Proposition de DÉCISION-CADRE DU CONSEIL visant le renforcement du cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Justification de la proposition

La criminalité environnementale est au coeur des préoccupations de l'Union européenne. Le Conseil européen de Tampere en date des 15 et 16 octobre 1999 a demandé que des efforts soient faits pour adopter des définitions, incriminations et sanctions communes portant essentiellement sur un nombre limité de secteurs revêtant une importance particulière, tel que la criminalité au détriment de l'environnement. Le 28 septembre 2000, le Conseil Justice et affaires intérieures a reconnu la nécessité d'établir un acquis en ce qui concerne les infractions liées à la criminalité environnementale. La Commission a présenté une proposition de directive en ce sens [1]. Le 27 janvier 2003, le Conseil a adopté une décision-cadre relative à la protection de l'environnement par le droit pénal [2].

[1] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, présentée par la Commission le 13.3.2001 (JO C 180 E du 26.6.2001, p. 238), modifiée le 30 septembre 2002 (JO C 20 E, du 28.1.2003, p. 284).

[2] JO L 29 du 5.2.2003, p. 55.

Le naufrage récent du pétrolier Prestige au large des côtes de Galice survenu en novembre 2002 a mis en lumière l'urgence à agir dans le domaine spécifique de la pollution causée par les navires. Lors du Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002, l'Union européenne a fait part de sa détermination à adopter toutes les mesures nécessaires pour éviter que des catastrophes de ce type ne se reproduisent. A cet égard, le Conseil s'est félicité notamment de l'intention de la Commission d'examiner la nécessité de prendre des nouvelles mesures spécifiques, y compris des mesures se rapportant à la responsabilité et aux sanctions correspondantes [3]. Lors du Conseil JAI du 19 décembre, le Conseil a adopté une déclaration par laquelle il s'engage à considérer toutes mesures complémentaires destinées à garantir la protection de l'environnement, notamment marin, à travers le droit pénal.

[3] Points 32 à 34.

La proposition de directive relative à la pollution par les navires et à l'introduction de sanctions, notamment pénales, en cas d'infractions de pollution [4], constitue une première étape fondamentale à cet égard. Cette proposition transpose en droit communautaire les règles internationales applicables en matière de rejets polluants provenant des navires et réglemente l'application de ces règles. Elle s'applique, au-delà des standards internationaux habituels, aux comportements prohibés commis en haute mer (zones maritimes en dehors de la juridiction de tout État). Elle prévoit que ces infractions font l'objet de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives. A l'égard des personnes physiques, ces sanctions sont de nature pénale, et peuvent aller dans les cas les plus graves jusqu'à une peine d'emprisonnement. En ce qui concerne les personnes physiques ou morales, les sanctions applicables comprennent notamment des amendes.

[4] COM (2003) 92 final du 5.03.2003.

Afin de lutter efficacement contre les phénomènes de pollution par les navires, il convient de compléter le dispositif mis en place au moyen de mesures de coopération judiciaire, prises en application du titre VI du traité sur l'Union européenne.

La présente proposition de décision-cadre a donc pour objet de renforcer les mesures de droit pénal visant à rapprocher les dispositions législatives et réglementaires des États membres concernant les infractions de pollution par des navires ainsi que de faciliter et d'encourager la coopération entre les États membres pour réprimer ces infractions.

2. Contextes régional et international ; cadre UE

La présente proposition de décision-cadre s'inscrit dans un contexte régional et international dont elle s'inspire très largement.

Outre la Convention MARPOL 73/78, à laquelle la proposition de directive 2003/.../CE fait directement référence, l'instrument le plus pertinent dans le contexte de la présente décision-cadre est la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, du 10 décembre 1982 (CNUDM-UNCLOS), à laquelle la Communauté est partie [5], de même que tous les États membres, qui l'ont ratifiée, à l'unique exception du Danemark. La Partie XII - « Protection et préservation du milieu marin » de cette Convention, qui réglemente les pouvoirs d'enquête et de poursuites des États parties, et établit des critères de compétence juridictionnelle, constitue une source d'inspiration directe dans le contexte de la présente proposition.

[5] Cette Convention est entrée en vigueur le 1.5.1998 à l'égard de la Communauté européenne.

L'accord dit « de Bonn », concernant la coopération en matière de lutte contre la pollution de la mer du Nord par les hydrocarbures et autres substances dangereuses, du 13 septembre 1983, auquel, outre l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, la France, la Norvège, les Pays-Bas, la Suède et la Grande-Bretagne, la Communauté européenne est également partie, mérite d'être mentionné en ce qu'il prévoit un mécanisme de surveillance et d'assistance mutuelle entre les États parties, y compris pour la collecte de preuves. .La Task Force de la mer Baltique constitue un autre cadre régional de référence pertinent en matière de pollution causée par les navires. La « Regional Marine Pollution Emergency Response Centre for the Mediterranean Sea » (REMPEC) aborde également des aspects intéressant la présente décision-cadre, parmi d' autres aspects plus généraux de protection de l'environnement.

La présente décision-cadre tient compte en outre d'un certain nombre d'éléments repris de textes adoptés, ou sur le point de l'être, par le Conseil. Tel est le cas en particulier de la récente décision-cadre relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, pour ce qui concerne ses aspects relatifs à la coopération judiciaire [6].

[6] Ce renvoi ne préjuge en rien de la position de la Commission à l'égard de la base juridique de ce texte, que la Commission a toujours contestée et dont elle a fait valoir, par une déclaration annexée au procès verbal du Conseil ayant porté adoption de la décision-cadre, qu'elle justifiait que « la Commission se réserve ... tous les droits que lui confère le traité ». Conformément à cette déclaration, la Commission a décidé le 24 mars 2003 d'intenter un recours contre le Conseil ayant pour objet le contrôle de la légalité de cette décision-cadre (PE/2003/410).

3. Fondement juridique

L'article 29 du TUE considère l'élaboration d'une action en commun entre les États membres dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, comme un moyen de réaliser l'objectif de l'Union consistant à offrir aux citoyens un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice.

Cet objectif doit être réalisé par une collaboration plus étroite entre les autorités judiciaires et autres autorités compétentes. L'article 31, paragraphe 1, du TUE énumère plusieurs aspects que doit comporter l'action en commun dans le domaine de la coopération judiciaire et du rapprochement des législations en matière pénale.

La présente proposition répond à ces objectifs.

La variabilité des niveaux de sanctions actuels crée des distorsions dans les conséquences, notamment financières, potentielles d'une pollution selon l'endroit où elle se produit, alors que cette pollution risque d'affecter plusieurs États membres de l'Union. L'harmonisation des niveaux tend à décourager toute forme de jurisdiction shopping. La reconnaissance de pouvoirs d'enquête à l'État dans un port ou un terminal au large duquel se trouve un navire sur celui-ci et la possibilité de mettre en place des équipes communes d'enquêtes contribue à améliorer la collaboration des autorités judiciaires. L'établissement de critères de compétence tend à prévenir les conflits de compétence, conformément à l'article 31, point d), du TUE. Enfin, l'établissement de points de contact pour l'échange d'informations facilite et accélère la coopération entre les autorités compétentes et est un moyen d'assurer la compatibilité des règles applicables dans les États membres, comme le prévoit l'article 31, points a) et c).

L'article 34, paragraphe 2, point b) du TUE mentionne les décision-cadres en tant qu'instruments à utiliser aux fins du rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres. Ces décision-cadres doivent lier les États membres quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens.

4. Contenu de la proposition

Titre : décision-cadre « visant le renforcement du cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires »

Le titre de la présente décision-cadre fait apparaître immédiatement le caractère complémentaire de l'instrument par rapport à la directive 2003/.../CE. C'est pourquoi sont repris très exactement les termes de « pollution causée par les navires » qui figurent déjà dans le titre de la directive. Les termes « visant le renforcement du cadre pénal pour la répression » précisent l'objet des mesures complémentaires envisagées et s'inspirent du libellé d'autres instruments de l'Union.

Article premier - Objet

Le premier article précise que l'objet de la présente décision-cadre est de compléter les dispositions de la directive 2003/.../CE par les modalités d'application appropriées en matière pénale. Le champ d'application de la présente décision-cadre coïncide donc nécessairement avec celui de la directive. Est visée la décharge illégale de substances polluantes par les navires au sens de cette directive ; soit en substance la répression des rejets illégaux d'hydrocarbures et de substances liquides nocives en vrac dans toutes les eaux relevant de la juridiction d'un État membre (eaux intérieures, eaux territoriales, détroits utilisés pour la navigation internationale soumis au régime du passage en transit, zone économique exclusive), ainsi que dans la haute mer, à partir d'un navire, bâtiment de mer, indépendamment de son pavillon, de quelque type que ce soit, exploité en milieu marin, y compris les hydroptères, les aéroglisseurs, les engins submersibles et les engins flottants.

La circonscription à la matière pénale écarte par ailleurs toute mesure complémentaire de nature civile ou administrative.

Article 2 - Définitions

Cet article précise que les définitions retenues dans le contexte de la directive 2003/.../CE sont les mêmes dans le contexte de la présente décision-cadre. Ceci résulte du caractère complémentaire de la présente décision-cadre par rapport à la directive 2003/.../CE. La définition des rejets illégaux, par référence aux normes MARPOL 73/78, celle des substances polluantes, incluant les hydrocarbures et les substances liquides nocives, de même que la définition des navires ou des personnes et des personnes morales au sens de la présente décision-cadre figurent donc à l'article 2 de la directive 2003/.../CE.

Article 3 - Modalités d'application des sanctions

La directive 2003/.../CE incrimine les rejets illégaux de substances polluantes intentionnels ou commis par négligence grave, qui doivent faire l'objet, conformément à l'article 6 de cette directive, de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, le cas échéant de nature pénale. Ces sanctions peuvent inclure dans les cas les plus graves, conformément à cette même disposition, des peines privatives de liberté à l'égard des personnes physiques. L'article 6 prévoit également que ces sanctions pourront prendre la forme d'amendes, à l'égard tant des personnes physiques que des personnes morales, ce qui sera vraisemblablement le plus souvent le cas eu égard aux pratiques nationales actuelles.

L'article 3 de la présente décision-cadre traite des modalités d'application des sanctions ainsi prévues par la directive. Cette disposition ne s'attache cependant qu'aux aspects propres à ces sanctions. Ne sont donc pas traités des aspects plus « horizontaux », qui seront abordés dans d'autres contextes [7].

[7] Ainsi la question du ne bis in idem fait actuellement l'objet d'une initiative de la présidence grecque en vue de l'adoption d'une décision-cadre du Conseil sur l'application de ce principe. La récidive devrait quant à elle être examinée dans le cadre de la Communication sur le rapprochement des sanctions dans le domaine pénal qui sera présentée prochainement par la Commission, pour être vraisemblablement suivie par la présentation d'une proposition de décision-cadre du Conseil relative au rapprochement des sanctions pénales.

Le premier paragraphe est relatif aux peines d'emprisonnement, susceptibles d'être infligées, en application de la directive 2003/.../CE, dans les cas « les plus graves ». Un niveau minimal de peines maximales d'emprisonnement est prévu. Ce niveau est conforme aux conclusions du Conseil JAI des 25 et 26 avril 2002, qui identifient quatre niveaux de peines possibles [8]. Le niveau envisagé dans la présente décision-cadre correspond au troisième niveau identifié par les conclusions du Conseil JAI. Dans le cadre de la présente décision-cadre, la gravité des infractions à l'encontre desquelles des peines de prison sont susceptibles d'être prononcées est telle - il s'agit des cas « les plus graves », conformément au texte de la directive - qu'il apparaît en effet plus adapté de fixer un seuil d'harmonisation correspondant au troisième niveau possible. Le niveau minimal de peine maximale d'emprisonnement prévue ne peut donc être inférieur à une fourchette comprise entre cinq et dix ans d'emprisonnement. La fixation de ce seuil ne signifie cependant évidemment pas que toute peine d'emprisonnement d'une durée inférieure est exclue en droit national. Les États membres restent libres de prévoir un niveau de sanctions correspondant aux seuils inférieurs, soit une fourchette de peines comprise entre un à trois ans, ou une fourchette de peines comprise entre trois et cinq ans pour des infractions, qui, sans être négligeables, ne sont cependant pas « les plus graves », seules à l'égard desquelles la directive 2003/.../CE prévoit des peines de prison.

[8] Niveau 1 : peines maximales d'un à trois ans d'emprisonnement au moins ; niveau 2 : peines maximales de deux à cinq ans d'emprisonnement au moins ; niveau 3 : peines maximales de cinq à dix ans d'emprisonnement au moins ; niveau 4 : peines maximales de dix ans d'emprisonnement au moins (cas pour lesquels des peines très lourdes sont nécessaires).

L'appréciation de la gravité des cas punis d'une peine de prison en application de la directive n'est pas définie et est laissée à chaque État membre, qui interprétera ce caractère compte tenu de ses traditions et de son système juridique. La décision-cadre identifie cependant quatre types de circonstances particulières constitutives en tous cas de « cas les plus graves » au sens de la directive. Sont visées la commission des infractions dans le cadre d'une organisation criminelle au sens de l'action commune de 1998 [9] ou les hypothèses dans lesquelles les infractions ont causé à des personnes de graves lésions ou provoqué leur mort, ou ont causé des dommages substantiels à la qualité des eaux, à des espèces animales ou végétales ou de parties de celles-ci.

[9] Action commune du 21 décembre 1998 adoptée par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle dans les États membres de l'Union européenne (JO L 351 du 29.12.98, p. 1).

La Commission souhaite souligner que la mention de ces quatre types de circonstances prévues au titre de cet article est sans préjudice de toute autre circonstance considérée comme de la plus haute gravité par la législation de l'État membre concerné. Les quatre circonstances « les plus graves » mentionnées dans la présente décision-cadre correspondent à celles qui sont généralement reconnues comme telles au niveau national et sont déjà prévues dans d'autres instruments de l'Union européenne. C'est ainsi que la participation à une organisation criminelle figure comme circonstance aggravante dans la proposition de décision-cadre sur les attaques contre les systèmes d'information [10]. Le préjudice particulièrement grave causé à la victime est une circonstance aggravante qui doit être prise en compte dans le cadre de l'infraction de trafic d'être humains par exemple [11]. Enfin les dommages substantiels causés à la qualité des eaux, à des espèces animales ou végétales sont pris en compte dans le cadre de la décision-cadre relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, ci-avant mentionnée, pour la qualification d'infraction pénale intentionnelle.

[10] Proposition de la Commission (COM (2002) 173 final), publiée au JO C 203 E du 27 août 2002, p. 109.

[11] Se reporter à la décision-cadre du 19 juillet 2002 relative à la lutte contre la traite des êtres humains (JO L 203 du 1.8.2002, p. 1), art.3, paragraphe 2, sous c).

Compte tenu de la nature de toute décision-cadre, qui lie les États membres quant au résultat à atteindre en leur laissant le choix de la forme et des moyens pour y parvenir, les États membres conservent une certaine marge d'appréciation pour adapter leur législation à ces règles et pour déterminer le degré de rigueur des sanctions applicables, dans les limites fixées par la décision-cadre.

Conformément à la directive 2003/.../CE, les peines privatives de liberté ne constitueront pas toujours, ou pas seulement, la sanction adaptée à l'infraction reprochée. En effet, d'une part, celles-ci ne concernent, comme il a été déjà souligné, que les infractions les plus graves, d'autre part, il convient de prévoir également un système d'harmonisation dissuasif à l'égard des personnes morales, enfin, une peine privative de liberté peut tout à fait être infligée cumulativement à une autre sanction.

Le paragraphe 2 de l'article 3 traite donc de l'harmonisation des amendes que les États membres ont la possibilité d'infliger, en plus, ou à la place, des peines d'emprisonnement, en application de la directive 2003/.../CE, conformément à leurs traditions et systèmes juridiques respectifs.

Un rapprochement des niveaux a été recherché sans obliger un État membre dont le système judiciaire ne prévoit pas de peines minimales de les adopter. Un système de fourchettes minimales de sanctions maximales a été retenu, proche dans son principe des conclusions du Conseil JAI relatives aux peines de prison.

Plutôt que de retenir des fourchettes de montants exprimés en monnaie, susceptibles de subir certaines variations du fait de l'indexation de cette monnaie, et qui ne répondraient pas nécessairement en outre à l'exigence de proportionnalité exprimée à l'article 6 de la directive 2003/.../CE [12], une référence à un certain pourcentage du chiffre d'affaires ou du patrimoine, a été retenue. Ce système est inspiré d'autres textes de droit communautaire, en matière de droit de la concurrence en particulier [13]. La notion de « patrimoine » doit être comprise comme le pendant de celle de chiffre d'affaires. Elle est destinée à couvrir également la situation des personnes physiques, voire des personnes morales sans but lucratif, pour lesquelles la notion de chiffre d'affaires n'existe pas. Son appréhension est laissée à l'appréciation des législations nationales.

[12] A noter cependant que la commission pour la protection de l'environnement marin de la zone de la mer baltique (HELCOM) a bien prévu, dans un cadre non pénal, un tel niveau harmonisé d'amendes administratives (Recommandation HELCOM 19/14). Cette recommandation prévoit un niveau d'amendes minimal pour chacune des infractions prévues au titre des annexes à la Convention MARPOL 73/78. Pour ce qui concerne les rejets illicites d'hydrocarbures ou d'autres substances liquides nocives, couvertes par la directive 2003/.../CE, ce niveau est de 1500 DTS (« droits de tirage spécial » - ou SDR, « special drawing right » en anglais - unité de compte définie par le Fonds monétaire international), ce qui équivaut plus ou moins à 1900 euros à la date de la présente proposition de décision-cadre.

[13] Se reporter à l'article 23 du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002, relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (JO L 1 du 4.1.2003, p. 1).

Deux niveaux de sanctions sont prévus. Le premier, de 1 à 10 D du chiffre d'affaires, concerne les hypothèses qui ne doivent pas nécessairement donner lieu au prononcé de peines de prison en application de l'article 6, paragraphe 4, de la directive, lorsqu'une personne physique est concernée : sont visés les cas qui ne sont pas considérés parmi les plus graves en droit national. Ces hypothèses n'ont pas fait l'objet d'harmonisation en application du paragraphe précédent, puisque la directive n'oblige pas à ce qu'elles soient punies de peines de prison. Le second, de 10 à 20 i du chiffre d'affaires, concerne en revanche les cas les plus graves, susceptibles de donner lieu au prononcé de peines de prison, au sens de l'article 6, paragraphe 4, de la directive 2003/.../CE. Il s'agit donc des hypothèses pour lesquelles le paragraphe précédent prévoit un niveau de sanctions de cinq à dix ans d'emprisonnement au moins (article 3, paragraphe 1, de la présente décision-cadre).

Sans préjudice de l'article 6, paragraphe 5, sous b), de la directive 2003/.../CE, relatif à la confiscation des produits de l'infraction, rien n'exclut que les États membres prévoient que le montant des amendes prononcées au titre de cette disposition prend en compte le profit retiré de la violation reprochée.

Article 4 - Compétence juridictionnelle

En raison du caractère complémentaire de la présente décision-cadre par rapport à la directive 2003/.../CE, la compétence juridictionnelle pour connaître des infractions couvertes par la directive, objet de l'article 4, est définie par référence au champ d'application de la directive, prévu en son article 3.

Dès lors, en application de cette disposition, chaque État membre prend les mesures nécessaires pour établir sa compétence à l'égard des infractions commises dans :

a) ses eaux intérieures, y compris ses ports ;

b) ses eaux territoriales ;

c) les détroits utilisés pour la navigation internationale soumis au régime du passage en transit, conformément à la partie III, section 2, de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982, dans la mesure où cet État membre exerce une juridiction sur ces détroits ;

d) sa zone économique exclusive, établie conformément au droit international ; et

e) la haute mer.

L'article 8, relatif à la coopération entre États membres, complète cette disposition en prévoyant la coordination des poursuites entre États membres et des critères de résolution de conflits de compétence susceptibles de survenir en application de l'article 4.

Article 5 - Enquêtes pénales dans l'État du port

L'article 5 tend à compléter l'article 4 de la directive 2003/.../CE, relatif aux mesures en ce qui concerne les navires dans un port d'un État membre. En application de cet article, les autorités compétentes, le plus souvent portuaires, de l'État du port, doivent procéder à un certain nombre de vérifications. Dès lors que ces dernières font présumer l'existence d'une infraction, les autorités compétentes pénales doivent être informées.

Dans le cadre de la présente décision-cadre, il est précisé au titre du premier paragraphe de cette disposition que, à ce stade, ces autorités font alors procéder à une enquête pénale.

L'étendue des pouvoirs d'enquête des autorités nationales de l'État dans un port duquel se trouve un navire suspecté d'être impliqué dans un rejet de substances polluantes au sens de l'article 3, paragraphe 1, de la directive 2003/.../CE est ensuite détaillée dans le deuxième paragraphe. Sont repris en substance les termes de dispositions correspondantes de la convention UNCLOS. L'enquête porte sur tout matériel pertinent, y compris, sans que l'énumération soit exhaustive, des inspections à bord, l'audition de témoins, l'évaluation de preuves photographiques et autres et des échantillons de substances.

Article 6 - Equipes communes d'enquête

Au titre de l'article 6, les États membres prennent les mesures nécessaires pour mettre sur pied des équipes communes d'enquête, conformément à la décision-cadre du 13 juin 2002 [14]. Cette disposition est destinée à assurer une coopération plus étroite entre les autorités compétentes dans les États membres pour mener à bien leurs enquêtes. Le caractère transnational des infractions couvertes par la directive 2003/.../CE rend souvent difficile la coordination des enquêtes. Cela est d'autant plus dommageable que les phénomènes de pollution par les navires supposent une action rapide et presque immédiate des autorités compétentes, notamment pour procéder à une collecte efficace des éléments de preuve, particulièrement périssable lorsqu'il s'agit d'hydrocarbures ou d'autres substances liquides nocives.

[14] Décision-cadre relative aux équipes communes d'enquête (JO L 162, du 20.6.2002, p. 1).

La décision-cadre du 13 juin 2002 fournit le cadre nécessaire à l'établissement de telles équipes communes d'enquêtes. L'accord modèle pour mettre sur pied de telles équipes communes d'enquêtes, actuellement en cours de discussion au sein du Conseil, est destiné à faciliter la mise en place de telles équipes. Europol aura naturellement vocation à participer à de telles équipes communes d'enquête, une fois le Protocole l'y autorisant entré en vigueur [15].

[15] Acte du Conseil du 28 novembre 2002 établissant un protocole modifiant la convention portant création d'un Office européen de police (convention Europol) et le protocole sur les privilèges et immunités d'Europol, des membres de ses organes, de ses directeurs adjoints et de ses agents (JO C 312 du 16.12.2002, p. 1).

Article 7 - Engagement des poursuites

L'article 7 reprend en substance les termes de la Convention UNCLOS, que tous les États membres ont signée.

En s'inspirant directement de ce contexte international, cet article instaure pour la première fois dans un instrument de l'Union européenne le principe de la légalité des poursuites, tout en l'encadrant strictement.

Dans la mesure où ce principe est susceptible de heurter le principe de l'opportunité des poursuites, connu dans certains États membres, il est précisé que l'engagement des poursuites doit se faire « conformément au droit interne » de l'État concerné, et en présence de « preuves suffisantes ». Autrement dit, un État membre qui reconnaîtrait au Parquet l'opportunité de poursuivre ou de ne pas poursuivre ne serait pas tenu par cette disposition. En revanche, même un État membre ne reconnaissant pas au Parquet l'opportunité de poursuivre ou de ne pas poursuivre n'est pas tenu de prévoir une obligation de poursuivre, à défaut de preuves suffisantes.

En outre, il est précisé que cette disposition s'applique « sans préjudice de l'article 8 », relatif à la coopération entre États membres, afin d'établir un lien avec la nécessité de parvenir à une certaine coordination dans le but de centraliser les poursuites.

Article 8 - Coopération entre États membres

L'article 8 répond à la nécessité que les États membres s'accordent mutuellement une assistance aussi étendue que possible et qu'ils se consultent mutuellement lorsqu'une même infraction relève de la compétence juridictionnelle de plusieurs d'entre eux.

A cette fin, le paragraphe 1 renvoie très largement, comme c'est le cas dans d'autres instruments de l'Union européenne [16], aux conventions, accords bilatéraux ou multilatéraux ou autres arrangements applicables. Les dispositions de la Convention UNCLOS s'avéreront particulièrement pertinentes dans ce contexte, qui prévoient au titre de l'article 228 un mécanisme de suspension des poursuites et de restrictions à l'institution de poursuites.

[16] Voir par exemple l'article 11 de la décision-cadre du Conseil du 28 mai 2001 concernant la lutte contre la fraude et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces (JO L 149 du 2.6.2001, p. 1).

Au titre du paragraphe 2, les États membres doivent coopérer pour décider lequel d'entre eux poursuivra les auteurs de l'infraction, lorsqu'une infraction relève de la compétence de plus d'un État membre et que n'importe lequel de ces États peut valablement engager des poursuites sur la base des mêmes faits, avec pour finalité de centraliser, si possible, les poursuites dans un seul État membre. A cette fin, les États membres peuvent se servir de tout organe ou mécanisme institué au sein de l'Union européenne aux fins de faciliter la coopération entre leurs autorités compétentes et la coordination de leurs actions. Ils font en particulier appel à Eurojust, institué par la décision-cadre du 28 février 2002 [17].

[17] Décision-cadre du Conseil du 28 février 2002 instituant Eurojust afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité (JO L 63 du 6.3.2002, p. 1).

Le paragraphe 3 de cette disposition établit une liste de critères de compétence, énoncés par ordre de priorité décroissant, aux fins d'application du paragraphe 2. Cette liste reprend des critères de compétence d'ores et déjà retenus dans le cadre de la Convention UNCLOS, ou dans le cadre d'autres décision-cadres, et en particulier celle relative à la protection de l'environnement par le droit pénal. Sont pris en compte, de façon successive, les éléments de rattachement suivants :

a) État membre dans le territoire maritime duquel l'infraction a été commise (soit : les eaux intérieures, y compris les ports, les eaux territoriales la zone économique exclusive de cet État ainsi que les détroits sur lesquels cet État exerce sa juridiction),

b) État membre pour lequel il existe au moins un risque de pollution lorsque l'infraction a été commise en haute mer,

c) État membre à l'intérieur du territoire maritime duquel un navire est en transit, quel que soit le lieu de commission de l'infraction, dans les limites fixés à l'article 3, paragraphe 1, de la directive 2003/.../CE,

d) État membre dont la ou les personnes reconnue(s) coupable(s) de l'infraction est ou sont ressortissant(s) ou résident(s),

e) État membre sur le territoire duquel la personne morale pour le compte de laquelle l'infraction a été commise a son siège social,

f) État membre du pavillon du navire à partir duquel l'infraction a été commise.

La rédaction retenue prend en compte les précédents existants dans le cadre de l'Union [18].

[18] Se reporter en particulier à la rédaction de l'article 9, paragraphe 2, de la décision-cadre du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme (JO L 164 du 22.6.2002, p. 3).

Article 9 - Notification d'informations

L'article 9 prévoit la notification d'informations entre États membres. Deux types d'informations sont envisagés.

Au titre des deux premiers paragraphes de cet article, sont visées les informations destinées à prévenir le phénomène de pollution ou son extension. L'exigence d'immédiateté est essentielle à cet égard et se comprend d'elle-même.

Conformément au troisième paragraphe, c'est en substance toute mesure prise en application de la présente décision-cadre que les États membres doivent notifier en priorité à l'État du pavillon, mais également à tout autre État membre concerné. Là encore il est important que l'information circule rapidement. Le degré d'exigence de rapidité est cependant moindre que dans le premier paragraphe. C'est pourquoi l'expression « sans retard » est préférée ici au terme « immédiatement », utilisé dans les premiers paragraphes.

C'est volontairement que les moyens par lesquels ces notifications doivent être effectuées ne sont pas précisés : il appartient à chaque État membre d'en décider compte tenu des exigences d'immédiateté et de rapidité.

Article 10 - Désignation de points de contact

L'article 10 vise à faciliter l'échange d'informations en faisant en sorte que des points de contact opérationnels soient désignés. Les États membres peuvent utiliser à cet effet les mécanismes de coopération existants. Cette disposition joue un rôle important aux fins d'une coopération effective en matière pénale.

Le paragraphe 2 dispose que les États membres doivent informer le Secrétariat général du Conseil et la Commission des points de contact qu'ils désignent, étant entendu que le Secrétariat général du Conseil notifie ces points de contact aux autres États membres.

Article 11 - Application territoriale

Cet article précise que le champ d'application territorial de la présente décision-cadre coïncide avec celui de la directive 2003/.../CE. Cela découle là encore de la nature complémentaire de l'une par rapport à l'autre. Les dispositions de l'article 299 du TCE, qui n'ont pas d'équivalent dans le TUE, sont donc d'application.

Article 12 - Mise en oeuvre

L'article 12 concerne la mise en oeuvre et le suivi de la présente décision-cadre. Les États membres adoptent les mesures nécessaires pour se conformer à la présente décision-cadre pour le 31 décembre 2004 au plus tard.

Les États membres communiquent, au plus tard pour cette même date, au Secrétariat général du Conseil et à la Commission le texte des dispositions transposant dans leur droit national les obligations leur incombant en vertu de la présente décision-cadre. Le Conseil vérifiera, dans un délai d'un an, sur la base de ces informations et d'un rapport écrit de la Commission, si les États se sont conformés à la décision-cadre.

Article 13 - Entrée en vigueur

L'article 13 dispose que la décision-cadre entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

2003/0088 (CNS)

Proposition de DÉCISION-CADRE DU CONSEIL visant le renforcement du cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur l'Union européenne, et notamment ses articles 29, 31 et 34, paragraphe 2, point b),

vu la proposition de la Commission [19],

[19] JO C ... du ..., p. ....

vu l'avis du Parlement européen [20],

[20] JO C ... du ..., p. ....

considérant ce qui suit:

(1) Le plan d'action du Conseil et de la Commission concernant les modalités optimales de mise en oeuvre des dispositions du traité d'Amsterdam relatives à l'établissement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice [21], ainsi que les conclusions du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 (point 48) [22], requièrent des actions législatives contre la criminalité au détriment de l'environnement, notamment des sanctions communes et des garanties procédurales comparables.

[21] JO C 19 du 23.1.1999, p. 1, point 18.

[22] http://ue.eu.int/fr/Info/eurocouncil/ index.htm.

(2) Dans ce contexte, la Commission a adopté le 13 mars 2001 une proposition de directive relative à la protection de l'environnement par le droit pénal [23] qui prévoit que les États membres incriminent et sanctionnent, pénalement le cas échéant, un certain nombre d'activités exercées, intentionnellement ou par négligence grave, en violation de la législation communautaire protégeant l'environnement, telle que reprise dans l'annexe à cette proposition de directive, et/ou des dispositions adoptées par les États membres pour se conformer au droit communautaire.

[23] JO C 180 E du 26.6.2001, modifiée le 30.9.2002 (JO C 20 E du 28.1.2003, p. 284).

(3) La lutte contre la pollution causée par les navires, de façon intentionnelle ou par négligence grave, est l'une des priorités de l'Union européenne. Les conclusions du Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002 (points 32 à 34) et la déclaration du Conseil JAI du 19 décembre 2002, à la suite du naufrage du pétrolier Prestige, notamment, rendent compte de la détermination de l'Union à adopter toutes les mesures nécessaires pour éviter que de tels dommages ne se reproduisent.

(4) A cet effet, il est essentiel, ainsi que la Commission l'avait évoqué dans sa Communication au Parlement européen et au Conseil sur le renforcement de la sécurité maritime suite au naufrage du pétrolier Prestige [24], de parvenir à un rapprochement des législations des États membres.

[24] Communication du 3 décembre 2002, COM (2002) 681 final.

(5) La directive 2003/.../CE du Parlement européen et du Conseil relative à la pollution causée par les navires et à l'introduction de sanctions, notamment pénales, en cas d'infractions de pollution [25], vise ce rapprochement en ce qui concerne la définition des infractions considérées, ainsi que la commission, la participation et l'incitation à ces infractions, d'une part, et la nature, le cas échéant pénale, des sanctions imposables d'autre part. Elle comporte en outre certaines mesures d'accompagnement techniques et opérationnelles.

[25] JO C ... du ..., p. ....

(6) Afin de compléter ces dispositions, il convient de parvenir à un rapprochement en ce qui concerne notamment le niveau des peines correspondant à la gravité des infractions à l'encontre des personnes physiques ou morales qui ont commis de telles infractions ou en sont responsables, conformément en particulier aux conclusions du Conseil JAI des 25 et 26 avril 2002.

(7) Des dispositions destinées à faciliter les enquêtes pénales doivent être prévues. Les États membres doivent pouvoir, en cas de besoin, constituer des équipes communes d'enquête auxquelles Europol pourrait être associé.

(8) Des règles de coopération doivent être établies pour garantir que les infractions visées dans la directive 2003/.../CE puissent faire l'objet de poursuites efficaces. A cette fin, l'Union européenne doit compléter les résultats obtenus dans le cadre d'organisations régionales ou internationales. La convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982, signée par tous les États de l'Union et à laquelle la Communauté européenne est partie, revêt un caractère particulièrement important dans ce contexte.

(9) Il convient pour assurer la meilleure coopération possible entre les États membres, de garantir une notification rapide des informations utiles d'un État membre à l'autre. Des points de contact opérationnels doivent être désignés et identifiés.

(10) Etant donné que les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres isolément, mais peuvent, en raison du caractère transfrontalier des dommages susceptibles de découler des comportements visés, être mieux réalisés au niveau de l'Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l'article 5 du traité. Conformément au principe de proportionnalité tel qu'énoncé audit article, la présente décision-cadre n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.

(11) La présente décision-cadre respecte les droits fondamentaux et les principes reconnus en particulier par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION-CADRE:

Article premier Objet

L'objet de la présente décision-cadre est de compléter les dispositions de la directive 2003/.../CE, par les modalités d'application appropriées en matière pénale.

Article 2 Définitions

Aux fins de la présente décision-cadre, les définitions prévues à l'article 2 de la directive 2003/.../CE sont applicables.

Article 3 Modalités d'application des sanctions

1. En ce qui concerne les personnes physiques, chaque État membre prend les mesures nécessaires pour s'assurer que les infractions visées à l'article 6, paragraphe 1, de la directive 2003/.../CE soient punissables d'une peine maximale de cinq à dix ans d'emprisonnement au moins, dans les cas les plus graves conformément à l'article 6, paragraphe 4 de la directive 2003/.../CE, notamment :

a) lorsque ces infractions ont été commises dans le cadre d'une organisation criminelle au sens de l'action commune 98/733/JAI, du 21 décembre 1998, relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle dans les États membres de l'Union européenne [26] ;

[26] JO L 351 du 29.12.1998, p. 1.

b) lorsque ces infractions ont causé la mort ou de graves lésions à des personnes ;

c) lorsque ces infractions ont causé des dommages substantiels à la qualité des eaux ;

d) lorsque ces infractions ont causé des dommages substantiels à des espèces animales ou végétales ou à des parties de celles-ci.

2. En ce qui concerne les personnes physiques et morales, chaque État membre prend les mesures nécessaires pour s'assurer que les infractions visées à l'article 6, paragraphe 1, de la directive 2003/.../CE soient punissables, en application de l'article 6, paragraphe 5, sous a), d'amendes pénales ou non pénales d'un montant maximal ne pouvant être inférieur à :

a) 1 à 10 a du chiffre d'affaires total réalisé au cours de l'exercice social précédent, ou du patrimoine total de l'année précédente, dans les cas autres que les cas les plus graves;

b) 10 à 20 b du chiffre d'affaires total réalisé au cours de l'exercice social précédent, ou du patrimoine total de l'année précédente, dans les cas les plus graves, notamment ceux mentionnés au paragraphe 1.

Article 4 Compétence juridictionnelle

Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour établir sa compétence à l'égard des infractions visées à l'article 6, paragraphe 1, de la directive 2003/.../CE, dans les cas visés par l'article 3 de la directive 2003/.../CE.

Article 5 Enquêtes pénales dans l'État du port

1 Lorsqu'en application de l'article 4, paragraphe 3 de la directive 2003/.../CE, les autorités compétentes en matière pénale sont informées de la suspicion d'infractions au sens de l'article 6, paragraphe 1, de la même directive, elles procèdent à une enquête pénale.

2 L'enquête porte sur tout élément utile, en ce compris, sans que cette énumération ne soit exhaustive, les inspections à bord, l'audition de témoins, l'évaluation de preuves photographiques et d'échantillons de substances.

Article 6 Equipes communes d'enquête

Les États membres prennent, le cas échéant, les mesures nécessaires pour constituer des équipes communes d'enquête, conformément à la décison-cadre du 13 juin 2002, 2002/465/JAI, afin d'effectuer des enquêtes pénales sur des infractions visées à l'article 6, paragraphe 1, de la directive 2003/.../CE.

Article 7 Engagement des poursuites

Sans préjudice de l'article 8, l'État qui a établit sa compétence en application de l'article 4, engage sans retard, conformément à son droit interne, des poursuites du chef de l'infraction présumée en présence de preuves suffisantes.

Article 8 Coopération entre États membres

1. Conformément aux conventions, accords bilatéraux ou multilatéraux ou autres arrangements applicables, les États membres se prêtent mutuellement l'assistance la plus large possible dans les procédures concernant les infractions visées à l'article 6, paragraphe 1, de la directive 2003/.../CE.

2. Lorsqu'une infraction relève de la compétence de plus d'un État membre et que n'importe lequel de ces États peut valablement engager des poursuites sur la base des mêmes faits, les États membres concernés coopèrent pour décider lequel d'entre eux poursuivra les auteurs de l'infraction avec pour objectif de centraliser, si possible, les poursuites dans un seul État membre. A cette fin, les États membres peuvent se servir de tout organe ou mécanisme institué au sein de l'Union européenne aux fins de faciliter la coopération entre leurs autorités compétentes et la coordination de leurs actions. Ils font en particulier appel à Eurojust.

3. Sont pris en compte, de façon successive, les éléments de rattachement suivants :

a) l'État membre sur le territoire duquel l'infraction a été commise ;

b) l'État membre sur le territoire duquel les effets de l'infraction se manifestent ;

c) l'État membre sur le territoire duquel un navire à partir duquel l'infraction a été commise, transite ;

d) l'État membre dont l'auteur de l'infraction est un ressortissant ou un résident ;

e) l'État membre sur le territoire duquel la personne morale pour le compte de laquelle l'infraction a été commise a son siège social ;

f) l'État membre du pavillon du navire à partir duquel a été commise l'infraction.

4. Aux fins du paragraphe 3, le territoire inclut la zone visée à l'article 3, paragraphe 1, sous a) à d), de la directive 2003/.../CE.

Article 9 Notification d'informations

1. Si un État membre est informé de la commission d'une infraction visée à l'article 6, paragraphe 1, de la directive 2003/.../CE, ou du risque de la commission d'une telle infraction qui cause ou est susceptible de causer une pollution imminente, il en informe immédiatement les autres États membres susceptibles d'être exposés à ces dommages , ainsi que la Commission.

2. Si un État membre est informé de la commission d'une infraction visée à l'article 6, paragraphe 1, de la directive 2003/.../CE, ou du risque de la commission d'une telle infraction qui est susceptible de relever de la compétence juridictionnelle d'un État membre, il en informe immédiatement ce dernier.

3. Les États membres notifient sans retard à l'État du pavillon ou à tout autre État concerné les mesures prises en application de la présente décision-cadre, et notamment de ses articles 4, 5, 6 et 7.

Article 10 Désignation de points de contact

1. Chaque État membre désigne des points de contact opérationnels pour l'échange d'informations aux fins de l'application de la présente décision-cadre, et notamment pour la collecte de preuves.

2. Chaque État membre fait connaître à la Commission son ou ses service(s) faisant office de points de contact conformément au paragraphe 1. La Commission notifie ces points de contact aux autres États membres.

Article 11 Application territoriale

Le champ d'application territorial de la présente décision-cadre est celui de la directive 2003/.../CE.

Article 12 Mise en oeuvre

1. Les États membres adoptent les mesures nécessaires pour se conformer à la présente décision-cadre au plus tard le 31 décembre 2004.

2. Au plus tard à cette même date, les États membres communiquent au Secrétariat général du Conseil et à la Commission le texte des dispositions transposant dans leur droit national les obligations découlant de la présente décision-cadre. Sur la base d'un rapport établi à partir de ces informations et d'un rapport écrit de la Commission, le Conseil vérifie avant le 31 décembre 2005 si les États membres ont pris les mesures nécessaires pour se conformer à la présente décision-cadre.

Article 13 Entrée en vigueur

La présente décision-cadre entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président