Avis sur le cinquième rapport périodique sur la situation et l'évolution socio-économiques des régions de la Communauté (95/C 236/07)

Le 28 octobre 1994, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur le cinquième rapport périodique sur la situation et l'évolution socio-économiques des régions de la Communauté.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 19 mai 1995 (rapporteur : M. Christie).

Lors de sa 326e session plénière des 31 mai et 1er juin 1995 (séance du 31 mai 1995), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le cinquième rapport périodique fournit un compte rendu détaillé de l'évolution des indicateurs économiques régionaux au cours du passé récent, et présente une analyse des forces qui déterminent le développement économique des régions de la Communauté. En outre, le rapport identifie un certain nombre de questions et de problèmes auxquels seront confrontées les régions au cours de la fin de la décennie.

1.2. Le Comité se félicite de la présentation du cinquième rapport périodique et y voit l'occasion de se livrer à une réflexion sur l'évolution des performances économiques régionales dans l'Union européenne. Le rapport fournit également un aperçu précieux du développement des politiques visant à assurer un degré plus élevé de cohésion économique et sociale au sein de l'UE, un objectif que le Comité considère comme central pour le processus d'intégration économique et politique en Europe.

1.3. À cette occasion, la Commission présente une analyse qui aborde des questions clés concernant les défis pour la cohésion économique et sociale résultant de l'élargissement de l'UE aux pays d'Europe centrale et orientale et de la nécessité d'achever l'union monétaire pour la fin de la décennie. Il s'agit de questions majeures, et le cinquième rapport périodique identifie un certain nombre de problèmes à traiter dans ces deux contextes.

1.4. Le cinquième rapport périodique est présenté à un moment où l'économie de l'UE émerge d'une période de récession particulièrement grave. Il rappelle dès lors avec opportunité que les performances économiques régionales dépendent moins de l'efficacité des Fonds structurels par eux-mêmes que des conditions macro-économiques dans un sens plus large prévalant dans l'Union européenne dans son ensemble.

1.5. Toutefois, le Comité économique et social saisit cette occasion pour réaffirmer l'importance qu'il attache aux Fonds structurels, qui constituent l'un des instruments cruciaux du développement de l'Union européenne. Il convient de souligner la nature complémentaire de ces Fonds, leur efficacité dépendant de leur complémentarité avec des politiques régionales efficaces au niveau national.

2. Structure du rapport

2.1. Le cinquième rapport périodique est divisé en quatre sections.

La première section analyse les principales tendances régionales dans le passé récent, en les plaçant dans une perspective à plus long terme. En particulier, et comme cela avait été le cas dans les précédents rapports, des données sont fournies sur les tendances régionales dans les domaines de la production, des emplois et du chômage.

La seconde section examine les facteurs expliquant les disparités économiques entre régions et identifie les facteurs qui, ensemble, contribuent à la compétitivité régionale. Dans les explications sur le développement de la prospérité économique régionale relative, l'accent est mis sur les ressources en infrastructures et les ressources humaines, les investissements directs étrangers et le rôle de la recherche et du développement technologique (RDT).

La troisième section du rapport analyse le développement économique dans les régions éligibles à un soutien dans le cadre des Fonds structurels, et examine l'évolution de ceux-ci jusqu'à la fin de la décennie.

La dernière section du rapport examine les implications, pour les perspectives économiques dans les régions, de nouvelles actions d'approfondissement et d'élargissement de l'intégration européenne. L'impact de l'union monétaire et d'un nouvel élargissement de l'Union y est plus particulièrement analysé.

3. Observations générales

3.1. L'image générale présentée dans le rapport montre qu'il y a eu un degré de convergence limité du PIB par habitant des États membres depuis le milieu des années 1980. L'Irlande, l'Espagne et le Portugal ont réussi une véritable convergence, mais ce n'est pas le cas de la Grèce. En Irlande, l'augmentation du PIB par habitant a été possible grâce à des modifications de la politique macro-économique, des investissements directs étrangers, de l'émigration et des Fonds structurels. Tant l'Espagne que le Portugal ont également bénéficié de la mise en oeuvre de programmes de stabilisation macroéconomique ainsi que de l'augmentation de leurs exportations. Cela ne modifie en rien le fait qu'une véritable convergence, du moins au niveau national, est plus aisée au cours des périodes de croissance économique.

3.2. Le Comité note cependant qu'au niveau régional le tableau est plus mitigé, les régions les plus pauvres n'arrivant pas à combler le fossé qui les sépare des régions riches. Cette constatation vient renforcer l'importance d'un soutien ciblé aux régions les plus pauvres de l'Union. Toutefois, il reste que, en dépit des ressources financières significatives accordées aux régions de l'objectif n° 1, la convergence semble se faire extrêmement lentement - même au cours de périodes de taux de croissance économique généralement élevés pour l'UE dans son ensemble. Le rapport démontre clairement que c'est dans ces régions que les facteurs nécessaires à la compétitivité économique régionale font le plus cruellement défaut.

3.3. Comme on peut s'y attendre en période de récession, le chômage a augmenté dans l'ensemble de l'UE depuis 1991. Les disparités régionales en matière de chômage se sont accrues. À cela s'ajoute un problème supplémentaire : l'offre de main-d'oeuvre dans l'UE continue à croître à un rythme plus élevé que prévu, plus particulièrement dans les régions où le chômage est le plus élevé.

3.4. Le rapport souligne que la perspective d'une réduction du chômage, de même que des disparités régionales du taux de chômage, est directement liée aux performances économiques globales au niveau de l'UE quoiqu'il convienne d'admettre qu'un certain degré de disparité est inhérent à toute société dynamique d'économie de marché, et est dès lors inévitable. Toutefois, le Comité insiste pour que l'on accorde l'attention nécessaire aux conséquences sur le chômage d'autres politiques majeures menées dans l'UE.

3.5. Il est clair que si les Fonds structurels réformés ont un impact global positif sur la cohésion, cette évolution est particulièrement lente et est susceptible d'être interrompue et inversée en période de récession. Les ressources des Fonds structurels devraient sans doute être augmentées de manière significative si l'on veut une réalisation plus rapide de la cohésion et une amélioration soutenue des conditions économiques dans les régions moins développées et en déclin.

3.6. Il faut éviter de considérer que les Fonds structurels en eux-mêmes sont suffisants pour les besoins de développement des régions particulièrement défavorisées sur le plan structurel. À cet égard, les efforts nationaux et régionaux en faveur de la cohésion économique et sociale ne sont pas toujours suffisamment soutenus. Comme l'indique le cinquième rapport, beaucoup dépend de l'efficacité des programmes régionaux nationaux ainsi que des développements économiques globaux (cycliques). Si les Fonds structurels continuent à influencer favorablement la dynamique visant à assurer une plus grande cohésion, ils ne le font que dans les limites de contraintes découlant des programmes de politique économique nationaux et de l'environnement extérieur plus large.

3.7. Le Comité apprécierait de trouver, dans les prochains rapports périodiques, un commentaire général de la Commission indiquant l'impact des politiques nationales sur la cohésion économique et sociale. Deux thèmes requièrent une attention plus particulière. Il s'agit, d'une part, d'examiner dans quelle mesure des mesures nationales de développement économique intérieur risquent d'être en contradiction avec les principes stricts de la politique de concurrence de l'UE. Là où de telles politiques sont menées par certains États membres, la cohésion sera plus difficile à réaliser. D'autre part, bien que le Comité souligne l'importance d'une politique budgétaire saine au sein de l'Europe tant pour son propre bien que pour la réalisation de l'union monétaire, il voudrait mettre en évidence le risque que, si certains États membres mettent en oeuvre les programmes de convergence destinés à permettre de progresser vers l'union monétaire, les réductions de dépenses publiques qui en découlent n'affaiblissent davantage les perspectives économiques des régions plus pauvres. Ceci pourrait à son tour mettre en péril la mise en oeuvre de mesures politiques nationales visant le développement économique régional.

3.8. Bien que le rapport comporte des commentaires sur les conséquences probables pour les régions de l'union monétaire et de l'élargissement, il omet un certain nombre d'éléments significatifs. La réforme de la PAC aura inévitablement un impact majeur sur les perspectives économiques des régions les plus faibles de l'UE, c'est-à-dire celles où l'emploi et les revenus sont dépendants de l'activité agricole. De plus, la poursuite de la libéralisation du commerce mondial telle qu'elle est inscrite dans l'accord final de l'Uruguay Round, aura un impact négatif sur un certain nombre des régions les plus faibles de l'UE, plus particulièrement celles possédant une industrie textile importante. Le Comité relève que la Commission doit présenter un rapport complet sur la cohésion d'ici fin 1996. Il est essentiel que l'effet de la réforme de la PAC et de la libéralisation des échanges commerciaux soit pleinement pris en considération dans ce rapport. En outre, il doit également contenir une analyse détaillée de l'impact de l'union monétaire et de l'élargissement sur la cohésion. Les réformes de la PAC, les nouveaux accords du GATT, l'union monétaire et l'élargissement sont autant d'éléments qui pourraient avoir un impact négatif sur la cohésion au sein de l'Union européenne. Le rapport sur la cohésion doit analyser ces problèmes en détail et voir comment il sera possible de réaliser la cohésion compte tenu de ces nouveaux développements.

4. Observations particulières

4.1. Le rapport montre qu'en 1991 et en excluant les nouveaux Laender allemands, le PIB par habitant dans les 10 régions les plus riches était environ 3,6 fois supérieur à celui des 10 régions les plus pauvres. La disparité actuelle est plus importante qu'en 1980, principalement en raison de l'impact des deuxième et troisième élargissements de la CE. Si l'on inclut les nouveaux Laender allemands, les disparités régionales sont de l'ordre de 4,5 fois.

4.2. Les disparités interrégionales des taux de chômage sont pires que celles du PIB par habitant. Le taux de chômage des 10 régions les plus touchées est de 7 à 8 fois supérieur à celui des régions les moins touchées. Il n'y a donc pas de convergence dans les tendances du chômage, et on constate une forte disparité régionale de l'« effet emploi » de la croissance économique.

Prises isolément, ces statistiques dépeignent un tableau quelque peu décevant. Toutefois, le rapport fournit peu d'explications directes de l'aggravation des disparités régionales en matière de chômage et, bien que dans une moindre mesure, de revenu par habitant. En particulier, dans quelle mesure les tendances identifiées sont-elles le signe de problèmes sous-jacents des Fonds structurels (par exemple ressources insuffisantes, la nécessité de cibler encore davantage l'assistance, la planification inappropriée, une mise en oeuvre inefficace des ressources financières et une mauvaise évaluation des projets, etc.) et dans quelle mesure ces tendances reflètent-elles des influences externes (par exemple l'impact des politiques économiques nationales, la faible productivité, la récession, etc.) ?

4.3. Le Comité se félicite de l'analyse prudente contenue dans la seconde section du rapport. En se concentrant sur l'infrastructure, les ressources humaines, les investissements directs étrangers et la recherche et le développement technologique, la Commission a en effet identifié les principaux facteurs déterminant les performances économiques régionales. En outre, en soulignant la divergence de situation au sein de l'UE en ce qui concerne ces facteurs de production, le rapport montre clairement ce qui doit être fait pour que les régions plus faibles soient à même de connaître une croissance économique soutenue.

Toutefois, ce qui ressort beaucoup moins clairement dans le cinquième rapport, ce sont les mécanismes - tant nationaux que communautaires - qui sont nécessaires avant que puissent être réalisés de véritables progrès et mis en place un plus grand nombre de ces facteurs de production dans les régions les plus faibles.

4.4. Le Comité économique et social constate que de nombreux éléments de cette analyse des principaux facteurs affectant des performances économiques régionales, aux chapitres 4, 5 et 6, sont uniquement basés sur des données nationales et parfois seulement pour quatre pays : l'Irlande, le Portugal, l'Espagne et la Grèce. En cas de difficultés à obtenir des informations sur les régions, le Comité invite la Commission à s'efforcer de pallier cette lacune lors de rapports ultérieurs, en recherchant des informations sur une base régionale, y compris pour chacune des régions de l'objectif 1.

4.5. Il est évident qu'une grande partie des facteurs qui déterminent une croissance forte s'autorenforcent et s'autosoutiennent. Il existe des liens très clairs et autorenforçants entre l'infrastructure et le développement des ressources humaines, d'une part, et les investissements de l'extérieur et la RDT, d'autre part. Par conséquent, le développement économique régional risque d'être caractérisé par des cercles aussi bien vertueux que vicieux. En d'autres termes, les régions qui souffrent actuellement d'une absence de moyens productifs devront fournir des efforts de plus en plus importants pour briser le cercle vicieux, alors que tout aussi probablement, les régions fortes pourront de plus en plus aisément attirer une plus grande offre de facteurs de production.

Il est regrettable que le rapport ne fournisse pas d'orientations politiques sur des mécanismes susceptibles de casser ces tendances d'autorenforcement. Il est, sans aucun doute, possible de mettre en valeur des réformes du marché du travail du type de celles proposées dans le Livre blanc de la Commission « Croissance, compétitivité, emploi ». Toutefois, au-delà de ces réformes, il existe clairement un besoin continu de mesures de politique économique conçues pour promouvoir le potentiel économique des régions moins favorisées.

4.6. Le Comité souscrit à l'importance accordée à l'IDE (Investissement direct étranger) en tant que mécanisme de promotion de la croissance et de l'emploi dans les régions moins favorisées de la Communauté. Toutefois, bien qu'il convienne de reconnaître l'importance de l'IDE, il faut également noter que l'IDE ne garantira pas à lui seul l'augmentation des capacités locales de RDT. Il est probable qu'une politique publique soit nécessaire afin de garantir la diffusion des compétences technologiques dans les régions, et l'adoption des technologies de meilleure pratique par les entreprises locales, partout où c'est possible. Il convient de souligner que la mise en oeuvre de la RDT est aussi importante dans les secteurs traditionnels de l'économie que dans les industries à haute technologie.

4.7. Dans l'analyse des facteurs déterminant la compétitivité, le rapport se concentre sur le volume et la disponibilité des facteurs clés. Toutefois, les décisions portant sur le choix des sites sont également fondées sur des considérations de coûts de production. Par conséquent, la politique publique doit avoir pour objectif de fournir un apport de facteurs de production clés à un coût compétitif.

4.8. Le Comité regrette que le rapport ne fournisse pas d'information, en parallèle avec le tableau A 19 (qui illustre l'évolution du taux de chômage), sur l'évolution de l'emploi au cours des dernières années dans les régions de l'objectif 1. Dans certaines régions, il y a peu de rapport entre l'évolution de l'emploi et celle du chômage. Lorsqu'une telle situation est constatée, une évaluation de l'efficacité des politiques peut être utile pour trouver une explication. Par ailleurs, le Comité souhaiterait que l'on publie des informations sur l'évolution de la valeur ajoutée par personne employée dans les régions de l'objectif 1, afin d'être en mesure d'examiner les tendances de productivité.

4.9. Le Comité estime qu'il conviendrait de souligner davantage le rôle des services dans la création d'une activité économique durable. Le secteur des services en lui-même peut constituer une source importante d'emplois et de revenus. Cette remarque s'applique tout particulièrement au secteur du tourisme, qui est un secteur clé dans de nombreuses zones rurales et périphériques. En outre, une offre de services de haute qualité (services financiers, conseils de gestion, assistance à la commercialisation, techniques de contrôle de qualité, formation des cadres, etc.) est généralement considérée comme un préalable essentiel au développement d'industries manufacturières, notamment celles à haute valeur ajoutée dans la production.

Le Comité aimerait que la question des services soit abordée de manière spécifique dans un prochain rapport périodique.

4.10. Dans l'analyse des problèmes des régions périphériques, le rapport n'a pas saisi que l'élément crucial n'est pas tant la situation périphérique en soi, mais les difficultés que rencontrent les zones périphériques à garantir des opportunités économiques comparables à celles des régions centrales de l'Union. Ces dernières profitent de toute une série d'avantages économiques liés à la présence de grandes agglomérations et à la proximité d'un grand marché. Les régions périphériques sont sérieusement désavantagées de ce point de vue. Même si des investissements dans les infrastructures de transport et de communications dans les zones périphériques amélioreraient probablement leurs possibilités économiques, ce qui compte le plus en fin de compte, c'est le niveau et le taux de croissance de la productivité du travail. Il en résulte qu'il convient d'accorder une plus grande importance aux politiques qui augmentent directement la productivité du travail, notamment en matière de formation. Par conséquent, les investissements publics dans les transports et les communications doivent être considérés comme nécessaires, mais non comme une condition suffisante pour la croissance économique dans les zones périphériques de l'UE.

4.11. Le rapport note que la transition vers l'union monétaire risque probablement d'imposer des contraintes supplémentaires aux régions, ce qui pourrait avoir un effet important sur la cohésion économique et sociale. En d'autres termes, l'union monétaire comporte des risques pour les régions et les États membres plus faibles. Cette préoccupation est à coup sûr fondée. À ce jour, elle n'a pas été suffisamment analysée par la Commission. Le cinquième rapport n'a pas non plus évalué pleinement les éventuelles conséquences économiques régionales de l'union monétaire. De plus, la Commission devrait également prendre en considération les implications pour la cohésion économique et sociale d'un passage partiel à l'union monétaire - c'est-à-dire un passage qui impliquerait un petit noyau de pays de la cohésion, à l'exclusion des plus faibles.

La préoccupation du Comité est double. Comme il a déjà été dit, le Comité est préoccupé par le fait que les mesures nationales visant à assurer la réalisation des critères de convergence vont, simultanément, imposer une lourde charge d'ajustement aux pays les plus faibles de l'Union européenne. Il est difficile, par exemple, d'envisager, dans les pays plus faibles, une politique budgétaire répondant aux critères de convergence sans réduction significative des dépenses publiques. De telles actions seraient susceptibles d'avoir une incidence négative sur les régions plus faibles, si les dépenses publiques conçues pour fournir une assistance économique régionale sont réduites.

L'autre préoccupation concerne les conséquences pour les pays participant à l'union monétaire - et ceux qui désirent en devenir membres - dans le cas d'un choc externe négatif qui toucherait un seul pays. Dans ce cas, le pays concerné ne sera pas en mesure de faire face au choc en modifiant sa politique monétaire, y compris son taux de change. Ceci soulève le difficile problème de la meilleure manière, pour le pays touché, de faire face à ce choc. Dans pratiquement toutes les unions monétaires, ce type de problème d'ajustement est traité par un transfert de fonds interrégional automatique par le biais de la politique fiscale. Toutefois, les Fonds structurels sont actuellement tout à fait inadéquats pour ce type d'objectif. Il en découle d'importantes questions sur la gestion de chaque pays à titre individuel de ce qui pourrait s'avérer être un processus d'ajustement extrêmement difficile.

4.12. Il est clair qu'un futur élargissement de l'UE aux pays d'Europe centrale et orientale posera probablement un défi majeur aux Fonds structurels, nonobstant les progrès considérables attendus dans les perspectives économiques de ces pays au cours des prochaines années. Il est vital que la Commission fournisse des estimations détaillées des Fonds structurels complémentaires nécessaires suite à l'élargissement.

En outre, comme l'implique le cinquième rapport, les pays de Visegrad eux-mêmes présentent déjà des tendances « dualistes », au terme desquelles le taux de développement économique le plus rapide sera réalisé dans un très petit nombre de zones centrales, tandis que l'hinterland tributaire de l'agriculture accuserait un retard significatif. C'est pourquoi, outre les problèmes régionaux généralement identifiés dans les pays de Visegrad, des difficultés supplémentaires viendront certainement s'ajouter, engendrées par l'accession de zones tributaires de l'agriculture, avec pour toile de fond des réformes fondamentales de la politique agricole commune.

4.13. L'impact d'un élargissement vers l'Est se fera aussi ressentir plus intensément dans les États membres de l'UE dont le schéma de production est similaire à celui des pays adhérents. Ceci s'appliquera tout particulièrement aux États membres fortement tributaires de l'agriculture et des industries traditionnelles. Une augmentation des activités des Fonds structurels sera également attendue, dans la mesure où ces prévisions se vérifieront et où on assistera à un déplacement de l'activité économique d'un État membre existant vers un nouvel État membre.

4.14. De même, l'élargissement aura un impact sur les pays qui restent à l'extérieur de l'UE et, inévitablement, perturbera les relations commerciales avec ces pays, dont une bonne partie occupent une place privilégiée dans la hiérarchie des relations économiques extérieures de l'UE.

5. Conclusions

5.1. Bien qu'il soit complet dans certaines parties, le cinquième rapport souffre d'un excès de description et d'une analyse insuffisante des tendances identifiées dans le rapport. Le Comité souhaiterait bien plus d'explications du schéma actuel de développement économique dans les régions des objectifs 1 et 2, dans la perspective d'une amélioration de la conception et de la mise en oeuvre des mesures dans le cadre des Fonds structurels.

5.2. La contribution des Fonds structurels doit être définie, tant dans le contexte des mesures économiques nationales que dans celui des développements économiques extérieurs. Le Comité souhaiterait que davantage d'attention soit accordée à l'évaluation des Fonds structurels dans le cadre de ces contraintes. Sinon, des attentes irréalistes concernant les possibilités des Fonds structurels risquent de voir le jour.

5.3. Étant donné que la fin de la décennie constituera la prochaine occasion d'opérer des réformes dans le fonctionnement des Fonds structurels, il est important que la Commission réfléchisse mûrement aux besoins des régions plus faibles avant cette date. Par conséquent, le prochain rapport périodique devrait contenir une analyse plus approfondie des conséquences régionales de l'union monétaire et de l'élargissement - tant au niveau intérieur que vis-à-vis de nos partenaires extérieurs.

5.4. D'ici le prochain rapport périodique, les conséquences régionales de la réforme de la PAC et des mesures de libéralisation commerciale découlant du Cycle d'Uruguay devraient se dessiner clairement. Ces thèmes devront être abordés de manière détaillée à ce moment-là.

5.5. Le Traité impose à la Commission l'élaboration d'un rapport sur la cohésion d'ici la fin 1996. Ce rapport doit affronter de face les problèmes auxquels la cohésion est confrontée en raison des réformes de la PAC, des nouveaux accords du GATT, de l'union monétaire et des futurs élargissements. Tous ces problèmes sont fondamentaux pour la situation économique et sociale des régions de la Communauté.

Fait à Bruxelles, le 31 mai 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER