FR Journal officiel de l'Union européenne C 31/6

Avis du Comité des régions sur le «4ème Rapport de la Commission sur la Citoyenneté de l'Union et sur la Communication de la Commission relative à l'Agence des Droits fondamentaux»

(2006/C 31/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

VU le quatrième rapport de la Commission européenne sur la citoyenneté de l'Union — 1er mai 2001-30 avril 2004 — (COM(2004) 695 final);

VU la Communication de la Commission européenne relative à l'Agence des Droits fondamentaux (COM(2004) 693 final);

VU la proposition de règlement du Conseil portant création d'une Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne (COM (2005) 280 final);

VU la décision de la Commission européenne du 26 octobre 2004, de le consulter sur le «4ème Rapport de la Commission sur la Citoyenneté de l'Union» et sur la «Communication de la Commission relative à l'Agence des Droits fondamentaux», conformément à l'article 265, alinéa 1, du TCE;

VU la décision de la Commission européenne du 30 juin 2005 de le consulter sur la proposition de règlement du Conseil portant création d'une Agence des Droits fondamentaux, conformément à l'article 265 alinéa 1 du TCE;

VU la décision de son Bureau, en date du 15 juin 2004 de charger la commission des Affaires constitutionnelles et de la Gouvernance européenne d'élaborer un avis sur le «4ème Rapport de la Commission sur la Citoyenneté de l'Union et sur la Communication de la Commission relative à l'Agence des Droits fondamentaux»;

VU le Traité sur l'Union européenne et notamment les articles 6 et 7 ainsi que le Traité instituant la Communauté européenne, notamment sa deuxième partie;

VU le Traité établissant une Constitution pour l'Europe signé le 29 octobre 2004, notamment les articles I-2, I-9 et I-10 ainsi que le titre VI «La vie démocratique de l'Union» de la première partie, l'ensemble de la deuxième partie intitulée «La Charte des Droits fondamentaux» et l'article III-129 de la troisième partie;

VU son avis sur «Le processus d'élaboration d'une Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne» (CdR 327/1999 fin (1)), sa résolution sur «La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne» (CdR 140/2000 fin (2)) et sa résolution sur «L'approbation de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne» (CdR 381/2000 fin (3));

VU son avis sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres» (COM(2001) 257 final — 2001/0111 COD) (CdR 287/2001 fin (4));

VU son avis sur le «Troisième rapport de la Commission sur la citoyenneté de l'Union» (COM(2001) 506 final) et le «Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive 94/80/CE fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales» (COM(2002) 260 final) (CdR 121/2002 fin (5));

VU son avis sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions sur une stratégie d'information et de communication pour l'Union européenne» (COM(2002) 350 final) (CdR 124/2002 fin (6));

VU la Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres;

VU le projet de rapport de la commission des Libertés civiles, de la Justice et des Affaires intérieures du Parlement européen sur la «Promotion et protection des droits fondamentaux: le rôle des institutions nationales et européennes y compris de l'Agence des droits fondamentaux» (rapporteur: Mme K. Gal — LIBE/6/25781);

VU le rapport CFR-CDF.rapUE.2003.fr du réseau d'experts indépendants en matière de droits fondamentaux sur la situation des droits fondamentaux dans l'Union européenne en 2003;

VU son projet d'avis (CdR 280/2004 rév. 2) adopté le 22 avril 2005 par la commission des Affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne (rapporteur: Mme Claude du GRANRUT, Conseillère régionale de Picardie, Première adjointe de Senlis (FR/PPE);

1) CONSIDÉRANT que la deuxième partie du Traité instituant la Communauté européenne a créé une citoyenneté européenne; que les droits qui y sont attachés sont notamment ceux du citoyen de l'Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, de voter et d'être élu aux élections municipales de l'État membre où il réside, de bénéficier de la protection des autorités diplomatiques et consulaires sur le territoire d'un pays tiers où l'État membre dont il est ressortissant n'est pas représenté, d'adresser une pétition au Parlement européen et de saisir le médiateur; que ces stipulations ont été reprises par le Traité établissant une Constitution pour l'Europe;

2) CONSIDÉRANT que la citoyenneté et l'exercice des droits fondamentaux s'exercent au premier chef dans un cadre de proximité; que, dans de nombreux États membres, les collectivités locales disposent de compétences importantes en matière d'état civil, de délivrance de documents officiels mais aussi d'éducation, de police, d'aide sociale sans lesquelles il n'est pas d'exercice concret de la citoyenneté et de protection effective des droits fondamentaux;

3) CONSIDÉRANT qu'en tant qu'organe représentatif des autorités locales et régionales et défenseur de la démocratie de proximité dans le processus décisionnel communautaire, il est concerné au premier chef par la mise en œuvre des attributs de cette citoyenneté européenne;

4) CONSIDÉRANT que la citoyenneté de l'Union ne remplace pas la citoyenneté nationale mais de même que le marché unique et la politique de solidarité des fonds structurels entraînent des effets positifs sur l'économie des États membres de l'Union européenne et le bien-être de leurs ressortissants, la citoyenneté européenne constitue un avantage pour les citoyens en tant que personnes libres, à la fois responsables et sécurisés et en tant qu'acteurs économiques et politiques;

5) CONSIDÉRANT que l'efficacité de la protection comme de la promotion des droits fondamentaux est la base de toute démocratie et la condition préalable et essentielle à la mise en œuvre d'un espace de liberté, de sécurité et de justice;

6) CONSIDÉRANT que l'intégration de la Charte des Droits Fondamentaux dans le Traité établissant une Constitution pour l'Europe renforce l'obligation légale de l'Union de garantir la promotion des droits fondamentaux dans toutes les politiques relevant de ses compétences;

7) CONSIDÉRANT qu'il est indispensable de garantir aux citoyens de l'Union l'exercice de leurs droits sur tout le territoire de l'Union.

a adopté l'avis suivant à l'unanimité lors de sa 60ème session plénière, tenue les 6 et 7 juillet 2005 (séance du 6 juillet).

1. Points de vue du Comité des régions

Le Comité des régions,

1.1 Observations sur le quatrième rapport de la Commission sur la citoyenneté de l'Union

1.1.1 remercie la Commission européenne de sa saisine qui répond à sa demande et qui constitue un précédent utile compensant ainsi l'absence de base légale tant dans les traités actuellement en vigueur (Article 22 des Traités consolidés) que dans le Traité établissant une Constitution pour l'Europe (Article III-129);

1.1.2 se félicite de l'inscription de la Charte des droits fondamentaux — qui met la personne au centre du projet européen et qui comprend un chapitre spécifique consacré à la citoyenneté — dans le Traité constitutionnel qui lui confère une force juridique contraignante et permettra à chaque ressortissant d'un État membre de l'Union européenne d'identifier sa citoyenneté européenne comme porteuse de nouveaux droits et expressions d'appartenance à cette nouvelle collectivité qu'est l'Union européenne;

1.1.3 constate que les droits ainsi reconnus par la Charte qui complètent ceux énoncés par le Traité constitutionnel et qui concernent leur vie quotidienne, restent néanmoins mal connus des citoyens européens;

1.1.4 accueille favorablement l'ensemble des observations énoncées dans le quatrième rapport de la Commission sur la citoyenneté de l'Union et note les évolutions positives qui sont développées quant à la mise en œuvre de la citoyenneté européenne et des Droits fondamentaux qui lui sont liés;

1.1.5 note que l'article I.10 du Traité constitutionnel reprend et synthétise les articles 17 à 22 du TCE, clarifie l'application du droit de libre circulation et de séjour, du droit de vote et d'éligibilité au Parlement européen et aux élections municipales et étend le droit de communiquer dans sa langue maternelle qui jusqu'alors ne valait qu'à l'égard des institutions de l'Union et qui désormais s'appliquera aussi à ses organes consultatifs;

1.1.6 se félicite de l'amorce de dialogue entre le citoyen et les représentants des collectivités locales et régionales notamment dans leurs besoins d'information sur la connaissance de leurs droits et sur les effets positifs dont ils leur sont redevables dans leur mise en application par les autorités régionales et locales;

1.1.7 regrette que dans le quatrième rapport de la Commission européenne qui relève l'effort d'éducation à mener auprès des jeunes pour les doter des capacités nécessaires pour l'exercice de leur citoyenneté européenne, ne soit pas mentionné le rôle des autorités régionales et locales dès lors qu'elles détiennent dans certains États membres cette compétence;

1.1.8 constate avec satisfaction que le droit de libre circulation et de séjour progresse grâce à la directive relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, ce qui constitue une avancée majeure et une clarification réglementaire qui devra être transposée en droit national avant le 20 avril 2006;

1.1.9 regrette toutefois que ne soient pas mentionnées les responsabilités des autorités locales tant pour l'accueil que pour le suivi des citoyens européens dans l'État membre d'accueil, tant au moment de leur arrivée qu'au cours de leur séjour et lors des modifications à intervenir dans leur situation ou celle de leur famille, alors qu'elles ont la charge de vérifier, s'il y a lieu, leur enregistrement, leurs ressources professionnelles ou personnelles, leur logement, leur droit à une assistance sociale pendant les cinq premières années de leur séjour;

1.1.10 note que la directive prévoit également en cas de décès, de départ ou de séparation, aux membres de la famille un droit de séjour autonome et se félicite que, conformément à l'avis qu'il avait rendu sur ce projet de directive le 21 novembre 2002 (CdR 121/2002 fin), ont été inclus dans la définition relative aux «membres de la famille» les partenaires non mariés qui bénéficient dans l'État membre d'origine d'un statut équivalent à celui des partenaires mariés;

1.1.11 estime que cette mesure est certes justifiée mais qu'elle risque de nécessiter des actions sociales de soutien de la part des autorités locales sur le territoire duquel vit cette famille, ce que le législateur européen n'a pas prévu, et suggère, par conséquent, que la période de deux ans pour la mise en application de cette directive soit mise à profit pour régler ces différents problèmes;

1.1.12 est favorable à la simplification des procédures appliquées au rapatriement de la dépouille des ressortissants communautaires décédés dans un autre État membre et considérant que les communes sont souvent responsables de l'inhumation ou de l'incinération des personnes décédées, estime devoir être étroitement associé au processus d'élaboration en cours du texte à la Commission européenne;

1.1.13 rappelle que le Traité Constitutionnel dans sa partie III prévoit les modalités de fonctionnement du marché intérieur et de la liberté d'établissement des travailleurs ressortissants de l'Union qui assurent leur droit au travail et que par conséquent les restrictions résultant de la mise en œuvre des législations nationales devront être éliminées et les droits économiques et sociaux harmonisés;

1.1.14 constate que même si le droit de vote et d'éligibilité aux élections européennes des citoyens européens dans l'État membre où ils résident est entré dans les mœurs, l'effort d'information et de pédagogie déployé à l'occasion des élections de 2004 doit être approfondi, et que leur participation aux élections municipales ne s'est pas faite sans mal;

1.1.15 est favorable dans le principe à la participation des citoyens de l'Union aux élections nationales mais estime qu'il ne lui appartient pas de proposer les modalités de cette participation; est également favorable à la participation des citoyens de l'Union aux élections régionales et est prêt à étudier les modalités de leur participation, ce qui suppose de définir le temps de résidence minimum et l'identité pour chaque État membre du ou des niveaux régionaux pertinents.

1.1.16 est concerné par le développement des partis politiques au niveau européen et regrette de ne pas avoir été saisi pour avis sur le projet de règlement relatif au statut et au financement des partis politiques au niveau européen pris en application du second alinéa de l'article 191 TCE (7);

1.1.17 se réjouit de la progression des pétitions adressées au Parlement européen ou au Médiateur mais se préoccupe de la fréquence des cas d'irrecevabilité de ces pétitions sans qu'aucune suite ne puisse leur être donnée;

1.2 Observations sur l'Agence des droits fondamentaux

1.2.1 souhaite donner son avis sur le domaine d'action, les missions, le champ géographique et la structure de ce nouvel organe dont l'objectif consiste non seulement à protéger mais aussi à promouvoir les droits fondamentaux pour l'ensemble des citoyens des États membres ou à venir, de l'Union européenne;

1.2.2 considère que l'Agence devrait se voir dotée des moyens matériels et intellectuels suffisants pour exercer ses missions en toute indépendance;

1.2.3 considère que le domaine d'action de l'Agence doit s'attacher à l'application du droit de l'Union, de la Charte des Droits fondamentaux désormais intégrée au Traité constitutionnel et des dispositions de mise en œuvre qui y figurent pour protéger et promouvoir les droits liés à la citoyenneté européenne;

1.2.4 souhaite qu'elle couvre toutes les formes de discrimination et notamment celles concernant les minorités nationales énoncées dans la Charte et souligne qu'elle devra se montrer particulièrement vigilante face aux situations de violation constante des droits fondamentaux;

1.2.5 estime que la première mission de l'Agence doit rester la collecte et l'analyse d'informations basées sur un outil méthodologique indépendant et fiable et sur un réseau d'expertise;

1.2.6 est d'avis, comme il est proposé, de doter l'Agence d'un pouvoir de recommandations tant négatives que positives à l'attention des institutions de l'Union en rapport avec leurs responsabilités législatives et juridictionnelles;

1.2.7 considère qu'il est nécessaire que l'Agence apparaisse comme un réseau de réseaux avec des compétences horizontales, susceptible de développer une culture des droits fondamentaux, tant au sein de l'Union que de ses États membres et de leurs collectivités régionales et locales et que, dès lors, tout organe créé pour des aspects spécifiques des droits fondamentaux, tel l'Institut du Genre, doit lui être rattaché;

1.2.8 estime que la portée des analyses de l'Agence devrait être limitée au territoire des États membres de l'Union ainsi qu'à celui des États candidats et associés, l'extension aux États tiers, domaine d'élection de la PESC, conduisant à une dilution de ses missions et n'offrant aucune valeur ajoutée par rapport aux dispositifs internationaux existants, notamment onusiens;

1.2.9 rappelle néanmoins l'utilité pour l'Agence de se doter d'un programme de travail établissant des priorités qui seront garantes de son efficacité;

1.2.10 soutient la proposition qui consiste à ce que l'Agence coopère avec le Conseil de l'Europe et les institutions nationales qui sont concernées par les droits fondamentaux ainsi que le réseau d'Experts indépendants mais s'interdise de produire par elle-même des analyses pays par pays;

1.2.11 ne serait pas hostile à ce que l'Agence soit sollicitée pour une étude dans le cadre de la mise en œuvre de l'article 7 TUE repris dans l'article I-59 du Traité constitutionnel, c'est-à-dire en cas de violation grave et persistante par un État membre des principes sur lesquels repose l'Union européenne dans la mesure où cette étude serait subordonnée à une demande expresse du Conseil, du Parlement européen ou de la Commission européenne et ne devrait pas être laissée à l'initiative de l'Agence.

2. Les recommandations du Comité des régions

Le Comité des régions,

2.1 Concernant la citoyenneté européenne

2.1.1 recommande d'intégrer la Charte des droits fondamentaux à la campagne de communication sur le Traité constitutionnel et d'associer à cette opération les collectivités régionales et locales qui sont en capacité de toucher l'ensemble des citoyens et qui sont responsables de l'application quotidienne des droits inscrits dans la Charte;

2.1.2 suggère d'associer les autorités régionales et locales aux processus prévus pour garantir la libre circulation des citoyens de l'Union afin de faciliter leur intégration dans leur État de résidence;

2.1.3 propose de promouvoir les droits économiques et sociaux des citoyens européens par une recherche d'harmonisation de ces droits sur tout le territoire de l'Union et veiller avec les autorités régionales et locales à prévenir toutes formes de discrimination;

2.1.4 invite à prévenir, avec son concours, les difficultés posées par l'instauration d'un droit de séjour autonome pour les membres de la famille du ressortissant de l'Union européenne résidant dans un autre État membre, suite à son départ, à son décès ou à la séparation du couple, s'agissant notamment de la protection sociale et du droit au travail des membres de cette famille;

2.1.5 demande que soient également associés les représentants des communes à l'élaboration du texte européen relatif à la simplification des procédures appliquées au rapatriement de la dépouille des ressortissants communautaires décédés dans un autre État membre;

2.1.6 propose que soit élaborée une recommandation visant à favoriser l'éducation à la citoyenneté européenne en milieu scolaire, action dont la Commission européenne serait le maître d'œuvre et auquel il devrait être associé en qualité de représentant de collectivités compétentes en matière d'éducation;

2.1.7 recommande que des initiatives telles que celle de l'Année européenne de la citoyenneté par l'éducation se voient dotées d'une ligne budgétaire adaptée permettant de mener des actions à l'échelle européenne, régionale et locale;

2.1.8 recommande d'étendre les droits politiques des citoyens européens en engageant une réflexion sur la possibilité de doter les ressortissants communautaires du droit de vote et d'éligibilité aux élections régionales et nationales sur le territoire de l'État membre où ils résident;

2.1.9 recommande de ne pas accorder automatiquement aux citoyens ressortissants des parties contractantes des pays de l'Espace économique européen, le droit de vote et d'éligibilité aux élections locales dans l'État membre de résidence.

2.1.10 propose de formaliser les procédures permettant au Parlement européen ou au Médiateur incompétemment saisi d'une pétition ou d'une plainte, de renvoyer à telle ou telle autorité (par exemple au médiateur national là où il en existe, voire directement aux autorités régionales et locales) de telles requêtes.

2.2 Concernant l'Agence des Droits fondamentaux

2.2.1 recommande que la future Agence des Droits fondamentaux soit dotée des moyens matériels et intellectuels de nature à assurer tant son efficacité que son indépendance;

2.2.2 propose de limiter le domaine d'action de l'Agence à l'application des droits fondamentaux inscrits dans la Charte et selon les modalités prévues à l'article II-112 du Traité constitutionnel;

2.2.3. propose, d'une part, que l'Agence soit considérée comme un Réseau de Réseaux susceptible de développer une culture active des droits fondamentaux tant au sein de l'Union que de ses États membres et des collectivités régionales et locales et qu'à cet effet lui soit rattaché tout organe créé pour quelque aspect spécifique des droits fondamentaux et, d'autre part, qu'elle soit structurée pour répondre aux différents domaines des droits fondamentaux et soit dotée d'un programme annuel ou pluriannuel garantissant son efficacité;

2.2.4. demande qu'en complément d'être un outil indépendant et fiable pour exercer sa mission de collecte et d'analyse d'informations et pour formuler des recommandations auprès des Institutions de l'Union y compris la Cour de Justice, l'Agence soit associée à la mise en œuvre d'une politique éducative et de communication relative aux droits fondamentaux;

2.2.5. suggère de circonscrire l'espace d'intervention de l'Agence aux États membres de l'Union européenne;

2.2.6. invite la future Agence européenne à nouer des relations, d'une part, avec le Conseil de l'Europe, les institutions nationales et les organisations non-gouvernementales concernées par l'application des droits fondamentaux et avec le Réseau des experts indépendants mais également avec les collectivités régionales et locales susceptibles par leur approche spécifique de contribuer utilement à ses travaux et à présenter un rapport annuel de la situation des droits fondamentaux dans l'Union;

2.2.7 propose que son intervention soit réservée au titre de l'article 7 du TUE, repris par l'article I-59 du Traité Constitutionnel, dans le cas d'une demande expresse du Conseil, du Parlement européen ou de la Commission européenne;

2.2.8 demande que soit prévue la participation d'un représentant des collectivités régionales et locales au conseil d'administration de la future Agence européenne.

Bruxelles, le 6 juillet 2005. Le Président du Comité des régions Peter STRAUB

(1) JO C 156 du 6.6.2000, p. 1.

(2) JO C 22 du 24.1.2001, p. 1..

(3) JO C 144 du 16.5.2001, p. 42.

(4) JO C 192 du 12.8.2002, p. 17.

(5) JO C 73 du 26.3.2003, p. 64.

(6) JO C 73 du 26.3.2003, p. 46.

(7) L'article 191 TCE modifié par le Traité de Nice stipule: «Les partis politiques au niveau européen sont importants en tant que facteur d'intégration au sein de l'Union. Ils contribuent à la formation d'une conscience européenne et à l'expression de la volonté politique des citoyens de l'Union». Ces dispositions sont reprises au 4 de l'article I-46 du Traité constitutionnel.