A4-0179/97

Résolution sur les relations entre le Parlement européen et les parlements nationaux

Le Parlement européen,

- vu ses résolutions du 17 juin 1988 sur le déficit démocratique de la Communauté européenne (( JO C 187 du 18.7.1988, p. 229.)), du 16 février 1989 sur la procédure de concertation (( JO C 69 du 20.3.1989, p. 151.)), du 12 juillet 1990 sur la préparation de la rencontre avec les parlements nationaux sur l'avenir de la Communauté («Assises») (( JO C 231 du 17.9.1990, p. 165.)), du 10 octobre 1991 sur les relations du Parlement européen avec les Parlements nationaux après la Conférence des parlements de la Communauté (( JO C 280 du 28.10.1991, p. 144.)),

- vu les différentes propositions présentées par les parlements nationaux de l'Union européenne en vue de renforcer leur rôle dans les affaires de l'Union,

- vu les conclusions adoptées par la Conférence des organisations spécialisées dans les affaires communautaires (COSAC) à Dublin le 16 octobre 1996,

- vu le protocole suggéré par la Présidence irlandaise dans son cadre général pour un projet de traité,

- vu la table ronde organisée avec des députés des parlements nationaux les 16 et 17 avril 1997,

- vu l'article 148 de son règlement,

- vu le rapport de la commission institutionnelle (A4-0179/97),

A. considérant que les citoyens insistent pour que le processus de décision au sein de l'Union européenne s'accomplisse aussi près d'eux que possible, et pour que les processus décisionnels et la structure administrative de l'Union européenne deviennent plus ouverts et fassent l'objet d'une responsabilité démocratique,

B. considérant que si les compétences de l'Union se sont accrues au cours des dernières années, cela n'est pas allé de pair avec un accroissement correspondant des pouvoirs des parlements au sein de l'Union,

C. eu égard, dès lors, à la nécessité de renforcer le contrôle parlementaire exercé sur les activités législatives et autres de l'Union européenne afin d'assurer que l'évolution future de l'Union européenne réponde aux aspirations de ses citoyens,

D. eu égard aux rôles distincts et complémentaires que le Parlement européen et les parlements nationaux sont appelés à jouer en ce qui concerne la mission essentielle consistant à renforcer la responsabilité démocratique relative aux affaires de l'Union, le Parlement européen contrôlant l'action des autres institutions et organes de l'Union, les parlements nationaux contrôlant le gouvernement national lorsque celui-ci joue son rôle dans le cadre communautaire,

E. considérant que les parlements nationaux et le Parlement européen ont pour objectif commun de coopérer étroitement pour être en mesure d'exercer de manière optimale les fonctions de représentation politique que leur ont confiées les citoyens européens,

F. eu égard à la nécessité de ne pas compliquer davantage la structure institutionnelle de l'Union ainsi que de maintenir la diversité existante des cultures parlementaires dans les États membres,

G. considérant qu'un certain nombre de mesures doivent être prises dans le cadre de la CIG et ailleurs pour renforcer le rôle des parlements de l'Union et porter au maximum leur influence collective, dans le respect du cadre institutionnel unique, sans créer de nouvelles structures formelles ni porter atteinte aux dispositions constitutionnelles nationales ou aux traditions parlementaires;

1. est d'avis que la meilleure manière d'assurer la responsabilité démocratique en ce qui concerne les affaires de l'Union européenne réside dans une combinaison des démarches suivantes:

i) identification plus systématique des domaines actuellement caractérisés par un contrôle démocratique insuffisant des affaires de l'Union par les parlements nationaux et par le Parlement européen;

ii) réalisation d'une Union européenne plus ouverte et plus transparente;

iii) renforcement des pouvoirs du Parlement européen;

iv) renforcement du contrôle parlementaire national sur les problèmes de l'Union;

v) renforcement de la coopération entre les parlements de l'Union;

Persistance du déficit démocratique

2. constate qu'il subsiste de graves problèmes de déficit démocratique au niveau de l'Union et que ceux-ci sont particulièrement aigus dans les cas où un contrôle approprié ne peut être assuré au niveau national ou au niveau du Parlement européen;

3. estime que des problèmes généraux sont au coeur du déficit démocratique actuel au niveau de l'Union:

i) le vote à la majorité qualifiée a été introduit au Conseil dans un nombre considérable de secteurs législatifs où les parlements nationaux se retrouvent en marge du processus de décision cependant que le Parlement européen n'a pas le pouvoir de codécision;

ii) ni le Conseil ni le Conseil européen, institutions importantes de l'Union, ne sont passibles d'une censure politique absolue étant donné qu'ils ne peuvent faire l'objet d'un vote de confiance ni au sein des parlements nationaux, ni au Parlement européen;

iii) le contrôle démocratique exercé sur des organes (comme les groupes de travail du Conseil, les comités relevant de la comitologie et les organes décentralisés) qui prennent un grand nombre de décisions très techniques, jouent un rôle consultatif à cet égard ou sont appelés à mettre en oeuvre ces décisions, n'a souvent qu'un caractère indirect, voire inexistant;

iv) les processus de décision de l'Union restent trop secrets et peu transparents, ce qui est particulièrement fâcheux lorsque le Conseil agit dans le cadre législatif;

4. estime en outre que le déficit démocratique est particulièrement flagrant dans un certain nombre de domaines précis:

- politique étrangère et de sécurité commune;

- affaires intérieures et justice;

- politique économique et monétaire dans le contexte de l'UEM;

- politique agricole;

- accords de commerce internationaux;

- procédure de modification des traités (article N du traité UE);

5. fait observer que d'autres problèmes sont dus au manque de coordination entre le Parlement européen et les parlements nationaux, notamment en ce qui concerne la transposition des directives de l'Union et la lutte contre la fraude et la mauvaise administration;

6. est d'avis qu'il est à craindre que ces problèmes de responsabilité démocratique ne s'aggravent, au lieu d'être résolus, à la suite de la Conférence intergouvernementale;

7. estime dans ce contexte que la multiplication vraisemblable des exemples de «flexibilité» ou de «coopération renforcée» ne concernant pas tous les États membres posera de nouveaux problèmes considérables en matière de contrôle parlementaire;

Une union plus ouverte et plus transparente

8. juge essentiel que le principe général de publicité et de transparence soit introduit dans le traité, à côté de l'obligation de permettre au public d'accéder aux documents, et que des dispositions d'application appropriées garantissent au minimum que le Conseil agisse publiquement dans son rôle législatif;

9. se félicite de ce que tous les intervenants à la table ronde qui s'est tenue avec les parlements nationaux les 16 et 17 avril 1997 aient vigoureusement appuyé ces demandes et lance un appel aux parlements nationaux de l'Union pour qu'ils incitent leurs gouvernements à les adopter à la CIG et en assurent le suivi ultérieurement;

10. estime que le contrôle démocratique exercé par les parlements de l'Union serait facilité si la CIG débouchait sur une amélioration des structures et des processus décisionnels de l'Union, notamment une réduction du nombre et une simplification des procédures législatives et l'unification du budget des Communautés;

Renforcement du contrôle démocratique exercé par le Parlement européen

11. estime que le rôle particulier du Parlement européen en matière de contrôle démocratique des institutions de l'Union serait notablement renforcé si différentes réformes essentielles étaient adoptées, notamment:

- une extension de la codécision, qui ferait de celle-ci la procédure normale pour la législation de l'Union, et l'introduction d'une véritable codécision dans le domaine budgétaire aussi qui mettrait un terme à la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires;

- une extension du domaine d'application de la procédure d'avis conforme à toute modification du traité, aux décisions fondées sur l'article 235 et à toutes les autres décisions de nature organique ou quasi constitutionnelle ainsi qu'à tous les accords internationaux, et un renforcement du rôle du Parlement européen dans l'investiture du Président de la Commission, de la Commission et en ce qui concerne les mandats importants de l'Union;

- un renforcement du rôle du Parlement européen en ce qui concerne les problèmes relevant des deuxième et troisième piliers, la préparation des accords commerciaux internationaux, l'UEM et d'autres domaines, notamment l'agriculture;

rappelle les propositions qu'il a formulées sur ces questions dans ses résolutions du 17 mai 1995 sur le fonctionnement du traité sur l'Union européenne dans la perspective de la Conférence intergouvernementale de 1996 - Mise en oeuvre et développement de l'Union (( JO C 151 du 19.6.1995, p. 56.)), du 13 mars 1996 portant (i) avis du Parlement européen sur la convocation de la Conférence intergouvernementale, (ii) évaluation des travaux du Groupe de Réflexion et précision des priorités politiques du Parlement européen en vue de la Conférence intergouvernementale (( JO C 96 du 1.4.1996, p. 77.)), et du 16 janvier 1997 sur le cadre général pour un projet de révision des traités (( JO C 33 du 3.2.1997, p. 66.));

Renforcement du contrôle des parlements nationaux sur les affaires européennes

12. constate que les modalités du contrôle exercé par les parlements nationaux sur les affaires européennes relèvent entièrement de la responsabilité nationale; préconise un échange d'expériences suivi entre les parlements nationaux dans ce domaine, afin que ceux-ci se familiarisent avec ce qui se fait dans les autres États membres de l'Union et que les «meilleures pratiques» puissent être adoptées plus largement;

13. estime toutefois qu'un certain nombre de mesures devraient être prises au niveau européen pour faciliter le contrôle des parlements nationaux;

14. appuie vivement l'idée de délais minimum pour l'examen des documents législatifs de l'Union proposée au cours de la réunion de la COSAC qui s'est tenue à Dublin en octobre 1996, idée reprise dans le projet de traité de la Présidence irlandaise et par un grand nombre de parlements nationaux;

15. appuie en outre les propositions tendant à ce qu'un préavis minimal de quatre semaines soit prévu dans une version révisée de la déclaration 13 et à ce que cette déclaration non contraignante prenne force de traité en devenant un protocole;

16. estime toutefois que différents autres problèmes pratiques doivent être résolus pour que le système de préavis puisse fonctionner correctement:

- le préavis de quatre semaines devrait s'appliquer aussi aux documents prélégislatifs, par exemple les Livres blancs et les Livres verts et tout autre document de consultation de la Commission;

- la définition de ce qui est «législatif» en ce qui concerne tout protocole, ne devrait pas être établi unilatéralement dans le règlement interne du Conseil; cela devrait être fixé d'un commun accord entre le Parlement, la Commission et le Conseil, les parlements nationaux ayant la possibilité de faire connaître leur avis;

- le délai de préavis devrait courir à partir du moment où le Conseil transmet la dernière version linguistique d'un document au gouvernement de l'État membre concerné;

- les conditions des demandes d'urgence devraient être clairement définies dans les dispositions d'application, toute demande d'urgence devant être dûment motivée;

- il conviendrait de tenir les parlements nationaux dûment informés et de leur donner la possibilité de faire connaître leur avis lorsque des modifications substantielles sont apportées à un texte au cours de la procédure législative; le Parlement européen s'efforcera pour sa part de promouvoir une publicité maximale en ce qui concerne les progrès de la conciliation dans le cadre de la procédure de codécision;

17. demande un recours accru à la transmission électronique des documents de la Commission et des autres documents de l'Union;

18. suggère en outre que la transmission électronique des documents soit prévue dans les deux sens, afin de promouvoir l'échange de vues et d'informations entre les parlements de l'Union et les institutions de l'Union;

19. demande que le programme législatif annuel soit communiqué aux parlements nationaux le plus tôt possible après qu'il a été établi par la Commission afin de leur donner la possibilité d'examiner le contenu de ce programme et de faire connaître leur avis; demande en outre que les parlements nationaux soient régulièrement informés de l'exécution de ce programme;

20. est d'avis que cela constituerait une manière efficace d'associer de manière informelle les parlements nationaux à la planification législative, et ce à un stade précoce, et que cela aiderait par ailleurs les parlements nationaux à déterminer si des propositions législatives envisagées sont compatibles avec le principe de subsidiarité;

21. fait observer qu'une autre proposition a été présentée qui prévoit que les parlements nationaux puissent engager une action devant la Cour de justice en cas d'«ultra vires» ou de non-conformité avec le traité, mais estime que les objections d'ordre constitutionnel à cette proposition pèsent plus lourd que ses avantages éventuels, comme l'ont fait observer les parlementaires nationaux qui ont pris la parole à ce sujet lors de la table ronde des 16 et 17 avril 1997;

Coopération renforcée entre les parlements de l'Union

22. appuie les conclusions de la réunion de la COSAC du 16 octobre 1996 à Dublin en ce qui concerne l'amélioration du fonctionnement de la COSAC, notamment par l'amélioration de la planification prévisionnelle et de la préparation de ces réunions;

23. appuie aussi l'idée en vertu de laquelle la COSAC présenterait des suggestions sur des problèmes d'intérêt commun, par exemple la subsidiarité ou les questions relevant des deuxième et troisième piliers; estime que les destinataires devraient en être le Parlement européen, le Conseil et la Commission, et que cela ne porterait pas atteinte aux traditions constitutionnelles nationales et ne poserait pas de problème quant au caractère représentatif de la COSAC;

24. reconnaît qu'il n'y a pas lieu actuellement de convoquer une Conférence des parlements de l'Union (Assises) mais recommande le maintien de la déclaration 14 dans sa forme actuelle, étant donné qu'elle peut s'avérer utile à l'avenir;

25. réclame une coopération renforcée entre le Parlement européen et les parlements nationaux à différents niveaux, notamment dans le cadre de réunions communes des commissions des parlements nationaux et du Parlement européen responsables d'un même domaine, de réunions de commissions bilatérales et de réunions entre rapporteurs ou représentants de groupes politiques correspondants;

26. reconnaît que des facilités réciproques se sont développées quelque peu au cours des dernières années entre les parlements nationaux et le Parlement européen mais qu'elles diffèrent sensiblement d'un pays à l'autre et demeurent insuffisantes; constate que, à la différence de l'actuelle déclaration 13, la nécessité de ces facilités réciproques n'est pas mentionnée dans les conclusions de la COSAC de Dublin ni dans le projet de protocole présenté par la Présidence irlandaise et demande qu'elle soit reprise dans tout nouveau protocole;

27. rappelle l'engagement pris par le Parlement européen de ne pas accorder d'avis favorable à la réforme des traités si ces derniers ne satisfont pas aux exigences visant à rendre l'Union plus efficace, plus démocratique et plus transparente, et exprime le souhait que les parlements nationaux tiennent compte de cet avis du Parlement européen au cours de la procédure de ratification;

28. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux parlements nationaux.