ABRÉVIATIONS

ABS : appui budgétaire sectoriel

CNDH : Conseil national des droits de l’homme

CRIS : système commun d’information RELEX (Common Relex Information System)

CSFA : Conseil suprême des forces armées d’Égypte

DSP : document de stratégie par pays

FEDEM : Fonds européen pour la démocratie

FMI : Fonds monétaire international

FSSC : facilité de soutien à la société civile

GFP : gestion des finances publiques

ICD-ANE : instrument de financement de la coopération au développement — acteurs non étatiques

IdS : instrument de stabilité

IEDDH : instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme

IEVP : instrument européen de voisinage et de partenariat

MEDA : mesures d’accompagnement aux réformes des structures économiques et sociales dans les pays tiers du bassin méditerranéen

NCCM : Conseil national de l’enfant et de la mère (National Council for Childhood and Motherhood)

NCW : Conseil national des femmes (National Council for Women)

OCC : organisation centrale de contrôle

ONG : organisation non gouvernementale

OSC : organisation de la société civile

PEV : politique européenne de voisinage

PIB : produit intérieur brut

PIN : programme indicatif national

PME : petite et moyenne entreprise

SEAE : Service européen pour l’action extérieure

SIGMA : soutien à l’amélioration de l’administration et de la gestion (support in governance and management)

SYNTHÈSE

I. L’Égypte est le plus grand pays du monde arabe et joue traditionnellement un rôle de premier plan en Afrique du Nord ainsi qu’au Moyen-Orient. Elle a également été l’un des grands acteurs du Printemps arabe avec le soulèvement contre le régime Moubarak, au début de 2011.

II. Avant comme après le soulèvement, l’Égypte a figuré parmi les principaux bénéficiaires de l’aide distribuée par l’instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), instrument utilisé par l’Union européenne (UE) pour soutenir sa politique européenne de voisinage (PEV).

III. Pour la période 2007-2013, une enveloppe avoisinant le milliard d’euros a été allouée à l’Égypte. Quelque 60 % de ces fonds sont transférés au titre de l’appui budgétaire sectoriel (ABS) au gouvernement égyptien, le reste étant versé dans le cadre de projets choisis d’un commun accord avec les autorités égyptiennes. L’UE a également mis des montants nettement plus modestes directement à la disposition d’organisations de la société civile (OSC), en particulier grâce à l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH).

IV. L’audit a porté sur la question de savoir si la Commission européenne et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) ont efficacement géré l’aide de l’UE pour améliorer la gouvernance en Égypte avant et après le soulèvement de 2011.

V. L’audit a couvert la période qui s’est achevée en septembre 2012. Il a été centré sur deux domaines clés de la gouvernance: d’une part, les droits de l’homme et la démocratie; d’autre part, la gestion des finances publiques (GFP) et la lutte contre la corruption. Vingt-cinq projets et les trois principaux programmes d’ABS ont été examinés. La manière dont l’UE a administré le cadre plus général de la coopération avec l’Égypte au titre de la PEV afin d’amener un progrès dans ces domaines a également été abordée.

VI. L’audit a montré que, globalement, la Commission et le SEAE n’ont pas été en mesure de gérer efficacement l’aide de l’UE pour améliorer la gouvernance en Égypte. Cela s’explique en partie par les conditions difficiles qu’ils ont rencontrées dans ce pays, mais aussi par des insuffisances dans la façon dont ils ont géré leur coopération avec les autorités nationales.

VII. Avant le soulèvement, la Commission est parvenue à intégrer un grand nombre de questions relatives aux droits de l’homme et à la démocratie dans le plan d’action "Réformes" UE-Égypte de la PEV, et a également inscrit ces aspects parmi ses priorités pour l’aide de l’IEVP. Toutefois, ni le dialogue dans le cadre de la PEV ni le principal projet IEVP relatif aux droits de l’homme et à la démocratie, financé par la Commission, n’ont permis de réaliser de progrès. Malgré ces difficultés, la Commission a continué d’apporter une aide financière substantielle au gouvernement égyptien, notamment au titre de l’appui budgétaire.

VIII. Avant le soulèvement, les projets directement consacrés au financement d’OSC ont tendu à porter davantage leurs fruits, mais ont bénéficié de ressources très limitées. Malgré les fortes sommes versées dans le cadre de l’appui budgétaire, cet instrument n’a pas été efficace pour renforcer la gestion des finances publiques, et les progrès n’ont guère été rapides. La Commission a financé un projet de lutte contre la corruption très pertinent, mais celui-ci a démarré lentement et n’a pas fait l’objet d’un contrôle assez attentif.

IX. Après le soulèvement, le réexamen de la PEV a constitué un important effort de la part du SEAE, qui venait d’être mis en place, et de la Commission pour rendre l’aide de l’UE plus efficace. L’aide de l’UE à l’Égypte n’a toutefois pas encore été fondamentalement repensée en conséquence. Le réexamen a certes permis d’insister sur la promotion d’une "démocratie solide", thème qui présente un intérêt particulier dans le cas de l’Égypte, mais les droits des femmes et des minorités, qui représentent des problèmes majeurs dans ce pays, n’ont été traités comme des éléments d’importance primordiale ni lors du réexamen ni lors de l’octroi ultérieur de nouvelles aides. La valeur ajoutée des nouveaux mécanismes de soutien à la société civile est toujours à démontrer, tandis que le financement supplémentaire accordé aux OSC en Égypte reste modeste.

X. La révision connexe des modalités de l’appui budgétaire de l’UE a permis de recenser plusieurs moyens importants de renforcer la gestion de l’aide par la Commission, mais ces changements ne seront pas efficaces si celle-ci ne se montre pas plus rigoureuse dans l’application de sa conditionnalité.

XI. Le rapport comporte des recommandations concernant le renforcement du soutien aux droits de l’homme, à la démocratie, à la GFP et à la lutte contre la corruption, et concernant la nécessité de reconsidérer le recours à l’appui budgétaire pour l’Égypte.

INTRODUCTION

1. Ce rapport d’audit présente une évaluation des efforts entrepris par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et la Commission européenne pour promouvoir une bonne gouvernance en Égypte avant et après les événements de 2011.

ÉVOLUTION RÉCENTE DE LA SITUATION EN ÉGYPTE

2. Avec 84 millions d’habitants, l’Égypte est le plus grand pays du monde arabe et joue traditionnellement un rôle de premier plan en Afrique du Nord ainsi qu’au Moyen-Orient. Elle abrite l’une des plus fortes populations musulmanes au monde, ainsi toutefois qu’une importante minorité chrétienne. Ses relations avec l’État d’Israël, son voisin, revêtent une importance cruciale pour la paix dans la région et au-delà.

3. Entre la chute de la monarchie, en 1952, et 2011, l’Égypte a été dirigée par trois présidents autocratiques, tous issus de l’armée: d’abord, le colonel Nasser jusqu’à sa mort en 1970; ensuite, le colonel Sadate jusqu’à son assassinat par des musulmans radicaux en 1981; enfin, de 1981 à 2011, Hosni Moubarak, ancien vice-président du colonel Sadate, qui avait également rempli les fonctions de commandant en chef des forces aériennes.

4. Le président Moubarak a maintenu l’état d’urgence initialement instauré après l’assassinat du président Sadate durant les trente années qu’il a passées au pouvoir. Jusqu’en 2005, il a été le seul candidat à la présidence, ce qui lui a permis de remporter cinq élections consécutives avec une forte majorité, tandis que son parti, le Parti national démocratique, dominait le Parlement. En 2005, il a finalement cédé aux pressions en faveur de l’organisation d’élections présidentielles démocratiques, mais a ensuite soumis ces dernières à des conditions si restrictives qu’il était difficile à un concurrent sérieux de se présenter contre lui.

5. Par contre, particulièrement à partir de 2005, Moubarak a lancé un train de réformes économiques libérales généralement bien accueillies par la communauté internationale. Ces réformes ont toutefois plutôt aggravé que réduit les inégalités, car l’armée et les proches de la famille Moubarak détenaient des intérêts majeurs dans l’économie.

6. Le 25 janvier 2011, un soulèvement populaire s’est déclenché, les manifestants s’élevant contre l’état d’urgence prolongé, les brutalités et les tortures policières qui l’accompagnaient, l’absence d’élections libres et les restrictions à la liberté d’expression. Les protestations étaient également dirigées contre la corruption généralisée, les forts taux de chômage et la hausse du prix des aliments. Ces événements largement inattendus ont entraîné la démission de Moubarak, le 11 février 2011.

7. De février 2011 à juin 2012, l’Égypte a été gouvernée par le Conseil suprême des forces armées (CSFA). Par de nombreux aspects, ce dernier a adopté la même démarche autoritaire que les gouvernements précédents, notamment en prenant d’importantes mesures de répression contre les organisations non gouvernementales (ONG) étrangères, à compter de l’automne 2011. Néanmoins, après plusieurs reports, des élections présidentielles ont été organisées en mai et juin 2012. Elles ont débouché sur une courte victoire du candidat du parti des Frères musulmans, Mohamed Morsi.

8. Cette victoire du parti des Frères musulmans n’avait rien pour surprendre, vu les bons résultats de ce parti aux élections législatives, à la fin de 2011, où ses candidats ont remporté 235 sièges sur 498. Lors de ces élections, un bloc islamique plus conservateur, dirigé par les salafistes, a obtenu 123 sièges, tandis que les groupes libéraux laïques, qui avaient pourtant joué un rôle central dans le soulèvement, ne remportaient qu’environ 20 % des sièges. Ces élections ont toutefois été déclarées inconstitutionnelles sur certains points par la Cour suprême en juin 2012, et de nouvelles élections sont maintenant prévues pour 2013.

9. En décembre 2012, les Égyptiens ont voté en faveur d’une nouvelle Constitution. Toutefois, de larges pans de la société égyptienne ont exprimé de graves inquiétudes relatives à ce qui est perçu comme une dérive vers la charia, aux restrictions qui frappent la liberté d’expression, les droits des femmes et les droits des minorités, et à la prééminence persistante de l’armée.

CADRE DE COOPÉRATION DE L’UE

10. L’accord d’association entre l’Égypte et l’UE, entré en vigueur en 2004, établit la base juridique et le cadre institutionnel de la coopération de l’Égypte avec l’UE. Il prévoit qu’un conseil d’association se réunisse au niveau ministériel au moins une fois par an afin d’examiner les questions importantes relatives à l’accord ainsi que tout autre problème bilatéral ou international d’intérêt commun. Un comité d’association, assisté de sous-comités, doit permettre le dialogue au niveau des hauts fonctionnaires en vue d’assurer la mise en œuvre de l’accord.

11. L’insistance sur le respect des principes démocratiques et des droits fondamentaux de l’homme (article 2) constitue un élément fondamental de l’accord d’association. Cela reflète l’engagement de long terme de l’UE en faveur de la promotion des droits de l’homme et de la démocratie dans ses relations internationales, engagement également inscrit dans l’article 21 du traité sur l’Union européenne [1].

12. L’Égypte est le plus peuplé des pays couverts par la politique européenne de voisinage (PEV) de l’UE [2]. Cette politique, instaurée en 2004, vise à éviter la création de nouveaux clivages entre l’UE élargie et ses voisins méridionaux et orientaux en renforçant la prospérité, la stabilité et la sécurité dans l’ensemble des pays concernés.

13. Les plans d’action bilatéraux conclus par l’UE avec chacun des pays partenaires PEV jouent un rôle central dans cette politique. Ils définissent, par convention entre les deux parties, une série de priorités de réforme politique et économique à court et à moyen terme. Le plan d’action UE-Égypte a été adopté par le conseil d’association UE-Égypte en mars 2007 et couvre six domaines [3]. Il aurait dû arriver à expiration en mars 2012, mais a été prorogé en attendant qu’un nouveau plan d’action ait été élaboré en coopération avec les nouvelles autorités égyptiennes. La Commission européenne publie annuellement des rapports de suivi sur la PEV consacrés à la mise en œuvre des réformes prévues, décrites dans les plans d’action.

14. Jusqu’à la fin de 2010, la Commission européenne a été chargée d’élaborer l’approche de la PEV, mais aussi de programmer et de mettre en œuvre l’assistance ainsi que l’ensemble du cadre de coopération relatif à cette politique. Après la création du SEAE en décembre 2010, c’est à celui-ci qu’a été confiée la mission d’élaborer la politique et le cadre global de la coopération, la programmation de l’assistance étant placée sous la responsabilité partagée du SEAE et de la Commission. La mise en œuvre de l’assistance reste du ressort de cette dernière.

ASSISTANCE FINANCIÈRE DE L’UE

15. L’instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) [4] a été lancé en 2007 pour apporter une assistance financière afin d’aider les pays partenaires à mettre en œuvre le plan d’action. Il a remplacé l’ancien programme d’assistance financière de l’UE, le programme MEDA, dont ne bénéficiaient que les pays du sud et de l’est de la Méditerranée [5]. L’aide de l’IEVP est subordonnée au respect de la démocratie et des droits de l’homme (article 28). L’Égypte compte parmi les principaux bénéficiaires de l’IEVP, avec une dotation qui avoisine le milliard d’euros dans le cadre du document de stratégie par pays (DSP) de l’UE relatif à l’Égypte pour la période 2007-2013. Le DSP recense trois axes prioritaires pour l’aide de l’IEVP (voir annexe I pour le détail des fonds alloués):

a) soutenir les réformes dans les domaines de la démocratie, des droits de l’homme et de la justice (90 millions d’euros);

b) développer la compétitivité et la productivité de l’économie (409 millions d’euros);

c) assurer la viabilité du développement (508 millions d’euros).

16. Environ 40 % de l’aide de l’IEVP à l’Égypte sont consacrés au financement de projets, tandis qu’approximativement 60 % de celle-ci sont actuellement mis en œuvre dans le cadre de l’appui budgétaire sectoriel. Celui-ci consiste à faire transiter les fonds de l’UE par le budget national de l’Égypte, sous réserve que cette dernière respecte certaines conditions en matière de réforme de la gestion des finances publiques (GFP) et de réformes sectorielles [6]. Ces dernières années, la Commission, dans ses programmes d’aide, a fortement insisté sur l’amélioration de la GFP (manière dont les gouvernements bénéficiaires programment, exécutent et contrôlent leurs budgets) pour contribuer à améliorer l’économie, l’efficience, l’efficacité et la transparence tant dans l’usage des finances nationales que dans celui des fonds de l’UE. L’appui budgétaire est le principal outil qu’elle a utilisé à cette fin en Égypte.

17. Bien que l’aide de l’UE en Égypte provienne essentiellement de l’IEVP, l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH), les programmes thématiques subventionnés par l’instrument de financement de la coopération au développement (ICD), l’instrument de stabilité (IdS) et la facilité de soutien à la société civile (FSSC) établie plus récemment ont permis d’apporter une assistance supplémentaire nettement plus modeste dans le domaine de la gouvernance. Cette assistance se caractérise essentiellement par le fait que la Commission peut l’octroyer directement sous la forme de subventions aux organisations de la société civile (OSC) et à d’autres acteurs non étatiques sans avoir à passer de conventions de financement avec les autorités nationales.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

18. L’audit a porté sur la question générale suivante:

"La Commission européenne et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) ont-ils efficacement géré l’aide de l’UE pour améliorer la gouvernance avant et après le soulèvement de 2011?"

19. L’audit a couvert la période écoulée entre le lancement de l’IEVP, en 2007, et septembre 2012 [7].

20. L’audit a été centré sur deux domaines clés de la gouvernance: d’une part, la démocratie et les droits de l’homme; d’autre part, la gestion des finances publiques et la lutte contre la corruption:

a) concernant le premier de ces domaines, l’audit a porté sur:

i) le principal programme de défense des droits de l’homme financé par l’IEVP (17 millions d’euros),

ii) le financement annuel apporté par l’IEDDH et par le programme thématique de l’ICD en faveur des acteurs non étatiques (programme ICD-ANE), notamment un échantillon de 15 projets représentant une valeur totale de 2,95 millions d’euros,

iii) deux projets financés par l’IdS et d’une valeur totale de 2,86 millions d’euros;

b) pour le second domaine, sur:

i) les trois plus grands programmes d’appui budgétaire sectoriel (montant total de 304 millions d’euros) [8],

ii) le principal projet de lutte contre la corruption financé par l’IEVP (2,5 millions d’euros).

L’annexe II comporte des informations plus détaillées sur toutes les interventions auditées.

21. Pour chacun de ces domaines de gouvernance, le plan d’action UE-Égypte, le dialogue entre l’UE et l’Égypte sur la mise en œuvre du plan d’action, ainsi que les rapports de suivi de la Commission ont également été évalués lors de l’audit.

22. La Cour a recueilli les éléments probants utilisés pour son évaluation grâce à un examen documentaire et à des entretiens avec le SEAE, la Commission, les autorités égyptiennes, les OSC et d’autres donateurs. L’audit a comporté une visite de deux semaines en Égypte, au mois de juin 2012. L’équipe d’audit a bénéficié des conseils d’un expert international dans le domaine de la démocratie et des droits de l’homme.

OBSERVATIONS

MAIGRES RÉSULTATS OBTENUS PENDANT LA PÉRIODE QUI A PRÉCÉDÉ LE SOULÈVEMENT

TRAITEMENT INEFFICACE DE LA QUESTION DES DROITS DE L’HOMME AVANT LE SOULÈVEMENT

23. Comme pour tous les pays concernés par la PEV, la Commission a établi en 2005, préalablement à la négociation du plan d’action avec les autorités égyptiennes, un "rapport par pays" [9] présentant son évaluation de la situation en Égypte. Le rapport contenait des observations critiques sur la situation politique et soulignait l’incidence négative de l’état d’urgence sur les droits de l’homme et sur la démocratie.

24. À la suite de négociations avec les autorités égyptiennes, la Commission est parvenue à faire intégrer trois domaines hautement prioritaires liés aux droits de l’homme et à la démocratie parmi les 19 domaines hautement prioritaires du plan d’action [10]. Pour être plus précis, cependant, le plan d’action ne comportait pas moins de 39 actions prioritaires dans le domaine des droits de l’homme et de la démocratie. Il constituait de ce fait un programme exagérément ambitieux, alors qu’il n’était pas fondé sur des priorités clairement définies par la Commission.

25. Les actions prévues portaient sur des sujets sensibles tels que la coopération dans le domaine des élections, le droit de réunion et d’association, ou encore les droits des détenus. Toutefois, un certain nombre de questions clés qui avaient été posées dans le rapport par pays n’étaient pas directement prises en considération, notamment le maintien de l’état d’urgence, le rôle des tribunaux militaires et de la Cour de sûreté de l’État, ainsi que le recours fréquent à la torture. En outre, certaines actions étaient définies de manière assez imprécise, sans éléments de référence clairs pour l’évaluation des progrès.

ÉCHEC PRESQUE TOTAL DU PRINCIPAL PROJET EN MATIÈRE DE DROITS DE L’HOMME

26. C’est dans le DSP 2007-2013 que les droits de l’homme et la démocratie ont été, pour la première fois, sélectionnés comme un domaine prioritaire pour l’aide financière de l’UE (voir point 15). La Commission voyait ainsi couronnés de succès ses efforts pour donner à ces questions un rang plus élevé parmi les priorités politiques dans ses relations avec l’Égypte.

27. En cette matière, la principale intervention dans le cadre du DSP a été un programme de l’IEVP consacré à la promotion et à la protection des droits de l’homme et de la société civile. L’objectif était de renforcer la capacité des institutions égyptiennes et des OSC à mettre en œuvre efficacement les conventions internationales dans ce domaine. Le programme visait à faciliter le respect de la haute priorité accordée aux droits de l’homme dans le plan d’action. Il a été approuvé en 2008 pour un montant de 17 millions d’euros (pour plus de détails, voir annexe II).

28. La conception du programme comportait plusieurs faiblesses. Il consistait, dans une large mesure, dans la poursuite de plusieurs projets financés au titre du DSP 2002-2006 [11]. Toutefois, ces projets, en particulier celui qui portait sur la promotion des droits environnementaux par le truchement des OSC (projet "Promotion of environmental rights through CSOs"), ne se combinaient pas de manière harmonieuse dans le nouveau programme. En outre, lors de la conception de ce dernier, la Commission n’avait pas suffisamment tenu compte des enseignements de ces projets antérieurs. Deux des organisations sélectionnées pour le mettre à exécution étaient, quoique réformistes dans leur approche, des organismes publics créés par le régime Moubarak et spécifiquement liés non à des ministères, mais à l’épouse du président [12]. Après le soulèvement, cela a nui au programme.

29. L’exécution du programme a subi d’importants retards imputables, dans une large mesure, à un manque d’engagement de la part des autorités égyptiennes:

a) côté égyptien, la convention de financement n’a été signée que le 23 décembre 2009, c’est-à-dire le dernier jour avant la date limite. Cela faisait suite à un difficile processus de négociation entre la Commission et les autorités égyptiennes concernant le contenu du programme et la manière dont ce dernier devait être mis en œuvre;

b) après la signature, la mise en œuvre est restée très lente. Après trente mois, et six mois tout juste avant la date limite pour l’engagement des fonds, seulement 53 % des fonds du programme avaient été engagés et 22 % avaient été versés. La mise en place de l’unité de gestion de programme a connu des retards considérables qui se sont répercutés sur l’ensemble de la mise en œuvre;

c) l’annulation, en avril 2012, de la composante visant au renforcement de la capacité des OSC (4 millions d’euros) a constitué un sérieux revers pour le programme. Elle trouvait sa cause dans l’absence d’accord entre la Commission et les autorités égyptiennes sur les formulations à employer, pour ce qui a trait aux minorités et au sexe, lors de la rédaction des appels à propositions de projets. Les services de la Commission eux-mêmes ne se sont pas prononcés clairement sur ces points.

30. Malgré les efforts fournis par la Commission pour empêcher le programme de tourner court, il n’a, à ce jour, produit que de rares réalisations dont la durabilité est fortement tributaire de l’évolution de la situation politique en Égypte. La Commission espérait que le programme permettrait de mettre les questions relatives aux droits de l’homme davantage en évidence, mais, en pratique, elle n’a pas su en tirer parti pour renforcer le dialogue avec les autorités égyptiennes sur ce sujet.

FAIBLES RESSOURCES FINANCIÈRES OFFERTES À LA SOCIÉTÉ CIVILE PAR L’IEDDH ET LE PROGRAMME THÉMATIQUE DE L’ICD EN FAVEUR DES ACTEURS NON ÉTATIQUES, AVANT LE SOULÈVEMENT

31. La Commission a recouru à l’IEDDH pour soulever quelques questions très sensibles telles que le processus électoral ainsi que la lutte contre la torture et les mauvais traitements. Ces sujets ne pouvaient pas être abordés dans le cadre de l’aide dispensée par l’IEVP, car cette dernière est subordonnée à la conclusion d’une convention de financement entre la Commission et les autorités nationales. Alors qu’au départ l’IEDDH ciblait davantage les droits socio-économiques, l’introduction, par la Commission, du programme thématique de l’ICD en faveur des acteurs non étatiques dans ce domaine depuis 2010 lui a permis de recentrer l’IEDDH sur la démocratie et les droits politiques. Les fonds ont été utilisés pour renforcer la capacité des OSC à agir efficacement dans ces domaines et pour apporter une aide aux victimes de violations des droits de l’homme.

32. Toutefois, la faible dotation prévue pour ces deux instruments avant le soulèvement ne concorde pas avec l’importance politique que le SEAE et la Commission ont donnée à la démocratie et aux droits de l’homme dans le plan d’action (voir point 24). Elle est également minime en comparaison de l’aide de l’IEVP consacrée aux droits de l’homme et à la démocratie (voir section précédente) [13] et des montants alloués dans le cadre de l’appui budgétaire. Pour l’IEDDH, le financement annuel moyen entre 2008 et 2010 ne dépassait pas 875000 euros, alors que les demandes étaient, en moyenne, au nombre de quarante par an. Seules quatre à sept subventions étaient octroyées chaque année, pour un montant moyen d’environ 150000 euros. Les sommes allouées au programme thématique de l’ICD en faveur des acteurs non étatiques, lors du lancement de ce dernier en 2010, étaient tout aussi modestes [14].

33. La Commission n’a pas encore procédé au recensement des OSC égyptiennes. En l’absence d’informations précises sur ces organisations, il a été plus difficile de veiller à ce que l’opinion de diverses OSC sur le contenu des appels annuels à propositions relatifs aux programmes de l’UE soit prise en considération. Il a également été plus compliqué d’élaborer des appels à propositions adaptés à la capacité des OSC [15].

34. La longueur des procédures d’appel à propositions de la Commission a ralenti la mise en œuvre de l’aide par l’intermédiaire de l’IEDDH et du programme thématique de l’ICD en faveur des acteurs non étatiques. Dans l’échantillon de contrats examiné, le délai moyen entre la date limite de soumission des propositions de projets des OSC et la signature, par la Commission, des contrats de subvention relatifs au financement des projets atteignait 8,5 mois. Pourtant, les montants des contrats sont modestes et leur délai moyen d’exécution n’est souvent que de 24 mois.

35. Neuf des quatorze projets signés qu’incluait l’échantillon ont été retardés par les longues procédures d’approbation du ministère égyptien de la solidarité et de la justice sociale [16]. En l’occurrence, la Commission a adopté une approche souple et coopérative en suspendant systématiquement le délai d’exécution du projet jusqu’à ce que l’OSC ait reçu l’approbation nécessaire.

36. Sur les cinq projets de l’échantillon qui avaient été menés à bien, trois avaient produit les réalisations escomptées au profit des groupes cibles. Les deux autres n’avaient pas tout à fait atteint leurs objectifs, principalement en raison d’ingérences de la part des autorités égyptiennes. La contribution des projets à l’amélioration de la gouvernance s’est essentiellement manifestée au niveau strictement local.

UN DIALOGUE, MAIS PEU D’ACTIONS EN MATIÈRE DE DROITS DE L’HOMME ET DE DÉMOCRATIE

37. Après de longues tractations, la Commission est parvenue à obtenir l’accord des autorités égyptiennes pour mettre en place un sous-comité chargé des affaires politiques au sein du comité d’association. Toutefois, le compromis que cela a impliqué se reflète dans le nom du sous-comité, à savoir "Affaires politiques: Droits de l’homme et démocratie — Questions internationales et régionales". Alors que la Commission souhaitait axer le dialogue sur les droits de l’homme et la démocratie, l’Égypte voulait se concentrer sur les questions de sécurité internationale, dans le droit fil de son ambition d’établir un partenariat stratégique avec l’UE.

38. Le sous-comité s’est réuni une fois par an de 2008 à 2010. Les représentants de l’UE ont soulevé, avec une insistance croissante, de graves questions relatives aux droits de l’homme et à la démocratie en Égypte, notamment celles de la torture, de la liberté d’association et d’expression, de la loi restrictive sur les ONG [17] et du maintien de l’état d’urgence lui-même. Pour toute réponse, leurs homologues égyptiens ont insisté sur les questions internationales et rassuré les représentants de l’UE quant au fait que des mesures étaient prises afin de régler les questions de gouvernance nationale ou minimisé l’importance de ces dernières. Les autorités égyptiennes ont également fait valoir qu’elles travaillaient déjà à la résolution des questions de droits de l’homme dans le cadre du programme de l’IEVP consacré à ce thème, alors qu’en réalité elles reportaient constamment le projet correspondant (voir point 29).

39. La Commission n’est pas parvenue à s’assurer que les questions qu’elle soulevait lors des travaux du sous-comité donnaient lieu à des mesures concrètes de la part des autorités égyptiennes. Même lorsque, à l’issue de la réunion, des actions relatives aux points abordés étaient retenues, elles n’étaient généralement pas mises en œuvre. Ainsi, lors de sa réunion de 2009, le sous-comité a-t-il retenu une mesure consistant à examiner la possibilité d’utiliser l’assistance technique de l’UE pour dispenser à l’Égypte des conseils en matière de législation sur les ONG dans les États membres. Cela n’a pas eu de suite.

40. De même, les rapports de suivi de la Commission sur la mise en œuvre des plans d’action ont permis de poser des questions sensibles concernant les droits de l’homme et la démocratie, et d’adopter une position de plus en plus critique. Toutefois, ils sont restés muets sur les problèmes rencontrés lors de la mise en œuvre de l’aide de l’UE visant à régler ces questions. En outre, jusqu’au rapport de suivi de 2011 [18], la Commission n’y a intégré aucune proposition de mesure à prendre par les autorités égyptiennes pour faire face aux questions posées.

41. La Commission n’a établi aucun lien entre les critiques à l’encontre des violations des droits de l’homme qu’elle a formulées dans les rapports de suivi et la possibilité de réduire ou de suspendre l’aide de l’UE. Pourtant, l’accord d’association, le règlement IEVP (voir points 11 et 15) et les conventions de financement de différents programmes comportent des clauses relatives aux droits de l’homme. Puisque l’appui budgétaire finançait directement le budget national, sa réduction ou sa suspension aurait certes pu constituer un puissant moyen de faire prendre en considération les préoccupations en matière de droits de l’homme, mais aucune mesure de ce type n’a été adoptée avant le soulèvement.

ABSENCE DE PLAN DE RÉFORME DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

42. Le plan d’action UE-Égypte aborde un certain nombre de priorités en matière de réforme de la GFP, bien qu’il ne les traite pas en détail. Il fait aussi état de la nécessité d’une plus grande transparence et d’une politique révisée dans le domaine de la lutte contre la corruption, mais sans insister sur l’importance de cette dernière et sans l’inclure parmi les 19 domaines hautement prioritaires.

43. L’appui budgétaire est un instrument majeur utilisé par la Commission pour promouvoir la réforme de la GFP pour les pays partenaires. La politique de la Commission insiste sur la nécessité pour les pays bénéficiant d’un appui budgétaire de mettre en place un plan de réforme de la GFP afin de hiérarchiser et de coordonner les réformes. Cependant, bien qu’environ 60 % de l’aide de l’UE soient versés en tant qu’appui budgétaire, la Commission n’a pas demandé aux autorités égyptiennes d’établir un plan de réforme dans ce domaine.

44. En 2009, la Commission a financé une évaluation "Dépenses publiques et responsabilité financière" portant sur la situation en matière de gestion des finances publiques en Égypte. Cette évaluation a permis de mettre au jour des faiblesses dans les domaines clés de la GFP, notamment le contrôle externe et l’examen des rapports d’audit par le Parlement. Cependant, elle n’a pas été suivie de mesures fermes pour mettre en place un programme de réforme. Ce n’est qu’en décembre 2011 que le ministère des finances a validé une feuille de route du Fonds monétaire international (FMI) qui a servi de base à un programme de réforme de la GFP [19].

45. L’Égypte ne dispose toujours pas d’une stratégie de lutte contre la corruption, bien que l’un des objectifs du projet IEVP relatif à cette question, lancé en 2011, réside dans l’élaboration d’une stratégie en la matière (voir point 52).

INSUFFISANCES MAJEURES NON TRAITÉES DANS LE DOMAINE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

46. La réforme de la GFP en Égypte est lente et les programmes d’ABS n’y ont contribué que de manière limitée. Par exemple:

a) aucun progrès significatif n’a été accompli dans l’instauration d’une fonction d’audit interne efficace, bien que l’accent ait été mis sur cette question dans le plan d’action UE-Égypte de 2007. Le ministère des finances a initialement demandé l’aide de la Commission dans ce domaine, en juin 2009, mais au moment de l’audit, le seul apport concret de la Commission résidait dans l’organisation, en juin 2011, d’un séminaire régional consacré à ce sujet [20];

b) en 2006, les autorités égyptiennes ont entamé des travaux visant à la mise en place d’un compte unique du Trésor, outil essentiel pour la consolidation et la gestion de la trésorerie de l’État. En juin 2012, environ 500 unités comptables appartenant à l’État (sur un total de 2 600) y avaient été intégrées. Bien que la Commission ait fait des progrès dans ce domaine une condition du programme d’appui budgétaire au secteur de la santé, cette exigence n’a pas eu d’effet incitatif majeur;

c) la mise en œuvre du système d’information sur la gestion financière de l’État progresse, elle aussi, lentement, en raison d’un manque de ressources et de la faible priorité que lui a accordée le ministère des finances — ici encore, malgré la conditionnalité établie par la Commission dans ce domaine;

d) des progrès ont été accomplis dans l’élaboration d’un prototype de cadre des dépenses à moyen terme et d’un modèle de budget fondé sur les programmes pour le secteur de l’éducation. Toutefois, l’extension de ces projets pilotes à d’autres ministères, qui constitue une deuxième phase, est toujours en cours.

47. La Commission n’a pas utilisé ses programmes d’appui budgétaire sectoriel pour remédier aux déficiences majeures de la GFP énumérées ci-après:

a) d’importants domaines budgétaires manquent de transparence. Les dépenses militaires ne sont pas déclarées et il n’existe pas non plus d’informations sur celles du président;

b) les autorités égyptiennes détiennent au moins 36 milliards de livres égyptiennes (environ 4 milliards d’euros), soit 2,4 % du produit intérieur brut (PIB), dans des "fonds spéciaux", en dehors du budget de l’État. Le montant exact de ces fonds ainsi que les fins auxquelles ils sont utilisés et la manière dont ils sont employés sont inconnus. La Commission n’a pas recouru aux programmes d’ABS pour traiter ce problème en particulier;

c) aucun progrès n’a été fait dans la réforme du contrôle externe. L’Organisation centrale de contrôle (OCC), l’institution supérieure de contrôle d’Égypte, rendait directement compte au président Moubarak, et ses rapports d’audit restent, dans une large mesure, secrets. L’absence de réforme et le manque de transparence de l’OCC mettent un sérieux obstacle à l’amélioration de la GFP.

48. Selon la politique de la Commission, la mise en œuvre globale et satisfaisante des réformes de la GFP est une condition générale de l’appui budgétaire. Toutefois, la Commission n’a pas défini de critères clairs en matière d’éléments de référence et d’étapes sur une base annuelle permettant de suivre le rythme des réformes et d’évaluer s’il est approprié, et elle a continué de débourser des fonds au titre de l’appui budgétaire malgré la lenteur dans l’application des réformes.

49. La Commission est le seul donateur qui apporte un appui budgétaire à l’Égypte. Elle n’a donc bénéficié d’aucune possibilité de coordonner son action avec celle d’autres donateurs pour accroître le financement conditionnel et renforcer ainsi l’effet incitatif des conditions imposées.

50. Alors que les programmes d’appui budgétaire de l’UE dans la plupart des pays sont généralement assortis d’une assistance technique visant à fournir des conseils en matière de réformes de la GFP, cette assistance a été peu utilisée en Égypte. De surcroît, aucun projet d’assistance technique spécifique consacré aux réformes générales de la GFP n’a été financé avant décembre 2011 [21]. Les programmes d’ABS n’ont en outre été accompagnés d’aucun financement permettant aux OSC de renforcer leur rôle dans le contrôle du budget national.

PEU DE PROGRÈS DANS LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION

51. Malgré les graves problèmes de corruption que connaît l’Égypte [22], les programmes d’ABS ont peu contribué à combattre directement ce problème. Certains programmes d’appui budgétaire de l’UE mis en place dans d’autres pays ont comporté des conditions spécifiques relatives à la corruption, mais cela n’a pas été le cas en Égypte. La principale exception était une assistance technique concernant une enquête de suivi des dépenses publiques, prévue dans le cadre du programme d’appui budgétaire au secteur de l’éducation. L’enquête visait notamment à identifier les "fuites" dans le secteur concerné, mais n’a pas été très efficace.

52. Le principal projet de l’UE spécialement destiné à lutter contre la corruption a été approuvé en 2008 pour un montant de 2,55 millions d’euros. Il s’agit du seul grand projet de donateur lancé dans ce domaine au cours des années qui ont précédé le soulèvement. Cependant, son exécution s’est révélée difficile et la Commission n’a pas suffisamment contrôlé le projet, malgré son importance. Compte tenu du démarrage récent de ce projet et des retards déjà subis, ses réalisations à ce jour sont limitées. Toutefois, ses perspectives de durabilité semblent bonnes eu égard aux inquiétudes que la corruption suscite actuellement au sein de l’opinion publique en Égypte en général.

LA COMMISSION N’A PAS UTILISÉ LE CADRE DE LA PEV DE LA FAÇON ADÉQUATE POUR ABORDER LES QUESTIONS DE GFP ET DE CORRUPTION

53. Ni la Commission ni les autorités égyptiennes n’ont inscrit les questions de GFP à l’ordre du jour des réunions du comité d’association, et la GFP n’entre dans le domaine de compétence d’aucun des huit sous-comités. Il aurait été possible de saisir l’occasion offerte par les réunions annuelles de dialogue économique UE-Égypte pour aborder les questions de GFP, mais cela n’a pas été fait.

54. Les questions de corruption ont été examinées par le sous-comité "Justice et sécurité", qui s’est réuni annuellement de 2007 à 2010. Malgré quelques échanges d’informations sur les initiatives en matière de lutte contre la corruption, les appels à la coopération lancés régulièrement par les deux parties n’ont pas été suivis d’actions concrètes. Le dialogue n’a pas non plus donné lieu à de nouveaux projets IEVP, et les difficultés rencontrées lors du lancement du projet IEVP de 2008 (voir point 52) n’ont pas été abordées. Eu égard au très vaste domaine de compétence du sous-comité et au temps limité accordé pour ses réunions, un examen, une prise de décision et un suivi plus approfondis se sont avérés difficilement possibles.

55. Les rapports de suivi sur la PEV ont donné peu de place à la GFP. Toutefois, ils sont devenus plus critiques. Ainsi, le rapport relatif à 2010 a fait état de la lenteur générale de la réforme de la GFP, tandis que le rapport relatif à 2011 a évoqué pour la première fois le budget militaire en fustigeant les efforts de l’armée pour maintenir son budget hors de tout contrôle civil ou démocratique, alors que l’intérêt pour ce thème ne cesse de croître.

56. De même, la Commission n’a que brièvement abordé la question de la corruption dans ses rapports de suivi. De 2007 à 2010, les rapports ont été moyennement favorables quant aux progrès accomplis, et les défis fondamentaux dans ce domaine ont été passés sous silence. Dans le rapport relatif à 2011, plus critique, la corruption a été reconnue comme un problème majeur.

PEU DE CHANGEMENTS À LA SUITE DU SOULÈVEMENT

DES PROGRAMMES D’AIDE PRATIQUEMENT INCHANGÉS MALGRÉ LE RÉEXAMEN DE LA PEV

57. Avant le Printemps arabe de 2011, la haute représentante de l’Union et la Commission ont entrepris, en juillet 2010, un examen général de la PEV fondé sur des entretiens avec les États membres, les pays partenaires et la société civile, en vue de déterminer par quels moyens il était possible de rendre la PEV plus efficace. Les résultats de cet examen ont été publiés en mai 2011 sous la forme d’une communication conjointe intitulée "Une stratégie nouvelle à l’égard d’un voisinage en mutation" [23]. Cette communication mettait d’abord l’accent sur le soutien de l’UE aux réformes démocratiques et proposait d’inciter les pays à agir davantage dans ce sens en adoptant ce qui y était qualifié d’"approche "more for more"": plus de fonds de l’UE, un accès plus large aux échanges commerciaux et plus de possibilités de déplacements à destination de l’UE moyennant un renforcement des réformes démocratiques [24]. En juillet 2011 a été nommé un représentant spécial de l’Union européenne pour la région du sud de la Méditerranée, chargé de faciliter la mise en œuvre des résultats de l’examen [25].

58. En fait, une communication de la Commission de 2007, à la suite du lancement de l’IEVP, avait déjà évoqué une approche du même type: "La PEV constitue un partenariat pour la réforme qui offre des gains proportionnels aux mises: plus un partenaire noue des relations étroites avec l’Union, plus celle-ci pourra lui apporter un soutien plein et entier sur le plan politique et économique ou dans le cadre d’une coopération financière et technique" [26].

59. Bien que, dans l’ensemble, l’examen de la PEV ait comporté un processus de consultation approfondi, les entretiens spécifiquement menés avec les parties prenantes actives en Égypte ont été très limités:

a) aucune étude ou évaluation approfondie destinée à déterminer les facteurs qui ont limité l’efficacité de l’aide de l’IEVP à l’Égypte avant le soulèvement n’a été réalisée;

b) bien que la Commission ait organisé une réunion des hauts fonctionnaires des pays partenaires PEV, y compris l’Égypte, en octobre 2010 dans le cadre de l’examen de la PEV, la réunion ministérielle prévue pour le début de 2011 n’a pas eu lieu;

c) dans le cadre de l’examen de la PEV, les consultations d’ONG actives en Égypte ont été très limitées. La Commission a organisé une réunion avec des ONG de tous les pays partenaires PEV à Bruxelles en novembre 2010, mais l’invitation a été envoyée tardivement à six ONG égyptiennes, dont une seulement a été représentée à la réunion.

60. Après le soulèvement, le SEAE et la Commission ont également examiné le DSP 2007-2013 et le programme indicatif national (PIN) 2011-2013 afin de déterminer si ces derniers étaient toujours pertinents. Ils ont conclu qu’il n’était pas nécessaire de réviser formellement ces deux documents, car l’assistance dans ce cadre était suffisamment générale et flexible. Le PIN 2011-2013 trouvait sa source dans un examen du DSP qui avait été réalisé en 2009 et qui avait débouché sur des conclusions favorables quant à l’évolution en Égypte dans le domaine des droits de l’homme et de la démocratie. Il soulignait la nécessité de consolider les réalisations obtenues jusqu’alors et d’encourager le franchissement de nouvelles étapes sur la voie de la réforme politique. De même, l’examen, par la délégation de l’UE, du programme d’assistance de l’IEVP pour 2011 n’a pas entraîné de changements importants [27].

61. Particulièrement en ce qui concerne le DSP et le PIN, on aurait pu s’attendre que le SEAE et la Commission proposent davantage de changements à la suite du soulèvement et à la lumière de l’examen de la PEV, bien que le CSFA, en vertu de ses pouvoirs en tant que gouvernement intérimaire pendant les 18 mois qui ont suivi le soulèvement, ait restreint les possibilités d’élaborer une stratégie d’assistance entièrement nouvelle en concertation avec les autorités égyptiennes.

UNE MOINDRE ATTENTION ACCORDÉE AUX DROITS DES FEMMES ET DES MINORITÉS

62. L’analyse de la PEV met l’accent sur la nécessité d’une "démocratie solide" et souligne non seulement l’importance des élections, mais encore celle de l’indépendance du pouvoir judiciaire, de la fiabilité de la police et de l’armée, et celle de la nécessité de lutter contre la corruption. Tous ces éléments constituent des questions essentielles en Égypte, car la notion de démocratie solide est l’opposé de l’intérêt de pure forme manifesté à l’égard de la démocratie par les autorités avant le soulèvement.

63. Toutefois, la communication insiste moins sur deux aspects de la "démocratie solide" qui revêtent une importance particulière en Égypte et sont menacés après le soulèvement:

a) les droits des minorités: les violences sectaires, essentiellement dirigées contre les chrétiens, sont en augmentation. Lorsque des enquêtes à ce sujet ont été menées, elles ont été lentes [28];

b) les droits des femmes: bien que, dans ce domaine, des progrès aient été accomplis durant la dernière décennie du régime Moubarak, ces progrès sont compromis depuis le soulèvement. À la suite de ce dernier, le nouveau Parlement a demandé la suppression de plusieurs institutions qui défendent les droits de la femme. Il a également demandé un abaissement de l’âge du mariage, la dépénalisation des mutilations génitales féminines et une révision de la loi sur le statut personnel et de la loi sur l’enfance en fonction des principes de la charia.

Ou tre les aspects relatifs aux droits de l’homme, une nouvelle régression dans ces domaines menace également d’exacerber les difficultés économiques actuelles, notamment en raison de son incidence négative sur le tourisme ainsi que sur la confiance des investisseurs nationaux et étrangers.

64. Jusqu’ici, le SEAE et la Commission n’ont pris que quelques nouvelles initiatives de financement dans ces deux domaines pour faire suite à l’examen. Ils ont intégré de nouveaux thèmes dans les appels à propositions 2011 et 2012 de l’IEDDH consacrés à la promotion de la tolérance, du pluralisme et du dialogue interculturel, bien que le financement ne se soit élevé qu’à environ 500000 euros pour le budget 2011. La plus importante des nouvelles initiatives en matière de financement concernant les droits de la femme consistait en une proposition de transfert des 4 millions d’euros initialement affectés à la composante annulée du programme relatif aux droits de l’homme et à la démocratie de l’IEVP (voir point 29 c)) vers un projet de protection des droits et des moyens de subsistance des femmes en coopération avec ONU Femmes.

LES NOUVELLES AIDES AUX OSC ONT EU UNE FAIBLE INCIDENCE JUSQU’À PRÉSENT

65. Dans les développements insistant sur l’établissement d’une "démocratie solide", l’analyse souligne le rôle essentiel de la société civile. Pour en tenir compte, deux nouvelles initiatives dans ce domaine sont proposées: la FSSC et le Fonds européen pour la démocratie (FEDEM).

66. Un objectif particulier du FEDEM consiste à soutenir les OSC non enregistrées. Cette mesure peut s’avérer utile pour résoudre les problèmes rencontrés par les OSC en Égypte avant et après le soulèvement. Le FEDEM vise également à proposer des procédures plus souples que ne le sont les procédures actuelles en matière de financement des OSC. Toutefois, il n’a pas encore commencé à fournir d’assistance, car sa mise en place était toujours en cours au milieu de 2012 et il rencontrait des difficultés pour obtenir des moyens financiers.

67. La FSSC commençait tout juste à fonctionner au moment de l’audit, et la dotation de l’Égypte pour 2011 s’élevait seulement à 600000 euros. Le financement supplémentaire destiné à l’IEDDH et au programme thématique de l’ICD en faveur des acteurs non étatiques après le soulèvement a également été modeste malgré une augmentation du nombre de demandes émanant d’OSC. La FSSC risque de faire double emploi avec le FEDEM, l’IEDDH existant et avec le programme thématique de l’ICD en faveur des acteurs non étatiques.

68. Bien que les autorités égyptiennes réexaminent l’actuelle loi restrictive sur les ONG, la mesure dans laquelle la nouvelle loi prévue pour 2013 amènera une libéralisation significative n’est pas clairement établie.

APPUI BUDGÉTAIRE: DES PROGRÈS SONT POSSIBLES, MAIS LES NOUVELLES CONDITIONS DOIVENT ÊTRE APPLIQUÉES DE MANIÈRE STRICTE

69. La communication relative à l’analyse de la PEV faisait également état de modifications prévues en ce qui concerne l’appui budgétaire. Les modifications effectives ont ensuite été présentées dans la communication de la Commission intitulée "La future approche de l’appui budgétaire de l’UE en faveur des pays tiers" [29]. Plusieurs éléments de l’approche révisée sont pertinents pour l’Égypte:

a) dans le cadre de sa condition générale relative à la GFP pour l’appui budgétaire, la Commission accordera une attention particulière à la lutte contre la corruption;

b) la transparence et le contrôle du budget constitueront un nouveau critère d’éligibilité à l’appui budgétaire;

c) une coopération plus étroite avec les autres donateurs permettrait d’accroître l’effet de levier sur le dialogue politique et sur le dialogue relatif aux réformes à entreprendre, ainsi que l’incidence des fonds.

70. Toutefois, la nouvelle approche ne portera pas ses fruits à moins que la Commission adopte une approche plus rigoureuse qu’avant le soulèvement en vue de déterminer si les critères d’éligibilité ont réellement été respectés. En outre, même si l’approche révisée en matière d’appui budgétaire subordonne ce dernier (désormais appelé "contrats de bonne gouvernance et de développement") à un engagement en faveur des droits de l’homme et de la démocratie, il n’est pas aussi clairement établi que ce soit le cas pour l’ABS (rebaptisé "contrats de réforme sectorielle"), type d’appui budgétaire qui a été utilisé en Égypte [30].

71. Les programmes d’ABS en cours en Égypte n’ont pas été modifiés après le soulèvement pour tenir compte de l’approche révisée. Les travaux relatifs à la mise en œuvre de la feuille de route du FMI (voir point 44) n’avaient pas commencé au cours du premier semestre 2012.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSIONS

72. Globalement, le SEAE et la Commission n’ont pas pu gérer efficacement l’aide de l’UE pour améliorer la gouvernance en Égypte. Cela s’explique en partie par les conditions difficiles qu’ils ont rencontrées en Égypte, mais aussi par des insuffisances dans la façon dont ils ont géré la coopération de l’UE avec les autorités nationales. Avant le soulèvement, la Commission a tenté d’aborder certaines questions essentielles en matière de gouvernance, mais elle n’a trouvé aucun moyen d’obtenir des résultats concrets. Après le soulèvement, le réexamen de la PEV réalisé par le SEAE et la Commission a fait ressortir un certain nombre de domaines dans lesquels il était nécessaire de renforcer l’efficacité de la coopération, mais les résultats obtenus à ce jour sont modestes.

73. Avant le soulèvement, la Commission a intégré un grand nombre de questions relatives à la démocratie et aux droits de l’homme dans le plan d’action, mais elle ne disposait pas d’une stratégie claire pour leur donner la priorité et les mettre en œuvre. Alors qu’elle a également soulevé des questions importantes dans le cadre de son dialogue, elle n’a pas veillé à ce que des mesures spécifiques soient prises pour faire suite à leur examen. Il en a été de même pour ses "rapports de suivi" annuels sur l’Égypte.

74. Avant le soulèvement, la Commission a fait des efforts considérables pour établir et mettre en œuvre un vaste programme de l’IEVP en faveur des droits de l’homme, mais ce programme n’a, à ce jour, permis que de rares réalisations, essentiellement en raison du manque de coopération des autorités égyptiennes. Malgré l’absence de progrès dans le domaine des droits de l’homme et de la démocratie, la Commission a continué d’apporter une aide financière substantielle au gouvernement égyptien, notamment au titre de l’appui budgétaire. Les projets pour lesquels la Commission a versé des fonds directement aux OSC ont certes porté davantage leurs fruits, mais la dotation consacrée à ce secteur était très modeste.

75. Les problèmes de GFP et de corruption n’ont pas été classés comme hautement prioritaires dans le plan d’action UE-Égypte malgré les défis majeurs dans ces domaines. Aucun forum n’a été mis en place pour dialoguer sur la GFP dans le cadre du comité d’association, tandis que les rapports de suivi n’ont accordé qu’une place limitée à ces questions et, jusqu’à récemment, ont eu tendance à présenter de manière trop optimiste les résultats obtenus dans ces domaines.

76. L’appui budgétaire a constitué le principal instrument utilisé par la Commission pour mettre en œuvre l’aide à l’Égypte, et l’un de ses grands objectifs consiste à améliorer la gestion des finances publiques. Les progrès dans la réalisation de cet objectif ont été très lents, et certaines insuffisances majeures affectant la GFP n’ont pas été corrigées. La Commission, seul donateur qui ait recouru à l’appui budgétaire, s’est montrée trop conciliante en estimant que les autorités égyptiennes menaient les réformes de la GFP de manière satisfaisante, ce qui constitue une condition essentielle pour l’octroi d’un appui budgétaire.

77. La Commission n’a pas utilisé l’appui budgétaire comme un moyen de combattre directement la corruption, bien que cela ait constitué une pratique courante dans d’autres pays. Elle a financé un important projet dans ce domaine, mais ce projet a été retardé et n’a pas fait l’objet d’un suivi suffisant de la part de la Commission. Il n’a pas encore produit de résultats significatifs, et ses perspectives de durabilité dépendront des suites données par les autorités égyptiennes aux exigences de la population en matière de lutte contre la corruption.

78. Après le soulèvement, le réexamen de la PEV a constitué un important effort, de la part du SEAE et de la Commission, pour rendre plus efficace l’aide aux pays PEV, y compris l’Égypte. Le soutien à cette dernière n’a toutefois pas encore été fondamentalement repensé en conséquence, essentiellement en raison des conditions difficiles qui prévalent en Égypte. Le réexamen a certes permis d’insister sur une "démocratie solide", sujet qui intéresse particulièrement l’Égypte, mais les droits des femmes et des minorités, qui représentent des problèmes majeurs dans ce pays, n’ont été traités comme des éléments d’importance primordiale ni lors du réexamen ni lors de l’octroi ultérieur de nouveaux fonds. Deux nouveaux mécanismes de soutien à la société civile ont été établis, mais à ce jour, la nouvelle aide reçue sur le terrain en Égypte est limitée.

79. La récente révision de l’appui budgétaire a permis de recenser de grands domaines à améliorer et de spécifier de nouvelles conditions d’éligibilité plus strictes. L’incidence de ces nouvelles conditionnalités dépendra, dans une large mesure, de la rigueur avec laquelle elles seront appliquées.

RECOMMANDATIONS

80. En ce qui concerne les droits de l’homme et la démocratie, le SEAE et la Commission devraient s’appuyer sur le nouveau contexte issu du soulèvement pour:

a) recenser un nombre limité de priorités, évaluées par rapport à des éléments de référence, en matière de droits de l’homme et de démocratie, et instaurer un véritable dialogue sur ces sujets avec les autorités égyptiennes;

b) reconsidérer le budget affecté à l’IEDDH et au programme thématique de l’ICD en faveur des acteurs non étatiques à la lumière de l’engagement vis-à-vis d’une démocratie solide pris dans le cadre du réexamen de la PEV, et transférer des ressources de l’aide de l’IEVP vers ces instruments lorsque les autorités égyptiennes ne coopèrent pas suffisamment aux programmes de gouvernance de l’IEVP;

c) éviter les chevauchements et la dispersion du financement entre les différents instruments utilisés dans ce domaine (IEDDH, programme de l’ICD en faveur des acteurs non étatiques, FSSC, FEDEM);

d) accélérer le soutien aux OSC, notamment à l’étape des appels à propositions, le rendre plus souple et l’adapter davantage à leur capacité d’organisation;

e) appliquer de manière rigoureuse la conditionnalité relative aux droits de l’homme et à la "démocratie solide".

81. S’agissant de la GFP et de la lutte contre la corruption, le SEAE et la Commission devraient accélérer les progrès dans ces domaines:

a) en insistant davantage sur ces questions dans le nouveau plan d’action, notamment en ce qui concerne les garanties en matière de transparence budgétaire et de contrôle externe totalement indépendant;

b) en instaurant, dans le cadre de l’accord d’association, un sous-comité spécialement chargé de la GFP et de la lutte contre la corruption;

c) en aidant les autorités égyptiennes à suivre la feuille de route du FMI et en convenant d’étapes claires pour sa mise en œuvre.

82. Concernant en particulier le renforcement de l’appui budgétaire, le SEAE et la Commission devraient examiner, sur la base de l’approche révisée de l’UE en la matière, la pertinence de fournir un appui budgétaire à l’Égypte. Les critères d’éligibilité tels que le respect des droits de l’homme, la transparence et le contrôle du budget, ou encore le fait de s’attaquer sérieusement à la question de la corruption, devraient être appliqués avec rigueur.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 14 mai 2013.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] L’article 21, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne dispose: "L’action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde: la démocratie, l’État de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international. L’Union s’efforce de développer des relations et de construire des partenariats avec les pays tiers et avec les organisations internationales, régionales ou mondiales qui partagent les principes visés".

[2] Les autres pays bénéficiaires de la PEV sont l’Algérie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, Israël, la Jordanie, le Liban, la Libye, la Moldavie, le Maroc, la Syrie, les territoires occupés de Palestine, la Tunisie et l’Ukraine.

[3] 1. Dialogue politique, développement économique et social et réforme; 2. Questions commerciales, marché et réforme réglementaire; 3. Transports, énergie et environnement; 4. Migration, intégration sociale, justice et sécurité; 5. Sciences et technologies, recherche et développement, société de l’information et coopération audiovisuelle; 6. Contacts entre les peuples.

[4] Règlement (CE) no 1638/2006 du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 2006 arrêtant des dispositions générales instituant un instrument européen de voisinage et de partenariat (JO L 310 du 9.11.2006, p. 1).

[5] Règlement (CE) no 2698/2000 du Conseil du 27 novembre 2000 modifiant le règlement (CE) no 1488/96 relatif à des mesures d’accompagnement financières et techniques (MEDA) à la réforme des structures économiques et sociales dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen (JO L 311 du 12.12.2000, p. 1).

[6] L’appui budgétaire apporté par la Commission peut prendre deux formes: celle d’un appui budgétaire général (ABG) ou celle d’un appui budgétaire sectoriel (ABS). L’ABG vise principalement à soutenir les plans nationaux de développement, tandis que l’ABS est centré sur les stratégies sectorielles. Fidèle à sa démarche générale en matière d’appui budgétaire dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, la Commission n’a recouru qu’à l’ABS dans le cas de l’Égypte.

[7] Le soutien dispensé par l’UE dans le cadre du précédent programme, le programme MEDA (voir point 15), n’a pas été examiné lors de l’audit.

[8] S’agissant de ces programmes, seuls les aspects relatifs à la GFP et à la lutte contre la corruption ont été examinés.

[9] Document COM(2005) 72 final du 2 mars 2005.

[10] i)Renforcement de la coopération et du dialogue politique sur la base des valeurs communes;ii)renforcement de l’efficacité des institutions chargées de veiller au renforcement de la pratique démocratique;iii)promotion de la protection des droits de l’homme à tous points de vue.

[11] Les fonds consacrés au DSP 2002-2006 provenaient de l’instrument MEDA (programme de soutien dans le domaine du renforcement de la démocratie, des droits de l’homme et de la société civile et programme "Enfants en danger").

[12] Le Conseil national de l’enfant et de la mère (National Council for Childhood and Motherhood (NCCM)) et le Conseil national des femmes (National Council for Women (NCW)).

[13] Certaines des OSC que l’équipe d’audit a rencontrées lors de ses travaux en Égypte ont fait part de leur vif mécontentement devant la faiblesse du financement de l’UE versé aux OSC en vue du soutien aux droits de l’homme et à la démocratie par rapport aux montants alloués aux autorités égyptiennes.

[14] L’enveloppe attribuée au programme thématique en faveur des acteurs non étatiques en 2010 s’élevait à 970000 euros; 48 demandes ont été reçues et 3 contrats de subvention ont été signés.

[15] Par exemple, le montant des subventions à accorder ou le niveau de cofinancement requis.

[16] En vertu de la loi 84/2002, les ONG doivent faire approuver chaque projet bénéficiant d’un financement étranger avant de le mettre à exécution.

[17] La loi 84/2002.

[18] Depuis 2011, le rapport de suivi consiste en un document de travail conjoint des services de la Commission et du SEAE et est placé sous la responsabilité de ce dernier.

[19] Les autorités égyptiennes n’ont pas mis ce rapport à la disposition du public.

[20] La Commission a organisé un séminaire régional pour plusieurs pays d’Afrique du Nord dans le cadre de SIGMA (support in governance and management, soutien à l’amélioration de l’administration et de la gestion).

[21] Un projet de "soutien à la réforme de l’administration publique" (9 millions d’euros), dont la convention de financement a été signée en décembre 2011, prévoyait la conclusion d’un contrat d’assistance technique pour la réforme de la GFP.

[22] L’Égypte a été classée au 77e rang de l’indice de perception de la corruption de Transparency International en 2004, et au 112e rang en 2011 (sur 183 pays étudiés). Les indicateurs mondiaux de la gouvernance de la Banque mondiale montrent que le contrôle de la corruption en Égypte s’est dégradé entre 2001 et 2011.

[23] Document COM(2011) 303 final du 25 mai 2011.

[24] Ces avantages potentiels proposés par l’UE sont parfois appelés les "trois M": moyens, marché et mobilité.

[25] Décision 2011/424/PESC du Conseil du 18 juillet 2011 portant nomination d’un représentant spécial de l’Union européenne pour la région du sud de la Méditerranée (JO L 188 du 19.7.2011, p. 24).

[26] "Une politique européenne de voisinage forte", document COM(2007) 774 final du 5 décembre 2007 (p. 2).

[27] Deux projets, dont l’un portait sur le planning familial (20 millions d’euros) et l’autre, sur le déminage (10 millions d’euros), ont été annulés parce qu’ils n’étaient pas considérés comme hautement prioritaires. Ils ont été remplacés par un projet d’aide aux petites et moyennes entreprises (PME) du secteur agricole (22 millions d’euros) et par le doublement du montant alloué à un projet de réhabilitation de logements insalubres au Caire.

[28] "Egypt: investigate violence against Coptic Christians" (Égypte: une enquête sur les violences contre les chrétiens coptes), Human Rights Watch, 10.10.2011 (http://www.hrw.org/news/2011/10/10/egypt-investigate-violence-against-coptic-christians).

[29] Document COM(2011) 638 final du 13 octobre 2011.

[30] La communication décrit la réduction ou la suspension de l’ABG comme une réponse possible lorsque l’engagement d’un pays vis-à-vis des droits de l’homme et de la démocratie se détériore de manière "significative". Dans ces cas, toutefois, les fonds peuvent être réaffectés à des programmes d’ABS. S’agissant de ce dernier, il convient de mettre en balance les questions de gouvernance politique et les besoins de la prestation de services. Par conséquent, les programmes d’ABS ne doivent être suspendus que dans le cadre d’une suspension de l’ensemble des programmes d’aide, lorsque la gouvernance politique s’est "gravement" détériorée.

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ANNEXE I

ENVELOPPES IEVP PROGRAMMÉES POUR L’ÉGYPTE — PÉRIODE 2007-2013

Source: Programmes indicatifs nationaux 2007-2010 et 2011-2013 pour l’Égypte.

(en millions d’euros) |

| PIN 2007-2010 | PIN 2011-2013 |

Priorité no 1: Appui aux réformes dans les domaines de la démocratie, des droits de l’homme et de la justice | 40 | 50 |

Appui au développement politique, à la décentralisation et à la promotion de la bonne gouvernance | 13 | 5 |

Promotion et protection des droits de l’homme | 17 | 15 |

Appui à la modernisation de l’administration de la justice | 10 | 10 |

Modernisation de l’environnement réglementaire, institutionnel et législatif | 0 | 20 |

Priorité no 2: Développement de la compétitivité et de la productivité de l’économie | 220 | 189 |

Appui à la mise en œuvre du plan d’action (SAAP) | 220 | |

—Facilitation du commerce et réforme douanière | | 20 |

—Législation économique et environnement commercial | | |

—Agriculture et système sanitaire et phytosanitaire | | |

—Transports, énergie, science et technologie | | 169 |

—Modernisation du système statistique | | |

Priorité no 3: Assurer la viabilité du développement | 298 | 210 |

Appui à la réforme de l’éducation | 120 | 105 |

Appui à la réforme de la santé publique | 120 | 0 |

Bonifications d’intérêts (transports, énergie, environnement) | 58 | 0 |

Services de distribution d’eau et de traitement des eaux usées | 0 | 50 |

Appui au développement rural | | |

Développement des communautés locales | 0 | 35 |

Soutien aux PME agricoles | | |

Gestion des déchets solides | | 20 |

Total — PIN | 558 | 449 |

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ANNEXE II

APERÇU DES PROGRAMMES ET PROJETS AUDITÉS

DROITS DE L’HOMME ET DÉMOCRATIE

IEVP: Programme "Promotion et protection des droits de l’homme et de la société civile en Égypte" (17 millions d’euros) |

Composante | Montant engagé (en euros) | Montant versé (en euros) |

Programme "Family and child rights" (Droits de la famille et de l’enfant) | 2000000 | 821736 |

Soutien au bureau du médiateur du Conseil national des femmes dans la promotion des droits des femmes et renforcement de son efficience | 1200000 | 578666 |

Soutien au bureau du médiateur du CNDH pour renforcer une culture des droits de l’homme par sa structure | 1000000 | 470224 |

Programme "Promotion of environmental rights through civil society organisations" (Percso) (Promotion des droits environnementaux par le truchement des OSC) | 500000 | 282654 |

Assistance technique au programme de protection des droits de l’homme et de la société civile et au programme d’appui au développement politique ainsi qu’à la bonne gouvernance | 1161700 | 531915 |

Ministère de la coopération internationale. Devis-programme de lancement pour l’unité de gestion des programmes "Promotion et protection des droits de l’homme et de la société civile en Égypte" et "Appui au développement politique, à la décentralisation et à la bonne gouvernance" | 128035 | 76821 |

Programme commun pour l’abandon des mutilations génitales féminines et le renforcement du rôle des familles | 3000000 | 1006320 |

Sous-total — Programme IEVP | 8989735 | 3768336 |

IEDDH |

Titre | Montant engagé (en euros) | Montant versé (en euros) |

Supporting women leadership and participation in elections: "Elections supportive to women’s engagement in public life" (Soutien à l’accès des femmes au pouvoir et à leur participation aux élections: des élections pour la participation des femmes à la vie publique) | 134071 | 134071 |

Combating impunity and stopping torture in Egypt (a multi-level integrated approach) (Lutte contre l’impunité et contre la torture en Égypte — une approche intégrée multiniveau) | 135457 | 75986 |

Socio-economic rights advocacy empowerment program for marginalised producers network (Programme d’autonomisation en matière de défense des droits socio-économiques pour les réseaux de producteurs marginalisés) | 56123 | 28649 |

Enforcing economic and social rights through transition to adult life disabled children and young people in Minia governorate (Faire respecter les droits économiques et sociaux lors du passage à l’âge adulte pour les enfants et les jeunes handicapés physiques dans le gouvernorat de Minia) | 72780 | 72136 |

The Egyptian platform for non-partisan parliamentarian and presidential electoral observation (Plate-forme égyptienne pour l’observation non partisane des élections législatives et présidentielles) | 300000 | 269149 |

Legislative and judicial obstacles to economic and social rights (Obstacles législatifs et judiciaires aux droits économiques et sociaux) | 111645 | 106051 |

Protect the at-risk children through giving them access to their rights (Protéger les enfants à risque en leur donnant accès à leurs droits) | 111280 | 53002 |

Mechanisms for legal protection of oppressed women (Mécanismes de protection juridique des femmes opprimées) | 173578 | 156220 |

Speak up Egypt! Women’s voices (Égypte, exprime-toi! La voix des femmes) | 235046 | 87884 |

Get it right! Enhancing knowledge of legal professionals on public law and fundamental rights (Approfondissement des connaissances des juristes en matière de droit public et de droits fondamentaux) | 246239 | 95920 |

Promoting intercultural dialogue: Building civic values and capacity for peaceful coexistence and cooperation (Favoriser le dialogue interculturel: mise en place de valeurs civiques et de la capacité de coexister et de coopérer en paix) | 213840 | 49045 |

Sous-total — IEDDH | 1790059 | 1128113 |

ICD-ANE |

Titre | Montant engagé (en euros) | Montant versé (en euros) |

Water and sanitation for the poor in upper Egypt (Eau et assainissement pour les pauvres en Haute-Égypte) | 257000 | 167107 |

Support services for the reintegration of street children and youth into society (Services d’appui à la réinsertion sociale des enfants des rues) | 350000 | 87442 |

Empowering street children to claim their rights as citizens (Permettre aux enfants des rues de revendiquer leurs droits en tant que citoyens) | 281237 | 85918 |

Civic engagement through social networking (Engagement civique grâce aux réseaux sociaux) | Montant initialement prévu: 272787 | Annulé |

Sous-total — ICD-ANE | 1161024 | 340647 |

IdS |

Titre | Montant engagé (en euros) | Montant versé (en euros) |

Support to democratisation in Egypt (Soutien à la démocratisation en Égypte) | 1654235 | 846171 |

Support activities to electoral processes in Egypt (Activités de soutien aux processus électoraux en Égypte) | 1203431 | 962745 |

Sous-total — IdS | 2857666 | 1808916 |

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET LUTTE CONTRE LA CORRUPTION

Total général:

25 projets représentant 17,3 millions d’euros d’engagements.

3 programmes d’ABS représentant 304,8 millions d’euros d’engagements.

Source: Système commun d’information RELEX (CRIS) au 30.9.2012.

IEVP — ABS [1] | |

Titre | Montant alloué (en euros) | Montant engagé (en euros) | Montant versé (en euros) |

Transport sector policy support programme (TSPSP) (Programme d’appui aux politiques sectorielles des transports) | 80000000 | 78947955 | 36543674 |

Education sector policy support programme (ESPSP) (Programme de soutien à la politique du secteur de l’éducation) | 120000000 | 118178898 | 75549034 |

Education sector policy support programme (ESPSP) — Additional commitment (Programme de soutien à la politique du secteur de l’éducation — Engagement supplémentaire) | 20000000 |

Health sector policy support programme II (HSPSP II) Programme d’appui à la politique dans le secteur de la santé II | 110000000 | 107700000 | 20700000 |

Sous-total — Appui budgétaire sectoriel de l’IEVP 3 programmes (plus un engagement supplémentaire) | 330000000 | 304826853 | 132792708 |

IEVP — Programme "Appui au développement politique, à la décentralisation et à la bonne gouvernance" (montant alloué: 3 millions d’euros) |

Projet "Supporting measures to combat corruption and money laundering, and to foster asset recovery in Egypt 1" (Mesures de soutien à la lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent, et au renforcement des capacités de recouvrement d’avoirs) | 2548657 | 487528 |

[1] Les auditeurs n’ont examiné que les éléments des programmes d’ABS qui se rapportaient à la GFP et à la lutte contre la corruption à l’échelon du pays ou du secteur.

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