Avis du Comité économique et social sur le "Livre blanc sur la responsabilité environnementale"

(2000/C 268/07)

Le 18 février 2000, la Commission a décidé, conformément aux articles 174 et 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le livre blanc susmentionné.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a approuvé son avis le 21 juin 2000 (rapporteuse: Mme Sánchez Miguel).

Lors de sa 374ème session plénière des 12 et 13 juillet 2000 (séance du 12 juillet), le Comité économique et social a approuvé par 87 voix pour, 7 voix contre et 19 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. C'est seulement ans après son Livre vert sur la réparation des dommages causés à l'environnement(1) que la Commission a rendu public un Livre blanc définissant la structure d'un futur système communautaire de responsabilité environnementale et décrivant les principaux éléments qui rendront ce système efficace et applicable.

1.2. Entre-temps, il est apparu nécessaire non seulement de prévenir les dommages produits par l'activité de l'homme sur l'environnement, mais aussi de mettre en oeuvre un autre principe essentiel, repris dans toute la réglementation communautaire et accepté à des degrés divers par toutes les parties en présence, celui du "pollueur-payeur".

1.3. Les événements graves survenus ces dernières années ("Doñana", "Erika", "Baia Mare", etc.) ont mis en évidence la nécessité de dépasser les législations nationales en matière de responsabilité environnementale, qui ne fournissent pas les instruments adéquats pour agir dans les cas où les dommages affectent plus d'un pays. Non seulement peut-on constater des différences importantes entre les diverses lois nationales régissant la responsabilité environnementale, mais il faut également signaler que certains pays n'ont pas encore adopté de législation en la matière, ce qui entraîne des difficultés pour trouver des solutions adéquates aux problèmes environnementaux.

1.4. Il y aurait lieu également d'aborder des situations dont il faudra prévoir les effets éventuels, comme l'utilisation massive des OGM, qui suscitent pour l'instant des réactions très défavorables de la part de la société civile. Le principe de précaution doit être pleinement appliqué par ce type d'organismes. L'UE dispose à l'heure actuelle d'une législation(2) en cours de révision. Il existe dans certains États membres des courants d'opinion qui demandent que l'utilisation de ces organismes soit suspendue tant que leur innocuité pour la santé humaine et l'environnement n'aura pas été démontrée scientifiquement.

2. Éléments essentiels du Livre blanc

2.1. Le Livre blanc examine différentes solutions en vue de mettre en place un système de responsabilité environnementale à l'échelon communautaire, afin d'améliorer l'application des principes environnementaux énoncés à l'article 174, paragraphe 2, du traité CE (principes de "précaution" et de "prévention" ainsi que, notamment celui "du pollueur-payeur") et la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement. En ce qui concerne l'application des principes mentionnés, un tel système se veut un instrument efficace de prévention complétant l'application des autres règles environnementales en vigueur dans l'Union européenne. Néanmoins, l'objectif principal est la réparation des dommages écologiques à travers l'application du principe du pollueur-payeur, afin d'éviter que les coûts n'incombe directement à la société.

2.2. Les principales caractéristiques d'un système communautaire définies dans le Livre blanc pourront notamment être les suivantes:

- non-rétroactivité;

- couverture à la fois des dommages traditionnels (atteintes à la santé des personnes et à la propriété) et des dommages environnementaux (contamination de sites et dommages causés à la biodiversité); ces derniers ne seront quant à eux couverts que s'il s'agit de zones protégées dans le cadre du réseau Natura 2000 sur base des directives sur les habitats et les oiseaux sauvages; il ne peut donc s'agir uniquement des dommages occasionnés aux habitats, mais aussi à la flore et à la faune (par exemple, aux oiseaux migrateurs);

- un champ d'application ("activités réglementées") restreint, en lien avec la législation communautaire en vigueur: la contamination de sites et les dommages traditionnels ne seront couverts que s'ils sont causés par des activités dangereuses ou potentiellement dangereuses réglementées à l'échelon communautaire (ces activités sont établies dans un certain nombre de directives, comme celles fixant des seuils d'émission de substances dangereuses dans l'air ou dans le milieu aquatique, les directives IPPC et Seveso II, la législation sur l'élimination des déchets, les OGM, etc.);

- responsabilité sans faute (c'est-à-dire pour lesquelles il n'est pas nécessaire de démontrer la culpabilité de l'auteur du dommage, mais seulement le lien entre les faits et le dommage) pour les dommages résultant d'"activités dangereuses", responsabilité pour faute en cas de dommages (uniquement dans le cadre du réseau Natura 2000) causés par une "activité non dangereuse";

- identification des conditions atténuantes entraînant la suppression ou la diminution du degré de responsabilité;

- responsabilité centrée sur la personne ou l'entreprise qui exerce le contrôle sur l'activité à l'origine des dommages; s'il s'agit d'une personne morale, la responsabilité incombera à la personne morale et non à la direction ou à d'autres employés de la société;

- critères pour évaluer les différents types de dommages;

- obligation d'affecter la compensation versée par le pollueur à la restauration de l'environnement;

- propositions visant à améliorer l'accès à la justice (la question de la "légitimation active" ("ius standi") pour introduire une action en responsabilité); le Livre blanc privilégie l'État par rapport aux organisations et associations environnementales, qui ne pourront agir en première instance qu'en cas d'urgence.

2.3. Différentes solutions sont évaluées en ce qui concerne l'action communautaire. Le Livre blanc conclut que la solution la plus appropriée serait une directive cadre. Les modalités de cette directive seront définies plus précisément à l'issue des consultations qui se tiendront à ce propos.

3. Observations générales

3.1. Le Comité accueille favorablement le Livre blanc à l'examen et demande instamment à la Commission qu'il aboutisse à une proposition législative visant à freiner, avec les autres instruments communautaires disponibles, la détérioration de l'environnement que connaît le territoire de l'UE.

3.2. Dans la ligne de ses avis précédents(3), le Comité marque son accord sur l'instrument législatif proposé (une directive cadre), cet instrument permettant d'appliquer clairement le principe de subsidiarité, harmonisant les grandes lignes et laissant aux États membres la possibilité de développer les règles dont ils ont le plus besoin.

3.2.1. La directive cadre supposerait l'intégration en un seul texte de règles actuellement en vigueur, mais que leur dispersion rend difficiles à appliquer. Parallèlement, elle abrogerait les règles obsolètes tout en maintenant les concepts scientifiques dont la valeur a été démontrée, et surtout elle simplifierait l'application des règles en vigueur, ce qui permettrait leur meilleure connaissance et utilisation par les parties intéressées.

3.3. Le Comité se félicite du caractère non rétroactif du système proposé. Il y a lieu de tenir compte du fait que ce principe ne sera pas applicable si les activités polluantes démarrées avant l'entrée en vigueur du système communautaire se poursuivent après cette entrée en vigueur: dans ce cas, c'est le pollueur qui sera responsable. Il faudrait en outre prendre en considération le respect de la législation environnementale pendant cette période.

3.4. Concernant la couverture des dommages proposée dans le Livre blanc, le Comité souligne la grande importance d'un large système de responsabilité, couvrant non seulement les dommages traditionnels mais aussi les dommages causés à l'environnement. Il existe bien évidemment à l'heure actuelle dans l'UE des systèmes de responsabilité en cas de non-respect de la législation environnementale, se limitant à des sanctions pécuniaires, et les États membres peuvent étendre le système pour imposer d'autres types de sanctions. Toutefois, ce type de sanction n'a pas d'autre effet que de couvrir une partie des dommages causés et il ne donne pas lieu à une réparation complète de l'environnement endommagé.

3.5. La reconnaissance de circonstances atténuant ou éliminant la responsabilité ne doit pas diminuer les effets positifs que l'on peut attendre de l'application de l'action en responsabilité environnementale. Les circonstances atténuantes doivent être modulées en fonction du plus ou moins grand respect de la législation environnementale, et l'on pourrait même considérer que l'obéissance à un ordre impératif de l'autorité administrative compétente est une circonstance éliminant la responsabilité.

3.6. Le système proposé peut avoir des effets préventifs, puisqu'il exigera de trouver et d'augmenter les ressources permettant une action plus rigoureuse sur l'environnement. Il convient, à cet égard, de prévoir des mesures pour que les PME puissent adapter leur système productif aux besoins environnementaux à travers des procédures simplifiées tenant compte du nombre de PME qui seraient concernées du fait d'activités dites "dangereuses". Des crédits pourraient être également débloqués afin de fournir aux PME les moyens suffisants pour leur permettre de s'adapter aux nouvelles exigences, notamment concernant le coût de l'assurance.

3.7. Pour que la règle d'équité soit respectée, il est nécessaire de fixer les critères et la méthode de calcul des dommages environnementaux. Divers systèmes nationaux utilisant des critères d'évaluation tels que la valeur de la ressource naturelle sont déjà appliqués à l'heure actuelle. L'on pourrait également adopter le critère du montant des coûts de réparation des dommages occasionnés. L'existence de divers critères de calcul permettrait de les adapter aux caractéristiques des dommages occasionnés, en tenant compte de toutes les circonstances liées à la réalisation du risque. En tout état de cause, il y a lieu de continuer à rechercher des critères assurant le respect de la règle d'équité dans la réparation du dommage.

3.7.1. Il semble positif en vue de développer des critères d'évaluation d'utiliser les bases de données sur le "transfert des bénéfices" similaires à l'inventaire des ressources pour l'évaluation environnementale (EVRI - Environmental Valuation Resource Inventory), qui propose un important matériel d'évaluation.

3.7.2. Parmi les critères de calcul des dédommagements dus par le pollueur, il y a lieu d'examiner le respect ou non de la législation environnementale, l'existence d'autorisations administratives pour l'exercice d'une activité, la coresponsabilité, etc. ainsi que les circonstances atténuantes susceptibles d'affecter le degré de responsabilité.

3.8. Pour que la compétitivité de notre économie soit maintenue, la mise en oeuvre de la responsabilité environnementale ne doit pas avoir d'incidence négative. Bien que la Commission ne dispose pas à l'heure actuelle de données vérifiables sur les effets en ce qui concerne la compétitivité externe, les perspectives sont optimistes, puisque la majorité des pays de l'OCDE disposent de ce type de législation(4). La généralisation des systèmes de responsabilité mais également les garanties fixées pour l'application de ces derniers permettant de réduire au maximum ces incidences.

3.8.1. Par ailleurs, le Comité estime que, dans le cadre des accords internationaux pertinents (la convention de Lugano, par exemple), l'UE doit proposer que les règles en matière de responsabilité environnementale soient homologables dans tous les pays, notamment au sein de l'OMC, afin d'éviter les distorsions de la concurrence.

3.9. Il est en outre nécessaire de prévoir le futur élargissement de l'UE, étant donné que les politiques environnementales des pays candidats diffèrent des politiques communautaires. L'adoption de l'acquis communautaire par les nouveaux membres doit être accompagnée d'une vaste information et d'un appui économique, des Fonds structurels par exemple, pour qu'elle soit réalisable dans les délais fixés à cet effet.

4. Observations particulières

4.1. S'agissant de la proposition de responsabilité environnementale pour les dommages causés à la biodiversité, le Comité économique et social estime toutefois qu'il est nécessaire de préciser certaines des questions qui pourraient être améliorées dans une future directive cadre.

4.1.1. Le concept des dommages causés à la biodiversité se limitera au réseau Natura 2000. Pour ce faire, il est fondamental que la Commission puisse approuver dès que possible la liste des lieux d'importance communautaire. Par conséquent, le Comité invite les États membres à s'engager enfin à respecter les dispositions de la directive 92/43/CEE et à présenter des listes nationales qui satisfassent réellement aux exigences fixées dans ladite directive.

4.1.2. La fixation d'un seuil d'application pour l'introduction d'une action en responsabilité est nécessaire du point de vue de la sécurité juridique. Il y a toutefois lieu de tenir compte du fait que la quantification initiale du dommage n'est pas toujours possible et que l'évaluation du dommage ne doit pas être uniquement liée à une théorie économique, mais aussi au dommage causé à la biodiversité et à la pollution du lieu. À cet égard, le Comité juge nécessaire que l'instrument législatif précise les concepts de "seuil" et de "dommage important", pour éviter lorsqu'il sera appliqué, des divergences dans le déroulement des actions en responsabilité.

4.1.3. La mise en oeuvre des dispositions de la directive cadre relatives aux OGM constituera un volet particulièrement sensible. En effet, la législation en matière d'évaluation des risques et d'autorisation (directive 90/220/CEE) est en cours de révision et fait actuellement l'objet d'une procédure de conciliation entre le Parlement et le Conseil. La controverse porte notamment sur la question de la responsabilité, et la Commission s'est engagée, dans une déclaration de la commissaire Mme Wallström, à trouver une solution au niveau horizontal dans le cadre de la directive cadre avant la fin 2001. Il convient également de rappeler que les produits contenant des OGM sont déjà couverts par la directive sur la responsabilité pour dommages du fait de produits défectueux(5) (dommages aux personnes et aux biens) récemment élargie aux produits agricoles non transformés. Le Livre blanc le rappelle à juste titre au point 4.5.4 en signalant que la directive sur la responsabilité du fait des produits prévaut lorsqu'un dédommagement pour un dommage traditionnel est exigé. En ce qui concerne les dommages causés à l'environnement ou à la biodiversité, il est urgent de préciser le régime de responsabilité, comme en témoignent les cas récents d'agriculteurs ayant utilisé des semences génétiquement modifiées sans le savoir.

4.2. Du fait de l'inclusion de deux types d'actions en responsabilité, la charge de la preuve est différente dans les deux cas. Pour l'action en responsabilité sans faute [dommages causés par une activité dangereuse réglementée par la législation environnementale communautaire actuelle/en vigueur(6)], il suffit au plaignant d'apporter la preuve du lien de causalité entre le dommage et son auteur, tandis que celle en responsabilité pour faute (actions frauduleuses), il y a lieu de prouver en outre l'intention de l'auteur. Le Comité économique et social estime que, dans ce cas, il y a lieu de défendre la proposition de la Commission et qu'il la soutient.

4.3. L'existence de défenses atténuant ou éliminant la responsabilité peut avoir une incidence sur l'action en responsabilité, comme signalé au paragraphe 3.5. Le Comité considère que seules la force majeure et l'existence d'un ordre impératif de l'administration devraient être retenues en tant que circonstances éliminant la responsabilité. Les autres circonstances peuvent être considérées comme atténuantes. Dans de nombreux cas, l'implication conjointe des auteurs du dommage et l'administration compétente entraînerait une responsabilité partagée pour les dommages causés à l'environnement.

4.4. Une question très importante qui n'est pas développée dans le Livre blanc est celle de l'information. Pour qu'un système comme celui proposé soit efficace, il doit bénéficier de l'implication des associations et d'autres organisations socioéconomiques, ONG, intéressées par la protection de l'environnement, et pour cela, il doit être doté d'un réseau informatif qui canalise depuis l'administration jusqu'aux citoyens, et inversement, toutes les actions réalisables pour éviter les dommages:

4.4.1. Un réseau thématique comme celui qui existe dans le cadre de l'activité communautaire en matière de pollution marine accidentelle, pourrait être créé.

4.4.2. La Convention de Århus des Nations Unies(7) pourrait être mise en oeuvre.

4.4.3. On pourrait recourir au réseau IMPEL.

4.5. Selon le Livre blanc, la légitimation active, c'est-à-dire le droit de déposer plainte, revient, en premier lieu, à l'État, c'est-à-dire à toute autorité administrative compétente, et deuxièmement, aux organisations environnementales et aux personnes intéressées. De l'avis du Comité, ce système est nécessaire dans la mesure où il permettrait d'intervenir au plut tôt en cas d'éventuelles lenteurs ou négligences de la part des autorités.

4.5.1. Le Comité trouve très positive la possibilité d'exiger lors de l'action en responsabilité des mesures urgentes visant à faire cesser l'activité de l'auteur des dommages, afin d'éviter des dommages plus graves, de sorte que les personnes et les organisations proches puissent exercer une action directe.

4.6. Une question d'une importance vitale pour l'efficacité de l'action proposée est la souscription d'une assurance obligatoire pour toutes les activités dangereuses pour l'environnement. Il a été démontré que l'application de la directive 85/374/CEE n'a pas eu d'incidence importante au niveau des coûts économiques supportés par les entreprises. Elle a même été étendue à des secteurs des services (notamment dans les professions médicales) en raison de la tranquillité d'esprit qu'elle apporte aux personnes soumises à ce type de responsabilité. Le Comité considère que l'exigence d'une assurance obligatoire pour ce type de responsabilité comparable à celles déjà prévues par la législation communautaire, comme par exemple, l'assurance automobile obligatoire, ou l'assurance obligatoire couvrant les risques sanitaires du fait de produits défectueux, etc. Parallèlement, le Comité juge raisonnable que les entreprises puissent adopter des mesures complémentaires - provisions, déclarations de caution, assurances complémentaires, etc. - choisis par elle sur une base volontaire.

5. Conclusions

5.1. Le Comité reconnaît l'importance pour l'environnement de l'établissement d'une action en responsabilité civile. En tout état de cause, il estime que de nombreuses questions doivent être éclaircies pour que cet instrument puisse être facilement appliqué dans tous les pays de l'UE. Il recommande pour cette raison:

5.1.1. L'élaboration d'une liste de tous les textes juridiques communautaires établissant la législation en matière de responsabilité.

5.1.2. La définition des concepts d'activité dangereuse, de dommages causés à la biodiversité, d'identification des zones protégées, de critères pour l'évaluation de dommages, etc., ainsi que de tous les autres termes qui ont une incidence sur le champ d'application.

5.1.3. Les deux systèmes de responsabilité proposés (responsabilité sans faute pour les activités dangereuses et responsabilité pour faute dans le cas d'activités non dangereuses) doivent être clairement définis, afin d'éviter toute confusion lors de leur application. Il serait opportun de spécifier dans une annexe les textes communautaires qui déterminent les activités dangereuses, ainsi que ceux qui définissent le régime de responsabilité pour les activités non dangereuses.

5.2. Selon le Comité, la directive-cadre peut être pour l'établissement de l'action en responsabilité environnementale l'instrument juridique le mieux à même de résoudre les différentes situations rencontrées au sein de l'UE. Toutefois, une harmonisation devrait se faire de manière à ne pas créer de différences ayant une incidence sur la compétitivité. Il y a lieu par ailleurs de garder ce risque à l'esprit afin de parvenir à un contenu obligatoire minimal.

Bruxelles, le 12 juillet 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) COM(93) 47 final du 14 mai 1993.

(2) Directive 90/220/CEE, JO L 117 du 8.5.1990.

(3) Avis du CES sur le Livre vert sur la réparation des dommages causés à l'environnement - JO C 133 du 16.5.1994. En ce qui concerne la position du CES sur la directive cadre en tant qu'instrument voir aussi l'avis sur la "Proposition de directive du Conseil instituant un cadre pour l'action communautaire dans le domaine de l'eau" - JO C 355 du 21.11.1997.

(4) Les États-Unis, qui ont 20 années d'expérience en matière d'application de la responsabilité environnementale, ont calculé que le système Superfund représente moins de 5 % des montants utilisés chaque année au niveau national pour garantir le respect de la législation fédérale en matière d'environnement.

(5) Directive 1999/34/CE modifiant la directive 85/374/CEE, JO L 141 du 4.6.1999.

(6) Le Livre blanc indique qu'il est important que le régime de responsabilité applicable à la protection de la biodiversité inclue aussi les activités non dangereuses, puisque la directive sur les oiseaux sauvages et celle sur les habitats contiennent une série d'exigences relatives à la réparation des dommages significatifs indépendamment de l'activité qui les provoque. Toutefois, la Commission estime que dans ces cas le type de responsabilité doit être différent de celui établi pour les dommages provoqués par des activités dangereuses.

(7) Convention de la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies sur "l'accès à l'information, la participation du public dans la prise de décisions et l'accès à la justice dans des affaires environnementales". La Convention a été adoptée lors de la Conférence ministérielle tenue à Århus (Danemark) du 23 au 25 juin 1998.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

La proposition d'amendement ci-après, qui a recueilli un nombre de voix représentant au moins le quart des suffrages exprimés, a été repoussée au cours du débat:

Paragraphe 4.3.

Modifier la deuxième et la troisième phrases comme suit:

"Le Comité considère que la force majeure et l'existence d'un ordre impératif de l'administration devraient toujours être retenues comme circonstances éliminant la responsabilité. D'autres circonstances pourraient également être considérées des motifs d'exonération ou d'atténuation de responsabilité".

Exposé des motifs

L'amendement vise à garantir un certain degré de sécurité juridique, notamment en tenant compte du fait qu'en plus des dommages traditionnels, le régime de responsabilité proposé couvrira un nouveau champ, celui des dégâts environnementaux.

Résultat du vote

Voix pour: 35; voix contre: 58; abstentions: 1.