RAPPORT DE LA COMMISSION sur la mise en oeuvre du Règlement (CE) n° 443/97 du 3 mars 1997 relatif à l'aide aux populations déracinées dans les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie Rapport Consolidé 1997-1999

TABLE DES MATIÈRES

Introduction : les réfugiés, déplacés, rapatriés dans le monde

1. LA PROBLEMATIQUE DES REFUGIES EN ASIE ET EN AMERIQUE LATINE

1.1. Aperçu général de la situation en Asie

1.1.1. Afghanistan

1.1.2. Afghanistan/Pakistan

1.1.3. Afghanistan/Iran

1.1.4. Bangladesh/Myanmar

1.1.5. Thaïlande/Myanmar

1.1.6. Bhoutan/Népal

1.1.7. Sri Lanka

1.1.8. Indonésie

1.1.9. Cambodge

1.2. Aperçu général de la situation en Amérique latine

1.2.1. Guatemala

1.2.2. Mexique

1.2.3. Nicaragua

1.2.4. El Salvador

1.2.5. Honduras

2. MISE EN OEUVRE DE L'AIDE AUX POPULATIONS DERACINEES

2.1. Ligne directrices

2.1.1. Asie

2.1.2. Amérique latine

2.2. Mise en oeuvre

2.2.1. Justification de la variété des actions

2.2.2. Les moyens disponibles

2.2.3. Modalités des contrats

2.2.4. Les domaines d'activités par région

2.2.5. Les partenaires

2.3. Coordinations

2.3.1. Coordination interne

2.3.2. Coordination et liaison avec les autres donateurs

2.4. Suivi et gestion des actions par la Commission

2.4.1. Suivi et monitoring

2.4.2. Revue des projets par les services de la Commission

2.5 Revue des projets incluant des éléments d'évaluation

réalisés par des experts externes

3. CONCLUSION

RAPPORT DE LA COMMISSION

Introduction : les réfugiés, déplacés, rapatriés dans le monde

Le présent rapport a été établi pour répondre aux dispositions de l'article 12 du règlement [1]. Compte tenu de son élaboration tardive, il présente les activités prévues et réalisées durant toute la période couverte par le règlement de 1997 à 1999.

[1] Règlement (CE) n° 443/97 du Conseil du 3 mars 1997 relatif aux actions dans le domaine de l'aide aux populations déracinées dans les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie Journal officiel n° L068 du 08/03/1997 pp. 1-4. Art.12 du Règlement n° 443/97 : La Commission soumet un rapport annuel au Parlement européen et au Conseil, comprenant le résumé des actions financées au cours de l'exercice ainsi qu'une évaluation de l'exécution du présent règlement au cours de l'exercice. Le résumé contient notamment des informations concernant les acteurs avec lesquels les marchés et

Selon les estimations les plus récentes du Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) [2], le nombre de personnes déracinées [3] (réfugiés, rapatriés, déplacés internes) dans le monde, s'élèverait au début de l'année 1999 à 21,5 millions de personnes dont 5,5 millions en Asie. En Amérique Latine, le nouveau contexte politique et l'aide octroyée ont sensiblement fait décroître ce nombre, qui, selon la même source, ne serait que d'environ 100 000.

[2] « UNHCR-Global Appeal 2000 », décembre 1999

[3] Aux termes de la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés, est réfugié toute personne «qui, craignant avec raison d'être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays. Les termes de déplacés, personnes déplacées, population déplacées se réfèrent généralement à des personnes ou à des groupes qui, comme les réfugiés, ont fui leurs lieux d'origine mais qui, à la différence de ces derniers, sont restés dans leur pays. Enfin, est rapatrié toute personne qui rentre dans sa patrie. Les rapatriés auxquels se réfère ce rapport sont d'anciens exilés (partis pour les raisons évoquées précédemment).

Afin de répondre à la problématique de ces populations, la Commission a lancé et subventionné de 1984 [4] à 1997, sans base légale, différents projets en s'appuyant sur les ressources financières mises à disposition par une ligne budgétaire ad hoc. Au cours de cette période, la Commission a préparé et diffusé des rapports sur cette mise en oeuvre.

[4] A l'initiative du Parlement européen, la ligne budgétaire « Aide à l'autosuffisance des réfugiés, déplacés et rapatriés dans les PVD-ALA » a été créée cette année.

Depuis le 3 mars 1997, le règlement du Conseil (CE) n° 443/97 est entré en vigueur. Il précise les objectifs et marque les limites de l'aide aux populations déracinées par rapport à l'aide humanitaire, d'une part, et l'aide à la réhabilitation et au développement, d'autre part, tout en accordant une marge de flexibilité. Les programmes de développement financés interviennent avant qu'une réelle politique sociale et qu'une stabilité économique ne puissent être mise en oeuvre.

Le règlement a permis de financer des actions durant toutes les phases du processus de déplacement - l'aide aux personnes en exil ou déplacés internes, l'aide avant ou pendant le rapatriement, et l'aide à la réinsertion sociale et économique.

Il a répondu aux effets des différents types de déplacements : ceux causés par un conflit interne prolongé et ceux dus à la marginalisation politique ou économique de certains groupes ou minorités. Dans certains contextes, ces deux types de situation sont concomitants.

Les circonstances spécifiques qui ont provoqué le déracinement de personnes en Asie et en Amérique latine au cours de la période à l'étude, ont de multiples facettes. En Asie, elles ont été principalement causées par les guerres civiles, en raison de facteurs politiques et ethniques (Afghanistan, Birmanie, Cambodge, Sri Lanka). En Amérique latine, elles relèvent également de guerres civiles prolongées.

Il est possible de distinguer différentes situations dans lesquelles les populations déracinées nécessitent l'aide internationale :

i) les réfugiés restant dans le pays de premier asile ;

ii) les déplacés internes devant survivre en dehors de leur village et région d'origine ;

iii) les rapatriés en provenance aussi bien de l'extérieur que de l'intérieur ;

iv) les militaires et assimilés démobilisés ;

v) en Asie, les populations vivant autour des camps de réfugiés dans les pays de premier accueil dont la situation économique ne peut pas à la longue être inférieure à celle des réfugiés vivant auprès d'eux ;

vi) les populations restées sur place dans les zones de départ, qu'il faut aider à survivre afin de ne pas accroître le nombres de réfugiés.

Il est également utile de préciser que compte tenu de la durée des actions financées (deux ans en moyenne), la mise en oeuvre a porté sur des projets financés avant la période couverte par le rapport alors que ceux qui ont été décidés se réaliseront en grande partie dans les années suivantes.

1. LA PROBLEMATIQUE DES REFUGIES EN ASIE ET EN AMERIQUE LATINE

1.1. Aperçu général de la situation en Asie

1.1.1. Afghanistan

Les perspectives de solution à la crise politique qui a dominé les affaires afghanes depuis 1978 restent toujours éloignées.

Les Afghans constituent toujours le plus grand nombre de réfugiés au monde. Selon les estimations officielles du Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR), il y aurait encore 1,2 millions de réfugiés au Pakistan et 1,4 millions en Iran. Quant aux déplacés internes et aux rapatriés nécessitant encore de l'appui extérieur, il est possible de les estimer à 343 000. En réalité, ces chiffres sont susceptibles d'être sensiblement plus élevés en raison des naissances et de la continuation des flux migratoires.

Durant l'année 1999, environ 90.000 Afghans sont revenus volontairement du Pakistan et 6 000 d'Iran, sous les auspices du HCR. Un nombre équivalent a été rapatrié avec l'aide de l'Ambassade d'Afghanistan à Téhéran ou de Hesb e Whahdat, principal parti politique Chiite, soutenu par l'Iran.

Aucun document officiel ne retrace les nouvelles arrivées (demandeur d'asile ou émigrant économique) ainsi que le nombre d'Afghans nés au Pakistan et en Iran. Il est probable que ce dernier chiffre pour les deux pays dépasse 150 000 naissances par an. Le rapatriement le plus récent en Afghanistan a eu lieu dans les provinces méridionales et orientales contrôlées par les Talibans, où il y a peu de problèmes de sécurité. Le retour dans les provinces du Nord, occidentales et centrales a été beaucoup plus modeste, principalement en raison du conflit.

Par ailleurs, la récession économique au Pakistan et en Iran alimente des courants favorables au retour des réfugiés en Afghanistan. Cependant, en l'absence de règlement politique complet du conflit et de lancement d'un programme de reconstruction, le rythme actuel du rapatriement des réfugiés peut difficilement être accéléré. De plus, la continuation des opérations de guerre entre les deux factions sur la zone de front alimente un flux régulier de personnes déplacées internes.

1.1.2. Afghanistan/Pakistan

Le Pakistan qui n'est pas signataire de la Convention de 1951 sur les réfugiés ni de son protocole de 1967, a continué de mener une politique d'asile généreuse à l'égard des réfugiés afghans (principalement Pashtouns) sur son territoire en matière de liberté de circulation et d'accès à l'emploi. Après l'afflux de réfugiés afghans au début des années 1980, un nombre important est arrivé au lendemain de la prise de Kaboul par les Talibans en 1996. La chute de Mazar-I-sharif en 1998, a également entraîné une nouvelle vague de réfugiés, en particulier des minorités ethniques. Cette tendance a perduré en 1999, suite à l'offensive menée durant l'été par les Talibans. L'attitude des nouvelles autorités militaires au Pakistan à la problématique des réfugiés ne semble pas varier. Cependant, en raison de l'aggravation des conditions économiques et sociales au Pakistan, les réfugiés sont de plus en plus désignés comme responsables de la crise économique.

1.1.3. Afghanistan/Iran

Après avoir atteint des pics (4,5 millions à 5 millions de personnes) au plus fort de la crise dans leur pays, le nombre des réfugiés afghans en République Islamique d'Iran (principalement des Tadjiks et des Hazaras) s'élève actuellement à 1,4 millions de réfugiés. Seule une proportion faible vit dans des camps car la majorité est intégrée dans les communautés locales iraniennes. De même, elle bénéficie depuis deux décennies de l'accès aux services publics et sociaux de l'Etat iranien. Cependant, des courants favorables au retour des réfugiés afghans se font ressentir actuellement. Un accord entre le HCR et l'Iran a été signé en février 1999, pour faciliter le rapatriement volontaire de réfugiés afghans.

1.1.4. Bangladesh/Myanmar

Entre 1991 et 1992, plus de 250 000 musulmans de Birmanie/Myanmar ont fui l'État du nord Rakhine au Myanmar pour le Bangladesh en raison de pratiques discriminatoires à leur encontre. La grande majorité des réfugiés est maintenant retournée au Myanmar, mais environ 22 500 vivent encore dans les deux camps restants et sous la protection du HCR dans l'attente d'une solution. Le rapatriement s'est achevé en août 1997, lorsque le Myanmar a déclaré que l'opération était close. Le processus a repris seulement en novembre 1998, mais à une échelle très limitée. Selon le HCR, seulement 600 personnes ont pu retourner au Myanmar entre novembre 1998 et septembre 1999.

La situation des rapatriés demeure très précaire puisqu'ils n'ont pas de nationalité, ne disposent pas de permis de circuler. Par conséquent, il s'avère nécessaire qu'ils disposent d'un appui continu à la réinstallation et d'une protection internationale.

1.1.5. Thaïlande/Myanmar

La plupart des minorités habitant le long de la frontière entre la Birmanie/Myanmar et la Thaïlande sont depuis longtemps en état de rébellion ouverte contre le gouvernement militaire au Myanmar. En juin 1998, le gouvernement thaïlandais a formellement demandé l'appui du HCR pour maîtriser la situation des réfugies Karen et Karenni, qui ont fui les violations des droits de l'homme au Myanmar/Birmanie. Ces derniers ont été accueillis dans des camps se situant le long de la frontière entre la Thaïlande et le Myanmar/Birmanie. Dans la plupart des camps se situant près de la frontière, le risque d'incursions militaires compromet la sécurité des réfugiés. À la fin de l'année 1999, il y a environ 107 000 réfugiés en Thaïlande.

1.1.6. Bhoutan/Népal

Les perspectives de retour pour les 95 600 personnes vivant dans les camps au Népal demeurent éloignées. Le problème des réfugiés bhoutanais remonte à une décennie. Il a commencé en 1990, lorsque qu'une partie des bhoutanais d'origine népalaise, installés au sud du pays, sont partis craignant la politique d'intégration nationale annoncée par les autorités bhoutanaises.

Malgré plusieurs entretiens entre les gouvernements bhoutanais et népalais, les deux parties doivent encore conclure un accord pour permettre le retour. Le problème est lié à la vérification de la nationalité bhoutanaise puisqu'il est possible qu'une partie de ces réfugiés ne viennent pas du Bouthan (pas de frontières commune entre les deux pays) et qu'il y a une forte pression démographique des pays limitrophes. Toutefois, de récents progrès ont été réalisés qui laissent espérer une solution proche. Ils restent dépendants de l'aide internationale dans les districts de Jhapa et Morang au Népal oriental.

1.1.7. Sri Lanka

Depuis 1983, le conflit sécessionniste au nord et au nord-est du Sri Lanka entre les autorités sri lankaises et les Tigres de Libération du Tamoul Eclam (LTTE) a causé la mort de plus de 55 000 personnes. Il a également produit des destructions importantes poussant à l'émigration des milliers de Tamouls qui se sont réfugiés en Inde et au déplacement interne. Selon le HCR, il y aurait environ 800 000 personnes déplacées internes dans les provinces du nord du Sri Lanka.

Parallèlement, environ 140 000 déplacés internes sont retournés à Jaffna, tandis que d'autres se sont dirigés vers les régions méridionales de Vavuniya et Mannar. La violence a également conduit au déplacement répété de populations dans la région de Vanni ainsi qu'à davantage de départs pour l'Inde. Depuis mars 1999, 20 000 personnes supplémentaires ont été déplacées.

1.1.8. Indonésie

Depuis le vote en faveur de l'indépendance du Timor oriental, en août 1999, jusqu'à l'accession à l'indépendance, plus des trois-quarts de la population ont été déplacés et plus de 70 % des logements et des bâtiments publics ont été détruits. Environ 200 000 personnes ont été expulsées de Timor est et d'autres régions de l'Indonésie. En outre, plus d'un demi million de personnes se seraient enfuies dans les zones montagneuses de Timor est.

1.1.9. Cambodge

Des milliers de cambodgiens ont fui les violations massives des droits de l'homme du régime de Pol Pot dans les années 1970, pour se réfugier en Thaïlande. Une flambée de violences entre les forces gouvernementales et l'armée nationale du Kampuchea (Khmers rouge) en juillet 1997 a entraîné des déplacements internes ainsi que la fuite de milliers de cambodgiens en Thaïlande.

Après la formation d'un gouvernement de coalition entre les forces gouvernementales et d'opposition à fin de l'année 1998, le rapatriement volontaire d'environ 37 000 réfugies cambodgiens de Thaïlande s'est accéléré rapidement pour s'achever en avril 1999. Tous les camps de la frontière thaïlandaise ont été par la suite fermés. Cependant, le problème de la démobilisation des soldats demeure.

1.2. Aperçu général de la situation en Amérique latine

1.2.1. Guatemala

Depuis la signature des Accords de Paix, le 29 décembre 1996, qui a mis fin à plus de 36 ans d'une guerre fratricide qui s'est soldée par 100.000 morts, 30.000 disparus et près d'un million de déplacés à l'intérieur et à l'extérieur du pays, le processus de réinstallation des populations déracinées et démobilisées a entraîné des besoins importants.

1.2.2. Mexique

La problématique des populations déracinées au Mexique a évolué de manière constante et vers un règlement positif au cours des dernières années. La signature des accords de paix au Guatemala et la volonté politique affirmée d'intégrer les réfugiés guatémaltèques désirant rester au Mexique (mesure décrétée par le Président Zedillo), ont permis de clôturer en juillet 1999 le processus de rapatriement et de marquer une fin à l'exil guatémaltèque au Mexique.

Plus de 40 000 réfugiés ont réintégré le territoire guatémaltèque, tandis que 23 000 ont opté pour l'intégration définitive au Mexique [5].

[5] Environ 2 300 dans l'État de Quintana Roo, 9 200 dans l'Etat de Campeche et 12 400 dans l'Etat de Chiapas. A préciser que plus de 50 % d'entre eux sont des enfants nés en territoire mexicains, et donc susceptibles d'opter pour cette nationalité à leur majorité.

Au Chiapas, la délicate situation politique et la réticence des autorités nationales aux interventions extérieures ont amené la Commission à maintenir une approche prudente, poursuivant les programmes de génération d'intrants économiques et de préparation au retour pour les réfugiés guatémaltèques. L'attention aux déplacés mexicains du conflit zapatiste relève toujours de la stricte assistance humanitaire.

1.2.3. Nicaragua

Le Nicaragua est à la fois le pays où le règlement du conflit est le plus ancien et où le montant et le niveau des engagements de cette ligne budgétaire a été le plus élevé (en 1997 et 1998).

Les interventions ont été menées essentiellement dans la partie Nord du pays, jadis théâtre de conflit, où les aides d'assistance puis d'appui à l'autosuffisance ont permis de créer les conditions nécessaires à la réconciliation et la réhabilitation [6].

[6] Les 9 projets similaires co-executés par la Commission et le Gouvernement du Nicaragua (successivement au travers du PRRN, du MAS puis de l'IDR) représentent, en incluant les diverses extensions, un engagement communautaire total de l'ordre de 40 MEURO.

Dix ans après la signature des accords de paix et après deux alternances politiques, le Nicaragua s'est résolument engagé sur la voie de la normalisation politique. La permanence de petits groupes armés ont justifié le maintien d'une attention particulière.

1.2.4. El Salvador

Le long processus de réconciliation nationale et de démocratisation entrepris depuis la signature des accords de paix en janvier 1992 a été conforté au cours des dernières années.

Toutefois l'intégration définitive des populations déracinées dans ce pays s'est heurtée à la lenteur de l'enregistrement de la propriété des terres, au problème du transfert de l'infrastructure sociale et productive des « asentamientos humanos » (foyers d'installation des populations) dans les départements de Morazan et de Chalatenango, et à la dette agraire, justifiant l'intervention de projets financés par le Règlement relatif aux populations déracinées.

1.2.5. Honduras

En 1992, la Cour Internationale de Justice de La Haye a tranché le différend relatif à la zone frontalière entre le Honduras et le Salvador, communément connue sous le nom de "Bolsones", en conférant la souveraineté sur ce territoire au Honduras.

Cette zone de litige entre les deux Etats a été le théâtre du conflit armé salvadorien et abrite quelques 4 000 personnes d'origine salvadorienne et d'anciens anciens combattants du FMLN. La Commission a mis en place à partir de 1994 un projet destiné à favoriser l'autosuffisance et la transition institutionnelle dans de bonnes conditions.

En 1998, il s'est avéré nécessaire de compléter cette première intervention par une nouvelle phase d'appui à la production, l'industrialisation et l'amélioration des infrastructures de base, tout en respectant l'environnement particulièrement fragile de la zone.

2. MISE EN OEUVRE DE L'AIDE AUX POPULATIONS DERACINEES

2.1. Ligne directrices

Les orientations suivantes pour la mise en oeuvre des programmes ont été retenues par la Commission en vue de la réalisation de cet instrument entre 1997 et 1999, compte tenu du fait que la situation des populations déracinées en Asie et Amérique latine se caractérise par une grande diversité.

a) Un certain nombre de pays sortant d'une crise très longue ont connu un processus de paix qui a permis à un grand nombre de réfugiés de retourner dans leurs pays d'origine. C'est le cas notamment du Nicaragua, du Salvador, du Guatemala, du Vietnam, du Cambodge et du Laos. Dans ces cas-ci, les activités, dans le cadre de la ligne budgétaire, se concentrent essentiellement sur la réinsertion durable des déracinés, ce qui va de pair avec une stratégie de réhabilitation, de développement et de coopération avec les gouvernements concernés. L'assistance aux populations déracinées se situe dans le cadre du renforcement du processus de paix déjà entamé, la stimulation des secteurs productifs, la création d'emplois et de revenus et la relance des services sociaux.

b) D'autre part, un certain nombre de pays continuent d'être frappés par des guerres civiles, sans compter les cas de violation des droits de l'homme et la crainte de perdre leur identité culturelle. C'est notamment le cas pour le Sri Lanka, la Birmanie/Myanmar et l'Afghanistan. Ici, l'approche suivie vise à diminuer les effets négatifs du conflit, en favorisant des actions qui ont un effet stabilisateur.

En outre, dans certains pays, la marginalisation des groupes de populations minoritaires a provoqué des déplacements. C'est, entre autres, le cas des Bhoutanais au Népal, des Chakmas au Bangladesh, des Rohingyas, Mon et Karen en Birmanie. Ces situations requièrent une attention particulière.

2.1.1. Asie

En Asie, les actions financées ont été définies [7] en fonction des impératifs du terrain, souvent fluctuants, du processus de séjour prolongé dans les camps, de rapatriement, de réinstallation et de réintégration, selon les phases suivantes:

[7] En Asie, les orientations générales pour les activités mises en oeuvre dans le cadre de la ligne budgétaire B7-212 ont été respectivement approuvées par le Comité ALA en avril 1998 pour 1998 et en avril 1999 pour 1999 (ligne budgétaire B7-302)

i) Préparation au rapatriement, avec attention particulière aux programmes de formation professionnelle, ce qui permet aux réfugiés de se préparer au retour, d'acquérir un métier précieux lors de la réintégration dans leur pays d'origine, et de s'insérer temporairement dans le processus économique du pays d'accueil. L'accent est également mis sur les services de santé, axés sur la santé maternelle et infantile, et l'éducation de base;

ii) Assistance au rapatriement avec soutien au transport tant des réfugiés, que de leurs biens et de leur bétail, ainsi que la mise à disposition du matériel d'installation de base;

iii) Programme de réinsertion dans le pays d'origine, ayant pour but la réinsertion dans le tissu socio-économique des populations déracinées, avec approvisionnement en eau, redémarrage d'un système productif durable, réhabilitation de l'infrastructure de base (écoles, puits, canaux d'irrigation, routes secondaires), distribution de semences, octroi de crédits pour augmenter le revenu, relance des services de santé de base et d'éducation, et également des programmes de formation professionnelle et de vulgarisation.

Pour autant que possible la priorité a été accordée aux groupes vulnérables: les veuves, les familles sans revenu, les mères et enfants et les handicapés.

2.1.2. Amérique latine

Depuis 1984 [8] en Amérique latine, parallèlement aux efforts d'appui au dialogue politique et à la pacification au travers du «Diálogo de San José» [9], la Commission Européenne a contribué de manière significative à l'assistance et à l'autosuffisance des populations déracinées par les conflits armés.

[8] Création, à l'initiative du Parlement Européen, de la ligne budgétaire « aide à l'autosuffisance des réfugiés, déplacés et rapatriés dans les PVD-ALA »

[9] Le Dialogue de San Jose constitue un processus exemplaire de concertation et coopération politique et économique pour la restauration de la paix et de la démocratie et, ensuite, pour promouvoir un développement plus équitable et durable dans un contexte d'intégration régionale.

En particulier, à partir de 1989, en parallèle à « l'accord de Esquipulas II » [10] et dans le cadre de la « Conferencia Internacional sobre los Refugiados Centromericanos CIREFCA » [11], les interventions communautaires dans ce domaine se sont intensifiées massivement en Amérique Centrale (2 millions de bénéficiaires avec une contribution globale de près de 150 millions d'EURO).

[10] Initiative de plan de paix souscrite en 1987 par les cinq Chefs d'État d'Amérique Centrale, sous l'impulsion du Président costaricien O.Arias, Prix Nobel de la Paz

[11] Processus, lancé en 1989 par le HCR et le PNUD qui réunit, alors qu'ils étaient encore en conflit, les dirigeants des États Centraméricains ainsi que la Communauté internationale et la société civile, pour trouver une solution concrète aux problèmes des déplacements de populations qui affectaient la région. Le plan d'action bénéficia, en cinq ans, d'une contribution d'environ 450 MEURO, apportée principalement par la Commission et les Etats membres.

Au cours de cette période, la Commission a appuyé des interventions localisées, destinées à la reconstruction du tissu social et à la réactivation des économies particulièrement défavorisées des anciennes zones de conflit.

Partant d'une assistance directe aux populations affectées par les conflits, le programme communautaire a réussi à évoluer peu à peu, dans le contexte de pacification des dernières années, vers des actions orientées à l'autosuffisance et la réinsertion socio-économique, tout en favorisant une ample concertation entre les groupes sociaux.

Entre 1997 et 1999, la priorité s'est portée, d'une part à contribuer au processus de paix guatémaltèque, le plus récent et probablement le plus complexe [12], et, d'autre part, à consolider la réconciliation et les processus de développement socio-économique initiés au Salvador et au Nicaragua.

[12] Déclaration Conjointe souscrite le 6 juin 1997 par le chancelier E. Stein et le vice-président Marin.

Cette tâche délicate s'est inscrite dans un contexte difficile ; les pays d'Amérique Centrale restent en proie à de graves difficultés structurelles.

Le contenu de l'aide s'est centré sur la consolidation des efforts développés durant les dix années précédentes, tout en adoptant une dimension plus régionale, plus globale, en contraste avec les interventions ponctuelles réalisées dans le passé.

La stratégie d'intervention a été orientée selon les axes suivants :

* Favoriser la capitalisation, consolidation et «globalisation » des actions réalisées au cours des années précédentes en particulier dans le secteur des services sociaux de base (santé et éducation), afin de les finaliser dans les meilleures conditions et de garantir le transfert des responsabilités aux institutions nationales compétentes.

* Promouvoir la réactivation économique au travers de l'accompagnement technique, le crédit supervisé [13], la diversification agricole, l'organisation, la création d'emplois non agricoles et, fondamentalement, le développement de capacités commerciales avec les bénéficiaires. Dans ce domaine, priorité toute particulière a été accordée aux groupes les plus vulnérables, tels que veuves, handicapés de guerre, etc.

[13] Le "fonds de crédit" s'est peu à peu imposé comme un outil méthodologique essentiel dans le cadre des projets, permettant non seulement de multiplier les effets positifs des fonds disponibles mais également de promouvoir au sein des bénéficiaires la "culture" du crédit ouvrant ainsi la voie au passage de l'assistance au développement économique

* Garantir une approche territoriale, étendant les bénéfices de cette ligne, au-delà de ses bénéficiaires traditionnels, aux populations voisines ou d'accueil qui vivent dans des conditions de marginalité parfois plus critiques et qui ne peuvent être exclues des dynamiques de développement que l'on prétend impulser.

2.2. Mise en oeuvre

2.2.1. Justification de la variété des actions

L'analyse de l'efficacité des actions financées doit prendre en considération les objectifs exposés dans les dispositions du règlement ainsi que l'environnement opérationnel, souvent complexe, dans lequel elles ont été mises en oeuvre.

Comme décrit ci-dessus, la Commission a financé des actions dans des pays où des conflits internes persistent, où la marginalisation politique et économique perdure, et où la réconciliation nationale a permis le rapatriement et la réinsertion définitive. Ces circonstances prévalent selon des formes variables et à des degrés différents. Elles exigent, par conséquent, un éventail de stratégie, des politiques et des réponses techniques adaptées. La mise en oeuvre de projets dans cet environnement demande également des mesures et des réponses particulières à des situations qui ne sont pas communes.

Le succès dans la réalisation des projets est en grande partie, mais pas seulement, conditionné par le niveau de conflit et par le processus de réconciliation nationale. De même, l'ampleur des destructions économiques et sociales du pays est un facteur important.

Au cours de la période 1997-1999, les projets engagés reflètent l'éventail de la problématique des personnes déracinées en Asie et en Amérique latine.

2.2.2. Les moyens disponibles

Sur les trois années que couvre ce rapport, les crédits budgétaires pour les deux régions ont été réunies pendant les deux premières années sur une seule ligne (B7-2120), qui en 1999 a été divisée par l'autorité budgétaire respectivement en deux lignes (B7-3020 pour l'Asie et B7-3120 pour l'Amérique latine).

a) Les engagements

Les engagements effectués avec leur répartition régionale sont présentés ci-après :

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Dans l'ensemble, le taux d'engagement a été assez élevé (presque 90%) avec un creux en 1998 pour l'Amérique latine et en 1999 pour l'Asie. En 1997 et en 1998, l'allocation régionale a été réalisée par la Commission. En 1999, l'autorité budgétaire a divisé la ligne et a conservé le même montant des allocations.

L'allocation des fonds entre les deux régions montre une proportion importante accordée à l'aide en Amérique latine. La Commission a estimé que l'aide communautaire pouvait contribuer au processus de pacification dans la région. Ces efforts ont contribué à la réinsertion des populations déracinées dans le tissu économique et social. A cet effet, la Commission n'a pas proposé de nouvelle allocation pour l'Amérique latine sur le budget 2000. En Asie, les conflits rendent plus difficiles les interventions dans le domaine de l'autosuffisance.

Si l'on se limite à tenir compte des populations concernées, l'Amérique latine a reçu une dotation bien plus importante. Cependant, en Asie, l'intervention communautaire (en raison de la persistance des conflits) n'a pu qu'aider les populations à survivre et à se préparer à un retour encore lointain. En Amérique centrale, elle pouvait être déterminante pour une solution définitive au problème dans le cadre de la nouvelle donne politique.

b) Les paiements

>EMPLACEMENT TABLE>

* au 7 janvier 2000 ** Les contrats n'ont pas été signés au 15/02/2000

c) les actions financées

Le nombre d'actions financées durant la période s'élève à 111 (67 en Asie et 44 en Amérique latine), avec une subvention moyenne de 1 433 200 EUR par projet. Par régions, la subvention moyenne a été plus importante en Asie (1 542 252 EUR) qu'en Amérique latine (1 290 000 EUR), en raison des besoins et des conditions différentes.

Par exercice budgétaire, le nombre d'actions a été le suivant :

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Chaque action, dont un nombre important est encore en cours, est la poursuite de projets précédemment financés, compte tenu de la permanence des besoins, et a donné lieu à un contrat ou à une convention de financement avec le partenaire chargé de la mise en oeuvre. La signature des contrats pour l'exercice 1998 a été retardée à cause de la réorganisation des services RELEX et de l'introduction de procédures plus contraignantes dans le libellé de ces contrats et n'a pu être finalisée que vers l'été 1999.

Ceci a, par conséquent, créé un retard pour la signature des contrats relatifs à l'exercice 1999 qui n'ont été prêts qu'en fin d'année. Leur signature a été encore repoussée jusqu'en mars 2000 à cause de la nécessité de vérifier si la Commission avait toujours le pouvoir de signature avec l'expiration du Règlement (CE) n°443/97 au 31 décembre 1999.

2.2.3. Modalités des contrats

Les conditions de financement ont été adaptées pour une aide visant à promouvoir à moyen terme, la viabilité du projet. Les contrats de subvention ont eu une durée comprise entre une et trois années.

Le cofinancement (tant en nature qu'en numéraire) a été recherché auprès des partenaires et la cas échéant, des communautés bénéficiaires. Cette contribution a été demandée dans les limites des possibilités des partenaires concernés et en fonction de la nature de chaque action. La contribution communautaire aux contrats de subvention se situe généralement entre 75% et 100%.

Afin de faciliter la gestion des contrats, il a été décidé de regrouper en 1998 certains projets, soit sous l'égide du UNHCR, soit au sein d'un consortium ONG avec un chef de file signataire du contrat. Cette approche a débouché en Asie, sur la création de deux consortiums ONG et d'une convention de financement majeure avec le UNHCR. Ainsi, le nombre de projets financés en 1999 a diminué en nombre de façon substantielle (de 68 contrats en 1997 à 14 contrats en 1999).

2.2.4. Les domaines d'activités par région

a) Asie

En Asie, l'accent principal a été accordé à l'aide à la réinsertion (les deux tiers des engagements), bien que l'aide au rapatriement et aux réfugiés en exil ait été maintenue. Ceci s'explique aussi par le ralentissement des flux d'arrivées et de départs des réfugiés. Les mouvements de rapatriement persistent mais à des niveaux modestes. A ce titre, l'Afghanistan a absorbé une grande partie du budget, au cours de la période 1997-99. [14]

[14] Cf SEC (2000) 934 - 30/05/2000

L'aide de la Commission s'est concentrée sur des actions géographiquement limitées, permettant de soutenir le processus de réinsertion (le déminage, la réhabilitation agricole et les programmes sociaux). Le champ d'action et l'échelle de l'aide se sont élargis en Afghanistan puisque l'accès à de grandes parties du pays a été possible grâce à la concentration des opérations militaires sur une ligne de front stable. Toutefois, les contraintes politiques et de sécurité ont imposé certaines restrictions. Malgré cela, des interventions appropriées au niveau local ont été mises en oeuvre dans la plupart des régions d'Afghanistan ayant de nombreux rapatriés.

La Commission a soutenu les actions (réalisées principalement par le HCR) promouvant les droits spécifiques des réfugiés et des rapatriés (la protection, l'amnistie, les droits de propriété). Elle a financé des actions visant à protéger les droits de l'homme des populations bénéficiaires, en particulier les besoins primaires tels que la nourriture, l'eau, le logis, l'accès aux services de santé et d'éducation. Les opérations financées ont compris des actions dans le domaine des mines (le déminage et la sensibilisation), les questions de genre et l'appui au droit de la propriété.

b) Amérique latine

L'aide a été destinée à la fois aux réfugiés, aux déplacés internes, aux rapatriés ainsi qu'aux communautés hôte. Une importance a été accordée à la réconciliation et à la construction de la paix. Le cas échéant, les projets ont été évalués pour leur contribution à la prévention des conflits. Ils ont particulièrement tenu compte de l'équilibre ethnique et politique.

L'approche participative a été soulignée dans tout le cycle de projet, comme orientation stratégique clé dans la promotion de la réconciliation et de la promotion de la paix. Il s'agit également d'un élément technique essentiel lors de la conception du projet et de sa viabilité. Il convient cependant de noter que les conditions de sécurité, l'attitude des autorités locales, les obstacles culturels et sociaux ne favorisent pas toujours l'application d'une telle approche. L'accès à des populations qui ont subi des conflits violents, l'oppression politique ainsi que le déplacement, peut être un exercice délicat.

Au cours de la période 1997-1999, les actions financées ont porté sur des interventions dans des secteurs horizontaux (mine, eau potable, éducation) et des actions de réhabilitation de filière (agriculture, organisation communautaire, aide sociale). Cela est illustré par la ventilation par secteurs d'intervention.

2.2.5. Les partenaires

Les projets sont mis en oeuvre par des partenaires possédant les capacités opérationnelles et de gestion ainsi qu'une très bonne connaissance du terrain.

a) Les ONG européennes et locales sont les partenaires privilégiés en raison de leur connaissances spécifiques des besoins des populations-cibles et de la capacité de livrer l'aide dans des circonstances difficiles, sans l'accord des autorités et du pouvoir militaire ainsi que dans des conditions où la sécurité n'est pas totalement assurée . Elles jouent un rôle important dans la réponse aux besoins prioritaires de ces dernières.

b) Le HCR, en raison de son mandat international de protection des réfugiés est également un partenaire de prédilection. Ainsi, il est retenu pour des actions spécifiques pour lesquelles il n'y a pas d'autre intervenant, ou pour des actions complémentaires à celles mises en oeuvre par d'autres partenaires européens ou locaux.

Plus exceptionnellement, d'autres organisations internationales tels que l'UNOCHA ont été chargées de la mise en oeuvre.

c) Le gouvernement hôte, en particulier en Amérique latine. Les projets sont exécutés sur base d'une Convention de Financement signée avec le gouvernement du pays bénéficiaire ou du pays d'accueil. Dans ce cas de figure, l'Unité de gestion de programme (PMU), composée d'un codirecteur européen et d'un codirecteur national qui sont responsables de la réalisation des activités.

La sélection des partenaires a été effectuée selon le contexte afin de financer les partenaires les plus adaptés et les plus fiables dans chaque pays ou région :

i) Asie

En Afghanistan, en l'absence de contrepartie gouvernementale, le financement d'ONG internationales et nationale s'est avéré le plus adapté. Certaines agences des Nations Unies ont été également financées avec succès, dans des secteurs tels que l'agriculture et le déminage.

ii) Amérique latine

La nouvelle donne politique en Amérique centrale a justifié une participation importante des gouvernements tout en incluant les ONG (et leurs réalisations durant les années de conflit) et en garantissant une participation effective des bénéficiaires et autres secteurs de la société civile.

Dans ce sens, l'aide en Amérique centrale s'attache à présent à appuyer un nombre beaucoup plus réduit de projets, plus intégrés, et dont les structures d'exécution garantissent à la fois la responsabilisation du gouvernement, la participation directe des bénéficiaires dans les phases de conception, de programmation et d'exécution ainsi que le renforcement des espaces de concertation.

2.3. Coordinations

2.3.1. Coordination interne

Afin d'améliorer davantage la cohérence et la synergie potentielles avec d'autres instruments d'aide de la Commission (notamment l'aide alimentaire et la sécurité alimentaire ainsi que l'aide humanitaire d'urgence), une définition commune a été initiée entre les différents services de la Commission [15]. Cette approche a également été complétée par des échanges inter-services à la fois sur le terrain (Bureau de coordination/Délégations) et au niveau du siège. En outre, la consultation de tous les services de la Commission concernés par l'aide aux populations déracinées est assurée par les mécanismes du groupe inter-services permanent (PISG) présidé par ECHO et auquel participent les différentes Directions générales concernées. En Afghanistan, une stratégie commune a été élaborée.

[15] COM(96)153. Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le lien entre l'urgence, la réhabilitation et le développement (LRRD).

2.3.2. Coordination et liaison avec les autres donateurs

La Commission a initié des réunions de coordination et a été un participant actif à de nombreux forums de coordination d'aide aux personnes déracinées. Cette coordination a eu lieu à deux niveaux :

- niveau national : coordination entre la Commission, les Etats membres et les autres bailleurs de fond internationaux (NU)

- international : coordination au sein de « l'Afghan Support Group », créé à l'initiative du ministre néerlandais du développement, M. Pronk. Il regroupe les principaux bailleurs de fonds internationaux pour l'Afghanistan et se réunit deux fois par an depuis avril 1997.

2.4. Suivi et gestion des actions par la Commission

L'instruction et la gestion des programmes et des projets ont respecté les dispositions de l'article 9 du règlement (évaluation des projets, procédures financières et procédures de passation de marchés). La Commission a observé les procédures pour engager des projets ayant un budget supérieur à 2 Meuros (comme indiqué dans le paragraphe 3 de l'article 9 du Règlement), en les soumettant à l'avis du Comité Asie et Amérique latine (ALA).

2.4.1. Suivi et monitorage

Le contrôle des projets est réalisé par les services de la Commission tant au siège que dans les Délégations de la Commission. De plus, afin d'assurer un suivi technique des projets, trois bureaux de coordination technique situés respectivement à Peshawar au Pakistan (monitorage des projets en Afghanistan, Pakistan et Iran) au Guatemala et à El Salvador (monitorage des projets Amérique centrale) ont été maintenus ou ouverts. Ces bureaux ont pour objet d'effectuer des contrôles réguliers in situ des projets en cours de réalisation et d'aider les services de la Commission à identifier les actions à mener.

Au Pakistan, le bureau de coordination technique chargé du suivi technique des projets a été financé à hauteur de 810 000 Euros sur une période de trois années (juillet 1997 à juillet 2000) afin de mener à bien sa mission [16]. En Amérique latine, les deux bureaux ont un contrat signé en 1998 pour un montant de 1 990 000 Euros et une durée de deux ans prenant fin le 31/12/2000 [17].

[16] Il est composé d'un assistant technique européen et d'une équipe locale d'appui de 10 personnes

[17] Ils sont composés de deux assistants techniques européens et d'une équipe locale d'appui de 10 personnes.

2.4.2. Revue des projets par les services de la Commission

a) Asie

En juillet 1997, une mission conjointe DG-IB/ECHO a été effectuée pour évaluer l'assistance octroyée au Sri Lanka. Le rapport constate que les projets communautaires ont, en grande majorité, répondu aux besoins des populations cibles et ont été mis en oeuvre efficacement.

Une revue conjointe DG-IB/ECHO du programme UNHCR pour l'assistance des rapatriés Rohingyas en Birmanie et des réfugies Rohingyas au Bangladesh (Cox's Bazaar) a été entreprise au mois de mars 1998.

Au Bangladesh, cette mission a souligné les résultats généralement positifs des actions mises en oeuvre, mais surtout aussi la nécessité pour le UNHCR de continuer à être présent dans la région et d'exercer de façon renforcée son rôle de protection des populations Rohingyas, alors que cette institution souhaitait se retirer. En Birmanie, l'appui de la Commission au programme de rapatriement mis en oeuvre par le HCR a contribué au retour des populations Rohingyas du Bangladesh.

Une mission conjointe CE/SIDA a été réalisée en avril et juin 1997 [18]relatives aux projets financés par la Commission et réalisés par le «Comité suédois pour l'Afghanistan » (projet n° B7-2120/97/707) [19], en particulier dans les domaines de l'éducation et de la santé. La mission souligne la qualité des activités dans un environnement difficile (instabilité politique, absence de gouvernement) mais observe une couverture géographique trop ambitieuse des opérations en raison de pressions locales.

[18] Rapport de mission de juin 1997 réalisé par MM. Luxen, Pehrsson, Öström

[19] Cf. SEC (2000) 934 - 30/05/2000

b) Amérique latine

Des missions régulières (deux fois par an) effectuées par le fonctionnaire responsable du programme au siège de la Commission (D.G. RELEX) ainsi que, depuis la création du S.C.R., par le fonctionnaire de ce service en charge de l'exécution des programmes, ont permis un suivi régulier des actions mises en oeuvre, y compris par le biais de visites de terrain.

2.5. Revue des actions incluant des éléments d'évaluation réalisés par des experts externes

i) Asie

a) Une mission externe effectuée en 1998 porte sur les résultats du programme de « Fonds d'assistance aux rapatriés laotiens en provenance de Thaïlande » mis en oeuvre par le gouvernement laotien assisté par une assistance technique européenne. Les experts ont conclu que le programme en général n'avait pas atteint son objectif de réinsertion économique des rapatriés et n'avait pas réussi à être un instrument effectif pour renforcer la capacité des autorités provinciales à effectuer la réintégration des rapatriés [20] . Cependant, en termes de réintégration sociale, le programme a contribué à répondre aux besoins urgents des rapatriés en provenance de Thaïlande. Il a également permis de forger un consensus au sein des autorités sur le rapatriement des réfugiés.

[20] Rapport de décembre 1998 préparé par l'équipe d'experts composée de MM. Recter, Lothe, Olding et Mme Chamtamh

b) Revue des actions et étude de besoins pour l'assistance aux réfugiés, rapatriés et déplacés internes au Sri Lanka » en juin et juillet 1997 [21] .

[21] Mission de M. John Wilding

c) En novembre 1997, le programme financé par la DGIB et mis en oeuvre par l'ONG « Danish Committee for Aid to Afghan Refugees »(DACAAR) a été évalué. Le rapport constate la haute qualité technique des projets et apprécie les efforts de DACAAR pour développer une approche intégrée dans le secteur agricole et propose de poursuivre une nouvelle phase du projet [22].

[22] Rapport de juillet 1998 préparé par l'expert, M. Glensvig

d) En novembre 1997, une mission d'expertise a été réalisée dans la région orientale de l'Afghanistan, pour évaluer notamment l'impact des programmes financés par la Commission, identifier les besoins et sélectionner des priorités stratégiques et sectorielles pour le futur. La conclusion principale du rapport de la mission, souligne l'importance de l'aide octroyée dans un pays qui souffre d'une insécurité politique chronique. Il constate l'effet positif direct de la contribution de la Commission sur la reprise d'activités dans les régions cibles, notamment dans les secteurs du déminage, de l'agriculture, de l'irrigation et de la réhabilitation. Le rapport propose la mise en place d'une présence de gestion forte et unifiée en Afghanistan afin d'améliorer l'impact et la visibilité des activités communautaires [23] .

[23] Rapport de mission de janvier 1998 préparé par MM. MacCall et Wilding

e) D'autres actions ont été passées en revue durant la période 1997-1999, par des experts indépendants et financés sur le budget du projet. [24] Concernant les projets engagés en 1998 qui n'ont été signés que dans le courant de l'année 1999, les exercices d'évaluations auront lieu en 2000.

[24] Projets AFG/B7-2120/1B/97/0319, AFG/B7-2120/1B/97/0174, AFG/B7-2120/1B/97/0625, AFG/B7-2120/1B/97/0324 - Cf. SEC (2000) 934 - 30/05/2000

ii) Amérique latine

Le suivi des actions a été assuré de manière permanente par les deux experts indépendants chargés de la coordination sur le terrain, sous le contrôle des Délégations respectives de la Commission.

Par ailleurs, une évaluation externe indépendante du « Proyecto de apoyo a la integración definitiva de los refugiados guatemaltecos en los Estados de Campeche y Quintana Roo, México" a été effectuée avant de soumettre à l'avis du Comité ALA, la poursuite des activités par une phase II, au sein du programme pluriannuel 2001-2004.

3. CONCLUSIONS PROVISOIRES

Les enseignements majeurs qui peuvent être tirés des exercices 1997-1999 sont les suivants :

a) Les ressources financières sont suffisantes pour correspondre aux besoins des populations déracinées ;

b) Les réalisations en Asie et en Amérique latine se basent sur la réalité des besoins et des possibilités d'amélioration de la situation ;

c) Le personnel de la Commission affecté aux tâches de mise en oeuvre des actions demeure insuffisant d'où l'utilisation de l'expertise externe qui s'avère indispensable et efficace dans les phases d'identification, de suivi et d'évaluation ;

d) Les changements de structure et de procédures ont pesé sur la gestion et entraîné les retards exposés dans ce rapport.

Il apparaît que la préparation et la gestion de nombreux contrats par la Commission sont des tâches très lourdes. De plus, l'insuffisance de personnel affecté à ces dernières, la restructuration interne des services de la Commission européenne durant la période concernée et l'introduction de nouvelles procédures administratives visant à diminuer les risques inhérents au travail avec les ONG et de réduire la charge de travail notamment pendant les phases de paiement et de contrôle financier y afférent (soumission d'une garantie financière par les ONG pour les projets excédant 1 Meuro, formation de consortium) ont rendu l'exercice difficile.

Ces nouvelles procédures ont entraîné des délais pour finaliser les contrats de projets financés sur le budget 1998, ainsi que de nombreuses demandes d'avenants pour les projets en cours, afin de les adapter aux circonstances nouvelles. Tous les contrats pour les engagements 1998 n'ont été signés qu'au courant du deuxième semestre de l'année 1999. Les contrats engagés sur le budget 1999 ont été signés en mars 2000.

D'autre part, cette ligne budgétaire a permis d'apporter une aide substantielle aux besoins urgents des populations déracinées en Asie et en Amérique latine qui ne peuvent être couverts par l'aide humanitaire. La mise en oeuvre du Règlement a été largement positive au regard du montant des engagements annuels et de la problématique des personnes déracinées. Les affectations budgétaires ont également reflété à la fois les dimensions de la population et le contexte, l'échelle et la nature des besoins. La conception des programmes et la sélection des projets ont pris en considération les facteurs et les causes déterminantes des problèmes à résoudre (l'aide, le rapatriement, la réinsertion). Celles-ci ont tenu compte de la nature du conflit, des politiques du gouvernement hôte, de l'environnement opérationnel, des ordres de priorité selon les secteurs, et enfin de la capacité de gestion et de mise en oeuvre des agences partenaires. Une complémentarité d'actions renforcées devrait faciliter à la fois la vision de la problématique et la gestion du programme ainsi que les capacités d'absorption sur le terrain. La priorité a été accordée aux bénéficiaires et à la mise en oeuvre des programmes, ce qui explique les retards dans la présentation du rapport d'activité.

En résumé, la conformité avec les articles du Règlement a été respectée dans l'ensemble.