Avis du Comité économique et social sur le «XXVe rapport sur la politique de concurrence (1995)» () (97/C 75/06)

La Commission a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité CEE, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis en date du 16 avril 1996, sur le «XXVe rapport sur la politique de concurrence (1995)».

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux en la matière a élaboré son avis le 4 décembre 1996 (rapporteur: M. Bagliano).

Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant au cours de sa 341e session plénière des 18 et 19 décembre 1996 (séance du 19 décembre 1996) par 106 voix pour, 2 voix contre et 1 abstention.

I. XXVe RAPPORT SUR LA POLITIQUE DE CONCURRENCE (1995)

1. Le XXVe rapport annuel sur la politique de concurrence (1995)

1.1. Se ralliant à une suggestion du Comité économique et social, la Commission a, cette année, divisé son exercice annuel en deux parties:

- un rapport succinct (pas plus de 100 pages) décrivant les principaux développements, décisions et dispositifs législatifs en matière de concurrence;

- un deuxième rapport, séparé, sur l'application des règles de concurrence en 1995, contenant des détails et des informations qui concernent également les États membres pris individuellement.

1.2. Même si le nombre de pages a diminué, la transparence est assurée du fait de la structure et de l'articulation de l'ensemble. En effet, c'est précisément parce que le vaste thème de la «concurrence» est à la fois politique, technique et juridique que l'on peut garder distincts d'un côté les principes et les développements législatifs, et de l'autre des aspects liés aux applications tantôt administratives (décisions de la Commission) tantôt juridiques (arrêts du tribunal et de la Cour de justice), sans négliger pour autant le lien intime qui les unit: la politique de concurrence est unitaire.

1.3. Le Comité économique et social se félicite d'une telle approche, qui privilégie l'intention explicative, et d'une certaine façon didactique, pour tenir davantage compte des exigences des destinataires de ces rapports périodiques sur la politique de concurrence - ces destinataires n'étant pas uniquement des «initiés», juristes et avocats, mais des opérateurs économiques en général - dans la mesure où cette approche leur facilite la lecture et la recherche de références juridiques et législatives, efficacement résumées et commentées.

Dans le contexte de la «promotion» croissante du droit de la concurrence (cf. II, 11), il est cependant souhaitable de donner plus de place aux chapitres consacrés à l'application des règles de concurrence - nationales et communautaires - dans les États membres.

1.4. Le second rapport, séparé, est important quant à lui non seulement parce qu'il contient des informations précieuses relatives à des décisions, des arrêts et des dispositions mais aussi parce qu'il consacre un espace suffisant aux réponses de la Commission sur différents points de l'avis précédent du Comité économique et social (et des résolutions du Parlement européen) concernant le Rapport annuel, relatif à 1994 (). Cette initiative - de répondre point par point - remonte au XXe rapport pour le Parlement européen et au XXIIe pour notre Comité, et s'inscrit avantageusement dans le cadre d'une interaction et d'une collaboration plus transparentes entre les Institutions en ce qui concerne ces réflexions annuelles sur la politique de concurrence dans l'Union européenne.

1.5. Le Comité économique et social attache une grande importance à cette pratique, désormais consolidée, des observations ponctuelles de la Commission sur ses avis. Il se félicite à chaque fois d'avoir ainsi la chance - dans les sections spécialisées et en assemblée plénière - de discuter ouvertement et de façon étendue sur la politique de concurrence à l'occasion du rapport annuel de la Commission. Toutefois, l'exigence de réactions plus rapides - à cette époque d'accélération croissante des événements - amène le Comité à demander à la Commission d'envisager la possibilité d'échanges de vues à un rythme plus soutenu.

En effet, la politique de concurrence est étroitement liée à un grand nombre d'autres «politiques» communautaires, ainsi qu'à bien d'autres problèmes complexes et les événements se succèdent à des rythmes toujours plus rapides, d'où l'utilité de consultations plus fréquentes.

1.6. Il ne s'agit pas de privilégier le Comité par rapport aux autres Institutions communautaires (). Il s'agit seulement d'étendre et développer l'apport spécifique du Comité économique et social sur les volets économiques et sociaux de la politique de concurrence, tout en laissant bien entendu prioritaire le rôle du Parlement européen, qui a pour mission d'assurer le contrôle démocratique des activités de la Commission. L'ouverture et la transparence sont en effet indispensables pour un dialogue constructif tant avec le Parlement qu'avec le Comité économique et social afin de garantir non seulement le consensus démocratique (paragraphe 21 du Rapport) mais aussi un contrôle de la politique de concurrence de la Commission quant à son efficacité réelle sur le terrain, c'est-à-dire quant à sa correspondance effective à la réalité économique et sociale.

Par ailleurs, il est vrai que chaque projet de communication ou de texte législatif constitue, comme le précise la Commission dans ses réponses à l'avis précédent du Comité (), une «occasion idéale» pour la consultation et le dialogue. Toutefois, le Comité ne peut s'empêcher de confirmer et réitérer son souhait d'être associé plus à temps, tout en se rendant compte des responsabilités accrues que cela comporte, mais qui font aussi partie de l'engagement croissant et ambitieux qui est le sien.

2. La politique de concurrence dans l'Union européenne. Les «réponses» de la Commission à l'avis du Comité sur le XXIVe Rapport. La collaboration avec les autorités nationales

2.1. Une politique de concurrence efficace est un instrument essentiel pour la réalisation d'un «marché unique», activement intégré, sans frontières intérieures et avec un degré croissant de cohésion économique et sociale. Il s'agit là désormais d'une conviction unanimement partagée, mais qui nécessite néanmoins à tous les niveaux, sur le plan de l'application concrète, une action qui soit à la fois plus forte, plus cohérente et qui intervienne plus à temps. Il convient d'accélérer les procédures d'élaboration et d'adoption des propositions législatives en cours. Les Livres verts et les Livres blancs ont été, et sont toujours, à la fois des points de départ avec un grand contenu en termes de projets et de très utiles outils d'analyse, de réflexion et de suivi afin d'orienter les choix. Cependant, tout ce précieux travail est à présent mûr pour se voir concrétiser dans une proposition d'action appropriée et ponctuelle. Les trois rapports du Groupe consultatif pour la compétitivité (Competitiveness Advisory Group) ont confirmé avec autorité l'exigence prioritaire d'accélérer l'achèvement du marché européen.

2.2. En effet, la politique de concurrence n'est pas uniquement l'«application de règles» destinées à garantir une saine compétition sur le marché: elle est au contraire un élément essentiel de compétitivité. À cet égard également, le consensus est général mais il n'est pas toujours assorti de décisions adéquates et cohérentes.

S'il faut bien reconnaître que bon nombre d'initiatives réelles ont été prises, il faut cependant souligner avec force que l'on obtient le plus d'efficacité en menant à terme simultanément, ou de façon parallèle et compatible, un nombre suffisant de propositions législatives convergentes. Sur ce point, le GCC a invité «les responsables politiques européens» à redoubler leurs efforts afin de surmonter les obstacles qui freinent encore la réalisation d'un véritable «marché unique». Le Comité économique et social fait sienne cette exhortation dans l'optique d'une politique de concurrence plus vigilante, plus souple qui intervienne au bon moment et de façon cohérente avec les autres mesures nécessaires à l'achèvement et au bon fonctionnement du marché intérieur.

2.3. S'agissant du volet «application des règles», la politique de concurrence joue depuis de nombreuses années déjà le rôle - essentiel - que le Traité lui attribue, avec une efficacité et une transparence croissantes. Les «accords» entre entreprises, lorsqu'il s'agit en particulier des prix et de la répartition des marchés, les concentrations, les aides d'État, les cartels et les secteurs réglementés ou sous régime de monopole sont les domaines d'intervention où la Commission, la Cour de justice, et le Tribunal de première instance exercent une action constante de surveillance et de contrôle, pour approuver ou interdire, voire modifier. L'augmentation des affaires, en 1995, doit être interprétée davantage comme l'indice d'une plus grande transparence du système réglementaire communautaire que comme une situation de violation persistante ou croissante des règles, compte tenu également de la modestie des condamnations enregistrées.

Le Comité économique et social n'ignore pas par ailleurs la complexité croissante des phénomènes économiques, et des initiatives des opérateurs pris individuellement, qui a pour conséquence que la Commission est amenée à examiner un nombre accru d'affaires pour lesquelles l'appréciation de leur caractère licite est, précisément, réputée difficile ou incertaine par les parties concernées. La certitude juridique est un facteur positif important pour une politique de concurrence correcte, et la Commission, avec ses décisions souvent largement et remarquablement motivées, contribue à la construire et à la consolider.

Tout en se réservant de formuler certaines critiques, dans l'esprit de coopération et d'encouragement qui l'a toujours caractérisé depuis son premier avis du 30 avril 1981, le Comité économique et social exprime sa satisfaction devant les activités et les efforts qui accompagnent l'engagement manifesté par la Commission en 1995.

2.4. La Commission répond aux observations du Comité sur le XXIVe rapport, concernant certains aspects particuliers, en confirmant que la politique de concurrence ne peut être mise en oeuvre sans référence à son «contexte juridique, économique, politique et social» si elle veut vraiment être l'un des deux «grands instruments» (en consonance avec la réalisation du marché commun) () prévus par le Traité de Rome en vue de réaliser les objectifs fondamentaux de la Communauté. Plus particulièrement:

- pour les sociétés «coopératives», le Comité prend acte de l'assurance explicite que l'article 85/3 autorise, le cas échéant, à examiner ces accords «avec la souplesse nécessaire» ();

- en ce qui concerne les «échanges d'informations», la Commission reconnaît () qu'il s'agit d'un domaine délicat. Le Comité économique et social garde présent à l'esprit le VIIème rapport sur la politique de concurrence, où ont été arrêtés un certain nombre de principe généraux, mais depuis 1977, les technologies de la «communication» ont fait des progrès énormes et l'information «en temps réel» est désormais une exigence presque absolue pour les entreprises et pour beaucoup d'entre elles également un facteur, en soi, de productivité et d'efficacité et donc de croissance compétitive. Le Comité convient par ailleurs que l'appréciation de ces accords peut se fonder aussi bien sur les «intentions» des parties concernées que sur les «effets», mais il souhaite qu'elle soit en tout état de cause compatible avec cette réalité du progrès. La doctrine économique de l'oligopole, qui est l'hypothèse citée par la Commission dans sa réponse, a elle aussi modifié l'approche à retenir pour ces problèmes;

- en ce qui concerne les PME, le Comité applaudit à l'intention de la Commission () d'élargir le champ d'application de ses règlements d'exemption par catégories de manière à libérer de l'interdiction des ententes les accords procompétitifs entre PME, ainsi qu'à l'engagement de principe de la Commission d'adopter une attitude favorable à la coopération d'une manière générale.

2.5. En tant qu'instrument essentiel pour la compétitivité la politique de concurrence doit se rattacher aux autres politiques communautaires, «et notamment à la politique industrielle, commerciale, de l'emploi, de la cohésion sociale et de la compétitivité, contre l'inflation et pour la défense des consommateurs», comme le répétait une fois encore le Comité dans son avis précédent sur le XXIVe rapport (paragraphe 3.3).

La Commission, dans bon nombre de réponses au Comité, confirme l'attention spéciale qu'elle porte aux liens entre la politique de concurrence et les autres secteurs socioéconomiques, en citant à titre d'exemple le paragraphe du rapport intitulé précisément, «Concurrence et environnement» et souligne par ailleurs que la politique de concurrence apparaît comme «un outil indispensable de la politique industrielle ()». La politique de concurrence n'est pas, en effet, l'application pure et simple de règles mais une «politique» au sens le plus élevé et le plus complet du terme.

2.6. La politique de concurrence dans l'Union européenne, cependant, a besoin de mettre en oeuvre un processus de révision, efficace et continu.

À ce propos, le Comité économique et social réitère à la Commission sa recommandation de repenser avec la souplesse nécessaire les coopérations en sens vertical, qui ne doivent pas nécessairement tomber, en soi, sous l'interdiction de l'article 85 du Traité de Rome. Le Livre vert sera l'occasion d'un débat utile, que l'on espère rapide, et de choix clairs et compatibles avec les délais.

Toujours à propos de rapidité et de clarté, la même chose vaut pour le droit procédural, qui remonte essentiellement au début des années 60. Les droits de la défense, l'accès aux dossiers, la longueur des procédures (même si des progrès ont été enregistrés concernant ce dernier aspect), doivent être améliorés. Ni la redéfinition récente du rôle du conseiller - auditeur, ni la «sauvegarde ultime qu'offre le droit de recours devant les juridictions européennes» (comme le dit la Commission au n° 51 de son rapport) ne sont à même de rassurer les entreprises et les citoyens, qui exigent à juste titre transparence mais aussi rapidité. Aux fins de la compétitivité, le coût des contentieux peut et doit être réduit.

2.7. Pour être efficace, une politique de concurrence communautaire a besoin, dans une mesure croissante, de la collaboration des autorités nationales. Les critères de répartition doivent être clairs et précis comme l'envisage la Commission, lorsqu'elle tente de renforcer l'application décentralisée des articles 85.1 et 86, bien entendu dans le respect des dispositions déjà arrêtées par le Traité. Tous les efforts devront être consentis pour éviter l'apparition de conflits de compétences et d'intérêts. En réalité, l'intérêt devrait être unique, à savoir celui d'atteindre l'objectif d'une concurrence équitable à tous les niveaux, national et communautaire. La compétence devrait revenir - dans les cas qui ne relèvent pas «de iure» de celle de la Commission - à l'Autorité le plus en mesure d'apprécier et de décider.

Si par ailleurs, on enregistrait encore des progrès significatifs dans l'harmonisation des législations nationales, le risque d'interprétations ou d'applications «diversifiés» (c'est ainsi que notre Comité exprimait sa préoccupation dans son avis sur le XXIVe rapport, paragraphe 8.1) pourrait diminuer sensiblement. En particulier, les États membres qui en seraient encore dépourvus devraient adopter les législations nécessaires pour permettre aux autorités nationales de concurrence d'appliquer les articles 85, paragraphe 1, et 86 du Traité CE (voir II, projet de communication relative à la coopération entre la Commission et les autorités de concurrence des États membres).

3. Monopoles - Réseaux transeuropéens - Transports - Télécommunications - Environnement - Professions libérales

3.1. Monopoles

La libéralisation des marchés traditionnellement sous régime de monopole compte désormais parmi les priorités de la «politique de concurrence», si l'on veut créer un véritable marché intérieur. La libéralisation accroîtra la compétitivité et stimulera l'innovation, si elle s'inscrit toutefois dans le cadre d'une «politique de concurrence» qui abattrait les obstacles juridiques en ouvrant l'accès au marché et qui serait prête à condamner tout abus de position dominante et tout accord anticoncurrentiel, cela en préservant, en tout état de cause, les exigences du service public.

Libéraliser ne doit en aucun cas faire renoncer aux objectifs de cohésion sociale de la construction communautaire. La préoccupation du Comité concernant d'éventuels problèmes sociaux est prise en compte par la Commission, qui confirme que c'est pour cette raison qu'elle est favorable à une libéralisation progressive ().

La Commission précise dans ses «réponses» au Comité que «la garantie d'un service universel» de qualité est au coeur de (sa) politique de libéralisation et ajoute que «un tel service peut aussi être fourni dans un environnement concurrentiel et par des opérateurs publics ou privés ()». Toutefois, la fourniture d'un service universel doit être garantie en tout cas dans ceux des secteurs où les seules forces du marché ne sont pas suffisantes et où le droit d'accès des citoyens européens est remis en question.

3.2. Réseaux transeuropéens

Le développement des réseaux transeuropéens est une priorité sanctionnée par le Traité. Il n'est pas possible de créer un marché intérieur, effectivement intégré, sans développer au niveau européen les «réseaux de communication»: transports, télécommunications, énergie, qui ont un «rôle vital pour l'emploi, la compétitivité et la cohésion à l'intérieur de l'Union européenne», comme le dit d'emblée la Commission en présentant son rapport annuel au Conseil et au Parlement européen. Le Comité souligne une fois encore l'impact considérable qu'aura la réalisation des différents projets sur la compétitivité. Il est cependant souhaitable d'élaborer des procédures institutionnelles afin que les nombreux projets destinés à améliorer les infrastructures transeuropéennes de transport ne subissent pas de retards, sans compromettre pour autant la justesse des décisions. Le Comité prend acte, par ailleurs, et se félicite, des efforts fournis par la Commission pour mettre au point des règles communes pour le marché intérieur de l'énergie mais note que l'économie de ces règles doit encore être arrêtée de manière satisfaisante. Il est sûrement vrai, comme l'affirme la Commission au paragraphe 117 du XXVe Rapport (en citant le rapport Ciampi) que l'absence de libéralisation dans le secteur de l'énergie «a un impact très négatif sur la compétitivité de l'économie européenne». Néanmoins, cette libéralisation doit s'inscrire dans un cadre juridique déterminé, afin d'établir «un équilibre, dans la mesure du possible, entre les règles de concurrence et le respect des obligations de services publics ()» et de prendre soigneusement en compte l'importance pour l'UE de sa sécurité d'approvisionnement.

3.3. Transports maritimes

L'exemption par catégorie, conformément à l'article 85 paragraphe 3, adoptée en 1995, s'appliquant aux consortia entre compagnies maritimes de ligne, reconnaît que les accords en question peuvent avoir comme finalité aussi bien l'amélioration de la productivité que la qualité des services. Il va de soi, cependant, que ces accords doivent toujours s'inscrire dans le contexte d'une concurrence suffisante. S'agissant des «conférences maritimes», le règlement 405/86 d'exemption par catégorie a été controversé dès le début: le Comité souhaite dès lors qu'il soit procédé à une évaluation réaliste de ses effets.

3.4. Transports aériens

En ce qui concerne les transports aériens, il convient sans aucun doute de souscrire à l'approche au cas par cas retenue par la Commission. La restructuration du «ciel européen» pour réduire les coûts et améliorer la qualité des services doit incontestablement être facilitée mais il est essentiel de préserver dans le même temps une concurrence effective ainsi que l'accès d'opérateurs potentiels, notamment en exerçant une surveillance efficace des procédures d'octroi des créneaux. En ce qui concerne les transports de marchandises, le Comité prend acte du réalisme dont a fait preuve la Commission en supprimant, au milieu de cette année, l'exemption par catégorie dont bénéficiaient les compagnies aériennes, avec pour résultat, toutefois, des prix de loin supérieurs à ceux du marché.

3.5. Télécommunications

L'application des règles de concurrence contribuera sans aucun doute à préserver le dynamisme du secteur des télécommunications, secteur d'avenir mais qui offre dès à présent des occasions concrètes de lancer des initiatives économiques. Le Comité attend les Livres verts que la Commission a inscrits à son programme pour cette année et espère que ses réflexions seront rapides et imprégnées de réalisme.

«Les réseaux de télécommunication sont la colonne vertébrale de la future société de l'information», c'est sur ces mots que la Commission conclut son rapport annuel 1995. Si cela est vrai, comme on en est désormais convaincu de toutes parts, la «politique de concurrence» doit aiguiser ses outils de surveillance mais surtout considérer avec des critères de souplesse toute initiative émanant de ce secteur, tout en sauvegardant à la fois le progrès et l'intérêt collectif. Dans la perspective d'une libéralisation à part entière, le Comité souligne une fois encore l'importance du «service universel» et de son financement.

3.6. Environnement

La Commission compte, à l'état de projets, un grand nombre d'initiatives en faveur de l'environnement et du développement durable: le Comité économique et social est d'accord pour inclure l'amélioration des conditions environnementales parmi les hypothèses d'exemption, ex article 85 paragraphe 3. Les accords volontaires, entre l'industrie et l'administration publique, qui ont pour objectif la protection de l'environnement méritent un traitement favorable en ce qui concerne l'application des règles de concurrence. Dans ce secteur, il pourra se créer de nouveaux marchés qui, dans le cadre d'une politique de l'environnement avec des objectifs précis, offriront de nouveaux développements positifs en termes de croissance et d'emploi, dans un régime de concurrence équitable et efficace.

3.7. Professions libérales

Dans le secteur des professions libérales également, l'intervention de la Commission est pour le moins opportune. Certaines pratiques ou certains accords associatifs, voire des situations de nature corporative, risquent de créer des entraves aux échanges et de perturber la libre concurrence.

4. Le contrôle des concentrations

4.1. La révision du règlement (CEE) n° 4064/89 est à présent entrée dans la phase des projets plus concrets, suite aux discussions et aux réflexions sur le Livre vert. Le Comité économique et social confirme sa préférence pour un abaissement des seuils, comme il l'a expliqué en détail dans son avis sur le Livre vert (), mais il n'a pas exclu de pouvoir considérer favorablement d'éventuelles alternatives liées aux notifications «multiples». Un critère différent pour déterminer la «dimension communautaire» peut en effet être rattaché à l'obligation de notification dans deux États membres ou plus même sans que soient atteints les seuils actuels. Il faut ensuite considérer, dans ces cas, le rôle des autorités nationales qui pourraient acquérir une compétence jusqu'à une limite déterminée de chiffre d'affaire pour la concentration en question.

4.2. Outre le problème des seuils, la révision du règlement (CEE) n° 4064/89 affronte celui des entreprises communes, «coopératives» à part entière. À cet égard, le Comité recommande à la Commission d'user de la plus grande clarté de manière à éviter de néfastes incertitudes et des discriminations tout aussi préjudiciables, en soulignant la nécessité de trouver une solution adéquate également pour les autres entreprises communes, non «à part entière» mais «structurelles».

Le Comité économique et social a adopté un avis séparé sur les propositions de la Commission ().

5. Les aides d'État

5.1. Tout en convenant de la contradiction entre régime de concurrence et aides d'État, ou en tout cas publiques, la Commission, dans ses réponses à l'avis précédent du Comité (), précise que le Traité de Rome instaure plutôt un «système néolibéral modéré» où les États membres jouent le rôle que leur assigne, précisément, une économie mixte. La politique des aides nationales doit cependant faire l'objet d'un contrôle et d'une surveillance attentive et la Commission doit multiplier ses efforts dans le sens d'une transparence toujours plus grande et de la sauvegarde des droits des tiers.

5.2. Le Comité considère en effet que les aides des États membres peuvent constituer un facteur de distorsion de la concurrence. À cet égard, le Comité souligne l'importance et l'actualité du rapport étroit entre politique de concurrence et politique de cohésion, économique et sociale, et souhaite que la Commission y consacre une réflexion spécifique dans son prochain «rapport» sur les aides d'État.

5.3. L'objectif ne peut être que la réduction des aides, la révision des règles, une clarté accrue. Cependant, les procédures également doivent faire l'objet d'initiatives plus fortes. La Commission devrait adopter un règlement pour formaliser les droits des tiers en laissant de côté le fait que ce sont parfois les tiers, précisément, qui contrôlent et découvrent les cas d'illégalité ou d'abus.

5.4. L'information doit aussi être améliorée. La Commission publie au Journal officiel les ouvertures et les fermetures de procédure ainsi que la liste des aides qui n'ont pas fait l'objet de remarques, mais il serait très utile de disposer d'un registre public recueillant toutes les affaires.

6. Une Agence européenne autonome

6.1. La politique de concurrence couvre quatre grands champs d'application: les ententes, l'abus de position dominante, les concentrations et les aides d'État. Au moment d'envisager la création d'une Agence autonome pour les questions de concurrence, il conviendrait de préciser si ses compétences concernent seulement les concentrations ou également les articles 85 et 86, voire même les articles 90 et suivants. Même si elle devait se limiter aux concentrations - ce qui est le plus vraisemblable - cette hypothèse ne rencontre pas l'accord du Comité, qui s'est déjà prononcé défavorablement à plusieurs occasions et qui entend, dans le présent contexte, motiver son désaccord plus en détail.

6.2. Dans le Traité de Rome, les «règles de concurrence» sont des instruments devant permettre de réaliser les finalités de l'Union européenne (articles 2 et 3g). Ces règles ont donc vu le jour intrinsèquement avec un contenu «politique». Le Traité a une cohérence propre, une validité unitaire et, enfin, une longue expérience au niveau de l'application, précisément en ce qui concerne la politique de concurrence. La Cour de justice et le Tribunal de 1ère instance complètent les structures. L'expérience en soi n'est pas négative (bien qu'elle soit améliorable, à l'évidence, et on est en train d'y travailler) mais difficile à transposer sur d'autres plans, extérieurs, sinon étrangers, aux objectifs de l'Union européenne.

6.3. Si on veut séparer l'appréciation «technique» de l'appréciation politique, on contredit le principe même du Traité, qui est la réalisation d'un «marché unique»: la Commission a la responsabilité d'en garantir le fonctionnement correct par le biais d'une politique de concurrence qui trouve précisément sa justification dans le cadre de toutes les autres politiques communautaires. Pour réaliser les objectifs du Traité, il est essentiel de coordonner les politiques communautaires et c'est la raison pour laquelle la Commission est dotée, outre du pouvoir de contrôle et de sanction, également du pouvoir d'exemption des interdictions.

6.4. Il apparaît difficile, et incohérent, de séparer le «contenu» du droit de la concurrence de la «compétence» de l'organe appelé à appliquer ce droit, de même qu'il apparaît difficile, et incohérent, de «fractionner la compétence» entre, d'une part, les dispositions en matière de concurrence (concentrations ou bien concentrations et ententes) et, d'autre part, les autres dispositions (ententes et aides, ou bien seulement aides). Une autorité «indépendante» (vis-à-vis de qui?) poserait par ailleurs d'innombrables problèmes de définition (composition, contrôle) et de fonctionnement (décisions sujettes à recours? Recours auprès de la Cour de justice ou de la Commission?).

6.5. La protection de la libre concurrence dans l'Union européenne est un thème complexe et l'instrument de politique de concurrence que la Commission gère dans une vision globale ne peut être ni remplacé ni délégué.

7. Les relations internationales

7.1. Les rapports avec les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne

Le Comité se félicite de l'engagement manifesté par la Commission en faveur de la réalisation effective, dans le secteur de la politique de concurrence, de la stratégie de préadhésion des pays de l'Europe centrale et orientale (PECO) établie par le Conseil européen de Cannes de juin 1995.

Le Comité fait remarquer cependant l'exigence que l'action de la Commission se développe avec un engagement semblable non seulement vis-à-vis du premier groupe de PECO qui ont signé les accords européens mais également vis-à-vis des PECO restants qui ont eux aussi présenté une demande d'adhésion à l'Union européenne (Lettonie, Lituanie, Estonie et récemment Slovénie).

7.2. À cet égard, le Comité souligne l'importance des programmes de formation, d'assistance technique dans le domaine législatif, du développement de la coopération avec les autorités nationales en matière de concurrence, ainsi que des initiatives d'information auprès des entreprises. Le Comité souhaite que les ressources disponibles pour de telles interventions soient à la hauteur de l'affirmation contenue dans le «Livre blanc sur la préparation des PECO à l'intégration dans le marché intérieur»: «En matière de concurrence, les besoins ne se limitent pas à l'adoption d'une législation et à la mise en place de structures. Il faut un effort continu d'application des mesures pour que celles-ci soient aussi largement connues et acceptées que possible et que chacun s'attende à ce qu'elles soient effectivement mises en oeuvre. Ce n'est qu'alors que le marché intérieur donne toute sa mesure».

7.3. Le Comité fait observer néanmoins que la mise en oeuvre de la «stratégie de préadhésion» dans le secteur de la politique de concurrence ne doit pas faire passer au second plan l'exigence d'appliquer, dans les délais fixés, les règles de concurrence prévues par les accords européens déjà en vigueur entre l'Union européenne et les différents PECO, règles qui sont essentiellement celles du Traité de Rome. À cet égard, le Comité indique comme particulièrement urgente l'adoption des dispositions d'application en matière d'aides d'État. L'ouverture du marché unique européen aux importations en provenance des PECO, qui est pratiquement chose faite, ne permet en effet aucun atermoiement, et ce pour éviter à la fois des répercussions défavorables sur les «économies en transition» et pour empêcher l'apparition de distorsions de la concurrence sur le marché unique européen, également du fait des investisseurs extraeuropéens qui commencent à s'implanter dans les PECO.

7.4. Le Comité considère dès lors comme prioritaire l'exigence que les PECO garantissent dès à présent la transparence dans le secteur des aides publiques en publiant annuellement les montants globaux et les entreprises bénéficiaires. Enfin, il souhaite que soient instituées dès que possible (comme le suggère le Livre blanc) des autorités nationales de contrôle des aides d'État qui soient en mesure d'appliquer les dispositions prévues par les accords européens en vigueur.

7.5. Dans ses réponses (), la Commission partage l'observation du Comité quant à la nécessité - dans les rapports avec les PECO et notamment en matière de politique de concurrence - de faire respecter certains paramètres sociaux ainsi que la crainte que des phénomènes de délocalisation industrielle et d'accélération de la restructuration industrielle, puissent avoir des répercussions négatives à la fois sur le plan économique et sur le plan social, ainsi que sur l'emploi. L'analyse des effets des aides, prévue dans les accords européens, sera plus que jamais utile à cette fin.

7.6. Relations avec les Organisations internationales multilatérales

Le Comité économique et social a toujours soutenu l'action de la Commission auprès des Organisations internationales et surtout encouragé le lancement d'initiatives concrètes pour promouvoir, également au niveau mondial, une convergence progressive des règles de concurrence. L'OCDE, la CNUCED et l'OMC sont à juste titre ses interlocuteurs, et l'OMC surtout peut jouer un rôle essentiel pour réaliser progressivement une coopération plus étroite entre les autorités compétentes.

7.7. Il convient de prendre acte que tout ce qui se passe dans le monde d'aujourd'hui, du fait des hommes et des institutions, des États, des associations, demande un degré croissant de transparence. Parallèlement, on assiste à une prise de conscience toujours plus grande des nombreux problèmes auxquels sont confrontés, au seuil du troisième millénaire, les hommes, les institutions, les États et les associations. Tel est le résultat de la libéralisation et de la mondialisation, qui imposent à la politique de concurrence une dimension nouvelle, internationale.

7.8. Les conclusions de la réunion de décembre 1996 de l'OMC à Singapour devront être prises en compte dans l'optique d'une approche réaliste et graduelle.

8. Globalisation, concurrence, croissance

8.1. Même si la Communauté européenne fait preuve d'un engagement certain, l'Europe ne peut espérer relever le défi de la globalisation (et pas seulement de l'économie), soutenir la concurrence avec d'autres zones et régions du monde et défendre le modèle social européen sans une forte transparence institutionnelle. Le futur institutionnel de l'Union européenne sera déterminant également pour son avenir économique et social. Exiger le respect des règles de concurrence, au niveau mondial, requiert autorité et crédibilité.

8.2. Il faut un engagement nouveau et aussi plus d'imagination et de courage. Promouvoir la concurrence veut dire stimuler la compétitivité et l'innovation, et étendre ainsi l'offre de biens et de services. Dès lors: nouveaux produits, nouveaux services, mais aussi nouvelles professions et nouveaux métiers. D'où de nouvelles possibilités d'emploi. Une politique de concurrence éclairée et prévoyante doit créer des conditions favorables pour accompagner l'apparition de nouvelles professions et de nouveaux métiers.

Les grands thèmes porteurs que sont l'environnement, le temps libre et la culture doivent être davantage considérés comme les secteurs qui ont aujourd'hui les plus grandes capacités de développer l'offre de travail. La politique de concurrence peut se rattacher à la politique de l'emploi si, dans le respect des règles, elle facilite les initiatives de collaboration dans ces secteurs naissants, sûrement des secteurs d'avenir, mais porteurs dès à présent de potentiels susceptibles de se développer rapidement.

8.3. Le vrai problème, dès lors, n'est pas d'insister sur la pression à appliquer en vue de faciliter les activités existantes mais bien d'en créer de nouvelles. L'économie de l'environnement et de la culture, avec les industries et les services y afférents, suffirait peut-être à elle seule à atténuer les tensions en matière d'emploi, également à court terme. Dans cette perspective, il est urgent de développer une formation professionnelle sérieuse et sélective, correctement programmée et clairement rattachée à des nouveaux profils professionnels précis et concrets.

8.4. Un contexte concurrentiel ouvert et favorable aux «nouveautés» sera la meilleure condition pour favoriser l'investissement des ressources produites par l'économie de marché dans les biens sociaux et collectifs susceptibles de créer du travail et de promouvoir la qualité sociale. Il conviendrait par exemple de mettre au point une politique d'encouragement fiscal appropriée, s'adressant aussi bien aux entreprises qu'aux citoyens pris individuellement, conjointement à l'utilisation optimale des nouvelles sources de financement possibles (comme celle constituée par les Fonds structurels de l'Union européenne) comme un apport de ressources supplémentaires pour soutenir les biens et les activités culturels.

8.5. Mais il s'agit surtout d'un défi au monde des entreprises, lesquelles devront faire preuve de nouvelles capacités, de nouvelles formes d'organisation, de nouvelles orientations. Il suffit de penser au vaste univers des entreprises qui gravitent dès à présent autour des services et des productions culturels et qui affichent d'importants besoins de croissance et de consolidation. De même, ne sont pas à exclure les partenariats de type stratégique, avec les grandes entreprises et avec le monde de la recherche, dans le vaste domaine des retombées technologiques des activités culturelles, c'est-à-dire des applications des nouvelles technologies à ces activités.

II. «PROJET DE COMMUNICATION DE LA COMMISSION RELATIVE À LA COOPÉRATION ENTRE LA COMMISSION ET LES AUTORITÉS DE CONCURRENCE DES ÉTATS MEMBRES POUR LE TRAITEMENT D'AFFAIRES RELEVANT DES ARTICLES 85,1 ET 86 DU TRAITÉ CE» ()

1. Invité par la Commission à présenter d'éventuelles observations, le Comité a décidé de joindre son avis sur cette «Communication» à celui sur le XXVe Rapport sur la politique de concurrence, afin de gagner du temps.

2. Dans son avis précédent sur le XXIVe Rapport annuel, le Comité, concernant la décentralisation de l'application du droit de la concurrence, avait signalé le risque à la fois d'une «application diversifiée» et d'un «conflit d'intérêt» avec les autorités nationales. Dans ses «réponses», la Commission réagit au paragraphe 8 de l'avis du Comité en affirmant que: «Pour prévenir les dangers mentionnés par le CES, la méthode de répartition des affaires entre la Commission et les autorités nationales sera capitale. Si les États membres se limitent à traiter les infractions dont les effets se concentrent sur un seul marché national (comme le prévoit notre avant-projet), les risques d'"application diversifiée" et de conflits entre Communauté et États membres devraient pouvoir être maîtrisés».

3. Il faut reconnaître à cet égard que la Commission s'efforce depuis plusieurs années de mettre en oeuvre une politique tendant à décentraliser davantage l'application des articles 85 et 86 du Traité, de manière à rendre la politique de concurrence plus efficace et plus accessible au public. Un premier pas dans ce sens a été la «Communication relative à la coopération entre la Commission et les juridictions nationales pour l'application des articles 85 et 86 du Traité CEE» ().

4. Le second pas dans ce sens est le projet de communication à l'examen, qui concerne la coopération avec les autorités de concurrence des États membres, et dont l'objectif est de «renforcer» leur rôle et d'organiser des «liaisons étroites et constantes» entre elles et la Commission, dans le respect du «principe de subsidiarité» et du «principe du niveau le plus proche du citoyen».

5. Dans ce projet de communication, avant de fournir les «lignes d'orientation pour la répartition des affaires» entre elle-même et les autorités nationales, la Commission réaffirme qu'il convient «dans toute la mesure du possible, que le contrôle soit exercé par une seule autorité... (...) ...sans exclure la possibilité, dans des cas adéquats, d'un traitement concerté d'une affaire par deux autorités», en ajoutant que «ce contrôle unique est avantageux pour les entreprises» (I-4).

À cet égard, le Comité ne peut que confirmer son accord de principe, quant à l'idée d'un «contrôle unique» mais il ne se cache pas que le «traitement concerté» peut poser certains problèmes (qui apprécie l'existence d'une «position dominante»?), et ce, entre autres, en raison du manque de règles de procédure harmonisées.

6. «La Commission entend promouvoir cette coopération à l'égard des autorités de concurrence de tous les États membres» mais elle doit constater que dans «plusieurs d'entre eux, la législation nationale ne prévoit actuellement pas les moyens procéduraux d'appliquer l'article 85 paragraphe 1 et l'article 86 du Traité» (I-5 de la Commission).

Cette considération est importante au point de figurer également dans les observations finales où «La Commission invite les États membres qui en sont encore dépourvus de se doter d'une législation permettant à leur autorité de concurrence de mettre en oeuvre efficacement les articles 85, paragraphe 1 et 86» (V-1).

Ceci constitue la seule invitation, explicite et en guise de conclusion, après celle lancée en introduction (I-3, 3e alinéa) aux entreprises afin qu'elles s'adressent «davantage aux autorités de concurrence des États membres pour renforcer l'application de l'article 85 paragraphe 1 et de l'article 86 du Traité».

À cet égard, on ne peut toutefois nier que la Commission ait déployé, et continue à déployer, tous les efforts possibles sur le plan de l'information, de la transparence et de la «promotion», aux fins d'associer les juridictions et les autorités nationales, et les entreprises elles-mêmes, pour accroître «l'efficacité des articles 85 et 86 du Traité» (I-3).

7. Dans le projet de communication, les «lignes d'orientation pour la répartition des affaires» entre les autorités nationales et la Commission se fondent sur les «effets essentiellement nationaux» et sur la «nature de l'infraction». La Commission toutefois, «traitera les affaires présentant un intérêt particulier pour la Communauté» (II-2, 2e alinéa), sans préjudice de la «compétence exclusive» de la Commission pour appliquer les exemptions ex article 85.3.

En pratique donc, la décentralisation de l'application du droit communautaire se limite aux affaires d'intérêt «essentiellement national», c'est-à-dire aux ententes et aux abus de position dominante, comme le précise la Commission, mis en oeuvre dans un seul État membre et dont les effets se produisent uniquement dans ledit État, à l'exclusion toutefois des «affaires soulevant un problème juridique nouveau» (II-2.3, 2e alinéa). Il s'agit en fin de compte d'une décentralisation plutôt timide et qui n'entraîne en tout cas pas d'élargissement substantiel des compétences des autorités nationales.

8. La Communication distingue les «affaires dont la Commission est saisie la première» (plaintes) de celles «dont une autorité nationale est saisie la première» (plaintes ou notifications).

«La Commission est en droit de rejeter une plainte lorsqu'elle constate que l'affaire ne présente pas un intérêt suffisant» (III-1.1) mais elle doit demander à l'autorité de concurrence de l'État membre si elle «accepterait d'instruire la plainte et de statuer sur elle» (III-1.3) et mettre à sa disposition, dans certaines limites, les documents pertinents en sa possession.

«Une coopération étroite» (IV-1, 4e alinéa) est prévue plus loin pour les affaires dont une autorité nationale a été saisie la première, laquelle peut s'informer auprès de la Commission sur l'état d'une éventuelle procédure parallèle.

9. La Communication considère enfin le cas des «notifications dilatoires» à la Commission par une entreprise «menacée d'une interdiction d'une entente» à la suite d'une procédure nationale. À cet égard, elle prévoit une procédure particulière qui se base sur un «avis provisoire» rendu par la Commission sur la «probabilité» ou non d'une exemption.

Dans cette hypothèse, l'incertitude persiste. En effet, le texte ne prévoit pas de délais pour la transmission par la Commission, aux autorités nationales et aux entreprises, de son appréciation «de prime abord», de même qu'il ne prévoit pas que les entreprises en cause puissent être entendues, sans parler du risque que l'appréciation provisoire ne se transforme en appréciation définitive.

10. La Communication ne semble rien ajouter de neuf pour ce qui est de l'intention de préciser les critères de répartition des affaires entre les autorités nationales et la Commission. Des améliorations seront en tout cas possibles dans les rapports bureaucratiques.

Quant aux «orientations», que la Commission a soigneusement appliquées à la matière considérée, elles sont pour l'essentiel reprises de la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de première instance. Du reste, la Commission ne peut ni en dire davantage, ni aller plus loin.

11. L'intention de cette Communication est sans conteste louable. On en parle et on en discute depuis de nombreuses années. Toutefois, le résultat n'apparaît pas adéquat, ni convaincant, la seule amélioration possible pouvant, peut-être, concerner les rapports formels entre la Commission et les autorités nationales, dans l'espoir toutefois que les délais ne s'allongent pas trop et puissent au contraire se rétrécir sensiblement. Une décentralisation effective et efficace passe en effet par des actions plus incisives comme, par exemple:

- la révision du règlement (CEE) n° 17/62 et

- l'harmonisation des droits nationaux de la concurrence, avec priorité et urgence pour les règles de procédure.

12. En tout état de cause, le Comité veut encourager la Commission dans son action de «promotion du droit de la concurrence». Néanmoins, précisément parce qu'il est conscient des difficultés, il conclut la présente contribution en soulignant les termes dans lesquels la Commission, l'année dernière, à propos de collaboration, avait adroitement résumé le problème: «Un arsenal législatif n'est toutefois pas suffisant; encore faut-il qu'existent la volonté et les moyens de l'utiliser» (XXIVe Rapport sur la politique de concurrence, paragraphe 42). En fin de compte, toutefois, la volonté de collaborer est un problème qu'il incombe au premier chef à la Commission et aux États membres de résoudre avec des moyens appropriés, en toute loyauté et transparence. Les voeux et le soutien du Comité vont dans ce sens.

Bruxelles, le 19 décembre 1996.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO n° C 262 du 10. 9. 1996, p. 5.

() Partie II - IX-B-2.

() IX-B-2, 10 («réponses»).

() JO n° C 39 du 12. 2. 1996.

() IX-B-2, 3.2.

() IX-B-2, 3.6.

() IX-B-2, 4.3.

() IX-B-2, 4.4.

() IX-B-2, 3.2 et 3.3.

() IX-B-2, 7.5.

() IX-B-2, 7.3.

() Doc. CES 1269/96, n° 5.4.

() JO n° C 295 du 7. 10. 1996, p. 12.5.

() Communication relative à la révision du règlement sur les concentrations - Doc. COM(96) 313 final - Avis CES 1266/96 du 31 octobre 1996.

() IX-B-2, 6.2.

() IX-B-2, 9.1/9.3.

() JO n° C 39 du 13. 2. 1993, p. 6.