FR Journal officiel de l'Union européenne C 295/1

Rapport d'activité du comité de surveillance de l'OLAF

Juin 2007-mai 2008

(2008/C 295/01)

Membres du comité de surveillance de l'OLAFLuis LÓPEZ SANZ-ARÁNGUEZPrésidentProcureur à la Cour suprême, EspagneKálmán GYÖRGYIConseiller principal auprès du ministre de la justice et de la police, procureur général de la République de Hongrie (à la retraite), HongriePeter STRÖMBERGDirecteur du conseil de surveillance des experts-comptables, SuèdeDiemut R. THEATOAncien membre du Parlement européen, ancien président de la commission du contrôle budgétaire, AllemagneRosalind WRIGHTPrésident du groupe consultatif sur la fraude, Royaume-Uni

TABLE DES MATIÈRES

PRÉFACE DU PRÉSIDENT AU RAPPORT D'ACTIVITÉ DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

INTRODUCTION

I. LES MÉTHODES DE TRAVAIL DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

I. — 1. Les réunions

I. — 2. Le secrétariat

II. LA FONCTION D'ENQUÊTE DE L'OLAF

II — 1. Le contrôle de la fonction d'enquête de l'OLAF: le renforcement de l'indépendance de l'Office

II — 1.1. Le contrôle régulier à l'initiative du comité de surveillance [article 1 er , paragraphe 1, du règlement (CE) n o 1073/1999]

II — 1.2. Un contrôle régulier reposant sur les informations transmises au comité de surveillance par le directeur général de l'OLAF [article 1 er , paragraphe 7, du règlement (CE) n o 1073/1999]

II — 1.2.1. Les enquêtes engagées depuis plus de neuf mois

II — 1.2.2. Les recommandations aux institutions

II — 1.2.3. Cas exigeant la transmission d'informations aux autorités judiciaires nationales

II — 1.3. «Les dossiers classés sans suite à première vue»: lorsque l'information reçue ne relève manifestement et indubitablement pas de la compétence de l'OLAF

II — 1.4. La politique de minimis de l'OLAF: malversations mineures pouvant être traitées de manière satisfaisante par d'autres services

II — 1.5. Les activités de l'OLAF dans le domaine de la lutte antifraude

II — 2. La gestion de la fonction d'enquête de l'OLAF

II — 2.1. Les règles de procédure d'enquête de l'OLAF

II — 2.2. La gestion des enquêtes

II — 2.3. L'organisation administrative et la politique du personnel en relation avec la fonction d'enquête de l'OLAF

III. LES RELATIONS AVEC L'OLAF, LES INSTITUTIONS DE L'UE, LES PARTENAIRES DE L'OLAF ET LES PARTIES CONCERNÉES

III — 1. Les relations avec l'OLAF

III — 2. Les relations avec les institutions communautaires et avec les partenaires de l'OLAF et les parties concernées

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

ANNEXE 1 Calendrier des réunions du comité de surveillance

ANNEXE 2 Liste des avis adoptés par le comité de surveillance entre le 1 er décembre 2006 et le 31 mai 2008

ANNEXE 3 Avis n o 1/2008 «Dossiers classés sans suite à première vue»

ANNEXE 4 Avis n o 2/2008 Plan de gestion annuel de l'OLAF pour 2008

ANNEXE 5 Avis n o 3/2008 Avant-projet de budget de l'OLAF pour 2009

PRÉFACE DU PRÉSIDENT AU RAPPORT D'ACTIVITÉ DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

Je suis heureux de soumettre le deuxième rapport d'activité du comité de surveillance actuel de l'OLAF, couvrant la période comprise entre juin 2007 et mai 2008.

Le comité de surveillance s'est pleinement engagé à assister l'OLAF dans sa lutte cruciale contre la fraude, la corruption et les activités irrégulières qui portent préjudice aux intérêts financiers de la Communauté européenne et à renforcer l'indépendance de l'Office par le contrôle régulier de ses enquêtes. Nous arrivons maintenant à un tournant important de notre mandat pour accomplir ces tâches, ayant acquis une bonne compréhension et une connaissance étendue de l'OLAF et de son champ d'activité.

Forts de cette expérience pratique, nous avons intensifié notre contrôle des enquêtes de l'OLAF en examinant un nombre considérable de dossiers dans le but de sauvegarder l'indépendance de l'Office dans la conduite des enquêtes et la qualité de son travail. Au moment de la rédaction du présent rapport, le comité de surveillance finalise un certain nombre d'avis: sur les cas de malversations mineures — cas de minimis; une analyse détaillée des raisons pour lesquelles les enquêtes durent plus de neuf mois et l'évaluation de plusieurs cas restant non résolus quatre ans après leur ouverture. Le contrôle régulier des enquêtes constitue un moyen d'une importance fondamentale pour s'assurer que l'indépendance de l'Office est pleinement respectée dans l'ouverture et la conduite des enquêtes et dans la rédaction des rapports. Du fait de son indépendance, notre comité jouit d'une position unique pour mener à bien cette tâche et il continuera de consacrer tous ses efforts et sa compétence à son accomplissement.

Nous notons que l'OLAF travaille à l'élaboration d'un nouveau manuel de procédures; nous l'examinerons avec soin et fournirons un retour d'information constructif. Comme nous l'avons indiqué dans notre rapport d'activité précédent, le comité de surveillance a constaté qu'un grand nombre des problèmes ayant trait aux enquêtes de l'OLAF pourraient être résolus au moyen de règles procédurales claires auxquelles tous les fonctionnaires de l'OLAF sont invités à adhérer. Cela vaut plus particulièrement pour le temps excessif qui est absorbé par certaines enquêtes. Il est souhaitable que le nouveau manuel définisse des règles procédurales claires, notamment des délais raisonnables pour chaque étape de la procédure d'enquête.

Le comité se félicite que l'OLAF prenne de telles initiatives afin d'améliorer l'efficacité de ses enquêtes; toutefois, le chemin à parcourir est encore long. Nous souhaitons que l'OLAF révise ses politiques de gestion et des ressources humaines et nous espérons que les ressources en général seront allouées d'une manière plus rationnelle afin de renforcer la fonction d'enquête de l'OLAF.

Au cours de la période concernée, nous sommes restés en contact étroit avec la direction de l'OLAF, notamment le directeur général, les directeurs et les chefs d'unité, ainsi que le personnel de l'ensemble de l'organisation. La collaboration a été satisfaisante et nous sommes persuadés de pouvoir la maintenir et la renforcer à l'avenir. Nous avons en outre la certitude que les relations de travail étroites entre le comité et les institutions de l'UE se poursuivront elles aussi.

Le but ultime de notre comité indépendant est d'aider l'OLAF à améliorer son efficacité ainsi qu'à renforcer son indépendance et nous entendons fermement continuer dans cette voie.

Je tiens particulièrement à remercier le secrétariat du comité de surveillance pour son précieux soutien.

INTRODUCTION

Le comité de surveillance de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a été établi pour renforcer et garantir l'indépendance de l'OLAF par le suivi régulier de la fonction d'enquête de l'OLAF. Le comité donne des avis au directeur général de l'OLAF et rend compte aux institutions de ses activités sur une base annuelle. Le présent document est le deuxième rapport d'activité du comité de surveillance actuel et porte sur les activités entreprises entre le 1er juin 2007 et le 31 mai 2008.

Dans son premier rapport d'activité, adopté en octobre 2007 (1), le comité de surveillance a souligné la nécessité pour l'OLAF de mettre en œuvre une direction forte et efficace, une politique d'enquête et une gestion des procédures clairement définies, des mécanismes de contrôle interne permettant d'éviter les conflits d'intérêts potentiels au cours des enquêtes et une politique du personnel énergique; tous ces sujets ayant un impact direct sur la conduite indépendante des enquêtes et leur efficacité. Le comité de surveillance a également recommandé des changements dans la manière dont l'OLAF l'informe des enquêtes en cours depuis plus de neuf mois. Le rapport a été examiné avec le vice-président de la Commission, M. Siim Kallas, le secrétaire général de la Commission, Mme Catherine Day; la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen (Cocobu) et le groupe de travail du Conseil sur la lutte contre la fraude pendant la présidence slovène. Le comité de surveillance se félicite du retour d'information positif et du soutien qu'il a reçu. Le directeur général de l'OLAF, M. Franz-Hermann Brüner, a déclaré qu'il considérait le rapport comme un moyen positif d'atteindre des objectifs communs.

Mme Rosalind Wright a assuré la présidence du comité de surveillance jusque décembre 2007, moment auquel M. Luis López Sanz-Aránguez a été élu pour un mandat d'un an.

I. LES MÉTHODES DE TRAVAIL DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

I — 1. Les réunions

Le comité de surveillance a maintenu son programme de réunions mensuelles et a tenu onze réunions plénières à huis clos auxquelles tous les membres ont participé (2). Les réunions du comité de surveillance ne sont pas ouvertes au public et tous les documents afférents sont confidentiels, bien que les procès-verbaux de ses réunions soient mis à la disposition de l'OLAF et des secrétariats généraux du Parlement européen, du Conseil et de la Commission dans un souci de transparence et dans le but de les tenir régulièrement informés des activités du comité. Les avis du comité de surveillance destinés au directeur général de l'OLAF ont été adoptés à l'unanimité par les membres du comité, et la nomination de rapporteurs (3) a été maintenue pour augmenter l'efficacité de la préparation et du suivi des points spécifiques qui revêtent un intérêt pour le comité de surveillance.

Comme ce fut le cas au cours de la période de référence précédente, le comité de surveillance a de nouveau invité le directeur général de l'OLAF et un certain nombre de membres du personnel de l'OLAF à ses réunions afin de débattre avec eux et de les informer de toutes questions pertinentes pour son travail et de rendre compte à l'OLAF de ses activités.

I — 2. Le secrétariat

Les responsabilités du secrétariat du comité de surveillance sont définies dans le règlement de procédure du comité de surveillance (4), qui stipule que le secrétariat joue un rôle clé en facilitant et en contribuant à l'exécution de toutes les tâches entreprises par le comité de surveillance et en veillant à ce que ce dernier soit en mesure d'exécuter son mandat légal en toute indépendance.

Après avoir observé les difficultés posées par le recrutement et la nomination de personnel pour son secrétariat pendant ses deux premières années de fonctionnement (5), le comité de surveillance a recommandé (6) l'affectation de huit personnes dûment qualifiées au moyen d'une note de bas de page au tableau des effectifs, afin d'empêcher le blocage du travail futur du comité et d'assurer la continuité de ses activités et de renforcer son indépendance.

II. LA FONCTION D'ENQUÊTE DE L'OLAF

II — 1. Le contrôle de la fonction d'enquête de l'OLAF: le renforcement de l'indépendance de l'Office

L'ouverture et la conduite indépendante des enquêtes ainsi que la rédaction de rapports à la suite de ces enquêtes sont les principales tâches de l'OLAF. Dès le début de son mandat, le comité de surveillance actuel a décidé d'utiliser pleinement les mécanismes juridiques qui lui sont conférés par le législateur en ce qui concerne le contrôle régulier de la fonction d'enquête de l'OLAF.

Depuis son dernier rapport, le comité de surveillance a intensifié son activité de contrôle pour les enquêtes qui s'étendent sur plus de neuf mois et, pour la première fois, pour les enquêtes encore ouvertes après plus de quatre ans, ainsi que pour les affaires renvoyées aux autorités judiciaires nationales. Le comité de surveillance a également examiné les statistiques mensuelles sur les activités opérationnelles.

II — 1.1. Le contrôle régulier à l'initiative du comité de surveillance [article 1er, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1073/1999]

La durée excessive d'un certain nombre d'enquêtes de l'OLAF est une source de préoccupation pour le comité de surveillance. L'OLAF considère également comme prioritaire la réduction de la durée des anciens dossiers (7).

En prenant en considération le rôle moteur que joue l'OLAF dans certains domaines d'enquête où il dispose aussi de compétences procédurales clairement définies, le comité de surveillance a décidé d'examiner tous les dossiers relevant de la direction A «Enquêtes et opérations I» qui sont encore ouverts après plus de quatre ans d'enquête ou ceux qui ont été créés en 2004. Les rapporteurs ont examiné les informations relatives à vingt-six fichiers de l'OLAF couvrant tous les secteurs de la direction A, à savoir: treize pour les enquêtes internes: institutions européennes, cinq pour les enquêtes internes/externes: organismes de l'UE, six pour les dépenses directes et l'aide extérieure et deux pour l'aide extérieure.

Cette analyse avait pour but de vérifier que les retards potentiels injustifiés n'étaient liés à aucun élément susceptible de compromettre la conduite indépendante des enquêtes ou leurs résultats.

En examinant les dossiers, le comité de surveillance a dûment pris en considération les éléments suivants: la conformité avec les règles définies dans le manuel de l'OLAF; la catégorisation des cas comme infractions criminelles, disciplinaires ou financières; les retards injustifiés; les périodes d'inactivité et les délais de prescription; les conflits d'intérêts au cours des enquêtes; le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales; les risques potentiels pour la conduite indépendante des enquêtes. En outre, une évaluation globale de la qualité des dossiers ainsi que de la cohérence entre le système de gestion des cas (CMS) et la copie papier a été effectuée.

Tandis que chaque cas présente des caractéristiques différentes, un fil conducteur évident est apparu entre retards anormaux et périodes d'inactivité inexpliquées au cours de la phase d'enquête. Certains des dossiers classés au titre des «enquêtes internes» étaient en fait des cas «d'assistance pénale». Ces dossiers ainsi que d'autres correctement répertoriés au titre des enquêtes internes demeuraient ouverts alors qu'aucune enquête n'était engagée.

Hormis pour les périodes d'évaluation, le manuel de l'OLAF ne prévoit pas de délais clairs pour la durée des enquêtes. Cette lacune crée une insécurité juridique et un risque potentiel de violation des délais de prescription et d'autres facteurs préjudiciables aux intérêts de la justice.

Le comité de surveillance est préoccupé par l'absence de mécanismes de contrôle efficace des dossiers qui aideraient l'OLAF à éviter ces risques. Le comité de surveillance reconnaît et accueille favorablement la nomination de deux conseillers pour les enquêtes et les directions opérationnelles de l'OLAF mais leur mandat n'est pas clairement défini, et, en l'absence de règles de procédure claires, le comité de surveillance craint que des facteurs néfastes au succès d'une enquête ne prévalent encore.

Toutes les enquêtes de l'OLAF encore ouvertes au-delà de quatre ans sont actuellement examinées par les rapporteurs. Des conclusions générales et détaillées seront formulées dans les mois à venir et feront l'objet d'un avis adressé au directeur général de l'OLAF.

Pendant le contrôle des dossiers de l'OLAF, le comité de surveillance a examiné les fichiers papier et électroniques de la base de données du système de gestion des cas (CMS) de l'Office. Le comité de surveillance a constaté un manque total d'organisation rigoureuse et systématique tant dans l'indexation que dans le classement des documents de l'OLAF. Le comité estime qu'une attention particulière au détail est pourtant indispensable afin d'éviter les confusions possibles et toute perte potentielle de continuité dans les dossiers. En outre, le comité considère que, pour économiser du temps, des notes de dossier comprenant un résumé des faits de l'affaire devraient être rédigées dans une des langues de travail de la Commission par l'enquêteur capable de lire les documents dans leur langue originale.

II — 1.2. Un contrôle régulier reposant sur les informations transmises au comité de surveillance par le directeur général de l'OLAF [article 1er, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999]

II — 1.2.1. Les enquêtes engagées depuis plus de neuf mois

Le comité de surveillance a poursuivi l'examen des rapports établis par les enquêteurs de l'OLAF dans le cas des enquêtes engagées depuis plus de neuf mois. Le comité s'est penché sur l'ensemble des 141 rapports de ce type couvrant la période comprise entre janvier et décembre 2007 (78 % des enquêtes ouvertes à cette date étaient en cours depuis plus de neuf mois) en procédant à un examen mois par mois et secteur par secteur, tout en prêtant une attention particulière aux raisons invoquées pour justifier le dépassement du délai de neuf mois. Le comité de surveillance a noté que l'OLAF a cité la même raison dans la moitié de ces rapports, à savoir: «Des ressources significatives ont été allouées mais l'ampleur du travail d'enquête est telle que plus de temps est nécessaire».

Dans son rapport d'activité annuel 2005-2007, le comité de surveillance avait recommandé d'apporter des modifications radicales aux informations contenues dans les rapports de l'OLAF destinés à justifier en détail les importants retards observés dans les enquêtes et attirer l'attention sur les délais de prescription potentiels (8).

Plus précisément, le comité de surveillance a recommandé au directeur général de l'OLAF de veiller à ce que le «format de la synthèse des “rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois” soit modifié de sorte à intégrer de nouveaux éléments permettant une évaluation efficace de l'état d'avancement des enquêtes. Il s'agit d'éléments tels que la description juridique de l'irrégularité, la date ou la période à laquelle les actes soumis à enquête ont eu lieu, la durée de la “phase d'évaluation” préalable à la décision d'ouverture du dossier, les sanctions ou les conséquences juridiques potentielles des actes soumis à enquête et les délais de prescription applicables».

Le directeur général de l'OLAF a formellement suivi cette recommandation du comité de surveillance. Cependant, tandis que les unités opérationnelles et chargées des enquêtes de la direction B «Enquêtes et opérations II» ont adapté leurs rapports aux informations demandées par le comité de surveillance, les unités correspondantes de la direction A «Enquêtes et opérations I» n'ont pas donné suite à cette recommandation (9). Par conséquent, le comité de surveillance a rencontré les mêmes problèmes que ceux apparus au cours de la période de référence antérieure. Le recours à la «suspension tactique de l'enquête» a été souvent invoqué pour justifier les enquêtes en cours. Le comité de surveillance avait précédemment recommandé l'omission de ce motif car il ne donne pas une idée réelle des raisons des retards. Du reste, il a été noté que le délai prévisible nécessaire à l'achèvement de l'enquête n'était pas mentionné dans un tiers des cas.

Le comité de surveillance a attiré l'attention du directeur général de l'OLAF sur la disparité des approches entre les deux directions. Ce n'est qu'en janvier 2008 que les unités de la direction A ont adapté leurs synthèses aux demandes du comité de surveillance. Ces rapports sont également examinés par le comité (54 de janvier à mai 2008) et font l'objet, avec les 141 rapports susmentionnés, d'un avis qui sera adressé au directeur général de l'OLAF.

II — 1.2.2. Les recommandations aux institutions

Le directeur général de l'OLAF est tenu d'informer le comité de surveillance des cas où l'institution, l'organe ou l'organisme concerné n'a pas donné suite aux recommandations qu'il a faites (10). Au cours de la période de référence, seulement deux cas de ce type ont été signalés au comité de surveillance, qui les a analysés et examinés. Sur la base d'un nombre aussi faible de cas signalés, le comité de surveillance ne peut tirer aucune conclusion générale ou émettre des recommandations. Toutefois, ces cas font craindre que l'OLAF n'a pas effectué de suivi efficace et n'a pas pris en compte les délais de prescription, effectuant ainsi une masse inutile de travail administratif. Étant donné que seulement deux cas ont été signalés au cours de la période de référence, le comité de surveillance s'inquiète d'une apparente absence de compte rendu systématique.

Le comité de surveillance recommande à l'OLAF d'établir un système de compte rendu systématique pour les cas où une institution, un organe ou un organisme n'a pas donné suite à ses recommandations conformément aux obligations légales.

II — 1.2.3. Cas exigeant la transmission d'informations aux autorités judiciaires nationales

L'objectif du comité de surveillance est d'évaluer la qualité et l'utilité des rapports d'enquête de l'OLAF pour les autorités judiciaires nationales et de veiller à ce que les conclusions des enquêtes reposent uniquement sur des éléments de preuve admissibles dans les procédures administratives ou judiciaires de l'État membre où leur utilisation s'avère nécessaire (11).

Le directeur général de l'OLAF transmet régulièrement au comité de surveillance des copies des dossiers adressés aux autorités judiciaires des États membres. Au cours de la période de référence, le comité de surveillance a examiné 43 cas de ce type. Ils ont été présentés aux réunions du comité par les magistrats de l'unité «Conseil judiciaire et juridique» de l'OLAF qui ont transmis les dossiers. Sur la base d'une analyse préliminaire, des discussions ouvertes sur les aspects de fond et de procédure des enquêtes ont eu lieu entre le comité de surveillance et les représentants de cette unité.

Le comité de surveillance a prêté une attention particulière à la classification des infractions ainsi qu'au délai de prescription qui leur est applicable. Le comité veille également à ce que la description des faits soit claire et compréhensible pour les destinataires. Enfin, les membres s'efforcent de faire en sorte que les rapports puissent constituer des preuves recevables dans la procédure judiciaire de l'État membre concerné. Dans le cas d'une infraction comportant des éléments constitutifs commis dans plusieurs États membres, le comité de surveillance cherche également à déterminer quelles raisons objectives ont incité l'OLAF à choisir l'État membre particulier auquel il a confié l'affaire.

Le comité de surveillance a observé que, dans certains cas, les rapports finaux ont été transmis aux autorités judiciaires nationales malgré la prescription de l'affaire; dans d'autres cas, l'absence de pertinence de l'affaire a conduit ces autorités à s'abstenir d'ouvrir un dossier. Le comité de surveillance a également noté que cela pouvait être évité en faisant intervenir à un stade plus précoce de l'enquête le magistrat de l'unité «Conseil judiciaire et juridique». Dans tous les cas où leur avis semble essentiel, le degré et le calendrier de l'intervention des magistrats de l'OLAF ne sont pas systématiques.

Il convient de préciser que les autorités judicaires de l'État membre qui reçoivent les rapports de l'OLAF ne sont pas tenues d'entreprendre une action en justice (12). Il appartient à ces autorités de prendre une décision en conformité avec les règles de droit applicables sur leur territoire et, le cas échéant, avec leurs priorités en matière de politique pénale.

À cet effet, et afin d'améliorer la clarté des rapports transmis, il est conseillé de veiller à ce que tous ces rapports soient toujours fondés sur le même modèle préétabli afin de garantir que rien n'a été omis et que tous les éléments pertinents sont inclus, en tenant compte des exigences légales de l'État membre et des règles nationales d'évaluation.

Le comité de surveillance est aussi régulièrement informé par l'OLAF à propos des affaires dans lesquelles les autorités nationales, y compris les parquets, n'ont pas engagé de poursuites après avoir reçu des dossiers de la part de l'OLAF. On peut mentionner en l'occurrence deux dossiers transmis en 2007 et un en 2008, qui n'ont pas donné lieu à l'engagement de poursuites par les autorités judiciaires saisies des affaires.

II — 1.3. «Les dossiers classés sans suite à première vue»: lorsque l'information reçue ne relève manifestement et indubitablement pas de la compétence de l'OLAF

Le comité de surveillance a examiné un échantillon représentatif de 212 «dossiers classés sans suite à première vue» (24 % de tous les cas entre 2003 et 2007) pour lesquels l'information reçue par l'OLAF ne relevait pas de sa compétence et, par voie de conséquence, ne rendait pas nécessaire une évaluation complète ou l'ouverture d'une enquête formelle (13). L'analyse visait essentiellement à vérifier si l'OLAF avait correctement appliqué les règles prévues dans le manuel et si des procédures sont actuellement en place pour traiter ce type de cas.

Le comité de surveillance a conclu que l'OLAF appliquait correctement les règles en vigueur et que les procédures en place lui permettaient de clore les dossiers de ce type rapidement et sans besoin excessif de ressources. Le comité de surveillance n'a découvert aucun cas dans l'échantillon pour lequel une procédure différente ou une recherche complète d'informations eût été plus indiquée. Il a relevé toutefois une disparité entre la pratique, qui consiste en une évaluation de l'information entrante par les enquêteurs, et le manuel, qui indique que le traitement de l'information entrante relève de la responsabilité du chef d'unité. Le comité de surveillance recommande à l'OLAF de tenir compte de ce point lors de la révision du manuel sur les procédures opérationnelles.

II — 1.4. La politique de minimis de l'OLAF: malversations mineures pouvant être traitées de manière satisfaisante par d'autres services

Le comité de surveillance est conscient du fait que le facteur principal à retenir dans la décision d'ouvrir ou non un dossier n'est pas toujours l'incidence financière. L'OLAF est également obligé de considérer d'autres facteurs tels que l'importance politique de l'information et la réputation des Communautés, de même qu'il doit veiller au respect de la politique de tolérance zéro de la Commission en matière de fraude et de corruption. Cela ne signifie néanmoins pas que l'OLAF doive traiter tous les types d'informations initiales et enquêter sur toutes les affaires indépendamment de l'ampleur de leur incidence financière.

Le comité de surveillance a identifié certains cas très mineurs (faux décomptes de frais présentés par des fonctionnaires et impliquant de faibles montants par exemple) qui auraient pu être directement confiés à l'Office d'investigation et de discipline de la Commission (IDOC), qui est chargé d'enquêter sur ce type d'affaires internes, ainsi que sur les affaires portant sur les fautes professionnelles. L'expérience du comité de surveillance montre également que l'OLAF pourrait tirer avantage d'une coopération renforcée avec l'IDOC. Il est donc important que l'OLAF mette en œuvre le protocole d'accord avec l'IDOC dès que possible, afin de définir clairement ce qui doit faire l'objet d'une enquête de l'OLAF et ce qu'il convient de confier à l'IDOC, et de régler les questions pratiques telles que l'accès aux dossiers.

Le comité de surveillance estime que l'OLAF aurait grand intérêt à développer une politique interne de minimis conformément à la politique d'enquête et aux priorités de l'Office. Le comité de surveillance considère que l'OLAF devrait, dans la mesure du possible, consacrer des ressources aux enquêtes portant sur les cas plus sérieux, conformément à une stratégie en matière d'enquêtes, à définir par l'OLAF, qui redistribuerait la charge de travail et les ressources humaines affectées au départ aux dossiers ayant une faible incidence financière.

II — 1.5. Les activités de l'OLAF dans le domaine de la lutte antifraude

Au cours de la période visée par le présent rapport, l'OLAF a effectué des présentations régulières destinées au comité de surveillance et concernant de nouvelles initiatives en matière de lutte contre la fraude et la corruption. Tandis qu'il soutient en principe les efforts de l'OLAF dans ce domaine, le comité est d'avis que le travail devrait être étroitement lié aux enquêtes et aux activités opérationnelles de l'OLAF. Le comité de surveillance souhaite notamment savoir comment, sur la base des résultats concrets des enquêtes, l'OLAF pourrait utiliser cette expérience et les compétences en résultant pour affronter les défis stratégiques dans le domaine de la fraude et de la corruption tels qu'ils sont énoncés dans le règlement (CE) no 1073/1999 (14).

Vu les ressources limitées tant pour les activités d'enquête que pour celles de prévention, le comité de surveillance recommande à l'OLAF d'envisager d'urgence un ordre de priorité clair en matière de lutte contre la fraude et la corruption afin que les ressources ne soient pas détournées du travail d'enquête. Le comité de surveillance souligne la nécessité d'augmenter sensiblement le flux d'information, la collaboration et la coordination entre les directions et les unités de l'OLAF chargées de la lutte contre la fraude et les directions et unités chargées des enquêtes afin que l'expérience acquise à travers les enquêtes puisse être d'une utilité réelle aux initiatives de l'OLAF dans ce domaine. Cet alignement est essentiel pour la contribution utile qui est attendue dans ce domaine de la part de l'OLAF au profit des services de la Commission.

II — 2. La gestion de la fonction d'enquête de l'OLAF

II — 2.1. Les règles de procédure d'enquête de l'OLAF

En avril 2007, l'OLAF a transmis au comité de surveillance son projet de manuel sur les procédures opérationnelles (version abrégée). Le comité de surveillance considère que l'OLAF doit établir un guide clair et pratique pour ses enquêteurs qui puisse servir d'outil de travail utile dans le cadre des enquêtes: un outil expliquant les procédures, les règles et les délais applicables aux différentes étapes d'une enquête. Cette version du projet de manuel de l'OLAF n'a pas répondu aux attentes du comité de surveillance.

À l'heure de la rédaction du présent rapport, l'OLAF s'emploie à finaliser le nouveau projet de manuel sur les procédures opérationnelles et le comité de surveillance donnera sa réponse en tenant compte des points mentionnés ci-dessus.

II — 2.2. La gestion des enquêtes

Depuis le début de son mandat, le comité de surveillance a pris en considération l'impact direct que la gestion, la direction et l'organisation de l'OLAF ont sur la mise en œuvre de sa fonction d'enquête (15). Le comité de surveillance a la certitude que des améliorations dans ces domaines augmenteront l'efficacité de la fonction d'enquête de l'OLAF, à savoir le contrôle des retards et la qualité et l'efficacité des enquêtes. Du point de vue du comité, le cadre juridique actuel (16) confère les pouvoirs de décision sur les questions ayant trait à l'organisation et à la gestion des activités de l'OLAF en général au directeur général de l'Office en qualité de chef de service.

Le comité de surveillance note qu'un certain nombre d'améliorations sont déjà en cours pour la gestion des enquêtes. Il se félicite de la nomination de directeurs de la direction B «Enquêtes et opérations II» et de la direction C «Soutien opérationnel et politique» et de conseillers pour les directions A et B.

À la fin de la période de référence, le comité de surveillance a rencontré les chefs des directions A et B (17) pour examiner les derniers développements concernant leurs domaines respectifs et leurs idées pour l'avenir. Le comité de surveillance souhaite construire des relations plus étroites et plus ouvertes avec la direction de l'OLAF. Il soutient entièrement les directeurs de l'OLAF dans leurs efforts visant à améliorer le contrôle et la supervision des enquêtes et il est disposé à aider et conseiller l'OLAF en tant que de besoin.

Le comité de surveillance recommande à la direction de l'OLAF de définir plus clairement une politique d'enquête et la planification stratégique des enquêtes qui, de l'avis du comité, permettraient d'améliorer aussi la transparence et faciliteraient la gestion optimale du volume élevé d'enquêtes et les ressources disponibles correspondantes.

Le comité de surveillance encourage également la direction de l'OLAF à adopter une optique de gestion et une vision plus claires de la fonction première de l'OLAF. Le comité de surveillance craint que le manque de transparence n'entraîne des retards dans le traitement des dossiers qui, à leur tour, pourraient entraver le suivi des recommandations de l'OLAF dans les États membres. Certaines présentations de l'OLAF concernant les affaires communiquées aux autorités judiciaires nationales indiquent que certains dossiers n'ont pas été traités par les autorités judiciaires nationales parce que le délai de prescription avait expiré avant qu'elle n'aient reçu le dossier. En outre, l'analyse des rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois effectuée par le comité de surveillance (18) indique que les nombreux retards (dus à un niveau de priorité peu élevé, au manque de ressources et à la suspension tactique) dans le traitement des dossiers pourraient être évités par une gestion et une planification améliorées.

En outre, le comité de surveillance souligne l'importance que revêtent des mécanismes assurant un contrôle adéquat de la qualité et la prévention des retards ainsi qu'un système de retour d'information performant et l'évaluation des enquêtes. L'existence d'un bon système de contrôle et de critères faciliterait le suivi de la performance ainsi que l'identification des domaines problématiques. Par ailleurs, le système devrait également permettre de prendre des mesures correctrices sur la base des enseignements tirés de l'expérience, à la suite des recommandations émises. Les instruments clés pour améliorer les systèmes de contrôle et de retour d'information sont la transparence et la communication internes.

Le comité de surveillance a émis un avis sur le plan de gestion annuel de l'OLAF pour 2008 (19) dans lequel il a formulé un certain nombre de suggestions concernant les objectifs de gestion et les indicateurs de performance (20).

II — 2.3. L'organisation administrative et la politique du personnel en relation avec la fonction d'enquête de l'OLAF

Le comité de surveillance considère que le directeur général de l'OLAF devrait être chargé de mettre en place une politique du personnel efficace dans le cadre du statut du personnel des Communautés, comme stipulé dans la décision de la Commission de 1999 (21). En outre, le directeur général de l'OLAF devrait exploiter la grande flexibilité dont il jouit en qualité d'autorité investie du pouvoir de nomination pour assurer la bonne marche du recrutement de personnel, ainsi que les mutations internes et les suppressions de postes, et pour veiller à ce que les postes et les crédits nécessaires au bon fonctionnement de l'OLAF soient mis à disposition.

Le comité de surveillance a examiné l'avant-projet de budget de l'OLAF pour 2009 et a émis un avis (22), dans lequel il a particulièrement souligné l'importance d'un strict alignement de la politique du personnel sur les besoins des unités chargées des enquêtes.

Selon le comité de surveillance, cet objectif peut être atteint en développant une stratégie en matière de ressources humaines permettant une affectation efficace du personnel fondée sur les besoins réels et des priorités fixées d'un commun accord, et en allouant de nouvelles ressources au travail d'enquête principal. On observe actuellement un déséquilibre entre les ressources allouées au travail opérationnel et celles destinées aux secteurs non opérationnels, et l'OLAF devrait avoir pour priorité de mieux utiliser les ressources internes déjà acquises plutôt que d'augmenter le total des effectifs.

Le comité de surveillance souligne qu'il est urgent d'établir un programme de formation spécialisé et continu pour les enquêteurs dans le but d'améliorer leurs connaissances et leurs compétences, notamment en ce qui concerne l'exécution financière des règles communautaires.

L'indépendance des enquêteurs de l'OLAF est essentielle. À cet effet, la question du personnel temporaire de l'OLAF revêt une importance cruciale du point de vue de la stabilité, de la continuité et de l'indépendance car une proportion élevée du personnel chargé des enquêtes dispose actuellement de contrats temporaires. Le comité de surveillance se félicite des développements positifs intervenus en 2007 et en 2008 en ce qui concerne le prolongement des contrats temporaires pour une durée illimitée et la publication de concours généraux. En outre, le comité de surveillance encourage l'OLAF à œuvrer pour la promotion de son personnel temporaire conformément au statut du personnel et à la décision du directeur général de 2005 (23) afin d'améliorer leur mobilité, tout en planifiant avec soin sa politique de recrutement après les concours actuellement réalisés et programmés.

III. LES RELATIONS AVEC L'OLAF, LES INSTITUTIONS DE L'UE, LES PARTENAIRES DE L'OLAF ET LES PARTIES CONCERNÉES

III — 1. Les relations avec l'OLAF

Depuis le début de son mandat, le comité de surveillance a émis huit avis (24): trois sur les avant-projets de budget de l'OLAF, un sur les rapports concernant les dossiers ouverts depuis neuf mois, un sur les «dossiers classés sans suite à première vue», un sur la proposition de réforme de l'OLAF (comprenant un avis complémentaire) et deux sur les questions relatives à la gestion de la fonction d'enquête de l'OLAF. Le comité se félicite que dans la plupart des cas, l'OLAF ait accepté de prendre en considération ses avis et qu'il ait prévu de les mettre en œuvre entièrement.

Le comité de surveillance encourage l'OLAF à lui communiquer des informations plus détaillées et plus régulières sur la manière dont il entend donner suite à ses recommandations, afin qu'il puisse évaluer l'impact de son travail. Globalement, le comité de surveillance est certain que ses recommandations aideront l'OLAF à améliorer l'efficacité de ses activités et, notamment, certains aspects qui sont essentiels à l'indépendance opérationnelle de l'Office et une gestion financière saine de la fonction d'enquête.

Au cours de la période couverte par le rapport, le comité de surveillance s'est réuni régulièrement avec le directeur général de l'OLAF, avec tous les directeurs et régulièrement avec les magistrats de l'unité «Conseil judiciaire et juridique», ainsi qu'avec le personnel d'autres unités pour examiner leur travail avec le comité de surveillance. Le comité a pu constater à l'occasion de ces discussions que les ambiguïtés mentionnées plus haut dans le rapport quant à la nature des enquêtes de l'OLAF, et plus particulièrement à la gestion et aux ressources humaines, sont également des questions qui préoccupent l'encadrement et le personnel de l'Office. L'OLAF a bien conscience qu'il est urgent d'améliorer la planification et la gestion stratégique de ses enquêtes et d'établir et de mettre en œuvre des priorités, des règles et des procédures opérationnelles pour les enquêtes.

Le comité de surveillance a souligné qu'il importait de fixer des critères et des priorités en matière d'enquêtes aux fins d'une utilisation optimale des ressources existantes. Il soutient l'avis de l'encadrement supérieur de l'OLAF selon lequel une augmentation des effectifs ne constitue pas actuellement une urgence pour l'OLAF; il faudrait plutôt prévoir une réaffectation et une formation appropriée des ressources internes existantes pour effectuer un recentrage. Toutes ces mesures et initiatives requièrent toutefois un engagement et un esprit d'initiative forts de la part de la direction de l'OLAF.

Au cours de la période de référence, le président du comité de surveillance et les rapporteurs ont été invités par l'OLAF à participer à trois de ses conférences: la conférence des procureurs chargés de la lutte contre la fraude de Bruxelles, la conférence d'Eurojust et de l'OLAF sur la corruption qui a eu lieu à Bruxelles et la conférence conjointe ISCTE/ANU/OLAF sur la lutte contre la corruption qui s'est tenue au Portugal (25).

III — 2. Les relations avec les institutions communautaires et avec les partenaires de l'OLAF et les parties concernées

Le comité de surveillance a maintenu des contacts étroits avec les institutions communautaires, ainsi qu'avec les partenaires et les parties concernées de l'OLAF, et il s'est engagé à un échange de vues régulier avec les organismes ayant un intérêt commun en matière de lutte contre la fraude, la corruption et les activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté.

Dans cet esprit, au cours de la période de référence, le comité de surveillance a rencontré notamment: le vice-président de la Commission, M. Siim Kallas; le secrétaire général de la Commission, Mme Catherine Day; la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen (Cocobu) et son président, M. Herbert Bösch; les coordinateurs de la Cocobu et le rapporteur pour l'OLAF et le comité de surveillance, Mme Ingeborg Grässle; le directeur pour la justice et les affaires intérieures du secrétariat du Conseil européen, M. Gilles de Kerchove; le groupe de travail pour la lutte antifraude du Conseil européen pendant la présidence slovène; l'adjoint du Contrôleur européen de la protection des données, M. Joaquin Bayo Delgado, et le Médiateur européen, M. Nikiforos Diamandouros.

Le comité de surveillance a conclu au terme de ces discussions qu'une meilleure compréhension et des relations de travail plus étroites avaient été établies avec l'OLAF dans l'ensemble de la Commission; qu'il y avait un intérêt commun et global en ce qui concerne les répercussions des retards pris dans le traitement et la clôture des enquêtes internes; que la capacité opérationnelle de l'OLAF serait très appréciée dans le cadre de la justice et des affaires intérieures et qu'une réflexion devrait être engagée sur l'OLAF dans le contexte du traité de Lisbonne et de la fonction de procureur européen. À l'invitation du procureur général d'Espagne et en coopération avec lui, le comité de surveillance a participé au séminaire international organisé sur ce thème dans le but de réunir les organismes œuvrant dans le domaine de la justice et de débattre du cadre futur de la lutte contre les délits portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union et de réfléchir au rôle que l'OLAF pourrait jouer dans cette nouvelle structure.

Le comité de surveillance a également rencontré le procureur général d'Espagne M. Candido Conde-Pumpido et le procureur fédéral de Belgique M. Johan Delmulle afin d'évaluer la qualité et l'utilité des rapports d'enquêtes de l'OLAF qui sont transmis aux autorités judiciaires nationales et d'encourager un bon flux d'information entre l'Office et les États membres, ainsi qu'une mise en œuvre proactive, par les autorités nationales, des dispositions relatives au devoir d'information (26). Le rôle du comité de surveillance consiste également à aider l'OLAF pour améliorer le niveau de coopération entre l'Office et les États membres, cet aspect étant essentiel pour le succès des enquêtes de l'OLAF. Il a été souligné pendant les discussions qu'un bon niveau de coopération et d'échange d'informations prévalait actuellement entre les parquets et les autorités judiciaires de l'OLAF. Le rôle des magistrats de l'unité «Conseil judiciaire et juridique» de l'OLAF demeure essentiel pour des contacts et un travail réguliers avec les autorités judiciaires nationales.

Un accord de coopération entre le bureau du procureur général d'Espagne et l'OLAF a été signé, après le séminaire international mentionné ci-dessus, en janvier 2008. Le comité de surveillance encourage l'OLAF à renforcer davantage ses relations générales avec les autorités nationales, car les résultats tangibles de son travail dépendent aussi de la contribution apportée par les États membres tant au cours des enquêtes que lors des phases de suivi.

Dans ses discussions avec l'adjoint du Contrôleur européen de la protection des données (EDPS), M. Joaquin Bayo Delgado, le comité de surveillance a souligné que l'accès permanent aux données de l'OLAF était inhérent à son travail, qu'il était ainsi en mesure d'accomplir son mandat légal de contrôle tout en veillant au plein respect des dispositions en matière de protection des données personnelles et de confidentialité. En juillet 2007, le Contrôleur européen de la protection des données a émis un avis (27) dans lequel il a conclu qu'il n'y avait «aucun motif de croire à une violation des dispositions du règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (28), pour autant que les observations qu'il formule soient pleinement prises en compte». Le comité de surveillance a approuvé les recommandations formulées par le Contrôleur européen de la protection des données et s'est pleinement engagé à leur donner suite.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

I. Le rôle principal du comité de surveillance est d'assurer un contrôle régulier des enquêtes de l'OLAF afin de garantir son indépendance dans l'ouverture et la conduite des enquêtes et dans la rédaction des rapports. Ce mécanisme est essentiel pour renforcer l'indépendance des enquêtes de l'OLAF dès le départ, et le comité de surveillance maintient son engagement face à cet objectif.

II. Le comité de surveillance est préoccupé par la durée excessive de certaines enquêtes et il a examiné toutes celles qui sont encore ouvertes après plus de quatre ans et qui relèvent de la direction A de l'OLAF «Enquêtes et opérations I». Le comité de surveillance s'est penché sur 26 enquêtes, sans interférer dans leur déroulement, et il a observé des périodes d'inactivité inexpliquées et une catégorisation incorrecte des cas. Le comité de surveillance invite l'OLAF à mettre en œuvre des mécanismes de contrôle rigoureux pour éviter les conflits d'intérêts potentiels au cours des enquêtes.

III. Le comité de surveillance a analysé tous les rapports (195 en tout) portant sur les enquêtes encore ouvertes après neuf mois. Les motifs des retards et le délai prévisible nécessaire à leur achèvement sont soumis à un examen minutieux. Le comité de surveillance poursuivra l'examen de ce point avec l'OLAF.

IV. Le comité de surveillance recommande de faire en sorte que les magistrats de l'unité «Conseil judiciaire et juridique» de l'OLAF soient entièrement impliqués à un stade beaucoup plus précoce des enquêtes afin de tenir pleinement compte des délais de prescription et de veiller à ce que les enquêtes transmises aux autorités judiciaires nationales puissent être retenues comme éléments de preuve dans chaque État membre.

V. Le comité de surveillance est satisfait de l'échantillon de 212 «dossiers classés sans suite à première vue» qu'il a examinés et conclut que la procédure appliquée actuellement pour traiter les informations qui ne relèvent pas des compétences de l'OLAF a permis à ce dernier de clore ces dossiers rapidement et efficacement. Toutefois, le comité de surveillance recommande de veiller à ce que la référence pertinente dans le manuel de l'OLAF soit cohérente avec ses pratiques actuelles.

VI. Le comité de surveillance estime que l'OLAF n'est pas tenu de traiter tous les types d'information et tous les cas indépendamment de leur impact financier et il lui recommande vivement de développer une politique de minimis pour les cas d'infractions mineures ayant un impact financier très faible et de déterminer d'un œil critique le moment où ces dossiers pourraient être confiés à l'IDOC. En outre, le comité de surveillance invite l'OLAF à mettre en œuvre le protocole d'accord avec l'IDOC pour définir clairement la répartition des tâches relatives à ces dossiers.

VII. Le comité de surveillance a reçu et examiné les deux cas signalés par l'OLAF dans lesquels une institution n'avait pas suivi ses recommandations. Le comité de surveillance recommande vivement à l'OLAF de contrôler régulièrement et de lui signaler systématiquement tous les cas de ce type, contribuant ainsi à l'amélioration de l'efficacité du suivi de l'OLAF.

VIII. Le comité de surveillance recommande à l'OLAF d'examiner le contenu et le format des rapports statistiques mensuels car les données ne sont actuellement ni interprétées ni liées à une évaluation de la qualité et ne peuvent pas être vérifiées par le comité de surveillance.

IX. Le comité de surveillance a examiné l'impact de la gestion de l'OLAF sur sa fonction d'enquête et soutient entièrement les mesures prises pour améliorer la gestion des enquêtes et notamment leur planification, leur contrôle et leur supervision. Le comité de surveillance recommande vivement à l'OLAF de mettre davantage d'accent sur la gestion, la planification stratégique et le contrôle, ainsi que les systèmes de retour d'information pour le travail opérationnel. Avant tout, le comité de surveillance recommande à l'OLAF de mieux définir sa politique en matière d'enquêtes et d'adopter une vision et des orientations précises quant à ses objectifs et les facteurs généraux de succès. Un engagement fort de la part de la direction de l'OLAF est une condition préalable à un climat de travail harmonieux et productif.

X. Le comité de surveillance recommande à l'OLAF de développer une stratégie en matière de ressources humaines et, prioritairement, d'allouer des ressources humaines plus importantes et de meilleure qualité au travail opérationnel, qui constitue l'activité principale de l'OLAF. L'existence d'une base juridique permettant à l'OLAF de traiter certaines des activités non fondamentales telles que le suivi et la gestion des programmes de dépenses communautaires n'apparaît pas clairement. Le comité de surveillance recommande à la direction de l'OLAF de prendre des mesures pour corriger le déséquilibre actuel entre les ressources allouées au travail opérationnel et celles destinées aux secteurs non opérationnels et d'assurer une formation continue à ses enquêteurs.

XI. Le comité de surveillance recommande à l'OLAF de travailler avec l'administration de la Commission afin d'optimiser la mise en œuvre de sa politique du personnel. Le comité de surveillance se félicite des développements positifs concernant la situation du personnel temporaire de l'OLAF et recommande à l'Office d'entreprendre des promotions en faveur du personnel temporaire conformément au statut.

XII. Le comité de surveillance recommande à l'OLAF de concentrer ses efforts dans le domaine de la lutte contre la fraude et la corruption de telle sorte que la compétence et les connaissances acquises dans ses enquêtes puissent être utiles à l'ensemble des services de la Commission. Le comité de surveillance recommande à l'OLAF d'améliorer la coordination interne et d'assurer un flux régulier d'informations entre ses directions dans ce domaine.

XIII. Le comité de surveillance considère que toutes les recommandations ci-dessus doivent être dûment prises en compte dans le nouveau manuel opérationnel, ce dernier étant un outil de travail essentiel pour la conduite des enquêtes. Le comité de surveillance est fermement convaincu que l'adoption d'un manuel fixant des procédures opérationnelles et des délais clairs fournira un cadre cohérent pour les enquêtes de l'OLAF et renforcera sa conduite indépendante. Le comité de surveillance s'est engagé à contribuer de manière constructive à sa rédaction.

XIV. Afin d'éviter des difficultés liées à l'acquisition des ressources nécessaires pour son secrétariat, le comité de surveillance recommande de prévoir cette dotation dans le tableau des effectifs de l'OLAF. La nomination du personnel de secrétariat du comité doit avoir lieu avec l'accord exprès du comité de surveillance, assurant ainsi l'indépendance complète de ce dernier dans l'exécution de ses tâches.

(1) Premier rapport d'activité couvrant la période comprise entre décembre 2005 et mai 2007 (JO C 123 du 20.5.2008, p. 1).

(2) Voir annexe 1.

(3) Article 8 du règlement du comité de surveillance de l'OLAF (JO L 33 du 7.2.2007, p. 7).

(4) Le règlement a été adopté par le comité de surveillance en août 2006 et publié en février 2007 (règlement de procédure du comité de surveillance de l'OLAF).

(5) Deux postes de secrétariat vacants ont été publiés au niveau interne par l'OLAF en juin 2006. Un membre du secrétariat a été nommé en janvier 2007 et un en juillet 2007.

(6) Voir annexe 5.

(7) Septième rapport d'activité de l'OLAF 2006.

(8) Recommandation III du rapport d'activité annuel du comité de surveillance décembre 2005-mai 2007 et avis du comité de surveillance no 1/2007 (annexe 4).

(9) Direction B (4 unités): Agriculture; Douanes I; Douanes II; Actions structurelles. Direction A (4 unités): Enquêtes internes: institutions européennes; Enquêtes internes/externes: organismes de l'UE; Dépenses directes et aide extérieure; Aide extérieure.

(10) Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999.

(11) Considérant 10 et article 9, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999.

(12) Voir aussi l'arrêt du 4 octobre 2006, dans l'affaire T-193/04, HMT contre Commission (point 69).

(13) Partie 3.3.3.1, p. 76 du manuel de l'OLAF du 25 février 2005.

(14) Article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999.

(15) Voir les conclusions du premier rapport d'activité du comité de surveillance du 17 octobre 2007 (JO C 123 du 20.5.2008, p. 1) et l'avis no 1/2007 «Rapports de l'OLAF sur les enquêtes ouvertes depuis neuf mois», contenu dans le rapport.

(16) Article 12 du règlement (CE) no 1073/1999 et article 5 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20).

(17) Direction A (4 unités): Enquêtes internes: institutions européennes; Enquêtes internes/externes: organismes de l'UE; Dépenses directes et aide extérieure; Aide extérieure. Direction B (4 unités): Agriculture; Douanes I; Douanes II; Actions structurelles.

(18) Avis du comité de surveillance no 1/2007 «Rapports de l'OLAF sur les enquêtes ouvertes depuis neuf mois».

(19) Voir annexe 4.

(20) Voir annexe 4.

(21) Article 6 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom.

(22) Voir annexe 5.

(23) L'article 1er de la décision du directeur général de l'OLAF sur une nouvelle politique pour l'engagement et l'utilisation des agents temporaires de l'OLAF prévoit que «les agents temporaires peuvent bénéficier une fois d'un reclassement au grade immédiatement supérieur, dans la catégorie ou le groupe de fonction auquel ils appartiennent par décision du directeur général et après consultation d'un comité mixte».

(24) Voir l'annexe 2, qui comprend une liste des avis adoptés par le comité de surveillance entre le 1er décembre 2006 et le 31 mai 2008.

(25) Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa/Australian National University/OLAF.

(26) Article 7 du règlement (CE) no 1073/1999.

(27) Avis du Contrôleur européen de la protection des données sur la notification d'un contrôle préalable reçue du délégué à la protection des données de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) sur le contrôle régulier de l'exécution de la fonction d'enquête, affaire 2007-0073 du 19 juillet 2007.

(28) JO L 8 du 12.1.2001, p. 1.

ANNEXE 1 CALENDRIER DES RÉUNIONS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE 2007 Mois Dates de réunion JUIN mardi 19-mercredi 20 JUILLET lundi 9-mardi 10 SEPTEMBRE mardi 18-mercredi 19 OCTOBRE mardi 16-mercredi 17 NOVEMBRE lundi 26-mardi 27 DÉCEMBRE mardi 11-mercredi 12 2008 Mois Dates de réunion JANVIER mercredi 23 FÉVRIER mardi 26-mercredi 27 AVRIL mardi 1er-mercredi 2 lundi 28-mardi 29 MAI mardi 27-mercredi 28

ANNEXE 2 LISTE DES AVIS ADOPTÉS PAR LE COMITÉ DE SURVEILLANCE ENTRE LE 1ER DÉCEMBRE 2006 ET LE 31 MAI 2008 2006 Avis no 1/2006 sur l'avant-projet de budget de l'OLAF pour 2007 Avis no 2/2006 concernant la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) Avis complémentaire concernant la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) Avis no 3/2006 concernant les indicateurs de performance de l'OLAF 2007 Avis no 1/2007 concernant les rapports de l'OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis plus de neuf mois Avis no 2/2007 sur l'avant-projet de budget de l'OLAF pour 2008 2008 Avis no 1/2008 sur les «dossiers classés sans suite à première vue» Avis no 2/2008 sur le plan de gestion annuel de l'OLAF pour 2008 Avis no 3/2008 sur l'avant-projet de budget de l'OLAF pour 2009

ANNEXE 3 Bruxelles, le 28 mars 2008 1. Lors de sa réunion des 18 et 19 septembre 2007, le comité de surveillance de l'OLAF a décidé d'analyser comment l'OLAF traite les dossiers classés sans suite à première vue («prima facie non-cases»). 2. Afin d'être en mesure de se concentrer davantage sur les cas plus importants, l'OLAF a introduit en 2004 une procédure simplifiée pour les affaires dites classées sans suite à première vue («prima facie non-cases»). Cette procédure concerne tous les dossiers qui ne relèvent pas manifestement et indubitablement de la compétence de l'OLAF (1), par exemple, en cas de plainte adressée par un citoyen d'un pays tiers qui fait grief aux autorités financières locales de l'avoir imposé à tort. Cette procédure dispense l'OLAF d'ouvrir formellement une procédure, d'effectuer une évaluation et de clore la procédure peu de temps après. 3. Entre 2003 et 2007, l'OLAF a traité 894 affaires qui ont fait l'objet d'un classement sans suite à première vue. Le comité de surveillance de l'OLAF a sélectionné un échantillon aléatoire mais représentatif de 212 dossiers de ce type, en veillant à ce que l'échantillon comporte des cas impliquant toutes les directions opérationnelles et les services d'enquêtes de l'OLAF. Dans ce contexte, il convient de souligner qu'un très faible nombre de dossiers classés sans suite à première vue concernaient les affaires douanières, l'importation de cigarettes et la TVA. Après avoir éclairci toute une série de questions relatives à la protection des données personnelles, l'OLAF a donné au comité de surveillance un accès sans restriction à tous les échantillons. 4. Les résultats de l'examen peuvent être résumés comme suit. 4.1. Globalement, l'OLAF applique correctement les règles du classement sans suite à première vue. Cela vaut notamment pour les cas suivants auxquels l'OLAF est souvent confronté: — les informations anonymes, — les informations de fauteurs de troubles, — les informations concernant les litiges entre particuliers, — les informations concernant des programmes nationaux n'ayant aucun rapport avec les finances de l'Union européenne, — les informations concernant la mise en œuvre d'une politique ou d'un programme communautaire; ces cas sont fréquemment liés à la politique agricole commune et aux politiques structurelles. Dans les cas susmentionnés, l'OLAF est tenu d'identifier le projet concerné et d'enquêter avec l'aide des autorités nationales compétentes ou de la DG AGRI ou la DG REGIO. Si les soupçons s'avèrent non fondés, il est mis un terme à la procédure du classement sans suite à première vue. L'OLAF pourrait aussi classer ces dossiers après évaluation préalable (et les considérer ainsi comme des «non-cases»). La procédure du classement sans suite à première vue présente toutefois l'avantage de ne nécessiter aucune évaluation ni une saisie de la direction de l'OLAF, ce qui facilite le traitement de l'affaire tout en conduisant au même résultat, à savoir le classement du dossier, — lorsque l'OLAF est informé par l'autorité disciplinaire de la Commission (IDOC) d'un soupçon de faute de service et qu'il refuse de prendre l'affaire en charge, cette dernière fait l'objet d'un classement sans suite à première vue. La procédure du classement sans suite à première vue permet ainsi à l'OLAF de clore rapidement et sans dépenses administratives excessives les affaires ne relevant pas de sa compétence légale. 4.2. La procédure du classement sans suite à première vue est parfois appliquée dans des situations non couvertes par la définition figurant dans le manuel de l'OLAF, comme l'illustrent les deux exemples suivants: — Un appelant anonyme informe l'OLAF sur la ligne téléphonique gratuite d'irrégularités présumées concernant l'utilisation des fonds européens et laisse un numéro de téléphone. L'OLAF tente à plusieurs reprises d'obtenir de plus amples informations auprès de l'appelant mais cela s'avère impossible: le numéro n'existe pas ou l'appelant n'est pas disponible. En pareil cas, les «soupçons suffisamment sérieux» tels qu'ils sont requis en vertu de la jurisprudence de la Cour de justice européenne pour l'ouverture d'une enquête ne peuvent pas être établis. L'OLAF classe alors l'affaire à juste titre. — Dans certains cas, l'OLAF effectue d'abord un examen pour procéder ensuite au classement sans suite à première vue sur la base des résultats obtenus. Il y a lieu de se féliciter que l'OLAF ne procède pas hâtivement au classement sans suite à première vue mais qu'il veille à acquérir une certitude sur les faits en effectuant son examen. — Dans aucun des cas contrôlés, l'OLAF n'a eu recours à la procédure du classement sans suite à première vue pour «enterrer» des affaires qui auraient dû faire l'objet d'une enquête complète. Conclusion L'échantillon aléatoire représentatif a montré que la procédure du classement sans suite à première vue permet à l'OLAF de clore rapidement et sans dépenses administratives excessives les affaires qui ne relèvent pas de sa compétence légale. L'OLAF fait preuve de la diligence nécessaire dans l'application de cette procédure. Le comité de surveillance n'a identifié dans son échantillon aucun cas dans lequel une autre procédure, notamment une enquête complète, eût été appropriée. (1) Manuel opérationnel de l'OLAF, p. 76: «Prima Facie Non-Cases»: Lorsque l'information reçue ne relève pas manifestement et indubitablement de la compétence de l'OLAF, le conseiller responsable peut proposer de ne pas soumettre l'information à une évaluation. Le chef d'unité doit compléter le formulaire afférent aux «prima facie non-cases» (annexe 2, formulaire 19), qui doit être contresigné par le directeur B et renvoyé aux archives pour enregistrement, avec les premières informations. Une fiche CMS sera établie mais le dossier apparaîtra sur le CMS comme étant clôturé.

ANNEXE 4 Bruxelles, le 26 février 2008 Le plan de gestion annuel de l'OLAF pour 2008 a été transmis au secrétariat du comité de surveillance en janvier et il a été examiné lors des réunions du comité de surveillance en janvier et février 2008 avec une attention particulière accordée aux parties concernant la fonction d'enquête de l'Office. Le comité de surveillance accueille donc favorablement l'adoption d'objectifs clairs et d'indicateurs de performance mesurables (indicateurs de résultat et objectifs) et espère qu'ils contribueront à accroître l'efficacité, la transparence et la responsabilité dans toutes les opérations de l'OLAF. Le comité de surveillance note que par rapport à 2007 l'objectif stratégique et opérationnel global de l'OLAF est passé de la «tolérance zéro» à la «réduction au minimum de la fraude». Comme il s'agit d'un changement stratégique considérable, le «taux de fraude minimal» devrait être plus clairement défini afin de fixer des étapes et d'évaluer si les activités entreprises contribuent à atteindre l'objectif général. Par ailleurs, compte tenu du fait que les ressources de l'OLAF sont très limitées, le comité de surveillance considère que l'objectif de gestion général devrait consister à cibler les cas de fraude plus sérieux (c'est-à-dire qui ont un impact financier plus important), ce qui améliorerait la réputation de l'Office tout en assurant une utilisation optimale des fonds communautaires. Le plan de gestion annuel ne fait aucune référence spécifique à cet aspect. Au regard des quatre objectifs spécifiques, le comité de surveillance doute que le nombre de dossiers clôturés avec des recommandations devant donner lieu à des procédures disciplinaires soit un objectif réaliste, étant donné qu'il est difficile de prévoir l'issue des enquêtes à un stade précoce. En outre, on voit difficilement comment cet objectif s'appliquerait au nombre croissant des cas d'assistance, de suivi et de coordination pour lesquels l'OLAF n'assume pas le rôle de chef de file. Le comité de surveillance met en doute la valeur de l'indicateur concernant «l'augmentation du nombre de procédures judiciaires et disciplinaires sur la base des recommandations de l'OLAF» car la réalisation de cet objectif ne relève pas de la compétence de l'OLAF. En outre, l'examen à mi-parcours du plan de gestion annuel 2006 indique que l'OLAF ne reçoit pas actuellement des informations cohérentes et fiables de la part des autorités judiciaires des États membres en ce qui concerne le suivi judiciaire de ses recommandations. Le comité de surveillance suggère qu'un objectif plus utile pourrait être d'augmenter le flux d'informations entre l'OLAF et les autorités compétentes des États membres. En outre, le comité de surveillance souhaite dans ce contexte que la base juridique, ainsi que les tâches et les responsabilités des différents domaines de suivi, soient définis plus précisément et dans les meilleurs délais et que cela apparaisse dans le plan de gestion annuel. Lors de la réunion avec les représentants de l'OLAF en juin 2007, le comité de surveillance a souligné notamment que l'OLAF ne disposait pas de base juridique pour entreprendre des activités de suivi financier au nom de la Commission. En ce qui concerne l'impact financier, il conviendrait de définir une politique cohérente ou des orientations sur l'évaluation de l'impact financier des différents types de dossiers avant d'en faire un objectif dans le plan de gestion annuel. Le comité de gestion estime que différentes méthodes de calcul pour évaluer l'impact financier sont actuellement utilisées par les deux directions chargées des enquêtes et entre les différentes unités. Une fois que ces orientations seront établies, elles devraient être liées à la stratégie de mise en œuvre de la politique de minimis et aborder la question de la rentabilité dans le cadre de ressources données. Le plan de gestion annuel indique que les enquêtes de l'OLAF doivent être exécutées dans un laps de temps raisonnable, qui est, en moyenne, de 24 mois (indicateur de résultat 2.1). Le comité de surveillance note que cet objectif, selon les rapports d'activité annuels passés de l'OLAF, n'a pas été atteint les trois dernières années. Entre 2005 et 2007, la durée moyenne des enquêtes a été comprise entre 24 et 28 mois. Toutefois, cet objectif reste inchangé dans le plan de gestion annuel actuel. Le comité de surveillance demande si l'objectif est en effet réalisable et réaliste ou si des mesures de gestion plus efficaces doivent être prises pour l'atteindre. Par ailleurs, le taux de liquidation des dossiers (indicateur de résultat 2.2) devrait être proche de 1, ce qui a été obtenu dans le passé, s'il est calculé sur la base de nouveaux dossiers ouverts au cours d'une année civile. Cependant, le comité de surveillance souhaite savoir quelles mesures la direction de l'OLAF prévoit de prendre pour faire face à la charge de travail existante (environ 400 cas en décembre 2007) car la réalisation de cet objectif ne contribuera pas à réduire le nombre des dossiers. S'agissant des autres activités de soutien (objectifs 3 et 4), le comité de surveillance est d'avis que certains objectifs sont exprimés en termes trop généraux et donc difficilement mesurables. Tel est le cas notamment du «renforcement des relations et de la coopération avec Europol et Eurojust», du «réseau de contacts avec tous les partenaires concernés», de «l'OLAF en tant que partenaire apprécié dont on recherche l'assistance et le soutien» et de «l'utilisation efficace de l'expérience opérationnelle de l'OLAF et des résultats de ses enquêtes pour empêcher la fraude et les irrégularités». Enfin, le comité de surveillance souhaite que le plan de gestion annuel fasse référence à la mise en œuvre de ses recommandations.