Résumé Un certain nombre de réformes du système de justice ont été réalisées en 2019, ou sont en cours d’élaboration. Un conseil supérieur de la magistrature (Judicial Council) indépendant a notamment été mis en place à la fin de cette même année. Bien que la perception de l’indépendance du pouvoir judiciaire soit déjà bonne, le Conseil contribuera à renforcer encore cette indépendance vis-à-vis des pouvoirs exécutif et législatif. Son comité de déontologie judiciaire (Judicial Conduct Committee) sera chargé des procédures disciplinaires, mais la décision finale concernant la révocation des juges demeure une prérogative du Parlement (Oireachtas). Une réforme visant à modifier le système de nomination et de promotion des juges est également prévue. Il importe que cette réforme préserve l’indépendance de la justice, et qu’elle soit menée dans le respect des recommandations du Conseil de l’Europe. Un groupe de travail doit examiner le nombre et le type de juges qui seront nécessaires pour assurer une administration efficiente de la justice au cours des cinq prochaines années. La révision de la justice civile en cours pourrait être l’occasion d’améliorer l’accès à la justice, en particulier par le système d’aide juridique. La numérisation et les ressources du système de justice, notamment le nombre de juges, demeurent problématiques. L’Irlande a réalisé plusieurs réformes destinées à intensifier la lutte contre la corruption, notamment par la loi de 2018 sur la justice pénale (Criminal Justice Act 2018) (délits de corruption). Cette loi sur la justice pénale couvre plusieurs délits liés à la corruption. Elle contient toutefois une disposition relative à la double incrimination qui pourrait limiter la possibilité de poursuivre les auteurs de corruption transnationale. L’Irlande a mis en place un cadre juridique et institutionnel régissant les déclarations de patrimoine et les intérêts patrimoniaux, ainsi que des codes de conduite et des obligations fiscales. Ce cadre fait actuellement l’objet d’une révision. Le projet de loi instituant des normes pour le secteur public (Public Sector Standards Bill) de 2015 est devenu caduc à la suite de la dissolution, en janvier 2020, de la chambre basse du Parlement (Dáil). Dans son programme, le nouveau gouvernement s’engage à réformer et à consolider la législation en matière d’éthique dans les fonctions publiques. Les lois irlandaises relatives à la diffamation suscitent des inquiétudes quant à la capacité de la presse de révéler au grand jour les affaires de corruption. Le cadre irlandais de lutte contre la corruption fait actuellement l’objet d’une révision complète, et un réexamen de la législation en matière de diffamation est en passe d’être finalisé. S’agissant du pluralisme des médias, il existe une culture politique de non-intervention dans le contenu éditorial des médias et de prévention des conflits d’intérêts en ce qui concerne la propriété des médias, étayée par des garanties constitutionnelles et des structures réglementaires solides. L’autorité de régulation des médias a pris des mesures en vue de la mise à jour et de la publication annuelles des informations sur la propriété des médias. La liberté d’expression et le droit d’accès à l’information officielle sont des principes bien établis. Le recours fréquent aux actions en diffamation et le coût élevé de ces procédures sont préoccupants. Un dispositif privé indépendant établi et financé par la presse écrite, composé du conseil de la presse (Press Council) et du médiateur de la presse (Press Ombudsman), assure le traitement des plaintes relatives à la presse, sur la base d’un code de conduite. En ce qui concerne l’équilibre des pouvoirs, il existe une pratique bien établie de consultation sur les projets législatifs du gouvernement et du Parlement, et d’analyses d’impact ex ante. L’examen des initiatives parlementaires ayant atteint un certain stade de la procédure législative est également développé. La commission indépendante à l’égalité et aux droits de l’homme (Irish Human Rights and Equality Commission) dispose des outils adéquats pour remplir ses fonctions. Bien que l’espace dévolu à la société civile en Irlande soit généralement considéré comme ouvert, certaines organisations de la société civile se disent préoccupées par les entraves auxquelles sont soumises les actions de la société civile du fait de l’interprétation actuelle de la loi électorale (Electoral Act), qui impose des restrictions sur les possibilités de financement des organisations de la société civile.



I. Système de justice

L’Irlande est un pays de common law, dont le pouvoir judiciaire est divisé en une branche civile et une branche pénale. L'ordre juridictionnel se compose d’une cour suprême (Supreme Court), d'une cour d’appel (Court of Appeal) et de tribunaux de première instance, qui comprennent la High Court, dotée de la pleine compétence en matière pénale et civile, et des tribunaux à compétence limitée: la Circuit Court et la District Court, organisées à l’échelon régional. Deux juridictions pénales spéciales (Special Criminal Courts) traitent les affaires pénales relatives au domaine paramilitaire, aux actes de subversion et à la criminalité organisée. Par ailleurs, plusieurs tribunaux spécialisés traitent différents domaines, notamment les relations professionnelles . Depuis décembre 2019, tous les titulaires de fonctions juridictionnelles sont membres du conseil de la magistrature (Judicial Council) nouvellement créé. Le Président de l’Irlande procède à la nomination des juges, sur avis du gouvernement. La commission consultative pour la nomination des magistrats (Judicial Appointments Advisory Board ou JAAB) est chargée de sélectionner les candidats appropriés. Le ministère public ne fait pas partie de la branche judiciaire. Le Director of Public Prosecutions (DPP - directeur des poursuites) fait appliquer le droit pénal en toute indépendance devant les tribunaux. Les procédures par mise en accusation sont confiées à des avocats (barristers), qui sont désignés au cas par cas par le DPP et exercent l’action publique conformément aux instructions de ce dernier. L'Attorney General est le conseiller juridique du gouvernement. La profession d'avocat comprend deux branches, les solicitors, représentés par la Law Society, et les barristers, représentés par le Bar of Ireland. L’autorité de réglementation des services juridiques (Legal Services Regulatory Authority), organisme indépendant créé en 2016, est l’autorité nationale de réglementation pour les deux branches de la profession d'avocat en Irlande.

Indépendance

Un conseil de la magistrature (Judicial Council) indépendant, chargé de préserver l’indépendance de la justice, a été créé à la fin de l’année 2019. Un long processus de réforme a débouché sur la création du premier conseil permanent du pouvoir judiciaire irlandais. Ses principales fonctions, en vertu de la loi qui l'institue (Judicial Council Act), consistent à examiner les plaintes relatives aux manquements professionnels des juges, à assurer l’éducation et la formation continues des juges et à élaborer des lignes directrices sur certains thèmes, notamment les dommages-intérêts pour les préjudices corporels. À cette fin, le conseil de la magistrature a mis en place plusieurs comités, dont un comité de déontologie judiciaire (Judicial Conduct Committee), un comité des études judiciaires (Judicial Studies Committee), un comité des préjudices corporels (Personal Injuries Committee) et un comité des lignes directrices sur les peines (Sentencing Guidelines Committee). Le conseil de la magistrature est composé de tous les membres en exercice du pouvoir judiciaire (environ 160 juges), et d’un bureau comprenant 11 juges: cinq membres de droit [le Chief Justice (président de la Supreme Court) et quatre présidents de juridictions], cinq juges élus par leurs pairs, et un juge coopté par les autres membres du bureau. La création de ce conseil de la magistrature pourrait contribuer à garantir l’indépendance et la qualité du système de justice, conformément aux recommandations du Groupe d’États contre la corruption («GRECO») .

La perception de l’indépendance des tribunaux et des juges par l’opinion publique et les entreprises est bonne. Le degré d’indépendance des juridictions et des juges est perçu comme «plutôt bonne ou très bonne» par 74 % de la population et par 76 % des entreprises . Cette perception positive de l’indépendance de la justice est demeurée stable au cours des dernières années.

Une réforme visant à réorganiser le système de nomination et de promotion des juges est prévue. Les discussions au sujet de cette réforme sont en cours depuis plusieurs années. En 2017, le gouvernement avait présenté au parlement un projet de loi en la matière, qui est devenu caduc au terme de la législature de cette époque. Dans le système actuel, pour la première nomination d'un juge, la commission consultative pour la nomination des magistrats (JAAB) recommande au ministre de la justice et de l'égalité au moins sept candidats pour chaque poste vacant. Les candidats figurant sur la liste ne sont pas classés par ordre de priorité et le gouvernement n’est pas tenu de sélectionner un candidat sur cette seule liste. Les promotions des juges sont attribuées par le Président de l’Irlande, sur avis du gouvernement, et ne sont pas soumises à la procédure suivie par la JAAB. Le GRECO a exprimé des inquiétudes quant à l’étendue du pouvoir discrétionnaire laissé au pouvoir exécutif. Le projet de loi relative à la commission de nomination des juges (Judicial Appointments Commission) prévoyait la création d’une nouvelle commission composée d’un président n'appartenant pas au pouvoir judiciaire et d’une majorité de membres qui ne seraient pas juges. Ce projet de loi visait à réduire à trois le nombre maximal de candidats proposés, classés par ordre de préférence de la commission, pour chaque poste de juge vacant. Il proposait également que toutes les nominations de juges soient soumises à cette procédure (alors que la procédure actuelle s’applique uniquement à la première nomination). Les dispositions proposées pourraient limiter le pouvoir discrétionnaire politique dans la nomination des juges. Toutefois, la composition envisagée pour la nouvelle commission a suscité des inquiétudes, car elle prévoyait une majorité de membres non juges. Dans son programme, le nouveau gouvernement irlandais formé en juin 2020 s’est engagé à adopter le projet de loi relative à la commission de nomination des juges dans les six premiers mois de son mandat. Il s’est engagé à dialoguer avec les parties prenantes afin d’apporter des modifications pertinentes au projet de loi actuel, afin qu’il bénéficie d’un large soutien. Il s’agirait notamment de faire en sorte que cette instance soit présidée, de droit, par le Chief Justice (président de la Supreme Court). Il importe que cette réforme tienne compte des recommandations du Conseil de l’Europe relatives à la composition de l’autorité compétente en matière de sélection et de carrière des juges, et à son rôle dans la procédure de nomination.

Un nouvel organisme chargé des procédures disciplinaires à l’encontre des juges a été créé, ce qui a permis de renforcer leur obligation de rendre des comptes. Le Judicial Council a mis en place un comité de déontologie judiciaire (Judicial Conduct Committee) chargé d’examiner les plaintes relatives aux manquements professionnels des juges, et d’élaborer des projets de lignes directrices en matière de conduite et d’éthique des magistrats, en vue de leur adoption par le conseil. Le comité formule également des conseils et des recommandations sur la conduite et l’éthique des juges. Il est composé des cinq présidents de juridictions, membres de droit, de trois juges choisis par leurs pairs, et de cinq membres non juges désignés par le gouvernement parmi les personnes recommandées par le Public Appointments Service (service de nomination des fonctionnaires). Avant cette réforme, la seule sanction disciplinaire applicable aux juges était la révocation par résolution adoptée par les deux chambres du Parlement, en cas de «faute ou incompétence avérée». Une telle sanction n’a toutefois jamais été appliquée. La réforme du régime de sanctions disciplinaires pourrait améliorer l’obligation pour les juges de rendre des comptes; elle doit préserver l’indépendance de la justice, conformément au droit de l’Union et suivant les recommandations du Conseil de l’Europe. La révocation pour motifs disciplinaires reste l’une des sanctions possibles. Lorsqu’une telle sanction sera envisagée, le comité de déontologie judiciaire sera chargé de demander au ministre de la justice et de l’égalité de présenter des motions au Parlement en vue d’obtenir la révocation du juge. La décision de révocation des juges reste toutefois entre les mains du Parlement et celui-ci conserve son pouvoir d’appréciation à cette fin, ce qui pourrait susciter des inquiétudes quant à la politisation du processus. Enfin, la portée du contrôle juridictionnel ouvert en cas de sanctions disciplinaires ou de révocation est limitée à la seule régularité de la procédure, sans possibilité d’en contester le fond.

Le Personal Injuries Guidelines Committee (comité des lignes directrices sur les préjudices corporels ) nouvellement créé est chargé d’établir des orientations générales concernant le niveau des dommages-intérêts pouvant être accordés par les tribunaux. La création de ce comité fait suite à une recommandation figurant dans le rapport de la Personal Injuries Commission (commission des préjudices corporels), et vise à favoriser la cohérence en matière de dommages-intérêts. Par ailleurs, le Sentencing Guidelines and Information Committee (comité des lignes directrices et de l’information sur les peines) est chargé d’élaborer des lignes directrices sur les peines. Bien que les lignes directrices ne soient pas contraignantes, la Judicial Council Act impose aux juridictions d’en tenir compte et de motiver tout écart par rapport à ces lignes directrices. Cette disposition permet d’évaluer dans quelle mesure les lignes directrices sont suivies, et les juridictions d’appel pourraient s'y référer pour déterminer si les raisons invoquées pour cet écart sont justifiées. Lors de l'application de ces lignes directrices, il convient de tenir dûment compte du respect de l’indépendance de la justice, non seulement vis-à-vis d’ingérences extérieures indues, mais aussi d’ingérences au niveau interne.

Qualité

Le budget du système de justice et le nombre de juges demeurent inférieurs à la moyenne de l’Union européenne. Alors que le budget par habitant du système de justice, qui s’élevait à 55,7 EUR en 2018, a augmenté régulièrement ces dernières années, le budget en pourcentage du PIB est resté stable. En outre, une nouvelle loi sur les juridictions a porté de neuf à quinze le nombre maximal de juges ordinaires de la Court of Appeal. Cependant, selon les données de 2018, l’Irlande comptait 160 juges, soit le nombre de juges par habitant le plus faible de l’Union. Dans son programme annoncé en juin 2020, le gouvernement s’est engagé à mettre en place un groupe de travail chargé d’examiner le nombre et le type de juges nécessaires pour garantir une administration efficiente de la justice au cours des cinq prochaines années.

Un groupe d'examen a été mis en place pour évaluer l’administration de la justice civile, en vue notamment d’améliorer l’accès à la justice et de réduire les frais de procédure. Le groupe d'examen fera rapport et adressera des recommandations au ministre de la justice et de l’égalité dans le courant de l’année 2020. Cet examen pourrait permettre de dissiper les inquiétudes exprimées au sujet des ressources allouées au système d’aide juridictionnelle en matière civile et du temps nécessaire au service de l’aide juridictionnelle (Legal Aid Board) pour apprécier l’admissibilité à l’aide juridictionnelle en matière civile. En outre, les procédures devant les tribunaux spéciaux [par exemple, devant la commission des relations professionnelles (Workplace Relations Commission) et le tribunal du travail (Labour Court)] sont exclues de l’aide juridictionnelle, sauf lorsqu’il s’agit d’affaires en rapport avec l’asile. Ce point a été jugé préoccupant par la commission irlandaise à l’égalité et aux droits de l’homme (Irish Human Rights and Equality Commission) en 2019. Le groupe d'examen explorera également les moyens de promouvoir les modes extrajudiciaires de règlement des litiges, qui pourraient inciter à recourir davantage à ces modes actuellement très peu utilisés en Irlande. Sur la base du rapport du groupe d'examen, le gouvernement s’engage dans son programme à entreprendre des réformes dans l’administration de la justice civile, parmi lesquelles une utilisation plus efficiente et efficace des ressources affectées aux juridictions et à la magistrature. En outre, les travaux d’élaboration d’un nouveau projet de loi sur la justice pénale (Legal Aid Bill) sont à un stade avancé. Cette nouvelle législation vise à mettre à jour et à renforcer le système d’octroi de l’aide juridictionnelle en matière pénale, notamment en transférant la responsabilité de l’administration du régime du ministère de la justice et de l’égalité au service de l’aide juridictionnelle.

L’autorité de réglementation des services juridiques (Legal Services Regulatory Authority) prend des mesures pour lever les obstacles qui subsistent sur le marché des services juridiques. Depuis l’adoption de la loi de 2015 réglementant les services juridiques (Legal Services Regulation Act 2015), des restrictions subsistent dans la prestation de services juridiques, ce qui a pour effet d’entraver la concurrence et, partant, d’augmenter les frais juridiques. En 2019, l’autorité de réglementation des services juridiques a mis en place un nouveau cadre régissant les modèles économiques, destiné aux sociétés à responsabilité limitée. Il est prévu d’introduire en 2020 un nouveau cadre pour les Legal Partnerships (sociétés d'avocats), qui peuvent être des associations entre barristers ou entre barristers et solicitors. Une nouvelle disposition intégrée en 2019 dans la Legal Services Regulation Act renforce l'obligation des solicitors de fournir à leurs clients des informations précises concernant les frais de justice. L’autorité de réglementation réexaminera également la question des cabinets pluridisciplinaires (associant des praticiens du droit et d’autres professions) et a lancé une consultation publique sur une éventuelle fusion des professions de barrister et de solicitor.

Des travaux en vue de la numérisation du système de justice sont en cours. L’Irlande se situe en-dessous de la moyenne de l’Union en ce qui concerne la disponibilité de solutions électroniques et de technologies de l’information et de la communication pour la gestion des dossiers et l'établissement de statistiques sur l’activité des juridictions. Le Courts Service (service des cours et tribunaux) a élaboré un document stratégique en vue de la numérisation et pour aider le pouvoir judiciaire pendant le processus Cette stratégie consiste à réduire au minimum le nombre d’affaires que le système juridictionnel doit traiter, en n’exigeant la présence aux audiences qu’en cas de nécessité, en tenant et gérant les audiences et les informations relatives aux affaires sous forme numérique, et en adoptant un modèle numérique pour l’archivage des documents judiciaires. Le projet Courts Service Online (CSOL) a pour but la mise en place d’un système unique de gestion des affaires civiles, afin de créer une plateforme commune pour les procédures civiles de toutes les juridictions. Le nouveau système comprend une fonction permettant d’introduire des requêtes et d’effectuer des paiements en ligne, de collecter des commandes et de déposer certains documents par voie électronique. Les domaines d’activité qui bénéficieront de la nouvelle plateforme seront, entre autres, les faillites et les petits litiges, ainsi que les procédures devant la Supreme Court et la Court of Appeal. En 2019, le CSOL a été étendu afin de faciliter le dépôt en ligne des requêtes auprès de l’Office of the Legal Costs Adjudicator. La révision du système de justice civile menée actuellement porte également sur l’utilisation des moyens de communication électroniques, notamment les procédures contentieuses en ligne et la mesure dans laquelle les mémoires, conclusions et autres documents de procédure devraient être accessibles en ligne.

Des mesures ont été prises pour faciliter la poursuite des activités des juridictions durant la pandémie de COVID-19. Concrètement, un programme visant à faciliter les audiences à distance a été lancé en avril 2020, et le nombre d’audiences virtuelles n’a cessé de croître depuis lors. En outre, la Supreme Court et la Court of Appeal ont recouru abondamment aux audiences virtuelles dans les procédures d'appel et de cassation. On a également observé une augmentation des requêtes introduites à distance en matière pénale. Les audiences à distance sont utilisées de plus en plus souvent pour les audiences dans le cadre d’une détention provisoire, les demandes de libération sous caution et les ajournements lorsque l’accusé est en détention provisoire. Une nouvelle loi adoptée en août 2020 permet de recourir davantage aux audiences à distance tant en matière civile que pénale. Elle étend également la possibilité d'introduire une instance et de transmettre des documents par la voie électronique en matière civile, ainsi que la possibilité de tenir des réunions à distance. Les infractions mineures sont toujours jugées par le tribunal de district (District Court), mais la capacité du palais de justice est réduite. Priorité est donnée aux affaires dans lesquelles l’accusé est en détention provisoire. Le Courts Service a également produit une vidéo d’information à destination du public dans laquelle il explique les modalités d'accès à ses locaux durant la période de restrictions liées à la COVID-19.