Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 2358/71 portant organisation commune du marché dans le secteur des semences et fixant, pour les campagnes de commercialisation 2002/2003 et 2003/2004, les montants de l'aide accordée dans le secteur des semences"

(2001/C 311/07)

Le 17 mai 2001, le Conseil a décidé, conformément à l'article 37 du traité instituant la Communauté européenne, de demander l'avis du Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 19 juillet 2001 (rapporteur: M. Liolios).

Lors de sa 384e session plénière des 12 et 13 septembre 2001 (séance du 12 septembre 2001), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 92 voix pour et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. Selon la Commission, le secteur des semences dans la Communauté européenne soulève ces dernières années certaines difficultés sérieuses, comme elle le soutient dans la proposition modifiant le règlement en la matière(1). La Commission indique que l'on a enregistré une augmentation importante des surfaces ensemencées et des quantités produites parallèlement à un accroissement des importations et des stocks détenus au niveau communautaire. Elle note également une augmentation constante des dépenses budgétaires du secteur dont le rythme s'est accéléré en 1999 pour atteindre, en 2000, un niveau de 109,5 millions d'euros.

1.2. Sur la base de ces constatations, la Commission propose:

- le maintien des montants actuels des aides dans le secteur des semences pour les récoltes 2002/2003 et 2003/2004;

- la suppression de la différenciation entre trois groupes de variétés du Lolium perenne L. et la fixation d'un taux unitaire d'aide pour les récoltes 2002/2003 et 2003/2004;

- la mise en place d'un mécanisme de stabilisation de la production de semences, autres que les semences de riz, qui sont déjà régies par ce mécanisme. Ce stabilisateur sera analogue à celui existant pour les semences de riz.

2. Observations

2.1. La situation spécifique du marché de certaines semences a été reconnue à temps par la Communauté. C'est pourquoi le règlement relatif à l'organisation commune de ce marché(2) a été introduit en 1971. Cette spécificité persiste et s'est même enrichie de nouveaux éléments en raison des problèmes qui ont surgi dans la chaîne alimentaire (cf. également point 2.5.5).

2.1.1. La culture des semences revêt une grande importance pour l'emploi, le revenu des producteurs, l'équilibre socio-économique de nombreuses régions agricoles de l'UE, le maintien de la biodiversité et la sécurité d'approvisionnement (article 33, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne), fût-ce en partie, de l'UE en semences.

2.2. Force est de constater que la situation du marché des semences ne permet pas de garantir un revenu équitable aux producteurs et nécessite l'octroi d'aides à la production, comme le prévoit l'article 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2358/71 du Conseil. Dans l'OCM des semences, l'absence d'autres mécanismes (de prix d'intervention, de protection aux frontières, etc.) confère une importance toute particulière, pour le fonctionnement de ce marché, au système de fixation du montant de l'aide forfaitaire par quintal de semences produites.

2.2.1. En ce qui concerne la fixation du niveau des aides, la Commission propose de maintenir les montants actuels dans le seul but de contrôler les dépenses budgétaires pour ce secteur. Cette proposition est en principe acceptable mais il convient de noter une omission importante. L'article 13 du règlement (CEE) n° 2358/71 mentionne expressément la nécessité de tenir compte des objectifs énoncés à l'article 33 du traité instituant la Communauté européenne. Cet article dispose que l'un des objectifs de la politique agricole commune, le plus important, est "d'assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture". Le manque de données et l'insuffisance de la documentation venant étayer le texte de la proposition soulèvent des doutes quant à la question de savoir si la proposition de la Commission va dans cette direction.

2.2.2. La Commission propose de fixer les montants des aides aux diverses espèces de semences couvertes par l'OCM pour les campagnes 2002/2003 et 2003/2004. Jusqu'en 1999, ces montants étaient fixés chaque année dans le cadre du "paquet prix". Le Conseil, par le règlement (CE) n° 1405/1999(3) (portant organisation commune du marché dans le secteur des semences et fixant, pour les campagnes de commercialisation 2000/2001 et 2001/2002, les montants de l'aide accordée dans le secteur des semences), a adopté comme de coutume la fixation des montants pour deux campagnes. Si la Commission a réellement tenu compte, comme elle le mentionne dans sa proposition, des critères prévus à l'article 3, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2358/71 en relation avec les évolutions prévues, alors il apparaît opportun d'étendre ces montants à plusieurs campagnes. Ainsi, les professionnels du secteur seront en mesure, dans un environnement plus stable, de mieux planifier leurs activités.

2.3. Les variétés de semences couvertes par l'OCM sont mentionnées à l'annexe de la proposition. Pour deux d'entre elles, la proposition prévoit un montant d'aide zéro, ce qui revient dans la pratique à les exclure du régime. Il est probable que la situation particulière du marché et le principe d'égalité de traitement à l'égard de certaines autres variétés de semences (par exemple, de coton) justifient leur intégration dans le régime d'aides. Il semble néanmoins que cette éventualité n'ait pas été examinée par la Commission.

2.4. La suppression de la différenciation des semences de Lolium perenne L. en trois groupes de variétés, proposée par la Commission, a déjà été décidée par le Conseil (règlement (CEE) n° 1405/99 annexe I). Le CES, dans son avis sur ce sujet(4), a souligné la nécessité que la fixation d'un taux d'aide unique pour ce type de semences ne doit pas pénaliser certains semenciers en réduisant les aides à une variété déterminée. La Commission n'a pas tenu compte de cette observation dans sa proposition.

2.5. La proposition de la Commission visant à introduire un mécanisme de stabilisation analogue à celui en vigueur pour les semences de riz constitue, contrairement aux deux autres propositions, une réforme importante du secteur.

2.5.1. Dans l'exposé des motifs de sa proposition, la Commission est plus sincère. Elle explique très clairement que la raison principale de l'introduction d'un stabilisateur dans le régime tient à la limitation des dépenses budgétaires. Elle va même jusqu'à lier la fixation des aides à l'introduction du stabilisateur en soulignant que "le maintien des montants actuels des aides peut être accepté uniquement à condition d'introduire un mécanisme de stabilisation visant à encadrer la dépense dans des limites acceptables(5)". Cette formulation pourrait s'interpréter comme une contrainte indirecte vis-à-vis du secteur, ce qui ne serait pas particulièrement positif pour une institution de l'UE.

2.5.2. De plus, la Commission, s'attachant à justifier la nécessité d'introduire le mécanisme de stabilisation, indique que le secteur des semences a enregistré une augmentation importante des surfaces et de la production en même temps qu'un accroissement des exportations et des stocks détenus au niveau communautaire. Ces considérations, qui ne sont pas étayées par la comparaison des données, doivent être accueillies avec scepticisme. L'on peut rejeter les arguments de la Commission pour ce qui concerne les variétés faisant partie des groupes des graminées herbacées et des légumineuses à petites graines, qui se caractérisent toutes par une production cyclique. Les semences appartenant à ces variétés ne peuvent être utilisées que pour l'ensemencement, et le maintien à disposition ou en stock est donc à la fois naturel et nécessaire en l'occurrence. Les établissements de semences qui sont propriétaires de ce type de semences planifient la production en fonction de l'importance des stocks et en tenant compte des perspectives commerciales de la variété considérée, et de ce fait, par autorégulation, la production s'adapte à terme à la consommation.

2.5.3. Le choix de 1994 comme année de référence est contestable car les surfaces ensemencées étaient cette année-là au niveau le plus bas de la dernière décennie et, en 1995, trois nouveaux pays producteurs de semences ont adhéré à l'UE. La libre importation qui caractérise le régime actuel et le fait que l'UE est un importateur important de semences ont une incidence considérable sur l'importance des stocks, ce qui influe sur les prix à la production et sur la production.

2.5.4. L'évolution cyclique de la production a culminé en 1998 pour les graminées herbacées et en 1999 pour les légumineuses, et l'on note une diminution des surfaces et de la production qui limitera également le niveau des dépenses de soutien au secteur. C'est là un processus normal pour les semences des variétés qui ne peuvent être utilisées que pour l'ensemencement. Il est ainsi démontré que même en l'absence de mécanisme de stabilisation, le secteur peut s'adapter de lui-même tant aux besoins du marché qu'aux impératifs du budget communautaire.

2.5.5. L'exposé des motifs ne fait pas allusion aux répercussions de l'introduction du stabilisateur tant sur les producteurs que sur le fonctionnement du régime. De même, les évolutions plus larges survenues récemment dans le secteur agricole, qui imposent l'augmentation de la production de certaines cultures, tels les protéagineux, les plantes fourragères protéagineuses pour des raisons écologiques, n'ont pas été prises en compte.

2.5.6. En ce qui concerne le type de stabilisateur, la Commission indique qu'il sera analogue à celui en vigueur pour les semences de riz. L'application du stabilisateur au riz est due aux particularités du régime et du marché de ce produit qui ne caractérisent pas les autres semences. Mais par ailleurs, en ce qui concerne le riz, la constitution de stocks et les fluctuations cycliques sont éliminées par l'utilisation pour l'alimentation humaine.

2.5.7. L'application du stabilisateur sous forme de quantités maximales garanties (QMG) par pays peut avoir pour effet que le niveau d'aide ne sera pas le même dans l'ensemble de la Communauté, comme le prévoit l'article 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2358/71. Les obtenteurs de semences des différents États membres risquent de devoir subir une réduction arbitraire, voire la suppression, des aides dont ils bénéficient, étant donné que ce sont les établissements de semences qui sont propriétaires des types de semences et qui planifient le volume de production.

2.5.8. La proposition relative au mécanisme de stabilisation est générale et vague. Elle ne mentionne pas le niveau de la quantité maximale garantie (QMG), les modalités de calcul de celle-ci, le lien entre le dépassement de la QMG et la diminution de l'aide ni d'autres éléments essentiels qui caractérisent tout mécanisme de stabilisation. La Commission vise à ce que des décisions très importantes pour l'avenir du secteur ne soient pas prises par le Conseil mais par le Comité de gestion, et ce en violation de la procédure de consultation des autres institutions et du CES.

3. Conclusions

3.1. Le Comité approuve la proposition de la Commission relative au maintien des montants actuels des aides dans le secteur des semences.

3.2. Le Comité propose que le Conseil et la Commission examinent l'éventualité de la mise en vigueur de ces aides pour une durée plus longue que les deux campagnes ultérieures.

3.3. Le Comité critique le fait que la Commission n'ait pas tenu compte de l'avis qu'il a émis précédemment au sujet de la suppression de la distinction entre les semences de Lolium perenne L. Il invite le Conseil et la Commission à fixer le taux unique d'aide à cette espèce de semences de manière à ne pas pénaliser certains producteurs de semences.

3.4. Le Comité soutient l'examen de la nécessité éventuelle d'intégrer un certain nombre d'autres semences dans le régime.

3.5. Le Comité repousse la proposition de la Commission visant à introduire un mécanisme de stabilisation dans le régime parce qu'il la juge peu claire, vague et insuffisamment motivée et que cette proposition ne paraît pas nécessaire.

3.6. Le Comité exprime des doutes quant à la question de savoir si la Commission a pris en compte, dans son exposé, non seulement les dépenses budgétaires, mais d'autres objectifs importants du traité instituant la Communauté européenne et les évolutions plus larges du secteur agricole.

Bruxelles, le 12 septembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 244 final - 2001/0099 CNS.

(2) Règlement (CEE) n° 2358/71 du Conseil, JO L 246 du 5.11.1971, p. 1.

(3) JO L 164 du 30.5.1999, pp. 17-22.

(4) Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de la Commission concernant la fixation des prix agricoles (1999/2000)"JO C 169 du 16.5.1999, p. 20.

(5) Cf. Exposé des motifs, COM(2001) 244 final - 2001/0099 CNS.