COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

2001/0111 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

1. HISTORIQUE DU DOSSIER

Date de la transmission de la proposition au PE et Conseil (document COM(2001) 257 final - 2001/0111 (COD)): // 29 juin 2001

Date de l'avis du Comité économique et social européen: // 24 avril 2002

Date de l'avis du Comité des Régions: // 13 mars 2002

Date de l'avis du Parlement européen en première lecture: // 11 février 2003

Date de transmission de la proposition modifiée: // 15 avril 2003

Date de l'adoption de la position commune: // 5 décembre 2003

2. OBJET DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

La proposition vise à remplacer et à compléter les différents instruments législatifs en vigueur en matière de libre circulation des citoyens de l'Union. Elle s'inscrit dans l'environnement juridique et politique créé par l'institution de la citoyenneté de l'Union. Elle fixe les modalités d'exercice du droit fondamental de libre circulation et séjour, droit qui est conféré directement par le traité à chaque citoyen de l'Union et qui a été repris à ce titre dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union.

À cet égard, la proposition représente un pas important dans la définition d'un contenu fort de la citoyenneté de l'Union, ainsi qu'en témoigne le concept de base de la proposition selon lequel la circulation et le séjour des citoyens de l'Union entre les États membres devrait s'effectuer, mutatis mutandis, dans des conditions similaires à celles des citoyens d'un État membre qui circulent et changent de résidence à l'intérieur de leur propre pays.

L'objectif principal de la proposition est de faciliter l'exercice du droit de libre circulation et séjour en réduisant au strict nécessaire les formalités administratives, en définissant au mieux le statut des membres de la famille, en créant un droit de séjour permanent qui est acquis après plusieurs années de résidence légale continue dans un État membre et en limitant la possibilité pour les États membres de refuser ou mettre fin au droit de séjour pour des raisons d'ordre public.

3. COMMENTAIRES SUR LA POSITION COMMUNE

3.1 Commentaire général

L'accord politique à la majorité qualifiée auquel est parvenu le Conseil le 22 septembre 2003, a été repris dans la position commune adoptée le 5 décembre 2003.

La position commune du Conseil préserve pour l'essentiel la proposition initiale de la Commission, telle qu'amendée par la proposition modifiée.

Les principales modifications apportées par la position commune concernent notamment :

- la notion de famille : la définition contenue à l'article 2 2 b) a été limitée au partenariat enregistré lorsque la législation de l'État membre d'accueil considère cette situation comme équivalente au mariage. Contrairement à la proposition modifiée, elle ne couvre pas les relations durables de fait. Toutefois, cette limitation est compensée par l'ajout d'une nouvelle disposition à l'article 3, par laquelle les États membres devront faciliter l'entrée et séjour du partenaire qui a une relation durable avec le citoyen de l'Union bénéficiaire du droit de séjour à titre principal ;

- l'extension du droit de séjour sans conditions ni formalités de trois à six mois n'a pas été retenue dans la position commune. Eu égard aux difficultés d'étendre cette période aux membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, le Conseil a préféré garder l'acquis actuel de trois mois ;

- la durée de la résidence nécessaire pour l'acquisition du droit de séjour permanent a été portée à cinq ans, au lieu des quatre ans proposés par la Commission ;

- la protection absolue contre l'expulsion pour les mineurs et les personnes ayant acquis un droit de séjour permanent n'a pas été retenue. Le Conseil a toutefois accepté une protection accrue pour les citoyens de l'Union résidant depuis longtemps dans l'État membre d'accueil.

La Commission a accepté la position commune qui, tout en étant moins ambitieuse que la proposition originale de la Commission, amendée suite à l'avis du Parlement, représente un point d'équilibre entre les différentes positions des États membres et une avancée importante en matière de libre circulation et séjour par rapport à l'acquis existant.

3.2. Amendements du Parlement pris en compte dans la position commune

3.2.1. Amendements intégrés soit intégralement, soit partiellement dans la proposition modifiée et dans la position commune

3.2.1.1 Les considérants

Les amendements 3, 5, 6, 8, 9, 10, 12 et 13 ont été repris tels quels dans la position commune.

Les amendements 7 et 11 ont été partiellement repris. Les modifications introduites sont expliquées en détail ci-après.

Considérant 9 (amendement 7): l'amendement visait à indiquer clairement que le séjour jusqu'à six mois n'est soumis à aucune condition ; cet amendement a été intégré, mais la période a été porté à trois mois, en ligne avec le nouveau texte de l'article 6, accepté par la Commission. Toutefois, d'après la jurisprudence de la Cour de Justice, le séjour des chercheurs d'emploi n'est soumis à aucune condition pour une période d'au moins six mois et même pour une période plus longue, s'ils peuvent prouver qu'ils cherchent activement un emploi et qu'ils ont une chance réelle d'en trouver. Pour cette raison, une référence dans ce sens à été introduite dans le considérant.

Considérant 21 (amendement 11) : cet amendement a été intégré dans la position commune, mais il a été légèrement modifié pour l'adapter au nouveau libellé de l'article 24, accepté par la Commission, auquel il se réfère.

3.2.1.2 Les articles

Les amendements 25, 28, 34, 39, 40, 55, 59, 61, 64, 68, 71, 72, 74, 78, 79, 80, 82, 83, 85, 86, 89, 90 et 99 ont été repris tels quels dans la position commune.

Les amendements 20, 24, 30, 33, 41, 47, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 64, 68, 74, 77, 78, 79, 82, 83, 86, 108 et 116 ont été partiellement repris dans la position commune. Les changements introduits par le Conseil sont explicités ci après.

Article 3, paragraphe 2 (amendement 20) : l'amendement visait à faciliter l'entrée et le séjour de tout membre de la famille qui n'est pas visé à l'article 2, lorsque subsistent de graves raisons de santé ou des motifs humanitaires. Cet ajout a été repris en partie dans la position commune : le Conseil a décidé d'éliminer la référence aux raisons humanitaires, en estimant qu'il s'agit d'un concept trop vaste et se prêtant facilement à des abus. La Commission a pu accepter cette modification, en considérant que les raisons humanitaires font déjà partie des engagements en matière des droits fondamentaux de tous les États membres ; pour cette raison une référence spécifique aux raisons humanitaires n'est pas nécessaire.

Article 5, paragraphe 2 (amendement 24) : la première modification proposée par l'amendement, qui ajoute une référence à la législation nationale, permettant ainsi de couvrir la situation des États qui n'appliquent pas le règlement n° 539/2001 sur les visas, a été reprise telle quelle dans la position commune.

La deuxième modification, visant à rendre le texte plus correct du point de vue juridique, a également été reprise.

Par contre, la modification du deuxième alinéa qui précisait le délai dans lequel le visa doit être délivré n'a pas été retenue dans la position commune. Le Conseil a considéré que 5 jours ouvrables était un délai trop strict qui ne permettait pas de prendre en compte des situations particulières ; il a donc remplacé ce délai par la phrase 'dans les plus bref délai et sur base d'un procédure accélérée'. La Commission a pu accepter cette nouvelle formulation qui garantit en tout cas un traitement rapide de la demande de visa.

Article 7, paragraphe 3 (amendement 30) : cet amendement qui ne faisait que déplacer l'article 8, paragraphe 7 a été repris dans la position commune. Toutefois le libellé du point c) a été modifié par le Conseil et accepté par la Commission, pour préciser que, dans ce cas, la qualité de travailleur se maintient jusqu'à six mois, conformément à l'acquis actuel.

Article 8, paragraphe 2 (amendement 33) : La partie de l'amendement visant à clarifier que l'attestation d'enregistrement ne vise pas à constater le droit de séjour, mais qu'elle est une simple formalité administrative, a été reprise telle quelle dans la position commune. Par contre, le Conseil a éliminé la précision selon laquelle les sanctions doivent être administratives, précision qui avait été introduite dans tous les articles relatifs aux sanctions. La Commission a pu accepter cette modification qui laisse les États membres libres de décider le régime de sanctions applicable conformément à leur droit interne, la nature proportionnelle et non discriminatoire de la sanction étant toutefois gardée intacte dans l'article.

Article 11, paragraphe 2 (amendement 41): cet amendement rend le texte plus clair. Il impose une limite temporelle pour les absences, ce qui semble équitable. Le texte de la position commune diffère de l'amendement du Parlement seulement car il impose une limite temporelle d'un an également pour les absences dues à une grossesse ou à un accouchement. La Commission a accepté cette modification en considérant qu'une absence d'un an, pour n'importe quelle raison, devrait justifier la possibilité pour les États membres de vérifier que l'intéressé est toujours bénéficiaire du droit de séjour, en particulier pour des membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre. A cet égard, il faut rappeler que cette disposition ne remet pas en cause le droit de séjour des intéressés, mais leur impose simplement la nécessité de demander une nouvelle carte de séjour.

Article 13, paragraphe 1, et paragraphe 2, point a), b) et d) (amendements 47, 49, 50, 51) : ces amendements visaient à rendre le texte cohérent avec le contenu de l'article 2 en introduisant une référence à la cessation des partenariats couverts par l'article 2, paragraphe 2, point b). La position commune reprend cette modification, toute en la limitant à la cessation des partenariats enregistrés, en ligne avec le nouveau texte de l'article 2.

Au point a), la durée préalable du mariage ou du partenariat a été allongée à trois ans, par rapport aux deux ans demandés par le Parlement. Cette durée est toutefois plus courte que le texte initial de la proposition de la Commission, qui prévoyait cinq ans. La Commission a accepté cette modification en considérant que la durée proposée est raisonnable.

Article 13, paragraphe 2, point c) (amendement 52) : l'amendement du Parlement visait à expliciter quelques situations difficiles qui justifieraient le maintien du droit de séjour après le divorce, l'annulation du mariage ou la cessation d'un partenariat. L'amendement a été repris dans son contenu par la position commune, mais en éliminant la référence aux raisons humanitaires. La Commission a accepté cette modification (voir supra commentaire article 3, amendement 20).

Article 15 (amendement 54) : l'amendement visait à créer un nouvel article reprenant le texte de l'ancien article 24 de la proposition originale de la Commission. La position commune reprend ce remaniement : il est plus logique d'introduire cet article à la fin du chapitre III, car l'éloignement n'est plus possible une fois que la personne concernée a acquis le droit de séjour permanent, sauf pour des raisons d'ordre public. Par contre, le premier paragraphe qui avait été ajouté pour préciser que le droit de séjour se maintient tant que les conditions de séjour sont respectées, a été transféré à l'article précédent. La Commission a accepté ce changement qui donne plus de cohérence au texte (voir infra section 3.3.2, commentaire sur les articles 14 et 15).

Article 16 (amendement 55) : l'amendement a été repris dans la position commune, avec une modification du libellé qui exclut toute limite temporelle pour les absences dues à l'accomplissement d'obligations militaires. La Commission a accepté ce changement qui rend le texte de cet article cohérent avec l'article 11.

Article 24, paragraphe 2 (amendement 108) : cet amendement visait à éliminer l'exclusion de l'assistance sociale des personnes inactives avant l'acquisition du droit de séjour permanent. Le Conseil a accepté cet amendement, mais il a ajouté que les citoyens de l'Union peuvent être exclus du bénéfice de l'assistance sociale pendant les premiers trois mois de séjour. La Commission considère ce changement acceptable, car pendant cette première période de séjour ces personnes sont exemptées de toute condition et formalité de séjour, ce qui justifie une exclusion du bénéfice de l'assistance sociale.

Article 29, paragraphe 1 (amendement 77) : l'amendement en question proposait plusieurs modifications à ce paragraphe, qui ont toutes été reprises dans la position commune. Le Conseil a simplement introduit une modification ultérieure, en éliminant la référence au règlement sanitaire de 1951, qui a été remplacée par une référence plus générale aux instruments pertinents de l'OMS. La Commission a accepté cette modification, en considérant que la nouvelle référence est beaucoup plus pertinente.

Article 31, paragraphe 3 (amendement 113) : L'amendement a été repris dans la position commune dans la formulation retenue dans le texte de la proposition modifiée. Cet amendement prévoit une suspension de l'exécution d'une mesure d'expulsion tant que le juge n'a pas statué sur l'effet suspensif du recours. Toutefois, certaines exceptions ont été introduites pour exclure le cas où l'expulsion est prise suite à une décision judiciaire ou lorsque la personne a déjà eu accès à une procédure en révision judiciaire ou encore lorsque subsistent des raisons impérieuses de sécurité publique. La Commission a accepté ces modifications en estimant que l'objectif principal de la disposition était préservé : garantir à l'individu la possibilité d'introduire un recours effectif contre la décision d'expulsion, en empêchant qu'il soit expulsé avant de pouvoir introduire le recours. L'exception de sécurité publique a été accepté car elle est justifiée par la gravité de la situation visée.

3.2.2. Amendements intégrés dans la proposition modifiée, mais non repris dans la position commune

3.2.2.1. Les considérants

Considérant 4 (amendement 2) : l'amendement visant à mentionner que la mobilité des travailleurs salariés et non salariés est également l'une des priorités politiques de l'Union, n'a pas été repris dans un esprit de simplification du texte.

3.2.2.2. Les articles

Article 4 (amendement 21) : Le Parlement avait demandé une référence à l'interdiction de discrimination sur base de l'identité sexuelle; cet ajout n'a pas été retenu dans le considérant qui remplace l'article 4. La Commission a accepté cette modification, car le texte retenu dans la position commune correspond au libellé de l'article 21 de la Charte de droits fondamentaux, qui ne fixe pas une liste exhaustive.

Article 7, paragraphe 1, point a) (amendement 27) : la référence explicite aux destinataires des services n'a pas été retenue dans la position commune : le Conseil a estimé, à juste titre, qu'on ne peut pas considérer les destinataires des services à l'instar des travailleurs salariés ou indépendants.

Article 8, paragraphe 1 (amendement 32) : l'amendement du Parlement, prévoyant la possibilité pour chaque citoyen de l'Union d'obtenir l'enregistrement s'il le souhaite, même dans les États qui n'imposent pas cette obligation, n'a pas été repris dans la position commune. Le Conseil a considéré que les États membres ne doivent pas être obligés à donner l'attestation s'ils choisissent de ne pas introduire la formalité de l'enregistrement. De surcroît, le fait de pouvoir obtenir cette attestation pourrait avoir l'effet d'obliger en pratique tous les citoyens à la demander. La Commission a accepté ces arguments et le changement introduit, qui rétablit le texte original de la proposition.

Article 8, paragraphe 5, point b) (amendement 35) : le Conseil n'a pas accepté qu'une simple déclaration soit suffisante pour prouver le lien de parenté. Ce changement est en ligne avec l'approche qui a été décidé par le Conseil sur le système d'enregistrement prévu à l'article 8, qui a été accepté par la Commission (voir infra, section 3.3.2, commentaire article 8).

Article 9, paragraphe 3 (amendement 38) : l'amendement du Parlement visait à introduire dans le texte des éléments repris de l'arrêt de la Cour de Justice dans l'affaire C-459/99 MRAX du 25 juillet 2002. Le Conseil n'a pas repris cet amendement au simple motif qu'il représentait une contradiction avec l'article 10. En effet, l'article 10 énumère de façon exhaustive les documents qu'on peut demander aux membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un Etat membre pour l'obtention d'une carte de séjour : le visa n'est pas un de ces document. Il semblait par conséquent contradictoire d'affirmer que l'absence de visa ne peut pas entraîner le refus de la carte de séjour. La Commission convient avec le Conseil que le texte est plus clair sans l'ajout de l'amendement.

Article 20, paragraphe 1 (amendement 62) : le texte de la proposition initiale de la Commission prévoyait que la carte de séjour ait une durée illimité et qu'elle soit renouvelable tous les dix ans, ce qui était contradictoire. Dès lors, le Parlement avait proposé de maintenir seulement la phrase sur la durée illimitée. Le Conseil a par contre choisi, en accord avec la Commission, de prévoir le renouvellement tous les dix ans. (Voir infra, section 3.3.2, commentaire article 20).

Article 27, paragraphe 5 bis (amendement 76) : cet amendement obligeait les États membres à notifier à la Commission toute décision d'éloignement qu'ils prennent à l'encontre d'un citoyen de l'Union ou d'un membre de sa famille. Le Conseil n'a pas retenu cet amendement, en considérant qu'il s'agit d'une procédure lourde et qui en pratique ne porterait pas d'avantages concrets aux citoyens de l'Union. La Commission a dès lors accepté la suppression de ce paragraphe.

Article 31, paragraphe 2 (amendement 84) : l'amendement n'a pas pu être repris car le paragraphe a été supprimé, avec l'accord de la Commission. (Voir infra, section 3.3.2, commentaire article 31).

Article 33 (amendement 88) : le Parlement avait proposé par le biais de cet amendement de diviser le contenu de l'article 33 en deux articles différents. Le Conseil a préféré garder l'entièreté de l'article 33, en considérant que le paragraphe 2 de cet article, se référait uniquement aux décisions visées au paragraphe 1. La Commission est du même avis et a donc accepté de rétablir un seul article.

Articles 38, 39 et 40 (amendements 91, 92 et 93) : ces amendements proposaient une modification de la date d'entrée en vigueur de la directive. Le Parlement a proposé juillet 2004, mais à ce délai ne semble plus réaliste. Pour cette raison les amendements n'ont pas été retenus dans la position commune.

3.3. Nouvelles dispositions introduite par le Conseil

3.3.1 Les considérants

Les considérants ont été adaptés, afin d'assurer la cohérence avec les modifications introduites dans le texte des articles : c'est le cas, par exemple, des considérants accompagnant les nouvelles dispositions concernant les articles 6, 8 et 28.

D'autres modifications visent à rendre le texte plus simple et plus clair. A titre d'exemple, les considérants 1, 2 et 3 ont été remanié pour souligner l'importance du concept de citoyenneté de l'Union sur lequel cette directive est fondée.

Un autre changement concerne l'élimination de toute référence aux articles du traité CE, car cette référence serait immédiatement dépassée dès l'entrée en vigueur de la future Constitution. Cette référence n'est de toute façon pas nécessaire dans les considérants

Ci-après sont examinés seulement les considérants qui représentent une innovation par rapport au texte de la proposition modifiée ou qui ne rentrent pas dans les catégories rappelées susmentionnées.

Considérant 6 : ce considérant a été ajouté afin de définir la notion de facilitation prévue à l'article 3. Ce concept, qui est repris de l'acquis existant concernant la libre circulation des travailleurs salariés et indépendants, n'a jamais été interprété par la Cour de Justice. La Commission estime que ce nouveau considérant est très utile, car il donne des indications aux États membres quant à l'application concrète de l'article 3.

Considérant 16 : d'après la jurisprudence de la Cour de Justice (affaire C-184/99, Grzelczyk), les États membres ne peuvent pas éloigner un citoyen de l'Union qui a fait recours à l'assistance sociale dans l'État membre d'accueil sans y avoir droit que lorsqu'il devient une charge déraisonnable. La Commission estime que ce nouveau considérant est très utile car il indique des éléments à prendre en considération afin d'établir si l'intéressé est devenu une charge déraisonnable, par exemple la durée et le montant de l'aide demandée.

Considérant 17: afin de clarifier le contenu du terme séjour légale, une phrase a été ajoutée à la fin de ce considérant.

Considérant 31 : l'ancien article 4 concernant la non discrimination a été supprimé et son contenu ajouté au considérant concernant le respect des droits fondamentaux. La Commission ne voit pas d'inconvénient à cet égard. La prohibition de la discrimination faisant partie des principes généraux de droit communautaire, le transfert dans un considérant ne change en rien la portée de ce droit.

3.3.2. Les articles

Article 2 et 3 : ces articles, concernant la définition de la famille et les bénéficiaires, ont été modifiés à plusieurs endroits :

- le concept de partenaire enregistré et de relation durable.

La définition contenue à l'article 2 paragraphe 2 point b) de la proposition modifiée incluait à la fois les partenaires enregistrés et les partenaires ayant une relation de fait, lorsque la législation de l'État membre d'accueil reconnaît ce type de situations. Le Conseil a décidé de restreindre cette définition aux seuls partenaires enregistrés, lorsque la législation de l'État membre d'accueil traite le partenariat enregistré comme équivalent au mariage.

En même temps, le texte de l'article 3 a été modifié afin de prévoir que tout État membre doit faciliter l'entrée et le séjour du partenaire auquel le citoyen de l'Union est lié par une relation durable, dûment attestée. La Commission a accepté l'approche proposée par le Conseil. S'il est vrai que la définition de l'article 2 2 point b) est plus limitée par rapport au texte de la proposition modifiée, il faut considérer que le contenu de l'article 3 a été élargi pour comprendre tout type de relation durable. La Commission estime que la notion de relation durable peut couvrir différentes situations : mariage entre personnes du même sexe, partenariat enregistré, cohabitation légale et concubinage. Le concept de facilitation a été clarifié au considérant 6a.

La Commission estime que le texte de la position commune représente un compromis équitable, qui permet de faciliter l'exercice du droit de libre circulation et de séjour des partenaires non mariés des citoyens de l'Union, sans imposer de changements aux législations nationales des États membres.

- Les autres membres de la famille

En ce qui concerne les ascendants et descendants du citoyen de l'Union bénéficiaire du droit de séjour à titre principal, couverts par l'article 2 2, points c) et d) , le Conseil a décidé à l'unanimité de revenir à l'acquis en réintroduisant la conditions d'âge et de dépendance pour les descendants et les ascendants. La Commission a accepté cette modification, voulue par toutes les délégations, dans un esprit de compromis.

Article 6 (nouveau): les anciens paragraphes 5 et 6 de l'article 6 ont été transférés dans un nouvel article sous le chapitre 'droit de séjour' ce qui a l'avantage de la clarté. Toutefois, l'extension jusqu'à six mois du droit de séjour sans conditions n'a pas été acceptée. Les États membres ont souligné la difficulté d'étendre à six mois la période qui n'est assujettie à aucune formalité pour les membres de la famille ressortissants de pays tiers, pour des questions liées aux visas. Pour faire face à ces difficultés, la Commission a accepté de revenir sur l'acquis actuel qui prévoit une période de trois mois sans conditions ni formalités.

Toutefois, la Commission s'est engagée expressément à étudier la possibilité de proposer une extension à six mois dans le rapport qu'elle présentera deux ans après l'entrée en vigueur de la directive (article 36).

Afin d'assurer la cohérence, tous les articles qui faisait référence à la période de six mois ont dû être adaptés. Il s'agit des articles 7 paragraphe 1, 8 paragraphes 1 et 2, 9 paragraphes 1 et 2, 24 paragraphe 2, 27 paragraphe 3, 29 paragraphes 2 et 3.

Article 7, paragraphe 4 : le droit au regroupement familial des étudiants à été limité au conjoint, partenaire et descendants à charge. Les ascendants à charge ont été exclus, comme c'est le cas dans l'acquis actuel. Toutefois, leur entrée et séjour seront facilités sur base de l'article 3. La Commission a accepté cette restriction, en ligne avec l'acquis, qui a permis dans le cadre du compromis global, d'assurer que les étudiants bénéficient de tous les droits prévus par la directive.

Article 8 : en ce qui concerne les démarches à accomplir pour obtenir l'enregistrement, le Conseil a apporté des modifications au système proposé par la Commission. La position commune introduit un système par lequel le citoyen de l'Union devra fournir à l'administration compétente des justificatifs, énumérés explicitement, qu'il satisfait aux conditions prévues à l'article 7 (selon les cas : être travailleur salarié ou indépendant, disposer de ressources suffisantes ou d'une assurance maladie, etc.). Toutefois, ce système reste très souple, car l'attestation d'enregistrement est délivrée immédiatement et les contrôles sur le respect effectif des conditions de séjour ne pourront être faits que lorsqu'y a un doute raisonnable, comme prévu à l'article 14. Dans ce nouveau contexte, il a été nécessaire de spécifier, au paragraphe 4 de l'article, le niveau de ressources considérées comme suffisantes, tout en introduisant une certaine flexibilité pour obliger les États membres à prendre en compte la situation personnelle de l'intéressé.

La Commission a pu accepter l'approche du Conseil, car celle-ci représente un point d'équilibre équitable entre la préoccupation légitime des États membres de prévenir les abus et l'introduction d'un système plus flexible pour les citoyens par rapport à l'acquis actuel, comme voulu par la Commission.

Article 11 paragraphe 1 : le Conseil a ajouté que la durée de la carte de séjour délivrée aux membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre peut être inférieure à cinq ans et correspondre à la durée prévue du séjour du citoyen de l'Union, si le séjour envisagé est d'une durée inférieure à cinq ans. La Commission a accepté cette modification qui, à son avis, est logique.

Article 12 paragraphe 2. Une condition de séjour préalable d'un an avant la mort du citoyen de l'Union a été introduite afin de permettre au membre de la famille qui n'a pas la nationalité d'un État membre de garder son droit de séjour dans l'État membre d'accueil. La Commission a pu accepter cette modification, car elle répond à des préoccupations justifiées et la durée d'un an semble proportionné pour établir un lien avec l'État membre d'accueil et pour éviter les abus.

Article 13 paragraphe 2 point d) : le Conseil a rajouté une autre situation dans laquelle le séjour du conjoint ou partenaire non communautaire serait justifié après le divorce ou la cessation de partenariat. Il s'agit du cas où l'intéressé a obtenu un droit de visite des enfants qu'il a eus avec le citoyen de l'Union. La Commission a accepté cet ajout qui vise à couvrir une situation tout à fait légitime.

Articles 14 et 15: le contenu de l'ancien article 13 de la proposition modifiée a été reparti en deux articles différents et son contenu clarifié.

D'un côté, l'article 14 rend plus claires les circonstances dans lequel un Etat membre peut éloigner un citoyen de l'Union lorsqu'il ne remplit plus les conditions du droit de séjour. En ce faisant, la jurisprudence de la Cour de Justice, affaire C-184/99, Grzelczyk, a été intégrée dans le texte de la disposition : une mesure d'expulsion ne peut pas être la conséquence automatique du recours à l'assistance sociale dans l'État membre d'accueil. De surcroît, le nouveau considérant 16 clarifie davantage le concept de charge déraisonnable qui pourrait entraîner l'éventuelle expulsion de la personne ayant fait recours à l'assistance sociale sans y avoir droit.

De l'autre côté, les normes concernant les garanties procédurales ont été transférées dans un article spécifique, l'article 15, sans changer le contenu.

La Commission peut souscrire à cette approche qui clarifie les conditions dans lesquelles le droit de séjour du citoyen de l'Union se perd, tout en respectant l'acquis actuel et la jurisprudence de la Cour de Justice en la matière. Elle considère également que la division entre deux articles rend le texte plus cohérent et clair.

Article 16 paragraphes 1 et 2 : la période de séjour continu préalable dans l'État membre d'accueil nécessaire à l'acquisition du droit de séjour permanent a été fixée à cinq ans au lieu de quatre. La Commission a pu accepter ce changement, car cette période plus longue d'un an a permis de vaincre les réticences de certains Etats membres quant à l'inclusion des étudiants du bénéfice du droit de séjour permanent.

Article 16 paragraphe 3 : le Conseil a raccourci la période d'absence entraînant la perte du droit de séjour permanent à deux ans, contrairement aux 4 ans de la proposition modifiée. Ce changement implique également un changement à l'article 20, concernant la durée de la carte de séjour permanent. La Commission a pu accepter ce changement car, après deux ans d'absence, on peut considérer que le lien fort avec l'État membre d'accueil, qui justifie le bénéfice du droit de séjour permanent, est interrompu.

Article 17 paragraphe 4 point a) : la durée de la résidence préalable dans l'État membre d'accueil a été rallongée à deux ans, comme prévu dans l'acquis actuel (règlement 1251/70 de la Commission). La Commission a accepté ce changement, conforme à l'acquis, qui garantit un lien étroit avec l'État membre d'accueil justifiant l'acquisition du droit de séjour permanent par ces personnes.

Articles 19 et 20: l'obligation d'obtenir une carte de séjour permanent a été supprimée pour les citoyens de l'Union. Pour eux il sera possible d'obtenir, s'ils l'estiment nécessaire ou utile, un document qui certifie qu'ils ont acquis le droit de séjour permanent. Ce document leur sera délivré dans les meilleurs délais après la demande et après vérification de la durée de leur résidence. La Commission a pu souscrire à cette approche, car elle considère que cette modification s'inscrit dans l'objectif de la directive de réduire au minimum les formalités administratives auxquelles sont soumis les citoyens de l'Union.

Par contre les membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un Etat membre restent soumis, dans leur propre intérêt, à l'obligation d'obtenir une carte de séjour. La seule différence introduite dans la position commune par rapport au texte de la proposition modifiée concerne la durée de cette carte, que le Conseil a préféré limiter à dix ans, cela pour permettre une mise à jour des donnés (par exemple, la photo), tout en gardant le renouvellement automatique de celle-ci.

Article 24 : au paragraphe premier, il a été ajouté que l'égalité de traitement s'applique, mais sous réserve d'autres dispositions du Traité et de la législation secondaire, en ligne avec ce qui est contenu à l'article 12 du Traité CE.

Au deuxième paragraphe, le Conseil a voulu spécifier que les étudiants et les inactifs sont exclus de l'aide à l'entretien qui peut consister soit en des bourses d'entretien, soit en des prêts. L'ajout de l'exclusion des prêts d'entretien vise à prendre en compte le cas des États membres qui connaissent ce système d'aide aux étudiants. La Commission a pu accepter cet ajout qui s'inscrit dans l'objectif de cette disposition, qui est d'exclure de l'aide à l'entretien toute personne qui n'est pas un travailleur salarié ou indépendant. Il faut toutefois rappeler que ces personnes auront droit à tout type d'aide concernant l'accès aux études comme, par exemple, une bourse couvrant les frais de scolarité.

Article 27 paragraphe 2 : le troisième alinéa de ce paragraphe, qui prévoyait que le comportement personnel ne pouvait être considéré comme une menace à l'ordre public que si l'État membre d'accueil ne prends pas de mesure répressive à l'encontre de ses propres ressortissants pour le même comportement, a été supprimé. La Commission estime que cette suppression représente une amélioration du texte. En effet ce paragraphe reprenait en partie le contenu de l'arrêt de la Cour de Justice du 18 mai 1982 dans les affaires jointes Adoui et Cornuaille ; toutefois, en dehors du contexte de l'arrêt, la Commission s'est rendue compte que cette disposition pouvait être interprété de façon à permettre de considérer comme un danger pour l'ordre public tout comportement sanctionné au niveau national. Pour cette raison, elle a accepté la suppression du paragraphe.

Article 27 paragraphe 3 : le paragraphe a été déplacé à l'article 15, paragraphe 3, ce qui est plus logique, car la péremption d'un document d'identité ne peut être considérée comme représentant un comportement contraire à l'ordre public.

Article 28 paragraphe 2 : les États membres ont été quasi unanimement opposés à une protection absolue contre les expulsions pour les citoyens de l'Union et les membres de leur famille ayant acquis un droit de séjour permanent dans l'État membre d'accueil. Ils ont cependant accepté une protection accrue pour les citoyens de l'Union résidant depuis plusieurs années dans l'État membre d'accueil. Par conséquent, le compromis repris dans la position commune s'articule dans une protection qui est renforcée en fonction de la durée de la résidence sur le territoire de l'État membre d'accueil.

Après l'acquisition du droit de séjour permanent, les citoyens de l'Union et les membres de sa famille pourront être expulsés seulement pour des raisons particulièrement graves d'ordre public ou de sécurité publique.

Après dix ans de résidence dans l'État membre d'accueil, les citoyens de l'Union ne pourront être expulsés que pour des raisons impérieuses de sécurité publique.

A cela s'ajoute une protection absolue pour les citoyens de l'Union qui sont mineurs, indépendamment de la durée de la résidence dans l'État membre d'accueil, à l'exception d'une expulsion justifiée pour des raisons impérieuses de sécurité publique ou lorsque l'expulsion s'avère nécessaire dans l'intérêt supérieur de l'enfant.

La Commission a accepté ces solutions, qui tout en étant moins ambitieuses que sa proposition, représentent une avancée par rapport à l'acquis existant, en établissant des conditions strictes pour l'expulsion des citoyens de l'Union qui ont des liens très forts dans l'État membre d'accueil. Il faut également souligner que ce paragraphe s'ajoute aux autres dispositions du chapitre qui améliorent fortement la protection contre les mesures restrictives de la libre circulation pour tout citoyen de l'Union et des membres de sa famille, indépendamment de la durée de la résidence dans l'État membre d'accueil.

Ancien article 29 paragraphe 2 : Le Conseil a décidé, avec l'accord de la Commission, de supprimer ce paragraphe. Le contenu de cette disposition répétait le contenu de l'article 9 de la directive 64/221/CEE, qui prévoit l'obligation pour les États membres de consulter une autorité indépendante avant de prendre une décision d'éloignement, lorsque l'État membre d'accueil ne prévoit pas de recours juridictionnel ou lorsque ce recours est limité à la vérification de la légalité de la décision ou lorsqu'il n'a pas d'effet suspensif. Toutefois, en considération du fait que la position commune confirme l'obligation pour les États membres de toujours prévoir la possibilité d'un recours juridictionnel (art. 31 1), que ce recours doit porter sur les faits et les circonstances (art. 31 2) et qu'il y a la possibilité de suspendre la mesure d'expulsion (art. 31 3), le Conseil a estimé, en accord avec la Commission, que ce paragraphe n'est plus nécessaire.

Article 31 paragraphe 4 : la position commune a introduit une exception au principe de comparution personnelle, lorsque la comparution pourrait être cause de troubles à l'ordre public ou lorsque la décision attaquée concerne un refoulement.

La Commission a accepté ces changements. Il apparaît justifié d'exclure du bénéfice de cette disposition les personnes qui ne sont jamais rentrées sur le territoire de l'État membre d'accueil (car objet d'une mesure de refoulement) ainsi que les personnes dont la présence sur le territoire pourrait mettre en danger l'ordre public de cet État.

Article 32 paragraphes 1 et 2 : le premier paragraphe a été supprimé, et son contenu repris en partie au considérant 27. La Commission ne voit pas d'inconvénient à ce transfert, car l'interdiction de l'expulsion à vie est une conséquence du deuxième paragraphe, qui est maintenu dans l'article.

Au deuxième paragraphe la période après laquelle l'intéressé pourra introduire une demande de levée de l'interdiction du territoire a été allongée à trois ans, par rapport aux deux ans proposés par la Commission. La Commission considère que ce délai est raisonnable.

Article 33 paragraphe 2 : il a été clarifié que l'évaluation visant à établir si la personne représente un danger pour l'ordre public doit intervenir seulement quand l'expulsion est exécutée deux ans après que la décision a été prise.

La Commission considère cette clarification comme positive et tout à fait en ligne avec l'objectif de la disposition, qui est d'obliger les États membres à procéder à un examen de la situation lorsque, entre la décision d'expulsion et l'exécution matérielle de la décision, il y a un délai long pendant lequel les circonstances ayant justifié la décision peuvent avoir changé.

Article 35 : ce nouvel article sur l'abus de droit a été ajouté. Son contenu clarifie que les États membres peuvent refuser ou terminer les droits conférés par la directive s'ils ont été obtenus suite à une fraude ou un abus.

4. CONCLUSIONS

La Commission a accepté la position commune, en estimant que son texte reprend les éléments clefs contenus dans sa proposition initiale et dans les amendements du Parlement européen tels que repris dans sa proposition modifiée.

Ce texte représente un compromis équitable et équilibré, permettant de renforcer les droits des citoyens de l'Union en matière de droit de libre circulation et séjour.