Avis du Comité économique et social européen sur la "Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - Défense européenne - Questions liées à l'industrie et au marché Vers une politique de l'Union européenne en matière d'équipements de défense"

(COM(2003) 113 final)

(2004/C 10/01)

Le 12 mars 2003, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 3 septembre 2003 (rapporteur: M. Wilkinson).

Lors de sa 402e session plénière des 24 et 25 septembre 2003 (séance du 24 septembre), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 117 voix pour, 3 voix contre et 5 abstentions.

1. Introduction

1.1. Dans sa communication(1), la Commission suggère qu'il est temps désormais de s'efforcer de mieux coordonner la politique communautaire en matière d'équipements de défense pour venir compléter les politiques nationales dans ce domaine. Cette communication fait suite à deux communications précédentes sur les industries liées à la défense(2), dont les résultats ont été très limités.

1.2. Chercher à améliorer la qualité du cadre réglementaire régissant le traitement des armements en Europe est l'une des principales contributions que la Commission estime pouvoir apporter dans ce domaine, en permettant donc la survie d'une base industrielle de défense européenne fonctionnelle.

1.3. Les observations et propositions de la Commission sont formulées sur la base de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et dans le contexte de l'élaboration d'une politique étrangère et de sécurité commune (PESC), sans pourtant dépendre de ces politiques.

1.4. Les mesures proposées visent à encourager la restructuration et la consolidation de l'industrie, à promouvoir l'établissement d'un marché européen des équipements de défense et à renforcer la compétitivité de l'industrie européenne. Il s'agit d'un défi important dans le développement de la PESD. Ces mesures visent également à atteindre des objectifs socio-économiques plus étendus.

1.5. La communication reconnaît que des actions sont susceptibles d'avoir une valeur ajoutée dans le domaine du marché de l'équipement de la défense et dans celui de la recherche liée à la défense.

1.6. Au cours de sa réunion du 16 juin dernier à Luxembourg, le Conseil "Affaires générales et relations extérieures" a appuyé certaines des activités contenues dans la communication.

2. Observations générales

2.1. Le Comité se félicite de la communication, qu'il estime venir à point nommé et se montre d'accord avec la plupart des actions qui y sont proposées; l'objectif principal de tout changement convenu doit être de doter les États membres des capacités de défense dont ils ont besoin de la manière la plus efficace et la plus rentable possible, dans la limite des ressources disponibles.

2.2. La défense est une question politique très sensible et l'un des domaines sur lesquels les États membres ne sont pas tous d'accord sur le rôle de l'UE. Il convient d'étudier ces propositions dans ce contexte politique. Cependant, chacun s'accorde pour dire que les capacités de l'UE en matière de défense sont encore insuffisantes pour assumer toutes les tâches envisagées à l'heure actuelle (mission de Petersberg), sans parler des tâches qui pourraient être envisagées à l'avenir. En clair, l'UE doit disposer de capacités militaires lui permettant de satisfaire les besoins des politiques convenues en matière de défense et de politique extérieure, pour la crédibilité de ces dernières. Bien qu'il n'existe encore aucun consensus général parmi les États membres sur la nécessité pour l'UE de développer ses capacités militaires, le Comité considère les actions en ce sens comme un élément clé d'une future PESD fonctionnelle.

2.3. La défense est également une question très complexe; la grande diversité des tâches (au niveau national, de l'OTAN, de l'UE et autres) et des équipements nécessaires à cet égard, ainsi que des accords qui existent (qui se recoupent souvent et aboutissent à une duplication des interventions), fait obstacle à une démarche véritablement rationnelle. Néanmoins, il serait très utile d'aplanir un peu les différences.

2.4. C'est dans cet esprit que l'UE doit tirer le meilleur parti des ressources déjà affectées aux capacités dans ce domaine. Les chiffres sont parlants puisque les dépenses combinées de l'UE en matière de défense représentent environ 40 % de celles des États-Unis, mais seulement 10 % pour ce qui concerne les capacités opérationnelles produites. Il est évident que les pays de l'UE valorisent moins les ressources investies qu'ils ne le pourraient.

2.5. En l'absence de réelles améliorations dans le développement des nouvelles technologies liées à la défense, les industries européennes vont continuer à perdre du terrain dans la production des capacités opérationnelles, ce qui est contraire à la stratégie de Lisbonne et négatif pour les perspectives d'emploi. La méthode ouverte de coordination pourrait être utile en ce qui concerne l'interaction des politiques industrielles nationales à l'échelon de l'UE. En outre, les consultations, l'évaluation et l'étalonnage au niveau de l'UE qu'elle permettrait, pourraient aider à avancer vers la rationalisation des industries concernées.

2.6. S'il est toujours bon d'exploiter au mieux les ressources disponibles, il n'est pas toujours très judicieux de le faire isolément. Il faut que les États membres fassent preuve de volonté politique pour débloquer les fonds nécessaires pour assurer les tâches présentes et à venir (paragraphe 2.3 précédent). En outre, si les forces militaires ne disposent pas d'un équipement avancé sur le plan technologique, elles n'ont aucune chance de réussir à assurer les tâches les plus exigeantes.

2.7. Le Comité note qu'il est bien peu question de l'accès aux technologies et de leurs transferts, ainsi que de l'information entre les États membres dans le secteur de la défense. Le Comité indique cependant que cela a son importance pour les équipements les plus avancés sur le plan technologique.

2.8. La majorité des États membres actuels de l'UE et un nombre significatif de pays candidats à l'adhésion sont membres de l'OTAN. En outre, l'UE a négocié un accès garanti à certaines capacités de l'OTAN pour certaines opérations communautaires. Il paraît donc indispensable que tous systèmes et normes communautaires mis en place tiennent pleinement compte des mécanismes équivalents qui existent au sein de l'OTAN. De même, pour l'équipement, l'interopérabilité entre les forces de l'UE et celles de l'OTAN restera essentielle et continuera à l'emporter sur la standardisation (même s'il faut continuer à l'encourager lorsque cela est possible).

2.9. Plus important encore, étant donné la situation très variable des industries et des équipements liés à la défense(3) dans les États membres, il convient de se montrer souple et d'adopter une approche à plusieurs vitesses. Le Comité se félicite donc que la Commission ait décidé de mener des actions dans ce domaine "quand et où c'est possible", tout en étant conscient que les progrès d'ensemble et les bénéfices qui en découleront seront beaucoup plus lents qu'il ne le faudrait. Le Comité espère que, au fur et à mesure de l'introduction des changements, l'on assistera à une réduction progressive des disparités dans les performances des équipements de défense entre les plus petits et les plus grands des États membres.

2.10. Pour les États membres désireux d'y participer, les procédures à l'échelon de l'UE établies pour harmoniser les politiques d'équipement de défense pourraient conduire progressivement à plus d'efficacité, de meilleurs résultats, une baisse des coûts et un effet positif sur les dépenses de RDT.

2.11. Le Comité appuie les propositions contenues dans la communication, sauf mention contraire dans les paragraphes suivants.

3. L'industrie de la défense de l'UE

3.1. Le Comité estime lui aussi qu'il est nécessaire de maintenir une base industrielle de défense européenne fonctionnelle capable d'affronter le marché mondial. À défaut, les États membres dépendront de pays tiers (notamment des États-Unis) pour l'approvisionnement d'une grande partie de leurs équipements liés à la défense. Il est important de développer un "marché de la défense communautaire" afin d'encourager les achats par des acteurs européens.

3.2. On a déjà assisté à de nombreux regroupements dans le secteur des industries de la défense au niveau communautaire, comme d'ailleurs au niveau mondial. Étant donné qu'il s'agit d'un marché mondial, la plupart des grandes entreprises communautaires qui exercent leurs activités dans ce domaine ont des liens (liens d'appartenance, de partenariat, contractuels ou autre) avec des entreprises tierces, ce qui leur permet d'opérer véritablement au niveau mondial. Il s'agit également d'un marché limité, ce qui a conduit les entreprises à rationaliser et à coopérer afin de pouvoir préserver leur compétitivité. La tendance se poursuit et s'accentuera même dans certains pays candidats, qui ont jusqu'ici peu progressé dans ce domaine.

3.3. Comme l'indique la communication, une grande partie des contributions apportées aux systèmes de sécurité et de défense vient désormais d'entreprises qui conçoivent leurs produits et services également pour des usages civils. Cette tendance devrait s'accentuer.

3.4. L'implication des États dans les industries de la défense est inévitable étant donné qu'ils en sont les seuls clients légitimes pour nombre de leurs produits; mais il convient autant que faire se peut d'empêcher que les États membres ne détiennent de telles industries si l'on veut donner tout son sens au jeu de la libre concurrence. Il est évident que les États resteront impliqués dans certains domaines particulièrement sensibles (le nucléaire et la cryptographie, par exemple) et que les aides publiques à la RDT sont souvent nécessaires pour que les forces armées restent à la pointe du progrès technologique.

3.5. Le Comité accepte le fait que la restructuration doit relever essentiellement des industries concernées eu égard aux réalités du marché. Il note également que de nombreux pays candidats ont des défis particuliers à relever en ce qui concerne la restructuration de leur secteur de la défense(4), ce qui rend vitale leur pleine participation à ce sujet, le plus tôt possible.

3.6. Les restructurations impliquent inévitablement que des États membres perdent certaines capacités industrielles nationales, de telle sorte qu'ils puissent se concentrer sur d'autres, processus qui est déjà en marche. Il s'agira de garantir qu'à eux tous, les États membres couvrent toute la gamme des capacités industrielles, afin de satisfaire les besoins de l'UE en matière de défense.

4. La régulation du marché

4.1. Le Comité se félicite de la révision du cadre réglementaire régissant les industries de la défense communautaire. Il souhaite cependant formuler des observations sur trois aspects des propositions dans ce domaine.

4.2. Contrôle. La communication suggère qu'il est nécessaire d'établir puis de contrôler, au niveau de l'UE, la situation économique de la base industrielle de défense, et notamment sa capacité à respecter les prescriptions de la PESD en matière d'approvisionnement, les niveaux de compétitivité et de compétences spécifiques, l'investissement en matière de recherche et développement, etc. De l'avis du Comité, il est peu réaliste et inutile d'assurer un tel niveau de contrôle (par exemple en raison des facteurs énoncés aux paragraphes 3.2 et 3.3 ci-dessus). En outre, les droits de la propriété intellectuelle et la confidentialité commerciale constitueraient un obstacle de taille dans certains cas. Les États membres devraient être invités à fournir toute information utile ainsi qu'une estimation du nombre de salariés en fonction de leurs compétences.

4.3. Passation de marchés dans le domaine de la défense. La communication suggère que l'UE devrait elle-même s'impliquer directement dans l'acquisition d'équipements de défense. Le Comité, tout en admettant que la centralisation de certains aspects de cette activité peut présenter des avantages, voudrait comprendre quelle serait la valeur ajoutée d'un tel rôle de l'UE avant d'accepter cette proposition. Le Comité convient que dans la mesure du possible, l'objectif final devrait être d'arrêter un ensemble unique de règles pour l'acquisition d'équipements de défense en Europe; mais il faudra encore longtemps avant de parvenir à une telle uniformisation, étant donné les différentes règles qui prévalent actuellement dans les États membres, et on devra toujours permettre l'acquisition d'équipements dans des pays tiers, dans lesquels les règles et procédures sont différentes. Il est prévu de donner à la future Agence (voir paragraphe 6.1 ci-dessous) un rôle important dans la formulation de ces règles.

4.4. Politique de concurrence. Le Comité soutient pleinement la position générale de la Commission, tout en soulignant que la portée de l'article 296 ne peut être réduite pour limiter la capacité des États membres dans la protection des intérêts essentiels de leur sécurité. Il répète également qu'en raison de l'implication et des intérêts des États membres en tant que seuls clients légitimes de bon nombre d'équipements de défense, il sera toujours difficile d'assurer le même niveau de concurrence que pour d'autres produits.

5. Un effort plus cohérent de l'UE en faveur de la recherche avancée en matière de sécurité

5.1. On constate à l'heure actuelle un sous-investissement énorme en matière de recherche et de développements technologiques (RDT) liés à la défense et l'organisation (OAEO)(5) chargée de gérer les programmes de recherche en coopération dans le domaine de la défense ne gère que 2,5 % des investissements européens en la matière. Si possible, il paraît judicieux, tout en obtenant une valeur ajoutée, de coordonner au niveau de l'UE les activités nationales correspondantes en matière de recherche, comme le montrent les résultats obtenus par l'Espace européen de la recherche. La RDT deviendra un secteur clé si l'UE veut satisfaire les objectifs attendus de la politique de l'Union européenne en matière d'équipements de défense.

5.2. Il convient de définir des "technologies stratégiques communautaires"(6), qui ouvriraient la voie à des accords entre États membres sur un agenda communautaire de la recherche avancée. Les projets sélectionnés doivent être en mesure d'avoir un impact direct sur l'amélioration des capacités en matière de sécurité dans les domaines concernés. Il faudra également convenir de la manière de trouver les fonds nécessaires et de ventiler les bénéfices qui en résulteront, mais il est clairement nécessaire d'accroître les dépenses liées à la défense dans la plupart des États membres afin de parvenir à une augmentation significative de la RDT. L'Agence proposée pourrait servir principalement à consulter, conserver et partager les informations et, si besoin, à promouvoir la production et les projets communs.

5.3. Plus généralement, il convient d'identifier et de définir un maximum d'exigences communes. Cela permettrait au secteur de recommander les schémas de développement et de production (ou d'approvisionnement) les plus rentables, faciliterait l'interopérabilité et conduirait à des volumes de fabrication intéressants. Il sera également nécessaire de comprendre les besoins de la RDT nationale et d'améliorer la coordination de l'évolution des technologies et du financement nécessaire.

6. Pistes de réflexion

6.1. Agence européenne des équipements de défense. Par le passé, nombreux sont ceux qui ont appelé à mettre en place une sorte d'agence; la communication de la Commission y fait allusion sous le terme "d'agence des équipements de défense". Le rapport du Parlement européen sur la nouvelle architecture européenne de sécurité et de défense parle d'une "Agence des armements et de la recherche" et un récent projet de la Convention sur l'avenir de l'Europe cite une "Agence européenne de l'armement, de la recherche et des capacités militaires". Les rôles que l'on suggère pour cette agence varient plus ou moins, en fonction des appellations suggérées. Une décision politique a néanmoins été prise lors de la réunion du 16 juin 2003 du Conseil "Affaires générales et relations extérieures" afin de créer une "Agence dans le domaine des capacités de défense". Les détails à propos de son rôle exact sont en cours de discussion.

6.2. Le Comité se félicite du fait que la Commission admette qu'il importe que l'agence (ou les agences) ainsi créée(s) reflète(nt) le choix politique formulé par les États membres, à savoir qu'une grande partie de la RDT et des acquisitions continuent d'être effectuées hors de l'actuel traité CE, ainsi que leur volonté de se baser sur les accords existants(7) pour les travaux de l'agence. Étant donné que tous les États membres ne prendront pas nécessairement part aux travaux de l'agence, il convient de définir une base de contributions pour son financement qui tiendra compte de la participation et de la contribution de chacun. Le Comité s'efforcera de formuler des observations détaillées une fois qu'il aura été établi clairement ce que devra être le rôle de cette agence et quelle sera sa valeur ajoutée.

6.3. La sécurité de l'approvisionnement. Étant donné que peu d'États membres, pour ne pas dire aucun, restreindront leurs exportations d'équipements de défense au Marché intérieur, les accords bilatéraux continueront de s'imposer en matière d'approvisionnement et de sécurité d'approvisionnement. Le Comité considère que dans ces conditions, la responsabilité de la sécurité de l'approvisionnement doit rester au niveau des États membres, qui pourront alors choisir d'avoir recours à tout mécanisme communautaire (telle l'agence dont on propose la création) ou de conclure leurs propres accords bilatéraux ou multilatéraux.

6.4. Questions commerciales. Le Comité formulera ses commentaires sur cet aspect important de la problématique lorsque la Commission aura présenté des propositions détaillées mais il est d'accord sur le fait qu'il serait déjà utile d'effectuer des contrôles à l'exportation sur les biens à double usage afin de garantir une concurrence loyale.

7. Conclusions

7.1. Le CESE se félicite du lancement du processus visant à mettre en place une politique communautaire mieux coordonnée en matière d'équipements de défense et à en faire un élément clé d'une véritable politique européenne de sécurité et de défense (PESD), en se concentrant sur la réalisation des capacités nécessaires à la satisfaction des exigences convenues de l'UE en matière de PESD, dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Les procédures convenues au niveau de l'UE pourraient déboucher sur une augmentation du rendement et une baisse des coûts pour les États membres participants.

7.2. Le Comité reconnaît que l'élément clé sera l'indispensable volonté politique, notamment en ce qui concerne l'augmentation des financements.

7.3. C'est à la fois dans l'intérêt politique et économique de l'UE de posséder un secteur de la défense capable d'affronter la concurrence sur le marché mondial et le Comité remarque que les restructurations sont déjà dues, en grande partie, aux pressions du marché.

7.4. Ce sont les États membres qui pourront le mieux relever et suivre les données pertinentes sur le secteur. Ces données devraient comporter les chiffres de l'emploi en fonction des compétences.

7.5. Le CESE met en doute la valeur ajoutée du rôle direct de l'UE proposé pour l'acquisition d'équipements de défense.

7.6. Il est indispensable pour l'avenir que l'UE consente un effort cohérent en faveur de la recherche avancée en matière de sécurité et la définition des "technologies stratégiques communautaires" nécessaires pour résoudre les problèmes de capacité en constitue un élément clé.

7.7. Le Comité attend avec impatience de pouvoir formuler des observations détaillées sur l'agence de l'UE dans le domaine des capacités de défense, une fois qu'il aura été convenu de son rôle et d'autres détails.

7.8. La sécurité des approvisionnements doit rester du ressort des États membres dans un avenir proche, même si l'Agence pourrait jouer un rôle utile.

Bruxelles, le 24 septembre 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) COM(2003) 113 final.

(2) COM(96) 10 final et COM(97) 583 final.

(3) Le Plan d'action européen sur les capacités (PAEC) a identifié les insuffisances de capacité de l'UE devant être corrigées avant d'entreprendre les tâches convenues au niveau de l'UE.

(4) Nombre d'entre eux possédaient des forces armées et un secteur de la défense intégrés à un système qui ne correspondait pas à celui des États membres actuels.

(5) Organisation de l'armement de l'Europe occidentale.

(6) Définies ici comme étant les technologies vitales aux capacités identifiées comme nécessaires aux tâches convenues de l'UE.

(7) Tels que l'OCCAR (Organisme conjoint de coopération en matière d'armement) et le Mémorandum d'entente EUROPA (dans le cadre de l'OAEO).