COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa du traité CE concernant la Position commune du Conseil relative à la proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation et les résidus de cargaison

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN

1. Historique du dossier:

Proposition transmise au Conseil le: 20.07.1998

Avis du Parlement européen (première lecture) émis le: 11.02.1999

Proposition modifiée adoptée par la Commission le: 19.04.1999

Confirmation de la première lecture du Parlement par le nouveau Parlement: 16.09.1999

Position commune adoptée le: 08.11.1999

Avis du Comité économique et social émis le: 24.03.1999

Avis du Comité des régions émis le: 11.03.1999

2. Objet de la proposition de la Commission:

La proposition de la Commission vise à assurer une réduction de la pollution marine par la mise en place d'installations appropriées de réception des déchets dans tous les ports de l'UE, y compris les ports de plaisance. Elle prévoit également des instruments permettant de veiller à ce que tous les navires, y compris les bateaux de pêche et les navires de plaisance, faisant escale dans ces ports utilisent les équipements disponibles. Ces instruments consistent notamment en des obligations de notification, des obligations de dépôt de déchets, des règles en matière de convergence des systèmes de redevances et des procédures de contrôle harmonisées.

La proposition s'appuie donc sur les obligations internationales existantes que tous les États membres ont déjà acceptées dans le cadre de la Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires de 1973 et du protocole de 1978 y afférent (Marpol 73/78), mais franchit une étape supplémentaire en abordant de manière détaillée les responsabilités juridiques, financières et pratiques des différents opérateurs concernés par le dépôt de déchets et de résidus dans les ports.

3. Commentaires sur la position commune:

3.1 Observations générales sur la position commune:

En première lecture, le Parlement européen a adopté dix-huit amendements à la proposition initiale de la Commission. Cette dernière a accepté huit de ces amendements, certains en partie, d'autres dans leur principe ou à condition qu'ils soient formulés différemment, et a modifié sa proposition initiale en conséquence. Les amendements approuvés par la Commission - ou du moins les principes sur lesquels ils reposent - sont conformes à l'objectif de la proposition initiale et lui confèrent une valeur ajoutée en clarifiant ses dispositions.

La Commission n'a pas pu accepter les autres amendements pour les raisons énoncés dans l'exposé des motifs de la proposition modifiée (COM (1999) 149 final) et oralement par le commissaire Neil Kinnock lors de la session plénière du Parlement européen du 11 février 1999.

Le Conseil a adopté une position commune sur le texte, qui reprend l'essentiel des amendements intégrés dans la proposition modifiée de la Commission et qui comporte un certain nombre de dispositions supplémentaires. Elle représente un compromis équilibré entre les souhaits des différents États membres, tout en retenant l'idée maîtresse de la proposition de la Commission.

3.2 Suite donnée aux amendements du Parlement européen, première lecture:

Considérants:

- Trois des amendements du Parlement européen qui ont été intégrés dans la proposition modifiée de la Commission sont des ajouts dans les considérants. Le Conseil en a accepté deux (la référence à la Convention d'Helsinki et la référence aux avantages d'un système d'information pour évaluer la mise en oeuvre de la directive). Quant au troisième ajout (amendement à l'article 12, paragraphe 3), on a estimé qu'il serait préférable de le traiter dans une déclaration à inscrire au procès-verbal du Conseil. Le considérant 22 bis est donc supprimé et l'accord entre les États membres et la Commission de coopérer en vue de définir des critères communs pour l'identification des navires respectueux de l'environnement se trouve maintenant sous la forme d'une déclaration au procès-verbal du Conseil. La Commission accepte ce changement.

Amendement à l'article 3:

- La Commission accepte cet amendement en principe, sous réserve d'une reformulation afin de l'aligner sur le texte Marpol 73/78 (article 12, paragraphe 1, point i de la proposition modifiée). Le Conseil préfère cependant traiter la question des navires exemptés à l'aide d'une déclaration au procès-verbal du Conseil, étant donné le cas spécial des navires militaires dans la législation communautaires et les difficultés à appliquer la disposition proposée. La Commission accepte ces arguments et estime que la déclaration du Conseil permettra d'assurer de manière suffisante que même les navires jouissant de l'immunité souveraine et battant le pavillon d'un État membre se conforment au régime d'élimination des déchets.

Amendements à l'article 11:

- En ce qui concerne l'amendement du Parlement à l'article 11, paragraphe 3, sur les conséquences de la non-conformité avec la directive, la Commission et le Conseil sont d'accord avec le Parlement sur le fait que le lien entre inspection et manipulation de la cargaison ou embarquement de passagers est sans doute excessif. Alors que, dans sa proposition modifiée, la Commission a adopté la formulation proposée par le Parlement, le Conseil estime qu'une inspection plus détaillée conformément à la directive 95/21/CE pourrait ne pas être appropriée dans ce contexte, dans la mesure où elle comporte un certain nombre de vérifications purement liées à la sécurité. Il considère en outre qu'une référence à cette directive serait inadéquate, étant donné que les inspections en matière de déchets ne sont pas toujours effectuées par les contrôleurs de l'État du port. La Commission accepte ces arguments et reconnaît aussi qu'une référence à l'interdiction de prendre la mer tant qu'un examen approprié n'a pas eu lieu, est un moyen de dissuasion et de contrôle suffisant s'il est associé au régime de sanctions prévu à l'article 13.

Amendements à l'article 12:

- En ce qui concerne la proposition d'ajouter un nouveau paragraphe 3 bis sur des critères communautaires pour les navires respectueux de l'environnement, la proposition modifiée de la Commission contenait une disposition à cet effet qui a été largement reformulée. Bien que le Conseil soit d'accord sur le principe, il estime qu'il est préférable de l'inclure sous la forme d'une déclaration au procès-verbal du Conseil, qui est jointe à la position commune. La Commission accepte cette approche.

Amendements concernant un nouvel article 17 bis:

- Le Parlement s'est déclaré préoccupé en ce qui concerne les eaux usées et l'absence de définition du caractère adéquat dans la proposition de directive initiale et propose d'inclure une référence à la mise à jour de la directive dès que lesdites questions ont été clarifiées au niveau international au sein de l'OMI. En ce qui concerne les eaux usées, la Commission se déclare d'accord en principe et a proposé un nouvel article 15, paragraphe 3 dans sa proposition modifiée. Le Conseil est d'accord sur le principe, mais était prêt à aller plus loin en rendant "automatique" la couverture des substances de l'annexe IV après l'entrée en vigueur de celle-ci. Ceci résulte des amendements à l'article 2, paragraphe 3, et à l'article 16, paragraphe 1, de la position commune et est accueilli favorablement par la Commission. En ce qui concerne la définition du caractère adéquat, le Comité de protection du milieu marin de l'OMI achevait ses travaux sur ce sujet pendant les délibérations sur cette proposition au sein du groupe de travail du Conseil. La position commune s'efforce d'être cohérente avec l'approche adoptée par l'OMI, d'où la modification du texte de l'article 4. La Commission est favorable à ces amendements.

Amendement à l'annexe I:

- La Commission et le Conseil acceptent le principe de la référence à un règlement CE au lieu des normes ISO pour le programme de gestion de l'environnement, d'autant que le changement de référence ne modifie pas l'objectif de cette disposition, étant donné que les deux programmes de gestion de l'environnement sont très similaires. Il faut veiller toutefois à ce qu'un système de management environnemental et d'audit basé sur la participation volontaire ne soit pas rendu obligatoire ou "quasi obligatoire" dans ce contexte. La Commission et le Conseil ont donc maintenu la formulation initiale de la proposition ("Il y a présomption de conformité si ...") tout en acceptant la référence au règlement EMAS.

3.3 Nouvelles dispositions introduites par le Conseil et position de la Commission à leur égard:

Considérants:

- Dans un souci de rationalisation, le Conseil a modifié la formulation et l'ordre des considérants conformément au texte de la position commune. La Commission approuve ces modifications pour des raisons de cohérence et de clarté.

Article 2:

- En dehors de quelques modifications d'ordre rédactionnel et de la définition remaniée de "déchets d'exploitation", qui ont été abordées dans la section précédente, deux définitions ont été modifiées par le Conseil. La première est la définition de "navire", où l'ajout des termes "de mer" exclut du champ d'application de la directive les bateaux de navigation intérieure et, par l'article 3, les ports utilisés uniquement par ces bateaux. La deuxième modification est celle de la définition du "port". La nouvelle définition permet d'éviter les redondances de la définition initiale et d'en préciser la couverture. Quant au fond, il n'y a pas de changement puisque les deux définitions assurent une très large couverture, y compris les terminaux et les ports de plaisance. La Commission se félicite de ces modifications.

Article 3:

- Les termes "y compris les navires de pêche et les bateaux de plaisance" au paragraphe 1 ont été ajoutés pour insister sur le fait qu'il s'agit de "navires" au sens de la directive. La mention "sauf disposition contraire expresse" n'est pas jugée nécessaire. Par l'ajout au paragraphe 2, les ports qui sont utilisés uniquement par des navires de navigation intérieure ou des navires jouissant de l'immunité souveraine sont exclus du champ d'application de la directive. Ceci respect la logique de la convention Marpol 73/78. La Commission accepte cette clarification, qui repose sur des considérations juridictionnelles, mais estime que même les ports utilisés exclusivement par des navires de guerre devraient disposer d'installations de réception des déchets, par la déclaration des États membres qui fait partie de la position commune.

Article 4:

- Le Conseil a décidé de lier l'obligation de fournir des installations de réception aux besoins des navires qui utilisent habituellement le port, afin d'éviter d'imposer des exigences excessives aux ports. La définition du caractère adéquat au paragraphe 2 est le résultat de développements ultérieurs au sein de l'Organisation maritime internationale et de la nécessité d'harmoniser autant que possible les concepts européens et les concepts internationaux. Les modifications apportées au troisième paragraphe imposent l'obligation de veiller à une notification appropriée des installations non adéquates aux États membres plutôt qu'aux capitaines de navire. La Commission accepte toutes ces modifications dans la mesure où elles confèrent plus de clarté sans altérer l'idée maîtresse de sa proposition initiale.

Article 5:

- Le Conseil a ajouté certaines dispositions à l'article 5 afin d'en clarifier le texte. Le nouveau texte du premier paragraphe renforce l'obligation de consultation des parties concernées, y compris les utilisateurs des ports, lors de l'élaboration du plan de réception et de traitement des déchets. Ce processus de consultation, qui n'était mentionné que dans l'annexe de la proposition initiale, se trouve donc renforcé par cet ajout. Puisqu'il soutient et renforce les objectifs de la proposition initiale de la Commission, celle-ci accepte cet ajout.

- Le nouveau paragraphe 2 est destiné à éviter d'imposer des charges indues en permettant l'élaboration de plans dans un contexte régional lorsque cela est nécessaire pour des raisons d'efficacité. La Commission estime qu'il s'agit d'une solution viable pour les petits ports proches les uns des autres, pour lesquels il existe éventuellement déjà des stratégies de gestion commune des déchets et pour lesquels la charge administrative d'une planification individuelle pourrait être disproportionnée. Cependant, la Commission considère qu'il est impératif d'éviter tout abus ou mauvaise interprétation de cette disposition qui aurait pour résultat d'amoindrir l'exercice national de gestion des déchets par un nombre limité de plans régionaux couvrant l'ensemble du littoral. C'est la raison pour laquelle elle insiste sur l'importance de la disposition relative à la spécification pour chaque port et estime que l'option de planification régionale devrait être limitée aux petits ports proches les uns des autres.

Article 6:

- Le Conseil a ajouté deux dispositions en ce qui concerne l'obligation de notification préalable pour les navires. L'ajout à la fin du premier paragraphe précise que le destinataire peut être aussi l'exploitant des installations de réception et que, dans ce cas, cette personne doit transmettre les informations à l'autorité compétente. La Commission considère que cette option était incluse dans sa proposition initiale mais ne s'oppose pas à la clarification proposée par le Conseil. L'autre modification est la précision au paragraphe 2 concernant la durée de conservation des informations à bord. La Commission estime que cette précision constitue une amélioration et est d'accord avec le Conseil que les informations devraient être conservées à bord jusqu'au prochain port d'escale. Le suivi de l'élimination de déchets sur une période plus longue peut être effectué au moyen du registre des hydrocarbures et des déchets des navires.

Article 7:

- Le Conseil a ajouté un certain nombre de nouvelles dispositions à l'article 7, paragraphe 2, sur les obligations de dépôt. La modification du libellé de la première phrase du paragraphe indique que les navires ont le droit de prendre la mer si les conditions sont remplies, alors que le texte initial sous-entendait que les autorités de l'État membre devaient donner la permission dans chaque cas. Étant donné que cette dernière approche pourrait entraîner une charge administrative indue pour les navires et les autorités, la Commission estime que cette clarification est une amélioration. Certains termes ajoutés à la fin de la phrase précisent en outre que l'espace de stockage prévu pour les déchets doit être spécialement destiné à cet usage et que c'est la quantité totale de déchets qui est prise en considération et non pas seulement la partie que sera encore accumulée.

- La seconde phrase du paragraphe 2 est nouvelle. Elle prévoit des mesures de précaution supplémentaires à prendre par l'État du port si le navire dispose d'une capacité de stockage suffisante mais, en raison de son itinéraire futur, constitue un risque pour le milieu marin. La Commission estime que le risque d'un déversement de déchets dans la mer devrait être le critère fondamental dans ce contexte.

- La Commission considère que le troisième paragraphe, qui a également été ajouté par le Conseil, est important en raison des modifications du deuxième paragraphe. Le troisième paragraphe permet aux États membres d'imposer des exigences de dépôt plus strictes si elles sont adoptées conformément au droit international. Cela signifie d'une part que la directive n'empêche pas les États membres d'appliquer des normes régionales plus strictes en matière de dépôt qui sont approuvées au niveau international, comme l'amendement de l'annexe IV de la Convention d'Helsinki de 1974/1992 couvrant la mer Baltique. D'autre part, cela signifie que toute exigence de dépôt qui ne correspond pas ou n'est pas conformé au droit international n'aura pas ces effets.

Article 8:

- Au paragraphe 2, point a) de l'article 8, le terme "significative" a été supprimé pour le principe de contribution que tous les navires faisant escale dans un port doivent apporter aux coûts de réception des déchets, qu'ils utilisent ou non ces installations. En première lecture, le Parlement a proposé un amendement de ce point en prévoyant qu'au moins 90 % des coûts de réception des déchets doivent être recouvrés à l'aide de contributions de tous les navires. La Commission n'est pas favorable à cette disposition, estimant qu'elle ne prend pas suffisamment en compte la nécessité d'adopter des solutions différentes dans différents ports et États membres.

- Le Conseil estime également qu'une approche plus flexible est nécessaire pour le système de redevances, sans toutefois remettre en cause les principes fondamentaux qui sous-tendent l'article sur le système de redevances (à savoir que tous les navires doivent contribuer aux coûts et que le système de redevances ne doit fournir aucun incitation à déverser des déchets dans la mer). La position commune représente un équilibre délicat entre les divers points de vue des États membres sur ce point. La Commission estime que le système de redevances doit permettre une certaine flexibilité et que l'aspect le plus important de cet article est le maintien des deux principes mentionnés ci-dessus. Elle a accepté la position commune en tant que compromis, compte tenu également de la déclaration mentionnée ci-dessous. La Commission pense en outre que les conséquences pratiques des différences entre la formulation initiale et celle de la position commune sont relativement limitées.

- La Commission n'a pas accepté la proposition du Parlement d'insérer un nouveau paragraphe sur les mesures de suivi au cas où le système de redevances aurait un effet négatif sur la concurrence. Sans parler des difficultés pratiques pour évaluer les effets négatifs sur la concurrence sur la base d'un élément (mineur) de la redevance globale, la proposition a été considérée comme inacceptable pour des raisons de forme: si de véritables problèmes de concurrence surviennent, la Commission peut utiliser les pouvoirs qui lui sont conférés en vertu du traité. Par contre, le Conseil et la Commission partagent la crainte du Parlement qu'un système de redevances qui ne décourage pas suffisamment les déversements en mer peut avoir des effets néfastes sur l'environnement et qu'un système de redevances trop flexible peut avoir des conséquences non souhaitées sur le profil des flux de déchets dans la Communauté. C'est la raison pour laquelle la position commune contient une déclaration à inscrire au procès-verbal du Conseil et de la Commission selon laquelle une proposition de modification de la directive devrait être présentée si de tels effets se manifestaient.

- À part ce qui précède, l'article 8 n'a subi que des modifications d'ordre rédactionnel. La suppression des 9 termes dans la première phrase du paragraphe 2 résulte du postulat selon lequel une redevance, par définition, n'est pas susceptible d'avoir comme effet d'encourager les dépôts. La modification du libellé du point b) résulte de la suppression du terme "significative" au point a) et est destinée à mettre en relief la position neutre de l'article en ce qui concerne la relation entre les parties fixe et variable de la redevance. La Commission peut accepter ces modifications.

Article 9:

- Dans l'article relatif aux exemptions, le Conseil a décidé de faire référence expressément au premier paragraphe de l'article 7 au lieu de l'ensemble de cet article. Cette modification est destinée à établir qu'aucune exemption peut avoir comme effet de permettre à un navire qui ne dispose pas d'une capacité suffisante pour le stockage des déchets de poursuivre sa route. Les modifications du second paragraphe permettent de préciser que les États membres ne sont pas tenus d'informer individuellement la Commission de chaque exemption, mais qu'un système de notification moins bureaucratique suffira à cet effet. La Commission accepte ces modifications dans la mesure où elles clarifient les idées qui sous-tendent sa proposition initiale.

Article 11:

- À part les modifications du régime d'exécution, qui ont été décrites dans la section précédente, l'article 11 n'a subi que des modifications d'ordre rédactionnel. La seule modification qui implique un changement de libellé est l'élargissement du champ d'application de l'examen visé au paragraphe 2, second tiret, où le terme "inexactitudes" dans les renseignements fournis a été remplacé par "d'autres raisons de croire que le navire ne satisfait pas aux dispositions de la présente directive". La Commission est favorable aux modifications de l'article 11 et estime qu'elles améliorent la clarté de cet article.

Article 12:

- Le Conseil a décidé de supprimer le point g) de l'article 12, qui prévoyait un dédommagement approprié des navires qui se sont conformés à la directive mais auxquels des retards anormaux ont été causés du fait de l'insuffisance des installations de réception. Cette suppression s'explique par le fait que les procédures existantes permettent de toute façon de dédommager les navires et que le point g) est par conséquent superflu. La Commission, estimant que cette garantie pour les navires et les propriétaires était un élément important dans l'établissement d'un bon équilibre entre les droits et les obligations des navires et ceux des ports, regrette que cette disposition ait été supprimée. Elle a préparé une déclaration à inscrire au procès-verbal du Conseil dans laquelle elle prend note des points de vue des États membres et déclare qu'elle restera attentive à cette question et la soulèvera de nouveau si nécessaire. La Commission s'est ainsi assurée que les problèmes liés à une prise en compte insuffisante des besoins et des droits des navires dans le cadre de cette directive seront traités dans le futur s'ils se révélaient importants.

Article 14

- Le texte modifié de l'article 14 renvoie à la décision 1999/468/CE du 28 juin 1999. Cette décision a été adoptée après la présentation par la Commission de sa proposition modifiée et le texte a par conséquent été mis à jour pour l'aligner sur le texte le plus récent. La Commission peut accepter cette façon de se référer à la décision 1999/468/CE.

Article 15:

- Le Conseil précise que seule la définition de Marpol 73/78 devrait pouvoir être modifiée dans le cadre de la procédure de comitologie, plutôt que toutes les définitions. D'autre part, il préfère utiliser l'expression plus générale de "instruments de l'OMI" au lieu de "résolutions" pour permettre une mise à jour plus simple de tout texte relatif à l'OMI qui a été mis à jour ou modifié et auquel il est fait référence dans cette directive. La Commission ne s'oppose à aucune de ces modifications.

Article 16

- Le Conseil souhaite prolonger le délai de mise en oeuvre de cette directive pour le porter de 18 mois à 24 mois. La Commission aurait préféré un délai plus court, étant donné en particulier que tous les États membres sont parties contractants à la Convention Marpol 73/78 et sont donc déjà tenus en vertu du droit international de doter leurs ports d'installations de réception adéquates. La Commission reconnaît toutefois que même le délai de 24 mois est un compromis entre les volontés des différents États membres et ne s'oppose pas à ce compromis. La Commission ne s'oppose pas non plus à la suppression du troisième paragraphe de l'article 16, qui faisait en partie double emploi avec le premier paragraphe et prescrivait une procédure de notification qui aurait pu être trop bureaucratique.

Annexes I et II:

- Le Conseil a apporté quelques modifications aux annexes de la directive. Toutes les modifications cherchent seulement à clarifier l'intention initiale de la proposition de la Commission et à rendre les annexes plus simples à utiliser. En ce qui concerne l'annexe II, les modifications au niveau des renseignements à notifier sont destinées à fournir au port le minimum de données nécessaires pour une bonne surveillance de l'application de la directive. La Commission accepte toutes les modifications des annexes dans la mesure où elles confèrent plus de clarté sans altérer les principes de sa proposition initiale et modifiée.

3.4 Problèmes liés aux procédures de comité qui se sont posés lors de l'adoption de la position commune:

Voir article 14

4. Conclusions

La Commission est d'avis que le texte de la position commune est acceptable quant au fond, car il respecte les principes de base de la proposition initiale et l'améliore beaucoup par ses éclaircissements et dispositions complémentaires. Par ailleurs, le Conseil prend dûment en considération, dans sa position commune, les amendements adoptés par le Parlement européen et insérés dans la proposition modifiée de la Commission.