FR    FR FR 
FR    FR  COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 2.2.2011 
SEC(2011) 133 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
  
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT  
 
accompagnant la 
 
Proposition de 
 
DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
relative à une approche commune de l'utilisa tion des données des dossiers passagers  
    
{COM(2011) 32 final} 
{SEC(2011) 132 final} 
FR 2   FR 1. PROCÉDURE  ET CONSULTATION  DES  PARTIES  INTÉRESSÉES 
Le 6 novembre 2007, la Commission a adopté une  proposition de décision-cadre du Conseil 
relative à l’utilisation des donn ées des dossiers passagers ( Passenger Name Record  - PNR) à 
des fins répressives1. La proposition était accompagnée d'une analyse d'impact2. Cette 
proposition a fait l'objet de di scussions approfondies au sein  des groupes de travail du 
Conseil, et le Conseil «Justice et affaires intérieures» a aval isé en 2008 les progrès réalisés. 
Les discussions que les groupes de travail ont consacrées à la proposition ont permis de dégager un consensus sur la plupart de ses dispositions.  
N'ayant pas encore été adoptée par le Conseil lors de l'entrée en  vigueur du traité de Lisbonne 
le 1
er décembre 2009, la proposition de la Commissi on est devenue obsolète. Le «programme 
de Stockholm - Une Europe ouverte et sûre  qui sert et protège les citoyens»3 demande à la 
Commission de présenter une proposition concer nant l’utilisation des données PNR aux fins 
de la prévention et de la dé tection des infractions terrorist es et des formes graves de 
criminalité (ci-après les «infract ions graves»), ainsi que des e nquêtes et des poursuites en la 
matière. 
Dans le cadre de l'analyse d'impact de 2007, la Commission a consulté toutes les parties 
intéressées. À la suite de l’adoption de la proposition de 2007 de la Commission, toutes les parties intéressées - dont le Pa rlement européen, le groupe «Ar ticle 29» sur la protection des 
données, le contrôleur européen de la pr otection des données, l'Agence des droits 
fondamentaux et les associations de compagnies aériennes - ont publié des avis à son sujet. Le 
présent rapport a pour objet d'étudier la possi bilité d'adopter une nouve lle proposition destinée 
à remplacer celle de 2007, conformément aux di spositions du traité de Lisbonne et aux 
procédures qu'il prévoit. Il vise à répondre aux critiques soulevées par les parties intéressées 
et à tenir compte de tous les faits nouveaux et de l' expérience acquise depuis 2007. 
2. DÉFINITION
 DU PROBLÈME 
2.1. La menace que représentent le terror isme et la grande criminalité 
Dans l’Union européenne et d’autres régions  du monde, la dernière décennie a été marquée 
par une propagation de la criminalité transfront ière. Selon le recueil eu ropéen de statistiques 
relatives à la criminalité et à la justice pénale, 143 948 infrac tions pénales par tranche de 
100 000 habitants ont été dénombrées en 2007 dans les États membres de l'UE (à l’exception de l’Italie et du Portugal pour lesquels des données n’ont pas été communiquées), ce nombre 
allant de 14 465 en Suède à 958 à Chypre. L’éval uation, effectuée en 2009 par Europol, de la 
menace que représente la criminalité organisée da ns l’UE a révélé que la plupart des menaces 
relevant de la criminalité organisée revêtent une  dimension internationale et que la majorité 
des infractions graves commises par des groupes criminels organi sés impliquent des 
déplacements internationaux.  
Le terrorisme constitue actuellement l’une des plus grandes menaces pour la sécurité, la paix, 
la stabilité, la démocratie et les droits f ondamentaux. La menace terroriste ne se cantonne pas 
à certaines zones géographiques. S’il consta te une régression du terrorisme dans l’UE 
en 2009, le rapport 2010 d’Europol sur la situati on et les tendances du terrorisme en Europe 
souligne que cette menace demeure réelle et séri euse. La plupart des campagnes terroristes, et 
                                                
 
1 COM(2007) 654. 
2 SEC(2007) 1453. 
3 Document nº 17024/09 du Conseil du 2.12.2009. 
FR 3   FR en particulier ce qu'Europol appelle le «te rrorisme islamiste, revêtent un caractère 
transnational. 
2.2. Les données PNR et leurs utilisations 
Les données PNR sont utilisées depuis plusieur s années, essentiellement par les services 
douaniers et répressifs de par le monde. Dans le s domaines policier et ju diciaire, elles peuvent 
être utilisées: 
• en mode réactif:  dans le cadre d'enquêtes, de poursuites, du démantèlement de réseaux 
après qu'une infraction a été commise. Pour perm ettre aux services répressifs de remonter 
suffisamment loin dans le temps, il est nécessaire de prévoir à cet effet une durée de conservation des données par ces se rvices qui soit proportionnée; 
• en temps réel: avant l’arrivée ou le départ de passa gers dans le but de prévenir une 
infraction ou de surveiller ou d'arrêter des personnes avant qu'une infraction soit commise 
ou parce qu'une infraction a été commise ou est en train de l'être. Dans de tels cas, les données PNR sont particulièrement utiles pour établir des comparaisons, d’une part, avec 
des critères d’évaluation préétablis afin d'id entifier des personnes jusqu'alors «inconnues» 
des services répressifs et, d' autre part, avec diverses base s de données de personnes et 
objets recherchés; 
• en mode proactif:  pour l’analyse et la définition de critères d’évaluation qui peuvent 
ensuite être appliqués afin d’ évaluer le risque que représen tent les passagers avant leur 
arrivée et avant leur départ. Po ur effectuer cette analyse de pe rtinence pour les infractions 
terroristes et les infractions graves, il est n écessaire de prévoir une durée de conservation 
des données par les services répr essifs qui soit proportionnée. 
Ces obligations légales doivent être imposées  aux transporteurs aé riens pour les raisons 
exposées ci-après. 
Premièrement, les données PNR permettent aux se rvices répressifs d’identifier des personnes 
auparavant «inconnues» d’eux, c’est-à-dire ju sque-là non soupçonnées de participation à une 
infraction grave ou à un acte de terrorisme, ma is dont l’analyse des données indique qu’elles 
peuvent être impliquées dans une infraction de  cette nature et qu'elles devraient donc être 
soumises à un examen approfondi par les auto rités compétentes. L’identification de ces 
personnes aide les services répres sifs à prévenir et à détecter les infractions graves, y compris 
les actes de terrorisme. À cet e ffet, lesdits services doivent u tiliser les données PNR, d’une 
part, en temps réel, pour les analyser au re gard de critères d’évaluation préétablis, qui 
indiquent les personnes jusque-là «inconnues» deva nt faire l'objet d'un examen approfondi et, 
d'autre part, d'une manière proactive aux fins de l'analyse et de la définition de critères 
d’évaluation.  
Par exemple, une analyse de données PNR peut donner des indications sur les itinéraires les 
plus empruntés pour la traite de s êtres humains ou le trafic de  drogue, autant d’éléments qui 
peuvent être intégrés dans les critères d'év aluation. La confrontation en temps réel des 
données PNR à ces critères permet de prévenir ou de détecter de s infractions. Un État membre 
a fourni un exemple concret concernant la tr aite des êtres humains: dans cette affaire, 
l’analyse des données PNR a permis de démas quer un groupe de passeurs qui empruntaient 
toujours le même itinéraire. Il s utilisaient des documents falsifiés pour procéder aux 
formalités d'enregistrement sur un vol intra-UE et utilisaient des documents authentiques pour 
procéder, simultanément, aux formalités d'enre gistrement sur un autre vol à destination d'un 
pays tiers. Une fois dans la salle d'attente de l'aéroport, ils embarquaient sur le vol intra-UE. 
Sans les données PNR, il aurait été impossible de  démanteler ce réseau de traite des êtres 
humains. 
FR 4   FR Une utilisation à la fois proactive et en temp s réel des données PNR permet donc aux services 
répressifs de contrer la menace que représentent la grande criminalité et le terrorisme sous un angle différent, par rapport au traitement d'autres catégories de données à caractère personnel. 
Comme expliqué ci-dessous, le traitement de données à caract ère personnel accessibles aux 
services répressifs dans le cadre d’instruments de  l’UE actuels et futurs, tels que la directive 
relative aux informations préalables sur les passagers
4, le système d’information Schengen 
(SIS) et le système d’information Schengen de deuxième génération (SIS II), ne donne pas aux services répressifs la po ssibilité d’iden tifier des suspects «inconnus», comme le permet 
l’analyse de données PNR.  
Deuxièmement, après la commission d’une infr action, les données PNR aident les services 
répressifs à prévenir et à détect er d’autres infractions graves, dont des actes de terrorisme, et à 
enquêter sur celles-ci et à poursuivre leurs auteurs.  À cet effet, les services répressifs doivent 
utiliser les données PNR en temps réel , pour les confronter à di verses bases de personnes 
«connues» et d'objets recherchés. Ils doivent également en faire un usage réactif , pour 
rassembler des preuves et, au be soin, trouver d’éventuels complices et démanteler des réseaux 
criminels.  
Par exemple, les informations liées à une carte  de crédit qui font pa rtie des données PNR 
peuvent permettre aux services répressifs d'iden tifier une personne et d'établir l'existence de 
liens entre celle-ci et un délinquant ou une orga nisation criminelle qu'ils connaissent. Un État 
membre a cité un exemple relatif à un vaste réseau  de traite des êtres hu mains et de trafic de 
drogue entre un État membre et des pays tiers. Des cartels importaient de la drogue dans 
plusieurs régions d'Europe. Ils faisaient appel à des personnes, elles-mêmes victimes de la 
traite, qui avalaient la drogue. Les données PNR ont permis leur  identification car ils avaient 
acheté leurs billets avec des cart es de crédit volées. Des arresta tions ont ensuite eu lieu dans 
l'État membre concerné. Un critère d'évaluation a été défini sur cette base, qui a à son tour 
permis plusieurs arrestations dans d'autres  États membres et dans des pays tiers.  
Enfin, l'examen des données PNR avant l'arrivée de s passagers permet aux services répressifs 
de procéder à une évaluation et de ne cont rôler étroitement que les personnes les plus 
susceptibles de représenter une menace pour la sécurité, sur la ba se de critères d'évaluation 
objectifs et de l'expérience acquise. Cela facilite le déplacement de  tous les autres passagers et 
réduit le risque qu'ils soient soumis à un contrô le fondé sur des critères  illégaux, tels que la 
nationalité ou la couleur de peau, que les serv ices répressifs, et notamment les douaniers et 
gardes-frontières, peuvent à tort asso cier à un risque pour la sécurité.  
Des accords en matière de transmission de données PNR dans le cadre de la lutte contre le 
terrorisme et la criminalité transnationale organisée ont été conclus entre l’UE et les 
États-Unis, le Canada et l'Au stralie. D'autres pays tiers solliciteront vraisemblablement à 
l'avenir la transmission de données PNR par les transporteurs aériens qui assurent des vols au 
départ de l’UE. 
Le Royaume-Uni, la France et le Danemark ont dé jà adopté des dispositi ons de droit primaire 
prévoyant la saisie et l’ut ilisation de données PNR. Ces mesures nationales divergent à 
plusieurs égards et lorsque ces États membres au ront adopté le cadre réglementaire complet, 
d’autres divergences appara îtront vraisemblablement. Ét ant donné que d’autres États 
membres élaborent actuellement des instru ments législatifs relatifs aux données PNR, 
jusqu’à 27 systèmes sensiblement différents pourraie nt voir le jour, ce qui se traduirait par des 
degrés inégaux de protection de s données, des lacunes en matière  de sécurité, des hausses de 
coûts et une insécurité juridique pour les transporteurs aériens.  
                                                
 
4 Directive 2004/82/CE du 29 avril 2004. 
FR 5   FR 2.3. Le principe de subsidiarité : un droit d'action pour l'UE 
Le droit d’action de l’UE dans ce domaine est consacré par les articles 82 et 87 du titre V du 
traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Puisque la plupart des infractions graves, 
telles que le trafic de drogue ou la traite des êtres hum ains, impliquent à un moment donné 
des déplacements internationaux, il est primordial que les auto rités recueillent, traitent et 
échangent des données PNR pour accroître la sécu rité intérieure de l’Union. Vu la libre 
circulation des personnes dans l'espace Schengen, il est indispensable que tous les États membres aient recours aux données PNR pour éviter toute lacune en matière de sécurité. Par 
ailleurs, une action au niveau de l’UE permettra d’harmoniser les dispositions relatives à la protection des données, de réduire  les coûts et d’accroître la  sécurité juridique pour les 
transporteurs. 
3. OBJECTIFS 
3.1. Objectifs politiques 
L’objectif général est de renforcer la sécurité intérieure de l’UE, tout en respectant le droit à la 
protection des données à caractère personnel et d’autres droits fondamentaux, parallèlement à 
la poursuite des objectifs spécifiques suivants. 
(1) Prévenir et réduire les activité s terroristes et les autres in fractions graves, en adoptant 
une approche globale de l’utilisation des données PNR et en évita nt toute lacune en 
matière de sécurité. 
(2) Garantir le respect du droit des personne s à la protection des données à caractère 
personnel les concernant lors de la collect e et du traitement des données PNR, en 
facilitant l’échange des données PNR entre le s autorités compétente s et en s’assurant 
que l’accès à ces données est li mité au strict nécessaire. 
(3) Assurer aux transporteurs une sécurité juridique et réduire les coût s qu’ils supportent, 
en rapprochant les diverses exigences juri diques et techniques qui leur sont imposées. 
3.2. Considérations relatives aux droits fondamentaux 
Dans l'analyse d'impact, les in cidences sur les droi ts fondamentaux ont été appréciées au 
regard de la «check-list droits fondamenta ux», ainsi que le prévoit la stratégie de la 
Commission pour la mise en œuvre effective de la Charte des droits fondamentaux par 
l'Union européenne
5. 
L’utilisation des données PNR aff ecterait les droits fondamentaux à la protection de la vie 
privée et à la protection des données à caract ère personnel. Elle pourra it être subordonnée à 
des restrictions et à des conditi ons, pour autant que l’atteinte à ces droits soit «conforme à la 
législation» et «nécessaire dans une sociét é démocratique». Les mesures proposées étant 
destinées à lutter contre le terrorisme et d’autres  infractions graves, elles serviraient un objectif 
d’intérêt général susceptible de justifier ces restrictions, sous réserve du respect du principe de proportionnalité. 
Chacune de ces mesures relèverait du champ d’ application du chapitre 5 du titre V du TFUE, 
relatif à la coopération policière. La décision- cadre 2008/977/JAI relative à la protection des 
données à caractère personnel traitées dans le cadr e de la coopération policière et judiciaire en 
                                                
 
5 COM(2010) 573 du 19 octobre 2010. 
FR 6   FR matière pénale6 ne s’appliquerait qu’aux volets des me sures proposées faisant intervenir une 
transmission de données à caractère personnel entre États membres; un vide subsisterait donc 
pour les données à caractère personnel traitées au seul niveau national. Il n’existe actuellement aucune réglementation de l’UE qui encadre le  traitement de données à caractère personnel à 
l’échelon national. La solution la plus appropriée consisterait à faire en sorte que toute mesure 
prévoie, en matière de prot ection des données, des garantie s qui soient conformes à la 
décision-cadre 2008/977/JAI. Un niveau uni forme de protection des données à caractère 
personnel serait ainsi assuré.  
Il est indispensable de prévoir un délai propor tionné durant lequel les autorités compétentes 
conservent les données. Quant au mode de tran smission des données par les transporteurs, le 
système «push» présente d'indéniables avantage s par rapport au système «pull», raison pour 
laquelle il devrait s'appliquer à toutes les transmissions. 
En ce qui concerne les critiques relatives à l’établissement de profils, le droit de l’Union en 
matière de protection des données confère à chacun le droit de ne pas être l’objet d’une décision produisant des effets juridiques préjudiciables à son égard ou l’affectant gravement 
et prise sur le seul fondement d’un traitement automatisé de données dest iné à évaluer certains 
aspects de sa personnalité. Les décisions indi viduelles automatisées devr aient être vérifiées 
intégralement, confirmées par une personne et comporter des dispositions permettant à l'intéressé de faire valoir son point de vue. 
4. OPTIONS
 STRATÉGIQUES 
L’analyse d’impact examine quatre options principales. 
Option A.  S'abstenir de réglementer la question au niveau de l'UE et maintenir le statu quo. 
Option B . Options relatives à la structure du système PNR: 
B.1: collecte et traitement  décentralisés des données par les États membres; B.2:
 collecte et traitement centralisés  des données au niveau de l'UE. 
Option C . Options relatives à la limitation des finalités: 
C.1: accès limité aux infractions terroriste s et aux infractions graves; C.2: accès 
autorisé pour les infractions terroristes et les infractions graves, ainsi qu’aux fins d’autres 
objectifs stratégiques. 
Option D . Options relatives a ux modes de transport: 
D.1: transporteurs aériens uniquement; D.2: transporteurs aériens, maritimes et 
ferroviaires. 
Option E. Coopération volontaire/renforcée. Cette option consistant à encourager la 
coopération entre États membres dans ce dom aine a été rejetée au stade initial. 
5. COMPARAISON  DES  OPTIONS  ET DE LEURS  IMPACTS 
Les options ont été évaluées au regard de leur impact en termes de renforcement de la sécurité 
dans l’UE, de renforcement de  la protection des données à cara ctère personnel, de coûts pour 
                                                 
6 Décision-cadre 2008/977/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 relative à la protection des données à 
caractère personnel traitées dans le cadre de la coop ération policière et judiciaire en matière pénale, 
JO L 350 du 30.12.2008, p. 60. 
FR 7   FR les pouvoirs publics, de coûts pour le s transporteurs, de concurrenc e dans le marché intérieur, 
de relations avec les pays tiers et de promotion d'une approche globale. 
L’option A consistant à mainte nir le statu quo présente de s avantages limités pour le 
renforcement de la sécurité de l'UE, tout en ayant des effets négatifs en ce sens qu'elle causerait des difficultés administra tives et engendrerait des coûts résultant de la coexistence 
de nombreux systèmes nationaux divergents.  
Quant à l’option B, la collecte décentralisée des données (option B1) présente des avantages 
en termes d’amélioration de la sécurité de  l’UE par rapport à la  collecte centralisée 
(option B2). L’option B2 risquerait fortement d’être un échec car une coopération adéquate 
entre les États membres ne peut être garantie et, au niveau pratique, le système aurait un 
fonctionnement lourd et onéreux. L’option B1 se rait toutefois plus chère que l’option B2, 
mais ses avantages sur le plan de la sécurité l’emportent sur ses inconvénients en termes de 
coûts. 
En ce qui concerne la limitation des finalités,  l’option C2 comporte quelques avantages pour 
la sécurité par rapport à l’opti on C1, mais elle implique une a tteinte nettement plus importante 
à la protection des données et des coûts plus él evés que l’option C1. L’option C2 consistant à 
élargir l’utilisation des données PNR pour poursuivre d’autres finalités semble disproportionnée à ce stade. 
Pour ce qui est des modes de tran sport, l’option D2 est avantageus e en termes de sécurité par 
rapport à l’option D1, car elle incl urait d’autres modes de trans port et davantage de passagers, 
mais elle porterait plus grandement atteinte à la protection des données et serait plus coûteuse 
que l'option D1, selon laquelle la mesure s'a ppliquerait exclusivem ent aux transporteurs 
aériens. L’option D2 prévoyant d’élargir la portée de la mesure aux transporteurs maritimes et 
ferroviaires apparaît prématurée, tout au moins à ce stade.  
6. OPTION
 PRIVILÉGIÉE 
La meilleure option à ce stade (une combinaison des options B1, C1 et D1) semble consister 
dans l’élaboration d’une nouvelle proposition légi slative applicable aux déplacements aériens, 
prévoyant une collecte décentralisée des donnée s PNR aux fins de la prévention et de la 
détection des infractions terror istes et des infractions graves , ainsi que des enquêtes et des 
poursuites en la matière. Elle offrirait les meilleur s outils pour renforcer la sécurité au sein de 
l'Union, l'impact sur la protection des données ét ant limité au strict minimum et les coûts 
maintenus à un niveau acceptable.  
Les coûts inhérents à l’ option privilégiée ont été étudiés dans  le cadre de l’analyse d’impact 
de 2007.  Selon les calculs effectués en 2007, le coût  global de l’option privilégiée pour les 
pouvoirs publics et les transporte urs se ventilerait comme suit: 
En ce qui concerne les pouvoirs pu blics, les estimations de c oûts pour l’ensemble des États 
membres sont les suivantes : 
Coût de mise en place (non récurrent) 614  833  187 €   
MAIS dans l’hypothèse d’un am ortissement sur cinq ans 122  966  637 €   
Frais de personnel annuels (récurrents) 11  686  749 €   
Frais de maintenance annuels (récurrents) 61  483  319 €   
En ce qui concerne l’ensemble des transpor teurs de l’UE, ces coûts sont les suivants : 
Coût d’installation du systèm e PUSH (non récurrent) 11  647  116 €   
FR 8   FR MAIS dans l’hypothèse d’un am ortissement sur cinq ans 2  329  423 €   
Coûts de transmission PUSH deux fois par passager (récurrents) 2  250  080 €   
Frais de personnel et de maintenance (récurrents) 5  435  321 €   
En 2008, la Commission a publié un appel d’offres pour la réalisation d’une étude sur la mise 
en place d’un réseau PNR au niveau de l'UE. Le rapport qui en a résulté, intitulé «Study on 
ways of setting up an EU network on exchange  of Passenger Name Record (PNR) data for 
law enforcement purposes»7, a été publié en 2009 et contie nt une nouvelle évaluation des 
coûts. 
En ce qui concerne les pouvoirs pu blics, les estimations de c oûts pour l’ensemble des États 
membres sont les suivantes:  
Coût de mise en place (non récurrent) 221  000  000 €   
MAIS dans l’hypothèse d’un am ortissement sur cinq ans 44  200  000 €   
Frais de personnel annuels (récurrents) 11  686  749 €   
Frais de maintenance annuels (récurrents) 61  483  319 €   
En ce qui concerne l’ensemble des trans porteurs, ces coûts sont les suivants:  
Coût d’installation du syst ème PUSH (non récurrent) 
100  000 € * 120 transporteurs établis dans l’UE = 12  000  000 € 
100  000 € * 80 transporteurs non établis dans l’UE = 8  000  000 € 
MAIS dans l’hypothèse d’un am ortissement sur cinq ans 4  000  000 € 
Coûts de transmission PUSH deux fois par passager (récurrents) 
33 500 € par compagnie aérienne par an * 1 20 transporteurs * 3 connexions * 2 PUSH
 24  120  000 € 
Frais de personnel et de maintenance (récurrents) 6  240  000 € 
Les chiffres de 2009 indiquent une baisse des frais de mise en place d'un système PNR de 
l’UE pour les pouvoirs publics, mais une hausse pour les transporteurs par rapport au calcul 
effectué en 2007. En réalité, les coûts se situer ont entre ces deux estimations et, au moins en 
ce qui concerne les transporteurs, seront plus proches des évaluations de  2007 qui reposent sur 
les prix de marché directement fournis par les transporteurs. 
Même si l’on tient compte des résultats très  élevés des calculs de  2009, à supposer que les 
transporteurs décident de réperc uter leurs frais sur les passagers, le surcoût qui en résulterait 
serait inférieur à 0,10 EUR par billet, soit un montant négligeable par rapport au prix global du billet. 
                                                
 
7 Auteurs: Accenture et SITA. 
FR 9   FR 7. SUIVI ET EVALUATION  
Chaque État membre pourrait rédiger un rapport annuel sur la mise en place des systèmes. La 
Commission devrait évalue r le fonctionnement de la directive dans un délai de quatre ans à 
compter de son entrée en vigueur pour détermin er si l’utilisation de s données PNR a permis 
d’atteindre les objectifs fixés, si les États membres ont rempli leurs obligations et si le 
système est une réussite.  
La Commission devrait égalemen t envisager la possibilité d’ étendre la mesure aux vols 
intra-UE. Cela permettrait de disposer d’une pé riode transitoire et de tirer des enseignements 
du fonctionnement de la première  directive sur les données PNR.