Les îles sont réparties dans la région de l’Égée méridionale (composée des Cyclades et des îles du Dodécanèse) et la région de l’Égée septentrionale (comprenant neuf îles habitées: Lesbos, Lemnos, Efstratios, Chios, Psara, Inousses, Samos, Icarie et Fourni).

Les caractéristiques géographiques, les conditions climatiques et la structure socioéconomique des PIME entraînent certains inconvénients pour l’activité agricole et la production sur les îles. Les îles connaissent un abandon progressif des terres et, en définitive, une réduction des sociétés locales étant donné que les terres agricoles se trouvent principalement dans des zones semi-marginales ou marginales.

L’article 20, paragraphe 3, du règlement (UE) nº 229/2013 du Conseil prévoit que, «Au plus tard le 31 décembre 2016, puis tous les cinq ans, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport général faisant ressortir l’impact des actions réalisées en application du présent règlement, assorti, le cas échéant, des propositions appropriées».

Contrairement au régime POSEI, qui remplace le premier pilier de la PAC (paiements directs), le régime PIME vise à résoudre les problèmes qui touchent les îles en particulier et constitue dès lors un soutien supplémentaire au régime de paiement de base (RPB), qui couvre les îles de la mer Égée et le reste de la Grèce au titre du premier pilier de la PAC.

Bien que, d’un point de vue réglementaire, le régime PIME partage la même approche (objectifs, structure et gestion financière) que le régime POSEI (programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité des régions ultrapériphériques), le régime PIME est administré séparément du régime POSEI.

Le régime PIME est financé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA). Dans le règlement (UE) nº 229/2013, un plafond annuel du programme est établi à 23 930 000 EUR par an. En outre, la Grèce propose un financement national supplémentaire de 547 000 EUR par an. L’exécution financière (les montants payés par comparaison avec les montants programmés par la Grèce) pour les programmes 2015-2019 est présentée à l’annexe du présent rapport.

À la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le règlement (CE) nº 1405/2006 du Conseil a été remplacé par le règlement (UE) nº 229/2013 du Parlement européen et du Conseil, à la suite de quoi le règlement délégué (UE) nº 178/2014 de la Commission et le règlement d’exécution (UE) nº 181/2014 de la Commission ont été adoptés .

Les îles mineures de la mer Égée se composent de 7 582 îles, couvrant au total une zone de 210 240 km2, délimitée au nord et à l’ouest par la Grèce continentale, au sud par l’île de Crète et à l’est par la Turquie. Leur superficie totale est de 9 159 km2 la plupart des îles ayant une superficie inférieure à 10 km2. Elles sont influencées par un climat méditerranéen, caractérisé par des étés chauds et secs et des hivers pluvieux courts. L’été est marqué par un risque de sécheresse. La topographie des îles se caractérise principalement par un terrain montagneux et vallonné, conduisant à une fragmentation. Les îles avaient une population totale combinée de 565 125 habitants (2019), la plupart des îles comptant moins de 5 000 habitants permanents.

Le présent rapport évalue la mise en œuvre du régime PIME entre 2015 et 2019. Il tient compte, en particulier, de l’expérience de la Commission dans la mise en œuvre du programme jusqu’en 2019 (exercice 2020) ainsi que de l’analyse et des conclusions de l’«Étude de synthèse des rapports annuels d’exécution des programmes POSEI et du programme pour les îles mineures de la mer Égée pour 2015-2019», réalisée par Ecorys entre janvier et octobre 2021.

Compte tenu de cette situation particulière, qui est incomparable avec le continent de l’Union européenne, les PIME bénéficient de mesures spéciales pour l’agriculture dans le cadre de la politique agricole commune (PAC). Outre le soutien au titre du premier pilier de la PAC, les PIME bénéficient d’un régime spécifique de soutien, le régime PIME, qui contribue à promouvoir la production locale et à assurer l’approvisionnement en produits essentiels. Ce régime couvre toutes les îles de la mer Égée, à l’exception de l’Eubée et de la Crète.

Certaines îles sont très isolées de la partie continentale de la Grèce et sont confrontées à des problèmes doubles voire triples d’insularité. Leur insularité, leur faible superficie et leur distance par rapport aux marchés impliquent des coûts de transport plus élevés, qui pèsent par conséquent sur l’approvisionnement en produits agricoles essentiels.

Les îles mineures de la mer Égée (petites îles de la mer Égée ou PIME) constituent un territoire insulaire extrêmement fragmenté soumis à des contraintes géographiques et naturelles extrêmes. Elles sont peu peuplées et leur superficie agricole est limitée. La topographie et le climat des PIME sont également des facteurs limitants pour la production agricole.

Le SPL vise à développer la production agricole locale et l’approvisionnement de produits agricoles par des mesures relatives à la production, à la transformation et à la commercialisation des produits agricoles locaux. Un certain nombre de produits qualifiés de traditionnels et importants pour les PIME ont été définis dans le programme. La Grèce a attribué au SPL en moyenne 18 millions d’EUR par an. Les bénéficiaires de l’aide sont les producteurs agricoles ou les organisations de producteurs.

§pour l’alimentation animale: les organisations de coopératives agricoles, les coopératives agricoles indépendantes, les agriculteurs et les négociants; et

Les PIME sont divisées en deux groupes avec un soutien différencié selon les coûts supplémentaires dus à l’éloignement: Le groupe A comprend les îles plus proches du continent et le groupe B comprend les îles les plus éloignées, qui représentent environ les trois quarts des PIME.

Le RSA est l’aide accordée pour l’approvisionnement en produits agricoles en provenance de l’Union et concerne principalement l’alimentation des animaux et dans une mesure bien moindre la farine destinée à la consommation humaine. Les principaux produits pour l’alimentation animale sont le maïs, les tourteaux et autres résidus de graisses ou huiles végétales, tandis que le produit principalement pris en charge pour la farine est le blé ou la farine de méteil.

-préserver et développer l’activité agricole des îles mineures, y compris la production, la transformation, la commercialisation et l’acheminement des produits locaux, qu’il s’agisse de matières premières ou de produits transformés.

-garantir l’approvisionnement des îles mineures en produits essentiels à la consommation humaine ou à la transformation et en tant qu’intrants agricoles en allégeant les surcoûts induits par l’insularité, leur faible superficie et leur distance par rapport aux marchés;

Le taux de chômage dans la région était de 13,7 % en 2019, soit environ 4 points de pourcentage de moins que la moyenne nationale. L’emploi est étroitement lié aux services, notamment aux activités touristiques (restauration et hébergement, commerce de détail, etc.). Une prévalence du chômage temporaire, particulièrement répandu parmi la population active féminine, peut donc être observée.

La région de l’Égée méridionale couvre 5 286 km2 et se compose des Cyclades et des îles du Dodécanèse. Sa population était de 344 027 habitants en 2019. La SAU était de 214 010 ha, ce qui représentait 40,9 % de la superficie totale des terres en 2013. Le secteur de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche affichait une VAB de 143 millions d’EUR, représentant 2,66 % de la VAB régionale (2017). Au total, 9 350 personnes étaient employées dans le secteur de l’agriculture (2017). Les îles de la mer Égée méridionale disposent d’une importante industrie touristique, ce qui entraîne une forte demande de produits agricoles et alimentaires–- surtout en été – que la production agricole locale ne couvre pas, notamment en raison de sa nature confinée. La région est donc tributaire d’un approvisionnement supplémentaire en provenance du reste de la Grèce et de l’étranger.

Les activités agricoles comprennent la production agricole (mastic, oliviers, vignes, agrumes et céréales), l’apiculture et l’élevage (élevage des ovins, caprins et bovins). La taille moyenne des fermes est petite (environ 5 hectares de SAU par exploitation agricole en 2013).

L’agriculture joue un rôle majeur dans la vie économique de la région de l’Égée septentrionale. La population était de 221 098 habitants en 2019. Le secteur de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche affichait 123 millions d’EUR de valeur ajoutée brute (VAB), soit 5,67 % de la VAB régionale (2017). Au total, 6 300 personnes étaient employées dans le secteur (2019). La superficie agricole utilisée (SAU) en 2013 était de 245 760 ha, soit 64,7 % de la superficie totale. Le secteur de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche a produit 123 millions d’EUR de VAB, soit 5,67 % de la VAB régionale (2017).

D’une manière générale, les instruments RSA et SPL ont été mis en œuvre de manière cohérente au moyen des modifications du programme, et l’aide du RSA n’a pas nui à la production locale ou à sa croissance. Aucune incohérence interne n’a été relevée entre la mise en œuvre du RSA et des mesures de SPL, car les produits bénéficiant de l’appui RSA (la farine et les aliments pour animaux) ne sont pas produits localement.

L’aide a couvert les coûts supplémentaires de transport vers les PIME dans une fourchette de 32 % (pour les îles les plus éloignées) à 64 % (pour les îles les plus proches du continent). Le risque de surcompensation semble donc limité et l’aide du RSA peut être considérée comme proportionnelle. Ainsi, le régime PIME s’est également avéré efficace pour atteindre l’objectif général précité.

Entre 2015 et 2019, le taux de couverture des besoins d’approvisionnement des îles mineures de la mer Égée était proche de 100 % pour l’alimentation animale et en partie insuffisant pour la farine (environ 80 % et en baisse). Le taux de couverture pour la farine est particulièrement faible pour les îles du groupe A en raison des coûts de transport élevés. Selon l’analyse d’Ecorys, le régime PIME a été plutôt efficace pour atteindre son objectif de garantir l’approvisionnement des régions concernées en produits essentiels destinés à la consommation humaine ou à la transformation comme intrants agricoles.

Une enveloppe de 5,47 millions d’EUR a été affectée au RSA chaque année pour la période 2015-2018, et une enveloppe de 6,5 millions d’EUR pour 2019. Le taux d’exécution (98,7 % en moyenne) était plus élevé que celui du SPL. Cette mesure portait principalement sur l’alimentation animale (95 %) et la farine (5 %).

Pour les programmes 2015-2019, la Grèce a dépensé environ 16 millions d’EUR en faveur du SPL. Environ 60 % des fonds totaux pour le SPL pour 2015-2019 ont été utilisés afin de soutenir la préservation des oliveraies (environ 8,8 millions d’EUR par an). Les autres secteurs importants ont été les suivants: la production de fromages traditionnels (environ 2,5 millions d’EUR), le vin (environ 2 millions d’EUR), l’apiculture (dépenses stables d’environ 1,2 million d’EUR) et le mastic de Chios (1,5 million d’EUR). Les taux d’exécution ont augmenté de manière constante au fil du temps pour la plupart des secteurs, sauf pour les tomates cerises de Santorin pour lesquelles il est resté faible (57 % en 2019).

L’exécution financière (les montants payés par comparaison avec les montants programmés par la Grèce) pour la période considérée et la répartition des montants entre le SPL et les RSA sont présentées à l’annexe. Les mesures SPL représentent la majorité (environ 75 %) des dépenses.

Ainsi, le régime PIME a montré une certaine efficacité pour atteindre l’objectif de maintenir le développement des activités agricoles traditionnelles et de renforcer leur compétitivité, malgré le fait que plusieurs de ces secteurs ont rencontré certaines difficultés pour développer leur production.

Le régime PIME, qui soutient principalement les coûts d’exploitation (production, transformation et commercialisation), a eu peu de répercussions sur l’amélioration de la compétitivité des produits agricoles traditionnels. Leur compétitivité s’est améliorée principalement grâce à d’autres instruments de soutien, notamment au titre du programme de développement rural (PDR).

8.4.Contribution aux objectifs de la PAC

Le régime PIME a contribué à la réalisation des objectifs généraux de la PAC au cours de la période analysée. Il a contribué à la viabilité de la production alimentaire. En effet, il a facilité le maintien des niveaux de production dans la plupart des secteurs, favorisant ainsi la stabilité des revenus des agriculteurs. Toutefois, dans la mesure où le régime PIME constitue un soutien aux activités de production spécifiques qui est complémentaire au RPB appliqué dans les PIME, son effet sur le revenu des agriculteurs serait moins important que dans les régions bénéficiant des programmes POSEI et non couvertes par le RPB.

Le régime PIME a également contribué à la gestion durable des ressources naturelles grâce à des règles de conditionnalité qui obligent les agriculteurs à respecter un ensemble de dispositions réglementaires de l’Union relatives à la santé publique, animale et des végétaux, ainsi qu’à la salubrité de l’environnement. Le régime a soutenu le maintien de cultures ayant une faible incidence sur l’environnement, qui reposent principalement sur des systèmes de production extensifs relativement peu dommageables pour l’environnement. L’utilisation de pesticides pour la culture des olives est très limitée. L’apiculture a contribué à la préservation de la flore sensible des îles. D’autres cultures, telles que celles des lentisques, de la vigne ou de l’orge, ont contribué à la protection du paysage et du milieu naturel.

Toutefois, il convient de développer les pratiques agricoles durables par la qualité des produits (production biologique ou autres labels et certifications), l’innovation technologique, les exigences environnementales, etc. Il pourrait être recommandé d’appliquer la différenciation des produits par la compétitivité hors prix [huile d’olive, vin d’appellation d’origine protégée (AOP), etc.]. En effet, un nombre croissant de produits des PIME ont obtenu ces dernières années le statut d’AOP et d’indication géographique protégée (IGP). Certaines lacunes subsistent néanmoins. Par exemple, même si la plupart de l’huile d’olive est produite conformément aux normes biologiques, elle n’est pas commercialisée en tant que telle en raison des difficultés à obtenir l’accréditation biologique sur les îles.

En ce qui concerne la contribution au développement équilibré des territoires, le programme des îles mineures de la mer Égée appuie en particulier les activités de production réalisées dans les zones les plus reculées, qui sont essentielles si l’on veut éviter le dépeuplement et la dépendance au tourisme. Le soutien aux PIME a permis de développer les zones rurales en préservant les surfaces cultivées et les exploitations agricoles et donc l’emploi. Il a également aidé à la mise en œuvre de politiques socio-structurelles de gestion des terres et, au moyen de la conditionnalité, à l’appui indirect des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement.

Au cours de la période évaluée, il existait une forte cohérence entre le programme PIME et les PDR (deuxième pilier de la PAC). Cette cohérence est essentielle afin d’atteindre les objectifs de la PAC, étant donné la forte interdépendance entre les deux types de soutien.

Il existe des synergies entre le régime PIME, les PDR et le soutien national en faveur d’initiatives telles que la formation, l’installation des jeunes agriculteurs, le soutien aux investissements par les PDR et la production soutenue par les PIME. Les PDR encouragent le recours aux pratiques agricoles durables au-delà de la conditionnalité, y compris pour la production soutenue dans les îles mineures de la mer Égée. Les investissements dans le secteur agro-industriel sont également soutenus dans le cadre des PDR, de même que la formation des personnes travaillant dans le secteur agroalimentaire. Le régime PIME favorise la transformation et la commercialisation des produits des mêmes exploitations agricoles et agro-industries. Il existe par ailleurs une forte cohérence entre le soutien national et d’autres mesures de la PAC (pour le vin, les fruits et les légumes).

Étant donné que le régime PIME restera en dehors du champ d’application du plan stratégique de la PAC en Grèce pour la période 2023-2027, il convient d’assurer une cohérence globale entre le présent programme et les nouvelles mesures prévues par le plan stratégique de la PAC.

8.5.Importance du régime PIME et valeur ajoutée de l’Union

Le programme PIME comprend des mesures et des actions qui permettent de faire face de manière satisfaisante aux problèmes les plus importants auxquels est confronté le secteur agricole des PIME, notamment les défis économiques.

L’aide au revenu des producteurs permet à ceux-ci de poursuivre leurs activités et d’atténuer les coûts élevés ou les pertes potentielles qu’ils pourraient autrement subir. En l’absence de l’aide accordée par le régime PIME, la concurrence en matière de prix avec l’Europe continentale, ainsi que les coûts de transport importants et la taille réduite des opérateurs, seraient probablement des défis insurmontables pour la chaîne de valeur locale. En outre, le programme permet d’aider les producteurs à résister à la pression de l’urbanisation et du secteur touristique dans certaines zones. L’aide versée compense également en partie les difficultés d’accès aux marchés, soutient le développement de nouveaux débouchés et encourage les producteurs à préserver leurs terres agricoles. C’est le cas également dans les zones reculées, où cette aide permet d’éviter l’abandon des terres et, par conséquent, l’érosion des sols.

En ce qui concerne les objectifs spécifiques de la nouvelle PAC, le programme aborde, tout d’abord, les trois objectifs économiques visant à favoriser la résilience du secteur agricole, tandis que l’aspect lié à la durabilité continue d’être assuré par les règles de conditionnalité. Si le cadre législatif semble être cohérent avec les nouveaux objectifs de la PAC, l’importance d’une mise en œuvre efficace du programme devrait être évaluée dans les années à venir.

Sur le plan politique, la valeur ajoutée de l’Union est appréciée de manière générale, car le régime reconnaît le fait qu’un certain nombre d’obstacles considérables auxquels les îles mineures de la mer Égée sont confrontées nécessitent la mise en place de mesures spécifiques. Géré en parallèle avec les programmes POSEI, le régime pourrait tirer profit de l’expérience des régions ultrapériphériques en matière d’élaboration et de mise en œuvre de leurs programmes.

Le régime PIME s’est également avéré utile en vue de la mise en œuvre des exigences en matière de qualité et d’environnement. Pour ce qui a trait à l’élaboration et à la mise en œuvre de programmes, le régime a également donné des résultats positifs en termes de latitude laissée à la Grèce pour définir son programme en fonction de ses besoins spécifiques. Il a aussi favorisé une culture de gestion davantage axée sur les résultats.

8.6.Administration et gestion du programme PIME

Bien que des progrès aient été réalisés ces dernières années, il est encore possible d’améliorer la stratégie, qui devrait être plus détaillée dans les programmes, notamment en développant davantage les indicateurs spécifiques à mentionner dans les rapports annuels d’exécution. Il faudrait en outre expliciter dans le programme la mesure dans laquelle le régime contribue à la réalisation des objectifs généraux de la PAC et établir un lien avec les objectifs quantifiés spécifiques.

La stratégie conçue dans le programme a été adaptée dans une certaine mesure. Toutefois, les lacunes observées dans le rapport de la Commission européenne de 2016 concernant la mise en œuvre du régime subsistent.

Les rapports annuels d’exécution se sont améliorés, surtout ces dernières années, et suivent le nouveau modèle, qui a été clarifié et simplifié en 2018. D’autres améliorations sont toutefois nécessaires, en particulier concernant la réalisation des objectifs spécifiques du programme et sa performance au regard des objectifs.