COMMUNICATION CONJOINTE AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

1.Introduction

Les chefs d’État ou de gouvernement de l’UE, réunis à Versailles le 11 mars 2022, se sont engagés à «renforcer les capacités de défense européennes» à la lumière de l’agression militaire russe contre l’Ukraine. Ils sont convenus de: 1) augmenter les dépenses en matière de défense; 2) intensifier la coopération au moyen de projets conjoints; 3) remédier aux insuffisances et atteindre les objectifs en matière de capacités; 4) stimuler l’innovation, notamment au moyen de synergies civiles/militaires; et de 5) renforcer et développer notre industrie de la défense, y compris les PME. En outre, ils ont également invité «la Commission, en coordination avec l'Agence européenne de défense, à présenter une analyse des déficits d'investissement dans la défense d'ici la mi-mai et à proposer toute initiative supplémentaire nécessaire pour renforcer la base industrielle et technologique de défense européenne». Cette mission a également été intégrée dans la boussole stratégique pour la sécurité et la défense, adoptée par le Conseil et approuvée par le Conseil européen en mars 2022.

La présente communication conjointe fournit au Conseil européen l’analyse demandée, afin que l’augmentation des dépenses des États membres en matière de défense se traduise par un renforcement considérable de la base industrielle et technologique de défense de l’UE, ce qui accentuera l’effet de la dissuasion conventionnelle sur tous les types d'adversaires potentiels. S’appuyant notamment sur la communication relative au «paquet défense» du 15 février 2022, elle propose aux États membres de nouvelles possibilités pour développer les acquisitions conjointes et coopérer avec l’industrie en vue d'accroître sa capacité de production afin de répondre aux besoins accrus, sur la base d’une demande consolidée et plus prévisible. La perception qu’ont les citoyens de la nécessité de renforcer l’action de l’UE en matière de défense est mise en évidence dans le rapport final de la conférence sur l’avenir de l’Europe.

Ces mesures sont cruciales vu les répercussions considérables, pour la défense européenne, de l’agression militaire non provoquée de la Russie à l’encontre de l’Ukraine. Le retour de la guerre en Europe a mis en évidence les effets du sous-financement de la défense pendant des années, qui a entraîné une accumulation des déficits et des insuffisances dans les stocks militaires collectifs ainsi qu’une réduction des capacités de production industrielle. L'accroissement des dépenses en matière de défense devra non seulement remédier à cette situation mais aussi répondre de toute urgence au besoin à court terme de reconstitution et d'augmentation des stocks de la défense, y compris pour compenser l’assistance militaire à l’Ukraine.

Les États membres ont annoncé des augmentations de leur budget de la défense, pour un montant approchant, à ce jour, les 200 milliards d’euros supplémentaires sur les années à venir. Bien que ces augmentations soient essentielles, il existe un risque sérieux qu'elles ne suffisent pas à pallier les insuffisances existantes si elles sont dépensées de manière non coordonnée. Les États membres de l’UE ne doivent donc pas seulement dépenser plus, mais aussi investir davantage et mieux ensemble, comme le soulignent la déclaration de Versailles et la boussole stratégique. Ce n’est qu’en collaborant que les États membres peuvent maximiser les économies d’échelle et faire face aux coûts élevés des capacités de pointe, tout en évitant de se faire concurrence pour des capacités d’approvisionnement limitées et en se gardant des doubles emplois inutiles.

L'histoire montre toutefois qu'il existe un risque que les États membres optent pour des solutions nationales, en raison de considérations liées à l’industrie et à la sécurité de l’approvisionnement, ou, lorsqu’elles ne sont pas disponibles, privilégient des solutions «prêtes à l'emploi» non européennes compte tenu de la sensation d'urgence, au détriment d’éventuelles solutions de l’UE aux délais de mise en œuvre équivalents. Les industries de la défense peuvent être enclines à servir en priorité leur gouvernement national plutôt qu'une clientèle plus européenne. En l'absence de coordination et de coopération, l’augmentation des investissements aggraverait la fragmentation du secteur européen de la défense, limiterait le potentiel de coopération durant le cycle de vie des équipements, amplifierait les dépendances extérieures et compromettrait probablement l’interopérabilité. Les acquisitions à court terme auront une incidence à plus long terme à cet égard, conduisant à un affaiblissement de la puissance de marché et à une perte d'opportunités pour les prochaines décennies.

En résumé, le sous-financement persistant et le manque de coopération ont abouti à des insuffisances critiques en matière de capacités de défense, en particulier dans le haut de gamme et dans tous les domaines, ainsi qu'à la fragmentation des secteurs connexes en Europe. Il est essentiel que l’UE ne répète pas les erreurs du passé, sources d'inefficacités, de doubles emplois et de dépendances, et qu’elle s’appuie plutôt sur les initiatives de l’UE en matière de défense et sur les outils de développement des capacités mis en place ces dernières années pour renforcer la coopération des États membres en matière de défense. Ces initiatives — notamment le Fonds européen de la défense (FED) — visent à réduire la fragmentation du marché européen de la défense et à intensifier la coordination des politiques de défense des États membres ainsi que la planification et le développement des capacités, notamment grâce à la coopération structurée permanente (CSP), à l’examen annuel coordonné en matière de défense (EACD) et au plan de développement des capacités (PDC). Qui plus est, la boussole stratégique demande que soient organisées, à partir de 2022, des réunions annuelles des ministres de la défense sur les initiatives de défense de l'UE axées sur le développement des capacités, présidées par le haut représentant/vice-président de la Commission/chef de l'Agence européenne de défense, en tirant pleinement parti des formats existants. Il s’agit là d'avancées importantes pour remédier aux insuffisances existantes, mais elles doivent encore être renforcées pour tenir compte de la nouvelle situation, notamment en ce qui concerne l'action conjointe en matière d'investissement et d'acquisition de capacités de défense. Ces mesures sont essentielles pour que l’Europe puisse déployer des capacités de défense plus fortes et plus interopérables, tout en renforçant la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE), ces deux éléments étant vitaux à la fois pour la sécurité à long terme de l’Europe et pour son autonomie stratégique.

L’objectif général est donc d’investir:

·ensemble, en tirant parti des économies d’échelle au moyen de projets collaboratifs et d'acquisitions conjointes. Développer et acheter ensemble fait baisser les prix et contribuera aussi à empêcher les États membres de se faire concurrence pour des ressources industrielles limitées, ce qui augmenterait encore les prix ou évincerait les États membres plus petits ou plus exposés, garantissant ainsi la solidarité. Les similitudes avec la situation en matière de vaccins contre la COVID en 2020-21 sont manifestes;

·mieux, en aidant les États membres à se concentrer sur les priorités établies de l’UE en matière de capacités. Celles-ci sont cohérentes avec celles de l’OTAN et seront également réexaminées à la lumière des orientations politiques et stratégiques fournies par la boussole stratégique. La présente analyse souligne certains déficits en matière de capacités qui sont urgents dans le contexte stratégique modifié; et

·européen, en encourageant les investissements dans la défense qui renforcent l'essor industriel, la capacité industrielle à plus long terme et la croissance économique au sein de l’Union, grâce à une industrie européenne de la défense plus compétitive. Le développement de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) a acquis une importance stratégique dans le contexte de la détérioration de l’environnement géostratégique.

Cette approche est également bénéfique à l’OTAN, qui reste le fondement de la défense collective de ses membres. Les initiatives de l’UE visant à encourager la coopération en matière de défense contribuent également à rendre le partage des charges de part et d'autre de l'Atlantique plus équitable et la contribution européenne au sein de l’OTAN plus efficace. Les États membres peuvent utiliser leur réservoir unique de forces au niveau national ou au sein de l’UE, de l’OTAN, des Nations unies ou dans tout autre cadre encore. Les priorités de l’UE en matière de développement des capacités sont cohérentes avec celles convenues au sein de l’OTAN, tout en tenant compte de la différence de nature et de responsabilités entre les deux organisations et en garantissant un renforcement mutuel de leurs efforts respectifs. Le développement des capacités de défense est un pilier essentiel du dialogue et de la coopération accrus dont l’UE et l’OTAN sont convenus dans les déclarations communes de 2016 et 2018.

La présente communication conjointe examine: a) les dépenses en matière de défense au sein de l’UE, b) les déficits en matière de capacités et d'industrie auxquels il faut remédier, y compris les plus urgents, c) les moyens d’y remédier et d) les options permettant de renforcer la fourniture de capacités de défense.

2.Dépenses en matière de défense au sein de l’UE et niveaux de sous-investissement

En réponse aux nouvelles menaces pour la sécurité, la plupart des États membres annoncent, en 2022, des augmentations substantielles de leurs budgets de défense, allant même au-delà de 2 % de leur PIB dans certains cas, s’appuyant sur une tendance à la hausse amorcée il y a quelques années. En 2020, les États membres ont dépensé collectivement plus de 200 milliards d’EUR dans le domaine de la défense et, en 2021, selon les estimations, leurs dépenses cumulées ont atteint 220 milliards d’EUR. Ces évolutions récentes font néanmoins suite à une période prolongée de coupes substantielles dans les dépenses consacrées à la défense après la crise économique et financière de 2007-2008; ces dépenses sont passées de 183 milliards d’EUR en 2008 à 159 milliards d’EUR en 2014 et n’ont atteint les niveaux d’avant la crise qu’en 2018-2019 (voir graphique ci-dessous). Entre 2009 et 2018, les réductions opérées par les États membres s’élèvent à un sous-investissement total d’environ 160 milliards d’EUR, par rapport au niveau des dépenses de 2008.

Cette situation, parallèlement à la tendance structurelle à l’augmentation des coûts des systèmes de défense et à l’accent mis sur les opérations expéditionnaires dans certains États membres, a conduit à de fortes réductions du volume global des forces nationales, des quantités d’équipements et des stocks – la situation s’étant encore aggravée aujourd’hui en raison du soutien apporté à l’Ukraine. En conséquence, la capacité d’exploiter l’ensemble du spectre et à haute intensité a été négligée, tandis que les lacunes existantes et les capacités de pointe manquantes ont été, le cas échéant, couvertes par des alliés de l’OTAN non membres de l’UE, notamment les États-Unis.

En outre, au cours de la dernière décennie, les États-Unis (et, chose plus inquiétante, la Russie) ont augmenté leurs budgets de défense à un rythme bien plus élevé que l’Europe. Il est frappant de constater que la Chine a encore davantage augmenté son budget au cours de la même période. De 1999 à 2021, les dépenses combinées de l’UE dans le domaine de la défense ont augmenté de 19,7 %, contre 65,7 % pour les États-Unis, 292 % pour la Russie et 592 % pour la Chine. Ces chiffres ne tiennent même pas compte de la sous-estimation significative des dépenses consacrées à la défense de la Chine et de la Russie, le pouvoir d’achat de leur budget étant plus élevé que ce que semble indiquer la conversion fondée sur les taux de change. En termes de parité de pouvoir d’achat, les budgets de défense russe et chinois pour 2021 sont estimés, respectivement, à 178 milliards d’USD et à 332 milliards d’USD. De plus, la part des investissements dans les dépenses de défense aux États-Unis, en Chine et en Russie est nettement plus élevée que celle des États membres de l’UE.