Bruxelles, le 2.2.2005

SEC(2005) 145 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de l’Allemagne pour 2004-2008

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les États membres participants, c’est-à-dire ceux qui ont adopté la monnaie unique, devaient présenter des programmes de stabilité au Conseil et à la Commission au plus tard le 1er mars 1999. En vertu de l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner chaque programme de stabilité sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d’une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres doivent présenter chaque année une version actualisée de leur programme de stabilité, qui peut être examinée par le Conseil suivant la même procédure.

La Commission a engagé la procédure concernant les déficits excessifs à l’égard de l’Allemagne le 19 novembre 2002 et le Conseil, par sa décision du 21 janvier 2003, a constaté l’existence d’un déficit excessif en Allemagne. Le Conseil lui a recommandé, à la même date, de corriger ce déficit excessif en 2004 au plus tard. À la suite des conclusions du Conseil du 25 novembre 2003 et de l’arrêt de la Cour de justice du 13 juillet 2004, la Commission, dans la communication qu’elle a adressée au Conseil le 14 décembre 2004[2], a conclu que l’année 2005 devait être considérée comme le délai pertinent pour la correction du déficit excessif. La Commission avait également jugé que l’action entreprise par l’Allemagne semblait globalement aller dans le sens d’une correction du déficit excessif à l’horizon 2005 et qu’il n’y avait donc pas lieu, à ce stade, de franchir de nouvelles étapes dans la procédure concernant les déficits excessifs. Elle avait toutefois souligné que si des difficultés dans l’application des mesures de correction envisagées apparaissaient ultérieurement, elle serait alors tenue de recommander au Conseil de renforcer la surveillance budgétaire et d’arrêter les mesures nécessaires prévues par les dispositions du traité et du pacte de stabilité et de croissance. Les conclusions de la présidence lors du Conseil Écofin du 18 janvier 2005 ont confirmé cette position. L’Allemagne a confirmé à cette occasion son engagement à prendre toutes les mesures nécessaires pour ramener son déficit en dessous de 3% en 2005 et à le maintenir sous ce seuil en 2006.

Le premier programme de stabilité de l’Allemagne, couvrant la période 1998-2002, a été présenté le 4 janvier 1999 et examiné par le Conseil le 15 mars 1999[3]. Des programmes actualisés ont ensuite été soumis chaque année. L’Allemagne a présenté l’actualisation la plus récente de son programme de stabilité le 1er décembre 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme actualisé, en tenant compte des prévisions économiques établies par la Commission durant l’automne 2004, du code de conduite[4], de la méthode commune pour l’estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005 et des principes énoncés dans la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen le 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[5]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation :

- Le gouvernement allemand a adopté l’actualisation du programme de stabilité de l’Allemagne le 1er décembre 2004. Elle couvre la période 2004-2008 et elle est globalement conforme aux normes du « code de conduite » sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Les déficiences relevées portent sur les aspects suivants : (i) information sur les hypothèses externes insuffisante ; (ii) mélange de données non comparables (les effets des politiques sont évalués parfois sur la base d’une période de référence inconnue du lecteur, parfois par rapport à l’année 2004) ; (iii) certains chiffres clés sont donnés sous forme d’arrondis. On note cependant certaines améliorations au niveau des détails, par exemple l’utilisation du SEC 95 comme cadre statistique cohérent dans les parties consacrées au scénario macroéconomique et aux projections budgétaires.

- Le scénario macroéconomique qui est à la base du programme prévoit un taux de croissance du PIB réel de 1,7% en 2005, pratiquement inchangé par rapport au taux de 1,8% attendu pour 2004. Ces chiffres, après un ajustement tenant compte d’effets de calendrier importants, supposent une accélération de la croissance de l’ordre de 0,75 point de pourcentage en 2005. Sur les trois dernières années couvertes par le programme, la croissance devrait plafonner à un niveau annuel de 2%. Selon les calculs effectués par les services de la Commission en appliquant la méthodologie commune aux données du programme, la croissance du PIB réel serait quelque peu supérieure à la croissance potentielle, estimée à 1,5% en moyenne sur la période 2004-2008. L’écart de production resterait cependant négatif jusqu’en 2008. Pour l’année 2005, les projections des services de la Commission sont légèrement moins favorables que celles du programme et les risques de surestimation se sont accrus depuis les prévisions d’automne 2004 de ces services. Bien que les projections de croissance du PIB réel de l’actualisation concernant 2005 ne soient pas exemptes d’un risque de surestimation, elles paraissent crédibles pour les années suivantes. Toutefois, le déflateur du PIB à la base des prévisions semble quelque peu élevé et trahit peut-être une certaine surestimation des recettes fiscales vers la fin de la période couverte.

- Comme dans les actualisations précédentes, la stratégie budgétaire de moyen terme s’efforce de maintenir l’équilibre entre les objectifs de réforme structurelle, d’assainissement budgétaire et de stabilisation conjoncturelle. Le programme vise à ramener le déficit des administrations publiques en dessous des 3% du PIB en 2005 et à poursuivre son comblement les années suivantes. Il devrait ainsi passer de 3,7% du PIB en 2004 à 2,9% en 2005 puis diminuer régulièrement d’un demi point de pourcentage les années suivantes pour revenir à 1,5% du PIB en 2008. Par rapport au programme précédent, l’actualisation suit presque la même trajectoire d’ajustement, avec toutefois un retard d’un an du fait de la croissance plus faible prévue par le nouveau scénario. Le solde primaire devrait, quant à lui, passer d’un déficit de 0,5% du PIB en 2004 à un excédent de 2% du PIB en 2008. Selon les calculs effectués par les services de la Commission sur la base des projections du programme et de la méthodologie commune, le solde corrigé des variations conjoncturelles s’améliorerait également, à hauteur de 0,6 pp en 2005, puis à un rythme annuel de seulement 0,3 pp en 2007 et 2008, pour atteindre -1,3% du PIB en 2008. Cela ne permettrait donc pas de parvenir à une position budgétaire proche de l’équilibre la dernière année du programme.

- Dans la mesure où les données actuellement disponibles permettent d’en juger, les mesures annoncées par les autorités allemandes en novembre 2004 devraient être suffisantes pour ramener le déficit à 2,9% du PIB en 2005, alors que les projections d’octobre des prévisions d’automne 2004 de la Commission avaient pronostiqué un déficit de 3,4%. Cet objectif est toutefois affecté par deux types d’incertitudes : en premier lieu, la croissance pourrait être plus faible que prévu ; en second lieu, les dépenses liées aux transferts sociaux pourraient être plus élevées que projeté pour des raisons autres qu'un ralentissement inattendu de la croissance. On doit aussi souligner qu’Eurostat n’a pas encore rendu sa décision sur la principale mesure exceptionnelle prise pour réduire le déficit. Pour les années postérieures à 2005, la situation budgétaire demeure fragile même s’il semble acquis que le déficit des administrations publiques restera sous la barre des 3% du PIB. Les orientations budgétaires exposées dans l’actualisation ne paraissent pas suffisantes pour permettre d’atteindre l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire. L’amélioration du solde structurel en fin de période couverte étant inférieure à 0,5 pp, on doit constater que l’effort d’ajustement projeté par l’actualisation est des plus modestes, malgré la mise en œuvre de réformes structurelles remarquables susceptibles de réduire les dépenses à moyen terme. De plus, la trajectoire d’ajustement budgétaire envisagée semble plutôt optimiste vers la fin de la période couverte, en particulier au niveau des excédents attendus du système de sécurité sociale. Par ailleurs, le volume des recettes fiscales semble avoir été quelque peu surestimé à partir de 2006. On doit aussi noter que les mesures non récurrentes prises en novembre 2004 pour ramener le déficit en dessous de 3% du PIB en 2005 fragilisent dans une certaine mesure la position budgétaire vers la fin de la période couverte et sur les années suivantes. Toujours au chapitre de l’évaluation des risques, on constate que les orientations budgétaires du programme ne semblent pas en mesure d’assurer avant 2008 une marge de sécurité suffisante pour éviter un franchissement du seuil de référence de 3% du PIB fixé pour le déficit en cas de fluctuations macroéconomiques normales.

- Le ratio dette/PIB devrait rester supérieur à 60% du PIB sur toute la période couverte par le programme. Après s’être accru de 6 pp entre 2001 et 2004, pour atteindre 65,5% du PIB, ce ratio devrait revenir à 65% en 2008. La trajectoire projetée pour la dette est soumise aux mêmes risques que le ratio du déficit : tout dérapage au niveau de ce dernier freinerait aussitôt la réduction de l’endettement à compter de 2007.

- L’actualisation fait le point sur les importantes réformes structurelles qui ont été mises en œuvre au niveau du marché du travail, dans le cadre du programme « Agenda 2010 », et des systèmes de retraites publiques et de santé. Ces réformes devraient être le principal moteur de la baisse projetée des transferts monétaires (2% du PIB) et de la consommation publique finale (1,5 pp entre 2004 et 2008). Le nouveau régime de prestations sociales qui sera introduit en 2005 renforcera les incitations à rechercher un emploi pour les chômeurs sans toutefois supprimer complètement la trappe à chômage que crée le système de prélèvements-prestations au niveau des emplois les moins bien rémunérés. La viabilité du régime public de retraite a été renforcée en liant le montant des retraites et le taux de cotisation s à l’évolution démographique. Les incitations au report du départ en retraite ont été partiellement renforcées et la portabilité des régimes de retraite complémentaire améliorée. Les réformes engagées dans le secteur de la santé ont permis de freiner sensiblement les dépenses en 2004, mais elles n’apportent qu’une réponse partielle aux futures tensions qui devraient apparaître à ce niveau.

- L’Allemagne semble placée dans une position relativement favorable en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques, dont le coût budgétaire anticipé du vieillissement démographique est un élément important. Toutefois, cette viabilité à long terme dépendra de manière cruciale du succès de l’assainissement budgétaire programmé sur le moyen terme. Si les réformes structurelles déjà réalisées, en particulier la réforme des retraites, sont de nature à atténuer l’impact budgétaire du vieillissement démographique, des incertitudes considérables planent en revanche sur l’effet réel d’atténuation de cet impact des réformes en chantier, et l’actualisation admet notamment que des mesures supplémentaires seront nécessaires pour contenir la hausse des dépenses de santé.

- Au total, les politiques économiques présentées dans l’actualisation 2004 sont en partie conformes aux recommandations spécifiques adressées au pays dans le domaine des finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique. Ainsi, aucune réduction du déficit corrigé des variations conjoncturelles n’a été opérée en 2004. Quant à l’ajustement de moyen terme du solde structurel qui est programmé à compter de 2007, il est inférieur à un demi point de pourcentage du PIB. Sa réalisation est en outre soumise à des incertitudes et elle ne permettrait pas d’atteindre une position budgétaire proche de l’équilibre sur la période couverte par le programme malgré les réformes structurelles majeures introduites par l’Allemagne, en particulier au niveau du marché du travail et du système de retraite, qui la placent dans une meilleure position pour faire face aux conséquences du vieillissement démographique. Il n’en reste pas moins qu’il est essentiel que l’Allemagne parvienne à hisser sa croissance réelle et potentielle vers des trajectoires plus élevées en mobilisant ses réserves d’emploi sous-utilisées.

- Sur la base de l’évaluation qui précède, il paraît approprié que l’Allemagne : (i) fasse le nécessaire pour garantir la correction du déficit excessif en 2005 ; (ii) procède après 2005 aux ajustements budgétaires requis pour atteindre une position budgétaire proche de l’équilibre à la fin de la période couverte par le programme ; et (iii) poursuive les réformes structurelles afin d’encore plus améliorer la viabilité à long terme de ses finances publiques, en particulier au niveau du système de santé.

***

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé de l’Allemagne et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé de l’Allemagne pour 2004-2008

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[6], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS :

Le [ 17 février 2005], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l’Allemagne, qui couvre la période 2004-2008. Ce programme est globalement conforme aux normes du «code de conduite» révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Le programme présente essentiellement des chiffres arrondis, mélange des données non comparables et fournit des informations insuffisantes sur les variables exogènes. L’Allemagne est en conséquence invitée à faire le nécessaire pour se conformer aux normes statistiques.

Le scénario macroéconomique qui est à la base du programme prévoit une croissance du PIB réel de 1,7% en 2005, pratiquement inchangée par rapport aux 1,8% attendus pour 2004. Ces chiffres, après un ajustement tenant compte d’effets de calendrier importants, supposent une accélération de la croissance de l’ordre de 0,75 point de pourcentage en 2005. Sur les trois dernières années couvertes par le programme, la croissance devrait plafonner à un niveau annuel de 2%. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario paraît réaliste bien que la prévision de croissance pour 2005 soit plutôt favorable. On peut aussi considérer que les projections du programme en matière d’inflation sont surestimées.

Le 21 janvier 2003, le Conseil a décidé qu’un déficit excessif existait en Allemagne et lui a recommandé de le corriger en 2004 au plus tard. Toutefois, pour les raisons exposées dans sa communication au Conseil et au Parlement européen sur « la situation de l’Allemagne et de la France à l’égard de leurs obligations dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs après l’arrêt de la Cour de justice » adoptée le 14 décembre 2004[7], la Commission a conclu que l’année 2005 devait être considérée comme le délai pertinent pour la correction du déficit excessif car les conclusions du Conseil de novembre 2003 ont produit des effets juridiques jusqu’à leur annulation par la Cour. Comme préconisé dans la communication susmentionnée, le principal objectif de la stratégie budgétaire du programme est de ramener le déficit en dessous de 3% du PIB en 2005. Le programme vise également à assurer une réduction régulière du déficit des administrations publiques sur les années suivantes. C’est ainsi qu’il projette un tassement régulier d’un demi point de pourcentage du PIB par an à compter de 2005 qui ramènerait le déficit à 1,5% du PIB en 2008 (chiffre arrondi). Selon les calculs de la Commission effectués sur la base des données du programme et de la méthodologie commune, le déficit corrigé des variations conjoncturelles diminuerait d’un peu moins de 0,5 pp à partir de 2005 pour revenir à environ 1% du PIB en 2008. Comme dans les actualisations précédentes, la stratégie budgétaire de moyen terme repose sur un dosage équilibré entre réformes structurelles, assainissement budgétaire et stabilisation conjoncturelle.

Sur la base des informations actuellement disponibles, les mesures annoncées par les autorités allemandes en novembre 2004 devraient être suffisantes pour ramener le déficit à 2,9% du PIB en 2005, alors que les projections d’octobre des prévisions d’automne 2004 de la Commission avaient pronostiqué un déficit de 3,4%. La situation budgétaire demeure toutefois fragile. Le déficit excessif ne pourra être corrigé que si toute les mesures envisagées sont effectivement et intégralement appliquées, et à condition que des mesures supplémentaires soient prises en cas d’évolutions défavorables menaçant l’objectif d’un déficit inférieur à 3% du PIB en 2005. Pour les années postérieures à 2005, les résultats budgétaires risquent d’être moins bons que prévu par le programme, même s’il est probable que le déficit public pourra rester en dessous de 3% du PIB. L’amélioration du solde structurel en fin de période couverte étant inférieure à 0,5 pp, on doit constater que l’effort d’ajustement projeté par l’actualisation est des plus modestes, malgré la mise en œuvre de réformes structurelles remarquables susceptibles de réduire les dépenses à moyen terme. De plus, la trajectoire d’ajustement budgétaire envisagée semble plutôt optimiste vers la fin de la période couverte, en particulier au niveau des excédents attendus du système de sécurité sociale. Par ailleurs, le volume des recettes fiscales semble avoir été quelque peu surestimé à partir de 2006. On doit aussi noter que les mesures non récurrentes prises en novembre 2004 pour ramener le déficit en dessous de 3% du PIB en 2005 fragilisent dans une certaine mesure la position budgétaire vers la fin de la période couverte et sur les années suivantes.

Compte tenu de cette évaluation des risques, on constate que les orientations budgétaires du programme ne semblent pas en mesure d’assurer avant 2008 une marge de sécurité suffisante pour éviter un franchissement du seuil de référence de 3% du PIB fixé pour le déficit en cas de fluctuations macroéconomiques normales. Elles ne paraissent pas non plus suffisantes pour permettre d’atteindre l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire sur la période couverte.

Il est estimé que le ratio de la dette a atteint 65,5% du PIB en 2004, un niveau supérieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB. Le programme prévoit que ce ratio montera à 66% en 2005 et 2006 avant de refluer à partir de 2007 pour revenir à 65% en 2008. Il n’est toutefois pas exclu que l’évolution du ratio de la dette soit moins favorable que projeté eu égard aux incertitudes affectant les objectifs budgétaires mentionnées plus haut.

L’Allemagne semble être dans une position relativement favorable en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques, malgré l’importance du coût budgétaire anticipé du vieillissement démographique. Toutefois, cette viabilité à long terme dépendra de manière cruciale du succès de l’assainissement budgétaire programmé sur le moyen terme. Si les réformes structurelles déjà réalisées dans le cadre de l’ « Agenda 2010 », en particulier la réforme des retraites, sont de nature à atténuer l’impact budgétaire du vieillissement démographique, des incertitudes considérables planent en revanche sur l’effet réel de réduction des dépenses des réformes en chantier, en particulier dans le domaine de la santé.

Les politiques économiques présentées dans l’actualisation 2004 sont en partie conformes aux recommandations spécifiques adressées au pays dans le domaine des finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique. Ainsi, aucune réduction du déficit corrigé des variations conjoncturelles n’a été opérée en 2004. Quant à l’ajustement de moyen terme du solde structurel qui est programmé à compter de 2007, il est inférieur à un demi point de pourcentage du PIB. Sa réalisation est en outre soumise à des incertitudes et elle ne permettrait pas d’atteindre une position budgétaire proche de l’équilibre sur la période couverte par le programme malgré les réformes structurelles majeures introduites par l’Allemagne, en particulier au niveau du marché du travail et du système de retraite, qui la placent dans une meilleure position pour faire face aux conséquences du vieillissement démographique. Il n’en reste pas moins qu’il est essentiel que l’Allemagne parvienne à hisser sa croissance réelle et potentielle vers des trajectoires plus élevées en mobilisant ses réserves d’emploi sous-utilisées.

* * *

Sur la base de l’évaluation qui précède, le Conseil estime que l’Allemagne devrait:

faire le nécessaire pour garantir la correction du déficit excessif en 2005 ;

procéder après 2005 aux ajustements budgétaires requis pour atteindre une position budgétaire proche de l’équilibre à la fin de la période couverte par le programme ; et

poursuivre les réformes structurelles afin d’encore plus améliorer la viabilité à long terme de ses finances publiques, en particulier au niveau du système de santé.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB réel (variation en %) | PS déc 2004 | 1.8 | 1.7 | 1 ¾ | 2 | 2 |

COM oct 2004 | 1.9 | 1.5 | 1.7 | -- | -- |

PS jan 2004 | 1.7 | 2 ¼ | 2 ¼ | 2 ¼ | -- |

Inflation IPCH (%) | PS déc 2004 | -- | -- | -- | -- | -- |

COM oct 2004 | 1.7 | 1.3 | 1.1 | -- | -- |

PS jan 2004 | -- | -- | -- | -- | -- |

Solde des admin. publiques (% du PIB) | PS déc 2004 | -3 ¾ | -2.9 | -2 ½ | -2 | -1 ½ |

COM oct 2004 | -3.9 | -2.9 | -2.6 | -- | -- |

PS jan 2004 | -3 ¼ | -2 ½ | -2 | -1 ½ | -- |

Solde primaire (% du PIB) | PS déc 2004 | - ½ | 0 | ½ | 1 ½ | 2 |

COM oct 2004 | -0.8 | 0.2 | 0.5 | -- | -- |

PS jan 2004 | - ¼ | ½ | 1 | 1 ½ | -- |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) | PS déc 20041 | -3.0 | -2.4 | -1.9 | -1.6 | -1.3 |

COM oct 2004 | -3.4 | -2.4 | -2.1 | -- | -- |

PS jan 20041 | -2.5 | -2.1 | -1.6 | -1.4 | -- |

Dette publique brute (% du PIB) | PS déc 2004 | 65 ½ | 66 | 66 | 65 ½ | 65 |

COM oct 2004 | 65.9 | 66.7 | 67.1 | -- | -- |

PS jan 2004 | 65 | 65 ½ | 65 ½ | 65 | -- |

Note: 1Calculs des services de la Commission effectués sur la base des informations fournies dans le programme Sources: Programme de stabilité (PS) ; prévisions économiques d’automne 2004 des services de la Commission (COM) ajustées pour prendre en compte les mesures budgétaires supplémentaires présentées en novembre, cf.: communication de la Commission au Conseil sur « la situation de l’Allemagne et de la France à l’égard de leurs obligations dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs après l’arrêt de la Cour de justice », 14 décembre 2004, COM(2004) 813 ; calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] COM(2004) 813 du 14.12.2004.

[3] JO C 124 du 5.5.1999.

[4] Avis révisé du comité économique et financier relatif au contenu et à la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[5] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

[6] JO L 209 du 2.8.1997, p.1. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante : http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[7] COM(2004) 813 du 14.12.2004.