TABLE DES MATIÈRES

Résumé.. 3

1..... Introduction.. 4

2..... Évolution de la situation économique et défis. 5

2.1. Évolution économique récente et perspectives. 5

2.2. Défis. 6

3..... Évaluation du programme d'action.. 9

3.1. Politique budgétaire et fiscalité. 9

3.2. Secteur financier 17

3.3. Marché du travail, éducation et politique sociale. 18

3.4. Mesures structurelles favorisant la croissance et la compétitivité. 24

3.5. Modernisation de l’administration publique. 28

4..... Tableau récapitulatif. 31

5..... Annexe.. 37

Résumé

En 2012, l'activité économique de la France devrait croître légèrement de 0,5 % avant de s'accélérer en 2013 pour atteindre 1,3 %. Le chômage continuera de progresser, selon les prévisions, pour s'élever à 10,2 %.

Durant les deux dernières années, la France a dépassé ses objectifs concernant le déficit, mais le déficit public reste trop élevé et la dette augmente. La progression du salaire minimum a été contenue, et des actions entreprises pour promouvoir l'apprentissage et aider les chômeurs âgés à trouver un emploi. Des mesures ont été prises afin de réduire les dépenses fiscales et l'imposition du travail.

L'assainissement budgétaire demeure un défi de taille en France. Si l'objectif en matière de déficit fixé pour cette année semble réalisable, le seuil de 3 % du PIB à atteindre en 2013 est encore loin. Le système fiscal peut être rendu plus favorable à une croissance économique durable et à la compétitivité. La viabilité à long terme et l'adéquation du système des retraites requièrent un suivi attentif. Quant à la segmentation du marché du travail, elle reste forte et affecte surtout les jeunes. La participation aux actions d'apprentissage tout au long de la vie demeurant faible et les capacités du service public de l'emploi étant soumises à de fortes pressions, le chômage risque d'avoir une incidence à long terme sur le capital humain. La compétitivité des entreprises françaises reste un problème important, tandis que la concurrence, notamment dans le secteur du commerce de détail et dans les industries de réseau, pourrait être améliorée.

1. Introduction

En juin 2011, la Commission a proposé cinq recommandations spécifiques[1] concernant les politiques de réforme économique et structurelle de la France. En juillet 2011, le Conseil de l'Union européenne a adopté ces recommandations, qui traitaient plus spécifiquement des finances publiques, de la politique du marché du travail et de la politique fiscale, ainsi que du cadre concurrentiel et réglementaire.

En novembre 2011, la Commission a publié son examen annuel de la croissance pour 2012[2], qui a servi de base pour dégager la convergence de vues nécessaire à la définition des priorités d'action au niveau national et au niveau de l'UE en 2012. Axé sur cinq priorités (assainissement budgétaire propice à la croissance, rétablissement de conditions normales d'octroi de crédits à l'économie, promotion de la croissance et de la compétitivité, lutte contre le chômage et les conséquences sociales de la crise et modernisation de l'administration publique), il encourageait les États membres à mettre celles‑ci en œuvre dans le cadre du semestre européen 2012.

Dans ce contexte, la France a présenté son programme national de réforme, élaboré en concertation avec les partenaires sociaux et les autorités locales, et son programme de stabilité, en avril et mai 2012 respectivement. Ces programmes fournissent des précisions sur les progrès accomplis depuis juillet 2011 et sur les projets prévus pour aller de l'avant.

Le programme national de réforme et le programme de stabilité ont été adoptés par le Conseil des ministres le 11 avril 2012. Ils ont en outre été soumis au Parlement français. Toutefois, le texte n'a pas pu être approuvé en séance plénière en raison des vacances parlementaires qui précédaient élections. Le programme de stabilité a été examiné à la fois par la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat le 11 avril 2012.

Évaluation globale

Le présent document de travail évalue l'état de la mise en œuvre des recommandations adressées à la France en 2011 ainsi que l'examen annuel de la croissance 2012 en France, décrit les difficultés auxquelles sont actuellement confrontés les pouvoirs publics et, sur cette base, examine les plans d'action du gouvernement précédent.

En ce qui concerne les finances publiques, le déficit en 2011 s'est révélé moins élevé que prévu, mais il reste à définir plus précisément la stratégie d'assainissement et des mesures supplémentaires pourraient être nécessaires pour corriger le déficit excessif d'ici à 2013. Subsiste également le problème de l'examen de la viabilité à long terme du système des retraites.

Les recommandations en matière d'emploi ont été partiellement mises en œuvre. En dépit des efforts déployés afin d'améliorer la flexibilité des contrats de travail pour les entreprises confrontées à des difficultés économiques temporaires, les réformes engagées pour lutter contre la segmentation du marché du travail ont été limitées. L'évolution du salaire minimum a été contenue et l'écart par rapport au salaire moyen s'est creusé, ce qui a réduit les distorsions sur le marché du travail. La recommandation concernée a donc été partiellement mise en œuvre.

Des mesures spécifiques ont été adoptées pour promouvoir l'apprentissage et aider davantage les chômeurs âgés à trouver un emploi. Toutefois, les ressources limitées dont dispose le service public de l'emploi entame la crédibilité des engagements pris pour mieux lutter contre le chômage de longue durée. La recommandation n° 3, qui portait sur le retour à l'emploi, a donc été partiellement mise en œuvre.

Dans le domaine de la fiscalité, des mesures significatives ont été prises pour réduire les dépenses fiscales et abaisser la fiscalité sur le travail, mais certaines d'entre elles ne sont pas assez ambitieuses. L'efficacité des taux réduits de TVA appliqués à certains secteurs reste contestable. Il n'existe pas la moindre ébauche de fiscalité verte. La recommandation n° 4 a été partiellement mise en œuvre.

Enfin, des réformes ont été engagées pour simplifier l'environnement des entreprises et éliminer les restrictions dans certaines professions et secteurs réglementés. Il subsiste pourtant des obstacles qui freinent la compétitivité de la France. En particulier, il est encore possible d'améliorer le cadre concurrentiel et réglementaire applicable aux services et au commerce de détail et d'entreprendre de nouvelles réformes en vue de garantir l'exercice d'une concurrence effective dans les industries de réseau.

Le programme national de réforme porte essentiellement sur les réformes déjà adoptées tandis que le programme de stabilité comporte certains éléments plus prévisionnels. Bien que certaines réformes, engagées récemment, doivent encore porter leurs fruits, les mesures présentées dans le programme national de réforme et dans le programme de stabilité ne seront généralement pas suffisantes pour surmonter les difficultés qui subsistent.

2. Évolution de la situation économique et défis 2.1. Évolution économique récente et perspectives

Évolution économique récente

En 2011, après l'abandon progressif des plans de relance du gouvernement, la croissance du PIB en France s'est stabilisée à un taux annuel de 1,7 %, contre 1,5 % en 2010, mais le profil de croissance par trimestre a été inégal. Après une croissance de 0,9 % au premier trimestre et une stagnation au second, le PIB a progressé de 0,3 %, puis de 0,1 %, aux deux derniers trimestres de l'année. Même si les chiffres de la croissance du PIB sont restés positifs aux deux derniers trimestres, le climat économique s'est rapidement dégradé. Les indicateurs de confiance des consommateurs et des entreprises ont plongé au-dessous de leur moyenne à long terme en raison des incertitudes de plus en plus nombreuses, notamment en ce qui concerne le secteur financier, et de la hausse du chômage.

La faiblesse relative de la croissance économique et la détérioration du climat des affaires ont entraîné une forte augmentation du chômage au second semestre 2011. En décembre 2011, le nombre de chômeurs a augmenté de 2,7 % en glissement annuel et le taux de chômage a pratiquement égalé son niveau record de 2009 en atteignant 9,9 %[3]. Les travailleurs âgés ont été particulièrement touchés, notamment en raison de la suppression progressive des mesures de dispense de recherche d'emploi. En décembre, le nombre de chômeurs inscrits de plus de 50 ans a augmenté de 15,6 % en glissement annuel.

L'inflation est restée à un niveau relativement élevé en dépit de la mollesse de la croissance économique. L'indice des prix à la consommation harmonisé a connu une hausse annuelle de 2,3 % en 2011. L'accélération de l'inflation en 2011 est due notamment à la cherté des prix de l'énergie, qui ont augmenté de 12 %.

Perspectives économiques

Selon les prévisions de printemps publiées le 11 mai par les services de la Commission, la croissance économique devrait connaître un nouveau ralentissement en 2012 par rapport à 2011. La baisse des investissements, qui compense l'augmentation enregistrée au quatrième trimestre 2011, et le marasme dans lequel est plongée la consommation des ménages ont entraîné l'arrêt de la croissance du PIB au premier trimestre 2012. La situation devrait se stabiliser au second trimestre malgré une croissance stagnante. La reprise progressive de la consommation intérieure au second semestre devrait ensuite permettre au PIB d'atteindre une croissance globale de 0,5 % en 2012. Ce chiffre est très proche de celui adopté par les autorités françaises dans le programme de stabilité. En 2013, la reprise économique devrait s'accélérer, ce qui porterait la croissance du PIB à 1,3 %, un chiffre légèrement inférieur aux prévisions officielles de 1,75 %.

La hausse des prix du pétrole, qui a contribué au niveau d'inflation élevé enregistré en 2011, devrait légèrement fléchir en 2012. Toutefois, l'augmentation récente des prix de l'énergie aurait une incidence telle que la hausse de l'indice des prix à la consommation harmonisé demeurerait à 2,1 % en 2012, un niveau proche de celui de 2011. Les pressions à la baisse qui s'exercent sur les salaires et les prix de production liées à la morosité du marché du travail devraient compenser la hausse, de 5,5 % à 7 %, du taux réduit de TVA appliqué à certains produits et services. La décision de faire passer le taux de TVA standard de 19,6 % à 21,2 % en octobre 2012 ne devrait pas avoir d'incidence significative sur l'inflation cette année.

2.2. Défis

L'assainissement budgétaire demeure un des problèmes majeurs en France. En 2011, le déficit a été inférieur à ce qui était initialement prévu. Bien que l'objectif de 4,4 % du PIB fixé pour cette année semble réalisable, il reste encore beaucoup à faire pour atteindre le seuil de 3 % du PIB. Dans ce contexte et vu les tensions sur les dettes souveraines, les autorités françaises doivent préciser quelles sont les mesures nécessaires pour garantir la correction du déficit excessif d'ici à 2013, ainsi que le recommande le Conseil. Il est important que la croissance des dépenses publiques reste inférieure au potentiel de croissance du PIB et qu'une attention particulière soit accordée à l'évolution des dépenses sociales et des administrations locales. Le nombre et le coût des dépenses fiscales doivent encore diminuer en proportion des recettes budgétaires. En dépit des mesures prises pour réduire la fiscalité sur le travail, la France doit en outre s'employer à élaborer un système fiscal plus propice à une croissance économique durable. La viabilité à long terme du système des retraites continue aussi de poser problème, malgré la réforme de 2010 qui devrait équilibrer le système d'ici à 2018, en particulier par un relèvement de l'âge légal de départ à la retraite.

Étant donné le ralentissement de la croissance économique attendu en 2012, il convient de réaffirmer la volonté de remédier à la situation du marché du travail. Selon les prévisions de printemps établies par les services de la Commission pour l'année 2012, le taux de chômage en France dépassera la barre des 10 % en 2012 et en 2013. La forte segmentation du marché du travail reste un problème majeur. Entre 1995-1996 et 2010, les possibilités de conversion de contrats à durée déterminée en contrats à durée indéterminée se sont fortement réduites pour atteindre des niveaux bien inférieurs à la moyenne de l'UE. Si ce phénomène peut s'expliquer par des facteurs structurels et, notamment, par la législation en matière de protection de l'emploi, la crise a exacerbé le risque pour des chômeurs tels que les jeunes, les personnes peu qualifiées et les ressortissants non européens de ne pas trouver d'emploi. Plus spécifiquement, la situation des jeunes reste préoccupante, car le taux de chômage dans cette catégorie reste élevé en dépit des mesures prises par les autorités nationales et est supérieur à la moyenne européenne depuis 2003. Particulièrement inquiétante est la hausse de la durée moyenne d'inscription des demandeurs d'emploi sur les listes du service public de l'emploi, un indicateur de la durée des périodes de chômage, qui est passée de 230 à 252 jours entre décembre 2010 et décembre 2011. Le taux de participation aux actions d'apprentissage tout au long de la vie restant faible et les capacités du service public de l'emploi étant soumises à de fortes pressions, le chômage risque d'avoir une incidence à long terme sur le capital humain.

Les résultats à l'exportation restent un problème important. Les parts de marché à l'exportation de la France se sont considérablement réduites ces dernières années pour des raisons liées à la fois aux coûts et à d'autres facteurs. Depuis 2000, les salaires nominaux ayant progressé plus rapidement que la productivité, le coût unitaire de la main-d'œuvre a fortement augmenté, ce qui a eu pour effet de détériorer la compétitivité des coûts et de pousser les entreprises exportatrices à réduire leurs marges. En ce qui concerne la compétitivité hors prix, malgré la légère hausse enregistrée depuis 2007, l'intensité de R&D des entreprises françaises semble encore relativement faible par rapport à d'autres pays industrialisés, notamment parce que la part que représentent les secteurs manufacturiers de haute technologie est peu importante et que l'engagement des entreprises françaises de taille intermédiaire[4] dans la recherche et l'innovation est insuffisant. La faible rentabilité des entreprises françaises limite leur capacité d'investissement et risque de creuser à long terme leur déficit de compétitivité hors prix. Des mesures doivent également être prises pour que l'environnement général des entreprises favorise une saine concurrence et l'innovation car, dans certains domaines, le cadre réglementaire global et le poids de la réglementation continuent de freiner le développement des entreprises.

Dans certains secteurs, des mesures supplémentaires pourraient être prises pour stimuler la concurrence. Dans le commerce de détail, la question des dispositions restreignant la possibilité, pour les distributeurs, de pratiquer des prix inférieurs aux coûts, doit être examinée (dans le respect du droit de la concurrence, notamment pour ce qui concerne les pratiques de bradage), ce qui permettrait aux consommateurs de bénéficier de baisses des prix. D'autres mesures visant à renforcer la concurrence dans ce secteur très concentré, telles que la levée ou la révision des restrictions en matière d'aménagement du territoire et l'accélération des procédures de création de nouveaux points de vente, leur seraient également profitables. Quant aux professions réglementées, il reste encore beaucoup à faire pour soumettre à un examen plus systématique les restrictions qui subsistent dans plusieurs secteurs, leur nécessité et leur proportionnalité.

Outre le commerce de détail et les professions réglementées, il est également possible d'améliorer la concurrence dans d'autres secteurs essentiels. En particulier, dans certaines industries de réseau, le processus de libéralisation a donné à ce jour des résultats en demi‑teinte malgré l'adoption de réglementations spécifiques. Dans le secteur de l'électricité, le niveau de concentration est l'un des plus élevés de l'UE. Par ailleurs, l'incidence du processus actuel de libéralisation sur les ménages et les PME est pour l'instant limitée. Le transport ferroviaire français reste un des marchés les moins ouverts de l'Union. Les nouvelles entreprises qui se lancent sur le marché du transport de marchandises et de voyageurs sont encore très peu nombreuses. Les résultats de la France, notamment dans les domaines du transport ferroviaire de marchandises et de la logistique sont médiocres. Enfin, il faut noter le retard pris par les ports français sur le plan des performances, de la fiabilité et des liaisons avec l'arrière-pays.

Synthèse des résultats du bilan approfondi au titre de la procédure concernant les déséquilibres excessifs Le 14 février 2012, la Commission européenne a présenté son premier rapport sur le mécanisme d'alerte, élaboré conformément au règlement n° 1176/2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques. Ce rapport doit servir d'instrument de contrôle initial permettant de dresser la liste des États membres dans lesquels la situation est telle qu'il convient de réaliser un bilan approfondi afin de déterminer s'ils connaissent des déséquilibres ou risquent d'en connaître. Pour la France, une lecture économique des indicateurs montre que les principales difficultés concernent le secteur extérieur. La part de la France dans les exportations mondiales a diminué de 19,4 % entre 2005 et 2010, un chiffre bien supérieur au seuil de 6 % fixé dans le rapport, ce qui la place parmi les pays de l'UE dans lesquels la part de marché à l'exportation a diminué le plus, juste derrière le Royaume-Uni (-24 %) et la Grèce (-20 %), et à égalité avec Chypre (-19 %). Sur le plan intérieur, la dette publique de la France représentait 82 % de son PIB en 2010, un chiffre nettement supérieur au seuil fixé de 60 %. La détérioration des résultats à l'exportation de la France est due à des facteurs qui sont liés aux coûts et d'autres non. Bien que l'orientation des produits et des marchés géographiques semble avoir eu une incidence négative, cette détérioration s'explique en grande partie par une baisse des performances. La hausse relativement rapide des salaires nominaux en France au cours des dix dernières années a eu pour conséquence de réduire la compétitivité des coûts. Toutefois, l'évolution des parts de marché à l'exportation s'explique en grande partie par la compétitivité hors prix. La compétitivité coûts et la compétitivité hors prix sont étroitement liées en raison de la pression à la baisse que les coûts élevés exercent sur les marges et, partant, sur les investissements. De plus, les entreprises françaises ne sont pas suffisamment innovantes et le nombre d'entreprises qui exportent est limité, ce qui contribue à expliquer la détérioration des résultats à l'exportation de la France. Les autorités françaises ont pris des dispositions pour limiter la progression des coûts et pour améliorer la compétitivité hors prix. Des mesures ont été adoptées qui visent à limiter la hausse du salaire minimum et à alléger la fiscalité sur le travail. Certaines réformes ont par ailleurs été mises en œuvre afin d'améliorer la compétitivité hors prix. En particulier, le crédit d'impôt recherche a été étendu aux PME en 2008 et les pôles de compétitivité ont été renforcés pour encourager les relations entre la recherche publique et la recherche privée. Ces mesures sont relativement récentes et, bien que des bilans en bonne et due forme soient prévus, aucune évaluation globale de leur efficacité n'est encore disponible. Le niveau élevé de la dette publique menace la viabilité des finances publiques, tandis que la récente progression des écarts de taux sur les obligations souveraines donne à penser que la position budgétaire du pays inquiète les marchés. La hausse de la dette publique réduit la marge de manœuvre pour faire face aux chocs futurs et risque d'évincer les investissements privés, ce qui affaiblit les perspectives de croissance. Elle suppose inévitablement le paiement d'intérêts élevés au détriment de dépenses génératrices de croissance plus productives, ou bien la nécessité d'un financement par un accroissement des recettes alors que la pression fiscale est déjà élevée en France.

3. Évaluation du programme d'action 3.1. Politique budgétaire et fiscalité

Évolution budgétaire et dynamique de la dette

Le programme de stabilité 2012 a principalement pour objet la réalisation de l'objectif à moyen terme, à savoir l'équilibre structurel des finances publiques, comme dans le programme de l'année dernière. Cet objectif doit être atteint en 2015, ce qui ne figurait pas dans le programme de stabilité précédent. Toutefois, sur la base du solde structurel recalculé[5], l'objectif à moyen terme ne sera pas atteint avant 2016. La trajectoire d'ajustement au cours de la période 2012-2016 vise avant tout à ramener le déficit à la valeur de référence de 3 % du PIB d'ici à 2013, la nouvelle échéance fixée par le Conseil en 2009 dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs (voir encadré n° 1). Le solde structurel (recalculé) devrait passer d'un déficit de 4,1 % du PIB en 2011 à un excédent de 0,2 % en 2016.

Encadré n° 1: procédure concernant les déficits excessifs à l'égard de la France

Le 27 avril 2009, le Conseil a constaté l'existence d'un déficit excessif en France. La recommandation la plus récente adoptée par le Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne date du 2 décembre 2009. Le Conseil a recommandé aux autorités françaises de mettre un terme à la situation actuelle de déficit excessif d'ici à 2013.

Les autorités françaises devraient ramener le déficit public sous les 3 % du PIB d'une manière crédible et durable en prenant des mesures à moyen terme. À cet effet, elles devraient: a) mettre en œuvre des mesures susceptibles de réduire le déficit en 2010, ainsi que le prévoit le projet de loi de finances 2010 présenté par le gouvernement, tout en évitant une nouvelle détérioration des finances publiques, et renforcer l'effort budgétaire à partir de 2011 au-delà des mesures d'assainissement déjà prévues; b) assurer un ajustement budgétaire annuel moyen supérieur à 1 % du PIB sur la période 2010-2013, ce qui devrait aussi contribuer à ramener le taux d'endettement public brut sur une trajectoire descendante telle qu'il s'approcherait de la valeur de référence à un rythme satisfaisant, en rétablissant un niveau adéquat d'excédent primaire; c) préciser quelles sont les mesures nécessaires pour parvenir à corriger le déficit excessif en 2013 au plus tard si les conditions économiques ou budgétaires sont meilleures que ce qui est prévu actuellement.

Un aperçu de l'état actuel des procédures concernant les déficits excessifs est disponible à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_en.htm (se reporter aux volets «pays» au bas de la page).

En 2011, le déficit des administrations publiques est revenu à 5,2 % du PIB, contre 7,1 % en 2010. Ce résultat est supérieur à l'objectif officiel de 5,7 % du PIB indiqué dans le programme de stabilité 2011 (l'objectif a également été dépassé en 2010). Cette réduction du déficit est due non seulement à l'abandon progressif des mesures de relance restantes et à la fin des dépenses exceptionnelles en équipements militaires réalisées en 2010, mais également à d'autres facteurs inhabituels (équivalant au total à 1 % du PIB environ ainsi qu'aux nouvelles mesures prises en matière de recettes (0,7 %). Le fait que la croissance ait été supérieure au potentiel a également joué un rôle dans cette réduction (0,2 % du PIB). L'objectif ayant été dépassé en partie grâce aux recettes exceptionnelles et aux reclassements statistiques, l'effet de base pour 2012 sera limité.

En ce qui concerne 2012, le déficit devrait continuer de diminuer grâce aux mesures d'assainissement annoncées au second semestre 2011 et en janvier 2012 (incidence estimée à 1 % environ du PIB) et adoptées dans le cadre du budget supplémentaire pour 2011, ainsi que du budget et du budget supplémentaire pour 2012. Principalement basées sur les recettes, ces mesures visent à compenser des perspectives de croissance revues nettement à la baisse par rapport au programme précédent (0,7 % actuellement contre 2,25 % précédemment). Les recettes devraient augmenter grâce aux impôts directs et indirects (voir encadré n° 2). Du côté des dépenses, des économies seront réalisées grâce aux coupes opérées dans les dépenses publiques, à l'indexation incomplète de certaines prestations sociales (allocations familiales et de logement) et au durcissement des règles en matière de dépenses de santé. De plus, la réforme des retraites adoptée récemment commencera à générer d'importantes économies. Toutefois, une croissance inférieure au potentiel aura une incidence négative sur le déficit (non corrigé). Dans l'ensemble, selon les prévisions de printemps 2012 de la Commission, le déficit devrait être de 4,5 % du PIB, un taux globalement conforme à l'objectif indiqué dans le programme de stabilité.

Encadré n° 2: principales mesures budgétaires

|| L'actuelle stratégie d'assainissement a conduit à de nouvelles mesures en matière de recettes et à des réductions de dépenses. Du côté des recettes, ces mesures incluent une réduction des dépenses fiscales, l'absence d'indexation des tranches d'imposition de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et de l'impôt sur la fortune en 2012 et en 2013, la limitation des possibilités de reporter les pertes dans le calcul de l'impôt sur les sociétés, une nouvelle taxe temporaire sur les hauts revenus et les grandes entreprises, une augmentation des taxes sur les revenus du capital et les plus-values, un nouveau taux de TVA intermédiaire pour plusieurs catégories de biens et de services et une majoration des droits d'accises sur le tabac et l'alcool. Du côté des dépenses, les économies proviendront essentiellement de coupes dans les dépenses publiques et d'un durcissement des règles en matière de dépenses de santé. Par ailleurs, la réforme des retraites de 2010 a commencé à générer des économies budgétaires. Le programme prévoit d'autres économies au cours de la période 2013-2016 (dépenses publiques et de santé), mais celles-ci doivent encore être précisées. Principales mesures budgétaires ||

|| Recettes || Dépenses ||

|| 2011 ||

|| · Application du taux de TVA standard aux services "triple play" (0,1 % du PIB) · Hausse des taxes sur les régimes d'assurance santé complémentaire (0,1 % du PIB) · Réduction des exonérations sociales et fiscales (impôt sur le revenu des personnes physiques) (0,2 % du PIB) || · Économies sur les rémunérations des salariés et les coûts de fonctionnement de l'administration centrale (-0,3 % du PIB) · Économies sur les dépenses de santé et liées au vieillissement (-0,2 % du PIB) ||

|| 2012 ||

|| · Nouveau taux de TVA intermédiaire et hausse du taux de TVA standard (0,2 % du PIB) · Réduction des exonérations sociales et fiscales (impôt sur le revenu des personnes physiques) (0,3 % du PIB) · Augmentation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et les plus-values (0,1 % du PIB) · Non‑indexation des tranches d'imposition (impôt sur le revenu des personnes physiques et impôt sur la fortune) (0,1 % du PIB) · Hausse temporaire de 5 % de l'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises (0,1 % du PIB) · Réduction des charges sociales des employeurs (-0,2 % du PIB) || · Économies sur les rémunérations des salariés et les coûts de fonctionnement de l'administration centrale (-0,3 % du PIB) · Économies sur les dépenses de santé et liées au vieillissement (-0,3 % du PIB) ||

|| 2013 ||

|| · Hausse du taux de TVA standard (0,4 % du PIB) · Réduction des exonérations sociales et fiscales (impôt sur le revenu des personnes physiques) (0,1 % du PIB) · Augmentation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et les plus-values (0,1 % du PIB) · Non-indexation des tranches d'imposition (impôt sur le revenu des personnes physiques et impôt sur la fortune) (0,1 % du PIB) · Réduction des charges sociales des employeurs (-0,5 % du PIB) || · Économies sur les dépenses liées au vieillissement (-0,1 % du PIB) ||

|| 2014 ||

|| · Sans objet || · Économies sur les dépenses liées au vieillissement (-0,1 % du PIB) ||

|| 2015 ||

|| · Sans objet || · Économies sur les dépenses liées au vieillisement (-0,2 % du PIB) ||

|| 2016 ||

|| · || · Économies sur les dépenses liées au vieillissement (-0,2 % du PIB) ||

|| Note: l'incidence budgétaire dans le tableau correspond à celle mentionnée dans le programme, c'est-à-dire par les autorités nationales. Un signe positif signale une augmentation des recettes / des dépenses en conséquence de la mesure prise. ||

Quant aux années suivantes, le déficit public devrait, selon le programme, atteindre 3 % du PIB en 2013, soit l'échéance fixée par le Conseil le 2 décembre 2009 pour la correction du déficit excessif, et décroître progressivement par la suite, le retour à l'équilibre budgétaire étant prévu pour 2016 au plus tard. Les objectifs pour 2013 et 2014 sont inchangés par rapport à la précédente version actualisée du programme. Si, jusqu'à présent, les mesures ont essentiellement concerné les recettes, à partir de 2013, les efforts devraient surtout porter sur les réductions de dépenses. En termes réels, les autorités prévoient une augmentation des dépenses publiques de seulement 0,4 % en moyenne entre 2013 et 2016. Par comparaison, la croissance annuelle moyenne était d'environ 2 % au cours de la décennie précédente. Il est prévu de limiter la croissance des dépenses à tous les niveaux de l'administration.

D'après le programme, les dépenses de l'administration centrale continueront d'être gelées en termes nominaux et devraient, à l'exclusion des paiements d'intérêts et des retraites des fonctionnaires, diminuer de 0,05 % du PIB par an. Afin de se conformer à ces règles en matière de dépenses, les autorités prévoient de limiter les frais de fonctionnement, notamment par des mesures visant à ralentir l'évolution des salaires des fonctionnaires et à réduire les coûts de fonctionnement de l'administration publique grâce aux gains d'efficience résultant de mesures mises en œuvre à la suite de la revue générale des politiques publiques. En ce qui concerne le régime de sécurité sociale, le programme prévoit une hausse annuelle de 2,5 % des dépenses de santé entre 2012 et 2016. Par comparaison, la croissance annuelle moyenne a été d'environ 3 % en 2008 et 2011. Pour ce qui est des dépenses consacrées au paiement des retraites, la réforme de 2010 commencera à générer d'importantes économies à partir de 2012 (0,15 % du PIB par an en moyenne entre 2012 et 2016). En ce qui concerne les collectivités locales, la stratégie table uniquement sur une progression modérée des dépenses tout au long de la période concernée, due notamment à la décision de geler, en termes nominaux, les transferts de l'État en leur faveur.

Selon les prévisions de printemps 2012 de la Commission, qui reposent sur l'hypothèse habituelle de politiques inchangées, le déficit en 2013 restera nettement supérieur au seuil officiel de 3 % du PIB. Environ la moitié de la différence (1,2 point) résulte d'une hausse des dépenses plus élevée que prévu, les mesures d'économie à prendre pour respecter les diverses normes de dépenses devant encore être précisées (excepté pour les économies générées pour la dernière réforme des retraites). En ce qui concerne l'administration centrale, le maintien du gel des salaires de base au‑delà de 2012 (qui s'applique également au personnel du système de sécurité sociale et des collectivités locales) n'a pas encore été confirmé de manière explicite, et la poursuite de la réduction du nombre de fonctionnaires (seul un fonctionnaire sur deux partant à la retraite a été remplacé depuis 2007) ne peut être considérée comme tout à fait certaine. Les autorités doivent également préciser les mesures qui seront prises pour réduire les coûts de fonctionnement, notamment parce que la baisse de 5 % prévue pour 2011 ne s'est pas concrétisée. Quant au régime de sécurité sociale, elles devront réaliser des économies supplémentaires sur les dépenses de santé par rapport aux années précédentes afin de se conformer aux normes de dépense plus strictes. Les données concernant la croissance modérée des dépenses des administrations locales ne sont pas non plus suffisamment précises. L'incidence de mesures telles que le gel des transferts de l'administration centrale demeure assez incertaine, dès lors que les collectivités locales sont autorisées à augmenter les impôts locaux et à élargir les bases imposables (même si la réforme de la taxe professionnelle locale de 2010 a eu une incidence sur l'autonomie budgétaire des administrations infranationales). L'augmentation des dépenses des administrations locales est certainement due à la décentralisation, mais aussi aux mesures discrétionnaires prises au niveau local. La différence résiduelle (respectivement 0,3, 0,2 et 0,1 point) s'explique par des scénarios macroéconomiques divergents (voir plus haut), des mesures prévues sur le plan des recettes qu'il convient encore de préciser et l'ampleur limitée de l'effet de base à partir de 2012. Le manque de précision des mesures prévues et les risques liés à un scénario macroéconomique moins favorable valent aussi pour les dernières années visées par le programme. Plus généralement, la France affiche un bilan mitigé en ce qui concerne la réalisation de ses objectifs budgétaires.

L'effort budgétaire annuel moyen, fondé sur l'évolution du solde structurel (recalculé), serait, d'après le programme, de 1,1 % du PIB au cours de la période 2010-2013, conformément à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009. Selon les prévisions de printemps 2012 de la Commission, l'effort budgétaire pour 2013 est beaucoup plus faible que celui prévu par les autorités. Lorsqu'elles sont évaluées par rapport au taux prévu de la croissance potentielle de la production à moyen terme et compte tenu des mesures discrétionnaires sur le plan des recettes, les projections de dépenses semblent garantir ensuite une trajectoire d'ajustement appropriée pour atteindre l'objectif à moyen terme. La France prévoit de réaliser un nouvel effort équivalant à 0,7 % du PIB entre 2014 et 2016, conformément à la valeur de référence fixée dans le pacte de stabilité et de croissance (0,5 % du PIB par an après correction du déficit excessif).

La dette publique s'est considérablement accrue depuis le début de la crise. Le taux d'endettement qui était de 64,2 % du PIB en 2007 a atteint 85,8 % du PIB en 2011 et devrait continuer de croître. Les autorités prévoient une dette publique de 89,2 % du PIB en 2013, qui devrait ensuite tomber à 83,2 % en 2016. En 2014 et 2015, la France se trouvera dans une période de transition, et les plans actuels semblent garantir la réalisation de progrès suffisants sur la voie du respect du critère de la dette. Selon ces plans, le critère de la dette sera respecté à la fin de la période de transition (2016). Les prévisions de la Commission pour 2012-2013 dépassent les chiffres officiels en raison du niveau plus élevé des déficits prévus. Des ajustements stock‑flux négatifs par rapport au programme (autres que les contributions au Fonds européen de stabilité financière et au Mécanisme européen de stabilisation financière et les prêts directs aux pays vulnérables de la zone euro) expliquent la différence résiduelle. Les risques qui entourent le scénario de la dette sont manifestement sous‑évalués, en liaison principalement avec les risques susmentionnés concernant le déficit. Dans le passé, les objectifs en matière de dette fixés dans les programmes successifs ont été régulièrement revus à la hausse et souvent manqués.

Dans l'ensemble, la France a partiellement mis en œuvre la recommandation qui lui a été adressée le 12 juillet 2011 dans le domaine de la politique budgétaire. L'objectif fixé pour 2011 en matière de déficit a été dépassé et des mesures supplémentaires ont été adoptées pour s'adapter à des perspectives de croissance revues à la baisse pour 2012. Toutefois, les autorités doivent encore préciser les mesures sur lesquelles reposera la stratégie d'assainissement à partir de 2013, notamment sur le plan des dépenses; elles pourraient devoir fournir des efforts supplémentaires pour ramener le déficit sous la barre des 3 % du PIB d'ici à 2013 et consentir un effort budgétaire annuel moyen supérieur à 1 % du PIB au cours de la période 2010-2013, ainsi que l'a recommandé le Conseil le 2 décembre 2009 dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs et comme cela été rappelé dans le cadre du semestre européen 2011. Le Conseil a également recommandé à la France d'accomplir des progrès satisfaisants en vue d'atteindre son objectif à moyen terme de retour à l'équilibre structurel de ses finances publiques. Sur la base des informations disponibles concernant les mesures structurelles pour la période 2013-2016, la France n'est pas en mesure, à ce stade, de progresser au rythme voulu vers la réalisation de cet objectif à moyen terme.

Viabilité à long terme

En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, l'adaptation à long terme des dépenses liées au vieillissement est plus lente que la moyenne de l'UE. La position budgétaire initiale augmente les coûts à long terme. Si les politiques demeurent inchangées, la dette augmentera pour atteindre 93,2 % du PIB d'ici à 2020. L'assainissement budgétaire doit se prolonger au‑delà de la période visée par les prévisions pour que la dette publique continue de se rapprocher à plus long terme de la valeur de référence. La mise en œuvre complète du programme suffirait à placer la dette sur une trajectoire descendante d'ici à 2020, mais cette dette resterait supérieure à la valeur de référence de 60 %. La réforme des retraites entreprise récemment contribue à améliorer la viabilité budgétaire. Le dégagement d'excédents primaires suffisants à moyen terme, ainsi que le prévoit la version actualisée du programme, et au‑delà, améliorerait la viabilité des finances publiques.

Cadre budgétaire

La France a apporté d'importants changements à son cadre budgétaire au cours des dernières années. Elle a adopté de nouvelles règles budgétaires ou modifié les règles déjà en vigueur, renforcé les procédures budgétaires existantes et instauré une programmation pluriannuelle des finances publiques. De plus, une réforme de la Constitution destinée à renforcer le statut juridique de la programmation pluriannuelle est en cours d'examen.

L'administration centrale se voit appliquer une double norme en matière de dépenses. Selon la deuxième loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, qui porte sur la période 2011-2014, les dépenses de l'administration centrale, à l'exclusion des paiements d'intérêts et des retraites des fonctionnaires, sont gelées en termes nominaux. Cette règle vient s'ajouter à la règle «zéro volume» adoptée en 2004, qui s'applique à l'ensemble des dépenses de l'administration centrale. Cette double norme a été durcie dans le budget 2012, ce qui a eu pour effet de faire baisser les dépenses de l'administration centrale de 0,05 % du PIB en termes nominaux, à l'exclusion des paiements d'intérêts et des retraites des fonctionnaires. En ce qui concerne la sécurité sociale, les dépenses de santé relèvent d'un objectif de dépense fixé chaque année en valeur nominale. Cette règle a elle aussi été durcie en 2010. Pour ce qui est des collectivités locales, la règle d'or en vigueur depuis les années 1980 interdit l'utilisation de la dette pour financer les dépenses courantes. Non seulement les règles budgétaires se sont durcies, mais la programmation pluriannuelle des finances publiques a été améliorée. La réforme constitutionnelle de juillet 2008 a créé une nouvelle catégorie de lois aux fins de la définition d'orientations pluriannuelles pour les finances publiques, le but étant d'atteindre l'équilibre budgétaire.

Les réformes adoptées ces dernières années sont allées dans la bonne direction et ont amélioré le cadre budgétaire français. Le cadre budgétaire actuel présente néanmoins plusieurs faiblesses auxquelles il faudrait encore remédier. La première d'entre elles, qui est majeure, est que ce cadre n'est pas suffisamment contraignant. En effet, les règles budgétaires, les limitations des dépenses et autres dispositions figurant dans les deux premières lois de programmation pluriannuelle n'ont pas toujours été respectées. Le second point faible est qu'il est difficile d'émettre des hypothèses macroéconomiques réalistes. En effet, les hypothèses de croissance et d'élasticité des recettes au PIB présentées dans les programmes de stabilité successifs et dans les lois de programmation se sont, à plusieurs reprises, révélées trop optimistes et ont ainsi contribué au non‑respect des objectifs de déficit. Les dépenses fiscales sont un autre sujet de préoccupation important. Leur nombre et leur coût tendent à réduire l'efficacité des règles budgétaires. Les exonérations fiscales et sociales ont souvent été utilisées comme substitut de dépenses directes, ce qui a permis aux autorités françaises de se conformer formellement aux règles en vigueur en matière de dépenses. Enfin, le principe d'autonomie de certains sous‑secteurs, y compris les collectivités locales, soulève la question de la cohérence avec la trajectoire d'ajustement, qui concerne le secteur de l'administration publique dans son ensemble.

Fiscalité

En 2010, le ratio fiscalité/PIB de la France a atteint 42,5 % (quatrième ratio le plus élevé de l'Union, bien supérieur à la moyenne européenne de 35,6 %). La part des cotisations dans le PIB (16,7 %) a été la plus forte de l'UE et les cotisations des employeurs ont représenté plus de deux tiers du total. En conséquence, le taux d'imposition implicite du travail, qui atteignait 41,0 % en 2010, compte parmi les plus élevés de l'Union, même s'il l'est moins tout en bas de l'échelle des salaires grâce aux mesures visant les (très) bas salaires. La France arrive, en outre, en avant-dernière position en ce qui concerne la part de fiscalité verte dans le PIB. Son niveau est passé de 2,2 % en 2000 à 1,8 % en 2010, alors que la moyenne européenne est de 2,6 %.

Des mesures ont été prises pour réduire les dépenses fiscales (ce qu'il est convenu d'appeler les niches fiscales et sociales), notamment en assujettissant davantage les revenus passifs (intérêts, dividendes, gains en capital) et les rémunérations alternatives (par exemple, les options sur actions) aux cotisations sociales, en supprimant la déductibilité fiscale des intérêts hypothécaires, en plafonnant les dépenses fiscales totales et en éliminant le bouclier fiscal. Ces mesures ont néanmoins été assorties de relèvements de taux (prélèvements sociaux, taux marginal de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, taxe temporaire supplémentaire sur les hauts revenus), qui tendent à alourdir la pression fiscale, déjà très élevée, sur le travail. Elles sont contraires à l'objectif d'allègement de cette pression, tel qu'il est défini dans la recommandation 2011 adressée à la France et précisé dans l'examen annuel de la croissance pour 2012. Le réexamen et la simplification du système complexe d'impôts et de prélèvements sur le travail pourraient constituer une piste pour élargir la base imposable (qui reste une priorité selon l'examen annuel de la croissance). Aucune mesure spécifique n'a été prise pour augmenter l'efficacité de la TVA, si ce n'est faire passer le taux réduit de 5,5 % à 7 % pour certaines catégories de biens et de services. Il conviendrait d'évaluer si certains taux réduits contribuent à la réalisation des objectifs fixés en matière d'emploi ou dans le domaine social. Dans le cas des services à forte intensité de main-d'œuvre tels que la restauration, la mesure a été critiquée pour son coût et son incidence limitée sur l'emploi[6]. Dans l'ensemble, les mesures prises sont pertinentes et relativement ambitieuses en ce qui concerne l'impôt sur le revenu des personnes physiques, mais pas pour ce qui est de la TVA. Leur crédibilité dépendra, d'une part, de la clarté de la procédure de suivi et des efforts supplémentaires qui seront consentis pour simplifier l'éventail d'impôts existants et, d'autre part, des mesures qui seront prises pour revoir l'utilisation des taux réduits de TVA.

La France a récemment adopté une TVA «sociale ou de l'emploi» qui consiste en la suppression de la cotisation familiale de 5,4 % payée par les employeurs pour les rémunérations équivalant au maximum à 2,1 fois le salaire minimum et en la suppression partielle et progressive de cette cotisation pour les rémunérations atteignant jusqu'à 2,4 fois maximum le salaire minimum. Cette TVA sociale est financée par une hausse du taux de TVA normal, qui passera de 19,6 % à 21,2 %, et par une augmentation de deux points des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et les plus-values, qui seront portés à 15,5 %. L'incidence en termes de création d'emplois dépendra très fortement de la capacité des entreprises à saisir cette occasion pour augmenter leurs marges, ce qui se traduira, à la longue, par une hausse des prix. En parallèle, d'autres mesures sont prises qui augmentent la pression fiscale sur le travail.

La recommandation portant sur l'élaboration d'une fiscalité verte n'a pas été mise en œuvre. En ce qui concerne la part de la fiscalité verte dans les recettes fiscales, la France occupe l'avant‑dernière place dans l'Union européenne. Elle dispose d'une marge de manœuvre importante pour développer son système de perception et de fiscalité vertes (péages autoroutiers interopérables, péages urbains). En particulier, la France devrait poursuivre ses efforts pour mettre en œuvre l'éco-redevance conformément au programme établi. Par ailleurs, les subventions dommageables pour l'environnement continuent de grever le budget et de produire des effets externes négatifs, dont les coûts sont en grande partie supportés par les dépenses publiques. La France applique un taux réduit de TVA au gaz naturel et à l'électricité, accorde un traitement fiscal plus favorable au diesel qu'à l'essence et prévoit de nombreuses exonérations de la TVA ou des droits d'accises sur les produits pétroliers. Le secteur de l'agriculture bénéficie en particulier de dérogations au principe du pollueur-payeur, notamment en ce qui concerne les taxes sur les carburants et les prix de l'eau[7]. Dans l'ensemble, la France a encore beaucoup à faire pour développer et adapter la fiscalité verte et pour utiliser ses recettes afin d'atteindre l'objectif de réduction de la pression fiscale sur le travail.

La suppression de la déductibilité des intérêts hypothécaires à partir du 1er janvier 2011 a permis de réduire les distorsions en faveur de l'endettement dans le domaine de la fiscalité résidentielle. Il convient de garder un œil sur la charge fiscale très élevée qui pèse sur les entreprises, tant en ce qui concerne les taux d'imposition légaux et effectifs ‑ qu'aggravent encore les réductions des dépenses fiscales dans le domaine de l'impôt des sociétés (bien qu'il s'agisse d'un élément positif s'il s'accompagne de réductions des taux) – que les nouvelles taxes additionnelles sur les grandes entreprises. Ces mesures rendent la France moins attrayante pour l'exercice d'activités commerciales comme pour la réalisation d'investissements étrangers directs. Enfin, la distorsion qui favorise en France l'endettement au détriment de l'investissement sur fonds propres (telle que mesurée par l'écart entre les taux d'imposition marginaux effectifs sur les nouveaux investissements financés par l'endettement, d'une part, et sur fonds propres, d'autre part) est l'une des plus fortes de l'UE.

3.2. Secteur financier

Stabilité financière

Au cours de l'été 2011, les marchés bancaires européens se sont à nouveau trouvés soumis à des tensions. Les craintes concernant les marchés de la dette souveraine et les difficultés rencontrées par le marché interbancaire ont amené le Conseil européen à lancer, le 27 octobre, un appel à accroître le capital des banques afin de continuer à garantir leur stabilité. Il a été demandé de porter temporairement, d'ici à la mi-2012, le ratio de fonds propres de catégorie 1 à 9 %, au-dessus du seuil examiné dans le cadre du paquet Bâle III. Pour les quatre banques françaises soumises à la surveillance de l'Autorité bancaire européenne (BNP-Paribas, Banque Populaire Caisse d'Épargne, Crédit Agricole SA et Société Générale), cette demande s'est traduite par des besoins supplémentaires en capitaux de 7 300 000 000 EUR. D'autre part, selon les résultats du test de résistance réalisé par l'Autorité bancaire européenne en juillet 2011, aucun établissement français ne présentait un ratio de fonds propres de catégorie 1 inférieur aux 5 % requis par la directive sur l'adéquation des fonds propres (deux banques présentaient des ratios de fonds propres de catégorie 1 variant entre 6 % et 7 %).

Financement de l'économie

Les banques françaises ont continué à prêter à l'économie. En décembre 2011, l'encours du crédit aux ménages et aux sociétés non financières a augmenté respectivement de 4,8 % et de 5 % en glissement annuel. La dette des ménages français représentait 80 % de leur revenu disponible au 3e trimestre 2011 (par comparaison, elle était de 97 % en moyenne dans la zone euro). Le crédit aux sociétés non financières, en augmentation ces dernières années, représentait 67 % du PIB au 3e trimestre 2011, la moyenne pour la zone euro étant de 70 %[8].

En France, la faible rentabilité des sociétés non financières pourrait rendre ces dernières très dépendantes à l'égard du crédit. Tel est particulièrement le cas des petites et moyennes entreprises (PME) car les autres sources de financement telles que le capital-risque ou le marché des actions des PME sont encore rares. Les enquêtes réalisées par la Banque de France sur les prêts bancaires montrent que les conditions de crédit se sont en effet durcies au dernier trimestre 2011, avant de se stabiliser au début de 2012. Les facilités de caisse à court terme pour les entreprises de petite taille ou de très petite taille ont été particulièrement touchées. Entre-temps, les demandes de prêts ont continué de diminuer. La croissance du crédit devrait dès lors ralentir dans les prochains mois, principalement en raison de la faiblesse de la demande.

Afin d'encourager les entreprises à investir, le gouvernement a mis en place une série de programmes de financement visant notamment les PME, qui éprouvent généralement des difficultés à accéder au financement. Les PME innovantes à forte croissance, les entreprises actives dans les secteurs technologiques à forte intensité de R&D et les très petites entreprises sont confrontées à des difficultés particulièrement graves. Le Fonds stratégique d'investissement[9] peut investir dans les entreprises, et notamment dans les PME, au moyen de ses différentes facilités ciblées. En outre, le soutien apporté par OSEO[10] a été renforcé et recentré pour venir en aide aux entreprises éprouvant des difficultés à mobiliser des capitaux. Ces programmes ont contribué à augmenter les financements extérieurs disponibles. Ils ne peuvent néanmoins combler qu'une partie du déficit de financement et ne devraient pas remédier à la pénurie structurelle de financements par capitaux propres issus de sources privées.

3.3. Marché du travail, éducation et politique sociale

Parmi les cinq recommandations par pays adressées à la France en 2011, deux ciblaient spécifiquement le marché du travail et les politiques sociales. Ces recommandations couvraient un large éventail de questions, notamment le régime général de protection de l’emploi, l’apprentissage tout au long de la vie, l’impôt sur le travail et les services offerts par le service public de l’emploi. En règle générale, elles n’ont été mises en œuvre que partiellement et à des degrés divers selon les domaines. Outre la mise en œuvre de ces recommandations, la détérioration des statistiques de l’emploi au deuxième semestre de 2011 incite à accorder une attention renouvelée au marché du travail et aux politiques sociales. En particulier, l’emploi des jeunes, un domaine dans lequel la France a pris des engagements dans le cadre du pacte pour l’euro plus, a été particulièrement touché par la crise et reste depuis lors à un niveau inférieur à la moyenne de l’UE.

Politiques du marché du travail

Accroître la participation au marché du travail, réduire le chômage structurel et assurer une adéquation entre les compétences des travailleurs et les besoins du marché du travail: tels sont quelques-uns des principaux objectifs énoncés dans le programme national de réforme. Le marché du travail français pâtit d’un certain nombre de faiblesses qui rendent particulièrement importante la réalisation de ces objectifs.

Segmentation du marché du travail

Comme l’ont souligné les recommandations par pays pour 2011, l’un des principaux problèmes concernant le marché du travail français est sa forte segmentation. La probabilité de passer d’un contrat à durée déterminée (CDD) à un contrat à durée indéterminée (CDI) a chuté, passant de 45 % en 1995‑1996 à seulement 12,8 % en 2010, soit nettement en dessous de la moyenne de l’UE (25,8 %). La forte diminution du travail intérimaire dans la seconde moitié de l’année 2011 (‑34 000 postes) illustre également la charge que la segmentation du marché du travail fait peser sur les catégories de population les plus exposées. L’utilisation généralisée des contrats à durée déterminée et du travail intérimaire a aussi des conséquences sur le capital humain, car les salariés employés sous ce type de contrat ont généralement moins accès à la formation professionnelle. Cette segmentation trouve son origine en particulier dans la rigueur de la législation en matière de protection de l’emploi concernant aussi bien les contrats à durée déterminée qu’à durée indéterminée. Plus précisément, bien que le délai de préavis et le paiement d’indemnités de licenciement ne soient pas comparativement plus élevés que dans d’autres pays européens, certaines dispositions législatives rendent les licenciements particulièrement complexes. Il est notamment possible de réclamer des indemnités pour licenciement abusif jusqu’à un an après la date de licenciement économique (l’un des plus longs délais dans l’UE[11]). En outre, la définition du licenciement économique exclut la possibilité de licencier pour des raisons économiques dans le cadre d’une stratégie visant à améliorer la compétitivité et la rentabilité d’une entreprise. Afin d’aborder efficacement le problème de la segmentation du marché du travail, la qualité des relations de travail peut jouer un rôle moteur déterminant.

Le programme national de réforme fait état d’un certain nombre de réformes qui ont été réalisées au cours des dernières années afin d’accroître la flexibilité du marché du travail en période de difficultés économiques. En particulier, le contrat de sécurisation professionnelle, mis en place en juillet 2011, aide les travailleurs confrontés à des licenciements économiques dans des sociétés de moins de 1 000 salariés à retrouver un emploi. La responsabilité du redéploiement de ces travailleurs est ainsi transférée des employeurs au service public de l’emploi. Cette même législation, adoptée le 28 juillet 2011, autorise également les transferts temporaires de salariés entre sociétés appartenant à un même groupe. Parallèlement, des négociations sur les accords de compétitivité ont débuté en janvier 2012 entre les partenaires sociaux pour permettre des changements dans les horaires de travail et les salaires en contrepartie d’un engagement à maintenir l’emploi. Des mesures ont également été adoptées en vue de développer encore le travail à temps partiel dans les entreprises confrontées à un creux d’activité. Ces mesures devraient permettre aux employeurs qui font face à des difficultés temporaires d’adapter les conditions de travail en limitant l’impact de ces adaptations sur l’emploi. Toutefois, elles ne visent pas spécifiquement à réduire l’écart entre les différentes formes de contrats.

Un salaire minimum élevé est considéré comme un handicap pour les perspectives d’emploi, en particulier pour les groupes les plus vulnérables. Il contribue également à affaiblir la compétitivité-coût des exportations françaises. Afin de veiller à ce que l’évolution du salaire minimum soit favorable à la création d’emplois, les autorités françaises ont notamment supprimé en juillet 2006 les ajustements discrétionnaires appelés «coups de pouce»[12]. La mise en œuvre de cette mesure s’est traduite par une réduction de la part des salariés percevant le salaire minimum (de 13,9 % en 2008 à 10,6 % en 2011). L’écart entre le salaire minimum et le salaire moyen a également augmenté, révélant une réduction de l’effet de distorsion induit par le salaire minimum sur la création d’emplois.

Soutien à l’emploi des jeunes et des travailleurs âgés

L’examen annuel de la croissance pour 2012 souligne la nécessité d’accorder une attention particulière à l’emploi des jeunes. Le taux d’emploi des personnes âgées de 15 à 24 ans en France (30,3 % en 2011) est inférieur à la moyenne de l’UE. Au sein de cette classe d’âge, toutefois, ceux qui sont actifs sur le marché du travail sont également ceux qui ont les plus bas niveaux de qualification[13]. Comme le niveau de qualification des jeunes a une incidence significative sur le risque qu’ils ont de se retrouver au chômage[14], leur faible qualification se traduit par un niveau élevé de chômage dans ce groupe d’âge en France (23,2 % en 2011) par rapport à la moyenne de l’UE. Le programme national de réforme affirme clairement la nécessité d’améliorer la capacité d’insertion professionnelle des jeunes et en particulier des jeunes peu qualifiés, conformément aux engagements pris dans le cadre du pacte pour l’euro plus. Les autorités publiques se sont engagées à augmenter le nombre de postes d’apprentis de 600 000 à 800 000 d’ici 2015. Plusieurs des mesures décrites dans le programme national de réforme visent à développer encore le cadre de l’apprentissage, en particulier par des quotas plus élevés pour les sociétés et des sanctions plus sévères[15]. Bien que ces mesures représentent un pas dans la bonne direction, le nombre total de contrats d’apprentissage, quoiqu’en augmentation (629 000 en décembre 2011), demeure problématique. Des études préconisent, plus généralement, de mieux adapter les compétences enseignées dans le système scolaire aux besoins du marché du travail[16]. À cet égard, le programme national de réforme contient des détails sur les initiatives lancées pour réduire le nombre de jeunes quittant prématurément l’école et accroître la participation à l’enseignement supérieur. Des mesures ont été prises pour renforcer les centres de formation professionnelle, tandis qu’un certain nombre de mécanismes de soutien spécifiques visent les jeunes défavorisés[17].

À l’autre extrémité du spectre des âges, le taux d’emploi des travailleurs âgés de 55 à 64 ans en France (41 %) reste parmi les plus faibles de l’Union (47,1 % en moyenne). Bien que, par certains aspects, les indemnités de chômage versées aux travailleurs âgés puissent représenter une contre-incitation au travail[18], la réforme des retraites de 2010, la fin de la dispense de recherche d’emploi pour les travailleurs âgés et l’élimination progressive des régimes de retraite anticipée ont contribué à une reprise relative de l’emploi depuis 2008 (+ 3,2 points). Cependant, le chômage a également augmenté de manière significative. Des mesures ont été prises afin d’encourager l’emploi des travailleurs âgés, telles que l’obligation pour les entreprises de mettre en œuvre une gestion active des âges. Toutefois, d’une manière générale, les plans d’action dans ce domaine manquent d’ambition et ne comprennent pas de mesures telles que la réduction du temps de travail ou l’offre de postes qui seraient spécifiquement adaptés aux travailleurs âgés. Des engagements ont aussi été pris dans le cadre du pacte pour l’euro plus afin de poursuivre la mise en place de contrats de professionnalisation (une forme de contrats d’apprentissage), qui sont également ouverts aux travailleurs âgés. Les employeurs engageant des demandeurs d’emploi peu qualifiés âgés de plus de 45 ans bénéficient désormais d’une prime de 2 000 euros. Toutefois, l’effet de cette mesure sur l’emploi semble très modeste, seuls 4 330 travailleurs en ayant bénéficié en 2011.

Aides en matière de chômage

La fusion du service de placement des demandeurs d’emploi (ANPE) et de l’agence chargée de gérer les prestations de chômage (UNEDIC) en un seul organe (Pôle emploi) doit encore tenir ses promesses concernant les aides et conseils personnalisés aux demandeurs d’emploi. L’augmentation du nombre de chômeurs et de la part des chômeurs de longue durée, qui représentaient 38 % du nombre total des demandeurs d’emploi inscrits en décembre 2011 contre 31 % en 2008, constitue un défi particulièrement épineux pour le service public de l’emploi. Malgré des mesures temporaires[19], les ressources internes disponibles pour offrir un soutien personnalisé aux demandeurs d’emploi restent limitées (6 700 équivalents temps plein sur un total de 45 500 salariés). Bien que l’État ait pris, en janvier 2012, l’engagement d’allouer une enveloppe de 430 millions d’EUR à des mesures visant à lutter contre le chômage, il convient de noter que le niveau des dépenses consacrées à la formation des demandeurs d’emploi est resté stable depuis 2001[20]. À cet égard, l’objectif fixé pour 2012 pour le programme d’activation «Préparation opérationnelle à l’emploi» présenté dans le programme national de réforme semble très modeste. Le recours aux subventions à l’emploi, en particulier dans le secteur non marchand, s’est intensifié pour répondre à la crise. Il devrait cependant avoir un impact assez limité à moyen terme, étant donné qu’un retour à d’autres formes d’emploi après ce type de contrats est généralement difficile.

En ce qui concerne le développement à moyen terme du service public de l’emploi, un accord tripartite pour la période 2012-2014 (entre les pouvoirs publics, les partenaires sociaux et Pôle emploi) portant sur son fonctionnement et ses services a été signé le 11 janvier 2012. Ce nouvel accord représente un pas dans la bonne direction puisqu’il prévoit une aide plus personnalisée et des objectifs en matière de retour sur le marché du travail pour les demandeurs d’emploi, en particulier en ce qui concerne les chômeurs de longue durée. Ces objectifs doivent cependant encore être fixés, de sorte qu’il est difficile de bien évaluer les ambitions de cet accord. Pôle Emploi est par ailleurs soumis à de fortes contraintes budgétaires. Étant donné le nombre croissant de demandeurs d’emploi, la crédibilité des objectifs, qui doivent être atteints uniquement par des gains d’efficacité et des redéploiements, peut être considérée comme incertaine.

Apprentissage tout au long de la vie

Hormis les efforts visant à promouvoir les contrats d’apprentissage pour les jeunes, peu de progrès ont été constatés en ce qui concerne la participation des adultes à l’apprentissage tout au long de la vie. Cette question mériterait une attention particulière, compte tenu du fait que seuls 5 % des adultes ont participé à des actions de formation à ce titre en France en 2010 contre 6,4 % en 2006 et 9,1 % en moyenne dans l’UE. Ce chiffre n’a cessé de baisser au cours de la dernière décennie en dépit de programmes tels que la loi du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, qui visait à encourager l’élaboration d’une stratégie nationale coordonnée, planifiée et mise en œuvre par les autorités nationales, les régions et les partenaires sociaux, afin de permettre à chaque personne de progresser d’au moins un niveau de qualification au cours de sa carrière professionnelle. Outre le faible taux de participation général aux formations destinées aux adultes, l’égalité d’accès et la mise au point de formations ciblées sur des groupes en difficulté semblent également problématiques. En particulier, les travailleurs plus âgés et les travailleurs ayant un faible niveau d’éducation initial semblent moins participer aux formations. Le fonds de soutien intitulé «Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels», créé en 2009, avait pour objectif de former chaque année 500 000 salariés et 200 000 demandeurs d’emploi. Toutefois, les résultats ont été jusqu’à présent insuffisants[21]. Enfin, il reste une marge d’amélioration importante en ce qui concerne la qualité de l’apprentissage tout au long de la vie et son adéquation par rapport aux perspectives du marché du travail.

Politique sociale

La France obtient un meilleur résultat que la moyenne de l’UE pour les trois indicateurs de la stratégie Europe 2020 relatifs à la pauvreté et à l’exclusion. La part de la population exposée au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale se situait à 19,3 % en 2010 (+ 0,9 point par rapport à 2009, contre 23,5 % en moyenne dans l’UE). En particulier, la part des travailleurs pauvres (6,6 %) est inférieure à la moyenne de l’UE (8,5 %), mais en hausse depuis 2004. Toutefois, des efforts supplémentaires plus ciblés pourraient être consentis pour réduire le taux de pauvreté chez les catégories particulièrement vulnérables, notamment les ressortissants de pays tiers[22] (47,4 %, contre une moyenne de 32,5 % dans l’UE), les personnes vivant dans des zones urbaines défavorisées (32,4 % en 2009, selon des données nationales) ou les jeunes entre 18 et 25 ans (24,5 %, contre 21,2 % en moyenne dans l’Union, ce qui traduit leurs difficultés à entrer sur le marché du travail).

Les dépenses en matière de protection sociale en France ont augmenté depuis le début de la crise, passant de 31 % du PIB en 2008 à 33 % en 2009, soit un pourcentage supérieur à la moyenne de l’UE (29,5 % du PIB), en raison surtout des stabilisateurs automatiques. Les transferts sociaux ont eu une forte incidence sur la pauvreté en France, car ils ont réduit la part de la population exposée au risque de pauvreté de 46 % en 2009 (35 % pour la moyenne de l’UE)[23]. La principale mesure d’inclusion active en France est la réforme de la sécurité sociale entrée en vigueur en juin 2009, avec la création du RSA (revenu de solidarité active). Le RSA garantit à ses bénéficiaires une augmentation de leurs revenus s’ils retrouvent un emploi et prévoit des ressources supplémentaires pour les travailleurs pauvres. Cependant, les évaluations effectuées jusqu’à présent ont révélé que le recours des travailleurs pauvres à ce dispositif était moins important que prévu, en raison notamment du manque d’information de ses bénéficiaires potentiels.

Selon la dernière évaluation du RSA, présentée en décembre 2011, d’éventuelles retombées négatives telles que l’augmentation d’emplois à temps partiel ou la diminution des salaires n’ont pas eu lieu. En revanche, cette mesure ne semble pas avoir d’effets significatifs sur le retour à l’emploi. Selon le comité d’évaluation, la partie «activité» du RSA, qui assure des ressources supplémentaires aux travailleurs pauvres, a permis une baisse de 0,2 point de pourcentage du taux de pauvreté. Comme le reconnaît le programme national de réforme, cette incidence limitée est imputée au faible taux d’utilisation du dispositif et au montant des allocations de chômage. Si davantage de bénéficiaires du RSA sont inscrits au service public de l’emploi par rapport au régime antérieur, nombre d’entre eux ne bénéficient pas du soutien et des mesures d’activation accrus qu’ils sont en droit d’obtenir. Globalement, le RSA a davantage permis de réduire l’intensité de la pauvreté, en particulier parmi les bas salaires, que le taux de pauvreté proprement dit.

3.4. Mesures structurelles favorisant la croissance et la compétitivité

La France a connu une érosion rapide de sa part de marché dans les échanges internationaux au cours de ces dernières années (- 19,4 % entre 2005 et 2010). Le déficit continu de la balance commerciale depuis 2004 est le signe d’une détérioration de la compétitivité de l’économie française en matière d’exportations, notamment par rapport à certains de ses partenaires de l’Union européenne.

Compétitivité-coût

Depuis 2000, les exportations de la France ont perdu du terrain en termes de compétitivité‑coût par rapport aux exportations de ses partenaires commerciaux. Le taux de change réel calculé sur la base du coût unitaire de la main-d’œuvre a augmenté de 12,9 % entre 2000 et 2010. Au cours de la même période, les prix à l’exportation français ont suivi ceux des partenaires commerciaux, ce qui tend à indiquer que les exportateurs ont réduit leurs marges afin de limiter les pertes de parts de marché. Pour améliorer la compétitivité‑coût, les autorités françaises ont pris des mesures destinées à modérer l’évolution du salaire minimum et à alléger la charge fiscale pesant sur le travail (voir plus haut). Toutefois, bien que la baisse du coût du travail puisse contribuer au retour à la rentabilité des exportateurs français et favoriser l’investissement, la compétitivité hors prix à la traîne des exportations françaises donne à penser que d’autres éléments structurels jouent un rôle.

R&D et innovation

L’innovation est considérée comme l’un des moteurs clés de la compétitivité hors prix. L’intensité de recherche et développement (R&D) de la France se situait à 2,26 % du PIB en 2010, ce qui représente une progression par rapport au taux de 2,08 % enregistré en 2007. On est toutefois encore loin de l’objectif de 3 % fixé par la France.

Depuis 2005, la France conduit une vaste réforme de son système de recherche et d’innovation. Le programme de réforme national met en avant les principaux piliers de cette réforme: les nouvelles agences et les nouveaux mécanismes de financement et d’évaluation (Agence nationale de la recherche, OSEO, Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur), les pôles de compétitivité, la loi sur l’autonomie des universités, le crédit d’impôt recherche renforcé, qui a représenté 4,7 milliards d’EUR de pertes fiscales en 2009[24], et les investissements d’avenir. Ces mesures structurelles sont soutenues par un budget pour la R&D publique en forte augmentation depuis 2007, malgré d’importantes restrictions budgétaires pendant la crise. La stratégie nationale d’innovation a été complétée au niveau régional par des documents de diagnostic spécifiques (STRATER) qui, avec les stratégies régionales d’innovation, serviront de base à la définition des orientations stratégiques relatives aux systèmes régionaux d’innovation. Les réformes entreprises à ce jour créent un grand nombre de nouvelles structures et de nouveaux mécanismes de soutien. Si les différents instruments sont décrits dans le programme national de réforme, peu d’informations sont en revanche fournies sur la manière dont ces structures s’articulent les unes avec les autres et dont elles sont coordonnées. Les mécanismes de gouvernance qui garantiraient que la mise en œuvre d’activités de recherche et d’innovation ne soit pas trop complexe pour les parties prenantes tout en limitant le risque de double emploi et de chevauchement ne sont pas présentés.

En dépit de certains progrès depuis 2007, l’intensité de R&D des entreprises en France, qui était de 1,38 % du PIB en 2010, est inférieure à celle des chefs de file de l’Union européenne dans le domaine de l’innovation[25]. Les incitations généreuses créées par le renforcement du crédit d’impôt recherche[26] et les efforts considérables actuellement consentis, d’une part pour favoriser un rapprochement entre la recherche publique et les entreprises, et d’autre part pour améliorer la valorisation des résultats de la recherche, ont probablement contribué à cette amélioration progressive. Néanmoins, aucune évaluation systémique de l’efficacité de ces mécanismes de soutien n’est encore disponible. En ce qui concerne le capital humain consacré à la recherche et à l’innovation, la proportion d’étudiants préparant un doctorat est plus faible en France que dans l’Union dans son ensemble. Il semble donc que le système d’innovation gagnerait à une meilleure mise en valeur des carrières possibles dans le secteur de la recherche ainsi qu’à une amélioration des perspectives de carrière des titulaires de doctorat dans les entreprises, ce qui permettrait d’attirer une proportion plus importante des meilleurs étudiants. Plus généralement, des efforts supplémentaires pourraient être entrepris pour que les programmes consacrés à l’innovation et à l’éducation à l’entrepreneuriat soient intégrés plus systématiquement dans les cursus de l’enseignement supérieur.

Concurrence

Dans ses recommandations par pays de 2011, la Commission a souligné la nécessité de prendre des mesures supplémentaires pour supprimer les restrictions dans les secteurs et professions réglementés, notamment dans le secteur des services et du commerce de détail. Même si plusieurs réformes ont été menées à bien et ont permis de réformer et de libéraliser diverses activités, il reste encore beaucoup à faire pour développer la concurrence effective dans ces domaines.

En ce qui concerne les secteurs et les professions réglementés, la France a pris des mesures pour transposer la directive sur les services. Un nombre significatif de modifications législatives et pratiques ont été introduites[27]. Des obstacles importants subsistent toutefois dans plusieurs secteurs couverts par la directive sur les services (vétérinaires, par exemple) ou non couverts par cette dernière (taxis, secteur de la santé, notaires et, plus généralement, professions juridiques). Qui plus est, la justification et la proportionnalité de certaines mesures concernant l’établissement des prestataires de services et la fourniture de services mériteraient sans doute un examen plus approfondi. En ce qui concerne les guichets uniques, il reste encore des améliorations à apporter sur le plan de la disponibilité de procédures en ligne et de l’accessibilité.

Bien que le secteur du commerce de détail ne soit pas mentionné dans le programme national de réforme, des mesures positives ont été prises pour dynamiser la concurrence, notamment par la loi de modernisation de l’économie adoptée avant les recommandations de 2011 et certaines des actions prévues dans le projet de loi renforçant les droits, la protection et l’information des consommateurs. Des inquiétudes subsistent néanmoins quant à la pression inflationniste résultant de l’interdiction de la vente à perte[28]. D’autres mesures visant à renforcer la concurrence dans ce secteur très concentré telles que la révision des restrictions en matière d’aménagement du territoire et l’accélération des procédures de création de nouveaux points de vente (qui peuvent durer entre 7 et 10 ans selon l’Autorité de la concurrence) seraient également profitables aux consommateurs.

Industries de réseau

Au-delà de la recommandation qui lui a été adressée en 2011 au sujet des secteurs et professions réglementés, la France devrait également renforcer la concurrence dans le secteur des industries de réseau.

Dans le secteur des télécommunications, comme l’indique le programme national de réforme, l’entrée d’un quatrième opérateur sur le marché de la téléphonie mobile en janvier 2012, combinée à l’importance croissante des opérateurs de téléphonie mobile sans réseau, a contribué à renforcer la concurrence. Le secteur du haut débit est également très dynamique et concurrentiel en France, plus de 75 % de la population ayant accès à au moins deux fournisseurs offrant des services «triple play».

Dans le secteur de l’électricité, le degré de concentration demeure l’un des plus élevés de l’Union européenne, l’opérateur historique (EDF) s’adjugeant une part de quelque 85 % à la fois sur le marché de la production et sur le marché de la vente au détail. La loi portant nouvelle organisation du marché de l’électricité (loi NOME), qui donne accès aux concurrents à une certaine quantité d’électricité à bas prix provenant des centrales nucléaires du fournisseur historique et garantit ainsi des conditions de concurrence équitables, a eu un effet positif sur la concurrence, notamment pour les grandes entreprises. Cependant, certaines questions liées à la méthode de calcul du prix auquel les concurrents ont accès à cette électricité doivent encore être réglées. En raison de la complexité des enjeux et du grand nombre de parties prenantes concernées, la mise en concurrence des concessions hydroélectriques, qui garantirait également que d’autres opérateurs aient accès aux capacités de production, a été retardée. La capacité limitée d’interconnexion avec les pays voisins, notamment avec l’Espagne, représente également un frein au développement de la concurrence sur le marché national de l’électricité. Enfin, selon les autorités de régulation françaises, la concurrence augmente aussi sur le marché de gros de la distribution de gaz. Dans ce domaine, une attention particulière devrait toutefois être accordée à la fixation des tarifs de détail et, plus particulièrement, à ce que ces derniers n’entraînent pas de compression des marges qui aurait un effet d’éviction des concurrents.

Dans le secteur du transport ferroviaire de marchandises, à l’heure où les volumes transportés baissent rapidement, la part de marché combinée des nouveaux entrants reste limitée. Pour garantir une concurrence effective, il faut que les concurrents puissent bénéficier d’un accès non discriminatoire aux infrastructures, notamment aux installations de maintenance, ainsi qu’aux procédures d’autorisation en matière de sécurité. En ce qui concerne le transport ferroviaire de voyageurs, seuls les services internationaux ont été ouverts à la concurrence. Jusqu’à présent, les nouveaux entrants ont été très peu nombreux (Ferrovie dello Stato/Veolia Transport avec une nouvelle liaison à bas prix vers l’Italie). Aucun concurrent n’exploite encore les lignes internationales les plus rentables (Eurostar et Thalys). À la lumière de l’expérience acquise dans d’autres États membres, la France pourrait envisager d’ouvrir ses marchés, notamment par l’introduction de procédures d’appels d’offres publics pour les services locaux et régionaux, comme le prévoit le programme national de réforme. Dans le secteur du transport aérien, les changements radicaux intervenus ces dernières années, en raison notamment de la montée en puissance des transporteurs à bas coûts et de l’apparition de nouvelles stratégies de transport aérien, ont débouché sur la création de nouvelles liaisons. Le trafic aérien français est toutefois fortement concentré: les dix principaux aéroports prenaient en charge environ 83 % du trafic aérien en 2010[29]. En conséquence, le bilan économique des petits aéroports apparaît mitigé. Il importe de veiller à ce que l’aide publique accordée en faveur des aéroports régionaux non rentables ne pèse pas inutilement sur les finances publiques et ne crée pas de distorsion de concurrence indue au sein du marché intérieur. Enfin, les ports français enregistrent des résultats inégaux[30]. Une réforme a été engagée en 2008 qui vise à séparer encore davantage le rôle des autorités portuaires des fonctions qui pourraient être remplies par des entreprises privées. Même si cette réforme devrait améliorer la situation, la France doit encore renforcer les liaisons entre les ports et l’arrière-pays, notamment le réseau de fret ferroviaire et la navigation intérieure, afin de développer le potentiel de ses ports, aspect qui n’est actuellement pas suffisamment pris en compte dans les travaux préparatoires relatifs au Schéma national des infrastructures de transport mentionné dans le programme national de réforme.

Utilisation efficace des ressources

La France a fait de l’utilisation efficace des ressources et de la réduction des émissions de gaz à effet de serre l’un de ses principaux objectifs dans le cadre du programme national de réforme. Grâce à son bouquet énergétique et à sa capacité de production d’électricité hydraulique, la France figure parmi les économies de l’Union qui émettent le moins de CO2 et parmi les États membres dont la part d’énergies renouvelables est importante. Un système innovant de certificats blancs a été mis au point. Les tarifs de rachat applicables aux énergies renouvelables ont permis de stimuler le déploiement de l’énergie éolienne et de l’énergie solaire, mais ont dû être ajustés de manière à éviter toute hausse excessive des coûts pour les consommateurs d’électricité. En 2011, la France a lancé son premier appel d’offres pour l’installation d’éoliennes en mer et a renforcé sa politique en faveur du biogaz par l’introduction d’un nouveau tarif. Toutefois, le potentiel d’emploi et de croissance du secteur vert demeure en partie inexploité en France. En particulier, dans le secteur des déchets, un grand nombre d’emplois pourraient être créés si le principe de la hiérarchie des déchets était mieux appliqué, si la mise en décharge était supprimée et si la valorisation énergétique était limitée aux déchets non recyclables. Les instruments économiques tels que les systèmes de tarification basée sur le volume des déchets («pay as you throw») pourraient jouer un rôle essentiel à cet égard[31].

Comme l’indique le programme national de réforme, des initiatives ont été prises pour renforcer les incitations fiscales en faveur de la protection de l’environnement, notamment pour les véhicules, l’eau et les bâtiments. Cependant, comme on l’a déjà précisé dans la partie relative à la fiscalité, la France continue d’occuper l’avant-dernière place dans l’Union européenne en ce qui concerne la part de la fiscalité verte. De plus, bien que le rapport commandé au Centre d’analyse stratégique ait contribué à sensibiliser les esprits, un certain nombre d’aides publiques dommageables à l’environnement subsistent, notamment dans le secteur agricole. Quant aux énergies renouvelables dans le secteur des transports, la France devrait veiller à ce que des progrès soient réalisés comme prévu afin d’atteindre l’objectif de 10 % en 2020.

3.5. Modernisation de l’administration publique

Environnement des entreprises

En 2010-2011, certaines mesures notables destinées à améliorer l’environnement des entreprises ont été adoptées, telles que la création du régime de l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée[32]. La France figure désormais parmi les bons, voire les meilleurs élèves en ce qui concerne le temps et l’investissement financier nécessaires pour créer une entreprise, obtenir des licences et faire respecter les contrats. Elle s’approche de la moyenne de l’Union européenne sur le plan de la disponibilité et de l’utilisation des services d’administration en ligne pour les entreprises, bien que la dématérialisation des guichets uniques ne semble pas être encore totalement achevée. Un ensemble de 96 mesures de simplification ont été annoncées en 2011 et 25 ont été intégrées dans la nouvelle loi de simplification du 29 février 2012. La plupart des mesures n’ont toutefois pas encore été adoptées ou mises en œuvre (par exemple, dates communes de prise d’effet pour les nouvelles règles applicables aux entreprises) et ne peuvent pas être évaluées. D’autres mesures n’ont pas été pleinement mises en œuvre dans la pratique, comme l’analyse d’impact systématique des nouvelles règles applicables aux entreprises[33]. Si elle a gagné en visibilité et en transparence grâce à des dispositifs tels que le Grenelle, les Assises et les États généraux, la consultation des parties prenantes reste très disparate[34]. D’importantes mesures ont été prises pour simplifier les interfaces entre les entreprises et les services publics concernés, bien qu’il reste beaucoup à faire pour rationaliser davantage les structures administratives et garantir à l’ensemble des entreprises, y compris les PME, un accès aisé et transparent aux informations. Dans l’ensemble, les engagements politiques fermes pris en faveur de l’amélioration de l’environnement réglementaire des entreprises ne se sont pas toujours concrétisés par une mise en œuvre systématique. Par exemple, certains grands objectifs se chevauchent ou ne font pas l’objet du suivi[35] nécessaire et les rôles respectifs de plusieurs nouveaux organismes pourraient être clarifiés[36]. À la longue, la prolifération des demi-mesures de simplification, telles que les dérogations ou exemptions ad hoc, tend à créer un environnement réglementaire à plusieurs vitesses et peut se révéler plus néfaste que bénéfique en rendant le cadre réglementaire des entreprises encore plus complexe et plus instable. L’exemple du cadre fiscal est particulièrement frappant: les exonérations et dérogations ont eu tendance à engendrer une telle complexité que la législation fiscale n’est plus transparente pour les entreprises, notamment pour les PME et les investisseurs étrangers. La trop grande fréquence des modifications législatives et des exonérations qui y sont liées conduit également à une absence de prévisibilité qui n’est pas favorable à l’environnement des entreprises.

Ainsi, la France continue d’enregistrer des résultats nettement inférieurs à la moyenne de l’Union européenne pour ce qui est du poids de la réglementation, en raison de difficultés persistantes liées à la charge que représente le respect des procédures administratives, à la complexité de la réglementation (législation fiscale, droit du travail, droit des sociétés, etc.) et à l’instabilité du cadre réglementaire (y compris dans le domaine fiscal). Une surveillance permanente de l’environnement réglementaire sous l’angle de la compétitivité, impliquant notamment une simplification régulière et un suivi systématique, pourrait permettre à terme des améliorations significatives.

Marchés publics

Un système performant de passation des marchés publics renforce l’efficacité de l’administration publique, et la passation électronique des marchés publics est une composante essentielle de l’administration en ligne. Les marchés publics français représentent selon les estimations entre 2,8 % et 3,5 % du PIB. Les directives relatives à la passation des marchés publics ont été intégralement transposées en droit national français. Le système judiciaire national des voies de recours est très efficace. Quant à la passation électronique des marchés publics, environ 2,5 % des dépenses publiques dans le domaine des biens et services ont été gérées au moyen d’outils électroniques en 2010. Depuis le 1er janvier 2010, la passation électronique des marchés publics est obligatoire pour les achats informatiques supérieurs à 90 000 EUR, et depuis le 1er janvier 2012, les services de l’État sont tenus d’accepter les factures électroniques de leurs fournisseurs.

Aides d’État

Dans l’ensemble, le contrôle de l’application des règles relatives aux aides d’État présente un certain nombre d’insuffisances. La France figure parmi les États membres dont les procédures générales et internes sont les plus longues, à quoi s’ajoute encore la complexité des cas. Elle accorde relativement plus d’aides faisant l’objet de décisions d’interdiction et d’aides d’État sectorielles que la plupart des autres États membres de l’Union. Il est nécessaire de renforcer les mécanismes de surveillance interne et de mise en conformité.

4. Tableau récapitulatif

Engagements 2011 || Évaluation succincte

Recommandations par pays (RPP)

RPP 1: se conformer à la recommandation d’un effort budgétaire annuel moyen supérieur à 1 % du PIB sur la période 2010-2013 et mettre en œuvre les mesures permettant de corriger le déficit excessif d’ici à 2013, conformément aux recommandations du Conseil au titre de la procédure concernant les déficits excessifs, en ramenant le taux d’endettement sur une trajectoire descendante, et assurer ultérieurement des progrès adéquats vers l’objectif à moyen terme; préciser les mesures nécessaires à cette fin à partir de 2012, prendre des mesures supplémentaires si nécessaire et utiliser toute recette exceptionnelle pour accélérer la réduction du déficit et de la dette comme prévu; poursuivre l’examen de la viabilité du système de retraite et prendre des mesures supplémentaires si nécessaire. || Des mesures d’assainissement supplémentaires ont été adoptées au cours du second semestre 2011 et en février 2012 pour tenir compte du taux de croissance moins élevé que prévu en 2011-2012. L’impact budgétaire sera d’environ 1 % du PIB en 2012 et de 0,2 % supplémentaire en 2013. S’il s’agit clairement d’un pas dans la bonne direction, les mesures soutenant la stratégie d’assainissement à partir de 2013 doivent encore être précisées, notamment en ce qui concerne le volet des dépenses, et la France pourrait devoir consentir des efforts supplémentaires pour ramener le déficit en deçà de la barre des 3 % du PIB d’ici à 2013 et pour garantir un effort budgétaire annuel moyen supérieur à 1 % au cours de la période 2010‑2013. En ce qui concerne la viabilité à long terme des finances publiques, la réforme des retraites de 2010 est mise en œuvre progressivement. Toutefois, il n’est pas certain que le système sera à l’équilibre d’ici à 2018 comme le prévoient les autorités françaises, dans la mesure où ces prévisions peuvent être fondées sur des projections d’emploi et de croissance optimistes, et l’on prévoit que le régime sera en déficit après 2020. De plus, le récent Comité de pilotage, qui est chargé de présenter un avis annuel sur la situation financière des différents régimes de retraite et sur les conditions dans lesquelles s’effectue le retour à l’équilibre des comptes d’ici à 2018, n’a pas rendu d’avis en 2011. Dans l’ensemble, la recommandation a été partiellement mise en œuvre.

RPP 2: dans le respect des pratiques nationales de consultation des partenaires sociaux, redoubler d’efforts pour lutter contre la segmentation du marché du travail en révisant certaines dispositions de la législation sur la protection de l’emploi, tout en renforçant le capital humain et en favorisant les transitions vers le haut; veiller à ce que toute évolution du salaire minimum favorise la création d’emplois. || Des réformes limitées ont été mises en œuvre pour lutter contre la segmentation du marché du travail. Depuis 2011, un certain nombre de mesures ont été prises en vue d’assouplir l’organisation du travail dans les entreprises en proie à des difficultés temporaires. En juillet 2011, les licenciements économiques ont été facilités pour les entreprises de moins de 1 000 salariés. Si elles renforcent la flexibilité du marché du travail, ces mesures ne permettent pas de lutter spécifiquement contre la segmentation de ce marché. L’évolution du salaire minimum a suivi celle de l’inflation et l’écart par rapport au salaire moyen s’est creusé. Dans l’ensemble, la recommandation a été partiellement mise en œuvre.

RPP 3: encourager l’accès à la formation tout au long de la vie afin de contribuer au maintien en activité des travailleurs plus âgés et renforcer les mesures visant à favoriser le retour à l’emploi; Intensifier les politiques actives de l’emploi et instaurer des mesures visant à améliorer l’organisation, le processus de décision et les procédures de l’agence publique pour l’emploi pour renforcer l’offre de services et le soutien individualisé aux personnes exposées au risque de chômage de longue durée. || Pour les travailleurs âgés, les entreprises sont tenues de mettre en œuvre un plan de gestion active des âges. Force est de constater néanmoins que ces plans manquent en général d’ambition. La mise en place d’incitations financières pour les demandeurs d’emploi peu qualifiés ayant plus de 45 ans n’a eu qu’un effet modeste, 4 330 travailleurs seulement ayant participé en 2011. Les ressources dont dispose Pôle emploi constituent un obstacle considérable à la crédibilité des objectifs adoptés. Des engagements ont été pris en vue de l’attribution de ressources supplémentaires temporaires (1 000 équivalents temps plein) pour faire face à l’augmentation actuelle du nombre de demandeurs d’emploi. Les autorités françaises espèrent également que 2 000 ETP supplémentaires pourront, grâce aux gains d’efficacité, être affectés à l’accompagnement des demandeurs d’emploi d’ici à 2014. Il est toutefois peu probable que ces mesures suffisent à améliorer de manière significative la qualité des services proposés. La convention relative au service public pour l’emploi, qui couvre la période 2012‑2014 et prévoit un accompagnement plus individualisé des demandeurs d’emploi et des objectifs de retour sur le marché du travail, constitue un pas dans la bonne direction. Certains objectifs doivent toutefois encore être définis. L’efficacité du dispositif devra faire l’objet d’un suivi. Une stratégie plus ambitieuse devra être mise en œuvre dans le domaine de l’apprentissage des adultes dans le but de renforcer l’employabilité de cette catégorie de la population. Dans l’ensemble, la recommandation a été partiellement mise en œuvre.

RPP 4: accroître l’efficacité du système fiscal, par exemple en déplaçant la charge fiscale du travail vers l’environnement et la consommation, et en mettant en œuvre la réduction prévue du nombre et du coût des exonérations fiscales et de charges sociales (y compris les «niches fiscales»). || En février 2012, la France a décidé une hausse de la TVA de 1,6 point de pourcentage, ce qui porte le taux à 21,2 %, ainsi qu’une augmentation de 2 points de pourcentage des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et les plus-values, qui s’établissent ainsi à 15,5 %, afin de compenser la baisse des cotisations sociales à la charge des employeurs. Il s’agit d’une mesure importante, même si sa portée semble limitée en raison du peu d’ambition de ses objectifs et des observations ci-après concernant les mesures alourdissant la pression fiscale sur le travail. Aucune mesure spécifique n’a été prise pour augmenter l’efficacité de la TVA, si ce n’est celle de faire passer le taux réduit de 5,5 % à 7 % pour certaines catégories de biens et services. Des mesures ont été prises pour réduire les dépenses fiscales; ces mesures ont néanmoins été accompagnées de relèvements de taux qui tendent à alourdir la pression fiscale déjà très élevée sur le travail. Elles sont contraires à l’objectif d’allégement de la pression fiscale sur le travail. Aucune initiative importante n’a été proposée jusqu’à présent pour déplacer la charge fiscale du travail vers l’environnement. Dans l’ensemble, la recommandation a été partiellement mise en œuvre.

RPP 5: prendre des mesures supplémentaires pour supprimer les restrictions injustifiées dans les secteurs et professions réglementés, notamment dans le secteur des services et du commerce de détail. || La France a entrepris des réformes en 2010 et en 2011 pour supprimer les restrictions dans certains secteurs et certaines professions. Toutefois, aucune évaluation horizontale n’a été réalisée et c’est pourquoi les mesures concernées n’auront qu’une incidence marginale. Dans le secteur du commerce de détail, les réformes prévues dans le projet de loi renforçant les droits, la protection et l’information des consommateurs n’auront qu’une incidence marginale et manquent clairement d’ambition. Dans l’ensemble, la recommandation a été partiellement mise en œuvre.

Pacte pour l’euro plus (engagements nationaux et progrès réalisés)

Finances publiques · Mettre intégralement en œuvre la réforme générale des retraites de 2010 · Adopter une réforme constitutionnelle qui instaurera une planification budgétaire pluriannuelle contraignante · Intensifier les efforts pour accroître l’efficacité des dépenses dans le domaine des soins de santé || L’engagement relatif aux finances publiques a été partiellement mis en œuvre: · La réforme de 2010 est mise en œuvre progressivement (relèvement de l’âge légal de départ à la retraite de 60 à 62 ans, avec une première augmentation de 4 mois pour les personnes nées en 1951), sachant que la durée de cotisation s’allongera plus rapidement que prévu précédemment (41,5 annuités pour les personnes nées en 1955 et non plus pour celles nées en 1958), conformément à la progression plus forte de l’espérance de vie. La France a également décidé que le relèvement de l’âge légal à 62 ans prendrait effet en 2017, soit un an plus tôt que prévu précédemment. · Le projet de réforme constitutionnelle a été voté par les deux chambres du Parlement au mois de juillet 2011. Pour devenir définitive, la révision doit être approuvée à la majorité des 3/5e des suffrages exprimés par les deux chambres réunies en Congrès. Le Congrès n’a pas été convoqué jusqu’à présent. · En ce qui concerne les dépenses de soins de santé, l’objectif fixé pour 2010-2011 a pu être respecté grâce à la récente amélioration du cadre institutionnel. Les objectifs pour la période 2012-2016 ont été renforcés, mais les économies correspondantes à réaliser à partir de 2013 doivent encore être précisées.

Marché du travail · Accroître la participation des jeunes et des travailleurs âgés au marché du travail · Porter le nombre des jeunes apprentis de 600 000 à 800 000 d’ici à 2015 · Mettre en place des mesures d’incitation pour les entreprises embauchant des travailleurs de plus de 45 ans en contrat de professionnalisation · Instaurer des entretiens systématiques pour les personnes au chômage depuis plus d’un an · Renforcer la participation des femmes au marché du travail par la création de 200 000 places de garde d’enfants supplémentaires d’ici à 2012 || Les engagements relatifs au marché du travail ont été partiellement mis en œuvre: · Le taux d’emploi des jeunes (tranche d’âge 15-24 ans) était de 29,9 % en 2011, contre 30,3 % en 2010. Celui des travailleurs âgés (tranche d’âge 55-64 ans) est passé de 39,7 % en 2010 à 41,4 % en 2011. · L’accord national interprofessionnel sur l’emploi des jeunes du 7 juin 2011 a été intégré dans la loi du 28 juillet 2011 pour le développement de l’alternance et la sécurisation des parcours professionnels. Le quota de jeunes en alternance dans les entreprises de plus de 250 salariés a été porté de 3 % à 4 %, puis à 5 % en février 2012. Les sanctions financières ont également été revues à la hausse. Cependant, en 2011, le nombre d’apprentis était loin d’atteindre l’objectif fixé (629 000). · Le chômage de longue durée a augmenté au cours des trois dernières années dans toutes les catégories. Aucune information n’est disponible à ce jour sur l’amélioration des services de conseil aux chômeurs de longue durée. Selon le ministère du travail, 87 % des chômeurs de longue durée ont été reçus par des conseillers de Pôle emploi entre mars et mai 2011. Les résultats de cette action restent toutefois assez flous. Conformément au nouvel accord, la fourniture de services personnalisés constituera l’une des trois priorités de Pôle emploi. · Le taux d’emploi des femmes était de 64,6 % en 2011, soit légèrement en baisse par rapport à 2010 (64,7 %). Il est indiqué dans le programme national de réforme que la mise en œuvre du plan de création de solutions de garde d’enfants est en cours et était réalisée