EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

1.1 Historique

La convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (convention n° 210) (ci-après la «convention») a été adoptée le 7 avril 2011 par le Comité des ministres. Elle a été ouverte à la signature le 11 mai 2011. Conformément à son article 75, la convention est ouverte à la signature et à l’approbation des États membres du Conseil de l’Europe, des États non-membres ayant participé à son élaboration ainsi que de l’Union européenne; en outre, d’autres États non-membres peuvent y adhérer dans les conditions fixées à son article 76. Son texte a été négocié par un comité ad hoc spécifique qui s’est réuni à six reprises entre décembre 2009 et décembre 2010. L’Union européenne a, aux côtés des États membres, participé à ces réunions en qualité d’observatrice. À la suite de la dixième ratification par un État membre du Conseil de l’Europe, la convention est entrée en vigueur le 1er août 2014. Au 1er février 2016, douze États membres de l’UE ont ratifié la convention et vingt-cinq États membres l’ont signée.

La convention a été signée, au nom de l’Union européenne, en application de la décision du Conseil (XXX) du [….], sous réserve de sa conclusion à une date ultérieure.

La violence à l’égard des femmes constitue une violation de leurs droits humains et une forme extrême de discrimination, profondément enracinée dans les inégalités entre les femmes et les hommes et contribuant à les perpétuer et à les accentuer. L’Union européenne place au cœur de ses valeurs et objectifs fondamentaux l’égalité entre les femmes et les hommes, reconnue par les traités [articles 2 et 3 du traité sur l’Union européenne (TUE), article 8 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)] et par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (article 23). La charte reconnaît également le droit à la dignité humaine, le droit à la vie et le droit à l’intégrité de la personne; elle interdit les traitements inhumains ou dégradants ainsi que toute forme d’esclavage et de travail forcé (articles 1er à 5 de la charte). La protection des femmes contre la violence constitue également une obligation qui découle de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées à laquelle l’Union est partie avec ses États membres; le comité des Nations unies qui surveille la mise en œuvre de ladite convention a recommandé la ratification par l’Union européenne de la convention du Conseil de l’Europe qui constituerait une avancée dans la lutte contre la violence à l’égard des femmes et des filles handicapées.

D’une manière plus générale, l’Union est fermement attachée à la lutte contre la violence non seulement à l’intérieur de ses frontières mais aussi dans le cadre de ses initiatives internationales.

L’Union a adopté des positions fermes sur la nécessité d’éradiquer la violence à l’égard des femmes, finançant des campagnes et des projets de terrain précis pour la combattre. Les instruments législatifs en vigueur dans les domaines de la protection des victimes de la criminalité, de l’exploitation et des abus sexuels des enfants, de l’asile et des migrations tiennent compte des besoins particuliers des victimes de violences sexistes.

Malgré les efforts déployés tant au niveau national qu’à l’échelle de l’Union, l’ampleur de la violence à l’égard des femmes demeure un grave sujet de préoccupation. Selon une enquête menée par l’Agence des droits fondamentaux publiée en 2014, une femme sur trois dans l’Union a subi des violences physiques et/ou sexuelles depuis l’âge de 15 ans, une femme sur vingt a été violée, 75 % des femmes exerçant un emploi qualifié ou assumant des fonctions d’encadrement supérieur ont été victimes de harcèlement sexuel et une femme sur dix a été harcelée sexuellement ou traquée au moyen des nouvelles technologies.

Les violences sexistes ont des répercussions non seulement sur la santé et le bien-être des femmes mais aussi sur la participation de celles-ci au marché du travail, ce qui nuit à leur indépendance économique et à l’économie en général. Selon les estimations de l’Institut européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes, les violences sexistes à l’égard des femmes génèrent dans l’Union un coût annuel avoisinant les 226 milliards d’euros.

1.2Objectif et teneur de la convention

Ainsi qu’il est énoncé au chapitre I de la convention, cette dernière crée un cadre juridique global afin de protéger les femmes et les filles contre toutes les formes de violence et de prévenir, poursuivre et éliminer la violence à leur égard, y compris la violence domestique. Elle régit toute une série de mesures allant de la collecte des données et de la sensibilisation, aux mesures juridiques consistant à ériger en infraction différentes formes de violence à l’égard des femmes. La convention prévoit notamment des mesures de protection des victimes et la fourniture de services de soutien tout en abordant la dimension sexiste de la violence en matière d’asile et de migration ainsi que les aspects transfrontières. Afin d’assurer une mise en œuvre effective de ses dispositions par les Parties, la convention établit un mécanisme de suivi spécifique.

La convention définit les principales notions employées dans l’ensemble du texte. Elle étend la notion de «femme» aux filles de moins de 18 ans. Les Parties sont tenues de condamner toutes les formes de discrimination en garantissant que le principe d’égalité entre les femmes et les hommes est appliqué dans leur ordre juridique, et le recours à des mesures de discrimination positive est expressément autorisé. Conformément à sa nature d’instrument relatif aux droits de l’homme, la convention exige de toutes les Parties qu’elles s’assurent que les acteurs étatiques s’abstiennent de commettre tout acte de violence, et qu’elles agissent avec la diligence voulue afin de prévenir les actes de violence commis par des acteurs non étatiques, d’enquêter sur de tels actes, de les punir et d’accorder une réparation à leurs victimes. La convention s’applique expressément en temps de paix et en situation de conflit armé. Si elle n’instaure d’obligations contraignantes qu’envers les femmes, les Parties sont néanmoins encouragées à appliquer ses dispositions à toutes les victimes de violence domestique, c’est-à-dire aux hommes et aux garçons également.

Le chapitre II complète l’approche dite des «trois P» - Prévention, Protection et Poursuites – adoptée dans des instruments récents du Conseil de l’Europe, en prévoyant l’obligation d’adopter des politiques intégrées et d’offrir une réponse globale au phénomène de la violence à l’égard des femmes, car le texte reconnaît que les mesures juridiques prises au titre de cette seule approche ne suffiront pas à éliminer cette violence. Cela se traduit par l’obligation de placer les droits des victimes au centre de toutes les mesures et de veiller à une coopération effective entre tous les acteurs concernés, à savoir entre les institutions, agences et organisations, et à tous les niveaux: national, régional et local. Les organisations non gouvernementales et la société civile doivent être reconnues comme des acteurs de premier plan dont l’action doit être encouragée et soutenue par les Parties. Ces dernières doivent allouer des ressources financières et humaines appropriées pour la mise en œuvre des politiques intégrées, des mesures et des programmes visant à combattre et à prévenir la violence, y compris doter les acteurs non gouvernementaux de fonds suffisants. En outre, la convention reconnaît le rôle primordial de la collecte systématique et adéquate des données dans l’élaboration efficace de politiques et la mise en œuvre effective, sur le fondement de données fiables et comparables, du mécanisme de suivi des mesures prises.

Une disposition essentielle prévoit la désignation et, s’il y a lieu, la création d’un ou de plusieurs organes officiels chargés de coordonner et de mettre en œuvre les politiques et mesures prises, d’en assurer le suivi et de les évaluer, y compris de coordonner la collecte des données, d’analyser ces dernières et d’en diffuser les résultats.

Le chapitre III articule les obligations des Parties dans le domaine de la prévention. Conformément à la philosophie générale de la convention, les Parties sont tenues d’adopter une approche multidimensionnelle, recouvrant la sensibilisation, l’inclusion, à tous les niveaux d’enseignement formel, de l’égalité entre les femmes et les hommes et de la question de la violence, au moyen de matériel d’enseignement et de programmes d’étude adaptés, et l’extension de la promotion de la non-violence et de l’égalité entre les femmes et les hommes aux contextes éducatifs informels, au sport, à la culture, aux loisirs et aux médias. Les Parties doivent veiller à ce que les professionnels confrontés aux victimes ou aux auteurs reçoivent une formation adéquate. Elles doivent également adopter des mesures pour offrir des programmes d’aide et de traitement à l’intention des auteurs de violence. Les médias et le secteur des technologies de l’information doivent être encouragés à participer à l’élaboration de contenus et de normes volontaires.

Le chapitre IV pose les principes généraux concernant la nature de l’information, les services de soutien et la protection des victimes de violence ainsi que des témoins. Il contient une liste de domaines dans lesquels les Parties doivent prévoir certaines mesures. Parmi celles-ci figure la disponibilité de services de soutien généraux, tels que le conseil juridique et psychologique, et de services de soutien spécialisés dont la mise à disposition de refuges, des permanences téléphoniques gratuites, accessibles vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept, un accompagnement médical et médico-légal des victimes de violences sexuelles et la prise en considération des besoins des enfants témoins. En outre, il est impératif d’instaurer, d’une part, des mesures afin d’encourager toute personne témoin de la commission d’un acte de violence ou qui a de sérieuses raisons de croire qu’un tel acte pourrait être commis ou que des nouveaux actes de violence sont à craindre, à les signaler et, d’autre part, des règles sur les conditions dans lesquelles les professionnels peuvent signaler la commission d’actes de violence, ou que de tels actes sont à craindre, sans manquer à leur obligation générale de confidentialité.

Le chapitre V consacré au droit matériel recense les formes de violence qui exigent une réponse pénale, et impose aux Parties de faire relever un certain nombre d’infractions de leur droit pénal. Ces infractions comprennent la violence psychologique exercée par la menace ou la contrainte, le harcèlement, la violence physique, la violence sexuelle et le viol, les mariages forcés, les mutilations génitales féminines, l’avortement et la stérilisation forcés et le harcèlement sexuel. Les Parties doivent prendre des mesures afin d’exclure que l’«honneur» puisse être invoqué comme justification de l’un de ces crimes. La convention fait obligation aux Parties d’ériger en infractions l’aide, la complicité et la tentative de commission de ces infractions ainsi que le fait d’amener des tiers à les commettre, et à prévoir des sanctions adéquates et dissuasives. Les condamnations définitives déjà prononcées par une autre Partie peuvent être prises en compte pour la détermination de la sanction. Certaines circonstances aggravantes doivent être prévues dans les ordres juridiques nationaux, conformément à la convention. Celle-ci impose également aux Parties de veiller à ce que les victimes des infractions définies puissent disposer des recours civils adéquats, à ce qu’elles puissent réclamer aux auteurs une indemnisation suffisante et à l’État une indemnisation subsidiaire adéquate. Lors des procédures juridiques relatives aux droits de garde et de visite concernant les enfants et relatives à la sécurité de ces derniers, il convient de prendre en considération les incidents de violence. Sur le plan procédural, la convention oblige les Parties à établir leur compétence à l’égard des actes commis sur leur territoire, par l’un de leurs ressortissants ou par une personne ayant sa résidence habituelle sur leur territoire, et à s’efforcer d’établir leur compétence à l’égard des infractions commises contre l’un de leurs ressortissants ou contre une personne ayant sa résidence habituelle sur leur territoire. Enfin, les Parties ne sont pas autorisées à instituer des modes alternatifs de résolution des conflits obligatoires.

Le chapitre VI traite du droit procédural et des mesures de protection pendant les enquêtes et les procédures judiciaires. Les Parties doivent veiller à ce que les services répressifs offrent rapidement une protection aux victimes, y compris par la collecte de preuves, et qu’ils apprécient le risque de létalité et la gravité de la situation. Il convient d’accorder une attention particulière à l’accès des auteurs à des armes à feu. Les ordres juridiques doivent prévoir la possibilité d’adopter des ordonnances d’urgence d’interdiction et des ordonnances d’injonction ou de protection sans faire peser une charge financière ou administrative excessive sur la victime. En règle générale, les infractions les plus graves ne doivent pas être subordonnées à un signalement ou à une plainte de la part de la victime. Dans ce chapitre, la convention établit une liste ouverte de mesures visant à protéger les droits et les intérêts des victimes, y compris leurs besoins en tant que témoins, à tous les stades des enquêtes et des procédures judiciaires. Parmi ces mesures figurent, par exemple, des dispositifs les plaçant à l’abri des risques d’intimidation et de nouvelle victimisation, assurant qu’elles soient informées rapidement lorsque l’auteur de l’infraction s’évade ou est libéré ou permettant d’éviter, dans la mesure du possible, les contacts entre la victime et l’auteur de l’infraction. Les besoins spécifiques des enfants victimes et des enfants témoins doivent impérativement être pris en considération. Les Parties doivent prévoir le droit à l’aide juridique. Par ailleurs, le délai de prescription doit être interprété de façon à permettre la mise en œuvre efficace des poursuites, après que la victime a atteint l’âge de la majorité, en ce qui concerne les infractions les plus graves.