B4-1460/95

Résolution sur les progrès réalisés en 1995 dans la mise en oeuvre de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, conformément au titre VI du traité sur l'Union européenne

Le Parlement européen,

- vu l'article K.6 du traité UE,

- vu l'article 94, paragraphe 2, du règlement,

- vu ses résolutions du 13 décembre 1994 sur les progrès réalisés en 1994 dans la mise en oeuvre de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, conformément au titre VI du traité sur l'Union européenne ((JO C 18 du 23.01.1995, p. 39.)), du 21 septembre 1995 sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les politiques d'immigration et d'asile ((PV de cette date, partie II, point 6.)) et du 22 septembre 1995 sur le projet de résolution du Conseil relative à l'admission de ressortissants de pays tiers sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne à des fins d'études, sur le projet de résolution du Conseil concernant la limitation de l'admission de ressortissants de pays tiers dans les Etats membres aux fins de l'exercice d'une activité professionnelle indépendante, et sur le projet de conclusions du Conseil concernant les modalités de fonctionnement et le développement du Centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière de franchissement des frontières et d'immigration (CIREFI) ((PV de cette date, partie II, point 8 a), b) et c).)),

A. considérant que l'Union dispose d'un cadre institutionnel unique et respecte les droits fondamentaux et l'identité nationale de ses Etats membres, dont les systèmes de gouvernement sont fondés sur les principes démocratiques,

B. considérant que les conventions intergouvernementales ont clairement montré les lacunes qu'elles présentent en tant que moyen de promouvoir l'intégration européenne dans le domaine de la justice et des affaires intérieures,

C. considérant que des conventions et les autres décisions du Conseil faisant l'objet d'interprétations différentes dans les différents États membres mettent en question l'État de droit et qu'il est dans l'intérêt d'États membres démocratiques de disposer d'une interprétation commune de ces conventions et autres textes pour aboutir à des principes fondamentaux communs,

D. considérant que la présidence et la Commission doivent informer régulièrement le Parlement européen des travaux menés dans ce domaine, conformément à l'article K.6, premier alinéa, du traité UE, que la présidence doit consulter le Parlement européen sur les principaux aspects de l'activité dans ces domaines et veiller à ce que ses vues «soient dûment prises en considération», comme indiqué à l'article K.6, deuxième alinéa, du même traité;

E. considérant que l'absence de mesures compensatoires et la lenteur du processus décisionnel y afférent ne peuvent être utilisées pour justifier que l'abolition des contrôles aux frontières n'a pas été pleinement réalisée; rappelant que l'article 7 A du traité CE prévoit la libre circulation des personnes avant le 31 décembre 1992 et qu'il s'avère nécessaire de procéder à des améliorations dans ce domaine si l'on veut atteindre les objectifs convenus,

F. considérant qu'il faut réaffirmer que la libre circulation des personnes inclut les citoyens des pays tiers résidant légalement sur le territoire de l'Union, et que sa réalisation, de même que les mesures compensatoires qu'elle implique, relève du premier pilier,

G. considérant que le Conseil a pris les décisions suivantes dans le cadre du troisième pilier, qui traduisent une augmentation sensible des décisions prises par rapport à 1994:

- action commune 95/73/JAI concernant l'Unité Drogues Europol

- convention relative à la procédure simplifiée d'extradition entre les Etats membres de l'Union européenne

- résolution sur les garanties minimales que doivent présenter les procédures en matière de demande d'asile (doc. 5354/94 ASIMM 70)

- convention EUROPOL

- convention «système d'information douanier»

- convention sur la protection des intérêts financiers de la Communauté

- action commune concernant le budget

- résolution sur la répartition des charges en ce qui concerne l'accueil et le séjour à titre temporaire des personnes déplacées

- conclusions sur une procédure d'alerte et d'urgence pour la répartition des charges en ce qui concerne l'accueil et le séjour, à titre temporaire, des personnes déplacées

- convention relative aux procédures d'insolvabilité

- règlement intérieur du Conseil d'Administration d'Europol

- résolution relative à la protection des témoins dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée internationale

- deux accords de principe sur des actions communes:

. définition du terme de «réfugié»

. transit aéroportuaire

- un accord de principe sur une résolution relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée dans l'Union européenne

- déclaration de la Gomera sur le terrorisme

- accord pour que les actes et traités adoptés dans le domaine de l'asile et de l'immigration soient publiés au Journal Officiel des Communautés européennes

et que les travaux du Conseil JAI du 23 novembre 1995 reflètent la volonté manifeste de la Présidence de progresser vers l'objectif d'un espace judiciaire civil européen et d'assurer une plus grande transparence des actes du Conseil;

H. déçu par les résultats du Conseil JAI du 23 novembre 1995, qui n'a pas adopté l'action commune contre le racisme et la xénophobie, ainsi que par la position commune arrêtée concernant l'application harmonisée de la définition du terme «réfugié», qui restreint le champ d'application de la Convention de Genève puisque ne sont reconnues telles que les personnes persécutées par l'État,

I. considérant que les problèmes rencontrés pour l'application de la Convention de Schengen montrent que le mécanisme purement intergouvernemental est tout à fait insatisfaisant et doit être remplacé par un autre mécanisme plus contraignant et démocratique,

J. considérant que le Conseil traite ses documents en secret et que le Tribunal de première instance a annulé, le 19 octobre 1995, une décision du Conseil refusant l'accès à ses documents, et que le Conseil doit donc à présent, comme l'a demandé le Président du Parlement européen, agir et assurer la publicité des travaux comme il sied au législateur ou au colégislateur dans une démocratie,

K. considérant qu'il est étonnant que, dans le cadre du titre VI, le Conseil tient secret pour le Parlement européen des propositions de positions communes, d'actions communes, de conventions et d'éventuelles mesures d'application sur lesquelles le Parlement européen doit être consulté en vertu de l'article K.6,

L. considérant que l'application de l'article K.9 nécessite l'unanimité;

1. constate que la mise en oeuvre de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures présente toujours les mêmes problèmes et les mêmes lacunes que ceux qu'il soulignait dans sa résolution précitée du 13 décembre 1994;

2. estime que la faiblesse évidente du troisième pilier découle:

- du manque d'objectifs politiques clairs dans le titre VI du traité UE,

- de la répartition de compétences discutable entre la Communauté (premier pilier), la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (troisième pilier) et les États membres,

- de l'exigence de la règle de l'unanimité qui, soit conduit à un blocage, soit amène à des décisions a minima, réduites au plus petit commun dénominateur des législations des différents États membres,

- des instruments prévus à l'article K.3: controverses sur le caractère contraignant ou non des positions et actions communes, lourdeur et complexité des conventions,

- de l'interprétation restrictive de la coopération intergouvernementale par le Conseil et par certains États membres et de leur volonté de perpétuer les pratiques intergouvernementales,

- du manque de contrôle judiciaire adéquat par la Cour de justice,

- de l'absence de volonté des États membres d'utiliser toutes les ressources du titre VI, articles K.3 et K.4 (possibilité dans certains cas d'utiliser le vote à la majorité qualifiée et de prévoir la compétence de la Cour de justice) et article K.9;

3. constate qu'aucune des recommandations qu'il adressait au Conseil dans sa résolution précitée du 13 décembre 1994 n'a été suivie d'effet et s'interroge en conséquence sur la façon dont le Conseil conçoit la «prise en considération des vues du Parlement européen»;

4. constate et regrette en particulier que les présidences en retenant une interprétation trop restrictive, n'aient pas respecté des obligations imposées par l'article K.6 du traité UE, à savoir:

- l'obligation d'informer régulièrement le Parlement européen, conformément au premier alinéa de l'article K.6, c'est-à-dire dans la pratique, de fournir une information régulière à sa commission des libertés publiques et des affaires intérieures; cette information doit sur sa forme et son contenu être en conformité avec le rôle institutionnel qui incombe au Parlement européen;

- l'obligation de consulter le Parlement européen;

- l'obligation de prendre en considération les vues du Parlement européen;

demande au Conseil et à la Commission de reprendre sans délai les négociations avec le Parlement européen pour une application convenable de l'article K.6;

5. estime tout à fait inadmissible que le Conseil accroisse le déficit démocratique de l'Union en ne communiquant pas à temps au Parlement européen son ordre du jour et ses pièces du dossier et exige du Conseil une pratique conforme à l'esprit des traités;

6. juge que la présence devant la commission des libertés publiques et des affaires intérieures de la Présidence en exercice du Conseil n'a pas permis l'exercice d'un contrôle parlementaire effectif ni une pratique transparente et démocratique dans un ensemble de matières qui visent directement les droits fondamentaux des citoyens;

7. renouvelle ses critiques sur le manque de transparence, de contrôle démocratique et juridictionnel sur les décisions prises au niveau du Conseil; manifeste son inquiétude quant au respect des libertés individuelles et les garanties de protection juridique du citoyen dans les domaines relevant du troisième pilier et regrette le manque de transparence accrue par le fait que les décisions du Conseil en matière de justice et affaires intérieures n'ont presque jamais été publiées au Journal Officiel;

8. estime inacceptable le fait que la plupart des décisions adoptées par le Conseil lui aient été transmises après adoption, et demande instamment au Conseil de changer cette pratique dans le futur;

9. renouvelle ses critiques sur la pratique du Conseil d'adopter des résolutions, recommandations, conclusions et déclarations, instruments non mentionnés dans le titre VI du traité UE et qui de surcroît ne sont pas publiés au Journal officiel et est d'avis que, si cette pratique n'est pas abandonnée au profit d'une coopération renforcée avec le Parlement européen, le Conseil bâtira en fait un espace de «non-droit» inacceptable du point de vue de la démocratie;

10. rappelle que le titre VI du traité UE s'inscrit, «sans préjudice des compétences de la Communauté européenne», en complément à celles-ci et contribue à la réalisation des objectifs de l'Union et estime que les incertitudes de nature juridique quant à la ligne de séparation entre les compétences du premier et du troisième pilier sont sources de graves difficultés et d'ambiguïté;

11. considère, comme l'an dernier, qu'il faut passer à l'application de l'article K.9 du traité UE, notamment en ce qui concerne l'asile et l'immigration, et invite en conséquence la Commission à présenter des propositions à cette fin;

12. estime que, si des vetos nationaux font obstacles au transfert de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures du troisième dans le premier pilier, le Conseil devrait accepter d'autres solutions permettant un renforcement de la coopération sur ces questions dans le cadre juridique de l'Union européenne;

13. regrette de n'avoir pas été consulté sur la convention Europol avant que le Conseil statue, alors que ladite convention constitue un des «principaux aspects des activités» au sens de l'article K.6, deuxième alinéa, du traité UE, et que la présidence ait omis de tenir dûment compte des vues du Parlement européen;

14. regrette que, dans le cadre d'Europol, la participation de la Cour de justice n'ait pu être décidée et estime que les Etats membres qui, au Conseil, ont refusé de donner un rôle à la Cour de justice, témoignent d'une grande frilosité et encourent le reproche de vouloir soustraire les services de police à un contrôle judiciaire adéquat;

15. réaffirme que les défis qui se posent à l'Union européenne, tels que renforcer la sécurité intérieure et faire face à des pressions migratoires croissantes, doivent être traités par le Conseil de manière à préserver les droits fondamentaux des personnes qui vivent dans l'Union européenne et sans restreindre les garanties individuelles et estime que tout défaut qui serait constaté doit être immédiatement corrigé;

16. constate que, à défaut d'un rôle de poids de la Commission, la présidence du Conseil et les États membres réunis au sein du Conseil disposent d'une marge de manoeuvre trop importante qui leur permet de paralyser le progrès dans le domaine du titre VI et de favoriser des intérêts purement nationaux;

17. demande à la Commission de restructurer ses services et les crédits qui leur sont affectés afin de permettre d'être plus efficace et complet dans l'information du Parlement européen et d'exercer plus activement le droit d'initiative qui lui est explicitement attribué dans le traité, et ce également dans l'établissement et l'exécution du budget;

18. redit son inquiétude concernant l'existence au sein du Conseil de structures permanentes composées d'experts des Etats membres (CIREA, CIREFI,...) qui accroissent le manque de contrôle démocratique au sein de l'Union européenne et dont les travaux risquent de faire double emploi avec ceux déjà exécutés par la Commission; demande au Conseil de changer ces structures en conformité avec ses résolutions précitées des 21 et 22 septembre 1995;

19. déplore que l'attente des citoyens ait été largement déçue dans ce domaine si sensible pour les libertés individuelles et si fondamental dans la perspective d'une véritable citoyenneté européenne;

20. renouvelle son souhait de voir la Conférence intergouvernementale de 1996 apporter au traité les modifications nécessaires pour remédier à ces carences;

21. invite le Conseil à ne pas reporter le renforcement nécessaire et urgent du troisième pilier jusqu'à la Conférence intergouvernementale, mais de procéder dès maintenant, après un débat approfondi en son sein, à la formulation des objectifs contraignants et des intérêts politiques communs, afin de pouvoir progresser dans l'exécution des objectifs généraux du traité UE;

22. renouvelle sa demande au Conseil et à la Commission d'établir chaque année, en temps utile, un rapport détaillé sur les décisions prises par le Conseil sur les actions et initiatives futures, ainsi que sur la façon dont la Présidence a répondu aux demandes exprimées dans la résolution clôturant le débat annuel de l'année précédente; un tel rapport est indispensable afin que le Parlement européen puisse participer activement au contrôle et à la conception des actions relevant du troisième pilier et qu'il puisse vérifier dans quelle mesure ses vues ont été prises en considérations;

23. ne peut accepter ni que l'action commune contre le racisme et la xénophobie n'ait pas été adoptée ni que la notion de réfugié ait reçu une interprétation restrictive et demande par conséquent au Conseil européen de Madrid d'adopter ladite action commune et d'interpréter la notion de réfugié dans un sens plus conforme à l'objectif de protection qui est celui de la Convention de Genève;

24. demande au Conseil de prendre des mesures pour faire en sorte que les ministères de l'Intérieur et de la Justice des États membres coopèrent de manière plus régulière et plus efficace afin de promouvoir des solutions communes aux problèmes communs;

25. se félicite de la coopération nouée par le Conseil et la Commission avec les pays tiers sur des questions telles que la grande criminalité internationale, le trafic de drogue, la criminalité organisée et le terrorisme, et souligne que pour traiter ces questions l'Union doit être mieux organisée, ce qui implique notamment de consulter comme il convient le Parlement européen aux termes de l'article K 6 du traité UE;

26. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, au Comité économique et social ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des Etats membres.