1.Introduction

L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) définit la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Le règlement (UE) n° 473/2013 arrête des dispositions spécifiques applicables aux États membres de la zone euro soumis à une PDE.

En vertu de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que ce rapport n’ait diminué de manière substantielle et constante et n’atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant).

L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport qui «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, examine si la Belgique respecte les critères du déficit et de la dette prévus par le traité, en tenant dûment compte du contexte économique et des autres facteurs pertinents.

À la suite des modifications apportées en 2011 au pacte de stabilité et de croissance, les exigences relatives à la dette ont été placées sur un pied d’égalité avec les exigences relatives au déficit, afin de faire en sorte que les pays dont le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % ramènent ce rapport en deçà de cette valeur (ou le fassent reculer suffisamment vers cette valeur). L’article 2, paragraphe 1 bis, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil dispose que les États membres qui étaient soumis à une procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011 bénéficient d’une période de transition de trois ans, à compter de l’année suivant la correction du déficit excessif, pour réaliser des progrès suffisants vers la conformité avec le critère de réduction de la dette. Dans le cas de la Belgique, la période de transition couvre les années 2014 à 2016 (c’est-à-dire les trois années suivant la correction du déficit excessif). Les «spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» du 3 septembre 2012 précisent la manière dont les exigences relatives au solde structurel sont définies et évaluées. Elles définissent en particulier un ajustement structurel linéaire minimal (ASLM) du solde structurel propre à garantir le respect du critère de réduction de la dette avant la fin de la période de transition.

Le 13 janvier 2015, la Commission a adopté une communication sur la flexibilité, dans laquelle elle a donné de nouvelles orientations sur les modalités d'application des règles existantes du pacte de stabilité et de croissance, afin de renforcer le lien entre la mise en œuvre des réformes structurelles, l’investissement et la responsabilité budgétaire à l’appui de la croissance et de l’emploi. La communication ne modifie pas les dispositions du pacte, mais vise à améliorer encore l’efficacité et la compréhension de ses règles et à instaurer une position budgétaire globale plus propice à la croissance dans la zone euro en garantissant la meilleure utilisation possible de la flexibilité offerte par le pacte, tout en préservant sa crédibilité et son efficacité en matière de responsabilité budgétaire. En particulier, la Commission a précisé que, conformément aux dispositions de l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, lorsqu’elle serait amenée à établir un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE, elle examinerait attentivement toutes les évolutions pertinentes à moyen terme concernant la position économique et budgétaire ainsi que l’évolution de l’endettement. Selon la communication, la mise en œuvre de réformes structurelles dans le cadre du semestre européen fait partie de ces évolutions pertinentes.

Le 27 février 2015, la Commission a élaboré un rapport au titre de l'article 126, paragraphe 3, du TFUE, étant donné qu'il n'était pas attendu que la Belgique accomplisse des progrès suffisants vers la conformité avec le critère de la dette en 2014. Ce rapport comprenait notamment l'évaluation de tous les facteurs pertinents susceptibles de justifier a priori le non-respect de ce critère, notamment: i) les conditions économiques défavorables, et notamment la faible inflation, qui ont rendu le respect du critère de la dette particulièrement difficile; ii) le fait que, selon toute attente, l'ajustement requis en direction de l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) a été globalement respecté; et iii) la mise en œuvre prévue d'ambitieuses réformes structurelles de nature à renforcer la croissance, conformément aux engagements pris par les autorités, ce qui devait contribuer à réduire la dette sur le moyen/long terme.

Il ressort des données communiquées par les autorités belges le 31 mars 2016, et validées ultérieurement par Eurostat, qu’en 2015, le déficit public de la Belgique a atteint 2,6 % du PIB et que sa dette s’est établie à 106,0 % du PIB, au-dessus donc de la valeur de référence de 60 % du PIB. Pour 2016, la notification du printemps 2016 prévoyait un déficit de 2,4 % du PIB et une dette de 106,2 % du PIB, tandis que le programme de stabilité (PS) prévoit un déficit de 2,5 % du PIB et une dette similaire. Cette révision à la hausse de l'objectif de déficit s'explique par la décision du gouvernement fédéral d'exclure de ses objectifs structurels l'incidence budgétaire des mesures antiterroristes.

Sur la base des données communiquées et des prévisions du printemps 2016 de la Commission, il n'est pas attendu que la Belgique réalise des progrès suffisants vers la conformité avec le critère de réduction de la dette en 2015 ni en 2016 (voir le tableau 1), la variation du solde structurel étant estimée à 0,2 % du PIB pour 2015 (alors que l'ajustement structurel linéaire minimal requis est de 1,1 % du PIB) et à 0,3 % du PIB pour 2016 (contre 2,0 % du PIB recommandé).

Tableau 1: Déficit public et dette publique (en % du PIB)

Globalement, les progrès insuffisants accomplis par la Belgique vers la conformité avec le critère de réduction de la dette en 2015 attestent qu'il existe a priori un déficit excessif au sens du pacte de stabilité et de croissance, mais ce, avant prise en compte de l'ensemble des facteurs exposés ci-dessous.

La Commission a donc élaboré le présent rapport, qui évalue de manière exhaustive l'écart par rapport à la règle transitoire en matière de dette afin de déterminer si, après prise en compte de tous les facteurs pertinents, le lancement d’une procédure de déficit excessif se justifie. La partie 2 du rapport examine la situation de la Belgique au regard du critère du déficit et la partie 3, sa situation au regard du critère de la dette. La partie 4 concerne l’investissement public et les autres facteurs pertinents, dont l’évaluation du respect de la trajectoire d’ajustement requise en direction de l'OMT. Le rapport tient compte des prévisions du printemps 2016 de la Commission, publiées le 3 mai 2016, et de l’évaluation par celle-ci des développements ultérieurs.

2.Critère du déficit

En 2014, la Belgique a accusé un déficit de 3,1 % du PIB. Dans le rapport qu'elle a élaboré le 27 février 2015 au titre de l'article 126, paragraphe 3, du TFUE, la Commission a conclu que ce déficit était proche de la valeur de référence de 3 % du PIB et que le dépassement de la valeur de référence était exceptionnel et temporaire au sens du pacte de stabilité et de croissance. En 2015, le déficit public de la Belgique est tombé à 2,6 % du PIB. Selon le programme de stabilité pour 2016 et les prévisions du printemps 2016 de la Commission, le déficit devrait également respecter la valeur de référence de 3 % du PIB fixée par le traité sur la période 2016-2017: en effet, d'après la Commission, le déficit atteindra 2,8 % du PIB en 2016 et 2,3 % en 2017; selon les autorités belges, il atteindra 2,5 % et 1,4 %, respectivement. La Belgique respecte ainsi le critère du déficit au sens du traité et du règlement (CE) nº 1467/97.

3.Critère de la dette

Le taux d’endettement public brut a augmenté constamment au cours des dernières années, passant de 87 % du PIB en 2007 à 106,0 % à la fin de 2015 (+19 pp du PIB).

Les principaux facteurs de cette augmentation sont l’accumulation de déficits primaires à la suite de la crise économique et financière, ainsi que les interventions dans le système financier et l'atonie de la croissance du PIB. Malgré l'élévation du niveau de la dette, les dépenses d’intérêt ont diminué régulièrement durant la même période en raison de la baisse des taux d’intérêt (à l’exception d’une hausse temporaire des primes de risque en 2012). Si le ratio d'endettement a été positivement influencé par un léger excédent primaire en 2014 et 2015, il a néanmoins été poussé à la hausse par un effet «boule de neige». En effet, en raison du niveau relativement faible de l'inflation et de la croissance, la croissance du PIB a été plutôt modérée en 2014 et 2015, respectivement de 2,0 % et 2,3 %, tandis que les dépenses d'intérêt se sont élevées, respectivement, à 3,2 % et 2,9 % du PIB. Toutefois, grâce au remboursement d'un prêt représentant 0,7 % du PIB de KBC à la Région flamande, qui avait été accordé en 2009 dans le cadre d'opérations de sauvetage du secteur bancaire, le niveau de la dette a diminué en 2015, pour la première fois depuis 2007.