Avis sur le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil - Le marché unique en 1994

(96/C 39/13)

La Commission a décidé le 21 avril 1995 de consulter, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, le Comité économique et social sur le rapport susmentionné.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 18 octobre 1995 (rapporteur : M. Vever).

Le Comité économique et social, au cours de sa 330e session plénière des 22 et 23 novembre 1995 (séance du 22 novembre 1995), a adopté à la majorité avec 1 voix contre et 3 abstentions, l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. L'état d'avancement du marché unique, analysé par la Commission dans son rapport annuel de juin 1995, intéresse directement tous les acteurs socioéconomiques européens qui pratiquent quotidiennement ce marché et qui lui donnent ainsi sa réalité. Au stade avancé mais encore inachevé atteint dans son unification, le point de vue de ces acteurs est plus que jamais essentiel pour orienter les travaux. Ils sont les mieux placés pour évaluer l'impact des nouvelles règles, témoigner de leur degré d'efficacité et de transcription, souligner les lacunes, préciser les priorités.

1.2. Le Comité économique et social se félicite donc que :

- la Commission ait insisté dans son rapport sur l'importance qu'elle accorde à la participation des représentants des milieux économiques et sociaux pour alimenter la réflexion et les propositions intéressant le marché unique;

- le Conseil, lors de sa session marché intérieur du 6 juin 1995, ait accueilli l'idée que le Comité économique et social joue le rôle d'observatoire permanent dans le suivi de la législation relative au marché intérieur, confortant ainsi les mêmes points de vue exprimés antérieurement par le Parlement et par la Commission.

1.3. Le Comité a déjà mené l'an passé des enquêtes et des auditions qui lui ont permis de présenter, dans son avis de septembre 1994 sur le précédent rapport annuel de la Commission, une liste de nombreuses entraves persistantes. Il a désormais créé au sein de ses structures un Observatoire permanent du marché intérieur, avec l'appui de l'ensemble de ses sections de travail. Le Comité s'est ainsi organisé en interface des milieux socioéconomiques avec les institutions communautaires pour contribuer à évaluer et activer la réalisation effective du marché unique.

1.4. Le présent avis du Comité sur le rapport annuel 1994 de la Commission tient compte, dans son évaluation d'ensemble de la situation actuelle du marché unique, des réponses déjà fournies dans les enquêtes menées par les organisations professionnelles. Cette analyse continuera d'être approfondie dans le cadre du dispositif permanent de veille et de suivi que l'Observatoire marché intérieur du Comité continuera de développer au cours des mois et des années à venir en liaison avec tous les acteurs du marché unique. D'autres avis du Comité sont également en préparation dans différents domaines spécifiques intéressant le marché unique.

1.5. Le Comité économique et social invite donc l'ensemble des acteurs socioéconomiques européens à développer leur contribution à l'évaluation du marché intérieur et à lui communiquer toutes informations permettant d'améliorer son fonctionnement.

2. Observations générales

2.1. L'objectif de disposer d'un véritable marché unique demeure toujours d'actualité en 1995, bien que de nombreux progrès aient été réalisés au cours des dernières années, notamment à la suite de l'impulsion donnée en 1986 par l'Acte unique avec l'échéance 1992. Pour le Comité, cette réalisation effective reste, avec l'Union économique et monétaire qui constitue son prolongement naturel, une condition essentielle pour :

- renforcer la compétitivité européenne, consolider la croissance et améliorer la situation de l'emploi, ainsi que le groupe consultatif sur la compétitivité l'a souligné dans son rapport présenté au Conseil européen de Cannes;

- accomplir et cimenter la cohésion de l'Union européenne avant de s'engager dans de nouveaux élargissements;

- promouvoir les intérêts économiques conjoints des entreprises, des salariés, des consommateurs et des Européens en général;

- assurer la crédibilité et la visibilité de la construction européenne auprès de tous les citoyens de l'Union;

- entrevoir avec plus de certitude la réalisation de l'UEM selon les conclusions du Conseil européen de Cannes, tout en facilitant et accompagnant le passage programmé à la monnaie unique.

2.2. La mise en oeuvre intégrale du Livre blanc sur le marché intérieur de 1985 s'est heurtée à un certain nombre de difficultés de tous ordres :

- problèmes permanents d'adaptation de législations nationales bien enracinées, contraintes de céder la place dans un délai relativement court à la législation communautaire;

- bouleversements continentaux à partir de 1989 avec l'éclatement du bloc de l'Est, la réunification allemande et les perspectives de nouveaux élargissements en Europe centrale et orientale qui ont créé de nouvelles priorités pour la Communauté;

- retournement de conjoncture en 1992, avec la plus forte récession économique de l'après-guerre, qui a détérioré à nouveau la situation de l'emploi et contrarié les bénéfices de mise en place du marché unique;

- réapparition d'un climat d'europessimisme, aggravé par les péripéties et les polémiques autour des ratifications du Traité de Maastricht, et d'autant plus difficile à vaincre que la récente reprise s'avère hésitante et incertaine pour ce qui est de sa durabilité et de son impact sur le chômage.

2.3. Dans ces conditions, il n'est guère étonnant qu'un bilan contrasté se dégage de l'analyse de la situation du marché unique, à travers l'aperçu général qui ouvre le rapport de la Commission européenne, puis l'analyse détaillée qui précise ensuite la situation dans les différents domaines :

- sur un plan général, 271 dispositions juridiques ont été prises en application du programme fixé en 1985 par le Livre blanc et sont actuellement en vigueur, 11 restant encore à adopter. Compte tenu des difficultés qui ont surgi notamment au cours des dernières années, le Comité se félicite du travail sans précédent ainsi accompli depuis l'Acte unique par les institutions communautaires sous l'impulsion de la Commission. Les États membres ont accompli un effort équivalent dans la mesure où en 1994, près de 90 % des mesures nationales requises de transcription avaient été adoptées, avec une fourchette s'étendant selon les pays de 80 à 96 %;

- des progrès significatifs ont été réalisés dans les domaines les plus divers, le rapport de la Commission mentionnant tout particulièrement l'élimination des contrôles frontaliers de marchandises, l'ouverture des marchés publics, la TVA, la reconnaissance mutuelle des professions réglementées;

- des pesanteurs et des obstacles n'en demeurent pas moins dans plusieurs de ces domaines et dans d'autres. Le rapport de la Commission cite notamment les retards de transposition dans l'ouverture des marchés publics, la complexité du régime intracommunautaire de TVA notamment pour les PME, la persistance de barrières techniques aux échanges, les difficultés à utiliser les voies de recours, le maintien du contrôle des personnes aux frontières, la surimposition fiscale d'activités transnationales d'entreprises, les retards d'harmonisation du droit des sociétés, l'ouverture insuffisante des secteurs de l'énergie, des télécommunications et des transports, les difficultés pratiques d'accès au marché particulièrement pour les PME, les compléments méritant d'être apportés aux droits des consommateurs.

2.4. Sur le plan quantitatif, le Comité souligne que les mesures manquantes pour achever l'organisation du marché unique sont en réalité nettement plus nombreuses que la dizaine restant du Livre blanc, notamment dans la mesure où, depuis la publication du Livre blanc :

- certaines directives de libéralisation ou d'harmonisation entraînent, à l'usage, le besoin de dispositions complémentaires, par exemple dans le domaine de la TVA;

- de nouveaux besoins urgents d'harmonisation ont par ailleurs surgi du fait de l'évolution sociétale et technologique, par exemple dans le domaine de la société de l'information;

- par ailleurs, la Charte européenne des droits sociaux fondamentaux met en valeur divers besoins d'accompagnement du marché unique sur le plan social.

2.5. Sur le plan qualitatif, le Comité considère que l'analyse de la Commission sur les progrès et les obstacles dans l'achèvement du marché unique gagnerait à être complétée sur un double titre :

2.5.1. d'une part, l'approche quantitative trop souvent retenue par la Commission, consistant à additionner les progrès et les obstacles sans les qualifier suffisamment en termes d'importance et de priorité, faute sans doute de délais suffisants pour en expertiser toute la valeur, ne fournit pas encore une image suffisamment précise de la situation réelle. Il conviendrait donc de mieux hiérarchiser la valeur des progrès effectivement constatés ainsi que l'importance des obstacles qui demeurent. Le Comité particulièrement soucieux de la façon dont le marché unique est effectivement ressenti sur le terrain par tous les citoyens de l'Union, contribuera également à préciser cette hiérarchie des progrès, des obstacles, et donc des priorités lors d'enquêtes et d'auditions des milieux concernés, notamment en liaison avec l'étude générale sur l'impact du marché unique que la Commission entend mener d'ici 1996;

2.5.2. d'autre part, les modalités d'intervention pour achever le marché unique devront tenir compte d'évolutions récentes ou en cours qui peuvent contribuer à modifier l'équilibre entre harmonisation et diversité : on citera l'affirmation par le Traité de Maastricht du concept de subsidiarité de l'intervention communautaire, les besoins d'allégement et de simplification de la réglementation européenne récemment mis en évidence, et la perspective de nouveaux élargissements à grande échelle à des pays extrêmement divers. Il serait donc utile que la Commission précise les inflexions qui apparaîtraient nécessaires pour concilier l'objectif du marché unique avec la réalité des diversités nationales persistantes et même croissantes. Cette mise au point permettrait de mieux distinguer ce qui reste effectivement à harmoniser, ce qui devrait faire l'objet de reconnaissances mutuelles, et ce qui demeurera soumis à des conditions de diversité nationale ou régionale auxquelles les acteurs du marché unique devront eux-mêmes s'adapter. Elle devrait être faite en liaison avec les milieux concernés, et le Comité est pour sa part prêt à y contribuer.

2.6. Plusieurs constats indiquent enfin assez clairement que la Communauté rencontre de nouveaux problèmes et paraît marquer le pas dans l'achèvement du marché unique :

2.6.1. La Commission regrette le peu de décisions nouvelles adoptées par le Conseil en 1994, tout en soulignant par ailleurs que l'application effective des nombreuses décisions antérieurement prises et leur contrôle se compliquent par la masse croissante des données en tous genres à vérifier.

2.6.2. Le Comité constate lui-même que :

- les décisions communautaires qu'il reste à obtenir traînent ou s'avèrent hors d'atteinte, notamment parce qu'elles touchent au « dernier carré » des problèmes à régler, qui est le plus sensible pour les États membres, exigeant souvent d'après les dispositions actuelles du Traité un accord unanime du Conseil, lui-même de plus en plus hypothétique au fur et à mesure des élargissements;

- la résurgence sensible d'un climat d'euroscepticisme parmi les États membres, entretenu par les difficultés économiques et sociales et par des interrogations politiques sur l'évolution future de l'Union, est de nature à favoriser un protectionnisme larvé, peu favorable à de nouvelles avancées décisives;

- les débats encore trop contradictoires sur le concept de subsidiarité et sur l'allégement de la réglementation communautaire amènent les institutions à se réinterroger sur le contenu même de leur intervention;

- l'inégalité même des progrès du marché unique, où les retards de convergence économique et sociale contrastent avec un degré croissant de libération des échanges, crée elle-même de nouveaux déséquilibres. En témoignent les perturbations monétaires qui se sont développées à partir de 1992 et qui posent de sérieux problèmes aux entreprises, tout en risquant de remettre en question l'achèvement du marché intérieur, même si la Commission ne les évoque que très incidemment dans son rapport.

2.7. Face aux nouveaux problèmes que connaît ainsi l'achèvement du marché unique, la Commission ne précise pas clairement dans son rapport son attitude et la stratégie à suivre :

- certains éléments du rapport pourraient laisser penser que les problèmes actuels, notamment pour l'adoption des dernières mesures, doivent être relativisés, dans la mesure où ce ralentissement fait suite à une longue et riche période de décisions européennes et de transcriptions nationales, et ne constituerait qu'une pause passagère qui pourra se résorber à travers un certain nombre de compléments, d'améliorations progressives et d'ajustements ad hoc;

- d'autres éléments du rapport peuvent par contre donner à craindre que la mise en place du marché unique a en réalité perdu une bonne part de sa dynamique, laquelle sera difficile à réanimer sans relance du programme autour de nouveaux objectifs, avec un nouvel échéancier et de nouveaux moyens, ce qui supposerait évidemment que les États membres fassent preuve d'un sursaut de détermination politique.

Oscillant alternativement entre les deux analyses, la Commission ne mentionne qu'au conditionnel l'éventualité de présenter d'ici la fin de l'année un nouveau programme.

2.8. La troisième partie du rapport consacrée à l'énoncé des priorités futures demeure, dans ces conditions, tout à fait succincte, limitée à quelques mesures présentées de façon assez disparate, alors que cette question capitale, qui touche au coeur du débat, mériterait une attention prioritaire.

2.9. Pour sa part, le Comité économique et social constate que l'accélération des enjeux et des échéances pour l'Union européenne, qu'il s'agisse de la pression de la concurrence internationale, de la programmation prochaine de l'union monétaire, ou des perspectives annoncées de nouveaux élargissements, plaide clairement en faveur d'une impulsion politique pour assurer à bref délai l'achèvement d'un véritable marché unique.

2.10. Le Comité souhaite donc une relance des travaux dans le cadre d'un programme final d'achèvement du marché unique, tenant compte des problèmes tels qu'ils se posent au stade actuel de sa réalisation, en précisant les objectifs et en se donnant de nouveaux moyens de les atteindre. Un tel programme devrait s'attacher à compléter rapidement les règles essentielles manquantes. La pression serait parallèlement renforcée pour veiller à bien transposer ce qui a été décidé auparavant et pour assurer une application voire une interprétation conformes dans les États membres. Enfin, des initiatives complémentaires devraient être prises pour parer aux déséquilibres et pour développer un processus dynamique de convergence réelle assurant la réussite de ce programme.

3. Compléter les règles manquantes

3.1. Alors que l'achèvement du cadre juridique fixant les règles européennes d'organisation du marché unique est loin d'être atteint, le rapport de la Commission constate que deux seulement des décisions restantes du Livre blanc de 1985 ont été prises en 1994. Il s'agit de la septième directive TVA relative aux biens d'occasion, objets d'art, de collection ou d'antiquité et du règlement sur les obtentions végétales. Onze autres propositions restent bloquées au Conseil, notamment parce que les intérêts à court terme des pays membres ont pu paraître trop souvent prédominer sur l'intérêt de la Communauté dans son ensemble. Un projet, celui visant à supprimer la double imposition des paiements d'intérêts et redevances entre sociétés mères et filiales, a même été retiré par la Commission faute de toute perspective d'accord. Or, la plupart des décisions manquantes sont indispensables au fonctionnement d'un « vrai » marché unique.

3.2. Dans le domaine des entraves physiques, l'achèvement de la libre circulation impliquera d'obtenir :

- d'une part, la suppression des contrôles des personnes aux frontières intracommunautaires;

- d'autre part, l'achèvement de certaines mesures d'accompagnement, notamment, l'harmonisation des contrôles des personnes aux frontières avec les pays tiers.

Certaines des dispositions nécessaires ne relèvent actuellement que du 3e pilier du Traité de Maastricht ou de l'accord de Schengen conclu entre plusieurs pays membres. Il conviendrait donc de réexaminer dans le cadre de la Conférence intergouvernementale leur exclusion du champ de compétence communautaire.

3.3. Dans le domaine des entraves juridiques à caractère technique, une série de mesures, rappelées dans le rapport, demeurent nécessaires pour l'achèvement du marché unique. La plupart d'entre elles datent du Livre blanc de 1985 et n'ont toujours pas été adoptées ou demeurent encore incomplètes :

3.3.1. l'ouverture des secteurs protégés ou monopolistiques reste à organiser : l'accord sur le principe d'une libéralisation des infrastructures et des services de télécommunications au 1er janvier 1998 devra être précisé par une série de mesures, levant les obstacles réglementaires empêchant les investisseurs privés de participer largement au financement des réseaux de l'information, et donnant un cadre leur permettant de se positionner sur le marché. Dans le domaine de l'énergie, il reste à définir des échéanciers et des moyens pour ouvrir davantage le secteur à la concurrence. Différentes mesures techniques, sociales et sur l'environnement restent à prendre pour achever dans des conditions satisfaisantes l'ouverture des transports, principalement dans les domaines routier, maritime, fluvial et aérien;

3.3.2. dans le domaine du droit des sociétés, la simplification du régime des fusions d'entreprises reste à faire. L'adoption d'un statut de société européenne bloquée depuis longtemps, et celle de la dixième directive sur la fusion transfrontalière des sociétés anonymes sont nécessaires pour faciliter les restructurations des entreprises à l'échelle du marché unique;

3.3.3. dans le domaine de la propriété industrielle et intellectuelle, la mise en place de l'Office d'harmonisation dans le marché intérieur et l'entrée en vigueur du règlement sur la marque communautaire constituent des progrès encourageants, mais plusieurs lacunes importantes demeurent. L'accord sur le brevet communautaire n'a toujours pas été ratifié par les pays membres. Plusieurs propositions de la Commission restent encore à adopter, notamment en ce qui concerne le règlement sur les dessins et modèles communautaires et la directive sur la protection juridique des inventions biotechnologiques, qui a été rejetée par le Parlement;

3.3.4. dans le domaine du droit des consommateurs, il conviendrait de s'attacher en priorité aux cas nuisibles de carence des États ou des opérateurs économiques, notamment sur les questions ayant une véritable dimension transfrontalière, tout en favorisant la promotion d'approches volontaires et d'accords contractuels lorsque ceci est possible et suffisamment efficace;

3.3.5. dans le domaine de l'environnement, il reste à assurer un contrôle à la fois efficace et compatible avec la compétitivité des entreprises, notamment pour les déchets et la valorisation ou le recyclage des matières premières;

3.3.6. dans le domaine de la prestation de services, il convient encore d'adopter le projet de directive concernant les détachements intracommunautaires temporaires de travailleurs, qui encadrera et facilitera la mobilité des salariés européens à l'intérieur du marché unique;

3.3.7. le nouveau régime statistique dans le cadre du marché unique doit être précisé et mieux adapté à la libre circulation, dans des conditions garantissant la collecte rapide et la fiabilité des données commerciales avec les pays tiers, dont dépend notamment l'efficacité des instruments de politique commerciale;

3.3.8. dans le domaine de la société de l'information et des questions liées à l'émergence du multimédia, la définition des règles communes devient urgente pour assurer un fonctionnement efficace du marché unique;

3.3.9. l'harmonisation douanière de la Communauté demeure incomplète avec les pays tiers. Le code douanier devrait être complété et précisé en plusieurs domaines, notamment le régime des sanctions aux infractions, le contrôle des produits à double usage civil et militaire, la propriété intellectuelle, la définition de l'origine des produits et l'assiette de la valeur en douane;

3.3.10. l'adoption de normes européennes est en progrès, mais la Commission note que leur production demeure encore trop lente, donc encore en retard sur les besoins. Il conviendrait d'accélérer leur élaboration en donnant davantage de moyens aux comités européens de normalisation, en concertation avec tous les acteurs des secteurs industriels concernés, et en bonne coordination de ces comités entre eux;

3.3.11. l'harmonisation des procédures d'évaluation de la conformité demeure nécessaire pour réduire les coûts d'accès aux différents marchés nationaux, mais aussi pour en égaliser les conditions. Chaque fois qu'il existe des systèmes nationaux de certification volontaire, c'est plutôt en recourant à des accords précis de reconnaissance mutuelle entre organes certificateurs qu'il faut parvenir à cette harmonisation. Ceci suppose aussi d'éliminer les distorsions engendrées par des réglementations nationales souvent contraires aux dispositions communautaires, en n'hésitant pas à recourir si nécessaire aux sanctions;

3.3.12. enfin, le bon fonctionnement du marché intérieur sera en permanence remis en cause si on ne renforce pas l'efficacité du dispositif mis en place pour contrôler à la source les initiatives nationales qui risquent d'affecter sa cohésion. La Commission l'a bien compris, et il faut appuyer son projet d'une procédure d'information mutuelle sur les mesures nationales dérogeant au principe de libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté. Les cas de refus de mise sur le marché de produits légalement fabriqués ou commercialisés dans un autre État membre devront être systématiquement notifiés.

3.4. Dans le domaine des entraves fiscales, l'achèvement du marché unique impliquera également une série de décisions majeures :

3.4.1. la surimposition des flux financiers intracommunautaires doit être corrigée. Le Conseil n'a toujours pas examiné les propositions pour étendre la portée de la directive société mère-filiales, ni la proposition de directive sur la prise en compte par les entreprises des pertes subies par leurs établissements stables et filiales situées dans d'autres pays membres. Des difficultés persistantes d'adoption de la directive sur les paiements d'intérêts et de redevances entre sociétés mères et filiales ont amené la Commission à retirer sa proposition à la fin de 1994. Sur un plan général, les activités intracommunautaires tant des entreprises, notamment PME, que des personnes continuent trop souvent à se heurter à des difficultés et des discriminations fiscales;

3.4.2. le régime intracommunautaire de TVA doit encore être simplifié, à travers un régime définitif qui imposera des conditions rigoureuses en termes de taux et de droit à déduction sans pour autant négliger les impératifs budgétaires des différents pays membres. Un tel régime impliquera d'harmoniser complètement le droit à déduction, de rapprocher plus étroitement les taux et de concevoir un mécanisme fiable de compensation entre pays vendeurs nets et pays acheteurs nets, garantissant les recettes des pays de consommation finale. Il devra en outre être compatible avec les besoins d'allégement des charges des entreprises et un renforcement de la lutte contre les fraudes. Dans l'attente du régime définitif, il faudra continuer à adapter le régime transitoire en lui donnant une interprétation uniforme (opérations triangulaires, représentation fiscale) et en élargissant le champ d'application de la proposition de directive de simplification;

3.4.3. enfin, l'harmonisation des taux d'accises dans la Communauté doit être améliorée.

3.5. Pour obtenir dans les trois domaines précités les décisions essentielles qui sont nécessaire à l'achèvement du marché unique, le Comité suggère un programme final, traduisant l'engagement des États membres et des institutions communautaires de tout mettre en oeuvre pour achever le marché unique dans un délai proche et bien précisé. Cette approche paraît au Comité préférable à la politique post-1992 des « petits pas », qui se limite aujourd'hui à apporter ci et là quelques compléments techniques mais fort limités, tout en laissant bloqués les grands dossiers non réglés. Cette situation dissuade toute impulsion forte des Présidences du Conseil et a pour effet une baisse des résultats aussi sensible que préoccupante, comme l'illustre bien le rapport de la Commission.

3.6. Le noyau dur d'un tel programme pourrait se limiter à une trentaine de mesures clés, telles qu'elles ressortent des besoins analysés précédemment, dans la mesure où elles représentent des mesures déterminantes. Ce programme devrait donner lieu à un calendrier ciblé, et être doté des moyens adéquats, notamment l'extension de la majorité qualifiée pour permettre l'adoption de toutes ces mesures.

3.7. À cet effet, deux grandes échéances européennes pourraient être mises à profit :

- l'échéance du passage en 1999 à la phase finale de l'Union économique et monétaire, qui constitue en elle-même une étape majeure et décisive dans la réalisation du marché unique, pourrait être retenue comme date limite d'adoption des dernières mesures d'organisation du marché unique, dans le cadre d'une synchronisation logique. Cette date correspond en outre à la période finale de préparation à de nouvelles adhésions. On a pu expérimenter avec le programme « 1992 », qui bénéficiait évidemment d'un contexte antérieur plus favorable et des espoirs qu'une date « phare » fait naître, que la méthode fonctionne, de sorte qu'une expérience analogue avec un programme ciblé « 1999 » pourrait s'avérer aussi positive;

- l'échéance de la Conférence intergouvernementale en 1996 serait mise à profit pour y inscrire ce programme et pour obtenir les moyens nécessaires pour le réaliser dans les délais fixés, en examinant notamment la possibilité d'étendre la majorité qualifiée pour des questions essentielles touchant notamment à la libre circulation des personnes, à la coopération douanière, à la protection de l'environnement et à la fiscalité intracommunautaire.

3.8. Le Comité considère qu'un tel programme présenterait de nombreux avantages par rapport à la politique actuelle :

- il correspondrait mieux à l'accélération des échéances pour l'Union, notamment le passage prochain à la monnaie unique;

- il permettrait de donner un dernier « coup de collier » pour consolider le marché unique avant les nouveaux élargissements qui donnent lieu à forte pression;

- il utiliserait au mieux l'occasion unique de la Conférence intergouvernementale pour assurer cette relance du marché intérieur (personnes, biens, services, capitaux).

3.9. Ce programme d'organisation finale du marché unique tiendrait également compte du double souci qui a été récemment manifesté à juste titre :

- l'allégement et la simplification de la réglementation : centré dans son noyau dur sur une trentaine de mesures clés, soit le dixième du programme originel fixé en 1985 par le Livre blanc, il ne surchargerait pas excessivement, sur le plan quantitatif, les institutions, ni les parlements, ni les administrations, même s'il exigera des décisions politiques souvent très importantes. La consultation des partenaires économiques et sociaux pourrait être menée dans de meilleures conditions que lors des 300 mesures du Livre blanc, permettant une élaboration soigneuse des fiches d'impact, et avec moins de risque de chevauchements entre les directives. La concentration du programme sur les mesures clés garantirait enfin que les institutions ne disperseraient pas, en matière de marché unique, sur des sujets secondaires, au détriment de l'essentiel;

- le renforcement de notre compétitivité pour l'emploi : permettant de finaliser l'organisation du marché unique et de lui donner sa cohérence, il apporterait une contribution essentielle au redressement de la compétitivité européenne. Comme le rapport Ciampi l'a souligné, la compétitivité, sans être un objectif en soi, est une condition indispensable au service du développement économique, du bien-être social et de la qualité de vie. Parmi les mesures urgentes à prendre dans l'intérêt de la compétitivité de l'Union, ce rapport donne la priorité à l'achèvement complet du marché intérieur, avec la transposition accélérée des législations communautaires, leur application conforme dans les pays membres et l'uniformisation des interprétations. Il souligne également avec pertinence l'enjeu primordial du renforcement de la formation professionnelle et de l'amélioration de la qualification des hommes et des femmes. Le Comité retient aussi que la compétitivité de l'Union impliquera de veiller au principe d'équilibre entre le marché intérieur et le marché international, ce qui signifie d'une part que les conditions de concurrence et les dispositions communautaires ne devront pas désavantager les industries européennes, et d'autre part qu'une meilleure réciprocité de traitement dans l'accès au marché devra être obtenue de nos principaux partenaires.

4. Renforcer l'application des mesures

4.1. Il est indispensable pour le fonctionnement et la crédibilité du marché unique que les décisions européennes soient effectivement appliquées par tous les États membres. Or, le rapport de la Commission souligne que trop de règles décidées ne sont pas encore appliquées de façon satisfaisante, notamment pour les marchés publics, les assurances, la propriété intellectuelle. Concernant les marchés publics, la situation est d'ailleurs particulièrement opaque, la Commission notant que les statistiques ne sont guère satisfaisantes. D'une façon générale, bien que la Commission ne l'évoque guère, les administrations nationales ou territoriales peuvent parfois être tentées de favoriser dans la pratique, par leur comportement, les ressortissants nationaux, même s'il est généralement difficile de prouver objectivement l'existence d'infractions juridiques au principe de non-discrimination. Enfin, on peut douter de la connaissance réelle, parmi les opérateurs économiques ou les consommateurs, du ou des « numéros verts » mentionnés par la Commission pour signaler les problèmes et les cas d'infraction.

4.2. La Commission n'évoque que succinctement dans son rapport la question du contrôle et des sanctions, mais a eu depuis l'occasion de développer ce point central dans une communication au Conseil, tandis que d'autres documents, notamment ses rapports annuels sur l'application du droit communautaire, permettent d'avoir une meilleure vue sur la situation des infractions. Le Comité souligne que les sanctions pour non-application par les États membres devraient être renforcées vigoureusement par des règles communes, y compris les sanctions pécuniaires aux termes de l'article 171 du Traité, à l'encontre des États faisant l'objet d'arrêts de la Cour de justice en cas de retard d'application. Les sanctions pour non-respect des dispositions sans responsabilité des États eux-mêmes (associations, entreprises, etc.) devraient tenir compte d'une marge de liberté des pays membres pour les définir : plus que leur harmonisation administrative et/ou pénale, il faudrait assurer qu'elles sont toutes visibles, efficaces, dissuasives et proportionnées, c'est-à-dire raisonnablement équivalentes dans leurs effets. Les sanctions des infractions au droit communautaire dans chaque État membre devraient pour le moins être analogues à celles des infractions aux lois nationales.

4.3. Depuis plusieurs années, une tendance croissante de la réglementation européenne est de laisser aux États membres de l'Union la possibilité d'édicter des réglementations nationales plus sévères que les niveaux d'harmonisation. Ceci nuit à une application uniforme du droit communautaire. Dans certains cas, ces réglementations nationales plus sévères peuvent être opposées à la reconnaissance mutuelle et porter préjudice à la liberté des échanges sous réserve des dispositions des articles 30 à 36 du Traité. Dans d'autres cas, ces réglementations nationales plus sévères peuvent introduire des « discriminations à rebours », au bénéfice des non-nationaux et au détriment des nationaux, qui risquent d'entretenir sur le terrain une mauvais image de la construction européenne, notamment pour les citoyens et les petites entreprises qui en sont victimes. Le Traité lui-même peut être à l'origine de l'adoption de normes nationales plus sévères par l'application de son article 100A4, qui ouvre le droit à un État membre de déroger, sous certaines conditions, aux règles de la libre circulation des marchandises, même après l'adoption d'une mesure d'harmonisation par le Conseil. Il est indispensable de veiller à ce que l'invocation par un État membre de cette disposition implique une concertation préalable systématique, de façon à ce que cette disposition ne puisse à l'avenir être mise en oeuvre, comme cela a été le cas à ce jour, que dans des conditions réellement exceptionnelles.

4.4. L'application du principe de la reconnaissance mutuelle des contrôles techniques de conformité des produits aux exigences essentielles fixées par les directives continue de subir un certain nombre de dysfonctionnements pratiques :

- dans le secteur réglementé, c'est-à-dire faisant l'objet des directives d'harmonisation technique, ces dysfonctionnements sont dus pour l'essentiel au manque d'organismes adaptés pour effectuer des contrôles de ce type dans les États membres. Cette situation implique soit des surcoûts pour les opérateurs économiques contraints d'expédier leurs produits parfois très loin pour obtenir les agréments, soit un refus des autorités d'un autre État membre d'accepter les produits à l'importation, parce que le contrôle a été effectué localement dans l'État membre d'origine par un organisme non habilité. Le Comité considère qu'il est nécessaire de multiplier les centres agréés dans les États membres, par exemple à travers la mise en réseau et la mise à niveau opérationnel d'organismes existant au niveau local, conformément aux prescriptions de la norme EN-45000, ou toute garantie équivalente;

- dans le domaine non réglementé, c'est-à-dire couvrant les entraves potentielles aux échanges autres que celles résultant des exigences essentielles à protéger, le principe de reconnaissance mutuelle, pourtant à la base du Livre blanc de 1985, n'est pas culturellement entré dans les esprits. Or, au-delà des aspects explicites de la mise en oeuvre de la reconnaissance mutuelle à travers le travail mené au sein de l'EOTC (), il est nécessaire qu'en pratique un produit non dangereux, légalement fabriqué et commercialisé dans le pays d'origine, puisse circuler librement dès lors qu'il satisfait de façon convenable et satisfaisante aux exigences du pays d'accueil. Ce principe, désormais globalement accepté par les administrations nationales, pose des problèmes d'application sur le terrain essentiellement du fait de sa méconnaissance par les autorités locales en charge des contrôles au quotidien. Il est donc indispensable de prévoir une vaste opération de sensibilisation voire de formation des agents administratifs locaux à l'application pratique de ce principe. La reconnaissance mutuelle relève en effet davantage d'une approche pragmatique d'équivalence des caractéristiques techniques d'un produit que de l'affirmation générale et sans signification réelle de l'équivalence des réglementations nationales. À cet égard, le Comité encourage toutes les initiatives que la Commission pourra prendre pour promouvoir cette approche pragmatique de la notion de reconnaissance mutuelle, jusqu'ici comprise de manière trop générale, donc mal posée et sans effet.

4.5. Enfin, sur le plan externe, les administrations douanières, qui demeurent placées sous contrôle national, n'ont harmonisé que très partiellement leurs procédures à l'importation/exportation avec les pays tiers, ce qui nuit à la cohérence du marché unique. Avec de nouveaux élargissements notamment vers l'Est, le problème sera multiplié, et pourra devenir pratiquement impossible à gérer de façon satisfaisante sans une coordination plus appuyée. C'est pourquoi, au-delà du programme « Douane 2000 » mentionné par la Commission, la question d'un contrôle européen des administrations douanières nationales, qui pourrait impliquer la création d'une véritable Direction générale des douanes européennes, mériterait d'être aujourd'hui directement posée. À cette fin, la coopération douanière relevant du troisième pilier mériterait d'être incluse dans le champ de compétence communautaire.

5. Créer une dynamique de convergence

5.1. Si l'adoption des mesures essentielles restantes et la transposition rigoureuse des règles de fonctionnement par les pays membres constituent des conditions essentielles pour l'achèvement du marché unique, elles ne sont pas pour autant des conditions suffisantes pour sa réussite, notamment en raison des déséquilibres qui risquent de s'exacerber à un stade avancé de libération des échanges sans convergence économique et sociale d'un niveau correspondant.

5.2. La première question concerne le risque de fracture monétaire. Au cours de la période récente, de sérieuses perturbations monétaires ont affecté les conditions des échanges à l'intérieur du marché unique. Les entreprises européennes soumises à des variations de 20 à 30 points de taux de change sur le marché intérieur en quelques mois peuvent à bon droit s'interroger sur l'unification, la prévisibilité et la stabilité de leur marché européen. Cette question clé a été trop négligée dans le rapport de la Commission. Le danger existe d'un clivage, périlleux pour le marché unique, entre les pays éligibles à la phase III, s'imposant des contraintes fortes, et les autres, qui risquent d'être tentés de laisser dévaluer leur monnaie, perturbant gravement les conditions des échanges européens.

5.3. Il apparaît donc nécessaire de prévenir toute aggravation des distorsions de concurrence pour des raisons monétaires et tout risque de mise en place de mesures de recloisonnement des économies à l'encontre de telles distorsions, qui compromettraient irrémédiablement le marché unique. Il faudrait donc se donner tous les moyens de réunir la plus large participation possible lors du passage à la monnaie unique en 1999, ce qui impliquerait :

- de renforcer l'autorité et l'efficacité de la surveillance économique européenne, en mettant l'accent sur les pays qui divergent;

- de veiller à une meilleure conditionnalité des aides européennes, en fonction des objectifs et des disciplines communes.

5.4. Les Fonds structurels, qui jouent un rôle majeur pour l'achèvement du marché unique, et pour la cohésion économique et sociale, devraient être mis en situation d'appuyer plus efficacement cette dynamique de convergence. D'une part, ils devraient mieux répondre aux besoins du développement local. D'autre part, ils devraient davantage appuyer des programmes de dimension transnationale, en particulier le financement des réseaux transeuropéens, dans les domaines des transports, des télécommunications et de l'énergie. Ceci renforcerait leur vocation à stimuler les investissements d'intérêt commun, tout en donnant un appui décisif à la mise en place des nouvelles infrastructures du marché intérieur, en complétant les autres sources de financements, notamment les emprunts sur les marchés de capitaux.

5.5. La politique de concurrence doit tenir compte pleinement de l'ouverture internationale du marché européen et des impératifs d'une politique européenne de compétitivité industrielle. Alors que le marché de référence devient de plus en plus le marché mondial, les entreprises européennes doivent être encouragées à prendre la dimension nécessaire pour affronter avec succès la concurrence internationale sur le marché intérieur européen et sur les marchés tiers. La Commission doit aussi veiller avec vigilance aux conditions de concurrence loyale sur le marché intérieur, tant entre les entreprises européennes que de la part d'entreprises de pays tiers, et aux conditions équivalentes d'accès aux marchés tiers.

5.6. Le Comité souligne par ailleurs le besoin d'intensifier l'assistance aux pays d'Europe centrale et orientale, pour préparer dès à présent leurs administrations et leurs entreprises à l'effort énorme que représentera pour eux l'adaptation au marché unique lors des prochains élargissements. Il s'agit notamment, au-delà des divers programmes d'assistance technique et de formation professionnelle en cours, de chercher à promouvoir une meilleure cohérence économique et sociale au bénéfice de l'ensemble des acteurs socioéconomiques de ces pays (entreprises, salariés, consommateurs).

5.7. Le Comité souligne enfin qu'il serait utile d'encourager le développement, à tous les niveaux, de points de rencontre sur le fonctionnement du marché unique. Les semaines pour le marché intérieur organisées par la Commission ont déjà permis d'amorcer entre les différents acteurs du marché unique (responsables politiques, fonctionnaires, entreprises, syndicats, consommateurs) des échanges très enrichissants, qui mériteraient à présent d'être approfondis.

5.7.1. Le Comité appuie toutes les initiatives nationales, régionales et locales qui permettraient de promouvoir des points de rencontre et des observatoires du marché unique, réunissant les principaux acteurs intéressés. De telles initiatives assureraient une meilleure circulation de l'information sur la pratique et sur la perception réelle du fonctionnement du marché unique, donnant à ses différents acteurs plus de moyens pour contribuer directement à son amélioration.

5.7.2. Le Comité souligne tout particulièrement l'utilité de tels observatoires sur le plan transfrontalier, avec des fonctionnaires et des partenaires économiques et sociaux des deux côtés de la frontière, pour aborder les problèmes locaux communs, développer des programmes d'échanges territoriaux et mettre en place des expérimentations facilitant les coopérations transfrontalières.

5.7.3. Pour sa part, le Comité économique et social veillera à développer les contacts de son observatoire du marché intérieur avec tous les partenaires nationaux, régionaux et locaux qui peuvent contribuer à faire remonter l'information sur le marché unique tel qu'il est vécu par tous ses acteurs.

6. Conclusions

6.1. Le Comité se félicite de la reconnaissance par les institutions communautaires du rôle des milieux économiques et sociaux, et notamment de l'observatoire du marché intérieur mis en place par ses soins, pour contribuer à analyser et orienter les travaux d'achèvement du marché unique. Il invite l'ensemble des acteurs socioéconomiques européens à participer directement à l'évaluation du marché intérieur européen et à lui communiquer toutes informations permettant de contribuer à son amélioration.

6.2. Malgré les nombreux progrès accomplis depuis le Livre blanc de 1985, le Comité constate que le rapport de la Commission témoigne aussi d'un état persistant d'inachèvement du marché unique. Tout en étant conscient des raisons diverses qui expliquent ces retards, le Comité réaffirme que la pleine réalisation du marché unique demeure une condition indispensable pour renforcer la compétitivité des entreprises européennes et pour assurer la cohésion politique, économique et sociale de l'Union, promouvoir la réussite de l'Union économique et monétaire.

6.3. Le Comité estime indispensable d'approfondir l'analyse de la situation actuelle, en hiérarchisant mieux les progrès et les obstacles, et en rappelant plus précisément ce que les Européens sont en droit d'attendre d'un vrai marché unique, à travers les diversités qui subsisteront. Dans cet esprit, il appuie le projet annoncé pour 1996 par la Commission d'une étude d'impact approfondie sur le fonctionnement du marché unique. L'observatoire marché intérieur du Comité entend y contribuer pleinement, en recourant notamment à des enquêtes et à des auditions.

6.4. Préoccupé par les difficultés croissantes d'adoption des ultimes mesures pour le marché unique, qui contrastent avec l'accélération générale des enjeux et des échéances pour l'Union, le Comité invite les États membres et les institutions communautaires à convenir de tout mettre en oeuvre pour compléter les dernières dispositions nécessaires, qu'il évalue à une trentaine de mesures, d'ici l'échéance 1999 fixée pour l'Union économique et monétaire. À cette fin, la Conférence intergouvernementale de 1996 sur la révision du Traité devrait examiner les moyens d'étendre la majorité qualifiée à des questions essentielles pour le marché intérieur, notamment la libre circulation des personnes, la coopération douanière, la protection de l'environnement et la fiscalité intracommunautaire.

6.5. Le Comité souligne aussi la nécessité de renforcer l'application des mesures en exerçant un meilleur contrôle appuyé, à tous les niveaux, par des sanctions efficaces. La bonne application des règles du marché unique impose également de mieux encadrer les dérogations nationales à la libre circulation, d'étendre les reconnaissances mutuelles et d'assurer l'harmonisation des administrations douanières.

6.6. Le Comité insiste enfin sur le besoin de créer, au-delà des dispositions sur la libération des échanges et de leur bonne application, une véritable dynamique de convergence pour remédier aux tensions et aux déséquilibres qui naissent de l'état d'inachèvement tant du marché unique que de l'Union économique et monétaire. Ceci impliquera notamment de renforcer la convergence économique et sociale, de mieux utiliser les Fonds structurels, d'adapter la politique de concurrence aux données de l'ouverture internationale, tout en préparant par ailleurs activement les pays d'Europe centrale et orientale à leur future participation au marché unique. Le Comité souhaite notamment que des points de rencontre et des observatoires réunissant les divers acteurs du marché unique puissent se développer aux différents niveaux, notamment régionaux et transfrontaliers, et veillera à développer ses contacts avec eux.

Fait à Bruxelles, le 22 novembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() EOTC : European Organization for Testing and Certification.