Le présent rapport relatif à une mission de surveillance renforcée auprès de la Hongrie est présenté au Conseil en application de l’article -11, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 1466/97 . Les résultats provisoires de cette mission ont été communiqués préalablement aux autorités hongroises pour observations, conformément à l'article -11, paragraphe 5, de ce même règlement.

Hongrie – Procédure pour écart important

Mission de surveillance renforcée, 18 et 19 septembre 2018

Rapport

1. Introduction

En raison de l’écart important observé en 2017 par rapport aux exigences du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC), la Hongrie fait l’objet depuis le printemps 2018 d'une procédure pour écart important (PEI). Le 23 mai 2018, la Commission a adressé un avertissement à la Hongrie. Dans sa recommandation adoptée le 22 juin 2018, le Conseil a confirmé l’analyse de la Commission et invité les autorités hongroises à engager les actions nécessaires afin de ramener le pays sur une trajectoire d’ajustement appropriée en direction de l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT). Le Conseil a notamment recommandé d’engager les actions nécessaires afin que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes ne dépasse pas 2,8 % en 2018, ce qui correspond à un ajustement structurel annuel de 1 % du PIB. Les recommandations budgétaires par pays de 2018 ont fait directement référence à cette recommandation émise dans le cadre de la PEI. La Hongrie a fait rapport au Conseil avant le 15 octobre 2018 sur l’action qu’elle a engagée, comme elle y était invitée. L’évaluation de cette action a été adoptée par la Commission le 21 novembre 2018. Le présent rapport présente les conclusions que la Commission a tirées de la mission de surveillance renforcée effectuée auprès de la Hongrie les 18 et 19 septembre 2018.

Pour 2018, la Commission tablait dans ses prévisions du printemps 2018 sur une augmentation du déficit nominal à 2,4 % du PIB, par rapport à un niveau de 2 % en 2017, et sur une nouvelle détérioration du solde structurel. Cet accroissement du déficit est lié à une diminution des recettes temporaires ainsi qu’à de nouvelles baisses d’impôts. Parallèlement, la Commission prévoyait un ralentissement, par rapport à 2017, de la croissance des dépenses publiques, hors utilisation des fonds de l’UE. Elle estimait néanmoins que les dépenses primaires nettes, corrigées des mesures ponctuelles et discrétionnaires, augmenteraient à un rythme supérieur à la croissance potentielle du PIB à moyen terme, dépassant largement le taux de référence correspondant à l’exigence fixée par le volet préventif.

La mission de surveillance renforcée de la Commission a eu lieu les 18 et 19 septembre 2018. L’objectif de la mission était de prendre connaissance du point de vue des autorités hongroises sur les évolutions budgétaires et des mesures qu’elles prévoient de prendre, et d’encourager le respect du pacte de stabilité et de croissance. Les membres des services de la Commission ont rencontré i) M. Mihály Varga, ministre des finances, ainsi que M. Péter Banai et M. Norbert Iser, secrétaires d’État, ii) M. Árpád Kovács, président du conseil budgétaire hongrois et iii) M. Barnabás Virág, directeur exécutif de la Banque nationale de Hongrie. Les membres de la mission ont également discuté du contexte et des implications du pacte de stabilité et de croissance avec les députés des commissions des affaires européennes et des affaires budgétaires du Parlement hongrois et avec les représentants des partenaires sociaux et de groupes de réflexion. Le présent rapport se fonde sur les informations obtenues avant et pendant la mission.

2. Résultats de la mission

Les autorités hongroises ne prévoient pas de mesures importantes cette année en réponse à la recommandation PEI, mais semblent résolues à durcir la politique budgétaire à partir de 2019. En 2018, les autorités comptent s’en tenir à leur objectif initial de déficit des administrations publiques. Cependant, le budget 2019, qui était déjà adopté en juillet 2018, vise à réduire le déficit nominal de 0,6 % du PIB l’an prochain. Néanmoins, la recommandation PEI ne concerne pas l'année 2019.

La Hongrie a consenti des efforts notables d'assainissement de ses finances publiques après la crise, mais ces efforts se sont récemment relâchés, alors que la dette publique reste élevée, dépassant 70 % du PIB. La Hongrie, qui présentait un déficit élevé lorsqu’elle a adhéré à l’Union européenne, a fait l’objet d’une procédure pour déficit excessif entre 2004 et 2013. Depuis, elle est parvenue à maintenir prudemment son déficit public en dessous du seuil de 3 % du PIB. Les membres de la mission ont salué ce résultat, mais ont noté que l’assainissement budgétaire s’était récemment interrompu. Selon l’évaluation de la Commission, l’orientation budgétaire est devenue fortement procyclique après 2016, ce qui comporte des risques importants pour la capacité du pays à faire face aux nouveaux chocs négatifs qui surviendront à l'avenir. Alors que l’économie hongroise affiche en 2018 l'un des taux de croissance les plus rapides de l’UE (à savoir 4,7 % au premier semestre de l’année) et montre déjà des signes de surchauffe, le déficit nominal de 2,4 % du PIB prévu pour cette année est le troisième plus élevé de l’UE (et dépasse largement la moyenne de l’UE, qui s'élève à 0,6 % du PIB). En outre, la dette publique, qui se situe aux alentours de 73 % du PIB, reste élevée. Certains députés ainsi que les experts économiques que les membres des services de la Commission ont rencontrés lors de la mission ont convenu qu’il était nécessaire de réviser la politique budgétaire procyclique de la Hongrie.

Bien que les autorités hongroises reconnaissent un certain caractère procyclique à la politique budgétaire, leur appréciation de la gravité du problème diffère déjà en ce qui concerne le résultat budgétaire de 2017. Selon les estimations de la Commission, l’écart de production dépassait +1,5 % du PIB en 2017. En revanche, selon les calculs du ministère des finances, l’écart de production négatif n’était pas encore comblé à ce stade. Les autorités hongroises ont donc une appréciation sensiblement plus favorable de la position budgétaire structurelle que la Commission. Selon leur évaluation, le solde structurel est resté proche de l’OMT en 2017 (à -1,7 % du PIB contre un OMT de -1,5 % du PIB) et l’ouverture d’une PEI n’était donc pas justifiée. En réponse, les membres des services de la Commission ont souligné que l'évaluation du respect des dispositions du pacte de stabilité et de croissance devait se fonder sur la méthode arrêtée d’un commun accord par tous les États membres. Les membres de la mission ont également souligné que, compte tenu des incertitudes entourant l’estimation de la position dans le cycle conjoncturel, une attention accrue avait été parallèlement accordée au critère des dépenses dans le cadre des évaluations de la Commission. Or, d’après ce critère également, on ne saurait guère contester l’observation d’un écart important en 2017. Même sans compter l’impact des importantes baisses d’impôts, l’augmentation des dépenses primaires (déduction faite des fonds de l’UE et des mesures ponctuelles) a nettement dépassé la croissance potentielle du PIB de la Hongrie en 2017 à tous égards.

En ce qui concerne la forte croissance des dépenses observée en 2017, les autorités hongroises ont déclaré qu’elle masquait une nette amélioration de la position budgétaire sous-jacente (c’est-à-dire le «véritable» solde structurel). En 2017, le gouvernement a décidé d’utiliser une partie des économies et des recettes plus élevées que prévu pour financer des mesures discrétionnaires non récurrentes (essentiellement des transferts aux secteurs privé et non marchand) à la fin de l’année. Malgré cela, le déficit budgétaire a été inférieur à l’objectif nominal en 2017. La Commission a suggéré que si cette situation devait se reproduire vers la fin de l’année 2018, le surplus de recettes soit utilisé pour réduire le déficit structurel, conformément à la recommandation PEI, et non pour engager des dépenses discrétionnaires supplémentaires.

Les autorités hongroises ont fait savoir qu’elles ne jugeaient pas raisonnable de réaliser l’important ajustement budgétaire recommandé par le Conseil pour le second semestre de 2018. Selon elles, le résultat budgétaire de 2018 est déjà en grande partie déterminé par les décisions antérieures et l’ajustement proposé sur le restant de l’année nuirait à l’économie. Elles ont cependant cité certaines mesures susceptibles d’améliorer la situation budgétaire dès 2018 ou, à tout le moins, de créer des aléas positifs (par exemple, le système de facturation électronique obligatoire à partir du 1er juillet 2018 pour les transactions interentreprises, qui vise à améliorer l’efficacité du recouvrement des recettes fiscales), ou de favoriser la maîtrise des dépenses projetée en 2019 (par exemple, le lancement de la rationalisation des effectifs dans la fonction publique). Les autorités hongroises ont déclaré que l’écart prévu par rapport à l’OMT en 2018 ne serait que temporaire, et qu’il serait corrigé en 2019.

La délégation de la Commission a noté que l’adoption du budget 2019 constituait un pas dans la bonne direction. Cependant, les membres de la mission ont averti que les plans du gouvernement pour 2019 comportaient toujours un risque d’écart important par rapport à l’ajustement requis pour les deux années 2018 et 2019 prises ensemble, comme le montre l’évaluation par la Commission du programme de convergence pour 2018. En d’autres termes, la mise en œuvre du budget 2019 tel que prévu devrait entraîner une amélioration du solde structurel, mais ne semble pas suffire à effacer l’effet sur la position budgétaire de la politique procyclique qui a précédé, surtout s’il n’y a pas eu d’amélioration notable en 2018. Ils ont également noté que les plans budgétaires pour l’an prochain semblaient fortement reposer sur un scénario macroéconomique optimiste faisant l’hypothèse d’une croissance soutenue du PIB d’environ 4 %. À cet égard, les autorités hongroises ont souligné que le niveau budgétisé des réserves de stabilité avait été relevé afin de fournir une marge de manœuvre en cas de situation moins favorable.

L’impact à moyen terme des récentes baisses d'impôts sur les recettes fiscales risque d’être plus important que ne le prévoient les autorités hongroises. La Hongrie a récemment procédé à d'importantes réductions d'impôts, notamment à plusieurs baisses successives des cotisations patronales en 2017 et 2018, qui devraient se poursuivre l’an prochain également. L’effet budgétaire de ces réductions des cotisations sociales reste peu marqué pour l’instant, compte tenu des tensions sur le marché du travail et de la forte hausse des salaires. Les membres de la mission ont cependant averti qu’il pourrait s'accroître lorsque ces conditions se dissiperont avec le retournement du cycle économique. Les autorités ont convenu de l’existence de ces risques, mais ont affirmé que l’effet exercé jusqu'à présent sur le ratio recettes/PIB par la croissance dynamique des salaires pouvait dans une grande mesure être considéré comme permanent. La part des salaires dans l’économie se redresse, après avoir décliné après la crise. Les récentes hausses sensibles du salaire minimum pourraient également y avoir contribué, en réduisant les revenus non déclarés, exerçant ainsi un «effet de blanchiment».

La dynamique des investissements publics est fortement procyclique. La Hongrie accélère l’exécution des investissements publics, qu’il s'agisse de projets financés au niveau national ou par l’UE. Le total des dépenses publiques d’investissement devrait enregistrer une forte hausse en 2018 et 2019 pour atteindre un record historique d’environ 7 % du PIB en 2019. La Commission a fait observer que ce calendrier nettement plus lourd en début de période ne semblait pas être en adéquation avec la position de l’économie dans le cycle conjoncturel. Compte tenu du niveau actuellement restreint des capacités disponibles dans le secteur de la construction, cela pourrait entraîner un effet d’éviction au détriment des investissements du secteur privé, tout en faisant grimper les coûts des projets publics. En outre, si le gouvernement ne profite pas de la période d’expansion économique pour se ménager une marge de manœuvre budgétaire suffisante, il sera contraint de rapidement interrompre ses investissements lorsque surviendra la prochaine récession, ce qui accentuera les variations de production au mauvais moment et dans le mauvais sens. À cet égard, les groupes de réflexion et les partenaires sociaux ont fait part de leur crainte que la forte accélération des investissements publics ait une incidence négative sur la qualité des dépenses publiques.

Le conseil budgétaire hongrois a averti que les plans budgétaires pour 2017-2019 n’étaient pas conformes à la règle nationale en matière de solde structurel. Selon la règle relative au solde structurel inscrite dans la loi hongroise de stabilité, le projet de loi de finances présenté par le gouvernement doit chaque année être en conformité avec l’OMT. Dans ses avis sur les projets de budget, le conseil budgétaire compare l’OMT au solde structurel tel qu’estimé par le gouvernement avant l’exécution du budget. Les plans budgétaires pour les années 2017-2019 faisant état d’un déficit structurel estimé supérieur à l’OMT, le conseil budgétaire a déclaré qu'ils enfreignaient la règle nationale en la matière. Le conseil budgétaire ne prévoit pas d’amélioration à cet égard en 2018. Dans son rapport sur les évolutions budgétaires de 2018 publié au cours de la mission, le conseil budgétaire a exprimé l’avis que l’objectif de déficit public fixé en termes SEC pour 2018 pouvait être atteint. Il a cependant appelé les autorités à recourir à un contrôle budgétaire strict pendant le restant de l’année, en particulier en ce qui concerne les dépenses des administrations centrales et des chapitres budgétaires. Le conseil budgétaire a également signalé que le déficit de trésorerie risquait fort d’être beaucoup plus élevé que prévu, en raison du paiement de montants importants d'avances pour des projets financés par l’UE, conjugué au versement par l’UE de transferts beaucoup plus faibles que prévu fondés sur des règles.

La Banque nationale de Hongrie (la MNB) a reconnu que la politique budgétaire était devenue procyclique après 2016, quoique dans une moindre mesure que selon l’estimation de la Commission, et a prévu une orientation budgétaire contre-cyclique en 2019 et 2020. La MNB a souligné l’importance de la structure de l’impulsion budgétaire. Selon son évaluation, d’importants effets temporaires ont également contribué au relâchement budgétaire, en particulier en 2018, notamment la suppression progressive de recettes fiscales sur les ventes de terres et les revenus extraordinaires des sociétés au titre du régime de crédit d’impôt en faveur de la croissance. En outre, la MNB a souligné les incertitudes entourant l’évaluation de l’écart de production. Si les indicateurs relatifs à l’utilisation des capacités et au marché du travail suggèrent une diminution de la sous-utilisation des ressources, les variables financières (notamment le solde positif de la balance courante et le faible ratio crédit/PIB) ne signalent pas de surchauffe économique. En ce qui concerne l’orientation des politiques macroéconomiques, la MNB a affirmé que les politiques budgétaire et monétaire avaient certes été souples jusqu’à récemment, mais que cette orientation allait progressivement changer, et que la politique macro-prudentielle était restée restrictive afin de limiter les vulnérabilités financières.