COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'un règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la surveillance des forêts et des interactions environnementales dans la Communauté (Forest Focus)

1. PROCÉDURE

Transmission de la Proposition au Conseil et au Parlement européen (COM(2002) 404 final - 2002/0164 (COD)) conformément à l'article 175, paragraphe 1, du traité - 16 juillet 2002

Avis du Comité des régions - 12 février 2003

Avis du Comité économique et social européen - 12 décembre 2002

Avis du Parlement européen - première lecture - 13 février 2003

Après l'avis du Parlement européen, conformément à l'article 251, paragraphe 2, du traité CE, le Conseil a arrêté sa position commune à l'unanimité le 13.6.2003.

2. OBJECTIF DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil a pour objet la mise en place d'une nouvelle action communautaire portant sur la surveillance des forêts et des interactions environnementales, destinée à protéger les forêts de la Communauté. Cette action sera fondée sur les résultats obtenus dans le cadre de deux règlements du Conseil relatifs à la surveillance des effets de la pollution atmosphérique [1] et des incendies [2] sur les écosystèmes forestiers. La proposition en question fournit un cadre pluriannuel couvrant une période de six ans, de 2003 à 2008. Elle vise à adapter le champ d'application des règlements susmentionnés, afin de mettre en place une action de surveillance souple, qui permette de surveiller l'état des écosystèmes forestiers dans un contexte plus large. La proposition simplifie également des activités existantes en regroupant les éléments des deux règlements précités dans un seul règlement-cadre couvrant la protection et la surveillance des forêts.

[1] Règlement (CEE) n° 3528/86 du Conseil du 17 novembre 1986 relatif à la protection des forêts dans la Communauté contre la pollution atmosphérique, JO L 326 du 21.11.1986, p. 2.

[2] Règlement (CEE) n° 2158/92 du Conseil du 23 juillet 1992 relatif à la protection des forêts dans la Communauté contre les incendies, JO L 217 du 31.7.1992, p. 3.

3. OBSERVATIONS DE LA COMMISSION CONCERNANT LA POSITION COMMUNE

3.1. Observations générales

Globalement, la position commune conserve la structure de la proposition initiale de la Commission. Les éléments essentiels de la proposition de la Commission sont conservés. Plusieurs modifications sont introduites, dont les plus importantes du point de vue de la Commission sont les suivantes:

-le comité forestier permanent obtient un rôle central dans la mise en oeuvre et le développement de l'action selon la procédure de réglementation.

-des campagnes de sensibilisation et des formations spéciales à l'intention des agents participant aux interventions de prévention des incendies sont ajoutées et un budget supplémentaire d'un demi million d'euros par an est prévu pour financer ces activités.

La Commission n'a pas été en mesure d'approuver la position commune, qui a été adoptée à l'unanimité. Elle a donc fait une déclaration au procès-verbal de la réunion du Conseil «Environnement» (voir l'annexe I).

Amendements du Parlement européen en première lecture

Lors de la séance plénière du 13 février 2003, le Parlement européen a adopté 45 amendements. Au total, 30 de ces amendements ont été repris dans la position commune, dans leur intégralité, en partie ou dans leur principe (amendements 5, 6, 12, 15, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 36, 37, 38, 39, 40, 42, 43, 46, 47, 48, 49).

Les 15 amendements restants (amendements 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 16, 21, 28, 35) n'ont pas été retenus, selon le cas, pour des raisons de cohérence juridique et de technique législative, de clarté dans la terminologie technique ou de faisabilité pratique.

3.1.1. Amendements du Parlement acceptés par la Commission dans sa proposition modifiée et intégrés dans la position commune

L'amendement 5 fait référence à la «Convention sur la diversité biologique et la Convention-cadre sur le changement climatique». Intégré dans le considérant 5.

L'amendement 6 souligne la nécessité d'harmoniser l'action avec les systèmes nationaux, européens et internationaux existants, dans le respect du principe de subsidiarité. Intégré dans le considérant 6.

L'amendement 12 attire l'attention sur le fait que la future action doit être conforme aux engagements qui ont été pris dans le cadre de nombreuses conventions internationales. Ajouté, dans son principe, dans le considérant 15.

L'amendement 15 prévoit que le financement au-delà de 2006 est soumis à l'approbation de l'autorité budgétaire et doit tenir compte d'un réexamen à mi-parcours de l'action. Ajouté, dans son principe, à l'article 6, paragraphe 3 et à l'article 13, paragraphe 1.

L'amendement 17 transforme complètement l'article premier de la proposition. Il insiste sur la nécessité de respecter le principe de subsidiarité. En outre, cet amendement cherche à élargir le champ d'application des mesures relatives aux incendies de forêt (mesures de prévention) et insère la notion de fonctions de protection des forêts. L'amendement a été pris en compte en partie à l'article premier.

Les amendements 18 et 19 améliorent la qualité rédactionnelle de la proposition. Intégrés à l'article 2, points f) et g).

L'amendement 20 remplace les définitions initialement utilisées par, principalement, les définitions de la FAO, ce qui est acceptable. Cet amendement a été pris en considération à l'article 3.

L'amendement 22 porte sur la suppression des mots «à leur demande», ce qui clarifie la signification de l'article correspondant. Incorporé à l'article 5, paragraphe 3.

Les amendements 23, 24 et 25 mais aussi 33 et 36 visent à renforcer le rôle des États membres et prévoient une approche commune entre la Commission et les États membres concernant notamment des études. Incorporés aux articles 6 et 7, ainsi qu'à l'article 11, paragraphe 1 et à l'article 15, paragraphe 1.

L'amendement 26 étend le délai pour la transmission des programmes nationaux à 60 jours. Intégré à l'article 8, paragraphe 2.

L'amendement 27 vise à préciser que toute mise en oeuvre de nouvelles activités de surveillance doit être soigneusement préparée et examinée. Ajouté, dans son principe, à l'article 6, paragraphe 3.

L'amendement 29 a été accepté dans son principe. Intégré avec une référence plus générale aux mécanismes de surveillance nationaux, européens et internationaux à l'article premier, paragraphe 1.

L'amendement 30 envisage le renforcement du rôle des États membres. Ajouté, dans son principe, à l'article 9. Aucune modification du rôle de l'organe de coordination scientifique et de l'Agence européenne pour l'environnement n'a été acceptée.

L'amendement 32 a été accepté en partie. Le rôle de l'Agence européenne pour l'environnement est présenté dans un seul paragraphe (article 9, paragraphe 5).

Les amendements 37 et 38 insèrent une référence à la convention d'Aarhus et aux dispositions communautaires en matière d'accès à l'information environnementale. Intégrés à l'article 15, paragraphes 2 et 3.

L'amendement 39 clarifie le texte concernant les obligations en matière d'établissement de rapports. Ajouté à l'article 16, paragraphe 3.

L'amendement 43 insère un nouveau point c) «d'autres pays européens, à titre facultatif, et à leurs frais». Ajouté à l'article 20.

L'amendement 47 a été pris en compte dans une déclaration de la Commission (voir l'annexe I).

3.1.2. Amendements du Parlement acceptés par la Commission dans sa proposition modifiée et non repris dans la position commune

Amendements 2, 4 et en partie 7: ajoutent des déclarations générales dans les considérants, relatives au rôle économique et social des forêts dans la Communauté et à l'importance de la protection des forêts contre les incendies, qui peuvent être acceptées par la Commission, même s'il semble qu'on puisse s'en passer ici.

Amendement 13: ce nouvel amendement peut être accepté mais il fait double emploi avec les considérants 4 et 5 de la proposition.

Amendement 16: la Commission aurait pu accepter en partie cet amendement et l'utilisation du slogan «Forest Focus» pour toutes les activités liées à l'action.

L'amendement 28 prévoit une évaluation ex-ante externe, ce qui pourrait être accepté par la Commission, mais qui n'est pas nécessaire puisqu'une évaluation ex-ante interne suffit.

3.1.3. Principales divergences entre la proposition modifiée et la position commune du Conseil

La Commission ne peut pas accepter non plus l'insertion de mesures relatives aux incendies de forêts qui sont couvertes par une autre législation (amendements 1, 3, 8, 9, 10, en partie 17, 21). Depuis l'expiration du règlement (CEE) n° 2158/92 du Conseil, toutes les mesures de protection des forêts contre les incendies sont couvertes par le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil concernant le développement rural. La proposition de règlement «Forest Focus», qui prévoit la surveillance des incendies de forêt, et le règlement sur le développement rural se complètent en ce qui concerne les activités relatives aux incendies de forêt. Il n'est pas acceptable que deux actes juridiques différents permettent le soutien des mêmes activités, ce qui serait le cas du fait de l'incorporation de mesures de prévention des incendies de forêt dans l'action «Forest Focus.» Le Conseil n'a pas suivi la position de la Commission complètement et a prévu des campagnes de sensibilisation et des formations spéciales à l'intention des agents participant aux interventions de prévention des incendies à l'article 5 de la position commune. En outre, l'article 13, paragraphe 1, prévoit un budget supplémentaire d'un demi million d'euros par an pour financer ces activités.

Les caractéristiques de l'action proposée correspondent étroitement aux critères fixés pour les comités de gestion dans la décision du Conseil sur la comitologie. Un changement dans la procédure de comitologie n'est pas justifié (amendements 31, 40, 46). Une décision récente de la Cour concernant l'instrument LIFE abonde dans ce sens. Le Conseil n'a pas suivi la position de la Commission.

Nouvelles dispositions introduites par le Conseil et position de la Commission

Le Conseil a introduit plusieurs autres modifications, en plus de celles précitées. La plupart d'entre elles sont souvent relativement mineures. La Commission peut approuver dans le principe les modifications énumérées ci-dessous, moyennant reformulation.

Le terme «écosystèmes forestiers» a été remplacé par «forêts» dans l'intégralité du texte.

Considérants de la position commune

Le considérant 4 inclut une nouvelle référence à la décision n° 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil établissant le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement.

Dans le considérant 5, l'expression «gestion durable» est remplacée par «protection» et une référence au «programme de travail élargi de la convention sur la diversité biologique» est introduite.

Le considérant 10 est reformulé afin de souligner le lien entre l'état des forêts et les facteurs qui ont des conséquences néfastes sur les forêts, et d'établir un lien avec les mesures actuelles visant à promouvoir la conservation et la protection des forêts dans l'intérêt du développement durable, et plus particulièrement les mesures prises pour atténuer les effets néfastes que subissent les forêts.

Considérant 11: insertion de «fonctions de protection».

Le considérant 13 prévoit la coopération entre les États membres et la Commission en matière de coordination de l'action et de transmission des rapports au comité forestier permanent.

Un nouveau considérant 15 souligne qu'il convient que les mesures entreprises dans le cadre de l'action soient conformes aux protocoles et conventions pertinents, en conformité avec l'amendement 12 du Parlement européen.

Un nouveau considérant 16 remplace le considérant 14 de la proposition et ajoute une référence à la responsabilité des États membres en matière de coopération avec d'autres organismes en plus de la Commission, en conformité avec l'amendement 33 du Parlement européen.

Le considérant 21 fait référence à la convention d'Aarhus et aux dispositions communautaires en matière d'accès à l'information environnementale, conformément aux amendements 37 et 38 du Parlement européen.

Le considérant 26 indique que l'action doit être ouverte à la participation d'autres pays européens, conformément à l'amendement 43 du Parlement européen.

Articles de la position commune

Article 9

-Le paragraphe 3 instaure un groupe scientifique consultatif, chargé d'assister le comité permanent forestier dans la préparation de ses travaux.

Article 11

-Le paragraphe 1 a été reformulé, mais la déclaration de base est inchangée (coopération avec d'autres organismes pour opérer des synergies).

Article 12

-Le paragraphe 2 a été modifié de la manière suivante: les activités qui doivent être réalisées en vertu de l'article 6, paragraphe 2, seront cofinancées jusqu'à 75 % au lieu de 50 %, et les activités à réaliser en vertu de l'article 7, paragraphe 2, peuvent également être cofinancées jusqu'à 50 %. Ces changements font référence aux amendements apportés aux articles 6 et 7 afin de renforcer le rôle des États membres et de permettre d'effectuer des études dans le cadre des programmes nationaux.

-Le paragraphe 3 a été adapté selon les modifications apportées au paragraphe 2.

Article 13

-Le paragraphe 1 a été complètement reformulé. Outre les 52 millions d'euros mentionnés dans la proposition, un budget d'un demi million d'euros par an est ajouté pour financer les activités relatives aux incendies de forêts. Il n'est plus fait référence à une augmentation des ressources financières pour la période 2007-2008.

Article 14

-Le paragraphe 2 a été modifié pour prendre en considération les problèmes des États membres qui ont une structure fédérale. Sans préjudice des autorités compétentes existantes, les États membres désignent les autorités ou agences habilitées à mettre en oeuvre les mesures adoptées dans le cadre de l'action.

-La procédure de comitologie a été introduite au paragraphe 5.

4. CONCLUSION

La Commission peut accepter la plupart des modifications apportées par le Conseil et il est bien noté que ces changements clarifient notamment la collaboration future entre les États membres et la Commission ainsi qu'avec d'autres organismes. Néanmoins, étant donné que des mesures de prévention des incendies de forêt ont été incorporées et qu'une modification a été apportée dans la procédure de comitologie, ce qui n'est pas justifié, comme cela a été expliqué précédemment, la Commission n'est pas en mesure d'approuver la position commune adoptée le 13.6.2003.

5. DÉCLARATIONS DE LA COMMISSION

Voir l'annexe I.

Annexe I

Déclarations de la Commission

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la surveillance des forêts et des interactions environnementales dans la Communauté (Forest Focus)

Mesures de prévention des incendies de forêt

«La Commission prend acte de ce que le Conseil prévoit à l'article 5, paragraphe 2, le financement, jusqu'au 31 décembre 2005, de campagnes de sensibilisation et de formations spéciales à l'intention des agents participant aux interventions de prévention des incendies, sauf si ces mesures sont incluses par les États membres dans leurs programmes de développement rural. La Commission prend également note du fait que le Conseil établit qu'un financement supplémentaire d'un demi million d'euros doit être alloué pour financer ces activités.

La Commission rappelle que les mesures d'investissement qui étaient couvertes par le règlement (CEE) n° 2158/92 du Conseil du 23 juillet 1992 relatif à la protection des forêts dans la Communauté contre les incendies, notamment la prévention et la surveillance, l'information, les campagnes de sensibilisation et les formations spéciales à l'intention des agents participant aux activités forestières et aux interventions de prévention des incendies, sont éligibles au titre du règlement (CE) n° 1257/1999 et peuvent être introduites par des modifications de programme depuis le 1er janvier 2003.

En outre, elle souligne le fait que l'autorité budgétaire a fixé les crédits budgétaires pour 2003 à 13 millions d'euros en crédits d'engagement (et 7,5 millions d'euros en crédits de paiement). Toute action ultérieure, non couverte par ce crédit, nécessiterait des ressources financières supplémentaires: ces dernières devraient être transférées d'autres lignes budgétaires, ce qui réduirait les crédits pour d'autres interventions communautaires.

Pour ces raisons, la Commission n'est pas en mesure d'approuver les activités supplémentaires ou le budget supplémentaire prévus par le Conseil.»

Comitologie

«La Commission prend acte du fait que le Conseil prévoit une procédure de réglementation concernant les mesures de mise en oeuvre détaillées dans la proposition, par opposition à la procédure de gestion proposée par la Commission.

À la lumière de l'arrêt de la Cour de justice du 21 janvier 2003 relatif au règlement (CE) nº 1655/2000 concernant un instrument financier pour l'environnement (LIFE), la Commission insiste sur l'importance de l'application des critères de l'article 2 de la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission.

La Commission estime que comme les mesures détaillées dans la proposition se rapportent à la mise en oeuvre de programmes avec des implications budgétaires substantielles, elles devraient être adoptées au moyen de la procédure de gestion. Les mesures sont assez spécifiques au programme, elles n'ont donc pas une portée générale, et elles ne sont pas destinées à appliquer, adapter ou mettre à jour les dispositions de l'instrument. Pour ces raisons, la Commission estime que la procédure de réglementation n'est pas appropriée.

Conformément à l'arrêt de la Cour de justice précité, tout choix de procédure qui n'apparaît pas conforme aux critères indicatifs définis à l'article 2 de la décision du Conseil relative à l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission doit être clairement expliqué.

La Commission considère que dans ce cas, le texte du considérant relatif à l'utilisation de la procédure de comitologie ne justifie pas suffisamment l'écart par rapport aux critères contenus dans la décision du Conseil.

La Commission se réserve donc le droit d'utiliser les moyens juridiques à sa disposition.»

Ad article 12

«La Commission déclare que lors de l'attribution des ressources financières il convient d'accorder une attention particulière à une répartition équilibrée entre les mesures visées à l'article 12, paragraphe 2, points a), b) et c), afin d'assurer la continuité et l'efficacité de l'action.»