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Bruxelles, le 10.11.2008

COM(2008)714 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

SUR LE DÉVELOPPEMENT DU SYSTÈME D’INFORMATION SUR LES VISAS (VIS) EN 2007 (présenté conformément à l’obligation prévue à l’article 6 de la décision 2004/512/CE du Conseil du 8 juin 2004)

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

SUR LE DÉVELOPPEMENT DU SYSTÈME D’INFORMATION SUR LES VISAS (VIS) EN 2007(présenté conformément à l’obligation prévue à l’article 6 de la décision 2004/512/CE du Conseil du 8 juin 2004)

Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le développement du système d'information sur les visas (VIS)

Rapport sur l’état des travaux Janvier – décembre 2007(COM(2008) …)

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction 3

2. État du projet 3

2.1. Progrès pendant la période concernée par le rapport 3

2.1.1. Cadre juridique du VIS 3

2.1.2. Modification du calendrier du VIS 4

2.1.3. Développement du système central 4

2.1.4. Développement du système d’établissement de correspondances biométriques 5

2.1.5. Préparation du site 5

2.1.6. Réseau 5

2.1.7. Planification et coordination au niveau national 6

2.1.8. Lancement dans les postes consulaires 6

2.2. Gestion du projet par la Commission 7

2.2.1. Planification et budget 7

2.2.2. Gestion des risques 7

2.2.3. Communication 8

2.2.4. Conseil de gestion du projet 8

2.3. Réunions du comité SIS II 8

3. Conclusions et perspectives 9

1. Introduction

Le présent rapport rend compte des travaux relatifs au développement du système d’information sur les visas (VIS) menés par la Commission en 2007 (de janvier à décembre 2007). Il s’agit du quatrième rapport sur l’état d’avancement[1] présenté par la Commission au Conseil et au Parlement européen conformément à l’article 6 de la décision 2004/512/CE du Conseil du 8 juin 2004 portant création du système d’information sur les visas (VIS)[2], qui prévoit que la Commission, assistée par le comité SIS II[3], est responsable du développement du VIS, tandis que les systèmes nationaux doivent être adaptés et/ou développés par les États membres.

2. État du projet

2.1. Progrès pendant la période concernée par le rapport

Le projet VIS comporte trois phases. La phase 1 (conception détaillée) a produit tous les documents nécessaires à une description complète du VIS sur le plan technique. Le système sera développé et déployé lors de la phase 2 (développement, essai et déploiement). Enfin, lors de la phase 3 (migration et intégration), les États membres connecteront leurs systèmes nationaux à la base de données centrale du VIS. La phase 1 du projet a été clôturée pendant la période couverte par le rapport précédent, tandis que la phase 2 est en cours. Le principal prestataire chargé du développement a réalisé une analyse des travaux de développement du système restant à faire pour rendre le VIS pleinement compatible avec le projet de cadre juridique convenu en juin 2007 et pour préparer la mise en interface avec le composant biométrique, le système d’établissement de correspondances biométriques (BMS).

2.1.1. Cadre juridique du VIS

En juin 2007, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord politique sur le «paquet législatif VIS», qui comprend le règlement concernant le système d’information sur les visas (VIS) et l’échange de données entre les États membres sur les visas de court séjour (règlement VIS)[4] et une décision du Conseil relevant du troisième pilier[5]. Le Parlement européen, réuni en séance plénière, a voté le 7 juin 2007. Le Conseil a approuvé les amendements adoptés par le Parlement, lors de la réunion du Conseil JAI du 12 juin 2007. Le règlement et la décision forment un ensemble législatif unique. Le règlement VIS définit l’objet et les fonctionnalités du VIS ainsi que les responsabilités y afférentes. Il établit également les conditions et les procédures d’échange entre les États membres de données relatives aux demandes de visas de court séjour et aux décisions prises à leur sujet. Les données traitées par le VIS sont notamment les données alphanumériques, les photographies et les empreintes digitales du demandeur de visa, afin de garantir la fiabilité de la vérification et de l'identification.

La décision VIS concerne l’accès en consultation au système d’information sur les visas (VIS) par les autorités désignées des États membres et par Europol aux fins de la prévention et de la détection des infractions terroristes et d’autres infractions pénales graves, ainsi qu’aux fins des enquêtes en la matière.

L’avancée qu’a représenté l’accord politique intervenu sur le cadre juridique du VIS a apporté les éclaircissements nécessaires à la modification du calendrier (voir point 2.1.2 ci-dessous).

2.1.2. Modification du calendrier du VIS

Le calendrier initial du VIS prévoyait l’entrée en service du VIS en mars 2007, mais avec seulement 6 États membres, chacun étant connecté au moins à un consulat, et sans échanges de données biométriques. Ce calendrier supposait que le cadre juridique du VIS serait adopté à l'été 2006.

Une modification technique du calendrier a été élaborée en septembre 2006 lorsqu’il est apparu que la stratégie de mise en service avait été remplacée par une approche régionale progressive débutant en Afrique du Nord et incluant les données biométriques . Cela supposait que le cadre juridique du VIS serait adopté en janvier 2007.

Malgré les incertitudes juridiques qui planaient à l'époque, les services de la Commission ont décidé de poursuivre le développement du VIS sur la base des propositions législatives de l’époque, et des activités ont été programmées jusqu’à fin 2007, mais pas au-delà, les activités de développement étant étroitement liées aux conditions fixées dans la base juridique, qui ne faisait alors l’objet d’aucun accord.

Le développement du système se heurtant au même obstacle dans les États membres, l’élaboration du nouveau calendrier a fait l’objet d’une collaboration étroite avec des experts des États membres, pour qu’un calendrier réaliste soit adopté. Des ateliers consacrés à l’adoption de la base juridique ont été organisés avec les États membres en février et en mars 2007 afin d'étudier les différents scénarios et les problèmes techniques encore en suspens. Le calendrier révisé a finalement été présenté en septembre 2007, après avoir été examiné par les gestionnaires de projet nationaux en juin et juillet 2007 (un accord politique sur le cadre juridique avait alors été trouvé) et avoir été approuvé par le comité SIS II.

Le calendrier révisé, qui tient compte de toutes les conditions fixées par la base juridique, prévoit que le VIS central sera prêt à entrer en service au plus tard fin mai 2009. Les étapes intermédiaires fondamentales seront notamment la mise à disposition de l’ensemble des spécifications techniques détaillées pour septembre 2008 au plus tard, la mise au point des connexions réseau dans les États membres concernés par les essais opérationnels du système avant fin septembre 2008 et le début des essais associant les États membres fin novembre 2008, l’achèvement étant prévu pour mai 2009.

2.1.3. Développement du système central

L’objectif initial était que le système central soit développé et testé avant fin 2006. Cela n’a pas été possible en raison de l’absence d’accord politique, à cette époque, sur le règlement VIS, qui définit notamment l’objet et les fonctionnalités du VIS ainsi que les responsabilités y afférentes. Au début de 2007, rien ne permettait de savoir quand le règlement serait adopté. Dans l’attente d’un accord politique sur le règlement VIS, finalement intervenu en juin 2007, les services de la Commission ont décidé de poursuivre une approche proactive en continuant le développement du VIS sur la base de la proposition de l’époque.

Un certain nombre de produits clés définissant le système à développer ont été fournis aux États membres en 2007[6]. Les versions révisées des spécifications (le document de contrôle des interfaces, version 1.62, et les spécifications techniques détaillées, version 1.2, respectivement fournis en octobre et en novembre 2007) tiennent compte de l’accord sur les propositions législatives et des conditions de la mise en interface avec le système d’établissement de correspondances biométriques.

2.1.4. Développement du système d’établissement de correspondances biométriques

Le calendrier initial de développement du VIS prévoyait que l’insertion des éléments biométriques du système (le système d’établissement de correspondances biométriques - BMS) n’aurait lieu qu’après la mise en œuvre de la partie alphanumérique du système. Le 24 février 2005, la Conseil JAI a toutefois demandé que le VIS soit d’emblée opérationnel avec des fonctionnalités biométriques.

Le principal prestataire chargé du développement a réalisé une analyse des travaux de développement du système nécessaires pour rendre le VIS pleinement compatible avec le cadre juridique et pour préparer sa mise en interface avec le BMS, ce qui a permis l’élaboration des spécifications fonctionnelles détaillées finales avant fin 2007. Le contrat relatif au développement du BMS a dû être suspendu jusqu’à ce que le développement du VIS connaisse des avancées suffisantes. Des mises à jour biométriques devront être intégrées dans le prochain document de contrôle des interfaces du VIS (version 1.7). Dans l’intervalle, les États membres ont reçu des kits logiciels pour le contrôle de la qualité ainsi qu’une présentation du démonstrateur BMS qui fournit des précisions sur les étapes du traitement des données biométriques aux postes consulaires et aux postes-frontières.

Les préparatifs de nouveaux essais (y compris les outils) sont en cours. Les essais se dérouleront en plusieurs phases, tant au niveau central qu’en coopération avec les États membres.

2.1.5. Préparation du site

Les travaux de modernisation de l’alimentation électrique pour le VIS central sur le site de Strasbourg (soutenus par une subvention de la Commission aux autorités françaises) se sont achevés le 16 août 2007. Le matériel VIS pour l’unité centrale de Strasbourg a été livré les 3 et 4 septembre 2007 et son installation a été menée à bien, sans l’application, fin octobre 2007.

Le matériel pour le site de sauvegarde du VIS central de St. Johann im Pongau a été livré début octobre 2007 et son installation a été menée à bien, sans l’application, à la mi-novembre 2007.

Après la réalisation d’une étude sur la distribution électrique pour le BMS et à la suite de plusieurs séances de travail intensives entre le prestataire local et la Commission européenne, un accord a été trouvé sur la distribution électrique pour le BMS et sur les modalités de l'installation du système sur les deux sites.

2.1.6. Réseau

Le projet VIS prévoit notamment la mise en place d’un réseau étendu (WAN) de communication entre l'interface nationale dans chaque État membre et le VIS central pour permettre la communication entre les systèmes central et nationaux. Ce réseau satisfera aux exigences de disponibilité, de sécurité, de couverture géographique et de niveau de service. Le contrat relatif au réseau s-TESTA a été attribué en 2006 à un consortium comprenant OBS (Orange Business Services) et HP (Hewlett-Packard).

L’installation du réseau devait initialement avoir lieu en deux vagues: d’abord dans les États membres participant aux essais opérationnels du système, à savoir l’Allemagne, l’Estonie, la Finlande, l’Italie, la Suède, la Slovénie, la Norvège et le Portugal, et ensuite dans les États membres participant aux essais de réception provisoire du système (essais sur le système central relié à un nombre significatif de systèmes nationaux).

À la fin de 2007, la révision du calendrier global du VIS ayant fait l’objet d’un accord, les services de la Commission ont revu le calendrier de la mise en place du réseau. Le prestataire chargé du réseau avait accepté d’assurer la connexion de tous les États membres au réseau pour le 30 juin 2008 au plus tard.

L’adoption d’une décision de la Commission définissant l’architecture ainsi que les caractéristiques des interfaces nationales et de l'infrastructure de communication entre le système central d'information sur les visas et les interfaces nationales est prévue pour 2008.

2.1.7. Planification et coordination au niveau national

L’état d’avancement varie selon les États membres en fonction des circonstances au niveau national. Au cours de l’année 2007, les projets nationaux ont bien progressé dans l’ensemble. Des résultats très positifs ont été enregistrés dans les pays devant participer aux essais opérationnels du système (fin 2007, sept des huit États membres concernés ont indiqué être en mesure de respecter la totalité des dates butoir).

Les services de la Commission organisent chaque mois, dans le cadre du comité SIS II, une réunion du groupe des gestionnaires de projet des États membres, afin d’examiner les questions de planification, les risques et les activités au niveau des projets central et nationaux. Les comptes rendus de ces réunions établis chaque mois par les États membres ont renforcé la qualité, la cohérence et l’utilité des informations disponibles sur leurs projets nationaux. En septembre 2007, après l’approbation du calendrier révisé du VIS, les services de la Commission ont adapté les étapes fondamentales dans le formulaire de compte rendu mensuel et relancé l’exercice de rapport. La majorité des États membres utilisent désormais ce nouveau système pour leurs rapports. Dans l’intervalle, les services de la Commission ont également reçu des informations sur les progrès intervenus au niveau national dans les pays qui appliqueront ultérieurement l’intégralité de l’acquis de Schengen[7].

2.1.8. Lancement dans les postes consulaires

En vertu de l’article 48, paragraphe 1, du projet de règlement VIS, les données biométriques doivent être recueillies dès la mise en exploitation du VIS. Dans le cadre des préparatifs de ce lancement, un second projet pilote pour la saisie, le stockage et la vérification des données biométriques des demandeurs de visa (BIODEV II), dirigé par les administrations française et belge, mais associant plusieurs autres États membres, s’est poursuivi en 2007. BIODEV et BIODEV II visent à montrer comment la mise en œuvre du VIS dans les consulats et aux points de passage frontaliers des États membres peut être facilitée par la mise en place d’infrastructures d’enregistrement communes ou d’autres initiatives dans le cadre de la coopération consulaire. Les conclusions du projet BIODEV ont été communiquées aux États membres à la fin de la période couverte par le présent rapport et les conclusions de BIODEV II doivent être présentées en 2008.

2.2. Gestion du projet par la Commission

2.2.1. Planification et budget

Les crédits d'engagement inscrits au budget général 2007 s’élevaient à 32 millions d’euros. En 2007, les dépenses ont été engagées essentiellement pour la préparation du site, le réseau, la préparation des éléments biométriques (caractéristiques additionnelles), l’audit de sécurité, l'assistance extérieure à la gestion, au contrôle et à l’évaluation du projet, les frais de fonctionnement de la phase de développement, les études et les modifications du VIS (résultant de l’évolution des textes législatifs). 73,35 % du total des crédits du VIS avaient été engagés et 69,30 % des crédits de paiement avaient été versés à la fin de la période couverte par le rapport. Le retard pris dans la conclusion d’un accord sur le cadre juridique s’est répercuté sur certains engagements, ce qui a ensuite influé sur l'exécution de certains crédits de paiement en 2007. Un montant de 20 millions d’euros en crédits d’engagement est garanti pour la période concernée par le prochain rapport.

Crédits d’engagement et de paiement pour 2007

Crédits d’engagement disponibles | Dépensés | Pourcentage total | Crédits de paiement disponibles | Dépensés* | Pourcentage total |

27 258 110,14 EUR | 19 994 843,72 EUR | 73,35 % | 20 023 656,59 | 13 875 607,13 | 69,30 % |

2.2.2. Gestion des risques

Conformément aux meilleures pratiques, les risques liés au projet ont été recensés, évalués et contrôlés de manière permanente à trois niveaux. Le principal prestataire chargé du développement évalue les risques liés aux activités couvertes par son contrat (développement du système central, soutien et formation). Les États membres contrôlent les risques liés à leurs projets nationaux. Les services de la Commission évaluent quant à eux les risques généraux liés au projet, comme les tâches du principal prestataire chargé du développement, les projets nationaux, l’attribution des marchés de services de réseau, la préparation des sites opérationnels et l’adoption des instruments juridiques. La Commission examine régulièrement les risques avec les États membres lors des réunions sur les projets nationaux ainsi qu'avec les conseils de gestion du projet, qui associent les présidences du Conseil passée, actuelle et à venir (voir point 2.2.4).

Le «Project Support Office» (PSO), dirigé par le contractant chargé de l'assistance à la clientèle, a été établi fin 2006 sous la surveillance de la Commission afin d’assister l’équipe du projet VIS pour le suivi des risques, des actions et de la coordination de la communication entre les différentes parties prenantes. Il a entamé ses activités en 2007.

Grâce aux accords conclus sur des propositions législatives stables et à la modification du calendrier, le niveau général de risque a baissé de façon significative au cours de la période couverte par le rapport. Les principaux risques actuels concernent la durée du développement du système, la disponibilité du réseau, les essais, la disponibilité des ressources, les travaux législatifs en attente et la documentation en matière de sécurité. Pour l’heure, le risque le plus important concerne l’achèvement du développement du système dans le délai prévu. L’un des principaux risques est que le fournisseur du réseau ne parvienne pas à installer l’interface du réseau central comme prévu. Pour ce qui est des essais, il se pourrait qu’un nombre insuffisant d’États membres soit prêt à temps pour participer à la réalisation de certains essais sur le système central (essais opérationnels du système et essais de réception provisoire du système). Il se pourrait également que l’approbation du document décrivant la conception de l’essai prenne plus de temps que prévu. L’incertitude est grande quant à la disponibilité de ressources financières et humaines suffisantes (pour diverses raisons comme un éventuel retard du SIS II qui empêcherait la réaffectation du personnel du projet SIS II au projet VIS, la difficulté de trouver du personnel en cas de mouvement de personnel et l’incapacité éventuelle du principal prestataire chargé du développement à achever celui-ci dans le délai convenu). De nouveaux retards dans l’adoption formelle du règlement VIS compromettraient sérieusement l’achèvement des travaux de comitologie avant l’entrée en service du système. Une adoption tardive des modifications des instructions consulaires communes (ICC) et du code frontières Schengen mettrait en péril la finalisation du développement du système. En matière de sécurité, les versions définitives de certains documents (hormis celui sur l’objectif de sécurité) risquent de ne pas être disponibles à temps. Des plans d’action sont en place pour parer à tous les risques majeurs.

2.2.3. Communication

Les services de la Commission rendent régulièrement compte aux États membres de l’avancement du projet VIS central lors des réunions du comité SIS II et du groupe de travail VIS. En outre, comme il est indiqué plus haut, les États membres font chaque mois le point sur les progrès de leurs projets nationaux.

Enfin, l’heureuse tradition des rencontres bilatérales entre les gestionnaires de projet nationaux et l’équipe technique de la Commission chargée du VIS s’est poursuivie en 2007, ce qui a permis aux États membres d’examiner plus en détail les progrès de leur projet national et du projet central ainsi que d’autres questions revêtant un intérêt particulier pour eux.

Onze réunions d’un jour associant les gestionnaires de projet nationaux et le groupe de travail et deux réunions de deux jours des gestionnaires de projet nationaux ont eu lieu au cours de la période couverte par le rapport.

2.2.4. Conseil de gestion du projet

Le conseil de gestion du projet VIS a été créé en 2004. Il réunit depuis 2005 des représentants du pays exerçant la présidence du Conseil, de tous les pays l’ayant exercée depuis sa création et des deux pays qui l’exerceront ensuite, de manière à assurer la continuité de la participation des États membres au projet. Au cours de la période couverte par le rapport, ce conseil s’est réuni à huit reprises afin d’examiner des questions de gestion avec les parties prenantes du projet, le principal prestataire chargé du développement et le prestataire chargé de l'assurance qualité.

2.3. Réunions du comité SIS II

Le comité SIS II s’est réuni à onze reprises au cours de la période couverte par le rapport afin d’examiner l'avancement du développement du projet VIS.

Outre les réunions régulières du comité SIS II, des groupes de travail sur le VIS, composés d’experts des États membres, sont organisés par les services de la Commission pour étudier les aspects techniques dans le détail. Ces réunions portent généralement sur des sujets de préoccupation des États membres et sur des problèmes soulevés par des prestations spécifiques liées au projet. La Commission, les États membres et le principal prestataire chargé du développement ont fait des exposés sur ces sujets. Des séances de travail ont été organisées afin d’établir des contacts plus étroits avec les États membres et d’obtenir une plus grande contribution de leur part. Des réunions informelles avec les gestionnaires de projet nationaux ont également été organisées afin d'examiner le nouveau calendrier du projet VIS.

3. Conclusions et perspectives

L’année 2007 a été marquée par l’accord politique sur le cadre juridique, qui a permis de modifier le calendrier du projet et de préciser quels travaux de développement étaient nécessaires à l’incorporation du BMS dans le VIS. Grâce à cet accord, intervenu en milieu d'année, le développement a connu des avancées importantes, dans la foulée des travaux prévisionnels réalisés pendant la première moitié de l'année sur la base des versions antérieures des propositions législatives. À la fin de la période faisant l’objet du rapport, l’avancement du projet était tout à fait conforme au calendrier révisé en septembre 2007. En matière financière, certains engagements ont été suspendus pendant la première moitié de l’année, dans l’attente d’un accord politique sur le cadre juridique conclu en juin 2007. À partir de ce moment, des efforts ont été accomplis pour que l’exécution financière progresse le mieux possible. Cela a permis d’engranger des résultats positifs en fin d’année, tant pour les engagements que pour les paiements. La communication avec les États membres est demeurée excellente et les réunions du groupe de travail ont permis de renforcer les liens.

[1] Pour le troisième rapport, voir le document de travail des services de la Commission du 13 juin 2007 sur le développement du système d’information sur les visas (VIS), SEC(2007) 833.

[2] JO L 213 du 15.6.2004, p. 5.

[3] Le cadre de comitologie commun aux projets SIS II et VIS lors de la phase de développement, institué en vertu de l’article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2424/2001 du Conseil (JO L 328 du 13.12.2001, p. 4).

[4] PE-CONS 3630/1/07 REV1.

[5] Document du Conseil 13607/07.

[6] En particulier, trois versions du document de contrôle des interfaces (DCI) et les simulateurs DC y afférents, quatre versions des spécifications techniques détaillées (STD), les spécifications fonctionnelles détaillées finales et un projet de plan d’acceptation (version 1.30).

[7] Chypre, la Bulgarie, la Roumanie et la Suisse.