COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - « Vers un espace ferroviaire européen intégré »

Sommaire

Introduction : Le cadre du Livre blanc et la nécessité d'un nouveau paquet ferroviaire

1. Cinq propositions pour progresser rapidement vers un espace ferroviaire européen intégré

1.1. Développer une approche commune en matière de sécurité ferroviaire

1.2. Compléter les principes fondamentaux de l'interopérabilité

1.3. Se doter d'un outil de pilotage efficace: l'Agence ferroviaire européenne

1.4. Clarifier le rôle de la Communauté par rapport à l'OTIF

1.5. Compléter le marché intérieur des services de transport ferroviaire de marchandises

Liste des actions proposées dans le présent paquet de mesures

2. Les pistes de réflexion pour dynamiser le marché ferroviaire et améliorer la qualité : les actions futures

2.1. Les conditions du succès du fret ferroviaire.

2.2. Développer des transports internationaux de passagers de qualité

Liste des actions envisagées

* * *

ANNEXE 1: Lignes d'action pour améliorer les performances du fret ferroviaire européen

Développements et lacunes du marché du fret ferroviaire

La dégradation alarmante des performances et de la qualité du fret ferroviaire

Surmonter les obstacles à l'accès au marché du fret ferroviaire

Fournir une infrastructure de haute qualité pour un secteur du fret ferroviaire plus performant en Europe

Améliorer la performance environnementale du fret ferroviaire

ANNEXE 2: La situation des transports ferroviaires internationaux de passagers

Le cadre juridique communautaire existant

Situation actuelle du marché des transports ferroviaires internationaux de passagers

Améliorer la qualité des transports internationaux de passagers

Glossaire

Introduction : Le cadre du Livre blanc et la nécessité d'un nouveau paquet ferroviaire

Les Conseils européens de Stockholm et de Göteborg ont retenu comme objectif prioritaire la poursuite de la réforme du secteur ferroviaire européen avec la présentation d'un second paquet de mesures pour la fin de l'année 2001.

Ces orientations ont été développées dans le Livre blanc « La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix » adopté par la Commission le 12 septembre 2001 [1]. Dans la stratégie de rééquilibrage modal proposée par la Commission, la revitalisation du secteur ferroviaire constitue un élément essentiel.

[1] COM(2001)370. Voir en particulier le programme d'action p. 115 et le chapitre I B « Revitaliser le rail ».

Or le bilan présenté par le Livre blanc est pour le moins contrasté. La dégradation des parts de marché du rail se poursuit, les niveaux de qualité pour le transport de marchandises restent très insuffisants, et dans certains cas se détériorent. La situation du fret ferroviaire est sans aucun doute la plus préoccupante dans la mesure où sa part s'établit aujourd'hui à 8 % contre 21 % en 1970, tous modes confondus, et à 14 % contre 35 %, si l'on se réfère aux seuls transports terrestres. En dépit de plusieurs expériences positives, du développement de nouvelles initiatives sur le marché et de la restructuration des entreprises ferroviaires historiques dans plusieurs États membres, le rythme du changement n'est pas à la dimension de l'enjeu.

C'est pourquoi le Livre blanc propose un programme d'action ambitieux qui s'articule autour de trois types de mesures permettant de revitaliser le secteur ferroviaire:

- Il s'agit tout d'abord de mettre en place un cadre tarifaire équitable pour l'ensemble des modes de transport, permettant de valoriser les modes les plus respectueux de l'environnement.

- Il s'agit ensuite de poursuivre le développement du réseau transeuropéen de transport avec une priorité forte pour le rail, en se concentrant sur la suppression des goulets d'étranglement et en introduisant de nouveaux grands projets ferroviaires dans la liste des projets prioritaires d'Essen, tout en prenant en compte l'amélioration de l'accessibilité des régions périphériques et des régions affectées par des handicaps géographiques.

- Enfin, il s'agit de mener à bien la construction d'un espace ferroviaire européen juridiquement et techniquement intégré.

C'est à ce dernier volet d'action du Livre blanc que les mesures proposées par cette communication correspondent.

Une étape essentielle en cours: la mise en oeuvre du paquet infrastructure

Les mesures présentées ci-après supposent que soit mis en place sans délai le cadre dressé par les directives 2001/12/CE, 2001/13/CE et 2001/14/CE [2] du « paquet infrastructure », entrées en vigueur le 15 mars 2001 et qui doivent être transposées au plus tard le 15 mars 2003.

[2] JO L 75 du 15 mars 2001.

Ces directives portent sur la clarification des rôles et des responsabilités des acteurs que sont les entreprises ferroviaires, chargées des opérations de transport, les gestionnaires d'infrastructure chargés de développer les infrastructures et de fournir l'accès à des conditions claires et appropriées et enfin les organismes de contrôle chargés d'arbitrer les conflits potentiels entre entreprises ferroviaires et gestionnaire d'infrastructure. Les relations entre ces trois pôles doivent s'inscrire dans un cadre assurant la transparence de l'information mise à disposition des opérateurs, la sécurité juridique des relations contractuelles et la neutralité des fonctions essentielles que sont l'octroi de licences d'entreprises ferroviaires, l'allocation des capacités d'infrastructure et la tarification de l'infrastructure. Telles sont les conditions minimales pour permettre aux opérateurs existants de monter des services paneuropéens et à de nouveaux opérateurs intéressés de se lancer dans l'exploitation de services ferroviaires.

De plus, les relations financières entre les différentes activités doivent être clairement identifiées grâce à une séparation comptable effective, permettant aux entreprises ferroviaires de mieux appréhender les coûts de leurs opérations et d'éviter les subventions croisées d'activités. Cette clarté des comptes est le minimum que peuvent exiger les contribuables européens qui voient 35 milliards d'euros injectés annuellement dans le système ferroviaire européen sous forme d'investissements en infrastructures et de compensations pour les obligations de services publics. Là aussi la transparence est un dû.

Le cadre juridique doit l'assurer, à la fois par les règles claires des directives européennes qu'il appartient aux États de transposer au plus tôt dans leur législation nationale en garantissant la même clarté, et par la mise en oeuvre des règles de concurrence communautaires concernant les entreprises et les aides d'État.

En outre, la Directive 2001/12/CE a prévu la mise en place par la Commission d'un système d'observation permanente de l'évolution du secteur ferroviaire européen.

La Commission a donc jeté les bases d'un mécanisme de surveillance du marché ferroviaire fondé sur un suivi permanent de statistiques et indicateurs pertinents permettant de détecter rapidement les tendances de l'évolution du secteur, résultant des dispositions déjà prises.

Ce mécanisme, élaboré avec les États membres et tous les acteurs du secteur ferroviaire, constitue un outil précieux pour apprécier la vitesse d'adaptation du secteur ferroviaire à sa nouvelle dimension européenne. Il sera étendu aux pays candidats dès le début de 2002. Il pourra servir à étayer les nouvelles mesures proposées dans ce nouveau paquet et à en assurer le suivi sur le terrain.

Les insuffisances du cadre juridique et technique demeurant à combler.

L'insuffisante interopérabilité du réseau européen est l'un des obstacles principaux à la prestation de services paneuropéens, en particulier pour le fret. La Communauté européenne poursuit depuis le début des années 90 des activités intenses dans ce domaine, en commençant par le réseau à grande vitesse en cours de développement. L'adoption prochaine des spécifications techniques d'interopérabilité pour la grande vitesse ferroviaire, fruit d'un travail long de cinq ans de plusieurs centaines d'experts de l'industrie ferroviaire, des entreprises ferroviaires et des gestionnaires d'infrastructure, mobilisés par la directive 96/48/CE, permet d'envisager positivement la transposition de cette expertise au réseau ferroviaire conventionnel. L'adoption de la directive 2001/16/CE par le Conseil et le Parlement européen a permis de lancer immédiatement les travaux techniques nécessaires qui sont maintenant en cours.

Les discussions au Conseil et au Parlement européen sur le paquet infrastructure et sur l'interopérabilité du rail conventionnel ainsi que l'expérience acquise avec le développement des spécifications techniques d'interopérabilité pour la grande vitesse ont mis en évidence un certain nombre de lacunes, susceptibles de nuire gravement à une mise en oeuvre efficace des règles décidées. Il faut en effet s'attaquer vigoureusement à la complexité du secteur ferroviaire, qui souffre encore trop des conservatismes et de protectionnismes d'un autre siècle. Certes, le rail a derrière lui une longue histoire et l'excuse des longs cycles de vie des infrastructures et des équipements. Si l'on veut donner sa chance au rail dans la nouvelle construction européenne, il faut aussi lui insuffler le sens de l'urgence et mettre en place un cadre qui le dynamise dans la recherche de solutions à des problèmes difficiles mais pas insurmontables si l'on se dote des mécanismes appropriés.

C'est dans ce contexte qu'il apparaît nécessaire de compléter le cadre déjà existant dans les domaines suivants :

- la sécurité ferroviaire, bâtie aujourd'hui sur des règles nationales édictées à des niveaux différents ou par les entreprises elles-mêmes, doit être assurée par des règles publiques et compréhensibles pour tous et les systèmes nationaux en vigueur devraient progresser vers la reconnaissance mutuelle ou vers une harmonisation européenne ;

- l'interopérabilité suppose une participation de tous les acteurs concernés afin d'édicter les meilleures spécifications possibles et d'assurer leur application effective ; limitée au réseau transeuropéen, elle doit pouvoir s'étendre à l'ensemble du réseau ferroviaire sur lequel l'accès libre pour la prestation de services internationaux de fret devra être assuré le 15 mars 2008 au plus tard;

- la mise en oeuvre effective des règles de sécurité et d'interopérabilité demande la mise en place de mécanismes d'intervention rapide en cas de divergences de vues entre les différentes autorités nationales compétentes dans ces domaines afin de rechercher les solutions les plus adéquates aux problèmes posés par l'internationalisation des opérations ferroviaires ; tel est le rôle dévolu à l'agence ferroviaire qui doit être le moteur constant du progrès dans l'harmonisation des règles techniques et de sécurité ;

- l'adhésion de la Communauté à l'OTIF (Organisation Intergouvernementale pour les Transports Internationaux Ferroviaires) dans la mesure où cette organisation peut élaborer des règles juridiques qui complètent utilement le dispositif communautaire et/ou assurent l'extension de ce dispositif à d'autres États européens et extra européens;

- l'élargissement des droits d'accès à l'infrastructure pour les services de fret domestiques afin de réduire au strict minimum les circulations à vide des wagons ;

- l'ouverture du marché des services internationaux de passagers, tenant compte du lien existant entre ces prestations de services et les obligations de services publics qui s'appliquent aux services nationaux et transfrontaliers ;

- l'affirmation de la qualité des services à prester à travers la reconnaissance de droits et obligations des clients vis-à-vis des entreprises ferroviaires.

Portée de la présente communication et des propositions formulées.

La présente communication comporte deux parties:

- la première partie, intitulée « cinq propositions pour progresser rapidement vers un espace ferroviaire européen intégré », présente de façon cohérente et articulée toutes les actions législatives que la Commission propose dans ce paquet : elles sont au nombre de cinq et forment un tout. Il s'agit (1) de la proposition de directive sur la sécurité, (2) d'amendements des directives interopérabilité grande vitesse et rail conventionnel, (3) de la proposition de règlement sur l'agence ferroviaire européenne pour la sécurité et l'interopérabilité, (4) d'une proposition de recommandation de Décision du Conseil autorisant la Commission à négocier les conditions d'adhésion de la Communauté à la convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF) et (5) des amendements à la directive 91/440 pour étendre les droits d'accès à l'infrastructure ferroviaire pour les services de fret domestiques ;

- la seconde partie, intitulée « les pistes de réflexion pour dynamiser le marché ferroviaire et améliorer la qualité : actions futures » comporte des analyses de la situation du fret ferroviaire et du transport international de passagers qui conduisent la Commission à envisager de prendre ultérieurement des mesures à caractère législatif et d'autres mesures à caractère non contraignant destinées à améliorer la qualité des services et l'attrait du transport ferroviaire en général. Ces mesures s'inscrivent dans la droite ligne du Livre blanc « La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix » [3] .

[3] COM(2001)370.

Toutes les mesures proposées ou envisagées dans le secteur ferroviaire doivent bien entendu se conjuguer avec d'autres mesures qui relèvent d'autres dispositions non abordées dans cette communication telles que les programmes communautaires visant à promouvoir les réseaux transeuropéens de transport ferroviaire (budgets RTE, interventions des fonds structurels y compris Fonds de cohésion et ISPA, prêts BEI), la recherche et le développement (5ème et 6ème programmes-cadres), l'intermodalité (Marco Polo) et d'autres mesures affectant d'autres modes de transport, en particulier la tarification des infrastructures routières. La recherche technique et stratégique ainsi que l'innovation revêtent une importance capitale et doivent contribuer au succès du présent paquet de mesures. Le développement progressif de l'Espace de Recherche Européen en lien avec les programmes cadres de recherche et la mise sur pieds du Comité consultatif pour la recherche ferroviaire (ERRAC) fourniront les instruments nécéssaire à cet égard. Enfin, l'ensemble des mesures présentées ont été conçues en intégrant pleinement les systèmes ferroviaires des pays candidats

* * *

1. Cinq propositions pour progresser rapidement vers un espace ferroviaire européen intégré

1.1. Développer une approche commune en matière de sécurité ferroviaire

1.1.1. La sécurité dans un espace intégré: nécessité d'une approche commune

Depuis que la directive 91/440/CEE a posé les premiers jalons d'un marché unique des services de transport ferroviaire, il est apparu que les questions de sécurité constituent l'un des principaux obstacles à une ouverture plus poussée du marché. Les différences au niveau de la réglementation de la sécurité ferroviaire et des exigences nationales en matière de sécurité sont les principales raisons expliquant que le transport international par rail est encore essentiellement géré "à l'ancienne" par des opérateurs nationaux qui cèdent les trains et les responsabilités aux frontières.

Les directives sur l'interopérabilité, à savoir la directive 96/48/CE (système ferroviaire à grande vitesse) et la directive 2001/16/CE (système ferroviaire conventionnel), ont établi des exigences essentielles en matière de sécurité au niveau des sous-systèmes, ces exigences ayant été précisées par les spécifications techniques d'interopérabilité (STI). Les STI ne sont toutefois pas applicables aux équipements ferroviaires existants et ne couvrent pas les exigences globales en matière de sécurité ni les aspects de gestion et de réglementation.

La directive 95/18/CE relative aux licences et la directive 95/19/CE, qui concerne notamment la certification en matière de sécurité des entreprises ferroviaires, ont très peu contribué à l'amélioration de la situation. Elles prévoient la délivrance obligatoire d'une licence communautaire qui peut être combinée avec les certificats de sécurité nationaux couvrant différents territoires sur lesquels une entreprise ferroviaire exerce ses activités. Il existe cependant peu d'entreprises ferroviaires qui exploitent des services internationaux selon les dispositions de ces directives.

Le paquet de directives relatives aux infrastructures (2001/12/CE, 2001/13/CE et 2001/14/CE) n'a introduit que des ajustements mineurs au cadre réglementaire en obligeant les États membres d'établir et faire respecter des règles et normes de sécurité et de veiller à ce que les accidents fassent l'objet d'enquêtes. Lorsque le Conseil est parvenu à un accord politique sur le paquet relatif aux infrastructures en décembre 1999, la Commission a annoncé son intention de compléter le cadre législatif par une directive sur la sécurité des transports ferroviaires.

En matière de sécurité ferroviaire il existe actuellement des différences entre les approches nationales, les objectifs et les méthodes appliquées. Les normes techniques ainsi que les exigences applicables au personnel et à l'organisation de la gestion diffèrent d'un État membre à l'autre et le processus d'approbation du matériel roulant ou de certification du personnel ou des entreprises ferroviaires n'a pas été adapté aux besoins d'un système ferroviaire européen intégré. Alors que de nombreuses exigences en matière de sécurité résultent de différences techniques et d'exploitation des réseaux, le secteur se caractérise également par un manque de compréhension des différentes approches nationales et parfois par un climat de suspicion réciproque qui provient d'un manque de connaissances et de transparence.

La restructuration des chemins de fer européens a entraîné la séparation des fonctions entre les gestionnaires de l'infrastructure et les entreprises ferroviaires, un processus qui se poursuit actuellement. De nombreuses fonctions de réglementation ont été transférées des acteurs du secteur ferroviaire aux pouvoirs publics, ce qui a rapidement changé aussi la manière dont la sécurité est réglementée et gérée dans le secteur. Au cours de cette transition, il est essentiel que le rôle des différents acteurs soit clairement défini et que les responsabilités de gestion, de réglementation et d'application de la sécurité soient redistribuées de manière uniforme et harmonisée dans toute l'Europe.

Le niveau de sécurité des transports ferroviaires en Europe est généralement très bon, notamment en comparaison avec le principal concurrent, à savoir les transports routiers. Le contrôle centralisé du trafic, les systèmes de protection automatique des trains, les véhicules plus résistants aux chocs et une gestion moderne de la sécurité ont conduit à une diminution notable du taux de mortalité au cours de 30 dernières années. Le nombre de passagers tués dans des accidents se situe en moyenne aux environs de 100 par an dans les États membres de l'UE et le total des décès (principalement les passagers de voitures se trouvant sur des passages à niveau) est d'environ 800-900, alors que chaque année plus de 40 000 personnes sont tuées sur les routes.

Comparaison des niveaux de sécurité des chemins de fer et d'autres modes de transport

>EMPLACEMENT TABLE>

Source: Exposure data for travel risk assessment: current practice & future needs in the EU, ETSC, Bruxelles, 1999

Le chemin de fer n'est toutefois pas à l'abri des accidents et chaque fois qu'il s'en produit un, il indique qu'il existe des lacunes dans la sécurité et montre que les risques peuvent être réduits davantage. Il est évident que les accidents ferroviaires causant de nombreuses victimes ont un impact considérable sur l'opinion publique et les images des accidents d'Eschede (Allemagne) et de Ladbroke Grove (gare de Paddington, Royaume-Uni) nous rappellent les conséquences catastrophiques que peuvent avoir des erreurs humaines ou des défaillances techniques dans les transports ferroviaires. Dans une société où de tels accidents sont de moins et moins tolérés, des efforts devraient être faits pour réduire davantage les risques sans compromettre la compétitivité du mode ferroviaire. Dans le marché unique émergent des services de transport ferroviaire et de fourniture d'équipements ferroviaires, ces efforts doivent être coordonnés et harmonisés au niveau européen.

1.1.2. La proposition de directive sur la sécurité ferroviaire

La proposition de directive concernant la sécurité des chemins de fer communautaires porte sur quatre aspects importants en matière d'amélioration de la sécurité ferroviaire en Europe. Elle adopte une approche progressive pour l'harmonisation et l'élaboration de principes communs, en tenant compte des grandes différences qui existent entre les États membres.

La première et la plus importante tâche dans la restructuration des chemins de fer européens est de moderniser et d'harmoniser la structure réglementaire en matière de sécurité et le contenu des règles de sécurité dans les États membres et au niveau européen. Ceci est nécessaire pour veiller à ce que les responsabilités soient définies et réparties en commun et que la sécurité soit assurée par le processus de restructuration. La directive stipule que les gestionnaires de l'infrastructure et les entreprises ferroviaires sont directement responsables, sur le plan opérationnel, de la sécurité des réseaux de chemin de fer et de la maîtrise des risques. Elle prévoit la création dans les États membres d'autorités chargées de réglementer et de contrôler la sécurité, ainsi que leur coordination au niveau européen. Un ensemble minimal commun de tâches de ces autorités a été défini.

En appliquant l'approche progressive, la directive définit des procédures pour l'élaboration de méthodes communes d'inspection et d'évaluation, de méthodes de sécurité communes (MSC). La directive établit un mécanisme permettant de passer à des règles communes en matière de sécurité par une procédure de notification qui exige l'acceptation au niveau européen des règles nationales nouvelles ou modifiées.

Le deuxième problème abordé par la directive est l'élimination des obstacles à une ouverture plus poussée du marché et la création d'un système ferroviaire européen unique. Le certificat de sécurité, délivré à l'entreprise ferroviaire pour opérer sur un réseau déterminé, est toujours considéré comme le moyen d'accéder à l'infrastructure. La directive proposée développe ce concept en introduisant des exigences communes et des éléments communs pour un système de gestion de la sécurité qui doit être mis en oeuvre également par les gestionnaires de l'infrastructure.

Grâce au système commun de gestion de la sécurité des opérations ferroviaires, un certificat délivré dans un État membre, qui accepte le système de gestion de la sécurité d'une entreprise ferroviaire déterminée, sera valide dans toute la Communauté pour des activités de transport ferroviaire équivalentes. En outre, l'entreprise ferroviaire devra toujours déclarer son intention de respecter les règles nationales et obtenir une autorisation du matériel roulant et du personnel utilisés pour chacun des réseaux sur lesquels elle a l'intention d'opérer.

Pour la réalisation du système ferroviaire européen unique, il est important aussi d'accroître la confiance entre les acteurs du marché et entre les États membres. À cet effet, la directive introduit un mécanisme pour l'adoption d'objectifs de sécurité communs (OSC) que tous les systèmes ferroviaires devraient être en mesure d'atteindre. Des méthodes de sécurité communes (MSC) seront également utilisées pour déterminer si les objectifs sont atteints.

Le troisième problème abordé par la directive concerne la transparence, l'information et l'application d'un ensemble de procédures appropriées dans la réglementation des transports ferroviaires. Le monde de l'ancien chemin de fer détenu par l'État en tant que monopole était à bien des égards un monde fermé. Il était essentiellement autoréglementé et il n'y avait pas de réel besoin d'informer le public sur la sécurité et d'appliquer des règles de décision transparentes. Avec l'ouverture du marché et la réglementation par les pouvoirs publics, les exigences auxquelles le secteur ferroviaire devra satisfaire augmenteront. Ce secteur devra évoluer de la même manière que les autres modes de transport.

La directive introduit des principes communs pour les décisions prises par l'administration des chemins de fer, exige la mise à la disposition du public des règles et des réglementations, établit des calendriers et contient des dispositions obligatoires pour permettre aux acteurs d'introduire un recours contre toute décision qui a été prise.

Des indicateurs de sécurité communs (ISC) sont définis par la directive et seront développés par la procédure de comité. Ces indicateurs permettront de surveiller le développement de la sécurité ferroviaire dans les États membres et au niveau communautaire. Les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure seront tenus de présenter des rapports annuels sur le développement de la sécurité à leur autorité nationale chargée de la sécurité, cette dernière devant à son tour publier chaque année un rapport et le mettre à la disposition de l'Agence européenne des chemins de fer. Cette transparence accroîtra l'ouverture des structures fermées et permettra à tous les acteurs de partager leur expérience et de renforcer leur confiance réciproque.

Le quatrième aspect abordé par la directive est celui des enquêtes sur les accidents et les incidents. On a constaté qu'il existe d'importantes différences entre les législations des États membres en matière d'enquêtes sur les accidents. Dans de nombreux cas, les enquêtes sont toujours menées par la société des chemins de fer de l'État ou par la police, tandis que dans certains États membres des organismes indépendants d'enquête sur les accidents ont été créés. Influencés par la législation en matière d'enquêtes sur les accidents dans l'aviation, qui est concrétisée au niveau communautaire par la directive 94/56/CE, beaucoup d'États membres font procéder à des enquêtes indépendantes également pour d'autres modes de transport et, dans certains cas, créent des organismes d'enquête multimodaux sur le modèle du National Transportation Safety Board (NTSB) des États-Unis.

Dans la perspective d'un marché unique des transports ferroviaires et des équipements de chemin de fer, il est encore plus important de partager les informations et de tirer les enseignements des accidents et des incidents. Les défaillances techniques et les insuffisances au niveau de l'exploitation et de la gestion pourraient être détectées plus facilement et être évitées si les informations circulaient plus largement dans le secteur. À cet égard, il est important de séparer l'enquête de sécurité de l'enquête judiciaire. L'enquête de sécurité vise à établir les causes premières afin d'éviter que l'accident ou l'incident ne se reproduise, tandis que l'enquête menée par la police (enquête judiciaire) vise à trouver la personne responsable d'un acte criminel, le cas échéant. Les deux types d'enquête concernent problèmes différents, appliquent différentes méthodes et exigent des compétences différentes des enquêteurs. S'il n'y a pas de séparation entre les deux, il ne sera jamais possible de tirer les enseignements appropriés en matière de sécurité.

Pour assurer la confiance du public dans une enquête de sécurité, ainsi que la confiance des parties concernées, l'enquête doit être menée par un organisme indépendant. Comme les causes premières d'un accident sont souvent liées au cadre réglementaire pour la sécurité, l'organisme effectuant l'enquête devrait aussi être indépendant de l'autorité de réglementation de la sécurité du. La directive définit les principes des enquêtes obligatoires sur les accidents et incidents dont la gravité est supérieure à un seuil défini et prévoit la création d'organismes d'enquête indépendants dans les États membres.

La directive sur la sécurité ne doit pas être considérée comme un texte de loi isolé. Elle est le prolongement au niveau des systèmes de ce que les directives sur l'interopérabilité ont introduit au niveau des sous-systèmes et elle fait appel au même comité (établi par l'article 21 la directive 96/48) que celui qui travaille à l'élaboration des STI. Elle veille ainsi à un développement cohérent de l'interopérabilité et de la sécurité. L'approche progressive est semblable à celle introduite par la directive 2001/16/CE sur l'interopérabilité du système ferroviaire conventionnel et dépendra dans une large mesure du soutien des acteurs du secteur et de l'Agence ferroviaire européenne (AFE), dont la création est proposée dans ce même paquet. Le passage des réseaux ferroviaires nationaux à un système ferroviaire européen unique prendra du temps et exigera beaucoup d'efforts de tous ceux qui sont concernés par ce développement. Grâce aux progrès simultanés en termes de marché et de sécurité, les transports ferroviaires pourront être renforcés et auront la possibilité d'exploiter leurs avantages intrinsèques sur le marché des transports.

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1.2. Compléter les principes fondamentaux de l'interopérabilité

Outre la mise en place d'un cadre clair relatif à la sécurité, la construction d'un espace ferroviaire intégré passe aussi par la mise en oeuvre de l'interopérabilité, tant dans le domaine de la grande vitesse que dans celui du rail conventionnel.

Domaine de la grande vitesse

L'adoption de la directive 96/48/CE le 23 juillet 1996 a été le signal de départ du développement des STI (spécifications techniques d'interopérabilité), éléments essentiels pour parvenir à l'interopérabilité du réseau ferroviaire à grande vitesse. Toutefois, s'agissant d'une véritable révolution dans le domaine de l'harmonisation technique dans le secteur ferroviaire, il a fallu d'abord se doter de nouvelles méthodes de travail et inventer de nouveaux équilibres entre les différents acteurs impliqués. En particulier, les gestionnaires d'infrastructures, les entreprises ferroviaires et l'industrie se sont réunis au sein de l'Association européenne pour l'interopérabilité ferroviaire (AEIF) et ont dû apprendre à travailler ensemble pour produire les projets de STI. La mise au point de ces nouvelles procédures et de ces nouveaux outils a allongé le temps de développement des STI initialement estimé à trois ans. Leur adoption est prévue pour la fin de l'année 2001, avec une date d'entrée en vigueur vers la mi-2002. Un programme de développement des normes européennes correspondantes a été lancé en 1998 et est mis à jour régulièrement sur la base des travaux de préparation des STI.

Pendant ce temps, le réseau continue de se développer; une série de nouvelles mises en service est prévue dans les cinq ans à venir et il est donc important d'accélérer la mise en oeuvre de l'interopérabilité en agissant sur trois plans:

- Mieux coordonner les investissements des différents États membres sur les projets transfrontaliers: en effet, la rentabilité économique des projets est plus grande lorsque les infrastructures peuvent être utilisées à leur pleine capacité dès leur mise en service. Un outil de coordination des investissements sera proposé en 2002 dans le cadre de la politique de coordination prévue à l'article 155(2) du Traité CE;

- Faire appliquer les STI dans le cas des grands travaux de maintenance et des grands renouvellements qui touchent les lignes à grande vitesse déjà en service avant leur publication. C'est une disposition qui n'était pas explicitement prévue dans la directive 96/48/CE mais qui a été ajoutée dans le cadre du rail conventionnel. Elle est prévue dans le cadre de la modification de la directive 96/48/CE proposée en annexe;

- Soutenir financièrement la mise en oeuvre des STI à l'aide du budget des réseaux transeuropéens.

Domaine du rail conventionnel

La directive sur l'interopérabilité du rail conventionnel [4] adoptée le 19 mars 2001 instaure, comme celle relative à la grande vitesse, des procédures communautaires pour la préparation et l'adoption de STI, ainsi que des règles communes pour l'évaluation de la conformité à ces spécifications.

[4] 2001/16/CE.

La directive impose l'adoption d'un premier groupe de STI prioritaires dans un délai de trois ans, soit en 2004, dans les domaines suivants: le contrôle-commande et la signalisation; les applications télématiques au service du fret; l'exploitation et gestion du trafic (y compris les qualifications du personnel pour les services transfrontaliers); les wagons pour le fret; les nuisances sonores liées au matériel roulant et à l'infrastructure.

Forte de l'expérience acquise dans le domaine de la grande vitesse, la Commission n'a pas attendu la publication de la directive pour démarrer les travaux préparatoires. Les experts de l'AEIF sont déjà à l'oeuvre pour identifier les éléments critiques sur le plan de l'interopérabilité. Six mois après la publication de la directive, la Commission a déjà obtenu un accord formel du Comité de réglementation sur le premier programme de travail, sur la désignation de l'AEIF comme Organisme commun représentatif, et sur le mandat à l'AEIF pour le développement du premier groupe de STI.

Si l'on peut bénéficier de l'expérience acquise, il ne faut pas sous-évaluer les difficultés liées à l'adoption des STI du rail conventionnel car il s'agit d'un système existant et non à construire. Les différences techniques et opérationnelles sont plus grandes et plus nombreuses et les acteurs impliqués sont plus diversifiés.

Ce sont ces raisons qui ont amené la Commission à prévoir une adoption progressive des STI, en commençant par celles susceptibles de fournir le meilleur rendement socio-économique. Il faut néanmoins veiller à gérer fermement le processus de développement et de révision des STI.

La nécessité de mettre à jour les directives sur l'interopérabilité

Plusieurs considérations conduisent la Commission à devoir proposer des changements aux deux directives sur l'interopérabilité ferroviaire:

- dans sa résolution du 17 mai 2000, le PE a demandé à la Commission de présenter des propositions de révision de la directive 96/48/CE sur la base du modèle retenu par la directive relative à l'interopérabilité du système ferroviaire conventionnel.

- le travail de développement des STI dans le domaine de la grande vitesse permet de tirer un certain nombre d'enseignements et conduit la Commission à proposer des changements dans les deux directives sur l'interopérabilité ferroviaire.

- la mise en place d'une Agence et l'adoption d'une directive sur la sécurité ferroviaire telles que proposées conjointement à la présente proposition obligent à reformuler certaines dispositions des deux directives sur l'interopérabilité ferroviaire.

- l'ouverture complète du réseau ferroviaire aux services de fret implique qu'il est nécessaire de mettre en oeuvre l'interopérabilité sur la totalité du réseau. Il faut par conséquent étendre le domaine d'application géographique.

C'est pourquoi une proposition de directive modifiant les directives 96/48/CE et 2001/16/CE est intégrée au présent paquet; de plus amples détails y justifient chaque modification individuelle.

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1.3. Se doter d'un outil de pilotage efficace: l'Agence ferroviaire européenne

1.3.1. La nécessité d'une expertise neutre au niveau européen

La réforme du secteur ferroviaire se caractérise par une redéfinition des rôles entre les acteurs du marché et les autorités publiques. Dans le passé, la juxtaposition de monopoles nationaux publics ne permettait pas de distinguer clairement ce partage des responsabilités. En effet, les entreprises ferroviaires fixaient elles-mêmes, dans la plupart des cas, les normes techniques et les règles de sécurité. Cette situation ne posait pas de problème de concurrence dans la mesure où les marchés n'étaient de toute façon pas ouverts. Au plan international, ce modèle s'est traduit par la mise en place d'une coopération privée entre opérateurs nationaux, définissant ensemble les règles techniques et les règles de circulation internationales au sein de l'UIC.

Avec l'ouverture des droits d'accès et la constitution progressive d'un véritable marché ferroviaire européen, une régulation publique assurant des conditions de concurrence égales entre tous les opérateurs du marché est devenue nécessaire. Par conséquent, la régulation directe par les opérateurs historiques doit être remplacée par une régulation publique au niveau européen, en particulier pour ce qui concerne l'élaboration des règles techniques et des règles de sécurité.

Naturellement, la conception et l'élaboration de telles règles ne sauraient exclure la participation directe des experts du secteur. Il s'agit donc de redéfinir un équilibre nouveau, par lequel le secteur est assuré de participer de façon représentative à la définition des règles européennes, mais en s'assurant que ces règles s'intègrent dans le système juridique communautaire et qu'elles sont adoptées par l'autorité publique dans le cadre du système juridique communautaire.

Face à cette nouvelle exigence, les autorités publiques doivent se donner les moyens d'assumer cette tâche de régulation dans un dialogue équilibré avec le secteur. Pour cela, il est d'abord essentiel de mettre fin à une asymétrie importante en ce qui concerne l'expertise : il n'existe pas à l'heure actuelle de pôle d'expertise technique public au niveau européen, et, dans de nombreux États membres, les ressources des ministères des transports, ou des agences de régulation, ne permettent pas toujours d'instaurer un dialogue technique équilibré avec le secteur.

C'est pourquoi, la Commission propose de mettre en place au niveau européen un pôle d'expertise technique ferroviaire sous la forme d'une agence.

En effet, la spécialisation et l'expertise requises ne plaident pas en faveur d'un engagement direct des services de la Commission. Le Livre blanc sur la gouvernance européenne [5] rappelle que la Commission doit se concentrer sur les tâches qui lui sont conférées par les Traités, en évitant de consacrer des ressources à des activités trop techniques.

[5] COM(2001) 428 du 25 juillet 2001.

Par conséquent, il est apparu que l'instrument le plus approprié pour mener ces travaux techniques avec les experts du secteur était une agence. Il faut rappeler que cette solution avait été envisagée dès 1996 [6] et avait été recommandée par l'étude NERA sur la sécurité ferroviaire réalisée pour la Commission [7]. Cette orientation a été confirmée par le Livre blanc « La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix [8] » de septembre 2001, qui a retenu le principe d'une structure communautaire.

[6] Livre blanc de la Commission "Une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires" COM (96) 421 final.

[7] NERA - rapport final - Safety regulations and standards for European railways - février 2000.

[8] COM(2001)370.

1.3.2. Une agence au service de tous les acteurs

La Communauté dépense environ 2600 MEUR par an pour financer des projets ferroviaires (RTE, Fond de cohésion, Fonds structurels, ISPA, Recherche...). Le budget annuel estimé pour l'agence représente moins de 0,6 % de cette somme et permettra un emploi beaucoup plus efficace des ressources communautaires en s'assurant de l'interopérabilité des projets et en permettant une approche commune de la sécurité.

L'agence ferroviaire proposée n'est pas dotée de pouvoir de décision autonome. Il s'agit, d'une part, d'une structure de support technique à la décision, et d'autre part, d'une structure de conseil.

La préparation des textes prévus par la directive sur la sécurité ferroviaire et le pilotage des travaux sur l'interopérabilité, nécessitent, du côté des pouvoirs publics, une structure technique de préparation et de support à la décision. L'agence sera donc chargée du pilotage et de la coordination de l'ensemble de ces travaux et constituera l'interlocuteur technique en relation avec les secteurs professionnels concernés.

Pour cette première fonction de support technique à la décision, le positionnement de l'Agence est illustré par le graphique page suivante.

Pour l'ensemble des recommandations formulées par l'Agence, le cheminement est le même : les travaux techniques de préparation et de rédaction sont effectués par des groupes d'experts du secteur. Ces groupes d'experts sont composés par les organisations représentatives du secteur, comme aujourd'hui l'AEIF pour les travaux sur l'interopérabilité. Ces groupes sont pilotés et coordonnés par l'Agence. Les projets sont transmis à la Commission pour approbation dans le cadre fixé par les directives correspondantes, c'est-à-dire avec l'avis d'un comité de représentants des États membres.

Dans ce rôle de support à la décision, l'agence devra consulter les partenaires sociaux dans le cadre existant du dialogue social et devra consulter les représentants des clients du mode ferroviaire.

La seconde fonction confiée à l'Agence est une fonction de conseil sur les sujets liés à la sécurité ferroviaire et à l'interopérabilité. Il s'agit tout d'abord de fournir un conseil technique à la Commission et aux États membres dans le cadre du Comité établi par les directives sur l'interopérabilité et la sécurité.

La directive 2001/14/CE demande aux États membres de mettre en place des organismes de contrôle chargés notamment de veiller aux conditions d'accès au marché. De plus, le Comité institué par la directive 2001/14/CE peut être amené à se prononcer sur des affaires concernant les droits d'accès à l'infrastructure. Les affaires qu'auront à connaître ces organismes de contrôle ou ce comité, quand elles concernent des acteurs de plusieurs États membres, comporteront souvent une dimension liée à la sécurité ou l'interopérabilité.

Il est donc indispensable, dans ces cas, de pouvoir demander un avis technique neutre. Les autorités nationales pourront donc demander un avis technique indépendant à l'Agence.

Enfin, l'Agence doit être un animateur de réseau permettant de construire progressivement une plus grande connaissance mutuelle des systèmes ferroviaires nationaux, permettant d'instituer une confiance et des relations de travail dynamique entre tous les acteurs. Pour cela, l'Agence sera par exemple chargée d'animer les travaux de coopération entre les autorités nationales de sécurité ou entre les organismes notifiés définis par les directives sur l'interopérabilité.

Il s'agit donc d'une agence au service de l'ensemble des acteurs du secteur, qu'il s'agisse des acteurs institutionnels ou des acteurs du marché. Il est à noter que l'Agence devra prendre en compte pour l'ensemble des travaux le processus d'élargissement de l'Union européenne et les relations ferroviaires avec les pays tiers. En outre, la participation de pays tiers européens aux travaux de l'Agence est ouverte.

>EMPLACEMENT TABLE>

1.4. Clarifier le rôle de la Communauté par rapport à l'OTIF

L'Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires (OTIF) est une organisation à laquelle adhèrent tous les États membres de l'Union, tous les pays candidats qui ont un chemin de fer et certains pays d'Afrique et d'Asie (en tout 40 États). L'instrument de l'OTIF est la Convention relative aux transports internationaux ferroviaires, signée à Berne le 9 mai 1980, et modifiée par le Protocole de Vilnius, signé à Vilnius le 3 juin 1999.

La Convention telle que modifiée par le Protocole de Vilnius couvre:

- des règles uniformes concernant le transport international ferroviaire de voyageurs (CIV), domaine dans lequel la Communauté n'a pas encore agi mais a l'intention de le faire en vue de renforcer les droits des passagers comme elle l'a fait dans le domaine aérien;

- des règles uniformes concernant le transport international ferroviaire des marchandises (CIM), domaine dans lequel la Communauté n'a pas encore agi mais a l'intention de le faire en vue de promouvoir la qualité du fret ferroviaire;

- un règlement concernant le transport international ferroviaire des marchandises dangereuses (RID), domaine dans lequel la Communauté a intégré dans la législation communautaire les résultats des travaux de l'OTIF (cfr. directive 96/49);

- des règles uniformes concernant les contrats d'utilisation de véhicules en trafic international ferroviaire (CUV);

- des règles uniformes concernant le contrat d'utilisation de l'infrastructure en trafic international ferroviaire (CUI): ce domaine est en partie couvert par la directive 2001/14 qui contient des prescriptions relatives aux relations entre le gestionnaire d'infrastructure et les entreprises ferroviaires et la Communauté entend aller beaucoup plus loin que ce qui est prévu par le CUI;

- des règles uniformes concernant la validation de normes techniques et l'adoption de prescriptions techniques uniformes applicables au matériel ferroviaire destiné à être utilisé en trafic international (APTU) et des règles uniformes concernant l'admission technique de matériel ferroviaire utilisé en trafic international (ATMF) : ces domaines sont maintenant couverts par les directives 96/48 (interopérabilité grande vitesse ferroviaire) et 2001/16 (interopérabilité du rail conventionnel) et peuvent être considérés comme une compétence exclusive de la Communauté.

Le protocole de Vilnius est ouvert à la ratification, mais pour l'heure, aucun État membre ne l'a déjà ratifié.

La compétence communautaire dans le domaine ferroviaire a considérablement évolué depuis la signature du Protocole de Vilnius puisque le Conseil et le Parlement européen ont adopté le paquet « infrastructure ferroviaire » (directives 2001/12/CE, 2001/13/CE et 2001/14/CE) et la directive 2001/16 sur l'interopérabilité du rail conventionnel. Dans ces domaines, un certain nombre de compétences sont désormais devenues exclusives, en particulier en matière d'interopérabilité ferroviaire.

Par conséquent, les États membres ne peuvent plus ratifier seuls le Protocole de Vilnius hors du cadre des institutions communautaires, compte tenu de ce que certaines dispositions relèvent d'une compétence communautaire exclusive. Afin de permettre la ratification du Protocole de Vilnius, l'adhésion de la Communauté à ce protocole est donc indispensable.

De plus, l'intérêt d'une adhésion de la Communauté à l'OTIF est renforcé par le fait que bon nombre des membres restants de l'OTIF vont adhérer prochainement à la Communauté.

Il a été prévu par l'article 38 du Protocole de 1999 que l'adhésion à la Convention est ouverte aux organisations régionales d'intégration économique, la Communauté étant ainsi visée expressément. La question de l'adhésion de la Communauté à la Convention et à l'Organisation qui la gère est ainsi directement posée. Elle avait été clairement évoquée dans la Communication COM(1999)617 présentant la proposition de directive sur l'interopérabilité du rail conventionnel qui est maintenant devenue la directive 2001/16. Il y était écrit « La Commission étudiera la possibilité d'une adhésion de la Communauté à l'Office central des transports internationaux ferroviaires (OTIF) et fera connaître sa position en 2001 ».

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

La Commission recommande que la Communauté adhère à la COTIF et à l'OTIF pour exercer sa compétence exclusive dans le secteur ferroviaire et pour mieux coordonner les positions des États membres dans les domaines de compétence mixte.

>EMPLACEMENT TABLE>

1.5. Compléter le marché intérieur des services de transport ferroviaire de marchandises

Il est proposé d'accélérer le calendrier d'ouverture du marché du fret ferroviaire pour des raisons qui sont apparues beaucoup plus clairement depuis l'adoption du paquet infrastructure qui ouvre le marché pour les seuls services internationaux de fret et qui a constitué un signal important sur ce marché en devenir. Le Livre blanc « La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix » adopté par la Commission le 12 septembre 2001 [9] met en évidence aussi bien les insuffisances actuelles que les potentialités du rail dans ce domaine.

[9] COM(2001)370 Voi r en particulier le programme d'action p 115 et le chapitre I B « Revitaliser le rail ».

Cette accélération du calendrier s'inscrit dans le contexte de la demande claire et pressante du Parlement à la Commission, exprimée lors de la conciliation avec le Conseil, de proposer d'ouvrir le marché du fret sans restrictions et dans celui de l'ouverture existant déjà dans plusieurs Etats membres.

Les opérateurs et investisseurs potentiels ne comprennent pas que des restrictions continuent à empêcher les wagons de circuler chargés, ce qui ne peut que pénaliser la compétitivité du rail par rapport à la route. Des expériences innovatrices et encourageantes dans plusieurs Etats membres, où apparaissent de nouveaux opérateurs ferroviaires, de toutes tailles, doivent pouvoir se déployer sans restrictions juridiques, économiquement injustifiées, pour donner confiance à tous les intervenants et en particulier aux chargeurs qui attendent de cette ouverture une amélioration de la qualité des services et une meilleure prise en compte de leurs besoins. Il est également important que les pays candidats puissent prendre en compte l'élimination de ces restrictions afin de maintenir leur position actuelle sur le marché du fret déjà menacée par la route.

Tous ces arguments sont développés ci-après

1.5.1. Le marché du transport de marchandises et le secteur du fret ferroviaire dans l'UE

Les données quantitatives illustrent le développement particulièrement dynamique des activités de transport de marchandises en Europe et les mauvaises performances du rail dans ce secteur. Dans les années 1990, le transport de marchandises en Europe a connu une croissance beaucoup plus forte (environ 3 % par an) que le PIB (environ 2 % par an), ce qui montre que la croissance économique est fortement dépendante du transport de marchandises. En 1999, la demande de transport atteignait 2 970 milliards de tkm, soit une moyenne de 20 tkm par personne et par jour. Depuis 1970, ceci correspond à une croissance de 121 %. Le fret ferroviaire n'a pas pu participer à cet essor. Sa part du marché des transports est passée de 21 % en 1970 à 8 % en 1999 et même les volumes de transport en chiffres absolus ont baissé au cours de cette période (voir figure ). Pendant la même période, la part des transports routiers est passée de 31 % à 44 %, ce qui témoigne de sa position concurrentielle relativement forte sur le marché.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

La diminution du volume de marchandises transportées par rail va de pair avec une réduction de la longueur du réseau ferroviaire dans la Communauté, qui est d'environ 10 % depuis 1970. En outre, le nombre de voies d'évitement et de terminaux privés baisse fortement en Europe (5 % par an), le taux dans l'UE étant constamment supérieur à la moyenne européenne [10]. De nombreux clients abandonnent les voies d'évitement privées existantes ou n'en construisent pas lors de l'implantation d'une nouvelle usine, en raison des coûts de construction et d'entretien relativement élevés et parce que la législation en matière d'utilisation des sols ne contient souvent pas l'obligation d'implanter les usines à proximité de l'infrastructure ferroviaire.

[10] Symonds Group (2001), A study of single wagonload rail traffic, étude commandée par la Commission européenne, Direction générale de l'Énergie et des Transports.

D'ici 2010, la Commission s'attend à ce que le volume du transport de marchandises dans l'UE augmente de 38 % si aucune mesure particulière n'est prise. Le volume transporté par route devrait augmenter de 50 %, alors que le transport de marchandises par rail devrait connaître une croissance beaucoup plus faible (13 %), soit une part de marché de 7 %. Dans le contexte de l'élargissement de la Communauté et de la mondialisation, il convient de souligner que l'importance du trafic international continuera d'augmenter dans les prochaines années.

Il est évident que cette évolution compromettrait l'efficacité du système de transport européen, étant donné que les problèmes d'encombrement de la circulation s'aggraveraient en raison d'importantes contraintes de capacité des infrastructures. En outre, la tendance au "tout sur la route" est contraire aux objectifs de la mobilité durable, car la contribution des transports routiers à la dégradation de l'environnement est plus élevée que celle des autres modes de transport. Comme le Livre blanc de 2001 l'a clairement souligné, la contribution des différents modes au transport de fret doit être plus équilibrée que dans le passé. Les modes de transport dont le potentiel n'est pas exploité au maximum (comme c'est le cas du transport ferroviaire de marchandises) devraient être placés dans une position qui leur permet d'absorber une plus grande part de la croissance future des transports. À cet effet, il convient d'accroître la compétitivité du transport de marchandises par rail en Europe.

1.5.2. Ouverture des marchés nationaux du fret ferroviaire avec la possibilité du cabotage pour stimuler la concurrence et l'innovation

La réalisation d'un marché intégré des services de fret ferroviaire demeure un objectif important de la politique communautaire des transports. La possibilité d'accéder au marché du fret ferroviaire devrait conduire à une industrie plus efficace et compétitive, une industrie plus proche du client. Elle devrait attirer de nouveaux capitaux et de nouvelles entreprises, et stimuler le développement de nouveaux services qui répondent aux exigences des clients. Ceci est nécessaire pour arrêter le déclin continu de la part modale du chemin de fer et pour améliorer la situation financière du secteur.

Dans le cas du transport ferroviaire, l'application du principe de la libre circulation des services implique l'octroi de droits d'accès au réseau ferroviaire de l'UE pour les différentes entreprises ferroviaires. La directive 91/440 a fait un premier pas dans cette direction en établissant des droits d'accès pour les entreprises ferroviaires effectuant des services internationaux de transport combiné. La directive 2001/12, qui fait partie du premier paquet ferroviaire, a étendu ces droits à tous les types de transport ferroviaire international de fret, bien qu'en les limitant à un réseau transeuropéen de fret ferroviaire pour une période transitoire jusqu'en 2008. En fait, les droits d'accès établis par la directive 2001/12 sont le fruit d'un long débat entamé lorsque la Commission a présenté une proposition en 1995 en vue de la libéralisation des services de fret internationaux et nationaux ainsi que des services internationaux de transport de passagers. La directive 2001/12 représentait le maximum que le Conseil était disposé à accepter dans le contexte du paquet ferroviaire dans son ensemble et comme base en vue d'un compromis global à cette époque.

Quoi qu'il en soit, il subsiste un besoin pressant d'appliquer les règles du marché unique à l'ensemble du marché ferroviaire. Ceci est particulièrement vrai pour le secteur du fret ferroviaire dont le développement, en raison de la persistance de restrictions à l'entrée sur le marché, est entravé par le manque d'incitations efficaces à l'amélioration des performances que la concurrence, ou simplement la menace d'une concurrence, est généralement capable de fournir. En outre, le protectionnisme empêche le fret ferroviaire de concurrencer efficacement les autres modes, notamment le transport routier, qui ne sont plus restreints par des considérations territoriales. Par conséquent, l'étape suivante consiste à favoriser une plus grande parité, sur le plan de la concurrence, avec les transports routiers, où la distinction artificielle entre transports internationaux, services de cabotage et transports nationaux a disparu. C'est pourquoi nous proposons l'ouverture de tous les marchés de fret ferroviaire, nationaux et de cabotage. La nécessité d'agir est d'autant plus urgente que les conclusions du Conseil européen de Lisbonne de juin 2000 indiquent que la libéralisation de secteurs tels que les transports devrait être accélérée. En outre, non seulement les clients du fret ferroviaire mais aussi les entreprises ferroviaires elles-mêmes réclament de plus en plus la pleine mise en oeuvre du droit de fournir des services de fret ferroviaire.

L'accès aux réseaux de fret ferroviaire pour les services nationaux exploités par des entreprises ferroviaires autres que les opérateurs nationaux est déjà possible, en vertu de la législation nationale, dans un certain nombre d'États membres: Autriche, Italie, Allemagne, Pays-Bas, Suède et Royaume-Uni. Les effets de l'ouverture du marché sur la compétitivité et l'innovation dans les services sont généralement positifs. Les raisons en sont les suivantes:

* la libéralisation de l'accès pour les services tant internationaux que nationaux est nécessaire pour permettre aux opérateurs d'offrir des services complets accompagnés d'un soutien logistique total;

* la concurrence dans le domaine des services internationaux et nationaux constituera une incitation à améliorer la qualité des services;

* l'ouverture des marchés nationaux favorisera l'arrivée d'opérateurs exploitant des lignes courtes et disposant d'une base locale, et incitera à l'amélioration des performances des services de rabattement afin d'accroître, par exemple, la viabilité des services (européens) de transport par wagons complets;

* le cabotage permettrait d'augmenter le facteur de charge des wagons par une réduction des retours à vide. Cela aidera les entreprises ferroviaires à optimiser l'utilisation des wagons.

En conséquence, la Commission propose d'accorder à toutes les entreprises ferroviaires établies et autorisées dans l'Union européenne l'accès au réseau ferroviaire pour les services nationaux et internationaux de fret, et ce à partir de la date de la mise en oeuvre de la directive. La limitation de l'accès des services internationaux de fret ferroviaire au réseau transeuropéen de fret ferroviaire (RTEFF), introduite par la directive 2001/12/CE en tant que disposition transitoire jusque 2008 au plus tard, sera supprimée.

Proposition n° 5

Projet de modification de la directive 91/440/CE visant à ouvrir l'accès à l'infrastructure pour les services nationaux afin de compléter l'ouverture totale du marché du fret ferroviaire.

Liste des actions annoncées dans le Livre blanc "La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix" [11] et proposées dans le présent paquet de mesures

[11] COM(2001)370.

>EMPLACEMENT TABLE>

2. Les pistes de réflexion pour dynamiser le marché ferroviaire et améliorer la qualité : les actions futures

2.1. Les conditions du succès du fret ferroviaire.

L'analyse effectuée plus haut de la situation du fret ferroviaire, et détaillée à l'annexe 1.1, conduit à la nécessité d'actions supplémentaires si l'on veut véritablement dynamiser ce secteur. La question de la qualité est la clef du rééquilibrage modal que l'on veut obtenir. Les mesures législatives proposées dans la première partie constituent des conditions essentielles pour créer le cadre nécessaire au développement du fret ferroviaire. Elles ne sont cependant pas suffisantes et doivent être complétées par une série d'actions législatives et non législatives, déjà annoncées dans le Livre blanc « La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix » [12] , et qui sont développées ici, afin d'ouvrir un dialogue avec tous les acteurs concernés.

[12] COM(2001)370.

2.1.1. Garantir des services de fret ferroviaire de haute qualité

D'après des enquêtes menées auprès des clients [13], l'une des principales raisons du mécontentement des clients en ce qui concerne les services de fret ferroviaire est la mauvaise qualité des services, qui ne cesse de se détériorer, particulièrement dans le cas des services internationaux. La vitesse commerciale moyenne des services internationaux de fret ferroviaire, la ponctualité et la fiabilité des services sont loin d'être satisfaisantes. Les opérateurs du transport combiné signalent une détérioration inquiétante de la ponctualité des trains de transport combiné au cours des dernières années (voir tableau x), ce qui engendre des coûts importants pour les entreprises ferroviaires en raison des réclamations de clients mécontents, de l'utilisation inefficace des actifs et de la baisse du chiffre d'affaires.

[13] Voir par exemple Symonds Group (2001), A study on single wagonload rail traffic, p. 95 et suiv.

L'importance de services de fret ferroviaire de haute qualité pour améliorer la performance environnementale du transport de marchandises, notamment dans les régions montagneuses

Le transport de marchandises par chemin de fer doit contribuer plus que jusqu'à présent à atténuer la pression des transports routiers sur l'environnement, en particulier dans les zones sensibles telles que les régions montagneuses (Alpes et Pyrénées, par exemple). Le système des écopoints appliqué au transport routier de marchandises à travers les Alpes autrichiennes tente de limiter les incidences sur l'environnement dans les vallées alpines de l'Autriche. Comme ce système expire en 2003, il faudra trouver des solutions de rechange pour concilier la nécessité de protéger l'environnement dans les zones montagneuses avec les besoins d'un système de transport efficace.

Dans le cadre de la politique des réseaux transeuropéens, la Communauté soutient déjà le développement d'une nouvelle grande infrastructure ferroviaire dans les Alpes (tunnel du Mont-Cenis et du Brenner). Toutefois, étant donné l'importance et le coût élevé du projet, il est essentiel que les entreprises ferroviaires puissent tirer le maximum de bénéfices de cette future infrastructure pour qu'elle soit rentable. En outre, comme ce projet ne sera achevé qu'à long terme, il est nécessaire d'améliorer l'infrastructure existante (en supprimant les goulets d'étranglement sur les lignes traversant les Alpes et sur leurs accès) ainsi que la qualité des services sur ces axes, afin de rendre le rail plus attrayant que le transport routier.

Les Alpes et les Pyrénées constituent des obstacles naturels entre des régions économiquement importantes de l'Europe qui connaissent une forte croissance du trafic. Le transport ferroviaire combiné passant par les Alpes représente 25 % du trafic total; dans le cas des Pyrénées, le chiffre est beaucoup plus bas (environ 5 %). Ces chiffres montrent que les transports routiers représentent toujours une part dominante dans ce trafic. Or, la circulation à travers ces montagnes se prête bien au transport combiné. La grande majorité du trafic est constituée par le transport à grande distance de produits finis et semi-finis. Comme il n'existe que quelques cols permettant de traverser les montagnes, le trafic a tendance à se concentrer naturellement, ce qui offre de bonnes possibilités pour les trains blocs et les navettes.

Il est temps maintenant d'améliorer la qualité des services ferroviaires afin qu'ils puissent pleinement exploiter leurs avantages concurrentiels et environnementaux pour absorber une plus grande partie du trafic routier.

Le problème de la qualité est particulièrement aigu dans certains corridors, tels que le passage alpin nord-sud entre l'Allemagne, l'Autriche et l'Italie, où le manque de locomotives entraîne souvent des retards considérables aux frontières. Les performances désastreuses du fret ferroviaire ont des répercussions graves sur les autres secteurs de transport et donc sur les incidences des activités de transport sur l'environnement dans les régions alpines. Comme le transport de marchandises par route reprend généralement le transport de marchandises perdu par le rail, les pays alpins tels que l'Autriche, la France et la Suisse souffrent de plus en plus de la pollution atmosphérique et des nuisances sonores causées par les transports routiers. Ces pays souhaitent que des mesures urgentes et efficaces soient prises afin de réduire le nombre de poids lourds traversant leur territoire et de transférer le fret de la route à d'autres modes de transport plus respectueux de l'environnement, comme le rail.

Une étude [14] commandée par l'UIRR (Union internationale des sociétés de transport combiné rail-route) et cofinancée par la Commission dans le cadre de son programme PACT a analysé le problème de la qualité du transport combiné avec le rail sur 8 grands axes européens de transport en tenant compte de plus de 18 000 mouvements de trains par an. L'étude a mis en évidence que deux tiers des problèmes de ponctualité sont dus à un mauvais fonctionnement des opérations ferroviaires. Le rapport contient un certain nombre de recommandations au niveau structurel, institutionnel et opérationnel/procédural. La principale recommandation sur les mesures de nature structurelle est l'ouverture des marchés de fret ferroviaire afin de promouvoir la concurrence. La Commission partage entièrement cette conclusion. La politique de tarification de l'infrastructure de transport, qui est préconisée par la Commission sur la base du principe de "l'utilisateur payeur", ne peut être efficace que s'il y existe une alternative compétitive aux transports routiers à travers les Alpes. Pour répondre aux attentes, une infrastructure ferroviaire de capacité adéquate doit être mise en place, il faut faire des investissements dans du matériel roulant approprié et, le plus important, la qualité des services ferroviaires doit être améliorée rapidement. L'introduction plus large de services de ferroutage ("route roulante") peut être considérée comme une solution rapide aux problèmes de transport dans les Alpes, mais ne constitue pas une stratégie pour stimuler le transfert modal pour le trafic à grande distance. Au contraire, elle a tendance à accroître l'attrait du transport de marchandises par route à grande distance.

[14] UIRR (2000), A Quality Strategy for Combined Transport - The beginning of a Transformation, rapport final, 21 novembre.

La Commission propose un certain nombre de mesures pour répondre au problème des incidences sur l'environnement du transport de marchandises et favoriser le transfert modal dans les régions montagneuses, notamment en Autriche, comme annoncée dans le rapport de la Commission concernant les transports routiers de marchandises en transit par l'Autriche (COM (2000) 862 final, paragraphe 1.6.3):

- Une approche européenne pour assurer un niveau de qualité élevé des services de fret ferroviaire en Europe est expliquée plus en détail dans ce chapitre.

- La Commission a l'intention de présenter une directive-cadre sur la perception de redevances d'utilisation des infrastructures de transport, y compris des redevances pour les effets sur l'environnement des activités de tous les modes de transport.

- Dans le contexte de la politique des réseaux transeuropéens, la Commission a décidé de renforcer son soutien au développement d'infrastructures ferroviaires transfrontalières dans les régions caractérisées par des barrières naturelles.

- Dans le cinquième programme-cadre de R&D, la Commission a lancé un réseau thématique à grande échelle ("Alpnet") et, après achèvement de cet exercice à la fin de 2002, exploitera pleinement les connaissances acquises pour encourager davantage le transport ferroviaire dans les zones montagneuses.

- Le programme Marco Polo, qui devrait être opérationnel d'ici 2003, apportera un soutien important à toutes les actions visant à améliorer la qualité et les performances du transport ferroviaire dans ces zones sensibles.

Ponctualité des trains UIRR par rapport à l'heure d'arrivée programmée 1999 - 2001 (en %)

>EMPLACEMENT TABLE>

Source: UIRR (2001)

L'une des principales raisons de la qualité insuffisante est le manque de responsabilité d'une entreprise ferroviaire pour la bonne exécution de tout le service international en mode classique de coopération. Diverses initiatives d'amélioration de la qualité des chemins de fer [15] ont montré qu'une gestion rigoureuse de la qualité dans certains corridors peut conduire à une amélioration notable de la qualité. Les entreprises ferroviaires n'ont toutefois pas appliqué une telle gestion de la qualité à l'ensemble des services internationaux. L'objectif des chemins de fer doit être de regagner l'image d'un service fiable et de haute qualité afin d'être compétitifs et d'absorber une part plus élevée de la croissance future prévue pour le marché des transports de fret.

[15] Par exemple, le projet qualité de l'UIC de 1999 et divers projets nationaux.

La Commission estime que l'ouverture totale des marchés du fret ferroviaire et le renforcement de la concurrence qui en résulte fourniront les incitations nécessaires pour que les entreprises ferroviaires améliorent la qualité de leurs services. Cependant, l'ouverture du marché ne donnera probablement des effets tangibles qu'à moyen terme, car l'augmentation de la concurrence sera progressive. À court terme, des mesures spécifiques visant à améliorer la qualité des services doivent être prises afin de rétablir la confiance des clients dans les services de fret ferroviaire. Le système de suivi du marché ferroviaire établi par la directive 2001/12 permettra de suivre attentivement, à l'aide d'un certain nombre d'indicateurs clés, l'évolution de la qualité des services offerts sur les marchés européens du fret ferroviaire.

La Commission propose trois mesures spécifiques pour remédier aux problèmes de qualité.

i) La Commission a l'intention de proposer une modification de la directive 2001/14 afin de permettre aux candidats autorisés autres que les entreprises ferroviaires de demander des sillons. Un candidat autorisé dans le secteur du fret ferroviaire pourrait être, par exemple, un chargeur ou un transitaire intéressé à utiliser le mode ferroviaire pour transporter des volumes de marchandises importants et assez stables dans le temps. Si le chargeur ne trouve pas auprès d'une entreprise ferroviaire une offre satisfaisant à ses besoins, il pourrait lui-même demander un sillon. Il pourrait alors concevoir et organiser un service pour lequel il sous-traiterait la traction à une entreprise ferroviaire. L'inclusion de candidats autorisés dans le cadre réglementaire renforcerait sensiblement la position des clients du fret ferroviaire vis-à-vis des entreprises ferroviaires et contribuerait ainsi à l'amélioration de la qualité des services.

ii) La Commission s'attend à ce que l'industrie ferroviaire européenne prenne un certain nombre de mesures volontaires visant à améliorer le système d'incitation pour la qualité des services. Plus particulièrement, les entreprises ferroviaires européennes devraient s'engager à prévoir systématiquement, d'une manière équitable et non discriminatoire, des engagements de qualité des services dans leurs contrats avec les clients. Sur la base d'un consensus entre les entreprises ferroviaires et les clients, ces critères de qualité comprendront, par exemple, la régularité et la fiabilité des services, des heures d'arrivée et de départ conformes aux lois du marché, la ponctualité, la facturation transparente, etc. (pour les entreprises ferroviaires), la présentation en temps voulu des wagons et des marchandises au point de prise en charge, etc. (pour les clients). Les systèmes d'amélioration des performances des entreprises ferroviaires travaillant en coopération devraient fournir des incitations efficaces pour assurer un haut niveau de qualité et responsabiliser tous les partenaires pour les risques qu'ils sont tenus de maîtriser. En outre, les entreprises ferroviaires européennes, dans un effort conjoint avec leurs clients, devraient tenter de leur propre initiative d'améliorer leurs procédures d'exploitation, particulièrement pour les services internationaux.

iii) À titre complémentaire, la Commission à l'intention de proposer un règlement qui fixera les modalités d'indemnisation en cas de non-conformité aux exigences de service contractuelles. Ce texte fournira aux deux parties, entreprises ferroviaires et clients, des incitations efficaces pour assurer un niveau élevé de qualité des services. Ces incitations seront définies selon des principes communs. Elles devraient être financières sous forme d'un système d'indemnisation ou d'un système de performance "bonus/malus", avec un partage approprié des risques et des récompenses, en évitant les récompenses pour n'avoir fait que ce qui est prévu dans le contrat. Les incitations devraient s'appliquer à l'ensemble du produit plutôt qu'à certaines parties seulement et elles devraient englober les risques pouvant être maîtrisés par les entreprises ferroviaires et les clients.

Les éléments d'une approche européenne future en matière de qualité des services de fret ferroviaire sont développés dans l'annexe 1.2.

2.1.2. Surmonter les obstacles à l'entrée de services paneuropéens de fret ferroviaire

L'expérience acquise avec les tentatives d'entreprises ferroviaires d'accéder au marché des services de fret ferroviaire, au niveau national ou international, a montré que les nouveaux arrivants, y compris les opérateurs existants à l'extérieur de leur pays d'origine, sont confrontés à une multitude d'obstacles. Les nouveaux arrivants, en particulier, doivent dépenser énormément de temps et de ressources pour surmonter ces obstacles avant qu'ils puissent commencer à offrir leurs services. Voici un exemple typique: chaque entreprise ferroviaire a besoin de la traction pour ses voitures, mais les nouveaux arrivants auront des difficultés à obtenir la traction dont ils ont besoin parce qu'il n'existe que quelques très petits marchés de seconde main ou de location de locomotives. S'ils trouvent une locomotive, le conducteur de celle-ci ne peut pas franchir les frontières parce que les règlements nationaux régissant leurs programmes de formation et conditions d'examen sont différents. La locomotive doit être équipée d'un système de protection automatique du train (ATP) pour obtenir le certificat de sécurité. Or, les systèmes ATP sont généralement tous différents d'un pays à l'autre et il est difficile, surtout pour une petite entreprise ferroviaire, d'acheter un tel système et de l'installer sur ses locomotives puisqu'il n'existe pas de marché de seconde main. En outre, les fournisseurs monopolistes pratiquent des prix très élevés et ont de longs délais de livraison.

Une fois opérationnelle et après avoir obtenu un sillon, l'entreprise ferroviaire doit aussi avoir accès aux équipements de service pour obtenir, par exemple, le courant de traction, le combustible diesel, l'accès aux gares et aux services de manoeuvre ainsi qu'aux services d'entretien et de réparation. L'entreprise ferroviaire indépendante risque souvent de ne pas obtenir le service à un prix compétitif ou aux mêmes conditions que l'opérateur ferroviaire national.

Les régimes de transit douanier peuvent également constituer un problème pour les entreprises ferroviaires souhaitant exploiter des services internationaux. Les entreprises ferroviaires nationales ont mis à profit d'un régime de transit simplifié spécifique. Ce régime prévoit entre autres la dispense de garantie et des formalités frontalières de transit, ce qui facilite considérablement la fourniture de services internationaux. Toutefois, les conditions à remplir pour pouvoir bénéficier du régime simplifié (par exemple, l'obligation de transporter les marchandises dans chaque pays par une entreprise ferroviaire distincte, de ventiler les coûts de transport pour chacun des pays traversés lors d'une opération de transport donnée et de conserver les documents pour les inspections douanières dans un registre central à mettre en place par l'entreprise ferroviaire dans chaque pays) ne peuvent pas être remplies, ou alors seulement dans des conditions économiquement déraisonnables, par les entreprises ferroviaires indépendantes ou pour des opérations de transport dans des conditions d'accès ouvert. Par conséquent, ces conditions entravent le développement de marchés européens ouverts de fret ferroviaire et empêchent la concurrence.

Afin de réduire les obstacles à l'accès au marché, la Commission a proposé trois actions concrètes:

i) Une mise en oeuvre rapide et coordonnée du système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS) contribuera à surmonter le problème de l'entrée sur le marché qui résulte des systèmes ATP nationaux. Le système de contrôle-commande ERTMS pourra accomplir les mêmes fonctions que les systèmes ATP nationaux. Une mise en oeuvre coordonnée aurait également l'avantage de réduire les coûts de la compatibilité avec les systèmes de contrôle-commande nationaux existants. Par conséquent, la Commission, en coopération avec le Comité de l'interopérabilité, entend veiller à l'élaboration de plans nationaux cohérents de déploiement de l'ERTMS pour le système ferroviaire conventionnel.

ii) La Commission estime qu'un accès non discriminatoire aux installations de service est essentiel pour stimuler la concurrence sur les marchés du fret ferroviaire. Les organismes de réglementation devront jouer un rôle déterminant dans ce domaine. Pour permettre aux organismes de réglementation nationaux de remplir ce rôle, la Commission a l'intention de présenter une proposition de modification de la directive 2001/14 en vue de renforcer les compétences des autorités de réglementation des chemins de fer en ce qui concerne la garantie d'un accès non discriminatoire aux services et aux installations de service.

iii) La Commission a l'intention de faire des propositions en 2002 pour définir les conditions dans lesquelles toutes les entreprises ferroviaires peuvent profiter des simplifications du régime communautaire de transit douanier d'une manière transparente et non discriminatoire, en tenant dûment compte du cadre réglementaire libéralisé pour le fret ferroviaire européen. Cela stimulerait également la compétitivité du trafic ferroviaire de transit passant notamment par la Suisse.

Un examen plus approfondi des obstacles à l'entrée sur le marché et des mesures destinées à les surmonter figure à l'annexe 1.3.

2.1.3. Développer l'infrastructure pour des services ferroviaires européens performants

L'utilisation inefficace, le manque d'interopérabilité, la faible priorité donnée au fret lors de l'octroi de sillons ainsi que les insuffisances techniques et physiques sont d'importants obstacles au développement du fret ferroviaire européen. Afin de promouvoir une pénétration rapide des spécifications d'interopérabilité, la Commission établira un lien avec l'aide financière communautaire accordée aux projets d'infrastructure ferroviaire transeuropéenne, c'est-à-dire que le financement communautaire sera assorti de conditions d'interopérabilité. Les gestionnaires de l'infrastructure ferroviaire doivent coopérer au niveau international pour assurer une meilleure utilisation de l'infrastructure existante. À cet effet, il convient d'arriver à une meilleure harmonisation des flux de trafic (lent et rapide) lors de l'attribution des sillons internationaux et nationaux, en accordant l'importance voulue au fret international. Afin d'optimiser le réseau, le concept de réseau européen de base pour des services de fret ferroviaire de haute qualité devrait être développé. Ce concept prévoit l'utilisation de l'infrastructure existante mais en essayant de séparer, lorsque cela est possible, les différents types de trafic, principalement en fonction de la vitesse, et d'accorder la priorité au fret sur certains grands axes. Une harmonisation ascendante de paramètres de qualité essentiels, tels que la longueur des trains, le gabarit de chargement, la charge à l'essieu, dans le cadre du processus d'interopérabilité permettrait d'améliorer sensiblement l'économie et les performances des services.

L'européanisation des services de fret ferroviaire augmente le besoin pour les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure de disposer de systèmes performants d'information et d'échange de données (par exemple pour la gestion du parc de wagons, l'établissement des horaires, le positionnement et le suivi, les relations avec les clients, etc.). Bien qu'il existe des systèmes d'information nationaux, les problèmes surgissent lorsqu'il s'agit de trafic international. Les protocoles définissant le format des données et les interfaces de réseau ne correspondent généralement pas. Pour examiner les aspects techniques de systèmes d'information interopérables, la Commission a chargé l'AEIF d'élaborer rapidement les spécifications techniques d'un système européen d'échange de données ferroviaires dans le cadre du processus d'interopérabilité du système ferroviaire conventionnel. En ce qui concerne l'aspect opérationnel, la Commission encourage le secteur des entreprises (entreprises ferroviaires, intégrateurs logistiques, transitaires) à prendre l'initiative pour établir une plate-forme d'échange de données gérée commercialement lorsque les spécifications techniques pour les applications télématiques au service du fret seront disponibles. Pour la mise en oeuvre d'un tel concept stimulant le transfert intermodal, l'industrie pourrait demander un soutien communautaire dans le cadre du futur programme Marco Polo.

L'annexe 1.4 contient des détails supplémentaires sur les mesures envisagées en vue d'améliorer l'infrastructure pour le fret ferroviaire européen.

2.1.4. Améliorer la performance environnementale du fret ferroviaire pour stimuler sa contribution à la mobilité durable

Le rail est un mode de transport relativement respectueux de l'environnement. Toutefois, le fret ferroviaire doit améliorer ses performances en termes de nuisances sonores et d'émissions provenant des moteurs diesel s'il ne veut pas prendre du retard par rapport à d'autres modes, comme le transport de marchandises par route, qui ont récemment fait des progrès importants sur le plan de la performance environnementale. Le bruit des wagons de fret, qui réveille les habitants lors de leur passage dans les villes la nuit, et les fumées des locomotives diesel sont au centre des critiques formulées par une population européenne qui est de plus en plus sensible aux questions environnementales.

La Commission a l'intention de s'attaquer au problème du bruit des nouveaux matériels roulants pour le fret par la fixation, dans le cadre du processus d'interopérabilité, de valeurs limites ambitieuses pour les émissions sonores. La Commission tiendra compte aussi du rapport coûts/bénéfices lors de l'élaboration de ces valeurs limites. Pour exploiter le potentiel de réduction des émissions atmosphériques des locomotives diesel, la Commission proposera de modifier la directive 97/68 sur les émissions des moteurs à combustion interne pour y inclure les moteurs diesel à faible puissance des locomotives et fixer des valeurs limites d'émission rentables mais ambitieuses. Les émissions provenant des moteurs diesel à grande puissance feront l'objet de valeurs limites dans le cadre du processus d'interopérabilité pour le rail conventionnel. Les États membres sont invités à combiner l'approche des valeurs limites définissant un niveau minimal de réduction avec le recours à un instrument économique, tel qu'une redevance pour l'utilisation de l'infrastructure basée sur le niveau des émissions, afin d'atteindre des taux de réduction plus élevés s'ils le souhaitent.

Il est toutefois essentiel qu'une politique efficace en matière de nuisances sonores causées par le fret ferroviaire porte également sur le parc existant, notamment parce que les cycles d'investissement dans le matériel roulant sont particulièrement longs. La Commission entamera un dialogue avec les acteurs industriels pour évaluer les options rentables, en particulier des mesures volontaires prises par l'industrie pour réduire les nuisances sonores dues au matériel roulant (par exemple en dotant le matériel existant de sabots de frein moins bruyants en matériau composite) et les émissions atmosphériques provenant des moteurs diesel (par exemple par la mise en conformité ou l'optimisation a posteriori des moteurs).

Les mesures environnementales pour le fret ferroviaire européen sont développées plus en détail dans l'annexe 1.5.

2.2. Développer des transports internationaux de passagers de qualité

La fourniture active de services de transport de passagers de haute qualité constituera l'un des meilleurs moyens de réaliser le transfert modal du transport par voiture et avion au transport ferroviaire et de contribuer aux objectifs de la politique commune des transports et du Livre blanc. Pour réaliser ce transfert, il sera nécessaire d'arriver, par une analyse commune, à un consensus sur les problèmes qui se posent dans la fourniture de services transport de passagers et d'élaborer et mettre en oeuvre des mesures visant à trouver des solutions à ces problèmes. Pour la Commission, il ne s'agit pas d'un problème nouveau. En effet, elle a reçu et continue de recevoir de nombreuses plaintes et demandes de citoyens et groupes d'intérêt qui souhaitent que ces problèmes soient résolus et que des propositions soient présentées en vue d'améliorer les niveaux de service actuels. Quoique de nature diverse, les plaintes et les suggestions concernent principalement la ponctualité des services, la disponibilité d'informations sur les prix, les horaires et les retards, l'accessibilité des trains pour les personnes à mobilité réduite ou les personnes voyageant avec leur bicyclette. Les conditions de voyage saines et sûres ainsi que la sécurité dans les trains et gares sont souvent mentionnées dans les plaintes adressées à la Commission. Enfin, la manière dont sont traitées les plaintes pour niveau de service insuffisant ou contrat inéquitable ainsi que le manque de participation des usagers aux procédures de consultation concernant les horaires, l'ouverture ou la fermeture de services ou des lignes entières, ont été cités par différentes organisations d'usagers.

À cet égard, la Commission examine deux aspects pour améliorer la situation. Tout d'abord, l'introduction d'une concurrence régulée des services nationaux et internationaux de transport de passagers et, deuxièmement, l'affirmation des droits des passagers. L'annexe 2 de la présente communication décrit en détail la situation actuelle des services internationaux de transport de passagers, le cadre juridique communautaire existant ainsi que les nouvelles propositions. Une étude effectuée par OGM-consultants et une consultation d'organisations d'usagers et de passagers, organisée par la Commission à Bruxelles le 15 octobre 2001, ont fourni des données importantes pour la description de la situation actuelle.

2.2.1. Les arguments en faveur d'une ouverture progressive du marché

Tout d'abord, la situation juridique actuelle prévoir des droits d'accès pour les regroupements internationaux. La directive 91/440 permet d'accorder des droits d'accès aux regroupements internationaux qui exploitent des services internationaux de transport ferroviaire de passagers. En vertu de la directive 95/18, une entreprise ferroviaire peut demander une licence dans un État membre et constituer un regroupement avec une autre entreprise ferroviaire titulaire d'une licence ou même avec une filiale de celle-ci.

Ensuite, l'expérience acquise dans les États membres montre que la concurrence régulée va de pair avec des services de transport de passager plus efficaces et attrayants. La Suède et le Royaume-Uni, les deux pays où la concurrence régulée est la plus poussée, sont aussi les pays où on a enregistré la croissance la plus rapide du transport ferroviaire de passagers depuis le milieu des années 1990. D'autres États membres qui ont eu recours à la concurrence régulée à une plus petite échelle pour les services régionaux - Allemagne, Portugal et Pays-Bas - font également état de bons résultats.

C'est pour ces raisons que la Commission a adopté en 2000 un projet de règlement [16] sur les exigences en matière de service public dans les transports publics. En vertu de ce règlement, une indemnisation financière ou des droits exclusifs pour l'exploitation de services de transport ferroviaire de passagers devraient, dans presque tous les cas, être octroyés par le biais de la concurrence régulée. Cette proposition est actuellement à l'examen au Conseil et au Parlement européen. Elle conduira non seulement à un meilleur service ferroviaire, mais aussi à une réduction substantielle du risque que les subsides et droits exclusifs existants pour les entreprises ferroviaires soient compromis en vertu des dispositions du droit communautaire en matière de concurrence.

[16] COM(2000)0007 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des États membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable public service (présentée par la Commission), JO C 365E, 19 décembre 2000, p. 169.

Les dispositions de ce projet de règlement s'appliquent aux services tant internationaux que nationaux. Toutefois, une étude effectuée par OGM sur l'évolution du marché des transports internationaux de passagers [17] a montré qu'il existe un large consensus sur le fait que les services ferroviaires internationaux ne bénéficient pas d'indemnisations financières et ne sont pas protégés par des droits exclusifs. Cette évaluation devra être revue après l'adoption de la proposition de règlement.

[17] OGM study on the development of (international) rail passengers markets and policy, publication prévue en 2002.

Compte tenu de cette situation, il convient d'examiner les options envisageables pour une véritable ouverture du marché des services internationaux de transport ferroviaire de passagers.

Dans l'étude OGM, l'évaluation approfondie de la structure et de la taille du marché des services internationaux de transport de passagers permet d'identifier 5 segments ayant des caractéristiques distinctes et intéressant des usagers différents. Le premier segment est celui des services transfrontaliers régionaux pour les navetteurs ou les voyages de tourisme qui ne dépassent pas 80-90 km. Ces services sont utilisés principalement par des citoyens vivant dans les zones frontalières d'un État membre et travaillant dans autre. Le deuxième segment est celui des services interurbains à grande distance. Ces services sont, avec les services internationaux à grande vitesse, les plus connus et intéressent principalement les marchés des loisirs et des voyages d'affaires. Le segment des services à grande vitesse n'est apparu qu'avec la mise en place de lignes spécialisées à grande vitesse. Il s'agit d'un segment où le transfert modal a été réalisé avec succès. Le meilleur exemple est le transfert spectaculaire du transport aérien et routier vers le transport ferroviaire entre Bruxelles et Paris. Le quatrième segment est constitué par les créneaux dits réguliers: les trains de nuit et les trains autos-couchettes, qui sont très importants pour le marché du tourisme. Enfin, il convient de mentionner le marché des services occasionnels, qui consiste en services saisonniers à destination des stations de sports d'hiver ou des stations balnéaires.

Outre les possibilités d'ouverture du marché offertes par la directive 91/440 existante et le règlement sur les obligations de service public, des mesures supplémentaires destinées à améliorer les services de transport ferroviaire de passagers seraient plus efficaces une fois que les structures réglementaires prévues par les directives sur l'infrastructure [18] seront mises en oeuvre. Cette amélioration pourrait se faire selon les étapes suivantes:

[18] Directives 2001/12, 2001/13 et 2001/14 du 26 février 2001, JO L 75 du 15 mars 2001.

- la première étape consisterait en une ouverture totale du marché des créneaux réguliers (trains de nuit et trains autos-couchettes), avec possibilité de cabotage, ainsi que des services occasionnels. Le service de nuit Paris-Vienne, par exemple, est utilisé par de nombreux voyageurs nationaux sans qui ce service ne serait pas rentable. Ce segment du marché est très limité: moins de 20 % de l'ensemble des services internationaux sont des services de nuit, dont beaucoup n'acceptent pas les passagers nationaux. Des opérateurs privés qui louent du personnel et du matériel auprès de l'opérateur en place effectuent déjà des services occasionnels;

- une deuxième étape d'une ouverture plus poussée du marché est l'ouverture complète de tous les services internationaux, y compris les services à grande distance et grande vitesse, mais sans cabotage. Les services à grande vitesse entre Bruxelles, Paris et Londres sont un bon exemple de ce segment: la proportion de passagers nationaux utilisant ces services est extrêmement faible;

- la dernière étape du processus d'ouverture du marché pourrait alors consister en une ouverture totale du marché pour tous les services internationaux, avec la possibilité du cabotage, du moins dans les cas où ceci ne compromettrait pas l'efficacité des droits exclusifs octroyés par le biais de la concurrence régulée qui sera introduite par le règlement relatif aux exigences en matière de service public dans les transports publics.

La question de la disponibilité de matériel roulant et de l'accès équitable à celui-ci pour les nouveaux opérateurs devrait aussi être examinée lors de l'élaboration de mesures supplémentaires en vue d'assurer un accès équitable au marché. La Commission procédera à un examen détaillé de toutes ces questions et, le cas échéant, présentera les propositions qui s'imposent.

2.2.2. Améliorer les droits des passagers

Comme annoncé dans le Livre blanc, la Commission a l'intention de proposer en 2003 un règlement sur les droits des passagers, règlement qui devrait comprendre des dispositions en matière de conditions contractuelles équitables et transparentes, de consultation des consommateurs, de traitement des réclamations, de règlement des litiges à l'amiable, d'indemnisation et d'assistance en cas de retards, d'annulations, de correspondances ratées et de réservations de sièges non honorées. L'amélioration de la disponibilité d'informations sous forme électronique sur les prix, les billets, les horaires et les services offerts sera également examinée.

À cet égard, la Commission examinera les liens entre transports ferroviaires nationaux et internationaux en vue de déterminer si et, le cas échéant, dans quelle mesure les droits des usagers des transports ferroviaires internationaux et nationaux peuvent être séparés dans la pratique. Les effets de la proposition de règlement sur les droits des consommateurs dans les pays candidats seront également examinés.

La Commission examinera également la possibilité d'adopter un texte législatif imposant aux transporteurs d'offrir aux passagers des niveaux minimaux d'intégration de services.

L'industrie des chemins de fer et notamment les opérateurs et les fabricants, seront encouragés à améliorer la qualité des services en fournissant de meilleures informations sous forme électronique sur les prix, les billets et les horaires. Ils seront également encouragés à améliorer la qualité, la sécurité et la sûreté des services internationaux et des gares par l'utilisation de matériel roulant sûr, confortable et accessible.

Plus particulièrement, les entreprises ferroviaires seront encouragées à élaborer une charte sur la qualité des services couvrant des questions telles que la ponctualité, la disponibilité d'informations sous forme électronique, l'accessibilité des trains pour les personnes à mobilité réduite ou les personnes voyageant avec leur bicyclette, la protection des non-fumeurs.

En outre, la Commission a l'intention de promouvoir la mise en place d'une plate-forme européenne d'organisations d'usagers des chemins de fer, qui pourrait négocier avec les entreprises ferroviaires et être consultée par celles-ci, et qui pourrait participer à la réalisation régulière de sondages sur la satisfaction des clients.

* * *

Liste des actions annoncées dans le Livre blanc "La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix" [19] et présentées dans la seconde partie: "Les pistes de réflexion pour dynamiser le marché ferroviaire et améliorer la qualité: les actions futures"

[19] COM(2001)370.

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1. ANNEXE 1: Lignes d'action pour améliorer les performances du fret ferroviaire européen

1.1. Développements et lacunes du marché du fret ferroviaire

En raison de l'organisation nationale des marchés, le fret ferroviaire constitue un secteur très fragmenté caractérisé par des techniques opérationnelles souvent dépassées et des équipements incompatibles et, lorsqu'ils existent, des systèmes informatiques largement dépassés et incompatibles. Il ne répond souvent pas aux besoins des clients et fournit des services qui ne sont souvent pas concurrentiels, particulièrement dans le transport international. Les entreprises ferroviaires ne sont souvent pas en mesure de dire leurs clients où se trouvent leurs marchandises et les services souffrent d'un manque étonnant de fiabilité. Malgré certains bons exemples, le fret ferroviaire n'est dans l'ensemble pas une référence. Certes, les chiffres globaux dissimulent des différences de performance, que ce soit entre les différents segments du marché ferroviaire ou les différentes entreprises opérant sur ce marché [20].

[20] Voir, par exemple, Observatoire des politiques et des stratégies de transport en Europe (2001), Dossier n° 2, Le fret ferroviaire en Europe, octobre.

Le transport par wagons complets représentait autrefois la principale forme de transport de fret ferroviaire. Les services de transport par wagons complets concurrencent le transport routier pour le marché des expéditions de petit à moyen volume et de haute valeur. Ce segment du marché du fret connaît une croissance particulièrement dynamique et cette tendance devrait se maintenir. Toutefois, les services de transport par wagons complets ne sont pas concurrentiels pour diverses raisons (coût élevé, notamment pour les services de triage et de livraison au point final de la production, manque de fiabilité, approche insuffisamment axée sur le client, matériel roulant inadéquat, manque d'informations aux clients sur la localisation des wagons, etc.). En conséquence, leur importance relative a baissé considérablement, particulièrement au cours des 40 dernières années. Même à la fin des années 1980, le transport par wagons complets dans l'UE représentait presque 45 % de l'ensemble du fret ferroviaire. À la fin des années 1990, sa part était passée à environ 35 %.

Certaines entreprises ferroviaires n'acceptent plus les commandes de transport de faibles volumes et réduisent le nombre de voies d'évitement et de gares desservies par leur système de transport par wagons complets afin de réduire les coûts. Cette diminution des volumes transportés et des voies d'évitement a un effet négatif sur l'économie du système et donc sur sa compétitivité-coûts. Il est évident que ce segment du marché a besoin d'une nouvelle vision européenne à développer par les acteurs du marché et de meilleures conditions générales pour améliorer ses performances sur le marché des transports.

Le transport combiné a été considéré par de nombreuses entreprises ferroviair