Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès au marché des services portuaires"

(2002/C 48/27)

Le 13 mars 2001, le Conseil, conformément à l'article 80 paragraphe 2 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 6 novembre 2001 (rapporteur: M. Retureau).

Lors de sa 386e session plénière des 28 et 29 novembre 2001 (séance du 29 novembre 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 62 voix pour, 8 voix contre et 10 abstentions.

1. Présentation générale du document de la Commission

1.1. Selon la Commission, le transport maritime et les activités portuaires sont appelés à se développer, notamment comme une des alternatives aux problèmes posés par le transport routier.

1.2. Trois catégories de questions devraient en conséquence, selon la Commission, être résolues:

- l'intégration des ports maritimes dans le réseau transeuropéen de transport (RTE-T);

- l'approche exhaustive qu'il conviendrait d'adopter en vue de réglementer l'accès au marché des services portuaires; et

- le financement public des ports maritimes et des infrastructures portuaires.

1.2.1. Ports maritimes et réseau transeuropéen de transport (RTE-T)

1.2.1.1. La décision n° 1692/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 1996 sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (RTE-T)(1) constitue un cadre général pour l'établissement d'un réseau d'infrastructures intégré et multimodal. Cette décision reconnaît aux ports maritimes une place importante au sein d'un tel réseau, mais aucun accord concernant le choix des ports, leur insertion dans le réseau, ou les critères relatifs au type et au volume du trafic n'a pu être encore atteint.

1.2.1.2. La Commission estime pour sa part qu'il ne serait pas fondé de continuer à exclure les ports maritimes du système de transport intermodal, et a proposé de sélectionner sur la base de critères objectifs quelque 300 ports maritimes, entre autres, à faire figurer sur les schémas de réseau et s'est employée à affiner la définition des projets d'intérêt commun concernant les ports maritimes. Ses critères étaient les suivants:

- les ports maritimes doivent être ouverts à toutes les sociétés commerciales;

- volume de trafic: trois millions de tonnes de marchandises ou 500000 passagers en trafic international par an, des exceptions étant prévues pour les îles grecques;

- importance stratégique du port qui assure la continuité territoriale entre les liaisons terrestres du RTE-T.

1.2.1.3. Les institutions cherchent en ce moment un accord à ce sujet et semblent, selon la Commission, s'approcher d'une solution.

1.2.2. Accès au marché des services portuaires

1.2.2.1. Bien que le degré d'ouverture du marché varie d'un État membre à l'autre, et même entre des ports d'un même État membre, tous les États membres ont choisi d'ouvrir progressivement ce secteur d'activité à la concurrence, conformément aux règles du Traité relatives à la concurrence, à la libre circulation et à la libre prestation de services.

1.2.2.2. Cependant, il ne faut pas oublier un certain nombre d'aspects propres aux ports: il peut arriver que des ports n'offrent qu'un espace limité; ils ont également un rôle précis à jouer dans l'exécution des régimes douaniers communautaires; ils ont une responsabilité particulière dans la sécurité en mer et à terre et dans la protection de l'environnement. Ces considérations peuvent légitimement motiver des restrictions à l'accès au marché pour la prestation de certains services portuaires. Toute restriction doit néanmoins être dûment justifiée. Qui plus est, la diversité des ports dans la Communauté requiert une approche différenciée. Il a été fait remarquer à juste titre qu'à partir du moment où il n'existe pas deux ports identiques, bien des décisions concernant le degré d'ouverture du marché des services portuaires seront influencées par les caractéristiques du port concerné.

1.2.2.3. À ce jour, la Commission a traité les problèmes concernant l'application des règles du traité au cas par cas. Des consultations ont cependant montré, selon elle, que l'idée d'établir un cadre réglementaire au niveau communautaire rencontrait une adhésion croissante. Il s'agirait d'établir des règles plus exhaustives concernant l'accès au marché des services portuaires dans les ports ayant un trafic international, tout en prenant dûment en considération les exigences de sécurité maritime et de protection de l'environnement et, le cas échéant, les obligations de service public et la diversité des ports en question. Cette réglementation encadrerait des mesures nationales qui contribuent à éliminer les restrictions encore en vigueur sur le marché des services portuaires tout en faisant en sorte, pour des raisons de subsidiarité, que les particularités locales, régionales et nationales des ports soient bien respectées.

1.2.2.4. Cette approche ne reçoit pas un soutien unanime. Les objections principales sont les suivantes:

- les barrières à l'entrée du marché de la manutention de fret étant pour la plupart supprimées, il ne serait pas nécessaire d'établir un nouveau cadre réglementaire. Mais ce constat ne cadrerait pas selon la Commission avec la situation dans l'ensemble de la Communauté et, en tout état de cause, éluderait le problème des règles de procédure pour l'octroi des autorisations;

- les pilotes de port et les sociétés de remorquage sont opposés au cadre réglementaire concurrentiel envisagé; ils souhaitent que les structures actuelles soient maintenues car elles ont permis de garantir le respect de normes de sécurité élevées. Pour la Commission, ce rôle ne constitue pas en lui-même un motif suffisant pour exclure a priori ces services de l'application des règles du traité ou d'un nouveau cadre réglementaire au niveau communautaire.

1.2.2.5. La difficulté majeure consisterait finalement à concilier des exigences de sécurité maritime et de protection de l'environnement et, le cas échéant, des obligations de service public avec un cadre réglementaire compatible avec un mode de fonctionnement concurrentiel.

1.2.2.6. Au vu de la complexité des régimes portuaires des États membres et de la diversité des tailles, statuts et modes de fonctionnement des ports, et compte tenu des exigences de sécurité maritime et de protection de l'environnement, une directive est considérée comme l'instrument juridique le plus approprié, la responsabilité de l'application des dispositions étant laissée aux États membres.

1.2.2.7. Les "services portuaires" sont, selon la Commission, définis comme des services à caractère commercial qui sont fournis à titre onéreux aux utilisateurs des ports et dont le prix n'est généralement pas compris dans les droits prélevés pour être autorisés à faire escale ou à manoeuvrer dans un port.

1.2.2.8. La qualité, l'efficacité et le rapport prix/efficacité des services portuaires sont devenus des facteurs décisifs de la concurrence que se livrent les ports de la Communauté.

1.2.2.9. Les services portuaires ont de tout temps été fournis dans le cadre d'un régime de droits exclusifs et/ou de monopoles de droit ou de fait de nature publique ou privée. Cependant cette situation évolue et des changements importants sont survenus notamment dans la manutention du fret, avec une introduction de nouveaux opérateurs, mais pas de manière uniforme, et ils ne se sont pas nécessairement accompagnés de règles de procédure transparentes et sûres qui définissent les droits et obligations des prestataires de services actuels ou futurs, ainsi que des autorités nationales chargées de superviser et/ou de sélectionner des prestataires de services.

1.2.2.10. Les changements n'ont pas eu la même ampleur en ce qui concerne d'autres types de services portuaires; les barrières à l'entrée et les monopoles de nature privée ou publique sont encore chose courante, en particulier dans les secteurs du pilotage portuaire et, dans une moindre mesure, du remorquage et de l'amarrage.

1.2.2.11. Les administrations portuaires seraient conscientes que cette situation aurait pour conséquence, entre autres, que la fourniture de ces services représenterait, dans certains cas, un facteur de coût anormalement élevé pour les utilisateurs portuaires et constituerait de ce fait un élément important de la concurrence entre les ports.

1.2.2.12. La Commission reconnaît néanmoins que certaines restrictions peuvent être justifiées par la situation particulière et les obligations des ports.

1.2.3. Finances publiques et ports maritimes

1.2.3.1. Après une analyse extrêmement fouillée et détaillée de tout ce qu'elle considère comme des aides d'État dans le domaine portuaire, la Commission insiste sur la nécessité de la séparation comptable des activités relatives aux services portuaires des autres activités dans les comptes des autorités portuaires, "conformément aux règles de comptabilité commerciale privée, générale et analytique". Un "inventaire" des pratiques de financement public et de tarification établi par la Commission figure en annexe II de la Communication. Ces pratiques ne seraient pas transparentes, et les procédures de sélection des prestataires de services ne seraient généralement ni loyales ni ouvertes, ou seraient à tout le moins inadéquates.

1.2.3.2. Aucun des trois systèmes comptables en usage selon les ports ne serait transparent, en ce sens qu'aucun ne distinguerait les activités commerciales des activités de gestion publique du port et des infrastructures, et ne mettraient pas (surtout pour les ports municipaux) en évidence les flux de capitaux liés à des activités spécifiques. Ce qui est critiqué, c'est la mise en oeuvre des règles de comptabilité publique et du droit financier publics, au lieu d'une comptabilité commerciale et financière de type privé, par les organismes publics. La Commission veut donc compléter la directive "transparence" (2000/52/CE) par une obligation légale pour les ports maritimes de tenir des comptabilités générales et/ou analytiques séparées selon la nature "commerciale" ou "publique" des activités.

1.2.3.3. En matière d'aides d'État, la Commission ne veut pas établir d'orientations générales concernant les aides d'État pouvant être autorisées pour les ports, comme cela existe dans d'autres secteurs, et ne s'estime pas en mesure d'apporter les clarifications souhaitables en la matière faute notamment de jurisprudence sur les ports; elle continuera de procéder au cas par cas, par application des règles générales du traité, "les données particulières de chaque situation déterminant seules l'issue de l'affaire".

2. Motifs et principales dispositions du projet de directive

2.1. Motifs

2.1.1. La justification d'une directive réside dans le fait que le marché des services portuaires ne fait actuellement l'objet d'aucun cadre réglementaire spécifique, et pour assurer leur efficacité dans le contexte de la libéralisation du transport maritime intervenue au cours de la dernière décennie. Certaines restrictions dans l'accès au marché des services portuaires ont des conséquences sur la qualité et le coût de ces services. Il faut donc des règles spécifiques, dans l'intérêt de tous, pour éliminer ces restrictions et pour établir une approche plus systématique dans la lutte contre les aides d'État.

2.1.2. Ces mesures devraient conduire à ce que la concurrence s'exerce dans et entre les ports sur un pied d'égalité. Bien que l'ouverture de ce marché se soit accrue et continue de progresser de l'avis de la Commission, les règles n'en sont pas encore assez claires et assez générales. En outre, la Commission présente sa proposition comme découlant directement des conclusions du Conseil européen de Lisbonne invitant les institutions et les États membres à "accélérer la libéralisation dans les domaines tels que ... le transport".

2.2. Principales dispositions du projet de directive

2.2.1. Les règles communes applicables aux ports retenus peuvent être résumées comme suit:

- aucun service portuaire commercial ne devrait être exclu du cadre communautaire (une liste est annexée au projet);

- les États ont la faculté d'établir un système transparent, proportionné et non discriminatoire d'autorisation préalable pour des raisons de qualification et de sécurité et d'autres critères, y compris de service public; une procédure de recours juridictionnel doit être instituée pour les procédures de sélection; les règles d'adjudication et de passation des marchés publics sont d'application, ainsi que celles relatives à la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, pour autant qu'un tel critère soit retenu pour l'attribution de l'autorisation;

- aucune limite n'est posée au nombre d'autorisations à accorder, sauf d'espace et de sécurité maritime, seules susceptibles de restreindre éventuellement le nombre de fournisseurs (ce qui fera l'objet d'un contrôle); le principe est celui de l'accès illimité; dans le secteur de la manutention et du fret, au moins deux fournisseurs doivent être autorisés de manière générale. Le gestionnaire du port ne peut imposer de limitation s'il est lui-même fournisseur de services, ni gérer la procédure de sélection qui doit alors être menée par un organisme indépendant institué à cette fin;

- l'autoassistance doit être permise le plus généralement possible sous réserve des mêmes règles (sécurité, qualification, etc.) que celles applicables aux fournisseurs de service;

- le gestionnaire du port ne doit bénéficier d'aucun traitement particulier en matière de fourniture de services par rapport à tout autre fournisseur, mais est astreint à tenir des comptes séparés; un contrôle extérieur de ces comptes est institué et le commissaire aux comptes doit distinguer tous les flux financiers entre les différentes activités du gestionnaire;

- l'autorité compétente désignée par les États est astreinte à fournir la formation adéquate à tout opérateur lorsqu'un savoir local est indispensable à tout fournisseur de services potentiel;

- une limitation dans le temps doit être imposée aux activités de tout prestataire de services mais une distinction est possible entre ceux qui ont réalisé des "investissements substantiels" et ceux dont les investissements seraient moins substantiels;

- les mesures transitoires prévoient qu'un réexamen assez rapide ("délai raisonnable") doit être effectué quant à la validité des autorisations accordées sous un régime antérieur différent du nouveau régime; la durée de la période de transition variera en fonction du niveau et du type d'investissements réalisés par les fournisseurs de services actuellement autorisés;

- la directive et sa mise en oeuvre par les États membres ne doivent pas compromettre la sécurité dans les ports, notamment la sécurité maritime, ni l'application des règles de protection de l'environnement;

- les structures institutionnelles, les normes de formation et de qualification des personnels, celles relatives aux équipements, à la sécurité et à la protection de l'environnement sont laissées à la subsidiarité, sans préjudice du droit communautaire existant dans ces domaines. Le régime de propriété est respecté (article 295 TCE);

- seuls les services fournis à l'intérieur de la zone portuaire sont couverts par la directive;

- l'application de la législation sociale est prévue (article 15);

- les États devront fournir des rapports périodiques à la Commission, qui en tirera un rapport de synthèse et éventuellement des propositions de révision de la directive.

3. Observations générales du Comité

3.1. Les ports maritimes jouent un rôle majeur dans les échanges économiques internes et externes de l'Union: l'essentiel du commerce extérieur et une part importante du commerce intérieur passent par leurs infrastructures. Leur pleine intégration dans le réseau multimodal de transport est donc essentielle, d'autant que les ports peuvent contribuer positivement au développement durable du transport en Europe, notamment par le développement souhaitable du cabotage maritime. Le développement du cabotage entre les ports communautaires demanderait notamment un allégement significatif des formalités et contraintes administratives. En effet, ce sont les procédures bureaucratiques exigées lors de l'escale dans un port, plus que le prix, qui constituent les principales entraves au développement du transport maritime de courte distance.

3.2. Les ports participent également à la cohésion économique et sociale et au service public des transports notamment en direction des îles et des zones périphériques, à la protection de l'environnement et à la lutte contre les catastrophes et les pollutions maritimes, mais aussi au développement régional général, directement et par les services et industries qui s'installent dans et autour des ports (dans certains cas aussi, c'est une industrie qui crée le port). Cette contribution à l'emploi, par des emplois diversifiés et qualifiés, à la cohésion sociale et territoriale, ne peut être détachée de leurs fonctions, comme le soulignait l'avis du Comité sur le Livre vert(2).

3.3. Les ports maritimes constituent également des lieux sensibles, de matérialisation des frontières extérieures de l'Union, et où doivent s'exercer des activités de souveraineté, pour assurer la sécurité de l'Union (inspections de l'État du port, contrôles douaniers et lutte contre la criminalité) et pour mener d'autres politiques (fiscalité, immigration, ...). Ces diverses fonctions, non commerciales de par leur nature, ont cependant un impact commercial direct important, dans la mesure notamment du temps plus ou moins long d'immobilisation du navire à quai qu'elles peuvent entraîner, ou lorsque l'État se décharge sans compensation de certaines fonctions sur l'administration portuaire.

3.4. Toutes ces fonctions sont économiquement liées au fonctionnement général des ports. Leur gestion et la sécurité et l'efficacité de leur fonctionnement demandent une approche globale et intégrée, qui assure l'accomplissement des diverses fonctions par les autorités compétentes et les opérateurs dans un minimum de temps et avec un maximum de sécurité et d'efficacité, ce qui correspond à la demande des usagers et contribue à limiter les coûts liés à la sortie de la navigation en haute mer pour escale; cette demande est particulièrement forte pour le cabotage intérieur et européen.

3.5. Le livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes avait été présenté comme une contribution à l'amélioration de l'efficacité et de la qualité des services portuaires, mais le projet de directive traite essentiellement de questions de concurrence. Le Comité, tout en manifestant comme à l'occasion du livre vert, son appui aux principes de loyauté de la concurrence, de transparence, et de libre prestation de services, considère aussi que la législation doit viser au renforcement de la capacité économique des ports en évitant d'alourdir leurs charges administratives.

3.6. L'élimination des aides d'État ou d'aides comparables constitue la préoccupation centrale de la Commission; le secteur portuaire est décrit comme fortement inféodé et dépendant des aides d'État ou d'autres collectivités publiques, et ses comptes manqueraient de transparence dans la mesure où ils ne mettraient pas ces types d'aides clairement en évidence.

3.7. Le Comité est convaincu que la directive "Transparence" (directive 2000/52/CE(3)), sous réserve d'une extension de son champ d'application à l'ensemble des ports du RTE, et les articles du Traité relatifs à la concurrence et aux aides et subventions publiques ainsi que la jurisprudence y relative de la Cour de Justice suffiraient à donner à la Commission, dans une approche au cas par cas, des moyens considérables, suffisants et efficaces d'intervention si des situations de violation de ces règles se manifestaient dans un port donné, quel que soit son régime de propriété. Les analyses très détaillées faites par la Commission sur toutes les formes imaginables d'aides d'État dans la présentation générale de son projet le confirment. En cas de conflit d'appréciation, il revient à la Cour de Luxembourg de trancher, et il sera possible par la suite de se guider sur un corps de jurisprudence assurant une interprétation plus homogène des règles relatives aux aides d'État ou à la concurrence, valable pour tous les ports.

3.8. Les ports sont des lieux de stockage temporaire, sur le domaine public géré par l'autorité portuaire et sur des domaines privés adjacents (à moins qu'il ne s'agisse de ports privés), mais surtout de transit entre divers modes de transports, et une approche plus globale concernant les services liés aux transports eût peut-être été préférable à une approche qui singularise les ports réalisant un certain niveau d'activités, mais qui sont un maillon d'une chaîne qui devrait être considérée dans sa totalité. Le Comité relève que le livre blanc sur les transports se préoccupe de la navigation maritime ainsi que de l'efficacité et du développement des ports, et s'exprimera prochainement sur la politique proposée par la Commission.

3.9. S'il faut en effet, de l'avis du Comité, garantir l'existence entre les ports d'une concurrence normale, équitable, dans le respect des normes de sécurité des personnes et des biens et des exigences de l'intérêt général et des obligations de service public, les éventuelles distorsions de concurrence ne reposent pas seulement, comme semble le penser la Commission, sur des aides ou subventions supposées indues. Ainsi, par exemple, la définition des accès au port notamment par voies terrestres et par voie ferrée ou fluviale: les distorsions entre ports peuvent provenir de distorsions importantes dans les financements de ces diverses voies.

3.10. L'inspection des navires, selon que le mémorandum d'entente de Paris est respecté ou non (coefficient de ciblage de 25 % des navires entrés au port en vue de leur inspection), avec les conséquences sur la sécurité maritime, le traitement différent, selon les ports, voire l'abandon de certains des contrôles et inspections officiels, douaniers ou d'immigration, reportant des charges indues sur l'autorité portuaire, avec le risque de laisser s'exercer avec une facilité accrue des activités délictuelles, constituent aussi des éléments majeurs de distorsion de concurrence et peuvent revêtir une certaine gravité envers l'ordre public et certaines politiques communes. Elles mériteraient, en particulier lorsque ce dernier point est en cause, de retenir l'attention de la Commission.

3.11. Il convient de noter en outre, en matière de concurrence, que suivant le principe de proportionnalité, c'est la comparaison des restrictions éventuellement pratiquées dans les États membres qui serait de nature à révéler les discriminations éventuelles. Or, à l'évidence, la diversité des situations portuaires rend difficile pareille comparaison. Un texte de portée générale aurait donc à cet égard une signification limitée.

3.12. L'étude des contributions écrites et orales reçues des professionnels et des usagers des ports, en particulier lors de l'audition réalisée au Comité le 18 juillet 2001 avec un certain nombre de leurs représentants, a montré que les réserves exprimées, avec des nuances diverses, sur différents points de la proposition de la Commission, n'émanaient pas seulement des sociétés de pilotage, remorquage et amarrage, seules évoquées par la Commission:

- Les sociétés de pilotage, de remorquage et d'amarrage ont en effet manifesté une opposition assez nette au projet de directive;

- Les organisations portuaires elles-mêmes, tout en confirmant leur attachement aux principes de concurrence et de transparence contenus dans le TCE, émettent des réserves de forme et de fond, touchant notamment à la singularisation des ports d'une certaine taille dans l'ensemble de la chaîne du transport, à l'imposition de certaines règles rigides au lieu de laisser à l'autorité portuaire compétente une plus grande faculté de gestion selon les circonstances propres au port, sous réserve du contrôle éventuel de la Commission et, le cas échéant, de la Cour;

- Les syndicats ouvriers du secteur de la manutention portuaire estiment que la proposition de directive imposerait un système de concurrence artificiel qui ne prend pas en considération les conventions collectives et accords existants et provoquerait des problèmes sociaux importants; pour eux, la manutention devrait être exclue de la directive;

- Les représentants des armateurs et chargeurs, clients des ports, appuient en principe les propositions de la Commission, dont ils attendent notamment une réduction de leurs coûts d'escale ainsi qu'un accroissement de l'efficacité.

3.13. Le Comité partage l'affirmation de la Commission selon laquelle la concurrence et la transparence ont notablement progressé ces dernières années, en fonction de la diversité des situations, ce qui devrait inciter à laisser dans tous les cas une marge déterminante à la subsidiarité, sous réserve du contrôle précédemment évoqué, et à réviser dans ce sens le projet de réglementation.

3.14. Enfin, le Comité rappelle qu'il avait formulé, dans son avis exprimé à l'occasion de la publication du livre vert de la Commission sur les services portuaires, un certain nombre d'opinions et de recommandations favorables aux orientations proposées, mais, en outre il avait insisté sur la nécessité de prendre également en considération la dimension sociale, l'emploi, la cohésion économique et sociale ainsi que l'environnement, qui n'occupent pas la place correspondant à leur importance dans ce projet de législation.

3.15. L'un des objectifs du projet de directive, qui vise à favoriser le développement du transport combiné et à alléger ainsi la charge des autres infrastructures de transport est tout à fait souhaitable, mais il conviendrait de diminuer un certain nombre de procédures bureaucratiques spécifiques au transport maritime, par rapport aux autres moyens de transport.

3.16. Il ne faudrait pas créer des obligations nouvelles pour les autorités responsables des ports concernées, risquant ainsi d'alourdir et de compliquer leur gestion, ce qui entraînerait, notamment pour les petits ports, un accroissement notable de leurs charges de fonctionnement.

3.17. Dans la perspective des objectifs à atteindre, il est indispensable de veiller à ce que les dispositions relatives à la manutention ne viennent pas remettre en cause les conventions collectives et les accords résultant du dialogue social, qui garantissent la continuité du service et le maintien de la paix sociale(4).

4. Observations particulières du Comité

4.1. Champ d'application et définitions

4.1.1. Le Comité constate que certaines définitions de la Commission demandent à être précisées ou reformulées; les termes "utilisateur du port", ou "installations portuaires" devraient être précisés, et le concept de "système portuaire" n'est pas parfait et devrait être reformulé. La définition du "port maritime" devrait concerner tous les ports accessibles aux navires de haute mer. Enfin, le Comité préférerait la refonte du texte dans une directive cadre pour laisser toute leur place à la subsidiarité et aux initiatives locales, essentielles pour une adaptation du fonctionnement des ports tant aux besoins généraux du RTE-T qu'aux besoins spécifiques des clients et des territoires.

4.1.2. Le rôle des ports dans la durabilité des transports, dans la protection de l'environnement, dans l'emploi et la cohésion économique et sociale et le développement régional doit être dûment pris en considération dans tout projet législatif les concernant. Des questions se posent aussi quant aux seuils d'inclusion des ports dans cette législation, qui retiennent le tonnage ou le nombre de passagers, non les mouvements de navires, qui constituent aussi un critère significatif, et sans considérer la nature des cargaisons qui demandent des traitements et des investissements différents, un nombre de manutentionnaires différent. En l'état, la proposition favoriserait en fait les grands ports au détriment des ports petits et moyens, alors que ces derniers sont essentiels pour une intermodalité décentralisée et pour offrir une réelle alternative à certains modes de transports dans une perspective de développement durable en Europe.

4.1.3. En tout état de cause, et même si les données relatives au trafic évoluent chaque année, la liste des ports concernés devrait être annexée à la directive; de plus, le Comité suggère que les seuils prévus pour l'application de la directive soient relevés, afin que les petits et moyens ports ne voient pas s'accroître substantiellement leurs charges et obligations, ce qui risquerait de les placer en situation encore plus difficile par rapport aux grands ports.

4.2. Comptabilités et aides d'État, contrôle

4.2.1. Le Comité note que le régime de propriété est respecté (article 295 TCE); au même titre que les autorités portuaires, tout fournisseur de services est tenu de soumettre annuellement à l'autorité adjudicatrice des comptes sincères et détaillés; ces comptes devraient faire l'objet d'un contrôle externe afin de vérifier la manière dont il s'acquitte de son cahier des charges et de ses éventuelles obligations de service d'intérêt général. Cette dernière notion ne devrait pas être trop limitativement définie: les services essentiels pour tout navire, tous ceux ayant un impact sur la sécurité de navigation, comme dans certains ports le pilotage, par exemple, ou sur la sécurité des opérations en fonction de la dangerosité de la cargaison, et qui sont ainsi définis par la législation de l'État du port, constituent des services d'intérêt général.

4.3. Procédures relatives aux adjudications, transparence

4.3.1. Il convient d'accueillir favorablement le principe de la directive, selon lequel les décisions en matière de gestion et de procédures doivent être prises par un organisme neutre et non par des autorités publiques qui seraient en concurrence avec les prestataires privés. Cependant, les charges administratives liées à ce type de procédure devraient être limitées au maximum. Il conviendrait donc d'examiner si la transparence comptable proposée, conjuguée aux règles d'attribution des marchés d'offres et à un contrôle externe, ne suffirait pas à garantir l'indépendance nécessaire de l'autorité décisionnelle, sans qu'il faille dans ce seul but créer des nouvelles autorités.

4.3.2. Il semble au Comité souhaitable d'encourager, pour prendre les intérêts des utilisateurs du port en compte, la création d'un comité des partenaires et acteurs portuaires, pour faire valoir l'existence d'une communauté portuaire, garante de la transparence. Réunie régulièrement, et élargie aux élus des communes du territoire du port, une telle Communauté portuaire apporterait une réelle plus value aux usagers, gestionnaires, travailleurs, entreprises et populations locales en termes d'efficacité économique, de cohésion et de transparence.

4.3.3. L'autorité compétente désignée par les États serait astreinte à fournir une formation adéquate à tout opérateur (à tout son personnel) lorsqu'un savoir local est indispensable à tout fournisseur de services potentiel; cela représente une charge lourde dont les modalités de financement ne sont pas claires. Le savoir local dépend des professionnels qui opèrent sur le port proprement dit, ses accès, et le territoire portuaire dans son ensemble (domaine public et privé); on voit mal l'entreprise ou la coopérative de pilotage, de lamanage ou de remorquage être astreintes à former des concurrents potentiels. Les gestionnaires du port n'ont pas nécessairement eux-mêmes les moyens de procéder à de telles formations; ils ne pourraient tout au plus être astreints qu'à fournir des informations aux candidats potentiels sur les particularités locales du port. Les formations portuaires sont très spécifiques et peuvent nécessiter dans certains cas plusieurs années de formation et d'expérience.

4.3.4. La notion de "délai raisonnable" dans lequel un réexamen doit être effectué quant à la validité des autorisations accordées sous un régime antérieur différent du nouveau régime (illimité; c'est-à-dire que pratiquement, dans presque tous les cas, il y aura réexamen) manque de précision; le délai maximum de 25 ans ne conviendrait pas lorsque les opérateurs ont effectué des investissements très lourds légalement amortissables sur une plus longue durée, qui devrait alors être prise en considération.

4.4. L'autoassistance

4.4.1. L'autoassistance pose les mêmes problèmes de sécurité, de qualifications que pour les personnels de manutention du port. Les équipements, tels que les grues, exigent un personnel hautement qualifié dont la formation est longue; il n'est pas sérieusement envisageable d'autoriser l'armateur du navire ou le propriétaire de la cargaison, à employer du personnel extérieur temporaire ou du personnel de l'entreprise insuffisamment qualifié, car cela pèserait sur les salaires et l'emploi régulier existant dans le port, et comporterait des risques accrus d'accidents de personnes, voire de pollution ou d'accident matériel graves qui pourraient résulter d'une manipulation incompétente de certaines cargaisons. Les États et les autorités portuaires doivent conserver la faculté de fixer des règles et critères stricts en la matière pour empêcher tout abus et afin de garantir la sécurité des personnes et des biens ainsi que les qualifications et les conditions d'emploi du personnel de manutention, essentielles à la sécurité des opérations.

5. Conclusions

5.1. En conclusion, le Comité note avec intérêt que la proposition de la Commission vise à supprimer des restrictions à l'accès au marché des services portuaires et à ouvrir davantage à la concurrence les monopoles encore existants, mais il considère que les moyens proposés pour parvenir à ces fins soulèvent nombre de réserves, et estime que la proposition comporte également des aspects bureaucratiques inutiles, qui risquent d'alourdir la gestion. Ainsi, l'obligation d'avoir au moins deux entreprises de manutention portuaire opérant dans la plupart des ports ne devrait pas s'imposer mécaniquement. Il soutient pleinement l'extension du devoir de transparence et de séparation des comptes à tous les ports du RTE mais estime que cela pourrait être réalisé par une modification de la directive "Transparence" précitée.

5.2. En outre, la distinction faite entre ports "illimités" et ports "limités" semble théorique; chaque port fait face à des contraintes spécifiques qui demandent un traitement spécifique. Le cas des ports privés ouverts à un trafic commercial poserait aussi des problèmes particuliers, notamment en raison de la nature et de l'importance d'un tel investissement, amortissable nécessairement à très long terme.

5.3. Il est indispensable de réfléchir davantage aux moyens de prendre en considération les intérêts des propriétaires des marchandises qui sont, pour l'essentiel, les vrais décideurs effectuant le choix du transport maritime et entre les ports; ce choix ne dépend pas uniquement de mesures de concurrence internes dans les ports, mais s'inscrit essentiellement dans leur conception d'organisation de leur logistique de transport/stockage et des facilités et interfaces dont ils peuvent disposer à cet effet, ainsi que d'autres considérations, comme la proximité de leurs clients et des rapports coûts-efficacité, contraintes administratives, etc.

5.4. La proposition sur les services portuaires mériterait donc, de l'avis du Comité, d'être replacée par la Commission, dans le cadre du débat sur le Livre blanc sur les transports. Les ports doivent être resitués dans une vision globale, cohérente, tout en prenant pleinement en compte leurs spécificités, et en gardant à l'esprit les évolutions importantes en cours depuis des années et qui se poursuivent. L'amélioration de la compétitivité des ports européens demande une approche plus large que la vision actuelle.

Bruxelles, le 29 novembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO L 228 du 9.9.1996, p. 1.

(2) JO C 407 du 28.12.1998, p. 92.

(3) JO L 193 du 29.7.2000, p. 75.

(4) La CJCE a admis dans trois arrêts rendus le 21 septembre 1999 que des conventions collectives puissent déroger au droit commun de la concurrence in Albany International BV, C67/96 Rec. I-5751, in Brentjens' Handelsonderneming BV, C117/97 Rec. I-6025, in Maatschappig Drijvende BV, C212/97 Rec. I-6121, et ceci "en raison de leur nature et de leur objet".

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

L'amendement suivant, qui a recueilli au moins un quart des voix, a été examiné et repoussé.

Paragraphe 4.4.1

Supprimer la deuxième phrase: "Les équipements, tels que les grues ... certaines cargaisons".

Exposé des motifs

Ce paragraphe sur l'auto-assistance est formulé de manière bien trop négative, et du reste absolument pas conforme à ce que le CES avançait dans l'avis sur le Livre vert relatif aux ports maritimes: "S'agissant de la manutention au sol, il est important que puissent avoir accès au marché non seulement les nouveaux opérateurs 'traditionnels', mais aussi les propriétaires des navires, les propriétaires des marchandises et les transitaires (automanutention)" (paragraphe 4.2.3). Les représentants des armateurs et des acheteurs de services de transport ont insisté, lors de l'audition du 18 juillet, sur le fait de pouvoir mettre en place l'automanutention.

Résultat du vote

Voix pour: 34, voix contre: 43, abstentions: 5.