Communication de la Commission au Conseil - Projet de rapport conjoint sur l'emploi 2002 {SEC (2002) 1204 }

INTRODUCTION

Le titre VIII du traité instituant la Communauté européenne établit les principes et procédures de mise au point d'une stratégie coordonnée pour l'emploi. L'article 128 définit les étapes spécifiques de la formulation d'une telle stratégie comprenant, sur une base annuelle, des lignes directrices pour l'emploi, d'éventuelles recommandations aux États membres et un rapport conjoint du Conseil et de la Commission au Conseil européen, qui décrit la situation de l'emploi dans la Communauté et la mise en oeuvre des lignes directrices. Chaque État membre est tenu de communiquer au Conseil et à la Commission un rapport annuel sur les principales mesures prises pour mettre en oeuvre sa politique de l'emploi à la lumière des lignes directrices. La stratégie européenne pour l'emploi élaborée conformément au cadre institutionnel ci-dessus est une contribution majeure au programme politique plus large de l'UE qui a été défini au sommet de Lisbonne et lors des Conseils européens ultérieurs.

Le présent rapport conjoint sur l'emploi fournit un aperçu de la situation de l'emploi et une évaluation politique des progrès réalisés par les États membres dans la mise en oeuvre des lignes directrices pour l'emploi en 2001 [1]. Il met également en lumière les défis qu'il leur reste à relever.

[1] Décision du Conseil sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2002 (2002/177/CE); JOCE L 60 du 01.03.2002.

Le rapport conjoint contient à la fois une analyse des progrès enregistrés dans l'ensemble de l'Union européenne au titre des principaux objectifs et lignes directrices fixés, ainsi qu'un bref tour d'horizon pays par pays. Des indicateurs clés communs étayent cette analyse et sont résumés dans les annexes.

Une analyse plus détaillée des évolutions récentes pour chaque ligne directrice et chaque État membre figure dans un document d'accompagnement des services de la Commission [2].

[2] SEC(2002) 1204.

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

RÉSUMÉ

1. Le contexte politique et économique

2. Mise en bUVRE des lignes directrices et recommandations pour l'emploi: évaluation des performances et stratégies dans l'union européenne

2.1. Le cadre politique global: reflet des objectifs horizontaux des lignes directrices pour 2002

2.2. Évaluation des progrès réalisés au titre des quatre piliers des lignes directrices pour 2001

2.2.1. Capacité d'insertion professionnelle

2.2.2. Esprit d'entreprise

2.2.3. Capacité d'adaptation

2.2.4. Égalité des chances

3. Mise en oeuvre des lignes directrices et recommandations en matière d'emploi pour 2002: évaluation des performances et des politiques par État membre

BELGIQUE

DANEMARK

GRÈCE

ESPAGNE

FRANCE

IRLANDE

ITALIE

LUXEMBOURG

PAYS-BAS

AUTRICHE

PORTUGAL

FINLANDE

SUÈDE

ROYAUME-UNI

4. Orientations pour l'avenir

Annexe 1: Tableau récapitulatif des indicateurs clés et de performance pour 2001

Annexe 2: Tableau récapitulatif des indicateurs définis conjointement en matière de prévention et d'activation pour 2000 et 2001

Annexe 3: Les indicateurs - sources et définitions

RÉSUMÉ

Au terme de cinq années de mise en oeuvre, la stratégie européenne pour l'emploi est arrivée à un tournant. Lancée en 1997 avec, pour priorité, la lutte contre le chômage, elle a progressivement été réorientée en vue de soutenir l'engagement plus vaste de la stratégie de Lisbonne, à savoir l'augmentation et l'amélioration des emplois dans une société d'intégration. Atteindre les objectifs convenus dans le domaine de l'emploi et relever le taux d'activité de la population constituent désormais une préoccupation essentielle. L'évaluation de grande ampleur qui a été réalisée à l'échelon de l'UE sur la première période écoulée a rendu compte de résultats encourageants.

Les performances de l'UE en matière d'emploi en 2001 doivent être replacées dans le cadre de la forte détérioration de l'environnement économique qui a été observée, puisque la croissance du PIB a été réduite de moitié par rapport à l'an 2000, et que de graves incertitudes pèsent sur l'avenir. En dépit de ces conditions moins favorables, les résultats tant sur le front de l'emploi (+0,6 %) que du chômage (-0,6 %) ont continué, bien qu'à un moindre rythme, à s'améliorer. Même si l'évaluation des cinq premières années de la SEE a mis en lumière des progrès structurels sur le marché de l'emploi de l'UE, d'importantes faiblesses caractérisent toujours les niveaux de chômage, les taux d'activité et d'emploi, les écarts entre les hommes et les femmes, la qualité de l'emploi, la croissance de la productivité et les disparités régionales. Or, il est urgent de remédier à ces points faibles pour préparer le marché de l'emploi de l'UE aux défis à venir.

La clarté et la cohérence générales des PAN se sont améliorées. Cependant, le recours à des objectifs nationaux, la notification des retombées des mesures adoptées sur le marché de l'emploi, les données budgétaires, les informations prouvant que les fonds structurels sont employés à soutenir la SEE et la participation des principaux intéressés sont autant de points qui paraissent largement insuffisants.

Par rapport à l'an passé, le traitement des objectifs horizontaux a progressé, notamment les efforts déployés pour relever les taux d'emploi. Bien que des avancées encourageantes aient été enregistrées pour les objectifs communautaires définis à Lisbonne et Stockholm - objectif global et concernant les femmes - la réalisation du premier, d'ici à 2010, requerra une action particulière des États membres n'ayant pas jusqu'ici suffisamment contribué à l'amélioration générale de l'emploi. L'écart considérable entre la situation actuelle et l'objectif d'un taux d'emploi de 50% chez les travailleurs âgés suscite de graves préoccupations; parallèlement, dans ce problème du vieillissement, il est crucial de davantage tenir compte de la dimension hommes/femmes. La question de la qualité du travail reste traitée de façon morcelée, l'accent étant largement mis sur la flexibilité de l'emploi, la santé et la sécurité ou l'éducation et la formation, alors qu'une attention insuffisante est accordée à d'autres aspects, tels que la qualité intrinsèque du travail et la qualité du dialogue social. L'élaboration de stratégies d'éducation et de formation tout au long de la vie progresse: tous les États membres ont désormais jeté les bases de leur politique globale, mais il faudra encore du temps pour que celles-ci soient pleinement mises en oeuvre. On observe également, bien qu'à un moindre rythme, certaines avancées rendant ces stratégies plus cohérentes; le passage entre le monde de l'éducation/de la formation et celui du travail ainsi que les transitions au sein de ces systèmes ne sont notamment pas traités avec l'exhaustivité nécessaire. Un nombre croissant d'États membres se fixe des objectifs de participation et de résultats en matière d'éducation; en outre, l'accroissement des dépenses consacrées aux ressources humaines, visible dans une majorité d'États membres, démontre une volonté accrue d'agir, en dépit de l'absence constante d'objectifs nationaux pour l'investissement. Les offres d'éducation et de formation ne sont pas mises à profit de la même façon selon que les personnes sont plus ou moins qualifiées ou plus ou moins âgées: ces écarts, qui se creusent, sont extrêmement préoccupants.

Dans une majorité d'États membres, les partenaires sociaux ont joué cette année un rôle plus marqué dans les PAN, même si peu de progrès ont été constatés dans leur propre processus d'application de la stratégie européenne pour l'emploi. Le dialogue social au niveau européen a donné naissance à nombre d'initiatives majeures. Celles-ci incluent la déclaration conjointe des partenaires sociaux européens au Conseil européen de Laeken, qui souligne la nécessité de continuer à développer un dialogue social autonome, la proposition de présentation, par les partenaires sociaux, d'un programme pluriannuel de travail et le cadre d'action de ces derniers sur la valorisation des qualifications et des compétences, qui a été soumis lors du sommet de Barcelone. Malgré tout, une contribution plus cohérente et visible des partenaires sociaux à la stratégie de l'emploi doit encore être développée.

Les PAN reflètent un meilleur dosage des politiques, une attention plus prononcée que les années précédentes ayant été accordée aux piliers sur l'égalité des chances et l'esprit d'entreprise. Les disparités régionales restent problématiques. L'utilisation d'indicateurs fondés sur des sources nationales est inégale, les principaux points faibles ayant trait aux catégories défavorisées, aux transitions sur le marché de l'emploi, à l'offre de soins (indicateurs sur la qualité du travail), aux goulets d'étranglement sur le marché du travail et à la mobilité, ainsi qu'à l'efficacité des politiques d'activation.

Dans le cadre du pilier sur la capacité d'insertion professionnelle, les États membres se sont efforcés de consolider et d'améliorer la qualité et la couverture des mesures. Des approches préventives, mieux adaptées aux besoins personnels, ont désormais été introduites dans la majorité des États membres. Les réformes de grande envergure des services de l'emploi se poursuivent, une tendance claire se dégageant en faveur d'un marché mixte public/privé pour ces services. L'objectif consistant à proposer à 20% des chômeurs des mesures actives sur le marché de l'emploi a généralement été largement dépassé. De nombreux éléments montrent qu'une plus grande importance est accordée aux compétences de base, et notamment à l'alphabétisation des adultes. Les principaux objectifs liés à l'apprentissage en ligne sont sur le point d'être atteints. Des efforts plus marqués ont été déployés pour prévenir et combattre les goulets d'étranglement sur une perspective à long terme. Des politiques d'insertion mieux intégrées sont mises en place et une plus grande synergie est introduite entre les PAN "Emploi" et "Inclusion".

Par ailleurs, seuls cinq États membres ont jusqu'ici appliqué avec succès une approche préventive puisqu'ils ont réduit de manière significative les flux alimentant le chômage de longue durée. En règle générale, il est également nécessaire d'améliorer l'information sur l'efficacité des mesures d'activation. Le taux d'abandon au sein du système scolaire ne recule que très progressivement et on peut donc se demander si l'objectif commun consistant à le réduire de moitié d'ici à 2010 pourra être atteint. Seuls quelques États membres mettent en oeuvre des réformes, exhaustives et favorables à l'emploi, des systèmes d'imposition et d'indemnisation, une attention insuffisante étant accordée à l'interaction de ces derniers. Des stratégies nationales de prolongation de la vie active font largement défaut: l'aptitude au travail et les mesures incitant les employeurs à recruter ou garder des travailleurs âgés sont abordées de façon inadéquate. Du point de vue de l'intégration sociale, les mesures, de non discrimination par exemple, qui visent la demande sont généralement négligées tandis que le nombre d'États membres fixant des objectifs nationaux spécifiques reste faible. L'analyse des mesures stratégiques concernées est compliquée par le fait que les États membres, dans leur majorité, n'utilisent pas les indicateurs communs pour l'emploi dans ce domaine.

La plupart des PAN ont accordé plus d'importance que les années précédentes aux actions réalisées au titre du pilier sur l'esprit d'entreprise, même si la croissance de l'emploi dans les petites entreprises ainsi que dans le secteur des services et du travail indépendant a pâti, en 2001, du ralentissement économique général. L'accent a tout particulièrement été mis sur les mesures visant à faciliter l'enregistrement des sociétés, encourager le travail indépendant et développer une culture d'entreprise, notamment chez les femmes. Des initiatives ont été lancées afin de créer des emplois dans les services fondés sur la connaissance et le secteur de l'environnement. La plupart des États membres ont introduit ou annoncé de nouvelles initiatives de lutte contre le travail non déclaré. En dépit de ces évolutions positives, un soutien plus ciblé est nécessaire pour que l'esprit d'entreprise devienne l'un des moteurs de la croissance et de l'emploi. Il semblerait qu'il faille encore davantage promouvoir les jeunes pousses ("start-ups"), notamment en améliorant leur accès aux capitaux. Bien que la tendance à la hausse ait été inversée, la fiscalité sur le travail reste élevée, même pour les travailleurs faiblement rémunérés; par ailleurs, les retombées sur l'emploi des cotisations sociales n'ont pas fait l'objet d'une attention suffisante.

Le développement de la dimension territoriale de la SEE est entré dans une phase de consolidation. En plus des PAN, des plans d'action régionaux sont appliqués dans quatre États membres. Dans un petit nombre d'États membres, l'importance des pactes territoriaux pour l'emploi ne se dément pas, mais il resterait encore beaucoup à accomplir pour renforcer les partenariats à l'échelon local.

Dans le cadre du pilier sur la capacité d'adaptation, de nombreux États membres sont à la recherche d'une approche plus équilibrée entre flexibilité et sécurité en matière d'emploi. La tendance en faveur d'un renforcement de la flexibilité du temps de travail et de l'organisation du travail se poursuit et des mesures sont adoptées pour assurer l'égalité de traitement entre les travailleurs bénéficiant des différents régimes proposés. Des améliorations sont également observées dans le domaine de la santé et la sécurité au travail. Des initiatives intéressantes - et méritant une plus large diffusion - sont consacrées à l'organisation du travail. Les partenaires sociaux jouent un rôle accru dans la promotion de l'éducation et la formation tout au long de la vie sur le lieu de travail, néanmoins, comparativement, leurs actions souffrent d'un manque de visibilité, peut-être dû à l'absence de procédures structurées de notification. Pour ce qui est de l'objectif lié à l'acquisition de compétences en TIC par tous les travailleurs d'ici à la fin de l'année 2003, certains progrès sont enregistrés. Cependant, de plus amples informations sont nécessaires sur les mesures visant à promouvoir ces compétences afin d'évaluer plus précisément les améliorations réalisées.

Au titre du pilier sur l'égalité des chances, des progrès évidents ont été réalisés en direction des taux d'emploi féminin fixés comme objectifs, même si certains pays sont encore à la traîne et que des efforts accrus sont requis pour retenir plus longtemps les femmes sur le marché de l'emploi. La mise en oeuvre de l'intégration de l'égalité à toutes les politiques avance, mais demeure incomplète. Les initiatives destinées à réduire l'écart des rémunérations entre les hommes et les femmes en luttant contre ses facteurs sous-jacents paraissent toujours inadéquates et l'engagement des partenaires sociaux sur cette question reste insuffisant. L'action contre la ségrégation entre les sexes se poursuit, notamment dans les pays où celle-ci est particulièrement prononcée, mais les résultats obtenus sont difficiles à évaluer à court terme. Les efforts visant à concilier la vie professionnelle et la vie familiale ont été intensifiés, mais l'accès à des services adéquats et de qualité de garde d'enfants, proposés à un prix abordable, est toujours insuffisant pour parvenir aux objectifs définis lors du Conseil européen de Barcelone. Les modalités de congé ont été étendues dans de nombreux États membres, bien que très peu encouragent spécifiquement les hommes à prendre un congé parental.

L'évaluation des performances et politiques nationales dans le domaine de l'emploi en 2001 confirme les principaux résultats de l'exercice consacré à la période 1997-2001. Une base solide est ainsi disponible pour concevoir la stratégie européenne pour l'emploi de la prochaine génération. Bien que les réformes structurelles du marché du travail se soient révélées payantes à ce jour, des faiblesses majeures persistent. Face au ralentissement économique actuel, les États membres devraient intensifier les réformes structurelles, y compris sur les marchés du travail, afin de soutenir l'adaptation au changement des travailleurs et des entreprises. Il existe déjà un large consensus sur un certain nombre d'éléments devant composer une nouvelle SEE efficace, y compris une focalisation sur les objectifs de Lisbonne, une stratégie stable à moyen terme, des lignes directrices moins nombreuses et davantage ciblées sur les résultats et une meilleure coordination avec d'autres processus pertinents, notamment les grandes orientations de politique économique.

Au vu des points faibles actuels, la future génération de lignes directrices devrait expressément traiter des trois priorités fondamentales suivantes: augmenter les taux d'emploi et d'activité, améliorer la qualité et la productivité du travail, et promouvoir un marché du travail tourné vers l'intégration. Dans tous ces domaines, il reste encore beaucoup de progrès à accomplir pour pouvoir atteindre les objectifs globaux de la stratégie de Lisbonne.

1. LE CONTEXTE POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE

Au bout de cinq ans, la SEE arrive à un tournant

Depuis son lancement lors du sommet sur l'emploi de Luxembourg, en 1997, la stratégie européenne pour l'emploi (SEE) a été remodelée à maintes reprises pour tenir compte de l'évolution de la situation politico-économique. Au terme de l'évaluation à mi-parcours réalisée après les trois premières années d'application, la stratégie pour l'emploi a été renforcée lors du Conseil européen de Lisbonne (2000) et intégrée à un programme politique plus vaste en vue de faire de l'Union européenne l'économie de la connaissance la plus dynamique et la plus compétitive du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale.

Le Conseil européen de Lisbonne a convenu de fixer un taux global d'emploi se rapprochant le plus possible de 70% ainsi qu'un taux d'emploi féminin de plus de 60% comme objectifs moyens à atteindre dans l'UE, d'ici 2010. Une stratégie générale a été définie afin de préparer le passage à une économie de la connaissance, de moderniser le modèle social européen et d'étayer des perspectives favorables de croissance.

Le Conseil européen de Nice de décembre 2000 a introduit le thème de la qualité comme fil conducteur de l'Agenda de politique sociale, et notamment la qualité du travail, objectif majeur de la SEE. Soulignant le caractère pluridimensionnel de cette question de la qualité, qui porte à la fois sur les caractéristiques des emplois et le contexte plus général du marché du travail, le Conseil a déclaré qu'elle devait être favorisée par des actions menées au titre de tous les piliers.

Confirmant l'attachement de l'Union et des États membres à l'objectif du plein emploi, le Conseil européen de Stockholm de 2001 a fixé des objectifs intermédiaires pour le taux d'emploi global - 67% - et féminin - 57% - en 2005 ainsi qu'un objectif de 50% pour le taux d'emploi des travailleurs âgés (de 55 à 64 ans) d'ici à l'an 2010. Répondant à la demande formulée à Stockholm, la Commission et le Conseil ont conjointement examiné les conditions nécessaires à un relèvement de l'activité dans l'UE et soumis les propositions correspondantes au Conseil européen de Barcelone [3].

[3] "Vers l'accroissement de la participation au marché du travail et la promotion du vieillissement actif", document N° 6707 du Conseil du 8 mars 2002, adopté sur la base du document COM(2002)9 final, 24.01.2002.

Le Conseil européen de Göteborg a complété cet engagement politique d'une stratégie de développement durable et ajouté la dimension de l'environnement à la stratégie de Lisbonne, en reconnaissant le lien entre environnement, croissance économique et emploi.

En mars 2002, le Conseil européen de Barcelone a identifié des "politiques actives visant au plein emploi: des emplois meilleurs et plus nombreux" comme l'un des trois domaines requérant une impulsion particulière. Il a souligné que le plein emploi dans l'UE était au coeur de la stratégie de Lisbonne et constituait l'objectif essentiel des politiques économiques et sociales. À la lumière de ces réflexions, le Conseil européen a invité à renforcer la stratégie pour l'emploi, en indiquant dans quelles directions la future SEE devait s'orienter. Le Conseil s'est félicité du plan d'action de la Commission sur les compétences et la mobilité, auquel il a donné suite par une résolution [4].

[4] 9614/02, 3 juin 2002

Le présent rapport conjoint sur l'emploi passe en revue les progrès réalisés en 2001, tournant important puisqu'il s'agit de la cinquième année de mise en oeuvre de la stratégie européenne pour l'emploi. Une évaluation des retombées de la stratégie entre 1997 et 2001 a été réalisée conjointement par les services de la Commission et les États membres [5] afin de préparer son évolution future.

[5] COM(2002) 416, 17 juillet 2002

2001: un contexte économique moins favorable, un test pour la SEE

Contrastant fortement avec le climat favorable observé au cours de l'année 2000, qui avait vu la plus forte croissance de l'emploi en 10 ans, le premier semestre 2001 a été caractérisé par des incertitudes économiques, suivies d'un ralentissement général consécutif aux événements du 11 septembre.

De 2000 à 2001, la croissance du PIB et celle de la productivité de la main-d'oeuvre ont radicalement chuté, respectivement de 3,3 à 1,6% et de 1,6 à 0,3%. Au cours des premier et second semestres 2001, la croissance de l'emploi s'est atténuée, passant de 1,5 à 1%. Le ralentissement de l'économie, initialement considéré comme devant être de courte durée, a finalement donné lieu à une stagnation des performances. La reprise n'a pas été enclenchée et n'est pas attendue avant 2003, de plus, les vagues de licenciements se sont multipliées au sein de la zone euro. L'amélioration des finances publiques a continué, plusieurs États membres ayant atteint ou maintenu une situation budgétaire stable. Cependant, en cette période de faible croissance, le cadre budgétaire est soumis à des tensions et la crédibilité remise en cause, certains États membres n'ayant pas rempli la totalité de leurs engagements budgétaires au titre du pacte de stabilité et de croissance. L'inflation, égale à 2,1% en l'an 2000, a enregistré une hausse à 3,4% en mai 2001, avant de diminuer à 2% vers la fin de l'année; elle devrait augmenter à 2,2% en 2002.

Les résultats de l'emploi continuent de s'améliorer, mais à un moindre rythme ...

L'évaluation des performances doit s'inscrire dans le contexte mentionné ci-dessus d'une détérioration du climat économique. Bien que le taux d'emploi n'ait progressé que de façon marginale (de 63,3% en l'an 2000 à 63,9% en 2001, soit 2,06 millions de personnes en plus sur le marché de l'emploi total), l'objectif pour l'UE reste accessible, à condition de déployer des efforts ciblés et soutenus. Le taux de chômage total a reculé de 0,6% par rapport à son niveau de départ en 2001, mais a progressivement augmenté au cours des premiers mois de 2002 (de 7,4 à 7,6%). Dans l'ensemble, les taux de chômage des jeunes ou de longue durée ont baissé en 2001, le recul le plus fort ayant été enregistré pour les femmes.

Depuis 1997, l'écart entre l'emploi des hommes et des femmes s'est lentement réduit de près de 2 points de pourcentage, le taux d'emploi féminin a atteint 54,9% et s'est ainsi rapproché de l'objectif fixé à l'échelon de l'UE. Le taux d'emploi des travailleurs âgés s'est élevé à 38,5% en 2001 (contre 37,7% en l'an 2000), mais reste très éloigné de l'objectif de 50% établi pour l'UE de 2010.

...avec des marchés européens de l'emploi en pleine mutation structurelle

Ces derniers temps, les performances de l'UE dans le domaine de l'emploi se sont améliorées de façon visible puisque plus de 10 millions d'emplois ont été créés depuis 1997 (dont 6 millions occupés par des femmes) et que le nombre de chômeurs a diminué de 4 millions, tandis que la population active continuait de croître de 5 millions de personnes. L'évaluation de la stratégie européenne pour l'emploi confirme le caractère structurel de ces avancées, soit la diminution du chômage structurel, un mode de croissance économique à plus forte intensité d'emploi et une réaction plus prompte du marché du travail aux évolutions socio-économiques [6]. Des avancées qui ont été permises par la réalisation des réformes structurelles du marché du travail. Les bonnes performances générales des années 90 donnent à penser que la hausse des taux d'emploi et le recul du chômage sont de nature durable et structurelle. En effet, ces résultats positifs ne s'expliquent pas uniquement par des améliorations cycliques. Depuis 1997, la baisse du chômage structurelle s'est accentuée et accompagnée d'une intense création d'emplois. La stratégie européenne pour l'emploi a mis en place les conditions nécessaires au maintien de ces améliorations, en s'engageant à doter pleinement l'offre potentielle de main-d'oeuvre d'emplois plus nombreux et de meilleure qualité. Les partenaires sociaux ont également apporté une contribution majeure à ces bons résultats, notamment en concluant des accords salariaux favorables à l'emploi.

[6] "Bilan de cinq années de stratégie européenne pour l'emploi", COM/2002/0416 - L'emploi en Europe 2002.

Il convient de remédier aux faiblesses structurelles subsistantes

En dépit des progrès réalisés, plusieurs faiblesses structurelles cruciales persistent:

- Le niveau élevé persistant de chômage, notamment de longue durée, doit être abaissé pour parvenir à un marché du travail fondé sur l'intégration - une caractéristique qui doit être mieux développée. En dépit des progrès accomplis, la situation des catégories défavorisées sur le marché de l'emploi demeure en effet fragile. Il faut donc des politiques mieux adaptées, des approches globales impliquant à la fois l'offre et la demande et une association étroite avec les politiques menées en faveur de l'intégration sociale au sens large.

- La réalisation des objectifs de l'UE en matière d'emploi, notamment concernant les travailleurs âgés, appelle un engagement soutenu. Le rapport conjoint [7] sur l'augmentation de l'activité estimait que 15,4 millions d'emplois supplémentaires allaient être nécessaires entre 2002 et 2010, dont 9,6 millions pour les femmes et 7,4 millions pour les travailleurs âgés;

[7] "Vers l'accroissement de la participation au marché du travail et la promotion du vieillissement actif", document du Conseil n°6707 du 8 mars 2002, adopté sur la base du document COM(2002) 9 final, 24.01.2002.

- Les écarts de productivité entre les États-Unis et l'UE continuent de se creuser; cependant, ces disparités sont nettement plus prononcées pour la productivité par salarié que par heure de travail, une légère diminution étant même prévue pour cette dernière mesure [8]. Comme indiqué dans la récente communication de la Commission intitulée "Productivité: la clé de la compétitivité des économies et entreprises européennes" [9], la croissance de la productivité dépend de la qualité du capital physique, de l'amélioration des compétences de la main-d'oeuvre, des progrès technologiques et de nouvelles formes d'organisation de ces facteurs. Pour combler ces écarts, l'interaction positive entre productivité et qualité de l'emploi devrait également être exploitée, même si cette dernière n'a pas fait l'objet, à ce jour, d'une attention suffisante. C'est uniquement pour la participation à la formation et les écarts entre l'emploi des hommes et des femmes que des progrès sont clairement visibles, le travail à accomplir dans les autres domaines restant considérable.

[8] Alors que la productivité de la main-d'oeuvre (PIB en SPA par salarié) des États-Unis était de 116,1 en 1997 (UE-15 = 100), elle est passée à 117,5 en l'an 2000 (prévision pour 2001: 117,7); les chiffres correspondants pour la productivité en SPA par heure de travail étaient de 102,6 en 1997 et de 103,2 en l'an 2000 (prévision pour 2001: 103,0)

[9] COM(2002)262 final

- Les disparités régionales, tant sur le front de l'emploi que du chômage, posent toujours un problème dans plusieurs États membres.

Il est vital que les réformes visant à pallier ces faiblesses soient poursuivies à l'avenir avec fermeté pour que le marché de l'emploi de l'UE puisse absorber ces chocs à moyen terme que représentent les tendances démographiques, l'émergence de goulets d'étranglement, les restructurations socio-économiques actuelles, la mondialisation et l'élargissement.

Graphique 1: Vue d'ensemble des performances de l'Union européenne en matière d'emploi et de chômage, 1997 et 2001.

>PICTURE>

La section 3 présente ces losanges par État membre.

2. Mise en bUVRE des lignes directrices et recommandations pour l'emploi: évaluation des performances et stratégies dans l'union européenne

Compte tenu du temps nécessaire pour mettre en oeuvre les changements substantiels apportés aux lignes directrices pour l'emploi en 2001, suite à l'évaluation à mi-parcours et aux conclusions du Conseil européen de Lisbonne, et sachant que la stratégie devait être révisée pour 2003 sur la base de l'évaluation de l'expérience acquise durant les cinq premières années, il a été décidé de laisser autant que possible inchangées les lignes directrices pour l'emploi en 2002. Seuls deux nouveaux éléments essentiels ont été introduits, concernant respectivement l'adaptation des objectifs de taux d'emploi, de manière à tenir compte des objectifs fixés lors du Conseil européen de Stockholm, et l'introduction d'un nouvel objectif transversal relatif à la qualité de l'emploi, qui découle du débat politique animé au niveau européen sur les différentes dimensions de la qualité de l'emploi, qui s'est conclu par l'adoption d'une liste d'indicateurs lors du Conseil européen de Laeken de décembre 2001.

Les PAN pour 2002

Les plans d'action nationaux pour l'emploi (PAN) pour 2002 progressent sur la voie d'une amélioration de la clarté et de l'exhaustivité dans la présentation des stratégies des États membres en matière d'emploi. Ils rendent également compte de manière mieux équilibrée du dosage des politiques en fonction des quatre piliers de la stratégie européenne pour l'emploi. La plupart des États membres se montrent toujours réticents à fixer des objectifs nationaux comme les y invitent les lignes directrices. Bien que les États membres aient mis au point de nombreuses mesures en faveur de l'emploi, l'évaluation de leur impact fait généralement défaut. Il conviendrait également de conférer davantage de transparence à la dimension budgétaire des politiques (en particulier pour les contributions des fonds structurels). Malgré une amélioration globale des informations fournies, il est toujours difficile de dire dans quelle mesure les États ont eu recours aux fonds structurels pour soutenir les actions menées dans le cadre des quatre piliers. Ceci vaut non seulement pour les aspects quantitatifs mais aussi pour la question de savoir si les fonds ont été utilisés de manière stratégique de manière à apporter une valeur ajoutée (par exemple pour explorer de nouvelles politiques d'activation du marché du travail qui vont au-delà des stratégies et procédures nationales traditionnelles). Les fonds structurels doivent s'attacher plus vigoureusement à jouer le nouveau rôle de soutien des objectifs de la SEE qui leur a été assigné dans le cadre de la révision des règlements opérée en 1999. Quant aux procédures, bien que les partenaires sociaux soient de plus en plus associés à l'élaboration des PAN, leur rôle au niveau de la mise en oeuvre et du suivi manque encore souvent de visibilité. L'association d'autres acteurs potentiels, tels que les niveaux régionaux et locaux, et les représentants de la société civile, ne s'est pas améliorée.

Conformément à la stratégie de Lisbonne, les questions concernant la société fondée sur la connaissance forment désormais un élément central de l'ensemble des piliers. Outre les efforts considérables déployés dans le contexte du pilier "capacité d'insertion professionnelle", les PAN pour 2002 portent manifestement davantage d'attention aux TIC dans le cadre du pilier "esprit d'entreprise".

Des réponses encourageantes, quoique disparates, aux recommandations

Le tableau ci-après montre que les réactions aux recommandations stratégiques pour 2002 varient selon les pays.

La plupart des États membres ont introduit ou annoncé des initiatives stratégiques en réaction aux recommandations concernant la prévention et l'activation, l'offre de main d'oeuvre, l'éducation et la formation tout au long de la vie, l'imposition de la main-d'oeuvre, les déséquilibres régionaux et le dosage politique.

Les recommandations formulées en ce qui concerne les travailleurs âgés et les migrants n'ont pas suscité, de manière générale, des changements stratégiques suffisants.

Les réactions aux recommandations concernant l'égalité des chances varient fortement d'un État membre à l'autre. Dans la plupart des cas, des décisions politiques ont été prises, mais elles doivent encore être mises en oeuvre. Aucune modification stratégique n'a été introduite, si ce n'est des modifications mineures, en Allemagne, Autriche et Finlande (écarts de rémunération), en Grèce, en Espagne et en Italie (intégration de la dimension du genre), au Luxembourg et au Portugal (ségrégation entre les sexes).

La réaction aux recommandations concernant les partenaires sociaux est aussi assez faible. La Grèce et le Portugal, en particulier, doivent introduire et mettre en oeuvre des modifications stratégiques, et l'Autriche, l'Italie et l'Espagne devraient tenter de remettre le partenariat avec les partenaires sociaux sur les rails.

Tableau 1: Réactions aux recommandations pour 2002, par État membre, par thème

>TABLE>

Blanc = aucune recommandation; + = changement de stratégie significatif +/- = changement de stratégie, impact restant à démontrer; - = changement stratégique mineur ou inexistant.

2.1. Le cadre politique global: reflet des objectifs horizontaux des lignes directrices pour 2002

Les objectifs horizontaux figurant dans les lignes directrices pour 2002 définissent le cadre politique global de mise en oeuvre de la stratégie européenne pour l'emploi, conformément à l'ambition affichée au sommet de Lisbonne d'atteindre le plein emploi dans une société fondée sur la connaissance.

Les objectifs de Lisbonne et de Stockholm sont en vue

L'objectif horizontal A invite les États membres à améliorer les possibilités d'emploi et à fournir des stimulants appropriés au travail de manière à relever les taux d'emploi conformément aux objectifs de Lisbonne et de Stockholm. Les PAN montrent que, malgré le ralentissement économique, les progrès se poursuivent. Les situations relatives des États membres demeurent variables mais le taux global pour l'UE n'est plus qu'à un peu plus de 3 points de l'objectif de 67% fixé pour 2005, et le taux d'emploi des femmes n'est plus qu'à un peu plus de deux points de l'objectif de 57% fixé pour 2005. Le taux d'emploi des travailleurs âgés s'est accru de près d'un point depuis 2000, mais il se maintient à plus de 11 points de l'objectif de 50% fixé pour 2010.

Les faits concernant les taux d'emploi (voir le tableau 2)

* Entre 2000 et 2001, le taux d'emploi global de l'UE est passé à 63,9% (+0,6 points), pour les femmes, à 54,9% (+0,9 points) et pour les travailleurs âgés, à 38,5% (+0,8 points).

* Il existe des différences significatives entre les États membres en ce qui concerne les niveaux atteints et le rythme de l'amélioration. Les pays qui ont obtenu les meilleurs résultats, avec des taux d'emploi supérieurs à 70%, étaient, comme l'année précédente, le Danemark, les Pays-Bas, la Suède et le Royaume-Uni. Les taux les plus faibles sont une fois de plus enregistrés en Grèce, en Italie et en Espagne.

* Les taux d'emploi ont augmenté dans toutes les tranches d'âge en 2001, à raison de 0,4 point pour la tranche de 15 à 24 ans, et de 0,5 point, pour la tranche de 25 à 54 ans.

* Alors que les différences entre États membres s'amenuisent dans la tranche la plus jeune, les différences en ce qui concerne les jeunes travailleurs et les travailleurs âgés persistent ou vont augmentant. Les taux d'emploi peu élevés pour les jeunes traduisent un accroissement de la proportion de jeunes suivant des études secondaires ou supérieures.

Selon les hypothèses actuelles, le taux d'emploi global de 70% fixé à Lisbonne ne pourra être atteint que si les améliorations structurelles récentes apportées au fonctionnement des marchés du travail européen se maintiennent, et si les accroissements de la participation des femmes se confirment, voire se renforcent, d'ici 2010. Les États membres qui ont réalisé des performances assez faibles en matière d'emploi dans le passé devront faire beaucoup mieux d'ici la fin de la décennie, notamment la Grèce et l'Italie, pour les pays à faible taux d'emploi, la Belgique et la France, pour les pays qui obtiennent des résultats moyens, et l'Autriche et l'Allemagne, pour ceux dont les performances sont au-dessus de la moyenne mais inférieures à l'objectif de 70%.

Tableau 2: Taux d'emploi

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Source: Eurostat, Enquête sur les forces de travail (QLFD)

Les écarts entre les taux d'emploi au sein des États membres se réduisent progressivement. Cependant, des écarts importants entre les sexes subsistent, bien que les taux d'emploi des femmes augmentent à un rythme plus rapide que le taux global. Un examen des changements dans le temps (1997-2001) révèle que les principales sources de croissance sont divergentes mais que ce sont les femmes qui ont le plus contribué à la croissance globale. Le taux de croissance de l'emploi des femmes a été supérieur aux taux de croissance globaux dans tous les États membres. Cependant, le taux d'emploi des femmes plus âgées est particulièrement préoccupant (28,9%, soit 9,6 points de moins que le taux global de cette tranche d'âge.

Les États membres adoptent apparemment une approche plus stratégique du défi que constitue le relèvement des taux d'emploi grâce à l'identification des réserves de main-d'oeuvre et au ciblage subséquent des actions sur les groupes qui présentent le plus grand potentiel. La priorité accordée à cette question se reflète dans les nouvelles dispositions institutionnelles (par exemple la "Equal Studies Unit" qui relève de la "Equality Authority" en Irlande, une "Task Force travailleurs âgés" aux Pays-Bas, la "Cellule de consolidation de l'emploi" en Belgique). Seuls quelques États membres introduisent des réformes fiscales globales, favorables à l'emploi.

Les PAN montrent que tous les États membres estiment que les travailleurs âgés constituent la principale source de potentiel de main-d'oeuvre et ils consentent des efforts visant soit à les dissuader de prendre une retraite anticipée soit à leur fournir des stimulants pour qu'ils se maintiennent plus longtemps sur le marché du travail, soit encore ils créent un cadre qui facilite un retrait progressif de la vie professionnelle combinant les deux approches. Cependant, les politiques qui s'attaquent au faible taux d'emploi des femmes de la tranche d'âge critique n'ont pas été introduites et la dimension du genre reste absente des politiques en matière visant une prolongation de la vie active. En ce qui concerne les travailleurs âgés dans leur ensemble, la combinaison d'un faible taux d'emploi avec une croissance modérée du taux d'emploi, qui ne dépasse guère le taux d'emploi global, suscite des doutes sérieux quant à l'aptitude de l'UE à atteindre l'objectif fixé.

Tableau 3: Objectifs concernant les taux d'emploi dans les PAN pour 2002

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La qualité de l'emploi n'a pas encore reçu le traitement qu'elle mérite

L'objectif horizontal B cherche à garantir que les politiques des États membres conduisent à une amélioration de la qualité de l'emploi. D'une manière générale, malgré les progrès réalisés sur un certain nombre d'aspects pertinents, la qualité de l'emploi est souvent abordée de manière fragmentaire, ce qui ne rend pas compte du caractère pluridimensionnel de la notion exposée dans la communication de la Commission de juin 2001 [10]. Les dix dimensions de la qualité de l'emploi définies par la Commission, et sur lesquelles le Conseil s'est fondé pour définir des indicateurs appropriés, sont prises en compte de manière inégale dans les politiques des États membres. La réaction à ce nouvel objectif se concentre essentiellement sur les mérites relatifs des différentes relations contractuelles, notamment en ce qui concerne l'équilibre entre la flexibilité et la sécurité. Alors que la santé et la sécurité, l'éducation et la formation, et la conciliation de la vie familiale et professionnelle sont, de manière générale, bien abordées, d'autres dimensions, telles que la qualité intrinsèque des emplois ou la qualité du dialogue social, ne sont pas encore intégrées dans une approche globale de la qualité de l'emploi.

[10] Communication de la Commission, au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - Politique sociale et de l'emploi: Un cadre pour investir dans la qualité, COM(2001)313 final. Conseil européen (2001), "Indicateurs de la qualité de l'emploi", Rapport du comité de l'emploi au Conseil, 14263/01.

En ce qui concerne les performances, des tendances indubitablement positives ne sont observées que dans quelques domaines (participation croissante à l'éducation et à la formation et réduction des écarts entre les sexes en matière d'emploi). Dans d'autres domaines, on observe une stabilité ou une stagnation qui résulte, en partie, d'une modification des circonstances, par exemple la faible augmentation, observée récemment, de la productivité de la main-d'oeuvre, suite au ralentissement cyclique de 2001. Les données n'autorisent pas encore une évaluation complète et en profondeur des développements dans le temps, d'autant que, pour certains indicateurs, aucune série chronologique n'est disponible.

Table 4: Les faits principaux concernant la qualité de l'emploi

Qualité dans l'emploi: dimensions et indicateurs // Les faits principaux (sur la base des données disponibles les plus récentes)

Qualité intrinsèque de l'emploi

Indicateurs: Transitions entre non-emploi et emploi, et au sein de l'emploi. // La transition de contrats à durée déterminée vers des contrats à durée indéterminée n'est pas automatique: seuls 34% des personnes employées sous contrat à durée déterminée en 1997 avaient un contrat à durée indéterminée en 1998, et 24% sont devenus chômeurs, alors que 92% des personnes ayant des contrats à durée indéterminée sont restées employées sous de tels contrats. Seuls 11 % des personnes sans emploi en 1997 ont été employées sous contrat à durée déterminée ou à temps partiel en 1998. Par rapport au chômage, un emploi à durée déterminée reduit la probabilité d'être inactif et au chômage après 2 ans d'environ 2/3, et accroît la probabilité d'accéder à un emploi de qualité élevée dans un délai de deux ans à raison d'un facteur supérieur à 3.

Qualifications, éducation et formation tout au long de la vie et développement de carrière

Indicateur: % de la population adulte participant à l'éducation et à la formation. // Augmentation significative du taux de participation de la tranche d'âge de 25 à 64 ans (de 5,8% en 1997 à 8,4% en 2001). Plus élevé pour les femmes (9%) que pour les hommes (8%) et très bas pour le groupe d'âge de 55 à 64 ans (3%) et pour les personnes n'ayant qu'un faible niveau d'éducation ou de qualification (2%). Meilleurs taux en 2001: Royaume-Uni, Suède, Finlande, Danemark et Pays-Bas.

Égalité entre les femmes et les hommes

Indicateurs: indice de rémunération horaire brute des femmes à celui des hommes; écart entre les sexes en matière d'emploi et de chômage. // L'écart de rémunération entre les sexes reste élevé: 16,2 points en 1998 (23, 7 points dans le secteur privé). Écarts maximums: Royaume-Uni, Autriche, Pays-Bas, Allemagne et Irlande.

Écart élevé en matière d'emploi entre les sexes (18 points en 2001). Écarts maximums en Grèce, Espagne, Italie, Luxembourg et Irlande.

Écart entre les sexes en matière de chômage: 2,3 points en 2001, avec des différences significatives selon les pays. (écarts maximums: Grèce, Espagne, Italie et France).

Santé et sécurité au travail

Indicateur: nombre d'accidents au travail pour 100 000 personnes ayant un emploi. // Taux d'incidence élevé: 4,87 millions d'accidents provoquant une absence du travail de plus de 3 jours dans l'UE dans son ensemble en 2001. Accroissement ces dernières années dans certains EM (Suède, Danemark, Royaume-Uni, Pays-Bas, Belgique, Luxembourg, Portugal et Espagne).

Flexibilité et sécurité

Indicateur: % de salariés travaillant à temps partiel et sous contrat à durée déterminée. // Emploi à temps partiel: 17,9 % en 2001, comme moyenne communautaire, dont environ 80 % de temps partiel volontaire. Taux maximums: Pays-Bas, Royaume-Uni et Danemark. Taux les plus bas: Grèce, Italie et Espagne. Différences significatives entre les sexes en matière de taux de travail à temps partiel (un tiers des femmes pour 6 % des hommes).

13.4% des salariés travaillaient, en 2001, sous contrat à durée déterminée. Taux les plus élevés: Espagne, et Portugal.

Insertion et accès au marché du travail

Indicateur: transition entre emploi, chômage et inactivité. // Performances relativement médiocres pour les transitions du chômage vers l'emploi: seuls 30 % des chômeurs en 1997 ont trouvé un emploi en 1998. Les meilleures performances sont réalisées au Danemark, en Grèce, en Espagne, au Portugal, en Autriche et au Royaume-Uni.

Organisation du travail et équilibre entre la vie professionnelle et la vie privée

Indicateur: taux d'emploi, avec ou sans enfants âgés de 0 à 6 ans. // Effet négatif de la condition de parent sur les taux d'emploi des femmes. Effet positif de la condition de parent sur les taux d'emploi des hommes. Le taux d'emploi moyen, en 2001, des femmes ayant un enfant âgé de 0 à 6 ans était de 12,4 points inférieur à celui des femmes sans enfant. Pour les hommes, le chiffre correspondant était de 9,5 points plus élevé avec un enfant, par rapport à sans enfant.

Dialogue social et participation des travailleurs

Indicateur: nombre de journées perdues et % de salariés couverts par des conventions collectives. // Couverture par convention collective: maximale (plus de 90 %) en 2000 en Autriche, en Belgique, en France et en Finlande et minimale au Royaume-Uni. Les taux les plus élevés de journées perdues pour grèves en 2000 se retrouvaient en Espagne, en France, au Danemark et en Finlande et les taux les plus bas, en Autriche, aux Pays-Bas, au Luxembourg, en Suède et en Allemagne.

Diversité et non-discrimination

Indicateur: taux d'emploi des personnes âgées de 55 à 64 ans. // Taux d'emploi des personnes âgées de 55 à 64 ans: 38.5% en 2001. Taux les plus bas: Belgique, Luxembourg, Italie, Autriche et France. Taux les plus élevés: Danemark, Portugal, Royaume-Uni et Suède.

Performances générales du travail

Indicateur: Croissance de la productivité de la main-d'oeuvre. // Diminution de la croissance moyenne de la productivité de la main-d'oeuvre par heure travaillée: de 1,6 % en 2000 à 0,3 % en 2001. Croissance négative en Belgique, en Finlande et en France.

De meilleures stratégies d'éducation et de formation tout au long de la vie

Des progrès encourageants ont été accomplis dans les domaines de l'éducation en général et de l'éducation et de la formation tout au long de la vie couverts par l'objectif horizontal C. Depuis 1997, on a assisté à une augmentation progressive du pourcentage de la population adulte participant à des actions d'éducation et de formation, et l'ensemble des États membres s'emploient à concevoir leurs systèmes d'éducation et de formation d'une manière plus intégrée, afin de couvrir l'ensemble du cycle de la vie. L'éducation et la formation tout au long de la vie sont conçues non seulement comme un moyen d'améliorer la capacité d'insertion professionnelle des travailleurs et l'adaptabilité de la main-d'oeuvre, mais également comme un instrument stratégique permettant d'accroître à la fois l'offre de main-d'oeuvre et la participation des groupes sous-représentés dans le marché du travail, et de lutter contre l'exclusion sociale. Cependant, l'éducation et la formation tout au long de la vie sont encore loin d'être une réalité pour tous et l'on observe des signes d'un écart grandissant dans la participation aux actions de formation entre les personnes à faible niveau de qualification et celles ayant un niveau d'éducation plus élevé, ainsi qu'entre les groupes de jeunes et de personnes plus âgées. Il faut donc poursuivre avec vigueur les efforts pour élargir l'accès et accroître les niveaux de participation, en prêtant attention en particulier aux adultes qui sont les moins enclins à apprendre ou qui en ont le moins la possibilité.

Les recommandations adressées à la majorité des États membres en matière d'établissement de stratégies d'éducation et de formation tout au long de la vie ont débouché, pour les deux dernières années, sur une amélioration des performances globales, dont les effets les plus apparents peuvent être observés dans certains des États membres qui adoptaient précédemment les approches les moins globales (voir le tableau 5). L'année dernière, il apparaissait que la moitié des États membres avaient mis en place des stratégies globales et cohérentes alors que, cette année, tous ont jeté les bases de stratégies globales couvrant l'ensemble de l'éventail de l'apprentissage - de l'éducation obligatoire à la formation sur le lieu de travail, et accompli des progrès vers une meilleure reconnaissance et validation de l'apprentissage non formel. On observe également des progrès sensibles en ce qui concerne l'amélioration de la cohérence des stratégies d'éducation et de formation tout au long de la vie, quoique moins rapides car ils exigent des réformes plus en profondeur des systèmes et pratiques. Dans de nombreux États membres on voit apparaître des dispositions institutionnelles visant à améliorer la coopération entre les différents ministères concernés, mais la question de savoir comment faciliter au mieux les transitions entre les systèmes éducatifs et de formation et le marché du travail, et en leur sein, n'est pas encore abordée de manière globale. La qualité et la pertinence des offres d'éducation et de formation tout au long de la vie par rapport au marché du travail doivent encore être améliorées.

Bien que, une fois de plus, les États membres n'aient pas fixé d'objectifs en ce qui concerne les investissements en ressources humaines, les dépenses publiques consacrées aux ressources humaines ont augmenté d'une manière générale et l'on voit de plus en plus apparaître une responsabilité partagée en matière de financement, notamment par un accroissement des dépenses consenties par les entreprises en matière de formation continue. Cependant, toute hausse des taux globaux d'investissements publics et privés doit se combiner à une redistribution des ressources sur tout l'éventail de l'apprentissage ainsi qu'à une poursuite du développement des stimulants fiscaux et autres pour l'apprentissage. En outre, les investissements en éducation et en formation doivent s'accompagner d'une évaluation de l'efficacité des systèmes éducatifs et programmes de formation et, le cas échéant, de mesures visant à les améliorer.

Le rythme auquel les changements se mettent et se mettront en place à l'avenir exigera des gouvernements, des entreprises, des individus, des partenaires sociaux et de la Commission qu'ils fassent davantage pour relever à la fois la qualité et la quantité des investissements en ressources humaines, et favoriser l'émergence de changements culturels propres à promouvoir des investissements durables dans les ressources humaines, sur la vie tout entière.

Tableau 5: Positions des États membres concernant l'élaboration de stratégies d'éducation et de formation tout au long de la vie

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Notes:

A A = Adéquat. "Adéquat" signifie qu'un critère particulier bénéficie d'une priorité correcte à la fois dans la stratégie et dans les actions concrètes de l'État membre.

P P = Partiel. "Partiel" indique qu'une certaine attention est accordée au critère à la fois dans la stratégie et les actions ou bien qu'il bénéficie d'une priorité correcte dans la

stratégie ou les actions.

I I = Insuffisant. "Insuffisant" signifie que le critère particulier fait défaut à la fois dans la stratégie et les actions ou qu'une certaine attention lui est accordée dans la stratégie ou les

actions.

Les lettres en gras et les cases grisées indiquent des modifications par rapport à l'année précédente.

Le signe + signale des améliorations par rapport à l'année précédente.

Renforcement du rôle des partenaires sociaux au niveau national et européen

L'objectif horizontal D met en évidence l'importance des partenariats globaux conclus avec les partenaires sociaux. Les PAN pour 2002 montrent que dans une majorité d'États membres, les partenaires sociaux sont davantage impliqués dans les PAN. Le degré le plus élevé de partenariat se retrouve toujours en Irlande, en Belgique, au Luxembourg, au Portugal, en Finlande et, dans une moindre mesure, aux Pays-Bas, en Grèce et en Allemagne. Dans d'autres États membres comme le Danemark et la Suède, les partenaires sociaux eux-mêmes continuent à jouer un rôle important dans la mise en oeuvre des lignes directrices qui les concernent spécifiquement. Si des tensions sont apparues entre les gouvernements et, notamment, les syndicats, en Italie, en Autriche et en Espagne, suscitant un contexte moins favorable à la coopération dans le processus des PAN, des accords bilatéraux ou trilatéraux ont néanmoins été conclus sur un certain nombre de questions importantes abordées dans les lignes directrices. En Espagne, cependant, les relations se sont améliorées récemment. La contribution des partenaires sociaux a porté essentiellement sur la qualité de l'emploi, l'éducation et la formation tout au long de la vie, la participation accrue des personnes plus âgées au marché du travail et la promotion de l'égalité entre les sexes, bien que, dans ce dernier cas, il faille accentuer la priorité politique accordée à ce domaine et intensifier les actions concrètes.

Le dialogue social redynamisé au niveau européen a débouché sur plusieurs initiatives qui ont permis de faire progresser la stratégie européenne pour l'emploi dans un certain nombre de domaines. Ceci vaut notamment pour le rapport concernant l'avenir des relations industrielles en Europe, une déclaration commune des partenaires sociaux européens au Conseil européen de Laeken soulignant la nécessité de développer le dialogue social autonome, la présentation envisagée, en automne 2002, d'un programme de travail pluriannuel établi par les partenaires sociaux, le cadre d'action pour le développement des qualifications et compétences, des partenaires sociaux, présenté au sommet de Barcelone et un accord sur le télétravail conclu par les partenaires sociaux européens.

Un dosage politique mieux équilibré mais les disparités régionales restent un problème grave

L'objectif horizontal E invite instamment les États membres à respecter la nature intégrée et la valeur égale des lignes directrices sur les quatre piliers et à prêter l'attention qu'il convient à la dimension régionale. Par rapport aux années précédentes, l'accent a été davantage mis sur le pilier "égalité des chances et esprit d'entreprise", ce qui a permis de redresser quelque peu l'équilibre, bien que la priorité soit toujours le pilier "capacité d'insertion professionnelle". La couverture du pilier "adaptabilité" ne rend pas bien compte des efforts consentis par les partenaires sociaux. Un rééquilibrage du dosage politique est particulièrement visible en Espagne, en Autriche, au Luxembourg et en Irlande.

La Belgique, l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie et la Finlande sont les États membres les plus gravement touchés par les disparités régionales. D'une manière générale, les disparités sont plus marquées pour le chômage (mesuré par le coefficient de variation [11]) que pour l'emploi. Davantage d'États membres ont connu une dégradation (Allemagne, Grèce, Italie, Pays-Bas, Autriche et Royaume-Uni) au niveau du chômage plutôt qu'au niveau de l'emploi (Allemagne, Autriche et Finlande). L'Allemagne et l'Autriche sont les seuls États membres où les disparités sont de plus en plus marquées à la fois pour l'emploi et le chômage (bien qu'en Autriche, ce soit encore à un très bas niveau). La priorité accordée à ce problème varie considérablement d'un État membre à l'autre. Cependant, tous ont continué de prêter une attention croissante à la dimension territoriale des politiques de l'emploi et à la nécessité de concevoir des stratégies et instruments qui facilitent une adaptation en souplesse aux besoins spécifiques au niveau régional et, parfois également, local.

[11] Le coefficient de variation s'obtient en divisant la déviation standard par la valeur moyenne pondérée (moyenne pondérée du taux d'emploi/chômage dans un pays).

Graphique 2: Taux de chômage dans les régions NUTS2 en 2001 (% de la population de 15 à 64 ans)

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Source: Enquête sur les forces de travail, niveau NUTS2, Eurostat. DK et IRL, NUTS3 à partir des EFT nationales [12].

[12] Données concernant l'Irlande: Central Statistics Office, Irlande. Employment from Quarterly National Household Survey. Working-age population from 'Population and Migration Estimates Avril 2001'.

Un suivi amélioré, mais des progrès sont encore nécessaires pour un certain nombre de sources nationales

L'objectif horizontal F souligne l'importance du renforcement des indicateurs pour évaluer les progrès sous les quatre piliers. Des améliorations significatives ont été apportées dans la plupart des États membres en ce qui concerne la mise au point et l'utilisation d'indicateurs communs utiles pour les PAN, en particulier la prévention et l'activation.

La situation n'est pas satisfaisante pour plusieurs indicateurs fondés sur les sources nationales qui sont nécessaires pour suivre les progrès de la qualité dans l'emploi. En conséquence, des indicateurs communs sur les groupes défavorisés (minorités ethniques, travailleurs migrants et handicapés) sont absents, et seuls trois États membres ont fourni des indicateurs sur les transitions entre le non-emploi et l'emploi. Davantage de données ont été fournies sur les structures de garde d'enfants ainsi que certaines données sur les systèmes de soins aux autres personnes dépendantes, bien qu'elles soient toujours absentes pour de nombreux États membres et que, dans de nombreux cas, elles ne soient que partiellement conformes aux indicateurs convenus.

La plupart des États membres n'ont pas fourni les informations nécessaires permettant une évaluation des goulets d'étranglement sur le marché du travail ou de l'impact des mesures actives en faveur du marché du travail en termes d'insertion effective dans le marché du travail.

2.2. Évaluation des progrès réalisés au titre des quatre piliers des lignes directrices pour 2001

2.2.1. Capacité d'insertion professionnelle

Les augmentations récentes du chômage et les nombreuses restructurations d'entreprises, associées à l'émergence de goulets d'étranglement, mettent en évidence l'intérêt de la notion de capacité d'insertion professionnelle. Alors qu'au lancement de la SEE, la capacité d'insertion professionnelle était essentiellement considérée comme un moyen d'aider les chômeurs à retrouver un emploi, elle s'est progressivement développée en une approche plus large couvrant l'ensemble du cycle de vie et est devenue un facteur clé favorisant l'adaptation au changement. Pour porter les taux d'emploi aux niveaux ambitieux fixés à Lisbonne et à Stockholm, il faut mettre en oeuvre des actions visant non seulement à prévenir et à combattre le chômage mais aussi à mobiliser les potentiels inexploités d'accroissement de la participation au marché du travail. Dans ce contexte, la prévention de l'abandon scolaire précoce, l'amélioration de l'accès à un marché du travail favorisant l'insertion, l'accroissement de la capacité des travailleurs à demeurer actifs, la réforme des systèmes d'imposition et d'indemnisation, de manière à les rendre plus favorables à l'emploi et la promotion de l'actualisation permanente des qualifications et la suppression des goulets d'étranglement sont particulièrement importants.

Donc les États membres ont souvent donné la priorité à la consolidation et à l'amélioration de l'efficacité des mesures prises au titre de ce pilier en 2001, grâce à ce type d'approche.

Les faits concernant le chômage

* En 2001 le chômage a reculé à la fois pour les jeunes et les adultes. Le taux global de chômage est tombé de 7,9% en 2000 à 7,4% en 2001 et celui des femmes, de 9,7% à 8,7%. Le taux de chômage des jeunes est passé de 7,4% à 7,1% [13]. Cependant, durant les quatre premiers mois de 2002, le taux global du chômage est remonté à 7,6%.

[13] Le taux de chômage des jeunes est le nombre total de jeunes chômeurs (15 à 24 ans) par rapport à l'ensemble de la population appartenant à cette même tranche d'âge.

* Le taux global du chômage de longue durée a diminué davantage que le taux de chômage total; de 3,7% en 2000, il est passé à 3,3% en 2001. En ce qui concerne les femmes, il a diminué de 0,5 point, de 4,4% à 3,9%. On note de fortes variations entre les États membres, avec des taux de moins de 1% en Autriche, au Danemark, au Luxembourg et aux Pays-Bas, et de plus de 5% en Grèce, en Espagne et en Italie.

* La part de chômeurs de longue durée dans l'ensemble des chômeurs a chuté de 46% en 2000 à 42% en 2001.

* Les flux vers le chômage de longue durée varient également considérablement, de 2,1% en Suède à 36,2% en Belgique, pour les jeunes, et de 0,6% en Autriche à 23% aux Pays-Bas, pour les adultes. Le taux d'entrée des femmes dans le chômage de longue durée est supérieur à celui des hommes dans tous les États membres, à l'exception du Danemark, de la Finlande, de la Suède et du Royaume-Uni.

Dès son lancement, la stratégie européenne pour l'emploi a vu son action guidée par les principes essentiels que sont le passage de mesures passives à des mesures actives sur le marché du travail et d'une approche curative à une approche préventive dans la lutte contre le chômage. Deux objectifs ont été fixés lors du sommet de Luxembourg: a) d'ici 2002, offrir à l'ensemble des chômeurs un nouveau départ avant d'avoir atteint six mois de chômage, dans le cas des jeunes, et douze mois dans celui des adultes, et b), faire en sorte qu'au moins 20% des chômeurs profitent de mesures actives. Ces objectifs n'ont été atteints qu'à des degrés divers.

Des politiques du marché du travail plus actives ...

En ce qui concerne l'activation, l'objectif de 20% avait déjà été dépassé par tous les États membres en 2000, sauf au Royaume-Uni, et la moyenne des trois États membres les plus avancés atteignait 51% en 2001. Les taux d'activation ont continué d'augmenter. Ceci est le résultat combiné du nombre décroissant de chômeurs inscrits et du nombre croissant de personnes bénéficiant de mesures actives. En outre, la part des dépenses consacrées aux mesures actives s'est accrue par rapport au total des dépenses en stratégies visant le marché du travail, ce qui reflète un intérêt ininterrompu pour l'activation.

La formation constitue l'outil le plus courant pour insérer les chômeurs dans le marché du travail. Plus de la moitié de l'accroissement général des mesures actives est due à une augmentation des initiatives de formation. Ces dernières visent à lutter contre les pénuries de qualifications, et la tendance à la coopération avec les employeurs dans la conception de mesures s'est renforcée, de sorte que les mesures sont de plus en plus suscitées par la demande.

Les faits concernant l'activation

* Mis à part le Royaume-Uni tous les États membres dépassent l'objectif de 20%. Les trois États membres enregistrant les taux d'activisation les plus élevés sont la Suède (60%), la Belgique (50%) et l'Irlande (38%).

* Par rapport à 2000, le taux d'activation s'est accru en Autriche, en Belgique, au Danemark, en Espagne, en Irlande, en Italie, au Luxembourg, au Portugal et en Suède. Le taux est demeuré inchangé en Allemagne et a baissé en Finlande et aux Pays-Bas.

* Par rapport à 2000, le nombre de participants à l'ensemble des mesures actives a augmenté de 7%. En Autriche, en Belgique, au Danemark, en Allemagne, en Espagne, en Irlande, en Italie, au Luxembourg, au Portugal et en Suède, l'augmentation a été de 8%. On a observé une diminution en Finlande et aux Pays-Bas.

* Entre 1999 et 2000, la part des dépenses en mesures actives par rapport au total des dépenses en stratégies visant le marché du travail s'est accrue dans la plupart des États membres (sauf au Danemark et au Portugal). Les proportions les plus élevées concernent l'Irlande, la Suède et le Danemark, et les moins élevées, le Royaume-Uni, le Portugal et l'Autriche. Cependant, les dépenses en stratégies visant le marché du travail, sous forme de mesures actives, par rapport au PIB, ont légèrement baissé en 2000, en moyenne de 0,9% dans l'UE. Trois pays présentent des proportions supérieures à 1% (le Danemark, la Suède et la Belgique). Les dépenses les moins élevées concernent le Royaume-Uni, la Grèce et le Portugal.

* Les mesures de formation représentent environ la moitié du total des mesures mises en oeuvre et, d'une manière générale, le nombre des participants aux mesures de formation a augmenté de 4%. En Belgique, au Danemark, en Allemagne, en Espagne, au Luxembourg, en Autriche et au Portugal, l'augmentation a été d'environ 6%. L'Irlande, la Finlande et la Suède ont connu une baisse.

* Sur les sept États membres (Autriche, Autriche, Danemark, Finlande, Suède, Espagne, Allemagne) qui ont fourni des taux d'activation par sexe, cinq d'entre eux (Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Suède) présentent des taux d'activation en faveur des femmes plus élevés que pour les hommes.

... mais il faut encore insister sur la prévention ...

En ce qui concerne la réalisation de l'objectif de prévention, la situation est moins satisfaisante. Les indicateurs qui ont été convenus pour mesurer les progrès concernent à la fois la mise en oeuvre des stratégies d'intervention précoce (l'offre de plans d'actions individuels aux jeunes chômeurs et aux chômeurs adultes avant six et douze mois de chômage) et l'obtention de résultats (degré de réduction des flux d'entrée dans le chômage de longue durée). Bien que la majorité des États membres aient mis en place une approche préventive, celle-ci n'est pas toujours efficace ainsi qu'en témoignent les niveaux insuffisants de couverture des personnes à risque par rapport au chômage (voir l'annexe 2: indicateur d'effort), ou les niveaux élevés des indicateurs de non-conformité (voir également l'annexe 2). Sur cette base, seuls cinq États membres - l'Autriche, la Suède, la Finlande, le Royaume-Uni et les Pays-Bas (pour les jeunes chômeurs) - peuvent être considérés comme se conformant pleinement à l'objectif. La montée récente du chômage montre bien à quel point il est important d'améliorer les performances des stratégies de prévention.

Les faits concernant la prévention

* L'Autriche, la Suède, la Finlande, le Royaume-Uni et les Pays-Bas (dans ce dernier cas en ce qui concerne les jeunes, et non les adultes) ont obtenu des résultats satisfaisants tant en ce qui concerne l'intervention précoce que la réduction des flux d'entrée dans le chômage de longue durée.

* L'Italie et la Grèce s'emploient toujours à adapter leurs structures de manière à pouvoir intervenir en temps voulu et offrir systématiquement des plans d'action individuels.

* Le Danemark, l'Irlande, l'Espagne et la France sont parvenus à ralentir les flux d'entrée dans le chômage de longue durée (parce que leurs marchés du travail sont suffisamment dynamiques pour permettre à la majorité des chômeurs de trouver un emploi de leur propre initiative durant leurs premiers mois de chômage), mais une proportion élevée de chômeurs ne profitent toujours pas des stratégies d'intervention précoce.

* L'Allemagne, le Luxembourg, le Portugal et la Belgique ont accru le nombre des chômeurs bénéficiant de politiques de prévention sans toutefois ralentir de manière substantielle les flux d'entrée dans le chômage de longue durée.

... et sur l'efficacité

D'une manière générale, on ne peut que très mal appréhender l'efficacité des mesures d'activation, en termes d'insertion durable dans un emploi régulier, et en termes de leur efficience relative. Il faut prêter davantage attention aux aspects qualitatifs, en particulier au suivi de l'insertion durable dans un emploi normal. Comme l'année dernière, ce sont les sept même pays (Autriche, Danemark, Allemagne, Espagne, Finlande, Suède et Royaume-Uni) qui ont fourni des chiffres concernant soit les taux de retour au chômage soit les flux d'entrée dans l'emploi après participation à une mesure active. Il apparaît que les taux de retour au chômage varient de 19% à 45% (après trois mois), et de 29% à 61% (après six mois). Les flux d'entrée dans l'emploi après participation à une mesure varient de 50% (après six mois) à 67% (après un an). Les données d'évaluation disponibles [14] révèlent qu'une combinaison de la formation à d'autres mesures telle que l'expérience professionnelle améliore les chances de succès. De même, l'expérience montre que bien que des contextes différents conduisent à des différences d'efficacité des mesures, les politiques actives individualisées sont cruciales. Les exigences d'activation doivent se concentrer sur les résultats plutôt que sur les nombres de bénéficiaires de types de mesures préférés, en tenant compte à la fois des caractéristiques individuelles et des conditions du marché du travail.

[14] Notamment sur la base de l'évaluation de la stratégie européenne pour l'emploi réalisée en 2002. Voir: http://europa.eu.int/comm/employment_social/empl&esf/ees_fr.htm

Les indicateurs actuels de prévention ne cernent pas les différences de qualité de l'approche utilisée. L'évaluation de l'impact de la stratégie pour l'emploi a révélé que la notion de "nouveau départ" a été interprétée de manières très diverses selon les États membres, allant d'une entrevue à une politique active spécifique du marché du travail, en passant par des plans d'actions individuels d'importance et de qualité diverses. La prévention est souvent considérée comme une activation précoce en faveur des demandeurs d'emploi plutôt que comme une identification précoce des besoins visant à prévenir une dérive vers le chômage de longue durée, d'où la difficulté d'établir une distinction claire entre la prévention et l'activation. Il s'avère également difficile d'effectuer des comparaisons entre les pays du fait des différences de traitement des interruptions des périodes de chômage pour participer à des mesures actives.

L'accent marqué qui a été mis sur les objectifs quantitatifs du processus de suivi aussi bien de l'activation que de la prévention, même s'il a été efficace en permettant de réorienter les priorités conformément aux lignes directrices, peut, de manière inconsciente, avoir contribué à ce que la dimension de l'efficacité et de l'efficience soit quelque peu laissée pour compte. L'évaluation de la SEE montre que ce qui est vital c'est de faire la bonne offre au bon moment et à la bonne personne compte tenu d'une identification précoce des besoins.

Le rôle central des services de l'emploi

L'efficacité dépend beaucoup du contexte national et économique, et en particulier de l'efficacité des services de l'emploi. L'évaluation d'impact a confirmé que la stratégie d'activation et de prévention a déclenché une révision globale du fonctionnement des services publics de l'emploi. La tendance à une approche davantage fondée sur le partenariat, avec des SPE qui deviennent de plus en plus les principaux acteurs d'intégration dans un système d'offre privé et public plus large, se poursuit. En 2001, une tendance claire se dessinait dans plusieurs États membres (Italie, Autriche, Allemagne, Belgique, Danemark et Pays-Bas) dans le sens d'un marché mixte des services privés et publics de l'emploi. Plusieurs États membres accentuent la libéralisation des régimes applicables aux agences privées de l'emploi, y compris des agences de travail temporaire (Italie, Autriche, Allemagne, Belgique). D'autres (Allemagne, Danemark et les Pays-Bas) mettent en place des procédures permettant aux services privés de l'emploi de participer à l'offre des programmes des services publics et certains d'entre eux investissent de plus en plus dans des services aux entreprises plus nombreux et de meilleure qualité (Royaume-Uni, Finlande, Pays-Bas). Presque tous les États membres recourent aux technologies d'information et de communication pour développer les possibilités de self-service électronique de manière significative, et de nombreux États membres continuent à prendre des mesures pour renforcer les services au niveau régional ou local (France, Espagne, Grèce, Italie). Cependant, il convient de poursuivre la réforme des structures institutionnelles de manière à mettre en oeuvre les stratégies actives en faveur du marché de l'emploi et à revoir les méthodes complexes d'offre par les services de l'emploi.

Réductions fiscales et amélioration de l'interaction entre les impôts et les indemnisations

En 2001, la plupart des États membres ont encore réduit les impôts frappant les revenus du travail (impôt sur les revenus personnels et cotisations de sécurité sociale des salariés), notamment en faveur de ceux qui se trouvent à l'échelon le plus bas de l'échelle salariale, bien que les réductions fiscales n'aient pas toujours visé systématiquement la main-d'oeuvre la moins rémunérée. D'autres États membres ont entrepris des réformes fiscales en introduisant des réductions fiscales générales de faible envergure. Quelques pays - mais leur nombre va croissant - (Belgique, France, Pays-Bas, Royaume-Uni, Danemark) agissent sur l'interaction entre les régimes d'imposition et d'indemnisation. Il est désormais largement reconnu que la suppression immédiate des indemnités dès que les personnes concernées trouvent un travail rémunéré exerce un effet fortement dissuasif sur la recherche d'un emploi, et les États membres on mis en oeuvre tout un éventail de mesures pour résoudre ce problème. Pour autant, en ce qui concerne les allocations de chômage, il convient d'appliquer avec davantage de rigueur les critères d'éligibilité, ainsi que d'assurer une meilleure interaction avec les politiques actives du marché du travail tout en prêtant davantage attention aux modes de gestion des régimes d'indemnisation. Ceci permettrait de réduire l'effet dissuasif sur l'emploi et de conserver un degré adéquat de protection sociale des chômeurs.

Les stimulants à la recherche d'un emploi ont été améliorés en recourant davantage à l'octroi de prestations liées à l'emploi. Plusieurs États membres (Royaume-Uni Irlande, Finlande, France, Belgique, Italie et Pays-Bas) font un usage accru du crédit d'impôt. Quelques États membres ont mis en oeuvre des mesures ciblées qui sont liées aux modifications des structures de salaires minimums et d'allocations familiales (Royaume-Uni, Irlande, Autriche, Suède) ou combinent l'octroi de prestations au travail à temps partiel et à la formation (Suède, Danemark, Portugal, Autriche). Les États membres ne prennent cependant pas en compte les effets possibles des réformes des systèmes d'imposition et d'indemnisation sur la dimension du genre.

Prolongation de la vie active: une approche globale est nécessaire

Outre l'objectif convenu à Stockholm de porter le taux d'emploi des travailleurs âgés à 50% d'ici 2010, le Conseil européen de Barcelone a appelé de ses voeux une augmentation progressive d'environ cinq ans de l'âge effectif moyen de sortie du marché du travail d'ici 2010.

Les faits concernant les travailleurs âgés

* Le taux d'emploi de la tranche d'âge 55 à 64 ans était de 38,5% en 2001, contre 74,7% pour les travailleurs de 45 à 54 ans, 77,1% pour les travailleurs de 25 à 54 ans et 40,7% pour les travailleurs de 15 à 24 ans.

* L'âge légal de la retraite a été relevé en Finlande, au Danemark et en Suède et l'âge limite pour les femmes a été aligné sur celui des hommes en Belgique, en Allemagne, au Royaume-Uni et au Portugal. Cependant, l'âge effectif moyen de sortie du marché du travail dans l'UE reste peu élevé, à l'exception de quelques pays, où il a augmenté, comme la Finlande.

* Le taux de participation des personnes âgées de 55 à 64 ans à l'éducation et à la formation était de 3% en 2001, par rapport à 8,4% pour la population adulte en âge de travailler. La Suède, le Royaume-Uni, le Danemark et la Finlande s'adjugent les meilleurs scores avec un taux de participation moyen des travailleurs âgés de 10,9%.

Tous les États membres ont porté une attention accrue à la question des travailleurs âgés en 2001 et mis en oeuvre un large éventail de politiques.

Un petit nombre d'États membres (Finlande, Danemark, Royaume-Uni, Suède) ont élaboré des stratégies nationales à part entière visant la prolongation de la vie active. La plupart d'entre elles encouragent la formation et la requalification des travailleurs âgés et/ou des chômeurs. Plusieurs États membres sont en faveur de dispositions de travail plus flexibles et d'un environnement du travail amélioré comprenant des initiatives de santé sur le lieu de travail. Certains lancent des campagnes de sensibilisation des employeurs pour les encourager à adopter des attitudes plus positives vis à vis du potentiel que présentent les travailleurs âgés, mais des changements de ce type appellent une action soutenue sur une longue période.

Des efforts sont entrepris pour décourager un retrait précoce de la vie active ou pour fournir des stimulants financiers et autres à un maintien plus long sur le marché du travail, quoique la promotion de formes de travail flexibles combinant une retraite progressive au travail à temps partiel ne retienne guère l'attention. Dans l'ensemble, les États membres se consacrent à une réforme du cadre réglementaire des prestations et prêtent peu attention à l'amélioration des conditions de travail ou à l'offre de stimulants efficaces aux employeurs pour qu'ils maintiennent au travail ou recrutent des travailleurs âgés. La tendance observée consiste à s'adresser à un groupe d'âge plus large que celui des 55 à 64 ans et à se concentrer sur les travailleurs âgés ayant un emploi plutôt que sur les chômeurs (à l'exception du Royaume-Uni, du Danemark, de la Grèce, de l'Autriche et de la Belgique).

Le faible taux d'emploi persistant des travailleurs âgés, associé à la tendance à continuer à profiter des plans de retraite anticipée, que l'on observe dans certains États membres, est une source de réelle préoccupation. Il existe aussi un risque d'effets de substitution entre diverses branches des régimes de sécurité sociale, telles que la retraite et l'invalidité.

Compte tenu des scénarios actuels en matière d'emploi, l'objectif du taux d'emploi dans l'UE pour les travailleurs âgés ne pourra être atteint si les États membres ne conçoivent pas et ne mettent pas en place des stratégies globales concernant la prolongation de la vie active. Le rapport de la Commission "Vers l'accroissement de la participation au marché du travail et la promotion du vieillissement actif" [15] énonce les éléments d'une telle approche globale, basée sur une approche du cycle de vie. Dans le cadre des quatre objectifs (plus d'emplois de meilleure qualité; rendre le travail payant; des compétences professionnelles plus élevées et adaptables; faire du travail une véritable option), cinq actions prioritaires ont été identifiées: maintenir plus longtemps les travailleurs en activité; revoir les systèmes d'imposition et d'allocation; s'attaquer aux disparités de rémunération et d'accès au marché entre les sexes; promouvoir la participation des personnes assumant des responsabilités familiales; réduire les taux d'abandon scolaire. Il convient également de mieux tenir compte de la dimension du genre dans la prolongation de la vie active lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre des politiques. Le soutien actif et la contribution des partenaires sociaux est un critère essentiel de réussite.

[15] COM (2002) 9 final, 24 janvier 2002

Encourager les progrès des politiques d'éducation et de formation tout au long de la vie

Les faits concernant l'éducation et la formation tout au long de la vie

* On a noté un ralentissement de la hausse du niveau d'études de la population adulte (25 à 64 ans) en ce sens que, tout au moins, l'éducation de niveau secondaire supérieur n'a augmenté que de 0,2 % en 2001, pour atteindre 63,8 %, contre une augmentation de 1,2 % en 2000. En ce qui concerne les femmes, le taux a, d'une manière générale, augmenté à un rythme plus rapide que celui des hommes et l'écart entre les femmes et les hommes s'est réduit à un niveau ne dépassant guère 5 points.

* Le taux de participation de la population adulte à l'éducation et à la formation se maintient à un niveau peu élevé, se stabilisant à 8,4 %. Les taux sont très variables selon les différents groupes d'âge et niveaux d'éducation. Les personnes âgées de 25 à 34 ans sont cinq fois plus susceptibles de participer à l'éducation et à la formation que celles âgées de 55 à 64 ans, et celles n'ayant que de faibles qualifications sont six fois moins susceptibles de participer à ces actions que celles ayant des qualifications élevées. Les femmes participent davantage que les hommes (9 % contre 7,9 %).

* Le taux d'abandon scolaire précoce [16] (personnes âgées de 18 à 24 ans quittant le système éducatif prématurément, c'est-à-dire au niveau de l'enseignement secondaire inférieur ou en dessous) n'a baissé que de manière marginale, passant de 19,7% en 2000 à 19,4% en 2001. Ce taux se maintient avec persistance à un niveau élevé en particulier au Portugal (plus de 45 %) ainsi qu'en Espagne et en Italie (plus de 25 %). Le taux moyen de l'UE pour les hommes est nettement plus élevé que pour les femmes (21,9% contre 16,8%).

[16] La moyenne communautaire est établie à l'exclusion du Royaume-Uni du fait de l'absence de données comparables. Après 1997, les données utilisées pour l'Irlande sont celles de cette année. En ce qui concerne la Suède, les données pour 2000 et 2001 ne sont pas comparables du fait de l'apport de modifications à la conception de l'enquête par sondage. En France, les informations ne sont recueillies que si l'éducation ou la formation est en cours à la date de l'enquête.

* E-learning: le taux moyen pour l'UE d'accès à Internet à tous les niveaux d'éducation était de 93 % en 2002, contre 89 % en 2001. Durant la même période, le taux concernant les écoles secondaires est passé de 96 % à 98 % alors que, pour les écoles primaires, il passait de 84 % à 90 %. Le rapport étudiants/ordinateurs connectés a diminué de 15 en 2000 à 10 en 2002. S'il est vrai qu'en 2002, 74% des enseignants du primaire et 65% des professeurs du secondaire enseignant des matières autres que l'informatique utilisent couramment les ordinateurs en classe, 40 % des enseignants du primaire et 47 % du secondaire n'ont suivi aucune formation en TIC.

L'émergence de goulets d'étranglement et de lacunes de qualifications a souligné l'importance du développement des compétences sur l'ensemble du cycle de vie et encouragé les États membres à renforcer leurs politiques en matière d'éducation et de formation tout au long de la vie. Les qualifications de base bénéficient d'une attention accrue et certains États membres ont fait de l'amélioration des capacités de lecture des adultes un domaine prioritaire spécifique. Les partenaires sociaux jouent un rôle de plus en plus important et étendu dans l'éducation et la formation tout au long de la vie, dans l'ensemble des États membres. De nombreuses actions ont été mises eu oeuvre pour promouvoir une meilleure adéquation de l'offre d'éducation et de formation et de la demande du marché du travail, dont notamment des mesures visant à rendre l'éducation initiale plus pertinente d'un point de vue professionnel, à étendre et réformer les systèmes d'apprentissage et, dans quelques États membres, des mécanismes permettant de mieux anticiper les besoins en qualifications. Dans l'ensemble cependant, l'offre ne tient pas compte de la demande, et la réactivité des systèmes doit encore être améliorée, de même qu'il faut tenir davantage compte des problèmes de mobilité.

On observe une dimension régionale plus marquée dans la politique d'éducation et de formation tout au long de la vie dans la majorité des États membres (qui est à porter au crédit des stratégies de développement régional, des partenariats d'apprentissage et, parfois, des budgets accrus accordés aux autorités régionales), et plusieurs États membres ont développé les centres d'apprentissage locaux de manière à rapprocher les possibilités des citoyens. La plupart des États membres ont renforcé les services d'information, de conseil et d'orientation et mettent en place des stimulants financiers qui s'adressent à la fois aux entreprises et aux particuliers, pour les encourager à puiser dans l'offre de formation. Néanmoins, le taux persistant de basse participation à l'éducation et à la formation et le ralentissement de la requalification de la population souligne le besoin d'une action soutenue. Deux tiers des États membres ont fixé des objectifs nationaux de participation et de niveaux d'éducation. Cependant, il existe une tendance à se concentrer davantage sur les groupes d'âge les plus jeunes et, pour important que cela soit, il convient néanmoins de prêter également attention aux moyens d'atteindre les tranches d'âge plus élevées, les personnes à faible niveau de qualification, les groupes vulnérables, les salariés des PME et les travailleurs sous contrats atypiques. De même faut-il s'intéresser davantage à la promotion d'une culture plus large qui valorise l'apprentissage.

Malgré les progrès tangibles réalisés dans la mise en place de stratégies nationales d'éducation et de formation tout au long de la vie, il faut encore mettre l'accent sur l'éducation et la formation non formelles et sur le lieu de travail, les groupes défavorisés, les systèmes de suivi et la mise en place de services d'orientation mieux coordonnés.

Le taux d'abandon scolaire a progressivement diminué, mais le rythme de progression remet en question la possibilité d'atteindre l'objectif commun qui consiste à diminuer ce taux de moitié d'ici 2010. Il faut non seulement intensifier le soutien mais aussi adopter des approches plus individualisées et prévoir des interventions à un stade précoce. En ce qui concerne les personnes de sexe masculin, le problème est particulièrement épineux et il faut procéder à une analyse de la situation et à une évaluation de l'efficacité des mesures.

Les États membres ont redoublé d'efforts pour promouvoir le développement des qualifications en TIC d'une manière générale, et en e-learning en particulier. Des efforts spécifiques sont déployés pour conférer aux groupes prioritaires, y compris les travailleurs âgés et les chômeurs, des qualifications de base en TIC, de manière à prévenir l'apparition d'une fracture digitale. Le rôle important des TIC dans le soutien de l'apprentissage et de l'enseignement est renforcé. L'e-learning sert non seulement à améliorer l'accès à l'apprentissage mais aussi à améliorer la qualité du processus d'apprentissage. S'agissant des objectifs communs en matière d'e-learning, la majorité des États membres sont sur le point d'atteindre un taux d'accès à Internet de 100 %, bien que dans les écoles primaires, la progression soit un peu plus lente. Le rapport étudiants/ordinateurs connectés s'améliore de manière constante, mais la formation des enseignants en TIC est source de préoccupation car près de la moitié de l'ensemble des enseignants du secondaire n'a encore reçu aucune formation, même si l'utilisation des ordinateurs par les enseignants est en hausse constante. D'une façon générale, la dimension du genre dans l'éducation et la formation tout au long de la vie, et en particulier l'e-learning, ne retiennent guère l'attention.

Un accent plus marqué sur la prévention des goulets d'étranglement

Les faits concernant la mobilité professionnelle

* Entre 1997 et 2001 dans l'UE tout entière, les changements de structures professionnelles (utilisés comme indicateurs de la mobilité professionnelle) ont augmenté de 1,9 % à 2,9 % [17].. Les changements ont été maximaux au Danemark, en Grèce, en Italie, en Autriche, en Suède et au Royaume-Uni.

[17] Ce résultat en pourcentage résulte de l'addition de l'ensemble des valeurs absolues des changements de structures professionnelles dans les États membres, par exemple 3 % d'employés de bureau en plus, 2 % de métiers de base en moins, etc. En ce qui concerne la Suède, les données sont uniquement disponibles pour la période 1998 - 2000 et pour la Finlande, seulement pour la période 1998 - 2001.

Les faits concernant la mobilité géographique

* En 2001, 15,2 % de la population ayant changé de résidence au sein de l'UE (y compris au sein de la même ville) l'ont fait pour des raisons professionnelles [18]. Au dessus de la moyenne figurent l'Autriche (18,3 %), l'Allemagne (19,3 %), la France (21,1 %) et la Grèce (17,1 %). Bien en dessous de la moyenne, on retrouve la Belgique (9,3 %), l'Irlande (10,9 %), les Pays-Bas (8,5 %) et le Portugal (8,9 %).

[18] Sur la base des résultats de l'Eurobaromètre 54.2, février 2001.

* Le pourcentage de personnes changeant de résidence d'une région à l'autre (dans le même État membre ou dans un autre) entre 1997 et 2001, dans l'UE tout entière, est passé de 1,2 % à 1,4 %. L'augmentation maximale est observée en France et en Autriche. La plus grande tendance à la baisse est notée en Italie (1,1 % à 0,6 %) et en Belgique (1,2 % à 0,1 %). L'augmentation concernant les hommes (0,2 %) a légèrement dépassé celle concernant les femmes (0,1 %).

Bien que les changements de contexte économique se soient traduits par un soulagement des tensions à court terme sur le marché du travail, les États membres se sont davantage consacrés à la lutte contre les goulets d'étranglement que par le passé. Conscients du fait que la croissance économique dépendra de plus en plus d'une gestion plus active de l'offre de main-d'oeuvre, et poussés par les bouleversements démographiques, la plupart des États membres ont poussé à la mise au point de systèmes de suivi afin de mieux identifier et analyser les développements du marché du travail, dans le but de prévenir les goulets d'étranglement futurs. Ils soulignent également la nécessité de mettre en oeuvre des politiques du marché du travail actives et plus intenses (en particulier à destination des groupes défavorisés), ainsi que des politiques en matière d'éducation.

Dans tous les États membres, l'éducation et la formation professionnelle des travailleurs et des chômeurs sont des éléments importants de la politique de réduction des goulets d'étranglement dans des secteurs spécifiques (en particulier les TIC, la santé, les soins et l'éducation) et dans certaines professions (techniciens supérieurs). Les États membres qui prévoient la poursuite, voire l'aggravation des goulets d'étranglement dans les années à venir cherchent à élaborer des programmes pro-actifs d'éducation et de formation qui, dans de nombreux cas, sont liés à l'établissement d'un système global d'éducation et de formation tout au long de la vie. Il est également reconnu que la suppression des goulets d'étranglement exige davantage que des opérations de recrutement et de formation: des trains de mesures visant à améliorer l'attrait du secteur public, et des actions de réduction de l'absentéisme sont mis en oeuvre. Cependant, seul un pays (le Danemark) considère la réduction de la ségrégation entre les femmes et les hommes comme un moyen de résoudre le problème des goulets d'étranglement.

Les politiques favorisant la mobilité géographique sont également très en vogue cette année. Certaines de ces politiques concernent la mobilité interrégionale au sein du marché du travail, que les États membres encouragent au moyen de différents stimulants (par exemple en Allemagne, en France, en Espagne, en Italie ou en Belgique). Plusieurs États membres voient dans l'immigration de main-d'oeuvre une partie de la solution au problème des pénuries de main-d'oeuvre, reconnaissant ainsi l'importance d'un marché du travail européen mieux intégré. Plusieurs États membres ont pris des mesures pour améliorer les capacités de placement de leurs services de l'emploi. La plupart d'entre eux établissent des bases de données électroniques des emplois vacants et des CV, qui sont mis en réseau à travers EURES.

Il faut des politiques d'insertion plus intégrées mais aussi un renforcement des mesures axées sur la demande.

Tout comme les années précédentes, une majorité d'États membres estime que l'insertion dans le marché du travail constitue le meilleur moyen de promouvoir l'insertion sociale. Cependant, il est de plus en plus reconnu que ceci ne constitue pas une solution immédiate pour toutes les personnes défavorisées, et en conséquence l'accent est mis sur un éventail plus large de politiques complémentaires favorisant l'insertion sociale (politiques de logement, de santé, de revitalisation des zones urbaines et rurales). L'influence du processus d'insertion est évidente dans la mise au point de cette approche plus globale, et la moitié des États membres évoquent ici et de manière explicite leurs plans d'action nationaux en matière d'insertion sociale.

L'écart entre les taux d'emploi et de chômage globaux et ceux de groupes spécifiques caractérisés par une surreprésentation des personnes défavorisées telles que les handicapés, les membres de minorités ethniques ou les immigrants, reste élevé, bien que la plupart des États membres aient intensifié les mesures actives visant le marché du travail. Ceci montre bien qu'en dehors du relèvement de la capacité d'insertion professionnelle et de la prise en compte des besoins d'insertion sociale au sens large, il faut répondre à la demande du marché pour lutter contre les discriminations dont sont victimes les personnes défavorisées. Des mesures sont prises en ce sens puisque certains États membres font état d'initiatives qui combinent les mesures favorisant l'insertion professionnelle en faveur des personnes défavorisées à un meilleur encouragement des recrutements (sensibilisation et antidiscrimination en général). Ces actions doivent être étendues et poursuivies. La transposition des directives antidiscrimination adoptées en vertu de l'article 13, en droit national, soutient ces efforts.

Les différences dans la définition des groupes et le manque de données statistiques font largement obstacle à l'évaluation de l'efficacité des mesures visant à insérer les personnes défavorisées dans le marché du travail et à prévenir les discriminations.

2.2.2. Esprit d'entreprise

L'amélioration des conditions propices à l'esprit d'entreprise est essentielle pour promouvoir une croissance durable et la création d'emplois. Le pilier "esprit d'entreprise" vise la mise en place de conditions favorables à la création d'emplois nouveaux. Il a pour but de faciliter la mise en place d'un environnement favorable aux jeunes pousses et à la croissance des entreprises, et d'exploiter efficacement le potentiel d'emploi de la société fondée sur la connaissance et du secteur des services. Il met l'accent sur une fiscalité favorable à l'emploi qui, alliée à un meilleur accès au financement pour les jeunes pousses et durant les phases de développement initial, assure de manière cruciale la promotion d'un environnement favorable à l'esprit d'entreprise. Son objectif est également de stimuler l'action en faveur de l'emploi, au niveau régional et local.

Les actions doivent être mieux ciblées pour que l'esprit d'entreprise devienne un moteur de croissance et d'emploi

Les efforts visant à alléger les charges administratives qui pèsent sur les entreprises sont insuffisants. Au niveau politique, la priorité est accordée à la complexité des procédures d'enregistrement des entreprises et aux retards qu'elles engendrent. L'accent est mis sur la simplification de ces procédures d'enregistrement, essentiellement grâce aux TIC, et certains États membres ont fixé des objectifs quantitatifs [19], dont celui de diviser par deux le temps et les frais consacrés à la création d'une entreprise (Espagne, Portugal), ou de réduire de 25 % les charges administratives globales avant la fin de la législature en cours (Belgique et Portugal). L'impact de la législation sur les entreprises n'est évalué qu'au regard de la législation existante, et pour la plupart, les États membres ne procèdent pas à une évaluation ex ante de la nouvelle législation (à l'exception du Royaume-Uni, de la Suède, du Luxembourg et du Danemark). La multiplication des guichets uniques dans l'UE s'accompagne de progrès en termes d'actions législatives visant à faciliter la création des jeunes pousses ("start-ups"), bien que des améliorations restent possibles dans certains États membres. L'accès au financement - facteur qui conditionne les résultats des entreprises, notamment en favorisant l'apport en capital risque pour le démarrage d'entreprises et les premières étapes de leur développement - n'a guère été pris en considération.

[19] cf. COM(2002)610.

Tous les États membres reconnaissent l'importance du travail indépendant dans la création d'emplois. La Suède a même fixé un objectif spécifique concernant le nombre de travailleurs indépendants. Néanmoins, un soutien plus ciblé doit être apporté afin d'exploiter le potentiel de travail indépendant en encourageant les salariés ou les chômeurs à opter pour une activité de ce type. La part de l'emploi indépendant dans l'emploi total est passée de 14,9 % en 1997 à 14 % en 2001 et ce déclin est plus net pour les hommes que pour les femmes. Cette évolution n'est peut-être que le résultat d'un changement structurel progressif, c'est-à-dire que les secteurs dans lesquels le travail indépendant est traditionnellement important cèdent la place à de nouveaux secteurs dans lesquels cette forme de travail est moins répandue. Apparemment, des motifs culturels et des obstacles relativement importants - réels ou imaginaires - qui se présentent lors de la création d'une entreprise, constituent des facteurs de découragement dans plusieurs États membres. La fiscalité à laquelle sont soumis les travailleurs indépendants et les petites entreprises semble diminuer et des mesures ont été prises afin d'alléger les charges qui pèsent sur les travailleurs indépendants potentiels; en outre, divers États membres déploient des efforts concertés et soutenus en vue de promouvoir l'esprit d'entreprise chez les femmes.

Les évolutions positives observées dans le domaine de l'éducation à l'entrepreneuriat doivent être consolidées. Dans la plupart des États membres, la formation des chefs d'entreprises potentiels et existants est caractérisée par la mise en oeuvre d'un grand nombre d'initiati