Bruxelles, le 04.01.2005

COM(2004) 845 final

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RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

Examen de la directive 1999/30/CE du Conseil relative à la fixationde valeurs limites pour l'anhydride sulfureux, le dioxyde d'azote et les oxydes d'azote, les particules et le plomb dans l'air ambiant, tenant compte de la directive 96/62/CEdu Conseil concernant l'évaluation et la gestion de la qualitéde l'air ambiantSEC(2004) 1713

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TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction 3

2. Aspects fondamentaux de la conformité avec la directive 4

3. Expérience acquise dans l'application de la directive 5

1. INTRODUCTION

Le présent rapport est obligatoire en application de la première directive fille sur la qualité de l'air ambiant, qui vise à limiter l'anhydride sulfureux, les oxydes d'azote, les particules et le plomb dans l'air ambiant.

La directive 1999/30/CE du Conseil 1999 relative à la fixation de valeurs limites pour l'anhydride sulfureux (SO2), le dioxyde d'azote (NO2) et les oxydes d'azote (NOx), les particules (PM10) et le plomb dans l'air ambiant[1] (première directive "fille" sur la qualité de l'air ambiant) respecte l'approche fixée dans la directive 96/62/CE du Conseil concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant[2] (directive-cadre sur la qualité de l'air). L'article 10 de la directive exige que la Commission réexamine la directive et présente un rapport concernant son application. Le présent rapport résume les informations essentielles, tandis qu'un document de travail des services de la Commissions fournit de plus amples détails[3].

Ce réexamen se fonde sur les notions scientifiques les plus récentes…

De manière générale, l'examen tient compte des résultats des recherches scientifiques les plus récentes concernant les effets sur la santé humaine et les écosystèmes d'une exposition aux polluants atmosphériques réglementés en application de la première directive fille. Néanmoins, comme l'exige le 6ème programme d'action environnementale[4], la Commission adoptera une stratégie thématique sur la pollution atmosphérique d'ici le milieu de l'année 2005, résultat du programme «Air pur pour l'Europe» (CAFE). La stratégie thématique couvrira cette partie du réexamen ainsi que de toutes les éventuelles considérations concernant les propositions de possible révision de la directive, et notamment des valeurs limites qu'elle fixe.

… mais il est centré sur l'expérience acquise à ce jour et suggère des prévisions de modifications au moyen de la procédure de comitologie.

Étant donné que la stratégie thématique sur la pollution atmosphérique sera bientôt publiée, le présent rapport d'examen est centré sur l'expérience acquise par les États membres dans l'application de la directive. Les liens très étroits qui existent entre la première directive fille et la directive-cadre sur la qualité de l'air sont pris en considération le cas échéant.

2. ASPECTS FONDAMENTAUX DE LA CONFORMITÉ AVEC LA DIRECTIVE

Bien que la directive soit entrée en vigueur il y a trois ans à peine…

La directive est entrée en vigueur le 19 juillet 1999 et devait être transposée dans le droit interne dans un délai de deux ans. Les données transmises par les États membres de l'UE à la Commission couvrent uniquement les années 2001 et 2002, et l'expérience globale acquise dans l'application de la directive est brève. Il conviendrait cependant encore d'améliorer le respect de la législation sur la qualité de l'air (voir tableau 1 dans le document SEC(2004) 1713)

…son application encore limitée témoigne une première expérience positive.

Bien que l'expérience acquise avec la première directive fille soit limitée, il est d'ores et déjà évident que le principe de légiférer sur la qualité de l'air a réussi à sensibiliser l'opinion publique et les milieux politiques quant aux problèmes de pollution atmosphérique qui subsistent, et à encourager des actions efficaces pour réduire la pollution atmosphérique sur tout le territoire de l'UE. Trois raisons principales expliquent ce succès :

- Premièrement, l'obligation de mettre à la disposition du public des informations actualisées sur la qualité de l'air ambiant. Cela renforce la prise de conscience, comme en attestent les plaintes envoyées à la Commission et les pétitions transmises au Parlement européen. Dans plusieurs cas, les plaintes déposées par des ONG ou des citoyens européens ont conduit à ouvrir des procédures d'infraction.

- Deuxièmement, le défi que représentent, par nature, les valeurs limites proprement dites qui sont fixées pour la qualité de l'air. De ce fait les collectivités locales et nationales ont adopté des mesures efficaces pour lutter contre la pollution atmosphérique.

- Troisièmement, le fait que les valeurs limites établies dans la directive fille s'appliquent également aux nouveaux États membres. Tandis que les citoyens des nouveaux États membres profitent des avantages directs de la directive, l'Europe dans son ensemble en bénéficie aussi indirectement vu le caractère transfrontière des polluants atmosphériques.

Ceci étant, trois États membres seulement ont présenté des plans ou programmes visant à améliorer la qualité de l'air.

D'après les indications de 2001, il était clair qu'onze États membres auraient dû avoir soumis des plans ou programmes à la Commission pour fin 2003, sur les moyens d'améliorer la qualité de l'air en PM10 et en NO2 pour leurs citoyens. En juillet 2004 pourtant, seuls la Belgique et le Royaume-Uni avaient communiqué leur plan. La Suède avait également transmis un plan bien qu'elle n'y soit pas légalement tenue d'après ses données de 2001. La Commission s'inquiétait de ce manque de respect de la première directive fille. Elle a donc lancé, en 2004, des procédures d'infraction contre dix États membres pour ne pas avoir transmis de plans ou programmes dans les délais, ou pour avoir transmis des plans incomplets.

La directive vise à établir un niveau élevé de protection pour la santé des personnes et les écosystèmes…

La première directive fille a pour objectif d'atteindre un niveau élevé de protection pour la santé humaine et pour l'environnement – contribuant ainsi à protéger deux droits fondamentaux cités dans la Charte des droits fondamentaux de l'UE, intégrée dans le projet de Constitution européenne.

… en fixant des valeurs limites de la qualité de l'air, …

Alors que la directive-cadre fixe les dispositions générales relatives à l'évaluation et à la gestion de la qualité de l'air, les directives filles définissent les dispositions détaillées pour des polluants atmosphériques spécifiques, notamment les valeurs limites ou les valeurs cibles. La première directive fille définit des valeurs limites pour protéger la santé humaine et l'environnement, auxquelles les États membres doivent être parvenus pour une échéance spécifique (voir tableau 2 du document SEC(2004) 1713).

Les échéances sont fixées à 2005 pour le SO2, le plomb et les PM10, et à 2010 pour le NO2. La directive définit également des valeurs limites pour le SO2 et les NOx afin de protéger les écosystèmes et la végétation, qui sont déjà applicables depuis le 19 juillet 2001.

… en définissant une «marge de dépassement» décroissante, en obligeant les États membres à établir des plans ou programmes et à communiquer des informations.

Si la concentration de polluants atmosphériques dans une certaine zone dépasse la valeur limite augmentée d'une marge de dépassement déterminée, les États membres doivent élaborer des plans ou programmes pour démontrer quelles mesures ils vont appliquer afin de se conformer aux valeurs limites pour l'échéance fixée. La marge de dépassement diminue chaque année et retombe à zéro à l'échéance fixée.

La directive-cadre sur la qualité de l'air et les directives filles exigent que les États membres évaluent la qualité de l'air sur l'ensemble de leur territoire, avec des spécifications concernant le réseau de surveillance, concernant l'utilisation de modèles et concernant l'assurance et le contrôle de la qualité des données relatives à la qualité de l'air. Les directives contiennent des prescriptions détaillées concernant la communication des informations au public et à la Commission.

3. EXPÉRIENCE ACQUISE DANS L'APPLICATION DE LA DIRECTIVE

La décision d'utiliser une directive-cadre et des directives filles présente des avantages et des inconvénients.

La directive-cadre et les premières directives filles permettent de trouver un équilibre entre, d'une part, l'harmonisation de l'évaluation et de la gestion de la qualité de l'air entre les États membres de l'UE et, d'autre part, le principe de subsidiarité permettant d'appliquer les mesures avec une certaine latitude au niveau local et national. Une législation sous la forme d'une directive-cadre et de directives filles connexes offre certains avantages : les dispositions sont fixées une fois pour toutes quels que soient les polluants, ce qui garantit la cohérence des mesures. Mais cette approche présente aussi certains désavantages : il n'était pas possible de prévoir toutes les implications pratiques de la directive-cadre au moment de son élaboration.

Les zones d'évaluation de la qualité de l'air ont été établies et sont peu susceptibles de changer.

La directive-cadre exige de caractériser la qualité de l'air dans certaines zones et agglomérations. Elle laisse une grande marge de manoeuvre pour la définition de ces zones, ce qui se traduit par des différences relativement importantes entre les États membres. Ces zones correspondent principalement à des frontières administratives plutôt qu'à des profils de qualité de l'air ambiant. Le concept des zones ne semble pas offrir de nouveaux avantages majeurs pour la gestion de la qualité de l'air dans les États membres. Quoi qu'il en soit, les États membres, anciens et nouveaux, ont désormais désigné leurs zones et ont organisé leurs stratégies d'évaluation en conséquence. Dans la mesure où ils n'ont pas signalé de problèmes importants pour l'établissement de leur réseau, la Commission n'envisage pas de modifier le concept des zones.

Il s'avère utile et important de fixer des valeurs limites plus strictes pour la qualité de l'air…

Les nouvelles valeurs limites introduites par la première directive fille sont nettement plus rigoureuses que les valeurs appliquées les années précédentes. Ces nouvelles valeurs sont généralement considérées comme des instruments précieux et importants pour améliorer la qualité de l'air lorsqu'elle est médiocre. Les valeurs limites, combinées à la nécessité d'informer le public, ont amélioré la prise de conscience publique et politique concernant les problèmes de qualité de l'air.

…et la Stratégie thématique de la pollution atmosphérique comportera davantage de précisions et orientations concernant l'application des valeurs limites.

Les parties concernées ont indiqué qu'il serait utile de recevoir des informations plus précises sur l'application des valeurs limites, pour ce qui est de l'exposition de la population. Elles se sont enquises aussi de l'applicabilité des valeurs limites pour protéger la végétation et des écosystèmes. La Commission a lancé une offre de contrat en vue de recueillir des informations sur les mesures à finalité sanitaire de la qualité de l'air ambiant. En fonction des conclusions qui ressortiront de ce contrat, les exigences fixées par la première directive fille en matière de surveillance pourraient être modifiées.

La marge de dépassement et les dispositions spéciales sont jugées utiles et ne seront pas modifiées.

En règle générale, les États membres ont estimé que le concept de marge de dépassement[5] était une disposition utile pour centrer les mesures visant à améliorer la qualité de l'air dans les zones les plus polluées. De la sorte, si un État membre s'emploie à respecter l'échéance fixée et que sa qualité de l'air est inférieure à la valeur limite augmentée de la marge de dépassement, il n'a pas à prendre des mesures excessives ni à établir des plans ou programmes de qualité de l'air.

La première directive fille contient une disposition destinée à prendre en compte la contribution des sources naturelles aux concentrations de SO2. Elle contient aussi une disposition relative aux concentrations de PM10 afin de prendre en compte la contribution des événements naturels, et la resuspension de particules provoquée par le sablage hivernal des routes. Les États membres ont estimé ces dispositions utiles dans ces cas spécifiques. L'extension des dispositions à d'autres circonstances risquerait toutefois de créer une échappatoire dans la réglementation. Par conséquent, la Commission n'envisage pas de changer ou d'étendre les dispositions particulières actuelles.

Tandis que les mesures continues en faveur de la qualité de l'air doivent se concentrer sur les PM 10 et le NO 2…

Les États membres ont indiqué qu'ils respectent correctement les valeurs limites pour le SO2 et le plomb dans l'air ambiant, à certaines exceptions près. Il n'en va toutefois pas de même pour les PM10 et le NO2 puisque dans bon nombre de stations de mesure, les concentrations de ces polluants dépassent la valeur limite augmentée de la marge de dépassement.

… la Commission étudie également l'efficacité de mesures à court terme.

L'article 7 paragraphe 3 de la directive-cadre exige des mesures à prendre à court terme en cas de risque de dépassement des valeurs limites et/ou des seuils d'alerte. Pour les valeurs limites, l'obligation de mesures à court terme s'applique seulement après l'entrée en vigueur de ces valeurs limites. Certains États membres ont exprimé des doutes quant à l'efficacité environnementale de ces mesures à court terme. La Commission évalue actuellement l'expérience acquise concernant ces mesures. Les conclusions entreront en ligne de compte pour l'élaboration de la stratégie thématique sur la pollution atmosphérique.

Les États membres ont relativement bien adapté leurs réseaux de mesure de la qualité de l'air …

Il est difficile de prescrire en détail comment les réseaux de mesure devraient être conçus, car la répartition des sources de pollution et les niveaux de pollution atmosphérique varient considérablement dans l'Europe entière. Tous les États membres ont adapté, à des degrés divers, leurs réseaux de mesure aux exigences de la première directive fille. Ces alignements ont contribué au processus d'harmonisation.

… mais d'autres améliorations techniques s'imposent et seront adoptées par la Commission selon la procédure de comitologie.

Certaines parties de la première directive fille doivent être adaptées pour refléter le progrès scientifique et technique. La Commission vise à adapter la directive par le biais d'un comité de réglementation, en application de l'article 12 de la directive-cadre.

La Commission a l'intention d'adopter des adaptations dans le but de :

- assurer un nombre suffisant de stations en zone rurale,

- assurer une proportion substantielle des différents types de stations, telles les stations mesurant la pollution due à la circulation et les stations en zone urbaine,

- dans les stations mesurant la pollution due à la circulation, limiter la distance entre la route et le point de surveillance des PM10 ,

- améliorer les conditions de réalisation de l'échantillonnage aléatoire,

- assurer l'utilisation uniforme des termes statistiques (exactitude/incertitude), et

- mettre à jour l'annexe IX – qui décrit les méthodes de référence pour les mesures – en tenant compte de l'évolution technique et en intégrant des dispositions relatives à la manière de démontrer l'équivalence de méthodes différentes des méthodes de référence.

La Commission a certes fourni des indications sur la mesure des particules, mais il est nécessaire de poursuivre l'harmonisation et la recherche.

Des groupes de travail ont aidé la Commission à établir deux documents d'orientation sur les méthodes de mesure des particules, en 2002[6] et 2004[7]. Ces documents ont abordé la question de l'équivalence des méthodes de mesure automatique généralement utilisées avec la méthode de mesure manuelle de référence. Malgré les efforts considérables consentis dans bon nombre d'États membres, il reste encore largement indispensable de démontrer l'équivalence des méthodes autres que les méthodes de référence pour mesurer les PM et pour harmoniser ces mesures dans toute l'Union européenne. La Commission abrite le réseau européen de laboratoires de référence en matière de qualité de l'air (AQUILA) et entend utiliser ce réseau pour collaborer étroitement avec les États membres afin de renforcer encore l'harmonisation dans ce domaine particulier.

Le groupe de travail du programme CAFE sur les particules a proposé de développer une valeur limite pour les PM2,5[8]. Mais les particules plus grandes, caractérisées par PM10, sont également nocives et leur surveillance devrait donc se poursuivre dans une certaine mesure, tandis que l'attention se porterait essentiellement sur les particules de fraction réduite. Lorsque la Commission examinera une révision de la directive-cadre et des directives filles, elle proposera une répartition appropriée des sites de surveillance pour les deux fractions de particules. La Commission recommande d'entreprendre, dans les États membres, des recherches complémentaires sur d'autres caractéristiques des particules, telles que les PM1,0, la concentration numérique des particules et la spéciation chimique des particules.

D'importants travaux de recherche ont été réalisés par le biais du 5ème programme-cadre de recherche de l'Union européenne, pour étudier les voies de transfert des particules atmosphériques et leurs incidences tant sur la santé humaine que sur l'environnement[9]. Le 6ème programme-cadre de recherche continuer à financer ces domaines.

Bien qu'il ne soit pas envisagé pour l'heure de modifier les dispositions relatives à la modélisation de la qualité de l'air …

Les directives sur la qualité de l'air prévoient l'utilisation de modèles pour évaluer la qualité de l'air. Les modèles peuvent être utilisés pour compléter voire remplacer les mesures si le niveau de concentration est suffisamment en deçà de la valeur limite. Aucune autre disposition ne prévoit explicitement l'utilisation de modèles pour analyser les causes de la pollution atmosphérique ou pour calculer des pronostics mais, dans la pratique actuelle, les modèles jouent un rôle prédominant dans ce type d'analyses.

La Commission a examiné et analysé la pratique actuelle en matière de modélisation informatisée dans les États membres, dans le cadre de la première directive fille.

… la Commission suivra la question.

L'examen en question a certes donné un aperçu de l'utilisation actuelle de modèles dans les États membres et dans les pays en voie d'adhésion, mais il n'a pas été suffisamment probant pour permettre de définir de manière plus détaillée les exigences en matière de qualité de données pour la modélisation, par rapport aux dispositions en vigueur prévues par la directive. En conséquence, la Commission ne propose pas à ce stade de modifier les objectifs de qualité des données pour l'utilisation de modèles. Néanmoins, la Commission s'attend à ce que le problème s'intensifie et elle suivra la question, en tenant compte des activités récentes dans les différents États membres.

De plus en plus souvent, les données sont communiquées par des moyens électroniques…

La Commission a développé un format commun pour communiquer les résultats de l'évaluation annuelle de la qualité de l'air, sous la forme d'un questionnaire qui a été adopté en 2001 comme décision de la Commission, mise à jour en 2004 (décision 2004/461/CE)[10]. Les États membres remplissent désormais ce questionnaire chaque année et transmettent les données dans un fichier électronique fourni par la Commission. Le questionnaire annuel ne contient pas les données déjà exigées en vertu de la décision du Conseil établissant un échange réciproque d'informations et de données provenant des réseaux et des stations individuelles mesurant la pollution de l'air ambiant dans les États membres (décision 97/101/CE)[11].

… mais il existe des retards considérables et il faut approfondir l'harmonisation et la rationalisation.

Les États membres s'acquittent généralement assez bien de leurs obligations en matière de communication des informations. On constate toutefois souvent des retards pouvant aller jusqu'à plusieurs mois. En 2003 par exemple, seuls 9 États membres sur 15 ont transmis leurs données dans les délais.

Les données annuelles concernant le respect de la première directive fille sont jugées très utiles pour dresser un tableau de la qualité de l'air dans l'Union. C'est une opinion que partagent la Commission, les États membres eux-mêmes ainsi que les parties concernées et le grand public.

La communication des données se heurte à un problème dans la mesure où les États membres ne sont pas légalement tenus de fournir certaines des données nécessaires à une évaluation plus complète. La Commission compte proposer d'en faire une obligation formelle, puisque la communication de ces données est dans l'intérêt général.

[1] JO L 163 du 29.6.1999, p. 41.

[2] JO L 296 du 21.11.1996, p. 55.

[3] Rapport à l'appui de l'examen de la directive 1999/30/CE du Conseil relative à la fixation de valeurs limites pour l'anhydride sulfureux, le dioxyde d'azote et les oxydes de l'azote, les particules et le plomb dans l'air ambiant ; SEC(2004) 1713 : http://www.europa.eu.int/comm/environment/air/ambient.htm

[4] JO L 242 du 10.9.2002, p. 1.

[5] La marge de dépassement est un pourcentage déterminé de la valeur limite dont cette valeur peut être dépassée, jusqu'à la date d'échéance fixée pour atteindre les valeurs choisies.

[6] Orientations pour les États membres en matière de surveillance des PM10 et de comparaisons avec la méthode de référence ; http://www.europa.eu.int/comm/environment/air/pdf/finalwgreporten.pdf

[7] Démonstration de l'équivalence des méthodes de contrôle de l'air ambiant, (projet définitif) ; http://www.europa.eu.int/comm/environment/air/cafe/pdf/equivalence_report_final.pdf

[8] Deuxième document de synthèse sur les particules:

http://www.europa.eu.int/comm/environment/air/cafe/working_groups/wg_particulate_matter.htm

[9] Projet CLEAR (Cluster of European Air Quality Research) , pour les résultats les plus récents voir http://www.nilu.no/clear

[10] JO L 156 du 30.4.2004, p. 84.

[11] JO L 35 du 5.2.1997, p. 14.