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 COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 12.12.2011 
SEC(2011) 1537 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION 
Résumé de l'analyse d'impact 
  
Accompagnant le document 
PROPOSITION DE RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
portant création du système européen de surveillance des frontières (Eurosur) 
 
{COM(2011) 873 final} 
{SEC(2011) 1536 final} {SEC(2011) 1538 final} 
 
 
FR 2   FR 1. INTRODUCTION  
Le présent rapport d’analyse d’ impact a été préparé par la DG HOME pour accompagner la 
proposition législative portant création d’un système européen de surveillance des frontières 
(Eurosur).  Eurosur peut être décrit comme un ensemble de  mesures visant à renforcer la coopération et 
l’échange d’informations des autorités char gées du contrôle aux frontières aux niveaux 
national et européen ainsi que la coopération avec les pays tiers voisins, ce qui améliorera 
grandement la connaissance de la situation et la  capacité de réaction de ces autorités dans leur 
lutte contre la migration irrégu lière et la criminalité transf rontière. Eurosur doit donc être 
considéré comme s'inscrivant dans le cadre de  la mise en place progressive d’un modèle 
européen de gestion intégrée des frontières.  Les travaux réalisés de 2008 à 2011 pour le dével oppement, les essais et la mise en place 
progressive d’Eurosur se fondent sur une fe uille de route présentée en 2008 dans une 
communication de la Commission
1. Dans ses conclusions de juin  2011, le Conseil européen a 
déclaré que «le développement du système eur opéen de surveillance des frontières sera 
poursuivi à titre prioritaire af in que celui-ci so it opérationnel en 2 013 et permette aux 
autorités des États membres ch argées de la surveillance des frontières d'échanger des 
informations opérationnelles et d'améliorer leur coopération». 
2. DÉFINITION DES PROBLÈMES  
2.1. Problèmes généraux rencontrés da ns la surveillance des frontières 
Migration irrégulière 
La migration irrégulière exerce une pression considérable aux frontières extérieures de l’UE. 
Au cours du premier semestre 2011, 74 300 fran chissements non autorisé s des frontières ont 
été détectés, dont 96 % se sont déroulés a ux frontières extérieure s espagnoles, maltaises, 
italiennes et grecques. En dépit des efforts de coordination de Frontex, les autorités chargées 
du contrôle aux frontières des États membres éprouvent souvent des difficultés à convenir 
d’une approche commune et ont généralement besoin de beaucoup de temps pour trouver une 
réponse opérationnelle appropriée. 
Pertes humaines en mer (migrants) 
L’utilisation d’embarcations de fortune a entr aîné une multiplication des noyades de migrants 
dans la partie de l’océan Atlantique située en tre l’Afrique et les îles  Canaries ainsi qu’en 
Méditerranée. Ce lourd tribut doit im pérativement être largement réduit. 
Criminalité transfrontière 
Les réseaux criminels s'adonnant au trafic de migrants utilisent souvent des routes et des 
méthodes identiques pour les activités criminelle s transfrontières comme la traite des êtres 
humains et le trafic de drogue. Une meilleure coopération interservices entre les forces de 
police et les autorités chargées du contrôle aux frontières devrait fortement contribuer à la lutte contre ces graves délits  aux frontières extérieures. 
                                                
 
1  COM(2008) 68 final du 13.2.2008  («feuille de route Eurosur»). 
 
FR 3   FR 2.2. Problèmes spécifiques rencontrés da ns la surveillance des frontières 
Plusieurs raisons expliquent pourquoi, souvent, le s réseaux criminels modifient les routes et 
les méthodes suivies pour la migrat ion irrégulière et la criminalit é transfrontière avec plus de 
rapidité et de souplesse que celles dont font  preuve les autorités des États membres pour 
réagir à l’évolution de la situation. 
Insuffisance de la coopération inte rservices à l’échelle nationale 
Dans certains États membres, ce sont jusqu’ à six autorités différentes qui participent 
directement à la surveillance des frontières mari times. Si certains ont mis en place un système 
national de surveillance unique, dans d’autres, di fférentes autorités ont instauré des systèmes 
parallèles, sans règles ni processus clairs pour la coopération et l’échange d’informations 
entre eux. 
Insuffisance des échanges d’informations entre les États membres 
En matière de surveillance des frontières, il existe un manque de coordination non seulement 
au sein des États membres, mais également en tre eux, du fait de l’absence de procédures, de 
réseaux ou de voies de co mmunication adéquats pour l’ échange des informations. 
Insuffisance de la coopération avec les pays tiers voisins 
La pression migratoire pose également d’énormes problèmes aux pays tiers de la rive sud de 
la Méditerranée. Il est donc n écessaire de renforcer la coopération avec le s pays d’origine et 
les pays où embarquent les migran ts en situation irrégulière. 
Insuffisance de la connaissance de la situation dans le domaine maritime 
Le fait que les trafiquants utilisent actuellement des petites embarcations en bois et en fibre de 
verre pour le trafic de migrants  en situation irrégulière et pour le trafic de drogue pose un 
grave problème aux services répressifs car il es t extrêmement difficile de détecter, d’identifier 
et de localiser de telles embarcations en haute mer. 
2.3 Point de départ de la proposition concernant Eurosur 
Le projet Eurosur existe depuis 2008. Des progrès  importants ont déjà été réalisés et le 
développement de ce projet  devrait se poursuivre. 
3. ANALYSE DE LA SUBSIDIARITÉ  
3.1. Le droit d’agir de l’UE 
La proposition législative d’Euro sur se baserait sur l’articl e 77, paragraphe 2, point d), du 
traité sur le fonctionnement de l’Union eu ropéenne, constituant un développement des 
dispositions de l’ acquis de Schengen. 
3.5. Subsidiarité 
Conformément au principe de subsidiarité , Eurosur suit une approche décentralisée, les 
centres nationaux de coordination formant l'o ssature de la coopération à l'intérieur du 
dispositif. L’objectif est d’util iser au mieux les systèmes existants et les récents progrès 
technologiques. 
 
FR 4   FR 4. OBJECTIFS  
4.1. Objectifs généraux 
En établissant un mécanisme de coopération et d’échange d’informations, Eurosur 
 1) contribue à la gestion des flux migratoires en réduisant le no mbre de migrants irréguliers 
qui parviennent à entrer dans l’espa ce Schengen sans être découverts; 
2) protège et sauve des vies aux fr ontières extérieures en  réduisant considérab lement le tribut 
inacceptable payé par les migrants en mer; 
3) renforce la sécurité intérieure de l’Union euro péenne en prévenant la criminalité grave aux 
frontières extérieures de l’espace Schengen. 
4.2. Objectifs spécifiques et opérationnels 
Afin d’atteindre les objectifs généraux, Eu rosur améliore la connaissance de la situation  et la 
capacité de réaction  des autorités de contrôle aux frontiè res des États membres et de Frontex. 
1) Connaissance de la situation:  
a. meilleure coopération interservices par la rationalisation des structures et 
l'interconnexion des systèmes dans le domaine répressif; 
b. utilisation combinée de la fusion de données et des capacités technologiques 
modernes pour la détection et la localisati on des petites embarcations en particulier; 
c. échanges d’informations intersectoriels avec d’autres acteurs du domaine maritime, 
tels que les transports, les douanes, la  défense et le contrôle des pêches; 
d. meilleur échange d’informations avec des pays tiers voisins. 
2) Capacité de réaction:  
a. échange de données, d’informations et de renseignements, représ entant un passage à 
une approche davantage fondée sur le re nseignement et l’analyse des risques; 
b. gestion efficace du personnel et des ressources; 
c. mesure de l’impact, évaluation de l’imp act des activités de surveillance des 
frontières. 
5. O
PTIONS POLITIQUES  
La question à laquelle il convie nt de répondre dans cette an alyse d’impact est de savoir 
comment  les différents éléments d’Eurosur devraien t être mis en œuvre. À cette fin, trois 
options ont été envisagées selon que l' approche est 
 totalement décentralisée  (option 1),  
 en partie  centralisée  (option 2) et  
 totalement centralisée  (option 3). 
 
En particulier, il importe d'examiner si des responsabilités pourraient  être attribuées aux 
centres nationaux de coordination (CNC), telles que: 
 la coordination de la surveillance des frontières terrestres et maritimes ( option 1.1 ); 
 des compétences de commandement & contrôle  pour la surveilla nce des frontières 
terrestres et maritimes ( option 1.2) ; 
 
FR 5   FR  des compétences de commandement & contrôle  pour le contrôle aux frontières2 
(option 1.3).  
 
Les différentes options relati ves à la mise en place du réseau Eurosur  tiennent compte du fait 
que les CNC et Frontex l’utilisent ou non pour:  
 l’échange d’informations  non classifiées et décentralisées  (option 2.1 ), 
 l’échange d’informations  classifiées et décentralisées  (option 2.2 ), 
 l’échange d’informations  classifiées et centralisées  (option 2.3 ). 
 
L’option 2.2 évalue également l’impact des coût s de l’inclusion de l’échange d’informations 
sur la criminalité transfrontière et de la fourniture du tableau co mmun du renseignement en 
amont des frontières.  Par ailleurs, on examine si les informations entre le réseau Eurosur et les pays tiers voisins  
pourraient être échangées via:  
 les centres nationaux de coordination  jouant le rôle de «pivot» pour les réseaux 
régionaux et pour l’échange bilatéral d’informations  avec les pays tiers voisins 
(option 3.1 ); 
 les centres nationaux de coordination  jouant le rôle de «pivot» pour les réseaux 
régionaux  avec les pays tiers voisins, avec en outre la mise en place d'un nouveau 
réseau régional dans la  région méditerranéenne ( option 3.2 ); 
 Frontex seule ( option 3.3 ). 
 
Le dernier point est de savoir si le service pour l’ application commune des outils de 
surveillance à l’échelle de l’UE devrait être fourni par: 
 
 les fournisseurs de services externes  à chaque CNC concerné directement 
(option 4.1 ); 
 Frontex avec le CSUE,
3 l’AESM4 et le GMES5 (option 4.2 ); 
 Frontex seule ( option 4.3 ). 
6. ANALYSES D ’IMPACT  
Chaque sous-option est examinée au regard des critères suivants: 
1. Efficacité:  la mesure dans laquelle on peut attendre  de la proposition qu’elle atteigne les 
objectifs généraux, spécifiques et opérationnels. 
 
2. Cohérence:  la mesure dans laquelle les options s ont cohérentes avec l’approche globale 
d’Eurosur, d’autres politiques et activités de  l’UE, y compris leur acceptation par les États 
membres. 
 
3. Coûts:  la mesure dans laquelle les objectifs politiques généraux peuvent être atteints pour 
un niveau donné de ressources/au moindre coût (coût-efficacité). 
                                                 
2  Surveillance des frontières terrestres, maritimes et aériennes et contrôles aux points de passage 
frontaliers. 
3  Centre satellitaire de l’UE. 
4  Agence européenne pour la sécurité maritime. 
5  Programme de l’UE de surveillance mondiale pour l’environnement et la sécurité (GMES). 
 
FR 6   FR  
4. Impact sur les droits fondamentaux , en particulier sur la  protection des données à 
caractère personnel. 
6.1. Sous-options 1.1 à 1.3 pour les centres nationaux de coordination 
6.1.1. Efficacité 
Compte tenu de la multitude d’autorités nati onales qui participent à la surveillance des 
frontières maritimes, limiter le rôle du CNC à des fonctions de coordination  - comme 
l’envisage l’option 1.1  - serait plus facilement accepté pa r les autorités concurrentes. Donner à 
tous les CNC des fonctions de commandement & contrôle - comme le prévoit l’option 1.2 - 
permettrait une réaction plus rapide à une menace identifiée. Intégrer la surveillance des 
frontières aériennes  et les vérifications aux frontières  comme le propose l’option 1.3  aurait 
l’avantage de donner au CNC une meilleure connaissance de la situation  pour tous les aspects 
du contrôle aux frontières. 
6.1.2. Cohérence 
L’option 1.1  est tout à fait cohérente avec l’approche globale d’Eurosur, qui  vise à instaurer 
un mécanisme de coopération entre toutes les au torités participant à la surveillance des 
frontières. Donner à tous les CNC des fonctions de commandement & contrôle - comme le 
prévoient les options 1.2 et 1.3 - pourrait compromettre cet objectif. 
6.1.3. Coûts 
Les coûts financiers  pour la période 2011-202 0 pour l’amélioration, la mise à niveau et la 
gestion des CNC et le centre de situation de Frontex sont estimés à 195,2 Mio EUR pour l’option 1.1, à 401,4 Mio EUR pour l’option 1.2 et à 747,3 Mio EUR pour l’option 1.3. 
6.1.4. Droits fondamentaux 
Le mécanisme de coopération et d’échange d’in formations tel qu’envisagé dans le cadre 
d’Eurosur n’implique pas de traitement de données à caractère personnel . Étant donné 
cependant qu’il est sans doute difficile d'exclur e totalement le traitement de telles données, 
celui-ci doit impérativement être adéquat, pe rtinent et non excessif par rapport aux fins pour 
lesquelles ces données sont collectées et traitées. 
6.2. Sous-options 2.1 à 2.3 pour le réseau Eurosur 
6.2.1. Efficacité 
La limitation de l’échange d’informations  non classifiées envisa gée dans l’option 2.1
 exclurait 
l’échange d’informations sur la criminalité tran sfrontière, qui sont généralement considérées 
comme des informations sensib les. Le cryptage des flux de  données prévu dans l’option 2.2  
permettrait aux États membres d’échanger ces in formations sensibles, ce qui est également 
une condition préalable à l’échange de re nseignements dans le tableau commun du 
renseignement en amont des frontières. Un système centralisé - tel qu’envisagé dans 
l’option 2.3  - permettrait de mieux contrô ler la circulation des données. 
6.2.2. Cohérence 
L’inconvénient de l’option 2.3 est le manque de  cohérence: Eurosur suit une approche 
décentralisée de fédération de systèmes . Par ailleurs, plusieurs États membres éprouvent des 
 
FR 7   FR difficultés à accepter de stocker leurs informati ons au niveau central dans un système qu’ils 
ne gèrent pas. 
6.2.3. Coûts 
Les coûts financiers  du réseau Eurosur pour  la période 2011-2020 sont estimés à 42 Mio EUR 
pour l’option 2.1 , et augmentent à 46 Mio EUR pour l’option 2.2  et à 49 Mio EUR pour 
l’option 2.3 . Les coûts pour la couche «analyse» du tableau commun du renseignement en 
amont des frontières, reprise dans les options 2.2 et 2.3, s’élèvent à 29 Mio EUR. 
6.2.4. Droits fondamentaux 
Le traitement de données à caractère personnel est exclu dans l’option 2.1 , car le réseau est 
non classifié. Le processus d’accréditation d’ un réseau protégé tel qu’envisagé dans les 
options 2.2 et 2.3  garantit l'existence de procédures non seulement pour le traitement de 
données de sécurité sensibles, mais également pour les données sensible s en général, comme 
le traitement de données à caractère personnel. 
6.3. Sous-options 3.1 à 3.3 pour la coopération avec les pays tiers 
6.3.1. Efficacité 
L’option 3.1  entraînerait une amélioration de la conna issance de la situation en mer Baltique, 
en mer Noire et dans l’océan Atlantique au tour des îles Canaries, car les trois réseaux 
régionaux existants (Seahorse, CoastNet et le pr ojet de coopération régionale en mer Baltique) 
seraient reliés entre eux par le réseau Eurosu r, les CNC jouant le rôle de «pivot» pour 
l’échange d’informations.  L’option 3.2
 est l’option préférée car elle donne à Eurosur la capacité nécessaire pour 
coopérer avec des pays tiers da ns la région méditerranéenne. 
 Dans l’option 3.3
, Frontex devrait renégocier tous les accords déjà conclus entre les États 
membres et les pays tiers dans le cadre des réseaux régionaux précités. 
6.3.2. Cohérence 
Les options 3.1 et 3.2  se basent en grande partie sur les capacités existantes, permettant aux 
États membres et aux pays tiers de tenir co mpte des priorités et des caractéristiques 
spécifiques régionales. L’option 3.3  n’est pas conforme à l’appr oche suivie par Eurosur qui 
vise à utiliser au mieux les infrastructures et les systèmes existants. 
6.3.3. Coûts 
Il n’y a aucun coût lié à l’option 3.1 , car les trois réseaux régiona ux ont été reliés à leurs CNC 
respectifs avant la fin 2011. Concernant l’option 3.2 , les coûts de la mise  en place et de la 
gestion de Seahorse Mediterraneo pour la période 2011-2020 sont estimés à 5,37 Mio EUR. 
Concernant l’option 3.3 , le coût de remplacement des trois réseaux régionaux par le réseau 
Eurosur est d’environ 25,29 Mio EUR. 
6.3.4. Droits fondamentaux 
Coopérer avec des pays tiers pour  prévenir la migration irré gulière pourrait avoir un impact 
négatif important sur les droits fondamentaux si  les autorités des pays  tiers utilisent ces 
informations pour identifier des personnes ou des groupes de personnes susceptibles d’être victimes de torture et de peines ou trai tements inhumains ou dégradants. La proposition 
 
FR 8   FR législative relative à Eurosur doit donc prévoi r les garanties appropri ées pour éviter qu’une 
telle situation se produise. 
6.4. Sous-options 4.1 à 4.3 pour l’application commune des outils de surveillance 
6.4.1. Efficacité 
L’option 4.1  envisagerait que les États membres utilisen t les capacités individuelles existantes 
établies par le Centre satellitaire de l’UE (CSUE) et l’Agence européenne pour la sécurité 
maritime (AESM). L’option 4.2  serait plus efficace que l’option 4.1, car Frontex 
coordonnerait les demandes émanant des cen tres nationaux de coordination. Dans 
l’option 4.3 , Frontex mettrait en place un tel service elle-même, ce qui serait difficilement 
réalisable à moyen terme. 
6.4.2. Cohérence 
L’option 4.2 serait plus cohérent e avec l'objectif de promotion de  la coopération interservices 
que les options 4.1 et 4.3. Vu son approche polyvale nte et intersectorielle, le financement de 
l'UE fourni au titre du programme GMES pe ut être justifié po ur un tel service. 
6.4.3. Coûts 
Le coût total de l’option 4.1 pour la péri ode 2012-2020 est estimé à 80 Mio EUR, et est 
quasiment identique pour l’option 4.2 ( 62,1 Mio EUR) et l’option 4.3 (62,3 Mio EUR). 
6.4.4. Droits fondamentaux 
L’option 4.1 présenterait  l’inconvénient que les cadres juri diques permettant aux opérateurs 
commerciaux de surveiller les activités dans le s pays tiers et de stocker des informations 
conformément à la législation sur la protect ion des données pourraient ne pas être mis en 
place. 
7. COMPARAISON DES OPTIONS ET DÉTERMINATION DE L ’OPTION PRÉFÉRÉE  
À la lumière de la section 6, la pr éférence irait aux options suivantes: 
 Concernant la mise en place des CNC, l’option 1.1
 est préférée car elle ne requiert pas des 
États membres qu’ils restructurent leur administra tion nationale, et car el le pourrait facilement 
être mise en œuvre.  Selon l’approche décentralisée pour la mise en  place d’Eurosur, l’option préférée pour le 
réseau Eurosur est l’option 2.2
. 
 Compte tenu de la nécessité ur gente de renforcer le contrôle  aux frontières dans la région 
méditerranéenne, l’option 3.2
 offre la meilleure solution quant  à la manière de promouvoir la 
coopération avec les pays tiers voi sins. Toutefois, la volonté de s pays d’Afrique du Nord de 
coopérer est une condition préalable à la mise en œuvre de l’option 3.2. 
 Concernant l’application commune de s outils de surveillance, l’option 4.2
 est l’option qui 
apporte la plus gra nde valeur ajoutée. 
 
 
FR 9   FR Coûts, responsabilité et source de  financement pour l’option préférée  
OP x.1 OP x.2 OP x.3 Option préférée  
Étape   
Composante Approche 
décentralisée Approche 
en partie 
centraliséeApproche 
centralisée À 
mettre 
en place 
par Finance-
ment via
1 CNC 99,6 Mio 
EUR 271,6 Mio 
EUR 610 Mio 
EUR États 
membres FFE 
1 CSF 95,6 Mio 
EUR 129,8 Mio 
EUR 137 Mio 
EUR Frontex Frontex 
2, 7 Réseau 42,4 Mio 
EUR 46,7 Mio 
EUR 49,3 Mio 
EUR Frontex Frontex 
6 Tableau 
commun du 
renseignement 
en amont des 
frontières 
(UAR) 0,0 EUR 29,3 Mio 
EUR 29,2 Mio 
EUR Frontex Frontex 
3 Pays tiers 0,0 EUR 5,4 Mio 
EUR 25,3 Mio 
EUR États 
membres ICD, 
FFE 
5 Application 
commune des 
outils de 
surveillance 80,5 Mio 
EUR 62,1 Mio 
EUR 62,3 Mio 
EUR Frontex 
CSUE 
AESM Frontex 
et 7e PC/ 
GMES 
Total 318,1 Mio 
EUR 544,9 Mio 
EUR 913 Mio 
EUR 
Option préférée 338,7 Mio EUR   
En combinant les options préférées, le c oût d’Eurosur s’élèverait à 338,7 Mio EUR. 
8. SUIVI ET ÉVALUATION  
Frontex s'assurera que des méthodes sont en  place pour surveill er le fonctionnement 
d’Eurosur par rapport aux prin cipaux objectifs politiques. Deux ans après qu’Eurosur sera 
devenu tout à fait opérationnel, et chaque ann ée ensuite, Frontex présentera au Parlement 
européen, au Conseil et à la Commission un rapport sur le fonctionnement d’Eurosur. 
 En outre, trois ans après qu'Eurosur sera devenu t out à fait opérationnel, et tous les quatre ans 
ensuite, la Commission en présentera une éval uation globale, accompagnée, le cas échéant, de 
propositions appropriées de modification du règlement portant création du système.