4. Garantir le bon usage des fonds de l'AMF: évaluations opérationnelles et évaluations ex post

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 2014

1. Introduction

L'assistance macrofinancière (AMF) est un instrument financier de l'Union européenne conçu pour répondre à des besoins exceptionnels de financement extérieur des pays qui sont politiquement, économiquement et géographiquement proches de l'UE. Cet instrument vise à renforcer la stabilité macroéconomique et financière dans les pays candidats et candidats potentiels et dans les pays du voisinage européen, tout en encourageant la mise en œuvre de réformes structurelles appropriées. Il est subordonné à l'existence d'un programme d'ajustement et de réforme convenu avec le Fonds monétaire international (FMI), qu'il doit compléter. L’AMF est un instrument de soutien de la balance des paiements. Elle prend la forme de prêts, pour lesquels la Commission emprunte les fonds nécessaires sur les marchés des capitaux pour les prêter ensuite au pays bénéficiaire, ou, dans certains cas, de dons financés par le budget de l'UE.

L'année 2014 a été marquée par les progrès réalisés dans la mise en œuvre de plusieurs opérations d’AMF précédemment reportées (en faveur de la Géorgie, de la République kirghize, de la Jordanie et de la Tunisie) et par la dégradation rapide de la situation politique et économique en Ukraine, qui a donné lieu à plusieurs opérations d’AMF de grande ampleur.

Le présent rapport annuel est élaboré conformément aux obligations d'information de la Commission prévues par les différentes décisions du Conseil et décisions conjointes du Conseil et du Parlement européen relatives aux opérations d’AMF. Il s'accompagne d'un document de travail des services de la Commission fournissant des informations plus détaillées et une analyse du contexte macroéconomique et de la mise en œuvre de chaque opération d'AMF.

2. Contexte

2.1. Bilan de ces dernières années

La crise économique et financière mondiale de 2008-2009, qui a profondément touché les économies émergentes des pays voisins de l’Union européenne, a entraîné une brusque augmentation des demandes de soutien financier de l'UE, notamment sous forme d'AMF. À la fin de 2009, le Conseil des ministres a adopté quatre programmes d’AMF en faveur de l’Arménie, de la Bosnie-Herzégovine, de la Géorgie et de la Serbie. Cette même année, l’opération d'AMF en faveur du Kosovo approuvée précédemment a été prolongée d’un an. En 2010, deux autres programmes (en faveur de l’Ukraine et de la Moldavie) ont été décidés conjointement par le Conseil et le Parlement européen, conformément au traité de Lisbonne qui venait d’entrer en vigueur. Les opérations relatives à la Géorgie et au Kosovo ont pris fin en 2010. En 2011, 2012 et 2013, la Commission a achevé la mise en œuvre des programmes d'AMF en faveur de l’Arménie, de la Bosnie-Herzégovine, de la Moldavie et de la Serbie.

La situation économique générale en 2010 et au début de 2011 s’est sensiblement améliorée, ce qui a quelque peu atténué la pression sur la balance des paiements des pays admissibles au bénéfice de l’assistance macrofinancière. Cela s’est traduit par une diminution du nombre des nouvelles opérations d'AMF proposées ou approuvées: la Commission n'a proposé que deux opérations (en faveur de la Géorgie et de la République kirghize, toutes deux en 2011). La forte baisse du nombre des nouvelles opérations d'AMF approuvées traduit également les retards accumulés dans le processus législatif, notamment en raison d'un désaccord entre les colégislateurs sur les modalités d'application du nouveau règlement de comitologie aux décisions d'AMF. Une solution n'a été trouvée qu'en 2013.

À partir du deuxième semestre de 2011, les conditions de financement sur les marchés des capitaux internationaux se sont considérablement durcies, du fait en partie de la crise de la dette souveraine des pays de la zone euro. De plus, le printemps arabe et les bouleversements politiques et économiques qui en ont découlé dans les pays partenaires arabes du pourtour méditerranéen ont accentué les pressions sur les budgets et les positions en matière de financement extérieur de ces pays. Ces évolutions ont entraîné un accroissement des demandes d'AMF en 2012 et 2013, avec des requêtes émanant notamment de l’Égypte, de la Jordanie et de la Tunisie. Les décisions de fournir une assistance macrofinancière à la Jordanie et à la Tunisie ont été adoptées par les colégislateurs en décembre 2013 et en mai 2014, tandis que la proposition de la Commission de fournir une assistance macrofinancière à l’Égypte a été suspendue, dans l’attente de la conclusion entre l’Égypte et le Fonds monétaire international (FMI) d’un programme de décaissement et en réponse à l’évolution de la situation politique dans ce pays.

En 2014, le conflit dans l’est de l’Ukraine et la forte détérioration de la situation économique et financière de ce pays ont déclenché l'octroi d'une assistance macrofinancière sans précédent, intégralement sous forme de prêts. Les décaissements au titre de deux décisions adoptées en 2002 et 2010 ont débuté, le parlement ukrainien ayant ratifié les documents d'AMF correspondants. Par ailleurs, le Conseil a approuvé, en avril 2014, dans le cadre de la procédure d’urgence (article 213 du TFUE), une nouvelle opération d'AMF en faveur de l’Ukraine, qui a été intégralement décaissée cette même année.

2.2. Règlement-cadre relatif à l’AMF

Le Parlement européen relevait dès 2003 que l'un des principaux défauts de l'instrument d'AMF était la longueur de son processus de décision. Dans le système alors en vigueur, les décisions relatives à chaque opération d'AMF étaient prises au cas par cas par le Conseil, après consultation du Parlement. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, les décisions législatives concernant les opérations d'AMF sont prises par le Parlement et le Conseil conformément à la procédure législative ordinaire (codécision), ce qui rend le processus de décision encore plus long. Toutefois, comme l’ont révélé la crise financière et la crise de la dette souveraine, les situations d’urgence financière et macroéconomique requièrent la mise en place d'un instrument de réponse aux crises qui puisse être utilisé rapidement et efficacement.

Pour accélérer le processus de décision et rationaliser l'instrument d'AMF, la Commission a présenté, le 4 juillet 2011, une proposition de règlement-cadre établissant les dispositions générales relatives à l'assistance macrofinancière aux pays tiers. Les principaux objectifs de cette proposition étaient les suivants: (i) accroître l'efficacité de l'assistance macrofinancière grâce à un processus décisionnel plus rapide et plus performant; (ii) aligner ce processus sur celui d'autres instruments de financement, notamment ceux en matière de relations extérieures; et (iii) formaliser, clarifier et simplifier les règles régissant l'AMF.

Cette proposition a été longuement débattue avec le Parlement européen et le Conseil. La Commission considérait que sa proposition avait été dénaturée au cours de la longue procédure législative et que, si elle était adoptée, le règlement-cadre AMF constituerait une atteinte grave à l'équilibre interinstitutionnel, et en particulier à son droit d'initiative législative. Aussi a-t-elle décidé, le 8 mai 2013, de retirer sa proposition.

Le 18 juillet 2013, après que la Commission eût retiré sa proposition, le Conseil a formé un recours tendant à annuler ce retrait devant la Cour de justice, au titre de l'article 263 du TFUE Dans son arrêt du 14 avril 2015, la Cour de justice a rejeté ce recours en estimant que la décision de la Commission était justifiée. La Cour a également confirmé que la Commission avait bien agi en retirant sa proposition, étant donné que les modifications proposées par les colégislateurs auraient profondément dénaturé sa proposition, dans un sens qui fait obstacle à la réalisation de ses principaux objectifs. En conséquence, les décisions législatives concernant les opérations d'AMF continuent d'être adoptées, au cas par cas, par le Parlement et le Conseil selon la procédure législative ordinaire.