DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RESUME DE L'ANALYSE D'IMPACT /* SEC/2011/1142 final */





1. Résumé Le présent document résume l’analyse d’impact de la proposition de règlement portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche relevant du Cadre stratégique commun, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen et au Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1083/2006 (le règlement portant dispositions communes). Il a trait à des questions se rapportant au Fonds européen de développement régional (FEDER), au Fonds social européen (FSE) et au Fonds de cohésion pour ce qui concerne la période de programmation postérieure à 2013. Il est complété par les analyses d’impact relatives au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche. Il s’inscrit dans un ensemble d’analyses d’impact qui comprend également l’analyse d’impact de la réglementation relative au FEDER, au Fonds de cohésion et à la coopération territoriale européenne ainsi que l’analyse d’impact du règlement relatif au FSE. De vastes consultations publiques ont été menées, par exemple dans le cadre du groupe de haut niveau sur la future politique de cohésion et d’un groupe de travail sur la conditionnalité; entre le 12 novembre 2010 et le 31 janvier 2011, une consultation publique a également été menée sur les conclusions du cinquième rapport sur la cohésion[1]. Le cinquième rapport sur la cohésion et les évaluations ex post relatives à la mise en œuvre des différents programmes sur la période 2000-2006 montrent que la politique de cohésion a sensiblement contribué à propager la croissance et la prospérité à travers l’Union grâce à la réalisation des objectifs prioritaires européens, conjuguée au recul des disparités économiques, sociales et territoriales[2]. Cela étant, divers problèmes restent à examiner. 1.1. Le problème de la capacité à apporter une valeur ajoutée européenne a) Distribution géographique de l’aide Le problème réside dans la couverture géographique optimale de la politique de cohésion. D’aucuns arguent qu’il convient de conserver une couverture intégrale pour appuyer la stratégie Europe 2020 dans toutes les régions et continuer de réduire les disparités dans l’Union. D’autres sont d’avis que, compte tenu des pressions toujours plus importantes qui s’exercent sur les finances publiques, les ressources allouées aux régions les plus riches pourraient être mieux utilisées. b) Focalisation sur un nombre limité de priorités s’inscrivant dans le droit fil de la stratégie Europe 2020 Il existe de bonnes raisons pour que la politique de cohésion se concentre sur les priorités de l’UE. La stratégie Europe 2020 fixe à la fois des objectifs communs clairs, notamment des grands objectifs et des projets phares, et un cadre précis pour déterminer les priorités en matière de financement. La corrélation explicite entre la politique de cohésion et la stratégie Europe 2020 offre donc l’occasion de continuer à aider les régions les plus pauvres de l’UE à combler leur retard et de faire de la politique de cohésion un moteur de croissance important pour l’ensemble de l’Union. Pour donner corps à cette possibilité, plusieurs problèmes doivent toutefois être résolus. a) Une focalisation insuffisante sur les objectifs stratégiques. Plusieurs études et évaluations ex post ont mis en lumière des problèmes liés à une focalisation insuffisante sur les objectifs stratégiques, à une action insuffisamment axée sur les résultats, ainsi qu’au manque d’incitations à favoriser l’obtention de résultats concrets. Des tentatives ont été faites pour améliorer la focalisation sur des priorités et des objectifs stratégiques pendant la période 2007-2013, mais elles n’ont eu qu’une incidence limitée. b) Un manque de prévisibilité du montant du budget consacré au FSE. Malgré l’importance de l’emploi et des compétences dans la stratégie Europe 2020, la proportion des fonds alloués au FSE (par rapport au total consacré au FSE, au FEDER et au FC) n’a cessé de décliner au cours des quatre dernières périodes de programmation, passant de 40 % pour la période 1989-1993 à 22 % pour l’actuelle période de programmation. c) Une coordination insuffisante. En lien avec les deux problèmes susmentionnés se pose celui d’une coordination et d’une complémentarité insuffisantes entre les différents fonds (FSE, FEDER et FC) et les autres politiques et instruments financiers de l’Union ainsi que les programmes nationaux de réforme des États membres. En matière de coordination, les parties prenantes se plaignent souvent de la complexité qui résulte du chevauchement des dispositifs, ou encore du manque de coordination au niveau stratégique. 1.2. Les problèmes liés à l’efficacité de la politique Vu qu’elle repose sur le principe de gestion partagée, la politique de cohésion a souvent été caractérisée par un antagonisme entre une focalisation sur les meilleurs résultats possibles, d’une part, et un budget fixé pour une période de sept ans, assorti de contraintes et d’un calendrier stricts en matière de dépenses. L’environnement politique, réglementaire et institutionnel L’efficacité des Fonds structurels dépend d’une politique macroéconomique rationnelle, d’un environnement microéconomique favorable et d’un cadre institutionnel solide. Les conditions macrobudgétaires Le cadre réglementaire actuel prévoit une conditionnalité macrobudgétaire dans le cadre du Fonds de cohésion pour renforcer l’application des programmes de stabilité et de convergence et éviter les déficits excessifs. Il existe une marge d’action pour réviser les règles existantes et les aligner sur les nouvelles mesures d’exécution du pacte de croissance et de stabilité. Les résultats du point de vue de la réalisation des objectifs fixés Bien que les évaluations ex post concernant la période 2000-2006 indiquent que la politique de cohésion a eu des retombées sensibles et immédiates sur les politiques nationales, notamment dans le domaine de la planification stratégique, de la culture de l’évaluation et de la focalisation des politiques nationales sur les résultats, il subsiste des problèmes en matière de suivi et d’évaluation qui rendent difficile l’appréciation des résultats. 1.3. Les problèmes liés à la mise en œuvre de la politique Une gestion rigoureuse et efficace de l’utilisation des ressources de la politique de cohésion nécessite des structures adaptées, efficaces et transparentes dans les administrations nationales et régionales. 1.4. Justification de l’action de l’Union L’action de l’UE est justifiée à la fois par les objectifs établis à l’article 174 du traité et par le principe de subsidiarité. La qualité pour agir émane de l’article 3 du traité sur l’Union européenne, qui dispose que «[l’Union] promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres», de l’article 175 TFUE, qui prévoit explicitement que l’Union recourt aux Fonds structurels à cet effet, ainsi que de l’article 177, qui définit le rôle du Fonds de cohésion. Les objectifs du Fonds social européen (FSE), du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds de cohésion (FC) sont définis, respectivement, aux articles 162, 176 et 177 TFUE. 2. Objectifs L’objectif général, défini par le traité, est de favoriser un développement équilibré et harmonieux des États membres et des régions ainsi que de réduire les écarts de développement entre les différentes régions et de combler le retard des régions les moins favorisées. Les objectifs spécifiques visent à aider les États membres et les régions à favoriser une croissance intelligente, durable et inclusive, conformément à la stratégie Europe 2020, par la résolution de problèmes spécifiques. Compte tenu de l’étendue de la présente analyse d’impact, les objectifs spécifiques sont de garantir que les Fonds structurels et le Fonds de cohésion sont utilisés: · de manière à produire une forte valeur ajoutée européenne; · de manière efficace, c’est-à-dire de sorte à en maximiser l’incidence; · de manière efficiente, en réduisant au minimum les sources d’inefficacité telles que les contraintes administratives inutiles ou les procédures excessivement compliquées, ainsi qu’en favorisant une utilisation efficace des ressources. Ces questions d’ordre général se traduisent par les objectifs opérationnels suivants: · concentrer les ressources de la politique de cohésion sur la mise en place d’un cadre propice à un développement et à une croissance durables pour maximiser la valeur ajoutée européenne; · établir, au sein de la réglementation, les mécanismes adaptés à un alignement total sur la stratégie Europe 2020 et sur ses objectifs, notamment les grands objectifs qu’elle définit, · assurer une coordination optimale des Fonds entre eux et avec d’autres instruments financiers; · définir des objectifs clairs et mesurables; · trouver le juste équilibre entre la diminution de la charge et des dépenses administratives supportées par les autorités de gestion et les bénéficiaires, et la minimisation du risque pour le budget de l’Union. 3. Options, analyse et comparaison Le 29 juin 2011, la Commission a adopté une proposition de cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 appelant à une amélioration de l’efficacité des dépenses pour la politique de cohésion. Cette proposition se traduit par plusieurs options. 3.1. Apporter une valeur ajoutée européenne Du point de vue de la concentration géographique de l’aide, l’option 1 envisage un statu quo, dans le cadre duquel l’aide serait concentrée sur les régions moins développées et les régions de convergence actuelles situées au-dessus du seuil de 75 % bénéficieraient du mécanisme de suppression progressive de l’aide. L’option 2 se distingue principalement de la première par la création d’une nouvelle catégorie de transition, qui remplacerait les mécanismes statistiques actuels d’instauration et de suppression progressives de l’aide. L’option 3 correspond à une démarche plus radicale réservant l’aide au titre de la politique de cohésion aux États membres dont le RNB moyen par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne par habitant de l’Union. Dans le cadre de l’option 3, les régions bénéficiant du mécanisme d’instauration progressive et de suppression progressive de l’aide en fonction des statistiques, ainsi que les régions concernées par l’objectif «Compétitivité» ne pourraient pas prétendre à une aide au titre de la politique de cohésion. Tableau 1: Ventilation du budget pour chacune des options || Option 1 || Option 2 || Option 3 Régions moins développées || 70,3 % || 67,9 % || 100 % Régions en transition || 8,4 % || 13,5 % || 0 % Régions plus développées || 21,3 % || 18,6 % || 0 % Total || 100 % || 100 % || 100 % Les options 1 et 2 permettraient de couvrir, avec une intensité variable de l’aide, la totalité de la population de l’Union. Toutes les régions de l’UE pourraient donc bénéficier d’une aide au titre de la politique de cohésion, tandis que dans le cadre de l’option 3, les ressources de la politique de cohésion seraient concentrées sur les États membres en retard uniquement. Seule l’option 2 permet une couverture plus complète de la population, grâce à la catégorie des régions intermédiaires, et c’est aussi celle des options qui engendrerait la plus forte progression du PIB tout en assurant une forte intensité d’aide aux régions en retard. Du point de vue de la focalisation sur les priorités de l’Union, l’option 1 envisage d’affecter les dépenses en fonction des objectifs Europe 2020 et d’appliquer les orientations stratégiques communautaires au niveau de l’Union. L’option 2 va plus loin en proposant une liste d’objectifs thématiques directement liés à la stratégie Europe 2020 et définissant les priorités des Fonds en matière d’investissement. La focalisation sur les priorités de l’Union serait renforcée par la fixation, dans certains domaines d’intervention, de la part minimum de l’aide octroyée au titre des Fonds structurels. Compte tenu de la faible couverture géographique dans le cadre de l’option 3, la focalisation sur les priorités de l’Union ne se concrétiserait que dans les États membres moins développés. L’option 1 offre davantage de flexibilité aux États membres grâce aux dispositions relatives à l’affectation des crédits, tandis que l’option 2 permet d’établir un lien plus concret et plus étroit avec les grands objectifs et les lignes directrices intégrées. L’option 3 ne prévoit une focalisation sur les priorités de l’Union que dans les pays moins développés. L’option 2 est donc celle qui contribue le plus à la réalisation des grands objectifs, tandis que l’option 1 entraînerait une fragmentation des interventions au titre de la politique de cohésion. Du point de la vue de la visibilité et de la prévisibilité du financement du FSE, seules les options 2 et 3 permettraient de garantir une part minimum pour le FSE, tandis que l’option 1 donnerait aux États membres la latitude de négocier la contribution du FSE en fonction de leurs besoins. En matière de coordination avec d’autres politiques et instruments financiers de l’Union, l’option 2 correspond, par rapport à l’option 1, à une gradation dans l’alignement sur la stratégie Europe 2020. Tandis que l’option 1 prévoit un alignement lâche fondé sur les lignes directrices communautaires, qui ne sont pas contraignantes, l’option 2 préconiserait un alignement plus strict sur les objectifs d’Europe 2020 au moyen du cadre stratégique commun et du contrat de partenariat; l’option 3 ne prévoit aucun alignement au-delà de la conformité formelle. La contribution à la réalisation des grands objectifs d’Europe 2020 est la plus importante dans le cadre de l’option 2 en raison du cadre stratégique plus contraignant qu’elle établit; elle est moins importante pour l’option 1 et elle est la plus faible pour l’option 3, en raison de sa nature non contraignante et sa couverture géographique moins étendue. Du point de vue de la concentration géographique et de la coordination avec d’autres politiques et instruments financiers de l’Union, l’option 2 est celle qui apporte le plus de valeur ajoutée européenne. 3.2. Améliorer l’efficacité de la politique 3.2.1. Option 1 – Statu quo En cas de statu quo, les conditions suivantes subsisteraient: - les conditions macrobudgétaires dans le cadre du Fonds de cohésion (bien qu’elles n’aient jamais été appliquées); - le respect des procédures; - le respect des dispositions sectorielles de l’Union directement applicables à l’investissement, ainsi que de conditions thématiques liées aux cadres stratégiques. Le principal avantage de cette option réside dans le fait qu’elle n’impose aucune nouvelle contrainte aux autorités de gestion. Son principal inconvénient est que les facteurs d’inefficacité liés à la faiblesse des capacités institutionnelles, aux insuffisances en matière de respect du droit de l’UE et à l’inadéquation des politiques budgétaires et des cadres stratégiques subsisteraient. La conditionnalité macrobudgétaire du Fonds de cohésion resterait facultative. L’absence d’un mécanisme de récompense et d’incitation lié aux résultats limite l’incidence sur l’efficacité de la politique. 3.2.2. Option 2 – Conditionnalité ex ante La conditionnalité ex ante correspond à l’obligation de satisfaire à des conditions préalables liées aux cadres stratégiques, réglementaires et institutionnels, ainsi qu’à une mise en œuvre des politiques conforme aux orientations stratégiques de l’Union. Ces conditions préalables peuvent souvent être mises en place avant l’adoption de la nouvelle génération de programmes. Dans certains cas, il peut toutefois y avoir lieu d’entreprendre des modifications ou des ajustements associés à un calendrier d’exécution contraignant pour les États membres et les régions. L’exécution effective des engagements pris ferait l’objet d’un suivi. Le principal avantage de cette option est qu’elle permettrait d’améliorer l’efficacité des dépenses au titre de la politique de cohésion grâce à la mise en place des conditions préalables d’ordre réglementaire, stratégique et institutionnel indispensables à l’efficacité des investissements. Son principal inconvénient réside dans le risque de retards dans le démarrage des programmes et dans l’accroissement de la charge administrative. 3.2.3. Option 3 – Cadre et réserve de performance Un cadre de performance serait mis en place pour indiquer le rythme de progression prévu sur la voie des objectifs généraux et spécifiques fixés au début de la période au moyen d’objectifs intermédiaires («étapes»). Ceux-ci seraient liés à des engagements, à des réalisations et, s’il y a lieu, à des dépenses et des résultats. Le cadre de performance serait convenu dans le contexte des contrats de partenariat et des programmes. La réserve de performance serait allouée à l’État membre concerné pour les programmes et les axes prioritaires pour lesquels les étapes ont été atteintes. Le principal avantage de cette option est qu’elle introduirait un mécanisme qui favoriserait la contribution des Fonds à la réalisation des objectifs européens et permettrait d’assurer un suivi et d’établir des rapports sur les objectifs atteints. Les principaux inconvénients seraient l’accroissement de la charge administrative, la difficulté liée à des techniques de mesure rigoureuses, ainsi que les incertitudes engendrées par la suspension de programmes. 3.2.4. Option 4 – Renforcement de la conditionnalité macrobudgétaire Les conditions macrobudgétaires rattachées à la politique de cohésion pourraient être renforcées en deux étapes: i) une application effective des conditions existantes pourrait être assurée grâce à la révision des dispositions d’exécution actuelles dans le sens, par exemple, d’un abaissement du seuil de déclenchement de la procédure de déficit excessif et de la suspension progressive de tout ou partie des engagements en cas d’infractions répétées au PSC sur la base de critères objectifs et transparents définis au préalable; ii) ces règles révisées relatives aux conditions macrobudgétaires rattachées au Fonds de cohésion pourraient être étendues aux Fonds structurels, car leur efficacité dépend également de la solidité des politiques macroéconomique et budgétaires, qui favorisent la croissance. 3.2.5. Option 5 – Combinaison des options 2, 3 et 4 Cette option combine tous les éléments des options 2, 3 et 4, notamment i) les conditions préalables, ii) le cadre et la réserve de performance et iii) le renforcement des conditions macrobudgétaires et leur extension aux Fonds structurels. Cette option a pour principal avantage d’apporter une réponse à tous les problèmes déterminés concernant l’efficacité de la politique. Elle garantirait un environnement stratégique, réglementaire et institutionnelle adéquat ainsi que des politiques macrobudgétaires solides. Elle favoriserait l’obtention et le suivi de résultats concrets dans le cadre des programmes du point de vue de la réalisation des objectifs généraux et spécifiques. Son principal inconvénient est l’alourdissement de la charge administrative résultant de la nécessité de satisfaire aux conditions fixées et de la mise en place du cadre de performance. 3.2.6. Comparaison des options du point de vue de la performance Les options ont été évaluées sous l’angle de leur contribution à la résolution des problèmes liés i) aux conditions préalables d’ordre stratégique, réglementaire et institutionnel, ii) aux conditions macrobudgétaires et iii) aux résultats du point de vue de la réalisation des objectifs. Sur la question des conditions nécessaires à l’efficacité des investissements, les options ont été évaluées conformément aux principes de la Banque mondiale en matière de conditionnalité[3]. L’option 1 n’aurait que peu d’effet du point de vue des conditions préalables requises pour une aide efficace et une incitation à la performance dans le contexte des programmes. L’option 2 ne couvrirait que les préconditions nécessaires à garantir l’efficacité de l’aide et n’aurait qu’une incidence limitée du point de vue de l’incitation à la performance dans le contexte des programmes. L’option 3, elle, serait uniquement axée sur ce dernier aspect. L’option privilégiée est la combinaison des options 2, 3 et 4, qui couvrirait tous les problèmes liés à la performance 3.3. Rationaliser la mise en œuvre et minimiser le risque d’erreur 3.3.1. Simplification – réduction des coûts administratifs et diminution du risque d’erreur 3.3.1.1. Option 1 – Statu quo - Remboursements sur la base des coûts réels; options facultatives simplifiées en matière de coûts. - Absence de lignes directrices précises sur la gouvernance électronique[4] au niveau de l’Union pour la mise en œuvre de la politique de cohésion. - Agrément des systèmes de gestion et de contrôle au niveau national sous l’entier contrôle de la Commission 3.3.1.2. Option 2 – Approche flexible - Options de paiement flexibles, par opération, à déterminer par les bénéficiaires. - Gouvernance électronique fondée sur des lignes directrices. - La responsabilité de l’examen ex ante des systèmes de gestion et de contrôle incombe à l’État membre (agrément au niveau national uniquement) 3.3.1.3. Option 3 – Approche prescriptive - Paiements basés sur les réalisations dans le cadre du projet. - Gouvernance électronique obligatoire au niveau de l’UE. - L’examen des systèmes de gestion et de contrôle incombe à la Commission 3.3.1.4. Option 4 – Approche proportionnelle - Paiements basés sur les coûts réels ou sur options simplifiées en matière de coûts. - Gouvernance électronique obligatoire au niveau de l’ÉM ou au niveau régional. - Proportionnalité de l’examen ex ante des systèmes de gestion et de contrôle Les principales différences entre les options résident dans le niveau d’engagement de la Commission dans l’évaluation des systèmes de gestion et de contrôle, l’existence de possibilités de remboursement en fonction des résultats et les mécanismes d’incitation à la gouvernance électronique dans le contexte de la politique de cohésion. L’option privilégiée est l’approche proportionnelle, car elle pourrait entraîner une réduction sensible du coût des contrôles et une diminution de la charge de travail. Sur le plan administratif, l’approche proportionnelle représenterait en matière d’assurance une diminution d’environ 4 % de la charge de travail par rapport au statu quo. Elle est également plus conforme au principe de subsidiarité. En outre, la simplification des règles et procédures nationales relatives à la mise œuvre des dispositions de l’UE, ainsi que la réduction de la surréglementation au niveau national (l’adoption d’exigences nationales en sus des règles européennes), pourraient permettre une diminution supplémentaire des coûts de 5 % à 10 %. 3.3.2. Coordination entre les instruments de la politique de cohésion 3.3.2.1. Option 1 – Statu quo La programmation, pour le FEDER et le FSE, prend la forme de programmes monofonds. La délimitation entre les fonds se fait essentiellement sur la base du type d’investissement. Sur le plan opérationnel, le «financement croisé» de certains investissements est possible grâce à une clause de flexibilité. 3.3.2.2. Option 2 – Faciliter la programmation intégrée Dans le cadre de cette option, les États membres seraient encouragés à recourir à des programmes multifonds utilisant des processus communs de préparation, de négociation, de gestion et de mise en œuvre. S’il y a lieu, un fonds «chef de file» serait mis en place en lien avec le ou les domaines d’intervention du programme. Les interventions du fonds chef de file seraient complétées par des interventions d’autres Fonds structurels pour garantir la cohérence du soutien apporté dans le cadre des différents objectifs thématiques au titre de la politique de cohésion. 3.3.2.3. Option 3 – Une politique, une approche Dans le cadre de cette option, la programmation du FEDER et du FSE pourrait prendre la forme de programmes monofonds ou multifonds, et une délimitation stricte entre les Fonds serait mise en place. L’option 2 se solderait par le gain d’efficacité le plus important ainsi que par la plus grande flexibilité. L’option 1 engendrerait une charge administrative supplémentaire (en raison des dispositions relatives au financement croisé), tandis que l’option 3 créerait des démarcations rigides. 4. Suivi et évaluation Les options exposées dans la présente analyse d’impact montrent comment les objectifs et conceptions stratégiques seraient reformulés pour résoudre trois problématiques particulières. À cet égard, le suivi et l’évaluation jouent un rôle important. À l’exception du statu quo, toutes les options prévoient un renforcement des systèmes de suivi et d’évaluation par rapport à la situation actuelle. Les modifications proposées dans ce sens permettraient d’améliorer la focalisation sur les résultats et l’alignement sur la stratégie Europe 2020. · Tous les programmes suivraient une logique d’intervention plus claire fondée sur une description précise de la manière dont les dépenses engagées (moyens) pour des interventions données (réalisations) contribueront aux résultats. Une série d’indicateurs communs alignés sur les objectifs d’Europe 2020 sera, s’il y a lieu, utilisée dans tous les programmes. Ces indicateurs porteront principalement sur les réalisations, mais également, pour partie, sur des résultats intermédiaires. [1] «Résultats de la consultation sur les conclusions du cinquième rapport sur la cohésion sociale, économique et territoriale», document de travail des services de la Commission, SEC(2011) 590 final, 13.5.2011. [2] Cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale, novembre 2010; Ex-Post Evaluation of Cohesion Policy programmes 2000-06 co-financed by the ERDF (Objective 1 & 2), rapport de synthèse élaboré par Applica, Ismeri et l’Institut d’études économiques internationales de Vienne (wiiw), avril 2010. La section 2.5 examine de manière plus approfondie les réalisations et les lacunes de la politique de cohésion du point de vue de la réduction des disparités. [3] Banque mondiale (2005), Review of World Bank Conditionality, Operations Policy and Country Services, The World Bank, Washington, DC. [4] La gouvernance électronique dans la politique de cohésion doit permettre d’éviter aux bénéficiaires de devoir communiquer la même information plusieurs fois et de veiller à ce que les informations soient disponibles et transmises sous forme électronique.