FR Journal officiel de l'Union européenne C 18/95

Avis du Comité économique et social européen sur le «25e rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l'application du droit communautaire (2007)»

COM(2008) 777 final

2011/C 18/17

Rapporteur: M. LECHNER

Le 18 novembre 2008, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le

«25e rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l'application du droit communautaire (2007)»

COM(2008) 777 final.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 mars 2010.

Lors de sa 462e session plénière des 28 et 29 avril 2010 (séance du 29 avril 2010), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 120 voix pour et 4 voix contre.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Certains États membres éprouvent encore des difficultés à rédiger les règles transposant les dispositions des directives. Celles-ci offrent une latitude très variable quant aux mesures de transposition, depuis des dispositions optionnelles qui laissent aux États membres une marge de manœuvre assez large pour choisir les modalités de transposition nationale, jusqu'à des dispositions prescriptives ou inconditionnelles. Il convient de trouver un juste équilibre entre une transcription trop étroite et une transposition trop libre.

1.2 Le Comité soutient les priorités de la Commission:

— s'attaquer au problème des retards considérables dans la transposition des directives;

— accroître les mesures préventives, y compris l'analyse des problèmes de mise en œuvre et de conformité durant la préparation des études d'impact;

— améliorer l'information et la résolution informelle des problèmes dans les services proposés aux citoyens et aux entreprises; et

— donner la priorité aux cas les plus importants et travailler en collaboration étroite avec les États membres pour corriger plus rapidement les infractions.

1.3 Le Comité salue les déclarations de la Commission selon lesquelles une priorité continuera d'être accordée aux problèmes ayant des retombées considérables pour les droits fondamentaux et la libre circulation des personnes, et une priorité sera accordée aux infractions qui entraînent un préjudice direct important ou répété pour les citoyens, ou qui compromettent gravement leur qualité de vie.

1.4 Le Comité suggère l'adoption d'une approche davantage proactive passant notamment par:

— l'élaboration, au niveau communautaire, d'une législation plus facilement transposable;

— la conception, dès le début, d'un tableau de correspondance précis et constamment mis à jour;

— l'admission de la transposition par renvoi ciblé aux dispositions prescriptives ou inconditionnelles de la directive.

1.5 Néanmoins, le Comité se réfère également aux domaines dans lesquels il convient d'adopter une approche proactive pour la préparation, l'élaboration et la mise en œuvre de la législation; dans ce contexte, le CESE voudrait faire valoir que les règles et les réglementations ne sont pas la seule manière, ni toujours la meilleure, d'atteindre les objectifs poursuivis;

1.6 De l'avis du Comité, la Commission devrait améliorer la gestion des procédures d'infraction, et plus spécifiquement la manière dont elle met en œuvre ce processus accéléré de suivi en cas de transposition tardive;

1.7 Le Comité estime que d'autres mécanismes de résolution des problèmes comme SOLVIT (réseau de résolution des problèmes dans le marché intérieur), IMI (système d'information sur le marché intérieur), le système d'échange d'informations recommandé sur le détachement des travailleurs, ainsi que le projet EU PILOT peuvent permettre de réduire la charge de travail de la Commission concernant la gestion des procédures d'infraction;

1.8 Le Comité juge nécessaire d'améliorer la manière dont la société civile et le grand public sont informés des différents mécanismes de plainte disponibles sur le portail Europa, tout en respectant l'exception fondée sur la protection de l'intérêt public conformément à la définition qu'en apporte la jurisprudence;

1.8.1 Le Comité préconise en outre de continuer à développer l'offre d'information sur les sites internet concernés et d'y publier les décisions rendues par la Commission en matière d'infractions, de l'enregistrement de la plainte à la fin de la procédure d'infraction;

1.9 Il conviendrait par ailleurs d'envisager la création de mécanismes de recours collectifs à l'échelle de l'UE, dans l'objectif de compléter les initiatives en préparation dans les domaines du droit des consommateurs et de la concurrence afin de renforcer les mécanismes d'autorégulation dans les États membres;

1.10 Le Comité propose qu'à l'avenir, la Commission l'invite régulièrement à élaborer un avis sur le rapport annuel afin de prendre en compte le point de vue de la société civile organisée en ce qui concerne la mise en œuvre de la législation communautaire et de soutenir ainsi l'application du droit dans l'UE.

2. Rapport de la Commission européenne (1)

2.1 En tant que gardienne du traité, la Commission européenne a l’autorité et la responsabilité de garantir le respect du droit de l'Union européenne en veillant à ce que les États membres se conforment aux règles du traité et au droit dérivé. Les règles énoncées dans le traité, ainsi que 10 000 règlements et plus de 1 700 directives en vigueur dans 27 États membres, constituent un corpus législatif important. Les problèmes et les défis posés par l’application du droit sont donc inévitablement nombreux et variés. Certains domaines sont confrontés à des difficultés de mise en œuvre particulières.

2.2 En septembre 2007, la Commission a adopté une communication intitulée «Pour une Europe des résultats – Application du droit communautaire» (2), dans laquelle elle déclarait qu'elle «mettra[it] davantage l'accent, dans son rapport annuel, sur les questions stratégiques, l'évaluation de l'état actuel de la législation dans différents secteurs, les priorités et la programmation de ses futures actions» afin de soutenir «le dialogue interinstitutionnel stratégique visant à établir dans quelle mesure le droit communautaire atteint ses objectifs, à mettre en évidence les problèmes rencontrés et à déterminer les solutions éventuelles à appliquer».

2.3 Le présent rapport attire l’attention sur les défis à relever dans le domaine de l'application du droit en mentionnant trois grands domaines d’action prioritaires: 1) la prévention, 2) l'information et la résolution des problèmes rencontrés par les citoyens et 3) la fixation de priorités dans le traitement des plaintes et des infractions. Il insiste également sur l’importance d’un partenariat solide entre la Commission et les États membres, s'exerçant dans le cadre de groupes d'experts pour gérer l'application des instruments juridiques et s'appuyant sur une coopération fondée sur une approche préventive pour résoudre les problèmes.

2.4 Analyse sectorielle: les plaintes et les procédures d'infraction restent fréquentes dans les domaines suivants: environnement, marché intérieur, fiscalité et union douanière, énergie, transports, emploi, affaires sociales et égalité des chances, santé et protection des consommateurs, ainsi que justice, liberté et sécurité. Dans certains autres secteurs tels que l'agriculture, l'éducation ou la culture, la transposition des directives n'est que rarement retardée (3).

2.4.1 En 2007, les retards de transposition des directives ont donné lieu à l'ouverture de nouvelles procédures d'infraction dans les domaines suivants:

— marché intérieur et services: 206 nouvelles procédures;

— acquis législatif dans le domaine de la libre circulation des marchandises: 227 nouvelles procédures;

— santé et de protection du consommateur: plus de 330 nouvelles procédures;

— législation environnementale: 125.

2.5 Les exemples spécifiques ci-dessous illustrent les divers degrés de problèmes rencontrés en matière de transposition ainsi que leur impact sur la vie du citoyen:

Marchés publics

— dossiers d'infraction relatifs à des marchés publics ont été déposés en 2007. 142 (41 %) de ces dossiers ont pu être clos et seuls 12 (soit près de 3,5 %) d'entre eux ont dû être transmis à la Cour. Environ 200 de ces 344 dossiers correspondaient à des procédures d'infraction, dont 25 % avaient un caractère prioritaire.

— S'agissant de la transposition des directives relatives aux marchés publics (4), durant l'année 2007, l'on a pu clore les procédures d'infraction contre sept des dix États membres qui n'avaient pas communiqué à temps leurs mesures de transposition. À la fin de l'année 2007, seuls trois États membres, à savoir la Belgique, le Luxembourg et le Portugal n'avaient toujours pas communiqué leurs mesures de transposition. Depuis, la seule procédure en infraction qui a été maintenue vise le Luxembourg (5).

Politique des consommateurs

— Le délai de transposition de la directive relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur (6) a expiré le 12 juin 2007. Vingt-deux États membres n'avaient pas communiqué à temps leurs mesures de transposition à la Commission européenne. Celle-ci leur a donc adressé des avis motivés suite auxquels six États membres ont notifié leurs mesures de transposition avant la fin de l'année 2007.

— Au cours de cette même année, la Commission a également vérifié la transposition dans les dix États ayant adhéré à l'UE en mai 2004 de la directive 93/13/CE sur les clauses abusives dans les contrats conclus avec des consommateurs. Des problèmes de transposition plus ou moins graves ont été décelés dans neuf des États membres concernés, ce qui a donné lieu à l'envoi de lettres préalables à la constatation d'une infraction.

— Quant à la directive (7) concernant la commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs, un certain nombre de problèmes de transposition potentiels a été identifié, mais durant l'année 2007, la directive n'a donné lieu à aucune plainte de la part de citoyens qui en auraient contesté la mise en œuvre.

2.6 Les documents de travail des services de la Commission annexés au présent rapport décrivent plus en détail la situation dans les différents secteurs du droit communautaire et contiennent les listes et statistiques relatives à l’ensemble des dossiers d’infractions (8).

3. Observations générales

3.1 Le rapport, ainsi que le document de travail en annexe dont certaines parties sont difficilement compréhensibles, montrent que certains États membres éprouvent encore des difficultés à rédiger les règles transposant les dispositions des directives. Si la transposition peut sembler simple en théorie, il arrive en pratique que des concepts propres au droit communautaire, clairs et précis en apparence, n'aient pas d'équivalent dans la terminologie juridique nationale (9), ou que ce type de concept ne comporte pas de renvoi au droit des États membres pour déterminer leur sens et leur portée (10).

3.2 De plus, concernant la mise en œuvre des directives, celles-ci offrent une latitude très variable, depuis des dispositions optionnelles qui laissent aux États membres une marge de manœuvre assez large pour choisir les modalités de transposition nationale, jusqu'à des dispositions prescriptives ou inconditionnelles (comme des définitions, des listes ou des tableaux recensant des substances, objets ou produits) qui exigent que les États membres adoptent des «mesures de transposition simples» pour se conformer aux dispositions de la directive.

3.3 Toute nouvelle disposition envisagée doit garantir la sécurité juridique: en d'autres termes, il faut supprimer du droit national tous les énoncés qui les redoubleraient ou les contrediraient. Il faut donc trouver un juste équilibre entre une transcription trop étroite et une transposition trop libre.

3.4 Cependant, la transposition ne consiste pas seulement à incorporer des concepts juridiques propres au droit communautaire dans le droit national; il s'agit aussi d'un processus concret. À cet égard, lorsqu'une directive a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne, il conviendrait que les États membres accélèrent le processus de transposition, en confiant aux autorités nationales chargées de sa mise en œuvre (qui pourraient et devraient disposer à cette fin d'une banque de données actualisée) la responsabilité de coopérer avec les autorités des autres États membres par l'entremise d'un réseau où ils pourraient échanger sur leurs pratiques et expliquer les difficultés qu'ils rencontrent pour transposer certaines dispositions particulières.

3.5 La Commission souligne la nécessité de:

— s'attaquer au problème des retards considérables dans la transposition des directives;

— accroître les mesures préventives, y compris l'analyse des problèmes de mise en œuvre et de conformité durant la préparation des études d'impact;

— améliorer l'information et la résolution informelle des problèmes dans les services proposés aux citoyens et aux entreprises; et

— donner la priorité aux cas les plus importants et travailler en collaboration étroite avec les États membres pour corriger plus rapidement les infractions.

3.5.1 Sur ce dernier point, le Comité approuve le fait que la priorité soit accordée au traitement des procédures d'infraction. Il souligne aussi que cela implique des décisions d'ordre politique, et pas seulement des décisions d'ordre technique sans contrôle extérieur, vérification ou transparence. Il conviendrait à cet égard que la Commission consulte dûment la société civile sur les décisions à prendre pour donner la priorité au traitement des infractions. Le Comité se déclare toutefois satisfait que certaines de ses recommandations préalables aient été prises en compte, notamment celles relatives à la consultation des organisations de la société civile, des partenaires sociaux, d'experts et de professionnels durant la préparation du processus de transposition (11).

3.5.2 Le Comité salue aussi les déclarations de la Commission selon lesquelles une priorité continuera d'être accordée aux problèmes ayant des retombées considérables pour les droits fondamentaux et la libre circulation. Il se félicite également de la priorité donnée au problème des infractions qui entraînent un préjudice direct important ou répété pour les citoyens, ou qui compromettent gravement leur qualité de vie.

3.6 Le Comité voudrait profiter de l'occasion pour suggérer l'utilisation d'une approche davantage proactive. Afin de faciliter une transposition correcte du droit communautaire, le Comité suggère que certaines règles devraient être respectées, notamment:

— établir une législation communautaire «plus facile à transposer», en apportant une cohérence conceptuelle et une continuité, essentielles à la sécurité juridique; en 2007, les tribunaux nationaux des États membres ont formé à 265 reprises un renvoi préjudiciel devant la Cour européenne de justice au titre de l'article 234 du traité CE (12);

— établir un tableau de corrélation précis et constamment tenu à jour entre droit national et droit communautaire, dès le début des discussions sur un projet de directive. (Ce mécanisme, qui existe déjà dans maints États membres, devrait être généralisé à tous.)

— admettre la transposition par renvoi ciblé aux dispositions explicites ou inconditionnelles de la directive telles que les tableaux contenus en annexe.

3.7 Cependant, le Comité renvoie également au type de domaine dans lequel il convient d'adopter une approche proactive pour la préparation, l'élaboration et la mise en œuvre de la législation (13); dans ce contexte, le CESE voudrait faire valoir que les règles et les réglementations ne sont pas la seule manière, ni toujours la meilleure manière, d'atteindre les objectifs poursuivis; il arrive que le régulateur ait tout intérêt, dans la poursuite d'objectifs légitimes, à s'abstenir de réglementer et, lorsque cela se justifie, à encourager l'autorégulation et la corégulation. Dans de telles conditions, les principes fondamentaux de subsidiarité, de proportionnalité, de précaution et de durabilité acquièrent une importance et une dimension nouvelles.

4. Observations particulières

4.1 Parmi les nouveaux cas d'infraction apparus en 2007, 1 196 concernaient l'absence ou le retard de notification des mesures nationales de transposition de directives communautaires. Pour la Commission (14), la période maximale de référence est généralement de douze mois, durant laquelle elle saisit la Cour de justice pour décision ou bien clôt l'affaire. Cette période ne saurait être prolongée, même si les faits nécessitent un examen approfondi. De l'avis du Comité, il y aurait lieu d'exiger une action plus rapide pour de tels cas qui n'exigent ni une analyse ni une évaluation spécifiques. La Commission devrait améliorer la gestion des procédures d'infraction, et plus spécifiquement la manière dont elle met en œuvre ce processus accéléré de suivi en cas de transposition tardive.

4.1.1 Il convient néanmoins de rappeler que pour 99,4 % des directives adoptées (en septembre 2009), les mesures nationales de transposition n'avaient pas manqué d'être communiquées (15).

4.2 Le Comité est favorable à l'idée que soient instaurés des réseaux et des échanges d'information entre les autorités nationales responsables de la mise en application, à condition que ce système ne génère pas de nouvelles charges administratives ni ne rende la situation actuelle plus opaque.

4.3 Le Comité estime que d'autres mécanismes de résolution des problèmes comme SOLVIT (réseau de résolution des problèmes dans le marché intérieur), le système d'information sur le marché intérieur (IMI (16), ainsi que le système d'information sur le détachement des travailleurs (17) recommandé par la Commission européenne ou le projet EU Pilot peuvent permettre de réduire la charge de travail de la Commission concernant la gestion des procédures d'infraction, à condition que la Commission continue de réaliser des évaluations systématiques et exhaustives de la conformité des textes transposés, reposant sur une analyse des risques.

4.4 Le Comité marque son accord sur la nécessité d’une coopération permanente axée sur une démarche proactive entre la Commission et les États membres, comme cela est souligné dans le rapport de la Commission. Cette coopération serait encore plus efficace si elle avait lieu à un stade plus précoce et se traduisait par des stages de formation sur la mise en application du droit communautaire à destination des fonctionnaires nationaux. La Commission pourrait aider à cerner les besoins en formation.

4.5 Le Comité juge nécessaire d'améliorer la manière dont la société civile et le grand public sont informés des différents mécanismes de plainte disponibles sur le portail Europa. C'est actuellement une gageure pour un citoyen moyen de comprendre dans quelles circonstances il ou elle pourrait adresser une plainte à la Commission, et s'il ne serait pas préférable d'utiliser d'autres voies, par exemple de rechercher des mécanismes de recours à l'échelle nationale ou de consulter le médiateur national (18).

4.6 Le Comité accueille favorablement la nouvelle méthode de travail (EU PILOT) proposée par la Commission, selon laquelle les demandes d'informations et les plaintes reçues par la Commission seront transmises directement à l'État membre concerné pour les affaires qui requièrent des éclaircissements rapides sur la situation de fait ou sur la position juridique de l'État membre.

4.7 Il conviendrait d'envisager la création de mécanismes de recours collectifs à l'échelle de l'UE, dans l'objectif de compléter les initiatives en préparation dans les domaines du droit des consommateurs et de la concurrence (19) afin de renforcer les mécanismes d'autorégulation dans les États membres.

4.8 Sur son site internet, la Commission européenne a créé une rubrique intitulée «Application du droit communautaire» (20) qui propose d'ores et déjà les principales informations relatives à la mise en œuvre du droit communautaire, tout en respectant l'exception tirée de la protection de l'intérêt public telle que définie par la jurisprudence.

4.8.1 La protection de l'intérêt public justifie le refus d'accès aux lettres de mise en demeure et aux avis motivés émis dans le cadre de procédures en manquement et ayant trait aux inspections, aux enquêtes et aux procédures judiciaires (21). Il importe néanmoins de souligner que la Commission ne saurait se contenter d'invoquer l'ouverture éventuelle d'une procédure en manquement pour justifier, au titre de la protection de l'intérêt public, un refus d'accès à l'ensemble des documents visés par la demande d'un citoyen (22).

4.9 En outre, et puisqu'une politique efficace repose sur un système d'information et de communication efficace, le Comité suggère que les informations disponibles soient désormais intégrées aux sites Internet correspondants, dans lesquels seraient publiées les décisions adoptées par la Commission en matière d'infractions, de l'enregistrement de la plainte à la fin de la procédure d'infraction, toujours en veillant à la sauvegarde de l'intérêt public, comme le prévoit la jurisprudence.

4.10 C'est à l'initiative du Comité que la Commission l'a, pour la première fois, consulté sur le «rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire». Le Comité propose qu'à l'avenir, la Commission l'invite régulièrement à élaborer un avis sur ce rapport afin de prendre en compte le point de vue de la société civile organisée en ce qui concerne la mise en œuvre de la législation communautaire et de soutenir ainsi l'application du droit dans l'UE.

Bruxelles, le 29 avril 2010. Le président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) COM(2008) 777 final; SEC(2008) 2855; points 1 et 2.

(2) COM(2007) 502 final du 5 septembre 2007 et l'avis du CESE publié au JO C 204 du 9.8.2008.

(3) http://ec.europa.eu/community_law/docs/docs_directives/mne_sector_na_20091124_fr.pdf.

(4) JO L 134 du 30.4.2004 p.1; JO L 134 du 30.4.2004 p. 114.

(5) COM(2008) 777 final; SEC(2008) 2854, 18.11.2009, p. 206.

(6) JO L 149, 11.6.2005, p. 22.

(7) JO L 271, 9.10.2002, p. 16.

(8) COM(2008) 777 final; SEC(2008) 2854.

(9) Arrêt de la Cour de justice européenne du 26 juin 2003, Commission européenne contre République française, C 233/00, Rec. p. I-6625.

(10) Arrêt de la CJCE du 19 septembre 2000, grand-duché de Luxembourg contre Berthe Linster et Yvonne Linster, C 287/98, Rec. p. I-6917.

(11) JO C 24 du 31.1.2006, p. 39; (JO C 24 du 31.1.2006, p. 52.

(12) Com(2008) 777 final; SEC(2008) 2855 Annexe VI, p. 1.

(13) JO C 175 du 28.7.2009, p. 26.

(14) Entretemps, la Commission a amélioré l'évaluation des exigences de mise en œuvre dans les nouvelles lignes directrices concernant l'analyse d'impact, adoptées en 2009

(http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_fr.htm#_guidelines) ainsi que dans d'autres documents; elle envisage également d'adopter une déclaration politique sur la mise en œuvre de l'article 260 TFUE relatif à la condamnation à des sanctions pécuniaires par la Cour européenne de justice.

(15) Voir: http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_fr.htm.

(16) CESE 1694/2009, 5.11.2009«Procurer les avantages du marché unique en renforçant la coopération administrative».

(17) JO C 85 du 4.4.2008, p. 1.

(18) Voir http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_fr.htm.

(19) JO C 128 du 18.5.2010, p. 97.

(20) http://ec.europa.eu/community_law/index_fr.htm.

(21) Arrêt du tribunal de première instance du 5 mars 1997, WWF UK (World Wide Fund for Nature) contre Commission des Communautés européennes, affaire T-105/95, points 63 et suivants.

(22) Arrêt du tribunal de première instance du 11 décembre 2001, David Petrie et autres contre Commission des Communautés européennes, affaire T-191/99.