Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de décision du Conseil concernant un premier programme pluriannuel en faveur du tourisme européen Philoxenia (1997-2000)» () (97/C 30/26)

Le 24 juin 1996, le Conseil a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 17 septembre 1996 (rapporteur: M. Sklavounos; corapporteur: M. Regaldo).

Lors de sa 338e session plénière des 25 et 26 septembre 1996 (séance du 26 septembre 1996), le Comité économique et social a adopté par 84 voix pour, 5 contre et 6 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction et historique

1.1. Le Comité économique et social s'est pour la première fois penché officiellement sur la question du tourisme en 1989. Dans son avis d'initiative sur «Le tourisme et le développement régional» (), le Comité économique et social déplorait que cet énorme secteur d'activités, créateur de richesses et d'emplois, ne fût pas l'objet d'une politique communautaire de soutien. Qui plus est, le Comité économique et social relevait que beaucoup d'États membres négligeaient le tourisme, n'ayant pas jugé utile de lui consacrer un portefeuille ministériel spécifique.

1.2. C'est dans le courant des années 1980 que la Commission des Communautés européennes a publié ses premières réflexions sur les actions communautaires susceptibles de favoriser le tourisme. Le Conseil des ministres a décidé alors de proclamer 1990 «Année européenne du tourisme», posant ainsi un geste dont la portée symbolique a eu pour résultat d'attirer l'attention des États membres et des citoyens européens sur la dimension économique du tourisme et sur l'enjeu que représentait la mise en oeuvre d'une démarche coordonnée de développement.

1.3. En 1992, la Commission a publié un plan d'actions communautaires d'une durée de trois ans, que le Comité a approuvé car malgré ses imperfections, il y voyait un début aussi excellent que prometteur () (voir paragraphe 5).

1.4. Dans le cadre, notamment, de la préparation de la Conférence d'Édimbourg, qui devait aboutir au Traité de Maastricht, le Comité économique et social et le Parlement européen sont intervenus à plusieurs reprises, au cours des années qui ont suivi, pour inviter la Commission et le Conseil à mieux coordonner les actions proposées et à assurer la cohérence du cadre dans lequel s'inscrirait la politique européenne du tourisme ().

1.5. Dans un premier temps, les résultats n'ont pas répondu aux attentes: s'il reconnaît pour la première fois que la Communauté est habilitée à prendre des mesures dans le secteur du tourisme, le Traité modifié évite d'incorporer une telle politique sur une base juridique spécifique. La question a donc été renvoyée à la Conférence intergouvernementale de 1996.

1.6. L'étape suivante a été le Livre vert sur le rôle de l'Union européenne en matière de tourisme élaboré par la Commission (). Ce document avait pour but de susciter des réactions de la part de tous les interlocuteurs concernés (professions du secteur touristique, consommateurs, défenseurs de l'environnement, etc.) sur le développement souhaitable pour l'avenir de ce domaine d'activité au niveau européen, selon un éventail de possibilités allant du maintien du statu quo à l'option maximaliste n° 4 (insertion d'un nouveau titre «tourisme» dans le Traité sur l'UE). Le Comité économique et social s'est prononcé à la majorité pour ce scénario n° 4, estimant que l'Europe est en mesure d'apporter une réelle valeur ajoutée au tourisme tel qu'il est actuellement promu et géré dans les différents États membres.

1.7. Après avoir évalué les résultats du programme d'action () et les réactions recueillies à propos du Livre vert, la Commission présente le programme Philoxenia, suivant la proposition de M. Papoutsis, membre de la Commission.

1.8. C'est en 1989 seulement que l'unité administrative du tourisme a été créée au sein de la DG XXIII. Il convient de signaler que précédemment, le dossier du tourisme relevait de la DG VII - Transports.

1.9. Le tourisme constituant, par essence, une problématique de type horizontal, tant la DG XXIII que d'autres directions générales ont entrepris et continuent d'entreprendre des actions influant sur ce secteur d'une manière directe ou indirecte, qu'il s'agisse, pour ne citer que les plus significatives, de la DG IV - Concurrence, de la DG V - Emploi, relations industrielles et affaires sociales, de la DG X - Information, communication, culture, audiovisuel, de la DG XI - Environnement, de la DG XVI - Politiques régionales, de la DG XXI - Douane et fiscalité indirecte ou de la DG XXIV - Politique des consommateurs.

1.10. De ce fait, la plupart des actions communautaires - exception faite, bien entendu, de celles de la DG XXIII - ont été décidées sur la base de priorités et de points de vue étrangers au tourisme.

1.11. Il convient cependant de mettre en évidence l'exception que constitue la période 1995-1996, au cours de laquelle la DG XXIII - Tourisme a déployé des efforts pour mieux coordonner les actions communautaires ayant des répercussions sur le tourisme, dans la mesure, évidemment des compétences particulières et limitées dont elle dispose pour ce faire. L'application du plan d'action 1993-1994 a fait ressortir la nécessité de renforcer l'approche horizontale du tourisme et d'éviter les doubles emplois. Aujourd'hui, il est nécessaire de développer plus encore les mécanismes communautaires internes pour mieux coordonner les résultats escomptés et les maximaliser. Il s'agit là d'un rôle et d'une responsabilité qui incombent avant tout à la DG XXIII.

2. Importance du tourisme dans l'économie européenne

2.1. Le Comité économique et social a déjà exprimé à plusieurs reprises l'importance qu'il attache au tourisme. Le Comité saisit l'occasion offerte par le présent avis pour indiquer qu'au sein de l'économie européenne, le secteur touristique joue à ses yeux un rôle primordial, pour différentes raisons, dès lors que, en particulier:

- selon les prévisions, l'«industrie touristique» devrait devenir d'ici l'an 2010 la principale branche d'activité à l'échelle mondiale (), avec un nombre annuel de départs pour l'étranger qui atteindra entre 700 et 750 millions d'unités;

- l'Europe devrait continuer à venir en tête des destinations des flux touristiques mondiaux (même si sa part relative dans le tourisme mondial est en train de décliner);

- le tourisme est par conséquent le plus important pourvoyeur d'emplois dans l'économie, ce qui a des répercussions directes et indirectes sur le développement régional et le développement d'autres secteurs.

2.2. La place occupée par le tourisme dans l'économie européenne peut être illustrée succinctement par les indicateurs suivants: le tourisme représente à l'heure actuelle un emploi sur huit en Europe, soit plus de 9 millions de travailleurs. Par ailleurs, il intervient à concurrence de 13,4 % dans la formation du PIB de l'UE ().

2.3. Comme le reconnaît l'exposé des motifs du programme Philoxenia (doc. COM(96) 168), le fait que l'Europe conserve la première place sur le marché touristique mondial ne peut en aucun cas justifier l'immobilisme. Au cours des vingt dernières années, la part de marché de l'Europe a accusé un fléchissement constant (de l'ordre de 10 %), qui est allé de pair avec une augmentation de la demande pour des destinations comme le Sud-Est asiatique, l'Afrique du Nord et l'Amérique du Sud. L'Union européenne ne peut incontestablement pas se cantonner dans l'immobilisme.

2.4. La préservation de la position importante de l'Europe sur le marché mondial du tourisme ne doit pas se focaliser exclusivement sur des objectifs chiffrés. L'Europe doit conserver la prééminence pour les exigences élevées demandées au tourisme et la haute qualité des produits et des formules originales qu'il propose. Indépendamment des beautés naturelles et du patrimoine culturel à l'origine d'une demande touristique de type traditionnel, l'Europe doit définir et suivre une politique basée sur des produits et des services de qualité élevée et mettre en valeur l'identité européenne et les tendances européennes actuelles. Outre le secteur des musées, de l'histoire, de la culture et des paysages, l'effort de promotion européen peut et doit porter sur la présentation de produits qui renouvelleront en permanence l'intérêt et susciteront de nouvelles demandes.

2.5. L'élaboration et la mise en chantier d'une telle stratégie requièrent une coopération et une coordination intenses à tous les niveaux (local, national et régional) de l'Union européenne, ainsi qu'entre tous les pouvoirs publics qui partagent des compétences en la matière et entre le secteur public et le secteur privé.

2.6. Il y a lieu de mener une enquête sur la demande mondiale de tourisme et ses composantes, sur la concurrence internationale dans cette industrie et les développements qu'elle connaît sur le marché intérieur.

3. Développements et problèmes actuels

3.1. Le développement du tourisme européen, depuis l'ère du touriste-voyageur isolé, de la fin du siècle passé et du début de ce siècle, jusqu'à notre époque de «tourisme de masse» ou d'«industrie touristique», est indissociablement lié à l'évolution de la société et de l'économie européennes, qui le détermine et qui, à l'heure actuelle, est largement influencée par lui.

3.2. Outre ses nombreuses conséquences positives en termes de développement économique, les caractéristiques du tourisme de masse sont les suivantes:

- privilège d'une élite économique et sociale, le tourisme s'est transformé en un objet très largement répandu, consommé massivement par toutes les couches de la population;

- dans la société européenne, les voyages de vacances sont devenus une nécessité fondamentale à tous les niveaux (revenus, formation, rang social);

- des entreprises géantes ont vu le jour pour entreprendre de répondre à ces besoins en mettant au point des produits touristiques et en créant des équipements de voyage;

- des déplacements de masse, des activités de loisir de masse, un hébergement et une restauration de masse, c'est-à-dire des arrangements types couvrant presque tous les aspects;

- la qualité, ainsi que le mode de présentation et de consommation des biens et services touristiques ont été adaptés aux impératifs de cette massification;

- des transports et services bon marché ont été mis en place, sans nécessairement aboutir à offrir un produit final d'un prix avantageux.

3.3. Cela a eu des conséquences du point de vue:

- écologique: surconcentration géographique de capacités hôtelières dans des régions particulièrement belles mais de faible superficie; surpopulation, durant certaines périodes de l'année, de sites particulièrement exigus; accroissement significatif de la pression pesant sur les ressources du sol et du sous-sol;

- social: à certaines époques de l'année caractérisées par un tourisme massif et saisonnier, on a pu observer des problèmes sociaux graves, tant au sein des communautés d'accueil qu'entre celles-ci et des touristes;

- culturel: l'ampleur et les formes massives prises par le tourisme dans certaines régions peuvent déboucher sur de sérieux problèmes culturels.

3.4. Conséquences spécifiques du tourisme de masse

3.4.1. La spécialisation exclusive de certaines régions dans le tourisme et la saisonnalité de leur vie économique ont un effet déstructurant pour le tissu social.

3.4.2. Lors des pics saisonniers, la vie économique paralyse la sphère sociale, tandis que les activités culturelles se transforment elles aussi en un produit à la disposition des touristes-consommateurs.

3.4.3. Les relations entre la société locale et les touristes sont indigentes. En raison des arrangements types précités offerts au touriste en tant que client et en tant que consommateur, l'accent est mis davantage sur les gains que sur les rapports humains et la communication.

3.4.4. La commercialisation et la diffusion du tourisme européen ont donné lieu à une tendance à l'oligopole qui suscite généralement des oppositions intenses et des conflits d'intérêts au sein du monde européen du tourisme.

3.4.5. Un glissement s'est opéré au niveau de l'intérêt commercial des grandes entreprises du secteur, qui se détournent de la fourniture de produits et services touristiques pour s'intéresser plutôt au placement fructueux des capitaux que leur procure le versement d'acomptes sur les achats massifs de forfaits de vacances.

3.4.6. Les capitaux et les bénéfices sont transférés de l'industrie touristique vers le système financier.

3.4.7. Du fait de la saturation en infrastructures d'accueil, d'un afflux pléthorique de touristes et de la destruction du capital naturel et culturel qui constitue la base par excellence du développement touristique, certaines régions de tourisme sont victimes d'une désaffection soudaine, avec toutes les répercussions négatives que cette situation entraîne pour la société et l'économie locales.

3.4.8. Dans la plupart des régions d'Europe, le tourisme est concentré sur certaines périodes, entraînant une inactivité saisonnière, tant pour les forces de travail que pour le capital investi.

4. Besoins essentiels du tourisme européen d'aujourd'hui

4.1. Les besoins essentiels du tourisme européen d'aujourd'hui peuvent être classés comme suit:

- besoins du consommateur moyen (en tant qu'être humain, en tant que travailleur et en tant que consommateur, tant en termes de demande actuelle que de demande envisageable);

- besoins des propriétaires ou des entreprises gestionnaires d'installations d'hébergement (généralement des entreprises de taille petite ou moyenne);

- besoins des grands voyagistes de l'industrie touristique européenne;

- besoins des personnes occupées dans le secteur du tourisme;

- besoins de la société au sens large, notamment sur les sites d'accueil de touristes.

4.2. Les besoins du client sont les suivants:

- fiabilité de la publicité, des renseignements et des informations fournis;

- sécurité dans les déplacements tout au long du séjour;

- prix moins élevés dans le marché intérieur, sans porter préjudice à la qualité du service;

- adéquation du prix du marché à la qualité des services offerts;

- maîtrise des risques liés au contrôle éventuel du marché par quelques-uns;

- réaction directe, efficace et d'un coût justifié en cas d'accident ou de maladie, pour les voyages touristiques au pays comme à l'étranger.

Le Comité économique et social réitère ses positions précédentes, tant sur les problèmes du touriste considéré sous l'angle de la consommation que sur ceux relatifs aux accidents et à la santé.

4.3. Besoins des propriétaires et des entreprises gestionnaires d'établissements d'hébergement:

- Ces fournisseurs demandent un traitement équitable pour la fixation de leurs prix afin de se prémunir contre l'abus de position dominante des voyagistes.

- Ils ont besoin de procédures et d'instances d'arbitrage pour le règlement des litiges concernant les prix et des conditions de paiement équitables.

- Il y aurait lieu de concevoir et d'élaborer spécifiquement à leur intention des facilités de crédit pour leurs besoins professionnels dans le cadre du système bancaire européen et des Fonds structurels.

- Ils devraient être mieux en phase avec la société de consommation et bénéficier d'une information et d'un perfectionnement sur la société de l'informatique et les nouvelles technologies.

- Les collectivités locales, les régions, les États et l'UE doivent prendre part à la promotion du tourisme, à la protection de l'environnement et à l'amélioration des infrastructures.

- Le caractère saisonnier du tourisme et les problèmes qu'il entraîne pour une grande partie des entreprises du secteur doivent être pris en considération.

- Enfin, la nécessité se fait sentir de l'éducation et de la formation à la gestion.

La résolution des problèmes susmentionnés implique sans aucun doute d'accepter le principe de subsidiarité mais aussi la nécessité de l'intervention de l'Europe.

4.4. Besoins des voyagistes

Les voyagistes estiment que pour pouvoir accomplir des progrès dans l'élaboration et la fourniture de produits et de services, ils doivent absolument être assurés de disposer non seulement des infrastructures de base en aéroports, télécommunications, adduction d'eau et égouts mais aussi d'un climat sociopolitique serein et bienveillant envers le tourisme.

Les voyagistes sont assurément favorables à la promotion du tourisme à l'échelle de l'Europe tout entière et du monde.

4.5. Besoins des personnes occupées dans le secteur du tourisme

4.5.1. Les travailleurs du secteur du tourisme constituent une catégorie comportant de grandes disparités sur le plan salarial, professionnel et réglementaire. Cela est, entre autres, imputable aux différences marquées qui existent entre les tâches dont ils s'acquittent et au nombre très important d'entreprises qui contribuent à fournir un même «produit touristique» sur le marché.

4.5.2. Ces travailleurs ont toutefois en commun une grande densité d'emplois saisonniers et atypiques et une forte déréglementation de leurs conditions de travail.

4.5.3. L'accroissement de l'emploi qu'une stratégie adéquate de développement du secteur devrait engendrer devra nécessairement s'accompagner d'une amélioration qualitative des qualifications de la main-d'oeuvre. Il faudra à cet effet:

promouvoir la formation, le professionnalisme et la participation des travailleurs et la reconnaissance mutuelle des expériences professionnelles, des qualifications et des diplômes;

fournir un cadre juridique aux travailleurs, même dans le cas du travail «atypique»;

vérifier le respect des droits minimaux énoncés dans la «Charte européenne des droits fondamentaux des travailleurs», en particulier en matière de temps de travail, de santé, de sécurité et de conditions de travail certifiées par des contrats;

respecter en tout cas les conventions de l'OIT, en particulier la convention 172.

4.5.4. Ces mesures contribueront à développer des services touristiques de qualité, à assurer la mobilité nécessaire, verticale et horizontale, des travailleurs du secteur, et à résoudre par le consensus les problèmes de flexibilité qui caractérisent en particulier les PME touristiques.

4.6. Besoins de la société en général

4.6.1. Loin de s'inscrire dans un développement régional et économique équilibré, le développement non maîtrisé d'activités de tourisme de masse a fait surgir dans beaucoup de régions d'Europe, notamment d'Europe méridionale, une série de problèmes et de besoins qui doivent être étudiés et pris en charge. De nombreux sites à forte fréquentation touristique sont touchés par la dérive des loisirs de masse, qui est source de problèmes pour les sociétés locales. Dans beaucoup d'endroits touristiques, le tourisme ne contribue plus à permettre aux cultures d'entrer en contact et d'apprendre à se connaître et à se comprendre mais se mue en un facteur de xénophobie, d'affrontement et de d'antagonisme déclaré.

4.6.2. Les communautés d'accueil ont besoin d'être préparées et informées. Pour éviter ces retombées négatives, une information spécifique doit être dispensée aux organes de communication et aux médias des sociétés et des lieux qui accueillent des touristes. Durant les périodes creuses, des contacts et des échanges culturels doivent être organisés entre les régions d'origine des touristes et les lieux de villégiature, de manière à modifier l'échelle de valeurs et la qualité des relations et des rapports, qui cesseront d'être de type strictement utilitaire. Le problème de la gestion de la morte saison dans un sens valorisant pour la société, l'économie et la culture nécessite des efforts de formation et de remise à niveau dans beaucoup de régions d'Europe, notamment d'Europe du Sud.

5. Carences principales des actions menées jusqu'à présent

5.1. Les mesures de politique d'aide au tourisme qui ont été prises jusque et y compris en 1995 se caractérisaient:

- par l'absence de cohérence,

- par l'absence de coordination entre les différents intervenants,

- par l'absence de stratégie,

- par l'absence de contrôle et de programmation,

- par l'absence de procédures d'évaluation des résultats,

- par la faiblesse des moyens de prévention et/ou de correction des effets dommageables du tourisme,

- par l'absence de processus et de méthodes de dialogue dans le domaine touristique,

- par l'absence d'harmonisation (par exemple de la TVA).

6. Philoxenia

6.1. Le programme quadriennal d'aide au tourisme européen (Philoxenia) qu'il est proposé de mettre en oeuvre au 1er janvier 1997 s'assigne pour objectif premier de stimuler et de renforcer la qualité et la compétitivité du tourisme européen, dans l'optique de la contribution du tourisme à l'effort plus général de développement de l'Europe et à la croissance de l'emploi.

6.2. Pour la concrétisation de l'objectif stratégique susmentionné, le programme propose les objectifs intermédiaires suivants:

- améliorer la connaissance dans le domaine du tourisme;

- améliorer l'environnement législatif et financier du tourisme;

- améliorer la qualité des services et produits offerts;

- accroître le nombre de touristes en provenance de pays tiers.

6.3. Il propose d'ouvrir Philoxenia aux pays associés d'Europe centrale et orientale, conformément aux conditions établies par les protocoles de coopération relatifs à la participation de ces États aux programmes communautaires. Philoxenia sera également accessible à Chypre et à Malte sur la base des dispositions applicables aux pays de l'AELE parties à l'accord EEE et selon les procédures à convenir avec ces pays.

6.4. Le programme prévoit également (article 7) que la Commission européenne informera le Parlement européen, le Conseil, le Comité économique et social et le Comité des régions sur chaque mesure fondamentale concernant le tourisme.

6.5. L'article 8 instaure des évaluations régulières des résultats du programme et, sur la base de celles-ci, un rapport intermédiaire dans les trois ans à compter du début du programme ainsi qu'un rapport final dans les douze mois après la fin du programme.

7. Observations générales sur le programme

7.1. Le Comité économique et social formule les observations suivantes sur les objectifs que s'assigne le programme Philoxenia:

- ils répondent à des besoins fondamentaux et essentiels du tourisme européen;

- ils n'excèdent pas le cadre des ressources allouées pour la mise en oeuvre du programme.

7.2. Les propositions relatives à l'information des instances compétentes et intéressées ainsi qu'à l'évaluation graduelle et finale du programme s'accordent avec les vues exprimées précédemment par le Comité économique et social sur le caractère démocratique et participatif, la transparence et l'efficacité que doivent présenter les actions communautaires.

7.3. Le Comité économique et social estime que tous les pays méditerranéens pris en considération dans le cadre des décisions de la Conférence intergouvernementale Euromed de Barcelone (1995), et non seulement Chypre et Malte, devraient participer à Philoxenia afin de développer les meilleures synergies touristiques dans l'ensemble de la zone euroméditerranéenne. Bien entendu, cela devrait se faire avec le concours de lignes budgétaires diverses (par exemple, celles prévues spécifiquement par les décisions de Barcelone) afin de ne pas réduire davantage les ressources déjà modestes affectées au programme Philoxenia.

7.4. Les mesures proposées respectent les impératifs de la subsidiarité. De même, elles définissent correctement les besoins et les intérêts du tourisme européen dans son ensemble. Le programme est par ailleurs structuré de façon adéquate et réussit à lier et à articuler les objectifs stratégiques avec les objectifs intermédiaires et immédiats et avec les actions.

7.5. Toutefois, Philoxenia ne fait pas ressortir la nécessité particulièrement importante d'une politique extérieure européenne en matière de tourisme. La formulation d'une politique de ce genre permettrait d'aborder des questions délicates et importantes du point de vue économique, social, politique, éthique et culturel.

7.6. En particulier, les problèmes liés au «tourisme sexuel» et à toute forme d'abus ou d'exploitation des enfants, en Europe et ailleurs, constituent un sujet de préoccupation grave pour le Comité. Celui-ci estime que la formulation et la mise en oeuvre de mesures destinées à combattre ces phénomènes revêtent une importance immédiate ().

Le «tourisme sexuel» a également des répercussions sur l'image de l'Europe vis-à-vis de l'extérieur et sur ses relations avec les pays tiers, tels que ceux d'Afrique du Nord, de la zone Pacifique et de l'Amérique latine. Enfin, les formes traditionnelles du tourisme sont mises en péril par les réactions négatives des clients contre le «tourisme sexuel».

7.7. Financement

Le Comité économique et social estime qu'eu égard aux besoins du tourisme européen, la Commission européenne et l'Union européenne doivent affronter le problème dans une optique nettement plus stimulante et généreuse. Les objectifs du programme, quoique hiérarchisés correctement sont limités par le financement insuffisant du programme. Le premier programme pluriannuel d'aide au tourisme européen devrait disposer des moyens financiers qui lui permettraient d'inclure des actions de promotion, de soutien et de développement, non seulement pour encourager les visiteurs extra-communautaires, mais aussi pour le tourisme intra-européen et pour toutes les formes et tous les types de tourisme parallèle favorisant:

- l'allongement de la saison touristique;

- la prise en charge de la question de la saisonnalité;

- la croissance de l'emploi;

- la fourniture de services de qualité.

8. Observations particulières concernant les objectifs et actions proposés

8.1. Objectif A: améliorer la connaissance dans le domaine du tourisme

Le Comité économique et social juge que l'objectif A est de toute première importance pour étudier sérieusement les problèmes rencontrés par le tourisme européen ainsi que pour élaborer et encourager une politique de développement efficace dans ce secteur. Par ailleurs, l'évaluation de l'efficacité des mesures directes et indirectes d'aide restera un voeu pieux, sans contenu tangible, si l'objectif A n'est pas mis en oeuvre aussi pleinement et aussi méthodiquement que nécessaire.

8.1.1. Objectif A.1: développement des informations liées au tourisme

Le Comité économique et social considère qu'il s'impose incontestablement de rendre les données statistiques plus accessibles et plus conviviales pour l'utilisateur. En ce qui concerne les actions ressortissant à cet objectif, le Comité économique et social convient de l'utilité de consolider le système statistique européen dans le domaine du tourisme, et de la nécessité de réaliser des enquêtes, des études et des analyses. Il souligne cependant que les acteurs du secteur devront participer à la hiérarchisation des besoins et à l'établissement des priorités du programme de recherches et du programme d'études.

8.1.2. Objectif A.2: rassembler les informations provenant d'autres sources

Rassembler les informations sur le tourisme provenant d'autres sources constitue un service d'une utilité éminente, qui comblera des besoins du domaine de la pratique, de la théorie et de la recherche, tant pour l'industrie touristique que pour les responsables de l'élaboration des politiques. Le Comité économique et social est d'accord avec l'action proposée (la création d'un réseau européen de recherche et de documentation touristiques) pour ce qui est de l'utilité mais son mode de fonctionnement et de communication avec la mouvance des professions du tourisme constitue une question qui appelle des éclaircissements, des concertations et une approche prudente. Le Comité économique et social pense par ailleurs que l'action correspondant à l'objectif A.2 est complémentaire de celles de l'objectif A.1; avec cette initiative, le programme Philoxenia couvre, du moins en ce qui concerne la méthodologie et la démarche, tout l'éventail des besoins du monde du tourisme en matière de recherche, d'études et de documentation. Il reste évidemment à répondre à l'importante question de la manière d'atteindre ces objectifs et des relations que le réseau nouera avec les acteurs de la branche. De même, il reste à se pencher plus en détail sur les questions de l'accessibilité du réseau pour les intéressés ainsi que de la circulation et de la diffusion des informations en provenance du réseau.

8.1.3. Objectif A.3: faciliter l'évaluation des mesures communautaires affectant le tourisme

En ce qui concerne l'objectif A.3 et la proposition d'action qui s'y rattache, le Comité économique et social marque son accord avec le premier, tout en estimant que la seconde ne répond pas aux nécessités dégagées et relevées dans cet objectif.

8.1.3.1. Le programme Philoxenia ne constitue certainement pas le seul «instrument» de la politique européenne du tourisme. L'Union européenne soutient l'industrie touristique européenne par le truchement d'un large éventail d'actions qui ont un effet direct ou indirect sur le tourisme. Le rapport de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions sur les mesures affectant le tourisme (doc. COM(96) 29 final, 5 février 1996) décrit de manière très circonstanciée:

- les mesures communautaires qui concernent directement le tourisme;

- les actions communautaires spécifiques d'aide au tourisme européen et les autres dispositions communautaires qui l'affectent.

8.1.3.2. Les Fonds structurels constituent la principale source de financement pour le domaine touristique et ils devraient conserver cette position pour la période 1994-1999. Bien que les contributions des Fonds structurels pour le tourisme aient été «déterminées» dans les cadres communautaires d'appui ou dans les documents uniques de programmation (établis conjointement par la Commission et chacun des États membres), il est difficile de déterminer dans quelle direction, à quels secteurs et selon quels critères les différentes aides sont octroyées à l'heure actuelle.

8.1.3.3. Il est clair que l'industrie touristique bénéficie également du soutien du Fonds de cohésion, dans le domaine de l'amélioration de l'infrastructure de transport et de la protection de l'environnement en Espagne, au Portugal, en Irlande et en Grèce.

8.1.3.4. On estime par ailleurs que les interventions du Fonds européen de développement régional constituent la plus importante des sources d'allocation de ressources structurelles pour le développement du tourisme (doc. COM(96) 29 final, p. 65). Les ressources attribuées par le Feder se répartissent entre les travaux d'infrastructure, le développement du potentiel endogène des régions et les investissements productifs.

8.1.3.5. Les actions relatives aux «ressources touristiques» (patrimoine architectural et culturel, environnement sauvage ou cultivé) ou aux ressources humaines ont indubitablement une influence sur le tourisme. On considère par ailleurs que les initiatives de recherche et de développement ont elles aussi leur importance en ce qui concerne le tourisme.

8.1.3.6. En conclusion, il est indubitable que dans l'Union européenne, le tourisme est soutenu indirectement par de nombreuses initiatives (comme l'ensemble des secteurs et des branches de l'économie européenne). L'examen de ces interventions (actions d'aide directe au tourisme ou autres politiques soutenant indirectement celui-ci) débouche sur un constat peu encourageant: à l'heure actuelle, nous ignorons la nature et le volume des aides dont bénéficie le tourisme au niveau européen, leurs priorités, les synergies qu'elles visent et le cadre stratégique dans lequel elles s'inscrivent.

8.1.3.7. Le Comité économique et social estime qu'il y a lieu d'établir une distinction nette et, si possible, ventilée branche par branche, entre soutien direct et indirect dans le secteur du tourisme.

8.1.3.8. La notion d'«industrie touristique et aides à l'industrie touristique» est relativement vague et ne permet pas de procéder à la nécessaire évaluation des besoins, des aides et des résultats secteur par secteur. Aussi, le Conseil sur l'aménagement du territoire qui s'est déroulé à Leipzig, le 21 septembre 1994, a préconisé l'élaboration d'un Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC). La reconnaissance de l'importance que la concrétisation d'un tel objectif revêt en ce qui concerne l'élaboration d'une stratégie européenne pour le tourisme et la politique touristique à l'échelle de l'Europe entière permet sans aucun doute de conclure que:

- la collecte, l'évaluation et la diffusion des informations sur le tourisme à travers toute l'Europe constituent une nécessité;

- la DG XXIII devrait se préoccuper essentiellement de hiérarchiser les priorités d'action, de garantir la cohésion et d'assurer la coordination et les synergies dans les initiatives.

8.1.3.9. Il convient par conséquent de prendre des dispositions plus denses et plus efficaces pour faciliter l'évaluation des mesures communautaires affectant le tourisme, comme le propose Philoxenia. Il est nécessaire que les autres DG, lorsqu'elles prennent des mesures qui affectent le tourisme, tiennent compte du cadre des principes, priorités et objectifs élaborés à l'initiative de la DG XXIII. Les nouvelles politiques menées dans les domaines des communications, des Fonds structurels et de l'environnement, par exemple, devraient consacrer un chapitre spécial au tourisme (comme cela a été fait dans le nouveau programme d'action pour l'environnement). En outre, la direction générale compétente doit être immédiatement informée de toute action en rapport direct avec le tourisme.

8.1.3.10. En ce qui concerne l'action proposée au titre de l'objectif A.3, le Comité économique et social considère que le mécanisme envisagé serait plus utile:

- s'il était de nature économique plutôt que juridique;

- s'il pouvait faire office d'instrument de synergie, d'harmonisation et de coordination entre la DG XXIII et d'autres directions générales dont les décisions affectent le tourisme;

- s'il était en mesure de suivre les synergies et les résultats d'ensemble des différentes actions et d'évaluer dans quelle mesure ils servent les objectifs stratégiques de la politique touristique de l'UE.

8.2. Objectifs B et B.1: améliorer l'environnement législatif et financier du tourisme et renforcer la coopération avec les États membres, l'industrie et les autres partenaires

8.2.1. Le Comité économique et social fait observer que si les objectifs B et B.1 sont particulièrement importants et touchent à de très graves problèmes rencontrés par le secteur, les mesures proposées ne constituent pas des actions à proprement parler, bien qu'elles abordent des questions fort sérieuses.

8.2.2. Il y a lieu de réexaminer le rôle du comité consultatif et le cadre dans lequel il fonctionne, afin de le transformer en un organe permettant une participation significative à la définition, au contrôle et à l'évaluation d'une politique touristique européenne.

8.2.3. Il convient de se pencher sans retard sur le problème du financement des petites et moyennes entreprises du secteur touristique européen et des relations de celui-ci avec le système bancaire européen. En ce qui concerne le soutien apporté par les différents fonds communautaires aux petites et moyennes entreprises actives dans le tourisme européen, il faut par ailleurs tenir compte des besoins spéciaux de cette industrie qui doit être considérée comme une catégorie spécifique.

8.2.4. Le programme Philoxenia devrait davantage mettre l'accent sur la nécessité de nouer un dialogue pour aplanir les différends, concilier les intérêts et procéder à des arbitrages. Indépendamment de la proposition de Philoxenia d'organiser, sur une base non officielle, des rencontres régulières et des tables rondes, le monde européen du tourisme nécessite le renforcement, la rationalisation et, éventuellement, la mise en oeuvre d'instruments de dialogue entre tous les acteurs concernés, surtout afin de prévenir les difficultés et, le cas échéant, de résoudre ces différends.

8.2.5. Le cadre législatif et l'environnement économico-financier du tourisme doivent être revus dans l'optique d'un effort pour parvenir à une harmonisation entre les États membres ainsi que pour répertorier et promouvoir les bonnes pratiques. La coopération entre les États membres doit être encouragée par tous les moyens et à tous les niveaux, depuis la protection des consommateurs (sécurité des déplacements, convivialité des moyens de transport, des gares, des aéroports et de la police, etc.) jusqu'à la stratégie de prise en charge des grands problèmes du tourisme, comme la saisonnalité, la pollution de l'environnement, le financement des petites et moyennes entreprises ou la compétitivité.

8.3. Objectif C: améliorer la qualité du tourisme européen

8.3.1. Avec ce troisième objectif, le programme Philoxenia tente de faire face à deux problèmes clés du tourisme européen:

- la question du développement durable;

- l'élimination des obstacles au développement du tourisme (le titre de ce chapitre semble mal choisi, car il ne correspond pas au contenu).

8.3.2. Le Comité économique et social souscrit sans aucune ambiguïté à la nécessité de poursuivre une politique de développement touristique durable. La manière d'élaborer et de mettre en oeuvre cette action reste toutefois une question ouverte. Cela nécessite avant tout un examen critique de la situation existante, à savoir le modèle dominant de développement touristique, qui est difficilement ou fort peu souvent conciliable avec la logique du développement durable.

8.3.3. Il s'impose de tracer le cadre politique plus général du soutien à la structuration d'un tourisme d'orientation «durable» et à la fourniture de produits de ce type.

8.3.4. C'est dans cette optique de développement durable qu'il faut aborder des questions comme le Schéma de développement de l'espace communautaire, les télécommunications ou les questions de politique des loisirs et de tourisme de toutes espèces et de tous ordres.

8.3.5. Le développement durable ne peut résulter de la seule intervention du secteur public et du monde du tourisme. La participation de la société tout entière est requise pour acclimater, en théorie comme en pratique, la notion de durabilité dans le secteur du tourisme. Cette opération exige une campagne étendue à toute l'Europe qui aborde le problème au niveau universitaire et à celui des médias, en termes d'organisation du travail, de loisirs et de temps libre, ainsi que du point de vue de la culture au quotidien. Des liens directs et solides doivent être tissés entre culture et tourisme; de même, il est indispensable que les actions en matière culturelle au niveau local, national, régional mais aussi européen soient pensées en corrélation avec le tourisme.

8.4. C.2: élimination des obstacles au développement du tourisme

8.4.1. Le développement de formes de tourisme différentes, parallèles ou spécialisées, constitue assurément une manière de contribuer au développement de l'industrie du tourisme. Mais il ne faut pas perdre de vue qu'une monnaie européenne supprimerait un grand nombre de barrières dans le tourisme européen.

8.4.2. Pour le Comité économique et social, il est opportun d'encourager de nouvelles formes de tourisme. Le tourisme de formation ou éducatif, par exemple, peut constituer un facteur de développement touristique durable, pour les touristes intraeuropéens comme pour ceux venant de l'extérieur de l'Europe. Le tourisme à la ferme est désormais une activité reconnue. Il conviendrait d'encourager de façon analogue le tourisme lié à la pêche et au nautisme sur les rivières, les mers et les lacs et aux environs de zones de pêche restreintes.

8.4.3. Outre le fait qu'il se pratique pendant toute l'année - quoiqu'un peu moins durant les vacances universitaires -, le tourisme de congrès et le tourisme lié aux sciences sont un des secteurs du tourisme les plus profitables et l'un de ceux qui génèrent le plus d'emplois.

8.4.4. En combinaison ou non avec le thermalisme, le tourisme du troisième âge peut constituer une piste positive face au problème de la saisonnalité et à ceux de l'exclusion, de l'isolement et du manque de loisirs rencontrés par les personnes âgées. Il conviendrait également de tenir compte, dans chaque pays, des besoins spécifiques des personnes handicapées.

8.4.5. Le tourisme religieux peut être développé en bien des domaines et ouvrirait des débouchés qui n'ont guère été exploités jusqu'ici (par exemple, circuits retraçant l'itinéraire de saint Paul ou de Luther, périple entre différents monastères, etc.).

8.4.6. Il est utile de soutenir des initiatives locales dans le sens proposé par le programme Philoxenia, afin de cerner les types de problèmes abordables à ce niveau et ceux qui nécessitent une intervention à l'échelle régionale, nationale, internationale ou européenne.

8.4.7. Face à l'ampleur des problèmes du tourisme, il est toutefois clair que pour chaque objectif proposé, les actions suggérées ne peuvent que baliser certaines ébauches de solution ou mettre en évidence certains angles d'attaque, sans apporter de solution globale à ces difficultés.

8.5. Objectif D: promouvoir l'Europe comme destination touristique

8.5.1. En ce qui concerne l'objectif D, le Comité économique et social fait remarquer que l'augmentation du nombre de visiteurs en provenance de pays tiers ne résulte pas uniquement d'un effort de promotion mais de l'ensemble des actions menées précédemment.

8.5.2. La création d'une demande de produits que l'Europe est la seule à même d'offrir et, en particulier, d'une demande liée à un tourisme de durabilité peut apporter une contribution significative à la concrétisation de l'objectif de développement durable. Ainsi, un flux permanent de visiteurs peut s'amorcer si les universités ou les ministres de l'Éducation coopèrent dans le but de créer des normes européennes pour reconnaître des cours ou études de niveau secondaire ou universitaire. Il est impensable d'accomplir des cursus d'histoire, d'art ou d'archéologie de l'Europe sans suivre l'enseignement d'une université européenne.

8.5.3. Les bureaux de l'Union européenne à travers le monde pourraient être pourvus d'un organe approprié pour les questions de tourisme. On peut envisager que les divers centres de promotion culturelle et linguistique des États membres, comme le British Council ou le Goethe-Institut, dont le réseau couvre actuellement l'ensemble de la planète, puissent collaborer et que leurs potentialités puissent être exploitées dans la perspective de la promotion du tourisme européen.

8.5.4. Dans le classement mondial des villes contribuant au tourisme de congrès, dix-huit des vingt premières places sont détenues par des cités européennes. En d'autres termes, l'Europe est capable de couvrir et de satisfaire les différents besoins de la demande touristique, sans se cantonner dans ceux relevant de l'intérêt pour l'histoire et la culture.

8.5.5. La promotion de l'Europe devra se préoccuper de découvrir des instruments et des méthodes pour exercer une action sur le long terme. Les groupes cibles qui seront choisis sous l'angle européen devront être différents de ceux sélectionnés par les offices nationaux de tourisme et les voyagistes.

8.5.6. La coopération entre les offices nationaux de tourisme peut produire de très bons résultats. Ainsi, la promotion des Alpes, de la Méditerranée ou de l'Europe nordique, peut passer par une collaboration internationale.

8.5.7. Les Européens qui sont répandus à travers le monde peuvent constituer, moyennant un effort soutenu de sensibilisation, non seulement un réservoir de clientèle touristique mais un instrument de promotion de l'Europe.

9. Conclusions

9.1. Malgré les efforts déployés par la Commission européenne en vue de définir et d'analyser les différents problèmes du secteur et les améliorations obtenues dans l'harmonisation des statistiques, il n'existe toujours pas de politique européenne spécifique et institutionnalisée dans le domaine du tourisme.

9.2. Le programme Philoxenia va combler une lacune fondamentale; il insère une série d'actions précédentes dans une structure cohérente possédant un objectif essentiel clairement défini: améliorer les résultats économiques du secteur du tourisme sans porter préjudice à notre environnement naturel ni à la qualité de la vie.

9.3. Grâce à Philoxenia, l'Union européenne entre, en matière de tourisme, dans une phase historique de définition et de mise en oeuvre d'une politique intégrée. Philoxenia constituant un premier pas, modeste mais décisif, en direction de l'avenir, le Comité économique et social estime que la Commission se doit de prendre l'engagement, vis-à-vis des diverses composantes du monde du tourisme, de préparer un programme Philoxenia II.

Bruxelles, le 26 septembre 1996.

Le Président du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 222 du 31. 7. 1996, p. 9.

() JO n° C 332 du 31. 12. 1990.

() JO n° C 49 du 24. 2. 1992.

() JO n° C 393 du 24. 12. 1994.

() Avis du Comité économique et social : JO n° C 301 du 13. 11. 1995.

() Étude réalisée par Price Waterhouse pour la Commission européenne.

() Organisation mondiale du tourisme (OMT), International Tourisme Overview - Highlights 1995, Madrid, 1996.

() The Economist, 29 juillet 1995.

() JO n° C 153 du 28. 5. 1996.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

L'amendement ci-dessous, qui a recueilli au moins un quart de l'ensemble des suffrages exprimés, a été repoussé au cours de la discussion.

Page 11, paragraphe 7.6

Ajouter in fine:

«Dans cette optique, le Comité invite la Commission à entreprendre une enquête sur le travail des enfants mineurs au Pakistan, qui a déjà fait l'objet de la procédure engagée en la matière aux termes des articles 9 et 10 du règlement (CE) n° 3281/84 à la suite des plaintes reçues».

Exposé des motifs

Évident.

Résultat du vote

Voix pour: 30, voix contre: 39, abstentions: 19.