Recommandation de DÉCISION DU CONSEIL autorisant la Commission à négocier une convention entre la CE et l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient (UNRWA) concernant la contribution de la Communauté au budget de l'UNRWA pour la période 2002-2005

(présentée par la Commission)

RÉSUMÉ

Par la présente communication, la Commission recommande au Conseil de l'autoriser à négocier la révision de la convention entre la CE et l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient (UNRWA) pour la période 2002-2005.

La convention fixera à l'avance la contribution de la CE au budget ordinaire de l'UNRWA pour la période en question et permettra de déterminer chaque année le montant de la contribution de la Communauté à son budget d'aide alimentaire conformément aux discussions annuelles entre fonctionnaires des organisations respectives et aux besoins des réfugiés, qui sont évalués chaque année.

La communication comprend un exposé des motifs dans lequel figurent une ventilation des coûts ainsi que les actions proposées.

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

Des fonctionnaires de l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient (UNRWA) ont pris contact avec les services de la Commission afin d'engager des négociations relatives à une onzième convention CE-UNRWA portant sur la période 2002-2005. Des réunions exploratoires entre les représentants de l'UNRWA et les représentants de la Commission (DG RELEX) ont eu lieu le 1er mars et le 14 octobre 2001.

Depuis 1972, la CE et l'UNRWA ont signé dix conventions [1] régissant la contribution de la CE au budget ordinaire et au budget de l'aide alimentaire de l'Office. Chaque convention a:

[1] Convention CEE-UNRWA pour la période 1972-74, JO L 304 du 31.12.1972, p. 24 Convention CEE-UNRWA pour la période 1975-78, JO L 203 du 28.7.1976, p. 40 Convention CEE-UNRWA pour la période 1979-80, JO L 108 du 26.4.1980, p. 56 Convention CEE-UNRWA pour la période 1981-83, JO L 392 du 31.12.1981, pp. 3-6 Convention CEE-UNRWA pour la période 1984-86, JO L 188 du 16.7.1984, pp. 18-19 Convention CEE-UNRWA pour la période 1987-89, JO L 136 du 26.5.1987, p. 43 Convention CEE-UNRWA pour la période 1990-92, JO L 118 du 9.5.1990, p. 36 Convention CE-UNRWA pour la période 1993-95, JO L 9 du 13.1.1994 Convention CE-UNRWA pour la période 1996-98, JO L 282 du 1.11.1996, pp. 69-71 Convention CE-UNRWA pour la période 1999-2001, JO L 261 du 7.10.1999

* fixé la contribution au budget ordinaire (éducation, santé ainsi que programme de secours et de services sociaux) pour les trois années à venir; et

* permis la négociation annuelle de la contribution au budget de l'aide alimentaire.

Conformément au budget biennal de l'UNRWA et à la recommandation des auditeurs de la Commission, la nouvelle convention portera sur une durée de quatre ans et sera mise en oeuvre par deux accords de deux ans prévoyant des dotations budgétaires sur la base de l'accord de 1999 entre les Nations unies et la Communauté européenne concernant les principes applicables au financement ou au cofinancement par la Communauté de programmes et de projets gérés par les Nations unies.

Lors de l'élaboration des accords de subvention, la Commission tiendra compte de l'évaluation des résultats réalisée par les services de la Commission en 1999 et en 2001, notamment en ce qui concerne les normes de comptabilité et d'audit internationales.

Les crédits proposés pour la nouvelle convention doivent contribuer à financer les programmes ordinaires de l'UNRWA en faveur de quelque 3,9 millions de réfugiés palestiniens vivant dans cinq régions: la Jordanie, la Syrie, le Liban, la Cisjordanie et la Bande de Gaza. La convention permettrait également de négocier annuellement la contribution de la Communauté au programme d'aide alimentaire.

L'UNRWA sollicite une contribution à son budget général (budget des programmes ordinaires) d'un montant de 55 millions d'euros en 2002 avec une augmentation annuelle de 5 % pour les années suivantes. Cette contribution serait répartie de la manière suivante: 55 millions d'euros en 2002; 57,75 millions d'euros en 2003; 60 637 500 d'euros en 2004 et 63 669 375 d'euros en 2005. Les conventions antérieures intégraient également ce principe d'indexation de la contribution communautaire. Les programmes ordinaires financés au titre du budget général concernent l'éducation, la santé ainsi que les secours et les services sociaux.

Les contributions demandées par l'UNRWA reposent sur une augmentation de 10 millions d'euros et une indexation de 5 % des contributions approuvées dans le cadre de la dixième convention. Cette augmentation vise à compenser l'inflation, la croissance démographique, les nouveaux besoins liés aux demandes supplémentaires à long terme auxquelles l'UNRWA doit répondre du fait de la crise actuelle au Proche-Orient et la nécessité de fournir des services complémentaires.

2. Activités de l'UNRWA

2.1. Généralités

L'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient (UNRWA) a été créé par la résolution 302 (IV) adoptée le 8 décembre 1949 par l'Assemblée générale, comme entité distincte au sein du système des Nations unies. Le mandat de l'UNRWA a été renouvelé plusieurs fois et en dernier lieu par la résolution 53/46 adoptée le 3 décembre 1998 par l'Assemblée générale.

L'UNRWA a pour objectif de promouvoir le bien-être des réfugiés et de renforcer leur autonomie. La viabilité à long terme de ses programmes et la durabilité sous-tendent ses activités. La stratégie globale de l'UNRWA consiste à continuer de mettre en oeuvre des programmes portant sur l'éducation de base, la santé, les secours et les services sociaux.

L'UNRWA a adapté son rôle et ses services en permanence aux besoins des réfugiés et à l'environnement en mutation dans le cadre duquel elle intervient. Plusieurs programmes de travail de l'UNRWA ont été élaborés en réaction à la situation actuelle au Proche-Orient. Si les troubles persistent, les questions de sécurité, la dégradation de la situation économique des réfugiés et la circulation limitée des marchandises, des services et des personnes auront une incidence sur les actions de l'UNRWA. En cas de reprise des négociations de paix et la signature éventuelle d'un accord, l'Office pourrait être appelé à remplir de nouvelles missions et à transférer tout ou partie de ses fonctions.

Ces dernières années, l'inquiétude n'a cessé de croître parmi les réfugiés et, d'une manière générale, dans la région, concernant la diminution des services de l'UNRWA (200 US$ par personne dans les années 1970 contre 70 US$ dans les années 1990). La réduction successive du soutien financier et les mesures d'austérité et de réduction des coûts qui ont suivi ont empêché de développer les programmes proportionnellement à l'augmentation du nombre de réfugiés. Par ailleurs, il a fallu réduire les activités des programmes en cours et certaines des actions qui s'inscrivaient normalement dans le cadre du programme de travail ordinaire de l'UNRWA n'ont pu être mises en oeuvre. Plus grave encore: du fait de ces restrictions, le nombre d'élèves dans les classes de l'UNRWA a augmenté ainsi que le nombre de patients traité par le personnel des services sanitaires et par les travailleurs sociaux chargés d'aider les réfugiés les plus pauvres.

La capacité d'intervention de l'Office dépend entièrement du montant des contributions volontaires octroyées chaque année. Par conséquent, la convention a pour objectif d'aider l'UNRWA à assurer sa base de financement de sorte à pouvoir agir de façon durable et rentable, sans recourir à des mesures d'austérité ou de réduction des coûts, et à maintenir la qualité et le niveau des services en faveur des réfugiés. Le niveau minimum actuel des services fournis ne doit pas se détériorer davantage pour ne pas affecter la stabilité de la région.

2.2. Programme d'éducation

En vertu de ce programme, l'UNRWA assure un enseignement à plus de 475 000 élèves (soit une augmentation de plus de 30 000 élèves depuis l'entrée en vigueur de la dixième convention) dans 639 écoles du niveau primaire et des premier et deuxième cycles du secondaire (deuxième cycle uniquement au Liban). Par ailleurs, cet office forme plus de 6 000 stagiaires dans les huit centres de formation professionnelle et les trois facultés des sciences de l'éducation situés en Jordanie, en Syrie, au Liban, en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza. Le programme d'éducation a été élaboré en étroite collaboration avec l'UNESCO. L'objectif général est de permettre aux réfugiés palestiniens de suivre, dans le cadre des programmes d'études prévus par les pays d'accueil et par l'Autorité palestinienne, un enseignement général de base, une formation de professeur ainsi qu'une formation professionnelle et technique afin d'augmenter leurs chances à tous les niveaux du système éducatif.

Le programme d'éducation doit faire face à des contraintes budgétaires découlant des nouvelles exigences des autorités des pays d'accueil, comme l'apprentissage de l'anglais en Jordanie dans l'enseignement primaire, et l'introduction d'autres changements dans les différents programmes scolaires nationaux. Le programme d'éducation doit en outre faire face à une augmentation inhabituelle des inscriptions scolaires liée, entre autres, au retour de familles de réfugiés dans la Bande de Gaza et en Cisjordanie en rapport avec la création de l'Autorité palestinienne et, par conséquent, l'arrivée - dans les écoles de l'UNRWA - d'enfants précédemment scolarisés dans les écoles des pays arabes où ils résidaient. L'Autorité palestinienne (AP) a récemment baissé l'âge d'entrée à l'école des enfants; cette mesure va augmenter sensiblement le nombre d'élèves susceptibles de fréquenter les écoles de l'UNRWA. Compte tenu de la situation particulière des réfugiés palestiniens au Liban, l'UNRWA a mis en place un enseignement secondaire dans plusieurs régions du pays.

Les écoles restent surpeuplées dans les cinq régions en raison des ressources limitées destinées à la rémunération des enseignants ou à la construction de nouvelles écoles et salles de classe. Les contraintes budgétaires ont entraîné un gel de l'entretien des établissements scolaires; de nombreux locaux doivent maintenant être modernisés ou faire l'objet de travaux importants. Dans certaines écoles, l'UNRWA doit remplacer le mobilier et le matériel, qui ont fait l'objet d'une utilisation massive; c'est surtout le cas pour les écoles fonctionnant par roulement.

2.3. Programme de santé

Le programme de l'UNRWA en matière de santé est axé sur les communautés et met l'accent sur les soins de santé primaires et l'utilisation très sélective des prestations hospitalières. 122 centres propres à l'UNRWA pourvoient aux soins élémentaires. Les soins secondaires sont fournis dans le cadre d'accords passés avec des hôpitaux publics ou privés ou s'accompagnent d'un remboursement partiel des frais de traitement. Deux tiers des réfugiés sont des femmes en âge de procréer et des enfants âgés de moins de 15 ans, ce qui fait des soins destinés aux mères et aux enfants, notamment les prestations relevant du planning familial, un domaine prioritaire. Le maintien à long terme de soins de santé primaire à Gaza et des services du planning familial dans toutes les zones d'intervention de l'Office ont constitué la priorité de la dixième convention. La stratégie générale du programme de santé continuera à mettre l'accent sur la poursuite des investissements à long terme en faveur des soins élémentaires, sur l'amélioration de la qualité des services de santé de base fournis aux réfugiés palestiniens et sur l'harmonisation des politiques et des normes des prestations de santé avec celles des gouvernements d'accueil et de l'Autorité palestinienne. L'UNRWA a également pour objectif de parvenir à accroître raisonnablement les ressources humaines disponibles pour les adapter au nombre des personnes à aider; actuellement, ce ratio est le plus médiocre dans tous les pays d'accueil et les territoires administrés par l'Autorité palestinienne.

L'UNRWA examinera les nouveaux défis liés à l'évolution majeure de la démographie et de la morbidité chez les réfugiés. En effet, on constate une augmentation considérable de la mortalité liée à des maladies non transmissibles comme l'hypertension, le diabète sucré, les cardiopathies, le cancer, etc. Cette situation nécessite la mise en place d'une stratégie d'intervention volontariste en matière de surveillance, prévention et gestion de ces maladies du fait de la nécessité de faire face au traitement onéreux des complications/infirmités pouvant en découler au niveau des soins primaires et secondaires. Par ailleurs, le traitement des diabétiques sera adapté au système de gestion des médicaments du pays d'accueil.

2.4. Secours et services sociaux

L'UNRWA a pour objectif d'assurer un niveau minimum de nutrition et un abri aux réfugiés. Dans le cadre de son programme de secours et ses services sociaux, l'Office soutient les familles de réfugiés les plus pauvres qui ne sont pas en mesure de faire face à leurs besoins fondamentaux. Ce programme facilite également le développement socio-économique à long terme des réfugiés et de leur communauté.

Les services de secours apportent une aide matérielle et financière directe aux familles réfugiées qui ne comptent pas d'hommes adultes en bonne santé qui puissent les soutenir et qui n'ont pas d'autres moyens financiers suffisants pour couvrir leurs besoins essentiels en matière d'alimentation, de logement et autres. Les services sociaux encouragent l'autonomie des réfugiés par l'intermédiaire de programmes de lutte contre la pauvreté ainsi que d'institutions et services axés sur la communauté et gérés localement, portant sur les femmes et le développement, la réinsertion et l'intégration des réfugiés souffrant de handicaps, les activités de jeunesse et la formation à des postes d'encadrement.

3. Programme d'aide alimentaire

L'UNRWA souhaite que la nouvelle convention prévoie une négociation distincte de la contribution communautaire en nature et en espèces à son programme d'aide alimentaire d'une part, et de la contribution de la Communauté en nature au programme d'alimentation complémentaire (qui fait partie du programme de santé) d'autre part.

4. Conclusion

La Commission a pris note des appels spéciaux lancés par le Secrétaire général des Nations unies et par le groupe de travail des Nations unies sur le financement de l'UNRWA qui demandent la poursuite et l'augmentation de l'aide communautaire à l'UNRWA. La Commission souligne également que les donateurs, notamment les États membres de l'UE, sont d'avis que leurs contributions à l'UNRWA doivent tenir compte des charges croissantes auxquelles l'Office doit faire face en raison de la crise actuelle au Proche-Orient, de l'augmentation de la population palestinienne et de l'inflation. La contribution de la Communauté devrait, en tout état de cause, être maintenue à un niveau qui permette au moins de continuer à fournir aux réfugiés des services d'une qualité raisonnable.

En cas de transfert d'une ou plusieurs fonctions de l'UNRWA à l'Autorité palestinienne au cours de la période 2002-2005, la contribution de la Communauté à l'Office prévue par la convention peut, s'il y a lieu, être adaptée. Des adaptations seront également possibles si l'UNRWA fait part de besoins supplémentaires.

Il est proposé que l'UNRWA communique à la Communauté, avant l'expiration de la convention, les projets qu'elle élabore ou qu'elle met en oeuvre en vue d'un éventuel transfert de tout ou partie de ses fonctions.

La Commission recommande donc au Conseil de l'autoriser à négocier la révision de la convention entre la Communauté européenne et l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient (UNRWA) pour une période de quatre ans, de 2002 à 2005, en consultation avec un comité spécial institué par le Conseil afin d'assister la Commission dans sa tâche et sur la base des directives ci-jointes.

Projet de directives pour la négociation d'une convention entre la CE et l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient (UNRWA) concernant la contribution de la Communauté au budget de l'UNRWA pour 2002-2005

* La Commission négociera la révision de l'actuelle convention CE-UNRWA pour la période 2002-2005, en vue de conclure des accords de subvention portant sur les deux cycles du budget biennal de l'UNRWA (2002/2003 et 2004/2005).

* La nouvelle convention permettra de fixer la contribution de la Communauté au budget général de l'UNRWA. La négociation annuelle de la contribution de la Communauté au programme alimentaire de l'UNRWA fera l'objet d'accords distincts qui seront conclus conformément aux procédures applicables.

* La contribution de la Communauté au budget général de l'UNRWA au titre des accords biennaux n'excédera pas - en fonction de la disponibilité des ressources budgétaires - 55 millions d'euros en 2002, 57,75 millions d'euros en 2003, 60 637 500 d'euros en 2004 et 63 669 375 d'euros en 2005.

* La convention devrait permettre aux deux parties, s'il y a lieu, d'augmenter ou de diminuer d'un commun accord, les contributions fixées selon d'autres modalités par la convention, tout au long de la durée de celle-ci. Pour ce faire, un échange de lettres aura lieu entre l'UNRWA et la Communauté en son nom propre.

* La convention doit stipuler que l'UNRWA doit en tout état de cause communiquer à la Communauté, au plus tard un an avant l'expiration de la convention, les projets qu'il élabore et met en oeuvre en vue de l'éventuel transfert de tout ou partie de ses fonctions.

* Conformément au cycle budgétaire de l'UNRWA, les accords de subvention biennaux seront conclus sur la base de la présente convention et respecteront intégralement les dispositions de l'accord entre les Nations unies et la Communauté européenne concernant les principes applicables au financement ou au cofinancement par la Communauté des programmes et projets gérés par les Nations unies du 9 août 1999.

ANNEXE FINANCIÈRE

1. Articles concernés du budget de la Communauté

Contribution au programme ordinaire: B7-421 (aides en faveur de l'Office de secours et de travaux pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient).

2. Description de l'action

Ouverture de négociations pour une nouvelle convention entre la CE et l'UNRWA relative à la contribution de la Communauté au budget général de l'UNRWA.

3. Base juridique

Article 181 en liaison avec l'article 300, paragraphe 3, premier alinéa du traité instituant la Communauté européenne.

4. Incidences financières

4.1. Programmes ordinaires (budget général)

L'UNRWA sollicite l'octroi, en faveur de ses programmes ordinaires (budget général), d'un soutien d'un montant de:

* 55 000 000 millions d'euros en 2002 (NB: un montant de 45 millions d'euros est prévu actuellement pour la ligne budgétaire de l'UNRWA; il passera à 55 millions d'euros en fonction des ressources budgétaires disponibles);

* 57 750 000 millions d'euros en 2003;

* 60 637 500 millions d'euros en 2004;

* 63 669 375 millions d'euros en 2005.

La contribution totale s'élève donc à 237 056 875 millions d'euros pour les quatre ans, ce qui représente une augmentation de 10 millions d'euros de la contribution de la Communauté, outre la progression annuelle de 5%, entre la dernière année de la 10me convention et la première année de la 11me convention. Ces contributions s'effectueront au titre de l'article B7-421 (aides en faveur de l'Office de secours et de travaux pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient).

4.2. Contribution au programme d'aide alimentaire

Conformément à la convention, le montant et le contenu de la contribution annuelle en faveur de l'UNRWA au titre du programme d'aide alimentaire donneront lieu à des négociations distinctes et seront adoptés selon la procédure définie par le règlement (CEE) n° 3972/86.

L'UNRWA évalue les besoins en matière de contribution de la CE au programme d'aide alimentaire pour la période 2002-2005 à 89,23 millions d'euros, dont 44,38 millions en espèces et 44,85 millions en nature.

4.3. Hausse des contributions

Toute hausse des contributions dépassant les montants fixés dans la présente convention sera soumise à l'approbation de l'autorité budgétaire dans la limite des perspectives financières.