Avis du Comité des régions sur la "Communication de la Commission européenne sur les services d'intérêt général en Europe"

(2002/C 19/04)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la Communication de la Commission européenne "Les services d'intérêt général en Europe" (COM(2000) 580 final);

vu la décision de son Bureau en date du 12 décembre 2000, conformément à l'article 265, paragraphe 5, du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis en la matière et de charger la commission 6 "Emploi, politique économique, marché unique, industrie, PME" des travaux préparatoires;

vu la Communication de la Commission européenne sur "Les services d'intérêt général en Europe" (COM(96) 443 final);

vu la résolution du Parlement européen du 17 décembre 1997 (R4-0357/1997) sur ladite Communication;

vu l'avis du Comité économique et social du 22 septembre 1997 (CES 0605/1997);

vu l'avis du Comité des régions du 16 janvier 1997 (CdR 148/96 fin)(1);

vu le Conseil européen de Lisbonne;

vu la Charte des Droits fondamentaux;

vu le Conseil européen de Nice;

vu les conclusions du Sommet de Stockholm;

vu le projet d'avis (CdR 470/2000 rév. 2) adopté à la majorité par la commission 6 lors de la réunion du 2 juillet 2001 (rapporteur: M. Joseph, F, PSE, Maire de la Bastidonne, Vice-président de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur);

considérant que les services d'intérêt général jouent un rôle primordial pour la société dans son ensemble;

considérant que cette société moderne et globalisée ne peut être viable que si elle se fonde sur un modèle européen d'organisation sociale permettant d'équilibrer les trois piliers sur lesquels il repose : politique, autour de la démocratie, des libertés fondamentales et des droits de l'homme, économique, autour de l'économie de marché et social, autour de l'idée de cohésion;

considérant que la notion de service d'intérêt général existe dans tous les pays, même sous des formes différentes, et relève des valeurs communes sur lesquelles se fonde l'intégration européenne;

considérant que l'Europe en construction, dans la perspective de la CIG de 2004, doit devenir une réelle Europe des citoyens,

a adopté, lors de sa 40e session plénière des 19 et 20 septembre 2001 (séance du 20 septembre), l'avis suivant.

Le Comité des régions

se félicite de la publication par la Commission européenne de la Communication sur les services d'intérêt général en Europe visant à clarifier le rôle respectif des différents niveaux d'autorité publique et les dispositions relatives à la concurrence et au marché intérieur qui s'appliquent aux services d'intérêt général (SIG) ainsi que de sa volonté de développer un cadre européen pour le bon fonctionnement des services d'intérêt général où les autorités nationales, locales et régionales ainsi que la Communauté ont leur rôle à jouer conformément à l'article 16 du Traité CE;

se félicite du respect du principe de subsidiarité dans la liberté qu'ont les États membres de définir ce qui constitue un service d'intérêt général et d'en déterminer la mise en oeuvre tel qu'il est précisé dans la Communication de la Commission européenne;

estime, toutefois, que la contribution de la Commission européenne reste en deçà des attentes légitimes des différents acteurs concernés tant en ce qui concerne le rôle et les missions des SIG que les perspectives proposées par la communication de la Commission européenne;

constate, par ailleurs, que la Communication de la Commission européenne, bien qu'elle contribue à apporter une clarification au véritable enjeu des SIG dans l'Union européenne, n'a pas de valeur juridique dans la hiérarchie communautaire et ne peut être considérée que comme un document d'intention qui ne lie pas de manière contraignante la Commission européenne dans ses décisions;

apporte les points de vue et recommandations suivants sur le contenu de la Communication de la Commission européenne:

1. Les missions des services d'intérêt général dans l'Union européenne

1.1. Le Comité des régions (CdR) prend note avec intérêt que la Commission européenne dans sa définition de la mission des SIG reconnaît la spécificité des SIG et leur rôle tant social qu'économique, notamment en se référant à une notion large des besoins des utilisateurs qui doivent être couverts par les SIG. À cet égard, le Comité se réjouit de la référence explicite à la prise en compte des besoins spécifiques de certaines catégories de la population (ex. personnes handicapées ou à bas revenus) et à l'obligation d'une couverture territoriale complète qui ne soit pas toujours fonction de critères de rentabilité pour les services essentiels, y compris dans les zones éloignées ou inaccessibles, dont le développement économique s'en trouverait renforcé, et le niveau de cohésion sociale et territoriale élevé.

1.2. Le Comité considère dès lors que les SIG font partie du modèle social européen et qu'ils contribuent aux valeurs essentielles de solidarité et de cohésion. À ce titre, ils jouent aussi un rôle important dans la réalisation des objectifs essentiels de l'Union européenne.

1.3. Le Comité constate que la Commission européenne s'appuie sur une définition peu claire des SIG qui maintient la confusion quant à la nature de leur fonction d'intérêt général et à la portée juridique de leur mission dans le droit communautaire.

1.4. Le Comité attire, aussi, l'attention sur la définition des SIEG telle qu'elle est prévue dans l'article 16 du Traité qui reste également trop générale: "les SIEG fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leurs missions". Cette formulation, certes, reconnaît la spécificité des missions des SIEG, mais elle laisse libre cours aux interprétations faute de cadre général qui définirait les critères d'appréciation de leurs missions et des conditions de leur application. Le Comité des régions est cependant d'avis que dans le cadre de l'élaboration par la Commission de réglementations applicables aux différents types de services, il convient d'attacher de l'importance au contenu de l'article 16.

1.5. Le Comité préconise qu'une définition des valeurs et principes communs qui doivent guider l'application des SIG dans l'Union européenne soit élaborée au niveau du traité afin de se doter d'un cadre de référence commun en la matière au niveau communautaire.

2. Le rôle des SIG pour la cohésion économique, sociale et territoriale de l'Union européenne

2.1. Le Comité soutient la référence explicite de la Commission européenne au rôle capital des SIG dans le renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale et estime que la priorité doit être donnée aux impératifs de cohésion économique, sociale et territoriale dans les choix de prestations de services d'intérêt général et les réglementations en la matière. Le Comité insiste par ailleurs sur le rôle fondamental des autorités locales et régionales pour la définition et l'aménagement des SIG.

2.2. Le Comité entend rappeler que, dans cette perspective, la cohésion économique et sociale est un principe qui conformément à l'article 2 du Traité prévaut sur la politique de la concurrence dès lors que l'introduction des systèmes de gestion indirecte dans le cadre des SIG doit être axée sur l'obtention de niveaux de bien-être supérieurs pour le citoyen. La réalisation de la mission des SIG doit, dès lors, relever d'une politique communautaire à part entière tandis que la mission elle-même sera clairement définie dans l'article 3 du Traité, les deux objectifs: intérêt général et concurrence étant au service d'une même finalité: la satisfaction du citoyen et le droit au service universel.

2.3. Le Comité soutient le droit à un service universel durablement garanti et dans cette perspective s'interroge sur la formulation de la Commission européenne dans sa Communication décrivant le service universel comme un régime transitoire "pendant le processus de passage d'une situation de prestation de services sous monopole à celle d'un marché ouvert à la concurrence".

2.4. Le Comité, dans cette perspective, entend renforcer la référence aux principes directeurs suivants relevés dans la Communication de la Commission européenne pour la création des SIG:

- le droit des pouvoirs publics de créer des SIG lorsqu'ils estiment que les mécanismes du marché pourraient ne pas être à même d'assurer une fourniture satisfaisante de ces services, et ce sous forme d'obligations de services d'intérêt général;

- la garantie d'accès universel, c'est-à-dire l'obligation de fournir un service déterminé sur l'ensemble du territoire d'un pays à des prix abordables et à des conditions de qualité similaires;

- l'obligation à une couverture territoriale complète, y compris dans les zones éloignées ou inaccessibles, pour les services essentiels, ainsi que dans les quartiers urbains en difficulté;

- la nécessaire prise en compte des éléments naturels fondamentaux et des ressources rares (tels l'air, l'eau) en tant qu'éléments de bien commun pouvant, notamment, être gérés par des collectivités, établissements ou société de droit public.

2.5. Le Comité entend aussi rappeler l'importance de l'application du principe de l'"équité" dans le financement des SIG pour les régions périphériques, les zones de montagne et de faible densité dans la perspective de promouvoir non seulement la cohésion économique et sociale mais aussi le développement durable (régional et local) et la création d'emplois. Cela implique de revoir les conditions de financement des SIG, en permettant notamment une réelle possibilité de péréquations financières de solidarité pour autant qu'elles soient conformes à la réalisation concrète des missions d'intérêt général. À cet égard, le Comité ne partage pas l'avis de la Commission européenne sur la question centrale des aides d'État, notamment des aides de minimis qui pourraient être d'application pour les SIG. La Commission européenne reconnaît, certes, la nécessité de prendre en charge les surcoûts engendrés par les missions des SIG, mais elle limite l'octroi des aides d'État à ce seul coût De la sorte, cela éliminerait, selon la communication de la Commission, le recours à des formules de financement reposant notamment sur la péréquation financière. Il convient, en effet, que la Commission précise que la limitation aux surcoûts ne saurait empêcher les différents États membres, en fonction des situations et des besoins qui sont les leurs, de mettre en oeuvre différents systèmes de péréquation ayant pour objet de créer des conditions équivalentes d'exercice des missions des SIG dans différentes parties du pays.

2.6. Le Comité tient à faire remarquer que la notion de cohésion territoriale pourtant essentielle tant pour la cohésion économique et sociale que pour l'exercice des missions des SIG est reconnue dans l'article 16 du Traité relatif aux SIEG mais non dans les principes de base du Traité et il estime que cette référence doit figurer dans les articles du Traité relatifs à la cohésion économique et sociale.

2.7. Le Comité considère que dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne, les SIG devront jouer un rôle essentiel pour la cohésion territoriale et la mise en oeuvre de l'acquis communautaire de ces pays dont le niveau de développement se situe bien en dessous de la moyenne communautaire actuelle.

3. L'application du principe de subsidiarité dans la création et le fonctionnement des SIG

3.1. Le Comité partage la référence faite par la Commission européenne au principe de subsidiarité qui doit guider le choix et le fonctionnement des SIG et tout particulièrement le fait que "des mesures doivent être prises au niveau adéquat qu'il soit communautaire, national, régional ou local afin de définir les critères applicables aux SIG".

3.2. Le Comité partage le point de vue de la Commission européenne qui considère que la responsabilité de décider quel service doit être considéré comme service d'intérêt général et comment il doit fonctionner, incombe en premier lieu au niveau local ou régional, et ce dans le respect des Constitutions des États membres.

3.3. Le Comité estime que le niveau local ou régional, parce qu'il est le plus proche des citoyens concernés, est le mieux à même de juger de la nature, du mode de gestion et de la qualité de services d'intérêt général à mettre en oeuvre en tenant compte des caractéristiques des populations concernées.

4. L'application des principes de la concurrence aux missions des SIG

4.1. Le Comité considère que les clarifications apportées par la Commission européenne sur les rapports entre les services d'intérêt général et le marché unique ne sont pas totalement satisfaisantes surtout parce qu'elles ne placent pas sur un pied d'égalité les considérations relatives à la politique de la concurrence de l'UE et les considérations relatives aux prestations de services d'intérêt général.

4.2. Le Comité prend note, à cet égard, des trois principes qui sont à la base de l'application de l'article 86 du Traité en matière de concurrence et entend apporter les éléments suivants s'agissant de leur application aux SIEG :

- la neutralité pour ce qui est de la propriété, publique ou privée des sociétés implique qu'il n'y a pas nécessairement de corrélation entre la privatisation des entreprises publiques au nom de la politique de la concurrence et l'exercice des missions de SIG puisque ces dernières peuvent être réalisées tant par des entreprises privées que publiques et la gestion indirecte des SIG doit être régie par les principes d'efficacité, d'efficience et de proximité des citoyens;

- "la liberté de définition des États membres signifie que ceux-ci sont les premiers responsables de la définition de ce qu'ils considèrent comme étant des services d'intérêt général sur la base des caractéristiques spécifiques des activités, la seule limite étant le contrôle effectué pour vérifier qu'il n'y a pas d'erreur manifeste". Ce principe doit s'appliquer à partir du niveau local ou régional en vertu du principe de subsidiarité et ce, en considérant les particularités socioéconomiques des territoires concernés;

- la proportionnalité qui découle de l'article 86, § 2 implique que soient pris en considération les moyens nécessaires pour remplir la mission d'intérêt général et que ceux-ci puissent, contrairement à l'opinion de la Commission européenne, dans certains cas créer des distorsions commerciales dues à des facteurs de périphéricité ou d'isolement territorial, d'exclusion sociale ou de développement durable, etc., afin de permettre réellement l'accès de tous aux services essentiels.

4.3. Afin que les régions et les communes soient plus sûres du point de vue juridique dans les prestations de services d'intérêt général, le Comité considère qu'il est impératif de définir, par le biais d'instruments de droit "secondaire" (directives, règlements, communications) les orientations suivies par la Commission sur la portée et l'application du droit communautaire de la concurrence. Dans cette optique, le Comité se félicite des efforts consentis par la Commission pour illustrer, à l'aide d'exemples et de bases de données, quelles sont ses pratiques en la matière. De l'avis du Comité, il serait toutefois souhaitable d'élaborer des règles générales dont le contenu normatif dépasse la simple compilation de décisions prises au cas par cas.

5. L'application du principe de l'"efficience" dans le fonctionnement et la gestion des SIG

5.1. Le Comité considère comme impératif que les missions de services d'intérêt général répondent adéquatement aux besoins identifiés des usagers et souscrivent aux exigences d'efficience et de qualité des services offerts à leurs utilisateurs.

5.2. Le Comité est favorable à ce que toutes les autorités concernées au sein de l'UE concentrent leurs efforts sur les services d'intérêt général en vue d'assurer une plus grande qualité des prestations offertes, une plus grande efficacité de gestion et la garantie d'une protection des utilisateurs et préconise l'élaboration de références directrices communes relatives à :

- la qualité des services prestés;

- le financement des activités de service;

- la transparence de la gestion et du financement;

- l'évaluation des services et le contrôle des utilisateurs.

Étant donné l'insécurité juridique qui caractérise les services d'intérêt général, et dans la mesure où ce sont généralement de grands organismes publics ou privés qui assument ce type de services (SIG ou SIEG), le Comité estime qu'il est important d'assurer une protection effective des utilisateurs qui ne disposent d'aucun recours lorsque les organismes concernés ne remplissent pas leurs obligations en matière de qualité et/ou de prix et ce, en raison de leur position dominante.

5.3. Le Comité adhère aux principes de base énumérés dans la Communication de la Commission devant guider le fonctionnement des SIG, à savoir:

- une définition claire des obligations fondamentales destinées à garantir une prestation de services de qualité pour les utilisateurs;

- une transparence totale sur le financement des services (tarifs, clauses contractuelles, choix et financement des prestataires);

- une garantie d'accès universel des utilisateurs;

- le choix du service et, le cas échéant, du prestataire, et une concurrence effective entre prestataires;

- des procédures d'évaluation des services prestés et de contrôle indépendants des opérateurs.

6. Le renforcement de la notion d'obligation de services d'intérêt général

6.1. Le Comité signale:

- que l'article 16 du Traité ne s'applique qu'aux services d'intérêt économique général et non à l'ensemble des SIG et que la Communication de la Commission européenne confirme implicitement ce constat en ne mentionnant les SIEG que lorsqu'il s'agit de la politique de concurrence, ce qui contribue à maintenir la confusion sur la portée juridique des missions des SIG en droit communautaire;

- que les SIG n'ont leur place dans le panorama juridique communautaire uniquement via la notion de service universel, de SIEG et de services publics et ce, notamment au travers des arrêts de la Cour de justice;

- que les jurisprudences de la Cour de Justice bien que reconnaissant les missions de services d'intérêt général des SIG, sont par nature évolutives et ne s'appliquent qu'au cas par cas. Elles ne peuvent, dès lors, assurer par elles-mêmes une sécurité juridique aux opérateurs des SIG.

6.2. Le Comité constate l'existence d'une insécurité juridique dans le Traité sur les missions de services d'intérêt général et considère que l'approche des services d'intérêt général dans la Communication de la Commission européenne aborde le rôle des SIG comme une dérogation à un système de droit commun (la libre concurrence), ce qui est contraire non seulement à l'esprit, mais aussi à la lettre de l'article 16, inscrit au titre des "principes" de la CE, au lieu d'adopter une démarche positive en faveur notamment de leur rôle dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale.

6.3. Le Comité estime que la mission d'intérêt général doit figurer parmi les objectifs fondamentaux de l'Union européenne au même titre que la réalisation du marché unique, dans le respect du principe de subsidiarité. De la sorte, l'établissement du marché unique et la poursuite de l'intérêt général sont des objectifs complémentaires au projet européen qui renforcent la cohésion économique, sociale et territoriale de l'Union européenne. C'est aux régions et communes qu'il incombe au premier chef de déterminer les tâches des services d'intérêt général et de définir leurs contours et leur organisation. Le Comité estime qu'à cet égard, il s'impose de toute urgence d'apporter au niveau européen, d'une manière bien plus nette que jusqu'à présent, l'assurance que parallèlement à la recherche de la compétitivité les impératifs de bien-être commun seront respectés. La garantie de l'égalité d'accès, la sécurité en matière de fourniture de service et la continuité de celui-ci, la qualité des prestations ainsi que le contrôle démocratique et la responsabilité publique en ce qui les concerne sont autant de conditions essentielles à remplir dans le cas des services d'intérêt général.

6.4. Le Comité préconise la reconnaissance juridique des SIG dans le Traité et suggère l'insertion sous une forme appropriée, de la mission d'intérêt général dans l'article 3 du Traité, afin de soutenir l'exercice des compétences des États membres en matière de mission de services d'intérêt général.

7. Un cadre de référence européen commun relatif aux missions et au fonctionnement des SIG

7.1. Le Comité prend acte avec intérêt des lignes directrices proposées par la Commission européenne relatives à l'approche européenne et au rôle des SIG dans la politique communautaire, à savoir :

- le rôle capital des SIG dans le soutien de la compétitivité de l'économie européenne et de prestations offertes aux consommateurs en terme de qualité et de protection des consommateurs;

- le rôle capital des SIG dans le renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale: existence de réseaux de SIG comme élément essentiel de cohésion surtout dans les zones rurales et dans les zones urbaines dégradées;

- le respect du principe de subsidiarité dans la liberté donnée aux États membres de définir ce qui constitue un service d'intérêt général;

- la référence à la promotion de la cohésion sociale et territoriale dans l'article 16 du Traité;

- la nécessité d'adopter une attitude proactive vis-à-vis des SIG et d'encourager en partenariat avec les niveaux nationaux, régionaux et locaux une vision européenne des SIG.

7.2. Le Comité considère que ces principes rencontrent certaines de ses préoccupations en matière de services d'intérêt général mais ils restent très généraux et en deçà de ses objectifs. La position de la Commission européenne est, par ailleurs, contradictoire dans la mesure où la Communication accorde une priorité à l'accélération de la libéralisation des secteurs publics comme réponse immédiate à ces lignes directrices.

7.3. Le Comité préconise, outre la reconnaissance juridique propre de la mission d'intérêt général dans le Traité, l'élaboration d'un cadre de références commun qui guiderait l'action des SIG au sein de l'Union européenne.

7.4. Le Comité note avec intérêt la référence dans la Communication de la Commission européenne à d'autres actions communautaires qui partagent les mêmes objectifs de protection des consommateurs, de cohésion économique, sociale et territoriale que les SIG et qui peuvent aider ceux-ci à remplir leur mission et, notamment à deux initiatives directement liées à la politique de développement spatial européen:

- l'adoption du SDEC qui définit les options politiques pour l'aménagement du territoire européen;

- la création d'un espace européen de la recherche qui comprend des aspects relatifs à la "territorialisation" des réseaux de recherche et des réseaux électroniques.

7.5. Le Comité estime que ces initiatives communautaires sont importantes pour l'approche future de la politique régionale et des fonds structurels, notamment au travers du développement d'une démarche de coopération transnationale et interrégionale axée sur le polycentrisme et la constitution des réseaux transeuropéens et interrégionaux de SIG.

7.6. Le Comité envisage, afin de compléter sa réflexion et dans l'optique de la rédaction d'un nouvel avis en vue de la CIG de 2004, l'élaboration d'une étude sur la définition et l'aménagement des SIG dans les différents États membres.

Bruxelles, le 20 septembre 2001.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert

(1) JO C 116 du 14.4.1995, p. 52.