RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - European Community Investment Partners (ECIP) - Rapport d'activité 1999

SYNTHÈSE

L'ECIP (European Community Investment Partners) est le premier instrument de coopération économique de l'Union européenne. Il a été conçu en 1988 à l'initiative de la Commission avec l'appui du Parlement européen dans l'intérêt mutuel des pays en développement d'Asie, d'Amérique latine et de la Méditerranée et des entreprises européennes souhaitant investir dans ces pays. L'ECIP a ensuite été étendu à l'Afrique du Sud, et a également inspiré la création du programme JOP en faveur des pays Phare et Tacis.

L'ECIP avait pour objectif d'encourager la création d'entreprises communes entre des partenaires européens et des partenaires locaux dans les pays en développement. Les entreprises communes présentent les caractéristiques suivantes:

- elles jouissent d'une grande faveur dans les pays en développement auxquels elles procurent capitaux, technologie, savoir-faire et intégration dans des réseaux internationaux de production et d'échanges;

- elles sont très risquées, parce qu'elles combinent deux difficultés: celles inhérentes à la création d'une nouvelle entreprise et celles découlant de l'installation dans un environnement culturel, économique et politique moins sûr et moins prévisible qu'en Europe.

Ces deux caractéristiques justifiaient l'intervention financière de l'UE qui travaillait en coopération étroite notamment avec les banques de développement des États membres de l'UE (EDFI) qui s'occupent également des mêmes tâches.

Les principales caractéristiques du programme ECIP étaient les suivantes:

- il répondait exclusivement à des initiatives émanant des entreprises (fondé sur la demande);

- il était accessible aux entreprises - locales ou européennes - par l'intermédiaire d'un réseau de plus de cent institutions financières, locales et européennes, dont une vingtaine environ étaient très actives. Le programme était fortement décentralisé à deux niveaux. La Commission octroyait des prêts aux institutions financières ECIP qui, à leur tour, après avoir obtenu le feu vert de la Commission, attribuaient ces fonds sous forme de subventions, de participations financières (capitaux à risque) ou de prêts sans intérêts qui pouvaient être remboursés en cas de succès ou convertis en aides non remboursables (voir infra) aux bénéficiaires finaux;

- l'ECIP couvrait toutes les phases de la création d'une entreprise commune:

* recherche de partenaires (subventions);

* études de faisabilité réalisées par l'entreprise (prêts sans intérêts remboursables par l'entreprise en cas de réussite, ou convertis en aide non remboursable en cas d'échec);

* prise de participation au capital social de l'entreprise commune;

* aides non remboursables aux PME, et prêts remboursables sans intérêts aux entreprises plus importantes, afin de financer la formation dans le cas de transfert de technologie.

D'après les bénéficiaires finaux et les institutions financières qui ont reçu des fonds, l'ECIP a eu effectivement des retombées positives impressionnantes. Sur la base d'une analyse détaillée de huit inspections sur le terrain et des 1 565 rapports finaux rédigés par les bénéficiaires des actions ECIP, les services de la Commission estiment que chaque euro de financement ECIP rapporte 16 euros d'investissements dans les pays en développement. Les bénéficiaires estiment que les 261 millions d'euros déjà investis au titre des actions ECIP sont associés à environ 4,3 milliards (4 369 millions) d'euros de projets d'investissements privés dans les pays en développement d'Asie, d'Amérique latine et de la Méditerranée et en République d'Afrique du Sud. Les bénéficiaires finaux signalent également que plus de 38 000 entreprises européennes et locales ont participé à ces actions en tant que partenaires et qu'environ 1 442 entreprises communes ont vu le jour et ont permis la création directe de plus de 49 000 emplois. D'après les rapports rédigés par les bénéficiaires finaux et les institutions financières, depuis 1988 l'ECIP s'est avéré être un instrument efficace de création d'entreprises communes, d'investissement et de promotion du développement. En outre, il a contribué au prestige de la politique de développement de la Commission tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE.

Prévu à l'origine en tant que projet pilote, l'ECIP a fait l'objet de deux règlements successifs du Conseil approuvés selon la procédure de coopération par le Parlement européen et le Conseil; trois évaluations indépendantes de l'instrument ont été réalisées et publiées:

- Règlements:

* Règlement (CEE) n° 319/92 du 3 février 1992;

* Règlement (CE) n° 213/96 du 29 janvier 1996.

- Évaluations indépendantes (communiquées au Conseil et au Parlement et disponibles sur demande):

* 1990 Touche Ross;

* 1994 Groupe SEMA;

* 1999 Deloitte & Touche (voir ci-dessous).

- Audits financiers:

a) Cour des comptes: 1993

b) Audits financiers indépendants: 1996 Coopers & Lybrand

1997 Price Waterhouse Coopers

2000 Procédures d'appel d'offres en cours

Dès le départ, la gestion de l'ECIP a été conçue pour être aussi favorable que possible aux entreprises: décisions rapides, transparence, flexibilité, paiements rapides. Cette approche, spécifique à l'ECIP, a permis d'établir la bonne réputation du programme auprès des institutions financières et a prévalu jusqu'en 1996. Depuis, la gestion de l'ECIP est devenue progressivement plus bureaucratique et plus lourde, en raison de trois facteurs:

- étant donné qu'il est principalement axé sur les petites et moyennes entreprises, l'ECIP implique un gros volume de travail, et la croissance rapide du nombre de projets a rapidement dépassé les capacités du personnel disponible à la Commission pour les gérer. Le recours à une unité d'assistance technique (à partir de 1997) puis à une unité d'assistance financière (à partir de 1999) a permis de pallier progressivement mais en partie seulement ce manque d'effectifs;

- le renforcement des procédures financières de la Commission suite aux observations de la Cour des comptes a entraîné d'une part un retard au niveau des procédures (décision par procédure écrite approfondie de la Commission au lieu de simple habilitation) et a débouché d'autre part sur la séparation entre les fonctions techniques (DG IB) et les fonctions financières (Service commun Relex), en vertu notamment du programme SEM 2000 (à partir de 1996), malgré le manque de personnel qualifié, particulièrement dans le secteur financier.

- à l'expiration de la durée d'un prêt remboursable (facilité 2), fixée à 5 ans par le règlement ECIP, l'institution financière est tenue, en vertu de son contrat avec la Commission, de recouvrer les fonds pour le compte de la Commission. Ces recouvrements représentent donc des opérations financières courantes du programme. Néanmoins, ces procédures exigent un travail administratif considérable, méticuleux et précis, pour lequel les effectifs étaient en nombre insuffisant. Quoi qu'il en soit, à la fin de 1999, 1 398 dossiers d'actions individuelles avaient fait l'objet d'un audit financier.

Ces difficultés ont eu deux conséquences:

a) l'accumulation d'un retard dans les paiements auquel les services de la Commission ont décidé de donner la priorité et qui a été largement résorbé pour la fin de l'année 1999. Entre-temps, malgré la demande continue de financements, le programme ECIP était mis en attente en ce qui concerne les nouvelles activités en 1999. Les services de la Commission ont décidé qu'en 1999 la priorité exclusive des services financiers devait être accordée à l'exécution financière et à la clôture des contrats ECIP existants ainsi qu'au recouvrement de fonds ECIP inutilisés et remboursables. Aucun accord spécifique n'a été signé pour des actions approuvées et engagées en 1999.

b) un mécontentement croissant au sein des institutions financières et des entreprises frustrées par les retards au niveau des décisions, des contrats et des paiements.

Le règlement ECIP a expiré le 31 décembre 1999. Jusqu'à présent, la Commission a laissé en suspens les questions à long terme suivantes:

- la poursuite ou non de l'instrument;

- la reconception fondamentale de l'instrument qui impliquerait une éventuelle «sous-traitance».

Les services de la Commission ont reçu à la fin-décembre 1999 le projet final de l'évaluation indépendante de l'ECIP effectuée par la S.A. Deloitte & Touche qui avait été sélectionnée à la suite d'un appel d'offres international ouvert. La version définitive de ce rapport a été présentée au Parlement, au Conseil et au public en janvier 2000.

Deloitte conclut (citation):

«Nous recommandons de protéger la valeur ajoutée apportée par les ECIP lors des prochaines négociations sur les activités de développement du secteur privé dans l'UE. La complémentarité avec les instruments communautaires, multilatéraux et bilatéraux doit être assurée. Le placement efficace des ECIP dépendra d'une réduction des problèmes administratifs qui handicapent l'instrument depuis 1998.

Nous concluons que les ECIP sont un mécanisme presque unique, de grande valeur pour la Commission et la communauté commerciale qu'ils servent et qu'ils doivent par conséquent perdurer. Toutefois, cette pérennité doit s'accompagner de modifications substantielles.» (fin de citation).

À ce stade, les services assurant la gestion de l'ECIP estiment:

1. que l'ECIP répond à un besoin réel;

2. qu'il faut:

* réduire les coûts de sa gestion interne;

* accélérer les procédures de décisions, de paiements et de recouvrement;

* assurer une meilleure coordination avec d'autres programmes complémentaires de coopération économique (tels que Al-Invest, Asia-Invest, Meda et d'autres);

* éventuellement élargir le programme pour inclure des opérations de plus grande envergure;

* probablement «sous-traiter» le programme selon des modalités qui restent à définir.

Entre-temps, en 2000, la priorité absolue des services de la Commission est de résorber les retards en ce qui concerne les recouvrements de prêts résultant des opérations financières passées de l'ECIP, et de procéder à la vérification et à la clôture des opérations passées de l'ECIP.

En conséquence, le 31 janvier 2000, la Commission a proposé au Conseil et au Parlement un règlement relatif à la clôture et à la suppression progressive des projets précédemment approuvés par la Commission en application du règlement (CE) N° 213/96 relatif à la mise en oeuvre de l'instrument financier «EC Investment Partners». Cette proposition a pour but i) de permettre le maintien de l'exécution et de la bonne gestion actuelle des actions déjà financées et ii) de laisser suffisamment de temps pour réévaluer l'ECIP et élaborer et négocier un programme remanié et un nouveau règlement. L'adoption de ce règlement implique de limiter l'utilisation du budget ECIP aux seules actions nécessaires à la clôture et à la liquidation des projets adoptés en vertu du règlement (CE) n° 213/96 du Conseil.

La question d'un successeur éventuel à l'ECIP devra être réexaminée à la lumière des discussions en cours au sein de la Commission en vue de redéfinir les priorités de sa politique globale.

Dans le cadre de cet exercice de redéfinition des priorités, toute réévaluation à long terme des objectifs de l'ECIP et toute révision de son exécution devraient prendre en compte i) avant tout les priorités de la politique globale de la Commission; ii) l'évolution rapide de l'environnement économique et des investissements au niveau international; iii) l'opinion et l'expérience des institutions financières et des opérateurs commerciaux sur qui repose le succès de l'instrument à ce jour; et iv) ce n'est que si la Commission décide qu'une poursuite éventuelle du programme est une priorité politique que les services de la Commission devront également identifier les mesures permettant de simplifier et d'améliorer la gestion financière de l'ECIP.

Il y a également lieu d'améliorer et de rendre plus transparente la coordination de l'ECIP avec les autres instruments similaires de l'UE. Depuis le lancement de l'ECIP en 1988, la Commission a développé en faveur des pays en développement une vaste gamme d'autres programmes de promotion et de financement des investissements (AL-INVEST, ASIA-INVEST, MEDA, JOP, JEV et les instruments destinés aux pays ACP), dont les objectifs sont liés à ceux de l'ECIP. La position, la coordination et les synergies éventuelles de l'ECIP par rapport à ces autres programmes de l'UE font également l'objet d'une réévaluation. La conception d'un instrument unique s'adressant à tous les pays en développement et comprenant des mécanismes permettant une adaptation aux conditions locales pourra être examinée.

Ce n'est pas avant la fin de 2000, dans le meilleur des cas, que seront menées à bien les quatre tâches que sont: i) la redéfinition des priorités de la politique globale de la Commission, ii) les consultations et le recueil des opinions des bénéficiaires, des opérateurs commerciaux et des institutions financières, iii) les améliorations et la simplification des procédures de gestion financière et d'approbation, et iv) un inventaire et la coordination des divers instruments de promotion des investissements similaires de l'UE. Dès lors, aucune proposition visant à améliorer l'ECIP à long terme ne pourra être envoyée au Parlement et au Conseil (pour examen dans le cadre de la procédure de codécision relative à un nouveau règlement) avant l'an 2001. Compte tenu de la durée qu'impliquent de telles négociations avec le Parlement et le Conseil, il est très peu probable qu'un règlement considérablement remanié et amélioré puisse être adopté et approuvé avant le 31 décembre 2001. En proposant ce règlement de clôture, la Commission veut particulièrement s'assurer que l'assistance et les ressources administratives nécessaires seront disponibles jusqu'à la fin de l'an 2001 pour permettre la gestion de la clôture et de la liquidation des projets adoptés en vertu du règlement (CE) n° 213/96 du Conseil.

La Commission présente ci-après son rapport d'activité concernant l'instrument financier «EC Investment Partners» pour 1999. Le rapport comprend 3 parties détaillées. La première partie décrit les actions ECIP en 1999 et au cours de la période 1988 - 1999. La deuxième partie contient un ensemble d'estimations et d'analyses relatives à l'impact économique des financements ECIP. La troisième partie présente une description de la gestion financière de l'ECIP.

RAPPORT ECIP 1999

SOMMAIRE

PREMIÈRE PARTIE: RAPPORT D'ACTIVITÉ DE L'ECIP POUR 1999

1.1 Le règlement ECIP n° 213/96, approuvé le 29 janvier 1996

1.2 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la clôture et à la liquidation des projets ECIP en cours

1.3 Demandes de financement, approbation des projets et contrats

DEUXIÈME PARTIE: IMPACT ÉCONOMIQUE DES FINANCEMENTS ECIP

2.1 Résultats des actions ECIP

2.2 Création d'entreprises communes

2.3 Investissements

2.4 Analyse des actions de la facilité 3

2.5 Emploi et formation

2.6 Autres facteurs de développement (environnement, transfert de technologies)

2.7 Évaluation et suivi des actions ECIP

2.8 Études d'inspection de huit projets nationaux ECIP

2.9 L'étude d'évaluation indépendante

TROISIÈME PARTIE: GESTION FINANCIÈRE

3.1 Gestion financière saine et efficace

3.2 Audits financiers indépendants

3.3 Mesures antifraude

3.4 Unités d'assistance technique et financière

3.5 Crédits budgétaires et remboursements

Première partie

1. RAPPORT D'ACTIVITÉ DE L'ECIP POUR 1999

1.1. Le règlement ECIP n° 213/96, approuvé le 29 janvier 1996

L'adoption par le Conseil le 29 janvier 1996 du nouveau règlement ECIP (CE) n° 213/96 du Conseil (JO n° L 28/2 du 6.2.1996) a permis à la Commission de commencer à mettre en oeuvre d'autres améliorations de l'ECIP en 1996 et à les consolider en 1997 et 1998. Le nouveau règlement ECIP reprend les principales caractéristiques du précédent et y incorpore:

a) des améliorations des modalités des facilités financières existantes;

b) la nouvelle facilité 1B, consistant en une aide non remboursable de 200 000 euros pour la préparation de privatisations et de projets d'infrastructures privés;

c) des dispositions importantes visant à renforcer la gestion financière de l'ECIP (une unité d'assistance technique), un audit financier (l'audit financier indépendant), des mesures antifraude renforcées; et

d) des dispositions visant à améliorer les informations et la coordination avec d'autres actions de promotion des investissements de l'UE telles que JOP, AL-INVEST, MEDA, ASIA-INVEST, le South Africa Business Council et les systèmes gérés par la DG XXIII (BCNET, BRE, Euro Info Centres, etc.) ainsi qu'avec les activités de la Banque européenne d'investissement en matière de capitaux à risques.

Comme le nouveau règlement ECIP n'a été approuvé qu'au début de l'année 1996 (le 29 janvier), les nouvelles conditions de financement (et d'autres modifications) du règlement 213/96 ont été appliquées à toutes les nouvelles actions ECIP dont le financement a été approuvé en 1996 puis en 1997 et en 1998.

À l'initiative du Conseil, le nouveau règlement ECIP comprend également un montant de référence financier de 250 millions d'euros pour la période de cinq ans comprise entre 1995 et 1999.

La durée de validité du nouveau règlement, qui couvre une période de quatre ans jusqu'à la fin de l'année 1999, permet à la Commission de mettre complètement en oeuvre les améliorations prévues sur le plan de la gestion financière, qui sont décrites dans des points ultérieurs du présent rapport.

1.2. Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la clôture et à la liquidation des projets ECIP en cours

Le règlement (CE) n° 213/96 du Conseil du 29 janvier 1996, qui constituait la base juridique permettant à la Commission de gérer l'instrument financier ECIP, a expiré le 31 décembre 1999.

Le 22 décembre de cette même année, la Commission a décidé de ne pas proposer au Conseil et au Parlement de proroger la validité de ce règlement. Cette décision revenait à ne pas poursuivre le programme ECIP après le 31 décembre 1999. Malgré le succès rencontré par le programme les années précédentes, le contexte de rationalisation globale des politiques de la Commission ainsi que de réforme et de simplification des tâches de gestion confiées à ses services ont rendu cette décision nécessaire. Ces réformes visent à renforcer la bonne gestion financière des fonds budgétaires de la CE et à diminuer les risques et la complexité des programmes financés. Les ressources limitées mises à la disposition de la Commission pour gérer ces programmes ont elles aussi influé sur cette décision, de même que l'arrêt rendu par la Cour de justice européenne le 12 mai 1998 dans l'affaire C-106/96 subordonnant la légalité d'une dépense de la Commission à l'existence d'un acte de base valide autorisant ladite dépense.

Afin de financer les coûts de la gestion de l'achèvement et de la clôture du portefeuille existant de projets ECIP ayant déjà fait l'objet de contrats ainsi que l'assistance technique et les audits financiers nécessaires, la Commission a décidé, le 31 janvier 2000, de proposer au Conseil et au Parlement d'adopter un nouveau règlement (COM(1999) 726), formant une base juridique nouvelle et distincte, qui serait valable jusqu'au 31 décembre 2001. Conformément à une exigence spécifique de la commission budgétaire du Parlement européen, le budget 2000 ne permet pas le financement de nouvelles actions ECIP. Aucune action ne peut être évaluée, approuvée ou faire l'objet d'un contrat après le 31 décembre 1999. La base juridique proposée restreint l'utilisation du budget de l'UE au suivi opérationnel des actions ECIP qui faisaient déjà l'objet de contrats de financement spécifiques signés avant le 31 décembre 1999, aux amendements de contrats déjà signés, ainsi qu'à l'assistance technique et aux audits pour assurer l'achèvement et la clôture des actions en cours et engagées.

La question d'un successeur éventuel à l'ECIP devra être réexaminée à la lumière des discussions en cours au sein de la Commission en vue de redéfinir les priorités de sa politique globale.

Dans le cadre de cet exercice de redéfinition des priorités, toute réévaluation à long terme des objectifs de l'ECIP et toute révision de son exécution devraient prendre en compte i) avant tout les priorités de la politique globale de la Commission; ii) l'évolution rapide de l'environnement économique et des investissements au niveau international; iii) l'opinion et l'expérience des institutions financières et des opérateurs commerciaux sur qui repose le succès de l'instrument à ce jour; et iv) ce n'est que si la Commission décide qu'une poursuite éventuelle du programme est une priorité politique que les services de la Commission devront également identifier les mesures permettant de simplifier et d'améliorer la gestion financière de l'ECIP.

Il y a également lieu d'améliorer et de rendre plus transparente la coordination de l'ECIP avec les autres instruments similaires de l'UE. Depuis le lancement de l'ECIP en 1988, la Commission a développé en faveur des pays en développement une vaste gamme d'autres programmes de promotion et de financement des investissements (AL-INVEST, ASIA-INVEST, MEDA, JOP, JEV et les instruments destinés aux pays ACP), dont les objectifs sont liés à ceux de l'ECIP. La position, la coordination et les synergies éventuelles de l'ECIP par rapport à ces autres programmes de l'UE font également l'objet d'une réévaluation. La conception d'un instrument unique s'adressant à tous les pays en développement et comprenant des mécanismes permettant une adaptation aux conditions locales pourra être examinée.

Ce n'est pas avant le milieu de 2000, dans le meilleur des cas, que seront menées à bien les quatre tâches que sont: i) la redéfinition des priorités de la politique globale de la Commission, ii) les consultations et le recueil des opinions des bénéficiaires, des opérateurs commerciaux et des institutions financières, iii) les améliorations et la simplification des procédures de gestion financière et d'approbation, et iv) un inventaire et la coordination des divers instruments de promotion des investissements similaires de l'UE. Dès lors, aucune proposition visant à améliorer l'ECIP à long terme ne pourra être envoyée au Parlement et au Conseil (pour examen dans le cadre de la procédure de codécision relative à un nouveau règlement) avant l'an 2001. Compte tenu de la durée qu'impliquent de telles négociations avec le Parlement et le Conseil, il est très peu probable qu'un règlement considérablement remanié et amélioré puisse être adopté et approuvé avant le 31 décembre 2001.

1.3. Demandes de financement, approbation des projets et contrats en 1999

Dès le départ, la gestion de l'ECIP a été conçue pour être aussi favorable que possible aux entreprises: décisions rapides, transparence, flexibilité, paiements rapides. Cette approche, spécifique à l'ECIP, a permis d'établir la bonne réputation du programme auprès des institutions financières et a prévalu jusqu'en 1996. Depuis, la gestion de l'ECIP est devenue progressivement plus bureaucratique et plus lourde, en raison de trois facteurs:

- étant donné qu'il est principalement axé sur les petites et moyennes entreprises, l'ECIP implique un gros volume de travail, et la croissance rapide du nombre de projets a rapidement dépassé les capacités du personnel disponible à la Commission pour les gérer. Le recours à une unité d'assistance technique (1997) puis à une unité d'assistance financière (1999) a permis de pallier progressivement mais en partie seulement ce manque d'effectifs;

- le renforcement des procédures financières de la Commission suite aux observations de la Cour des comptes a d'une part entraîné un retard au niveau des procédures (décision par procédure écrite approfondie de la Commission au lieu de simple habilitation) et d'autre part débouché sur la séparation entre les fonctions techniques (DG IB) et les fonctions financières (Service commun Relex), en vertu notamment du programme SEM 2000 (1996), malgré le manque de personnel qualifié, particulièrement dans le secteur financier;

- à l'expiration de la durée d'un prêt remboursable (facilité 2), fixée à 5 ans par le règlement ECIP, l'institution financière est tenue, en vertu de son contrat avec la Commission, de recouvrer les fonds pour le compte de la Commission. Ces recouvrements représentent donc des opérations financières courantes du programme. Néanmoins, ces procédures exigent un travail administratif considérable, méticuleux et précis, pour lequel les effectifs étaient en nombre insuffisant. Quoi qu'il en soit, à la fin de 1999, 1 398 dossiers d'actions individuelles avaient fait l'objet d'un audit financier.

Ces difficultés ont eu les conséquences suivantes:

a) l'accumulation d'un retard dans les paiements auquel les services de la Commission ont décidé de donner la priorité et qui était largement résorbé à la fin de l'année 1999. Entre-temps, malgré la demande continue de financements, le programme ECIP a été mis en attente en ce qui concerne les nouvelles activités et contrats en 1999. Les services de la Commission ont décidé qu'en 1999 la priorité exclusive des services financiers devait être accordée à l'exécution financière et à la clôture des contrats ECIP existants ainsi qu'au recouvrement de fonds ECIP inutilisés et remboursables. Aucun accord spécifique n'a été signé pour des actions approuvées et engagées en 1999.

b) un mécontentement croissant au sein des institutions financières et des entreprises frustrées par les retards au niveau des décisions, des contrats et des paiements.

Demandes de financement

De 1988 à la fin 1999, la Commission a reçu 3 781 demandes formelles de financement ECIP et en a approuvé 2 587, pour un montant total de 291,7 millions d'euros. En 1999, le nombre de demandes de financement ECIP a brutalement diminué, passant à 70 à peine et leur valeur en euros a également baissé, se fixant à 9,5 millions d'euros.

Nombre de financements ECIP demandés

>EMPLACEMENT TABLE>

Approbation des projets

En 1999, 53 nouvelles actions de financement ECIP seulement ont été approuvées, ce qui en porte le nombre total cumulé à 2 587 pour la période 1988-99.

Actions ECIP approuvées (toutes régions confondues)

>EMPLACEMENT TABLE>

Contrats signés

Les services de la Commission ont décidé de donner la priorité au retard dans les paiements qui a été largement résorbé pour la fin de l'année 1999. De ce fait, malgré la demande continue de financements, le programme ECIP était mis en attente en ce qui concerne les nouvelles activités en 1999 (analyse de nouvelles demandes en vue d'un financement et de la signature d'accords spécifiques). Les services de la Commission ont décidé qu'en 1999 la priorité exclusive des services financiers devait être accordée à l'exécution financière et à la clôture des contrats ECIP existants ainsi qu'au recouvrement de fonds ECIP inutilisés et remboursables. Aucun accord spécifique n'a donc été signé pour des actions approuvées et engagées en 1999.

Le 22 décembre 1999, la Commission a décidé de ne pas poursuivre le programme ECIP après le 31 décembre 1999. Malgré le succès rencontré par le programme les années précédentes, le contexte de rationalisation globale des politiques de la Commission ainsi que de réforme et de simplification des tâches de gestion confiées à ses services ont rendu cette décision nécessaire. Ces réformes visent à renforcer la bonne gestion financière des fonds budgétaires de l'UE, en réduisant les risques et la complexité des programmes financés. Les ressources limitées mises à la disposition de la Commission pour gérer ces programmes ont elles aussi influé sur cette décision, de même que l'arrêt rendu par la Cour de justice européenne le 12 mai 1998 dans l'affaire C-106/96 subordonnant la légalité d'une dépense de l'UE à l'existence d'un acte de base valide autorisant ladite dépense.

Le 31 janvier 2000, la Commission a proposé au Conseil et au Parlement d'adopter un nouveau règlement (COM(1999)726), formant une base juridique nouvelle et distincte, qui serait valable pendant deux ans jusqu'au 31 décembre 2001, afin de financer les coûts de la gestion de l'achèvement et de la clôture du portefeuille existant de projets ECIP ayant déjà fait l'objet de contrats ainsi que l'assistance technique et les audits financiers nécessaires. Conformément à une exigence spécifique de la commission budgétaire du Parlement européen, le budget 2000 ne permet pas le financement de nouvelles actions ECIP. Aucune action ne peut être évaluée, approuvée ou faire l'objet d'un contrat après le 31 décembre 1999. La base juridique proposée restreint l'utilisation du budget de l'UE aux seules actions nécessaires à la clôture et à la liquidation des projets adoptés en vertu du règlement (CE) n° 213/96 du Conseil.

Deuxième partie

2. IMPACT ÉCONOMIQUE DES FINANCEMENTS ECIP

2.1. Résultats des actions ECIP

Les estimations générales présentées ci-après reposent sur un système détaillé de suivi de l'impact économique des actions, qui analyse les résultats de chacune d'elles au départ des rapports rédigés par les bénéficiaires. Les services de la Commission évaluent les retombées économiques de l'ECIP sur la base de l'analyse de ces rapports, action par action. À la fin de 1999, 2 587 actions avaient été approuvées et 2 336 avaient reçu un contrat ECIP. La Commission a reçu 1 577 rapports finaux dont 1 565 ont été évalués sur le plan technique avant la rédaction du présent rapport. Faute de moyens suffisants en personnel, la Commission doit élaborer ses statistiques sur la base des rapports des institutions financières et des bénéficiaires finaux.

Sur la base de l'analyse détaillée de ces 1 565 rapports portant sur autant d'actions ECIP, la Commission estime que chaque euro financé par l'ECIP génère un investissement de plus de 16 euros dans les pays en développement. Elle estime que les actions ECIP exécutées pour un montant de 261 millions d'euros ont généré des projets d'investissement privés pour environ 4,3 milliards d'euros (précisément 4 369 millions). Plus de 38 000 entreprises communautaires et locales ont été associées à ces 2 336 actions. Selon les rapports, 1 422 entreprises communes ont été constituées et plus de 49 000 emplois y ont été créés.

>EMPLACEMENT TABLE>

Il s'écoule un délai considérablement long entre l'approbation d'une action, la signature du contrat, son exécution puis la rédaction du rapport final. Il faut de 18 mois (facilité 1), 24 à 36 mois (facilité 4), 3 ans (facilité 2) et jusqu'à 10 ans (facilité 3) en moyenne pour achever une action au titre de l'une des facilités et pour en présenter le rapport final. En conséquence, au moment de la rédaction du présent rapport, 759 des 2 587 actions approuvées au 31 décembre 1999 étaient toujours en cours et les rapports finaux en attente.

La Commission a adopté une attitude plutôt conservatrice pour rendre compte des résultats des actions réalisées. Elle n'a enregistré les investissements, les créations d'emploi qui en ont découlé et les autres facteurs de développement dans les impacts totaux que si elle avait reçu le rapport final et que si une entreprise commune avait été créée. Toutes les autres actions, pour lesquelles les résultats finaux d'une action ne sont pas disponibles, n'ont pas été incluses dans les données économiques d'impact analysées ci-dessous.

Dans l'ensemble de ce rapport, l'impact économique de l'ECIP est mesuré sur la base des 1 565 rapports d'actions analysées en détail et calculé ensuite sur la base des taux de réussite par facilité. Les tableaux compris dans ce chapitre comportent chacun une colonne de résultats réels concernant les 1 565 actions étudiées (1 565 rapports évalués) et une autre colonne pour les résultats des 2 336 actions ayant fait l'objet de contrats (estimations pour les 2 336 contrats).

2.2. Création d'entreprises communes

Si l'on se fonde sur les 1 565 actions terminées et ayant fait l'objet d'un rapport et d'une évaluation, l'ECIP a contribué à créer 1 037 entreprises communes. Sur la base des mêmes taux de réussite, les 2 587 actions approuvées de 1988 à 1999 donneraient lieu à la création de 1 422 entreprises communes. Une ventilation de ces chiffres par facilité est présentée ci-dessous:

>EMPLACEMENT TABLE>

Les facilités diffèrent par la nature et la qualité de leurs résultats.

La facilité 1 aide les chambres de commerce, les associations d'industrie et les IF à associer des activités. Sur la base des 594 rapports finaux évalués, ces 594 actions de la facilité 1 ont permis la création de quelque 730 entreprises communes. Sur cette base, on peut escompter que les 706 actions ayant fait l'objet de contrats au titre de la facilité 1 jusqu'à la fin de l'année 1999 pourraient donner lieu à la création de quelque 868 entreprises communes. Ces données relatives à la facilité 1 correspondent à des intentions signalées de création d'entreprises communes. Pour bon nombre d'entre elles, la réalisation prendra plusieurs années. Pour cette raison, la Commission n'a pas inclus leurs projections de création d'investissement ou d'emplois dans ses estimations globales de l'impact économique de l'ECIP.

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Les rapports finaux des 594 actions terminées et évaluées au titre de la facilité 1 révèlent une participation de plus de 22 000 entreprises. On peut donc escompter que quelque 26 800 entreprises devraient bénéficier de l'aide ECIP sur les 706 actions approuvées au titre de la facilité 1. Chaque action de la facilité 1 porte en moyenne sur 38 entreprises, de sorte qu'il en coûte en moyenne 1 530 euros par entreprise concernée à l'ECIP.

Sur la base de 866 rapports finaux concernant la facilité 2, il semble que le taux de création d'entreprises communes soit d'environ un quart, puisque, selon les rapports, 203 des 866 actions ont donné lieu à la création d'une entreprise commune. Sur cette base, le total des 1 403 actions qui se sont clôturées par des contrats pourrait potentiellement mener à la création de 329 entreprises communes.

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La facilité 3 est très différente de la facilité 2 au niveau des contrats puisque le financement ECIP va à la création proprement dite de l'entreprise commune. En conséquence, il y a (et il doit y avoir) un taux de réussite proche de 100% au niveau des contrats. 91% de ces derniers représentent des participations aux fonds propres ou des prêts participatifs entièrement souscrits et déboursés et les 9% restants représentent les cas pour lesquels des contrats sont signés et l'institution financière met encore la dernière main à «la due diligence» financière et juridique avant d'engager les fonds ECIP pour des participations aux fonds propres ou des prêts participatifs.

Le taux de signature de contrats au titre de la facilité 3, après l'approbation de principe de la Commission, est faible (54 %). C'est normal puisque les différents partenaires de l'entreprise commune et de l'IF sont tenus de se mettre effectivement d'accord sur des contrats juridiques complexes et d'engager l'argent liquide dans l'EC avant que le contrat au titre de la facilité 3 ECIP puisse être signé et que les montants y afférents puissent être déboursés. Ce taux de signature et déboursement de 1 sur 2 est prévisible dans le financement de capitaux à risques de développement et reflète la gestion financière conservatrice et prudente de la Commission (et des IF) en ce qui concerne la facilité 3 avant le déboursement des fonds ECIP.

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En conséquence, sur les 161 actions de la facilité 3 approuvées de 1988 à 1999, 87 ont fait l'objet de signature de contrats complets; 85 d'entre eux ont été effectivement totalement «exécutés» et les fonds ECIP versés à l'entreprise commune.

Une statistique particulièrement intéressante révèle qu'un tiers des actions au titre de la facilité 3 fait suite à une étude préparatoire et à un financement au titre de la facilité 2.

La facilité 4 finance la formation, l'assistance technique ou l'assistance à la gestion des entreprises communes. En soi, puisque l'entreprise commune doit être créée pour pouvoir demander et recevoir les fonds ECIP, il y a un taux de création d'entreprises communes de 100%, puisque les contrats ne peuvent pas être signés et déboursés avant que l'entreprise commune existe.

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La vraie mesure de l'impact de la facilité 4 est donc son aide qualitative aux ressources humaines et à la gestion de chaque entreprise commune (voir la section 3.5 ci-dessous).

2.3. Investissements

Les 2 336 actions ECIP ayant fait l'objet de contrats entre 1988 et 1999, selon l'analyse prudente des rapports effectuée par la Commission, devraient entraîner 4,3 milliards d'euros (4 369 millions) d'investissements dans des entreprises communes.

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* (Remarque: afin de rester prudente dans ses évaluations, la Commission n'a pas tenu compte des prévisions associées à la facilité 1.)

Les résultats de la facilité 1 en termes de créations d'entreprises communes arrivent toujours peu après la clôture et le rapport final de l'action. Les rapports reçus par la Commission contiennent uniquement des informations sur les prévisions d'investissements. Dans son souci de prudence, elle ne cite aucun effet de «création d'investissement» pour la facilité 1. Toutefois, les 730 entreprises communes signalées dans le cadre de cette facilité devraient certainement avoir un effet d'investissement supplémentaire important qui pourrait être ajouté aux totaux ci-dessus.

Seuls les effets d'investissement des facilités 2, 3 et 4 sont examinés ici. Sur les 1 565 rapports spécifiques analysés, 307 entreprises communes créées rendent compte des 2 582 millions d'euros investis. Pour l'ensemble des 1 630 actions (facilités 2, 3 et 4) qui ont fait l'objet d'un contrat, on estime que l'investissement total de 4 369 millions d'euros est en cours de réalisation pour 554 entreprises communes.

L'investissement total moyen par entreprise commune ECIP réussie est de 8,4 millions d'euros. 95 % de toutes les entreprises communes ECIP couronnées de succès impliquent un investissement total inférieur à 27 millions d'euros chacune et peuvent donc être considérées comme des PME.

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Le coefficient multiplicateur d'investissement pour tous les financements ECIP approuvés et engagés pour l'ensemble des facilités et pour les investissements générés par des entreprises communes réussies (sans tenir compte des remboursements) est estimé à 19.

La facilité 2 a un effet multiplicateur d'investissement de 21, un taux de réussite d'une action sur quatre, un coût moyen ECIP de 110 000 euros par action (pour la période 1988-1999), et une moyenne de 10,1 millions d'euros par entreprise commune réussie. Cet effet multiplicateur de 21 ne tient pas compte des remboursements au budget de la CE. Si les remboursements des actions réussies de la facilité 2 sont considérés comme une réduction des crédits nets accordés par l'ECIP, l'effet multiplicateur augmente pour la facilité 2, passant de 21 à 27.

La facilité 3, avec un coût ECIP moyen de 360 000 euros (1988-1999), a un effet multiplicateur d'investissement de 15. Cette facilité exige généralement un financement ECIP d'un montant plus important par action. L'effet multiplicateur qui en résulte est corrigé vers le haut parce que toutes les actions de la facilité 3 qui font l'objet d'un contrat réussissent en ce sens que l'entreprise commune est créée. Cependant, il importe de tenir compte des remboursements pour obtenir un coefficient multiplicateur plus représentatif. Les treize actions clôturées et remboursées jusqu'ici ont affiché un taux de remboursement de 101 %. Cela laisse supposer à long terme un effet multiplicateur potentiel positif important (après remboursement), car la facilité 3 a, jusqu'à présent, entraîné un léger profit pour le budget communautaire (voir la section suivante).

La facilité 4, avec un coût ECIP moyen de 125 000 euros (1988-1999). Du fait que cette facilité s'adresse plus particulièrement aux PME, selon les termes du règlement ECIP, les investissements qu'elle nécessite par entreprise commune sont, en moyenne, inférieurs à ceux des autres facilités (2,6 millions d'euros).

2.4. Analyse des actions de la facilité 3

Les participations aux fonds propres et les prêts participatifs déboursés au titre de la facilité 3 sont très révélateurs des résultats de l'ECIP, parce que chaque action financée porte sur une entreprise commune qui existe sur le terrain. Cette section fournit davantage de détails à ce sujet.

La gestion financière prudente de la Commission implique qu'environ un tiers seulement des demandes reçues se concrétise en fin de compte par un contrat et un décaissement. Sur les 238 demandes reçues, 161 (68 %) ont été approuvées et, parmi ces dernières, 87 seulement (environ la moitié) ont fait l'objet de la signature d'un contrat et d'un versement de fonds. Ce taux d'attribution s'explique par trois motifs importants: (i) les différents cofinanciers (partenaire de l'UE, partenaire local et IF) sont tous tenus de fournir effectivement la preuve de leur engagement en espèces; (ii) la documentation juridique est coûteuse et souvent difficile à accepter; et (iii) la Commission et les IF sont particulièrement diligentes en ce qui concerne le respect de toutes les conditions techniques, économiques, légales et financières pour les actions au titre de la facilité 3. Ce faible taux de signature et de décaissement est donc normal pour des actions basées sur l'engagement de capital à risque.

La majorité (80 %) des financements ECIP au titre de la facilité 3 sont exécutés par les institutions financières des États membres de l'UE, réunies au sein de l'EDFI (European Development Finance Institutions). Dix-neuf des institutions financières de l'ECIP ont également exécuté des financements. Huit sont membres de l'EDFI, cinq sont des institutions financières non UE et six sont des banques commerciales européennes.

La répartition géographique des actions se présente de la manière suivante.

Répartition par pays des projets de la facilité 3

Pays // Nombre de projets

Chine // 13

Mexique // 11

Afrique du Sud // 10

Argentine // 7

Maroc // 6

Thaïlande // 5

Turquie // 5

Inde // 4

Brésil // 3

Sri Lanka // 3

Égypte // 2

Indonésie // 2

Tunisie // 2

Uruguay // 2

Bangladesh // 1

Bolivie // 1

Cambodge // 1

Chili // 1

El Salvador // 1

Les Maldives // 1

Malte // 1

Pérou // 1

Venezuela // 1

Algérie // 1

Total: // 85

Pour les actions déjà clôturées, le délai moyen entre la signature des contrats et le décaissement d'une part et la clôture et le remboursement de l'autre est de sept ans et demi. Au 31 décembre 1999, seuls 13 financements au titre de la facilité 3 avaient été clôturés et remboursés.

Projets remboursés au titre de la facilité 3 à la fin 1999

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Ce tableau indique la grande diversité des projets du point de vue de leur nature, de leur situation et de leurs résultats. Si l'on ne peut extrapoler aucune vérité statistique générale à partir d'un échantillon aussi restreint, le profil des remboursements financiers fournit une bonne indication de la grande variété des résultats financiers, qui vont de bénéfices compris entre 80 et 90 % à la perte totale.

Les retombées en termes d'investissements marginaux sont également très variées. Plusieurs actions se sont clôturées sur une perte, alors que d'autres ont récolté un succès considérable et ont généré des investissements nettement plus importants que prévu. Dans l'ensemble (pour le petit groupe des treize projets présentés dans le tableau), les 5,2 millions d'euros investis par l'ECIP ont été totalement remboursés, avec une marge bénéficiaire de 1 % et ont généré des projets d'investissements tangibles pour plus de 150 millions d'euros. Si, répétons-le, cet échantillon est trop restreint pour être extrapolé à l'ensemble du programme ECIP, il fournit néanmoins une bonne indication positive.

2.5. Emploi et formation

Les rapports finaux spécifiques déjà reçus pour les 307 entreprises communes créées au titre des facilités 2, 3 et 4 mentionnent la création de 28 700 emplois. Sur cette base, les 554 entreprises communes qui devaient être créées à la fin de ces trois facilités devraient entraîner la création de quelque 50 000 emplois.

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* Aucune estimation n'a été faite pour la facilité 1.

L'entreprise commune moyenne créée avec l'aide de l'ECIP occupe environ 80 personnes. 92 % des entreprises communes créées emploient moins de 250 personnes et peuvent donc être classées comme PME.

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Au titre de la facilité 4, en plus de l'assistance à la gestion et de l'assistance technique fournies, l'ECIP a financé ou finance encore la formation d'environ 4 000 travailleurs.

2.6. Autres facteurs de développement (environnement, transfert de technologies)

La Commission évalue les incidences sur l'environnement et les risques de chaque action ECIP avant de l'approuver. 8 % des approbations au titre de la facilité 2 ont été accordées à la condition qu'une évaluation des incidences sur l'environnement soit incluse dans leur étude de faisabilité afin de définir, d'étudier et d'atténuer les risques. 12 % des actions ont été jugées avoir un impact positif potentiellement significatif sur l'environnement (notamment une unité de production de moteurs diesel plus propres, un projet d'énergie éolienne, etc.). 80 % des actions ont été jugées avoir un impact et un niveau de risques acceptables pour l'environnement.

95 % des actions soutenues par l'ECIP qui ont abouti à une entreprise commune comportent les éléments positifs du transfert de savoir-faire, profitable pour les deux partenaires dans l'entreprise. Toutes les actions ECIP impliquent des échanges de technologie et de savoir-faire. 5 % des cas approuvés concernent des projets appliquant des technologies appropriées, tels que des unités de production artisanale ou du même type utilisant des ressources locales.

2.7. Évaluation et suivi des actions ECIP

L'ECIP est un programme décentralisé sans contact contractuel direct entre les bénéficiaires finaux et le personnel de la Commission. Il est doté de procédures de rapports standardisés sur les projets exécutés par les IF. Pour l'évaluation des retombées, la Commission compte sur le rapport de fin d'action, le rapport final, que chaque bénéficiaire doit remettre par l'intermédiaire de son institution financière et que celle-ci évalue et commente, avant de lui faire le dernier déboursement.

À mesure que l'instrument ECIP mûrit et que de plus en plus de rapports finaux sont disponibles, en 1997 et en 1998, la Commission a introduit un programme d'inspections sur le terrain par des consultants indépendants (voir la section 2.8 ci-dessous). L'évaluation indépendante prévue à l'article 10, paragraphe 2, du règlement ECIP prévoit également des inspections et des rapports indépendants.

Le rapport indépendant d'évaluation de Deloitte & Touche a été terminé et officiellement présenté à la Commission, au Conseil et au Parlement européen début 2000 (voir la section 2.9 ci-dessous).

2.8. Études d'inspection de huit projets nationaux ECIP

La Commission a terminé un programme d'inspections rigoureuses sur le terrain de projets ECIP réalisés dans huit pays éligibles qui avaient été sélectionnés de manière à constituer un échantillon représentatif des quatre continents concernés et de la grande variété des types de projets et des niveaux de développement. Ces pays, le Chili, la Chine, l'Indonésie, l'Inde, le Maroc, le Mexique, la Tunisie et l'Afrique du Sud, représentent plus de la moitié de toutes les actions ECIP demandées, approuvées et mises en oeuvre et constituent donc déjà un échantillon substantiel et représentatif. Les modalités de ces huit études étaient identiques, de façon à permettre de les comparer et d'en regrouper les résultats afin de les évaluer par rapport aux objectifs du règlement ECIP.

Conformément aux procédures standard de passation des marchés de la CE, huit consultants ont été désignés via la procédure du contrat-cadre pour réaliser les huit études, dont le coût total s'est élevé à 355 100 euros (soit une moyenne de 44 875 euros par étude). Ces contrats ont été financés sur le budget de l'ECIP, conformément à l'article 10 du règlement ECIP. En considérant que ces consultants ont analysé 1 132 actions approuvées, le coût revient à 312 euros par action, ce qui est finalement minime. Ils ont également visité et interviewé beaucoup de bénéficiaires de l'ECIP, d'institutions financières, de fonctionnaires et de chambres de commerce. Ces consultants ont rendu visite à 93 entreprises communes, fruits d'investissements ECIP réussis et ils ont présenté des rapports détaillés sur ces 93 investissements qui confirment les rapports finaux rédigés, déjà en possession de la Commission. Des fonctionnaires de la Commission ont assisté à 20 de ces visites de projet, pour effectuer un contrôle par sondage du travail.

Ces huit inspections de pays ont donc servi à vérifier et à confirmer la réalité sur le terrain en ce qui concerne plus de la moitié des résultats de l'impact économique de l'ECIP cités dans le présent rapport. Tous ces résultats détaillés ont été mis à la disposition des consultants indépendants Deloitte S.A.. Il convient toutefois de préciser que ces études spécifiques à certains pays et à certains projets ne remplacent pas l'évaluation indépendante officielle de l'ECIP prévue par l'article 10, paragraphe 2, qui nous est parvenue en décembre 1999 (voir ci-dessous).

2.9. L'étude d'évaluation indépendante

Dans son article 10, paragraphe 2, le règlement ECIP (CE) n° 213/96 du Conseil, du 29 janvier 1996, stipule que «la Commission transmet au Parlement européen et au Conseil les résultats d'une évaluation indépendante de l'instrument. Ce rapport doit permettre d'évaluer l'application des principes de bonne gestion financière et d'économie ainsi qu'une analyse coût/avantages de l'instrument».

Dans le respect de cet article, les services de la Commission ont lancé, en mai 1998, la procédure internationale d'appel d'offres pour adjuger cette étude. L'appel d'offres a été publié en septembre, la passation du marché a eu lieu en décembre et le contrat a été signé en février 1999 avec la société Deloitte S.A.

Le mandat de ce contrat d'étude spécifie que le contractant doit décrire et évaluer dans quelle mesure les différentes facilités ECIP et l'instrument dans son ensemble ont atteint, depuis 1988, les objectifs fixés dans le règlement ECIP, en particulier en ce qui concerne le total des investissements encouragés, le nombre d'entreprises communes et d'emplois créés ainsi que les contributions au développement énoncées à l'article 6, paragraphe 2 du règlement ECIP pour les pays ALAMEDSA.

Deloitte conclut (citation):

«Nous recommandons de protéger la valeur ajoutée apportée par les ECIP lors des prochaines négociations sur les activités de développement du secteur privé dans l'UE. La complémentarité avec les instruments communautaires, multilatéraux et bilatéraux doit être assurée. Le placement efficace des ECIP dépendra d'une réduction des problèmes administratifs qui handicapent l'instrument depuis 1998.

Nous concluons que les ECIP sont un mécanisme presque unique, de grande valeur pour la Commission et la communauté commerciale qu'ils servent et qu'ils doivent par conséquent perdurer. Toutefois, cette pérennité doit s'accompagner de modifications substantielles.» (fin de citation).

Deloitte & Touche ont présenté leur rapport circonstancié au début de l'année 2000 et il a été immédiatement transmis au Parlement et au Conseil. Il a également été placé sur Internet en janvier 2000 et peut être consulté à l'adresse http://www.europa.eu.int/comm/scr/evaluation/ program/medrep.htm.

Troisième partie

3. GESTION FINANCIÈRE

3.1. Gestion financière saine et efficace

Dans le cadre du programme de gestion saine et efficace (SEM 2000), la Commission a continué à mettre en oeuvre en 1999, sur les plans de la gestion financière et des capacités de suivi, les améliorations importantes qui avaient été proposées en 1994 au Conseil et au Parlement et qui ont été approuvées dans le cadre du nouveau règlement ECIP, le règlement (CE) n° 213/96 du Conseil, du 29 janvier 1996. Ces mesures consistaient en:

- un audit financier indépendant

- des mesures antifraude et

- des unités d'assistance technique et financière

conformément à l'article 10, paragraphes 3 et 4, du règlement ECIP.

Dès le départ, la gestion de l'ECIP a été conçue pour être aussi favorable que possible aux entreprises: décisions rapides, transparence, flexibilité, paiements rapides. Cette approche, spécifique à l'ECIP, a permis d'établir la bonne réputation du programme auprès des institutions financières et a prévalu jusqu'en 1996. Depuis, la gestion de l'ECIP est devenue progressivement plus bureaucratique et plus lourde, en raison de trois facteurs:

- étant donné qu'il est principalement axé sur les petites et moyennes entreprises, l'ECIP implique un gros volume de travail, et la croissance rapide du nombre de projets a rapidement dépassé les capacités du personnel disponible à la Commission pour les gérer. Le recours à une unité d'assistance technique (1997) puis à une unité d'assistance financière (1999) a permis de pallier progressivement mais en partie seulement ce manque d'effectifs;

- le renforcement des procédures financières de la Commission suite aux observations de la Cour des comptes a d'une part entraîné un retard au niveau des procédures (décision par procédure écrite approfondie de la Commission au lieu de simple habilitation) et d'autre part débouché sur la séparation entre les fonctions techniques (DG IB) et les fonctions financières (Service commun Relex), en vertu notamment du programme SEM 2000 (1996), malgré le manque de personnel qualifié, particulièrement dans le secteur financier;

- à l'expiration de la durée d'un prêt remboursable (facilité 2), fixée à 5 ans par le règlement ECIP, l'institution financière est tenue, en vertu de son contrat avec la Commission, de recouvrer les fonds pour le compte de la Commission. Ces recouvrements représentent donc des opérations financières courantes du programme. Néanmoins, ces procédures exigent un travail administratif considérable, méticuleux et précis, pour lequel les effectifs étaient en nombre insuffisant. Quoi qu'il en soit, à la fin de 1999, 1 398 dossiers d'actions individuelles avaient fait l'objet d'un audit financier.

Ces difficultés ont amené les services de la Commission à décider de donner à la priorité à l'accumulation de retard dans les paiements, qui a été largement résorbé pour la fin de l'année 1999. Entre-temps, malgré la demande continue de financements, le programme ECIP a été mis en attente en ce qui concerne les nouvelles activités en 1999. Les services de la Commission ont décidé qu'en 1999 la priorité exclusive des services financiers devait être accordée à l'exécution financière et à la clôture des contrats ECIP existants ainsi qu'au recouvrement de fonds ECIP inutilisés et remboursables. Aucune convention spécifique n'a été signée pour des actions approuvées et engagées en 1999.

3.2. L'audit financier indépendant

En 1998, «...l'audit financier indépendant des institutions financières et des organisations bénéficiaires de la facilité n° 1 en ce qui concerne les fonds de l'ECIP qu'elles ont reçus» (article 10, paragraphe 3, du règlement ECIP n° 213/96) au 31 décembre 1996 a été mené à bien par la société de réviseurs d'entreprises Coopers & Lybrand (Belgique). Ensuite, en 1998 et 1999, l'audit de la situation au 31 décembre 1997 a été réalisé par Price Waterhouse Coopers (successeur de Coopers & Lybrand). Le contrat avec Coopers & Lybrand avait été signé à la suite d'un appel d'offres international ouvert, conformément à la directive 92/50/CE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services. Le contrat comprend les éléments suivants: (i) des rapports de visite et d'audit des comptes des institutions financières ECIP et des bénéficiaires de la facilité 1 situés dans les États membres de l'UE et les États ALAMEDSA, qui ont été exécutés et fournis; (ii) un rapport d'audit général, qui a été réalisé. De cette manière, deux audits financiers indépendants des documents contractuels et financiers concernant les transactions ECIP ont été exécutés et 1 398 dossiers d'actions individuelles avaient fait l'objet d'un audit financier au 31 décembre 1999.

3.3. Mesures antifraude

Conformément aux dispositions de l'article 10, paragraphe 3, du nouveau règlement ECIP, la Commission «...introduit dans les conventions-cadres et les accords de financement des dispositions spécifiques relatives aux mesures antifraude, et notamment un mécanisme de recouvrement des avances qui ne sont pas totalement justifiées après cet audit» en incluant des dispositions contractuelles rigoureuses dans tous les contrats ECIP.

3.4. Unités d'assistance technique et financière

Conformément à l'article 10, paragraphe 4, du règlement ECIP, la Commission a lancé des appels d'offres internationaux ouverts en 1996 (conformes aux dispositions de la directive 92/50/CE du Conseil) et, à la suite d'un autre appel d'offres (conforme à l'article 11, paragraphe 3, de ladite directive), elle a signé en juillet 1997 un contrat avec la société allemande GOPA-Consultants pour un montant total de 1 167 920 euros en vue de fournir les services d'une unité d'assistance technique ECIP (UAT) pour une période de 12 mois, du 1er août 1997 au 1er août 1998. Afin d'assurer la continuité de la gestion de l'ECIP et après un nouvel appel d'offres international ouvert, le contrat de GOPA a été prolongé pour une période de six mois, allant du 1er août 1998 au 31 janvier 1999, pour un montant de 787 434 euros. Et conformément à l'offre approuvée valable jusqu'au 31 juillet 2000, d'autres contrats d'une valeur totale de 1 562 903 euros ont été signés avec GOPA en 1999 et 2000 pour s'assurer leurs services jusqu'à cette date. Un montant de 1 079 700 euros a été imputé sur le budget 1999, et 483 203 euros sur celui de 2000. Il sera mis un terme à cette unité d'assistance technique le 31 juillet 2000.

Sans vouloir être exhaustif, le rôle de l'unité d'assistance technique peut se résumer de la manière suivante:

- répondre à toutes les demandes d'informations sur l'ECIP émanant du public, principalement par l'expédition de documents d'information;

- évaluer et traiter les demandes de financement ECIP;

- suivre et gérer tous les dossiers en permanence;

- assurer la tenue correcte et à jour des fichiers sur toutes les transactions ECIP, passées, présentes et futures;

- tenir et mettre à jour des enregistrements informatisés des transactions ECIP pour fournir à temps les éléments d'informations nécessaires à une gestion correcte.

En janvier 1999, afin de respecter les directives de son programme de gestion saine et efficace (SEM 2000), la Commission a décidé de répartir les tâches de cette unité d'assistance technique entre a) une unité technique (toujours gérée par GOPA dans le cadre de leur contrat original) et b) une unité d'assistance financière gérée par PB Auditores (ES) à partir du 1er février 1999, également sur la base d'un appel d'offres international. En conséquence, à partir du 1er février 1999, PB Auditores a repris les tâches de gestion financière.

Conformément au commentaire de l'article budgétaire B7-872 1999, la Commission a accordé, par sa décision du 29 janvier 1999, un montant de 1 590 000 euros pour couvrir ces dépenses. De ces crédits 1 588 700 euros ont été absorbés en 1999 afin de financer les contrats essentiels en 1999 avec les unités d'assistance financière et technique qui jusqu'au 31 décembre 1999 fonctionnaient toutes deux sur les crédits de 1999 et ensuite sur les crédits de 2000 - respectant ainsi le principe de l'annualité budgétaire.

Les deux unités d'assistance offraient ces services sous la surveillance des services de la Commission, qui conservait le contrôle et la signature en ce qui concerne toutes les décisions de financement, tous les contrats, engagements et paiements.

3.5. Crédits budgétaires et remboursements

Les crédits budgétaires pour l'ECIP sur la ligne budgétaire B7-872 se présentaient de la manière suivante.

Utilisation du poste B7-8720 ECIP

Crédits budgétaires 1999

>EMPLACEMENT TABLE>

(Les chiffres en italique correspondent aux montants du chapitre B0 -40 (réserve).)

Les fonds ECIP sont en grande partie recouvrables, s'agissant de dividendes, d'intérêts acquis, de remboursements effectués sur les prêts en principal et en intérêts. Sur les fonds ECIP, 26 795 589,68 euros ont fait l'objet d'ordres de recouvrement. En outre, les services de la Commission estiment que sur les comptes ECIP des institutions financières ECIP sont gérés pour le compte de la Commission 62 millions d'euros supplémentaires qui devront faire l'objet d'un remboursement (après la réalisation du prochain cycle d'audits financiers indépendants).