Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 68/414/CEE faisant obligation aux États membres de la CEE de maintenir un niveau minimum de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers (1) (1) JO C 160 du 27.5.1998, p. 18.»(98/C 407/26)

Le 25 mai 1998, le Conseil, conformément à l'article 198 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'énergie, des questions nucléaires et de la recherche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 22 juillet 1998 (rapporteur: M. Beale).

Lors de sa 357e session plénière des 9 et 10 septembre 1998 (séance du 9 septembre), le Comité a adopté par 108 voix pour et 2 voix contre le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le Comité est invité à élaborer un avis sur la proposition de la Commission pour une directive du Conseil modifiant la directive 68/414/CEE et abrogeant la directive 72/425/CEE. Ces deux directives imposent aux États membres de maintenir un niveau obligatoire de stocks de pétrole, par mesure de sécurité d'approvisionnement. (La première directive a fixé la norme à 65 jours de consommation, la seconde directive l'a prolongée à 90 jours).

1.2. La sécurité d'approvisionnement est une question que le Comité a déjà abordée dans ses travaux sur plusieurs avis au cours de ces dernières années: notamment les marchés intérieurs du gaz et de l'électricité (), les perspectives dans le domaine de l'énergie nucléaire (), l'utilisation rationnelle de l'énergie, les sources d'énergie renouvelables (), la politique énergétique en général (), etc. L'approvisionnement le plus sûr est bien entendu celui qui provient des sources d'énergie situées sur le territoire des États membres: notamment, les gisements de pétrole et de gaz dans les eaux britanniques et danoises, le gaz des Pays-Bas, les centrales nucléaires en France, les gisements de charbon en Allemagne, les systèmes hydroélectriques en Autriche, etc.

1.3. La sécurité peut être renforcée davantage par la diversification des types d'énergie primaire utilisés et des sources d'importation. Toutefois, il faut admettre que la plupart des États membres de l'UE continueront à dépendre largement, pour leur approvisionnement en pétrole et en gaz naturel, des importations en provenance de régions (telles que la Russie, le Moyen-Orient, l'Afrique du Nord et de l'Ouest, et - à l'avenir - le Caucase et l'Asie centrale) considérées comme des zones potentiellement instables.

1.4. En 1991, le Conseil a consulté le Comité au sujet de deux projets de directives sur ce thème. La première contenait des propositions de nouvelles dispositions relatives à la possession obligatoire de stocks de pétrole dans les États membres, mais a été retirée ultérieurement après discussion au Conseil. La seconde, qui a fait l'objet d'un avis du Comité ENERG/195 du 22 octobre 1992, et qui «énonçait les mesures appropriées à prendre en cas de difficultés d'approvisionnement en pétrole brut dans la Communauté», a également été retirée.

1.5. L'expérience acquise lors de ce qui est communément appelé le «choc pétrolier» de 1973 aboutit à la création à Paris, en 1974, de l'Agence internationale de l'énergie (AIE), dans le but d'élaborer des plans permettant de faire face, à l'avenir, à d'éventuelles crises de l'approvisionnement en pétrole. Outre les 15 États membres de l'UE, figurent au nombre des membres de l'AIE la Norvège, la Hongrie, la Suisse, la Turquie, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, le Canada, les États-Unis et le Japon, tandis que la République tchèque, la Slovaquie et la Pologne ont déposé leur candidature.

1.6. Par conséquent, les dispositions de l'AIE s'appliquent aux besoins en pétrole de la majeure partie du monde industrialisé, point qui se révélerait d'une importance capitale en cas de crise grave de l'approvisionnement. Il est entendu que les mesures prises par l'UE face à un événement de cette nature seraient décidées dans le cadre de l'AIE, bien que la Commission coordonnerait les politiques des États membres, conformément au Traité de l'UE.

2. Propositions de la Commission

Les motifs principaux, exposés par la Commission, qui justifient l'obligation de stockage peuvent se résumer de la manière suivante:

2.1. Des perturbations de l'approvisionnement en pétrole constituant une menace pour l'activité économique, il est souhaitable que les États membres disposent de stocks leur permettant de parer à d'éventuelles perturbations de l'approvisionnement et de gérer la crise avant qu'elle n'atteigne un stade critique.

2.2. Lors d'une crise, un risque de spéculation est susceptible de survenir. Les pouvoirs publics ont donc tout intérêt, sur le plan économique, à minimiser ou à prévenir les effets d'une crise de l'approvisionnement en puisant dans leurs stocks de sécurité.

2.3. Le simple fait que les États membres disposent de stocks de sécurité peut suffire à décourager ceux qui seraient tentés de provoquer une crise de l'approvisionnement ou de spéculer en cas de crise.

2.4. La proposition visant à amender la directive existante constitue une révision du cadre tout à fait nécessaire. Beaucoup de choses se sont passées depuis la fin des années 1970. Les économies ont été libéralisées et les tendances de l'offre et de la demande de pétrole ont changé, de même que les structures industrielles. En outre, la directive doit être mise à jour afin de prendre en compte l'introduction du marché intérieur de l'énergie et l'élargissement prévu de l'Union européenne. Cependant, la sécurité d'approvisionnement doit rester, pour l'UE, une préoccupation, parce qu'elle est nécessairement dépendante des importations de pétrole.

3. Améliorations

La Commission relève six points de la directive nécessitant des améliorations:

3.1. Dérogation

La Commission propose de relever de 15 % à 25 % le plafond de dérogation pour les États membres ayant une production indigène de pétrole.

3.2. Accords bilatéraux pour maintenir les stocks

Le renforcement du soutien aux accords bilatéraux - aux termes desquels les stocks de pétrole obligatoires peuvent être détenus dans un autre État membre - offrirait un moyen appréciable aux raffineries et aux importateurs de pétrole de remplir leurs obligations de stockage à moindre coût économique. Une définition plus claire des éléments importants des accords-cadres devrait renforcer la cohérence au sein de la Communauté. Particulièrement importante, à cet égard, est la nécessité de garantir, d'une part, que les stocks stratégiques détenus dans un autre pays soient clairement identifiés et, d'autre part, que ces stocks soient débloqués en cas de crise.

3.3. Définitions

Des définitions plus claires garantiraient un relevé cohérent, par les États membres, de la consommation de l'ensemble des produits pétroliers cités dans la directive. Actuellement, certains États membres ne prennent pas en compte le combustible des avions à base de kérosène, utilisé pour les vols internationaux, qui devrait aux termes de la directive actuelle, être inclus dans la consommation nationale bien qu'il n'y ait pas lieu d'en faire état sous une rubrique distincte.

3.4. Méthodes de conversion et délai d'information

Afin de simplifier la méthode utilisée pour convertir le pétrole brut en équivalents produits, il est proposé d'abandonner l'une des trois méthodes de conversion actuelles. Par ailleurs, le passage à des dispositions mensuelles signifie l'alignement de l'UE aux procédures de l'AIE. Les États membres seront tenus d'envoyer à la Commission leurs relevés statistiques succincts - indiquant l'état des stocks à la fin de chaque mois - pour le 25e jour du deuxième mois suivant le mois de référence.

3.5. Qualité des mécanismes de stockage

La nouvelle directive souligne la nécessité d'une plus grande transparence en ce qui concerne les coûts des mécanismes de stockage, en vue d'éviter la discrimination et d'établir des conditions équitables sur le marché.

3.6. Sanctions

La mise en oeuvre en incombe aux gouvernements des États membres, selon le principe de subsidiarité. Les sanctions doivent être efficaces, proportionnées et dissuasives.

4. Contenu de la directive

- L'article 1 renferme les propositions d'amendements à la directive 68/414/CEE et est examiné en détail ci-dessous.

- L'article 2 abroge la directive 72/425/CEE à la date du 31 décembre 1999.

- L'article 3 requiert des États membres qu'ils adoptent, publient et appliquent les nouvelles dispositions à partir de la même date, et en informent dûment la Commission.

- L'article 4 indique que la Commission devra présenter régulièrement un rapport au Conseil sur l'état des stocks constitués dans la Communauté.

- L'article 5 établit que les États membres sont destinataires de la directive.

5. Article 1

Cet article de la nouvelle directive contient les principaux amendements aux articles 1, 2, 3, 4, 5 et 6 de la directive 68/414/CEE.

5.1. L'article 1 réintroduit une obligation de stockage de 90 jours et accroît la dérogation accordée aux États membres producteurs pour leur propre compte à 25 % de leur consommation intérieure.

5.2. Le nouvel article 2 établit que les soutes pour la navigation maritime ne figurent pas dans le calcul de la consommation intérieure, mais que les soutes pour l'aviation internationale y figurent.

5.3. Le nouvel article 3 enjoint les États membres de s'assurer qu'ils disposent des droits légaux leur permettant de contrôler l'utilisation des stocks en cas de crise. En dehors de ces circonstances, ces stocks doivent être clairement identifiés, dans des conditions non discriminatoires, tandis que les coûts qui s'y rapportent doivent apparaître de manière transparente dans le prix final. Les États membres peuvent également décider, de manière isolée ou conjointe, d'établir des organismes de stockage.

5.4. Le nouvel article 4 définit la procédure selon laquelle les États membres devront présenter un relevé des stocks à la Commission. L'obligation de stockage effective sera basée sur la consommation intérieure de l'année qui précède.

5.5. Le nouvel article 5 établit que les produits finis (c'est-à-dire raffinés) devront être comptés pour leur tonnage réel et indique la formule de conversion théorique du pétrole brut et des produits intermédiaires (c'est-à-dire les matières premières) en tonnage de produits finis.

5.6. Le nouvel article 6 concerne avant tout la définition des conditions auxquelles les États membres sont autorisés à conserver leurs stocks stratégiques, d'un commun accord, sur le territoire d'un autre État membre. Il établit également que ces stocks entreposés dans un État pour le compte d'un autre pourront figurer dans les rapports que les deux États transmettront à la Commission. Les accords d'entreposage de ces stocks devront se conformer aux dispositions générales de la directive et être notifiés à la Commission. Un troisième paragraphe dans cet article définit les catégories de pétrole qui devront être exclues du relevé statistique de chaque État membre.

5.7. Le nouvel article 6a demande aux États membres d'adopter «toutes les dispositions nécessaires et prendre toutes les mesures nécessaires» pour appliquer la directive.

5.8. Le nouvel article 6b enjoint les États membres de déterminer le régime des sanctions à imposer en cas de violation des dispositions nationales prises en application de la directive.

6. Observations générales

6.1. Le Comité note que la nécessité d'une nouvelle directive sur le stockage est communément admise. Pour l'essentiel, les dispositions actuelles datent, en effet, d'il y a plus d'un quart de siècle. Les deux exigences principales - l'obligation de détenir des stocks correspondant à 90 jours d'approvisionnement et la dérogation de 15 % accordée aux États producteurs de pétrole - ont été définies dans les circonstances, très différentes, des années 1960 et 1970.

6.2. Il semble qu'aucune analyse technique exhaustive n'ait étayé ces critères. Il est de notoriété publique que l'industrie pétrolière estime que ces exigences particulières pourraient être quelque peu assouplies, de même que l'obligation supplémentaire de maintenir des stocks de catégories spécifiques de produits raffinés et en quantités spécifiques. La capacité de détenir des stocks sous forme de pétrole brut, justifiée par la flexibilité des activités de raffinage modernes, constitue un avantage dont profitent les États membres de l'AIE qui ne sont pas membres de l'UE.

6.3. Plus les volumes des stocks de pétrole sont importants, plus le risque de pollution de l'environnement par déversement accidentel ou échappement de vapeur est grand. Par ailleurs, il est établi que les retombées sur l'emploi sont minimes, puisque les installations de stockage sont, par nature, un secteur à forte proportion de capital. Le Comité note également que la nécessité de maintenir des stocks dépassant les stocks opérationnels normaux représente une charge financière supplémentaire pour l'économie des États membres.

6.4. Néanmoins, le Comité soutient pleinement l'appréciation de la Commission en ces matières, le but recherché étant de faire en sorte que tous les États membres bénéficient d'une sécurité d'approvisionnement suffisante en cas de nouvelle crise pétrolière, et dans des conditions comparables. Toutefois, la Commission est instamment invitée à exercer une veille permanente sur les dispositions de la nouvelle directive, étant donné la nécessité, pour l'UE, de rester compétitive d'un point de vue industriel sur le marché mondial.

7. Observations spécifiques

7.1. La directive consiste en une série de modifications à la directive 68/414/CEE, ce qui laisse sous-entendre que les dispositions de la précédente directive qui ne sont ni modifiées, ni abrogées, restent en vigueur. Par ailleurs, un article abroge la directive 72/425/CEE, dont l'obligation de stocker l'équivalent de 90 jours d'approvisionnement est réintroduite par la nouvelle directive.

7.2. Le Comité approuve les dispositions de l'article premier, en particulier le relèvement de 15 % à 25 % de la dérogation accordée aux États membres producteurs de pétrole. Cependant, il estime qu'il y a lieu d'exercer une veille permanente sur l'obligation de stockage de 90 jours (qui était de 65 jours jusqu'en 1972).

7.3. Concernant les dispositions du nouvel article 2, il conviendrait que la Commission s'explique à propos de la logique qui consiste à inclure les soutes pour l'aviation internationale dans la consommation intérieure tout en excluant les soutes pour la navigation maritime.

7.4. Le Comité approuve les dispositions des nouveaux articles 3 et 4.

7.5. L'article 5 semble imposer des exigences d'une complexité inutile en matière de relevé lorsque différentes catégories de produits sont concernées.

7.6. L'article 6 détaille dans une certaine mesure les conditions dans lesquelles un État membre est autorisé à constituer des stocks sur le territoire d'un autre, de commun accord avec ce dernier. De tels accords présentent une certaine flexibilité et permettent des économies potentielles, ce qui est très positif. Cependant, le Comité ne parvient pas à comprendre la raison pour laquelle un État membre qui ne souhaite pas tirer parti d'une telle facilité soit dans l'obligation d'en informer la Commission.

7.7. Les articles suivants de la nouvelle directive établissent qu'il incombe aux États membres de s'assurer du respect de ses dispositions, bien qu'ils soient tenus de présenter régulièrement un rapport à la Commission qui, à son tour, en informera le Conseil.

7.8. Le Comité approuve entièrement ces procédures et félicite la Commission pour l'information explicative très utile contenue dans la proposition de directive COM(1998) 221 final. Il souhaite cependant réitérer son opinion selon laquelle les dispositions de la directive devraient faire l'objet d'un réexamen plus fréquemment que cela semble avoir été le cas pour la version antérieure. Dans un souci de transparence, il serait également souhaitable de consolider les articles de la nouvelle directive, au lieu d'en faire, pour l'essentiel, des amendements aux articles de la directive qui est actuellement en vigueur.

Bruxelles, le 9 septembre 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 195 du 18.7.1994.

() JO C 206 du 7.7.1997.

() JO C 214 du 10.7.1998.

() JO C 393 du 31.12.1994.