FR Journal officiel de l'Union européenne C 327/15

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen relative à la gestion des risques en matière douanière et à la sécurité de la chaîne d’approvisionnement»

COM(2012) 793 final

2013/C 327/04

Rapporteur: M. PEZZINI

Le 18 mars 2013, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le CESE économique et social européen sur la

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen relative à la gestion des risques en matière douanière et à la sécurité de la chaîne d’approvisionnement

COM(2012) 793 final.

La section spécialisée "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 27 juin 2013.

Lors de sa 491e session plénière des 10 et 11 juillet 2013 (séance du 10 juillet 2013), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 168 voix pour et 1 voix contre.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE estime fondamental d'adopter une approche commune concernant la gestion des risques en matière douanière et la sécurité de la chaîne d'approvisionnement, afin de garantir une application uniforme et non discriminatoire des réglementations européennes, par l'ensemble des autorités concernées, sur tout le territoire de l'union douanière (UD), laquelle relève de la compétence exclusive de l'Union européenne, conformément à l'article 3 du TFUE.

1.2 Le CESE soutient résolument les propositions de la Commission, qui visent à assurer une meilleure efficacité et efficience de la gestion des risques et des mouvements de marchandises à travers les frontières de l'UE, grâce à une stratégie commune faisant appel à des systèmes informatiques appropriés pour la gestion des risques au niveau de l'Union.

1.3 Le CESE se montre extrêmement préoccupé par le fait que l’UD – instaurée par le traité de Rome de 1957 et mise en œuvre depuis 1968 en tant que politique commune ayant pour objet de garantir une zone commerciale unique, au sein de laquelle les personnes et les marchandises circulent librement, et s'appuyant sur un système de "guichet unique" pour les formalités douanières de l'ensemble des opérateurs commerciaux, sans discriminations de traitement, dans l'ensemble de l'UE – continue de faire l'objet d'orientations et d'applications divergentes, qui empêchent une gestion efficiente et efficace des risques en matière douanière et ralentit en conséquence les flux d'échanges et la libre circulation des marchandises dans l’UE.

1.4 Le CESE juge essentiel d'améliorer les capacités douanières en tout point du territoire européen, pour garantir un niveau élevé de gestion des risques dans l'ensemble de l’UD en ce qui concerne la mise en œuvre uniforme des définitions et des classifications, ainsi que la collecte et la transmission des informations à la base de données de l'UE selon des critères univoques communs, vérifiés et contrôlés au moyen d'un système unique d'assurance-qualité, avec l'application de sanctions à l'égard des contrevenants.

1.5 Le CESE recommande la mise au point de normes techniques et réglementaires communes en vue de la mise en œuvre homogène, sur l'ensemble des frontières extérieures de l'Union, d'une gestion des risques de qualité, allant de pair avec la volonté de l'Union d'assurer une formation de haut niveau des professionnels concernés, tenant compte des diverses obligations liées à la disparité des contextes nationaux.

1.6 Le CESE insiste pour que soit garantie une parfaite interopérabilité entre les différentes bases de données présentes dans le système européen de surveillance du marché, sur la base d'une stratégie commune et avec un fort soutien des programmes européens de développement technologique, afin de garantir le partage en temps réel des informations entre les différentes autorités et aux différents niveaux, ce également pour renforcer la lutte contre les risques éventuels de dumping sanitaire, environnemental et social.

1.7 Le CESE plaide pour le déploiement d'actions européennes renforcées en faveur du développement de ressources humaines qualifiées et de l'accroissement des capacités de gestion, notamment en assurant un meilleur équilibre dans la répartition des tâches de contrôle et en créant une force d'intervention commune en matière douanière garantissant, sur demande, une réaction rapide en situation de crise.

1.8 Selon le CESE, il est indispensable de renforcer le partenariat entre les autorités douanières, les transporteurs et les opérateurs économiques autorisés (OEA), dont le statut et les avantages doivent être améliorés, afin d'assurer une coopération optimale dans la gestion des risques grâce à la transmission des données en une opération unique, sans inutiles chevauchements bureaucratiques.

1.9 Le CESE demande la mise en œuvre d'un système de gouvernance rénové regroupant l'ensemble des autorités des États membres et de l'Union, les agences et les systèmes d'alerte et d'information européens, de manière à assurer une coopération plus structurée et systématique entre les douanes et les autres autorités opérant au sein du marché intérieur.

1.10 Le CESE demande que les diverses mesures définies dans le plan d’action pluriannuel sur la surveillance du marché soient appliquées de manière cohérente et coordonnée afin d'éviter toute duplication des contrôles, l'application de critères disparates, la multiplication de demandes relatives aux mêmes données, des approches divergentes de la part des diverses autorités de contrôle et de surveillance du marché, et des insuffisances en matière d'interopérabilité.

2. Introduction

2.1 L’Union douanière relève de la compétence exclusive de l'Union européenne, conformément à l'article 3 du TFUE.

2.2 En 2004 déjà, le CESE avait souligné la nécessité de réorienter "l'approche stratégique relative aux services douaniers, qui met depuis peu un accent supplémentaire et justifié sur les défis de la mise en œuvre des politiques douanières communes aux nouvelles frontières externes de l'Union après son élargissement. Il reconnaît également que le contexte a été modifié par les nouvelles préoccupations en matière de procédures de sécurité, eu égard en particulier à l'expérience des États-Unis, afin de protéger les citoyens de l'Union" (1).

2.3 Face aux problèmes majeurs de fonctionnement rencontrés par l'union douanière en raison d'une application divergente des réglementations européennes, qui risque de compromettre l’efficacité globale en donnant lieu à des pertes d’efficience, à un gaspillage et à une inadéquation entre les besoins et les ressources disponibles, le CESE a demandé "que l'on suive une politique douanière unique fondée sur des procédures uniformes, modernisées, transparentes, efficaces et simplifiées, qui soit en mesure de contribuer à la compétitivité économique de l'UE au niveau mondial […]" (2).

2.4 L’UD est l'organe opérationnel chargé de mettre en œuvre une grande partie des mesures de politique commerciale de l’UE et qui applique un grand nombre d'accords internationaux touchant aux flux commerciaux de l’UE, en mettant en place – via les administrations des États membres – d'importants processus horizontaux de gestion des données, de gestion des opérateurs commerciaux et de "gestion des risques, y compris le recensement, l’évaluation, l’analyse et l’atténuation des innombrables types et niveaux de risques différents associés aux échanges internationaux de marchandises" (3).

2.5 L'adoption d'une approche commune pour la gestion intégrée des risques aux points d'entrée et de sortie permettrait de satisfaire les objectifs suivants: — une meilleure allocation des ressources humaines et financières, au besoin en les concentrant, — une application intégrale et uniforme des réglementations douanières de l'UE, — un système intégré de coopération entre les autorités, les opérateurs et les transporteurs, — une simplification des pratiques et une réduction des délais et des coûts des transactions.

3. Le rôle des douanes dans le domaine de la sécurité

3.1 Comme indiqué dans la communication de la Commission sur l'état de l'UD publiée fin 2012, "les douanes constituent la seule autorité publique qui a un aperçu complet et l’entière responsabilité du contrôle de l'ensemble des marchandises qui transitent par les frontières extérieures de l'UE et qui, une fois qu’elles sont mises en libre pratique par les douanes quelque part dans l’UE, peuvent circuler librement sur l’ensemble du territoire douanier de l’UE" (4).

3.2 De par cette position unique, les autorités douanières de l'Union sont les premières responsables de la surveillance des échanges internationaux de l'UE et contribuent à mettre en œuvre la dimension extérieure du marché intérieur, de la politique commerciale commune et des autres politiques ayant une portée commerciale et touchant à la sécurité de l'ensemble de la chaîne logistique.

3.3 Le CESE a souligné "qu'une union douanière efficace est une condition sine qua non du processus d'intégration européenne pour garantir une libre circulation des marchandises […], à même d'offrir une protection maximale des consommateurs et de l'environnement et de lutter contre la fraude et la contrefaçon de manière efficace et homogène sur l'ensemble du territoire de l'Union" (5) et a recommandé que l'on suive une politique douanière unique fondée sur des procédures uniformes, modernisées, transparentes, efficaces et simplifiées.

3.4 Bien qu'il repose sur une législation et une politique communes, le fonctionnement opérationnel de l'UD est complexe et reste aujourd'hui assuré au sein de l'UE par 27 administrations distinctes. Il fait appel à une combinaison de facteurs humains, techniques et financiers à divers niveaux, tant pour ce qui est de l'application des procédures de dédouanement et de contrôle que de la gestion et du traitement des données et des opérateurs économiques, ou encore de la gestion des différents niveaux de risque liés aux échanges internationaux de marchandises et à la sécurité de la chaîne d'approvisionnement.

3.5 Le CESE souligne qu'il y a lieu d'éviter que les États membres soient enserrés dans un carcan lorsqu'il s'agit d'appliquer la législation douanière afin qu'ils puissent continuer de prendre en considération l'ampleur des flux commerciaux concernés. À ce propos, le CESE constate que les États membres ont multiplié les dispositifs pour faciliter les échanges: dématérialisation des formalités, procédures simplifiées, mise en œuvre du statut d'opérateur agréé.

3.6 Toute harmonisation doit être fondée sur les "bonnes pratiques" et non sur un niveau moyen européen.

3.7 Si l'on veut rationaliser les coûts, orienter les travaux sur la recherche de résultats, y compris en termes de revenus pour ce qui est de l'aspect financier, et obtenir de réelles avancées, il est souhaitable, selon le CESE, de centrer les contrôles non pas tant sur les transactions individuelles que sur une approche axée sur les systèmes ("systems-based approach") qui soit fondée sur une évaluation des risques.

4. La gestion des risques de la chaîne d'approvisionnement

4.1 Dans un contexte caractérisé par des flux commerciaux toujours plus importants, par l'apparition de nouveaux modèles de plus en plus complexes et par un rythme de plus en plus accéléré, le fonctionnement opérationnel de l'UD est soumis à des pressions croissantes, avec une rapide augmentation des tâches à accomplir et des attentes émanant des parties concernées. Dans un secteur douanier informatisé, la modernisation des fonctions opérationnelles présuppose: — l'application de nouvelles procédures à l'échelle européenne, — des investissements accrus dans les technologies informatiques, — l'acquisition de nouvelles compétences par le personnel.

4.2 Pour développer des stratégies communes performantes en matière d'analyse, de contrôle et de gestion des risques, un changement culturel s'impose dans toutes les administrations concernées, qui doivent adopter des méthodologies et des objectifs stratégiques communs, dans le cadre d'une gestion des risques assurée conjointement avec d'autres agences et partenaires internationaux, notamment dans le domaine de la sécurité, de la santé et de l'environnement.

4.3 Si l'on souhaite assurer une gestion efficace des risques, il convient en particulier de mettre en œuvre, au niveau des États membres et de l'UE, une coopération plus étroite entre les autorités douanières et les autorités de surveillance du marché, sans quoi la définition de critères de risque communs et de profils de risque spécifiques serait sérieusement compromise.

4.4 Pour développer une approche commune de la gestion des risques aux points d'entrée et de sortie, il y a lieu de tenir compte du fait qu'actuellement, plus de 60 actes juridiques (6) délèguent la responsabilité des contrôles aux douanes, tandis que les autorités de surveillance sont chargées de toute une série de processus interdépendants, qui vont des inspections à l'échantillonnage, en passant par les tests de laboratoire, l'interprétation des résultats, l'évaluation des risques, les mesures correctives et l'application de sanctions, dans le but d'améliorer la sécurité des produits en circulation sur le marché, comme le prévoit l'Acte pour le marché unique dans ses versions I (7) et II (8).

4.5 Les méthodes d'évaluation des risques devraient pouvoir s'appuyer sur une plateforme systémique commune – par le biais notamment des groupes de coopération administrative – réunissant les autorités douanières et les autorités de surveillance du marché aux différents niveaux, et devraient pouvoir bénéficier des expériences recueillies par les différentes bases de données opérant dans les différents secteurs.

4.6 Les douanes et les autorités de surveillance du marché devraient mettre en commun leurs ressources et leur savoir-faire pour "appliquer des méthodes plus soucieuses des particularités des PME" (9), notamment en mettant en œuvre conjointement les lignes directrices et en mettant davantage l'accent sur la coordination et la coopération, les échanges d'informations et les activités communes, afin d'assurer un traitement ciblé des lots présentant des risques élevés pour la sécurité.

5. Le rôle du partenariat entre les douanes, les opérateurs commerciaux et les transporteurs

5.1 Le rôle du partenariat entre les douanes, les opérateurs commerciaux et les transporteurs est fondamental pour garantir l'intégrité de la chaîne d'approvisionnement, dans l'intérêt des citoyens, des entreprises et de l'administration publique.

5.2 Ce partenariat devrait reposer sur de solides mécanismes de confiance réciproque, incluant: — l'alignement des obligations générales imposées aux opérateurs économiques, afin de garantir la sécurité des produits et d'assigner des responsabilités claires aux fabricants, aux importateurs et aux distributeurs au moyen de mesures significatives, de manière à assurer la sécurité de la chaîne d'approvisionnement; — la communication par les opérateurs, à l'intention de l'ensemble des autorités préposées à la gestion des risques, de données codifiées relatives à la qualité, assurant l'identification et la traçabilité des marchandises et des véritables intervenants impliqués; — une garantie d'égalité de traitement pour les opérateurs chargés de la gestion des risques dans l'ensemble de l'Union et en tout point de ses frontières extérieures, en évitant les inégalités; — une collaboration plus étroite avec les entreprises assurant un transport transfrontalier de marchandises; — la limitation des charges administratives, procédurales et bureaucratiques pour les opérateurs, en particulier les PME.

5.3 La Convention de Kyoto (révisée) de l'Organisation mondiale des douanes (OMD) pour la simplification des régimes douaniers (10) prévoyait déjà la limitation des contrôles intrusifs, de même que les négociations de l'OMC sur la facilitation des échanges (11), malgré la tentation de renforcer les contrôles systématiques, surtout après les événements du 11 septembre 2001.

5.4 Il y a lieu d'éviter la fragmentation des flux d'information et de surmonter les difficultés liées aux disparités entre les États membres quant aux capacités de gestion des risques, en vue d'assurer un niveau uniforme de gestion et d'analyse électronique des risques: l'essentiel reste de développer une culture européenne commune de gestion du risque et de sécurité des approvisionnements.

6. Les nouvelles technologies: interopérabilité des systèmes et partage des informations

6.1 Les programmes pluriannuels de R&D de l'Union européenne - en particulier le septième programme cadre, mais aussi les programmes IDABC (12) et ISA (13) relatifs à l'interopérabilité des administrations publiques - ont jeté les bases du développement de divers projets communs de gestion des risques, en les dotant de nouveaux instruments permettant d'éviter l'existence de processus et de domaines nationaux en matière d'infrastructures et d'applications informatiques, qui varient considérablement d'un État membre à l'autre.

6.2 Il est essentiel que les efforts d'innovation et de R&D dans le domaine de la gestion des risques et de la sécurité de la chaîne d'approvisionnement soient coordonnés au sein de l'UE, afin de garantir la diffusion et la commercialisation rapide des technologies. En particulier, les projets de démonstration "proof-of-concept" (validation de concepts) et les lignes pilotes de fabrication sont des conditions indispensables pour la diffusion des technologies à l'échelle industrielle. Les partenariats public-privé peuvent financer ces initiatives au moyen des fonds structurels ou dans le cadre du programme Horizon 2020 ainsi que d'autres programmes européens.

7. Coopération et coordination structurées et systématiques entre les douanes et les autres autorités

7.1 Récemment encore, le CESE a eu l'occasion de souligner qu'"une coopération plus étroite s'impose entre les administrations douanières, les autorités de surveillance du marché, les services de la Commission et les agences européennes, afin de mieux contrôler la qualité des biens qui franchissent les frontières" (14), en insistant sur la nécessité de fournir des informations adéquates et de dispenser une formation conjointe.

7.2 Selon la Commission, "au niveau de l’Union, il y a lieu d’améliorer la mutualisation des capacités et des ressources des États membres afin d’œuvrer plus efficacement à la réalisation des objectifs de l’Union en matière de gestion des risques en tout point de sa frontière extérieure", notamment grâce au "déploiement en temps réel d’un système électronique d’analyse de risque", de manière à développer les capacités au niveau de l'Union.

7.3 Selon le CESE, la question de la coopération et de la coordination en matière de gestion des risques constitue l'un des points névralgiques de la proposition de la Commission, non seulement en ce qui concerne la coordination systémique entre les autorités des États membres, mais aussi au niveau de l'UE elle-même, entre les différentes directions générales et agences opérationnelles.

8. Observations générales

8.1 Le CESE se félicite de l'initiative de la Commission, qui est de nature à assurer l'efficacité et l'efficience de la gestion des risques et des mouvements de marchandises transitant par les frontières de l'UE, grâce à une stratégie commune opérant à différents niveaux, et qui permettra d'identifier la nature et le niveau des risques ainsi que l'éventail des réactions possibles, dans le cadre d'une coordination entre les différents organismes au niveau européen, sur la base d'une approche uniforme et de critères communs préalablement définis.

8.2 Le CESE est convaincu de la nécessité de centraliser le processus de dédouanement électronique en dotant la Commission de systèmes informatiques appropriés en vue de la gestion des risques au niveau de l'Union, grâce à un réseau de bases de données interopérables et à l'utilisation systématique de méthodes de travail standardisées, qui continuent d'assurer aux travailleurs, aux consommateurs et aux entreprises une protection contre les risques de dumping sanitaire, environnemental et social.

8.3 De l'avis du CESE, il est essentiel de renforcer les capacités douanières afin de garantir en tout point du territoire européen un niveau équivalent de gestion des risques, selon des critères univoques communs, vérifiés et contrôlés au moyen d'un système unique d'assurance-qualité, avec l'application de sanctions à l'égard des contrevenants.

8.4 Le CESE estime que cette question relève logiquement du plan pluriannuel sur la surveillance du marché, qui définit 20 actions (15) concrètes, à mettre en œuvre d'ici à 2015 et portant notamment sur les aspects suivants: — soutien à la mise en œuvre, par les douanes et les autorités de surveillance du marché, des lignes directrices dans les États membres (action 17), — amélioration de l’efficacité des contrôles de la sécurité et de la conformité des produits aux frontières (action 18), — cartographie des différents modes de contrôle de la sécurité et de la conformité des produits entrant dans l'UE (action 19), — développement d’une conception commune des risques pour les contrôles de la sécurité et de la conformité des produits (action 20).

8.5 Le CESE estime que la gestion des contrôles douaniers et celle de la surveillance du marché ne peuvent être envisagées indépendamment l'une de l'autre et que les différentes autorités concernées doivent rechercher conjointement la définition d'une approche commune au niveau européen, ainsi que la parfaite interopérabilité des instruments d'analyse, de collecte et de traitement des données en réseau.

8.6 Le CESE préconise un système d'aide au renforcement des capacités des États membres en matière de gestion des risques, afin de garantir des normes de qualité homogènes assorties d'un mécanisme européen de vérification, de contrôle et de suivi, et l'application de sanctions, allant de pair avec des efforts accrus de l'Union pour former des professionnels qualifiés, surtout dans les régions où les engagements et les coûts sont les plus importants, comme aux frontières de l'espace Schengen.

8.7 Le CESE préconise à cet égard le déploiement d'actions européennes renforcées en faveur du développement de ressources humaines qualifiées et de l'accroissement des capacités de gestion, notamment en créant une force d'intervention commune en matière douanière garantissant une réaction rapide en situation de crise.

8.8 Afin d'assurer l'application dans l'ensemble du marché unique de normes communes claires et cohérentes, garantissant un même niveau de sécurité, le CESE plaide avec vigueur pour une coopération plus étroite et un meilleur partage des informations - sur la base de normes communes élevées - entre les douanes, les autorités de surveillance du marché, les services de la Commission et les agences européennes, dans le but de mieux contrôler la qualité des marchandises qui franchissent les frontières.

8.9 Le CESE fait siennes les conclusions du Conseil sur les progrès réalisés concernant la stratégie pour l'avenir de l'union douanière (16) en ce qui concerne l'amélioration de la gouvernance de l'UD, la capacité de l'UD à évaluer son propre impact et à promouvoir une application uniforme de la législation, à renforcer la coopération entre les agences et, surtout, à "adopter une approche plus globale de la chaîne d'approvisionnement internationale", en facilitant les échanges et en apportant "aux opérateurs économiques autorisés des avantages réels et tangibles".

Bruxelles, le 10 juillet 2013. Le Président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) JO C 110 du 30.4.2004, p. 72.

(2) JO C 229 du 31.7.2012, p. 68.

(3) COM(2012) 791 final.

(4) COM(2012) 791 final.

(5) JO C 229 du 31.7.2012, p. 68.

(6) Annexe 2 du doc SEC(2011) 1317 final (Analyse d'impact d'un programme d'action pour la douane et la fiscalité dans l'Union européenne pour la période 2014-2020 (programme FISCUS)).

(7) COM(2011) 206 final.

(8) COM(2012) 573 final.

(9) COM(2013) 76 final, action 9.

(10) OMD 2003.

(11) Art. VIII du GATT qui a pour objet de restreindre les formalités se rapportant à l'importation et à l'exportation.

(12) Interoperable Delivery of Pan-European e-Government Services to Public Administrations, Businesses and Citizens (Fourniture interopérable de services paneuropéens d'administration en ligne aux administrations publiques, aux entreprises et aux citoyens). Le programme IDABC apporte son concours à l'initiative i2010, qui a pour objet de moderniser les administrations publiques européennes.

(13) Interoperability Solutions for European Public Administrations (Solutions d'interopérabilité pour les administrations publiques européennes) pour la période 2010–2015.

(14) JO C 229 du 31.7.2012, p. 68.

(15) COM(2013) 76 final.

(16) JO C 80 du 19.3.2013, p. 11.