1.Introduction

Ainsi qu’elle l’a annoncé dans sa communication du 16 septembre 2011 sur le renforcement de la gouvernance de Schengen et après avoir reçu l’appui du Conseil le 8 mars 2012, la Commission présente des rapports semestriels au Parlement européen et au Conseil sur le fonctionnement de l’espace Schengen. Ce septième rapport couvre la période du 1er novembre 2014 au 30 avril 2015. Il est présenté juste avant la date anniversaire de l’accord de Schengen, signé le 14 juin 1985.

2.État de la situation

2.1.Flux migratoires aux frontières extérieures de l’espace Schengen

La période de référence a été marquée par un flux migratoire continu en Méditerranée à destination de l'Europe, par un nombre considérable de tragédies humaines et par la menace croissante que font peser des individus radicalisés, y compris les combattants terroristes étrangers de retour en Europe, menace qui a culminé avec les attentats terroristes perpétrés en France et au Danemark et avec l'attaque déjouée en Belgique.

Le nombre annuel de détections de franchissements irréguliers des frontières a considérablement augmenté au cours de l’année 2014, atteignant son niveau maximum depuis le lancement, dans le cadre du réseau d’analyse des risques de Frontex (FRAN), de la collecte régulière des données en 2007. Près de 284 000 franchissements irréguliers ont été détectés au cours de l’année écoulée, soit deux fois le nombre enregistré lors de l’année record 2011 (en 2013, ce nombre était de 107 000). Quant aux détections recensées au cours des cinq premiers mois de la période de référence (novembre 2014 - mars 2015, mois pour lesquels des données consolidées étaient disponibles), elles ont été plus de 3 fois supérieures à celles enregistrées sur la même période, un an plus tôt, dépassant le nombre de 111 000.

En 2014, l'Italie a continué à communiquer le nombre de loin le plus élevé de migrants appréhendés suivie de la Grèce et de la Hongrie. Comme en 2013, les nationalités principalement concernées par les détections au cours de l’année 2014 ont été les Érythréens et les Syriens. Les principaux itinéraires migratoires empruntés en 2014 ont été la Méditerranée centrale (60 % de l’ensemble des détections, soit presque quatre fois de plus qu'en 2013), la Méditerranée orientale (le nombre de détections y a doublé par rapport à la même période en 2013, restant toutefois inférieur à celui des années record 2010-2011) et les Balkans occidentaux (où le nombre de détections a plus que doublé par rapport à 2013). Tant pour la Méditerranée centrale que pour les Balkans occidentaux, le nombre de personnes appréhendées en 2014 a été le plus élevé jamais enregistré depuis le lancement de la collecte de données FRAN en 2007.

En ce qui concerne les cinq premiers mois de la période de référence, l'itinéraire des Balkans occidentaux a été l'itinéraire principal emprunté par les migrants (plus de 55 000 détections), suivi par les itinéraires de la Méditerranée centrale et orientale (avec plus de 26 000 et 21 000 détections, respectivement). Ces trois itinéraires confondus ont représenté près de 93 % de l'ensemble des détections.

Dans ce contexte, une hausse considérable du nombre de migrants en situation irrégulière en provenance du Kosovo a été observée, avec un pic en janvier-février 2015, portant la route des Balkans occidentaux en première position en ce qui concerne le nombre de franchissements irréguliers des frontières pour la période allant de novembre 2014 à février 2015. Afin d'aider la Hongrie à affronter la situation à sa frontière avec la Serbie, Frontex lui a fourni une aide en déployant des équipements et des agents invités dans le cadre de ses opérations conjointes. L’Allemagne a, quant à elle, déployé des agents pour soutenir les gardes-frontières serbes et a organisé, avec l’Autriche et la Hongrie, un certain nombre d’initiatives conjointes, telles que des patrouilles à bord de trains. La Commission a initié un dialogue intensif entre la Serbie et le Kosovo4, notamment par l’intermédiaire du groupe de travail sur la migration irrégulière entre la Serbie et le Kosovo. Cette initiative a jeté les bases d'une coopération entre les deux parties et a permis d’obtenir leur engagement à accélérer l’adoption de mesures visant à prévenir et à combattre l’immigration irrégulière en provenance du Kosovo4. Les autorités serbes se sont engagées à renforcer les contrôles à la frontière serbohongroise et à poursuivre les réseaux de passeurs en Voïvodine, tandis que le Kosovo4 s'est engagé à intensifier la coopération policière avec la Serbie, ainsi que les échanges d’informations avec la Serbie et l’UE. D'après les données disponibles, ces mesures ont contribué à inverser la tendance: le nombre de migrants en situation irrégulière originaires du Kosovo4 appréhendés à la frontière entre la Serbie et la Hongrie a été ramené, d'environ 12 000 personnes en février, à moins de 400 au cours du mois de mars. De même, le nombre de migrants appréhendés sur l'itinéraire des Balkans occidentaux a sensiblement reculé, passant de près de 15 000 personnes en février à plus de 5 000 en mars. Néanmoins, des efforts soutenus sont nécessaires pour consolider cette tendance.

L'itinéraire par la Méditerranée centrale a été le second itinéraire le plus emprunté entre novembre 2014 et mars 2015. Au cours de la période de référence, le phénomène des «navires-fantôme» (cf. Carolyn Assens, les affaires Blue Sky M et Ezadeen: deux navires, avec à leur bord, des migrants en situation irrégulière, abandonnés par l’équipage et laissés à la dérive) a démontré une fois encore que les passeurs changeaient rapidement leur mode opératoire au mépris de la vie humaine. Le lancement de l'opération conjointe «Triton» dans la partie centrale de la Méditerranée, qui a commencé le 1er novembre 2014, au moment où l’Italie a décidé d'arrêter progressivement l'opération «Mare Nostrum» menée par sa flotte, a constitué un événement important en rapport avec cet itinéraire. L'opération conjointe a permis de traiter 392 incidents liés à la migration irrégulière, dont 334 ont nécessité des opérations de recherche et sauvetage (SAR). Sur 49 871 personnes détectées, 43 057 ont fait l'objet d'opérations de recherche et de sauvetage en mer. Cent-trente-deux passeurs ont été arrêtés. Si l’opération conjointe a témoigné de la détermination de l'ensemble des parties concernées à mettre un terme à la tragédie qui se poursuit en Méditerranée, il est évident que l'opération de surveillance des frontières «Triton» ou d’autres opérations ne suffisent pas à elles seules à remédier à cette situation. Ces opérations complètent, d'une part, des mesures qui vont au-delà du champ d’application de l’acquis de Schengen (la politique migratoire de l’UE et la situation dans les pays d’origine et de transit) et, d'autre part, les efforts consentis par les États membres euxmêmes pour gérer leurs frontières. Au lendemain de la tragédie du 18 avril en Méditerranée, un Conseil conjoint des affaires étrangères et de l’intérieur a, pour faire face à ces difficultés, arrêté un plan d’action en dix points sur la migration. Les mesures correspondantes ont été approfondies dans la déclaration du Conseil européen du 23 avril, concernant l'engagement à renforcer la présence de l’UE en mer en triplant les ressources financières allouées aux opérations conjointes «Triton» et «Poséidon», le recours à de nouvelles méthodes de lutte contre les passeurs, l'adoption de mesures en coopération avec les pays tiers ainsi que le renforcement de la solidarité et de la responsabilité au sein de l’UE. Ces orientations sont actuellement mises en œuvre sur la base d’une feuille de route établie à cet effet. Leur application fera l'objet en juin d'un rapport du Conseil et de la Commission au Conseil européen. L'agenda européen en matière de migration, adopté le 13 mai par la Commission, regroupe ces différentes mesures pour faire face à ces multiples difficultés.

Une augmentation sensible du nombre de détections sur l'itinéraire de la Méditerranée orientale a hissé ce dernier à la première place quant aux itinéraires les plus fréquemment empruntés au mois de mars (pendant lequel il y a eu 2,5 fois plus de détections par rapport au mois de février). Si ce constat s'explique en partie par les variations saisonnières, il reflète également la pression croissante qui pèse sur cet itinéraire.

La Commission a continué de suivre l’évolution de la situation dans les États membres touchés par des flux migratoires importants aux frontières de l’UE (notamment en Italie, en Hongrie, en Bulgarie) sous l'angle également de l’amélioration de leurs régimes d’asile respectifs, mais aussi pour faire face aux mouvements secondaires et garantir l’application du règlement EURODAC, en particulier en ce qui concerne le relevé des empreintes digitales. Dans l'agenda en matière de migration, la Commission a souligné la nécessité de respecter pleinement les dispositions régissant le relevé des empreintes digitales de migrants à la frontière. Les États membres confrontés à une pression particulière bénéficieront du système de points d'accès qui leur fournira un appui opérationnel sur le terrain.

La Commission continuera également d’évaluer, en coopération avec le bureau européen d'appui en matière d'asile et les États membres concernés, la nécessité éventuelle de déclencher le mécanisme d’alerte rapide, de préparation et de gestion de crise prévu à l'article 33 du règlement Dublin III. Elle a, en outre, poursuivi sa coopération avec Chypre en vue de mettre en place des structures d’accueil d'urgence, dans l'hypothèse où cet État membre serait appelé à gérer des flux importants de migrants, et d'améliorer son régime d’asile en général. La Grèce met en œuvre un plan d'action national en matière d'asile et de migration afin de remédier à ses faiblesses systémiques dans le domaine de l’asile. Ce plan d’action est arrivé à échéance en décembre 2014. Il convient de souligner que si ces États membres ont déployé des efforts considérables pour stabiliser et améliorer la situation, des progrès supplémentaires sont encore nécessaires.

La Commission a étroitement collaboré avec les États membres et le bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), afin de faciliter la transposition de la directive de refonte relative aux procédures d’asile qui a clarifié et renforcé les règles garantissant un accès effectif à la procédure d’asile, notamment en ce qui concerne les demandes présentées aux frontières extérieures. Le bureau européen d'appui a organisé un certain nombre de formations concernant la procédure d’asile et un nouveau module de formation à l’intention des garde-frontières est en cours d’élaboration en coopération avec Frontex et l’Agence des droits fondamentaux. Au cours de la période de référence, le bureau européen d'appui en matière d'asile a continué à prendre des mesures permettant la collecte de données précises et fiables concernant les demandes d’asile, y compris celles qui ont été déposées à la frontière extérieure.

En 2014, environ 14 000 citoyens ukrainiens ont demandé l’asile dans l’espace Schengen et dans les pays candidats à celui-ci. Ce nombre reste relativement faible même s'il est quatorze fois supérieur à celui des 1 000 demandes d'asile présentées pour toute l'année 2013. Les demandeurs d’asile ukrainiens dans l’espace Schengen et dans les pays candidats à celuici ont représenté environ 2 % de l’ensemble des demandeurs en 2014. Presque tous sont arrivés de manière régulière, munis de visas de court séjour ou long séjour et très peu de demandes d’asile ont été déposées aux frontières. La situation en Ukraine et son incidence sur les flux migratoires et l’asile devraient continuer à faire l’objet d’un suivi approprié afin de permettre à l’UE et à l’espace Schengen de réagir de la manière la plus efficace à l’évolution de la situation.

La lutte contre les menaces pour la sécurité que représentent les combattants étrangers

En ce qui concerne les combattants étrangers de retour de Syrie vers l’UE et la détection de ces individus aux frontières extérieures, point également abordé dans le programme européen en matière de sécurité adopté le 28 avril 2015 par la Commission, l’actuel cadre juridique permet de procéder à des contrôles systématiques sur les personnes jouissant du droit à la libre circulation conféré par le droit de l’Union, au moyen de recherches dans les bases de données pertinentes, fondées sur l’évaluation des risques. La Commission a continué de collaborer avec les États membres, d’une part, afin de veiller à ce que les instruments existants, notamment le code frontières Schengen et le système d’information Schengen (voir la section 4.1 pour plus de détails) puissent être pleinement exploités pour répondre à la menace que représentent les combattants étrangers et, d’autre part, afin de mettre au point des indicateurs de risques communs permettant de mieux cibler les contrôles sur les personnes.

Lors de leur réunion informelle du 12 février 2015, les membres du Conseil européen ont envoyé un signal clair en ce qui concerne les prochaines étapes vers la mise au point d'instruments permettant de déceler et d'empêcher les déplacements ayant un lien avec le terrorisme, notamment les déplacements de combattants terroristes étrangers. À cet effet, la Commission a adapté le manuel pratique à l’intention des gardes-frontières (manuel Schengen), en ce qui concerne les vérifications minimales et les vérifications approfondies, les règles générales applicables aux personnes jouissant du droit de l’Union à la libre circulation et les règles pertinentes pour les contrôles aux frontières terrestres et aériennes.

2.2. Situation à l’intérieur de l’espace Schengen