TABLE DES MATIÈRES

1. Contexte et aperçu 3

2. Mise en œuvre des priorités de la Communauté 7

3. Problématiques horizontales 12

4. Perspectives 16

Le présent rapport de 2011 est le premier rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant la mise en œuvre des plans stratégiques nationaux[1] et des orientations stratégiques de la Communauté pour le développement rural (période de programmation 2007-2013)[2].

Ce rapport de la Commission[3] est fondé sur l’analyse et l’évaluation des rapports de synthèse soumis par les États membres en 2010[4] et des autres informations disponibles, notamment les indicateurs financiers et physiques communs de suivi ainsi que quelques réalisations du réseau européen pour le développement rural.

Ce rapport résume les principaux progrès, tendances et défis liés à la mise en œuvre des plans stratégiques nationaux et des orientations stratégiques de la Communauté.

Il est important de souligner que les données utilisées par les États membres dans les rapports de synthèse de 2010 sont des agrégats collectés entre le début de la période de programmation en 2007 et la fin de l’année 2009. Les ajustements des plans stratégiques nationaux et des programmes de développement rural (PDR) correspondants effectués à la suite du bilan de santé de la PAC et du plan européen pour la relance économique (PREE)[5] ne sont pas pris en considération dans le présent rapport, les modifications n’ayant été finalisées qu’au début de l’année 2010.

1. CONTEXTE ET APERÇU

1.1 Les priorités de la Communauté en matière de développement rural pour la période 2007-2013

En février 2006, le Conseil de l’Union européenne a adopté des orientations stratégiques pour le développement rural pour la période 2007-20132, lesquelles se fondent sur les trois principales priorités thématiques fixées par le règlement du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER[6]):

Amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier. Le FEADER doit contribuer à renforcer et à dynamiser le secteur agroalimentaire européen en se concentrant sur les priorités que sont le transfert des connaissances, la modernisation, l’innovation et la qualité tout au long de la chaîne alimentaire, ainsi que sur les secteurs prioritaires pour l'investissement dans le capital physique et humain. Les mesures regroupées au sein de l’«axe 1» doivent avant tout contribuer aux objectifs de compétitivité des PDR.

Amélioration de l’environnement et du paysage. Afin de protéger et d'améliorer les ressources naturelles et les paysages des zones rurales de l'UE, les ressources allouées à cette priorité doivent contribuer à trois domaines prioritaires pour l’UE: la biodiversité, la préservation et le développement des systèmes agricoles et sylvicoles à haute valeur naturelle et des paysages agricoles traditionnels, l’eau et le changement climatique.

Les mesures regroupées au sein de l’«axe 2» des PDR doivent avant tout contribuer aux objectifs environnementaux.

Amélioration de la qualité de vie dans les zones rurales et encouragement de la diversification de l'économie rurale. Les ressources allouées aux domaines de la diversification de l'économie rurale et de la qualité de vie dans les zones rurales devraient contribuer à l’objectif prioritaire qu’est la création de possibilités d'emploi et de conditions favorables à la croissance. Les actions devraient notamment servir à encourager le renforcement des capacités, l’acquisition de compétences et l’organisation de stratégies locales de développement ainsi qu’à garantir que les zones rurales restent attrayantes pour les générations futures. Lors de la promotion de la formation, de l’information et de l’esprit d’entreprise, il devrait être tenu compte des besoins particuliers des femmes, des jeunes et des travailleurs plus âgés. Les mesures regroupées au sein de l’«axe 3» des PDR doivent contribuer avant tout aux objectifs de développement rural au sens large, parallèlement à l’axe 4 (voir ci-dessous).

Au-delà des priorités thématiques, les orientations stratégiques ont également mis en avant la nécessité de:

- renforcer les capacités locales pour l’emploi et la diversification – tout en contribuant aux priorités thématiques. Cet axe horizontal, également appelé «axe Leader» ( axe 4 ), devrait jouer un rôle important dans l’amélioration de la gouvernance et la mobilisation du potentiel de développement endogène des zones rurales, par l’intermédiaire des stratégies locales de développement;

- garantir la cohérence de la programmation . Les synergies entre les axes et à l'intérieur de ceux-ci doivent être optimisées. Le cas échéant, il convient de tenir compte d'autres stratégies à l’échelle de l’UE. Les outils permettant d’améliorer la gouvernance et la mise en œuvre des politiques doivent être mobilisés; des réseaux européens et nationaux pour le développement rural devraient notamment être créés comme plate-forme d’échange, entre les parties intéressées, de bonnes pratiques et d'expertise sur tous les aspects liés à l'élaboration, à la gestion et à la mise en œuvre des politiques;

- veiller à la complémentarité entre les instruments communautaires. Pour favoriser la synergie entre les politiques structurelles, les politiques de l'emploi et les politiques de développement rural, les États membres devraient veiller à la complémentarité et à la cohérence des actions qui doivent être financées par les divers Fonds de l’UE.

Ces orientations stratégiques ont fourni le cadre sur la base duquel les États membres ont préparé leurs plans stratégiques nationaux, lesquels traduisent les priorités de l’UE en priorités nationales, et servent de référence pour les PDR. Ces derniers mettent en œuvre les priorités au moyen de séries de mesures sélectionnées et regroupées en axes (voir le tableau 1[7] comportant la liste des mesures par axe). Les programmes peuvent être nationaux ou régionaux et ont été approuvés par la Commission en 2007 et 2008. Leur mise en œuvre est suivie et évaluée sur la base du cadre commun de suivi et d’évaluation.

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1.2 Aperçu du budget initial et des objectifs opérationnels

Le budget global du FEADER s’élevait à 90,98 milliards EUR (avant les modifications du bilan de santé et du PREE)[8] pour l’intégralité de la période de programmation 2007-2013. Afin de garantir une stratégie équilibrée, le FEADER dispose de niveaux minimums de dépenses pour chaque axe thématique à appliquer au sein de chaque PDR (10 %, 25 % et 10 % respectivement pour les axes 1, 2 et 3). En ce qui concerne l’axe Leader, un minimum de de 5 % du financement de l’UE (2,5 % pour les nouveaux États membres) est réservé à chaque programme. Les contributions du FEADER aux PDR sont complétées par les fonds publics nationaux (cofinancement[9]), dans le cadre d’une gestion partagée entre les États membres et l’Union européenne[10].

Une fois la programmation effectuée au niveau de l’État membre, la ventilation financière entre les différents axes ainsi que la définition des principaux objectifs pour 2013 étaient les suivantes, en juin 2008[11]:

- l’axe 1 « Amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier» représente 36 % de l’enveloppe totale du FEADER. Cet axe devrait, d’ici 2013, contribuer à la réalisation de 590 000 projets d’investissement pour la modernisation d’exploitations agricoles, soutenir 68 000 entreprises visant à accroître la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles et déboucher sur la participation fructueuse de 2,2 millions de personnes à une activité de formation relative à l’agriculture et/ou à la foresterie;

- l’axe 2 «Amélioration de l’environnement et du paysage» est prédominant puisqu’il représente 46 % du budget total du FEADER. Résultat attendu: 45 millions d’ha de terres agricoles en gestion agroenvironnementale, 600 000 ha de nouvelles terres boisées, 1,1 million d’ha de terres agricoles soutenues dans l’optique de répondre aux exigences de Natura 2000 et enfin, une hausse de la production d’énergies renouvelables de 20 500 tep[12];

- l’axe 3 «Qualité de vie dans les zones rurales et diversification de l’économie rurale» bénéficie d’une part moins importante du budget puisqu’il ne représente que 18 % du budget total du FEADER. D’ici 2013, cet axe devrait contribuer à fournir des services améliorés à 71 millions d’habitants de zones rurales et à soutenir 32 400 projets de rénovation de villages.

La part de l’axe Leader représente 6 % du total des financements du FEADER. Le soutien à la mise en œuvre des stratégies locales de développement est calculé en proportion des trois axes principaux auxquels ce soutien contribue.

Sur le plan des mesures, les paiements agroenvironnementaux (214) arrivent en tête, représentant 20,3 milliards EUR pour la période entière. Les secondes mesures les plus importantes en termes de budget concernent les soutiens aux zones défavorisées (211+212) avec 12,6 milliards EUR, et la modernisation des exploitations agricoles (121) totalisant 9,7 milliards EUR.

Graphique 1 : Budget global affecté au développement rural (FEADER) avant le bilan de santé et le PREE, ventilé par mesures (en milliards EUR)[13]

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2. MISE EN œUVRE DES PRIORITÉS DE LA COMMUNAUTÉ

2.1 Aperçu des résultats, des difficultés et des solutions

Le paiement total versé par les membres de l’UE 27 au titre du FEADER pour la période de programmation 2007-2009 s’élevait à 19,4 milliards EUR[14], soit 21,3 % du budget global 2007-2013 totalisant 90,98 milliards EUR. Le calendrier pris en compte représentant 33 % de la période de paiement (3 années sur 9[15]), ce chiffre indique une absorption des crédits légèrement tardive. Toutefois, la mise en œuvre des programmes nécessite généralement davantage de temps durant les premières années avant d’atteindre leur vitesse de croisière, notamment en raison du fait que de nombreux PDR ont été approuvés vers la fin de l’année 2007 et que 41 PDR (sur 94) ont été validés en 2008 seulement.

La situation est loin d’être homogène entre les États membres (graphique 2): seuls deux États membres affichent un niveau de dépenses dépassant 40 %, tandis que trois d’entre eux ont utilisé moins de 10 % des crédits alloués. Il est important de souligner que dans plusieurs cas, les paiements correspondent à des engagements réalisés au cours de la précédente période de programmation 2000-2006, conformément aux règles transitoires, ce qui peut fausser légèrement l’état des lieux concernant le niveau d’exécution financière pour certains États membres et certaines mesures.

Graphique 2 : Exécution totale du budget du FEADER à la fin de 2009 par rapport à l’allocation globale pour la période 2007-2013

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Certaines mesures de l’axe 2 ont abouti plus rapidement que d’autres en raison des mesures transitoires mentionnées ci-dessus. En revanche, les axes 1 et 3 ont été ralentis de manière notable par la crise financière, étant donné que les crédits nationaux disponibles des États membres étaient moindres, rendant l’obtention des fonds privés nécessaires plus difficile pour les bénéficiaires. Concernant l’axe 4, un départ lent caractéristique est observé, qui s’explique par l’obligation d’établir des stratégies locales et de sélectionner des groupes d’action locale avant toute mise en œuvre de projets (voir le tableau 3).

Graphique 3 : Budget global alloué au développement rural (FEADER) par axe (en milliards EUR) avant le bilan de santé et part des crédits utilisés à la fin de 2009[16]

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L’application des indicateurs de réalisation par rapport aux objectifs généraux pour 2013 fixés dans les programmes des États membres est globalement en adéquation avec le niveau financier de la mise en œuvre. Pour un aperçu complet de l’application des indicateurs de réalisation, voir le tableau 2.

Difficultés générales de mise en œuvre, solutions apportées

Au-delà du temps nécessaire à l’approbation des PDR, la crise financière est la difficulté la plus souvent mentionnée par les États membres. Cette crise a conduit à des difficultés dans la mise en œuvre des mesures d’investissement en raison du manque de ressources propres des bénéficiaires, d’obstacles à l’obtention de prêts pour les demandeurs ainsi que de contraintes budgétaires restreignant les initiatives publiques. D’une manière générale, le secteur privé a été moins enclin à prendre des risques, et certains investissements ont été consacrés à des projets moins ambitieux, ou simplement reportés. La situation difficile qu’a connue le secteur laitier en 2009 a également eu un effet négatif sur la mise en œuvre des PDR.

Les coûts administratifs élevés et la complexité de la procédure sont également considérés par certains États membres comme des entraves à une mise en œuvre sans heurts. Par ailleurs, pour certains PDR, un déficit de capacités au niveau des autorités de gestion et de contrôle a été mis en avant, de même que des difficultés dans la mise en place du système de suivi et des incertitudes juridiques. Certains États membres ont notamment souligné des écarts entre les États membres dans la mise en œuvre de la législation environnementale (telle que la directive-cadre sur l’eau, Natura 2000, etc.) en ce qui concerne certaines mesures (la 213 par exemple) ainsi que la nécessité d’obtenir une interprétation des règles applicables aux aides d’État (notamment pour ce qui est des projets de production d’énergie renouvelable).

Les lacunes en matière de sensibilisation et d’expérience de la part des bénéficiaires éventuels peuvent également conduire à une mise en œuvre ralentie dans certains États membres de l’UE-12 (c’est-à-dire à des progrès lents en ce qui concerne les mesures relatives au capital humain ou encore à des applications inappropriées), voire dans la totalité de l’UE-27 lorsque de nouvelles mesures sont introduites. Certains États membres envisagent donc d’accorder une masse critique suffisante d’activités de services de conseil agricole/de formation afin de surmonter ces difficultés.

Des solutions ont été ou sont en passe d’être trouvées et sont déjà en grande partie introduites dans les programmes par des modifications. Pour répondre à la crise financière, les États membres ont introduit diverses adaptations des programmes, telles que des modifications de la couverture des aides d’État, du niveau des subventions et des taux d’intervention pour les mesures les moins attractives, des ajustements des critères de sélection, une hausse du taux de cofinancement de l’UE et/ou une réaffectation des fonds. En ce qui concerne les difficultés initiales liées à l’administration et aux aspects juridiques, la plupart sont désormais résolues.

2.2. Amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier

Les dépenses totales du FEADER en faveur de l’axe 1 enregistrées pour la période 2007-2009 s’élèvent à 16,3 % de l’enveloppe globale allouée pour 2007-2013 (moyenne de l’UE-27).

À la fin de 2009, les principaux résultats pour cet objectif étaient les suivants:

- nombre de participants ayant achevé avec succès une formation relative à l’agriculture et/ou la foresterie: 696 000 (soit 32 % de l’objectif fixé pour 2013);

- nombre d’exploitations ayant introduit de nouveaux produits ou de nouvelles techniques: 33 400 (soit 10 % de l’objectif fixé pour 2013).

Mise en œuvre des mesures[17]

La mesure 121 (Modernisation des exploitations agricoles) est la plus importante de l’axe 1 en termes d’allocation budgétaire (9,7 milliards EUR). Le taux d’exécution financière de cette mesure représente 23 % du budget total qui lui est consacré, 106 000 projets de modernisation ayant d’ores et déjà été soutenus (soit 18 % de l’objectif fixé pour 2013). Cette absorption importante des crédits démontre le grand intérêt que manifestent les agriculteurs pour les investissements. La crise financière et ses effets négatifs sur la capacité d’investissement des exploitations constituent le principal argument avancé par les États membres pour justifier des taux de mise en œuvre en deçà des estimations. Dans d’autres États membres, le taux de mise en œuvre semble être plus rapide que prévu et nécessite une augmentation du budget estimé pour la mesure 121 (voir le tableau 3).

La mesure 123 (Accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles), deuxième plus grande mesure de l’axe 1 en termes d’allocation, affiche un taux d’exécution financière de 9,6 % et 7 060 exploitations soutenues (sur les 68 000 ciblées pour 2013). Parmi les autres mesures de l’axe 1, le niveau d’exécution suivant est observé: mesure 141 (Agriculture de semi-subsistance, 29 % et 8 885 exploitations de semi-subsistance soutenues), mesure 113 (Retraite anticipée, 28 % et 17 385 bénéficiaires) et mesure 112 (Installation des jeunes agriculteurs, 20 % et 36 660 jeunes agriculteurs soutenus au titre de cette mesure).

2.3. Amélioration de l’environnement et du paysage

Le total des dépenses de l’axe 2 du FEADER pour la période 2007-2009 représente 32,6 % de son enveloppe globale. Un taux de mise en œuvre bien supérieur à la moyenne de l’UE-27 a été enregistré dans plusieurs États membres (voir le tableau 3), tandis que pour d’autres États membres, le taux se situe au-dessous de 20 %, notamment lorsque les mesures de l’axe 2 sont récentes ou relativement récentes pour les bénéficiaires et les administrations des pays en question.

Parmi les principaux résultats atteints à la fin de 2009 pour cet objectif figuraient notamment:

- 43 millions d’ha en gestion agroenvironnementale favorable à la biodiversité;

- 27 millions d’ha consacrés à l’amélioration de la qualité de l’eau;

- 25 millions d’ha visant à résoudre les problèmes liés au changement climatique;

- 30 millions d’ha pour améliorer la qualité du sol[18].

Mise en œuvre des mesures

Les trois mesures les plus importantes en termes d’allocation budgétaire sont également celles affichant l’absorption financière la plus élevée parmi les mesures de l’axe 2: mesure 211 (Indemnité compensatoire de handicaps naturels en zone de montagne, taux d’exécution de 42 %), mesure 212 (Indemnité compensatoire hors zone de montagne, taux d’exécution de 40 %) et mesure 214 (Aides liées aux mesures agroenvironnementales, taux d’exécution de 33 %).

Les mesures 211 et 212 soutiennent à elles deux 50,9 millions d’ha et celles liées à l’agroenvironnement, 21,5[19] millions. Le grand intérêt que suscitent ces mesures au sein de l’UE-15 est dû à la longue expérience accumulée au cours des périodes de programmation successives. Cette absorption importante des crédits s’explique également par le paiement des engagements réalisés au cours de la période de programmation précédente, substantiels dans de nombreux États membres.

Ces trois mesures sont suivies, en termes d’absorption, par les mesures 215 (Bien-être animal, taux d’exécution financière de 33 % et 126 700 contrats soutenus jusqu’à ce jour), et 221 (Premier boisement de terres agricoles, taux d’exécution financière de 20 % et 72 500 ha de superficie boisée jusqu’à présent).

2.4. Amélioration de la qualité de vie dans les zones rurales et encouragement de la diversification de l’économie rurale

Les dépenses totales au titre de l’axe 3 du FEADER pour la période 2007-2009 représentent 6 % du budget global pour 2007-2013, et affichent des différences notables entre les États membres (voir le tableau 3). D’après les États membres, cette faible absorption des crédits est essentiellement due à la crise financière (déficit de fonds privés et nationaux/locaux) et à certaines difficultés administratives (retards dans la définition des règles de mise en œuvre au niveau national, obligations de contrôle, complexité des applications, etc.). En outre, dans certains États membres, la mise en œuvre de l’axe 3 étant réalisée exclusivement par l’intermédiaire de Leader, les retards dans la mise en œuvre de ce dernier ont également entraîné des répercussions sur l’absorption financière de l’axe 3.

Les principaux résultats atteints à la fin de 2009 pour cet objectif étaient les suivants:

- l’axe 3 a contribué à créer des emplois (plus de 4 000) dans des zones rurales marquées par un chômage croissant[20];

- la population des zones rurales bénéficie de services améliorés soutenus par le FEADER: 23 millions de personnes[21];

- Un million de ménages ruraux supplémentaires ont accès à Internet.

Mise en œuvre des mesures[22]

Les mesures 322 (Rénovation et développement des villages, taux d’exécution financière de 5 % et 12 800 villages ayant fait l’objet d’activités de rénovation) et 321 (Services de base pour l’économie et la population rurale, taux d’exécution financière de 7 % et 8 700 projets soutenus) sont les plus importantes de l’axe 3 en termes d’allocation globale.

La mesure 341 (Acquisition de compétences, animation et mise en œuvre de stratégies locales de développement) enregistre le taux d’utilisation le plus élevé parmi les mesures de l’axe 3, soit 14 % et 5 500 projets soutenus, suivie par la mesure 323 (Conservation et mise en valeur du patrimoine rural), dont le taux d’exécution financière arrive en seconde place, soit 10 % et 23 500 projets soutenus jusqu’alors.

2.5. Renforcement de capacités locales pour l’emploi et la diversification

Les États membres devaient sélectionner des groupes d’action locale (GAL) deux ans au plus tard après l’approbation du PDR[23]. À la fin de 2009, le processus de sélection était achevé dans 20 États membres, avec un total d’environ 2 000 GAL. Le nombre de GAL a doublé par rapport au programme Leader+, et la moitié des territoires mettent en œuvre une approche Leader pour la première fois.

Le processus de sélection des GAL venant de se terminer dans les États membres, un grand nombre des GAL choisis n’avaient pas encore commencé à mettre en œuvre les projets relatifs à leur stratégie de développement local. Cela explique la faible absorption financière de l’axe 4 du FEADER, qui représente seulement 2,9 % du budget global alloué à cet axe pour ladite période de programmation. Toutefois un nombre substantiel de projets ont été récemment approuvés.

Certains États membres ont par ailleurs pointé du doigt quelques difficultés spécifiques. En effet, l’intégration de Leader a eu des répercussions sur la flexibilité de l’approche, de nombreux États membres ayant limité le choix des projets aux mesures prédéfinies alors que les projets Leader ne satisfont souvent pas aux critères d’éligibilité desdites mesures. Cette situation a nécessité d’importantes adaptations au niveau administratif (réorganisation administrative, formation du personnel).

3. PROBL É MATIQUES HORIZONTALES

3.1. Garantir la cohérence de la programmation

Des synergies entre et au sein des axes sont garanties tout au long du processus de programmation, grâce:

- à l’obligation générale de cohérence avec les orientations stratégiques de la Communauté pour le développement rural;

- à la nécessité de faire reposer les PDR sur une analyse de la situation en termes d’atouts et faiblesses;

- à la nécessité de fournir au sein des PDR des informations spécifiques sur les axes et sur les mesures proposées pour chaque axe, ainsi que leur description, et notamment des objectifs et indicateurs spécifiques vérifiables permettant de mesurer l’état d’avancement, l’efficience et l’efficacité des PDR;

- à l’évaluation ex ante des PDR.

Le suivi de la mise en œuvre des PDR permet d’effectuer des contrôles garantissant le respect de ces conditions.

Les effets croisés d’une mesure sur un axe autre que celui auquel elle est rattachée ainsi que ses contributions indirectes ne sont en revanche pas mesurés actuellement par le système de suivi en place (la contribution à l’adaptation au changement climatique de tous les axes, par exemple). Seules les évaluations peuvent apporter des indications plus précises sur des synergies et interactions supplémentaires.

D’autres stratégies à l’échelle de l’UE ont été prises en considération dans les plans stratégiques nationaux et les PDR, tels que la stratégie forestière de l’UE et le sixième programme d’action pour l’environnement. Les stratégies et les programmes se penchent ainsi clairement sur le recours accru aux sources d’énergies renouvelables ainsi que sur l’adaptation au changement climatique et l’atténuation de ce dernier, notamment par l’établissement d’objectifs quantifiés[24]. En outre, la contribution des PDR à l’agriculture biologique est actuellement examinée au moyen d’une étude spécifique de la Commission européenne sur le soutien des autorités publiques à l’agriculture biologique.

Il est important de souligner que le bilan de santé de la PAC a placé davantage l’accent sur les énergies renouvelables et le changement climatique, ainsi que sur la biodiversité, la gestion de l’eau et le soutien à la restructuration du secteur laitier, tandis que les PDR ont contribué à la stratégie de l’UE relative à l’accès au haut débit au titre du PREE. De nouveaux objectifs ont par ailleurs été fixés en 2010[25].

Les réseaux ruraux nationaux (RRN) et le réseau européen pour le développement rural (RE DR) ont contribué de manière significative à la cohérence de la programmation, notamment en garantissant un échange d’informations et de pratiques entre les chefs de projet et les parties prenantes des PDR ainsi qu’en effectuant des analyses conjointes[26].

Les actions coordonnées des RRN et du RE DR œuvrent à l’amélioration de la gouvernance et de la mise en œuvre des politiques. Un travail supplémentaire relatif à la mise en œuvre de Leader a été réalisé, et un groupe de travail thématique examine les différents mécanismes d’application par l’intermédiaire d’études de cas. Grâce à ces réseaux, le dialogue entre les administrations et les acteurs concernés a donc pu être renforcé.

Le développement de réseaux est toutefois un processus à plus ou moins long terme. La mise en place de ces réseaux est donc relativement lente et varie d’un pays à l’autre du point de vue du calendrier. Ainsi, le fonctionnement de la plupart des RRN et du RE DR n’a-t-il atteint sa vitesse de croisière que récemment.

Les actions d’information et de promotion des États membres sont généralement menées séparément des activités des RRN et font appel au mécanisme d’assistance technique. Elles s’adressent aux parties prenantes rurales potentiellement bénéficiaires, aux bénéficiaires réels ainsi qu’au public afin de les informer sur le rôle joué par la Communauté dans les programmes et sur les résultats qui en découlent.

3.2. Complémentarité entre les différents instruments de l’UE

Les Fonds structurels (FS) de l’UE autres que le FEADER peuvent jouer un rôle important dans les zones rurales, tels que le Fonds européen de développement régional, qui se concentre sur le développement régional, la compétitivité économique et les infrastructures, le Fonds social européen, qui concerne principalement le développement des ressources humaines et enfin, le Fonds européen pour la pêche.

Dans la plupart des cas, des lignes de démarcation et des mécanismes de coordination ont été définis pour garantir la complémentarité entre les différents Fonds. Seuls certains États membres ont adopté une vision plus stratégique pour une utilisation coordonnée des Fonds de l’UE. Les principes directeurs ont été établis dans le plan stratégique national, tandis que le PDR en fournit la description détaillée.

Démarcation

Les États membres ont recours à des critères de démarcation afin de respecter la stricte obligation de l’UE selon laquelle les doubles financements doivent être évités et les projets ne doivent pas bénéficier de versements de la part de plus d’un Fonds de l’UE. En fonction de l’axe et des mesures spécifiques, les critères de démarcation sont divers: type de bénéficiaire, type de projet (taille, échelle territoriale), type d’opération ou type de secteur économique.

La démarcation s’est avérée efficace pour éviter les doublons entre les Fonds. Seules quelques difficultés ont été causées par différentes interprétations des critères dans certains pays. Les critères de démarcation peuvent être adaptés au cours de la période de programmation afin de remédier aux défaillances ou difficultés éventuelles.

Mécanismes de coordination

Une coordination efficace est nécessaire pour garantir l’application des lignes de démarcation et l'utilisation optimale des crédits, par des mécanismes tels que des comités interministériels ou des représentations croisées au sein de comités de suivi, et dans certains cas, au moyen d’un outil informatique commun.

En outre, certains États délèguent une partie du contrôle aux autorités locales, voire à des groupes d’action locale, ce qui permet aux responsables locaux de veiller à ce que les mécanismes de démarcation et de complémentarité s’adaptent à la situation concernée et aux besoins de leurs territoires.

En règle générale, l’existence d’un organe de coordination spécifique (un organe interministériel, par exemple) facilite le processus de coordination. En effet, des différences au niveau de l’échelon de programmation peuvent constituer une source de difficulté, notamment lorsqu’une coordination est nécessaire entre un programme national et plusieurs programmes régionaux.

Complémentarité et synergies

Si certains États membres ont créé avec succès des complémentarités efficaces, en règle générale, il manque une approche stratégique globale garantissant une totale complémentarité et des synergies entre les FS.

Il existe davantage d’exemples d’approche synergique au niveau local. Ainsi, dans certains pays, la stratégie de développement local d’un GAL peut dépasser les objectifs du PDR, et une partie de leurs ambitions ont pu être réalisées grâce aux Fonds structurels. Parfois, un GAL commun unique pour les programmes du FEADER et du Fonds européen pour la pêche a été créé, tandis que dans d’autres États membres, des groupes Leader sont établis en tant qu’entreprises de développement local, lesquelles mettent non seulement en œuvre les mesures de PDR mais également des éléments d’autres programmes nationaux pouvant bénéficier aux populations rurales.

D’après certains rapports nationaux, les éléments pouvant contribuer au soutien des synergies entres les Fonds sont les suivants:

- l’harmonisation des réglementations entre les différents Fonds de l’UE eu égard aux coûts admissibles (TVA, etc.);

- la cohérence entre les différents systèmes de suivi et d’évaluation de sorte à permettre une évaluation globale des Fonds de l’UE, tant au niveau régional qu'au niveau thématique.

Il serait également utile que les autorités de gestion communiquent aux (éventuels) bénéficiaires des informations supplémentaires concernant les critères de démarcation afin de les guider vers le Fonds de l’UE le plus pertinent.

4. PERSPECTIVES

Pour de nombreux programmes, la mise en œuvre n’a réellement débuté qu’en 2008. Les chiffres de 2009 montrent néanmoins déjà une accélération malgré certaines conditions défavorables, telles que la situation économique.

Les problèmes liés à la mise en œuvre des programmes individuels ont été régulièrement débattus entre la Commission et les États membres. En outre, d'autres échanges sur les questions relatives à la mise en œuvre ont eu lieu au sein du comité de développement rural et dans le cadre du réseau européen de développement rural. De nombreuses modifications de PDR ont d’ores et déjà été effectuées afin de résoudre les premières difficultés rencontrées, et d’autres adaptations ont été introduites pour intégrer les crédits supplémentaires axés sur les nouveaux défis (bilan de santé) et la crise financière (plan européen pour la relance économique).

Le cadre commun de suivi et d’évaluation fournit des informations utiles pour la reddition des comptes et pour le suivi des progrès de la mise en œuvre et de la réalisation des programmes sur une base continue. Les chiffres préliminaires pour 2010 indiquent qu’une majorité de programmes ont atteint leur vitesse de croisière. La synthèse des évaluations à mi-parccours des PDR qui sera disponible en 2012 devrait indiquer dans quelle mesure les programmes sont susceptibles d’atteindre leurs objectifs et de répondre aux priorités de la Communauté.

[1] Voir titre II, chapitre II du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).

[2] Décision du Conseil du 20 février 2006 relative aux orientations stratégiques de la Communauté pour le développement rural (période de programmation 2007-2013) (2006/144/CE).

[3] Voir article 14 («Rapport de la Commission») du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005.

[4] Voir article 13 du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005. Ces rapports de synthèse portent sur l'état d'avancement de la mise en œuvre des plans stratégiques nationaux et de leurs objectifs ainsi que sur leur contribution à la réalisation des orientations stratégiques de la Communauté.

[5] Voir le site http://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/index_fr.htm pour des informations sur le bilan de santé de la PAC et le plan européen pour la relance économique, ainsi que pour accéder aux actes législatifs s’y rapportant, adoptés en 2009.

[6] Règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).

[7] L’ensemble des tableaux sont présentés dans le document de travail des services de la Commission.

[8] Depuis, le budget du FEADER pour la période de programmation 2007-2013 a été accru pour s’élever à 96,2 milliards EUR (notamment par le bilan de santé et le PREE).

[9] L’ensemble des données financières présentées dans le rapport se rapporte uniquement au FEADER.

[10] Article 4 du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil relatif au financement de la politique agricole commune.

[11] La part des fonds alloués à LEADER, l’assistance technique et les paiements directs ont été attribués proportionnellement aux trois axes principaux dans les graphiques et tableaux ci-dessous.

[12] Objectifs de 2013 pour l’agriculture et la foresterie établis par les États membres dans leurs programmes.

[13] Voir la légende des mesures dans le tableau 1 du document de travail des services de la Commission.

[14] Paiements des États membres relatifs aux années civiles 2007, 2008 et 2009.

[15] Les paiements peuvent être effectués deux ans après le dernier engagement pris (fin 2013), soit jusqu’à fin 2015.

[16] Part des fonds allouée à LEADER, l’assistance technique et les paiements directs ont été attribués proportionnellement aux trois axes principaux dans les graphiques et tableaux ci-dessous.

[17] Voir le tableau 4 pour une ventilation en fonction du sexe et de l’âge des bénéficiaires telle que prévue à l’article 81, paragraphe 3, du règlement n° 1698/2005.

[18] Indicateur de résultats du cadre commun de suivi et d’évaluation, une même zone pouvant contribuer à répondre à plusieurs défis à la fois.

[19] Engagements réalisés à compter de 2007 uniquement.

[20] Le taux de chômage est globalement passé de 7,1 % en 2007 à 8,9 % en 2009 dans les zones essentiellement rurales et de 7 % en 2007 à 9 % en 2009 dans les zones rurales intermédiaires (source: Eurostat).

[21] Ce chiffre inclut la population bénéficiant indirectement de ces services.

[22] Voir le tableau 4 pour une ventilation en fonction du sexe et de l’âge des bénéficiaires telle que prévue à l’article 81, paragraphe 3 du règlement n° 1698/2005.

[23] À l’exception de la Roumanie et de la Bulgarie, qui disposent de trois ans pour sélectionner leurs GAL.

[24] Voir la liste des objectifs à l’annexe VIII du règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission établissant des règles détaillées pour l’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil.

[25] Fiche technique: «Aperçu général du bilan de santé de la PAC et du plan européen de relance économique»: http://enrd.ec.europa.eu/app_templates/filedownload.cfm?id=5ACE6F64-F5FA-701C-70FD-E059E8462395 (en anglais).

[26] Pour plus d’informations, consulter le site enrd.ec.europa.eu.