AVIS DE LA COMMISSION

sur le projet de modification du Protocole n° 3 sur le statut de la Cour de justice de l'Union européenne, présenté par la Cour de justice le 26 mars 2018

Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 281, deuxième alinéa,

1.Le 26 mars 2018, la Cour de justice de l'Union européenne a soumis au Parlement européen et au Conseil une demande au titre de l’article 281, deuxième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (« TFUE ») de modifier son statut. En premier lieu, la Cour de justice propose le transfert au Tribunal de la compétence pour statuer, en première instance, sur les recours fondés sur l’article 108, paragraphe 2, du TFUE et sur les recours en manquement fondés sur les articles 258 et 259 du TFUE, sous réserve de certaines catégories de ces recours qui seraient réservées à la Cour. En deuxième lieu, la Cour de justice propose le transfert à la Cour de la compétence pour statuer sur les recours en annulation introduits par les Etats membres contre des décisions de la Commission relatives au défaut d'exécution adéquate d'un arrêt rendu par la Cour au titre de l'article 260, paragraphes 2 et 3 du TFUE. En troisième lieu, la Cour de justice propose l’institution d’un mécanisme d'admission préalable pour certains pourvois devant la Cour. Enfin, la Cour de justice propose certaines modifications visant à assurer une plus grande cohérence terminologique de son statut avec les traités.

I. Considérations générales

2.Ainsi que la Cour de justice l'explique dans sa demande et dans le mémorandum explicatif qui l'accompagne, cette demande s'inscrit dans le prolongement des modifications apportées en 2015 et 2016 à l'architecture juridictionnelle de l'Union par l'augmentation du nombre de juges du Tribunal pendant une période allant de la fin de l’année 2015 au 1er septembre 2019 et par le transfert au Tribunal de la compétence pour statuer sur les litiges entre l'Union et ses agents au titre de l'article 270 du TFUE. Dans ce contexte, le législateur de l'Union a demandé à la Cour de justice de lui soumettre deux rapports, chacun accompagné, le cas échéant, de demandes de modification des dispositions applicables du statut: un premier rapport, pour la fin de l’année 2017, sur les changements possibles dans la répartition des compétences entre la Cour et le Tribunal en matière préjudicielle au titre de l'article 267 du TFUE; et un second rapport, pour la fin de l’année 2020, sur le fonctionnement du Tribunal et, en particulier, sur l'efficience du Tribunal, sur l'efficacité et la nécessité de l'augmentation du nombre de juges à cinquante-six, sur l'efficacité de l’utilisation des ressources ainsi que sur la poursuite de la création de chambres spécialisées et/ou de la mise en place d'autres changements structurels.

3.Le 14 décembre 2017, la Cour de justice a présenté le premier de ces deux rapports. Dans ce rapport, la Cour de justice estime qu'il n'y a pas lieu, à ce stade, de proposer un transfert au Tribunal d'une partie de la compétence qu'elle exerce en matière préjudicielle, compte tenu d'une part, du rôle primordial du renvoi préjudiciel dans le système juridictionnel de l'Union et d'autre part, de la nécessité pour le Tribunal de se réorganiser et d'adapter ses méthodes de travail à la suite de la décision d’augmenter le nombre de juges du Tribunal. In limine, dans ce rapport, la Cour de justice indique que d'autres modifications pourraient être apportées dans la répartition des compétences entre la Cour et le Tribunal, notamment en ce qui concerne le traitement des recours directs et, pour ce qui concerne la Cour, dans le traitement des pourvois, modifications qui font l’objet de la présente demande.

4.La Commission partage le souci de la Cour de justice de trouver le meilleur équilibre possible dans la répartition des compétences entre la Cour et le Tribunal.

5.Toutefois, sans préjudice des observations qu'elle fera ci-dessous sur les différents aspects de la demande de la Cour de justice, la Commission n'est pas convaincue de l’opportunité, à ce stade, d'apporter des modifications structurelles dans la répartition des compétences entre la Cour et le Tribunal.

6.En effet, la Commission partage l'opinion de la Cour de justice, exprimée dans le mémorandum explicatif accompagnant la demande, selon laquelle "la réforme de l'architecture juridictionnelle de l'Union européenne n'a pas encore produit tous ses effets". Ce constat, établi à propos de la possibilité d'un transfert au Tribunal d'une partie de la compétence en matière préjudicielle, vaut tout autant pour la proposition de la Cour de justice de transférer certaines compétences en matière de recours en manquement.

7.En effet, d'une part, le recours en manquement constitue un instrument clef du contrôle de l'application du droit de l'Union. Toute modification relative au traitement de ce recours constitue donc, de même qu’en ce qui concerne le renvoi préjudiciel, une opération extrêmement délicate. D'autre part, le processus d'augmentation du nombre de juges du Tribunal ne sera achevé qu'en septembre 2019, de sorte que l'intégration des juges nouvellement nommés et de leurs collaborateurs dans la structure organisationnelle du Tribunal demeurera un défi majeur pour l'institution. S'il y a lieu de se féliciter d’une évolution statistique positive, montrant un raccourcissement de la durée des procédures devant le Tribunal, il semble toutefois prématuré d’en tirer des conclusions définitives dans le sens d’un transfert d’une nouvelle charge au Tribunal. C'est précisément pour ces raisons que le législateur de l'Union a invité la Cour de justice à présenter pour la fin de l’année 2020 un rapport sur le fonctionnement du Tribunal.

8.En outre, ainsi la Commission exposera en plus de détail ci-dessous, le transfert de certaines compétences en matière de recours en manquement, tel que proposé par la Cour de justice, n'est pas de nature à atteindre l'objectif de décharger la Cour mais soulève au contraire de sérieuses questions sur le plan structurel, comme ce serait le cas pour le transfert partiel de la compétence en matière préjudicielle.

9.La Commission est dès lors d'avis qu'il serait plus opportun d'attendre le rapport que la Cour de justice devra présenter pour la fin de l’année 2020 sur le fonctionnement du Tribunal avant d’opérer, le cas échéant, de nouveaux changements dans la répartition des compétences entre la Cour et le Tribunal qui auront pour effet de véritablement décharger la Cour. En revanche, la Commission partage l'avis de la Cour de justice selon lequel il est possible, dès à présent, de limiter l'admission des pourvois dans les cas spécifiques proposés par la Cour de justice dans la mesure où une telle modification n'a pas d'incidence structurelle et ne risque donc pas de préjuger les décisions ultérieures.

II. Sur la demande de transférer au Tribunal la compétence de principe pour statuer, en première instance, sur les recours fondés sur l’article 108, paragraphe 2, du TFUE et sur les recours en manquement fondés sur les articles 258 et 259 du TFUE

10.Cette demande s'articule autour de trois propositions de modification du statut. Elle est, en outre, liée à la demande de transférer à la Cour la compétence pour statuer sur les recours en annulation introduits par les Etats membres contre des décisions de la Commission relatives au défaut d'exécution adéquate d'un arrêt rendu par la Cour au titre de l'article 260, paragraphes 2 ou 3, du TFUE (voir section III).

11.Premièrement, en ajoutant un paragraphe 2 à l'article 51 du statut, la Cour de justice propose de transférer au Tribunal la compétence pour statuer, en première instance, sur les recours fondés sur l’article 108, paragraphe 2, du TFUE et sur les recours en manquement fondés sur les articles 258 et 259 du TFUE sous réserve de certaines catégories de recours en manquement qui seraient réservées à la Cour. Le premier alinéa dudit article 51, paragraphe 2, du statut, tel que proposé par la Cour de justice, prévoirait ce qui suit:

"Le Tribunal est compétent pour connaître, en première instance, des recours fondés sur les articles 108, paragraphe 2, deuxième alinéa, 258 ou 259 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, à l’exclusion, pour ce qui concerne les recours fondés sur l’une de ces deux dernières dispositions, des recours visant à faire constater le manquement d’un État membre aux obligations qui lui incombent en vertu du traité sur l’Union européenne, du titre V de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ou d’un acte adopté sur le fondement de ce titre."

12.Deuxièmement, la Cour de justice propose d’instituer un mécanisme permettant au Tribunal, soit d'office soit à la demande d'une partie, de renvoyer une affaire spécifique à la Cour, et d'ajouter à cette fin les deuxième et troisième alinéas suivants au paragraphe 2 de l'article 51 du statut, libellés comme suit:

"Lorsque l’affaire appelle une décision de principe ou lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient, le Tribunal peut, d’office ou à la demande d’une partie, renvoyer l’affaire devant la Cour afin qu’elle statue.