Liste des abréviations

ACDI : Agence canadienne de développement international

ACFA : accord-cadre financier et administratif

CdCE : Cour des comptes européenne

CRIS : Common Relex Information System - système commun d’information Relex

DFID : Department for International Development - département du développement international

DGECHO : direction générale de l’aide humanitaire

EuropeAid : Office de coopération EuropeAid

FAO : Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture

FIDA : Fonds international de développement agricole

FNUAP : Fonds des Nations unies pour la population

HCR : Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés

OIT : Organisation internationale du travail

OMS : Organisation mondiale de la santé

ONG : organisation non gouvernementale

PAM : Programme alimentaire mondial

PNUD : Programme des Nations unies pour le développement

RGAE : rapport sur la gestion de l’assistance extérieure

ROM : Results-oriented monitoring - suivi axé sur les résultats

UE : Union européenne

Unicef : Fonds des Nations unies pour l’enfance

UNOPS : Bureau des Nations unies pour les services d’appui aux projets

UNRWA : Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient

Synthèse

I. Les fonds communautaires gérés par EuropeAid et par la DG ECHO acheminés par des organisations des Nations unies sont passés de 500 millions d’euros en 2002 à plus de 1 milliard d’euros en 2008. Cette augmentation s’explique, d’une part, par des procédures simplifiées et, d’autre part, par les interventions de la Commission dans les grandes crises en Afghanistan, en Irak, dans les territoires palestiniens occupés ainsi qu’au Soudan, qui ont largement fait appel aux Nations unies. Par le consensus européen pour le développement de décembre 2005 et la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide de mars 2005, l’UE s’engage à coordonner et à harmoniser l’aide en étroite collaboration avec les organisations internationales telles que les Nations unies (voir points 1 à 10).

II. Cet audit visait à répondre aux deux questions suivantes (voir points 11 à 13):

a) Le processus décisionnel relatif à la mise en œuvre de l’aide par l'intermédiaire des Nations unies a-t-il prouvé qu’il s’agissait de l’option la plus rationnelle et la plus efficace?

b) Les dispositifs de contrôle apportent-ils l’assurance de la solidité des procédures financières et de la réalisation des objectifs?

III. Les exigences stratégiques et légales en matière de sélection des partenaires de manière objective et transparente ne sont pas traduites de manière suffisante en critères pratiques d’assistance à la prise de décision. Bien que satisfaite de son choix en matière de partenariat, la Commission ne démontre pas de manière convaincante qu’elle a évalué le niveau des avantages par rapport aux inconvénients avant de décider de travailler avec une organisation des Nations unies. Le choix d’une organisation donnée des Nations unies n'est pas fondé sur des preuves suffisantes montrant que cette approche est plus efficace et plus rationnelle que les autres modes de fourniture de l’aide. Ni EuropeAid ni la DG ECHO n’effectuent d’évaluation systématique d'autres mécanismes possibles de distribution de l’aide afin de compenser l’absence d’appel d’offres (voir points 14 à 28).

IV. La Commission vérifie la solidité des systèmes de gestion financière au moyen d'une évaluation préalable des systèmes de contrôle de ses partenaires des Nations unies (l’analyse des quatre piliers). La Commission cherche à obtenir la confirmation du fonctionnement pratique des systèmes financiers et des résultats obtenus en s'appuyant sur les rapports des Nations unies ainsi que sur ses propres contrôles et missions de vérification. Toutefois, les rapports des Nations unies n’ont jusqu’à présent pas apporté à la Commission les informations adéquates au sujet de l’efficacité de la mise en œuvre et de la réalisation des objectifs. Les contrôles sur place de la Commission ne sont pas conçus pour pallier les limitations des rapports des Nations unies (voir points 29 à 39).

V. Le groupe d'auditeurs externes des Nations unies a constamment contesté le droit de l’UE de mener des contrôles financiers. Les Nations unies soutiennent que leurs propres dispositifs d’audit sont suffisants, mais elles ne fournissent pas à la Commission des preuves satisfaisantes du bon fonctionnement de ces procédures de contrôle financier. La Cour des comptes a également rencontré des difficultés pour accéder aux informations des organisations des Nations unies lors de son audit financier annuel des comptes de la Commission (voir points 40 à 46).

VI. Sur la base de ces observations, la Cour recommande d’améliorer les procédures de prise de décision et de mettre l’accent sur la réalisation des résultats, ce qui aiderait la Commission à fournir son aide de manière plus efficace et plus rationnelle (voir points 48 à 49).

Chapitre 1

Introduction

Section 1.1

Contexte de l’audit

1. Dans le cadre de la mise en œuvre de son aide extérieure, la Commission travaille avec différents partenaires tels que des gouvernements nationaux, le secteur privé, des ONG et des organisations internationales comme les Nations unies. Quand l’aide est mise en œuvre par le biais des Nations unies, la Commission finance des activités à mettre en œuvre par une organisation des Nations unies. Les décisions de la Commission visant à acheminer l’aide de l’office de coopération EuropeAid (EuropeAid) et de la direction générale de l’aide humanitaire (DG ECHO) par l'intermédiaire d'organisations des Nations unies ont entraîné une forte augmentation de l’assistance, celle-ci passant de 500 millions d’euros en 2002 à plus de 1 milliard d’euros en 2008, comme l’indique le graphique 1. Cette augmentation reflète les engagements stratégiques de la Commission (voir point 5), l’intervention dans les grandes crises en Afghanistan, en Irak, dans les territoires palestiniens occupés et au Soudan (voir point 6), ainsi que la simplification des procédures (voir points 8 et 9).

2. EuropeAid est chargé de l’aide au développement de la Commission, notamment des programmes de relèvement à long terme. En 2008, l’Office a engagé un total de 8890 millions d’euros, dont 670 millions (8 %) ont été acheminés par l’intermédiaire d’organisations des Nations unies. Les délégations de la Commission dans les pays bénéficiaires jouent un rôle essentiel dans le processus de choix du mécanisme de mise en place de l’aide.

Graphique 1

Aide extérieure de la commission acheminée par l’intermédiaire des Nations unies 2002-2008

+++++ TIFF +++++

3. La DG ECHO est chargée des interventions au nom de la Commission dans les crises humanitaires. Elle finance des activités destinées à sauver et à préserver des vies dans les situations d’urgence ainsi que des travaux de reconstruction à court terme. Elle ne mène pas directement ces activités, mais passe par des partenaires, à savoir des organisations internationales et des organisations non gouvernementales (ONG). En 2008, la DG ECHO a engagé un total de 937 millions d’euros, dont 404 millions (43 %) ont été acheminés par le biais d'organisations des Nations unies. L'ordonnateur subdélégué est responsable du choix du mécanisme de mise en œuvre de l'intervention et agit sur les conseils de responsables régionaux basés à Bruxelles et de responsables locaux situés dans les pays bénéficiaires.

4. Les Nations unies sont financées, d’une part, par les contributions obligatoires des pays membres sur la base de leur revenu national brut et, d’autre part, par des contributions volontaires à leurs diverses agences. Le financement provenant de la Commission prend la forme de contributions volontaires et représente environ 6 % des ressources des Nations unies. La Commission peut contribuer à des fonds multidonateurs parmi d’autres donateurs soutenant une action spécifique, ou bien agir en tant que donateur unique. Elle ne contribue pas au budget général des agences des Nations unies, à l’exception de l'une d'entre elles, dans les territoires palestiniens occupés, qui a bénéficié de 66 millions d’euros provenant de la Commission en 2007.

5. Par le consensus européen pour le développement de décembre 2005 et la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide de mars 2005, l’UE s’engage à coordonner et à harmoniser l’aide en étroite collaboration avec les organisations internationales telles que les Nations unies. En 2006 et 2007, la Commission a été à l’origine de plus de 700 contributions distinctes à environ 30 organisations des Nations unies. Les principaux partenaires et les montants perçus sont indiqués au graphique 2.

6. Les activités financées concernaient plus de 90 pays. Les quatre pays ayant le plus bénéficié de ces contributions étaient tous le théâtre d’un conflit (les territoires palestiniens occupés, l’Irak, l’Afghanistan et le Soudan), comme indiqué au graphique 3.

7. Dans ses décisions de décharge, le Parlement européen a mis en question le fait que la Commission achemine des fonds par l’intermédiaire des Nations unies et a appelé à une gestion plus directe par la Commission. Il a exprimé son inquiétude au sujet du manque de transparence et de visibilité quant au fait que la Commission fournisse des fonds par l'intermédiaire des Nations unies et a demandé des garanties sur le bien-fondé de la gestion de ces fonds [1].

Graphique 2

Contributions aux organisations des Nations unies en 2006 et 2007

+++++ TIFF +++++

Graphique 3

Contributions aux Nations unies par pays en 2006 et 2007 (millions d’euros)

+++++ TIFF +++++

Section 1.2

Cadre réglementaire

8. L’article 53 du règlement financier, entré en vigueur en 2003 et révisé en 2007, fixe les conditions du travail avec les organisations internationales [2]. Ce mode d'exécution budgétaire est appelé gestion conjointe. Contrairement à ce que cette appellation pourrait laisser entendre, les tâches liées à la mise en œuvre de ces fonds ne sont pas gérées conjointement, mais déléguées aux organisations internationales, qui sont alors chargées de la mise en œuvre selon leurs propres procédures [3]. Il n'en demeure pas moins que le traité et le règlement financier insistent sur le fait que la Commission reste globalement responsable de la bonne gestion du budget [4]. Des tâches peuvent être déléguées directement à des organisations, et l’article 43 des modalités d’application du règlement financier exige que les organisations et les actions à financer soient choisies d’une manière objective et transparente [5].

9. L’accord-cadre financier et administratif (ACFA) de 2003 traduit en termes contractuels les dispositions du règlement financier et s’applique à tous les accords de financement entre la Commission et les Nations unies. Il fixe un cadre destiné à renforcer la coopération en autorisant les organisations des Nations unies à gérer les contributions suivant leurs propres procédures. Les procédures de gestion conjointe avec les organisations des Nations unies diffèrent de celles à suivre pour les actions mises en œuvre par l’intermédiaire d’ONG, qui impliquent généralement une mise en concurrence et le respect des procédures de la Commission. L’article 3, paragraphe 1, de l’ACFA requiert la conformité de toutes les actions au principe de bonne gestion financière, notamment en termes d’optimisation des ressources et de rapport coût/efficacité. L’ACFA encourage les actions multidonateurs, exige que les organisations des Nations unies assurent la publicité du financement de l’UE, encadre le recours à des sous-traitants et définit le cadre financier et les conditions de paiement. Il décrit les procédures de vérification de la bonne gestion des fonds, notamment la présentation de rapports par les Nations unies et le droit de la Commission d'effectuer des contrôles.

10. Pour chaque action des Nations unies financée par la Commission, un accord de contribution détaillant le montant du financement, les objectifs de l’action, la nature et le calendrier des activités est signé. L'accord de contribution intègre les dispositions de l’ACFA concernant l'application des procédures des organisations des Nations unies, la visibilité, le recours à des sous-traitants, le cadre financier et les procédures de vérification et d'établissement de rapports.

Chapitre 2

Étendue et approche de l’audit

11. Le présent audit couvre l’aide internationale de la DG ECHO et d’EuropeAid financée par l’intermédiaire d’organisations des Nations unies et vise à répondre aux deux questions suivantes:

a) Le processus décisionnel relatif à la mise en œuvre de l’aide par l'intermédiaire des Nations unies a-t-il prouvé qu’il s’agissait de l’option la plus rationnelle et la plus efficace?

b) Les dispositifs de contrôle apportent-ils l’assurance de la solidité des procédures financières et de la réalisation des objectifs?

12. Des procédures déficientes risquent d'avoir pour conséquence une baisse de l’efficience et de l'efficacité des dépenses de la Commission. La seconde phase de l’audit, qui fera l’objet d’un rapport à une date ultérieure, s’attachera à définir dans quelle mesure ce risque se concrétise.

13. L’audit était basé sur:

a) une analyse documentaire, portant notamment sur l’évaluation de la Commission de mai 2008 concernant la coopération avec les Nations unies et sur les rapports du service d’audit interne (SAI) de la Commission relatifs à la mise en œuvre de l’ACFA en 2006, 2007 et 2009;

b) des entretiens avec le personnel de la Commission et des Nations unies à leurs sièges de Bruxelles et de New York;

c) des visites sur place dans les territoires palestiniens occupés et au Soudan, visant à corroborer la fiabilité des systèmes de contrôle;

d) l’observation du cinquième groupe de travail annuel de l’ACFA d'avril 2008 à Vienne et du sixième groupe de travail annuel de l’ACFA d'avril 2009 à Bruxelles;

e) les audits précédents de la Cour incluant des actions des Nations unies;

f) les résultats de 52 questionnaires adressés aux délégations dans le cas d’EuropeAid et aux responsables régionaux dans le cas de la DG ECHO, concernant les raisons du travail avec les Nations unies et la mise en œuvre des systèmes de contrôle [6].

Chapitre 3

Observations

Section 3.1

Décisions de mettre en œuvre l’aide par l’intermédiaire des Nations Unies

14. Des procédures solides, permettant de sélectionner le mécanisme de fourniture de l’aide le plus approprié pour réaliser les objectifs de la politique communautaire, sont nécessaires afin de garantir que ce choix repose sur la capacité de l’organisation à mener à bien la tâche de manière efficiente et efficace. Dès lors, l’audit a visé à déterminer si le processus décisionnel relatif à la mise en œuvre de l’aide par l’intermédiaire des Nations unies était objectif et transparent, et s’il permettait de démontrer que cette option était la plus efficiente et la plus efficace. L’audit a en particulier consisté à déterminer si les décisions de financer des organisations des Nations unies reposaient sur les informations suivantes:

a) des orientations politiques stratégiques exigeant une évaluation de la capacité de l’organisation des Nations unies à exécuter les tâches proposées;

b) une comparaison avec d'autres mécanismes d'intervention possibles.

Les impératifs stratégiques ne sont pas suffisamment traduits dans la réalité

15. Outre les engagements du consensus européen (voir point 5), la communication de la Commission de 2001 intitulée "Édifier un partenariat efficace avec les Nations unies" exposait sa stratégie de financement de l’aide par l’intermédiaire des organisations des Nations unies [7] et énonçait les deux principaux messages suivants, qui restent des conditions préalables au travail avec les Nations unies:

a) la décision de financer une organisation des Nations unies devrait être fondée sur la capacité de cette dernière d'exécuter la tâche proposée de manière efficiente et efficace;

b) par un financement systématique plutôt qu’au coup par coup, la Commission devrait se concentrer sur les résultats plutôt que sur les intrants, et s’assurer que les rapports des Nations unies démontrent de façon suffisante que des objectifs dûment définis ont bien été atteints.

16. La stratégie de la Commission en matière d'assistance communautaire financée par le biais d'organisations des Nations unies couvrait à la fois la coopération au développement et l’aide humanitaire. Elle recommandait que la coopération se concentre sur six domaines thématiques identifiés comme prioritaires pour l'ensemble de l’aide au développement dans la déclaration du Conseil et de la Commission de novembre 2000 relative à la "politique de développement de la Communauté européenne" [8]. Toutefois, en 2007, plus de la moitié du financement de la Commission acheminé par l'intermédiaire des Nations unies concernait la gestion de crises (essentiellement l’aide humanitaire postcrise et des programmes de réhabilitation et de relèvement) plutôt que les six domaines thématiques identifiés dans la communication. Environ 40 % de l’aide de la Commission acheminée par les Nations unies étaient consacrés à ces six domaines [9], pourcentage considérablement inférieur à celui de l’aide globale de la Commission, qui s’élevait à près de 80 % [10]. On peut douter de la valeur ajoutée de la concentration sur les domaines thématiques, car cette politique n’est pas appliquée dans les faits.

17. Les exigences stratégiques ne sont pas traduites de manière suffisante en critères pratiques pour l’évaluation des avantages et des inconvénients du travail avec des organisations des Nations unies. La Commission a effectué une analyse rétrospective d'où il ressort qu’il existe de bonnes raisons de mettre en œuvre l’aide par l’intermédiaire des Nations unies (voir point 20) et qu'elle était satisfaite de ses choix (voir point 27). Cependant, avant de décider de travailler avec une organisation des Nations unies, la Commission ne documente pas systématiquement son appréciation quant à la question de savoir si la valeur ajoutée offerte par le travail avec les Nations unies pallie les inconvénients éventuels.

18. Avant de conclure un contrat avec une organisation des Nations unies, EuropeAid n’effectue pas systématiquement une évaluation documentée de la capacité de celle-ci d'effectuer la tâche proposée. Les informations sur les performances passées, y compris les constatations du suivi orienté vers les résultats, sont accessibles aux délégations par le biais de la base de données CRIS, et, depuis 2008, les rapports semestriels sur la gestion de l'aide extérieure comportent une section spécifique consacrée aux organisations internationales. Cependant, ces informations ne sont pas actuellement analysées et transmises aux délégations sous une forme susceptible de contribuer davantage à ces évaluations. L’évaluation effectuée par la Commission en 2008 visait notamment à déterminer si la mise en œuvre de l’aide par l’intermédiaire des Nations unies était motivée par des raisons claires. EuropeAid a également mené des enquêtes afin d’établir pour quelle raison des organisations des Nations unies avaient été choisies comme partenaires.

19. En raison du caractère urgent de ses interventions, la DG ECHO met en place des accords-cadres avec tous ses partenaires après avoir évalué leurs aptitudes. De plus, avant de conclure un accord pour une intervention spécifique, elle réalise une évaluation documentée de la capacité du partenaire à mener l’action spécifique proposée. Cependant, les informations utiles sur les performances passées des partenaires des Nations unies, contenues dans le système de suivi des projets de la DG ECHO, sont stockées au niveau des unités opérationnelles au lieu d'être directement accessibles à tous les bureaux afin d'étayer les décisions relatives au financement d’organisations des Nations unies. Dès lors, le processus d’évaluation de la DG ECHO risque d’être fondé sur des informations incomplètes, et le partenaire pourrait donc ne pas être à même d'atteindre les résultats escomptés, notamment lorsqu’il s’écarte de son activité principale

20. Les questionnaires de la Cour (voir point 13) visaient à identifier, pour chacun des 52 accords de contribution, les trois principales raisons pour lesquelles elle a choisi de travailler avec les Nations unies. L’importance relative des raisons de choisir les Nations unies est présentée de façon synthétique au graphique 4. Les réponses aux questionnaires ont confirmé les résultats de l’évaluation et des enquêtes de la Commission, à savoir que celle-ci choisit de travailler avec les Nations unies principalement sur la base de critères liés à leur capacité à tenir leurs engagements: expérience, compétence, capacité logistique (notamment l’accès à des zones dangereuses), performances passées, etc. La Commission choisit également les Nations unies pour leurs capacités de coordination et de dialogue de haut niveau.

Graphique 4

Importance relative des raisons du choix des Nations Unies

+++++ TIFF +++++

21. La stratégie de la Commission, le règlement financier et l’ACFA exigent que le processus décisionnel soit objectif et transparent et qu'il vise l'efficience et l’efficacité (voir points 8, 9 et 15). Des éléments tels que le coût (voir points 22 et 23), la rapidité (voir point 24) et la visibilité (voir point 25) ont également été pris en compte; toutefois, dans les réponses aux questionnaires de la Cour demandant d'indiquer les trois principales raisons de travailler avec les Nations unies, ces critères n'étaient pas mis en relief.

22. S'agissant du coût, la Commission dispose d'informations limitées concernant le rapport coût/efficacité de la mise en œuvre. La Commission contribue, dans la limite de 7 % des coûts directs, aux coûts indirects de l’organisation des Nations unies [11]. L’article 5 de l’ACFA stipule que la sous-traitance ne doit pas entraîner des coûts supérieurs à la mise en œuvre directe par les Nations unies elles-mêmes. Toutefois, en cas de sous-traitance des activités, le niveau total de la contribution aux coûts indirects pour toutes les organisations concernées n’est pas indiqué, à l'instar, par exemple, du programme intérimaire de désarmement, de démobilisation et de réinsertion au Soudan, où une organisation des Nations unies a sous-traité la moitié des activités à une autre de ces organisations qui, à son tour, a sous-traité la mise en œuvre des activités en question à des ONG.

23. Outre sa contribution aux coûts indirects, la Commission supporte également le coût du soutien aux bureaux, au personnel et aux transports locaux directement liés aux activités financées. L'analyse de projets au Soudan a révélé que les coûts de soutien représentaient entre 6 et 60 % du coût total du projet [12]. La Commission ne compare pas le niveau des coûts de soutien à un niveau normal ou à un coût de référence pour ce type de projet afin de déterminer si les montants sont raisonnables.

24. S'agissant de la vitesse de mise en œuvre, dans certains cas, comme dans celui des grandes quantités de nourriture transportées, les Nations unies ont prouvé qu'elles étaient capables de fournir l’aide rapidement aux bénéficiaires. Des exemples d'intervention lente (voir encadré 1) devraient cependant être pris en compte dans le processus décisionnel.

25. S'agissant de la visibilité, l’évaluation de la Commission a permis de conclure que, si cette exigence était respectée de manière satisfaisante au niveau des États, les contribuables européens n’avaient généralement pas conscience de la présence et du rôle de la Commission dans ce type d'intervention. Dans le cas du programme intérimaire de désarmement, de démobilisation et de réinsertion, par exemple, si le rôle de la CE était clair au niveau de l’administration nationale soudanaise, il était rarement mentionné dans les documents publics et officiels. Le plan d’action conjoint sur la visibilité de 2006 reconnaît les risques de visibilité réduite et souligne qu'il importe de remédier à ce problème.

Encadré 1

Exemples de mise en œuvre lente de l’aide

Un rapport de novembre 2006 sur le programme intérimaire de désarmement, de démobilisation et de réinsertion au Soudan a révélé un niveau de frustration élevé dû à des retards et à l'insuffisance de la mise en œuvre. En décembre 2007, le gouvernement soudanais a exprimé sa déception face à la lenteur de la mise en œuvre du programme, ce qui a été confirmé ultérieurement par une mission de la Commission au Soudan.

Dans le sud du Soudan, EuropeAid a chargé une organisation des Nations unies de superviser la construction en urgence des bureaux destinés aux services judiciaires. Les bénéficiaires ont accepté des bâtiments préfabriqués pouvant être livrés et montés rapidement. Ils ont cependant été frustrés par les délais de mise en œuvre, car les fondations ont initialement été creusées au mauvais endroit, les panneaux préfabriqués ont été livrés avec retard et le responsable du projet est parti.

Au départ, le projet relatif au développement de camps dans les territoires palestiniens occupés, géré par une organisation des Nations unies, devait s'étaler sur une période de douze mois se terminant en juin 2007, mais, après deux prolongations, il était toujours en cours fin 2008.

La comparaison formelle avec d'autres mécanismes d'intervention possibles devrait être systématique

26. Ni EuropeAid ni la DG ECHO n’effectuent systématiquement une évaluation formelle d'autres mécanismes possibles de fourniture de l’aide. Il n'est pas fait usage d'informations comparatives ou types sur les coûts pour analyser le rapport coût/efficacité des propositions de projets afin de compenser l’absence de mise en concurrence. Le choix de faire appel à une organisation des Nations unies pour fournir l’aide n’est donc pas étayé par des éléments probants attestant que cette approche est plus efficiente et efficace que d'autres modes de fourniture de l’aide.

27. Les réponses aux questionnaires de la Cour indiquent que, lorsque des comparaisons avec d'autres solutions possibles avaient lieu, elles n'étaient généralement pas documentées. De même, l’évaluation de la Commission a permis de constater qu'aucune évaluation formelle d'autres formes d’aide possibles n'était réalisée, et qu'il n'existait guère d’informations relatives à l'analyse d'autres solutions possibles avant la prise de décision. Cependant, même lorsqu'il n'était quasiment pas fait état du processus décisionnel, la Commission était satisfaite d'avoir choisi de passer par l’intermédiaire d’organisations des Nations unies. Acheminer l’aide de cette façon semblait souvent considéré comme la seule solution, en particulier dans les situations de crise. Lorsqu'il y avait d’autres solutions possibles, la Commission considérait généralement les Nations unies comme le meilleur choix, même si, au moment de la prise de décision, les justifications de ce choix n'étaient pas systématiquement documentées.

28. La mise en œuvre par la Commission elle-même constitue l'un des autres mécanismes d'intervention possibles. Le rôle essentiel de la Commission dans la mise en œuvre du mécanisme international temporaire dans les territoires palestiniens occupés, dans le cadre duquel plus de 600 millions d’euros ont été acheminés en 2006 et 2007, prouve que la Commission est capable de mettre en œuvre et de coordonner l’aide à grande échelle dans un environnement instable. L’article 18, paragraphe 1, du règlement financier révisé stipule expressément que les programmes de la Commission peuvent être financés par des contributions financières des États membres et d’autres pays donateurs, ce qui permet d'envisager la mise en place de fonds multidonateurs gérés et coordonnés par la Commission.

Section 3.2

Systèmes de contrôle et d’audit de l’aide acheminée par les Nations Unies

29. La solidité des procédures de gestion financière est une exigence légale et stratégique (voir points 8 et 15). Le risque de voir les fonds de la Commission utilisés de manière peu économique ou inappropriée s'en trouve ainsi réduit. Des informations fiables sur l’efficacité de la mise en œuvre et sur l'obtention de résultats sont nécessaires pour garantir que les objectifs de la Commission ont été atteints. L’audit a dès lors visé à déterminer si les modalités de contrôle et d’audit donnaient l’assurance que les procédures financières sont solides et que les objectifs sont atteints.

30. La Commission s'est acquittée de l’obligation de garantir la solidité des procédures de gestion financière en élaborant des mécanismes de suivi et de contrôle qui combinent approbation a priori et contrôles ex post [13] (voir graphique 5). Elle commence par réaliser une évaluation des systèmes de contrôle financier de ses partenaires des Nations unies (l’analyse des quatre piliers) pour s’assurer de leur conformité avec les normes internationales [14]. Afin de s’assurer du bon fonctionnement de ces systèmes, la Commission reçoit des informations sous forme de rapports de ses partenaires des Nations unies. Elle effectue également des visites de contrôle sur le terrain et des missions de vérification. Bien que cela ne relève pas des procédures de contrôle de la Commission, la Cour des comptes vérifie également l’éligibilité d’un échantillon de dépenses exécutées par l’intermédiaire d’organisations des Nations unies dans le cadre de son audit financier annuel des comptes de la Commission.

L’analyse des quatre piliers ne couvre pas les systèmes liés aux activités sous-traitées

31. L’analyse des quatre piliers porte sur le caractère approprié de la comptabilité, du contrôle interne, de l’audit externe et des procédures de passation de marchés des partenaires des Nations unies. En 2008, cette analyse a été réalisée pour presque tous les fonds de la Commission gérés par l'intermédiaire des Nations unies. Dans l'attente des résultats, la Commission a continué à travailler avec les organisations des Nations unies sur la base d’une présomption de conformité.

32. Les organisations des Nations unies sous-traitent fréquemment la mise en œuvre d'activités à d’autres organisations dont les systèmes de contrôle financier n’ont pas été examinés par la Commission. À titre d'exemple, pour un projet dans le domaine des soins urgents au Soudan financé par la DG ECHO, l'organisation des Nations unies a sous-traité certaines activités à des ONG qui n'avaient pas signé d’accords de partenariat avec la DG ECHO. La Commission s’en remet aux systèmes de l'organisation des Nations unies pour contrôler les activités des sous-traitants.

Graphique 5

Dispositifs de suivi et de contrôle

■ Approbation a priori

■ Contrôles ex post

| 1.Analyse des quatre piliers La Commission examine les quatre principaux types de contrôle financier (comptabilité, contrôle interne, audit externe et passation de marchés) des organisations des Nations unies pour s'assurer de leur conformité avec les normes internationales. | |

2.Rapports des Nations unies Les organisations des Nations unies sont tenues de fournir des rapports annuels d'exécution ainsi qu'un rapport final dans les six mois suivant la fin de la mise en œuvre (trois mois pour l'aide humanitaire). La stratégie annuelle repose sur des dialogues de programmation. | 3.Contrôles sur le terrain Il s'agit pour la Commission de visiter les projets et de se réunir avec les partenaires pour s'assurer de l'efficience de la mise en œuvre et de la réalisation des objectifs. Ces contrôles comprennent un suivi orienté vers les résultats. | 4.Vérifications La Commission effectue des contrôles, notamment sur place, pour confirmer le caractère approprié des procédures mises en évidence dans l'analyse des quatre piliers et s'assurer de l'optimisation des ressources. Les évaluations permettent en outre de vérifier l'efficience et l'efficacité de l'aide. |

Les informations sur les résultats fournies par les rapports des Nations unies sont insuffisantes

33. La Commission est critique vis-à-vis des rapports des Nations unies, qui sont trop généraux, ne font pas état des problèmes rencontrés, et sont souvent établis tardivement [15]. La Commission n’a pas réussi à obtenir des informations suffisantes sur les résultats des projets, des objectifs clairement quantifiés en termes de réalisations n’ayant pas été définis pour tous les projets. Lorsque les indicateurs de performance sont quantifiés, ils portent essentiellement sur les réalisations des projets, plus faciles à mesurer, plutôt que leur incidence. Les lignes directrices "Gestion du cycle de projet de la Commission (mars 2004)" font la distinction entre indicateurs de réalisations directes, d’une part, et indicateurs de résultats et d’impact, de l’autre. Les indicateurs de réalisations directes permettent de mesurer les conséquences immédiates et concrètes des décisions prises, tandis que les indicateurs de résultats et d’impact permettent de mesurer les effets du projet sur les bénéficiaires et les conséquences à long terme. Dans certains cas, les indicateurs d’impact étaient mentionnés mais non mesurables, particulièrement dans les délais, plus courts, d’établissement des rapports de la DG ECHO [16] (voir encadré 2).

Encadré 2

Difficultés à mesurer la performance

Lorsque les projets comportaient à la fois des indicateurs de réalisations directes et de résultats, l’organisation des Nations unies n’était pas toujours en mesure de faire rapport sur les indicateurs de résultats dans les délais impartis. Par exemple, dans le cas d'un projet des Nations unies au Darfour (Soudan), un objectif en termes de réalisations consistait à fournir à 25000 ménages des semences en vue d’une production végétale, tandis que l’objectif de résultat était que chaque bénéficiaire puisse cultiver 1,2 hectare supplémentaire grâce à l’aide fournie. S'agissant du projet des Nations unies dans les domaines des soins de santé, de la nutrition et de l’eau dans les États du Nil bleu et de Khartoum, les indicateurs de réalisations directes correspondaient au nombre de cliniques ayant bénéficié d'une aide, tandis que les indicateurs de résultats concernaient les taux de mortalité et de morbidité. Si, pour ces deux projets de la DG ECHO, les organisations des Nations unies ont été en mesure de donner des informations sur les indicateurs de réalisations directes, elles ont en revanche été incapables de faire rapport dans les délais prévus (trois mois à compter de la fin du projet) sur les indicateurs de résultats concernant la superficie supplémentaire de terre à cultiver ou sur les taux de mortalité et de morbidité.

34. La qualité des rapports est importante dans le contexte de l'agenda sur l’efficacité de l’aide et de l’objectif de la Commission et des Nations unies de mettre l’accent sur les résultats [17]. Dans la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide de 2005, les donneurs s'engagent à mettre en place des dispositifs communs, au niveau des pays, pour la planification et le financement des activités. De la même manière, le consensus européen pour le développement souligne l’engagement de l’UE à travailler avec ses partenaires afin d’harmoniser l’aide au moyen de mécanismes plus prévisibles. Par les principes et les bonnes pratiques de l'aide humanitaire, adoptés à Stockholm en 2003, les donateurs s'engagent à faire tout leur possible pour garantir la prévisibilité et la flexibilité du financement des organisations des Nations unies ainsi que pour étudier la possibilité de réduire les affectations spécifiques de fonds et de mettre en place des modalités de financement à plus long terme. Pour un grand nombre d’activités spécifiques, l’affectation de l’aide peut être un moyen de cibler les ressources afin d’obtenir des résultats précis, mais cela n'est pas compatible avec l’approche commune envisagée par l'agenda sur l’efficacité de l’aide. La Commission a cependant préféré affecter spécifiquement les fonds plutôt que de financer une coopération à long terme, en raison notamment de l'insuffisance des rapports des Nations unies [18].

35. Même lorsque la Commission contribue à un fonds multidonateurs, il lui arrive d’affecter ses fonds à des activités spécifiques plutôt que de les mettre en commun avec les autres donateurs (voir encadré 3). L’affectation des fonds entraîne des exigences supplémentaires en matière d'établissement de rapports et d'autres coûts. Le rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 1999 critiquait l’affectation par la Commission et les Nations unies de ressources limitées à la tâche administrative largement improductive qu'est l'établissement de rapports sur les dépenses faisant l’objet d’une affectation [19]. La Commission a répondu qu’elle étudiait de nouvelles approches tenant compte de la suggestion de la Cour de réduire les affectations de fonds. Les réponses aux questionnaires de la Cour indiquent que la Commission a financé des activités spécifiques pour 10 fonds multidonateurs sur 29, soit 34 % des cas.

Encadré 3

Exemple d’affectation des fonds

La Commission a contribué à hauteur de 1 million d’euros à un fonds multidonateurs d'une organisation des Nations unies de 14 millions d’euros pour soutenir les élections de 2006 en Guyana. D'autres donateurs, dont le Canada (ACDI) et le Royaume-Uni (DFID), n’ont pas affecté leurs contributions à des activités spécifiques, contrairement à la Commission. Celle-ci a, par exemple, affecté 146000 euros aux technologies de l’information, 418000 euros à l’éducation des électeurs, 143000 euros au suivi des médias et 115000 euros à l'observation locale. Cependant, les dépenses n'ont pas été enregistrées par ligne budgétaire dans les systèmes comptables de l'organisation des Nations unies, laquelle n'a pas été en mesure de fournir à la Commission une ventilation des opérations par catégorie.

36. La Commission n’a pas contribué au budget général des agences des Nations unies, à l’exception de l'une d'entre elles, dans les territoires palestiniens occupés [20]. En contribuant au budget général de cette agence, la Commission a pu engager un dialogue de haut niveau pour améliorer le système de mesure de la performance de cette organisation et garantir la communication d'informations claires et fiables sur l'obtention de résultats. L’initiative pilote en cours des Nations unies visant à présenter une interface unique pour les donateurs dans un pays donné pourrait, à l’avenir, constituer pour la Commission une nouvelle occasion d’envisager un financement moins fragmenté et, ainsi, de garantir une meilleure harmonisation de l’aide. Toute initiative visant à abandonner l’affectation des fonds doit cependant s'accompagner d'un système d'établissement des rapports solide, fournissant aux donateurs des informations fiables sur les résultats obtenus.

Le suivi sur place de la commission ne compense pas le manque d’information dans les rapports des Nations Unies

37. Le suivi sur place d’EuropeAid, assuré par le personnel des délégations, consiste notamment en des réunions avec le personnel des Nations unies, en des visites sur place des projets et des bénéficiaires ainsi qu'en une participation aux comités de pilotage. Les organisations des Nations unies, les bénéficiaires et les autres donateurs considèrent généralement EuropeAid comme un donateur relativement engagé. De plus, les visites de suivi orienté vers les résultats effectuées par des consultants pour le compte d’EuropeAid permettent d'évaluer la pertinence, l'efficience, l'efficacité, l'incidence et la durabilité potentielle d’un projet.

38. Cependant, le suivi assuré par les délégations et le suivi orienté vers les résultats ne sont pas conçus pour pallier les limites des rapports des Nations unies sur l’efficience de la mise en œuvre et l’obtention de résultats (voir encadré 4). La méthodologie relative au suivi orienté vers les résultats repose sur l’échantillonnage et les questions de sécurité sont également prises en considération. Les réponses aux questionnaires de la Cour ont montré que seuls 7 projets d’EuropeAid sur 37 (soit 19 %) ont fait l’objet d’un suivi orienté vers les résultats.

39. En revanche, les responsables sur le terrain de la DG ECHO effectuent systématiquement des visites de suivi des projets tous les six mois (sauf lorsque cela n'est pas possible, pour des raisons de sécurité, par exemple) et documentent leurs observations. Ces rapports de suivi représentent un outil utile pour engager les mesures correctrices nécessaires, même si leur efficacité pourrait être renforcée en remplaçant le simple retour d'informations oral par le partage du rapport écrit avec les partenaires. Le suivi effectué par les responsables sur le terrain de la DG ECHO, combiné aux visites des évaluateurs, aux missions des responsables régionaux et aux dialogues annuels de programmation stratégique avec les organisations des Nations unies, permet de compenser quelque peu les limites des rapports des Nations unies.

Encadré 4

Limites du suivi sur place d’EuropeAid

Au Soudan, l’aide de la Commission a été distribuée également entre le nord et le sud du pays. Cependant, la délégation était basée à Khartoum, dans le nord, et un seul responsable de programme travaillait dans le sud, dans des conditions particulièrement difficiles. L’ouverture d’un bureau dans le sud, à Juba, prévue pour 2009, permettra de rééquilibrer la répartition des ressources de suivi.

Quand les projets ont rencontré des problèmes, comme dans le cas de la construction d’urgence de bureaux destinés aux services judiciaires dans le sud du Soudan, le suivi assuré par la délégation ne suffisait pas à compenser la supervision insuffisante des Nations unies.

Au Sri Lanka, des procédures de suivi et de surveillance adéquates n'ont pas été établies pour le projet de construction de routes communales mis en œuvre par une organisation des Nations unies [21].

Les vérifications de la commission contestées par le groupe de vérificateurs des Nations Unies

40. L’ACFA prévoit que les Communautés européennes peuvent procéder à des contrôles, y compris sur place, des opérations financées par les Communautés européennes. Ces contrôles visent non seulement à examiner les systèmes de gestion financière, mais également à déterminer si les projets ont été mis en œuvre en optimisant les ressources. À quelques exceptions près [22], les missions de vérification portent principalement sur l’adéquation des procédures, tandis que l'examen de l’efficience de la mise en œuvre ou de l'efficacité des résultats sont des aspects abordés dans les rapports des Nations unies et dans le cadre du suivi sur le terrain réalisé par la Commission. Généralement, une mission de vérification consiste:

a) à évaluer les systèmes locaux de comptabilisation des fonds de la Commission et à confirmer leur fonctionnement dans la pratique;

b) à vérifier l’éligibilité des dépenses pour les activités spécifiques financées.

41. Parallèlement à l’augmentation du niveau de fonds de la Commission acheminés par l'intermédiaire des Nations unies (voir point 1), celle-ci a exercé de plus en plus souvent son droit de vérification. Entre 2004 et 2006, EuropeAid et la DG ECHO ont effectué à eux deux un total de 22 missions de vérification, soit environ 7 par an. Ce nombre a augmenté sensiblement en 2007, EuropeAid ayant effectué 38 missions de vérification, et la DG ECHO, 9. En 2008, EuropeAid a effectué 25 missions de vérification, et la DG ECHO, 9. Pour replacer le nombre de missions de vérification dans leur contexte, EuropeAid et la DG ECHO concluent chacun environ 180 contrats par an avec des organisations des Nations unies (voir point 5).

42. Les vérifications ne sont pas perçues de manière uniforme au sein des Nations unies, mais le groupe de vérificateurs des Nations unies a constamment remis en question le droit de la Commission de vérifier les dépenses, faisant valoir que ses propres dispositifs de contrôle sont suffisants (voir encadré 5). Le comité des commissaires aux comptes des Nations unies effectue l’audit externe des états financiers des organes des Nations unies [23]. Les différentes agences des Nations unies disposent également de leur propre fonction d’audit interne. Par exemple, une organisation des Nations unies dispose d’un bureau de l’audit et des études de performance, qui est tenu d'auditer chaque activité au moins une fois au cours de son existence.

Encadré 5

Controverse de longue date concernant les vérifications effectuées par la commission

En 1993, le groupe d'auditeurs externes des Nations unies a adressé à leur secrétaire général un courrier dans lequel il insistait sur le fait que les donateurs devaient pouvoir s'appuyer sur les systèmes de contrôle normaux des Nations unies. Ce point de vue était partagé par l’Assemblée générale des Nations unies.

En 1994, la clause de vérification a été approuvée, permettant ainsi à la CE d'accéder à toutes les informations pertinentes des Nations unies et d'effectuer des contrôles. Elle stipulait néanmoins que les opérations et les états financiers relevaient des procédures d’audit interne et externe des Nations unies.

Le groupe d'auditeurs externes des Nations unies a continué à faire part de ses préoccupations concernant les audits indépendants réalisés par les donateurs et, en 2001, un avenant concernant l’application de la clause de vérification a été signé.

En 2005, le comité de haut niveau sur la gestion des Nations unies a revendiqué un droit de contrôle exclusif pour les auditeurs des Nations unies, bien que certains donateurs, dont la Commission, aient exercé ce qu’il décrit comme des pressions pour mettre fin au principe d’audit unique.

Début 2008, le contrôleur des Nations unies a demandé que toutes les missions de vérification soient suspendues jusqu’à la renégociation ou la suppression de la clause de vérification, considérée comme contraire à l’indépendance des Nations unies. La Commission a refusé.

En avril 2008, la question des vérifications a été le principal sujet examiné par le cinquième groupe de travail annuel de l’ACFA. Les Nations unies et la Commission sont convenues d'élaborer des mandats communs pour les missions de vérification, qui ont été adoptés par le sixième groupe de travail annuel, en avril 2009.

43. La Commission se fie aux travaux des auditeurs des Nations unies lorsque ces travaux sont disponibles pour examen et analyse [24]. Les états financiers de l’organisation des Nations unies dans son ensemble sont rendus publics. Cependant, les états financiers des actions financées par la Commission ne font pas l’objet d’un audit distinct.

44. La Commission et les Nations unies ont tenté de surmonter leurs divergences concernant les vérifications, mais la Commission n'a pu accéder que de manière limitée aux systèmes et aux documents des Nations unies (voir encadré 6).

Encadré 6

Exemples de restrictions d’accès imposées à la commission

Dans le cadre de sa vérification (2007) du soutien apporté par une organisation des Nations unies aux élections en Guyana, EuropeAid n’a pas eu accès au système comptable de cette organisation.

Dans le cadre de sa vérification (2007) du programme d’éradication de la poliomyélite d'une organisation des Nations unies, EuropeAid n’a pas été autorisé à photocopier les documents.

En raison des limites imposées par les services centraux d'une organisation des Nations unies, il n'a pas été possible, dans le cadre de la vérification (2008) effectuée par la DG ECHO sur les projets en Ouganda, de sélectionner un nombre raisonnable d'opérations à examiner, de manière à pouvoir formuler une conclusion générale sur l’éligibilité des coûts.

La cour des comptes se heurte à des obstacles lors de ses contrôles financiers

45. Pour les besoins de son audit financier annuel des comptes de la Commission, la Cour des comptes vérifie l’éligibilité d’un échantillon aléatoire de paiements [25]. S'agissant des opérations liées aux Nations unies, la Cour vérifie que les dépenses ont été encourues conformément aux termes de l’accord conclu avec la Commission.

46. La Commission a veillé à ce que la clause de vérification de l’ACFA donne à la Cour des comptes l’accès nécessaire aux informations afin qu'elle puisse procéder à ces contrôles [26]. La clause de vérification de l’ACFA stipule que les Communautés européennes, et par conséquent la Cour, même si elle n’est pas expressément mentionnée, peuvent entreprendre des contrôles financiers sur place, et que les Nations unies sont tenues de fournir toutes les informations financières pertinentes. En tout état de cause, la Cour a éprouvé certaines difficultés à accéder aux informations des Nations unies (voir encadré 7).

Encadré 7

La cour des comptes éprouve des difficultés à accéder aux informations

Les rapports annuels de la Cour relatifs aux exercices 2001 et 2004 décrivent les difficultés que celle-ci a éprouvées pour accéder aux données provenant des organisations des Nations unies.

L’audit réalisé par la Cour en 2007 sur les Fonds européens de développement montre que, sur onze paiements en faveur d'organisations des Nations unies, il n'a pu être procédé au contrôle complet de deux paiements, la Cour n’ayant pu obtenir la documentation correspondante. Le contrôle d'autres paiements en faveur des Nations unies a été entravé par une coopération insuffisante des organisations des Nations unies et n’a finalement été rendu possible que par l’intervention de la Commission.

Il ressort du rapport annuel 2007 relatif au budget général que, s'agissant de trois paiements en faveur d'organismes des Nations unies, certains des documents nécessaires n’ont pas pu être fournis en temps opportun par les organismes concernés.

Chapitre 4

Conclusions et recommandations

47. En vertu du consensus européen pour le développement, l’UE est tenue de coordonner et d'harmoniser l’aide en étroite collaboration avec les organismes des Nations unies. Le règlement financier de 2003 et l’ACFA fournissent le cadre permettant à la Commission de sous-traiter directement avec les organisations des Nations unies. La Commission reste responsable des tâches déléguées aux organisations des Nations unies. Sur la base du règlement financier et des dispositions de l’ACFA, elle s'assure dès lors de la conformité des procédures financières des Nations unies avec les normes internationales, et s'efforce d'obtenir la confirmation du fonctionnement pratique de ces systèmes et de l'obtention de résultats en examinant les rapports des Nations unies et en opérant ses propres vérifications et contrôles sur le terrain.

Décisions de mettre en œuvre l’aide par l’intermédiaire des Nations Unies

48. Le processus décisionnel concernant la mise en œuvre de l’aide par l’intermédiaire des Nations unies ne démontre pas qu’il s’agit de l’option la plus efficiente et la plus efficace. Afin de pallier l’absence de concurrence, la Commission a reconnu que des procédures décisionnelles solides étaient nécessaires au choix de ses partenaires chargés de la mise en œuvre. Cependant, les exigences stratégiques et juridiques sont traduites de manière insuffisante en critères pratiques d’assistance à la prise de décision. Avant de décider de travailler avec une organisation des Nations unies, la Commission ne démontre pas de manière convaincante que les avantages l'emportent sur les inconvénients éventuels. Le choix de faire appel à une organisation des Nations unies pour fournir l’aide n’est pas davantage étayé par des preuves suffisantes que cette approche est plus efficiente et plus efficace que les autres modes d'intervention.

Recommandation 1

La Commission devrait émettre des orientations pratiques et veiller à leur application afin d’améliorer le processus décisionnel visant à sélectionner le mode de mise en œuvre de la tâche proposée. Ces orientations devraient permettre de démontrer, de manière transparente, objective et systématique, que le mécanisme d'intervention choisi est plus efficient et plus efficace que d'autres.

Systèmes de suivi et d’audit de l’aide fournie par l'intermédiaire des Nations Unies

49. Les dispositions en matière de suivi ne permettent pas d'obtenir les informations appropriées sur la solidité des procédures financières et sur la réalisation des objectifs. Les rapports des Nations unies ne fournissent pas systématiquement d'informations adéquates sur les résultats des projets et, si le suivi de la Commission fournit des informations complémentaires, il ne permet pas de compenser totalement ces carences. Le groupe d'auditeurs externes des Nations unies a constamment remis en question le droit de la Commission de contrôler les dépenses; en outre, la Cour des comptes a éprouvé des difficultés à accéder aux informations.

Recommandation 2

La Commission devrait continuer à étudier la possibilité de s’appuyer sur les travaux d’audit effectués par des organes des Nations unies et à veiller à ce que l’ACFA soit mis en œuvre de manière à pouvoir résoudre rapidement tous les problèmes d’accès aux informations.

Recommandation 3

Afin de se conformer à l'agenda de l’efficacité de l’aide, la Commission devrait veiller à ce que les rapports des Nations unies fournissent des informations adéquates concernant la performance des projets et l’obtention de résultats, notamment l’incidence à long terme, que le calendrier d'établissement des rapports en vigueur ne permet pas de mesurer.

Recommandation 4

EuropeAid devrait faire en sorte que son suivi sur le terrain permette de couvrir de manière suffisante les projets mis en œuvre par l’intermédiaire d’organisations des Nations unies, de manière à compléter et à confirmer les informations relatives aux résultats figurant dans les rapports des Nations unies.

Recommandation 5

La Commission devrait déterminer si, en s'appuyant sur son expérience avec une agence des Nations unies, il lui est possible d'apporter une contribution d’une manière moins fragmentée, par exemple au niveau des pays, à d’autres organisations des Nations unies, dans le but d’engager un dialogue de haut niveau similaire mettant davantage l'accent sur leur capacité à réaliser les objectifs.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 22 octobre 2009.

Par la Cour des comptes

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Décisions de décharge du Parlement européen concernant l'exécution du budget général de l'UE pour les années 2004, 2005, 2006 et 2007.

[2] Règlement du Conseil (CE, Euratom) no 1605/2002 du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1).

[3] Les organisations des Nations unies peuvent gérer les fonds de la Commission suivant leurs propres procédures de comptabilité, d'audit, de contrôle interne et de passation de marchés dans la mesure où ces dernières sont conformes aux normes internationales reconnues (article 53 quinquies, paragraphe 1, du règlement financier et préambule de l'ACFA).

[4] L'article 274 du traité CE stipule que la Commission exécute le budget sous sa propre responsabilité. L'article 27 du règlement financier prévoit que les crédits budgétaires devront être utilisés conformément au principe de bonne gestion financière. L'article 165 du règlement financier stipule que la mise en œuvre d'actions par des organisations internationales est soumise au contrôle de la Commission.

[5] Règlement (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Commission du 23 décembre 2002 établissant les modalités d'exécution du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 357 du 31.12.2002, p. 1).

[6] L'échantillon de 52 contrats, d'une valeur totale de 764 millions d'euros, représentait 7 % du nombre total de contrats (741) passés avec les Nations unies en 2006 et 2007, et 33 % de leur valeur totale (2 286 millions d'euros).

[7] Document COM(2001) 231 du 2 mai 2001 intitulé "Édifier un partenariat efficace avec les Nations unies dans les domaines du développement et des affaires humanitaires". La communication ultérieure COM(2003) 526 du 10 septembre 2003 intitulée "Union européenne et Nations unies: le choix du multilatéralisme" abordait la manière dont le Conseil de l'UE, les États membres et la Commission pouvaient améliorer la contribution de l'UE à la définition de la politique des Nations unies, mais ne révisait pas la stratégie de coopération dans les domaines du développement et de l'aide humanitaire. Ces deux communications sont complétées par des accords de partenariat stratégique avec un certain nombre d'organisations des Nations unies.

[8] Les six domaines prioritaires étaient: i) commerce et développement; ii) intégration et coopération régionales; iii) appui aux politiques macroéconomiques et soutien au secteur social; iv) transports; v) sécurité alimentaire et développement rural durable; vi) renforcement des capacités institutionnelles.

[9] United Nations: Improving Lives - Results from the partnership of the United Nations and the European Commission in 2007 (Améliorer les conditions de vie - Résultats du partenariat entre les Nations unies et la Commission européenne en 2007).

[10] Office de coopération EuropeAid: rapport annuel 2008 sur les politiques de développement et d’aide extérieure de la Communauté européenne et leur mise en œuvre en 2007.

[11] L'article 4, paragraphe 1, de l'ACFA stipule qu'un pourcentage forfaitaire de coûts directs éligibles, plafonné à 7 %, est éligible au financement des coûts indirects des organisations des Nations unies. Les systèmes financiers de la Commission n'opèrent pas de distinction entre les coûts indirects qu'elle finance. Cependant, sur la base d'un financement annuel de plus de 1 milliard d'euros, et en tenant compte du fait que certains projets ne bénéficient pas de la contribution de 7 % aux coûts indirects, la Cour estime que la contribution annuelle totale aux coûts indirects des organisations des Nations unies est de l'ordre de 50 millions d'euros par an.

[12] Le cas dans lequel les coûts du soutien représentaient 60 % du coût total concernait un projet d'aide alimentaire, et ces coûts comprenaient le transport, le stockage et la manutention au niveau local. La Commission estimait que ces coûts extrêmement élevés s'expliquaient en partie par les conditions au Darfour, et par la nécessité de rationaliser les opérations afin d'améliorer le rapport coût/efficacité.

[13] L'article 165 du règlement financier stipule que la mise en œuvre des actions par les organisations internationales est soumise au contrôle de la Commission. Ce contrôle s'exerce soit par une approbation a priori, soit par un contrôle ex post, soit selon une procédure mixte.

[14] La Commission a défini pour chaque procédure des critères de référence servant de base à cette évaluation.

[15] Plus de 70 % des réponses de la DG ECHO aux questionnaires de la Cour ont indiqué que les rapports des Nations unies étaient établis tardivement.

[16] L'article 2, paragraphe 6, de l'ACFA prévoit l'établissement d'un rapport final dans les trois mois suivant la fin de la mise en œuvre de l'aide humanitaire, dans les six mois pour les autres cas.

[17] Le préambule de l'ACFA stipule que "toutes les activités entreprises au titre du présent accord visent à obtenir des résultats, que ce soit sur le plan humanitaire, du développement ou autre. Le passage à une orientation axée sur les résultats devrait s'accompagner d'un abandon progressif de l'examen exclusif des ressources mises en œuvre et des activités". Les lignes directrices communes pour l'établissement de rapports d'avril 2007 relevant de l'ACFA soulignent également l'importance de mettre l'accent sur les résultats, conformément aux principes de gestion axée sur les résultats adoptés par les Nations unies, afin de permettre à la Commission de déterminer si les objectifs de l'action ont été atteints.

[18] Le document COM(2001) 231 du 2 mai 2001, intitulé "Édifier un partenariat efficace avec les Nations unies dans les domaines du développement et des affaires humanitaires", indique que plusieurs obstacles, notamment des rapports inadéquats, ont freiné le développement d'une coopération à plus long terme sur les programmes.

[19] Rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exercice 1999.

[20] D'après la communication COM(2001) 231 du 2 mai 2001 intitulée "Édifier un partenariat efficace avec les Nations unies dans les domaines du développement et des affaires humanitaires", la Commission n'était pas, à ce stade, favorable à des contributions au budget général des organisations des Nations unies, car il n'y aurait aucune valeur ajoutée si la Communauté européenne transférait tout simplement aux agences des Nations unies au titre de "contribution au budget central" des fonds qui lui ont été confiés par ses États membres.

[21] Rapport spécial no 6/2008 de la Cour des comptes européenne relatif à l'aide à la réhabilitation apportée par la Commission européenne après le tsunami et l'ouragan Mitch (http://eca.europa.eu). La Commission a renforcé par la suite les contrôles de qualité indépendants avant la réception des travaux réalisés.

[22] Ainsi, la vérification effectuée par la DG ECHO en 2008 sur les projets d'une organisation des Nations unies en matière d'assistance et de protection des personnes déplacées en Ouganda comportait un examen des progrès réalisés par rapport à des indicateurs.

[23] Le comité des commissaires aux comptes des Nations unies est composé de trois commissaires aux comptes d'États membres des Nations unies. Il est responsable de l'audit externe des états financiers des organes des Nations unies. Le groupe d'auditeurs externes, qui est composé notamment des membres du comité des commissaires aux comptes, a pour rôle de coordonner les audits et d'échanger des informations sur les méthodes de travail et les conclusions des travaux.

[24] Norme internationale d'audit 600 – "Utilisation des travaux d'un autre auditeur"; norme internationale d'audit 402 – "Facteurs à considérer pour l'audit d'entités faisant appel à des services bureaux"; avis no 2/2004 de la Cour des comptes sur le modèle de contrôle unique (single audit) (JO C 107 du 30.4.2004, p. 1).

[25] En vertu des dispositions de l'article 248 du traité CE, la Cour fournit au Parlement et au Conseil une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes.

[26] L'article 43, point 4, lettre h, des modalités d'exécution du règlement financier stipule que les accords conclus avec les organisations internationales doivent comporter des dispositions qui accordent à la Cour des comptes l'accès aux informations nécessaires à l'accomplissement de sa mission.

--------------------------------------------------