Avis du Comité consultatif CECA concernant le Livre vert de la Commission européenne "Vers une stratégie européenne de sécurite d'approvisionnement énergétique"

(adopté à l'unanimité lors de la 356e session du 21 juin 2001)

(2001/C 220/02)

I. INTRODUCTION

Le Comité consultatif CECA prend position par rapport au Livre vert, adopté par la Commission européenne le 29 novembre 2000, intitulé "Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement"(1) et se réfère par ailleurs:

- à sa résolution du 27 juin 1996 sur le Livre blanc "Une politique énergétique pour l'Union européenne"(2),

- à la résolution du Conseil du 8 juillet 1996 sur le Livre blanc "Une politique énergétique pour l'Union européenne"(3),

- à la décision du Conseil du 14 décembre 1998 portant adoption d'un programme-cadre pluriannuel pour des mesures dans le secteur énergétique (1998-2002) et des mesures d'accompagnement(4),

- aux conclusions du Conseil des 14 et 15 mai 2001 sur le Livre vert "Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique"(5),

- à sa déclaration sur le rôle du charbon dans l'Europe du XXIe siècle(6) du 29 juin 1999 ainsi que sa déclaration sur le rôle de l'acier au début du XXIe siècle(7) du 5 avril 2001,

- à sa résolution de 1997(8) et à son avis de 2001(9) concernant la restructuration du cadre communautaire de taxation des produits énergétiques,

- à son avis récent concernant le programme européen sur le changement climatique et les échanges des droits d'émission(10), et,

- aux différents avis déjà transmis à la Commission ou en préparation des fédérations sidérurgiques et des entreprises de la sidérurgie et du charbon concernant le Livre vert "Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique".

L'idée majeure du Livre vert sur la sécurité d'approvisionnement énergétique publié par la Commission le 29 novembre 2000 est la constatation que la politique énergétique de l'Union européenne est confrontée à des "faiblesses structurelles" non seulement du point de vue de la protection de l'environnement et du climat, mais également dans la perspective d'une sécurité d'approvisionnement suffisante. Selon le Livre vert, "si rien n'est entrepris d'ici 20 à 30 ans, l'Union couvrira ses besoins énergétiques à 70 % par des produits importés. La dépendance se reflète dans tous les secteurs de l'économie".

Le Comité consultatif CECA se félicite de la relance de la discussion sur les questions de politique énergétique ayant pour objectif une plus grande sécurité d'approvisionnement dans le cadre du développement durable de l'Europe en tenant compte du principe de subsidiarité confirmé par la réforme du traité de Nice. Il soutient explicitement les efforts de la Commission visant à mettre la diversité des ressources énergétiques et les risques à long terme pour la chaîne d'approvisionnement au centre de discussions politiques pluridimensionnelles.

L'objectif énergétique prioritaire dans l'intérêt de l'économie consommatrice d'énergie et dans celui des citoyens d'Europe doit être une approvisionnement sûr, diversifié et durable à des conditions de concurrence équitable et à des prix de marché fixés librement.

II. CHARBON ET SIDÉRURGIE ET APPROVISIONNEMENT ÉNÉRGETIQUE EN EUROPE

Remarques générales

Les objectifs de politique énergétique de l'Union se déclinent par les composantes sécurité d'approvisionnement, viabilité économique et protection de l'environnement. Ils correspondent en même temps aux trois dimensions du développement durable - la dimension économique, la dimension sociale et la dimension écologique - dont aucune ne doit être négligée en ce qui concerne le domaine de l'énergie. Pour une telle approche pluridimensionnelle, il est nécessaire d'établir et de maintenir une balance entre ces trois objectifs.

Les consommateurs ont le droit d'acheter à tout moment de l'énergie au meilleur prix disponible, et ce dans un cadre qui tient compte des objectifs écologiques. Seul un accès à des ressources diversifiées et compétitives à l'intérieur et à l'extérieur de l'Union européenne peut garantir ce droit dans une perspective à long terme. Si l'on admettait sur le marché énergétique européen une position dominante de certains fournisseurs, ceci pourrait en cas de raréfaction des ressources, entraîner une augmentation des prix pour le consommateur. La Commission devrait garantir la protection des consommateurs à travers la mise en oeuvre d'une politique énergétique sûre, diversifiée et durable.

Ces défis nécessitent le développement et l'application systématique de systèmes énergétiques disposant d'un maximum de flexibilité et capables de fonctionner dans des situations de crise. Le Comité consultatif CECA soutient par conséquent la proposition de la Commission européenne visant à utiliser toutes les ressources et options énergétiques disponibles dans l'Union européenne, afin de résoudre les problèmes d'approvisionnement de l'Europe à long terme.

Le Comité consultatif CECA reconnaît les efforts de la Commission européenne pour créer, compte tenu des objectifs ambitieux en matière de protection du climat et d'une dépendance croissante de l'Union européenne dans le domaine des importations d'énergie, l'encadrement politique permettant de renverser les tendances actuelles de l'utilisation de l'énergie et des transports. L'action politique et les mesures à prendre devraient de plus en plus viser le côté de la demande.

Potentiel d'économie des consommateurs énergétiques

La majeure partie de l'industrie a pu obtenir d'ores et déjà, grâce à des investissements dont le volume total est considérable, des augmentations considérables de l'efficacité énergétique, et ce notamment parce que, pour les branches industrielles grandes consommatrices d'énergie, il existait depuis toujours une pression du marché à réduire les coûts. A travers ces économies des entreprises industrielles, le secteur industriel ne représente aujourd'hui plus qu'un quart du total de la consommation énergétique finale.

Une stratégie énergétique de la Commission européenne qui veut tenir compte des objectifs environnementaux et garantir la sécurité d'approvisionnement devrait par conséquent à l'avenir se concentrer sur l'augmentation de l'efficacité énergétique dans le domaine des transports ainsi que celui des ménages et du secteur tertiaire, où, avec 75 % de la consommation énergétique finale et un niveau de progrès technique en matière d'utilisation de l'énergie nettement plus réduite, se trouve le plus grand potentiel en matière d'économies d'énergie et de réduction des émissions. L'accord de l'industrie automobile de l'Union européenne sur l'amélioration de l'efficacité énergétique des véhicules routiers constitue à cet égard un excellent exemple.

Le Comité consultatif CECA soutient par conséquent des mesures en faveur de l'amélioration de l'efficacité thermique tant dans les constructions nouvelles que dans les bâtiments anciens ainsi qu'en faveur des investissements dans le domaine des infrastructures et des transports.

En ce qui concerne la taxation de l'énergie, le Comité consultatif CECA réitère son avis du 5 avril 2001 sur les propositions de directive restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques.

Le marché comme encadrement

Le marché doit être le cadre de référence de la politique énergétique européenne. La réalisation du marché intérieur de l'énergie a comme condition préalable que les entreprises d'approvisionnement énergétique fonctionnent selon les règles du marché.

Le Comité consultatif CECA:

- se prononce en faveur de l'application stricte des règles du marché intérieur et rejette les régulations créant des distorsions de marché,

- exige une libéralisation accélérée des activités économiques en relation avec la chaîne de distribution de l'électricité et du gaz,

- plaide en faveur de davantage d'égalité de chances en matière d'accès aux marchés énergétiques,

- exige un environnement économique, politique et social stable comme incitation pour des investissements importants s'inscrivant dans le long terme,

- se prononce en faveur de l'intensification du dialogue international et le développement des accords de commerce et de coopération avec les pays fournisseurs importants, diminuant ainsi le risque d'approvisionnement à partir de ces sources.

Le rôle de la Commission, des gouvernements nationaux et des institutions publiques doit se limiter à un minimum d'interventions, nécessaires à la réalisation et au bon fonctionnement du marché intérieur de l'énergie ainsi qu'à la garantie d'un niveau indispensable en matière de sécurité d'approvisionnement et de protection de l'environnement. En relation avec des pays tiers, la Commission devrait promouvoir des accords qui garantissent aux entreprises d'approvisionnement énergétique de pouvoir opérer dans un système d'économie de marché avec une protection suffisante des investissements.

Recherche pour l'avenir

Les pouvoirs publics, y compris la Communauté européenne, jouent souvent un rôle décisif quand des entreprises impliquées dans la recherche communautaire sont confrontées à la décision de prendre un risque financier en développant des technologies innovantes et en améliorant les technologies d'économie d'énergie. Dans ce contexte, il est important que la Commission européenne réserve une place suffisante à l'intérieur du programme-cadre de recherche au soutien de la recherche et du développement en matière d'innovations écologiques dans le secteur énergétique.

Les industries charbonnière et sidérurgique doivent pouvoir disposer d'un accès équitable à ces fonds de recherche, si l'on veut s'assurer qu'elles puissent fournir leur contribution aux défis énergétiques de l'Union européenne présentés dans le Livre vert.

L'INTÉRÊT DE L'INDUSTRIE CHARBONNIÈRE

L'affirmation globale - et inexacte dans cette globalité - que la production de houille en Europe n'est ni viable ni compétitive et n'a de ce fait aucune chance de survie provoque au sein du Comité consultatif CECA une vive préoccupation. Le Livre vert ne tient aucun compte du fait que l'utilisation du charbon non seulement diminue les risques d'approvisionnement, mais contribue également d'une façon significative à la protection de l'environnement et du climat.

Contribution du charbon à l'écologie

Pour garantir la contribution du charbon à la sécurité d'approvisionnement en énergie compatible avec l'environnement, la réponse aux défis écologiques doit être cherchée dans la promotion de technologies modernes, plus efficaces et propres de l'utilisation du charbon (clean coal technologies). L'introduction et la plus large diffusion de ces technologies doivent être soutenues par la Communauté à tous les niveaux.

Les nouvelles technologies du charbon en liaison avec les nouvelles normes pour la qualité de l'air et les limites d'émission pour les grandes installations de combustion entraîneront dans les prochaines années - après des progrès considérables et parfois même extraordinaires dans le passé - des réductions significatives de SO2, NOx et d'autres polluants, et ce tant pour les centrales à charbon existantes que pour les nouvelles centrales.

Outre les nouvelles technologies du charbon, la gazéification du charbon offre également une approche en faveur de la sécurité d'approvisionnement de l'Union européenne compatible avec l'environnement. A travers leur grande flexibilité, les installations de gazéification du charbon sont une alternative à l'approvisionnement gazier traditionnel. Comme le gaz charbonnier peut être utilisé à la fois pour des centrales peu polluantes et pour des centrales à gaz conventionnelles, on arrive ainsi à contenir le prix du gaz. L'économie européenne pourrait ainsi compter sur des structures de coût fiables.

Les nouvelles technologies charbonnières constituent par conséquent un domaine de recherche énorme et souvent encore peu exploité pour la protection du climat. Les scientifiques pensent même qu'il sera possible à moyen terme de séquestrer le CO2 dans des centrales à charbon, de sorte que celles-ci ne créent plus d'émissions à l'avenir. Le CO2 lié est déjà maintenant utilisé dans le secteur de l'extraction pétrolière afin de maximiser la production. Le CO2 recyclé dans les centrales à charbon pourrait par conséquent être utilisé dans ce domaine afin de rallonger la durée de vie des réserves pétrolières (par exemple en mer du Nord). D'ores et déjà, les États-Unis d'Amérique et le Japon y consacrent des efforts de recherche et de développement intensifs. L'Europe doit veiller à ne pas être dépassée dans ce domaine.

En même temps, il faut souligner qu'à l'intérieur de l'Union européenne, l'accroissement de la consommation d'hydrocarbures et de gaz naturel a entraîné une augmentation correspondante des émissions de CO2. Par contre, les émissions de CO2 dues à l'utilisation du charbon sont en diminution depuis de longues années (le taux de réduction des émissions de CO2 à partir du charbon est de 26,2 % depuis 1990) - ce qui distingue l'Europe du reste du monde.

Marge de manoeuvre nationale

D'après les prévisions du Livre vert, le charbon constitue toujours une source d'énergie importante pour l'Europe qui fournit une contribution à la sécurité d'approvisionnement à un prix extraordinairement compétitif.

Il convient de constater que l'économie des matières premières est actuellement soumise à l'échelle mondiale à un processus de restructuration et de concentration de grande portée. On constate également une consolidation croissante entre les différents producteurs de charbon opérant à l'échelle mondiale ainsi qu'un accroissement mondial de la demande de charbon (d'après le Conseil mondial de l'énergie la demande s'accroîtra de 55 % à l'horizon 2020). Dans le même temps, l'Union européenne est la plus grande région importatrice d'énergie et de charbon dans le monde.

Comme le souligne la Commission, l'abondance du charbon (plus de 200 ans de réserves), sa diversité géographique et géopolitique en matière de sources d'approvisionnement (plus grande que pour les autres combustibles fossiles), la stabilité générale des prix, en même temps que la sécurité et la facilité du transport, constituent des avantages majeurs sous l'aspect de la sécurité d'approvisionnement.

Le Comité consultatif CECA soutient l'intention de la Commission européenne de maintenir - à l'intérieur de l'objectif communautaire de sécurité d'approvisionnement dans l'Union européenne - un socle de production indigène. Ce serait une contribution active à la diversification, et l'on pourrait ainsi garantir l'accès aux gisements de charbon indigènes qui, par leur importance constituent la plus grande réserve fiable d'énergie pour l'Europe.

Les gisements de charbon indigènes gardent par conséquent un caractère stratégique. Par ailleurs, l'industrie charbonnière dans son ensemble est un facteur d'emploi significatif et un garant de la cohésion économique et sociale des régions concernées. En outre, elle joue un rôle important comme base d'un vaste éventail de technologies qui bénéficient à d'autres secteurs, notamment dans le domaine de l'écologie.

Si l'on veut maintenir une industrie charbonnière viable dans l'Union européenne - tout en garantissant la compatibilité avec le marché commun - on doit laisser aux États membres un champ d'action suffisant dans la définition de leurs niveaux de production et de consommation respectifs. À cet égard, il faut tenir compte de la situation spécifique dans le domaine des ressources et des priorités nationales en matière de politique énergétique. En aucun cas ces mesures ne devront créer des désavantages et des distorsions de concurrence additionnels pour les consommateurs de charbon dans le marché intérieur de l'énergie.

Pour garantir une production durable d'un socle minimal de charbon indigène et pour assurer l'accompagnement social et régional de la poursuite du processus d'adaptation dans les bassins charbonniers, il faudra un encadrement politique, à savoir, compte tenu de l'expiration du traité CECA en 2002, un nouveau code spécifique des aides à l'industrie charbonnière sur la base du traité CE. Ici, comme pour d'autres questions de succession de la CECA, le temps presse, et notamment parce que, dans les négociations d'adhésion, les secteurs charbonnier et sidérurgique revêtent une importance particulière.

À cet égard, l'idée, esquissée dans le Livre vert, d'un "socle d'énergie primaire" national basé sur des sources d'énergie indigène (en particulier le charbon et les renouvelables) pourrait indiquer la bonne direction. En accord avec les compétences des États membres et le principe de subsidiarité, cette idée pourrait contribuer d'une façon significative au renforcement de la sécurité d'approvisionnement de la Communauté. Cependant, cette mesure doit être adaptée aux besoins et ne doit en aucun cas entraîner des charges injustifiées pour le consommateur final d'énergie.

Dans ce contexte, il faut également tenir compte du quota prioritaire de 15 % de sources énergétiques indigènes, déjà introduit par la directive sur le marché intérieur de l'électricité, qui serait, le cas échéant, à élargir à d'autres domaines d'utilisation des combustibles solides.

SPÉCIFICITÉS DE LA SIDÉRURGIE

Pour des branches industrielles grandes consommatrices d'énergie comme l'industrie sidérurgique, un approvisionnement énergétique assuré à long terme, basé sur un éventail large d'énergies primaires, revêt une importance considérable. Dans le même temps, il est important pour les entreprises que la politique, malgré une prise en compte de la sécurité d'approvisionnement et de la protection de l'environnement, ne perde pas de vue la viabilité économique.

Dans ce contexte, on devrait aussi prendre en considération que les problèmes de sécurité d'approvisionnement concernent de plus en plus l'ensemble des matières premières minérales.

Le charbon comme réducteur

Dans le débat politique, on omet fréquemment - et ceci vaut malheureusement aussi pour le Livre vert de la Commission européenne - que dans l'industrie sidérurgique, le charbon sert en premier lieu de réducteur et donc non seulement de combustible, mais surtout de matière première. D'autres réducteurs ne peuvent remplir cette fonction que d'une façon limitée. Le charbon, indispensable pour la filière haut-fourneau/four à oxygène, restera, dans un futur prévisible, à la fois le vecteur énergétique le plus important et la matière première chimique la plus importante.

Du point de vue de l'industrie sidérurgique, la sécurité d'approvisionnement implique aussi que les vecteurs énergétiques (par exemple le charbon, le gaz naturel, le pétrole) ne soient non seulement disponibles en quantité suffisante, mais également dans la qualité nécessaire pour les différentes filières de production. Ceci concerne notamment le charbon métallurgique.

La structure des achats énergétiques de la sidérurgie ne connaîtra que peu de changements dans les années à venir. Actuellement, la ventilation est à peu près comme suit: 60 % charbon, 20 % énergie électrique, 15 % gaz naturel et 5 % pétrole. L'augmentation pronostiquée de la production d'acier électrique dans l'Union européenne n'amènera pas une diminution significative de la dépendance de la sidérurgie par rapport au charbon.

Afin d'éviter des distorsions de concurrence entre les différentes filières de production d'acier, une exemption fiscale des vecteurs énergétiques doit concerner à la fois la réduction chimique dans le haut-fourneau et l'électricité utilisée dans la production d'acier électrique.

Intérêt naturel de l'économie d'énergie

La sidérurgie est une branche industrielle grande consommatrice d'énergie qui a un intérêt majeur à minimiser la consommation d'énergie, et ce notamment du point de vue de la rentabilité économique. Outre les changements structurels et l'évolution technologique des procédés de fabrication, l'utilisation économique des matières premières énergétiques est pour les producteurs d'acier une incitation permanente pour améliorer l'efficacité énergétique et diminuer ainsi les incidences sur l'environnement. Des mesures fiscales sur le plan national ou sur le plan de l'Union européenne - par exemple sous forme d'une taxation de l'énergie - sont inadaptées. En effet, de telles mesures vont à l'encontre du but recherché puisqu'elles privent les producteurs d'acier des ressources financières pour développer d'autres voies potentielles de l'économie d'énergie dans tous les domaines du développement technologique.

En s'approchant de la limite des économies d'énergie

Au travers d'une augmentation significative de l'efficacité sur l'ensemble de la chaîne d'utilisation de l'énergie, la sidérurgie a d'ores et déjà fourni une contribution essentielle à la protection de l'environnement et à la diminution des pressions sur la demande énergétique. Au cours des 25 dernières années, la consommation spécifique d'énergie a pu être diminuée d'environ 40 %, et ce à travers une optimisation des processus de production et une augmentation de l'efficacité de l'utilisation des matières premières minérales et énergétiques. De cette manière, l'industrie sidérurgique s'est largement approchée du niveau minimal techniquement réalisable aujourd'hui.

III. CONCLUSIONS FINALES

Compte tenu des facteurs de risque extérieurs, peu contrôlables par l'Union europénne (prix sur le marché mondial, distribution géographique des gisements des matières premières, évolution économique et investissements dans les pays producteurs, situation géopolitique...), la meilleure garantie de la sécurité d'approvisionnement consiste dans un éventail équilibré de vecteurs énergétiques et de sources d'approvisionnement. Ceci implique, comme suggéré par le Livre vert, la stabilisation, et, le cas échéant, l'accroissement de l'utilisation des sources énergétiques indigènes (et notamment des énergies renouvelables et du charbon domestique), la diversification des vecteurs énergétiques et des sources d'approvisionnement, le maintien de bonnes relations avec les pays fournisseurs extérieurs, le renforcement des réseaux de transport et un marché intérieur de l'énergie en état de bon fonctionnement.

À la lumière des conditions générales qui prévalent actuellement et des prévisions, il est impossible de diminuer la dépendance quantitative de l'Union européenne de façon significative ou même d'atteindre l'autarcie. Une diversification large est d'autant plus nécessaire. Cependant, compte tenu des pressions environnementalistes, les combustibles solides et l'énergie nucléaire perdent en importance pour la production d'électricité. Or, la réduction des quotas de ces deux vecteurs énergétiques provoquerait à court et à moyen terme des tensions économiques et des pressions sur l'approvisionnement intolérables, comme le Livre vert souligne à juste titre. Les énergies renouvelables ne peuvent pas, à elles seules, résoudre tous les problèmes d'approvisionnement - notamment quand on crée des distorsions de concurrence et des désavantages aux dépens des autres sources d'énergie. Par conséquent, toutes les sources d'énergie seront nécessaires pour satisfaire la demande énergétique future et pour équilibrer des tensions au niveau de l'offre d'énergie.

Pour cette raison, le Comité consultatif CECA tient à souligner que, sous l'aspect de la sécurité d'approvisionnement comme sous celui de l'emploi et de conditions sociales, même dans une perspective à long terme, aucun vecteur énergétique ne doit être éliminé ou bloqué dans son accès au marché pour des raisons idéologiques ou unilatéralement environnementalistes. C'est ainsi que, par exemple, l'arrêt prochain des centrales à charbon et des centrales nucléaires aurait, dans une large mesure, pour conséquence soit de créer des lacunes énormes en matière d'approvisionnement électrique, soit d'obliger à combler ces lacunes par la construction des centrales à gaz additionnelles ou par l'importation d'électricité en provenance de pays tiers. Ceci aurait une incidence négative non négligeable au niveau des prix du gaz et augmenterait d'une manière sévère la dépendance de l'approvisionnement énergétique de l'Europe par rapport aux importations de pays tiers et les risques qui en découlent.

Le secteur énergétique a besoin d'une approche globale, prospective et équilibrée qui tienne compte à la fois de la demande et des mesures nécessaires du côté de l'offre. À toute solution extrême du problème de l'approvisionnement, il faut préférer, dans une perspective de moyen et de long terme, un mélange équilibré de charbon, d'autres énergies fossiles, d'énergie nucléaire et d'énergies renouvelables avec la bonne technologie en vue des défis essentiels de la politique énergétique, du changement climatique et de la sécurité d'approvisionnement.

(1) COM(2000) 769 final.

(2) JO C 232 du 10.8.1996, p. 3.

(3) JO C 224 du 1.8.1996, p. 1.

(4) JO L 7 du 13.1.1999, p. 16.

(5) 2347e réunion du Conseil des 14 et 15 mai 2001.

(6) Doc. 1675/1/1999.

(7) Doc. 2151/4/2000.

(8) JO C 356 du 22.11.1997, p. 3.

(9) JO C 170 du 14.6.2001.

(10) JO C 170 du 14.6.2001.