COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur l'opportunité de poursuivre un programme d'action visant à améliorer les systèmes fiscaux du marché intérieur

1. Nécessité de disposer d'un programme continu et moderne

Le programme Fiscalis [1] a été adopté par le Parlement européen et le Conseil en 1998. Ce programme quinquennal d'action communautaire vise à améliorer les systèmes de fiscalité indirecte du marché intérieur. Il a fait l'objet d'une évaluation à mi-parcours basée sur les rapports intérimaires des États membres. En fonction des résultats de cette évaluation, comme le lui impose l'article 12 de la décision Fiscalis, la Commission doit soumettre une communication au Parlement européen et au Conseil sur l'opportunité de poursuivre le programme et, le cas échéant, accompagner cette communication d'une proposition appropriée.

[1] Décision n° 888/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 mars 1998 portant adoption d'un programme d'action communautaire visant à améliorer les systèmes de fiscalité indirecte du marché intérieur (programme Fiscalis), JO L 126, 28.04.1998, p. 1.

L'évaluation à mi-parcours [2] du programme Fiscalis a conclu qu'il a un impact à court terme encourageant et qu'il constitue un outil précieux et indispensable de soutien à la politique budgétaire de l'UE et que les États membres ont fortement soutenu le programme.

[2] SEC(2001) 1328.

L'évaluation étant basée sur les résultats obtenus durant les trois premières années du déroulement du programme, elle permet déjà de constater aussi bien que de mesurer son incidence à court terme: le programme a servi à diffuser une somme de connaissances et d'expérience aux participants sur des sujets spécifiques, il a permis d'améliorer le contrôle des systèmes de fiscalité indirecte et de mieux lutter contre la fraude et enfin il a donné la possibilité aux fonctionnaires d'adopter de nouvelles pratiques administratives en coopérant avec les autres administrations fiscales. Le rapport a montré que le programme, qui a également constitué la base légale du financement d'une grande partie des actions communautaires de soutien informatique, a contribué à faire un meilleur usage et à mieux répartir les systèmes de contrôle fiscal en place. Il s'agit d'instruments clés dans le contrôle de la TVA et des accises à l'intérieur de la Communauté. Le programme a également favorisé le développement de nouveaux projets d'informatisation des accises. En s'ouvrant aux pays candidats, il a leur a d'ores et déjà permis de tirer parti de leur participation aux séminaires et aux échanges. Les actions du programme se sont révélées être un investissement rentable. Compte tenu de leur succès, la plupart de ces actions doivent être maintenues de même que la structure générale du programme.

La poursuite du programme s'impose donc non seulement pour contrôler la TVA au sein de la Communauté mais aussi pour préparer le terrain en vue de l'adhésion des nouveaux États. Faute de connaître les nécessaires dispositions de coopération administrative bien avant leur adhésion, les nouveaux États membres auront du mal à adapter leurs systèmes de contrôle et leurs systèmes administratifs pour relever le nouveau défi que constitue leur participation à un marché intérieur sans frontières. À cet égard, pour former de nouvelles capacités administratives dans ces pays, il importera de permettre aux agents de leurs administrations fiscales de participer pleinement au programme, ce qui servira les objectifs généraux de l'élargissement de la Communauté.

Il n'en reste pas moins qu'il faut, dans le même temps, tenir compte des nouveaux développements dans le domaine de la politique fiscale ainsi que du cheminement général en Europe. Il en va ainsi, par exemple, des nouvelles technologies : elles jouent un rôle majeur dans la modernisation des systèmes fiscaux aussi bien que des administrations fiscales, elles ouvrent des possibilités d'amélioration de l'efficacité et elles créent un environnement propice à un renforcement de la coopération entre États membres. Le nouveau programme doit tirer parti de cette évolution. Voilà pourquoi la proposition présente un programme sensiblement retravaillé et modernisé (Fiscalis 2007), dont le but est de continuer à épauler au mieux le travail de la Communauté dans le domaine fiscal.

À cet égard, la proposition contient des améliorations par rapport à la décision Fiscalis :

- en premier lieu, les objectifs du programme seront directement liés aux objectifs de la politique fiscale,

- le programme sera élargi pour couvrir la fiscalité directe,

- le programme correspondra mieux aux besoins particuliers des pays candidats, un objectif spécifique ayant été inséré pour satisfaire à leurs besoins spécifiques. Il sera possible d'inclure de nouvelles actions pour couvrir de tels besoins,

- une approche concertée est adoptée pour les systèmes fiscaux de communication et d'échange d'informations puisque tout sera réuni dans le programme.

- des dispositions sont prévues pour permettre une évaluation selon des règles plus structurées.

2. Objectifs généraux du programme

Ainsi, la décision Fiscalis avait comme principal objectif, tout comme son pendant dans le domaine douanier (Douanes 2002), d'assurer le fonctionnement efficace du marché intérieur et elle a donc été adoptée sur la base de l'article 100 A (devenu article 95) du Traité. La présente proposition poursuit le même objectif général mais elle a été modifiée pour répondre aux besoins suscités par l'évolution de la politique fiscale dans la Communauté. L'objectif général est d'améliorer le fonctionnement des systèmes fiscaux du marché intérieur en renforçant la coopération entre les pays participants, leurs administrations et fonctionnaires, de cerner les domaines comme ceux de la législation et des pratiques administratives, qui rendent cette coopération plus difficile et de trouver des solutions à cet effet. La base légale doit donc être l'article 95 du traité.

Il convient de noter notamment que la fraude fiscale crée une distorsion significative du fonctionnement du marché intérieur. Elle nuit au commerce licite, compromet l'emploi et mine la confiance dans les systèmes fiscaux de la Communauté. Voilà pourquoi l'un des grands objectifs du programme est de protéger les intérêts financiers communautaires et nationaux contre la fraude.

Cette tâche incombe essentiellement aux États membres mais ceux-ci ne peuvent mener une lutte efficace contre la fraude s'ils ne coopèrent pas entre eux et ne se prêtent pas une assistance mutuelle. Si les mesures de contrôle et les mesures anti-fraude nécessaires ne sont pas prises, le fonctionnement du marché intérieur s'en trouvera gravement touché. Le programme Fiscalis 2007 vise dès lors à contribuer à faire mieux fonctionner le marché intérieur en soutenant les efforts déployés par la Communauté et les États membres pour construire un réseau d'administrations fiscales qui collaborent entre elles, comme s'il ne s'agissait que d'une seule et unique administration fiscale européenne, afin de faire face au défi que représente la fraude pour laquelle la notion même de frontière a complètement disparu.

3. Les objectifs généraux du programme sont les suivants:

L'évolution de la politique fiscale depuis le commencement du programme Fiscalis, aussi bien au sein de la Commission que des États membres, doit être prise en considération dans le cadre du nouveau programme. Le rapport d'évaluation montre aussi clairement qu'il y a une nécessité spécifique de lier les objectifs aux politiques fiscales élaborées par les États membres en coopération avec la Commission et au travail opérationnel qu'elles engendrent. Voilà une exigence à laquelle il faut réserver un bon accueil. Étant donné que les objectifs politiques sont susceptibles d'être adaptés au fil du temps, la Commission propose un système permettant une plus grande souplesse afin de refléter de tels changements.

3.1. Objectif général dans le domaine de la TVA

En matière de TVA, la Commission s'emploie depuis longtemps à apporter au système de TVA les améliorations nécessaires pour l'adapter pleinement aux besoins du marché intérieur. Durant l'année 2000, elle a proposé une nouvelle stratégie qui vise essentiellement à améliorer globalement le fonctionnement du système de TVA en vigueur. Pour mettre en oeuvre cette stratégie, elle a fixé quatre objectifs principaux: simplification et modernisation des règles actuelles (notamment adaptation des administrations fiscales à l'avènement du commerce électronique), application plus uniforme des règles actuelles et nouvelle approche quant à la coopération administrative. C'est sur ces objectifs que doit reposer la partie TVA du nouveau programme.

3.2. Objectif général pour la fiscalité directe

Dans le droit fil du Conseil européen de Lisbonne fixant l'objectif stratégique de faire de l'UE l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, il importe de faire en sorte que les systèmes fiscaux fonctionnent correctement, pour l'efficacité tant du marché du travail que du marché des biens, des services et des capitaux. Cet objectif vaut non seulement pour les impôts indirects, la taxe sur la valeur ajoutée et les droits d'accise, qui sont tous couverts par le programme Fiscalis existant, mais aussi pour la fiscalité directe, où il n'existe quasiment aucune harmonisation ou coordination au niveau communautaire.

3.3. Objectif général pour les droits d'accise

Dans le domaine des droits d'accise, la stratégie de la Commission consiste à assurer un fonctionnement plus harmonieux du marché unique couplé à la réalisation des objectifs plus larges du traité touchant à la fiscalité environnementale et à d'autres droits d'accise. Par conséquent, le programme doit viser à améliorer la coopération entre les États membres de façon à assurer une application plus cohérente des règles actuelles et à développer une approche commune quant aux aspects juridiques et administratifs dans le domaine des droits d'accise.

3.4. Objectif général pour les pays candidats

Dans les objectifs stratégiques de la Commission 2000-2005 [3], l'élargissement représente la priorité majeure. Réussir l'élargissement et construire une réelle politique de coopération avec les nouveaux voisins sont une composante essentielle des quatre grands objectifs stratégiques de la Commission pour les cinq années à venir. Dans son programme de travail pour 2001 [4], la Commission prêtera une attention particulière à la stratégie d'adhésion et veillera tout particulièrement à la capacité des pays candidats à mettre en oeuvre les dispositions communautaires et au travail qu'ils accomplissent pour y parvenir. Servant d'outil dans ce domaine prioritaire, un programme continu pourrait apporter une contribution significative. Dans le processus d'élargissement, il faudra absolument veiller à ce que les actions du programme constituent une nouvelle fondation commune en vue d'une adhésion sans heurt durant la période 2003-2008 et les pays candidats seraient handicapés si la possibilité de participer au programme ne leur était plus ouverte. Néanmoins, afin d'assurer mieux encore l'application effective de l'acquis par les pays candidats dans le domaine fiscal, le nouveau programme s'est vu assigner un objectif général, le but étant de répondre à leurs besoins spécifiques, de renforcer leurs capacités administratives et de les aider à mettre en oeuvre les mesures législatives, administratives, organisationnelles et techniques nécessaires. Le programme a donc été conçu pour servir d'élément indispensable dans le processus d'élargissement à ces pays.

[3] COM(2000)154 final.

[4] COM(2001) 28 final.

3.5. Objectifs spécifiques

La nouvelle proposition introduit aussi une meilleure souplesse, permettant à la Commission et aux États membres de ventiler les objectifs généraux en objectifs ciblés de manière à satisfaire les besoins réels. Le comité de gestion, qui était le comité permanent de coopération administrative dans le programme Fiscalis, sera conservé dans cette forme. Il propose de revoir ces objectifs spécifiques sur une base annuelle. Ainsi, le programme de travail sera mis en corrélation avec le travail de politique fiscale mené par les États membres et la Commission.

4. Conclusion

Le premier programme Fiscalis a amélioré la coopération entre les administrations fiscales et leurs fonctionnaires dans le marché unique et a engendré des pratiques de coopération dans le domaine fiscal, là où il y avait précédemment fragmentation et manque de structure. Les systèmes de contrôle informatisés financés sous Fiscalis pour remplacer les contrôles aux frontières sont unanimement considérés comme les éléments indispensables des systèmes de contrôle de fiscalité indirecte. Sans eux, le contrôle fiscal et la lutte contre la fraude ne fonctionneraient pas. Il y a donc manifestement lieu de poursuivre ce programme en le dotant des moyens financiers nécessaires.

Il y a toutefois de nouveaux défis à relever, tels que l'élargissement de l'Union européenne, l'adaptation des administrations fiscales à l'économie de l'internet etc., et le nouveau programme doit prendre en considération les besoins qui en découlent.