EXPOSÉ DES MOTIFS

Le 17 mai 2011, le Conseil a octroyé au Portugal, sur sa demande, une assistance financière (décision d’exécution 2011/344/UE du Conseil) afin de soutenir un ambitieux programme économique et de réformes destiné à rétablir la confiance, à permettre à l’économie de renouer avec une croissance durable et à préserver la stabilité financière du Portugal, de la zone euro et de l’Union européenne.

Conformément à l’article 3, paragraphe 9, de la décision 2011/344/UE, la Commission, en collaboration avec le FMI et en liaison avec la BCE, a procédé à la deuxième évaluation de la mise en œuvre des mesures convenues, ainsi que de leur effectivité et de leur incidence économique et sociale.

Compte tenu des évolutions économiques, budgétaires et financières récentes et des mesures prises dans ces domaines, la Commission considère qu'une modification limitée des conditions de politique économique dont est assortie l’assistance financière est nécessaire pour garantir la réalisation des objectifs du programme, comme cela est expliqué dans les considérants de la proposition de décision modifiant la décision d’exécution du Conseil.

2011/0425 (NLE)

Proposition de

DÉCISION D'EXÉCUTION DU CONSEIL

modifiant la décision d'exécution 2011/344/UE sur l'octroi d'une assistance financière de l'Union au Portugal

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

vu le règlement (CE) nº 407/2010 du Conseil du 11 mai 2010 établissant un mécanisme européen de stabilisation financière[1], et notamment son article 3, paragraphe 2,

vu la proposition de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1) Le Conseil a octroyé au Portugal, sur sa demande, une assistance financière (décision d’exécution modifiée 2011/344/UE du Conseil) afin de soutenir un ambitieux programme économique et de réformes destiné à rétablir la confiance, à permettre à l’économie de renouer avec une croissance durable et à préserver la stabilité financière du Portugal, de la zone euro et de l’Union européenne.

(2) Selon les projections actuelles de la Commission concernant la croissance du PIB nominal (-0,6 % en 2011, -1,9 % en 2012, 1,9 % en 2013 et 3,9 % en 2014), la trajectoire d’ajustement budgétaire est conforme à la recommandation adressée par le Conseil au Portugal le 2 décembre 2009[2] en application de l’article 126, paragraphe 7, du traité et compatible avec un ratio dette/PIB de 107,2 % en 2011, 116,2 % en 2012, 118,1 % en 2013 et 116 % en 2014. Le ratio dette/PIB serait donc stabilisé en 2013 et orienté à la baisse les années suivantes, dans l’hypothèse d’une poursuite de la réduction du déficit. La dynamique de la dette est influencée par plusieurs opérations hors budget, parmi lesquelles des acquisitions importantes d’actifs financiers, destinées notamment à recapitaliser des banques et à financer des entreprises publiques, si nécessaire, et par des écarts entre intérêts courus et intérêts versés.

(3) Le critère de performance quantitative trimestrielle concernant le solde de trésorerie des administrations publiques pour le deuxième trimestre de 2011 a été respecté, et des données préliminaires portent à croire qu'il l'a été aussi au troisième trimestre. Toutefois, d'après les informations disponibles au début de novembre, un écart budgétaire d'environ 1½ % du PIB est prévu, sur une base SEC95, pour l'ensemble de l'année 2011. En août, une partie de cet écart budgétaire s'était déjà concrétisée, du fait notamment de dépassements de dépenses courantes, de recettes courantes non fiscales moins importantes que prévu et de dépenses d'investissement supérieures à ce qui avait été budgété. Le gouvernement avait pris des mesures pour réduire cet écart, à savoir une majoration unique de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, ainsi qu'une augmentation du taux de la TVA sur le gaz naturel et sur l'électricité, initialement prévue pour 2012 mais avancée au 1er octobre 2011. Ces mesures n'ont pas suffi à combler l'écart budgétaire, d'autant que de nouveaux dérapages ont été constatés plus récemment (paiements d'intérêts plus élevés et recettes en capital et ventes d'actifs immobiliers moins importantes que prévu). Le gouvernement cherche à conclure un accord avec les banques sur un transfert partiel de leurs fonds de pension au système de sécurité sociale de l'État, qui devra être réalisé en parfaite conformité avec les règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État et servira exceptionnellement à atteindre l'objectif de déficit de 5,9 % du PIB en 2011. Le gouvernement a accepté de ne pas recourir à d'autres transferts de fonds de pension pour atteindre les objectifs fixés dans le programme pour les années à venir.

(4) La gestion des finances publiques a été renforcée grâce à l'amélioration des procédures d'information et de la surveillance, ainsi qu’à une réforme du cadre budgétaire conformément aux recommandations des services de la Commission européenne et du Fonds monétaire international.

(5) L'encours des arriérés sera sensiblement réduit sur la période de programmation. À cette fin, une stratégie de validation et de règlement des arriérés pour les unités classées dans le secteur des administrations publiques ainsi que pour les entreprises publiques classées hors de ce secteur sera préparée. Elle comportera une feuille de route précisant quand et comment sera stabilisé l'encours des arriérés. De plus, en ce qui concerne le règlement des arriérés, différents scénarios seront étudiés en vue de créer des mécanismes d'incitation appropriés, notamment la possibilité d'accorder des remises en cas de règlements anticipés et de récompenser les entités qui n'accumulent plus de nouveaux arriérés.

(6) Étant donné la lourde charge qu'a représentée la région autonome de Madère pour les finances publiques portugaises, le gouvernement préparera un accord financier avec cette région en vue de contenir le niveau élevé des risques budgétaires qui subsistent. Cet accord sera compatible avec le programme d'ajustement économique convenu entre la République du Portugal, d'une part, et l'Union européenne et le Fonds monétaire international, d'autre part, et comprendra notamment une analyse de la soutenabilité de la dette.

(7) Les banques portugaises s'emploient à respecter les exigences de fonds propres plus élevées prévues par le programme, en tenant compte également des implications liées aux exigences de l'Autorité bancaire européenne en matière de valorisation des dettes souveraines à leur valeur de marché, au programme spécial d'inspections sur place et au transfert de fonds d'épargne-pension au système de sécurité sociale. Un cadre juridique, visant à apporter un soutien public temporaire aux banques, est en cours d'élaboration. Un désendettement équilibré et ordonné du secteur bancaire demeure crucial, tout en préservant un niveau de crédit suffisant pour les secteurs productifs de l'économie. La vente de Banco Português de Negócios est dans sa phase finale, même si la transaction doit encore obtenir l'autorisation des autorités de la concurrence de l'Union européenne. Des progrès ont également été réalisés en ce qui concerne le renforcement du cadre prudentiel et réglementaire, notamment via l’assistance technique.

(8) Il faut absolument progresser dans la réforme des marchés du travail et des produits pour rétablir la compétitivité et accroître le potentiel de croissance. Les réformes du marché du travail visant à aligner la protection et les droits dans le cadre de contrats à durée déterminée ou indéterminée progressent, et les autorités travaillent à une proposition visant à créer un fonds financé par les employeurs pour payer les indemnités de licenciement des salariés. Le programme de privatisation est actuellement mis en œuvre en vertu de la nouvelle loi-cadre de privatisation. Une restructuration profonde et urgente des entreprises publiques figure parmi les priorités du gouvernement. Des progrès supplémentaires seront nécessaires pour réduire les barrières à l'entrée dans les secteurs protégés en vue de stimuler la concurrence et de réduire les rentes excessives. Des réformes structurelles doivent être mises en œuvre avec détermination et faire l'objet d'une surveillance étroite.

(9) En dépit des deux premiers décaissements relativement importants de l’assistance financière, la situation de trésorerie de l’État reste sous tension, en raison d'une augmentation des besoins de financement des entreprises publiques, d'une forte hausse des remboursements de bons d’épargne aux ménages et de la persistance des turbulences sur les marchés financiers.

(10) Eu égard à ces évolutions, il convient de modifier la décision d’exécution 2011/344/UE du Conseil,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L’article 3 est modifié comme suit:

1) Le paragraphe 3 est remplacé par le texte suivant:

«3. Le déficit public ne dépasse pas 10 068 millions d'EUR (soit l'équivalent de 5,9 % du PIB, sur la base des projections actuelles) en 2011, 7 645 millions d'EUR (4½ % du PIB) en 2012 et 3 % du PIB en 2013, conformément aux exigences de la procédure de déficit excessif. Aux fins du calcul de ce déficit, les éventuels coûts budgétaires des mesures de soutien aux banques supportés dans le cadre de la stratégie du gouvernement en faveur du secteur financier ne sont pas pris en considération. L'assainissement est réalisé par l'adoption de mesures permanentes de grande qualité, tout en réduisant autant que possible les incidences de l'assainissement sur les groupes vulnérables.»

2) Le paragraphe 5, point a) est remplacé par le texte suivant:

«a) L'objectif de déficit budgétaire pour 2011 est atteint par une mesure exceptionnelle. Les actifs résultant du transfert de fonds d'épargne-pension au système de sécurité sociale de l'État ne sont pas utilisés d'une manière qui porte atteinte à la viabilité à long terme des finances publiques du Portugal.»

3) Le paragraphe 5, point b) est remplacé par le texte suivant:

«b) Le Portugal adopte des mesures pour renforcer la gestion des finances publiques. Il met en œuvre les mesures prévues par la nouvelle loi-cadre budgétaire, notamment la mise en place d’un cadre budgétaire à moyen terme et l'instauration d'un conseil budgétaire indépendant. Le cadre budgétaire aux échelons local et régional est considérablement renforcé, notamment en proposant les options clés pour un alignement des lois de finances respectives sur les exigences de la loi-cadre budgétaire. Le Portugal améliore l'information sur les finances publiques, ainsi que leur surveillance, et renforce les règles et procédures en matière d'exécution budgétaire. Le gouvernement préparera une stratégie de validation et de règlement des arriérés qui comprendra une feuille de route établissant quand et comment sera stabilisé l'encours des arriérés et étudiera plusieurs scénarios de règlement des arriérés. En ce qui concerne les partenariats public-privé (PPP), le gouvernement n'en conclut pas de nouveaux avant que les résultats de l'étude sur les PPP existants prévue dans le programme et les propositions de réformes juridiques et institutionnelles ne soient disponibles.»

4) Le paragraphe 5, point e) est remplacé par le texte suivant:

«e) Le Portugal poursuit l’ouverture de son économie à la concurrence. Le gouvernement prend les mesures nécessaires pour que l’État portugais ou tout organisme public ne conclue pas, en qualité d’actionnaire, d'accords susceptibles d’entraver la libre circulation des capitaux ou d’influer sur le contrôle de la gestion de sociétés. La nouvelle loi de privatisation respecte également les principes de libre circulation des capitaux et n’octroie pas de droits spéciaux à l’État ni ne permet l’attribution de tels droits. Une révision du droit de la concurrence est entreprise en vue d’accélérer et de rendre plus efficace l’application des règles de concurrence.»

5) Le paragraphe 5, point h) est remplacé par le texte suivant:

«h) Le Portugal prépare avec la région autonome de Madère (RAM) un accord financier compatible avec le programme financier conclu entre la République du Portugal, d'une part, et l'Union européenne et le Fonds monétaire international, d'autre part. En attendant la conclusion de cet accord et sa mise en œuvre dans le budget de la RAM, le Portugal surveille étroitement l'exécution du budget de cette région, maintient la suspension des transferts de l'État au gouvernement madérien et n'honore aucune nouvelle dette ou garantie commerciale ou financière du gouvernement et des entreprises publiques de la RAM qui n'a pas reçu l'aval du ministère des finances.»

6) Le paragraphe 6, point a) est remplacé par le texte suivant:

«a) Le Portugal met en œuvre le programme de privatisation. En particulier, la vente des participations du secteur public dans EDP doit être achevée en 2012. De plus, le secteur public vend en 2012 les participations qu’il détient dans REN et GALP et, si les conditions du marché le permettent, celles qu’il détient dans TAP. En ce qui concerne Parpublica, une stratégie est élaborée afin de repenser son rôle en tant qu'entreprise publique et d'envisager la possibilité de la liquider ou de l'intégrer au secteur des administrations publiques. Le plan de privatisation à mettre en œuvre tout au long de 2013 couvre également Aeroportos de Portugal, la branche «fret» de Comboios de Portugal, Correios de Portugal et Caixa Seguros, ainsi qu’un certain nombre d’entreprises plus petites.»

7) Le paragraphe 6, point b) est remplacé par le texte suivant:

«b) Les mesures définies aux points c) et d), qui représentent au moins 8,8 milliards d’EUR, sont inscrites au budget 2012. D’autres mesures, portant principalement sur le volet des dépenses, sont prises pour combler tout écart qui pourrait résulter de l’évolution de la situation budgétaire en 2012»

8) Le paragraphe 6, point c) est remplacé par le texte suivant:

«c) Le budget prévoit une réduction des dépenses d'au moins 6,7 milliards d'EUR en 2012, y compris une réduction des salaires et des effectifs dans le secteur public; des réductions des pensions de retraite; une réorganisation générale de l’administration centrale; l’élimination des doubles emplois et des autres sources d’inefficience; une réduction du nombre de municipalités et de communes; des baisses de dépenses dans le domaine de l’éducation et de la santé; de moindres transferts aux autorités régionales et locales; ainsi qu'une réduction des dépenses d'investissement et d'autres dépenses, comme le prévoit le programme.»

9) Le paragraphe 6, point d) est remplacé par le texte suivant:

«d) En ce qui concerne les recettes, le budget prévoit des mesures représentant au total environ 2,1 milliards d'EUR en année pleine, dont un élargissement de l'assiette de la TVA par une réduction des exonérations et par une réorganisation des catégories de biens et de services soumises au taux réduit, normal ou majoré; un relèvement des droits d'accise; un élargissement de l'assiette de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le revenu par une réduction des déductions fiscales et une limitation des régimes spéciaux; une convergence entre les déductions fiscales appliquées aux retraites et celles appliquées aux revenus du travail; et une modification de la fiscalité immobilière réduisant fortement les exonérations. Ces mesures sont complétées par des mesures de lutte contre l'évasion fiscale, la fraude et l'économie informelle.»

10) Le paragraphe 6, point j) est remplacé par le texte suivant:

«j) Le Portugal encourage une évolution des salaires compatible avec les objectifs de création d'emplois et de renforcement de la compétitivité des entreprises, en vue de corriger les déséquilibres macroéconomiques. Sur la période de programmation, les salaires minimums ne sont augmentés que si l'évolution de la situation économique et du marché du travail le justifie. Des mesures sont adoptées pour remédier aux faiblesses des systèmes de négociation des salaires, notamment une législation redéfinissant les critères et les modalités de l'extension des conventions collectives et facilitant les accords au niveau de l'entreprise. En attendant, l'application de l'extension des conventions collectives sera suspendue.»

11) Le paragraphe 6, point k) est remplacé par le texte suivant:

«k) un plan d'action est élaboré pour améliorer la qualité de l'enseignement et de la formation secondaires et professionnels.»

12) Au paragraphe 6, le point o) suivant est ajouté:

«o) L’administration publique locale au Portugal est actuellement composée de 308 municipalités et de 4 259 communes. Le Portugal élabore un plan de consolidation pour réorganiser et réduire de manière significative le nombre de ces entités. Ces modifications entreront en vigueur au début du prochain cycle électoral local.»

13) Au paragraphe 6, le point p) suivant est ajouté:

«p) Afin de garantir la viabilité du réseau national d'électricité, le Portugal adopte des mesures visant à éliminer l'endettement du réseau en 2020 au plus tard et à le stabiliser d'ici à 2013. Ces mesures remédient aux rentes excessives et concernent toutes leurs sources.»

14) Le paragraphe 7, point a) est remplacé par le texte suivant:

«a) Le budget pour 2013 comprend des mesures d’assainissement budgétaire d'au moins 3,4 milliards d’EUR visant à réduire le déficit public selon le calendrier visé à l’article 3, paragraphe 3.»

15) Le paragraphe 7, point b) est remplacé par le texte suivant:

«b) Le budget comprend, en matière de recettes, des mesures prévoyant notamment un nouvel élargissement de l'assiette de l'impôt sur les sociétés et sur le revenu, une augmentation des accises et une modification de la fiscalité de l'immobilier, représentant près de 0,7 milliard d'EUR de recettes supplémentaires.»

16) Au paragraphe 7, le point d) suivant est ajouté:

«d) Le budget prévoit une réduction des dépenses d’au moins 2,7 milliards d'EUR, notamment une réduction des dépenses de l'administration centrale, de l'éducation et de la santé; de moindres transferts aux autorités régionales et locales; une réduction des effectifs du secteur public; et une réduction des coûts occasionnés par les entreprises publiques.»

17) Au paragraphe 7, le point e) suivant est ajouté:

«e) Le Portugal améliore l'environnement des entreprises en réduisant la charge administrative par l'extension à tous les secteurs de l'économie de mesures de simplification (guichets uniques et projets «sans autorisation préalable») et en assouplissant les conditions de crédit des petites et moyennes entreprises, notamment en mettant en œuvre la directive 2011/7/UE concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales.»

18) Les deux premières phrases du paragraphe 8 sont remplacées par le texte ci-après:

«8. Pour rétablir la confiance dans le secteur financier, le Portugal recapitalise de manière adéquate son secteur bancaire et engage un processus de désendettement ordonné. Il élabore dans ce domaine, en accord avec la Commission européenne, la BCE et le FMI, une stratégie concernant la structure et le fonctionnement futurs de son secteur bancaire en vue de préserver la stabilité financière. En particulier, le Portugal:»

19) Le paragraphe 8, point a) est remplacé par le texte suivant:

«a) conseille aux banques de renforcer durablement leur réserve de collatéral et de surveiller l’émission d’obligations bancaires garanties par l’État, qui a été autorisée à concurrence de 35 milliards d’EUR conformément aux règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État;»

20) Le paragraphe 8, point b) est remplacé par le texte suivant:

«b) suit de près les plans que les banques ont présentés pour atteindre un ratio de fonds propres de catégorie 1 de 9 % d'ici à la fin de 2011 et de 10 % au plus tard à la fin de 2012. Les exigences de fonds propres découlant de la valorisation de la dette souveraine à sa valeur de marché, décidées par l'Autorité bancaire européenne, seront satisfaites en juin 2012, de même que celles résultant du programme spécial d'inspections sur place et du transfert de fonds d'épargne-pension au système de sécurité sociale. En février 2012, les banques présenteront des plans indiquant comment elles entendent satisfaire leurs besoins de fonds propres cette année-là. Si les banques privées ne peuvent pas atteindre les niveaux de fonds propres exigés en temps utile, elles peuvent demander un apport temporaire de capitaux via le dispositif de soutien à la solvabilité des banques, doté de 12 milliards d’EUR, établi dans le cadre du programme d'ajustement économique convenu entre la République du Portugal et l'Union européenne et le Fonds monétaire international;»

21) Le paragraphe 8, point c) est remplacé par le texte suivant:

«c) assure un désendettement équilibré et ordonné du secteur bancaire, qui demeure crucial pour éliminer durablement les déséquilibres de financement. Les plans de financement des banques visent à ramener le ratio prêts/dépôts à environ 120 % d'ici à la fin du programme et à réduire la dépendance au financement par l’Eurosystème sur la durée du programme. Ces plans de financement font l'objet d'un réexamen trimestriel, le prochain étant prévu avant la troisième évaluation du programme. La Banque du Portugal prend les mesures appropriées en cas d’écart par rapport aux plans de financement des banques;»

22) Le paragraphe 8, point d) est remplacé par le texte suivant:

«d) réalise la vente de Banco Português de Negócios en respectant les règles de l'Union en matière d'aides d'État;»

23) Le paragraphe 8, point e) est remplacé par le texte suivant:

«e) veille à ce que la banque d’État Caixa Geral de Depósitos (CGD) soit rationalisée afin que sa composante bancaire principale soit recapitalisée de manière adéquate en 2011 sans utiliser le produit de la vente de sa branche «assurance». Cette vente, directement à un acquéreur final, devrait avoir lieu en 2012 et contribuer à satisfaire les besoins de fonds propres supplémentaires pour cette année-là. Dans la mesure où des sources internes du groupe ne peuvent pas satisfaire ces besoins, la CGD recevra une aide publique en capital en dehors du dispositif de soutien à la solvabilité des banques.»

24) Au paragraphe 8, les points f), g), h) et i) suivants sont ajoutés:

«f) veille à ce que le transfert partiel des fonds d'épargne-pension au système de sécurité sociale soit réalisé dans des conditions d'équilibre actuariel et en respectant les règles de l'Union européenne en matière de concurrence et d'aides d'État. Pour éviter d'avoir à recourir au dispositif de soutien à la solvabilité des banques prévu dans l'enveloppe financière du programme, l'État proposera d'aider les banques à couvrir l'incidence de ce transfert sur leurs fonds propres en utilisant une partie du transfert pour acheter des actions ordinaires des banques. Le reste des fonds transférés sera déposé sur un compte bloqué jusqu'à la fin de la troisième évaluation;

g) finalise, d'ici à la fin de janvier 2012, le cadre juridique qui permettra d'accéder aux capitaux de sources publiques dans le respect des règles de l'Union en matière d'aides d'État et des principes fixés dans le protocole d'accord;

h) veille à ce que, avant la troisième évaluation du programme, les banques aient tenu compte des résultats disponibles du programme spécial d'inspections sur place dans le test de résistance avec un seuil de fonds propres de catégorie 1 de 6 %;

i) parachève le cadre juridique concernant l'intervention précoce, la résolution des défaillances et l'assurance de dépôt pour les banques d'ici à la fin de 2011 et, dans le même délai, le cadre relatif à la restructuration de la dette des entreprises et des ménages.»

25) Le paragraphe 9 est remplacé par le texte suivant:

«9. Pour faciliter la bonne application des conditions fixées dans le programme, ainsi qu’une correction durable des déséquilibres, la Commission fournit, de manière suivie, des conseils et des orientations en ce qui concerne les réformes budgétaires, financières et structurelles. Dans le cadre de l'assistance fournie au Portugal, elle vérifie périodiquement, en collaboration avec le FMI et en liaison avec la BCE, l'effectivité et l'incidence économique et sociale des mesures convenues, et recommande les corrections nécessaires pour renforcer la croissance et la création d'emplois, assurer l'assainissement budgétaire requis et réduire au minimum les incidences sociales négatives, en particulier pour les éléments les plus vulnérables de la société portugaise.»

Article 2

La République portugaise est destinataire de la présente décision.

Article 3

La présente décision est publiée au Journal officiel de l’Union européenne.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

[1] JO L 118 du 12.5.2010, p. 1.

[2] 15759/09.