FR Journal officiel de l'Union européenne C 254/1

AVIS No 6/2011

(présenté en vertu de l’article 325 du TFUE)

sur la proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (Euratom) no 1074/1999

2011/C 254/01

LA COUR DES COMPTES DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 325, paragraphe 4,

vu la proposition modifiée de la Commission (1),

vu la demande d’avis sur cette proposition modifiée, adressée par le Parlement européen à la Cour le 13 mai 2011,

A ADOPTÉ L’AVIS SUIVANT:

Introduction

1. L’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a été créé en 1999 (2). L’OLAF est une direction générale de la Commission, mais il est doté d’une indépendance fonctionnelle dans la conduite de ses enquêtes. En vertu du règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil (3) (ci-après «le règlement OLAF»), l’OLAF a pour objectif général de contribuer à la protection des intérêts financiers de l’Union et est chargé de deux tâches principales: effectuer des enquêtes administratives et apporter aux États membres une assistance afin de protéger le budget de l’Union contre la fraude, y compris en contribuant à la conception et au développement des méthodes de lutte contre la fraude, ainsi que contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

2. En outre, la Commission a confié à l’OLAF l’élaboration de ses initiatives législatives et réglementaires en vue de la lutte antifraude, ainsi que toutes ses autres activités opérationnelles en la matière, y compris la gestion de programmes de financement.

3. L’Office ne peut s’appuyer sur le seul règlement OLAF pour réaliser ses enquêtes destinées à lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Il faut toujours recourir à une base juridique supplémentaire pour habiliter l’Office à exécuter des mesures d’enquête dans des cas spécifiques, qu’il s’agisse d’enquêtes externes dans les États membres ou d’enquêtes internes au sein des institutions, organes et organismes de l’Union européenne (4).

4. De plus, la Commission habilite également l’OLAF à rechercher tout autre fait ou activité non conformes aux dispositions de l’Union européenne, y compris les manquements graves des agents et des membres des institutions et organes de l’Union aux obligations liées à l’exercice de leurs activités professionnelles (5). Le règlement OLAF ne s’applique pas à ces cas lorsqu’ils n’ont pas d’incidence sur les intérêts financiers de l’Union. En lieu et place, l’OLAF doit s’appuyer sur l’article 86 du statut des fonctionnaires et/ou sur les décisions internes adoptées par les institutions, qui envisagent ce type d’enquêtes.

5. Depuis 2003, la révision du règlement OLAF est l’objet constant de discussions (6). La proposition modifiée visée par le présent avis est la troisième tentative de modification du règlement OLAF. Les deux propositions précédentes n’ont pu recueillir un consensus (7). Un document de réflexion sur la réforme de l’OLAF a été produit en juillet 2010 (8) afin de jeter les bases d’une troisième proposition modifiée.

6. Un projet de modification de la décision de la Commission (9) a également été présenté, prévoyant que l’OLAF conserve son statut actuel de direction générale de la Commission.

7. Les orientations politiques formulées par le président de la Commission (10) et visant à conférer à l’OLAF une indépendance totale en dehors de la Commission n’ont pas été mises en œuvre (11). Au contraire, le projet de décision de la Commission renforce le rôle de celle-ci dans le processus de sélection du directeur général de l’OLAF et restreint les pouvoirs d’autorité investie du pouvoir de nomination exercés par le directeur général à l’égard des agents de l’Office (12).

8. Les observations ci-après tiennent compte des recommandations formulées dans les avis précédents (13) de la Cour, ainsi que des constatations de l’audit relatif à l’Office présentées dans le rapport spécial no 2/2011 (14).

Observations d’ordre général

9. La Cour estime, tout comme la Commission, qu’il faut renforcer l’efficience, l’efficacité et la responsabilité de l’OLAF, tout en préservant son indépendance en matière d’enquêtes (15).

Nécessité de simplifier et de consolider la législation antifraude

10. La Cour regrette que la Commission n’ait pas suivi ses recommandations, formulées à plusieurs reprises (16), visant à simplifier et à consolider la législation antifraude actuellement en vigueur, ainsi qu’à pallier les faiblesses affectant les pouvoirs et les procédures de l’OLAF dans ce contexte (17). Toute refonte de ce type devrait concerner le règlement OLAF, le règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (18), ainsi que le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (19).

11. L’absence d’une telle refonte nuit à la sécurité juridique, en raison de la coexistence et du chevauchement de dispositions incohérentes, voire incompatibles, qui s’avèrent difficiles à comprendre et à mettre en œuvre (voir également points 22 à 24, ainsi que 35).

Nécessité de définir clairement la notion d’«intérêts financiers de l’Union»

12. La Cour rappelle qu’elle a recommandé (20) de définir clairement la notion d’«intérêts financiers de l’Union», qui constitue la clé de voûte de toute la législation antifraude.

13. De plus, la Cour attire l’attention sur la jurisprudence de la Cour de justice (21), qui a rejeté en 2003 une interprétation restrictive de la notion d’«intérêts financiers» reposant sur la définition d’«irrégularité» figurant à l’article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) no 2988/95. Or, la Commission n’a jamais proposé de modifier le règlement à la lumière de cette jurisprudence.

14. La modification (22) du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 revêt une importance particulière dans le cadre de la lutte contre la fraude à la TVA (23). Cette fraude constitue l’une des principales menaces non seulement pour le budget des États membres, mais aussi pour la perception des ressources propres de l’Union (24).

Nécessité d’un contrôle indépendant de la légalité des enquêtes en cours

15. La Cour accueille favorablement la proposition qui vise à introduire des dispositions relatives aux garanties de procédure et prend acte de la proposition de procédure de contrôle interne (voir également points 37 à 40). La Cour déplore toutefois que la proposition de la Commission ne permette pas d’assurer un contrôle indépendant de la légalité des actes d’enquête en cours. Pour être efficace, ce contrôle doit être effectué par un organisme ou par une personne indépendant(e) de l’OLAF et habilité(e) à émettre des avis contraignants. Ce contrôle des actes d’enquête en cours est notamment nécessaire lorsque, pour préserver la confidentialité d’une enquête, les personnes qui en font l’objet n’en sont pas informées.

Nécessité d’une protection effective et équivalente des intérêts financiers

16. La Cour souligne que l’ancien article 280, paragraphe 4, du TCE a été reformulé et remplacé par l’article 325, paragraphe 4, du TFUE qui dispose à présent expressément que le Parlement européen et le Conseil arrêtent les mesures nécessaires en vue d’offrir une protection effective et équivalente des intérêts financiers de l’Union européenne dans l’ensemble des institutions, organes et organismes de l’Union. Actuellement, les enquêtes de l’OLAF sont soumises à des conditions divergentes établies dans différentes décisions internes prises par les institutions, organes et organismes de l’Union (25). La Cour admet qu’il faut, dans certains cas, tenir compte de la nature même de l’institution, de l’organe ou de l’organisme de l’Union en cause. Toutefois, elle estime aussi que ces décisions internes ne sont peut-être pas toujours forcément justifiables et qu’elles risquent de limiter la portée des activités d’enquête de l’OLAF et, par suite, de compromettre la protection effective et équivalente des intérêts financiers de l’Union.

Nécessité de règles claires en matière d’enquête sur des fautes graves dans des domaines non financiers

17. Le règlement OLAF étant fondé sur l’article 325 du TFUE, son champ d’application est limité aux enquêtes relatives aux irrégularités qui portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Il faut établir des règles claires pour enquêter sur les cas internes de faute grave qui ne concernent pas les intérêts financiers de l’Union mais sont susceptibles de poursuites disciplinaires et/ou pénales, ou de poursuites devant la Cour de justice de l’Union européenne. La législation en vigueur à ce sujet est très succincte et ne s’applique qu’aux membres du personnel qui relèvent du statut des fonctionnaires et du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (26). La Cour est d’avis que le législateur devrait examiner les possibilités offertes par le traité pour garantir que tous les cas de faute grave font l’objet d’une enquête appropriée.

Nécessité de préserver la concision, la clarté et la cohérence du texte

18. La Cour estime que, prises dans leur ensemble, les modifications ne garantissent pas que les dispositions du règlement OLAF soient aussi concises, claires et cohérentes que possible. À titre d’exemple, l’utilisation des termes «l’Office» et «le directeur général de l’Office» ne semble pas répondre à une logique particulière (27) et est rendue encore plus complexe par l’introduction de dispositions spécifiques relatives à la délégation des pouvoirs du directeur général à d’autres agents de l’Office. Ce problème est encore illustré par la formulation en des termes vagues du nouvel article 4, paragraphe 6, qui stipule que «l’Office recourt à d’autres moyens appropriés pour communiquer l’information» lorsqu’il notifie à une institution que ses plus hautes instances dirigeantes ou politiques sont concernées par une enquête.

Observations particulières

Priorité accordée à la fonction principale d’enquête

19. La Cour recommande que toute nouvelle formulation de l’article 1er du règlement OLAF souligne clairement la priorité accordée à la fonction principale d’enquête de l’OLAF par rapport aux autres tâches. Pour que l’OLAF soit efficace, il est essentiel qu’il consacre une part plus importante de ses ressources à ses activités d’enquête.

Nécessité de clarifier les notions essentielles

20. La Cour se félicite de ce que le nouveau texte proposé pour l’article 2 entende définir un certain nombre de notions essentielles. La proposition est toutefois incomplète car elle ne couvre que les termes «enquêtes administratives», «personne concernée» et «statut». Il conviendrait d’inclure également des définitions d’autres termes fondamentaux comme «fraude», «corruption», «crime grave», «irrégularité», «autorité compétente de l’État membre», «directement concerné», «indirectement concerné», «témoin», «informateur», «entretien» et «déclaration», ou des références aux textes juridiques applicables qui comportent déjà ces définitions (28). De plus, le règlement devrait définir ce qu’il faut entendre par «enquêtes administratives des États membres» et devrait utiliser une terminologie distincte pour se référer aux cas où les allégations initiales portées à l’encontre d’une personne concernée n’ont pu être justifiées (29).

21. La Cour souligne que la définition de la notion d’«enquêtes administratives» présentée dans la proposition d’article 2 est incohérente par rapport à la formulation proposée pour l’article 3, paragraphe 2. L’article 2 limite les tâches de l’OLAF à l’établissement du caractère irrégulier des activités contrôlées (30). L’Office n’est pas tenu de déterminer si une irrégularité est la conséquence d’un acte intentionnel ou d’une omission. L’article 3, paragraphe 2, dispose que l’OLAF établit l’existence d’une fraude, d’un acte de corruption ou de toute autre activité illégale. Par conséquent, l’OLAF devrait rechercher les responsabilités individuelles de personnes physiques qui n’appartiennent pas aux institutions, organes ou organismes de l’Union européenne pour des actes susceptibles de donner lieu à des sanctions pénales.

Nécessité de modifier le règlement (Euratom, CE) no 2185/96

22. L’article 3 du règlement OLAF dispose actuellement que, pour ses enquêtes externes, l’OLAF exerce la compétence conférée à la Commission par le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 d’effectuer les contrôles et vérifications sur place auprès d’opérateurs économiques. En vertu des propositions de nouvel article 3, paragraphe 2, et de modification de l’article 4, paragraphe 3, le recours aux modalités prévues par le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 serait possible également dans un certain nombre de situations qui ne sont pas envisagées dans le règlement (31).

23. Parallèlement, la proposition de nouvel article 3, paragraphe 2, limite la réalisation de contrôles et de vérifications sur place aux cas liés à des dépenses non justifiées, alors que le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 s’applique également aux cas d’irrégularités qui portent atteinte aux recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte de l’Union.

24. Étant donné qu’il n’existe aucune proposition de refonte de la législation antifraude (voir point 11) ou de modification du règlement (Euratom, CE) no 2185/96, il n’apparaîtra pas clairement, à la lecture de ce dernier, qu’il s’applique aussi à d’autres fins et dans des conditions différentes de celles qui y sont définies. Comme la Cour l’a indiqué dans son avis no 7/2006 (32), cela est contraire à l’accord interinstitutionnel du 22 décembre 1998 sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire, qui dispose que le rédacteur des actes tient compte des personnes auxquelles l’acte est destiné à s’appliquer afin de leur permettre de connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations (33). S’il n’est pas possible de convenir d’une refonte, la Commission devrait proposer d’apporter au règlement (Euratom, CE) no 2185/96 les modifications qui s’imposent conformément au point 19 de l’accord.

Développement d’une coopération avec les autorités compétentes des États membres

25. La Cour souligne que l’article 4, paragraphe 3, du TUE dispose que les États membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations résultant des actes des institutions de l’Union. La Cour prend acte de la proposition de nouvel article 3, paragraphe 3, qui vise à garantir au personnel de l’OLAF un accès, dans les mêmes conditions que les autorités compétentes des États membres et dans le respect de la législation nationale, à toutes les informations et à la documentation relatives aux faits sous enquête qui s’avèrent nécessaires à l’exécution efficace et efficiente des contrôles et vérifications sur place. La Cour comprend que cette exigence concerne non seulement les informations et la documentation détenues par les opérateurs économiques (34), mais également toutes celles dont disposent les autorités et les organismes impliqués dans la gestion partagée de fonds de l’Union.

26. En vertu du nouvel article 3, paragraphe 4, proposé, les États membres seraient tenus de désigner un service de coordination antifraude chargé de veiller à ce que la coopération et l’échange d’informations avec l’Office se déroulent efficacement. La Cour accueille favorablement toute amélioration de la coordination, mais ce service ne permettra pas à lui seul de remédier aux difficultés rencontrées par l’OLAF lors de la réalisation des contrôles et vérifications sur place dans le domaine des dépenses directes. En l’espèce, le problème est que les États membres n’ont pas tous établi ou désigné d’autorité dotée des pouvoirs nécessaires pour appuyer les moyens d’investigation de l’OLAF de façon efficace (35). Pour que l’OLAF soit en mesure de réaliser ses contrôles et vérifications, la Cour suggère d’apporter à la proposition de nouvel article 3, paragraphe 3, une modification qui permette à l’Office de bénéficier de l’assistance d’une autorité appropriée chargée de faire respecter la législation (36).

Clarification concernant l’importance que revêt le statut des fonctionnaires pour les enquêtes internes

27. La Cour recommande d’inclure dans une modification de l’article 4 sur les enquêtes internes une référence claire au statut des fonctionnaires, compte tenu de l’importance que revêt ce dernier pour les enquêtes internes de l’OLAF. L’article 22 bis du statut dispose qu’il faut communiquer à l’OLAF tout élément de preuve qui peut laisser présumer une activité illégale éventuelle, notamment une fraude ou une corruption. En outre, l’annexe IX du statut énonce les règles pour la conduite d’enquêtes administratives en vue d’une procédure disciplinaire.

Confusion à éviter en ce qui concerne l’ouverture des enquêtes

28. L’article 5 proposé sur l’ouverture des enquêtes comporte des dispositions complexes et formulées en des termes vagues. L’article 5, paragraphe 1, pourrait être interprété dans le sens que l’Office peut ne pas ouvrir une enquête concernant les suspicions de fraude ou de corruption, ou encore de tout autre acte illégal portant atteinte aux intérêts financiers commis au sein des institutions, organes et organismes de l’Union européenne, même lorsqu’il existe des soupçons suffisants.

29. De plus, des modifications apportées à l’article 5, paragraphes 4 et 5, complètent les procédures établies aux articles 22 bis et 22 ter du statut concernant les cas où un membre du personnel transmet à l’Office des informations relatives à des suspicions de fraude ou d’irrégularité. Par souci de clarté, la Cour estime qu’il serait plus approprié de proposer que ces modifications soient apportées au statut, entre autres parce que son champ d’application est plus large que celui du règlement OLAF (voir point 4).

Accélération de l’évaluation initiale et de l’enquête qui en résulte

30. La Cour se félicite de la nouvelle formulation proposée pour l’article 5, paragraphe 4, qui dispose que le directeur général de l’Office prend la décision de l’ouverture ou non d’une enquête dans les deux mois suivant la réception, par l’Office, d’une demande d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union ou d’un État membre intéressé. La Cour recommande d’instaurer une durée maximale pour les évaluations également dans les cas où l’Office reçoit des informations initiales qui proviennent d’autres sources.

31. Selon la nouvelle formulation de l’article 6, paragraphe 6, lorsqu’il apparaît qu’une enquête ne peut être clôturée dans les douze mois suivant son ouverture, l’Office en communique tous les six mois les raisons au comité de surveillance, alors qu’actuellement ces informations ne doivent être communiquées qu’une seule fois après neuf mois. La formulation de la nouvelle disposition n’est pas claire et peut être interprétée dans le sens que le comité de surveillance doit être informé pour la première fois après dix-huit mois.

32. Pour régler de façon plus efficace (37) le problème de la longueur des enquêtes de l’OLAF, il conviendrait d’établir une durée type de douze mois, pouvant être prolongée par tranches individuelles de six mois, uniquement sur la base d’une décision prise par le directeur général de l’Office après information du comité de surveillance (38).

Renforcement des garanties de procédure

33. La proposition de nouvel article 7 bis, paragraphe 2, sur les garanties de procédure présente les règles pour les entretiens avec les témoins et les personnes concernées. Il convient de mentionner clairement que la personne interrogée a le droit de refuser d’approuver le compte rendu de l’entretien établi par l’Office. En outre, il conviendrait d’indiquer expressément si les personnes qui n’appartiennent pas aux institutions, organes ou organismes de l’Union européenne sont tenues d’accepter l’invitation à un entretien envoyée par l’OLAF ou de signer le compte rendu de cet entretien. Enfin, les personnes à entendre doivent être informées de leurs droits avant que l’OLAF ne recueille leurs déclarations dans le cadre de contrôles sur place, et disposer d’un accès au compte rendu correspondant établi par l’Office.

34. La Cour est d’avis que l’article 7 bis, paragraphe 4, proposé ne devrait pas autoriser d’exceptions à la règle selon laquelle la personne concernée a le droit de s’exprimer dans la langue officielle de l’Union de son choix lors d’un entretien avec les enquêteurs de l’Office.

35. La Cour constate que la formulation proposée pour l’article 7 bis, paragraphe 4, permet de choisir plus fréquemment de différer l’exécution de l’obligation d’inviter la personne concernée à présenter ses observations. Le texte proposé stipule que le directeur général peut prendre cette décision lorsque deux conditions sont réunies: à savoir si un cas implique le recours à des procédures d’investigation relevant de la compétence d’une autorité judiciaire nationale et s’il est «nécessaire de préserver la confidentialité de l’enquête». Cette formulation n’est pas conforme à l’article 1er, paragraphe 2, de l’annexe IX du statut, lequel est plus restrictif à cet égard puisqu’il limite le recours à cette option aux «cas nécessitant le maintien d’un secret absolu».

36. Dès lors que l’OLAF choisit de différer une audition, souvent ses enquêteurs n’ont plus la possibilité d’inviter les personnes concernées à présenter leurs observations, tant que la procédure relevant de l’autorité judiciaire nationale n’est pas achevée. En conséquence, l’OLAF ne peut clôturer le dossier, même lorsqu’il ne doit pas réaliser d’activité d’enquête supplémentaire. Des dispositions appropriées devraient être introduites pour faire face à des situations de ce type, non conformes aux exigences de l’article 6, paragraphe 5, du règlement OLAF, qui dispose que les enquêtes doivent être conduites sans désemparer.

Procédure de contrôle interne

37. Le nouvel article 7 ter prévoit une procédure de contrôle interne lorsque toute personne physique concernée par une enquête de l’OLAF présente une requête relative au respect des garanties de procédure par les enquêteurs de l’Office. L’article proposé envisage que le ou les membres du personnel de l’OLAF chargés de cette procédure de contrôle n’acceptent d’instructions de quiconque et qu’ils peuvent informer le comité de surveillance s’ils estiment qu’une mesure prise par le directeur général met en cause leur indépendance.

38. Néanmoins, la Cour estime que la pleine indépendance requise pour les personnes chargées de la procédure de contrôle n’est pas garantie, car elles restent sous l’autorité du directeur général. De plus, rien n’indique clairement si et quand le comité de surveillance recevra une copie de l’avis présenté au directeur général par la personne chargée de contrôler un cas, ainsi qu’une copie de la réponse motivée envoyée à la personne concernée.

39. La procédure de contrôle proposée ne devrait être lancée qu’à la demande d’une personne concernée. Elle ne devrait pas couvrir les cas où les personnes concernées ne savent pas qu’elles font l’objet d’une enquête de l’OLAF, parce que cette information ne leur a pas encore été communiquée afin de préserver la confidentialité de l’enquête.

40. La Cour suggère plutôt de créer la fonction de responsable du contrôle. Ce dernier ne serait pas nommé par le directeur général ni placé sous son autorité. Non seulement le responsable du contrôle serait tenu de formuler des avis contraignants à la demande des personnes concernées, mais il devrait aussi être habilité à émettre ces avis chaque fois que le directeur général envisage de transmettre des informations aux autorités judiciaires nationales ou que les enquêtes durent plus de deux ans. À cet effet, le responsable du contrôle devrait disposer d’un accès intégral aux dossiers concernés de l’OLAF. Il devrait adresser ses avis au directeur général et au comité de surveillance.

Coopération avec Eurojust, Europol et des organisations internationales

41. L’article 10 bis proposé prévoit la coopération de l’Office avec Eurojust, Europol et des organisations internationales. Il décrit en des termes vagues l’obligation faite à l’OLAF de communiquer à Eurojust les informations sur les soupçons d’infractions graves sous la forme de fraude, d’acte de corruption ou de toute autre activité illégale. La Cour recommande d’introduire des critères objectifs pour déterminer les affaires qui sont de nature à faire l’objet d’une collaboration. Ces critères seraient analogues à ceux qui figurent dans l’«Accord pratique sur les modalités de coopération entre Eurojust et l’OLAF» (39).

Clarification du rôle du comité de surveillance

42. S’agissant des propositions de modification de l’article 11 sur le comité de surveillance, la Cour accueille favorablement celle qui prévoit que le comité veille, à l’avenir, au fonctionnement de l’échange d’informations entre l’Office et les institutions, organes et organismes. La Cour recommande que le comité soit chargé de veiller également à l’échange d’informations entre l’Office et les autorités des États membres, y compris par l’intermédiaire d’Eurojust.

43. En vertu du nouvel article 11, paragraphe 1, proposé, l’étendue de l’accès du comité de surveillance aux informations sur les enquêtes et aux dossiers de l’OLAF serait presque totalement laissée à l’appréciation du directeur général de l’Office. La Cour recommande d’indiquer clairement que le comité doit disposer d’un accès aux dossiers de l’OLAF pour être en mesure de repérer les cas où l’indépendance de l’Office est menacée.

44. Pour renforcer l’indépendance du comité de surveillance, la Cour recommande que l’article 11, paragraphe 6, proposé dispose que le secrétariat du comité ne doit agir que conformément aux instructions du comité et indépendamment de l’OLAF, et qu’il ne peut être nommé par le directeur général ni soumis à son autorité (40).

45. La Cour recommande de tenir compte de l’arrêt du Tribunal de première instance de juillet 2008 (41), qui précisait qu’une fonction importante du comité de surveillance consiste à protéger les droits des personnes qui font l’objet des enquêtes effectuées par l’OLAF. La Cour constate que le comité pourrait jouer un rôle moins important en la matière, car le nouvel article 11, paragraphe 7, proposé dispose que le directeur général de l’OLAF ne sera plus (42) tenu d’informer le comité des cas qui requièrent la transmission d’informations aux autorités judiciaires d’un État membre avant que cette communication n’ait lieu. La Cour est d’avis que cette modification pourrait être compensée par la création de la fonction de responsable du contrôle chargé de faire rapport au comité (voir point 40).

Procédure de l’«échange de vues» susceptible de nuire à l’indépendance dont bénéficie l’OLAF dans sa fonction d’enquête

46. Le nouvel article 11 bis propose d’instaurer un échange de vues régulier au niveau politique, centré sur la politique de l’Office en matière d’enquête, et oblige l’OLAF, en vertu de son paragraphe 4, à «prendre les mesures appropriées en tenant compte des opinions exprimées à l’occasion de l’échange de vues». Cette procédure pourrait sembler remettre en cause l’indépendance dont bénéficie le directeur général pour déterminer et pour définir les priorités de l’Office en matière d’enquête (43). En outre, cette procédure pourrait évoluer et donner lieu à la création de facto d’un conseil d’administration de l’Office, sans définir clairement les responsabilités des personnes qui y participent ni le cadre procédural de cet échange.

47. Si le nouvel article 11 bis proposé vise à impliquer davantage l’ensemble des institutions dans le fonctionnement de l’Office, la transformation de l’OLAF en un office interinstitutionnel (44) serait une meilleure option. Cette solution refléterait également les modifications apportées par l’article 325 du TFUE concernant la protection effective et équivalente des intérêts financiers de l’Union dans tous les institutions, organes et organismes de l’Union européenne.

Clarification du rôle du directeur général

48. La Cour estime qu’il n’existe aucune raison valable pour justifier la proposition de la Commission consistant à supprimer de l’actuel article 12, paragraphe 3, l’obligation de faire rapport à la Cour des comptes sur les résultats des enquêtes effectuées par l’Office.

49. La Cour prend acte du nouvel article 12, paragraphe 5, proposé. Celui-ci habilite le directeur général à déléguer l’exercice de certaines de ses fonctions à d’autres membres du personnel de l’Office, notamment en ce qui concerne les décisions d’ouvrir une enquête ou le pouvoir de diriger l’exécution des enquêtes. La Cour attire l’attention sur le fait que cette proposition risque d’entraîner une dilution des principales responsabilités du directeur général.

50. Le nouvel article 12, paragraphe 6, proposé dispose que le directeur général est assisté par un «organe interne» qu’il consultera lors de l’ouverture ou avant la clôture d’une enquête et lorsqu’il le jugera nécessaire. La Cour souligne que cette procédure de consultation risque d’empêcher le directeur général d’agir rapidement dans les situations d’urgence.

Le présent avis a été adopté par la chambre IV, présidée par M. Igors LUDBORŽS, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 12 juillet 2011. Par la Cour des comptes Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Président

(1) COM(2011) 135 final du 17 mars 2011 – «Proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (Euratom) no 1074/1999».

(2) Décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission du 28 avril 1999 instituant l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20).

(3) Règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 1). Les dispositions du règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil sont identiques à celles du règlement no 1073/1999, mais leur adoption est fondée sur une autre base juridique (article 203 du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique).

(4) Les instruments juridiques les plus importants sont présentés à l’annexe au présent avis.

(5) Voir l’article 2 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom.

(6) Voir rapport de la Commission sur l’évaluation des activités de l’OLAF [COM(2003) 154 final du 2 avril 2003].

(7) La première proposition a été produite en février 2004 [voir COM(2004) 103 final du 10 février 2004] et retirée en mars 2007. La deuxième proposition a été produite en mai 2006 [voir COM(2006) 244 final du 24 mai 2006] et est désormais remplacée par la proposition modifiée qui fait l’objet du présent avis.

(8) SEC(2010) 859 du 6 juillet 2010.

(9) Avant-projet de décision de la Commission modifiant sa décision (1999/352/CE, CECA, Euratom) du 28 avril 1999 instituant l’Office européen de lutte antifraude [SEC(2011) 343 final du 17 mars 2011].

(10) «[…] j’aimerais que de nouvelles mesures soient prises, par exemple dans le domaine de la gestion financière: maintenant qu’il est bien établi, l’OLAF devrait bénéficier d’une indépendance totale en dehors de la Commission.» Voir «Orientations politiques pour la prochaine Commission» du 28 octobre 2009 par le président Barroso (http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/press_20090903_fr.pdf, p. 44).

(11) Dans sa lettre de mission du 27 novembre 2009, le président a confié au commissaire responsable de la fiscalité, de l’union douanière, de l’audit et de la lutte antifraude les travaux préparatoires à l’établissement de l’OLAF en tant que service totalement indépendant en dehors de la Commission (voir http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/mission_letters/pdf/semeta_taxation_en.pdf).

(12) Dans la «mesure nécessaire pour préserver l’indépendance de l’Office» (voir proposition de nouvel article 6, paragraphe 1, de la décision).

(13) Avis no 8/2005 sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’assistance administrative mutuelle aux fins de la protection des intérêts financiers de la Communauté contre la fraude et toute autre activité illégale (JO C 313 du 9.12.2005, p. 1) et avis no 7/2006 sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO C 8 du 12.1.2007, p. 1).

(14) Suivi du rapport spécial no 1/2005 relatif à la gestion de l’Office européen de lutte antifraude (http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions).

(15) Voir notamment considérants 2, 5, 7, 9, 11 et 19 de la proposition modifiée et la note IP/11/321 de la Commission du 17 mars 2011 qui en donne une synthèse.

(16) Voir point 36 de l’avis no 8/2005, point 5 de l’avis no 7/2006, point 112 du rapport spécial no 8/2007 (JO C 20 du 25.1.2008, p. 1) et point 71 (recommandation de suivi no 3) du rapport spécial no 2/2011 (http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions).

(17) Dès 2006, le Parlement européen a donné suite aux recommandations formulées par la Cour (voir points 28 à 32 de la résolution du Parlement européen sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude – Rapport annuel 2004 du 15 juin 2006 [P6_TA(2006)0277], JO C 300 E du 9.12.2006, p. 508). Le Conseil a également préconisé la consolidation, dans un cadre réglementaire unique, des instruments législatifs en matière de lutte antifraude [voir point 6 des conclusions du Conseil sur la réforme de l’Office européen de lutte antifraude, adoptées par le Conseil le 6 décembre 2010 (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/lsa/118218.pdf)].

(18) JO L 312 du 23.12.1995, p. 1.

(19) JO L 292 du 15.11.1996, p. 2.

(20) Voir point 38 de l’avis no 8/2005.

(21) Points 82 à 95 de l’arrêt de la Cour de justice du 10 juillet 2003 dans l’affaire C-11/00, Commission des Communautés européennes/Banque centrale européenne (JO C 213 du 6.9.2003, p. 1).

(22) Sauf si cette question est traitée lors d’une refonte de la législation antifraude.

(23) Les recettes fondées sur la TVA font partie des ressources propres de l’Union européenne. Or, la définition de la notion d’«irrégularité» dans le règlement (CE, Euratom) no 2988/95 ne couvre pas la fraude à la TVA car elle ne s’applique qu’aux violations qui affectent les ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés.

(24) Voir rapport spécial no 8/2007 relatif à la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (JO C 20 du 25.1.2008, p. 1).

(25) Voir article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1073/1999.

(26) Voir article 86, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires.

(27) Le règlement actuel, fondé sur l’hypothèse que le directeur général dispose de l’ensemble des pouvoirs décisionnels de l’Office, veille à opérer une distinction entre les situations où le directeur général est autorisé à déléguer ses pouvoirs à d’autres agents de l’Office et celles où il ne l’est pas. Voir également, à ce sujet, les points 92 à 104 du projet de recommandation du Médiateur européen du 9 décembre 2010 concernant son enquête relative à la plainte 856/2008/BEH contre l’OLAF.

(28) Sauf en cas de refonte de la législation antifraude.

(29) Voir point 35 du rapport spécial no 2/2011.

(30) L’article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 dispose qu’est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue.

(31) Par exemple pour obtenir des éléments probants pertinents dans le cadre d’enquêtes internes.

(32) Voir point 5.

(33) Voir point 3 de l’accord. Le point 16 ajoute qu’un texte juridique doit éviter autant que possible les références à d’autres actes juridiques (JO C 73 du 17.3.1999, p. 1).

(34) Pour les opérateurs économiques, une disposition analogue existe déjà à l’article 7 du règlement (Euratom, CE) no 2185/96.

(35) Voir points 40 à 42 du rapport spécial no 2/2011.

(36) Une disposition analogue existe à l’article 20 du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (JO L 1 du 4.1.2003, p. 1).

(37) L’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dispose que toute personne a le droit de voir ses affaires traitées dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l’Union.

(38) La Commission a proposé une procédure de ce type dans sa réponse au point 80 du rapport spécial no 1/2005 relatif à la gestion de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO C 202 du 18.8.2005, p. 1). Voir aussi point 27 du rapport spécial no 2/2011.

(39) Le point 5 de l’accord stipule qu’afin de recenser les affaires de nature à faire l’objet d’une collaboration, l’OLAF informera Eurojust, dans les meilleurs délais, de l’existence de toute affaire dans le cas où il apparaît que celle-ci concerne directement la coopération judiciaire entre les autorités compétentes de deux ou plusieurs États membres ou lorsque l’affaire concerne un État membre et la Communauté (JO C 314 du 9.12.2008, p. 3).

(40) Plusieurs options se présentent. Voir, par exemple, les dispositions de la décision no 235/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008 instituant le conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique (JO L 73 du 15.3.2008, p. 17). En vertu de l’article 4, paragraphe 4, de cette décision, cet organe consultatif de haut niveau créé pour renforcer l’indépendance, l’intégrité et la responsabilité d’Eurostat est assisté par un secrétariat fourni par les services de la Commission mais agissant indépendamment de celle-ci.

(41) Arrêt du Tribunal de première instance du 8 juillet 2008 dans l’affaire T-48/05, Franchet et Byk/Commission (JO C 209 du 15.8.2008, p. 44).

(42) Actuellement, l’article 11, paragraphe 7, du règlement OLAF dispose que le directeur de l’Office informe le comité de surveillance «des cas nécessitant la transmission d’informations aux autorités judiciaires d’un État membre». Au point 168 de son arrêt dans l’affaire T-48/05, le Tribunal de première instance dispose qu’«il ne saurait être contesté que l’exigence de consulter ce comité avant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales a pour objet de conférer des droits aux personnes concernées».

(43) Voir principe directeur no 3 présenté dans la résolution (97) 24 portant les vingt principes directeurs pour la lutte contre la corruption adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe le 6 novembre 1997 (https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=Res(97)24&Language=lanFrench&Ver=original&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864).

(44) Pour un exemple d’office interinstitutionnel de ce type, voir décision portant création de l’Office de sélection du personnel des Communautés européennes EPSO [décision 2002/620/CE du Parlement européen, du Conseil, de la Commission, de la Cour de justice, de la Cour des comptes, du Comité économique et social, du Comité des régions et du médiateur du 25 juillet 2002 (JO L 197 du 26.7.2002, p. 53)].