Avis du Comité économique et social sur le "Livre vert: La responsabilité civile du fait des produits défectueux"

(2000/C 117/01)

Le 30 juillet 1999, la Commission, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur le "Livre vert: La responsabilité civile du fait des produits défectueux".

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 15 février 2000 (rapporteur: M. Vever).

Lors de sa 370e session plénière des 1er et 2 mars 2000 (séance du 1er mars), le Comité a adopté le présent avis par 97 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le Livre vert sur la responsabilité civile du fait des produits défectueux, que la Commission européenne a présenté en juillet 1999, est la première véritable occasion d'évaluer la situation d'application de la directive 85/374/CEE(1) dans l'Union européenne. Les retards intervenus dans les transcriptions nationales de cette directive ne l'avaient pas permis lors du précédent rapport de la Commission en mai 1995.

1.2. Une audition concernant ce Livre vert a été organisée le 22 novembre 1999 à Bruxelles par le Comité économique et social pour recueillir les témoignages et les points de vue d'organisations socioprofessionnelles, d'entreprises et d'associations de consommateurs. Le présent avis du Comité s'est largement appuyé sur les débats de cette audition pour formuler ses observations.

1.3. Les trois grandes questions qui se posent actuellement concernent essentiellement:

- l'évaluation de l'application de la directive de 1985;

- les options d'une éventuelle révision;

- les moyens d'améliorer l'observation et la prévention.

2. Observations sur l'application de la directive de 1985

2.1. Cette directive a cherché à établir un modèle européen, applicable dans tous les États membres, basé sur un équilibre entre citoyens et producteurs, et qu'il apparaît nécessaire de préserver, comme le souligne la Commission elle-même. Ce dispositif européen s'appuie sur six principes:

- une responsabilité objective, sans qu'il soit besoin de prouver une faute particulière;

- une responsabilité liée à une cause, nécessitant de démontrer le défaut et le dommage;

- une responsabilité légale, excluant la possibilité d'y déroger par une volonté des parties;

- une responsabilité relative, donnant au producteur la possibilité de s'exonérer dans un certain nombre de cas limitativement énumérés;

- une responsabilité impliquant au premier chef le producteur, et à défaut le distributeur ou l'importateur;

- une responsabilité limitée dans le temps, avec un délai fixé à dix ans à compter de la mise en circulation du produit.

2.2. La directive de 1985 s'est progressivement appliquée non seulement aux 15 États membres mais aussi à d'autres pays européens non membres de l'UE (les pays candidats à l'adhésion, la Suisse et la Norvège). Au-delà de l'Europe, les dispositions de cette directive, en raison de l'équilibre qu'elle garantit aux différentes parties concernées, ont également inspiré les régimes de responsabilité civile mis en oeuvre par d'autres pays tiers, tel le Japon qui a ainsi préféré ce type d'approche au régime mis en place aux États-Unis.

2.3. Par contre, l'application de la directive de 1985 a été tardive au sein même de l'UE, en raison de certains retards de transpositions nationales. On ne dispose donc actuellement que d'une période d'observation encore très limitée. Il apparaît en outre que la directive n'est pas toujours bien connue par nombre de magistrats, d'avocats et de parties concernées: des progrès doivent encore être faits pour y remédier.

2.4. Si la directive a contribué à harmoniser vers le haut les régimes nationaux de responsabilité civile, les litiges et les jugements des tribunaux se sont d'abord basés sur ces dispositions nationales, qui peuvent parfois excéder sensiblement celles de la directive. En effet, la directive n'exclut pas les dispositions nationales plus exigeantes, et la victime d'un dommage peut ici invoquer un droit national de responsabilité contractuelle ou extra-contractuelle ou un régime spécial de responsabilité. Dans la plupart des États membres, les victimes peuvent même obtenir réparation des dommages corporels au travers des systèmes de sécurité sociale.

2.5. L'équilibre global coût/bénéfice établi par la directive a cherché à concilier la protection des consommateurs, les incidences sur la compétitivité des entreprises, l'incitatif à l'innovation et à la responsabilité. L'amélioration de la qualité des produits et le souci de prévention font que le problème des dommages et des responsabilités a pu être encadré dans des limites assez circonscrites. On soulignera en particulier que la mise en cause d'un produit amène aujourd'hui de plus en plus fréquemment l'entreprise concernée à retirer du marché le produit ou la série suspectée de déficience, ou à engager des opérations de rappel pour vérification et rectification lorsqu'un élément particulier d'un produit complexe est en cause, par exemple dans le cas de véhicules automobiles. Des campagnes de sensibilisation et de prévention ont également été engagées avec des effets positifs par l'Union européenne, par exemple à travers le programme Ehlass concernant les accidents à domicile. Il apparaît aussi que la plupart des cas de litiges ont pu être réglés à l'amiable, notamment par des indemnisations transactionnelles.

2.6. Même si l'impact de la directive sur le marché intérieur européen est difficile à évaluer avec précision, il apparaît a priori positif, dans la mesure où il a permis une sécurité plus grande en harmonisant un socle commun de principes et de méthodes d'évaluation des responsabilités. Par ailleurs, les écarts de situation qui existent en raison de dispositions nationales spécifiques, basées sur d'autres systèmes de responsabilité, qu'il s'agisse d'un fondement contractuel ou délictuel, ne semblent pas, en l'état actuel, avoir eu des effets négatifs sur les échanges.

3. Observations concernant une éventuelle révision

3.1. La question d'une révision éventuelle de la directive de 1985 pose plusieurs problèmes préalables qu'il convient de bien souligner:

3.1.1. comme indiqué précédemment, on manque encore d'informations pour une vue d'ensemble claire de la mise en oeuvre de la directive, des problèmes posés sur la base de cas vraiment significatifs et des lacunes éventuelles dans le régime commun mis en place, en raison des délais récents de sa transcription dans tous les États membres et de la coexistence, au-delà des règles communes, de dispositions nationales diversifiées;

3.1.2. ce manque de visibilité ne facilite pas une analyse argumentée pour évaluer et concilier, dans tous les domaines où la question d'une révision peut se poser, les points de vue des différentes parties concernées;

3.1.3. cette situation nécessite d'aborder la question d'une éventuelle révision avec toute la prudence requise, car il faut éviter de compromettre les équilibres que la directive a cherché à assurer, et se donner un recul suffisant, tenant aussi compte des évolutions qui se poursuivent sur le terrain.

3.2. Parmi les préalables nécessaires à une telle réflexion, le Comité souligne la nécessité de:

- s'appuyer sur une observation plus approfondie de la situation actuelle et des évolutions en cours;

- préserver un équilibre global des intérêts des parties intéressées, qui participe de façon déterminante à l'intérêt général;

- veiller au bon fonctionnement du marché unique et aux exigences de l'élargissement;

- circonscrire les rôles respectifs du législateur et des acteurs économiques, notamment en ce qui concerne la prévention (approches volontaires et contractuelles).

Les observations particulières qui suivent doivent donc être appréciées en fonction de ces différents préalables.

3.3. Concernant l'exclusivité de la directive, le Comité juge préférable, dans la phase actuelle d'observation, de préserver une coexistence entre le régime européen commun, garanti par la directive, et des dispositions nationales pouvant le cas échéant être plus exigeantes. La question d'un éventuel encadrement européen de ces dispositions nationales, pour éviter que des disparités ne s'accroissent, peut se poser, mais elle dépend d'une observation plus détaillée des effets de ces disparités. Elle ne devrait pas, en tout état de cause, conduire à remettre en cause l'équilibre atteint par la directive.

3.4. Concernant la charge de la preuve, la directive dispose que la victime d'un dommage est dispensée d'apporter la preuve de la faute du producteur, tout en devant par contre démontrer ce dommage et un lien de causalité avec le défaut du produit. Le Comité note que ce dispositif apparaît globalement équilibré. En effet:

3.4.1. Le lien de causalité apparaît indispensable à un régime de responsabilité sans faute, dont il est un élément essentiel. Il participe directement à l'équilibre de la directive européenne, dans l'intérêt de toutes les parties concernées, et doit donc être préservé.

3.4.2. Cet équilibre et la conception juridique qui le sous-tend ne sont guère compatibles avec l'approche contraire d'un système de responsabilité du type "market share liability", tel que le juge américain l'a introduit pour certains cas particuliers. Un tel régime appliqué au contexte européen ne se justifierait pas dans la mesure où la directive de 1985 donne au plaignant l'assurance juridique d'avoir toujours un responsable identifiable face à lui. Par contre, un tel régime créerait une rupture même dans le concept de responsabilité civile, tout en introduisant par ailleurs des distorsions de concurrence entre entreprises en fonction des parts de marché. Son application rendrait les mécanismes d'assurance très difficiles à mettre en oeuvre sur des bases circonscrites. Enfin, il comporterait des effets dissuasifs très négatifs sur la responsabilité autonome et la prévention dans l'entreprise, qu'il importe plus que jamais de promouvoir.

3.4.3. Les entreprises devraient être incitées, à travers une attitude volontaire, à respecter les critères de transparence, de disponibilité et d'attention aux points de vue exprimés par la partie plaignante. Il conviendrait en outre d'oeuvrer en faveur d'une amélioration de la position des victimes dans la démonstration de l'existence d'un lien de causalité.

3.5. La cause d'exonération des risques de développement a été retenue par dix des quinze États membres. Dans les cinq États membres où cette exonération n'existe pas, il n'y a pas eu à ce jour de cas pratique où la question se soit réellement posée. Le Comité constate que le maintien de cette cause se justifie notamment par la nécessité de préserver la capacité d'innovation de l'entreprise alors même que la victime peut toujours agir sur un autre fondement de responsabilité. Par ailleurs, les risques de développement s'avèrent soit impossibles à assurer, soit assurables à des conditions exorbitantes qui seraient tout à fait pénalisantes voire impraticables pour les entreprises, notamment les PME.

3.6. Le Comité considère que le plafond qui peut être fixé, à titre optionnel, par les États membres, et qui l'a été par trois d'entre eux, ne paraît pas devoir être modifié. Un relèvement du plafond pourrait en effet compliquer le recours aux assurances. Un déplafonnement le rendrait a priori beaucoup plus difficile encore.

3.7. Concernant les délais de prescription, le Comité constate que la période décennale fait partie de l'équilibre global du régime commun des dispositions de la directive et devrait être préservée, compte tenu du fait qu'elle n'est pas exclusive de délais plus longs sur d'autres bases. Si on allonge ces délais, on entre dans une logique de socialisation du risque, avec ses contraintes collectives et son poids financier, tandis que les assureurs pourraient être incités à mettre fin à certains contrats.

3.8. Le Comité est en faveur du développement de dispositifs d'assurances, facilitant le règlement des dommages, tout en soulignant toutefois que l'introduction de dispositions d'assurance obligatoire poserait des problèmes de coût. Il ne faudrait pas que des dispositions extensives en ce domaine n'handicapent la capacité d'innovation des entreprises en grevant exagérément ces coûts, tout particulièrement pour les PME.

3.9. Le champ d'application de la directive de 1985 ne concerne que les produits, tout en ayant été étendu en 1999 aux matières agricoles non transformées. La responsabilité des services défectueux, en raison de la particularité des problèmes posés, n'est pas couverte par la directive de 1985 et la Commission envisage une initiative nouvelle tenant compte de cette spécificité. Les immeubles, qui présentent également des caractéristiques très spécifiques (secteur hautement normalisé, multitude de produits intégrés, fixité des ouvrages, etc.) ne relèvent pas non plus du champ de la directive et sont essentiellement couverts par des dispositions nationales. Il serait utile d'actualiser l'évaluation dans les différents États membres de la situation juridique, des problèmes spécifiques et des évolutions concernant ce secteur, à l'occasion de l'approfondissement nécessaire de l'observation du régime de la responsabilité civile dans l'Union européenne.

3.10. Au total, plusieurs considérations amènent le Comité à demeurer aujourd'hui prudent concernant une éventuelle révision de la directive de 1985:

- l'équilibre atteint par la directive paraît, comme indiqué précédemment, globalement satisfaisant et il faut éviter que des modifications ponctuelles ne le remettent en cause;

- la période d'observation de l'application de la directive est encore assez courte et nécessite d'être complétée;

- il n'y a actuellement guère de cas suffisamment significatifs plaidant nettement pour une révision de la directive;

- l'introduction de nouvelles dispositions européennes nécessiterait d'engager à nouveau un processus long et incertain auprès des parlements nationaux;

- la reprise de l'acquis communautaire par les pays candidats à l'adhésion impose déjà de fortes exigences à ces pays et plaide également en faveur d'une stabilité du régime européen dans la période actuelle.

3.11. Par contre, le Comité estime tout à fait nécessaire de développer activement, sur des bases mieux étayées, une observation approfondie concernant l'application de la directive et l'évolution des régimes de responsabilité civile dans les différents États membres, en mettant en place un dispositif efficace permettant de mieux rassembler ces données, tout en engageant parallèlement des actions nouvelles pour renforcer la politique européenne de sécurité et de prévention.

4. Recommandations pour améliorer l'observation et la prévention

4.1. Suite aux constats établis précédemment sur les difficultés à bien appréhender la réalité actuelle des situations nationales, le Comité souligne que le suivi de l'application de la directive de 1985, des évolutions des régimes nationaux de responsabilité civile et des initiatives concernant la prévention et la réparation des dommages nécessite de mettre en place des outils communs d'observation. La Commission européenne devrait promouvoir cette observation qui apparaît d'ores et déjà un préalable indispensable à toute réforme ultérieure de la directive.

4.2. À cette fin, le Comité recommande à la Commission de mettre en place, sur des bases pragmatiques et opérationnelles, un observatoire de cette situation. Cet observatoire, auquel participeraient les différents milieux intéressés (notamment administrations, professions juridiques, milieux socioprofessionnels, associations de consommateurs) serait alimenté par une banque de données consultable sur internet, régulièrement mise à jour. Il serait appeler à vérifier:

- l'application juridique de la directive dans l'Union européenne;

- les problèmes spécifiques posés dans les domaines et secteurs non couverts par la directive;

- les informations fournies par des programmes de promotion de la sécurité menés au niveau national ou au niveau communautaire, tel le programme Ehlass sur les accidents à domicile;

- les évolutions comparées dans les États membres, notamment dans des domaines nouveaux par rapport à la directive ou allant au-delà des prescriptions de la directive;

- l'évolution en particulier de la jurisprudence dans les différents États membres;

- la situation comparée dans les pays candidats à l'adhésion et celle dans les pays de l'Espace économique européen;

- l'impact de cette situation juridique et de son évolution sur le fonctionnement du marché intérieur européen.

4.3. La Commission disposerait ainsi d'un outil d'analyse lui permettant de préparer, au cours des prochaines années et au plus tard d'ici cinq ans, un rapport détaillé concernant la situation d'application de la directive et des propositions argumentées pour l'actualiser et la compléter.

4.4. Le Comité souligne aussi le rôle clé d'une politique efficace et coordonnée de prévention au niveau de l'Union européenne et des États membres. Plusieurs éléments doivent y concourir:

4.4.1. le renforcement de la prévention nécessite de maintenir des incitatifs en ce sens, et le maintien de responsabilités suffisamment identifiables y contribue grandement;

4.4.2. la nouvelle directive européenne en préparation sur la sécurité des produits doit permettre de donner de meilleures garanties de fiabilité et de sécurité, y compris le retrait de produits pour éviter des dommages;

4.4.3. la normalisation doit se développer davantage sur le plan européen, en liaison avec les exigences essentielles des directives, ce qui implique de renforcer les moyens des organes européens de normalisation, notamment le Comité européen de normalisation (CEN), le Comité de normalisation électrotechnique (Cenelec) et l'Institut de normalisation des télécommunications (ETSI);

4.4.4. les certifications et les reconnaissances mutuelles de certifications jouent aussi un rôle essentiel pour améliorer la sécurité des produits et l'information des consommateurs: un effort supplémentaire doit, là aussi, être engagé;

4.4.5. des codes de conduite, des campagnes d'objectif et d'assurance qualité, des dispositions contractuelles au niveau de l'entreprise ou du secteur sont également appelés à jouer un rôle important dans le cadre d'une politique européenne de prévention.

4.5. La formation doit être également améliorée, aux différents niveaux:

- éducation et formation générale, dès l'école et à travers les différents cycles de l'enseignement,

- sensibilisation et formation de tous les acteurs dans l'entreprise (entrepreneurs, cadres, salariés, syndicats, etc.) aux exigences de qualité et de sécurité des produits,

- formation des citoyens et des consommateurs à travers notamment des campagnes d'information,

- formation des magistrats et des professions juridiques, y compris vis-à-vis des dispositions de la directive de 1985.

4.6. La garantie de la réparation des dommages peut être améliorée en développant les systèmes d'assurance. Ceci implique de pouvoir les appliquer à des risques identifiables et homogènes, notamment dans le cadre spécifique de secteurs professionnels. Il apparaît également nécessaire d'allier cette garantie de réparation à la préservation et au développement d'incitatifs à la responsabilisation et à la prévention, ce qui amène à privilégier la formule d'assurances plutôt que le recours à des fonds de garantie.

5. Conclusions

5.1. L'équilibre coût/bénéfice atteint à travers la directive de 1985 apparaît globalement satisfaisant malgré les difficultés à bien appréhender tous ses effets. La raison de ces difficultés tient aux retards qu'a connus la mise en oeuvre de la directive et aux évolutions parfois diversifiées des régimes nationaux allant au-delà des dispositions communes, malgré les rapprochements opérés à travers la directive. Même si on ne peut pas écarter la possibilité d'évolutions de la directive européenne pour l'avenir, la priorité doit être actuellement donnée à la préservation de l'équilibre général déjà atteint, à une meilleure observation de l'application de la directive et des évolutions des régimes nationaux, et à une meilleure politique commune de prévention.

5.2. À cette fin, le Comité recommande à la Commission de mettre en place un observatoire de cette situation, en liaison avec tous les milieux intéressés (administrations, professions juridiques, milieux socioprofessionnels, associations de consommateurs), afin de présenter ultérieurement, et au plus tard d'ici cinq ans, un rapport détaillé concernant:

- l'application juridique de la directive dans l'Union européenne;

- les évolutions et les jurisprudences comparées dans les États membres, notamment dans des domaines nouveaux par rapport à la directive ou allant au-delà des prescriptions de la directive;

- la situation comparée dans les pays candidats à l'adhésion et celle dans les pays de l'Espace économique européen;

- l'impact de cette situation juridique et de son évolution sur le fonctionnement du marché intérieur européen.

5.3. Le Comité insiste aussi pour que, au cours de cette période, la Commission développe une politique ambitieuse et cohérente de prévention au niveau européen comprenant:

- l'actualisation des exigences essentielles de sécurité à travers les directives;

- l'extension et le renforcement des normes européennes;

- le développement des certifications et des reconnaissances mutuelles;

- la promotion de codes de conduite, de dispositions contractuelles et de campagnes pour promouvoir la qualité et la sécurité des produits;

- un meilleur appui aux actions de formation de tous les milieux intéressés.

Bruxelles, le 1er mars 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO L 210 du 7.7.1985, p. 29.