Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à un mécanisme de surveillance des émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté et à la mise en oeuvre du protocole de Kyoto"

(COM(2003) 51 final - 2003/0029 (COD))

(2003/C 234/14)

Le 19 février 2003, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 175, paragraphe 1 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 27 juin 2003 (rapporteuse: Mme Le Nouail Marlière).

Lors de sa 401e session plénière des 16 et 17 juillet 2003 (séance du 16 juillet), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 106 voix pour et 8 abstentions.

1. Introduction

1.1. Il est établi scientifiquement(1) que le climat est en train de changer et que la majeure partie du réchauffement observé au cours des 50 dernières années est imputable aux activités humaines. La concentration de dioxyde de carbone dans l'atmosphère a augmenté de 31 % en 25 ans, la température moyenne de la planète a augmenté de 0,6 degré centigrade depuis 1861 et le rythme du changement devrait s'accélérer si aucune mesure n'était prise pour réduire les émissions, l'élévation des températures se situant dans une fourchette de 1,4 à 5,8 °C pour les 100 prochaines années, élevant ainsi le niveau des mers entre 0,1 et 0,9 mètre(2).

Les changements climatiques entraîneraient des pertes économiques dues à la fréquence plus grande de cyclones tropicaux, à la perte de terres à la suite de l'élévation du niveau de la mer et à des dommages causés aux réserves de pêche, à l'agriculture et aux ressources en eau. Moins d'un mètre d'élévation du niveau de la mer en 100 ans suffirait cependant à rayer de la carte de nombreux états insulaires, inonder les régions côtières, déplacer 150 millions de personnes d'ici à 2050.

Les changements climatiques accroissent l'insécurité alimentaire dans les pays situés en régions tropicales ou subtropicales et à forte dominante rurale. Ceux-ci subiraient une réduction des rendements des cultures et seraient les plus exposés à la famine, l'agitation sociale et l'instabilité politique.

Les populations vivant dans des pays soumis au "stress hydraulique" augmenteraient de 1,7 milliard (un tiers de la population mondiale actuelle) à 5 milliards en 2025, l'éventail de la propagation possible du paludisme et de la dengue s'élargirait alors que ces maladies touchent déjà 40 à 50 % de la population mondiale.

Tous les modèles alertent sur le fait que compte tenu de l'inertie thermique de la planète, même en décidant d'agir énergiquement, il faudrait des décennies pour freiner significativement le réchauffement.

1.2. La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), signée par 154 pays lors du Sommet de la terre à Rio en juin 1992, est entrée en vigueur le 21 mars 1994 et représente un effort concerté pour lutter contre le réchauffement planétaire résultant des changements climatiques provoqués par l'homme (anthropique). Son objectif ultime était "de stabiliser (...) les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. Il conviendra d'atteindre ce niveau dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s'adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d'une manière durable(3)".

1.3. Le protocole de Kyoto (PK) à la CCNUCC a été adopté en décembre 1997 lors de la 3e session de la Conférence des parties à Kyoto, Japon. 76 pays plus l'Union européenne et ses États membres l'ont ratifié, ainsi que la plupart des pays accédants.

Pour entrer en vigueur, le protocole de Kyoto doit être ratifié par plus de 55 pays représentant plus de 55 % des émissions de dioxyde de carbone (CO2) en 1990. Les États-Unis s'étaient retirés du protocole dès 1998. Malgré tous les efforts pour atteindre l'objectif avant le sommet de Johannesburg en août 2002, ce protocole n'est pas encore entré en vigueur.

1.4. L'UE s'était engagée à réduire de 8 % les émissions de gaz à effet de serre pour 2008-2012 par rapport aux niveaux enregistrés en 1990. Toutefois, compte tenu des mesures actuellement adoptées et mises en oeuvre, le volume total des émissions de gaz à effet de serre dans l'UE devrait baisser de 4,7 % entre 1990 et 2010, ce qui laisse une différence de 3,3 % par rapport à l'objectif de 8 % de réduction. Pour réaliser l'objectif qu'elle s'est fixé à Kyoto, l'UE devra engager des actions substantielles et mettre en place de nouvelles politiques(4) En 1998, les quinze s'étaient mis d'accord sur un partage de la charge entre eux fixant à chacun un objectif dans un "accord sur le partage de la charge". L'Union européenne a ratifié le protocole de Kyoto lors de la session du Conseil du 4 mars 2002, conformément à la décision du Conseil n° 358/2002/CE(5). Les États membres ont terminé le processus de ratification nationale le 31 mai 2002.

1.5. Afin de faciliter et d'encourager l'exécution de leurs engagements en matière de réduction des émissions, les parties visées à l'annexe I du PK ont à leur disposition des mécanismes dits de flexibilité créés afin de faciliter la réduction des émissions avec un "bon" rapport coût/efficacité. Ces mécanismes flexibles sont l'échange des droits d'émission, la mise en oeuvre conjointe et le mécanisme pour un développement propre (encourager le développement durable et la coopération entre pays développés et pays en développement).

Lors de la 7e conférence des parties à la CCNUCC qui s'est tenue à Marrakech en novembre 2001, (CdP7), les parties ont également adopté la déclaration ministérielle de Marrakech reconnaissant que le Sommet mondial sur le développement durable était une occasion importante pour traiter les liens qui existent entre les changements climatiques et le développement durable(6).

2. Contenu de la proposition

2.1. La présente proposition remplacera la décision n° 93/389/CEE du Conseil relative à un mécanisme de surveillance des émissions de CO2 et des autres gaz à effet de serre dans la Communauté(7) qui établissait un mécanisme visant à surveiller les émissions anthropiques de gaz à effet de serre et à évaluer les progrès réalisés en vue de respecter les engagements pris en ce qui concerne ces émissions.

2.2. La révision a pour objectifs de:

- Refléter, dans le mécanisme de surveillance, les obligations en matière de communication et les orientations en vue de la mise en oeuvre de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et du protocole de Kyoto, pour lesquelles les accords politiques et les décisions juridiques ont été arrêtés lors de la 7e Conférence des parties à la convention, à Marrakech;

- Fournir davantage d'informations sur les prévisions d'émissions au niveau des États membres et de la Communauté, et permettre l'harmonisation des prévisions d'émissions, à la lumière de l'expérience tirée de l'actuel mécanisme de surveillance;

- Examiner les exigences en matière de communication et l'application du "partage des charges" entre la Communauté et ses États membres.

2.3. L'expérience tirée du mécanisme de surveillance actuel a fait apparaître la nécessité de renforcer l'harmonisation dans la communication des politiques et mesures et des projections par les États membres. Il a été difficile jusqu'ici d'évaluer correctement les politiques et les projections des États membres, en raison des grandes différences entre les méthodes dans le système actuel. Il devient fondamental de disposer de projections fiables si l'on veut pouvoir compter sur un système de détection précoce et garantir le respect des dispositions.

2.4. Il est prévu un système d'inventaire des gaz à effet de serre en application du protocole de Kyoto. L'application par la Communauté des orientations du protocole de Kyoto, et la qualité de l'inventaire communautaire des gaz à effet de serre, dépendent de la mise en oeuvre des systèmes nationaux d'inventaire dans les États membres et de la qualité des inventaires des États membres.

2.5. Afin d'évaluer si la Communauté et ses États membres sont en bonne voie dans l'exécution de leurs objectifs au titre du protocole de Kyoto, c'est-à-dire évaluer les progrès réels et escomptés, l'actuelle communication annuelle au Conseil et au Parlement sera maintenue.

2.6. Les orientations visées à l'article 7 paragraphe 4 du protocole de Kyoto exigent que chaque partie visée à l'annexe I établisse et maintienne un registre national afin de garantir la comptabilisation exacte des unités de quantité attribuée, des unités de réduction des émissions, des réductions certifiées des émissions, et des unités d'absorption qui sont délivrées, détenues, cédées par transfert, acquises, annulées ou retirées. En tant que parties au protocole de Kyoto, la Communauté et les États membres sont donc tenus d'établir des registres nationaux.

3. Observations générales

3.1. Le protocole de Kyoto, décidé en 1997 pour limiter l'émission de gaz à effet de serre, ne correspond qu'à 3 % de l'effort nécessaire pour enrayer le processus de réchauffement. Son application serait dérisoire voire contre-productive pour certains, car elle favoriserait des filières présentant d'autres risques, comme le nucléaire ou le stockage accéléré du carbone, aux effets secondaires incertains. Néanmoins le CESE approuve les modifications qui permettront de simplifier les procédures de rapports annuels ou périodiques des États membres de l'Union européenne élargie et de remplir leurs obligations de communication au Secrétariat de la Convention.

3.2. Le CESE encourage les efforts de la Commission à présenter des projets et des études prospectives, comme l'étude WETO ("World Energy, Technology and Climate Policy Outlook 2030")(8), s'agissant d'une priorité du sixième programme-cadre communautaire de recherche 2003-2006, qui consacrera 2,12 milliards d'EUR au développement durable, au changement planétaire et aux écosystèmes au cours des 4 prochaines années. Cette étude citée contient: des projections pour l'énergie dans le monde, les progrès dans le domaine des technologies énergétiques, des conséquences pour la politique en matière de changement climatique, des perspectives technologiques.

3.2.1. Si de nouvelles sources d'énergie apparaissent, les objectifs de Kyoto en matière d'émission pourraient être atteints plus facilement. Selon l'étude WETO, les coûts de la réalisation de ces objectifs pourraient être réduits dans une proportion pouvant aller jusqu'à 30 % si on utilisait à grande échelle des sources d'énergies ou nucléaires ou renouvelables. On pourrait également réduire sensiblement les émissions par une efficacité énergétique accrue et davantage d'économies d'énergie, ce qui aurait pour effet de réduire la demande énergétique et l'intensité en carbone de la demande énergétique. Toujours d'après l'étude WETO, ce sera probablement l'industrie qui aurait à faire les plus gros efforts pour réduire la demande énergétique. La diminution de la consommation énergétique à haute intensité de carbone devrait être due principalement au remplacement du charbon par le gaz et la biomasse, et le pétrole dans une moindre mesure. Ce scénario prendrait également en compte une augmentation considérable de la production énergétique par l'utilisation de diverses formes d'énergie renouvelable, telles que l'énergie solaire et l'énergie éolienne. Le Comité estime que tous les secteurs d'activités humaines devraient être impliqués dans les efforts pour réduire la consommation énergétique.

3.3. D'autre part, le programme européen sur le changement climatique (PECC) a confirmé qu'il existait un potentiel important de réduction des émissions, mais qu'il était resté inexploité en raison d'obstacles freinant la pénétration du marché par les technologies applicables. Le programme a donc déjà recensé un certain nombre d'obstacles de nature diverses, ainsi que des mesures spécifiques pour les éliminer(9).

4. Observations particulières

4.1. Le mécanisme pour un développement propre (MDP) permet aux pays développés d'obtenir des réductions certifiées des émissions en finançant des projets de réduction des émissions dans les pays en développement. Les réductions certifiées des émissions permettront à leur tour aux pays développés d'atteindre leurs propres objectifs de réduction des émissions. Par conséquent, le mécanisme pour un développement propre est particulièrement intéressant en ce qui concerne les relations et la coopération entre pays développés et pays en développement.

4.2. Avant même l'entrée en vigueur du protocole de Kyoto, les activités basées sur des projets peuvent être admises au bénéfice du MDP et générer des crédits. Ces crédits auront une valeur puisque les gouvernements peuvent les acheter pour atteindre leurs objectifs du protocole de Kyoto. Le MDP est de ce fait un stimulant économique pour des investissements étrangers directs plus écologiques. En tant que tel et tenant compte de l'exigence d'additionnalité environnementale prévue par le protocole de Kyoto, le MDP devrait être un bon véhicule pour le transfert de technologies propres et modernes vers les pays en développement tout en apportant de réels avantages au niveau du développement(10).

5. Conclusions

5.1. Le CESE souligne l'importance pour l'Union européenne d'actualiser son propre mécanisme de surveillance des émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté et la mise en oeuvre du protocole de Kyoto, si elle veut pouvoir oeuvrer activement pour les adhésions et les ratifications au protocole de Kyoto, dans le cadre de la coopération paneuropéenne en matière environnementale et après la Conférence de Kiev y afférent(11).

Bruxelles, le 16 juillet 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) "Troisième rapport d'évaluation du GIEC (Groupe intergouvernemental sur l'évolution du climat) 2001" et étude publiée par la Commission européenne intitulée "perspectives pour la politique mondiale concernant l'énergie, la technologie et le climat".

(2) L'environnement en Europe: troisième évaluation - Agence européenne pour l'environnement, Copenhague, 2003, p. 91.

(3) Article 2 de la CCNUCC.

(4) Voir note de bas de page 2, p. 102.

(5) Décision n° 358/2002/CE du 25 avril 2002 concernant l'approbation, au nom de la Communauté européenne, du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique et à l'exécution conjointe des engagements qui en découlent (JO L 130 du 15.5.2002, p. 1 à 20), comprenant le protocole et ses annexes.

Rapport du PE A5-0025/2002 sur la proposition du Conseil relative à l'approbation au nom de la Communauté européenne, etc.

(6) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les changements climatiques dans le contexte de la Coopération au développement (COM(2003) 85 final).

(7) JO L 167 du 9.7.1993, p. 31, modifiée par la décision n° 99/296/EC (JO L 117 du 5.5.1999, p. 35).

Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de décision du conseil relative à un mécanisme de surveillance des émissions de CO2 et des autres gaz à effet de serre dans la Communauté", JO C 73, p. 73 (1993).

Avis PE lecture unique JO C 115, p. 246 (1993).

Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de décision du Conseil modifiant la décision n° 93/389/CEE relative à un mécanisme de surveillance des émissions de CO2 et des autres gaz à effet de serre dans la Communauté" JO C 89 du 19.3.1997, p. 7.

Décision du PE, 2e lecture PE T4-0079/1999, 9.2.1999, JO C 150 du 28.5.1999.

(8) "Énergie, technologie et politique climatique: les perspectives mondiales à l'horizon 2030". On doit aussi citer deux communications récentes de la Commission: "Les changements climatiques dans le contexte de la coopération au développement" COM(2003) 85 final et "Élaboration d'un plan d'action en faveur de l'écotechnologie" COM(2003) 131 final respectivement des 11.3.2003 et 25.3.2003.

(9) COM(2003) 131 final.

(10) COM(2003) 85 final.

(11) Communication de la Commission au Conseil et au PE "La coopération paneuropéenne dans le domaine de l'environnement après la conférence de Kiev de 2003" COM(2003) 62 final.