9. 7. 79 Journal  officiel  des Communautés  européennes N* C 171/43 
Fait à Bruxelles,  le 5 avril  1979. 
Le président 
du Comité  économique  et social 
Fabrizia  BADUEL  GLORIOSO 
Avis  sur une  proposition  de directive  du Conseil  relative  au rapprochement  des dispositions 
législatives,  réglementaires  et administratives  des  États  membres  en matière  de publicité 
trompeuse  et déloyale 
Le texte  qui a fait  l'objet  de cet avis  est publié  au Journal  officiel  des  Communautés  euro-
péennes  n° C 70 du 21 mars  1978,  page  4. 
A. BASE  JURIDIQUE  DE L'AVIS 
Le Conseil  a décidé,  le 10 mars  1978,  de consulter,  conformément  aux  dispositions  de 
l'article  100  du traité  instituant  la Communauté  économique  européenne,  le Comité  écono-
mique  et social  sur la proposition  susvisée. 
B. AVIS  DU COMITE  ÉCONOMIQUE  ET SOCIAL 
Le Comité  économique  et social  a élaboré  son  avis  sur le sujet  précité  au cours  de sa 167e 
session  plénière,  tenue  à Bruxelles,  les 4 et 5 avril  1979. 
Le texte  de cet avis  est le suivant  : 
LE COMITÉ  ÉCONOMIQUE  ET SOCIAL, 
vu le traité  instituant  la Communauté  économique 
européenne,  et notamment  son  article  100, 
vu la demande  d'avis  du Conseil  des  Communautés 
européennes,  du 10 mars  1978, 
vu la décision  de son  bureau,  du 29 mars  1978,  de 
charger  la section  de l'environnement,  de la santé 
publique  et de la consommation  de l'élaboration  d'un 
avis et d'un  rapport  en la matière, 
vu l'avis  rendu  par la section  de l'environnement,  de la 
santé  publique  et de la consommation  du 6 mars  1979, 
vu le rapport  présenté  par M. Ramaekers,  rapporteur, 
vu ses délibérations  lors  de sa 167e  session  plénière  des 
4 et 5 avril  1979,  (séance  du 5 avril  1979), A ADOPTÉ  L'AVIS  SUIVANT 
selon  la procédure  de vote  par  appel  nominal,  confor-
mément  à l'article  45 du règlement  intérieur,  par  77 
voix  contre  2 et 39 abstentions  : 
1. Observations  générales 
1.1. Le  Comité  constate  que  la Commission  a pris  l'ini-
tiative  de réaliser  un point  important  du programme 
préliminaire  pour  une  politique  de protection  et d'in-
formation  des consommateurs  en proposant  l'harmoni-
sation  des législations  des États  membres  concernant  la 
publicité  trompeuse  et déloyale. 
1.2. Le  Comité  reconnaît  que  la publicité  est un phé-
nomène  socio-économique  qui  fait  partie  de notre 
société  contemporaine  et des  techniques  commerciales 
actuelles  et qui joue  un rôle  important  dans  les relations 
N° C 171/44 Journal  officiel  des Communautés  européennes 9. 7. 79 
entre  concurrents,  d'une  part,  et entre  le monde  indus-
triel et commercial  et les consommateurs,  d'autre  part. 
1.3. Dans  ce contexte,  le Comité  soutient  la Commis-
sion qui,  par  le biais  de cette  directive,  propose  des 
mesures  juridiques  contre  la publicité  trompeuse  et 
déloyale. 
1.4. À cet égard,  il est conscient  de la vulnérabilité 
notamment  des  consommateurs  qui  doivent  faire  face 
non seulement  à une  quantité  considérable  de messages 
publicitaires  qui  leur  sont  adressés,  mais  surtout  à des 
actions  publicitaires  très  diversifiées  parmi  lesquelles 
certaines  présentent  parfois  un caractère  trompeur  ou 
déloyal. 
1.5. Par  ailleurs,  le Comité  convient  avec  la Commis-
sion que  la publicité  déborde  de plus  en plus  les fron-
tières  des États  membres  ; cet effacement  des frontières 
est en effet  une des conséquences  logiques  et inévitables 
de l'internationalisation  des marchés. 
1.6. Le  Comité  considère  que  dès  lors  que  les forces 
économiques  s'organisent  à l'échelle  nfondiale  et que  les 
États  membres  y ont pris  part  en instaurant  un marché 
commun  de produits  et de services,  il est indispensable, 
pour  le bon  fonctionnement  de ce marché,  que  les États 
membres  harmonisent  progressivement  leurs  disposi-
tions  juridiques  lorsque  celles-ci  font  obstacle  à leur 
intégration  économique.  Dans  cet ordre  d'idées,  l'har-
monisation  des  dispositions  législatives,  réglementaires 
et administratives  des  États  membres  en matière  de 
publicité  trompeuse  et déloyale  répond  à cet objectif. 
1.7. Enfin,  le Comité  constate  que  la proposition  de 
directive  vise  à améliorer  la protection  accrue  des 
consommateurs  contre  la  publicité  trompeuse  et 
déloyale  dans  la mesure  où, en proposant  une  définition 
de la publicité  trompeuse  et déloyale,  en admettant  la 
publicité  comparative  dans  certaines  limites,  en ordon-
nant  aux  États  membres  de prendre  des  mesures  juri-
diques  appropriées  et en obligeant  l'annonceur  à prou-
ver la véracité  de ses affirmations,  la directive  va plus 
loin dans  la protection  du consommateur  que  la législa-
tion existant  dans  certains  États  membres.  En outre,  elle 
met à la disposition  des  consommateurs  un outil  de 
protection  juridique  uniforme  vis-à-vis  d'un  monde 
industriel  et commercial  où l'intégration  ne cesse  de 
progresser. 
1.8. Le  Comité  rappelle  que  la publicité  comprend 
encore  d'autres  aspects  qui intéressent  le consommateur 
indépendamment  de  son  caractère  éventuellement 
mensonger,  ainsi  que  le souligne  d'ailleurs  le point  30 
du programme  préliminaire  en faveur  des  consomma-
teurs  (prévention  contre  les formes  de publicité  qui vont 
à l'encontre  de la liberté  individuelle  des  consomma-
teurs).  Il invite  la Commission  à examiner  ces  autres 
aspects  lors  de ses futurs  travaux. 2. Observations  particulières 
2.1. Objectifs  de la directive  (article  1er) 
2.1.1.  Le  Comité  approuve  les objectifs  et la motiva-
tion générale  de la directive  qui  visent  à protéger  non 
seulement  les consommateurs  et les concurrents,  mais 
aussi  le grand  public  contre  la publicité  trompeuse  et 
déloyale,  dans  le cas  où celle-ci  vise  à promouvoir  la 
fourniture  de biens  et de services. 
2.2. Définition  de  la publicité  (article  2) 
2.2.1.  Le  Comité  constate  que,  tout  en délimitant  net-
tement  le champ  de la publicité,  la définition  fournit  à la 
directive  une  base  matérielle  large  et un point  de départ 
approprié  pour  la réglementation  de la publicité  trom-
peuse  et déloyale  ; il se réjouit  à cet égard  du fait  que  la 
directive  vise  tant  les biens  meubles  et immeubles  que 
les services. 
2.2.2.  Le  Comité  reconnaît  que,  en employant  le terme 
« communication  », la directive  parvient  à englober 
toutes  les formes  de présentation,  sans  faire  aucune  dis-
tinction  entre  les médias  et supports  employés,  ni entre 
les communications  dites  spécialisées  et non  spécialisées. 
2.3. Définition  de  la publicité  trompeuse  (article  2) 
2.3.1.  Le  Comité  estime  que  la définition  de la publi-
cité trompeuse  doit  viser  le phénomène  en tant  que  tel 
sans tenir  compte  de facteurs  tels que  la négligence  ou la 
faute  intentionnelle  de l'annonceur  ou les dommages 
réels  causés  auprès  des plaignants. 
2.3.2.  Pour  la même  raison,  le Comité  considère  que, 
contrairement  à ce qui s'est  fait  dans  la proposition  de 
directive,  une  définition  de la publicité  trompeuse  ne 
peut  tenir  compte  du public  auquel  la publicité  s'adresse 
ni des  personnes  susceptibles  d'être  touchées  par  cette 
publicité.  Ces  notions  sont  purement  subjectives  et ré-
duisent  l'efficacité  de la directive.  Le Comité  estime  qu'il 
est préférable  en cas d'espèce  de laisser  cette  question  à 
l'appréciation  du juge. 
2.4. Définition  de  la publicité  déloyale  (article  2) 
2.4.1.  Le  Comité  constate  que  la définition  de la publi-
cité déloyale  fournie  par la proposition  de directive  va 
dans  le sens  d'un  assainissement  de la publicité. 
2.4.2.  En  ce qui concerne  plus  précisément  : 
— la lettre  c) . le Comité  craint  néanmoins  que  le libellé 
de la proposition  de directive  risque  d'interdire  des 
publicités  licites  faites  par  des  compagnies  d'assu-
rances,  des  fournisseurs  de dispositifs  antivol,  de 
9. 7. 79 Journal  officiel  des Communautés  européennes N° C 171/45 
ceintures  de sécurité  et de moyens  de défense  autori-
sés ; le Comité  propose  dès  lors  que  le texte  soit 
adapté  de sorte  que  les publicités  qui,  inspirées  par 
un intérêt  justifié,  attirent  l'attention  de manière 
adéquate  sur  des  risques  auxquels  nous  sommes 
malheureusement  tous  exposés,  soient  autorisées  ; 
— les  lettres  c) et d) : le Comité  demande  que,  en ce 
qui concerne  la publicité  impliquant  une  discrimina-
tion fondée  sur la race  ou le sexe,  le texte  de la di-
rective  ne soit  pas incompatible  avec  certains  textes 
législatifs  déjà  existants  dans  certains  États  membres 
(par exemple  : le S ex Discrimination  Act  et le Race 
Relations  Act  en Grande-Bretagne)  ; 
— la lettre  e) :1e Comité  demande  que  le mot  « exploi-
té » soit  remplacé  par le mot  « abusé  ». 
2.4.3.  Enfin,  le Comité  demande  que  la proposition  de 
directive  soit  complétée  par une  définition  de la notion 
de « services  ». 
2.5. Critères  de tromperie  et de déloyauté  (article  3) 
2.5.1.  Tout  en constatant  le caractère  non  exhaustif  de 
la liste  des éléments  à retenir  lors  de l'examen  visant  à 
établir  la nature  trompeuse  ou déloyale  de la publicité, 
le Comité  se demande  s'il ne serait  pas souhaitable  d'in-
clure  dans  cette  liste  la tromperie  pouvant  résulter  de la 
nature  de la communication.  Il se peut,  en effet,  que  le 
consommateur  ne perçoive  pas  ou pas  assez  vite,  le 
caractère  publicitaire  d'une  certaine  communication, 
alors  que  ce caractère  a bel et bien  été voulu  par  l'an-
nonceur. 
2.5.2.  En  ce qui concerne  le deuxième  paragraphe  de 
l'article  3 de la proposition  de directive,  le Comité 
propose  qu'on  revoie  le texte  de façon  à prévoir  qu'une 
publicité  est trompeuse,  non  seulement  quand  elle  passe 
sous  silence  des  données  essentielles,  mais  aussi  quand 
l'annonceur  y introduit  d'une  manière  superflue  des 
éléments  de nature  à mal  informer  le consommateur  ou 
à déformer  les conclusions  que  l'on  peut  en tirer. 
2.6. Publicité  comparative  (article  4) 
2.6.1.  Le  Comité  constate  que  la directive  autorise  la 
publicité  comparative  dans  la mesure  où celle-ci  établit 
une comparaison  entre  éléments  essentiels,  comparables 
et vérifiables,  et où elle  n'est  ni trompeuse  ni déloyale. 
Le Comité  constate  toutefois  que,  pour  certains  États 
membres,  il s'agit  d'un  procédé  publicitaire  nouveau,  à 
propos  duquel  il s'interroge. 
2.6.2.  Aussi  le Comité  propose-t-il  une  période  proba-
toire  de cinq  ans  au bout  de laquelle  il sera  définitive-
ment  statué  sur l'opportunité  de maintenir  ou d'exclure 
la publicité  comparative  sur  la base  d'une  évaluation 
que la pratique  aura  permis  de dresser. 2.7. Dispositions  juridiques  contre  la publicité  trom-
peuse  et déloyale  (article  5) 
2.7.1.  Le  Comité  se rend  compte  du fait  que  les traités 
européens  ne permettent  pas  à la proposition  de direc-
tive de se prononcer  d'une  manière  plus  précise  et 
concrète  sur  le caractère  juridique  (civil,  pénal  et/ou 
administratif)  des  dispositions  à arrêter  par  les États 
membres  contre  la publicité  trompeuse  et déloyale,  afin 
d'atteindre  à ce niveau-là  également  une  harmonisation 
des législations. 
2.7.2.  Le  Comité  tient  néanmoins  à exprimer  ses préfé-
rences  : 
— pour  que  la directive  charge  les États  membres  d'or-
ganiser  une  protection  juridique  d'accès  facile  tant 
pour  les individus  que  pour  les associations  profes-
sionnelles  et les organisations  représentatives  des 
consommateurs, 
— pour  l'introduction  dans  la directive  d'une  procé-
dure  accélérée  devant  les tribunaux  et de la possibi-
lité pour  les  tribunaux  d'ordonner  l'interdiction 
provisoire  ou définitive  ou la cessation  d'une  publi-
cité apparemment  trompeuse  ou déloyale,  sans  que 
les plaignants  soient  tenus  d'établir  la preuve  d'une 
faute  ou d'un  préjudice  réel, 
— pour  que  la proposition  de directive  prévoie  que  les 
parties  aient  la possibilité  de confronter  leurs  points 
de vue  dans  une  phase  de dialogue,  afin  d'arriver  si 
possible  à des solutions  à l'amiable, 
— pour  que  l'on  réserve  aux  tribunaux  le droit  d'impo-
ser avec  mesure,  s'ils  l'estiment  opportun  pour  le 
respect  des  intérêts  en cause,  soit  la publication 
d'une  affirmation  rectificative,  soit  la publication  de 
leur décision,  en tout  ou en partie, 
— pour  que  les États  membres  prévoient  des sanctions 
efficaces  tenant  compte  à la fois  des  dommages 
matériels  et moraux  et des  profits  indus  afin  de 
parvenir  à un assainissement  progressif  du secteur 
publicitaire  et, quand  il y a lieu,  à une  indemnisa-
tion appropriée  des parties  lésées, 
— pour  que  la proposition  de directive  soit  ultérieure-
ment  complétée  par  des  dispositions  permettant  de 
mieux  sauvegarder  les intérêts  du consommateur  en 
ce qui concerne  les contrats  dont  la conclusion  a été 
provoquée  par  une  publicité  jugée  trompeuse  ou 
déloyale,  là du moins  où ces dispositions  n'existent 
pas encore. 
2.8. Renversement  de  la charge  de la preuve  (article  6) 
2.8.1.  Le  Comité  est bien  conscient  de l'importance  sur 
le plan  juridique  des  dispositions  de la proposition  de 
directive,  d'après  lesquelles  la charge  de la preuve  de 
l'exactitude  des  affirmations  faites  dans  toute  publicité 
N° C 171/46 Journal  officiel  des Communautés  européennes 9. 7. 79 
incombe  à l'annonceur,  tous  les autres  éléments  de 
preuve  restant  par ailleurs  à la charge  du demandeur. 
2.8.2.  Dans  ce sens  le Comité  constate  que  cette  excep-
tion aux  principes  généraux  du droit  ne constitue  pas 
une innovation  juridique,  car il existe  dans  certains  États 
membres  des sources  de droit  qui font  reposer  la charge 
de la preuve  sur  le défendeur,  notamment  lorsque  le 
défendeur  est plus  à même  de fournir  les preuves  que  le 
demandeur. 
2.8.3.  Dans  cette  perspective,  le Comité  marque  son 
accord  avec  la proposition  de la Commission  visant  à 
renverser  la charge  de la preuve,  en étant  bien  conscient 
que cette  disposition  protège  aussi  bien  les concurrents 
qui font  de la publicité  loyale,  que  les consommateurs  et 
le grand  public. 
2.8.4.  Le  Comité  tient  à préciser  que  ce renversement 
ne doit  viser  que  la preuve  d'affirmations  vérifiables, 
donc  objectives,  faites  par l'annonceur. 
2.8.5.  Comme  cela  ressort  de l'exposé  des  motifs,  le 
renversement  de la charge  de la preuve  ne vaut  qu'en 
cas de litige  et n'entraîne  aucune  obligation  pour  l'an-
nonceur  de donner  des renseignements  à son  concurrent 
ou à un consommateur.  Le Comité  estime  toutefois  que 
le régime  proposé  ne peut  pas  être  utilisé  par  des 
concurrents  pour  obliger  l'annonceur  à dévoiler  des 
secrets  d'affaires. 
2.9. Autocontrôle  (article  7) 
2.9.1.  Le  Comité  reconnaît  le rôle  utile  qu'ont  pu jouer 
jusqu'ici  les organismes  autonomes  de contrôle  de la 
publicité  dans  certains  États  membres.  Le Comité  ap-
puie néanmoins  les dispositions  de la proposition  de 
directive  garantissant  le droit  de chaque  organisation  ou 
d'individu  intéressé  de faire  éventuellement  appel  au 
juge-
Fait à Bruxelles,  le 5 avril  1979. 2.9.2.  Si en effet,  il peut  être  envisagé  d'attribuer  aux 
organismes  d'autocontrôlé  la compétence  de statuer  sur 
les différends  entre  professionnels,  le recours  devant  les 
tribunaux  reste  le moyen  le mieux  adapté  aux  exigences 
de la défense  des  intérêts  des  consommateurs  et du 
grand  public. 
2.10.  Autres  dispositions  nationales  (article  8) 
2.10.1.  Le  Comité  comprend  que  les dispositions  pré-
vues  par le présent  projet  de directive  ne constituent  pas 
un maximum  de protection,  mais  un minimum,  au-delà 
duquel  les dispositions  nationales  peuvent  exceptionnel-
lement  aller,  l'intérêt  général  devant  l'emporter  sur  le 
souci  de l'harmonisation  des législations. 
2.10.2.  Toutefois,  afin  de ne pas  accentuer  les diver-
gences  entre  les législations  nationales,  le Comité  sou-
haite  que  la proposition  de directive  précise  que  ces 
dernières  doivent  s'en  tenir  en la matière  aux  définitions 
de l'article  2 précisant  ce qu'il  faut  entendre  par  publi-
cité, par publicité  trompeuse  et déloyale. 
2.10.3.  Enfin  le caractère  franc  et loyal  des  transac-
tions  intéressant  non  seulement  les  consommateurs, 
mais  tous  les autres  acteurs  économiques,  le Comité 
souhaite  que  le champ  d'application  de l'article  8 soit 
étendu  aux  dispositions  prises  en vue  d'assurer  la pro-
tection  non  seulement  des  personnes  qui  exercent  une 
activité  commerciale,  industrielle  ou  professionnelle, 
mais  aussi  du grand  public. 
2.11.  Délais  (article  9) 
Le Comité  estime  sage  de porter  le délai  prévu  de 
dix-huit  mois  à vingt-quatre  mois,  les mesures  néces-
saires  en vue  de l'application  de la directive  pouvant 
exiger  dans  certains  États  membres  une  refonte  impor-
tante  de la législation. 
Le président 
du Comité  économique  et social 
Fabrizia  BADUEL  GLORIOSO 
9. 7. 79 Journal  officiel  des Communautés  européennes N* C 171/47 
ANNEXE 
à l'avis  du Comité  économique  et social 
I. L'AMENDEMENT  SUIVANT  A ÉTÉ  REPOUSSÉ  AU COURS  DES  DÉBATS  : 
points  2.8.3,  2.8.4 
Remplacer  les textes  actuels  par le texte  suivant  : 
« Le Comité  est d'avis  que  le Renversement  de la charge  de la preuve  ne correspond  à un besoin  que 
s'il y a des raisons  de croire  qu'une  affirmation  publicitaire  n'est  pas conforme  à la réalité  et que  si 
le plaignant  ne peut  apporter  la preuve  de son inexactitude  qu'au  prix  de difficultés  considérables.  Il 
estime  en conséquence  que  la proposition  de la Commission  organise  le renversement  de la charge 
de la preuve  d'une  manière  trop  absolue.  De plus,  il est à craindre  que  le régime  proposé  pourrait 
être utilisé  par des concurrents  pour  obliger  l'annonceur  à dévoiler  des secrets  d'affaires.  C'est  pour-
quoi  le Comité  demande  à la Commission  d'amender  sa proposition  : 1. dans  le sens  indiqué  ci-
dessus  et 2. d'une  manière  telle  que  l'annonceur  ne soit  pas  obligé  de dévoiler  des  secrets  d'affai-
res. » 
Exposé  des  motifs 
La proposition  de la Commission  impose  une  modification  fondamentale  des droits  dans  la plupart  des 
États  membres  qui ne paraît  pas justifiée. 
L'amendement  prend  en considération  les difficultés  que peut  rencontrer  le consommateur  en matière  de 
preuve,  sans  pour  autant  mettre  à charge  de l'annonceur  le fardeau  de la preuve  de manière  systéma-
tique. 
Résultat  du vote 
Voix  pour  : 50, voix  contre  : 59, abstention  : 1. 
II. UN  NOUVEAU  PARAGRAPHE  A ÉTÉ  INSÉRÉ  DANS  L'AVIS  DE  LA  SECTION  À LA  SUITE 
D'UN  AMENDEMENT  ACCEPTÉ  AU  COURS  DES  DÉBATS 
Paragraphe  2.8.4 
« 2.8.4.  La section  tient  à préciser  que  ce renversement  ne doit  viser  que  la preuve  d'affirmations 
vérifiables,  donc  objectives,  faites  par l'annonceur  ». 
III. LE TEXTE  SUIVANT  DE  L'AVIS  DE  LA  SECTION  A ÉTÉ  MODIFIÉ  À LA  SUITE  D'UN 
AMENDEMENT  ACCEPTÉ  AU  COURS  DES  DÉBATS 
Paragraphe  2.8.5  ex 2.8.4 
« 2.8.5.  La section  estime  toutefois  que  le régime  proposé  ne peut  pas  être  utilisé  par des  concur-
rents  pour  obliger  l'annonceur  à dévoiler  des secrets  d'affaires  ».