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Bruxelles, le 21.10.2005

COM(2005) 518 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

sur une méthode commune de l’UE pour l’évaluation des coûts administratifs imposés par la législation{SEC(2005)1329}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

sur une méthode commune de l’UE pour l’évaluation des coûts administratifs imposés par la législation

Le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 a invité « la Commission et le Conseil à examiner une méthodologie commune de mesurage des charges administratives avec comme objectif de parvenir à un accord avant la fin de 2005 ». Il a souligné que « cet accord devrait tirer profit des résultats des projets pilotes de la Commission » et que « les initiatives prises dans le contexte de l'amélioration du cadre réglementaire ne devront pas elles-mêmes devenir des fardeaux administratifs » (point 24 des conclusions de la présidence).

La présente communication décrit une méthode commune de l’UE et propose les prochaines étapes de son instauration. Le modèle proposé est fondé sur les résultats de la phase pilote lancée début avril et présentée dans le document de travail des services de la Commission figurant en annexe[1].

1. CHARGE ADMINISTRATIVE ET AMÉLIORATION DE LA RÉGLEMENTATION

Sans législation et sans système judiciaire opérationnel, la société moderne fonctionnerait mal. En établissant des droits et des obligations, les lois protègent les citoyens, les clients, les travailleurs et les entreprises contre les abus, le manque de précaution et des comportements peu scrupuleux. Dans le cas particulier des entreprises, elles sont la condition sine qua non d’une concurrence loyale et, partant, de la compétitivité. Telle est la raison d’être d’une grande partie de la législation communautaire, mise en place pour corriger les défaillances du marché et assurer des conditions égales pour tous au niveau européen.

Souvent, cette protection ne peut être garantie que par des obligations de communiquer des informations et de faire rapport sur l’application de normes législatives. Les obligations administratives ne devraient donc pas être présentées comme de la simple « bureaucratie », terme habituellement réservé à des procédures inutilement longues, trop compliquées ou sans fondement[2]. Les obligations administratives imposées au niveau de l’UE ne devraient pas non plus être réduites à un simple facteur de coût, étant donné qu’elles remplacent souvent vingt-cinq législations nationales différentes et font donc baisser les coûts de fonctionnement à l’échelle communautaire. Pour bon nombre de questions, les associations professionnelles européennes elles-mêmes ne cessent de réclamer une harmonisation ciblée des règles, qu’elles considèrent comme la meilleure voie à suivre sous l’angle de la simplification. En outre, les exigences en matière d’information, telles que les essais de conformité et la certification, donnent des indications essentielles sur les limites de la responsabilité des entreprises et les mesures de réparation, ce qui n’est pas négligeable sur fond de ce qui est parfois décrit comme une « culture d’indemnisation » croissante. Dès lors que plus de liberté engendre davantage de responsabilité, la suppression de certains obligations juridiques pourrait entraîner des frais de justice et d’arbitrage plus élevés.

Sans remettre en cause la nécessité, pour les pouvoirs publics, de recourir à la législation communautaire en vue d’atteindre leurs objectifs, il est possible d’examiner plus attentivement l’élaboration de cette dernière, à toutes les étapes de la procédure législative et de l’application des dispositions par les États membres. L’adaptation aux changements à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union impose de procéder à une réforme réglementaire. Les obligations administratives n’échappent pas à la règle.

À cette fin et dans le cadre des initiatives en matière d’amélioration de la réglementation (compte dûment tenu du fait qu’il est souhaitable de maintenir un corpus législatif stable), la Commission a préconisé un bilan régulier des obligations administratives en vigueur aux niveaux de l’UE et des États membres, et la prise en compte des avantages et coûts globaux lors de l’élaboration de nouvelles dispositions législatives et la simplification de dispositions existantes[3]. Les coûts réglementaires, dont les obligations administratives ne sont qu’un élément, doivent être analysés dans un vaste contexte, englobant les coûts et avantages économiques, sociaux et environnementaux de la réglementation en question. Un bilan régulier et une analyse intégrée devraient être considérés par tous comme des composantes essentielles d’une meilleure réglementation.

2. QUANTIFICATION DE LA CHARGE ADMINISTRATIVE DANS L’UNION - BILAN

Le traité CE prévoit que la Commission devrait « tenir dûment compte de la nécessité de faire en sorte que toute charge, financière ou administrative, incombant à la Communauté, aux gouvernements nationaux, aux autorités locales, aux opérateurs économiques et aux citoyens soit le moins élevée possible et à la mesure de l’objectif à atteindre » (point 9 du protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité).

Pour se conformer au principe de proportionnalité, la Commission apprécie déjà l’incidence des mesures proposées, du point de vue de la charge administrative, et évalue cette dernière lorsqu’elle simplifie des dispositions législatives existantes. Toutefois, elle n’applique pas une seule méthode quantitative à cette fin. L’analyse doit obéir à des règles de base, mais différera naturellement d’un cas à l’autre, en particulier parce que les méthodes d’obtention des données doivent varier d’un cas à l’autre.

Certaines actions visant à réduire la charge administrative ne comportent pas de quantification. Dans ce cas, les plaintes et les propositions émanant de groupes ciblés sont recueillies à la faveur d’une consultation publique ; un groupe d’experts de haut niveau examine ensuite le cadre réglementaire et formule des recommandations en vue de sa simplification[4].

Dans sa communication du 16 mars 2005 sur l’amélioration de la réglementation en matière de croissance et d’emploi, la Commission, soulignant qu’évaluer les coûts de l’action des pouvoirs publics ne constitue pas fondamentalement de l’ « anti-réglementation », a annoncé son intention de réaliser des progrès supplémentaires dans ce domaine et d’étudier la possibilité d'élaborer une approche commune au niveau de l’UE (COM(2005)97). Le document de travail des services de la Commission[5] annexé à cette communication a décrit une approche possible et lancé la phase pilote sur laquelle s’appuie la présente communication.

La nécessité de nouveaux progrès a également été soulignée par le Conseil européen et le Conseil à diverses occasions, ainsi que par la présidence du Conseil[6]. Le Parlement européen est en train d’établir, entre autres choses, un rapport d’initiative sur la réduction des coûts administratifs imposés par la législation communautaire.

Pour ce qui est des États membres, un nombre croissant d’entre eux affichent de l’intérêt pour la quantification des coûts de la charge administrative. On constate une nette convergence vers la « méthode des coûts standard ». Cette méthode, utilisée pour la première fois aux Pays-Bas en 2002, a été conçue comme un outil servant à mesurer l’avancement des programmes de réduction de la charge administrative au niveau national. Elle consiste en une évaluation détaillée de différents textes législatifs, fondée principalement sur des entretiens directs réalisés auprès d’entreprises et sur des avis d’experts (micro-évaluation). Cette méthode nécessite de collecter des données sur le temps et les coûts salariaux nécessaires pour satisfaire à chaque obligation d’information imposée par un acte législatif, ainsi que sur le nombre d’entités concernées.

Deux États membres, les Pays-Bas et le Danemark, ont évalué l’ensemble de leur législation en vigueur et analysent désormais systématiquement toute nouvelle mesure. Le Royaume-Uni et la République tchèque se préparent à s’engager dans la même voie, sur la base de leur propre mesure de référence. Au moins sept autres États membres ont pris certaines dispositions, s’agissant de tester la méthode des coûts standard, ou prévoient de le faire dans un ou deux secteurs. Un État membre, l’Allemagne, a le statut d’observateur dans le réseau informel mis sur pied par les utilisateurs et les testeurs de la méthode des coûts standard. Ce réseau informel a été transformé en groupe de pilotage international à Londres le 19 septembre 2005.

En revanche, en date d’octobre 2005, treize autres États membres ne semblent pas quantifier leurs coûts administratifs ni prévoir une phase de tests. Certains ont même indiqué qu’ils préféraient concentrer leurs efforts sur des mesures concrètes de simplification.

3. FAISABILITÉ D’UNE MÉTHODE COMMUNE DE L’UE

L’évaluation des résultats de la phase pilote et l’étude des actions de quantification au niveau des États membres reviennent, dans une certaine mesure, à déterminer si le verre est à moitié vide ou à moitié plein. Par exemple, un certain nombre de questions méthodologiques n’ont pas pu être examinées de façon approfondie et des problèmes se sont posés concernant la disponibilité et l’exactitude des données de base.

La Commission opte pour une vision optimiste et conclut positivement à la faisabilité d’une méthode commune de l’UE, d’une manière générale. Cette conclusion positive dépend toutefois de plusieurs conditions, à savoir 1) que l’ensemble des institutions communautaires et des États membres utilisent la même définition, la même équation de base et la même fiche de rapport pour l’évaluation des coûts administratifs au niveau de l’UE, 2) que la méthode commune de l’UE soit appliquée de manière proportionnée, 3) qu’un plus grand nombre d’États membres, des quatre coins de l’Union, souhaitent participer et 4) que des ressources humaines et financières soient disponibles en suffisance au sein de la Commission pour l’analyse et l’évaluation.

La méthode commune de l’UE doit être appliquée de manière proportionnée, c’est-à-dire uniquement lorsque l’ampleur des obligations administratives imposées par un acte communautaire le justifie, l’effort d’évaluation devant, quant à lui, rester proportionné à l’importance des coûts administratifs engendrés par la législation. En outre, il y a lieu d’accorder suffisamment de souplesse au moment de remplir la fiche de rapport commune.

En ce qui concerne le nombre et la répartition des États membres participants, les données rassemblées grâce aux projets pilotes tendent à indiquer qu'ils ne forment pas encore une base suffisante pour évaluer les coûts au niveau communautaire. Idéalement, une majorité d’États membres devraient être désireux et capables de fournir des données (il est difficile d’être plus précis quant à la masse critique nécessaire parce qu’elle est susceptible de varier d'un secteur à l'autre). Bien qu'il faille encourager les États membres à collaborer, il va de soi que la Commission restera chargée d’apprécier les coûts de ses propositions sur la base de son évaluation des données disponibles[7].

Une approche minimaliste consisterait à n’imposer aux États membres participants que l’obligation de communiquer, de façon normalisée, des données relatives aux coûts salariaux, au nombre d'opérateurs mobilisés par une mesure communautaire (proposée) et sa transposition en droit national, et au temps consacré à cette mesure. Les États membres ne seraient pas forcément tenus d’appliquer la méthode commune de l’UE pour évaluer leur législation purement nationale. Toutefois, la coexistence de méthodes très différentes aux niveaux national et communautaire augmenterait sensiblement les coûts d'évaluation globaux pour les États membres, en raison des doubles emplois et autres pertes d’efficacité engendrés[8]. En outre, une convergence entre les méthodes nationales et communautaire assurerait une interopérabilité aisée entre les bases de données et permettrait de réaliser de plus grandes économies d’échelle sur le plan de la collecte de données.

La clarification de plusieurs des questions techniques mentionnées dans le document de travail des services de la Commission figurant en annexe (section 4.1) serait profitable à la méthode commune de l’UE. Les efforts d’optimisation ne devraient toutefois pas être considérés comme la condition préalable à la mise en place d'une méthode commune. S'engager dans un processus d'apprentissage par la pratique contribuerait même à résoudre ces questions.

4. VALEUR AJOUTÉE D’UNE MÉTHODE COMMUNE DE L’UE

Sur la base des résultats de la phase pilote et de l’étude des actions de quantification au niveau des États membres, et bien que des travaux d’optimisation considérables restent à accomplir, notamment à l'échelon des États membres, les conclusions de la Commission sont les suivantes :

(1) une quantification spécifique fondée sur les coûts aide à évaluer les mesures du point de vue des personnes concernées et à prendre en compte les effets distributifs d’une mesure ;

(2) une quantification spécifique fondée sur les coûts contribue à la transparence réglementaire (la quantification des coûts aide à rendre les concessions plus transparentes, à condition que les avantages, y compris à plus longue échéance, soient également examinés) ;

(3) une quantification spécifique fondée sur les coûts fournit souvent un indicateur pertinent, en particulier pour établir un ordre de priorité entre les travaux de simplification et pour suivre les progrès accomplis dans la réduction des charges administratives, à condition que les chiffres soient placés dans la bonne perspective et que les limites d’ordre méthodologique soient dûment mises en évidence ;

(4) la quantification facilite la communication (la communication relative aux efforts de simplification déployés est plus efficace lorsque des résultats chiffrés sont présentés ; cela vaut tout particulièrement pour l’Union parce que, un grand nombre de mesures communautaires étant techniques, souvent leurs intitulés ne signifient pas grand-chose pour le grand public) ;

(5) une méthode commune de l’UE faciliterait la comparaison des performances et l’identification des meilleures pratiques ;

(6) une méthode commune de l’UE permettrait d’additionner aisément les données nationales en vue d’évaluer des actes particuliers et/ou leur charge cumulative au niveau sectoriel.

Par conséquent, une méthode commune de l’UE présenterait une valeur ajoutée nette, à condition de ne pas être appliquée au détriment de l’analyse d’autres incidences.

5. GRANDES LIGNES D'UNE MÉTHODE COMMUNE DE L'UE POUR L’ÉVALUATION DES COÛTS ADMINISTRATIFS IMPOSÉS PAR LA LÉGISLATION

L’adoption d’une méthode commune n’implique pas la disparition de toute souplesse au niveau communautaire ou national. Une méthode se compose de plusieurs éléments de base. Pour avoir une méthode commune de l’UE, certains de ces éléments doivent être utilisés par tous, tandis que d’autres peuvent être facultatifs. Les institutions communautaires et les États membres devraient rester libres d’introduire des facteurs spécifiques dans leur méthode d’évaluation de la charge administrative imposée par la législation, tant que les chiffres qui en résultent 1) peuvent être facilement comparés et 2) peuvent être additionnés de façon aisée et fiable en vue de l'évaluation de charges cumulatives. Cette remarque vaut tout particulièrement pour les méthodes de collecte de données. Les grandes lignes présentées dans le document de travail figurant en annexe donnent plus de précisions sur d'autres éléments facultatifs ou flexibles qu'il y a lieu de maintenir.

Cependant, comme cela a déjà été indiqué, la Commission estime qu’il ne peut y avoir de méthode commune de l’UE sans les trois éléments de base suivants : une définition commune, une équation de base commune et une fiche de rapport commune. La phase pilote a provisoirement confirmé la pertinence de la définition, de l’équation de base et de la fiche de rapport présentées dans le document de travail des services de la Commission figurant en annexe.

L’évaluation des coûts administratifs nets telle que la Commission la propose (les nouveaux coûts imposés par un acte, moins les coûts supprimés par le même acte, que ce soit au niveau de l'UE ou au niveau des États membres) semble préférable pour plusieurs raisons. Elle montrerait clairement l’étendue des efforts de simplification et dissiperait l'impression qu'une obligation communautaire entraîne automatiquement de « nouveaux » coûts. En outre, elle cadrerait avec les lignes directrices de la Commission concernant l’analyse d’impact et avec les manuels AIR (analyse d'impact de la réglementation) nationaux, tout en suivant le premier principe directeur de l’OCDE pour la qualité et la performance de la réglementation. Enfin, une approche fondée sur les coûts nets présenterait un avantage manifeste pour les États membres qui évaluent systématiquement la charge administrative. Premièrement, des chiffres nets permettent de ne pas devoir passer par une évaluation périodique coûteuse de toute la législation en vigueur. Deuxièmement, des chiffres consolidés peuvent être communiqués à tout moment, de sorte que les progrès peuvent être suivis en permanence (il n’est pas nécessaire d'attendre l'évaluation générale de la situation pour connaître l’évolution de la charge administrative totale depuis la première mesure de référence).

Comme le modèle proposé pour l’Union repose en grande partie sur la méthode des coûts standard, les coûts d’adaptation seraient minimes pour les utilisateurs et les testeurs.

Il devrait être possible d’ajouter d’autres éléments communs pour simplifier l’évaluation et renforcer la comparaison et l’addition de données. Cet aspect doit être étudié de façon plus approfondie avec le Conseil et les États membres.

6. PROCHAINES ÉTAPES

À court terme, la Commission :

(1) a l’intention d’inclure les éléments méthodologiques validés, jusqu’à preuve du contraire, par la phase pilote (à savoir, la définition commune, l’équation de base commune et la fiche de rapport commune) dans les lignes directrices de la Commission en matière d’analyse d’impact et d’évaluation, l’utilisation de ces éléments étant sujette

(a) au principe de l’analyse proportionnée, la Commission restant chargée d’apprécier les coûts de ses propositions ;

(b) à la disponibilité de données suffisantes, fiables et représentatives, compatibles avec la méthode commune de l’UE. Dans ce contexte, les États membres sont invités à présenter ces données, le cas échéant;

(c) à l’existence de ressources humaines et financières suffisantes ;

(2) invite les États membres, réunis au sein du Conseil, à aboutir à un accord avec la Commission sur une méthode commune, reposant sur les résultats de la phase pilote réalisée par la Commission.

À plus long terme, la Commission propose :

(3) d’examiner, avec l’aide du groupe d’experts nationaux de haut niveau pour l’amélioration de la réglementation, la manière de régler les questions méthodologiques en suspens ;

(4) d’élaborer, en consultation avec les États membres, un manuel opérationnel pour l’UE ;

(5) d’étudier, sur la base de tests, si la méthode commune de l’UE peut être utilement mise à profit pour évaluer la charge cumulative au niveau sectoriel ;

(6) d’ouvrir des négociations interinstitutionnelles en vue de faire figurer la future méthode commune de l’UE dans l’accord interinstitutionnel intitulé « Mieux légiférer ».

[1] Document de travail des services de la Commission, Developing an EU common methodology for assessing administrative costs imposed by EU legislation - Report on the Pilot Phase (April– September 2005) , SEC(2005)1329.

[2] Des exemples tels que l’obligation de publier les comptes annuels ou de présenter son véhicule à une inspection annuelle montrent clairement à quel point les obligations administratives peuvent être indispensables.

[3] COM(2005)24.

[4] Voir par exemple les travaux sur la charge réglementaire cumulative pesant sur le secteur automobile (http://europa.eu.int/comm/enterprise/automotive/pagesbackground/competitiveness/cars21.htm).

[5] « Réduire les coûts administratifs imposés par la législation », SEC(2005)175.

[6] La charge administrative est particulièrement mise en évidence dans la déclaration conjointe « Advancing regulatory reform in Europe » signée le 7 décembre 2004 par les six États membres assurant successivement la présidence du Conseil entre 2004 et 2006 (Irlande, Pays-Bas, Luxembourg, Royaume-Uni, Finlande et Autriche).

[7] Une autre manière de procéder pourrait être à l’origine d’importantes difficultés, en particulier pour les évaluations ex ante pour lesquelles les États membres peuvent ne pas avoir la même conception de la proposition, ne pas avoir pris de décision sur la manière de préciser les procédures administratives ou ne disposer d’aucune donnée, et ne seraient pas censés fournir des estimations en temps utile étant donné que la proposition est remodelée pendant la phase d’élaboration.

[8] La coexistence de méthodes – incompatibles – aux niveaux communautaire et national augmenterait les coûts d’évaluation pour les raisons suivantes. Les États membres utilisant une définition différente ou une autre méthode de quantification n’auraient pas sous la main les données nécessaires pour une évaluation à l’échelle communautaire, ce qui les contraindrait à organiser une collecte de données spécifique. Le fait d’avoir en commun la même définition et la même méthode de quantification a pour conséquence que les nouveaux venus peuvent évaluer la charge administrative dans leur pays en se fondant sur des données existantes relatives à des pays analogues.