Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil adoptant un Programme pluriannuel pour des actions dans le domaine de l'énergie, dénommé 'Énergie intelligente pour l'Europe' - Programme (2003-2006)"

(COM(2002) 162 final/2 - 2002/0082 (COD))

(2003/C 61/07)

Le 6 mai 2002, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 2 septembre 2002 (rapporteur: M. Morgan).

Lors de sa 393e session plénière des 18 et 19 septembre 2002 (séance du 18 septembre), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 127 voix pour, 3 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. La proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concerne un programme pluriannuel pour des actions dans le domaine de l'énergie, le programme "Énergie intelligente pour l'Europe", pour la période 2003-2006. Doté d'un budget de 215 millions EUR, le programme met en oeuvre la stratégie esquissée dans le livre vert sur la sécurité d'approvisionnement énergétique, stratégie qui repose sur l'économie d'énergie et les sources d'énergie renouvelables.

1.2. Cette proposition ne traite pas de l'ensemble de la politique énergétique de l'UE mais plus spécifiquement des actions dans les domaines de l'autosuffisance énergétique et des énergies renouvelables. Elle ne traite que du traité CE et non du traité Euratom et exclut toute considération relative à la recherche et au développement, domaine qui sera couvert par le VIe programme cadre. Par "énergie intelligente", on entend l'amélioration de l'utilisation de l'énergie (efficacité énergétique) et la promotion de l'utilisation de sources d'énergie renouvelables.

1.3. Le programme vise également à compléter et à aider à mettre en oeuvre les diverses mesures législatives adoptées par la Communauté dans le domaine de l'efficacité énergétique, des sources d'énergie renouvelables et des transports. Parmi ces mesures, figurent notamment la directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir des sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité, la proposition de directive visant à promouvoir l'utilisation des biocarburants dans les transports(1), la proposition de directive sur la performance énergétique des bâtiments(2) et la proposition de directive relative à la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l'énergie(3).

1.4. Le programme est conçu comme le principal instrument communautaire de soutien non technologique dans le domaine de l'énergie. C'est un nouveau programme, mais il est également le garant de la continuité des actions entreprises dans le cadre des programmes Altener, SAVE et Synergy. Il a pour but de renforcer les volets "sources d'énergie renouvelable" et "efficacité énergétique" de ces programmes, introduit un troisième volet sur l'énergie dans les transports et un quatrième sur la collaboration internationale avec les pays en développement, en promouvant les sources d'énergie renouvelables et l'efficacité énergétique. Il a également pour but de renforcer les mesures visant à diffuser et à encourager les bonnes pratiques

1.5. Le programme est structuré en quatre domaines spécifiques: l'amélioration de l'efficacité énergétique et de la gestion de la demande (SAVE), la promotion des énergies nouvelles et renouvelables (Altener), les aspects énergétiques des transports (Steer) et la promotion des énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique dans les pays en développement (Coopener). Le financement porte notamment sur la mise en oeuvre de stratégies, l'élaboration des normes, la création de structures, de produits financiers et d'instruments de marché, la promotion de systèmes et d'équipements visant à faciliter la transition entre la démonstration et la commercialisation, le développement de structures d'information et d'éducation, la valorisation des résultats et enfin le contrôle et l'évaluation de l'impact des actions et des projets.

1.6. La Commission envisage également de déléguer certaines tâches relatives à la gestion des programmes à une agence exécutive, tâches dont le document dresse une liste. Toutefois, aucune proposition officielle n'a encore été formulée à ce jour. Cette question fera l'objet d'une proposition de décision séparée dès que le règlement du Conseil portant statut des agences exécutives chargées de certaines tâches de gestion des programmes communautaires aura été adopté.

2. Observations générales

2.1. Le Comité économique et social se félicite de la proposition de programme "Énergie intelligente pour l'Europe", qui va dans le sens des recommandations qu'il a formulées quant à la nécessité de promouvoir l'efficacité énergétique, les sources d'énergie renouvelables et le transfert de technologies et de savoir-faire économes en énergie aux pays en voie de développement (réf.: avis CES sur le Livre vert intitulé "Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique"(4). Le programme "Énergie intelligente pour l'Europe" regroupe quatre éléments de politique énergétique qui sont indispensables si l'on veut garantir la sécurité énergétique dans le contexte politique actuel et permettre à la Communauté d'atteindre ses objectifs de durabilité et de remplir ses obligations internationales en matière de changement climatique.

2.2. Il existe un potentiel considérable non réalisé - que la Commission estime à 18% de la consommation totale - d'amélioration de l'efficacité énergétique dans les bâtiments et dans l'industrie(5). Le plan d'action de la Commission visant à améliorer l'efficacité énergétique (qui inclut les mesures proposées dans le programme "Énergie intelligente") doit permettre d'atteindre les deux tiers de ce potentiel d'ici 2010. Pour y parvenir, il sera nécessaire de réduire l'intensité énergétique de 1 % par an (contre 0,6 % en moyenne au cours des dix dernières années). L'on arriverait ainsi à une réduction des émissions de CO2 correspondant à environ 40 % de l'engagement souscrit par l'UE à Kyoto.

2.3. Les sources d'énergie renouvelables représentent à l'heure actuelle 6 % des approvisionnements en énergie et 14 % de la production d'électricité de l'UE. Le Comité s'est déjà prononcé sur l'importance du rôle des sources d'énergie renouvelables dans la lutte contre le changement climatique; elles contribuent en effet à diversifier les sources d'énergie nécessaires notamment à la sécurité énergétique, en réduisant la dépendance vis-à-vis des importations d'énergie (voir l'avis sur les sources d'énergie renouvelables, 2000). La communication de la Commission intitulée "Énergie pour l'avenir: sources d'énergie renouvelables - Livre blanc pour une stratégie et un plan d'action de la Communauté"(6) fixe comme objectif, à titre indicatif, de porter à 12 % la part des sources d'énergie renouvelables dans la fourniture d'énergie (22 % de la production d'électricité) d'ici à 2010.

2.4. La politique des transports doit être une priorité pour l'action dans la mesure où les transports absorbent 30 % de la consommation finale d'énergie (réf. Plan d'action pour améliorer l'efficacité énergétique dans la Communauté européenne) L'UE vise, à long terme, une réduction de 50 % des émissions de CO2 par kilomètre-passager et par kilomètre de fret. À court terme, le but est de parvenir à une économie d'énergie de 5 à 10 % afin de diminuer les émissions de CO2. L'UE a conclu un accord volontaire avec les fabricants automobiles visant à réduire d'un tiers les émissions moyennes de CO2 des voitures neuves d'ici 2005/2010 (par rapport aux niveaux de 1995).

2.5. Dans son avis sur le Livre vert sur la sécurité de l'approvisionnement énergétique, le Comité soulignait la nécessité d'une action de l'UE en faveur des efforts consentis par les pays en développement pour parvenir au développement durable. Les pays en développement consomment actuellement beaucoup moins d'énergie par habitant que les pays du monde développé, ce qui est dû en bonne partie à leur niveau de vie plus faible. Il est exact que le niveau de vie et la consommation d'énergie devraient augmenter dans les pays en développement, mais le défi consistera à trouver le moyen de parvenir à des normes plus élevées sans augmenter les émissions de manière substantielle. Les pays en développement seront tentés d'utiliser des sources d'énergie peu coûteuses à court terme plutôt que d'adopter des structures efficaces, renouvelables et durables à terme. Cependant, il serait rentable de prévoir ces mesures au stade du développement plutôt qu'après. C'est à juste titre que la Communauté juge prioritaire, s'agissant des engagements internationaux, de promouvoir les bonnes pratiques qu'elle a élaborées dans le domaine des sources d'énergie renouvelables et de l'efficacité énergétique et de les transférer aux pays en développement, et de renforcer la coopération sur l'utilisation des mécanismes flexibles du protocole de Kyoto.

2.6. L'évaluation des programmes précédents (Altener, SAVE 1991-1997 et les deux premières années du premier programme-cadre sur l'énergie 1998-2002) a montré la valeur de ces programmes et leur contribution à la réduction des émissions de CO2, tout en indiquant les domaines susceptibles d'amélioration. Parmi ces derniers, l'on citera notamment la nécessité d'une meilleure coordination et d'une plus grande cohérence entre les différents programmes ainsi que la nécessité d'améliorer les méthodes de sélection, d'évaluation et de gestion des programmes et la diffusion des résultats. L'évaluation préconisait l'existence, à l'avenir, d'un programme unique plutôt que de programmes distincts pour l'efficacité énergétique, les énergies renouvelables, etc.

3. Les principaux problèmes

3.1. Le Comité, afin d'évaluer la proposition à l'examen, doit déterminer si elle est de nature à répondre aux défis du changement climatique et aux besoins du développement durable, de la compétitivité économique et de la sécurité énergétique ? Permettra-t-elle de réaliser le potentiel d'efficacité énergétique et de sources d'énergie renouvelables afin de contribuer à relever ces défis tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE dans les domaines de l'industrie, des bâtiments et des transports ?

3.2. L'objectif de la Commission en matière d'efficacité énergétique (une réduction de 1 % par an jusqu'en 2010) constitue un défi d'importance. Certes, il pourrait s'avérer difficile de maintenir - et encore plus difficile de dépasser - l'amélioration annuelle de 0,6 % qui a été réalisée au cours des dix dernières années; en effet, ce résultat est dû pour une bonne part au passage d'industries à forte consommation d'énergie à des activités de services. La part de l'industrie représente aujourd'hui moins d'un tiers du total de la consommation d'énergie (transports exceptés) et ce chiffre continuera à décroître au fur et à mesure que l'économie se restructurera, que les services prendront de l'importance et que l'efficacité énergétique de l'industrie s'améliorera. Les deux principaux secteurs dans lesquels l'utilisation d'énergie augmente sont désormais les ménages et le secteur des services/secteur public, alors qu'elle diminue dans le secteur industriel. Ces secteurs augmentent particulièrement leur utilisation d'électricité pour les appareils, les équipement, l'air conditionné est également un facteur de croissance.

3.3. La cible de la Commission en matière d'énergie renouvelable est ambitieuse; en effet, si rien ne change, les sources d'énergie renouvelables pourraient ne représenter que 8 % de la fourniture d'énergie d'ici 2030(7). Si l'on ne tient pas compte des effets externes, beaucoup de sources d'énergie renouvelables sont loin d'être concurrentielles par rapport aux sources d'énergie traditionnelles; dès lors, si on les abandonne à la loi du marché, il sera difficile d'accroître leur part dans la consommation à un niveau correspondant à l'objectif fixé par la Commission.

3.4. L'on prévoit que les émissions de CO2 dues aux transports augmenteront d'environ 40 % entre 1990 et 2010. En l'absence de nouvelles mesures spécifiques en faveur de l'efficacité énergétique et des sources d'énergie renouvelables, il sera extrêmement difficile d'inverser cette tendance, surtout si l'on continue d'ignorer les effets externes.

3.5. Comme on l'a vu, la demande en énergie devra augmenter de manière substantielle, à l'avenir, dans les pays en développement; l'on risque de manquer l'occasion d'intégrer l'efficacité énergétique et les sources d'énergie renouvelables si des mesures ne sont pas prises rapidement.

3.6. Dans la perspective de ces défis futurs, se pose également la question de savoir si la législation communautaire est suffisante. Il est nécessaire de trouver un juste équilibre entre la réglementation et le marché; dans le même temps, une législation efficace est nécessaire dans de nombreux domaines. En dépit de la mise en place de toute une série de mesures et de l'existence de projets de directives, certains de ces textes ne sont pas juridiquement contraignants (comme par exemple les normes et l'étiquetage pour les appareils électriques et électroniques et les équipements de bureau). D'autres fixent des objectifs indicatifs (par exemple en ce qui concerne les sources d'énergie renouvelables) mais la réalisation de ces objectifs dans certains États membres reste problématique.

3.7. De l'avis du Comité, un engagement plus prononcé en faveur de l'énergie intelligente est également nécessaire au niveau national. Comme le relève la Commission (p. 21), la majorité des mesures communautaires concernant l'efficacité énergétique n'est pas contraignante pour les États membres. Ce programme est dès lors un moyen utile qui permettra de garantir un plus grand engagement au niveau des États membres, mais son rôle ne doit pas être surestimé. Il y a lieu dès lors d'encourager les États membres à accroître leurs engagements en faveur de l'amélioration de l'efficacité énergétique et de l'utilisation de sources d'énergie renouvelables par le biais de mécanismes législatifs et de mécanismes de soutien appropriés. En réalité, il conviendrait peut-être d'élaborer une partie de la législation au niveau national plutôt qu'au niveau communautaire, afin de tenir compte des circonstances propres à chaque pays. Le test clef pour ce programme sera dès lors de voir dans quelle mesure il sera possible d'exploiter et de partager la connaissance et les capacités existantes dans les États membres.

3.8. Au niveau des États membres, il existe également des opportunités économiques de promouvoir l'efficacité énergétique et la réduction du CO2. Les instruments utilisés à cet effet sont des politiques fiscales favorables et des mesures de soutien des sources d'énergie renouvelables.

3.9. De l'avis du Comité, le programme "Énergie intelligente pour l'Europe" peut offrir une précieuse contribution à la réalisation des objectifs de sécurité énergétique, de développement durable et de lutte contre le changement climatique. Toutefois, il reste à remplir un certain nombre de conditions préalables pour que le programme puisse modifier de manière significative le niveau requis. Tout d'abord, dans certaines situations, et compte tenu de la diversité des circonstances propres à chaque pays, il peut être nécessaire dans certains cas de susciter des changements par la voie législative et économique. En deuxième lieu, les progrès dans les domaines des transports, de l'efficacité énergétique et des sources d'énergie renouvelables dépendent du succès de la recherche et du développement et de l'efficacité de la mise en oeuvre du VIème programme-cadre. Dans ce contexte, le Comité attire particulièrement l'attention sur son avis intitulé "Les besoins en recherche pour la sécurité et la durabilité de l'approvisionnement énergétique" (CES 578/2002). Enfin, la nouvelle agence aura un rôle critique: elle aura la tâche de mener à bien des changements sans précédent.

4. Les programmes et le budget

4.1. Le Comité est favorable à la proposition de regrouper les différents aspects de l'énergie intelligente - efficacité énergétique, énergies renouvelables, transports, dimension internationale - en un programme unique. Comme l'a montré l'évaluation des programmes jusqu'à présent, une telle mesure renforcerait l'efficacité et la cohésion des efforts et aiderait à éviter conflits et chevauchements. Un programme unique ne se limite pas à rendre l'administration plus efficace; il permet aussi de mieux gérer les possibilités d'activités relevant en même temps de plusieurs programmes - des programmes et des projets portant par exemple sur l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables ou encore sur les bâtiments et les transports.

4.2. Les programmes SAVE et Altener existent depuis un certain temps, alors que Steer et Coopener sont essentiellement nouveaux. C'est pourquoi il aurait été utile que la Commission fournisse plus d'informations sur les objectifs de ces programmes, d'autant plus que leur budget indicatif est relativement limité et qu'ils devront dès lors être soigneusement ciblés pour avoir un impact quelconque.

4.3. Le Comité se félicite de la proposition visant à définir des actions clefs, qui devrait aider à recentrer le programme et à lui donner un plus grand impact. L'on évitera ainsi le danger d'un saupoudrage trop fin des ressources et d'une lourdeur excessive dans la diffusion des résultats. L'évaluation des programmes précédents a permis de constater l'existence d'un trop grand nombre de petits programmes à impact réduit.

4.4. Le Comité soutient la Commission lorsqu'elle insiste sur le fait qu'il faut "induire un changement réel du comportement des consommateurs". C'est l'objectif que doivent poursuivre les programmes d'action clés dans tous les États membres. De même, le Comité partage le point de vue de la Commission sur l'importance de l'éducation et de la formation. Il souligne également la nécessité de sensibiliser les jeunes en intégrant la question de l'énergie dans les programmes scolaires, ainsi que dans les concours et programmes d'encouragement.

4.5. Le document (tableau p. 19) évoque la possibilité d'actions clefs combinées couvrant plusieurs domaines spécifiques. Le Comité préconise de mettre en oeuvre des actions clefs et des projets combinant deux ou plusieurs domaines d'action parmi les quatre existants. À titre d'exemple, il est possible d'améliorer les liens entre les actions destinées à utiliser les sources d'énergie renouvelables et à améliorer l'efficacité énergétique dans les bâtiments afin d'élaborer une approche coordonnée vis-à-vis des bâtiments à faible taux d'émission ou à émission zéro.

4.6. Il existe trois autres domaines dans lesquels le Comité aimerait voir des actions clefs: tout d'abord celui du rôle des fournisseurs d'énergie - il estime en particulier nécessaire de les encourager à offrir à leurs clients des services énergétiques globaux alliant les sources d'énergie renouvelables et l'efficacité énergétique; deuxièmement, en ce qui concerne la nécessité de veiller à ce que les architectes et les promoteurs exploitent bien les possibilités permettant de maximiser l'efficacité énergétique dans les nouveaux bâtiments; enfin, le développement, le cas échéant, du rôle de l'efficacité énergétique et des énergies renouvelables dans l'évaluation des émissions de carbone et les systèmes d'échange de droits d'émissions.

4.7. Le Comité se félicite de l'augmentation de budget pour le programme "Énergie intelligente" par rapport aux programmes précédents. Bien évidemment, compte tenu de l'ampleur de la tâche, l'on est en droit de se demander si cette augmentation de budget sera suffisante. Toutefois, sur la base des conclusions de l'évaluation des programmes précédents quant à la nécessité d'apporter des améliorations dans la gestion des programmes, il ne serait pas raisonnable d'augmenter trop rapidement le budget de manière trop substantielle; en effet, les pressions en faveur d'une dépense des ressources pourraient donner lieu à des dysfonctionnements. Le Comité espère que les contrôles financiers adéquats seront appliqués. Il estime que le niveau de budget proposé par la Commission représente un compromis raisonnable. Le Comité formule cette conclusion en tenant compte de l'engagement de la Commission d'allouer des fonds supplémentaires lors de l'élargissement et suppose que l'Agence sera effectivement en mesure de drainer les compétences et les ressources des États membres.

4.8. Selon la Commission, le programme a pour but de lier les initiatives de soutien (SAVE, etc.) et les mesures législatives. L'intention est louable, mais la manière d'y parvenir n'est pas précisée. Une solution pourrait consister à envisager, lors de la détermination des actions clefs, comment lier ces actions à des mesures législatives spécifiques telles que, par exemple, la proposition de directive sur l'efficacité énergétique des bâtiments.

5. Agence exécutive

5.1. Il est difficile pour le Comité de se prononcer avec certitude sur la création d'une Agence exécutive sans avoir examiné au préalable la proposition de décision concernant ladite Agence.

5.2. Le Comité croit comprendre que l'Agence exécutive dont il est question dans la proposition à l'examen aura les caractéristiques suivantes. Tout d'abord, son travail et en particulier les programmes d'action sélectionnés seront déterminés par un comité dirigé par la Commission et associant les États membres. En deuxième lieu, un nombre restreint de fonctionnaires de la Commission seront affectés à l'Agence afin de gérer les programmes d'action. Troisièmement, le personnel nécessaire à la réalisation des programmes sera recruté sur une base contractuelle. Les préoccupations soulevées par cette proposition sont les suivantes: le savoir-faire ainsi créé sera perdu si le personnel est temporaire; le travail de l'agence sera extrêmement spécialisé et ignorera l'ampleur et la portée des activités des États membres.

5.3. À l'heure actuelle, au niveau de l'UE, aucun organisme ne joue ce rôle crucial de promotion et de dissémination au niveau qui serait nécessaire. L'évaluation du programme précédent a montré que ces tâches requièrent davantage d'efforts de la part de la Commission. Ce n'est pas un rôle facile pour un État membre car il suppose l'existence de bons réseaux dans l'ensemble des États membres. Un tel rôle ajouterait une valeur considérable à l'action individuelle des États membres. Il pourrait revêtir une importance capitale après l'élargissement, dans la mesure où les nouveaux États membres auront besoin de ces informations.

5.4. Le programme "Énergie intelligente" ne doit pas se limiter à la réalisation de projets de démonstration. Lorsque les projets et programmes ont des résultats positifs, leur mise en oeuvre sur une large échelle s'impose. En particulier, ce programme doit devenir l'interface-clé entre le 6e programme-cadre et le marché.

Les agences et centres de l'énergie concernés au niveau national et régional ont également un rôle important à jouer dans la réalisation, la diffusion et la promotion du programme "Énergie intelligente". En particulier, ces agences pourraient servir de trait d'union entre la Commission et l'Agence, d'une part, et les organisations locales, d'autre part, ce qui permettrait d'encadrer de manière plus rentable et plus adéquate les petits projets qui ne pourraient que difficilement être encadrés directement par la Commission.

5.5. Le Comité reconnaît que l'Agence exécutive présente trois avantages: elle ne relève pas du budget, elle facilite un "démarrage rapide" et permet de recruter les spécialistes nécessaires. Il ne s'agit toutefois que de palliatifs à court terme qui ne permettront pas de résoudre les problèmes à long terme. Le Comité estime que la Commission doit aller plus loin que ne le fait la proposition à l'examen et choisir l'une des deux options suivantes: soit créer une agence traditionnelle dans le plein sens du terme, capable de drainer des qualifications, des compétences et des ressources des États membres; soit confier cette mission au personnel de la Commission en dotant ce dernier des ressources nécessaires et en lui assignant des objectifs. En effet, ce secteur revêt une importance stratégique et doit bénéficier du soutien total de la Commission.

6. Conclusion

Il reste un certain nombre de problèmes non résolus en ce qui concerne la proposition de création d'une agence - de l'avis du Comité, il faudra davantage qu'un bras exécutif pour un nombre limité de programmes d'action si l'on veut mener à bien la totalité du projet "Énergie intelligente". En outre, la proposition "Énergie intelligente" elle-même ne suffira pas à mettre en oeuvre tous les changements nécessaires en vue de réaliser les objectifs d'énergie durable et stratégiques de l'UE, à moins que d'autres conditions préalables ne soient remplies: engagement des États membres, soutien législatif, instruments économiques, succès en matière de recherche et développement. La question d'une initiative stratégique globale de l'UE en matière d'énergie doit encore être traitée. Le Comité juge néanmoins important le programme proposé par la Commission. Ce programme doit être mis en place d'ici la fin de l'année 2002; la décision doit être prise sur-le-champ.

Bruxelles, le 18 septembre 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 547 final.

(2) COM(2001) 226 final.

(3) COM(2002) 415 final.

(4) COM(2000) 769 final.

(5) COM(2002) 162 final, p. 21.

(6) COM(97) 599 final.

(7) COM(2001) 769 final.