Avis sur:

- la proposition modifiée de directive concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité, et - la proposition modifiée de directive concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (94/C 195/24)

Le 22 mars 1994, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 20 de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur les propositions susmentionnées.

La section de l'énergie, des questions nucléaires et de la recherche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 13 avril 1994 (rapporteur: M. Gafo Fernández).

Lors de sa 315e session plénière des 27 et 28 avril 1994 (séance du 28 avril 1994), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le Comité se félicite de la présentation par la Commission des propositions modifiées concernant l'établissement de règles communes permettant la réalisation du marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel.

1.2. Le Comité se félicite tout particulièrement de ce qu'une bonne partie des suggestions et recommandations formulées dans son précédent avis sur ce sujet, en date du 27 janvier 1993 (1), aient été prises en compte tant par le Parlement européen dans l'élaboration de son propre avis que par la Commission dans l'élaboration des nouvelles propositions.

1.3. Ont été notamment prises en considération les suggestions du Comité dans les domaines suivants: flexibilité accrue de l'application du marché intérieur dans les secteurs de l'électricité et du gaz naturel, conditions spécifiques d'investissement et de développement de ces secteurs et nécessité d'une harmonisation progressive des conditions de fonctionnement; la question des éléments de sécurité de l'approvisionnement et des obligations de service public a reçu une attention particulière.

2. Résumé

2.1. Le Comité approuve dans les grandes lignes les nouvelles propositions de la Commission, considérant qu'elles peuvent créer un équilibre acceptable entre les propositions des États membres, des industries des secteurs de l'électricité et du gaz naturel et des différentes catégories de consommateurs.

2.2. Le Comité tient à exprimer sa satisfaction du fait que l'on reconnaisse aux États membres la faculté d'imposer des obligations de service public aux entreprises opérant dans les secteurs de l'électricité et du gaz naturel, dans les limites fixées par le droit communautaire, et il invite instamment la Commission à fournir une définition précise de ces obligations dans les meilleurs délais. Cependant, il conviendrait de prévoir des dispositions de recours à un arbitrage à l'article 21, paragraphes 1 et 2 (électricité), et à l'article 17, paragraphes 1 et 2 (gaz) et, en tout état de cause sans préjudice du droit de porter la question devant un arbitrage indépendant tel que prévu à l'article 21, paragraphes 3 et 4 (électricité) et à l'article 17, paragraphes 3 et 4 (gaz).

2.3. Le Comité approuve les nouveaux critères établis pour la construction d'une nouvelle capacité de production d'électricité, tout en considérant que ces critères doivent être perfectionnés en tenant dûment compte des petites installations de production ou de coproduction et de la production provenant d'autres États membres.

2.4. Le Comité accueille favorablement la nouvelle approche de « L'ATR négocié », dans le respect des obligations de service public; il tient, cependant, à souligner la nécessité de garantir l'indépendance du gestionnaire du réseau de transmission d'électricité, ainsi que d'améliorer les procédures d'arbitrage en cas de litige.

2.5. En ce qui concerne la séparation et la transparence des comptes, le Comité tient à souligner la nécessité d'assurer la confidentialité des données, et à exprimer sa préoccupation quant à une éventuelle perte de pouvoir de négociation des entreprises communautaires opérant dans le secteur du gaz face aux fournisseurs des pays tiers.

2.6. Comme cela a déjà été signalé dans son avis antérieur sur ce thème, le Comité souhaite insister sur la nécessité d'une progression simultanée en matière de coordination des politiques énergétiques des États membres et d'harmonisation graduelle de certains facteurs tels que la fiscalité, l'environnement ou la prise en considération de la portée des obligations de service public.

3. Évaluation globale des propositions

3.1. Le Comité approuve dans les grandes lignes les nouvelles propositions de la Commission, considérant qu'elles peuvent créer un équilibre acceptable entre les positions des États membres, celles des industries des secteurs de l'électricité et du gaz naturel et celles des différentes catégories de consommateurs.

3.2. Le Comité prend également acte du degré d'autonomie qui sera conservé par les États membres en application du principe de subsidiarité en ce qui concerne l'organisation des secteurs de l'électricité et du gaz naturel au niveau national, pour autant que cette organisation soit en accord avec l'introduction des principes du marché et avec la construction du marché intérieur de l'énergie.

3.3. Toutefois, le Comité est également conscient du fait que les propositions actuelles constituent une solution de compromis qui devra être perfectionnée à mesure que progressera le processus d'harmonisation des conditions de fonctionnement de ces deux secteurs, ainsi que le prévoient les propositions, et au fur et à mesure de l'expérience acquise en matière de fonctionnement du marché intérieur dans ces deux secteurs par suite de l'application des propositions de directive.

3.4. C'est dans cette perspective que le Comité souhaite procéder aux évaluations suivantes et formuler une série de recommandations.

4. Organisation des secteurs de l'électricité et du gaz naturel

4.1. Le Comité se félicite de ce que l'article 3.2 des deux propositions de directive reconnaisse la faculté aux États membres d'imposer des obligations de service public aux entreprises opérant dans les secteurs de l'électricité et du gaz naturel, dans les limites fixées par le droit communautaire. Cependant, cette obligation ne doit pas servir de prétexte au refus de négocier l'accès [article 21, paragraphes 1 et 2 (électricité) et article 17 paragraphes 1 et 2 (gaz)] et, en tout état de cause, sans préjudice du droit de soumettre la décision à une autorité indépendante d'arbitrage, selon les termes de l'article 21, paragraphes 3 et 4 (électricité) et 17, paragraphes 3 et 4 (gaz).

4.2. Le Comité considère, comme il l'a déjà signalé dans son avis antérieur, qu'il est important de parvenir à un équilibre entre l'application des règles de concurrence et la protection des consommateurs en général.

4.3. Aussi le Comité invite-t-il instamment la Commission à définir, dans les meilleurs délais, la portée précise de ces obligations, principalement dans les cas où ni la portée de ces obligations, ni le concept, ne font l'objet de la moindre harmonisation au niveau des États membres.

5. Production et transport dans le secteur de l'électricité

5.1 La double procédure alternative de construction d'une nouvelle capacité de production d'électricité, fondée, dans la première version, sur l'établissement de manière non limitative de critères objectifs et non discriminatoires et, dans la deuxième version, sur un concours pour la construction de la nouvelle capacité nécessaire, apporte, de l'avis du Comité, les éléments suffisants pour combiner le maintien de la sécurité de l'approvisionnement, l'introduction de critères commerciaux et la flexibilité quant au choix de la forme d'organisation spécifique du secteur dans les différents États membres.

5.2. Le Comité considère que la faculté des États membres « de pouvoir prendre en considération » la nature des sources d'énergie primaires à utiliser » (article 7) ne devrait pas s'appliquer aux autoproducteurs ni aux producteurs indépendants cités à l'article 5.3 et dont la capacité nominale de production est inférieure à 50 MW de puissance installée.

5.3. De même, le Comité considère comme trop vague la mention (article 6.1) relative à l'usage, « si nécessaire » du réseau interconnecté électrique.

5.4. De l'avis du Comité, il serait nécessaire de mentionner expressément que la nouvelle capacité de production située dans un autre État membre pourra participer à égalité au concours, pour autant que soient remplies les conditions de stabilité du système, de possibilité d'utilisation du réseau ou des systèmes interconnectés, de même que les obligations du service public, en incorporant à cet article les dispositions prévues à l'article 21.1. iii) sous la rubrique plus générale de l'« accès au réseau ».

5.5. S'agissant du système de transport de l'électricité, le Comité, comme il l'avait signalé dans son avis antérieur, considère que l'élément-clé est l'indépendance totale du gestionnaire de réseau. C'est uniquement sur cette base que l'on pourra garantir la gestion économique du réseau, dans des conditions objectives et non discriminatoires, prévue à l'article 13.

6. Exploitation du réseau de distribution d'électricité

6.1. Le Comité soutient sans réserve les obligations de service public sous forme d'obligation universelle d'approvisionnement et de tarification de ces fournitures prévues par l'article 15.2.

7. Organisation du secteur du gaz naturel concernant la réception, le stockage, le transport et la distribution

7.1. De nombreuses considérations formulées antérieurement au sujet du secteur de l'électricité sont également applicables au secteur du gaz naturel.

7.2. Les différences les plus fondamentales tiennent à l'établissement d'un système unique de licences objectives et non discriminatoires, permettant de construire ou d'exploiter les nouvelles capacités nécessaires dans les différents États membres et à la réglementation différente qui régit le réseau de transmission basée sur l'indépendance des opérateurs. Le Comité approuve ces propositions.

8. Séparation comptable et transparence des comptes

8.1. Le Comité approuve les nouveaux critères de séparation comptable présentés par la Commission pour le secteur de l'électricité, tout en exprimant sa préoccupation quant à la possibilité d'un effet négatif de cette séparation dans le cas du gaz, et de la perte de confidentialité commerciale qu'elle entraînerait, sur la position de négociation des entreprises communautaires face aux fournisseurs de cette énergie.

8.2. Quant à la transparence des comptes, le Comité estime que la nature de nombreuses données concernées exige que l'accès aux comptes de l'autorité compétente visée aux articles 19 (électricité) et 15 (gaz), soit subordonné à l'exigence de garantie de la confidentialité des données compatible avec les objectifs fixés, d'autant que celle-ci figure dans les considérants des deux propositions.

8.3. Le Comité estime également que ces critères devraient être révisés au terme d'une période raisonnable, afin d'apprécier s'ils sont appropriés pour garantir le respect des obligations imposées dans d'autres chapitres de la directive.

9. Accès au réseau

9.1. Le Comité se félicite de la nouvelle proposition de la Commission relative à l'introduction, de manière volontaire et négociée, de l'accès des tiers au réseau. Cette proposition concerne le droit d'entamer des négociations avec des gestionnaires de réseaux dans le but de conclure des contrats sur une base non discriminatoire.

9.2. Le Comité estime que cette nouvelle philosophie se caractérise par sa démarche progressive et prudente pour la construction du marché intérieur dans ces deux secteurs, tout en permettant d'expérimenter leurs possibilités réelles en termes économiques, de sécurité de l'approvisionnement et de respect des obligations du service public. Les résultats de cette expérience permettront d'évaluer l'opportunité soit d'une extension de ce réseau, soit de l'ouverture de nouveaux modèles pour construire le marché intérieur dans ces deux secteurs.

9.3. Toutefois, le Comité considère qu'il existe cinq éléments qui mériteraient un supplément d'explication.

9.3.1. Le premier élément fait référence à la possibilité, prévue par l'article 21.1 de la directive relative au secteur de l'électricité, que les producteurs et les distributeurs concluent des accords volontaires. Dans le cas d'entreprises intégrées verticalement, cela pourrait conduire à une prééminence de tels accords sur les critères de priorité économique générale d'entrée en service tels qu'ils ont été fixés à l'article 13.3. Dans la pratique, une telle situation pourrait entraîner des problèmes importants lors de l'application de la directive.

9.3.2. Le deuxième élément concerne le manque de définition précise des termes « entreprises affiliées ou associées » dans les deux directives. Le Comité considère qu'il serait nécessaire d'incorporer aux articles 2 des deux directives une définition qui se réfère au droit communautaire existant.

9.3.3. Le troisième élément concerne la notion d'arbitre indépendant prévue par l'article 21.4 (électricité) et 17.4 (gaz naturel). Compte tenu de la multiplicité des autorités de ce type que l'on retrouve dans les directives, il pourrait être utile d'envisager de regrouper toutes les activités en une autorité unique au niveau national pour chaque secteur, qui pourrait étendre son arbitrage à tout conflit survenant au plan national dans l'application des directives à l'examen, sans pour autant écarter le recours éventuel aux instances juridiques nationales ou communautaires.

9.3.4. Le quatrième élément concerne le manque de définition précise de la procédure d'arbitrage au cas où l'accès au réseau impliquerait deux États membres ou plus, tel qu'il ressort des articles 24 (électricité) et 21 (gaz naturel). Les textes devraient prévoir que la procédure d'arbitrage soit mise en oeuvre soit conjointement par toutes les autorités compétentes en la matière des États membres impliqués, soit à travers la procédure d'arbitrage prévue dans les directives sur le transit de l'électricité et du gaz par les grands réseaux (1) (2).

9.3.5. Le cinquième élément concernerait une mise en rapport plus étroite du refus de l'accès au marché, motivé par les obligations de service public qu'il doit remplir, et de l'existence d'une capacité disponible et d'une tarification adéquate des services. Cela se justifierait en particulier dans les États membres où les obligations de service public n'existent pas ou ne sont pas suffisamment définies.

10. Processus d'harmonisation

10.1. Le Comité considère que le processus d'harmonisation prévu aux articles 26 (électricité) et 23 (gaz naturel) devrait être rédigé de manière plus explicite, afin d'inclure dans les propositions les normes de sécurité des installations et de protection de l'environnement prévues aux articles 7 (électricité) et 4 (gaz naturel) ainsi que les obligations de service public définies aux articles 3.2 des deux directives.

10.2. Le Comité considère comme fondamental le respect du calendrier ayant pour objet la révision de ces directives avant le 1er janvier 1999. Il estime toutefois qu'il y a lieu, s'agissant de cette révision, de le consulter, comme le prévoit la base juridique des directives.

11. Considérations finales

11.1. Le Comité souhaite souligner à nouveau que le développement approprié des réseaux transeuropéens d'énergie facilitera la réalisation du marché intérieur dans ces deux secteurs.

11.2. Conscient de cette situation, le Comité élabore également à l'heure actuelle un avis d'initiative en vue d'étudier l'opportunité de proposer aux institutions de l'Union européenne et à la Conférence intergouvernementale chargée de préparer en 1996 la révision du Traité de l'Union, l'inclusion d'un chapitre spécifique consacré à la politique énergétique, qui puisse reprendre non seulement les éléments d'une politique commune dans ce domaine mais aussi la nécessaire harmonisation d'autres aspects des politiques énergétiques des États membres.

12. Observations à caractère particulier sur la directive concernant des normes communes pour le marché intérieur de l'électricité

12.1. Septième considérant: (nouvelle rédaction) « Considérant que la sécurité d'approvisionnement et la protection du consommateur impliquent un certain nombre d'obligations de service public qui doivent être prises en compte parallèlement à l'application de nouveaux critères de concurrence. »

12.2. Vingtième considérant: ajouter « ... au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social ... ».

12.3. Article 2: ajouter « Société filiale » en reprenant la définition qui figure à l'article 3 de la directive du Conseil du 23 juillet 1990 « concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'États membres différents » (1).

12.4. Article 5, paragraphe 2: ajouter « au paragraphe 1 établissent l'inventaire des nouveaux moyens de production et de transport qui pourraient se révéler nécessaires, y compris les capacités de ... ».

12.5. Article 6.1.: la Commission devrait revoir la formulation « si nécessaire ».

12.6. Article 7: ajouter à la fin du deuxième paragraphe « Ce critère ne sera pas retenu s'agissant des centrales de moins de 50 MW de puissance qui utilisent exclusivement des systèmes de production combinée de chaleur et d'électricité ou des sources d'énergie renouvelables. »

12.7. Article 8, paragraphe 2: modifier « ... le statut du gestionnaire du réseau assure sa pleine indépendance par rapport aux autres activités... ».

12.8. Article 9, paragraphe 3: ajouter « ... au bon fonctionnement du réseau, y compris la planification et la construction de la nouvelle capacité nécessaire ».

12.9. Article 21.4: ajouter « ... voies de recours de la juridiction nationale ou du droit communautaire ».

12.10. Article 23, paragraphe premier: remplacer les mots « marché de l'énergie » par les mots « dans l'approvisionnement en énergie ».

12.11. Article 21, paragraphe 3: ajouter le membre de phrase suivant « ... en se soumettant à la procédure d'arbitrage visée au paragraphe 4 ci-dessous ».

12.12. Article 24: ajouter à la fin de ce paragraphe « Ils veillent notamment à ce que, dans les conflits relatifs à l'accès au marché impliquant les réseaux interconnectés de plusieurs pays, l'on suive la procédure d'arbitrage définie à l'article 21, paragraphe 4, qui prévoit l'intervention des autorités compétentes des États membres intéressés. »

12.13. Article 26: ajouter aux paragraphes 1 et 2 « la consultation du Comité économique et social ».

13. Observations à caractère particulier sur la directive concernant des normes communes pour le marché intérieur du gaz naturel

13.1. Huitième considérant: (nouvelle rédaction) « Considérant que la sécurité d'approvisionnement et la sécurité du consommateur impliquent un certain nombre d'obligations de service public qui doivent être prises en compte parallèlement à l'application de nouveaux critères de concurrence. »

13.2. Vingt-troisième considérant: ajouter « ... au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social ... ».

13.3. Article 2: ajouter « Société filiale » en reprenant la définition qui figure à l'article 3 de la directive du Conseil du 23 juillet 1990 « concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'États membres différents », déjà citée.

13.4. Article 6, paragraphe 3: ajouter « ... pour maintenir un degré élevé de fiabilité et de sécurité de son réseau, y compris la planification et la construction de la nouvelle capacité nécessaire ».

13.5. Article 17, paragraphe 4: ajouter « voies de recours de la juridiction nationale ou du droit communautaire ».

13.6. Article 19, paragraphe premier: remplacer les mots « marché de l'énergie » par les mots « de l'approvisionnement en énergie ».

13.7. Article 17, paragraphe 3: ajouter à la fin le membre de phrase suivant « ... en se soumettant à la procédure d'arbitrage visée au paragraphe 4 ci-dessous ».

13.8. Article 20, paragraphe 2: ajouter « 2. La Commission soumet au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social ... ».

13.9. Article 21: ajouter à la fin de ce paragraphe « Ils veillent notamment à ce que, dans les conflits relatifs à l'accès au marché impliquant les réseaux de transport de plusieurs États membres, l'on suive la procédure d'arbitrage définie à l'article 17, paragraphe 4, qui prévoit l'intervention des autorités compétentes des États intéressés ».

13.10. Article 23: ajouter à chaque paragraphe « la consultation du Comité économique et social ».

Fait à Bruxelles, le 28 avril 1994Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

(1) JO n° C 73 du 15. 3. 1993, p. 31.

(2) JO n° L 313 du 13. 11. 1990.

(3) JO n° L 147 du 12. 6. 1990.

(4) JO n° L 225 du 20. 8. 1990, p. 6.