Proposition de DÉCISION DU CONSEIL autorisant l'Autriche à appliquer une mesure dérogatoire à l'article 21 de la sixième directive en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires (77/388/CEE)

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. En vertu de l'article 27 de la sixième directive TVA du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme [1], le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre à introduire des mesures dérogatoires particulières à la directive précitée afin de simplifier la perception de la taxe ou d'éviter certaines fraudes ou évasions fiscales.

[1] JO L 145 du 13.06.1977, p.1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2003/92/CE (JO L 260 du 11.10.2003, p.8).

2. Dans une demande présentée à la Commission et enregistrée au Secrétariat général de la Commission le 3 mars 2004, le gouvernement autrichien a demandé l'autorisation d'appliquer trois mesures dérogatoires à l'article 21, paragraphe 1, point a), de la directive 77/388/CEE.

3. Conformément à l'article 27, paragraphe 2 de la sixième directive, la Commission a informé les autres États membres par lettre du 26 mars 2004 de la demande présentée par le gouvernement autrichien et a notifié à l'Autriche, par lettre du 30 mars 2004, qu'elle disposait de toutes les informations jugées nécessaires à l'examen de sa demande.

4. L'article 21, paragraphe 1 de la directive 77/388/CEE, dans la version de l'article 28 octies de cette directive, prévoit qu'en régime intérieur, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est généralement due par l'assujetti effectuant une livraison de biens ou une prestation de services taxable.

5. Le but de la dérogation sollicitée par l'Autriche est de rendre le destinataire redevable de la taxe sur la valeur ajoutée dans trois cas particuliers: premièrement, pour la livraison de biens donnés en garantie par un assujetti à la TVA au profit d'un autre assujetti à la TVA en exécution de cette garantie; deuxièmement, pour la livraison de biens effectuée après la cession d'un droit de réserve de propriété à un cessionnaire qui exerce ce droit; et troisièmement, pour la livraison de biens immobiliers par enchères publiques à un autre assujetti à la TVA, si le fournisseur a opté pour la taxation en vertu de l'article 13 C de la 6e directive. Les mesures demandées doivent être considérées comme visant à empêcher certains types de fraude ou d'évasion fiscale dans les secteurs concernés.

6. Des biens sont souvent livrés à titre de garantie par un assujetti à la TVA à un autre assujetti à la TVA en exécution de cette garantie. Il s'agit en général d'une situation dans laquelle le garant dispose de moyens limités pour acquitter ses dettes, notamment fiscales. Si le cessionnaire des biens constitués en garantie exerce ses droits et cède la garantie à un tiers, cette cession entraîne aussi une livraison du garant au cessionnaire. Dans ce cas, le cessionnaire bénéficie à la fois du produit de la vente des biens constitués en garantie et de la déduction de la taxe d'amont sur le transfert effectué en sa faveur par le garant. En général, il ne paie pas au garant la taxe sur le chiffre d'affaires due sur la livraison effectuée en sa faveur. Même si une partie du produit de la vente est transférée au garant, il n'est toujours pas sûr que ce dernier utilisera ce produit pour acquitter la taxe sur le chiffre d'affaires. Dans bon nombre de cas, la perte fiscale est intervenue lorsqu'il n'était pas possible de refuser au cessionnaire destinataire son droit à déduction et de tenir le garant fournisseur pour responsable parce qu'il était insolvable ou avait disparu. Le nombre de cas de cette nature fait que l'administration fiscale autrichienne ne peut se contenter d'adopter des mesures fiscales et non fiscales pour renforcer la surveillance administrative des entreprises. Celles-ci seraient insuffisantes, car cette administration ne serait pas en mesure d'identifier un grand nombre d'opérateurs en infraction ou y parviendrait trop tard pour pouvoir recouvrer la TVA perdue. L'ampleur des problèmes que rencontre l'administration autrichienne rend nécessaire l'adoption de mesures législatives. L'assujettissement du destinataire à la TVA tel qu'il est envisagé ne s'applique qu'aux entreprises, qui peuvent généralement faire usage de leur droit à déduction, et ne concerne pas les personnes physiques. Une dérogation similaire a déjà été accordée à l'Allemagne (décision 2002/439/CE du Conseil du 2 juin 2002 - JO L 151 du 11.06.2002, p. 12).

7. La seconde situation concerne une livraison de biens effectuée après la cession d'un droit de réserve de propriété à un cessionnaire qui exerce ce droit. Dans le cas où l'acquéreur des biens dispose de moyens limités pour acquitter le montant de la vente dû, le fournisseur des biens peut pratiquer une réserve de propriété et céder à un tiers, en général une banque, le droit d'exercer cette réserve et de faire valoir le prix d'achat, en garantie d'un prêt accordé à l'acquéreur par le tiers. Si l'acquéreur des biens interrompt le remboursement du prêt, la banque exerce son droit de propriété. Les biens sont ainsi livrés de l'acquéreur initial à la banque. Dans un tel cas, la banque ne paie généralement pas à l'acquéreur initial la taxe sur le chiffre d'affaires due sur la livraison effectuée en sa faveur, mais l'utilise pour rembourser le prêt de l'acquéreur initial, de sorte que les autorités fiscales autrichiennes ne peuvent pas recouvrer la TVA auprès de l'acquéreur initial. Même si une partie du produit de la vente a été transférée à l'acquéreur initial, il n'est toujours pas sûr que ce dernier utilisera ce produit pour acquitter la taxe sur le chiffre d'affaires. C'est pourquoi cette deuxième situation est comparable à l'exécution d'une garantie décrite ci-dessus. En réalité, dans la plupart de ces cas, les acquéreurs initiaux sont insolvables ou disparaissent avant que l'administration fiscale autrichienne puisse les identifier et recouvrer la TVA.

8. La troisième situation concerne la livraison de biens immeubles vendus lors d'enchères publiques à un autre assujetti à la TVA dans le cadre de la liquidation judiciaire de l'entreprise initialement propriétaire des biens immeubles. Il s'agit des cas dans lesquels le fournisseur a opté pour l'assujettissement à la taxe, bien qu'au moment de la livraison, il ne soit pas financièrement en mesure d'acquitter auprès des autorités fiscales la taxe qu'il a facturée à l'acquéreur. L'acquéreur peut généralement exercer son droit à déduction et le fournisseur ne verse pas de TVA aux autorités fiscales. Il en résulte que les créanciers du vendeur perçoivent de leur débiteur une somme supérieure à celle qu'ils auraient perçue en temps normal si la vente avait été exonérée de TVA. Or, cette situation est préjudiciable aux autorités fiscales, qui ne peuvent recouvrer la TVA auprès du fournisseur, puisque celui-ci s'est entre-temps déclaré insolvable. L'ampleur du problème auquel se heurte l'administration autrichienne rend nécessaire l'adoption de mesures législatives. Les biens immeubles se caractérisent par leur valeur élevée, raison pour laquelle le montant taxable et les pertes de TVA - même lorsqu'il s'agit d'une seule transaction - sont particulièrement importants. La suppression de la possibilité de faire taxer la livraison de biens immeubles n'est pas une solution. La valeur des biens immeubles couvre généralement une TVA cachée et le maintien de l'option précitée est donc nécessaire pour préserver la neutralité du système de TVA. Au regard de ce qui précède, il apparaît que l'assujettissement du destinataire à la TVA tel qu'il est envisagé constitue en fait la solution la plus appropriée, compte tenu des circonstances spécifiques et des risques particulièrement élevés encourus. La dérogation sollicitée permet d'éviter la perte de TVA, puisque les autorités fiscales ne versent de TVA à aucun des opérateurs économiques concernés. Elle permet aussi d'éviter un double assujettissement du fournisseur et du destinataire, ce qui pourrait impliquer un risque économique accru pour le destinataire s'il est solidairement responsable. Elle libère les autorités fiscales de procédures de recouvrement fastidieuses, dans lesquelles elles ne peuvent s'adresser qu'au destinataire si le recouvrement se révèle impossible auprès du fournisseur. La solution proposée rend superflue la responsabilité fiscale d'un tiers (tel que le notaire), qui entraîne en général des charges plus élevées pour le fournisseur et le destinataire. Étant donné que la dérogation ne couvre concrètement que les livraisons entre assujettis, elle est limitée à des cas spécifiques. En fait, l'option permettant de rendre la livraison taxable n'est utilisée que lorsque le destinataire peut normalement exercer son droit à déduction. Des dérogations similaires ont déjà été accordées à l'Allemagne (décision 2002/439/CE du Conseil du 2 juin 2002 - JO L 151 du 11 juin 2002, p. 12, et 2004/291/CE du Conseil du 30 mars 2004 - JO L 94 du 30 mars 2004, p. 59).

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL autorisant l'Autriche à appliquer une mesure dérogatoire à l'article 21 de la sixième directive en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires (77/388/CEE)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu la sixième directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme [2], et notamment son article 27, paragraphe 1,

[2] JO L 145 du 13.06.1977, p.1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2003/92/CE (JO L 260 du 11.10.2003, p.8).

vu la proposition de la Commission [3],

[3] JO C [...], [...], p. [...].

considérant ce qui suit :

(1) Dans une demande présentée à la Commission et enregistrée au Secrétariat général de la Commission le 3 mars 2004, le gouvernement autrichien a sollicité l'autorisation d'appliquer trois mesures dérogatoires à l'article 21, paragraphe 1, point a), de la directive 77/388/CEE.

(2) Le but de la dérogation sollicitée par l'Autriche est de rendre le destinataire redevable de la taxe sur la valeur ajoutée dans trois cas particuliers: premièrement, pour la livraison de biens donnés en garantie par un assujetti à la TVA au profit d'un autre assujetti à la TVA en exécution de cette garantie; deuxièmement, pour la livraison de biens effectuée après la cession d'un droit de réserve de propriété à un cessionnaire qui exerce ce droit; et troisièmement, pour la livraison de biens immobiliers par enchères publiques à un autre assujetti à la TVA, si le prestataire a opté pour la taxation en vertu de l'article 13 C de la 6e directive. Les mesures demandées doivent être considérées comme visant à empêcher certains types de fraude ou d'évasion fiscale dans les secteurs concernés.

(3) Lorsque des biens sont livrés à titre de garantie par un assujetti à la TVA au profit d'un autre assujetti à la TVA en exécution de cette garantie, il s'agit souvent d'une situation dans laquelle le garant qui livre les biens dispose de moyens limités pour régler ses dettes, notamment fiscales. Si le cessionnaire destinataire des biens constitués en garantie exerce ses droits et cède la garantie à un tiers, cette cession entraîne aussi une livraison du garant au cessionnaire. Dans bon nombre de cas de cette nature, la perte de TVA est intervenue du fait qu'il n'était pas possible de refuser au cessionnaire son droit à déduction et de tenir le garant fournisseur pour responsable parce qu'il était insolvable ou avait disparu. L'ampleur des problèmes que rencontre l'administration autrichienne rend nécessaire l'adoption de mesures législatives. L'assujettissement du destinataire à la TVA tel qu'il est envisagé ne s'applique qu'aux entreprises, qui peuvent généralement faire usage de leur droit à déduction, et ne concerne pas les personnes physiques. Une dérogation similaire a déjà été accordée à l'Allemagne (décision 2002/439/CE du Conseil du 2 juin 2002 [4]).

[4] JO L 151 du 11.06.2002, p.12.

(4) Dans le cas où l'acquéreur des biens dispose de moyens limités pour acquitter le montant d'une vente dû, le fournisseur des biens pratique une réserve de propriété et peut céder à un tiers, en général une banque, le droit d'exercer cette réserve et celui de faire valoir le prix d'achat, en garantie d'un prêt accordé à l'acquéreur par la banque. Si l'acquéreur des biens interrompt le remboursement du prêt, la banque exerce son droit de propriété. Les biens sont ainsi livrés de l'acquéreur initial à la banque. Dans un tel cas, la banque ne paie généralement pas à l'acquéreur initial la taxe sur le chiffre d'affaires due sur la livraison effectuée en sa faveur, mais l'utilise pour rembourser le prêt de l'acquéreur initial. Il en résulte une perte de TVA pour les autorités fiscales autrichiennes, les acquéreurs initiaux étant généralement insolvables ou ayant disparu avant que l'administration fiscale puisse les identifier et recouvrer la TVA. C'est pourquoi cette deuxième situation est comparable à l'exécution d'une garantie décrite ci-dessus.

(5) Une perte de TVA se produisait également en cas de livraison de biens immeubles vendus aux enchères publiques à un autre assujetti à la TVA dans le cadre de la liquidation judiciaire de l'entreprise initialement propriétaire des biens immeubles, et lorsque le fournisseur avait opté pour l'assujettissement à la taxe, même si, au moment de la livraison, il n'était pas financièrement en mesure d'acquitter auprès des autorités fiscales la taxe qu'il avait facturée à l'acquéreur. L'acquéreur pouvait généralement exercer son droit à déduction et le fournisseur ne versait pas de TVA aux autorités fiscales. L'ampleur du problème auquel se heurte l'administration autrichienne rend nécessaire l'adoption de mesures législatives. Les biens immeubles se caractérisent par leur valeur élevée, raison pour laquelle le montant taxable et les pertes de TVA - même lorsqu'il s'agit d'une seule transaction - sont particulièrement importants. La valeur des biens immeubles couvre généralement une TVA cachée et le maintien de l'option précitée est nécessaire pour préserver la neutralité du système de TVA. Au regard de ce qui précède, il apparaît que l'assujettissement du destinataire à la TVA tel qu'il est envisagé constitue la solution la plus appropriée, compte tenu des circonstances spécifiques et des risques particulièrement élevés encourus. La dérogation sollicitée permet d'éviter la perte de TVA, puisque les autorités fiscales ne versent de TVA à aucun des opérateurs économiques concernés. Elle permet aussi d'éviter une double responsabilité fiscale du fournisseur et du destinataire, ce qui ferait courir à ce dernier un plus grand risque économique et obligerait les autorités fiscales à effectuer des procédures de recouvrement fastidieuses. En outre, le fisc ne pourrait s'adresser au destinataire que si le recouvrement auprès du fournisseur se révélait impossible. La solution proposée permet également d'éviter la responsabilité fiscale d'un tiers (tel que le notaire), qui entraîne des charges plus élevées pour le fournisseur et le destinataire. Étant donné que la dérogation ne couvre concrètement que les livraisons entre assujettis, elle est limitée à des cas spécifiques. Des dérogations similaires ont déjà été accordées à l'Allemagne (décisions 2002/439/CE du Conseil du 2 juin 2002 [5] et 2004/291/CE du 30 mars 2004 [6]).

[5] JO L 151 du 11.06.2002, p.12.

[6] JO L 94 du 30.03.2004, p.59.

(6) La dérogation en question n'affecte pas le montant de taxe sur la valeur ajoutée due au stade de la consommation finale et n'a pas d'incidence préjudiciable sur les ressources propres des Communautés européennes issues de la taxe sur la valeur ajoutée,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

Par dérogation à l'article 21, paragraphe 1, point a) de la directive 77/388/CEE, dans la version de son article 28 octies, l'Autriche est autorisée à désigner comme redevable de la taxe sur la valeur ajoutée le destinataire des livraisons de biens visées à l'article 2 de la présente décision.

Article 2

Le destinataire de la prestation de services peut être désigné comme redevable de la taxe sur la valeur ajoutée dans les cas suivants :

1. livraison de biens donnés en garantie par un assujetti à la TVA au profit d'un autre assujetti à la TVA en exécution de cette garantie;

2. livraison de biens effectuée après la cession d'un droit de réserve de propriété à un cessionnaire qui exerce ce droit;

3. livraison de biens immeubles vendus aux enchères publiques à un autre assujetti à la TVA dans le cadre de la liquidation judiciaire de l'entreprise propriétaire des biens immeubles vendus si le fournisseur a exercé son droit de taxer la livraison.

Article 3

La présente décision expire le 31 décembre 2008.

Article 4

L'Autriche est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le [...]

Par le Conseil

Le président