FR Journal officiel de l’Union européenne C 67/1

RAPPORT SPÉCIAL N o 9/2004

relatif aux mesures forestières dans le cadre de la politique de développement rural, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2005/C 67/01)

TABLE DES MATIÈRES

I-XIII SYNTHÈSE

1-13 INTRODUCTION

1-3 Les forêts dans l'Union européenne: données clés

4-6 L'aide à la sylviculture et la stratégie forestière de l'Union européenne

7-10 Le soutien financier de l'Union européenne à la sylviculture

11-13 L'audit de la Cour

14-22 LA STRATÉGIE DE L'UNION EUROPÉENNE ET SA MISE EN ŒUVRE

14 Cadre juridique

15-16 Le développement durable et les modalités de la mise en œuvre de ce principe

17-18 Les États membres ont des définitions différentes du terme «forêts»

19-22 La répartition des responsabilités en matière de mise en œuvre de la stratégie forestière n'est pas claire

23-36 PROGRAMMES FORESTIERS NATIONAUX OU INSTRUMENTS ÉQUIVALENTS

34-36 Les informations de la Commission sur les mesures forestières prises au niveau des États membres sont toujours incomplètes

37-39 ABSORPTION MASSIVE DE FONDS RELEVANT DE LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION PRÉCÉDENTE

40-42 UN SYSTÈME COMPLEXE

40-42 qui engendre des difficultés tant pour les autorités de gestion que pour les bénéficiaires

43-64 MISE EN ŒUVRE DES MESURES FORESTIÈRES

43-57 Boisement de terres agricoles

46 Extension des surfaces boisées compatible avec l'environnement

47 Mise en œuvre administrative (manque de clarté des critères de sélection des projets)

48-51 Contrôle incertain de l'utilisation antérieure des terres

52 Calcul de la prime destinée à compenser les pertes de revenus

53-56 Impossibilité de vérifier les critères établissant la qualité d'exploitant agricole

57 Faiblesse des contrôles sur place par les autorités nationales

58-64 Autres mesures forestières

59-61 Éligibilité des terres détenues par les collectivités publiques

62-63 Part importante des crédits consommée par la réparation des dommages causés par des catastrophes naturelles

64 Conformité des procédures d'appel d'offres

65-76 INCIDENCE DE LA MESURE DE BOISEMENT DE TERRES AGRICOLES

65-69 Le boisement de terres agricoles est une mesure très coûteuse en raison principalement de la compensation de la perte de revenus pendant une période de vingt ans (économie)

70-74 Le taux de boisement n'est pas significatif (efficacité)

75 Les mêmes résultats pourraient être obtenus de manière plus efficiente (efficience)

76 Son incidence est très diffuse

77-78 INCIDENCE DES AUTRES MESURES FORESTIÈRES

79-87 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

ANNEXE I — Actions communautaires relatives à la sylviculture durant la période 1964-1999

ANNEXE II — Définition du terme «forêt» dans les différents États membres

Réponses de la Commission

GLOSSAIRE

Boisement des terres agricoles: création de nouvelles forêts et de zones boisées sur des terres agricoles (à l'origine, cette politique de boisement relevait de la réforme de la politique agricole commune (PAC) de 1992 et faisait partie d'un train de mesures visant à retirer des terres cultivées de la production alimentaire.

PAC: politique agricole commune.

Densité de couverture: surface couverte par la projection verticale du couvert arboré.

DG: direction générale.

FEOGA: Fonds européen d'orientation et de garantie agricole.

Action en matière forestière: boisement et autres mesures forestières.

Surface forestière: le rapport final sur l'évaluation des ressources forestières mondiales (FRA) de la FAO — Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture — publié en 1995 définit une «forêt» comme étant une surface dont la densité de couverture est de 20 % pour les pays industrialisés et de 10 % pour les pays en développement.

Mesures forestières: mesures concernant i) l'amélioration du rôle multifonctionnel des forêts et des surfaces boisées existantes et la prévention contre des catastrophes naturelles, ou la participation à la reconstitution des forêts à la suite de ces dernières (incendies, inondations, vents violents, etc.); ii) le maintien et l'amélioration de la stabilité écologique des forêts lorsque celles-ci jouent un rôle protecteur et écologique d'intérêt public et iii) le boisement de terres non agricoles.

Programmes forestiers: l'aide forestière de l'Union européenne se fonde sur des programmes forestiers nationaux ou subnationaux (ou des instruments équivalents) (1). Ils fournissent un cadre permettant de mettre en œuvre la gestion durable des forêts. Ils constituent des instruments de planification, de mise en œuvre et de surveillance de la sylviculture et des activités connexes, et offrent un cadre pour la mise en œuvre, par toutes les parties intéressées et d'une manière concertée et coordonnée, de programmes et d'activités sur la base d'objectifs et de stratégies décidés d'un commun accord (2).

Mesures relatives aux structures forestières: mesures relatives au développement des forêts et de la sylviculture, à la protection des forêts contre la pollution atmosphérique et les incendies et à la recherche dans le secteur forestier.

PO: programme opérationnel.

Comité Star: comité des structures agricoles et du développement rural relevant de la Commission.

Sylviculture durable: une définition fréquemment utilisée est: «le développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs». La gestion durable des forêts signifie donc qu'il faut trouver le juste équilibre entre les aspects économiques, environnementaux et sociaux pour les générations actuelles et à venir.

Zones boisées/surfaces boisées: le rapport final sur l'évaluation des ressources forestières mondiales (FRA) de la FAO — Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture — publié en 1995 définit les zones boisées/surfaces boisées pour les pays développés comme des surfaces qui possèdent certaines caractéristiques forestières mais qui ne sont pas des forêts. Cela inclut les éléments ligneux de plus de 50 cm et de moins de 7 m de haut couvrant plus de 20 % de la surface considérée.

SYNTHÈSE

I. Les forêts et les surfaces boisées couvrent 136 millions d'hectares, soit 36 % de la superficie des 15 États membres de l'Union européenne. La sylviculture et les industries de la filière bois emploient 2,6 millions de personnes. Les forêts et les surfaces boisées produisent des bénéfices importants pour l'environnement, par exemple en matière de préservation de la faune et de la flore et de protection contre la désertification.

II. Bien que les traités ne contiennent guère de dispositions relatives à la sylviculture, le secteur forestier bénéficie d'une aide communautaire depuis 1964. En 1998, le Conseil a adopté une stratégie forestière pour l'Union européenne (3) articulée autour de deux principes clés: a) la gestion durable des forêts (4) et b) le rôle multifonctionnel (écologique, économique et social) des forêts.

III. Depuis 2000, les dépenses forestières, regroupées en deux catégories d'actions, à savoir le boisement et les autres mesures forestières, sont financées par des fonds de développement rural. Les dépenses de l'Union européenne prévues au titre de la sylviculture pour la période 2000-2006 s'élèvent à 4,7 milliards d'euros, dont la moitié pour les mesures de boisement et l'autre moitié pour les autres mesures forestières.

IV. L'audit de la Cour visait à déterminer si les mesures forestières étaient fondées sur des programmes forestiers ou des instruments équivalents, comment ces mesures étaient planifiées et financées, comment elles étaient mises en œuvre et quelle était leur incidence. Des visites de contrôle ont été effectuées auprès de la Commission et dans les principaux États membres bénéficiaires (Espagne, Portugal, Italie, Irlande et France). Un échantillon de projets, sélectionnés en fonction de leur importance financière et de leur représentativité, a fait l'objet de contrôles sur place.

V. La stratégie forestière de l'Union européenne part du principe que les objectifs de la politique forestière (principalement économiques, environnementaux et sociaux) sont complémentaires, alors qu'ils sont souvent contradictoires. En l'absence de définition des «forêts» uniformément appliquée, il est difficile d'apprécier la mesure dans laquelle l'objectif est atteint (voir points 15 à 18).

VI. La gestion de la stratégie forestière de l'Union européenne est partagée entre la Commission et les États membres. La responsabilité concernant l'évaluation de la contribution des projets financés à la réalisation de la stratégie de l'Union européenne n'est pas clairement attribuée (voir points 19 à 22).

VII. Les États membres sont tenus, depuis 2000, de fonder leurs mesures de développement rural sur des programmes sylvicoles nationaux ou subnationaux. Cependant, ces programmes n'existent pas toujours et, lorsqu'ils sont disponibles, leur contenu est très variable. En l'absence de programmes sylvicoles nationaux, la Commission a accepté comme équivalents les plans de développement rural (PDR) et les programmes opérationnels (PO). Toutefois, l'évaluation de ces plans et programmes a été affectée par l'organisation interne des services de la Commission et par les contraintes de temps. Les informations de la Commission sur les mesures forestières prises au niveau des États membres restent incomplètes (voir points 23 à 36).

VIII. L'aide au secteur forestier est mise en œuvre par le biais d'outils de programmation du développement rural mais est compromise par l'absorption massive de fonds affectés aux mesures d'accompagnement de la PAC en matière de sylviculture qui ont été engagées antérieurement. La longueur de la durée contractuelle des actions en matière forestière laisse peu de marge de manœuvre: dans la pratique, une grande partie des fonds disponibles a déjà été attribuée au titre de mesures d'accompagnement de la PAC (voir points 37 à 39).

IX. Le système existant de mise en œuvre des mesures forestières est complexe. Cela crée des difficultés à la fois pour les autorités de gestion et pour les bénéficiaires (voir points 40 à 42).

X. L’audit a permis de constater un certain nombre d’insuffisances affectant la mise en œuvre des mesures forestières (voir points 43 à 58 et 62 à 64), telles que: — des interprétations divergentes concernant les priorités pour la sélection des terres à boiser, — l'absence d’orientations communautaires claires sur la façon de garantir la compatibilité avec l’environnement, — le manque de clarté des critères de sélection des projets, — le caractère peu satisfaisant des modalités de décision concernant l'éligibilité au regard de l'utilisation des terres, de la perte de revenus agricoles et de la qualité d'exploitant agricole des bénéficiaires, — la faiblesse des contrôles sur place de l’exactitude des demandes, — la nécessité d’améliorer les procédures de contrôle des appels d’offres publics.

XI. Le régime actuel ne prévoit aucune aide à l’entretien des semis et des jeunes plantations pour les opérations de boisement effectuées par les communes. Dans la mesure où certaines de ces autorités locales affirment qu'elles pourraient ne pas disposer de crédits suffisants, des projets ayant bénéficié d'une aide communautaire considérable risquent d'échouer au cours des années ultérieures (voir points 59 à 61).

XII. L’extension des surfaces boisées par le biais de l'aide au boisement de terres agricoles se révèle extrêmement coûteuse, principalement en raison de la compensation des pertes de revenus pendant une durée de vingt ans. En outre, le résultat n'a pas été très significatif et aurait pu être obtenu à moindre coût (voir points 65 à 78).

XIII. Divers aspects du régime de soutien devraient être réexaminés. En particulier, la Commission devrait reconsidérer la mesure de boisement afin de la cibler mieux et de la mettre en œuvre à un coût moindre pour le budget communautaire, tout en tenant compte de l'évolution des besoins du public ainsi que de la priorité accordée désormais par la réglementation communautaire aux avantages environnementaux durables (voir points 79 à 87).

INTRODUCTION

Les forêts dans l'Union européenne: données clés

1. Les forêts et les autres surfaces boisées représentent 136 millions d'hectares (5), soit environ 36 % de la superficie totale de l'Union européenne. Les forêts favorisent le tourisme et sont considérées comme un élément important de la nature en Europe, dans la mesure où elles abritent une grande diversité de mammifères, d'oiseaux et de reptiles. Elles jouent un rôle de protection contre la désertification et les avalanches et servent de brise-vent.

2. Les forêts ont une importance socio-économique considérable. Environ 65 % d'entre elles sont des propriétés privées qui appartiennent à quelque 12 millions de propriétaires dans l'Union européenne. Cependant, la structure de la propriété est très diverse dans l'Union européenne. En Grèce et en Irlande, l'État possède environ deux tiers des terres forestières; en Belgique, en France, en Allemagne, en Italie, au Luxembourg et en Espagne, les principaux propriétaires de forêts sont les communautés locales et, dans les pays nordiques, les propriétaires privés prédominent. Au plan économique, l'Union européenne (15) est le second producteur de papier et de bois scié au monde et le troisième exportateur de produits forestiers. La valeur de la production de l'industrie de la filière bois est d'environ 300 milliards d'euros, ce qui représente environ 10 % de la valeur manufacturière totale de l'Union européenne (5).

3. Le secteur forestier est un gros employeur, particulièrement dans les zones rurales de l'Union européenne. Selon la Commission (6), ce secteur emploierait directement 2,6 millions de personnes.

L'aide à la sylviculture et la stratégie forestière de l'Union européenne

4. Le secteur forestier bénéficie d'une aide communautaire depuis 1964. Cette aide contribue, depuis plus de trente ans, à l'amélioration des structures forestières et, depuis 1992, au boisement de terres agricoles. Le 15 décembre 1998, en adoptant une résolution (7) établissant une stratégie forestière pour l'Union européenne, le Conseil a donné une nouvelle impulsion.

5. Cette stratégie établit un cadre pour les actions en matière forestière, ouvrant ainsi la perspective d'une intégration des forêts dans d'autres politiques et encourageant une approche participative et transparente pour tous les intervenants (8). Cette stratégie se fonde sur des engagements internationaux pris antérieurement par la Communauté et les États membres et devait être mise en œuvre par le biais de programmes forestiers nationaux ou régionaux.

6. La stratégie est fondée sur deux principes directeurs: a) la gestion durable des forêts (9); b) le rôle multifonctionnel (écologique, économique et social) des forêts.

Le soutien financier de l'Union européenne à la sylviculture

7. Quelque 1 500 millions d'euros ont été affectés au boisement de terres agricoles entre 1992 et 1999. Pour la période 2000-2006, la contribution de l'Union européenne devrait s'élever à 2 387 millions d'euros pour les mesures de boisement et à 2 420 millions d'euros pour d'autres mesures forestières (10) (voir tableau).

8. Depuis 2000, les dépenses relatives à la sylviculture sont intégrées dans l'aide au développement rural, en vertu du règlement (CE) no 1257/1999 (11). Ce soutien vise à contribuer en particulier à la réalisation de l'un ou de plusieurs des objectifs suivants (article 29): — gestion et développement durables des forêts, — préservation et amélioration des ressources forestières, — extension des surfaces boisées. Deux types d'actions ont été définis: a) le boisement (12) (article 31); b) d'autres mesures forestières (13) (articles 30 et 32).

9. L'intégralité du soutien financier de l'Union européenne au boisement de terres agricoles est imputée au FEOGA-Garantie. Le boisement «d'autres» terres est financé par le FEOGA-Orientation s'il concerne des régions classées «Objectif no 1» (14) dans le cadre des Fonds structurels, et par le FEOGA-Garantie s'il concerne des régions ne relevant pas de cet objectif.

10. Les montants indiqués dans le tableau mettent en évidence les différences d'approche des États membres en matière de stratégie forestière. Ceux du nord de l'Europe (Suède et Finlande) ont déjà un large couvert forestier et n'ont pas de véritable politique de boisement, préférant se concentrer sur d'autres aspects importants du développement rural. Les dépenses les plus élevées concernent l'Espagne, l'Italie et le Portugal, qui sont non seulement confrontés à des risques importants de dégâts forestiers causés par les incendies et la sécheresse, mais qui encouragent également des actions forestières pour des raisons économiques, sociales et environnementales.

L'audit de la Cour

11. Un précédent audit relatif au boisement de terres agricoles (15) avait conclu à un manque d'analyses d'incidence et à l'absence d'évaluation et de suivi de la mise en œuvre de cette mesure par les États membres.

12. Le présent audit porte sur les mesures forestières relevant du règlement relatif au développement rural, telles qu'elles sont résumées au point 7 ci-dessus (16). Les principaux objectifs de l'audit de la Cour ont consisté à déterminer: — si les mesures forestières sont fondées sur des programmes forestiers ou des instrument équivalents, — comment ces mesures ont été planifiées et financées, — comment elles ont été mises en œuvre, — quelle a été leur incidence en termes d'économie, d'efficience et d'efficacité.

13. Des visites de contrôle ont été effectuées auprès de la Commission (direction générale «Agriculture»), au cours desquelles les informations relatives à la mise en œuvre de la stratégie forestière ont été examinées. En outre, des audits ont été réalisés sur la gestion des mesures et de projets forestiers par les administrations nationales, régionales et locales dans les principaux États membres bénéficiaires (Espagne, Portugal, Italie, Irlande et France). 34 projets, sélectionnés en fonction de leur importance financière et de leur représentativité par rapport aux mesures, ont fait l'objet d'un contrôle sur place.

LA STRATÉGIE DE L'UNION EUROPÉENNE ET SA MISE EN ŒUVRE

Cadre juridique

14. Le traité établissant la Communauté européenne ne prévoit pas de politique forestière commune, et les articles du traité CE relatifs à la politique agricole commune ne contiennent pas de dispositions concernant le marché des produits forestiers tels que le bois d'œuvre. En l'absence de dispositions spécifiques, l'application de certaines dispositions du traité CE relatives à d'autres politiques (17) a permis d'engager des actions en matière forestière. L'annexe I résume les principales actions en matière forestière engagées dans le passé.

Le développement durable et les modalités de la mise en œuvre de ce principe

15. Le concept de développement durable a été élaboré lors de conférences internationales et est essentiellement lié à des engagements politiques. Les conférences d'Helsinki et de Lisbonne, en 1993 et 1998 respectivement, ont défini plus explicitement le concept de gestion durable des forêts en établissant une série d'indicateurs de suivi. Toutefois, ce concept est vague dans la mesure où il est fondé sur l'intégration d'objectifs (principalement économiques, environnementaux et sociaux) et d'intentions (par exemple la protection de la biodiversité et la productivité) qui peuvent être contradictoires.

16. Il semble qu'il ait été particulièrement difficile d'atteindre un équilibre adéquat entre les objectifs économiques, environnementaux et sociaux. Les parties intéressées définissent la notion d'équilibre de manière différente en fonction de leurs intérêts propres, et des conflits existent entre les différents intervenants. Dans un État membre visité, la politique était vivement critiquée par des organisations non gouvernementales (ONG) environnementales qui la jugeaient trop axée sur les aspects économiques et pas assez sur la nécessité de préserver la biodiversité. D'autres États membres accordaient peu d'importance aux aspects sociaux des forêts. Le graphique illustre les différentes composantes du développement durable.

Les États membres ont des définitions différentes du terme «forêts»

17. Les États membres n'utilisent pas de définition uniforme des surfaces boisées. Il existe bien une définition au niveau international [notamment de la FAO — Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (18)], mais elle n'est pas appliquée dans tous les États membres de la même manière, comme le souligne un rapport élaboré par la Commission européenne (19).

18. L'annexe II montre les différences entre les définitions en matière de forêt appliquées par les États membres. Par exemple, si la définition de surface forestière utilisée par l'Irlande devait être appliquée, la surface forestière totale de l'Union européenne serait diminuée d'environ 5 %, alors que si l'on appliquait celle du Luxembourg, elle serait augmentée d'environ 3 % (20). L'un des objectifs de l'aide forestière de l'Union européenne est l'extension des surfaces boisées; toutefois, en l'absence de définition uniformément appliquée, il est difficile d'apprécier la mesure dans laquelle l'objectif est atteint.

La répartition des responsabilités en matière de mise en œuvre de la stratégie forestière n'est pas claire

19. La gestion de la stratégie forestière de l'Union européenne est partagée entre la Commission et les États membres. Les différentes responsabilités en matière de mise en œuvre de la stratégie dans le cadre du règlement sur le développement rural sont réparties comme suit: a) niveau I: la stratégie a été proposée par la Commission (21) (puis adoptée par le Conseil) et tient compte des engagements pris au niveau international et des principaux concepts de développement durable et de multifonctionnalité; b) niveau II: conformément au principe de subsidiarité, les États membres ont la responsabilité du développement et de la mise en œuvre de programmes forestiers nationaux ou d'instruments équivalents; c) niveau III: les mesures forestières sont cofinancées par les États membres et le budget communautaire conformément aux dispositions du règlement (CE) no 1257/1999, qui définit la structure des mesures forestières et les obligations dont elles sont assorties; d) niveau IV: les projets individuels sont autorisés et gérés par les autorités nationales, régionales ou locales des États membres.

20. Ainsi, les mesures forestières mises en place dans les États membres doivent être conformes aux dispositions du règlement (CE) no 1257/1999; la Commission en assume la responsabilité financière (22), y compris l'évaluation de leur bien-fondé (caractère efficient, efficace et économique de la mesure), tandis que les États membres sont responsables de la conception et de la mise en œuvre des programmes nationaux portant application des mesures (23).

21. L'audit a montré que ni la Commission ni les États membres n'assumaient la responsabilité d'évaluer si un projet avait contribué à la réalisation de la stratégie forestière de l'Union européenne. De plus, les administrations nationales n'évaluaient pas systématiquement si un projet jugé éligible au cofinancement communautaire était cohérent avec la stratégie et ses objectifs.

22. Il est nécessaire de clarifier les responsabilités et les rôles de la Commission et des États membres en ce qui concerne la mise en œuvre de la stratégie, non seulement pour renforcer l'efficacité de la gestion en général, mais également pour optimiser l'incidence du financement de l'Union européenne dans le secteur forestier. De plus, cela aidera la Commission à respecter pleinement ses obligations légales concernant la responsabilité financière de l'exécution du budget.

PROGRAMMES FORESTIERS NATIONAUX OU INSTRUMENTS ÉQUIVALENTS

23. Comme cela est indiqué au point 19 a) et spécifié dans le règlement de base concernant le soutien au développement rural (24), les États membres sont tenus, depuis 1999, de fonder leurs mesures de développement rural dans le secteur forestier sur des programmes sylvicoles nationaux ou subnationaux ou sur des programmes équivalents.

24. Une étude (25), cofinancée par la Commission et visant à offrir aux responsables des moyens plus efficaces pour élaborer et mettre en œuvre des programmes forestiers nationaux, portait sur l'existence de ces programmes dans les États membres. Elle a montré que la disponibilité et le contenu de ces programmes étaient très variables. L'étude fait observer que, même en 2001, certains États membres n'avaient pas élaboré de programmes de ce type, d'autres étaient en train de le faire et seul un petit nombre les mettait déjà en œuvre.

25. En fait, ce n'est qu'en avril 2003 qu'il a été décidé de mettre en place une approche commune de la définition des principes applicables aux programmes forestiers nationaux (26).

26. Les principaux problèmes mis au jour par l'étude étaient les suivants: le processus d'élaboration des programmes forestiers est lent; leur formulation est imprécise et, lorsqu'ils sont disponibles, leur mise en œuvre est fragmentée. L'étude a établi que cette situation était, entre autres, due à l'existence de nombreux acteurs et à l'imprécision du concept de développement durable.

27. En l'absence de programmes sylvicoles, le règlement permet de fonder le soutien au secteur forestier sur des instruments équivalents (27). Le règlement précise clairement que l'instrument doit être équivalent et ainsi constituer et justifier le lien entre la stratégie forestière de l'Union européenne et les mesures forestières nationales, cofinancées par l'Union européenne. La Commission a accepté que les plans de développement rural (PDR) et les programmes opérationels (PO) soient considérés comme équivalents aux programmes sylvicoles.

28. Cependant, les PDR établissent le lien entre diverses mesures de développement rural afin de mettre en œuvre une politique de développement rural. Ils ne sont généralement pas axés sur les forêts mais sur d'autres priorités agricoles qui, en fait, absorbent la majorité des ressources financières. Tandis que les programmes sylvicoles sont centrés sur des priorités liées à la forêt, y compris la mise en œuvre de la stratégie, certaines mesures forestières définies dans les PDR tendent à être marginales comparées aux mesures davantage axées sur l'agriculture dans le second pilier de la PAC.

29. De plus, l'évaluation des instruments équivalents par la Commission a été affectée à la fois par des contraintes de temps et des questions d'organisation interne, comme cela est expliqué ci-dessous.

30. Conformément à la réglementation (28), les autorités nationales devaient soumettre les PDR et les PO à la Commission avant la fin de 1999. La période de programmation a commencé le 1er janvier 2000. À la fin de 1999 et au début de 2000, la charge de travail de la Commission était considérable et, pendant plusieurs mois, les unités ont dû évaluer d'importantes quantités de documents dans des délais très courts (29).

31. Des discussions et des négociations intenses ont souvent eu lieu entre la Commission et les autorités nationales avant l'approbation des plans. Les mesures forestières ne constituaient qu'un des thèmes de discussion, et de nombreuses modifications ont suivi. Dans la plupart des États membres, le processus d'approbation a duré plus d'un an, et les programmes et les plans n'ont pas été approuvés avant 2001.

32. L'une des raisons à cela est que de nombreuses directions générales et unités différentes de la Commission participent au processus d'approbation des PDR et des PO (30) et, par conséquent, interviennent dans l'approbation des mesures forestières. La direction générale «Agriculture» était chargée d'analyser les PDR, tandis que la coordination globale des PO relevait de la direction générale «Politique régionale». Au total, plus de huit unités au sein de la direction générale «Agriculture», ainsi que sept autres directions générales (par exemple les directions générales «Environnement», «Énergie et transports» et «Santé et protection des consommateurs»), sont concernées par des questions liées aux forêts. La répartition des tâches concernant les mesures forestières entre un si grand nombre de services au sein de la Commission compromet la cohérence et complique le processus décisionnel.

33. Le problème a déjà été soulevé en 1997 par le Comité économique et social (31) qui a écrit: «L'élaboration et l'application des principaux règlements communautaires en matière d'économie forestière ont été réparties entre les différentes DG de la Commission, au détriment de la cohérence dans la prise en compte des objectifs de politique forestière.»

Les informations de la Commission sur les mesures forestières prises au niveau des États membres sont toujours incomplètes

34. La Commission a besoin d'informations sur les mesures forestières qui sont prises dans les États membres et ne sont pas financées par le budget de l'Union européenne pour évaluer la cohérence de ces mesures avec celles qui sont financées par l'Union européenne. Cependant, elle ne disposait pas de ces informations lorsque le règlement (CE) no 1257/99 a été proposé et adopté, et elle n'en dispose toujours pas. Selon la Commission, les États membres eux-mêmes n'ont pas établi d'inventaire des différentes mesures forestières.

35. La Commission doit être tenue informée des aides d'État dans le secteur forestier (ainsi que dans d'autres domaines) et l'unité chargée de ce secteur au sein de la direction générale «Agriculture» reçoit une copie des informations communiquées par les États membres. Cependant, aucune liste de ces aides n'a été établie.

36. Un projet de recherche financé par l'Union européenne (et coordonné par l'institut européen des forêts) vise à obtenir des informations plus fiables concernant le financement public du secteur forestier; les premiers résultats devraient être disponibles courant 2004. Ces informations de base concernant les instruments financiers existants et leurs incidences devraient constituer un préalable essentiel à tout financement communautaire supplémentaire.

ABSORPTION MASSIVE DE FONDS RELEVANT DE LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION PRÉCÉDENTE

37. La programmation du développement rural est compromise par l'absorption massive de fonds affectés à des mesures d'accompagnement de la PAC en matière de sylviculture qui ont été engagées antérieurement. La longueur de la durée contractuelle des actions en matière forestière laisse peu de marge de manœuvre: dans la pratique, une grande partie des fonds disponibles a déjà été attribuée au titre de mesures d'accompagnement de la PAC, comme cela est exposé en détail ci-dessous.

38. Les contrats de boisement passés avant 2000 (alors que la mesure était financée en tant que mesure d'accompagnement dans le cadre de la réforme de la PAC) et couvrant une période de vingt ans au maximum ont mobilisé des crédits considérables pour des opérations de boisement dans le cadre du développement rural. En fait, au cours de la période 2000-2002, la majeure partie des fonds affectés au boisement pour la période de programmation 2000-2006 ont été dépensés au titre de contrats conclus antérieurement dans le cadre de mesures d'accompagnement. Ainsi, bien que les exigences en matière d'environnement aient été considérablement renforcées pour la nouvelle période de programmation, aucun progrès supplémentaire n'a encore été constaté à cet égard dans la mesure où, en général, les engagements moins contraignants pris avant 2000 s'appliquent à la plus grande partie des fonds utilisés.

39. La période de programmation actuelle, d'une durée de sept ans, n'est pas adaptée à des contrats de boisement qui peuvent durer, et durent fréquemment vingt ans. En particulier, le montant total des primes annuelles par hectare auxquelles ont droit les bénéficiaires, pour couvrir une supposée perte de revenu pendant une période pouvant aller jusqu'à vingt ans, dépasse largement les ressources de financement disponibles dans le cadre des programmes.

UN SYSTÈME COMPLEXE

qui engendre des difficultés tant pour les autorités de gestion que pour les bénéficiaires

40. Comme cela est indiqué au point 5, les mécanismes de financement sont complexes. Le fait que les autorités de gestion doivent appliquer deux séries de règles représente une complication importante et superflue. Les contrôles des opérations qui doivent être effectués par l'État membre sont différents selon que le financement relève du FEOGA-Garantie ou du FEOGA-Orientation (32). La coexistence de ces deux systèmes en diminue la clarté et l'efficacité. Lors de la conférence de Salzbourg sur le développement rural, ce mode opératoire a été critiqué par plusieurs participants (33).

41. Le cadre réglementaire a été modifié à plusieurs reprises. Tout dernièrement, en 2003, plusieurs modifications ont été apportées, dont deux d'importance particulière. Les barèmes coûts unitaires pour certains investissements dans le secteur forestier ont à nouveau été autorisés, alors qu'auparavant des factures ou des documents équivalents justifiant les dépenses encourues étaient exigés. De plus, le système de sanctions fondé sur les dipositions du SIGC (34) pour les paiements à la surface est désormais considéré comme non applicable avec effet rétroactif au 1er janvier 2000. En conséquence, les sanctions à appliquer en cas de différences entre la superficie déclarée et la superficie constatée lors du contrôle ne sont pas clairement établies.

42. Le système est également complexe pour les opérateurs qui, pour pouvoir bénéficier des mesures, doivent fournir jusqu'à 22 documents. Les délais prévus pour la communication des informations sont courts, et le fait que la période fixée pour la présentation des demandes ne soit pas toujours connue à l'avance complique encore les choses. C'est pourquoi, dans tous les États membres visités, les demandes sont habituellement présentées pour le compte des bénéficiaires par des agences et des consultants spécialisés, augmentant ainsi la charge administrative (Italie, Irlande, Espagne, Portugal et France).

MISE EN ŒUVRE DES MESURES FORESTIÈRES

Boisement de terres agricoles

43. Pour la période 1992-1999, le boisement de terres agricoles était régi par le règlement (CEE) no 2080/92. Cette mesure d'accompagnement de la PAC, à caractère obligatoire pour l'État membre, visait à promouvoir une autre utilisation des terres agricoles, ainsi que le développement d'activités forestières dans les exploitations agricoles.

44. Pour la période 2000-2006, l'article 31 du règlement (CE) no 1257/1999 prévoit que le boisement de terres agricoles consiste à convertir des terres agricoles en forêts ou en surfaces boisées. Le boisement vise à promouvoir l'extension des zones boisées pour autant que celle-ci soit conforme aux dispositions du règlement (CE) no 1257/1999 (voir point 8). Le soutien est accordé à condition que la plantation soit adaptée aux conditions locales et compatibles avec l'environnement. Les terres agricoles éligibles à l'aide au boisement sont déterminées par l'État membre et comprennent notamment les terres arables, les herbages, les prairies permanentes et les surfaces utilisées pour des cultures pérennes lorsque l'activité agricole est pratiquée de manière régulière [article 26 du règlement (CE) no 445/2002 de la Commission].

45. Le boisement de terres agricoles, qui visait à promouvoir une autre utilisation des terres agricoles, conformément au règlement (CEE) no 2080/92, a été réorienté vers l'extension des surfaces boisées pour autant que cette dernière soit conforme aux dispositions du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil. En outre, le boisement s'inscrit désormais dans le cadre des plans de développement rural qui ont leurs propres critères d'administration, de mise en œuvre et de contrôle par les États membres. Le boisement n'est plus obligatoire.

Extension des surfaces boisées compatible avec l'environnement

46. Les priorités devant présider à la sélection des terres à boiser en prenant en considération l'environnement ont fait l'objet d'interprétations variables. Dans certains pays, la priorité a été accordée à des terres de qualité ou de valeur médiocres, situées sur des collines exposées, afin de combattre l'érosion (Espagne). Mais si les besoins environnementaux étaient bien pris en considération, la condition selon laquelle les parcelles en question doivent être des terres agricoles n'était pas toujours respectée. Dans d'autres pays (Italie et Portugal), où des conditions climatiques comparables et des besoins environnementaux similaires ont été observés, il a été constaté que des terres agricoles de qualité ou de valeur élevées ont été converties en forêts. Aucun objectif opérationnel précis et aucune ligne directrice n'ont été arrêtés en ce qui concerne les priorités en matière de déboisement afin d'en assurer la compatibilité avec la stratégie définie, en particulier en ce qui concerne l'environnement. Dans trois des cinq États membres visités (Espagne, France et Portugal), aucun contrôle systématique visant à déterminer la compatibilité des projets avec l'environnement n'était effectué avant leur approbation et, dans un État membre (Irlande), l'accord préalable, pourtant prévu par les procédures, faisait défaut pour l'un des projets visités.

Mise en œuvre administrative (manque de clarté des critères de sélection des projets)

47. Pour la plupart des mesures, le montant des aides demandées pour les projets excédait les crédits disponibles. Des choix ont donc dû être opérés parmi les candidatures éligibles afin de déterminer les projets qui seraient financés. Bien que la Commission ait publié un document d'orientations (35), l'audit a révélé un certain nombre d'insuffisances dans la procédure de sélection des projets: absence fréquente de critères précis, transparents et objectifs permettant de déterminer les priorités et d'effectuer une sélection parmi les différentes candidatures (Espagne, Italie, France et Portugal). Le principe du «premier arrivé, premier servi» a souvent été appliqué (36). Les procédures de sélection étaient parfois insuffisamment documentées. Aucun système valable d'information ne permettait d'enregistrer les candidatures rejetées ou exclues (Italie et Portugal).

Contrôle incertain de l'utilisation antérieure des terres

48. Le fait que, pour être éligible, la terre doit avoir été utilisée à des fins agricoles est un élément important de la mesure de boisement. L'usage antérieur des terres détermine également le montant de la prime destinée à compenser la perte de revenus, qui est d'autant plus élevé que l'affectation antérieure était rémunératrice. C'est pourquoi il est de la plus haute importance que des systèmes fiables permettent de vérifier que les informations fournies pour justifier le niveau de compensation sont correctes (37).

49. Au cours de l'audit, la Cour a constaté que les informations fournies provenaient généralement d’une déclaration du demandeur lui-même. Dans la plupart des cas, celle-ci indiquait que les terres avaient été affectées dans le passé aux cultures donnant droit au taux de compensation le plus élevé, par exemple à la culture du blé. Or, aucune procédure valable n'a été appliquée par les administrations pour contrôler la véracité des déclarations. En particulier, elles n'ont pas effectué de vérification systématique du type de culture qui avait été déclaré les années précédentes dans le cadre du SIGC (38) (Espagne, Irlande, Italie et Portugal). Certaines administrations ont accepté des informations cadastrales (parfois obsolètes) comme justificatifs des déclarations (Espagne et Irlande). D'autres ont vérifié la validité des déclarations des demandeurs lors des visites de contrôle effectuées par l'autorité de gestion avant que l'investissement ne soit approuvé (Italie et Irlande). Toutefois, malgré leur intérêt, ces visites n'ont pas toujours permis d'identifier la nature exacte des cultures pratiquées antérieurement sur les terres en question.

50. Dans certains cas, un niveau élevé de compensation de la perte de revenus a été octroyé alors que les terres environnantes étaient de qualité médiocre et que, au moment de la visite de la Cour, elles servaient de pâturages à des ovins (Irlande). Dans d'autres cas (Espagne), il a été observé que l'utilisation antérieure des terres était discutable dans la mesure où elles avaient été abandonnées depuis plusieurs années.

51. L'audit a permis d'observer que la période de référence justifiant le classement des terres en surfaces agricoles variait considérablement selon les États membres. Dans l'un d'entre eux (Espagne), cette période était cinq fois plus longue que dans les autres États membres visités (dix ans au lieu de deux). Un tel laps de temps accroît les difficultés de vérification de l'utilisation des terres dans le passé et fait douter de la réalité de l'utilisation des terres agricoles. Ainsi, dans certains cas, la reconnaissance de surfaces en tant qu’anciennes terres agricoles était discutable. Une approche uniforme est manifestement nécessaire. La Commission devrait publier des lignes directrices en la matière.

Calcul de la prime destinée à compenser les pertes de revenus

52. Le montant de la prime par hectare destinée à compenser les pertes de revenus pendant une durée maximale de vingt ans, est fixé dans le PDR. La base juridique [règlement (CE) no 1257/1999] n'exige pas que les États membres justifient le calcul de ce montant dans leur projet de programme, alors que cette obligation s'applique aux mesures agroenvironnementales. La question a déjà été soulevée par la Cour dans le passé (39). L'audit effectué dans les États membres a permis de constater que le montant de la prime destinée à compenser les pertes de revenus était conforme aux limites fixées par le règlement. Toutefois, presque aucun État membre visité n'a fourni d'éléments probants satisfaisants concernant le niveau de la perte de revenus servant à fixer le montant de la compensation dans le PDR (Espagne, Irlande, Italie et Portugal). Ces informations essentielles devraient être communiquées par les États membres et examinées par la Commission.

Impossibilité de vérifier les critères établissant la qualité d'exploitant agricole

53. Le régime de compensation des pertes de revenus prévoit également que l'aide est plus élevée lorsque le bénéficiaire est un exploitant agricole. Les critères permettant d'établir la qualité d'exploitant agricole varient selon les États membres. De même, les conditions d'éligibilité diffèrent entre le règlement (CEE) no 2080/92 et le règlement (CE) no 1257/1999. Généralement, les critères appliqués sont fondés sur le temps consacré à l'activité agricole et sur les revenus tirés de cette activité.

54. L'audit a permis de constater qu'il était très difficile de contrôler que le bénéficiaire était effectivement un exploitant agricole. En particulier, le pourcentage de temps effectivement consacré aux activités agricoles est généralement invérifiable. Une fois de plus, c’est une déclaration du bénéficiaire lui-même, selon laquelle les conditions requises sont remplies, qui établit la qualité d'exploitant agricole (Irlande, Italie et Portugal).

55. L'audit a permis de révéler des cas discutables de bénéficiaires indemnisés à titre d'exploitants agricoles. Parmi les cas acceptés par les autorités nationales, figure celui de terres achetées par une personne qui cultivait une autre parcelle de terre. L'intéressé a été considéré comme exploitant agricole sur la base de son activité sur l'autre terre et a donc bénéficié d'une compensation de la perte des revenus provenant de la terre qu'il venait d'acheter, sans l'avoir jamais cultivée auparavant (40).

56. Les difficultés soulevées par la distinction entre les exploitants agricoles et ceux qui ne le sont pas, dans le cadre de la mise en œuvre de la mesure, étaient connues par la Commission avant l'adoption du règlement (CE) no 1257/1999. Dans son rapport de 1997 au Parlement européen et au Conseil faisant le bilan de l’application du règlement (CEE) no 2080/92 (41), la Commission indiquait: «[…] en relation avec la prime de compensation de la perte de revenus […] la différenciation des aides effectuée selon que le bénéficiaire est ou non “agriculteur à titre principal» (…) entraîne pour les administrations concernées des États membres des difficultés (…)." Il apparaît cependant que la Commission n'a pas assuré le suivi de cette observation en communiquant des orientations, et qu'aucune mesure correctrice n'a été prise.

Faiblesse des contrôles sur place par les autorités nationales

57. Les États membres sont tenus d'organiser des contrôles sur place afin de vérifier la régularité des paiements (42). Plusieurs insuffisances ont été constatées à cet égard: — mise en œuvre insuffisante de l'analyse des risques (Italie et Espagne) et absence de séparation des fonctions entre agents gestionnaires et agents chargés des contrôles sur place (Irlande et Italie), — documentation insuffisante des contrôles effectués (France, Irlande et Italie), — vérifications peu satisfaisantes des dépenses encourues (Espagne, France, Irlande et Portugal).

Autres mesures forestières

58. Les autres mesures forestières couvrent un large éventail d'actions et d'interventions qui sont prévues par les articles 30 et 32 du règlement (CE) no 1257/1999. Elles concernent principalement les investissements dans la sylviculture, mais également le boisement de terres non agricoles. Certaines d'entre elles visent le maintien et l'amélioration de la stabilité écologique des forêts lorsque celles-ci jouent un rôle protecteur et écologique d'intérêt public. D'autres ont pour objectifs la prévention des incendies et d'autres catastrophes naturelles, ainsi que la lutte contre l'érosion.

Éligibilité des terres détenues par les collectivités publiques

59. Le règlement de base (43) prévoit que le soutien à la sylviculture ne peut être accordé qu'en ce qui concerne les forêts et les surfaces qui sont la propriété de particuliers ou de communes. Les associations de ces deux types de propriétaire peuvent également bénéficier de cette aide.

60. Les terres et forêts qui sont détenues par des collectivités publiques autres que des communes (par exemple un État ou une région) ne sont pas éligibles. Au cours de l'audit, plusieurs autorités de gestion ont critiqué cette disposition en faisant valoir que des actions d'une grande valeur écologique n'étaient pas encouragées (Espagne et Italie). Dans un État membre (Irlande), un organisme semi-public qui, de prime abord, n'était pas éligible, a bénéficié de ces aides. Un amendement (44) du règlement de base permet désormais les investissements dans les forêts visant à en accroître la valeur écologique ou sociale (article 30, paragraphe 1, deuxième tiret). Toutefois, les terres détenues par des collectivités publiques (à l'exception des terres appartenant à des communes) restent inéligibles à la mesure du boisement.

61. Dans le cadre de l'actuel régime de soutien, le boisement effectué par les communes ne bénéficie d'aucune aide à l'entretien. Or, les communes affirment qu'elles pourraient ne pas disposer de crédits suffisants pour veiller à ce que les semis et les jeunes plantations soient correctement surveillés et entretenus. Dès lors, des projets qui ont bénéficié de crédits communautaires et nationaux considérables risquent fortement d'échouer au cours des années ultérieures.

Part importante des crédits consommée par la réparation des dommages causés par des catastrophes naturelles

62. En 1999, des vents violents ont affecté plusieurs pays, notamment la France, l'Allemagne, l'Autriche et le Danemark. Un seul État membre (France) a décidé de recourir à la possibilité de cofinancer le coût de la réparation des dommages causés, en recourant aux crédits affectés au développement rural. Toutefois, les deux tiers des ressources disponibles ont ainsi été consommés par cette seule mesure. Dans les autres États membres, des crédits supplémentaires ont été dégagés, ce qui a permis de ne pas affecter la stratégie communautaire ni les modalités de programmation.

63. Le même problème a donc été abordé de différentes manières. Bien que légales, il est peu probable que ces différentes approches du financement des dommages causés par les tempêtes et de la mise en œuvre de la stratégie soient toutes également valables à long terme. La Commission devrait déterminer laquelle de ces approches est la plus conforme aux besoins futurs des forêts de l'Union européenne. Par exemple, après la tempête de 1999, le Danemark a instauré, en vue de la réhabilitation des forêts privées, un régime combinant une assurance contre les tempêtes à venir et l'aide du gouvernement.

Conformité des procédures d'appel d'offres

64. L'audit a montré que, s'agissant des marchés publics relatifs à des actions forestières, les procédures de contrôle des appels d'offres devraient être améliorées, en particulier en raison du faible niveau de concurrence dans ce secteur. Des cas d'infraction à la procédure d'appel d'offres ont été relevés dans deux États membres (Irlande et Italie).

INCIDENCE DE LA MESURE DE BOISEMENT DE TERRES AGRICOLES

Le boisement de terres agricoles est une mesure très coûteuse en raison principalement de la compensation de la perte de revenus pendant une période de vingt ans (économie)

65. Pour la période 1992-1999, le boisement de terres agricoles au titre du règlement (CEE) no 2080/92 a coûté 1 519 millions d'euros au budget de l'Union européenne. Pour la période 2000-2006, un montant supplémentaire de 2 380 millions d'euros a été affecté par le budget communautaire au boisement de terres agricoles au titre du règlement (CE) no 1257/1999.

66. Dans le cas de terres agricoles appartenant à un particulier (le cas le plus fréquent), le coût du financement est constitué de trois éléments: a) les coûts d'installation (préparation et plantation); b) une prime annuelle par hectare boisé destinée à couvrir les coûts d'entretien pendant une période de cinq ans; c) une prime annuelle par hectare destinée à compenser, pendant une période maximale de vingt ans, les pertes de revenus découlant du boisement (45).

67. La compensation de la perte de revenus constitue la majeure partie des dépenses encourues. Par exemple, les crédits accordés par l’Union européenne à un projet de boisement contrôlé par la Cour s'élevaient à un montant total de 847 487 euros (75 % du coût total) qui se décomposait de la manière suivante: coûts d'installation: 137 940 euros (16 %); coûts d'entretien pendant une période de cinq ans: 101 748 euros (12 %); coûts relatifs à la perte de revenus pendant une période de vingt ans: 607 799 euros (72 %).

68. Dans tous les projets audités, la compensation de la perte de revenus représentait plus de la moitié de l'ensemble des coûts. Les bénéficiaires considèrent cette compensation comme un revenu garanti. Celle-ci est ainsi devenue la principale motivation des demandes relatives à cette mesure.

69. Durant la période 1992-1999, régie par le règlement (CEE) no 2080/92, le boisement de terres agricoles était une mesure d'accompagnement de la PAC visant à promouvoir une autre utilisation des terres agricoles. Depuis 2000, la mesure relève du règlement (CE) no 1257/1999 relatif à l'aide au développement rural qui vise une extension des surfaces boisées compatible avec l'environnement. Compte tenu de ce changement de priorité, l'affectation de la plupart des ressources à la compensation des pertes de revenus pendant une période de vingt ans (pour les terres agricoles appartenant à des particuliers) ne semble pas être l'option la plus économique pour atteindre l'objectif visé. Il conviendrait de la reconsidérer (voir également les points suivants).

Le taux de boisement n'est pas très significatif (efficacité)

70. Selon le rapport final de l’évaluation officielle du règlement (CEE) no 2080/92, le coût du boisement s'est élevé à 1 519 millions d'euros. Cette évaluation précise que les plantations ainsi réalisées représentaient 0,92 % (1 041 589 hectares) de la surface boisée européenne de 1998. Dans sa conclusion, l'auteur indiquait: «Globalement, cette contribution nous paraît quantitativement peu significative.» L'incidence de cette mesure sur la réduction de la production agricole, qui était l'objectif du règlement, a été jugée très limitée.

71. Un montant supplémentaire de 2 380 millions d'euros a été affecté au boisement de terres agricoles pour la période 2000-2006, au titre du règlement (CE) no 1257/1999. Si l'objectif était devenu l'extension des surfaces boisées, le mécanisme restait toutefois largement identique. C'est pourquoi il est probable que la contribution des mesures instaurées par le règlement (CE) no 1257/1999 en vue d'accroître les ressources forestières ne sera pas plus significative que celle résultant de l’application du règlement (CEE) no 2080/92.

72. En 1995, l'adhésion de la Finlande, de la Suède et de l'Autriche a accru la surface forestière de l'Union européenne de quelque 57 millions d'hectares, la faisant passer de 79 millions à 136 millions d'hectares (+72 %). L'élargissement de 2004 conduira à une nouvelle extension des forêts de l’Union européenne de quelque 24 millions d'hectares, soit une augmentation de 136 à 160 millions d'hectares.

73. La question du boisement de terres agricoles a été examinée lors d'une conférence sur l'avenir du développement rural qui s'est tenue en novembre 2003 (46). L'évolution de la situation et les élargissements successifs ont cependant modifié les priorités qui, jusqu'à présent, n'ont pas suffisamment été prises en considération.

74. En 1997, le Comité économique et social émettait déjà des doutes quant à l'efficacité de la mesure de boisement (47): «Il faudrait également préciser s'il n'est pas plus rentable à long terme de développer les ressources de l'Union européenne pour faciliter l'écoulement du bois, y compris dans le secteur de l'énergie, au lieu d'avoir recours à des subventions directes. Les ressources financières de l'Union devraient être consacrées en priorité à la recherche, à la formation, à l'information, aux services de consultation ainsi qu'à l'assistance aux zones rurales, ce qui permettrait d'améliorer les conditions du secteur forestier à long terme. Les aides forestières communautaires devraient être consacrées soit à l'amélioration de la qualité des forêts — par exemple la lutte contre l'érosion, la protection des nappes phréatiques ou la prévention contre les risques d'incendie — soit au reboisement de zones dévastées par les incendies. Le financement prévu dans le cadre des politiques structurelle et régionale de l'Union devrait contribuer plus largement à une économie et à une industrie forestières rentables et respectueuses de l'environnement.» Un grand nombre de ces recommandations ont été prises en considération dans le règlement (CE) no 1257/1999; mais foncièrement, les dépenses concernent toujours le boisement.

Les mêmes résultats pourraient être obtenus de manière plus efficiente (efficience)

75. S'agissant de l'objectif visant à étendre les surfaces boisées (voir point 8), d'autres types de terres auraient pu être boisés. Le règlement prévoit que «lorsque le soutien est accordé pour le boisement de terres agricoles détenues par des collectivités publiques, il ne couvre que les coûts d’installation» (48). Cela signifie qu’aucune aide n'est versée au titre de la compensation de la perte de revenus ou des coûts d'entretien, contrairement au boisement de terres détenue par des particuliers. Théoriquement, on pourrait donc faire valoir que, si l'objectif de la mesure est l'extension des surfaces boisées, il serait beaucoup plus efficace de la centrer sur les terres détenues par des collectivités publiques, ce qui permettrait de réaliser une économie non négligeable (aucun versement ne serait effectué au titre de la compensation des pertes de revenus). Avec les mêmes crédits, il serait donc possible de boiser une superficie sensiblement plus importante.

Son incidence est très diffuse

76. En outre, l'incidence de la mesure de boisement a été très diffuse en raison, notamment, de son caractère volontaire, certains exploitants agricoles engageant les actions prévues, d'autres non. La mesure n’a donc pas fait l’objet d’une stratégie coordonnée et les projets ont été approuvés coup par coup. Dès lors, elle n'a souvent aucune incidence notable sur la région ou la localité visées.

INCIDENCE DES AUTRES MESURES FORESTIÈRES

77. Divers États membres (Danemark, Grèce, Italie et Portugal) ont indiqué que la mise en œuvre effective d'une politique forestière à l'échelle de l'Union européenne était affectée par la liste d'actions prévues aux articles 30 et 32, dont ils affirment qu'elle ressemble davantage à un cadre qu'à des actions ciblées.

78. Les mesures prévues à l'article 32 sont davantage centrées sur les avantages environnementaux. Cependant, la consommation des crédits a été extrêmement faible, apparemment parce que la prime maximale autorisée n'est pas jugée suffisamment attractive par les bénéficiaires potentiels (tous les États membres). La Commission devrait se pencher sur cette situation pour faire en sorte que ce volet de la stratégie fonctionne comme prévu.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

79. L’Union européenne soutient des actions dans le secteur forestier depuis 1964, bien qu'aucune disposition ne prévoie une politique forestière commune. Depuis 2000, ce soutien financier s’inscrit dans le cadre de la réglementation en matière de développement rural de l'Union européenne tout en étant fondé sur des engagements politiques internationaux. Les concepts sous-tendant ces engagements (caractère durable et multifonctionnalité) étant vagues, il est difficile d'évaluer la valeur ajoutée du soutien de l’Union européenne. Cette difficulté est accrue par le fait que les États membres définissent le terme «forêt» de différentes manières (voir points 14 à 18). — La Commission devrait simplifier et rendre plus cohérente la base juridique de l'action forestière communautaire et œuvrer en faveur d'une compréhension et d'une interprétation communes de la notion de «forêt».

80. Le partage des responsabilités dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie forestière n’est pas clair. En raison de ce manque de clarté, ni les États membres ni la Commission ne s'estiment tenus d'évaluer si un projet forestier a contribué à la mise en œuvre de la stratégie forestière de l'Union européenne (voir points 19 à 22). — Lorsque l’Union européenne finance des mesures forestières dans le cadre de la mise en œuvre de sa stratégie forestière, la répartition des responsabilités entre les États membres et la Commission devrait être plus claire.

81. La Commission fonde son soutien à la sylviculture sur l'existence de programmes nationaux ou subnationaux, ou d'instruments équivalents. Or, ces programmes sont rarement disponibles et, lorsque c'est le cas, leur qualité est très variable (voir points 23 à 26).

82. S'agissant des instruments équivalents, constitués en général de plans de développement rural, l'évaluation qualitative des mesures forestières a été affectée par des impératifs de calendrier et de disponibilité du personnel, ou a souffert du manque d'informations de la Commission concernant les actions entreprises dans le secteur forestier au niveau des États membres (voir points 27 à 36). — La Commission et les États membres devraient, en partenariat, veiller à l'élaboration de documents de planification stratégique susceptibles de constituer des outils efficaces de programmation des mesures et de l’aide dans le secteur forestier. — La Commission devrait s'assurer que l'évaluation qualitative du volet forestier de chaque plan de développement rural est adéquate.

83. Les contrats de boisement passés avant 2000 pour une durée maximale de vingt ans ont consommé une part considérable des crédits prévus pour des opérations de boisement dans le cadre du développement rural. En outre, une période de programmation d'une durée de sept ans n'est pas adaptée à une planification à plus long terme (jusqu’à vingt ans) nécessaire aux actions forestières (voir points 37 à 39).

84. Le recours à divers mécanismes de financement (un mélange de FEOGA-Garantie et de FEOGA-Orientation) a engendré un mode opératoire complexe de la politique de développement rural (voir points 40 à 42). — La Commission devrait examiner les mécanismes de financement en vue de les simplifier.

85. L'examen d'une sélection de projets a révélé un certain nombre d'insuffisances. Les priorités dans le choix des terres à boiser ont fait l'objet d'interprétations variées. Lorsque le montant des crédits demandés excédait les fonds disponibles, la sélection des projets ne s'est pas appuyée sur des critères précis (classement). En outre, l'utilisation antérieure de terres et la qualité d'exploitant agricole du bénéficiaire n'étaient pas établies avec certitude. Dans certains cas également, les systèmes de contrôle mis en œuvre par les États membres étaient médiocres et insuffisants (voir points 43 à 58 et 62 à 64). — La Commission devrait, en collaboration avec les États membres, examiner le système de candidature et d'approbation des projets pour faire en sorte que les demandes de soutien les plus viables et les plus valables au regard des stratégies communautaire et nationales reçoivent une aide. — La Commission devrait examiner les contrôles effectués actuellement par les États membres afin de renforcer les systèmes administratifs et de contrôle, ainsi que de prendre les mesures appropriées en cas de non-conformité.

86. Dans le cadre de l'actuel régime de soutien, le boisement effectué par les communes (collectivités locales) ne bénéficie d'aucune aide à l'entretien. Ces dernières pourraient ne pas disposer de crédits suffisants pour veiller à ce que les semis et les jeunes plantations soient correctement surveillés (entretien). Dès lors, des projets qui ont bénéficié de crédits communautaires et nationaux considérables risquent fortement d'échouer au cours des années ultérieures (voir points 59 à 61). — La Commission devrait examiner les conditions entourant l'attribution de l'aide au boisement afin d'éviter qu'un soutien ne soit accordé dans des circonstances où la durabilité du projet ne peut être assurée. Le cas échéant, elle devrait proposer des modifications de la base juridique actuelle de l'octroi de l'aide.

87. L'incidence de la mesure de boisement de terres agricoles a été faible. Le taux de boisement n'est pas significatif et le même résultat aurait pu être obtenu à moindre coût. Les projets financés ont conduit à une mise en œuvre diffuse et non coordonnée dans les zones rurales. De manière générale, les actions en matière forestière ne sont pas suffisamment ciblées (voir points 65 à 78). — La Commission devrait reconsidérer la mesure de boisement afin qu'elle soit mieux ciblée et mise en œuvre à un coût moindre pour le budget, tout en tenant compte de l'évolution des besoins du public et de la priorité accordée désormais par la réglementation communautaire aux avantages environnementaux.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 14 octobre 2004. Par la Cour des comptes Juan Manuel FABRA VALLÉS Président

(1) Article 29 du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil (JO L 160 du 26.6.1999, p. 80).

(2) COM(1998) 649 du 3.11.1998.

(3) Résolution du Conseil du 15 décembre 1998 (JO C 56 du 26.2.1999, p. 1). La résolution du Conseil établit que la responsabilité de la politique forestière incombe aux États membres et que les mesures communautaires doivent être fondées sur le principe de subsidiarité: «souligne […] le principe de subsidiarité, compte tenu du fait que le traité instituant la Communauté européenne ne prévoit pas de politique commune spécifique en matière de sylviculture et que la responsabilité de la politique forestière incombe aux États membres, étant donné toutefois que, conformément au principe de subsidiarité et au principe de la responsabilité partagée, la Communauté peut contribuer positivement à la mise en œuvre d'une gestion durable des forêts et de leur rôle multifonctionnel.»

(4) Conférence ministérielle paneuropéenne d'Helsinki de 1993.

(5) Source: Commission.

(6) COM(1998) 649.

(7) Résolution du Conseil du 15 décembre 1998 (JO C 56 du 26.2.1999, p. 1).

(8) Résolution du Conseil du 15 décembre 1998 (JO C 56 du 26.2.1999, p. 1). La résolution du Conseil établit que la responsabilité de la politique forestière incombe aux États membres et que les mesures communautaires doivent être fondées sur le principe de subsidiarité: «souligne […] le principe de subsidiarité, compte tenu du fait que le traité instituant la Communauté européenne ne prévoit pas de politique commune spécifique en matière de sylviculture et que la responsabilité de la politique forestière incombe aux États membres, étant donné toutefois que, conformément au principe de subsidiarité et au principe de la responsabilité partagée, la Communauté peut contribuer positivement à la mise en œuvre d'une gestion durable des forêts et de leur rôle multifonctionnel.»

(9) Conférence ministérielle paneuropéenne d'Helsinki de 1993.

(10) Source: Commission.

(11) Règlement (CE) no 1257/1999 établissant le règlement-cadre relatif au développement rural.

(12) Voir glossaire.

(13) Voir glossaire.

(14) L'objectif no 1 des Fonds structurels vise à favoriser le développement et les ajustements structurels des régions moins développées.

(15) Rapport spécial no 14/2000 (JO C 353 du 8.12.2000, p. 1).

(16) L'audit n'a pas porté sur d'autres fonds affectés au secteur forestier dans le budget de l'Union européenne, comme ceux de la recherche forestière, les volets «Forêts» de l'initiative Natura 2000 ou le programme Forest Focus.

(17) La Commission [COM(1998) 649] explique l'importance de la sylviculture de la façon suivante:

— les forêts, avec leurs multiples fonctions, sont essentielles aux zones rurales et constituent l’un des fondements de la politique de développement rural intégré, en raison notamment de leur contribution au revenu et à l’emploi ainsi que de leur valeur écologique et sociale,

— les forêts et leur diversité sont un élément important de l’environnement naturel européen; leur protection et leur conservation sont incluses dans plusieurs politiques communautaires, et font notamment l’objet de questions environnementales spécifiques dans la stratégie de l’Union européenne pour la biodiversité, dans Natura 2000 et dans la mise en œuvre de la convention relative aux changements climatiques,

— les règles du marché unique s’appliquent aux produits forestiers, notamment au bois (ainsi qu’au liège et aux résines), et incluent les règles de concurrence habituelles de l’Union européenne en matière d’aides d’État, de fusions et de concentrations.

(18) Le rapport final sur l'évaluation des ressources forestières mondiales (FRA) de la FAO — Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture — publié en 1995 définit une «forêt» comme étant une surface dont la densité de couverture est de 20 % pour les pays industrialisés et de 10 % pour les pays en développement.

(19) Étude sur le système européen d'information et de communication forestières (EFICS) de 1997.

(20) Référence ONU/FAO, Rapport «Ressources forestières» pour 2000, p. 34.

(21) La communication de la Commission a été établie sur la base d'une demande spécifique du Parlement européen (A4-0414/96, JO C 55 du 24.2.1997, p. 22).

(22) Conformément à l'article 274 du traité CE, «La Commission exécute le budget, conformément aux dispositions des règlements pris en exécution de l'article 279, sous sa propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués, conformément au principe de la bonne gestion financière. Les États membres coopèrent avec la Commission pour faire en sorte que les crédits soient utilisés conformément aux principes de la bonne gestion financière».

(23) Conformément à l'article 29 du règlement (CE) no 1257/1999, le soutien doit être «fondé sur les programmes sylvicoles nationaux et subnationaux ou les instruments équivalents qui devraient tenir compte des engagements souscrits lors des conférences ministérielles sur la protection des forêts en Europe».

(24) Article 29 du règlement (CE) no 1257/1999.

(25) Source:«Programmes forestiers nationaux dans les pays européens: premier aperçu fondé sur une enquête succincte dans les pays participant à l'action COST E-19», p. 11.

(26) Quatrième conférence ministérielle sur la protection des forêts en Europe (Vienne, avril 2003).

(27) Article 29, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1257/1999.

(28) Règlement (CE) no 1257/1999 et règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1).

(29) Quelque 69 programmes opérationnels pour les régions de l'objectif no 1 plus les compléments de programmation, 20 documents uniques de programmation concernant l'objectif no 2, y compris les mesures relevant du FEOGA-Garantie, 68 PDR au titre du FEOGA-Garantie et 73 programmes Leader +.

(30) Les principales directions générales concernées étant les directions générales «Agriculture», «Politique régionale» et «Environnement».

(31) Avis du Comité économique et social sur «la situation et les problèmes de la sylviculture dans l'Union européenne et la potentialité de développement des politiques forestières» (JO C 206 du 7.7.1997, p. 128).

(32) FEOGA-Garantie: l'article 69 du règlement (CE) no 817/2004 de la Commission (JO L 153 du 30.4.2004, p. 30) concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) précise que «les contrôles sur place portent chaque année sur au moins 5 % des bénéficiaires et couvrent l'ensemble des types de mesures de développement rural prévus dans les documents de programmation. Les contrôles sur place sont répartis sur l'année conformément à une analyse des risques présentés par chaque mesure de développement rural. Le contrôle porte sur la totalité des engagements et des obligations d'un bénéficiaire qu'il est possible de contrôler au moment de la visite. Ils s'effectuent conformément au titre III du règlement (CE) no 2419/2001».

FEOGA-Orientation: l'article 10 du règlement (CE) no 438/2001 de la Commission (JO L 63 du 3.3.2001, p. 21) (sur la gestion des Fonds structurels) précise que «les États membres organisent, sur la base d'un échantillon approprié, des contrôles des opérations en vue plus particulièrement: a) de vérifier le bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle mis en place; b) d'examiner de manière sélective, sur la base d'une analyse des risques, les déclarations de dépenses établies aux différents niveaux concernés. Les contrôles effectués avant la clôture de chaque intervention portent sur 5 % au moins des dépenses totales éligibles et sont basés sur un échantillon représentatif des opérations approuvées, en tenant compte des dispositions du paragraphe 3. Les États membres veillent à étaler les contrôles de façon régulière sur toute la durée de la période concernée. Ils assurent une séparation adéquate des tâches entre ces contrôles et les procédures de mise en œuvre ou de paiement concernant les opérations».

(33) La conférence européenne sur le développement rural, qui s'est tenue à Salzbourg en novembre 2003, s'est dite «préoccupée par la complexité du présent système de mise en œuvre de la politique communautaire de développement rural, qui prévoit des sources de financement et des procédures différentes selon que l'action est mise en œuvre à l'intérieur ou à l'extérieur des régions de l'objectif no 1».

(34) Règlement (CEE) no 3508/92 du Conseil du 27 novembre 1992 établissant un système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) relatif à certains régimes d'aides communautaires (JO L 355 du 5.12.1992, p. 1).

(35) Le document d'orientations VI/10535/99 rev. 7 publié par les services de la Commission concernant la mise en œuvre des système de gestion, contrôle et sanctions des mesures de développement rural instaurées par le règlement (CE) no 1257/1999, point 3.5.

(36) En particulier, le fait de ne réaliser qu'un seul appel à candidatures au lieu de procéder à des appels répétés, favorise la sélection des premiers projets soumis.

(37) Voir également le document d'orientations VI/10535/99 rev. 7, point 3.7.

(38) Règlement (CEE) no 3508/92.

(39) Point 47 du rapport spécial no 14/2000 de la Cour sur la PAC et l'environnement: «Par exemple, en ce qui concerne l'agroenvironnement, les États membres doivent fournir des éléments probants précis pour justifier les niveaux d'aide proposés pour le programme; ces niveaux spécifiques sont ensuite approuvés par la Commission. À l'inverse, en matière de boisement, ces informations ne sont pas exigées des autorités nationales; la Commission approuve des niveaux d'aide maximaux à l'intérieur desquels les États membres sont libres de fixer les montants des aides, sans que la Commission ait à se prononcer».

(40) L'article 31 du règlement (CE) no 1257/1999 prévoit qu'une prime annuelle par hectare peut être versée pour «compenser, pendant une période maximale de vingt ans, les pertes de revenu découlant du boisement encourues par des agriculteurs ou associations qui cultivaient les terres avant leur boisement ou par toute autre personne morale de droit privé».

(41) Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen d'un bilan d'application du règlement (CEE) no 2080/92 [COM(1997) 630 du 28.11.1997].

(42) Article 61 du règlement (CE) no 445/2002 de la Commission (JO L 74 du 15.3.2002, p. 1).

(43) Article 29 du règlement (CE) no 1257/1999, modifié par le règlement (CE) no 1783/2003 (JO L 270 du 21.10.2003, p. 70).

(44) Règlement (CE) no 1783/2003.

(45) Les plans de développement rural fixent, pour la période des vingt années suivantes, le montant payable par hectare afin de compenser la perte de revenus. Ce montant varie en fonction de l'utilisation antérieure des terres boisées. Elle est d'autant plus élevée que cette utilisation est rémunératrice et que le bénéficiaire la perçoit en qualité d’exploitant agricole.

(46) Dans ses conclusions, la conférence a estimé qu’il était opportun de «réorienter les mesures de boisement afin de renforcer leur multifonctionnalité et leur caractère durable (par exemple en matière de gestion du risque, en améliorant les bénéfices environnementaux et en réduisant les risques d'incendie)».

(47) Avis du Comité économique et social sur «La situation et les problèmes de la sylviculture dans l'Union européenne et la potentialité de développement des politiques forestières» (JO C 206 du 7.7.1997, p. 128).

(48) Article 31 du règlement (CE) no 1257/1999.

ANNEXE I ACTIONS COMMUNAUTAIRES RELATIVES À LA SYLVICULTURE DURANT LA PÉRIODE 1964-1999 1964-1988: Jusqu'à 1988, la Communauté européenne a, pour développer le secteur forestier, pris certaines mesures, qui étaient toujours liées à la politique agricole commune, en particulier à la politique d'amélioration des structures agricoles. Les mesures portaient sur l'harmonisation de la réglementation, le développement des forêts et de la sylviculture, la protection des forêts contre la pollution atmosphérique et les incendies, ainsi que la recherche dans le secteur forestier. 1988-1992: La Communauté a adopté une approche plus cohérente de ses projets forestiers. En septembre 1988, la Commission a présenté au Conseil un programme d'action forestière de la Communauté. Adopté par le Conseil en 1989, ce programme était centré sur cinq domaines: — boisement de terres agricoles, — développement et utilisation optimale des forêts dans les zones rurales, — liège, — protection des forêts, — mesures d'accompagnement. 1992-1999: En 1992, la Communauté entre dans une phase de traitement plus ambitieux des problèmes forestiers par des décisions de deux ordres qui modifient fondamentalement le programme d'action de 1988: — renforcement des mesures de protection des forêts contre la pollution atmosphérique et les incendies (1), — mesures relatives aux activités forestières des exploitations agricoles, à titre de mesures d’accompagnement de la réforme de la PAC (2), visant à soutenir le boisement de terres agricoles. Depuis 1992, figurent parmi les autres mesures communautaires dans le secteur sylvicole la création du système européen d'information et de communication forestières (EFICS) (3), ainsi que les activités de recherche relatives au secteur forestier cofinancées dans le cadre des programmes de recherche et de développement de l'Union européenne dans le domaine agronomique et environnemental. Le débat mené dans les années 90 autour de la stratégie forestière européenne portait essentiellement sur la définition des principes de la sylviculture durable. Le concept de gestion durable des forêts a été défini par la conférence ministérielle paneuropéenne sur les forêts qui s'est tenue à Helsinki en 1993. Par gestion durable des forêts, on entend une combinaison équilibrée d'activités écologiques, économiques, sociales et culturelles. Le débat sur la stratégie forestière de l'Union européenne a été lancé suite, entre autres, au rapport du Parlement européen (4), à la communication de la Commission sur une stratégie forestière pour l'Union européenne (5) et à la résolution du Conseil établissant une stratégie forestière pour l'Union européenne (6). Ce débat a permis de réaffirmer en particulier les principes suivants: les forêts ont un rôle multifonctionnel; les règles de l'économie de marché doivent leur être appliquées; conformément au principe de subsidiarité, la stratégie doit être mise en œuvre au niveau le plus bas possible. Bien que ce principe soit d'application et que la stratégie forestière vise à améliorer la coordination au sein de la Communauté, des propositions concrètes visant à accroître la coopération font défaut. (1) Règlements (CEE) no 2157/92 et (CEE) 2158/92 du 23 juillet 1992. (2) Règlement (CEE) no 2080/92. (3) Règlement (CE) no 400/94. (4) A4-0414/96; PE 213.578/fin («Rapport Thomas»). (5) COM(1998) 649 final. (6) Résolution du Conseil du 15 décembre 1998.

ANNEXE II DÉFINITION DU TERME «FORÊT» DANS LES DIFFÉRENTS ÉTATS MEMBRES Définition du terme «forêt»: principaux critères et seuils utilisés dans chaque pays selon le système européen d'information et de communication forestières (EFICS) État membre Minimum Taille à l'âge adulte Largeur Densité de couverture Superficie Production potentielle Autriche 10 m 30 % 0,05 ha Belgique (Région wallonne) 9 m 0,1 ha Belgique (Région flamande) 25 m 20 % 0,5 ha Danemark 20 m 0,5 ha 6 m Finlande 0,25 ha 1 m3/ha/an France 15 m 10 % ou 500 arbres/ha avec circonférence à hauteur de poitrine < 24,5 cm 0,05 ha Allemagne 10 m 0,1 ha Grèce 30 m 10 % 0,5 ha Irlande 40 m 20 % 0,5 ha 4 m3/ha/an (conifères) 2 m3/ha/an (feuillus) Italie 20 m 20 % 0,2 ha Luxembourg néant néant néant Portugal 15 m 10 % 0,2 ha Espagne 20 m 30 % 0,25 ha Suède 0,25 ha 1 m3/ha/an Pays-Bas 30 m 20 % 0,5 ha Royaume-Uni 50 m 20 % 2 ha Sources: CE 1997. Étude sur le système européen d'information et de communication forestières (EFICS). Rapports relatifs à l'inventaire forestier et aux systèmes d'enquête. Commission européenne. Luxembourg.