Avis no 1/2001

sur une proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil relatif au financement de la politique agricole commune ainsi que divers autres règlements concernant la politique agricole commune

(présenté en vertu de l'article 279 du traité CE)

(2001/C 55/01)

LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 248, paragraphe 4, et son article 279,

vu le règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes(1), tel que modifié en dernier lieu par le règlement (CE, CECA, Euratom) n° 2673/1999 du Conseil du 13 décembre 1999(2), et notamment son article 4, son article 19, paragraphe 6, et son article 102, paragraphe 3,

vu la proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil relatif au financement de la politique agricole commune ainsi que divers autres règlements concernant la politique agricole commune(3),

vu la demande d'avis sur cette proposition adressée par le Conseil à la Cour des comptes le 13 septembre 2000, reçue par celle-ci le 19 septembre 2000,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

Proposition de la Commission

1. Les dépenses négatives en matière agricole se divisent en cinq catégories, à savoir les montants récupérés à la suite de fraudes ou d'irrégularités, les corrections sur les avances effectuées sur la base de l'article 7, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1258/1999, les "bénéfices" qui peuvent provenir des ventes dans le cadre du stockage public, le prélèvement supplémentaire sur la production excédentaire de lait et les conséquences financières des décisions sur l'apurement des comptes(4).

2. Suivant la Commission, ces dépenses négatives se sont élevées, pour l'exercice 1999, à un total de 1576 millions d'euros, ce qui représente 3,9 % de la dépense agricole et 1,7 % du budget global(5).

3. La Commission envisage de traiter désormais ces dépenses négatives comme recettes affectées et de les imputer de façon indistincte au FEOGA afin de financer toute dépense, quelle qu'en soit la nature, à partir du moment où elle est rattachable à la section "garantie".

Les dépenses négatives

4. En 1997, la Cour avait fait observer que "le budget comporte une série de [...] dépenses négatives, qui sont en réalité des recettes. Tantôt ces montants négatifs sont autorisés par l'actuel règlement financier: c'est le cas de l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie (article 102, paragraphe 3). Tantôt, ils ont été institués dans le cadre de la procédure budgétaire sans aucune mention les prévoyant dans le règlement financier: c'est le cas des prélèvements de coresponsabilité perçus dans le cadre de certaines organisations de marchés [...]".

5. "Tout montant négatif introduit un manque de transparence, une difficulté plus grande de lecture et de compréhension du budget. De plus, lorsque ces montants négatifs sont spécialisés et viennent réduire les montants des rubriques positives, il y a contraction entre certaines recettes et certaines dépenses, donc violation du principe d'universalité budgétaire. [...] L'existence de tout montant négatif dans le budget doit donc être proscrite [...]"(6).

6. La proposition de la Commission visant à supprimer les dépenses négatives du FEOGA apporte donc une réponse - partielle - à la question des montants négatifs évoquée antérieurement par la Cour.

Recettes affectées

7. L'article 268 du traité CE consacre les principes d'universalité et d'unité budgétaire, c'est-à-dire un budget unique sans allocation prédéfinie des ressources aux dépenses et sans contraction entre recettes et dépenses.

8. En exécution du traité, l'article 4, paragraphe 2, du règlement financier dispose que "l'ensemble des recettes couvre l'ensemble des crédits pour paiements". Le même article 4 énumère cependant, de manière explicite quoique non exhaustive, certaines exceptions à cette disposition et, à ces dérogations explicites, s'en ajoutent d'autres qui peuvent être déduites des articles 7 (reversement d'acomptes perçus par des bénéficiaires d'aides communautaires) et 27 du règlement financier (crédits de réemploi). En outre, d'autres recettes affectées sont prévues par des règlements particuliers(7).

9. Afin de supprimer la pratique des dépenses négatives qui nuit à la transparence budgétaire et comptable, la Commission propose donc d'introduire de nouvelles exceptions au principe d'universalité budgétaire.

10. Elle propose également d'inscrire ces exceptions non pas dans le règlement financier lui-même, mais dans des réglementations sectorielles, au motif que le remplacement des dépenses négatives par des recettes affectées concerne exclusivement le secteur agricole et qu'un tel remplacement nécessitant la modification de différents règlements agricoles, il convient d'introduire ces recettes affectées non dans le règlement financier, mais dans les règlements agricoles concernés(8).

11. Force est donc de constater que la proposition actuelle ne contribue pas à simplifier la réglementation financière du FEOGA-Garantie pourtant, déjà, difficilement maîtrisable par le gestionnaire.

Conséquences de la proposition de la Commission

Neutralité budgétaire

12. La Commission se réfère à l'article 10 de l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire(9). Cet article dispose que les perspectives financières ne tiennent pas compte des lignes du budget qui sont financées par des recettes affectées au sens de l'article 4 du règlement financier. La Commission ajoute que, "sous ces conditions, la suppression des dépenses négatives pourrait être réalisée en respectant la neutralité budgétaire".

13. Néanmoins, pour ce qui concerne la dépense agricole, le problème réside dans le fait que le principe des nouvelles recettes affectées ne serait pas inscrit à l'article 4 du règlement financier, mais dans des réglementations sectorielles et que, en outre, l'affectation des recettes ne porterait pas sur des lignes précises, mais sur une sous-section du budget.

14. C'est pourquoi, dans sa proposition de refonte du règlement financier, la Commission affirme que "la suppression proposée des dépenses négatives ne poserait donc pas de problèmes pour le financement de l'agriculture", mais elle ajoute, en substance, que, dans un souci de clarification, le Parlement européen et le Conseil sont invités à adopter une déclaration interprétative confirmant l'applicabilité du point 10.2 de l'accord aux recettes affectées ainsi nouvellement créées(10).

15. Cependant, s'il s'agit d'assurer le suivi de la recette agricole afin de déterminer les besoins nets de financement de la politique agricole, un système adéquat de suivi et de reporting pourrait être mis en place sans qu'il soit nécessaire de porter atteinte au principe d'universalité budgétaire par la création de recettes affectées.

La nature des dépenses à financer par les recettes affectées

16. Le choix de la Commission de recourir à la technique des recettes affectées s'explique par le fait que, "pour éviter d'effectuer une compensation au niveau des États membres entre les dépenses du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section 'Garantie', et les recettes affectées au financement desdites dépenses, il importe que ces recettes soient versées et utilisées dans le cadre de la politique agricole commune"(11).

17. En pratique, la proposition aura pour conséquence, notamment, que les recettes affectées nouvellement créées pourraient financer, partiellement, tant des dépenses de marché (dépenses obligatoires - DO) que des mesures de développement rural (dépenses non obligatoires - DNO), puisque les dépenses de développement rural sont financées par le FEOGA - Garantie. De même, des recettes rattachables à une organisation commune de marché pourraient être affectées à des dépenses agricoles relevant d'une autre organisation commune de marché.

18. L'affectation des recettes ainsi conçue permettrait à la Commission de s'aménager une marge de flexibilité pour la dépense agricole, d'autant plus que la proposition ne précise pas la manière dont la répartition sera effectuée entre, d'une part, les recettes destinées à financer les dépenses de la politique agricole commune et, d'autre part, celles destinées à financer les mesures de développement rural et les mesures d'accompagnement.

Les procédures budgétaire et comptable

19. L'expression "versées au Fonds" utilisée, notamment à l'article 1er, paragraphe 3, de la proposition, est inadéquate dans la mesure où le FEOGA n'a ni personnalité juridique ni autonomie budgétaire. Il ne constitue qu'une partie de la section "Commission" du budget général.

20. Par ailleurs, la proposition de la Commission contient un paradoxe intrinsèque consistant à introduire une exception au principe d'universalité, mais à élargir l'affectation d'une recette évaluée à 1,7 % du budget communautaire à un ensemble de dépenses dont le total représente environ 43 % de ce même budget.

21. En outre, ni l'exposé des motifs ni le texte de la proposition de la Commission ne précisent selon quelles modalités ces "recettes affectées" seront inscrites au budget ni les procédures suivant lesquelles elles seront constatées.

22. Enfin, alors que l'existence d'un solde budgétaire de recettes en fin d'exercice ne peut a priori être exclue, la Commission ne mentionne pas les dispositions qui seront adoptées pour éviter cette situation ni même comment seront traités les soldes éventuels.

Traitement budgétaire et comptable adéquat des montants en cause

23. Un rapprochement peut être opéré avec les droits agricoles perçus au profit des Communautés au titre des échanges avec les pays tiers, d'une part, et avec les prélèvements assis et perçus sur la production et le stockage de sucre, isoglucose et inuline, d'autre part. En effet, bien que de nature agricole, ces recettes sont destinées au financement général de l'ensemble des dépenses communautaires.

24. Toutefois, les recettes actuellement en cause ne peuvent être assimilées aux "ressources propres traditionnelles" que constituent les droits agricoles et la cotisation "sucre". En effet, il existe une corrélation étroite entre les encaissements auxquels la Commission veut conférer le statut de recettes affectées et des obligations ou des dépenses encourues par le FEOGA lors d'exercices budgétaires courant ou antérieurs, qu'il s'agisse de l'apurement qui concerne essentiellement des rectifications de dépenses opérées au titre d'exercices précédents, des amendes, pénalités et intérêts moratoires perçus ou des garanties et cautions acquises.

25. Dans le cas particulier des prélèvements supplémentaires laitiers, qui sont, par nature, destinés à assurer l'équilibre de l'OCM du lait et des produits dérivés, on note que les retards considérables et récurrents d'enregistrement des dépenses négatives relatives au prélèvement supplémentaire ne permettent pas d'assurer la stricte coïncidence entre les dépenses de la campagne de commercialisation rattachable à l'exercice budgétaire et les recettes correspondantes.

26. Pour ce qui concerne les corrections sur avances effectuées sur la base de l'article 13 de la discipline budgétaire, elles consistent en suspensions ou réductions d'avances effectuées d'office et à titre provisoire sous réserve de non-contestation. Ces corrections ne constituent pas des recettes. En effet, si la Commission verse à l'État membre un montant inférieur au montant demandé ("réduction d'avances") ou ne verse pas d'avance ("suspension d'avance"), les crédits non utilisés restent disponibles et, en principe, il ne devrait y avoir ni montants à récupérer ni montants à réaffecter. En pratique, s'agissant d'annulations d'écritures comptables de l'exercice budgétaire en cours, elles pourraient donc légitimement être traitées en correction de dépenses.

27. En ce qui concerne les résultats créditeurs des comptes de stockage public enregistrés sous chaque chapitre concerné, ceux-ci proviennent pour l'essentiel d'une surestimation des éventuelles premières dépréciations à l'achat et des dépréciations complémentaires calculées au 30 septembre. Comme ces dépréciations ont été, pour la plupart, passées en dépenses sur les exercices antérieurs, il serait tout à fait logique que les plus-values sur ventes de stocks qui peuvent être assimilées à des reprises sur provisions soient imputées en recettes diverses puisque les charges à l'origine des produits sont issues d'exercices précédents. Ce raisonnement est également applicable à l'apurement ainsi qu'à la plupart des récupérations sur fraudes et irrégularités.

28. Dès lors, la solution conforme à l'orthodoxie budgétaire consiste à inscrire les recettes agricoles en cause à l'état général des recettes. L'article 6 1 3 et le poste 7 0 0 1 de l'état général des recettes pourraient être utilisés comme structure budgétaire d'accueil de ces nouvelles recettes, sous réserve d'adaptation et d'actualisation du libellé et des commentaires. Le cas échéant, et afin de faciliter l'élaboration et le suivi des perspectives financières en matière agricole, l'autorité budgétaire pourrait, si elle l'estime opportun, ajouter un type de recette supplémentaire à la nomenclature budgétaire.

Conclusion

29. De l'avis de la Cour, les recettes agricoles figurant jusqu'à présent au budget en dépenses négatives doivent désormais être inscrites à l'état général des recettes. Cette solution ne nécessite aucune modification du règlement financier, seules les dispositions des règlements (CE) n° 1258/1999, (CEE) n° 3950/92, (CEE) n° 3492/90 et (CEE) n° 352/78 mentionnant les dépenses négatives doivent être abrogées ou adaptées en conséquence.

30. Par ailleurs, aucune disposition législative n'est nécessaire pour assurer la prise en compte des actuelles dépenses négatives dans le calcul des perspectives financières.

31. Dans certaines circonstances, des recettes spécifiques, hors FEOGA-Garantie, peuvent permettre aux institutions de dépenser les sommes correspondantes dans des domaines connexes sans nouvelle autorisation budgétaire. Toute éventuelle exception de ce type aux principes des finances publiques communautaires doit être inscrite au règlement financier exclusivement, pour autant qu'elle s'avère fondamentalement justifiée.

32. Enfin, la Cour prend acte des propositions de la Commission relatives aux adaptations réglementaires consécutives à la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission(12).

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 24 et 25 janvier 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) JO L 356 du 31.12.1977, p. 1.

(2) JO L 326 du 18.12.1999, p. 1.

(3) Document de la Commission, référence 2000/0204 (CNS) - COM(2000) 494 final.

(4) Exposé des motifs, paragraphe 1, document de la Commission, référence 2000/0204 (CNS) - COM(2000) 494 final, p. 2.

(5) Exposé des motifs de la proposition de modification du règlement (CE) n° 1258/1999, paragraphe 1, et compte de gestion et bilan financier afférents aux opérations du budget de l'exercice 1999 - crédits pour engagements de l'exercice 1999.

(6) Avis n° 4/97 sur la proposition de règlement (Euratom, CECA, CE) du Conseil modifiant le règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, points 1.11 à 1.14 de l'annexe (JO C 57 du 23.2.1998, p. 9).

(7) En ce qui concerne les exceptions au principe d'universalité, la proposition de refonte du règlement financier présentée par la Commission préconise la suppression, partielle, des reversements d'acomptes ainsi que la reclassification en recettes affectées de la plupart des cas actuels de réemploi, et elle maintient certaines autres recettes affectées. Ainsi, il est prévu "dorénavant deux catégories de recettes affectées: celles définies dans le règlement financier lui-même et celles prévues dans des règlements spécifiques, telles que les dépenses négatives actuelles". Voir à ce sujet la proposition de règlement (CE, CECA, Euratom) du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, document de la Commission, référence 2000/0203 (CNS) - COM(2000) 461 final, p. 11.

(8) Considérant 4 de la proposition de modification du règlement (CE) n° 1258/1999, document de la Commission, référence 2000/0204 (CNS) - COM(2000) 494 final, p. 4.

(9) JO C 172 du 18.6.1999, p. 1.

(10) Op. cit.: COM(2000) 461 final p. 14; le point 10.2 cité correspond, en fait, au troisième alinéa du paragraphe 10.

(11) Considérant 5 de la proposition, COM(2000) 494 final.

(12) JO L 184 du 17.7.1999, p. 23.