Avis du Comité économique et social sur le "Développement des débouchés pour les déchets d'emballage des produits alimentaires et non alimentaires"

(2000/C 51/04)

Le 29 avril 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème susmentionné.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 16 novembre 1999 (rapporteur: M. Verhaeghe).

Lors de sa 368e session plénière des 8 et 9 décembre 1999 (séance du 8 décembre), le Comité a adopté l'avis suivant par 112 voix pour, avec 1 abstention.

1. Introduction

1.1. Par cet avis d'initiative, le CES souhaite contribuer au débat actuellement en cours dans un certain nombre de milieux communautaires sur le recyclage des déchets et en particulier des déchets d'emballage. L'élément principal de ce débat porte sur la future révision de la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d'emballage, directive qui porte essentiellement sur les objectifs de recyclage de déchets d'emballage, actuellement fixés à min. 25% - max. 45% en poids des emballages mis sur le marché. Cinq ans après son introduction cette directive a produit des résultats positifs tant en ce qui concerne la réduction des quantités de déchets d'emballage non valorisés que les modes de gestion des déchets ménagers. Ces résultats indiquent que la directive, dans sa forme actuelle(1), constitue très certainement une première étape dans la bonne direction. En outre, il y a lieu de replacer cet avis dans le contexte du débat entamé au sein du "Forum sur le recyclage" inauguré au début de cette année - forum qui vise à transmettre à la Commission, d'ici à la fin de l'année 1999, un certain nombre de recommandations sur la manière d'aborder les problèmes de l'industrie du recyclage dans l'Union européenne - et de la suite que donnera la Commission à ces recommandations sous la forme d'une communication au Conseil et au Parlement européen.

1.2. Il n'est naturellement pas question de refaire dans le détail le travail de fond du Forum sur le recyclage - qui s'est attaché principalement aux aspects économiques, technologiques et juridiques du recyclage des déchets, ni d'émettre un avis sur la proposition de révision de la directive 94/62/CE, tâche qui revient à un autre moment au Comité. Dans le présent avis d'initiative, le Comité affirme sa volonté de traiter les questions de fond qui déterminent le sort - aussi bien les succès que les faiblesses - du secteur du recyclage. Il est essentiel de garder une attitude "pro-active" en matière de recyclage des déchets, délibérément tournée vers l'avenir et le nécessaire développement futur des débouchés, du fait de l'épuisement des ressources naturelles et de l'importance de la préservation de notre environnement. Toutefois, le Comité estime qu'il est également essentiel d'aborder les aspects économiques liés au recyclage des déchets d'emballage. En effet, le concept de développement durable intègre aussi bien les aspects environnementaux qu'économiques.

1.3. Le présent avis vise tout particulièrement les problèmes liés au recyclage des déchets d'emballage des biens de consommation. Non pas que les problèmes de recyclage se posent en termes plus aigus pour le secteur des emballages des biens de consommation(2) que pour les autres secteurs, mais bien parce qu'il s'agit d'une problématique très complexe et à très grande visibilité, eu égard au grand nombre et à la diversité des intervenants(3) concernés. D'autre part, le secteur jouit aujourd'hui d'une certaine expérience qui permet d'en tirer un premier bilan.

1.4. Le Comité souhaite mettre à profit son rôle de représentant des différents acteurs de la vie économique et sociale pour apporter à ce débat une contribution originale. Riche d'une expérience de plus de dix ans, au cours desquels il a contribué à la mise en place de politiques environnementales en matière de gestion des déchets en général, il est bien placé pour proposer au travers de cet avis d'initiative une approche convergente, qui considère la problématique des emballages et de leurs déchets dans sa globalité et fondée sur la durabilité.

2. Les problèmes posés par le recyclage des déchets d'emballage

2.1. Jusqu'à présent, en sus des méthodes visant la prévention et la réutilisation, la solution privilégiée pour réduire la quantité de déchets d'emballage envoyés à la décharge et à l'incinération sans valorisation énergétique, a été le recyclage. C'est ainsi que la directive sur les emballages 94/62/CE définit des objectifs minimum et maximum de recyclage à atteindre dans les États membres. La transposition de cette directive dans les législations nationales a donné lieu à l'émergence de systèmes de collectes sélectives et de tri des déchets d'emballage qui ont donné un nouvel élan positif au développement des techniques et activités liées à la valorisation des déchets d'emballage et qui ont pour conséquence de changer radicalement la donne sur les marchés du recyclage.

2.2. En effet, si l'on ne peut que se réjouir de la participation active de la plupart des consommateurs européens invités à participer aux collectes sélectives en triant leurs déchets, on a pu constater ces dernières années des déséquilibres entre l'offre et la demande de recyclats suite au développement de ces collectes sélectives. À ce jour, la demande pour des produits fabriqués à partir de recyclats n'a pas augmenté dans les mêmes proportions que l'offre de matériaux à recycler découlant des collectes sélectives. Cette constatation est valable pour quasiment tous les matériaux d'emballage, à différents degrés. En effet, certains déséquilibres sont liés aux cycles conjoncturels de formation des prix, d'autres sont plus structurels, et imputables au manque de développement des débouchés. Toutefois, il y a lieu de distinguer deux catégories de matériaux d'emballages: ceux pour lesquels des circuits de recyclage existent depuis plusieurs décennies, comme le verre, le papier et le carton ainsi que les métaux, de ceux pour lesquels des activités de recyclage ne sont apparues que relativement récemment comme le plastique.

2.2.1. Le développement des circuits de recyclage pour les matériaux d'emballage de la première catégorie n'a pas été le fruit de préoccupations environnementales, mais est lié uniquement à l'intérêt économique que ces déchets ont pu susciter, lorsque la demande de matériaux vierges ou d'autres recyclats de meilleure qualité (comme les chutes de fabrication) était supérieure à l'offre. Des collectes sélectives étaient alors organisées épisodiquement, pour couvrir les besoins du moment et dont les coûts étaient relativement faibles car il s'agissait avant tout d'écrémer l'offre de déchets, c'est-à-dire, de se limiter à prendre les quantités facilement disponibles. La mise en oeuvre de systèmes de collectes sélectives et de tri permanents, motivée par des considérations environnementales, a entraîné des coûts de collecte souvent bien plus élevés, un surplus d'offre de recyclats par rapport à la demande et une chute des valeurs de reprise, à un point tel que, en dépit des économies liées à l'utilisation de recyclats plutôt que de la matière vierge, ces valeurs de reprise, dans la plupart des cas et globalement, ne compensent plus les coûts des collectes sélectives et du tri éventuel. Ce surplus d'offre de recyclats pouvant même conduire à des valeurs de reprise négatives.

2.2.2. En ce qui concerne les matériaux d'emballage de la seconde catégorie, à savoir: la plupart des déchets d'emballage en matériaux plastiques, ce sont essentiellement des préoccupations environnementales qui ont motivé le développement d'activités de recyclage et très marginalement les mécanismes du marché. Car si l'on compare les coûts des collectes sélectives et du tri au prix de la matière première vierge, le recyclage de ces déchets d'emballage n'est actuellement pas souvent économiquement justifié. Dans l'état des techniques actuelles, les filières de recyclage des déchets d'emballages plastiques ne sont pas toujours en mesure d'offrir suffisamment de débouchés et des valeurs de reprise permettant de couvrir les coûts des systèmes de collecte sélective et de tri que pour rendre ces recyclats compétitifs vis-à-vis des matières premières vierges.

2.3. À l'heure actuelle, le recyclage de la plupart des matériaux d'emballage conduit à un "déficit de chaîne" persistant et financièrement important. En effet, si l'on considère les activités de collectes sélectives, tri et recyclage comme les maillons des chaînes de valeur pouvant être associées aux recyclats qu'elles produisent, la somme des coûts de ces activités, sous déduction des valeurs de reprise, aboutit bien souvent à un déficit financier. Lequel déficit est couvert, suivant les modes de financement des systèmes de collectes sélectives et de tri, soit par le citoyen-consommateur, lorsqu'il achète des produits emballés qui cotisent à un système de recyclage des déchets d'emballage, soit par le citoyen-contribuable, lorsqu'il paie les taxes relatives à la gestion des déchets municipaux. Les prélèvements du type "Point vert"(4) ainsi que les taxes sur les déchets ont atteint des proportions considérables et risquent très vraisemblablement d'augmenter dans les prochaines années dès lors que les systèmes de collectes sélectives et de tri auront atteint leur vitesse de croisière dans tous les États membres.

2.4. Le recours à ce système d'internalisation des coûts permettant de réduire les atteintes à l'environnement fait partie de la panoplie des instruments économiques de politique environnementale, inspirés du "Principe du pollueur-payeur", qui visent à modifier le comportement des agents économiques - en ce compris le consommateur - en faveur d'un plus grand respect de l'environnement. Le Comité tient à exprimer son souhait de voir s'améliorer et se développer les activités de recyclage mais appelle à une certaine prudence quant aux conditions économiques qui y sont associées. Au-delà d'un certain seuil de taux de collecte sélective, on observe que les coûts exposés pour la collecte sélective et le tri des déchets d'emballage ont tendance à évoluer exponentiellement. Le coût à la tonne est de plus en plus important à mesure que le taux de collecte sélective s'élève et que l'on s'attaque à des quantités de déchets d'emballages de plus en plus marginales. Le danger réside dans la dérive financière qui pourrait en résulter suite, d'une part, à l'accroissement des coûts de collecte sélective et de tri et, d'autre part, à la production d'un volume important de recyclats que le marché n'est prêt à accepter qu'à grand renfort de moyens financiers additionnels. Le Comité est d'avis que l'augmentation des coûts de la gestion des déchets d'emballage est inévitable mais qu'elle doit garder des proportions acceptables, en rapport avec le bénéfice(5) environnemental escompté.

2.5. Enfin, si la plupart des États membres publient des statistiques et des indicateurs relatifs à la valorisation des déchets d'emballage, aux quantités de déchets d'emballage envoyés à la décharge ou incinérés sans valorisation d'énergie, ou encore aux coûts associés aux différents systèmes mis en place pour la valorisation de déchets d'emballage ou la reprise des emballages réutilisables, force est de constater que ces données sont souvent difficilement comparables et additionnables, malgré les dispositions adoptées par la CE en matière de publication des statistiques. Cette situation résulte des définitions différentes en matière d'emballages et de déchets d'emballage, de méthodes de valorisation ainsi que des modes de calcul des indicateurs de valorisation de déchets d'emballage et d'éventuelles méthodes de calcul des coûts. Ce problème crée une certaine confusion qui ne facilite pas les débats sur la problématique du recyclage des déchets d'emballage.

3. Vers la recherche de solutions : points de départ et contexte

3.1. La mise en oeuvre de politiques environnementales et l'utilisation d'instruments économiques visant à modifier le comportement des agents économiques - y compris le consommateur - dans le sens d'un meilleur respect de l'environnement, sont des pratiques relativement récentes dont les effets sont souvent difficiles à anticiper. En particulier dans des secteurs très créatifs comme celui des emballages, ainsi que dans des secteurs peu ou mal connus, comme les secteurs du traitement des déchets et du recyclage pouvaient l'être il y a quelques années. En sus de l'augmentation du recyclage et des autres formes de valorisation des déchets d'emballage, la directive 94/62/CE a eu pour conséquences positives:

- de conduire le secteur des emballages à des innovations techniques, telles que la réduction du poids des emballages, l'incorporation de recyclats, etc.;

- de contribuer à améliorer la connaissance et la transparence des secteurs du traitement des déchets et du recyclage (en termes de statistiques, aspects financiers et logistiques, ...);

- d'amener le citoyen à une prise de conscience de l'impact des déchets (d'emballage) sur l'environnement.

3.2. À la lumière de ces nouvelles connaissances et de l'expérience acquise au cours de ces dernières années, il s'avère utile, si pas nécessaire, d'adapter la politique à suivre en matière de valorisation des déchets d'emballage, en fonction des possibilités et des erreurs constatées. Les corrections nécessaires seront apportées d'autant plus rapidement que les partenaires concernés seront disposés à entamer un dialogue sur l'avenir et axé sur les objectifs à atteindre(6).

3.3. Les emballages n'existent pas pour eux-mêmes et ne doivent pas être considérés isolément du couple produit-emballage qu'ils forment avec leur contenu et les divers modes de consommation de ce contenu. Les emballages évoluent constamment en fonction des besoins des nombreux acteurs concernés et qui interviennent aux différents maillons de la chaîne production, distribution et consommation des produits. Ils contribuent de façon essentielle au niveau de qualité de vie dont nous jouissons aujourd'hui en tant que consommateur.Les tâches qu'ils assument sont indispensables et multiples: conservation, hygiène, protection, sécurité, information, confort, etc.

3.4. Le Comité reconnaît qu'il existe des difficultés à concilier, d'une part, l'évolution du style de vie contemporain et les habitudes de consommation et, d'autre part, une politique environnementale axée sur la prévention. Le nombre de personnes par ménage tend à diminuer, ce qui conduit à des rations de produits alimentaires plus petites et à davantage d'emballages. Le vieillissement de la population rend nécessaire un plus grand confort d'utilisation, ce qui va souvent de pair avec des emballages de plus en plus faciles à utiliser. La pratique d'une activité professionnelle à l'extérieur de la maison s'étend à l'ensemble de la population - femmes et hommes - ce qui explique la demande croissante pour les produits de consommation prêts à l'emploi dont le conditionnement exige souvent un surcroît d'emballage. Les producteurs d'emballages doivent aujourd'hui répondre à un nouveau défi induit par ces évolutions sociologiques, en intégrant une démarche de protection de l'environnement axée sur la prévention.

3.5. L'impact des déchets d'emballage sur l'environnement a pris une telle ampleur qu'il est devenu impératif d'agir. À cet égard, l'objectif environnemental doit bénéficier de toute notre attention. Le principe de développement durable doit jouer un rôle moteur dans la recherche de solutions au problème du recyclage des déchets d'emballages. Les solutions à retenir doivent favoriser une croissance économique respectueuse de l'environnement naturel et humain des générations présentes et futures. Ce qui implique de satisfaire, en termes d'acceptabilité et de durabilité, les critères économiques, environnementaux et sociaux. Le rôle des emballages dans la protection de la santé humaine ne doit pas être négligé.

3.6. Il faut aussi souligner l'importance de l'éducation et de la formation des consommateurs d'aujourd'hui et de demain.Les consommateurs ne seront en mesure d'apporter une contribution positive que s'ils sont conscientisés à l'importance du problème environnemental que représentent les déchets d'emballage et que s'ils disposent des moyens leur permettant de faire les choix qui traduisent leurs aspirations.

3.7. Le Comité souligne la nécessité de mettre en oeuvre une politique environnementale à même de garantir à terme, outre un niveau élevé de protection de l'environnement, la viabilité économique du secteur du recyclage sans qu'il soit fait appel à un système desoutien financier aux recyclats de manière permanente.En effet, dans une perspective à long terme, il faut considérer que les déchets d'emballage représentent un gisement de matières ou une source d'énergie qui pourrait davantage se substituer à certaines ressources naturelles actuellement utilisées comme matières premières ou combustibles, et dont la compétitivité sera assurée dès lors que le prix de ces ressources naturelles internalisera tous les coûts environnementaux liés à leur utilisation.

4. Quelques solutions possibles

4.1. Afin de remédier de manière structurelle aux problèmes du manque de débouchés pour les matériaux d'emballages collectés sélectivement et triés, le Comité propose plusieurs dispositions complémentaires à travers l'établissement d'un plan d'actions visant à encourager le développement des débouchés pour les recyclats (point 4.3). Parallèlement à l'établissement de ce plan d'actions, il souligne la nécessité d'intégrer les aspects économiques dans les politiques environnementales des Etats membres en matière de déchets d'emballage et de privilégier les approches permettant d'atteindre un optimum environnement-économie (point 4.2).

4.2. La recherche d'un optimum économie-environnement en matière de gestion des emballages et déchets d'emballage

4.2.1. Dans le cadre de la mise en place d'une politique environnementale basée sur un système d'internalisation des coûts environnementaux, et suivant le concept de développement durable, le Comité rappelle l'utilité de procéder à des méthodes d'analyse visant à déterminer un optimum économie - environnement(7). Le recours à des analyses de type "coût-efficacité" permet de déterminer une combinaison de technologies et de méthodes de gestion (prévention, réutilisation, recyclage, valorisation énergétique) pour réaliser une réduction maximale des nuisances liées à l'utilisation d'emballages et à la gestion des déchets d'emballage, pour un coût minimum.

4.2.2. L'utilisation d'analyses "coût-efficacité" permettrait aux États membres d'être mieux en mesure d'évaluer et de choisir les méthodes employées pour la prévention et la réduction des déchets d'emballage afin d'atteindre les objectifs fixés par la législation européenne. La combinaison optimale des technologies et des méthodes, en terme de "coût-efficacité", dépend essentiellement des facteurs suivants :

- les contingences locales propres à chaque Etat, voire chaque région ou même commune (4.2.2.1);

- les fluctuations conjoncturelles (4.2.2.2);

- le fait que pour chaque matériau d'emballage, il existe une méthode de valorisation, liée à ses caractéristiques techniques et à l'état des technologies du moment (4.2.2.3).

4.2.2.1. Chaque État membre, chaque région - ou même chaque localité - possède des caractéristiques - en termes géo-démographiques, traditions de consommation, activités touristiques, besoin en matières premières (secondaires) et en combustibles, etc.- telles que certaines méthodes de valorisation s'avèrent plus intéressantes que d'autres, sur les plans technologique, écologique et économique: il importe de les privilégier, dans le respect des normes environnementales existantes, et de ne pas adopter des méthodes uniformes ne permettant pas de tirer parti des opportunités se manifestant localement. Cette prise de responsabilité locale doit se faire en totale transparence pour toutes les parties concernées: consommateurs, distribution, producteurs, récupérateurs. En vertu de ce constat, il y aurait lieu d'appliquer le principe de subsidiarité en ce qui concerne le choix des méthodes composant la combinaison optimale, en vue d'atteindre les objectifs de valorisation des déchets d'emballage.

4.2.2.2. En fonction des fluctuations conjoncturelles des valeurs de reprise, il peut être justifié de changer temporairement de méthode de valorisation pour un matériau - dans le respect des normes environnementales en vigueur - afin de désengorger le marché et éviter de trop fortes fluctuations des valeurs de reprise.

4.2.2.3. Sur le plan technique, pour chaque matériau d'emballage, il existe une méthode de valorisation préférentielle dans l'état des technologies du moment. À cet égard, il convient de distinguer clairement les matériaux d'origine non organique (minérale) et ceux d'origine organique. Les matériaux non organiques sont le verre, l'acier et l'aluminium. Leurs caractéristiques physico-chimiques leur permettent d'être recyclés quasiment à l'infini, sans perte de matière et sans risque sanitaire. La situation n'est pas comparable pour les matériaux d'origine organique, qu'ils soient à base de cellulose comme le papier et le carton ou à base de substances synthétiques, comme les plastiques, pour la plupart issus d'hydrocarbures. En effet, dans l'état des techniques actuelles, ces matériaux connaissent des limites au recyclage : ils se dégradent au fur et à mesure des recyclages successifs et l'utilisation de leurs recyclats peut présenter des risques pour la santé. Par contre, ils possèdent un pouvoir calorifique très élevé, en particulier pour les plastiques issus des hydrocarbures(8) pour lesquels la valorisation énergétique constitue une alternative au recyclage qu'il y aurait lieu de promouvoir également, au même titre que les méthodes de valorisation telles que le type compostage ou la biométhanisation qui conviennent pour les papiers et cartons ainsi que pour certains plastiques.

4.3. Programme d'actions visant à développer les débouchés pour les recyclats issus de déchets d'emballage

4.3.1. Le Comité propose l'établissement d'un programme d'actions, témoignant de sa volonté de soutenir et encourager le recyclage des déchets d'emballage dans une perspective à la fois participative, intégrant tous les acteurs de la chaîne de production, utilisation et élimination des emballages, et qui prend en compte les contraintes économiques auxquels ils sont soumis. Ce programme d'actions comprend les volets suivants :

- le soutien accru à la recherche, l'innovation et au développement d'applications nouvelles en matière de valorisation des déchets d'emballage (4.3.2);

- l'identification et le développement de nouveaux marchés pour les recyclats (4.3.3);

- l'établissement de normes CEN pour les recyclats (4.3.4);

- la responsabilisation accrue des différentes filières de matériaux d'emballage (4.3.5);

- le développement d'un dialogue constructif avec les consommateurs-citoyens (4.3.6);

- l'amélioration continue du système de monitoring statistique de l'UE (4.3.7).

Tant au niveau des entreprises concernées par la problématique des emballages des biens de consommation, qu'au niveau des consommateurs-citoyens, le Comité estime qu'il convient d'encourager les mesures incitatives (déductions fiscales, systèmes de récompense pour les consommateurs, etc.) plutôt que coercitives ou répressives.

4.3.2. Le soutien accru à la recherche, l'innovation et au développement d'applications nouvelles en matière de valorisation des déchets d'emballage

4.3.2.1. C'est l'ensemble du processus d'emballage qui doit faire l'objet d'une optimisation : depuis la conception de l'emballage jusqu'à la valorisation du déchet d'emballage. Il conviendrait d'associer tous les intervenants concernés, en particulier les universités et les mouvements associatifs, afin de traduire les idées et les aspirations en actions et, le cas échéant, parvenir aux modifications de comportement souhaitables et acceptables. D'un point de vue socioéconomique, la mise en oeuvre d'applications nouvelles peut générer de nouveaux emplois qui apportent une véritable valeur ajoutée et participent à la croissance économique de l'Union européenne.

4.3.2.2. Le Comité propose aussi que tous les nouveaux développements techniques en matière d'emballages et de matériaux d'emballage intègrent une évaluation quantitative et qualitative de leur impact environnemental et que toutes les mesures soient prises en vue d'assurer que leur élimination finale ne présente aucun danger pour l'homme d'aujourd'hui et les générations futures.

4.3.3. L'identification et le développement de nouveaux marchés pour les recyclats

4.3.3.1. Le Comité estime qu'une politique "pro-active" doit être menée en vue d'identifier et développer de nouveaux marchés pour les recyclats. Il propose plusieurs axes d'intervention:

- Le financement de projets visant le développement d'applications industrielles constituant des débouchés pour les recyclats dans le cadre des programmes de développement soutenus par l'Union européenne, aussi bien dans le domaine de la recherche (5e Programme cadre) que dans celui de nouvelles applications.

- La révision des critères normatifs injustifiés constituant des obstacles à l'utilisation des produits fabriqués à partir de recyclats: le Comité juge qu'il serait utile de dresser, au niveau de tous les États membres, l'inventaire des produits pour lesquels il existe différents critères(9) à l'incorporation de recyclats de type normatif et qui constituent des obstacles non justifiés par des raisons de sécurité ou d'hygiène. Ensuite, sur base de cet inventaire, il y aurait lieu de quantifier les débouchés potentiels pour les recyclats et d'établir des contacts avec les autorités compétentes en matière de normes afin d'en obtenir la révision lorsqu'elle se justifie.

- L'utilisation de biens et emballages fabriqués à partir de recyclats par toutes les institutions publiques agissant au niveaux local, national et communautaire, avec publication d'une attestation qui serait délivrée par une agence compétente.

4.3.4. L'établissement de normes CEN pour les recyclats

4.3.4.1. Le Comité insiste sur la nécessité de disposer de normes standards édictées par le CEN afin d'assurer la qualité constante des produits incorporant des matériaux issus d'un processus de recyclage.

4.3.5. La responsabilisation des différentes filières de matériaux d'emballage

4.3.5.1. Le terme "filière" englobe, dans notre contexte, les producteurs de matières premières, les fabricants de matériaux d'emballage et d'emballages, leurs utilisateurs, ainsi que les entreprises de recyclage et les intermédiaires. En liaison avec les dispositions mentionnées aux points le Comité plaide en outre pour que chaque filière de matériaux concernée se voit attribuer des responsabilités étendues en matière d'emballage, suivant l'approche du cycle de vie(10) et une vision globale intégrant les aspects économiques, environnementaux et liés à la santé. Il appartiendrait alors à chaque filière, compte tenu des spécificités sectorielles et des possibilités technologiques, écologiques et économiques, d'initier des méthodes de prévention et de valorisation à la fois proactives et acceptables, pour atteindre les objectifs fixés dans la directive, en évitant les engorgements dont souffrent, en période de basse conjoncture, les collectivités locales et/ou les organisations qui ont mis en place des systèmes de collectes sélectives et de tri.

4.3.6. Le développement d'un dialogue constructif avec les consommateurs-citoyens

4.3.6.1. Parmi les dispositions à retenir, il en est une qui vient nécessairement compléter toutes celles qui ont été énoncées plus haut : le dialogue constructif avec les consommateurs-citoyens. Car ils partagent la lourde responsabilité de faire aujourd'hui les choix qui ne seront pas regrettés par les générations futures. Pour choisir en toute connaissance de cause, il convient d'être clairement et objectivement informé de toutes les options possibles en matière de gestion des emballages: prévention, réutilisation, recyclage, valorisation énergétique et des coûts qui y sont associés. Cela suppose la mise en place d'un système d'éducation continue, démarrant depuis l'enfance, afin d'impliquer les citoyens le plus tôt possible et tout au cours de leur vie. Il semble que le monde industriel, les pouvoirs publics et les médias ont encore fort à faire dans ce domaine. S'il est vrai que la problématique des emballages et de leurs déchets est loin d'être simple à expliquer, les consommateurs-citoyens reçoivent trop de messages contradictoires et ils n'ont pas l'impression d'être suffisamment écoutés lorsqu'ils s'expriment au sujet des emballages qu'ils jugent souvent superflus et parfois susceptibles de les induire en erreur. Seul un dialogue constructif permettra d'élaborer des solutions créatives, à même de répondre à leurs aspirations environnementales croissantes. À nouveau, la transparence est une condition essentielle à l'efficacité d'un tel dialogue, transparence au niveau du prix à payer, des composantes des coûts et des mécanismes du marché, transparence au niveau des atteintes à l'environnement (consommation de ressources naturelles, pollution du sol, de l'air et de l'eau), en ce compris les risques encourus au niveau de la santé.

4.3.7. L'amélioration continue du système de monitoring statistique de l'UE

4.3.7.1. Afin d'améliorer la qualité et la comparabilité des statistiques publiées par les États membres, le Comité recommande de préciser les méthodes de mesure ou, le cas échéant, d'en définir de nouvelles méthodes et de mettre en place une banque de données qui intégrerait aussi les aspects socioéconomiques liés à la valorisation des déchets d'emballages. D'autre part, le Comité encourage le recours à des outils d'analyse comme l'analyse du cycle de vie des emballages, couplée à l'analyse de la chaîne de valeur, des différentes méthodes de valorisation, permettrait d'apprécier la valeur relative(11) des différentes stratégies en matière de gestion des déchets d'emballage adoptées par les États membres, tant sur le plan économique qu'environnemental. Dans tous ces domaines, l'Agence européenne de l'environnement peut jouer un rôle très utile. Par ailleurs, devant le manque d'uniformisation dans l'interprétation des définitions d'un Etat à l'autre, le Comité suggère de ne pas se limiter aux comparaisons entre États membres, mais de mesurer les progrès réalisés par chacun d'eux sur base de l'analyse de l'évolution dans le temps des résultats de leur politique en matière d'emballages et déchets d'emballages.

5. Conclusions

5.1. Eu égard aux résultats positifs constatés dans la mise en oeuvre de la Directive 94/62/CE, le Comité estime qu'il est nécessaire de poursuivre l'intégration, dans la législation européenne, d'une politique "pro-active" en matière de recyclage des déchets d'emballage et de fixer des objectifs ambitieux en matière de gestion pour chaque catégorie de matériau d'emballage sans exception. C'est même une nécessité dictée par la situation spécifique de l'Union européenne, densément peuplée - ce qui fait du syndrome NIMBY une réalité incontournable - et particulièrement pauvre en matières premières et combustibles. Parallèlement, le Comité rappelle que le concept de développement durable conduit à l'adoption d'approches de politique environnementale visant à atteindre un optimum économie-environnement. Pourvu que les objectifs fixés dans la législation européenne soient atteints, le Comité propose dès lors que les États membres bénéficient d'une relative souplesse dans le choix de la combinaison des méthodes (prévention, réutilisation, recyclage, valorisation énergétique) leur permettant d'atteindre, au moindre coût, l'objectif de prévenir et de réduire l'incidence des emballages et des déchets d'emballage sur l'environnement, dans le respect des normes environnementales en vigueur qui doivent constituer la ligne de fond commune.

5.2. Le Comité insiste sur la nécessité de sensibiliser les consommateurs-citoyens à la problématique des déchets d'emballage et de les former, dès le plus jeune âge, à adopter les comportements qui contribuent à la protection de l'environnement. Il insiste également pour que se construise un véritable dialogue entre l'industrie, les autorités institutionnelles, les médias et les consommateurs-citoyens, à travers les organisations associatives, dans un esprit de partenariat et de responsabilités partagées vis-à-vis de l'environnement et des générations futures.

5.3. Conscient des difficultés rencontrées actuellement en matière de valorisation et, plus particulièrement de recyclage, des déchets d'emballage, le Comité estime qu'il faut adopter une politique "pro-active" dans une perspective à la fois participative, intégrant tous les acteurs de la chaîne de production, utilisation et élimination des emballages, et qui prend en compte les contraintes économiques auxquels ils sont soumis. Dans cette optique, il propose l'établissement d'un programme d'actions visant à développer les débouchés pour les produits recyclés et comprenant les volets suivants :

- Le soutien accru à l'innovation et au développement d'applications nouvelles en matière de valorisation des déchets d'emballage;

- L'identification et le développement de nouveaux marchés pour les produits recyclés;

- L'établissement de normes CEN pour les recyclats;

- La responsabilisation accrue des différentes filières de matériaux d'emballage;

- Le développement d'un dialogue constructif avec le consommateur-citoyen;

- L'amélioration continue du système de monitoring statistique de l'UE.

5.4. Le Comité exprime, par toutes les dispositions proposées, sa volonté de voir évoluer la politique environnementale relative aux emballages et déchets d'emballage dans une perspective ambitieuse et proactive de prévention et valorisation des déchets d'emballage, conforme au concept du développement durable, et basée davantage sur le partenariat de tous les acteurs concernés.

Bruxelles, le 8 décembre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Nous nous référons également à l'avis du CES, en date du 24 mars 1993, sur la proposition de directive du Conseil relative aux emballages et déchets d'emballage, qui a très largement cautionné la forme actuelle de la directive.

(2) En ce compris les emballages primaires, secondaires et tertiaires de ces biens de consommation, dans la mesure où ils assument des fonctions complémentaires et qu'en terme de prévention ces trois types d'emballages sont souvent considérés comme formant un ensemble. Par exemple: une augmentation du poids de l'emballage primaire couplée à une réduction du poids de l'emballage secondaire peut mener à une diminution du poids de l'ensemble.

(3) À savoir : pouvoirs publics, citoyens, collectivités locales, fabricants de matériaux d'emballages et d'emballages, fabricants et distributeurs de biens de consommation, opérateurs actifs dans la collecte et le tri des déchets, recycleurs.

(4) Les prélèvements de type Point vert relèvent d'un système de financement visant à inclure dans le prix du produit emballé vendu au consommateur, une redevance préalablement acquittée par le fabriquant du produit ou celui qui est responsable de sa mise sur le marché. Exemples de systèmes Point vert: DSD (Allemagne), Eco Emballages (France), FOST Plus (Belgique).

(5) Par bénéfice environnemental, on entend les avantages obtenus par la réduction de la pollution ou des nuisances qui sont en fait les résultats de l'absence de gestion environmentale.

(6) Par ailleurs, il nous semble aussi utile de préciser à ce stade que si, selon l'opinion générale, toutes les activités liées au recyclage sont plus favorables à l'environnement que d'autres méthodes de valorisation, il n'existe toujours pas de méthode de vérification, admise par tous, qui permette d'en apporter la preuve absolue.

(7) Par rapport à l'analyse "coût-bénéfice", l'analyse "coût-efficacité" est une méthode plus récente, qui possède l'avantage de ne pas se préoccuper de la quantification des dommages environnementaux et de leur expression en termes monétaires, qui constituent des étapes de l'analyse "coût-bénéfice" débouchant sur des résultats empreints de larges incertitudes.

(8) Cette méthode est en effet fort bien adaptée au cycle de vie des plastiques: pour la plupart dérivés d'un combustible (le pétrole), ils sont transformés dans une seconde phase en matériaux d'emballage et peuvent aisément, dans leur phase finale, revenir à leur état initial de combustible. La valorisation énergétique des déchets d'emballage plastique permet d'économiser des ressources naturelles non renouvelables, tout en profitant des très importantes possibilités de développement et des avantages que les emballages plastiques offrent aux consommateurs. À la stricte condition que l'ensemble du processus se déroule d'une manière respectueuse de l'environnement, ce qui implique le respect des normes environnementales adéquates.

(9) Plusieurs procédés de recyclage innovateurs ont été abandonnés suite au manque de débouchés pour les produits qui en étaient issus, essentiellement pour des raisons de non-respect de normes, souvent établies par l'usage, énoncées dans les cahiers de charge, et pas forcément justifiées par des raisons de sécurité ou d'hygiène.

(10) Depuis le choix des matériaux jusqu'aux méthodes permettant d'éviter que l'emballage se transforme en déchet.

(11) Il sera alors possible de procéder à un véritable exercice de "benchmarking" et d'identifier les "inducteurs de coûts" (cost drivers) et les "meilleures pratiques" (best practices).