Avis du Comité économique et social sur "L'avenir des territoires de montagne dans l'Union européenne"

(2003/C 61/19)

Le 16 janvier 2002, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème susmentionné.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 25 juin 2002 (rapporteur: M. Bastian).

Lors de sa 393e session plénière des 18 et 19 septembre 2002 (séance du 18 septembre 2002), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 66 voix pour, 1 voix contre et 12 abstentions.

1. Introduction

1.1. L'année 2002, qui a été déclarée par l'Assemblée générale de l'ONU année internationale des montagnes, devrait amener l'Union européenne à réfléchir sur la place qu'elle entend accorder à ses territoires de montagne.

1.2. Le Comité économique et social européen ainsi que le Parlement européen et le Comité des régions ont à diverses reprises manifesté leur intérêt pour les zones de montagnes en appelant l'Union européenne à les reconnaître dans leurs spécificités et à conduire à leur égard une politique transversale adaptée, notamment dans le cadre des actes suivants:

- Avis du CES du 28 avril 1988 sur "Une politique pour les zones de montagne"

- Avis du CES du 25 avril 1996 sur "L'arc alpin, une occasion de développement et d'intégration"

- Avis du CdR du 21 avril 1995 sur la "Charte européenne et régions de montagne"

- Avis du CdR du 18 septembre 1997 sur "Une politique pour l'agriculture de montagne en Europe"

- Rapport de la Commission de l'agriculture et du développement rural du PE du 16 octobre 1998 sur "Une nouvelle stratégie pour les zones de montagne" réalisé sur la base de l'étude préalable (AGRI111/FR) de la direction générale des études du PE intitulée "Vers une politique européenne des montagnes"

- Résolution du Parlement européen du 6 septembre 2001 sur "Les 25 ans d'application de la réglementation communautaire en faveur de l'agriculture de montagne".

1.3. Le Comité relève avec satisfaction que, pour sa part, la Commission s'est engagée dans le premier rapport d'étape faisant suite au second forum sur la cohésion économique et sociale dans une réflexion relative à l'avenir des fonds structurels qui explore la possibilité de déterminer de nouveaux critères d'éligibilité qui tiennent compte d'enjeux et de handicaps territoriaux notamment montagnards. La conférence qu'elle a organisée les 27 et 28 mai 2002 sur "Les priorités régionales de l'Union pour définir une valeur ajoutée communautaire" semble confirmer de façon encourageante la recherche, de la part de la Commission, d'une évolution en ce sens de la politique des fonds structurels.

2. La spécificité des zones de montagne en Europe

2.1. Les territoires de montagne se caractérisent avant tout par un handicap géophysique fort, résultant de la pente de l'altitude et du climat, mais également par une situation généralement enclavée, ainsi que par un patrimoine et des ressources naturels majeurs, aussi exceptionnels que fragiles;ils sont par conséquent des territoires d'enjeux irremplaçables envers lesquels une politique publique est indispensable pour contenir les excès des spéculations à leur égard.

2.2. Les montagnes représentent au sein de l'Union européenne 30 % de son territoire et 30 millions de ses habitants et, dans la perspective de l'élargissement, cette part relative est appelée à s'accentuer.

2.3. D'une manière générale, et sous réserve de variantes parfois importantes d'un massif de montagne à l'autre, les spécificités montagnardes qui appellent une politique de financement ou d'intervention publique portent sur les problématiques suivantes qui ont toutes une dimension transnationale marquée:

2.4. Démographie

Malgré certains pôles particulièrement dynamiques, la structure démographique des zones de montagne est généralement vulnérable (faible densité et vieillissement résultant de l'exode des jeunes générations et/ou de l'installation de retraités), notamment dans les pays de montagne candidats à l'adhésion.

2.5. Services publics

Du fait de leur impact social, les services publics sont déterminants pour la dynamique territoriale des zones de montagne, notamment pour ce qui concerne la poste, l'école et les établissements de soins. Ils réclament, par conséquent, une proximité et une adaptation (en termes de polyvalence des agents et/ou de nature des prestations), directement mises en cause par la libéralisation des services publics au titre du droit communautaire de la concurrence. Une action volontariste d'aménagement du territoire à travers les services publics n'est en effet possible que si le champ du service public universel qui leur est réservé est suffisamment large pour comprendre des prestations rémunératrices qui puissent compenser, ne serait-ce que partiellement, les surcoûts inévitables que comprend une telle démarche.

2.6. Communications

Les infrastructures et réseaux de communication représentent un enjeu tout à fait central en montagne dans la mesure où l'enclavement constitue un frein important à la compétitivité et que le fret intracommunautaire croissant se traduit par une pression sur les massifs traversés et leurs populations qu'il convient de maîtriser et de contrebalancer.

2.6.1. Pour ce faire, le développement des moyens de transports combinés, et particulièrement du ferroutage, se révèle de plus en plus urgent et ne peut se réaliser que dans un cadre communautaire d'une part pour pouvoir appréhender la problématique à l'échelle la plus appropriée notamment dans le cadre du schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC)(1) et d'autre part pour assurer un cofinancement par l'Union des infrastructures nécessaires.

2.6.2. S'agissant des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC), leur accessibilité en montagne constitue en enjeu primordial. Les importants surcoûts liés aux difficultés techniques qu'engendre le relief (obstacles à la propagation des ondes, distances importantes au sol) constituent une véritable menace de fracture territoriale pour les zones de montagne comparativement aux autres territoires.

2.7. Tourisme

Si la montagne a une vocation touristique certaine, il est indispensable de canaliser ce type de développement pour faire en sorte qu'il s'inscrive dans une logique de développement durable. Cette considération est particulièrement pertinente pour les futurs pays adhérents d'Europe centrale et orientale où l'essentiel du potentiel touristique de montagne reste à développer. Tout comme pour l'agriculture, le tourisme ne saurait à lui seul constituer le fondement de l'économie montagnarde, qui se doit par conséquent d'être diversifiée et composite.

2.7.1. Dans cette perspective, et dans les limites qu'imposent les principes du développement durable, l'offre touristique de montagne doit impérativement se diversifier afin d'atteindre un meilleur étalement, et dans le temps (meilleur équilibre de la fréquentation touristique entre les saisons), et dans l'espace (meilleure répartition des flux touristiques sur le territoire).

2.8. Utilisation des terres

Parce qu'elle constitue un pilier fondamental de l'économie montagnarde et surtout une activité cruciale sans équivalent pour l'indispensable entretien de l'espace montagnard, mais aussi parce qu'elle contribue à la production de produits agricoles et agroalimentaires de qualité, l'agriculture de montagne doit faire l'objet d'une approche particulière au sein de la politique agricole commune afin d'assurer la pérennisation de son ancrage sur les territoires montagnards.

2.8.1. L'artificialisation des terres constitue pour la montagne un enjeu important tant au regard de l'urbanisme (risque de mitage) que des risques naturels.

2.9. Patrimoine naturel

La faune et la flore particulièrement riches et exceptionnelles des montagnes européennes ont notamment pour effet d'exercer une pression foncière.

2.10. Sols

L'omniprésence des pentes les rendant particulièrement sensibles à l'érosion, les sols constituent un enjeu particulièrement important, aussi bien pour la montagne elle-même (appauvrissement des sols) que pour les territoires en aval (risques naturels).

2.11. Eau

Productrice majeure tant en quantité qu'en qualité de la ressource en eau, la montagne assure à cet égard une fonction territoriale majeure qui constitue un service d'intérêt collectif dont les servitudes afférentes ont vocation à être dédommagées.

2.12. Énergie

La contribution de la montagne à la production d'énergie non fossile (hydroélectricité principalement, mais également énergies éolienne et solaire) doit être pleinement prise en compte pour la part qu'elle assure dans l'accomplissement des engagements du protocole de Kyoto sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre. De ce fait, une politique incitative de tarifs préférentiels au profit des énergies renouvelables est à encourager de même qu'une péréquation au profit des régions qui fournissent ce type d'énergie.

2.12.1. Le fort potentiel des zones de montagne au regard de l'énergie éolienne doit par ailleurs faire l'objet d'un développement maîtrisé qui évite une dégradation globale de la qualité paysagère des régions de montagne, en offrant aux collectivités locales un cadre juridique qui les contraigne à développer en ce domaine une stratégie collective d'équipement et leur garantisse, en termes de fiscalité locale, la contrepartie d'une rémunération équitable.

2.13. Habitat et construction

L'urbanisme en montagne présente une spécificité forte, la gestion d'un patrimoine bâti vivant exigeant à la fois que des possibilités de construction et que le bâti existant ne soit pas laissé à l'abandon, sans que pour autant l'intégrité des paysages et des espaces naturels remarquables soit compromise ni que le développement du parc de résidences secondaires ne conduise à une dévitalisation de l'habitat montagnard permanent. Une démarche particulière à l'égard des propriétaires de ces dernières doit donc être mise en place afin de les impliquer suffisamment dans la vie locale.

2.14. Risques naturels

Nombre de risques naturels importants sont spécifiques à la montagne (avalanches, crues torrentielles, chutes de pierre), ce qui en fait un territoire particulièrement exposé et par conséquent potentiellement dangereux, appelant en la matière une action permanente en matière de connaissance, prévision et prévention.

2.15. Économie

Enfin, l'économie des territoires de montagne dispose d'un certain nombre d'atouts mais aussi de fragilités qui requièrent également un traitement particulier: saisonnalité marquée d'activités majeures, telles que l'agriculture ou le tourisme, induisant une propension à la pluriactivité, à l'innovation et parfois à l'excellence (industries micromécaniques par exemple), prédominance des petites entreprises dans un environnement peu favorable du fait de leur relatif isolement par rapport aux structures des conseils ou à leurs fournisseurs.

3. Bilan de l'action communautaire visant la montagne

3.1. Identification des territoires montagnards: Une approche variable due à une réalité fort diverse

3.1.1. Les territoires de montagne ont occupé une place variable au fil du temps dans les politiques communautaires et ont fait l'objet de plus ou moins d'attention de la part de celles-ci. De fait en l'état actuel du droit communautaire et faute d'une reconnaissance de ses spécificités, la montagne n'est pas une notion véritablement communautarisée. En effet, elle n'apparaît que dans la directive 75/268/CEE dont l'adoption a constitué un événement historique pour servir au zonage de l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN), afin d'en identifier les bénéficiaires. En jetant les bases du versement d'indemnités compensatoires en faveur de ces zones, cette directive constituait une initiative durable assortie de mesures concrètes d'application et de développement. Mais compte tenu de l'engagement très inégal des États membres dans ce domaine, lié notamment à la latitude qui leur est laissée de fixer les paramètres en application des critères d'altitude de pente et de climat que fixe la définition communautaire, des divergences tant quantitatives que qualitatives ont subsisté jusqu'à aujourd'hui.

3.1.2. On constate ainsi d'importantes disparités d'un État membre à l'autre (qui se justifient objectivement, car à une même altitude donnée, deux régions de montagne peuvent présenter des réalités bien différentes tant sur le plan du climat que de la végétation). Mais, si en Allemagne, en France et en Italie, l'altitude requise pour appartenir à la zone de montagne est de 700 mètres, ce seuil est porté à 1000 mètres en Espagne; de même, si la pente est prise en compte avec l'exigence d'une déclivité supérieure à 20 % en France et en Espagne, elle n'est pas quantifiée en Italie et pas du tout intégrée en Allemagne; par ailleurs, on peut s'étonner qu'il n'existe au Royaume-Uni aucun territoire de montagne au sens de la directive 75/268/CEE alors que les Highlands écossaises notamment correspondent à l'image a priori qu'on peut avoir de la montagne. Les parties de la Suède et de la Finlande situées au nord du 62e parallèle ont été assimilées, dans les traités d'adhésion, à des zones de montagne, en raison du fait que l'on observe dans ces zones les mêmes problèmes et les mêmes situations que dans les zones de montagne.

3.1.3. Par rapport aux autres régions défavorisées, les territoires de montagne se caractérisent principalement par des conditions climatiques particulières défavorables ainsi que par une topographie plus difficile. C'est pourquoi les critères de pente, d'altitude et de climat conservent toute leur pertinence pour cerner la réalité de la montagne, car ils unifient cette dernière autour des aléas qui en découlent. Mais il ressort du constat précédent qu'il n'est ni cohérent ni souhaitable que ce qui est reconnu comme montagne dans un État membre ne puisse pas l'être dans un autre. Tout en maintenant une certaine subsidiarité dans la désignation finale des territoires concernés, il conviendrait donc d'harmoniser la réalité de la montagne européenne en adaptant en conséquence la définition communautaire actuelle par l'indication d'une fourchette pour chacun des trois critères (ou tout au moins ceux d'altitude et de pente).

3.1.4. Les facteurs topographique et climatique influent durablement sur l'économie des régions de montagne défavorisées, d'où la nécessité, afin de préserver leur caractère multifonctionnel, de prévoir des mesures compensatoires. Afin de mieux mettre en avant les caractéristiques communes des territoires de montagne de l'Union européenne et d'assurer une plus grande cohérence dans la classification des différentes catégories de zones défavorisées, dans le respect du principe de subsidiarité, il conviendrait de compter également parmi les facteurs typiques des territoires de montagne les conditions climatiques et topographiques qui leur sont communes.

3.1.5. Mais la réalité montagnarde est également fortement diversifiée d'un massif à l'autre: systèmes herbagers, collinaires, montagne sèche, haute montagne, ... Dans la perspective d'une exploitation multiple du zonage montagne, il serait pertinent d'ouvrir en son sein la possibilité de subdivisions qui permettraient par exemple de distinguer les massifs de moyenne montagne de ceux de haute montagne, ou encore ceux de montagne sèche de ceux de montagne enneigée. De telles distinctions existent déjà néanmoins dans certains États membres (dans le cadastre autrichien par exemple) et il conviendrait d'en avoir une meilleure connaissance au niveau communautaire afin d'en faire un usage optimum pour un cadre communautaire harmonisé.

3.2. Des actions multiples sans fil conducteur

3.2.1. Alors qu'il n'existe pas de façon déclarée de politique commune de la montagne, celle-ci se trouve impliquée plus ou moins directement dans de nombreuses mesures et/ou réglementations communautaires.

3.2.2. La première d'entre elles, et la plus explicite, est l'indemnisation compensatoire de handicap naturel instituée par la directive 75/268/CEE, dont on relève qu'elle reste à ce jour "la" mesure fondatrice du zonage montagne au sein de l'Union européenne, et reste cantonnée, en dépit de sa portée indiscutable en matière d'aménagement du territoire, dans le cadre de la PAC.

3.2.3. Viennent ensuite trois types d'actions communautaires qui revêtent une importance toute particulière pour la montagne et où celles-ci sont largement impliquées sans que les actions en cause la visent expressément: tout d'abord, la politique des fonds structurels, et ensuite au sein de cette dernière le programme Interreg, enfin les directives oiseaux et habitats.

3.2.3.1. La politique des fonds structurels

Visant à rapprocher de la moyenne communautaire le niveau de performance économique des territoires en difficulté structurelle ou en retard de développement, les fonds structurels européens ont eu (à travers l'ex-objectif 5b), et continuent à avoir (avec l'actuel objectif 2), une incidence forte dans de nombreuses zones de montagne, 95 % d'entre elles en effet sont actuellement éligibles aux objectifs 1 et 2. Pour autant, force est de constater que cette éligibilité ne résulte pas du fait de la typicité montagnarde de leurs handicaps. Cela peut en effet révéler une possible inadéquation entre les programmes effectivement financés et la réalité des problèmes à traiter.

3.2.3.2. Interreg

Frontières naturelles par la force des choses, la plupart des massifs montagneux de l'Union européenne sont bénéficiaires des programmes relevant du volet A des programmes Interreg; pour les mêmes raisons, plusieurs régions de la frontière extérieure de l'Union se trouvent engagées dans des programmes Phare ou Tacis dans les domaines des transports, du tourisme, des changements d'utilisation des sols, de préservation du patrimoine naturel; si les régions de montagne se retrouvent également dans certains programmes Interreg de coopération transnationale du volet B (Sud-Ouest européen et Alpine Space notamment), c'est déjà plus par incidence et les zones de montagne au sein de ces grands espaces territoriaux doivent mener une action très volontariste pour y avoir une existence reconnue; quant au cadre très ouvert de la coopération interrégionale du volet C, s'il semble propice à la mise en place de réseaux de coopérations techniques entre régions de montagne, ceux-ci restent encore à monter de toutes pièces(2).

3.2.3.3. Les directives oiseaux et habitats

Le réseau Natura 2000, dont le Comité a souligné l'importance(3), est fortement implanté dans les territoires de montagne, ce qui est logique compte tenu de la richesse et de la fragilité de la biodiversité qu'ils renferment. Il convient de relever qu'outre le domaine biogéographique alpin, de nombreuses propositions de sites Natura 2000 montagnards relèvent également des domaines biogéographiques "continental" (tel que par exemple le Massif Central en France), "méditerranéen" (tel que le Pinde en Grèce ou les Apennins en Italie), "maroconésien" (Gibraltar), ou encore "atlantique" (les monts Cantabrique en Espagne). Ce constat ne fait que souligner la grande qualité mais également la grande diversité du patrimoine naturel montagnard.

3.2.4. Deux autres types d'action communautaire concernent également les zones de montagne: la politique conduite dans le secteur de l'eau, et la politique agricole commune.

3.2.4.1. S'agissant de la ressource en eau, il convient de souligner que la montagne en constitue la principale source de production et qu'à ce titre elle doit nécessairement faire l'objet de mesures de préservation visant à garantir sa qualité et son abondance; il existe donc une légitimité à compenser ou indemniser les contraintes locales qui peuvent en découler.

3.2.4.2. Les mesures de la PAC pouvant intéresser la montagne sont nombreuses (au-delà des indemnités compensatoires de handicap naturel) et constituent autant d'outils pertinents pour conforter l'agriculture en zone de montagne: mesures agroenvironnementales, forestières, de développement rural, réglementation des labels agricoles, de l'agriculture biologique, de la modernisation des filières, programmes Leader, ...

3.2.5. De ce bilan succinct, il ressort que malgré l'existence de tout un ensemble de mesures communautaires visant, ou surtout, impliquant la montagne, que ce soit effectivement ou potentiellement, il n'existe pas encore de politique européenne structurée à l'égard des territoires de montagne constituée de mesures ne s'appliquant qu'à eux du fait d'une reconnaissance de leurs spécificités, et répondant à une stratégie délibérée globale et cohérente. C'est pourquoi la réflexion territoriale engagée actuellement par la Commission est de ce point de vue décisive et que le séminaire européen qu'elle organisera le 17 octobre sur la problématique des territoires de montagne, constituera une échéance majeure pour l'avenir de ces territoires.

3.3. Le contexte international

3.3.1. La montagne tend à devenir une préoccupation croissante du droit international, principalement sous l'angle de la préservation de l'environnement du milieu montagnard.

3.3.2. La Convention alpine, signée à Berchtesgaden en 1989, et entrée en vigueur depuis 1998, dont on remarque l'intérêt manifesté par l'Union européenne à son égard, mais dont les difficultés de négociation et de mise en oeuvre de protocoles réellement opérationnels révèlent la mécanique trop technocratique et insuffisamment transparente.

3.3.3. Le chapitre 13 de l'"Agenda 21" adopté en 1992 lors du sommet de la Terre de Rio, qui engage principalement les États signataires à mettre en place de meilleurs outils de connaissance et d'observation de leurs montagnes et à y assurer une maîtrise foncière appropriée à la bonne gestion des hauts bassins versants; la récente conférence de Johannesburg (août 2002) qui a dressé le bilan de l'"Agenda 21" a abouti à reconduire les engagements internationaux de Rio dans ce domaine. L'Union européenne à cette occasion a délivré un message en faveur du développement durable dont la mise en oeuvre pour les populations de montagne pourrait s'inspirer notamment de la déclaration finale du premier forum mondial des populations de montagne qui s'est tenu à Chambéry (France) en juin 2000, et se réunira pour la seconde fois à Quito (Équateur) du 17 au 22 septembre 2002.

3.3.4. La décision de l'Assemblée générale de l'ONU de faire de l'année 2002 l'Année internationale des montagnes.

3.3.5. D'autres démarches visent à faire émerger sur le plan du droit international une approche de la montagne qui combine à la fois développement et protection; ainsi, le projet de convention européenne des régions de montagne, élaboré par le Conseil de l'Europe, et à propos duquel le Comité, tout comme le Comité des régions, recommande à l'Union européenne de s'en inspirer pour initier une politique européenne à l'égard des zones de montagne.

3.4. L'Élargissement

3.4.1. Enfin, sous un angle plus communautaire, la montagne constitue dans la perspective de l'élargissement un enjeu des plus sensibles:

- d'une part, parce que parmi les pays candidats à l'adhésion figurent plusieurs pays aux zones et populations de montagne pour certains importantes: Bulgarie, Pologne, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie;

- d'autre part, parce que les lignes directrices budgétaires de l'Union à compter de 2007 risquent de réduire de façon drastique le montant des financements communautaires qui pourront bénéficier aux zones de montagne des actuels États membres.

3.4.2. Tout en ayant conscience des impératifs dictés par ce contexte, et notamment des énormes besoins en aides au développement économique local et régional des futurs États adhérents, il n'en reste pas moins vrai:

- que nombre de territoires de l'Union actuellement bénéficiaires des fonds structurels au titre des objectifs 1 ou 2 n'auront toujours pas rejoint en 2006 le niveau de performance de la moyenne communautaire;

- qu'une nouvelle logique d'approche des territoires par la politique des fonds structurels est par conséquent indispensable en vue de maintenir, sur une base nécessairement sélective, l'éligibilité de certains d'entre eux soumis à des difficultés structurelles particulièrement récurrentes et incompatibles avec les principes fondamentaux des Traités.

4. L'insertion de la montagne dans la future politique des fonds structurels

4.1. Maîtriser l'évolution des fonds structurels sans provoquer de ruptures

4.1.1. Les limites budgétaires ne doivent pas conduire à focaliser la politique des fonds structurels de demain sur les nouveaux États membres, au motif qu'ils concentrent les populations au plus faible PIB. L'ampleur des défis soulevés par l'élargissement ne doit pas conduire l'Union à mettre entre parenthèses le modèle de développement qu'elle s'est fixé, au nom d'urgences qui appellent en tout état de cause des moyens exceptionnels et une action de mise à niveau tout à fait particulière; par conséquent, il est indispensable que l'élargissement fasse avant tout l'objet de la part des États membres d'un effort supplémentaire sur le plan budgétaire, à destination prioritairement du fonds de cohésion dont devrait avant tout relever cette problématique (en ce qui supposerait par conséquent une réorientation de ses modalités d'intervention), ménageant ainsi les possibilités dévolues aux fonds structurels.

4.1.2. Même si l'éventualité d'un "phasing out" systématique des régions actuellement bénéficiaires des fonds structurels n'est pas envisagée, il est essentiel que le niveau de PIB pris en référence pour déterminer l'éligibilité à la politique des fonds structurels n'exclue pas artificiellement des régions d'actuels Etats membres dont le PIB moyen serait plus élevé uniquement du fait de l'adhésion des nouveaux pays candidats afin de ne pas se retrouver contraint de réviser fortement à la baisse les ambitions initialement affichées.

4.2. Développer une véritable politique communautaire d'aménagement du territoire

4.2.1. Contrainte à plus de sélectivité, la politique régionale, jusqu'ici à finalité socio-économique, pourrait à l'avenir s'inscrire dans une conception globale d'aménagement du territoire, visant la répartition harmonieuse et équilibrée sur le territoire des populations et des activités, sens que l'on peut d'ailleurs attribuer à l'objectif de "développement harmonieux" inscrit dans les Traités à l'article 158 Titre XVII Cohésion économique et sociale(4).

4.2.2. La définition de principes et d'objectifs d'aménagement du territoire au niveau communautaire revêt une importance croissante afin de permettre à l'Union européenne de développer une véritable action motrice en ce domaine, au-delà d'un simple rôle de coordination. Parmi les principes d'organisation du territoire (ou de l'espace communautaire) relevant d'un développement harmonieux, devraient figurer notamment:

4.2.2.1. le principe d'une répartition équilibrée des hommes et des activités sur l'ensemble du territoire, ce qui implique:

- de maîtriser les concentrations urbaines excessives, source de crises dans les domaines de l'emploi, de la sécurité, de l'environnement et de la qualité de la vie, sans remettre en cause la vocation des systèmes urbains en tant que principal acteur majeur des économies nationales, il est ici question de prévenir, au moyen d'instruments adaptés, la dévitalisation des zones de montagne du fait de l'attractivité urbaine lorsque celle-ci résulte uniquement d'une carence de l'environnement des entreprises et des ménages en termes d'équipements et de services. C'est donc plus par une action positive en faveur des territoires de montagne que par une pénalisation de la ville qu'il convient d'agir en application de ce principe;

- d'éviter le désert, et concomitamment la sanctuarisation de la nature "à l'américaine", incompatible avec l'histoire de notre continent, puisqu'à de rares exceptions près, la totalité du territoire européen est un espace façonné par l'homme;

- l'interaction positive entre activités humaines et territoires, dans la mesure où celles-ci ont pour effet d'en garantir l'entretien, la pénétrabilité, voire la biodiversité.

4.2.3. Par conséquent, le maintien de ce lien entre population et territoire garant d'une bonne gestion de l'espace doit devenir un objectif prioritaire de cette nouvelle politique, qui de ce fait se devra d'intervenir dans les territoires où elle est le plus fragile ou menacée.

4.2.4. Les espaces ainsi définis sont généralement soumis à des enjeux territoriaux et/ou des handicaps objectifs importants qu'il convient par cette action de maîtriser.

4.2.5. Ils disposent également d'atouts majeurs (allant généralement de pair avec les enjeux évoqués précédemment); ceux de la montagne résident dans la valeur exceptionnelle du milieu montagnard, dans la qualité de ses produits et de ses savoir-faire, qui en font des territoires d'excellence; mais ces atouts ne peuvent être pleinement valorisés que s'il est simultanément et dûment tenu compte des handicaps qui les environnent.

4.3. Une politique visant les territoires soumis à de forts handicaps

4.3.1. Par conséquent, les critères d'identification des territoires bénéficiaires des fonds structurels européens (en tant qu'outil d'aménagement du territoire, et non plus seulement de développement local) devraient être les suivants:

4.3.1.1. l'intérêt collectif des territoires en cause: celui-ci s'apprécierait en fonction non seulement de la qualité du patrimoine naturel, de la structure de leurs populations, mais également des services, exprimés en termes d'aménités, que l'un et l'autre procurent à la collectivité (allant de la production de biens marchands ou d'équipements structurants à la fourniture d'espaces récréatifs ou au gisement de ressources naturelles); il est en tout cas essentiel de ne pas limiter cette approche à la seule prise en compte des ressources naturelles, et d'y intégrer aussi bien la valeur qu'accordent les citoyens aux aménités produites par l'adhésion, que l'avis exprimé par les populations locales concernées;

4.3.1.2. les menaces actuelles ou potentielles: c'est leur existence qui justifiera en partie l'intervention publique; ces pressions subies par les territoires peuvent être de natures diverses, telle que la surfréquentation (par la population touristique ou par le trafic de marchandises) ou la désertification résultant de l'exode rural ou de l'enfrichement voire de la reforestation excessive des paysages ...), ou encore les risques d'un développement économique anarchique ...;

4.3.1.3. la spécificité des actions attendues: c'est en effet parce que les mesures opérationnelles à financer ou à organiser seront intimement liées à l'identité de ces territoires ainsi déterminée et ne sont, par conséquent, pas transposables à d'autres (comme par exemple la prévention des risques naturels pour la montagne), qu'elles justifient l'application d'une politique ou d'une stratégie spécifique.

4.3.2. Outre la montagne, plusieurs catégories d'espaces peuvent correspondre à cette grille d'analyse: les régions ultrapériphériques, les îles, le littoral, les régions boréales, le rural isolé, à propos desquelles le Comité a rendu plusieurs avis(5).

4.3.3. Cette approche existant chez certains États membres (ainsi les schémas des services collectifs en France), il serait pertinent que l'Union européenne en assure l'harmonisation et veille à sa cohérence notamment au regard des perspectives du SDEC.

4.4. Appréhender autrement la richesse des populations

4.4.1. Si l'éligibilité future des territoires aux fonds structurels doit avant toute chose se baser sur des critères d'appréciation physique de leurs handicaps et des enjeux collectifs qu'ils recouvrent, on ne saurait toutefois exclure dans cette approche l'appréciation de leur prospérité, dans la mesure où celle-ci constitue l'un des principaux outils permettant d'évaluer les résultats de cette politique. La nouvelle approche préconisée par les fonds structurels devra donc combiner critères territoriaux et critères socio-économiques.

4.4.2. En outre, le critère d'appréciation de la richesse locale ne saurait être une cause d'exclusion du bénéfice de toute mesure de compensation de handicaps objectifs et permanents générateurs de surcoûts constants, telle que l'ICHN en matière de handicap montagne.

4.4.3. Mais, afin d'atteindre une meilleure efficacité en intervenant là où les besoins sont les plus aigus, l'appréciation de la prospérité des territoires devrait pouvoir s'effectuer au niveau le plus fin, c'est-à-dire NUTS V (niveau communal), pour avoir une approche la plus fine possible de la prospérité des territoires, et tout devrait être mis en oeuvre pour que les outils statistiques des États membres soient à même d'y parvenir. Néanmoins, compte tenu de la lourdeur et des risques d'imprécision d'une telle approche, il importe également de garantir sans discrimination l'éligibilité des aides spécifiques à la montagne en les plafonnant afin d'éviter quelles ne constituent pour certains une rente de situation sans commune mesure avec les fragilités qu'elles sont supposées contrebalancer.

4.4.4. Dans cette perspective, sur la base du zonage des communes de montagne dont dispose la Commission, pourrait être envisagée la création d'un observatoire européen de la montagne.

4.5. Aller au-delà de la compensation des handicaps

4.5.1. Permanence et limites du droit à la compensation des handicaps. Un système d'aide directe au revenu compensant le handicap économique directement lié au handicap physique reste légitime, tant que ce dernier ne peut être corrigé (ex: rendement agricole moindre lié à la qualité des sols et à la moindre saisonnalité, ...) alors qu'il peut se concevoir comme une mesure d'accompagnement transitoire pour des formes de handicap certes structurels mais corrigibles (ex: l'enclavement qui peut s'estomper avec la mise en place d'équipements de réseaux - transports, NTIC - performants).

4.5.1.1. Il convient donc d'identifier l'ensemble des handicaps auxquels sont soumis les territoires, afin de distinguer parmi eux ceux qui appellent une compensation financière permanente de ceux qui appellent une action temporaire qui conduira à leur disparition ou tout au moins à leur atténuation.

4.5.2. En d'autres termes, la montagne attend beaucoup plus une politique qui vise à réduire physiquement ses handicaps qu'une politique qui les compense simplement sous forme de rente; cela implique le développement d'actions dans les directions suivantes:

4.5.2.1. en matière d'équipements structurants, ces territoires ont à concilier la libre circulation des marchandises avec la fragilité de leurs milieux naturels et humains. Ils doivent être dotés des outils nécessaires pour affronter les pressions dont ils sont l'enjeu (en matière de transports intracommunautaires notamment), mais également pour tout ce qui concerne la mise à parité de leurs populations avec celles des autres parties du territoire (dessertes locales permettant un raccordement aux grands axes de circulation, ou aux réseaux à haut débit, ou encore couverture en téléphonie mobile);

4.5.2.2. en matière réglementaire, la reconnaissance de la spécificité des territoires de montagne doit permettre l'adaptation de certaines règles (notamment en matière de normes techniques) afin de ne pas faire obstacle au développement d'initiatives et de solutions originales, souvent modestes de dimension mais également cruciales sur le plan local, sans qu'il soit question pour autant d'une démarche de dérogation qui conduise à un amoindrissement des conditions de sécurité ou de qualité. En outre, ce type de démarche permet de faire de ces territoires des territoires d'expérimentation dont les enseignements peuvent être profitables à d'autres;

4.5.2.3. toujours en matière de réglementations, l'adoption de mesures spécifiques ne s'appliquant qu'aux territoires visés permet de pratiquer une discrimination positive à leur égard notamment pour valoriser leur identité, à travers leurs productions spécifiques et leurs savoir-faire.

4.5.3. Lier compensation de handicap et contrepartie. La compensation des handicaps géophysiques ne tient pas tant sa légitimité du besoin d'équité que de l'intérêt général et de la contrepartie matérielle qu'elle fournit à la collectivité. Cette contrepartie doit s'analyser globalement au regard des objectifs d'aménagement du territoire qui auront été retenus.

4.5.3.1. Ce principe plaide notamment en faveur de l'aménagement de l'écoconditionnalité telle qu'elle est appliquée aux indemnités compensatoires de handicap naturel, les bonnes pratiques actuellement exigées pour bénéficier de la prime ne tenant pas forcément compte de la réalité montagnarde et relevant beaucoup plus d'une démarche agroenvironnementale que d'aménagement du territoire.

4.5.3.2. C'est donc bien la fonctionnalité des territoires qui doit servir de critère d'appréciation de la contrepartie, faisant de la compensation des handicaps une rémunération des aménités que fournissent ces territoires; parmi les principales aménités impliquant notamment les territoires de montagne, peuvent être citées:

- la production agricole et/ou sylvicole: fortes consommatrices d'espace, ces deux fonctions territoriales essentielles doivent prioritairement conserver leur finalité économique tout en justifiant qu'elles puissent faire l'objet d'une action d'aide directe au revenu lorsque leur rentabilité n'est plus assurée afin de garantir la pérennité de leur fonction d'occupation et d'entretien de l'espace d'une part et de prévention contre les risques naturels majeurs;

- la sécurité: un territoire entretenu est préservé des dégradations qui peuvent provoquer des catastrophes naturelles aux effets perceptibles sur des territoires voisins; cette dimension est particulièrement prégnante en montagne;

- la production de paysages: produit de l'histoire et élément majeur de notre patrimoine naturel et culturel, le paysage est désormais reconnu comme une prestation à part entière;

- la fourniture d'espaces de récréation: la vocation des territoires à accueillir des populations extérieures à des fins de loisirs, qu'il s'agisse de tourisme ou de simple récréation, résulte pour beaucoup de leurs qualités intrinsèques; cette fonctionnalité doit néanmoins être entretenue et accompagnée pour pouvoir s'adapter aux exigences de la demande;

- la production et le stockage de ressources naturelles: si la totalité des ressources naturelles est nécessairement liée au territoire, certains milieux ont plus que d'autres une vocation à les produire et tiennent lieu de réservoirs à leur égard: il en est ainsi notamment pour l'air au regard de la forêt, ou de l'eau au regard des montagnes, qui s'imposent comme les deux ressources naturelles principales, compte tenu des enjeux immédiats de consommation qu'elles recouvrent, sans occulter pour autant la biodiversité ...

5. Pour s'engager vers une politique européenne de la montagne qui fasse modèle

5.1. Au-delà de cette analyse et des principes qui en ont été tirés pour défendre et délimiter le champ d'une politique spécifique de l'Union européenne à l'égard des zones de montagne, il convient d'identifier un certain nombre d'actions à mettre en oeuvre à partir du droit communautaire en vigueur pour se rapprocher de cet objectif.

5.2. Assurer une vision commune de la montagne

5.2.1. Il est en premier lieu indispensable d'assurer une vision commune de la montagne en reconnaissant la spécificité de ces territoires dans les traités, comme cela existe déjà à l'article 158 pour les îles et les régions périphériques (et dans la déclaration 30 de la conférence d'Amsterdam). Cette reconnaissance, justifiée par les handicaps et les enjeux qu'affrontent ces territoires, pourrait être formulée en leur accordant un droit à la solidarité ainsi qu'à la différence et à l'expérimentation.

5.2.2. Par ailleurs, l'Union européenne devrait, comme cela lui a été également suggéré par le Comité des régions, s'approprier l'esprit et le contenu du projet de convention montagne du Conseil de l'Europe, et dans la perspective de l'élargissement notamment, inciter les États membres et les pays candidats à l'adhésion concernés à faire de même afin d'assurer une convergence des politiques nationales conduites à l'égard des zones de montagne.

5.3. Mettre en oeuvre une stratégie fondée sur trois axes d'action

5.3.1. La compensation des handicaps incompressibles

Partant du constat que certains aspects du handicap géophysique montagnard sont constants et irréductibles, il est impératif de maintenir à l'égard de la montagne une politique de compensation de ce handicap; ce qui plaide en faveur de la pérennisation du système ICHN à l'égard des agriculteurs de montagne; dans cette perspective, notamment au regard des négociations commerciales internationales de l'OMC, il importe de s'assurer du statut découplé de la production de ces aides communautaires pour qu'elles ne tombent pas sous le coup des engagements de réduction qui seront souscrits au terme des négociations commerciales internationales.

5.3.1.1. Considérant par ailleurs que les contraintes et surcoûts découlant de l'altitude, de la pente et du climat, peuvent également pénaliser d'autres types d'activités, il serait intéressant de mettre à l'étude l'extension éventuelle de ce régime ou la création d'un régime analogue à leur égard dès lors que ces activités revêtent également une importance pour l'animation et l'entretien de ces territoires.

5.3.2. La réduction active des facteurs de handicaps

Il est néanmoins tout aussi déterminant de rechercher à combattre les facteurs de handicaps des territoires de montagne qui peuvent être substantiellement réduits, notamment en matière d'enclavement à travers la réalisation d'équipements structurants pertinents; parmi eux il convient de souligner l'urgence que revêt le raccordement aux réseaux de nouvelles technologies d'information et de communication qui s'imposent d'ores et déjà comme le facteur déterminant de la compétitivité future des territoires.

5.3.2.1. Dans cette perspective, les aides d'État à finalité régionale ont une vocation à intervenir, notamment auprès des PME dont le nombre très élevé en montagne en fait une composante fondamentale de l'économie montagnarde, et dont l'environnement (non seulement physique, mais également technique) est fortement désavantagé par rapport aux autres parties du territoire. Pour ce faire, la reconnaissance de la spécificité des territoires de montagne par l'Union européenne est indispensable afin de garantir la conformité de ce type d'aides publiques au regard du droit communautaire de la concurrence.

5.3.2.2. La sécurisation des territoires de montagne au moyen d'une politique adaptée d'identification et de prévention des risques naturels constitue également un objectif substantiel pour permettre le développement d'une économie locale exempte de tout aléa en ce domaine.

5.3.3. La valorisation de l'identité et des atouts de la montagne

Mais une action déterminée et positive de développement des nombreux atouts que renferme la montagne est tout aussi importante que ces actions de compensation et de réduction du handicap. L'image positive dont bénéficie la montagne, ainsi que la qualité et l'originalité de ses produits et de ses savoir-faire, constituent en effet un potentiel énorme envers lequel il convient de développer une stratégie favorable à son expansion. Dans l'immédiat, l'engagement dans une telle voie pourrait consister à:

- reconnaître au niveau communautaire le terme "montagne", en tant qu'allégation applicable aux produits élaborés et conditionnés en montagne, permettrait, à côté de l'utilisation sous forme d'IGP ou d'AOP des indications géographiques de provenance se référant à la montagne (noms de sommet ou de vallée), de renforcer et de promouvoir l'image positive de la montagne;

- contribuer à la cohésion des régions de montagne en encourageant la coopération entre elles et leur mise en réseau, notamment à l'appui du volet C des actuels programmes Interreg;

- intégrer une approche spécifique des zones de montagne dans les politiques conduites par l'UE, en adoptant autant que de besoin des démarches dérogatoires ou des programmes spécifiques, notamment au sein de chacun des objectifs des fonds structurels;

- faciliter l'exercice des activités en zones de montagne, en prenant en considération les particularités de leur économie, notamment:

- en harmonisant et en simplifiant les conditions d'exercice de la pluriactivité,

- en privilégiant le développement de services de proximité à l'usage des entreprises,

- en encourageant la création et le développement des PME et des artisans.

5.4. Faire de la politique pour la montagne un modèle de développement durable et équitable

5.4.1. Les territoires de montagne de l'Union européenne ont su démontrer leur capacité à faire valoir leurs atouts pour autant qu'on se montre solidaire envers eux en atténuant les handicaps auxquels ils sont confrontés. Aujourd'hui, ils requièrent une reconnaissance qui leur permette de conforter les principes fondamentaux qui leur permettront de s'affirmer pleinement comme des territoires d'authenticité et de diversification.

5.4.2. Une véritable stratégie communautaire aussi bien réglementaire que financière doit donc être déployée à l'égard des territoires de montagne afin de leur garantir les conditions d'une relative autonomie économique, ceux-ci ne pouvant rester durablement dynamiques et par conséquent entretenus qu'à ce prix.

5.4.3. C'est pourquoi une telle stratégie se doit d'avoir pour destinataires principaux les habitants des zones de montagne, car ils en constituent le relais indispensable, qu'il s'agisse des actifs ou de groupes sociaux spécifiques (femmes, jeunes, personnes âgées), et que les actions à mettre en place dans ce cadre doivent rechercher à les associer au plus près, à commencer par une information adaptée qui leur permette d'appréhender les objectifs recherchés et de s'en approprier les mesures.

5.4.4. Dans un contexte de mondialisation des questions tant économiques qu'environnementales, les territoires de montagne se présentent comme un modèle de développement durable et équitable (c'est-à-dire à la fois soucieux de contribuer à une gestion économe des territoires et des ressources et respectueux des intérêts des populations locales). Il convient non seulement de préserver et de défendre ce modèle, mais également de le promouvoir comme référence aussi bien à l'égard d'autres ensembles territoriaux que sur le plan international.

Bruxelles, le 18 septembre 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Avis du CESE sur le "Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC)", JO C 407 du 28.12.1998.

(2) Avis du CESE sur "Le projet de communication de la Commission aux Etats membres fixant des orientations pour une initiative communautaire concernant la coopération transeuropéenne et destinée à favoriser un développement harmonieux et équilibré du territoire européen", JO C 51 du 23.2.2000, p. 92. Avis du CESE sur "La politique européenne pour la coopération transfrontalière et l'expérience du programme Interreg", JO C 155 du 29.5.2001. Avis du CESE sur "Les PME dans les régions insulaires de l'Union européenne", JO C 149 du 21.6.2002.

(3) Avis du CESE sur "La situation de la nature et de la protection de la nature en Europe", JO C 221 du 7.8.2001.

(4) "Art. 158 - Afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique et sociale. En particulier, la Communauté vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions ou îles les moins favorisées, y compris les zones rurales."

(5) Avis CESE "Stratégie d'avenir pour les régions ultrapériphériques", JO C 221 du 17.9.2002. Avis CESE "Les PME dans les régions insulaires de l'UE", JO C 149 du 21.6.2002. Avis CESE "Le prolongement des réseaux transeuropéens en direction des îles européennes", JO C 149 du 21.6.2002.