Recommandation pour une DÉCISION DU CONSEIL abrogeant la décision constatant l'existence d'un déficit excessif au Portugal - Application de l'article 104, paragraphe 12, du traité instituant la Communauté européenne -

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le 25 juillet 2002, les autorités portugaises ont officiellement confirmé à la Commission que le déficit de leurs administrations publiques pour 2001 s'élevait à 4,1 % du PIB [1], dépassant ainsi la valeur de référence du traité. Se fondant sur ce chiffre, la Commission a ouvert la procédure concernant les déficits excessifs à l'égard du Portugal le 24 septembre 2002 en adoptant le rapport prévu à l'article 104, paragraphe 3, du traité. Le 16 octobre 2002, la Commission a adopté un avis constatant l'existence d'un déficit excessif au Portugal. Le 5 novembre 2002, le Conseil a adopté une décision [2] en ce sens, conformément à l'article 104, paragraphe 6, du traité.

[1] Ultérieurement révisé à 4,4 % du PIB.

[2] JO L 322 du 27.11.2002.

Au même moment, le Conseil a adressé une recommandation au Portugal, conformément à l'article 104, paragraphe 7, du traité, visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif. Il a spécifiquement recommandé aux autorités portugaises:

«de mettre fin dès que possible au déficit excessif actuel conformément à l'article 3, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97;

de mettre en oeuvre avec détermination leurs plans budgétaires pour 2002 visant à ramener le déficit à 2,8 % du PIB cette année-là. Le Conseil fixe au gouvernement portugais la date du 31 décembre 2002 au plus tard pour prendre toutes les mesures nécessaires afin de mettre un terme au déficit excessif;

de prendre et de mettre en oeuvre les mesures nécessaires pour faire en sorte que le déficit public tombe nettement en deçà de 3 % du PIB en 2003 et que le ratio de la dette publique reste inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB.»

Indépendamment des recommandations qu'il a adressées au Portugal au titre de l'article 104, paragraphe 7, du traité, le Conseil s'est félicité des engagements pris par les autorités portugaises en vue notamment i) de mettre à jour le programme de stabilité d'ici à la fin 2002, en y intégrant des mesures d'ajustement destinées à réaliser l'objectif à moyen terme d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire et d'infléchir à nouveau à la baisse le ratio de la dette publique, ii) de continuer à améliorer la collecte et le traitement des données relatives aux administrations publiques, ainsi que iii) de renforcer les mécanismes de coordination de la politique budgétaire.

2. RESPECT DE LA RECOMMANDATION DU CONSEIL

2a. Solde des administrations publiques en 2002-2003

En 2001, le déficit public a nettement dépassé la valeur de référence du traité. Même si l'ampleur exacte du dérapage n'a été révélée qu'en juillet 2002 [3], le gouvernement nouvellement élu a présenté au parlement, dès le mois d'avril 2002, un budget rectificatif comprenant des mesures d'assainissement représentant environ 0,6 % du PIB. Toutefois, en raison de l'ampleur du déséquilibre budgétaire datant de 2001 et d'une activité plus faible que prévu, les autorités portugaises ont dû adopter à la fin de 2002 une série de mesures [4] ponctuelles représentant 1,5 % du PIB de recettes supplémentaires, afin de faire en sorte que le déficit public repasse sous la barre des 3 % du PIB dès 2002. De fait, le déficit réel des administrations publiques a été ramené à 2,7 % du PIB. En 2002, le solde corrigé des variations conjoncturelles s'est amélioré de 2,3 points de pourcentage du PIB pour s'établir à -2,6 % du PIB. Si l'on ne tient pas compte des mesures ponctuelles prises, ce solde s'est amélioré de 0,8 point de pourcentage pour atteindre -4,1 % du PIB en 2002.

[3] Avec la publication du rapport d'une task-force ad hoc chargée par le gouvernement nouvellement élu d'analyser les comptes publics. Cette task-force, qui réunissait des représentants du ministère des finances, de la Banque du Portugal et de l'institut national de statistiques, dépendait directement du gouverneur de la Banque du Portugal.

[4] Notamment une amnistie fiscale pour les suppléments d'intérêts sur tous les arriérés d'impôts et de cotisations de sécurité sociale, qui a généré à elle seule des recettes supplémentaires d'un montant total de 1,0 % du PIB.

Selon les premières données transmises en 2004 dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE), validées par Eurostat, le déficit des administrations publiques pour 2003 est estimé à 2,8 % du PIB. À titre de comparaison, l'actualisation de janvier 2003 du programme de stabilité tablait sur un déficit de 2,4 % du PIB. Ce dérapage s'explique par un effondrement des recettes fiscales [5], lié au recul inattendu du PIB en 2003, estimé à 1,3 % (alors que les projections initiales misaient sur une croissance du PIB de +1,3 %) et à la faiblesse des recettes fiscales générées par l'activité économique dans le cadre de l'actuelle récession. Si l'on exclut la cession des arriérés d'impôts, la récession économique s'est soldée par une baisse des recettes fiscales totales de 2,4 % en 2003 selon les estimations, alors que l'objectif budgétaire initial était de +4 %. Du côté des dépenses en revanche, le gouvernement est globalement parvenu à respecter les restrictions prévues. La croissance des dépenses primaires courantes a continué à décélérer, passant de 8,9 % en 2001 à 7,8 % en 2002 et à 4,1 % en 2003, sous l'effet essentiellement de la forte baisse de la consommation publique due au quasi-gel des embauches et des salaires nominaux en 2003. Tout bien considéré, ces évolutions des recettes et des dépenses auraient dû entraîner un déficit public nettement supérieur à 3 % du PIB en 2003. Pour éviter cette situation, les autorités portugaises ont eu recours à deux mesures ponctuelles, d'une valeur totale de 2,1 % du PIB, à savoir un paiement forfaitaire d'une entreprise publique au gouvernement en échange du transfert à ce dernier de la responsabilité de payer les retraites et la cession à un établissement financier du droit de percevoir les montants futurs liés aux arriérés d'impôts et de cotisations de sécurité sociale. En 2003, le solde corrigé des variations conjoncturelles s'est amélioré de 0,9 point de pourcentage du PIB pour atteindre -1,7 % du PIB. Si l'on ne tient pas compte des mesures ponctuelles, il s'est amélioré de 0,3 point de pourcentage pour s'établir à -3,8 % du PIB.

[5] Sans tenir compte de l'opération ponctuelle de cession des arriérés d'impôts et de cotisations de sécurité sociale.

>EMPLACEMENT TABLE>

2b. Ratio d'endettement en 2002-2003

Au cours de la période 2001-2003, le ratio de la dette publique brute au PIB a augmenté, essentiellement en raison de l'apathie de la croissance économique et d'importantes opérations financières. Ces dernières [6] représentent dans une large mesure la régularisation des arriérés de dépenses et la transformation d'un grand nombre d'hôpitaux publics en entreprises publiques.

[6] COMPTABILISEES SOUS LA RUBRIQUE «AJUSTEMENT STOCKS-FLUX»

3. SUIVI DES ENGAGEMENTS PRIS A LA SUITE DE LA RECOMMANDATION DU CONSEIL

S'agissant des engagements pris par les autorités portugaises lors de la publication de la recommandation du Conseil au titre de l'article 104, paragraphe 7, des progrès notables ont été accomplis dans le renforcement des mécanismes de coordination de la politique budgétaire avec l'adoption en 2002 d'une loi-cadre budgétaire («Lei de Estabilidade Orçamental»), ainsi que dans la collecte et le traitement des données relatives aux administrations publiques. La loi-cadre budgétaire, qui prime sur toute la législation budgétaire, a permis au gouvernement de fixer à zéro les besoins nets de financement des autorités locales et régionales pour 2004, le non-respect de cette exigence pouvant entraîner des réductions des transferts de l'administration centrale l'année suivante.

Deux réserves s'imposent toutefois: premièrement, l'efficacité du renforcement des mécanismes de coordination ne sera éprouvée que durant la période précédant les prochaines élections locales, programmées pour l'automne 2005, en raison du cycle politique normal des dépenses (d'investissement) locales; deuxièmement, le manque de données trimestrielles sur les autorités locales a entravé l'établissement prévu des comptes trimestriels des administrations publiques, même si des progrès substantiels ont été accomplis dans le traitement des données, sur une base trimestrielle, pour les autres niveaux de l'administration.

4. PERSPECTIVES BUDGETAIRES

Selon les prévisions du printemps 2004 des services de la Commission, le déficit public pour 2004 devrait atteindre 3,4 % du PIB. À titre de comparaison, le dernier programme de stabilité misait sur un déficit de 2,8 %, chiffre confirmé par les premières données transmises en 2004 dans le cadre de la PDE. Cette différence s'explique essentiellement par trois facteurs, à savoir i) une croissance projetée du PIB inférieure de 0,25 point de pourcentage selon les prévisions de la Commission, ii) des effets de base dus aux importantes mesures ponctuelles mises en oeuvre à la fin de 2003, qui ont influé sur les recettes et iii) le remplacement partiel de ces mesures ponctuelles, de 2,1 % du PIB en 2003 à 0,7 % du PIB en 2004, selon les plans du gouvernement connus à ce jour. Les prévisions du printemps 2004 de la Commission, qui reposent sur l'hypothèse habituelle de politiques inchangées, tablent sur une augmentation du déficit public à 3,8 % du PIB en 2005, en raison de la persistance d'un écart de production négatif notable et de la suppression progressive de toutes les mesures ponctuelles.

Toujours selon les prévisions du printemps 2004 des services de la Commission, le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles devrait se détériorer de 0,3 point de pourcentage du PIB en 2004 pour s'établir à -2,0 % du PIB, même si ce résultat est entièrement le fait d'une réduction du montant des mesures ponctuelles de 2,1 % du PIB en 2003 à 0,7 % du PIB selon les projets actuels. Par conséquent, si l'on exclut les mesures ponctuelles, le solde corrigé des variations conjoncturelles devrait s'améliorer de 1,1 point de pourcentage en 2004 pour s'établir à -2,7 % du PIB (-3,8 % en 2003). Dans leur dernière actualisation du programme de stabilité de décembre 2003, les autorités portugaises prévoyaient une réduction du solde corrigé des variations conjoncturelles de 0,6 point de pourcentage du PIB en 2004, soit un solde de -1,1 % du PIB.

>EMPLACEMENT TABLE>

5. CONCLUSIONS

Les autorités portugaises se sont conformées à la recommandation qui leur avait été adressée par le Conseil en vertu de l'article 104, paragraphe 7. Elles ont notamment respecté la recommandation de mettre fin à la situation de déficit excessif aussi rapidement que possible, conformément à l'article 3, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97, soit en l'espèce, en 2003 au plus tard. Elles ont ramené le déficit en dessous du seuil de 3 % en 2002 et pris des mesures avant décembre 2002 - date limite fixée par le Conseil - pour corriger la situation de déficit excessif. En 2003, le déficit est resté inférieur à 3 % du PIB. Enfin, selon les premières valeurs communiquées en 2004 dans le cadre de la PDE, le ratio d'endettement se chiffrait à 59,4 % du PIB en 2003, contre 58,1 % en 2002 et 55,6 % en 2001. Il ressort donc d'une évaluation globale que les autorités portugaises ont corrigé la situation de déficit excessif en 2003, conformément à la recommandation du Conseil du 5 novembre 2002. La Commission recommande par conséquent au Conseil d'abroger la décision constatant l'existence d'un déficit excessif au Portugal.

Des mesures supplémentaires s'imposent toutefois pour faire en sorte que le déficit des administrations publiques ne franchisse pas de nouveau la valeur de référence de 3 % du PIB à compter de 2004. Selon les services de la Commission, des mesures supplémentaires représentant au moins 0,5 % du PIB permettraient de réduire ce risque. Les plans budgétaires établis à l'automne dernier (pour le budget 2004) comprenaient déjà des dispositions pour des mesures ponctuelles (ventes de biens immobiliers) pouvant être activées pour compenser tout écart. En outre, les autorités portugaises ont fait connaître, après la date limite fixée pour l'établissement des prévisions du printemps 2004 de la Commission, leur intention de réaliser d'autres opérations (liées à l'immobilier) pour faire en sorte que le déficit demeure en deçà de 3 % du PIB cette année. Par la suite, le gouvernement devra tout mettre en oeuvre pour remplacer progressivement toutes les mesures ponctuelles par des mesures plus permanentes et, partant, assainir plus durablement les finances publiques, conformément aux recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique.

Recommandation pour une DÉCISION DU CONSEIL abrogeant la décision constatant l'existence d'un déficit excessif au Portugal

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 104, paragraphe 12,

vu la recommandation de la Commission,

(1) Sur recommandation de la Commission, le Conseil, conformément à l'article 104, paragraphe 6, du traité, a décidé (décision (CE) n° 2002/923 [7]) qu'il existait un déficit excessif au Portugal.

[7] JO L 322 du 27.11.2002, p. 30.

(2) Conformément à l'article 104, paragraphe 7, du traité, le Conseil a adressé une recommandation au Portugal afin que celui-ci mette un terme à la situation de déficit excessif [8]. Cette recommandation, conjointement à l'article 3, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs [9], fixait un délai pour la correction du déficit excessif, qui doit disparaître dans l'année suivant la constatation de son existence, c'est-à-dire en 2003 au plus tard.

[8] Recommandation du Conseil du 5 novembre 2002.

[9] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6.

(3) Conformément à l'article 104, paragraphe 12, du traité, une décision du Conseil constatant l'existence d'un déficit excessif est abrogée, dans la mesure où, de l'avis du Conseil, le déficit excessif dans l'État membre concerné a été corrigé.

(4) Les définitions des termes «public» et «déficit» sont établies dans le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs, par référence au système européen des comptes économiques intégrés (SEC), deuxième édition. Les données relatives à la procédure concernant les déficits excessifs sont fournies par la Commission.

(5) Les données fournies par la Commission à partir du rapport que le Portugal lui a communiqué avant le 1er mars 2004, conformément au règlement (CE) n° 3605/93 du Conseil, du 22 novembre 1993, relatif à l'application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne [10], tel que modifié par le règlement (CE) n° 475/2000 du Conseil [11], et les prévisions du printemps 2004 établies par les services de la Commission justifient les conclusions suivantes:

[10] JO L 332 du 31.12.1993, p. 7. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 351/2002 de la Commission (JO L 55 du 26.2.2002, p. 23).

[11] JO L 58 du 3.3.2000, p. 1.

- Le déficit des administrations publiques portugaises est estimé à 2,8 % du PIB en 2003, alors qu'il se chiffrait à 2,7 % en 2002 et à 4,4 % en 2001. Le résultat pour 2003 est conforme à la recommandation adressée par le Conseil en vertu de l'article 104, paragraphe 7, notamment en ce qui concerne la réduction du déficit public en deçà de la valeur de référence de 3 % du PIB en 2003 au plus tard. Les autorités portugaises ont poursuivi le processus d'ajustement budgétaire en 2003, en s'appuyant sur une décélération durable de la croissance des dépenses primaires courantes de 8,9 % en 2001 à 7,8 % en 2002 et 4,1 % en 2003. Toutefois, le ralentissement conjoncturel actuel, qui s'est soldé par une récession en 2003, est à l'origine d'un écart notable de 2,6 points de pourcentage entre la croissance effective du PIB pour l'année et les prévisions budgétaires initiales. De ce fait, les recettes fiscales se sont considérablement réduites en 2003 et ont dû être compensées par deux mesures ponctuelles, d'une valeur totale de 2,1 % du PIB.

- Les prévisions du printemps 2004 des services de la Commission tablent sur un déficit des administrations publiques de 3,4 % du PIB pour 2004, soit un niveau nettement supérieur à l'objectif officiel d'un déficit de 2,8 % du PIB. La différence s'explique essentiellement par i) une croissance inférieure à celle prévue dans le budget, ii) des effets de base liés aux mesures ponctuelles adoptées en 2003 et iii) le remplacement partiel prévu de ces mesures ponctuelles. Des mesures supplémentaires s'imposent donc pour éviter que le déficit public ne franchisse la valeur de référence de 3 % du PIB en 2004 et au-delà.

- Les autorités portugaises ont fait connaître, après la date limite fixée pour l'établissement des prévisions du printemps 2004 de la Commission, leur intention de réaliser d'autres opérations (liées à l'immobilier) pour faire en sorte que le déficit demeure en deçà de 3 % du PIB cette année.

- Selon les premières données transmises en 2004 dans le cadre de la PDE, le ratio de la dette publique a été maintenu en deçà de la valeur de référence de 60 % du PIB en 2003, conformément à la recommandation adressée par le Conseil en vertu de l'article 104, paragraphe 7, bien qu'il ait régulièrement augmenté depuis 2001 et devrait dépasser cette valeur en 2004 si l'on en croit les prévisions du printemps 2004 des services de la Commission.

(6) La décision (CE) n° 2002/923 doit en conséquence être abrogée, même si, compte tenu des risques relatifs à la situation budgétaire mis en évidence par la prévision de printemps, il est de la plus grande importance que les autorités portugaises prennent les mesures appropriées afin d'assurer que le déficit des administrations publiques demeure inférieur à 3% du PIB.

(7) Pour que le processus d'assainissement s'inscrive dans la durée et pour réaliser ultérieurement l'objectif à moyen terme d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire, conformément aux grandes orientations de politique économique, il y a lieu de remplacer progressivement toutes les mesures ponctuelles par des mesures plus durables et d'améliorer la position budgétaire corrigée des variations conjoncturelles d'au moins 0,5 point de pourcentage du PIB par an.

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Il ressort d'une évaluation globale que le déficit public excessif du Portugal a été corrigé en 2003, conformément à la recommandation adressée au Portugal le 5 novembre 2002 en vertu de l'article 104, paragraphe 7, du traité.

Article 2

La décision (CE) n° 2002/923 est abrogée.

La République portugaise est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le [...]

Par le Conseil

Le Président [...]