Avis no 2/2017 accompagnant le rapport d’évaluation de la Commission sur l’application du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil (1) (article 19)

(2018/C 404/01)

TABLE DES MATIÈRES

Introduction 3

Méthodologie 4

CHAPITRE I 4

Le cadre juridique dans lequel l’OLAF exerce ses activités 4

Le rôle de l’OLAF — Le contexte juridique 4

Les instruments juridiques à la disposition de l’OLAF 6

CHAPITRE II 7

Le cycle d’enquête: l’incidence du nouveau règlement (UE, Euratom) n o 883/2013 sur la conduite efficace des enquêtes par l’OLAF 7

L’ouverture des enquêtes: expression de l’indépendance de l’OLAF 7

La conduite des enquêtes: les mesures d’enquête que l’OLAF est autorisé à prendre 8

L’accès de l’OLAF à l’information 10

Le devoir de coopérer avec l’OLAF 11

La durée des enquêtes de l’OLAF: le renforcement de l’indépendance de l’OLAF 11

La clôture des enquêtes: rapport final, recommandations et suivi 12

CHAPITRE III 13

Le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure au cours des enquêtes menées par l’OLAF Le droit à un contrôle juridictionnel effectif 13

Le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure: remarques liminaires 13

La nécessité de renforcer les droits et les garanties de procédure dans le nouveau règlement OLAF (UE, Euratom) n o 883/2013: l’article 9 du règlement OLAF et son incidence sur les enquêtes internes et externes 13

Le droit à un contrôle juridictionnel effectif 15

CHAPITRE IV 16

La surveillance et le contrôle des enquêtes de l’OLAF; le rôle du comité de surveillance et son interaction avec les autres organes 16

Remarques générales 16

Le rôle de la Cour de justice 16

Le rôle des autorités judiciaires nationales 17

Le contrôleur des garanties de procédure 17

CHAPITRE V 19

Le rôle, le statut et les compétences du comité de surveillance et de son secrétariat: le règlement (UE, Euratom) n o 883/2013 et le règlement (UE, Euratom) 2016/2030 19

La mission du comité de surveillance: remarques générales 19

La mission du comité de surveillance dans le nouveau règlement et sa modification par le règlement (UE, Euratom) 2016/2030 19

Le rôle du comité de surveillance: sujet à interprétation en vertu du règlement (UE, Euratom) n o 883/2013 20

Le suivi régulier de la fonction d’enquête de l’OLAF 20

L’assistance du comité de surveillance au directeur général de l’OLAF dans l’exercice de ses fonctions: les priorités de la politique en matière d’enquêtes, les lignes directrices sur les procédures d’enquête et le plan annuel de gestion 21

Le statut des membres du comité de surveillance 21

CHAPITRE VI 22

La création du Parquet européen et son incidence sur les enquêtes de l’OLAF 22

Le rôle du comité de surveillance dans les relations avec le Parquet européen 24

Introduction

1. L’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a été créé il y a 18 ans, en 1999, en tant qu’organe d’enquête administrative dans le but de lutter contre la fraude, la corruption et d’autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne. Dès sa création, l’étendue et l’incidence des pouvoirs et de la composition de l’OLAF ont été quelque peu été éclipsées par le projet de création d’un Parquet européen, au sujet duquel le travail législatif a commencé en 2001, sous la conduite de la Commission et du Parlement européen. Enfin, en juin 2017, le Conseil a annoncé l’adoption du règlement mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen avant octobre 2017, sous réserve de l’approbation préalable du Parlement européen. Dans cette éventualité, la Commission envisagerait certainement de revoir le règlement OLAF, un processus qui pourrait se prolonger durant l’exercice d’évaluation en cours. Une analyse approfondie de la façon dont les pouvoirs et la composition de l’OLAF interagiraient avec le futur Parquet européen sort donc du cadre du présent avis. Cependant, étant donné l’histoire de l’OLAF, ses enquêtes ont été fortement influencées par le futur rôle que le Parquet européen pourrait jouer dans le domaine de la justice à l’échelle européenne; il semble donc inévitable d’y faire référence dans la présente évaluation.

2. En mars 2016, la Commission européenne a partiellement levé l’immunité de juridiction du directeur général de l’OLAF en réponse à une requête des autorités judiciaires nationales belges en vertu du principe de coopération sincère. Le directeur général faisait l’objet d’une enquête pénale nationale à la suite d’allégations d’écoutes téléphoniques illégales dans l’exercice de ses fonctions au cours d’une enquête de l’OLAF ( 2 ) Cette situation extrêmement grave et sans précédent requiert un examen minutieux de l’application du règlement aux mesures d’enquête que l’OLAF est autorisé à prendre et à la protection des droits fondamentaux. La manière dont les principes essentiels d’indépendance, de supervision, de contrôle de la légalité, d’impartialité, d’intégrité, de bonne gouvernance et de responsabilité ont été appliqués exige un examen attentif. En ce qui concerne la levée de son immunité, le directeur général a introduit un recours devant le Tribunal de la Cour de justice de l’Union européenne tendant à obtenir l’annulation de la décision de la Commission aux motifs que la mesure était susceptible de mettre en cause son indépendance (3). Le comité de surveillance (CS) n’est pas au fait du détail des arguments présentés par les parties au Tribunal, devant lequel l’action principale intentée par le directeur général est encore pendante. L’affaire soulève aussi des questions concernant l’adéquation des pouvoirs du CS en vue de protéger l’indépendance de l’OLAF.

3. Le règlement OLAF a été modifié à deux reprises depuis 1999. En septembre 2013, le règlement (UE, Euratom) n o 883/2013 a remplacé le premier règlement (CE) n o 1073/1999. La modification avait pour objet d’améliorer l’efficience opérationnelle de l’OLAF, d’accroître son indépendance et de renforcer le respect des droits et des garanties de procédure au cours des enquêtes. Trois ans plus tard, en octobre 2016, le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 a été modifié anticipativement, sans attendre la fin de la période d’évaluation prévue dans la réforme pour procéder à des modifications relatives à l’indépendance du secrétariat du CS et à son budget. La modification, instituée par le règlement (UE, Euratom) 2016/2030, a eu des conséquences négatives imprévues sur le travail et la position institutionnelle du CS et, en conséquence, sur la pertinence des mécanismes de surveillance et de renforcement de l’indépendance de l’OLAF. Le CS va prochainement examiner plus attentivement la deuxième réforme.

Méthodologie

4. Le nouveau règlement a apporté, dans une certaine mesure, plus de clarté sur la mission de base du CS, qui consiste à contrôler régulièrement la fonction d’enquête de l’OLAF afin de renforcer l’indépendance de celui-ci. Le nouveau texte charge le CS de surveiller «l’exercice approprié» par l’OLAF des compétences qui lui sont conférées par le règlement ( 4 ) . Le CS a cependant le sentiment que le mécanisme prévu pour cette surveillance reste ambigu et que des éclaircissements supplémentaires sont nécessaires, en particulier en ce qui concerne l’application des garanties de procédure et la protection des droits fondamentaux. Le CS est conscient que, dans le nouveau règlement, le législateur lui a retiré la responsabilité du contrôle de la légalité ex ante, qui a fait l’objet de l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-48/05, Franchet et Byk/Commission. Le Tribunal a estimé que le CS devait être consulté avant la transmission de rapports d’enquête aux autorités judiciaires nationales, dans un souci de protection des droits fondamentaux (5). Le CS est d’avis qu’il reste nécessaire d’établir des règles claires sur les mécanismes qui lui permettent d’évaluer la fonction d’enquête de l’OLAF après la clôture des enquêtes.

5. Sur la base de son expérience acquise dans le contrôle régulier des enquêtes et de son rôle, le CS a entamé, en janvier 2017, l’examen des éléments suivants: — 30 avis concernant des cas «rejetés» par l’OLAF, — 3 rapports finaux concernant des dossiers clos, — des rapports concernant des réclamations reçues par l’OLAF entre 2014 et 2017, — des informations sur les rapports et les recommandations de l’OLAF transmis aux institutions et aux autorités judiciaires des États membres qui n’ont pas été suivis au cours de la période 2014-2016, — les priorités de la politique en matière d’enquêtes et les plans de travail annuels pour la période 2014-2017, — 218 rapports sur des enquêtes d’une durée supérieure à 12 mois pour la période comprise entre janvier 2017 et avril 2017. De plus, le CS a examiné: — les actions intentées devant la Cour de justice concernant l’OLAF, — les décisions du Médiateur européen relatives aux plaintes concernant l’OLAF, — les rapports et les avis des CS précédents. La sélection des informations analysées par le CS, concernant les cas traités par l’OLAF, a été réalisée par l’Office lui-même.

CHAPITRE I

Le cadre juridique dans lequel l’OLAF exerce ses activités

Le rôle de l’OLAF — Le contexte juridique

6. Le domaine de compétence de l’OLAF et l’objet du règlement (UE, Euratom) n o 883/2013 lui-même sont confirmés par l’article 325, paragraphe 4, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qui habilite les institutions à adopter les mesures nécessaires dans les domaines de la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et de la lutte contre cette fraude en vue d’offrir une protection effective et équivalente des intérêts financiers de l’Union dans les États membres ainsi que dans les institutions, organes et organismes de l’Union. En vertu du règlement (UE, Euratom) n o 883/2013, les enquêtes administratives menées par l’OLAF entrent donc dans le cadre de la protection des intérêts financiers de l’Union. L’article 1er, paragraphe 4, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 charge l’OLAF d’effectuer les enquêtes administratives destinées à lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. À cet effet, l’Office enquête sur les faits graves, liés à l’exercice d’activités professionnelles, constituant un manquement aux obligations des fonctionnaires et agents de l’Union susceptible d’entraîner des poursuites disciplinaires ou des poursuites pénales, ou un manquement analogue aux obligations des membres des institutions et organes, des dirigeants des organismes ou des membres du personnel des institutions, organes et organismes non soumis au statut. L’article 1er, paragraphe 4, confie aussi à l’OLAF la mission d’enquêter sur les comportements qui portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union, les enquêtes sur tout autre comportement répréhensible ne relevant donc pas du champ d’enquête de l’OLAF. Le règlement OLAF a cependant confirmé que la responsabilité de l’Office s’étend au-delà de la protection des intérêts financiers pour inclure toutes les activités relatives à la protection des intérêts de l’Union contre les comportements irréguliers susceptibles de poursuites administratives ou pénales. L’OLAF peut aussi lancer des enquêtes administratives pour vérifier si un fonctionnaire ou un ancien fonctionnaire a manqué à ses obligations au titre du statut, sans explicitement limiter le champ d’enquête aux comportements qui portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union (6). Dans la pratique, les enquêtes de l’OLAF se concentrent sur la fraude (qui est une catégorie du droit pénal). Dans le même temps, le législateur a laissé la porte ouverte à la transmission des preuves recueillies au cours d’une enquête administrative aux autorités judiciaires des États membres. L’OLAF donne en outre des recommandations quant à l’adoption de mesures particulières dans les procédures disciplinaires, administratives, financières ou pénales nationales. L’OLAF conduit donc des enquêtes qui connaissent une suite dans les procédures pénales nationales; de plus, les preuves recueillies ont la même valeur que les preuves des organes administratifs des États membres (7). Dans ce contexte, l’adoption, en juillet 2017, de la directive relative à la protection des intérêts financiers a étendu les compétences en matière de droit pénal aux fins de la protection des intérêts financiers de l’Union, ainsi que le champ des enquêtes de l’OLAF en vue de couvrir la TVA. Cet élargissement aura une incidence sur la mission de l’OLAF.

7. o 883/2013 contient plusieurs liens entre les enquêtes de l’OLAF et les procédures pénales. Cela fait des enquêtes de l’OLAF une phase quasi-préparatoire des procédures pénales Le règlement (UE, Euratom) n883/2013 contient plusieurs liens entre les enquêtes de l’OLAF et les procédures pénales. Cela fait des enquêtes de l’OLAF une phase quasi-préparatoire des procédures pénales ( 8 ) Les futures enquêtes menées par l’OLAF auront un lien direct avec les procédures pénales dans le cadre de son étroite relation avec le Parquet européen et de l’échange d’informations avec ce dernier (9). Ainsi, si l’OLAF apporte un support opérationnel au Parquet (10) ou mène des enquêtes administratives, il agira exclusivement aux fins d’enquêtes et de procédures pénales entreprises dans un État membre. Ces cas seront couverts par la modification du règlement (UE, Euratom) no 883/2013, de sorte que les droits et les garanties de procédure et les règles applicables aux preuves reflètent les exigences prévues par le droit national de l’État membre en question.

8. La proposition portant création du Parquet européen n’a pas clarifié le mandat de l’OLAF ni ses pouvoirs. Si la proposition de Parquet européen est approuvée dans sa version actuelle, l’OLAF sera compétent dans les domaines suivants: a) les enquêtes au titre du «mandat actuel» dans tous les États membres de l’Union (y compris ceux qui ne participent pas au Parquet européen); b) les enquêtes sous le seuil fixé pour le Parquet européen (seuil général de 10 000 EUR ou seuil spécial de 10 millions d’EUR en cas de fraude à la TVA) dans les États membres qui participent au Parquet européen; c) les enquêtes déléguées à l’OLAF par le Parquet européen et les actions requises par ce dernier. Dans le cas de ces dernières [point c)], il n’a pas encore été précisé si l’OLAF ouvrirait ses propres enquêtes ou s’il travaillerait d’une manière ou d’une autre dans le cadre procédural du Parquet européen. Le CS est d’avis que ces questions de compétence cruciales doivent être totalement résolues par le règlement OLAF. Il est également d’avis qu’une modification du règlement (UE Euratom) no 883/2013 devrait unifier les fondements de toutes les enquêtes de l’OLAF afin d’éviter la fragmentation et les problèmes d’interprétation et de clarifier le droit et les garanties de procédure. Le cadre juridique unifié devrait aussi contenir un code exhaustif des pouvoirs de l’OLAF. Dans le règlement, il conviendra de veiller particulièrement à clarifier les pouvoirs en ce qui concerne les institutions de l’Union ainsi que la répartition des compétences entre l’OLAF et le futur Parquet européen.

Les instruments juridiques à la disposition de l’OLAF

9. Dans la protection des intérêts financiers de l’Union et l’application des règles antifraude, le règlement OLAF est inextricablement lié aux règlements (Euratom, CE) n o 2185/96 et (CE, Euratom) n o 2988/95 et il est complété par de nombreux autres instruments juridiques tels que des décisions, des règlements sectoriels, des accords interinstitutionnels, des lignes directrices, des instructions et des arrangements administratifs. En particulier, le nouveau règlement (UE, Euratom) no 883/2013 a introduit les «lignes directrices sur les procédures d’enquête», un document qui donne des orientations pratiques au personnel de l’OLAF sur: i) la conduite des enquêtes; ii) les garanties de procédure et les droits des personnes concernées ou des témoins; et iii) des informations détaillées sur les procédures internes de conseil et de contrôle à respecter, y compris un contrôle de la légalité. Ces lignes directrices occupent une place primordiale dans le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 et se veulent un moyen de permettre au directeur général d’agir en toute indépendance. Les enquêteurs sont tenus par ces lignes directrices, qui doivent être présentées au CS avant d’être adoptées [voir les considérants 18 et 19 et l’article 17, paragraphe 8, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013] et envoyées aux institutions. L’article 41 de la charte des droits fondamentaux, qui porte sur la bonne administration, rend ces règles contraignantes pour l’OLAF lui-même.

10. Les «lignes directrices sur les procédures d’enquête» ont été adoptées en septembre 2013; elles comprennent un ensemble de 28 articles, dont certains reproduisent simplement des dispositions juridiques existantes. Elles ont été publiées sur le site web de l’OLAF dans un souci de transparence, conformément au nouveau règlement ( 11 ) Une conséquence majeure des lignes directrices a été la mise en place d’une nouvelle structure au sein de l’OLAF, responsable de l’organisation interne et de la répartition des tâches pour les différentes unités d’enquête, entre autres la création de l’unité «Enquête - sélection et révision». L’unité sert de filtre initial pour l’analyse des informations entrantes, en tant qu’organe de décision concernant l’ouverture d’un dossier. Elle procède aussi au contrôle de la légalité au cours des enquêtes et sert de contrôleur final des rapports d’enquête et de la prise de décision sur les recommandations de l’OLAF. Le CS émet des doutes sur l’efficacité et la transparence de cette structure et invite le législateur à examiner les conséquences qu’une telle structure et sa base juridique flexible pourraient avoir sur les droits des personnes. Le législateur doit établir un cadre de structures permanentes afin de garantir la stabilité du service d’enquête. Le CS a constaté que l’ensemble de 28 articles qui constitue formellement les lignes directrices sur les procédures d’enquête avait été complété, depuis son adoption en 2013, par de nombreuses lignes directrices à l’intention du personnel de l’OLAF publiées entre 2014 et 2016, entre autres: — les lignes directrices/le vade-mecum sur la sélection des cas, — les instructions générales sur la transmission des dossiers, — les instructions concernant la conduite continue des enquêtes, — les procédures de scission et de fusion des enquêtes et des dossiers de coordination, — les procédures relatives aux allégations de personnes concernées en matière de divulgation d’informations confidentielles, — les instructions sur la possibilité de clore les enquêtes sans donner la possibilité de présenter des observations, — les instructions sur la distinction entre le rapport final et les recommandations qui l’accompagnent, — les lignes directrices sur le suivi financier. Au vu de ce qui précède, le CS estime que la multiplicité des règles ne donne pas à la conduite des enquêtes la transparence voulue par le législateur et que le nombre d’instructions peut induire le personnel de l’OLAF en erreur, en particulier les enquêteurs. Cette situation pourrait être évitée en prévoyant des procédures d’enquête complètes dans le règlement.

CHAPITRE II

Le cycle d’enquête: l’incidence du nouveau règlement (UE, Euratom) no 883/2013 sur la conduite efficace des enquêtes par l’OLAF

11. L’OLAF doit mener ses enquêtes conformément à une série de règles et de principes. Parmi ceux-ci, l’indépendance, la légalité, la proportionnalité, la subsidiarité, l’impartialité, l’objectivité, l’équité, le délai raisonnable, le respect de la présomption d’innocence, de la confidentialité et du secret professionnel. Le nouveau règlement a amélioré certaines de ces règles, en particulier en ce qui concerne la protection des droits fondamentaux et des garanties de procédure. Cependant, les principes applicables à la fonction d’enquête restent dispersés entre de nombreux instruments juridiques ( 12 ) , d’où la nécessité de clarifier les choses. Les lignes directrices sur les procédures d’enquête adoptées par le directeur général conformément à l’article 17, paragraphe 8, du nouveau règlement n’ont pas permis de définir des règles d’enquête claires, ainsi qu’aurait dû le faire le législateur. Le CS a examiné l’a mise en œuvre des nouveaux pouvoirs de l’OLAF et des principes qui régissent la fonction d’enquête, en tenant compte de l’ensemble du cycle d’enquête et à la lumière de la charte des droits fondamentaux.

L’ouverture des enquêtes: expression de l’indépendance de l’OLAF

12. Le CS est toujours particulièrement attentif au stade crucial de la procédure, à savoir la décision d’ouvrir une enquête ou de procéder à un classement sans suite, et cela non seulement parce que le directeur général doit prendre cette décision en toute indépendance, sans aucune pression de la part des gouvernements, des institutions ou des personnes, mais aussi en raison des conséquences de cette décision sur la politique d’enquête antifraude de l’Union et des États membres et sur les droits des personnes faisant l’objet de l’enquête.

13. Contrairement au libellé de l’ancien règlement ( 13 ) , l’article 5 du nouveau règlement consacre le principe d’opportunité dans le processus d’enquête en: i) définissant les critères d’ouverture des enquêtes; et ii) en donnant au directeur général de l’OLAF une large marge d’appréciation avant de décider s’il est opportun ou non d’ouvrir une enquête. La notion de «soupçons suffisants» que la jurisprudence européenne a établie comme condition préalable à l’ouverture d’un enquête ( 14 ) a été intégrée dans le texte du règlement et complétée par d’autres facteurs de décision tels que les priorités de la politique en matière d’enquêtes, le plan annuel de gestion et la nécessité d’une utilisation efficace des ressources et de la proportionnalité des moyens employés. Ces normes ont même été élargies en ce qui concerne la liberté de choix accordée au directeur général à l’égard des enquêtes internes ( 15 ) Le CS estime que cette diversité de critères d’ouverture des enquêtes est trop flexible et pourrait compromettre la sécurité juridique et le traitement équitable des informations entrantes par l’OLAF, à moins que des mécanismes ne soient mis en place afin de contrebalancer les éventuels abus de pouvoir discrétionnaire ou pressions externes excessives sur le directeur général de l’OLAF. L’important pouvoir de discrétion octroyé au directeur général par le nouveau règlement à ce stade crucial devrait être reconsidéré par le législateur et certainement équilibré par l’obligation d’informer régulièrement le CS de sa décision motivée lorsqu’il décide de ne pas ouvrir une enquête. Cette obligation ferait office de mécanisme de responsabilité et de renforcement de l’indépendance de l’OLAF.

14. L’article 5 du nouveau règlement n’a pas établi d’obligation pour le directeur général d’informer les autorités compétentes des États membres ou l’institution concernée de sa décision d’ouvrir ou non une enquête externe ou interne ( 16 ) . Cela pourrait aboutir à la perte d’informations et à l’impunité des auteurs des faits. Le législateur doit résoudre ce problème de perte d’informations, car cela pourrait priver les États membres de la possibilité d’utiliser ces informations comme fondements de leurs propres actions en matière d’enquête.

15. Le CS a examiné si les règles d’exécution internes régissant ce stade de sélection et d’ouverture, adoptées dans les «lignes directrices sur les procédures d’enquête», garantissaient la transparence et l’indépendance du processus d’enquête. Cela revêt une importance particulière, compte tenu de la création prochaine du Parquet européen et de la future ‘interaction de ce dernier avec l’OLAF dans l’ouverture d’enquêtes/le classement sans suite et en matière d’accès à l’information ( 17 ) Dans l’expérience de contrôle du CS, il a été constaté que l’évaluation des critères généraux susmentionnés concernant les allégations et les informations entrantes était effectuée par un nombre très limité de membres du personnel de l’OLAF au sein de l’unité «Enquête - sélection et révision», sans faire systématiquement appel aux membres du personnel spécialisés dans les domaines en question du travail de l’OLAF dans les unités d’enquête et les unités d’appui aux travaux d’enquête. Étant donné l’expertise de ces unités dans chaque secteur opérationnel, leur participation devrait toujours être requise lors de l’évaluation des informations entrantes. La collecte, l’évaluation, le traitement, l’analyse et la diffusion des informations doivent être garantis par un système d’information et de gestion solide et bien structuré, qui doit être utilisé comme un outil de travail par les enquêteurs et pas comme un simple système de stockage des informations. Compte tenu de l’expérience acquise par l’OLAF depuis sa création, le règlement devrait mieux indiquer les principaux domaines auxquels s’appliquent les enquêtes de l’OLAF (qui incluent les Fonds structurels, l’agriculture, les ressources propres, les douanes, l’aide extérieure, la corruption, etc.). Cela permettrait de clarifier les règles et les pouvoirs d’enquête de l’OLAF dans ces secteurs. Si le règlement dote l’OLAF d’une structure transparente, cela contribuera à son indépendance dans l’exercice approprié de ses pouvoirs et constituera une base solide pour la coopération de l’OLAF avec le Parquet européen.

La conduite des enquêtes: les mesures d’enquête que l’OLAF est autorisé à prendre

16. La connexion étroite entre le droit administratif et le droit pénal dans la protection des intérêts financiers de l’Union était une source de confusion pour l’OLAF dans l’exercice de ses pouvoirs ( 18 ) . C’était notamment le cas lorsque l’OLAF appliquait des normes d’enquête pénale excessivement strictes à des actes d’enquête de nature administrative et, à l’inverse, lorsqu’il appliquait des normes administratives aux activités d’enquête susceptibles de nécessiter une autorisation judiciaire ( 19 )

17. o 883/2013 n’a pas pu surmonter ce problème, quelque peu compromis par la nouvelle possibilité de combiner les aspects internes et externes dans une seule et unique enquête sans qu’un cadre global soit en place pour les actions d’enquête Le règlement (UE, Euratom) n883/2013 n’a pas pu surmonter ce problème, quelque peu compromis par la nouvelle possibilité de combiner les aspects internes et externes dans une seule et unique enquête sans qu’un cadre global soit en place pour les actions d’enquête ( 20 ) . Les enquêtes administratives englobent tout contrôle, toute vérification ou «action» entrepris par l’OLAF, comme prévu aux articles 3 et 4. En principe, ces articles semblent contenir un ensemble exhaustif de mesures pour les enquêtes externes et internes respectivement, y compris les contrôles et vérifications sur place, l’accès sans préavis et sans délai à toute information détenue par les institutions, les informations orales des membres et des membres du personnel. Le nouveau règlement prévoyait explicitement d’autres mesures d’enquête, telles que des entretiens avec les personnes concernées ou les témoins. Cependant, l’approche choisie par le législateur au moment de l’élaboration de ces dispositions laissait place à l’interprétation quant à la manière de mettre en œuvre ces mesures d’enquête et au type d’enquêtes pour lequel elles devaient être utilisées, à savoir internes/externes/de coordination. Cela a donné lieu à des incohérences dans l’application du règlement et créé un terrain propice à l’introduction de réclamations ( 21 )

18. Le Parlement européen a demandé à plusieurs reprises que tous les pouvoirs d’enquête de l’OLAF soient regroupés dans un seul règlement ( 22 ) . Le CS approuve ce projet ambitieux, compte tenu, en particulier, de la création du Parquet européen. Dans ce nouveau contexte, la motivation complète et harmonisée des enquêtes, comportant des règles claires quant à ses compétences et aux droits et garanties de procédure, sont souhaitables pour tous les types d’enquêtes de l’OLAF. De plus, les droits et les garanties de procédure ne devraient être limités que par un régime de suspensions dûment motivées ( 23 ) ou par les immunités découlant des traités ( 24 )

19. À court terme, le CS encourage l’harmonisation maximale des règles pour toutes les enquêtes et les compétences de l’OLAF afin de garantir la prévisibilité de ses actes et de veiller à ce que les personnes concernées et les autres personnes impliquées dans les enquêtes soient égales devant la loi. Le CS estime que les évolutions dans le domaine de la protection des intérêts financiers de l’Union ont contribué à surmonter la distinction entre enquêtes internes et externes. Cela cause cependant des difficultés pratiques, notamment en ce qui concerne l’inégalité des garanties offertes aux personnes concernées et les pouvoirs d’enquête variables dont dispose l’OLAF. Pour des raisons similaires, le CS n’est pas favorable à ce que d’importantes compétences d’enquête dépendent d’arrangements de travail entre l’OLAF et les institutions de l’Union: cela entraîne une fragmentation des règles et des pouvoirs d’enquête de l’OLAF, ce qui porte à son tour atteinte à la protection des intérêts financiers de l’Union.

20. Sur la base de son expérience de contrôle, le CS estime que les enquêtes de l’OLAF doivent être menées sur la base de moyens d’action clairs; les faiblesses procédurales peuvent faire naître des obstacles juridiques à l’ouverture d’enquêtes par les autorités nationales ou à des acquittements. La technique législative utilisée par le législateur au moment de rédiger les dispositions relatives aux pouvoirs d’enquête de la Commission dans le droit de la concurrence s’est révélée adéquate pour parvenir à des enquêtes efficaces dans ce domaine. La technique pourrait donc servir d’inspiration pour modifier le règlement OLAF (25).

21. Le CS estime que l’OLAF ne dispose pas de tous les outils d’enquête dont il aurait besoin pour aider le futur Parquet européen à enquêter sur les formes contemporaines de criminalité, de criminalité financière et d’irrégularités, en particulier. Les enquêteurs actifs dans le domaine de la fraude financière ou de la corruption doivent avoir accès aux informations sur les transferts financiers. L’OLAF aurait besoin: i) d’outils opérationnels modernes qui permettent d’enquêter sur les formes de criminalité portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union qui sont commises en ligne; ii) d’une base juridique qui lui permette de demander l’accès aux comptes bancaires et aux informations similaires sur les transferts financiers (via PayPal, par exemple). Lorsque l’approbation d’un tribunal ou d’une autre autorité est nécessaire, les autorités nationales devraient fournir à l’OLAF toute l’assistance requise, conformément au droit national, afin d’éviter les retards.

22. La directive sur la protection des intérêts financiers de l’Union adoptée récemment reliait la fraude à la TVA, en tant que ressource propre, aux intérêts financiers de l’Union ( 26 ) . Comme l’OLAF disposera de compétences claires et d’outils afin d’enquêter sur la fraude à la TVA intra-UE, il devra avoir accès aux données ( 27 ) Eurofisc et VIES ( 28 ) . Il conviendra aussi de prévoir la promotion de l’échange d’informations utiles pour les enquêtes de l’OLAF avec les cellules de renseignement financier (CRF). Une coopération plus étroite avec les CRF, notamment l’échange d’informations sur le blanchiment d’argent, devrait de toute façon être possible parce que les CRF font office d’autorités administratives dans la plupart des pays de l’Union ( 29 ) L’élimination des obstacles à la coopération efficace entre les administrations fiscales et les douanes, et avec les autorités répressives et les institutions financières aux niveaux national et européen, fait partie de la stratégie de lutte contre la fraude à la TVA de l’Union (30). Le CS se réjouit d’une telle approche.

23. Le CS est d’avis que la Commission devrait examiner la possibilité d’élargir les compétences de l’OLAF, en particulier dans le domaine connexe de la protection des droits de propriété intellectuelle en relation avec les importations sur le marché unique européen. Une coopération plus étroite et l’échange d’informations avec l’Office de l’Union européenne pour la propriété intellectuelle pourraient aussi être envisagés.

24. La question de la surveillance et du contrôle de la légalité des actions d’enquête de l’OLAF concernant le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure sera examinée ultérieurement dans le présent avis ( 31 ) . Cependant, le fait que le directeur général de l’OLAF ait fait l’objet d’une enquête pénale des autorités judiciaires belges pour écoute téléphonique illégale au cours d’une enquête de l’OLAF ( 32 ) est une affaire très grave qui exige un examen approfondi par le législateur des mécanismes internes de conseil, de surveillance et de contrôle de la légalité dans le nouveau règlement concernant les mesures d’enquête que l’OLAF est autorisé à prendre ( 33 ) . Le règlement doit empêcher qu’une situation similaire ne se produise à l’avenir en mettant en place des mécanismes indépendants et cohérents de surveillance et de contrôle de la légalité. Le CS est d’avis que le législateur devrait envisager de nommer un responsable des droits fondamentaux et des garanties de procédure pour l’OLAF. Cela demanderait aussi de déterminer comment un tel responsable interagirait avec la surveillance des tribunaux et avec le CS, et de veiller à ce que celui-ci travaille en étroite collaboration avec les experts en matière de droits fondamentaux et de garanties de procédure dans chaque secteur de l’OLAF. Une autre option consisterait à faire passer le CS de cinq à sept membres, tel que proposé dans le passé, et de doter le comité de compétences particulières dans ce domaine et dans le domaine de l’échange confidentiel d’informations, étant donné la future interaction avec le Parquet européen.

L’accès de l’OLAF à l’information

25. Le règlement OLAF doit permettre à l’OLAF de recueillir des preuves se trouvant dans les locaux des opérateurs économiques qui ont reçu des fonds de l’Union. Le règlement modifié devrait aussi prévoir des règles exhaustives décrivant les conditions dans lesquelles l’OLAF peut pénétrer dans les locaux des institutions de l’Union et recueillir toutes les preuves situées dans les locaux officiels de ces institutions, y compris les données stockées sur des appareils, des systèmes informatiques connectés et des médias.

26. Le CS note qu’il n’existe pas de règles concernant la capacité de l’OLAF à accéder ou demander l’accès aux données relatives au trafic et aux communications électroniques, y compris les communications officielles ou privées stockées sur des appareils, des médias ou des systèmes informatiques connectés. Une modification devrait au moins contenir des dispositions concernant les communications stockées sur des appareils, des médias ou des systèmes informatiques connectés auxquelles l’OLAF aurait besoin d’avoir accès lors des vérifications sur place. Si l’OLAF devait avoir le pouvoir de demander des enregistrements téléphoniques et d’échanges de données ( 34 ) , semblable à celui de l’Autorité européenne des marchés financiers, il devrait toujours exister une limite à celui-ci sous la forme d’un contrôle judiciaire préalable.

Le devoir de coopérer avec l’OLAF

27. Le règlement (UE, Euratom) n o 883/2013 a précisé les conditions de coopération des autorités nationales avec l’OLAF. L’expérience a cependant montré que la qualité de l’assistance apportée par les autorités nationales à l’OLAF est très variable en raison des différences dans les droits nationaux en matière de coopération administrative. L’autonomie de l’OLAF dans l’exécution des contrôles et des vérifications sur place [tel que prévue dans le règlement (Euratom, CE) n o 2185/96] signifie qu’il effectue parfois ces contrôles sans connaître pleinement les ressources que les autorités nationales peuvent apporter au processus d’enquête. Les autorités administratives nationales devraient être obligées d’apporter une assistance immédiate à l’OLAF si des mesures coercitives sont nécessaires pour faire appliquer les compétences de ce dernier. Une harmonisation ou, de préférence, une unification est indiquée, principalement dans le cas des vérifications sur place, à l’égard desquelles les règles et les pratiques nationales (35) (et donc aussi les compétences de l’OLAF) diffèrent considérablement. Les pouvoirs d’enquête des contrôleurs de l’OLAF devraient avoir la même base juridique européenne, et les contrôleurs devraient avoir la possibilité d’exercer et de faire appliquer ces pouvoirs de la même manière sur le territoire de tous les États membres. À cet égard, les dispositions du droit national devraient obliger les différentes autorités administratives nationales à lancer des procédures nationales, à échanger des informations avec l’OLAF et à appuyer ses actions d’enquête sur leur territoire. Comme le CS l’a indiqué à plusieurs reprises, l’OLAF devrait être obligé de fournir aux autorités nationales les informations tirées de l’enquête en question afin d’améliorer l’efficacité des enquêtes de l’OLAF et des enquêtes nationales, d’éviter la duplication des actions et de réduire la durée des enquêtes. Le CS estime que ce mécanisme contribuerait aussi à la protection des droits fondamentaux.

28. L’avancement des enquêtes financières antifraude ne devrait pas dépendre de la volonté de diverses personnes de coopérer ou non avec l’enquêteur. De plus, si les obligations sont définies par la législation de l’Union, il devrait aussi être possible de remédier aux manquements à ces obligations et de faire respecter les compétences de l’organe d’enquête. Cette exigence générale concerne aussi la définition de règles claires sur les obligations des témoins et les sanctions potentielles dans l’éventualité où ces derniers ne se présentent pas pour témoigner. L’obligation de se présenter pour témoigner devrait toutefois se limiter au territoire de résidence de la personne en question. Dans les cas où une personne accepte de son plein gré de venir témoigner au siège de l’OLAF ou à tout autre endroit en dehors de son pays de résidence, elle devrait pouvoir prétendre au remboursement de ses frais. Le CS est conscient qu’étant donné que l’OLAF ne possède pas la personnalité juridique, cela pourrait constituer un obstacle à l’imposition de sanctions potentielles. Cependant, le non-respect des obligations définies par le règlement devrait être suivi de conséquences. Une solution possible serait d’imposer des sanctions par l’intermédiaire de procédures nationales engagées à la demande de l’OLAF. Le CS examinera cependant ces points ultérieurement, en même temps que les questions relatives à la création du Parquet européen.

La durée des enquêtes de l’OLAF: le renforcement de l’indépendance de l’OLAF

29. Le droit des personnes de voir leurs affaires traitées par l’OLAF dans un délai raisonnable est garanti par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux. Ce droit n’a pas été intégré à l’article 9 du nouveau règlement comme cela avait été suggéré au cours de la procédure législative ( 36 ) . C’est particulièrement important dans les enquêtes de l’OLAF puisqu’une enquête démesurément longue par rapport aux circonstances et à la complexité du dossier peut avoir des conséquences négatives graves sur les droits de la défense des personnes concernées et sur les suites données à l’enquête par les autorités compétentes. Le fait que le délai soit arrivé à expiration dans une enquête peut rendre la collecte des preuves à décharge plus difficile, voire improbable, en particulier les déclarations des témoins de la défense. De même, les actions administratives, disciplinaires ou judiciaires à prendre à la suite de l’enquête peuvent être compromises, en particulier en raison des délais de prescription applicables aux actions en question. L’expérience de contrôle du CS a montré que c’était effectivement le cas, en particulier dans les rapports finaux et les recommandations transmis aux autorités judiciaires nationales. L’OLAF a mis à la disposition du CS de brèves notes sous la forme de tableaux Excel, qui incluent la mention des raisons invoquées par les autorités judiciaires des États membres pour rejeter les rapports de l’OLAF (37). Le CS estime que le règlement devrait être modifié pour inclure une obligation pour le directeur général de l’OLAF de tenir compte des délais de prescription légaux dans les États membres concernés par une enquête. Au moins 18 mois avant l’expiration du délai de prescription légal, l’OLAF devrait envoyer un rapport intermédiaire aux autorités des États membres concernés. La forme et le contenu du rapport intermédiaire seraient équivalents à ceux du rapport final et il ne contiendrait pas de recommandations.

30. L’objectif général de l’examen de la durée des enquêtes par le CS est de renforcer l’indépendance de l’OLAF en vérifiant qu’aucune ingérence extérieure dans la conduite impartiale des enquêtes n’a lieu et que les retards n’empêchent pas l’issue prévue d’une enquête, par exemple, en dépassant le délai de prescription. L’article 7, paragraphe 8, du règlement a allongé l’obligation pour l’OLAF de présenter un rapport sur la durée des enquêtes au CS de 9 à 12 mois après leur ouverture et ensuite tous les six mois. Cependant, le contenu de cet exercice d’établissement de rapports n’a pas été fondamentalement modifié; le directeur général de l’OLAF devrait indiquer les raisons et les mesures correctives envisagées en vue d’accélérer l’enquête (38).

31. Le législateur devrait envisager de modifier cette disposition de manière à fixer des règles explicites sur les informations à transmettre au CS. Contrairement aux informations envoyées par l’OLAF au CS avant l’adoption du nouveau règlement ( 39 ) , l’OLAF a interprété les termes de cette disposition au sens strict. Cela a eu une incidence majeure sur la mission du CS dans ce domaine ( 40 )

La clôture des enquêtes: rapport final, recommandations et suivi

32. Lorsque l’OLAF achève une enquête, son rapport doit être fondé sur des éléments qui ont valeur de preuve et qui sont soumis aux mêmes règles d’évaluation que celles applicables aux procédures administratives ou judiciaires de l’État membre dans lequel leur utilisation se révèle nécessaire. Le CS estime qu’il est fondamental pour l’efficacité du travail d’enquête de l’OLAF que le directeur général mette en place la nouvelle disposition relative à une «procédure interne de consultation et de contrôle, y compris un contrôle de la légalité, ayant trait notamment au respect du droit national des États membres». Cependant, ce contrôle interne du respect du droit national de l’État membre n’a pas été prévu par les «lignes directrices sur les procédures d’enquête» dans les compétences de l’unité «Enquête — sélection et révision», qui restait responsable des mécanismes de contrôle de la légalité et d’examen pendant tout le cycle d’enquête (41). Le contrôle de cet aspect a été réalisé par un nombre restreint de membres du personnel au sein de l’unité «Enquête — sélection et révision» et n’a pas été renforcé par le mécanisme de contrôle ex ante mis en œuvre par le CS avant que cette compétence ne soit supprimée dans le nouveau règlement (42). Le législateur devrait examiner attentivement l’incidence du retrait des attributions du CS de ce mécanisme de surveillance et de contrôle de la qualité. Dans tous les cas, pour que le CS soit en mesure d’aider le directeur général à s’acquitter de ses obligations dans ce domaine, le comité aurait au minimum besoin que l’OLAF lui transmette le rapport d’enquête envoyé aux autorités judiciaires de l’État membre et la réponse de ces autorités à l’OLAF.

33. Les rapports finaux et les recommandations transmis par l’OLAF aux autorités judiciaires des États membres n’ont pas été suivis dans 50 % des cas environ. Selon l’expérience de contrôle du CS, les raisons en étaient de nature diverse. Ainsi, les faits prétendument commis n’étaient pas considérés comme une infraction pénale, ils n’étaient étayés par aucune preuve, les preuves étaient insuffisantes, ou le délai de prescription était dépassé. Il est d’autant plus nécessaire de prévoir dans le règlement des règles claires en matière de prescription tout au long du cycle d’enquête et de mettre en place des équipes de suivi comprenant des experts en suivi judiciaire et en contrôle de la collecte des preuves. Cela est particulièrement important en vue de la création du Parquet européen et pour la qualité de l’assistance que l’OLAF devra apporter conformément aux règles nationales en matière de recevabilité des preuves.

CHAPITRE III

Le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure au cours des enquêtes menées par l’OLAF Le droit à un contrôle juridictionnel effectif

Le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure: remarques liminaires

34. Étant donné que la capacité et la volonté de l’OLAF de respecter les droits fondamentaux et les garanties de procédure au cours de la conduite de ses enquêtes sont liées à l’indépendance de celui-ci, le CS a toujours eu un vif intérêt à garantir un respect suffisant des garanties et des droits fondamentaux, tel que requis par la charte et par la législation de l’Union. Il maintiendra toujours ce vif intérêt. Le CS a traité cette question dans plusieurs documents dans le passé (43). Dès son premier rapport d’avancement (2010), il a attiré l’attention sur la nécessité de respecter le droit d’être entendu, le droit d’être informé, le droit des personnes concernées de recevoir des instructions quant à leurs droits, au droit d’être informé et d’être entendu, et le droit à une enquête impartiale. De plus, dans son avis no 5/2010, le CS a souligné la nécessité de protéger les personnes dans le cadre du traitement des données à caractère personnel (droit à la protection de la vie privée) et de mettre en place des garanties de transparence et d’objectivité des enquêtes.

35. Le Comité est aussi préoccupé par l’absence de recours contre les actions administratives et les décisions adoptées par l’OLAF. Ces actions et ces décisions constituent les résultats à envoyer aux autorités nationales compétentes afin de donner suite aux faits établis par l’enquête administrative ( 44 ) Le CS est d’avis que le niveau de protection des droits fondamentaux et des garanties de procédure des personnes concernées a une influence directe sur la recevabilité des preuves dans les procédures qui sont ensuite engagées devant les autorités nationales. Il conviendrait de veiller tout particulièrement à éviter l’application de normes différentes à cet égard, en particulier si les normes des procédures nationales pertinentes ou celles appliquées par le Parquet européen sont plus stricts. Cela permettrait d’éviter les situations dans lesquelles les enquêtes de l’OLAF et les preuves recueillies dans ce cadre perdent de leur valeur.

La nécessité de renforcer les droits et les garanties de procédure dans le nouveau règlement OLAF (UE, Euratom) no 883/2013: l’article 9 du règlement OLAF et son incidence sur les enquêtes internes et externes

36. o 883/2013 était de renforcer les garanties de procédure des personnes poursuivies. Cet objectif a été atteint grâce aux garanties définies à l’article 9 o 883/2013 n’est pas la source de ces droits mais une affirmation de ceux-ci. Les droits et les garanties peuvent donc être soumis à certaines restrictions définies à l’article 52, paragraphe 1, de la charte, mais ils ne peuvent être entièrement exclus. Il n’est pas nécessaire de fournir une liste complète et exhaustive des droits et des garanties dans le règlement lui-même, car les dispositions générales de la charte concernant les droits et les garanties de procédure sont clairement énoncées dans la jurisprudence existante Un des objectifs particuliers du règlement (UE, Euratom) n883/2013 était de renforcer les garanties de procédure des personnes poursuivies. Cet objectif a été atteint grâce aux garanties définies à l’article 9 ( 45 ) . Indépendamment du fait qu’ils soient explicitement énumérés dans le règlement, les droits fondamentaux des personnes et leurs garanties de procédure découlent directement de la charte des droits fondamentaux de l’Union. Autrement dit, l’article 9 du règlement (UE, Euratom) n883/2013 n’est pas la source de ces droits mais une affirmation de ceux-ci. Les droits et les garanties peuvent donc être soumis à certaines restrictions définies à l’article 52, paragraphe 1, de la charte, mais ils ne peuvent être entièrement exclus. Il n’est pas nécessaire de fournir une liste complète et exhaustive des droits et des garanties dans le règlement lui-même, car les dispositions générales de la charte concernant les droits et les garanties de procédure sont clairement énoncées dans la jurisprudence existante ( 46 ) Bien que le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 contienne une référence générale à la charte en son considérant 51, des dispositions plus détaillées relatives aux droits et aux garanties les plus pertinents doivent figurer dans le règlement OLAF. Étant donné que la charte est la source commune des droits et des garanties fondamentaux, il n’y a pas de raison de limiter ou d’appliquer une distinction fondamentale entre les droits des personnes concernées ou des témoins dans les enquêtes internes ou externes ou dans les actions entreprises à la demande du Parquet européen. Le CS est conscient que l’OLAF doit respecter les règles de chaque État membre lorsqu’il mène des enquêtes externes et que ses pouvoirs peuvent varier en raison des conditions juridiques différentes applicables aux enquêtes internes et externes. Cependant, les niveaux de protection des droits fondamentaux et des garanties de procédure dans les enquêtes internes et externes devraient être aussi proches que possible.

37. Les garanties et les droits fondamentaux devraient être indiqués et reflétés dans les mesures de procédure particulières de la même manière que dans les enquêtes menées par le Parquet européen. C’est particulièrement important au vu du nouveau rôle de l’OLAF qui devra assister le Parquet européen, tel que présenté dans la proposition de règlement relatif au Parquet européen. La proposition de règlement relatif au Parquet européen prévoit une spécification générale des contours des droits des suspects et des personnes poursuivies, et délimite ainsi les normes minimales garanties dans les procédures (pénales). Le CS est d’avis qu’adopter le niveau élevé de garanties de procédure prévu à l’article 41 de la proposition de règlement relatif au Parquet européen (47) et dans la législation applicable (48) n’empêcherait aucunement l’OLAF d’exercer la mission qui lui est confiée en toute indépendance, mais cela apporterait une valeur ajoutée à ses rapports finaux et aux preuves qui les accompagnent. Les normes plus strictes applicables à l’obtention des preuves se refléteraient assurément dans leur recevabilité (ainsi que dans la recevabilité des rapports finaux de l’OLAF) dans les procès devant les juridictions nationales. L’adoption des normes du Parquet européen applicables aux garanties de procédure contribuerait aussi à dissiper les doutes quant à la recevabilité ou à la valeur des preuves obtenues dans le cadre des enquêtes (administratives) menées «à la demande» du Parquet, comme l’envisage l’article 101 de la proposition de règlement relatif au Parquet européen. Le CS est d’avis que l’unification de ces normes faciliterait le transfert des preuves des procédures administratives aux procédures pénales et le transfert des preuves entre les juridictions (49). Cela n’empêcherait pas les situations dans lesquelles des preuves sont obtenues en vertu du droit d’un État membre mais sont contraires au droit d’un autre dans lequel les procédures finales (ou, dans le cas de l’OLAF, ultérieures) ont lieu et l’affaire est résolue.

38. En particulier, et à moins qu’une décision motivée de suspendre les procédures n’ait été prise, le droit des personnes concernées d’être informées de leur implication personnelle dans une enquête et de toutes les allégations devrait se traduire par leur capacité à commenter les allégations, à introduire des réclamations, à transmettre des preuves et à faire des propositions pour la collecte de preuves ( 50 ) Les personnes concernées devraient pouvoir faire valoir ce droit avant, pendant et après leur premier entretien dans le cadre d’une procédure. Elles devraient aussi être autorisées à avoir accès aux preuves recueillies par l’OLAF avant que le rapport final, accompagné des recommandations, ne soit envoyé aux autorités nationales. Cette possibilité est particulièrement importante lorsque le rapport final recommande d’intenter des poursuites pénales. Afin de garantir l’objectivité et l’impartialité des enquêtes, les personnes concernées devraient avoir la possibilité de présenter des observations sur le rapport final, tandis que leurs observations devraient accompagner le rapport final et les recommandations envoyés aux autorités nationales.

39. Le CS est conscient qu’un équilibre devra être trouvé entre l’accès aux documents de l’OLAF et la protection de la confidentialité des enquêtes et la protection des données à caractère personnel contenues dans les documents. Par conséquent, les exceptions au droit d’accès aux preuves (autrement dit, aux documents recueillis au cours d’une enquête) devraient être dûment étayées et motivées. Les personnes concernées dont l’accès aux documents a été refusé devraient avoir la possibilité d’introduire un recours contre cette décision, au moins au titre de la procédure de réclamation interne de l’OLAF.

40. Le droit d’être informé devrait être étendu au représentant légal de la personne concernée (la personne du choix de la personne concernée, conformément à l’article 9, paragraphe 2, in fine ) afin de garantir son droit à une défense appropriée. Le représentant légal devrait recevoir les mêmes informations au même moment que la personne concernée.

41. Il conviendrait d’envisager d’étendre le droit de ne pas s’incriminer de sorte qu’il couvre la participation aux procédures pénales d’une personne étroitement liée à un témoin ou à la personne concernée. Il est nécessaire de spécifier ce droit dans le règlement pour les situations dans lesquelles, par exemple, un témoin est un représentant d’une personne morale et il/elle incriminerait cette personne morale par son témoignage. Dans le même temps, le règlement devrait établir une obligation pour les témoins de se présenter pour témoigner, avec des conséquences en cas de non-présentation. Le droit de ne pas s’incriminer devrait s’inscrire dans un ensemble de droits garantis à toute personne interrogée par l’OLAF, y compris les personnes interrogées lors des vérifications sur place.

Le droit à un contrôle juridictionnel effectif

42. Depuis sa création, le CS est conscient des insuffisances dans l’exercice du droit à un contrôle juridictionnel effectif. Le CS a plaidé en faveur d’un organe judiciaire qui surveillerait en permanence les activités de l’OLAF, en particulier le recours aux mesures coercitives et autres mesures de restriction des droits individuels ( 51 ) . Seul un organe judiciaire pourrait correctement vérifier si une enquête a été menée dans le respect des garanties prévues par la loi de sorte que les preuves recueillies sont recevables devant un tribunal compétent en l’espèce. La mesure dans laquelle le respect des droits fondamentaux est examiné dans le cadre du contrôle juridictionnel d’un organe d’enquête administrative peut servir d’étalon pour mesurer son efficacité. Dans le même temps, la mesure dans laquelle les droits fondamentaux sont en jeu peut permettre d’évaluer l’ampleur du contrôle juridictionnel qu’il est nécessaire d’appliquer à l’action d’un organe d’enquête administrative (52). Le règlement ne prévoit pas d’examen effectif de la légalité des enquêtes de l’OLAF, sauf dans le cas des enquêtes internes et uniquement lorsque des fonctionnaires ou des agents sont concernés. Les fonctionnaires et les agents peuvent introduire une réclamation auprès du directeur de l’OLAF conformément à la procédure définie à l’article 90 du statut, en vertu duquel des recours peuvent être introduits rétrospectivement devant le Tribunal de première instance.

43. La question fondamentale du contrôle juridictionnel effectif, de même que celle de la surveillance de l’OLAF, a donné lieu à des incertitudes concernant l’indépendance de ce dernier, ainsi qu’à des réclamations concernant la légitimité des enquêtes de l’OLAF, qui ont été introduites auprès de la Cour de justice de l’Union européenne dans le passé. La Cour de justice a invariablement rejeté les recours en annulation des rapports finaux de l’OLAF transmis aux autorités nationales ou à l’organisation de l’Union compétente. Le principal raisonnement à la base de ces rejets était que les actes contestés ne modifiaient pas de façon caractérisée la situation juridique des requérants (53) et qu’une protection juridique effective devait être considérée non pas comme un recours juridique distinct, mais bien comme le produit juridique de nombreux recours complémentaires dans des ordonnances juridiques successives (54).

CHAPITRE IV

La surveillance et le contrôle des enquêtes de l’OLAF; le rôle du comité de surveillance et son interaction avec les autres organes

Remarques générales

44. Le CS reste d’avis qu’il convient de mettre en place un contrôle immédiatement disponible ( 55 ) , par une autorité judiciaire indépendante, de l’ingérence dans les droits fondamentaux, et cela même dans les circonstances actuelles. Cette nécessité est même devenue urgente en raison de la création du Parquet européen et de la volonté de faire assister ce dernier par l’OLAF. Les possibilités actuelles de recours contre les actions de l’OLAF (56) sont à ce point limitées qu’elles ne sauraient suffire dans le futur système institutionnel et procédural modifié dans lequel: i) le lien entre les enquêtes administratives et pénales sera renforcé; et ii) la recevabilité des preuves recueillies par l’OLAF dans les procédures administratives lancées à la demande du Parquet européen est envisagée.

45. Le règlement n’a pas confié la tâche du contrôle juridictionnel au CS, qui n’est pas supposé s’ingérer dans la conduite des enquêtes en cours. De plus, le fait que les membres du CS occupent des postes haut placés dans leurs pays respectifs complique leur fonction potentielle de contrôleurs des enquêtes de l’OLAF.

Le rôle de la Cour de justice

46. La Cour de justice de l’Union européenne dispose du pouvoir de décision sur les questions pertinentes du point de vue de la surveillance. La Cour est un organe totalement indépendant qui aurait la possibilité d’intervenir, si nécessaire, dans le déroulement des enquêtes ( 57 ) Malgré ces caractéristiques, le CS est d’avis que le TFUE a confié à la Cour de justice différentes tâches qui sont éloignées de la surveillance continue de certaines actions dans les enquêtes administratives. En vertu du mandat actuel de la Cour de justice, le CS peut voir des obstacles à ce que la Cour procède à la surveillance continue de l’OLAF. La position de la Cour de justice, à savoir que les rapports finaux de l’OLAF envoyés aux autorités nationales «ne constituent pas un acte faisant grief à un fonctionnaire, car ils ne modifient pas de façon caractérisée la position juridique de la personne concernée», continuera de s’appliquer à moins, par exemple, i) que l’OLAF ne soit en mesure d’imposer une sanction à l’issue d’une enquête qui modifierait ainsi cette situation, et ii) qu’il n’existe une obligation de lancer des procédures nationales sur la base du rapport final ou à la demande de l’OLAF.

47. Si la responsabilité du contrôle juridictionnel de l’ensemble des actions de l’OLAF devait être confiée à la Cour de justice ( 58 ) , il en résulterait une charge de travail considérable qui nécessiterait l’octroi de ressources supplémentaires à la Cour. Le CS estime aussi que la durée moyenne des procédures devant la Cour de justice ( 59 ) est inadéquate pour surveiller l’OLAF, car une décision de la Cour arriverait, dans la plupart des cas, soit après la clôture d’un dossier soit après l’envoi du rapport final aux autorités nationales. Autrement dit, cela n’aurait aucun effet immédiat sur le déroulement de l’enquête; il ne serait pas possible de corriger une mesure d’enquête dans une enquête en cours ou de bénéficier de ces corrections dans les procédures intentées ensuite devant les autorités nationales. Dans le même temps, le CS trouve des avantages à l’idée d’associer la Cour de justice au contrôle juridictionnel de l’OLAF. Un avantage serait notamment l’ensemble des règles de procédure applicables devant la Cour, qui s’impose de manière uniforme à toutes les parties originaires des différents États membres. Si la question de la compétence de la Cour est résolue, le CS invite le Parlement européen, le Conseil, la Commission et la Cour de justice à étudier les possibilités de l’article 257 TFUE à cet égard.

Le rôle des autorités judiciaires nationales

48. Le CS est d’avis que les autorités judiciaires nationales sont les mieux placées pour veiller au respect des garanties prévues par la loi dans les enquêtes et la collecte des preuves, notamment en ce qui concerne les aspects de l’interprétation des droits fondamentaux et des garanties de procédure propres à chaque État membre. Confier l’examen des actes d’enquête externes de l’OLAF aux juridictions nationales pourrait apporter de la stabilité aux preuves recueillies. Le fait d’associer les autorités nationales à une enquête dès les premières étapes de celle-ci permettrait de garantir la recevabilité des preuves lors des procédures intentées ensuite et lors des procès devant les juridictions nationales. Les autorités judiciaires nationales ne seraient alors pas tenues de répéter les actions déjà entreprises par l’OLAF lors de son enquête. Elles pourraient aussi tirer avantage des corrections résultant des recours disponibles au niveau national.

49. Cependant, la surveillance des actes individuels de l’OLAF par les juridictions nationales entraîne un risque de fragmentation et l’obligation (pour l’OLAF) d’avoir affaire à 28 systèmes différents. Cette solution nécessite aussi: i) de soumettre les enquêtes de l’OLAF à la surveillance de juridictions spécifiques ou d’autres autorités judiciaires dans le cadre de procédures reconnues par le droit national; ou ii) de créer des procédures autonomes pour l’OLAF.

50. Une condition préalable pour conférer aux juridictions nationales la compétence de surveiller l’OLAF serait de demander aux autorités administratives nationales de lancer des procédures nationales à la demande de l’OLAF. Celui-ci devrait alors: i) suivre ses propres règles de procédure autonomes ainsi que les règles et pratiques ( 60 ) de l’État membre concerné (ce qui est en partie le cas actuellement); ii) suivre une procédure autonome définie par un règlement de l’Union; ou iii) être actif dans un type particulier de procédures nationales suivies. Le contrôle juridictionnel des actes individuels de l’OLAF dans les enquêtes externes serait ainsi immédiatement disponible, tandis que la recevabilité des preuves recueillies dans le cadre des enquêtes de l’OLAF serait considérablement améliorée. Si les enquêtes de l’OLAF devaient s’inscrire dans le cadre des procédures nationales, elles seraient soumises au contrôle des juridictions nationales. En conséquence, les juridictions nationales pourraient envoyer une demande de décision préjudicielle à la CJUE sur l’interprétation des dispositions du droit de l’Union avant de rendre leurs jugements dans ces affaires (61).

Le contrôleur des garanties de procédure

51. Cependant, dans les enquêtes internes, la surveillance des actions individuelles de l’OLAF ne pourrait pas relever de la compétence des autorités judiciaires nationales. Seule une autorité judiciaire de l’Union pourrait être compétente à cet égard. Afin de renforcer les garanties de procédure des personnes faisant l’objet d’une enquête de l’OLAF, la Commission a proposé de mettre en place un contrôleur des garanties de procédure (62) des personnes concernées. La mission du contrôleur consisterait à: i) examiner les plaintes concernant la violation des garanties de procédure et formuler des recommandations non contraignantes à l’intention du directeur général de l’OLAF sur ces plaintes; ii) contrôler le respect des garanties de procédure applicables aux enquêtes de l’OLAF; iii) garantir le traitement rapide des enquêtes afin d’éviter les retards excessifs; iv) autoriser que les contrôles et certains actes de procédure se déroulent dans les locaux des institutions de l’Union. Cependant, même s’il pouvait être composé de juges, en l’absence de la nécessaire séparation des pouvoirs, le contrôleur ne disposerait pas du statut requis de juridiction indépendante. Il était en outre question de rattacher administrativement le contrôleur à la Commission, l’une des institutions chargées de nommer l’organe. Étant donné que le contrôleur pourrait aussi donner des conseils sur les mesures d’enquête prises à l’encontre d’autres institutions, le positionner parmi les institutions exécutives et le faire dépendre administrativement de la Commission pourraient nuire à l’équilibre interinstitutionnel.

52. Le CS est d’avis qu’il manquerait au contrôleur des garanties de procédure proposé le statut nécessaire de juridiction, ce qui mettrait en cause son indépendance et signifierait qu’il ne pourrait pas garantir de façon satisfaisante le droit à un contrôle juridictionnel effectif, contrairement à la situation dans laquelle cette fonction serait confiée à la Cour de justice européenne ou aux juridictions nationales. Enfin, les compétences du contrôleur en matière de surveillance du respect des règles de procédure et de la durée des enquêtes chevaucherait, sur le fond, les compétences similaires du CS, ce qui fragmenterait la surveillance de l’OLAF et risquerait d’introduire des contradictions dans le travail des organes de surveillance. Le CS recommande donc de trouver des moyens d’exercer le droit à un contrôle juridictionnel effectif en confiant cette mission à un véritable organe judiciaire, au niveau national ou de l’Union.

53. Par ailleurs, il existe des chevauchements évidents entre le mandat du contrôleur et le travail du CS. Le travail quotidien (dans les secrétariats distincts des deux organes) serait très semblable et consisterait à examiner les différents dossiers afin de vérifier le respect des droits de procédure et la durée des enquêtes. Dans certains cas, le CS pourrait examiner, fortuitement et sans même le savoir, le même dossier que le contrôleur dans le cadre de son examen individuel. Cela pourrait donner lieu non seulement à une duplication du travail, mais aussi à l’émission par les deux organes de recommandations divergentes, voire contradictoires, à l’intention du directeur général de l’OLAF ( 63 )

54. Par ailleurs, la Commission a proposé de mettre en place un «contrôleur juridictionnel» afin d’autoriser les mesures d’enquête intrusives de l’OLAF concernant les membres des institutions de l’Union ( 64 ) . Le travail du contrôleur juridictionnel consisterait donc aussi à examiner le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure (même si le contrôleur juridictionnel agirait avant que les mesures ne soient prises, et non après). Cela pourrait susciter de sérieuses inquiétudes au sujet de l’indépendance de l’OLAF, en fonction des pouvoirs du contrôleur, du type de mesure prises dans les différents cas, et selon que le contrôleur juridictionnel ferait partie intégrante de la Commission ou lui serait rattaché d’une manière ou d’une autre. En fonction de la place du contrôleur juridictionnel dans la hiérarchie administrative, sa compétence de conseiller concernant les mesures d’enquête à l’encontre des membres de la Commission, mais aussi à l’égard des autres institutions, pourrait nuire à l’équilibre interinstitutionnel. De plus, comme le contrôleur des garanties de procédure occuperait une place analogue mais distincte du CS, son indépendance pourrait être mise en cause, tout comme le serait le rapport coût/efficacité de la création d’un secrétariat distinct du contrôleur, chargé des mêmes tâches que celui du CS.

55. La création de deux fonctions supplémentaires chargées de contrôler l’OLAF mais distinctes du CS entraînerait une multiplication des organes de surveillance indépendants, ce qui serait probablement source de confusion ou de conflit de compétences et de duplication des travaux. La solution préconisée par le CS est l’établissement d’un accès direct à une juridiction indépendante qui pourrait contrôler les différentes actions de l’OLAF et reconnaître les attentes légitimes des personnes concernées par les enquêtes de l’OLAF. Seul un organe judiciaire pourrait correctement vérifier si une enquête a été menée dans le respect des garanties prévues par la loi et ainsi garantir la qualité des preuves requises (essentiellement) dans les procédures pénales intentées ensuite dans un État membre.

56. Le CS est d’avis que la possibilité directe d’exercer le droit à un contrôle juridictionnel effectif renforcerait la recevabilité des preuves recueillies dans le cadre des enquêtes de l’OLAF dans les procédures administratives ou pénales nationales. Comme il est prévu que l’OLAF et le Parquet européen travaillent en étroite collaboration, les normes de procédure, y compris la possibilité d’un contrôle juridictionnel, sont cruciales pour la compatibilité et la fluidité de l’échange de preuves entre les deux institutions.

CHAPITRE V

Le rôle, le statut et les compétences du comité de surveillance et de son secrétariat: le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 et le règlement (UE, Euratom) 2016/2030

La mission du comité de surveillance: remarques générales

57. o 883/2013 La mission du CS de l’OLAF est de renforcer l’indépendance de l’OLAF dans l’exercice approprié des compétences qui lui sont conférées par le règlement (UE, Euratom) n883/2013 ( 65 ) . Le CS constitue l’organe de surveillance de l’OLAF et est le gardien de son indépendance. Il joue un rôle consultatif à l’égard du directeur général de l’OLAF et aide ce dernier à s’acquitter de ses responsabilités. C’est aussi un partenaire de dialogue des institutions de l’Union ( 66 ) Le CS est un organe indépendant unique qui dispose d’un mandat très fort. La sélection des membres du comité requiert l’accord du Conseil, de la Commission et du Parlement, ainsi que celui d’un organe ad hoc composé de l’ensemble des trois institutions. Le domaine de compétence du CS a été élargi par le règlement (UE, Euratom) no 883/2013, eu égard essentiellement à la question de savoir comment informer le comité au sujet des documents envoyés aux autorités nationales, à la question de la compétence du CS dans le traitement des dossiers dans lesquels l’enquête est encore en cours (67), et aussi à la nécessité de renforcer les droits et les garanties de procédure.

La mission du comité de surveillance dans le nouveau règlement et sa modification par le règlement (UE, Euratom) 2016/2030

58. Les principaux changements relatifs au CS introduits par le règlement (UE, Euratom) n o 883/2013 concernent les éléments suivants: — les compétences du CS dans la surveillance de la durée des enquêtes et du respect des garanties de procédure (68), — l’information et la consultation du CS en cas d’enquêtes internes nécessitant exceptionnellement le secret absolu (69), — la possibilité pour le CS de demander à l’OLAF un complément d’informations sur les enquêtes (70), — l’envoi au CS par le directeur général des priorités de la politique en matière d’enquêtes avant leur publication dans le plan annuel de gestion, — l’envoi au CS par le directeur général d’informations périodiques (71), — la consultation des «lignes directrices sur les procédures d’enquête» avant leur adoption (72). Le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 a aussi indiqué clairement que les avis du CS à l’intention du directeur général de l’OLAF pouvaient inclure des recommandations. Le règlement a aussi prolongé le délai pour la présentation au CS d’un rapport sur les enquêtes d’une durée supérieure à 12 mois et a introduit un échange de vues interinstitutionnel annuel avec les institutions, auquel participe le CS (73).

59. Après de nouvelles discussions, essentiellement au Conseil, à la Commission et au Parlement, l’autonomie et l’indépendance du CS ont été confirmées en dissociant de l’OLAF la responsabilité administrative du secrétariat du CS et le budget du CS ( 74 ) . Une étroite coopération entre le CS et la Commission a été nécessaire pour mettre en œuvre ce nouveau règlement.

Le rôle du comité de surveillance: sujet à interprétation en vertu du règlement (UE, Euratom) no 883/2013

60. o 883/2013 a confié de nouvelles compétences au CS, mais n’a pas donné beaucoup de précisions à cet égard, tandis que le manque de clarté quant à l’interprétation que le directeur général de l’OLAF doit faire du rôle et des pouvoirs du CS a donné lieu à de multiples discussions et échanges, essentiellement entre le CS et l’OLAF Le CS note que les détails de ses compétences, de sa position et de son indépendance, ainsi que l’étendue de son rôle de surveillance, sont sujets à interprétation depuis sa création. Le règlement (UE, Euratom) n883/2013 a confié de nouvelles compétences au CS, mais n’a pas donné beaucoup de précisions à cet égard, tandis que le manque de clarté quant à l’interprétation que le directeur général de l’OLAF doit faire du rôle et des pouvoirs du CS a donné lieu à de multiples discussions et échanges, essentiellement entre le CS et l’OLAF ( 75 )

61. o 883/2013 sont remplies. Le manquement de l’OLAF à ses obligations n’a aucune conséquence juridique. Cet état de fait a été constaté, par exemple, dans les discussions sur l’étendue des compétences du CS et de son accès aux informations Le CS note aussi que par contraste avec le mandat fort qui est le sien, et qui est le résultat de la procédure de sélection complexe, il s’est uniquement vu confier le pouvoir de recevoir des informations, de formuler des avis et des recommandations et de participer à certaines procédures; il n’a en revanche pas le pouvoir de garantir par des moyens juridiques que les obligations définies par le règlement (UE, Euratom) n883/2013 sont remplies. Le manquement de l’OLAF à ses obligations n’a aucune conséquence juridique. Cet état de fait a été constaté, par exemple, dans les discussions sur l’étendue des compétences du CS et de son accès aux informations ( 76 )

62. Étant donné que les risques de remise en question de l’indépendance de l’OLAF étaient la principale raison de la création du CS, ce dernier estime que ses compétences actuelles ne sont pas suffisantes pour remplir son rôle de garant de l’indépendance de l’OLAF. Le CS est d’avis que si l’indépendance de l’OLAF ou du directeur général est remise en question, les institutions de l’Union, en particulier celles qui confèrent son mandat au CS, devraient avoir l’obligation correspondante d’au moins fournir au CS les informations pertinentes. Le CS tient à jouer un rôle fort dans les processus relatifs à la sélection du directeur général de l’OLAF. Si la Commission doit envisager de lever l’immunité du directeur général, le CS estime nécessaire de contrôler le processus décisionnel et d’avoir accès aux informations pertinentes. Si l’indépendance de l’OLAF ou de son directeur général est remise en question par les actions du directeur général lui-même, il conviendrait d’envisager de doter le CS du pouvoir de déclencher la procédure disciplinaire devant la Commission et de participer à cette procédure.

Le suivi régulier de la fonction d’enquête de l’OLAF

63. De manière générale, le contrôle et la surveillance nécessitent l’accès à toutes les informations pertinentes. Leur disponibilité détermine l’objectivité du résultat du travail de l’organe de surveillance. Le CS, en tant qu’organe indépendant, est censé fournir des rapports et des avis objectifs, qui ne devraient pas reposer exclusivement sur les informations reçues de l’OLAF, mais aussi sur: i) sa propre analyse des documents de l’OLAF qu’il juge nécessaires pour évaluer l’indépendance de l’OLAF; et ii) le respect des dispositions légales relatives à l’application des garanties de procédure et à la durée des enquêtes.

64. o 883/2013, un accès efficient, non filtré et libre aux données relatives aux cas n’a pas été établi par des règles claires et des obligations correspondantes. Le CS a signalé des difficultés à obtenir des informations relatives aux cas et à accéder aux dossiers et il a souligné que cette situation compromettait l’efficacité de sa fonction de surveillance ( 77 ) . Le fait de devoir dépendre de l’OLAF pour accéder aux informations est un dénominateur commun des avis et des rapports du CS depuis 2010 déjà ( 78 ) et au-delà. Même si le mandat du CS a été modifié par le règlement (UE, Euratom) n883/2013, un accès efficient, non filtré et libre aux données relatives aux cas n’a pas été établi par des règles claires et des obligations correspondantes.

65. La sélection des informations transmises au CS ne doit pas dépendre de la décision de l’OLAF, qui fait lui-même l’objet de la surveillance, ou d’une autorité externe. La version actuelle du règlement laisse inutilement place à l’interprétation et n’est pas suffisamment claire dans ses dispositions sur le flux d’informations entre l’OLAF et le CS.

66. Si le CS conserve son mandat actuel, il est nécessaire de lui conférer le pouvoir de décider quels documents ou quelles informations il juge nécessaires à l’exercice de ses fonctions. Les demandes d’informations du CS devraient être contraignantes pour le personnel de l’OLAF et il ne devrait pas être possible de les contester ou de les contourner, ou de retarder la mise à disposition des informations. À cet égard, tous les éléments pertinents du règlement devraient être modifiés ( 79 ) . Le droit du CS au plein accès aux informations devrait s’accompagner de la possibilité d’autoriser son secrétariat à demander ou à consulter des informations de l’OLAF en son nom. L’entière responsabilité de la sélection et de la protection des informations demandées ou consultées incomberait au CS, qui est directement responsable, par son mandat, devant la Commission, le Parlement européen et le Conseil. Le règlement devrait aussi prévoir un mécanisme de règlement des situations dans lesquelles l’obligation de fournir des informations n’est pas respectée, afin de rétablir le flux d’informations.

67. Il est nécessaire de prévoir l’accès continu du secrétariat et des membres du CS aux données générales et particulières relatives aux cas dans les bases de données de l’OLAF et aux informations figurant sur l’intranet de l’OLAF. Le CS pourra ainsi procéder au contrôle régulier de la fonction d’enquête de l’OLAF dans le but de renforcer son indépendance dans l’exercice approprié de ses compétences.

L’assistance du comité de surveillance au directeur général de l’OLAF dans l’exercice de ses fonctions: les priorités de la politique en matière d’enquêtes, les lignes directrices sur les procédures d’enquête et le plan annuel de gestion

68. Le règlement devrait donner au CS suffisamment de temps pour formuler des observations sur le projet de priorités de la politique en matière d’enquêtes avant leur publication et le projet de budget préliminaire avant son envoi au directeur général du budget. De même, les lignes directrices sur les procédures d’enquête et leurs modifications devraient être envoyées au CS dans un délai convenu, de sorte que ce dernier puisse donner son avis ( 80 )

69. o 883/2013 devrait aussi définir des délais fixes pour la transmission des décisions motivées de différer la communication d’informations à une institution, un organe, un office ou un organisme auquel une personne concernée appartient Si des doutes surgissent sur l’indépendance de l’OLAF ou de son directeur général en matière d’enquêtes, les informations relatives à une telle situation doivent immédiatement être envoyées au CS ( 81 ) . Une modification du règlement (UE, Euratom) n883/2013 devrait aussi définir des délais fixes pour la transmission des décisions motivées de différer la communication d’informations à une institution, un organe, un office ou un organisme auquel une personne concernée appartient ( 82 )

70. Le large accès aux informations prévu dans le règlement devrait aussi inclure l’accès des membres du CS et du secrétariat du CS aux locaux de l’OLAF afin de garantir l’échange continu d’informations et les contacts personnels entre les deux organes. Cette disposition permettrait aussi au personnel de l’OLAF d’introduire plus facilement des réclamations auprès du CS. Si le CS demande un complément d’informations sur les enquêtes, notamment des rapports et des recommandations sur des enquêtes closes, le règlement devrait définir un délai dans lequel l’accès à ces informations et aux documents d’un dossier devrait être fourni par l’OLAF, ainsi qu’un mécanisme de règlement des différends si l’accès n’est pas fourni ou s’il est refusé. La même procédure devrait s’appliquer aux informations et aux données concernant les enquêtes en cours, mais sans que le CS n’interfère dans la conduite de ces enquêtes.

Le statut des membres du comité de surveillance

71. Le règlement (UE, Euratom) n o 883/2013 modifié devrait correctement définir et unifier le statut des membres du CS en prévoyant une disposition qui ferait des membres du CS des conseillers spéciaux sui generis nommés pour un mandat non renouvelable de cinq ans. Cela signifierait que l’indépendance des membres serait garantie et qu’ils disposeraient dans le même temps d’un cadre clair de devoirs et de responsabilités, ainsi que de privilèges et d’immunités liés à leur mission en qualité de membres du CS.

CHAPITRE VI

La création du Parquet européen et son incidence sur les enquêtes de l’OLAF

72. Le 8 juin 2017, le Conseil a convenu d’une approche générale concernant le règlement portant création du Parquet européen. L’objectif du règlement est de créer un Parquet européen doté du pouvoir, sous certaines conditions, d’enquêter sur la fraude dans l’Union européenne et sur d’autres formes de criminalité portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et d’engager des poursuites à cet égard. Il unira les efforts européens et nationaux en matière répressive afin de lutter contre la fraude au niveau de l’Union ( 83 ) . L’accord politique concernant la création du nouveau Parquet européen a été trouvé entre 20 États membres dans le cadre de la coopération renforcée.

73. En tant que garant de l’indépendance de l’OLAF et de ses fonctions effectives, le CS est très préoccupé par ce changement, le plus grand dans l’histoire de l’OLAF, et par son incidence sur la capacité de ce dernier à continuer à remplir son mandat. Étant donné que toutes les méthodes pour y parvenir et les arrangements techniques n’ont pas encore été convenus, les institutions ont uniquement indiqué qu’un nombre considérable de postes seraient transférés de l’OLAF (et pas seulement) au Parquet européen ( 84 ) . Outre ces postes, il est envisagé de transférer les tâches correspondantes de l’OLAF au Parquet européen. Le Parquet européen sera responsable des enquêtes et des poursuites concernant les infractions pénales qui portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union ( 85 ) ; ces infractions couvrent une grande partie des tâches actuelles de l’OLAF. Contrairement aux hypothèses selon lesquelles le volume des tâches de l’OLAF diminuerait après la création du Parquet européen, le CS est d’avis que la charge de travail de l’OLAF sera soit identique soit supérieure à la charge actuelle.

74. Le CS n’est pas totalement convaincu que le facteur temporel des enquêtes sur les irrégularités ou les actes frauduleux ait été totalement pris en considération au moment d’évaluer et de prévoir la future charge de travail du Parquet européen et de l’OLAF. Dans le système actuel, l’OLAF ouvre une enquête sur la base de soupçons fondés d’irrégularités ou de faits plus graves, mais seulement après un certain délai (qui varie d’un cas à l’autre) pendant lequel les soupçons sont confirmés ou infirmés. Au cours de cette période, les autorités nationales sont parfois informées et invitées à coopérer, tandis qu’elles ouvrent parfois leur propre enquête (pénale ou administrative) en parallèle. Lorsque le Parquet européen sera devenu pleinement opérationnel, seuls les dossiers dont certains aspects relèvent d’une infraction pénale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union seront communiqués et éventuellement transférés au Parquet, tandis que l’engagement ultérieur de procédures pénales dépendra de l’évaluation de chaque cas par le Parquet. Le transfert de ces dossiers au Parquet européen pourrait cependant prendre un certain temps, et cela en raison du délai considérable nécessaire pour réunir les preuves préliminaires en vue de déterminer s’il existe bel et bien des éléments d’infraction. Le temps nécessaire pour transférer les affaires au Parquet européen pourrait être équivalent au délai actuel nécessaire pour mener l’enquête avant que le rapport final ne soit envoyé aux autorités nationales en vertu du règlement (UE, Euratom) n o 883/2013.

75. De plus, le Parquet européen pourrait demander que l’OLAF fournisse des informations, des analyses, un service d’expertise, un support opérationnel ou qu’il mène des enquêtes administratives, soit dans le cadre du dossier sur lequel l’OLAF travaillait avant qu’il ne soit transféré au Parquet, soit dans le cadre d’autres dossiers sur lesquels l’OLAF n’a jamais travaillé. Le CS est convaincu que cette nouvelle compétence du Parquet européen ( 86 ) , ainsi que la nécessité d’évaluer un dossier avant son transfert à l’OLAF, pourrait rendre équivalentes les charges de travail actuelle et future de l’OLAF. Par ailleurs, en relation avec la future charge de travail de l’OLAF, le CS note que la majorité des dossiers traités par l’OLAF ne relèveront pas de la compétence du Parquet européen et que l’OLAF devra traiter ces dossiers, les finaliser ou suivre leur déroulement jusqu’à ce qu’ils soient résolus. L’OLAF demeurera compétent pour les dossiers (pénaux) portant sur une infraction pénale qui relève de la compétence du Parquet européen ( 87 ) , mais qui a causé ou est susceptible de causer aux intérêts financiers de l’Union un préjudice inférieur à 10 000 EUR ( 88 ) . L’OLAF devra donc conserver ses structures actuelles, une constatation renforcée par le fait que huit États membres ne participeront pas au Parquet européen. Pour ces pays, l’OLAF conservera sa position et ses compétences actuelles.

76. Le CS présume donc que l’objectif de la proposition relative au Parquet européen d’éviter la duplication du travail pourrait être atteint grâce à un échange intensif d’informations ( 89 ) . En réalité, la charge de travail de l’OLAF sera cependant identique ou supérieure à la charge actuelle, et cela parce que l’OLAF devra quand même évaluer chaque dossier avant de le transférer au Parquet européen, en raison de: i) la nécessité de transmettre des informations du Parquet à l’OLAF lorsque le Parquet a décidé de ne pas mener d’enquête ou a classé un dossier sans suite; ii) la compétence du Parquet de confier des tâches à l’OLAF; et iii) du fait que l’OLAF conservera ses compétences actuelles dans les États membres qui ne participent pas au projet de Parquet européen. Le CS est convaincu que les questions cruciales relatives à la nature des enquêtes, au type de procédure, à l’ouverture et à la clôture des dossiers ou même aux obligations d’échange d’informations ne devraient pas être sujettes à interprétation et ne devraient pas dépendre des futurs arrangements de travail conclus entre le Parquet européen, l’OLAF et les autres institutions. Tous ces éléments de procédure fondamentaux devraient être clairement spécifiés par les règlements concernant l’OLAF et le Parquet européen, qui devraient aussi contenir des dispositions concernant leurs rapports mutuels.

77. La question de la nature des enquêtes est, selon le CS, cruciale dans les situations dans lesquelles l’OLAF agira à la demande du Parquet européen, à savoir au cours de procédures pénales engagées dans un État membre et dans l’objectif d’apporter des preuves dans la cadre de ces procédures, notamment un procès pénal. Même si l’OLAF ne prendra pas l’initiative et n’ouvrira pas d’enquête administrative parallèle sur des faits déjà visés par une enquête du Parquet européen ( 90 ) , il agira ( 91 ) à la demande du Parquet et mènera des enquêtes administratives ( 92 )

78. La «nature administrative» de ces enquêtes soulève beaucoup de questions qui pourraient ensuite donner lieu à des réclamations concernant les droits et garanties conférés dans les procédures pénales. La conduite par l’OLAF d’enquêtes administratives conformément à l’article 103, paragraphe 3, point c), de la proposition relative au Parquet européen ne pourrait faire l’objet ni d’un contrôle juridictionnel ni de poursuites. Étant donné que ces actions administratives de l’OLAF seraient fondées sur le règlement (UE, Euratom) n o 883/2013, les garanties de procédure prévues dans le règlement relatif au Parquet européen ne seraient pas applicables même si les résultats de ces actions étaient évalués comme preuves par les juridictions nationales. Le CS a donc souligné à de nombreuses reprises que la modification du règlement (UE, Euratom) n o 883/2013 devrait contenir les mêmes garanties de procédure que celles prévues dans le règlement relatif au Parquet européen afin d’éviter des échecs dans de futurs procès pénaux devant les juridictions nationales.

79. Si l’OLAF doit agir en tant qu’assistant du Parquet européen, le CS estime que la surveillance par des procureurs ou des juges d’instruction sur la base du droit procédural national devrait aussi être maintenue sur les actions de l’OLAF. Les actes exécutés à la demande du Parquet européen devraient être considérés comme des actions du Parquet lui-même et, en conséquence, être soumis au contrôle juridictionnel de la Cour de justice de l’Union européenne ( 93 ) . Le CS souligne que le fait que l’OLAF mène des enquêtes administratives à la demande du Parquet européen pourrait entrer en conflit avec l’interprétation des compétences en matière d’enquête pénale, en particulier dans les États membres qui ne participent pas au projet de Parquet européen et dans les pays non membres de l’Union.

80. Le CS souligne l’importance de la coopération avec les autorités nationales et du respect du droit national dès les premières étapes des enquêtes menées par l’OLAF. Pareille coopération sera nécessaire dans la plupart des situations dans lesquelles l’OLAF mènera une enquête administrative à la demande du Parquet européen et réunira des preuves pour les besoins des procédures pénales. Le CS est d’avis que les exigences de prévisibilité et de garanties effectives contre les décisions arbitraires, y compris grâce au contrôle juridictionnel, devraient être applicables dans les situations décrites, dans la même mesure que dans les procédures pénales ( 94 ) . Le paradoxe qui en découle est que dans les cas dans lesquels l’OLAF doit agir conformément à l’article 101, paragraphe 3, du règlement relatif au Parquet européen, il pourrait avoir davantage de pouvoirs que les autorités nationales judiciaires et répressives, qui sont liées par des dispositions strictes en matière de garanties et de droits fondamentaux dans le cadre des procédures pénales ( 95 ) . Le règlement révisé devrait donc refléter la nouvelle situation, ainsi que le fait que l’OLAF sera, en fait, l’organe d’enquête qui recueillera officiellement les preuves pour les besoins des procédures pénales (agissant à la demande du Parquet européen). En conséquence, les actions de l’OLAF devraient être considérées comme des actions du Parquet européen et devraient être soumises aux mêmes règles de surveillance et aux mêmes droits et garanties des personnes concernées, comme c’est le cas pour les actions des procureurs européens délégués ( 96 )

81. Pour pouvoir assister le Parquet européen, l’OLAF devrait posséder les compétences adéquates, de manière que l’assistance de l’OLAF ne devienne pas un obstacle aux procédures engagées par le Parquet. Si le Parquet européen doit aussi se charger de dossiers tels que les affaires d’infraction aux droits de propriété intellectuelle en relation avec les importations sur le marché unique de l’Union, les pouvoirs de l’OLAF devraient être reconsidérés et renforcés en conséquence ( 97 ) . Le CS estime nécessaire de renforcer les pouvoirs de l’OLAF, mais il souligne que dans ce cas, le contrôle des pouvoirs de l’OLAF devrait lui aussi être renforcé.

Le rôle du comité de surveillance dans les relations avec le Parquet européen

82. Le CS estime aussi que son rôle de contrôle et de participation au dialogue entre l’OLAF et le Parquet européen permet d’éviter de recourir de manière excessive aux compétences du Parquet définies à l’article 101 de la proposition relative au Parquet européen, afin de garantir l’accomplissement des principales missions confiées à l’OLAF par le règlement (UE, Euratom) n o 883/2013. La révision du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 devrait définir des règles claires pour l’OLAF, soit en lui imposant l’obligation d’agir à la demande du Parquet européen sans exception soit en définissant les exceptions dans une liste exhaustive de motifs de refus. Le CS estime qu’il est inapproprié de laisser l’OLAF et le Parquet européen régler cette question dans leurs arrangements de travail, et cela en raison des diverses interprétations possibles de l’article 101 de la proposition relative au Parquet européen qui seraient contraire au souci de l’Union d’assurer une protection effective et opportune de ses intérêts financiers. Étant donné que le CS a reçu un mandat fort des trois institutions, il voudrait aussi jouer un rôle significatif dans la création de liens structurels, opérationnels et de compétence entre l’OLAF et ses partenaires, à savoir le Parquet européen, la Cour des comptes européennes, Europol, Eurojust et d’autres partenaires dans le nouveau système de protection des intérêts financiers de l’Union. Comme ce nouveau système institutionnel de protection des intérêts financiers de l’Union européenne nécessitera, jusqu’à un certain point, un contrôle et une surveillance, le CS offre aussi sa longue expérience dans le cadre des discussions sur leur établissement et leur application.

(1) Règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO L 248 du 18.9.2013, p. 1).

(2) Ordonnance du président du Tribunal du 20 juillet 2016 dans l’affaire T-251/16 R, Directeur général de l’OLAF/Commission: Faits à l’origine du litige «des allégations d’écoutes téléphoniques illégales» (point 15). L’ordonnance a rejeté une deuxième demande introduite par le directeur général de l’OLAF auprès du président du Tribunal visant à obtenir le sursis à l’exécution de la décision de la Commission pour des raisons d’urgence afin d’éviter un préjudice grave et irréparable pour sa propre indépendance, ainsi que l’indépendance et le bon fonctionnement de l’OLAF.

(3) Ibid. Le Tribunal n’a pas encore statué de manière définitive dans cette affaire

(4) Voir l’article 15, paragraphe 1, in fine.

(5) Voir la dernière phrase de l’article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999, et l’article 17, paragraphe 5, point b), du règlement (UE, Euratom) no 883/2013. Voir l’article 13, paragraphe 5, du règlement intérieur du CS de l’OLAF (JO L 308 du 24.11.2011): «Suites à donner aux informations fournies par le directeur général», en particulier sur le mécanisme qui a été mis en place en accord avec l’OLAF pour garantir le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure dans «les cas dans lesquels il y a lieu de transmettre des informations aux autorités judiciaires d’un État membre».

(6) Le CS l’a déjà relevé dans son avis no 4/2011, p. 4.

(7) Article 11, paragraphe 2, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013.

(8) Règlement (UE, Euratom) no 883/2013 — notamment les considérants 6 et 29, et l’article 11, paragraphe 2.

(9) Article 101, paragraphe 1, du projet de règlement mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (tel que présenté dans le document 9941/17 du Conseil du 30.6.2017).

(10) Ibid. Article 101, paragraphe 3, point a).

(11) Voir le considérant 18 et l’article 17, paragraphe 8, dernier alinéa, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013.

(12) Dont le règlement (CE, Euratom) no 2988/95 et le règlement (Euratom, CE) no 2185/96, l’accord interinstitutionnel, les arrangements administratifs entre les institutions et l’OLAF, la décision 1999/352/CE de la Commission et ses modifications ultérieures.

(13) L’article 5 du règlement (CE) no 1073/1999 indiquait simplement que les enquêtes externes/internes étaient «ouvertes par une décision du directeur de l’Office».

(14) Voir les affaires C-15/00 Commission/Banque européenne d’investissement et C-11/00 Commission/Banque centrale européenne.

(15) Dernière phrase de l’article 5, paragraphe 1, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013: «Il convient […] de tenir spécifiquement compte de l’institution, l’organe ou l’organisme le mieux placé pour mener celle-ci, sur la base notamment de la nature des faits, de l’incidence financière réelle ou potentielle de l’affaire et de la probabilité de suites judiciaires.»

(16) Selon l’article 5, paragraphes 5 et 6, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013, «le directeur général […] peut, sans délai, transmettre les informations pertinentes […]».

(17) Voir le considérant 103 et les articles 39, paragraphe 4, et 101, paragraphe 3, du projet de règlement mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (tel que présenté dans le document 9941/17 du Conseil du 30 juin 2017).

(18) Selon l’expérience de contrôle du CS, y compris la valeur de preuve du rapport final de l’OLAF dans les États membres. Informations envoyées par l’OLAF au CS entre 2012 et 2016 sur 142 dossiers clos, assortis de recommandations judiciaires, et sur les recommandations de l’OLAF non suivies par les autorités judiciaires des États membres.

(19) Voir la décision du Médiateur européen dans l’affaire 1663/2014/OV sur le comportement de l’OLAF dans une enquête externe.

(20) Selon l’article 7, paragraphe 4, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013, «[l]orsqu’une enquête combine des éléments externes et internes, les articles 3 et 4 s’appliquent respectivement».

(21) Voir la décision du Médiateur européen dans l’affaire 2676/2009/ANA, les procédures préjudicielles et les actions directes pendantes contre l’OLAF devant la Cour de justice. Informations envoyées par l’OLAF au CS concernant 13 réclamations adressées à l’OLAF, introduites en 2014, 2015 et 2016, concernant les garanties de procédure a