Bruxelles, le 2.2.2005

SEC(2005) 146 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Slovaquie pour 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les pays non participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, doivent chacun présenter un programme de convergence au Conseil et à la Commission. Selon l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme sur la base des évaluations effectuées par la Commission et le comité institué par l'article 114 du traité, à savoir le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter des actualisations annuelles de leur programme de convergence, qui peuvent aussi être examinées par le Conseil suivant la même procédure.

Les États membres qui ont adhéré à l'UE le 1er mai 2004 ne participent pas à la monnaie unique, mais sont tenus de respecter, dans les délais impartis, les critères de convergence, y compris celui concernant le caractère soutenable de la situation des finances publiques, afin de pouvoir adopter l'euro. Au vu du déficit de 3,6 % du PIB enregistré par les administrations publiques slovaques en 2003, le Conseil a constaté, dans une décision prise le 5 juillet 2004, que la Slovaquie était en situation de déficit excessif et recommandé qu'il soit mis fin à cette situation en 2007 au plus tard, conformément au programme de convergence de mai 2004. En particulier, la Slovaquie a été invitée à mettre en œuvre avec détermination les mesures annoncées dans ce programme, et à accélérer l’ajustement budgétaire dans le cas où les réformes structurelles mises en œuvre résulteraient en une croissance plus élevée que prévu. Dans sa communication du 22 décembre 2004, la Commission a conclu que le gouvernement slovaque avait engagé une action suivie d’effets au niveau des mesures envisagées pour atteindre l’objectif de déficit pour 2005.

Les États membres qui ont adhéré à l'UE le 1er mai 2004 se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004. Le premier programme de convergence de la Slovaquie, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 14 mai 2004 et examiné par le Conseil le 5 juillet 2004. La Slovaquie a présenté une actualisation de son programme de convergence le 30 novembre 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme en tenant compte des résultats de leurs prévisions économiques de l'automne 2004, du code de conduite[2], de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005, ainsi que des principes énoncés dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation:

- La Slovaquie a soumis son programme de convergence actualisé le 30 novembre 2004. Cette version mise à jour, adoptée par le gouvernement, couvre la période qui va de 2004 à 2007 et fournit en outre des prévisions indicatives jusqu’à 2010. Elle est conforme au budget 2005 approuvé par le Parlement le 9 décembre 2004, ainsi qu’au cadre budgétaire pluriannuel du gouvernement, dont le Parlement a tenu compte. Très bien présenté, le programme satisfait aux exigences du «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence»[4].

- Le programme actualisé prévoit une croissance du PIB réel de 5% en moyenne sur la période 2004-2007, avec un ralentissement à 4½% en 2005 (dû à une diminution de la contribution du secteur extérieur), suivi d’une accélération à près de 5½% en 2007 (liée au rebond escompté du secteur extérieur). En ce qui concerne le chômage, le programme prévoit une baisse progressive, qui le fera passer de 18½% environ en 2004 (selon les définitions de l’enquête sur les forces de travail) à 16½% en 2007. Une telle évolution est plausible, et confirme les prévisions de la Commission de l’automne 2004 pour la période allant jusqu’en 2006. Quant à la chute rapide de l'inflation à quelque 2½% en 2007, elle n’est vraisemblable que si les effets secondaires de la forte inflation globale en 2004 sont rigoureusement contenus. Enfin, le programme actualisé compte que la balance des opérations courantes deviendra positive en 2007 (après une détérioration temporaire qui conduira à un déficit de presque 3% du PIB en 2005). Les soldes extérieurs courants et les déficits budgétaires escomptés impliquent une épargne nette privée positive pendant toute la période considérée.

- La Slovaquie a récemment remplacé des objectifs d’inflation implicites par des objectifs d’inflation explicites mais continue un flottement dirigé du taux de change. Le programme actualisé confirme l’intention des autorités de rejoindre la zone euro en 2009 et déclare que le pays adhèrera probablement au MCE II au plus tard durant le premier semestre 2006. En 2004, le taux d’inflation global, estimé à 7,5%, a principalement reflété, à nouveau, l'impact de l’ajustement des prix réglementés et des impôts indirects. L’écart avec les taux d’intérêt à long terme de la zone euro a fluctué, sans dépasser 100 points de base. Après une pause de quelques mois due à l’abaissement des taux d'intérêt, le taux de change a repris récemment sa progression. Au total, la couronne a gagné près de 6% en 2004.

- Le programme actualisé vise à ramener le déficit au niveau de la valeur de référence, soit 3% du PIB, en 2007, conformément à la recommandation formulée par le Conseil en vertu de l’article 104, paragraphe 7. Il concentre l’essentiel de cette réduction sur la fin de la période, tant pour le déficit effectif que pour le déficit primaire, qui doivent rester l’un et l’autre à peu près constants jusqu’en 2006, à environ 3,8% et 1,5% du PIB, respectivement, tandis que leur ajustement global de 0,8 point de pourcentage est repoussé à 2007. Même sans compter l’effet qu'aura l’introduction d’un système de retraite par capitalisation au début de 2005 (effet estimé à 0,4% du PIB en 2005, augmentant jusqu’à 1% environ en 2006 et 2007), la réduction du déficit se produira principalement durant les deux dernières années. Comparé au programme du mois de mai 2004, dans lequel l’ajustement reposait sur les dépenses, la version actualisée compte corriger le déficit en conjuguant restriction des dépenses et hausse des recettes. En dépit d’un scénario macroéconomique plus favorable, le programme actualisé confirme grosso modo la trajectoire d’ajustement définie dans la mouture précédente et, pour cette raison, semble moins ambitieux. Sans négliger l’assainissement considérable opéré jusqu’ici et l’incidence de la réforme des retraites, il convient précisément d’accélérer la réduction du déficit (en particulier en 2005). La Slovaquie faciliterait ainsi la mise en œuvre de sa stratégie d’adoption de l'euro, renforcerait sa crédibilité budgétaire dans le contexte du MCE II, encouragerait les comportements contre-cycliques et aiderait à combattre les pressions à la hausse sur sa monnaie. Elle se donnerait également une marge suffisante pour ne pas dépasser, en cas de fluctuations conjoncturelles normales, le seuil de 3% du PIB pris comme référence pour le déficit dans le traité, tout en jetant les bases d’une position budgétaire structurelle proche de l’équilibre ou excédentaire.

- Les risques entourant les projections budgétaires du programme paraissent globalement équilibrés à l’horizon du programme. Étant donné les hypothèses macroéconomiques retenues, les recettes pourraient être sous-estimées durant toute la période considérée. Les incertitudes relatives à l’impact de la réforme des retraites se compensent entre elles, tandis que l’utilisation des fonds communautaires (et des co-paiements) devrait être inférieure au montant budgétisé de 2004 à 2006, la capacité d’absorption étant encore en développement. En 2007, en revanche, cette utilisation pourrait dépasser le montant budgétisé si le retard pris dans la mise en œuvre des dépenses est suffisamment résorbé. Enfin, les élections parlementaires programmées pour 2006 sont source, elles aussi, d’incertitudes, notamment en ce qui concerne l’application de nouvelles restrictions en 2007. Ces dernières pourraient être inférieures ou supérieures aux prévisions actuelles. Il ressort de cette analyse des risques que l’orientation budgétaire du programme paraît suffisamment stricte pour faire tomber le déficit à 3% du PIB d’ici 2007, qui est la dernière année du programme, mais ne laisse aucune marge de sécurité.

- Selon le programme, le ratio de la dette au PIB devrait augmenter de 2½ points de pourcentage entre 2004 et 2007, pour atteindre 45½%. L’évolution de ce ratio, qui traduit le fait que la réduction du déficit porte essentiellement sur la fin de période, est beaucoup moins influencée par les ajustements stocks-flux et les facteurs exceptionnels que par le passé, bien que, selon les prévisions, les écarts liés à la comptabilité (base paiements ou engagements) ainsi que les recettes de privatisation doivent demeurer importants jusqu’en 2006.

- Le programme actualisé porte plus particulièrement sur les réformes structurelles récentes qui améliorent la qualité des finances publiques et sont de nature à renforcer la croissance, de la même façon que les mesures de grande portée déjà prises et effectives depuis 2004 (dont une réforme majeure de la fiscalité). Ces actions récentes constituent, fondamentalement, la deuxième tranche de la réforme des soins de santé et l'introduction d’un régime de retraite par capitalisation, qui entreront l’un et l’autre en vigueur au début de 2005.

- La viabilité des finances publiques slovaques est exposée à un certain nombre de risques, parmi lesquels le coût budgétaire présumé du vieillissement de la population occupe une place importante. En supposant même que le déficit puisse être réduit à moyen terme comme prévu, la viabilité à long terme ne serait pas totalement assurée, quoique les mesures déjà prises ou envisagées, et notamment les réformes dans les domaines des retraites et des soins de santé, y contribuent. La mise en oeuvre intégrale de ces réformes est d'une importance primordiale, en plus de la réalisation de l’assainissement budgétaire prévu durant la période du programme.

- D’une manière générale, les politiques présentées dans le programme actualisé sont globalement conformes aux recommandations spécifiques faites à la Slovaquie en matière de finances publiques dans les grandes orientations de politique économique. En particulier, ce pays est en bonne voie pour corriger son déficit excessif dans le délai imparti par le Conseil.

- Compte tenu de l'évaluation ci-dessus et des recommandations formulées par le Conseil en vertu de l'article 104, paragraphe 7, il conviendrait que la Slovaquie: (i) saisisse chaque occasion d’accélérer la réduction de son déficit, y compris en y affectant les surplus de recettes par rapport aux prévisions et en économisant sur les dépenses, notamment en 2005 ; (ii) rende plus contraignants les plafonds de dépenses à moyen terme; (iii) veille à ce que les effets secondaire de l’inflation élevée en 2004 n’affectent pas la trajectoire de convergence de l’inflation envisagée dans le programme.

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de convergence actualisé de la Slovaquie et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Slovaquie pour 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [17 février] 2005, le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Slovaquie, qui couvre la période 2004-2007. Ce programme est conforme aux exigences du nouveau «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence».

Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit une croissance du PIB réel de 5% en moyenne sur la période 2004-2007, avec un ralentissement à 4½% en 2005 (dû à une diminution de la contribution du secteur extérieur), suivi d’une accélération à près de 5½% en 2007 (liée au rebond escompté du secteur extérieur). Ces hypothèses de croissance paraissent plausibles compte tenu des informations disponibles actuellement. Les projections concernant l’inflation, en revanche, semblent quelque peu optimistes, et ne sont vraisemblables que si les effets secondaires de la forte inflation globale en 2004 sont rigoureusement contenus.

Le 5 juillet 2004, le Conseil a constaté dans une décision que la Slovaquie était en situation de déficit excessif, et recommandé qu'il soit mis fin à cette situation en 2007 au plus tard. Le programme actualisé vise à ramener le déficit au niveau de sa valeur de référence de 3% du PIB en 2007, conformément à la recommandation formulée par le Conseil en vertu de l’article 104, paragraphe 7. Il concentre l’essentiel de cette réduction sur la fin de la période, tant pour le déficit effectif que pour le déficit primaire, qui doivent rester l’un et l’autre à peu près constants jusqu’en 2006, aux alentours de 3,8% et 1,5% du PIB, respectivement, tandis que leur ajustement global de 0,8 point de pourcentage est repoussé à 2007. Même sans compter l’effet qu'aura l’introduction d’un système de retraite par capitalisation en 2005, la réduction du déficit se produira principalement durant les deux dernières années. Comparé au programme du mois de mai 2004, dans lequel l’ajustement reposait sur les dépenses, la version actualisée compte corriger le déficit en conjuguant restriction des dépenses et hausse des recettes. En dépit d’un scénario macroéconomique plus favorable, le programme actualisé confirme grosso modo la trajectoire d’ajustement définie dans la mouture précédente et, pour cette raison, semble moins ambitieux. Sans négliger l’assainissement considérable opéré jusqu’ici et l’incidence de la réforme des retraites, une accélération de la réduction du déficit, en particulier en 2005, faciliterait la mise en œuvre de la stratégie d’adoption de l'euro de la Slovaquie, renforcerait sa crédibilité budgétaire dans le contexte du MCE II, encouragerait les comportements contre-cycliques et aiderait à combattre les pressions à la hausse sur sa monnaie. La Slovaquie se donnerait également de la sorte une marge suffisante pour ne pas dépasser, en cas de fluctuations conjoncturelles normales, le seuil de 3% du PIB pris comme référence pour le déficit dans le traité, tout en jetant les bases d’une position budgétaire structurelle proche de l’équilibre ou excédentaire.

Les risques entourant les projections budgétaires du programme paraissent globalement équilibrés à l’horizon du programme. Étant donné les hypothèses macroéconomiques retenues, les recettes pourraient être sous-estimées durant toute la période considérée. Les incertitudes relatives à l’impact de la réforme des retraites se compensent entre elles, tandis que l’utilisation des fonds communautaires (et des co-paiements) devrait être inférieure au montant budgétisé de 2004 à 2006, la capacité d’absorption étant encore en développement. En 2007, en revanche, cette utilisation pourrait dépasser le montant budgétisé si le retard pris dans la mise en œuvre des dépenses est suffisamment résorbé. Enfin, les élections parlementaires programmées pour 2006 sont source elles aussi d’incertitudes, en particulier pour ce qui est de l’application de restrictions budgétaires supplémentaires en 2007. Ces dernières pourraient être inférieures ou supérieures aux prévisions actuelles. Il ressort de cette analyse des risques que l’orientation budgétaire du programme paraît suffisamment stricte pour faire tomber le déficit à 3% du PIB d’ici 2007, qui est la dernière année du programme, mais ne laisse aucune marge de sécurité.

Selon les estimations, le ratio de la dette s'est élevé à 43,0% du PIB en 2004, niveau largement inférieur à la valeur de référence fixée à 60% du PIB par le traité. Le programme table sur une augmentation de 2½ points de pourcentage de ce ratio durant la période considérée.

La viabilité à long terme des finances publiques slovaques est exposée à un certain nombre de risques, parmi lesquels le coût budgétaire présumé du vieillissement de la population occupe une place importante. Les réformes déjà introduites ou envisagées, notamment dans les domaines des retraites et des soins de santé, contribuent à cette viabilité. Néanmoins, leur mise en oeuvre intégrale est d'une importance primordiale, outre la réalisation de l’assainissement budgétaire prévu durant la période du programme.

Les politiques présentées dans le programme actualisé sont globalement conformes aux recommandations spécifiques faites à la Slovaquie en matière de finances publiques dans les grandes orientations de politique économique. En particulier, ce pays est en bonne voie pour corriger son déficit excessif dans le délai imparti par le Conseil.

* * *

Compte tenu de l'évaluation ci-dessus et des recommandations formulées par le Conseil en vertu de l'article 104, paragraphe 7, le Conseil est d’avis que la Slovaquie devrait:

(i) saisir chaque occasion d’accélérer la réduction de son déficit, y compris en y affectant les surplus de recettes par rapport aux prévisions et en économisant sur les dépenses, notamment en 2005.

(ii) rendre plus contraignants les plafonds de dépenses à moyen terme.

(iii) veiller à ce que les effets secondaire de l’inflation élevée en 2004 n’affecte pas la trajectoire de convergence de l’inflation envisagée dans le programme.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

PIB réel (variation en %) | PC novembre 2004 | 5,0 | 4,5 | 5,1 | 5,4 |

COM octobre 2004 | 4,9 | 4,5 | 5,2 | nd |

PC mai 2004 | 4,1 | 4,3 | 5,0 | 4,7 |

Inflation IPCH (%) | PC novembre 2004 | 7,8 | 3,3 | 2,8 | 2,5 |

COM octobre 2004 | 7,7 | 3,9 | 3,0 | n.d. |

PC mai 2004 | 8,1 | 4,0 | 2,9 | 2,5 |

Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB)1 | PC novembre 2004 | -3,8 | -3,8 | -3,9 | -3,0 |

COM octobre 2004 | -3,9 | -4,0 | -4,1 | n.d. |

PC mai 2004 | -4,0 | -3,9 | -3,9 | -3,0 |

Solde primaire (% du PIB)1 | PC novembre 2004 | -1,5 | -1,4 | -1,6 | -0,7 |

COM octobre 2004 | -1,6 | -1,6 | -1,8 | n.d. |

PC mai 2004 | -1,4 | -1,1 | -1,2 | -0,4 |

Dette publique brute (% du PIB) | PC novembre 2004 | 43,0 | 44,2 | 45,3 | 45,5 |

COM octobre 2004 | 44,2 | 45,2 | 45,9 | n.d. |

PC mai 2004 | 45,1 | 46,4 | 46,1 | 45,5 |

1 Le solde budgétaire des administrations publiques et le solde primaire tiennent compte de l’effet de réduction des recettes et, partant, toutes choses égales par ailleurs, d’augmentation du déficit qu’aura l’introduction d'un système de retraites par capitalisation en 2005 (effet estimé à 0,4% du PIB en 2005, 1,0% en 2006 et 1,1% en 2007). Sources: Programme de convergence (PC); prévisions économiques de l’automne 2004 des services de la Commission (COM). |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Avis révisé du Comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, avalisé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

[4] Le programme fournit non seulement les informations requises, mais également, à quelques exceptions près, celles que le code mentionne comme étant optionnelles, ainsi qu’un large éventail de données supplémentaires, ce qui a pour effet de faciliter l'analyse. Bien que cela ne gêne pas l’évaluation, il subsiste des différences (relativement faibles) avec l’Office statistique en ce qui concerne, d’une part, les ratios de dépenses et de recettes consolidés pour 2003 et, d’autre part, la classification des composantes de la consommation des administrations publiques ; en particulier, les transferts sociaux en nature ne figurent pas isolément. Les autres données optionnelles manquantes sont les taux de change effectifs nominaux pour 2006 et 2007. Enfin, dans une partie du programme actualisé, le solde primaire des administrations publiques est calculé sur la base des paiements d'intérêts nets.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.