OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

3.1. Chaque année, dans le présent chapitre, nous analysons un certain nombre d'aspects relatifs à la performance: les résultats obtenus avec le budget de l'UE, lequel est exécuté par la Commission en coopération avec les États membres (1). Cette année, nous nous sommes intéressés en particulier: i) au cadre pour la communication d'informations sur la performance en vigueur à la Commission; ii) aux principaux résultats des rapports spéciaux que nous avons consacrés à la performance en 2016; iii) à la mise en œuvre, par la Commission, des recommandations formulées dans une sélection de nos rapports spéciaux précédents.

PREMIÈRE PARTIE — COMMUNICATION D'INFORMATIONS SUR LA PERFORMANCE: OÙ SE SITUE L'APPROCHE DE LA COMMISSION PAR RAPPORT AUX BONNES PRATIQUES?

3.2. La plupart des grandes organisations dont la structure est complexe disposent de procédures pour mesurer la performance et pour en rendre compte, afin de fournir une indication du succès des opérations et de faire ressortir les améliorations à apporter. Aux points 3.3 à 3.12, nous donnons une vue d'ensemble du cadre de communication d'informations sur la performance. Ensuite, aux points 3.13 à 3.51, nous comparons ce cadre aux normes et aux bonnes pratiques appliquées ailleurs.

Section 1 — Le cadre pour la communication d'informations sur la performance

3.3. Ces dernières années, la Commission a introduit plusieurs changements dans ce domaine, notamment en lançant l'initiative de budget axé sur les résultats (BFOR) (2). L'établissement de rapports sur la performance est au cœur de cette initiative, dont l'objectif est de trouver comment rendre plus ouverte, plus rapide et plus efficiente la communication sur les résultats obtenus grâce au budget de l'UE. 3.3. La performance du budget de l’Union et la communication d’informations à cet égard ont été renforcées dans le cadre financier pluriannuel (CFP) actuel. Depuis le lancement de l’initiative de budget de l’Union axé sur les résultats, la Commission a considérablement amélioré et rationalisé sa communication d’informations sur la performance. Par exemple, la Commission a produit pour la première fois en 2016 un paquet d’information financière intégrée fournissant des informations détaillées sur les recettes, les dépenses, la gestion et la performance du budget de l’Union, conformément aux bonnes pratiques en matière de transparence et d’obligation de rendre compte.

3.4. L' encadré 3.1 donne une vue d'ensemble du cadre de communication d'informations sur la performance. Il tient compte de la distinction qu'elle opère entre sa propre performance et celle du budget de l'UE. Dans cette section, nous décrivons les principaux rapports et documents mentionnés dans l'encadré. 3.4. Au niveau institutionnel, la communication d’informations sur la performance du budget de l’Union englobe deux rapports essentiels: les fiches de programmes et le rapport annuel sur la gestion et la performance. Les fiches de programmes accompagnant le projet de budget sont des instruments permettant à la Commission de justifier l’affectation de ressources financières à l’autorité budgétaire et de tenir compte des informations sur la performance. Le rapport annuel sur la gestion et la performance fournit aux autorités de décharge un résumé de haut niveau sur la manière dont le budget de l’Union a soutenu les priorités politiques de l’Union européenne et sur les résultats obtenus à l’aide du budget de l’Union, et rend compte de la gestion du budget par la Commission.

Encadré 3.1 — Le cadre pour la communication d'informations sur la performance en vigueur à la Commission Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations de la Commission.

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A. Fiches de programmes

3.5. En vertu du règlement financier, la Commission est tenue de joindre au projet de budget des «fiches de programmes» (3) à l'appui des financements demandés pour les programmes de l'UE. Pour chacun de ceux-ci, la fiche comporte des informations sur les taux d'exécution, ainsi que des informations clés en matière financière et de performance (4), fondées sur des indicateurs qui s'appliqueront tout au long du cadre financier pluriannuel septennal (voir encadré 3.2 ). Cette approche permet à l'autorité budgétaire de tenir compte de la performance au cours de la procédure budgétaire. 3.5. L’encadré concerne les fiches de programmes de 2017, publiées en juin 2016. Elles comportent plus de 700 indicateurs utilisés pour assurer un suivi de la performance des programmes durant leur cycle de vie. Par conséquent, pour un certain nombre d’indicateurs, on ne disposait pas encore de données. Les fiches de programmes de 2018 ( 5 ) comportent des données pour plus de 80 % des indicateurs, ce qui représente une augmentation de plus de 20 % par rapport à l’année précédente. La disponibilité des données sur la performance continuera de s’accroître avec la mise en œuvre des programmes cofinancés par le budget de l’Union.

Encadré 3.2 — Fiches de programmes 2017: objectifs et indicateurs Nombre d'objectifs généraux Nombre d'objectifs spécifiques Nombre d'indicateurs utilisés Indicateurs retirés pour manque de données Budget des paiements 2016 (milliards d'euros) Nombre d'indicateurs par milliard d'euros Rubrique 1a — Compétitivité pour la croissance et l'emploi 25 90 154 93 17,4 14 Rubrique 1b — Cohésion économique, sociale et territoriale 3 21 8 76 48,8 2 Rubrique 2 — Croissance durable: ressources naturelles 6 28 29 69 55,1 2 Rubrique 3 — Sécurité et citoyenneté 13 48 148 28 3,0 59 Rubrique 4 — L'Europe dans le monde 14 44 97 5 10,2 10 Instruments spéciaux 0 2 2 0 0,4 5 TOTAL GÉNÉRAL 61 233 438 271 134,9 5 294 objectifs 709 indicateurs Source: Cour des comptes européenne, sur la base du document de travail des services de la Commission intitulé Programme statements of operational expenditure (fiches de programmes pour les dépenses opérationnelles) accompagnant le «Projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2017» [COM(2016) 300, juin 2016].

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B. Rapports sectoriels

3.6. Dans certains domaines de dépenses, le TFUE, le règlement financier ou les règles sectorielles imposent à la Commission d'établir des rapports sectoriels. Comme la finalité, la structure et le contenu de ces rapports varient en fonction des diverses exigences, ceux-ci sont également diversement centrés sur les aspects liés à la performance. Certains rapports sectoriels fournissent des informations très variées et quantifiées sur la performance. La Commission assure le suivi, en ligne, de certaines données sectorielles relatives à la performance et met fréquemment à jour les informations fournies en la matière.

C. Plans stratégiques, plans de gestion et rapports annuels d'activité

3.7. Les directions générales (DG) de la Commission ont élaboré des «plans stratégiques» pluriannuels (pour la période 2016-2020), avec des objectifs définissant l'orientation à moyen terme des activités opérationnelles. Dans leurs «plans de gestion», les DG traduisent leurs stratégie et objectifs pluriannuels en réalisations, actions et interventions pour chaque année. Chaque DG présente, dans son rapport annuel d'activité (RAA), les résultats par rapport aux objectifs fixés ainsi qu'une évaluation permettant de déterminer dans quelle mesure les dépenses opérationnelles ont contribué à atteindre les résultats obtenus (6). Les RAA contiennent également des informations financières et de gestion, telles que les résultats des contrôles concernant la légalité et la régularité.

D. Évaluations

3.8. Dans ses lignes directrices pour une meilleure réglementation (7), la Commission définit une évaluation comme étant une appréciation, fondée sur des éléments probants, de la mesure dans laquelle une intervention: — est efficace et efficiente; — est pertinente au regard des besoins et de ses objectifs; — est cohérente tant sur le plan interne qu'avec les autres interventions de l'Union; — apporte une valeur ajoutée de l'Union.

3.9. Dans ces lignes directrices, la Commission s'engage à évaluer de manière proportionnée toutes les activités de l'UE censées produire un impact économique ou social, qu'elles s'accompagnent de dépenses ou non. Chaque DG est responsable de l'évaluation de ses propres activités. Les évaluations peuvent être centralisées au sein d'une unité transversale, entièrement déléguées aux unités opérationnelles ou, dans le cadre d'un modèle hybride, décentralisées aux fins de la gestion opérationnelle, mais réalisées avec l'appui d'une unité centrale d'évaluation.

3.10. Jusqu'à la fin de 2015, la Commission tenait une base de données sur les évaluations (8) contentant près de 1 600 évaluations réalisées de 1999 à 2015, soit une moyenne de 100 par an (voir encadré 3.3 ). En 2016, le coût total des évaluations s'est élevé à plus de 60 millions d'euros [210 millions d'euros s'il est tenu compte du coût des études (9)]. Depuis, la Commission a cessé d'utiliser la base de données des évaluations et a mis en place une «base de données des études». Selon la Commission, cette dernière vise principalement à permettre aux institutions de l'UE de partager les constatations résultant des évaluations, tandis que le site EU Bookshop est la plateforme publique pour le partage des informations relatives à l'ensemble des évaluations et des études.

Encadré 3.3 — Nombre d'évaluations à la Commission de 2000 à 2015 (moyenne mobile sur trois ans et chiffres annuels) Source: base de données des évaluations de la Commission (2000-2015).

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E. Rapport annuel sur la gestion et la performance du budget de l'UE

3.11. Le rapport annuel sur la gestion et la performance répond à la nécessité de se conformer à la fois aux dispositions de l'article 318 du TFUE (concernant l'évaluation des finances de l'UE fondée sur les résultats) et à celles de l'article 66, paragraphe 9, du règlement financier (relatives au résumé des rapports annuels d'activité). En regroupant deux rapports autrefois distincts, la Commission a cherché à élaborer un document unique à l'intention de l'autorité de décharge, couvrant aussi bien la gestion du budget de l'UE que l'évaluation des résultats obtenus. 3.11. La publication du rapport annuel sur la gestion et la performance de 2015 a permis à la Commission de poursuivre la rationalisation et le renforcement de la communication d’informations sur la performance pour le budget de l’Union. Le rapport annuel sur la gestion et la performance de 2016 constitue une nouvelle avancée à cet égard.

F. Autres rapports contenant des informations sur la performance

3.12. D'autres rapports de la Commission, publiés régulièrement ou occasionnellement, contiennent des informations sur les objectifs et les indicateurs de performance, ainsi que sur les avantages ou les résultats des projets:

i) le rapport général sur l'activité de l'Union européenne (10), publié chaque année en mars, fournit des informations détaillées sur les événements, les initiatives et les décisions majeurs de l'année précédente, regroupés suivant les dix priorités de la Commission;

ii) le rapport financier sur le budget de l'UE (11), publié chaque année en juillet dans le cadre du paquet d'information financière intégré de la Commission, traite de la gestion budgétaire de l'exercice précédent;

iii) le document intitulé «La Commission Juncker: deux ans déjà» (12) reprend une série de présentations publiées en novembre 2016 et donnant une vue d'ensemble des progrès réalisés pour chacune des dix priorités de la Commission au cours de ses deux premières années de mandat;

iv) le discours du président sur «l'état de l'Union» (13), prononcé devant le Parlement européen chaque année en septembre et qui s'accompagne de la publication des documents ayant servi à l'étayer;

v) l'outil web axé sur les résultats de l'UE («EU Results») (14) est une collection en ligne des projets financés par l'UE, avec, pour chaque projet, une fiche de résultats et, pour certains, des données chiffrées.

Section 2 — Comparaison avec les bonnes pratiques appliquées ailleurs en matière de communication d'informations sur la performance

A. Introduction

3.13. Pour déterminer quelles sont les bonnes pratiques en matière de communication d'informations sur la performance, nous avons:

i) consulté les normes internationales applicables en la matière, comme la ligne directrice de pratique recommandée no 3 de l'IPSASB intitulée «Reporting Service Performance Information» (communication d'informations sur la performance de service) (15);

ii) effectué une enquête sur la communication d'informations relatives à la performance; en sus de la réponse exhaustive de la Commission, nous avons tenu compte de 17 réponses provenant d'États membres de l'UE, d'autres administrations nationales et d'autres organisations internationales;

iii) examiné les informations publiées sur la performance pour une sélection de 14 administrations gouvernementales et organisations internationales (16);

iv) examiné les rapports d'évaluation publiés par le MOPAN (Multilateral Organization Performance Assessment Network ou réseau de mesure des performances des organisations multilatérales) (17) entre 2011 et 2016, qui contenaient systématiquement des éléments concernant la communication d'informations sur la performance des organisations.

3.14. Bien qu'il existe des différences importantes entre elles et l'UE, les autres organisations internationales et les administrations gouvernementales doivent aussi se conformer à des dispositions légales et ont leurs propres contraintes de fonctionnement. Les autres organisations internationales ne rencontrent pas moins de difficultés pour relier leur action à l'impact et/ou à la performance final(e). Nous avons recensé six domaines (sous les titres B à G ci-après) dans lesquels les bonnes pratiques que nous avons observées pourraient aider la Commission à développer davantage ses rapports sur la performance. 3.14. Dans le cadre de l’initiative de budget de l’Union axé sur les résultats, la Commission a entamé un dialogue sur les cadres de performance avec les experts concernés des administrations nationales et d’autres organisations internationales, y compris l’OCDE, afin de recueillir les enseignements tirés et de recenser les bonnes pratiques. Des représentants du Parlement européen et du Conseil ont également participé à ce dialogue, qui a porté sur un large éventail de questions, comme la performance, l’évaluation et la valeur ajoutée de l’Union. Les discussions ont mis en évidence le fait qu’un cadre de performance devrait être mis en place progressivement et qu’il ne peut pas reposer sur une approche uniforme. La Commission poursuit ce dialogue avec les experts et les parties intéressées et tiendra compte de ses résultats lors de l’élaboration du cadre de performance pour le prochain CFP.

OBSERVATIONS DE LA COUR

B. Possibilités d'amélioration du cadre pour la communication d'informations sur la performance

a) La Commission utilise deux ensembles d'objectifs et d'indicateurs pour mesurer respectivement la performance de ses services et des programmes de dépenses

Bonnes pratiques

3.15. En Australie, les services gouvernementaux élaborent trois documents principaux prévus par le cadre de performance: les états budgétaires de portefeuille, où sont chiffrés les budgets des programmes; les plans d'activité, qui définissent les objectifs et activités des entités publiques; les rapports annuels, qui fournissent des informations en retour sur les résultats. Les entités doivent assurer une parfaite cohérence («clear read») entre ces documents (18). Les informations relatives aux critères de performance visés dans chacun de ces documents doivent être présentées collectivement dans un seul état de performance annuel (figurant dans les rapports annuels établis en fin d'exercice).

3.16. En France, le budget de l'État est subdivisé en «missions». Chacune des 31 «missions» du budget comprend plusieurs programmes (on en dénombre 118 au total en 2017). Une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance quantifiés sont définis dans chaque programme, les indicateurs les plus importants étant également appelés «indicateurs de mission». L'utilisation d'indicateurs identiques garantit la cohérence entre les missions et les programmes. Les indicateurs couvrent à la fois la performance des programmes et celle des services gouvernementaux.

3.17. Au Canada, tous les organismes fédéraux bénéficiant de crédits budgétaires doivent planifier et gérer leurs opérations et rendre compte de leur performance dans une série de 16 secteurs de résultat pangouvernementaux. Ce cadre permet d'établir un lien clair et direct entre les dotations financières, les activités des programmes et les résultats au niveau national.

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Situation à la Commission

3.18. Avant le début du CFP 2014-2020, la Commission a donné instruction à ses services de «renforcer le cadre de performance» (19). À cette fin, elle a établi une règle interne (20) suivant laquelle tous les nouveaux objectifs et indicateurs des programmes doivent apparaître clairement dans les fiches de programmes, les plans de gestion et les RAA. Cela a été fait pour la première fois en 2014, ce qui a permis à la Commission de tenir un discours cohérent sur la performance: les valeurs cibles par rapport auxquelles les fonds ont été alloués sont devenues des éléments à part entière du processus de planification dans les plans de gestion de la DG concernée, qui a communiqué les résultats dans son RAA. 3.18. Les travaux du service d’audit interne de la Commission constituent aussi une valeur ajoutée et un regard complémentaires par rapport aux cadres de performance et aux systèmes de mesure de la Commission et des différentes directions générales (DG).

3.19. Toutefois, depuis 2016, la Commission a abandonné cette approche. En lieu et place, elle a instauré un nouveau document de planification, le «plan stratégique quinquennal», dans lequel les DG doivent définir de nouveaux objectifs et indicateurs organisationnels correspondant aux priorités de la Commission, mais différents de ceux existant déjà pour les programmes. Les RAA rendent à présent compte du cadre de performance établi dans les plans stratégiques et les plans de gestion et doivent renvoyer aux fiches de programmes pour ce qui est des résultats des programmes. Cependant, sur les six RAA de 2016 que nous avons examinés, un seul comportait des références croisées aux informations sur la performance figurant dans les fiches de programmes, ce qui limite la comparabilité entre les différents types de documents relatifs à la performance et ne reflète nullement le fait que la Commission est responsable en dernier ressort de l'exécution du budget conformément aux principes de la bonne gestion financière. 3.19. Dans son rapport annuel de 2015, la Cour a constaté que nombre des objectifs figurant dans les plans de gestion de la Commission n’étaient pas fixés au niveau adéquat de responsabilité. La Commission a depuis lors réexaminé son cycle de planification et de programmation. L’objectif était de fournir un cadre plus clair en matière de responsabilité de la Commission/des directions générales et de simplifier et de centrer les documents de planification sur les priorités de la Commission et les compétences de la direction générale. Les objectifs et les indicateurs sélectionnés pour les plans stratégiques sont à présent adaptés à leurs compétences spécifiques et tiennent compte du fait que les responsabilités des services de la Commission ne se limitent pas à l’exécution du budget et la gestion des programmes. C’est pourquoi il n’est plus nécessaire d’harmoniser les objectifs et indicateurs figurant dans le cadre de performance des services de la Commission et ceux définis dans les bases juridiques des programmes. Les services de la Commission sont toutefois invités à faire référence aux fiches de programmes lorsqu’ils décrivent leurs activités liées aux programmes. Cela permet de limiter la duplication des informations et de garantir la cohérence des données et cet aspect sera renforcé à l’avenir. La Commission estime que sa responsabilité en matière d’exécution du budget est bien définie. Chaque directeur général signe dans son rapport annuel d’activité une déclaration d’assurance établissant que les ressources ont été utilisées aux fins prévues et conformément au principe de bonne gestion financière et que les opérations sous-jacentes sont légales et régulières. Au niveau institutionnel, le collège assume la responsabilité politique globale de la gestion du budget de l’Union en adoptant chaque année le rapport annuel de gestion et de performance pour le budget de l’Union.

3.20. La Commission répartit différemment les informations communiquées sur les dépenses et la performance. Les RAA rendent compte des paiements effectués par les DG au titre d'un exercice, par type d'activité/programme de dépenses, mais les informations sur la performance sont présentées en fonction de la réalisation des objectifs généraux et spécifiques, sans indication des dépenses correspondantes. En conséquence, il n'est pas possible d'évaluer les montants dépensés dans le but d'atteindre les objectifs fixés. De même, le rapport annuel sur la gestion et la performance ne comporte pas d'informations sur les dépenses se rapportant à celles sur la performance des programmes ventilées suivant les objectifs généraux et spécifiques. 3.20. La Commission estime que la structure de sa communication d’informations dans les RAA est appropriée à son contexte institutionnel et organisationnel. Les objectifs généraux et spécifiques ne couvrent pas seulement la gestion des programmes de dépenses mais aussi les activités non liées aux dépenses, telles que l’élaboration des politiques ou les activités réglementaires.

b) La Commission dispose d'un grand nombre d'objectifs et d'indicateurs

Bonnes pratiques

3.21. En 2016, l'OCDE a effectué une enquête sur l'établissement du budget en fonction de la performance auprès de ses pays membres et de la Commission. Le graphique de l' encadré 3.4 compare les systèmes de la Commission et de différents pays du point de vue de l'existence des cadres de performance, de l'utilisation qui en est faite et de leur incidence (21). L'OCDE a considéré que le cadre de performance de la Commission était le plus étoffé, ce qui peut en partie s'expliquer par le nombre de dispositions légales applicables dans l'UE. Cependant, le graphique de l'OCDE montre que ce niveau de spécification très élevé ne se traduisait pas par une utilisation et une incidence plus importantes du cadre dans le processus décisionnel. 3.21. Le cadre de performance du budget de l’Union a été élaboré à la fois pour satisfaire aux exigences légales et pour répondre aux demandes des parties intéressées et aux besoins propres de la Commission. Les informations sur la performance relatives aux programmes de dépenses sont utilisées par la Commission pour a) suivre l’état d’avancement des programmes; b) assurer la responsabilité et la transparence; c) guider la prise de décision concernant la gestion d’un programme; d) justifier ou proposer un ajustement des fonds alloués aux autorités budgétaires; e) élaborer des propositions de modification de la base juridique ou pour les prochains programmes. La Commission constate toutefois que, même si les informations sur la performance sont prises en considération au cours de la procédure budgétaire annuelle, ce n’est pas le seul facteur motivant les décisions budgétaires.

Encadré 3.4 — Résultats de l'enquête sur l'établissement du budget en fonction de la performance conduite en 2016 par l'OCDE Source: présentation de l'OCDE lors de la 12e réunion annuelle du réseau des hauts responsables du budget de l'OCDE sur la performance et les résultats, 25 novembre 2016.

OBSERVATIONS DE LA COUR

3.22. Certains pays ont progressivement simplifié leur cadre de performance et réduit le nombre d'objectifs et d'indicateurs.

i) En août 2001, le Parlement français a adopté une loi (22) établissant de nouvelles règles pour l'établissement et l'exécution du budget de l'État. Entre 2014 et 2017, le ministère de l'économie et des finances a ainsi dû réduire le nombre d'objectifs et d'indicateurs de 20 % et 24 % respectivement.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

ii) En 2012 et en 2013, les Pays-Bas ont instauré une réforme sur l'«établissement responsable du budget» rendant plus strictes les conditions d'utilisation des informations relatives aux politiques par le gouvernement (indicateurs de performance et textes expliquant les objectifs des politiques). Le nombre d'indicateurs de performance dans les documents relatifs au budget a ainsi été divisé par deux.

Situation à la Commission

3.23. Les fiches de programmes accompagnant le projet de budget général pour 2017 contiennent 294 objectifs et 709 indicateurs (voir encadré 3.2 ). Ils sont particulièrement nombreux sous les rubriques 1a, 3 et 4 du CFP. Dans le cadre de l'initiative de budget axé sur les résultats, la Commission réexamine actuellement ses indicateurs en vue de l'élaboration de la prochaine génération de programmes de dépenses. L' encadré 3.5 donne une idée des progrès que la Commission pourrait essayer de réaliser, même si certains facteurs propres à l'institution doivent également être pris en considération. 3.23. La base juridique des programmes 2014-2020 comporte plus de 700 indicateurs qui contribuent au suivi de la performance des programmes durant leur cycle de vie. Ces indicateurs sont le résultat du processus législatif et reflètent donc les attentes des colégislateurs en ce qui concerne le type et le niveau de granularité de l’information requis pour assurer le suivi de la performance. La communication d’informations sur ces indicateurs dans les fiches de programmes permet à l’autorité budgétaire de prendre en considération les informations sur la performance lors du processus budgétaire. Dans le cadre de l’initiative de budget de l’Union axé sur les résultats, la Commission réexamine les indicateurs des programmes de dépenses tels qu’ils sont établis dans la base juridique, en vue d’en tirer des enseignements pour l’élaboration de la prochaine génération de programmes de dépenses. La comparaison effectuée par la Cour ne tient pas compte des principaux facteurs contextuels, tels que le nombre et la nature des interventions, les domaines politiques couverts ou le mode d’exécution, et elle ne mesure pas non plus la qualité ou la pertinence des indicateurs. La Commission note également que le nombre d’objectifs et d’indicateurs utilisés dans les plans stratégiques des services de la Commission a été considérablement réduit par la récente réforme. Le nombre d’objectifs généraux est passé de 84 à 11, le nombre d’indicateurs d’incidence de 187 à 37, le nombre d’objectifs spécifiques de 426 à 386 et celui des indicateurs de résultat de 969 à 825.

Encadré 3.5 — L'UE compte plus d'objectifs et d'indicateurs (par milliard d'euros de budget) que la France ou les Pays-Bas Objectifs Indicateurs par milliard d'euros par milliard d'euros France — Dépenses nettes du budget général de l'État 1,0 2,0 Pays-Bas — Budget de l'État 0,6 2,5 UE — Crédits de paiement 2,0 5,0 Source: Cour des comptes européenne, sur la base d'informations budgétaires nationales et de l'UE.

OBSERVATIONS DE LA COUR

C. Les rapports sur la performance ne sont pas exhaustifs

a) Les rapports sur la performance ne sont pas suffisamment équilibrés, car ils fournissent peu d'informations sur les difficultés et les échecs

Bonnes pratiques

3.24. Les autres organisations internationales et les gouvernements ont pris des mesures pour assurer un certain équilibre en matière de communication d'informations sur la performance, comme le recommandent les normes internationales (23).

i) Aux États-Unis, les rapports annuels sur la performance doivent donner une image précise des résultats obtenus, décrire les évolutions dans le temps, montrer le lien avec la source des informations relatives à la performance et faire le point sur les progrès et les lacunes.

ii) L'«examen en fin d'exercice biennal» de l'OMS pour la période 2014-2015 comportait un aperçu des résultats et des difficultés majeurs pour chaque catégorie de programme (24). Dans l'avant-propos du principal rapport de l'OMS sur la performance pour la même période (25), le directeur général précise que les échecs et les succès sont présentés avec franchise. En effet, le texte décrit systématiquement les difficultés parallèlement aux résultats.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

iii) Dans le cadre des efforts visant à renforcer son efficacité et à promouvoir une culture de recherche de solutions et de prise de décision sur la base d'éléments probants, la Banque mondiale a évalué dans quelle mesure son suivi et ses évaluations étaient satisfaisants (26). Cette évaluation a révélé des faiblesses majeures dans la manière dont ses systèmes étaient conçus et utilisés.

iv) Dans son évaluation de la Banque interaméricaine de développement relative à la période 2015-2016 (27), le MOPAN observe que la banque a introduit une nouvelle section intitulée «Learning from failure» («tirer les leçons des échecs») dans son rapport sur l'efficacité du développement (Development Effectiveness Overview).

Situation à la Commission

3.25. Les instructions relatives à l'élaboration des RAA 2016 (28) ne font pas explicitement référence au principe d'information équilibrée dans les rapports, mais il y est indiqué que le résumé doit regrouper, dans une perspective réaliste, les principaux messages concernant les résultats des actions ainsi que les conclusions relatives à la gestion financière et au contrôle interne. 3.25. Le principe d’information équilibrée dans les rapports est expliqué en détail dans le modèle de rapport annuel d’activité 2016 qui accompagne les instructions relatives à l’élaboration des rapports annuels d’activité 2016 ( 29 )

3.26. Malgré cela, les RAA que nous avons examinés ne contenaient guère d'informations sur les lacunes et les problèmes en matière de performance au regard des objectifs des DG. Ces lacunes et ces problèmes sont également difficiles à cerner, dès lors qu'aucune place ne leur est spécifiquement réservée dans les RAA. 3.26. Le modèle de rapport annuel d’activités 2016 qui accompagnait les instructions relatives à l’élaboration des rapports annuels d’activité 2016 invite les directeurs généraux à établir des rapports exhaustifs sur l’ensemble des objectifs, indicateurs et réalisations (y compris ceux dont les résultats affichent des écarts importants par rapport aux valeurs fixées prévues) annoncés dans leurs plans stratégiques pour la période 2016-2020 et leurs plans de gestion pour 2016.

3.27. Dans le rapport sur la gestion et la performance du budget de l'UE relatif à 2015, la Commission a voulu fournir un aperçu complet de la performance sur la base d'un budget de l'UE axé sur les résultats. Cependant, le rapport n'assurait pas une couverture complète des aspects liés à la performance et était excessivement positif, les seules lacunes auxquelles il faisait référence étant des retards dans la mise en œuvre. En outre, le rapport: 3.27. Le rapport annuel sur la gestion et la performance est un résumé de haut niveau sur la manière dont le budget de l’Union a soutenu les priorités politiques de l’Union européenne et sur les principaux résultats obtenus à l’aide du budget de l’Union. Il n’est pas conçu pour être un rapport exhaustif et détaillé sur la performance du budget de l’Union. Le rapport renvoie à d’autres rapports sur la performance fournissant des informations plus précises en cette matière (évaluations, fiches de programmes, rapports annuels d’activité, etc.). Le rapport annuel 2015 sur la gestion et la performance fait référence à un certain nombre de lacunes et de problèmes auxquels il convient de remédier. La section 1 du rapport porte non seulement sur les difficultés ayant une incidence sur la mise en œuvre en temps voulu des programmes mais aussi sur les limitations dans le cadre de l’évaluation des performances des programmes (par exemple les références aux évaluations concernant le programme dans le domaine de la santé pour la période 2007-2013 et les programmes relevant de la rubrique 4 du budget qui font état de contraintes dans l’évaluation de la performance globale de ces programmes).

— fournissait peu d'indications sur les résultats de la stratégie Europe 2020, alors que cela avait été demandé par le Parlement européen dans sa décision concernant la décharge pour l'exercice 2014; — Le rapport annuel sur la gestion et la performance n’est pas un rapport spécifique sur la stratégie Europe 2020 (30). Néanmoins, le rapport comprend un compte rendu sommaire sur les progrès accomplis dans la réalisation des grands objectifs de la stratégie Europe 2020 et concernant les indicateurs pertinents et porte à la fois sur l’état d’avancement de la mise en œuvre des programmes 2014-2020 et sur les résultats des programmes 2007-2013 articulés autour des priorités de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. La Commission assure un suivi de la stratégie Europe 2020 et établit des rapports sur celle-ci dans le cadre du processus du Semestre européen. La communication d’informations précises et exhaustives sur la performance des États membres dans la réalisation de leurs objectifs nationaux au titre de la stratégie Europe 2020 figure dans les rapports par pays établis dans le cadre du Semestre européen ainsi que dans les mises à jour annuelles des indicateurs de la stratégie Europe 2020 publiés par Eurostat. Les fiches de programmes établissent également un lien entre les dépenses et la stratégie Europe 2020. Elles indiquent la contribution estimée des programmes aux grands objectifs (lien théorique) et aux priorités de la stratégie Europe 2020.

— n'expliquait pas toujours clairement l'incidence des facteurs exogènes sur les résultats; — Le rapport annuel 2015 sur la gestion et la performance décrit, dans son introduction, le contexte des activités par rapport aux difficultés politiques et économiques majeures survenues dans l’année. Il établit clairement que le budget de l’Union n’est qu’un seul instrument, combiné à d’autres (à savoir, les budgets nationaux et d’autres instruments stratégiques et réglementaires au niveau de l’Union et des États membres) pour obtenir des résultats politiques et que 80 % du budget de l’Union est dépensé avec les États membres. La section 1 du rapport consacrée à la performance et aux résultats conclut que «[…] La mesure dans laquelle les indicateurs peuvent donner une image précise des performances a ses limites. […] De surcroît, les facteurs contextuels ont une influence importante sur les résultats finals et les indicateurs ne peuvent éliminer ces facteurs ou s’y adapter» et que «les performances sont une responsabilité partagée: la responsabilité de la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020 et des cadres financiers est partagée dans une large mesure avec les États membres».

— a été publié trop tard pour être examiné dans le cadre de notre rapport annuel (31). — La date limite pour l’adoption du rapport conformément au règlement financier est le 15 juin. La Commission s’appuie sur des données financières des États membres relatives aux programmes relevant de la gestion partagée, qui ne sont disponibles que dans le courant du mois de mars. Il n’est dès lors pas possible d’adopter le rapport beaucoup plus tôt.

b) La rareté des informations sur la qualité des données relatives à la performance est préjudiciable à la transparence

Bonnes pratiques

3.28. Aux Pays-Bas, la mesure des indicateurs et la communication d'informations les concernant font l'objet d'un audit. Les rapports annuels des ministères contiennent obligatoirement une section réservée aux commentaires sur la fiabilité des informations relatives à la performance.

3.29. Aux États-Unis, tous les organismes gouvernementaux publient un rapport annuel sur la performance pour chaque exercice, accompagné d'un plan annuel de performance pour l'exercice n + 2. Dans ce document, ils décrivent comment ils s'assureront de l'exactitude et de la fiabilité des données utilisées pour mesurer les progrès réalisés en vue d'atteindre leurs objectifs de performance.

3.30. En Australie, dans le rapport 2017 sur les services gouvernementaux, le recours à des données imparfaites est justifié par la nécessité d'établir des rapports plus complets (32). Pour remédier aux carences, chaque indicateur figurant dans le rapport est accompagné d'une évaluation de la comparabilité et de l'exhaustivité des données chiffrées sur lesquelles il s'appuie.

3.31. Un autre aspect de la qualité des données est le moment où elles sont communiquées. Dans de récents rapports d'évaluation, le MOPAN a décrit des évolutions intéressantes en matière de communication d'information en temps réel observées à l'Alliance mondiale pour les vaccins et la vaccination, à l'ONUSIDA et à la Banque mondiale. Notre enquête (33) a également révélé que près de la moitié des répondants rendent compte de la performance plusieurs fois par an (voir encadré 3.6 ).

Encadré 3.6 — Périodicité de la communication d'informations sur le suivi de l'évolution de la performance Source: Cour des comptes européenne, sur la base des résultats de l'enquête sur la communication d'informations relatives à la performance.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Situation à la Commission

3.32. Actuellement, les documents de la Commission relatifs à la performance ne comprennent pas systématiquement une évaluation de la qualité des données utilisées. Rien n'empêche de divulguer les déficiences qui nuisent à la qualité des données, mais ce n'est en rien obligatoire. Les sources de données sont précisées dans les rapports sur la performance, mais ceux-ci ne comportent pas de section spécifiquement consacrée aux questions liées à l'exactitude et à la fiabilité des données. Selon la boîte à outils pour une meilleure réglementation (34), des évaluateurs externes peuvent être invités à commenter la qualité des données et à formuler des recommandations sur la manière d'obtenir des données de meilleure qualité, mais cette disposition ne constitue pas une règle. 3.32. Le cadre de contrôle interne mis en place par chaque service de la Commission est conçu pour fournir une assurance raisonnable en ce qui concerne notamment la fiabilité des informations financières communiquées. Chaque directeur général rend compte de cet aspect dans la partie 2 de son rapport annuel d’activité et la section 2 du rapport annuel sur la gestion et la performance synthétise et rend compte de l’évaluation par les directions générales du fonctionnement des systèmes de contrôle interne des services de la Commission. Pour ce qui est des évaluations, la boîte à outils pour une meilleure réglementation dispose que l’évaluation des documents de travail élaborés par les services de la Commission à la fin d’une évaluation doit contenir un résumé clair de toute insuffisance concernant les données utilisées à l’appui des conclusions et de la solidité des résultats. Par ailleurs, les lignes directrices pour une meilleure réglementation précisent que toute restriction relative aux éléments probants utilisés et à la méthodologie appliquée, en particulier pour ce qui est de leur capacité à étayer les conclusions, doit être clairement expliquée dans les rapports d’évaluation. Cet aspect est encore renforcé dans la version révisée des lignes directrices et de la boîte à outils pour une meilleure réglementation [SWD(2017) 350 final du 7 juillet 2017].

OBSERVATIONS DE LA COUR

D. Les rapports sur la performance ont une forme plutôt narrative et pourraient tirer un meilleur parti des aides visuelles et des aides à la navigation textuelle

Bonnes pratiques

3.33. Les bonnes pratiques observées en Australie, en France et à la Banque mondiale sont illustrées ci-après.

Encadré 3.7 — Australie: les rapports ministériels doivent comprendre des outils d'aide à la navigation textuelle Source: rapports annuels 2015-2016 des ministères australiens des services sociaux (35) (p. 253 et 258) et de l'éducation et de la formation (36) (p. 225 et 238).

Encadré 3.8 — France: le rapport sur les résultats obtenus grâce au budget général de l'État s'appuie sur des illustrations plutôt que sur du texte Source: Cour des comptes européenne, sur la base du rapport sur le budget général de l'État 2015. © Direction du budget, ministère de l'action et des comptes publics, France.

Encadré 3.9 — Banque mondiale: de nombreux outils rendent le rapport annuel 2016 plus accessible Source: Cour des comptes européenne, sur la base du rapport annuel 2016 de la Banque mondiale. (Banque mondiale. 2016. Rapport annuel 2016 de la Banque mondiale. Washington, DC. © Banque mondiale ( https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/24985 ). Licence: CC BY 3.0 IGO.)

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Situation à la Commission

3.34. La Commission s'appuie sur des données quantitatives et qualitatives pour présenter les informations sur la performance en combinant graphiques et descriptions narratives. L' encadré 3.10 montre que, dans une sélection de rapports, malgré l'utilisation courante de diagrammes, de graphiques et de tableaux, ce sont les informations textuelles qui prédominent. La boîte à outils pour une meilleure réglementation comporte une section sur l'utilisation des aides visuelles, mais seuls trois types d'outils y sont présentés (l'arbre des problèmes, l'arbre des objectifs et le diagramme du cadre logique). Les autres outils, plus généraux, permettant d'améliorer la présentation visuelle (comme les codes de couleurs ou les infographies) n'y sont pas mentionnés. 3.34. La Commission reconnaît l’importance d’utiliser des aides visuelles dans ses différents rapports sur la performance et a procédé à des améliorations dans ce domaine. Par exemple, la version 2015 du rapport annuel sur la gestion et la performance utilise des encadrés pour accroître la visibilité des messages et exemples essentiels et pour faciliter la lecture du rapport. L’édition 2016 du rapport annuel sur la gestion et la performance a encore amélioré la présentation au moyen de graphiques, de tableaux et d’images et en incorporant une synthèse. Ce rapport ainsi que les autres rapports figurant dans le paquet d’information financière intégrée sont accompagnés de fiches techniques d’une page qui fournissent un résumé des principales informations facilement accessible pour le lecteur. De plus, les instructions relatives à l’élaboration des rapports annuels d’activité invitent les directions générales à utiliser des éléments visuels dans ces rapports pour les rendre plus lisibles. La boîte à outils pour une meilleure réglementation comprend un outil consacré aux aides visuelles. Cet outil vise à présenter quelques exemples d’instruments qui sont jugés particulièrement utiles pour les interventions politiques en tant que moyen pour sensibiliser les services de la Commission à la valeur ajoutée de ces aides. L’objectif n’est aucunement de regrouper toutes les aides visuelles existantes.

3.35. Les aides à la navigation textuelle (comme les glossaires, les listes de sigles et acronymes et les index alphabétiques) ne sont presque jamais utilisées. La Commission n'a pas pour pratique de mettre en ligne des versions interactives des principaux rapports relatifs à la performance.

Encadré 3.10 — Utilisation des aides visuelles et des aides à la navigation textuelle dans les rapports de la Commission relatifs à la performance Nombre de pages Nombre de graphiques et de diagrammes Nombre de tableaux Code couleur Version interactive en ligne Résumé visuel des messages principaux Glossaire Index alphabétique Rapport annuel 2015 sur la gestion et la performance 58 8 2 Non Non Non Non Non RAA 2015 de la DG ENER (sans les annexes) 99 27 19 Non Non Non Non Non RAA 2015 de la DG HOME (sans les annexes) 64 6 18 Non Non Non Non Non RAA 2015 de la DG MOVE (sans les annexes) 123 13 23 Non Non Non Non Non RAA 2015 de la DG TRADE (sans les annexes) 38 3 5 Non Non Non Non Non L'UE en 2016 95 18 0 Oui Non Oui Non Non Source: Cour des comptes européenne, sur la base des rapports de la Commission.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

E. La Commission ne démontre pas qu'elle utilise systématiquement les résultats des évaluations

a) Des recommandations ne sont pas toujours formulées

Bonnes pratiques

3.36. Les évaluations de l'Unesco que nous avons examinées comportent des recommandations ainsi que des «options stratégiques» à prendre en considération. Toutes les recommandations suivent le même schéma: elles définissent un objectif et proposent des moyens pour l'atteindre, ainsi qu'une liste de suggestions pratiques pour la mise en œuvre.

3.37. Dans une récente évaluation (37), l'OMS évalue l'audience et l'utilité d'un échantillon d'environ 15 000 documents publiés sur une période de dix ans, ainsi que l'usage qui en a été fait. L'évaluation contient six recommandations stratégiques et propose des actions spécifiques en regard du texte de chaque recommandation, pour en expliquer les effets et en favoriser le suivi.

Situation à la Commission

3.38. Les lignes directrices pour une meilleure réglementation n'exigent pas des évaluateurs qu'ils formulent des recommandations à l'intention de la Commission; or nous estimons que ces éléments sont essentiels au bon fonctionnement de tout système de suivi prévoyant des plans d'action pour remédier aux insuffisances. En ce qui concerne les recommandations, les pratiques variaient dans les douze évaluations que nous avons examinées: — six évaluations en contenaient et proposaient des actions pour leur mise en œuvre; — quatre évaluations contenaient des recommandations d'ordre général, mais ne proposaient aucune action concrète pour améliorer la situation; — deux évaluations ne contenaient aucune recommandation. 3.38. Les lignes directrices pour une meilleure réglementation disposent que tous les documents de travail d’évaluation comprennent les constatations et les conclusions qui servent de base à une éventuelle mesure de suivi de la Commission. Elles comportent également des exigences en ce qui concerne la diffusion des constatations des évaluations et le recensement des mesures de suivi appropriées. Un rapport officiel au législateur définit généralement les mesures de suivi envisagées par la Commission.

3.39. Depuis 2005, la Commission n'a ni procédé à une étude de l'utilisation des résultats des évaluations ni fait réaliser une telle étude. 3.39. Dans le paquet 2015 pour une meilleure réglementation, la Commission s’est engagée à évaluer le fonctionnement du système avant la fin de 2019. Les travaux préparatoires à cette évaluation viennent de débuter.

b) La Commission ne démontre pas que les recommandations formulées dans les évaluations font systématiquement l'objet d'un suivi

Bonnes pratiques

3.40. Nous avons relevé plusieurs exemples de bonnes pratiques concernant le suivi des évaluations et la manière d'en rendre compte.

i) Grâce à un outil d'enregistrement des mesures de gestion (Management and Action Record) (38), la Banque mondiale assure un suivi et rend compte de l'état de mise en œuvre des recommandations formulées dans les évaluations. Cela comprend les réponses apportées par les responsables et des plans d'action assortis d'indicateurs, de valeurs cibles et de délais et désignant les entités compétentes. La Banque mondiale est ainsi en mesure de tirer des conclusions globales sur la typologie et la mise en œuvre des recommandations (39).

ii) Les agences des Nations unies réagissent aux recommandations des évaluations par l'intermédiaire des réponses qu'y apportent leurs responsables et par des plans d'action assortis d'un calendrier et désignant les entités compétentes.

iii) Au Canada, la politique sur les résultats (40) stipule que les réponses et les plans d'action des responsables doivent figurer dans les rapports d'évaluation. Tel était effectivement le cas pour les trois évaluations que nous avons examinées, lesquelles désignaient également les organismes compétents, prévoyaient une date limite de mise en œuvre et précisaient les éléments livrables.

Situation à la Commission

3.41. La Commission ne dispose d'aucun système institutionnel documenté permettant d'assurer un suivi régulier des évaluations. Depuis 2015, les lignes directrices pour une meilleure réglementation (41) imposent, pour chaque évaluation, l'élaboration d'un document de travail des services présentant synthétiquement les résultats finals du processus d'évaluation. La Commission ne respecte pas encore pleinement cette disposition. 3.41. Le suivi des évaluations constitue une partie intrinsèque du système pour une meilleure réglementation au sein de la Commission, dans le cadre duquel les résultats des évaluations alimentent les analyses d’impact, qui sont des documents accessibles au public, ainsi que la programmation et la planification annuelles des activités de la Commission. La Commission assure un suivi des résultats de ses évaluations dans le cadre du programme de travail de la Commission. Lors de la planification du programme de travail, la Commission examine systématiquement les résultats des évaluations et détermine leur suivi. Le suivi de certaines constatations des évaluations est également défini dans le tableau de bord REFIT, qui est mis à jour chaque année, et dans les rapports de la Commission au législateur qui accompagnent les évaluations.

3.42. Les lignes directrices pour une meilleure réglementation précisent que les mesures prises en réponse aux évaluations, quelle qu'en soit la forme (42), doivent être consignées dans les plans de gestion. Les instructions correspondantes n'en font toutefois pas une obligation et, dans la pratique, les plans de gestion de 2016 ne prévoient aucun moyen de suivre la mise en œuvre des mesures en cause. Comme la Commission ne dispose pas d'une vue d'ensemble des conclusions, des recommandations ou des plans d'action découlant de ses évaluations et qu'elle n'assure pas un suivi de leur mise en œuvre au niveau institutionnel ou des DG, elle n'est pas en mesure d'informer les parties prenantes sur l'impact positif des évaluations. 3.42. Les instructions relatives aux plans de gestion 2018 comporteront une référence explicite à la section correspondante des lignes directrices pour une meilleure réglementation. Les résultats de certaines évaluations et leur suivi dans le cycle législatif sont présentés dans le tableau de bord REFIT. La portée du programme REFIT a été considérablement élargie en 2017. Les parties intéressées sont invitées à donner leur avis sur les résultats des évaluations et sur le suivi en se rendant sur le portail «Mieux légiférer». Il est prévu à l’avenir d’incorporer intégralement le tableau de bord REFIT à ce portail.

F. Les principaux rapports sur la performance ne comportent pas de déclaration ni d'informations sur la qualité des données fournies en la matière

Bonnes pratiques

3.43. Les déclarations de performance sont fournies sous différentes formes et à différents niveaux de responsabilité. Pour ce qui est de l'étendue des responsabilités et/ou du niveau auquel elles s'exercent, certaines pratiques gouvernementales vont plus loin que la ou les déclaration(s) établie(s) à la Commission:

i) la loi australienne de 2013 sur la gouvernance, la performance et l'obligation de rendre compte du secteur public (43) dispose, à son chapitre 39, que l'autorité responsable de toute entité publique est tenue d'établir annuellement une déclaration de performance;

ii) aux États-Unis, les déclarations relatives à la performance varient. Le rapport annuel sur la performance 2015 et le plan annuel de performance 2017 du ministère de l'éducation comporte une déclaration du ministre précisant qu'à sa connaissance, le processus de vérification et de validation des données et les sources de données utilisées fournissent, dans la mesure du possible, des données exhaustives et fiables sur la performance au regard des buts et des objectifs définis dans le plan stratégique pour les exercices 2014 à 2018;

iii) au Royaume-Uni, le rapport sur l'obligation de rendre compte, qui fait partie du rapport et des comptes annuels présentés par chaque ministère, doit contenir une déclaration de responsabilité du comptable. Dans le paragraphe qui nous intéresse, le comptable confirme que l'ensemble du rapport annuel est juste, équilibré et compréhensible et déclare assumer personnellement la responsabilité du rapport et des comptes annuels ainsi que du jugement exercé pour déterminer qu'ils sont justes, équilibrés et compréhensibles.

Situation à la Commission

3.44. Dans chaque RAA, le directeur général déclare que les informations contenues dans le rapport donnent une image fidèle de la situation (44). Dans sa déclaration, il n'indique toutefois pas clairement que cette assurance ne s'étend pas aux informations sur les résultats (45). 3.44 et 3.45. Les principes fondamentaux de la chaîne de responsabilités sont inscrits dans les traités de l’Union. Au sein de la Commission, à la suite du livre blanc sur la gouvernance, la chaîne de responsabilités a été définie en assignant un rôle prépondérant aux ordonnateurs délégués au sein d’un système décentralisé fonctionnant sous la responsabilité politique du collège en tant qu’ordonnateur. C’est particulièrement vrai pour l’organisation de la gestion financière. À la fin du cycle de rapports, le collège adopte le rapport annuel sur la gestion et la performance du budget de l’Union et assume la responsabilité politique globale de la gestion du budget de l’Union sur la base des déclarations annuelles des ordonnateurs délégués. La déclaration de la Commission sur la responsabilité de la gestion du budget de l’Union est incluse afin d’établir clairement que la Commission assume en dernier ressort la responsabilité financière de la gestion du budget de l’Union, tandis que la responsabilité des résultats obtenus à l’aide du budget de l’Union est partagée entre toute une série d’acteurs au niveau européen et national. Voir également la réponse de la Commission au point 3.32.

3.45. Comme les RAA ne contiennent pas de déclaration relative à la qualité des informations fournies sur la performance, le rapport sur la gestion et la performance du budget de l'UE n'en comporte pas non plus. En adoptant ce dernier, le collège des commissaires assume la responsabilité politique générale en ce qui concerne la gestion du budget de l'UE (46), mais pas pour ce qui est des informations sur «la performance et les résultats» (47).

G. Les informations sur la performance fournies par la Commission ne sont pas aisément accessibles

Bonnes pratiques

3.46. Aux Pays-Bas, le ministère des finances dispose d'un site web (48) unique contenant tous les documents officiels relatifs au budget national, auxquels s'ajoutent des informations sur la planification et l'obtention des résultats, sur les enseignements tirés des évaluations et sur les grandes modifications apportées aux politiques. Les documents sont classés par type et par année (ainsi que dans d'autres sous-catégories pertinentes), pour faciliter la navigation. Une brève description de la finalité et du contenu des différents types de documents est également fournie.

3.47. Le gouvernement des États-Unis dispose d'un site web (www.performance.gov) permettant d'informer le public des progrès accomplis par les principaux organismes fédéraux en ce qui concerne la réalisation de leurs objectifs communs et individuels. Les résultats sont présentés par organisme, par objectif, par initiative des responsables et par programme.

3.48. Le gouvernement du Royaume-Uni assure le suivi de la performance de ses services à l'aide d'une «plateforme de performance» (https://www.gov.uk/performance). Cette dernière se trouve sur le site web du gouvernement central, qui contient également une base de données des publications gouvernementales (49). La base de données est consultable via une interface de recherche dont l'utilisation est facilitée par différents filtres (type de publication, domaine d'action, service, statut officiel du document, localisation géographique et date de publication).

3.49. La Banque mondiale dispose d'un système central (50) permettant de retrouver les informations sur sa performance et sur les domaines de développement dans lesquels elle opère. Pour être facilement accessibles, les résultats sont répartis en catégories simples et sont souvent présentés avec des liens vers des graphiques ou vers d'autres sites web. L'accessibilité est également renforcée par le fait que le lecteur peut choisir le niveau de détail désiré [voir par exemple le site de l'unité exécutive de la présidence (51)].

Situation à la Commission

3.50. Aucun site web ne centralise les informations sur la performance provenant de l'ensemble des services de la Commission et concernant tous les domaines du budget de l'UE. Le site web consacré aux publications (52) sert de portail d'accès à différentes sources d'informations, mais il ne contient pas de plan décrivant les éléments disponibles, leur localisation, leur finalité et comment ils s'articulent entre eux. Le site web est également incomplet: ni les fiches de programmes (voir point 3.5) ni les rapports sectoriels et les autres rapports relatifs à la performance ne figurent sur la liste des documents stratégiques. 3.50. Dans le cadre de l’initiative de budget de l’Union axé sur les résultats, un site web consacré aux résultats de l’Union a été mis au point. Ce site web est une base de données qui est vouée à devenir le point d’entrée unique de tous les projets financés par l’Union, en gestion directe, indirecte et partagée. À la fin du mois de mai 2017, la base de données hébergeait 1 600 projets financés par l’Union à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union.

3.51. Le site EU Bookshop propose 110 000 titres, dont des études et des évaluations de la Commission. Comme aucune section spécifique n'est consacrée aux documents de ce type (sur le modèle des sections «Thèmes», «Auteurs» et «Livres électroniques»), la seule manière de retrouver une étude ou une évaluation est d'utiliser la fonction de recherche avancée. Celle-ci permet de filtrer les études ou les évaluations, mais les résultats de la recherche sont présentés de manière peu conviviale (les documents complétant les études ou les évaluations sont par exemple présentés comme des résultats distincts). 3.51. La Commission s’emploie sans relâche à améliorer la présentation des études et des évaluations sur la page web de l’EU Bookshop, dans le but de rendre le contenu plus lisible et plus facilement accessible pour le lecteur externe. La version actuelle de l’EU Bookshop sera bientôt progressivement abandonnée pour être remplacée par une nouvelle plateforme améliorée.

DEUXIÈME PARTIE — RÉSULTATS DES AUDITS DE LA PERFORMANCE DE LA COUR: DIFFICULTÉS COMMUNES RELEVÉES DANS CERTAINS RAPPORTS SPÉCIAUX DE 2016

Introduction

3.52. Chaque année, nous produisons un certain nombre de rapports spéciaux dans lesquels nous examinons dans quelle mesure le budget de l'UE est exécuté conformément aux principes de bonne gestion financière. En 2016, nous avons adopté 36 rapports spéciaux (53), soit plus que jamais auparavant (voir encadré 3.11 ). Ils ont couvert l'ensemble des rubriques du CFP (54) ( encadré 3.12 ) et la Cour y a formulé un total de 337 recommandations ( encadré 3.13 ). Nos rapports spéciaux de 2016 contiennent également des observations positives concernant spécifiquement chaque domaine examiné. Les réponses publiées en même temps que nos rapports montrent que près des trois quarts de nos recommandations ont été pleinement acceptées par l'entité auditée, à savoir, en général, la Commission ( encadré 3.14 ). 3.52. La Commission prend note que l’aperçu de la Cour des problèmes communs se fonde sur la situation exposée dans les rapports spéciaux lors de leur présentation et ne tient pas compte des mesures prises depuis lors par la Commission. Certaines des constatations mises en exergue par la Cour aux points 3.54 à 3.59 ont donc déjà fait l’objet de mesures.

Encadré 3.11 — Un nombre inédit de rapports spéciaux (moyenne mobile sur trois ans et chiffres annuels) Source: Cour des comptes européenne.

Encadré 3.12 — Nos rapports spéciaux couvrent toutes les rubriques du CFP, mais pas uniquement Source: Cour des comptes européenne.

Encadré 3.13 — Les recommandations portent sur un large éventail de sujets Source: Cour des comptes européenne.

Encadré 3.14 — Sommes-nous persuasifs? Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

3.53. Les priorités que la Cour a définies dans sa stratégie 2013-2017 et sur lesquelles elle centre ses travaux sont: i) la viabilité des finances publiques; ii) l'environnement et le changement climatique; iii) la valeur ajoutée européenne et la croissance. Dans les points suivants, nous attirons l'attention sur une sélection de rapports spéciaux liés à ces priorités. Les rapports sélectionnés représentent environ un tiers des 36 rapports de 2016. Nous en avons dégagé une série de difficultés communes ayant conduit à des recommandations, sans chercher à réitérer les conclusions générales. Les encadrés 3.15, 3.16 et 3.17 fournissent un aperçu de ces difficultés pour chacune des priorités de notre stratégie 2013-2017. 3.53. La Commission souligne que pour certains des rapports spéciaux sélectionnés dans les encadrés 3.15, 3.16 et 3.17, la Cour a également relevé les bons résultats obtenus et les réalisations. On peut citer à titre d’exemple: — Dans le RS no 19/2016, la Cour a constaté qu’en ce qui concerne les coûts et frais de gestion, la réglementation a été fortement améliorée et prévoit notamment des plafonds inférieurs à ceux appliqués au cours de la période de programmation 2007-2013 pour les montants cumulés. — Dans le RS no 10/2016, la Cour a relevé que ces dernières années, la Commission a consenti des efforts remarquables pour accroître la transparence. — Dans le RS no 31/2016, la Cour a indiqué que des travaux ambitieux étaient en cours et que, globalement, des progrès avaient été accomplis en vue de la réalisation de l’objectif. Les mesures prises en ce sens ont conduit à un financement plus important et mieux ciblé de l’action pour le climat au titre du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion. — Dans le RS no 4/2016, la Cour a constaté que, grâce à l’Institut européen d’innovation et de technologie (EIT), les trois communautés de la connaissance et de l’innovation (CCI) créées en 2010 ont réuni plus de 500 partenaires, toutes disciplines, tous pays et tous secteurs confondus. Et, spécificité de l’EIT particulièrement appréciée des partenaires des CCI, ces communautés sont autonomes. Par l’intermédiaire de l’EIT, elles ont ouvert de nouvelles possibilités en matière d’activités d’innovation et ont favorisé une culture entrepreneuriale. La Cour s’est réjoui que l’EIT ait pris la décision de revoir ses indicateurs en 2015 et de mettre en œuvre un nouveau système de gestion des indicateurs de performance clés (IPC).

Viabilité des finances publiques

3.54. Trois rapports spéciaux adoptés en 2016 traitaient de la viabilité des finances publiques. Même s'ils portaient sur différents instruments conçus pour protéger le budget de l'UE ou ceux des États membres, ces rapports ont permis de mettre au jour certaines faiblesses communes au niveau de la mise en œuvre. Deux aspects qui ressortent de nos constatations (les préoccupations au sujet de la qualité des données et de la transparence) concernent des problèmes que nous avons observés dans de nombreux domaines. 3.54. La Commission souligne les points suivants en ce qui concerne les «orientations» et la «qualité des données» mentionnées dans l’encadré 3.15 pour le RS n o 19/2016: Au moment de la publication, la Commission fournissait des orientations, des manuels très complets et des possibilités très étendues pour l’échange d’expérience, qui peuvent tous être consultés à l’adresse suivante: https://www.fi-compass.eu/resources/ec. Parmi les thèmes abordés figurent l’évaluation ex ante, les modalités de paiement, les coûts et frais de gestion, la combinaison des Fonds ESI et de l’EFSI, la sélection des organismes chargés de la mise en œuvre des instruments financiers. Ces thèmes ont été sélectionnés en fonction du besoin d’orientations exprimé par les États membres. Les cas mentionnés dans le rapport de la Cour, à l’exception des orientations sur le traitement préférentiel (présentées aux États membres en octobre 2015), sont liés à des recommandations invitant la Commission à fournir des orientations supplémentaires aux États membres afin de tirer profit des économies d’échelles, d’assurer le respect des dispositions fiscales ou de prendre les mesures appropriées pour maintenir le caractère renouvelable des fonds pendant le délai requis de huit ans après la fin de la période d’éligibilité pour la période de programmation 2014-2020. La seule référence dans le RS no 19/2016 à la qualité des données concerne les coûts et frais de gestion déclarés par les autorités de gestion. Pour un certain nombre d’instruments financiers, le rapport de la Cour indique que les données sur les coûts et frais de gestion n’ont fait l’objet d’aucune communication ou que celles-ci n’étaient pas crédibles. La communication obligatoire d’informations concernant les coûts et frais de gestion exposés et supportés n’a été prévue par la législation qu’à la clôture, en mars 2017. La Commission souligne également que, sur la base de l’expérience acquise dans le cadre de la période 2007-2013, les exigences pour la période 2014-2020 sont beaucoup plus précises et une communication plus structurée des données est prévue.

Encadré 3.15 — Problèmes communs signalés dans les rapports sur la viabilité des finances publiques Orientations Qualité des données Transparence RS no 10/2016 — Procédure concernant les déficits excessifs X X X RS no 19/2016 — Instruments financiers et exécution du budget de l'UE X X s.o. RS no 29/2016 — Mécanisme de surveillance unique (MSU) X X X Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

3.55. Exemples de constatations communes dans ces rapports 3.55.

i) Orientations insuffisantes (RS no 29/2016): pour améliorer le processus décisionnel du conseil de surveillance du MSU et garantir l'efficience et l'efficacité de ses réunions, des orientations supplémentaires devraient être élaborées sous la forme de listes de vérification, de modèles et de schémas. i) Orientations insuffisantes (RS no 29/2016): la Commission fait remarquer que le RS no 29/2016 contenait des recommandations adressées non pas à la Commission mais à la BCE.

ii) Qualité des données (RS no 19/2016): la Commission ne dispose pas d'une vue complète des coûts et frais de gestion liés à la mise en œuvre des instruments financiers du Fonds européen de développement régional et du Fonds social européen. Elle manque également d'informations sur les coûts administratifs globaux supportés en plus par chaque État membre pour la mise en œuvre des Fonds structurels et d'investissement européens au moyen de subventions ou d'instruments financiers au cours de la période 2014-2020. ii) Qualité des données (RS no 19/2016): pour la période 2007-2013, la Commission assure le suivi des coûts et frais de gestion au moyen de la synthèse des données pour les instruments financiers, sur la base des rapports transmis par les États membres. Cette obligation a été mise en place en 2011. Pour la période 2014-2020, elle disposera d’une série de données plus complète et plus fiable pour contrôler la mise en œuvre de l’ensemble des instruments financiers, et notamment les coûts et frais de gestion. Pour les deux périodes, il incombe aux autorités nationales de s’assurer de l’éligibilité des coûts et frais de gestion conformément aux règles applicables et au principe de subsidiarité.

iii) Transparence (RS no 10/2016): en général, les analyses de la Commission sous-jacentes à ses propositions de décisions et de recommandations relatives à la PDE manquaient de transparence. Nous avons constaté qu'il était nécessaire de contrebalancer la complexité accrue et la plus grande marge d'analyse économique par un renforcement de la transparence et, partant, une facilitation du contrôle public. Eurostat n'a pas fait rapport au comité économique et financier, ni publié les avis ex ante/ex post qu'il fournissait aux États membres de manière bilatérale. Les raisons pour lesquelles Eurostat émet des réserves sur les données et modifie celles-ci, ainsi que les procédures sous-jacentes à ces réserves, devraient aussi être rendues plus transparentes. iii) Transparence (RS no 10/2016): Eurostat dispose d’une procédure spécifiant les étapes, le calendrier et le rôle de chaque acteur aux fins de l’analyse des données PDE communiquées. Elle comprend des réunions régulières avec l’encadrement supérieur et le directeur général. Il est ressorti de l’audit de la Cour que, depuis l’été 2016, Eurostat publie effectivement les avis ex ante et ex post adressés aux États membres sur son site web et que ceux-ci ont été communiqués au CEF. Ces avis peuvent être consultés dans la section suivante du site web d’Eurostat: http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/methodology/advice-to-member-states En ce qui concerne les raisons justifiant l’émission de réserves et la modification des données, qui sont fondées sur un jugement professionnel, Eurostat a mis en place des procédures à cet égard, à la suite de l’audit de la Cour.

Environnement, énergie et changement climatique

3.56. En 2016, nous avons publié quatre rapports sur l'environnement, l'énergie et le changement climatique. Même s'ils portaient sur des thèmes différents, ces rapports soulevaient tout de même des questions communes. Comme dans d'autres domaines, la qualité des données et le suivi se sont avérés être des sujets de préoccupation communs. Des inquiétudes quant à la rapidité d'exécution ont également été soulevées dans ce domaine. 3.56. Voir la réponse de la Commission au point 3.57.

Encadré 3.16 — Problèmes communs signalés dans les rapports sur l'environnement, l'énergie et le changement climatique Qualité des données Rapidité d'exécution Suivi et surveillance RS no 3/2016 — Pollution causée par les nutriments en mer Baltique X X X RS no 18/2016 — Certification des biocarburants X s.o. X RS no 22/2016 — Déclassement d'installations nucléaires en Lituanie, en Bulgarie et en Slovaquie s.o. X X RS no 31/2016 — Action de l'UE pour le climat X X X Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

3.57. Exemples de constatations communes dans ces rapports 3.57.

i) Qualité des données (RS no 3/2016): la procédure de surveillance de la pollution provoquée par les apports de nutriments en mer Baltique ne permettait pas de garantir la qualité des données aux fins de l'évaluation du respect des valeurs cibles fixées par Helcom (55).

ii) Rapidité d'exécution (RS no 22/2016): les projets d'infrastructure clés dans les trois États membres audités avaient pratiquement tous accusé des retards. Les retards les plus importants ont été enregistrés en Lituanie, où l'échéance fixée pour l'achèvement du déclassement avait été différée de neuf ans, c'est-à-dire repoussée à 2038; (RS no 31/2016): nous avons constaté que des travaux ambitieux étaient en cours en vue d'atteindre l'objectif consistant à consacrer au moins 20 % du budget de l'UE pour la période 2014-2020 à l'action pour le climat, mais qu'il risquait fort de ne pas être atteint. Globalement, la Commission estime que la contribution à l'action pour le climat sera de 18,9 %, un taux par conséquent inférieur aux 20 % visés. ii) Rapidité d’exécution (RS no 22/2016): la Commission a constaté que les programmes de déclassement se trouvent à des stades d’avancement et de maturité différents dans les trois États membres. Les programmes de Bohunice (SK) et de Kozloduy (BG) sont les plus avancés et le déclassement de ces centrales devrait être terminé respectivement en 2025 et 2030. Ce dernier programme a été abrégé de cinq ans lors de sa révision en 2011. À Ignalina (LT), le déclassement de réacteurs de type Tchernobyl est un processus inédit qui pose en pratique les plus grands défis. Des retards sont survenus durant le cadre financier pluriannuel précédent. Les contrôles et les structures de gestion ont par conséquent été renforcés pour atténuer les problèmes rencontrés. Nonobstant les progrès déjà réalisés, la Commission a reconnu la nécessité de continuer à améliorer les programmes de déclassement.

iii) Suivi (RS no 18/2016): la Commission ne supervisant pas les régimes de certification volontaires des biocarburants, elle ne pouvait ni obtenir l'assurance que ceux-ci appliquaient effectivement les normes pour lesquels ils avaient été reconnus ni détecter les infractions aux règles. iii) Suivi (RS no 18/2016): la Commission a relevé que le «pouvoir de supervision» de la Commission en ce qui concerne la mise en œuvre de toutes les opérations a été limité par le législateur. Elle supervise les régimes volontaires conformément aux compétences juridiques prévues par la directive sur les énergies renouvelables modifiée par la directive (UE) 2015/1513, qui exige que les régimes volontaires établissent un rapport annuel sur leur fonctionnement. Elle a convenu que la supervision et la transparence, y compris les procédures de réclamation, pourraient être renforcées.

Valeur ajoutée/réduction des coûts

3.58. La création de valeur ajoutée est un thème récurrent dans tous nos rapports spéciaux, et nous avons souvent été amenés à formuler des recommandations sur l'élaboration de réglementations ou de procédures en la matière, voire, plus rarement, sur la réduction des coûts. Nous avons constaté des problèmes communs à cet égard dans quatre rapports relatifs aux institutions, organes et agences de l'UE. Les préoccupations quant au suivi et à la transparence étaient également fréquentes dans ce domaine, comme l'illustrent nombre de nos rapports.

Encadré 3.17 — Problèmes communs signalés dans les rapports sur les institutions, organes et agences de l'UE Valeur ajoutée/réduction des coûts Suivi Transparence RS no 4/2016 — Institut européen de technologie (EIT) X X X RS no 7/2016 — Les bâtiments du Service européen pour l'action extérieure (SEAE) X X s.o. RS no 12/2016 — Octroi de subventions par les agences X X X RS no 17/2016 — Passation des marchés des institutions de l'UE s.o. X X Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

3.59. Exemples de constatations communes dans ces rapports 3.59.

i) Valeur ajoutée (RS no 4/2016): bien que la raison d'être de l'EIT soit valable, son cadre opérationnel complexe et des problèmes de management ont nui à son efficacité globale. L'EIT devrait en outre recentrer son approche sur l'impact. i) Valeur ajoutée (RS no 4/2016): l’EIT a adopté une série de mesures afin de remédier aux insuffisances affectant son efficacité. Pour remédier aux complexités du cadre opérationnel, l’EIT a mis en place une task-force pour la simplification, défini une stratégie de surveillance et adopté des principes de bonne gouvernance et de viabilité financière. Enfin, l’EIT a renforcé ses structures de direction, de gestion et de gouvernance.

ii) Suivi (RS no 7/2016): le SEAE n'a pas tenu compte de tous les facteurs pertinents lorsqu'il a contrôlé la surface par personne dans ses immeubles de bureaux. Il n'a pas non plus vérifié si les loyers des immeubles de bureaux et des résidences restaient en phase avec les prix du marché et si les frais facturés aux autres locataires couvraient l'intégralité des coûts.

iii) Transparence (RS no 12/2016): nous avons constaté des lacunes lorsque des agences auditées avaient appliqué des procédures spécifiques de sélection d'experts et d'attribution de subventions sur la base de dérogations prévues dans leur règlement fondateur. Dès lors, les risques de non-respect des principes d'égalité de traitement et de transparence, ainsi que les problèmes potentiels de conflits d'intérêts, n'ont pas été pleinement traités; (RS no 17/2016): la visibilité en ligne des activités de passation de marchés des institutions de l'UE était faible; les informations sur les résultats de ces activités n'étaient pas accessibles de façon à permettre un suivi efficace par l'autorité de décharge et le grand public qui serait de nature à accroître la transparence et à instaurer la confiance.

OBSERVATIONS DE LA COUR

TROISIÈME PARTIE — SUIVI DES RECOMMANDATIONS

3.60. Notre suivi des recommandations formulées dans nos rapports d'audit est un élément essentiel du cycle d'audit de la performance. Outre le fait qu'il nous assure, à nous et aux autres parties prenantes (principalement le Parlement européen et le Conseil), un retour d'informations sur l'impact de nos travaux, le suivi contribue à encourager la Commission et les États membres à mettre en œuvre nos recommandations.

3.61. Cette section présente les résultats de notre examen annuel des mesures correctrices prises par la Commission en lien avec nos recommandations.

Étendue et approche

3.62. Cette année, nous avons sélectionné 13 rapports:

— publiés il y a au moins trois ans,

— qui sont toujours d'actualité,

— qui n'avaient jamais fait l'objet d'un suivi dans un de nos rapports spéciaux ou annuels. Ces rapports comportaient au total 131 recommandations émises entre 2010 et 2013 sur divers sujets (voir encadré 3.18 ). L' annexe 3.1 fournit de plus amples détails sur l'état de leur mise en œuvre.

Encadré 3.18 — Plus de recommandations suivies d'effet par rapport aux années précédentes Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR

3.63. Nous avons fondé notre suivi sur un examen documentaire et sur des entretiens avec des agents de la Commission. Pour que notre revue soit juste et équilibrée, nous avons ensuite transmis nos observations à la Commission et avons tenu compte de ses réponses dans notre analyse finale. Nous avons pu tirer des conclusions sur la mise en œuvre de 108 recommandations. Nous n'avons pas pu nous prononcer sur les 23 autres soit parce qu'elles n'étaient pas directement adressées à la Commission, soit parce qu'elles n'étaient plus d'actualité.

Quelles suites la Commission a-t-elle données à nos recommandations?

3.64. Sur 108 recommandations, nous avons conclu que la Commission en avait mis en œuvre intégralement 72, tandis que 18 avaient été mises en œuvre à pratiquement tous égards, 12 à certains égards et 6 n'avaient pas été mises en œuvre (voir encadré 3.19 ).

Encadré 3.19 — Un nombre élevé de recommandations mises en œuvre Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR

3.65. Ces résultats sont globalement similaires à ceux des années précédentes. Cependant, le pourcentage de recommandations intégralement mises en œuvre est le plus élevé depuis que nous publions des chiffres consolidés.

3.66. Même les recommandations qui n'avaient pas été intégralement mises en œuvre ont souvent déclenché des mesures correctrices (voir encadré 3.20 ). Une grande majorité de ces mesures étaient en place dans les deux ans.

Encadré 3.20 — Les recommandations ont souvent donné lieu à des mesures correctrices importantes Source: Cour des comptes européenne.

3.67. Nous n'avons pas été en mesure de vérifier la mise en œuvre de 21 recommandations (soit 16 % du nombre total), du fait qu'elles étaient exclusivement adressées aux États membres (56).

3.68. La Commission a indiqué qu'elle examinerait certains problèmes importants avec les États membres pour des cas spécifiques relevant de la gestion partagée, dans le cadre de laquelle elle a un rôle de surveillance à jouer. Un groupe de travail conjoint Cour/Commission étudie actuellement la possibilité d'un mécanisme permettant de rendre compte de ces résultats et de les vérifier. Nous prévoyons également de coopérer avec le comité de contact (57) et le Conseil pour mettre en place des dispositifs de collaboration qui pourraient nous permettre d'obtenir davantage d'informations utiles sur la mise en œuvre des recommandations par les États membres.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Un ensemble disparate de résultats

3.69. Notre suivi montre que nos recommandations ont conduit à plusieurs améliorations majeures. Les faiblesses non corrigées sont décrites à l' annexe 3.2 .

3.70. Six recommandations n'ont pas été mises en œuvre (voir les intitulés des rapports à l' annexe 3.1 ): 3.70.

— RS no 20/2012 [point 77 a)]: les propositions législatives de 2015 sur les déchets n'ont pas tenu compte de notre recommandation de fixer des objectifs contraignants au niveau de l'UE. Cela tient au fait que la Commission, plutôt que de fixer des objectifs, privilégie à présent le soutien aux actions de prévention des déchets, comme la réduction du gaspillage alimentaire et l'écoconception; — RS no 20/2012. La Commission continue à soutenir, sur les plans financier et juridique, la prévention des déchets, qui est l’échelon le plus élevé de la hiérarchie des déchets, par l’intermédiaire notamment du Fonds de cohésion de l’Union. Il est impossible de prévoir à ce stade si la version révisée de la législation en matière de déchets contient ou non des références aux objectifs relatifs à la prévention des déchets (notamment la réutilisation), étant donné que le processus législatif concernant les propositions de la Commission sur les déchets est en cours (et se poursuivra durant le second semestre de 2017).

— RS no 14/2012 [point 54 b)]: aucune évaluation de l'incidence des fonds de l'UE affectés à l'application des normes d'hygiène et à la sécurité alimentaire dans les abattoirs n'a encore été réalisée; — RS no 14/2012. Si les États membres ont couvert les normes d’hygiène et de sécurité alimentaire dans leur évaluation ex post des programmes de développement rural 2007-2013, la Commission intégrera les résultats de celle-ci dans sa synthèse de l’évaluation. En tout état de cause, la mesure n’est plus appliquée pendant la période de programmation actuelle.

— RS no 14/2012 [point 54 c)]: étant donné que l'évaluation susmentionnée n'a pas été effectuée, il n'était pas possible de déterminer s'il convenait de prendre des mesures supplémentaires; — RS no 14/2012. Au cours de la période de programmation actuelle (2014-2020), la mesure n’est plus appliquée.

— RS no 2/2013 (première partie de la recommandation no 7, point 104): la Commission n'a pas pris de mesures efficaces pour garantir le caractère «additionnel» du dispositif qui a remplacé le mécanisme de financement avec partage des risques. Ce constat a été confirmé en novembre 2016 par une évaluation indépendante dont les auteurs se sont inquiétés de l'absence d'additionnalité pour 28 % des projets et ont recommandé de définir des critères de sélection clairs permettant d'en garantir l'existence; — RS no 2/2013. Il sera toujours difficile de garantir l’additionnalité de chaque projet ex ante; cette évaluation dépend de toute une série de facteurs en constante évolution et liés à une conjoncture économique changeante. Cependant, les instruments financiers de la période 2014-2020 ont été améliorés pour ce qui est des exigences en matière d’évaluation, de suivi et de communication d’informations, et l’évaluation intermédiaire d’INNOVFIN a été conçue pour apporter des réponses aux préoccupations de la Cour. L’accès difficile au financement reste une source de préoccupation pour les PME.

— RS no 12/2012 [point 108 d)]: contrairement à ce que nous avions recommandé, le directeur général d'Eurostat est toujours nommé sans avis du conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique ni approbation du Parlement européen et du Conseil; — RS no 12/2012. Un cadre juridique approprié et les garanties nécessaires existent pour veiller à ce que les procédures de nomination et de licenciement du directeur général d’Eurostat soient transparentes, garantissant ainsi le plein respect du principe d’indépendance prévu par le règlement (CE) no 223/2009 à cet égard. La transparence a été confirmée par la récente procédure destinée à pourvoir le poste de directeur général d’Eurostat, qui était ouverte aux candidats extérieurs. En outre, l’indépendance des rapports établis par le conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique sur la mise en œuvre du code de bonnes pratiques par la Commission (Eurostat) est mieux assurée si le comité ne participe pas directement à la nomination du directeur général d’Eurostat. Enfin, les relations interinstitutionnelles entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sont bien établies, notamment pour ce qui est de la procédure législative mais aussi en rendant la Commission dans son ensemble responsable devant le Parlement. Le dialogue statistique annuel prévu par le règlement (CE) no 223/2009 vise à garantir que, de manière appropriée, le Parlement est associé et informé en matière statistique, notamment en prévoyant que le nouveau directeur général d’Eurostat se présente devant la commission compétente du Parlement immédiatement après sa nomination.

— RS no 23/2012 [point 73 e), dernière phrase]: dans un premier temps, la Commission n'a pas accepté cette recommandation concernant le suivi du respect des clauses de remboursement figurant dans les décisions d'octroi de subvention pour des projets de régénération, arguant que ce suivi incombait aux autorités de gestion des États membres. — RS no 23/2012. Comme l’indique la Commission dans sa réponse à cette recommandation, elle estime que l’introduction d’une clause de remboursement dans la lettre d’octroi de la subvention délivrée par l’autorité de gestion est un exemple de bonne pratique que les États membres peuvent opportunément intégrer dans leurs dispositions nationales. Cependant, conformément au principe de la gestion partagée, étant donné que les autorités de gestion arrêtent les décisions d’octroi de subventions, elles devraient aussi contrôler l’application de la clause de remboursement lorsqu’elles vérifient la mise en œuvre des projets.

3.71. Au départ, la Commission n'avait pas accepté 11 recommandations, dont neuf concernaient la DG DEVCO (y compris six recommandations du RS no 9/2013). Néanmoins, toutes ces recommandations, à l'exception d'une seule, ont été mises en œuvre partiellement ou intégralement par la suite (voir encadré 3.21 ). 3.71. Après la réorganisation de la Commission en 2015, deux des neuf recommandations initialement rejetées par la direction générale de la coopération internationale et du développement (DG DEVCO) relèvent de la compétence de la direction générale du voisinage et des négociations d’élargissement (DG NEAR). Les sept autres recommandations initialement rejetées ont fait l’objet de l’exercice de suivi 2016 de la Cour: — une recommandation du RS no 13/2013, demandant à la Commission et au Service européen pour l’action extérieure (SEAE) de mettre en place un système permettant de calculer et de communiquer les coûts administratifs globaux liés à l’octroi de l’aide au développement en Asie centrale a été rejetée au motif qu’une modification du système EBA aurait dû être demandée par la Cour au niveau de la Commission et ensuite approuvée par l’autorité budgétaire, — dans le RS no 9/2013, la DG DEVCO et le SEAE n’étaient pas d’accord avec six des 12 recommandations, étant donné que la plupart des mesures étaient considérées comme déjà mises en œuvre, comme l’ont expliqué le SEAE et la Commission dans leurs réponses communes à la Cour. Par conséquent, ce résultat favorable n’a rien de surprenant. Voir la réponse de la Commission au point 3.70 concernant le RS no 12/2012.

Encadré 3.21 — Presque toutes les recommandations non acceptées au départ ont tout de même été mises en œuvre Numéro du rapport spécial Rejetées et non mises en œuvre Rejetées et partiellement mises en œuvre Rejetées et intégralement mises en œuvre RS no 23/2012 Régénération Le principe du «pollueur-payeur» est désormais une condition au financement des projets de régénération. RS no 14/2013 Autorité palestinienne Au départ, le programme PEGASE d'aide financière directe à la Palestine ne prévoyait pas explicitement la conditionnalité. Cette situation a changé à la suite de l'adoption de l'approche axée sur les résultats. RS no 13/2013 Asie centrale Un nouveau système de calcul et d'établissement de rapports pour les frais administratifs généraux liés à la fourniture d'une aide au développement en Asie centrale n'a pas été jugé nécessaire, parce que le système existant d'établissement du budget par activité était suffisant. RS no 9/2013 République démocratique du Congo Un délai standard n'a pas été convenu pour les projets concernant la gouvernance en République démocratique du Congo. La Commission a préféré suivre une approche axée sur les meilleures connaissances, tandis que les projets pouvaient être modifiés ou étendus. En règle générale, des indicateurs réalistes assortis d'échéances ont toutefois été mis en place. Bien que notre recommandation pour une répartition équilibrée de l'aide dans toutes les provinces de la RDC n'ait pas été acceptée, nous avons constaté que l'aide était relativement bien répartie entre le centre du pays et les régions périphériques. Plutôt que de recourir davantage à la conditionnalité et au dialogue stratégique, la Commission a expliqué qu'elle appliquait les principes admis internationalement pour les États fragiles. Nous avons néanmoins constaté que la conditionnalité et le dialogue stratégique sont en place, même s'ils ne sont pas encore pleinement efficaces. Il n'était pas nécessaire de prendre des mesures pour prévenir et atténuer les risques, puisque la Commission et le SEAE agiraient en fonction de l'évolution de la situation. Nous avons constaté que, pour la nouvelle période de programmation, la Commission a tenu davantage compte des risques possibles et a intensifié ses mesures d'atténuation en conséquence. La Commission a rejeté l'idée selon laquelle il fallait faire preuve d'une plus grande flexibilité pendant la mise en œuvre des programmes, étant donné que la modification de ceux-ci était pratique courante. Nous avons constaté que les programmes sont désormais ajustés sur la base d'une évaluation, d'un suivi et d'un audit réguliers. La Commission a rejeté l'idée selon laquelle il était nécessaire d'encourager davantage un dialogue stratégique coordonné. Nous avons trouvé des éléments probants attestant de l'organisation de réunions à tous les niveaux et de l'existence de déclarations communes. RS no 4/2013 Égypte La Commission a expliqué que les questions de gestion des finances publiques et de fraude en Égypte seraient débattues dans le cadre d'un dialogue économique informel. Nous avons constaté qu'une commission nationale de lutte contre la corruption avait été mise en place, conformément à notre recommandation. RS no 12/2012 ESTAT La Commission estime que le cadre juridique et les garde-fous nécessaires sont en place pour garantir que les procédures de nomination et de licenciement d'Eurostat sont transparentes et parfaitement conformes au principe d'indépendance. Source: Cour des comptes européenne et application RAD (recommandations, actions, décharge) de la Commission.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Conclusions

3.72. Évaluer la performance et en rendre compte de manière efficace permet de fournir une indication de la réussite des opérations et de faire ressortir les améliorations à apporter. Le cadre en vigueur à la Commission pour la communication d'information sur la performance est complexe et hétérogène, avec plusieurs canaux de communication (voir points 3.3 à 3.12).

3.73. À l'instar de certaines administrations et de certaines autres organisations internationales, la Commission s'efforce actuellement d'accorder une plus grande importance à la performance. Nous avons répertorié six domaines de bonnes pratiques appliquées par des administrations gouvernementales et des organisations internationales aux quatre coins du monde, dans lesquels la Commission pourrait envisager des améliorations (voir points 3.13 à 3.51). 3.73.

1. Possibilités d'amélioration du cadre pour la communication d'informations sur la performance (points 3.15 à 3.23)

— L'utilisation, par la Commission, de deux ensembles d'objectifs et d'indicateurs, l'un pour les programmes et l'autre pour les DG, ne reflète nullement le fait qu'elle est responsable en dernier ressort de l'exécution du budget conformément aux principes de la bonne gestion financière. Nous présentons des exemples d'administrations gouvernementales qui se sont efforcées d'harmoniser les paramètres d'évaluation utilisés, afin de créer un cadre clair et d'améliorer les informations sur leur performance. La Commission ne communique pas d'informations sur les dépenses ventilées en fonction des objectifs généraux et spécifiques. — Dans son rapport annuel de 2015, la Cour a constaté que nombre des objectifs figurant dans les plans de gestion de la Commission n’étaient pas fixés au niveau adéquat de responsabilité. La Commission a depuis lors réexaminé son cycle de planification et de programmation. L’objectif était de fournir un cadre plus clair en matière de responsabilité de la Commission/des directions générales et de simplifier et de centrer les documents de planification sur les priorités de la Commission et les compétences de la direction générale. Les objectifs et les indicateurs sélectionnés pour les plans stratégiques sont à présent adaptés à leurs compétences spécifiques et tiennent compte du fait que les responsabilités des services de la Commission ne se limitent pas à l’exécution du budget et la gestion des programmes. C’est pourquoi il n’est plus nécessaire d’harmoniser les objectifs et indicateurs figurant dans le cadre de performance des services de la Commission et ceux définis dans les bases juridiques des programmes. Les services de la Commission sont toutefois invités à faire référence aux fiches de programmes lorsqu’ils décrivent leurs activités liées aux programmes. Cela permet de limiter la duplication des informations et de garantir la cohérence des données et cette méthode sera renforcée à l’avenir. La Commission estime que sa responsabilité dans l’exécution du budget est bien définie. Chaque directeur général signe dans son rapport annuel d’activité une déclaration d’assurance établissant que les ressources ont été utilisées aux fins prévues et conformément au principe de la bonne gestion financière et que les opérations sous-jacentes sont légales et régulières. Au niveau institutionnel, le collège assume la responsabilité politique globale de la gestion du budget de l’Union en adoptant chaque année le rapport annuel de gestion et de performance pour le budget de l’Union.

— La Commission utilise de nombreux objectifs et indicateurs différents. Elle réexamine actuellement ceux-ci dans le cadre de l'initiative de budget axé sur les résultats, mais d'autres entités sont déjà à un stade plus avancé de la simplification de leur cadre de performance. — Le cadre de performance du budget de l’Union a été élaboré à la fois pour satisfaire aux exigences légales et pour répondre aux demandes des parties intéressées et aux besoins propres de la Commission. Les informations sur la performance relatives aux programmes de dépenses sont utilisées par la Commission pour a) suivre l’état d’avancement des programmes; b) assurer la responsabilité et la transparence; c) guider la prise de décision concernant la gestion d’un programme; d) justifier ou proposer un ajustement des fonds alloués aux autorités budgétaires; e) élaborer des propositions de modification de la base juridique ou pour les prochains programmes. La Commission constate toutefois que, même si les informations sur la performance sont prises en considération au cours de la procédure budgétaire annuelle, ce n’est pas le seul facteur motivant les décisions budgétaires. La base juridique des programmes 2014-2020 comporte plus de 700 indicateurs qui contribuent au suivi de la performance des programmes durant leur cycle de vie. Ces indicateurs sont le résultat du processus législatif et reflètent donc les attentes des colégislateurs en ce qui concerne le type et le niveau de granularité de l’information requis pour assurer le suivi de la performance. La communication d’informations sur ces indicateurs dans les fiches de programmes permet à l’autorité budgétaire de prendre en considération les informations sur la performance lors du processus budgétaire. Dans le cadre de l’initiative de budget de l’Union axé sur les résultats, la Commission réexamine les indicateurs des programmes de dépenses tels qu’ils sont établis dans la base juridique, en vue d’en tirer des enseignements pour l’élaboration de la prochaine génération de programmes de dépenses. La Commission note que le nombre d’objectifs et d’indicateurs utilisés dans les plans stratégiques des services de la Commission a été considérablement réduit par la récente réforme. Le nombre d’objectifs généraux est passé de 84 à 11, le nombre d’indicateurs d’incidence de 187 à 37, le nombre d’objectifs spécifiques de 426 à 386 et celui des indicateurs de résultat de 969 à 825.

2. Les rapports sur la performance ne sont pas exhaustifs (points 3.24 à 3.32)

— Par comparaison avec d'autres entités, la Commission fournit peu d'informations sur les difficultés et les échecs. Un rapport équilibré est un rapport où les performances passées sont analysées de manière plus précise afin de permettre l'adoption de meilleures décisions par la suite; il renforce également l'objectivité des informations obtenues. — La Commission s’engage à produire des rapports de grande qualité sur la performance, qui décrivent les résultats de manière équilibrée. Le rapport annuel sur la gestion et la performance est un résumé de haut niveau sur la manière dont le budget de l’Union a soutenu les priorités politiques de l’Union européenne et sur les principaux résultats obtenus à l’aide du budget de l’Union. Il n’est pas conçu pour être un rapport exhaustif et détaillé sur la performance du budget de l’Union. Le rapport renvoie à d’autres rapports sur la performance fournissant des informations plus précises sur la performance (évaluations, fiches de programmes, rapports annuels d’activité, etc.). Le rapport annuel 2015 sur la gestion et la performance fait référence à un certain nombre de lacunes et de problèmes auxquels il convient de remédier. La section 1 du rapport porte non seulement sur les difficultés ayant une incidence sur la mise en œuvre en temps voulu des programmes mais aussi sur les limitations dans le cadre de l’évaluation des performances des programmes (par exemple références aux évaluations concernant le programme dans le domaine de la santé pour la période 2007-2013 et les programmes relevant de la rubrique 4 du budget qui font état de contraintes dans l’évaluation de la performance globale de ces programmes).

— Le manque d'informations sur la qualité des données dans les rapports de la Commission est préjudiciable à la transparence. D'autre