conclusions concernant le niveau des fonds privés qui seront atti -
rés pour la période 2014-2020. L’élargissement du champ d’application des instruments financiers pour la période 2014-
2020 ainsi que la possibilité de combinaisons avec l’EFSI devraient offrir des possibilités supplémentaires. La Commission 
fait observer qu’elle a fourni des modèles pour les systèmes de rémunération préférentielle dans les orientations de 2014.
Le règlement d’exécution n° 964/2014 concernant les instruments prêts à l’emploi pour la période 2014-2020 fournit des 
exemples de la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés sans 
faire courir de risques excessifs au secteur public.
Par ailleurs, la Commission a donné, dans sa brochure du 22 février 2016, des exemples de combinaisons entre Fonds 
ESI et EFSI allant de pair avec des rémunérations préférentielles des investisseurs privés (voir http://ec.europa.eu/
regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
Enfin, elle a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur la rémunération préférentielle, qui a été présenté 
aux États membres en octobre 2015 et dont la version finale est en cours d’élaboration.
154
La Commission reconnaît qu’il importe de veiller à ce que les instruments financiers ne fassent pas l’objet de mécanismes 
d’évasion fiscale inacceptables, comme elle l’a réaffirmé dans sa récente communication sur le paquet de mesures contre 
l’évasion fiscale du 29 janvier 2016. Toutefois, les décisions fiscales anticipées ne peuvent pas être considérées en tant 
que telles comme allant à l’encontre de la politique de la Commission. Le concept même de décision fiscale anticipée vise 
à réduire les incertitudes pour les investisseurs.
Recommandation n° 3
La Commission n’accepte pas la recommandation.
En effet, elle ne voit pas la nécessité de modifier le règlement financier et/ou les règles sectorielles sous-jacentes (RDC et 
règles sectorielles en gestion centralisée), considérant que, pour remédier au problème, des orientations peuvent suffire.
Pour la gestion partagée, les DG chargées de la gestion des Fonds ESI ont commencé à élaborer un projet de note d’orien -
tation sur la communication d’informations. Il est prévu que ce projet, qui a été présenté aux États membres le 28 avril 
2016, contienne des informations exhaustives sur le calcul de l’effet de levier, comme en disposent le règlement finan -
cier et ses règles d’application, et notamment sur le mode de détermination des montants mobilisés. Les informations 
communiquées par les États membres permettront à la Commission d’établir une distinction entre l’effet de levier des 
contributions publiques nationales et privées dans le cadre des PO et/ou celui des contributions en capital publiques ou 
privées supplémentaires.
Pour les instruments en gestion centralisée, la Commission a affiné, en juin 2015, la méthode de calcul de l’effet de levier 
pour les instruments financiers de la période 2014-2020 afin de satisfaire, de manière cohérente et harmonisée, aux exi -
gences en la matière inscrites dans le règlement financier et ses règles d’application.
Réponses de la Commission 119
Recommandation n° 4
La Commission accepte la recommandation.
Les lignes directrices relatives à la clôture des programmes opérationnels [décision C(2015) 2771 de la Commission] pré -
voient, au point 5.2.5, que le rapport final dans le cadre de l’ensemble de clôture doit indiquer l’identité des fournisseurs 
nationaux de cofinancement, les types de cofinancements nationaux fournis et les éventuels fonds de coïnvestissement 
s’ajoutant aux ressources des programmes. Par ailleurs, l’annexe I, modèles 1 et 2, prévoit que les États membres commu -
niquent, dans le champ obligatoire III.2.2.4, le cofinancement privé national effectivement versé à l’instrument financier.
Recommandation n° 5
La Commission accepte cette recommandation.
Le volume I de la méthodologie générale pour l’évaluation ex ante des instruments financiers, publié en avril 2014, 
aborde la manière d’appliquer les dispositions sur le traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés 
sans exposer à des risques excessifs les investisseurs publics qui contribuent à la dotation des instruments financiers.
De plus, le règlement d’exécution n° 964/2014 concernant les instruments prêts à l’emploi pour la période 2014-2020 four -
nit des exemples de la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés 
sans exposer à des risques excessifs le secteur public.
Enfin, la Commission a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur la rémunération préférentielle, qui a été 
présenté aux États membres en octobre 2015 et dont la version finale est en cours d’élaboration.
S’agissant du délai de mise en œuvre recommandé, la Commission souligne que la recommandation est mise en œuvre 
pour ce qui la concerne.
Recommandation n° 6
La Commission accepte partiellement cette recommandation pour ce qui concerne ses propositions législatives relevant 
de la période de programmation postérieure à 2020.
Recommandation n° 7
La Commission accepte la recommandation.
Pour la gestion partagée, elle insérera, dans la note d’orientation sur les options de mise en œuvre au titre de l’article 38, 
paragraphe 1, point b), du RDC, des recommandations supplémentaires visant à demander l’alignement des structures 
des instruments financiers sur la politique exposée dans sa communication sur le paquet de mesures contre l’évasion 
fiscale de janvier 2016.
Pour les instruments en gestion centralisée, elle a déjà écrit à la BEI et au FEI pour souligner l’importance de ses mesures 
contre l’évasion fiscale en favorisant une promotion accrue des bonnes pratiques par la BEI et le FEI dans ce domaine. Elle 
s’engage dans un dialogue actif avec la BEI et le FEI au sujet de l’examen de leurs politiques respectives en la matière.
Réponses de la Commission 120
Par ailleurs, la Commission fait observer que l’article 140, paragraphe 4, du règlement financier et l’article 38, para -
graphe 4, 2e alinéa, du RDC, précisent que les organismes mettant en œuvre les instruments financiers doivent respecter 
le droit applicable, notamment en matière de blanchiment d’argent, de lutte contre le terrorisme et de fraude fiscale. Ces 
mêmes organismes ne peuvent être établis dans des territoires dont les tribunaux ne coopèrent pas avec l’Union en ce 
qui concerne l’application des normes fiscales convenues à l’échelon international et ne peuvent entretenir de relations 
commerciales avec des entités établies dans ces territoires. Les autorités de gestion transposent ces obligations dans les 
contrats qu’elles concluent avec les intermédiaires financiers choisis.
La conformité des régimes fiscaux avec la législation nationale et les recommandations de l’UE fait partie intégrante du 
système mis en place pour mettre en œuvre les instruments financiers et relève du champ d’application des vérifications 
de gestion, comme le prévoit le document d’orientation EGESIF 14_0012_02.
S’agissant du délai de mise en œuvre recommandé, la Commission souligne que la recommandation est mise en œuvre 
pour ce qui la concerne.
Réponse commune de la Commission aux points 155 et 156
La Commission considère que la fréquence du recyclage des fonds pendant la période d’éligibilité n’est pas une fin en soi.
De plus, la date d’échéance des financements fournis est ou doit être adaptée à la typologie des investissements finan -
cés, et toute conclusion concernant l’effet de renouvellement limité doit être tirée en fonction de la date de création de 
l’instrument financier, de la période de grâce, de l’échéance et des taux de défaut des financements octroyés aux bénéfi -
ciaires finals.
Pour ce qui est de la fin de la période de mise en œuvre, la Commission estime que les changements introduits dans ses 
lignes directrices relatives à la clôture s’inscrivaient dans le champ d’application de l’article 78, paragraphe 6, du règle -
ment (CE) n° 1083/2006, tel que modifié, et ne nécessitaient donc pas une modification de l’acte législatif (voir aussi la 
réponse de la Commission au point 43 et au point 6.52, ainsi qu’à la recommandation n° 5 du rapport annuel 2014 de 
la Cour). Elle souligne que les autorités de gestion sont tenues de veiller à la mise en place des mesures appropriées se 
conformant aux dispositions de l’article 78, paragraphe 7, du règlement général et de présenter ces mesures à la clôture, 
en donnant notamment des informations sur la réutilisation des reliquats attribuables au FEDER et au FSE, et en précisant 
en particulier l’autorité compétente responsable de la gestion des reliquats, les modalités de réutilisation, la finalité, la 
zone géographique concernée et la durée envisagée (voir point 5.2.5 des lignes directrices relatives à la clôture).
Recommandation n° 8
La Commission accepte cette recommandation.
L’article 45 du RDC prévoit que les États membres adoptent les mesures nécessaires pour que les ressources reversées aux 
instruments financiers durant une période d’au minimum huit ans après la fin de la période d’éligibilité soient utilisées 
de manière appropriée [voir aussi le modèle d’accord de financement à l’annexe IV, point 1 j)]. Les ressources reversées au 
fonds après la fin de la période d’éligibilité ne sont plus des ressources de l’UE, mais des ressources nationales.
Dans sa note d’orientation sur les options de mise en œuvre au titre de l’article 38, paragraphe 1, point b), du RDC, la Com -
mission insistera sur l’importance de cette disposition dans l’accord de financement signé par les autorités de gestion, et 
elle indiquera qu’une vérification de l’adéquation de cette disposition relève des travaux d’audit réguliers des autorités 
d’audit.
S’agissant du délai de mise en œuvre recommandé, la Commission souligne que la recommandation est mise en œuvre 
pour ce qui la concerne.
Réponses de la Commission 121
Recommandation n° 9
La Commission accepte cette recommandation.
La note d’orientation sur l’évaluation ex ante, adoptée en mai 2014, expose les conditions permettant d’attribuer des 
ressources relevant des programmes 2014-2020 à un instrument financier existant.
En outre, la Commission a entamé la rédaction d’un projet de note d’orientation sur la sélection des organismes mettant 
en œuvre les instruments financiers. Ce projet a été présenté aux États membres en octobre 2015, et il est envisagé d’y 
insérer une section expliquant les conditions applicables aux modifications de contrats (comme l’extension de la période 
de mise en œuvre ou la hausse des montants de la contribution du PO aux instruments financiers existant au titre de la 
période 2007-2013). La version finale de cette note d’orientation est en cours d’élaboration.
S’agissant du délai de mise en œuvre recommandé, la Commission souligne que la recommandation est mise en œuvre 
pour ce qui la concerne.
158
Les coûts et frais de gestion cumulés représentent 4,7 % des montants versés aux instruments financiers à la fin de 
décembre 2014, ce qui équivaut à un taux annuel inférieur à 1 %.
Les coûts et frais de gestion ne sont éligibles et remboursés par l’UE que s’ils sont payés au gestionnaire de fonds. Si les 
coûts et frais de gestion payés dépassent les plafonds, le remboursement s’effectuera sur la base de ces plafonds et non 
des montants plus élevés réellement payés. Cette mesure protège les intérêts financiers de l’UE.
La Commission estime que les règles sont clairement énoncées dans la base juridique, qui a fait l’objet d’orientations 
détaillées, et qu’il n’est pas possible à ce stade de procéder à une réinterprétation.
L’article 43 du règlement d’exécution dispose que les plafonds pour les dépenses éligibles sont applicables au capital 
versé du programme opérationnel au fonds et non au capital utilisé par le fonds pour fournir une aide aux bénéficiaires 
finals.
Les plafonds, qui correspondent au montant maximal de dépenses éligibles, doivent être calculés sur une moyenne 
annuelle, au prorata temporis. La note d’orientation du COCOF concernant les instruments relevant de l’ingénierie finan -
cière aborde la base juridique, qu’elle précise (voir points 2.6.1 à 2.6.17).
Pour la période 2014-2020, le cadre juridique prévoit que les coûts et frais de gestion doivent être liés à la performance, 
y compris les montants versés aux bénéficiaires finals.
Réponse commune de la Commission aux points 159 et 160
Pour la période 2007-2013, la Commission assure le suivi des coûts et frais de gestion au moyen de la synthèse des don -
nées pour les instruments financiers, sur la base des rapports transmis par les États membres. Cette obligation a été mise 
en place en 2011.
Pour la période 2014-2020, elle disposera d’une série de données plus complète et plus fiable pour contrôler la mise en 
œuvre de l’ensemble des instruments financiers, et notamment les coûts et frais de gestion.
Pour les deux périodes, il incombe aux autorités nationales de s’assurer de l’éligibilité des coûts et frais de gestion confor -
mément aux règles applicables et au principe de subsidiarité.
Réponses de la Commission 122
La Commission estime que les coûts de gestion du programme (budget AT) ne devraient pas être amalgamés avec les 
coûts de mise en œuvre d’opérations uniques au sein d’un programme (coûts et frais de gestion pour les instruments 
financiers) car ces coûts ne sont pas fusionnés dans le cadre de la mise en œuvre des opérations de subventions (par 
exemple, les coûts liés à la rémunération de l’ingénieur responsable du projet sont inclus dans les montants alloués aux 
projets et non dans les montants de l’assistance technique).
Elle tient à souligner qu’elle procède à l’examen des rapports sur le budget de l’assistance technique transmis par les États 
membres. Ce fut le cas pour la période 2007-2013 et cela continue à l’être pour la période 2014-2020.
161
Pour la période de programmation 2014-2020, la synthèse des données doit être élaborée par la Commission pour 
l’ensemble des cinq fonds ESI. L’établissement des rapports sur les instruments financiers a été fixé sur la base de six mois 
afin de tenir compte de toutes les règles spécifiques aux fonds (et des délais respectifs de présentation du rapport annuel 
de mise en œuvre tels que prévus à l’article 50, paragraphes 6 et 7, du RDC), du délai nécessaire à la consolidation et l’éva -
luation des données présentées par les États membres/autorités de gestion dans le cadre du rapport annuel de mise en 
œuvre, et de la présentation globale des progrès en matière de mise en œuvre des instruments financiers sur l’ensemble 
des cinq fonds ESI.
Lorsque la Commission présente des observations sur le rapport annuel de mise en œuvre, y compris les instruments 
financiers, le rapport est renvoyé aux autorités de gestion et le délai de deux mois est interrompu jusqu’à ce que les infor -
mations révisées soient à nouveau présentées à la Commission. Ensuite, ledit délai recommence à courir.
Les données peuvent par conséquent être agrégées dès que la Commission a effectué une évaluation complète et qu’elle 
dispose d’une assurance suffisante concernant l’exactitude et la plausibilité des données fournies par les autorités de 
gestion.
162
La rémunération fondée sur la performance est une obligation prévue par l’article 42, paragraphe 5, du RDC, et les critères 
en matière de performance sont établis à l’article 12 du règlement délégué (UE) n° 480/2014.
Dans le document d’orientation sur les coûts et frais de gestion (EGESIF_15-0021-01) publié en novembre 2015, la Commis -
sion a fourni des éclaircissements sur la méthode de calcul fondée sur la performance.
Recommandation n° 10 a)
La Commission accepte cette recommandation.
Les coûts et frais de gestion continueront à être communiqués dans le cadre de la synthèse des données. Des instructions 
spécifiques sur cette communication d’informations ont été transmises aux États membres en mai 2015.
Les lignes directrices relatives à la clôture des programmes opérationnels [décision C(2015) 2771 de la Commission], 
annexe I, modèle 1 (champs obligatoires III.4 et III.6) et modèle 2 (champ obligatoire III.4), prévoient que les États 
membres fassent rapport sur les coûts et frais de gestion exposés et supportés pour mars 2017 au plus tard.
Réponses de la Commission 123
Recommandation n° 10 b)
La Commission n’accepte pas cette recommandation.
Elle estime que les règles sont clairement énoncées dans la base juridique, qui a fait l’objet d’orientations détaillées, et 
qu’il n’est pas possible à ce stade de procéder à une réinterprétation.
L’article 43 du règlement d’exécution dispose que les plafonds pour les dépenses éligibles sont applicables au capital 
versé du programme opérationnel au fonds et non au capital utilisé par le fonds pour fournir une aide aux bénéficiaires 
finals.
Les plafonds, qui correspondent au montant maximal de dépenses éligibles, doivent être calculés sur une moyenne 
annuelle, au prorata temporis. La note d’orientation du COCOF concernant les instruments relevant de l’ingénierie finan -
cière aborde la base juridique, qu’elle précise (voir points 2.6.1 à 2.6.17).
Pour la période 2014-2020, le cadre juridique prévoit que les coûts et frais de gestion doivent être liés à la performance, 
y compris les montants versés aux bénéficiaires finals.
Recommandation n° 11 a)
La Commission n’accepte pas cette recommandation.
Elle considère que les dispositions contraignantes relatives à la rémunération fondée sur la performance, conformément 
à l’article 42, paragraphe 5, du RDC, ainsi que les critères détaillés en matière de performance énoncés à l’article 12 du 
règlement délégué (UE) n° 480/2014 constituent une bonne base pour obtenir l’effet incitatif souhaité et qu’à ce stade, il 
n’y a pas de fondement suffisant qui justifierait une proposition de modification.
Par ailleurs, elle note que l’autorité de gestion doit informer le comité de suivi des dispositions relatives au calcul, sur la 
base de la performance, des coûts de gestion engagés ou des frais de gestion de l’instrument financier. Le comité de suivi 
recevra chaque année des rapports concernant les coûts et les frais de gestion effectivement versés au cours de l’année 
civile précédente.
Recommandation n° 11 b)
La Commission relève que cette recommandation est adressée aux États membres.
Elle approuve le fait que les autorités de gestion doivent faire le meilleur usage possible des dispositions juridiques en 
vigueur. Ces dispositions sont également expliquées et interprétées en détail dans la note d’orientation sur les coûts et 
frais de gestion.
La base juridique en vigueur permet d’utiliser davantage de critères de performance par rapport à ceux énoncés à l’ar -
ticle 12 du règlement délégué (UE) n° 480/2014.
Réponses de la Commission 124
Recommandation n° 12
La Commission n’accepte pas la recommandation.
En ce qui concerne la mise en œuvre de cette recommandation sous l’angle de la faisabilité et de la proportionnalité, elle 
estime que l’analyse nécessiterait d’isoler les coûts supportés par l’autorité de gestion pour les subventions et les instru -
ments financiers; or la gestion de ces deux pans incombe probablement aux mêmes personnels. Par ailleurs, les struc -
tures de coûts des subventions et des instruments financiers, ainsi que des instruments financiers en gestion partagée et 
en gestion directe, ne sont pas les mêmes.
Pour ce qui est de la pertinence d’une telle analyse comparative, la Commission tient par ailleurs à souligner que les sub -
ventions et les instruments financiers constituent deux modes différents de mise en œuvre de la politique des Fonds ESI, 
qui ciblent diverses typologies d’investissements.
163
La Commission approuve le principe d’une optimisation de la coordination entre les instruments financiers relevant des 
Fonds ESI et de l’EFSI.
Le 22 février 2016, elle a publié une brochure visant à permettre aux collectivités locales et aux promoteurs de projets 
d’exploiter pleinement les possibilités en matière de coordination, de synergies et de complémentarités entre l’EFSI 
et les Fonds ESI. Ces deux instruments ont été conçus de manière différente mais complémentaire du point de vue de 
leur logique, de leur objectif et de leur cadre législatif. Ils se renforcent mutuellement. La brochure présente une vue 
d’ensemble des possibilités de combinaisons entre l’EFSI et les Fonds ESI, que ce soit au niveau du projet ou par l’intermé -
diaire d’un instrument financier tel qu’une plateforme d’investissement (voir http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/
thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
125 Réponses du  
Fonds Marguerite
Réponses au point 81 et à l’encadré 11
La structure utilisée par le Fonds Marguerite a été avant tout créée pour lui permettre de détenir ses différents investisse -
ments via différentes filiales, à la fois pour mieux gérer le risque du portefeuille (séparation des investissements), faciliter 
la liquidation future des investissements concernés et améliorer les flux de trésorerie au sein de la structure (du Fonds 
Marguerite vers les investissements et inversement). Une décision fiscale anticipée a été sollicitée pour confirmation 
auprès des autorités luxembourgeoises.
En réaction à votre déclaration «Il est […] possible que d’autres taxes […] soient évitées grâce à cette structure», nous 
estimons que la référence à la possibilité d’éviter l’impôt pourrait être mal comprise, étant donné que cette idée renvoie 
souvent à des mécanismes destinés à éluder un impôt dû. Marguerite Adviser gère le dossier fiscal du Fonds Marguerite 
en veillant à ce que toutes les obligations fiscales soient respectées et à ce que tout impôt dû soit payé.

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Publications gratuites:
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Étape Date
Adoption du plan d’enquête/début de l’audit 14.1.2015
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) 11.4.2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 1.6.2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) 
dans toutes les langues5.7.2016
Les instruments financiers sont de plus en plus utilisés 
pour fournir une aide financière provenant du budget de 
l’UE, sous la forme de prêts, de garanties et de 
participations. Au cours de la période de 
programmation 2007-2013, quelque 21,5 milliards d’euros 
du budget de l’UE ont été alloués à des instruments 
financiers. Nous avons constaté que, si ces derniers 
peuvent offrir des avantages spécifiques par rapport aux 
autres formes de financement de l’Union (les subventions, 
par exemple), des difficultés non négligeables affectent 
leur mise en œuvre et risquent de limiter leur efficience.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E