Proposition de RÈGLEMENT (CE, CECA, Euratom) DU CONSEIL portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes

(présentée par la Commission)

TABLE DES MATIERES

EXPOSE DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

2. LA PROPOSITION SOUS SES ASPECTS FORMELS

3. LA PROPOSITION SOUS SES ASPECTS DE FOND

Proposition de REGLEMENT (CE, CECA, Euratom) DU CONSEIL portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes

PREMIERE PARTIE : DISPOSITIONS COMMUNES

TITRE I - DISPOSITIONS GENERALES

CHAPITRE 1 : PRINCIPE D'UNITE

CHAPITRE 2 : PRINCIPE D'ANNUALITE

CHAPITRE 3 : PRINCIPE D'EQUILIBRE

CHAPITRE 4 : PRINCIPE D'UNITE DE COMPTE

CHAPITRE 5 : PRINCIPE D'UNIVERSALITE

CHAPITRE 6 : PRINCIPE DE SPECIALITE

CHAPITRE 7 : PRINCIPE DE BONNE GESTION FINANCIERE

CHAPITRE 8 : PRINCIPE DE TRANSPARENCE

TITRE II - ETABLISSEMENT ET STRUCTURE DU BUDGET

Chapitre 1 - Etablissement du budget

CHAPITRE 2 - STRUCTURE ET PRESENTATION DU BUDGET

TITRE III - EXECUTION DU BUDGET

CHAPITRE 1 - DISPOSITIONS GENERALES

CHAPITRE 2 : MODES D'EXECUTION

CHAPITRE 3 - ACTEURS FINANCIERS

Section 1 : Principe de la séparation des fonctions

Section 2 : L'ordonnateur

Section 3 : Le comptable

Section 4 - Le régisseur d'avances

CHAPITRE 4 - RESPONSABILITE DES ACTEURS FINANCIERS

Section 1 - Règles générales

Section 2 - Règles applicables aux comptables et régisseurs d'avances

CHAPITRE 5 - OPERATIONS DE RECETTES

Section 1 : Mise à disposition des ressources propres

Section 2 : Prévision de créance

Section 3 : Ordre de recouvrement

Section 4 : Recouvrement

CHAPITRE 6 - OPERATIONS DE DEPENSES

Section 1 : Engagement des dépenses

Section 2 : Liquidation des dépenses

Section 3 : Ordonnancement des dépenses

Section 4 : Paiement des dépenses

Section 5 : Délais des opérations de dépenses

CHAPITRE 7 - INFORMATION SUR L'EXECUTION DU BUDGET

CHAPITRE 8 - SYSTEMES INFORMATIQUES

CHAPITRE 9 - L'AUDITEUR INTERNE

TITRE IV - PASSATION DES MARCHES PUBLICS

CHAPITRE 1 - DISPOSITIONS GENERALES

Section 1 : Champ d'application

Section 2 : Publication

Section 3 : Procédures de passation des marchés

Section 4 : Exclusion des marchés

Section 5 : Attribution des marchés

Section 6 : Remise, ouverture et évaluation des offres

Section 7 : Cautionnement

CHAPITRE 2 : DISPOSITIONS APPLICABLES AUX MARCHES PASSES PAR LES INSTITUTIONS COMMUNAUTAIRES POUR LEUR PROPRE COMPTE

TITRE V - SUBVENTIONS

CHAPITRE 1 - DISPOSITIONS GENERALES

CHAPITRE 2 - PRINCIPES D'OCTROI

CHAPITRE 3 - PROCEDURE D'OCTROI

CHAPITRE 4 - PAIEMENT

CHAPITRE 5 - MISE EN OEUVRE

TITRE VI - COMPTABILITE ET REDDITION DES COMPTES

CHAPITRE 1 - REDDITION DES COMPTES

CHAPITRE 2 - COMPTABILITE

CHAPITRE 3 - INVENTAIRE DES IMMOBILISATIONS

TITRE VII - CONTROLE EXTERNE ET DECHARGE

CHAPITRE 1 - CONTROLE EXTERNE

CHAPITRE 2 - DECHARGE

DEUXIEME PARTIE - DISPOSITIONS PARTICULIERES

TITRE I - FONDS EUROPEEN D'ORIENTATION ET DE GARANTIE AGRICOLE, SECTION "GARANTIE"

TITRE II - FONDS STRUCTURELS

TITRE III - RECHERCHE

TITRE IV - ACTIONS EXTERIEURES

CHAPITRE 1 : - DISPOSITIONS GENERALES

CHAPITRE 2 : - MISE EN oeUVRE DES ACTIONS

CHAPITRE 3 : - PASSATION DES MARCHES

CHAPITRE 4 : - OCTROI DES SUBVENTIONS

CHAPITRE 5: - VERIFICATION DES COMPTES

TITRE V - OFFICE DES PUBLICATIONS OFFICIELLES DES COMMUNAUTES EUROPEENNES

TITRE VI - OFFICE EUROPEEN DE LUTTE ANTIFRAUDE

TITRE VII - CREDITS ADMINISTRATIFS

TROISIEME PARTIE -DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

TITRE I - DISPOSITIONS TRANSITOIRES

TITRE II - DISPOSITIONS FINALES

ANNEXE : TABLEAU DE CORRESPONDANCE

LISTE DES EXPRESSIONS-CLES (PAR ARTICLE)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

La Commission a fait de la réforme administrative une priorité essentielle. Comme le règlement financier contient les règles régissant la gestion financière, le contrôle et l'audit, la refonte du règlement financier est inextricablement liée à ce processus de réforme administrative. Les principaux éléments de cette réforme, tels que l'affirmation de la responsabilité des ordonnateurs, sous la supervision du service d'audit interne et, en contrepartie, l'abandon des contrôles ex ante centralisés (notamment des visas du contrôleur financier sur les recettes et les dépenses) ne peuvent être mis en oeuvre sans modifier substantiellement le règlement financier.

La refonte va cependant au-delà des objectifs identifiés par la réforme interne de la Commission. Sa portée couvre tous les thèmes actuellement visés par le règlement financier qui est l'instrument qui encadre l'exécution du budget général des Communautés européennes dans tous ses aspects depuis son établissement jusqu'à la décharge.

Le texte actuel du règlement financier a été adopté il y a plus de 20 ans dans un contexte qui a fortement évolué au fil des élargissements successifs, de l'encadrement du budget par les perspectives financières et les modifications institutionnelles qui ont conduit à l'Union européenne. Le texte de 1977 a dès lors subi quatorze modifications ponctuelles destinées à tenir compte, d'une part, des changements institutionnels (traités de Maastricht et d'Amsterdam, cofinancement des pays de l'AELE pour l'EEE) et, d'autre part, du souci d'une rigueur accrue dans la gestion des finances communautaires.

Il convient d'ailleurs de souligner que l'actuel article 140 du règlement financier prévoit, en tout état de cause, le réexamen triennal du règlement financier de manière à l'adapter continuellement au contexte institutionnel et aux exigences de gestion.

La Commission a également été sensible à la préoccupation de la Cour des comptes exprimée dans son avis 4/97 selon lequel il conviendrait de dépasser le stade des modifications ponctuelles du règlement financier pour présenter une proposition de révision globale de ce texte.

Compte tenu de la technicité et de l'ampleur de la tâche, qui concerne tous les domaines d'activités communautaires et toutes les institutions, la Commission a jugé opportun de présenter, avant l'actuelle proposition, un document de travail destiné à ouvrir une discussion interinstitutionnelle sur les solutions envisagées par la Commission (SEC(1998) 1228 final du 22.7.1998), ci-après dénommé le document de travail de la Commission.

Cette procédure a été favorablement accueillie par le Parlement européen, le Conseil et la Cour des comptes. Ces deux premières institutions ont nourri la discussion par d'importantes contributions [1] qui se sont ajoutées à l'avis 4/97 de la Cour des comptes.

[1] Conclusions du Conseil du 25.1.1999, doc. 13807/98 et rapport Dell'Alba (PE 229.419 du 17.3.1999).

2. LA PROPOSITION SOUS SES ASPECTS FORMELS

A. Simplification du règlement financier

La Commission estime nécessaire que le règlement financier s'en tienne aux principes essentiels et renvoie à des règlements de rang inférieur pour définir les règles de détail.

Cette proposition a par ailleurs recueilli l'aval du Parlement européen dans sa résolution relative au second rapport du Comité des experts indépendants. Elle paraît en effet susceptible de renforcer l'efficacité du fonctionnement interinstitutionnel, en permettant au législateur de se concentrer sur le cadre réglementaire essentiel et en laissant à la Commission le soin de déterminer les modalités techniques en étroite consultation avec les autres institutions. Elle améliore de plus la lisibilité des textes et diminue les risques de duplications ou contradictions entre normes.

La Commission propose ainsi de réorganiser et de mieux articuler le règlement financier et le règlement portant les modalités d'exécution de certaines dispositions du règlement financier (ci-après «modalités d'exécution» de façon à obtenir une répartition plus logique et rigoureuse entre ces deux textes). Le premier établit les règles fondamentales et le second précise les règles concrètes d'application.

Le principal critère de la répartition entre le règlement de base qu'est le règlement financier et le règlement d'exécution que constituent les modalités d'exécution est: le règlement du Conseil doit se limiter à fixer lui-même les principes généraux et les éléments essentiels de la matière à régler. En revanche, les détails qui sont des règles de caractère technique ou des compléments exécutifs ou opérationnels de l'acte du Conseil doivent être renvoyés dans les modalités d'exécution adoptées par la Commission conformément à la délégation que lui confère le Conseil.

La ligne de démarcation précise entre ce qui relève du règlement de base et du règlement d'exécution reste difficile à tracer dans certains cas. C'est pourquoi la Commission, dans les cas de doute, a choisi de maintenir certaines dispositions dans le corps du règlement financier.

En appliquant ces critères, la Commission:

a) a respecté le traité dans la mesure où celui-ci exige que certaines matières soient traitées dans le règlement financier lui-même (par exemple les articles 271, alinéas 2 et 3, et 277 ou 271 alinéa 1);

b) a traité les exceptions aux principes budgétaires fondamentaux (unité, annualité) comme des «éléments essentiels»;

c) a retenu, au niveau du règlement financier, les règles concernant les institutions en tant que telles, et notamment les relations institutionnelles afin de préserver le principe de l'équilibre interinstitutionnel du traité.

Le respect de ces critères et ces limites ont conduit la Commission à proposer un allègement important du règlement financier dans le titre d'exécution du budget (répartition et mode d'exercice des fonctions des différents acteurs financiers). En revanche, le renvoi - par rapport au règlement financier en vigueur - aux modalités d'exécution est très faible, voire minimal, dans les domaines régissant les principes budgétaires, les procédures d'établissement du budget, de reddition et de vérification des comptes.

B. Amélioration de la présentation et de la clarté du texte

S'agissant de la structure du texte: la proposition divise le règlement en trois parties. La première partie comporte les dispositions qui constituent le «droit commun» (principes budgétaires, établissement, exécution et contrôle du budget, marchés, subventions, comptabilité et reddition des comptes) tandis que les dispositions plus spécifiques (recherche, aides extérieures, FEOGA, Fonds structurels, OLAF, Crédits administratifs, OPOCE) sont reprises dans une deuxième partie. La troisième partie a trait aux dispositions transitoires et finales.

Dans la première partie, le titre I, relatif aux principes généraux, est présenté de façon plus didactique en exposant les principes suivis de leurs exceptions. La rédaction du texte a été revue en s'inspirant de la résolution du Conseil du 8 juin 1993 relative à la clarté rédactionnelle de la législation communautaire et de la déclaration n° 39 du traité d'Amsterdam sur le même sujet (suppression des répétitions, division en titres, chapitres, sections, articles et paragraphes). Le texte est précédé d'un sommaire et d'un index pour en faciliter la consultation.

S'agissant des formulations imprécises: la Commission a éliminé les expressions ambiguës («en principe», «notamment», «en règle générale») lorsque ces expressions n'expriment pas une dérogation à un principe, un exemple justifié par un souci de didactisme ou la difficulté de cerner juridiquement une situation de fait.

C. Une meilleure articulation entre le règlement financier et les autres textes de droit financier

La Commission propose de maintenir le format actuel du texte qui n'intègre donc:

-ni le règlement «ressources propres» [2] (qui traite d'une matière spécifique),

[2] Règlement n° 1150/2000 du Conseil du 22.5.2000 portant application de la décision relative au système des ressources propres des Communautés

-ni les accords interinstitutionnels, à l'exception de l'accord sur les bases légales (accord du 6.5.1999 sur la discipline budgétaire) et de la déclaration de 1975 sur la procédure de concertation dont les éléments sont repris dans la proposition,

-ni les réglementations sectorielles. Celles-ci trouvent néanmoins désormais un ancrage clair à leurs spécificités dans la deuxième partie de la proposition.

3. LA PROPOSITION SOUS SES ASPECTS DE FOND

En ce qui concerne les aspects de fond, la proposition modifie le règlement financier en vigueur dans six domaines qui correspondent aux thèmes développés dans le document de travail de la Commission et aux points nouveaux soulevés lors de la consultation interinstitutionnelle, puis dans le cadre des réflexions sur la réforme administrative.

-Réaffirmation des principes de droit budgétaire

-Exécution du budget, qui recouvre le rôle des acteurs, l'externalisation et la gestion partagée ou décentralisée, les engagements, les délais de paiement et les ordres de recouvrement

-Marchés, subventions

-Comptabilité et reddition des comptes

-Actions extérieures

-Autres questions: FEOGA-Garantie, Fonds structurels, Recherche, création de l'Office de Lutte Anti-Fraude, Crédits administratifs et dispositions transitoires.

A. La réaffirmation des principes de droit budgétaire (Première partie - titres I et II de la proposition)

A. 1. Les enjeux

Le traité distingue 7 principes de droit budgétaire [3] qui encadrent l'établissement du budget et son exécution. Ces principes sont les suivants:

[3] La Cour des comptes, dans son avis 4/97 sur le règlement financier cite les principes d'unité, d'universalité, d'annualité et de spécialité, complétés par les principes d'équilibre et de transparence.

-unité du budget (article 268 «toutes les recettes et les dépenses des Communautés (...) doivent être inscrites au budget.»)

-annualité (article 271: «Les dépenses inscrites au budget sont autorisées pour la durée d'un exercice budgétaire»).

-équilibre (article 268: «Le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses»).

-unité de compte (article 277: «Le budget est établi dans l'unité de compte (..)»).

-universalité du budget (article 268 «toutes les recettes et les dépenses des Communautés (..) doivent être inscrites au budget.»)

-spécialité (article 271 alinéa 3: «Les crédits sont spécialisés par chapitres (..) et subdivisés pour autant que de besoin»).

-bonne gestion financière (article 274: «La Commission exécute le budget (..) conformément au principe de la bonne gestion financière. Les Etats membres coopèrent avec la Commission pour faire en sorte que les crédits soient utilisés conformément aux principes de la bonne gestion financière»).

Le traité assortit cependant le plus souvent ces principes d'exceptions, sauf pour le principe de bonne gestion financière qui n'admet pas de dérogations. Le traité peut soit définir expressément les exceptions soit renvoyer leur définition au «règlement pris en exécution de l'article 279», c'est-à-dire au règlement financier.

Le règlement financier organise ainsi, dans son titre premier, un système d'énoncé des principes et de leurs exceptions.

Les différentes exceptions qui ont été apportées, par des modifications successives du règlement financier, aux principes ont, comme l'a souligné la Cour des comptes, «permis de ménager ou de laisser se développer un grand nombre de facilités considérées comme utiles par le gestionnaire- ce qui resterait à démontrer au cas par cas - mais qui vont plutôt à l'encontre de la rigueur et compliquent énormément la gestion comptable et financière, notamment ses aspects informatiques» (avis 4/97, point 14). Le règlement financier en vigueur ne définit pas les principes et ne précise pas clairement que certaines des techniques d'exécution qu'il autorise (réemploi, reversement d'acomptes) constituent des exceptions et doivent donc être interprétées de manière restrictive.

Parmi ces exceptions, il convient de citer particulièrement:

-les montants négatifs: les recettes et dépenses négatives de même que les réserves négatives permettent de maintenir le montant global du budget à un niveau inférieur à la somme de dotation considérée ligne par ligne;

-la multiplicité et la complexité des reports contrarient le principe d'annualité.

Dès lors la Commission a réexaminé chaque exception pour analyser le bien fondé de chacune d'entre elles et la remettre en cause lorsque nécessaire.

A. 2. La proposition

a) Exceptions au principe d'unité

La Commission rappelle son attachement à la budgétisation du Fonds Européen de Développement. Elle ne la propose cependant pas dans le règlement financier applicable au budget général puisqu'il ne constitue pas l'instrument juridique approprié pour en assumer la budgétisation. Il en est de même pour le budget opérationnel de la CECA.

Les emprunts/prêts sont déjà mentionnés dans le règlement financier actuel dans une optique de transparence (établissement du budget: article 20; compte de gestion: article 135). La Commission n'estime pas opportun d'aller vers une budgétisation de cette activité: seule la garantie des prêts est inscrite au budget.

Il est proposé de préciser que le règlement financier s'applique aux dépenses de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et du pilier justice et affaires intérieures (JAI) lorsqu'elles sont mises à la charge du budget communautaire. Il s'agit de la mise en concordance explicite du règlement financier avec le traité d'Amsterdam (article 268, alinéa 2, du traité).

Il y a enfin des raisons valables de soumettre à l'autorité budgétaire les tableaux des effectifs des agences. Les agences sont certes des entités décentralisées, dotées de la personnalité juridique, qui bénéficient de l'autonomie budgétaire. La Commission estime donc qu'il n'y a pas lieu d'incorporer les opérations des agences dans le cadre du budget général des Communautés afin d'éviter de compromettre leur autonomie budgétaire. Les agences représentent néanmoins un coût budgétaire récurrent par le biais des subventions d'équilibre que reçoivent la plupart d'entre elles. L'autorité législative décide, en outre, les taxes et redevances qui constituent les ressources propres de certaines agences; elle en arrête également le statut du personnel. Il s'avère, dès lors, opportun, même si les pensions des fonctionnaires de certaines agences autofinancées sont à la charge du budget des agences pour les contributions patronales, de soumettre leurs tableaux d'effectif à l'autorité budgétaire, afin de suivre de près leur évolution qui conduit à un nombre très croissant des fonctionnaires communautaires et leur impact budgétaire.

L'inclusion du tableau des effectifs des agences dans le budget général implique la modification en parallèle des règlements applicables respectivement à chacune de ces agences.

b) Exceptions au principe d'universalité

Il est proposé de rationaliser et de simplifier les différentes exceptions à ces principes. Ainsi, il est suggéré de maintenir les recettes affectées mais de supprimer les reversements d'acomptes, qui constituent une technique aux contours imprécis [4] permettant de réaffecter, sur décision de la Commission, à la ligne qui a supporté le paiement initial des montants considérables. Ils demeureront toutefois possibles, à titre exceptionnel, dans le domaine des politiques structurelles. Dans ce domaine en effet, les crédits constituent un objectif de dépenses et la réglementation sectorielle prévoit dès lors la possibilité de réutiliser les acomptes reversés au budget. Dans les autres secteurs, les montants en cause résultant des reversements d'acomptes seront traités comme recettes diverses.

[4] C'est le cas en particulier de la notion de «bénéficiaires d'aides communautaires» visés par l'actuel article 7, paragraphe 7.

S'agissant du réemploi, cette technique peut inciter l'ordonnateur à procéder à l'émission d'un ordre de recouvrement lorsqu'il sait que la somme récupérée pourra être réemployée. Cette exception est strictement limitée et doit être généralement pratiquée dans la transparence.Les commentaires budgétaires doivent le prévoir dans la plupart des hypothèses (actuel article 27, paragraphe 5, RF).

La Commission estime cependant que le même résultat pourrait être obtenu, avec davantage de transparence, via le mécanisme des recettes affectées puisque dans ce cas l'Autorité budgétaire doit prévoir à l'état des recettes une ligne permettant d'accueillir les recettes susceptibles d'être affectées. Il est dès lors proposé de supprimer le réemploi et de le remplacer par des recettes affectées, sans préjudice des règles applicables aux fonds structurels [5]. A cette occasion, les cas actuels de réemploi sont limités [6].

[5] Dans ce domaine, les crédits constituent des objectifs de dépenses et la réglementation applicable prévoit cependant de réemployer les fonds recouvrés.

[6] Aux hypothèses de paiements par erreur (actuel article 27 paragraphe 2a), de la rémunération des prestations pour compte de tiers (actuel article 27, paragraphe 2b), aux indemnités d'assurance et locatives (actuel article 27, paragraphes 2c et d) et aux recettes provenant de la vente de publications et de films (actuel article 27, paragraphe 2e).

c) Exceptions au principe de spécialité

La Commission estime souhaitable de disposer de la flexibilité nécessaire à la gestion des crédits opérationnels, surtout dans le cadre de la nouvelle présentation intégrée de l'allocation des ressources financières et administratives par destination («établissement du budget par activités», EBA ou ABB en anglais). Cette présentation du budget par domaines politiques et activités impliquerait la suppression de la référence actuelle dans le règlement financier à la division entre parties A et B du budget.

Cette structure permettrait de présenter le coût réel de chaque politique et d'assurer une meilleure information sur les ressources allouées à chaque domaine politique.

La nouvelle structure comporterait des titres correspondant à des domaines politiques reflétant largement la structure organisationnelle par Directions générales. Chaque titre serait subdivisé en chapitres (environ 200 au total) qui correspondent en règle générale aux activités des Directions générales et services. Un de ces chapitres contiendrait pour chaque titre les ressources administratives allouées au domaine politique concerné.

Les chapitres seraient eux-mêmes divisés en articles. Dans le cas des chapitres consacrés aux ressources administratives, la structure sera la même pour tous les titres et comportera quatre articles : les crédits relatifs au personnel statutaire, les crédits relatifs au personnel externe et aux autres dépenses décentralisées, les crédits relatifs aux immeubles et aux dépenses d'infrastructure et les crédits de nature administrative qui figurent actuellement dans la partie B tels que les crédits pour dépenses d'expertise technique. Les autres chapitres sont exclusivement consacrés aux crédits opérationnels et sont divisés en articles correspondant aux programmes et autres interventions financières.

La contrepartie indispensable de cette présentation du budget par politiques communautaires devrait être d'autoriser la Commission à procéder à des virements de crédits administratifs de même intitulé entre titres. De même, la Commission doit pouvoir procéder à des virements entre chapitres à l'intérieur d'un même titre dans la limite de 10 % des crédits inscrits sur les lignes opérationnelles. Les virements de crédits administratifs d'intitulés différents (ex: loyers vs équipements informatiques) ou représentant plus de 10 % d'une ligne opérationnelle continueront à être soumis pour décision à l'Autorité budgétaire.

Ce système permet à la fois une gestion adéquate des ressources administratives et leur présentation par domaine politique.

En ce qui concerne les sections du budget des autres institutions, il est proposé d'harmoniser les procédures de virements de crédits administratifs entre toutes les institutions : les virements entre titres relèveront de l'Autorité budgétaire et à l'intérieur des titres, ils relèveront de chaque institution.

La constitution de réserves par l'Autorité budgétaire serait limitée à deux hypothèses: l'absence de base légale et l'incertitude sur la suffisance ou la nécessité des crédits. Il convient de mentionner aussi la possibilité pour la Commission de bloquer, à titre conservatoire, des crédits ou une partie des crédits dont l'exécution ne paraît pas satisfaisante.

La réserve négative prévue par l'article 19, paragraphe 5, du règlement financier actuel sera préservée. Elle fait partie de la section "Commission" du budget, son montant est limité à 200 millions d'euros. Elle devrait être utilisée avant la fin de l'exercice par voie de virements. La réserve négative a été introduite par l'Autorité budgétaire en tant que moyen de négociation servant à faciliter la conclusion d'un accord entre les institutions participant à la procédure budgétaire et l'expérience a démontré son utilité.

Enfin, les institutions devraient disposer d'une certaine flexibilité dans la gestion de leur tableau des effectifs qui demeurent une limite, tant en ce qui concerne le montant des crédits que le nombre total de postes alloués, mais à l'intérieur de laquelle chaque institution pourrait apporter des modifications, jusqu'à concurrence de 10 %, sauf en ce qui concerne les grades A1 et A2.

d) Exceptions au principe d'annualité

La proposition généralise les crédits dissociés. Les crédits dissociés s'appliqueront donc également au FEOGA, qui conservera par ailleurs ses spécificités techniques en gestion (voir le point F2, infra).

Le régime des reports de crédits, instrument de gestion indispensable reconnu par les traités, serait simplifié à l'occasion de la suppression des crédits non dissociés au sein du budget. Les reports de crédits d'engagement continueront à être décidés par la Commission; ces crédits devront être utilisés avant le 31 mars de l'exercice en cours.

Les reports de crédits de paiement seront, de même, décidés par la Commission. Ils ne sont autorisés que pour couvrir des engagements existants et lorsque les crédits prévus pour les lignes en question dans le budget pour l'exercice suivant ne couvrent pas les besoins. La Commission utiliserait d'abord les nouveaux crédits afin d'éviter un effet boule de neige résultant de la succession des reports.

Les périodes complémentaires seraient supprimées pour accélérer la reddition des comptes sauf en ce qui concerne le FEOGA, domaine dans lequel la période complémentaire est fixée au 31 janvier de l'exercice suivant. Le maintien de cette période complémentaire pour le FEOGA-Garantie est justifié par les spécificités du système de paiement (préfinancement des dépenses par les Etats membres) en vigueur dans ce domaine. Un mois supplémentaire est nécessaire pour inscrire les dépenses du FEOGA-Garantie dans la comptabilité en raison du temps requis pour transposer au niveau communautaire les chiffres fournis par les Etats membres et pour procéder aux virements nécessaires à la fin de l'exercice.

Le mécanisme de la reconstitution des crédits suite à un dégagement est supprimé en tant qu'exception générale dans un but de simplification des procédures, de transparence accrue dans les états financiers et de plus grande discipline dans la planification et la mise en oeuvre des programmes. Il est cependant maintenu dans le titre relatif aux Fonds structurels dans les cas prévus par la déclaration de la Commission jointe au Règlement sur les Fonds structurels, c'est-à-dire en cas d'erreur de la Commission et de force majeure.

e) Principe de transparence

Il est proposé d'ajouter ce principe aux sept principes précités et de le décliner de la publication rapide du budget arrêté par le Parlement européen, en fixant un délai de rigueur de deux mois, jusqu'à la tenue de la comptabilité et aux procédures de reddition des comptes (voir infra, point E). Ce principe trouve également sa traduction dans les dispositions relatives aux marchés et subventions, qui sont soumis en particulier à des procédures de sélection collective et à une publicité ex ante et ex post.

La publication des informations relatives aux opérations d'emprunts et de prêts et aux opérations du fonds de garantie relatif aux actions extérieures en annexe au budget relève également de ce principe de transparence.

En outre, il est proposé de transformer en recettes affectées «les dépenses négatives» aujourd'hui existantes en matière agricole, de manière à introduire plus de transparence en termes de présentation du budget et de comptabilisation, sans nuire à la capacité de dépense agricole. Ces dépenses négatives sont prévues dans la réglementation sectorielle agricole et se divisent en cinq catégories:

-les montants récupérés à la suite de fraudes ou d'irrégularité (60 millions d'euros en 1999);

-les corrections sur avances effectuées sur la base de l'article 15 de l'AII sur la discipline budgétaire (126 millions d'euros en 1999);

-les "bénéfices" qui peuvent provenir des ventes dans le cadre du stockage public (286 millions d'euros en 1999);

-le prélèvement supplémentaire sur le lait (498 millions d'euros en 1999);

-les conséquences financières des décisions sur l'apurement des comptes (606 millions d'euros en 1999).

Le règlement financier prévoira donc dorénavant deux catégories de recettes affectées: celles définies dans le règlement financier lui-même et celles prévues dans des règlements spécifiques, telles que les dépenses négatives actuelles. Une modification du règlement du Conseil 1258/1999 (FEOGA) devrait être proposée à cet effet en parallèle avec la proposition de refonte du règlement financier.

Le point 10 de l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 sur la discipline budgétaire stipule que les perspectives financières ne tiennent pas compte des lignes du budget qui sont financées par des recettes affectées au sens de l'article 4 du règlement financier. La suppression proposée des dépenses négatives ne poserait donc pas de problèmes pour le financement de l'agriculture. Dans un soucis de clarification, la Commission invite le Parlement européen et le Conseil à adopter une déclaration interprétative confirmant l'applicabilité du point 10.2 de l'accord aux recettes affectées ainsi nouvellement créées.

Enfin, les recettes négatives, montants représentant les frais de perception déduits par les États membres sur les ressources propres traditionnelles (actuellement 10 %, 25 % dans le projet de nouvelle décision sur les ressources propres), seront supprimées.

Cette technique sert à signaler que ces montants ne peuvent être traités comme des dépenses, puisqu'ils viennent en diminution des recettes, la déduction étant effectuée à la source par les Etats membres et indiquée dans le budget à titre d'information. Traiter ces montants comme des dépenses augmenteraient artificiellement le montant du budget.

Aussi est-il proposé de ne présenter dans le budget que les recettes nettes. Afin de donner une base juridique à cette présentation, une disposition correspondante devrait être prévue dans le règlement financier tout en assurant la transparence en ce qui concerne les recettes déduites au titre des frais de perception.

f) Principe de bonne gestion financière

La proposition définit ce principe par référence aux principes d'économie, d'efficience et d'efficacité.

Sa traduction opérationnelle s'appuiera sur la définition d'objectifs vérifiables suivis au travers d'indicateurs mesurables, afin de passer d'une gestion plutôt axée sur les moyens à une gestion orientée sur les résultats.

D'une manière générale, le rôle de l'évaluation tout au long du cycle d'un programme sera renforcé. Il s'agit de souligner que l'évaluation ne doit pas seulement intervenir ex ante mais également en cours d'exécution et ex post. Ceci suppose que, avec l'aide de l'ABB, l'allocation des ressources aux activités permettra de définir le coût de ces activités et de définir les objectifs de celles-ci.

g) Principe d'équilibre

La proposition précise la signification concrète de ce principe, à savoir que les Communautés ne peuvent souscrire à des emprunts pour financer un déficit du budget. Il est précisé toutefois que les Communautés pourraient recourir à l'emprunt en vue de financer des investissements immobiliers à l'usage des institutions. Les intérêts et le remboursement en capital de ces emprunts seraient mis annuellement à charge du budget.

B. Exécution du budget (première partie, titre III de la proposition)

B. 1. Rôle des acteurs

La Commission a fait de l'amélioration et la modernisation de la gestion financière, ainsi que du développement d'une culture nouvelle focalisée sur les résultats obtenus par l'utilisation des fonds communautaires, un élément clé de sa réforme interne.

En effet, les systèmes de gestion et de contrôle à priori de la Commission sont peu adaptés à la nature et au nombre des opérations qu'elle est amenée à traiter. Le système de gestion, d'audit et de contrôle financier sera entièrement réformé, actualisé et mis aux normes de la meilleure pratique. Les ordonnateurs doivent assumer la pleine responsabilité de la qualité, de l'exactitude et de l'efficience de leur gestion. Susciter un véritable sens des responsabilités en matière de bonne gestion financière, c'est définir les tâches à accomplir et intégrer des contrôles de qualité dans le processus de gestion. Les résultats de gestion doivent être en outre appréciés en fonction des risques présentés par les opérations concernées et de façon intégrée par rapport aux résultats attendus et aux objectifs fixés.

Le système actuel de contrôle financier ex ante consiste en une vérification et une approbation centralisée des opérations financières par rapport à des règles essentiellement procédurales. En conséquence, il donne aux ordonnateurs un sentiment de fausse sécurité, à l'origine d'une culture qui «déresponsabilise» les gestionnaires. Il en va de même du contrôle de l'acquit libératoire des paiements par le comptable qui consiste à vérifier que les montants corrects sont payés au bénéficiaire adéquat et que l'institution sera en conséquence libérée de sa dette.

Des considérations identiques de responsabilisation des ordonnateurs justifient que soit supprimé l'examen centralisé opéré par la commission consultative des achats et marchés - CCAM - (cf. point C 1 ci-après).

En outre, le règlement financier actuel attribue au contrôleur financier à la fois la responsabilité de l'examen préalable des opérations individuelles (le «visa» ex ante) et celle de l'évaluation (ex post) des systèmes («l'audit»). Cette double fonction pourrait receler un conflit d'intérêt potentiel et ne permet pas d'assurer un équilibre optimal entre les deux, ni une spécialisation poussée des deux fonctions. C'est la raison pour laquelle la Commission a déjà proposé par une procédure séparée («fast track») leur séparation et la création d'un auditeur indépendant auquel serait confiée la fonction d'audit des systèmes de contrôle interne.

Les modifications proposées visent à confier aux seuls ordonnateurs l'entière responsabilité des contrôles internes dans leurs services et des décisions financières qu'ils prennent dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions.

En outre, il est proposé de nommer un auditeur interne dans chaque institution qui sera responsable du service d'audit interne et sera chargé de s'assurer du bon fonctionnement des systèmes de contrôle interne.

L'auditeur interne formulera un avis indépendant portant sur la qualité des systèmes de gestion et de contrôle mis en place par les ordonnateurs et les résultats de la gestion en relation avec le niveau de risque attaché aux opérations, ainsi que des recommandations pour améliorer l'efficience des opérations et promouvoir une utilisation adéquate des ressources par rapport aux objectifs. L'auditeur interne exercera les fonctions de Contrôleur financier au sens des traités, conformément aux dispositions du règlement financier.

Enfin, disposer de moyens et de procédures équitables et sûrs de traiter les infractions aux règles en vigueur est le corollaire indispensable d'une responsabilité renforcée des acteurs financiers.

En ce qui concerne la responsabilité financière, le règlement financier actuel contient des règles (articles 73 à 76) définissant les cas de faute des ordonnateurs et des comptables, qui engagent leur responsabilité disciplinaire et pécuniaire. En revanche, il renvoie au «Statut» pour les procédures et les sanctions. La réforme ayant pour axe principal d'élargir le champ de compétence des ordonnateurs, il serait inopportun de suggérer une responsabilité de nature particulière dans le domaine financier, d'autant plus que la mise en oeuvre des procédures pour engager la responsabilité statutaire sera dûment mise à jour et qu'elle peut conduire à des sanctions ayant des implications financières significatives pour les fonctionnaires concernés. La règle générale demeure donc que la responsabilité disciplinaire des agents peut être engagée pour négligence et leur responsabilité pécuniaire, pour faute personnelle grave.

En outre, le règlement financier prévoit désormais la possibilité de suspendre de ses fonctions tout ordonnateur, comptable ou régisseur.

Toutefois, il est justifié de maintenir à titre d'exemples les cas de faute des comptables et régisseurs d'avance en raison de la nature de leurs missions (par exemple, l'exécution de paiements et la gestion des comptes bancaires); les conditions et les procédures de mise en oeuvre de cette responsabilité sont en revanche, pour eux aussi, définies par le statut.

B. 2. Engagement

La définition actuelle de la notion d'engagement est une source constante de difficultés pour l'exécution budgétaire et la comptabilité La proposition apporterait une définition plus claire de la notion d'engagement budgétaire (réservation des crédits) et juridique (obligations souscrites à l'égard des tiers). L'engagement budgétaire est la première étape d'une opération de dépense. La notion d'engagement peut être utilisée à deux stades différents de cette opération. Le premier stade (engagement global) marque l'intention d'effectuer une opération pour laquelle le bénéficiaire n'est pas identifié ou qui porte conjointement sur une suite d'engagements individuels même si les bénéficiaires sont connus. Au second stade (engagement individuel), le bénéficiaire est identifié. L'engagement global permet de disposer d'un instrument de programmation budgétaire. La Commission propose dès lors de maintenir cet instrument mais de fixer, plus strictement que l'actuel article 36, paragraphe 2, du règlement financier, le délai de conclusion des engagements juridiques individuels. Ceux-ci devraient être conclus au plus tard à la fin de l'exercice suivant (N+1).

Pour le seul domaine des actions extérieures, la période de conclusion des engagements juridiques individuels (sauf les contrats relatifs au contrôle et à l'évaluation) qui mettent en oeuvre des conventions de financement pourrait être étendue jusqu'à la fin de l'exercice N+3. Les conventions de financement sont assimilées à des engagement juridiques individuels et devront être conclus avant la fin de l'exercice suivant l'engagement budgétaire conformément à l'article 71, paragraphe 2.

La proposition maintient également la possibilité de fractionner les engagements budgétaires en tranches dans la mesure où cette technique est prévue par la base légale pertinente, à savoir la réglementation sectorielle applicable aux Fonds structurels et les accords de pêche.

B. 3. Externalisation

Dans un souci de bonne gestion financière et afin de résorber les difficultés liées aux bureaux d'assistance technique et administrative, la proposition de règlement définit les différents modes d'exécution possibles des crédits communautaires, tant dans le domaine des politiques internes que de celui des actions extérieures.

La proposition définit comme mode d'exécution:

-Soit une gestion centralisée par la Commission, de manière directe dans ses services ou indirecte par la voie de l'externalisation, dont les limites sont clarifiées,

-Soit une gestion partagée par les Etats membres, en particulier dans le domaine agricole et pour les fonds structurels, ou décentralisée auprès des Etats bénéficiaires d'aides extérieures.

Dans le système communautaire, l'externalisation rencontre les limites suivantes:

-Les «prérogatives» des institutions, c'est-à-dire les tâches de puissance publique qu'elles détiennent des traités dans la mesure où elles impliquent une large marge d'appréciation de nature à traduire des choix politiques, doivent être assumées directement par elles. Toute délégation de ces tâches à des entités externes porterait atteinte à l'équilibre des pouvoirs entre institutions et aux garanties qui y sont attachées.

-Certaines tâches de puissance publique, dont les actes d'exécution budgétaire, peuvent être déléguées à des organismes de droit public ou investis d'une mission de service public sous la garantie des Etats membres, dans le respect des principes fondamentaux de légalité, de transparence et de bonne gestion financière.

Relèvent de cette catégorie les agences d'exécution, organismes de droit communautaire dont le statut sera précisé et clarifié par un règlement distinct dans le cadre de la réforme administrative en cours. Ces structures nouvelles pourraient se voir confier tout ou partie de l'exécution du cycle d'un programme, sans que la Commission perde la maîtrise de leur fonctionnement. La Commission pourrait ainsi continuer à assumer ses responsabilités vis-à-vis des instances de contrôle budgétaire quant à l'utilisation correcte des fonds communautaires.

Dans ce contexte, les organismes extérieurs de droit privé, à l'exclusion de ceux investis d'une mission de service public sous la garantie des Etats membres, ne devraient pas intervenir dans les actes d'exécution du budget communautaire. Pourront donc leur être déléguées des tâches d'assistance technique et des tâches administratives, préparatoires ou accessoires (expertise technique ou travaux de nature répétitive) excluant toute tâche de puissance publique ou impliquant un pouvoir discrétionnaire d'appréciation.

Enfin, tout organisme extérieur exécutant des missions pour la Commission devra oeuvrer dans la transparence, ce qui suppose en particulier des systèmes de passation des marchés transparents, de contrôle internes efficaces et de reddition des comptes distincts du reste de leurs activités. Ils seront soumis au contrôle de la Commission et de la Cour des comptes. La Commission peut reconnaître l'équivalence entre les procédures de contrôle, de comptabilité et de passation des marchés des délégataires et celles de la Commission. Dans ce cas, la Commission peut tenir compte de cette équivalence lorsqu'elle procède à ses contrôles.

B. 4. Gestion partagée

L'extension progressive des tâches de la Commission, l'élargissement de l'Union européenne, l'importance croissante des budgets à gérer ont amené la Commission à développer des modes de gestion différenciés, parmi lesquels la gestion partagée tient une place majeure [7].

[7] La gestion partagée peut se définir, selon la formule du Comité des Experts Indépendants dans son second rapport, comme «la gestion des programmes communautaires pour laquelle la Commission et les Etats membres ont des tâches administratives distinctes mais interdépendantes et fixées par la voie législative, tâches dont ils doivent s'acquitter pour assurer la bonne mise en oeuvre des politiques de la Communauté».

La gestion partagée n'est reconnue qu'imparfaitement par le traité, qui prévoit que «la Commission exécute le budget sous sa propre responsabilité», même s'il ajoute que «les Etats Membres coopèrent avec la Commission pour faire en sorte que les crédits soient utilisés conformément aux principes de la bonne gestion financière» (article 274, ex-article 205). La décharge est en effet accordée à la seule Commission (article 276, ex-article 206).

Cette formulation du principe de coopération des Etats membres couvre l'exercice de la gestion partagée, mode de gestion à travers lequel est exécuté la majeure partie du budget, dans le cadre du FEOGA-Garantie (48% du budget), et des Fonds structurels (36% du budget). Pour autant, la gestion partagée, bien que pratique établie de longue date, n'est encadrée que par les dispositions d'un droit dérivé abondant, de règlements qui définissent, pour chaque secteur, les rôles respectifs de la Commission et des autorités nationales.

La Cour des comptes a insisté sur une plus grande implication des Etats membres dans l'amélioration de la gestion partagée et le Parlement européen a réclamé la concrétisation de l'obligation de coopération des Etats membres avec la Commission tout au long de la procédure de décharge. Le Comité des Experts Indépendants a soulevé dans son second rapport la question de principe de l'équilibre entre les responsabilités de la Commission et les moyens juridiques et matériels mis à sa disposition pour exercer ses responsabilités.

La gestion partagée apparaît dans le règlement financier actuel à travers le titre relatif au FEOGA-Garantie. Elle apparaîtrait, en outre, dans la proposition grâce au nouveau titre relatif aux Fonds structurels et au titre modifié relatif au contrôle externe et à la décharge. De même, dans le titre III de la première partie relatif à l'exécution du Budget, la proposition consacrerait les principes de l'apurement des comptes ou des corrections financières en cas de gestion partagée.

La Commission est pleinement consciente des enjeux. Le traité lui attribuant la responsabilité de l'exécution du budget, quels que soient les modes de gestion, c'est au niveau des dispositions relatives à la décharge contenues dans le règlement financier que la Commission propose d'impliquer davantage les Etats membres. Ses propositions demeurent dans la ligne de celles du traité, renforcées depuis le traité d'Amsterdam, qui imposent déjà des obligations aux Etats membres dans l'exécution du budget: combattre la fraude (article 280) et coopérer avec la Commission en vue de la bonne gestion financière (article 274).

La première mesure consiste à reprendre dans l'article 48 de la proposition les dispositions de l'article 274 du traité.

En outre, dans le cadre du titre relatif à la décharge, il est proposé que

-les Etats membres aient désormais à répondre aux commentaires du rapport annuel de la Cour des comptes concernant la gestion partagée; cette réponse sera adressée à la Cour des comptes via la Commission, qui reste l'interlocuteur unique de la Cour en raison de sa responsabilité pour l'exécution du budget;

-les Etats membres coopèrent avec la Commission tout au long de la procédure de décharge;

-enfin, ils informent la Commission des mesures prises suite aux observations qui accompagnent la décision de décharge, de façon à permettre à celle-ci d'en tenir compte dans ses rapports de suivi.

B. 5. Formes de paiement

Plusieurs instruments de droit financier utilisent indifféremment les notions d'avance et d'acompte. Il est nécessaire de clarifier ces notions, car la distinction est essentielle en ce qui concerne la comptabilité (le montant versé reste-t-il un avoir des Communautés -) et les intérêts produits (les intérêts sur les montants qui sont toujours la propriété des Communautés sont inscrits au budget).

À cette fin, il est proposé d'abandonner la terminologie incertaine des avances et des acomptes et de distinguer quatre types de paiements:

-paiement de l'intégralité du montant dû,

-préfinancement,

-paiement intermédiaire en remboursement de dépenses éligibles,

-paiement du solde, appuyé par des pièces justificatives, clôturant l'engagement budgétaire.

La comptabilité devra distinguer ces différents types de paiement et le paiement de préfinancements, n'opérant pas de transfert de propriété des fonds au bénéficiaire, sera inscrit à l'actif du bilan.

Les montants non utilisés produisent des intérêts pour le budget tant qu'ils n'ont pas été versés aux bénéficiaires finals, sauf lorsque les paiements sont gérés par les autorités des États membres.

La Commission veillera particulièrement, au cours de la procédure législative, à ce que cette typologie, ainsi que la notion de pièces justificatives, fassent l'objet d'un accord de la part de la Cour des comptes.

B. 6. Délais de paiement

La proposition ajoute une disposition, annoncée dans la Communication sur les délais de paiement qui prévoit que les opérations de paiement doivent être effectuées dans un certain délai, qui sera fixé dans les modalités d'exécution. A l'expiration de ce délai, des intérêts de retard seront dus par l'institution.

B. 7. Ordres de recouvrement et renonciations de créances

La proposition maintient la possibilité, pour l'ordonnateur, de renoncer à une créance constatée pour autant que les critères de bonne gestion financière soient respectés. Les modalités d'exécution préciseront les cas dans lesquels une renonciation peut intervenir (découverte d'éléments nouveaux, coût de la récupération excédant le montant de la créance, insolvabilité du débiteur) et souligneront que la renonciation ne peut émaner que d'un ordonnateur délégué (qui, à la Commission, est en règle générale un Directeur général) qui peut, en cas de doute, saisir ses autorités hiérarchiques.

C. Marchés et subventions (première partie, titres IV et V de la proposition)

C. 1. Marchés Publics

a) Enjeux

La proposition se limite volontairement aux principes essentiels régissant ces marchés, lesquels font actuellement l'objet de dispositions dispersées entre plusieurs titres du règlement financier, et parfois incomplètes.

b) Structure du titre marchés

Le titre relatif aux marchés définit son champ d'application, puis les principes généraux et procédures applicables à tous les marchés publics (chapitre I).

Le chapitre II énonce ensuite les dispositions particulières applicables aux institutions agissant pour leur propre compte.

Le cas particulier des marchés d'aide extérieure demeure traité pour ses dispositions dérogatoires dans le titre relatif aux actions extérieures.

c) Contenu du titre «marchés»

La Commission a choisi, dans ce domaine également, de s'en tenir aux principes essentiels que toutes les institutions doivent respecter, renvoyant pour les détails aux modalités d'exécution du règlement financier.

Par ailleurs, la Commission retient que les directives communautaires doivent s'appliquer aux marchés publics passés par les institutions elles-mêmes et que les principes qui se dégagent de ces directives doivent aussi s'appliquer à ceux que la Commission passe en tant que mandataire de bénéficiaires extérieurs des fonds communautaires».

Les directives communautaires relatives aux marchés publics ne peuvent, par leur nature juridique, être directement applicables et il convient de les transposer. Cette transposition, qui permet d'ailleurs de simplifier et rassembler les principes contenus dans plusieurs textes, sera effectuée au travers des deux instruments juridiques que sont le règlement financier lui-même et les modalités d'exécution, qui seront adoptées ultérieurement dans les meilleurs délais. L'ensemble constitué du règlement financier et de ses modalités d'exécution constituera donc la transposition in extenso des directives, qui s'appliqueront ainsi clairement aux institutions communautaires comme elles s'appliquent aux Etats membres.

C'est pourquoi l'actuel document s'attache à reprendre les principes des directives communautaires relatives aux travaux [8] [9], aux fournitures [10] et aux services [11]que les institutions devront suivre. Le chapitre I expose des règles qui découlent de ces mêmes directives et qui s'appliquent à tous les marchés financés, en tout ou en partie, par le budget communautaire. En fonction des spécificités et des besoins propres aux institutions communautaires, ces règles peuvent aller au-delà de ce que prévoient les directives.

[8] Directive n° 93/37/CEE du Conseil, du 14.6.1993, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux.

[9] Ces trois directives ont été modifiées par la directive n° 97/52/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13.10.1997, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services, des marchés publics de fournitures et des marchés publics de travaux respectivement.

[10] Directive n° 93/36/CEE du Conseil, du 14.6.1993, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de fournitures.

[11] Directive n° 92/50/CEE du Conseil, du 18.6.1992, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services.

Par ailleurs, pour répondre aux critiques portant sur l'absence de définitions et l'incertitude sur le sens de certains termes, des définitions ont été apportées, notamment sur la notion de «marchés» (premier article du nouveau titre) et leurs différentes procédures de passation. D'autres définitions complémentaires seront contenues dans les modalités d'exécution du règlement financier.

Dans le contexte général de responsabilisation des ordonnateurs et de suppression des dispositifs de validation ex ante de leurs actes d'exécution budgétaire, la Commission propose également de supprimer la Commission Consultative des Achats et des Marchés (CCAM). Il serait souhaitable que les institutions mettent en place au sein de leurs services un guichet d'information auprès duquel les ordonnateurs pourraient disposer d'un support technique pour la passation des marchés.

Enfin, une gestion financière rigoureuse et saine passe par une lutte accrue contre les pratiques qui ont pour objet ou pour effet de détourner des fonds communautaires. Un des aspects de la prévention des irrégularités et de la lutte contre la fraude et la corruption consiste à prévoir, dans le règlement financier, une mesure d'exclusion de l'attribution du marché à l'égard des candidats ou soumissionnaires qui se rendraient coupables de fraude ou de corruption. Ce type de disposition figure d'ores et déjà dans le manuel de procédures relatif à la «Simplification des systèmes de gestion des marchés passés dans le cadre des programmes de coopération extérieure», au titre des clauses déontologiques.

Suivant une ligne de conduite identique, la même mesure est retenue dans les cas de conflits d'intérêts.

C. 2. Subventions

a) Enjeux

Les subventions sont progressivement devenues un instrument d'intervention important des Communautés, tant à l'intérieur du territoire de l'Union qu'à l'extérieur. Le règlement financier actuel ne contient pas de dispositions spécifiques relatives à l'octroi de subventions. Celles-ci se sont, de ce fait, développées sans cadre normatif précis.

Dès 1998 la Commission, consciente de cette lacune, avait élaboré un vade-mecum [12] à l'usage des services. Il était devenu indispensable d'établir, au sein du règlement financier, un cadre général régissant l'octroi et le contrôle des subventions. La refonte fournit l'occasion de porter remède à ces faiblesses, par la constitution d'un titre spécifique concernant les subventions.

[12] Vade-mecum sur la gestion des subventions, du 14.7.1998.

b) Contenu du titre «subventions»

Ce titre vise d'abord à établir de façon claire la distinction entre marchés et subventions, et ensuite à établir le cadre d'octroi, de paiement et de mise en oeuvre de l'utilisation des subventions dans des conditions de transparence.

Ce titre, pour répondre à ces nécessités, est structuré autour des thèmes suivants:

-définition de la notion de subvention comme contribution directe des Communautés à une action ou à un organisme ayant vocation à promouvoir une politique de l'Union ou un but d'intérêt général européen, y compris des organisations internationales. Cette définition couvre les contributions financières mais exclut les dépenses en personnel des institutions communautaires, les prêts et les participations ainsi que les marchés;

-affirmation des principes de transparence et d'égalité de traitement, via la programmation et la publication des subventions versées, ainsi que le caractère collectif et la motivation des décisions d'octroi;

-affirmation des principes de non-cumul, de non rétroactivité et de cofinancement;

-imposition des mêmes critères d'exclusion que pour les marchés, c'est-à-dire en particulier en cas de fraude ou de conflit d'intérêt;

-enfin, en sus du contrôle exercé par la Cour des comptes à l'égard des bénéficiaires d'une subvention, mise en place d'une évaluation des programmes par chaque institution.

Les conditions de mise en oeuvre détaillée de ces principes et règles figureront dans les modalités d'exécution.

Des dérogations de procédures sont en outre prévues au regard du principe de programmation annuelle et d'appels à proposition lorsque l'urgence, la nature de l'action ou les caractéristiques du bénéficiaire empêcheraient de les respecter. Cela vaut en particulier pour le secteur de l'aide humanitaire.

D. Comptabilité et Reddition des comptes (première partie, titre VI de la proposition)

La Commission souhaite, à l'occasion de la refonte du règlement financier, améliorer les règles comptables applicables au budget général des Communautés.

Dans ce contexte, la Commission souhaite renforcer la transparence des informations économiques et financières que les Communautés produisent tant à l'intention des instances de contrôle qu'à celle du public en général, de façon à ce que toutes les informations relatives à l'utilisation des fonds publics et à la situation patrimoniale des institutions soient disponibles d'une manière claire et compréhensible.

Pour atteindre cet objectif il faut que l'information comptable qui sous-tend les états financiers soit établie en appliquant des méthodes comptables internationalement reconnues, que toutes les instances chargées de gérer la comptabilité utilisent les mêmes méthodes et que la composition et la structure des états financiers soit pertinente en fonction des destinataires.

Le souci d'harmonisation est assuré par le rôle dévolu au Comptable de la Commission qui est chargé d'édicter les normes comptables (méthodes comptables et de consolidation) applicables à la comptabilité de toutes les institutions.

De plus, toutes les normes comptables applicables par les Communautés doivent se fonder sur les principes comptables internationalement admis pour le secteur public, désormais formellement repris dans la proposition, à savoir:

-la continuité des activités, qui exige que les comptes soient présentés dans une perspective de permanence, avec des informations sur les activités des exercices antérieurs et des données comparatives avec l'exercice précédent dans le bilan;

-le principe de prudence, qui impose de ne pas surestimer l'actif et de ne pas sous-estimer le passif;

-le principe de la permanence des méthodes comptables, qui conduit à appliquer les mêmes règles quel que soit le domaine et à ne pas les modifier d'un exercice à l'autre, tout changement de règle devant être porté à la connaissance du lecteur des états financiers pour lui permettre d'identifier et de comprendre les modifications;

-enfin, le principe selon lequel les informations présentées doivent être sincères, exhaustives, pertinentes et compréhensibles de manière à fournir au lecteur une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat de l'exercice.

Sont également retenus les principes de non-compensation, d'indépendance des exercices et de la primauté de la réalité sur l'apparence.

Quant aux méthodes comptables, la proposition établit clairement que les techniques seront différentes en fonction de l'information qu'elles visent à fournir.

En revanche, la comptabilité générale qui enregistre les opérations en vue de l'établissement du bilan des Communautés est une comptabilité patrimoniale («accrual accounting»).

S'agissant de l'information fournie et ses destinataires enfin, la proposition arrête des formules claires afin de définir tant la composition que le processus de reddition des états financiers.

Ainsi, ceux-ci sont composés du compte de gestion, du bilan financier et des annexes, chacun d'entre eux ayant des objectifs bien définis: le compte de gestion retrace l'exécution du budget, le bilan financier présente la situation patrimoniale des Communautés (suivant dans la mesure du possible le format établit par la Ivème directive du Conseil) et les annexes exposent toutes les informations nécessaires à une meilleure compréhension des données présentées par le bilan.

En ce qui concerne le processus de reddition des états financiers, la proposition réaffirme que le Comptable de chaque institution établit les siens et qu'il les communique au Comptable de la Commission pour que celui-ci puisse les consolider. Ce seront ces états consolidés qui feront l'objet de l'examen de la Cour de comptes et de l'autorité de décharge et qui seront, après avoir été corrigés si nécessaire à la lumière des observations de la Cour des comptes, publiés au Journal officiel après le 30 novembre simultanément avec la Déclaration d'assurance et le rapport de la Cour de comptes.

E. Actions extérieures (deuxième partie, titre IV de la proposition)

La proposition simplifie le titre consacré aux actions extérieures en le limitant aux principes dérogatoires au regard du droit commun de la gestion communautaire. Elle l'actualise au regard des règlements récents du Conseil qui visent à décentraliser la gestion des aides, afin de mieux préparer et responsabiliser les pays candidats à l'adhésion en particulier.

La rédaction clarifie donc les différents modes de gestion des actions extérieures, alors que le règlement financier en vigueur ne traite que de la gestion centralisée par la Commission, éventuellement complétée d'un dispositif de délégation aux Etats bénéficiaires avec approbation préalable des actions. Elle spécifie les différents types de contrôle applicables, ex ante ou ex post, à la gestion des actions déléguées aux Etat tiers bénéficiaires des aides ou à des organisations internationales.

Dans tous les cas de délégations (cf. article 53 de la proposition), les accords signés avec la Commission peuvent reconnaître les procédures de passation des marchés, les modalités de contrôle interne et d'audit des organismes co-signataires comme étant applicables à l'utilisation des fonds communautaires, à condition que ceux-ci respectent des standards minimaux convenus avec la Commission.

La proposition autorise la décentralisation totale ou partielle de la gestion des aides extérieures aux Etats bénéficiaires, à condition que ceux-ci apportent la preuve à la Commission du respect d'un minimum de standards de bonne gestion (existence de procédures de passation des marchés transparentes, d'un système de contrôle interne efficace et de reddition des comptes distinct, de contrôles externes, le tout sous la responsabilité de l'Etat bénéficiaire).

En ce qui concerne les marchés passés soit directement par les Etats bénéficiaires ou tout organisme mandaté par eux, soit par la Commission en leur nom et pour leur compte, ceux-ci doivent se conformer aux principes généraux et procédures prévus pour les marchés communautaires, sous réserve de règles particulières, notamment, en matière d'éligibilité des soumissionnaires et des seuils, qui figureront dans les modalités d'exécution du règlement financier. Les conventions de financement devant être précédées d'un engagement budgétaire global, qui vaut réservation de crédits, il n'y a aucun inconvénient à ce que les appels d'offres incluent une clause suspensive relative à la disponibilité des crédits.

F. Autres questions

F. 1 Décharge (première partie, titre VII, chapitre 2)

La proposition tient compte de l'accord cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission.

F. 2. FEOGA, Section Garantie (Deuxième partie, titre I)

Le titre I de la deuxième partie regroupe les dispositions particulières applicables aux crédits dissociés du «Fonds européen d'orientation et garantie agricole, section garantie» (titre VIII du règlement financier actuel). Ce régime particulier consiste en ce que:

-les crédits d'engagement sont égaux aux crédits de paiement, avec un report automatique à l'exercice suivant des crédits de paiement non utilisés pour couvrir les engagements antérieurs;

-les dépenses sont préfinancées par les Etats membres et remboursées par la Commission;

-le calendrier de gestion préserve une période complémentaire et une possibilité de virements de crédits jusqu'au 31 janvier de l'exercice suivant.

Toutefois, la gestion des crédits relatifs au développement rural seront soumis au droit commun de la gestion à compter de la fin des perspectives financières actuelles, c'est-à-dire au 1er janvier 2007.

En outre, les références à la réglementation sectorielle pertinente sont adaptées.

F. 3. Fonds structurels (Deuxième Partie, titre II)

Les Réglementations sectorielles concernant les actions structurelles et de cohésion contiennent des dispositions financières qui introduisent des règles spécifiques par rapport au régime général établi par le règlement financier. Il en est ainsi en ce qui concerne l'engagement (par tranches annuelles), le régime des paiements, des reversements d'acomptes, des dégagements et reconstitutions de crédits, ainsi que les systèmes de virements.

Le règlement financier doit tenir compte de ces spécificités. Dès lors la proposition vise, afin d'améliorer l'articulation entre la réglementation sectorielle et le règlement financier, à insérer dans la deuxième partie un nouveau titre «Fonds Structurels».

Les réglementations sectorielles doivent être cohérentes avec le règlement financier. La Commission veillera à assurer cette cohérence, au stade de la proposition des dispositions sectorielles.

F. 4. Recherche (deuxième partie, titre III)

Le titre III de la deuxième partie consacré aux dispositions particulières applicables aux crédits de «recherche et développement technologique» (titre VII du règlement financier actuel) a été considérablement simplifié du fait de la généralisation de la présentation du budget par activités. La flexibilité de 15 % reconnue par le règlement financier actuel pour les virements de crédits opérationnels du CCR (article 95 R.F) est toutefois maintenue.

Les règles de passation des marchés prévues au titre IV de la première partie ne sont pas applicables au CCR dans ses activités pour compte de tiers. La décision du Conseil adoptant le programme-cadre de recherche régit en outre les règles applicables aux procédures de recrutement des experts rémunérés sur les crédits de recherche.

Les dispositions de l'actuel article 92, paragraphe 4, qui assimilent certains crédits du CCR à des recettes provenant de prestations pour compte de tiers - et donc à des recettes affectées - ne sont pas maintenues dans la proposition. Celle-ci n'entrera cependant pas en vigueur avant l'expiration du 5ème Programme cadre qui pourra donc être exécuté sur la base du règlement financier actuel en ce compris l'article 92 précité.

F. 5. OLAF (deuxième partie, titre VI)

La création de l'Office de la Lutte Antifraude (OLAF), par décision de la Commission [13] du 28 avril 1999 et règlement du Conseil [14] du 25 mai 1999 et les règlements (CE) n° 1073/99 du Parlement européen et du Conseil [15] et Euratom n° 1074/99 du Conseil [16], introduit des spécificités dans l'établissement du budget: les crédits de l'OLAF sont identifiés dans une annexe à la section du budget de la Commission, - ainsi que dans l'exécution des crédits mis à sa disposition pour assurer l'autonomie de l'Office. Ces spécificités doivent être reflétées dans le règlement financier.

[13] Décision de la Commission 352/1999 du 28.4.1999 (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20).

[14] Règlement du Conseil 1074/1999 du 25.5.1999 (JO L 136 du 31.5.1999, p. 8).

[15] JO L 136 du 31.5.1999, p. 1.

[16] JO L 136 du 31.5.1999, p. 8.

A cette fin il est proposé d'insérer un nouveau titre qui prévoirait la structure d'accueil budgétaire des crédits de l'OLAF (ligne budgétaire détaillée dans une annexe, tableau des effectifs), les spécificités concernant l'exécution budgétaire (délégation des pouvoirs d'exécution au Directeur de l'Office, régime des virements) et la reddition des comptes de l'OLAF.

F. 6. Crédits administratifs (deuxième partie, titre VII)

La proposition contient un nouveau titre qui reprend les dispositions spécifiques applicables aux crédits administratifs : les engagements entrepris pour les dépenses de gestion courante (article 8, paragraphe 2 actuel) et les paiements anticipés pour les dépenses qui, tels les loyers, doivent être payées par anticipation (article 8, paragraphe 3 actuel), l'égalité entre crédits d'engagement et crédits de paiement et l'imputation, au budget de l'exercice en cours, des dépenses de fonctionnement contractées pour une période dépassant. la durée de l'exercice (article 1, paragraphe 3 actuel).

F. 7. Titres supprimés

Le titre IX bis actuel du règlement financier relatif aux dispositions applicables aux sanctions infligées aux Etats membres en situation de déficit excessif serait supprimé car ces sanctions sont déjà visées par l'article 17 du règlement financier parmi les recettes affectées.

Le titre X actuel du règlement financier relatif aux "dispositions particulières applicables à la gestion des crédits relatifs au personnel des bureaux et antennes dans les Communautés ainsi que des délégations hors Communautés" ne contient qu'un simple renvoi aux modalités d'exécution pour la passation des marchés, la tenue des inventaires, la comptabilité et les régies d'avances. Ce renvoi est superflu dès lors que les dispositions traitant ces différents thèmes dans le règlement financier appellent déjà des modalités d'exécution. Ce titre serait donc supprimé.

L'actuelle partie 2 du règlement financier «dispositions applicables aux opérations d'emprunt et de prêt des Communautés européennes» serait également supprimée. Les articles 134 et 135 sont intégrés dans le titre V «Comptabilité» de la première partie et l'article 137 est ajouté, dans le titre VIII «Contrôle externe et décharge» de la même partie, aux dispositions relatives aux compétences de la Cour des Comptes. L'article 136 relatif au contrôle interne exercé par le contrôleur financier sur ces opérations est supprimé dans le contexte des nouvelles dispositions en matière de contrôle interne.

F. 8. Troisième partie

La troisième partie («dispositions transitoires et finales») se compose d'abord de deux dispositions transitoires. La première disposition transitoire est relative à la réserve monétaire, dont la suppression est annoncée dans la proposition, en cours d'adoption, de règlement sur la discipline budgétaire. La deuxième disposition transitoire soumet les crédits du développement rural au titre spécifique du FEOGA-Garantie comme le font les actuelles perspectives financières (2000-2006) mais ne préjugent pas du régime qui leur est applicable après le 31 décembre 2006.

Les dispositions finales reprennent les articles 138 à 143 actuels avec deux adaptations. La première adaptation est motivée par les caractères de refonte de la proposition qui entraîne l'abrogation du règlement financier du 21 décembre 1977. La seconde adaptation développe la référence à la procédure de concertation faite par l'actuel article 140. Les dispositions de la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission relative à l'institution d'une procédure de concertation, du 4 mars 1975, sont ainsi reprises à l'article 174. La Commission rappelle à cet égard que dans son avis à la Conférence intergouvernementale, elle a suggéré que le règlement financier soit dorénavant adopté par la procédure de codécision.

Proposition de

RÈGLEMENT (CE, CECA, Euratom) DU CONSEIL

portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 279,

vu le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, et notamment son article 78 nono,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 183,

vu la proposition de la Commission [17],

[17] JO C

vu l'avis du Parlement européen [18],

[18] JO C

vu l'avis de la Cour des comptes [19],

[19] JO C

considérant ce qui suit:

(1) Le contexte dans lequel le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes [20] avait été adopté ayant fortement évolué notamment à la suite des élargissements successifs, de l'encadrement du budget par les perspectives financières et des modifications institutionnelles, ledit règlement a subi plusieurs modifications substantielles. A l'occasion des nouvelles modifications nécessaires pour tenir compte, en particulier, des exigences de simplification législative et administrative ainsi que d'une rigueur encore accrue dans la gestion des finances communautaires, il convient, par souci de clarté, de procéder à la refonte du règlement financier du 21 décembre 1977.

[20] JO L 356 du 31.12.1977, p. 1. (Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE, CECA, Euratom) n° 2673/1999 (JO L 326 du 18.12.1999, p. 1).

(2) Le présent règlement doit se limiter à l'énonciation des grands principes et règles de base régissant l'ensemble des matières budgétaires visées par le traité et les dispositions de détail doivent être renvoyées à un règlement fixant ses modalités d'exécution, ci-après dénommé "les modalités d'exécution", de manière à assurer une meilleure hiérarchie des normes et à améliorer la lisibilité du règlement financier.

(3) En matière de principes budgétaires, l'établissement et l'exécution du budget doivent respecter les quatre principes fondamentaux du droit budgétaire (unité, universalité, spécialité, annualité), ainsi que les principes de bonne gestion financière, d'équilibre, d'unité de compte et de transparence.

(4) Le présent règlement doit réaffirmer ces principes et limiter les exceptions à ce qui est absolument nécessaire et prévoir un encadrement rigoureux des exceptions.

(5) S'agissant du principe d'unité, le présent règlement doit mentionner qu'il s'applique également aux dépenses relatives à la politique étrangère et de sécurité commune et à la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures lorsqu'elles sont mises à la charge du budget. Le tableau des effectifs des organismes communautaires doit être décidé par l'autorité budgétaire dans le cadre de la procédure budgétaire compte tenu de son impact, réel ou potentiel, sur les effectifs de la fonction publique européenne et sur le budget général via la subvention, payée ou prévue par ces organismes, ou encore les pensions qui seront versées à leur personnel.

(6) S'agissant du principe d'universalité, il convient de supprimer les possibilités de reversement d'acompte et de réemploi, qui doivent être pour partie remplacées par des recettes affectées; les règles particulières applicables aux Fonds structurels ne doivent pas être affectées par ces modifications.

(7) S'agissant du principe de spécialité, une certaine flexibilité de gestion est indispensable à la Commission pour les virements de crédits de personnel et de fonctionnement entre titres consacrés à des domaines politiques différents, ainsi qu'entre chapitres de dépenses opérationnelles. Le présent règlement doit, en effet, autoriser une présentation intégrée de l'allocation des ressources financières et administratives par destination. Il convient, en outre, d'harmoniser les procédures de virements de crédits administratifs entre toutes les autres institutions de manière à prévoir que les virements entre titres relèvent de la compétence de l'autorité budgétaire et en deçà du titre, de la compétence de chaque institution. La constitution de réserves par l'autorité budgétaire doit être par ailleurs limitée à deux hypothèses: l'absence de base légale et l'incertitude sur la suffisance ou la nécessité des crédits.

(8) S'agissant de l'annualité, il convient de généraliser les crédits dissociés, tout en maintenant le régime technique actuellement applicable aux crédits du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). Les reports de crédits d'engagement et de paiement doivent être décidés par l'institution du fait de la simplification liée à la suppression des crédits non dissociés. Les périodes complémentaires doivent être limitées aux seuls cas absolument nécessaires, à savoir les paiements du FEOGA.

(9) S'agissant de la transparence, il s'agit d'assurer une meilleure information sur l'exécution du budget et la comptabilité. Il s'agit également de fixer un délai de rigueur pour la publication du budget. En outre, les dépenses et recettes négatives doivent être supprimées, les premières étant dorénavant traitées comme des recettes affectées.

(10) S'agissant enfin du principe de bonne gestion financière, il s'agit de définir ce principe par référence aux principes d'économie, d'efficience et d'efficacité et d'en assurer le respect par le suivi d'indicateurs mesurables de manière à apprécier les résultats obtenus. L'évaluation doit être prévue tout au long du cycle d'un programme.

(11) En matière d'établissement et de présentation du budget, il convient d'harmoniser et de simplifier les procédures budgétaires en supprimant la distinction, sans conséquence pratique, entre budgets supplémentaires et rectificatifs.

(12) La section du budget relative à la Commission doit autoriser une présentation par destination des crédits et ressources, c'est-à-dire l'établissement du budget par activités («activity-based budgeting»), en vue de renforcer la transparence de la gestion du budget au regard des objectifs de bonne gestion financière et notamment d'efficience et d'efficacité.

(13) La Commission doit disposer d'une certaine flexibilité dans la gestion des effectifs au regard des autorisations budgétaires, surtout dans le cadre de la nouvelle orientation pour une gestion axée sur les résultats et non sur les moyens. Cette liberté demeurera toutefois contrainte par la double limite que constituent les crédits budgétaires et le nombre total des postes alloués; les grades A1 et A2 en seront de plus exclus.

(14) En matière d'exécution du budget, il convient de clarifier les différents modes d'exécution possibles du budget, soit de manière centralisée par la Commission, soit de manière partagée avec les Etats membres ou décentralisée avec les pays tiers bénéficiaires d'aides extérieures. La gestion centralisée doit pouvoir être soit effectuée directement par les services de la Commission, soit déléguée à des organismes de droit public national, international ou communautaire, en particulier les agences d'exécution créées par les Communautés. Ces dernières doivent pouvoir exécuter tout ou partie d'un programme sous la responsabilité et le contrôle de la Commission.

(15) La responsabilité de la Commission quant à l'exécution du budget lui interdit de déléguer des tâches de puissance publique comportant un pouvoir discrétionnaire d'appréciation. Le présent règlement doit rappeler ce principe et préciser le champ des tâches délégables. Il convient de préciser en outre que les organismes de droit privé, à l'exclusion de ceux investis d'une mission de service public sous la garantie des Etats membres, ne doivent pouvoir effectuer aucun acte d'exécution du budget, mais seulement fournir des services d'expertise technique ou administrative ou accomplir des tâches préparatoires ou accessoires.

(16) Le respect des principes de transparence et de bonne gestion financière implique que les organismes de droit public ou investis d'une mission de service public sous la garantie de l'Etat auxquels sont déléguées des tâches d'exécution pour le compte de la Commission doivent disposer de procédures de passation des marchés transparentes, de contrôles internes efficaces, d'un système de reddition des comptes distinct du reste de leurs activités et d'un audit externe.

(17) En ce qui concerne le rôle des différents acteurs, la responsabilisation des ordonnateurs doit être renforcée par la suppression des contrôles ex ante centralisés et, en particulier, du visa préalable du contrôleur financier sur les opérations de recettes et de dépenses et de la vérification de l'acquit libératoire par le comptable. En contrepartie, la fonction d'audit interne des systèmes de gestion et de contrôle interne mis en place par les ordonnateurs doit être développée. L'auditeur interne doit être le contrôleur financier au sens des traités.

(18) La responsabilité des ordonnateurs, des comptables et des régisseurs d'avances n'est pas de nature différente de celle pesant sur les autres fonctionnaires et agents et doit être soumise, dans le cadre du statut des fonctionnaires des Communautés européennes et du régime applicable aux autres agents de ces Communautés, ci-après dénommé "statut", à l'application des sanctions disciplinaires et pécuniaires existantes. En revanche, certaines dispositions spécifiques identifiant des cas particuliers de faute des comptables et régisseurs d'avances en raison de la nature de leurs missions doivent être maintenues; ils ne disposeront plus d'indemnité ni d'assurance particulière. Il y a lieu, en outre, de renvoyer, dans le présent règlement, aux dispositions en vigueur relatives à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes et à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des Etats membres.

(19) Il convient de définir les notions d'engagement budgétaire et juridique de la dépense et leurs conditions de mise en oeuvre. Afin de limiter dans le temps l'impact budgétaire potentiel des décisions de la Commission et de restreindre le volume des engagements dormants, il importe de limiter la durée pendant laquelle des engagements juridiques individuels peuvent être pris sur la base d'engagements budgétaires globaux.

(20) Le présent règlement doit définir la typologie des paiements opérables par les ordonnateurs.

(21) Le présent règlement doit préciser que les opérations de liquidation, d'ordonnancement et de paiement doivent être accomplies dans un délai qui sera fixé dans les modalités d'exécution et dont le dépassement ouvre aux créanciers le droit à des intérêts de retard à charge du budget.

(22) En ce qui concerne les marchés, les directives du Parlement européen et du Conseil portant coordination des procédures de passation des marchés publics de fournitures, de services et de travaux doivent s'appliquer aux marchés publics passés par les institutions pour leur propre compte; leurs principes doivent en outre gouverner les règles applicables à tous les marchés passés pour le compte d'un tiers.

(23) Afin de prévenir les irrégularités, de lutter contre la fraude et la corruption et de promouvoir une gestion saine et efficace, il y a lieu d'exclure de l'attribution des marchés les candidats ou soumissionnaires qui se rendraient coupables de tels actes ou se trouveraient dans une situation de conflit d'intérêts.

(24) Il convient, en outre, dans un souci de transparence, de prévoir une information appropriée des candidats et soumissionnaires quant à l'attribution des marchés.

(25) Enfin, dans le cadre de la responsabilisation des ordonnateurs, l'actuelle commission consultative des achats et des marchés doit être supprimée.

(26) En ce qui concerne les subventions, il y a lieu d'encadrer l'octroi et le suivi des subventions communautaires par des disposistions spécifiques qui mettent en oeuvre les principes de base légale, de transparence, de programmation, de cofinancement, d'appréciation collective et de contrôle.

(27) De façon à éviter un cumul de subventions, celles-ci ne doivent pas pouvoir être accordées pour financer deux fois une même action ni pour financer des actions déjà réalisées avant la demande de subventions.

(28) De façon similaire aux règles retenues pour l'octroi des marchés publics, des causes d'exclusion du bénéfice des subventions doivent être prévues pour se donner les moyens de lutter contre la fraude et la corruption.

(29) De façon à préciser les droits et obligations de l'institution et du bénéficiaire d'une subvention, l'octroi de celle-ci doit faire l'objet d'une convention écrite.

(30) Lorsqu'une subvention est accordée, l'ordonnateur doit être tenu d'assurer le suivi de l'usage qui en est fait et de procéder, par programme, à une évaluation globale des résultats obtenus.

(31) En ce qui concerne la comptabilité et la reddition des comptes, il y a lieu de préciser que la comptabilité se compose d'une comptabilité générale et d'une comptabilité budgétaire et de souligner que la comptabilité générale est une comptabilité patrimoniale tandis que la comptabilité budgétaire est destinée à établir le compte de gestion et les rapports sur l'exécution du budget.

(32) Il convient de définir, par référence aux principes comptables internationalement admis et aux directives du Conseil concernant les comptes annuels de certaines formes de sociétés, dans la mesure où ils sont pertinents dans le contexte du service public, les principes sur la base desquels la comptabilité générale est fondée et les états financiers sont présentés.

(33) Il est nécessaire d'adapter les dispositions sur la fourniture des informations relatives à l'exécution du budget de manière à élargir ces informations à l'utilisation des crédits reportés, reconstitués et réutilisés et à mieux organiser la fourniture des données mensuelles et du rapport sur l'exécution qui sera délivré trois fois par an à l'autorité budgétaire.

(34) Il convient d'harmoniser les méthodes comptables pratiquées par les institutions et de reconnaître, dans ce domaine, un droit d'initiative au comptable de la Commission.

(35) Il convient de préciser que le recours aux systèmes informatiques de gestion financière ne peut avoir pour effet de porter atteinte aux droits d'accès de la Cour des comptes aux pièces justificatives.

(36) Les notions d'avance et d'acompte, peu précises, doivent être supprimées; les paiements doivent être effectués sous la forme de préfinancements, paiements intermédiaires et paiement du solde final lorsque l'intégralité du montant dû n'est pas versé en une seule fois et il convient de prévoir que les intérêts produits par les préfinancements constituent des recettes budgétaires.

(37) En matière de contrôle externe et de décharge, bien que la Commission assume la pleine responsabilité de l'exécution du budget, l'importance de la gestion partagée avec les Etats membres ou décentralisée avec des pays tiers impose de prévoir leur pleine coopération tout au long de la procédure de contrôle de la Cour des comptes, puis de décharge par l'autorité budgétaire.

(38) Afin d'améliorer le fonctionnement interinstitutionnel, il convient que la Commission soumette au Parlement européen, sur sa demande, toute information relative à l'exercice en cause nécessaire au bon déroulement de la procédure de décharge, dans le respect des droits fondamentaux de la personne, de la protection du secret des affaires, des dispositions régissant les procédures judiciaires et disciplinaires et des intérêts de l'Union.

(39) Certaines politiques communautaires doivent faire l'objet de dispositions spécifiques pour garantir la cohérence du présent règlement avec les réglementations sectorielles.

(40) En ce qui concerne le FEOGA, les spécificités de gestion relatives en particulier à l'égalité entre crédits d'engagement et de paiement et au régime des reports de crédit doivent être maintenues, à l'exception des crédits relatifs au développement rural à compter du 1er janvier 2007.

(41) Afin de garantir le maintien global des crédits disponibles, les recettes affectées provenant de la section "garantie" du FEOGA doivent lui être affectées de façon globale.

(42) Il est nécessaire de prévoir la possibilité d'engagements anticipés dès le 15 novembre précédant l'exercice en cause.

(43) En ce qui concerne les Fonds structurels, il convient de maintenir le reversement d'acomptes et la reconstitution de crédits dans les conditions prévues par la déclaration de la Commission annexée au règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels.

(44) En ce qui concerne la recherche, il y a lieu d'harmoniser la présentation du budget avec les dispositions concernant l'établissement du budget par activités.

(45) En ce qui concerne les actions extérieures, il convient d'autoriser la décentralisation de la gestion des aides extérieures, à condition que la Commission dispose de garanties de bonne gestion financière et que l'Etat bénéficiaire assume la responsabilité des fonds versés vis-à-vis de la Commission.

(46) Les conventions de financement ou contrats signés avec l'Etat bénéficiaire ou un organisme de droit public national, communautaire ou international ou des personnes physiques ou morales de droit privé doivent respecter les principes généraux de passation de marchés figurant au titre IV de la première partie et au titre IV de la deuxième partie du présent règlement en ce qui concerne les actions extérieures.

(47) En ce qui concerne l'Office européen de lutte anti-fraude (OLAF), il convient de regrouper dans un titre particulier les dispositions spécifiques de gestion le concernant, en particulier en termes d'informations fournies en annexe au budget et de définition des pouvoirs délégués à son directeur.

(48) S'agissant des crédits administratifs, il convient également de regrouper dans un titre particulier les dispositions qui leur sont spécifiquement applicables.

(49) A titre transitoire, il convient de maintenir la réserve monétaire spéciale du FEOGA, jusqu'à l'entrée en vigueur du règlement sur la discipline budgétaire et, en ce qui concerne le déroulement des programmes en matière de développement rural et de mesures d'accompagnement, il y a lieu de prévoir que les dispositions particulières au FEOGA, section "garantie", concernant le régime des crédits, ne s'appliquent que jusqu'à la fin de la programmation en cours,

A ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

PREMIERE PARTIE

DISPOSITIONS COMMUNES

TITRE I

DISPOSITIONS GENERALES

Article premier

Le présent règlement spécifie les règles relatives à l'établissement du budget général des Communautés européennes, ci-après dénommé "budget", et à son exécution en recettes et en dépenses. Il contient également les règles relatives à la tenue de la comptabilité, à la passation des marchés et à l'octroi des subventions par les Communautés. Il détermine les règles et organise le contrôle de la responsabilité des ordonnateurs, comptables et auditeurs internes. Il fixe les modalités de contrôle externe et de la procédure de décharge.

Pour l'application du présent règlement, le Comité économique et social, le Comité des régions et le médiateur sont assimilés aux institutions des Communautés.

Article 2

Dans les conditions définies au présent règlement, l'établissement et l'exécution du budget respectent les principes d'unité, d'annualité, d'équilibre, d'unité de compte, d'universalité, de spécialité, de bonne gestion financière et de transparence.

CHAPITRE 1

PRINCIPE D'UNITE

Article 3

1. Le budget est l'acte qui prévoit et autorise, chaque année, les recettes et les dépenses des Communautés.

2. Les dépenses et les recettes des Communautés comprennent:

a) les recettes et les dépenses de la Communauté européenne, y compris les dépenses administratives de la politique étrangère et de sécurité commune et de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, ainsi que les dépenses opérationnelles y afférentes lorsque celles-ci sont mises à charge du budget;

b) les dépenses administratives de la Communauté européenne du charbon et de l'acier et les recettes y afférentes;

c) les dépenses et les recettes de la Communauté européenne de l'énergie atomique.

3. Le budget comporte l'inscription de la garantie des opérations d'emprunts et de prêts contractés par les Communautés ainsi que l'inscription des versements au Fonds de garantie relatif aux actions extérieures dont les opérations font l'objet d'une information dans le compte de gestion et le bilan de la Commission.

Article 4

1. Aucune recette ni aucune dépense ne peut être effectuée autrement que par imputation à une ligne du budget, sous réserve de l'article 69.

2. Aucune dépense ne peut être engagée ni ordonnancée au-delà des crédits autorisés.

CHAPITRE 2

PRINCIPE D'ANNUALITE

Article 5

Les crédits inscrits au budget sont autorisés pour la durée d'un exercice budgétaire.

Article 6

1. Le budget comporte des crédits dissociés qui donnent lieu à des crédits d'engagement et à des crédits de paiement.

Les crédits d'engagement couvrent le coût total des obligations juridiques souscrites pendant l'exercice en cours.

Les crédits de paiement couvrent les paiements qui découlent de l'exécution des obligations juridiques souscrites au cours de l'exercice et/ou des exercices antérieurs.

2. Le paragraphe 1 ne porte pas préjudice aux dispositions particulières des titres I et VII de la deuxième partie. Il ne fait pas obstacle à la possibilité d'engager globalement des crédits ou à la possibilité de procéder à des engagements budgétaires par tranches annuelles.

3. Les crédits figurent au budget selon les modalités suivantes:

a) les crédits d'engagement autorisés pour l'exercice concerné et les crédits de paiement pour le même exercice sont inscrits à la ligne budgétaire correspondante;

b) les montants annuels prévisionnels des crédits de paiement nécessaires pour les exercices ultérieurs par rapport aux crédits d'engagement figurent, à titre indicatif, dans un échéancier inscrit dans les commentaires du budget.

Article 7

1. L'exercice budgétaire commence le 1er janvier et s'achève le 31 décembre.

2. Les recettes sont prises en compte au titre d'un exercice sur la base des montants perçus au cours de l'exercice. Toutefois, les ressources propres du mois de janvier de l'exercice suivant peuvent être versées à titre anticipatif conformément au règlement du Conseil portant application de la décision relative au système des ressources propres des Communautés.

3. Les inscriptions de ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée, de la ressource complémentaire fondée sur le produit national brut (PNB) et, le cas échéant, des contributions financières peuvent être rajustées conformément au règlement cité au paragraphe 2.

4. Les crédits alloués au titre d'un exercice ne peuvent être utilisés que pour couvrir les dépenses engagées et payées au cours de cet exercice , sauf dérogations prévues au titre I de la deuxième partie, et pour couvrir les montants dus au titre d'engagements qui remontent à des exercices antérieurs.

5. Les engagements de crédits sont comptabilisés sur la base des engagements juridiques effectués jusqu'au 31 décembre.

6. Les paiements sont comptabilisés au titre d'un exercice sur la base des paiements exécutés par le comptable au plus tard le 31 décembre de cet exercice.

7. Par dérogation aux paragraphes 5 et 6 , les dépenses du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section "garantie", sont prises en compte au titre d'un exercice selon les règles fixées au titre I de la deuxième partie.

Article 8

1. Les crédits d'engagement et les crédits de paiement non utilisés à la fin de l'exercice pour lequel ils ont été inscrits sont annulés.

Toutefois, ils peuvent faire l'objet d'une décision de report, limité au seul exercice suivant, prise par l'institution concernée au plus tard le 15 février conformément aux paragraphes 2 et 3.

2 Pour les crédits d'engagement, le report peut concerner:

a) soit les montants correspondant aux engagements dont la conclusion est pratiquement achevée au 31 décembre;

b) soit les montants qui se révèlent nécessaires lorsque l'autorité législative a arrêté l'acte de base au cours du dernier trimestre de l'exercice, sans que la Commission n'ait pu engager avant le 31 décembre les crédits prévus à cette fin au budget.

Les montants visés au premier alinéa doivent être engagés avant le 31 mars de l'année suivante.

3 Pour les crédits de paiement, le report peut concerner les montants nécessaires pour couvrir des engagements antérieurs ou liés à des crédits d'engagement reportés, lorsque les crédits prévus sur les lignes concernées au budget de l'exercice suivant ne permettent pas de couvrir les besoins. L'institution concernée utilise par priorité les crédits autorisés pour l'exercice en cours et n'a recours aux crédits reportés qu'après épuisement des premiers.

4. L'institution concernée informe le Parlement européen et le Conseil, ci-après dénommés: «l'autorité budgétaire», au plus tard le 15 mars, de la décision de report qu'elle a prise, en précisant, par poste budgétaire, comment les critères prévus aux paragraphes 2 et 3 sont appliqués à chaque report.

5. Les crédits mis en réserve et les crédits relatifs aux dépenses de personnel ne peuvent faire l'objet d'un report.

Article 9

Les recettes non utilisées et les crédits disponibles au 31 décembre au titre de recettes affectées visées à l'article 17 font l'objet d'un report de droit. Les recettes affectées doivent être utilisées en priorité.

Article 10

Les dégagements, à la suite de la non-exécution totale ou partielle des actions auxquelles les crédits ont été affectés, intervenant au cours des exercices ultérieurs par rapport à l'exercice pour lequel ces crédits ont été inscrits au budget, donnent lieu à l'annulation des crédits correspondants.

Les montants qui auraient été indûment payés font l'objet d'un recouvrement, sous réserve des dispositions du titre II de la deuxième partie.

Article 11

Les crédits figurant au budget peuvent être engagés avec effet au 1er janvier, dès l'arrêt définitif du budget, sous réserve des dérogations prévues au titre I et au titre VII de la deuxième partie.

Article 12

1. Si le budget n'est pas arrêté définitivement à l'ouverture de l'exercice, l'article 273 du traité CE, l'article 78 ter du traité CECA et l'article 178 du traité Euratom s'appliquent aux opérations d'engagement et de paiement relatives à des dépenses dont le principe a été admis dans le dernier budget régulièrement arrêté.

Une dépense doit être considérée comme ayant été admise dans son principe dans le dernier budget régulièrement arrêté si son imputation, sur une ligne budgétaire spécifique, avait été possible au titre de l'exercice de référence.

2. Les opérations d'engagement peuvent être effectuées par chapitre, dans la limite du quart de l'ensemble des crédits autorisés au chapitre en question pour l'exercice précédent, augmenté d'un douzième pour chaque mois écoulé, compte tenu des virements effectués.

La limite des crédits prévus dans le projet de budget ou, à défaut, dans l'avant-projet de budget ne peut être dépassée.

Les engagements provisionnels globaux du FEOGA, section «garantie», visé au titre I de la deuxième partie, sont assimilés aux opérations d'engagement aux fins de l'application du premier alinéa.

3. Les opérations de paiement peuvent être effectuées mensuellement par chapitre dans la limite du douzième de l'ensemble des crédits, autorisés au chapitre en question pour l'exercice précédent, compte tenu des virements effectués.

La mesure prévue au premier alinéa ne peut avoir pour effet de mettre à la disposition de la Commission, mensuellement, des crédits supérieurs au douzième de ceux qui sont prévus dans le projet de budget ou, à défaut, dans l'avant-projet de budget.

4. Si la continuité de l'action des Communautés et les nécessités de la gestion l'exigent:

a) pour les dépenses déco