FR Journal officiel de l'Union européenne C 191/129

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public

COM(2011) 877 final — 2011/0430 (COD)

2012/C 191/22

Rapporteure: Mme CAÑO AGUILAR

Le Parlement européen et le Conseil ont décidé respectivement le 17 janvier 2012 et le 18 janvier 2012, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public»

COM(2011) 877 final — 2011/0430 (COD).

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructure, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 avril 2012.

Lors de sa 480e session plénière des 25 et 26 avril 2012 (séance du 25 avril 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 133 voix pour, 2 voix contre et 2 abstentions.

1. Conclusions

1.1 Le CESE accueille favorablement le réexamen de la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 novembre 2003, relative à la réutilisation des informations du secteur public (1) (directive ISP), dans la mesure où elle accroît considérablement la possibilité d'utiliser les données publiques avec une plus grande efficacité et constitue une des nombreuses démarches visant à réaliser les objectifs de la stratégie Europe 2020.

1.2 Le Comité souligne que la modification de la directive ISP est nécessaire dans le cadre de la révolution numérique ainsi qu'en raison du volume croissant des informations détenues par les pouvoirs publics et de l'importance économique de ce domaine, qui est évaluée globalement à 140 000 millions d'euros. De plus, il y a lieu de rectifier les lacunes constatées dans la règlementation actuelle et d'incorporer les principes adoptés par l'OCDE en 2008.

1.3 La nouvelle règlementation, qui intègre des aspects proposés par le CESE dans un avis antérieur, fait partie du paquet de mesures de la stratégie numérique qui est une des stratégies fondamentales de l'UE.

1.4 Tout en maintenant le droit d'accès aux informations publiques en tant que compétence exclusive des États membres, la nouvelle réglementation introduit un changement majeur en ce qu'elle inscrit la réutilisation comme une obligation nationale.

1.5 Le Comité estime que la réutilisation des informations du secteur public doit être régie au moyen d'un règlement afin d'harmoniser les dispositions législatives des États membres et de mettre fin aux disparités constatées dans la transposition de la directive ISP.

1.6 La réforme étend le champ d'application de la réutilisation des données aux musées, bibliothèques et archives et améliore également les modalités pratiques visant à faciliter la recherche d'informations.

1.7 De l'avis du CESE, la réforme de la directive ISP est également justifiée par l'énorme potentiel, encore sous-exploité, des informations du secteur public dans trois domaines clés, dans la mesure où elles peuvent contribuer à:

— promouvoir le marché intérieur, renforcer les entreprises européennes et créer des emplois;

— favoriser la cohérence avec les autres politiques de l’Union;

— promouvoir la transparence, l'efficacité et la responsabilisation des administrations publiques.

1.8 Les nouvelles règles de tarification excluent la gratuité obligatoire. Chaque État membre décide s'il applique une redevance ou non. S'il décide d'en appliquer une, son tarif doit se limiter au coût marginal, il existe toutefois des cas exceptionnels dans lesquels il est permis d'appliquer un tarif plus élevé. Le principe de récupération des coûts appliqué actuellement est maintenu à titre résiduel. Le CESE estime que la modification introduite en la matière est positive.

1.9 S'agissant de l'établissement d'une autorité indépendante pour statuer sur les recours formés contre les décisions refusant la réutilisation de données, le CESE estime qu'il n'est pas forcément nécessaire de créer un nouvel organe dès lors que l'on pourrait charger de cette tâche une instance déjà existante, pour autant que l'impartialité et l'indépendance des décisions soient garanties.

1.10 La nouvelle réglementation inclut une mention aux droits économiques ou moraux des employés des organismes publics afin de prendre en compte des situations particulières pouvant se présenter dans certains États membres de l'Union.

1.11 Le Comité souligne la nécessité de renforcer le texte de la proposition concernant la protection des données à caractère personnel et d'imposer la réalisation d'une évaluation approfondie au cas par cas afin de trouver un juste milieu entre le droit au respect de la vie privée et le droit à l'accès public.

2. Contexte

2.1 La directive 2003/98/CE (directive ISP) a marqué un pas important pour la promotion de la réutilisation de la profusion d'informations détenues par le secteur public en jetant les bases d'un cadre juridique européen visant à harmoniser les conditions de base et à supprimer les obstacles pouvant rendre cette réutilisation difficile.

2.2 L'article 13 de la directive ISP confie à la Commission européenne la tâche de réexaminer le texte avant le 1er juillet 2008. Ce réexamen porte «notamment sur le champ d'application et l'incidence de la présente directive, y compris l'importance de l'augmentation de la réutilisation des documents du secteur public, les effets des principes de tarification appliqués et la réutilisation des textes officiels à caractère législatif et administratif, ainsi que les possibilités supplémentaires d'améliorer le fonctionnement du marché intérieur et le développement de l'industrie européenne de contenu». Ce réexamen est reflété dans la communication COM(2009) 212 selon laquelle, en dépit des progrès accomplis, des obstacles de taille existent toujours. Il s'agit, par exemple, des tentatives faites par les organismes de secteur public pour obtenir une récupération des coûts maximale au lieu de songer aux bénéfices pour l'économie dans son ensemble; de la concurrence entre le secteur public et le secteur privé; de problèmes pratiques qui font obstacle à la réutilisation, tels que le manque d'information sur les ISP disponibles, et de l'attitude de certains organismes du secteur public qui n'ont que peu conscience du potentiel économique en jeu.

2.3 Les autres éléments qui, selon la Commission, justifient le réexamen de la directive sont:

— l'augmentation vertigineuse du volume des données;

— la révolution numérique permanente qui accroît la valeur du patrimoine du secteur public en matière d'informations et de contenus;

— l'importance économique croissante des ISP, le total des gains économiques directs et indirects découlant de l'utilisation des ISP et des applications fondées sur ces données dans l'économie de l'UE à 27 est estimé à 140 milliards d'euros par an (2);

— la constatation qu'il existe encore un grand potentiel de réutilisation des ISP. Bien que certains États membres aient réalisé de grandes avancées, il reste encore un travail important à accomplir si l'on tient compte notamment du développement de la réutilisation des ISP dans certaines expériences internationales.

2.4 Les aspects les plus importants que ce projet de directive propose de modifier concernent: le champ d'application, le principe général applicable à la réutilisation, les droits économiques ou moraux des employés des organismes publics, les principes de tarification et les dispositions pratiques facilitant la recherche.

3. Observations générales

3.1 ISP et stratégie numérique

3.1.1 De manière générale, le CESE juge appropriée la réforme proposée dès lors qu'il s'agit de rectifier les lacunes notoires de la directive ISP. Non seulement elle répond aux demandes des parties prenantes au sein de l'UE exposant leurs sérieuses difficultés face à la législation actuelle, mais elle intègre également les principes de la recommandation de l'OCDE des 17 et 18 juin 2008 (Séoul) (3) afin d'améliorer l'utilisation des informations publiques et de la rendre plus efficace.

3.1.2 Le CESE souligne également le fait que ce réexamen fait partie d'un paquet de mesures de la stratégie numérique qui comporte trois lignes d'action: l'adaptation du cadre juridique en vue de la réutilisation des données publiques, la mobilisation d'instruments financiers et une meilleure coordination des États membres (4).

3.2 Droit à la réutilisation

3.2.1 L'établissement du droit à la réutilisation constitue une modification majeure de la nouvelle règlementation. Dans le système actuel, il incombe à chaque État membre d'autoriser la réutilisation des données ou non. Étant donné que le lien entre le droit d'accès et le droit de réutilisation est explicite dans certaines législations nationales mais trop peu clair dans d'autres, il existe une situation d'insécurité juridique.

3.2.2 Par conséquent, le CESE souligne particulièrement et soutient le changement proposé en cette matière qui est le suivant:

— le droit d'accès aux informations publiques reste une compétence exclusive des États membres et n'est pas inclus dans le champ d'action de la directive ISP (5);

— lorsqu'une information est publique et accessible selon les règles nationales, à moins qu'une des exceptions expressément prévues ne soit d'application, le droit à la réutilisation de cette information, à des fins lucratives ou non, devient une obligation pour les États membres visée dans la nouvelle rédaction de l'article 3 qui établit que ces derniers «veillent à ce que les documents … soient réutilisables». C'est un pas en avant indispensable pour mettre en place un cadre européen homogène.

3.2.3 Le droit à la réutilisation représente également un progrès sur la voie préconisée par le CESE dans un avis antérieur (6), dans le sens que l'obligation de réutilisation des données ne soit pas qu'une simple «mise à disposition passive mais bien un devoir de promotion active».

3.2.4 Au vu des disparités dans la transposition de la directive ISP, le CESE estime qu'une harmonisation plus étroite, devant prendre la forme d'une proposition de règlement, est nécessaire.

3.3 Extension du champ d’application.

3.3.1 Comme proposé par le CESE dans son avis sur la directive ISP, la nouvelle règlementation inclura la documentation se trouvant dans les musées, bibliothèques et archives. Cela s'appliquera également aux bibliothèques universitaires, excepté dans le cas de documents protégés par des droits de propriété intellectuelle (nouvelle rédaction du point e) du paragraphe 2 de l'article 1). Cela suppose l'incorporation d'une quantité énorme d'informations dans le champ d'application de la directive et partant, l'augmentation de son efficacité.

3.4 Amélioration des modalités de recherche

3.4.1 Le CESE juge adéquate la réglementation proposée pour les modalités pratiques visant à faciliter la recherche d'information (article 9) dès lors qu'elle inclut les métadonnées et la fourniture des informations «sous un format lisible par machine» et des portails liés à des listes de ressources décentralisées.

3.5 Nécessité de la réforme compte tenu du potentiel des informations publiques

3.5.1 La documentation stockée dans les organismes publics trouve des applications dans de nombreux domaines liés notamment à la connaissance, aux conditions sociales, aux sciences, à l'économie et à la culture. À titre d'exemple, l'on peut citer les données géographiques, météorologiques, environnementales et économiques, les informations sur le trafic et les transports, le tourisme et l'agriculture, les publications juridiques et jurisprudentielles, les données statistiques, les informations sur les conditions sociales, etc. (7) En conséquence, l'exploitation de ces données contribue à la croissance économique, au développement du marché intérieur, au renforcement des entreprises et à la création d'emplois.

3.5.2 Une plus grande utilisation des informations publiques s'inscrit dans la logique des autres politiques de l'Union, notamment la politique de concurrence, la politique maritime intégrée, la politique commune des transports, la nécessité de promouvoir le libre accès aux informations scientifiques et la politique en matière de numérisation et de patrimoine culturel.

3.5.3 La promotion de la réutilisation des informations publiques contribuera également à promouvoir la transparence, l'efficacité et la responsabilisation des administrations publiques.

4. Observations spécifiques

4.1 Tarification (8)

4.1.1 L'un des aspects les plus controversés de la réglementation actuellement en vigueur est le prix que doivent payer les intéressés pour pouvoir accéder à l'information. Le niveau excessif des redevances et le manque de transparence dans leur établissement ont amené les usagers à adresser des plaintes et constituent un obstacle sérieux à la promotion de la réutilisation des informations publiques.

4.1.2 La proposition de réforme exclut la gratuité obligatoire (coût zéro) suggéré par certains intéressés. En revanche, elle opte pour de nouveaux principes de tarification qui sont les suivants:

— chaque État membre décide s'il applique ou non une redevance;

— lorsqu'il décide d'en appliquer une, celle-ci doit ne doit pas dépasser les coûts marginaux découlant de la reproduction ou de la diffusion;

— le principe du coût marginal peut ne pas être appliqué et, partant, des redevances supérieures peuvent être imposées, dans les cas exceptionnels prévus au nouveau paragraphe 2 de l'article 6, notamment lorsqu'il s'agit d'organismes du secteur public tirant une partie substantielle des revenus couvrant leurs coûts de fonctionnement de l'exploitation de leurs droits de propriété intellectuelle. La réforme de la directive établit que cette dérogation est soumise à des exigences strictes: les redevances doivent être établies «sur la base de critères objectifs, transparents et vérifiables et si l'intérêt public le justifie, et sous réserve de l'approbation de l'autorité indépendante»;

— «les bibliothèques (y compris les bibliothèques universitaires), musées et archives» peuvent également fixer des redevances dépassant les coûts marginaux;

— la charge de la preuve que les redevances sont conformes aux exigences de la directive incombe à l'organisme du secteur public qui fournit l'information à l'utilisateur.

4.1.3 Le principe de coût marginal est introduit en tant que principe général et le principe de récupération des coûts de l'actuel article 6 est maintenu à titre résiduel malgré qu'il soit «jugé inadapté pour stimuler le développement d'activités fondées sur la réutilisation des données du secteur public» (partie 3; éléments juridiques de la proposition, paragraphe 3.2 subsidiarité et proportionnalité, 5e alinéa).

4.1.4 Le CESE, qui se félicite de cet amendement, estime qu'il est nécessaire de clarifier la rédaction de la modification proposée aux principes de tarification de l'article 6 et d'indiquer explicitement le caractère exceptionnel du principe de récupération des coûts.

4.1.5 Le CESE est d'avis qu'il est envisageable d'établir le principe de gratuité totale, du moins pour certains cas de réutilisation des données sans but lucratif.

4.2 Autorité indépendante

4.2.1 En cas de refus d'une demande de réutilisation, la nouvelle réglementation établit que les voies de recours doivent inclure «la possibilité d'un examen réalisé par une autorité indépendante investie de pouvoirs réglementaires particuliers en ce qui concerne la réutilisation des informations du secteur public et dont les décisions sont contraignantes pour l'organisme du secteur public concerné» (ajout à l'article 4, paragraphe 4).

4.2.2 La proposition à l'examen ne spécifie ni les caractéristiques ni la composition de cette «autorité indépendante», aspects laissés, à juste titre, à la discrétion de chaque État membre. Le CESE estime qu'il n'est pas forcément nécessaire de créer un nouvel organe, dès lors que l'on pourrait charger de cette tâche une instance déjà existante, pour autant que l'impartialité et l'indépendance des décisions soient garanties. Néanmoins, au regard de l'expérience acquise depuis l'entrée en vigueur de la directive ISP – dans certains cas, le régime d'accès aux informations publiques et de leur diffusion a été interprété de manière restrictive – il convient d'insérer dans le nouveau paragraphe entre «des informations du secteur public» et «et dont les décisions» le texte suivant: «notamment s'agissant du champ d'application du principe général visé à l'article 3».

4.2.3 En tout état de cause, le CESE insiste sur le fait qu'il faut prendre en compte l'avis de la Cour de justice européenne sur l'indépendance, selon lequel cette notion exclut non seulement toute influence exercée par les organismes contrôlés, mais aussi toute injonction et toute autre influence extérieure, que cette dernière soit directe ou indirecte, qui pourraient remettre en cause l’accomplissement, par lesdites autorités, de leur tâche (9).

4.3 Propriété intellectuelle et droits économiques ou moraux des employés

4.3.1 En conformité avec les règles nationales et internationales régissant la propriété intellectuelle, la proposition à l'examen maintient les «droits économiques ou moraux dont les employés des organismes du secteur public peuvent bénéficier en vertu des réglementations nationales» (ajout au paragraphe 5 de l'article premier). Il s'agit d'un aspect qui n'est pas abordé dans la directive ISP. Son inclusion répond à des situations particulières que connaissent certains États membres en rapport avec la propriété des droits concernant les données détenues par le secteur public.

4.3.2 La complexité des aspects relatifs à la propriété intellectuelle et aux principes de subsidiarité et d'intervention minimum incite à confier la résolution des conflits qui se présentent aux systèmes juridiques et judiciaires de chaque pays et c'est ce qui est proposé, à juste titre, dans le texte faisant l'objet de cet avis.

4.4 Protection des données à caractère personnel

4.4.1 La directive ISP aborde le traitement des données à caractère personnel au paragraphe 4 de l'article 1 indiquant qu'elle «laisse intact et n'affecte en rien le niveau de protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel garanti par les dispositions du droit communautaire et du droit national et, en particulier, ne modifie en rien les obligations des États membres en ce qui concerne le traitement par ceux-ci des données à caractère personnel, telles que ces obligations leur sont imposées par la directive 95/46/CE» (10).

4.4.2 Il s'agit d'une bonne disposition mais l'importance de cette matière et l'innovation technologique permanente font qu'elle requiert une plus grande attention étant donné qu'elle soulève différentes questions dont la légitimité de la diffusion publique, la protection particulière des données sensibles, le transfert à des pays tiers et le principe de finalité. Le CESE partage l'avis du groupe de protection des personnes à l'égard du traitement des données à caractère personnel selon lequel il conviendrait d'imposer aux organismes publics la réalisation d'une «évaluation minutieuse et réalisée au cas par cas, afin de trouver un juste milieu entre le droit au respect de la vie privée et le droit à l’accès public» (11)

Bruxelles, le 25 avril 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) JO L 345 du 31 décembre 2003, p. 90.

(2) Le rapport Vickery contient une analyse approfondie de la question, «Review of Recent Studies on PSI Re-Use and Related Market Developments» - Version finale - Graham Vickery, 2010. http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/report/final_version_study_psi.docx.

(3) Recommandation adoptée à Séoul les 17 et 18 juin 2008.

(4) Communication de la Commission - L'ouverture des données publiques: un moteur pour l'innovation, la croissance et une gouvernance transparente, COM(2011) 882 final, Bruxelles, 12 décembre 2011.

(5) Article 1.3.

(6) «Exploitation commerciale des documents du secteur public», Bruxelles, 11 décembre 2002 (JO C 85 du 8.4.2003, p. 25).

(7) Le rapport Vickery répertorie 13 domaines qui comportent chacun de nombreuses matières.

(8) «Deloitte Pricing of PSI Study», Luxembourg 2011. http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/minutes_psi_group_meetings/presentations/15th/03_01_study_economic_deloitte.pdf.

(9) Arrêt du 9 mars 2010 (C-518/07).

(10) Directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, JO L 281 du 23 novembre 1995, p. 31.

(11) Avis 7/2003 sur «La réutilisation des informations émanant du secteur public et la protection des données à caractère personnel – Trouver le juste milieu», adopté le 12 décembre 2003.