Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - La politique communautaire dans le domaine de l'eau»

(97/C 30/02)

Le 5 mars 1996, la Commission, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis sur la base du rapport introductif de Mme Sánchez Miguel, rapporteur, en date du 16 juillet 1996.

Lors de sa 338e session plénière des 25 et 26 septembre 1996 (séance du 25 septembre 1996), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant, par 97 voix pour, et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. La communication à l'examen fait partie intégrante du 5e programme communautaire d'action pour l'environnement; elle constitue la réponse de la Commission à la demande du Conseil et du Parlement en faveur d'une refonte de la politique communautaire dans le domaine de l'eau qui prendrait comme point de départ la protection des ressources en eau et reléguerait au second plan les considérations annexes.

1.2. Cette refonte de la politique communautaire vise à mettre en place une politique durable dans le domaine de l'eau en respectant les objectifs suivants, même si ces derniers ne sont pas toujours compatibles:

- garantir l'approvisionnement en eau potable en qualité et en quantité suffisante;

- garantir la quantité et la qualité des ressources à un niveau suffisant pour répondre aux besoins de l'économie;

- garantir la quantité et la qualité des ressources à un niveau suffisant pour le maintien des écosystèmes terrestres et aquatiques;

- éviter ou limiter les conséquences des sécheresses et des inondations.

La communication conclut en soulignant la nécessité d'une directive cadre qui intègre et actualise la réglementation en vigueur.

1.3. Le Comité économique et social, notamment dans son avis () sur la révision de la directive relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (), s'était prononcé en faveur d'une plus grande cohérence dans la politique communautaire dans le domaine de l'eau.

Le CES accueille dès lors très favorablement la proposition de directive cadre sur la protection de la quantité et de la qualité des ressources en eau dans l'Union européenne.

2. Quantité des ressources en eau

2.1. Un aspect qui n'a pas été suffisamment souligné dans la communication de la Commission, est la définition de l'eau comme ressource naturelle renouvelable et limitée susceptible de devenir rare en raison des variations climatiques dans certaines régions de l'Union européenne, plus particulièrement aujourd'hui dans les États du Bassin méditerranéen. Les prévisions relatives aux effets du changement actuel de climat sur le cycle naturel de l'eau sur tout le territoire de l'Union doivent devenir un objet d'étude prioritaire.

2.2. La définition d'une politique durable dans le domaine de l'eau doit introduire un élément nouveau, à savoir la quantité des ressources, compte tenu du rapport étroit qui existe entre quantité et qualité (dilution de la pollution, patrimoine écologique, fixation de valeurs minimales de rejet, etc.).

2.3. L'existence de ressources en eau suffisantes, c'est-à-dire en quantité suffisante pour satisfaire les besoins des êtres humains et des écosystèmes naturels, ne dépend pas de la recherche continuelle de nouvelles sources d'approvisionnement (cette méthode, souvent très onéreuse et dont l'impact social, économique et environnemental est extrêmement lourd, peut être décrite comme une politique fondée sur l'offre); elle doit reposer au contraire sur une politique fondée sur la demande, qui tente d'adapter les différentes utilisations de l'eau aux ressources existantes, qui sont limitées.

2.4. Dans ce contexte, il y a lieu de définir au sein de la Communauté une nouvelle culture en matière d'utilisation, de réutilisation et d'économie des ressources qui, compte tenu des spécificités régionales, intègre la protection de la qualité et de la quantité des ressources actuelles, grâce à des politiques de conservation plus adéquates, des tarifs raisonnables et une meilleure éducation des consommateurs. Cette nouvelle culture est fondamentale si l'on veut parvenir à une utilisation durable des ressources qui permette de maintenir la compatibilité entre les objectifs de la politique communautaire dans le domaine de l'eau tels que définis ci-dessus (paragraphe 1.2).

2.5. Le CES estime qu'il conviendrait de définir, parmi les objectifs fixés par la Commission, un certain nombre de priorités, et de donner une plus grande importance aux exigences environnementales; en effet, ces dernières sont essentielles à la sauvegarde de l'approvisionnement en eau potable, à la prévention des sécheresses et des inondations et à la poursuite d'un développement économique durable (industrie, agriculture et services).

Compte tenu de ce qui précède, l'ordre de ces priorités devrait être le suivant:

- approvisionnement destiné à la satisfaction des besoins humains;

- respect des exigences écologiques;

- utilisations agricoles et industrielles;

- loisirs et autres consommations non utilitaires.

3. Éléments ayant une incidence sur la réalisation des objectifs en matière de politique de l'eau

3.1. Le CES approuve l'énumération et la classification des éléments ayant une incidence sur la réalisation des objectifs d'une politique durable dans le domaine de l'eau.

3.2. Toutefois, l'analyse que fait la Commission, dans sa communication, de ce qu'elle appelle les «autres effets néfastes des activités humaines», est insuffisante, même si l'on tient compte des exigences de concision inhérentes à ce type de document. Il conviendrait de développer davantage le concept de gestion durable et de protection des ressources en eau, en tenant compte des infrastructures utilisables et de leur impact environnemental, de même que des autres politiques liées à cette gestion, comme, par exemple, la prévention de l'érosion, le reboisement, etc.

4. Principes fondamentaux de la politique communautaire dans le domaine de l'eau

4.1. Le cadre général de la politique communautaire est énoncé à l'article 130 R du Traité, qui fixe les principes de base de la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement. Parmi ces principes, le Comité souhaite souligner celui du «pollueur-payeur».

4.2. S'agissant de l'utilisation des données scientifiques et techniques - dans la logique du principe de précaution - le Comité estime qu'elle doit être complétée par la réalisation d'études rigoureuses de la part des administrations, de nature à garantir la fiabilité des prévisions relatives aux différentes variables économiques et sociales, telles que la consommation nécessaire à l'avenir pour l'activité économique, les prévisions relatives à l'usage de substances toxiques et dangereuses autorisées dans l'agriculture et l'industrie, etc. Ces variables peuvent en effet influer sur la réalisation d'infrastructures, d'installations ou de traitements, dont le coût peut être disproportionné par rapport aux besoins ce qui exerce une incidence négative sur leur efficacité et leur rentabilité.

4.3. En ce qui concerne l'équilibre entre les coûts et les bénéfices, le Traité dispose qu'il faut prendre en considération, lors de la définition des objectifs spécifiques de la politique de l'environnement, les coûts et les bénéfices dérivés tant de l'adoption des mesures que de leur non-adoption, afin de rechercher la meilleure solution pour les différentes options stratégiques.

S'il est vrai que l'estimation de la valeur marchande des ressources naturelles est l'un des objectifs du développement durable et qu'il faudrait en tenir compte tant dans la communication que dans la directive ultérieure, cet exercice ne pourra considérer ces ressources comme de simples marchandises, et ce pour plusieurs raisons:

a) l'importance vitale d'une ressource comme l'eau pour la survie de l'homme et des écosystèmes, s'agissant d'un bien supérieur non quantifiable en termes économiques;

b) la difficulté à évaluer l'importance économique d'autres aspects ou phénomènes liés aux ressources en eau: coûts liés à l'érosion ou à la désertification, à la préservation de la richesse de paysages et à la biodiversité des écosystèmes touchés par la pollution ou la surexploitation des ressources;

c) le fait que le prix de la production, de la distribution et de la consommation d'eau a partiellement été calculé sans qu'il ait été tenu compte de l'impact de ces activités sur l'environnement, et qu'il ne reflète pas dès lors le coût réel de ces activités pour la société.

Pour que l'analyse coûts-bénéfices se traduise concrètement dans la législation, il faut établir des priorités et des programmes rentables et efficaces par rapport aux coûts, afin d'éviter les répercussions sur les factures des consommateurs en raison des effets cumulatifs des différentes politiques de l'Union européenne.

4.4. Dans ces conditions, le Comité estime que:

- les ressources en eau ne sauraient être considérées comme une marchandise ordinaire, compte tenu de leurs caractéristiques: elles sont en effet irremplaçables pour la vie humaine, la survie de tous les écosystèmes et le maintien des activités productives essentielles; la protection et la gestion de ces ressources requièrent dès lors la participation de l'ensemble de la société, plus particulièrement des acteurs économiques et sociaux;

- la politique dans le domaine de l'eau ne devra en aucun cas servir d'arme politique contre d'autres peuples;

- la Communauté veillera à ce que la réglementation communautaire comme les instruments de politique économique en matière d'environnement ne soient pas utilisés pour fausser la concurrence face à la répartition naturelle inégale de ces ressources.

5. Proposition de directive cadre relative aux ressources en eau

5.1. La Commission considère que la législation communautaire existante est dépassée et que sa cohérence et son efficacité seront améliorées par l'adoption d'une directive cadre sur les ressources en eau incluant notamment:

- les aspects quantitatifs et qualitatifs relatifs à l'eau;

- la gestion des eaux de surface et celle des eaux souterraines;

- l'utilisation des ressources en eau et la protection de l'environnement;

- la lutte contre la pollution grâce à la maîtrise des émissions et des déchets et à la fixation d'objectifs de qualité;

- l'intégration de la politique dans le domaine de l'eau et des autres politiques communautaires.

5.2. Le Comité estime que l'on pourrait accroître l'efficacité de cette directive cadre en y incorporant un autre aspect fondamental pour son application, à savoir:

5.2.1. l'intégration plus poussée de la politique de l'eau dans le domaine agricole; le Comité préconise d'encourager la recherche afin que soient élaborées des techniques d'irrigation plus performantes, des engrais nouveaux, des pesticides qui ne soient pas nocifs pour l'environnement et des formules de réutilisation des eaux résiduelles; il faudrait également encourager les techniques agricoles qui utilisent moins de produits agrochimiques pour un résultat équivalent;

5.2.2. l'intégration des aspects de la gestion des eaux souterraines et côtières influençant cette nouvelle politique.

5.3. L'application de cette directive cadre suppose de concevoir des programmes intégrés de gestion des eaux dans les bassins hydrographiques.

Le CES estime que ces programmes sont particulièrement bien adaptés à une gestion durable des ressources en eau ainsi qu'au développement et à la protection des écosystèmes terrestres et aquatiques.

5.4. Cependant, le Comité considère:

- qu'il convient de tenir compte du respect des accords internationaux conclus avec des pays tiers pour la définition des problèmes de gestion des bassins hydrographiques extracommunautaires; en l'absence de tels accords, la Commission devra prendre les mesures nécessaires;

- qu'il est nécessaire de procéder à une classification des différents types de bassins hydrographiques existant sur le territoire communautaire, ce qui permettrait de définir les programmes intégrés de gestion des eaux dans lesdits bassins en fonction de leurs caractéristiques (conditions climatiques, écosystèmes, morphologie, rapport avec les activités de production, composition du sol, etc.).

En outre, pour que ces programmes soient réellement des instruments de gestion, le Comité estime qu'il y a lieu d'intégrer également à la directive les mécanismes suivants:

a) participation de tous les acteurs économiques et sociaux à la définition des programmes;

b) création d'organismes de suivi et de surveillance des programmes où la représentation des acteurs économiques et sociaux serait assurée;

c) création de canaux spécifiques pour le financement total ou partiel des actions contenues dans ces programmes.

5.5. Le Comité estime que l'objectif d'un «état écologique naturel» est excellent, mais qu'il serait cependant préférable pour l'instant d'utiliser le terme «bon état écologique» sans pour autant abandonner l'objectif d'un état écologique naturel, comme il l'a indiqué dans son avis concernant la qualité écologique de l'eau ().

5.6. Le Comité accueille favorablement le régime de concession de licences proposé par la Commission dans la mesure où il inclut la quantité et la qualité de l'eau. Ce système pourrait ne pas être appliqué dans les cas où les prélèvements d'eau dans les bassins ne concernent qu'un seul pays, dès lors que cela permettrait de réduire les procédure bureaucratiques.

6. Aspects spécifiques de la gestion des ressources en eau

6.1. La communication énumère et analyse un certain nombre d'aspects qui sont propres à la politique communautaire actuelle en matière de gestion des ressources en eau.

6.2. S'agissant du contrôle de la pollution ponctuelle et de la surveillance de la qualité, le Comité recommande l'adoption des recommandations formulées lors de la «Conférence sur la politique de la Communauté dans le domaine de l'eau», organisée par la Commission les 28 et 29 mai derniers, et insiste notamment sur les aspects suivants:

- adoption d'une double approche, consistant à déterminer des valeurs limites d'émission tout en fixant des objectifs de qualité pour les ressources en eau;

- fixation d'un cadre de définitions commun à ces deux approches;

- inclusion de paramètres biologiques dans la détermination de la qualité des eaux;

- fixation de valeurs limites d'émission applicables sur tout le territoire de l'Union pour toutes les substances considérées comme prioritaires par la réglementation actuelle, ainsi que le demandait le Comité dans son avis () sur la proposition de directive du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (), en accord avec les principes figurant dans ladite proposition de directive;

- élaboration d'un système permettant, en cas de besoin, de fixer les objectifs de qualité des ressources en eau à l'échelle européenne;

- promotion de la recherche scientifique et technique nécessaire à la mise au point des meilleures techniques disponibles (MTD) () qui serviront de base aux valeurs limites d'émission;

- mise au point d'un système d'information et de contrôle adéquat permettant aux États membres de disposer de données et de techniques comparables;

- nécessité d'établir des mesures réglementaires au niveau de l'UE afin de réduire le risque de pollution accidentelle causée par des secteurs tels que l'industrie, l'agriculture ou les transports et ayant une incidence sur les bassins hydrographiques. Ce cadre réglementaire imposerait aux autorités nationales compétentes en matière de gestion des eaux de développer, en conformité avec le principe de subsidiarité, des mesures contraignantes dans leur application.

6.3. La Commission envisage la possibilité de déterminer et de classer les différentes zones en fonction de la nature de la protection nécessaire à leur maintien. Le Comité estime que cette ligne d'action nécessite un découpage en zones respectant la protection globale des bassins, qui se base sur l'état actuel des connaissances scientifiques et techniques, ce qui suppose des efforts afin d'homogénéiser et de réviser les critères et les concepts qui devront être utilisés par tous les pays membres. Il conviendra par ailleurs de veiller à ce que ces critères et ces concepts soient conformes aux dispositions des divers accords internationaux signés par la Communauté en matière de protection du milieu aquatique (Helsinki, OSPAR, etc.), l'évaluation de la qualité de l'eau étant une question complexe qui dépend dans une large mesure des critères retenus.

6.4. L'obligation d'information, condition préalable à la participation du public et au contrôle par les citoyens et les acteurs économiques et sociaux des politiques de l'eau, doit figurer de manière explicite dans la directive cadre; l'obligation de transparence de l'état des ressources en eau doit être étendue aux administrations publiques; en outre, l'accès public aux informations relatives au respect des obligations auxquelles sont soumis, sur la base de la législation en vigueur tant au niveau national qu'au niveau communautaire, en matière d'utilisation, de production et de rejet de substances polluantes et dangereuses, les entreprises et les organismes à caractère privé, doit être garanti dans des conditions équivalentes sur toute l'étendue du territoire communautaire.

6.5. Pour une plus grande efficacité de l'information publique, on tiendra compte du principe de subsidiarité afin que chaque État membre conserve ou crée les instruments appropriés. Cependant la directive cadre devra fixer les données minimales de cette information et de son actualisation périodique, tout en garantissant l'accès permanent de tous les intéressés.

Aux raisons avancées par la Commission, il convient d'ajouter, pour différents motifs:

- le caractère vital de ces ressources pour la survie des êtres vivants et de la plupart des activités productives de l'homme;

- le caractère souvent transfrontalier de ces ressources;

- la nécessité d'optimiser les connaissances et la recherche scientifique et technique nécessaires à leur conservation et à leur gestion sur la base de critères comparables.

7. Considérations finales

7.1. La Commission envisage l'abrogation de quatre directives et d'une proposition de directive, qu'elle envisage de remplacer par une directive cadre qui intégrerait les définitions et les exigences de surveillance de sept directives et d'une proposition supplémentaires.

La directive cadre abrogerait et remplacerait les directives suivantes:

- la directive concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire dans les États membres () (et la directive 79/869/CEE () qui lui est associée);

- la directive concernant la qualité des eaux douces ayant besoin d'être protégées ou améliorées pour être aptes à la vie des poissons ();

- la directive relative à la qualité requise des eaux conchylicoles ();

- la directive concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses ();

- la proposition de directive relative à la qualité écologique des eaux ().

7.2. Le CES approuve cette décision et précise d'une part qu'il convient de préserver les aspects des directives ayant contribué au développement législatif et souligne d'autre part la nécessité d'adopter un calendrier afin que l'entrée en vigueur de la directive coïncide avec l'abrogation des directives précitées, ce qui permettra d'éviter tout vide juridique entre ces deux dates; ainsi le niveau de protection de l'environnement ne s'en trouvera pas réduit.

La directive cadre doit permettre de procéder à l'élaboration d'autres directives à l'avenir, chaque fois que cela sera nécessaire, sans se limiter aux propositions non abrogées ou à celles qui sont mentionnées au paragraphe 10 de la communication («Conséquences en matière de procédure»).

7.3. Le CES souhaite souligner qu'il réserve son avis quant à la future directive cadre, indépendamment des considérations contenues dans ce document.

7.4. En ce sens, le CES souhaite recommander à la Commission, au nom de l'efficacité maximale des nouveaux concepts environnementaux, des programmes spécifiques d'enseignement scolaire dans l'Union européenne.

7.5. De même il serait important d'établir une charte européenne des ressources en eau, qui indiquerait le niveau quantitatif et qualitatif des bassins fluviaux.

Bruxelles, le 25 septembre 1996.

Le Président du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 82 du 19. 3. 1996.

() Doc. COM(94) 612 final.

() JO n° C 397 du 31. 12. 1994.

() JO n° C 195 du 18. 7. 1994.

() Doc. COM(93) 423 final.

() Telles que les définit l'article 2, point 11 de la position commune, arrêtée par le Conseil, en vue de l'adoption d'une directive relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution, JO n° C 87 du 25. 3. 1996.

() JO n° L 194 du 25. 7. 1975.

() JO n° L 271 du 29. 10. 1979.

() JO n° L 222 du 14. 8. 1978.

() JO n° L 281 du 10. 11. 1979.

() JO n° L 20 du 26. 1. 1980.

() Doc. COM(93) 680 final.