DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT Accompagnant le document: Proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen /* SWD/2013/0275 final */





DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT Accompagnant le document: Proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen 1. Définition du problème 1.1. Limites des mesures existantes La répression est souvent faible ou insuffisante en raison de l’absence d'une structure répressive européenne, du manque de continuité de l'action répressive et de l’absence d'une politique commune européenne sous-jacente en matière de poursuites pénales. Alors que les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE constituent de véritables crimes à portée européenne, le cadre institutionnel et juridique actuel souffre d'une fragmentation du régime répressif, qui repose presque exclusivement sur les efforts nationaux. En outre, s'il est vrai qu'Eurojust et Europol peuvent assister et assistent les États membres dans la lutte contre ces infractions, aucun de ces organismes ne peut traiter tous les problèmes recensés, notamment en raison du fait qu’ils ne sont pas en mesure de diriger les enquêtes et les poursuites nationales. Même si l’OLAF est un acteur clé au niveau de l’UE dans la lutte contre la fraude et les irrégularités, ses activités se limitent aux enquêtes administratives et à la communication des résultats aux autorités nationales, qui peuvent décider de s'abstenir de toutes suites pénales. Les mesures existantes et planifiées, y compris la stratégie antifraude de la Commission (SAC) et les réformes d’Eurojust, d'Europol et de l’OLAF, ne sont pas suffisantes pour remédier à ces problèmes, même en exploitant toutes les possibilités offertes par le traité de façon optimale. 1.2. Insuffisance des enquêtes, des poursuites et de l'effet dissuasif Les autorités d'un certain nombre d'États membres considèrent généralement la poursuite des infractions portant atteinte au budget de l'UE comme secondaire. Comme il n’existe pas, à l'échelle de l'UE, d'autorité chargée de l'instruction et de la poursuite des infractions transfrontières portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE, les efforts répressifs nationaux demeurent fragmentés. L’échange d’informations et la coordination au niveau national et européen sont actuellement insuffisants pour poursuivre de manière effective les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. Des obstacles se présentent à différents stades de la coordination, de la coopération et de l’échange d’informations entre les différentes autorités et entravent considérablement l'instruction et la poursuite effectives des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. Seule une très petite partie du montant total de la fraude est récupérée auprès des criminels: moins de 10 %. L’effet dissuasif du régime répressif actuel est donc insuffisant. Il n’existe pas d'instance centrale en mesure de surmonter ces obstacles et d’assurer la continuité du processus d'enquête et de poursuite. 2. Droit d’agir, subsidiarité et droits fondamentaux 2.1. Base juridique Aux termes de l'article 86 TFUE, le Parquet européen devra combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE, doit être créé «à partir d’Eurojust» et sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs de ces infractions. Cet article prévoit une procédure législative spéciale pour la création du Parquet européen: le Conseil doit statuer à l’unanimité, après approbation du Parlement européen. 2.2. Subsidiarité et nécessité d’une action à l’échelle de l’Union Les autorités des États membres chargées des enquêtes et des poursuites pénales sont actuellement dans l'incapacité d’atteindre un niveau équivalent de protection et de répression. Comme l’UE est la mieux placée pour protéger ses propres intérêts financiers, compte tenu des règles spécifiques de l’UE applicables en la matière, elle est aussi la mieux placée pour garantir que les infractions portant atteinte à ces intérêts font l'objet de poursuites. 3. Objectifs Objectifs: Général || · Contribuer au renforcement de la protection des intérêts financiers de l’Union et à la poursuite du développement de l'espace de justice, et renforcer la confiance des entreprises et des citoyens européens dans les institutions de l’Union, tout en respectant l’ensemble des droits fondamentaux consacrés dans la Charte. Spécifiques/opérationnels || · Mettre en place un système européen cohérent pour l'instruction et la poursuite des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. · Assurer une plus grande efficacité et une plus grande efficience de l'instruction et de la poursuite des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. · Augmenter le nombre de poursuites pour parvenir à davantage de condamnations et à un recouvrement plus important des fonds de l'Union obtenus frauduleusement. · Assurer une coopération étroite et un échange d’informations efficace entre les autorités compétentes au niveau national et européen. · Dissuader plus fermement de commettre des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. 4. Les options et leurs incidences Les options n'impliquant pas la création d'un Parquet européen 4.1. Option 1: scénario de base — pas de changement de politique Aucune nouvelle mesure ne serait prise au niveau de l’UE. Les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE continueraient d'être poursuivies au seul niveau national. 4.2. Option 2: pas de nouvelles mesures réglementaires au niveau de l’UE Aucune action législative ne serait prise au niveau de l’UE et aucune nouvelle instance ne serait mise en place. Les mesures nationales et à l'échelle de l'Union pour combattre les infractions en cause seraient toutefois renforcées par des mesures non législatives. 4.3. Option 3: renforcement des pouvoirs d’Eurojust Cette option signifierait qu’Eurojust serait doté de nouveaux pouvoirs l'habilitant à engager des enquêtes dans toute l’Union. Eurojust et ses membres nationaux auraient le droit de donner des instructions contraignantes aux ministères publics nationaux aux fins du déclenchement d'enquêtes et de proposer le déclenchement de poursuites dans les États membres, conformément à l’article 85 TFUE. Les options impliquant la création d'un Parquet européen 4.4. Option 4a: création d’une unité «Parquet européen» au sein d’Eurojust Cette option impliquerait la création d’une unité centrale «Parquet européen» au sein d’Eurojust, qui deviendrait de ce fait la structure d'accueil du Parquet européen, au même titre qu'une «agence parente». Cette unité jouirait d'une compétence exclusive dans les cas d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE et serait composée de procureurs et d'enquêteurs spécialisés dans la criminalité financière. 4.5. Option 4b: création d’un Parquet européen de type «collège» À l'instar d'Eurojust, le Parquet européen serait organisé en un collège de membres nationaux désignés par les États membres, mais dotés d'un mandat mieux défini et renforcé. Ce collège statuerait à la majorité sur les enquêtes et les poursuites relatives aux infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE dans l’ensemble de l’UE. 4.6. Option°4c: création d’un Parquet européen décentralisé Dans cette option, le Parquet européen consisterait en un parquet central assisté de procureurs européens délégués exerçant à l'intérieur des États membres et des systèmes nationaux, investis de la pleine autorité en matière de poursuites en vertu du droit national. L'office central aurait le pouvoir hiérarchique de donner des instructions aux procureurs européens délégués. Le Parquet européen coopérerait avec la police nationale et le ministère public dans l’accomplissement de ses tâches et serait chargé de porter les affaires devant les tribunaux. 4.7. Option 4d: Création d’un Parquet européen centralisé Cette option impliquerait la création d’un Parquet européen central possédant la pleine capacité juridique et pratique nécessaire pour instruire et poursuivre les infractions en question, sans dépendre des ministères publics nationaux. 4.8. Questions horizontales pour les options 4a à 4d 1.1.1. Coopération entre le Parquet européen et Eurojust Dans les quatre options impliquant la création du Parquet européen, la question cruciale des relations entre ce dernier et Eurojust doit être réglée. Le partage des services administratifs et fonctionnels doit faire partie de toute option. 1.1.2. Utilisation des ressources de l’OLAF dans la mise en place du Parquet européen Une partie des ressources de l'OLAF serait consacrée à la mise en place du Parquet européen, compte tenu de l'expérience de cet organisme dans la conduite d'enquêtes. 1.1.3. Coopération avec les pays tiers Les différentes options recensées en vue de la création du Parquet européen devront également tenir compte du fait que le Parquet européen devra coopérer avec les autorités de pays tiers. Les différences entre les diverses options sur ce point sont toutefois marginales et ne devraient pas influencer le choix final. 5. évaluation des options 5.1. Statu quo (option 1) — scénario de base Impact escompté Efficacité dans la réalisation des objectifs || Faible. Rien ne laisse supposer que, sans mesures correctrices fermes, il sera possible de remédier à l'absence, au niveau national, de motivations et souvent de ressources suffisantes pour faire face à la nature complexe des affaires de fraude à l'échelle de l'UE. Incidence sur les droits fondamentaux || Aucune. Il n'y aura pas de répercussions sur les droits fondamentaux. La Charte des droits fondamentaux sera appliquée uniquement lorsqu'il sera question du droit de l'Union, par exemple dans le cadre de la procédure relative au mandat d'arrêt européen. Faisabilité || Élevée. Incidence sur le système juridique des États membres || Aucune. Le scénario de base est l’option la moins intrusive de toutes les options. Incidence sur les institutions de l’Union existantes || Aucune. Coûts || Aucun. Avantages || Insignifiants. 5.2. Aucune nouvelle mesure réglementaire au niveau de l’UE (option 2) Impact escompté Efficacité dans la réalisation des objectifs || Faible. Cette option contribuerait, dans une certaine mesure, à la création d’un système européen plus cohérent d'instruction et de poursuite des infractions en cause, ce qui pourrait également renforcer l’effet dissuasif de la répression. Toutefois, cette contribution resterait limitée. Incidence sur les droits fondamentaux || Faible. Les droits fondamentaux seraient a priori peu concernés par cette option. Faisabilité || Moyenne. Cette option sera difficile à mettre en œuvre dans la pratique, car elle nécessite une multitude d'efforts dans différents domaines. Incidence sur le système juridique des États membres || Faible. Une meilleure utilisation des organes de l’Union et des instruments d'entraide judiciaire et d'autres outils similaires de coopération judiciaire aurait des répercussions positives dans les États membres. Incidence sur les institutions de l’Union existantes || Faible. On peut s'attendre à un effet limité sur le fonctionnement d’Eurojust et de l’OLAF. Coûts[1] || Modérés. Les coûts au titre de cette option s'élèveraient à environ 35 millions d’euros[2]. Avantages || Les avantages d'une augmentation du nombre de recouvrements et d'une amélioration des effets dissuasifs au titre de cette option sont estimés à environ 265 millions d’euros. 5.3. Un Eurojust renforcé (option 3) Impact escompté Efficacité dans la réalisation des objectifs || Faible. L'instruction et la poursuite des infractions en cause ne seraient renforcées que dans des proportions limitées, puisqu' Eurojust continuerait à n'avoir aucune autorité sur les poursuites nationales. Incidence sur les droits fondamentaux || Faible. Les droits fondamentaux ne seront concernés par cette option que dans des proportions limitées. Faisabilité || Élevée. Cette option reposerait, dans une large mesure, sur les institutions existantes et sur la législation applicable de l’Union. Incidence sur le système juridique des États membres || Faible à modérée. Eurojust serait habilité à engager des enquêtes et à proposer des poursuites, mais la procédure judiciaire resterait en soi strictement nationale. Incidence sur les institutions de l’Union existantes || Faible à modérée. Au titre de cette option, Eurojust acquerrait certains pouvoirs supplémentaires mais continuerait d’être un organe européen composé de membres nationaux. Coûts || Moyens. Les coûts au titre de cette option s'élèveraient à environ 50 millions d’euros. Avantages || Les avantages de l'augmentation du nombre de recouvrements et de l'amélioration des effets dissuasifs au titre de cette option sont estimés à environ 400 millions d’euros. 5.4. Création d’une unité «Parquet européen» au sein d’Eurojust (option 4a) Impact escompté Efficacité dans la réalisation des objectifs || Moyenne. Les priorités nationales actuelles pourraient encore primer sur les priorités de l’unité. Incidence sur les droits fondamentaux || Faible. Comme dans l’option 3, un contrôle juridictionnel étant nécessaire, comme pour les options 4b à 4d. Faisabilité || La faisabilité politique de cette option est limitée, car les conflits d’intérêts et les différences de culture de travail entre l’unité «Parquet européen» et Eurojust pourraient nuire à l’efficacité de cette option. Incidence sur le système juridique des États membres || Moyenne. Les États membres devraient adapter leur système à un nouveau Parquet européen/Eurojust doté de certains pouvoirs directs. Incidence sur les institutions de l’Union existantes || Moyenne à forte. Eurojust devrait créer une nouvelle entité administrative et veiller à ce qu'elle bénéficie de ses structures administratives. Coûts || Modérés. Les coûts au titre de cette option s'élèveraient à environ 40 millions d’euros. Avantages || Les avantages d'une augmentation du nombre de recouvrements et d'une amélioration des effets dissuasifs au titre de cette option sont estimés à environ 500 millions d’euros. 5.5. Parquet européen de type «collège» (option 4b) Impact escompté Efficacité dans la réalisation des objectifs || Faible à modérée. Les inconvénients liés à une structure de type «collège» annuleraient la plupart des avantages. Incidence sur les droits fondamentaux || Moyenne. Une coordination et une coopération améliorées pourraient avoir une légère incidence sur la protection des données à caractère personnel. Faisabilité || Moyenne. La mise en place d’un office central de type «collège» qui dirigerait et coordonnerait les enquêtes et déciderait des poursuites à engager aurait une incidence négative sur la faisabilité de cette option. Incidence sur le système juridique des États membres || Moyenne. Les États membres devraient adapter leur système à la nouvelle compétence qu'aurait le Parquet européen de diriger les autorités nationales chargées de la répression et des poursuites et d'intervenir dans les procédures nationales. Incidence sur les institutions de l’Union existantes || Moyenne à forte. Cette option aurait une incidence limitée sur Eurojust. Les autres services de l’OLAF conserveraient leur compétence pour exercer certaines fonctions administratives. Coûts || Modérés. Les coûts au titre de cette option s'élèveraient à environ 70 millions d’euros[3]. Avantages || Modérés. Les avantages d'une augmentation du nombre de recouvrements et d'une amélioration des effets dissuasifs au titre de cette option se chiffreraient, selon les projections, à environ 500 millions d’euros. 5.6. Parquet européen doté d'une organisation hiérarchique décentralisée (option 4c) Impact escompté Efficacité dans la réalisation des objectifs || Élevée. Cette option implique la mise en place d’un organe spécialisé qui gère à la fois les enquêtes et les poursuites de façon coordonnée et intégrée. Incidence sur les droits fondamentaux || Moyenne. L'amélioration de la coordination et de la coopération pourrait avoir une légère incidence sur la protection des données à caractère personnel. Faisabilité || Moyenne à forte. Les consultations avec les parties prenantes ont permis de confirmer la faisabilité de cette option. Incidence sur le système juridique des États membres || Moyenne. Les États membres devraient adapter leur système à la nouvelle compétence qu'aurait le Parquet européen de diriger les autorités nationales chargées de la répression et des poursuites et d'intervenir dans les procédures nationales. Incidence sur les institutions de l’Union existantes || Moyenne à forte. Cette option aurait une incidence limitée sur Eurojust. Un OLAF réduit conserverait sa compétence dans l'exercice de certaines fonctions administratives. Coûts || Modérés. Les coûts au titre de cette option s'élèveraient à environ 370 millions d’euros. Avantages || Les avantages d'une augmentation du nombre de recouvrements et d'une amélioration des effets dissuasifs au titre de cette option se chiffreraient, selon les projections, à environ 3,2 milliards d’euros. 5.7. Parquet européen doté d'une organisation hiérarchique centralisée (option 4d) Impact escompté Efficacité dans la réalisation des objectifs || Élevée. Le Parquet européen serait habilité à contrôler et orienter les enquêtes. Incidence sur les droits fondamentaux || Moyenne à forte. L’analyse concernant l’option 4c s’applique ici également. Faisabilité || Moyenne. Cette option impliquerait des changements très importants dans les systèmes administratif et judiciaire des États membres. Incidence sur le système juridique des États membres || Élevée. Les États membres devraient adapter leur système à un nouvel organe extérieur intervenant directement dans les juridictions nationales. Incidence sur les institutions de l’Union existantes || Élevée. Même analyse que pour les options 4b et 4c. Coûts || Moyens à élevés. Les coûts au titre de cette option s'élèveraient à environ 820 millions d’euros. Avantages || Les avantages d'une augmentation du nombre de recouvrements et d'une amélioration des effets dissuasifs au titre de cette option se chiffreraient, selon les projections, à environ 2,9 milliards d’euros. 5.8. Les questions horizontales 1.1.4. Coopération entre le Parquet européen et Eurojust Dans leur intérêt mutuel, il semble non seulement nécessaire mais également possible qu'Eurojust partage ses services administratifs et de soutien avec le Parquet européen. 1.1.5. Utilisation des ressources de l’OLAF dans la mise en place de l'office central du Parquet européen -implications Une partie des ressources actuelles de l'OLAF servirait à la mise en place de l'office central du Parquet européen. Toutefois, il est impératif que l'OLAF continue à exercer certaines fonctions d’enquête administrative qui ne sont pas de nature pénale. 1.1.6. Coopération avec les pays tiers Comme indiqué plus haut, les différences existant entre les options sur ce point ne justifient pas que le choix entre ces différentes options soit déterminé par ce critère. 6. Évaluation comparative Objectifs/coûts || Option 1 || Option 2 || Option 3 || Option 4a || Option 4b || Option°4c || Option 4d Atteindre les objectifs stratégiques || Faible || Faible || Moyenne || Moyenne || Moyenne || Élevée || Élevée Avantage annuel net[4] || Aucune incidence majeure || 25 millions d’euros || 35 millions d’euros || 50 millions d’euros || 50 millions d’euros || 315 millions d’euros || 250 millions d’euros Rapport coût/efficacité[5] || - || Faible || Moyen || Moyen || Moyen || Élevé || Moyen Incidence sur les droits fondamentaux || - || Faible || Faible || Faible || Moyenne à forte || Moyenne à forte || Moyenne à forte Faisabilité || Élevée || Élevée || Élevée || Moyenne || Moyenne || Moyenne à forte || Moyenne Incidence sur les institutions de l’Union existantes || - || Très faible || Faible à moyenne || Moyenne à forte || Moyenne à forte || Moyenne à forte || Forte Incidence sur le système juridique des États membres || - || - || Faible || Moyenne || Moyenne || Moyenne || Forte 7. Coopération renforcée Comme indiqué ci-dessus, le traité prévoit la possibilité de créer un Parquet européen dans le cadre d’une coopération renforcée, si le Conseil ne parvenait pas à statuer à l’unanimité. La présente analyse d’impact n’examine pas en détail l'incidence précise des différentes options en cas de procédure législative différente. 8. Suivi et évaluation La Commission prévoit d’effectuer une étude statistique spécifique deux à quatre ans après la mise en place du Parquet européen. Il s'agira en particulier d'analyser le nombre d'affaires et les montants associés aux activités du Parquet européen. [1] Tous les coûts et les avantages sont exprimés en valeurs actuelles cumulées (aux prix de 2012), sur une période de 20 ans. [2] Pour le détail du calcul des coûts, voir l’annexe 4 de l’analyse d’impact. [3] Pour le calcul des coûts et des avantages, voir l’annexe 4 de l’analyse d’impact. [4] Voir l'annexe 4 pour de plus amples détails. [5] Indique les résultats de l’analyse coûts/avantages par option.