Avis du Comité économique et social européen sur la "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen 'Révision à mi-parcours de la PAC'"

(COM(2002) 394 final)

(2003/C 85/19)

Le 6 décembre 2002, la Commission, conformément à l'article 262 du traité, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 novembre 2002 (rapporteur: M. Kienle).

Lors de sa 395e session plénière des 11 et 12 décembre 2002 (séance du 11 décembre), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 82 voix pour, 3 voix contre et 10 abstentions.

1. Remarques préalables

1.1. Le débat sur l'évolution de la politique agricole commune des Communautés européennes dépasse largement les intérêts économiques et sociaux du secteur agricole. Certains aspects de la sécurité des produits alimentaires, de la sécurité alimentaire et de la protection du consommateur sont également concernés. L'agriculture, étant de loin le principal utilisateur de la terre, revêt une importance capitale pour la protection de l'environnement et de la nature. À cela s'ajoute l'importance de l'agriculture pour le développement de zones rurales vivantes et actives.

1.2. Les exploitations agricoles ont pour tâche, dans un souci de durabilité et dans le but de parvenir à un modèle agricole européen à la fois concurrentiel et multifonctionnel, de satisfaire à certains critères économiques, écologiques et sociaux. Sans une agriculture économiquement performante, nombre des objectifs sociaux liés à l'agriculture ne pourraient être réalisés.

1.3. Il ne fait pas de doute que s'est engagé ces dernières années un débat de société sur l'agriculture et la politique agricole qui est extrêmement contrasté et d'une importance et d'une intensité sans précédent. L'attention s'est focalisée sur les scandales alimentaires et leurs conséquences: l'élaboration d'un droit alimentaire européen et de systèmes de qualité a pris une signification toute nouvelle, tant pour les agriculteurs que pour l'ensemble de la chaîne alimentaire. Face à de tels défis les agriculteurs, l'industrie alimentaire, les consommateurs et les politiques font preuve ces derniers temps d'un esprit constructif.

1.4. Le Comité économique et social européen, notamment dans ses avis d'initiative sur "Le futur de la PAC" des 20 et 21 mars 2002 et sur "Une politique de consolidation du modèle agricole européen" des 20 et 21 octobre 2000, a abordé de manière actuelle et dynamique la question de la politique agricole commune et du fonctionnement de l'Agenda 2000. Dans ce contexte, la collaboration avec la commission pour l'agriculture et le développement rural du Parlement européen s'est avérée particulièrement précieuse. Le CESE souhaitait notamment tirer parti du regain d'intérêt de la part de nombreux citoyens et organisations pour consolider de manière durable le modèle agricole européen d'agriculture multifonctionnelle. Le présent avis sur la communication de la Commission "Révision à mi-parcours de la politique agricole commune" s'inscrit dès lors dans le prolongement de la position adoptée jusqu'à présent par le Comité.

1.5. L'accord conclu lors du Sommet de Bruxelles des 24 et 25 octobre 2002, qui a ouvert la voie à l'élargissement historique de l'Union européenne à l'Est et clarifie dès à présent le cadre financier de la politique agricole commune (pour les OCM agricoles et les paiements directs) jusqu'en 2013, ne change rien à la volonté du CESE d'examiner avec soin les déclarations et les propositions avancées par la Commission dans ses communications.

2. Éléments clefs de la communication de la Commission du 10 juillet 2002

2.1. La Commission, dans sa communication, fait référence au mandat du Conseil européen de Berlin, qui a la charge de conduire une révision à mi-parcours de l'Agenda 2000. Les objectifs sont pour l'essentiel les mêmes que ceux fixés lors des sommets européens de Berlin et de Göteborg, à savoir une agriculture compétitive, des méthodes de production et des produits de qualité respectueux de l'environnement, un niveau de vie équitable et une stabilité des revenus pour les agriculteurs, la préservation des paysages agricoles, une simplification de la politique agricole et une justification du soutien à l'agriculture par la prestation des services que la société attend des agriculteurs. À cet égard, la Commission rejette l'idée d'une abrogation totale des aides à l'agriculture et d'une renationalisation de la politique agricole commune; elle refuse également que l'agriculture européenne se cantonne à un rôle passif.

2.1.1. Selon la Commission, des propositions législatives seront présentées fin 2002/début 2003 après consultation des différents organes communautaires et des autres parties intéressées.

2.2. Les propositions formulées comportent une nouvelle diminution du soutien des prix dans l'organisation du marché agricole. Sont concernés notamment les céréales et le riz. Selon la Commission, dans ces deux secteurs, l'intervention se limite à un rôle de filet de sécurité peu utilisé. En revanche, les paiements compensatoires seraient garantis, voire augmentés. La Commission a en outre l'intention de supprimer les rapports mensuels pour les céréales - sans contrepartie. Elle propose également l'abolition de l'intervention pour le seigle. En ce qui concerne le blé dur et les fourrages séchés, les aides garanties, qui étaient jusqu'à présent liées à la production, devraient être soit réduites, soit transformées en complément de revenu pour les agriculteurs. Pour les fruits à coque, la Commission propose d'instaurer un système d'aide permanent avec un paiement fixe qui pourrait être complété par les États membres jusqu'à une limite déterminée. Pour le secteur laitier, la Commission se contente de présenter quatre options pour l'avenir. S'agissant des graines oléagineuses et de la viande bovine, la Commission ne formule pas de proposition spécifique; ces produits - ainsi que le lait - sont toutefois directement concernés par les conséquences d'un éventuel découplage et de la modulation.

2.3. La Commission propose une refonte radicale de l'actuel système des paiements compensatoires, ce que l'on a appelé le découplage. Sont particulièrement visés les paiements pour les cultures arables, les primes à l'animal et, à compter de 2005, les paiements compensatoires pour le lait. Les paiements compensatoires seraient découplés de leur actuelle base de calcul (par tête ou par hectare) et versées en tant qu'aide au revenu aux agriculteurs (l'exploitation devenant la base du paiement). Conformément à la proposition de la Commission, le montant de ces primes devrait être fonction des sommes perçues par l'exploitation agricole concernée au titre des paiements compensatoires de l'UE (base historique). Tous les paiements directs doivent toutefois répondre également à certains nouveaux critères. Ils sont ainsi redéfinis et en quelque sorte "recouplés" (voir 2.5).

2.4. La Commission souhaite transformer le plus possible les paiements compensatoires jusqu'ici garantis, notamment en ce qui concerne les cultures arables, les légumineuses, les pommes de terre féculières, les bovins, les produits laitiers (à partir de 2005) et les ovins. La Commission propose de profonds changements dans l'organisation du marché du riz, du blé dur et des fourrages séchés. Les quotas de production existants devraient être maintenus. En principe, la Commission souhaite que les agriculteurs acquièrent une plus grande marge de manoeuvre dans le choix de leurs programmes de développement. Des durcissements supplémentaires sont prévus en ce qui concerne la mise en jachère: la Commission propose d'introduire une mise en jachère obligatoire de longue durée (10 ans).

2.4.1. La cession, la vente ou la location de surfaces d'exploitation par l'agriculteur donne lieu à un transfert proportionnel de primes au nouvel exploitant (système proche de la "prime à la surface"). Le "découplage" des paiements compensatoires de la production ne devrait en principe pas, selon la Commission, être utilisé pour une redistribution des paiements entre les exploitations, les orientations de production, les régions ou les États membres; ainsi, en principe, les agriculteurs pourront conserver les paiements actuels. Les États membres devraient toutefois avoir la possibilité de calculer la prime d'exploitation en fonction notamment des moyennes régionales ou nationales.

2.5. À l'avenir, tous les paiements directs seront subordonnés au respect de normes en matière de protection de l'environnement et de santé et bien-être des animaux, de sécurité des produits alimentaires et d'exploitation des superficies (éco-conditionnalité). Les paiements directs seront donc liés au respect de certains critères de "bonnes pratiques agricoles". La Commission a l'intention de formuler à cet égard des propositions concrètes pour la définition d'un cadre communautaire pour les normes en question.

2.6. En outre, la Commission souhaite rendre obligatoire l'introduction d'un système de rapports sur le respect des normes dans les domaines suivants: environnement, bien-être des animaux, sécurité des aliments et exploitation, pour les exploitations qui perçoivent chaque année plus de 5000 EUR en paiements directs (audit agricole). Le système actuel de mise en jachère rotationnel serait remplacé par un système de gel environnemental des surfaces agricoles, obligatoire pour dix ans. La fin des cultures énergétiques sur les terres mises en jachère étant d'ores et déjà programmée, la Commission propose une "incitation à la protection du climat" (crédit-carbone) par hectare cultivé.

2.7. Le système actuel de modulation volontaire n'est utilisé à l'heure actuelle qu'au Royaume-Uni; il a été suspendu en France et supprimé au Portugal, alors qu'il est prévu en Allemagne à partir de 2003. La Commission propose d'instaurer à partir de 2004 une modulation "dynamique" obligatoire pour tous les États membres de l'Union européenne. Elle prévoit à cette fin une réduction progressive par tranches de 3 % par an des paiements directs aux agriculteurs. Le taux maximal de 20 % serait atteint en 2010.

2.7.1. Des franchises de 5000 EUR pour les deux premiers emplois à temps plein et de 3000 EUR pour les autres emplois à temps plein amènent la Commission à exempter de ces réductions les trois quarts des exploitations agricoles de l'UE. L'autre proposition visant à limiter les paiements directs à 300000 EUR par exploitation (plus une franchise par employé) toucherait les grandes exploitations agricoles, d'où la nécessité d'en étudier avec soin l'impact sur les exploitations, l'emploi et les régions.

2.7.2. Selon la Commission, la modulation des États membres d'ici 2006 n'exige en principe aucune ressource supplémentaire de la part des États membres au titre du cofinancement, en raison notamment du fait que le taux de cofinancement de l'UE pour les mesures agro-environnementales (y compris pour les mesures proposées en matière de protection animale) doit être majoré de 10 %.

2.8. Conformément aux propositions de la Commission, les ressources réduites du fait de la modulation seront intégrées au budget de l'UE et redistribuées ensuite aux États membres au titre des programmes de développement rural (deuxième pilier). La nouvelle répartition devrait être effectuée en fonction de critères tels que la superficie cultivée (superficie utile), la main d'oeuvre et les critères de prospérité. Cela permettrait des transferts financiers entre les États membres. Les ressources amputées au-delà de la limite de 300000 EUR par exploitation plus la franchise devraient de toute façon pouvoir demeurer dans les États membres et être disponibles pour les mesures relevant du deuxième pilier.

2.8.1. Dans le cadre du deuxième pilier, de nouvelles mesures incitatives devraient être proposées, s'agissant notamment de la promotion de la qualité des produits alimentaires. Les agriculteurs participant sur une base volontaire à des programmes de garantie de la qualité et de certification doivent recevoir une aide. Les activités de commercialisation des groupements de producteurs et les programmes promouvant la qualité écologique devraient également être encouragés.

2.8.2. La Commission souhaite en outre aider les agriculteurs à respecter les nouvelles normes fixées dans les domaines de l'environnement, de la sécurité des produits alimentaires, de la protection animale ou des règles de commercialisation et arriver à une redéfinition des bonnes pratiques agricoles dans l'ensemble de l'UE. Cette mesure devrait s'étaler de manière dégressive sur une période maximale de 5 ans. De même, la participation à des audits agricoles devrait être encouragée.

2.8.3. Enfin, la Commission propose de promouvoir des mesures en faveur du bien-être animal sur le modèle des mesures agro-environnementales. Le cofinancement de l'UE devrait être porté de 50 % actuellement (75 % pour les régions d'objectif I) à 60 % (85 % pour les régions d'objectif I).

OBSERVATIONS GÉNÉRALES

3. Le rôle de la révision à mi-parcours dans le cadre de l'Agenda 2000

3.1. Comme il a été indiqué dans l'introduction, le CESE s'est déjà exprimé, dans son avis d'initiative sur "Le futur de la PAC"(1), sur nombre de questions qui font aujourd'hui l'objet des communications ou des propositions de la Commission sur la révision à mi-parcours de la PAC. L'évaluation du champ d'application des décisions de l'Agenda 2000 et du mandat pour la révision à mi-parcours est sans ambiguïté: "Les dispositions (...) sont d'application jusqu'à fin 2006. La révision dite intermédiaire prévue pour 2002 et 2003 devrait simplement permettre d'adapter légèrement les règlements existants. Cela signifie que l'agriculture peut prétendre à un cadre réglementaire stable jusqu'à fin 2006".

3.2. Aujourd'hui comme hier, le Comité estime qu'il n'existe à l'heure actuelle aucune raison, compte tenu des conclusions du sommet de Berlin et de l'évolution prévue du marché pour la plupart des produits, de procéder à une réforme de fond de la PAC. L'on rappellera également diverses déclarations antérieures du Commissaire européen à l'agriculture, qui a précisé à plusieurs reprises que "révision à mi-parcours" ne signifiait pas réforme.

3.3. À la suite des décisions du sommet de Berlin de mars 1999 sur l'Agenda 2000, il a été convenu de procéder pour l'année 2002/2003 à un réexamen de la situation dans le domaine des céréales, des graines oléagineuses, des produits laitiers et, le cas échéant, de la viande bovine, compte tenu de l'évolution des marchés et des dépenses agricoles de l'UE. La modification de la dotation budgétaire de la politique agricole de l'UE au cours de la révision à mi-parcours n'est pas prévue par l'Agenda 2000. Les programmes sur le développement rural feront l'objet d'une évaluation en 2003.

3.3.1. À cela s'ajoute les mandats du Conseil "Agriculture" concernant un réexamen de la situation dans le domaine du sucre, du houblon, des olives et du tabac, ainsi que de la réglementation relative aux petits producteurs.

3.4. Le sommet de Göteborg de juin 2001 a fait du développement durable un objectif obligatoire de la PAC. La politique agricole commune devrait "encourager davantage les produits sains et de qualité élevée, les méthodes de production écologiquement viables, y compris la production biologique, les matières premières renouvelables et la protection de la biodiversité". En tout état de cause, le sommet de Göteborg n'a fixé aucun obligation concrète de réexamen pour la révision à mi-parcours de l'Agenda 2000.

3.5. De l'avis du CESE, les réactions des partis, des associations et des médias à la publication de la communication de la Commission sur la révision à mi-parcours de la politique agricole commune se reflètent - indépendamment de toute attitude partisane, négative ou différenciée - dans l'appréciation de l'Institut Schuman: "Les réformes constituent le changement le plus important dans les 45 ans d'histoire de la politique agricole commune". Les propositions avancées dans le cadre de la révision à mi-parcours vont ainsi nettement plus loin que celles de l'Agenda 2000, si bien que, selon le CESE, elles sont notamment une incitation à mettre en oeuvre une réforme après 2007.

3.6. Le CESE estime dès lors utile de mener, avant même l'élaboration des propositions législatives, un débat de fond ouvert portant sur les avantages et les inconvénients, sur l'importance de la stabilité et de la fiabilité de la politique pour les agriculteurs européens, et sur la nécessité absolue d'une réforme de cette ampleur dans la période actuelle, avant l'échéance prévue. Le CESE juge indispensable d'inclure également dans toutes les réflexions et propositions de réforme les conséquences possibles pour l'industrie agraire et alimentaire, ainsi que pour les coopératives. Ce débat est également nécessaire du fait que l'agenda 2000 ne représente pas uniquement le cadre d'action pour les agriculteurs de l'Union, mais aussi la base du prochain élargissement de l'Union et des négociations dans le cadre de l'OMC.

3.7. Toutefois, le CESE demeure convaincu qu'un débat sur ce thème ne peut être mené à terme tant que la Commission n'aura pas procédé à une analyse globale des conséquences des propositions. De l'avis du CESE, le fait que la Commission ait déjà travaillé de manière intensive à l'élaboration des textes législatifs, alors que les avis du Parlement européen, du Comité économique et social européen et du Comité des régions n'étaient pas encore disponibles, pose problème.

4. Sur les propositions de la révision à mi-parcours

4.1. Le Comité soutient dans les grandes lignes les objectifs de la Commission. Il se félicite notamment de la volonté d'ancrer la notion de multifonctionnalité au sein de la politique agricole commune. L'important est toutefois de savoir si, et dans quelle mesure, les mesures proposées par la Commission contribuent à la réalisation de ces objectifs et vont dans le sens d'une agriculture multifonctionnelle et compétitive. Cela est d'autant plus important que les modifications des instruments de politique agricole proposées dans le cadre de la révision à mi-parcours conduiraient à des transformations importantes de l'agriculture européenne.

4.1.1. Le Comité rappelle le dialogue approfondi avec la Commission et le Parlement européen lors de l'élaboration de son avis d'initiative sur "Le futur de la PAC". Dans cet avis le Comité a soulevé des questions de grande importance pour le débat de la révision à mi-parcours auxquelles il n'a malheureusement pas été répondu suffisamment. À plus forte raison, le Comité juge nécessaire d'entreprendre d'autres analyses et études approfondies.

4.1.2. Le CESE déplore également que la Commission n'ait pas profité de la révision à mi-parcours pour analyser le problème du vieillissement croissant de la population dans le secteur agricole européen. Il est bon de rappeler ici la déclaration commune du Parlement européen, du Comité économique et social européen et du Comité des régions, du 6 décembre 2001, qui insistait sur la nécessité "d'accorder la priorité aux jeunes agriculteurs dans tout programme futur, et de prendre des mesures rapides et efficaces pour encourager et soutenir les jeunes agriculteurs dans le contexte de la révision à mi-parcours, et ce, dans les plus brefs délais". Le Comité espère que les propositions législatives contiendront des mesures concrètes en la matière.

4.2. La demande de la Commission consistant à ravaler la fonction d'intervention dans le domaine du marché - notamment en ce qui concerne les céréales - au niveau d'un simple filet de sécurité a déjà été satisfaite grâce aux diminutions de prix prévues par l'Agenda 2000. Le stockage de céréales a été considérablement réduit au cours de ces dernières années. Le CESE est par conséquent sceptique quant à la possibilité de justifier une nouvelle baisse du prix des céréales de 5 % par l'évolution des prix du marché mondial, d'autant que la Commission elle-même, dans ses pronostics, part du principe de la stabilité des prix sur le marché mondial. Le CESE craint que cette mesure n'ait pour effet d'affaiblir et de contourner la préférence communautaire.

4.2.1. En lieu et place de l'abrogation de l'intervention pour le seigle proposée par la Commission, le CESE estime absolument indispensable l'adoption de dispositions transitoires et complémentaires en créant de nouvelles possibilités - par exemple en augmentant la production d'alimentation pour animaux.

4.2.2. Pour le secteur du blé dur, le Comité craint que les propositions présentées par la Commission ne conduisent pas à l'amélioration qualitative annoncée et entraînent au contraire des délocalisations importantes au détriment des régions à rendements moindres. Aussi le Comité recommande-t-il de lier plus étroitement la prime actuelle pour les zones traditionnelles à des critères de qualité plus rigoureux.

4.2.3. Le CESE estime avec la Commission qu'il est nécessaire d'instaurer un nouvel instrument de soutien aux producteurs de fruits à coque afin d'assurer la subsistance du secteur, bien qu'il considère que le paiement compensatoire proposé ne suffira pas pour être concurrentiel avec les importations en provenance des pays tiers.

4.2.4. Le CESE remarque également l'absence de propositions visant à mieux adapter la production déficitaire des protéagineux dans l'UE à l'évolution de la demande. Le CESE, dans un avis d'initiative fort bien accueilli(2), a plaidé en faveur d'une initiative visant à la mise en place d'un plan communautaire pour les protéagineux. L'augmentation massive du soutien des prix (paiements "anticycliques") à la production de germes de soja, décidée tout récemment par le gouvernement américain, risque d'inciter les Européens à adopter une production encore plus défensive en matière de protéines et d'oléagineux.

4.3. Le CESE a réaffirmé à plusieurs reprises qu'il était favorable au renforcement du développement rural par le biais du deuxième pilier de la politique agricole commune: l'on pense à cet égard tout particulièrement à la promotion des investissements destinés aux exploitations individuelles et aux investissements interentreprises, aux mesures agro-environnementales, et aux indemnités compensatoires pour les zones naturellement défavorisées. La Commission fait état dans sa communication d'un pourcentage de 16 % (FEOGA - Garantie et Orientation), qui lui semble encore trop modeste. Une évaluation équilibrée doit toutefois prendre en compte également les cofinancements nationaux et les mesures adoptées par les États membres indépendamment de l'effort européen. Il est incontestable que les mesures du premier pilier revêtent une importance capitale pour le revenu des agriculteurs, même s'il existe dans ce domaine aussi d'importantes disparités entre les exploitations et les régions.

4.3.1. Le CESE est préoccupé par le fait qu'outre l'insuffisance de moyens financiers du deuxième pilier, leur extrême disparité d'une région à l'autre commence à constituer un problème. Dès aujourd'hui, cette situation se traduit par des distorsions de concurrence entre agriculteurs de différents États membres et de différentes régions. Une nouvelle extension du deuxième pilier de la PAC (par le biais de la modulation) doit dès lors prévoir que les États membres affecteront un seuil minimum de ressources au cofinancement national. Faute de quoi, il serait illusoire de prétendre que le deuxième pilier fait partie intégrante d'une politique agricole européenne commune.

4.3.2. Le CESE ne s'explique pas pourquoi à l'avenir, les restrictions concernant la flexibilité pour l'utilisation des ressources provenant de la modulation devraient s'appliquer précisément aux régions de l'objectif I, dans lesquelles les besoins sont les plus importants. Jusqu'ici, la plupart des mesures en faveur des zones rurales dans ces régions ont été financées par le biais du FEOGA - section Orientation. De l'avis du CESE, il appartient à la Commission de procéder à une simplification significative et trouver un moyen de résoudre ce problème d'ordre technique et financier.

4.3.3. Le Comité demande que la future politique de développement rural tienne compte de l'ensemble des activités économiques agricoles, des activités dans le domaine des services et des échanges commerciaux, créatrices de nombreux emplois, ainsi que des impératifs relevant de l'environnement et de l'aménagement du territoire. À cet effet, il est nécessaire non seulement de renforcer le deuxième pilier de la politique agricole commune mais aussi d'orienter plus nettement les Fonds structurels et sociaux européens vers une politique intégrée de soutien aux milieux ruraux, qui couvre tout le spectre de la vie économique et sociale et des services publics et privés.

4.4. La Commission souhaite, par l'intermédiaire de la modulation dynamique, reverser aux États membres les recettes provenant des paiements directs réduits de 20 % selon des critères objectifs (superficie cultivée, nombre de personnes employées dans l'agriculture, critères de prospérité). Il reste à savoir à quoi ressemblent concrètement ces critères et quelles seront les conséquences sur le plan financier. La même observation vaut également pour les transferts entre les régions et les actuels États membres.

4.4.1. Le CESE attire l'attention sur le fait que les réductions des paiements directs et les transferts en faveur du deuxième pilier conduiront à une pression considérable sur les revenus agricoles et contraindront les exploitations à s'adapter. Les propositions de modulation devraient être revues à la lumière des décisions du Sommet de Bruxelles des 24 et 25 octobre 2002. Les franchises et les plafonds proposés n'ayant que peu de rapport dans leur forme actuelle avec les effets liés à la taille des entreprises, tels que les économies d'échelle et la productivité du travail, il y a lieu de rechercher des solutions de rechange.

4.5. Il est encore difficile de prédire les répercussions économiques et structurelles d'un découplage total des paiements compensatoires de la production. Il ne fait aucun doute que le découplage peut conduire à une liberté plus grande dans les aides aux agriculteurs, ce dont il y aurait lieu de se féliciter. Il convient toutefois de noter que les restrictions proposées en cas de mise en jachère corsètent d'ores et déjà clairement cette liberté de décision. De même, il serait souhaitable de maintenir un certain nombre de primes spécifiques liées aux produits (primes à la superficie pour le riz, le blé dur, les matières premières renouvelables). Cela s'applique également à l'élevage bovin et à l'élevage allaitant.

4.5.1. Le CESE craint que le découplage n'ait des conséquences considérables sur la politique d'orientation de l'offre (par exemple les quotas de production et les plafonds des primes). Il a attiré l'attention sur le fait que les mécanismes de régulation quantitatifs peuvent jouer un rôle déterminant et garantir une agriculture durable, jusque et y compris dans les lieux d'implantation défavorisés et dans les zones rurales. Il déplore d'autant plus que la Commission, dans ce domaine également, n'ait proposé jusqu'ici aucune projection.

4.5.2. Il conviendrait de définir l'effet du découplage sur la production végétale. L'on pourrait arriver à une situation dans laquelle, à l'avenir, les terres cultivées dont les coûts varieraient en fonction du marché seraient exclues de la production. Une telle évolution serait certainement contraire à l'objectif de maintien d'une agriculture globale. De même, dans le domaine de l'élevage, se pose la question de savoir si après un découplage total, l'incitation économique serait encore suffisante pour l'élevage de bêtes de boucherie et pour l'élevage allaitant. Malheureusement, la Commission ne précise pas, dans ses propositions, la manière dont elle entend aborder ces questions.

4.5.3. Le CESE attire l'attention sur le fait que les répercussions du découplage sur le marché foncier et le marché de la location sont difficiles à prévoir. 41 % des surfaces utilisées pour l'agriculture dans l'UE - en tenant compte de l'hétérogénéité des situations d'une région à l'autre - sont louées. La question se pose de savoir si pour ces terres, des effets d'aubaine plus importants pour les preneurs de bail sont à prévoir. La répartition des paiements directs liés à l'exploitation peut, en fonction de la structure de l'exploitation, conduire à des disparités considérables dans le paiement à l'hectare. Des effets secondaires pourraient en résulter sur la formation des prix du foncier et sur les loyers, et conduire à la mise en jachère de certaines terres. Selon toute probabilité, le découplage risque également de rendre plus difficile la transmission des exploitations aux jeunes agriculteurs.

4.5.4. Le CESE attire en outre l'attention sur le fait que l'introduction de la prime d'exploitation proposée par la Commission pourrait induire des distorsions de concurrence si les agriculteurs utilisent les paiements directs pour se tourner vers d'autres secteurs ne bénéficiant pas d'un soutien des prix.

4.5.5. Les importants écarts dans le paiement par hectare de surface d'exploitation liés à la proposition visant à découpler les paiements directs conduira dans la pratique, selon les estimations du CESE, à un débat critique tant dans les milieux agricoles qu'au sein de la société en général, ainsi qu'à des exigences de redistribution ou de nivellement de ces paiements. En tout état de cause, le CESE ne croit pas qu'à la longue, contrairement à ce qu'avance la Commission, un découplage des paiements directs puisse conserver, ni accroître, l'adhésion de l'opinion publique. De l'avis du CESE, une réflexion approfondie s'impose également à cet égard afin de déterminer si les questions soulevées ne risqueraient pas de conduire à une nouvelle remise en cause par l'opinion des paiements directs. Il y a lieu de prendre très au sérieux les voix qui redoutent que le changement de système ne soit le "début de la fin" du système des paiements directs et partant du financement de la politique agricole commune.

4.5.6. Le CESE est d'avis qu'un découplage total et un regroupement des paiements directs dans une prime d'exploitation unique ne peuvent ni répondre aux exigences d'une agriculture multifonctionnelle (modèle agricole européen), ni garantir durablement les paiements directs. Le CESE propose dès lors d'examiner de manière approfondie d'autres possibilités de développement des paiements directs, comme il l'avait déjà suggéré dans son avis sur "Le futur de la PAC". Cet examen devrait notamment porter sur un système d'aides qui pourrait se composer d'une aide générale de base (liée à la superficie par exemple) et d'éléments spécifiques liés au produit. Un tel système répondrait particulièrement aux besoins d'une agriculture à la fois compétitive et respectueuse de l'environnement.

4.5.7. Le CESE constate que la proposition relative au remplacement de la mise en jachère rotationnelle par un régime de gel fixe des terres pour une durée de 10 ans génère de grandes difficultés et incompréhensions dans la pratique. La proposition devrait dès lors être réexaminée de manière plus approfondie.

4.6. Le CESE a déjà eu l'occasion de remarquer (voir 2.3) que les propositions de "découplage" visent en fait une redéfinition voire un "recouplage", les paiements directs étant liés à l'avenir au respect de certaines normes d'exploitation dans le domaine de la protection environnementale, de la protection animale et de la sécurité alimentaire ("éco-conditionnalité"). De l'avis du CESE, il ne sera toutefois possible de procéder à une réelle évaluation sur ce point que lorsque la Commission aura présenté des proposition plus détaillées sur l'ampleur et sur la procédure de contrôle des dispositions relatives à l'éco-conditionnalité.

4.6.1. Le CESE estime nécessaire un justificatif pour l'utilisation des aides au titre du FEOGA. D'autre part, il estime qu'il y a lieu d'éviter à tout prix tout accroissement excessif de la bureaucratie et des contrôles de la part des agriculteurs et des autorités des États membres.

4.6.2. Le CESE attire l'attention sur le fait que jusqu'à présent, les aides environnementales (les mesures agro-environnementales) sont garanties aux agriculteurs pour autant qu'ils dépassent la norme des bonnes pratiques professionnelles. Les propositions de la Commission relatives à la fixation de normes d'éco-conditionnalité aggrave les problèmes - déjà considérables - d'appréciation en matière de récompense pour le respect des prestations environnementales par le secteur agricole. Le Comité demande que les critères environnementaux soient clairs, univoques et appliqués uniformément dans toute l'UE. Le CESE juge nécessaire notamment de trouver des solutions pour les normes de la Communauté qui sont supérieures aux normes internationales (dans le cas de marchés ouverts). Cela sera nécessaire aussi longtemps que les critères environnementaux existant dans l'UE ne correspondront pas aux normes appliquées aux importations de denrées alimentaires. Le CESE estime que pour des raisons tenant à la concurrence, limiter une exigence à cinq ans (par exemple en matière de protection animale) est insuffisant.

4.7. La proposition d'un audit agricole à l'échelle communautaire a d'énormes implications, mais elle est toutefois encore beaucoup trop abstraite pour permettre une évaluation sérieuse. Le CESE est désormais partisan que ces systèmes de rapport soient proposés sur une base volontaire et soient liés et intégrés, dans la mesure du possible, à la documentation déjà disponible; il estime que les agriculteurs doivent tirer profit de la gestion de l'exploitation. C'est précisément en se fondant sur les expériences des programmes agro-environnementaux que le CESE plaide en faveur de l'élaboration d'un système d'incitation global au lieu d'un système de contrôle et de rapports global.

5. Autres aspects politiques liés à la réforme de la PAC

5.1. Dans toutes les réflexions menées sur la réforme, le CESE estime urgent d'étudier attentivement les possibilités et les limites de l'adaptation des exploitations agricoles à une nouvelle politique agricole. Dans de nombreuses régions d'Europe, la tendance continue des jeunes à abandonner l'agriculture est extrêmement préoccupante. De même, en ce qui concerne la multifonctionnalité de l'agriculture, la question de la viabilité des exploitations situées dans des sites d'implantation défavorisés - en particulier dans des zones de prairies - est d'une importance capitale. Il convient également de tenir compte du fait qu'en dépit du maintien des indemnités compensatoires pour les zones défavorisées, les revenus des agriculteurs dans ces régions sont sensiblement inférieurs. C'est pourquoi il y a lieu ici non seulement de développer des instruments, mais également d'intéresser les régions à préserver les emplois dans le secteur agricole et à créer de nouvelles activités professionnelles. Le CESE trouve d'ailleurs un écho à ces réflexions dans la déclaration du Conseil européen des 24 et 25 octobre 2002, notamment en ce qui concerne la référence aux conclusions du Sommet de Luxembourg de 1997 mentionnant la nécessité de préserver une agriculture multifonctionnelle dans toutes les régions d'Europe.

5.2. L'Agenda 2000 a fixé une limite à la dotation financière du budget agricole de l'UE. À cet égard, ces dernières années, tant la ligne directrice agricole que le plafond imposé par les décisions financières de Berlin sont demeurés largement en-deçà des limites fixées. Il en est résulté des reversements réguliers de ressources non utilisées du budget agricole de l'UE vers les budgets nationaux. Comme on le sait, chaque étape de la réforme de la PAC est suivie avec une attention extrême par les États membres, soucieux de voir dans quelle mesure leur position en tant que contributeur ou bénéficiaire net pourrait être modifiée. Le CESE réaffirme sa conviction que le maintien du modèle agricole européen (la multifonctionnalité) et son extension aux nouveaux États membres présupposent un financement suffisant et fiable. Il convient en conséquence d'examiner si chacune des réformes proposées peut être financée dans le cadre du nouveau cadre financier.

5.3. Parmi les facteurs externes qui exercent une influence sur la poursuite de la réforme de la politique agricole commune, il convient de citer notamment le déroulement des négociations de l'OMC. Le CESE recommande à la Commission de conserver la position qu'elle a défendue avec une grande opiniâtreté jusqu'ici, à savoir l'existence d'un lien entre les thèmes commerciaux classiques (démantèlement des subventions à l'exportation, soutien interne et amélioration de l'accès au marché) et les demandes prétendument non liées au commerce, et de promouvoir le développement d'institutions internationales correspondantes. L'on pense notamment à cet égard à la protection à titre préventif du consommateur et aux normes internationales en matière d'environnement et de bien-être des animaux. Le CESE craint que les propositions ne donnent l'impression que l'UE a abandonné le concept de "boîte bleue". La Commission ne doit en aucun cas faire de concessions à la légère.

5.3.1. L'annonce de la Commission selon laquelle il convient d'examiner le contenu et les conséquences de la nouvelle loi agricole américaine sur les marchés agricoles mondiaux n'a pas été reprise dans les communications de la Commission sur la révision à mi-parcours. Cela est d'autant plus regrettable que les États-Unis considèrent aujourd'hui qu'ils ont fait fausse route, en matière de politique agricole, en adoptant la loi agricole concernant la période 1996-2002, loi qui faisait le pari d'un profond découplage et d'une libéralisation, et qu'ils misent aujourd'hui avec la nouvelle loi sur un renforcement du soutien aux marchés et du soutien des prix.

5.4. Le rapport de la Commission sur la révision à mi-parcours comporte - de façon marginale - quelques propositions relatives à l'amélioration de la compétitivité internationale de l'agriculture communautaire. Le découplage des paiements directs, notamment, annoncé par la Commission comme compatible avec la "boîte verte", ne conduit pas à une amélioration de la compétitivité des produits agricoles européens sur les marchés internationaux. Le CESE estime dès lors nécessaire de procéder à une analyse approfondie et à une projection des propositions de la Commission dans la perspective du maintien de la position de l'agriculture communautaire sur le marché mondial.

5.5. L'on entend fréquemment dire, dans l'opinion publique, qu'une réforme importante de la politique agricole commune est inévitable du fait de l'élargissement à l'Est (et en particulier des besoins financiers accrus pour les paiements directs). Jusqu'ici, la Commission s'est opposée à cette argumentation et a fait valoir qu'il y avait lieu de séparer la question de l'élargissement et celle de la réforme interne de la PAC. Si la Commission devait procéder à un revirement sur ce point, le CESE estime qu'il serait indispensable d'associer les pays candidats à l'adhésion aux consultations sur la révision à mi-parcours. Une réforme intermédiaire qui exclurait les pays destinés à adhérer à l'Union d'ici deux ans hypothéquerait automatiquement sa propre crédibilité et compliquerait le processus d'adhésion.

5.6. Selon les estimations du CESE, une partie au moins des mesures proposées - et notamment le découplage des paiements directs - occasionnera des frais considérables; leur application dans les États membres demandera du temps. Les communications ne précisent pas quels sont les calendriers concrets pour l'application de ces mesures. Cet aspect revêt toutefois une importance non négligeable pour le débat sur les propositions relatives à la révision à mi-parcours. De l'avis du CESE, une modification du système des paiements directs ne peut se faire que dans le cadre de l'organisation du marché de la viande bovine et des produits laitiers. Du fait de la grande complexité du dossier et de l'ampleur des conséquences, le dispositif qui fera suite à l'Agenda 2000 (une sorte d'"Agenda 2007") devrait être préparé et discuté avec un soin extrême!

Bruxelles, le 11 décembre 2002.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) JO C 125 du 27.5.2002, pp. 87 à 89.

(2) JO C 80 du 3.4.2002, pp. 26 à 34.