COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN relative à la présentation d'une proposition de directive et de deux propositions de recommandation visant à faciliter l'admission des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique dans la Communauté européenne

1. Présentation générale

1.1 Développer la recherche pour devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et dynamique du monde

Depuis son lancement par la Commission en janvier 2000, l'Espace européen de la Recherche [1] constitue l'axe central de la politique de l'Union européenne en matière de recherche. Avalisé par le Conseil européen de Lisbonne en mars 2000, il est au coeur du nouvel objectif stratégique que l'Union européenne s'est donné pour la décennie à venir, à savoir devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde. La réalisation de cet objectif nécessite une stratégie globale préparant la transition vers une société et une économie fondées sur la connaissance. L'un des instruments privilégiés pour sa mise en oeuvre est le soutien accordé à la mobilité des chercheurs, ainsi que l'a souligné, entre autres, une résolution du Conseil du 10 décembre 2001. Dans ses conclusions de Lisbonne, le Conseil européen a « invité le Conseil et la Commission, le cas échéant en liaison avec les Etats membres, à prendre des mesures pour éliminer, d'ici à 2002, les obstacles à la mobilité des chercheurs en Europe et pour attirer et retenir en Europe des chercheurs de haut niveau » [2]. Cette volonté a été réaffirmée dans les conclusions du Conseil du 26 novembre 2002 invitant les Etats membres, en coopération avec la Commission, à renforcer les actions entreprises afin de poursuivre le développement de l'Espace européen de la recherche notamment "en facilitant et en continuant à faciliter l'entrée et le séjour de chercheurs venant de pays de tiers". Cette préoccupation est également partagée par le Parlement européen, notamment dans un rapport du 9 mai 2000 [3] et une résolution du 18 mai 2000 [4].

[1] COM(2000)6 du 18 janvier 2000.

[2] Point 13 des conclusions.

[3] Rapport sur la Communication de la Commission « Vers un Espace européen de la recherche » (A5-0131).

[4] Résolution du Parlement européen du 18 mai 2000 sur la Communication de la Commission « Vers un Espace européen de la Recherche » (A5-0131/2000), p.40.

1.2 Favoriser la mobilité des chercheurs à l'heure de la mondialisation

La mobilité des chercheurs constitue un élément essentiel de l'acquisition et du transfert des connaissances. La mondialisation de l'économie, de plus en plus fondée sur le savoir, donne à la dimension internationale de la science une importance sans cesse croissante. Cette préoccupation, qui a été rappelée dans la Communication de la Commission « La dimension internationale de l'Espace européen de la Recherche » [5], est également au coeur du sixième programme-cadre de la Communauté européenne pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration [6], et plus particulièrement du programme spécifique « Structurer l'Espace européen de la recherche » [7] qui a donné une impulsion forte à la question de la mobilité, en encourageant tant la mobilité des chercheurs européens vers d'autres parties du monde que l'admission et le déplacement de chercheurs de pays tiers au sein de l'Union européenne. Cette nouvelle dimension de la recherche a notamment été marquée par une ouverture substantielle des possibilités offertes aux ressortissants de pays tiers de participer au sixième programme-cadre. L'ouverture aux chercheurs de pays tiers a été perçue comme un élément fondamental de l'attractivité future de l'Union européenne en tant que pôle de recherche au niveau mondial.

[5] COM(2001)346 du 25 juin 2001

[6] JO L 232 du 29.8.2002, p.1.

[7] JO L 294 du 29.10.2002, p.44.

1.3 Un besoin de 700 000 chercheurs d'ici 2010

Au travers de l'activité "Ressources humaines et mobilité" [8] du sixième programme-cadre de recherche, la Commission consacre pas moins de 1,6 milliards d'euros à ses actions en faveur de la formation, de la mobilité et du développement de carrière des chercheurs. Cette approche est basée sur le constat que l'Union européenne aura besoin de 700.000 chercheurs supplémentaires d'ici 2010 pour répondre à l'objectif fixé au Conseil européen de Barcelone, de consacrer 3% du PIB des Etats membres aux activités de recherche et de développement technologique [9] avant la fin de la décennie. Ce besoin doit être satisfait grâce à une série de mesures convergentes telles que le renforcement de l'attrait des jeunes pour les filières scientifiques dans l'éducation, l'amélioration des perspectives de carrière pour les chercheurs au sein de l'Union européenne et l'accroissement des opportunités en matière de formation et de mobilité. Comme, toutefois, l'Union européenne ne trouvera vraisemblablement pas en son sein ce nombre considérable de chercheurs, des mesures doivent également être prises pour attirer davantage de chercheurs de pays tiers.

[8] JO L 294 du 29.10.2002, p.50.

[9] Communication "Investir dans la recherche : un plan d'action pour l'Europe" du 30 avril 2003 (COM(2003)226).

1.4 Un instrument triple

La présente initiative de la Commission comporte à la fois une proposition de directive et deux propositions de recommandation du Conseil. La première recommandation vise à amener les Etats membres à adopter très rapidement un certain nombre de mesures pratiques, vu que le processus menant à l'application effective d'une directive prend nécessairement plusieurs années et que l'adoption de la directive ne permettrait pas à elle seule de répondre dans les délais impartis aux objectifs du Conseil européen rappelés ci-dessous. Cette recommandation permettra ainsi d'anticiper sur certains points la transposition de la directive en demandant aux Etats membres de mettre en oeuvre des mesures qui vont dans le sens de la directive et faciliteront ensuite son application. Par ailleurs, la présentation de cette recommandation se justifie indépendamment de la directive pour la raison qu'elle couvre, avec le regroupement familial et la coopération opérationnelle, des matières qui ne sont pas abordées dans la proposition de directive. Une deuxième recommandation traite de la question plus spécifique des visas de court séjour, pour répondre aux besoins particuliers des chercheurs appelés dans le cadre de leurs travaux à intervenir lors de conférences ou colloques, notamment.

1.5 Développer le partenariat avec les pays tiers

L'admission en son sein d'un plus grand nombre de chercheurs de pays tiers sera favorable à l'Union européenne. Elle permettra notamment de multiplier les réseaux de coopération et de partenariat scientifiques au niveau mondial. Cette volonté de favoriser l'admission et la mobilité des chercheurs doit par ailleurs prendre en compte la nécessité de prévoir des mesures d'accompagnement pour éviter de développer de nouvelles formes de fuite des cerveaux au détriment des pays moins développés. Outre les mesures relatives à la politique des visas de court séjour introduites dans la recommandation pour favoriser la mobilité internationale des chercheurs et l'invitation adressée aux Etats membres de veiller à la cohérence de leurs actions visant à favoriser le travail et le séjour des chercheurs de pays tiers dans l'Union européenne avec la lutte contre la fuite des cerveaux au détriment des pays émergents ou en développement, d'autres mesures doivent être étudiées dans le cadre du partenariat avec les pays d'origine figurant dans les conclusions du sommet de Tampere parmi les éléments nécessaires à l'établissement d'une politique migratoire globale. La Communauté a déjà décidé dans son sixième programme-cadre de recherche de financer des mécanismes de réintégration des chercheurs dans leur Etat d'origine, lorsqu'ils proviennent de pays en développement ou en transition [10] et étudiera la possibilité d'adopter d'autres mesures favorisant le développement de "diasporas scientifiques" regroupant des chercheurs expatriés oeuvrant au développement de leur pays d'origine dans les domaines scientifiques, techniques et de l'enseignement supérieur. La réflexion sur cette question a progressé au niveau européen avec la communication de la Commission "Intégrer les questions liées aux migrations dans les relations de l'Union européenne avec les pays tiers" du 3 décembre 2002 [11] sur base de laquelle le Conseil a adopté le 19 mai 2003 des conclusions sur la question des migrations et du développement demandant à la Commission de présenter pour la fin de l'année 2004 un rapport et des propositions concrètes.

[10] Actions Marie Curie « Ressources humaines et mobilité ».

[11] COM(2002)703.

2. Genèse et compatibilité des propositions avec les autres initiatives de la Commission

2.1. Des propositions dans la ligne de la politique européenne de la recherche

La question d'une ouverture plus importante des programmes de recherche aux ressortissants de pays tiers a été abordée dès le lancement de l'espace européen de la recherche. Suite au mandat donné au Conseil européen de Lisbonne, la Commission a mis en place au cours de l'année 2000 un groupe d'experts de haut niveau chargé d'identifier les obstacles à la mobilité des chercheurs et de formuler des propositions pour leur levée. Se basant sur le rapport du groupe soumis le 4 avril 2001 [12], la Commission a adopté le 20 juin 2001 une Communication proposant une "Stratégie en faveur de la mobilité au sein de l'espace européen de la recherche" [13] dans laquelle elle formule une série de propositions concrètes, dont certaines portant sur des aspects juridiques et réglementaires, et notamment l'idée de créer un titre de séjour spécifique pour les chercheurs de pays tiers. La mise en oeuvre de cette communication a permis de développer une coopération étroite entre la Commission et les ministères de la Justice ou de l'Intérieur des Etats membres. Sur base des réponses à un questionnaire adressé aux Etats membres et aux pays candidats qui ont fait apparaître que neuf Etats membres sur quinze avaient adopté des mesures visant à faciliter l'admission des chercheurs de pays tiers, mais que seuls deux d'entre eux avaient mis en place une procédure d'admission spécifique, des missions exploratoires complémentaires ont été menées par la Commission auprès de certains Etats membres durant l'année 2003. Ces démarches ont permis à la Commission de proposer une série d'options politiques qui ont débouché sur les présentes propositions de directive et de recommandations après avoir été discutées avec des experts des Etats membres.

[12] http://europa.eu.int/comm/research/fp5/ pdf/finalreportmobilityhleg.pdf

[13] COM(2001)331.

2.2. Des propositions complétant les instruments de la politique européenne d'immigration

Dans sa communication sur une "Politique communautaire en matière d'immigration" du 22 novembre 2000 [14], la Commission opte clairement en faveur d'une réouverture maîtrisée des canaux de l'immigration légale en fonction de divers paramètres et selon les catégories de migrants considérés. Parmi ces paramètres figurent les besoins des Etats membres. Cette optique s'avère particulièrement adaptée au cas des chercheurs, qui constituent une catégorie particulière de migrants hautement qualifiés dont l'Union européenne a le plus grand besoin et tirera donc le plus grand profit en les accueillant. Les chercheurs figurent parmi les personnes appelées par nécessité professionnelle à se déplacer fréquemment et à s'installer pour des périodes plus ou moins courtes dans plusieurs Etats différents au long de leur carrière : ils profiteront de manière générale des progrès de la politique migratoire européenne. Il en va ainsi du visa uniforme de court séjour - qui leur permet de se déplacer librement dans l'espace Schengen pendant une période maximale de trois mois - ainsi que du droit de séjour dans les autres Etats membres, que la directive relative au statut des résidents de longue durée reconnaît à certaines conditions aux ressortissants de pays tiers après cinq années de séjour légal [15].

[14] COM(2000)757.

[15] Voir le chapitre III - consacré au séjour dans les autres Etats membres - de la directive 2003/109 du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (JOUE L16 du 23.01.2004, p.44).

Un besoin de règles communautaires spécifiques à l'admission et à la mobilité des chercheurs de pays tiers se fait cependant sentir pour répondre aux défis auxquels l'Union européenne est confrontée en matière de recherche. La proposition de directive relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante a d'ailleurs expressément prévu l'adoption de dispositions communautaires spécifiques aux chercheurs [16]. La possibilité pour les chercheurs de pays tiers admis dans l'Union européenne de regrouper les membres de leur famille constitue un aspect essentiel de la problématique de la mobilité. Comme le regroupement familial des ressortissants de pays tiers vient de faire l'objet d'une directive adoptée par le Conseil le 22 septembre 2003 [17], cette question n'a pas été abordée dans la proposition de directive, mais dans la première proposition de recommandation. La présente initiative complète la proposition de directive relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'études, de formation professionnelle ou de volontariat [18], qui couvre les personnes s'inscrivant comme étudiants auprès d'un établissement d'enseignement supérieur de l'Union européenne pour réaliser une thèse de doctorat. Les doctorants qui sont une catégorie particulière de chercheurs sont donc exclus du champ d'application de la présente proposition, sauf s'ils font partie du personnel de recherche de leur organisme d'accueil à un autre titre (par exemple s'ils bénéficient d'un contrat de travail pour réaliser leur thèse). L'ensemble des chercheurs de pays tiers susceptibles d'être admis dans l'Union européenne est ainsi couvert par des initiatives législatives, comme la Commission s'y était engagée suite aux amendements proposés par le Parlement européen au sujet des chercheurs non rémunérés [19] dans sa résolution législative du 3 juin 2003 sur la proposition de directive du Conseil relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'études, de formation professionnelle ou de volontariat [20].

[16] COM(2001)386 (JOCE C 332 du 27.11.2001, p.248).

[17] Directive 2003/86 du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial (JOUE L 251 du 3.10.2003, p.12).

[18] COM(2002)548 (JO C 45 du 25 février 2003, p.18).

[19] Un chercheur non rémunéré relèvera du champ d'application de la présente directive pour autant qu'il dispose de ressources suffisantes pour subvenir à ses besoins et frais de retour conformément à l'article 5, paragraphe 2, point b). Il en ira notamment ainsi des étudiants inscrits en doctorat auprès d'un établissement d'enseignement supérieur de leur pays d'origine qui viendraient effectuer une partie de leurs recherches de doctorat dans l'Union européenne.

[20] PE 332.951, p. 46.