Avis du Comité économique et social sur le "Livre vert sur la politique en matière de spectre radioélectrique dans le contexte des politiques communautaires de télécommunications, de radiodiffusion, des transports et de la recherche et du développement"

(1999/C 169/02)

Le 15 décembre 1998, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le livre vert susmentionné.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 13 avril 1999 (rapporteur: Mlle Thompson).

Lors de sa 363e session plénière des 28 et 29 avril 1999 (séance du 28 avril), le Comité a adopté par 66 voix pour, 1 voix contre et une abstention l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Au cours des dernières années, le Livre vert sur la convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information(1), a déjà abordé, avec d'autres documents communautaires, certaines questions liées à l'utilisation du spectre radioélectrique et mis en évidence la complexité du processus de décision en vigueur dans ce secteur important du point de vue économique comme du point de vue social. Cette branche connaissant un développement considérable et représentant une activité économique majeure, il s'avère nécessaire de le passer en revue.

1.2. Historiquement, les pays coordonnent l'utilisation du spectre radioélectrique dans le cadre de l'Union internationale des télécommunications (UIT), qui est une institution spécialisée des Nations unies. Au cours de Conférences mondiales des Radiocommunications (CMR) de l'UIT, 186 pays adoptent une fois tous les deux ans des mesures destinées à réaliser une harmonisation internationale. En Europe, 43 pays, y compris les États membres, coordonnent l'utilisation du spectre radioélectrique dans le cadre de la Conférence européenne des administrations des postes et des télécommunications (CEPT) et de son sous-comité dénommé: Comité européen des radiocommunications (CER).

1.3. Des discussions importantes auront lieu au cours des deux prochaines années sur la politique en matière de spectre radioélectrique: l'"évaluation 99" ("Review 99") du secteur des télécommunications, d'important travaux dans le secteur des transports et la prochaine Conférence mondiale des radiocommunications (CMR-2000).

1.4. L'utilisation du spectre radioélectrique est devenue une question clé à l'intérieur des États membres, dans l'Union européenne, dans l'Europe au sens large et dans le monde entier. Au cours des dernières années, les progrès techniques, conjugués aux demandes du monde des affaires et des consommateurs, ont fait du spectre radioélectrique une ressource très précieuse. Des modèles différents de réglementation et d'usage se sont inévitablement mis en place aux niveaux national et international. En Europe, la CEPT est parvenue à assurer une utilisation adéquate et à atténuer les problèmes techniques. Toute analyse objective de la situation actuelle aboutira à montrer que les décisions relatives au spectre radioélectrique ont une dimension politique, sociale, économique et technique.

1.5. Le développement d'une politique cohérente en matière de spectre radioélectrique est du plus haut intérêt pour l'Union européenne, car il constitue l'épine dorsale d'une large gamme d'activités industrielles dans des secteurs tels que les télécommunications, la radiodiffusion, les transports, la recherche et le développement, ou encore les services d'intérêt général.

1.6. L'objectif du Livre vert est d'identifier la meilleure manière d'aborder et de mettre en oeuvre la politique des fréquences radioélectriques au niveau communautaire.

1.7. Dans cet environnement en mutation, l'Europe doit faire face à de nouveaux défis:

- le nombre de nouveaux systèmes, commerciaux ou non commerciaux, est en augmentation,

- la mondialisation demande une coopération internationale de plus en plus étroite.

2. Le Livre vert de la Commission européenne

2.1. L'UE et le spectre radioélectrique

2.1.1. L'emplacement et l'ampleur de la bande de fréquence attribuée à chaque service peuvent différer d'un pays à l'autre et une faible partie seulement du spectre radioélectrique a fait l'objet d'une harmonisation interétatique.

2.1.2. L'action de l'UE en matière de spectre radioélectrique diffère de façon significative d'un secteur à l'autre, comme l'indique l'exemple suivant:

2.1.2.1. Dans le secteur des télécommunications, le nombre de candidats s'est accru en raison des innovations technologiques et de la libéralisation mondiale des marchés des télécommunications.

2.1.2.2. En revanche, la disponibilité du spectre radioélectrique pour la radiodiffusion n'a jusqu'à présent, exception faite d'une résolution du Conseil sur le service public de radiodiffusion(2), pas été considérée par l'UE comme une question nécessitant une action politique ou législative.

2.1.2.3. Les politiques de transport, quant à elles, bénéficient de radiofréquences attribuées sur une base quasiment exclusive et internationale.

2.1.2.4. Bien que l'UE finance sur une large échelle l'observation de la terre et la radioastronomie, des pressions s'exercent sur les bandes de fréquence allouées à ces activités.

2.2. Politique de l'UE en matière de spectre radioélectrique - questions à examiner

2.2.1. La Commission européenne souhaite recevoir des commentaires à propos de cinq points essentiels:

- planification stratégique de l'utilisation des radiofréquences,

- harmonisation de l'attribution des radiofréquences,

- assignation des fréquences et autorisation,

- équipements radioélectriques et normalisation,

- cadre institutionnel de la coordination en matière de spectre radioélectrique.

2.3. L'annexe I du Livre vert brosse un tableau d'ensemble des politiques communautaires qui font intervenir le spectre radioélectrique.

3. Observations générales

3.1. Le Comité accueille favorablement le Livre vert de la Commission et reconnaît la nécessité d'organiser un débat approfondi sur l'utilisation du spectre radioélectrique.

3.2. Eu égard à l'importance des cinq domaines évoqués au paragraphe 2.2.1 pour toute une série de politiques de l'Union européenne, il importe que l'UE joue un rôle accru en ce qui concerne la politique relative au spectre radioélectrique. Pour cela, il y a lieu de s'appuyer sur le bon travail déjà entrepris notamment par la CEPT et ses sous-comités.

3.3. Il convient d'examiner la façon dont l'UIT, les CMR et la CEPT/ le CER adoptent à l'heure actuelle les décisions relatives au spectre radioélectrique. De solides arguments plaident en faveur d'une implication plus directe de l'UE dans le développement de stratégies pour les radiofréquences. Le processus actuel est clairement résumé dans le Livre vert.

3.4. Un équilibre doit être trouvé entre la procédure actuelle d'évaluation technique et celles d'un caractère politique, social et économique plus marqué qui pourraient être instaurées à l'avenir concernant cette ressource limitée.

3.5. Dans la politique qui est menée actuellement, la valeur du spectre radioélectrique n'est pas un facteur prédominant, qui serait pris en compte d'une manière générale, encore que de plus en plus couramment, les autorités compétentes vendent ou mettent aux enchères des licences définies et réglementées d'utilisation des radiofréquences. Le Comité insiste toutefois pour mettre en garde contre les répercussions négatives pour l'emploi et l'accroissement des coûts supportés par les consommateurs que cette pratique risque d'entraîner.

3.6. Les grands enjeux énumérés dans le Livre vert sont parfois conflictuels. Il n'est pas toujours possible, par exemple, de tenir compte de la valeur économique du spectre radioélectrique et de fournir dans le même temps des radiofréquences adéquates pour satisfaire à l'intérêt public. Néanmoins, il apparaît que la convergence des services utilisateurs de radiofréquences va devenir une réalité de plus en plus prégnante.

3.7. Les décisions prises dans ce domaine ont de vastes implications. Lorsqu'elles sont de nature financière, elles portent sur des millions d'euros. Lorsqu'elles sont de nature sociale, elles concernent par exemple les dispositifs d'alarme pour personnes âgées ou l'utilisation de radiofréquences pour les besoins de radios locales.

3.8. Il est tout à fait évident que le cadre réglementaire actuel ne permettra pas toujours d'atteindre les objectifs que s'assigne l'UE.

3.9. Les domaines qui sont particulièrement concernés sont:

- l'innovation technologique et la concurrence,

- l'établissement d'un cadre juridique clair,

- la contribution à une harmonisation des besoins des États membres et de l'Europe,

- le renforcement du rôle de l'UE dans le cadre d'un forum mondial,

- les normes techniques et l'harmonisation.

3.10. Il va de soi que si l'UE divise le spectre radioélectrique en cinq grandes bandes de fréquence qui sont fortement influencées par la recherche(3), à savoir:

- les télécommunications,

- la radiodiffusion,

- les transports,

- le gouvernement (défense, maintien de l'ordre),

- la recherche et développement,

la mesure de son influence sera différente selon les secteurs.

3.11. Le Comité estime qu'il faudrait mettre en place un mécanisme permettant à l'UE de jouer un rôle plus substantiel dans la politique des fréquences. Ce domaine est tellement vaste et complexe qu'il ne serait pas judicieux, pour la Communauté, de s'investir dans les modalités de la gestion en matière de spectre radioélectrique, comme la CEPT/ le CER et les gouvernements des États membres eux-mêmes le font souvent avec compétence. L'UE a en revanche une fonction à assumer dans la mise en évidence de l'importance des enjeux économiques, politiques et sociaux. Une telle action renforcera par ailleurs le marché unique, la compétitivité de l'Europe et sa position sur le marché mondial, et affermira la position de l'UE dans les instances internationales concernées.

3.12. Le Comité est disposé à apporter son soutien à des schémas qui feraient une place à un tel processus mais aimerait s'assurer qu'en endossant dans ce domaine un nouveau rôle, quel qu'il soit, l'UE tienne pleinement compte des activités des États membres et des mécanismes existants.

3.13. Pour le Comité, tout mécanisme de ce genre devra être clair, ouvert et transparent, de telle sorte qu'il ne puisse y avoir de discrimination. De même, il y aura lieu de clarifier les procédures existantes et d'accroître leur transparence. De cette manière, les candidats qui ont déposé une demande d'utilisation d'une radiofréquence pourront se faire une idée claire de la question. Cela contribuera par ailleurs à mettre en lumière les enjeux économiques et sociaux qui doivent entrer en ligne de compte.

3.14. Le Comité est sensible à l'importance que revêt la diffusion parmi les États membres des bonnes pratiques en matière de gestion du spectre radioélectrique. L'UE pourrait faire oeuvre utile en ce sens. C'est ainsi que dans l'attribution des autorisations pour la radio, l'aspect social devra être développé tout autant que l'aspect économique. Du point de vue de la société, il faut s'engager à défendre la diversité, notion qui s'applique à la culture, au genre de format des émissions et au type de propriété(4).

4. Observations particulières

4.1. Le Livre vert sous-estime les inquiétudes que les changements intervenant dans l'attribution de fréquences pourraient susciter auprès des gouvernements nationaux dans la mesure où ils ont de plus en plus tendance à user de cette prérogative pour se procurer des recettes.

4.2. Il est intéressant d'envisager un système en vertu duquel, à chaque fois que les autorités compétentes vendraient des licences d'utilisation des fréquences ou les mettraient aux enchères, au lieu que le produit de la vente aille exclusivement aux trésors publics nationaux, un pourcentage significatif en serait affecté à des activités spécifiques connexes telles que la recherche et le développement.

4.3. C'est le marché qui devrait principalement déterminer les propositions de "réexploitation". Toutes autres propositions éventuelles doivent convaincre clairement les utilisateurs actuels des avantages économiques d'un changement de fréquences si ce changement les implique directement, en leur imposant des coûts supplémentaires.

4.4. Là où il y aurait harmonisation en matière de spectre radioélectrique, il y aurait avantages économiques. La normalisation renforcerait la position de l'UE, mais il faut noter que les avantages économiques directs qui en résulteraient seraient marginaux. L'harmonisation en matière de spectre radioélectrique et la normalisation des équipements peuvent être porteurs d'avantages non négligeables pour l'utilisateur final, et parfois d'avantages en termes économiques. L'évolution des normes doit tenir largement compte des besoins du marché.

4.5. Le Livre vert ne quantifie pas complètement les avantages potentiels de l'utilisation de la technologie numérique. Quelles sont les bandes de fréquences qui seront libérées, et comment seront-elles utilisées à l'avenir?

4.5.1. Tout cadre amélioré doit être en mesure de s'adapter à la progression rapide de l'innovation technologique. Même s'il est très difficile de prédire avec certitude quels seront les développements dans ce domaine, il s'agit là d'une mission que l'UE peut légitimement assumer.

4.6. Le Comité souhaite voir garanti le niveau le plus élevé de protection et de santé publique. Le Comité a conscience des efforts déployés à propos des questions de santé dans le domaine des champs électromagnétiques(5) et il attend avec intérêt le déploiement de politiques fortes et claires et l'adoption d'une démarche continue de suivi et de recherche en ce domaine.

4.7. Tout changement dans l'actuel processus de décision doit s'inscrire dans le fil de la politique de subsidiarité de l'UE.

5. Conclusions

5.1. Le spectre radioélectrique constitue l'épine dorsale d'une très large gamme d'activités industrielles de grande importance. À l'heure actuelle, les décisions sont prises essentiellement sur des bases techniques; le Comité soutient qu'à l'avenir, elles devront refléter la portée économique, sociale et politique de l'utilisation des fréquences.

5.2. Le Comité est d'avis qu'il conviendrait de créer un fonds destiné à financer des activités bien précises, telles que la recherche et le développement, fonds qui serait alimenté par la perception d'un pourcentage sur le produit de la vente ou de la mise aux enchères, par les autorités, de licences d'utilisation de radiofréquences.

5.3. Toute modification du processus actuel de décision doit tenir compte du rôle de la CEPT et du CER, et éviter que l'UE ne soit impliquée dans une activité aussi vaste que minutieuse de gestion de fréquences. Dans les télécommunications, l'UE a un rôle à jouer en matière d'harmonisation de la disponibilité des radiofréquences.

5.4. Le Comité est d'avis que l'UE doit jouer un rôle accru et mieux coordonné dans la politique suivie en matière de spectre radioélectrique en élaborant un cadre transparent qui mette en valeur la face économique, sociale et politique de la question. En outre, cet encadrement doit également couvrir le volet technologique du dossier, de manière à prendre en compte les derniers développements en la matière, voire, dans certains cas, à en prévoir les évolutions ultérieures.

Bruxelles, le 28 avril 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) COM(1997) 623 final; avis du CES: JO C 214 du 10.7.1998, p. 79.

(2) Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil du 25 janvier 1999 concernant le service public de radiodiffusion: JO C 30 du 5.2.1999, p. 1.

(3) Cf. la décision n° 182/1999/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 décembre 1998 relative au cinquième programme-cadre de la Communauté européenne pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (1998-2002): JO L 26 du 1.2.1999, p. 1; Avis du Comité économique et social sur le "Cinquième programme-cadre de RDT (1998-2002)" - Programmes spécifiques: JO C 407 du 28.12.1998, p. 123; Avis du Comité économique et social sur le Document de travail de la Commission "Vers le 5e programme-cadre: les objectifs scientifiques et technologiques": JO C 355 du 21.11.1997, p. 38.

(4) Le CES élabore actuellement un avis d'initiative sur le pluralisme et la concentration dans les médias.

(5) COM(1998) 268 final "Proposition de recommandation du Conseil relative à la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques 0 Hz-300 GHz".