Avis sur les relations entre l'Union européenne, la Russie, l'Ukraine et la Biélorussie

(95/C 102/11)

Le 29 avril 1993, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur les relations entre l'Union européenne, la Russie, l'Ukraine et la Biélorussie.

La section des relations extérieures, de la politique commerciale et du développement, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 13 janvier 1995 (rapporteur : M. Petersen).

Le Comité économique et social, lors de sa 322e session plénière des 25 et 26 janvier 1995 (séance du 26 janvier 1995), a adopté, à la majorité et 3 abstentions, le supplément d'avis suivant.

Tchétchénie : Arrêt immédiat des affrontements armés

Le Comité économique et social suit avec consternation et inquiétude les affrontements sanglants qui se déroulent en Tchétchénie. Chaque jour, les droits de l'Homme y sont massivement bafoués, et des souffrances indicibles sont infligées au peuple tchétchène. Le Comité en appelle à l'Union européenne, pour qu'elle fasse pression d'une manière convaincante sur la Russie, afin qu'elle mette enfin un terme à ce bain de sang inutile et qu'elle élabore immédiatement une solution politique au conflit. L'Union européenne doit faire comprendre que le processus de réformes entamé au sein de la Fédération de Russie est à l'épreuve et que la situation du pays lui-même - y compris son économie - risque de se dégrader fortement. Nos objectifs communs - tels qu'ils sont définis dans le document CSCE d'Helsinki de 1992 - sont le respect des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, y compris les droits des ressortissants de minorités nationales, la démocratie et le régime de l'État de droit. Ces principes sont immuables. Leur respect constitue la base de la collaboration et de la coopération à l'intérieur de la CSCE et une pierre angulaire du développement de nos sociétés. Le Comité se demande quelle est la valeur de ces principes et de ces objectifs proclamés solennellement par la CSCE, si certains pays signataires peuvent les mettre en jeu sans être inquiétés.

Le Comité s'est toujours prononcé en faveur d'un dialogue politique intensif avec les démocraties d'Europe centrale et orientale. Il a unanimement soutenu le processus de rapprochement des États partenaires de l'Est avec la Communauté européenne ainsi que leur intégration au sein d'un espace économique européen global. Le Comité a approuvé sans restriction la volonté, manifestée à travers les accords de partenariat et de coopération, d'oeuvrer ensemble au renforcement des libertés politiques et économiques, qui forment la base de ce partenariat. Pour cela, il est nécessaire que le respect des principes de la démocratie et des droits de l'Homme soit défini comme étant le principe directeur de la politique intérieure et extérieure, et constitue en même temps un élément essentiel de ce partenariat. La Communauté européenne et ses États membres doivent signifier clairement, dans la perspective de l'accord, qu'ils considèrent avec le plus grand sérieux ces aspects de l'accord et, qu'en conséquence, la Communauté ne devrait pas encore mettre en vigueur l'accord provisoire sur le volet commercial. De la même manière, il est demandé aux États membres des Communautés européennes de ne pas ratifier l'accord avant que la Russie n'ait fait preuvre de plus de détermination dans la mise en oeuvre des réformes politiques et sociales et avant d'avoir l'assurance qu'à l'avenir les conflits internes - comme ceux de la Tchétchénie - seront résolus politiquement, et non au moyen d'une intervention militaire violente.

Résumé

Compte tenu de l'ampleur de l'avis, le Comité estime opportun de résumer préalablement ses évaluations et recommandations au sujet des relations entre la Communauté européenne et la Russie, la Biélorussie et l'Ukraine. L'avis porte essentiellement sur les accords de partenariat et de coopération conclus au cours du premier semestre 1994 entre la Communauté européenne et ses États membres d'une part, la Russie et l'Ukraine d'autre part. Afin de permettre une meilleure compréhension des modifications profondes qui interviennent actuellement dans les États de l'Est partenaires, ainsi que de leurs causes, le Comité a jugé utile de retracer dans les grandes lignes la dissolution de l'Union soviétique. Vient ensuite une brève description des processus de réforme politique et économique dans les républiques indépendantes, car l'évaluation de certains passages des accords n'est compréhensible que dans le contexte des réformes engagées.

Le Comité approuve fondamentalement les accords de partenariat et de coopération, mais souligne également que le pouvoir de négociation variable des républiques indépendantes ne devrait jouer aucun rôle dans l'établissement des relations dans le cadre des accords, et qu'il faudrait renoncer autant que possible à faire une distinction entre les républiques européennes et asiatiques. Tout traitement différencié ferait éclater davantage l'espace économique de la CEI, accélérerait sa désintégration inquiétante et créerait des problèmes considérables au comité économique de la CEI fraîchement créé. Les accords non préférentiels, mixtes, qui nécessitent par conséquent une ratification, doivent régir un vaste ensemble de relations politiques, économiques et commerciales. Comme type d'accord, ils se situent entre l'accord sur le commerce et la coopération et l'accord européen. À la fin de l'année 1992, des discussions bilatérales étaient entamées avec la Russie et un peu plus tard avec l'Ukraine (points 3.1 à 3.6).

Le Comité approuve sans réserve la volonté des parties contractantes de coopérer en vue de renforcer les libertés politiques et économiques qui constituent le fondement même du partenariat. Le Comité partage également le point de vue de ses partenaires, à savoir l'importance promordiale de l'existence d'un État de droit et du respect des droits de l'homme, notamment ceux des minorités, de la constitution d'un système pluraliste assorti d'élections libres (scrutin secret) et démocratiques ainsi que de la libéralisation de l'économie avec pour objectif l'introduction d'une économie de marché. Le Comité approuve également le rapport établi par les parties contractantes entre la réalisation du partenariat, d'une part, et la poursuite des réformes politiques et économiques dans les pays de l'Est, d'autre part (point 3.7).

La constatation commune des parties contractantes, selon laquelle la Russie serait une économie en transition, est considérée par le Comité comme un compromis politique. Celui-ci est-il économiquement réaliste et durable ? L'avenir nous le dira. L'Ukraine continue en revanche d'être classée comme un pays à commerce d'État. Le classement différent de ces deux États résulte - selon le Comité - essentiellement de la position de force adoptée lors des négociations par la Russie par rapport à la Communauté (point 3.8).

Le Comité critique vivement le fait que la reconnaissance des principes de la justice sociale n'apparaisse pas dans les deux accords. Les partenaires de la négociation doivent être conscients du fait que les processus de transformation impliquent des bouleversements sociaux profonds. Ils pourraient finalement conduire à ce que la démocratie et l'économie de marché soient rejetées par la population en raison de coûts humains et sociaux trop élevés. Dans ce contexte, le Comité plaide également en faveur de la mention dans les traités, comme objectif de réforme, non seulement d'une économie de marché, mais d'une économie sociale de marché (points 3.9 et 3.10).

Selon le Comité, les principes généraux de l'accord sont extrêmement insatisfaisants. Certes, le respect des principes démocratiques et des droits de l'homme constitue un élément essentiel de cet accord. Toutefois, cette reconnaissance est insuffisante. Le Comité regrette notamment que la Communauté européenne n'ait pas réussi à ancrer l'introduction et le maintien des principes de l'économie de marché - clairement mis en avant dans le mandat initial de négociation - en tant qu'élément essentiel de l'accord avec la Russie. Pour le Comité, la suppression de cet élément donne un faux signal politique, certes peu encourageant pour les forces réformatrices favorables à l'économie de marché. En outre, le Comité suggère de définir la garantie des droits sociaux fondamentaux et des droits des minorités comme éléments essentiels des accords (point 3.14).

Le Comité considère comme importante la clause d'évolution qui prévoit que l'on examinera conjointement en 1998 si les conditions économiques (par exemple les structures de base de l'économie de marché) sont remplies en Russie/en Ukraine, afin de pouvoir entamer des négociations sur la création d'une zone de libre-échange. Le Comité aurait préféré - notamment pour des raisons de confiance nécessaire - une plus grande précision du texte de l'accord (point 3.15).

Le Comité critique à nouveau le fait qu'il ne soit jamais question des contacts, indispensables, entre les groupes économiques et sociaux des parties contractantes. Dans l'Union européenne également, le consensus devrait régner sur l'idée selon laquelle un espace économique européen global excluant la participation des milieux économiques et sociaux sera certainement impossible. Le Comité propose à la Communauté d'examiner conjointement - lors du premier réexamen des accords - si le moment est venu d'institutionnaliser les contacts entre les membres du Comité économique et social et les membres des instances correspondantes dans les pays d'Europe orientale au sein d'une instance paritaire consultative. Au cours de la période transitoire, le dialogue et la collaboration des groupes sociaux devraient être organisés par le Comité sous la forme de séries d'entretiens (points 3.18 et 3.45).

Dans le volet commercial, les parties contractantes s'accordent mutuellement le traitement général de la nation la plus favorisée au sens de l'article premier du GATT. Le Comité se félicite de la suppression réciproque des restrictions quantitatives à l'importation, sans préjudice des régimes particuliers appliqués aux textiles, aux produits CECA et aux matières nucléaires. La clause de sauvegarde convenue entre les parties contractantes en cas de perturbation du marché devrait, de l'avis du Comité, être formulée de manière plus concrète et être remplacée le plus rapidement possible par les dispositions correspondantes du GATT 94. Il en va de même pour les mesures antidumping ou compensatoires. En ce qui concerne la politique douanière, le Comité regrette que la Communauté ait omis de négocier une clause de « standstill » pour les droits extérieurs russes/ukrainiens. Tant que la Russie et l'Ukraine ne font pas partie du GATT/de l'OMC, elles peuvent - en dépit des consultations préalables - renforcer à leur convenance leur protection douanière (points 3.19 à 3.26).

En ce qui concerne le marché du travail, le Comité ne comprend pas pourquoi l'accès au marché du travail de la Communauté reste refusé aux parents de travailleurs originaires des deux États partenaires qui sont employés légalement. Le fait que le marché communautaire de l'emploi ne connaîtra pas dans les années à venir un besoin notable en main-d'oeuvre de pays tiers, en raison du taux élevé de chômage et de la marge de manoeuvre très limitée à moyen terme, constitue un autre problème. La Communauté devrait dès lors éviter toute convention de laquelle pourrait dériver - ne serait-ce que sous l'angle politique - un droit à la libre circulation (transfrontalière) des travailleurs originaires de pays tiers (point 3.27).

Dans le cadre des dispositions négociées concernant l'établissement et l'activité des sociétés, le Comité estime - surtout dans le domaine des prestations de services financiers - que des améliorations doivent être apportées d'urgence. Les conventions avec la Russie imposent pour l'instant aux banques CE un important préjudice en matière de concurrence sur les marchés russes, qu'il importe d'éliminer le plus rapidement possible, plus rapidement en tout cas que ne le prévoit l'ébauche, du reste très vague, du calendrier actuel (point 3.30).

Le Comité se félicite que soient autorisés, pour les échanges bilatéraux de marchandises, de services et de personnes, les paiements courants en devises librement convertibles. Il soutient également les premiers pas accomplis vers la libre circulation des capitaux. Le Comité encourage également les parties contractantes à poursuivre sur la voie qu'ils ont empruntée. Les avantages liés à la localisation et à la spécialisation tirés de la circulation de plus en plus libre des marchandises et des services ne pourront, selon le Comité, être pleinement exploités que lorsque la libre circulation transfrontalière des capitaux deviendra une réalité (point 3.33).

Les dispositions sur la concurrence constituent l'un des points faibles des accords. Les accords sont si souples et si peu contraignants qu'ils ne peuvent donner dans la pratique aucun droit effectif ni aux parties signataires, ni aux entreprises européennes. Dans ce contexte, le Comité se félicite que la Communauté se déclare disposée à apporter à ses partenaires de l'Est, sur leur demande, une assistance technique pour l'élaboration et la mise en oeuvre de règles de concurrence (point 3.34).

En ce qui concerne la protection de la propriété intellectuelle, industrielle et commerciale, la Russie et l'Ukraine entendent atteindre à la fin de la cinquième année suivant l'entrée en vigueur des accords un niveau de protection « comparable » à celui de la Communauté européenne. Le Comité aurait trouvé préférable que les parties contractantes se soient entendues sur un niveau de protection « équivalent ». Le Comité voit d'un oeil critique le système d'arbitrage prévu en cas de divergence d'opinions à propos de l'application des accords et des conventions multilatérales énumérées. La procédure est là aussi extrêmement faible, elle équivaut en dernière analyse à des entretiens non contraignants et reste loin en retrait derrière le mécanisme correspondant du GATT (point 3.35).

La Russie et l'Ukraine veulent s'efforcer d'harmoniser peu à peu leurs législations avec le droit communautaire. Le Comité salue cette déclaration d'intention, sans toutefois méconnaître aucunement les lourdes difficultés que représente l'harmonisation juridique. De l'avis du Comité, des groupes spécialisés devraient être constitués dans le cadre des comités de coopération afin d'examiner les domaines d'harmonisation prioritaires. Le Comité déplore que les accords conclus ne prévoient pas de délais pour la réalisation des adaptations juridiques nécessaires (points 3.36 et 3.37).

Les parties contractantes sont résolues à promouvoir la coopération économique afin de consolider et d'élargir, dans l'intérêt de tous, les relations économiques actuelles. Il est particulièrement important que toutes les parties jugent essentiel de contribuer à un développement social harmonieux. Le Comité doute en tout cas fortement que la seule juxtaposition de multiples champs d'action sans lien entre eux puisse contribuer efficacement à la réalisation des objectifs économiques généraux visés. Sans oublier qu'il ne s'agit nullement d'un seul ou de deux partenaires orientaux. Les États associés d'Europe centrale, les États baltes ainsi que les autres républiques indépendantes de l'ancienne Union soviétique attendent le même type d'entraide et de coopération. De l'avis du Comité, il eût été plus judicieux d'établir dès le départ une liste des priorités économiques pour la coopération. Des actions prioritaires sont nécessaires notamment dans le domaine de l'infrastructure, du réaménagement ou de l'arrêt définitif de centrales nucléaires ainsi que de la protection de l'environnement et de la santé publique (points 3.38 à 3.40).

Contrairement aux accords européens, l'accord de partenariat et de coopération avec la Russie dresse une liste des domaines où doit s'exercer la coopération en matière de prévention de la criminalité. Pour le Comité, cet accord est intervenu bien trop tard. Le Comité lance un appel à la Communauté européenne et à ses États membres afin qu'ils mettent rapidement en oeuvre les consultations prévues ainsi que l'« étroite interaction » avec la Russie et qu'ils apportent un concours technique et administratif (point 3.41).

Le Comité appuie les accords cadres conclus, selon lesquels la Russie et l'Ukraine bénéficieront d'une aide technique sous forme de subventions financées grâce aux fonds du programme communautaire TACIS. Afin de garantir la meilleure utilisation possible des fonds disponibles, l'aide technique convenue doit être étroitement coordonnée avec des contributions provenant d'autres sources. Le Comité soutient cette intention et part du principe que le projet de coordination inclut toutes les aides financières contribuant à la réorganisation économique des États post-socialistes de l'Europe orientale. Le Comité plaide également pour une utilisation renforcée des capitaux de ces États dans des investissements productifs et une lutte contre l'importante évasion des capitaux. Ceci ne pourra toutefois réussir qu'à condition qu'une politique énergique de stabilisation macroéconomique soit mise en oeuvre, et que des conditions appropriées et fiables soient assurées pour les entreprises (points 3.42 à 3.44).

1. Dissolution de l'Union soviétique et naissance de républiques indépendantes

1.1. A partir de la fin des années 70, les revendications des Soviétiques en matière de conditions de vie ont crû plus rapidement que les capacités de l'économie nationale. Certes, les dirigeants soviétiques ont fixé chaque année des objectifs économiques ambitieux mais les résultats concrets sont restés bien inférieurs. L'écart par rapport aux principaux pays industrialisés occidentaux a continué de se creuser. Le fossé entre revendications et réalité était si large qu'il ne pouvait que déclencher la crise du système économique soviétique. Celle-ci faisait déjà l'objet de discussions au sein du parti à l'époque brejnévienne. Les réformes économiques ébauchées dans les années 60 et 70 étaient cependant vouées à l'échec, car elles ne touchaient pas aux éléments fondamentaux du système de planification et - ce qui est encore plus déterminant - devaient être mises en oeuvre sans modification des conditions politiques. En mars 1985, avec la nomination de M. Gorbatchev au poste de secrétaire général du Parti communiste d'Union soviétique (PCUS), les discussions sur les réformes prirent une nouvelle dimension. Lors du 27e congrès du PCUS (février 1986), M. Gorbatchev a déploré ouvertement que l'action des organes du Parti et de l'État ne réponde plus aux besoins de l'époque. La lourdeur et l'archaïsme des méthodes de production, le manque de dynamisme et le poids croissant de la bureaucratie auraient, selon M. Gorbatchev, causé des dommages considérables (). En conclusion de cette analyse sévère, il plaide, lors de la réunion du Comité central du PCUS en juin 1987, pour une réforme économique radicale et pour une réorientation fondamentale de la politique économique (Perestroika). Il s'agissait de dépasser les méthodes obsolètes, d'éliminer les entraves à l'évolution, de créer des structures fiables et efficaces permettant l'accélération du développement socio-économique, et de conférer un dynamisme accru à ces structures ().

1.2. Le PCUS a joué un rôle décisif dans le développement de la perestroika qui visait à faire du régime bureaucratique et dictatorial de l'Union soviétique un système « plus vivant, plus ouvert, plus transparent, plus flexible et plus efficace ». Mais il était déjà clair qu'une part importante des membres du Comité central ne soutenait pas la politique de réforme de M. Gorbatchev. Le processus de démocratisation était, à tous les niveaux et dans tous les domaines de la vie sociale, en contradiction avec le système autoritaire. Pour cette raison, M. Gorbatchev mit en place en juin 1989 la XIXe conférence du Parti. Celle-ci demanda la constitution d'un nouveau Parlement, le renforcement des pouvoirs du Président, l'introduction de l'économie de marché et une plus grande autonomie économique des républiques de l'Union. Bien entendu, ces exigences se sont heurtées à une résistance considérable attendu qu'elles touchaient les intérêts de nombreuses catégories. Cette résistance était le fait des cadres du Parti (la nomenklatura), des structures étatiques (de l'administration centrale aux organes locaux), du complexe militaro-industriel et, en particulier, d'une grande partie de la population qui se voyait menacée de perdre son idéologie et la seule orientation politique qu'elle ait jamais connue.

1.3. En l'absence d'un large soutien de l'opinion publique, les idées réformatrices ne pouvaient s'imposer face aux structures rigides et aux vieux modèles de pensée. C'est ce qui a motivé la mise en place d'une plus grande transparence (Glasnost). Les problèmes et les déficits devaient être soumis au débat public et examinés. Sur la voie de la démocratie, la Constitution fut modifiée tandis que le Congrès des députés du Peuple devint un organe constituant (mars 1989). Si les élections au Congrès ne pouvaient pas être considérées comme libres au sens des démocraties occidentales, elles n'en constituaient pas moins un pas important vers la démocratie et n'étaient pas comparables aux « élections » qu'avait connues l'Union soviétique jusqu'alors. De nombreux députés du Congrès élu étaient membres ou anciens membres du Parti communiste et restaient à ce titre la principale force politique. Toutefois, les élections au Congrès des députés du Peuple ont sonné le glas du monopole du PCUS. On a assisté à l'amorce d'une limitation du pouvoir du Parti sans que le « rôle directeur » de celui-ci ne soit cependant remis en cause. Le PCUS s'est vu retirer la gestion directe de l'économie et le contrôle qu'il exerçait alors, tandis que ses structures étaient éliminées, et ce, jusqu'au niveau local. Ses fonctionnaires ont vu leurs privilèges en grande partie abolis. Pour survivre en tant que classe politique, il leur fallait ne plus être des instruments du pouvoir central mais devenir les porte-parole critiques de leurs régions vis-à-vis de Moscou. Ces contraintes, aggravées par les difficultés croissantes d'approvisionnement, ont engendré dans les républiques et les régions de l'Union des tendances séparatistes qui ont ensuite évolué vers le nationalisme.

1.4. Les signes de dissolution du système socialiste se sont multipliés depuis le deuxième semestre de 1989. Les gouvernements communistes en Europe centrale et orientale s'effondrèrent dès le mois d'août 1989, après que Michaïl Gorbatchev eût cessé de les soutenir. En mars 1990, la Lituanie fut la première république d'URSS à proclamer son indépendance. Des élections parlementaires eurent lieu dans les républiques soviétiques. Avec l'élection de Boris Eltsine à la présidence du Parlement en République de Russie et la déclaration de souveraineté, le combat pour le maintien ou la dissolution de l'Union soviétique prit une nouvelle dimension. La souveraineté de la Russie entamait l'intégrité de l'Union. À la fin de 1990, les autres républiques avaient également proclamé leur souveraineté sous des formes diverses. Pour sauvegarder toutefois l'Union soviétique, ne serait-ce que pour des raisons économiques, M. Gorbatchev proposa la constitution d'une Union des États souverains. Le projet de traité d'Union fut adopté en mars 1991 dans le cadre d'un référendum. La ratification prévue pour le 20 août 1991 ne put avoir lieu en raison du putsch (19 août). Au début du mois de septembre 1991, le Parlement soviétique mit en place un gouvernement intérimaire chargé de gérer la transition vers une union d'États souverains. Quelques jours plus tard, l'Ukraine déclarait son refus d'y adhérer. Le 16 novembre 1991, B. Eltsine, qui à la mi-juin avait été élu Président de la Fédération de Russie, arrêta dix règlements par lesquels la Russie assurait les fonctions qui avaient été exercées jusqu'alors par le gouvernement central.

1.5. Nonobstant les déclarations et sans la participation de leurs parlements respectifs, les représentants de la Russie, de la Biélorussie et de l'Ukraine fondèrent quelques jours plus tard, le 8 décembre 1991, dans « la forêt de Belovesha », une confédération d'États indépendants. Cet accord faisait apparaître clairement que toutes les normes juridiques de l'Union soviétique étaient révolues. Parallèlement, les trois présidents rappelaient que leurs États avaient été les instigateurs de la création de l'Union soviétique en 1922. Ces États avaient donc le droit de dissoudre à nouveau l'Union soviétique. Le 21 décembre 1991 à Alma Ata, un document intitulé « La fin de l'Union soviétique » fut signé tandis qu'était créée la Communauté des États indépendants par les anciennes républiques soviétiques, exception faite des États baltes et de la Géorgie. Dans la déclaration sur la création de la Communauté des États indépendants (CEI), il est stipulé que la collaboration des membres se base sur le principe de l'égalité des droits. La CEI « n'est ni un État ni une construction supranationale ».

2. Les processus de réformes en Russie, en Biélorussie et en Ukraine

2.1.

La Russie

2.1.1. Avec la dissolution de l'Union, la Russie et les autres républiques ont hérité des structures politiques du système communiste. Le Soviet suprême de Russie était encore celui qui avait été élu à l'époque de l'Union soviétique. La majorité n'était pas clairement définie et pouvait changer selon les questions traitées. Un facteur de poids tenait au fait que les députés représentaient en premier lieu les intérêts de territoires donnés et non ceux de groupes d'intérêt sociaux. Avec l'avancée des réformes, les divergences d'opinion entre le Président et le Soviet suprême se multiplièrent. Il ne s'agissait pas uniquement d'un différend entre un Président réformiste et un Parlement antiréformiste - bien qu'il y ait eu des opposants aux réformes au sein du Parlement - mais avant tout des méthodes à choisir pour mettre en oeuvre ces réformes. Les questions soulevées étaient multiples : fallait-il adopter une politique de réformes rapides sans tenir compte des risques de tensions sociales ou opter pour une politique d'accès à l'économie de marché accompagnée de mesures sociales ? Fallait-il adopter un modèle de marché calqué sur l'étranger ou développer une variante russe ? L'apparition de conflits à propos de la répartition de la propriété de l'État aggravait la situation. Les groupes d'intérêts et certains députés luttèrent dans le cadre d'un processus sans précédent dans l'histoire pour la possession de parts de la propriété de l'État en cours de privatisation, souvent attribuées au rabais ou même gratuitement sous forme de biens fonciers et immobiliers, de centres de production, de logements et de terrains. S'affrontaient alors les représentants des grandes entreprises d'État, des nouvelles entreprises privées, des agriculteurs et de la population. Un des points critiques était notamment la question de savoir quels groupes sociaux devaient bénéficier de l'inflation et qui devait en supporter les coûts. Cette lutte pour la répartition de la propriété a été momentanément interrompue le 21 septembre 1993 par la dissolution du Parlement. Il est très regrettable qu'aucune des questions brûlantes qui étaient à l'origine du conflit n'eût encore trouvé de solution convaincante.

2.1.2. Les élections parlementaires du 12 décembre 1993 furent les premières élections à se tenir en Russie dans le cadre du pluripartisme. Il s'agissait d'élire la Douma (Chambre basse) et un Conseil de la Fédération (Chambre haute) représentant les entités administratives. Le résultat de ces élections doit être considéré comme un désaveu de la politique de réforme de B. Eltsine. Le taux de participation ainsi que les résultats révèlent qu'une grande partie de la population ne souscrit pas à la politique de réformes menée jusqu'à présent. L'échec des tentatives de réformes tient principalement au fait que la population a déjà dû payer un prix élevé sans que des améliorations sensibles soient visibles pour autant. De même, les élections confirment que l'ancien Parlement, dissous le 21 septembre 1993, reflétait tout à fait fidèlement l'état d'esprit de la population et la situation en Russie. Dès lors, ces résultats ne sont pas le fruit du hasard. Personne ne pourrait de façon réaliste s'attendre à ce que le nouveau Parlement, désormais démocratiquement légitimé, engendre moins de conflits que l'ancien. La question de savoir si et avec quelle virulence les dissensions réapparaîtront dépend des mesures adoptées pour poursuivre les réformes. À cet égard, il ne faut pas oublier que, dans le cadre de la politique de réformes, le Président doit également tenir compte des conceptions de l'armée, avec l'aide de laquelle il a mit un terme au putsch du « sanglant mois d'octobre 1993 ». Le Président mise de plus en plus sur les « ministères forts », sur l'armée et sur l'appareil de sûreté. Il est actuellement impossible d'évaluer de façon fiable les conséquences qui en résulteront pour le développement de la démocratie et du parlementarisme. Pour l'instant en tout cas, un modus vivendi se profile. Le Parlement est manifestement conscient de la nécessité d'une réorganisation structurelle de la Russie. Des confrontations ciblées n'ont jusqu'à présent pas été engagées. On peut certes considérer que les nouveaux organes constamment créés ou prévus, comme la « Chambre sociale auprès du Président » ou la « Commission de coordination » prévue dans le « Contrat sur la paix des citoyens » constituent autant de signes de méfiance du Président vis-à-vis du Parlement et des institutions.

2.1.3. Les élections au Parlement russe, la chambre basse (Douma), ont abouti aux résultats suivants : des 450 sièges, les partis démocrates à tendance réformiste n'ont obtenu qu'un quart, alors que l'opposition, c'est-à-dire ceux que l'on considère comme conservateurs anti-démocrates ont obtenu un tiers des voix. Les indépendants et les petits partis ont également obtenu un tiers des sièges. Les points de cristallisation sont le bloc réformiste « Le choix de la Russie » qui totalise seulement 65 sièges et le parti libéral démocratique d'extrême droite de W. Jirinowski qui, deuxième fraction par l'importance, a remporté 64 sièges. Certes, il est souvent difficile de définir les relations entre les partis et les blocs et de classer les formations indépendantes en termes de gauche et de droite. En outre, les alliances électorales peuvent ne pas durer. Il n'est pas aisé d'évaluer l'attitude future du Conseil de la Fédération (178 députés). Celui-ci est composé de deux représentants de chaque entité fédératile (républiques et régions). Une grande partie de ces députés siégeait déjà au Soviet suprême.

2.1.4. Le référendum sur la Constitution qui a eu lieu en même temps que les élections parlementaires a entériné le projet présenté par B. Eltsine puisque plus de 50 % des électeurs se sont rendus aux urnes et que plus de 50 % des votants ont approuvé le projet. La longue polémique autour de la Constitution russe et des prérogatives du Président est ainsi officiellement terminée. Toutefois, sur les 89 entités administratives, 19 (9 républiques et 10 régions) n'ont pas approuvé le projet de constitution. La Constitution est adaptée au Président en ce sens qu'elle lui confère de facto un droit de décision sur toutes les grandes questions et qu'elle lui permet, en cas de litige, de passer outre au Parlement. C'est là un aspect qui pourrait bien vite être d'actualité du fait de la composition du nouveau Parlement démocratiquement légitimé et des problèmes économiques non résolus. La position dominante du Président vient également du fait qu'il détermine de façon décisive la composition du gouvernement en nommant lui-même les ministres, ainsi que le Premier ministre avec l'accord de la chambre basse (douma). Il décide de la démission du gouvernement et de la révocation de certains membres du cabinet. Les compétences en matière d'orientations prévues par la constitution assurent au président une influence déterminante sur la politique extérieure et intérieure. Le Président peut dissoudre le Parlement; en revanche, la destitution du président n'est possible que par les deux chambres du Parlement et le tribunal constitutionnel en cas de haute trahison. La constitution a, dans la lutte pour le pouvoir, tranché clairement en faveur du pouvoir central. Elle met fin au fonctionnement parallèle d'organes d'État exécutifs et législatifs aux différents niveaux de la fédération, tel qu'il existait jusqu'à l'adoption de la nouvelle constitution, et établit des structures du pouvoir claires. Ainsi, le texte de la constitution ne fait plus de distinction entre les « entités fédérales » (républiques, régions) qui disposaient de droits distincts. L'ampleur de la mise en pratique du texte de la constitution dépendra notamment de ces « entités fédérales ». L'orientation nette vers un renforcement des rapports de force en faveur du président pourrait un jour également s'avérer préjudiciable si B. Eltsine quittait la présidence et que celle-ci était assumée par un représentant des forces d'extrême droite ou des forces nationalistes.

2.1.5. Déjà à l'époque de l'Union soviétique, la Fédération de Russie remplaçait les lois de l'Union par des actes législatifs russes. Depuis 1991, ont été adoptés d'autres lois et décrets visant à assurer une transformation rapide de l'économie, en particulier en ce qui concerne les sociétés (29 décembre 1990), la privatisation, la concurrence et la réduction des activités de monopole, les banques et les activités bancaires, les bourses de marchandises et les opérations en bourse. De nombreux décrets présidentiels, décisions du Soviet suprême, règlements du Conseil des ministres et autres directives des instances fédératives sont entrés en vigueur. L'inconvénient principal de ce type de législation tient au manque de sécurité juridique puisque les décrets peuvent, à brève échéance, être modifiés ou cesser d'être en vigueur, ce qui soulève d'autres incertitudes quant au déroulement du processus de réformes. On essaie en outre constamment de réglementer les points de détail de la vie économique par l'adoption d'un grand nombre de lois et par des régimes d'autorisations appliqués à certains groupes ou à certaines fonctions au lieu de définir d'abord les éléments fondamentaux et constitutifs d'une économie sociale de marché et de fixer un cadre réglementaire valable pour l'ensemble de l'économie.

2.1.6. Dans ce contexe, il n'est guère surprenant que la politique de réformes suivie jusqu'à présent soit jugée incohérente et d'application irrégulière. Il existe un grand nombre de programmes et de propositions en matière de réformes. Ils reflètent les différents points de vue des auteurs et des groupes mais ne constituent pas la base d'une politique économique. Le gouvernement a également ses positions et il a clairement exprimé ses idées dans le cadre de certains plans de mesures et dans des actes législatifs. On ne saurait toutefois parler de programme de réforme global et cohérent. Le Président et le gouvernement faisaient encore des concessions électorales à la veille des élections parlementaires (décembre 1993). Les salaires minimums, les allocations chômage et les retraites ont été augmentés. Les salaires des travailleurs des mines et des usines métallurgiques menacées de grève, qui n'avaient pas été versés depuis des mois, firent l'objet de nouvelles promesses. Les nouvelles entreprises du secteur bancaire doivent être protégées de la concurrence étrangère; l'agriculture doit, grâce à la limitation des importations de céréales, bénéficier des crédits ainsi libérés pour les investissements. Il est également prévu d'autoriser les complexes industriels à constituer des consortiums financiers et industriels sur le modèle asiatique. Il semble que le Président Eltsine et le chef du gouvernement Tchernomyrdine aient trouvé au cours des derniers mois un dénominateur commun en ce qui concerne les mesures à prendre ultérieurement. Dans les déclarations à cet égard, on attire l'attention sur le fait qu'il s'agirait d'appliquer le programme gouvernemental du mois d'août 1993 et non pas de proposer de nouveaux objectifs. Néanmoins, il est à craindre que la transformation du système soit freinée par une politique économique inconséquente et par une mise en oeuvre insuffisante des intentions déclarées.

2.2.

Biélorussie

2.2.1. La Biélorussie a connu depuis 1991 la création d'un nombre considérable de partis et de mouvements (au total 497 à la date du 10 mars 1993). Parmi les plus grandes formations représentées au Soviet suprême, citons le Parti communiste, les Communistes de Biélorussie et le mouvement populaire de la Renaissance. Les positions des réformistes et des députés élus du temps de l'Union soviétique sont divergentes. Les débats ne sont cependant pas, loin s'en faut, aussi virulents qu'en Russie. Le gouvernement a réussi, grâce à des compromis et une approche circonspecte, à préserver en grande partie la stabilité politique. Cette évolution d'ensemble reste valable même après l'élection du nouveau Président en juillet 1994. Mais on s'aperçoit également que la manière de penser et la société ont beaucoup moins changé que ce n'est le cas par exemple en Russie. L'administration et certains groupes et partis sociaux sont encore prisonniers de l'ancienne manière de penser. Les projets importants sont toujours reportés. La nouvelle constitution a finalement été approuvée au début du mois de mars 1994. Le déficit évident en termes de décentralisation s'explique par des contraintes objectives de poids telles que le manque aigu de matières premières, une forte division du travail, une situation géopolitique peu avantageuse et les conséquences de la catastrophe de Tchernobyl. La dépendance de la Biélorussie vis-à-vis de la Russie, tant dans le domaine énergétique que dans celui des exportations, suscite déjà dans certaines formations le désir d'une réunification avec la Fédération russe. Le nouveau Président Loukachenko s'est lui aussi prononcé dès avant les élections en faveur d'un rapprochement plus étroit avec la Russie. Le projet initial d'union monétaire avec la Russie, sur la base d'un traité d'adhésion de la Biélorussie au système monétaire russe, a néanmoins été abandonné pour diverses raisons, notamment l'attitude défavorable de Moscou. En contrepartie, différents traités ont été conclus début 1995 avec la Russie, concernant la libéralisation des échanges, la création d'une union douanière, des mesures de convertibilité des monnaies entre les deux États, la contribution de groupes financiers et industriels et le développement du commerce et des autres relations économiques. Des traités ont également été signés en ce qui concerne le maintien de la station radar russe de Gantsewichski et du centre de contrôle de la flotte de sous-marins russes de Wileika. La politique de la Biélorussie vise en outre un renforcement de la coopération avec les autres républiques de la CEI.

2.2.2. La république de Biélorussie a proclamé sa souveraineté le 27 juillet 1990. Quelques semaines seulement après cette proclamation, le Soviet suprême biélorusse décidait la mise en oeuvre d'un programme biennal de transition vers l'économie de marché. Un programme autonome pour le développement de l'indépendance économique reposant sur une restructuration de l'économie est notamment prévu. La privatisation, la suppression des monopoles et la création de nouvelles infrastructures figurent également parmi les objectifs. À ce jour, aucun de ces objectifs n'a été atteint. Les événements économiques et politiques qui ont eu lieu dans d'autres républiques ex-soviétiques, notamment en Russie et en Ukraine, de même que la crainte d'un recul encore plus marqué de la production et de l'appauvrissement de la population ont incité le gouvernement biélorusse à n'adopter que des mesures timides de transition vers l'économie de marché. La conjoncture économique catastrophique a amené le gouvernement à adopter, le 30 septembre 1994, un programme anticrise, centré sur la stabilisation de la situation économique. Ce programme ne prévoit pas de mesures radicales, même si les privatisations engagées dans le cadre de l'actuel programme de privatisations doivent être accélérées. Il semble fort peu probable que les objectifs ambitieux prévus par le programme anticrise puissent être effectivement atteints. Les délais serrés mais aussi l'insuffisance des incitations économiques amènent à en douter. La voie adoptée pour surmonter les difficultés économiques est certes soutenue par les organisations internationales, mais des actions concrètes et déterminées sont dans le même temps exigées pour une transition vers l'économie de marché. De même, au niveau de la politique intérieure, les voix qui exigent une politique de réforme plus conséquente se font plus nombreuses.

2.2.3. Il faut reconnaître que les organes législatifs biélorusses ont arrêté au cours des dernières trois années d'importantes lois concernant la transition vers l'économie de marché. Elles concernent notamment les normes juridiques applicables en matière de fermage, dans le domaine bancaire, dans celui des bourses de commerce, du droit des sociétés, de la solvabilité des entreprises et de la restriction de l'activité des monopoles. Mais une partie des dispositions légales sont encore incomplètes, tandis que d'autres ne sont guère appliquées ou ne répondent plus aux exigences du moment.

2.2.4. Des méthodes dirigistes sont encore appliquées au processus de transformation de la Biélorussie en un État industrialisé et indépendant et à celui d'adaptation des structures économiques, totalement faussées, aux conditions actuelles du marché. Le programme d'ajustement structurel de l'industrie, approuvé par le présidium du Soviet suprême en mai 1993, résulte de la planification industrielle des trois années précédentes et prévoit le développement ciblé de certains secteurs. L'objectif global du programme - qui couvre une période d'environ huit ans - est la compétitivité internationale des produits essentiels de l'industrie de transformation. Il est difficile d'imaginer comment les objectifs et les méthodes de ce programme parfois très détaillé pourront être compatibles avec l'introduction de mécanismes d'économie de marché et notamment avec l'autonomie de décision des entreprises. La crise économique et le manque de crédits n'ont pas permis pour l'instant de mettre en oeuvre ce programme. La restructuration économique ne commencera qu'une fois conduit à son terme le programme anticrise, prévu jusqu'au milieu de l'année 1995. La principale difficulté est de coordonner la politique de stabilisation macroéconomique avec une réforme de l'entreprise qui, parallèlement à la privatisation des petites entreprises et à la conversion de grandes entreprises en sociétés anonymes, doit également prévoir des stimulants efficaces pour les chefs d'entreprise. Reste à savoir si les « accords de management » n'auront pour effet que de renforcer le système de gestion autoritaire ou déboucheront sur une réelle autonomie de décision des entreprises.

2.3.

Ukraine

2.3.1. Les efforts de constitution d'un État national indépendant ont masqué, au début du processus de réforme, les divergences de vues quant aux méthodes et aux objectifs de la politique économique à court et moyen terme. Les problèmes économiques ont été ainsi largement ignorés. Les tendances séparatistes de Crimée aggravent continuellement la situation politique aux niveaux interne et externe. La population est déçue par les réformes entreprises. Les tensions persistantes entre les partisans et les adversaires des réformes, à savoir principalement les directeurs des grands combinats, les forces nationales et celles proches de Moscou ont empêché l'amorce véritable de premières réformes. De même que dans d'autres républiques autonomes de l'ancienne Union soviétique, la marge de manoeuvre du gouvernement ukrainien a été considérablement limitée par son désaccord avec le Parlement. Finalement, les divergences quant à la politique économique et le décret présidentiel « sur les mesures contraignantes de stabilisation de la situation économique et politique en Ukraine » ont contraint le Premier ministre M. Koutchma à démissionner en septembre 1993. Le fait que M. Koutchma ait signé le traité de renforcement de la coopération économique avec la Russie était essentiellement dicté par la conviction que l'évolution de l'Ukraine en un État national indépendant n'aurait guère été possible sans une telle coopération. C'est ainsi que les importantes livraisons de pétrole ont pu, à court terme, être assurées.

2.3.2. Les élections présidentielles conclues le 10 juillet 1994 ont vu la victoire de l'ancien Premier ministre M. Koutchma face au Président en exercice, M. Kravtchouk. Sa victoire a été acquise à l'Est de l'Ukraine, où se situe l'industrie lourde et où le pourcentage de la minorité de la population russe est plus élevé que dans d'autres parties du pays. Une politique de rapprochement et d'équilibre avec la Russie y est préconisée, alors qu'à l'ouest de l'Ukraine, les courants nationaux sont davantage soutenus. Le Président Koutchma est jusqu'ici parvenu à pratiquer une politique d'équilibre vis-à-vis de la Russie et à aplanir certains différends sans porter atteinte à l'indépendance de l'Ukraine. C'est ainsi que la question de la flotte de la mer Noire n'est plus vue comme un obstacle de principe à une coopération pratique entre les deux pays. La participation de l'Ukraine au comité économique intergouvernemental des républiques de la CEI et la coopération des forces armées en matière de politique de sécurité constituent d'autres avancées importantes en termes de normalisation des relations bilatérales. En signant le traité de non-prolifération nucléaire, l'Ukraine a accompli un autre pas en direction de l'amélioration du climat international et a établi des fondements solides pour une coopération accrue avec les organisations internationales.

2.3.3. Les divergences de vues quant à l'avenir économique du pays ont conduit jusque là à une absence d'orientation de la politique économique. À l'époque soviétique, un projet de transition vers l'économie de marché avait déjà été élaboré et adopté (novembre 1990). Six mois plus tard, des mesures exceptionnelles furent prises pour faire face à la crise de l'ensemble de l'économie et, en octobre 1991, les grandes orientations de la politique économique dans le contexte de l'indépendance furent confirmées. Le « train de mesures économiques d'urgence » a été adopté en janvier 1992. Il prévoyait de faire reposer l'économie sur une base commerciale. Plus de 60 lois couvrant la totalité du développement économique et social du pays, ainsi que de nombreux actes législatifs portant sur les domaines économiques les plus divers furent adoptés en une seule année. Le gouvernement reçut des pouvoirs spéciaux afin de créer le cadre politique adéquat. Il est cependant apparu qu'en matière d'économie, une réduction trop rapide du rôle de l'État était impossible. A partir de décembre 1992, un certain nombre de lois en vigueur durent être amendées ou abrogées. Le nombre de réglementations était devenu tel qu'il était impossible d'en avoir une vue d'ensemble, ou de les appliquer. Dès lors, les entreprises ukrainiennes ainsi que les investisseurs étrangers étaient et sont exposés au risque latent d'enfreindre involontairement les lois. Au cours des deux dernières années, huit programmes d'urgence de lutte contre la crise ont été adoptés, aucun n'a cependant été mis en oeuvre. Le Président Koutchma a promis des réformes et entend également développer l'économie sous le « contrôle de l'État ». La priorité doit être donnée à une restructuration globale de l'économie. Afin de faciliter la mise en oeuvre des nécessaires processus de restructuration, le Président s'est nommé chef du gouvernement et a placé sous ses ordres les responsables des administrations régionales et locales. Le parlement doit renoncer à une partie des compétences gouvernementales héritées de l'époque soviétique. Dans le cadre des réformes, le Président entend notamment accélérer le processus de privatisation qui a subi quelque retard. Un certain nombre de nouvelles lois fiscales doivent également être introduites.

3. De la Déclaration commune aux accords de partenariat et de coopération

3.1. Après de longues années de négociations difficiles, une déclaration commune entre la Communauté européenne et le Conseil d'assistance économique mutuelle (Comecon) a pu être signée le 25 juin 1988 (). Le Comité a estimé que cette déclaration reflétait une orientation déterminante vers la voie d'une normalisation souhaitée des relations entre la Communauté et chacun des pays du Comecon. La politique communautaire de l'approche parallèle s'était imposée : parallèlement aux relations officielles entre la CE et le Comecon, chaque membre décide lui-même à l'avenir de l'ouverture de relations bilatérales et de négociations commerciales avec la Communauté européenne. Ainsi se trouvait définitivement écartée la demande maintes fois réitérée d'un toit commun CE-Comecon. Il n'a fallu attendre que trois ans - presqu'au jour près - pour voir se dissoudre l'alliance économique de l'Europe de l'Est. Lors de la 46ème et dernière assemblée plénière (fin juin 1991), un point final fut mis au processus de désintégration qui avait commencé dès le milieu des années 80. Depuis lors, on assista à l'affaiblissement du commerce intra-Comecon. À la suite de la réunification allemande, le bloc économique de l'Europe orientale perdit l'un de ses piliers les plus importants. Lorsque ses membres décidèrent finalement en janvier 1991 que les échanges commerciaux intra-Comecon ne seraient plus effectués en roubles transférables convertibles (monnaie de compte commune), mais en dollars, cela sonna pratiquement le glas du Comecon.

3.2. La nouvelle phase des contacts politiques et économiques entre la Communauté européenne et les pays du Comecon conduisit en peu de temps à l'établissement de relations officielles avec les États de l'Europe centrale et orientale. Une série d'accords de commerce et de coopération furent conclus jusqu'en mars 1991. Le Comité est convaincu que chacune de ces avancées est un jalon indispensable dans le processus d'intégration politique et économique. Elles renforcent le dialogue entre les États, approfondissent la coopération politique européenne (CPE) et sont également de nature à étayer économiquement à moyen terme les réformes politiques engagées chez nos voisins d'Europe orientale. L'accord sur le commerce et la coopération en matière de politique commerciale et économique avec l'URSS a été signé le 18 décembre 1989 et est entré en vigueur le 1er avril 1990. Les points essentiels de l'accord se situent au niveau des échanges commerciaux transfrontaliers, avec l'octroi du régime préférentiel et la promesse de la Communauté de tout mettre en oeuvre pour réduire graduellement les « restrictions quantitatives spécifiques » conformément au règlement CEE 3420/83 (). La Communauté européenne avait introduit ces restrictions « autonomes » à l'importation vers le milieu des années 70, à la fin de l'année 1974, après l'expiration des accords commerciaux bilatéraux conclus avant 1973 entre les États membres de la Communauté européenne et les pays du Comecon et après l'échec de nouvelles négociations bilatérales au niveau communautaire - à l'exception de la Roumanie - à cause de l'opposition soviétique (). Conformément à leur politique économique et à leurs objectifs économiques respectifs, les parties contractantes veulent promouvoir une « coopération le plus vaste possible » dans le domaine de l'industrie, de l'agriculture, de l'environnement, de l'énergie et du transport pour ne citer que quelques exemples. Pour le Comité, cet accord constituait le signal important d'une amorce de confiance politique et économique dans le cadre d'une coopération Est/Ouest. Un signe de la vitalité du processus de rapprochement engagé est le fait qu'en décembre 1990, lors du sommet de Rome, le Conseil européen avait déjà invité la Commission à engager ce processus et à « s'informer avec les autorités russes sur les possibilités d'un vaste accord entre la Communauté et l'URSS, incluant le dialogue politique et couvrant tous les aspects d'une collaboration économique plus étroite, ainsi qu'une coopération dans le domaine culturel » (). Par cette décision, le Conseil - comme l'avait fait le Comité dans un avis précédent - demandait davantage d'action par rapport aux accords existants en matière de commerce et de coopération. Certes, les bouleversements profonds d'ordre politique et économique au cours de l'année 1991, qui ont culminé avec l'effondrement de l'Union soviétique, ont ralenti les discussions sur les éléments des relations futures dans le domaine de l'économie et de la politique commerciale. Ils ont contraint la Commission à élargir dorénavant ses discussions exploratoires aux 12 républiques indépendantes.

3.3. L'évolution fondamentale de la situation politique et économique de l'ex-URSS a incité la Commission européenne à développer un nouveau type d'accord qui se situe entre l'accord sur le commerce et la coopération et l'accord européen. L'objectif des négociations est la conclusion d'accords de partenariat et de coopération avec les États indépendants de l'ex-Union soviétique (). Les accords non préférentiels, mixtes, qui nécessitent par conséquent une ratification, doivent régir un vaste ensemble de relations politiques, économiques et commerciales entre les parties contractantes et remplacer les accords sur le commerce et la coopération de 1990 avec l'ex-URSS. À la fin de l'année 1992, les discussions bilatérales étaient entamées avec la Russie et un peu plus tard avec l'Ukraine. Au cours du premier semestre 1994, les négociations avec les deux États pouvaient être conclues. Les négociations avec la Biélorussie se sont conclues en décembre 1994.

3.4. Le cadre commun pour l'accord de partenariat et de coopération - bien qu'ayant un contenu essentiellement différent - est fondamentalement similaire dans sa structure à l'accord européen :

- Préambule;

- Principes généraux;

- Dialogue politique;

- Circulation des marchandises;

- Dispositions sur les conditions commerciales et sur les investissements;

- Paiements et capital;

- Concurrence, protection de la propriété intellectuelle, industrielle et commerciale, coopération dans le domaine législatif;

- Coopération économique;

- Coopération pour la prévention des infractions;

- Coopération culturelle;

- Coopération financière;

- Dispositions institutionnelles, générales et finales.

L'accord signé le 25 juin 1994 entre la Communauté européenne, ses États membres et la fédération russe constitue la base des remarques suivantes du Comité. Si l'accord de partenariat et de coopération déjà signé avec l'Ukraine (14 juin 1994) comportait des conventions sensiblement différentes dans les articles importants de l'accord, le Comité traitera ces passages séparément, dans la mesure où il l'estime nécessaire. L'accord de partenariat et de coopération avec la Biélorussie n'ayant été paraphé que le 22 décembre 1994, il n'est pas pris en compte dans le présent avis.

3.5. Rétrospectivement, il apparaît que les discussions avec la Russie sur les diverses questions ont été plus longues que la Communauté ne le prévoyait initialement. Cela était dû en partie aux exigences plus grandes des négociateurs russes et à des problèmes internes de la partie russe, mais également à des difficultés fréquentes du côté communautaire pour se « forger une religion ». Dans le secteur commercial notamment (amélioration de l'accès au marché), les États membres de la CE ont eu grand mal à dépasser de manière significative le contenu du mandat de négociation du 5 octobre 1992. Dans le secteur du droit d'établissement et des services en revanche, les négociateurs de l'Est n'étaient pas particulièrement disposés au compromis. Deux directives complémentaires en matière de négociations (5 avril et 9 novembre 1993) pour l'accord de partenariat et de coopération avec la Russie ainsi qu'un élargissement du mandat dans le cas de l'Ukraine prouvent largement la volonté et les efforts manifestés par la Communauté pour conclure avec succès les négociations avec ses partenaires de l'Est.

3.6. Le Comité trouve peu pertinente la « Déclaration protocolaire » dans le cadre du mandat élargi du 5 avril 1993, où il est stipulé que ces directives concernent exclusivement la Russie. Le Conseil et la Commission veulent examiner dans un deuxième temps seulement si toutes les dispositions ou seulement quelques-unes pourraient être étendues aux autres États indépendants de l'exUnion soviétique. Le Comité est d'avis de traiter dès le départ de façon essentiellement identique les républiques indépendantes dans les relations nouées dans le cadre des accords de partenariat et de coopération, et de renoncer à faire une distinction entre les républiques européennes et asiatiques. Ce qui n'exclut en aucun cas les réglementations d'exception en fonction des spécificités des pays introduites dans certains passages de l'accord. Très tôt il est apparu que certaines des républiques indépendantes s'efforceraient, lors des différentes étapes de négociations bilatérales, de conclure un accord de partenariat et de coopération avec la Communauté et ses États membres, comparable dans son contenu à celui qui existe déjà entre la Communauté et la Russie (cf. la demande de l'Ukraine au début de l'année derniière après examen de l'avis initial de la Communauté européenne).

Préambule

3.7. Le Comité approuve sans réserve la volonté des parties contractantes de coopérer en vue de renforcer les libertés politiques et économiques qui constituent le fondement même du partenariat. Le Comité partage également le point de vue de son partenaire, à savoir l'importance primordiale de l'existence d'un État de droit et du respect des droits de l'homme, notamment ceux des minorités, de la constitution d'un système pluraliste assorti d'élections libres (scrutin secret) et démocratiques ainsi que de la libéralisation de l'économie avec pour objectif l'introduction d'une économie de marché. Le Comité souligne également le rapport établi par les parties contractantes entre la réalisation du partenariat d'une part et la poursuite ainsi que l'achèvement des réformes politiques et économiques en Russie d'autre part. La reconnaissance par les parties contractantes des engagements conclus dans le cadre du processus de la CSCE, mérite un soutien sans réserve, notamment en ce qui concerne la transposition complète des principes et des dispositions stipulés dans les actes finals d'Helsinki, les conclusions des sommets ultérieurs de Madrid et de Vienne, la charte de Paris pour une nouvelle Europe et le document CSCE d'Helsinki de 1992 sur le « défi du changement ». Le renvoi au document final de la conférence CSCE de Bonn du 11 avril 1990 est également important. Le Comité suggère toutefois que les références très générales figurant dans le préambule soient rendues plus concrètes et plus précises, par le biais par exemple de phrases ou de demandes essentielles extraites du document de Bonn sur « la coopération économique en Europe ». En outre, le Comtié espère que les multiples manifestations d'intention seront reprises entièrement dans toutes les constitutions des États constractants. C'est dans l'action politique de tous les jours qu'elles devraient trouver leur expression visible.

3.8. La constatation commune des parties contractantes, selon laquelle la Russie ne serait plus classée comme un pays à commerce d'État, mais comme un pays ayant une économie en transition est considérée par le Comité comme un compromis politique. Celui-ci est-il économiquement réaliste et durable ? L'avenir nous le dira; mais cela dépendra également de la mesure dans laquelle l'application de la politique répondra durablement aux exigences des réformes. L'Ukraine continue en revanche d'être classée comme un pays à commerce d'État. Les parties contractantes reconnaissent toutefois les efforts qu'elle a déployés pour « passer de l'économie planifiée d'un pays à commerce d'État à l'économie de marché ». Le classement différent des deux États ne saurait véritablement convaincre - tel est du moins l'avis du Comité. Peut-être résulte-t-il essentiellement de la position de force adoptée lors des négociations par la Russie, qui a pu imposer ses vues - également dans d'autres passages de l'accord - plus souvent que les autres républiques indépendantes.

3.9. À plusieurs reprises, le Comité a critiqué le fait que la reconnaissance des principes de la justice sociale ancrée comme base de l'association dans le cadre des premiers accords européens, ait été supprimée dans les accords ultérieurs. La même critique s'adresse aux accords sur le partenariat et la coopération. Là également, la défense du principe de la justice sociale dans le préambule a été évitée, ce qui est incompréhensible pour le Comité, car il suffit de se référer au document final de la conférence SCE de Bonn (1990) ou à l'accord du sommet CSCE d'Helsinki (1992), cités tous deux par les parties contractantes, pour comprendre que les chefs d'État et de gouvernement réunis - donc également ceux de la Communauté et de ses partenaires de l'Est - n'ont pas peur d'aborder ce sujet. Au contraire, la justice sociale représente un objectif commun et immuable. À l'unanimité, ils soulignent qu'une large coopération transfrontalière, incluant des contacts humains, est nécessaire afin de surmonter les inégalités économiques et sociales, d'ouvrir la voie du développement économique et social et de l'élargir. Les partenaires de la négociation doivent être conscients du fait que le processus de transformation mis en place dans les républiques indépendantes de l'ex-Union soviétique implique des bouleversements sociaux qui, dans de nombreux cas, engendreront une grande misère humaine. Si leurs répercussions ne sont pas atténuées - comme l'a affirmé début 1994 le « Fund for Democracy and Development » - bientôt ils passeront les frontières et s'étendront dans les différents pays et compromettront le bien-être et la sécurité (). Ils pourraient finalement conduire à ce que la démocratie et l'économie de marché soient rejetées par la population en raison de coûts humains et sociaux trop élevés (). L'enchaînement éventuel des conséquences doit également être pris en compte. C'est seulement si l'on parvient à assortir - pour l'étayer - le système fondamental de l'économie de marché d'une législation sociale correspondante, que l'Espace économique paneuropéen souhaité gagnera la stabilité politique, c'est-à-dire avant tout la stabilité ethnique et sociale. A maintes reprises, la demande du Comité a été rejetée, sous prétexte qu'il existe plusieurs passages relatifs au contenu social dans les accords - par exemple la coopération dans le domaine de la protection de la santé et de la sécurité, ou de l'emploi, ou encore de la sécurité sociale - et que dès lors, il n'est pas nécessaire de mentionner la justice sociale dans le préambule. Pour le Comité, l'argumentation de la Commission passe à côté de l'essentiel.

3.10. Dans ce contexte, le Comité plaide en faveur d'un accord de partenariat et de coopération, en faveur d'une économie de marché certes, mais d'une économie sociale de marché. Certains hommes politiques des États d'Europe centrale et orientale s'opposent à ce terme car le mot « social » est - dans leurs pays - confondu avec « socialiste » et une économie de marché socialiste n'est pas du tout leur objectif; toutefois, cette objection ne change en aucune façon l'opinion du Comité. Au contraire, l'argumentation des hommes politiques de l'Est prouve seulement la grande nécessité d'organisation et d'information dans le domaine du processus politique, et le besoin de clarification qui existe toujours dans les jeunes démocraties de l'Europe centrale et orientale. La Communauté européenne et les États membres sont invités à apporter dans le cadre des différents programmes, une aide renforcée en matière de conseil, ce qui, dans les premières étapes des processus de réforme politique et économique, s'avère souvent aussi important que le soutien matériel.

3.11. Contrairement aux accords européens qui jusqu'à présent ont été conclus avec six États d'Europe centrale, le préambule de l'accord de partenariat et de coopération ne prévoit aucune perspective d'adhésion. L'ancien président ukrainien, Leonid Kravtchouk, avait toutefois profité de la signature de l'accord pour faire part du souhait de son pays d'adhérer ultérieurement à l'Union européenne. « Cette perspective est inscrite dans les priorités du gouvernement ukrainien ». Déjà quelques semaines auparavant, le Premier ministre russe, Victor Tchernomyrdine avait clairement formulé dans son principe la demande d'adhésion de son pays à l'Union européenne. Conformément à l'article 0 du Traité sur l'Union européenne, tout État « européen » peut présenter une demande d'adhésion à l'Union. Certes, en ce qui concerne la notion d'« européen », il n'existe aucune définition convaincante. Comme la Commission l'écrit à juste titre, l'expression englobe les éléments géographiques, historiques et culturels contribuant à l'identité européenne. Dès lors, il ne semble ni possible ni approprié de définir d'ores et déjà et définitivement toutes les frontières de l'Union européenne dont les contours doivent se former sur une longue période (). En même temps, il faudrait expliquer aux pays qui ont l'intention d'adhérer que dans le contexte d'un processus d'intégration intracommunautaire réussi, le seuil d'entrée dans l'Union européenne sera de plus en plus difficile à franchir. Ces États doivent savoir que la voie de l'intégration dans l'Union européenne est un processus long et difficile. Mais du côté communautaire des adaptations considérables sont également requises, par exemple la réforme de la politique agricole commune et la réforme financière. Pour cette raison, le Comité estime qu'il est incompréhensible que des hommes politiques demandent l'élargissement rapide vers l'Est et l'adhésion en bloc, sans condition et sans restriction. Il serait désastreux que le processus de renforcement intracommunautaire soit sacrifié à l'opportunisme politique à cause d'un processus d'élargissement précipité peut-être encore incomplet, qui aurait pour effet de le retarder, voire de l'affaiblir.

3.12. Pour les États (associés) de l'Europe centrale, la perspective d'adhésion est déjà fixée sur le fond, après que le Conseil européen de Copenhague (juin 1993) a décidé que ces pays pouvaient éventuellement adhérer à l'Union européenne sous certaines conditions. Sont requis la stabilité institutionnelle - en tant que garantie d'un État de droit démocratique -, ainsi que la sauvegarde des droits de l'homme, le respect et la protection des minorités. Il faut également disposer d'une économie de marché « en état de fonctionnement » et être en mesure de résister aux forces du marché. En outre, il faut respecter les engagements résultant de l'adhésion et souscrire pleinement aux objectifs de l'Union politique, ainsi que de l'Union économique et monétaire. Le cadre institutionnel permettant à l'Union de maintenir son pouvoir décisionnel doit - d'après la Commission européenne - être créé lors de la Conférence intergouvernementale de l'Union de 1996.

3.13. Les accords de partenariat et de coopération constituent une base solide pour la coopération plus intensive de l'Union européenne avec les républiques indépendantes de l'ancienne Union soviétique. À plusieurs reprises, l'Union européenne a signalé que pour des raisons de conception et de principe, une adhésion à l'Union - en tout cas dans un futur proche - n'entre pas vraiment en considération. Une adhésion des républiques indépendantes impliquerait un accord tellement large sur d'importantes conditions politiques, économiques et sociales que ces États seraient trop freinés dans leur développement autonome. En outre, l'espace économique de la CEI se disloquerait davantage et la désintégration inquiétante s'accélérerait encore. Cela n'exclut toutefois pas, de l'avis du Comité, l'enrichissement et le développement des accords de partenariat et de coopération par le biais de formes spécifiques de coopération politique. Il faudrait également réfléchir en temps utile, avec les républiques anciennement soviétiques ayant atteint un « point de non-retour » en termes de démocratie et d'économie de marché, aux formes qui pourrait prendre une coopération plus étroite encore.

Principes généraux

3.14. Selon le Comité, les principes généraux de l'accord sont extrêmement insatisfaisants. Certes, le respect des principes démocratiques et des droits de l'homme est établi notamment dans l'Acte final de Helsinki et dans la Charte de Paris pour une nouvelle Europe, et constitue la règle de conduite pour la politique intérieure et extérieure des parties contractantes et l'élément essentiel du partenariat et du présent accord. Toutefois, cette reconnaissance est insuffisante. Le Comité regrette notamment que la Communauté européenne n'ait pas réussi à ancrer « l'introduction et le maintien des principes de l'économie de marché » en tant qu'élément essentiel de l'accord avec la Russie. Pour le Comité, c'est incompréhensible, non seulement parce que le mandat initial de négociation du Conseil qualifie expressément les « principes de l'économie de marché » d'élément essentiel de l'accord, mais également parce que la Communauté et la Russie sont convenues de créer dans quelques années une zone de libre-échange. La Commission aurait dû reconnaître que la suppression de cet élément donne un faux signal politique, certes peu encourageant pour les forces russes favorables à l'économie de marché. Si la Russie insiste - et les phases de négociations l'ont suffisamment montré - pour ne plus être classée en tant que pays à commerce d'État, alors il est indispensable, dans l'optique du processus de réforme économique et de son succès, d'insister sur les « principes fondamentaux de l'économie de marché » en tant qu'élément essentiel de l'accord, et non en tant que déclaration. En outre, le Comité suggère à nouveau de définir séparément dans les futurs accords, « la garantie des droits sociaux fondamentaux », et les « droits des minorités » évoqués, dans le préambule, comme éléments essentiels des accords. Les accords avec l'Ukraine sont plus convaincants : là au moins les « principes de l'économie de marché » figurant entre autres dans le document CSCE de Bonn, ont été considérés comme un élément essentiel de l'accord. Il y a lieu de se féliciter de ce que la Communauté, en cas de violation persistante de ces éléments de l'accord, puisse décider de manière autonome de suspendre avec effet immédiat l'application des accords. La Communauté est ainsi allée plus loin - selon la Commission - que la procédure assez lente et complexe prévue par la « Convention de Vienne sur le droit des traités ».

3.15. Le Comité considère comme importante la clause d'évolution, qui prévoit que l'on examinera conjointement en 1998 si les conditions économiques (par exemple les structures de base de l'économie de marché) sont remplies en Russie (en Ukraine), afin de pouvoir entamer des négociations sur la création d'une zone de libre-échange. Le Comité aurait préféré - notamment pour des raisons de confiance nécessaire - une plus grande précision du texte de l'accord, notamment l'ouverture des négociations aurait dû être conçue de façon plus concrète. Des divergences d'opinion entre les États membres de la Communauté européenne ont empêché cette concrétisation; une fois de plus s'est révélé le fossé entre les discours et les actes en matière de politique commerciale. On regrettera également que la clause d'évolution ne figure pas dans les accords conclus avec le Kazakhstan, le Kirghizistan et la Moldavie. La diversité dans le contenu des accords augmente le risque de voir l'espace économique de l'Est atteindre son point de rupture face à cette nouvelle épreuve, et le processus - maintes fois encouragé par la Communauté européenne - de coopération régionale entre les États de l'ex-Union soviétique risque d'être longtemps perturbé. Cela vaut notamment pour la coopération économique étroite décidée par les chefs de gouvernement des douze États de la CEI début septembre 1994 et pour la création d'un comité économique intergouvernemental. On méconnaît trop souvent que l'introduction de la libre circulation des marchandises avec les anciennes républiques soviétiques conduit à une création d'une zone de libre échange dans l'intérêt de tous les partenaires contractants. Si le développement économique interne des États d'Europe orientale est soutenu efficacement par l'extérieur - et c'est une vérité élémentaire -, de nouveaux débouchés seront créés; la Communauté gagne ainsi à long terme de nouveaux et importants débouchés potentiels pour ses biens d'investissements et de consommation. Certes, la condition sine qua non est que le principe de l'« aide grâce au commerce » soit pris au sérieux et mis en pratique. Il serait de la plus haute incohérence que l'Occident mette en oeuvre dans les États anciennement socialistes d'Europe centrale et orientale des aides financières considérables mais leur barre d'accès à ses marchés, ce qui reviendrait à les empêcher de gagner des devises par leurs propres moyens. Comme l'a déclaré le Premier ministre de la République tchèque, Vaclav Klaus, « ce dont nous avons vraiment besoin, c'est de pouvoir échanger librement des hommes, des idées et - plus que tout autre chose - des biens. Et cela sous une forme qui soit profitable aux deux parties. » ()

Dialogue politique

3.16. Le Comité se félicite de l'organisation d'un dialogue politique régulier dont les structures seront analogues à celles prévues dans les accords européens. A de nombreuses reprises, le Comité a considéré le dialogue politique comme l'élément clé et le fil directeur du processus d'intégration européen. Le dialogue politique a pour objectif de promouvoir le rapprochement des parties contractantes, de soutenir le changement politique et économique dans les États de l'Europe orientale et de contribuer à la création de nouvelles formes de coopération politique. Selon les parties contractantes, ce dialogue doit avoir pour effet une meilleure clarification et un rapprochement plus étroit des opinions concernant les questions internationales et devrait ainsi renforcer la sécurité et la stabilité. Il faut juger positivement l'objectif de la coopération concernant les questions du respect des principes démocratiques et des droits de l'homme et - là où cela s'avère nécessaire - il faut se consulter mutuellement afin de réaliser ces principes de façon optimale. Il est seulement regrettable que les droits et les possibilités d'épanouissement des minorités n'aient pas été mentionnés expressément comme éléments du dialogue politique. Selon le Comité, cela constitue un déficit de crédibilité qui doit être comblé au plut tôt.

3.17. Dans le cadre du dialogue politique, des rencontres biannuelles sont prévues entre le Président de la Russie, le Président du Conseil de l'Union européenne et le Président de la Commission européenne. Au niveau ministériel, le dialogue politique sera principalement mené dans le cadre du Conseil de coopération; au niveau parlementaire, il sera mené au sein d'un Comité parlementaire de coopération. Parallèlement, d'autres procédures et mécanismes seront développés soit en exploitant pleinement les canaux diplomatiques soit en organisant des réunions de fonctionnaires de haut niveau ou encore via d'autres formes qui contribueront à renforcer et étayer le dialogue politique.

3.18. Le Comité critique à nouveau le fait qu'il ne soit jamais question des contacts, indispensables, entre les groupes sociaux des parties contractantes. Dans l'Union européenne également, en ce qui concerne les républiques indépendantes de l'ex-Union soviétique, le consensus devrait régner sur l'idée selon laquelle « un espace économique européen global excluant la participation des milieux économiques et sociaux sera certainement impossible ». Ils constituent les piliers de la culture sociale et politique en Europe, rendent transparentes les modifications de l'équilibre politique et économique et contribuent à équilibrer les intérêts des différents groupes sociaux. Au moment où ces groupes se créent et s'organisent dans les républiques de l'ex-Union soviétique, le contact avec les forces démocratiques est plus que jamais indispensable, il faut les intégrer le plus étroitement possible à des structures paneuropéennes. Dans ce contexte, le Comité rappelle aux États membres de l'Union européenne l'accord relatif à l'Espace économique européen (EEE), qui institutionnalise la coopération entre les partenaires sociaux et économiques au sein du Comité consultatif-EEE; dans le cas de la Hongrie, on envisage sérieusement la création d'un Comité consultatif paritaire et, dans certains accords européens (Bulgarie/Roumanie), les parties contractantes sont convenues dans une déclaration commune d'inviter le Conseil d'association respectif à examiner la création d'une enceinte consultative composée de membres du Comité économique et social de la Communauté d'une part et de membres de groupes équivalents des États partenaires de l'Europe centrale d'autre part. Le CES s'est félicité des déclarations communes, qui constituent une étape importante dans la bonne direction; il espère que dans les accords de partenariat et de coopération des déclarations modifiées seront introduites. Au cours de ces derniers mois, des membres du Comité ont mené des discussions avec des représentants de groupes sociaux russes, ukrainiens et biélorusses; ces discussions révèlent non seulement un besoin considérable d'information mais également la volonté d'une poursuite des contacts. Mais des consultations sporadiques ne suffisent pas, il faut au contraire un dialogue permanent et intensif sur des enceintes, des priorités et des objectifs communs. Il s'agit également d'offrir le savoir-faire nécessaire pour apporter des solutions efficaces aux problèmes, dans l'intérêt des deux parties. Dans les accords de partenariat et de coopération, le réexamen des accords est prévu trois ans après leur entrée en vigueur. Si toutefois, les parties contractantes (Russie/Ukraine) devaient devenir préalablement membres du GATT/OMC, ce réexamen devrait déjà avoir lieu à ce moment-là (c'est-à-dire antérieurement). Le Comité propose à la Communauté d'examiner conjointement - lors du premier réexamen des accords - si le moment est venu d'institutionnaliser les contacts entre les membres du Comité économique et social et les membres des instances correspondantes dans les pays d'Europe orientale au sein d'une instance consultative. Celle-ci pourrait être organisée de la même façon que le Comité consultatif paritaire proposé entre les groupes socioéconomiques de l'Union européenne d'une part, et les groupes réunis au sein du Conseil national hongrois pour l'équilibre des intérêts d'autre part.

Circulation des marchandises

3.19. Bien que la Russie et l'Ukraine n'aient pas encore adhéré au GATT, certains passages des accords reprennent largement les dispositions correspondantes du GATT. La Communauté européenne et ses partenaires de l'Est entendent par GATT l'accord signé en 1947 à Genève dans sa version modifiée, tel qu'il est appliqué lors de la signature des accords de partenariat et de coopération. Dans le volet commercial, les parties contractantes s'accordent mutuellement le traitement général de la nation la plus favorisée au sens de l'article premier du GATT. Étant donné que ce traitement préférentiel était déjà inscrit dans l'accord de commerce et de coopération signé entre la Communauté européenne et l'ex-Union soviétique, il s'agit - vu sous cet angle - du prolongement officiel de cette garantie dans les accords conclus avec les États successeurs de l'ex-Union soviétique. Ne sont pas pris en compte les avantages bilatéraux accordés par la Russie ou l'Ukraine à des pays voisins dans des domaines couverts par l'accord de partenariat et de coopération; de même que les avantages accordés à certains pays conformément aux dispositions du GATT ou à d'autres accords internationaux en faveur de pays en voie de développement. C'est ainsi que les pays membres de la CEI ont été intégrés dès le 1er janvier 1996 au Système de préférence généralisé (SPG) de la Communauté européenne. Le Comité est convaincu que ce traitement préférentiel est pleinement justifié. D'après les estimations faites par les instituts spécialisés, les allégements tarifaires moyens généraux au profit des États de la CEI sont vraisemblablement nettement inférieurs à ceux dont bénéficient les pays en voie de développement soumis au régime préférentiel (), ceux-ci étant dispensés en moyenne dans le cadre du SPG d'un tiers environ de la dette douanière (). L'écart constaté dans les allégements tarifaires tient à la différence des structures d'exportation. Les exportations CEI concernent essentiellement - tout au moins l'année précédant l'intégration dans le SPG - les hydrocarbures et autres matières premières, soumises à des droits de douane peu élevés, voire nuls ().

3.20. Le Comité se félicite de la suppression réciproque des restrictions quantitatives à l'importation pour les marchandises originaires des pays signataires, sans préjudice des régimes particuliers appliqués aux textiles, aux produits CECA et aux matières nucléaires. Cet accord consolide officiellement l'abolition des restrictions quantitatives spécifiques déja décidée par la Communauté européenne le 1er août 1991, ainsi que la suspension unilatérale de toutes les restrictions quantitatives non spécifiques à l'importation, qui concernent certains pays contractants au GATT et les partenaires de l'Est. Des dérogations prévues pour une période et une quantité limitées sont accordées à la Russie et à l'Ukraine en cas de réintroduction de restrictions quantitatives sur une base non discriminatoire conformément à l'article XIII du GATT. Ces dérogations visent les secteurs économiques en restructuration, ceux qui doivent faire face à des difficultés sérieuses (notamment aussi d'ordre social), dans lesquels les entreprises du pays sont menacées de perdre ou de voir reculer considérablement leurs parts de marché (seulement la Russie), ou qui comptent de jeunes industries. Dans le même temps, la Russie a garanti qu'elle ne contournerait pas ces dispositions en augmentant la protection douanière pour les marchandises concernées. D'une part, le Comité manifeste une certaine compréhension à l'égard des régimes dérogatoires, puisque les républiques indépendantes de l'exUnion soviétique ont encore des économies affaiblies, qui ont été confrontées presque brutalement à d'énormes exigences. Surtout, face à un durcissement de la concurrence à l'importation, il leur faudra surmonter des problèmes structurels profonds. D'autre part, le Comité craint que la tentation ne soit toujours plus grande, grâce à cette réglementation, de repousser à plus tard l'obligation de s'adapter aux processus du marché. Étant donné la multitude et l'imprécision des critères utilisés, les dérogations pourraient tout à fait devenir la règle pour certains marchés importants des partenaires de l'Est. A coup sûr, ce n'est pas une perspective motivante qui encouragerait l'intensification nécessaire et rapide des relations économiques entre la Russie, l'Ukraine et les États membres de la Communauté européenne.

3.21. La clause de sauvegarde convenue entre les parties contractantes en cas de perturbation du marché ne correspond pas - d'après une déclaration conjointe - au traitement que prévoit le GATT dans le domaine des mesures de sauvegarde. Bien que les partenaires de l'Est aient réclamé à maintes reprises lors des négociations le régime GATT, les membres de la Communauté européenne n'ont pas pu se mettre d'accord sur un traitement conforme aux dispositions du GATT. En ce qui concerne les conditions préalables à l'application de mesures de sauvegarde, le texte de l'accord s'inspire largement de l'article XIX du GATT, mais le critère de déclenchement de la clause de sauvegarde a été adouci. À la différence de la réglementation GATT, qui prévoit comme condition préalable l'existence d'un dommage « grave » ou d'une menace de dommage grave, l'accord de partenariat et de coopération se borne à évoquer un dommage « considérable », défini de toute manière d'après les critères de la Communauté. Si des restrictions quantitatives sont introduites sur la base de la clause de sauvegarde convenue, la partie russe (à la différence de la partie ukrainienne) est libre en contrepartie de déroger à ses engagements vis-à-vis de l'autre partie contractante pour des marchandises d'une valeur essentiellement équivalente. Le Comité ne comprend pas très bien pourquoi cette convention figure uniquement dans l'accord avec la Russie. Le droit de retirer des concessions pour une valeur équivalente est de toute manière déjà prévu par l'accord de commerce et de coopération conclu avec l'ex-Union soviétique, et les États successeurs ont repris les droits et les engagements de l'accord de 1989. On ne saurait exclure que l'Ukraine pourrait essayer de tourner les demandes de justification de l'introduction de mesures de sauvegarde quantitatives par une augmentation des droits de douane. La Russie s'est engagée par voie contractuelle à ne pas recourir à ce stratagème. En tout état de cause, le Comité s'interroge sur l'utilité pratique de l'assurance donnée par la Russie. Tant que la Russie et l'Ukraine ne font pas partie du GATT/ de l'OMC, elles peuvent aménager leur politique douanière à leur convenance et renforcer leur protection douanière, et ce pour quelque motif que ce soit. Dans ce contexte il faut donner un avis favorable aux consultations prévues au sein du Conseil de coopération sur la politique douanière des partenaires de l'Est, mais ces consultations n'offrent pas - en définitive - de protection efficace contre une augmentation des droits de douane chez nos partenaires de l'Est. Il aurait été plus judicieux de se mettre d'accord dès le début sur une clause de « standstill » pour les droits extérieurs (russes/ukrainiens). L'augmentation des droits russes à l'importation pour différents biens de consommation, intervenue du milieu de l'année 1994, montre combien la supposition du Comité était fondée. Il semble important au Comité que la Communauté établisse clairement au cours de son échange épistolaire en marge de l'accord que l'entrée en vigueur du GATT 94 équivaut à un changement de conditions - dans le sens prévu par l'accord de partenariat et de coopération signé -, et qu'il est dès lors approprié d'examiner l'éventualité d'une modification de l'accord. Le Comité suggère qu'au cours de cet examen la clause de sauvegarde soit adaptée entièrement aux dispositions correspondantes du GATT 94. C'est seulement si les conditions de déclenchement des mesures de sauvegarde sont plus strictes que la clause de sauvegarde prévue dans les accords avec la Russie et l'Ukraine pourra convaincre. Du reste on trouve dans les dispositions du GATT 94 la définition révisée des expressions « dommage grave » et menace de dommage grave, et le Comité se félicite que la preuve à apporter doive se fonder sur des faits, et non pas seulement sur des allégations, des conjectures ou de lointaines possibilités.

3.22. Dans les deux accords, les mesures antidumping et compensatoires sont régies selon les dispositions des articles VI et XVI du GATT, ainsi qu'en fonction de dispositions juridiques internes, parmi lesquelles - cela va sans dire - le règlement communautaire antidumping. Avant de prendre des mesures définitives, les parties contractantes s'efforceront, dans chaque cas d'espèce, de trouver une solution constructive au problème. C'est dans les dispositions antidumping de l'accord qu'apparaissent le plus nettement les conséquences du classement différent (à peine compréhensible sous l'angle économique) de la Russie en une économie de transition et de l'Ukraine en un pays à commerce d'État. Pour la Russie on voit notamment disparaître la disposition de l'article 2 paragraphe 5 du règlement communautaire antidumping, qui régit l'établissement de la valeur normale d'un produit importé de pays n'ayant pas une économie de marché (). En outre, lors de l'établissement de la valeur normale du produit, les « avantages comparatifs naturels » des producteurs concernés, tels que l'accès aux matières premières, les procédés de production, la proximité des acheteurs et la spécificité du produit sont dûment pris en compte. En revanche, l'Ukraine et les autres républiques sont traitées sans exception comme des pays n'ayant pas une économie de marché. Aucune référence n'est faite à la prise en compte des avantages comparatifs naturels d'un producteur, au lieu de quoi la Commission renvoie à un arrêt en la matière de la Cour européenne de justice du 22 octobre 1991/Affaire C-16/90. En outre ces accords contiennent une clause de prix, prévoyant l'application de « prix tenant compte du marché » dans les échanges de marchandises entre les parties contractantes. Malheureusement le concept de « prix tenant compte du marché » ne fait pas l'objet d'une définition, ce qui laisse libre cours à l'imagination. La Communauté européenne a assuré à de nombreuses reprises qu'elle disposait d'instruments suffisants pour se protéger contre les manipulations de prix. Même si c'est le cas, il n'en demeure pas moins que l'on s'interroge sur la finalité d'une clause de prix aussi floue. Le Comité réaffirme qu'il aurait sans doute été plus juste d'accorder un traitement égal aux républiques indépendantes de l'ex-Union soviétique pour les questions économiques essentielles. C'est pourquoi la Communauté européenne devrait saisir l'occasion de l'entrée en vigueur du GATT 94 pour uniformiser également les dispositions antidumping et compensatoires prévues par les accords de partenariat et de coopération dans le sens du nouvel accord GATT.

3.23. L'ouverture des marchés à l'Est place l'économie de la Communauté européenne devant un défi inhabituel. Pour la première fois - au monde probablement -, on ose à un moment donné se lancer dans la création d'une vaste zone de libre-échange entre la Communauté et un groupe de pays à coûts extrêmement bas, qui disposent en même temps d'une tradition industrielle et d'une main-d'oeuvre qualifiée. Le Comité est convaincu que l'intégration des marchés de l'Europe centrale et orientale dans un espace économique paneuropéen renforcera encore temporairement le besoin d'adaptation structurelle des États membres de la Communauté européenne et mènera à des transformations radicales. À cet égard, les problèmes particuliers de certains secteurs sensibles de l'économie entraînent la nécessité de convenir pour ces secteurs de dispositions transitoires complémentaires. Il importe, notamment pour le secteur textile et le secteur CECA, d'inscrire dans les accords de partenariat et de coopération des mesures de sauvegarde limitées dans le temps, afin de faciliter et d'« amortir » socialement la restructuration qui s'impose. Certes l'objectif à plus long terme de la Communauté européenne doit rester de s'accorder avec les parties contractantes sur les conditions cadres d'une politique commerciale libérale et de veiller à leur réalisation totale dans les États de l'Est. L'article 110 du Traité CE contraint expressément la Communauté européenne à adhérer dans l'intérêt commun à une politique commerciale libérale. Même la création actuellement prévue d'une zone de libre-échange n'est possible qu'à la condition matérielle que, dans le cadre des relations commerciales bilatérales (des parties contractantes), les droits de douane et les autres réglementations commerciales restrictives soient (de part et d'autre) éliminés « pour l'essentiel des échanges commerciaux » (article XXIV 8 b du GATT). Pour des raisons de conformité au GATT, aucun domaine - pas même l'agriculture - ne pourra par conséquent être durablement exclu de l'ouverture des marchés.

3.24. Un accord d'autolimitation des exportations s'appliquant jusqu'à fin 1995 a été négocié entre la Communauté européenne et respectivement la Russie, l'Ukraine, ainsi que la Biélorussie pour le commerce des textiles. Par une décision du Conseil du 20 décembre 1993, ces accords bilatéraux sont appliqués avec effet rétroactif à compter du 1er janvier 1993. Dans le préambule des accords, les parties contractantes soulignent leur désir de promouvoir le développement libre et équilibré du commerce des produits textiles. Elles réaffirment leur détermination à tenir le plus largement compte des graves problèmes économiques et sociaux auxquels l'économie de textile est confrontée. Le Comité voit en ces accords une étape nécessaire pour enrayer durablement - dans la situation actuelle - les risques potentiels de désorganisation du marché. Dans le même temps, il invite la Commission à entamer des discussions dès avant l'expiration des accords avec l'industrie européenne du textile et de l'habillement sur le contenu et la prorogation des accords d'autolimitation. Le Comité a mis en avant à maintes reprises dans ses avis sur le sujet l'opinion de la Commission européenne, selon laquelle l'industrie du textile et de l'habillement a un rôle structurel important à jouer dans la Communauté (). Cela n'est pas seulement vrai en termes de production, d'emplois et de débouchés, mais également d'expériences acquises et de créativité. Les défis structurels auxquels l'industrie européenne du textile et de l'habillement est confrontée exigent la solidarité de la Communauté. Elle est d'autant plus indispensable que les secteurs économiques concernés - tout au moins à bref délai - revêtent une importance vitale pour certaines régions de la Communauté.

3.25. Dans le commerce des produits couverts par le Traité CECA, les restrictions quantitatives restent d'application jusqu'à nouvel ordre. À la fin décembre 1994, des pourparlers ont été conclus avec succès concernant des accords d'autolimitation pour l'importation de certains produits sidérurgiques dans les années 1995 et 1996. Le Comité appuie sur le principe ces négociations, ne serait-ce que pour des motifs politiques - de même que la Commission européenne - : il est préférable de trouver un accord, plutôt que de fixer unilatéralement des contingents quantitatifs (cette pratique étant courante en soi). Jusqu'à la fin de 1992, les importations d'acier de l'ex-Union soviétique étaient encore soumises à des restrictions quantitatives au titre de règlements propres à chaque État membre de la CE, que ce soit par des « contingents nationaux » officiels ou par une pratique administrative plus ou moins semi-officielle. Avec l'achèvement du marché intérieur, les membres de la CECA ont approuvé un régime commun d'importation par la Communauté européenne prévoyant l'application de contingents quantitatifs CE à compter du 1er janvier 1993 pour les importations de certains produits sidérurgiques en provenance des républiques de la CEI. Cette mesure est tout d'abord entrée en vigueur pour une année (1993), puis elle a été prorogée (avec une augmentation des quantités de 3%) jusqu'à la fin de 1994. En ce qui concerne la définition du contenu des accords d'autolimitation avec la Russie et l'Ukraine pour les années 1995 et 1996, le Comité est préoccupé par le fait que :

- l'augmentation des possibilités de livraison de 35% en 1995 et 15% supplémentaires en 1996 par rapport au volume des contingents CE pour l'année 1994 est particulièrement élevée et

- le système de la répartition régionale des importations d'acier à l'intérieur de la Communauté n'a pas été maintenu.

Le Comité se félicite de la création - prévue dans les accords - d'un groupe de contact pour le charbon et l'acier, qui doit échanger régulièrement les informations d'intérêt commun sur les questions relatives au charbon et à l'acier. Toutefois, le Comité exprime certains doutes quant à la possibilité pour la Commission et les représentants des gouvernements des partenaires de l'Est d'évaluer à eux seuls avec compétence les tendances de l'industrie du charbon et de l'acier dans les régions couvertes par les accords, et a fortiori dans le monde entier, et d'élaborer des propositions pratiques (d'ajustements structurels, par exemple). De l'avis du Comité, il serait beaucoup plus judicieux d'inviter des représentants des secteurs industriels concernés à participer, à égalité de droit, dès le début - et non pas seulement après discussion au sein du groupe - aux travaux du groupe de contact. Du reste le Comité espère que l'efficacité de ces enceintes sera plus grande que celles des groupes qui se réunissent pour un échange de vues dans le cadre des accords européens.

3.26. Les divergences d'opinion entre la Russie et la Communauté européenne, ainsi qu'entre les membres de la Communauté, ont longtemps pesé sur les négociations en matière de commerce des matières nucléaires. On perçoit notamment la crainte latente de la Communauté que l'importation d'uranium enrichi de Russie puisse menacer la survie de l'industrie communautaire concurrente et entraîner une réduction « considérable » de sa part du marché intracommunautaire. On comprend dès lors pourquoi les négociateurs sont convenus de ne pas soumettre le commerce des matières nucléaires aux règles qui régissent les échanges de marchandises dans le cadre de l'accord de partenariat et de coopération. Ils ont au contraire prévu de négocier un accord séparé d'ici au 1er janvier 1997. Celui-ci comprendrait un quota fixe pour l'importation des matières nucléaires de Russie, une clause de sauvegarde allégée et une clause de prix spéciale prenant en compte tous les éléments de coût, c'est-àdire également le coût proportionnel des mesures de protection de l'environnement, du stockage ou du retraitement et du respect des normes de sécurité. D'ici à la conclusion de l'accord séparé, une réglementation provisoire a été adoptée, contenant d'une part certaines dispositions de l'accord de partenariat et de coopération, et reprenant d'autre part certains éléments de l'accord de commerce et de coopération conclu avec l'ex-Union soviétique : mesures de sauvegarde avec possibilités d'intervention facilitées, formation des prix « conforme aux tendances du marché », engagement à organiser le marché dans le respect des législations respectives des parties contractantes, etc. De l'avis de la Communauté, ces législations incluent aussi le Traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment la définition des droits, pouvoirs et compétences de l'agence d'approvisionnement de l'EURATOM et de la Commission. Lors d'un échange de lettres, la Russie manifeste également son intention d'approvisionner la Communauté en matières nucléaires de manière constante, fiable et à long terme. A son tour, la Communauté considère la Russie dans le secteur nucléaire comme une source d'approvisionnement séparée et distincte des autres fournisseurs. Les autres questions de coopération civile dans le secteur nucléaire - te