AVIS n° 9/98 de la Cour des comptes des Communautés européennes sur la proposition de règlement (CE, CECA, Euratom) du Conseil modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes [Proposition présentée par la Commission par le document COM(1998) 206 final du 3 avril 1998] (1999/C 7/01)

LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 209,

vu le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, et notamment son article 78 nono,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 183,

vu le règlement financier du 21 décembre 1977, applicable au budget général des Communautés européennes (1) modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 2444/97 du Conseil du 22 septembre 1997 (2), et notamment son article 140,

vu la proposition de la Commission du 3 avril 1998 (3),

vu la demande d'avis sur cette proposition adressée par le Conseil à la Cour des comptes le 26 mai 1998,

considérant que le règlement évoqué dans le cinquième considérant de la proposition, et qui n'était pas encore adopté par le Conseil au moment de la publication de celle-ci, l'a été depuis lors (4),

considérant que la proposition de la Commission vise en fait à tirer les conséquences pour le règlement financier de trois événements bien distincts: l'introduction de l'euro comme monnaie unique de certains États membres des Communautés; la suppression de la structure organisationnelle commune au Comité économique et social et au Comité des régions; l'adoption du pacte de stabilité et de croissance, particulièrement de la procédure concernant les déficits excessifs qu'il comporte; qu'il convient de traiter ces trois sujets de façon distincte,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

CONSÉQUENCES DE LA SUPPRESSION DE LA STRUCTURE ORGANISATIONNELLE COMMUNE ENTRE LE COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET LE COMITÉ DES RÉGIONS

1. S'il est ratifié, le traité d'Amsterdam aura pour effet de supprimer le protocole n° 16 du traité de Maastricht qui prévoit une structure organisationnelle commune au Comité économique et social et au Comité des régions. Dans sa proposition, la Commission a tiré les justes conséquences de cette suppression.

2. S'agissant de l'entrée en vigueur du règlement proposé, la date du 1er janvier 1999 convient en ce qui concerne l'introduction de l'euro et la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance, puisque l'une comme l'autre dépendent uniquement du passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire, qui interviendra à cette date.

En revanche, s'agissant des dispositions relatives aux conséquences de la disparition de la structure organisationnelle commune, les modifications proposées sont suspendues à l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Toutes ces dispositions peuvent entrer en vigueur le 1er janvier 1999 sauf si le traité d'Amsterdam n'est pas ratifié à cette date, auquel cas elles devraient entrer en vigueur le 1er janvier qui suivra cette ratification.

Or, avant ratification, le traité d'Amsterdam ne constitue pas une base juridique et ne peut donc constituer le motif d'un règlement modifiant le règlement financier. D'ailleurs la Commission a bien souligné dans son exposé des motifs qu'il conviendra de faire coïncider l'entrée en vigueur du règlement modificatif avec l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, et le deuxième considérant de sa proposition postule bien que cette base juridique existera au moment de l'adoption du règlement du Conseil, ce que l'on ne peut encore affirmer. Mais elle n'en a pas tiré les conséquences dans l'article 2 de la proposition.

Il y aurait donc lieu de dissocier les dispositions relatives aux deux premières questions et celles relatives à la troisième, d'en faire deux propositions, le Conseil ne pouvant adopter dès maintenant qu'un règlement relatif à l'introduction de l'euro et au pacte de stabilité.

INTRODUCTION DE L'EURO

3. L'article 2, paragraphes 1 et 3, du règlement (CE) n° 1103/97 du Conseil du 17 juin 1997 fixant certaines dispositions relatives à l'introduction de l'euro (5) dispose: «toute référence à l'écu, au sens de l'article 109 G du traité, figurant dans un instrument juridique est remplacée par une référence à l'euro, au taux d'un euro pour un écu».

«Le présent article s'applique à compter du 1er janvier 1999», date du début de la troisième phase de l'Union économique et monétaire.

Or, le règlement financier constitue un «instrument juridique» communautaire, au sens de l'article 1er du règlement (CE) n° 1103/97.

Il est donc nécessaire que toute référence à l'écu dans le règlement financier soit remplacée par une référence à l'euro.

4. Cependant, du fait que certains États membres n'adopteront pas l'euro; que, de plus, il faudra continuer à tenir compte des monnaies des États tiers, il y a lieu de rédiger de façon distincte les dispositions relatives:

- à l'euro,

- aux monnaies nationales des États membres ne participant pas à l'euro,

- aux monnaies des États tiers.

Pour cette raison, l'article 111, paragraphe 3, proposé, réclame une légère retouche.

L'article 11, paragraphe 4, proposé, qui traite des modalités de conversion d'une monnaie dans une autre, omet de considérer les monnaies des pays tiers. En réalité, une formulation beaucoup plus simple de ce paragraphe permettrait de couvrir tous les cas.

5. De même, la rédaction proposée de l'article 35 omet de mentionner l'euro et de prévoir l'information des États membres ayant adopté l'euro sur les transferts effectués entre l'euro et les monnaies nationales des pays non participants. En outre, plutôt que d'informer un État membre des transferts qui concernent sa seule monnaie, il serait préférable d'informer tous les États membres de tous les transferts effectués par l'Union européenne.

6. Dans le même souci d'une bonne information et puisque l'utilisation des taux de change quotidiens restera la règle et celle des taux mensuels l'exception, la création de l'euro ne rend pas moins nécessaire qu'auparavant une publication quotidienne des taux de change relevés quotidiennement sur les marchés des changes. Il faut rétablir, après les avoir adaptées, les dispositions constituées actuellement par l'article 11, paragraphe 3, deuxième et troisième alinéas.

7. L'article 11, paragraphe 4, proposé, impose le principe selon lequel les conversions entre l'euro et les monnaies nationales des États membres n'ayant pas adopté l'euro seront effectuées au cours du jour et ajoute que ce principe ne comportera que des dérogations «exceptionnelles», limitativement énumérées dans les modalités d'exécution du règlement financier. Or, le texte en vigueur des modalités d'exécution ne mentionne pas les ressources propres parmi les dérogations, alors que pour elles, les taux de change utilisés resteront mensuels. Il est difficile d'admettre qu'une dérogation portant sur l'ensemble des ressources propres constitue «un cas exceptionnel». C'est pourquoi, plutôt que de compléter les modalités d'exécution, il vaudrait mieux combler cette lacune dans le règlement financier lui-même.

CONSÉQUENCES DU PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE

8. En vertu du pacte de stabilité et de croissance (PSC), esquissé dans ses grandes lignes lors du Conseil européen des 13 et 14 décembre 1996 à Dublin, et précisé lors du Conseil européen des 16 et 17 juin 1997 à Amsterdam, le Conseil des ministres, lorsqu'il a «décidé» qu'un État membre présente un déficit excessif, lui adresse des recommandations, puis, si elles ne sont pas suivies d'effets, le met en demeure de prendre les mesures de nature à réduire ce déficit. À défaut de telles mesures, le Conseil des ministres prend des sanctions contre l'État membre en cause, consistant notamment en un ou plusieurs dépôts successifs ne portant pas intérêt, dépôts convertis par le Conseil des ministres en amendes pures et simples si, passé un certain délai, la situation de déficit excessif n'a pas été corrigée. Si, au contraire, des progrès ont été réalisés pour la correction du déficit excessif, le Conseil des ministres abroge les sanctions infligées précédemment, à l'exception des amendes, qui ne sont pas remboursables.

Les dispositions relatives aux mises en demeure et aux sanctions ne sont applicables qu'aux États membres participant à la zone euro.

9. La proposition de modification du règlement financier présentée par la Commission tend à préciser les modalités concrètes de la mise en oeuvre financière et budgétaire du PSC. Le système développé dans la proposition peut être résumé comme suit:

- dès qu'une sanction est devenue définitive, n'étant plus susceptible d'être annulée par la Cour de justice, elle est comptabilisée en recette sur une ligne ad hoc de l'état des recettes,

- des crédits de dépenses d'égal montant, tant d'engagement que de paiement, sont ouverts sur une ligne ad hoc de l'état des dépenses.

Ces recettes et dépenses sont ainsi intégrées purement et simplement dans le budget. Il s'agit d'un système de dépenses sur recettes affectées.

10. Certaines justifications développées par la Commission dans son exposé des motifs ne sont pas traduites de façon pleinement satisfaisantes dans le texte de la proposition:

a) La solution proposée manque à certains égards de transparence, dans la mesure où l'identification distincte et exhaustive de tous les mouvements de fonds et de valeurs engendrés par la mise en oeuvre du PSC ne peut être obtenue par la seule inscription au budget.

b) De même, la «neutralité budgétaire», c'est-à-dire la stricte égalité des recettes et des dépenses (des dépenses plutôt que des crédits comme le prévoit la Commission) présente, dans le système proposé, des incertitudes dues principalement aux problèmes posés par les intérêts produits par les dépôts (points 15 et 16).

11. La solution préconisée ne s'harmonise guère avec quelques considérations et principes financiers de caractère général.

a) Le budget général est le budget «de l'Union européenne», qui se compose de tous les États membres. Au contraire, le dispositif financier du PSC ne concerne que les États membres participant à la zone euro.

b) Le budget général est prévu, exécuté et cette exécution est comptabilisée sur une base annuelle. Or ni les dépôts ni les amendes ni les reversements effectués au profit des États membres non déficitaires ne peuvent être prévus, exécutés et comptabilisés sur une telle base.

c) Les dépenses communautaires correspondent à des politiques impliquant la réalisation de programmes et actions. Même si le budget est arrêté annuellement, il s'inscrit dans une continuité d'objectifs dépassant généralement l'horizon annuel. Au contraire, les flux financiers engendrés par la mise en oeuvre du PSC ne correspondent pas à une politique suivie de dépenses et représenteraient des pics venant gonfler de façon erratique et exceptionnelle le montant du budget. Ces accroissements occasionnels gêneraient la perception de l'évolution des montants budgétaires globaux.

12. Dans son exposé des motifs, la Commission affirme que le système est budgétairement neutre, l'inscription en recettes des sommes versées à titre de sanction par les États membres déficitaires donnant lieu à l'ouverture de crédits d'égal montant dans l'état des dépenses. Le nouvel article 126 bis proposé tend à matérialiser dans les textes cette égalité. Dans l'état des dépenses, les crédits ouverts seraient destinés à financer «les remboursements prévus à l'article 16 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil», c'est-à-dire les reversements des amendes et intérêts aux États membres non déficitaires. Mais l'état des recettes serait appelé à accueillir «les montants de chaque sanction imposée par le Conseil», c'est-à-dire, d'après la section 4 du règlement (CE) n° 1467/97, les dépôts et les amendes.

13. Ainsi, à l'état des recettes évoqué à l'article 126 bis proposé, il conviendrait de substituer à l'expression «de chaque sanction» l'expression «des amendes et des intérêts sur les dépôts et amendes».

14. Si le dépôt, conformément à l'article 16 du règlement (CE) n° 1467/97, ne doit pas être considéré comme une recette, ni son éventuel remboursement à l'État membre «réhabilité» comme une dépense, il reste qu'il y a là des mouvements de trésorerie qui doivent être enregistrés et identifiables de façon transparente et distincte comme relevant du PSC.

15. Quel est le sort des intérêts produits par un dépôt ou une amende qui ferait l'objet d'une annulation par la Cour de justice en vertu de l'article 28 bis proposé? Celui-ci prévoit que «les recettes perçues au titre d'amendes, astreintes et sanctions, imposées par la Commission ou le Conseil des ministres . . . ainsi que les intérêts produits le cas échéant», ne seront enregistrées en recettes que lorsqu'elles ne seront plus susceptibles d'être annulées par la Cour de justice. Il faut en conclure que, en cas d'annulation de la sanction par la Cour de justice, les intérêts ne sont pas enregistrés en recettes parce qu'ils sont versés à l'État membre indûment sanctionné. Une disposition explicite devrait lever le doute à ce sujet.

16. Pour améliorer la rédaction proposée, la Cour des comptes recommande une solution lui paraissant de nature à améliorer la transparence:

- Il est créé une annexe au budget, que l'on retrouvera aussi au compte de gestion, destinée à retracer tous les mouvements de fonds occasionnés par le PSC. Cette annexe retrace, d'une part, les recettes et les dépenses, d'autre part, les autres mouvements de trésorerie ne constituant pas des recettes et des dépenses budgétaires.

- Les intérêts produits par les dépôts et amendes n'échapperaient pas à leur intégration dans le système, mais leur traitement comptable serait différent selon la nature des flux financiers.

17. Les mouvements de trésorerie occasionnés par le système PSC viendraient affecter les comptes du bilan annuel consolidé de l'Union. Le bilan devrait les mettre clairement en évidence.

18. La Commission propose d'insérer les dispositions relatives à la structure d'accueil budgétaire dans une nouvelle section I bis du titre XI du règlement financier. La nature des sanctions prises en vertu du règlement (CE) n° 1467/97 ne correspond pas aux opérations régies par le titre XI, titre consacré aux dispositions particulières applicables aux participations de tiers ou d'organismes divers à des activités de la Communauté. La Cour recommande donc d'insérer les dispositions en question en tant qu'article 132 bis sous un nouveau titre XI bis intitulé «Dispositions particulières applicables aux sanctions visées à la section 4 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil».

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 22 octobre 1998.

Par la Cour des comptes

Bernhard FRIEDMANN

Président

(1) JO L 356 du 31.12.1977, p. 1.

(2) JO L 340 du 11.12.1997, p. 1.

(3) Document COM(1998) 206 final et JO C 149 du 15.5.1998, p. 21.

(4) Règlement (CE) n° 974/98 du Conseil du 3 mai 1998 concernant l'introduction de l'euro (JO L 139 du 11.5.1998, p. 1).

(5) JO L 162 du 19.6.1997, p. 1.