Jusqu’il y a peu, le cadre juridique de l’Union ne permettait pas aux États membres de s’opposer à l’utilisation, sur leur territoire, d’OGM destinés à la culture et à d’autres utilisations, ainsi que de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés, par d’autres moyens que par l’expression d’un vote négatif au cours du processus décisionnel conduisant à l’autorisation des OGM et des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés ou, une fois l’autorisation accordée, par l’invocation de clauses de sauvegarde ou de mesures d’urgence. Ces clauses ont été invoquées par certains États membres pour des OGM destinés à la culture et, dans une moindre mesure, pour des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés.

Dans le même temps, même si le règlement (CE) nº 1829/2003 permet à la Commission de prendre en considération, outre l’évaluation des risques effectuée par l’EFSA, «d’autres facteurs légitimes», elle n’a pas été en mesure de renvoyer à ces facteurs pour justifier son refus d’autoriser des produits considérés comme sûrs par l’EFSA et, en tout état de cause, ne pouvait le faire que pour l’UE dans son ensemble.

2.2.Le processus décisionnel pour l’autorisation d’OGM et de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés

Le règlement (CE) nº 1829/2003 a instauré une procédure d’autorisation qui vise à garantir que la mise sur le marché des produits concernés ne comportera pas de risque pour la santé humaine et animale et pour l’environnement. Pour parvenir à cet objectif, la procédure se fonde principalement sur une évaluation scientifique des risques: toute autorisation de mise sur le marché d’un produit doit être dûment justifiée et le principal motif sur lequel une telle justification peut s’appuyer est l’évaluation scientifique. Conformément à la législation, c’est à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), en collaboration avec les organismes scientifiques des États membres, qu’il incombe de procéder à cette évaluation scientifique des risques.

Le règlement (CE) nº 1829/2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés régit les denrées alimentaires, les ingrédients alimentaires et les aliments pour animaux contenant des OGM, consistant en de tels organismes ou produits à partir de ceux-ci. Il régit également les OGM destinés à d’autres utilisations, comme la culture, si ces OGM doivent être utilisés comme matière d’origine pour l’obtention de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux. Ces différents produits sont désignés dans la présente proposition par l’expression «OGM et denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés».

L’Union européenne dispose d’un cadre juridique complet pour l’autorisation, la traçabilité et l’étiquetage des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés.

C’est pourquoi, dans un souci de respect du choix démocratique et de cohérence, la Commission propose d’étendre la solution adoptée dans la directive (UE) 2015/412 du Parlement européen et du Conseil pour la culture d’OGM aux denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés.

Depuis l’entrée en vigueur du règlement (CE) nº 1829/2003, aucune majorité qualifiée ne s’est jamais dégagée parmi les États membres en faveur ou à l’encontre d’un projet de décision de la Commission autorisant les organismes génétiquement modifiés (OGM) et les denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés. Toutes les étapes de la procédure (comité permanent et comité d’appel conformément à la procédure actuelle, ou Conseil par le passé) se sont toujours soldées par l’absence d’émission d’un avis. La Commission a donc adopté les décisions d’autorisation, conformément à la législation applicable, sans le soutien de l’avis du comité des États membres. Le renvoi du dossier à la Commission pour décision finale, qui constitue vraiment une exception dans le cadre de la procédure dans son ensemble, est devenu la règle dans le processus décisionnel relatif aux autorisations de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux génétiquement modifiés. Le règlement (CE) nº 1829/2003 autorise les États membres à adopter des mesures restreignant ou interdisant l’utilisation d’OGM et de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés déjà autorisés uniquement s’ils sont en mesure de démontrer que le produit concerné est susceptible de présenter des risques pour la santé et l’environnement. Les raisons poussant des États membres à voter contre sont diverses. Ils expriment souvent des préoccupations nationales, qui ne portent pas uniquement sur des questions liées à l’innocuité des OGM pour la santé ou l’environnement.

Les États membres qui restreindront ou interdiront l’utilisation d’OGM et de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés déjà sur le marché devront également préserver les droits des exploitants en leur accordant un délai raisonnable pour retirer progressivement les produits concernés.

La nouvelle possibilité offerte par la proposition ne couvre pas la mise sur le marché et l’utilisation de produits qui, en application des seuils d’étiquetage fixés par le cadre juridique régissant les OGM, ne sont pas étiquetés comme étant génétiquement modifiés [en vertu, par exemple, des articles 12 et 24 du règlement (CE) nº 1829/2003, les denrées alimentaires et les aliments pour animaux contenant de manière fortuite ou techniquement inévitable du matériel génétiquement modifié dans une proportion n’excédant pas 0,9 % par ingrédient ne sont pas étiquetés].

Comme pour la directive (UE) 2015/412, les États membres ne seront pas autorisés à invoquer des motifs liés à l’évaluation des risques pour la santé ou l’environnement, qui sont analysés de manière exhaustive dans la décision d’autorisation et qui peuvent être abordés avec les procédures déjà prévues par le règlement (CE) nº 1829/2003 pour réagir face à des risques nouveaux (par exemple avec les «mesures d’urgence» prévues à l’article 34, ou dans le cadre de la «surveillance» prévue aux articles 9 et 21).

Les mesures adoptées par les États membres doivent être compatibles avec le marché intérieur, et notamment avec l’article 34 du TFUE, qui interdit les mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives à la libre circulation des marchandises. C’est pourquoi les États membres faisant usage de la présente proposition devront justifier les mesures prises par des raisons conformes à l’article 36 du TFUE et à la notion de raisons impérieuses d’intérêt général, telle qu’elle a été développée dans la jurisprudence de la Cour de justice. En outre, les mesures envisagées devront être motivées et compatibles avec les principes de proportionnalité et de non-discrimination entre les produits nationaux et étrangers. Enfin, ces mesures devront être conformes aux obligations internationales de l’Union.

Les pouvoirs additionnels conférés aux États membres en vertu de la présente proposition consisteront uniquement en la possibilité d’adopter des mesures conformes au traité visant à restreindre ou à interdire l’utilisation sur leur territoire d’OGM et de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés une fois que lesdits produits ont été autorisés. La proposition n’aura donc pas d’incidence sur les conditions procédurales et de fond de l’autorisation des OGM et des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés fixées par le règlement (CE) nº 1829/2003, qui restera valable pour l’ensemble du territoire de l’Union.

La proposition de la Commission modifie le règlement (CE) nº 1829/2003, conformément à la procédure législative ordinaire, afin d’y introduire de nouvelles dispositions permettant aux États membres de restreindre ou d’interdire, sur tout ou partie de leur territoire, l’utilisation des OGM et des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiées régis par le cadre juridique relatif aux OGM, en complément des possibilités déjà offertes aux États membres par la directive (UE) 2015/412 pour les OGM destinés à la culture.

Conformément aux orientations politiques adoptées par la Commission le 15 juillet 2014, la communication de la Commission COM(2015) 176 final présente les conclusions que la Commission a tirées de son réexamen du processus décisionnel relatif aux OGM et aux denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés. Elle conclut qu’il convient de modifier le cadre juridique actuel en étendant l’approche retenue dans la directive (UE) 2015/412 à d’autres produits régis par le règlement (CE) nº 1829/2003.

Cette directive ne régit toutefois pas les OGM et les denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés qui sont autorisés en vertu du règlement (CE) nº 1829/2003.

Il est proposé de modifier le règlement (CE) nº 1829/2003 par un règlement, en application du principe du «parallélisme des formes». L’obligation de la Commission de surveiller l’application du règlement en ce qui concerne son incidence sur, notamment, la santé et le fonctionnement du marché intérieur, telle que prévue dans le règlement (CE) nº 1829/2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés, continuera de s’appliquer et inclura les dispositions modificatives proposées dans le présent règlement.

En outre, la proposition prévoit que les mesures adoptées par les États membres doivent être justifiées par des raisons impérieuses, compatibles avec les articles 34 et 36 du TFUE et la jurisprudence pertinente de la Cour de justice, et qu’elles doivent respecter les principes de proportionnalité et de non-discrimination.

Elle ne porte pas atteinte à la procédure d’autorisation de l’Union fondée sur les risques, qui devrait rester harmonisée à l’échelle de l’Union afin de maintenir le même niveau de sécurité dans toute l’Union. Pour ne pas interférer avec les procédures prévues dans le cadre juridique régissant les OGM, qui permet à l’Union et à ses États membres de réagir rapidement et de façon coordonnée lorsqu’un risque pour la santé ou l’environnement est détecté après que l’OGM a été autorisé, les États membres ne sont pas autorisés à justifier leurs mesures par des motifs liés à l’innocuité du produit.

La proposition se limite uniquement à autoriser les États membres à adopter sur leur territoire des mesures motivées relatives à l’utilisation d’OGM et de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés autorisés en vertu du cadre juridique régissant les OGM.

Toutefois, en ce qui concerne les questions qui ne sont pas liées aux risques pour la santé et l’environnement, la proposition prend pour hypothèse de base que les niveaux de décision national, régional ou local sont les plus appropriés pour tenir compte des spécificités liées à l’utilisation d’OGM et de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés dans les différents territoires de l’Union. Compte tenu de la diversité des situations pouvant être couvertes par la proposition, il n’a pas été jugé opportun d’essayer de déterminer plus précisément les justifications que pourraient invoquer les États membres à l’appui de leurs mesures, pour autant qu’elles soient compatibles avec le droit de l’Union.

Conformément à l’article 5, paragraphe 3, du TUE, les modifications proposées n’ont pas d’incidence sur les dispositions du règlement (CE) nº 1829/2003 qui poursuivent un objectif pouvant être mieux atteint au niveau de l’Union. C’est le cas de la procédure d’autorisation de l’Union, fondée sur les risques, ainsi que des dispositions permettant des actions uniformes et coordonnées à l’échelle de l’Union contre les risques potentiels causés par les OGM, telles que les dispositions relatives aux mesures d’urgence ou à la surveillance, qui visent toutes à garantir un niveau élevé de sécurité dans l’ensemble de l’Union. Dans la directive (UE) 2015/412, le Parlement européen et le Conseil ont rappelé que cet objectif était mieux atteint au niveau de l’Union et ont donc interdit aux États membres d’adopter des mesures interférant dans ces questions.

La proposition modifie cette situation étant donné qu’elle permet aux États membres d’adopter sur leur territoire des mesures visant à restreindre ou à interdire l’utilisation d’OGM et de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés, sur le fondement de considérations légitimes autres que celles liées à l’innocuité des produits, à condition que ces mesures soient compatibles avec le droit de l’Union.

Le cadre juridique actuel de l’Union harmonise pleinement la procédure d’autorisation des OGM et des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés et permet aux États membres d’adopter des mesures restreignant ou interdisant l’utilisation d’OGM et de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés uniquement dans les conditions qui y sont définies. Avec le cadre actuel, les États membres n’ont, mis à part leur vote au sein des comités, que des possibilités limitées d’exprimer des considérations autres que celles liées à l’innocuité du produit.

Conformément à l’article 5, paragraphe 3, du TUE, en vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union.

Proposition de

RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

modifiant le règlement (CE) nº 1829/2003 en ce qui concerne la possibilité pour les États membres de restreindre ou d’interdire sur leur territoire l’utilisation de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux génétiquement modifiés

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 114,

vu la proposition de la Commission européenne,

après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux,

vu l’avis du Comité économique et social européen,

vu l’avis du Comité des régions,

statuant conformément à la procédure législative ordinaire,

considérant ce qui suit:

(1)La directive 2001/18/CE et le règlement (CE) nº 1829/2003 (ci-après le «cadre juridique régissant les OGM») établissent un cadre juridique complet pour l’octroi des autorisations de mise sur le marché d’organismes génétiquement modifiés (OGM) et de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés. L’objectif de ces actes est de garantir l’innocuité des OGM et des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés, tout en établissant un marché intérieur pour ces produits.

(2)Tant la directive 2001/18/CE que le règlement (CE) nº 1829/2003 établissent une procédure centralisée au niveau de l’Union, dans le cadre de laquelle la Commission est habilitée à adopter des décisions d’exécution acceptant ou refusant les autorisations demandées pour des OGM et des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés, sur la base d’une évaluation des risques potentiels qu’ils pourraient présenter pour la santé humaine ou animale, ou pour l’environnement. Le règlement (CE) nº 1829/2003 prévoit également que d’autres facteurs légitimes peuvent être pris en compte, le cas échéant.

(3)Les décisions d’exécution de la Commission relatives aux autorisations d’OGM et de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés sont adoptées conformément à la procédure d’examen prévue dans le règlement (UE) nº 182/2011. Cette procédure prévoit que les États membres sont associés à deux de ses étapes, à savoir au sein du comité permanent et, si nécessaire, ultérieurement au sein du comité d’appel.

(4)Le recours à l’ingénierie génétique dans les végétaux ainsi que dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux est un sujet qui divise l’opinion dans les États membres, ce qui se reflète dans le processus décisionnel conduisant à l’autorisation des OGM et des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés. Depuis la mise en application du règlement (CE) nº 1829/2003, les résultats du vote au sein des comités ou au Conseil montrent qu’il n’y a jamais eu de majorité qualifiée pour ou contre l’autorisation de ces produits. La Commission a donc adopté les autorisations à la fin de la procédure, conformément à la législation applicable, sans le soutien de l’avis du comité des États membres.

(5)Une fois qu’un OGM, une denrée alimentaire ou un aliment pour animaux génétiquement modifié a été autorisé en vertu de la directive 2001/18/CE ou du règlement (CE) nº 1829/2003, les États membres ne peuvent pas interdire, restreindre ou entraver la libre circulation de ce produit sur leur territoire, sauf dans des conditions strictes qui sont fixées par le droit de l’Union et qui requièrent d’apporter la preuve de l’existence d’un risque grave pour la santé ou l’environnement. Certains États membres ont invoqué les clauses de sauvegarde et les mesures d’urgence prévues respectivement à l’article 23 de la directive 2001/18/CE et à l’article 34 du règlement (CE) nº 1829/2003. D’autres ont eu recours à la procédure de notification prévue à l’article 114, paragraphes 5 et 6, du TFUE, qui doit également se fonder sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail. D’autres encore ont adopté des interdictions unilatérales. Certaines de ces mesures ont été contestées devant les juridictions nationales ou la Cour de justice.

(6)Cette situation a été modifiée récemment pour les OGM destinés à la culture avec l’adoption, le 13 mars 2015, de la directive (UE) 2015/412, qui a modifié la directive 2001/18/CE de façon à permettre aux États membres de restreindre ou d’interdire la culture d’OGM sur leur territoire. Les nouvelles dispositions visaient principalement à permettre aux États membres de décider s’ils souhaitaient ou non autoriser la culture d’OGM sur leur territoire, sans porter atteinte à l’évaluation des risques prévue dans le régime d’autorisation des OGM de l’Union. Elles étaient destinées à donner davantage de prévisibilité aux exploitants et à limiter le recours par les États membres aux clauses de sauvegarde prévues à l’article 23 de la directive 2001/18/CE et à l’article 34 du règlement (CE) nº 1829/2003. Il était également prévu que ces modifications aient une incidence positive sur le processus décisionnel relatif à l’autorisation des OGM destinés à la culture.

(7)Les raisons à l’origine des modifications apportées à la directive 2001/18/CE par la directive (UE) 2015/412 en ce qui concerne les OGM destinés à la culture sont également pertinentes pour d’autres OGM et pour les denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés régis par le règlement (CE) nº 1829/2003. En effet, le vote au sein du comité compétent ou au Conseil concernant la décision d’exécution relative à l’autorisation des produits régis par le règlement (CE) nº 1829/2003 qui ne sont pas destinés à la culture se solde toujours par l’absence d’émission d’un avis (pas de majorité qualifiée pour ou contre l’autorisation), et il existe également des États membres dans lesquels l’utilisation de ces produits est interdite. Eu égard à ces considérations, il y a lieu de modifier le règlement (CE) nº 1829/2003 afin de prévoir la possibilité pour les États membres de restreindre ou d’interdire l’utilisation d’OGM et de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés sur tout ou partie de leur territoire, sur la base de raisons impérieuses qui sont compatibles avec le droit de l’Union et ne sont pas liées à des risques pour la santé humaine et animale et pour l’environnement, ces derniers faisant déjà l’objet d’une évaluation au niveau de l’Union, conformément au règlement (CE) nº 1829/2003. Cette possibilité ne devrait pas s’appliquer aux OGM destinés à la culture, qui sont déjà régis par les modifications apportées à la directive 2001/18/CE par la directive (UE) 2015/412.

(8)Les États membres devraient donc être autorisés à adopter des mesures restreignant ou interdisant, sur tout ou partie de leur territoire, l’utilisation d’un OGM, d’une denrée alimentaire ou d'un aliment pour animaux génétiquement modifié, ou d’un groupe d’OGM ou de denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés, après leur autorisation, à condition que ces mesures soient motivées, fondées sur des raisons impérieuses conformes au droit de l’Union, et qu’elles soient compatibles avec les principes de proportionnalité et de non-discrimination entre les produits nationaux et étrangers, ainsi qu’avec les articles 34 et 36 et avec l’article 216, paragraphe 2, du TFUE.

(9)Les restrictions ou interdictions adoptées en vertu du présent règlement devraient faire référence à l’utilisation, et non à la libre circulation et à l’importation de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux génétiquement modifiés.