FR Journal officiel de l'Union européenne C 51/27

Avis du Comité des régions sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant les partenariats public-privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions

(2007/C 51/05)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

VU la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant les partenariats public-privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions (COM(2005) 569 final),

VU la décision de la Commission européenne, en date du 15 novembre 2005, de le consulter en la matière, conformément à l'article 265, premier alinéa, du traité instituant la Communauté européenne,

VU la décision de son Président, en date du 22 février 2006, de charger sa commission de la politique et sociale d'élaborer un avis à ce sujet;

VU son avis relatif au livre vert sur les partenariats public-privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions (COM(2004) 327 final CdR 239/2004 fin),

VU l'avis du Comité économique et social européen relatif au livre vert sur les partenariats public-privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions (COM(2004) 327 final CESE 1440/2004 fin),

VU l'avis du Comité économique et social européen sur le rôle de la Banque européenne d'investissement (BEI) dans les partenariats publics/privés (PPP) et l'impact sur la problématique de la croissance (CESE 255/2005),

VU son projet d'avis (CdR 41/2006 rév. 2) adopté le 3 juillet 2006 par sa commission de la politique économique et sociale (rapporteuse: Mme Bożena RONOWICZ, maire de la ville de Zielona Góra, Pologne, UEN-AE);

1) CONSIDERANT que dans un contexte de mondialisation de l'économie et du fait de l'accroissement de la concurrence entre entreprises, tant privées que publiques, qui en résulte et que la stratégie de Lisbonne vise, entre autres objectifs, à améliorer, le secteur public et le secteur privé sont appelés à coopérer étroitement dans le cadre de partenariats public-privé, lesquels sont profitables pour les deux parties mais aussi et avant tout pour les citoyens qui sont les bénéficiaires des services fournis;

2) CONSIDERANT que le développement des partenariats public-privé, fondés sur la collaboration d'un acteur public et d'un partenaire privé, permet à l'une et l'autre partie, à savoir le gouvernement ou les collectivités, d'une part, et le secteur privé, d'autre part, de réaliser des projets communs qui leur apportent à toutes deux des avantages, exploitent leurs potentialités propres et ne sont pas axés exclusivement sur la réalisation des objectifs commerciaux de l'action entreprise mais visent également à en concrétiser les visées sociales, offrant ainsi en particulier la possibilité d'améliorer la qualité des services rendus;

3) CONSIDERANT que les pouvoirs locaux et régionaux devraient s'impliquer davantage dans les partenariats public-privé, sachant qu'engager d'en bas des projets partenariaux qui s'appuient sur les principes des traités de l'Union européenne sera profitable pour tous les citoyens auxquels les services sont fournis;

a adopté l'avis suivant lors de sa 66e session plénière, tenue les 11 et 12 octobre 2006 (séance du 12 octobre).

1. Position du Comité des régions

Le Comité des régions

1.1 constate que dans la mesure où ils n'ont pas, jusqu'à présent, fait l'objet d'une définition précise mais aussi et surtout à défaut d'expérience dans ce domaine, en particulier dans le cas des nouveaux États membres, et du fait, qui plus est, d'un manque d'instruments légaux adéquats, il convient d'élaborer une communication d'interprétation qui couvrirait l'ensemble des types de conventions de partenariat public-privé;

1.2 considère que, dans la mesure où ils sont situés au plus près des citoyens, qui sont les bénéficiaires des prestations des services publics, c'est aux pouvoirs locaux et régionaux qu'il incombe de décider comment il convient de les financer, quelle forme devrait prendre le partenariat public-privé en la matière ou encore s'il y a lieu qu'ils les assurent eux-mêmes;

1.3 estime que le cas échéant, les partenariats public-privé doivent être choisis au premier chef pour contribuer à améliorer la qualité des services offerts aux citoyens, dans le cadre de la réalisation d'un projet défini de manière précise, et qu'ils n'apparaîtront pas dans tous les cas comme la solution idéale;

1.4 considère que les partenariats public-privé tendent à transférer les risques à la partie la plus à même d'en assurer la gestion, tout en garantissant une protection appropriée lorsque des conditions défavorables se manifestent durant la réalisation d'un projet donné;

1.5 fait observer que le principe sur lequel reposent les partenariats public-privé est que le secteur public se porte garant de la réalisation d'une infrastructure adéquate et de la prestation d'un type de service donné et qu'en vue de la concrétisation d'un projet déterminé, il collabore activement avec le secteur privé, lequel prend quant à lui la responsabilité de réunir les fonds nécessaires au financement des travaux inhérents à l'initiative engagée, garantit les apports technologiques, exécute des tâches visant à atteindre les objectifs du secteur public et, une fois que la structure est réalisée ou modernisée, se charge de son exploitation moyennant rétribution au titre des services fournis aux citoyens. Les partenariats public-privé ont ainsi pour objectif de donner aux relations entre les deux parties une configuration propre à garantir que les risques associés à telle ou telle composante du projet soient répartis de manière à reposer toujours sur celle qui sera la plus apte à les contrôler;

1.6 note que, pour assurer la réalisation d'une infrastructure ou la prestation d'un service au public, le recours aux partenariats public-privé peut constituer une solution appropriée. Néanmoins l'analyse approfondie de l'objectif concret auquel obéissent la réalisation de l'infrastructure envisagée ou la prestation des services concernés doit être le seul critère à utiliser pour déterminer si les pouvoirs locaux et régionaux doivent entreprendre ces actions à eux seuls, dans le cadre de leur propre champ d'activité, ou les confier à des tiers, suivant la réglementation des marchés publics en vigueur dans le pays, ou encore, réaliser éventuellement ces projets via l'octroi d'une concession ou sous la forme d'un partenariat public-privé institutionnalisé;

1.7 souligne qu'il convient d'admettre que la problématique du partenariat public-privé ne peut s'évaluer sous le seul angle juridique, économique et technique mais doit également être jaugée dans une perspective politique, étant donné que les décisions touchant à un projet conjoint du secteur public et du secteur privé sont soumises à des processus de vote démocratique et font en outre l'objet de contrôles de la part des organes compétents en la matière, d'où l'obligation de les rendre publiques qui en découle et la garantie de pouvoir les juger dont dispose le citoyen qui bénéficie de ces services ou est susceptible d'en profiter;

1.8 pose que s'il choisit de réaliser un projet dans le cadre d'un partenariat public-privé, cette option s'avérant être la plus appropriée pour construire l'infrastructure voulue ou offrir aux citoyens le service envisagé, le partenaire public pourra, dans certains cas, en tirer les avantages suivants: — une mobilisation de capitaux privés en vue de financer des projets au service du bien public, débouchant sur des économies budgétaires et une réduction des dépenses d'investissement, — le basculement du risque d'investissement vers le partenaire privé, dans tous les domaines où il le maîtrise davantage que le partenaire public, — la possibilité d'accélérer tout à la fois les investissements prévus et la fourniture afférente de services au public, le secteur privé étant plus souple et prompt à agir, — l'élargissement des sources de financement du secteur public local, — la garantie offerte quant à la réalisation effective des investissements, dès lors que l'infrastructure conçue et construite ou modernisée sera exploitée ou entretenue par un acteur privé, qui devrait par conséquent avoir tout intérêt à réaliser le projet avec ponctualité et rigueur, sous la surveillance du partenaire public, — l'assurance de bénéficier de prestations de service public de bonne qualité dans une perspective à plus long terme, grâce à des contrats pluriannuels;

1.9 souligne que le partenariat public-privé exige la confiance réciproque des deux partenaires et la transparence dans leurs contacts bilatéraux afin de pouvoir se développer librement et sans entraves, en s'appuyant sur les principes fondamentaux des traités de l'Union européenne, tels que l'égalité des chances, la reconnaissance mutuelle ou la proportionnalité; pour permettre son essor sur les bases précitées, il convient de réunir les conditions suivantes: — un système stable d'administration territoriale, — la confiance des marchés financiers et des diverses parties prenantes, — la bonne santé financière du partenaire public comme du partenaire privé, — la transparence dans les stipulations des contrats, avec des dispositions claires et concrètes qui prévoient un mécanisme de révision et des clauses pour cas de force majeure, — un calcul correct du coût des projets, — la garantie d'une protection juridique pour l'une et l'autre partie;

1.10 souligne que les partenariats public-privé de type contractuel et de type institutionnel doivent en priorité garantir aux citoyens la qualité, la sécurité et la continuité des installations ou services. Les pouvoirs publics ne peuvent donc se passer de veiller à la bonne prestation du service, quels que soient les intérêts économiques du prestataire, et doivent se réserver certaines facultés, telles que celle d'imposer des normes de qualité et de sécurité et de les modifier unilatéralement pour le bien public tout au long de la durée du partenariat, celle de reprendre à leur compte l'installation ou le service et, une fois que le partenariat a pris fin, celle de recevoir du prestataire les biens qu'ils jugent nécessaires à la continuité de l'utilisation ou du service;

1.11 estime que, bien que la plupart des acteurs consultés par la Commission n'aient pas soutenu l'initiative communautaire destinée à clarifier et à harmoniser les règles en matière de sous-traitance dans les partenariats public-privé, les institutions européennes ne doivent pas oublier que le citoyen qui utilise les services est le destinataire du partenariat et que la réussite d'une opération de partenariat public-privé peut être menacée si son titulaire ne répond pas correctement aux sous-traitants et fournisseurs qui effectuent tout ou partie de la prestation. Par ailleurs, les collectivités territoriales souhaitent soutenir les petites et moyennes entreprises, qui sont, la plupart du temps, celles qui jouent le rôle de sous-traitants ou fournisseurs. C'est pourquoi il convient de fixer l'obligation, pour le contractant ou concessionnaire, de respecter ses obligations économiques envers les sous-traitants et fournisseurs dans les mêmes conditions économiques que celles qui régissent le respect des obligations économiques du pouvoir adjudicateur envers le contractant ou concessionnaire.

2. Position du Comité des régions

Le Comité des régions

2.1 souligne que si la Commission retient l'idée de lancer une proposition législative sur les concessions de services, il entend plaider pour la reconnaissance de la spécificité des concessions de services ou des concessions de services d'intérêt économique général. Toute proposition de la Commission devrait garantir le recours à des procédures souples, transparentes et non discriminatoires en matière de sélection du prestataire de services ainsi qu'à une grille souple de critères horizontaux pour la décision finale;

2.2 estime qu'il convient de poursuivre plus avant le débat sur les partenariats public-privé au niveau de la Commission européenne, compte tenu de l'importance croissante de la coopération, au sein de l'Union européenne, entre les communes et les régions d'une part et le secteur privé d'autre part;

2.3 réclame une définition précise des partenariats public-privé et une clarification de la terminologie, qui clarifient par exemple la signification exacte des termes «partenariats public-privé de type contractuel» ou «partenariats public-privé de type institutionnel» et distinguent éventuellement les partenariats public-privé conclus au niveau européen de ceux conclus au niveau national ou subnational;

2.4 considère, dans le même ordre d'idées que le paragraphe précédent, qu'il conviendrait d'éviter les termes «service public» et «service d'intérêt général», car ils sont définis différemment en fonction des législations. Un concept valable pour définir les partenariats public-privé de type institutionnel, qui font l'objet de la réglementation européenne, serait celui de «partenariat ayant pour objet l'exploitation d'une installation ou la prestation de services aux citoyens en échange d'une rémunération payée intégralement ou partiellement par les usagers»;

2.5 invite à également aborder la question de la disponibilité au niveau européen des instruments financiers nécessaires pour garantir la mise en place de partenariats public-privé à l'échelle européenne (réassurance, garanties publiques);

2.6 apprécie les efforts déployés par la Commission pour garantir au niveau communautaire que l'attribution des marchés publics et des concessions respecte les principes fondamentaux du traité sur l'Union européenne, comme la transparence, l'égalité des chances, la proportionnalité ou la reconnaissance mutuelle;

2.7 estime que le dialogue compétitif peut être efficace dans le cas de marchés publics d'une complexité accrue mais qu'il existe jusqu'ici peu d'exemples de ce qu'un tel dialogue peut comporter;

2.8 recommande que pour l'attribution des concessions, les États membres de l'UE élaborent des procédures fondées sur des principes transparents et cohérents, tenant compte de toutes les définitions et normes communautaires que pourrait proposer la Commission européenne;

2.9 affirme que pour conférer plus de sécurité juridique aux initiatives prises dans le domaine des partenariats public-privé, il serait possible de créer des entreprises à participation mixte publique-privée ayant pour objet la prestation de services publics;

2.10 fait observer que le seul cas où les procédures du domaine des marchés publics ne devraient pas s'appliquer est celui des candidats (prestataires) qui, tout à la fois, sont soumis de la part de l'entité adjudicatrice du marché concerné à un contrôle similaire à celui qu'elle exerce sur ses propres services non autonomes et réalisent l'essentiel de leurs activités en son sein. Du point de vue du CdR, le terme «opérateur interne» désigne une entité juridiquement distincte sur laquelle l'autorité compétente exerce un contrôle analogue à celui qu'elle assure sur ses propres services. Aux fins de déterminer l'existence d'un tel contrôle, des éléments tels que le niveau de présence au sein des organes d'administration, de direction ou de surveillance, les spécifications y relatives dans les statuts, la propriété, l'influence et le contrôle effectifs sur les décisions stratégiques et sur les décisions individuelles de gestion doivent être considérés. La qualité d'opérateur interne exclut toute participation d'une entreprise privée dans le capital du prestataire à hauteur de plus de 33 %; le CdR juge notamment erronée l'affirmation que l'attribution directe d'un marché à des sociétés mixtes public-privé, lorsqu'elles ont été créées selon une procédure à caractère public, leur procure dans tous les cas des avantages, directs ou indirects et il récuse par conséquent l'association d'idées automatique selon laquelle «l'attribution directe équivaut à un avantage compétitif contraire aux mesures du traité», ainsi que le principe qui voudrait que toute contrainte qui leur serait imposée ultérieurement pour fonctionner sur le marché concerné serait incompatible avec le contexte décrit ci-dessus;

2.11 fait valoir qu'une communication d'interprétation concernant l'attribution des concessions et des partenariats public-privé institutionnalisés pourrait apporter des précisions quant à la voie à suivre pour se conformer aux principes énoncés dans le traité sur l'Union européenne en ce qui concerne l'égalité de traitement, la transparence, la proportionnalité et la reconnaissance mutuelle. Cette démarche offrirait un surcroît de crédibilité à cette structure comme cadre pour mener des projets à bonne fin et jetterait ainsi les bases nécessaires pour finaliser dans une plus large mesure qu'ils ne l'ont été jusqu'à présent ceux qui s'appuient sur des crédits alloués par la Banque européenne d'investissement (BEI);

2.12 souligne que l'organisation démocratique des différents pays de l'UE offre une garantie quant à la haute qualité des services destinés à la population, en donnant l'assurance qu'une position centrale soit accordée au citoyen, lequel bénéficiera de la protection des autorités, qui géreront les prestations fournies ou exerceront une influence sur leur gestion et les soumettront à un contrôle et à un suivi;

2.13 est d'avis qu'en cas d'obtention d'aides communautaires, la priorité doit être donnée au financement des projets de partenariat public-privé.