Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

en vue de mettre fin à la situation de déficit public excessif en Pologne

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 126, paragraphe 7,

vu la recommandation de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1) Conformément à l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), les États membres doivent éviter les déficits publics excessifs.

(2) Le pacte de stabilité et de croissance repose sur l'objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d'emplois.

(3) Le 7 juillet 2009, le Conseil a décidé, en vertu de l'article 104, paragraphe 6, du traité instituant la Communauté européenne (TCE), qu'il existait un déficit excessif en Pologne et lui a adressé une recommandation l'invitant à corriger ce déficit excessif en 2012 au plus tard[1], conformément à l'article 104, paragraphe 7, du TCE et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs[2]. Afin de ramener le déficit public à un niveau égal ou inférieur à 3 % du PIB d'une manière crédible et durable, il a été recommandé aux autorités polonaises de mettre en œuvre les mesures de relance budgétaire en 2009 comme prévu, puis de procéder à un ajustement budgétaire structurel d'au moins 1¼ % du PIB en moyenne annuelle à partir de 2010, d'établir avec précision les mesures nécessaires pour ramener le déficit sous la valeur de référence pour 2012 au plus tard et d'entreprendre des réformes visant à contenir les dépenses courantes primaires durant les années suivantes. Le Conseil a fixé la date limite du 7 janvier 2010 pour qu'une action suivie d'effets soit engagée.

(4) Le 3 février 2010, la Commission a conclu, sur la base de ses prévisions de l'automne 2009, que la Pologne avait pris les dispositions nécessaires, en réponse à la recommandation du Conseil du 7 juillet 2009, pour ramener son déficit public sous la valeur de référence du traité et a estimé qu'aucune mesure additionnelle ne s'imposait donc dans le cadre de la procédure concernant son déficit excessif. À la suite de ses prévisions de l'automne 2011, la Commission, considérant que la Pologne n'était pas en position d'atteindre les objectifs fixés, lui a demandé de prendre des mesures supplémentaires, que la Pologne a adoptées et annoncées publiquement jusqu'au 10 janvier 2012. En conséquence, le 11 janvier 2012, la Commission a confirmé que les autorités polonaises avaient engagé une action suivie d'effets en vue de corriger rapidement et durablement le déficit excessif et qu'aucune autre mesure n'était requise pour l'instant dans le cadre de la procédure concernant le déficit excessif de la Pologne[3].

(5) Le 21 juin 2013, le Conseil a conclu que la Pologne avait engagé une action suivie d’effets mais que des événements économiques négatifs ayant des conséquences majeures pour les finances publiques s’étaient produits, et a émis des recommandations révisées[4]. La Pologne remplissait donc les conditions de prolongation du délai prévu pour la correction du déficit public excessif fixées par l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) nº 1467/97. Le Conseil a recommandé à la Pologne de mettre fin à la situation actuelle de déficit excessif en 2014 au plus tard. La Pologne devrait viser un déficit nominal des administrations publiques de 3,6 % du PIB en 2013 et de 3,0 % du PIB en 2014, ce qui représente une amélioration annuelle du solde budgétaire structurel d'au moins 0,8 % et 1,3 % du PIB en 2013 et 2014, respectivement, selon les prévisions du printemps 2013 actualisées de la Commission. La Pologne est invitée à mettre en œuvre de manière rigoureuse les mesures déjà adoptées, tout en les complétant par des mesures supplémentaires suffisantes pour parvenir à corriger le déficit excessif en 2014 au plus tard. La Pologne devrait consacrer toutes les recettes imprévues à la réduction du déficit. Le Conseil a fixé le délai du 1er octobre 2013 pour que la Pologne engage une action suivie d'effets et, conformément à l'article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, remette un rapport détaillé sur la stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs. Le 2 octobre 2013, la Pologne a présenté son rapport sur les actions suivies d'effets qu'elle a engagées, rapport qui a été analysé par la Commission.

(6) Le [10 décembre 2013], le Conseil a constaté, conformément à l’article 126, paragraphe 8, du TFUE, que la Pologne n’avait pas pris de mesures suivies d’effets en 2013 en réponse à sa recommandation du 21 juin 2013 émise en application de l’article 126, paragraphe 7, du traité.

(7) Conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, ce dernier est tenu d'adresser des recommandations à l'État membre concerné pour que celui-ci mette fin à la situation de déficit excessif dans un délai donné. La recommandation doit fixer à l'État membre concerné un délai maximum de six mois pour engager une action suivie d'effets en vue de corriger son déficit excessif. De plus, dans sa recommandation tendant à la correction du déficit excessif, le Conseil doit faire figurer la réalisation d'objectifs budgétaires annuels qui, sur la base des prévisions qui sous-tendent la recommandation, doivent permettre une amélioration annuelle minimum du solde structurel – c'est-à-dire du solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires – d'au moins 0,5 % du PIB.

(8) Après dix années de croissance annuelle moyenne du PIB réel de 4 % entre 2001 et 2011, le rythme de l'activité économique s’est ralenti en 2012, retombant à 1,9 %. Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le rapport sur l'action engagée, la croissance du PIB réel devrait ralentir encore en 2013, revenant à 1,5 %, avant de repartir à la hausse en 2014 et 2015, avec des taux de 2,5 % et 3,8 % respectivement. Les prévisions de l’automne 2013 de la Commission, quant à elles, tablent sur une croissance du PIB réel de 1,3 % en 2013, qui s'accélèrera ensuite pour atteindre 2,5 % en 2014 et 2,9 % en 2015. Par rapport aux autorités polonaises, la Commission a une vision moins optimiste de la croissance de la demande intérieure durant la période couverte par les prévisions, et de la consommation et de l’investissement privés en particulier.

(9) Les autorités polonaises prévoient un déficit des administrations publiques de 4,8 % du PIB en 2013, contre 3,9 % du PIB en 2012. Pour la suite, les projections du ministère polonais des finances font état d'un excédent de 4,5 % du PIB en 2014, qui devrait résulter du projet de réforme des retraites comprenant notamment un transfert ponctuel d’actifs d’une valeur de 8,5 % du PIB. En 2015, le solde des finances publiques devrait revenir à un déficit de 3 % du PIB.

(10) En ce qui concerne 2013 et 2014, les prévisions de la Commission sont similaires à celles des autorités polonaises et prévoient également un déficit de 4,8 % du PIB en 2013. Cette dégradation par rapport au chiffre de 3,9 % du PIB figurant dans le scénario de référence de la PDE est principalement due à une diminution des recettes. En 2014, le solde des finances publiques devrait être en excédent (+ 4,6 % du PIB) en raison de la réforme des retraites qui est envisagée. Pour 2015, la Commission est moins optimiste que les autorités polonaises et s’attend à un déficit des administrations publiques de 3,3 % du PIB. La différence de 0,3 point de pourcentage du PIB s'explique principalement par un montant de recettes courantes inférieur, lié à des projections moins favorables concernant la croissance du PIB nominal, ainsi qu'à un accroissement des dépenses publiques de consommation intermédiaire. La réalisation des objectifs en matière de déficit est également soumise à des risques au niveau de la mise en œuvre.

(11) En outre, il convient de noter que la prévision actuelle concernant le déficit se fonde sur le SEC 95. À partir de l’automne 2014, un nouvel ensemble de règles (SEC 2010) s'appliquera. Dans ce nouveau cadre, un transfert d’actifs ne comptera plus comme recette des administrations publiques, ce qui signifie que les finances publiques devraient accuser un déficit de 4,2 % du PIB en 2014 et de 3,9 % du PIB en 2015[5]. Étant donné que le Conseil se prononcera sur une abrogation de la PDE au vu des chiffres établis par Eurostat au printemps 2015 sur la base du SEC 2010, des mesures supplémentaires s'imposent pour suppléer les éléments de la réforme des retraites qui, dans le contexte du SEC 2010, ne contribueront plus à réduire le déficit.

(12) Tant les autorités polonaises que la Commission prévoient que la dette publique brute restera en deçà du seuil de 60 % sur l’ensemble de la période considérée. Selon les prévisions de l’automne 2013 de la Commission, le ratio de la dette au PIB devrait diminuer pour passer de 55,6 % en 2012 à 51 % en 2014, sous l’effet principalement du transfert d'actifs annoncé des fonds de retraite équivalant à 8,5 % du PIB, avant de réaugmenter légèrement pour atteindre 52,5 % en 2015.

(13) Afin de corriger le déficit excessif d’ici l’échéance de 2014 suivant les règles du SEC 2010 qui s'appliqueront alors et de garantir également sa viabilité, l’effort structurel supplémentaire requis en 2014 s'élève au moins à 1,6 % du PIB, en plus des mesures déjà incluses dans les prévisions d’automne 2013 de la Commission (qui, sur la base du SEC 2010, permettraient une amélioration du déficit structurel de 0,6 % du PIB en 2014). Étant donné qu’une partie du besoin d’ajustement résulte du passage du SEC 95 au SEC 2010 et, en outre, qu'un tel effort annuel [supérieur à celui demandé par le Conseil dans sa recommandation du 7 juillet 2009 (1 ¼% du PIB) et supérieur au chiffre de 1,3 % du PIB retenu par le Conseil dans sa recommandation du 21 juin 2013] entraînerait une perte importante de production à un moment où l’écart de production est toujours négatif, il y a lieu de fixer comme délai l'année 2015.

(14) Compte tenu des incertitudes élevées concernant l'évolution économique et budgétaire, l'objectif budgétaire recommandé pour la dernière année de la période de correction devrait être établi à un niveau nettement inférieur à la valeur de référence, afin de garantir la correction effective et durable du déficit dans les délais impartis.

(15) Par conséquent, résorber le déficit excessif d'ici 2015 serait proportionné aux objectifs intermédiaires fixés pour le déficit nominal, soit 3,9 % du PIB en 2014 (non compris le transfert d'actifs des fonds de retraite) et l'objectif final de 2,8 % du PIB en 2015. L’amélioration sous-jacente du solde budgétaire structurel qu’impliquent ces objectifs est de 1 % du PIB en 2014 et de 1,2 % du PIB en 2015, en tenant compte des mesures incluses dans les prévisions d’automne 2013 de la Commission qui, si l'on se fonde sur le SEC 2010, entraîneront une amélioration du solde structurel de 0,6 % du PIB en 2014 et 0,2 % du PIB en 2015. Il reste donc un besoin de mesures supplémentaires de 0,4 % du PIB en 2014 et de 1 % du PIB en 2015 en plus de celles qu'incluent déjà les prévisions de la Commission de l'automne 2013 (à l’exclusion des transferts d’actifs de la réforme des retraites),

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

(1) La Pologne est invitée à mettre fin à la situation de déficit excessif de manière crédible et durable d'ici 2015 au plus tard.

(2) La Pologne devrait atteindre un déficit nominal de 4,8 % du PIB en 2013, de 3,9 % du PIB en 2014 et de 2,8 % du PIB en 2015 (en excluant l’incidence du transfert d’actifs de la réforme des retraites). Sur la base des prévisions de l’automne 2013 de la Commission, cela correspond à une amélioration du solde structurel de 1 % du PIB en 2014 et de 1,2 % du PIB en 2015.

(3) La Pologne est invitée à mettre en œuvre de manière rigoureuse les mesures déjà annoncées et adoptées, tout en les complétant par des mesures additionnelles suffisantes pour parvenir à corriger durablement le déficit excessif en 2015 au plus tard. La Pologne devrait consacrer toutes les recettes imprévues à la réduction du déficit.

(4) Le Conseil fixe le délai du 15 avril 2014 pour que la Pologne engage une action suivie d'effets et, conformément à l'article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, remette un rapport détaillé sur la stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs.

En outre, il importe que les autorités polonaises (i) améliorent la qualité de leurs finances publiques, en particulier en limitant autant que possible les coupes dans les investissements en infrastructures générateurs de croissance et en procédant à un réexamen attentif des dépenses sociales et de leur efficacité, (ii) améliorent le respect des obligations fiscales et renforcent l'efficacité de l'administration des impôts, et (iii) rendent le cadre institutionnel des finances publiques plus contraignant et transparent, y compris par l'adaptation des définitions utilisées en comptabilité nationale aux normes du SEC, par une surveillance en cours d'exercice de l'exécution budgétaire, et par un contrôle efficace et diligent du respect de la règle permanente en matière de dépenses à partir d'analyses fiables réalisées par des organismes indépendants ou dotés d'une autonomie fonctionnelle à l'égard des autorités budgétaires. Enfin, pour assurer le succès de la stratégie d'assainissement budgétaire, il conviendra d'étayer ce travail d'assainissement par des réformes structurelles de grande ampleur, conformément aux recommandations adressées à la Pologne dans le contexte du semestre européen. Au-delà du rapport prévu dans la recommandation nº 4, les autorités polonaises sont invitées à faire état des progrès accomplis dans la mise en œuvre de ces recommandations au moins tous les [six mois], et consacreront à ce sujet un chapitre distinct des programmes de convergence, jusqu'à la correction complète du déficit excessif.

La République de Pologne est destinataire de la présente recommandation.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

[1] Les documents relatifs à la procédure de déficit excessif concernant la Pologne sont tous accessibles à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm

[2] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6.

[3] Communication de la Commission au Conseil sur l'évaluation de l'exécution budgétaire dans le cadre des procédures en cours pour déficit budgétaire excessif, après l'établissement des prévisions des services de la Commission de l'automne 2011 - COM(2012) 4 final du 11.1.2012.

[4] Recommandation du Conseil en vue de mettre fin à la situation de déficit public excessif en Pologne, 21 juin 2013.

[5] Dans le SEC 2010, les éléments suivants de la réforme des retraites envisagée n'entraîneront plus de réduction du déficit: un transfert ponctuel d'actifs de 8,5% du PIB en 2014 et un transfert régulier d'actifs en 2014 (0,3 % du PIB) et 2015 (effet cumulé de 0,6% du PIB). Seul le changement du nombre de cotisants au premier pilier demeurerait en vertu des nouvelles règles (0,2 % du PIB en 2014, effet cumulé de 0,4 % du PIB en 2015). Lorsque, d'après les estimations, le passage au SEC 2010 devrait avoir un effet positif sur les chiffres du PIB, l’impact de cette augmentation du PIB sur les données budgétaires devrait être négligeable.