[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 13.6.2007

SEC(2007) 781

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL "Un consensus européen sur l'Aide Humanitaire" Rapport sur des Réponses à des crises RDC, Pakistan, Liban et Birmanie/Myanmar

{COM(2007) 317 final}{SEC(2007) 782}

TABLE DES MATIERES

1. INTRODUCTION 3

2. VUE D'ENSEMBLE DES QUESTIONS SOULEVEES 3

3. LA REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO (1998-2007) 9

4. LIBAN (ETE 2006) 15

5. PAKISTAN (2005 - 2006) 23

6. BIRMANIE/MYANMAR 28

ANNEXE I: DATE CLES 35

ANNEXE II: DECISIONS DE FINANCEMENT 42

INTRODUCTION

La Commission a lancé un questionnaire le 15 décembre 2006 représentant le début d'un processus menant à l'adoption d'une Communication sur un "Consensus Européen sur l'Aide Humanitaire".

Afin de donner des exemples pratiques des questions soulevées dans le questionnaire, ce document fournit une vue d'ensemble des expériences tirées des réponses à quatre crises: la RDC, le Liban, le Pakistan et la Birmanie/Myanmar.

La deuxième section du document consiste en une présentation générale des sujets et souligne les expériences spécifiques et les conclusions qui émergent. Les sections trois à six contiennent la description détaillée des contextes et des réponses à ces crises. L'annexe I fournit une chronologie des crises et l'annexe II une vue d'ensemble des décisions de financement par pays concerné.

VUE D'ENSEMBLE DES QUESTIONS SOULEVÉES

Soutenir les principes de l'Aide Humanitaire

L'espace humanitaire est mis sous pression. Les acteurs humanitaires doivent être créatifs pour garantir l'accès et la protection de l'espace humanitaire et des groupes vulnérables. Le financement des crises oubliées fait partie du soutien à ces principes qui sous-tendent l'aide humanitaire de l'UE.

Dans tous les cas, l'accès et la sécurité dans les zones de crise constituent des obstructions à l'impact de l'aide humanitaire. Le manque d'accès et de sécurité affecte non seulement la capacité de réponse mais rend aussi difficile la possibilité de trouver du personnel (local et international) qualifié, comme ce fut le cas pour la RDC. Parfois des approches innovantes sont nécessaires: par exemple, dans le contexte du conflit libanais, le déploiement d'un officier de liaison civilo-militaire à Tel-Aviv pour entrer en contact avec l'une des parties en conflit fut la première expérience de ce genre. Cela fut positif puisque non seulement la gestion de la sécurité pour la Commission a pu être améliorée mais cela a également permis à la DG ECHO de promouvoir un accès sécurisé pour ses partenaires. Au Pakistan, soutenir les principes était plus aisé durant la phase d'urgence, lorsque les besoins étaient les plus élevés. Durant la phase de rétablissement suivante, les acteurs étaient moins unis. La tension liée à la question des "caricatures danoises" a fait apparaître la fragilité de l'espace humanitaire: cela a causé une série d'incidents de sécurité combinée à l'hostilité de certains secteurs politiques et religieux de la société civile à l'encontre des travailleurs humanitaires. En Birmanie/Myanmar, les donateurs devaient assurer la disponibilité du financement. Lorsqu'il y a un enjeu politique important – comme c'était le cas au Liban – les donateurs doivent faire face au défi qu'est le soutien des principes.

Promotion du Respect du Droit Humanitaire International

L'UE a promu avec vigueur le respect du DHI au travers d'actions directes (lettres, résolutions du Conseil) et indirectes (via les partenaires). Même si une position politique forte existe vis-à-vis d'un gouvernement, il est toujours possible de fournir de l'aide humanitaire.

Une promotion forte est manifeste dans de nombreuses crises: au Liban, l'UE a, à plusieurs occasions, rappelé aux belligérants de respecter le DHI, notamment concernant la protection de la population civile et la facilitation de l'accès aux victimes. La visibilité du conflit libanais constituait une excellente opportunité de mesurer l'intérêt politique et du public afin de promouvoir les principes de l'aide humanitaire et d'imposer le respect de l'espace humanitaire. La référence récurrente à la situation des territoires palestiniens dans les interventions du Commissaire Michel sur le Liban dans les Conclusions du Conseil et les constantes références au DHI étaient des exemples d'une utilisation positive des médias et de l'intérêt politique.

Concernant la Birmanie/Myanmar, la Position Commune de l'UE fait référence à des mesures restrictives vis-à-vis du gouvernement et à l'approche de l'assistance. Ces mesures restrictives sont en place depuis 1996. La Position Commune, prolongée d'un an en avril 2007, renvoie au dialogue avec le régime ("…engagé avec le gouvernement sur sa responsabilité à faire davantage d'efforts pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement"). Elle donne mandat pour que l'assistance, centrée sur la santé et l'éducation, soit fournie via les agences de l'ONU ou les ONG internationales. Elle autorise uniquement la mise en œuvre de programmes qui mettent l'accent sur la promotion des principes humanitaires et des Droits de l'Homme et qui se limite à l'aide humanitaire. Une telle aide est, par exemple, fournie par le CICR et le UNHCR qui dialoguent avec le gouvernement militaire en faveur du respect des minorités et du DHI. La dimension politique de la Position Commune est soulignée par un certain nombre de déclarations de l'UE (Présidence et Conclusion du Conseil) comme, par exemple, lorsque le CICR subissait de plus en plus de pression de la part du gouvernement et envisageait de se retirer du pays parce qu'il ne pouvait plus accomplir son mandat de protection à cause des obstacles créés par les autorités. L'intervention de l'UE a permis d'obliger le gouvernement à changer sa position et était accompagnée d'un soutien financier continu aux activités du CICR qui fournit des actions directes et indirectes en termes de promotion.

Politique de réponse d'urgence

Le déploiement des experts de la DG ECHO a permis la mise en place d'une réponse rapide en remplissant plusieurs rôles en termes de coordination et d'évaluation des besoins. Redéployer le personnel du siège a prouvé son utilité en permettant d'augmenter les capacités de réponse rapide.

La présence de la DG ECHO dans les zones touchées au travers de ses experts sur le terrain avant l'urgence a facilité la distribution rapide lorsque cela était nécessaire. Cela a également aidé à intervenir selon les spécificités du contexte, comme c'était le cas en RDC. Au Pakistan, les équipes mobiles de la DG ECHO ont été déployées pour rendre compte rapidement des besoins et de la présence et performance des partenaires pour guider l'allocation des fonds. Ces équipes ont pris en charge le travail de coordination pour assurer la qualité des interventions. Dans d'autres crises, la présence de la DG ECHO a également favorisé à la fois la coordination et la qualité en facilitant la réalisation d'évaluations des besoins adéquates, ainsi que la rapidité grâce à sa présence directe. Cependant, l'accès aux populations affectées ainsi que l'ampleur des besoins constituaient des défis. Au Pakistan, l'impact important de la crise a causé des difficultés majeures en termes de logistique. La rapidité de distribution et la quantité de l'approvisionnement constituaient également de véritables défis. Dans l'ensemble, la capacité logistique devrait être augmentée et plus particulièrement, le rôle de la DG ECHO afin d'assurer la disponibilité et la rapidité via une meilleure coordination et une présence accrue sur le terrain. L'exemple du Liban, où un redéploiement du personnel au niveau du siège et du terrain a eu lieu et où la Délégation de la CE a rempli un rôle crucial dans la coordination des efforts, pourrait être suivi.

Portée de l'Aide Humanitaire en relation avec la Gestion de Crise et la PESD

Dans le contexte du conflit libanais, l'interface avec les militaires européens au niveau du siège était importante pour la promotion des moyens militaires utilisés pour soutenir les interventions humanitaires ainsi que pour garantir l'accès. Sur le terrain, l'interface avec les militaires israéliens, via le déploiement de l'officier de liaison de la DG ECHO à Tel-Aviv, s'est révélée très fonctionnelle pour assurer un accès sécurisé. En RDC, la DG ECHO a mis en place un mécanisme de liaison suivant les lignes directrices MCDA. Cela a aidé à respecter totalement les mandats et les rôles des acteurs humanitaires et militaires, y compris les identités visuelles respectives. Cela a également permis d'assurer que les militaires ne soient pas directement impliqués dans les activités humanitaires mais qu'ils créent un environnement adéquat pour permettre la mise en place de telles activités. Au Pakistan, la DG ECHO a soutenu le Service Aérien Humanitaire des Nations Unies (UNHAS) – une opération logistique civilo-militaire réussie coordonnée avec le gouvernement.

Portée de l'Aide Humanitaire en relation avec la Réduction de Catastrophe et les Contextes de Transition

La Réduction de Catastrophe et le LARD devrait être pris en considération et intégrés au début de chaque intervention et, de préférence, cela devrait être guidé par des politiques et le financement. Un financement pour assurer le suivi doit être mis à disposition par les donateurs.

L'aide humanitaire est une composante d'une approche à multi-facettes qui peut être chère et nécessiter énormément de ressources humaines, tous les composants devant être mis en place simultanément. Il est nécessaire de commencer à penser au LARD déjà lors de la planification des interventions humanitaires afin qu'elles soient réussies. Ainsi, de nombreux programmes humanitaires peuvent réussir en étant transmis à d'autres acteurs comme ce fut le cas en RDC. Au Liban, suite à l'urgence, des plans de "retour à la normalité" ont été intégrés et un financement est nécessaire pour la transition de l'urgence au développement. C'est particulièrement le cas pour le rétablissement des moyens de subsistance (transition) et le déminage (LARD). La réponse au Pakistan a montré un suivi réussi des interventions de la DG RELEX qui a alloué 50 millions € pour l'assistance à la réhabilitation et le rétablissement précoce endéans deux mois. La Réduction et l'Atténuation de Catastrophe au Pakistan ont davantage été intégrés dans la réponse de financement, en fournissant une connaissance et une information adéquates sur la sécurité en cas de séisme aux gouvernements locaux, aux communautés et aux écoles. Une appropriation forte du Gouvernement du Pakistan, soutenues par l'UE, la Commission et UNOCHA, a été un facteur clé de réussite. Une structure a été mise en place au niveau du terrain pour étudier les besoins.

Partenariat et Professionnalisme

La diversité de partenaires a contribué à l'efficacité des réponses puisque la DG ECHO avait des partenaires sur place durant la phase d'urgence qui travaillaient avec des partenaires locaux. Les capacités locales peuvent être renforcées à travers une variété d'actions. Le financement du renforcement des capacités (financement thématique) et la disponibilité d'un personnel formé de façon appropriée sont des éléments vitaux.

Travailler avec une diversité de partenaires permet à la DG ECHO de soutenir différentes sphères techniques et zones géographiques. Cela permet également de fournir un package d'aide intégré et multisectoriel aux groupes vulnérables. Les partenaires en RDC travaillent avec des partenaires locaux et ont recours au renforcement des capacités dès que c'est possible. Au Pakistan, en plus du financement opérationnel direct en réponse à la crise, un certain nombre d'agences de l'ONU bénéficiaient déjà d'un financement thématique pour améliorer leur capacité à répondre à une telle crise. C'était notamment le cas pour UNOCHA et l'OMS. Une démarche proactive envers l'ONU au niveau du siège aiderait à assurer l'arrivée dans les temps de propositions de qualité. En plus du renforcement des capacités au travers de partenaires "naturels", la situation en Birmanie/Myanmar est un bon exemple de renforcement des capacités des ONG locales soutenues par la Commission via des relations de partenariat avec des organisations internationales.

Distribution de l'Aide Directe et Indirecte

La distribution de l'aide directe existante est importante et devrait être renforcée et non étendue. La présence de la DG ECHO sur le terrain assure des réponses rapides et de la coordination. ECHO flight facilite l'accès et la logistique.

Des recommandations avaient précédemment été formulées concernant le fait que la DG ECHO devrait garantir un redéploiement plus rapide et plus flexible de son personnel, en particulier au siège, pour assurer une disponibilité des capacités au bon endroit. Suite à cela, l'équipe au Liban a été renforcée avec succès et à temps pendant la crise. Au Pakistan, l'équipe sur le terrain de la DG ECHO était bien préparée puisqu'elle comprenait du personnel qui avait suivi la formation de l'organe de Coordination et d'Evaluation des Catastrophes des Nations Unies (UNDAC)[1]. Dans beaucoup d'autres contextes d'urgence aussi, la DG ECHO était déjà présente suite à ses précédentes interventions. Cela a grandement facilité la mise en place de la réponse au Liban, où les experts de terrain et régionaux se trouvaient dans une position leur permettant d'entreprendre immédiatement des évaluations des besoins ainsi qu'assurer un suivi approprié des activités. Une des leçons tirées de la réponse humanitaire au Tsunami appliquée au Pakistan et au Liban était le déploiement des équipes composée d'au moins deux membres: l'expérience montre que l'un d'entre eux sera absorbé par les réunions de coordination et les comptes rendus, laissant l'autre libre de mener des évaluations des besoins, de discuter et approuver des propositions de projets avec les partenaires et de suivre la mise en œuvre. Cette présence assure la continuité entre les réponses et les besoins: au Liban, la mise en place d'une équipe d'experts permanente a été décidée et, en Birmanie/Myanmar, un bureau de la DG ECHO a récemment été mis en place pour assurer un meilleur contrôle et un suivi des opérations. Cela facilite également la résolution du problème d'accès des partenaires et du contact avec les autorités birmanes. Mis à part la présence sur place, la logistique est considérée dans beaucoup de situations d'urgence comme étant compliquée et coûteuse tout en étant essentielle pour la distribution de l'aide. En RDC, le soutien d'ECHO flight fournit gratuitement aux acteurs humanitaires un accès à des zones autrement inaccessibles. Au Pakistan, la DG ECHO a financé Logistique Atlas qui a réussi à rationnaliser le déblaiement de l'aéroport et le transport par voie terrestre pour les partenaires de l'aide. Cela a grandement contribué à l'efficacité et à la rentabilité de la distribution de l'aide des partenaires.

Contribution au Renforcement du Système Humanitaire International

La mise en œuvre de l'approche par groupes sectoriels ("cluster approach") a, jusqu'à présent, été seulement une réussite partielle. Elle a augmenté le besoin en termes de capacités et elle devrait se concentrer plus sur l'inclusion des partenaires. Comme les réponses requièrent l'usage du fond d'urgence, il existe un besoin apparent d'avoir davantage de financement de l'UE pour l'aide humanitaire.

Le Pakistan était la première occasion à laquelle l'approche par groupes sectoriels était appliquée. De nombreuses agences, y compris celles qui dirigeaient les groupes sectoriels, devaient apprendre et développer la nouvelle approche tout en gérant les réponses à l'urgence. Cela a engendré des retards. Il a fallut beaucoup de temps pour que les agences en charge d'un groupe sectoriel se rendent dans les centres d'activité sur le terrain ("field hubs") et une certaine confusion existait concernant le leadership du groupe sectoriel clé "abris". En même temps, la mise en œuvre était entravée par un manque de personnel expérimenté dû aux autres catastrophes telles que le Tsunami et le Darfour. Suite à l'appel pour le financement des groupes sectoriels, il a fallu un certain temps pour amener les propositions à un niveau de qualité acceptable malgré la bonne coordination sur le terrain. Des problèmes de communication existaient entre les centres d'activité sur le terrain et la coordination à Islamabad. Cela a parfois entrainé une mauvaise information sur les besoins réels. Cependant, les donateurs principaux ayant une expérience de terrain ont œuvré pour aider UNOCHA à dépasser ces problèmes (DFID, USAID et la DG ECHO). Suite à cette expérience, au Liban, 4% du financement de la réponse au conflit a été alloué à la coordination, principalement à UNOCHA et au PNUD. Au même moment, un effort délibéré a été fait pour établir une coordination avec les donateurs non-traditionnels (pays arabes) qui s'est avérée utile vu qu'ils n'avaient pas autant de contraintes dans leurs mouvements que l'ONU. En RDC, l'aide au Coordinateur Humanitaire de l'ONU afin de développer une stratégie humanitaire commune a débouché sur une stratégie unique sur laquelle la DG ECHO et les autres donateurs ont basé leurs décisions de financement.

Au début de chaque exercice de financement, la DG ECHO établit une allocation indicative des ressources pour les différentes crises "prévisibles" ainsi qu'une réserve opérationnelle de 15% de son budget qui est utilisée pour répondre aux catastrophes soudaines ou aux besoins croissants dans un contexte donné. Pour des crises plus importantes, la Commission peut également demandé de mobiliser la réserve d'urgence. Les 50 millions € débloqués pour répondre au conflit libanais provenaient de cette réserve d'urgence, évitant la déplétion de la réserve opérationnelle de la DG ECHO et un impact négatif sur les autres crises moins médiatisées. Toutefois, l'utilisation répétée du fond d'urgence ces dernières années soulignent l'insuffisance des fonds réguliers.

Coordination et Complémentarité au niveau de l'UE

Même si de nombreuses initiatives ont eu lieu pour renforcer la coordination, elles sont souvent basées sur de bonnes intentions et les actions individuelles plutôt que sur une approche stratégique systématique. Les études de cas abordent la coordination à la fois au niveau du siège et du terrain pour assurer le succès des interventions.

Même si quelques mécanismes officiels existent au niveau local ou international, les experts de la DG ECHO et les représentants des Etats Membres ont tenu des réunions régulières sur la coordination humanitaire. Par exemple en RDC, les autres acteurs humanitaires ont été inclus. Cependant, une telle coordination dépend souvent de la pro activité du personnel prenant une initiative afin de combler les lacunes de coordination. Au Liban, la Délégation de la CE a été très utile pour soutenir la DG ECHO et les experts du MIC en mettant à disposition ses bureaux pour des réunions de coordination, alors qu'au Pakistan l'information était partagée au travers de comptes rendus de la situation envoyés à tous les Etats Membres. Une coopération étroite entre la Commission et le Parlement Européen a assuré une rapide disponibilité du financement de la réserve de la Commission. Il est avancé, suite à l'expérience au Pakistan, que plus tôt une coordination officielle de l'UE au niveau du siège aura lieu, au mieux sera le niveau de financement (également en termes de visibilité). Cela était particulièrement pertinent pour contrer la mauvaise information qui circulait dans les médias sur l'ampleur de la réponse des donateurs à la crise. Cela aurait aussi permis d'éviter les malentendus provenant de la coordination sélective de haut niveau entre UNOCHA et les différents acteurs de l'UE. La coordination de l'UE en bloc, en renforçant la présence de la CE et de DFID, aurait pu aider à améliorer la planification et la coordination globales. Par exemple, introduire une réflexion latérale précoce aurait pu permettre de répondre aux besoins d'abris. En Birmanie/Myanmar, les donateurs ont mis en place un Groupe de Partenariat pour l'Efficacité de l'Aide (Déclaration de Paris) dans lequel la Commission joue un rôle important. Des réunions informelles régulières avec les autres donateurs (DFID, JAICA, KOICA et USAID) ont lieu. La coordination devrait tirer partie de la récente décision de donner au Coordonnateur Résident de l'ONU la responsabilité de 'Coordonnateur Humanitaire".

Coordination avec les autres acteurs de l'UE impliqués dans l'assistance humanitaire

La présence de la DG ECHO sur le terrain est particulièrement utile pour faciliter la coordination avec les autres acteurs. L'action au niveau du siège est nécessaire pour garantir des mandats clairs et l'application des lignes directrices pertinentes. La coopération avec les autres acteurs de l'UE est bonne mais prend beaucoup de temps.

Concernant la relation entre l'aide humanitaire et la protection civile, une clarification des rôles, de l'expertise et des mandats respectifs est discutée dans les études de cas. Cette clarification est nécessaire considérant le fait qu'actuellement davantage d'acteurs de l'UE travaillent dans le domaine de l'aide humanitaire. La présence d'équipes de crise de la DG ECHO sur le terrain aide grandement une telle coordination avec les Etats Membres de l'UE, les donateurs, l'ONU et l'équipe d'experts de protection civile (MIC) au Liban et au Pakistan. Des comptes rendus journaliers conjoints sur la situation inclus les contributions financières des Etats Membres (via le système des 14 points) ainsi que les dons en nature (via le MIC), et étaient utiles. Entre le 24 juillet et le 18 août, le MIC a envoyé trois équipes successives d'experts de la protection civile au Liban. En même temps, la DG ECHO avait besoin d'être plus explicite pour s'assurer que son mandat et les opérations des instruments d'aide humanitaire de la CE étaient bien compris par toutes les parties prenantes. Au Pakistan, deux experts du MIC sont arrivées et ont établi des contacts avec la Présidence britannique. L'un d'entre eux est resté en tant que membre de l'équipe humanitaire britannique (DFID). Dans le contexte de la crise libanaise, la coordination au siège entre le personnel militaire de l'UE et la Commission a permis d'aboutir à un consensus sur l'application des lignes directrices MCDA et d'assurer l'adhérence au principe de dernier ressort. En plus de promouvoir le respect des lignes directrices d'Oslo et MCDA à chaque occasion, la DG ECHO a contribué à la dissémination des lignes directrices en finançant le Manuel de Coordination Humanitaire Civilo-Militaire sur le Terrain des Nations Unies.

LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO (1998-2007)

Contexte

La situation humanitaire au Congo a sévèrement été affectée par certains développements politiques depuis le début des années 90. L'ancienne colonie belge du Zaïre avait déjà souffert d'un déclin considérable pendant les années Mobutu. Les conséquences du génocide rwandais en 1994 et les deux "guerres du Congo" ont encore plus détérioré la crise humanitaire et finalement précipité le changement de régime.

L'afflux de quelques 1,2 millions de réfugiés rwandais dans l'Est du Zaïre en 1994 a exacerbé les tensions ethniques locales qui impliquaient également la population congolaise d'origine rwandaise. Cet afflux a aussi fourni une couverture aux troupes de l'ancien régime rwandais afin de lancer des attaques vers le Rwanda. Jugeant Mobutu complice de ces attaques, l'Armée rwandaise a soutenu un groupe rebelle local mené par Laurent Désiré Kabila qui a renversé Mobutu et a pris le pouvoir en 1997 lors de ce qui est appelé la première guerre du Congo. Le Zaïre a alors été rebaptisé République Démocratique du Congo (RDC).

La seconde guerre du Congo a débuté en 1998 lorsque le Président Kabila a renvoyé de façon brutale ses supporters rwandais et ougandais, provoquant des répercussions rwandaises et ougandaises contre le Président Kabila, leur ancien allié. Cela a entraîné l'intervention de troupes depuis l'Angola, le Tchad, la Namibie, le Soudan et le Zimbabwe en soutien aux nouveaux dirigeants de Kinshasa. En août 1999, les gouvernements de la RDC, de l'Angola, de la Namibie, du Rwanda, de l'Ouganda et du Zimbabwe ainsi que les principaux – mais pas tous – groupes d'opposition congolais ont signé un accord de cessez-le-feu à Lusaka. Cependant, les combats ont persisté.

Le Président Kabila a été assassiné en janvier 2001 et son fils, Joseph Kabila, a été nommé à la tête de l'Etat. Il a initié des démarches afin de mettre un terme définitif à la guerre. Elles ont abouti à un Acte Global et Inclusif signé à Pretoria en 2002 qui prévoit un gouvernement transitionnel de 24 mois qui a été établi en 2003 et comprenaient certains des principaux protagonistes de la guerre civile, y compris au niveau du Vice-président.

Afin de surveiller l'application des accords de paix, le Conseil de Sécurité des Nations Unies (UNSC) a établi en 1999 la Mission des Nations Unies en République Démocratique du Congo (MONUC). La MONUC est constituée à l'heure actuelle de troupes composée de 17.000 soldats, elle est la plus importante opération de maintien de la paix dans le monde. Au fil des années, elle a acquis un mandat d'action en vertu du Chapitre VII afin de faire face aux groupes armés d'opposition persistants, y compris les Forces Démocratiques de Libération du Rwanda (FDLR) / Interahamwe (Rwandais impliqués dans le génocide de 1994 et qui ont par la suite fui à l'Est de la RDC), les factions Mai-Mai (bandes de citoyens locaux de la RDC formées à l'origine pour résister à l'occupation armée rwandaise) et les organisations ethniques ou basées sur les clans qui continuent de menacer la sécurité dans certaines régions.

En Ituri, un conflit ethnique distinct est apparu en 2003. La Résolution 1484 du Conseil de Sécurité du 30 mai a autorisé une intervention en vertu du Chapitre VII à Bunia à laquelle l'UE a répondu en déployant une Force Multinationale Intérimaire d'Urgence menée par la France et connue sous le nom d'"Opération Artemis", jusqu'à ce que des renforts de la MONUC puissent prendre le relais en septembre de la même année.

Les événements en RDC lors de cette dernière décennie ont provoqué la perte de 3,3 millions de vies humaines, résultant directement des combats ou indirectement suite à des maladies ou malnutrition. Le conflit a eu un effet disproportionné sur les civils qui ont fait l'objet de massacres, de pillages, de viols et de destructions de leur village et des cultures. 3 à 4 millions d'habitants ont été déplacés dont 500.000 ont trouvé refuge dans les pays avoisinants. Cela a provoqué, en particulier dans l'Est du pays, l'effondrement des quelques services essentiels qui subsistaient tels que la santé et l'éducation et a épuisé la plupart des mécanismes et moyens de subsistance, et les biens agricoles.

Coordination et renforcement du système humanitaire international

Ces trois dernières années, les autres donateurs importants ont été les Etats-Unis, la Grande Bretagne, la Belgique, l'Allemagne, les Pays Bas, le Canada, le Japon et la Suède[2]

Devant la situation complexe à laquelle la RDC fait face, la DG ECHO a identifié le besoin d'encourager une coordination et une stratégie cohérente dans des secteurs variés. Ainsi elle a financé les activités du Bureau de la Coordination des Affaires Humanitaires des Nations Unies (UNOCHA) et l'a encouragé à se déployer dans les zones les plus touchées.

La communauté internationale a commencé à piloter des initiatives de réforme humanitaire en RDC, y compris l'approche par groupes sectoriels ("cluster approach") introduite par le Coordinateur Humanitaire de l'ONU à la fin de 2005, le Fonds Central d'Intervention d'Urgence (CERF), le Fond Commun ("Pool Fund") établi en 2006 par un groupe de donateurs bilatéraux et mis à disposition du Coordinateur Humanitaire et le Cadre d'Evaluation des Besoins (Needs Assessment Framework Matrix). La DG ECHO est soit directement soit indirectement impliquée dans toutes ces initiatives et même s'il est trop tôt pour évaluer l'impact de ces mécanismes, leurs objectifs principaux sont de se focaliser sur une meilleure couverture des besoins des bénéficiaires et de définir de façon claire et simple, ainsi que par consensus, les objectifs et indicateurs permettant un meilleur suivi et une évaluation plus précise.

Avec les autres principaux donateurs, l'ONU et ses partenaires de mise en œuvre, la DG ECHO a aidé le Coordinateur Humanitaire de l'ONU à développer une stratégie humanitaire commune pour la RDC. De cette stratégie a émergé le Plan d'Action Humanitaire pour la RDC qui souligne les besoins ainsi que les ressources techniques et financières requises pour y répondre. La principale initiative de ce plan est de fournir une assistance d'urgence aux nouveaux déplacés et de soutenir ceux qui retournent chez eux. Tous les fonds de la DG ECHO sont fournis en conformité avec cette stratégie humanitaire commune.

Les Etats Membres de l'UE et la Délégation de la Commission Européenne à Kinshasa ont tenu des réunions régulières sur les questions politiques et de développement. Les réunions de coordination humanitaire ont eu lieu sous l'égide du GHD (uniquement avec les donateurs) et avec le Groupe d'Action Humanitaire, auquel les agences des Nations Unies et les principales ONG participent également. Il n'y a donc pas de mécanisme spécifique officiel, que ce soit localement ou ailleurs, de coordination et de complémentarité au niveau européen. Ainsi, des initiatives ad hoc sont souvent prises par les experts de la DG ECHO et/ou les représentants des Etats Membres de l'UE en RDC.

Réponse spécifique de la Commission Européenne / DG ECHO

La Commission Européenne, via la DG ECHO, est présente dans le cadre d'interventions d'aide humanitaires en RDC depuis l'exode des réfugiés du Rwanda en 1994. Depuis la récente crise résultant de la seconde guerre du Congo en 1998, elle a alloué plus de 315 millions € en aide humanitaire, à l'exclusion d'ECHO flight, ce qui en fait le seul plus grand donateur humanitaire vis-à-vis des populations affectées.

Durant cette période, l'aide étrangère a été une source importante de survie de nombreux Congolais. L'aide humanitaire engagée en RDC est estimée à plus de 200 millions de dollars US par an. Le Plan d'Action Humanitaire 2006 a, à lui seul, jusqu'à présent attiré 290 millions de dollars US.

L'aide humanitaire communautaire a également payé un tribut en faisant face constamment à des menaces, des vols, des kidnappings, des difficultés d'accès et même des morts tel que ce fût le cas pour 6 membres du CICR assassinés en Ituri en 2001. Un nombre limité d'organisations d'aide humanitaire ont maintenu une présence permanente en RDC et elles ont même eu des difficultés à attirer et garder un personnel international qualifié dans de telles conditions. Le personnel local compétent est également limité à cause du manque de structures d'éducation adéquates.

Ces dernières années, la sécurité et l'accès aux populations vulnérables restantes se sont considérablement améliorés. Combiné aux taux de mortalité et de malnutrition décroissants et à la réussite des élections, ces améliorations témoignent des progrès accomplis par la RDC. Néanmoins cela doit être considéré dans le contexte de la RDC qui demeure parmi les pays les plus vulnérables et les moins développés dans le monde, possédant quelques-uns des indicateurs de développement humain les plus bas.

Des réponses d'urgence sont toujours nécessaires dans les régions de l'Est où les conflits et les déplacements de population sont toujours très importants. En Ituri, au Kivu et au Katanga plus d'un million de personnes sont toujours déplacées et même si la plupart d'entre eux sont maintenant sur le chemin du retour, ils auront toujours besoin d'une importante assistance avant de pouvoir à nouveau être autosuffisants. Il y a également plus de 300.000 réfugiés en attente de retour des pays avoisinants.

Afin d'adapter sa réponse aux besoins changeants, la stratégie d'intervention de la DG ECHO en RDC a évolué au travers de différentes phases:

- En 1998, la priorité était d'assister la population au moyen de programmes de survie à court terme dans les zones de guerre, particulièrement dans celles aux mains des rebelles à l'Est et dépourvues d'assistance officielle. L'aide humanitaire a été distribuée le mieux possible via le recrutement de partenaires dans quelques "pôles d'assistance" où l'accès pouvait être sécurisé.

- Comme la sécurité s'est améliorée à partir de 2002 et que certaines régions, telles que l'ancienne ligne de front, sont devenues accessibles, la DG ECHO a étendue sa zone d'opération. Les anciens "pôles d'assistance" sont devenus graduellement de larges zones confluentes permettant la mise en place de programmes plus substantiels et sophistiqués. Par exemple, avec d'autres parties prenantes, la DG ECHO a pu faire évoluer un programme de santé complet fournissant un ensemble standard de services à travers toute la partie Est du pays.

- En 2002, la DG ECHO a également fourni une réponse aux besoins humanitaires générés par l'éruption volcanique à Goma.

- Le retour soutenu d'un contrôle gouvernemental et des programmes de développement depuis 2003 dans les régions où la sécurité s'est améliorée, a permis à la DG ECHO de transmettre certains de ses programmes requérant des solutions à long terme. La DG ECHO concentrera ses efforts en 2007 sur les quelques zones de conflit restantes à l'Est et sur la lourde tâche qu'est l'assistance aux 1.5 millions de déplacés et réfugiés afin d'assurer leur retour et leur subsistance.

Depuis 1998, la DG ECHO a lancé presque 400 accords de subvention avec 40 partenaires assurant la mise en œuvre (agences spécialisées des Nations Unies, ONG internationales et la famille de la Croix Rouge), opérant souvent en collaboration avec des acteurs locaux. Alors que l'intervention de la DG ECHO en RDC a évolué selon la situation, son soutien a atteint son apogée en 2004. Ci-dessous, certains projets réalisés:

- Soutien à, en moyenne, 65 zones de santé par an, fournissant des soins de santé directs à un nombre de bénéficiaires estimé à 4 millions par an;

- Soutien nutritionnel à 50.000 enfants par an en moyenne;

- Approvisionnement en nourriture, semences et outils à 487.000 bénéficiaires par an en moyenne;

- Réhabilitation de l'infrastructure de base, y compris 370km de routes d'accès humanitaire;

- Programmes spécifiques d'assistance aux victimes de violences sexuelles (que la DG ECHO était l'un des premiers à soutenir);

- Soutien aux activités de protection.

L'annexe fourni les principales décisions de financement (contrats) et le détail de ces allocations qui comprennent les fonds des lignes budgétaires d'aide humanitaire ainsi que le Fond de Développement Européen (FED). Pour 2007, il y a également une allocation initiale proposée sous la ligne budgétaire d'aide alimentaire.

Partenariat et professionnalisme

Ces trois dernières années, approximativement 80% des fonds de la DG ECHO ont été utilisés pour financer les interventions des ONG alors que les agences spécialisées des Nations Unies et le CICR représentent respectivement 18% et 2%.

L'impact humanitaire de la seconde guerre du Congo a représenté un défi en termes d'accès pour un donateur important tel que la Commission, autant en termes de sécurité que pour des raisons géographiques. La guerre et la férocité des protagonistes ont fermé l'accès humanitaire à presque tous les donateurs. Grâce à l'expérience acquise suite au génocide au Rwanda en 1994, la population touchée était peu disposée à trouver refuge dans les camps, préférant plutôt se cacher dans la brousse, ajoutant ainsi à la difficulté des acteurs humanitaires de leur fournir une assistance. La DG ECHO s'est concentrée sur les régions rebelles de l'Est où toute forme de soutien gouvernemental et des donateurs avait cessé et où les mécanismes de survie s'étaient effondrés. La DG ECHO a soutenu un nombre critique de partenaires fournissant différents éléments d'une assistance multisectorielle intégrée à des groupes de population identifiés comme étant particulièrement vulnérables. Ce fut notamment le cas de la population de Ituri qui depuis 1999 avait reçu une assistance médicale, une aide dans le domaine de l'eau et l'assainissement, des abris, ainsi qu'une aide alimentaire et nutritionnelle.

Beaucoup de partenaires de la DG ECHO ont travaillé avec des ONG locales et ont contribué au renforcement des capacités ainsi qu'au transfert de savoir-faire au personnel local, lorsque que cela était possible vu les conditions.

En plus des allocations de financement, la DG ECHO a également financé un service humanitaire aérien, ECHO Flight, qui en 2006/2007 a opéré exclusivement en RDC. Le budget pour ECHO Flight était de 7 millions € en 2006 et un budget de 7,5 millions € est proposé pour 2007. ECHO Flight a aussi contribué à surmonter certaines des difficultés majeures liées à l'accès. L'accès libre au service programmé ECHO Flight n'est pas seulement fourni aux agences humanitaires financées par la DG ECHO mais aussi à tous ceux qui sont impliqués dans des activités humanitaires ou de développement.

La DG ECHO conserve trois bureaux en RDC (à Kinshasa, Goma et Bukavu) ainsi qu'un bureau satellite à Bunia, employant un total de cinq assistants techniques expatriés, y compris un basé à Goma en charge d'ECHO Flight.

Relations entre les acteurs humanitaires et militaires

L'"Opération Artemis" était un exemple de coopération civile et militaire. A l'initiative de la DG ECHO, une liaison claire bien qu'informelle s'est établie entre la communauté humanitaire et l'"Opération Artemis" en accord avec les lignes directrices pour l'utilisation des moyens militaires et de défense civile (MCDA) qui permettent de respecter complètement les rôles et prérogatives respectives des acteurs humanitaires et militaires, y compris concernant les identités visuelles différenciées. Notamment, les militaires engagés dans l'"Opération Artemis" n'étaient pas impliqués dans des activités de distribution directe de l'aide humanitaire aux bénéficiaires. Ils ont fourni une aide précieuse en créant les conditions nécessaires pour permettre à la population civile de Bunia de retourner à la normale suite à leur fuite lorsque les combats ont éclaté. Leur présence a également permis aux organisations humanitaires de mettre en œuvre sans perturbation majeure la stratégie que la DG ECHO avait imaginé depuis octobre 2002 afin de maintenir l'approvisionnement en aide de base à la population civile touchée par le conflit en Ituri. Cette stratégie comprenait de la promotion ("advocacy"), des services réguliers d'ECHO Flight vers Bunia, le pré-positionnement de stocks d'urgence et l'établissement de nouveaux partenaires à la périphérie du District.

Réduction des risques et contextes transitionnels – Lien entre l'Aide d'urgence, la Réhabilitation et le Développement

Le processus de transmission des programmes et du transfert des responsabilités au gouvernement et aux acteurs du développement lorsque ceux-ci ont été présents, intéressés et compétents a commencé en 2003. Les progrès accomplis jusqu'à présent dans le secteur de la santé sont encourageants d'autant qu'il s'agit d'un secteur prioritaire pour la coopération au développement de la CE et la Banque Mondiale en RDC. Par exemple, la coopération au développement de la CE a pris la relève dans quelques programmes de santé auparavant financés par la DG ECHO et a lancé un programme de réhabilitation et de reprise économique de 65 millions € dans l'Est de la RDC où les activités financées par la DG ECHO ont principalement eu lieu. Certains secteurs s'inscrivent mieux que d'autres dans une approche de LARD tandis que certains programmes nécessitaient uniquement des mesures d'urgence et n'avaient aucune logique à long terme.

La DG ECHO a également promu une stratégie commune dans des secteurs clés comme la santé en finançant des partenaires de mise en œuvre qui ont fourni un package minimum de soins curatifs et préventifs et ont encouragé autant que possible le recours aux structures existantes et au personnel du Ministère de la Santé. Une telle stratégie a été développée suite à une conférence à Nairobi sponsorisée par la DG ECHO à laquelle ont participé des représentants de l'Organisation Mondiale de la Santé et tous les partenaires de la DG ECHO impliqués dans le secteur de la santé. Le fait que les autorités gouvernementales et les groupes rebelles aient accepté la stratégie était une condition nécessaire à son succès.

En décembre 2005, le pays était suffisamment pacifié pour organiser un referendum constitutionnel. Les résultats positifs ont donné lieu le 30 juillet 2006 aux premières élections pluralistes et ouvertes en RDC depuis 40 ans, et cela sans aucun incident majeur. La CE a joué un rôle dans l'organisation et le soutien au processus d'élection via le FED avec 165 millions €. Le 29 octobre, le Président Kabila a gagné le second tour face au Vice-président Bemba et a prêté serment le 6 décembre. En avril 2006, l'UE et les Nations Unies ont également approuvé un déploiement d'une force militaire spéciale de l'UE (EUFOR) pour renforcer la sécurité, principalement à Kinshasa, lors des élections.

A l'heure actuelle (Mars 2007), un Premier Ministre a été nommé et est supposé soumettre sous peu au Parlement sa proposition de potentiels Ministres du Gouvernement à élire. En outre, à l'Est du pays, il existe des régions riches en ressources qui sont toujours parsemées de forces de combat irrégulières et qui restent hors du contrôle effectif de l'Etat.

LIBAN (ETÉ 2006)

Contexte

Le conflit qui a duré 35 jours au Liban en juillet-août 2006 a surpris les Libanais et la communauté internationale. Malgré les tensions internes suite à l'assassinat en février 2005 de l'ancien Premier Ministre Hariri, le retrait consécutif de la Syrie du Liban et l'enquête internationale sur l'assassinat, personne ne s'attendait à ce qu'un kidnapping de deux soldats israéliens par le Hezbollah le 12 juillet déclencherait un conflit de grande envergure entre le Hezbollah et l'armée israélienne causant un grand nombre de victimes. Le conflit a causé la mort de 1.183 Libanais et en a blessé 4.551. Au Liban, le bombardement de Beyrouth, de la vallée de Bekka et du Sud du pays a provoqué un déplacement massif de 915.752 personnes, c'est-à-dire un quart de la population totale[3], principalement des déplacés internes (environ 700.000 dont la plupart ont été hébergés dans leur famille et près de 130.000 ayant trouvé refuge dans des bâtiments publics) dont 220.000 ont fui vers les pays avoisinants, particulièrement la Syrie.

La crise a été correctement qualifiée de crise de "protection" : en parallèle aux besoins humanitaires, le premier besoin des victimes était un besoin de protection. La capacité de réponse des acteurs humanitaires sur le terrain était largement conditionnée par leur capacité de faire avec le "facteur sécurité". Les agences de l'ONU étaient à la fois entravées par leurs propres conditions de sécurité et aidées par l'existence d'une coordination civile et militaire avec les Forces de Défense Israéliennes (IDF) qui autorisaient un nombre de convois à passer, les ONG bénéficiaient de la facilité d'opérer dans toutes les parties du pays – exceptée dans les zones les plus touchées longeant Israël – mais elles opéraient à "leur propre risque": beaucoup de celles financées par la Commission étaient déjà présentes dans le pays parce qu'elles travaillaient avec les réfugiés palestiniens et avaient déjà établi des partenariats avec des organisations locales. Le CICR était le mieux positionné, comme c'est souvent le cas dans de telles circonstances, et avait mobilisé une équipe importante, utilisant au mieux ses partenaires locaux (la Croix Rouge libanaise) tout en négociant un accès avec les deux parties prenantes au conflit. Pour la DG ECHO, les trois types de partenaires ont amené différentes valeurs ajoutées confirmant à nouveau, l'avantage de collaborer avec une large diversité de partenaires.

Les attaques israéliennes au Liban ont causé des dommages considérables aux habitations et aux infrastructures civiles, y compris 630km de routes, 78 ponts, 32 points vitaux (aéroports, ports, installations d'eau et de traitement d'eaux usées, installations électriques, etc.) 25 stations service, 72 ponts autoroutiers et 15.000 maisons/appartements privés, amenant une perturbation des services essentiels. Le conflit était combiné à un blocus aérien et maritime sur le pays ainsi qu'une limitation de mouvement sur les routes à l'intérieur du pays et vers la Syrie voisine. Dans ces conditions, accéder au pays était un défi pour les secours et cela a également créé des lacunes dans la protection de la population locale. Dans les régions les plus touchées (le Sud de la rivière Litani), la population devait "choisir" entre être prise au piège dans leurs villages, en courant le risque d'être bombardé dans leur propre maison, ou errer vers le Nord ou les villes côtières en courant le risque d'être bombardé sur la route.

La crise était importante, attirant l'attention de nombreux médias ainsi qu'une mobilisation politique de la communauté internationale. Cette dernière a pourtant été soit incapable ou de mauvaise volonté pour mettre un terme au conflit ou même demander à l'unanimité un cessez-le-feu immédiat, mais elle est finalement intervenue suite à une Résolution du Conseil de Sécurité le 12 août.

En ce qui concerne l'UE, la crise était ressentie comme étant proche, aux portes de l'Europe puisqu'environ 200 kilomètres séparent le Liban de Chypre. Des milliers de citoyens européens étaient en vacances dans le pays et les événements ont immédiatement entraîné une évacuation importante par la route vers Damas ou par bateau vers Larnaka, les personnes étant ensuite transférées vers leur lieu d'origine. Les Etats Membres, le Haut Représentant de la PESC ainsi que le Commissaire ont tenté, sans succès, d'arriver à une solution.

Coordination

La coordination constituait un défi important durant cette crise: de nombreux acteurs étaient impliqués, l'information provenant des zones les plus touchées étaient clairsemées, l'accès difficile, et l'ONU était contrainte de se plier aux mesures de sécurité imposées (considérée comme de niveau 4) entravant leurs marges de manœuvre. Ces pièges avaient pourtant été identifiés par UNOCHA grâce à ses leçons tirées de la crise libanaise. UNOCHA est en fait arrivée seulement quelques jours avant le lancement du "flash appeal" et, avec trois personnes sur le terrain, elle était incapable de s'engager dans le niveau de coordination nécessaire. A Beyrouth, la Commission (la Délégation de la CE avec le soutien des experts de la DG ECHO et du MIC) a en réalité pallié au véritable manque de coordination et de partage d'informations sur les réponses humanitaires de chaque donateur. La Commission a été plus loin en s'engageant avec des donateurs non-traditionnels, les pays arabes qui ont été extrêmement actifs dans cette crise et ne subissaient aucune contrainte dans leurs mouvements. De la même manière, la Commission a également coordonné en collaboration avec les autorités nationales, les municipalités ainsi que les ONG locales. Du côté du financement, 4% de la réponse totale au conflit libanais a été allouée à la coordination (dont 800.000 € pour UNOCHA durant la phase d'urgence et 1 million € pour le PNUD durant la phase post-urgence). La coordination interne à la Commission était également une priorité. Des comptes rendus de la situation quotidiens ont été rédigés conjointement avec les experts du MIC et distribués au sein des institutions européennes. De plus, la Commission a produit plusieurs fois par semaine des notes d'information sur la situation et les réponses humanitaires, comprenant les contributions financières des Etats Membres (via le système des 14 points) ainsi que les dons en nature (via le MIC).

Réponse spécifique de la Communauté Européenne: une réponse financière en deux étapes

Le besoin de mobiliser l'aide humanitaire est apparu quelques jours après le début du conflit. Le 17 juillet, le Commissaire Louis Michel a annoncé une affectation de 5 millions € qui serait disponible dès qu'une évaluation des besoins pourrait avoir lieu. Dès que l'étendue de la crise humanitaire causée par le conflit est apparue, deux décisions financières pour un total de 20 millions € ont été adoptées le 24 et le 26 juillet 2006 afin de répondre aux besoins humanitaires les plus urgents au Liban – approvisionnement en équipement médical d'urgence, eau et assainissement, nourriture, abris, ainsi que logistique (pour soutenir une opération devenue complexe à cause du blocus et du conflit) – et dans les pays avoisinants (aide aux réfugiés). Cette première allocation de fonds a permis de répondre considérablement à l'appel du CICR (4 millions € de contribution à l'appel préliminaire du 18 juillet pour 6,5 millions € et augmenté jusqu'à 64,5 millions € le 27 juillet) et à l'Appel Consolidé de l'ONU (9,1 millions € des deux premières décisions étaient en faveur de l'ONU qui a adopté un "flash appeal" de 150 millions $ - 119 millions € - le 24 juillet).

La définition des secteurs d'intervention (produits de secours alimentaires ou non-alimentaires, logistique, abris, santé, protection, logistique et coordination) était suffisamment large pour permettre une certaine flexibilité afin de s'adapter à l'évolution de la situation totalement imprévisible sur le terrain et une partie des 20 millions € ont en fait couvert les besoins humanitaires des conséquences du conflit. En fin de compte, la réponse d'urgence s'est répartie ainsi: 42% pour l'aide alimentaire d'urgence et NFI (produits non-alimentaires), 12% pour les abris, 10% en eau et assainissement, 9% pour la santé, 8% pour la protection, 15% pour la logistique (via le PAM) et 4% pour la coordination (via UNOCHA). Au total, les deux décisions ont financé 23 projets, le plus petit étant de 22.500 € pour un projet de télécommunication via Telecom Sans Frontières et le plus important de 4 millions € via le CICR. Les partenaires appartenaient aux trois catégories : ONU (6 partenaires – 45,5%), la Croix Rouge (1 partenaire – 20%) et ONG (17 partenaires – 34,5%).

Le Centre de Monitoring et d'Information (MIC)

Le 21 juillet, le Centre de Monitoring et d'Information (MIC) a été activé à la demande de Chypre pour aider à coordonner l'évacuation et amener l'aide, fournie par 11 Etats Membres et transitant par Chypre, au Liban. Les jours suivants, le MIC s'est déployé à Beyrouth complétant les efforts en cours. Le MIC a envoyé trois équipes successives couvrant la période du 24 juillet au 18 août pour coordonner la fourniture d'aide en nature de la part des autorités de protection civile des Etats Membres ainsi que plusieurs équipes successives d'experts en pollution marine pour faire face aux conséquences du pétrole qui s'était répandu le long des côtes libanaises. Les équipes d'experts étaient basés dans les bureaux de la Délégation de la Commission à Beyrouth et ont contribué aux comptes rendus de la situation conjoints mentionnés plus haut.

Promotion du respect du DIH

La crise humanitaire qui a résulté du conflit au Liban était clairement une "crise de protection". Dans une lettre adressée aux autorités israéliennes, l'UE a formellement appelé toutes les parties à respecter le droit humanitaire international, notamment la protection des populations civiles et la facilitation d'accès aux victimes. Cet appel a été répété par l'UE[4]. L'intérêt politique dans la crise au Liban a été délibérément utilisé par le Commissaire à l'aide humanitaire pour promouvoir le respect du DHI en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza. Le 22 juillet, le Commissaire Michel et le Ministre Lehtomäki (Présidence finlandaise de l'UE) ont écrit aux Ministres israéliens des Affaires Etrangères et de la Défense[5] appelant au respect du DHI et à la sécurisation de l'accès au Liban pour les cargaisons acheminées par voies terrestres, maritimes et aériennes ainsi que pour un couloir sécurisé à l'intérieur du pays. Les réunions du Conseil suivantes ont également fait explicitement référence au DHI[6]. La lettre du Commissaire Michel et de la Présidence finnoise constituait un exemple concret de tels efforts de promotion.

Relation civilo-militaire entre les acteurs humanitaires et militaires

L'interface avec les militaires a joué un rôle important dans la crise du Liban à deux niveaux: utilisation des moyens militaires pour soutenir l'intervention humanitaire et liaison avec l'une des forces militaires sur le terrain pour garantir l'accès.

Promotion des lignes directrices MCDA

L'implication des militaires (européens) dans la crise a débuté avec l'évacuation des ressortissants européens (par bateau militaire du Liban à Chypre). Le blocus aérien et maritime a rendu l'accès au pays difficile malgré l'autorisation des autorités israéliennes et à cause du dommage infligé à l'aéroport. Par conséquent, UNOCHA a demandé des moyens militaires de transport qui ont été fournis par les Etats Membres de l'UE (Portugal). Lors des réunions régulières entre la Commission et le personnel militaire du Conseil de l'UE, un consensus a émergé sur le besoin d'utiliser les moyens militaires uniquement si aucune solution civile n'est possible et d'appliquer les lignes directrices MCDA. Ces réunions ont fourni une opportunité de promouvoir le principe selon lequel les militaires ne doivent intervenir uniquement qu'en dernier ressort et en soutien à l'intervention humanitaire civile.

Liaison avec les militaires israéliens concernant l'accès et le DHI

Le principal obstacle pour les opérations humanitaires (et la première préoccupation) était l'accès au Sud du pays (où environ 200.000 personnes avaient échoué) pour les travailleurs de l'aide humanitaire et l'accès à l'ensemble du pays pour l'acheminement des biens humanitaires. Le Commissaire Michel et le Ministre Lehtomäki ont réitéré leur message durant la visite de la Commissaire Ferrero-Waldner à Tel-Aviv le 26 juillet et l'offre des autorités israéliennes d'entrer en liaison avec la Commission concernant l'accès humanitaire a été pris en compte à l'arrivée d'un Expert Technique possédant un background militaire et agissant en tant qu'"officier de liaison" avec les Forces de Défense Israéliennes (IDF). Ces forces israéliennes avaient mis en place un système de "concurrence" par lequel les mouvements planifiés au Liban leur étaient communiqués ce qui leur permettait de donner ou non (par exemple si des opérations militaires étaient prévues) le feu vert à ces mouvements. L'ONU et le CICR ont utilisé le système pour assurer la sécurité de leurs propres mouvements et, dans le cas du CICR, ceux de la Croix Rouge libanaise. La mobilisation d'un officier de liaison de la DG ECHO était une première pour un donateur et cette approche a prouvé avoir une véritable valeur ajoutée pour assurer la sécurité de mouvement du personnel au Liban et la mise en œuvre des opérations financées par la CE. L'officier de liaison à sensibilisé les Forces de Défense Israéliennes et le Centre de Coordination et Secours Humanitaire israélien (CCHR) au mandat de la DG ECHO et aux besoins et modalités opérationnelles des agences humanitaires, en particulier des ONG.

La réponse après l'urgence et le rétablissement: impact rapide et LARD

Le cessez-le-feu du 12 août marque un tournant dans la crise. La visite du Commissaire au Liban et en Israël du 14 ou 17 août souligne combien le niveau des dommages subis, la perte en vies humaines et en moyens d'existence, le nombre absolu de retours potentiels ainsi qu'une certaine incertitude face au temps nécessaire à l'effort de reconstruction, requièrent un effort supplémentaire substantiel en aide humanitaire de la part de l'UE. 30 millions € supplémentaires ont été estimés comme étant nécessaire pour atteindre ce but.

Une décision financière a été adoptée le 19 octobre 2006, suite à un appel sur la réserve d'urgence de la CE, pour répondre aux besoins humanitaires restants particulièrement en ce qui concerne les abris, l'eau et l'assainissement et le secteur de la santé ainsi que le déblaiement des munitions non-explosées (UXO) et pour entamer un retour à la normalité en soutenant les interventions visant à rétablir les moyens d'existence en faveur des populations vulnérables affectées. Cette décision devrait être mise en œuvre d'ici la fin de 2007 permettant ainsi une période de transition d'environ 15 mois entre l'urgence et le développement. L'enveloppe financière allouée est considérable et a pour but de fournir un soutien substantiel et rapide aux victimes du conflit afin de limiter son impact en répondant aux besoins restants et en initiant un rétablissement rapide qui sera soutenu par des interventions à moyen et long termes financées par d'autres sources (développement). L'approche LARD est très présente dans la mise en œuvre de cette dernière décision de financement avec un accent mis sur le rétablissement des moyens d'existence (26%) et le déminage (22%), les autres secteurs étant la réhabilitation des habitations (20%), l'eau et assainissement (11%), la santé et le soutien psychosocial (8%), l'aide alimentaire et les produits non-alimentaires (5%), la protection (4%) et la coordination (4% via le PNUD). Le choix des deux principaux secteurs répond aux priorités du LARD: le rétablissement des moyens d'existence des individus ou petits groupes d'individus est une première étape vers un rétablissement socio-économique complet du pays, priorité qui sera poursuivie par le financement de la CE au Liban pour 2007-2010, alors que le déminage est une activité sauvant des vies et qui doit être poursuivie pendant plusieurs années (la CE a affecté 4 millions € aux opérations de déminage pour la période 2007-2010). Les partenaires couverts par cette troisième et dernière décision étaient: l'ONU (6 millions € dont un financement substantiel pour le PNUD); la Croix Rouge (une société nationale – 0,5 million €) et des ONG (21 millions € jusqu'à présent – 18 partenaires) ainsi qu'une agence spécialisée d'un des Etats Membres (THW – 0,5 million €).

Au total, en ce qui concerne le partenariat, la réponse de la DG ECHO a été mise en œuvre via l'ONU (7 partenaires), la Croix Rouge (2 partenaires), des ONG (28 partenaires) et des agences spécialisées (une agence). Finalement, l'entièreté des 50 millions €[7] fourni en réponse au conflit du Liban a été prélevé dans la réserve d'urgence. Lorsque l'appel sur cette réserve a été fait, un "réapprovisionnement" des 20 millions € initiaux a été requis et accepté par l'autorité budgétaire afin d'éviter d'épuiser la réserve opérationnelle de la DG ECHO et d'éviter un éventuel impact négatif sur d'autres crises moins médiatisées.

L'Initiative pour les Principes et Bonnes Pratiques pour l'Aide Humanitaire (GHD)

En ce qui concerne l'Initiative pour les Principes et Bonnes Pratiques pour l'Aide Humanitaire, la réponse à la crise libanaise est un bon exemple de la façon dont les objectifs des principes du GHD imprègnent l'assistance humanitaire fournie par la Commission:

- L'intervention a réitéré les valeurs et principes de base de l'aide humanitaire: indépendance, neutralité, impartialité et le corollaire de la promotion du DHI, le respect et la promotion des lignes directrices pour l'utilisation des moyens militaires et de défense civile (MCDA – objectifs 1, 2 et 3; principe général 4; bonnes pratiques 17, 19 et 20).

- Les opérations financées étaient basées sur une évaluation constante des besoins et fournissaient un package d'assistance incluant des besoins de base, la protection et le rétablissement des moyens d'existence (objectif 3), et étaient effectuées de façon à soutenir le rétablissement et le développement à long terme (principes 5, 6 et 9). En adoptant des décisions d'urgence en temps opportun, en même temps que le lancement de l'appel de l'ONU et en les faisant précéder d'une déclaration de presse du Commissaire annonçant un financement imminent, une certaine prévisibilité était assurée tout en étant combinée à une évaluation des besoins (principe 6; bonne pratique 12). Un équilibre a été trouvé dans la réponse aux appels de l'ONU (45,5% de la réponse d'urgence), du CICR (20%) et des ONG (34,5%) et un soutien a été apporté au rôle de coordination de l'ONU (principe 10; bonne pratique 14).

- L'intervention au Liban a rencontré une réponse de financement considérable. La Commission s'est délibérément efforcée de s'assurer que la réponse ne se ferait pas au détriment des autres crises en cours en demandant que le package complet d'assistance humanitaire pour le Liban provienne de la réserve d'urgence (bonne pratique 11).

Aide Directe, Partenariat et déploiement d'une équipe à Beyrouth

Dès le premier jour de la crise, la DG ECHO était en alerte pour suivre l'évolution de la situation et déterminer si une intervention d'aide humanitaire était nécessaire et quel serait son niveau de financement. Le monitoring a été effectué par le Bureau de Support Régional de la DG ECHO à Amman, tout comme, les semaines suivantes, le support technique des opérations.

L'intervention de la DG ECHO a été facilitée par sa présence préalable au Liban ces dix dernières années en soutien aux réfugiés palestiniens. La présence à Amman d'un expert de la DG ECHO qui connaissait très bien le Liban et qui a pu être envoyé à Beyrouth dès que la situation s'est prolongée, et la présence des partenaires financés par la DG ECHO, notamment dans le Sud du pays, ont contribué à immédiatement rassembler des informations sur l'évolution de la situation sur le terrain et étaient prêts à répondre aux besoins humanitaires en temps opportun. L'intervention de la DG ECHO pouvait également bénéficier du soutien de la Délégation de la CE à Beyrouth. Le 20 juillet, l'expert responsable du Liban a ouvert un bureau provisoire dans ceux de la Délégation et a tout de suite commencé à tenir des réunions de coordination avec le CICR, les agences de l'ONU et les ONG, ainsi qu'entrepris – lorsque l'accès le permettait – des missions d'évaluation dans le pays.

L'équipe à Beyrouth a été renforcée du 24 au 30 juillet grâce au déploiement du Chef d'Unité responsable du Moyen Orient, notamment pour mettre en place la coordination avec les premières équipes du MIC qui sont également arrivées à Beyrouth le 24 juillet[8]. L'équipe a, dans un second temps, été renforcée par des experts de la DG ECHO détachés des autres régions (Asie et Afrique) le temps de la phase critique de la crise, et par un soutien régulier des experts et du personnel local déployés à Amman. La présence d'une équipe de gestion de crise de la DG ECHO au complet à Beyrouth a permis d'accomplir diverses tâches simultanément: mener des évaluations des besoins et le suivi de la distribution de l'aide qui, à cause des contraintes de sécurité et l'endommagement du réseau routier, prenaient beaucoup de temps; assurer la coordination avec les autorités locales, avec l'équipe d'experts de la protection civile (MIC), les Etats Membres de l'UE, les autres donateurs, l'ONU et les autres agences humanitaires; et envoyer des comptes rendus au siège. La fin des combats le 14 août suite à la Résolution du Conseil de Sécurité du 12 août appelant à une "complète cessation des hostilités" n'a pas mis un terme aux souffrances de la population libanaise. Le retour des déplacés ainsi que continuer à couvrir les besoins humanitaires jusqu'au retour à la normalité était susceptible de nécessiter un soutien financier plus important de la DG ECHO que celui nécessaire lors de la phase d'urgence. De là découle la décision d'ouvrir un bureau de la DG ECHO à Beyrouth et de recruter deux experts. L'équipe permanente d'experts pour le Liban est arrivée au début du mois de septembre.

PAKISTAN (2005 - 2006)

Contexte

Dans la matinée du samedi 8 octobre 2005 à 3h52 GMT, un tremblement de terre d'une magnitude de 7.6 sur l'échelle de Richter et dont l'épicentre a été localisé à 95 km au nord-est d'Islamabad au Pakistan, provoque une crise humanitaire au Cachemire à la fois dans la partie administrée par le Pakistan et dans celle administrée l'Inde. Au moins 1700 répliques et de nombreux glissements de terrain ont suivi, en particulier pendant la mousson en Juillet/Août 2006. Une vue d'ensemble de l'impact du tremblement de terre a été possible après la première semaine, mais il a fallu plusieurs semaines avant d'avoir une vision complète. Le Pakistan a subi les principales conséquences humanitaires où les estimations ont fait état de plus de 73.000 morts, 69.000 blessés et 3 millions de "sans-abris" définis comme les personnes dont la demeure a été endommagée, 600.000 maisons partiellement endommagées ou totalement détruites, et 150.000 déplacés internes pris en charge dans des camps officiels. Dans la partie du Cachemire sous administration indienne, les estimations portent à 1.300 morts, 6.622 blessés et 160.000 sans-abris.

Dans l'ensemble, la réponse humanitaire a impliqué un nombre élevé d'acteurs y compris les gouvernements pakistanais et indien, la société civile et les militaires, les agences humanitaires internationales, et l'OTAN, la réponse internationale se focalisant largement sur le Pakistan où se concentrait la majeure partie des besoins. Alors que la réponse internationale a été importante et nécessaire vu l'ampleur des besoins, en particulier au Pakistan, la plupart des secours ont été fournis par les gouvernements et les populations du Pakistan et de l'Inde. Les besoins principaux identifiés regroupaient les abris/produits à usage domestique, l'assistance médicale, l'eau et l'assainissement, ainsi que la nourriture. Le principal défi de la réponse humanitaire a été l'ampleur des besoins et les difficultés logistiques en termes d'accessibilité, une grande partie de la population touchée se trouvant dans les zones montagneuses au pied de la chaîne himalayenne juste avant l'arrivée de l'hiver.

Coordination et renforcement du système humanitaire international: l'approche par groupes sectoriels ( "cluster approach")

La coordination de la réponse internationale avec le Gouvernement pakistanais – via une structure créée spécifiquement à cette intention: la Commission Fédérale de Secours (FRC) – a été menée par le PNUD, avec UNOCHA pour coordonner l'aide humanitaire, mais appliquée à travers la nouvelle approche par groupes sectoriels. Planifiée pour être introduite en 2006, cette approche a été appliquée plus tôt que prévue suite au tremblement de terre, avec pour résultante le fait que de nombreuses agences – y compris celles impliquées en tant que dirigeant d'un groupe sectoriel – ont dû apprendre et développer cette nouvelle approche tout en gérant en même temps leur réponse à l'urgence. Cette approche a mobilisé plusieurs agences de l'ONU qui ont pris en charge différents groupes sectoriels à Islamabad et des "centres d'activité" dans les zones touchées par le tremblement de terre. Les résultats ont été mitigés, avec certains problèmes tels que des délais de plusieurs semaines avant d'avoir une présence sur le terrain de dirigeants de groupe sectoriel dans tous les centres d'activité, et une confusion dès le début concernant le leadership du groupe sectoriel clé sur les abris. Des problèmes de communication ont eu lieu entre les centres d'activité sur le terrain et la coordination basée à Islamabad entraînant une mauvaise information sur l'état réel de la réponse aux besoins et les défis auxquels il fallait faire face. Concernant la coordination générale avec les autres donateurs présents de manière significative sur le terrain (DFID et USAID), la DG ECHO a travaillé pour aider UNOCHA à y faire face. Le niveau de coordination à Islamabad a été renforcé avec la participation de la DG ECHO lors de réunions à haut niveau et de téléconférences avec les autres acteurs clés.

Réponses spécifiques de la Communauté Européenne

Le matin du tremblement de terre à 7h30 GMT, la Cellule de Crise du département d'Aide Humanitaire de la Commission Européenne était opérationnelle, suivant la situation et établissant les contacts nécessaires avec les délégations de la DG ECHO au Pakistan, en Afghanistan, le Bureau Régional à New Delhi, et également les partenaires de la DG ECHO présents dans la zone touchée. En Inde, une équipe de la DG ECHO était déjà sur place au moment du tremblement de terre, et a rapidement été renforcée. Les effectifs au sein du bureau de la DG ECHO au Pakistan ont été renforcés dans les jours suivant le tremblement de terre. Afin d'assurer la qualité de la réponse, deux équipes mobiles basées sur le terrain ont effectué des comptes rendus sur les besoins ainsi que la présence et les performances des partenaires permettant de guider l'allocation des fonds; elles ont également signalé le véritable niveau de coordination. Cette information a pu être partagée via des rapports envoyés à tous les Etats Membres de l'UE, de façon quotidienne durant la phase d'urgence et hebdomadaire par la suite.

Les premières agences humanitaires opérationnelles partenaires sur le terrain étaient, notamment, Télécom Sans Frontières, Médecins Sans Frontières (qui avait une équipe présente sur le terrain à Peshawar suite au financement de la DG ECHO en faveur des réfugiés afghans), la Fondation Aga Khan, Oxfam, et la Croix Rouge/Croissant Rouge. Il s'agissait donc d'une diversité d'agences comprenant des organisations d'intervention d'urgence ayant une portée globale et des organisations à domaine d'intervention spécifique.

Au total, la DG ECHO a alloué 49,6 millions € (qui ont jusqu'à présent été presqu'entièrement contracté); dont 13,6 millions € ont été débloqués une semaine après le tremblement de terre, et 48,6 millions € un peu plus de deux mois après. Le million € restant a été alloué pour l'hiver 2006-2007. De plus, la DG RELEX a attribué 50 millions € en deux mois pour la réhabilitation et le rétablissement précoce au Pakistan, assurant des financements disponibles pour le LARD. Une partie de ces fonds provenaient de la réserve totale de la Commission, et ont été mis à disposition avec une rapidité sans précédent notamment grâce à l'étroite coopération entre la Commission et le Parlement Européen.

Le Centre d'Information et de Monitoring (MIC)

Le Centre de Monitoring et d'Information (MIC) a immédiatement établi un contact avec la Présidence britannique pour évaluer la situation. Le Mécanisme Communautaire de Protection Civile a formellement été activé le dimanche 9 octobre à 9h15 GMT suite à la demande officielle d'aide internationale du Gouvernement du Pakistan. Deux coordinateurs du MIC sont arrivés dans les premiers jours pour une durée de plus d'une semaine, l'un d'entre eux étant ensuite resté sur place mais en tant que membre de l'équipe humanitaire britannique (DFID).

23 des 30 pays participant au Mécanisme ont offert une aide sous forme de nourriture, couvertures, médicaments, équipes médicales, recherche et secours ainsi qu'aux experts/fournitures. Un nombre d'équipes européennes de recherche et de secours ont été déployées en tant que composantes de l'opération de secours. Quelques-uns des articles donnés étaient hautement spécialisés comme, par exemple, la donation du gouvernement finlandais qui comprenait 1000 "tentes pour l'hiver" spéciales, chacune étant équipée d'un poêle à bois et fournissant un logement chauffé pour 15 personnes, c'est-à-dire 15.000 personnes au total. Ces tentes ont été fournies par le Ministère de l'Intérieur finlandais de la part du Ministère de la Défense finlandais.

Interventions sectorielles

En réponse aux besoins, immédiatement après le tremblement de terre et pendant les mois d'hiver, la première phase de l'aide était prédominante dans les secteurs de la santé et des abris/produits à usage domestique. En coordination avec l'approche par groupes sectoriels, la DG ECHO a travaillé avec des partenaires pour assurer une approche sectorielle cohérente focalisée sur la rapidité de résultats dans les domaines où les besoins sont les plus aigus. La DG ECHO, à travers son rôle de donateur responsable, a œuvré pour propager des approches innovantes et basées sur les bonnes pratiques – ainsi dès le départ les partenaires ont été encouragés à répondre aux besoins concernant les abris, pas seulement en distribuant des tentes, vu les délais d'approvisionnement, mais en fournissant également des kits de matériaux de base tel que des plaques de tôle ondulée. Des guides préparés par la DG ECHO en collaboration avec ses partenaires tels que, par exemple, sur l'eau et l'assainissement ainsi que les standards de référence internationaux soutenus par la DG ECHO tels que Sphère, ont fait partie intégrante de cette approche sectorielle.

Avant l'hiver, les déplacements de population issue des zones de haute altitude a largement contribué aux 150.000 déplacés internes accueillis dans des camps officiels – le nombre réel de déplacés étant nettement supérieur puisque tous les groupes de 50 déplacés ou moins ont été considérés comme déplacés non-officiels et n'ont pas été inclus dans le chiffre total. Avec l'arrivée de l'hiver, les contraintes d'accès ont augmenté et les populations demeurant exposées et isolées pendant l'hiver sont devenues la priorité humanitaire principale, en particulier concernant le renforcement de leurs abris temporaires. Le plan 'Course Contre l'Hiver' du Gouvernement pakistanais et de l'OIM[9] du 31 Octobre reflétait d'ailleurs cette situation. Par la suite, comme les besoins ont évolué à la fin de l'hiver, le secteur de la santé est resté important alors que les besoins concernant les abris ont diminué puisque les besoins d'urgence ont été comblés; et la première phase de soutien aux moyens de subsistance et au secteur eau et assainissement sont devenus plus importants. La réduction et l'atténuation des catastrophes ont été intégrées au sein de la réponse financée par la DG ECHO[10].

Cette phase finale des opérations a continué jusqu'en avril 2007. Cela afin de donner le temps nécessaire pour atteindre des résultats tels que, par exemple, la productivité des récoltes pour les programmes de distribution de semences et d'outils, et la mise en place de réseaux de distribution d'eau. Cela a également permis d'assurer le suivi des besoins humanitaires, et la présence d'agences humanitaires capables de maîtriser les apparitions soudaines de besoins humanitaires: par exemple, celles déplacées suite aux glissements de terrain après le tremblement de terre, particulièrement lors de la saison des pluies; et notamment à travers le "Système d'alerte rapide pour les maladies" de l'OMS financé par la DG ECHO qui inclut des lignes de conduite pour intervenir rapidement afin de contenir l'éruption de maladies véhiculées par l'eau tel que le choléra durant l'été et la saison des pluies.

L'accès et la coopération entre civil et militaire

L'accès constituait un défi majeur vu que la plus grande partie de la zone touchée était montagneuse, et les hélicoptères étaient une priorité d'urgence. Ce besoin a été comblé immédiatement grâce aux hélicoptères de l'armée pakistanaise et par des agences humanitaires déjà présentes telles que la Fondation Aga Khan (avec un financement immédiat de la DG ECHO). Au même moment, face à l'urgence et au niveau des besoins dépassant les capacités civiles disponibles, des hélicoptères supplémentaires ont été fournis par l'OTAN. De plus, le PAM a rapidement mis en place l'UNHAS (Service Aérien Humanitaire des Nations Unies) financé entre autres par la DG ECHO. Cette opération logistique de transport aérien civile-militaire a été coordonnée par l'ONU en collaboration avec le gouvernement du Pakistan. Ces opérations aériennes ont permis d'étendre la distribution de l'aide d'urgence aux zones inaccessibles par la route et d'évaluer rapidement les besoins dans leur globalité. La plupart du matériel de secours et du personnel ont été transportés par la route. La DG ECHO a financé "Atlas Logistique" pour rationnaliser le déblaiement de l'aéroport et le transport terrestre pour beaucoup d'agences humanitaires partenaires, avec pour conséquence l'amélioration du rapport coût/efficacité de la distribution de l'aide.

Réduction de catastrophe et contextes de transition LARD

Le Gouvernement du Pakistan a déclaré le 1er Avril 2006 le début de la phase de réhabilitation et a remplacé la Commission Fédérale de Secours (FRC) par l'"ERRA" (l'Autorité de Reconstruction et de Réhabilitation post Tremblement de terre). Par l'approche LARD de la phase de réhabilitation et l'abandon progressif de la phase d'urgence, la Commission (la DG ECHO – en coordination avec la DG RELEX et la DG AIDCO), DFID, l'Autriche (Présidence de l'UE) et UNOCHA – organisa et accueilli une réunion à Bruxelles le 16 mars. La première partie était une réunion de coordination entre les Etats Membres de l'UE pour évaluer les besoins humanitaires restant à combler, les fonds disponibles parmi les agences de l'UE pour combler ces besoins et les problèmes non-solutionnés. La seconde partie a permis d'approfondir ces questions lors d'une réunion plus importante rassemblant le Gouvernement du Pakistan, l'ONU, la Croix Rouge et les ONG Internationales et à laquelle le Gouvernement du Pakistan et UNOCHA ont participé en tant qu'intervenant.

Partenariat et Professionnalisme

Afin de refléter la préparation avant la crise, l'équipe de terrain de la DG ECHO a intégré en son sein du personnel ayant suivi la formation de l'UNDAC[11] créée pour renforcer la coordination entre l'ONU et les autres agences durant la première phase vitale de l'intervention d'urgence. De plus, ajoutés aux financements opérationnels directs en réponse aux crises, des fonds thématiques de la DG ECHO étaient déjà attribués à certaines agences de l'ONU pour améliorer leur capacité à répondre à une crise de ce type. Ceci fut notamment le cas avec UNOCHA et l'OMS qui ont été efficaces durant cette crise. Enfin, parmi les partenaires financés par la DG ECHO, la Croix Rouge/Croissant Rouge a fait particulièrement preuve de rapidité durant la première phase d'urgence, en mettant sur pied, en collaboration avec certaines agences internationales spécialisées, des hôpitaux de campagne et des unités de distribution d'eau spécialement créées pour un déploiement rapide lors de telles crises

Au delà du défi d'assurer l'accès, les secours internationaux devaient faire face à des défis de capacité. Alors que, malgré ce que disaient les médias, la mise en œuvre n'a pas été en général limitée par la disponibilité des financements, d'autres contraintes sont apparues. Dès le début, les organisations se sont démenées pour avoir du personnel humanitaire international expérimenté dans une année de catastrophes humanitaires majeures tel que le Tsunami et le Darfour; il n'y avait que quelques ONG partenaires possédant une bonne connaissance locale dont pouvaient bénéficier les agences internationales et celles-ci étaient orientées vers le développement; il y avait une pénurie d'articles d'urgence clés tel que des tentes adaptées à l'hiver. Les propres capacités de la DG ECHO de financement des partenaires tout en garantissant une distribution de qualité ont atteint leur limites un mois après la catastrophe lorsque les principales demandes des agences de l'ONU, notamment d'UNOCHA, et des différentes agences en charge d'un groupe sectoriel ont commencé à arriver.

En termes de sécurité, à partir de cette seconde phase de secours et jusqu'à la phase de rétablissement, une série d'incidents de sécurité a débuté témoignant de l'hostilité de certains secteurs politiques/religieux de la société locale envers les travailleurs humanitaires; ceci malgré une approche basée sur les besoins et une neutralité de l'aide en lien avec les principes humanitaires. Les tensions les plus significatives avaient un lien avec l'affaire des "caricatures danoises".

La réponse totale de l'UE au tremblement de terre était de 235 millions € au moment de la conférence de mars 2006 et de la phase de transition; 48 % des fonds provenaient de la Grande-Bretagne (DFID - 28 %) et la Communauté (20 %) et 41 % provenaient de 7 autres Etats Membres. L'appel de l'ONU – incluant la Croix Rouge/Croissant Rouge et des ONG internationales avec les agences de l'ONU – était financé à 66 % ce qui s'inscrit dans la moyenne pour un appel à financement de ce type. Les contributions répertoriées de l'UE[12] à l'appel se sont élevées à 25 % des fonds demandés, ou 38 % des fonds reçus.

En plus des projets d'évaluation spécifiques et des audits de terrain durant l'intervention, la DG ECHO est maintenant en train d'évaluer des secteurs clés de la réponse, et a commissionné une évaluation indépendante de son programme de réponse globale – qui comprendra l'analyse du degré auquel les différentes agences d'aide partenaires ont mis en œuvre les fonds contractés. Les résultats de ces évaluations fourniront des informations sur la nature et les coûts de la réponse dans une telle situation pour le futur afin d'assurer la qualité et l'efficacité en termes de coûts lors des interventions.

BIRMANIE/MYANMAR

Contexte

Le Myanmar/Birmanie, peuplée d'environ 52 millions d'habitants, est l'un des pays les moins développés au monde. Depuis son indépendance en 1948 puis la prise du pouvoir par les militaires en 1962, il a connu de nombreux conflits internes, les forces gouvernementales s'opposant à des insurrections communistes, ethniques et aux milices des barons de la drogue.

Les violences ethniques, les violations des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales sont des facteurs constants du paysage politique. Dans le début des années 90, l'isolation que le pays s'est lui-même imposé a été prudemment atténuée et quelques réformes économiques axées sur le marché ont été mises en place. Pour le gouvernement militaire (Conseil National pour la Paix et le Développement SPDC), les accords de cessez-le-feu avec les armées ethniques dans les années 80 et 90 marquaient le début d'un long exercice de construction nationale. La "Feuille de route pour une réforme constitutionnelle et politique" de 2003 promettait une transition vers un gouvernement civil. Une Constitution est attendue pour 2007. La Ligue Nationale pour la Démocratie (NLD) et son leader Aung San Suu Kyi, gagnante des élections en 1990 et lauréate du Prix Nobel de la Paix en 1991, sont marginalisés. Selon certains rapports, il y aurait plus de 1.100 prisonniers politiques dans le pays.

La Birmanie/Myanmar est l'un des pays les plus pauvres d’Asie, classé en 129ème position sur 177 pays dans l’Indice de Développement Humain de 2005. Ces dernières années ont vu une détérioration de la situation humanitaire, particulièrement dans les régions frontalières. La situation dans le secteur de la santé est particulièrement inquiétante, et l'OMS, dans son Rapport sur la Santé dans le Monde de 2005 démontre que les dépenses publiques en matière de santé par habitant au Myanmar sont également les troisièmes plus basses dans le monde (après la République Démocratique du Congo et le Burundi). Certains indicateurs humanitaires comme le taux de mortalité pour les enfants de moins de 5 ans (108 pour 1.000 nouveau-nés) sont trois fois supérieurs par rapport à la Thaïlande voisine. Les principales causes de décès prématuré Birmanie/Myanmar sont la malaria, le SIDA/VIH, les infections respiratoires aigues et les maladies diarrhéiques. Les ONG internationales impliquées dans les campagnes anti-malaria soutenues en 2005, évaluent le nombre de cas annuels de malaria à 2,5 millions. La situation est particulièrement sérieuse dans l'Etat du Rakhine où seulement un quart de la population a accès aux services de soins primaires. L'insécurité alimentaire et la malnutrition affectent aussi ces populations (31% souffrent de malnutrition aigue). L'absence d'eau potable et le manque d'hygiène sont les causes principales des maladies liées à l'eau qui comptent pour la moitié de la morbidité. 57% de la population n'ont pas accès aux installations sanitaires (selon le PNUD) et 40% n'ont pas même accès à l'eau potable.

La protection de la population est un grave problème. Les rapports d’organisations internationales pour les droits de l’homme (Amnesty International, Human Rights Watch) indiquent que des "violations massives" telles que le travail forcé, le déplacement forcé et la taxation arbitraire, sont courantes. Dans les zones frontalières où les conflits ont lieu entre l'armée de l'Union du Myanmar et les groupes d'opposition, la population civile est particulièrement exposée à ces violations. Dans l'Etat du Rakhine, 800.000 personnes de confession musulmane sont privées de la nationalité du Myanmar. Cette population souffre d'un ensemble de pratiques discriminatoires qui vont du travail forcé à l'extorsion de fonds, la restriction de la liberté de mouvement et de la liberté du culte, ainsi que la confiscation des terres. Dans l'Est et le Sud-Est, une résistance armée de faible intensité continue. Des relocalisations forcées de villages ont entraîné au cours des dernières années un exode de réfugiés vers la Thaïlande (en septembre 2006, environ 152.000 réfugiés se trouvaient dans neuf camps en Thaïlande et 30.000 au Bangladesh). Le nombre de personnes déplacées dans le pays est estimé à 500.000. L'Union Nationale Karen (KNU) insurgée et le gouvernement n'ont pas conclu d'accord de cessez-le-feu , le rapatriement des réfugiés en Thaïlande vers la Birmanie/Myanmar est par conséquent peu probable dans un avenir proche. La plupart des réfugiés ont réorienté leurs espoirs dans la réinstallation dans un pays tiers. En attendant, l'aide à la population réfugiée reste essentielle pour leur survie.

Accès: Un espace humanitaire encore menacé

L'accès à des zones d'insurrection continuelle, comme l'Etat Kayin ou la Circonscription de Thanintaryi, est soit difficile, soit dangereux (mines) ou interdit par les autorités. Cela rend la mise en œuvre de l'aide humanitaire difficile. Toutes les organisations humanitaires doivent obtenir un permis de voyage quand elles prévoient de visiter des projets en dehors de Yangon. En 2006, de nouvelles réglementations ont imposé des contrôles accrus sur les organisations humanitaires (par exemple les déplacements d'expatriés requièrent la présence d'un représentant du ministère) et rendent l'accès aux sites où se trouvent les projets plus difficile pour le personnel international. Une enquête conduite par le bureau de la DG ECHO à Yangon avec des organisations partenaires a conclu que les procédures retardent l'accès aux zones cibles. Cette situation a conduit à la suspension de deux opérations en 2005. La DG ECHO maintiendra en 2007 sa politique de réclamer une présence de personnel expatrié sur le site des projets soutenus, afin de superviser et de protéger le personnel local travaillant sur ces projets.

Coordination et complémentarité au niveau européen et renforcement du système humanitaire international

Quatre Etats Membres (FR, UK, DE et IT) disposent d'une ambassade à Yangon. Seule l'UK a un programme humanitaire en cours avec une équipe sur le terrain (qui intervient dans les secteurs de la santé avec 9,5 millions € en 2006). Vu le peu d'aide humanitaire, la coordination sur le terrain est plus simple mais elle reste insuffisante: une réunion mensuelle de coordination inter-ONG se limite à un échange d'informations sans coordination sectorielle plus opérationnelle. L'approche par groupes sectoriels ("cluster approach") n'a pas encore été amorcée en Birmanie/Myanmar. Un changement devrait avoir lieu en 2007 suite à la décision (novembre 2006) du SG de l'ONU de doter le Résident Coordinateur des Nations Unies d'une responsabilité de Coordinateur Humanitaire. Cela devrait stimuler la coordination grâce à un meilleur support d'UNOCHA (avec un bureau régional à Bangkok). En 2007, les Donateurs ont mis en place un Groupe de Partenariat pour l'Efficacité de l'Aide (Déclaration de Paris). Le but de ce partenariat est d'arriver à une compréhension commune des besoins et problèmes ainsi qu'augmenter l'efficacité de l'aide. La Commission financera une évaluation ou un exercice de cartographie de qui fait quoi et où en Birmanie/Myanmar. La Commission joue un rôle dans ce groupe à travers la participation de la Délégation à Bangkok et du Bureau de la DG ECHO à Yangon. Ce dernier participe régulièrement aux réunions informelles avec les autres donateurs (DFID, JAICA, KOICA, AUSAID) présents en Birmanie/Myanmar. Il participe également aux réunions des représentants des Etats membres en Birmanie/Myanmar. Quant aux nouvelles règles édictées en février 2006 par les autorités birmanes tendant à encadrer la coordination de l'aide humanitaire, elles ont connu une application disparate et n'ont pas sensiblement modifié les pratiques en cours (remises de rapports mensuels aux autorités locales, contacts réguliers avec ces dernières pour gérer les mouvements du personnel local et expatrié).

Réponse spécifique de la Communauté Européenne

La Birmanie/Myanmar reçoit une aide internationale de faible niveau : 2 € par habitant en 2004 (comparé à 28 € pour le Cambodge et à 40 € pour le Laos). Dans de nombreuses régions, le service minimum offert par les organisations internationales représente les seules facilités de base pour la population.

L'approche de l'UE à l'égard de la Birmanie/Myanmar est définie par la "Position Commune" de l'UE. Adoptée pour la première fois en 1996, elle confirme les mesures restrictives déjà existantes: un embargo sur les armes imposé en 1990; la suspension de la coopération de défense en 1991 et les conditions de l'aide. Tous les programmes et projets de la CE doivent être mis en œuvre par les agences des Nations-Unies, des ONG ou au travers d'une coopération décentralisée au niveau des administrations locales civiles. Le Document de Stratégie par Pays de la Commission pour 2007-2013 identifie la santé et l'éducation comme des secteurs focaux. L'engagement actuel de la CE atteint les 20-25 millions €. Le programme HIV/SIDA a été étendu via un "3-Diseases Fund" en réaction au retrait du Fond Global pour le SIDA, la Tuberculose et la Malaria du pays (contribution de la CE: 18 millions € pour 2007-2010). Les donateurs actifs parmi les Etats Membres de l'UE sont UK, NL, DE et SE.

Dans tous ses programmes, la Commission s'efforce de promouvoir les droits de l'homme, la bonne gouvernance et la société civile.

Les privilèges du SPG (Système de Préférences Généralisées) ont été retirés en 1997 à cause de la question du travail forcé. L'interdiction de visa et le gel des avoirs concernent les militaires seniors ainsi que les membres du gouvernement et leur famille. Les compagnies européennes inscrites au registre ne sont pas autorisées à financer des entreprises appartenant à l'Etat. La Position Commune fait référence au dialogue avec le régime ("…engagé avec le gouvernement sur sa responsabilité à faire davantage d'efforts pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement").

Depuis 1994, la DG ECHO a financé des programmes humanitaires visant à aider les populations les plus vulnérables du Myanmar/Birmanie ainsi que les 150.000 réfugiés birmans qui vivent dans des camps de l'autre côté de la frontière en Thaïlande (les premiers camps en Thaïlande pour réfugiés provenant de la Birmanie/Myanmar ont été établis en 1984). En réponse à la situation humanitaire, la DG ECHO a augmenté son allocation financière pour ses populations, de 6,5 millions € en 2001 à 15,5 millions € en 2006, ce dernier financement couvrant l'année 2007[13]. Afin d'assurer un meilleur suivi des opérations, la DG ECHO a ouvert un bureau à Yangon en octobre 2005.

En Birmanie/Myanmar, 22% des financements de la DG ECHO sont utilisés pour les soins de santé de base dans des zones éloignées, notamment en faveur des populations sans statut de l'Etat du Rhakine. L'eau et l'assainissement représentent 20% des financements et une composante importante de l'intervention de la DG ECHO dans le sud-est de la Birmanie/Myanmar. Le reliquat est alloué aux programmes nutritionnels, d'aide alimentaire et de protection. La DG ECHO appuie notamment le CICR et son mandat visant à faire respecter le Droit International Humanitaire ainsi que le UNHCR notamment pour ses activités de protection. Sur la frontière thaïlandaise, les programmes financés couvrent les besoins alimentaires (allocation de 6 millions € en 2006) et sanitaires (3,4 millions €) des réfugiés vivant dans les camps.

Ces dernières années, l'aide humanitaire de la Commission a développé des mécanismes spécifiques qui intègrent le problème des crises oubliées dans sa politique d'intervention et les outils ont été affinés, résultant dans l'évaluation des crises oubliées. L'allocation des fonds d'aide humanitaire pour la Birmanie/Myanmar a ainsi pu en bénéficier.

Même dans une situation aussi politiquement délicate qu'en Birmanie/Myanmar, la Commission essaye de contribuer au développement de lignes directrices. Ainsi en janvier 2007, un groupe de réflexion entre donateurs auquel participe la Commission s'est mis en place pour ce pays, afin de traduire dans la pratique les principes sur l'efficacité de l’aide notamment suite à la Déclaration de Paris.

Maintenir les principes humanitaires

Depuis 1996 et au regard de la situation des Droits de l'Homme ainsi qu'à l'absence de transition vers un gouvernement civil légitime, l'UE a adopté une "Position Commune" telle que décrite plus haut. Il est également interdit aux entreprises d'armement européennes d'exporter leur production en Birmanie/Myanmar. Il n'est pas possible, pour les Etats Membres et la Commission, d'appuyer des programmes de développement, à l'exception notable de projets et programmes visant à promouvoir les Droits de l'Homme et la démocratie, la bonne "gouvernance", la prévention des conflits et le renforcement des capacités de la société civile. Les autres exceptions concernent les programmes de santé et d'éducation, les programmes mis en œuvre par les agences des Nations-Unies, des ONG ou au travers d'une coopération décentralisée au niveau des administrations locales civiles.

L'aide humanitaire est un domaine qui n'est pas affecté par les restrictions imposées par la Position Commune. Depuis 2000, la Birmanie/Myanmar est considéré dans la stratégie humanitaire communautaire comme faisant partie des crises "oubliées" ou "négligées" (six crises sélectionnées par la DG ECHO en 2007[14]). A ce titre, les populations les plus vulnérables de ce pays, minorités sans statut légal, réfugiés, déplacés, ont reçu une aide de plus de 100 millions € depuis la création de la DG ECHO. La DG ECHO a ouvert un bureau en octobre 2005. En séparant clairement l'aide humanitaire des aspects politiques de la Position Commune, l'exemple du Myanmar peut être vu comme la reconnaissance par l'UE des principes et de la spécificité de l'aide humanitaire.

Promotion du Droit Humanitaire International

La promotion du droit humanitaire international représente un défi qu'affronte au quotidien la communauté internationale. Un exemple significatif constitue la difficulté pour le CICR à faire respecter son mandat auprès des autorités. Depuis décembre 2005, il ne lui est plus permis de visiter les prisons selon ses principes de confidentialité des entretiens. En octobre 2006, la junte a demandé à l'organisation de fermer ses bureaux sur le terrain. La réaction de l'UE a été double: au niveau politique avec une déclaration ferme de la Présidence demandant aux autorités de revenir sur leur décision. Au même moment, au niveau humanitaire une décision a été adoptée pour poursuivre l'appui financier aux efforts du CICR en Birmanie/Myanmar.

Le financement de la DG ECHO permet au HCR, de mettre en œuvre ses programmes d'intégration de la communauté "Rohingyas", population apatride de 800.000 membres de l'Etat du Rakhine. Au-delà de cet appui matériel, elle permet aussi au HCR de poursuivre un dialogue avec les autorités birmanes afin d'amener ces dernières à donner un statut à cette minorité opprimée.

Initiative pour les Principes et Bonnes Pratiques pour l'Aide Humanitaire (GHD)

Les Principes et Bonnes Pratiques pour l'Aide Humanitaire recommandent que le financement d'une réponse à une nouvelle crise ne se fasse pas au détriment de crises existantes. Il n'existe pas au niveau européen d'accord pour allouer des financements suffisants et réguliers aux crises dites oubliées. En revanche, la DG ECHO a fait du soutien à ce type de crises un principe de sa programmation annuelle. La Birmanie/Myanmar fait partie depuis plusieurs années des crises oubliées requérant une intervention soutenue selon les critères d'évaluation mis en place par la DG ECHO. Cet engagement stratégique s'est traduit par une augmentation significative de l'appui financier qui est passé de 1 million € en 2000 à 6,4 millions € en 2006. Entre 2000 et 2006, la Commission a financé 68 opérations humanitaires pour un montant total de près de 33 millions €. Pour la Birmanie/Myanmar, les outils utilisés par la DG ECHO ont réussi à faire la différence entre la situation politique et des Droits de l'Homme, qui fait l'objet d'une large couverture médiatique. Particulièrement les populations rurales qui suscitent peu de médiatisation, en raison des difficultés pour les journalistes (étrangers) de voyager librement. La politique de sanctions qui interdit l'aide publique au développement pour la Birmanie/Myanmar a pour résultat de faibles niveaux d'APD qui accentuent le caractère de crise oubliée. De plus, l'emprise du régime militaire sur les medias et internet ainsi qu'une politique de visas restrictive sont des élément accentuant encore davantage la dimension de crise oubliée.

Partenariat et professionnalisme

La Commission travaille avec les trois "familles" car chacune apporte une plus-value très appréciable dans le contexte birman. Les ONG ont une flexibilité qui leur permet de s'adapter rapidement à un contexte bureaucratique mouvant et parfois difficile à appréhender; les Agences des Nations Unies peuvent coordonner la réponse humanitaire et prendre à leurs comptes les problèmes liés à la protection des personnes. Le CICR tente d'assurer un dialogue de haut niveau à propos du respect du DHI dans les zones de conflit. La politique humanitaire de la DG ECHO bénéficie des atouts apportés par chacun de ces partenaires. Bien que le réseau des ONG locales soit embryonnaire en Birmanie/Myanmar pour des raisons fort compréhensibles, des potentialités existent afin de renforcer les capacités des quelques ONG locales qui peuvent nouer des relations de partenariat avec les organisations internationales soutenues pas la Commission. Par exemple, cette année, la DG ECHO appuie un projet d'eau et d'assainissement dans l'Etat Shan en partie mis en œuvre par une ONG locale. Ce genre d'initiative revêt une importance particulière dans le cadre de régimes autoritaires et centralisateurs.

LRRD

La Position Commune de l'UE vis-à-vis de la Birmanie/Myanmar a considérablement limité la mise en œuvre du concept de lien entre l'urgence, la réhabilitation et le développement. Il convient de rappeler que jusqu'en 2006, ce pays n'a pas bénéficié d'enveloppe financière stratégiquement planifiée. Le premier Document de Stratégie par Pays et Programme Indicatif Multi-annuel ont seulement été adopté en 2007, sans consultations officielles des autorit