COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 11.10.1995 
COM(95) 465 final 
LA STRATÉGIE EUROPÉENNE POUR 
L'EMPLOI: 
PROGRÈS RÉCENTS ET 
PERSPECTIVES 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION SUR LES TENDANCES ET 
LEVOLUTION DES SYSTEMES DEMPLOI DANS L'UNION EUROPEENNE 

TABLE DES MATIERES 
RESUME ET CONCLUSIONS 
II. CROISSANCE ET EMPLOI: 
PERSPECTIVE'S MACROÉCONOMIQUES ET POLITIQUES A METTRE 
EN OEUVRE 10 
(1) L'actuel processus de reprise 10 
(2) Politiques macroéconomiques pour la croissance et l'emploi 11 
(3) Exemples de scénarios à moyen-terme 13 
(2) Risques macroéconomiques pesant sur la croissance et d'emploi 15 
III. INTER-RELATIONS ENTRE POLITIQUES MACRO-ECONOMIQUES ET 
POLITIQUES STRUCTURELLES 16 
(1) Compétitivité et emploi 18 
(2) Politiques du marché du travail 20 
IV. L'EMPLOI ET LES CINQ PRIORITES D'ESSEN 25 
(1) La promotion des investissements dans la formation professionnelle 26 
(2) L'augmentation de l'intensité de la croissance en emploi 30 
(3) La réduction des coûts indirects du travail 36 
(4) L'accroissement de l'efficacité de la politique du marché du travail 39 
(5) Le renforcement des mesures en faveur des groupes particulièrement 
touchés par le chômage 43 
V. QUESTIONS HORIZONTALES 47 
(1) Tendances concernant les PME et l'emploi 47 
(2) Les fonds structurels et l'emploi 51 
(3) Croissance économique, environnement et emploi 53 
(4) Systèmes d'assistance, taxation et marché du travail 57 
ANNEXE: Conclusions du Conseil européen d'Essen en matière d'emploi 

LA STRATÉGIE EUROPÉENNE POUR L'EMPLOI: 
PROGRÈS RÉCENTS ET PERSPECTIVES 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION SUR LES TENDANCES ET 
L'EVOLUTION DES SYSTEMES D'EMPLOI DANS L'UNION EUROPEENNE 
Lors de sa réunion des 9 et 10 décembre 1994 à Essen, le Conseil européen a 
réaffirmé le caractère prioritaire de la lutte contre le chômage et pour l'égalité des 
chances. Considérant que, en vue d'une amélioration décisive de la situation de 
l'emploi, le nécessaire retourna un processus de croissance soutenue devait être 
complété par des réformes structurelles sur le marché de l'emploi, il a identifié 
cinq domaines d'action prioritaires en vue de surmonter les problèmes structurels 
de l'emploi (annexe 1). Il a invité les Etats membres à traduire ses 
recommandations dans chacun de ces domaines dans un programme pluri-annuel. 
Il a également invité le Conseil responsable des affaires sociales et de l'emploi et 
le Conseil "Questions économiques et financières" ainsi que la Commission à 
suivre attentivement l'évolution de l'emploi, à examiner les politiques 
correspondantes des Etats membres et à faire rapport chaque année au Conseil 
européen, pour la première fois en décembre 1995, sur les nouveaux progrès 
réalisés sur le marché de l'emploi. Enfin, il a demandé que soient examinées les 
questions particulières des effets des régimes fiscaux et régimes d'aide sur la 
disponibilité à proposer et à occuper un emploi, d'une part, et des relations entre 
croissance économique et environnement, d'autre part. 
Le Conseil européen de Cannes de juin 1995 a souligné la nécessité d'une 
intensification par les Etats membres des réformes structurelles des marchés de 
l'emploi, dans la ligne des cinq orientations définies à Essen. En outre, il a 
demandé au Conseil et à la Commission d'assurer une préparation approfondie du 
rapport prévu lors de sa réunion d'Essen sur les relations entre croissance 
économique et environnement et les conséquences qui en découlent pour la 
politique économique, ainsi que d'étudier l'effet mutuellement bénéfique obtenu 
par une coordination renforcée des politiques économiques et structurelles. 
La présente Communication entend constituer une première contribution de la 
Commission au processus lancé à Essen. Son objectif est d'analyser les principales 
tendances et les aspects majeurs des politiques récentes des Etats membres dans 
les domaines prioritaires d'Essen, dans le but d'identifier les bonnes pratiques et 
de favoriser leur diffusion. En outre, elle contient de premiers éléments de réponse 
de la Commission sur la question soulevée à Cannes de la coordination des 
politiques économiques et structurelles. 
Elle devrait pouvoir fournir le support nécessaire pour la préparation du premier 
Rapport annuel sur l'emploi devant être présenté au Conseil européen de Madrid. 
I. RESUME ET CONCLUSIONS 
Le présent rapport conclut que l'approche européenne visant à répondre à la crise de 
l'emploi n'exige pas d'opter soit pour un chômage élevé et persistant, soit pour une 
inégalité et une pauvreté croissantes. Il est possible de combattre le chômage et 
d'améliorer la situation globale de l'emploi sans créer une nouvelle classe de pauvres qui 
travaillent et sans renoncer aux ambitions élevées qui sont les nôtres en matière de 
protection sociale. 
Pour y parvenir, il est nécessaire de mobiliser toutes les politiques et de travailler dans 
deux directions simultanément et de manière bien coordonnée: 
pour mettre en oeuvre une politique macroéconomique visant, d'une part, à rétablir 
les finances publiques et, d'autre part* à permettre aux entreprises de se développer et de 
créer de nouveaux emplois, notamment dans les PME, 
pour appliquer une politique structurelle vigoureuse, aavant tout en substituant aux 
politiques passives une politique active du marché de l'emploi. 
Tel est l'objectif essentiel de la stratégie pour l'emploi arrêtée par le Conseil européen 
d'Essen en 1994 et en cours de mise en oeuvre. Les États membres traduisent maintenant 
cette stratégie dans leurs propres programmes pluriannuels, qui devraient tous être prêts 
avant le Conseil européen de Madrid. Le présent rapport d'ensemble fait clairement 
apparaître la profondeur et l'ampleur du processus de réforme en cours dans le domaine 
des politiques du marché de l'emploi pour leur donner une orientation plus active. Un 
mouvement de réforme parallèle se déroule dans le domaine des systèmes de sécurité 
sociale. Enfin, les partenaires sociaux sont en train de réorganiser les systèmes de 
négociation collective et ces changements contribuent à un meilleur équilibre 
macroéconomique et à la création d'emploi. 
Au cours des années qui viennent, les résultats de ce processus amélioreront peu à peu 
les conditions favorables à la croissance de l'économie et de l'emploi. Cependant, pour 
attaquer le chômage plus vigoureusement, des engagements nouveaux et résolus 
s'imposent, de la part des États membres comme des partenaires sociaux. 
Cela est important à court terme pour d'évidentes raisons économiques, sociales et 
.politiques, mais plus encore dans une perspective lointaine, compte tenu des tendances 
démographiques au sein de l'Union. 
Croissance et emploi: perspectives macroéconomiques et exigences politiques 
Après avoir culminé à 11,4 % au milieu de 1994, le chômage n'a décru que 
lentement pour s'établir récemment à 10,6 %. La mise en oeuvre de politiques tant 
macroéconomiques que structurelles s'impose pour ramener durablement le 
chômage à un niveau acceptable. L'interaction des mesures macroéconomiques et 
structurelles implique en outre que leur mise en oeuvre doit intervenir de manière 
coordonnée, tant au niveau du pays concerné qu'entre pays différents. 
Le potentiel existe qui permettrait à l'économie de l'Union d'atteindre une 
trajectoire de croissance satisfaisante et donc de créer des emplois. À cette fin, les 
remarquables succès obtenus dans la mise en place d'un cadre axé sur la stabilité 
devraient être préservés et renforcés, notamment en ce qui concerne 
l'assainissement des finances publiques. En effet, des finances publiques saines et 
une croissance satisfaisante vont de pair. Des finances publiques saines sont la 
condition préalable d'un processus soutenu de croissance à moyen terme. Une telle 
évolution de la croissance est à son tour un préalable à la création d'emploi mais 
ne peut pas à elle seule répondre au défi du chômage. Néanmoins, de bons 
résultats dans le domaine de la croissance sont la base à partir de laquelle des 
efforts peuvent être déployés pour mettre en oeuvre des politiques efficaces du 
marché de l'emploi. 
3. Alors que le rythme de croissance satisfaisant de la fin des années 1980 a été 
interrompu par un ralentissement de stabilisation au début des années 1990, les 
facteurs fondamentalement pgsitifs favorables à la croissance demeurent et se sont 
même renforcés sous certains aspects. Bien que les turbulences récentes qu'ont 
connues les marchés des changes aient fait naître des doutes accrus, l'Union 
connaît une reprise tirée par les exportations qui repose sur une amélioration 
fondamentale de la position concurrentielle des entreprises européennes et sur des 
conditions de croissance dynamiques hors d'Europe. La rentabilité des capitaux 
reste forte, ce qui jette les bases d'investissements créateurs d'emploi. Une baisse 
des taux d'intérêt à long et à court terme a été enregistrée, entraînant notamment 
des effets positifs sur les perspectives et la confiance. Enfin, des mesures 
structurelles sont mises en oeuvre dans de nombreux domaines, y compris le 
marché de l'emploi qui se caractérise par un assouplissement croissant. 
4. De même que l'objectif de maîtrise de l'inflation s'est imposé dans les années 
1980, des finances publiques saines sont la pierre de touche des années 1990. 
Tous les États membres ont prévu ou prévoient de réduire leur déficit à moins de 
3 % du PIB à moyen terme. Cette politique doit être maintenue et renforcée si 
l'on constate une déviation par rapport à la voie de l'assainissement. De plus, il 
conviendrait de réduire les déficits structurels de manière significative, voire de 
les faire complètement disparaître afin de se donner la marge de manoeuvre 
nécessaire. Si le fait que des finances publiques saines et une croissance soutenue 
sont favorables à une croissance soutenue à moyen terme ne prête guère à 
discussion, le présent rapport conclut que l'assainissement budgétaire, mis en 
oeuvre de manière crédible, pourrait avoir des effets importants sur 
l'investissement et l'emploi, même à court terme, grâce à l'impact de la confiance 
dans le secteur privé et à la réduction de la prime de risque sur les taux d'intérêt 
(par "effet d'entraînement"). 
5. L'évolution des salaires continue à jouer un rôle important pour les perspectives 
du marché de l'emploi. Des augmentations des salaires nominaux compatibles avec 
une faible inflation et une croissance des salaires réels inférieure aux gains de 
productivité, conformément aux grandes orientations des politiques économiques, 
sont les conditions préalables d'une amélioration supplémentaire de la rentabilité 
de l'investissement. 
6. La mise en oeuvre complète du volet macroéconomique de ces grandes 
orientations rend possible une croissance tirée par les investissements de 3 à 
3,5 % par an au cours de la période 1995-2000. Le taux d'investissement par 
rapport au PIB serait porté de 19 à 23 % environ, soit un chiffre proche de celui 
avancé dans le Livre blanc de la Commission. Plus de 11 millions de nouveaux 
emplois seraient créés, ce qui ramènerait le taux de chômage à environ 7,5 % 
avant la fin de l'an 2000. L'assainissement très favorable des déséquilibres 
budgétaires résulte de ces deux causes: la performance satisfaisante en matière de 
croissance, qui élimine la composante cyclique du déficit, et les mesures prises 
pour réduire de manière significative le déficit structurel. Les politiques 
macroéconomiques requises doivent toutefois s'accompagner de mesures 
structurelles pour élever les limitations de vitesse imposées à la croissance et 
favoriser l'employabilité des personnes, toutes étant nécessaires pour réaliser 
l'ambition affichée par le Livre blanc de réduire le chômage de moitié avant l'an 
2000. 
Interrelations entre politiques macroéconomiques et structurelles 
7. Pour parvenir à ce résultat favorable sans créer de tensions, la stratégie de la 
Communauté pour l'emploi se caractérise par une combinaison de politiques 
macroéconomiques et structurelles qui se renforcent mutuellement au plan tant 
national que communautaire : les réformes structurelles, en accroissant le potentiel 
de production, engendre le dynamisme et, en réduisant le chômage structurel, 
rendent possible un taux d'emploi plus élevé sans pressions inflationnistes 
négatives, permettant ainsi à la politique monétaire guidée par la stabilité de se 
faire moins restrictive. L'application simultanée de politiques structurelles 
cohérentes dans les États membres améliorerait par conséquent la marge de 
manoeuvre laissée aux politiques macroéconomiques au plan tant national que 
communautaire. 
8 Les politiques structurelles couvrent principalement deux domaines : (a) le 
renforcement de la compétitivité et de l'innovation en stimulant la croissance de 
la productivité en transformant cette dernière en emplois nouveaux par le biais du 
mécanisme des prix relatifs et des mutations sectorielles; (b) l'activation des 
politiques du marché du travail en agissant tant sur l'offre que sur la demande. 
Du côté de l'offre de travail, ces mesures incluent l'enseignement, la formation et 
la requalification, l'orientation et la réadaptation professionnelles ainsi que des 
mesures en faveur de la mobilité. Bref, il s'agit de placer la personne voulue et 
ayant les compétences requises au poste qui convient et, ce faisant, d'améliorer la 
capacité de croissance de l'économie. Du côté de la demande, les mesures 
comprennent des incitations à créer des emplois compatibles avec une trajectoire 
de croissance non inflationniste. Cela couvre une organisation plus souple du 
temps de travail et des initiatives locales visant à améliorer les services ainsi qu'un 
ajustement des coûts non salariaux. Plus ces mesures seront ciblées pour remettre 
les chômeurs au travail, mieux il sera possible de concilier la stabilité des prix et 
la croissance de l'emploi. 
9 II importe de reconnaître l'interaction entre les dimensions macroéconomique et 
microéconomique des politiques visant à répondre au défit du marché de l'emploi. 
Ces deux politiques doivent être mises en oeuvre simultanément pour éviter des 
répercussions préjudiciables. Une approche non coordonnée réduirait sensiblement 
la possibilité d'exploiter les conditions fondamentalement propices à la croissance 
qui prévalent actuellement. 
L'emploi et les cinq priorités d'Essen 
10 En ce qui concerne le fonctionnement du marché du travail, la Communication 
révèle une forte mobilisation des Etats membres pour définir des programmes 
nationaux cohérents pour l'emploi à moyen terme, intégrant les différentes 
priorités établies à Essen, dans le cadre de réformes récentes ou en cours du 
marché du travail et des systèmes d'emploi. 
11. Le développement de ces programmes devrait être poursuivi avec vigueur. Ce 
développement devrait concerner notamment : 
les engagements concernant l'augmentation et l'amélioration des 
investissements dansia formation, avec une priorité pour les actions en 
faveur des chômeurs et pour la formation organisées par les entreprises 
pour les travailleurs; 
un développement et une meilleure diffusion des pratiques d'aménagement 
du temps de travail, s'accompagnant d'une augmentation de l'emploi, d'une 
valorisation des emplois concernés, et ne se réalisant pas au détriment de 
la protection sociale, ou de la promotion de l'égalité des chances; 
une analyse plus fine de l'impact des mesures de réduction et coûts 
salariaux, notamment en fonction de leur ciblage, et une recherche plus 
systématique des financements alternatifs de la sécurité sociale; 
l'encouragement des initiatives locales de développement et d'emploi, 
notamment par l'amélioration du cadre légal, fiscal et financier des 
activités concernées, et par l'encouragement de fortes dynamiques locales 
en leur faveur; 
l'intensification des efforts d'activation des politiques d'emploi - en 
particulier par l'adaptation des services de l'emploi - tout en préservant 
un haut niveau de protection sociale; 
l'attention renforcée à porter aux catégories les plus touchées : 
les jeunes : chacun devrait bénéficier d'un niveau d'éducation, de 
formation ou d'expérience professionnelle suffisant pour assurer 
son employabilité; 
les chômeurs de longue durée qui devraient avoir reçu une chance 
de formation de réhabilitation ou d'insertion avant d'atteindre le 
seuil du chômage de longue durée. 
les femmes : une attention plus soutenue devrait être portée aux 
politiques de déségrégation du marché du travail, conformément 
aux orientations adoptées par la Conférence de Pékin et au 4ème 
programme d'action pour l'égalité de chances. 
Questions horizontales 
Les Conseils européens d'Essen et de Cannes ont demandé des analyses spécifiques sur 
les liens entre l'emploi et certains thèmes particuliers : l'environnement, les PME, les 
systèmes de taxation et de protection sociale. Ceux-ci sont abordés dans la 
Communication, qui traite également de la contribution des Fonds structurels à l'emploi, 
étant donné l'importance de ce thème. 
12. Il convient de maximiser la contribution des PME à l'amélioration de la situation 
de l'emploi par des adaptations appropriées de leur environnement juridique, fiscal 
et financier, et par la promotion de leurs investissements dans la formation. 
13. La création d'emplois liés à l'environnement implique le développement de 
mesures incitatives, y compris dans le domaine fiscal, ainsi que la meilleure prise 
en compte de l'environnement dans les politiques sectorielles, notamment dans les 
domaines de l'énergie, des transports et de l'agriculture. Une telle prise en compte 
est recommandée dans le cinquième programme d'action pour l'environnement et 
l'on a pu constater qu'elle conduit à une création nette d'emplois. La prise en 
compte de l'environnement devrait donc être intensifiée pour renforcer la 
compétitivité des éco-entreprises et pour permettre à l'Union européenne de se 
rapprocher d'un développement durable. 
14. Dotés de 170 Milliards d'ECUs pour la période 1994-1999, les Fonds structurels 
constituent un instrument-clé de soutien communautaire à la promotion de l'emploi 
et des mesures identifiées par les récents Conseils Européens d'Essen et de 
Cannes. 
Ceci implique une meilleure adéquation à la promotion de l'emploi des 
investissements en capital physique et un développement de l'investissement en 
ressources humaines. 
Dans ce contexte il convient, dans la mise en oeuvre de l'ensemble des 
instruments et Fonds structurels, d'encourager les mesures visant à promouvoir la 
formation initiale et continue, une croissance plus créatrice d'emploi et une 
approche proactive de solidarité, d'intégration et de promotion de l'égalité des 
chances. 
15. Diverses exigences doivent être prises en compte dans le cadre du réexamen en 
cours des systèmes de taxation et d'assistance, en vue de supprimer les éventuels 
obstacles à la création ou à la recherche d'emploi: 
la tendance des années passées à l'augmentation de la fiscalité sur le 
travail, surtout sur les bas salaires, doit être renversée; 
l'équilibre entre les systèmes de taxation et d'assistance doit inciter à la 
création ou à la recherche d'emploi en évitant les effets pervers tels que 
le piège du chômage ou l'enfermement de certains travailleurs dans des 
travaux à bas salaires; 
les principales fonctions des systèmes européens de protection sociale, et 
le haut niveau de protection qu'ils assurent, doivent être préservés. 
Conclusions 
16. Le processus d'Essen s'est engagé en ce qui concerne tant les politiques 
macroéconomiques que structurelles. Il convient que les Etats membres 
maintiennent le cap en ce qui concerne les politiques macroéconomiques, 
poursuivent le processus d'articulation de ces politiques avec les politiques 
structurelles de l'emploi et du marché du travail, en particulier dans la mise en 
oeuvre et le suivi des programmes pluriannuels, et intensifient les mesures 
d'ajustement des systèmes d'emploi. 
17 Les nombreux échanges de vue qui ont eu lieu entre les Etats membres et avec 
la Commission sur le suivi des recommandations d'Essen ont montré la valeur 
ajoutée que comporte une concertation sur les politiques au niveau européen, dans 
le but d'identifier les meilleures pratiques et de permettre si possible leur 
diffusion. Une telle concertation sur les politiques d'emploi et la mise en oeuvre 
des objectifs communs adoptés en la matière doit être poursuivie avec 
détermination et approfondie. 
Cette concertation implique un développement de l'analyse et de l'évaluation, 
notamment à travers le développement progressif d'indicateurs communs. 
18. L'efficacité des mesures prises par les pouvoirs publics en matière d'emploi 
dépend très largement de leur capacité de mobilisation des acteurs de la vie 
sociale et économique à tous les niveaux. Ceci vaut pour les acteurs institutionnels 
à tous les échelons territoriaux, qui doivent s'impliquer activement dans les 
stratégies pour l'emploi. 
D'autre part, c'est sur les partenaires sociaux que repose en grande partie la 
responsabilité d'exploiter les possibilités croissantes existant dans le cadre des 
réformes du marché du travail. C'est pourquoi la Commission attache une grande 
importance à leur participation active à la mise en oeuvre des recommandation 
d'Essen, et à la contribution qu'ils apportent à leur suivi. La définition et la mise 
en oeuvre des programmes pluriannuels nationaux devrait être l'instrument 
privilégié d'une telle mobilisation. 
II. CROISSANCE ET EMPLOI: 
PERSPECTIVES MACROECONOMIQUES ET POLITIQUES A METTRE 
EN OEUVRE 
(1) L'ACTUEL PROCESSUS DE REPRISE 
Après la période de stagflation consécutive au second choc pétrolier, l'économie de 
l'Union a connu un processus de croissance ininterrompue et en accélération constante 
pendant les années 1980. En particuliers, la seconde moitié de la décennie précédente s'est 
caractérisée par une vive expansion de l'activité économique et une nette amélioration de 
la situation du marché du travail. Enjre 1986 et 1990, le PIB de l'Union a progressé au 
rythme de 3,3 % par an. Cette bonne performance de croissance s'est accompagnée de la 
création de plus de 9 millions d'emplois et d'un recul de plus de 2 points du taux de 
chômage, qui est tombé à 7.6 % en 1990. 
Ayant connu un taux de croissance supérieur à son potentiel pendant plusieurs années, 
l'économie de l'Union était en état de surchauffe à la fin de la précédente décennie. Au 
niveau de l'Union, le dynamisme de l'économie a entraîné des contraintes de capacité, une 
détérioration substantielle des soldes extérieurs, une recrudescence des tensions 
inflationnistes et une accélération des hausses de salaires. Ces phénomènes ont conduit 
à progressif durcissement de la politique monétaire à partir de la fin des années 1980. 
Cependant, comme les politiques budgétaires sont restées laxistes, devenant même 
expansionnistes, il a fallu, compte tenu de l'engagement des autorités à l'égard de la 
stabilité, rendre les conditions monétaires très restrictives en dépit des signes 
d'affaiblissement de l'activité économique. L'impulsion budgétaire imprimée par 
l'unification allemande a contribué à accentuer encore le déséquilibre du dosage des 
politiques économiques. L'inévitable ralentissement conjoncturel s'est transformé en une 
récession caractérisée, sous l'effet principalement de politiques macro-économiques 
déséquilibrées, traduisant un conflit de stabilité. Le PIB réel, qui avait progressé d'à peine 
1 % par an en 1991-1992, a diminué de 0,5 % en 1993, et plus de 5,5 millions d'emplois 
ont été perdus dans l'Union pendant la période 1992-1994. 
Depuis 1993, l'économie de l'Union a enregistré une reprise plus forte que prévu. Grâce 
au dynamise des marchés d'exportation extra communautaires et à l'amélioration de la 
compétitivité des entreprises européennes, les exportations ont donné l'élan initial de la 
croissance. Les impulsions exercées par le secteur extérieur ont des retombées sur 
l'investissement, qui devrait devenir le principal moteur de la croissance de la production. 
La consommation privée est pour l'instant assez faible, mais elle devrait reprendre peu 
à peu, grâce à l'accélération des revenus des ménages, progressivement confortée par 
l'augmentation de l'emploi et par des hausses positives, mais modérées des salaires réels. 
Après la pointe de 11,4 % atteinte au milieu de 1994, le taux de chômage a diminué 
comme prévu jusque 10,6 % de la population active. 
Depuis le début de cette année, mais surtout après les remous monétaires du printemps, 
il semble que l'expansion économique dans la Communauté ait perdu un peu de son élan 
Une pause dans le processus de reprise n'est pas, en soi, une raison suffisante pour 
craindre une fin prématurée de l'essor actuel. Un ralentissement qui intervient après 
plusieurs trimestres de reprise cadre parfaitement avec des précédents historiques, d'autant 
plus que la première phase du cycle a été vigoureuse, et que la pause est largement 
imputable au rééquilibrage des facteurs agissant sur la reprise (les exportations cédant le 
rôle moteur à l'investissement). Par ailleurs, au vu de la rapide résorption des capacités 
inutilisées, une certaine modération de la croissance semble opportune. 
Ce qui est important, c'est que les principaux facteurs qui influencent l'activité 
économique restent bien orientés: (i) la demande extérieure est toujours vigoureuse et la 
compétitivité de la Communauté continue de s'améliorer, comme en témoigne le fait que, 
cette année, l'expansion des exportations mondiales réelles, hors Communauté, va 
poursuivre à un rythme annuel d'environ 11 %, et que le solde commercial positif de 
l'Union, devrait se chiffrer à 1,6 % du PIB en 1995, contre - 0,4 % en 1992; (ii) la 
rentabilité du capital demeure élevée, l'indice s'établissant à 96,5 en 1995 pour EUR15 
contre 85 sur l'ensemble de la période 1986-1990; elle a presque retrouvé le niveau des 
années 1960 (100) et on s'attend à c£ que cette amélioration se poursuive (99,3 en 1996 
selon les prévisions actuelles); (iii) l'inflation au sein de l'Union est nettement plus faible 
que lors des épisodes précédents, puisqu'elle s'est stabilisée à 3,2 % pour EUR15 depuis 
1994, soit le meilleur résultat enregistré depuis les années 1960, ce qui facilite la 
conclusion d'accords salariaux modérés; le taux d'inflation ne devrait guère s'accélérer 
pendant la phase d'expansion, étant donné la fermeté de l'engagement des autorités 
monétaires à l'égard de la stabilité des prix et l'intensification de la concurrence globale; 
(iv) les taux d'intérêt ont sensiblement diminué (les taux allemands à court terme sont 
inférieurs de plus de 200 points de base au niveau atteint à la fin de 1993 et le niveau 
moyen des taux d'intérêt à long terme dans la Communauté est inférieur de 100 points 
de base à ce qu'il était au printemps 1995; (v) enfin, les enquêtes de conjoncture auprès 
des chefs d'entreprise concernant leurs intentions d'investissement suggèrent une 
progression très soutenue de l'investissement (augmentation de 13 % en termes réels pour 
cette année). 
(2) POLITIQUES MACRO-ECONOMIQUES POUR LA CROISSANCE ET 
L'EMPLOI 
Les Grandes orientations de politique économique successivement adoptées par le Conseil 
depuis décembre 1993 et la stratégie arrêtée à Essen ont défini les principaux axes des 
politiques macro-économiques qui doivent être menées pour atteindre les deux objectifs 
majeurs de l'Union. Ces politiques sont en effet articulées de manière à surmonter 
l'actuelle pause de la croissance et à transformer la reprise en une croissance à moyen 
terme vigoureuse et non inflationniste, qui soit aussi créatrice d'emplois. Dans le même 
temps, elles visent à réaliser la convergence nécessaire pour assurer une transition en 
douceur vers la troisième phase de l'UEM. Celle-ci permettra une meilleures exploitation 
de tous les avantages potentiels du marché unique, mais aussi le raffermissement du 
processus de croissance de l'Union. 
Le cadre macro-économique requis comporte les caractéristiques suivantes: 
une politique monétaire axée sur la stabilité, dont la tâche serait facilitée par une 
évolution appropriée des salaires et des politiques budgétaires; 
une évolution des salaires nominaux compatible avec la nécessité d'instaurer et de 
préserver un contexte de faible inflation, et des hausses des salaires réels, 
positives maïs modestes, restant toutefois inférieures à la croissance annuelle de 
la productivité du travail, déboucheraient sur une nouvelle amélioration de la 
11 
rentabilité du capital. Celle-ci est nécessaire pour renforcer l'investissement, 
compte tenu du fait que le ratio capital/production est plus élevé que dans les 
années 1960. En outre, la persistance des taux d'intérêt réels élevés dans 
l'économie mondiale exige une rentabilité plus forte du capital afin d'attirer 
l'investissement nécessaire. L'amélioration de la rentabilité est, quant à elle, 
déterminante pour une forte expansion de la capacité et de l'investissement 
créateur d'emplois. À cet égard, il s'agit de veiller à ce que l'augmentation de la 
rentabilité se traduise effectivement par un accroissement de l'investissement 
productif. Les données disponibles et les prévisions semblent indiquer que tel sera 
le cas; 
la poursuite de l'action importante et crédible en matière d'assainissement 
budgétaire dans la plupart d£s Etats membres, conformément aux objectifs des 
programmes de convergence. L'application stricte de l'assainissement budgétaire 
et des programmes de convergence devrait entraîner une baisse des taux d'intérêt 
à long terme induite par l'amélioration de la confiance, ainsi qu'une diminution du 
risque de turbulences sur les marchés des changes. Des efforts d'austérité 
budgétaire crédibles devraient, en modérant les anticipations inflationnistes et en 
abaissant les taux d'intérêt à court terme, préparer la voie à un environnement 
monétaire moins restrictif. Dans ces conditions, une action renforcée et rapide 
visant à réduire sensiblement les déficits budgétaires structurels (c'est-à-dire 
corrigés des influences conjoncturelles) n'entrave pas mais conditionne plutôt une 
amélioration soutenue de la croissance et de l'emploi. C'est surtout dans les pays 
dont le déficit budgétaire et la dette publique sont élevés (par exemple l'Italie) que 
des efforts d'assainissement crédibles et concentrés sur la phase initiale sont 
susceptibles d'entraîner une forte baisse des primes de risque sur les taux d'intérêt, 
ce qui contribuerait à réduire les déficits budgétaires et à encourager la confiance 
des investisseurs et des consommateurs. Ces effets d'entraînement positifs 
pourraient bien contrebalancer largement les traditionnels effets négatifs de 
l'assainissement budgétaire sur la demande, même à court terme. L'expérience 
observée dans des pays tels que l'Irlande (1987-1990) et le Danemark (1982-1986) 
montre clairement qu'une stratégie crédible d'assainissement budgétaire peut aller 
de pair avec une augmentation, et non une baisse de la croissance économique et 
de l'emploi. À l'opposé, dans des pays comme la Suède, au début des années 
1990, la détérioration rapide et marquée du solde budgétaire a compromis la 
stabilité des prix et des taux de change et la crédibilité de la politique monétaire, 
avec les conséquences négatives qui en ont résulté pour la croissance économique 
et la création d'emplois. 
Ces conditions du retour à un processus de croissance durable et créatrice d'emplois 
recueillent maintenant un large consensus dans la Communauté et la ferme adhésion des 
partenaires sociaux européens1. L'existence de ce consensus général est un facteur 
important pour l'amélioration de la confiance. À cela s'ajoute que, dans l'ensemble, les 
politiques économiques de la Communauté et des Etats membres semblent suivre la 
stratégie indiquée dans les Grandes orientations. Cela dit, il est tout à fait évident que des 
1 "Orientations des partenaires sociaux pour transformer la reprise en un processus de croissance 
durable et créatrice d'emplois", Avis commun élaboré par le Groupe macro-économique du 
Dialogue social, 16 mai 1995. 
12 
mesures supplémentaires doivent être prises pour rendre convaincantes les perspectives 
de croissance et d'emploi à court et moyen terme. 
(3) EXEMPLES DE SCÉNARIOS À MOYEN TERME 
Les projections de croissance à moyen terme2 montrent ce que pourrait être l'évolution 
de l'économie européenne dans l'hypothèse d'une mise en oeuvre intégrale et coordonnée 
du volet macro-économique des Grandes orientations de politique économique et des 
programmes de convergence. Les simulations indiquent que ces politiques placeraient 
l'Union européenne sur un sentier de croissance de 3 à 3,5 % par an jusqu'à l'an 2000, 
compte tenu d'une réutilisation progressive des capacités inutilisées, sans surchauffe, et 
d'un raffermissement continu du potentiel de croissance de la Communauté. Dans ce 
processus, l'offre de travail est un important facteur de croissance, car il existe une 
réserve considérable de main-d'oeuvre, composée de près de 18 millions de chômeurs, de 
9 millions de personnes qui, selon les enquêtes, veulent travailler et de 4 millions de 
travailleurs à temps partiel qui sont prêts à travailler à temps plein. Toutefois, dans le 
court à moyen terme, le facteur inhibant la croissance réside dans l'investissement créateur 
de capacité et d'emplois. Le processus optimal de croissance macro-économique aurait 
donc les caractéristiques suivantes: 
une croissance induite par l'investissement, les dépenses en capital augmentant à 
un rythme deux fois plus élevé que le PIB (c'est-à-dire entre 6 et 7 % par an), 
tandis que la consommation privée progresserait à une allure modérée (c'est-à-dire 
de 2,5 à 3 % par an). Une expansion de l'investissement d'une telle ampleur 
pendant la période considérée permettrait d'atteindre l'objectif défini dans le Livre 
Blanc de la Commission, à savoir un taux d'investissement d'au moins 23 % du 
PIB d'ici l'an 2000; ainsi, le taux de croissance potentielle de la Communauté 
passerait progressivement de moins de 2,5 % actuellement à environ 3,5 % à la 
fin de la période; 
des progrès supplémentaires dans la voie de la stabilité des prix, qui ramènerait 
l'inflation, dont le niveau dépasse 3 % actuellement, à près de 2,5 %, et qui 
entraînerait une amélioration considérable de la convergence des prix entre Etats 
membres; 
une évolution des salaires nominaux et réels qui respecte les conditions de 
stabilité des prix et de rentabilité, comme il vient d'être expliqué à propos des 
mesures de politique économique nécessaires; 
une réduction progressive mais substantielle des déficits budgétaires, qui 
tomberaient à moyen terme bien au-dessous de la valeur de référence de 
Maastricht de 3 % du PIB, contribuant ainsi à attirer l'investissement productif et 
2 Ces projections macro-économiques ont été examinées par le groupe d'experts à moyen terme lors 
de sa réunion du 22 juin 1995. Elles ont été jugées compatibles avec les hypothèses de politique 
économique retenues. Toutefois, comme c'est le cas pour toute simulation à partir d'un modèle, ces 
résultats appellent certaines réserves, car les modèles constituent une simplification de la réalité. 
13 
à accroître sensiblement l'épargne nationale nécessaire pour pouvoir financer 
durablement l'augmentation de la part de l'investissement dans le PIB 
La réalisation d'un tel processus de croissance pourrait entraîner la création de plus de 
11 millions d'emplois sur la période 1995-2000, qui se traduirait par un recul du taux de 
chômage à environ 7,5 % en l'an 2000. Cet objectif pourrait être atteint par la mise en 
oeuvre de politiques macro-économiques saines. Il s'agirait d'une performance certes 
impressionnante, mais qui ne serait pas à la hauteur des ambitions du Livre blanc de la 
Commission, à savoir une réduction de moitié du taux de chômage. Pour obtenir de 
meilleurs résultats, un renforcement de la contribution des politiques structurelles s'impose 
(chapitre III). 
À cet égard, deux remarques s'imposent. Premièrement, la fourchette de croissance de 3 
à 3,5 % constitue sans doute le maximum qui pourrait raisonnablement être réalisé, sans 
surchauffe, par les politiques macro-économiques jusqu'à l'an 2000. Par ailleurs, 
l'évolution du chômage est très sensible à la croissance de la production. Selon la 
projection à moyen terme, une croissance annuelle du PIB inférieure seulement d'un quart 
de point à celle prévue pour la période 1996-2000 situerait le taux de chômage en à 9 % 
en l'an 2000, au lieu de 7,5 % dans le scénario optimum. 
Deuxièmement, des politiques macro-économiques coordonnées et équilibrées et le recul 
du chômage contribuent à améliorer le solde budgétaire, de sorte que l'objectif est plus 
aisément atteint. Dans le scénario macro-économique à moyen terme optimum décrit ci-
dessus, le déficit budgétaire pourrait diminuer et passer de 5,5 % du PIB en 1994 à 0,5 % 
en l'an 2000 pour l'ensemble de l'Union, ce qui signifie une quasi-élimination du déficit 
structurel. Cette baisse de 5 points de pourcentage résulterait, pour 2,5 % du PIB, des 
effets budgétaires automatiques - imputables en particulier à une augmentation de l'emploi 
et à une baisse des charges d'intérêt sur la dette publique -, et pour 2,5 % seulement à 
l'action budgétaire discrétionnaire (composante structurelle), en moyenne pour les pays 
membres, et dont une partie sera réalisée durant l'exercice 1996. 
Les projections à moyen terme indiquent également que si les politiques macro­
économiques nécessaires s'accompagnent de réformes structurelles (telles que celles 
arrêtées à Essen) visant à améliorer le fonctionnement des marchés des produits, des 
services et du travail - mais cadrant avec la nécessité d'améliorer la compétitivité de 
l'Union et de renforcer l'ajustement budgétaire -, les perspectives de croissance et de 
création d'emplois seraient considérablement renforcées. En effet, les ajustements 
structurels ont une importance déterminante (i) pour accroître la rapidité de la croissance 
et améliorer l'employabilité de la main-d'oeuvre, abaissant ainsi la limite du NAIRU3; 
(ii) pour augmenter l'intensité d'emploi de la croissance et (iii) pour renforcer la cohésion 
sociale et aider les travailleurs à réagir de manière positive à une situation en évolution. 
Des analyses économiques donnent à penser qu'une mise en oeuvre vigoureuse de ces 
politiques structurelles, s'ajoutant au scénario macro-économique optimum, permettrait de 
faire baisser le taux de chômage à environ 5 % en l'an 2000, contre 7,5 % dans le 
scénario macro-économique appliqué de manière isolée. 
Non-Acceleraling Inflation Rate of Unemployment = Taux de chômage non inflationniste. 
14 
Ces projections à moyen terme ne proposent pas un scénario exagérément optimiste. Elles 
sont en effet tirées de modèles macro-économiques dont les coefficients et les paramètres 
reflètent les développements et les comportements observés. L'expérience de la seconde 
moitié de 1980 indique clairement qu'il est possible d'améliorer sensiblement la situation 
du marché du travail dans un laps de temps relativement court, pourvu que les politiques 
adéquates sont mises en oeuvre. En outre, les projections à moyen terme semblent aboutir 
aux mêmes résultats que les programmes de convergence des Etats membres 
Inversement, dans un scénario à moyen terme où la coordination des politiques est 
insuffisante et où les Etats membres n'engagent pas de réels efforts de consolidation 
budgétaire ou de convergence, de sorte que la politique monétaire reste exagérément 
sollicitée, les résultats de la simulation dressent un tableau très décevant. Ils indiquent en 
effet que la croissance effective et potentielle de la production resterait bloquée dans la 
fourchette de 2 à 2,5 % pendant la période 1997-2000. La création d'emplois serait très 
faible et le taux de chômage, qui aurait temporairement baissé à 9 3/4 % en 1997, 
retrouverait une tendance ascendante pour atteindre 11 % de la population active de 
l'Union en l'an 2000 Un tel scénario comporterait donc d'énormes risques en termes de 
tensions sociales, de viabilité des situations budgétaires et d'instabilité persistante des taux 
de change au sein de l'Union. 
(4) RISQUES MACRO-ECONOMIQUES PESANT SUR LA CROISSANCE ET 
L'EMPLOI 
Bien que la reprise en cours - telle qu'elle s'est déroulée - cadre bien avec le scénario 
optimum de croissance macro-économique, plusieurs éléments de la situation actuelle 
comportent des risques sérieux à court terme. 
Premièrement, l'Union a subi un important choc extérieur. Depuis le début de 1994, le 
dollar a chuté par rapport aux monnaies européennes, ce qui, ajouté à la crédibilité 
insuffisante des politiques mises en oeuvre dans plusieurs Etats membres, a provoqué 
d'amples fluctuations des taux de change à l'intérieur de la Communauté Ces distorsions 
sur les marchés des changes sont préjudiciables aux perspectives de croissance à court 
terme de l'Union, en raison des effets négatifs importants qu'ils ont sur les exportations, 
les investissements et la confiance. Sous l'influence notamment des turbulences 
monétaires, la plupart des pays dont la monnaie s'est appréciée (Allemagne, France, 
Belgique) ont enregistré un ralentissement de la croissance, alors que, dans la plupart des 
pays dont la monnaie s'est dépréciée (Italie, Espagne, Suède) les effets ont été moins 
graves, voire nuls. 
Dans plusieurs pays, on pouvait craindre que les hausses de salaires ne soient supérieures 
à ce qu'autorisent l'objectif de stabilité des prix et une nouvelle amélioration de la 
rentabilité. Au début de cette année, la prise de conscience de ces risques a contribué à 
retarder les baisses des taux d'intérêt. Les politiques monétaires ont toutefois été 
assouplies plus tard, au moment où l'expansion monétaire et l'inflation se modéraient. 
Plus grave, les progrès accomplis dans la voie de l'assainissement budgétaire ont été tout 
à fait insuffisants dans plusieurs pays. Alors que les avantages à court terme d'un 
dérapage seront vraisemblablement faibles et temporaires et risquent d'être rapidement 
annulés, voire surcompensés par les turbulences sur les marchés des changes et par 
l'augmentation des primes de risque sur les taux d'intérêt, les coûts à moyen et long terme 
15 
pourraient être considérables et permanents. En effet, si en raison de l'impatience ou de 
l'insatisfaction à l'égard de l'actuelle modération de la croissance, les politiques devaient 
évoluer dans le sens du scénario de non-convergence, les perspectives à moyen terme 
concernant la croissance et l'emploi au sein de l'Union seraient gravement affectées. 
L'évolution sur les marchés des changes à la fin du mois de septembre a amplement 
démontré que de tels risques subsistent. Les incertitudes croissantes au sujet de la capacité 
et la détermination de plusieurs gouvernements à appliquer rigoureusement l'ajustement 
budgétaire prévu ont immédiatement suscité une recrudescence des perturbations, mettant 
fin brusquement au renversement coordonné des tendances sur les marchés des taux de 
change qui s'était amorcé durant l'été. 
L' échec d'une mise en place coordonnée des politiques macro-économiques et 
structurelles requises entraînerait non-seulement des résultats sous-optimaux pour l'Union 
dans son ensemble, mais aggraverait également le risque de divergence des performances 
économiques réelles, qui finirait par affecter les marchés financiers. En effet, les 
simulations à partir des modèles indiquent que dans un tel cas, les pays non convergents 
se trouveraient dans une situation nettement plus défavorable (en raison notamment d'une 
prime de risque plus élevée sur les taux d'intérêt, exerçant des effets négatifs sur la 
demande intérieure et sur les déficits budgétaires), alors que les pays convergents ne 
pourraient pas profiter pleinement des efforts consentis. Etant donné que de telles 
divergences s'accompagneraient d'amples fluctuations monétaires, les effets positifs des 
réformes structurelles et de l'achèvement du marché intérieur seraient aussi sensiblement 
amoindris. 
HI. LES INTERRELATIONS ENTRE LES POLITIQUES MACRO­
ECONOMIQUES ET STRUCTURELLES 
L'analyse macro-économique présentée ci-dessus a démontré que les risques existants 
soulignent clairement la nécessité d'une mise en oeuvre complète et coordonnée des 
Grandes orientations des politiques économiques et des programmes de convergence par 
tous les Etats membres. La Commission va présenter dans les prochains mois les résultats 
d'une analyse économique en profondeur des avantages que présente une coordination 
plus étroite des politiques macro-économiques et structurelles entre les Etats membres, 
afin de répondre à la demande spécifique formulée à Cannes par le Conseil européen. 
La stratégie communautaire pour l'emploi se caractérise par une combinaison de 
politiques macro-économiques et structurelles qui se renforcent mutuellement. Alors que 
la mise en oeuvre complète du cadre macro-économique des Grandes orientations des 
politiques économiques garantira le retour à une croissance soutenue et créatrice 
d'emplois, les politiques macro-économiques sous-jacentes doivent être accompagnées par 
des réformes structurelles et des actions destinées à accélérer la croissance, à améliorer 
l'aptitude des personnes à occuper un emploi et à promouvoir la création d'emplois. Les 
partenaires sociaux européens partagent ce point de vue, soulignant qu' "il est essentiel 
que les problèmes relatifs à la croissance, à la compétitivité et à l'emploi soient attaqués 
conjointement"4. 
cfr. la première note en bas de page du chapitre II. 
Il existe en effet des effets d'entraînement évidents entre les deux types de politiques, qui 
facilitent la mise en oeuvre des réformes dans un contexte de croissance, tandis que ces 
réformes renforceront et étendront le processus de croissance. D'une part, une croissance 
satisfaisante permet de rendre plus acceptable l'introduction des politiques structurelles 
nécessaires (des points de vue de l'efficacité et de l'acceptabilité financière et sociale); 
d'autre part, de telles réformes en profondeur améliorent l'efficacité et la compétitivité de 
l'économie, accroissent sa production potentielle et son dynamisme, et réduisent le 
NAIRU5, dès lors, un taux d'emploi plus élevé peut être atteint sans provoquer de tensions 
inflationnistes nuisibles, ce qui permet de rendre moins restrictive une politique monétaire 
axée sur la stabilité. 
L'importance de ces effets d'entraînement entre les politiques macro-économiques et 
structurelles pour assurer le succès jde la stratégie pour l'emploi est telle que les Etats 
membres ont clairement intérêt à prendre des mesures appropriées y compris dans le 
domaine structurel, en fonction de leurs spécificité nationales, afin de trouver un juste 
équilibre. Bien plus, l'exploitation de ces effets d'entraînement au niveau national a au 
demeurant des conséquences positives pour les autres partenaires de la Communauté. Un 
effort simultané de réforme structurelle cohérente entre les Etats membres élargirait donc 
la marge de manoeuvre pour les politiques macro-économiques au niveau communautaire, 
améliorant ainsi les performances en matière de croissance et de convergence à l'intérieur 
de la Communauté. Inversement, des efforts structurels insuffisants dans certains pays 
pourraient susciter des divergences économiques et des conflits entre les politiques, 
autrement dit des effets d'entraînement négatifs au niveau macro-économique entre les 
Etats membres. Il est donc utile que les Etats membres se concentrent aussi sur les 
mesures structurelles lorsqu'ils coordonnent leurs politiques économiques au niveau 
communautaire. 
Dans une perspective à moyen et à plus long terme, un effort continu d'amélioration de 
la compétitivité et de l'innovation, ainsi que le bon fonctionnement des marchés des 
produits et des services, permettront la croissance de la productivité (principale source de 
richesse réelle) et sa transformation en nouveaux emplois, grâce à l'évolution des prix 
relatifs et à des glissements sectoriels. Une activation réussie des importantes ressources 
en main-d'oeuvre, par une réduction du chômage et l'accroissement des taux d'activité, 
augmentera la croissance potentielle (non inflationniste) du PIB. Ces politiques du marché 
du travail contribuent à prévenir les tensions susceptibles d'affecter la croissance macro­
économique, par: 
une réduction des goulets de main-d'oeuvre potentiels et, partant, du risque 
inflationniste, qui constitue un obstacle macro-économique important à la 
croissance (problème dit du NAIRU) . 
une amélioration du capital humain, c'est-à-dire un renforcement de la croissance 
potentielle elle-même. 
un renforcement de l'intensité en emplois de la croissance, autrement dit une 
augmentation du nombre d'emplois créés par un taux de croissance donné 
5 Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment = taux de chômage non inflationniste 
17 
(1) COMPÉTITIVITÉ ET EMPLOI 
1.1 Le mécanisme général 
Les politiques destinées à améliorer la compétitivité et l'innovation ont pour objectif 
principal d'accroître les forces de croissance endogènes de l'Union. Comme l'explique le 
Livre blanc (chapitres 2 à 7), ce but doit être atteint en exploitant pleinement le potentiel 
du marché intérieur et d'un système mondial de libre-échange, en accélérant la réalisation 
des réseaux transeuropéens, en investissant dans les nouvelles technologies, en mettant 
en oeuvre le plan d'action pour la société de l'information et en exploitant mieux le 
potentiel de croissance et d'emploi offert par les PME. Au cours de l'année dernière, des 
progrès notables ont été réalisés dans plusieurs de ces domaines. 
Tous ces efforts pourraient accélérer le rythme de croissance des économies de l'Union 
européenne grâce à l'innovation dans les produits et à un accroissement de la productivité 
globale. En fait, la croissance de la productivité est la principale source de revenus réels 
et de richesse. Le Livre blanc et les partenaires sociaux ont souligné qu'il n'y a pas de 
contradiction entre les initiatives destinées à promouvoir la croissance de la productivité 
et la création nette d'emplois, à condition que la richesse créée par les secteurs qui 
connaissent un fort accroissement de productivité soit redistribuée de manière appropriée 
dans l'économie, afin que les secteurs à faible augmentation de productivité puissent créer 
de nouveaux emplois. Ce processus permet aussi d'homogénéiser les rémunérations 
offertes pour des qualifications similaires dans tous les secteurs. Un moyen important de 
redistribution des gains de productivité consiste à abaisser les prix relatifs dans les 
secteurs à forte croissance de productivité, en augmentant ainsi le pouvoir d'achat de tous 
les consommateurs, et donc la demande de produits et de services en général, 
spécialement dans les secteurs intensifs en facteur travail, caractérisés par une faible 
croissance de la productivité et une augmentation des prix relatifs. Pour que ce processus 
fonctionne efficacement, trois conditions essentielles doivent être remplies simultanément: 
les prix relatifs des produits entre secteurs doivent pouvoir évoluer dans la bonne 
direction sans rigidités artificielles. Le fonctionnement optimal du marché intérieur 
et la réalisation de la convergence, combinés à la pression de la concurrence 
internationale dans une économie mondiale plus ouverte, assurent le maintien et 
le renforcement de l'indispensable flexibilité des marchés dans toute l'Union. Les 
statistiques montrent que ce processus s'est amorcé et se poursuit; 
les changements sectoriels doivent être économiquement justifiés et socialement 
acceptables. Il apparaît clairement que le processus de changement sectoriel se 
poursuit avec vigueur. Des progrès dans les cinq domaines-clé identifiés par le 
Conseil européen d'Essen (voir chapitre IV), notamment la réorientation des 
politiques du marché de l'emploi, du soutien passif des revenus à des mesures plus 
actives, telles que la réforme et le renforcement des systèmes d'éducation et de 
formation, sont en cours et joueront un rôle essentiel dans le soutien à ces 
processus de changement, tout en atténuant les coûts sociaux néfastes éventuels; 
enfin, et surtout, le taux de croissance doit être suffisamment élevé pour conserver 
un équilibre positif entre la création et la destruction d'emplois, tous secteurs 
confondus. Pour tirer pleinement parti du potentiel de croissance nouvellement 
créé, il faut que la processus de croissance à moyen terme puisse s'accomplir sans 
rencontrer d'obstacles macro-économiques (à savoir une accélération de l'inflation 
et des contraintes de capacité). Si cette condition est remplie, ce processus 
contribuera de manière importante à la réalisation des objectifs de l'Union en 
matière d'emploi. Comme indiqué au chapitre II, certaines incertitudes pèsent 
actuellement sur la mise en oeuvre résolue et prompte des politiques arrêtées dans 
les Grandes orientations des politiques économiques. 
Dans ces conditions, les effets des politiques structurelles sur l'offre et sur l'emploi seront 
importants, mais difficiles à quantifier. Il en va de même pour les réseaux transeuropéens, 
qui ont en outre des effets sur la demande dont l'influence cumulative sur les niveaux 
d'emploi et de chômage en l'an 2000 pourraient être, d'après des simulations faites à l'aide 
de modèles, de l'ordre d'un demi-point pour l'Union dans son ensemble. 
1.2 Fonctionnement des marchés de produits et de services 
Il est important de souligner que le fonctionnement correct des marchés des produits et 
des services a un rôle important à jouer dans l'évolution de l'économie européenne vers 
un niveau élevé d'emploi. 
L'absence de concurrence, les barrières à l'entrée considérables que rencontrent les 
nouvelles entreprises, une efficacité médiocre, les obstacles à la diffusion du progrès 
technique ont des conséquences importantes sur le fonctionnement de l'économie et, en 
définitive, sur l'emploi. On peut s'attendre à ce que des marchés des produits et des 
services plus efficaces et plus concurrentiels contribuent à relever le niveau de l'emploi, 
en permettant aux prix relatifs de mieux réagir aux chocs extérieurs et en facilitant la 
redistribution plus rapide des gains de productivité entre les secteurs économiques. Le bon 
fonctionnement des marchés créera une marge de manoeuvre supplémentaire pour une 
augmentation de la demande et l'émergence de nouvelles activités économiques, créant 
ainsi des emplois supplémentaires. Ces mécanismes sont bien illustrés par les expériences 
récentes de libéralisation du secteur des télécommunications, qui ont entraîné une baisse 
des prix, l'amélioration des services existants et la création de nouveaux services, ainsi 
que l'accélération de l'innovation dans les secteurs situés en amont et en aval. 
Ces considérations montrent que laisser perdurer des configurations de marché par crainte 
des conséquences immédiates d'une libéralisation sur les emplois existants va à rencontre 
du but de long-terme recherché. C'est pourquoi la stratégie européenne pour l'emploi 
comprend des mesures destinées à améliorer le fonctionnement des marchés des produits 
et des services. 
En ce qui concerne les marchés des produits, les effets positifs du marché intérieur sur 
la concurrence doivent être complétés par une politique antitrust et une politique de 
concurrence rigoureuses. Dans le secteur des services - principale source de nouveaux 
emplois - il est essentiel d'éliminer les contraintes qui restreignent indûment son 
développement et son potentiel d'emploi, en commençant par achever le marché intérieur 
des télécommunications et de l'énergie. 
1.3 La société de l'information 
L'évolution actuelle vers la société de l'information est cruciale pour la compétitivité 
future de l'Union. Elle offre des possibilités de gains de productivité considérables dans 
presque tous les secteurs de l'économie et pourrait avoir des effets notables sur l'emploi, 
tant en termes quantitatifs que qualitatifs. Les pertes d'emplois résultant de gains de 
productivité plus élevés doivent cependant être considérées dans le contexte des 
possibilités d'emploi créées par les nouveaux marchés qui apparaîtront rapidement dans 
les nouveaux services d'information, les applications multimédia, les infrastructures 
d'information et une vaste gamme de nouveaux "télé"-produits. Les revenus élevés 
générés dans ces nouveaux marchés et dans tous les secteurs bénéficiant d'une croissance 
rapide de la productivité vont dynamiser la demande de biens et de services dans tous les 
autres secteurs de l'économie. Ce processus doit cependant être soutenu par un cadre 
réglementaire et institutionnel approprié, et par un climat macro-économique favorable. 
Les modes de travail vont aussi évoluer. Le télétravail en est un exemple particulièrement 
frappant. Les cinq plus grands pays de l'Union européenne comptent déjà 
approximativement 1,1 million de télétravailleurs. Le télétravail donne aux salariés une 
plus grande souplesse dans la gestion de leur temps et offre de nouvelles possibilités 
d'emploi en apportant une meilleure réponse à la demande et en supprimant les 
contraintes géographiques. Parallèlement, le télétravail nécessitera une adaptation des 
systèmes de relations professionnelles, de la protection des droits des travailleurs et des 
conditions de travail. 
La société de l'information naissante exige des adaptations sociales et économiques 
importantes: adaptation du cadre juridique (libéralisation des services et des 
infrastructures de télécommunication, droits de propriété intellectuelle, respect de la vie 
privée, droit du travail), développement de réseaux télématiques avancés (politique de 
réseaux transeuropéens), réorganisation de l'entreprise et changements dans les systèmes 
d'enseignement et de formation. Ces changements, bien que déjà en cours, nécessitent un 
engagement énergique renouvelé de la part des gouvernements, et des politiques 
structurelles d'accompagnement plus actives. 
(2) POLITIQUES DU MARCHÉ DE L'EMPLOI 
En ce qui concerne les politiques du marché de l'emploi, la mise en oeuvre de la 
stratégie commune du marché de l'emploi, telle qu'elle a été établie par le Conseil 
européen d'Essen, est examinée en détail au chapitre IV. La présente section passe en 
revue les manières dont ces politiques peuvent, sans créer de tensions, contribuer à la 
croissance et à l'emploi, ainsi qu'à un accroissement de l'intensité d'emploi de la 
croissance. 
2.1 Le marché de l'emploi à deux vitesses 
Il est utile d'évoquer tout d'abord certaines caractéristiques négatives du marché européen 
du travail, qui réduisent actuellement la capacité de croissance et d'emploi de l'Union. 
20 
Le principal problème structurel de l'économie européenne réside dans "le marché de 
l'emploi à deux vitesses", c'est-à-dire l'inadéquation entre les qualifications demandées et 
les qualifications acquises. La transformation de la vie professionnelle possède son rythme 
propre, et ce rythme est imprimé par les technologies nouvelles et la concurrence entre 
les entreprises, sur le marché mondial et les marchés nationaux. Par ailleurs, le rythme 
d'adaptation de l'offre des qualifications et des compétences nouvelles est bien plus lent. 
L'origine des problèmes structurels existants remonte aux années 1970 et/ou 1980, à 
l'époque où des politiques passives du marché de l'emploi se sont traduites par un 
chômage élevé. Les nouveaux emplois étaient attribués principalement aux nouveaux 
venus sur le marché du travail, qui venaient souvent d'acquérir les connaissances et les 
formations les plus modernes et qui coûtaient moins cher que des travailleurs plus 
expérimentés Ceux dont les qualifications étaient dépassées ou qui faisaient partie du 
noyau dur des chômeurs de longue durée n'intéressaient pas les employeurs qui offraient 
de nouveaux emplois. 
L'inadéquation croissante entre la demande et l'offre de qualifications a rendu 
technologiquement obsolètes certaines catégories de main-d'oeuvre et/ou a favorisé la 
substitution d'équipements ou de travailleurs plus qualifiés à ces types de main-d'oeuvre, 
de sorte que l'offre d'emplois s'est de plus en plus éloignée des travailleurs faiblement 
qualifiés. La rigidité traditionnelle à la baisse des salaires en Europe et le fardeau que 
représentait les prélèvements obligatoires sur le travail ont également contribué à réduire 
l'aptitude à l'emploi de la main-d'oeuvre peu qualifiée, dès lors que la productivité de 
cette dernière ne justifiait plus le coût total de son utilisation. 
Cette évor tion montre qu'une part croissante des chômeurs ne peut plus servir 
efficacement de réservoir de main-d'oeuvre pour les entreprises en expansion. Cette 
situation s'explique par l'accélération de la transformation structurelle du marché de 
l'emploi, qui s'accompagne de la consolidation d'un noyau dur de chômeurs de longue 
durée. Il est intéressant de noter qu'au cours d'une seule année environ 10 % des emplois 
disponibles disparaissent et que 10 % d'emplois nouveaux - et plus productifs - sont créés. 
Ce processus a une incidence considérable sur la demande de qualifications et de 
compétences. Dans certains pays de l'Union, plus de 90 % des vacances d'emplois sont 
liées à des demandes d'expérience et/ou de formation. 
Dans la plupart des pays européens, les flux d'entrée et de sortie du chômage sont 
relativement faibles, surtout en comparaison avec la situation aux États-Unis. Il en résulte 
une différence énorme dans la durée moyenne du chômage. En fait, la part des chômeurs 
de longue durée (c'est-à-dire les personnes au chômage depuis plus d'un an) se situait 
entre 30 et 60 % du chômage total dans la plupart des Etats membres, alors qu'aux États-
Unis et au Canada, cette part était à peine supérieure à 10 %. 
Ces chiffres montrent qu'il existe un potentiel considérable de croissance économique en 
Europe, à condition que les obstacles macroéconomiques à la croissance soient surmontés 
et qu'en même temps les politiques du marché de l'emploi soient axées sur une 
amélioration des qualifications et des compétences, c'est-à-dire la qualité de l'offre de 
main-d'oeuvre, afin de satisfaire la demande des entreprises en croissance, et que ces 
politiques donnent des incitations appropriées aux entreprises comme aux demandeurs 
d'emploi. 
21 
C'est là l'objet de la stratégie européenne pour l'emploi, telle qu'elle a été convenue au 
Conseil européen d'Essen l'année dernière. 
2.2 Les politiques du marché de l'emploi et le processus de croissance 
L'impact de politiques actives et plus efficaces du marché de l'emploi, telles qu'elles ont 
été proposées à Essen, s'exerce sur le processus de croissance et de création d'emplois en 
agissant à trois niveaux: 
Premièrement, il agit sur le fonctionnement du marché de l'emploi lui-même, en 
accroissant sa transparence et sa capacité globale d'assurer l'adéquation entre 
l'offre et la demande d'emplois, d'avoir le "bon" travailleur au "bon" poste (point 
4 d'Essen). 
Il s'agit là de l'élément central des politiques actives du marché de l'emploi. Il 
laisse voir le rôle clé que doivent jouer les services de l'emploi en matière de 
placement et de conseils professionnels. C'est également le but des réformes des 
systèmes d'imposition/d'indemnisation, que de viser à encourager la recherche d'un 
emploi par les chômeurs. Les mesures qui ont pour objectif d'accroître la mobilité 
professionnelle et géographique des travailleurs vont dans le même sens. 
Bien que ces actions ne conduisent pas, en elles-mêmes, à la création de nouveaux 
emplois, elles concourent à éliminer les goulets sur le marché, à réduire le coût 
du recrutement de main-d'oeuvre et à faciliter la publication d'offres d'emplois 
supplémentaires. Elles permettent ainsi de prévenir un redémarrage de l'inflation 
au moment où le chômage diminue et d'infléchir le niveau du NAIRU en 
prévenant l'apparition d'un obstacle macroéconomique important à la croissance, 
à savoir une reprise précoce de l'inflation. 
Deuxièmement, il agit du côté de l'offre en accroissant la qualité du capital 
humain et l'aptitude à l'emploi de la main-d'oeuvre (point 1 d'Essen). 
Les systèmes d'éducation, de formation et de recyclage sont appelés à jouer un 
rôle clé dans ce processus, et le sommet d'Essen a fait de l'investissement dans ces 
domaines une priorité fondamentale de la nouvelle stratégie pour l'emploi. Une 
amélioration des qualifications et des compétences renforce les atouts des 
travailleurs et améliore la flexibilité positive du marché de l'emploi. Les mesures 
destinées à maiîtriser le problème du noyau dur du chômage de longue durée, 
telles que la réadaptation et l'initiation pratique au travail, revêtent une importance 
fondamentale. La formation et le recyclage des travailleurs qui ont un emploi 
contribuent à accroître la productivité et à prévenir le chômage. Dans tous ces cas, 
il est indispensable d'améliorer l'adéquation entre les formations dispensées et les 
besoins du marché. 
Les actions menées dans tous ces domaines renforceront le potentiel de croissance 
lui-même en produisant le même effet qu'une amélioration de la compétitivité. 
Toutefois, bien qu'elles constituent un élément important de l'ajustement structurel, 
elles ne porteront pleinement leurs fruits que quand l'économie générera des 
postes de travail en nombre suffisant. 
Enfin, il agit du côté de la demande en incitant les employeurs à créer des 
emplois et à recruter les personnes qui sont disponibles sur le marché du travail, 
ce qui correspond à l'objectif, formulé à Essen, d'accroître l'intensité d'emploi de 
la croissance (points 2, 3 et 5 d'Essen). 
22 
D'un point de vue macroéconomique, la réalisation d'un processus de croissance 
à plus forte intensité de main-d'oeuvre signifie essentiellement qu'un taux de 
croissance donné du PIB réel générera davantage d'emplois (en nombre de 
personnes pourvues d'un emploi) En termes purement statistiques, elle implique 
un abaissement du taux de croissance de la productivité apparente du travail 
(mesurée par la croissance du PIB réel par personne occupée) Il est clair que ce 
résultat ne doit pas être obtenu en détruisant la productivité au niveau de 
l'entreprise ou du secteur sous peine de compromettre gravement la compétitivité 
de l'économie et le processus global de création de richesse. 
(i) Du point de vue macroéconomique, l'intensité d'emploi de la croissance 
peut être accrue par une évolution des prix relatifs des facteurs qui 
favorise l'utilisation d* main-d'oeuvre par rapport au capital. La réalisation 
d'un effet de cette nature par le changement des prix relatifs globaux des 
facteurs risque cependant de prendre un temps considérable et de 
s'accompagner d'effets secondaires non désirés. Outre ce processus de 
substitution macroéconomique, il existe essentiellement deux autres 
méthodes pour accroître l'intensité d'emploi de la croissance: la première 
méthode passe par les coûts de la main-d'oeuvre et l'autre, par le temps de 
travail. 
(ii) Un élargissement de la distribution des salaires à l'extrémité inférieure 
rendrait rentables des activités à faible productivité qui, en raison de leur 
coût, étaient précédemment évincées du marché officiel ou "transférées" 
à des producteurs étrangers à bas salaires, et aurait donc pour effet 
d'accroître l'intensité de la croissance en main-d'oeuvre. Cet élargissement 
vers le bas de l'échelle des salaires peut être obtenu soit, comme c'est le 
cas aux États-Unis, en laissant les pressions du marché abaisser 
sensiblement les salaires des travailleurs peu qualifiés, ce qui entraîne de 
graves conséquences sociales (le syndrome des "working poor", c'est-à-dire 
des personnes pauvres bien qu'ayant un emploi), soit par un ensemble 
d'actions plus pragmatiques qui réforment le modèle social européen et qui 
sont ciblées sur l'extrémité inférieure de l'échelle des salaires. Parmi ces 
actions, il convient de citer des salaires d'entrée pour les nouveaux venus 
sur les marchés de l'emploi, une révision des systèmes de prestations 
sociales faisant office implicitement de salaires planchers, ainsi que la 
réduction des coûts salariaux indirects, que ce soit à titre temporaire (par 
exemple pour les chômeurs) ou définitif (par exemple pour indemniser les 
travailleurs invalides), en particulier à l'extrémité inférieure de l'échelle des 
salaires. Ces dernières mesures tendent à réduire au minimum l'impact sur 
le revenu salarial net, mais ont des conséquences budgétaires considérables 
qui exigent des mesures compensatoires (voir au point IV.3c ci-dessous). 
(iii) Des mesures liées à la réorganisation du temps et des horaires de travail. 
À cet égard, le problème fondamental consiste à dissocier 
l'évolution de la productivité par heure ouvrée de la productivité par 
personne employée. Un réduction obligatoire, généralisée et massive du 
temps de travail ne constituerait pas une solution satisfaisante en raison de 
ses conséquences pour les capacités de production futures, le niveau des 
rémunérations et l'évolution démographique après l'an 2000 Ces effets 
négatifs sont cependant évités dans le cas de mesures spécifiques de 
23 
réduction du temps de travail au niveau microéconomique, si ces mesures 
sont opportunes dans le contexte local et socialement acceptées par toutes 
les parties concernées, et si elles sont réversibles ou peuvent être 
considérées comme étant conformes à la tendance générale à une réduction 
du temps de travail. Il convient de favoriser des telles mesures, ainsi que 
celles qui visent à exploiter pleinement les potentialités du travail partiel 
volontaire. Étant donné que la plupart des salariés à temps partiel sont des 
femmes, il y a lieu de souligner que tous les salariés devraient avoir la 
faculté d'opter pour ce type d'horaire; de même, il importe de ne pas 
renforcer la ségrégation qui existe sur le marché de l'emploi. Enfin, les 
conséquences négatives que la réduction du temps de travail a sur la 
production potentielle peuvent être atténuées, voire inversées, par des 
systèmes de travail posté visant à dissocier les heures de fonctionnement 
des équipements des heures de travail ouvrées. Cependant, cet instrument 
ne peut être appliqué d'une manière généralisée, car, outre qu'il présente 
une importante dimension sociale, seules les entreprises qui rencontrent des 
contraintes du côté de l'offre et qui disposent d'une "réserve" suffisante de 
main-d'oeuvre utilisable pourraient en bénéficier. 
(iv) La promotion d'initiatives locales, par exemple dans le domaine des 
services sociaux et des mesures de protection de l'environnement, peut 
accroître l'intensité de la croissance en main-d'oeuvre. Cette promotion 
peut passer par les mécanismes économiques qui ont été décrits plus haut 
ou par le subventionnement de certaines de ces activités. 
Il existe donc des méthodes pragmatiques d'accroître l'intensité de la croissance en main-
d'oeuvre par un abaissement des coûts salariaux et une réforme du temps de travail, ainsi 
que par la promotion de nouveaux domaines d'activité, sans remettre en question les 
valeurs sociales fondamentales. Cependant, les mesures mises en oeuvre ne doivent pas 
entraver le processus de croissance lui-même et ne doivent donc pas être incompatibles 
ni avec la nécessité d'accroître la compétitivité de l'Union ni avec l'indispensable 
assainissement budgétaire. Compte tenu de ces prémisses, les analyses économiques 
réalisées dans le cadre d'actions conjointes et coordonnées donnent à penser que 
d'importants gains sont possibles en matière d'emploi. Des estimations provisoires 
effectuées par les services de la Commission6 indiquent, par exemple, qu'une réduction 
des coûts salariaux indirects de l'ordre de 1 % du PIB environ, ciblée sur les catégories 
de salaires inférieures et financée par l'instauration d'une taxe communautaire C02/énergie, 
telle qu'elle a été proposée par la Commission en 1992, pourrait - outre les avantages 
écologiques qu'elle engendrerait - accroître de 0,25 % l'an la croissance de l'emploi et 
permettre ainsi de créer, à moyen terme, environ deux millions d'emplois dans l'Union. 
En ce qui concerne le temps de travail et l'organisation du travail, un recours maximal 
au temps partiel volontaire pourrait également accroître de 0,25 % la croissance annuelle 
de l'emploi. Par conséquent, l'impact agrégé des deux mesures, qui viendrait se greffer 
sur le scénario macro-économique optimum, pourrait induire un abaissement du taux de 
chômage à environ 5 % en l'an 2000, alors que, dans l'hypothèse du seul scénario 
macroéconomique optimal, le chômage ne descendrait pas au-dessous de 7,5 %. 
6 "Taxation, emploi et environnement: réforme fiscale pour réduire le chômage", Économie 
européenne, n 56, 1994. 
24 
Cette analyse montre que les avantages potentiels de ce type d'actions structurelles sont 
importants. Le chapitre IV évoque les actions de cette nature qui sont mises en oeuvre 
dans les États membres. Il convient cependant de souligner que les mesures actuellement 
poursuivies n'ont pas l'ampleur de celles qui se trouvent à la base de la simulation. En 
effet, des actions de cette envergure ont des coûts sociaux et politiques inévitables, même 
quand elles sont neutres d'un point de vue strictement comptable. 
À plus long terme, si les politiques macroéconomiques et structurelles aboutissent à des 
résultats conformes à ce scénario, il est concevable que le plein emploi (tel que nous 
l'avons connu durant les années 1960) soit rétabli au cours de la prochaine décennie et 
que, vers l'an 2020, le taux d'activité moyen dans l'Union atteigne le niveau élevé qui est 
enregistré dans l'Europe du Nord et aux États-Unis. Dans ces conditions, l'évolution 
démographique caractérisée par un accroissement considérable du nombre de personnes 
âgées par rapport à la population active occupée représenterait un fardeau beaucoup moins 
lourd. Un scénario de faible emploi et de faible activité impliquerait, pour la 
période 1995-2020, un passage de 39 % à 50 % du ratio personnes âgées/population 
active occupée. Dans le cas d'un scénario d'emploi élevé et d'activité élevée, 
l'accroissement ne serait que de 1 à 2 points de pourcentage. Une évolution aussi positive 
allégerait les charges pesant sur les systèmes de protection sociale et de pension, et 
faciliterait la mise en oeuvre de réformes7. 
La nécessaire amélioration de la situation du marché de l'emploi est tributaire de la mise 
en oeuvre simultanée de politiques macroéconomiques et structurelles saines dans un 
environnement marqué par une confiance accrue et un consensus social plus important. 
Dans ce contexte, l'essoufflement actuel de la croissance devrait se transformer en un 
-processus de croissance soutenue et créatrice d'emplois à moyen terme. C'est sur ce 
raisonnement que repose la stratégie communautaire pour l'emploi. Comme nous le 
montrerons au chapitre IV, les États membres prennent actuellement un certain nombre 
d'initiatives pour mettre en oeuvre la partie de cette stratégie qui concerne le marché de 
l'emploi. Cependant, les gouvernements et les partenaires sociaux devront renouveler leur 
ferme engagement à maintenir et à renforcer ce processus. 
IV.L'EMPLOI ET LES CINQ PRIORITES D'ESSEN 
Les Etats membres ont fait, au cours des deux années passées, preuve d'une forte 
mobilisation afin d'améliorer le fonctionnement du marché du travail. Dans de nombreux 
cas, cela s'est traduit par la présentation de plans nationaux pour l'emploi: Plan Global 
pour l'Emploi de 1994 en Belgique, réformes danoise et espagnole du marché du travail 
en 1994, Plan Quinquennal français de 1993, complété par les mesures d'urgence de l'été 
1995, programme d'action pour l'emploi suédois de début 1995... Dans d'autres Etats 
membres, des réformes ponctuelles ont agi sur différents aspects du marché du travail. 
De façon générale, ces réformes témoignent d'un large consensus sur les orientations 
retenues à Essen, même s'il n'est pas toujours possible de discerner à travers les multiples 
7 "Implications des tendances démographiques à l'horizon 2020", Economie 
Européenne, n'56, 1994 
25 
réformes l'approche globale en termes de "systèmes d'emploi" préconisée par le Livre 
Blanc et par le Conseil européen. 
(1) LA PROMOTION DES INVESTISSEMENTS DANS LA FORMATION 
PROFESSIONNELLE 
Le contexte 
Des progrès considérables ont été accomplis au cours de ces dernières années dans 
l'amélioration de l'enseignement et de la formation initiale des jeunes. Cela se traduit 
par une augmentation de la proportion des jeunes suivant un enseignement et une 
formation, qui a entraîné dan* la quasi totalité des États membresune réduction 
sensible de la part des moins de 25 ans dans la main-d'oeuvre. À l'inverse, les 
entreprises ont réduit leur investissement dans la formation au cours de la récession 
et, pour atteindre l'objectif de la formation tout au long de la vie,une plus grande 
participation des entreprises et des travailleurs à la formation est indispensable. 
Les mesures nationales récentes 
a) Promouvoir l'investissement dans la formation par l'amélioration des systèmes des 
États membres 
Les États membres ont entrepris des réformes de leurs systèmes d'enseignement et 
de formation pour les rendre plus sensibles aux différents besoins géographiques, 
professionnels, sectoriels et individuels. L'accent est mis davantage sur le rôle des 
partenaires sociaux dans la planification, le contenu et le mode de transmission de 
la formation et des qualifications. La formation a été décentralisée et le rôle du 
secteur privé a sensiblement augmenté. Au Royaume-Uni, les Training and 
Enterprise Councils dispensent des programmes de formation gouvernementaux dans 
leur secteur et sont dirigés par des employeurs du secteur privé. En France, il est 
existe plus de 20 000 acteurs privés dans le domaine de la formation sur les 60 000 
que compte l'Union européenne dans son ensemble selon les estimations. De manière 
générale, les États membres assument la responsabilité de la formation des jeunes 
et des chômeurs. Cependant, l'accent tend davantage porter dans certains d'entre eux 
sur la prévention du chômage par la formation et des mesures sont prises par les 
pouvoirs publics en faveur des travailleurs menacés par le chômage en raison des 
mutations industrielles. 
Des efforts visent à permettre aux systèmes de formation de mieux répondre aux 
besoins du marché, qui changent à une vitesse croissante. Les États membres 
s'efforcent d'identifier et de prévoir les nouveaux besoins en matière de 
qualifications. Ainsi, en Allemagne, aux Pays-bas, en Autriche, en Suède et au 
Royaume-Uni, les profils professionnels et les contenus des qualifications sont-ils 
régulièrement révisés. Les méthodes de prévision les plus courantes sont : l'analyse 
des postes vacants (utilisée par exemple en Belgique); l'analyse de l'évolution des 
qualifications (Danemark, Pays-Bas, Portugal et Finlande); les enquêtes sur le 
marché du travail et les enquêtes sectorielles et régionales (Allemagne, Grèce, 
Espagne et Autriche); et les modèles prévisionnels (Irlande et certaines régions 
d'Italie). Cependant, l'opinion générale est que les méthodologies actuelles sont 
insuffisantes pour prévoir efficacement les mutations. 
26 
Les autorités des États membres imposent souvent aux formateurs des normes qu'ils 
doivent respecter pour être habilités à dispenser des programmes publics de 
formation mais les entreprises ou les individus n'ont qu'une idée assez vague de la 
formation proposée. Une tendance se dégage à l'amélioration de la transparence du 
marché de la formation par l'introduction de normes ou mesures de qualité. Les 
systèmes de certification de la qualité sont utilisés ou à l'étude dans les pays 
suivants : Belgique, Danemark, France, Portugal et Grèce. L'Allemagne, l'Autriche 
et les Pays-Bas disposent de normes légales concernant l'organisation de la formation 
continue. Au Royaume-Uni, la qualité est évaluée au vu des résultats du processus 
de formation. 
b) Promouvoir l'investissement en améliorant l'employabilité des individus 
La diminution du nombre déjeunes entrant sur le marché du travail et l'impact des 
mutations technologiques ont souligné l'importance de la formation continue. Au 
Danemark, une initiative vise à intensifier les activités de formation pour adultes et 
à augmenter le nombre des places de formation dans ce domaine de 50 000 avant 
l'an 2000 pour améliorer la qualité de la main-d'oeuvre. La France, l'Autriche, la 
Finlande, l'Espagne et le Royaume-Uni ont mis au point des modalités de 
reconnaissance et de validation des acquis et/ou de l'expérience professionnelle. 
Le principe de l'accès à la formation tout au long de la vie active est admis dans 
l'ensemble des États membres. Dans certains d'entre eux, le droit aux congés de 
formation est inscrit dans la législation, par exemple en Belgique, dans la plupart des 
Lànder allemands et en France (où des expériences portent sur des crédits formation 
donnant droit à un congé de formation). Au Danemark, il est possible, dans la limite 
d'une année, de prendre un congé afin de suivre des cours d'enseignement pour 
adultes ou de formation professionnelle et le travailleur peut être remplacé 
temporairement par une personne au chômage. On constate nettement une tendance 
à encourager les individus à assumer davantage de responsabilités dans 
l'identification de leurs propres besoins de formation et dans la manière d'y répondre, 
et il existe toute une gamme d'incitations financières à suivre une formation. Des 
allocations sont versées aux chômeurs en formation. La déduction fiscale des 
dépenses encourues par les individus au titre de la formation à des professions 
spécifiques ou conduisant à des qualifications reconnues existe en Belgique, Grèce, 
France et au Royaume-Uni, où il est également possible de bénéficier de prêts 
bonifiés pour l'éducation et la formation en liaison avec le déroulement des carrières. 
Toutefois, il y a de bonnes raisons de penser qu'avec les femmes et les travailleurs 
des petites et moyennes entreprises (PME), ce sont les personnes les moins 
qualifiées, et donc les plus vulnérables sur le marché de l'emploi, qui ont le moins 
de chances de bénéficier d'une formation. Les États membres ont pris des initiatives 
pour promouvoir l'accès des femmes à la formation et la dispenser selon des 
modalités adaptées à leurs besoins, par exemple, sous forme de cours de formation 
spécifiquement destinés aux femmes travaillant dans des professions ou des secteurs 
traditionnellement masculins ou encore de conseil et de soutien aux femmes 
reprenant leur activité professionnelle après une interruption. Dans certains États 
membres (Belgique, France, Irlande, Espagne et Portugal...), les travailleurs des 
PME figurent parmi les groupes devant bénéficier en priorité d'une formation 
bénéficiant d'un financement public 
27 
c) Promouvoir l'investissement par le biais de relations nouvelles entre travail et 
formation 
Plusieurs mesures existent pour inciter les entreprises à investir dans la formation. 
Certains pays ont recours à des prélèvements destinés à la formation, qui s'expriment 
sous la forme d'un pourcentage du salaire, par exemple la Belgique, la Grèce, la 
France et l'Irlande, où des avantages fiscaux sont également consentis aux entreprises 
qui accroissent leur investissement dans la formation. Afin de mettre en oeuvre les 
programmes du Fonds social européen, plusieurs États membres ont dû mettre en 
place de nouveaux dispositifs, ou renforcer ceux déjà en vigueur, visant à soutenir 
l'investissement des entreprises dans la formation de leur personnel, notamment en 
ce qui concerne l'adaptation de&travailleurs aux mutations industrielles (Objectif 4 
des Fonds structurels). 
Les restructurations économiques et les mutations technologiques ont incité les 
entreprises à élaborer des modèles plus flexibles d'organisation du travail, comme 
le recours au temps partiel, à l'intérim et à la "sous-traitance" des services. Les 
implications de ce phénomène sont importantes pour la formation en termes d'accès -
les travailleurs à temps partiel et intérimaires comptent parmi ceux qui ont les 
chances les plus faibles de bénéficier d'une formation - et concernant la manière 
dont les entreprises perçoivent leurs besoins dans ce domaine. Dans le cadre du 
dialogue social, la formation est une question de plus en plus considérée comme 
prioritaire: elle figure dans certaines conventions collectives juridiquement 
contraignantes au niveau sectoriel et fait l'objet de discussions au niveau des comités 
d'entreprise. Toutefois, l'élaboration de nouveaux dispositifs associant le temps de 
travail et la formation reste embryonnaire. 
d) Soutenir l'investissement et les bénéfices qui en découlent 
Les États membres ont entrepris des programmes de réformes et d'investissement 
dans le domaine de l'enseignement et de la formation et de grandes lignes d'action 
se dégagent nettement dans toute l'Union européenne. Néanmoins, cet objectif de 
promotion de l'investissement dans la formation s'inscrit dans le contexte 
d'arbritrages difficiles entre dépenses publiques et privées. Certains États membres 
se sont efforcés d'améliorer l'efficacité des dépenses de formation par la 
rationalisation et un meilleur ciblage mais, dans le secteur public, de nettes tensions 
demeurent entre les pressions qui s'exercent en faveur de la réduction des dépenses 
publiques et la nécessité de poursuivre les réformes pour consolider et compléter les 
progrès enregistrés jusqu'ici. Cependant, la récession a amené les entreprises à 
réduire leurs investissements dans la formation et il n'est pas certain que la reprise 
économique ait permis de retrouver les niveaux précédemment atteints. Dans une 
certaine mesure, ces problèmes sont liés au fait que la formation est perçue comme 
un coût plutôt que comme un investissement. Les politiques de formation devraient 
être perçues, non comme un fardeau pesant sur les ressources publiques ou privées, 
mais comme une priorité. 
Les contraintes en matière de dépenses ont conduit à mettre davantage l'accent sur 
la qualité, ce qui se traduit par des efforts visant à améliorer le rendement et 
l'efficacité des systèmes en ciblant, en rationalisant et en adaptant mieux les actions 
de formation. Toutefois, les résultats attendus ou espérés des ressources consacrées 
28 
à la formation par les États membres et d'autres acteurs - les profits découlant de 
l'investissement - sont moins évidents. Certains États membres ont mis en place des 
indicateurs spécifiques dans le domaine de la formation Le Royaume-Uni a fixé 
en matière d'éducation et de formation des objectifs nationaux, définis par le niveau 
de qualification de différents secteurs de la main-d'oeuvre. En France et en Italie, 
des objectifs concernent le niveau de qualification des jeunes. En Suède et en 
Finlande, des objectifs portent sur le nombre de places de formation dans le cycle 
supérieur de l'enseignement secondaire. De tels indicateurs permettent aux États 
membres d'évaluer plus aisément l'impact de leurs politiques d'éducation et de 
formation sur le marché de l'emploi. 
Perspectives 
Malgré les contraintes budgétaires strictes prévalant tant dans le secteur public que 
privé, il importe que les Etats membres maintiennent leur engagement en faveur 
d'une augmentation et d'une amélioration des investissements dans la formation, 
engagement qui implique tant les pouvoirs publics que les partenaires sociaux, les 
entreprises et les individus. La formation doit être davantage ciblée, plus adaptée aux 
besoins du marché et mieux coordonnée avec les réformes des systèmes fiscaux et 
d'assurance chômage. La promotion des investissements dans la formation doit être 
soutenue par le biais d'un certain nombre d'objectifs clairs devant également inspirer 
le processus de prise de décision et viser à une meilleure utilisation des ressources 
La qualité de l'enseignement et de la formation dépend du rendement, de l'efficacité 
et de l'évaluation des systèmes en place. Ces aspects pourraient être encouragés par : 
- le développement d'incitations aux entreprises et aux individus à 
promouvoir l'investissement dans la formation professionnelle; 
il s'agirait d'incitations fiscales (allégements d'impôts, abattements, réductions, 
etc.), financières (bourses, prêts préférentiels, etc.) mais également d'autres 
mesures portant par exemple sur le nombre de places de formation ouvertes 
aux jeunes, une plus grande facilité d'accès, par exemple par le biais de 
nouveaux dispositifs associant temps de travail et formation, etc.); 
l'élaboration d'indicateurs mesurables, quantitatifs et qualitatifs, fixant 
par exemple des objectifs en matière de niveaux de qualification pour les 
tranches d'âges suivantes : 18-24 ans, 25-50 ans et plus de 50 ans, ainsi 
que le nombre de places de formations proposées aux jeunes et aux 
chômeurs de longue durée. 
Leur définition reviendrait aux États membres dans le cadre de leur propre 
système. La fixation d'objectifs en matière de qualifications s'inscrit dans le 
prolongement des conclusions du Conseil d'Essen car ils jouent un rôle 
important dans l'amélioration des perspectives d'emploi et servent 
d'indicateurs des niveaux de compétence individuels, contribuant ainsi à une 
plus grande transparence du marché. Des objectifs en matière de places 
proposées souligneraient l'engagement du secteur public à fournir une 
formation aux personnes qui sont vulnérables sur le marché de l'emploi. 
29 
le contrôle et l'évaluation de l'investissement dans les mesures de 
formation et de l'impact de ces mesures; 
de tels dispositifs inclueraient le contrôle des dépenses publiques et, si 
possible, privées en matière de formation professionnelle ainsi que la mise au 
point de critères permettant d'évaluer l'impact des mesures de formation, par 
exemple les taux de participation, les niveaux de qualification, les gains de 
productivité, l'augmentation des taux d'activité; 
Cela fournirait une base permettant de contrôler les progrès accomplis dans les États 
membres compte tenu de leurs objectifs et initiatives propres. De plus, cela 
contribuerait à garantir un rôle central à la formation professionnelle et permettrait 
aux responsables chargés de définir et d'appliquer la politique dans ce domaine de 
participer activement au débat sur la question globale de l'amélioration des systèmes 
d'emploi. 
(2) L'AUGMENTATION DE L'INTENSITE DE LA CROISSANCE EN EMPLOI 
Le contexte 
Bien que la reprise économique qui s'est généralisée depuis la mi-1993 se soit déjà 
traduite par une augmentation du taux de création nette d'emploi dans l'Union, le 
nombre de chômeurs y reste cependant au niveau élevé de 18 millions, soit presque 
11% de la population active. Les projections récentes prévoient seulement la création 
nette de 3 millions d'emplois dans l'Union en 1995 et 1996, ce qui ne réduirait le 
chômage que de 1,6 millions, compte tenu de l'augmentation de la population active. 
Par ailleurs, il convient de souligner le fort décalage entre la reprise de la croissance 
et les effets de celle-ci sur le niveau du chômage. Alors que la croissance du PNB 
dans l'Union semble avoir repris à la mi-1993, ceci n'a encore eu qu'un impact 
minimal sur le nombre de sans-emploi. Ce constat met en évidence l'urgence de 
mesures visant à accroître l'intensité de la croissance en emploi, selon les 
recommandations d'Essen. 
Cet objectif ne doit pas être interprété comme contraire à celui d'une amélioration 
du niveau général de productivité au niveau de l'Union (cf chapitre III); il s'agit par 
différentes initiatives de stimuler l'offre d'emploi, notamment par le développement 
des services. Le Conseil Européen d'Essen avait identifié trois domaines 
d'intervention privilégiés pour atteindre cet objectif: une organisation plus souple du 
travail, une politique salariale favorable à l'emploi, et l'encouragement d'initiatives, 
notamment locales, permettant de créer des emplois en répondant à des exigences 
nouvelles. 
30 
Mesures nationales récentes 
a) Changements dans l'organisation du travail et du temps de travail 
De nombreux Etats membres ont introduit au cours des année récentes des réformes 
dans le sens d'une organisation plus souple du travail. Ils se sont attachés à 
l'adaptation du temps de travail aux variations de l'activité économique: annualisaton 
du temps de travail (instaurée en 1994 en France, en Belgique et en Espagne); 
prévention des licenciements par des incitations à la réduction temporaire du temps 
de travail (B, D, F, I). Par ailleurs, plusieurs ont facilité le recours au contrats de 
travail "atypiques", à durée déterminée ou à temps partiel, en en facilitant 
l'utilisation pour les employeurs^ en renforçant les droits des travailleurs concernés 
(droits au chômage, assurances...). Ils ont également fortement encouragé les 
partenaires sociaux à conclure des accords dans ce sens 
Ce processus d'adaptation se poursuit puisque des modifications de la législation sur 
le temps de travail dans le sens d'une plus grande flexibilité sont actuellement à 
l'étude au Portugal (assouplissement des contrats à durée déterminée et à temps 
partiel, agences d'intérim, conditions de licenciement..), en Italie (projet de loi de 
juin 1995), en Suède et en Finlande, comme aux Pays-Bas. 
Chaque Etat membre recherche, par les réformes appropriées, un équilibre entre la 
nécessaire flexibilité de l'organisation du travail - supposant le recours à différents 
types de contrats de travail - et l'exigence de protection des droits des travailleurs. 
C'est ainsi que l'Espagne a introduit des conditions plus restrictives pour le recours 
aux contrats à durée déterminée, en même temps qu'elle assouplissait les conditions 
de licenciement. 
Une attention particulière mérite d'être apportée aux mesures établissant un lien 
entre l'assouplissement des conditions de travail et la création d'emploi. Certains 
Etats membres (F, B) ont encouragé par des incitations financières (réduction de 
charges sociales) les accords prévoyant une réduction substantielle du temps de 
travail compensée par des embauches dans la même entreprise, permettant ainsi une 
redistribution du travail au niveau de celle-ci. Les dispositifs introduits par plusieurs 
Etats membres (ex: DK), et qui permettent aux travailleurs d'interrompre 
provisoirement leur carrière, par exemple pour suivre une formation, en échange de 
l'embauche d'un chômeur pour cette durée, vont également dans le sens d'une 
redistribution plus large du travail. 
En Allemagne, les partenaires sociaux ont accordé une importance nouvelle, dans 
leurs accords collectifs, à la garantie de l'emploi: en contrepartie d'un engagement 
de l'employeur à ne pas procéder à des licenciements économiques, les travailleurs 
acceptent une réduction du temps de travail assortie d'une baisse de salaire. Des 
accords de ce type ont été conclus dans plusieurs secteurs industriels, dans la 
distribution, et pour les services publics en Allemagne de l'Est. Ces accords 
prévoient également souvent une plus grande flexibilité du temps de travail. 
La réduction du temps de travail peut s'avérer particulièrement intéressante pour les 
entreprises procédant à un "découplage" des heures de travail des employés et des 
heures de fonctionnement des équipements (par exemple, semaine de 4 jours pour 
31 
les travailleurs, mais utilisation des équipements sur 6 jours). En effet, il est prouvé 
que de tels arrangements peuvent résulter en une augmentation significative de la 
productivité du capital, et être profitables même sans réduction importante des 
salaires réels. La loi sur le temps de travail entrée en vigueur en Allemagne en 1994 
facilite le recours à de tels pratiques en permettant des aménagements plus souples 
du temps de travail. Aux Pays-Bas, ces pratiques pourraient être encouragées par la 
loi sur le temps de travail actuellement en discussion. 
L'emploi à temps partiel, vivement encouragé par la plupart des Etats membres, 
a augmenté en 1994, passant à 15,4% de l'emploi total en moyenne dans TUE 
(14,7% en 1993), DK étant le seul pays à enregistrer une baisse à cet égard. Cette 
évolution peut généralement être considérée comme une tendance positive permettant 
une réponse plus flexible à l'offre et à la demande d'emploi. On constate qu'une 
proportion élevée de femmes occupe ces emplois. Selon l'enquête sur les forces de 
travail, les 2/3 des femmes qui avaient un tel emploi en 1994 ne souhaitaient pas un 
emploi à temps plein Toutefois, ces réponses doivent être analysées compte-tenu du 
contexte général dans lequel travaillent les femmes (disponibilité et coûts des 
services). En outre, cette perception semble différer largement entre Etats membres. 
Au Royaume-Uni, le Gouvernement estime que 86% des personnes employées à 
temps partiel l'ont souhaité, alors qu'en Suède le gouvernement s'inquiète de 
l'augmentation considérable du nombre de femmes ayant des emplois à temps partiel 
contre leur gré (ce nombre a triplé entre 1990 et 1994), et a pour objectif que le plus 
grand nombre bénéficie d'emplois à temps plein. 
La compatibilité entre une plus grande flexibilité du temps de travail et la 
conciliation entre vie familiale et vie professionnelle mérite également réflexion 
Aux Pays-Bas, la loi actuellement en discussion sur le temps de travail, en même 
temps qu'elle donne aux partenaires sociaux plus de responsabilités dans ce domaine, 
oblige les employeurs à prendre en considération les tâches domestiques des 
employés, et à rédiger une déclaration écrite sur la politique de l'entreprise à cet 
égard. 
b) Politique salariale 
Conformément à la recommandation d'Essen, la tendance générale dans les Etats 
membres est à la modération salariale. Celle-ci résulte principalement des accords 
collectifs, qui dans la plupart des Etats membres sont restés dans les limites de 
l'inflation. Les pouvoirs publics encouragent vivement les partenaires sociaux à 
modérer les augmentations salariales et à donner une plus grande place à l'emploi 
dans leurs accords. En outre, certains gouvernements interviennent de façon plus 
directe dans les accords -salariaux. 
Ainsi, le Plan Global belge prévoit un blocage des salaires réels de 1994 à 1996 et 
le programme irlandais pour la compétitivité et l'emploi limite à 8% l'augmentation 
nominale sur 1994-96 (augmentation estimée largement inférieure à celle de la 
productivité), l'accord central de novembre 1993 aux Pays-Bas, les accords collectifs 
en Allemagne ou les accords tripartites italiens (1993) et luxembourgeois (1994), 
vont dans la même direction. 
32 
Certains Etats membres utilisent directement la modération salariale comme moyen 
de redistribution plus large des gains de productivité: c'est le cas de la Belgique où 
la "cotisation de solidarité" permet de financer des actions pour l'emploi, la 
formation professionnelle et la garde d'enfants. 
La modération globale s'accompagne d'une recherche de flexibilité et les salaires 
réels tendent de plus en plus à être déterminés au niveau des entreprises. En 
Espagne, la réforme de 1994 a limité l'encadrement légal des salaires en donnant un 
rôle déterminant aux partenaires sociaux. En Irlande, l'objectif de l'Accord tripartite 
est celui d'une modération au plan national avec flexibilité au niveau individuel des 
entreprises. De même, au Danemark et au Royaume-Uni, on recherche une 
décentralisation du processus de négociation salariale permettant un lien plus étroit 
entre performances et salaires. ^ 
D'autre part des tentatives sont faites pour différencier les salaires en fonction des 
catégories de travailleurs, afin de faciliter l'insertion de certaines catégories (dans 
la même logique que celle présidant à la réduction des coûts salariaux indirects pour 
ces catégories, voir ( 3) ci-après). En Allemagne, les accords collectifs conclus en 
1995 pour certaines branches, comme la chimie ou le papier, prévoient des salaires 
inférieurs (de 10% maximum) aux salaires normaux pour le recrutement de 
chômeurs de longue durée. Au Danemark, les partenaires sociaux étudient la 
possibilité d'introduire des salaires inférieurs pour certains "petits travaux". En 
Espagne, le salaire minimal est réduit pour les jeunes. Aux Pays-Bas, les partenaires 
sociaux sont encouragés à prévoir des travaux à bas salaires pour les chômeurs de 
longue durée, et des exceptions au salaire minimum sont en discussion. 
En vue de réduire les coûts du travail pour les travailleurs les moins productifs, 
les Pays-Bas ont gelé le salaire minimum légal en 1995, et prévu de limiter son 
augmentation en 1996-98 à la moitié de l'augmentation moyenne des salaires. Par 
ailleurs les partenaires sociaux sont encouragés à exploiter la marge existant 
actuellement entre les salaires minimum conventionnels et le salaire minimum légal 
pour engager des travailleurs à faible qualification. 
c) Evolution des politiques dans le domaine des nouveaux gisements d'emploi et des 
initiatives locales 
. En fonction de la nature des besoins à satisfaire, l'exploitation des nouveaux 
gisements d'emploi appelle des initiatives à des niveaux différents. Ainsi, la 
satisfaction des besoins relatifs notamment aux transports, aux communications ou 
au recyclage trouve sa solution optimale au niveau interrégional ou à celui de 
l'Union. Ceci se reflète dans les conclusions du Conseil européen d'Essen, évoquant 
le besoin de trouver des sources de financement pour des projets de trans-européens 
en matière de protection de l'environnement. Des projets communs en matière 
d'environnement sont à l'étude au niveau de la Commission européenne. Les 
investissements dans ces infra-structures créeront des emplois en même temps qu'ils 
contribueront à protéger l'environnement. 
Les initiatives locales de développement et d'emploi sont remarquables à quatre 
titres: 
- elles se prêtent à des actions de réinsertion pour des chômeurs de longue durée, 
des jeunes en difficulté ou des femmes au chômage; 
33 
- elles s'attachent à optimiser la satisfaction des nouveaux besoins de la société, par 
l'émergence de nouveaux métiers; 
- elles répondent aux aspirations de nouveaux entrepreneurs; 
- elles se situent souvent dans le contexte d'un projet local, en milieu rural ou 
urbain, de rénovation ou de développement économique et social. 
Depuis le Conseil d'Essen, à l'occasion duquel trois gouvernements (le Danemark, 
l'Irlande et le Portugal pour la seconde fois) avaient apporté un soutien majeur au 
rapport de la Commission consacré à l'emploi et aux initiatives locales, des progrès 
significatifs ont été réalisés dans le cadre des échanges d'idées et de pratiques entre 
Etats membres. 
Petit à petit, au-delà des inclinations traditionnelles nationales, le champ complet des 
17 domaines8 dans lesquels existent des besoins locaux identifiés par la Commission 
commence d'être investi (projets relatifs aux services à domicile NL et D, services 
de proximité et de qualité de vie P). 
Pour beaucoup d'Etats membres (F, NL, D, A), les initiatives locales restent un 
champ privilégié pour l'insertion des chômeurs, soit par des mesures d'aides 
directes temporaires, soit par une diminution des coûts salariaux pour des entreprises 
ou des activités relevant des 17 domaines. 
La satisfaction des nouveaux besoins donne lieu à l'expérimentation d'instruments 
financiers, destinés à promouvoir la constitution d'un nouveau "marché". C'est le cas 
du chèque-services avec plusieurs variantes nationales (adopté en 94 en F et B, à 
l'étude D et NL), de l'aménagement des dispositifs juridiques, financiers ou fiscaux 
pour permettre aux ménages de devenir employeurs ou consommateurs pour des 
services à domicile (F, DK, à l'étude D), ou encore de nouveaux systèmes 
d'assurances individuelles, notamment pour couvrir le risque de "dépendance" (A, 
D). Les effets escomptés de ces trois types de mesures sont estimés, à chaque fois, 
à plusieurs dizaines de milliers d'emplois créés. Ces mesures sont parfois 
accompagnées par des programmes de formation pour professionnaliser ces 
nouveaux métiers (P, F, NL). Mais pour le moment, les partenaires sociaux 
n'apparaissent pas moteurs dans ce processus. 
La transformation des structures entrepreneuriales ne semble pas encore 
pleinement appréhendée. L'auto-emploi, option privilégiée depuis longtemps par 
certains pays (UK), sucite l'intérêt d'autres EM qui souhaitent l'adapter en veillant 
à l'accompagnement des micro-entrepreneurs (P, SF). Les structures associatives, le 
partenariat privé-public et les organisations sans but lucratif retiennent également 
l'attention des gouvernements pour leur contribution directe à la création d'emplois. 
Les mesures récentes concernent principalement la simplification des règles 
applicables au secteur de l'économie sociale (P, F), ou le lancement de travaux de 
réflexion quand ce secteur est encore peu développé (Irl, SF). 
Les services à domicile, la garde des enfants, les nouvelles technologies de l'information et de la 
communication, l'aide aux jeunes en difficulté et l'insertion, l'amélioration du logement, la sécurité, 
les transports collectifs locaux, la revalorisation des espaces publics urbains, les commerces de 
proximité, le tourisme, l'audiovisuel, le patrimoine culturel, le développement culturel local, la gestion 
des déchets, la gestion de l'eau, la protection et l'entretien des zones naturelles, la réglementation, le 
contrôle de la pollution et les installations correspondantes. 
34 
Enfin, hormis les pays déjà connus pour leur sensibilité à cette démarche (P, DK, 
Irl, UK, A, S), la dimension locale des initiatives pour l'emploi n'est guère 
apparente dans les mesures nationales récentes. Il est vrai que la création d'une 
liaison dynamique entre l'emploi, la satisfaction des besoins et le développement 
local suppose une action de sensibilisation et une longue préparation du "terreau 
local" (décentralisation, partenariat " vertical" entre les 3 ou 4 niveaux d'autorité 
publique, intervention de tous les acteurs locaux, élaboration d'une stratégie 
commune économique et sociale) dans laquelle les pouvoirs publics ont un rôle 
important à jouer. 
De ce point de vue, quelques initiatives méritent d'être signalées, comme celles 
lancées en F (enquête sur les opportunités de création d'emplois dans chaque 
département) et en SF (groupe de travail sur la promotion locale des créations 
d'emplois) . 
Perspectives 
- Bien que les Etats membres aient introduit de nombreuses mesures permettant une 
plus grande flexibilité dans l'organisation du temps de travail, ces possibilités 
sont loin d'avoir été pleinement exploitées par les partenaires sociaux, et une 
priorité devrait être donnée à la diffusion de pratiques d'aménagement du temps 
de travail favorables à l'emploi et renforçant la productivité du travail. 
Par ailleurs, il importe que l'assouplissement des conditions de travail ne se 
produise pas au détriment du niveau de protection sociale des travailleurs, puisque 
ceci aurait un effet pervers de désincitation à l'emploi. De même, la concentration 
élevée de femmes dans les emplois temporaires ou à temps partiel soulève une 
question fondamentale dans la perspective de la déségrégation du marché du 
travail et de l'égalité des chances, qui devrait faire l'objet d'une attention accrue. 
- Si l'objectif de modération salariale a été largement respecté au cours de la 
période récente, les pressions qui se font sentir dès à présent - dans un contexte 
de reprise économique - pour des augmentations des salaires réels, pourraient 
remettre en cause cette tendance. Il sera donc d'autant plus important de pouvoir 
démontrer l'impact positif d'une politique de modération salariale sur l'emploi. A 
cet égard, un équilibre dans les accords collectifs entre dispositions salariales et 
dispositions en matière d'emploi devra, peut-être plus que dans le passé, être 
recherché. 
Par ailleurs, il serait utile d'étudier si une place accrue devrait être donnée à 
l'introduction d'une plus grande flexibilité dans les mécanismes et critères de 
fixation des salaires, en fonction des travailleurs et des entreprises concernés, par 
rapport à une politique générale de modération salariale 
- Des progrès significatifs ont été accomplis pour permettre l'exploitation des 
nouveaux gisements d'emploi. Cependant, ce potentiel reste encore largement 
sous-utilisé. Dans sa Communication de juin 1995 "Une stratégie européenne 
d'encouragement aux initiatives locales de développement et d'emploi"9, la 
Commission avait identifié les types suivants de mesures afin de créer un cadre 
COM(95)273 du 13 juin 1995. 
35 
favorable: la mise en place d'une autre panoplie d'instruments financiers, 
l'adaptation des formations et diplômes pour consolider les nouveaux métiers, la 
rénovation du cadre juridique, ainsi qu'une décentralisation suffisante de l'action 
administrative. Elle avait également souligné l'appui qui pouvait être donné à ces 
initiatives au niveau de l'Union. Prenant note de cette Communication, le Conseil 
européen de Cannes, en juin 1995, avait insisté sur la nécessité de diffuser les 
expériences entreprises au niveau national, et invité le Conseil des Affaires 
Sociales à lui faire un rapport à ce sujet lors de la réunion de Madrid en 
décembre 1995. 
(3) LA REDUCTION DES COUTS INDIRECTS DU TRAVAIL 
Le contexte 
Pendant la période 1980-93, le taux de taxation du travail en proportion du PNB a 
augmenté de 19% à 21%, tandis qu'il baissait pour les autres facteurs de production 
(de 9% à 8.5%), et passait de 10 à 11% pour la consommation 
L'objectif que s'est donné l'Union est d'abaisser ces coûts dans une proportion 
suffisante pour affecter les décisions d'embauché de travailleurs, en particulier pour 
les moins qualifiés, dont le niveau de productivité est trop faible pour compenser le 
coût réel du travail. 
Les mesures nationales récentes 
a) Mesures prises par les Etats membres 
La voie de l'abaissement général des contributions sociales a été suivie par plusieurs 
Etats membres (E, L, P, NL, SF). Toutefois, certains Etats membres, surtout 
nordiques, ont même décidé d'augmenter les contributions sociales basées sur le 
travail en vue de renforcer le caractère contributif de la protection sociale et 
l'incitation à travailler dans un emploi déclaré. 
Cependant, la plupart des Etats membres ont recours à des réductions temporaires 
et/ou conditionnelles des contributions sociales liées à l'embauche, en particulier 
en faveur de groupes en difficulté tels que les jeunes, les chômeurs, et les chômeurs 
de longue durée ou les handicapés. Plusieurs Etats membres, notamment la Belgique 
et la France, ont renforcé de type de dispositions tout récemment. 
L'approche suivie récemment par six Etats membres est fondée sur des réductions 
spécifiques des cotisations en faveur des salaires les plus bas (B, DK, IRL, F, NL, 
UK). Dans ce contexte, on note avec intérêt que le plan français de 1995 réduisant 
les cotisations sociales pour les bas salaires est assorti de contreparties sous forme 
de création d'emplois, et qu'une évaluation des résultats est prévue après 18 mois. 
Un autre type de ciblage est opéré par la Finlande, qui applique des réductions des 
coûts indirects pour les petites et moyennes entreprises, accroissant la contribution 
des entreprises plus grandes et généralement plus intensives en capital. 
36 
Certaines mesures nationales ont également été prises dans le sens du "double 
dividende", consistant à compenser la réduction des charges sur le travail par une 
augmentation des taxes sur l'utilisation des ressources naturelles, visant la protection 
de l'environnement. Ainsi, le Royaume-Uni a récemment imposé la TVA sur 
l'énergie et est en train d'introduire une nouvelle taxe sur les déchets couplée avec 
une réduction des contributions de sécurité sociale des employeurs De nombreuses 
initiatives ont été prises ou sont à l'étude visant à introduire des taxes sur l'énergie, 
avec des répercussions plus ou moins directes sur le coût du travail. Le Danemark 
a également décidé une augmentation des éco-taxes et taxes vertes au niveau de 
1,6%) du PIB. Le Luxembourg a introduit des charges (et des accises 
supplémentaires) sur la consommation d'énergie. L'Espagne a créé une taxe sur les 
décharges d'effluents. Enfin, aux Pays-Bas, une taxe sur l'utilisation d'énergie est à 
l'étude, dont les recettes financeraient différentes réductions d'impôts pour les 
contribuables. 
Enfin, il importe de ne pas négliger les coûts indirects du travail autres que les 
contributions sociales, notamment les diverses formes de taxation des entreprises 
ou autres coûts indirects calculés sur la base de la masse salariale. En Allemagne, 
la possibilité de supprimer les contributions des employeurs à la formation 
professionnelle, en optant pour un financement par la fiscalité, est actuellement à 
l'étude. 
b) Effets sur l'emploi: des mesures à cibler et à lier à l'emploi 
Comme une réduction des coûts salariaux indirects peut entraîner des conséquences 
budgétaires importantes et que l'ampleur de son impact n'est pas connu, il est plus 
efficace de se concentrer sur les segments du marché du travail qui sont plus 
sensibles que d'autres à une telle réduction. Le Livre blanc insistait d'ailleurs sur la 
nécessité de cibler la réduction (en visant notamment les travailleurs les moins 
qualifiés) afin de limiter le coût budgétaire de cette mesure par emploi sauvegardé 
ou créé. Dans le cadre d'une stratégie visant à prévenir le chômage de longue durée, 
le ciblage spécifique des chômeurs paraît particulièrement approprié. 
Cependant, les mesures prises dans certains Etats membres pour réduire les coûts 
non salariaux ont visé une grande diversité de catégories. La multiplicité des groupes 
de population visés peut avoir entraîné une dilution de l'impact de ces mesures et la 
complexité administrative a pu décourager les employeurs, notamment les PME, d'en 
tirer parti. Cela suggère que les programmes devraient se concentrer sur un petit 
nombre de cibles spécifiques et être aussi simples que possible. 
De plus, les incitations fiscales que représente une telle réduction devraient être 
liées, ou associées, à des mesures (telles que la réorganisation du temps de travail) 
entraînant une création nette d'emplois. 
Cette nécessité d'un lien ne concerne pas seulement les mesures de réduction des 
coûts non salariaux mais s'applique également aux avantages fiscaux consentis sous 
d'autres formes: par exemple les subventions aux entreprises qui mettent en oeuvre 
des plans de formation agréés ou qui accroissent leur investissement dans la 
formation. Cela permettrait de s'assurer que les investissements dans le capital 
humain continueront une fois que les employeurs auront embauché de nouveaux 
travailleurs. La nécessité de cette liaison devrait cependant être considérée comme 
37 
une mesure à court terme plutôt qu'à long terme. À long terme, elle risque de créer 
des rigidités dans les marchés de l'emploi. Toutefois, la priorité donnée à l'emploi 
en justifie l'utilisation à court terme 
Perspectives 
Il faut accorder une attention renouvelée à la nécessité de procéder à des réductions 
ciblées des cotisations sociales pour obtenir un impact maximal. Une attention 
spéciale devra être consacrée dans les mois à venir à l'impact respectif des diverses 
options retenues par les Etats membres en vue de ces objectifs. 
Compte tenu des contraintes pesant actuellement sur les finances publiques, une 
réduction significative des coûtsjnon salariaux ne peut être envisagée si des mesures 
compensatoires appropriées ne sont pas mises en oeuvre. Certains États membres 
espèrent compenser une réduction des coûts non salariaux par une réduction des 
dépenses publiques et/ou un accroissement des recettes fiscales résultant de la 
croissance économique. Cependant, en raison de l'ampleur de la réduction de 
l'endettement et des déficits publics qui s'avèrent nécessaires, ces mesures, prises 
séparément ou conjointement, ne suffiront pas et d'autres doivent être envisagées 
dans de nombreux Etats membres. 
Si la compensation constitue une nécessité générale, les différentes structures 
d'imposition des Etats membres et leur histoire fiscale diverse (bien au-delà des 
quinze dernières années) exige de la souplesse dans le choix de mesures de 
compensation appropriées. Pour s'assurer que ces mesures sont compatibles avec le 
marché intérieur, un approfondissement de l'échange actuel d'expériences et 
d'informations, associé à une coopération accrue entre États membres, est nécessaire. 
Dans le cadre du marché intérieur, le risque de transfert de certaines bases 
d'imposition, notamment les plus mobiles, lorsque les taux effectifs de l'impôt 
appliqués à ces bases diffèrent trop entre les États membres, constitue la limite la 
plus stricte imposée par la marge de manoeuvres de chaque pays. 
La Commission a déjà présenté des propositions concernant certains "filets de 
sécurité" (taux standard minimum de TVA, fiscalité de l'épargne, de l'énergie) qui, 
au-delà de leurs objectifs spécifiques, offriraient des possibilités de compensation 
budgétaire tout en limitant le risque de concurrence fiscale entre les États membres. 
De plus, les mesures compensatoires ne doivent pas être considérées seulement 
comme une manière de stabiliser les recettes fiscales totales mais également comme 
un instrument d'appoint visant à faciliter le remplacement d'autres facteurs de 
production par le travail. À cette fin, les mesures compensatoires devraient, pour 
l'essentiel, frapper des facteurs de production autres que le travail plutôt que la 
consommation. Certaines ressources, notamment celles de l'environnement, ont été 
clairement surexploitées dans un passé récent et l'augmentation de la fiscalité sur ces 
ressources (par l'imposition des produits ou des processus) pourraient conduire à leur 
utilisation plus équilibrée. Des simulations effectuées par les services de la 
Commission10 suggèrent que des taxes sur l'utilisation des ressources naturelles, par 
exemple le projet de taxe C02/énergie, introduit pour financer des réductions des 
10 "Taxation, employment ans environment: fiscal reform for reducing unemployment", European 
Economy, n*56, 1994. 
cotisations sociales, aurait plus d'efficacité en termes de création d'emploi que 
l'augmentation d'autres taxes comme la TVA ou que l'impôt sur le revenu Ainsi, une 
taxe C02/énergie rapportant environ 1% du PIB accroîtrait l'emploi total dans 
l'Union de près de 1 %. Si la réduction des charges sociales visait les groupes des 
personnes les moins qualifiées ou ayant les revenus les plus faibles, cet 
accroissement de l'emploi pourrait même être multiplié par deux, ce qui 
représenterait jusqu'à 2 millions d'emplois supplémentaires dans l'ensemble de la 
Communauté. 
Le rééquilibrage du poids de la fiscalité, du travail vers d'autres facteurs de 
production, devrait se proposer clairement deux objectifs Premièrement, à court 
terme, il convient d'indiquer clairement aux agents économiques que la réforme en 
cours du système fiscal vise à créer de nouveaux emplois (ou tout ou moins à ne pas 
entraver leur création) et à favoriser le recours à la main-d'oeuvre. Deuxièmement, 
à long terme, il faut réduire de manière significative les coûts non salariaux qui 
restent trop élevés en dépit des mesures prises par les États membres 
À cette fin, il devrait être établi clairement que: 
- l'orientation de la structure fiscale, défavorable au travail durant les quinze 
dernières années, devrait être inversée, 
- la concertation entre les États membres devrait être renforcée dans ce domaine 
de manière à ce que les risques de concurrence fiscale au sein du marché intérieur 
n'empêchent pas le transfert d'une partie du fardeau fiscal du travail vers les 
facteurs de production autres que ce dernier, ou, à terme, vers la consommation. 
4) L'ACCROISSEMENT DE L'EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE DU MARCHÉ 
DU TRAVAIL 
Le contexte 
Alors que les dépenses relatives à la politique du marché du travail dans l'Union 
représentent en moyenne 3,5% du PNB, les deux tiers de ces dépenses sont 
consacrés aux mesures de soutien au revenu des chômeurs et aux retraites anticipées. 
Une réorientation de ces moyens budgétaires considérables en fonction d'une priorité 
de réinsertion des chômeurs sur le marché du travail s'impose. Une telle politique 
"d'activation" doit donner à chaque individu concerné une motivation à rechercher 
du travail, en particulier en termes financiers, et de meilleures chances d'en trouver 
un, grâce à une efficacité accrue des services de l'emploi et une plus grande mobilité 
géographique et professionnelle. 
Tous les Etats membres ont pris ou renforcé des mesures actives dans les années 
récentes, même si l'augmentation considérable et rapide du chômage a maintenu à 
un niveau élevé les dépenses passives. En dehors des efforts importants faits en 
matière de formation, qui constituent un aspect majeur d'une politique active du 
marché du travail, en renforçant la mobilité professionnelle des travailleurs et 
demandeurs d'emploi (section IV. 1 ci-dessus), les efforts des Etats membres ont 
39 
porté principalement sur les services publics de l'emploi et sur la motivation des 
chômeurs à rechercher un emploi. 
Mesures nationales récentes 
a) Les services de l'emploi 
D'importants efforts ont été faits par de nombreux Etats membres pour améliorer 
l'efficacité des seivices de l'emploi (ceci se reflétant pour la plupart dans une 
augmentation de la part des dépenses correspondantes dans le PNB, entre 1985 et 
1993). Les réformes récentes les plus marquantes sont sans doute celles entreprises 
par l'Autriche, le Danemark et Ijes Pays-Bas, ainsi que la modernisation des services 
de l'emploi grecs. 
L'efficacité est recherchée par des réformes de structure, comme en Allemagne où 
une plus grande autonomie des bureaux d'emploi est à l'examen, en Autriche où les 
services de l'emploi ont été constitués en entreprise publique autonome, où aux Pays-
Bas où, à l'inverse d'autres Etats membres, une plus grande centralisation est 
recherchée. En Italie, le projet de loi de juin 1995 mettrait fin au monopole public 
du placement. 
Le service public de l'emploi se diversifie, comme en Allemagne (Start) où des 
services de travail temporaire sont créés en vue de la réinsertion des chômeurs de 
longue durée. En outre, on note une ouverture croissante aux services privés: 
agences sans but lucratif en Espagne, offices de placement en Allemagne ou en 
Autriche, agences d'intérim en Italie. 
La constitution de liens de coopération plus étroits avec les milieux d'employeurs 
est recherchée, comme en France avec les grandes entreprises, en Allemagne avec 
les PME, les artisans et les organisations professionnelles, ou aux Pays-Bas avec 
certains secteurs, afin de mieux identifier leurs besoins et répondre à leur demande. 
Les activités des services de l'emploi sont recentrées sur des objectifs prioritaires, 
notamment grâce à un renforcement des services de conseils individualisés aux 
chômeurs en plus grande difficulté, en particulier les jeunes et les chômeurs de 
longue durée (B, FR, UK, S, DK). Ainsi le Danemark a lancé une politique 
"d'activation" par laquelle un plan d'action individuel est dressé pour chaque 
chômeur, ce plan débouchant sur une formation ou un emploi. Les résultats de ce 
plan sont jugés très positifs par le gouvernement, notamment du fait de la 
participation d'un plus grand nombre de chômeurs à des actions de formation. 
Plusieurs Etats membres (notamment Autriche, Pays-Bas, UK) essaient de définir des 
critères de performance des services de l'emploi. Au Royaume-Uni, les objectifs 
sont publiés dans un Accord de Performance Annuel conclu entre le gouvernement 
et le service de l'emploi, et les ressources sont attribuées en fonction des objectifs. 
Suite à un audit indépendant du service public de l'emploi aux Pays-Bas, une vaste 
réforme est en cours qui instaurera en particulier un lien explicite entre performance 
et octroi de fonds publics. 
40 
b) Promotion de la flexibilité professionnelle et géographique 
Les efforts pour développer la mobilité professionnelle des travailleurs dans 
l'Union semblent actuellement se concentrer sur la formation. Les investissements 
effectués en matière de formation continue et de formation de type "transférable", 
pour l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles, vont dans ce sens. 
Comme indiqué plus haut (section IV. 1), un renforcement des actions dans ce 
domaine apparaît souvent justifié. 
Peu d'informations sont disponibles sur d'autres types de mesures pourtant 
nécessaires, qui seraient à même de supprimer des obstacles à la mobilité 
professionnelle, par un décloisojmement des métiers, des catégories professionnelles 
ou des professions. 
La mobilité géographique entre Etats membres reste limitée dans l'Union, ne serait-
ce que pour des motifs linguistiques. Toutefois, la suppression des obstacles de type 
juridique, administratif et fiscal à la mobilité géographique constitue une priorité 
dans le cadre de l'achèvement du marché intérieur. Par ailleurs, la mise en place de 
services tels que le réseau EURES, reliant les agences nationales de l'emploi, est de 
nature à encourager et à faciliter la mobilité des travailleurs entre Etats membres. 
Au niveau national, les principales mesures consistent en des aides au transport et 
au déménagement, outre celles liées à la politique du logement. Le débat sur la 
mobilité géographique est particulièrement d'actualité en Italie, où le nord connaît 
des déficits de main d'oeuvre tandis que le sud a un taux de chômage très élevé. La 
question de la mobilité géographique est directement liée à celle du développement 
régional. Les fonds structurels communautaires affectent des sommes considérables 
à soutenir les politiques des Etats membres visant à assurer un développement 
régional équilibré, par le soutien aux activités économiques et la formation des 
travailleurs. 
c) Le renforcement des incitations à la recherche d'emploi et à l'embauche 
Un domaine d'action majeur dans la plupart des États membres a consisté à 
examiner le fonctionnement concret des systèmes fiscaux et de prestations dans le 
but de faire disparaître les obstacles potentiels à la création ou à l'acceptation 
d'emplois. Un rapport spécifique sur ce sujet a été demandé par le Conseil européen 
d'Essen et un résumé des analyses et conclusions principales est joint en annexe au 
présent rapport. 
En vue de renforcer les incitations pour les chômeurs à rechercher activement un 
emploi, l'octroi des allocations de chômage est soumis à des conditions plus 
restrictives. Au Danemark des règles plus strictes sur la disponibilité à travailler ont 
été introduites en avril 1995, en Espagne, où le système d'allocation a été revu en 
1992 pour encourager une recherche active de travail, le droit aux allocations peut 
être supprimé en cas de refus d'une offre adéquate ou de refus de participer à des 
travaux d'utilité collective ou à une formation; en Suède, le refus d'une offre 
d'emploi ou de formation entraîne la perte des allocations de chômage. Au 
Royaume-Uni, une réforme du système d'allocation est à l'examen et la nouvelle 
41 
"allocation de chercheur d'emploi" (Jobseeker's allowance), est conçue de façon plus 
incitative. 
En Grèce, l'activation de la politique d'emploi s'illustre particulièrement à travers le 
dispositif des "bons à usages multiples" introduits en 1995. Ces bons, remis aux 
chômeurs, ont une valeur financière, et peuvent être utilisés par le chômeur de 
diverses manières: ils peuvent notamment être remis à l'employeur lors d'une 
embauche, contribuer à des coûts de formation, ou être encaissés par le chômeur 
pour l'aider à monter une entreprise. Ce système est censé renforcer la responsabilité 
du chômeur dans la recherche d'emploi, en même temps qu'il comporte des 
incitations pour les employeurs et réduit la bureaucratie. 
Certains Etats membres ont pria des mesures visant à empêcher que des "taux de 
remplacement" trop élevés (niveau des allocations de chômage et autres allocations 
par rapport au salaire), surtout en bas de l'échelle salariale, ne découragent la 
recherche de travail, compte tenu des coûts additionnels qu'il comporte (par exemple: 
transports, aide familiale...). Aux Pays-Bas, par exemple, le gel du salaire minimum 
légal se répercute sur le niveau des allocations sociales et améliore le taux de 
remplacement par rapport aux salaires minimum conventionnels ou au salaire moyen. 
On note également certaines réductions des allocations (Suède) ou de la durée 
d'octroi des allocations supplémentaires (Danemark). Une réforme du système 
d'allocation de chômage est à l'étude en Finlande. Par contre, les allocations de 
chômage de base ont été notablement augmentées en Grèce en 1994. 
Le maintien des allocations de chômage, ou d'une partie de celles-ci, en plus du 
revenu du travail, est une manière de réduire le taux de remplacement. La plupart 
des Etats membres ont un tel dispositif pour les chômeurs décidant de créer leur 
propre entreprise, ou de reprendre une entreprise. Certains Etats membres permettent 
également à des chômeurs prenant un emploi salarié de conserver une partie des 
allocations de chômage en plus de leur salaire. Ainsi au Royaume-Uni, le système 
du Crédit Familial, qui complète les revenus des personnes ayant des responsabilités 
familiales et un emploi à bas revenus, concerne actuellement près de 600.000 
familles. 
Ces incitations aux demandeurs d'emploi ou travailleurs sont complétées par la 
panoplie des incitations aux employeurs sous forme de subventions à l'emploi. 
Celles-ci sont particulièrement importantes en Belgique, au Danemark, en Finlande 
et en Espagne. La Grèce et le Portugal en font également un élément essentiel de sa 
politique pour l'emploi. Elles se développent également en Allemagne et en Suède, 
ainsi qu'en France avec le plan pour l'emploi rentré en vigueur en juillet 1995. Ces 
subventions sont le plus souvent ciblées sur certains groupes, en particulier les 
chômeurs de longue durée et les jeunes. Elles doivent être vues en conjonction avec 
les mesures de réduction des charges indirectes (cf (3) supra). 
Les Etats membres ont renforcé leurs efforts d'évaluation de l'efficacité des 
politiques du marché du travail. Il en ressort que le conseil et l'assistance à la 
recherche d'emploi renforcés améliorent les perspectives d'emploi des chômeurs. Par 
contre, concernant les subventions à l'emploi, il apparaît qu'une partie très importante 
des dépenses est soit sans effet, soit comporte des effets de substitution (recrutement 
d'une personne au lieu d'une autre). L'évaluation des effets de la formation en termes 
d'accès à l'emploi se révèle particulièrement difficile. 
42 
Perspectives 
Malgré les progrès effectués, l'équilibre entre dépenses "passives" et 
dépenses "actives" en faveur de l'emploi est loin d'être optimal. Il convient 
d'intensifier les efforts "d'activation" des politiques d'emploi, sans pour autant 
remettre en cause le haut niveau de protection sociale. Compte tenu des 
contraintes budgétaires des Etats membres, l'évaluation des résultats de 
différentes approches d'activation sera particulièrement importante dans le cadre 
de la coopération européenne. 
L'expérience des dernières années a mis en évidence le besoin d'accorder une 
attention accrue aux services de l'emploi, dans le cadre de leur triple fonction 
de: collecteurs/diffuseurs (^informations sur le marché du travail; courtiers entre 
offreurs et demandeurs d'emploi; et responsables d'une meilleure adaptation de 
la main d'oeuvre aux besoins du marché du travail. 
L'activation du marché du travail repose également sur l'engagement 
déterminé des individus à faire de leur période de chômage une période 
intensive de recherche d'emploi ou de préparation pour un futur emploi. Les 
réformes engagées des systèmes de protection sociale ont pour but de 
promouvoir cette recherche. 
Le potentiel d'action en matière de promotion de la mobilité professionnelle 
et géographique des travailleurs ne semble pas pleinement exploité par les 
Etats membres. Les échanges d'information et d'expériences dans ces domaines 
devraient être approfondis à l'avenir. 
(5) RENFORCEMENT DES MESURES EN FAVEUR DES GROUPES 
PARTICULIÈREMENT TOUCHÉS PAR LE CHÔMAGE 
Le contexte 
Le chômage en Europe se caractérise non seulement par son niveau élevé, mais aussi 
par l'acuité avec laquelle il frappe certaines catégories de population - jeunes, 
femmes et travailleurs âgés - et par sa durée. 
Le taux de chômage des jeunes reste particulièrement élevé dans l'Union (20%), 
surtout dans les pays du sud et en Irlande. Les femmes continuent de connaître un 
taux de chômage nettement supérieur aux hommes (12,6% contre 9,7% en taux 
désaisonnalisé en mai 1995). En 1994, près de 48% des chômeurs dans l'Union sont 
sans travail depuis un an ou plus (dont la moitié depuis au moins 2 ans). Non 
seulement ce pourcentage n'a pas diminué depuis 10 ans, mais le nombre absolu de 
personnes concernées a augmenté. Le taux de chômage de longue durée augmente 
avec l'âge des chômeurs. Le phénomène est toutefois également important chez les 
jeunes (près de 40% chez les 20-24 ans), bien que cette catégorie bénéficie de façon 
privilégiée de la reprise économique. Les femmes sont en moyenne légèrement plus 
affectées par le chômage de longue durée que les hommes. Enfin, le risque de 
chômage de longue durée est plus élevé pour les personnes de faible niveau de 
qualification. 
43 
Cette situation est inacceptable non seulement d'un point de vue humain ou de 
cohésion sociale, mais également en termes d'utilisation optimale des ressources 
humaines, compte tenu en particulier des perspectives démographiques de l'Union. 
Mesures nationales récentes 
a) Mesures en faveur des jeunes 
Malgré leur taux de chômage encore très élevé, le nombre déjeunes sans emploi a 
diminué notablement dans plusieurs Etats membres notamment du fait de la part 
croissante des jeunes restant dans le système d'éducation. Les Etats membres ont fait 
des efforts importants dans ce sens, afin de réduire le nombre déjeunes entrant sur 
le marché du travail sans une formation de base adéquate, et dont les risques de 
chômage sont particulièrement élevés (par exemple, trois fois plus élevé que la 
moyenne aux Pays-Bas). On peut citer notamment le programme danois lancé en 
1993 "Education pour tous", ou l'initiative récente des Pays-Bas de créer au niveau 
régional des registres des élèves quittant l'école sans qualification, afin de pouvoir 
leur offrir des solutions individuelles adéquates (par exemple, formation ou 
expérience de travail). 
Pour les jeunes ayant malgré tout quitté le système éducatif sans qualification, des 
systèmes de "rattrapage" sont prévus dans plusieurs Etats membres sous forme de 
garantie de formation ou d'emploi. Aux Pays-Bas, la Loi de Garantie de l'Emploi des 
Jeunes garantit un emploi dans une "fondation municipale", ou depuis 1995 dans le 
secteur privé, à tout jeune, après 6 mois (12 dans certains cas) de chômage. Au 
Danemark, tous les jeunes de moins de 25 ans n'ayant pas droit aux allocations de 
chômage se voient offrir une possibilité de formation ou d'emploi dans les trois 
mois, ce dispositif ayant été renforcé en juillet 1995. En même temps, le système 
d'assistance a été revu afin de rendre plus attractifs les stages de formation. 
Des garanties de formation sont prévues en Belgique ("promotion sociale"), en 
Espagne, au Portugal (accord de, 1991 avec les partenaires sociaux pour garantir au 
moins une année de formation initiale aux jeunes, en particulier peu ou pas 
qualifiés), et au Royaume-Uni avec le programme "Youths Credits" (offrant un crédit 
échangeable contre une formation conduisant à une qualification reconnue). En 
Irlande, le programme Youthstart, lancé en réponse au Livre Blanc de la 
Commission, et qui rassemble les différents dispositifs de formation initiale pour les 
personnes entrant sur le marché du travail, se concentre sur les jeunes de 18 à 21 
ans; il comprend des actions préventives, des mesures pour les jeunes ayant quitté 
l'école précocement, la formation de base et la formation professionnelle ainsi que 
l'apprentissage. 
b) Mesures en faveur des chômeurs de longue durée 
Les Etats membres ont développé des efforts importants depuis le début des années 
1990 pour combattre le chômage de longue durée. Certains Etats membres basent 
leur stratégie sur l'application privilégiée des mesures générales aux CLD (formation, 
conseil, accompagnement dans la recherche d'emploi, aides à l'embauche). D'autres 
estiment nécessaires des mesures spécifiques. Dans cette catégorie, une importance 
croissante est donnée aux services spéciaux de conseil et de placement (ex: 
44 
"Programme 900.000" en France, "Restart" au Royaume-Uni), qui semblent avoir 
démontré leur efficacité, ainsi qu'aux aides à l'embauche (sous forme de subventions, 
prise en charge totale ou partielle des salaires, réduction des charges sociales). 
En matière le lutte contre le chômage de longue durée, il importe de se demander 
si des mesures réservées exclusivement aux chômeurs de longue durée ne 
comportent pas un risque de marginalisation des personnes concernées, et d'évaluer 
avec attention l'impact respectif des deux approches en présence. 
On discerne cependant en 1995 un net renforcement de la priorité accordée aux CLD 
dans plusieurs Etats membres. La Suède a décidé en avril 1995 de réserver la plupart 
des mesures en faveur de l'emploi aux CLD. Aux Pays-Bas, un programme vient 
d'être lancé visant à offrir un erpploi dans le secteur public à 40.000 personnes d'ici 
à 1998, il s'agira essentiellement d'emplois dans les services de proximité (santé, 
soins, sécurité, garde d'enfants). En France, le plan d'urgence pour l'emploi mis en 
place par le nouveau gouvernement en été 1995 prévoit un renforcement substantiel 
des aides à l'embauche de CLD. Au Royaume-Uni, un ensemble de mesures ont été 
prises ou renforcées à partir d'avril 1995 portant sur l'accompagnement à la 
recherche d'emploi, parfois combinée avec une expérience de travail, ou des 
incitations financières pour les employeurs ("Work trials"). En Finlande, un 
programme national spécial a été lancé en 1995 pour combattre le chômage de 
longue durée. 
Plusieurs de ces plans récents sont assortis d'objectifs chiffrés. Par exemple, en 
Finlande, la réduction de moitié du chômage de longue durée d'ici 1999; en France, 
l'augmentation de 180.000 à 350.000 des embauches de CLD par an; aux Pays-Bas, 
l'offre de 40.000 emplois d'ici 1998. 
Les partenaires sociaux peuvent également prendre des initiatives en faveur des CLD 
(ex: accord en Italie pour un salaire réduit). 
c) Mesures en faveur des travailleurs âgés 
La question des travailleurs âgés se pose avec d'autant plus d'acuité que les 
tendances démographiques de l'Union militent pour un maintien de ces travailleurs 
dans la population active. C'est pourquoi plusieurs Etats membres ont fait clairement 
le choix de maintenir ces personnes le plus longtemps possible au travail. C'est en 
particulier le cas de l'Italie, où l'importante réforme des sytèmes de retraite 
approuvée en août 1995 fixe des conditions plus restrictives pour bénéficier des 
retraites et retraites anticipées. De même en Autriche des restrictions à la pré-retraite 
ont été récemment introduites. Avec cette même priorité, les Pays-Bas accordent une 
plus grande attention aux conditions de travail des plus âgés dans l'entreprise. 
Afin d'aider à la réinsertion professionnelle des travailleurs âgés au chômage, 
diverses incitations financières spécifiques sont prévues par certains Etats membres, 
à côté des mesures générales pour les chômeurs et en particulier les CLD. Il s'agit 
souvent d'aides à l'emploi et de réductions de charges sociales. Les seuils retenus 
pour ces mesures sont très variables, allant de 45 à 60 ans. En Autriche, les services 
de l'emploi mènent une politique active auprès des entreprises pour les inviter à 
recruter des travailleurs plus âgés. 
45 
Toutefois, face à certaines situations de crise, certains Etats membres continuent 
d'encourager les pré-retraites, comme en Grèce dans certaines régions à très fort 
chômage ou en cas de restructuration de grandes entreprises. 
d) Mesures en faveur des femmes 
Les femmes rencontrent des problèmes spécifiques sur le marché du travail selon 
qu'elles sont "rentrantes", jeunes femmes sans emploi, femmes souhaitant passer du 
temps partiel, temporaire ou informel à un temps complet, femmes ayant interrompu 
leur carrière et souhaitant la reprendre, ou encore femmes appartenant à des groupes 
défavorisés. 
La prévention, à travers une attention spéciale dans les systèmes d'éducation et de 
formation initiale, a un rôle majeur à jouer. En Finlande, des efforts spéciaux sont 
faits pour former les jeunes filles dans des filières traditionnellement résevées aux 
hommes. Le projet "Les femmes et la formation professionnelle dans l'industrie" 
vient d'y être lancé. 
Au Danemark, les services de l'emploi jouent un rôle actif pour lutter contre la 
ségrégation du marché du travail. 
En Allemagne, la loi sur l'emploi ("Arbeitsfôrderungsgesetz") contient des 
dispositions spécifiques sur les femmes aux chômage, venant d'être renforcées en 
1994/95. Elles renforcent les droits des femmes au chômage (assimilation des 
femmes ayant interrompu leur carrière professionnelle pour s'occuper d'enfants à des 
CLD) et permettent d'accorder un soutien privilégié aux projets de création d'emploi 
concernant principalement des femmes. 
L'Autriche a mis en oeuvre un programme spécifique pour l'emploi des femmes 
renforçant les mesures en leur faveur. 
Perspectives 
Malgré les efforts des Etats membres, un nombre trop élevé de jeunes quittent 
encore le système éducatif avec une qualification insuffisante. Des progrès 
restent nécessaires pour atteindre l'objectif du Livre Blanc de garantir qu'aucun 
jeune de moins de 18 ans ne soit au chômage. En particulier, il importe de 
ramener dans le système de formation les jeunes qui risquent l'exclusion sociale 
pour avoir quitté le système d'éducation quelques années plus tôt et n'avoir pas 
suivi de formation. 
Chaque nouvel entrant sur le marché du travail devrait pouvoir bénéficier d'un 
niveau d'éducation, de formation ou d'expérience professionnelle suffisant pour 
assurer son employabilité. 
De même, alors que les Etats membres ont nettement renforcé leurs actions en 
vue de la réinsertion professionnelle des chômeurs de longue durée, chacun 
devrait avoir reçu une chance de formation, de réhabilitation ou d'insertion 
avant d'atteindre le seuil du chômage de longue durée. 
46 
La Commission note des écarts considérables dans la perception par les Etats 
membres de l'importance à accorder aux mesures de promotion de l'égalité des 
chances, notamment en ce qui concerne la déségrégation du marché du travail 
et l'intégration professionnelle des femmes connaissant des difficultés 
particulières. Sur ce plan, qui était déclaré prioritaire par le Conseil Européen 
d'Essen, il ne semble pas que les approches nationales aient nettement évolué 
dans la période récente. Un approfondissement des échanges de vue et 
d'expériences entre les Etats membres, bénéficiant en particulier de l'expérience 
des nouveaux adhérents, doit ête encouragé. 
Enfin, la tendance - qui se manifeste dans plusieurs Etats membres - à 
quantifier les résultats attendus des mesures en faveur de groupes 
particuliers, mérite d'être soulignée, car elle présente l'avantage d'un affichage 
de priorité et contribue à une méthode d'évaluation des résultats des mesures 
pour l'emploi. 
V. QUESTIONS HORIZONTALES 
La stratégie pour l'emploi définie par le Conseil Européen à Essen repose sur la 
mobilisation de toutes les politiques en faveur de l'emploi. En dehors des politiques 
macroéconomiques et de celles portant sur le marché du travail, le Conseil Européen a 
souhaité qu'une attention particulière soit apportée à certains domaines. A Essen, il a 
demandé que soit procédé à un examen des "effets des régimes fiscaux et des régimes 
d'aides sur la disponibilité à proposer et à occuper un emploi", d'une part, et "des 
relations entre croissance économique et environnement", d'autre part. A Cannes, il a 
également souligné le rôle déterminant des petites et moyennes entreprises dans la 
création d'emplois, et plus généralement comme facteur de stabilité sociale et de 
dynamisme économique. 
Par ailleurs, étant donné le rôle important que jouent les Fonds structurels 
communautaires en matière d'emploi en général, et dans la mise en oeuvre de la stratégie 
d'Essen, en particulier, la Commission a jugé utile de traiter de cette question dans la 
présente Communication. 
L'objet de la présente Section est d'offrir une brève présentation de ces thèmes, sans 
préjudice de l'existence ou de la préparation de rapports séparés plus détaillés. 
(1) TENDANCES CONCERNANT LES PME ET L'EMPLOI 
Les PME sont la principale source d'emploi dans le secteur privé. Elles demeurent en 
outre une source dynamique de création de nouveaux emplois parce qu'elles peuvent, plus 
rapidement que des entreprises plus grandes, saisir les possibilités nouvelles et parce 
qu'elles ont plus de flexibilité pour s'adapter à l'environnement économique Toutefois, 
le potentiel de création d'emploi des PME butte sur une série d'obstacles, dont beaucoup 
échappent à leur contrôle. 
47 
a) "Instantané" Emploi-PME 
Les derniers chiffres" concernant un certain nombre de pays membres (EUR 15) 
confirment le rôle prééminent des PME dans la création d'emplois. Les 15,8 millions 
de PME (< 250 travailleurs) que compte l'Union européenne emploient 64,2 millions 
de personnes et représentent 41,2 % du total de la population active Les petites 
entreprises (< 50 travailleurs) emploient à elles seules 52 millions de personnes, soit 
32 % de l'ensemble de la population active. 
Dans la plupart des pays, les PME (< 250 travailleurs) représentent plus de 60 % du 
total de l'emploi des entreprises. Parmi les pays concernés, c'est en Italie que la 
proportion de l'emploi dans lesJMVlE est la plus élevée (77 %), et c'est en Allemagne 
qu'elle est la plus faible (56 %). Dans tous les pays, les petites entreprises 
(< 50 travailleurs) représentent au moins 40 % du total de l'emploi des entreprises. 
Du point de vue sectoriel, c'est dans la construction et les services que la contribution 
des PME à l'emploi total des entreprises est la plus élevée. Les PME représentent 
85,7 % du total de l'emploi dans les entreprises de construction, ce pourcentage étant 
le plus élevé en Elelgique (89,1 %) et le plus faible en France (81,4 %). Les PME 
représentent 78 % de l'emploi total dans les entreprises de services, ce pourcentage 
étant encore une fois le plus élevé en Belgique (82,9 %) et le plus faible en France 
(69 %). Les PME représentent 51 % du total de l'emploi des entreprises industrielles, 
le pourcentage le plus élevé parmi les pays concernés étant celui du Portugal (68,9 %) 
alors que c'est en Allemagne (37,5 %) et au Royaume-Uni (38,9 %) qu'il est le plus 
faible. 
b) Contribution récente des PME à l'emploi 
Des chiffres récents12 confirment que les PME continuent à apporter une contribution 
significative à la création d'emplois. Au cours de la période 1988-1995, l'emploi dans 
les PME (< 250 travailleurs) de la zone EUR 15 a augmenté de 0,25 % en moyenne 
annuelle, contre une baisse de 0,5 % dans les grandes entreprises. Les données 
indiquent également que, malgré la tendance des PME à une accélération plus limitée 
de la croissance de l'emploi enregistrée dans les PME que dans les grandes entreprises 
à mesure que se confirmait la reprise économique, on peut s'attendre à une création 
d'emploi plus rapide dans les PME au cours des années à mesure que diminue la 
surcapacité. 
Les PME, et notamment les micro-entreprises, jouent un rôle particulièrement 
important et dynamique dans les régions en retard de développement. Dans la plupart 
des régions d'Objectifs 1, 2 et 5b, c'est aux PME que l'on a dû soit un accroissement 
global de l'emploi, soit une diminution globale moins sévère que dans les grandes 
entreprises. 
Il convient de prendre conscience du lien étroit qui existe entre les petites et les 
grandes entreprises, dans la mesure où les petites entreprises sont souvent, 
11 Source : Eurostat SME project, 1995; Les entreprises en Europe 1995; troisième rapport, 1994. 
12 Source : L'Observatoire européen pour les PME, Troisième rapport annuel, 1995. 
48 
partiellement ou totalement, des sous-traitants La politique de "sous-traitance" des 
grandes entreprises qui prévaut depuis plusieurs années influe positivement sur la 
création d'emploi des PME. 
c) Obstacles à la création d'emplois par les PME dans les marchés de l'emploi nationaux 
La capacité des PME de maintenir ou de créer des emplois dépend de facteurs 
multiples dont certains sont communs à toutes les entreprises, quelle que soit leur 
taille. 
Le climat économique général est évidemment un facteur important, compte tenu 
notamment de l'effet d'entraînement des grandes entreprises par le biais des contrats 
d'approvisionnement et de la -sous-traitance. Un meilleur climat, favorable à la 
demande et à l'investissement, sous les conditions décrites ci-dessus au chapitre III, 
est donc essentiel pour les PME. Il conviendrait en outre de tirer parti d'un tel climat 
pour résoudre d'autres problèmes structurels affectant le potentiel de création d'emploi 
des PME. 
Un de ces problèmes structurels tient contexte administratif et juridique dans lequel 
opèrent les entreprises. Des procédures administratives et juridiques complexes et les 
charges financières qui en découlent réduisent la capacité de création d'emploi de 
l'ensemble des entreprises. Elles limitent leur efficacité opérationnelle et accroissent 
les coûts. Leur impact est relativement plus grand sur les PME qui, souvent, n'opèrent 
pas à une échelle suffisante pour absorber les coûts liés à ces obligations. 
Certaines de ces obligations sont plus particulièrement liées à l'embauche et à la 
gestion de la main-d'oeuvre. Bien qu'il ne soit pas possible d'établir un lien 
indiscutable entre le niveau de protection du droit du travail et celui de l'emploi, les 
PME estiment que la législation du travail peut porter atteinte à leur potentiel de 
création d'emploi, notamment lorsqu'elle leur impose des charges administratives 
complexes et limite la flexibilité dans la gestion de la main-d'oeuvre (règles régissant 
les contrats atypiques ou le temps de travail, conditions de licenciement). Certaines 
dispositions, lorsqu'elles ne sont applicables qu'au-dessus d'une certaine taille, 
découragent les entreprises de dépasser certains seuils d'effectifs. Il convient de 
souligner que le droit du travail dans l'Union est essentiellement d'origine nationale -
qu'il repose sur des dispositions légales ou réglementaires ou sur des conventions 
collectives- alors que le droit communautaire ne fixent des normes minimales que dans 
un nombre restreint de domaines. 
La création et la croissance des PME et de l'emploi sont également entravées par leurs 
problèmes spécifiques d'accès à des sources extérieures de financement. Les 
systèmes fiscaux eux-mêmes ne sont pas souvent conçus pour favoriser l'auto­
financement des PME et les coûts liés au respect des obligations fiscales pèsent 
lourdement sur elles. 
Les PME estiment que des coûts non salariaux élevés constituent un facteur dissuasif 
majeur décourageant l'investissement dans la main-d'oeuvre. 
Enfin, les PME rencontrent souvent de grandes difficultés pour trouver des 
travailleurs convenablement qualifiés Cela suggère, d'une part, un mauvais 
fonctionnement du marché de l'emploi dans sa "fonction de courtier" (voir ci-dessus 
49 
chapitre IV.4) et, d'autre part, la nécessité d'améliorer la capacité des systèmes de 
formation de fournir les qualifications exigées par le marché. À ce propos, il convient 
cependant de faire observer que les PME investissent moins que les grandes 
entreprises dans la formation de leurs propre main-d'oeuvre. 
d) Grandes mesures prises pour réduire les obstacles 
Une grande partie des mesures décrites ci-dessus au chapitre IV à propos de la 
réforme des marchés du travail contribuent à renforcer le potentiel de création 
d'emploi des PME. 
En ce qui concerne la formation, les PME peuvent profiter de la priorité accrue 
accordée par les Etats membre* à la formation professionnelle des travailleurs. De 
nombreux dispositifs soutenant l'investissement des entreprises dans la formation 
existent (voir ci-dessus chapitre IV. 1), notamment avec l'appui des fonds structurels. 
Il est crucial de veiller à ce que les PME tirent parti de ces possibilités et comprennent 
la nécessité d'une approche à long terme de l'investissement dans les ressources 
humaines. 
Concernant la flexibilité du marché de l'emploi, des progrès considérables ont été 
accomplis dans de nombreux Etats membres, comme indiqué ci-dessus au chapitre 
IV.2. Il importe toutefois de souligner que la nécessité de veiller à une gestion flexible 
de la main-d'oeuvre peut parfois entrer en contradiction avec l'objectif d'encourager 
l'investissement des PME dans leurs ressources humaines. Un tel investissement exige 
une certaine stabilité de la main-d'oeuvre et constitue la meilleure solution aux 
difficultés que rencontrent les PME pour attirer des travailleurs hautement qualifiés. 
Les PME bénéficient également de façon importante de nombreuses subventions 
publiques, soit directes, soit sous la forme d'allégements des charges sociales (voir ci-
dessus chap. IV.3) lors du recrutement de travailleurs, bien que ces subventions ne 
soient pas souvent liées à la taille de l'entreprise. 
En ce qui concerne les efforts de simplification juridique et administrative, les États 
membres ont introduit des procédures modifiées, des dérogations aux obligations des 
déclaration, mis en place des guichets uniques et des évaluations d'impact sur l'activité 
des entreprises pour faciliter la création et le développement de PME. En matière de 
simplification administrative, en Italie, un impôt fixe a remplacé six impôts 
précédemment en vigueur; en Finlande, une procédure unique d'acompte provisionnel 
a été introduite pour tous les impôts et, en Irlande, un formulaire d'inscription unique 
a été adopté pour l'ensemble des impôts. En France, trois simplifications doivent être 
introduites en 1996: les déclarations uniques de sécurité sociale et d'embauché et le 
contrat d'apprentissage unique. 
En Autriche, des règles de comptabilité simplifiées ont été introduites pour les 
entreprises dont le chiffre d'affaires est faible. Au Royaume-Uni et en Irlande, les 
seuils de déclaration de la TVA sont augmentés pour alléger le travail administratif 
de déclaration. Des guichets uniques destinés à favoriser la création d'entreprises 
doivent être mis en place en Allemagne et en Suède. En Belgique et en Espagne, il 
est prévu de créer un point de contact unique pour toutes les démarches des PME avec 
les services publics. Aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, des évaluations portent sur 
l'impact de la législation sur l'activité des entreprises. 
50 
Diverses exemptions d'impôts et des réductions des taux de l'impôt sur les sociétés 
constituent les principaux domaines de simplification fiscale en faiveur des PME dans 
les États membres. La réforme fiscale en Allemagne s'est concentrée sur les fusions 
et les réorganisations et offre désormais la possibilité d'une modification fiscalement 
neutre de la forme sociale, une innovation qui revêt une importance particulière pour 
les PME. En France, la réforme de la taxe professionnelle constitue une priorité En 
Belgique, il est prévu une révision du régime fiscal visant à renforcer les ressources 
propres des entreprises. En Irlande, il est prévu d'harmoniser la législation en vigueur 
relative à l'impôt sur le revenu, sur les sociétés et sur les plus values de capitaux. 
Parmi les dérogations fiscales appliquées, les Pays-Bas comme l'Espagne prévoient 
une réduction d'impôts pendant les trois premières années suivant la création d'une 
entreprise. En Autriche, l'exemption fiscale dont bénéficient les petites entreprises a 
été accrue. Les taux de l'impôt sur les sociétés ont été réduits en Allemagne, en 
Espagne et aux Pays-Bas. 
Conclusion 
Pour que le potentiel de création d'emploi des PME soit exploité pleinement, il est 
essentiel que les meilleures pratiques soient partagées et adoptées dans tous les États 
membres. Compte tenu de l'importance de cette question, le Conseil européen qui s'est 
tenu à Cannes en juin 1995 a demandé à la Commission un rapport sur les politiques 
actuelles en faveur des PME et sur les moyens de les améliorer. La Commission 
prépare actuellement un rapport séparé sur ce sujet. 
(2) LES FONDS STRUCTURELS ET L'EMPLOI 
Dotés de 170 milliards d'écus (y compris le Fonds de cohésion) pour la période 1994-1999, 
les Fonds structurels jouent un rôle fondamental dans la promotion de la cohésion 
économique et sociale de l'Union. Dans ce contexte, ils constituent un instrument clé de 
promotion de la croissance et de l'emploi, notamment dans les États membres et les régions 
où ils sont concentrés. 
Le soutien des fonds structurels s'exerce dans trois domaines: les infrastructures, l'assistance 
directe au secteur productif et le développement des ressources humaines. A court terme, 
il concourt à créer des emplois en soutenant la demande de biens et de services. Il apporte 
également une contribution durable à l'emploi, principalement en accroissant et en adaptant 
le capital physique et humain, ainsi qu'en améliorant le fonctionnement du marché du 
travail. 
L'impact sur l'emploi dépend de l'intensité de l'effort et de la combinaison des interventions, 
qui varient selon la situation de départ, les objectifs des Fonds et les Etats membres. 
Pour les régions de l'objectif 1, représentant à terme 70% des interventions des Fonds 
structurels, la priorité à la création d'emploi est recherchée principalement par la promotion 
de la croissance visant à réduire les différences en termes de PNB par tête. 
Pour les régions de l'objectif 2, dont la définition repose sur des critères principalement liés 
à l'emploi, la priorité est la diversification et la revitalisation d'un tissu industriel en déclin, 
en recherchant les effets les plus immédiats possibles sur l'emploi. 
51 
En ce qui concerne enfin les objectifs 5 et 6, la problématique apparaît essentiellement 
centrée sur le maintien d'activités, d'emploi, et de population dans le milieu rural, 
comprenant souvent des zones faiblement densifiées nécessitant une diversification 
économique. 
Dans la mesure où elles visent en premier lieu à faciliter l'adéquation de la demande à 
l'offre, et de ce fait l'occupation des emplois disponibles, les actions les plus orientées vers 
le marché du travail sont: par nature directement liées à l'emploi. Il s'agit des interventions 
entreprises sur l'ensemble de l'Union : 
concernant l'intégration des jeunes, des chômeurs de longue durée et ceux menacés 
d'exclusion (objectif 3) 
visant à favoriser l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles (objectif 4), 
et donc contribuant aussi à une croissance durable. 
En dépit de ces contributions majeures, il est désormais souhaitable que l'action des fonds 
structurels jusqu'en 1999 tiennent davantage compte des changements récents et attendus 
des politiques de l'emploi. Tout en respectant la programmation déjà décidée, il importe de 
tirer parti des marges de flexibilité qui apparaîtront au cours de la mise en oeuvre des 
programmes existants. Une attention convenable doit en outre être accordée aux autres 
exigences de la croissance et de l'emploi, conformément aux évolutions de la politique de 
l'emploi. 
Les questions suivantes sont parmi celles qui présentent une importance particulière en vue 
de la discussion en matière de politique future : 
encourager les mesures contribuant à une plus forte intensité d'emploi de la 
croissance 
Ce point comprend notamment : 
une prise en compte explicite de la dimension des ressources humaines et de 
l'emploi lors du financement des investissements productifs et des projets 
d'infrastructure, 
un plus fort accent mis sur le développement local et rural intégré et sur les 
initiatives d'emploi afin de mieux exploiter les nouveaux gisements d'emploi, 
l'encouragement donné à une organisation plus dynamique du travail et du temps 
de travail lorsque cela s'accompagne d'une augmentation de l'emploi. 
52 
mettre en place un partenariat plus étroit entre acteurs publics et privés 
Il s'agit notamment d'amplifier la mobilisation des partenaires économiques, 
sociaux et associatifs par la mise en place de pactes territoriaux pour l'emploi 
destinés à l'élargissement et l'approfondissement de la démarche partenariale. 
promouvoir une approche plus volontariste de l'intégration économique et sociale, 
y compris de l'égalité des chances 
Le transfert relatif du financement, octroyé jusqu'ici à des mesures passives, vers des 
mesures actives du marché ^de l'emploi -n'entraînant donc pas de fardeau 
supplémentaire pour les finances publiques- impose de nouvelles urgences en matière 
d'adaptation de l'éventail et de la qualité des services de l'emploi. Ces améliorations 
sont nécessaires pour répondre efficacement aux difficultés spécifiques des chômeurs 
et des personnes les plus défavorisées, notamment les femmes, en facilitant les voies 
leur donnant accès à l'activité économique et sociale. 
veiller à ce que l'importance qui convient soit accordée à l'investissement dans 
le capital immatériel 
Les investissements immatériels sont devenus un moteur important de la croissance 
économique. L'accent mis sur le soutien des fonds structurels pour promouvoir la 
recherche, le développement et une organisation des entreprises ouverte à l'innovation 
ainsi que l'amélioration constante du capital humain par le biais de l'éducation et de 
la formation sont nécessaires pour contribuer au développement et à la diffusion de 
technologies et de modes de production nouveaux et, par conséquent, à la croissance 
et la compétitivité à long terme. 
Dans la poursuite de ces priorités, il sera nécessaire de prendre en considération les 
situations spécifiques des différents États membres et des diverses régions ainsi que de la 
mise en oeuvre des programmes existants. 
(3) CROISSANCE ECONOMIQUE, ENVIRONNEMENT ET EMPLOI 
75% des citoyens européens estiment que garantir le développement économique tout en 
protégeant simultanément l'environnement constitue un objectif important13. Il s'en dégage 
un fort soutien à l'objectif inscrit dans le Traité de Maastricht, selon lequel l'Union doit 
atteindre "une croissance durable et non inflationniste respectant l'environnement" (article 
2). Pour atteindre cet objectif, le Traité prévoit que les considérations environnementales 
doivent être directement intégrées dans la définition des politiques économiques (article 130 
R). Le cinquième programme d'action pour l'environnement, adopté par l'Union européenne 
en 1993, précise les modalités d'une telle intégration dans différents secteurs de l'économie: 
industrie, énergie, transports, agriculture, tourisme. 
Eurobaromètre 1995. 
53 
Cette intégration est un défi politique car la croissance économique entraîne une demande 
accrue de services énergétiques et de ressources naturelles et une plus grande utilisation des 
transports qui, toutes choses étant par ailleurs égale, conduisent à des niveaux plus élevés 
de rejets et de déchets industriels II est possible de dissocier ces deux aspects, à condition 
de parvenir à une utilisation plus efficace des ressources naturelles et environnementales 
dans les processus de production et de mettre en oeuvre des technologies plus propres. C'est 
la raison pour laquelle les économies plus prospères tendent à avoir des niveaux de 
pollution plus faibles par unité de PIB. Le passage de l'industrie manufacturière aux 
services entraîne également des effets positifs sur l'environnement. 
L'étendue du succès rencontré dans l'effort pour dissocier la croissance économique et les 
dommages causés à l'environnement dépend de l'action des gouvernements en matière de 
législation, de normes, de redevances ou d'autres instruments d'action axés sur le marché 
visant à limiter certains rejets ou d'autres formes de comportement polluant et à encourager 
une utilisation plus efficace des ressources naturelles non renouvelables. L'évolution des 
modes de production dans les grandes industries a conduit à l'apparition de nouveaux 
secteurs d'activités produisant les équipements, les technologies ou les services nécessaires 
à une meilleure performance écologique des industries existantes. 
Ces nouvelles entreprises produisent des biens et des services permettant de mesurer, de 
prévenir, de limiter ou de corriger les dommages causés à l'eau, l'air et le sol. Elles traitent 
également les problèmes liés aux déchets et au bruit. Ainsi étroitement défini, ce secteur 
fait état d'une production annuelle de 250 milliards de dollars américains dans les pays de 
l'OCDE et d'un taux de croissance annuelle de 8%14. Si l'on élargissait la définition aux 
dépenses de R&D des pouvoirs publics et des entreprises privées ainsi que qu'au marché 
en forte expansion des produits respectueux de l'environnement, le volume des ventes et 
le taux de croissance qui en découle seraient beaucoup plus élevés. 
En ce qui concerne le respect de ces obligations nouvelles en matière d'environnement, 
plusieurs États membres ont adopté des mesures visant à stimuler ce secteur. Cette aide 
s'adresse en partie aux industries existantes pour leur permettre de respecter les nouvelles 
normes d'environnement et en partie aux industries produisant des équipements, des 
technologies ou des services environnementaux. L'Italie propose des incitations fiscales aux 
nouvelles entreprises promouvant l'efficacité énergétique, le recyclage et des activités 
similaires. L'Espagne offre un appui financier à la reconversion des technologies et des 
machines lorsqu'elle vise à réduire la pollution. Les Pays-Bas ont introduit des exonérations 
d'impôt sur les dividendes et les intérêts provenant des investissements dans l'écologie. La 
Suède a mis en place un dispositif de subvention pour aider les emplois dans les industries 
de l'environnement et encourage déjà des investissements dans le traitement des eaux usées, 
l'extension des réseaux de chauffage central, la réduction du bruit, le nettoyage des sites 
contaminés et la mise en valeur des zones naturelles. Elle soutient également les 
investissements des ménages dans le chauffage solaire et celui des entreprises et des 
collectivités dans les procédés durables allant au-delà des obligations légales. 
En termes de concurrence internationale, ce marché très dynamique est source de 
possibilités et de défis pour l'Union. Les États-Unis sont de loin le plus grand producteur 
et le plus grand consommateur de technologies et de services dans le domaine de 
l'environnement (134 milliards de dollars américains en 1993), suivi par le marché de 
OCDE, janvier 1995. 
54 
l'Europe de l'Ouest (94 milliards de dollars américains en 1992) et le Japon (24 milliards 
en 1990), selon les chiffres de l'OCDE Bien que certains Etats membres de l'Union 
européenne soient déjà fortement présents sur ces marchés mondiaux, des efforts devraient 
viser à renforcer la position concurrentielle de l'ensemble d'entre eux. Les États-Unis, le. 
Japon et le Canada ont déjà créé des programmes spéciaux visant à soutenir les entreprises 
du secteur de l'environnement, sous forme d'aide à la recherche et développement et à 
l'exportation. Dans cette perspective, le Parlement européen a appelé au lancement d'une 
"Offensive des technologies vertes pour l'Europe", et demandé une approche plus 
coordonnée en matière de R&D et d'autres politiques au niveau de l'Union européenne.15 
Il faut s'attendre à ce que le principal impact des politiques de protection de 
l'environnement sur la croissance et l'emploi provienne de l'introduction progressive des 
technologies propres dans tout l'éventail des activités de production. Une telle introduction 
exige une stratégie d'investissement à long terme qui s'avère particulièrement importante 
dans les secteurs économiques majeurs tels que l'énergie, les transports ou l'agriculture. Elle 
exige également, dans les transports, que les usagers supportent tous les coûts de leurs 
décisions dans ce domaine de manière à ce qu'ils soient incités à choisir les options 
entraînant le moins de coûts sociaux. 
Sur la base d'une définition étroite des industries de l'environnement, le rapport sur l'emploi 
en 1995 indique que 1,5 millions de personnes sont employées de façon permanente au sein 
de l'Union européenne dans des activités liées à l'environnement telles que le traitement des 
eaux usées et des déchets ainsi que la fabrication d'instruments de précision, d'optique et 
similaires. En termes de création d'emplois, ces secteurs ont connu un taux de croissance 
nettement plus élevé que le reste de l'économie. Entre 1985 et 1993, l'accroissement de 
l'emploi dans ce secteur a été de 2% par an, soit deux fois le taux enregistré dans d'autres 
secteurs. Une politique active visant à fournir des incitations économiques positives tant 
pour les consommateurs que pour les entreprises pourrait augmenter substantiellement ce 
chiffre. 
On s'attend à ce que des dépenses importantes soient par exemple engagées pour la 
construction de réseaux d'assainissement ainsi que pour l'équipement et l'infrastructure des 
transports publics. D'autres activités débordant l'environnement au sens strict peuvent 
également créer de nombreux emplois nouveaux et contribuer substantiellement à une 
meilleure qualité de vie des citoyens; tel est le cas de la sauvegarde du patrimoine 
nationale, de la rénovation urbaine, de l'entretien de parcs nationaux et de forêts, etc. 
L'expérience acquise dans plusieurs États membres montre qu'une forte croissance 
économique, la protection de l'environnement et la création d'emplois peuvent aller de pair. 
Les simulations élaborées par les services de la Commission montrent également que 
l'intégration des considérations environnementales dans tous les secteurs de l'économie, 
conformément au principe de la rentabilité et sur la base des mécanismes du marché, 
permet d'obtenir une croissance économique plus élevée, un meilleur environnement et 
davantage d'emplois.16 Le Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi s'est 
16 Rapport et résolution sur les technologies de l'environnement: possibilités de croissance et 
d'emploi", avril 1994, adoptés en séance plénière le 6 mai 1994. 
En utilisant le modèle économétrique DRI: "Potential benefits of integration of environmental 
and economic policies" (Avantages potentiels de l'intégration des politiques économiques cl 
environnementales), Graham et Trotman/Office des publications officielles de la Communauté 
55 
intéressé à un changement structurel primordial s'écartant d'une économie caractérisée par 
une surexploitation des ressources naturelles et une sous-exploitation du travail Cet objectif 
pourrait être atteint en modifiant les prix relatifs de ces facteurs de production, c'est-à-dire 
en abaissant les impôts et les cotisations qui pèsent sur le travail tout en augmentant ceux 
qui frappent l'utilisation des ressources naturelles Un tel changement structurel bénéficie 
d'un large soutien. L'Eurobaromètre 1995 montre que 40% des citoyens de l'Union 
européenne sont "tout à fait d'accord" et 40% "assez d'accord" avec l'idée selon laquelle 
l'impôt sur le revenu et les cotisations de sécurité sociale devraient être réduits et 
compensés par un accroissement des impôts sur les biens et les processus causant des 
dommages à l'environnement (tels que les produits chimiques faisant diminuer la couche 
d'ozone, les déchets, les transports, le dioxyde de carbone, l'énergie et les pesticides). 
Egalement au niveau local, il existe de grandes possibilités pour stimuler la croissance 
économique, améliorer l'état de l'environnement et créer des emplois simultanément. Des 
initiatives concrètes ont déjà été prises par plusieurs États membres qui ont mis en place 
des programmes pilotes donnant aux chômeurs une formation et des emplois respectueux 
de l'environnement. En Espagne, 200 000 jeunes chômeurs ont travaillé (pendant 2 ans) à 
des projets de restauration de monuments historiques. Plus de 50 villes des Pays-Bas ont 
créé des corps de vigiles, améliorant ainsi l'environnement et la sécurité urbaine. À Berlin, 
les chômeurs percevant une prestation de sécurité sociale sont autorisés à travailler 32 
heures par semaine dans les emplois comme la rénovation écologique d'écoles. En France, 
un grand nombre de jeunes chômeurs ont travaillé temporairement dans des parcs 
nationaux. 
Comme indiqué précédemment, le développement de réseaux transeuropéens aura un effet 
positif sur l'emploi. Ils profiteront également à l'environnement, du fait de l'utilisation plus 
efficace de l'énergie et des transports et d'un aménagement plus équilibré du territoire de 
l'Union européenne. Il convient de noter, concernant les réseaux transeuropéen dans le 
domaine des transports, que l'essentiel des dépenses sera consacré à des liaisons 
ferroviaires. En réponse aux conclusions du Conseil d'Essen, la Commission prépare des 
orientations pour les infrastructures de réseaux dans certains domaines choisis (par exemple 
les déchets, l'eau). 
Dans le secteur privé, des entreprises écologiques sont prêtes à favoriser les investissements 
plus respectueux de l'environnement dans les grandes industries. Des éco-entreprises 
fournissent des équipements, des technologies et des conseils pour une réduction de la 
pollution à la sortie et pour le traitement de déchets. Selon les prévisions, ces activités 
devraient évoluer et se proposer non plus "d'assainir" l'activité industrielle mais de la rendre 
plus "écologique", entraînant ainsi une modification des procédés de production eux-mêmes. 
À mesure que les technologies propres et écologiques sont mises au point et appliquées, 
un changement qualitatif intervient, déplaçant la frontière technologique, qui est essentiel 
à la croissance (et à l'emploi) à plus long terme. 
Ces changements structurels rendront nécessaire un renforcement des efforts de formation. 
On estime que 80% des personnes actuellement employées dans l'industrie de 
l'environnement ont des compétences relativement faibles et peu de qualifications. 
Toutefois, 20% de la main-d'oeuvre participant à la gestion et aux activités techniques sont 
fortement qualifiés et bien formés. Avec l'évolution technologique et à mesure que le 
européenne, 1994. 
56 
contrôle de la pollution et l'efficacité énergétique deviennent partie intégrante des processus 
de production, il devient nécessaire de fournir une formation appropriée aux spécialistes 
techniques, aux gestionnaires, aux ingénieurs et aux personnes travaillant dans le secteur 
de l'urbanisme, de l'aménagement des sites, de la gestion des réserves naturelles, des forêts, 
etc 
Conclusion 
En se fondant sur les remarques qui précèdent, il est permis de conclure que la protection 
de l'environnement constitue un moyen important pour créer un nombre substantiel de 
nouveaux emplois. Elle représente un secteur en rapide croissance au sein de l'Union 
européenne, mais plus encore au plan international où la pression concurrentielle s'accroît. 
Des politiques appropriées sont nécessaires pour concrétiser ce potentiel d'emploi, 
notamment par le biais d'un échange d'informations, l'encouragement apporté à une 
concurrence loyale dans le cadre du marché intérieur ainsi que des incitations économiques 
données aux consommateurs et aux entreprises. Parallèlement, de telles politiques 
faciliteront les mutations structurelles que doit traverser l'économie européenne dans les 
domaines de l'énergie, des transports, de l'industrie et de l'agriculture, comme indiqué dans 
le cinquième programme d'action pour l'environnement. 
(4) PRESTATIONS SOCIALES. FISCALITÉ ET MARCHÉ DE L'EMPLOI17 
Dans les conclusions de la présidence du Conseil européen d'Essen de décembre 1994, le 
Conseil des ministres responsables des affaires sociales et de l'emploi et le Conseil 
"Questions économiques et financières", ainsi que la Commission, ont été invités à procéder 
à un examen "des effets des régimes fiscaux et des régimes d'aides sur la disponibilité à 
proposer et à occuper un emploi". Ce mandat doit être apprécié à la lumière de la stratégie 
pour l'emploi exposée dans le Livre blanc de la Commission sur la croissance, la 
compétitivité et l'emploi, refondu ultérieurement pour former les cinq priorités pour la 
politique de l'emploi adoptées au Conseil d'Essen. 
Ce mandat répond à la priorité d'action accordée à l'évaluation des effets des systèmes 
fiscaux et de prestations sur les mesures incitant les agents économiques à occuper ou créer 
des emplois. Un large consensus existe concernant la nécessité d'adapter le fonctionnement 
du modèle social européen, de répondre à l'évolution des besoins de nos sociétés et 
d'évaluer son impact sur le marché de l'emploi 
Il faut noter que cette approche n'aborde qu'une partie du problème d'ensemble du chômage. 
En effet, une grande partie des performances négatives de la Communauté en matière 
d'emploi et des risques qui pèsent sur la viabilité budgétaire des systèmes de protection 
sociale de nombreux États membres tient principalement à des facteurs macroéconomiques 
et à d'autres facteurs structurels. En fait, une évaluation complète de l'impact des systèmes 
fiscaux et des systèmes de protection sociale sur le fonctionnement des marchés de l'emploi 
rend nécessaire de confronter les problèmes d'incitation et d'efficacité mentionnés ci-dessous 
à la fonction de protection sociale qui constitue une des composantes du modèle social 
européen. 
17 Cette section présente une courte synthèse d'un rapport plus ample et plus détaillé préparé pour 
le Conseil "Affaires économiques et financières" à la suite du mandat donné par le Conseil 
européen d'Essen en décembre 1994. 
57 
Cependant, la question n'est pas tranchée de savoir quel doit être l'écart entre le niveau de 
revenu disponible en cas de chômage par rapport à celui tiré du travail pour que cela 
constitue un facteur décourageant la recherche d'un emploi. Les données suggèrent que, 
même à niveaux de revenu égaux, le travail tend à être préféré au chômage 
Le rapport résumé ci-dessous se concentre en particulier sur la relation entre la fiscalité et 
le système de protection contre le chômage. 
a) L'impôt sur le revenu, l'indemnisation du chômage et la promotion de l'emploi 
Les systèmes de protection sociale remplissent trois fonctions principales en faveur des 
chômeurs : ils compensent la perte de revenu résultant du chômage, ils permettent une 
meilleure adéquation entre les compétences des chômeurs et les exigences des postes 
vacants et ils garantissent aux ménages un revenu leur assurant un niveau de vie minimum 
en cas de chômage. 
Dans certains cas, un système de prestations sociales généreux à l'excès peut entraîner des 
taux nets élevés de remplacement du revenu qui, associés à la perception de prestations 
pendant une période prolongée, risquent de décourager le bénéficiaire de rechercher 
activement un emploi, ce qui a pour effet d'allonger à l'excès la période de prestations. 
Cette période d'inactivité prolongée transforme en fin de compte les bénéficiaires en 
chômeurs de longue durée, dont la réinsertion professionnelle est de plus en plus difficile 
et coûteuse (c'est le "piège du chômage") 
Ou encore, afin de garantir aux ménages un revenu atteignant un niveau minimum 
considéré comme socialement acceptable, les chômeurs qui exercent un emploi faiblement 
rémunéré peuvent bénéficier de prestations complémentaires tout en exerçant une activité. 
Cependant, le rythme de retrait des prestations, combiné à l'entrée dans le régime fiscal, 
aboutissent à un barème d'imposition fortement progressif qui fait porter aux revenus 
supplémentaires tirés du travail un impôt marginal effectif implicite. En conséquence, la 
main-d'oeuvre faiblement rémunérée est peu ou pas incitée à accroître ses compétences ou 
sa productivité dans le but de progresser dans l'échelle des revenus (c'est le "piège de la 
pauvreté"). De plus, les obstacles économiques, technologiques et réglementaires se 
cumulent pour "enfermer" ces travailleurs dans des emplois faiblement rémunérés, de faible 
productivité et n'offrant que peu d'alternatives. 
Des systèmes de prestations trop généreux sont en outre coûteux dans la mesure où ils 
ponctionnent des ressources publiques rares qui pourraient être consacrées à d'autres 
objectifs économiques et sociaux: De plus, les problèmes rencontrés dans la conception, 
l'administration et l'application des règlements peuvent permettre aux chômeurs, dans 
certains cas, de passer ou d'être transférés dans d'autres régimes de protection sociale (par 
exemple les régimes maladie, invalidité, retraite anticipée), ce qui est source de tensions 
en d'autres points du système de protection sociale. 
Le financement d'un système de protection sociale développée constitue l'une des raisons 
à l'origine des besoins financiers croissants du secteur public. La satisfaction de ces besoins 
supplémentaires de recettes publiques a créé un effet de ciseau fiscal global et accru sur 
les revenus du travail. En outre, les réformes fiscales entreprises depuis le début des années 
soixante-dix dans de nombreux États membres ont entraîné une diminution de la 
progressivité réelle du système fiscal, qui a pour effet de soumettre les revenus les plus bas 
à une pression accrue 
On s'accorde largement pour estimer que ces problèmes touchent particulièrement la main-
d'oeuvre peu qualifiée, dont le travail est souvent faiblement rémunéré La main-d'oeuvre 
peu qualifiée court également un risque relativement plus élevé d'être frappée par le 
chômage en raison de l'évolution rapide en cours de la demande de travail en faveur d'une 
main-d'oeuvre plus qualifiée. 
Compte tenu du fait que la main-d'oeuvre faiblement qualifiée est beaucoup plus réceptive 
au niveau et à l'évolution prévue de son coût total, on constate que les coûts non salariaux 
frappant le travail faiblement rémunéré entravent son ajustement aux coûts compte tenu des 
évolutions de la productivité. De plus, certaines analyses suggèrent que, dans certaines 
circonstances, les prestations sociales peuvent contribuer à l'instauration de salaires 
minimaux qui provoquent un tassement de la partie inférieure de l'éventail des revenus, ce 
qui a pour effet d'exclure de l'emploi-la main-d'oeuvre moins qualifiée parce qu'elle est trop 
chère. 
Pour obtenir un meilleur ajustement des coûts du travail peu qualifié, une solution 
consisterait à permettre un élargissement de l'éventail des salaires vers le bas. L'expérience 
menée aux États unis notamment montre que cette solution permet d'obtenir une plus forte 
création d'emplois mais entraîne de graves problèmes d'équité et d'efficacité. Ces derniers 
résultent de la pression vers le bas exercée sur les revenus réels de la moitié inférieure de 
l'échelle des salaires, de la création d'une catégorie de travailleurs ayant un très faible 
niveau de revenus {"les pauvres qui travaillent'") et la détérioration des qualifications 
professionnelles moyennes de la main-d'oeuvre. De fait, de récentes réformes ont eu 
tendance à étendre le système de protection sociale américain pour faire face à l'émergence 
de ces déséquilibres sociaux. 
Pour éviter ce problème, le Livre blanc de la Commission recommande une réduction des 
cotisations sociales des employeurs, notamment sur les emplois faiblement rémunérés afin 
de faire diminuer les coûts salariaux totaux. Cette priorité d'action, réaffirmée lors du 
Conseil d'Essen, doit être prise dans le contexte du maintien d'un niveau satisfaisant de 
protection sociale globale allant de pair avec une amélioration de l'efficacité opérationnelle 
des marchés de l'emploi et le souci d'assurer la viabilité budgétaire des systèmes de 
protection sociale. 
b) Évaluation de la situation dans les États membres 
Les données dont nous disposons suggèrent que : 
dans certains cas, l'écart entre le revenu disponible tiré du travail et celui reçu sous 
forme de prestations de chômage est trop faible. Dans ce cas, on peut s'attendre à ce 
que les bénéficiaires de prestations soient pris dans le "piège du chômage" et soient 
peu incités à occuper un emploi. De tels "pièges" menacent probablement le plus 
fréquemment les ménages ayant de faibles revenus car les taux de remplacement net 
peuvent être très élevés, notamment si les allocations familiales sont prises en 
considération (par exemple D, F, DK, IRL, NL et SF);18 
Dans de nombreux pays membres, le taux de remplacement net au bas de l'échelle des revenus 
est supérieur à 80 % et, dans certains cas, dépasse même 100 %. 
59 
le risque de voir se créer un "piège de chômage" est plus élevé lorsque la durée de la 
prestation est également relativement longue (par exemple B, DK, SF, SV, NL). Bien 
qu'une prestation de longue durée n'entraîne pas nécessairement en soi un effet 
dissuasif à l'encontre de l'emploi, les données empiriques suggèrent qu'une trop longue 
période de chômage risque de couper les individus moins qualifiés du marché de 
l'emploi et d'entraîner par là-même une érosion de leur capital humain. Une action 
précoce est par conséquent nécessaire pour préserver ce lien par le biais de mesures 
actives touchant le marché de l'emploi, 
parfois, en cas d'épuisement de la protection qu'offre l'assurance, ou lorsque les 
conditions qui ouvrent le droit à la prestation ne sont pas réunies, la fonction de 
garantie du revenu est transférée sur les prestations de l'aide publique aux chômeurs, 
ce qui implique un taux de prestations plus faibles. Toutefois, dans le cas où des 
prestations sociales complémentaires (allocations de logement, de garde d'enfants.) 
peuvent être versées, il peut en résulter des taux de remplacement net assez élevés, ce 
qui accroît le risque de voir apparaître des "pièges du chômage", 
des conditions de ressources strictes et le caractère spécialisé des prestations sociales 
incitent fréquemment les chômeurs à solliciter ou accepter leur transfert dans d'autres 
régimes de protection sociale garantissant des prestations relativement généreuses et/ou 
des critères d'octroi moins stricts (par exemple maladie, invalidité temporaire ou 
permanente, retraite anticipée). Ce problème a pris semble-t-il une ampleur 
considérable dans les pays suivants : DK, I, NL et RU. Afin d'évaluer les mesures 
ayant potentiellement un effet dissuasif sur l'offre de main-d'oeuvre, ainsi que l'impact 
budgétaire global du chômage, il faut tenir compte de la possibilité qu'ont les 
chômeurs de bénéficier de régimes sociaux proches de la fonction de protection contre 
le chômage. 
Un problème de risque moral apparaît lorsque la multiplicité des régimes de protection 
sociale et/ou une gestion peu rigoureuse de ces derniers permet aux employeurs et, 
dans certains cas, aux travailleurs de s'entendre pour provoquer indûment des périodes 
de chômage répétées. On constate que ce problème affecte notamment les secteurs où 
la demande saisonnière est forte (par exemple le tourisme, les transports, le bâtiment 
et le génie civil19) ou soumis à des politiques de restructuration contrôlées par l'État. 
Dans les pays nordiques (DK, SV, SF), un problème de risque moral peut se poser 
dans le financement des caisses volontaires de protection contre le chômage, grevant 
par là-même le financement même de ces caisses. On peut s'attendre à ce que les taux 
élevés de remplacement net fournis par les prestations d'assistance sociale réduisent 
l'incitation donnée aux individus pour qu'ils cotisent à ces caisses, du fait qu'existe un 
filet de sécurité "généreux" de garantie du revenu. L'importance concrète de cet effet 
reste à évaluer. 
Au cours des dernières années, de nombreux pays ont revu les prestations de chômage 
afin de restreindre les critères d'attribution, d'en raccourcir la durée et d'améliorer la 
Cela explique pourquoi ces secteurs ont souvent des régimes de protection spécifiques contre 
le chômage, financés par des cotisations ajustables basées sur les registres d'embauché des 
entreprises. 
60 
gestion des systèmes de prestations. Ils se sont également efforcés d'introduire ou de 
renforcer certaines conditions de ressources ainsi que de s'assurer de la volonté du 
bénéficiaire d'exercer une activité et de ses disponibilités. Ces dernières mesures ont 
pour objectif de lier plus efficacement la garantie du revenu à une recherche active 
d'emploi ou à la participation à des mesures actives. Ces réformes coïncident souvent 
avec des actions visant à améliorer le placement financé par des fonds publics et 
d'autres services publics de l'emploi. 
Les politiques actives du marché de l'emploi doivent viser une assistance ciblée 
permettant aux chômeurs de reprendre une activité en assurant une formation 
professionnelle davantage orientée vers le marché et en donnant une assistance 
technique et financière à la recherche d'emplois. Les pays nordiques ont une longue 
expérience de ces politiques actives de l'emploi et tous les États membres suivent 
désormais une voie similaire en mettant davantage l'accent sur une réorientation de la 
dépense publique en matière de politique de marché de l'emploi au détriment des 
mesures passives de garantie des revenus et en faveur de politiques plus actives. 
Si les effets sur l'offre globale de main-d'oeuvre sont relativement faibles, certains 
éléments indiquent que les travailleurs à temps partiel sont plus réceptifs aux 
modifications du taux marginal de l'impôt. Il convient de noter que les emplois à 
temps partiel ont constitué récemment une source particulièrement importante de 
création d'emplois, notamment pour les femmes, dans de nombreux États membres. 
La fiscalité des revenus de faible niveau devrait être réexaminée afin de supprimer les 
obstacles excessifs à l'emploi résultant des barèmes d'imposition dégressifs tant de 
l'impôt sur le revenu que des cotisations de sécurité sociale (par exemple 
plafonds/planchers de cotisations contre dégrèvements d'impôts). 
De nombreux Etats membres ont mis en place ou reconduit une large gamme de 
dispositifs qui, dans la plupart des cas, prévoient une réduction temporaire et ciblée 
des cotisations sociales des employeurs. Cependant, dans ces dispositifs visant le 
niveau de revenus, il faut veiller à éviter la mise en place de barèmes d'imposition 
progressant de façon trop abrupte lors de l'entrée dans le système fiscal normal pour 
la main-d'oeuvre dont les revenus approchent ou atteignent le seuil à partir duquel elle 
peut prétendre au bénéfice de ces dispositifs. 
Conclusions 
Historiquement, les systèmes fiscaux et de protection sociale se sont développés pour 
répondre à de nombreux facteurs différents et les effets potentiels de distorsion du 
fonctionnement des marchés de l'emploi ne sont qu'un aspect de ce processus. Toutefois, 
la situation difficile du chômage (notamment de longue durée) aussi bien que des finances 
publiques justifie la nécessité de réévaluer le fonctionnement concret des systèmes fiscaux 
et de prestations dans le but de supprimer les facteurs ayant un effet potentiellement 
dissuasif sur la création d'emplois ou l'exercice d'une activité 
Ces insuffisances peuvent résulter par exemple d'un écart réduit entre les revenus 
disponibles tirés du travail et ceux reçus en cas d'inactivité {"piège du chômage"), la 
possibilité d'un niveau élevé du taux marginal d'imposition effective implicite découlant de 
prestations du travail {"piège de la pauvreté"), de coûts non salariaux relativement onéreux 
pesant sur les emplois faiblement rémunérés et des coûts en matière d'équité découlant d'un 
barème inégal des taux d'imposition. 
Au sein de l'Union, les États membres affrontent ces problèmes de diverses manières. Pour 
stimuler la volonté des chômeurs d'occuper des emplois, la plupart des pays ont opté pour 
un meilleur ciblage des prestations, une application et un contrôle plus stricts des critères 
d'octroi et un lien renforcé avec les politiques actives du marché de l'emploi. Par ailleurs, 
le Royaume-Uni et, dans une certaine mesure, l'Irlande ont accordé la préférence à un 
élargissement de l'éventail des salaires liés à un accès généralisé aux prestations du travail 
de manière à encourager l'exercice d'un emploi faiblement rémunéré en complétant les 
revenus à hauteur d'un niveau social minimum. Pour promouvoir la création d'emplois, des 
réductions généralisées ou sélectives des cotisations sociales des employeurs sont devenues 
le principal moyen d'action pour alléger les coûts non salariaux pesant sur les emplois non 
productifs, et notamment sur l'embauche de la main-d'oeuvre faiblement qualifiée. 
L'expérience met en lumière que les compromis dans les domaines de l'action entre la 
création de "pièges du chômage" et la multiplication des "pièges de la pauvreté" surgissent 
toujours, ce qui suggère que les choix en matière de politique à suivre doivent être opérés 
dans chaque État membre. Il n'est pas suggéré qu'une approche, quelle qu'elle soit, de la 
protection sociale et de la fiscalité du travail est, d'une certaine manière, "meilleure". Dans 
chaque cas, cependant, une marge de manoeuvre existe permettant d'introduire des 
améliorations supplémentaires en recherchant tout à la fois l'efficacité et l'équité, tout en 
contribuant à un fonctionnement plus flexible du marché de l'emploi afin d'atteindre un 
niveau d'emploi plus élevé et une réduction du chômage structurel. 
62 
ANNEX 
Extrait des conclusions de la Présidence du Conseil européen d'Essen 
9-10 décembre 1994 
Thèmes économiques 
1. Amélioration de la situation de l'emploi 
La lutte contre le chômage et l'égalité des chances entre hommes et femmes resteront 
la tâche prioritaire de l'Union européenne et de ses Etats membres. L'actuelle reprise 
facilite cette tâche, mais ne peut à elle seule résoudre les problèmes de l'emploi et du 
chômage en Europe. C'est pourquoi il nous faut faire de nouveaux efforts pour résoudre 
les problèmes structurels. A cet égard, un rôle important revient au dialogue entre-les 
partenaires sociaux et le monde politique, dialogue dans lequel chacun doit assumer 
pleinement les responsabilités qui sont les siennes. 
Les mesures à prendre devraient porter aussi sur les cinq grands domaines suivants : 
1) Amélioration des perspectives d'emploi des travailleurs par la promotion des 
investissements dans la formation professionnelle. A cet égard, la qualification, 
professionnelle, notamment des jeunes, joue un rôle déterminant. Un maximum de 
personnes devraient bénéficier d'une formation et d'une formation continue qui leur 
permettent, en continuant d'apprendre pendant toute leur vie, de s'adapter aux 
modifications dues au progrès technologique, afin de réduire le risque de perdre leur 
emploi. 
2) Augmentation de l'intensité de l'emploi de la croissance, en particulier par 
une organisation plus souple du travail, qui réponde tant aux souhaits des 
travailleurs qu'aux exigences de la concurrence ; 
une politique salariale qui favorise les investissements créateurs d'emplois, ce 
qui, dans la situation actuelle, requiert des accords salariaux placés sous le 
signe de la modération et prévoyant des augmentations d'un niveau inférieur à 
celui de la croissance de la productivité ; 
- .et, enfin, l'encouragement d'initiatives, en particulier aux niveaux régional et 
local, permettant de créer des emplois qui répondent à des exigences nouvelles, 
par exemple dans le domaine de l'environnement et des services sociaux. 
SN 300/9 4 
3) Abaissement des coûts salariaux indirects dans une proportion suffisante pour qu'il 
se répercute de manière sensible sur les décisions relatives à l'embauche de 
travailleurs, en particulier non qualifiés. Le problème des coûts salariaux indirects ne 
peut être résolu que par un effort conjoint des milieux économiques, des syndicats 
et du monde politique. 
4) Accroissement de l'efficacité de la politiquedu marché du travail : 
Il convient d'augmenter l'efficacité de la politique de l'emploi en évitant les 
pratiques qui sont un facteur de démotivation à l'égard du travail et en passant 
d'une politique passive à une politique active du marché du travail. La motivation 
individuelle pour une recherche permanente d'un travail sur le marché général de 
l'emploi doit être maintenue. Il dûit être tenu compte de cet élément, en particulier 
pour la définition des mesures d'aide aux revenus. 
Il y a lieu de vérifier à intervalles réguliers si les instruments de la politique du*"* 
marché du travail sont nécessaires et efficaces. 
5) Renforcement des mesures en faveur des groupes particulièrement touchés par le 
chômage : . 
Il convient de déployer des efforts particuliers en faveur des jeunes, notamment de . 
ceux qui, lorsqu'ils quittent l'enseignement, ne disposent pratiquement d'aucune 
qualification, en leur proposant soit un emploi soit une formation. 
La lutte contre le chômage de longue durée doit être une priorité de la politique du 
marché du travail. Vu la très grande diversité des groupes touchés par le chômage ' 
de longue durée et de leurs besoins, différentes mesures politiques s'imposent à cet 
égard sur le marché du travail. 
Une attention particulière doit également être accordée à la situation difficile des 
travailleurs âgés et des femmes au chômage. 
Le Conseil européen demande aux Etats membres de traduire ces recommandations en 
matière de politiques nationales dans un programme pluriannuel en tenant compte des 
spécificités de leur situation économique et sociale. Il invite le Conseil des ministres 
responsables des affaires sociales et de l'emploi et le Conseil "Questions économiques 
et financières" ainsi que la Commission à suivre attentivement l'évolution de l'emploi, à 
examiner les politiques correspondantes des Etats membres .et à faire rapport chaque 
année au Conseil européen, pour la première fois en décembre 1995, sur les nouveaux 
progrès réalisés sur le marché de l'emploi. 
SN 300/94 F 
&h 5 
A l'aide des premiers rapports, il sera procédé à un examen, d'une part, des effets des 
régimes fiscaux et des régimes d'aides sur la disponibilité à proposer et à occuper un 
emploi et, d'autre part, des relations entre croissance économique et environnement, 
ainsi que des conséquences qui en découlent pour la politique éconornique. Le Conseil 
européen prend connaissance avec intérêt des informations données par le 
Président DELORS sur la mutation du modèle actuel de croissance économique et des 
objectifs économiques par rapport à l'environnement et à la gestion du temos. 
SN 300/94 / * "> 
ISSN 0254-1491 
COM(95) 465 final 
DOCUMENTS 
FR 04 
N° de catalogue : CB-C0-95-524-FR-C 
ISBN 92-77-94429-3 
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