Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

concernant le programme national de réforme de la Bulgarie pour 2013 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Bulgarie pour la période 2012-2016

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], et notamment son article 9, paragraphe 2,

vu le règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques[2], et notamment son article 6, paragraphe 1,

vu la recommandation de la Commission européenne[3],

vu les résolutions du Parlement européen[4],

vu les conclusions du Conseil européen,

vu l’avis du comité de l’emploi,

après consultation du comité économique et financier,

considérant ce qui suit:

(1) Le 26 mars 2010, le Conseil européen a approuvé la proposition de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle stratégie pour la croissance et l’emploi fondée sur une coordination renforcée des politiques économiques, qui portera avant tout sur les principaux domaines dans lesquels des mesures doivent être prises pour doper le potentiel de croissance durable et de compétitivité de l’Europe.

(2) Sur la base des propositions de la Commission, le Conseil a adopté, le 13 juillet 2010, une recommandation relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres et de l’Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010, une décision relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres[5], qui forment ensemble les «lignes directrices intégrées». Les États membres ont été invités à tenir compte de ces lignes directrices intégrées dans leurs politiques nationales en matière d’économie et d’emploi.

(3) Le 29 juin 2012, les chefs d’État ou de gouvernement ont adopté un Pacte pour la croissance et l’emploi qui fournit, au niveau des États membres, de l’UE et de la zone euro, un cadre d’action cohérent mobilisant tous les moyens, instruments et politiques possibles. Ils ont statué sur les mesures à prendre au niveau des États membres et se sont en particulier pleinement engagés à atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 et à mettre en œuvre les recommandations par pays.

(4) Le 6 juillet 2012, le Conseil a adopté une recommandation concernant le programme national de réforme de la Bulgarie pour 2012 et a rendu son avis concernant le programme de convergence actualisé de la Bulgarie pour la période 2011-2015.

(5) Le 28 novembre 2012, la Commission a adopté l’examen annuel de la croissance[6], qui marque le lancement du semestre européen 2013 de coordination des politiques économiques. Le 28 novembre 2012 également, la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE) n° 1176/2011, le rapport sur le mécanisme d’alerte[7] dans lequel la Bulgarie est mentionnée parmi les États membres qui feront l’objet d’un bilan approfondi.

(6) Le 14 mars 2013, le Conseil européen a approuvé les priorités concernant la stabilité financière, l’assainissement budgétaire et les mesures destinées à stimuler la croissance. Il a souligné la nécessité de prendre des mesures en faveur d’un assainissement budgétaire différencié et propice à la croissance, de rétablir des conditions normales d’octroi de crédits à l’économie, de promouvoir la croissance et la compétitivité, de lutter contre le chômage et les conséquences sociales de la crise et de moderniser l’administration publique.

(7) Le 10 avril 2013, la Commission a publié les résultats de son bilan approfondi[8] concernant la Bulgarie, conformément à l’article 5 du règlement (UE) n° 1176/2011. Son analyse l’amène à conclure que la Bulgarie connaît des déséquilibres macroéconomiques qui requièrent une surveillance et l’adoption de mesures décisives. En particulier, les répercussions du désendettement du secteur des entreprises ainsi que l’ajustement continu des positions extérieures méritent une attention connue.

(8) Le 19 avril 2013, la Bulgarie a présenté son programme de convergence 2013, qui couvre la période 2012-2016, et son programme national de réforme 2013. Vu leur interdépendance, les deux programmes ont été évalués simultanément.

(9) Sur la base de l’évaluation du programme de convergence 2013 effectuée conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, le Conseil est d’avis que les finances publiques de la Bulgarie sont globalement saines. L’objectif à moyen terme (OMT) a été atteint en 2012. Le scénario macroéconomique sur lequel se fondent les projections budgétaires contenues dans le programme de convergence est plausible pour la période 2013-2014, au cours de laquelle le taux de croissance annuel devrait atteindre 1,0 % (2013), puis 1,8 % (2014). Selon les prévisions de la Commission du printemps 2013, la hausse du PIB devrait s’établir à 0,9 % en 2013 et 1,7 % en 2014. L’objectif de la stratégie budgétaire exposée dans le programme consiste à maintenir le solde budgétaire structurel proche du niveau de l’OMT tout au long de la période concernée. Le programme reprend l’OMT précédent (-0,5 % du PIB), un objectif plus ambitieux que celui du pacte de stabilité et de croissance. Si on se base sur le solde budgétaire structurel (recalculé), pour lequel les estimations prévoient une légère détérioration du déficit de 0,4 % du PIB en 2012 à 0,7-0,8 % sur la période 2013-2016, la Bulgarie tombe légèrement en dessous de son OMT pour la période couverte par le programme de convergence. Le taux de croissance des dépenses publiques, qui tient compte des mesures discrétionnaires en matière de recettes, respectera probablement le critère des dépenses fixé par le pacte de stabilité et de croissance durant la période 2013-2015, mais pas en 2016. Le taux d’endettement est inférieur à 60 % du PIB et devrait, selon le programme de convergence, atteindre un pic de 20,4 % en 2014, avant de reculer tout au long de la période couverte par le programme. Les prévisions de la Commission du printemps 2013 tablent elles aussi sur un taux d’endettement de 20,3 % du PIB en 2014.

(10) La Bulgarie a sensiblement renforcé son cadre budgétaire au cours des dernières années, ce qui a contribué à maintenir sa discipline budgétaire et à renforcer la crédibilité de sa politique budgétaire. La nouvelle loi de finances publiques entrée en vigueur en 2014 reprend les règles budgétaires numériques existantes, renforce davantage encore les exigences au niveau des communes et réforme le cadre budgétaire triennal à moyen terme. Il importe que les autorités maintiennent le rythme de réforme et qu’elles prennent les dispositions requises pour mettre en œuvre la nouvelle loi, en particulier en créant l’organe budgétaire indépendant qui est prévu et en lui attribuant une mission claire, l’autonomie fonctionnelle et des ressources adéquates. Il existe une marge d’amélioration considérable en matière de respect des obligations fiscales; des progrès dans ce domaine permettraient à la Bulgarie d’effectuer davantage de dépenses qui stimulent la croissance. Si la Bulgarie a pris des mesures claires pour réduire les coûts de perception des impôts et améliorer la collecte des montants dus, le système reste caractérisé par une forte évasion fiscale et une faible efficacité administrative. Les coûts administratifs de la collecte des impôts sont élevés, tout comme le sont les coûts que supportent les entreprises pour s’acquitter de leurs impôts. Malgré les mesures prises pour améliorer la perception de l’impôt, on estime que la part de l’économie cachée reste élevée. Pour la réduire, des efforts soutenus et de longue durée sont nécessaires.

(11) La diminution du nombre de départs anticipés à la retraite est l’un des principaux défis qu’il y a lieu de relever pour améliorer l’adéquation du régime des retraites ainsi que l’offre de main-d’œuvre. Le taux d’emploi des seniors, et notamment des femmes, est inférieur à la moyenne de l’UE, avec pour conséquence des droits à pension inadaptés pour une grande partie des bénéficiaires. Si des réformes d’envergure sont d’ores et déjà entreprises dans ce domaine, les régimes spéciaux qui subsistent pour certaines professions figurent parmi les facteurs qui contribuent à l’abaissement de l’âge réel de départ à la retraite. Il convient que la Bulgarie poursuive non seulement sur la voie des progrès réalisés en ce qui concerne l’augmentation de l’âge de la retraite, mais qu’elle détermine et arrête également une date butoir pour l’harmonisation de l’âge légal de la retraite pour les hommes et les femmes ayant pleinement cotisé le nombre d’annuités requises. Afin de limiter efficacement les abus, il serait utile de réexaminer les critères d’attribution des pensions d’invalidité (par exemple, en introduisant un critère portant sur la capacité de travailler) ainsi que les contrôles effectués en la matière.

(12) La Bulgarie souffre d’un taux d’emploi qui est inférieur à la moyenne et qui continue de baisser; par ailleurs, il existe des disparités importantes en matière de chômage selon les régions et les sous-groupes de population. La crise a eu des conséquences particulièrement graves pour les travailleurs non qualifiés et a entraîné une hausse sensible du chômage des jeunes. Le chômage de longue durée a augmenté plus vite que dans le reste de l’UE. Une réforme de l’agence pour l’emploi permettrait à celle-ci de jouer un rôle de premier plan, pour faire le lien entre l’offre et la demande d’emplois sur le marché du travail bulgare à travers des conseils plus efficaces, des mesures ciblées et une meilleure anticipation des compétences requises à l’avenir. Une évaluation précoce de l’initiative en cours pour l’emploi des jeunes pourrait contribuer à canaliser les ressources vers les actions qui créent le plus d’emplois. Il reste à relever le défi consistant à s’assurer que le système des cotisations minimales de sécurité sociale permette effectivement de faire reculer l’économie cachée, sans pour autant atteindre des niveaux qui excluraient les travailleurs non qualifiés du marché du travail. Les citoyens bulgares encourent le risque de pauvreté ou d’exclusion sociale le plus élevé de l’UE. Par conséquent, la mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale doit être une priorité. Il y a lieu d’améliorer l’accessibilité et l’efficacité des transferts sociaux et de renforcer la qualité des services sociaux et l’accès à ceux-ci, notamment pour les enfants et les personnes âgées. La stratégie nationale pour l’intégration des Roms doit s’accompagner d’un plan d’action prévoyant des mesures spécifiques, un financement adéquat et l’établissement d’un mécanisme de suivi permettant de mesurer les résultats des actions menées.

(13) L’enjeu pour la Bulgarie consiste à améliorer la qualité et l’efficacité globale de son système éducatif. L’adoption finale de la loi sur l’enseignement scolaire avant la fin de l’année 2013 pourrait servir de catalyseur aux réformes nécessaires, y compris la modernisation des cursus et l’amélioration concrète de la formation et de la motivation des enseignants. Dans l’enseignement supérieur, les réformes ont très peu progressé. L’existence d’un large fossé entre les diplômes de l’enseignement supérieur et la demande sur le marché du travail se traduit par une aggravation du chômage structurel et entrave le développement des secteurs innovateurs, à forte valeur ajoutée. Les résultats décevants de l’enseignement supérieur sont liés à l’absence de mesures incitatives au niveau institutionnel ainsi qu’au niveau académique des chercheurs et enseignants. Améliorer la qualité et la couverture du système de santé est un défi de longue date pour la Bulgarie. Une plus grande transparence dans le financement du système de santé contribuerait à améliorer la croissance et la compétitivité de ce secteur. La part des dépenses de santé consacrée aux soins ambulatoires est faible, ce qui limite l’accès à des services de soins présentant un bon rapport coût-efficacité. La forte proportion de soins que les patients doivent payer eux-mêmes exclut certains segments de population du système de santé. La Bulgarie est confrontée à des défis majeurs concernant la rationalisation et la gestion du secteur hospitalier.

(14) La compétitivité des entreprises bulgares et l’attractivité du pays pour les investissements étrangers auraient beaucoup à gagner d’une amélioration de l’environnement économique, y compris d’une plus grande efficacité des services publics. La mise en place plus rapide et systématique de services d’administration en ligne recèle un potentiel considérable et pourrait notamment contribuer à l’abaissement des coûts de mise en conformité et à l’allégement de la charge administrative pesant sur les entreprises. En outre, la mise en œuvre pleine et entière de la législation sur les entreprises, y compris en ce qui concerne les procédures pour retards de paiement et insolvabilité, permettrait d’améliorer sensiblement les conditions cadres, notamment dans le cas des PME. Le développement des PME est freiné par l’insuffisance des moyens financiers auxquels elles ont accès. Le bon fonctionnement d’un système judiciaire indépendant est une condition préalable à un développement économique durable. Au cours des dernières années, la Bulgarie a fait des progrès en ce qui concerne la réforme de son système judiciaire, en modernisant notamment son cadre législatif et institutionnel. Cependant, des possibilités considérables existent encore pour débloquer pleinement le potentiel qu’offre ce domaine, pour assurer la viabilité des résultats et pour renforcer la réussite des réformes à tous les niveaux. De plus amples efforts dans la lutte contre la corruption pourraient également contribuer de façon importante à l’amélioration de l’environnement économique.

(15) L’utilisation efficace des fonds de l’UE reste essentielle pour pouvoir procéder aux indispensables investissements publics. La réforme de la législation sur les marchés publics menée en 2011 a été une étape essentielle dans l’amélioration du suivi, de la prévention et de la sanction des irrégularités. Si de nouvelles dispositions portant notamment sur les projets cofinancés par l’UE sont entrées en vigueur, l’octroi de compétences plus vastes à l’agence chargée des marchés publics permettrait de renforcer encore davantage l’efficacité du contrôle ex ante.

(16) Les capacités et l’indépendance des régulateurs dans des domaines clés de l’économie sont autant d’éléments majeurs qui conditionnent la compétitivité des entreprises. Les infrastructures de transport de la Bulgarie ont été améliorées au cours des dernières années, mais il reste encore beaucoup à faire pour rendre les prestations de services et l’entretien des infrastructures suffisamment efficaces. La Bulgarie doit maintenant remplir intégralement ses obligations dans le cadre du marché intérieur de l’énergie. Les défis à relever dans le domaine du commerce de gros et de détail restent considérables. La persistance de barrières commerciales, les accords de profit garanti, la réglementation des prix et l’absence d’un marché de gros pour la vente d’électricité et de gaz naturel sont autant de sujets de préoccupation. Compte tenu de sa forte dépendance à l’égard d’une voie unique d’acheminement énergétique, la Bulgarie est particulièrement exposée au risque d’une rupture des approvisionnements. La mise en œuvre des projets d’interconnexion électrique et gazière devrait permettre d’accélérer la diversification des approvisionnements et d’en garantir la sécurité. La faible efficacité énergétique continue de représenter une charge économique significative tant pour les ménages que pour les entreprises. En particulier, l’efficacité énergétique des bâtiments, qu’ils soient publics ou privés, présentent une marge d’amélioration considérable.

(17) Dans le cadre du semestre européen, la Commission a procédé à une analyse complète de la politique économique de la Bulgarie. Elle a évalué le programme de convergence et le programme national de réforme et a présenté un bilan approfondi. Pour ce faire, elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l’optique d’une politique budgétaire et socio-économique viable en Bulgarie, mais aussi de leur conformité avec les règles et orientations de l’Union européenne, compte tenu de la nécessité de renforcer la gouvernance économique globale de l’Union européenne par une contribution de l’Union aux futures décisions nationales. Les recommandations de la Commission dans le cadre du Semestre européen figurent aux points 1 à 7 des recommandations énoncées ci‑dessous.

(18) Eu égard à cette évaluation, le Conseil a examiné le programme de convergence de la Bulgarie, et la recommandation figurant au point 1 ci-dessous, en particulier, reflète son avis[9].

(19) À la lumière des résultats du bilan approfondi de la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme national de réforme de la Bulgarie et son programme de convergence. Ses recommandations formulées en vertu de l’article 6 du règlement (UE) n° 1176/2011 se reflètent en particulier dans les recommandations 3, 4 et 5 ci-dessous,

RECOMMANDE que la Bulgarie s’attache, au cours de la période 2013-2014, à:

1. maintenir une situation budgétaire saine en veillant à atteindre l’objectif à moyen terme et poursuivre une politique budgétaire propice à la croissance, comme le prévoit le programme de convergence; appliquer une stratégie fiscale globale afin de renforcer tous les aspects du droit fiscal et des procédures de collecte de l’impôt, en vue d’accroître les recettes, notamment en améliorant la perception des montants dus, en luttant contre l’économie cachée et en réduisant les frais de mise en conformité; établir une institution indépendante chargée de surveiller la politique budgétaire et de fournir des conseils et analyses dans ce domaine;

2. supprimer progressivement les régimes de retraite anticipée, harmoniser l’âge légal de départ à la retraite des hommes et des femmes et mettre en œuvre des politiques dynamiques du marché du travail afin de permettre aux seniors de travailler plus longtemps; resserrer les critères d’octroi des pensions d’invalidité afin de limiter effectivement les abus et renforcer les contrôles dans ce domaine;

3. accélérer la mise en œuvre de l’initiative nationale pour l’emploi des jeunes, par exemple à travers une garantie pour les jeunes; réformer l’agence pour l’emploi de manière à ce qu’elle puisse fournir des conseils de qualité aux demandeurs d’emploi et qu’elle développe des capacités d’anticipation et de recherche des compétences requises; renforcer les politiques actives du marché du travail, notamment en ce qui concerne les dispositifs nationaux de création d’emplois; réexaminer les seuils minimums des cotisations de sécurité sociale pour s’assurer que le système n’exclut pas les travailleurs non qualifiés du marché du travail; veiller à la mise en œuvre concrète des stratégies nationales de lutte contre la pauvreté et d’intégration des Roms; améliorer l’accessibilité aux transferts et services sociaux et l’efficacité de ceux-ci, notamment pour les enfants et les personnes âgées;

4. adopter la loi sur l’enseignement scolaire et poursuivre la réforme de l’enseignement supérieur, notamment en alignant davantage les diplômes sur les besoins du marché du travail et en renforçant la coopération entre les établissements d’enseignement, les chercheurs et les entreprises; faire reculer l’exclusion scolaire des enfants issus de milieux défavorisés, en particulier les Roms; assurer un accès effectif au système de santé et améliorer la tarification des services de santé en conditionnant le financement des hôpitaux à leurs résultats et en développant le secteur des soins ambulatoires;

5. prendre d’autres mesures pour améliorer l’environnement économique, en réduisant les formalités administratives, en mettant en œuvre une stratégie d’administration en ligne et en appliquant la législation sur les retards de paiement; améliorer la qualité et l’indépendance du système judiciaire et lutter plus efficacement contre la corruption; améliorer l’accès des PME et des jeunes pousses à des moyens de financement;

6. accélérer l’absorption des fonds de l’UE; assurer la bonne application de la législation sur les marchés publics en étendant les contrôles ex ante effectués par l’agence des marchés publics dans le but de prévenir les irrégularités;

7. accroître l’indépendance des autorités nationales de réglementation et les capacités de l’administration, en particulier dans les secteurs de l’énergie et des transports, ainsi que pour le traitement des déchets et la gestion des eaux; lever les barrières commerciales, les quotas et les restrictions territoriales, mettre un terme à la réglementation des prix et parachever le marché en créant un marché de gros transparent pour la vente d’électricité et de gaz naturel; accélérer la mise en œuvre des projets d’interconnexion électrique et gazière et améliorer les capacités de réaction aux rupture des approvisionnements; renforcer les efforts d’amélioration de l’efficacité énergétique.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

[2] JO L 306 du 23.11.2011, p. 25.

[3] COM(2013) 352 final.

[4] P7_TA(2013)0052 et P7_TA(2013)0053.

[5] Décision 2013/208/UE du Conseil du 22 avril 2013.

[6] COM(2012) 750 final.

[7] COM(2012) 751 final.

[8] SWD(2013) 114 final.

[9] Conformément à l’article 9, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil.