RAPPORT DE LA COMMISSION - Evaluation des activités de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) - Règlements du Parlement européen et du Conseil (CE) n° 1073/1999 et du Conseil (Euratom) n° 1074/1999 (Article 15)

SOMMAIRE

Evolution de la lutte antifraude: points clé de la réforme

Mandat et méthode

Structure du rapport d'évaluation

1. LA MISSION OPERATIONNELLE DE L'OFFICE : UNE NOUVELLE APPROCHE

1.1. Missions opérationnelles

1.1.1. Enquêtes internes

1.1.2. Enquêtes externes

1.2. Partenariat opérationnel

1.2.1. Partenariat avec les Etats membres

1.2.2. Assistance juridique et expertise judiciaire

1.2.3. Coordination des actions au niveau communautaire

1.2.4. Action de coopération au niveau de l'Union européenne et international

2. LES MISSIONS GENERALES DE LA COMMISSION : UNE EXPERTISE PARTICULIERE DE L'OFFICE

2.1. Le volet stratégie antifraude

2.2. Le volet prévention

2.2.1. Etanchéité à la fraude

2.2.2. Règles d'éthique professionnelle

2.2.3. Elargissement

2.3. Le volet législation antifraude

2.4. Le renforcement de la dimension judiciaire

2.5. Les instruments de l'assistance technique

2.6. La mission de représentation et de coopération

3. INDEPENDANCE ET RATTACHEMENT : STATUT MIXTE

3.1. Organisation et personnel

3.1.1. Organisation interne de l'Office

3.1.2. Personnel de l'Office

3.2. Budget de l'Office

3.3. Action d'information et de communication

3.3.1. Action d'information

3.3.2. Action de communication

3.3.3. Accès aux documents

3.4. Contrôle de la fonction d'enquête

3.4.1. Contrôle administratif

3.4.2. Contrôle politique

3.4.3. Contrôle juridictionnel

3.5. Responsabilité politique et relation avec le comité de surveillance

3.5.1. Responsabilité politique de la Commission

3.5.2. Relation avec le comité de surveillance

PERSPECTIVES

Consolidation de la réforme

Vers la création d'un procureur européen

ANNEXES - Inventaire des recommandations

EVOLUTION DE LA LUTTE ANTIFRAUDE : POINTS CLES DE LA REFORME

Pour assurer la protection des finances de l'Europe, les traités ont investi la Communauté et les Etats membres d'une responsabilité partagée. Dans ce contexte, la Commission dispose de pouvoirs importants pour lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale préjudiciable aux intérêts communautaires. A cet effet, elle a progressivement rassemblé des compétences au sein d'un service de lutte antifraude. Cette démarche rejoignait aussi les préoccupations du Parlement européen et du Conseil. Elle s'est traduite par des adaptations successives visant à consolider le dispositif mis en place à partir de 1988, année de création d'une unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) au sein du secrétariat général, sous l'autorité du Président de la Commission [1]. Cette consolidation a progressivement permis d'adapter le périmètre des activités du service antifraude, en y incluant le renforcement de la protection d'autres intérêts communautaires et la préparation d'initiatives en matière de lutte contre certaines formes de criminalité économique et financière transnationale comme la contrefaçon, la piraterie ou le faux monnayage de l'euro.

[1] C'est en effet pour favoriser le développement d'une politique antifraude cohérente que la Commission a créé l'UCLAF (rapport de la Commission sur l'intensification de la lutte contre les fraudes au détriment du budget communautaire ; COM(1987) 572 final), laquelle devait orienter son action vers la coordination interservices pour renforcer les instruments juridiques, intensifier la coopération avec les Etats membres et améliorer l'efficience d'une organisation interne éclatée entre les différentes directions générales. Dès 1992, la Cour des comptes ayant, dans son rapport spécial n° 2/92 sur le contrôle des restitutions à l'exportation versées à de grandes entreprises sélectionnées dans le secteur des produits laitiers (JO C 101 du 22.4.1992) recommandé « la création d'une unité communautaire indépendante chargée d'opérer des contrôles ad hoc », une communication du Président de la Commission sur la lutte antifraude (SEC(1992) 2045 final) a précisé les missions de l'unité antifraude, certaines missions opérationnelles, ciblées sur les affaires impliquant le recours à plusieurs instruments financiers, venant s'ajouter aux tâches de coordination existantes. En 1995 la responsabilité globale de tous les travaux dans le domaine de la lutte contre la fraude est confiée à l'unité antifraude, « responsable de toutes les questions opérationnelles en matière antifraude et de support à celles-ci », et désormais chargée de « toute activité ayant trait à la lutte antifraude », en particulier de « la protection des intérêts financiers de la Communauté, la conception de la lutte antifraude dans tous les domaines, le développement de l'infrastructure nécessaire à la lutte antifraude (...), la collecte d'informations concernant les cas de fraude et le traitement de ces informations (communication de la Commission : Lutte antifraude, organisation au sein de la Commission ; SEC(1995) 249 final). » Le législateur parvenait, dès 1995, à élaborer un socle législatif horizontal, comprenant, d'une part, la définition des comportements irréguliers (1er pilier), d'autre part, le concept des comportements frauduleux (3ème pilier), ces derniers englobant une pluralité d'infractions pénales (voir au JO C 316 du 27.11.1995, le préambule de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, selon lequel « la fraude affectant les recettes et les dépenses communautaires ne se limite pas, dans bien des cas, à un seul pays et est souvent le fait de filières criminelles organisées» et aussi, au JO L 292 du 15.11.1996, le considérant 7, qui englobe également les activités de filières criminelles, du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil). L'existence d'une définition étendue de la notion de fraude devait permettre à la Commission de définir, de façon cohérente, les attributions de son unité antifraude, aussi bien sur le plan opérationnel que sur celui de la préparation des actions politiques et législatives, avec sa transformation au 1er mai 1998 en une task force « Coordination de la lutte antifraude » et la précision de son rôle dans le domaine des enquêtes internes (communications du Président, de Mme Gradin et de M. Liikanen de juillet et décembre 1998 ; C(1998) 2049 et C(1998) 3232).

La création de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), qui s'inscrit dans le contexte de la crise ayant abouti à la démission de la Commission en mars 1999, reflète cette démarche. Lancée à l'initiative de la Commission, cette réforme s'est déroulée au rythme fixé par les chefs d'Etat et de gouvernement lors du Conseil européen de Vienne de décembre 1998, pour aboutir « avant le Conseil européen de Cologne » de juin 1999. Pour faciliter la concertation interinstitutionnelle, la présidence allemande a mis en place un groupe politique à haut niveau dès janvier 1999 comprenant des représentants de la Présidence, du Parlement européen et de la Commission [2]. Menée à terme en moins de six mois, la réforme était le fruit d'un consensus destiné à rétablir la confiance dans le domaine sensible de la protection des finances publiques européennes et de la lutte antifraude [3].

[2] Trois institutions ont constitué le groupe politique à haut niveau mis en place par la Présidence allemande du Conseil européen, le Parlement européen (bureau de la commission du contrôle budgétaire), la présidence du Conseil ECOFIN et la Commission (commissaires Van Miert, Gradin et Monti).

[3] Voir le premier rapport du comité des sages qui concluait à la nécessité de repenser le dispositif de la lutte antifraude (rapport du 15 mars 1999 sur les allégations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme à la Commission européenne, suivi d'un second rapport, daté du 10 septembre 1999, sur la réforme de la Commission, analyse des pratiques en vigueur et propositions visant à porter remède à la mauvaise gestion, aux irrégularités et à la fraude).

La Commission et le législateur sont convenus de doter le nouvel Office, maintenu au sein de la Commission, d'une indépendance fonctionnelle pour exercer les compétences d'enquête conférées au niveau communautaire, sans que cela n'affecte l'équilibre des responsabilités entre les Etats membres et la Communauté européenne. En même temps, l'Office s'est vu confier une mission interinstitutionnelle de prévention et de lutte contre des comportements graves portant atteinte à la crédibilité de la fonction publique européenne et des institutions.

L'Office européen de lutte antifraude marque ainsi une étape fondamentale qui prolonge une dynamique lancée dès 1976 pour la protection des intérêts financiers (projet de traité Eurocrime [4]). La réforme de 1999 reflète les différents stades de l'évolution du service antifraude en vue d'améliorer l'efficacité et la visibilité d'une structure d'investigation spécialisée, au niveau de la Communauté, dans la lutte contre la criminalité préjudiciable aux intérêts financiers des Communautés.

[4] JO C 222 du 22.9.1976.

MANDAT ET METHODE

L'article 15 des règlements du 25 mai 1999 (CE) n° 1073 /1999 du Parlement européen et du Conseil et (Euratom) n° 1074/1999 du Conseil, relatifs aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude [5], dispose qu'au « cours de la troisième année suivant l'entrée en vigueur du présent règlement, la Commission transmet au Parlement européen et au Conseil un rapport d'évaluation des activités de l'Office, accompagné de l'avis du comité de surveillance et assorti, le cas échéant, de propositions visant à l'adaptation ou à l'extension des tâches de l'Office ». Pour exécuter le mandat que le législateur lui a donné, la Commission a constitué, par sa décision du 15 janvier 2002, un groupe interservices à haut niveau [6]. Ce groupe a établi sa méthodologie et a conduit de façon régulière la préparation du présent rapport, orienté sur le réexamen du cadre juridique régissant les activités de l'Office.

[5] Voir aussi le vingtième considérant.

[6] PV(2002) 1551. Voir aussi le document SEC(2002)33/2.

Les travaux d'évaluation se sont appuyés sur l'ensemble des textes fondateurs de l'Office [7] et la législation sectorielle [8] ainsi que sur une large base documentaire comprenant, notamment, les rapports de la Commission sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude [9], ceux du comité de surveillance, de la Cour des Comptes, du Parlement européen et du Conseil, notamment à l'occasion de l'exercice de décharge budgétaire, ainsi que ceux de l'Office. Certains de ces rapports, qui portent plus particulièrement sur l'examen détaillé des activités opérationnelles, constituent une source d'évaluation indispensable. L'existence de ces analyses a permis au groupe de se concentrer sur le dispositif réglementaire, le statut et les fonctions de l'Office. Le présent rapport n'entend pas se livrer à une analyse des chiffres ou des tendances, cette évaluation quantitative figurant déjà dans les rapports de l'Office et ceux de la Commission.

[7] Décision de la Commission du 28 avril 1999, 1999/352/CE, CECA, Euratom, instituant l'Office (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20), règlements (CE) n° 1073 /1999 du Parlement européen et du Conseil et (Euratom) n° 1074/1999 du Conseil (JO L 136 du 31.5.1999, p. 1 et 8), accord interinstitutionnel relatif aux enquêtes internes effectuées par l'Office (JO L 136 du 31.5.1999, p. 15) et décision modèle.

[8] En ce qui concerne les législations sectorielles, l'identification des bases juridiques et des moyens d'intervention de l'Office ne peut, dans le cadre de cet exercice d'évaluation, être exhaustif. La législation propre à la protection qui accompagne les différentes politiques et instruments communautaires a été, en effet, élaborée au fur et à mesure des avancées de la construction européenne, sans jamais être rassemblée.

[9] En dernier lieu : COM(2000) 718 final, COM(2001) 255 final, COM(2002) 348 final.

Le but de cet exercice d'évaluation, en complément des analyses de l'Office et du comité de surveillance [10], est de parvenir à une appréciation globale des activités de l'Office à travers l'examen de ses fonctions, des moyens disponibles et des difficultés rencontrées. Cet exercice tient compte de l'impact des activités antifraude sous l'angle de la protection des intérêts des Communautés, de la bonne exécution du budget et de la gestion financière saine et rigoureuse. L'exercice prend en considération l'impact de la réforme sur les volets de la prévention, de la coopération et de la dissuasion/répression. Il se réfère également aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, au respect des droits fondamentaux attachés à la personne, à l'objectif de transparence ou encore au ratio coût/efficacité (économies d'échelle). La dimension interinstitutionnelle (crédibilité des institutions, intégrité de la fonction publique européenne) des activités de l'Office a, bien entendu, aussi été prise en compte. Cette appréciation globale doit permettre de mieux mesurer les inconvénients et les avantages de l'architecture issue de la réforme de 1999.

[10] Comité de surveillance : rapports publiés au JO C 360 du 14.12.2000 pour la période juillet 1999-juillet 2000, au JO C 365 du 20.12.2001 pour la période juillet 2000-septembre 2001 et au JO C 234 du 30.9.2002 pour la période septembre 2001-juillet 2002. Office : rapports du 23.5.2000 (période du 1er juin 1999 au 31 mai 2000), du 18.10.2001 (période du 1er juin 2000 au 31 mai 2001) et du 17.10.2002 (pour l'année prenant fin en juin 2002) que viendra compléter le prochain rapport.

Le présent exercice couvre la période de juin 1999 à décembre 2002 qui comprend la transition de l'ancienne unité antifraude de la Commission vers l'Office et les aléas liés à cette phase [11]. Cette situation n'empêche pas une première appréciation des évolutions en cours pour la réalisation des objectifs fixés par le législateur que la Commission entend atteindre par étapes, dans le cadre de sa nouvelle approche stratégique globale antifraude qui s'échelonne de juin 2000 à la fin 2005 [12].

[11] Contraintes juridiques et politiques, délais de nomination de l'encadrement et blocage des recrutements, gestion des dossiers de l'unité antifraude en cours mobilisant des ressources importantes, retards dans le démarrage d'une nouvelle méthodologie.

[12] Stratégie globale de la Commission sur la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers des communautés de juin 2000. COM(2000) 358 final. Voir aussi le plan d'action pour 2001-2003. COM (2001) 254 final.

STRUCTURE DU RAPPORT D'EVALUATION

La structure du rapport découle d'une analyse de la réforme de 1999 et des activités de l'Office, présentées selon qu'elles relèvent de missions opérationnelles ou de missions plus générales liées à l'élaboration de la stratégie politique et des initiatives législatives.

La réforme repose sur des éléments innovants, en vue de renforcer la fiabilité et l'efficacité des enquêtes. La dévolution à l'Office d'une mission interinstitutionnelle d'enquête interne ainsi que le transfert de l'exercice des compétences opérationnelles liées aux enquêtes de la Commission à l'Office se sont en effet accompagnés d'une innovation institutionnelle majeure : l'octroi d'une indépendance fonctionnelle couvrant les activités opérationnelles intrinsèquement liées à la fonction d'enquête (première partie).

Le dispositif se caractérise également par le maintien, au sein d'un même service de la Commission, des activités d'enquête relevant de l'indépendance fonctionnelle et des activités de préparation et de mise en oeuvre des actions de la Commission qui relèvent des compétences fondamentales de l'institution, notamment en matière législative (deuxième partie).

Expression des fonctionnalités tirées de l'innovation et de la continuité, l'indépendance de la fonction d'enquête et le rattachement à la Commission constituent les principes directeurs qui animent la gouvernance de l'Office dans le contexte d'un statut mixte (troisième partie).

Cet exercice d'évaluation globale s'intéresse aussi aux évolutions à plus long terme pour le renforcement de la protection pénale des intérêts financiers. C'est pourquoi les évolutions prospectives, notamment au travers des travaux relatifs au Procureur européen et à la Convention sur l'avenir de l'Union européenne n'ont pas été ignorées et sont analysées (perspectives).

Dans les annexes, il est dressé un inventaire des recommandations (annexe I) formulées dans le rapport. Pour faciliter leur appréhension, ces recommandations sont classées en fonction du niveau de l'action exigée pour leur mise en oeuvre (annexe II).

*

1. LA MISSION OPERATIONNELLE DE L'OFFICE : UNE NOUVELLE APPROCHE

Au titre de sa mission opérationnelle, l'Office exerce les nouvelles compétences qui lui ont été confiées par le législateur et l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 (enquêtes internes) ainsi que les compétences attribuées à la Commission de plus longue date (enquêtes externes). Pour l'accomplissement de ses missions d'enquête, l'Office dispose d'une indépendance fonctionnelle. Elle couvre les enquêtes administratives internes et externes (mission opérationnelle). Elle concerne aussi, pour partie, le partenariat avec les Etats membres, l'assistance et suivi judiciaires et l'articulation des missions de l'Office avec celles de ses partenaires, communautaires ou autres (partenariat opérationnel).

1.1. Missions opérationnelles

L'Office s'est vu confier l'exercice des compétences attribuées à la Commission en matière de contrôle et vérification sur place dans les Etats membres ou les pays tiers (enquêtes externes), ainsi que le pouvoir d'effectuer des investigations dans toutes les institutions, tous les organes et tous les organismes des Communautés européennes (enquêtes internes).

L'indépendance de la fonction d'enquête conférée à l'Office résulte sur le plan juridique des articles 3, 4 et 5 de la décision de la Commission 1999/352/CE, CECA, Euratom, instituant l'Office, et des articles 11 et 12 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, relatifs aux enquêtes effectuées par l'Office.

La vocation de l'Office est en premier lieu l'exercice d'une mission opérationnelle, en particulier la fonction d'enquête telle que définie par l'article 2 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Les résultats des enquêtes de l'Office qui peuvent avoir une finalité pénale, constituent, le cas échéant, une phase préparatoire aux poursuites pénales nationales (voir ci-après sous 1.2.2).

L'article 2, paragraphe 1er, de la décision de la Commission instituant l'Office, définit le champ d'application de la fonction d'enquête. Il prévoit également, dans son quatrième alinéa, que l'Office peut se voir confier des missions d'enquête dans d'autres domaines par la Commission ou les autres institutions, organes ou organismes. Cette faculté n'a pas encore été utilisée.

1.1.1. Enquêtes internes

L'Office européen de lutte antifraude se trouve investi du pouvoir d'effectuer des enquêtes administratives internes à l'intérieur de toutes les institutions, tous les organes et tous les organismes des Communautés européennes. Cette mission interinstitutionnelle constitue une innovation majeure de la réforme de 1999. Elle fait suite, notamment, à une communication de la Commission de 1997, ainsi qu'au rapport spécial n° 8/98 de la Cour des comptes [13], qui relevait que l'absence de compétence de l'ancienne unité de coordination de la lutte antifraude pour réaliser des enquêtes au sein des institutions des Communautés autres que la Commission « constitue une déficience grave affectant le cadre juridique ainsi que l'organisation de la lutte antifraude ».

[13] Communication de la Commission : Mieux agir contre les insuffisances professionnelles, les irrégularités financières, la fraude et la corruption. SEC(1997) 2198. Rapport de la Cour des comptes relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, notamment l'UCLAF. JO C 230 du 22.7.1998.

* Champ d'application des enquêtes internes

Le champ d'application des enquêtes internes est défini par les dispositions arrêtées par le législateur et par celles convenues entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission qui ont signé l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 [14].

[14] Un accord interinstitutionnel, en tant qu'acte qui relève dans l'ordre juridique communautaire de la pratique, a pour objectif d'aménager, dans le cadre de leurs compétences respectives, la coopération entre deux ou plusieurs institutions par des méthodes pragmatiques. Cette pratique constitue un dispositif procédural de nature conventionnelle qui concrétise les devoirs réciproques de coopération loyale et la confiance mutuelle des institutions concernées. Au cas particulier, il exprime la volonté de disposer d'un instrument d'accompagnement de la réforme et de régulation de sa mise en oeuvre, dans l'attente de dispositions adéquates dans le statut des fonctionnaires. Sur le plan pratique, il permet d'améliorer l'application des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Sur le plan politique, il officialise l'engagement des trois institutions signataires avec un objectif de l'étendre aux autres institutions, organes et organismes, via l'invitation du niveau politique. Sur le plan méthodologique, il modélise le bon fonctionnement de la coopération et de la concertation interinstitutionnelle. Il participe enfin à l'objectif de meilleure lisibilité et de transparence.

Aux termes de l'article 1er, paragraphe 3, des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, les enquêtes internes sont destinées à «lutter contre la fraude, la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers» des Communautés et «rechercher à cet effet les faits graves, liés à l'exercice d'activités professionnelles, pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et agents des Communautés, susceptible de poursuites disciplinaires et le cas échéant, pénales, ou un manquement aux obligations analogues des membres (...), des dirigeants (...) ou des membres du personnel (...) non soumis au statut».

L'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 précité, en supprimant le lien avec la protection des intérêts financiers, étend le champ d'application des enquêtes internes à l'ensemble des activités liées à la sauvegarde d'intérêts communautaires contre des comportements irréguliers graves (voir ci-après, sous 1.2.3, le point instances disciplinaires). Afin d'assurer une protection homogène, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont invité les autres institutions, organes et organismes à adhérer à l'accord interinstitutionnel et à adopter le régime commun conformément au modèle de décision y annexé [15]. L'article 2 paragraphe 1er de la décision de la Commission instituant l'Office définit le champ d'application matériel des enquêtes internes de façon analogue à l'accord interinstitutionnel.

[15] Pour le Conseil : décision 1999/394/CE, Euratom (JO L 149 du 16 juin 1999, p. 36). Pour la Commission : décision 1999/396/CE, CECA, Euratom (JO L 149 du 16 juin 1999, p. 57). Pour le Parlement européen, la décision du Parlement européen du 18 novembre 1999 a été incorporée dans le règlement du Parlement européen (annexe XI).

Un dispositif non homogène

La Commission constate qu'à l'exception des trois institutions signataires de l'accord, aucune autre institution, aucun organe et aucun organisme n'a effectivement adhéré à cet accord.

La plupart des institutions, organes et organismes ont, en revanche, adapté leur dispositif interne. Toutefois, une première analyse montre qu'une interprétation uniforme du nouveau dispositif juridique, prévu par les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 (article 4 paragraphe 6) et par l'accord interinstitutionnel, ne semble pas avoir prévalu. Des divergences, non motivées par des exigences particulières, telles que prévues au paragraphe 2 dudit accord, ont en effet été constatées en ce qui concerne les dispositifs de certaines institutions et de certains organes, comme la non-information directe de l'Office par les fonctionnaires qui doivent obligatoirement passer par l'autorité interne ou le cantonnement des enquêtes internes de l'Office aux seuls manquements professionnels portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés. La portée de ces dispositifs est donc parfois plus restrictive que ce qui est prévu dans la décision modèle (voir R.1).

Le contentieux

La mise en place du nouveau dispositif interinstitutionnel d'enquête interne a fait l'objet d'un certain nombre de contentieux. Soixante et onze membres du Parlement européen ont contesté la décision relative aux enquêtes internes prise par cette institution, en faisant valoir notamment que cette décision constituait une violation de l'immunité des parlementaires et de l'indépendance de leur mandat. Ce recours a donné lieu à une ordonnance (procédure en référé) puis à un jugement du Tribunal de première instance, rendu le 26 février 2002 [16], ce dernier rejetant le recours comme irrecevable, puisque les requérants n'ont pas établi l'existence d'éléments les individualisant au regard de l'acte attaqué. Il résulte de la motivation de l'arrêt que, bien que le régime des enquêtes internes, en tant que tel, s'applique également aux membres du Parlement européen, il ne saurait être exclu a priori que l'Office effectue, dans le cadre d'une enquête, un acte qui porte atteinte à l'immunité dont bénéficie tout membre du Parlement. Cependant, à supposer qu'une telle circonstance survienne, tout membre du Parlement confronté à un acte de cette nature, dont il estimerait qu'il lui fait grief, disposerait alors de la protection juridictionnelle et des voies de recours instaurées par le traité [17]. La Banque centrale européenne (BCE) et la Banque européenne d'investissement (BEI) ont adopté, chacune, une décision interne que la Commission, après analyse, a estimées non compatibles avec les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Les recours introduits ont donné lieu, en l'état des procédures pendantes devant la Cour de justice (CJCE), à des conclusions de l'avocat général, présentées le 3 octobre 2002, préconisant l'annulation des décisions [18] de la BCE et de la BEI.

[16] Affaire T-17/00R et T-17/00. Un pourvoi a été formé devant la CJCE contre cet arrêt du Tribunal.

[17] Points 72 et 73 de l'arrêt

[18] Décision 1999/726/CE de la BCE, du 7 octobre 1999, concernant la prévention de la fraude (JO L 291, du 13.11.1999, p. 36) ; décision du 10 novembre 1999 du comité de direction de la BEI concernant la coopération avec l'Office. Affaires C-11/00 et C-15/00.

Ces contentieux constituent une source d'évaluation utile, dont il résulte que la cohérence du nouveau dispositif interinstitutionnel n'autorise pas d'exclusion, son champ d'application ayant vocation à couvrir sans exception toutes les institutions, tous les organes et tous les organismes institués par les traités CE et Euratom ou sur la base de ceux-ci. Afin que les enquêtes internes soient effectuées dans des conditions équivalentes dans les institutions, organes et organismes, les chefs d'Etat et de gouvernement, lors du Conseil européen de Cologne, ont invité toutes les institutions, tous les organes et tous les organismes à adhérer à l'accord interinstitutionnel.

La Commission estime qu'il est essentiel d'atteindre l'objectif fixé par le législateur et par l'accord interinstitutionnel de conférer une dimension interinstitutionnelle aux enquêtes internes, afin d'assurer une protection uniforme de l'intégrité des institutions.

Recommandation n° 1 (R.1)

La Commission invite l'ensemble des institutions, organes et organismes, à adhérer rapidement à l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999, signé par le Parlement européen, le Conseil et la Commission.

La Commission appelle les institutions, organes et organismes à adopter une décision interne conforme à la décision modèle annexée à l'accord interinstitutionnel précité.

* Exercice des pouvoirs d'enquête interne

Les pouvoirs d'enquête interne de l'Office sont exercés dans le cadre des dispositions reprises à l'article 4 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Ces pouvoirs comprennent :

- sous réserve du respect des dispositions du paragraphe 4 de l'article précité [19], l'« accès », « sans préavis et sans délai », à « toute information détenue » par les institutions, organes et organismes ainsi que l'accès à leurs « locaux » ;

[19] Ce paragraphe prévoit l'information des institutions, organes et organismes concernés « lorsque des agents de l'Office effectuent une enquête dans leurs locaux et lorsqu'ils consultent un document ou demandent une information que détiennent ces institutions, ces organes et ces organismes ».

- la possibilité de « prendre copie » et d'« obtenir des extraits de tout document et du contenu de tout support d'information » ;

- la possibilité de demander « des informations orales » aux membres des institutions et organes, aux dirigeants des organismes et au personnel des institutions, organes et organismes ;

- la faculté d'effectuer des contrôles sur place, dans les conditions et selon les modalités prévues par le règlement (Euratom, CE) n° 2185/96, auprès d'opérateurs économiques (voir, ci-après, sous 1.1.2) qui détiendraient des informations relatives aux faits sous enquête interne ;

- l'opportunité de demander l'information que l'Office juge utile « à toute personne concernée ».

Conformément aux règlements précités et aux décisions internes des institutions, organes et organismes, l'exercice de ces pouvoirs d'enquête interne doit pleinement respecter les droits individuels (présomption d'innocence, respect de la vie privée et des droits de la défense, droit à l'impartialité de l'enquête). Cet aspect a été évoqué dans les contentieux en cours, ainsi que par le comité de surveillance de l'Office dans ses rapports d'activités successifs et par le Médiateur européen.

C'est pourquoi, en vue d'assurer un plus grand encadrement des procédures d'enquête interne ainsi qu'un niveau élevé de garanties pour toutes les personnes concernées par de telles procédures, la Commission estime nécessaire que des dispositions internes soient prises par l'Office en vue d'aboutir à un corpus de règles administratives pour la mise en oeuvre des actes et mesures d'enquête interne (voir ci-après sous 3.4.1 et 1.1.2).

Recommandation n° 2 (R.2)

La Commission recommande que l'Office établisse, dans son manuel des procédures internes, un corpus de règles administratives contenant des modalités de mise en oeuvre des actes et mesures d'enquête interne/externe.

* Modalités des enquêtes internes

Les garanties procédurales qui accompagnent l'activité d'enquête interne ont donné lieu à la constatation de pratiques variables. Il en est ainsi, notamment, des procédures d'information par l'Office (voir l'action d'information et de communication ci-après sous 3.3) et des procédures d'information de l'Office liées aux enquêtes internes.

Procédures d'information de l'Office

L'obligation d'informer l'Office, conformément à l'article 2 de la décision modèle annexée à l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999, devait, selon les termes de cet accord [20], être consolidée au niveau du statut. La Commission a présenté dans sa proposition de règlement du Conseil fixant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés, un article visant à reprendre cette obligation d'informer l'Office avec pour effet de la rendre directement applicable à l'ensemble du personnel des Communautés européennes. Cette proposition est en cours d'examen [21] ; cet examen devrait être utilisé afin d'assurer la compatibilité entre le statut et la décision modèle. Il convient aussi de veiller à ce que les dispositions du statut se référant à l'Office [22] ne restreignent pas les pouvoirs de l'Office par rapport au dispositif prévu par les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 et par l'accord interinstitutionnel et la décision modèle.

[20] L'article 2 vise l'information directe de l'Office au cas où un fonctionnaire ou agent d'une institution, d'un organe ou d'un organisme acquiert « la connaissance d'éléments de fait laissant présumer l'existence d'éventuels cas de fraude, de corruption ou de toute autre activité illégale (...), ou de faits graves, liés à l'exercice d'activités professionnelles (...) ». Voir le septième considérant de l'accord interinstitutionnel en ce qui concerne la modification du statut.

[21] COM(2002) 213 final. Voir en particulier l'article 22 bis de la proposition.

[22] Article 86.

Développement des enquêtes internes

La Commission relève, sur la base des données disponibles dans les derniers rapports de l'Office et du comité de surveillance, le développement des enquêtes internes. Cette situation nouvelle traduit la priorité donnée aux enquêtes internes en vue de protéger l'intégrité et la crédibilité de la fonction publique européenne et la portée de l'élargissement des pouvoirs de l'Office, au-delà de la Commission, aux autres institutions, organes et organismes.

* Articulation des enquêtes internes avec certaines procédures administratives

Dans le cadre de la réforme de la Commission, des mesures ont été arrêtées pour assurer le respect des obligations déontologiques et des principes de bonne gestion financière par les fonctionnaires et agents des Communautés. Ces dispositions doivent être coordonnées avec celles relatives à l'exercice des enquêtes internes de l'Office (voir ci-après, sous 1.2.3, les points instances disciplinaires et instances spécialisées en matière d'irrégularités financières).

* Question particulière des immunités

Alors que les immunités des fonctionnaires/agents des Communautés ne sont pas opposables aux actions d'enquête administrative de l'Office, celui-ci participant à l'autorité d'organisation des Communautés, la problématique de la levée de l'immunité se pose à l'occasion de poursuites pénales engagées contre des fonctionnaires ou agents communautaires par les autorités répressives nationales, suite à des enquêtes internes de l'Office.

A cet égard, il a été considéré par certaines autorités nationales que les procédures mises en place pour la levée de l'immunité d'un fonctionnaire/agent pour permettre à des autorités judiciaires de procéder à une mise en accusation, dans le contexte des enquêtes de l'Office, sont lourdes. En effet, la pratique est que les autorités judiciaires souhaitant effectuer des poursuites pénales liées à une enquête de l'Office s'adressent généralement à l'Office qui transmet la demande à l'institution, l'organe ou l'organisme concerné. Selon les autorités judiciaires nationales, la réponse via l'Office ne manque pas d'entraîner des lenteurs.

La Commission estime que la pratique actuelle pourrait être utilement simplifiée en indiquant clairement, lors de la transmission du rapport final d'enquête à l'autorité judiciaire, quelle est l'autorité compétente pour autoriser, le cas échéant, la levée de l'obligation de réserve (article 19 du statut) ou la levée d'immunité.

1.1.2. Enquêtes externes

Jusqu'en 1995, le dispositif réglementaire relatif aux missions communautaires de vérification sur place était pour l'essentiel conçu comme inhérent aux actions de contrôle de la régularité des comptes, de la bonne application du droit communautaire, de l'efficacité des systèmes de gestion des fonds communautaires mis en place par les Etats membres et du rôle conféré à la Commission en tant que gardienne des traités. Chaque direction générale de la Commission responsable d'un domaine spécifique devait préparer les lignes politiques et l'encadrement législatif en la matière. Chacune d'elle déterminait et continue de déterminer les missions de contrôle initiées sur la base de règlements sectoriels. Ces contrôles de routine ou ciblés sur base d'une analyse des risques avaient et ont toujours vocation à constater d'éventuels dysfonctionnements ou irrégularités administratives, et non à rechercher des faits ou des comportements irréguliers susceptibles de conduire à la mise en cause de responsabilités individuelles sur le plan administratif ou pénal (enquête antifraude). L'absence de finalité spécifiquement antifraude de la réglementation sectorielle n'était toutefois pas de nature à faire totalement obstacle à l'utilisation des bases sectorielles pour la recherche d'infractions à caractère économique ou financier.

Depuis 1995, l'action antifraude de la Commission s'est précisée et s'est trouvée consolidée par un socle législatif horizontal (premier et troisième piliers) qui intègre des moyens d'investigation administrative permettant de s'assurer de la réalité et de la complexité des faits, ainsi que de la dimension pénale des comportements graves préjudiciables aux intérêts financiers des Communautés. Ce nouveau dispositif, plus spécifiquement orienté vers la lutte antifraude, s'appuie sur un partenariat renforcé avec les Etats membres, conformément au principe de subsidiarité et de responsabilité partagée en matière de protection des intérêts financiers des Communautés.

En 1999, pour renforcer la fiabilité et l'efficacité de l'intervention communautaire dans les Etats membres, la Commission et le législateur ont entendu soumettre également l'activité d'enquête externe au principe de l'indépendance fonctionnelle reconnue à l'Office. Cette innovation majeure n'affecte pas pour autant la répartition et l'équilibre des responsabilités entre le niveau national et le niveau communautaire. Elle n'affecte pas non plus la responsabilité générale de la Commission dans le domaine de la protection des intérêts financiers et de la politique antifraude (article 280 CE), cette responsabilité étant étroitement liée à sa mission d'exécution du budget en vertu de l'article 274 CE.

Telle que définie aux articles 2 et 3 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, la notion d'enquête administrative externe est conçue de façon assez large. Cette notion recouvre deux réalités opérationnelles, à savoir, les investigations dirigées par le niveau communautaire et les investigations menées au niveau national à la demande ou avec la participation du niveau communautaire. En même temps qu'ils définissent la notion d'enquête administrative externe, ces règlements accentuent la finalité pénale des enquêtes administratives externes. A cet effet, les rapports dressés par l'Office peuvent constituer une phase préparatoire aux poursuites pénales nationales.

Au stade actuel de l'évolution du droit communautaire dans les différents secteurs, la Commission considère indispensable de maintenir la possibilité pour l'Office de recourir, en fonction des situations particulières, aux différentes bases juridiques existantes pour lui permettre d'effectuer son activité opérationnelle en conduisant lui-même les enquêtes ou sollicitant, à partir des informations pertinentes en sa possession, sur la base des réglementations sectorielles, l'ouverture d'une enquête nationale à laquelle il est toujours en mesure de s'associer. La disponibilité de ces outils d'investigation (règlement horizontal à vocation antifraude et règlements sectoriels de contrôle de la bonne application de la réglementation communautaire et de la régularité des comptes) permet à l'Office d'adapter l'efficacité de l'action antifraude, en fonction de ses priorités et de chaque situation particulière, mais aussi en fonction des pouvoirs dont dispose l'autorité nationale partenaire sur le terrain.

La Commission estime qu'il revient à l'Office d'adapter son action opérationnelle et de développer son outil de renseignement (intelligence stratégique et intelligence opérationnelle) pour utiliser au mieux la panoplie des instruments juridiques existants, en l'absence d'instrument de coopération plus spécifique. Il lui appartient aussi de valoriser sa capacité d'agir en toute indépendance, sans interférer avec les autres missions qui lui ont été conférées par la Commission dans le domaine de la coopération avec les Etats membres au sens de l'article 280 paragraphe 3 du traité CE et aussi dans le respect des responsabilités des différents services de la Commission en matière de suivi administratif et financier des enquêtes, y compris sous l'angle de l'application de sanctions. Il est clair que l'exercice de ces fonctions s'effectue dans le cadre des compétences de la Commission et non pas dans le cadre de l'indépendance réservée aux missions opérationnelles qui gravitent autour de la fonction d'enquête (voir ci-après, notamment sous 1.2.1, 2.4 et 2.5).

* Champ d'application des enquêtes externes

La réglementation communautaire définit le champ d'application des enquêtes externes en tenant compte des objectifs poursuivis par chaque instrument ou de sa finalité particulière.

Les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 (article 1er paragraphe 1 et article 3) prévoient que l'Office exerce la compétence conférée à la Commission d'effectuer les contrôles et vérifications sur place dans les Etats membres ou les pays tiers, conformément aux accords de coopération en vigueur, en vue d'établir, le cas échéant, le caractère irrégulier des activités contrôlées, sans pour autant (article 2 desdits règlements) affecter la compétence des Etats membres en matière de poursuite pénale.

Lorsqu'elles sont lancées à l'instigation de l'Office ou à la demande d'un Etat membre dans le cadre du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 [23], les enquêtes externes sont destinées, selon l'article 2 dudit règlement, à rechercher les irrégularités « graves ou transnationales » ou les irrégularités « dans lesquelles sont susceptibles d'être impliqués des opérateurs économiques agissant dans plusieurs Etats membres » ou rechercher les irrégularités, « lorsque la situation d'un Etat membre exige dans un cas particulier le renforcement des contrôles et vérifications sur place afin d'améliorer l'efficacité de la protection des intérêts financiers et, ainsi, d'assurer un niveau de protection équivalent au sein de la Communauté ». Il est utile de préciser que l'Office peut initier, de concert avec les autorités nationales, des missions d'enquêtes dans les pays tiers, conformément aux accords en vigueur, sur la base du règlement (CE) 515/97 [24], en vue de rechercher des infractions ou de déceler des opérations contraires aux réglementations visées par ledit règlement.

[23] Règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil, du 11 novembre 1996, relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités. JO L 292 du 15.11.1996, p. 2. Vade-mecum sur l'application par les services de la Commission du règlement : octobre 1997.

[24] Voir notamment l'article 20 de ce règlement relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des Etats membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d'assurer la bonne application des réglementations douanière et agricole. JO L 82 du 22.3.1997, p. 1.

Ces enquêtes externes concernent « toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue » (voir l'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95), en ce compris les opérations irrégulières ou les infractions au sens du dispositif d'assistance mutuelle (voir l'article 20 du règlement (CE) n° 515/97).

Ces enquêtes portent sur « les personnes physiques ou morales, ainsi que les autres entités auxquelles le droit national reconnaît la capacité juridique, qui ont commis l'irrégularité », « les personnes qui ont participé à la réalisation de l'irrégularité » et « celles qui sont tenues de répondre de l'irrégularité ou d'éviter qu'elle soit commise ». Ils peuvent également être effectués auprès de tous les autres opérateurs économiques détenant des informations pertinentes à propos des faits sur lesquels portent les contrôles et vérifications sur place (voir l'article 7 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 [25] et l'article 5 du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96).

[25] Règlement du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. JO L 312 du 23.12.1995, p. 1.

Par ailleurs, l'article 9 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 renvoie aux contrôles et vérifications sur place que peut effectuer la Commission dans les conditions prévues par les réglementations sectorielles. Les bases juridiques prévues dans ces réglementations couvrent l'ensemble des domaines d'intervention de l'Office, qu'il s'agisse, par exemple, des ressources propres des Communautés, des fonds structurels, de la politique agricole commune ou de la politique commerciale et du domaine douanier [26].

[26] Règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000. Voir l'article 18. JO L 130 du 31.5.2000, p. 1. Règlement (CE) n° 1260/1999. Voir l'article 38. JO L 161 du 26.6.1999, p. 1 et règlements de la Commission (CE) n° 438/2001 (JO L 63 du 3.3.2001, p.21) et n° 448/2001 (JO L 64 du 6.3.2001, p.13) fixant certaines modalités d'application du règlement (CE) n° 1260/1999. Règlement (CEE) n° 595/91.Voir l'article 6. JO L 67 du 14.3.1991, p. 11. Règlement (CE) n° 515/97 précité. Voir l'article 18.

La portée de ces dispositions n'a pas été affectée par les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Contrairement aux enquêtes internes, la réforme de 1999 ne s'est donc pas traduite par une extension du champ d'application des enquêtes externes.

La Commission estime utile aujourd'hui de poursuivre le débat sur le champ d'application de ces réglementations, dans la mesure où elle a constaté, sur la base des travaux de l'Office, certaines lacunes. Celles-ci concernent, d'une part, la coopération et la coordination avec les autorités nationales, à renforcer sous l'angle des échanges d'information (voir ci-après sous 1.2.2) et de l'assistance administrative (domaines de la fiscalité indirecte, du blanchiment et, le cas échéant, d'autres domaines) et, d'autre part, en ce qui concerne les enquêtes dirigées par l'Office, les moyens juridiques disponibles au niveau communautaire dans le domaine des dépenses directes pour renforcer la protection des intérêts financiers [27].

[27] Une proposition de règlement est en préparation pour couvrir l'assistance administrative et l'échange mutuel d'informations entre la Commission et les Etats membres dans les domaines de la TVA et du blanchiment. L'opportunité de préparer un règlement visant à l'application de différentes mesures administratives dans le domaine des dépenses directes est en cours d'examen.

Recommandation n° 3 (R.3)

La Commission proposera des initiatives, conformément à sa stratégie globale antifraude et à son programme de travail [28], en vue :

[28] Programme législatif et de travail de la Commission pour 2003. COM (2002) 590 final/2.

- d'élargir le dispositif de coopération/assistance aux domaines de la TVA transnationale, du blanchiment et, le cas échéant, à d'autres domaines, en y incluant la possibilité pour le niveau communautaire de demander aux services de prévention et d'investigation des Etats membres de diligenter des enquêtes antifraude ;

- de renforcer les pouvoirs d'enquête antifraude au niveau communautaire (règlement (Euratom, CE) n° 2185/96) dans le domaine des dépenses directes.

* Exercice des pouvoirs d'enquête externe

Pour leur part, les règlements sectoriels attribuent, dans les matières qu'ils régissent, aux agents de la Commission une mission de vérification sur place auprès des organismes de contrôle nationaux chargés de la mise en place des systèmes de gestion des fonds ou de la collecte des ressources propres, pour assurer l'application correcte des dispositions réglementaires, ainsi qu'un rôle d'assistance dans les enquêtes conduites par les autorités nationales compétentes.

En revanche, le règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 confère aux enquêteurs communautaires des pouvoirs propres analogues à ceux dont disposent les enquêteurs nationaux. Il en est de même des missions d'enquête administrative conduites par l'Office dans les pays tiers au titre du règlement (CE) n° 515/97. L'article 7 paragraphe 1 du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 prévoit plus précisément que les «contrôleurs de la Commission ont accès, dans les mêmes conditions que les contrôleurs administratifs nationaux et dans le respect des législations nationales, à toutes les informations et à la documentation relatives aux opérations concernées qui s'avèrent nécessaires au bon déroulement des contrôles et vérifications sur place» et qu'ils « peuvent utiliser les mêmes moyens matériels de contrôle que les contrôleurs administratifs nationaux et notamment prendre copie des documents appropriés ». Suit une liste, non exhaustive, au titre de la portée des contrôles et vérifications sur place [29].

[29] Peuvent être concernés par les contrôles et vérifications sur place : les livres et documents professionnels tels que factures, cahiers des charges, feuilles de paie, bons d'attachement, extraits de comptes bancaires détenus par les opérateurs économiques; les données informatiques; les systèmes et les méthodes de production, d'emballage et d'expédition; le contrôle physique de la nature et du volume des marchandises ou des actions menées; le prélèvement et la vérification d'échantillons; l'état d'avancement des travaux et des investissements financés, l'utilisation et l'affectation des investissements menés à terme; les documents budgétaires et comptables ainsi que l'exécution financière et technique de projets subventionnés.

A l'occasion de l'évaluation du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 effectuée en 2000, certaines difficultés d'application ont été relevées, en particulier le refus d'opérateurs économiques de coopérer (opposition à contrôle), qu'il s'agisse de l'accès aux locaux ou de celui à la documentation [30].

[30] Notamment les opérateurs économiques indirectement concernés. Document de travail des services de la Commission ; SEC(2000) 844.

La Commission note que pour améliorer l'exercice de ses pouvoirs d'enquête, l'Office estime qu'il pourrait être opportun de prévoir en ce domaine, en s'inspirant du droit communautaire (concurrence) et des dispositions nationales, des mécanismes plus efficaces pour faciliter le bon déroulement des contrôles et vérifications auprès des opérateurs économiques qui, de façon dilatoire, s'opposent à la réalisation de ces enquêtes administratives.

Recommandation n° 4 (R.4)

La Commission recommande à l'Office de réaliser une analyse comparée en matière d'opposition à contrôle en vue, le cas échéant, de permettre à l'institution de prendre une initiative.

* Modalités des enquêtes externes

Les modalités des activités d'enquête externe résultent, en fonction de leur base juridique, de la réglementation communautaire sectorielle, qui prévoit les conditions dans lesquelles les agents de la Commission peuvent participer ou être associés à une enquête nationale ou de la réglementation communautaire horizontale (règlement (Euratom, CE) n° 2185/96), ainsi que des dispositions du droit national.

Certaines mesures communautaires existent, comme par exemple l'article 9 du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 qui prévoit que « l'Etat membre concerné prête aux contrôleurs de la Commission (...) l'assistance nécessaire pour permettre l'accomplissement de leur mission» et prend, en cas de besoin, « les mesures nécessaires, dans le respect du droit national ». Par ailleurs, conformément à l'article 7 paragraphe 2 de ce règlement, la Commission dispose du pouvoir de demander que les Etats membres prennent « les mesures conservatoires appropriées (...) notamment pour sauvegarder les éléments de preuve ».

* Articulation des interventions communautaires avec les procédures nationales

L'Office exerce ses pouvoirs d'enquête externe conformément au principe de subsidiarité et de proportionnalité. Afin de mieux assurer la complémentarité et la compatibilité de ses activités avec celles des autorités nationales, l'Office opère sur le terrain dans le cadre d'un partenariat étroit avec les Etats membres (voir ci-après sous 1.2.1). Les actions en la matière ne relèvent pas toutes de l'indépendance conférée à l'Office pour l'exercice de la fonction d'enquête. Elles sont subordonnées à la double exigence de régularité et d'efficacité.

Exigence de régularité

A l'occasion de l'exécution de contrôles et vérifications sur place, l'Office doit respecter les dispositions législatives et réglementaires en vigueur dans les différents Etats membres [31], y compris pour l'établissement des rapports de clôture d'enquête qui doivent tenir compte des exigences de la loi nationale (article 8 paragraphe 1er du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96). L'identification des règles de procédure nationales, tant administrative que judiciaire, s'avère un exercice souvent délicat vu la diversité et la complexité des règles en vigueur ; leur application à un cas sous enquête soulève parfois des difficultés, en particulier lorsqu'il s'agit d'une enquête transnationale. L'expertise judiciaire disponible au sein de l'Office peut contribuer, jusqu'à un certain point, à résoudre ces difficultés.

[31] Le respect du droit national de l'Etat membre concerné par une enquête externe est un impératif qui résulte de l'article 9 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Il est aussi prévu à l'article 6, paragraphe 1er, 3ème alinéa du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96.

La Commission estime que l'Office doit disposer de la connaissance des règles de procédure nationales la plus complète possible. Il doit à cette fin constituer une mémoire centrale pour lui permettre d'actualiser ses connaissances en permanence et les rendre aisément accessibles à ses agents. La Commission reconnaît parallèlement l'utilité de poursuivre la réflexion en cours en vue d'améliorer la situation par un corpus de règles administratives pour les enquêtes externes transnationales, en liaison avec le corpus de règles administratives en matière d'enquête interne (voir R.2).

Exigence d'efficacité

La protection des intérêts financiers communautaires étant un domaine de responsabilité partagée entre la Communauté et les Etats membres, l'articulation entre le niveau communautaire et le niveau national [32] s'avère un facteur déterminant en termes d'efficacité. A cet égard, la mise en place, au sein de l'Office, d'une fonction d'intelligence stratégique et opérationnelle constituera à terme un progrès réel. Elle est destinée à une utilisation mieux ciblée des pouvoirs d'enquête propres conférés au niveau communautaire afin d'assurer une plus grande complémentarité et compatibilité avec l'action des autorités nationales (voir ci-après 1.2.1) et une plus grande efficacité.

[32] Le comité de surveillance a souligné le besoin de déterminer dans quelle situation et sous quelle forme l'activité de l'Office précède ou accompagne les enquêtes nationales (souci de transparence à l'égard des partenaires nationaux).

Par ailleurs, le nouveau greffe, dont l'Office poursuit la mise en place, contribuera à une plus grande transparence des activités de l'Office qui permettra de répondre aux préoccupations exprimées par le comité de surveillance (voir ci-après sous 3.4.1). Le suivi des enquêtes externes, qui participe de l'exigence d'efficacité, postule à l'évidence l'obligation d'informer l'Office (voir ci-après sous 1.2.2).

1.2. Partenariat opérationnel

L'Office conduit sa mission opérationnelle conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il tient compte de la responsabilité première en la matière et des moyens essentiels qui relèvent des Etats membres (enquêtes externes). La mission opérationnelle de l'Office s'appuie donc nécessairement sur un partenariat renforcé avec les différents acteurs qui concourent à la protection des intérêts financiers et à la lutte contre la criminalité financière ; celui-ci porte sur les échanges d'information et l'exploitation des données (intelligence stratégique et opérationnelle) ainsi que sur la coopération régulière avec les différentes instances au niveau communautaire, de l'Union européenne et international.

1.2.1. Partenariat avec les Etats membres

Le partenariat avec les autorités nationales compétentes est un élément essentiel à la protection des intérêts financiers et à la lutte antifraude. Cette coopération comprend aussi bien la coopération au sens large, c'est à dire liée à l'exercice par l'Office, de sa propre initiative et en toute indépendance, de ses pouvoirs d'enquête (voir ci-dessus sous 1.1.1 et 1.1.2) mais également la coopération entre les Etats membres et la Commission, que l'Office initie comme service de l'institution (article 280 paragraphe 3 du traité CE).

Sur ce plan, l'Office organise avec les autorités nationales compétentes un partenariat spécifique concernant le respect de la bonne application du droit communautaire pour s'assurer d'un niveau de protection équivalent partout dans la Communauté. Ce partenariat prend appui sur les dispositions sectorielles visées à l'article 9, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95, ainsi que sur celles relatives à l'assistance mutuelle dans les domaines des politiques ou des réglementations communautaires relevant du règlement (CE) n° 515/97 (domaines agricole, douanier, politique commerciale...).

En ce qui concerne les enquêtes dirigées par l'Office, le règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 place également le partenariat avec les Etats membres au coeur du dispositif des contrôles et vérifications sur place. Il permet d'éviter autant que possible les doubles emplois (selon l'article 3, alinéa second, la Commission « tient compte des contrôles en cours ou effectués, pour les mêmes faits, auprès des opérateurs économiques concernés par l'Etat membre sur la base de sa législation »). Il contribue à garantir une coopération loyale à toutes les étapes d'une mission de contrôle sur place (selon l'article 4, les « contrôles et vérifications sur place sont préparés et conduits par la Commission en collaboration étroite avec les autorités compétentes de l'Etat membre concerné, qui sont informées en temps utile de l'objet, du but et de la base juridique des contrôles et vérifications, de manière à pouvoir apporter toute l'aide nécessaire. A cet effet, les agents de l'Etat membre concerné peuvent participer aux contrôles et vérifications sur place. En outre, si l'Etat membre concerné le souhaite, les contrôles et vérifications sur place sont effectués conjointement par la Commission et les autorités compétentes de celui-ci »).

Le partenariat avec les Etats membres sur le terrain peut rencontrer, dans certaines circonstances, des difficultés à s'appliquer de façon harmonieuse, notamment du fait de l'asymétrie des compétences nationales sur le plan administratif et judiciaire. Néanmoins, comme les rapports annuels de la Commission sur la lutte contre la fraude et les rapports d'activité de l'Office le soulignent régulièrement, le bilan est plutôt positif et des résultats significatifs ont été obtenus sur le plan opérationnel grâce à l'efficacité de ce partenariat. La pratique de task groups réagissant comme des cellules de crise dans certains secteurs (cigarettes, alcools, huile d'olive) constitue un modèle à développer. Il en va de même de la conclusion et de l'exploitation de protocoles entre l'Office et certains services nationaux spécialisés, comme la Direzione Nationale Antimafia (voir R.5), notamment pour répondre au besoin de renforcer la lutte contre la criminalité économique. Le traitement de certaines affaires complexes transnationales, comme les importations illégales de bananes dans la Communauté sous couvert de faux certificats d'importation ou l'enquête conduite pour faux, usage de faux et escroquerie à charge d'un groupe d'organisations non gouvernementales en matière de dépenses directes [33], témoigne particulièrement de l'importance du partenariat avec les Etats membres sur le terrain, comme l'illustre aussi la constitution d'équipes communautaires pour les missions d'enquête dans les pays tiers, qui comprennent des enquêteurs des Etats membres les plus concernés. Le partenariat se concrétise également à travers le traitement de dossiers ayant un impact, outre sur les intérêts financiers, sur d'autres domaines, comme la sécurité alimentaire (ESB par exemple) ou la contrefaçon (cigarettes). Il se matérialise aussi dans le cadre des actions de coopération initiées à la fois sur la base d'instruments du premier et du troisième piliers ; il en est ainsi de l'assistance technique apportée par l'Office aux Etats membres au titre des opérations conjointes de surveillance maritime (MARINFO) diligentées sur la base du règlement CE n° 515/97 et de la convention relative au système d'information des douanes (SID).

[33] Voir les rapports précités annuels 1999, 2000 et 2001 de la Commission et celui d'activités de l'Office pour la période du 1er juin 2000 au 31 mai 2001.

Ce partenariat doit permettre à l'Office de développer sa fonction intelligence (stratégique et opérationnelle) et ainsi de s'adapter, avec les autorités nationales, à la mobilité de la criminalité transnationale, voire, organisée, tout en conservant l'opportunité d'une action inopinée sur le terrain. Par ce biais également, les autorités nationales seraient mieux en mesure de cibler leur action sur le terrain.

La Commission encourage l'Office à poursuivre sa réflexion sur le renforcement de sa coopération avec les autorités nationales. Dans ce cadre, elle considère opportun que l'Office soit doté du pouvoir d'inviter tous les services compétents des Etats membres à diligenter des enquêtes antifraude (voir R. 3). L'utilité pratique d'un tel dispositif, axé sur la recherche des infractions graves, devrait permettre de renforcer les synergies entre le niveau national et le niveau communautaire, conformément au principe de subsidiarité.

De ce point de vue, la Commission estime utile que l'Office développe sa fonction intelligence et finalise le projet, préconisé par l'approche stratégique globale de l'institution, d'une plate-forme de services [34]. Ce projet a pour objet de mieux présenter la palette des activités de l'Office et de proposer un inventaire des expertises disponibles en son sein de sorte à concrétiser la valeur ajoutée du niveau communautaire, en particulier pour l'ensemble des autorités nationales disposant de compétences en matière d'enquêtes administratives ou disposant de prérogatives de police judiciaire. Il vise à développer des échanges mutuels de savoir-faire, de pratiques et d'expériences de nature à contribuer à une protection optimale des intérêts communautaires.

[34] Voir, notamment, le point 4.2 « champ d'application et moyens d'action communautaires » de cette stratégie.

Par ailleurs, sur la base des mémoranda d'entente déjà conclus par l'Office avec certaines autorités compétentes des Etats membres, le même type de démarche pourrait être envisagé avec d'autres autorités nationales.

Recommandation n° 5 (R.5)

La Commission recommande à l'Office de poursuivre la mise en place et le développement en son sein de la fonction d'intelligence stratégique et opérationnelle, conformément à la stratégie globale 2000/2005.

Elle recommande, par ailleurs, à l'Office d'examiner l'opportunité de l'extension des mémoranda d'entente conclus avec certaines autorités nationales à d'autres autorités nationales compétentes.

1.2.2. Assistance juridique et expertise judiciaire

L'efficacité des enquêtes administratives de l'Office dépend en grande partie de leur exploitation, non seulement au niveau administratif, y compris disciplinaire, mais également au niveau judiciaire, laquelle repose avant tout sur une coopération étroite entre l'Office et les autorités policières et judiciaires nationales (article 2 de la décision de la Commission du 28 avril 1999). C'est pourquoi les orientations arrêtées par la Commission dans sa stratégie globale de juin 2000 retiennent au titre des priorités le renforcement de la dimension judiciaire pénale.

Cette préoccupation s'est matérialisée au sein de l'Office, d'une part, par une fonction de suivi et de conseil juridiques (droit institutionnel et communautaire) et, d'autre part, par une fonction de conseil et suivi judiciaires (droit national). Ces fonctions se concrétisent au quotidien, d'initiative ou sur demande, notamment par des actions d'assistance et de conseil juridique pluridisciplinaire, ainsi que par le soutien de l'expertise judiciaire de l'unité des magistrats, rattachée au directeur général de l'Office, ci-après dénommé le directeur de l'Office. La mise en place de la plate-forme de services devrait permettre de valoriser l'apport de ces fonctions de soutien à l'enquête, en coopération avec les autorités nationales. Le partenariat que l'Office s'efforce de constituer avec les autorités nationales de poursuite devrait faciliter la préparation d'un guide des bonnes pratiques, déjà préconisé par la stratégie globale de la Commission. Ce guide, de caractère non contraignant, visera à fournir aux services nationaux opérationnels une base utile pour les aider à organiser et à gérer leur action de coopération ainsi qu'à les encourager à poursuivre leurs efforts afin d'utiliser au mieux les moyens et l'expertise de l'Office.

* Champ d'application

Les missions dévolues à l'Office en ce domaine résultent notamment du principe de collaboration étroite et régulière, tel que prévu à l'article 280 CE. Elles s'appuient :

- en matière d'assistance aux autorités judiciaires, sur l'article 2 paragraphe 2, de la décision de la Commission instituant l'Office selon lequel celui-ci «est chargé d'apporter le concours de la Commission à la coopération avec les Etats membres dans le domaine de la lutte antifraude », cette disposition étant reprise à l'article 1er, paragraphe 2, des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. En outre, l'article 7, paragraphe 1er, second alinéa, du deuxième protocole [35] à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes en cours de ratification à ce stade, repris par ailleurs en substance par une proposition de directive présentée par la Commission [36], inspire l'action de l'institution, cette disposition prévoyant que « la Commission prête toute l'assistance technique et opérationnelle nécessaire afin de faciliter la coordination des investigations engagées par les autorités nationales compétentes » ;

[35] JO C 221 du 19.7.1997, p. 11.

[36] Relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté. COM(2001) 272 final.

- en matière de suivi judiciaire, sur l'article 2, paragraphe 6, de la décision instituant l'Office selon lequel « l'Office est l'interlocuteur direct des autorités policières et judiciaires ». Cette compétence est renforcée par les articles 9 et 10 ainsi que par le considérant 16 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999.

Tout en estimant qu'une solution adéquate au problème de l'efficacité des poursuites pénales passerait par la création d'incriminations homogènes et des règles de procédure pénale appropriées, la Commission considère que, dans l'intervalle, il faut continuer d'agir avec les moyens disponibles pour renforcer la coopération entre l'Office et les autorités judiciaires des Etats membres, tant pour les enquêtes externes que pour le suivi judiciaire des enquêtes internes. Consolidant cette approche, l'Office développe sa mission de liaison et d'expertise pénale en vue d'apporter un soutien concret à la réalisation des objectifs en matière de lutte antifraude et anticorruption et améliore son rôle de conseil, d'assistance et de coordination pour soutenir l'action nationale dans le domaine des poursuites pénales des infractions graves préjudiciables aux intérêts des Communautés.

* Modalités d'action

La mission d'assistance et suivi judiciaires se révèle particulièrement indispensable pour optimiser l'exploitation au niveau judiciaire des enquêtes de l'Office. Néanmoins, il est à constater que le traitement judiciaire se heurte à des difficultés. Une première entrave à l'action de l'Office concerne le défaut d'information de nature judiciaire au titre des obligations de communication (enquêtes externes) relevant des règlements sectoriels et les difficultés d'accès à ce type d'informations. Ces communications et cet accès ne sont ni systématiques, ni entiers. En effet, d'une part, les dispositions nationales sur le secret judiciaire, dans les Etats membres où il existe, peuvent servir d'argument pour restreindre les obligations de communication et, d'autre part, les dossiers de poursuites judiciaires sont accessibles seulement en cas de constitution de partie civile. Dans cette dernière hypothèse, il y a lieu de préciser que les Etats membres étant responsables pour lutter contre la fraude, lorsqu'il s'agit de financements indirects communautaires, la Commission ne se porte pas systématiquement partie civile et que cette possibilité n'est pas prévue ou rendue possible dans tous les Etats membres.

Bien que la réglementation sectorielle contienne des obligations de communication à charge des Etats membres, son application pratique semble poser certaines difficultés, dès lors que les procédures se trouvent au niveau de la phase des poursuites pénales. A cet égard, il a été constaté que, à la différence de ce qui est prévu pour les institutions, organes ou organismes en matière d'enquête interne (article 9, paragraphe 4, des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 [37]), il n'existe pas dans ces textes d'obligation à charge des Etats membres d'informer l'Office des suites réservées aux enquêtes externes qu'il a diligentées.

[37] Cet article prévoit que les institutions, organes et organismes concernés par une enquête interne donnent aux enquêtes les suites que leurs résultats appellent et en informent le directeur de l'Office dans un délai que celui-ci aura fixé.

La Commission estime qu'une telle obligation d'informer, qui existe au niveau de certains règlements sectoriels, mériterait d'être généralisée à l'ensemble des enquêtes externes et étendue au suivi judiciaire des enquêtes internes (voir R.6). La qualité des activités de suivi, dont la responsabilité incombe notamment à la Commission, pourrait ainsi être grandement améliorée.

La reconnaissance du rôle des agents de l'Office par les autorités nationales de poursuite pénale éviterait une difficulté supplémentaire. L'application du second protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés devrait faciliter cette reconnaissance des agents de l'Office par les autorités judiciaires nationales. Cet attribut permettrait à l'Office de répondre aux besoins des autorités judiciaires intéressées. La faisabilité d'une telle reconnaissance doit être analysée sous l'angle des différents systèmes nationaux existants.

La Commission estime qu'en l'absence de compétences communautaires en matière de poursuites pénales, il importe de renforcer les instruments de coopération, comme la plate-forme de services et la fonction de conseil/assistance et suivi judiciaires, en particulier par le développement constant des échanges opérationnels entre les magistrats de l'Office et leurs homologues nationaux sur la base d'un guide des bonnes pratiques. Au stade actuel des moyens réservés au niveau communautaire, ce renforcement devrait contribuer à une meilleure réactivité à la dimension judiciaire pénale des dossiers d'enquête établis par l'Office.

La Commission constate par ailleurs que la non-ratification par la totalité des Etats membres du second protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers constitue aussi une entrave à l'action de l'Office en matière d'assistance opérationnelle aux autorités judiciaires nationales [38]. C'est une des raisons pour lesquelles la Commission a présenté la proposition de directive précitée. Celle-ci reprend en substance le dispositif de coopération verticale de l'article 7 du second protocole.

[38] Seule la convention et son 1er protocole sont entrés en vigueur le 17 octobre 2002.

La Commission rappelle donc que le Conseil est invité à adopter la proposition de directive précitée qui lui a été soumise en mai 2001 [39] et que, parallèlement, les Etats membres sont invités à ratifier le second protocole à la convention sur la protection des intérêts financiers en vue de renforcer l'application de celle-ci. La Commission considère, par ailleurs, que les obstacles rencontrés pour le traitement judiciaire des dossiers transmis par l'Office aux autorités de poursuite pénale sont un élément majeur en faveur de la création d'un Procureur européen (Voir R.13).

[39] COM(2001) 272. La Commission a présenté une proposition modifiée en date du 16.10.2002. COM(2002) 577 final.

Recommandation n° 6 (R.6)

Afin de renforcer l'efficacité de la fonction de conseil/assistance et suivi judiciaires, la Commission invite :

- les Etats membres à ratifier le second protocole à la convention sur la protection des intérêts financiers ;

- le Conseil à adopter la proposition de directive relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté.

La Commission proposera une initiative en vue de prévoir que les Etats membres informent le niveau communautaire des suites données aux enquêtes de l'Office.

Elle recommande l'établissement, par l'Office, d'un guide des bonnes pratiques, tel que préconisé par la stratégie globale de l'institution.

1.2.3. Coordination des actions au niveau communautaire

Les actions respectives de l'Office et d'autres services ont été conçues dans une logique de complémentarité pour une protection plus efficace des intérêts communautaires et pour satisfaire aux exigences d'une bonne administration. Il en est ainsi des actions de certains services de la Commission, des instances disciplinaires, des instances spécialisées en matière d'irrégularités financières et de la Cour des comptes.

* Services de la Commission

Les relations quotidiennes entre l'Office et les autres services de la Commission, notamment au titre de leur responsabilité comme ordonnateur ou gestionnaire de fonds communautaires, ou au titre de leurs attributions comme service responsable de la conception de politiques ou législations communautaires, participent de la complémentarité opérationnelle en matière de protection des intérêts financiers ou de lutte antifraude. Il est constaté que cette complémentarité fonctionne de façon satisfaisante mais devrait être mieux coordonnée, notamment au niveau des échanges d'information. En matière d'échanges d'information entre certains services et l'Office, il est apparu des pratiques divergentes quant aux flux de communication de part et d'autre. L'office considère que les informations qui lui sont destinées devraient être mieux canalisées en amont, au niveau des services, pour prévoir, par exemple, que seuls lui seraient transmis les éléments d'information retenus sur la base de critères ou de paramètres préalablement élaborés. Par ailleurs, les services réclament de l'Office davantage d'informations pour pouvoir accomplir les tâches qui sont les leurs. Une amélioration de la pratique devrait permettre à l'Office de déployer de façon plus efficace les moyens d'enquête dont il dispose, en même temps qu'elle favoriserait la complémentarité des actions antifraude avec les actions de contrôle et de vérification sur place que les services ordonnateurs ou gestionnaires effectuent sur la base des réglementations sectorielles, pour s'assurer de la bonne application des politiques communautaires, de la régularité des comptes ou du bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle nationaux.

En outre, dans le domaine des dépenses directes, certains ordonnateurs ont tendance à suspendre par précaution les paiements, du fait de la transmission d'informations à l'Office et/ou de l'existence d'une enquête de l'Office. Cette attitude devrait être revue suivant des procédures concertées et mieux ordonnancées, en vue de conduire à une meilleure cohérence [40]. Dans ce contexte, selon, notamment, l'article 106 paragraphe 4 des modalités d'exécution du nouveau règlement financier [41], si une information est portée à la connaissance de l'ordonnateur compétent permettant de douter de l'éligibilité de dépenses figurant dans une demande de paiement, celui-ci peut suspendre le délai de paiement aux fins de vérifications complémentaires, y compris par un contrôle sur place.

[40] A ce titre, l'action 59 de la réforme de la Commission (COM(2000) 200 final) prévoit que les fonctionnaires d'encadrement de la Commission ne sont pas dispensés de prendre eux-mêmes les mesures nécessaires après signalement d'un cas à l'Office.

[41] Règlement (CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Commission, du 23 décembre 2002, établissant les modalités d'exécution du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002. JO L 357 du 31.12.2002, p. 1.

Il importe pour l'Office de rationaliser l'utilisation des ressources disponibles pour recentrer l'activité opérationnelle sur les affaires les plus significatives justifiant l'intervention du niveau communautaire, conformément au principe de subsidiarité. La sélection des dossiers en amont, en s'appuyant sur une coopération régulière avec les services responsables du contrôle de la bonne application et de la bonne gestion des politiques et des instruments financiers communautaires peut, tout comme la coopération étroite avec les autorités nationales, permettre à l'Office de préparer son programme des activités opérationnelles conformément à l'article 11 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999.

La Commission estime qu'à la lumière de l'expérience acquise, il y a lieu d'améliorer les échanges d'information et de renforcer la coopération mutuelle entre l'Office et les services. A ce titre, il serait utile d'étendre à d'autres services de la Commission les initiatives de l'action 93 du livre blanc sur la réforme de la Commission ayant pour objet l'amélioration de la coordination entre l'Office et certains services en vue d'une lutte plus efficace contre les irrégularités, la fraude et la corruption et l'utilisation plus efficiente des ressources disponibles. Un arrangement a été conclu avec le Service d'audit interne et le Centre commun de recherche; d'autres sont en cours, notamment avec la direction générale Emploi et affaires sociales et avec l'Office de coopération (AIDCO). En outre, une pratique a été instaurée pour encadrer les modalités de la collaboration et les échanges d'information entre l'Office et d'autres directions générales, comme la direction générale Fiscalité et Union douanière. Dans cette perspective, il est envisagé de développer des protocoles d'accord interservices, tels que prévus dans le plan d'action 2001/2003, entre l'Office et les services chargés du contrôle de l'efficacité des systèmes nationaux de gestion des fonds communautaires ou des ressources propres et ce, en vue de définir les modalités pratiques d'une coordination interservices étroite et régulière.

Recommandation n° 7 (R.7)

La Commission recommande, pour permettre à l'Office de mieux cibler son action opérationnelle, le développement et la mise en oeuvre des protocoles d'accord interservices, tels que prévus dans le plan d'action 2001/2003, établissant les modalités pratiques de la collaboration entre l'Office et les autres services de la Commission, notamment ceux qui gèrent des fonds communautaires.

* Auditeur interne de la Commission

Les enquêtes, tant internes qu'externes, peuvent permettre à l'Office, au-delà de sa mission antifraude, d'identifier des dysfonctionnements dans les systèmes de contrôle interne susceptibles d'affecter, soit l'application des réglementations en vigueur, soit le bon fonctionnement administratif. Ces informations doivent être communiquées en premier lieu à la hiérarchie concernée, afin de lui permettre de prendre les mesures correctives nécessaires. En outre, l'Office peut transmettre au Service d'audit interne de la Commission et, le cas échéant, à la structure d'audit interne de la direction générale ou du service concerné, toutes les informations relatives aux défauts systémiques des contrôles internes qu'il aurait identifiés, en vue d'en assurer un suivi systématique. De leur côté, conformément aux pratiques standards des auditeurs internes, le Service d'audit interne, ainsi que les structures d'audit internes des directions générales, portent à la connaissance de l'Office tout élément relevé lors de leurs travaux qui conduit à un soupçon de fraude éventuelle.

* Instances disciplinaires

Il importe de souligner que selon l'article 1er, paragraphe 3, des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 et les termes de l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999, l'Office effectue les enquêtes administratives destinées:

- à « lutter contre la fraude, la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers » des Communautés;

- à rechercher « les faits graves (...) pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et agents des Communautés, susceptible de poursuites disciplinaires et le cas échéant, pénales, ou un manquement aux obligations analogues des membres (...) dirigeants (...) ou du personnel (...) non soumis au statut ».

La Commission constate que l'action des instances disciplinaires ayant une compétence d'enquête, lorsqu'elles existent, est circonscrite à la seule institution, organe ou organisme dont elles relèvent, contrairement à l'Office, doté de larges pouvoirs d'investigation interne, qu'il peut exercer indifféremment dans toutes les institutions, organes et organismes, y compris pour les membres ou le personnel ne relevant pas du statut. Etant donné que les institutions, organes et organismes disposent d'une compétence générale d'enquête en matière disciplinaire et d'une responsabilité propre [42], il est nécessaire de délimiter le périmètre des activités de l'Office, afin d'assurer que ses compétences soient préservées en cas d'éventuels chevauchements de compétence.

[42] Voir le sixième considérant de la décision modèle annexée à l'accord interinstitutionnel précité du 25 mai 1999, selon lequel « ces enquêtes doivent être effectuées dans des conditions équivalentes dans toutes les institutions (...) sans que l'attribution de cette tâche à l'Office n'affecte la responsabilité propre des institutions (...) ».

Alors qu'une telle instance n'existe pas dans les autres institutions, organes ou organismes, la Commission a crée un service d'investigation et de discipline (IDOC) [43], chargé, selon l'article 2 de la décision de la Commission du 19 février 2002, d'effectuer des enquêtes administratives et de préparer les procédures disciplinaires soumises à l'autorité investie du pouvoir de nomination. La Commission a confirmé la priorité reconnue à l'OLAF dans le cadre de ses compétences (protection des intérêts financiers ou faits graves). Si ce dernier indique qu'il procède déjà à une enquête de son côté ou a l'intention d'y procéder, l'IDOC s'abstient d'ouvrir une enquête parallèle. En effet, l'article 5, paragraphe 2, de la décision précitée du 19 février 2002 dispose que « avant d'ouvrir l'enquête, le directeur général du personnel et de l'administration consulte d'abord l'Office (...) pour s'assurer que celui-ci ne procède pas à une enquête de son côté et n'a pas l'intention de le faire. » Il ressort de la décision de la Commission ainsi que de la pratique administrative que la compétence de l'IDOC est résiduelle par rapport à celle de l'Office, ce qui évite le chevauchement des enquêtes administratives. Il y a lieu de souligner, par ailleurs, que l'efficacité du suivi disciplinaire des enquêtes internes appelle à une prise en compte, au niveau du travail d'investigation des agents de l'Office, des particularités propres au droit disciplinaire.

[43] Décision de la Commission du 19 février 2002. C(2002) 540.

Pour améliorer la coordination et la complémentarité, il apparaît essentiel de demander à l'Office de rendre plus transparent son périmètre d'action sur la base de différents critères d'intervention. Certains paramètres semblent s'imposer sur base du principe de spécialité, tels que, notamment, le critère du suivi pénal ou celui de l'expertise en matière de lutte contre les comportements relevant de formes graves de la criminalité économique et financière [44]. En ce qui concerne les délits de fonction, l'Office devrait pouvoir en connaître pour autant que ces comportements impliquent une expertise en matière de criminalité économique et financière.

[44] En outre, il faut mentionner que les membres des institutions ne relèvent pas du statut et ne sont par conséquent pas soumis au contrôle des instances disciplinaires. C'est pour répondre à cette situation que le législateur a clairement prévu la compétence de l'Office.

La Commission estime que l'action d'investigation de l'Office et des instances disciplinaires pourrait être encadrée par des mémoranda d'entente qui réserveraient l'intervention de l'Office à la recherche de faits graves, susceptibles d'être assimilés à des délits de nature économique ou financière. En outre, l'établissement d'une typologie de comportements permettrait aussi de délimiter plus précisément les compétences. Elle nécessiterait un travail important de définition et de classification des différents types de violation des obligations professionnelles dans l'exercice des fonctions.

Recommandation n° 8 (R.8)

La Commission recommande la conclusion de mémoranda d'entente, en vue de rendre plus transparente la répartition pratique des tâches entre l'Office et les instances disciplinaires.

* Instances spécialisées en matière d'irrégularités financières

Le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes [45], n'affecte pas les dispositions des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, notamment les compétences attribuées à l'Office.

[45] Publié au JO L 248 du 16.9.2002, p. 1.

Néanmoins, pour « déterminer l'existence d'une irrégularité financière et ses conséquences éventuelles », le règlement financier a prévu la mise en place, par chaque institution, d'une « instance spécialisée, indépendante au plan fonctionnel ». Sur la base de l'avis de cette instance, l'institution décide de l'engagement d'une procédure visant à mettre en cause la responsabilité disciplinaire ou pécuniaire [46].

[46] Article 66, paragraphe 4, du règlement financier.

Il est indispensable qu'une bonne articulation des interventions de ces instances et de celles de l'Office soit assurée, en préservant les compétences de l'Office. L'avis de chacune de ces instances tend à évaluer l'existence d'irrégularités, leur degré de gravité et leurs conséquences éventuelles. Si l'analyse laisse supposer que le cas relève de la compétence de l'Office, celui-ci en sera informé sans délai.

La Commission estime utile que le système soit apprécié au vu de l'expérience, afin d'apprécier la nécessité d'éventuelles améliorations.

* Cour des comptes

La Cour des comptes, conformément aux articles 246 et 248 CE, assure le contrôle des comptes et examine à cette fin les comptes de la totalité des recettes et dépenses de la Communauté pour en apprécier la légalité et la régularité et s'assurer de la bonne gestion financière. La Cour des comptes a une mission d'audit, conduite en principe sans indice préalable, pour vérifier la fiabilité des systèmes. Cette institution n'a pas pour vocation première la détection des actes délictueux, ni les compétences permettant d'identifier les responsabilités individuelles, au contraire de l'Office. Pour bien asseoir la coopération avec l'Office, un arrangement entre l'Office et la Cour des comptes est d'application, selon lequel celle-ci transmet à l'Office les éléments susceptibles de constituer une fraude, l'Office la tenant pour sa part informée du suivi donné.

La Commission estime que cette pratique doit permettre de bien ancrer la coopération entre l'Office et la Cour des comptes.

Dans la mesure où ce type de dispositif serait utile pour faciliter l'exercice des enquêtes internes de l'Office, dans des conditions équivalentes dans toutes les institutions, organes et organismes, la Commission estime utile de lancer une réflexion sur l'opportunité de prévoir des mémoranda d'entente spécifiques entre l'Office et les autres institutions, organes ou organismes.

Recommandation n° 9 (R.9)

La Commission recommande à l'Office d'examiner l'opportunité de l'extension de mémoranda d'entente aux autres institutions, organes ou organismes.

1.2.4. Action de coopération au niveau de l'Union européenne et international

Le caractère transnational de la délinquance économique et financière et la portée des actions de la Communauté européenne dans le cadre de sa coopération avec les pays tiers exigent l'amélioration de la coopération avec l'ensemble des instances chargées de lutter contre ces formes de criminalité. L'articulation entre les compétences de l'Office avec celles d'Europol et d'Eurojust, ainsi que les modalités de la coopération entre eux, sont une nécessité. Les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 ne contiennent aucune disposition en la matière. L'Office fait partie d'une institution communautaire qui exerce des responsabilités qui sont indépendantes de la sphère de compétence nationale. Europol et Eurojust, en tant qu'instances du troisième pilier, ont des fonctions axées sur la coordination des actions nationales.

* Europol

Selon l'article 2, paragraphe 6, de la décision du 28 avril 1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), celui-ci est l'interlocuteur direct des autorités policières. La décision du Conseil du 6 décembre 2001 [47] a étendu le mandat d'Europol à la lutte contre les formes graves de criminalité internationale énumérées à l'annexe de la convention Europol. Les escroqueries et les fraudes, ainsi que la corruption sont, notamment, couvertes par le mandat d'Europol. Un considérant de cette décision indique que le rôle de la Commission n'est pas affecté. Selon une déclaration annexée à la décision, le Conseil « convient que la mention de la fraude parmi les formes graves de criminalité visées à l'annexe de la convention Europol doit tenir compte de la compétence de l'OLAF (...) en matière de fraude fiscale et de fraude douanière et déboucher sur la négociation d'un accord entre Europol et la Commission ».

[47] JO C 362 du 18.12.2001, p. 1.

Un accord de coopération, signé entre la Commission et Europol le 18 février 2003, prévoit la possibilité de la conclusion directe d'arrangements entre Europol et l'OLAF dans les domaines couverts par l'exercice de la fonction d'enquête pour lequel l'Office bénéficie de l'indépendance.

La Commission constate que le souci de parvenir à une meilleure coopération est partagé par l'Office et Europol. Afin d'améliorer la coopération en permettant la communication d'informations d'Europol vers l'Office, il est nécessaire que le Conseil adopte une décision à l'unanimité. En effet, ceci résulte de l'article 10, paragraphe 4 et de l'article 18 de la Convention Europol. Compte tenu de ces restrictions juridiques, les échanges opérationnels entre Europol et l'Office restent relativement insignifiants. Toutes les voies pour améliorer cette situation doivent être explorées comme, par exemple, la participation plus régulière de l'Office au conseil d'administration d'Europol, laquelle permettrait de faciliter les contacts personnels en vue d'améliorer la perception de l'utilité des échanges entre Europol et l'Office.

* Eurojust

Selon l'article 2, paragraphe 6, de la décision du 28 avril 1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), celui-ci est l'interlocuteur direct des autorités judiciaires. Dans les domaines de compétence communautaires comme la protection des intérêts financiers, l'articulation en matière de coopération opérationnelle, notamment le suivi judiciaire des enquêtes de l'Office, a vocation à se faire directement par le biais de la fonction conseil et suivi judiciaires de l'Office.

Eurojust est, pour sa part, un organe permanent de l'Union européenne qui coordonne la coopération judiciaire pénale entre les autorités compétentes des Etats membres et qui a ses propres priorités. Eurojust, institué par une décision du Conseil du 28 février 2002 [48], s'est substitué à Pro-Eurojust, unité provisoire mise en place le 1er mars 2001. La décision du Conseil indique, dans son considérant 8, que « les compétences d'Eurojust sont sans préjudice des compétences de la Communauté en matière de protection des intérêts financiers de celle-ci ». Afin de privilégier l'acquis communautaire, la Commission a été conduite à faire une déclaration, annexée à la décision du Conseil [49]. Eurojust n'est pas investi de pouvoirs propres d'investigation au niveau européen. Organe de nature judiciaire, Eurojust a pour objectifs d'améliorer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées des poursuites et de soutenir, par ailleurs, ces autorités pour renforcer l'efficacité de leurs enquêtes et de leurs poursuites contre les formes graves de criminalité.

[48] JO L 63 du 6.3.2002, p. 1.

[49] Selon laquelle « la protection des intérêts financiers communautaires est une responsabilité partagée entre la Communauté et les Etats membres et à ce titre il importe de souligner qu'au niveau des traités, l'article 280 du traité CE constitue la base juridique spécifique pour conduire les actions de coopération avec les autorités nationales compétentes (...) ou prendre les mesures nécessaires pour prévenir et combattre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers communautaires (...). C'est notamment dans ce cadre que devrait être garantie la coopération étroite et régulière entre l'Office européen lutte antifraude (OLAF) et les autorités nationales de poursuite d'une part et entre la Commission (OLAF) et Eurojust d'autre part. »

A cet égard, la Commission constate que la négociation d'un mémorandum d'entente entre l'Office et Eurojust, tel que prévu par l'article 22 du règlement intérieur d'Eurojust, est en cours. Ce mémorandum devrait prévoir les modalités pratiques de communication réciproque d'informations et de coopération sur des cas concrets, ainsi que sur des thèmes plus généraux qui présentent un intérêt aussi bien pour l'Office que pour Eurojust.

S'agissant du domaine des relations entre l'Office et les instances de l'Union, comme Europol ou Eurojust, la Commission estime qu'il importe de tenir compte des responsabilités particulières des institutions européennes en matière de protection des intérêts communautaires, et plus particulièrement des intérêts financiers. En effet, la Commission et les deux branches de l'autorité budgétaire assument en la matière une responsabilité fondamentale [50]. L'acquis communautaire ne saurait connaître de recul en la matière.

[50] La protection des intérêts financiers est liée à des responsabilités existantes des institutions et, en particulier, de la Commission au titre de la bonne exécution du budget (articles 274 à 276 CE), en corrélation étroite avec la responsabilité partagée prévue à l'article 280 CE.

* Pays tiers

Au niveau des services de la Commission, l'Office est en charge de la négociation d'accords ou de protocoles d'assistance administrative mutuelle en matière douanière avec les pays tiers. Il existe déjà 41 accords. Des négociations sont en cours, notamment avec la Syrie et la Chine. A cet égard, la Commission estime que l'Office doit poursuivre la négociation des accords et des protocoles susvisés pour couvrir davantage de pays et renforcer, notamment, les échanges d'informations et la coopération réciproques. Le suivi de l'application de ces instruments se fait à travers les travaux des comités mixtes.

De plus, un accord pour lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers des parties est en cours de négociation avec la Suisse (assistance administrative et coopération judiciaire).

Par ailleurs, les travaux relatifs à la protection de l'euro contre le faux monnayage (voir, ci-après sous 2.3) ont mis l'accent sur l'importance de la coopération avec les pays tiers. A ce titre, l'article 9 du règlement (CE) n° 1338/2001 doit se concrétiser par l'inclusion de dispositions anti-contrefaçon dans les accords de coopération, d'association et de préadhésion.

Enfin, sur la base des mémoranda d'entente déjà conclus par l'Office avec certaines autorités de pays tiers (par exemple la police fiscale russe), la Commission estime que le même type de démarche pourrait être envisagé avec d'autres autorités de pays tiers.

Recommandation n° 10 (R.10)

La Commission recommande de poursuivre la négociation d'accords internationaux d'assistance administrative mutuelle en matière douanière en vue de renforcer, notamment, les échanges d'informations et la coopération entre le niveau communautaire et les autorités de pays tiers.

La Commission recommande également de mettre en place des dispositions anti-contrefaçon monétaire relatives aux échanges d'informations entre le niveau communautaire et les autorités de pays tiers, notamment dans les accords de coopération, d'association et de préadhésion avec ceux-ci.

La Commission recommande en outre à l'Office d'examiner l'opportunité de l'extension des mémoranda d'entente conclus avec les autorités de certains pays tiers à d'autres autorités de pays tiers.

* Instances internationales

L'Office entretient les contacts appropriés avec différents acteurs présents sur le plan international, comme Interpol, l'Organisation mondiale des douanes (OMD) ou la Banque mondiale. La coopération comprend notamment la participation à des foras regroupant un public international. C'est le cas de la conférence annuelle des enquêteurs internationaux que l'Office est appelé à organiser en 2003. L'Office a la faculté de prévoir les modalités d'une coopération renforcée avec ces différents partenaires. Ainsi, en ce qui concerne l'OMD, il est associé comme d'observateur aux travaux de plusieurs comités et, sur un plan plus opérationnel, des échanges de données entre le système informatique de l'Office et la base de données de l'OMD sont organisés, notamment en ce qui concerne le trafic de cigarettes. La pratique a aussi montré, par exemple, l'intérêt d'associer Interpol aux travaux sur la protection de l'euro contre le faux monnayage du comité consultatif antifraude de la Commission, présidé par l'Office, avec une réelle plus value sous l'angle de l'application des instruments internationaux en matière de lutte contre le faux monnayage et de l'intégration de cet acquis dans le dispositif communautaire (Offices ou poin