Bruxelles, le 16.11.2004

COM(2004) 750 final

RAPPORT

Tableau de bord des aides d’État - mise à jour de l’automne 2004 –

(présenté par la Commission)

Table des matières

Synthèse 4

Introduction 10

1. Partie 1: aides d’état dans les dix nouveaux états membres 13

1.1. Le contexte économique avant l’adhésion 13

1.2. Le processus d’élargissement 15

1.3. Aperçu de la situation en matière d’aides d’État dans les dix nouveaux États membres 19

2. Partie Deux : Suivi des conclusions du Conseil concernant les aides d'État 32

2.1. Résumé succinct des conclusions du Conseil concernant les aides d'État 32

2.2. Réponse des États membres aux conclusions du Conseil 33

2.3. Rendre les aides plus efficaces 36

3. Partie III: modernisation du contrôle des aides d'État 40

3.1. Adoption d'une politique de concurrence proactive 40

3.2. Réexamen des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale 40

3.3. Services d'intérêt économique général (SIEG) 41

3.4. Révision des lignes directrices pour les aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté 42

3.5. Aides d'État à l'innovation 43

3.6. Aides d'État en faveur du cinéma 45

3.7. Amélioration des procédures et des méthodes de travail actuelles 45

3.8. Aides d'État en faveur du secteur agricole 45

3.9. Aides d'État en faveur du secteur de la pêche 46

3.10. Aides d'État au secteur des transports 46

3.11. Aides de minimis en faveur du secteur houiller 47

4. Tableau de bord et registre des aides d'État en ligne 48

5. Notes méthodologiques 49

Annexe I: Dispositions transitoires prévues par le traité d'adhésion 51

Annexe II: Profils par pays 53

Chypre 53

République tchèque 57

Estonie 62

Hongrie 65

Lettonie 69

Lituanie 72

Malte 74

Pologne 78

Slovénie 82

République slovaque 85

Bulgarie 88

Roumanie 88

Annexe III: Suivi des conclusions du Conseil concernant les aides d'État 89

SYNTHÈSE

Avec l’entrée dans l’Union européenne de huit pays d’Europe centrale et orientale, ainsi que de Chypre et de Malte, 74 millions de citoyens sont venus s’ajouter pour constituer un marché unique de quelque 450 millions de personnes. Les dix nouveaux venus ont officiellement adhéré à l’Union le 1er mai 2004, au terme d’un long processus de préparation et de négociation.

Partie 1: Aides d’État dans les nouveaux États membres

Transition vers des économies de marché … forte croissance économique mais un retard qui subsiste

Pendant les années 90, les huit pays d’Europe centrale et orientale ont connu une transition difficile d'une économie planifiée vers une économie de marché. Malgré les progrès considérables accomplis dans la restructuration de leur économie – la croissance du PIB dans ces pays a été constamment supérieure à celle enregistrée pour l’UE-15 dans son ensemble entre 1995 et 2003 – le niveau de richesse économique reste, d’une manière générale, sensiblement inférieur à celui atteint dans l’UE-15. En 2003, le PIB par habitant (en SPA) dans les huit pays d’Europe centrale et orientale[1] considérés dans leur ensemble n’atteignait pas 55% de celui de l’UE-15, bien qu’il existe des différences sensibles entre les nouveaux États membres.

La politique de concurrence de l'UE, notamment le contrôle des aides d'État, a été un élément essentiel du processus d’élargissement

Étant donné que le contrôle des aides d’État joue un rôle clef dans la création d’une économie viable, la mise en oeuvre effective de cette politique a constitué un élément essentiel du processus d’élargissement. Dans la pratique, avant d’adhérer à l’Union, chacun des nouveaux États membres a dû établir une autorité de contrôle des aides d’État chargée d’examiner les mesures prévoyant l’octroi de ressources publiques pour établir si elles constituaient ou non des aides d’État au sens de l’article 87 du traité et si elles étaient ou non compatibles avec le marché commun. Lorsque des mesures considérées comme des aides d’État étaient jugées incompatibles avec l’acquis communautaire, les pays devaient soit les adapter aux normes communautaires, soit les abroger ou les retirer progressivement. À la mi-2002, la Commission s’est déclarée satisfaite des progrès accomplis dans les différents pays adhérents et les négociations d’adhésion ont été conclues en décembre 2002.

Examen des mesures proposées par les nouveaux États membres en tant qu’“aides existantes”

Afin d’éviter que des aides incompatibles ne soient «importées» dans l’UE à la date de l’adhésion, un système, dit « mécanisme des aides existantes», a été mis en place pour examiner les mesures qui ont été mises à exécution dans les pays adhérents avant le 1er mai 2004 et qui restaient applicables après cette date. Ce mécanisme avait pour but de garantir aux États adhérents et aux opérateurs économiques une sécurité juridique en ce qui concerne les aides d'État applicables après la date d'adhésion. Le système est applicable aux aides d’État accordées dans tous les secteurs, à l'exception des transports et de l'agriculture, auxquels des dispositions particulières sont applicables.

Pendant la première phase de mise en oeuvre du mécanisme des aides existantes en 2002, quelque 222 mesures ont été approuvées par la Commission et inscrites dans liste annexée au traité d’adhésion. Dans le cadre de la seconde phase, dite «procédure provisoire», le nombre de mesures approuvées par la Commission en tant qu’aides existantes s’élevait à 278 en septembre 2004. Un nombre important de mesures ont été soumises jusqu’au jour même de l’adhésion, ce qui explique que la Commission soit encore en train d'apprécier 106 mesures. Outre les aides existantes, des paiements se poursuivent après l’adhésion en vertu d’une série de dispositions transitoires prévues par le traité d’adhésion. Ces dispositions, qui visent à régler certains problèmes particuliers rencontrés par les nouveaux États membres, sont limitées dans leur champ d’application et leur durée.

Les aides existantes en faveur de l’agriculture et des transports sont soumises à des règles différentes

Conformément au traité d’adhésion, les aides en faveur des secteurs de l’agriculture et des transports mises à exécution dans un nouvel État membre avant la date d’adhésion et toujours applicables après cette date n’ont été considérées comme «aide existante» que lorsque la mesure a été communiquée à la Commission en tant qu’«aide existante» dans un délai de quatre mois à compter de la date d’adhésion, c’est-à-dire le 31 août 2004 au plus tard. Ces mesures bénéficient d’une protection en tant qu’«aide existante» jusqu’à la date prévue par une clause de limitation dans le temps ( sunset clause ). En fait, les nouveaux États membres ont jusqu’à fin avril 2007 pour mettre ces mesures en conformité avec les règles communautaires sur les aides d’État.

Avant l’adhésion, les aides d’État accordées dans les nouveaux États membres se chiffraient, en moyenne annuelle, à 5,7 milliards d’euros

Le montant total des aides d’État[2] accordées par les dix nouveaux États membres pendant les quatre années précédant l’adhésion a été estimé en moyenne à 5,7 milliards d’euros par an. Le chiffre comparable pour l’UE-15 en 2002 était de 34 milliards d’euros. En chiffres absolus, ce sont les trois pays les plus peuplés qui ont accordé le plus d'aides: Pologne (moyenne annuelle de 2,4 milliards d’euros), République tchèque (1,9 milliard d’euros) et Hongrie (0,57 milliard d’euros). Ensemble, ces trois pays représentaient 86% du total des aides accordées dans les dix nouveaux États membres.

Pendant la période considérée, le niveau des aides d’État a augmenté chaque année, passant de 4 milliards d’euros en 2000 à 7,8 milliards d’euros en 2003. L’augmentation résulte de l’octroi d’aides très importantes au secteur bancaire tchèque en 2002 (2,4 milliards d’euros) et à l'industrie houillère polonaise en 2003 (3,9 milliards d’euros).

Avant l’adhésion, les aides accordées par la majorité des nouveaux États membres, en pourcentage de leur PIB, étaient supérieures à la moyenne de l’UE-15 …

Pour les dix nouveaux États membres dans leur ensemble, les aides d’État se sont élevées à 1,42% du PIB pendant la période 2000-2003. Ce pourcentage est sensiblement supérieur à la moyenne de 0,4% enregistrée pour l’UE-15 en 2002. Toutefois, si l’on exclut certaines mesures qui sont progressivement retirées, la moyenne pour les nouveaux États membres tombe à 0,67% (voir le paragraphe suivant).

… bien qu’il existe des disparités importantes

Avant l’adhésion, il existait de grandes disparités entre les nouveaux États membres: Malte (3,86%), Chypre (2,85%) et la République tchèque (2,8%) enregistraient des niveaux d’aide, en pourcentage du PIB, nettement supérieurs à la moyenne. Ces proportions relativement élevées d'aides d'État ne reflètent pas nécessairement une attitude plus laxiste en matière de contrôle des aides d'État dans ces pays. En fait, chacun de ces pays s’est trouvé confronté à une situation particulière. Face à une crise bancaire généralisée, la République tchèque a payé en 2002 2,4 milliards d’euros sous la forme de garanties afin de restructurer, puis de privatiser, plusieurs banques. À Chypre, les aides ont surtout été accordées sous la forme d'allègements fiscaux en application de la loi sur les entreprises internationales (près de 60% des aides totales pendant la période 2000-2003). À Malte, les aides à la restructuration en faveur du secteur de la construction et de la réparation navales ont représenté environ la moitié du total. Toutes les mesures susmentionnées sont soit progressivement retirées en application de dispositions transitoires soit limitées dans le temps. Si l’on exclut les montants d’aide accordés au titre de ces types de mesures, la situation se présente différemment: le niveau global des aides d’État tombe à 0,67% du PIB pour les dix nouveaux États membres et à 2,08% à Malte, 0,82% à Chypre et 0,47% en République tchèque.

Par contraste, les trois États baltes avaient de loin les parts les moins élevées: Estonie (0,11%), Lituanie (0,24%) et Lettonie (0,26%). En outre, lorsque les aides sont exprimées par habitant, la situation se présente de façon légèrement différente: la République slovaque rejoint les trois États baltes au-dessous de la moyenne de 94 SPA par personne enregistrée pour l’UE-15. En outre, la Slovénie et la Hongrie ne se situent que légèrement au-dessus de la moyenne de l’UE.

Soutien aux objectifs de Lisbonne … bien que des situations propres aux nouveaux États membres puissent conduire à une baisse des niveaux d’aide pour certains et à une augmentation pour d’autres

En ce qui concerne la réduction et la réorientation des aides, il est quelque peu prématuré de tirer des conclusions en raison des problèmes structurels liés aux systèmes économiques et à l’environnement macroéconomique général dans lesquels les nouveaux États membres évoluaient avant l’adhésion. En outre, pour diverses raisons, il n’est pas possible de prévoir avec précision les futurs niveaux des dépenses. Néanmoins, les données disponibles montrent que pour certains des nouveaux États membres, une part importante des aides accordées en 2003 l’a été au titre de mesures qui n’ont pas été maintenues après l’adhésion. Pour d’autres, les données montrent qu’une proportion importante des aides totales a été accordée en vertu de dispositions transitoires. Cela implique que les niveaux d’aide sont susceptibles de rester relativement élevés jusqu’à la fin de la période transitoire mais qu’ils diminueront probablement à long terme. D’autre part, rien n’indique dans quelle mesure les nouveaux États membres ont l’intention d’instaurer de nouvelles mesures d’aide dans les années à venir. En outre étant donné que les fonds structurels européens sont soumis au principe dit de «l’additionnalité», certains des nouveaux États membres ont déjà indiqué que les niveaux d’aide globaux étaient susceptibles d’augmenter, du moins dans le court terme.

La part des aides antérieures à l’adhésion qui étaient destinées à des objectifs horizontaux était faible, mais 95% des aides existantes sont affectées à de tels objectifs

En ce qui concerne la réorientation des aides, avant l’adhésion, les aides accordées en faveur d’objectifs horizontaux[3] représentaient environ 22% des aides totales dans les nouveaux États membres. Cette part est plutôt faible par rapport aux 73% enregistrés dans les États membres de l’UE-15 en 2002. La disparité s’explique en partie par le soutien relativement fort apporté à plusieurs secteurs (par exemple, le secteur financier, l'industrie houillère et la sidérurgie) avant l’adhésion dans le contexte de la privatisation des entreprises ou pour assurer leur viabilité. Cependant, il est encourageant de noter que 475 des 500 mesures considérées comme aides existantes à la date de l’adhésion sont affectées à des objectifs horizontaux, bien que ce chiffre surestime la part des mesures horizontales pour plusieurs raisons. Ainsi, les aides individuelles étaient moins susceptibles que les régimes d’être «toujours applicables après l’adhésion» et il était par conséquent moins probable qu’elles relèvent du champ d’application du mécanisme provisoire. En outre, comme les nouveaux États membres ne pouvaient recourir aux règlements d’exemption par catégorie, toutes les mesures de ce type, qui relèvent, de par leur nature même, d’objectifs horizontaux, ont été couvertes par le mécanisme provisoire.

Part relativement élevée des aides sectorielles avant l’adhésion, bien qu'il existe des variations considérables entre les nouveaux États membres

Au cours de la période 2000-2003, environ 78% des aides d’État accordées dans les nouveaux États membres appartenaient aux catégories d'aides ayant potentiellement les effets de distorsion les plus graves, telles que les aides sectorielles, notamment les aides au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté. La part des objectifs sectoriels variait sensiblement d’un pays à l’autre, d'environ 50% ou moins des aides totales en Lettonie et en Slovénie à 80% ou plus en Lituanie, en République tchèque et à Malte. En Estonie, aucune aide n’était affectée à des objectifs sectoriels.

C’est le secteur financier qui a reçu le plus d'aides au cours de ces années (27%), presque exclusivement en raison de la crise bancaire généralisée qu’a connue la République tchèque dans les années 90, devant le secteur manufacturier (26%)[4] et l'industrie houillère (24%), principalement en Pologne. Le solde (1%) était réparti entre d’autres secteurs non manufacturiers et des services.

Par contraste avec la moyenne de l’UE, plusieurs nouveaux États membres recouraient davantage aux exonérations fiscales et aux garanties qu’aux subventions pour l’octroi d’aides

Pour les nouveaux États membres dans leur ensemble, les garanties étaient l’instrument d’aide le plus utilisé, représentant 41% du total des aides au cours de la période 2000-2003. Cette moyenne, écrasante par rapport à celle de 3% enregistrée pour l’UE-15, peut être trompeuse, car elle est presque exclusivement due à la proportion relativement élevée de garanties accordées aux banques en République tchèque (78% des aides totales). Ailleurs, Chypre, la République slovaque et la Hongrie utilisaient largement les exonérations fiscales (60% ou plus des aides totales), tandis que l’Estonie, la Slovénie et la Lituanie recouraient plutôt aux subventions (40% ou plus).

Partie 2: suivi des conclusions du Conseil (processus de Lisbonne)

Les États membres de l’UE-15 réagissent positivement à l’appel à la réduction et à l'amélioration des aides

Dans la suite de l’agenda de Lisbonne en 2000, qui a lancé le processus de réduction du niveau général des aides d’État et de réorientation des aides vers des objectifs horizontaux d'intérêt communautaire, au détriment du soutien à des sociétés ou à des secteurs en particulier, le Conseil a adopté une série de conclusions sur les aides d’État. Dans le contexte de ces conclusions, la Commission organise une réunion annuelle avec les experts en matière d’aides d’État des États membres pour faire le point sur les efforts accomplis par elle-même et les États membres pour donner suite aux conclusions et pour discuter des travaux futurs en matière de réduction, de réorientation et de mesure de l’efficacité des aides.

La dernière réunion s’est tenue en juillet 2004 sur la base des contributions écrites reçues de plus de vingt États membres, dans lesquelles ceux-ci exposaient les mesures prises récemment pour mettre en œuvre les conclusions. Les États membres ont, dans leur grande majorité, attribué les progrès accomplis dans la réduction et la réorientation des aides à des efforts politiques délibérés. Ainsi, plusieurs États membres, dont la Belgique, le Danemark, la Suède et le Royaume-Uni, ont indiqué qu’ils s’étaient surtout attachés à améliorer l’environnement général des entreprises, en simplifiant et en rationalisant leurs régimes de soutien aux entreprises et en privilégiant les mesures générales au détriment des aides d'État. D’autres, tels que la France et l’Allemagne, ont opté pour des restrictions budgétaires comme moyen d'honorer l’engagement de réduire les aides d’État.

Plusieurs États membres ont également fait état de mesures prises pour rationaliser et améliorer l’organisation des aides d’État au niveau national par divers moyens: aménagements institutionnels, législation, amélioration de la coordination, meilleur ciblage des aides, importance accrue accordée à l’efficacité des aides, effort de sensibilisation et amélioration de la transparence. Si beaucoup de ces mesures visent principalement à faciliter l’accès des entreprises à l’administration et à garantir une meilleure utilisation des deniers publics, elles peuvent aussi aider à réduire et à réorienter les aides.

Partie 3: modernisation du contrôle des aides d’État

Dans le contexte d’une politique de concurrence proactive, la Commission entend recentrer sa politique en matière d’aides d’État sur l’élimination des aides ayant les effets de distorsion les plus graves tout en laissant aux États membres plus de latitude pour soutenir les objectifs de Lisbonne

En avril 2004, la Commission a adopté une communication intitulée «Une politique de concurrence proactive pour une Europe compétitive». Dans le domaine des aides d’État, les réformes déjà menées et celles qui sont en cours visent à recentrer la politique mise en œuvre vers une approche d’inspiration plus économique dans le but d’éliminer les aides d’État préjudiciables, tout en laissant aux États membres une plus grande latitude pour adopter des mesures horizontales destinées, en particulier, à soutenir les objectifs de Lisbonne. Plus concrètement, en 2005-2006, un grand nombre des règlements, encadrements et lignes directrices de la Commission qui sont actuellement en vigueur devront être renouvelés, notamment tous les règlements d’exemption relatifs aux aides d’État, les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale, l'encadrement des aides à la recherche et au développement et la communication sur le capital-investissement. L’encadrement des aides pour la protection de l'environnement arrivera à expiration le 31 décembre 2007. Ces facteurs, concomitants au début d'une nouvelle période de programmation des fonds structurels de la Communauté en 2007, offrent une occasion sans précédent, à la fois de réviser de manière approfondie les règles transsectorielles en matière d'aides d'État pour prendre en considération les objectifs horizontaux, en particulier ceux de Lisbonne, et la nouvelle politique de cohésion énoncée dans les règlements en préparation sur les fonds structurels, et de consolider, voire, partout où ce sera possible, de simplifier les règles.

INTRODUCTION

La présente mise à jour du tableau de bord des aides d’État se propose de décrire la situation en matière d’aides d’État dans les nouveaux États membres pendant les quatre années qui ont précédé l’adhésion. Elle se fonde sur le matériel fourni en 2004 par chacun des nouveaux États membres dans le cadre d’un vaste exercice d’inventaire et de collecte de données, ainsi que sur les rapports annuels sur les aides d’État communiqués par les dix pays, alors candidats, conformément aux accords européens.

Une tentative similaire mais plus modeste de polarisation sur les pays candidats avait été faite dans l’édition de l’automne 2002 du tableau de bord. Bien que la prudence reste de mise lorsqu’on compare les dix nouveaux États membres entre eux et avec la moyenne pour l'UE-15, la comparabilité s’est fortement améliorée. Ainsi, cela fait maintenant plusieurs années que la Commission surveille la situation dans les nouveaux États membres. Dans le contexte du traité d’adhésion et de la procédure du mécanisme provisoire applicable aux aides existantes, elle a examiné plusieurs centaines de mesures dans les dix nouveaux États membres. En outre, les notions de contrôle et de transparence des aides d’État sont devenues beaucoup plus familières aux autorités nationales des différents pays. En examinant le montant moyen annuel des aides au cours de la période de quatre années qui a précédé l’adhésion (2000-2003), le tableau de bord donne par conséquent des indications importantes et relativement précises sur la situation globale en matière d’aides d’État dans chacun des nouveaux États membres au moment de l’adhésion.

Il subsiste néanmoins des disparités entre pays, qui peuvent s’expliquer par le degré d’avancement de chacun des pays qui étaient alors candidats dans l’adaptation à la discipline concurrentielle par l’adoption de dispositions législatives nationales basées sur l'acquis communautaire et l’établissement d’autorités de contrôle des aides d'État chargées de faire appliquer les règles. En outre, étant donné que l’analyse est centrée sur la période postérieure à 2000, il importe d’avoir à l’esprit que les niveaux d’aides d’État avaient tendance à fluctuer considérablement à cette époque. Ainsi, plusieurs pays ont accordé des volumes d’aides beaucoup plus importants en 1998 et 1999, souvent dans le contexte de la restructuration ou de la privatisation d’industries nationales.

La présente mise à jour d’automne du tableau de bord comporte trois parties principales. La partie 1, qui se divise en plusieurs sections, est centrée sur les dix nouveaux États membres: la première section décrit le processus d’élargissement, en commençant par la transition d’une économie planifiée vers une économie de marché réalisée par les huit pays d'Europe centrale et orientale, pour enchaîner sur le processus de négociation et terminer par l'appréciation des mesures d'aide effectuée initialement par les autorités de contrôle nationales et ensuite par la Commission dans le cadre de l’autorisation des aides existantes pour la période postérieure à l’adhésion. La seconde section tente, sous toutes réserves, de comparer les nouveaux États membres entre eux ainsi qu'avec la moyenne pour l'UE-15. Elle examine le niveau global des aides, les secteurs auxquels les aides sont destinées et l’utilisation de différents instruments d’aide. Enfin, l’Annexe II contient un profil par pays décrivant la situation en matière d'aides d'État de chacun des nouveaux États membres.

La partie 2 examine les mesures prises par la Commission et les États membres pour donner suite aux conclusions successives du Conseil concernant les aides d’État. Enfin, la partie 3 résume les travaux en cours pour moderniser le contrôle des aides d’État, notamment les efforts visant à encourager les aides à l’innovation.

L'édition du tableau de bord du printemps 2004[5] donnait un aperçu de la situation sur le plan des aides d'État dans l'Union et examinait les tendances fondamentales sur la base des dernières données disponibles (2002). L’édition du printemps 2005 couvrira l’année 2003 et contiendra une section sur le financement des radiodiffuseurs publics.

Outre la présente version papier, un tableau de bord permanent en ligne (http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/), comprenant une série d'indicateurs clés et de données statistiques pour les États membres de l’UE-15 a été lancé en 2002.

Remarques de principe

Dans la mesure du possible, les données contenues dans le présent tableau de bord ont été harmonisées selon la même méthode que celle utilisée pour les États membres de l’UE-15 dans les éditions précédentes. En principe, le présent tableau de bord couvre les aides d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE[6] qui ont été accordées par les nouveaux États membres avant l’adhésion, au cours de la période 2000-2003. Toutes les aides autorisées selon la procédure du mécanisme provisoire applicable aux aides existantes ont été examinées par la Commission. Les données incluent cependant aussi des mesures mises en oeuvre avant l’adhésion et ayant été appréciées uniquement par les autorités nationales de contrôle des aides d’État pour établir si elles constituaient ou non des aides d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1. Pour certains pays, les données incluent des mesures qui étaient incompatibles. En outre, il est possible que certaines catégories d’aides n’aient pas été déclarées dans la même mesure par tous les pays. Ainsi, certains types d'aides à la restructuration qui consistent à reporter et, dans certains cas, à annuler des dettes, telles que des arriérés d'impôts, sont particulièrement difficiles à mesurer. Il convient également de noter que si certains pays indiquent également les aides d'État accordées par les collectivités territoriales, d'autres ne communiquent que celles accordées par le gouvernement central. C'est pourquoi la portée et la qualité des données figurant dans le présent tableau de bord peuvent varier d'un pays à l'autre.

Les mesures d'ordre général et les subventions publiques qui n'affectent pas les échanges et ne faussent pas ou ne menacent pas de fausser la concurrence ne sont pas traitées dans le présent tableau de bord. Il convient de garder à l'esprit la distinction entre les aides d'État et les mesures générales de soutien économique pour interpréter les données. Par exemple, la part des aides d’État allouée respectivement à chacun des objectifs horizontaux tels que l’emploi ou la formation peut varier considérablement d'un État membre à l'autre. Cela ne signifie pas pour autant que les dépenses publiques consacrées à ces activités diffèrent dans la même mesure. Certains États membres peuvent en effet soutenir ces objectifs particuliers par des mesures générales de soutien économique. Sont également exclus du tableau de bord les financements communautaires accordés aux nouveaux États membres avant l’adhésion[7] ainsi que toutes les aides accordées en contrepartie de la fourniture de services d’intérêt économique général[8] et les aides de minimis [9].

Les nouveaux États membres n’étaient pas tenus de déclarer les dépenses d’aide pour les secteurs de l’agriculture et de la pêche, qui étaient couverts par d’autres chapitres des accords européens. Il n’existe pas non plus de données comparables concernant le secteur des transports pour la période antérieure à l’adhésion. Ces secteurs sont donc traités séparément au point 1.3.6.

Des remarques complémentaires de caractère plus technique figurent dans les notes méthodologiques (Section 5).

Le texte qui précède est sans préjudice de la jurisprudence de la Cour.

PARTIE 1: AIDES D’ÉTAT DANS LES DIX NOUVEAUX ÉTATS MEMBRES

Le contexte économique avant l’adhésion

Toute analyse de la situation en matière d’aides d’État dans les nouveaux États membres avant l’adhésion doit tenir compte de la transition d’une économie planifiée vers une économie de marché qui a eu lieu dans huit des pays pendant les années 90[10]. Ci-dessous figurent une description succincte de ce processus ainsi qu’un bref aperçu de la situation économique dans les dix nouveaux États membres.

Le rôle des subventions dans des économies planifiées

Avant la transition, les subventions étaient largement utilisées dans les pays d’Europe centrale et orientale (PECO). Dans les économies planifiées, les subventions faisaient partie intégrante du système et elles étaient utilisées pour faire concorder le budget de l’État et les plans quantitatifs. Ces derniers étaient établis par les autorités gouvernementales de planification, qui déterminaient le type de biens et de services qu’il fallait produire, en quelles quantités, où et quand. Ces autorités décidaient aussi des prix «socialement souhaitables» des biens et des services. Les prix ne reflétaient donc pas le coût réel de la production des biens et des services, ce qui conduisait de nombreuses entreprises à enregistrer des pertes constantes ou des bénéfices substantiels, qui étaient systématiquement corrigés par des subventions budgétaires ou des taxes. Comme les coûts de production variaient d’une entreprise à l’autre, les subventions et les taux d’imposition variaient aussi et reflétaient donc des éléments propres à l’entreprise.

Transition d’une économie planifiée vers une économie de marché

Pendant le processus de transition d’une économie planifiée vers une économie de marché, les PECO ont commencé à tenter de réduire leurs subventions budgétaires et de progresser dans la voie de la libération des prix. Ils ont laissé les prix refléter les niveaux d’équilibre du marché dans presque tous les secteurs manufacturiers. Le contrôle des prix n’a été maintenu que dans certains secteurs, tels que les transports et le logement. Dans les secteurs où les prix ont été libérés, presque toutes les subventions budgétaires aux entreprises ont été supprimées. En outre, l’imposition des bénéfices a été harmonisée, les impôts sur le chiffre d'affaires ont été rationalisés et les exonérations ad hoc ont été largement éliminées.

Des adaptations à grande échelle de l’environnement économique ont entraîné des perturbations de l’économie. La plupart des entreprises publiques ont été confrontées à de graves difficultés telles que la baisse de la demande intérieure due à la libéralisation des importations, le recul des exportations lié au démantèlement du Conseil d’assistance économique mutuelle[11], des problèmes de liquidités dus à l’insolvabilité de partenaires commerciaux dans l’ex-URSS et la hausse rapide des taux d’intérêt. Ces problèmes ont provoqué un effet «boule de neige» parmi les entreprises et entraîné un niveau élevé d’endettement interentreprises. Il existait, en outre, un risque de hausse sensible du chômage[12].

Dans ces conditions, les gouvernements des pays en transition ont été forcés d’aider les entreprises à survivre. C’est ainsi qu’un soutien financier a été accordé aux entreprises publiques, bien que, dans plusieurs cas, cela n’ait fait que retarder la faillite, faute d’une véritable restructuration. Si cela a inévitablement entraîné certaines difficultés dans le processus global de transition, il convient de noter qu’avant les accords européens, les niveaux des subventions étaient limités par la modicité relative des budgets d’État, la plupart des pays en transition s’efforçant de rationaliser la fiscalité et les finances publiques. Dans la plupart des cas, les gouvernements ne soutenaient les entreprises que dans la mesure nécessaire pour les aider à surmonter les difficultés ou jusqu’à leur privatisation.

Pour la privatisation, différentes méthodes ont été utilisées, telles que vente aux enchères ou appels d’offres publics, rachat par la direction ou les salariés, restitution aux anciens propriétaires, privatisation de masse par coupons, etc. Le problème des économies en transition tenait au fait que l’épargne privée disponible était insuffisante pour acheter les actifs industriels à des prix équitables. L’État soutenait donc aussi les entrepreneurs en vendant les actifs industriels à des prix très bas. Dans de nombreux cas, cependant, les privatisations étaient aussi ouvertes aux investisseurs étrangers, qui étaient en mesure de payer des prix plus élevés pour les actifs industriels. En outre, ces investisseurs apportaient des connaissances et des compétences nouvelles en matière de gestion, ce qui permettait d’escompter une plus grande efficacité. En cas d’échec de la privatisation et lorsque la restructuration de l’entreprise ne permettait pas de garantir sa viabilité à long terme, les gouvernements ont souvent opté pour la liquidation. L’entreprise était alors déclarée en faillite et ses actifs étaient vendus à de nouveaux propriétaires dans le cadre de la liquidation.

Indicateurs économiques dans les nouveaux États membres

Malgré les progrès considérables accomplis par les pays adhérents d’Europe centrale et orientale dans la restructuration de leur économie, leur niveau de richesse économique reste, en général, sensiblement inférieur à celui de l’UE-15. En 2003, le PIB par habitant (en SPA) des huit pays d’Europe centrale et orientale n’atteignait pas 55% de celui de l’UE-15. Cette moyenne masque cependant des différences importantes entre les nouveaux États membres, avec des pourcentages variant de 39% pour la Lettonie à 70% pour la Slovénie[13].

Même si le niveau de vie reste moins élevé dans les nouveaux États membres, la croissance du PIB dans ces pays a été constamment supérieure à celle enregistrée pour l’UE-15 dans son ensemble au cours des neuf dernières années (Graphique 1). En 2003, le taux de croissance du PIB a été supérieur à la moyenne pour l’UE-15 dans chacun des nouveaux États membres à l’exception de Malte. Les taux de croissance du PIB les plus élevés ont été enregistrés en Lituanie (9%), en Lettonie (7,5%) et en Estonie (5,1%) et les plus faibles en Slovénie (2,5%), à Chypre (2%) et à Malte (-0,1%).

Graphique 1: PIB à prix constants, taux de croissance - Nouveaux États membres et UE-15

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Source: Eurostat, Statistiques en bref, 17/2004.

Le processus d’élargissement

Par rapport aux États membres de l’UE-15, les gouvernements des pays en transition d’Europe centrale et orientale (PECO) disposaient auparavant de plus de flexibilité et de liberté pour accorder des aides aux entreprises étant donné qu’ils n’étaient pas liés par des règles sur les aides d’État. Une nouvelle décennie a commencé au milieu des années 90[14]avec les accords européens[15], qui ont créé un nouveau cadre pour les relations commerciales et autres entre l’Union et chaque PECO. Dans le cadre des accords, les pays partenaires se sont engagés à rapprocher leur législation de celle de l'UE, y compris les principales règles de fond concernant la concurrence qui étaient applicables aux domaines où les échanges entre l’UE et un PECO étaient affectés.

Le Conseil européen de Copenhague de 1993 a défini les critères à remplir par les pays candidats pour pouvoir adhérer à l'UE. Parmi les conditions requises figuraient l'existence d'une économie de marché viable et la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'UE. Étant donné que le contrôle des aides d'État joue un rôle essentiel dans la mise en place d'une économie de marché viable, l'application effective et le respect de cette politique ont donc constitué une composante essentielle du processus d'élargissement. Les négociations d'adhésion, qui ont débuté en 1998, ont déterminé les conditions dans lesquelles chaque pays candidat a adhéré à l'Union européenne. Les négociations ont été centrées sur les conditions dans lesquelles les pays candidats avaient adopté, mis en œuvre et appliqué l'acquis, c’est-à-dire sur les dispositions législatives et réglementaires adoptées sur la base du traité CE, ainsi que sur l'octroi de dérogations transitoires dont la portée et la durée devaient être limitées. Dans la pratique, chacun des nouveaux États membres a dû mettre en place une autorité de contrôle des aides d’État chargée d’examiner les mesures prévoyant l’octroi de ressources d'État afin de déterminer si elles constituaient ou non des aides d'État au sens de l'article 87 du traité et si elles étaient compatibles avec le marché commun. Lorsque des mesures considérées comme des aides d’État étaient jugées incompatibles avec l’acquis communautaire, les pays devaient soit les adapter aux normes communautaires, soit les abroger ou les retirer progressivement.

Les progrès accomplis dans le domaine des aides d'État ont généralement été beaucoup plus lents que dans le domaine antitrust et ce n'est que dans les années 2000 et 2001 qu'une véritable discipline en matière d'aides d'État a commencé à s’instaurer. Les entreprises (y compris les entreprises publiques) devaient s’adapter pour pouvoir fonctionner sans recourir à des formes d’aides d'État susceptibles de fausser la concurrence et les organes publics intervenant dans l'octroi des aides devaient s’habituer à la discipline des aides d'État, notamment aux procédures de notification préalable. La clôture des négociations a été le résultat des efforts satisfaisants accomplis pour adopter la législation nécessaire et mettre en place les autorités compétentes pour en garantir la mise en oeuvre et pour présenter un bilan crédible d’application des règles sur les aides d’État. Les négociations concernant tous les pays, sauf la Bulgarie et la Roumanie, ont été conclues au Conseil européen de Copenhague en décembre 2002 et le traité d’adhésion a été signé à Athènes en avril 2003. L’édition de l’automne 2002 du tableau de bord sur les aides d’État donne un aperçu plus détaillé du processus d’élargissement et des négociations. Voir aussi les profils par pays (Annexe II).

Dispositions transitoires

Les demandes de périodes transitoires ont été traitées dans le souci de préserver l’intégrité du marché unique après l’élargissement, tout en s’efforçant de régler de manière constructive les problèmes particuliers rencontrés dans les nouveaux États membres. Ainsi, lorsque des mesures considérées comme des aides d’État étaient jugées incompatibles avec l’acquis, les pays étaient en principe tenus de les supprimer ou de les aligner. Dans de rares cas, des dispositions transitoires limitées ont été adoptées.

Deux types d’aides ont nécessité une attention particulière. Le premier groupe était constitué de régimes d’aides fiscales incompatibles avec l’article 87 du traité CE, qui allaient des allégements fiscaux, vacances fiscales et crédits d’impôt utilisés pour attirer les investissements étrangers aux régimes offshore . Un second aspect important concernait les aides destinées à renflouer des entreprises en difficulté, sous la forme, par exemple, d’arriérés d’impôt ou de garanties de prêts.

Les négociations sur les dispositions transitoires ont été menées sur la base du principe que les dérogations devaient être strictement limitées dans leur portée et leur durée. L’Estonie, la Lettonie, la Lituanie et la Slovénie n’ont pas demandé de dispositions transitoires. L’annexe I contient une présentation détaillée des dispositions transitoires applicables aux six autres pays.

Le rôle des autorités nationales de contrôle avant et après l’adhésion

Comme il est indiqué à la section 1.2, les accords européens obligeaient les États adhérents à assurer, dans leur juridiction, la mise en oeuvre et le fonctionnement efficace d’un système de contrôle des aides d’État. Les États adhérents étaient cependant libres de choisir l’organe approprié pour remplir les différentes tâches associées à ce type de système. En 2000[16], les différents pays avaient mis en place leur propre autorité de contrôle des aides d’État, le plus souvent au sein du ministère des finances (voir les profils par pays à l’annexe II pour de plus amples informations). Il convient de noter que l’obligation de mettre en place une telle autorité est sans précédent et qu’il n’en existe en fait pas dans tous les États membres de l’UE-15.

À partir de la date d’adhésion, les compétences en matière de contrôle des aides d’État ont été transférées de ces autorités de contrôle nationales à la Commission européenne. Les nouveaux États membres sont donc tenus de notifier les nouvelles mesures d’aide à la Commission. Comme pour les États membres de l’UE-15, la Commission contrôlera l'octroi des aides selon une procédure formelle et transparente[17].

Malgré ce transfert de leur pouvoir de décision, les autorités de contrôle nationales continuent d’exister sous une forme ou une autre dans tous les nouveaux États membres. Elles n’ont pas toutes les mêmes attributions, mais chaque État membre doit remplir une fonction de coordination en matière d’aides d’État et présenter des rapports annuels à la Commission. Grâce aux connaissances et au savoir-faire considérables qu’elles ont acquis au fil des années dans le domaine des aides d’État, ces autorités sont en mesure d’informer les donneurs nationaux d’aides d’État sur les règles communautaires applicables en la matière et de faciliter le processus de notification. En outre, elles sont toutes à présent chargées de l’appréciation et du contrôle des mesures relevant des règlements d’exemption par catégorie concernant les aides en faveur des PME, de la formation et de l’emploi.

Les aides existantes et la «procédure provisoire»

Afin d'empêcher l'«importation» d'aides incompatibles dans l'Union européenne lors de l'adhésion, un nouveau système, dit «mécanisme des aides existantes», a été mis en place pour examiner les mesures qui ont été mises à exécution dans les pays adhérents avant le 1er mai 2004 et sont toujours applicables après cette date. Ce mécanisme a pour but de garantir aux États adhérents et aux opérateurs économiques une sécurité juridique en ce qui concerne les aides d'État applicables après la date d'adhésion. Le système est applicable aux aides d’État accordées dans tous les secteurs, à l'exception des transports et de l'agriculture, auxquels des dispositions particulières sont applicables (voir la section 1.3.6).

Le traité d’adhésion (Annexe IV) stipulait que les régimes d’aides et les aides individuelles entrant dans l’une des catégories suivantes, mis à exécution dans un nouvel État membre avant la date de l’adhésion et toujours applicables après cette date devaient être considérés comme aide existante au sens de l’article 88, paragraphe 1, du traité CE:

- les aides mises à exécution avant le 10 décembre 1994 étaient automatiquement considérées comme aides existantes à la date de l’adhésion;

- les mesures soumises par les pays adhérents en 2002 ont été examinées par la Commission à la lumière de l’acquis concernant les aides d’État. Les mesures jugées conformes aux règles sur les aides d’État ont été considérées comme des aides existantes et incluses dans la liste annexée au traité d’adhésion. Cette liste a été clôturée en novembre 2002 ;

- pour les mesures qui n’ont pas été admises à figurer dans la liste annexée au traité et pour celles soumises entre sa date de clôture et le 30 avril 2004, la «procédure provisoire» pour les aides existantes a été instaurée. Dans le cadre de cette procédure, les pays adhérents ont soumis une série de mesures à la Commission pour appréciation. La Commission a autorisé toutes les mesures qui étaient compatibles avec les règles sur les aides d’État. Dans les cas où elle avait des doutes sérieux sur la compatibilité de la mesure, la Commission a décidé l’ouverture de la procédure formelle d’examen qui est entrée en vigueur à la date de l’adhésion. La qualification «applicable après l’adhésion» était un critère déterminant pour décider si la Commission devait ou non apprécier une mesure donnée puisqu’elle n’avait pas le pouvoir de s’opposer à des mesures qui n’étaient pas «applicables après l’adhésion».

Pour l’essentiel, cette qualification s’appliquait aux types d’aides suivants:

- les régimes d’aides sur la base desquels des aides pouvaient encore être accordées à compter de la date de l’adhésion sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires;

- les aides qui n’étaient pas liées à un projet spécifique et qui étaient accordées avant l’adhésion à une ou à plusieurs entreprises pour une période indéterminée/et ou pour un montant indéterminé[18];

- les aides individuelles pour lesquelles le montant précis d’aide d’État n’était pas connu au moment de l’octroi de l’aide.

Toutes les mesures encore applicables après la date d’adhésion qui constituaient des aides d’État mais ne remplissaient pas les critères de définition des aides existantes énoncés ci-dessus ont été considérées comme des aides nouvelles au moment de l’adhésion. Le fait de qualifier une mesure d’aide existante plutôt que d’aide nouvelle a des conséquences très importantes: la Commission peut immédiatement ouvrir la procédure formelle d’examen à l’égard des aides nouvelles non autorisées en application de la procédure provisoire. S’il apparaît que l’aide est incompatible avec le traité, la Commission ordonne, par voie de décision, qu’elle soit récupérée auprès de ses bénéficiaires. À la différence d’une aide nouvelle, une aide existante est «protégée» de l’intervention de la Commission puisqu’elle fait l’objet d’une procédure de coopération entre la Commission et l’État membre.

Quelques chiffres concernant le mécanisme des aides existantes

Pendant la première phase de mise en oeuvre du mécanisme des aides existantes, c’est-à-dire l’établissement en 2002 de la liste annexée au traité, quelque 222 mesures ont été approuvées par la Commission et inscrites dans liste annexée au traité d’adhésion. Dans le cadre de la seconde phase, dite «procédure provisoire», les dix pays adhérents ont soumis 559 mesures supplémentaires, dont environ 175 ont été retirées par les pays eux-mêmes. En septembre 2004, le nombre de mesures approuvées par la Commission en tant qu’aides existantes s’élevait à 278. Un nombre important de mesures ont été soumises juste avant l’adhésion le 1er mai 2004, ce qui explique que la Commission soit encore en train d'apprécier 106 mesures. Le nombre de mesures varie considérablement d’un nouvel État membre à l’autre. Si certains pays ont opté pour la création de régimes d’aides, comme la Hongrie, d’autres, tels que la République tchèque, ont préféré notifier des aides individuelles (Tableau 1).

Tableau 1: Aides d’État autorisées en tant qu’aides existantes lors de l’adhésion [19]

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Source: DG Concurrence

Pays candidats

L’Union européenne mène actuellement des négociations d’adhésion avec deux autres pays candidats: la Bulgarie et la Roumanie (voir les profils par pays à l’annexe II). Le chapitre concernant la concurrence a été provisoirement clôturé pour la Bulgarie en 2004, tandis que les négociations se poursuivent avec la Roumanie. Ces deux pays rejoindront l'Union en 2007, sous réserve qu'ils satisfassent en temps voulu aux normes de préparation requises. Deux autres pays candidats, la Turquie et la Croatie, attendent l'ouverture de leurs négociations d'adhésion.

Aperçu de la situation en matière d’aides d’État dans les dix nouveaux États membres

La présente section donne un aperçu des aides d’État accordées dans les dix nouveaux États membres pendant la période qui a précédé l’adhésion (2000-2003).

Aides d'État en termes absolus et relatifs

Les dix nouveaux États membres comptaient 74 millions d'habitants en 2003, par rapport à une population totale de 376 millions dans l’UE. Les pays les plus importants étaient la Pologne (38 millions d'habitants), la République tchèque (10 millions) et la Hongrie (10 millions), les plus petits étant Malte (0,4 million) et Chypre (0,7 million).

Le montant total des aides d’État[20] accordé annuellement par les dix nouveaux États membres au cours de la période de quatre ans 2000-2003 a été estimé à 5,7 milliards d’euros. Le chiffre comparable pour les États membres de l’UE-15 était de 34 milliards d’euros en 2002[21]. En chiffres absolus, ce sont les trois pays les plus peuplés qui ont accordé le plus d'aides: Pologne (moyenne annuelle de 2,4 milliards d’euros), République tchèque (1,9 milliard d’euros) et Hongrie (0,57 milliard d’euros). Ensemble, ces trois pays représentaient 86% du total des aides accordées dans les dix nouveaux États membres (tableau 2).

Pendant la période considérée, le niveau des aides d’État a augmenté chaque année, passant de 4 milliards d’euros en 2000 à 7,8 milliards d’euros en 2003. L’augmentation résulte de l’octroi d’aides très importantes au secteur bancaire tchèque en 2002 (2,4 milliards d’euros) et à l'industrie houillère polonaise en 2003 (3,9 milliards d’euros).

Tableau 2: aides d’État dans les nouveaux États membres, 2000 – 2003( 1 )

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(1) Sauf indication contraire, les chiffres se rapportent à la moyenne annuelle pour cette période. Pour Malte, la période couverte est 2000-2002. Les données sur les aides d’État dans l’UE-15 se rapportent à 2002. Source: DG Concurrence et Eurostat.

En termes relatifs, les aides d'État peuvent être exprimées en pourcentage du PIB ou rapportées au nombre d'habitants. Pour les dix nouveaux États membres dans leur ensemble, les aides d’État se sont élevées à 1,42% du PIB pendant la période 2000-2003. Ce pourcentage est sensiblement supérieur à la moyenne de 0,4% enregistrée pour l’UE-15 en 2002. Il existait de grandes disparités entre les nouveaux États membres: Malte (3,86%), Chypre (2,85%) et la République tchèque (2,8%) enregistraient des niveaux d’aide nettement supérieurs à la moyenne. Par contraste, les trois États baltes avaient de loin les parts les moins élevées: Estonie (0,1%), Lituanie (0,24%) et Lettonie (0,26%). Lorsque les aides sont exprimées par habitant (en SPA)[22], la situation se présente de façon légèrement différente: la République slovaque rejoint les trois États baltes au-dessous de la moyenne de 94 SPA par personne enregistrée pour l’UE-15. En outre, la Slovénie et la Hongrie ne se situent que légèrement au-dessus de la moyenne de l’UE (Tableau 2 et graphique 2).

Graphique 2: aides d’État en pourcentage du PIB dans les nouveaux États membres, 2000-2003

Aides accordées au titre de mesures qui sont progressivement retirées

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Note: moyenne 2000-2002 en millions d’euros pour Malte. Les chiffres pour l’UE-15 se rapportent à 2002. Source: DG Concurrence

Les données qui précèdent présentent une image très contrastée pour les nouveaux États membres. La proportion relativement élevée d'aides d'État enregistrée en République tchèque, à Chypre et à Malte ne reflète cependant pas nécessairement une attitude plus laxiste en matière de contrôle des aides d'État dans ces pays. En fait, chacun de ces pays s’est trouvé confronté à une situation particulière. Face à une crise bancaire généralisée, la République tchèque a payé en 2002 2,4 milliards d’euros sous la forme de garanties afin de restructurer, puis de privatiser, plusieurs banques. À Chypre, les aides ont surtout été accordées sous la forme d'allègements fiscaux en application de la loi sur les entreprises internationales (près de 60% des aides totales pendant la période 2000-2003) et d’exonérations des droits d’importation sur les matières premières dans le secteur manufacturier (8% des aides totales pendant la période 2000-2003 mais 47% en 2003). À Malte, les aides à la restructuration en faveur du secteur de la construction et de la réparation navales ont représenté environ la moitié du total. Toutes les mesures susmentionnées sont soit progressivement retirées en application de dispositions transitoires soit limitées dans le temps. Si l’on exclut les montants d’aide accordés au titre de ces types de mesures, la situation se présente différemment: le niveau global des aides d’État tombe à 0,67% du PIB pour les dix nouveaux États membres et à 2,08% à Malte, 0,82% à Chypre et 0,47% en République tchèque.

Dans quelle mesure les nouveaux États membres ont-ils répondu (ou sont-ils susceptibles de répondre à l’avenir) à l’appel à la réduction du niveau global des aides d'État, l'un des principaux objectifs de l'agenda de Lisbonne? En dépit des difficultés de mesure décrites ci-dessous, les données présentées pour l’année précédant immédiatement l’adhésion, 2003, peuvent être ventilées de manière à donner une indication des niveaux de dépense probables à l’avenir. Les profils par pays (Annexe II) présentent, en pourcentage des aides totales accordées en 2003, la proportion des aides accordées au titre de mesures qui n’ont pas été maintenues après l’adhésion, qu’il s’agisse de régimes arrivés à expiration avant le 1er mai 2004 ou de l’octroi d’aides ad hoc pour l’année 2003. Le solde est par conséquent constitué d’aides pouvant être considérées comme «existantes»[23] ou d’aides accordées en application d’une disposition transitoire, pour lesquelles les paiements sont susceptibles de se poursuivre après l’adhésion.

Pour certains nouveaux États membres, cette ventilation montre qu’une part importante des aides accordées en 2003 l’a été au titre de mesures qui n’ont pas été maintenues après l’adhésion. Pour d’autres, les données montrent qu’une proportion importante des aides totales a été accordée en vertu d’une disposition transitoire. Cela implique que les niveaux d’aide sont susceptibles de rester relativement élevés jusqu’à la fin de la période transitoire mais qu’ils diminueront probablement à long terme.

Il convient cependant de se montrer prudent si l’on tente d’utiliser les données présentées ici comme indicateur de ce qui peut se passer dans les années à venir. Il n’est pas possible de prévoir avec précision les futurs niveaux des dépenses pour diverses raisons. Premièrement, rien n’indique dans quelle mesure les nouveaux États membres ont l’intention de notifier de nouvelles mesures d’aide dans les années à venir. Deuxièmement, un nombre important de nouvelles mesures ont été soumises dans le cadre du mécanisme provisoire pendant les tout premiers mois de 2004 et ne sont par conséquent pas couvertes par le présent exercice, aucun paiement n’ayant été effectué en 2003. Enfin, étant donné que les Fonds structurels européens sont soumis au principe dit «d'additionnalité»[24], certains des nouveaux États membres ont déjà indiqué que le niveau global des aides d'État allait probablement augmenter, tout au moins dans le court terme.

Aides d’État par objectif

Les aides d’État en faveur d’objectifs horizontaux sont généralement considérées comme étant ciblées sur les défaillances reconnues du marché et comme ayant moins d’effets de distorsion que les aides sectorielles et les aides ad hoc. La recherche et le développement, la préservation de l’environnement, les économies d’énergie, le développement régional et le soutien aux PME sont les principaux objectifs horizontaux poursuivis au moyen d’aides d’État. En revanche, les aides accordées à des secteurs particuliers sont davantage susceptibles de fausser la concurrence que les aides en faveur d'objectifs horizontaux, et elles visent généralement d'autres objectifs que de compenser les défaillances constatées du marché. Qui plus est, une part importante de ces aides sont destinées au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté, l'un des types d'aides d'État ayant les effets de distorsion potentiels les plus graves.

Aides d'État en faveur d’objectifs horizontaux

Dans quelle mesure les nouveaux États membres ont-ils soutenu un autre objectif essentiel de Lisbonne, à savoir la réorientation des aides vers des objectifs horizontaux[25]? Entre 2000 et 2003, les aides destinées à soutenir des objectifs horizontaux représentaient environ 22% du total des aides accordées dans les nouveaux États membres. Cette part est plutôt faible par rapport aux 73% enregistrés dans les États membres de l’UE-15 en 2002. La disparité s’explique en partie par le soutien relativement fort apporté à plusieurs secteurs (par exemple, le secteur financier, l'industrie houillère et la sidérurgie) avant l’adhésion pour réaliser la privatisation et assurer la viabilité des entreprises (voir aussi la section 1.3.4).

Quant aux tendances futures, il est quelque peu prématuré de tirer des conclusions en raison des problèmes structurels liés aux systèmes économiques et à l’environnement macroéconomique général dans lesquels les nouveaux États membres évoluaient avant l’adhésion (tels qu’ils sont décrits à la section 1.1). Cependant, en ce qui concerne la réorientation des aides, il est encourageant de noter que 475 des 500 mesures considérées comme aides existantes à la date de l’adhésion sont affectées à des objectifs horizontaux, bien que ce chiffre surestime la part des mesures horizontales pour plusieurs raisons. Ainsi, les aides individuelles étaient moins susceptibles que les régimes d’être «toujours applicables après l’adhésion» et il était par conséquent moins probable qu’elles relèvent du champ d’application du mécanisme provisoire. En outre, comme les nouveaux États membres ne pouvaient recourir aux règlements d’exemption par catégorie, toutes les mesures de ce type, qui relèvent, de par leur nature même, d’objectifs horizontaux, ont été couvertes par le mécanisme provisoire. En termes de dépenses, la part des objectifs horizontaux dans le total des aides est susceptible d’être beaucoup plus faible en raison de l’importance des montants d’aide accordés pour des objectifs non horizontaux, c’est-à-dire d’aides sectorielles ou d’aides ad hoc[26].

Pendant la période qui a précédé l’adhésion, la part des objectifs horizontaux variait sensiblement d’un nouvel État membre à l’autre, d’environ 10% ou moins du total à Malte, en Lituanie et en République tchèque à 50% ou plus en Slovénie et en Lettonie (Tableau 3). En Estonie, la quasi-totalité des aides accordées étaient destinées à des objectifs horizontaux.

Malgré certaines difficultés de mesure (voir les notes méthodologiques), les données donnent une vague indication des types d’objectifs horizontaux privilégiés par chaque pays. Pendant la période 2000-2003, environ 20% de la totalité des aides accordées en Slovénie avaient expressément pour objectif l’emploi. En Estonie et en Slovénie, environ 15% des aides étaient ciblées sur l’environnement, par rapport à une moyenne légèrement supérieure à 2% pour l’ensemble des nouveaux États membres. Ces deux mêmes pays consacraient également environ 15% du total des aides accordées à la recherche et au développement. Les aides destinées à la conservation du patrimoine national et à promouvoir la culture représentaient une part importante (20%) des aides totales en Estonie, tandis qu’un autre État balte, la Lettonie, semble avoir particulièrement favorisé ses PME (32% des aides totales contre 3% pour les dix pays dans leur ensemble). Enfin, Chypre a accordé près de 10% à des fins culturelles, pour des productions théâtrales et cinématographiques et la radiodiffusion nationale.

Tableau 3: Aides d’État destinées à des objectifs horizontaux et à des secteurs particuliers dans les nouveaux États membres, 2000-2003

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Note: moyenne 2000-2002 en millions d’euros pour Malte. Les chiffres pour l’UE-15 se rapportent à 2002. Pour Chypre, on ne dispose pas de ventilation des aides sectorielles (voir le profil par pays). Les chiffres des nouveaux États membres pour les sous-catégories d’aides sectorielles sont par conséquent légèrement sous-estimés. (1) Aides en faveur de secteurs spécifiques, accordées en application de mesures ne poursuivant pas d'objectifs horizontaux et aides à la restructuration et au sauvetage. Source: DG Concurrence.

Aides d'État en faveur du développement régional et de la cohésion

En termes de montants d’aide, le principal objectif horizontal était le développement économique régional général. En vertu de l'article 87, paragraphe 3, du traité, certaines zones (régions) peuvent bénéficier d'une dérogation au principe d'incompatibilité établi à l'article 87, paragraphe 1. L'article 87, paragraphe 3, point a), du traité dispose que «les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi» peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. Dans la pratique, une région peut bénéficier de la dérogation prévue au point a) si, correspondant à une unité géographique du niveau II de la NUTS[27], son PIB par habitant est inférieure à 75 % de la moyenne pour l’UE.

Les accords européens prévoyaient que chaque pays devait être considéré pendant cinq années à compter de l’entrée en vigueur de l’accord comme une zone identique à celles qui, dans la Communauté, peuvent bénéficier d’aides régionales en application de l’article 87, paragraphe 3, point a). Des cartes des aides régionales[28] ont été adoptées pour chaque pays et ont entre-temps été prorogées jusqu’au 31 décembre 2006[29]. En fait, la quasi-totalité du territoire de chacun des nouveaux États membres peut être considérée comme relevant du point a), les seules exceptions étant le territoire de Chypre ainsi que deux capitales, Prague et Bratislava[30]. Cela a des implications pour la classification des aides destinées à des objectifs régionaux, dans la mesure où les aides accordées dans les nouveaux États membres pourraient presque toutes être considérées comme des aides à finalité régionale de par leur orientation vers des régions assistées. À des fins de comparabilité entre États membres, toutes les aides ont cependant, dans la mesure du possible, été classées sous d’autres objectifs horizontaux. Il n’en reste pas moins qu’au cours de la période considérée, un montant annuel moyen de 520 millions d’euros (9% du total des aides) a été accordé pour des objectifs régionaux et de cohésion, généralement sous la forme de régimes de développement économique général. La part des aides à finalité régionale dans le total des aides variait d’un pays à l’autre, de moins de 5% en Lituanie, en République tchèque, à Malta et à Chypre à plus de 30% en Estonie et en Lettonie.

Aides d'État en faveur d’objectifs sectoriels

Les aides en faveur de certains secteurs, notamment les aides au sauvetage et à la restructuration d’entreprises, sont plus susceptibles de fausser la concurrence que les aides en faveur d’objectifs horizontaux. Au cours de la période 2000-2003, environ 78% des aides d’État accordées dans les nouveaux États membres appartenaient à ces catégories d'aides ayant potentiellement les effets de distorsion les plus graves. La part des objectifs sectoriels variait sensiblement d’un pays à l’autre, d'environ 50% ou moins des aides totales en Lettonie et en Slovénie à 90% ou plus en Lituanie, en République tchèque et à Malte (Tableau 3). En Estonie, aucune aide n’était affectée à des objectifs sectoriels.

C’est le secteur financier qui a reçu le plus d'aides au cours de ces années (27%), presque exclusivement en raison de la crise bancaire généralisée qu’a connue la République tchèque dans les années 90, suivi du secteur manufacturier (26%)[31] et de l'industrie houillère (24%), principalement en Pologne. Le solde (1%) était réparti entre d’autres secteurs non manufacturiers et des services autres que financiers.

Il existe d'importantes différences entre les États membres en ce qui concerne les secteurs auxquels ils allouaient des aides (tableau 3). Les aides au secteur manufacturier représentaient moins de 20% en Slovénie, en République tchèque et en Pologne, contre une part d’environ 90% à Malte et en Lituanie. Le chiffre enregistré pour Malte s’explique largement par le montant substantiel d’aides consacré à la restructuration du secteur de la construction et de la réparation navales de l’île. Le pourcentage élevé enregistré en Lituanie peut s’expliquer par les montants relativement élevés d’aides au sauvetage et à la restructuration accordés à plusieurs entreprises du secteur manufacturier. La majeure partie des aides (56%) sont allées à l’industrie houillère en Pologne et le secteur financier a absorbé 80% des aides en République tchèque pendant la période considérée.

Aides d'État en faveur du secteur financier

De 1994 à 1998, la République tchèque, la Hongrie et la République slovaque ont été confrontées à une crise bancaire généralisée, qui a affecté l’ensemble du secteur bancaire et a amené les gouvernements à intervenir pour restructurer, puis privatiser, plusieurs banques. Au nombre des mesures prises figuraient des injections de capitaux, des cessions d’actifs, des garanties publiques, des accords de cantonnement et des indemnisations au titre du contentieux. Le coût de ces mesures de renflouement s’est élevé à 1,53 milliard d’euros en moyenne annuelle, soit 27% du montant total des aides au cours de la période 2000-2003. La part la plus élevée a été observée en République tchèque, où plus de 2,4 milliards d’euros ont été payés en 2002 sous la forme de garanties . Des montants relativement moins élevés ont été accordés en Hongrie et en République slovaque, où la restructuration a principalement eu lieu avant 2000.

Les pays concernés ont notifié une série d’aides au secteur bancaire en application du mécanisme provisoire. À ce jour, la Commission a adopté 18 décisions déclarant pour l'essentiel que les mesures n’étaient (en termes techniques) «pas applicables après l’adhésion». Dans deux cas, la Commission a ouvert une procédure parce qu’elle a constaté que les mesures étaient applicables après l’adhésion et qu’elle avait des doutes quant à leur compatibilité avec le marché commun.

Une décision établissant qu’une aide n’est «pas applicable après l’adhésion» signifie que la mesure concernée a été accordée dans sa totalité avant le 1er mai 2004 et que la Commission n’était donc ni tenue de l’apprécier ni habilitée à le faire. Une aide individuelle est considérée comme «applicable après l’adhésion» si elle est susceptible d’alourdir le passif de l’État après la date d’adhésion. Tel peut être le cas, par exemple, d’une garantie d’État, si la responsabilité de l’État n’est pas clairement déterminée. Néanmoins, une décision établissant qu’une aide «n’est pas applicable après l'adhésion» ne signifie pas nécessairement qu'il n'y aura plus d'autres versements, dans les limites préalablement définies, au titre de ces mesures d’aide après l’adhésion.

Aides d'État en faveur de l’industrie houillère

Des aides d’un montant annuel moyen de 1,4 milliard d’euros ont été accordées à l’industrie houillère entre 2000 et 2003. En chiffres absolus, ce montant est relativement faible par rapport à la moyenne de 5,4 milliards d’euros enregistrée pour l’UE-15 en 2002. En termes relatifs, si les aides à l’industrie houillère ont représenté 16% du montant total des aides dans l’UE-15, leur part s’est élevée à 56% en Pologne. Toutefois, la moyenne annuelle de 1,3 milliard d’euros est plutôt trompeuse dans le cas de la Pologne, un montant de 3,9 milliards ayant été accordé au cours de la seule année 2003.

Quatre autres nouveaux États membres ont accordé des aides à ce secteur: la Hongrie (une moyenne annuelle de 22 millions d’euros), la Slovénie (10 millions d’euros), la République slovaque (3 millions d’euros) et la République tchèque (1 million d’euros). Dans la plupart des cas, le soutien à l’industrie houillère a pris la forme d’aides à la fermeture, les coûts étant principalement liés à des dépenses exceptionnelles consenties pour indemniser les travailleurs ayant perdu leur emploi, et à la réhabilitation d’anciens sites miniers. En Pologne, cependant, une part importante (environ 40%) des aides accordées en 2003 était destinée à la production courante.

Aides d'État en faveur de l’industrie sidérurgique

La sidérurgie est un secteur industriel important dans plusieurs nouveaux États membres, en particulier en République tchèque et en Pologne, comme en témoignent le niveau de l’emploi dans le secteur et la valeur ajoutée générée par les sidérurgistes dans ces deux pays. Au cours de la dernière décennie, elle a subi une restructuration importante, qui a renforcé la compétitivité du secteur. Un grand nombre d’installations non viables ont été définitivement fermées et les usines existantes ont été modernisées. Les structures de gestion ont également été adaptées parallèlement au processus de privatisation et de concentration en cours.

De nombreuses sociétés de ces pays ne seraient toujours pas viables sans le soutien financier des gouvernements. Telle est la raison pour laquelle des périodes transitoires ont été négociées avec la République tchèque et la Pologne pour permettre l'octroi d'aides d'État à certaines sociétés. Le montant d'aide maximum autorisé correspond aux projections financières établies dans les programmes nationaux de restructuration et les plans d’entreprise des sociétés, qui ont été adoptés par les gouvernements tchèque et polonais et approuvés par la Commission. Le montant d’aide maximum admissible pour la période 1997-2003 était respectivement de 413 millions d’euros pour la République tchèque et de 769 millions d’euros pour la Pologne. Ces dérogations aux règles de l’UE sur les aides d’État sont subordonnées au respect de certaines obligations qui font l’objet d’un contrôle et de rapports réguliers. Au cours de la période 2000-2003, un montant d’aide annuel moyen de 246 millions d’euros a été accordé à la sidérurgie dans quatre nouveaux États membres. Les montants les plus élevés ont été accordés par la Pologne (122 millions d’euros), suivie de la République tchèque (75 millions d’euros) et des montants plus faibles par la République slovaque (41 millions d’euros) et la Slovénie (9 millions d’euros).

Aides d'État en faveur du secteur de la construction navale

Parmi les nouveaux États membres, la Pologne, Malte et les trois États baltes possèdent une industrie de la construction navale, par rapport à laquelle des problèmes d’aides d’État se sont posés ou sont susceptibles de se poser à l’avenir. Les activités des chantiers navals de ces pays sont largement déterminées par le contexte international et leur situation est comparable, à cet égard, à celle de n’importe quel autre chantier européen. Les volumes de commandes records enregistrés à l’échelle mondiale ces dernières années ont principalement profité à deux pays - la Corée du Sud et la Chine. La construction navale européenne cherche maintenant à se consolider et à reprendre sa place sur le marché international par la spécialisation et l’innovation. À cet égard, les besoins des chantiers navals des nouveaux États membres sont comparables à ceux des États membres de l’UE-15. Au cours de la période considérée, des aides d’un montant annuel moyen de 87 millions d’euros ont été accordées à la construction navale dans les nouveaux États membres.

Contrairement à Malte, la Pologne, qui possède une industrie de la construction navale relativement importante, n’a pas négocié de dispositions transitoires pour l’application des règles sur les aides d’État à ce secteur. Les plus grands chantiers navals polonais, situés à Gdynia et à Szczecin, doivent mener à bien leur restructuration financière et matérielle respectivement en 2006 et en 2004. Un montant total de 24 millions d’euros a été versé à ces sociétés au cours des années 2000 et 2002. Le secteur, traditionnellement important en Pologne, souffrait de surcapacité, de facilités de financement insuffisantes, de coûts de main-d’œuvre en hausse et de niveaux de productivité insuffisants. La construction navale maltaise est confrontée à des difficultés similaires mais, du point de vue des aides d’État, le traité d’adhésion prévoit un régime transitoire spécial, étroitement surveillé par la Commission. Ce régime prévoit l'octroi d'un montant annuel moyen de 81 millions d’euros, soit près de la moitié du total des aides accordées à Malte, aux sociétés maltaises de construction et de réparation navale.

Aides d’État en faveur du secteur automobile

L’industrie automobile est un autre secteur industriel important dans plusieurs des nouveaux États membres. Au cours de la période 2000-2003, un montant d’aide annuel moyen de 58 millions d'euros a été accordé à ce secteur dans quatre pays. Les montants les plus élevés ont été accordés en République tchèque (29 millions d’euros par an) et en République slovaque (28 millions d’euros). Dans le cadre de sa loi de finances, la Pologne a accordé près de 3 millions d’aides d’État au secteur automobile en 2002, tandis que Chypre a exonéré les importations de matières premières utilisées par ce secteur à concurrence de près de 3 millions d’euros au total sur la période considérée. Ces aides ont servi à renflouer des sociétés en difficulté et à exonérer le secteur de certaines obligations fiscales.

En outre, des montants moins importants ont été accordés en République tchèque et en République slovaque pour soutenir l’emploi et la formation dans le secteur (3 millions d’euros par an) et pour attirer les investissements dans les régions moins développées (5 millions d’euros par an).

Les instruments d’aide

Toutes les aides d'État représentent un coût ou un manque à gagner pour les pouvoirs publics et un avantage pour les bénéficiaires. Toutefois, l'élément d'aide, c'est-à-dire l'avantage financier net que procure le montant nominal transféré, dépend dans une large mesure des modalités d'octroi de l'aide.

Pour les nouveaux États membres dans leur ensemble, les garanties étaient l’instrument d’aide le plus utilisé, représentant 41% du total des aides au cours de la période 2000-2003. Cette moyenne, élevée par rapport à celle de 3% enregistrée pour l’UE-15, s’explique par la forte proportion de garanties accordées en République tchèque (78% des aides totales)[32]. Les exonérations fiscales (29%) et les subventions (22%) étaient les deux autres instruments les plus utilisés dans les nouveaux États membres (Tableau 4). La tendance des nouveaux États membres à utiliser des instruments ayant un impact budgétaire différé, c’est-à-dire des instruments autres que les subventions, s’explique en partie par les contraintes budgétaires.

Ces moyennes masquent des différences considérables entre les nouveaux États membres: si Chypre, la République slovaque et la Hongrie utilisaient largement les exonérations fiscales (plus de 60% des aides totales) au cours des années 2000-2003, l’Estonie, la Slovénie et la Lituanie recouraient plutôt aux subventions (41% ou plus des aides totales). Les prêts bonifiés représentaient une part importante des aides totales à Malte (33%), contre une moyenne de seulement 3% pour les nouveaux États membres. En Lettonie, environ 26% des aides ont été consacrées à la capitalisation de dettes fiscales accumulées avant la privatisation.

Tableau 4: aides d'État au secteur manufacturier et au secteur des services, par type d'instrument d’aide, 2000-2003

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Note: *les données pour l’UE-15 et la Pologne ne se rapportent qu’à la période 2000–2002. Source: DG Concurrence

Aides d’État à d'autres secteurs

Aides d'État à l’agriculture

Les aides d’État à l'agriculture n’étaient pas couvertes par le mécanisme de préadhésion prévu par les accords européens conclus avec les nouveaux États membres. Le point 3 de l’Annexe IV du traité d’adhésion concernant la procédure du mécanisme provisoire exclut expressis verbis son application aux activités liées à la production, à la transformation et à la mise sur le marché des produits de l’agriculture qui figurent à l’annexe I du traité CE. Les aides d’État accordées au secteur agricole sont soumises à un régime spécial en application du traité d’adhésion, conformément au point 4 de l’annexe IV. Ce régime prévoit des règles générales applicables à tous les nouveaux États membres. En outre, plusieurs nouveaux États membres ont obtenu des dérogations temporaires spéciales aux règles sur les aides d’État.

Selon ces dispositions, les régimes d’aides et les aides individuelles accordés au secteur de l’agriculture, à l’exception des produits de la pêche et de leurs dérivés, mis en application dans un nouvel État membre avant la date d’adhésion et toujours applicables après cette date, sont considérés comme des aides existantes au sens de l’article 88, paragraphe 1, du traité CE, sous réserve que la mesure d’aide soit notifiée à la Commission en tant qu’aide existante dans un délai de quatre mois à compter de la date d’adhésion, soit pour le 31 août 2004 au plus tard.

Ces mesures bénéficient d’une protection en tant qu’«aide existante» jusqu’à la date prévue par une clause de limitation dans le temps ( sunset clause ). Au 1er septembre 2004, tous les nouveaux États membres avaient soumis leur aides existantes, que la Commission publiera en temps utile. Les nouveaux États membres disposent d’un délai allant jusqu’à la fin de la troisième année suivant l’adhésion, c’est-à-dire jusqu’à fin avril 2007, pour rendre ces mesures compatibles avec les règles communautaires sur les aides d’État. Les nouveaux États membres modifient, le cas échéant, ces mesures au plus tard à la fin de cette période de trois ans. Après le 31 décembre 2007, toute aide d’État existante qui serait incompatible avec l’ acquis doit être supprimée ou modifiée.

La disposition concernant les aides existantes est sans préjudice des procédures relatives aux aides existantes prévues à l’article 88 du traité CE. C’est pourquoi, même avant la fin de la période de trois ans suivant l’adhésion, la Commission peut proposer des mesures utiles concernant les régimes d’aides existants jugés incompatibles. Sur cette base, elle peut recommander à un nouvel État membre soit d’apporter des modifications au régime en question soit de le supprimer. La procédure prévue aux articles 17 à 19 du règlement (CE) n° 659/1999 est applicable à cet effet. Entre avril et fin août 2004, tous les nouveaux États membres ont soumis leurs «aides existantes». La Commission va maintenant procéder à leur publication. La possibilité de maintenir une aide en tant qu’aide existante n’autorise évidemment pas un nouvel État membre à maintenir des mesures qui sont incompatibles avec d’autres volets du droit communautaire, tels que les règles sur la libre circulation des marchandises ou l’organisation commune des marchés pour les produits agricoles.

Aides d'État au secteur de la pêche

Les aides d’État aux secteurs de la pêche et de l’aquaculture n’étaient pas couvertes par le mécanisme de préadhésion prévu par les accords européens conclus avec les nouveaux États membres. Pendant les négociations d’adhésion, la Commission a attiré l’attention des pays adhérents sur l'importance de la mise en conformité de leurs aides d’État avec les règles communautaires.

À partir d’avril 2003, les aides d’État au secteur de la pêche ont été couvertes par le mécanisme provisoire pour les aides existantes prévu par le traité d’adhésion, en vertu duquel les mesures mises à exécution avant le 1er mai 2004 et toujours applicables après cette date pouvaient être notifiées. Aux fins de cette procédure, les services de la Commission ont adressé à tous les nouveaux États membres une lettre les encourageant à notifier les mesures existantes à la Commission avant le 1er mai 2004. Pendant cette période, les services de la Commission ont été en contact permanent avec les autorités des nouveaux États membres et ont participé à des réunions de formation avec elles. Au total, 13 mesures ont été notifiées en application de cette procédure (voir le tableau 5 ci-dessous).

Tableau 5: aides existantes en faveur de la pêche et de l’aquaculture soumises en application de la procédure du mécanisme provisoire

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(1) Régime d’aides pour le renouvellement, le dragage et la reconstruction d’étangs à poissons et de réservoirs. Source: DG Pêche

Selon les informations disponibles actuellement, les aides d’État en faveur de la pêche et de l’aquaculture dans les nouveaux États membres ne représentent pas un financement lourd. Il est donc probable que certaines des mesures qui doivent actuellement être notifiées en application de l’article 88, paragraphe 3, du traité CE seront exclues de cette obligation après le 1er novembre 2004, date d’entrée en vigueur du règlement d’exemption par catégorie (voir la section 3.8 pour les références du règlement de minimis pour le secteur de la pêche adopté récemment et des précisions à ce sujet). Au 1er septembre 2004, la Commission avait reçu deux notifications, soumises après le 1er mai 2004, concernant des aides d’État en faveur de la pêche et/ou de l'aquaculture.

Aides d'État au secteur des transports

Les aides d’État au secteur des transports étaient couvertes par les dispositions sur les aides d’État des accords européens.

À son annexe IV, chapitre 3, point 4, le traité d’adhésion prévoit un mécanisme provisoire particulier pour les aides d’État au secteur des transports: «En ce qui concerne les aides dans le secteur des transports, les régimes d'aides et aides individuelles mis à exécution dans un nouvel État membre avant la date de l'adhésion et toujours applicables après cette date sont considérés comme aide existante au sens de l'article 88, paragraphe 1, du traité CE jusqu'à la fin de la troisième année après la date de l'adhésion, à condition d'être communiquées à la Commission dans les quatre mois suivant la date de l'adhésion.»

L'application du mécanisme provisoire a pour effet que des aides mises à exécution dans les nouveaux États membres avant le 1er mai 2004, qui ont été communiquées à la Commission avant le 1er septembre 2004, bénéficient d’une protection en tant qu’«aide existante» jusqu’à fin avril 2007. En conséquence, la Commission, en coopération avec les nouveaux États membres, réexaminera les mesures existantes pendant la période transitoire en vue d’en assurer la compatibilité avec le marché commun conformément à l’article 88, paragraphe 1, du traité.

Les nouveaux États membres ont communiqué à la Commission les aides mises à exécution avant l’adhésion et lui ont fourni des informations résumées concernant ces mesures. Les services de la Commission procéderont maintenant à l’examen des mesures et, le cas échéant, proposeront des mesures utiles pour en assurer la compatibilité avec le marché commun.

Globalement, environ 150 mesures concernant le secteur des transports ont été soumises à la Commission par les nouveaux États membres en application du mécanisme provisoire. Le nombre d’aides mises à exécution varie considérablement d’un État membre à l'autre, deux des trois plus grands pays, la Pologne et la Hongrie, représentant plus de la moitié du nombre total de mesures soumises.

En ce qui concerne les différents modes de transport, les informations reçues indiquent clairement que le secteur ferroviaire se taille la part du lion, les aides restantes étant assez également réparties entre les autres modes de transport.

PARTIE DEUX : SUIVI DES CONCLUSIONS DU CONSEIL CONCERNANT LES AIDES D'ÉTAT

Dans le contexte de la réduction du niveau global des aides d'État, les conclusions des différents Conseils européens ont appelé à mettre l’accent non plus sur un soutien à des sociétés ou à des acteurs individuels, mais plutôt sur la poursuite d’objectifs horizontaux d'intérêt commun, y compris des objectifs de cohésion. En outre, le Conseil a invité les États membres à «examiner, avant d'octroyer des aides d'État, si elles sont ciblées sur des segments du marché clairement reconnus comme défaillants ou si elles sont orientées vers des objectifs horizontaux… et si une intervention sous la forme d'aides d'État est le moyen le plus approprié et le plus efficace pour s'attaquer à ces problèmes»[33].

Résumé succinct des conclusions du Conseil concernant les aides d'État

Les développements ci-dessous contiennent une brève description des points essentiels qui se dégagent des différentes conclusions du Conseil concernant les aides d'État depuis le lancement de l'agenda de Lisbonne en 2000[34]:

- Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 s'est fixé comme objectif de faire de l'UE l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, appelant la Commission et les États membres à «poursuivre leurs efforts visant à favoriser la concurrence et à réduire le niveau général des aides d'État, en mettant l'accent, non plus sur un soutien à des sociétés ou à des secteurs individuels, mais plutôt sur la poursuite d'objectifs horizontaux d'intérêt communautaire, tels que l'emploi, le développement régional, l'environnement et la formation ou la recherche».

- En mars 2001, au Conseil européen de Stockholm, les États membres ont promis de «faire la preuve, d'ici 2003, que leurs aides publiques étaient orientées à la baisse par rapport au PIB, en tenant compte de la nécessité de recibler les aides sur des objectifs horizontaux d'intérêt commun, y compris des objectifs de cohésion».

- Une nouvelle impulsion a été donnée à ce processus lors des Conseils européens de Barcelone et de Bruxelles en 2002 et 2003 respectivement.

- Outre ce qui a été dit lors des sommets européens, des conclusions plus spécifiques sur les aides d'État ont également été adoptées. En décembre 2001, sous la présidence belge, le Conseil Industrie a adopté une série de conclusions dans lesquelles il invitait les États membres à poursuivre leurs efforts en vue de réduire le niveau des aides, à réorienter les aides vers des objectifs horizontaux, à développer le recours aux évaluations ex ante et ex post des régimes d'aides et à améliorer la transparence et la qualité des rapports adressés à la Commission.

- En novembre 2002, sous la présidence danoise, le Conseil «Concurrence» a adopté des conclusions concernant «une approche économique pour des aides d'État moins nombreuses et plus efficaces»[35]. Ces conclusions visaient principalement à développer une analyse économique plus large des effets des aides d'État en encourageant l'intensification du dialogue et de l'échange d'informations entre les États membres. Le Conseil a réaffirmé qu'il était nécessaire «d'évaluer soigneusement les aides d'État afin d'identifier et de réduire les types d'aides ayant les effets de distorsion les plus importants, en soulignant que la surveillance et le suivi des dépenses liées aux aides d'État sont des éléments essentiels des politiques des États membres et de la Communauté en matière d'aides publiques». À cet égard, il a invité les États membres à «examiner, avant d'octroyer des aides d'État, si elles sont ciblées sur des segments du marché clairement reconnus comme défaillants ou si elles sont orientées vers des objectifs horizontaux d'intérêt commun, y compris des objectifs de cohésion économique et sociale, et si une intervention sous la forme d'aides d'État est le moyen le plus approprié et le plus efficace pour s'attaquer à ces problèmes»; il les a également encouragés à continuer à «développer le recours aux évaluations «ex ante» et «ex post» des différentes aides d'État et des systèmes d'aide d'État afin de suivre leur impact sur la concurrence ainsi que l'efficacité des aides».

Réponse des États membres aux conclusions du Conseil

En réponse aux conclusions du Conseil, la Commission a organisé en juillet 2003 une première réunion avec des experts des États membres spécialistes des aides d'État, afin de faire le point sur les efforts déployés par la Commission et les États membres pour donner suite aux diverses conclusions du Conseil sur les aides d'État et d'examiner les travaux à entreprendre à l'avenir pour réduire, réorienter et mesurer l'efficacité de ces aides. Les résultats de cette réunion figurent dans la mise à jour de l'automne 2003 du tableau de bord des aides d'État.

Une seconde réunion s’est déroulée, en juillet 2004, avec des experts des États membres, à partir des contributions écrites reçues d'une vingtaine d'États membres sur les mesures prises récemment pour mettre en oeuvre les diverses conclusions du Conseil. La section suivante résume les principaux points abordés lors de la réunion et/ou dans les contributions des États membres.

Efforts spécifiques entrepris pour diminuer et réorienter les aides

Comme le mentionne la mise à jour du printemps 2004 du tableau de bord, les données de base les plus récentes montrent que la majorité des États membres semblent avoir donné une suite positive à l'invitation qui leur a été faite d'accorder des aides d'État moins nombreuses et mieux ciblées[36]. Bien que le niveau des aides diminue moins fortement qu'à la fin des années 90, le rythme de cette réduction reste conforme à l'engagement pris à Stockholm. De plus, dans plusieurs États membres (la Belgique, le Danemark, la Grèce, l'Italie, les Pays-Bas, l'Autriche et la Finlande), la quasi-totalité des aides accordées en 2002 étaient destinées à des objectifs horizontaux (y compris de cohésion). Il a été toutefois convenu que la prudence s'imposait lorsqu'il s'agit d'analyser des indicateurs globaux. Les régimes horizontaux ne sont ainsi pas tous nécessairement efficaces.

La grande majorité des États membres ont attribué les progrès réalisés dans la réduction et la réorientation des aides à des actions entreprises délibérément (voir les exemples supplémentaires à l'annexe III):

Un certain nombre d'États membres ont mis davantage l’accent sur l'amélioration de l'environnement général des entreprises, la simplification et la rationalisation de leurs régimes d'aides aux entreprises, ainsi que la substitution de mesures générales aux «aides d'État». Il s’agit notamment de la Belgique, du Danemark, de la Suède et du Royaume-Uni, qui ont indiqué avoir toujours adopté une orientation restrictive en ce qui concerne l'attribution d'aides d'État. Le Danemark et la Suède affirment que leur stratégie industrielle privilégie l'amélioration de l'environnement général et des conditions de croissance des entreprises plutôt que l'aide directe individuelle. La Belgique indique que sa stratégie qui consiste à trouver d’autres solutions possibles que celle des aides d'État s'inscrit dans le cadre d'une politique globale vis-à-vis des entreprises. Le Royaume-Uni, également, affirme que, partout où c'est possible, il «retire tout soutien nécessaire aux entreprises des circuits qui constituent des aides d'État». De même, la Suède a mis en place un principe de restriction explicite selon lequel les subventions aux entreprises ne devraient jamais être la solution retenue en premier pour atteindre les différents objectifs. Ce qui est au contraire préconisé est de procéder dans un premier temps à l’analyse des autres instruments et de tester régulièrement ces derniers.

La Suède affirme que si la solution des subventions est adoptée, celles-ci doivent dans la mesure du possible être mises en œuvre d’une manière qui soit neutre en termes de concurrence; les aides devraient, entre autres, être destinées à remédier aux insuffisances constatées dans le fonctionnement du marché (prêts à taux réduit en faveur des PME ou destinés à favoriser l'innovation, par exemple) ou à d'autres mesures susceptibles d'accélérer le développement dans des directions socialement souhaitables (amélioration de l'environnement et utilisation plus efficace de l'énergie dans l'économie, par exemple). Selon l’actuel gouvernement finlandais, «les aides ne devraient être accordées que lorsqu'elles sont particulièrement justifiées et devraient être temporaires et transparentes». Le Portugal établit également une distinction entre différentes catégories d'aides d'État et affirme, par exemple, que les aides au fonctionnement qui, par nature, sont susceptibles d'occasionner des distorsions de concurrence plus sensibles ont cessé depuis de nombreuses années de faire partie de la panoplie des nouvelles aides d'État au Portugal.

La France a choisi les restrictions budgétaires pour respecter l’engagement pris de diminuer ses aides d'État. À l'exception des aides à la recherche et au développement et aux PME, un bon nombre des crédits budgétaires ont été ainsi soit gelés soit revus à la baisse. L'Allemagne continue à diminuer les subventions par une «transparence accrue, une appréciation plus rigoureuse et l’amélioration de ses dispositifs de contrôle». À l'avenir, les aides financières ne seront octroyées que pour une période limitée fixée par la loi et seront, en principe, dégressives. Pour l'Irlande, les niveaux des aides à l'investissement et à la création d'emplois sont actuellement réduits conformément à la carte des aides à finalité régionale 2000-2006. La baisse de la part que représente ce type d’aides s’explique aussi par la réorientation croissante des aides, au profit, par exemple, du financement de projets de recherche et développement et de formation. Les Pays-Bas affirment que les restrictions budgétaires auxquelles ils sont confrontés les obligent quasi-automatiquement à respecter l’engagement pris de réduire les aides d'État.

Situation particulière dans les nouveaux États membres

Si les nouveaux États membres se sont également engagés à diminuer et à réorienter les aides d'État, il est admis que leur situation n'est pas directement comparable à celle des États membres existants. Étant donné que les Fonds structurels européens sont soumis au principe dit «d'additionnalité», certains de ces nouveaux États membres ont indiqué que le niveau global des aides d'État allait probablement augmenter, tout au moins à court terme.

La section 1.3 décrit assez précisément la situation en matière d'aides d'État dans ces États membres, notamment les tendances fondamentales et la mesure dans laquelle les aides ont été orientées vers des objectifs horizontaux avant l'adhésion.

Améliorations apportées à l’organisation des aides d'État au niveau national

Plusieurs États membres ont également fait état de démarches entreprises pour rationaliser et améliorer l'organisation des aides d'État au moyen de divers changements institutionnels, de mesures législatives, d'un meilleur ciblage des aides, d'une plus grande importance accordée à l'efficacité des aides, d'une sensibilisation accrue et d’un renforcement de la transparence. Si beaucoup de ces mesures visent en premier lieu à faciliter l'accès des entreprises aux pouvoirs publics et à tenter de garantir une utilisation plus optimale des fonds publics, elles peuvent également contribuer à diminuer et à réorienter les aides. (voir les exemples cités à l'annexe III).

Améliorer la transparence des aides d'État et entreprendre des actions de sensibilisation à ce sujet

Le Danemark et l'Espagne ont chacun signalé qu'ils menaient en ce moment des actions pour rendre les aides d'État plus transparentes. Un des instruments actuellement mis en œuvre par le Danemark, en coopération avec les autorités norvégiennes, est une base de données qui fournit des renseignements détaillés sur tous les régimes d'aides, y compris les budgets, les aides effectivement versées, les objectifs, etc. Cette base de données devrait faciliter la prise de décision des responsables de l'action gouvernementale lorsqu’ils doivent instaurer ou réexaminer des régimes d'aides. La Grèce, l'Italie et la Slovénie ont également signalé que des actions comparables étaient en cours dans leur pays.

Le Royaume-Uni a décrit l’approche volontariste qu’il a adoptée pour sensibiliser les acteurs aux aides d'État et développer les compétences locales en la matière; cette approche devrait contribuer, selon les autorités britanniques, à réorienter et réduire les aides d'État de diverses manières: le fait de sensibiliser les acteurs à la nécessité de respecter les règles en matière d'aides d'État devrait faciliter la diminution du nombre de cas dans lesquels des aides sont accordées sans notification. De même, cette façon de procéder, conjuguée notamment aux conseils prodigués par le ministère du commerce et de l'industrie (DTI), devrait déboucher sur des régimes qui seront conçus en plus grand nombre de manière à éviter les aides ou, dans les cas où des aides sont nécessaires, seront ciblés vers des mesures horizontales. (voir les informations supplémentaires figurant à l'annexe III).

Rendre les aides plus efficaces

Actions en cours dans les États membres

En raison des pressions qui s'exercent sur les finances publiques, l'orientation et l'efficacité de la politique menée au niveau national en matière d'aides d'État suscitent des questions dans la plupart des États membres. Par ailleurs, parallèlement à la simplification en cours poursuivie dans ce secteur par plusieurs États membres, il est apparu nécessaire de constituer une base de connaissances suffisamment solide, ce qui a entraîné une demande accrue de suivi et d’évaluation des aides existantes.

Suivi et évaluation

Si tous les États membres assurent sous une forme ou l'autre le suivi et l'évaluation de leurs régimes d'aides, il n'existe pas de critère commun permettant d'évaluer une mesure d'aide donnée. Il semble que, néanmoins, certains États membres aient adopté des approches à peu près semblables. Le suivi et l'évaluation des politiques nationales en matière d'aides d'État sont effectués sous des formes diverses par des acteurs différents au sein des administrations publiques. Comme l'indique la Suède, il incombe naturellement aux autorités responsables de la mesure d'aide de montrer quels sont les résultats obtenus. Parallèlement à cette approche décentralisée, le gouvernement suédois a également créé une autorité spéciale centralisée[37] pour évaluer, sous tous les angles, la politique de croissance du pays. Au niveau de ce qui a été entrepris pour évaluer les mesures existantes dans le cadre des politiques de croissance, citons, entre autres, la réduction de certaines aides d'État en faveur des sociétés.

Au Royaume-Uni, l'appréciation de l'ensemble des dépenses publiques (qu'elles constituent ou non des aides d'État) joue un rôle fondamental dans le processus d'élaboration des politiques. De même, les autorités néerlandaises appliquent depuis 2001 un système qui couvre l'ensemble du processus, de la préparation des mesures à l'obligation d’en rendre compte; ainsi, si une aide doit être accordée, un avis est rendu sur les ressources à utiliser et une déclaration de responsabilité est présentée une fois l'exercice terminé. L'exercice en question a lieu chaque année au parlement. Voir également l'annexe III pour d'autres exemples.

Étant donné que les règles relatives aux aides d'État sont en vigueur dans les nouveaux États membres depuis peu de temps, certains pays tels que Chypre et Malte ont indiqué que les effets d’un grand nombre de mesures n'étaient pas encore visibles et qu'il était par conséquent difficile d'évaluer ces aides d'État, que ce soit au niveau de leur efficacité ou de leur incidence sur la concurrence. La plupart des nouveaux États membres ont cependant commencé (ou ont l'intention de commencer prochainement) des exercices d'évaluation, dont certains sont présentés à l'annexe III.

Émergence d'une tendance à recourir à des aides d'État «remboursables»

Du fait notamment de l'importance accrue accordée à l'évaluation des mesures d'aide, il semble que plusieurs États membres aient tendance à accorder des financements sur une base remboursable au lieu de subventions non remboursables. Le Portugal et l'Irlande ont tous deux indiqué qu'une part croissante des financements était consentie aux entreprises nationales de cette manière. La refonte de la politique suédoise en matière d'aides à finalité régionale[38] prévoit explicitement de préconiser les prêts par rapport aux subventions. En Finlande, le programme du gouvernement actuel[39] défend assez clairement les prêts et les garanties. En Estonie, des recherches menées sur l'incidence de quatre mesures d'aide différentes en faveur de la création d'emplois ont montré que celle qui avait donné les meilleurs résultats était une garantie de prêt destinée aux PME. Sollicités pour donner des exemples de mesures d'aides particulièrement réussies, les Pays-Bas ont cité un régime existant de longue date qui, «pour un coût minimum, encourage efficacement les activités des entreprises» en accordant des garantie