FR Journal officiel de l'Union européenne C 112/21

Avis de la section spécialisée «Marché unique, production et consommation» sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 73/239/CEE, 85/611/CEE, 91/675/CEE, 93/6/CEE et 94/19/CE du Conseil ainsi que les directives 2000/12/CE, 2002/83/CE et 2002/87/CE du Parlement européen et du Conseil, afin d'organiser selon une nouvelle structure les comités compétents en matière de services financiers»

(COM(2003) 659 final – 2003/0263 COD)

(2004/C 112/06)

Le 18 novembre 2003, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la propositon susmentionnée.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 mars 2004 (rapporteuse: Mme FUSCO).

Lors de sa 407ème session plénière des 31 mars et 1er avril 2004 (séance du 31 mars 2004) le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 95 voix pour et 2 abstentions.

1 Synthèse de la proposition de la Commission

1.1 Contexte et objectifs

1.1.1 En 1999, la Commission a adopté un plan d'action pour les services financiers (1), dans lequel elle définissait un ensemble d'actions nécessaires en vue de créer un marché financier européen unique. Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 a appelé à la mise en oeuvre du plan d'action d'ici 2005.

1.1.2 Le 17 juillet 2000, le Conseil a institué le comité des sages sur la réglementation des marchés européens des valeurs mobilières, dont le rapport final, publié en février 2001, recommandait une réglementation à quatre niveaux afin de rendre la législation communautaire relative à ces marchés plus flexible, efficace et transparente.

1.1.3 En conséquence, la Commission a arrêté les décisions 2001/527/CE (2) et 2001/528/CE (3), instituant respectivement le comité européen des valeurs mobilières (CEVM) et le comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières (CERVM).

1.1.4 Le 3 décembre 2002, le Conseil a invité la Commission à adopter, pour les autres marchés de services financiers, des mesures inspirées du rapport final du comité des sages.

1.1.5 C'est ainsi que la proposition à l'examen adapte les approches comitologiques développées dans les décisions susmentionnées aux secteurs des banques, des assurances et des pensions professionnelles, et des fonds d'investissement.

1.2 Éléments essentiels

1.2.1 La présente proposition de directive instaure un nouveau système comitologique, qui implique à la fois la création de nouveaux comités et la suppression de comités existants, configurant ainsi un nouveau cadre réglementaire des services financiers dans l'Union européenne.

1.2.2 En ce qui concerne le champ d'activité des établissements de crédit, le comité bancaire européen, institué par la décision de la Commission du 5 novembre 2003 (4), assumera la majeure partie des fonctions du comité consultatif bancaire, qui cessera d'exister (5). En d'autres termes, il exercera essentiellement des fonctions consultatives à la demande de la Commission pour les actes législatifs que le Conseil et le Parlement européen adoptent selon la procédure de codécision, ainsi que des fonctions régulatrices de comitologie.

1.2.3 Le comité européen des contrôleurs bancaires, institué par la décision de la Commission du 5 novembre 2003 (6), renforcera la coopération en matière de contrôle prudentiel, encouragera la convergence des pratiques prudentielles des États membres et l'application cohérente de la réglementation communautaire. Il conseillera la Commission, à la demande de celle-ci, sur des questions de politique législative dans le domaine des activités bancaires.

1.2.4 Pour ce qui est du secteur des assurances et des pensions professionnelles, le comité des assurances, établi par la directive 91/675/CEE du Conseil, du 19 décembre 1991 (7), fera place à un comité européen des assurances et des pensions professionnelles (8), qui exercera essentiellement des fonctions consultatives au plan législatif, à la demande de la Commission, ainsi que des fonctions régulatrices de comitologie.

1.2.5 L'instauration du comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles (9) favorisera la convergence des pratiques prudentielles des autorités nationales compétentes, améliorera les échanges d'informations confidentielles sur des établissements spécifiques soumis au contrôle et prodiguera des conseils techniques à la Commission, en particulier sur les projets de mesures d'exécution que celle-ci envisage de proposer.

1.2.6 Enfin, dans le domaine des marchés de valeurs mobilières, et conformément, entre autres dispositions pertinentes, à la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003 (10), les compétences du comité de contact OPCVM (organismes de placement collectif en valeurs mobilières) (11) seront transférées au comité européen des valeurs mobilières (12), pour ce qui concerne les fonctions de comitologie et les fonctions consultatives accomplies à la demande de la Commission en vue de l'élaboration d'actes législatifs – et au comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières (13), pour ce qui concerne les fonctions consultatives relatives à la préparation par la Commission de projets de mesures d'exécution de la législation applicable dans ce domaine et à la promotion d'une coopération étroite et de liens entre les régulateurs des marchés de valeurs mobilières de l'Union européenne.

2. Observations générales

2.1 L'impérieuse nécessité de réagir avec célérité et efficacité aux mutations technologiques et à l'évolution des marchés financiers dans une économie mondialisée exige une réforme de l'actuel dispositif législatif et de «comitologíe» de l'Union européenne régissant ce domaine.

2.2 Par conséquent, le CESE accueille très favorablement la proposition de directive à l'examen, qui vise à assurer la cohérence du cadre réglementaire financier européen en adaptant le système décisionnel conformément aux principes de subsidiarité, de proportionnalité et de mise à disposition de ressources suffisantes.

3. Observations particulières

3.1 La présente proposition de directive élargit la structure et les fonctions des comités consultatifs et de régulation, déjà d'application dans le secteur des marchés de valeurs mobilières, aux activités des banques, des assurances et des pensions professionnelles, ainsi que des organismes de placement collectif en valeurs mobilières.

3.2 Conformément aux objectifs et au contenu de la proposition, mentionnés plus haut, quatre éléments principaux peuvent être identifiés: premièrement, la constitution et la composition de nouveaux comités; deuxièmement, la fonction consultative différente qui leur est assignée; troisièmement, les fonctions de régulation ou de «comitologie» conférées à quelques-uns des nouveaux comités; et, quatrièmement, les fonctions de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre de la législation communautaire applicable dans ce domaine.

3.3 Selon la Commission, la constitution de quatre nouveaux comités (comité bancaire européen, comité européen des contrôleurs bancaires, comité européen des assurances et des pensions professionnelles et comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles), qui se substituent aux trois comités existants (comité consultatif bancaire, comité des assurances et comité de contact OPCVM - organismes de placement collectif en valeurs mobilières), évite les risques de complexité et de doublon dus au chevauchement entre les comités existants.

3.4 Cela dit, sur le plan purement quantitatif, ce changement entraîne une multiplication par deux du nombre de comités par rapport à la situation actuelle, et la liste «comitologique» s'allonge encore davantage si l'on y ajoute le comité des services financiers, institué quelques mois avant les comités précités et dont les fonctions semblent interférer «a priori» avec celles de ces derniers (14). Pour autant qu'il se justifie pour les raisons de technique législative exposées plus haut, ce changement va en principe à l'encontre des demandes de transparence et de simplification liées à une diminution drastique de l'éventail des comités existant dans l'Union européenne (15).

3.5 En revanche, en ce qui concerne la composition des quatre nouveaux comités, le CESE juge positivement le fait que le comité bancaire européen ne sera composé que d'un haut représentant par État membre, au lieu des trois membres maximum que peuvent actuellement compter les délégations nationales au sein du comité consultatif bancaire, ainsi que le fait que le premier sera présidé par la Commission alors que le second l'est par le représentant d'un État membre. Bien qu'aucune disposition de la proposition de directive ne mentionne ce fait, il peut être déduit de la lecture de l'exposé des motifs.

3.6 Toutefois, aucune disposition ne prévoit la présence de représentants des marchés de valeurs mobilières au sein des comités chargés de leur régulation. Étant donné que toutes les bourses européennes sont des entités privées opérant sous le contrôle de régulateurs publics, un responsable national des marchés de valeurs mobilières devrait être autorisé à participer en qualité d'observateur.

3.7 En ce qui concerne les fonctions consultatives des nouveaux comités, la proposition de directive à l'examen entraîne à la fois une redistribution et une séparation des fonctions actuellement exercées par les comités existants dans les secteurs de la banque, des assurances et du placement collectif en valeurs mobilières.

3.8 Conformément au libellé du paragraphe 1.2, le comité bancaire européen, le comité européen des assurances et des pensions professionnelles et le comité européen des valeurs mobilières s'acquitteront des fonctions consultatives les plus importantes aux fins de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la législation applicable dans ce domaine.

3.9 En d'autres termes, ces comités exerceront les fonctions consultatives relevant du premier des quatre niveaux que comporte l'actuelle structure décisionnelle communautaire en matière de valeurs mobilières.

3.10 Le comité européen des contrôleurs bancaires, le comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles et le comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières exerceront, quant à eux, des fonctions consultatives en vue de la mise en oeuvre cohérente et précise de l'ensemble des règles pertinentes dans ce domaine – y compris les mesures techniques d'exécution – et de l'amélioration de la coopération entre les autorités de contrôle compétentes dans les États membres. Ils accompliront donc des fonctions consultatives ressortissant au troisième niveau de la structure décisionnelle précitée.

3.11 Par conséquent, il ne sera pas créé de nouvelles fonctions consultatives, autres que celles déjà existantes. Sous réserve des résultats engendrés par la mise en oeuvre du nouveau système de consultation, l'évaluation ex ante peut être positive s'il améliore la qualité technique de la réglementation concernée et si le chevauchement des comités ne met pas à mal la flexibilité et la transparence des procédures consultatives lancées par la Commission.

3.12 En outre, les fonctions de régulation ou de «comitologie» seront exercées par le comité bancaire européen, le comité européen des assurances et des pensions professionnelles et le comité européen des valeurs mobilières de manière exclusive, chacun s'occupant des domaines relevant de sa compétence. On ne s'attellera pas non plus, en l'occurrence, à la création de nouvelles procédures concernant les comités et on ne leur attribuera pas de nouvelles fonctions par rapport à celles qu'exercent les comités existants.

3.13 Le CESE juge toutefois utile de formuler une série d'observations à ce propos étant donné que la «comitologie» financière est à ce jour pratiquement inconnue (16). D'une part, pour ce qui est de la procédure suivie pour la prise de décisions, la «comitologie» financière est régie par les dispositions de l'article 5 de la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 (17) relatif à la procédure de réglementation. Comme chacun sait, cette procédure confère un droit de révision exclusif au Conseil (18) ainsi qu'un droit de regard au Parlement européen (19), ce qui donne aux deux institutions un poids quasiment identique dans les cas où elles voient leurs prérogatives réduites dans le cadre d'une procédure de réglementation sur la base d'un acte législatif communautaire adopté par voie de codécision (20).

3.14 S'agissant de la proposition à l'examen, cette situation doit être appréhendée avec une certaine prudence vu que le Parlement européen a, par sa résolution du 5 février 2002 sur la mise en oeuvre de la législation dans le cadre des services financiers (21), approuvé l'approche réglementaire à quatre niveaux, recommandée par le comité des sages mentionné ci-dessus, à condition que lui soit octroyé pour le niveau 2 (procédures de comitologie) un traitement équivalent à celui garanti au Conseil conformément à la résolution du Conseil européen de Stockholm (22). À cet égard, le CESE invite les institutions compétentes à résoudre d'urgence le conflit pour le contrôle des compétences d'exécution.

3.15 Par ailleurs, compte tenu de la remarque précédente, il convient de souligner que la proposition à l'examen tend à s'écarter du contexte général en ce qu'elle est difficilement compatible avec certaines dispositions de la proposition de modification des traités constitutifs des Communautés européennes, actuellement en phase de discussion. Ainsi, l'article I-35 du projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe (23) impliquerait une révision de la procédure de réglementation selon laquelle le Parlement européen et le Conseil des ministres se verraient accorder, sur un pied d'égalité, le droit de refuser le pouvoir délégué à la Commission.

3.16 L'annexe 8 du document du Conclave ministériel de Naples sur la CIG 2003 (24), introduit une modification au paragraphe 6 de l'article III-77 du projet de traité qui se révèle être doublement en contradiction avec la proposition à l'examen. D'une part, elle permet qu'une loi européenne du Conseil puisse confier à la Banque centrale européenne la compétence en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers, à l'exception des entreprises d'assurances, ce qui réduirait les fonctions consultatives et de comitologie du comité bancaire européen ainsi que les fonctions consultatives du comité européen des contrôleurs bancaires (25)

3.17 D'autre part, elle susciterait un nouveau conflit avec le Parlement européen en établissant que le Conseil puisse statuer sur ce transfert de compétence à l'unanimité après consultation du Parlement européen, alors que l'article 105, point 6 du traité CE en vigueur, prévoit cette possibilité moyennant l'avis conforme du Parlement européen. Bien que les propositions de la Commission ne doivent pas faire référence à des projets normatifs non contraignants, les considérations formulées ci-avant découlent du travail de prospective que le Comité est tenu d'effectuer dans l'exercice de ses fonctions consultatives.

3.18 Pour terminer, les fonctions de contrôle et de suivi de la mise en œuvre de la réglementation communautaire dans ce domaine permettront aux comités de renforcer le mécanisme actuel grâce auquel la Commission identifie les obstacles et déploie les moyens appropriés pour les supprimer des cadres juridiques des États membres (26).

Bruxelles, le 10 mars 2004. Le Président de la section spécialisée «Marché unique, production et consommation» Victor HUGO SEQUEIRA

(1) COM(1999) 232 final.

(2) JO L 191, du 13.7.2001.

(3) JO L 191, du 13.7.2001.

(4) JO L 3, du 7.1.2004. S'agissant de sa composition, il est présidé par la Commission et chaque État membre envoie un représentant de haut niveau. Le président du comité européen des contrôleurs bancaires ainsi qu'un représentant de la Banque centrale européenne participent en qualité d'observateurs.

(5) Articles 57-59 de la directive 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 mars 2000, JO L 126, du 26.5.2000.

(6) JO L 3, du 7.1.2004. Le comité est composé de hauts représentants des autorités publiques des États membres chargées du contrôle prudentiel des établissements de crédit, des banques centrales nationales, d'un représentant de la Banque centrale européenne et d'un représentant de la Commission. Le comité élit un président parmi les représentants des autorités nationales de contrôle compétentes.

(7) JO L 374, du 31.12.1991.

(8) Décision de la Commission du 5 novembre 2003, JO L 3, du 7.1.2004. Le comité est composé de hauts représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission.

(9) Décision de la Commission du 5 novembre 2003, JO L 3, du 7.1.2004. Le comité est composé de hauts représentants des autorités publiques nationales compétentes en matière de contrôle des assurances, de la réassurance et des pensions professionnelles. La Commission y a un haut représentant, mais le comité est présidé par un représentant des États membres.

(10) JO L 96, du 12.4.2003.

(11) Institué par la directive 85/611/CEE du Conseil, du 20 décembre 1985, JO L 375, du 31.12.1985. Ce comité exerçait initialement des fonctions consultatives: assister la Commission en vue de l'application de la directive, promouvoir les consultations entre les États membres et conseiller la Commission sur les modifications à introduire dans ladite directive. En ce qui concerne les modifications techniques, le comité agissait en qualité de comité de comitologie. À cet égard, la directive 2001/108/CE (JO L 41, du 13.2.2002) a renforcé ses fonctions de comitologie pour ce qui concerne la réglementation technique des investissements des organismes de placement collectif en valeurs mobilières.

(12) Institué par la décision 2001/528/CE de la Commission (JO L 191, du 13.7.2001) modifiée par la décision de la Commission du 5 novembre 2003 (JO L 3, du 7.12.2004).

(13) Institué par la décision 2001/527/CE de la Commission (JO L 191, du 13.7.2001), modifiée par la décision de la Commission du 5 novembre 2003 (JO L 3, du 7.1.2004).

(14) Voir le point 2 de la décision du Conseil du 18 février 2003, JO L 67, du 12.3.2003.

(15) Voir la réponse de la Commissaire SCHREYER, exprimée au nom de la Commission, à la question écrite E-1070/01 de M. FERBER (JO L 318 E, du 13.11.2001), ainsi que le Rapport Poos sur la réforme du Conseil, A5-0308/2001 final, approuvé par la résolution du Parlement européen du 25.10.2001, en particulier le considérant M et le point 13 de ladite résolution.

(16) Ainsi, depuis que des fonctions de «comitologie» lui ont été conférées, en 1989 (article 9 de la directive 89/647/CEE du Conseil relative à un ratio de solvabilité des établissements de crédit), le comité consultatif bancaire n'a agi en tant que comité de «comitologie» qu'en quatre occasions, alors que ni le comité des assurances ni le comité de contact OPCVM n'ont, à ce jour, exercé de telles fonctions.

(17) JO L 184, du 17.7.1999.

(18) À ce jour, moins de 0,25 % du nombre total des actes ayant suivi cette procédure a été transmis au Conseil par la Commission; voir le point 1.4 du rapport COM(2003) 530 final, JO C 223 E, du 19.9.2003.

(19) Le Parlement européen n'a pas encore exercé cette prérogative; voir le rapport COM(2003) 530 final, JO C 223 E, du 19.9.2003.

(20) Selon la proposition COM(2002) 719 final, du 11.12.2002, cet anachronisme peut être résolu grâce à une procédure de contrôle commune du Parlement européen et du Conseil. S'agissant de la portée de cette proposition, voir MOREIRO GONZÁLEZ, C.J.: «Änderungen des normativen Rahmens der Komitologie», ZEuS, 4, 2003, pp. 561-588, En pp. 584, ss.

(21) Résolution A5-0011/2002.

(22) Dans le même temps, le Parlement européen s'est interrogé dans sa résolution B5-0578/2002 sur l'urgence de procéder à une refonte de la structure des comités dans le domaine financier, subordonnant son approbation de la proposition à un engagement sans équivoque du Conseil de résoudre l'anachronisme législatif à propos du contrôle des compétences d'exécution exercées par la Commission.

(23) Bruxelles, 18 juillet 2003, CONV 850/03.

(24) Bruxelles, 25 novembre 2003, CIG 52/03 ADD1, p. 12.

(25) Même si les États membres ont adopté une position administrative et doctrinale majoritairement favorable sur cette question (voir. DASSESSE, M. G ISAAC, D.: «Financial services in the Era of the Euro and E-Commerce: Does home country control work?»- General Report, en F.I.D.E., XX Congress, BIICL, Londres, 2003, pp. 433-446, notamment les points 38-56), le conseil ECOFIN, réuni à Oviedo les 12 et 13.4.2002, a fait part de ses réticences en la matière, notamment à travers l'opposition exprimée par les délégations allemande et britannique.

(26) Voir respectivement le 18ème rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire, COM(2001) 309 final, et le 19ème rapport, COM(2002) 324 final.