FR Journal officiel de l'Union européenne C 311/38

Avis du Comité économique et social européen sur la protection des consommateurs et le traitement approprié du surendettement pour prévenir l’exclusion sociale (avis exploratoire)

2014/C 311/06

Rapporteure générale: Reine-Claude MADER

Par un courrier en date du 6 décembre 2013 et conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, M. Theodoros SOTIROPOULOS, représentant permanent de la Grèce auprès l'Union européenne, a demandé, au nom de la future présidence grecque, que le Comité économique et social européen élabore un avis exploratoire sur le thème

«Protection des consommateurs et traitement approprié du surendettement pour prévenir l'exclusion sociale».

Compte tenu de l'urgence des travaux, le Comité économique et social européen a décidé au cours de sa 498e session plénière des 29 et 30 avril 2014 (séance du 29 avril 2014) de nommer Mme Reine-Claude MADER rapporteure générale, et a adopté le présent avis par 164 voix pour, 12 voix contre et 4 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE est extrêmement attentif au problème du surendettement, qui s’est amplifié avec la crise financière, l’augmentation du coût de la vie et le recours au crédit de trésorerie. Il a eu l’occasion, au travers de différents avis, de s’exprimer sur la nécessité de prendre des mesures au niveau européen.

1.2 Il constate que, si les causes sont identifiées, il n’existe aucune définition harmonisée de la notion de surendettement, ni de moyens d’avoir une vue précise sur la situation dans les pays membres. Il demande en conséquence qu’une définition commune soit adoptée.

1.3 Cette dernière devrait comprendre les éléments suivants: (i) le ménage, comme unité de mesure pertinente pour quantifier le surendettement; (ii) engagements financiers contractés; (iii) engagements informels contractés au sein de la famille, ou d’une communauté; (iv) incapacité de paiement; (v) surendettement structurel; (vi) niveau de vie décent et (vii) insolvabilité.

1.4 Le CESE insiste pour que la protection des consommateurs soit réellement intégrée dans toutes les mesures adoptées pour la réalisation du marché intérieur.

1.5 Le traitement du surendettement doit passer par l’éducation, la prévention, des procédures adaptées qui doivent conduire à la réintégration du surendetté dans une vie économique normale.

1.6 Pour ce faire, une vue d’ensemble de la problématique du surendettement des ménages et la mise en œuvre de mesures efficaces sont indispensables.

1.7 L’éducation financière doit de prime abord être diffusée en milieu scolaire et être également disponible à tout moment et pour tous les publics. Le CESE encourage à cet égard les campagnes d’information, auxquelles doivent participer toutes les parties prenantes afin d’assurer une complémentarité des expériences. Il souligne le rôle indispensable que jouent les associations de consommateurs et les associations familiales, dans la diffusion de l’information et l’assistance apportées aux personnes qui le souhaitent.

1.8 Des dispositifs de prévention et de traitement des situations de surendettement ont été mis en place dans un certain nombre d’États membres, mais ils sont hétérogènes. Le CESE considère qu’une procédure appropriée et uniforme fondée sur l’article 38 de la Charte des droits fondamentaux, l’article 114 TFUE, voire l’article 81 TFUE doit être mise en place dans tous les États membres, selon des principes généraux proposés par la Commission dans une proposition de directive ce qui démontrera de manière concrète l’intérêt que porte le Parlement à résoudre les problèmes des citoyens européens.

1.9 Ces principes doivent porter sur le caractère rapide et gratuit de la procédure, la suspension des poursuites lorsqu’une procédure destinée à endiguer le surendettement a été ouverte, la vérification des créances, la préservation de l’habitation principale, le traitement sur un pied d’égalité des créanciers ordinaires, la possibilité d’un effacement des dettes dans les situations les plus obérées et l’obligation de laisser au surendetté un «reste à vivre» suffisant pour satisfaire de façon digne aux besoins de la vie courante, l’objectif étant de réintégrer rapidement le consommateur dans une vie économique et sociale.

1.10 Le Comité rappelle également son attachement à l’inclusion bancaire qui doit être sauvegardée pour les personnes en situation de surendettement afin d’éviter toute exclusion sociale.

1.11 Lutter contre le surendettement suppose en outre un encadrement européen de l’usure.

1.12 Pour autant, la réduction du nombre des situations de surendettement ne peut pas résulter de la seule mise en œuvre d’un dispositif de traitement. Des mesures visant à développer l’éducation domestique et financière doivent venir en complément, ce qui implique que les moyens nécessaires y soient affectés.

1.13 Enfin, il attire l’attention sur le fait que la maîtrise de l’endettement ne peut se faire sans le respect des textes. Il rappelle sur ce point qu’il soutient le concept de «crédit responsable», qui implique de la part des distributeurs comme des souscripteurs des pratiques loyales et éthiques.

2. Introduction

2.1 La Commission a constaté en 2013 dans son «Paquet investissements sociaux» (1) une forte augmentation du nombre d’expulsions et de sans-abris depuis le début de la crise, et relevé que le surendettement était une des causes de cette situation.

2.2 Le phénomène du surendettement s’est accentué au début des années 80 pour toucher de plus en plus de personnes, en n'épargnant aucune catégorie socioprofessionnelle.

2.3 Les situations de surendettement ne peuvent plus être considérées comme un problème d'individu sous l'emprise de «ses pulsions et passions». Elles reflètent aujourd'hui l'expression d'une crise sociale et sociétale.

2.4 En 2013, la Banque centrale européenne constatait que plus de la moitié de la population de la zone Euro avait des dettes auprès d’établissements financiers (2).

2.5 Selon cette enquête, le surendettement émerge généralement à la suite d’une chute imprévue de revenus, liée surtout à la perte d’un emploi, la maladie, une séparation, voire la surconsommation (3).

2.6 Après le Danemark qui, en 1984, se dota d'un dispositif complet de traitement du surendettement des particuliers, la France fut le deuxième pays européen à adopter des mesures similaires, avec la loi du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles (4).

2.7 Le surendettement touche tous les États membres, à des degrés différents. Il s’est amplifié avec la crise financière qui a déstabilisé l’économie de nombreux pays. Il est d’autant plus important d’y apporter un traitement que tous les acteurs économiques en subissent les conséquences financières; en effet, les entreprises, notamment les PME se retrouvent aussi fragilisées par les impayés émanant de leurs clients devenus insolvables.

2.8 Il est à présent plus préoccupant, car il frappe des travailleurs pauvres, des chômeurs, ayant cumulé des factures de services indispensables comme l’énergie, l’eau, les assurances et de téléphonie impayées, ainsi que des retards dans le paiement de loyers, des personnes de la classe moyenne souvent suite à un accident de la vie, mais aussi des retraités dont les pensions ont été diminuées du fait de politiques d’austérité ou qui apportent leur soutien financier à leurs proches (5). Les causes du surendettement sont identifiées. Il est dû au chômage, aux emplois précaires, à certaines situations familiales. On sait que les foyers monoparentaux sont les plus touchés. Il peut résulter dans certains cas d’un accident de la vie, un divorce, une séparation, un décès, une maladie ou un handicap dont les frais de soins sont élevés. Le coût prohibitif des frais d’inscription à l’université dans certains États membres joue aussi un rôle significatif dans le surendettement des jeunes.

2.9 L’augmentation récente du surendettement englobe une autre catégorie sociologique: les personnes de classe moyenne qui ont perdu leur emploi et se retrouvent confrontées à de lourdes charges hypothécaires sur leur habitation, sans perspective à court-terme de retrouver un nouvel emploi.

2.10 Il existe donc entre les catégories de personnes touchées et au sein d’elles une grande hétérogénéité de causes et de conséquences provoquées par le surendettement.

2.11 Le risque de surendettement est accentué par l’asymétrie entre la progression des revenus et celle du coût de la vie lié à l’évolution des modes de vie, les politiques nationales d’austérité, l’augmentation des charges de la vie courante telles que l’énergie, le logement, les communications électroniques, la téléphonie, les transports, les frais financiers.

2.12 Le recours au crédit dans une société d’abondance, incité par des campagnes publicitaires agressives et trompeuses pour compenser un manque de revenus, acquérir des biens et des services est également à l’origine du surendettement dans de nombreux cas. À cet égard, il faut relever que les publics fragiles sont «mal-endettés», car ils n’ont pas accès à toutes les formes de crédit du fait de leur manque de solvabilité. Ils sont orientés vers les formules qui s’avèrent être les plus coûteuses, du type «crédits de trésorerie», souvent associés à des cartes distribuées par différents canaux, à des taux très élevés.

2.13 Il arrive fréquemment que ce type de carte de crédit soit proposé à domicile par voie postale, et comprenne des formules telles que «félicitations, vous avez gagné un crédit gratuit, remboursement sans frais», au mépris des règles sur l’information et la protection du consommateur. Le CESE demande que la durée et le plafond d’utilisation de ces cartes soient strictement encadrés (6).

2.14 La question des taux du crédit immobilier ou du crédit à la consommation mérite également une attention particulière. Certains prêts sont consentis à des taux variables non capés qui peuvent évoluer de façon très importante en fonction du marché.

2.15 Il arrive, au prétexte de rendre des ménages solvables, que certains prêts soient octroyés avec des taux progressifs anticipant une progression des revenus, qui du fait de la crise, n’est pas intervenue, et ce en raison du plafonnement des salaires pratiqué dans certains pays, voire de leur perte.

2.16 En outre, faute d’harmonisation européenne, il n’existe pas de règlementation de l’usure dans certains États membres.

2.17 Certains ménages surendettés confrontés à des arriérés de paiement ou de remboursement encourent un risque accru d’exclusion sociale en risquant de se voir privés des services de base ou d’être expulsés de leur logement, sans oublier les problèmes d’accès aux soins engendrés par cette insécurité. À titre d’exemple, plus de 75 000 Espagnols surendettés ont été expulsés en 2012, soit 16,7 % de plus que pour l'année 2011 (7).

2.18 Bien qu’elles ne soient pas rigoureusement identiques d’un État membre à un autre, un accord se dégage sur les principales causes du surendettement. Il reste que l’on ne dispose pas des moyens d’évaluer la situation au niveau européen avec la précision qu’elle mérite, comme cela a été souligné dans les précédents avis du Comité (8). Il n’existe en effet aucun recensement européen. De surcroît, la mise en place de cet outil suppose dans un premier temps de s’accorder sur ce que l’on entend par «surendettement» ainsi que sur les critères et méthodes pour l’évaluer.

2.19 Le Comité a déjà fait ce constat et souhaité qu’un Livre vert préconisant des solutions opérationnelles et une consultation électronique soient initiées.

2.20 À cet égard, le CESE souhaite qu’une définition opérationnelle commune du surendettement soit établie au niveau européen, et qu’elle repose sur l’impossibilité pour un consommateur de faire face à l’ensemble de ses dettes, quelle que soit leur nature et de ses engagements. En effet, faute d’une telle définition capable d’évaluer précisément ce phénomène protéiforme, les actions publiques risquent d’être vaines.

2.21 Il soutient l’idée de créer un observatoire européen du surendettement sans frais budgétaire supplémentaire, intégrant des pratiques nationales déjà préexistantes et efficaces.

2.22 Enfin, le CESE considère que le traitement du surendettement doit se faire en amont grâce à l’éducation financière, outil indispensable pour développer une consommation responsable et maitrisée.

3. Pour une définition européenne opérationnelle commune du surendettement

3.1 Selon une étude publiée en février 2008 (9) fournissant une vue générale des définitions et des mesures adoptées afin de traiter le surendettement dans 18 États membres et un pays de l’Association européenne de libre-échange (10), il n’existe pas de consensus sur la définition du surendettement car les concepts divergent selon les pays.

3.2 Le surendettement est en effet un phénomène complexe, protéiforme et évolutif, comme le souligne une analyse statistique de 2013 commandée par la Direction générale «Santé-Consommateurs» (DG SANCO) de la Commission européenne (11).

3.3 Comme l’a également relevé le Conseil de l’Europe (12), il peut recouvrir des problèmes liés aux échéances de crédit et ceux qui se manifestent au jour le jour dans les difficultés à payer des factures.

3.4 Il ressort de ces différentes sources que l’unité de mesure est dans la plupart des cas le ménage. Près de la moitié des définitions nationales font référence à la durée de l’endettement ou à son caractère structurel. La majorité se réfère à la capacité de s’acquitter des engagements contractés.

3.5 Certains éléments sous-jacents communs se dégagent donc et peuvent servir de base commune.

3.6 Selon le CESE, les éléments suivants doivent être pris en considération pour une définition commune opérationnelle du surendettement: — le ménage, en tant qu’unité de mesure pertinente pour quantifier le surendettement (13); — engagements financiers contractés. Ils incluent le crédit pour l’habitation, le crédit à la consommation, les factures de téléphonie, de communication numérique, de services de base (eau, chauffage, électricité, santé…), loyers, dépenses courantes (nourriture, transport, scolarité…); — engagements informels contractés au sein de la famille, ou d’une communauté. Le CESE insiste sur la prise en considération de ce critère, car il représente une donnée de plus en plus importante dans le phénomène du surendettement; — incapacité de paiement. Le ménage surendetté est incapable de faire face à ses charges courantes ainsi qu’à celles liées à ses engagements contractés et informels; — surendettement structurel. Il s’agit d’un critère temporel destiné à couvrir les problèmes financiers persistants et continus; — niveau de vie décent. Le ménage doit être capable de respecter ses engagements financiers contractés et informels sans réduire ses dépenses minimum vitales pour maintenir son niveau de vie; — insolvabilité. Le ménage est incapable de remédier à sa situation financière en mobilisant ses actifs financiers et non financiers.

4. La prévention du surendettement

4.1 Éducation financière et consommation responsable

4.1.1 La réduction du nombre des situations de surendettement ne peut pas résulter de la seule mise en œuvre d’un dispositif législatif. Une approche holistique s’impose. Des mesures préventives doivent être prises pour l’éviter dans toute la mesure du possible.

4.1.2 La nécessité d’une éducation financière revient de façon récurrente dans les débats sur les services financiers, mais les moyens adéquats n’y sont pas alloués. Il suffit pour s’en convaincre de mettre en parallèle les sommes consacrées à la publicité et celles attribuées à l’éducation financière.

4.1.3 Parmi les mesures qu’il préconise, le CESE a déjà souligné la nécessité de développer l’éducation pour une consommation durable (14). Il considère que l’éducation financière est indispensable, car elle contribue à la bonne gestion d’un budget personnel et à la prévention du surendettement.

4.1.4 Le CESE relève que dans aucun des 18 États membres précités, l’éducation préventive n’est assurée par un prestataire unique. Il souhaite que l’Union européenne mette en place un système d’éducation à la hauteur de l’ambition affichée.

4.1.5 Il demande que l’éducation financière soit intégrée dans les programmes d’enseignements scolaires. À ce sujet, il attire l’attention sur la nécessité d’adapter cette formation à l’âge et aux connaissances des destinataires afin qu’elle réponde à leurs besoins.

4.1.6 La Commission devrait aussi inciter les États membres à prévoir un programme d’éducation financière national, soit par des enseignants, soit dans le cadre de partenariats public/privés, et communiquer davantage sur les outils existant au niveau européen.

4.1.7 Le CESE estime que les campagnes d’information et de vulgarisation sur le thème de la finance doivent être renforcées, l’éducation devant pouvoir toucher tous les publics. Il considère que ces campagnes peuvent être organisées par les différents acteurs socio-économiques, pouvoirs publics, ONG, fédérations professionnelles, fédérations de consommateurs. En fait, il s’agit de faire jouer la complémentarité entre les différentes sources d’information, dans un objectif d’intérêt général. La nécessité de cette information est d’ailleurs reconnue dans certains pays, qui ont mis en place des programmes accessibles aux citoyens.

4.1.8 Il lui paraît également important que les personnes qui le souhaitent puissent tout au long de leur vie avoir facilement accès à des informations, des conseils, à une assistance à la gestion du budget ou au règlement des difficultés qu’elles peuvent rencontrer avec leur établissement de crédit, mais aussi avec un fournisseur de services ou une administration. Il considère à cet égard qu’il convient de soutenir et de mettre en valeur le travail d’ores et déjà effectué par les associations de consommateurs, proches du public, qui apportent leur aide, tant en organisant des réunions d’information, qu’en accompagnant et assistant gratuitement les personnes concernées.

4.1.9 Enfin, la maîtrise de l’endettement ne peut pas se faire sans le respect des textes dans l’esprit et dans la lettre, sur le crédit à la consommation, le crédit immobilier et les pratiques commerciales déloyales (clauses abusives, publicité trompeuse, démarchage agressif) (15).

4.2 Prévenir le surendettement en favorisant le prêt responsable et des sanctions dissuasives en cas de violation des obligations d’information pesant sur les professionnels

4.2.1 Le comportement responsable des professionnels doit s’exercer dès les offres et les publicités qu’ils diffusent, ainsi que dans les conseils et explications qu’ils fournissent aux consommateurs lors de la souscription des emprunts. Cela nécessite une approche personnalisée dont il faut regretter qu’elle ne soit pas la norme actuelle en pratique, malgré les législations existantes et les codes de conduite que l’on trouve dans la plupart des pays. La transparence sur les produits notamment lorsqu’il s’agit d’emprunts souscrits en devises étrangères, leurs risques, pour les personnes qui se portent cautions ou pour les conjoints qui sont indirectement engagés et la clarté de l’information doivent être la règle, quel que soit le support utilisé.

4.2.2 Le CESE soutient le concept de e-crédit responsable en ce sens qu’il met en cause les cocontractants (16). Le contrôle de l’attribution des crédits à l’aide de registres va dans ce sens.

4.2.3 Dans ce contexte sensible, le CESE considère qu’une attention particulière doit être accordée au traitement des données personnelles.

4.3 Prévenir le surendettement en réglementant le crédit et le secteur professionnel du crédit au particulier

4.3.1 La directive 2008/48/CE concernant les contrats de crédit aux consommateurs (17) enjoint aux États membres d’imposer aux prêteurs ou aux intermédiaires de crédit d’informer clairement le consommateur dans leurs publicités, en mettant à leur disposition des éléments de comparaison et prévoit également les principales données financières devant figurer au contrat.

4.3.2 Cette directive fondée sur l’information du consommateur n’est pas suffisante pour prévenir le surendettement.

4.3.3 Une législation efficace dans ce domaine doit prévoir des mesures d’éducation des professionnels et des consommateurs.

4.3.4 Ainsi, certains États membres vont au-delà de cette directive et prévoient que le contrat de crédit à la consommation doit mettre en garde le consommateur contre certains abus, ou lui rappeler son droit de recevoir un tableau d’amortissement détaillé.

4.3.5 Le CESE demande une législation plus incisive et ambitieuse que la Directive 2006/114/CE en matière de publicité trompeuse et de publicité comparative (18), pour interdire certaines formes de publicité trompeuses ou abusives, notamment lorsqu’elles visent des consommateurs vulnérables ou sont déjà dans l’incapacité de rembourser leurs dettes (19).

4.4 Lutter contre l’usure

4.4.1 Le consommateur européen serait mieux protégé si un encadrement européen de l’usure existait. Le mécanisme essentiel de lutte contre l’usure consiste à fixer un taux maximum pour le coût total du crédit englobant tous les intérêts et les frais liés au contrat de crédit exprimé en pourcentage, selon la méthode connue du taux annuel effectif global (TAEG) celui-ci varierait en fonction du type de crédit et du montant emprunté.

4.4.2 Le contexte européen est très hétérogène en la matière (20).

4.4.3 En règle générale, il existe des garde-fous pour les crédits aux particuliers mais certains pays ont entièrement libéralisé leurs régimes de l'usure pour les crédits aux entreprises. Seules la France et l'Italie font encore figure d'exception.

4.4.4 Dans la plupart des pays, le contrôle des taux d'intérêt ne s'appuie pas sur la loi, mais sur la jurisprudence. C'est le cas de la Grande-Bretagne et de l'Espagne.

4.4.5 En Allemagne, les tribunaux évaluent l’usure en se basant sur les moyennes du marché publiées chaque mois par la Bundesbank pour les différents types de crédit. L’écart est considéré comme excessif quand il excède le double de celui du marché.

4.4.6 Comme la France, l'Italie dispose d'une loi régulant les taux d'intérêt. Le taux d'usure y est également réévalué chaque trimestre. Mais un taux d'intérêt y est considéré comme usuraire s'il excède de plus de 50 % le taux moyen appliqué par les banques.

5. Le traitement du surendettement

5.1 De nombreux États membres ont mis en place des procédures juridiques pour endiguer le surendettement. Au regard des données disponibles et malgré l’inexistence d’études de législations comparées ou statistiques portant sur l’ensemble des 28 États membres, il ressort que l’objectif général du traitement du surendettement est d’apporter une solution aux ménages pour éviter l’exclusion sociale, et leur permettre lorsque cela est possible, de rembourser leurs dettes dans la mesure de leurs facultés contributives. Certains dispositifs prévoient qu’il puisse y avoir un effacement partiel ou total des dettes lorsque la situation des personnes surendettées est définitivement compromise, et ce afin de leur donner une deuxième chance.

5.2 Le droit de l’insolvabilité des entreprises à l’égard duquel le CESE avait rendu un avis, offre à cet égard un exemple intéressant (21).

5.3 La plupart des pays européens ont mis en place des procédures judiciaires de traitement du surendettement qui varient quant à la nature, les conditions d’accès et l’objet des dettes.

5.3.1 Elles comportent toutes la possibilité pour le juge d’imposer un plan d’apurement aux personnes surendettées et à leurs créanciers. La décision est généralement précédée d’une phase «amiable» durant laquelle un accord entre les différentes parties est recherché sur un projet, qui donne lieu, en cas de succès, à l’homologation du projet de plan par le juge (22).

5.3.2 Parallèlement à l’intervention du juge, ces procédures peuvent prévoir la désignation d’un auxiliaire de justice (le médiateur de dettes en Belgique, le curateur aux Pays-Bas) chargé de recevoir les déclarations de créance, les vérifier, s’enquérir des conditions de vie et de l’état du patrimoine des personnes surendettées, définir le cas échéant le revenu nécessaire pour permettre à ces personnes d’assumer leurs charges courantes, conserver le surplus de revenus destiné au désintéressement des créanciers, faire vendre certains de leurs biens, élaborer un projet de plan d’apurement et contrôler l’exécution de celui-ci ainsi que la loyauté des personnes surendettées (23).

5.3.3 À cet égard, le CESE insiste sur la nécessité de prévoir à l’échelle européenne que certains biens vitaux ne puissent en aucun cas être saisis, ni être vendus à vil prix.

5.3.4 L’ouverture de ces procédures entraîne la plupart du temps l’impossibilité pour les créanciers ordinaires de mener des poursuites individuelles sur les biens ou les revenus des personnes bénéficiaires. Naturellement, ces dernières ne peuvent aggraver leur endettement sous peine de perdre le bénéfice de la procédure d’apurement.

5.3.5 Le Comité estime que l’uniformisation de ces procédures irait dans l’intérêt de la protection du consommateur contre le risque d’exclusion sociale, à condition qu’elles soient rapides, simples et sans frais pour les débiteurs qui se trouvent par principe dans une situation délicate.

5.3.6 En outre, la suspension des poursuites devrait être prononcée dès le début de la procédure afin d’éviter la pression exercée par les créanciers.

5.3.7 Le CESE attire l’attention sur la nécessité de prévoir une phase de vérification des créances de manière à ce que les droits des différentes parties soient respectés.

5.3.8 Il relève que dans certains pays, le sort fait à l’habitation principale est traité à part afin d’éviter l’expulsion des familles de leur domicile. Il s’en félicite et considère que ce devrait être systématiquement le cas afin d’éviter l’exclusion sociale des familles, ce qui doit être un objectif primordial dans l’intérêt de la société.

5.3.9 Il préconise qu’un effacement partiel ou total soit prévu pour les situations les plus obérées, afin de prévenir le risque d’exclusion sociale.

5.3.10 Le Comité considère que le recours à une procédure de traitement du surendettement ne doit pas conduire à une exclusion des services bancaires essentiels car ils sont indispensables à la vie économique et sociale.

5.3.11 Le CESE insiste sur le fait que les moyens mis à disposition pour le fonctionnement de ces dispositifs permettent un traitement personnalisé des situations. À cet égard, prévoir des systèmes d’accompagnement pour les personnes qui en ressentent la nécessité lui paraît opportun.

6. Assurer un haut niveau de protection du consommateur pour contribuer à la consolidation du marché unique

6.1 Le CESE considère que pour atteindre cet objectif, une procédure uniforme, reposant elle aussi sur la Charte des droits fondamentaux, l’article 114 TFUE, voire l’article 81 TFUE, doit être mise en place dans tous les États, selon des principes généraux que la Commission pourrait proposer dans une directive suivant les pistes de réflexion suivantes pour un marché intérieur davantage unifié.

6.2 Le CESE souligne que certaines des pistes suggérées sont déjà d’actualité dans certains États membres et qu’elles gagneraient à être généralisées.

6.3 Dispositifs d’accueil des surendettés

6.3.1 Le conseil en matière de services financiers et de consommation, l’obligation de conseil pesant sur les établissements bancaires et de crédit, ainsi que l’aide à la gestion du budget sont souvent insuffisants ou inadaptés aux personnes endettées. Les autorités publiques nationales doivent donc mettre à disposition des personnes en difficultés des services d’aide sociale capables de leur apporter si elles le souhaitent une aide immédiate, voire une aide juridique gratuite. À cet égard, les États membres pourraient soutenir et officialiser le rôle d’aide juridique que jouent les associations de protection des consommateurs.

6.3.2 Des aides sociales peuvent être prévues pour les situations d’endettement les plus critiques, afin de couvrir la consommation d’électricité et de gaz, d’habitation, d’alimentation, de santé, le paiement aux créanciers de tout ou partie des dettes.

6.3.3 Par ailleurs, un dispositif doit être mis en place pour analyser in concreto la situation des personnes, vérifier la légalité des sommes qui leur sont réclamées, négocier avec leurs créanciers un plan d’apurement ou préparer d’autres solutions telles qu’une procédure judiciaire, les informer sur leurs droits et obligations.

7. Observatoire européen du surendettement

7.1 Le CESE préconise la création d’un observatoire européen du surendettement sans coût budgétaire supplémentaire. Ce dispositif s’appuierait sur des systèmes nationaux existant, et devrait permettre de pallier le manque actuel de statistiques fiables, d’avoir une analyse approfondie des origines du surendettement, de la typologie des personnes concernées, de comparer les situations dans les États membres, les mesures proposées pour y remédier, et de mesurer l’évolution de ce phénomène.

7.2 L’observatoire pourrait être complété d’un réseau d’échanges, ouvert à toutes les personnes intéressées et au sein duquel un dialogue sur les bonnes pratiques pourrait avoir lieu.

7.3 En effet, combattre le surendettement du consommateur et prévenir l’exclusion sociale supposent une approche holistique. On ne peut pas combattre efficacement ce phénomène par des actions isolées et non coordonnés à l’échelle européenne. Il est indispensable que les consommateurs, les administrations publiques et les entreprises coopèrent davantage, afin de mettre en place des méthodes plus créatives et efficaces.

7.4 Il pourrait être composé de départements autour des thèmes suivants: collecte des données, cadres juridiques existants et actions de sensibilisation et d’éducation.

7.5 Les membres de l’observatoire seraient issus des secteurs public et privé. Le secteur privé pourrait être représenté par des membres d’associations professionnelles et de consommateurs nationales et européennes, provenant de plusieurs secteurs économiques et de zones géographiques, et engagés dans la lutte contre le surendettement. Ils participeraient activement au travail des départements de l’observatoire, éventuellement dans le cadre de groupes de travail spécialisés.

7.6 Le secteur public serait représenté par des experts nationaux nommés par les États membres, ayant établi des liens avec le secteur privé et doté d’une expérience dans le domaine du surendettement et de la protection des consommateurs. Les représentants nationaux devraient également avoir une expérience en matière de sensibilisation du grand public.

Bruxelles, le 29 avril 2014. Le Président du Comité économique et social européen Henri MALOSSE

(1) COM(2013) 83 final; avis du CESE, JO C 271 du 19.9.2013, p. 91.

(2) Banque centrale européenne 2013. Enquête de l’Eurosystème sur le patrimoine et la consommation des ménages: résultats de la première vague, Statistics Paper Series, avril 2013, p. 57-71.

(3) Eurofound 2013, Le surendettement des ménages dans l’UE: le rôle des emprunts informels, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg.

(4) Note de synthèse du Sénat: «Le traitement du surendettement». Service des affaires européennes. Avril 1998.

(5) Eurofound 2013, op. cit.

(6) JO C 18 du 19.1.2011, p. 24.

(7) L'Expansion.com avec AFP, publié le 22.3.2013.

(8) JO C 44 du 16.2.2008, p 74.

(9) Towards a common operational European definition of over-indebtedness, étude réalisée par l’OEE (Observatoire de l’Epargne européenne), le CEPS (Centre for European Policy Studies) et le PFRC (Personal Finance Research Centre de l’université de Bristol) pour la Commission Européenne DG Emploi, affaires sociales et égalité des chances.

(10) L’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, l’Espagne, la Finlande, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, la Lituanie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République tchèque, le Royaume-Uni, la Suède et la Norvège.

(11) The over-indebtedness of European households: updated mapping of the situation, nature and causes, effects and initiatives for alleviating its impact. Civic Consulting of the Consumer Policy Evaluation Consortium (CPEC), 17.01.2013.

(12) Recommandation Rec(2007)8 du Conseil des ministres aux États membres sur les solutions juridiques aux problèmes d’endettement. Conseil de l'Europe, 20.06.2007.

(13) Cette définition est dérivée de la méthodologie du Système européen de comptabilité ESA 95.

(14) JO C 318 du 29.10.2011, p. 24.

(15) Ces sujets sont englobés dans la Directive 2011/83/UE relative aux droits des consommateurs (JO L 304 du 22.11.2011, p. 64).

(16) JO C 44 du 16.2.2008, p.74 et JO C 318 du 29.10.2011, p.24.

(17) JO L 133 du 22.5.2008, p. 66.

(18) JO L 376 du 27.12.2006, p. 21.

(19) Les cas de publicité pour des «crédits gratuits», «même si contentieux», ou «même si déjà fiché à la banque nationale», ou incitant abusivement au «regroupement» de crédits antérieurement contractés, ou insistant sur la facilité ou la rapidité avec lesquelles le crédit pourrait être octroyés.

(20) Article L313-3 du Code de la Consommation. En France, l’usure est un délit passible d’un emprisonnement de deux ans et d'une amende de 45 000 euros ou de l'une de ces deux peines seulement. De plus, les perceptions excessives doivent être reversées au capital de la créance. Si celle-ci a été remboursée entre temps, le prêteur doit restituer les sommes indûment perçues, avec intérêts. Il existe un taux de l'usure pour chaque catégorie de financement. Chaque trimestre, le taux de l'usure est déterminé par la Banque de France, puis, publié au Journal officiel.

(21) JO C 271 du 19.9.2013, p. 55.

(22) Elle est intégrée à la procédure proprement dite et suit la décision judiciaire d’admission à cette procédure (France, Belgique) ou en constitue un préalable obligatoire sans en faire partie (Pays-Bas).

(23) Parfois, cette fonction d’encadrement n’est pas prévue, mais une partie des tâches énumérées ci-dessus est exercée par une administration (Commission départementale en France).