Avis du Comité des régions sur:

- la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant une stratégie communautaire de lutte contre l'acidification»,

- la «Proposition de directive du Conseil concernant la teneur en soufre de certains combustibles liquides», et - la «Proposition de décision du Conseil sur la conclusion par la Communauté européenne du protocole à la convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontalière à longue distance, relatif à une nouvelle réduction des émissions de soufre»

(98/C 64/05)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication au Conseil et au Parlement concernant une stratégie communautaire de lutte contre l'acidification (COM(97) 88 final);

vu la proposition de directive du Conseil concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides et modifiant la directive 93/12/CEE ();

vu la proposition de décision du Conseil concernant la conclusion par la Communauté européenne du protocole à la convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, relatif à une nouvelle réduction des émissions de soufre ();

vu la décision de la Commission en date du 20 mai 1997 de consulter le Comité économique et social à ce sujet;

vu sa décision en date du 11 juin 1997, conformément aux dispositions de l'article 198 C, troisième alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis et de charger la commission 5 «Aménagement du territoire, environnement, énergie» de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 174/97 rév.) adopté par la commission 5, le 3 juillet 1997 (rapporteur: M. McKenna),

a adopté lors de sa 20e session plénière des 19 et 20 novembre 1997 (séance du 19 novembre), l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le dépôt d'émissions atmosphériques de substances acidifiantes et de produits de réaction provoque des changements dans la composition chimique, ou l'acidification du sol et des eaux de surface, qui ont d'importants effets biologiques sur les écosystèmes aquatiques et terrestres, créent des risques pour la santé de l'homme et accélèrent la détérioration des matériaux et des monuments commémoratifs. Les principaux polluants atmosphériques qui contribuent à l'acidification sont:

- le dioxyde de soufre (SO2);

- les oxydes d'azote (NOx);

- l'ammoniac (NH3).

Ces polluants peuvent être portés par les vents sur des milliers de kilomètres avant d'être déposés dans l'environnement sous forme d'acide sulfurique et d'acide nitrique. Par conséquent, pour lutter contre l'acidification dans un pays, il est nécessaire de réduire les émissions dans plusieurs autres États, au sein de l'UE et en dehors de son territoire.

1.2. Bien que des progrès aient été accomplis en ce qui concerne la réduction de ces polluants, l'on considère que ceux-ci ne sont pas assez rapides. La stratégie proposée révise dès lors la législation existante et prévue dans le but d'atteindre les objectifs finaux de non-dépassement des charges critiques et des niveaux de substances acidifiantes, inscrits dans le cinquième programme d'action pour l'environnement. La stratégie proposée fixe donc un objectif intermédiaire de réduction de 50 % de l'écart entre le niveau de protection des écosystèmes en 1990 et l'objectif final de 100 % de protection. Cette stratégie comprend les mesures suivantes:

- proposition de plafonds d'émission nationaux;

- ratification du protocole CPATLD de 1994 sur le soufre;

- proposition de révision de la directive relative à la teneur en soufre de certains combustibles liquides;

- actions relatives aux directives GIC et PRIP: lutte contre les émissions provenant de sources fixes;

- actions relatives aux émissions provenant des transports maritimes;

- actions relatives aux pays d'Europe centrale et orientale;

- actions relatives à la CPATLD;

- mesures envisageables en vue de réduire les émissions d'ammoniac;

- instruments économiques;

- autres actions envisageables en ce qui concerne les émissions provenant des transports;

- actions visant à promouvoir l'efficacité énergétique et la conservation de l'énergie.

1.3. Les mesures proposées conduiront à une réduction supplémentaire des émissions par rapport à celle prévue sur la base de la législation et des engagements actuels, qui devraient entraîner une réduction respectivement de 66, 48 et 15 % des émissions de SO2, de Nox et de NH3 entre 1990 et 2010 dans l'ensemble de la Communauté européenne.

1.4. La Commission considère que l'objectif environnemental intermédiaire de réduction de 50 % de l'écart représente un bon équilibre entre la protection des écosystèmes et la solution de coût global minimum pour l'ensemble de la Communauté. Elle estime que cet objectif devrait être atteint d'ici à 2010 et qu'un processus de révision sera lancé en 2004.

2. Le rôle du Comité des régions

2.1. Bien que l'acidification soit un phénomène transfrontalier, qui demande une action internationale et communautaire cohérente, il est approprié que le Comité des régions donne son avis sur toute proposition visant à lutter contre l'acidification, étant donné que cela demande également une action coordonnée aux niveaux national, régional et local. Les autorités locales et régionales participent déjà à la surveillance de l'environnement, en imposant des instruments économiques pour lutter contre la pollution et sont mandatées pour influencer les investissements afin de réduire les émissions. Les autorités locales et régionales sont souvent les autorités compétentes pour développer des plans locaux de réduction des émissions, imposer des normes locales pour les combustibles et accorder des avantages fiscaux pour les combustibles à faible teneur en soufre.

Le Comité des régions salue dès lors la mise en place d'une stratégie de lutte contre l'acidification, qui définira le contexte d'application des directives existantes et un cadre clair pour le développement des futurs instruments politiques et leur mise en oeuvre, et assurera la complémentarité des actions entreprises par les autorités nationales, régionales et locales.

2.2. Dans le cadre du développement d'une stratégie de lutte contre la pollution troposphérique par l'ozone dans le courant de 1998, afin de compléter la stratégie proposée, le Comité des régions souhaiterait être consulté avant sa finalisation, afin que l'on tienne compte de ses observations plutôt que de se contenter d'en prendre note. Cela est essentiel pour les raisons mentionnées ci-dessus et compte tenu des conséquences de cette stratégie sur le développement économique et social de régions spécifiques de la Communauté.

3. La stratégie

3.1. Le Comité des régions estime que l'objectif final de non-dépassement des charges critiques, souligné dans le cinquième programme d'action pour l'environnement et approuvé par une décision du Conseil européen en décembre 1995, doit être maintenu. Le développement d'une stratégie de lutte contre l'acidification définissant des objectifs réalistes et cohérents qui se concentreront sur les actions préventives et optimiseront leur impact est tout à fait souhaitable et approuvé par le CdR.

3.2. Toutefois, le CdR reconnaît également que des progrès ont été accomplis jusqu'à présent en matière de réduction des niveaux d'émission de polluants qui contribuent à l'acidification. Bien qu'ils ne correspondent pas aux objectifs fixés, ils doivent être considérés comme une réalisation importante devant servir de base aux actions futures.

3.3. Le Comité des régions reconnaît que l'introduction de cette stratégie a de multiples effets, surtout en termes de création de liens entre les directives existantes et proposées et les mesures présentées dans la stratégie. La stratégie proposée établissant des priorités claires, le CdR considère qu'il est essentiel de réviser les directives actuelles et de les adapter à la lumière de ces priorités, afin d'éviter un chevauchement de certaines dispositions et/ou des lacunes dans les directives relatives aux facteurs contribuant au problème de l'acidification.

3.4. Le Comité des régions considère que l'objectif de réduction de 50 % de l'écart dans le niveau de protection de l'écosystème est réaliste, mais imposera un déséquilibre important du rapport coûts-bénéfices dans certaines régions. Tout en soulignant que le premier objectif de la stratégie est d'améliorer la protection des écosystèmes contre l'acidification, il préconise néanmoins une approche flexible pour la mise en oeuvre de la stratégie, afin de permettre à certaines régions, pour lesquelles les objectifs en matière d'émission sont ambitieux, de s'adapter plus progressivement.

3.5. Le Comité des régions approuve l'engagement de revoir la stratégie et d'évaluer les progrès accomplis à la lumière du fait que les émissions provenant des pays d'Europe centrale et orientale et de la Russie diminueront probablement pendant la durée de vie de la stratégie proposée et que le développement de nouvelles technologies et de législations nationales plus strictes dans certains États membres facilitera la réalisation d'objectifs plus ambitieux, mais réalistes, dans certaines régions.

3.6. En ce qui concerne le développement de la stratégie, le Comité des régions remet toutefois en question la méthodologie utilisée et les hypothèses sous-jacentes. Le développement repose sur une analyse générale coûts-bénéfices et ne prend pas suffisamment en considération les implications de la mise en oeuvre de la stratégie pour les différentes régions. Le CdR estime que le rapport coût-efficacité n'est pas suffisant au regard du niveau de protection de l'environnement pouvant être obtenu. Si l'on veut que la stratégie demeure rentable, il est indispensable que les différentes mesures proposées prennent en compte les configurations régionales de sensibilité de l'écosystème, d'émissions et de dépôts acides mais également la capacité des régions à réaliser les objectifs fixés.

4. Mesures proposées

4.1. Observations générales

4.1.1. Le Comité des régions soutient le large éventail de mesures proposées par la Commission dans le cadre de cette stratégie et souligne leur complémentarité ainsi que leur renforcement mutuel dans la poursuite des objectifs fixés.

4.1.2. Le CdR approuve en particulier les mesures de lutte contre le niveau d'émission d'ammoniac, une matière qui n'est pas traitée en détail par la législation actuelle de l'UE. Cependant, le CdR partage l'opinion de la Commission selon laquelle les mesures relatives à des objectifs environnementaux dans le domaine de l'agriculture relèvent plutôt d'une politique agricole commune révisée, lorsque les mesures préventives seront davantage développées.

4.1.3. Le Comité des régions considère également qu'une telle stratégie devrait définir de nouvelles approches et des mesures «douces» plus proactives pour traiter le problème de l'acidification. La mise en lumière de nouvelles approches et des meilleures pratiques contribuerait à encourager les États membres, aux niveaux appropriés, à mettre en place une série de mesures économiques tels que, par exemple, le système de globalisation et les ratios, des campagnes d'information des consommateurs et des accords volontaires qui garantiraient une approche plus large de la manière dont les objectifs peuvent être atteints.

Toutefois, bien que les mesures proposées par la Commission soient directement liées aux normes de qualité des carburants et aux normes d'émissions pour les véhicules, et que soit brièvement mentionnée dans la stratégie une éventuelle nouvelle action dans le domaine des transports, le Comité des régions se déclare préoccupé de ce que la Commission ne dise rien des moyens de lutte contre l'augmentation de la circulation.

4.2. Plafonds d'émissions nationaux

4.2.1. Le Comité des régions soutient l'utilisation de plafonds d'émissions nationaux comme base de la politique de lutte contre l'acidification. Cela permettra une certaine flexibilité pour déterminer comment les objectifs doivent être réalisés de la manière la plus rentable possible. Toutefois, le problème sous-jacent des plafonds proposés est qu'ils sont basés sur des objectifs ambitieux à moyen terme qui constitueront une charge supplémentaire pour les régions s'efforçant déjà de réduire le niveau d'émissions conformément aux directives communautaires existantes.

En outre, le calcul des émissions nationales sera particulièrement délicat compte tenu du pourcentage élevé d'émissions de SO2 et de NOx en provenance d'un pays qui retombent en fait sur le territoire d'autres pays. Dès lors, il sera très important de se doter de moyens efficaces permettant d'assurer la mise en conformité à l'échelle communautaire.

4.2.2. Le CdR souscrit à la procédure consistant à fixer ces plafonds nationaux après l'élaboration de la stratégie relative à l'ozone et l'affinement de l'analyse scientifique utilisée, de manière à ne pas saper les mesures actuellement mises en oeuvre dans les États membres en vue de réduire la contribution de polluants à l'acidification.

4.2.3. Le recours à des plafonds d'émission nationaux permet également aux autorités compétentes (nationales, régionales ou locales) de concevoir des instruments économiques dépassant les exigences environnementales communes minimum. Le Comité des régions rappelle que le Traité impose l'application du principe du pollueur-payeur et du principe de précaution, ainsi que la nécessité d'intégrer les exigences environnementales dans la politique fiscale. De tels instruments apporteraient une valeur ajoutée du fait qu'ils présenteraient l'avantage de satisfaire aux plafonds nationaux et entraîneraient d'autres réductions des émissions par des changements structurels dans des secteurs tels que la consommation d'énergie et l'agriculture.

4.3. Ratification du protocole CPATLD de 1994 sur le soufre

4.3.1. Le Comité des régions soutient la proposition de la Commission visant à faire ratifier par la Communauté le protocole de 1994 sur le soufre annexé à la convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (CPATLD). Cela soulignerait son engagement à réduire les émissions.

Dans le même temps, toutefois, il y a lieu de prendre en considération les implications des actions visant à réduire les émissions pour les régions charbonnières des États membres.

4.3.2. Le Comité des régions souhaite également insister pour que tous les États membres signent le protocole de 1994 sur le soufre et le ratifient afin qu'il puisse entrer en vigueur. La ratification de ce protocole démontrerait la volonté politique des États membres en la matière à d'autres pays non membres de l'UE, qui contribuent actuellement aux dépôts de substances acides au sein de l'UE.

Toutefois, l'on ne voit pas clairement comment des pays tiers pourraient être encouragés plus avant à ratifier le protocole. Il faut garder à l'esprit le fait que certains États d'Europe centrale et orientale peuvent demeurer confrontés au problème de l'usage industriel et domestique du lignite. C'est pourquoi il est indispensable d'arrêter un processus et un calendrier réalistes pour la réalisation de la réduction souhaitée des émissions de SO2.

4.3.3. Le CdR soutient l'approche logique adoptée par la Commission dans le développement de cette stratégie de lutte contre l'acidification en accord avec les travaux de recherche et la méthodologie de la CPATLD/CEE-ONU. Cela garantira un soutien des actions entreprises au niveau international et permettra d'éviter le risque que les actions communautaires n'aient qu'un impact minimum.

À cet égard, il approuve la constitution d'un groupe directeur composé de représentants de la Commission et de la CPATLD/CEE-ONU afin de faciliter la coordination, et encourage la poursuite des consultations en la matière.

4.4. Révision de la directive concernant la réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides

4.4.1. Le Comité des régions estime approprié que les mesures visant à réduire les émissions de SO2 résultant de la combustion de fioul lourd et de gazole fassent partie intégrante de la stratégie de lutte contre l'acidification.

4.4.2. Le CdR reconnaît la dépendance de certains États membres à l'égard du fioul lourd ainsi que les variations importantes de la teneur moyenne en soufre des combustibles utilisés actuellement dans les États membres. C'est pour cette raison qu'il approuve l'approche flexible que propose la Commission en fixant une valeur limite générale de 1 % en poids et en autorisant des limites plus élevées pouvant aller jusqu'à 2,5 % en poids dans les régions où les objectifs environnementaux ne sont pas compromis.

4.4.3. De même, pour la consommation du gazole, le Comité des régions approuve la proposition de la Commission de ne pas imposer une teneur en soufre de 0,1 % maximum dans toute la Communauté mais de maintenir la valeur actuelle de 0,2 % comme norme minimale. Le CdR souhaite souligner que cela n'empêche pas les États membres d'imposer des mesures plus strictes que celles définies dans la stratégie. Il encourage dès lors les États membres à agir de la sorte, étant donné que ces mesures sont motivées par des raisons environnementales.

C'est en raison du besoin de flexibilité que le CdR salue l'introduction de ces actions sous la forme d'une directive plutôt que d'un règlement qui imposerait une norme communautaire stricte.

4.4.4. Le CdR approuve la proposition visant à imposer, dans le cadre de la révision de la Convention de l'Organisation maritime internationale sur la pollution maritime (MARPOL), que les navires naviguant dans les zones sensibles pour les émissions de SO2, telles que la mer Baltique et une partie de la mer du Nord et de la Manche, ne soient autorisés à brûler que des fiouls de soute dont la teneur en soufre ne dépasse pas 1,5 %. Toutefois, en l'absence de dispositions unilatérales, cela peut se révéler difficile à mettre en oeuvre. Il est essentiel que les États membres adoptent une approche claire et cohérente à l'égard de la révision de la convention MARPOL qui aura lieu vers la fin de 1997.

5. Conclusion

5.1. La stratégie de lutte contre l'acidification proposée par la Commission a été conçue pour que soient accomplis des progrès notables en matière de réalisation de l'objectif défini par le cinquième programme d'action pour l'environnement, à savoir le non-dépassement des charges critiques pour l'acidification. Le développement d'une telle stratégie est souhaitable car celle-ci fournira aux États membres des objectifs concrets afin de réduire les émissions. Toutefois, le Comité des régions exprime sa préoccupation quant aux objectifs définis pour la réduction des polluants, qui sont ambitieux en comparaison des actions actuelles et imposeront un niveau de coût important pour ce qui est essentiellement un faible rendement en termes d'amélioration des normes environnementales.

Il convient également de s'efforcer, outre d'atteindre un niveau uniforme de protection élevé pour l'environnement, de garantir globalement l'élimination des distorsions de concurrence grâce à diverses mesures environnementales imposées.

5.2. Malgré cela, le CdR considère que le degré de flexibilité inhérent à de nombreuses mesures est également important pour assister les régions qui éprouveront des difficultés à réaliser les objectifs fixés. Cependant, dans le cadre d'une révision de la mise en oeuvre de la stratégie, il devrait être envisagé de réduire graduellement la flexibilité dont sont assorties nombre de ces mesures.

Bruxelles, le 19 novembre 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO C 190 du 21.6.1997, p. 9.

() JO C 190 du 21.6.1997, p. 13.