DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Résumé de l'analyse d'impact accompagnant la communication Stratégie de l'UE relative à l'adaptation au changement climatique /* SWD/2013/0131 final */





DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Résumé de l'analyse d'impact accompagnant la communication Stratégie de l'UE relative à l'adaptation au changement climatique 1. procédure et consultation des parties intéressées La stratégie de l’UE relative à l’adaptation figure dans le programme de travail 2013 de la Commission[1]. Elle s’appuie sur le livre blanc intitulé «Adaptation au changement climatique: vers un cadre d’action européen»[2]. L’analyse d’impact a été établie par la direction générale de l’Action pour le climat, qui a bénéficié des recommandations du comité d'analyses d'impact. La préparation du rapport a notamment nécessité la consultation du groupe de pilotage sur les impacts du changement climatique et l’adaptation, composé de représentants des États membres et des parties prenantes, une consultation publique en ligne et divers ateliers organisés avec les États membres et les parties prenantes. Dans l’ensemble, les parties prenantes se sont montrées favorables à l’adoption de nouvelles mesures à l’instigation de l’UE dans le domaine de l’adaptation, tout en reconnaissant la nécessité de traiter au niveau local la plupart des effets du changement climatique. Toutes estiment prioritaire d’intégrer l’adaptation dans les initiatives clés de l’Union européenne, et de proposer, à l’échelon de l’UE, le cadre, les outils d’information et le financement propres à permettre une véritable intégration des questions d’adaptation à tous les niveaux de pouvoir. Certains États membres seraient hostiles à l’idée d’un instrument législatif de l’UE pour promouvoir l’adoption de stratégies nationales d’adaptation. 2. Exposé du problème, contexte et subsidiarité 2.1. Exposé du problème Même si toutes les émissions de gaz à effet de serre cessaient aujourd’hui, nous continuerions à assister à d’importants changements du climat. Nous n’avons donc pas d’autre choix que de faire face aux effets inéluctables du changement climatique et de prendre en charge leur coût économique, environnemental et social. En agissant tôt, nous réduirons la facture qu’il faudra régler plus tard pour réparer les dégâts. La gestion des risques liés au changement climatique implique de conjuguer les efforts de mitigation et l’adaptation, puisque ce sont les résultats des efforts de mitigation mis en œuvre aujourd’hui qui détermineront le degré d’adaptation qui sera nécessaire demain. Dans le même temps, c’est par la mitigation qu’il faut empêcher que les effets dommageables ne prennent des proportions telles qu'il sera impossible d’y faire face par l’adaptation. L’adaptation au changement climatique est une question horizontale qui concerne, à des degrés divers, la totalité des secteurs économiques, des écosystèmes et des citoyens. Étant donné la diversité de l’Europe, les incidences du climat et la vulnérabilité au climat diffèrent suivant les régions et sont également très spécifiques des conditions locales. 2.2. Contexte Le livre blanc sur l’adaptation de 2009 prévoyait 33 actions. La plupart d’entre elles ont été mises en œuvre. De nouveaux efforts sont nécessaires pour combler les lacunes dans les connaissances et pour mieux intégrer l’adaptation dans les grandes politiques de l’UE. En janvier 2013, quinze États membres de l’UE avaient adopté une politique en matière d’adaptation (stratégie et/ou plan). Ces stratégies et plans d’action sont certes un bon point de départ pour l’action en matière d’adaptation, mais ils ne se concrétisent souvent pas, ou alors seulement en partie. Dans la proposition de cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2014-2020 présentée par la Commission en 2011, l’intégration apparaît comme l’approche privilégiée par le CFP pour faciliter la nécessaire transition vers une économie à faible intensité de carbone et résiliente au changement climatique[3]. 2.3. Quels sont les problèmes spécifiques et la valeur ajoutée de l’action de l’UE ? Il est possible d’intensifier l’action de l’UE en matière d’adaptation: L’UE peut contribuer à la prise de décisions en matière d’adaptation à tous les niveaux en apportant une valeur ajoutée et des économies d’échelle pour ce qui est de l’amélioration et du partage des connaissances. L’UE peut soutenir l’action menée au niveau national et/ou régional en matière d’adaptation afin de couvrir la totalité du territoire de l’UE. Enfin, il incombe à l’UE d’intégrer l’adaptation dans ses propres politiques et programmes financiers. 3. Objectifs – L’objectif général de la stratégie d’adaptation de l’UE est de contribuer concrètement à rendre l’Europe plus résiliente au changement climatique. Une attention particulière est portée aux questions transfrontières et aux secteurs qui sont étroitement intégrés au niveau de l'UE du fait des politiques communes. La Commission vise les objectifs spécifiques suivants: Favoriser une prise de décision éclairée: La stratégie d’adaptation de l’UE devrait permettre de mieux appréhender l’adaptation, d’améliorer et d’approfondir la base de connaissances et de favoriser la diffusion d’informations liées à l’adaptation. Objectif opérationnel 1a: en 2020, les principales lacunes dans les connaissances recensées en 2013 auront été comblées. Objectif opérationnel 1b: en 2020, des outils de communication faciliteront l’accès des décideurs, y compris les États membres, les autorités locales et les entreprises, aux informations disponibles sur l'adaptation au changement climatique. Accroître la résilience du territoire de l'Union européenne: La stratégie d’adaptation de l’UE devrait encourager la prise de mesures dans le domaine de l'adaptation à l’échelon infra-européen, et faciliter l'échange et la coordination. Elle devrait ainsi tenir compte des effets climatiques et des mesures d’adaptation transfrontières. Objectif opérationnel 2a: en 2017, tous les États membres auront adopté une ou plusieurs stratégies d'adaptation, le cas échéant complétées par des stratégies d’adaptation régionales ou locales. Objectif opérationnel 2b: en 2020, les villes de plus de 150 000 habitants auront adopté une stratégie d'adaptation. Accroître la résilience des principaux secteurs vulnérables: La stratégie d’adaptation de l’UE devrait comprendre des initiatives visant à intégrer d’une manière cohérente et exhaustive les questions d’adaptation au changement climatique dans les secteurs qui sont imbriqués au niveau de l’UE du fait des politiques communes. Objectif opérationnel 3a: en 2020, les questions d’intégration auront été intégrées d’une manière cohérente et exhaustive dans les principales politiques de l’UE. Objectif opérationnel 3b: en 2020, les nouveaux grands investissements d’infrastructure seront «à l’épreuve du climat». 4. Options stratégiques Les options couvrent un large éventail d'instruments d’intervention possibles, depuis les «mesures douces» jusqu’aux mesures législatives, en passant par l’intervention directe. Tableau 1: liste des options envisagées pour le présent rapport d’analyse d’impact Problème || Facteurs || Objectif spécifique || Objectif opérationnel || Options Fourniture d’informations et établissement de lignes directrices || Intervention directe || Approche réglementaire Manque de connaissances et difficulté d’accès à l’information || Activités de recherche non coordonnées || Favoriser une prise de décision ÉCLAIRÉE || En 2020, les principales LACUNES DANS LES CONNAISSANCES recensées en 2013 auront été comblées. || 1A: Élaboration d’une évaluation commune de la vulnérabilité au climat dans l’UE || 1B: Élaboration d’une stratégie concernant le déficit de connaissances || Palette incomplète d’outils de diffusion des connaissances || En 2020, des OUTILS DE COMMUNICATION faciliteront l’accès des décideurs aux informations disponibles sur l’adaptation au changement climatique || 1C: Amélioration de Climate-ADAPT par rapport à la situation actuelle; || 1D: Favoriser l’échange entre les milieux scientifiques et la sphère politique dans le domaine de l’adaptation || 1E: Proposer la mise en place obligatoire de plateformes nationales d’information sur l'adaptation Insuffisance de l’action en matière d’adaptation à l’échelon infra-européen || Obstacles financiers, politiques et liés au manque de connaissances. Absence de prise en considération des impacts transfrontières || Accroître la résilience du TERRITOIRE DE L'UNION EUROPÉEENNE || En 2017, tous les ÉTATS MEMBRES auront adopté une stratégie d'adaptation || 2A: Lignes directrices pour l’élaboration de stratégies nationales d’adaptation || 2B: Utilisation des crédits Life + pour soutenir la préparation des stratégies d’adaptation et pour des projets phares en matière d’adaptation || 2C: Proposition de la Commission relative à l’adoption de stratégies nationales d’adaptation. Trois sous-options: i) approche non législative ii) recours ultérieur à la législation iii) mesures législatives immédiates En 2020, les principales VILLES et RÉGIONS auront adopté une stratégie d'adaptation || 2D: Promouvoir la campagne «Making Cities Resilient» de la SIPC/ONU auprès des villes de l’UE || 2E: Inclusion de l'adaptation dans le Pacte des maires || Prise en compte insuffisante de l’adaptation dans des secteurs clés || Intégration incomplète et non cohérente Des problèmes financiers et dus au manque d’information font obstacle aux décisions d’investissement et aux décisions commerciales «à l’épreuve du climat» || Accroître la résilience des principaux SECTEURS VULNÉRABLES || D’ici 2020, INTÉGRATION complète et cohérente des questions d’adaptation dans les politiques de l’UE || 3A: Lignes directrices sur l’intégration des questions de résilience au climat dans la politique de cohésion et la politique agricole commune || 3B: Énumération des priorités d’intégration dans les politiques de l’UE et coopération avec les principales parties prenantes || 3C: Fixation d’un nouveau calendrier pour la révision des principaux textes législatifs de l’UE dans le cadre de la démarche d’intégration en 2020, les grands investissements d’INFRASTRUCTURE seront «à l’épreuve du climat» || 3D: Lignes directrices sur le «climate proofing» des investissements vulnérables, à l’intention des promoteurs de projets || 3E: Encourager l'inclusion des questions d’adaptation au changement climatique dans les normes pertinentes en matière d’infrastructure || 3F: Proposition concernant les obligations requises pour la résilience au climat des projets d’infrastructure 5. Analyse des impacts et comparaison des options 5.1. Les options retenues dans le paquet de mesures préconisé sont présentées en italique. 5.2. Options visant à favoriser une prise de décision éclairée Option 1A – une simple évaluation commune de la vulnérabilité au climat ne permettrait pas de bénéficier de la grande variété des approches et des méthodes actuellement disponibles et ne serait pas adaptée à certaines circonstances. Option1B – l’adoption d'une stratégie pour combler les lacunes dans les connaissances implique de coopérer avec les parties prenantes afin de recenser les priorités de recherche pour les sept années à venir. Il en résultera une amélioration des connaissances, particulièrement en ce qui concerne les besoins d’intervention exprimés aux niveaux national et sectoriel. Cette approche permet une rationalisation des ressources financières existantes. Option 1C – le renforcement des interactions entre Climate-ADAPT et d’autres bases de données garantit la diffusion d’informations spécifiquement axées sur la gestion améliorée des données et sur l’intégration des données et des services, ce qui contribue à l’amélioration de la prise de décision. Des gains d’efficacité sont à prévoir pour les utilisateurs finals, qui pourront bénéficier d’un «guichet unique» dès lors que la plateforme Climate-ADAPT deviendra le pôle d’information sur l’adaptation en Europe. Option 1D – favoriser les échanges entre la communauté scientifique et les décideurs contribue à la diffusion des connaissances. Cela permet un échange direct entre les États membres, la Commission et les parties prenantes, qui peut contribuer au renforcement des capacités et à une meilleure compréhension de l'adaptation. Option 1E – la mise en place obligatoire de portails nationaux sur l’adaptation n’aurait que peu d’incidence par rapport à la situation actuelle. 5.3. Options destinées à encourager l’adaptation au niveau infra-européen L’option 2A - lignes directrices de l’UE pour des mesures d’adaptation - qui débouchera sur divers outils et sources d’information sur toutes les questions à aborder pour préparer les stratégies d’adaptation devrait permettre à chaque État membre de s’épargner certains coûts. Les mesures préventives renforceront la capacité de réaction et réduiront les coûts liés aux dommages potentiels. Les lignes directrices proprement dites ne permettront cependant pas de résoudre tous les problèmes qui font obstacle à une adaptation efficace, notamment les contraintes financières auxquelles les États membres ou les autorités régionales font face lors de l'élaboration des stratégies d'adaptation. L’option 2B – utilisation des crédits Life+ – qui facilitera le transfert d’expérience entre États membres et soutiendra les stratégies d'adaptation, contribuera directement au renforcement de l’action en faveur de l’adaptation. De surcroît, cette option garantit également une prise de décision mieux informée car elle recense et soutient les projets intersectoriels et les projets phares transfrontières. L’efficacité, l’efficience et la cohérence des trois approches regroupées sous l’option 2C – Proposition de la Commission relative à l’adoption de stratégies d'adaptation – à savoir l'approche non législative, le recours ultérieur à la législation et les mesures législatives immédiates, doivent être examinées concurremment avec la mise en œuvre de l’option 2A – lignes directrices – et de l’option 2B susmentionnée. L’approche non législative est la continuation de l’approche présentée dans le livre blanc de 2009. Le gain d’efficacité escompté est faible. Le recours ultérieur à la législation offrira aux États membres la possibilité d'utiliser les lignes directrices et les crédits LIFE+ pour la mise en forme de leur stratégie d’adaptation, tout en donnant une impulsion politique à l’action en faveur de l’adaptation, ce qui permettra notamment d’accélérer le processus dans les États membres qui prennent actuellement des mesures d’adaptation. Le risque est que l'incitation politique ne soit pas suffisante pour convaincre les États membres restés jusque-là sans agir à prendre immédiatement des mesures d’adaptation. L’association d’une proposition législative immédiate et de l'adoption des lignes directrices, couplée aux possibilités de financement offertes par Life+, augmenterait la probabilité que tous les États membres aient élaboré une stratégie d’adaptation d’ici 2017. Certains États membres se sont toutefois déclarés opposés à l’utilisation d’un instrument juridique, arguant que les approches législatives sont prématurées étant donné que nombre d’entre eux élaborent déjà actuellement des programmes de travail et mettent en place des mesures nationales. L’option 2D – promotion de la campagne SIPC/ONU pour des villes résilientes – est jugée d’une efficacité moindre que l’option 2 E - inclusion de l’adaptation dans le Pacte des maires - pour favoriser les activités d’adaptation dans toutes les villes de l’UE. Cette dernière option renforcera la résilience au niveau local, tout en explorant les possibilités de synergie avec les objectifs de mitigation. L’efficacité de l’initiative du Pacte des maires en ce qui concerne les engagements de mitigation des émissions de gaz à effet de serre n’est plus à démontrer. 5.4. Options destinées à encourager l’adaptation dans des secteurs clés L’option 3A – lignes directrices sur l’intégration des questions de résilience au climat dans la politique de cohésion et la politique agricole – facilitera l’intégration des questions d’adaptation au changement climatique dans les programmes et projets opérationnels de développement rural, conformément aux propositions de la Commission concernant le prochain CFP. Elle contribuera au renforcement de la résilience de secteurs vulnérables clés tels que l’agriculture, la foresterie, l’énergie, les transports et le bâtiment. Pour être totalement efficace, cette approche doit être complétée d’autres mesures prises par les autorités de gestion, au niveau régional ou local, et par la Commission, afin de renforcer les capacités. L'option 3B – énumération des priorités d’intégration et coopération avec les parties prenantes – permet de recenser les domaines et les secteurs dans lesquels l’intégration doit être renforcée, tels que la santé, l’énergie, les transports, les assurances, les infrastructures, la pêche, le commerce, le tourisme, l’éducation et le domaine social. Une coopération accrue avec les secteurs de la finance et des assurances renforcera la sensibilisation à l’adaptation et facilitera la communication d’informations sur l’adaptation. L’option 3 C – fixation d’un nouveau calendrier pour la révision des principaux textes législatifs de l’UE - pourrait se révéler difficile à mettre en œuvre étant donné sa nature politique. De surcroît, comme on a pu le constater avec l’évolution de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau, l’action volontaire peut rendre inutile la révision ultérieure de la législation. – L'option 3D - lignes directrices à l’intention des promoteurs de projets - et l’option 3E – inclusion des questions d’adaptation dans les normes de conception sont des premiers pas importants pour l'amélioration de la résilience des grands investissements d'infrastructure. L’intégration du changement climatique dans les normes du CEN-CENELEC n’aura un véritable effet que si les normes sont définitivement modifiées pour rendre compte des incidences potentielles du changement climatique. Cela nécessitera du temps et davantage d’interactions avec les parties prenantes dans les secteurs concernés. L’incertitude associée à la modélisation du climat et le manque potentiel de données/d’informations sur les incidences climatiques pour certains sites de projets rendent l’option 3E – approche obligatoire - difficile à appliquer dans la pratique. 6. Discussion L’adaptation doit s’appuyer sur les résultats des programmes de R&D, et cela dès à présent, afin de faire face aux conséquences actuelles du changement climatique, mais aussi pour planifier et prendre des décisions à court et moyen termes. Une coordination renforcée des mesures d’amélioration et de diffusion des connaissances (options 1B et 1D) permettra une utilisation beaucoup plus rationnelle des fonds de l’UE mis à disposition pour la recherche sur l’adaptation au changement climatique, ce qui permettra de combler plus rapidement les lacunes dans les connaissances et facilitera la prise de décision. La mise en œuvre de l’option 1C fera de Climate-ADAPT la principale source d'informations sur l’adaptation en Europe. Les décisions en matière d’adaptation seront plus avisées, ce qui influera favorablement sur la résilience de l’économie, de la société et de l’environnement. La mise en place d’outils d’aide à l’élaboration de stratégies d’adaptation dans tous les États membres exigera que les instruments de base requis pour renforcer la résilience de l’Europe soient disponibles, qu’une évaluation minimale des risques et des vulnérabilités soit entreprise et que des mesures d’adaptation soient prévues pour l’ensemble du territoire de l’UE. Des questions d’acceptabilité s’opposeraient au choix d’une proposition législative au stade actuel. Néanmoins, la combinaison de lignes directrices (option 2A) et des possibilités de financement par Life+ (option 2B) peut offrir le soutien nécessaire aux États membres désireux d'agir dans le domaine de l'adaptation au changement climatique, en particulier ceux qui ont déjà commencé à élaborer leur dispositif d'adaptation. La phase d’examen de la stratégie d’adaptation aidera à déterminer s’il convient de recourir à un instrument législatif pour faciliter le respect des objectifs généraux de la stratégie d'adaptation de l'UE. L’UE soutiendra également l'action locale et régionale, et facilitera le transfert d’expérience et l’adoption de solutions innovantes dans le cadre de projets de démonstration transfrontières et intersectoriels, en particulier dans les domaines et les secteurs les plus vulnérables. Les villes ont également un rôle clé à jouer dans l’adaptation au changement climatique, et l’UE veillera à promouvoir et à faciliter l’adaptation à l’échelon local (option 2D). D’ici à 2020, toutes les politiques de l’UE qui auront été révisées incluront des considérations relatives à l’adaptation au changement climatique, et la Commission engagera les principales parties prenantes à veiller à ce que, même sans révision, l’adaptation soit intégrée (option 3B) dans les politiques. De surcroît, l'UE financera des investissements «à l’épreuve du climat», en particulier dans les secteurs de l’agriculture, de l’énergie, du transport et des infrastructures (options 3D et 3E), contribuant ainsi à une économie durable et résiliente (option 3A). La multiplication des interactions avec les secteurs des assurances et de la finance rendra le fonctionnement du marché plus efficace, ce qui augmentera la capacité d’adaptation des entreprises de l’Union européenne. 7. Suivi et évaluation La stratégie d’adaptation de l’UE devrait être réexaminée d’ici à 2018, afin de décider de l’opportunité de nouvelles mesures pour atteindre les objectifs de la stratégie. [1] COM(2012) 629 final, volume 2. [2] COM(2009)147 final. [3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm