FR Journal officiel de l’Union européenne C 277/109

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2003/48/CE en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts»

COM(2008) 727 final – 2008/0215 (CNS)

(2009/C 277/23)

Rapporteur: M. BURANI

Le 2 décembre 2008, le Conseil a décidé, conformément à l'article 94 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2003/48/CE en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts

(COM(2008) 727 final - 2008/0215 (CNS))».

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er avril 2009 (rapporteur: M. BURANI).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 193 voix pour, 3 voix contre et 8 abstentions.

1. Résumé et conclusions

1.1. La proposition de directive présentée par la Commission a pour objet d'étendre l'application de la directive 2003/48/CE, actuellement limitée aux intérêts de l'épargne, à divers nouveaux produits financiers qui, bien que générant des bénéfices, ne sont pas couverts par les dispositions actuellement en vigueur.

1.2. Le CESE marque son plein accord avec cette initiative, mais exprime des réserves face à certaines complications administratives et juridiques découlant des nouvelles dispositions. La Commission a reconnu l'existence de ce problème et a fait de son mieux pour limiter autant que possible les formalités à accomplir. Il s'agit là d'un effort louable, mais qui s'est toutefois heurté à la complexité des nouvelles obligations prévues et à la difficulté d'appliquer ces dispositions.

1.3. La question des coûts est problématique, car ceux-ci pèseraient non seulement sur les opérateurs et partant sur le marché en général, mais aussi sur les administrations fiscales, en raison des problèmes de gestion ainsi que de la nécessité de pratiquer des contrôles plus rigoureux et étendus. Il n'est pas toujours facile de procéder à des simplifications mais elles n'en restent pas moins indispensables. Par ailleurs, le CESE rappelle que plus que des coûts, il convient de se préoccuper de la qualité des informations: des dispositions difficiles ou complexes débouchent souvent sur des informations de mauvaise qualité.

1.4. Le CESE attire également l'attention sur la nécessité d'éviter que les nouvelles dispositions ne soient appliquées unilatéralement par la seule UE. En effet, à défaut d'accords avec les pays tiers et les pays parties à l'accord, l'on pourrait assister à un transfert massif d'opérations de l'Europe vers d'autres régions. Cela risque parallèlement de placer l'Europe dans une position fortement déséquilibrée, du point de vue de la concurrence, vis-à-vis du reste du monde. L'UE devrait dont engager des négociations en vue de l'adoption simultanée de mesures analogues sur les principales places financières mondiales.

2. Introduction

2.1. La directive 2003/48/CE a établi les modalités requises en vue de l'imposition des intérêts de l'épargne provenant d'un État membre et dont les bénéficiaires résident dans un autre État membre. En septembre 2008, la Commission a présenté au Conseil un rapport sur la mise en œuvre de la directive, fondé sur les données transmises par les administrations fiscales des États membres au terme des deux premières années d'application.

2.2. Les conclusions favorables de ce rapport ont encouragé la Commission à poursuivre l'affinage progressif de la directive originale tout en étendant le champ d'application de celle-ci. Elle a donc introduit de nouvelles définitions des notions de «bénéficiaire effectif» et d'«agent payeur», élargi la gamme des produits financiers dont les bénéficiaires relèvent du champ d'application de la directive et revu ou modifié de nombreux aspects de procédure.

3. Observations générales

3.1. Le CESE prend acte du travail considérable qu'a représenté, pour la Commission, l'élaboration de la proposition à l'examen, et ne peut que souscrire pleinement aux orientations générales de celle-ci. Si la consultation des États membres et des parties concernées a permis de formuler des dispositions destinées à améliorer les règles en vigueur, en assurant une fiscalité efficace des revenus au profit des administrations fiscales nationales et, indirectement, en corrigeant les distorsions dans les mouvements de capitaux, d'autres aspects de la directive appellent en revanche certaines réserves.

3.2. Globalement, la proposition de la Commission semble répondre à une logique d'adaptation progressive de la législation fiscale à la réalité d'un marché financier sur lequel ont été lancés, avant que ne débute la crise actuelle, quantité de produits innovants difficilement classifiables et dont les caractéristiques n'étaient pas prévues par la directive de 2003. Un certain nombre de ces produits pourraient permettre de contourner la législation fiscale en toute légalité. Il est donc logique que la nouvelle directive tente de combler ce vide juridique en incluant dans la notion de «revenu de l'épargne» (intérêts) certains autres revenus de produits financiers innovants ou de certaines formes d'assurance-vie, qu'il conviendrait du reste de définir plus précisément. Si le CESE est favorable à cette approche, il souligne toutefois que l'objectif de cette extension n'est pas d'inclure l'assurance-vie en général, les pensions et les rentes, dans la mesure où elles ont un objectif clair de couverture du risque à long terme. Toutefois, compte tenu de la variété et du degré de sophistication des produits financiers innovants, il sera parfois difficile de calculer le montant du revenu à déclarer ou sa base imposable.

Dans l'introduction, la Commission assure qu'elle a élaboré la proposition de directive en tenant compte des charges administratives que les modifications apportées au texte de base impliquent pour les opérateurs et qu'à cette fin elle a consulté les administrations fiscales nationales et le groupe d'experts créé à l'époque, conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité prévus par l'article 5 du traité.

3.3.1. Le Comité considère toutefois qu'en dépit des propositions intéressantes qu'il comporte, le document présente un point faible en ce qu'il alourdit considérablement les charges administratives pour les opérateurs et exige la modification des procédures électroniques existantes ou l'introduction de nouvelles procédures. De plus, dans certains cas, l'application des nouvelles dispositions semble incertaine ou difficile. L'impression générale qui se dégage du document est que les intérêts des administrations fiscales nationales (qui sont manifestement favorables aux dispositions en question puisqu'elles en sont les destinataires) ont prévalu sur le fait que toute augmentation des charges pour les opérateurs finit inévitablement par se répercuter sur les consommateurs et, plus largement, sur le marché. Il ne faut pas non plus oublier que des dispositions difficiles à appliquer débouchent souvent sur des informations de mauvaise qualité.

3.3.2. Sans préjudice des concepts fondamentaux dont s'inspire la proposition, le CESE considère qu'il faut se borner à apporter des modifications qui, sans altérer la portée des dispositions, permettent de simplifier les procédures administratives et de les rendre moins coûteuses, et introduire des clarifications lorsque c'est nécessaire. C'est en particulier le cas des procédures prévues pour déterminer l'identité et le lieu de résidence des investisseurs: les modifications proposées par la Commission impliquent des procédures trop rigides et lourdes. Le CESE estime que ces modifications devraient prendre pour référence les récentes recommandations du FISCO (Groupe d'experts sur la conformité fiscale), un organe de consultation mis en place par la Commission elle-même, lequel a suggéré, à propos des demandes d'exemption, qu'en matière de retenue à la source, il suffise à l'investisseur de présenter une «autocertification» de résidence.

3.3.3. La directive doit en tout cas établir explicitement le principe suivant, dont l'importance est fondamentale: toutes les nouvelles procédures, dispositions et obligations devraient s'appliquer à compter de l'entrée en vigueur de la nouvelle directive, sans effet rétroactif. Les procédures électroniques ont en effet été programmées sur la base de la directive en vigueur et l'introduction de nouvelles exigences avec effet rétroactif impliquerait des modifications longues et compliquées.

3.4. La Commission est sans aucun doute consciente de la complexité des exigences posées aux opérateurs du marché. En effet, la directive devrait entrer en vigueur trois ans à compter de sa publication, un délai qui semble raisonnable et approprié. Il ressort toutefois de l'expérience acquise avec la directive précédente que dans certains États membres la législation requise a été adoptée avec un retard considérable, de sorte que les opérateurs ont été confrontés à des problèmes administratifs. Aussi la proposition à l'examen devrait-elle prévoir que les États membres sont tenus de publier les dispositions d'application au moins deux ans avant l'entrée en vigueur de la directive.

3.5. L'égalité des conditions de concurrence avec les pays parties à l'accord, évoquée au 24e considérant de la directive de 2003, n'est que partiellement réalisée et ne concerne en tout cas pas les pays qui n'ont pas adhéré à l'accord. La proposition à l'examen ne mentionne pas la possibilité d'étendre la nouvelle directive à des pays tiers. Bien que l'on ne puisse pas exclure l'ouverture éventuelle de négociations qui déboucheraient sur un nouvel accord, la crise qui affecte actuellement les marchés jette un doute sur l'issue positive d'une telle initiative à court terme. L'égalité des conditions de concurrence ne serait pas la seule à en pâtir: une fuite des capitaux, hypothèse redoutée dans le considérant en question mais dont il n'est pas fait mention dans la nouvelle proposition, aurait des conséquences bien plus graves. Le CESE n'estime pas qu'il soit souhaitable de créer de nouvelles divergences entre les obligations des agents payeurs des États membres et ceux des autres pays, qu'il s'agisse de pays parties à l'accord, de pays tiers ou d'autres territoires dépendants ou associés. Il en va de même de l'extension annoncée de la directive à d'autres revenus.

4. Observations particulières

La proposition contient un ensemble de nouvelles prescriptions concernant les documents à présenter en vue d'identifier les bénéficiaires effectifs et de déterminer leur résidence fiscale. L'article 3 (2) en particulier exige, outre l'indication de la date et du lieu de naissance, celle du numéro d'identification fiscale (1), dont la structure varie d'un pays à l'autre, alors que la directive en vigueur n'exige que l'une ou l'autre. Les procédures pourraient être simplifiées, lorsque cela est possible, en remplaçant le numéro d'identification fiscale par le lieu et la date de naissance, éléments suffisants dans tout État membre pour identifier les personnes qui y résident.

4.1.1. L'obligation d'une actualisation régulière des documents produits à l'origine constitue une autre formalité onéreuse. Le CESE considère qu'une telle actualisation est pratiquement impossible à mettre en œuvre et qu'elle est en tout cas onéreuse: il propose donc de considérer les documents comme durablement valables, moyennant l'observation des règles en matière de «meilleures informations disponibles».

4.1.2. Il semblerait par ailleurs, à la lumière de clarifications ultérieures, que le numéro d'identification fiscale et les mises à jour sont facultatifs, en ce sens qu'ils ne doivent être communiqués qu'une fois que l'intermédiaire est en leur possession. Si tel est le cas, le motif principal des objections exprimées, à savoir le caractère onéreux des procédures, ne serait plus fondé.

Le nouvel article 4 (1) étend la notion de «bénéficiaire effectif», en l'alignant sur les définitions établies par la directive relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux (2005/60/CE), et prévoit une procédure obligatoire d'enquête pour les entités et constructions juridiques de pays tiers, selon les indications figurant à l'annexe I de la proposition de directive. En conséquence, un paiement en faveur de telles entités ou constructions juridiques est considéré comme ayant été effectué au profit de leur bénéficiaire effectif au sens des dispositions de la directive relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux.

4.2.1. Le CESE souligne les divergences entre les objectifs poursuivis par la directive sur la fiscalité de l'épargne et la directive précitée sur le blanchiment de capitaux. Alors que la première demande aux agents payeurs d'identifier les contribuables devant déclarer les revenus de l'épargne à leur État membre de résidence, la seconde impose aux agents payeurs de déterminer non seulement l'identité de la société ou de la construction juridique titulaire du compte, mais aussi celle de la personne possédant, contrôlant ou tirant effectivement profit de cette société ou construction juridique. De surcroît, alors que la directive sur le blanchiment de capitaux s'applique avec la rigueur nécessaire aux seuls cas suspects, la proposition à l'examen devrait s'appliquer à tous les bénéficiaires. La différence tient au niveau d'approfondissement requis dans les cas de blanchiment, qui va beaucoup plus loin que la «diligence requise» en ce qui concerne la législation fiscale. Le respect des dispositions proposées est donc non seulement difficile mais aussi onéreux et aléatoire.

L'article 4, paragraphe 2, clarifie la nature de l'«agent payeur à la réception», c'est-à-dire une entité qui, en vertu de la législation nationale de l'État membre où elle a son centre de gestion principal, n'est pas imposée sur ses revenus ou sur la part de ses revenus attribuée à ses membres non-résidents (les catégories, qui varient d'un pays à l'autre, sont énumérées à l'annexe III de la proposition de directive). Par «centre de gestion principal», on entend le pays où réside la personne qui détient le titre de propriété principal et assure la gestion des avoirs et revenus. Les paiements reçus ou attribués à l'agent payeur à la réception sont considérés comme ayant été effectués directement aux bénéficiaires effectifs auxquels les revenus imposables sont juridiquement attribuables.

4.3.1. L'élargissement de la notion d'«agent payeur à la réception», difficile à cerner dans la pratique sur la base des dispositions de l'actuelle directive, pourrait poser des problèmes administratifs et systémiques aux opérateurs en amont, et ce en dépit des efforts déployés pour dresser la liste des différentes catégories figurant à l'annexe III. En outre, il peut être difficile pour l'opérateur en amont de déterminer le lieu du «contrôle effectif». Ces innovations suscitent donc de sérieux doutes sur les plans opérationnel et de la gestion. Non seulement l'agent payeur à la réception serait investi de tâches nouvelles et complexes, avec toutes les responsabilités que cela implique, mais les administrations fiscales seraient pour leur part surchargées par des procédures compliquées et coûteuses. Les intéressés ont déjà souligné les problèmes qui découleraient de l'adoption des mesures proposées en avançant des arguments techniques trop complexes pour les non-initiés. Le CESE n'estime pas devoir prendre position à ce sujet mais invite la Commission et les législateurs à prendre sérieusement en compte les problèmes soulevés par les opérateurs: la non-réalisation des objectifs fixés est très souvent due à une législation qui sous-estime les difficultés pratiques.

L'article 6 traduit les efforts consentis par la Commission pour inclure dans la notion d'«intérêt» tout revenu qui découle d'un investissement. La liste longue et détaillée des types de produits concernés vise à imposer également les revenus de produits financiers innovants, atypiques ou qui ne sont pas couverts par les dispositions actuelles. Le CESE considère que de ce point de vue la Commission a fait un effort louable pour mettre en œuvre le principe de l'égalité des coûts entre les contribuables, quels que soient la forme, la définition ou la complexité des investissements effectués. Mais il estime aussi qu'il y a lieu de défendre la compétitivité des marchés financiers et d'assurance de l'UE. L'application des dispositions prévues par la nouvelle directive, y compris par les pays parties à l'accord et les pays tiers, devrait donc constituer une condition sine qua non, à négocier avant l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation. Un déséquilibre défavorable à l'Europe ne saurait en effet constituer une solution optimale.

4.4.1. Différents paragraphes de cet article définissent les modalités à observer par l'agent payeur, lequel est souvent une entité différente de l'émetteur des instruments financiers ou du fournisseur des données. La majeure partie de ces modalités consiste dans des analyses, des enquêtes et des évaluations qui, dans certains cas, ne peuvent être réalisées par l'agent payeur. Il conviendrait de prévoir un principe élémentaire d'équité qui établirait explicitement que s'il a démontré avoir exercé toute la diligence requise et agi de bonne foi, l'agent payeur n'est pas responsable à l'égard des administrations fiscales lorsque les données communiquées sont le résultat d'informations fournies par des tiers qui ne peuvent être vérifiées avec les moyens d'enquête habituels. Par ailleurs, il devrait tout aussi explicitement être précisé que la responsabilité incombe aux intermédiaires ou aux personnes directement intéressées qui ont fourni des informations erronées, lacunaires ou fausses.

Bruxelles, le 13 mai 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) En anglais: TIN (Tax Idenfication Number).