FR Journal officiel de l'Union européenne C 161/48

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil instaurant un cadre d'action communautaire en vue de parvenir à une utilisation durable des pesticides»

COM(2006) 373 final — 2006/0132 (COD)

(2007/C 161/15)

Le 15 septembre 2006, le Conseil a décidé, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 19 février 2007 (rapporteur: M. PEZZINI).

Lors de sa 434e session plénière des 14 et 15 mars 2007 (séance du 14 mars 2007), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 147 voix pour et 3 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité admet qu'il importe de promouvoir une utilisation plus durable des pesticides afin d'en optimiser les effets positifs et d'en réduire les incidences négatives sur l'agriculture, sur l'environnement, sur le consommateur, sur les opérateurs et sur toute la société, dans son ensemble.

1.2 Le Comité accueille favorablement, en principe, la proposition de la Commission, dans la mesure où elle aborde une problématique essentielle pour le bien-être des citoyens européens et pour la sauvegarde de la qualité de la vie et de l'écosystème, ainsi qu'en raison de son rôle fondamental dans le développement rural; elle favorise en outre une évolution positive des produits, afin qu'ils restent compétitifs sur le marché intérieur et international, notamment grâce à une amélioration constante de la qualité.

1.3 Le Comité estime opportun que des plans d'action soient élaborés au niveau national pour cerner les objectifs de réduction du risque et pour initier une réelle politique d'harmonisation à l'échelon européen.

1.3.1 Ces plans d'action devront se traduire en mesures appropriées au niveau national, régional et local, tenant compte avant tout des trois dimensions de la durabilité, à savoir l'impact économique, social et environnemental.

1.4 Selon le Comité, la formation et l'information constituent des éléments essentiels d'une utilisation rationnelle et durable des systèmes de protection des productions agricoles. Elles permettent d'éviter les incidences environnementales négatives potentielles.

1.4.1 La formation doit être étendue à tous les secteurs intéressés, y compris les organismes et pouvoirs publics, ainsi que les utilisateurs non professionnels. Il est évident qu'il convient de préserver les systèmes de formation nationaux, gérés par des organismes bien établis.

1.5 Le Comité considère que les campagnes de sensibilisation devraient être objectives et neutres, mettre en évidence les avantages pour la production ainsi que les risques, et s'adresser en particulier aux utilisateurs non professionnels, notamment les pouvoirs et les organismes publics locaux.

1.6 Lors de l'introduction de mesures de précaution dans des domaines particulièrement sensibles, ainsi que dans le cadre des prescriptions en matière de pulvérisation aérienne, il serait préférable, de l'avis du Comité, de privilégier un certain degré de subsidiarité.

1.7 Le Comité estime important de réserver une place appropriée à la recherche agricole et phytosanitaire, afin de réduire au minimum le risque toujours présent lorsque l'on utilise des produits et mélanges de produits chimiques.

1.8 Selon le Comité, il convient également de prêter l'attention nécessaire à la coopération, tant avec les organismes internationaux, tels la FAO, l'OCDE et l'OMS, qu'avec les régions proches.

1.9 La mondialisation des marchés agricoles et alimentaires nécessite, selon le Comité, une action communautaire visant à diffuser les normes européennes en matière de qualité productive et sanitaire, à l'échelon mondial, en particulier à travers leur inscription au Codex Alimentarius.

2. Exposé des motifs

2.1 L'on entend par «pesticides» les principes actifs et les produits conçus pour agir sur les processus fondamentaux des organismes vivants et qui sont donc potentiellement capables de tuer ou de combattre les organismes nuisibles (1). La proposition de la Commission fait cependant aussi référence à une définition plus spécifique des «produits phytosanitaires» (2).

2.2 Les pesticides sont jugés essentiels pour protéger les cultures des insectes, des rongeurs et des agents pathogènes naturels, mais peuvent également se fixer dans l'environnement de manière cumulative et entraîner des risques graves pour la santé humaine et animale, surtout quant ils finissent par polluer l'eau potable. Chez l'homme, les risques potentiels sont notamment le cancer, les troubles génétiques, ainsi que des dégâts permanents au système immunitaire.

2.3 Les risques pour la santé humaine peuvent découler d'une exposition directe ou indirecte, d'un usage inapproprié ou d'accidents, surtout pendant ou après l'utilisation de pesticides à des fins agricoles, pour l'entretien des espaces verts ou d'autres activités.

2.4 Les risques liés à chaque principe actif contenu dans les pesticides sont évalués dans le cadre de la procédure d'autorisation, mais l'on ne procède pas, au niveau des États membres, à une évaluation adéquate des effets d'une exposition à un mélange de produits chimiques. Il serait par conséquent très difficile, dans l'état actuel des choses, d'estimer l'effet global sur la santé humaine de toutes les substances utilisées aujourd'hui (3).

2.5 L'effet de l'exposition indirecte des personnes qui se trouvent ou résident dans la zone d'utilisation (dispersion dans l'air des substances pulvérisées) ou des consommateurs (résidus de pesticides sur les produits agricoles ou dans l'eau) peut être plus grave encore, notamment pour les groupes particulièrement vulnérables. Des recherches récentes (4) ont notamment montré la sensibilité particulière des fœtus, dont le développement neurologique est affecté si leur mère est exposée à des pesticides.

2.6 Il y a lieu de prendre en compte les risques environnementaux induits par l'introduction excessive et involontaire de substances chimiques dans l'eau, dans l'air et dans le sol, avec des effets nuisibles sur les plantes, la flore et la faune sauvages, la qualité des milieux naturels et la biodiversité en général.

2.6.1 Par ailleurs, il ne faut pas oublier que la société moderne repose sur le recours à une grande variété d'engrais, de biocides, d'additifs alimentaires, d'insecticides, de pesticides et d'herbicides, dont les effets bénéfiques sont nombreux, car ils permettent d'obtenir des niveaux plus élevés de qualité et de sécurité alimentaire.

2.7 S'ils sont utilisés de manière responsable, ils garantissent la présence sur le marché de matières premières, de denrées alimentaires et de fruits et légumes de bonne qualité, à des prix réduits, à la portée de tous les consommateurs. L'utilisation de produits phytosanitaires assure des rendements élevés, fait baisser les niveaux de toxines naturelles produites par des champignons et des bactéries, réduit les pertes de récoltes et contribue à une offre alimentaire suffisante et durable sur le marché intérieur et mondial.

2.7.1 Par ailleurs, toutes les substances fongicides, insecticides et herbicides sont déjà soumises à un processus d'approbation rigoureux avant que leur commercialisation ou leur utilisation ne soient autorisées.

2.8 Le Comité admet qu'il importe de promouvoir une utilisation plus durable des pesticides afin d'en optimiser les effets positifs et d'en réduire les incidences négatives sur l'environnement, sur le consommateur et sur les opérateurs; cet objectif permettrait également d'améliorer l'image des opérateurs et des exploitations agricoles employant les produits phytosanitaires avec prudence.

2.9 Il convient, selon le Comité, de mettre davantage en évidence les effets positifs pouvant découler, pour les agriculteurs, d'une utilisation plus rationnelle et raisonnée de produits phytosanitaires. Ce sont d'ailleurs ces mêmes agriculteurs qui, depuis plusieurs années, se sont engagés à développer des techniques plus rationnelles, comme la gestion intégrée des cultures et la gestion intégrée des parasites, avec la volonté de miser, plus concrètement, sur l'agriculture intégrée; cette tendance devrait être encouragée.

2.10 Le véritable défi de l'avenir consiste non seulement à fournir des produits, tant traditionnels que biologiques, sûrs et de haute qualité, à des consommateurs «plus attentifs», mais également à satisfaire ceux qui recherchent des produits à prix «modérés» offrant des garanties qualitatives similaires.

2.11 La problématique de l'intégration des aspects environnementaux de l'utilisation des pesticides s'inscrit dans le cadre des priorités définies dans le 6e programme d'action en matière d'environnement (2002-2012) de l'Union européenne, qui prévoit l'élaboration et le lancement de sept stratégies thématiques.

2.12 Il existe une interaction claire entre ce qui est proposé dans les stratégies thématiques adoptées — en particulier celles sur la protection des nappes phréatiques, des ressources naturelles, de la faune et de la flore, sur la protection des sols, sur la gestion des déchets, sur les résidus d'emballage — et la proposition de directive cadre à l'examen.

2.12.1 La stratégie thématique sur l'utilisation durable des pesticides prévoit quatre nouvelles mesures de protection environnementale et sanitaire, dont la proposition de directive relative à une utilisation plus durable des pesticides, qui fait l'objet du présent avis.

2.12.2 La Commission a également réalisé une évaluation d'impact des divers scénarios possibles, en fonction de l'application des mesures prévues en vue d'une utilisation durable des pesticides et de leur coût: «…les pertes (pour le secteur des PPP et les agriculteurs amenés à financer la formation des opérateurs, ainsi que la certification et la maintenance du matériel d'application) et les avantages (pour les agriculteurs ayant réduit leur utilisation de pesticides et les entreprises de formation, de maintenance et de certification) s'équilibrent» (5).

2.13 L'incidence globale nette correspondant à la réduction des coûts externes est donc clairement positive: «Il ressort d'extrapolations fondées sur une vaste étude menée en Allemagne que l'utilisation optimale des pesticides pourrait générer pour l'UE des bénéfices dépassant les 200 Mio EUR par an, du fait de la réduction des coûts externes tels que les effets négatifs sur l'environnement et la santé humaine» (6).

2.14 Le CESE a déjà eu l'occasion, en 2003 (7), de s'exprimer en faveur de l'initiative de la Commission relative à l'élaboration d'une stratégie thématique pour l'utilisation des pesticides. Sur cette question, le Comité juge en outre opportun de mentionner explicitement aussi bien la fonction de protection des cultures pouvant découler de l'utilisation des pesticides, que l'existence d'autres techniques, comme les biopesticides, les extraits végétaux, les méthodes de prévention, les méthodes biologiques et la résistance des végétaux à certains parasites, tous aspects dont il importe d'évaluer les risques et les bénéfices, sur une base scientifique solide.

3. La proposition de la Commission

3.1 La proposition de la Commission a pour objectif de protéger la santé humaine et animale et l'environnement de l'utilisation dangereuse inadéquate ou excessive des pesticides en agriculture et dans l'écosystème, en réduisant les risques et les effets néfastes de ces derniers, «dans une mesure compatible avec la nécessaire protection des cultures».

3.2 Elle prévoit en particulier: — l'obligation d'établir des plans d'action nationaux (PAN) pour recenser les cultures, les activités ou les zones exposées à des risques majeurs, sur lesquelles il convient de se pencher en priorité, avec la participation des parties concernées à l'établissement, à la mise en œuvre et à l'adaptation de ces PAN; — la création d'un système de formation et de sensibilisation à l'intention des distributeurs et des utilisateurs professionnels de pesticides, et une information du grand public grâce à des campagnes de sensibilisation et d'information; — l'inspection régulière obligatoire du matériel d'application des pesticides afin de limiter leurs effets néfastes sur la santé humaine et sur l'environnement lors de l'application; — l'interdiction de la pulvérisation aérienne, avec dérogation possible, pour limiter les risques d'effets néfastes sur la santé humaine et sur l'environnement; — quelques mesures spécifiques pour protéger le milieu aquatique d'une pollution par les pesticides; — la définition de zones au sein desquelles l'utilisation de pesticides est interdite ou limitée, en accord avec les mesures prises au titre d'autres dispositions législatives; — des dispositions concernant la manipulation et le stockage des pesticides ainsi que de leurs emballages et des restes de produits (cycle de vie des pesticides); — l'élaboration de normes de lutte intégrée contre les ravageurs (Integrated Pest Management, IPM) — obligatoires à partir de 2014 — et l'instauration des conditions nécessaires à leur mise en œuvre; — un système d'indicateurs harmonisés pour la collecte de données et les rapports obligatoires concernant la commercialisation et l'utilisation des pesticides, afin de mesurer les progrès accomplis en matière de réduction des risques globaux.

4. Observations

4.1 Le Comité accueille favorablement la proposition de la Commission, dans la mesure où elle aborde une problématique essentielle pour le bien-être des citoyens et des consommateurs européens, pour la sauvegarde de la qualité de la vie, pour l'agriculture et pour l'écosystème.

4.2 Le montant des ventes annuelles de pesticides, au niveau mondial, est estimé à environ 25 milliards d'euros, et l'utilisation des pesticides reste très élevée dans les pays en voie de développement, même si ces marchés stagnent ou sont en baisse (8). Par ailleurs, eu égard à la mondialisation des marchés agricole et alimentaire, il y a lieu de veiller très attentivement au respect généralisé des normes de production et sanitaires du Codex Alimentarius, pour éviter que la loi de Gresham (9) ne s'applique également à ces marchés.

4.3 En outre, dans plusieurs parties du monde, une énorme quantité de pesticides est gaspillée ou appliquée sans nécessité, et un grand nombre de personnes souffrent d'intoxication, parce que les agriculteurs, les opérateurs et les autorités locales ne sont pas informés des nouvelles applications technologiques ou n'ont pas actualisé leurs connaissances en la matière, et parce que les machines utilisées pour pulvériser les pesticides sont souvent dépassées ou ne sont pas entretenues de manière appropriée. Qui plus est, des substances dangereuses déjà interdites dans l'UE continuent d'être utilisées dans les pays en développement (10).

4.4 Le Comité estime particulièrement opportun l'élaboration de plans d'action nationaux dotés d'objectifs quantitatifs et de calendriers pour identifier les mesures permettant de réduire les risques, au niveau national, régional et local, compte tenu des trois dimensions de la durabilité, à savoir l'impact économique, social et environnemental.

4.5 L'utilisation socialement responsable de produits visant à protéger la production agricole est fondamentale, afin d'atteindre des objectifs sociaux de plus en plus avancés, d'une part en faisant en sorte que les agriculteurs assument leurs propres responsabilités dans la chaîne alimentaire en garantissant aux consommateurs des aliments de haute qualité, et d'autre part en assurant des niveaux adéquats de compétitivité agricole dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, tant sur le marché intérieur qu'international.

4.6 La dimension économique de la durabilité garantit que des produits sont utilisés uniquement dans la mesure nécessaire au maintien des diverses maladies sous le seuil de danger, de manière à améliorer le niveau de rendement et de disponibilité des produits agricoles, au-delà de la gestion agricole économique.

4.7 Au niveau environnemental, l'on éviterait les risques liés à une présence accidentelle excessive de substances chimiques dans l'eau, le sol, l'air et les produits agricoles et alimentaires transformés. Ces substances ont des effets néfastes pour l'être humain, la faune et la flore, la qualité de l'air et la biodiversité en général. Par ailleurs, il convient de ne pas perdre de vue qu'il est indispensable d'empêcher la diffusion et la multiplication des maladies végétales.

4.8 Lors de l'instauration des plans d'action nationaux, il semble important, afin de ne pas créer de distorsions de concurrence sur le marché intérieur, que les mesures qui seront adoptées le soient sur la base de directives et critères communs à toute l'UE.

4.9 L'éducation, la formation et l'information constituent des éléments essentiels dans le contexte d'une utilisation rationnelle et durable des systèmes de protection des productions agricoles, ainsi qu'une condition sine qua non pour garantir les meilleures pratiques agricoles et éviter les incidences environnementales négatives potentielles, en particulier en ce qui concerne la formation intégrée de tous les secteurs intéressés, y compris les organismes et pouvoirs publics, ainsi que les utilisateurs non professionnels.

4.10 Les États membres ont créé des systèmes de formation différents, basés sur des dispositifs et des obligations législatives nationales et gérés par des organismes bien établis. Selon le Comité, il faut donc un cadre de référence communautaire flexible, permettant une intégration avec les exigences des différents groupes d'utilisateurs, notamment sur la base de méthodes pédagogiques et de contenus approuvés par les parties intéressées, au niveau européen (11), et de discussions dans le cadre d'un dialogue sectoriel et de partenariat entre les partenaires sociaux, au niveau national.

4.11 Cela vaut également pour les campagnes d'information et de sensibilisation, qui doivent être objectives et neutres, et porter sur les avantages des pratiques possibles de protection des cultures et sur les risques d'effets nocifs. Ces campagnes pourraient être financées dans les différents États membres, notamment par le biais d'une contribution qui serait prélevée sur les produits de protection des récoltes. Les moyens ainsi collectés pourraient servir à sensibiliser les utilisateurs, en particulier les non professionnels, par divers moyens et en particulier par le biais de guides techniques simples, actualisés sur internet.

4.12 Le Comité juge extrêmement important que les États membres mettent en place des systèmes d'inspection technique et d'entretien régulier du matériel d'application des pesticides en usage, sur la base de normes communes et harmonisées, conformément aux exigences essentielles.

4.13 Quant à l'introduction de mesures de précaution dans les domaines particulièrement sensibles tels que la protection des eaux (12) — obligatoirement conformes à la directive-cadre en la matière — et les secteurs définis par Natura 2000, il faudra tenir compte des conditions locales et des divers types de cultures, telles que la riziculture.

4.13.1 Le CESE est d'avis qu'il importe de garantir le respect des meilleures pratiques pour réduire les risques, en définissant — de manière équilibrée et raisonnable — des dispositions communes et des paramètres minimaux, le choix des mesures et leur suivi rigoureux devant relever de la responsabilité des États membres, sans introduire d'interdiction généralisée, jugée excessive par le Comité.

4.14 En ce qui concerne les restrictions sévères prescrites en matière de pulvérisation aérienne, le CESE estime qu'il convient d'examiner attentivement le fait qu'il existe des régions géographiques et des situations dans lesquelles une telle pratique ne peut être remplacée par d'autres techniques et qu'il est peut-être opportun d'accorder des dérogations très limitées, pour ce type d'interventions, de manière à assurer un niveau maximum de sécurité et de compétence professionnelle des opérateurs, afin d'éviter les effets négatifs sur la santé humaine et l'environnement. Les États membres et les pouvoirs publics compétents aux divers niveaux devraient effectuer un travail de surveillance systématique des niveaux de sécurité et de compétence au moyen de procédures uniformes d'évaluation des risques.

4.15 Au sein de la politique agricole commune, l'on accorde de plus en plus de soutien (13) au développement des techniques de gestion intégrée des cultures (Integrated Crop Management — ICM) (14), dans lesquelles il conviendrait d'inclure, de manière progressive et concertée, de nouvelles méthodes de gestion intégrée des nuisibles (Integrated Pest Management — IPM). Le Comité soutient avec force les techniques d'ICM, qui constituent l'une des clefs de voûte des systèmes agricoles durables.

4.16 Il est par ailleurs très difficile de dissocier les différents effets de la protection phytosanitaire des effets de toute une série d'autres pratiques agricoles (rotation, etc.): si les États membres doivent, d'ici 2014, élaborer et imposer des «normes-objectifs» générales en matière d'IPM, cela devrait être fait, selon le Comité, en encourageant la pleine participation des utilisateurs, en tenant pleinement compte des techniques générales d'ICM ainsi que des progrès réalisés au niveau de la technique et de la recherche technologique dans le secteur, qu'il convient de soutenir et de renforcer, notamment dans les programmes de travail du 7e programme-cadre pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (2007-2013).

4.17 Le Comité estime important de réserver une place adéquate à la recherche agricole et phytosanitaire concernant les niveaux d'innocuité des nouvelles technologies proposées, ainsi que sur la minimisation du risque lié à l'utilisation de produits et mélanges de produits chimiques, dans le contexte des programmes de travail et des appels à concurrence du 7e programme-cadre.

4.18 Dans son avis d'initiative sur «Le futur de la PAC» (15), le CESE a présenté diverses possibilités de mieux intégrer les aspects environnementaux dans la politique agricole. Il rappelle que le «deuxième pilier» de la politique agricole prévoit que les États membres, dans la nouvelle programmation 2007-2013 des Fonds structurels et les plans nationaux et régionaux de développement rural, encourageront les mécanismes de compensation pour les agriculteurs qui réussissent à réduire les risques liés à l'utilisation de pesticides chimiques (16).

4.19 La définition des techniques d'IPC doit être conforme aux nouvelles dispositions relatives à la commercialisation des produits de protection phytosanitaire, et les standards en matière de techniques d'IPM devront tenir compte des différentes conditions naturelles et climatiques de l'UE.

4.20 Les produits de protection de la production agricole doivent être manipulés et stockés de manière à éviter tout risque potentiel pour la santé et l'environnement. Le Comité estime qu'outre les éléments proposés, il conviendrait d'établir, au niveau communautaire, un cadre de normes minimales pour le stockage auprès des grossistes, des détaillants et des agriculteurs (17).

4.21 Quant au système d'indicateurs harmonisés pour la collecte de données et les rapports obligatoires sur la commercialisation et l'utilisation des pesticides, le Comité admet tout à fait la nécessité d'informations statistiques, et approuve l'obligation de collecte régulière, sur la base d'indicateurs de risque et d'utilisation harmonisés au niveau européen.

4.22 Le Comité souligne l'importance de collecter des données homogènes auprès de toutes les parties intéressées, en évitant également les doublons et les charges superflues, tant au niveau administratif que de la complexité technique.

4.23 Les indicateurs devraient être basés sur le niveau de risque plutôt que sur les quantités de produits utilisés ou de résidus présents, ainsi que sur les incidences sanitaires, compte tenu notamment des analyses de l'OMS, et concerner également les niveaux de diffusion des maladies et des phénomènes pathogènes touchant les cultures.

4.24 Le Comité estime opportun de réserver une place adéquate à la coopération internationale, tant avec les organismes tels que la FAO (18) et l'OCDE (19) qu'avec les régions proches, notamment les pays du bassin méditerranéen, les Balkans et les pays voisins.

Bruxelles, le 14 mars 2007. Le Président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) Code international de conduite pour la distribution et l'utilisation des pesticides, FAO, novembre 2002, article 2 de la résolution 1/123 adoptée lors de la 123e session du Conseil de la FAO en 2002.

(2) Cf. COM(2006) 388 final, article 2, paragraphe 1.

(3) Il y a lieu de noter qu'il existe déjà des méthodologies au niveau mondial, répandues surtout aux Etats-Unis. Cf.

http://www.epa.gov/ord/htm/innovations.htm.

(4) Developmental neurotoxicity of industrial chemicals (Toxicité pour le développement neurologique des produits chimiques industriels), Lancet 2006; 368:2167-78.

(5) Cf. SEC(2006) 914, point 5, 2e alinéa.

(6) Cf. SEC(2006) 914.

(7) JO C 85 du 8.4.2003, pp. 112-118.

(8) FAO, www.fao.org — résolution 1/123 du Conseil de la FAO, novembre 2002.

(9) http://en.wikipedia.org/wiki/Greshams_Law.

(10) Comme le Lindane, interdit sur le marché européen en 2005 et toujours utilisé dans les pays en développement.

(11) Cf. ECPA (Association européenne pour la protection des cultures): «Training resource for trainers on ICM» et «Guidelines on the Sustainable use of Crop protection products».

(12) Cf. les bonnes pratiques introduites conformément à la directive 91/414.

(13) CEAS, «Report on CM Systems in the EU carried out for DG Environment», et «A common codex on integrated farming», publié par l'Initiative européenne pour le développement durable en agriculture (EISA). Ce codex a été reconnu par le rapport de CEAS.

(14) «Report on ICM Systems in the EU», Commission européenne, mai 2003. Observations de PAN Europe et du BEE, 9/2002.

(15) JO C 125 du 27.5.2002, pp. 87-99.

(16) JO C 85 du 8.4.2003, pp. 112-118.

(17) Cf. également les directives relatives à l'emballage et au stockage des pesticides (FAO, 1985). Actuellement, la législation communautaire sur le stockage des substances chimiques ne prévoit des normes que pour les grandes quantités, tandis que les cas où des pesticides sont détenus en quantités limitées par des opérateurs individuels ne font l'objet d'aucune prescription, ce qui serait pourtant nécessaire.

(18) En particulier pour le suivi, l'application et la mise à jour du «Code international de conduite pour la distribution et l'utilisation des pesticides» de novembre 2002.

(19) En particulier pour le développement des indicateurs.