Avis du Comité des régions sur "La simplification des instruments de l'Union"

(2003/C 73/18)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision du Bureau en date du 14 mai 2002, conformément à l'article 265, cinquième alinéa du traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis sur cette question et de charger la commission des Affaires constitutionnelles et de la Gouvernance européenne de l'élaboration des travaux en la matière;

vu les conclusions de la Présidence de l'Union du Conseil européen des 14 et 15 décembre 2001 et notamment la Déclaration de Laeken sur l'Avenir de l'Union européenne;

vu le Livre blanc sur la Gouvernance européenne du 25 juillet 2001 (COM(2001) 428 final);

vu la communication de la Commission européenne "Gouvernance européenne: Mieux légiférer" (COM(2001) 275 final);

vu la communication de la Commission européenne "Plan d'action 'Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire'" (COM(2002) 278 final);

vu le rapport de la Commission européenne au Conseil européen "Mieux légiférer 2001" (COM(2001) 728 final);

vu la communication de la Commission européenne sur l'analyse d'impact (COM(2002) 276 final);

vu la communication de la Commission européenne "Document de consultation: vers une culture renforcée de consultation et de dialogue - proposition relative aux principes généraux et aux normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées" (COM(2002) 277 final);

vu les recommandations du groupe de haut niveau présidé par M. Mandelkern;

vu les contributions du Secrétariat général de la Convention européenne CONV 50/02 et CONV 162/02;

vu sa contribution à la Convention européenne adoptée le 4 juillet 2002 (CdR 127/2002 fin);

vu ses précédents avis sur la mise en oeuvre de la législation communautaire (CdR 51/1999 fin)(1), le principe de subsidiarité (CdR 302/98 fin)(2) et les rapports de la Commission européenne "Mieux légiférer 1998 et 1999" (CdR 50/1999 fin et CdR 18/2000 fin)(3)(4);

vu son avis du 13 mars 2001 sur "Le Livre blanc sur la Gouvernance européenne" (CdR 103/2001 fin)(5);

vu son projet d'avis (CdR 121/2002 rév.) adopté le 4 octobre 2002 par la commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne (rapporteur: M. Guarischi (I-PPE), Membre du Conseil régional de Lombardie),

a adopté à l'unanimité l'avis suivant lors de sa 47e session plénière des 20 et 21 novembre 2002 (séance du 21 novembre).

1. Points de vue du Comité des régions

1.1. La simplification en tant qu'instrument pour l'obtention d'une législation européenne pertinente et de qualité

1.1.1. La Commission propose l'adoption de mécanismes utiles à la simplification et à la rationalisation tels que la corégulation, l'autorégulation et la coopération volontaire, l'évaluation et le suivi de la législation. Le CdR est favorable à la réorientation de ces mécanismes conformément au "principe de qualité" de la législation. Conformément à la volonté d'adopter une approche plus démocratique, qui constitue un principe fondamental de la simplification, l'inscription du "principe de qualité" permettrait de saisir la CJCE au sens de l'article 230 du TCE (ou, à défaut, de l'article 232).

1.1.2. En ce qui concerne la phase de contrôle, la Commission a soulevé fort à propos la question de la "comitologie", qui non seulement engendre une certaine complexité et un ralentissement des processus décisionnels, mais qui se prête également à toute une série de critiques relatives au manque de transparence et de proximité avec les réalités territoriales et, partant, avec les utilisateurs finaux auxquels est spécifiquement destinée la simplification. Dans le cadre de la révision des modalités de contrôle de l'action de la Commission, nous suggérons de prévoir un espace pour les organes consultatifs institutionnels.

1.1.3. La définition dans le futur traité constitutionnel des pouvoirs législatif et exécutif ainsi que l'attribution des compétences aux institutions qui en découle pourraient constituer un point de départ qui ouvrira de nouvelles opportunités pour la simplification et l'amélioration du cadre réglementaire et qui établira des conditions plus favorables à l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ainsi que du principe de proximité avec les réalités territoriales.

1.1.4. Sur le chemin de la simplification et de l'amélioration qualitative de l'environnement réglementaire, la question de la révision de l'architecture institutionnelle de l'Union se posera inévitablement au sein de la Convention, notamment dans la perspective de l'élargissement qui, sous cet angle, peut être considéré comme une occasion d'améliorer l'environnement institutionnel et réglementaire et de l'adapter à l'évolution ambiante.

1.2. Culture de consultation

1.2.1. Le CdR se félicite de voir la Commission(6) affirmer que "l'exécution des politiques communes doit être aussi décentralisée que possible" et faire part de façon explicite de sa volonté de "mieux prendre en compte la diversité des situations locales" tout en reconnaissant l'existence dans les normes européennes d'un "déficit de proximité". L'application correcte du principe de subsidiarité et la valorisation de la fonction spécifique du Comité des régions, organe consultatif institutionnel, sont indispensables pour satisfaire les exigences évoquées ci-dessus et explicitement reconnues par la Commission.

1.2.2. Durant les phases de préparation et d'évaluation des actions de simplification, toute décision doit être prise conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, comme c'est le cas pour les travaux en cours relatifs à la simplification dans le domaine des fonds structurels(7) communautaires, dont l'impact au niveau régional/territorial est particulièrement significatif. Tant au sein du comité de surveillance qu'au niveau de la programmation (Compléments de programmation), le principe de subsidiarité dans le cadre de la gestion conjointe des programmes communautaires (partenariat) n'a pas été appliqué de façon satisfaisante. En effet, ni les exigences de la Commission concernant la transmission claire, univoque et définitive aux États membres des recommandations pour la gestion des programmes, ni la volonté des différents États membres de choisir les modalités jugées les plus appropriées pour la mise en oeuvre des interventions n'ont été respectées.

1.2.3. Si l'intention - ô combien louable - est de systématiser et de renforcer le recours à la consultation en tant que composante essentielle de l'action de simplification et d'amélioration qualitative de la législation, dont la Commission a fait un de ses objectifs, il faut avant tout consolider le rôle du Comité des régions. Dans ses documents, la Commission doit préciser les initiatives qu'elle entend prendre pour valoriser le rôle des organes consultatifs communautaires, et procéder à leur mise en oeuvre en temps utile afin de mener à bien la réalisation de l'action de simplification telle qu'elle a été prévue. Pour sa part, le CdR formule dans le présent avis une série de demandes concrètes et précises.

1.2.4. Cette observation concerne également le document de la Commission sur la culture de consultation(8), dans lequel elle invite le Comité des régions à organiser des consultations avec les autorités régionales et locales pour le compte de la Commission, sur la base du protocole de coopération. Ce document prévoit également la consultation directe des collectivités régionales et locales par la Commission. Le présent avis aborde avec détermination ce sujet, partant du principe que le CdR ne doit pas se limiter à jouer un rôle d'assistant dans l'organisation des consultations, mais doit être un véritable consultant auquel la Commission fera référence.

1.3. Analyse à traité constant

1.3.1. Certains domaines d'action communautaire se prêtent de toute évidence parfaitement à un processus de simplification, indépendamment des propositions qui pourront être reprises ultérieurement par la Convention et par conséquent par le nouveau traité constitutionnel.

En effet, en près de 50 ans, les actes de droit communautaire se sont succédé et se sont accumulés dans différents domaines d'intervention communautaire, tant et si bien que la plupart des opérateurs et des parties concernées s'accordent aujourd'hui sur la nécessité de "délégiférer" grâce à des méthodes telles que la codification, la refonte, la consolidation, afin de rétablir un niveau approprié de sécurité juridique. Bon nombre d'opérateurs et d'acteurs impliqués ont souvent recours à des versions consolidées non officielles, d'une utilité pratique indéniable mais qui trahissent un "déficit démocratique". La Commission devrait prendre à cet égard des engagements précis en vue d'initiatives concrètes, conformément aux intentions qu'elle a elle-même exprimées dans les documents cités, et que le Comité partage.

2. Recommandations du Comité des régions

Le Comité des régions

2.1. souligne la nécessité de simplifier les traités de l'Union européenne ainsi que les processus décisionnels et législatifs de l'Union, essentiellement afin de les rendre plus efficaces et de rapprocher les citoyens européens de leurs institutions, grâce à une transparence accrue;

2.2. suggère, pour mettre fin à la prolifération d'instruments législatifs susceptible de nuire à la transparence et de constituer un facteur d'insécurité juridique, de rapprocher les actes utilisés dans les premier et troisième piliers et de faire en sorte que le système institutionnel de l'Union soit fondé sur une séparation claire des pouvoirs;

2.3. juge nécessaire de distinguer clairement les actes législatifs des actes exécutifs et de limiter les premiers à une législation d'ordre général dont les détails feront l'objet de normes d'exécution plus techniques respectant les principes de subsidiarité et de proportionnalité;

2.4. est favorable à l'instauration d'une hiérarchie claire des actes afin de répondre aux questions relatives à la cohérence des procédures et à la nécessité de distinguer clairement les mesures législatives des mesures d'exécution. Le Traité constitutionnel devrait définir les fonctions législatives et exécutives en précisant quelles sont les institutions appelées à exercer les pouvoirs en question;

2.5. souligne par conséquent la nécessité de porter le choix de l'instrument juridique de façon plus systématique sur la directive, plus conforme à l'esprit du principe de subsidiarité - en particulier en ce qui concerne la mise en oeuvre des politiques relevant des compétences concurrentes - et à la législation-cadre dans la mesure où elle permet de garantir la flexibilité dont les États membres doivent faire preuve pour assurer le respect des spécificités locales et régionales à la lumière du principe de proportionnalité;

2.6. espère que la tendance à la généralisation de la majorité qualifiée au sein du Conseil se confirmera;

2.7. juge souhaitable la simplification et l'amélioration de l'acquis communautaire, surtout si ce processus répond à la volonté de garantir la qualité des actes législatifs et n'est pas soumis à une logique purement quantitative;

2.8. estime que la qualité de la législation dépend dans une large mesure de la réalisation d'une consultation préalable (Comité des régions et Comité économique et social européen en tant qu'interfaces institutionnelles des réalités régionales et locales, économiques et sociales) mais également d'une série d'instruments tels que la méthode de coordination ouverte, l'autorégulation ou la corégulation, à insérer dans le traité constitutionnel aux côtés des actes juridiques déjà utilisés, ce uniquement dans les domaines relevant de la compétence de l'Union européenne;

2.9. désapprouve la proposition de la Commission relative à la possibilité de recourir à une décision autonome sans l'accord du Parlement et du Conseil, en ce qui concerne le retrait des anciennes propositions législatives pour lesquelles il n'a pas encore été possible de conclure le parcours institutionnel prévu par les traités, même lorsque l'objectif ultime est d'accélérer la procédure législative européenne; les clauses de limitation dans le temps ("sunset clause") devraient toujours être appliquées avec l'accord des deux branches législatives de l'Union;

2.10. approuve la proposition relative à l'exécution d'une analyse d'impact détaillée visant à identifier les instruments juridiques les plus appropriés et propose à cet égard d'impliquer le Comité des régions dans les procédures d'analyse des questions d'intérêt local et régional; une telle analyse d'impact devrait s'étendre aux retombées sur les administrations et les budgets des collectivités régionales et locales;

2.11. propose une simplification sémantique radicale de l'ensemble des procédures législatives de l'Union dans la mesure où le vocabulaire institutionnel actuel représente un véritable obstacle à la transparence et par conséquent à la proximité avec les citoyens de l'Union qui, dans la mesure du possible, souhaitent retrouver au niveau européen des schémas semblables à ceux des États membres, du moins en ce qui concerne la terminologie utilisée;

2.12. accueille avec intérêt la proposition relative à la création, au sein de la Commission et sous la coordination de son Secrétaire général, d'un réseau législatif rassemblant l'ensemble des directions générales dotées de compétences législatives afin de garantir la cohérence des textes et le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité dès la phase d'élaboration des propositions législatives;

2.13. propose que durant les processus de transposition des actes législatifs européens dans la législation des États membres et durant la phase de mise en oeuvre de la législation, la Commission ne se limite pas à examiner le rôle des États membres, et espère que le rôle des autorités régionales et locales sera également pris en considération;

2.14. propose de reconnaître le rôle institutionnel du Comité des régions et d'impliquer dans les processus décisionnels toutes les formes de gouvernance de l'Union, y compris les administrations régionales et les collectivités locales des États membres en tant qu'organes démocratiquement élus et responsables de la mise en oeuvre d'une part importante des dispositions législatives;

2.15. demande à la Commission européenne de mettre en oeuvre le protocole de coopération signé par le CdR, et invite instamment le Parlement européen à utiliser de façon plus systématique son droit à demander un avis au CdR, surtout pour les questions relevant de la procédure de codécision et ayant un impact spécifique au niveau local;

2.16. juge nécessaire de rappeler l'utilité et la nécessité de prendre en considération le potentiel d'initiative du CdR en matière de proposition législative (rapports de prospective);

2.17. propose que le CdR soit reconnu en tant que partie active des processus dits de comitologie lorsque les comités existants au sein de la Commission européenne traitent déjà des thèmes pour lesquels un avis du CdR est obligatoire;

2.18. propose de donner au CdR la possibilité d'établir un lien permanent et en temps réel avec les autorités régionales et locales. À cet effet, il juge nécessaire de procéder au recrutement de personnel au sein du CdR, et plus particulièrement de personnes ayant une culture et une formation de caractère régional;

2.19. propose que le CdR soit doté des instruments et du personnel nécessaire pour en faire un organe de contrôle et de garantie de l'application du principe de subsidiarité. À cet égard, le CdR devrait également être chargé de veiller à l'application uniforme des dispositions communautaires en tenant compte des réalités territoriales;

2.20. charge son Président de transmettre cet avis à la Convention européenne, à la Présidence de l'Union, au Conseil, au Parlement européen ainsi qu'à la Commission européenne.

Bruxelles, le 21 novembre 2002.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 374 du 23.12.1999, p. 25.

(2) JO C 198 du 14.7.1999, p. 73.

(3) JO C 374 du 23.12.1999, p. 11.

(4) JO C 226 du 8.8.2000, p. 60.

(5) JO C 192 du 12.8.2002, p. 24.

(6) COM(2002) 247 final.

(7) COM(2002) 247 final.

(8) COM(2002) 277 final.