Avis du Comité économique et social sur le «Livre vert de la Commission relatif aux "Retraites complémentaires dans le Marché unique"»

(98/C 73/28)

Le 21 avril 1997, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le Livre vert susmentionné.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée des travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 3 décembre 1997 (rapporteur: M. Byrne, corapporteur: M. van Dijk).

Lors de sa 350e session plénière du 10 et 11 décembre 1997 (séance du 11 décembre), le Comité économique et social a adopté par 92 voix pour et 2 voix contre l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La Commission a lancé ce Livre vert afin d'attirer l'attention sur les évolutions démographiques majeures intervenant au sein de l'UE ainsi que sur leurs implications pour les régimes de retraite publics.

1.2. Au cours des dernières décennies, la baisse du taux de natalité a été accompagnée d'un allongement de l'espérance de vie. Par conséquent, on estime que la proportion actuelle, dans l'Union européenne, de quatre personnes en âge de travailler pour subvenir aux besoins d'un retraité sera réduite, en l'an 2040, à deux pour un.

1.3. L'impact budgétaire potentiel de ces changements démographiques sur les régimes de retraite publics pourraient être considérables si aucune action corrective n'est entreprise. Par exemple, sur la période 1995-2030, la moyenne pondérée des ratios des dépenses de retraite par rapport au PIB dans les 11 États membres pour lesquels on dispose de projections s'élèvera de 3 à 4 points.

1.4. En réalité, 88 % de l'ensemble des retraites servies dans l'UE sont versées par l'État, et sont financées selon le principe de la répartition. Les changements démographiques sont des facteurs importants qui pèsent sur les régimes de répartition.

1.5. Ce pourcentage de 88 % ne rend pas exactement compte de la situation, car ce n'est qu'une moyenne pour l'Union européenne; la situation varie considérablement d'un État membre à l'autre. Par exemple, il apparaît dans le Tableau II du Livre vert qu'alors que les actifs des fonds de retraite représentent 20 % du PIB pour l'Union européenne, contre 59 % et 45 % respectivement pour les États-Unis et le Japon, deux États membres de l'Union européenne, à savoir les Pays-Bas et le Royaume-Uni, se situent à une extrémité de l'échelle à environ 80 % tandis que beaucoup d'États membres se situent en deçà des 10 %.

1.6. Les différences d'approche entre les États membres apparaissent clairement dans les tableaux 1 et 2 joints à ce rapport. Le tableau 1 indique la proportion de retraites obligatoires de l'État par rapport aux revenus (1 fois et demie le revenu moyen national). On peut y voir que l'Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni se trouvent en bas de l'échelle avec 31 % et plus, tandis que le Portugal, l'Espagne, l'Italie et la Grèce dépassent les 70 %. Le tableau 2 comprend également les retraites complémentaires, ce qui a pour conséquence un rapprochement des chiffres, sans pour autant gommer les différences.

1.7. Le paiement de pensions suffisantes aux personnes retraitées est une pierre angulaire de la structure sociale de l'Union européenne. Au vu de la menace qui pèse sur ces pensions suite aux prévisions de changements démographiques, le CES se réjouit de l'initiative prise par la Commission d'aborder ce problème. L'évolution de ce dernier sera graduelle, mais plus les actions correctives seront précoces, plus elles ont de chances de réussir.

1.8. En résumé, le CES constate que les pratiques en matière de retraites diffèrent largement d'un État membre à l'autre et que l'intention de la Commission n'est pas d'imposer une ligne de conduite détaillée aux États membres.

2. Options d'action

2.1. Le CES prend note, dans le commentaire introductif du Livre vert de la Commission, du fait que:

a) les régimes de sécurité sociale des États membres (premier pilier) continueront à couvrir la masse des dépenses de retraites;

b) les régimes du deuxième pilier (régimes de retraite professionnels) et les régimes du troisième pilier (plans de retraite individuels surtout liés à une assurance vie) examinés dans le document ne régleront pas toutes les difficultés qui résulteront des changements démographiques;

c) conformément au principe de subsidiarité, il appartient aux États membres de décider du rôle qu'ils souhaitent assigner à chacun des trois piliers dans le paiement des retraites.

2.2. Le CES approuve l'analyse de la Commission développée au point 2.1 ci-dessus et déclare qu'il se préoccupe essentiellement de l'adoption des mesures appropriées visant à garantir aux citoyens européens le bénéfice escompté de pensions de retraite raisonnables. Le CES souhaite insister sur le fait que la viabilité des régimes de retraite, qu'ils soient privés ou publics, dépend non seulement de facteurs démographiques, mais également de la situation économique, sociologique et juridique. Par exemple, le niveau élevé du chômage a un impact négatif.

2.3. Étant donné l'importance des régimes du premier pilier, les États membres devraient tenter d'améliorer la durabilité de ces systèmes. Le CES constate que certains États membres ont déjà apporté des modifications à cet effet à leur régime et il est important de poursuivre dans cette voie.

2.4. L'importance des régimes de retraite complémentaires va cependant croissant et le CES reconnaît la nécessité première de garantir un environnement juridique propice à leur fonctionnement.

2.5. Deux voies principales se présentent normalement pour l'octroi de régimes de pension complémentaires:

a) régimes de pension liés à un emploi, normalement financés soit par les réserves comptables de l'entreprise, soit par des investissements extérieurs dans des actifs distincts conservés dans une assurance vie de groupe ou dans des régimes de fonds de retraite et

b) régimes d'assurance individuelle.

2.6. Bien que le recours aux régimes des deuxième et troisième piliers relève de la compétence de chacun des États membres, la suite du Livre vert se concentre sur la manière dont le Marché unique peut rendre ces régimes plus efficaces.

2.7. Le CES attire l'attention de la Commission sur l'existence des systèmes de répartition qui doivent être pérennisés pour servir les pensions des bénéficiaires existants et prévoir un mécanisme très progressif permettant une évolution vers davantage de capitalisation, la mise en place des régimes de capitalisation venant compléter les régimes de répartition et reconnaître la complémentarité des deux systèmes.

2.8. Tout en attirant l'attention sur l'utilisation possible de régimes de retraite complémentaire, la Commission fait observer qu'aussi bien les régimes de retraites financés par capitalisation que les régimes non financés comportent des avantages et des inconvénients. Il faut également souligner que le passage, si graduel qu'il soit, d'un système de retraites par répartition à des systèmes de retraite des deuxième et troisième piliers entraînera une augmentation de l'affectation de fonds aux pensions, étant donné qu'il faut assurer le financement des engagements actuels au titre du premier pilier tout en commençant à cotiser pour les futurs régimes financés. Il faut par conséquent veiller à assumer toutes les initiatives relatives aux deuxième et troisième piliers sans mettre en péril les engagements actuels du premier pilier.

3. Chapitre II - Retraites et marchés des capitaux de l'Union européenne

3.1. Le Livre vert souligne les différences importantes entre les États membres en terme de profils de placement en ce qui concerne la part respective des actions et des obligations (voir Tableau 3). Il met en évidence le fait que les actions ont un rendement supérieur mais se demande si ces données sont réellement définitives. Cependant, le Livre vert souligne les réductions spectaculaires des coûts de retraite à long terme que peuvent engendrer des augmentations relativement faibles des taux de rendement annuels.

3.1.1. Un écart considérable existe également dans la part d'actifs étrangers détenus par les régimes de retraite (voir Tableau 4).

3.1.2. Le Livre vert pose en outre la question de savoir si l'on peut accroître le rendement sans encourir de risque excessif et si les marchés des capitaux de l'Union européenne peuvent absorber ce surcroît potentiel important de placements.

3.2. Le CES approuve l'analyse détaillée présentée dans le Livre vert et émet les commentaires suivants:

3.2.1. À long terme, les engagements de retraite augmentent en termes réels à cause de l'augmentation réelle à long terme des paiements, qui entraînent également une élévation du niveau de vie. L'expérience passée suggère que le placement dans des actifs réels (actions et immobilier) répond dès lors davantage aux engagements de retraite qu'un titre à intérêt fixe.

3.2.2. L'expérience acquise au cours de très longues périodes dans le passé (voir, par exemple, Tableau VI c joint au Livre vert) démontre de manière évidente les rendements réels avantageux que peuvent générer des actions. En raison de la nature même du placement, qui s'étend sur le long terme, les fluctuations de marché à court terme importent peu. Toutefois, comme cela est démontré dans le Livre vert, une augmentation de 2 à 3 points de pourcentage, par exemple, du taux de rendement annuel sur une période donnée peut avoir un effet considérable sur les bénéfices et/ou les coûts.

3.2.3. Le développement des techniques actuarielles permet à un fonds de retraite d'évaluer la composition de ses actifs par rapport à ses engagements et de minimiser ainsi le risque en ajustant ses placements au profil d'âge de ses affiliés. Ainsi, tout porte à croire qu'un gestionnaire prudent tenant compte des conseils actuariaux aura probablement une part d'obligations plus élevée pour un fonds composé d'affiliés plus anciens que s'il s'agissait d'un fonds couvrant principalement des jeunes. La diversification des placements dans plusieurs catégories d'actifs, dont certaines sont en corrélation opposée, est un autre moyen de minimiser le risque.

3.2.3.1. Les marchés financiers permettent de répartir les placements sur de nombreux secteurs industriels susceptibles de produire des résultats différents à un moment donné et le risque lié aux titres est géré grâce à l'imposition d'une limite de placement maximale sur chaque titre.

3.2.4. Considérant la capacité des marchés des capitaux de l'Union européenne d'absorber l'offre de fonds relativement importants, il y a lieu de remarquer avant tout que ceux-ci ne seraient disponibles qu'à un horizon lointain. Par conséquent, il semble que les marchés des capitaux pourraient et devraient se développer afin d'absorber les fonds disponibles, comme cela a été le cas par exemple aux États-Unis. En revanche, il est plus difficile d'évaluer les éventuelles retombées positives pour les économies européennes de cette nouvelle source d'investissement.

3.2.5. Les restrictions d'investissement non prudentielles qui imposent des limites arbitraires injustifiées par exemple sur les placements dans des actions ou les placements non domestiques peuvent augmenter le risque de performance médiocre. De même, le CES admet que ce n'est pas le rôle de la Commission de prôner l'une ou l'autre stratégie de placement pour les fonds de retraite, mais bien celui des gestionnaires de placements, soumis à une surveillance adéquate dans l'accomplissement de leur tâche.

3.2.6. En résumé, le CES estime que des rendements supérieurs peuvent être obtenus sans risque excessif, sous réserve de la mise en place de contrôles prudentiels adéquats, en ce compris la surveillance des gestionnaires de placements, et que les marchés des capitaux de l'Union européenne vont probablement se développer suffisamment pour absorber tout surcroît de fonds de placement.

4. Chapitre III - Des règles prudentielles adaptées au Marché unique

4.1. Ce chapitre traite de ce qui pourrait constituer des règles prudentielles adaptées au Marché unique pour le placement des fonds de retraite. L'approche présentée au point 36 pourrait constituer une base de réglementation pertinente, susceptible d'être perfectionnée ultérieurement sur proposition de la Commission et, si possible, après consultation du CES.

4.2. Le CES soutient les objectifs de la politique exposés au point 40 qui visent à:

a) éliminer les obstacles à l'achèvement du Marché unique dans les services d'investissement, et

b) accorder le droit pour les fonds de retraite de placer librement leurs actifs simplement «en bon père de famille».

4.3. Le CES s'accorde avec la Commission pour dire qu'il y a peu de chances que cela provoque des changements spectaculaires à court terme dans les profils d'investissement. Les gestionnaires de fonds tendent à être conservateurs et sont susceptibles de s'ajuster graduellement à de nouvelles libertés d'investissement. L'introduction de l'Euro facilitera les investissements croisés au sein des États membres participants puisque les considérations relatives à la congruence monétaire seront éliminées.

4.4. Le CES soutient pleinement la position selon laquelle les fonds de retraite doivent être soumis à un régime prudentiel adapté, dont un des aspects clés serait de se charger plus particulièrement du contrôle des risques. Cependant, la Commission pose la question très importante de savoir s'il ne faudrait pas instaurer des règles communes en matière de fonds de retraite et de compagnies d'assurance.

4.4.1. Le CES souhaite cependant insister ici sur le fait que les règles prudentielles doivent comporter une évaluation des passifs au moyen de normes actuarielles propres ainsi qu'une corrélation étroite entre les rendements des actifs et l'importance des engagements. Le CES souligne également la nécessité d'impliquer les affiliés dans la gestion de leur fonds de retraite et d'obliger les gestionnaires à informer les membres et à leur fournir des conseils.

4.5. Le CES souligne la différence fondamentale existant entre les compagnies d'assurance et les fonds de retraite, les premières vendant leurs produits, à l'inverse des seconds dans la plupart des États membres. Par ailleurs, les compagnies d'assurance-vie sont soumises à des règles de surveillance s'appliquant à l'ensemble des activités de chaque compagnie qui comprend une série de produits d'investissement et de protection. Toutefois, il faudrait que les objectifs qui sous-tendent le placement d'actifs par les fonds de retraite concordent globalement avec la politique d'investissement adoptée par les compagnies d'assurance-vie à l'égard de leurs engagements de retraite contractuels.

4.6. Étant donné les caractéristiques spécifiques des investissements de retraite, le CES recommande donc que des règles séparées soient définies à leur intention. Dans la mesure où les compagnies d'assurance offrent des produits dont les prestations sont équivalentes à celles des fonds de retraite, la directive sur l'assurance-vie devrait sans doute être modifiée afin de s'assurer que les compagnies d'assurance ne soient pas affectées par une quelconque distorsion de concurrence au niveau des produits de retraite. Les règles appliquées aux investissements de retraite devraient viser au maximum à garantir que les fonds de retraite, y compris ceux gérés par le biais de compagnies d'assurance, soient traités sur un pied d'égalité sans pour autant réduire la qualité de la protection.

4.7. Le CES est convaincu de la nécessité de garantir la liberté de gestion des fonds si l'on souhaite mettre en place le marché unique. Dans le contexte moderne des communications, l'important n'est pas tellement la proximité du marché mais bien la qualité et le professionnalisme de l'équipe gestionnaire des fonds.

4.8. Dans une perspective d'avenir, le CES considère à cet égard qu'il serait judicieux d'adopter une directive générale, comprenant des principes fondamentaux, dans le sens indiqué au point 47 (option 3).

5. Chapitre IV - Faciliter la libre circulation des travailleurs

5.1. Dans ce chapitre, la Commission traite des obstacles actuels à la libre circulation des travailleurs. Elle fait remarquer que ces obstacles à la mobilité transfrontalière ont déjà été éliminés par la législation communautaire pour ce qui est des retraites obligatoires, mais les textes législatifs ne couvrent pas les régimes de retraites complémentaires.

En novembre 1996, le groupe de haut niveau créé par la Commission pour étudier cette question a recommandé que la législation communautaire soit limitée dans un premier temps à trois aspects du problème:

a) le maintien des droits de retraite acquis pour les affiliés qui s'installent dans un autre État membre;

b) le paiement transfrontalier de prestations dues au titre des régimes de retraite complémentaire devrait être facilité dans les autres États membres, et

c) les travailleurs provisoirement détachés par leur employeur dans un autre État membre devraient pouvoir rester affiliés à leur régime de retraite complémentaire d'origine.

Le CES se réjouit de l'adoption récente par la Commission d'une proposition de directive sur ces questions et élabore actuellement un avis sur ce sujet.

5.2. Les problèmes subsistants identifiés par la Commission et qui n'ont pas été traités par le groupe de haut niveau comprennent:

a) les conditions imposées pour l'acquisition des droits - en particulier la longueur des périodes nécessaires dans certains États membres;

b) les difficultés rencontrées pour transférer les droits acquis d'un État membre à l'autre;

c) les problèmes fiscaux liés à l'acquisition de droits de pension dans plus d'un État membre (les aspects fiscaux sont également traités au chapitre V);

d) la position d'un travailleur employé temporairement dans un autre État membre sans être détaché par sa propre entreprise.

5.3. Le CES reconnaît que les problèmes exposés au point 5.2 représentent des obstacles importants à la libre circulation des travailleurs et sont incompatibles avec le concept d'un Marché unique. En particulier, à partir du moment où l'on accepte que les retraites soient une forme de salaire différé gagné durant les années de travail, il n'est alors pas raisonnable d'imposer de longues périodes de carence allant jusqu'à 10 ans avant de pouvoir acquérir des droits de retraite.

5.3.1. Lorsqu'ils changent de régime de retraite, les affiliés doivent être pleinement informés de la possibilité de transférer leurs droits par un transfert de capital, dans le cas où cela est compatible avec les méthodes de financement des régimes concernés. Le CES estime par ailleurs que toute proposition de directive relative à la coordination des régimes de retraite devrait prendre en considération les mécanismes permettant de protéger le pouvoir d'achat des retraites préservées.

5.3.2. Le CES estime que les employés provisoirement détachés par leur employeur auprès de l'entreprise ou d'une filiale dans un autre État membre devraient pouvoir rester affiliés à leur régime de retraite complémentaire d'origine. Il considère cependant qu'il ne serait pas raisonnable qu'un employeur soit tenu de maintenir l'affiliation de travailleurs démissionnaires recrutés par une autre entreprise dans un autre État membre.

5.4. Dans son avis du 15 mai 1992 sur les régimes complémentaires de sécurité sociale (rapporteur: Mlle Maddocks), le CES recommandait à la Commission d'étudier la possibilité de concevoir un modèle de régime de retraite professionnelle européen que les compagnies «européennes» pourraient utiliser afin de couvrir leurs employés dans tous les États membres; il réitère aujourd'hui cette recommandation.

5.5. Le Groupe de haut niveau a proposé de mettre en place un Forum communautaire pour les retraites chargé d'étudier les problèmes de retraite qui font obstacle au renforcement de la libre circulation des personnes. Le CES n'est toujours pas favorable à cette proposition. Actuellement, il existe déjà un comité consultatif pour les travailleurs migrants, qui s'occupe des problèmes de sécurité sociale dans le cadre de la libre circulation des travailleurs. Par ailleurs, des propositions peuvent être discutées dans le cadre du dialogue social, en particulier si l'on part de l'idée que les retraites complémentaires constituent en fait une forme de salaire différé. Le Comité pense que devrait être créé, au sein du comité consultatif pour les travailleurs migrants, un groupe de travail spécial chargé de proposer dans les meilleurs délais des solutions aux problèmes réels que posent les retraites complémentaires.

6. Chapitre V - L'importance des aspects fiscaux pour les retraites complémentaires

6.1. Dans ce chapitre, le Livre vert décrit l'importance de la fiscalité des retraites. Dans la plupart des États membres, les régimes de retraite jouissent d'avantages fiscaux sur les fonds accumulés, ces avantages étant compensés par l'imposition de la pension effective versée en définitive aux bénéficiaires.

6.1.1. Les règles fiscales actuelles peuvent cependant constituer une barrière à la libre circulation des travailleurs. La Commission, à travers son Livre vert, souhaite recueillir des avis sur la meilleure manière d'améliorer la situation et, notamment, sur la question de savoir si la législation communautaire est adaptée et applicable.

6.2. Le CES soutient le principe général d'une prestation différée aux affiliés d'un régime de fonds de retraite accumulés et de l'imposition également différée jusqu'au moment où les prestations sont servies à chaque affilié.

6.2.1. Tout en respectant entièrement le principe de subsidiarité, le CES estime que la mobilité des travailleurs serait facilitée par l'élaboration d'une série de règles communes, à soumettre à l'approbation du Conseil, relatives à la reconnaissance, dans tous les autres États membres, des régimes de retraite domiciliés dans l'un d'entre eux.

6.3. En général, les États membres offrent des avantages fiscaux aux régimes de retraite en escomptant qu'ils percevront des impôts sur les prestations servies en définitive. Il est important que les règles communes n'altèrent pas ce principe de manière notable; au siècle prochain, les retraités représenteront une proportion beaucoup plus élevée de la population totale et il deviendrait progressivement plus difficile de financer les dépenses de l'État si l'on ne disposait pas de la fiscalité des pensions.

6.4. Afin de traiter spécifiquement du problème de la mobilité des travailleurs, les règles communes pourraient comporter les éléments suivants:

a) les cotisations à un régime de retraite non domestique devraient bénéficier du même allégement fiscal qu'un régime domestique. Cet avantage ne devrait valoir que pour une période limitée afin de faciliter les transferts de travailleurs (détachés) à court terme - il n'est pas rare de voir des employés de multinationales travailler successivement durant 3 à 5 ans dans des pays différents, tout en ayant l'intention de prendre leur pension dans leur pays d'origine. D'importants problèmes et inégalités surgiraient si ce type de travailleurs était forcé de changer de régime de retraite à chaque déplacement;

b) lors d'un transfert permanent vers un autre État membre, le travailleur aurait la possibilité soit de conserver les prestations échues de son régime précédent, soit, lorsque des fonds existent, de les transférer vers un régime agréé dans son nouveau pays de résidence. Il importe également que le travailleur puisse disposer d'informations et de conseils adéquats;

c) les retraites versées seraient taxées dans le pays de résidence. Cela pourrait créer des problèmes aux États membres pour qui le manque à gagner fiscal qui en résulterait ne serait pas compensé par un mouvement de retraités.

6.5. Bien qu'il serait intéressant de pouvoir adopter une approche communautaire visant à éliminer ces barrières, il est probablement plus réaliste de se baser sur des dispositions bilatérales ou multilatérales si l'on veut réaliser des progrès. La Commission pourrait faciliter ce travail dans la mesure où elle développerait un modèle de règles relatives à la fiscalité des pensions.

7. Conclusions

7.1. Le CES accueille favorablement le Livre vert et réitère son souhait que des actions soient engagées en temps voulu afin d'assurer une retraite suffisante aux pensionnés du prochain siècle.

7.2. Le CES rejoint l'opinion selon laquelle les retraites complémentaires joueront un rôle important dans le futur en matière de versement de retraites.

7.3. Le CES reconnaît que les progrès en matière de retraites complémentaires sont et seront encore compliqués par les différentes approches adoptées traditionnellement par les États membres. Il est clair que non seulement le recours aux retraites complémentaires est très variable, mais que là où les retraites complémentaires sont bien établies, une politique d'investissement plus libérale existe non seulement par rapport aux actions et aux instruments financiers dérivés, mais également par rapport aux placements à l'étranger. À l'inverse, dans les pays où les retraites complémentaires n'en sont qu'à leurs débuts, le niveau d'investissement dans des obligations est beaucoup plus élevé, au détriment des actions et des actifs étrangers.

7.4. Bien qu'elle ne soit pas directement liée au problème spécifique des retraites, l'augmentation des disponibilités des fonds de placement aura probablement d'autres effets bénéfiques sur l'économie des États membres.

Bruxelles, le 11 décembre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

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