Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission: Mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement»

(97/C 206/02)

Le 5 novembre 1996, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 1er avril 1997 (rapporteur: Mme Sánchez Miguel).

Lors de sa 345e session plénière des 23 et 24 avril 1997 (séance du 23 avril 1997), le Comité économique et social a adopté par 106 voix pour, 3 voix contre et 6 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La législation communautaire en matière d'environnement constitue aujourd'hui un capital important: plus de 200 actes législatifs - parmi lesquels de nombreuses directives - ont été adoptés, ce qui a donné lieu à des problèmes de transposition dans l'ensemble des États membres. Cette situation a conduit la Commission à accorder davantage d'attention à l'efficacité du contrôle de la transposition et du respect de cette législation.

1.2. Ce contrôle doit viser à l'efficacité de la protection de l'environnement dans tous les États membres et toutes les régions de l'UE, afin que les stratégies futures puissent être développées partout de manière homogène et que les différences existant aujourd'hui ne puissent aboutir à une distorsion de la concurrence qui nuirait au bon fonctionnement du marché intérieur.

1.3. Au cours de cette nouvelle étape, la Commission, sans négliger la souveraineté des États nations, propose une série de mesures destinées à accroître l'efficacité de la législation environnementale par la création de nouveaux domaines d'action et surtout par le renforcement des systèmes existants, tout cela dans le but d'améliorer le fonctionnement de la législation européenne dans ce domaine.

1.4. Cependant, la Commission doit tenir compte des actions qui ont été entreprises dans le cadre du Cinquième programme communautaire d'action pour l'environnement () (récemment révisé ()) afin de les intégrer dans une politique de développement soutenable - objet de la mise en oeuvre dudit programme.

1.5. Il convient également de souligner dans ce contexte que la Commission prépare l'élargissement de l'UE en collaborant avec les autorités des pays candidats et que, pour le CES, la mise en oeuvre de la législation environnementale constitue un aspect essentiel de l'intégration future de ces pays. À cet égard, la Commission est invitée à adopter les mesures environnementales qui pourront, dans les limites de ses compétences, être utiles à d'autres pays européens.

2. Observations générales

2.1. En vertu des articles 169 et 171 du Traité, la Commission a la responsabilité de s'assurer de l'application de la législation communautaire. Il convient toutefois de préciser que ces deux articles - et plus particulièrement l'article 169 - n'ont pas été conçus en premier lieu pour protéger l'environnement: le côté formel et la longueur de leur procédure ont pour résultat de retarder les décisions et, par conséquent, d'en diminuer l'efficacité; en effet, dans le domaine de l'environnement, il est nécessaire de recourir à des mesures visant à éviter l'aggravation des dommages causés.

2.2. Il ne faut pas perdre de vue que l'application de la législation environnementale varie considérablement d'un État membre à l'autre, ce qui s'explique en partie par la diversité des situations climatiques, géographiques et environnementales, mais aussi par le décalage plus ou moins grand entre les mesures proposées et la réalité économique (population, revenus, etc.). En tout état de cause, rien ne justifie le non-respect des normes environnementales; tout au plus, le principe de la subsidiarité permettra-t-il aux autorités compétentes de moduler ces normes en fonction de la situation.

2.3. De même, la multiplicité des administrations responsables en matière d'environnement, depuis les gouvernements nationaux jusqu'aux collectivités locales, complique l'application de la législation; en l'absence d'un modèle uniforme de rapports politiques dans les États membres, il est difficile d'établir un système unique permettant de contrôler l'application de la législation environnementale.

2.4. La complexité de la législation environnementale montre la nécessité de normes claires et précises, allant dans le sens d'une simplification; le renforcement - nécessaire - de ces normes et la constitution ultérieure de recueils thématiques, dans le respect des principes de prévention et de précaution conformément à l'article 130R paragraphe 2 du traité, faciliteraient l'application de la législation.

2.5. En tout état de cause, toute politique environnementale de l'UE devra refléter le contenu des Traités et des accords internationaux conclus par l'UE.

3. Mesures proposées pour l'application de la législation environnementale

3.1. Les mesures figurant dans la communication de la Commission sont de deux ordres: d'une part, les mesures concernant les États membres (élaboration d'orientations destinées à faciliter le contrôle de la qualité de l'environnement, création d'une procédure de plainte et d'accès à la justice); d'autre part, celles relatives au renforcement des systèmes communautaires existants.

3.2. Mesures concernant les États membres

3.2.1. À cet égard, il convient de préciser que la directive est l'instrument législatif le plus couramment utilisé et que la transposition de ces directives dans les législations nationales peut varier considérablement d'un État membre à l'autre, ce qui entraîne dans la pratique des différences non négligeables, sans que l'on puisse toutefois parler véritablement de non-respect de la législation. En vertu de l'article 155 du Traité, la Commission «a le devoir d'assurer la transposition des dispositions adoptées».

3.2.2. La première orientation proposée aux États membres consiste, conformément à l'article 5 du Traité - qui stipule que «les États membres prennent toutes mesures générales propres à assurer l'exécution des obligations (communautaires)» - à créer des organes d'inspection dans le domaine de l'environnement, qui seraient chargés de la surveillance et du contrôle de l'application de la législation, en particulier dans le domaine des émissions industrielles et des normes de qualité environnementales.

3.2.3. Cette mesure se justifie par les difficultés qui se posent dans le cadre des systèmes actuels pour garantir un contrôle efficace du respect de la législation environnementale. Il appartiendra toutefois aux États membres de décider si les systèmes actuels - là où ils existent - sont suffisants ou non pour garantir le succès de cette mesure conformément aux critères qui seront adoptés au niveau communautaire.

3.2.4. Le CES accueille avec satisfaction la proposition de la Commission de formuler des recommandations en vue de l'harmonisation des systèmes d'inspection en matière de protection de l'environnement. Toutefois, afin de garantir l'efficacité de cette mesure, il conviendra d'étudier les conditions existantes; cette tâche pourra être confiée à l'IMPEL () et à l'Agence de l'environnement.

3.2.5. Selon le CES, les mesures d'inspection soumises aux États membres ne seront efficaces que si la Commission renforce ses compétences en matière de contrôle et d'inspection, conformément à l'article 155 du traité, et qu'elle se munisse, si nécessaire, d'instruments qui faciliteront la mise en oeuvre desdites mesures.

3.2.6. S'agissant de la seconde mesure proposée, à savoir la formulation des plaintes et des procédures d'enquête, l'on fera l'inventaire des critères minima qui, de l'avis de la Commission, doivent figurer dans les différents systèmes mis en oeuvre dans les États membres.

3.2.7. Les systèmes existants sont multiples: certains pays ont prévu l'existence d'un médiateur, alors que d'autres, en revanche, ne disposent d'aucune instance spécifique. Les résultats obtenus par les médiateurs sont extrêmement hétérogènes et dépendent des compétences qui leur sont attribuées par les législations nationales.

3.2.8. En dehors du recours à la voie judiciaire, il est nécessaire d'élaborer, à l'aide des recommandations formulées, un certain nombre de critères fondamentaux permettant d'établir une procédure de règlement des litiges et d'ouverture d'enquêtes sur le respect des normes. L'on assurerait ainsi aux organes nouvellement créés une reconnaissance publique; leurs décisions seraient acceptées par toutes les parties en cause.

3.2.9. Il convient de souligner que si, en matière de consommation, l'efficacité de l'intervention des organisations de consommateurs n'est plus à démontrer, s'agissant de l'environnement, il est difficile de prévoir le résultat d'une telle intervention, compte tenu de l'étendue des dégâts et de la dispersion des personnes lésées, mais surtout de l'absence d'une législation communautaire réglementant l'indemnisation des préjudices environnementaux

3.2.10. La troisième mesure proposée concerne l'amélioration de l'accès à la justice comme ultime voie de recours dans les litiges ayant un rapport avec l'environnement. En effet, il est à l'heure actuelle difficile d'obtenir des résultats concrets en raison des formalités et des délais relatifs aux procédures.

3.2.10.1. Afin d'améliorer l'accès à la justice, il convient d'envisager une série de réformes, dont la première consisterait à élargir l'accès au prétoire sur le modèle de l'actio popularis auprès des tribunaux administratifs et de la Cour de justice de Luxembourg, de façon à ce que des actions puissent être intentées non seulement par les parties directement impliquées, mais également par toutes les organisations socio-économiques représentatives du secteur de l'environnement.

3.2.11. Par ailleurs, afin d'améliorer l'efficacité de l'action en justice, il est souhaitable d'abaisser le coût des procédures judiciaires; en effet, ce facteur dissuade fréquemment les organisations qui ne disposent pas d'un budget suffisant (ONG, associations de quartier) d'entreprendre une telle démarche (). Dans le même but, il faudrait limiter les délais pour le déroulement de la procédure, pour autant que cela ne nuise pas à la défense des parties concernées.

3.3. Mesures de renforcement des systèmes communautaires existants

3.3.1. Les six mesures préconisées par la Commission dans sa Communication tendent à renforcer les systèmes communautaires et portent sur les aspects suivants:

- qualité de la législation communautaire;

- transparence;

- amélioration de la coopération;

- rapports, suivi et évaluation;

- vulgarisation du droit communautaire de l'environnement;

- financement.

3.3.2. Toutes les mesures précitées visent à améliorer l'application du droit communautaire de l'environnement sur la base d'une collaboration entre les autorités des États membres et la Commission; s'agissant plus particulièrement du rapprochement entre le droit et les citoyens de l'UE, il est proposé d'associer les citoyens à l'élaboration des propositions et au suivi de la législation environnementale.

3.3.3. Pour la première mesure proposée - la qualité de la législation - l'on peut distinguer entre deux aspects: la qualité de la législation communautaire et les sanctions au niveau national.

3.3.4. S'agissant du premier point, la Commission préconise d'accroître la participation des organes existants - parmi lesquels le Parlement européen - en omettant toutefois de mentionner le CES, comme le prévoit pourtant l'article 130 S, paragraphe 2 du Traité. Le CES demande dès lors à être cité expressément dans le texte. Il estime en outre qu'il serait opportun de consulter les organisations nationales et internationales européennes oeuvrant dans le domaine de l'environnement.

3.3.5. La qualité de la législation suppose également l'existence de normes claires et simples, qui soient compréhensibles par tous les citoyens intéressés; l'on s'attachera à en simplifier le contenu sans en diminuer pour autant ni le caractère scientifique, ni la rigueur, de manière à réduire le nombre des dispositions applicables en recourant à des directives cadres chaque fois que cela sera possible.

3.3.6. En ce qui concerne les sanctions nationales, le CES réaffirme son attachement aux principes généraux prévalant en la matière, et plus particulièrement au principe «pollueur-payeur»; il estime toutefois que les sanctions financières devraient être assorties de mesures tendant à renforcer l'efficacité de l'action (), par exemple la suspension des autorisations administratives aux entreprises ou aux organismes contrevenant à la législation environnementale. Le CES est d'avis qu'il conviendrait d'envisager la suspension des fonds d'aide communautaires, qu'il s'agisse d'une administration ou d'une entreprise privée.

3.3.7. S'agissant des sanctions au niveau communautaire, le CES suggère la création d'un registre sur lequel serait consigné le nom des entreprises et des organismes ayant transgressé les normes communautaires en matière d'environnement, ce qui les rendrait inéligibles à toute aide de l'UE, pendant une période déterminée en fonction de la gravité de la transgression.

3.3.8. En outre, le CES demande à la Commission de concrétiser ses réflexions sur la question des dommages et intérêts. Cela concerne aussi bien la responsabilité de l'État en cas de non-transposition ou de transposition insuffisante des directives que la responsabilité des pollueurs (droit relatif à la responsabilité en matière d'environnement).

3.3.9. Le CES accueille favorablement la mesure visant au renforcement de la transparence dans l'application de la législation, de même que toutes les propositions destinées à élargir l'éventail des acteurs et à ne pas limiter la consultation aux seuls organismes officiels; il estime que cette mesure contribuera à augmenter la qualité de la législation et surtout à accroître la coopération avec la Commission.

3.3.10. L'utilisation de réseaux existants est une autre manière d'améliorer cette coopération; pour ce faire, il semble judicieux de recourir au réseau IMPEL comme réseau de coordination entre les États membres et plus particulièrement comme organisme d'information et de consultation pour les questions liées à l'environnement.

3.3.11. L'Agence pour l'environnement est un autre organisme de premier plan en matière de coordination, d'information et de consultation; le CES considère qu'il convient de renforcer le rôle de l'Agence, non seulement dans ses rapports avec la Commission mais également vis-à-vis des États membres et des organisations de défense de l'environnement.

Bruxelles, le 23 avril 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO n° C 138 du 17. 5. 1993; JO n° C 287 du 4. 11. 1992.

() JO n° C 140 du 11. 5. 1996; JO n° C 212 du 22 7. 1996.

() Réseau informel de l'UE de mise en oeuvre et de contrôle de l'application du droit communautaire de l'environnement.

() Voir à cet égard l'avis du CES sur le «Programme d'action communautaire pour la promotion des organisations non gouvernementales ayant pour but principal la défense de l'environnement», JO n° C 204, 15. 7. 1996.

() Il sera tenu compte du projet de «Convention sur la protection de l'environnement à travers le droit pénal» du Conseil de l'Europe (CM 96/99).