Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

1.1. L'instauration d'une citoyenneté de l'Union «constitue pour le citoyen une garantie d'appartenance à une communauté politique et de droit». C'est ainsi que s'exprime le Parlement européen dans sa résolution sur le deuxième rapport de la Commission sur la citoyenneté de l'Union [1]. Dans ce même rapport [2], la Commission affirme que la citoyenneté de l'Union «a accru les attentes des citoyens à l'égard des droits qui doivent leur être conférés et de leur mise en oeuvre». Les conclusions du Conseil européen de Cardiff ont reconnu que «les États membres et toutes les institutions de l'Union doivent maintenir leurs efforts pour rapprocher l'Union des citoyens en la rendant plus transparente, plus compréhensible et plus proche de la vie quotidienne».

[1] Résolution sur le Deuxième rapport de la Commission sur la citoyenneté de l'Union (COM(97) 230 C4-0291/97), JO C 226 du 20.7.1998, p. 61.

[2] Deuxième rapport de la Commission sur la citoyenneté de l'Union (COM(97) 230 final).

1.2. Dans sa communication sur le suivi des recommandations du groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes [3], la Commission a confirmé que l'institution de la citoyenneté de l'Union «a généralisé, au profit de tous les citoyens, les droits d'entrer, de séjourner et de demeurer sur le territoire d'un autre État membre. Dans cette perspective, ces droits deviennent partie intégrante du patrimoine juridique de tout citoyen de l'Union et devraient être formalisés dans un socle commun en rapprochant le statut juridique de tous les citoyens, indépendamment du fait qu'ils exercent ou non une activité économique». Ainsi, une nouvelle approche dans l'exercice des droits des citoyens de l'Union est nécessaire, tendant vers un régime unique de libre circulation au sens des articles 17 et 18 du TCE.

[3] Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le suivi des recommandations du groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes (COM(98) 403 final).

1.3. La présente proposition de directive s'inscrit dans le nouvel environnement juridique et politique créé par la citoyenneté de l'Union. Le concept de base est le suivant: la circulation des citoyens de l'Union entre les États membres devrait s'effectuer, mutatis mutandis, dans des conditions similaires à celles des citoyens d'un État membre qui circulent et changent de résidence ou d'activité à l'intérieur de leur propre pays. Des obligations supplémentaires de nature administrative ou législative devraient se limiter au strict nécessaire exigé par la circonstance spécifique que la personne en cause est un «non national».

1.4. Cette proposition comporte plusieurs volets: tout d'abord, elle se présente, par rapport au passé, sous la forme d'un texte unique, solution qui a l'avantage de la lisibilité et de la transparence; ensuite, l'assouplissement des modalités de l'exercice de la libre circulation qui, suivant les étapes de l'intégration dans le pays, va de l'extension du droit de séjour sans aucune formalité pendant six mois, jusqu'à la disparition de toute condition et de tout compartimentage des bénéficiaires ainsi qu'à l'assimilation aux nationaux après quatre ans de résidence dans l'État membre d'accueil; enfin, les limitations au droit de séjour sont mieux circonscrites. En plus, la présente proposition de directive facilite considérablement le droit de circulation et de séjour des membres de la famille du citoyen de l'Union, indépendamment de leur nationalité.

2. Les mesures fixées par la proposition de directive

2.1. Le droit d'entrée et de séjour des citoyens de l'Union est régi actuellement par un corps législatif complexe, composé de deux règlements et neuf directives. Ces instruments sont fondés sur plusieurs bases juridiques du traité CE et couvrent des catégories différentes de bénéficiaires.

La présente proposition regroupe ces catégories dans un seul instrument législatif. Pour les actifs, c'est-à-dire les travailleurs salariés et non salariés, la seule condition au droit de séjour reste l'exercice d'une activité économique qui sera prouvée par le biais d'une simple déclaration.

Pour les personnes non actives, la condition des ressources suffisantes et d'une assurance maladie est maintenue pendant les quatre premières années de résidence dans l'État membre d'accueil, dans un souci d'éviter que ces personnes deviennent une charge déraisonnable pour les finances de l'État membre d'accueil. Toutefois elle est assouplie du fait que le montant de ressources considérées comme suffisantes n'est plus défini dans la proposition et il ne peut pas être fixé par les États membres, et la preuve de ces deux conditions est remplacée par une simple déclaration sur l'honneur qui peut être vérifiée seulement en cas de recours de l'intéressé à l'assistance sociale ou à la couverture du régime d'assurance maladie pour les personnes qui ne disposent pas d'une assurance maladie. Les étudiants doivent prouver d'être inscrits dans un établissement scolaire, et ils doivent assurer par le biais d'une déclaration d'avoir des ressources suffisantes et une assurance maladie.

2.2. L'introduction du droit de séjour permanent après quatre années de résidence régulière et continue dans l'État membre d'accueil constitue une innovation qui se veut la conséquence logique et nécessaire d'un droit fondamental et personnel conféré par le traité à tout citoyen de l'Union. L'accomplissement de quatre années de résidence dans l'État membre d'accueil constitue pour l'intéressé la fin de toute condition d'exercice et de toute limitation à son droit de séjour, ainsi que l'égalité de traitement presque totale avec les ressortissants nationaux.

2.3. Les objectifs décrits brièvement ci-dessus ne seraient pas atteints si les modalités et les pratiques administratives devaient être lourdes et injustifiées au point de constituer accessoirement une entrave à l'exercice du droit à la libre circulation des citoyens de l'Union. La présente proposition de directive entend ainsi assurer aux citoyens de l'Union et aux membres de leurs familles des garanties et des formalités «équivalentes» à celles dont bénéficie un national.

Le droit communautaire en vigueur impose déjà cet objectif. L'article 40 du traité CE lui-même réclame l'élimination des procédures et pratiques administratives, des délais et autres restrictions pouvant faire obstacle à la libre circulation des travailleurs. L'article 9, paragraphe 3, de la directive 68/360/CEE [4] et l'article 7, paragraphe 3, de la directive 73/148/CEE [5] prévoient que «les États membres prennent les mesures nécessaires pour simplifier au maximum les formalités et les procédures d'obtention des documents de séjour».

[4] Directive 68/360/CEE du Conseil, du 15.10.1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté, JO L 257 du 19.10.1968, p. 13.

[5] Directive 73/148/CEE du Conseil, du 21.5.1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation de services, JO L 172 du 28.6.1973, p. 14.

Il convient, par conséquent, d'incorporer dans la nouvelle législation communautaire des dispositions administratives qui tiennent compte, entre autres, de la jurisprudence de la Cour de justice.

D'une part, selon la jurisprudence constante de la Cour de justice (voir, par exemple, l'arrêt du 8.4.1976 dans l'affaire 48/75, Royer, Rec. 1976, page 497, points 31 et suivants), le droit des citoyens de l'Union d'entrer sur le territoire d'un autre État membre et d'y séjourner, aux fins voulues par le traité, constitue un droit directement conféré par le traité ou, selon le cas, les dispositions pour sa mise en oeuvre, et il est acquis indépendamment de la délivrance d'un titre de séjour par l'autorité compétente de l'État membre d'accueil. Par conséquent, l'octroi de ce titre est à considérer comme un acte destiné à constater, de la part d'un État membre, la situation individuelle d'un ressortissant d'un autre État membre au regard des dispositions du droit communautaire. En d'autres termes, le titre de séjour a, selon la Cour de justice, une valeur purement déclaratoire et non constitutive du droit de séjour des citoyens de l'Union. D'autre part, on ne peut pas ignorer que les États membres ont le droit légitime, reconnu par la Cour de justice, de connaître les mouvements de population sur leurs territoires respectifs. Or, un enregistrement auprès des autorités compétentes du lieu de résidence en combinaison avec la possession de la carte d'identité du pays d'origine ou d'un passeport en cours de validité satisfait pleinement cette exigence.

Par conséquent, tout d'abord la proposition étend la période de séjour dans un autre État membre pendant laquelle il suffit d'être en possession d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité, sans qu'il soit nécessaire d'accomplir une formalité particulière. L'extension de cette période des trois mois actuels à six mois, vise à répondre aux formes modernes de mobilité et aux modes de vie alternée dans les États membres.

En même temps, une nouvelle approche s'impose dans le cadre de l'exercice du droit de séjour, notamment en limitant l'obligation de détenir un titre de séjour aux situations où celle-ci se justifie. L'obligation d'avoir une carte de séjour pourra être maintenue uniquement pour les membres de la famille d'un citoyen de l'Union qui n'ont pas la nationalité d'un État membre: il s'agit de faciliter pour ces derniers, par le biais d'une carte de séjour, l'exercice de leur droit de libre circulation conféré par le droit communautaire.

En effet, par l'énumération exhaustive des documents à présenter aux autorités compétentes de l'État membre d'accueil, la description des procédures à suivre et la fixation des délais à respecter, la présente proposition de directive simplifie au maximum, en les limitant au strict nécessaire, les formalités pour l'exercice du droit de séjour par les citoyens de l'Union et les membres de leurs familles.

2.4. La présente proposition de directive prend également en compte spécifiquement la situation des membres de la famille d'un citoyen de l'Union. S'il est vrai que le droit de circulation et de séjour des membres de la famille d'un citoyen de l'Union n'est pas expressément prévu par le traité, ce droit émane du droit à la préservation de l'unité familiale qui est intrinsèquement lié au droit à la protection de la vie familiale, droit fondamental faisant partie des traditions constitutionnelles communes des États membres dont le respect est assuré par le droit communautaire et inséré dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Tout d'abord, par la définition extensive de la notion de «membre de famille», la présente proposition vise non seulement à incorporer l'acquis de la jurisprudence de la Cour de justice, et à reconnaître l'évolution des droits nationaux, mais aussi à faciliter la libre circulation des citoyens de l'Union en éliminant toute possibilité d'influence négative due à des raisons de regroupement familial. Par ailleurs, en vertu du droit communautaire actuellement en vigueur, peuvent être privés du droit de séjour dans l'État membre d'accueil l'époux divorcé et les enfants qui ne sont plus mineurs ou à charge du citoyen de l'Union, indépendamment de leur nationalité. Ce problème est particulièrement aigu pour les ressortissants de pays tiers membres de la famille d'un citoyen de l'Union; d'où la nécessité de prendre des mesures offrant des solutions équitables, dans le respect de la vie familiale et de la dignité humaine, toutefois sous certaines conditions afin d'éviter les abus.

2.5. La proposition tend enfin à mieux circonscrire la possibilité de limiter le droit de séjour d'un citoyen de l'Union et des membres de sa famille. Tout d'abord, il y a lieu de rappeler que le traité lui-même prévoit la possibilité de refuser le droit de libre circulation et de séjour pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Même si la Cour de justice a accepté que la notion d'ordre public peut varier en fonction de législations nationales, elle y a apporté, en interprétant la directive 64/221/CEE [6], certaines précisions qui méritent d'être incorporées dans la présente proposition qui remplace la directive 64/221/CEE. En plus, l'introduction de nouvelles dispositions s'inspirant de la problématique des droits fondamentaux offrira aux citoyens de l'Union plus de garanties et une meilleure protection, tant sur le plan administratif que juridictionnel, face à des décisions limitant leur droit fondamental de circulation et de séjour: cette protection est même complète pour les mineurs qui ont des liens familiaux dans le pays d'accueil et pour les personnes qui ont acquis un droit de séjour permanent.

[6] Directive 64/221/CEE du Conseil, du 25.2.1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, JO B 056 du 4.4.1964, p. 850.

3. Choix de la base juridique

3.1. La présente proposition de directive est basée conjointement sur les articles 12, 18, paragraphe 2, 40, 44, et 52. Étant donné que l'article 18, paragraphe 2, du traité a le caractère d'une base juridique résiduelle pouvant servir de base uniquement pour les non actifs, le recours aux bases juridiques spécifiques des articles 40, 44 et 52 qui couvrent les personnes exerçant une activité économique dans l'État membre d'accueil est nécessaire, afin qu'un instrument unique puisse être adopté, par l'application d'une procédure unique couvrant toutes les procédures prévues par les dispositions précitées. Dans le cadre de cet objectif primordial d'unicité de l'instrument proposé, la Commission renonce à l'exercice de la compétence que lui accorde l'article 39, paragraphe 3, point d), du traité d'arrêter des règlements d'application fixant les conditions du droit de demeurer sur le territoire d'un État membre, après y avoir occupé un emploi. En effet la présente proposition de directive incorpore des dispositions déjà existantes en matière de droit de demeurer prévues dans le règlement (CEE) n° 1251/70 de la Commission [7]: le moment venu, la Commission présentera un acte visant à l'abrogation de ce règlement (voir également infra commentaire à l'article 42).

[7] Règlement (CEE) n° 1251/70 de la Commission, du 29.6.1970, relatif au droit des travailleurs de demeurer sur le territoire d'un État membre après y avoir occupé un emploi, JO L 142 du 30.6.1970, p. 24.

3.2. Vu que la présente proposition de directive est basée sur des dispositions du traité instituant la Communauté européenne autres que celles du Titre IV du même traité, relatif aux visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes, elle devra être transposée dans le droit de tous les Etats membres de l'Union.

4. Subsidiarité et proportionnalité

4.1. Les articles 40, 44 et 52 imposent à la Communauté européenne de se doter des instruments législatifs nécessaires à assurer la libre circulation - droit d'entrée et de séjour - des travailleurs, la liberté d'établissement et la libre prestation des services. L'article 18, paragraphe 1, confère un droit de circulation et de séjour à chaque citoyen de l'Union, sous réserve de limitations et conditions qui sont déterminées par le traité ou par la législation secondaire: les États membres n'ont pas de compétence à cet égard. En deuxième lieu, l'article 18, paragraphe 2, confère à la Communauté la faculté d'adopter des dispositions visant à faciliter l'exercice du droit à la libre circulation. Avant l'introduction de l'article 18 dans le traité, l'article 235 (nouvel article 308) avait permis l'adoption de la part de la Communauté des mesures visant à assurer la libre circulation des personnes n'exerçant pas d'activité économique (retraités et inactifs) et l'article 7 (nouvel article 12) la libre circulation des étudiants.

4.2. Les mesures envisagées par la proposition de directive respectent les compétences de la Communauté européenne qui doivent être exercées en conformité avec l'article 5 du traité qui stipule que «l'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité». Le droit d'entrée et de séjour des citoyens de l'Union est régi actuellement par un corps législatif composé de deux règlements et neuf directives: la présente proposition vise à regrouper ce corps dans un seul instrument législatif en apportant des changements visant à faciliter davantage l'exercice de ces droits. Par conséquent le choix d'une directive s'impose, si on veut garder un instrument législatif unique tout en respectant l'obligation quant à la nature de cet instrument qui est dictée par certains des articles qui forment la base juridique de la proposition.

4.3. Le choix d'une directive permet également de définir clairement les principes d'exercice du droit de libre circulation et séjour, tout en laissant aux États membres le choix de la forme et des moyens les plus appropriés pour mettre en oeuvre ces principes dans leur cadre juridique et administratif, et dans leur contexte national. Toutefois, certaines dispositions de la proposition de directive sont très détaillées afin d'éviter que des pratiques administratives ou des interprétations divergentes créent des entraves à l'exercice pratique des droits y visés. En outre, le délai de transposition prévu par une directive, permettra aux États membres d'adopter toutes les mesures nécessaires visant à adapter le régime actuel aux nouvelles dispositions de la proposition de directive.

COMMENTAIRE DES ARTICLES

Chapitre I

Dispositions générales

Article 1

La directive remplace toute une série d'instruments législatifs concernant la libre circulation et le séjour: son objet est donc multiple.

En premier lieu, elle définit les conditions d'exercice du droit à la libre circulation et au séjour pour les citoyens de l'Union et les membres de la famille: ces dispositions remplacent celles contenues dans les directives 68/360/CEE, 73/148/CEE, 90/364/CEE [8], 90/365/CEE [9] et 93/96/CEE [10] concernant le droit de circulation et séjour des travailleurs salariés, des non salarié, des inactifs, des retraités et des étudiants.

[8] Directive 90/364/CEE du Conseil, du 28.6.1990, relative au droit de séjour, JO L 180 du 13.7.1990, p. 26.

[9] Directive 90/365/CEE du Conseil, du 28.6.1990, relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle, JO L 180 du 13.7.1990, p. 28.

[10] Directive 93/96/CEE du Conseil, du 29.10.1993, relative au droit de séjour des étudiants, JO L 317 du 18.12.1993, p. 59.

En deuxième lieu, elle établit le droit de séjour permanent, un concept nouveau introduit par la directive. Les dispositions en cette matière incorporent et adaptent également l'essentiel des dispositions du règlement (CEE) n° 1251/70 et de la directive 75/34/CEE [11], concernant le droit de demeurer des travailleurs salariés et non salariés.

[11] Directive 75/34/CEE du Conseil, du 17.12.1974, relative au droit des ressortissants d'un État membre de demeurer sur le territoire d'un autre État membre après y avoir exercé une activité non salariée, JO L 014 du 20.1.1975, p. 10.

En dernier lieu, elle établit les limitations à ces droits, pour des raisons d'ordre public, sécurité publique et santé publique, et elle remplace les dispositions contenues dans la directive 64/221/CEE sur l'ordre public.

Article 2

Cet article contient les définitions de trois concepts qui sont employés dans les dispositions de la proposition.

1. En premier lieu, il définit la notion de citoyen de l'Union qui est celle prévue à l'article 17 du traité.

2. En deuxième lieu, il définit la notion de membre de la famille. Jusqu'à présent, les membres de la famille d'un citoyen de l'Union qui, indépendamment de leur nationalité, peuvent bénéficier de la libre circulation diffèrent selon la catégorie à laquelle appartient le citoyen de l'Union dont ils dépendent. En effet, en ce qui concerne les travailleurs, l'article 10, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1612/68 [12] accorde le droit de séjour au conjoint et à ses descendants mineurs ou à charge ainsi qu'à leurs ascendants à charge. Le même droit est accordé par les directives relatives au droit de séjour des indépendants, des inactifs et des retraités. Par contre, la directive 93/96/CEE sur le droit de séjour des étudiants accorde ce même droit seulement au conjoint et aux descendants à charge. Il s'ensuit que la mère d'un citoyen de l'Union travailleur dans un autre État membre ne peut pas jusqu'à présent s'installer avec son fils, si elle n'est pas à sa charge du fait qu'elle a un revenu, mais ce revenu est inférieur au montant des ressources suffisantes fixé par l'État membre d'accueil. De même, la mère d'un étudiant n'a aucun droit de s'installer avec son fils, sauf si elle possède des ressources suffisantes et une assurance maladie.

[12] Règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15.10.1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté, JO L 257 du 19.10.1968, p. 2.

Le paragraphe 2 propose une notion unique et élargie de membre de la famille.

En premier lieu, cette notion comprend le conjoint mais aussi le partenaire non marié. En effet, l'alinéa b), qui est nouveau, touche au problème du droit de séjour du partenaire non marié du citoyen de l'Union. Ces derniers temps, le «groupe familial» subit une évolution rapide et qu'un nombre croissant de personnes, souvent avec des enfants, forment des couples «de fait». En plus, dans plusieurs États membres, un statut spécial, comportant un faisceau des droits et des obligations, est reconnu aux couples non mariés qui vivent en union libre et qui veulent se soumettre à ce régime spécial. Le droit communautaire ne peut pas ignorer cette évolution dans le cadre du droit de séjour, et propose d'assimiler, aux fins du séjour, le conjoint non marié à celui marié lorsque la législation de l'État membre d'accueil prévoit un tel statut et dans les mêmes conditions prévues par la législation de l'État membre d'accueil.

En deuxième lieu, elle comprend les descendants des conjoints sans tenir compte s'ils sont mineurs ou à charge et, de l'autre, les ascendants des conjoints, indépendamment du fait qu'ils sont à charge ou pas.

Comme le rapport du groupe de haut niveau présidé par Madame Veil l'a souligné, «il n'existe aucune raison valable pour refuser aux enfants de plus de 21 ans qui ne sont pas à charge de leurs parents ou aux ascendants qui ne sont pas à charge de leurs enfants le droit de rejoindre leur famille dans un autre État membre».

3. Finalement, l'article définit ce qu'on entend par État membre d'accueil.

Article 3

1. Cette disposition définit les bénéficiaires des dispositions de la directive. Il s'agit de tout citoyen de l'Union qui se rend ou séjourne dans un autre État membre, ainsi que les membres de la famille, quel que soit leur nationalité, qui l'accompagnent ou le rejoignent. Il n'y a pas de spécifications quant à la finalité du déplacement ou du séjour. Il est évident que le citoyen de l'Union pourra se rendre dans un autre État membre soit en vue d'exercer une activité salariée ou non salariée, soit une vue d'exercer une activité non lucrative ou des suivre une formation professionnelle, soit en tant qu'inactif, retraité, étudiant, prestataire ou destinataire de services.

2. Ces dispositions reprennent les dispositions déjà existantes de l'article 10, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1612/68 et de l'article 1, paragraphe 2, de la directive 73/148/CEE qui prévoient que les États membres favorisent l'admission de tout autre membre de la famille du citoyen de l'Union ou de son conjoint que se trouve à leur charge ou vit sous leur toit dans le pays de provenance. Ces dispositions seraient d'application seulement dans le cas où la personne visée ne serait pas bénéficiaire d'un droit personnel au séjour.

Article 4

Cette disposition oblige les États membres à veiller au respect du principe de non-discrimination dans la mise en oeuvre de toutes les obligations prévues par la directive. Cette disposition prend en compte la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (article 21) et est sans préjudice des obligations découlant d'autres instruments internationaux tels que la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (article 14).

Chapitre II

Droit de circulation et séjour jusqu'à six mois

Article 5

1. Cette disposition établit le droit pour le citoyen de l'Union de quitter le territoire d'un État membre pour se rendre dans un autre État membre. Le paragraphe 1, reprend en gros les termes de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 68/360/CEE qui prévoit que le droit de quitter le territoire d'un État membre «est exercé sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité..», en l'adaptant au nouveau régime d'abolitions de contrôles aux frontières internes de l'Union. A cet effet l'expression «sur présentation» est remplacée par «munis».

Cette disposition étend le droit de quitter le territoire aux membres de la famille n'ayant pas la nationalité d'un État membre qui accompagnent le citoyen de l'Union ou le rejoignent dans l'État membre d'accueil, elle reprend en gros la dernière phrase de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 68/360/CEE.

2. Ce paragraphe reprend la formulation du paragraphe 4 de l'article 2, de la directive 68/360/CEE concernant l'interdiction d'imposer des visas de sortie ou des obligations équivalentes aux bénéficiaires de la libre circulation.

3. Ce paragraphe reprend les dispositions de l'article 2, paragraphe 2, de la directive 68/360/CEE concernant la délivrance et le renouvellement par les États membres des documents de voyage (passeport ou carte d'identité) à ses propres ressortissants.

4. Ce paragraphe reprend et clarifie les dispositions similaires du paragraphe 3 de l'article 2 de la directive 68/360/CEE sur la validité des documents de voyage.

Article 6

1. Ce paragraphe reprend les termes de l'article 3, paragraphe 1, de la directive 68/360/CEE concernant le droit d'entrée sur le territoire d'un État membre, qui est exercé par le citoyen de l'Union et par les membres de la famille sur simple possession d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité. Là aussi l'expression «sur présentation» a été remplacée par «munis». Le deuxième alinéa reprend l'interdiction pour les État membres, contenue dans l'article 3, paragraphe 2, de la directive 68/360/CEE, d'imposer des visas d'entrée ou d'obligations équivalentes au citoyen de l'Union.

2. Ces dispositions indiquent clairement que les seuls membres de la famille, qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, qui peuvent être soumis à l'obligation de visa, sont ceux qui ont la nationalité d'un des pays indiqués dans le règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation [13]. La deuxième phrase du paragraphe introduit la grande nouveauté de l'équivalence entre visa et titre de séjour émis par un des États membres.

[13] JO L 81 du 21.3.2001, p. 1.

A l'heure actuelle les membres de la famille ressortissants d'un pays tiers bénéficient déjà de toute facilité pour l'obtention d'un visa, dont la délivrance doit en outre être gratuite. Cette mesure serait maintenue en vigueur uniquement pour les membres de la famille qui ne sont pas encore en possession d'un titre de séjour.

3. Cette disposition vise à limiter l'apposition de cachets dans le passeport du membre de la famille aux cas strictement nécessaires (à savoir le cachet d'entrée qui donne effet à la durée de séjour mentionnée sur le visa ou le cachet de sortie qui interrompt cette durée de séjour). L'apposition de cachets n'a plus raison d'être quand l'intéressé a obtenu une carte de séjour, qui implique le droit d'entrée et de sortie du territoire pendant la durée de validité de la carte.

4. Cette disposition vise la situation où le bénéficiaire du droit à la libre circulation ne serait pas en mesure de présenter, lors du franchissement de la frontière, les documents nécessaires (passeport ou carte d'identité et, les cas échéant, titre de séjour ou visa). Dans une telle éventualité l'État membre sera obligé, avant de procéder à un refoulement, d'accorder à cette personne toute facilité pour pouvoir prouver sa qualité de bénéficiaire du droit de libre circulation. Par exemple, un membre de la famille pourrait fournir les documents nécessaires et qui ont été simplement oubliés à la maison. Dans le cas des visas, il faudrait examiner si les conditions sont remplies pour permettre au membre de la famille soumis à une telle obligation d'obtenir ce visa à la frontière.

5. Pendant les premiers six mois de son séjour, le citoyen de l'Union peut rester sur le territoire d'un autre État membre en étant simplement en possession d'un document d'identité. Ce paragraphe reprend les dispositions déjà en vigueur dans le droit actuel (article 8 de la directive 68/360/CEE et article 4 de la directive 73/148/CEE), en introduisant deux changements. En premier lieu, la période pendant laquelle on peut rester sur le territoire dans un autre État membre sans accomplir aucune formalité est étendue à six mois. Ce délai tient compte du fait qu'une personne est, en principe, considérée comme domiciliée dans un pays lorsqu'elle y vit au moins six mois par an. De cette façon on facilite les séjours de courte durée qui ne dépassent pas les six mois, par exemple stagiaires, étudiants, etc. En deuxième lieu, on modifie les dispositions de l'article 8, point a), de la directive 68/360/CEE et de l'article 4, paragraphe 2, alinéa 3, de la directive 73/148/CEE qui font référence au document «sous le couvert duquel il a pénétré sur le territoire» qui ne sont pas compatibles avec un régime d'absence de contrôles aux frontières intérieures, en les remplaçant avec l'obligation pour le citoyen d'être muni d'une carte d'identité ou d'un passeport.

La deuxième phrase reconnaît la possibilité, pour l'État membre d'accueil, d'imposer aux intéressés de signaler leur présence sur le territoire (obligation déjà existante dans le droit actuel). Il s'agit d'un simple signalement aux autorités compétentes que certains États membres connaissent dans leur droit interne et qui sera fait dans les même conditions, mutatis mutandis, prévues pour les ressortissants nationaux. Cette exigence est compatible avec la compétence des États membres en ce qui concerne les mesures destinées à assurer la connaissance exacte par les autorités nationales des mouvements de population affectant leur territoire (voir à ce propos arrêt de la Cour de justice du 7.7.1976, affaire 118/75 Watson, points 17 et 18). Le non-respect de cette obligation peut éventuellement être passible de sanctions non discriminatoires et proportionnées.

6. Les mêmes dispositions prévues au paragraphe 5 s'appliquent aux membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre et qui accompagnent ou rejoignent le citoyen de l'Union. Une exception est prévue pour les membres de la famille qui seraient soumis à l'obligation de visa, par exemple du fait qu'ils n'ont pas encore obtenu un titre de séjour. Ces personnes devront introduire une demande de carte de séjour avant l'échéance de leur visa, et cela pour éviter qu'ils puissent se trouver dans une situation d'irrégularité.

Chapitre III

Droit de séjour d'une durée supérieure à six mois

Article 7

1. Ces dispositions définissent les conditions d'exercice auxquelles est soumis le droit de séjour. S'il faut faciliter l'exercice de ce droit, le fait qu'au stade actuel les prestations d'assistance sociale ne sont pas couvertes par le droit communautaire et ne sont pas en règle générale exportables, ne permet pas une complète égalité de traitement en matière de prestations sociales, sans courir le risque que certaines catégories de bénéficiaires du droit de séjour, en particulier ceux qui n'exercent pas d'activité économique, ne deviennent une charge déraisonnable pour les finances publiques de l'État membre d'accueil.

Pour les citoyens de l'Union ces conditions sont explicitées aux points a), b), c) et d). Le citoyen de l'Union doit soit exercer une activité économique en tant que travailleur salarié ou non salarié, soit disposer des ressources suffisantes, et d'une assurance maladie couvrant les risques dans l'État membre d'accueil, ou bien être un étudiant qui a été admis à suivre une formation professionnelle dans l'État membre d'accueil.

Le point d) vise la situation du citoyen de l'Union qui pourrait exercer son droit de séjour, soit car il répond lui-même aux conditions prévues sous a), sous b) ou sous c) (exercer une activité économique, disposer des ressources suffisantes ou être étudiant), ou bien car il est un membre de la famille du citoyen de l'Union qui remplit ces conditions. Lorsque les conditions sont différentes selon le statut sur lequel on exerce le droit de séjour, dans l'intérêt de la libre circulation, il conviendra appliquer le schéma le plus favorable pour le titulaire du droit de séjour.

2. Le droit de séjour des membres de la famille du citoyen de l'Union qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, est dérivé du droit de séjour du citoyen de l'Union, ce qui signifie que ce droit est lié au lien familial et qu'ils doivent l'accompagner, au sens large du terme, dans l'État membre d'accueil. Toutefois, des exceptions sont prévues en cas de décès ou départ du citoyen de l'Union ou de divorce (articles 12 et 13).

Article 8

1. La Cour de justice a confirmé que la carte de séjour n'est pas une autorisation, mais simplement un acte déclaratoire d'un droit préexistant (arrêt du 8.4.1976, affaire 48/75 Royer, Rec. p. 497, point 50). Le maintien en vigueur et l'utilisation d'un tel document devraient comporter un effet utile pour le citoyen de l'Union et ne pas être une pure charge administrative coûteuse même pour les États membres.

La Commission estime que l'obligation de délivrance matérielle d'une carte de séjour ne paraît pas indispensable; par contre, il serait acceptable que le citoyen de l'Union, qui n'est pas un national, soit soumis aux mêmes conditions que les nationaux quand ils changent de domicile, à savoir à l'obligation de s'inscrire au registre de la population (ou à tout autre système national en vigueur pour les nationaux), afin que les autorités prennent acte de sa présence, en l'inscrivant, par exemple, dans un registre pour les citoyens de l'Union non nationaux, comme il existe déjà dans la plupart des États membres pour les listes électorales relative au droit de vote pour les élections européennes et municipales.

C'est en ce sens qu'il faut lire les dispositions du paragraphe 1, alinéa premier, qui prévoit que les États membres peuvent imposer aux citoyens de l'Union et les membres de leur famille ayant la nationalité d'un État membre, de se faire enregistrer auprès des autorités compétentes du lieu de résidence.

2. Le délai imposé par l'État membre d'accueil pour l'enregistrement ne peut pas être inférieur à six mois, et cela en cohérence avec l'article 6, qui prévoit un droit de séjour jusqu'à six mois sans formalités: cela n'empêche pas au citoyen de l'Union de se faire enregistrer avant le six mois, s'il estimait que cela est utile. Suite à l'enregistrement, la deuxième phrase du même paragraphe prévoit la délivrance immédiate d'une attestation d'enregistrement par l'autorité nationale compétente. L'attestation d'enregistrement serait une sorte de reçu pour le citoyen et une preuve pour les autorités que la démarche a été accomplie. L'attestation est délivrée immédiatement par l'office responsable après l'accomplissement des formalités prévues aux paragraphes 3, 4 ou 6. L'attestation de séjour spécifie le nom et l'adresse du citoyen; elle n'a pas de validité dans le temps et elle indique simplement la date de l'enregistrement. En effet elle ne fait que constater l'accomplissement d'une démarche administrative.

La dernière phrase définit les sanctions applicables au non-respect de l'obligation d'enregistrement, qui doivent être non discriminatoires et proportionnées. Logiquement comme le texte de la directive prévoit un article spécifique sur les sanctions des violations des obligations découlant de la présente directive, elles devront respecter les principes énoncés à cet article.

3. Aux fins de la délivrance de l'attestation d'enregistrement, le citoyen de l'Union déclare ou bien exercer une activité économique ou bien avoir de ressources suffisantes et une assurance maladie, au cas où il n'exercerait pas d'activité économique en tant que travailleur salarié ou non salarié. Le système proposé ici, comparable à celui déjà existant pour les étudiants dans la législation actuelle, simplifie considérablement l'exercice du droit de séjour, et il est inspiré par le système de «autocertification» connu par certains États membres. Une fausse déclaration pourra être éventuellement sanctionnée dans le principe de l'égalité de traitement avec les nationaux et du respect du principe de proportionnalité.

Dans le système proposé, l'État membre ne vérifie pas que le citoyen remplit les conditions au séjour et fait confiance à sa déclaration. Une fausse déclaration ou, éventuellement, l'appel par l'intéressé à l'aide publique pourront entraîner une demande de preuve de moyens de subsistance et/ou le déclenchement d'une enquête administrative qui pourraient mettre en cause le droit de séjour des intéressés. De même, le fait que le citoyen n'est pas en mesure de pourvoir aux frais médicaux qu'il aurait engagé à cause du fait qu'il dépourvu d'une couverture d'assistance médicale pourrait avoir des répercussions sur le plan des responsabilités civiles et pourrait également entraîner la mise en cause de son droit de séjour.

Il faut enfin remarquer, que la présentation d'une simple déclaration d'assurance maladie ne dispense pas l'intéressé de fournir des justificatifs de cette assurance dans les rapports avec les administrations chargées de la délivrance des soins médicaux si cela est prévu par la législation nationale.

4. Le citoyen de l'Union qui se rend dans l'État membre pour y faire des études, devra produire la preuve qu'il est inscrit dans un établissement agrée pour y suivre une formation professionnelle à titre principal, et il devra assurer par le biais d'une déclaration de disposer des ressources suffisantes et d'une assurance maladie.

5. Le montant des ressources qui sont considérées comme suffisantes ne peut pas être fixé par les États membres, comme c'est le cas dans le droit actuel, car une telle imposition ne tiendrait pas compte de la variété de situations possibles.

6. Les citoyens de l'Union qui ont l'intention de s'établir dans un autre État membre en tant que membres de la famille d'un autre citoyen de l'Union qui remplit les conditions du séjour, doivent produire une preuve qu'ils rentrent dans l'une des catégories prévues à l'article 2, paragraphe 2, qui définit les membres de la famille, ou à l'article 3, paragraphe 2.

7. Ces dispositions reprennent, dans l'essentiel, certaines dispositions de la directive 68/360/CEE tout en les clarifiant et en intégrant dans le texte la jurisprudence de la Cour de justice concernant le maintien de la qualité de travailleur lorsque le travailleur n'exerce plus d'activité salariée ou non salariée.

Article 9

1. Les membres de la famille d'un citoyen de l'Union, qui n'ont pas la nationalité d'un État membre doivent demander une carte de séjour. La délivrance matérielle d'une carte de séjour à cette catégorie, à la différence des citoyens de l'Union, paraît nécessaire dans l'intérêt à la fois de la personne concernée (entre autre pour l'équivalence entre titre de séjour et visa prévus à l'article 6) et des autorités publiques.

2. La demande doit être introduite dans les six mois à dater de l'arrivée de l'intéressé dans le territoire de l'État membre d'accueil. La deuxième phrase concerne les membres de la famille qui seraient éventuellement soumis à l'obligation de visa et qui doivent introduire la demande de carte de séjour avant l'échéance de ce visa.

3. Cette disposition autorise, en cas de non-respect de l'obligation de demander une carte de séjour, l'application de la part des États membres de sanctions dans le respect du principe énoncé ci-dessus à l'article 8, paragraphe 2.

Article 10

1. Le droit de séjour des membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, est constaté par une carte de séjour qui est délivré dans les trois mois suivants le dépôt de la demande: la carte de séjour indique clairement la qualité de membre de la famille d'un citoyen de l'Union, et cela pour bien souligner la qualité de bénéficiaire du droit communautaire de l'intéressé. Une attestation de dépôt de la demande est délivrée immédiatement et à titre gratuit: cette attestation indique la qualité de bénéficiaire de droit communautaire de l'intéressé.

2. Cette disposition, en renvoyant au libellé de l'article 8, paragraphe 6, énumère de manière exhaustive les justificatifs que les membres de la famille d'un citoyen de l'Union qui n'ont pas la nationalité d'un État membre doivent présenter afin d'obtenir leur carte de séjour. Ce sont les même justificatifs que ceux exigés des membres de la famille ayant la nationalité d'un État membre.

Article 11

1. La carte de séjour a une validité de cinq ans au moins à dater de la délivrance. En effet, après quatre ans de résidence continue, le membre de la famille acquerra un droit de séjour permanent et devra introduire la demande pour une nouvelle carte de séjour, selon les dispositions prévues au chapitre IV. Le fait que la carte initiale a une durée de cinq ans permettra de ne pas laisser la personne dépourvue de tout document dans le cas où il faudra du temps avant d'obtenir la nouvelle carte (accomplissement des formalités administratives).

Dans la législation actuelle le membre de la famille qui n'a pas la nationalité d'un État membre, se voit délivrer un «un document de séjour ayant la mémé validité que celui délivré au travailleur dont il dépend» (directive 68/360/CEE, article 4, paragraphe 4). Étant donné que dans la présente directive les citoyens de l'Union n'ont plus de carte de séjour mais une simple attestation qui a la même fonction d'un reçu, la notion de la validité du document de séjour du membre de la famille par rapport à celle de la carte de séjour du citoyen de l'Union n'a plus de sens.

2. Des absences de six mois ou d'une durée plus longue pour des raisons spécifiques, n'affectent pas la validité de la carte de séjour. Cette disposition reprend la formulation de l'article 6, paragraphe 2, de la directive 68/360/CEE et étend les périodes d'absence possibles qui sont les mêmes prévues à l'article 18, paragraphe 1, de la présente directive.

Article 12

1. Les membres de la famille qui sont citoyens de l'Union, ont un droit de séjour qui est autonome: leur droit de séjour n'est donc pas affecté par le décès ou départ du citoyen de l'Union dont ils dépendent. Ces dispositions visent simplement à clarifier que ces personnes, en cas de décès ou départ du citoyen de l'Union titulaire du droit de séjour à titre principal, doivent satisfaire personnellement l'une des conditions à l'exercice du droit de séjour prévues à l'article 7, paragraphe 1, et cela jusqu'à l'acquisition du droit de séjour permanent.

2. Les membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, ont un droit de séjour qui dérive du citoyen de l'Union dont ils dépendent. Toutefois, en cas de décès de ce dernier, ils peuvent garder leur droit de séjour. Le cas du départ du citoyen n'est pas prévu pour les membres de la famille n'ayant pas la nationalité d'un État membre: dans ce cas, ils devront partir avec le citoyen de l'Union. Une exception est prévue au paragraphe 3 pour les enfants qui suivent des études.

Le droit de séjour pour les membres de la famille survivants n'ayant pas la nationalité d'un État membre, est soumis à la condition d'exercer une activité économique ou de disposer de ressources suffisantes, ou bien à la qualité de membre de la famille, déjà constituée dans l'État membre d'accueil, de celui qui répond à ces conditions, et cela jusqu'à l'acquisition du droit de séjour permanent. Contrairement aux citoyens de l'Union, une simple déclaration ne serait pas suffisante: les intéressés devront prouver qu'ils remplissent ces conditions. Ce paragraphe fixe également le montant des ressources suffisantes et reprend les dispositions actuelles sur le séjour des inactifs.

3. Ce paragraphe consacre sur le plan législatif le principe dégagé de l'arrêt de la Cour de justice du 15 mars 1989 dans les affaires jointes 389 et 390/87, Echternach et Moritz, et vise la situation des enfants du citoyen de l'Union, qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, qui suivent des études et se sont intégrés dans le système scolaire de l'État membre d'accueil et qui pourraient s'intégrer difficilement dans un nouveau système éducatif pour des raisons linguistiques, culturelles ou autres: ces personnes pourraient être pénalisées du fait que le parent citoyen de l'Union quitte le territoire de l'État membre d'accueil pour des raisons professionnelles ou autres. Ce droit de séjour, qui peut être limité à la durée des études, est soumis à la condition que les enfants soient inscrits dans un établissement scolaire de niveau secondaire ou post secondaire, cela justement car c'est à ce niveau d'études que l'intégration dans un nouveau système scolaire devient plus difficile. Logiquement, le séjour de ces personnes reste soumis aux principes prévus à l'article 21 concernant l'égalité de traitement.

Article 13

1. Le divorce ou l'annulation du mariage n'affectent pas le droit de séjour des membres de la famille qui sont eux-mêmes citoyens de l'Union. Cette disposition vise simplement à clarifier que ces membres de la famille, en cas de dissolution du mariage, doivent remplir personnellement l'une des conditions à l'exercice du droit de séjour prévues à l'article 7, paragraphe 1.

2. Les dispositions du paragraphe 2 de cet article règlent le problème du droit de séjour des membres de la famille du citoyen de l'Union qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, en cas de divorce ou annulation du mariage. Cette disposition vise à offrir une certaine protection juridique à ces personnes dont le droit de séjour est lié au lien familial représenté par le mariage et qui pourraient subir, pour ce fait, un chantage au divorce. Il faut préciser que la dissolution du mariage implique nécessairement, pour des raisons de sécurité juridique, le divorce irrévocablement prononcé; en cas de séparation de fait, le droit de séjour du conjoint n'est nullement affecté. Par ailleurs, la Cour de justice a jugé que «le lien conjugal ne peut être considéré comme dissous tant qu'il n'y a pas été mis un terme par l'autorité compétente. Tel n'est pas le cas des époux qui vivent simplement de façon séparée, même lorsqu'ils ont l'intention de divorcer ultérieurement» (arrêt de la Cour de justice du 13.2.1985 dans l'affaire 267/83, Diatta, Recueil page 567, point 20).

Le droit accordé par cette disposition est assorti de trois conditions alternatives, à savoir:

a) soit une durée du mariage, jusqu'au début de la procédure judiciaire de divorce ou annulation, de cinq ans, dont au moins un an dans le pays d'accueil, afin d'éviter des tentatives de contourner les dispositions sur le droit de séjour par le biais de mariages de complaisance,

b) soit que la garde des enfants du citoyen de l'Union est confiée au conjoint qui n'a pas la nationalité d'un État membre et qui dérivait son droit de séjour du lien familial représenté par le mariage. Cette condition joue en faveur à la fois des enfants, qui ne seront pas contraints en fait de quitter le territoire du pays d'accueil, dans lequel éventuellement ils sont déjà intégrés, et du citoyen de l'Union qui pourra s'assurer ainsi de l'exercice aisé de son droit de visite et de surveillance,

c) soit que la dissolution du mariage soit due à des situations particulièrement difficiles. La formule utilisée dans l'article est vague, et vise à couvrir notamment des situations de violence familiale.

Le droit de séjour pour les membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, est soumis à la condition d'exercer une activité économique ou disposer de ressources suffisantes ou bien à la qualité de membre de la famille, déjà constituée dans l'État membre d'accueil, de celui qui répond à ces conditions, et cela jusqu'à l'acquisition du droit de séjour permanent. Contrairement aux citoyens de l'Union, une simple déclaration ne serait pas suffisante: les intéressés devront prouver qu'ils remplissent ces conditions. Ce paragraphe fixe également le montant des ressources suffisantes sur base des dispositions actuelles sur le séjour des inactifs.

Chapitre IV

Droit de séjour permanent

Le droit de demeurer est fort limitatif dans le droit communautaire en vigueur et soumis à des conditions restrictives. C'est pour cela que la Commission propose d'instaurer un droit de séjour permanent pour tout citoyen de l'Union et les membres de la famille, même s'ils n'ont pas la nationalité d'un État membre, après une résidence continue de quatre années dans l'État membre d'accueil. Plusieurs États membres, par ailleurs, connaissent déjà dans leur législation nationale un droit au séjour permanent, sans distinction de nationalité, lié à une condition de durée de résidence.

Section I

Acquisition

Article 14

1. Chaque citoyen de l'Union acquiert un droit de séjour permanent dans l'État membre d'accueil après une période de quatre ans de résidence continue. Ce droit de séjour permanent n'est plus soumis aux conditions prévues au chapitre III de la directive.

Après une période suffisamment longue de résidence, on peut supposer que le citoyen a développé des liens étroits avec l'État membre d'accueil et qu'il soit devenu partie intégrante de sa société, ce qui justifie l'octroi d'un droit de séjour qu'on pourrait qualifier de renforcé. D'ailleurs, l'intégration des citoyens de l'Union qui sont installés durablement dans un État membre est un élément clef pour promouvoir la cohésion sociale, objectif fondamental de l'Union.

2. Les membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, pourront eux aussi acquérir un droit de séjour permanent après avoir résidé, au sens large du terme, pendant quatre ans dans l'État membre d'accueil avec le citoyen de l'Union dont ils dépendent.

3. Une fois acquis, le droit de séjour permanent ne se perd que pour des absences de l'État membre d'accueil supérieures à quatre ans. En effet le droit de séjour permanent reconnaît l'intégration du citoyen de l'Union et des membres de la famille dans l'État membre d'accueil. Des absences supérieures à quatre ans font supposer la cessation de cette intégration.

Article 15

Les dispositions de l'article 15 visent à maintenir l'acquis existant en matière de droit de demeurer.

1. Les dispositions de l'article 2 du règlement (CEE) n° 1251/70 de la Commission et de l'article 2 de la directive 75/34/CEE du Conseil, prévoient les conditions spécifiques dans lesquelles les travailleurs ayant cessé leur activité dans l'État membre d'accueil peuvent acquérir un droit de demeurer à titre permanent après des périodes de résidence qui peuvent être inférieures à quatre ans. Les dispositions de ce paragraphe visent à garder ce régime plus favorable pour les travailleurs par rapport à la règle générale établie par l'article 14.

2. Ce paragraphe reprend le libellé de l'article 2, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1251/70 et de la directive 75/34/CEE.

3. Si le travailleur de l'Union a acquis un droit de séjour permanent sur base des dispositions du paragraphe 1, ce même droit est acquis par les membres de sa famille, indépendamment de leur nationalité, sans condition de résidence préalable. Cette disposition reprend les dispositions en vigueur dans la législation concernant le droit de demeurer, où il est prévu que les membres de la famille ont un droit de demeurer à titre permanent sur l'État membre d'accueil si le travailleur a acquis le droit de demeurer sur le territoire de cet État (article 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1251/70 de la Commission et de la directive 75/34/CEE du Conseil).

4. Ces dispositions reprennent les dispositions de l'article 3, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1251/70, et de l'article 3 de la directive 75/34/CEE, qui confèrent, à certaines conditions, un droit de séjour permanent aux membres de la famille d'un travailleur de l'Union, salarié ou non salarié, décédé au cours de sa vie professionnelle, même si le travailleur n'avait pas encore acquis ce droit. Seules modifications: on réduit la période de résidence préalable au décès à un an, par rapport aux deux ans prévus par la législation actuelle, et on clarifie le point c).

Article 16

Pour une question de clarté, ces dispositions visent les membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre et qui avaient gardé leur droit de séjour en cas de décès ou de divorce du citoyen de l'Union, intervenu avant l'acquisition du droit de séjour permanent, et qui sont visés par les dispositions des articles 12, paragraphe 2, et 13, paragraphe 2. Si ces personnes remplissent les conditions visées dans ces dispositions, ils acquièrent un droit de séjour permanent après quatre ans de résidence continue dans l'État membre d'accueil à dater de leur arrivée.

Section II

Formalités administratives

Article 17

1. Le fait d'avoir acquis un droit de séjour permanent comporte une série de droits supplémentaires importants, comme l'accès à l'assistance sociale dans l'État membre d'accueil pour toute catégorie de bénéficiaires de la directive, ou bien l'interdiction d'expulsion du territoire de l'État membre de résidence. C'est pour cette raison, qu'il convient que ce droit soit confirmé par la délivrance d'une carte de séjour. S'il est vrai que l'obtention de cette carte entraîne forcement des démarches administratives, il est aussi vrai que ces démarches sont faites une fois pour toutes, car la carte a une durée illimitée.

2. Le bénéficiaire du droit de séjour permanent dispose d'un délai de deux ans pour demander la carte de séjour. Cette disposition est basée sur le libellé de l'article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1251/70. A première vue cette disposition peut sembler restrictive, mais elle évite à l'État membre d'accueil d'imposer des délais plus restrictifs. D'ailleurs le non-respect de ce délai ne pourrait être sanctionné que par des sanctions non discriminatoires et proportionnées comme c'est le cas pour le non-respect de l'obligation d'enregistrement prévue à l'article 8.

3. La validité de la carte ainsi obtenue n'est affectée que par des absences supérieures à quatre ans.

Article 18

1. Ces dispositions reprennent, en le modifiant, le libellé de l'article 4 du règlement (CEE) n° 1251/70 sur le droit de demeurer. La continuité de la résidence pourra être prouvée par plusieurs moyens, notamment par la preuve d'exercice d'une activité professionnelle, ou la production de quittances de loyer. Les États membres doivent faire preuve de souplesse quant aux moyens de preuve de la durée et de la continuité de la résidence. La durée des absences permises qui n'affectent pas la continuité de la résidence a été étendue jusqu'à six mois ou à plus de six mois pour des raisons particulières, comme l'accomplissement d'obligations militaires, une grossesse ou maternité, l'accomplissement d'études ou d'une formation professionnelle ou un détachement pour des raisons de travail.

2. Ce paragraphe implique que la durée de la résidence est interrompue lorsqu'une décision de l'éloignement a été validement prise à l'encontre du bénéficiaire du droit de séjour.

Chapitre V

Dispositions communes au droit de séjour et au droit de séjour permanent

Article 19

La première phrase 1 reprend les termes de l'article 6, paragraphe 1, sous a), de la directive 68/360/CEE ainsi que de l'article 5 de la directive 73/148/CEE. La deuxième phrase est une expression du principe de l'égalité de traitement et reprend les termes de l'arrêt de la Cour de justice du 28 octobre 1975 dans l'affaire 36/75, Roland Rutili contre Ministre de l'Intérieur, Recueil 1975, page 1219, point 50.

Article 20

Les membres de la famille du citoyen de l'Union, indépendamment de leur nationalité, ont le droit d'exercer dans l'État membre d'accueil une activité économique, salariée ou non salariée. Les dispositions de cet article ne font aucune distinction entre les différents membres de la famille. Cela représente une innovation par rapport à la législation actuelle qui limite ce droit au conjoint ou aux enfants mineurs ou à charge, même si logiquement, chaque citoyen de l'Union tire le droit d'exercer une activité économique directement du traité.

Article 21

1. Cette disposition énonce le principe d'égalité de traitement entre le citoyen de l'Union, et les citoyens nationaux. Elle reprend en grandes lignes les conclusions de l'arrêt de la Cour de justice du 12 mai 1998 dans l'affaire C-85/96, Maria Martinez Sala contre Freistaat Bayern, Recueil 1998, page I-2691, point 62, et établit un lien direct entre le principe de non-discrimination et le droit de séjour (articles 12 et 18, paragraphe 1, du traité CE).

Ce même droit à l'égalité de traitement est étendu aux membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, et qui sont bénéficiaires du droit de séjour ou du droit de séjour permanent dans l'État membre d'accueil.

2. Le principe général d'égalité de traitement pour tout citoyen de l'Union est tempéré par cette disposition, qui ne confère pas au citoyen de l'Union et aux membres de la famille qui résident dans un autre État membre sans y exercer une activité économique un droit à des prestations à titre d'assistance sociale afin de ne pas entraîner des répercussions financières excessives à la charge de l'État membre d'accueil. D'ailleurs l'article 7 précise clairement que les personnes inactives doivent disposer de ressources suffisantes et d'une assurance maladie et par conséquent le recours à l'assistance sociale pourrait entraîner la mise en cause du droit de séjour de ces personnes. La notion d'assistance sociale inclut également les prestations médicales gratuites que l'État membre prévoit dans sa législation interne pour les personnes démunies.

L'État membre d'accueil n'est non plus obligé d'octroyer une bourse d'entretien aux citoyens de l'Union qui se rendent sur son territoire pour y poursuivre des études à titre principal. Les bourses d'entretien relèvent de la notion d'assistance sociale, au sens large du terme, et par conséquent les étudiants n'y ont pas droit en vertu de la présente directive, pour le fait qu'ils doivent assurer à l'autorité nationale de disposer de ressources pour ne pas devenir une charge pour l'assistance sociale de l'État membre d'accueil: pour des questions de clarté, il est opportun de garder cette disposition. Toutefois, il y a lieu de souligner que le paragraphe 1 offre aux étudiants le droit de ne pas subir une discrimination en raison de leur nationalité dans d'autres domaines, comme par exemple les bourses autres que celles d'entretien ou les crédits à moyen terme à un taux d'intérêt réduit en faveur des étudiants.

Cette situation est valable jusqu'à l'acquisition du droit de séjour permanent selon les dispositions du Chapitre IV de la directive: une fois acquis ce droit, la situation des bénéficiaires du droit de séjour permanent est assimilée à celle des ressortissants nationaux.

Article 22

1. Cette disposition nouvelle apporte des précisions sur la valeur des documents de séjour délivrés par l'État membre d'accueil, en tirant les conséquences du caractère déclaratoire, déjà reconnu par la Cour de justice, de la carte de séjour: sa détention n'est pas un préalable nécessaire pour l'exercice des droits liés à la libre circulation des personnes et notamment au droit de séjour dans un autre État membre (entre autres, arrêt du 8.4.1976, Royer, 48/75, Rec. p. 497, point 50).

2. Les documents de séjour sont délivrés par les État membre à titre gratuit ou au même tarif que des documents similaires délivrés aux nationaux (par exemple, le coût de la carte de séjour pourra être comparable à celui exigé pour la délivrance de la carte d'identité aux nationaux).

Article 23

Cet article est une expression du principe d'égalité de traitement en ce qui concerne l'obligation d'être toujours en mesure de présenter un titre de séjour. Le premier alinéa est inspiré de l'arrêt de la Cour de justice du 27 avril 1989 dans l'affaire 321/87, Commission/Belgique, Recueil 1989, page 997, point 12, et le deuxième de la jurisprudence de la Cour de justice (arrêts du 12.12.1989 dans l'affaire C-265/88, Messner, Recueil 1989, page 4209, point 14, et du 30.4.1998 dans l'affaire C-24/97, Commission/Allemagne, Recueil 1998, page I-2133).

Article 24

Il s'agit ici d'une disposition nouvelle, qui vise à protéger le citoyen de l'Union contre des décisions arbitraires des autorités publiques.

Les dispositions de cet article établissent les garanties procédurales qui sont accordées au bénéficiaire du droit de séjour lorsqu'un État membre décide de prendre à son encontre une décision d'éloignement du territoire pour des raisons différentes de celle prévues au chapitre VI (ordre public). Elles sont les mêmes que celles prévues contre les décisions d'expulsions prises pour des raisons d'ordre public: il s'agit en effet d'éviter qu'un citoyen soit moins protégé contre des décisions d'éloignement prises pour des raisons administratives que pour des raisons d'ordre public.

Une décision d'éloignement prise pour ces raisons ne peut pas comporter une interdiction d'entrée sur le territoire de l'État qui a pris la mesure, ce qui différencie une telle mesure d'un ordre d'expulsion qui serait pris pour des raisons d'ordre public.

Chapitre VI

Limitation du droit d'entrée et séjour pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique

Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice (arrêt du 3.7.1980 dans l'affaire 157/79, Regina/Pieck, Recueil 1980, page 2171), la réserve dont le traité assortit la libre circulation des personnes au titre de l'ordre public, de la sécurité publique ou de la santé publique n'est pas une condition préalable posée à l'acquisition du droit d'entrée et de séjour, mais elle permet d'apporter, dans des cas individuels et en présence d'une justification appropriée, des restrictions à l'exercice d'un droit directement dérivé du traité. Par conséquent, les États membres n'ont pas la possibilité d'invoquer en général et sans justification concrète l'exception tenant à des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, afin de limiter l'exercice du droit de libre circulation et de séjour.

La proposition de la Commission vise à mieux circonscrire la notion d'ordre public en intégrant la jurisprudence constante de la Cour de justice en la matière, à renforcer les garanties de procédure, notamment en prévoyant toujours la possibilité d'un recours juridictionnel, et à accroître la protection contre les mesures d'expulsion, pour prendre en compte notamment le degré d'intégration du citoyen dans l'État membre d'accueil, jusqu'à garantir une protection absolue pour les mineurs qui ont des liens familiaux dans l'État membre d'accueil et les bénéficiaires du droit de séjour permanent.

Article 25

1. Cet article énonce le principe, déjà contenu dans le traité, que des limitations à la libre circulation et au séjour ne sont possibles que pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques (article 2, paragraphe 2, de la directive 64/221/CEE).

2. Les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent être adoptées sur la base d'un comportement personnel de l'individu qui fait l'objet de ces mesures. La simple existence d'une condamnation pénale ne peut justifier l'adoption automatique de telles mesures (directive 64/221/CEE, article 3, paragraphes 1 et 2).

Cet alinéa définit la notion d'ordre public d'après l'arrêt de la Cour de justice du 27 octobre 1977 dans l'affaire 30/77, Bouchereau, Recueil 1977, page 1999, point 35. La menace représentée par l'individu doit être actuelle et grave, et fondée sur un comportement personnel.

Cet alinéa consacre sur le plan législatif un principe dégagé de l'arrêt de la Cour de justice du 18 mai 1982 dans les affaires jointes 115 et 116/81, Adoui et Cornuaille, Recueil 1982, page 1665, point 8, qui, d'une part, clarifie la notion de menace grave et, d'autre part, assure un traitement égal des ressortissants des autres États membres par rapport aux nationaux.

3. Ce paragraphe reproduit, avec quelque petite modification, le libellé de l'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221/CEE.

4. Ce paragraphe reproduit, avec quelque petite modification, le libellé de l'article 5, paragraphe 2, de la directive 64/221/CEE.

5. Ce paragraphe reproduit le libellé de l'article 3, paragraphe 4, de la directive 64/221/CEE.

Article 26

1. Ces dispositions visent à garantir une protection accrue contre des mesures d'éloignement du territoire, en obligeant les États membres, avant de prendre une décision d'éloignement à l'encontre du citoyen de l'Union ou d'un membre de la famille, à tenir compte du degré d'intégration de la personne dans le pays d'accueil sur base de certains éléments qui y sont mentionnés à titre indicatif. Il ne s'agit pas d'une disposition sans effets juridiques, puisqu'une décision des États membres qui ne prendrait pas en compte ces éléments risquerait d'être considérée comme disproportionnée et pourrait de ce fait être annulée par les juridictions nationales, qui, par disposition expresse de la présente directive (article 29, paragraphe 4), seront obligées à contrôler la prise en compte effective de ces éléments.

2. Cette disposition introduit une protection absolue contre l'expulsion pour les citoyens de l'Union ou les membres de la famille, qui ont acquis un droit de séjour permanent et pour les membres de la famille qui sont des mineurs. Dans le cas des mineurs, cette protection est dictée par des considérations d'ordre humanitaire. En ce qui concerne les personnes qui ont acquis un droit de séjour permanent, on suppose que ces personnes ont développé avec l'État membre d'accueil des liens d'intégration très étroits, qui rendent une mesure d'éloignement injustifiable. Une mesure d'expulsion entraîne des conséquences très graves pour la personne qui en fait l'objet, qui voit se déchirer tous les liens affectifs ou familiaux qu'elle avait développé dans l'État membre d'accueil.

Article 27

1. Ces dispositions spécifient les seules maladies et infirmités pouvant justifier le refus d'entrée ou de séjour pour des raisons de santé publique. Ce sont certaines des maladies et infirmités qui figuraient à l'annexe de la directive 64/221/CEE et qui sont encore d'actualité. Les autres maladies n'étant plus actuelles, l'annexe à la directive 64/221/CEE n'est pas repris dans ce texte.

2. Cette limitation reprend les dispositions de l'article 4, paragraphe 2, de la directive 64/221/CEE, et ne permet pas la remise en cause du droit de séjour pour des raisons de santé.

3. Le recours à ces dispositions doit être tout à fait exceptionnel sous condition qu'il y ait des indices sérieux que la personne concernée souffre d'une des maladies ou infirmités pouvant justifier le refus d'entrée ou le droit de séjour et que l'État membre d'accueil porte tous les frais liés à cet examen. Cet examen ne peut en aucun cas avoir un caractère systématique qui compromettraient l'effet utile des dispositions relatives à la délivrance de l'attestation de séjour ou de la carte de séjour, prévues aux articles 8 ou 10.

Article 28

1. Cette disposition reprend les termes de l'article 7, premier alinéa, de la directive 64/221/CEE, en précisant in fine la façon dont doit se faire la notification suivant un principe dégagé de l'arrêt de la Cour de justice du 18 mai 1982 dans les affaires jointes 115 et 116/81, Adoui et Cornuaille, Recueil 1982, page 1665, point 13. La phrase in fine n'exige pas que la décision soit traduite à la langue de l'intéressé, surtout lorsqu'il s'agit d'une langue moins connue, mais elle impose aux États membres de prendre toute mesure utile afin qu'il soit certain que l'intéressé a compris le contenu et les effets de la décision.

2. Ces dispositions reprennent les termes de l'article 6 de la directive 64/221/CEE en incorporant deux précisions inspirées de la jurisprudence de la Cour de justice (arrêt du 28.10.1975 dans l'affaire 36/75, Rutili, Recueil 1975, page 1219, point 39), selon laquelle l'État membre doit communiquer à l'intéressé, au moment même où la mesure restrictive prise à son égard lui est notifiée, les motifs précis et complets de la décision, en vue de le mettre en mesure d'assurer utilement sa défense. Une garantie supplémentaire est ajoutée en prévoyant que la décision de refus d'entrée ou du droit de séjour doit être non seulement motivée mais en plus écrite, afin que les juridictions compétentes puissent exercer, le cas échéant, un contrôle juridictionnel effectif.

3. Pour compléter la protection de l'intéressé, la notification doit informer l'intéressé sur les voies de recours contre une décision de refus d'entrée ou du droit de séjour. La dernière phrase reprend les termes de l'article 7, deuxième alinéa, de la directive 64/221/CEE, et permet à l'intéressé, sauf en cas d'urgence dûment justifié, de demeurer sur le territoire de l'État membre d'accueil, selon le cas, au moins quinze jours ou un mois, ce qui lui donne le temps nécessaire de remplir les formalités pour l'introduction de son recours.

Article 29

1. Ces dispositions visent à assurer aux bénéficiaires du droit de séjour un accès aux voies de recours administratives et juridictionnelles, en garantissant de telle manière une protection juridictionnelle complète.

2. La protection juridictionnelle complète n'exclut pas la possibilité qu'un État membre prévoie une procédure de recours devant une autorité administrative. Dans cette éventualité, il faut respecter des garanties d'objectivité, reprises de l'article 9 de la directive 64/211/CEE, et notamment l'avis préalable d'une autorité compétente différente de celle qui prendra la décision de refus d'entrée ou l'ordre d'éloignement du territoire, ainsi que de garanties pour les droits de la défense.

3. En vertu de cette disposition, le juge national aura désormais la possibilité d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision de refus d'entrée ou d'éloignement en faveur de l'intéressé, lorsqu'il juge prima facie la décision injustifiée, même si le droit national ne prévoit pas que le recours a un effet suspensif. La possibilité de reconnaître au recours un effet suspensif automatique ne paraît pas être une solution appropriée puisqu'elle ouvrirait la voie à des abus éventuels. Or, on peut se fier à l'appréciation du juge national pour s'assurer d'une protection adéquate tant des intérêts des particuliers que des États membres.

4. Par cette disposition, qui reprend le point 15 de l'arrêt Adoui et Cornuaille, il devient évident que le contrôle du juge national n'est pas seulement un contrôle de légalité, qui en la matière n'aurait qu'une importance très limitée, mais aussi un contrôle des faits qui sont à la base de la décision attaquée. Le second alinéa du paragraphe 4, fait entrer dans le champ d'appréciation du juge national tous les éléments mentionnés à titre indicatif dans l'article 26 de la présente directive, en imposant au juge de procéder à un contrôle de la mesure en question par rapport au principe fondamental de la proportionnalité.

5. Le paragraphe 5 permet aux États membres de refuser la présence de l'intéressé sur leur territoire jusqu'au procès, tout en assurant sa présence en personne devant le juge national pendant le procès ainsi que son droit fondamental à un procès équitable (arrêt Pecastaing de la Cour de justice, point 13).

Article 30

1. Cette disposition consacre sur le plan législatif un droit déjà reconnu par la Cour de justice (arrêt du 18.5.1982 dans les affaires jointes 115 et 116/81, Adoui et Cornuaille, point 12; arrêt du 19.1.1999 dans l'affaire C-348/96, Donatella Calfa), en interdisant l'interdiction du territoire à vie pour la personne qui a fait l'objet d'une mesure d'éloignement pour raisons d'ordre public ou sécurité publique.

2. Le paragraphe 2 établit que le délai raisonnable pour l'introduction d'une nouvelle demande, dont faisait état la Cour de justice dans l'arrêt précité Adoui et Cornuaille, ne peut pas être supérieur à deux ans à dater de la décision de refus d'entrée ou d'éloignement du territoire. Dans le réexamen de la nouvelle demande, l'État membre devra prendre en compte tout changement matériel dans les circonstances qui avaient justifié la première décision d'éloignement.

Cette disposition fixe également le délai dans lequel l'État membre doit se prononcer sur la nouvelle demande, et cela pour éviter de vider d'effet utile le premier alinéa.

3. Le paragraphe 3 reprend les termes du point 12 de l'arrêt précité Adoui et Cornuaille. La solution paraît adaptée à la nécessité de ne pas laisser la voie ouverte à d'éventuels abus.

Article 31

1. Cette disposition nouvelle concerne les cas où la mesure d'éloignement du territoire national est ordonnée à titre de peine ou mesure accessoire à une peine de détention, soit par le juge pénal, soit par l'administration, comme c'est le cas dans certains États membres quand il y a une condamnation pénale pour certains crimes. Si, en principe, la législation pénale relève de la compétence des États membres, il est de jurisprudence constante de la Cour de justice que le droit communautaire impose des limites à cette compétence et cette législation ne peut pas, en effet, restreindre les libertés fondamentales garanties par le droit communautaire (arrêt du 2.2.1989 dans l'affaire 186/87, Cowan, point 19). En vertu de cette nouvelle disposition, le juge pénal national ou l'autorité administrative, sont désormais tenus, avant d'ordonner à titre de sanction ou mesure accessoire prévue par sa législation nationale l'expulsion d'un citoyen de l'Union ou d'un membre de sa famille, indépendamment de sa nationalité, de respecter le droit communautaire, et notamment les dispositions de la présente directive et en particulier les articles 25, 26, 27 et 30, paragraphe 1.

2. Dans plusieurs États membres, la mesure d'éloignement est décidée à un moment déterminé, souvent en concomitance avec une condamnation pénale, tandis que l'exécution matérielle de la mesure intervient ultérieurement, parfois plusieurs années après la décision initiale. Cette disposition impose à l'État membre de vérifier qu'au moment de l'exécution de la mesure d'éloignement le danger pour l'ordre public et la sécurité publique subsiste, et d'évaluer si les circonstances qui avaient déterminé la décision initiale d'éloignement n'ont pas changé.

Chapitre VII

Dispositions finales

Article 32

Comme la directive introduit un nouveau régime régissant la libre circulation et le séjour des citoyens de l'Union et qu'elle établit des droits nouveaux, il est opportun que les Etats membres informent les citoyens de l'Union de leurs droits, ainsi que de leurs obligations, dans les matières couvertes par la présente directive.

Article 33

Cet article définit les principes qui doivent être respectés par les sanctions applicables en cas de violation des dispositions nationales prises en application de la directive. Elles doivent être effectives, proportionnelles et dissuasives et elles doivent être comparables à celles que les États membres appliquent à ses propres nationaux pour des infractions à la loi d'importance mineure. Cette disposition intègre la jurisprudence constante de la Cour de justice en la matière (Affaires C-265/88 Messner et C-24/97 Commission/Allemagne).

Article 34

La présente directive ne fait pas obstacle à l'application de dispositions nationales qui sont, en ce qui concerne les ressortissants des autres États membres, plus favorables que les dispositions de la présente directive. Ainsi, la législation d'un État membre qui prévoit qu'un membre de la famille ressortissant de pays tiers peut acquérir un statut autonome après deux ans de résidence, peut continuer à s'appliquer.

Article 35

Cet article indique les dispositions du droit communautaire qui sont abrogées ou supprimées et celles qui sont maintenues. En pratique, des textes communautaires actuels sur la libre circulation et le droit de séjour, seul le règlement (CEE) n° 1612/68 et le règlement (CEE) n° 1251/70 restent en vigueur.

En ce qui concerne le règlement (CEE) n° 1612/68, la présente directive supprime certaines de ses dispositions concernant la notion de membre de la famille et l'accès au travail des membres de la famille: en effet, les dispositions de la présente directive à ce sujet s'appliquent à tout le monde, et remplacent dès lors les dispositions similaires contenues jusqu'à présent dans le règlement (CEE) n° 1612/68.

Suite à l'adoption de la présente directive, la Commission présentera, le moment venu, un proposition visant à abroger le règlement (CEE) n° 1251/70 qu'elle avait adopté sur la base de l'article 39, paragraphe 3, point d), du traité qui confère une compétence exclusive à la Commission dans le domaine du droit de demeurer pour les travailleurs.

Pour éviter la création d'un vide juridique, les dispositions des paragraphes 1 et 2 du présent article ont effet au 1er juillet 2003.

Article 36

Cet article prévoit la préparation de la part de la Commission d'un rapport sur l'application de la présente directive, comme il est souvent le cas pour des nouvelles directives. Il sera ainsi possible à la Commission de vérifier la correcte transposition de la directive, ainsi que de détecter d'éventuelles difficultés dans son application pratique et d'évaluer l'opportunité de proposer d'éventuelles modifications aux dispositions.

Articles 37

Les États membres sont tenus d'adopter et publier les dispositions d'application de la présente directive avant le 1er juillet 2003 et d'appliquer ses dispositions à partir du 1er juillet 2003. Ils informent la Commission des modifications de leurs dispositions législatives, réglementaires ou administratives. Ils insèrent une référence à la présente directive lors de l'adoption de ces dispositions.

Les Etats membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive.

Article 38

Cet article fixe la date d'entrée en vigueur de la directive.

Article 39

Les États membres sont les seuls destinataires de la directive.

2001/0111 (COD)

Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 12, 18, 40, 44 et 52,

vu la proposition de la Commission [14],

[14] JO C ...

vu l'avis du Comité économique et social [15],

[15] JO C ...

vu l'avis du Comité des régions [16],

[16] JO C ...

statuant conformément à la procédure visée à l'article 251 du traité [17],

[17] ...

considérant ce qui suit:

(1) Dans les dispositions communes figurant au titre I du traité sur l'Union européenne, celle-ci se donne pour objectif, entre autres, «de renforcer la protection des droits et des intérêts des ressortissants de ses États membres par l'instauration d'une citoyenneté de l'Union».

(2) La libre circulation des personnes constitue une des libertés fondamentales du marché intérieur qui, en vertu de l'article 14, paragraphe 2, du traité CE, comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel cette liberté est assurée selon les dispositions du traité.

(3) Les articles 17 et 18 du traité ont institué la citoyenneté européenne et conféré à chaque citoyen de l'Union un droit primaire et individuel de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.

(4) Le développement de la mobilité des étudiants, des chercheurs, des personnes suivant une formation, des volontaires, des enseignants et des formateurs a été reconnu comme une priorité politique de l'Union européenne.

(5) Dans cette perspective, l'approche sectorielle et fragmentaire du droit de libre circulation et de séjour prévu par le règlement (CEE) nº 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté, [18] la directive 68/360/CEE du Conseil du 15 octobre 1968 relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté, [19] la directive 73/148/CEE du Conseil du 21 mai 1973 relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation de services, [20] la directive 90/364/CEE du Conseil du 28 juin 1990 relative au droit de séjour, [21] la directive 90/365/CEE du Conseil du 28 juin 1990 relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle [22] et par la directive 93/96/CEE du Conseil du 29 octobre 1993 relative au droit de séjour des étudiants [23], nécessite un réexamen dans le but de faciliter l'exercice de ce droit, conformément à l'article 18, paragraphe 2, du traité.

[18] JO L 257 du 19.10.1968, p. 2. Règlement modifié en dernier lieu par règlement (CEE) nº 2434/92 (JO L 245 du 26.8.1992, p. 1).

[19] JO L 257 du 19.10.1968, p. 13. Directive modifiée en dernier lieu par l'acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.

[20] JO L 172 du 28.6.1973, p. 14.

[21] JO L 180 du 13.7.1990, p. 26.

[22] JO L 180 du 13.7.1990, p. 28.

[23] JO L 317 du 18.12.1993, p. 59.

(6) Le droit de chaque citoyen de l'Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres exige, pour qu'il puisse s'exercer dans des conditions objectives de liberté et de dignité, qu'il soit accordé aux membres de la famille quelle que soit leur nationalité. La définition de membre de la famille doit être élargie et unifiée pour tous les bénéficiaires du droit de séjour.

(7) Il convient de définir clairement la nature des formalités liées à la libre circulation des citoyens de l'Union sur le territoire des États membres. Il convient également de faciliter, par une équivalence entre titre de séjour et visa de court séjour, la libre circulation des membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre et qui seraient soumis à l'obligation de visa au sens du règlement (CE) nº 539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation [24].

[24] JO L 81 du 21.3.2001, p. 1.

(8) Pour mieux répondre aux formes nouvelles de mobilité, de travail et des modes de vie alternée, il convient de prévoir que le séjour du citoyen de l'Union ne dépassant pas six mois ne doit pas être soumis à d'autre formalité que la possession d'une carte d'identité ou un passeport en cours de validité.

(9) Il convient cependant d'éviter que les bénéficiaires du droit à la libre circulation deviennent une charge déraisonnable pour les finances publiques de l'État membre d'accueil pendant une première période de séjour. Il faut ainsi prévoir de maintenir un régime par lequel l'exercice du droit de séjour des citoyens de l'Union, pour des périodes supérieures à six mois, reste soumis à l'exercice d'une activité économique ou, pour ceux qui n'exercent pas d'activité économique, à la disposition de ressources suffisantes et d'une assurance maladie couvrant l'ensemble des risques dans l'État membre d'accueil pour soi et pour les membres de la famille ou bien à la condition d'être un étudiant admis à suivre une formation professionnelle dans l'État membre d'accueil, ou bien à la condition de posséder la qualité de membre de la famille du citoyen de l'Union qui remplit l'une de ces conditions.

(10) Le droit fondamental et personnel des citoyens de l'Union de séjourner dans un autre État membre ne dépend pas de la délivrance d'un titre de séjour. Il convient dès lors de limiter l'obligation d'avoir un titre de séjour à des situations dûment justifiées, en particulier pour les membres de la famille du citoyen de l'Union qui n'ont pas la nationalité d'un État membre et pour des séjours dépassant les six mois.

(11) Pour des séjours supérieurs à six mois, l'enregistrement du citoyen de l'Union auprès des autorités compétentes du lieu de résidence, certifié par une attestation, en combinaison avec la possession de la carte d'identité de l'État membre d'origine ou d'un passeport en cours de validité, est une mesure suffisante et proportionnée et répond à l'intérêt de l'État membre d'accueil de connaître les mouvements de la population sur son territoire.

(12) Les justificatifs requis par l'administration pour la délivrance d'une attestation d'enregistrement ou d'une carte de séjour doivent être précisés de manière exhaustive afin d'éviter que des pratiques administratives ou des interprétations divergentes constituent un obstacle disproportionné à l'exercice du droit de séjour des citoyens de l'Union ou des membres de la famille.

(13) Il convient d'offrir une protection juridique aux membres de la famille, en cas de décès du citoyen de l'Union ou de dissolution du mariage. Il est donc nécessaire de prendre des mesures pour fixer le maintien du droit de séjour dans de telles hypothèses, dans le respect de la vie familiale et de la dignité humaine et sous certaines conditions pour éviter les abus.

(14) La garantie d'un séjour permanent pour les citoyens de l'Union qui ont choisi de s'installer durablement dans un État membre renforce le sentiment d'appartenance à une citoyenneté commune et est un élément clef pour promouvoir la cohésion sociale, objectif fondamental de la Communauté. Il convient dès lors de prévoir un droit de séjour permanent pour tous les citoyens de l'Union, sur la base d'un critère de durée de résidence continue de quatre ans.

(15) Il convient toutefois de maintenir certains avantages spécifiques propres aux citoyens de l'Union exerçant une activité salariée ou non salariée, qui constituent des droits acquis, conférés par le règlement (CEE) nº 1251/70 de la Commission du 29 juin 1970 relatif au droit des travailleurs de demeurer sur le territoire d'un État membre après y avoir occupé un emploi, [25] et par la directive 75/34/CEE du Conseil du 17 décembre 1974 relative au droit des ressortissants d'un État membre de demeurer sur le territoire d'un État membre après y avoir occupé un emploi ou exercé une activité non salariée [26].

[25] JO L 142 du 30.6.1970, p. 24.

[26] JO L 14 du 20.1.1975, p. 10.

(16) L'exercice du droit de séjour permanent des citoyens de l'Union implique que ce droit soit étendu aux membres de la famille. En cas de décès du citoyen qui a exercé une activité salariée ou non salariée au cours de sa vie professionnelle avant d'avoir acquis le droit de séjour permanent, l'acquisition du droit de séjour permanent des membres de la famille doit également être reconnu et faire l'objet de conditions particulières.

(17) Afin de constituer un véritable instrument d'intégration dans la société de l'État membre d'accueil dans lequel le citoyen de l'Union réside, le droit de séjour permanent ne doit pas être soumis à des conditions et doit assurer une égalité de traitement complète avec les ressortissants nationaux, ainsi qu'une protection maximale contre les expulsions.

(18) De ce fait, l'acquisition du droit de séjour permanent implique, pour le citoyen de l'Union et les membres de la famille, des droits supplémentaires et une protection accrue. Il convient alors de constater ce droit par la délivrance d'une carte de séjour à durée illimitée.

(19) En vertu du principe de non-discrimination, chaque citoyen de l'Union et les membres de la famille doivent bénéficier de l'égalité de traitement avec les nationaux dans le domaine d'application du traité. Toutefois, avant l'acquisition du droit de séjour permanent, il appartient à l'État membre d'accueil de déterminer s'il entend octroyer aux personnes n'exerçant pas d'activité économique des prestations à titre d'assistance sociale, ou encore des bourses d'entretien aux citoyens de l'Union qui se rendent sur son territoire pour y faire des études.

(20) Des limitations à l'exercice du droit de libre circulation justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique sont prévues par le traité aux articles 39, paragraphe 3, 46, paragraphe 1, et 55. La directive 64/221/CEE du Conseil [27] a prévu la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

[27] JO 56 du 4.4.1964, p. 850/64. Directive modifiée en dernier lieu par directive 75/35/CEE (JO L 14 du 20.1.1975, p. 14).

(21) Eu égard à la jurisprudence de la Cour de justice et au droit fondamental de libre circulation, il convient de préciser les conditions et les garanties procédurales dans lesquelles une décision de refus d'entrée ou d'éloignement des citoyens de l'Union et des membres de la famille peut être prise.

(22) L'éloignement des citoyens de l'Union et des membres de leur famille pour des raisons d'ordre public ou de sécurité publique constitue une mesure radicale pouvant nuire gravement aux personnes qui, ayant fait usage des droits et libertés conférés par le traité, se sont véritablement intégrées dans l'État membre d'accueil. Il convient dès lors de limiter la portée de ces mesures afin de tenir compte du degré d'intégration de la personne concernée et d'interdire l'éloignement d'un citoyen de l'Union ou d'un membre de sa famille titulaire d'un droit de séjour permanent ou d'un membre de la famille qui est mineur.

(23) Il convient également de préciser les règles de procédure administrative de façon à assurer, d'une part, un niveau élevé de protection des droits du citoyen de l'Union et des membres de sa famille en cas de refus d'entrée ou de séjour dans un autre État membre et, d'autre part, le respect du principe de la motivation suffisante des actes de l'administration.

(24) En toute circonstance, un recours juridictionnel doit être ouvert au citoyen de l'Union et aux membres de sa famille en cas de refus du droit d'entrée et de séjour dans un autre État membre, sans discrimination par rapport aux nationaux quant aux conditions relatives à l'introduction du recours et au déroulement de la procédure.

(25) Dans le prolongement de la jurisprudence de la Cour de justice, il convient de confirmer le droit du citoyen de l'Union ou d'un membre de sa famille qui a fait l'objet d'une mesure d'éloignement de formuler une nouvelle demande après un délai raisonnable et au plus tard après deux ans.

(26) En raison des nouvelles conditions fixées par la présente directive pour l'exercice du droit de libre circulation, il convient d'abroger ou de supprimer les dispositions en vigueur qui sont contraires à la présente directive, tout en permettant l'application de dispositions nationales qui sont plus favorables.

(27) La présente directive respecte les droits fondamentaux et observe les principes, qui sont reconnus notamment par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne,

ONT ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:

Chapitre I Dispositions générales

Article premier Objet

La présente directive établit:

a) les conditions d'exercice du droit à la libre circulation et au séjour dans les États membres par les citoyens de l'Union et les membres de leur famille;

b) le droit de séjour permanent dans les États membres des citoyens de l'Union et des membres de leur famille;

c) les limitations à ces droits pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

Article 2 Définitions

Aux fins de la présente directive on entend par:

1) Citoyen de l'Union: toute personne ayant la nationalité d'un État membre.

2) Membre de la famille:

a) le conjoint;

b) le partenaire non marié, si la législation de l'État membre d'accueil assimile la situation des couples non mariés à celle des couples mariés et dans les respect des conditions prévues par cette législation;

c) les descendants directs et ceux du conjoint ou du partenaire non marié prévu au point b);

d) les ascendants directs et ceux du conjoint ou du partenaire non marié prévu au point b).

3) État membre d'accueil: l'État membre dans lequel se rend le citoyen de l'Union en vue d'exercer son droit à la libre circulation ou au séjour.

Article 3 Bénéficiaires

1. La présente directive s'applique à tout citoyen de l'Union qui se rend ou séjourne dans un État membre de l'Union autre que celui dont il a la nationalité, ainsi qu'aux membres de la famille, définis à l'article 2, point 2), quelle que soit leur nationalité, qui l'accompagnent ou le rejoignent.

2. Les États membres facilitent l'entrée et le séjour de tout autre membre de la famille qui n'est pas défini à l'article 2, point 2, s'il se trouve à la charge ou vit, dans le pays de provenance, sous le toit du citoyen de l'Union bénéficiaire du droit de séjour à titre principal, sans préjudice d'un droit personnel à la libre circulation et au séjour de l'intéressé.

Article 4 Non-discrimination

Les États membres mettent en oeuvre les dispositions de la présente directive sans faire de discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle.

Chapitre II Droit de circulation et séjour jusqu'à six mois

Article 5 Droit de sortie

1. Tout citoyen de l'Union a le droit de quitter le territoire d'un État membre en vue de se rendre dans un autre État membre, muni d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité.

Ce droit est, pour les membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, le même que celui du citoyen de l'Union qu'ils accompagnent ou qu'ils rejoignent.

2. Aucun visa de sortie ni obligation équivalente ne peut être imposée aux personnes visées au paragraphe 1.

3. Les États membres délivrent à leurs citoyens, ou renouvellent, une carte d'identité ou un passeport précisant notamment leur nationalité.

4. Le passeport doit être valable au moins pour tous les États membres de l'Union et pour les pays de transit direct entre ceux-ci. Lorsque la législation d'un État membre ne prévoit pas la délivrance d'une carte d'identité, la durée de la validité du passeport, lors de sa délivrance ou de son renouvellement, ne peut être inférieure à cinq ans.

Article 6 Droit d'entrée et séjour jusqu'à six mois

1. Les États membres admettent sur leur territoire le citoyen de l'Union et les membres de sa famille, quelle que soit leur nationalité, munis d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité.

Aucun visa d'entrée ni obligation équivalente ne peut être imposée au citoyen de l'Union.

2. Les membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre ne peuvent être soumis qu'à l'obligation de visa de court séjour conformément au règlement (CE) nº 539/2001. La possession d'un titre de séjour en cours de validité délivré par un État membre équivaut à un visa.

Les États membres accordent à ces personnes toutes facilités pour obtenir les visas qui leur seraient nécessaires. Ces visas sont gratuits.

3. L'État membre d'accueil n'appose pas de cachet d'entrée ou de sortie sur le passeport d'un membre de la famille n'ayant pas la nationalité d'un État membre à partir du moment où l'intéressé est en possession d'un titre de séjour.

4. Lorsque le citoyen de l'Union ou le membre de la famille ne disposent pas des documents de voyage requis ou, le cas échéant, des visas nécessaires, l'État membre concerné accorde à ces personnes toutes facilités afin de leur permettre d'obtenir ou de se faire parvenir les documents requis, ou de faire confirmer ou prouver par d'autres moyens leur qualité de bénéficiaires du droit à la libre circulation, avant de procéder au refoulement.

5. Le droit d'entrée du citoyen de l'Union sur le territoire d'un État membre inclut le droit d'y séjourner pour une période inférieure ou égale à six mois en étant muni d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité. L'État membre peut uniquement imposer à l'intéressé de signaler sa présence sur son territoire dans un délai qui ne peut pas être inférieur à quinze jours. Le non-respect de cette obligation peut être passible de sanctions non discriminatoires et proportionnées.

6. Les dispositions du paragraphe 5 s'appliquent également aux membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre qui accompagnent ou rejoignent le citoyen de l'Union. Cependant, si ces derniers sont soumis à l'obligation de visa, ils devront introduire une demande de carte de séjour conformément à l'article 9 avant l'expiration de la validité dudit visa.

Chapitre III Droit de séjour d'une durée supérieure à six mois

Article 7 Conditions d'exercice

1. Tout citoyen de l'Union a le droit de séjourner sur le territoire d'un autre État membre pour une durée de plus de six mois:

a) s'il exerce une activité économique en tant que travailleur salarié ou non salarié ou,

b) s'il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes afin d'éviter de devenir pendant le séjour une charge pour l'assistance sociale de l'État membre d'accueil, et d'une assurance maladie couvrant l'ensemble des risques dans l'État membre d'accueil, ou,

c) s'il est un étudiant admis à suivre une formation professionnelle, ou,

d) s'il est membre de la famille d'un citoyen de l'Union qui remplit les conditions prévues aux points a), b) ou c).

2. Le droit de séjour s'étend aux membres de la famille n'ayant pas la nationalité d'un État membre lorsqu'ils accompagnent ou rejoignent dans l'État membre d'accueil le citoyen de l'Union, pour autant que ce dernier remplisse les condit