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Bruxelles, le 15.6.2005

COM(2005) 256 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Synthèse 2004

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction 4

1.1. Le contexte de la synthèse 4

1.2. La synthèse 2004 5

1.3. Cadre de référence fixé par la synthèse 2004 6

2. Questions clés découlant des rapports d'activité annuels 6

2.1. Vue d'ensemble 6

2.2. Renforcement du processus de présentation des rapports d'activité annuels 8

2.3. Rapport de synthèse et déclaration d'assurance 9

3. Grandes questions transversales découlant des rapports d'activité annuels et des recommandations reçues 10

3.1. Questions de gouvernance 10

3.1.1. Passer d'une recherche de conformité à une recherche d'efficacité dans le contrôle interne 10

3.1.2. Gestion des risques à l'échelle de la Commission 11

3.1.3. Mesure des résultats 12

3.1.4. Externalisation et agences 12

3.2. Gestion financière et établissement de rapports 13

3.2.1. Feuille de route pour un cadre de contrôle intégré 14

3.2.2. Contrôles ex ante et ex post 15

3.2.3. Comptabilité et information financière 16

3.2.4. Méthodes d'exécution budgétaire 17

3.3. Ressources humaines 18

3.3.1. Manque de personnel spécialisé 18

3.3.2. Recrutement de fonctionnaires des nouveaux États membres et formation 19

3.3.3. Affiner les instruments de réforme 19

3.3.4. Mobilité 19

4. Conclusions 20

Annexe 1 26

Annexe 2 30

Annexe 3 34

1. INTRODUCTION

1.1. Le contexte de la synthèse

La synthèse constitue le dernier stade du cycle de planification stratégique, qui débute chaque année par la stratégie politique annuelle , dans laquelle la Commission établit les priorités ainsi que le cadre politique et budgétaire de l'année suivante. Ce cadre sert de point de départ à la préparation du programme législatif et de travail de la Commission et du budget , et trouve sa concrétisation dans les plans de gestion annuels des services. À la fin de chaque année, chaque directeur général et chef de service produit un rapport d'activité annuel , qui expose les résultats de l'action menée et fait le point de la situation dans les domaines de la gestion et du contrôle. Ces rapports sont accompagnés d'une déclaration d'assurance relative au bon usage des ressources et à la qualité de la gestion financière.

Alors que le bilan présenté dans les rapports d'activité annuels porte à la fois sur la politique et sur la gestion, la présente synthèse se concentre sur les questions de gestion et ne rend pas compte des réalisations politiques de l'année passée.

À cet égard, il convient de noter que la Commission fait rapport sur les résultats de son action par différents moyens:

- chaque année, elle rend compte au Parlement européen des résultats de son action lors de la présentation de sa stratégie politique annuelle pour l'année suivante;

- un rapport spécifique sur l'exécution du programme de travail de la Commission est publié au début de chaque année;

- la Commission publie une présentation complète des activités de l'Union en 2004 sous la forme d'un rapport général, conformément à l'article 212 du traité CE;

- la somme des rapports annuels des directions générales et des services constitue un compte rendu détaillé des réalisations politiques de la Commission.

Au vu de ce qui précède, et compte tenu du fait que la Commission nouvellement créée a déjà pris la mesure des réalisations de la précédente lors de la définition des objectifs stratégiques de son mandat, il a été jugé opportun de mettre l'accent, dans la synthèse, sur les questions touchant à la gestion. Une réflexion sera menée pour déterminer la manière la plus appropriée de faire rapport annuellement sur les résultats politiques de la Commission.

La synthèse annuelle est l'outil qui permet à la Commission de faire le point sur la manière dont ses services abordent les questions de gestion, et également d'arrêter des mesures appropriées pour traiter les questions transversales. Il s'agit également d'un outil important pour rendre compte aux autres institutions de la situation de sa gestion.

La synthèse s'appuie sur les rapports d'activité annuels et déclarations d'assurance établis par chaque directeur général et chef de service.

Elle se fonde également sur une série d'instruments dont la Commission se sert pour contrôler ses procédures internes afin de s'assurer de leur bon fonctionnement:

- la vue d'ensemble semestrielle de la situation du contrôle interne à la Commission, publiée sous la responsabilité de la direction générale du budget, a été produite pour la deuxième fois en avril 2005;

- le travail d'audit et de conseil du service d'audit interne , qui publie en particulier un rapport d'audit annuel et qui, en 2004, a achevé le cycle d'audits portant sur les systèmes de gestion et de contrôle de l'ensemble des services. En 2004 également, l'auditeur interne a publié le premier rapport semestriel sur les résultats des audits effectués par les structures d'audit interne des services;

- le comité de suivi des audits tient les membres de la Commission informés des questions résultant des audits internes et externes, ainsi que des questions ayant trait à l'audit qui découlent de la résolution du Parlement européen relative à la décharge annuelle; il veille aussi à ce que les recommandations correspondantes fassent l'objet d'un suivi adéquat.

En adoptant la synthèse annuelle, la Commission dresse le bilan de la gestion de ses services et aborde les grandes questions horizontales soulevées par ceux-ci dans leurs rapports d'activité annuels . Elle statue également sur les principales recommandations formulées à la fois par les auditeurs internes et externes et par l'autorité de décharge , et tient compte des conclusions essentielles formulées dans la vue d'ensemble de la situation du contrôle interne .

Dans les cas où les commissaires estiment nécessaire de mener une action corrective à l'échelon de la Commission, la synthèse énonce également les mesures à prendre, en tenant compte (sous une forme actualisée s'il y a lieu) des actions prévues par les synthèses précédentes ou par d'autres documents horizontaux.

1.2. La synthèse 2004

La synthèse 2004 constitue, pour la nouvelle Commission, la première occasion d'examiner la situation qui ressort des rapports d'activité annuels 2004 de ses directions générales et services.

Pour 2004, ces rapports font état de réalisations importantes et signalent des domaines appelant des améliorations supplémentaires. Ils soulèvent également une série de questions clés, abordées dans le deuxième volet de la présente synthèse. La Commission constate une amélioration globale de la qualité des rapports annuels.

Selon les recommandations des auditeurs internes et externes et les conclusions présentées dans la vue d'ensemble du contrôle interne , les services de la Commission ont amélioré leurs mesures de gestion et de contrôle, et rendent mieux compte de leurs actes. Désormais, les responsabilités sont définies plus clairement à tous les niveaux, le fonctionnement des services est soumis à un cadre et à des conditions de base visant à les rendre plus responsables, et des modalités permettant la supervision politique du travail de l'administration par les commissaires sont en place. Les mêmes documents citent également des domaines dans lesquels les services doivent encore fournir des efforts, et mettent en évidence les enseignements à tirer. Le troisième volet de la présente synthèse traite des grandes questions transversales qui se posent à cet égard.

La synthèse 2004 vient à un moment où l'ambitieux programme de réforme de la Commission lancé en 2000 a, pour l'essentiel, atteint son but: les priorités politiques fixées déterminent l'action de la Commission, tandis que la décentralisation de la gestion et du contrôle financiers a renforcé la responsabilité à tous les niveaux, du commissaire au fonctionnaire, assurant ainsi aux citoyens de l'Union un meilleur emploi des fonds publics.

La Commission estime que le cadre qui est à présent en place lui permettra d'atteindre son objectif consistant à améliorer l'efficacité, l'efficience et la qualité de son travail. À l'avenir, il s'agira principalement d'affiner les procédures établies sur la base de ce cadre, en se montrant plus rigoureux lorsqu'il y a lieu et en simplifiant les contrôles lorsque cela est possible.

1.3. Cadre de référence fixé par la synthèse 2004

Certaines des questions transversales ou sectorielles sur lesquelles la Commission se prononce dans la présente synthèse découlent des rapports d'activité annuels des services, et en particulier des lacunes explicitement relevées par ceux-ci (réserves). Celles-ci portent notamment sur la nécessité de renforcer le contrôle interne dans les cas où des tâches d'exécution budgétaire sont déléguées à l'extérieur de la Commission, d'accorder une attention accrue à la surveillance et aux contrôles ex post, et de poursuivre la mise au point d'une méthode commune de quantification des lacunes par "familles" de services intervenant dans le même contexte.

D'autres recommandations formulées dans des rapports comme le rapport annuel de l'auditeur interne ou la vue d'ensemble du contrôle interne portent sur une éventuelle gestion des risques à l'échelle de la Commission, le renforcement de la responsabilité de la Commission au travers des rapports d'activité annuels et de la synthèse, la signature des comptes par le comptable, ainsi que la feuille de route menant à un cadre de contrôle intégré.

Apporter une réponse adaptée à ces questions est un travail qui doit s'envisager à moyen terme. C'est la raison pour laquelle la présente synthèse se termine par une série d'objectifs (voir annexe 1) touchant à des questions transversales essentielles pour la qualité du travail de gestion. Par un cadre de contrôle intégré, une gestion plus globale des risques, la certification de l'intégrité, de la cohérence et de la fiabilité des comptes ainsi que d'autres mesures, la Commission s'engage à apporter à son fonctionnement les améliorations permises par la réforme. La Commission parviendra à réaliser ses ambitions grâce au fonctionnement efficace de ses processus de contrôle interne, confirmé par d'autres institutions de l'Union comme la Cour des comptes.

2. QUESTIONS CLÉS DÉCOULANT DES RAPPORTS D'ACTIVITÉ ANNUELS

2.1. Vue d'ensemble

Après avoir examiné les rapports d'activité annuels, et en particulier la déclaration d'assurance signée par chaque directeur général et chef de service, la Commission note ce qui suit :

- En ce qui concerne les dépenses administratives , le directeur des ressources d'un service (l'office "gestion et liquidation des droits individuels") n'a pas signé sa déclaration en raison de l'importance des faiblesses qu’il présumait dans l'exploitation, par l'office, du nouveau système informatique de calcul des salaires et des pensions, encore en constante évolution. Après vérification des problèmes à l'origine de ce refus, le chef de service a abouti à la conclusion que ces problèmes, déjà connus, n'étaient pas de nature à entamer l'assurance raisonnable accompagnant le rapport d'activité annuel. Saisi de la question, le commissaire responsable a décidé de demander une analyse indépendante afin de vérifier la véracité et l'importance relative des problèmes, ainsi que les contrôles internes en place pour atténuer les risques qui en découlent.

- S'agissant des actions menées directement par les services de la Commission , il a été possible de lever les réserves antérieures liées aux contrôles ex post pour la plupart des services. Une définition plus claire du niveau d'erreur acceptable pourrait aboutir à un meilleur équilibre entre les risques réellement encourus et les contrôles, en particulier ex post, à effectuer. Dans le domaine de la recherche , un problème persistant tient à la fréquence des erreurs dans le remboursement des coûts réels déclarés par les bénéficiaires de subventions. Les mesures de simplification qui seront instaurées par le règlement financier révisé proposé par la Commission, des contrôles ex post plus ciblés et harmonisés, ainsi qu'une amélioration des conditions de gestion relevant du 6e programme-cadre contribueront à atténuer ce problème, même s'il subsiste pour l'instant des difficultés liées au cadre légal actuel, comme les remboursements fondés sur les frais réels. Par ailleurs, des mesures complémentaires de simplification ont été annoncées dans le 7ème programme-cadre et seront mises en œuvre en temps voulu.

- Dans les cas où l’emploi des fonds de l'Union fait l'objet d'une gestion partagée avec les États membres , les services concernés ont été mieux à même de relever les lacunes dans l'exécution budgétaire assurée par les autorités nationales et, parfois, de déterminer les conséquences financières de ces lacunes et leur impact sur l'assurance raisonnable. Un travail complémentaire est en cours et doit être poursuivi afin d'établir correctement l'importance relative et les incidences des faiblesses qui touchent les systèmes de gestion et de contrôle plutôt que les opérations individuelles. Les mesures qui seront proposées dans la feuille de route pour un cadre de contrôle intégré, ou qui l'ont déjà été dans le contexte des perspectives financières 2007-2013, pourraient permettre d'obtenir des assurances plus importantes des États membres.

- En ce qui concerne la gestion décentralisée avec les pays tiers , le risque important inhérent à cette méthode de gestion exige que l'on accorde une attention plus étroite au cadre de contrôle afin de garantir l'obtention des assurances nécessaires pour ce type d'opérations.

- Les représentations dans les États membres et les délégations dans les pays tiers suscitent toujours les mêmes réserves que les années antérieures. Les services définissent actuellement les actions à mener en ce qui concerne les systèmes de gestion et de contrôle à mettre en place dans les délégations et les représentations, afin de faciliter la levée des réserves dans les meilleurs délais. En particulier, à la suite d'une évaluation de l'organisation du service extérieur et d'un rapport spécial de la Cour des comptes sur la déconcentration de la gestion de l'aide extérieure de l'UE vers les délégations, en 2004, une restructuration est prévue pour 2005, notamment en ce qui concerne les systèmes d'information et les missions de contrôle.

À l'annexe 3 de la présente synthèse figure un tableau général de l'évolution de toutes les réserves émises ces dernières années.

Conclusions

La situation dans les services, telle qu'elle ressort de leurs rapports d'activité annuels, est globalement satisfaisante. Les principaux problèmes mis en évidence par les réserves émises sont généralement des faiblesses récurrentes, déjà relevées les années précédentes et faisant l'objet d'actions correctives. C'est pourquoi un certain nombre de mesures doivent encore être élaborées ou améliorées et mises en application comme il convient, afin de mieux appuyer l'assurance raisonnable donnée par les services en ce qui concerne la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, notamment – mais pas exclusivement – dans le cadre de la gestion partagée et décentralisée. À cet égard, la feuille de route pour un cadre de contrôle interne intégré et l'engagement connexe pris par tous les intervenants financiers concernés contribueront à fournir à la Cour des comptes un point d'appui solide pour élaborer son avis. Les questions transversales spécifiques qui appellent l'attention au niveau de la Commission sont abordées plus loin dans la présente synthèse.

2.2. Renforcement du processus de présentation des rapports d'activité annuels

Le processus de présentation des rapports d'activité annuels a été modifié et stabilisé. Pour les rapports d'activité annuels 2004, il a été demandé aux services d'exposer plus en détail leur environnement de gestion et les principaux risques encourus. En général, ils ont formulé des réserves plus précises et cohérentes, et étayé par un raisonnement explicite les incidences de ces réserves sur l'assurance raisonnable relative à l’emploi des ressources et à la légalité et à la régularité des opérations.

La Cour des comptes a recommandé que, pour les fonds faisant l'objet d'une gestion partagée, les résultats des contrôles des États membres soient présentés dans les rapports d'activité annuels des services. Les services concernés y ont veillé.

Pendant et après l'évaluation par les pairs des réserves susceptibles d'être émises dans les rapports d'activité annuels 2004 des services, trois "familles" de services ont commencé à élaborer une approche plus cohérente afin d'évaluer la gravité (la matérialité) des faiblesses constatées pour leur domaine budgétaire et de déterminer quelles pouvaient être les répercussions financières des faiblesses systémiques.

La Cour des comptes a reconnu les progrès déjà accomplis sur la base des rapports d'activité annuels 2003 des services, en relevant cependant une incompatibilité entre l'ampleur des réserves émises par certains services et l'assurance raisonnable donnée. De plus, comme indiqué dans la vue d'ensemble du contrôle interne , certains services doivent encore décrire de manière plus complète, dans leur rapport d'activité annuel, leur environnement de travail, y compris les risques auxquels ils font face, en particulier ceux qui subsistent même après la conduite d'actions correctives.

Conclusions

Des rapports d'activité annuels plus ciblés et explicites : si de bons progrès ont été accomplis dans plusieurs cas, les services de la Commission devraient continuer d'améliorer l'explication de leur environnement et des risques auxquels ils font face, y compris les risques qui subsistent même après l'adoption de mesures correctives. Il y a lieu d'expliciter davantage les effets de cet environnement et de ces risques sur la gestion et les contrôles et, dans la plupart des cas, de fournir des explications plus complètes concernant l'incidence globale des réserves sur l'assurance raisonnable.

Des rapports plus équilibrés : au second semestre de l'année 2005, une réflexion sera menée sur les simplifications que l'on pourrait adopter pour assurer un meilleur équilibre entre les résultats politiques et les questions de contrôle interne et de gestion financière, tant dans les rapports d'activité annuels que dans la synthèse. En outre, les orientations données aux services seront renforcées et intégreront dans un ensemble unique toutes les instructions visées par plusieurs décisions de la Commission.

Méthode commune par "familles" : avec l'assistance des services centraux, une méthode commune permettant de déterminer le seuil de matérialité des faiblesses, y compris celles de nature systémique, sera élaborée pour les rapports d'activité annuels 2005 afin d'évaluer avec plus de cohérence leurs incidences sur l'assurance raisonnable pour les "familles" gestion partagée, recherche et politiques internes .

2.3. Rapport de synthèse et déclaration d'assurance

Dans sa résolution relative à la décharge pour 2003, le Parlement européen a invité la Commission à transformer la synthèse annuelle des rapports d'activité annuels des services en une déclaration d'assurance globale portant sur l'ensemble de la gestion et des contrôles financiers de la Commission.

L'objectif qui sous-tend cette proposition est de renforcer l'expression de responsabilité sur laquelle la Cour des comptes peut fonder la formulation de sa propre déclaration d'assurance. Le rapport de synthèse annuel expose déjà la position de la Commission concernant les principales questions de gestion et de contrôle et, dans son rapport annuel pour l'année 2003, la Cour a indiqué que le rapport de synthèse analysait déjà, pour la première fois, les assurances fournies par les systèmes de contrôle et de surveillance.

De plus, la synthèse est un acte par lequel la Commission exerce sa responsabilité politique, en analysant les rapports d'activité annuels et déclarations connexes et en se prononçant sur les grandes questions horizontales, y compris les actions portant sur des problèmes à résoudre à l'échelon de la Commission. Cette approche se fonde sur la réforme, qui a décentralisé les responsabilités de gestion en les déléguant aux directeurs généraux et chefs de service, sous la surveillance politique du commissaire compétent.

Le système actuel offre donc les assurances voulues du point de vue de la gestion. Au sein de ce système, il est possible de progresser encore, dans la plupart des cas, en renforçant la responsabilité exprimée dans les rapports d'activité annuels des services, par la formulation de réserves plus précises et par une meilleure définition des incidences de ces réserves sur l'assurance raisonnable qui accompagne les rapports d'activité annuels.

Conclusions

Promouvoir la responsabilisation de la Commission : il convient d'améliorer encore la qualité du rapport d'activité annuel de certains services, par une formulation plus claire des réserves et une meilleure définition de leurs incidences, afin de renforcer les assurances données par les services de la Commission et évaluées par celle-ci dans le rapport de synthèse. Dans ce contexte, on peut rappeler que les commissaires sont responsables du suivi de la mise en œuvre des plans d'action et de la situation dans les services faisant partie de leur portefeuille.

3. GRANDES QUESTIONS TRANSVERSALES DÉCOULANT DES RAPPORTS D'ACTIVITÉ ANNUELS ET DES RECOMMANDATIONS REÇUES

3.1. Questions de gouvernance

La réforme a créé un cadre de gestion et de contrôle renforcé et de nouveaux instruments, comme les rapports d'activité annuels des services, pour permettre à la Commission de rendre dûment compte des missions dont elle est chargée. Des méthodes d'exécution diversifiées ont été mises en place, notamment par voie de délégation à des tiers dans le domaine budgétaire.

La Commission est à présent confrontée à des défis consistant à améliorer l'efficacité de ses systèmes de supervision et de contrôle, à renforcer la gestion des risques à l'échelon des services et à développer la gestion des risques à l'échelle de la Commission, ainsi qu'à améliorer les modalités de surveillance applicables aux agences.

3.1.1. Passer d'une recherche de conformité à une recherche d'efficacité dans le contrôle interne

Après une première phase au cours de laquelle les services ont concentré leurs efforts sur la conception des systèmes de contrôle interne et sur la conformité aux standards de contrôle interne (ils ont évalué à 93% leur taux moyen de conformité aux exigences de base à la fin de l'année), ils s'attachent à présent à améliorer l'efficacité du fonctionnement de ces systèmes et de leurs composantes.

Comme la Commission cherche à se doter d'une gestion et de contrôles efficients et efficaces, les services doivent constamment affiner leurs systèmes de contrôle pour faire en sorte que ceux-ci apportent une aide réelle aux gestionnaires et que les contrôles soient ciblés sur les problèmes comportant les plus grands risques. La consolidation des systèmes de contrôle par l'adoption d'une démarche visant à une efficacité complète, intégrant le contrôle interne et l'analyse des risques dans la gestion quotidienne au-delà de la sphère de la gestion financière, est un prolongement logique de la réforme lancée en 2000.

Parmi les domaines justifiant une attention particulière figurent les procédures de passation de marchés, les contrats et l'attribution des subventions, et notamment le processus de sélection. Il faut également lutter contre les risques de double financement et de paiement de montants excessifs, et réduire la fréquence des erreurs; une simplification des procédures relatives aux subventions serait également la bienvenue. Il y a lieu de renforcer la proportionnalité dans la mise sur pied de systèmes de gestion et de contrôle d'un bon rapport coût/efficacité; la vue d'ensemble du contrôle interne cite comme domaines susceptibles d'amélioration la surveillance dans le domaine financier, l'intégration de la gestion des risques dans la gestion quotidienne et la réalisation d'une meilleure proportionnalité dans la mise sur pied de systèmes de gestion et de contrôle d'un bon rapport coût/efficacité. Pour atteindre ces objectifs, il est nécessaire de revoir régulièrement le tableau de bord financier concerné, de vérifier si les systèmes de surveillance et de contrôle sont adéquats, de contrôler le risque de dépendance envers certains contractants et de tenir compte des résultats des contrôles ex post et des recommandations issues des audits. Dans ce contexte, il faut fixer un niveau de risque d'erreur acceptable, si possible en accord avec les autres institutions.

L' auditeur interne recommande de prêter une attention particulière à la prévention des risques de double financement, de collusion, de conflit d'intérêts, de délit d'initié, de concentration des fonds communautaires sur certains contractants ou bénéficiaires et, en cas d'externalisation, de dépendance envers les contractants.

Par ailleurs, si l'expérience rencontrée par les directions générales, offices et délégations de petite taille varie, la vue d'ensemble du contrôle interne relève certaines difficultés à appliquer les standards à l'échelle de la Commission. Dans certains cas, le document souligne le manque de ressources; dans d'autres, il constate la nécessité d'affiner les compétences et les responsabilités. Un autre problème posé par les offices tient au nombre d'agents contractuels auxquels ils font appel (jusqu'à 40%). Faute d'être abordée avec prudence, cette situation pourrait nuire à l'acquisition des compétences et du savoir-faire pendant la période transitoire, et créer des problèmes lors des transferts de responsabilités. La vue d'ensemble du contrôle interne souligne le risque de discontinuité dans le fonctionnement des offices en cas de retard dans la nouvelle procédure de sélection des agents contractuels. Enfin, une évaluation triennale des offices administratifs récemment créés à la Commission est prévue et sera réalisée. Elle devrait viser, en particulier, à des mesures de simplification.

S'agissant des offices interinstitutionnels , le réexamen actuel de la réglementation financière comporte des mesures destinées à remédier à un éventuel manque de délimitation des responsabilités, sous la forme d'une délégation directe de pouvoirs d'ordonnateur de chaque institution aux offices.

Conclusions

Améliorer davantage le rapport coût/efficacité des systèmes de surveillance et de contrôle : les services devraient continuer à suivre de plus près l'efficacité de leur contrôle interne, avec l'assistance des services centraux. Le coordonnateur du contrôle interne de chaque service devrait réexaminer régulièrement l'efficacité du contrôle interne sur la base des informations disponibles concernant les résultats des contrôles, les exceptions faites et les tableaux de bord concernés, afin d'améliorer les procédures en vigueur ou de modifier les systèmes de contrôle. Ce réexamen devrait avoir lieu, à tout le moins, dans le cadre de l'information semestrielle des commissaires et du rapport d'activité annuel.

3.1.2. Gestion des risques à l'échelle de la Commission

Les services de la Commission procèdent régulièrement, en principe une fois par an, à une évaluation des risques. Une méthode renforcée reliant plus clairement la gestion des risques au processus de planification est actuellement mise au point sur la base d'un exercice pilote entamé en 2004 avec plusieurs services.

Parallèlement à la gestion des risques dans les services, plusieurs activités menées de manière régulière aident à renforcer la sensibilisation aux risques et à concevoir des mesures permettant de les combattre dans l'ensemble de la Commission. Tel est le cas de l'attribution de ressources aux activités prioritaires au début du cycle de planification stratégique, et aussi de l'évaluation préliminaire des éventuelles incidences positives et négatives des principales initiatives. Pour ce qui est des questions de gestion, les voies par lesquelles les services rendent régulièrement compte à leur commissaire de tutelle sont maintenant en place et fonctionnent bien. Un groupe de commissaires suit de près toutes les enquêtes lancées par l'office de lutte antifraude afin d'appeler l'attention du Collège sur les problèmes graves. Les auditeurs et la vue d'ensemble du contrôle interne relèvent chaque année les lacunes à caractère transversal et systémique. Le comité de suivi des audits améliore le suivi des principales recommandations ayant des incidences à l'échelon de la Commission.

L' auditeur interne et le Parlement européen estiment, toutefois, qu'il convient de renforcer la culture de la gestion des risques à la Commission et qu'il est nécessaire d'appliquer une méthode de gestion des risques à l'échelle de l'institution.

L' auditeur interne note qu'il faudrait intégrer la gestion des risques dans la gestion régulière de chaque service et suggère d'agir, dans ce domaine, au niveau de l'ensemble de la Commission: on disposerait ainsi d'une vue d'ensemble de ces risques à l'échelle de l'institution, ce qui permettrait d'obtenir un aperçu complet des risques essentiels.

Conclusions

Développer une gestion des risques à l'échelle de la Commission : la méthode qui sera mise en place dans toute la Commission pour l'automne 2005 intégrera l'évaluation des risques dans la prise de décision sur les priorités et l'affectation des ressources. Cet aspect se concrétisera dans les plans de gestion et les rapports d'activité annuels des services. À moyen terme, cette méthode devrait également porter sur la manière d'aborder la gestion des risques au sein de "familles" d'activités analogues dans les services.

3.1.3. Mesure des résultats

La plupart des services procèdent, avec l'aide des services centraux, à une révision des objectifs et des indicateurs, tant au stade de la planification qu'à celui de la présentation des rapports, afin d'améliorer en particulier la qualité des documents et des rapports ("fiches d'activité") soumis par la Commission à l'autorité budgétaire en même temps que l'avant-projet de budget annuel.

L' auditeur interne et le Parlement européen estiment qu'il est possible d'améliorer encore la qualité des objectifs et des indicateurs, et de prendre des dispositions supplémentaires pour mesurer et évaluer les résultats obtenus. La Cour des comptes a également invité la Commission à produire des indicateurs portant sur la légalité et la régularité des opérations et permettant de mesurer la qualité du fonctionnement des systèmes de contrôle interne.

La vue d'ensemble du contrôle interne et l' auditeur interne soulignent également la nécessité d'intégrer de manière plus complète les enseignements tirés de l'expérience, par exemple les résultats des évaluations, dans le processus d'élaboration des politiques.

Conclusions

Revoir la mesure et de l'évaluation des résultats : la Commission analysera les objectifs et indicateurs existants dans le cadre d'un examen par les pairs par "familles", dans le but d'examiner les moyens de faire de ces objectifs et indicateurs des outils de gestion plus opérationnels au sein de la Commission.

3.1.4. Externalisation et agences

Dans sa communication de février 2004 sur le cadre financier pour 2007-2013, la Commission a souligné la nécessité de concentrer ses activités sur l'élaboration et le suivi de politiques au titre du traité; elle a également défini ses principes de gouvernance administrative en ces termes: “moins de gestion directe, un meilleur contrôle de la mise en œuvre et une rentabilité accrue”.

En cas d'externalisation de tâches d'exécution par l'intermédiaire d' agences exécutives , auxquelles la Commission délègue des pouvoirs pour mettre en œuvre un programme ou projet communautaire, les exigences en matière de contrôle interne sont identiques à celles qui sont en vigueur à la Commission, ce qui permet à celle-ci d'exercer pleinement sa surveillance.

En revanche, les agences de régulation , c'est-à-dire des agences communautaires non exécutives, sont des organes autonomes. Si la plupart d'entre elles sont financées, en partie au moins, par la section du budget qui concerne la Commission, celle-ci n'a qu'une maîtrise limitée de leurs activités. Toutefois, l'action des agences de régulation peut, dans certaines circonstances, empiéter sur les compétences de la Commission. À cet égard, la vue d'ensemble du contrôle interne soulève la question des mécanismes permettant à la Commission de contrôler ces agences. Dans le prolongement du livre blanc sur la gouvernance européenne, la Commission a déjà lancé une initiative ayant pour but de définir, en accord avec le Parlement européen et le Conseil, un encadrement pour la création, le fonctionnement et le contrôle des agences européennes de régulation. Ce projet de cadre vise en particulier à définir les compétences respectives des agences de régulation et des différentes institutions. De plus, il convient de clarifier les modalités de suivi nécessaires pour permettre à la Commission d'exercer pleinement ses compétences en matière politique et budgétaire, si nécessaire.

Conclusions

Agences exécutives – une Commission pleinement responsable : en ce qui concerne le fonctionnement des agences exécutives, la Commission exercera pleinement les fonctions de surveillance prévues. Pour la première fois, la prochaine synthèse fera rapport sur le fonctionnement des agences exécutives nouvellement créées.

Clarifier les compétences respectives de la Commission et des agences de régulation : les négociations interinstitutionnelles relatives au projet d'accord interinstitutionnel de la Commission pour un encadrement des agences de régulation devraient se poursuivre en 2005. Les rôles et compétences respectifs des services de la Commission et des agences de régulation seront clarifiés en parallèle.

3.2. Gestion financière et établissement de rapports

La gestion financière a été remaniée par la révision du règlement financier, dont la nouvelle version est entrée en vigueur en 2003, l'instauration de l'établissement du budget par activités en 2004 et le passage à la comptabilité d'exercice avec effet au mois de janvier 2005.

La Commission propose à présent aux autres institutions une feuille de route pour un cadre de contrôle intégré, qui apportera à la Commission et à ses partenaires plus d'assurances quant à la légalité et à la régularité de l' emploi des deniers de l'Union, notamment en cas de gestion partagée avec les États membres. Les contrôles ex post seront également mieux ciblés et harmonisés, notamment en assurant une cohérence accrue au niveau des "familles" de services.

Pour la dixième fois, la Cour des comptes européenne a présenté une déclaration d'assurance annuelle largement positive en ce qui concerne la fiabilité des comptes, les engagements et les ressources propres, mais qui indiquait que la Cour ne pouvait donner d'assurances pour les paiements, sauf pour les dépenses administratives.

La Commission estime que l'un de ses objectifs devrait être de créer les conditions permettant à la Cour d'émettre une déclaration d'assurance assortie uniquement de critiques mineures. À cette fin, il faut non seulement que la Commission redouble d'efforts dans différents domaines, mais aussi que les États membres participent activement à l'opération: en effet, le traité veut que, bien que la Commission soit seule responsable de l'exécution du budget, environ 80% de celui-ci soit exécuté par les États membres dans le cadre d'une gestion partagée .

Dans le domaine de la comptabilité et de l'information financière, d'importants progrès ont été accomplis en 2004, année où ont eu lieu les préparatifs du passage à la comptabilité d'exercice; le but était que la comptabilité générale relative au budget général de l'Union puisse commencer à fonctionner sur la base d’une comptabilité d'exercice à part entière à partir de janvier 2005, comme prévu. En 2004, la Commission a exécuté le premier budget fondé uniquement sur la structure par activités. Le défi concomitant consistant à adapter les rapports budgétaires a également été relevé.

L'année 2004 a été la deuxième année d'application du règlement financier après sa refonte; les rapports d'activité annuels des services démontrent que les nouvelles règles ont maintenant pénétré les pratiques de gestion. Les réserves faisant état de certains problèmes de démarrage en 2003 ont pu être levées dans les rapports pour 2004.

En ce qui concerne le cofinancement, les conclusions de l’action de la synthèse préconisaient une simplification accrue par un recours plus large aux versements forfaitaires. La Commission modifie actuellement les modalités d'exécution du règlement financier dans le but, notamment, de simplifier les règles relatives aux marchés et subventions de faible valeur et d'instaurer des contrôles proportionnés sur la base d'une analyse des risques. Dans le même temps, la proposition relative à la première révision triennale du règlement financier a été adoptée ; elle va à présent faire l'objet d'un débat avec les autres institutions. Cette version révisée rationalisera les différentes méthodes d'exécution budgétaire, établira une base légale permettant de recourir davantage aux subventions forfaitaires et privilégiera une simplification et une proportionnalité accrues, réalisant un meilleur équilibre entre les exigences en matière de contrôle et les risques et coûts en jeu. La révision du règlement financier s'accompagnera d'un nouveau remaniement de ses modalités d'exécution.

3.2.1. Feuille de route pour un cadre de contrôle intégré

L'avis de la Cour des comptes sur le modèle de contrôle unique et la recommandation de décharge du Parlement européen pour 2003 constituent les points de départ d'un cadre de contrôle interne communautaire . Ce cadre de contrôle interne intégré est nécessaire pour compléter une chaîne logique dans laquelle les contrôles antérieurs peuvent être utilisés plus efficacement aux stades ultérieurs pour étayer l'assurance donnée quant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes. Les contrôles doivent être proportionnés afin de réaliser un équilibre adéquat entre les coûts et les avantages (sur le double plan financier et politique).

Forte des assurances fournies par ce cadre de contrôle interne intégré et des résultats déjà produits par la réforme, la Commission vise à obtenir de la Cour des comptes une déclaration d'assurance annuelle comportant des observations plus ciblées et limitées sur la légalité et la régularité des paiements. Une communication adoptée parallèlement à la présente synthèse énonce les grands principes politiques d'un tel cadre de contrôle interne intégré, les responsabilités respectives des différents acteurs, y compris au niveau des États membres, ainsi que la procédure qui devrait conduire à l 'adoption d'une feuille de route avant la fin de l'année.

L'établissement d'un cadre de contrôle interne intégré permettant notamment de partager les résultats des audits à tous les niveaux de la gestion apportera une efficience et une efficacité accrues. Il convient d'explorer les possibilités de simplification de la gestion des fonds communautaires en veillant à ce que les exigences en matière de contrôle soient proportionnées au risque.

Des mesures substantielles ont déjà été prises avant l'adoption de la feuille de route pour un cadre de contrôle interne intégré, dont les nouvelles dispositions figurant dans les propositions législatives relatives à la gestion financière de l'aide agricole et structurelle dans le cadre des prochaines perspectives financières. Une autre amélioration a été le travail d'harmonisation réalisé lors de l'examen par les pairs (évoqué plus haut) des réserves susceptibles de figurer dans les rapports, qui a lancé une réflexion sur une base permettant de fixer les "niveaux d'erreur acceptables". Comme indiqué dans la vue d'ensemble du contrôle interne , il est nécessaire, pour fixer des seuils communs par famille de services, de calibrer et harmoniser les méthodes de contrôle au sein de chaque famille.

Conclusions

Évoluer vers un cadre de contrôle intégré : la Commission invitera les institutions communautaires concernées à élaborer une approche commune de ce cadre, qui comportera un renforcement de l'assurance donnée à l'échelon de la Commission au travers des rapports d'activité annuels des services, ainsi que des assurances accrues de la part des États membres mettant en œuvre le budget communautaire en gestion partagée. Ces assurances seront étayées plus clairement par des procédures de contrôle interne et par des mécanismes d'évaluation et de compte rendu solides, y compris le partage des résultats des audits à tous les niveaux.

3.2.2. Contrôles ex ante et ex post

Les contrôles ex ante et ex post sont des éléments importants du cadre de contrôle interne appliqué par la Commission. Les rapports d'activité annuels des services font état d'une amélioration constante en général, mais de contrôles ex post insuffisants dans certains cas, ce qui a donné lieu à quelques réserves. Selon la vue d'ensemble du contrôle interne , les services devraient se préparer afin d'améliorer leurs rapports sur leur stratégie de contrôle et son application, de manière à obtenir plus d'éléments à l'appui de la déclaration relative à l'assurance raisonnable. La nécessité d'une harmonisation accrue et d'un calibrage plus précis des contrôles ex post en fonction du domaine budgétaire a également été relevée par l' auditeur interne , qui suggère que les rapports d'activité annuels des services et leur synthèse rendent compte de manière plus complète des résultats de ces contrôles.

Un réseau de contrôle ex post a été créé au second semestre de l'année 2004 afin de définir des lignes directrices, de permettre le partage des bonnes pratiques entre services et de veiller à l’emploi d’une même syntaxe et grille de lecture pour les contrôles ex post.

La feuille de route pour un cadre de contrôle intégré devrait permettre d'avancer dans ce domaine: en particulier, elle aidera à trouver un meilleur équilibre entre le coût des contrôles et les avantages qui en sont attendus, comme l'a également suggéré l' auditeur interne . Par ailleurs, ce dernier recommande l'adoption d'une stratégie plus claire concernant les "audits de clôture" effectués au terme d'une période de programmation en cas de gestion partagée et de gestion décentralisée , ainsi que la formulation de lignes directrices plus précises pour les contrôles ex post réalisés par les agences nationales en cas de gestion centralisée indirecte .

Les services qui font appel à des organismes de contrôle indépendants pour certifier les déclarations de dépenses des bénéficiaires devraient poursuivre ces expériences, de manière à pouvoir tirer rapidement des conclusions quant aux incidences de ces certificats sur le contrôle ex post. En parallèle, le recours accru aux paiements forfaitaires pour certaines subventions devrait modifier la nature du contrôle ex post en permettant des vérifications mieux ciblées, plus qualitatives et dissuasives.

Conclusions

Des contrôles ex ante et ex post mieux coordonnés et plus efficients : il faut améliorer de manière constante l'harmonisation des méthodes et la définition de stratégies d'audit communes, au moins au niveau des "familles" de services intervenant dans le même domaine budgétaire. Dans le contexte de la feuille de route pour un cadre de contrôle interne intégré, les services intervenant dans le même domaine budgétaire rechercheront le moyen le plus approprié d'organiser le partage des ressources par "famille", soit par une coordination plus étroite (audits conjoints, méthodes communes, partage des résultats), soit par des synergies (le service principal réalisant des audits pour le compte des services plus petits). De cette manière, une harmonisation, un meilleur ciblage des contrôles ex post et une efficience accrue deviendront progressivement possibles.

3.2.3. Comptabilité et information financière

L' auditeur interne et l' autorité de décharge recommandent que le comptable signe les comptes de la Commission et soit promu au rang de "directeur financier" pour servir de contrepoids central aux services de la Commission.

En vertu des principes clés de la réforme administrative, qui prévoient la décentralisation des tâches de gestion et de contrôle et une responsabilisation accrue à l'échelon des services de la Commission, ceux-ci conservent l'entière responsabilité de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes. La déclaration d'assurance présentée par les directeurs généraux dans leur rapport d'activité annuel doit certifier que les comptes placés sous leur responsabilité sont exacts et complets.

Le comptable devrait signer les comptes, certifiant ainsi qu'il a effectué les vérifications jugées nécessaires et qu'il estime que les comptes ont été établis conformément aux règles comptables, aux méthodes et aux systèmes comptables mis en place sous sa responsabilité, qu'il a procédé aux corrections nécessaires à une présentation régulière, fidèle et sincère des comptes conformément à l'article 136 du règlement financier et que, en conséquence, les comptes sont fiables. Le comptable doit recevoir, de la part des directions générales, des informations adéquates pour exercer cette charge; il doit également être habilité à soumettre ces informations aux vérifications qu'il estime nécessaires. Les directeurs généraux étant responsables des opérations sous-jacentes et de la fiabilité des informations communiquées au comptable, la déclaration d'assurance figurant dans les rapports d'activité annuels doit certifier que les comptes placés sous leur responsabilité sont exacts et complets.

Conclusion

La Commission a adopté le 3 mai 2005 des propositions visant à réviser le règlement financier en ce sens.

3.2.4. Méthodes d'exécution budgétaire

En ce qui concerne les fonds faisant l'objet d'une gestion centralisée , l' auditeur interne a demandé que l'octroi des subventions soit soumis à des règles plus rigoureuses, question qui a également donné lieu, dans le rapport d'activité annuel d'un service, à une réserve concernant une organisation non gouvernementale. La vue d'ensemble du contrôle interne a souligné la nécessité de modalités de surveillance permettant de détecter et corriger rapidement les faiblesses relevées dans le domaine des marchés publics et des subventions (processus de sélection, piste d'audit, double financement, paiements excessifs), argument également étayé par les réserves émises dans les rapports d'activité annuels de certains services.

S'agissant de la gestion partagée et de la gestion des fonds par l'intermédiaire des agences nationales , l' auditeur interne a souligné la nécessité d'obtenir des déclarations d'assurance des autorités de gestion des États membres, en plus de la validation des systèmes de contrôle nationaux à laquelle les services de la Commission doivent procéder avant d'effectuer les paiements. La Commission a présenté des propositions analogues concernant les dépenses agricoles, pour lesquelles il y a eu un accord politique au Conseil. L'auditeur interne a également fait observer qu'il était important que les agences nationales transmettent davantage d'informations à la Commission.

Dans les cas où les États membres gèrent et contrôlent l'exécution du budget dans le cadre d'une gestion partagée , les suites données à la synthèse précédente ont permis de clarifier la chaîne de contrôle actuelle pour les fonds agricoles et structurels et de mettre en évidence les problèmes qui subsistent et les solutions possibles. La Cour des comptes , à son tour, a souligné que la Commission avait pour responsabilité de vérifier l'existence de systèmes de contrôle adéquats et le fonctionnement efficace de ces systèmes dans les États membres, et aussi de veiller à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes. Elle a également insisté sur le besoin de fixer, dans ce contexte, un niveau de confiance accepté et un seuil de matérialité.

Conclusions

La feuille de route pour un cadre de contrôle interne intégré renforcera la transparence des flux d'information; elle devrait également permettre d'obtenir des assurances plus fermes à partir des processus internes de la Commission et de la part des tiers auxquels sont confiées des tâches d'exécution budgétaire pour le compte de la Commission.

Les services sont invités à mettre en pratique les mesures de simplification qui seront introduites par les modalités d'exécution modifiées du règlement financier, notamment pour ce qui est de l'utilisation de subventions forfaitaires en remplacement du remboursement des frais réels, lorsqu'il y a lieu.

3.3. Ressources humaines

Le nouveau statut des fonctionnaires issu de la réforme est entré en vigueur; il prévoit notamment une structure de carrière linéaire et la modernisation des conditions de travail, ainsi que de nouvelles mesures concernant la discipline et la dénonciation des dysfonctionnements.

La simplification de certains instruments, comme le système d'évaluation du personnel, est destinée à assurer une gestion efficiente et efficace des ressources humaines.

Le nouveau statut est entré en vigueur le 1er mai 2004, accompagné de plusieurs trains de dispositions d'exécution adoptées par la Commission. Une série d'autres mesures ont également été prises pour obtenir des gains d'efficience supplémentaires, parmi lesquelles des lignes directrices concernant le redéploiement et des règles relatives à l'évaluation du personnel d'encadrement supérieur.

En outre, l'accent a été mis sur l'amélioration des conditions de travail du personnel de la Commission. Des solutions tenant compte à la fois des besoins du personnel et des ressources disponibles ont été présentées afin de faire avancer les politiques de conciliation de la vie privée et de la vie professionnelle : travail à temps partiel, horaire flexible, télétravail, congé parental et congé familial.

3.3.1. Manque de personnel spécialisé

Certains services ont indiqué dans leur rapport d'activité annuel que le manque de personnel entravait parfois leur fonctionnement. Dans un cas particulier, le déficit résultait d'une surcharge de courte durée liée à la nécessité de remédier aux problèmes informatiques posés par la mise en application du nouveau statut. Certains de ces rapports ont également mis en évidence des problèmes plus spécifiques touchant à la disponibilité de ressources humaines adéquates, tant quantitativement que qualitativement, qui découlaient de la difficulté d'attirer des candidats – notamment des dix nouveaux États membres – possédant un profil particulier (experts financiers ou auditeurs, scientifiques, linguistes et informaticiens).

La vue d'ensemble du contrôle interne relève un manque de spécialistes compétents dans le domaine financier et dans d'autres secteurs spécifiques, ce qui complique la gestion de la mobilité, surtout dans les services, délégations et représentations de petite taille.

Conclusions

Le plan d'action présenté en juillet 2004, qui visait à favoriser le recrutement d'experts et à développer la formation du personnel déjà en place, sera poursuivi. La Commission contribuera au programme de travail de l' office européen de sélection du personnel, organe interinstitutionnel, afin de veiller à ce que les concours continuent de fournir un nombre suffisant de lauréats pour pourvoir les postes vacants. Il faudra continuer à recruter, surtout dans certains services, et prendre des mesures en cas de déficit. La Commission continuera également à suivre attentivement la situation et proposera des mesures pour améliorer les procédures de recrutement.

De plus, les ressources seront mises en adéquation avec les actions menées, non seulement sur le plan quantitatif mais aussi du point de vue qualitatif, pour s'assurer que le personnel affecté à certaines politiques possède les compétences et les qualifications nécessaires pour s'acquitter de ses fonctions. Compte tenu de cet objectif, les procédures de recrutement seront encore améliorées et une formation spécialisée sera dispensée en s'appuyant sur les mesures déjà prises.

3.3.2. Recrutement de fonctionnaires des nouveaux États membres et formation

Nombre de rapports d'activité annuels des services ont fait état de retards dans la réalisation des objectifs en matière de recrutement de fonctionnaires des nouveaux États membres, essentiellement en raison de la disponibilité tardive de listes de réserve. La formation a continué de jouer un rôle important dans la politique des ressources humaines des directions générales. La plupart de celles-ci ont mentionné dans leur rapport l'adoption d'un cadre stratégique de formation, et relevé des augmentations du nombre moyen de journées de formation par fonctionnaire.

3.3.3. Affiner les instruments de réforme

En 2004, la grande majorité des instruments juridiques nécessaires à la réforme de la politique du personnel étaient en place. Dans les années à venir, il faudra s'attacher essentiellement à consolider ce processus et à renforcer son appropriation par les services, ainsi qu'à affiner la simplification des dispositions lorsque cela sera jugé nécessaire.

Conclusions

La simplification des procédures sera un objectif clé pour gagner en efficience et renforcer la satisfaction des utilisateurs. En particulier, des mesures spécifiques seront présentées dans le but de simplifier et améliorer le système d'évaluation du personnel.

3.3.4. Mobilité

La plupart des services indiquent dans leur rapport qu'ils ont réglé les questions de mobilité sans grands problèmes dans le cadre de leur plan de mobilité, même si la vue d'ensemble du contrôle interne relève certaines difficultés liées à la mobilité obligatoire pour les postes sensibles.

En 2004, la mobilité au sein des directions générales et des services et entre ceux-ci a concerné 15% du personnel de la Commission (fonctionnaires et agents temporaires), y compris les membres du personnel qui ont décidé eux-mêmes de changer d'emploi (mobilité volontaire) et ceux qui ont été mis dans l'obligation de le faire (mobilité obligatoire), soit en raison du redéploiement qui a suivi l'élargissement, soit parce qu'ils avaient occupé un poste sensible pendant plus de 5 ans.

Les résultats d'une enquête interne confirment que les lignes directrices sur la mobilité ont beaucoup amélioré la gestion de la mobilité à la Commission. Les bonnes pratiques sont diffusées dans le but de mettre sur pied un système de gestion des carrières qui permettra à la Commission de faire en sorte que "la bonne personne occupe le bon emploi au bon moment", de manière à utiliser ses ressources de façon aussi efficace et efficiente que possible. Ce travail s'appuie sur l'élaboration d'outils comme le CV électronique, qui donnera une vue d'ensemble des qualifications et compétences de tout le personnel de la Commission. Si l'expérience de la mobilité a été globalement positive, la mobilité obligatoire pour les postes sensibles a produit certains effets négatifs, comme une perte de savoir-faire et de connaissance intuitive; les directeurs des ressources seraient heureux de disposer d'une évaluation des incidences de cette politique.

4. CONCLUSIONS

Le rapport de synthèse 2004 a permis à la nouvelle Commission de dresser un premier bilan de la gestion de ses services et d'aborder de grandes questions soulevées par ceux-ci dans leurs rapports annuels 2004, par les auditeurs internes et externes, ainsi que par l'autorité de décharge.

La présente synthèse établit un cadre de référence assurant la cohérence des initiatives proposées et expliquant les raisons qui les sous-tendent, contribuant notamment à l'objectif consistant à obtenir de la Cour des comptes, à moyen terme, une déclaration d'assurance assortie uniquement de réserves mineures. Elle déclenche un processus dans le cadre duquel chaque synthèse annuelle ultérieure fera le point sur l'état d'avancement de ces initiatives. Il ne s'agit pas de lancer une nouvelle réforme. Le moment est venu de donner au système en place sa vitesse de croisière et de l'amener au niveau de qualité qu'il est capable d'offrir, selon les axes suivants:

- promouvoir la responsabilisation de la Commission : un rapport de synthèse s'appuyant solidement sur les assurances données par les directeurs généraux et chefs de service et sur une comptabilité d'exercice soumise à la signature du comptable;

- gérer la qualité du travail avec plus d'efficacité : efficacité et appropriation par les services des systèmes de surveillance et de contrôle, gestion quotidienne prospective et solide intégrant la dimension de la gestion des risques;

- renforcer la responsabilité et la capacité de suivi de la Commission par l'adoption d'un cadre de contrôle interne intégré et d'une approche plus cohérente des risques par "familles" de services.

ANNEXE 1

Synthesis: multiannual objectives

This annex summarises the Commission’s objectives addressing the major cross-cutting issues identified in the 2004 synthesis. To meet these objectives, a series of initiatives will be launched, some of which are already identified in this synthesis. The table below will be adapted annually on the occasion of the synthesis reports to include the progress achieved and additional initiatives as appropriate.

Governance issues |

Objective | Initiative(s) to meet the objective | Responsible service(s) and timetable |

Achieving effective functioning of internal control system and ownership of internal control concepts and processes at all level in each DG and service. | To ensure the effectiveness of internal control, with the assistance of central services, the internal control coordinator in each service should carry out a regular review of the effectiveness of internal control issues, based on available information on results of controls, exceptions made and relevant scoreboards, in order to enhance related procedures or modify control systems. This review should be conducted, at least, in the context of the twice-yearly information to Commissioners and of the annual activity report. | All services. , continuous action with the support and guidance of DG BUDG and the ICC network. |

Promoting Commission’s accountability through a synthesis report solidly based on assurances from managers in the annual activity reports. | The Commission will continue fully to exert its accountability, by using the synthesis to bring transparency to the critical crosscutting issues emerging from services’ assurances. The latter will give a full account on whether the assurance is consistent with the reservations identified. | All services, according to the guidelines on annual activity reports. |

Establishing effective and comprehensive risk management making it possible to identify and deal with all major risks at service and Commission level and to lay down appropriate action to keep them under control, including disclosing resources needed to bring major risks to an acceptable level. | The Commission-wide methodology which will be set up by the autumn of 2005 will introduce risk assessment into the decision-making process on priorities and resource allocation. This will be given firmer shape in the management plans and annual activity reports of services. In the medium a term perspective, the methodology should also address how to deal with risk management within ‘families’ of similar activities in services. | DG BUDG, SG and IAS for methodology by the autumn of 2005, all services for application, starting from 2006 annual management plans. By 2007 the Commission should have gained sufficient experience to submit concrete proposals in this context. |

Clarifying the respective roles and responsibilities of Commission services and regulatory agencies. | Interinstitutional negotiations should be pursued in 2005 based on the Commission’s draft interinstitutional agreement on a framework for regulatory agencies. The respective roles and responsibilities of the Commission services and the regulatory agencies will be clarified in parallel. | SG, BUDG and services concerned, starting in 2005. |

Activity-based management |

Objective | Initiative(s) to meet the objective | Responsible service(s) and timetable |

Making objectives and indicators a policy and management tool allowing, on the one hand, the Commission to monitor its performance and, on the other, stakeholders to assess the outcome of the Commission’s work and its benefit for citizens. | The Commission will analyse the existing objectives and indicators in the context of a peer review by ‘families’ and with the support from the central services, to review how objectives and indicators can become more operational tools for management within the Commission. | SG, BUDG and services concerned, continuous task, starting from the 2006 annual management plans and the 2005 annual activity reports. |

Reinforcing annual activity reports to ensure better accountability. | Commission departments should give, where needed, a fuller explanation of their environment and the risks faced, including risks that remain even after mitigating measures have been taken. The impact of their environment and risks on management and controls should be made more explicit and in most cases fuller explanations should be given on the overall impact of reservations on the reasonable assurance. A reflection on the possible simplifications to strike a better balance between policy results and internal control and financial management issues at the level of both annual activity reports and synthesis will be held in the second half of 2005. Guidance to the services will be reinforced and will integrate all instructions referenced in several Commission decisions in one global set. With the assistance of central services, a common methodology to determine the materiality threshold of weaknesses, including systemic ones, will be prepared for the 2005 annual activity reports and in order to assess more coherently their impact on the reasonable assurance for ‘families’ of shared management, research and internal policies. | All services in the 2005 annual reporting exercise. SG, DG BUDG and all services before end 2005. Services concerned, SG and DG BUDG by November 2005. |

Financial management and reporting |

Objective | Initiative(s) to meet the objective | Responsible service(s) and timetable |

Enhancing accountability by establishing a comprehensive integrated internal control framework in line with the requirements set out in the ECA’s opinions on ‘single audit’. | A Roadmap setting out the action which has to be taken by the Commission and by the Member States’ administrations to bridge the gap identified between the current control framework and the defined features of the integrated internal control framework will be adopted by the Commission and submitted to the other institutions concerned for approval. | DG BUDG and other services concerned by the end of 2005. |

Improving efficiency and strengthening accountability by further harmonisation and better focusing of ex post controls. | Further attempts have to be made to achieve closer harmonisation of methodology and definition of common ex-post control strategies, at least at the level of ‘families’ of services operating in the same budget area. Specific proposals and possible action in this respect will be progressively explored and the next synthesis report will clearly identify the progress made and remaining weaknesses to be addressed. | All services with the assistance of DG BUDG, continuous action. |

Increasing responsibility and accountability at the level of the Commission as a whole by the signing-off of the accounts by the Accounting Officer. | Under the proposed amendments to the Financial Regulation submitted to the legislator, the Accounting Officer will sign off the accounts. | Accounting Officer by the entry into force of the amendments to the Financial Regulation. |

Making financial management more efficient by applying simplification measures. | Services are called upon to make use of the simplification measures to be introduced by the amended rules implementing the Financial Regulation, in particular concerning small value contracts and grants and proportionate controls based on the analysis of risks. In the coming years, any further simplification introduced by the revised financial regulation will have to follow this process. | All services concerned as from the entry into force of the amendments to the rules implementing the Financial Regulation. |

Human resources |

Objective | Initiative(s) to meet the objective | Responsible service(s) and timetable |

Simplifying procedures to increase both efficiency and customer satisfaction. | Specific measures will be presented to simplify and improve the Commission’s staff appraisal system (Career Development Re view). | DG ADMIN by the end of 2005. |

Aligning resources and needs better to make sure that staff have the skills and qualifications necessary to perform their duties, in particular in areas such as financial management, audit, science, linguistics and IT. | Following the conclusions of the evaluation on the Strategic Alignment of Human Resources, an action plan will be devised by the end of 2005. Provision of specialised training and measures to improve the recruitment procedures and, in particular in areas where a shortage of skilled staff is identified. An analysis of human resource devoted to internal control will be progressively carried out as requested by the Court of Auditors | DG ADMIN, by the end of 2005. DG ADMIN, EPSO., ongoing tasks. All services, based on guidelines to be drawn up by DG ADMIN, SG and DG BUDG by the end of 2005. |

ANNEXE 2

State of play on the action under the 2003 Synthesis

This annex reports on the action based on the previous syntheses or on other documents such as the reform White Paper and summarised by the 2003 synthesis. Action still in progress will be carried over in the multi-annual objectives of the 2004 synthesis and reported on in subsequent syntheses.

INTERNAL CONTROL FRAMEWORK ISSUES

Source | Action | Status |

2002 Synthesis (§ 5.4.5.) | Internal control standards: enhance ownership by DGs and services. | On-going. The Central financial service has been offering support with methodologies and training since autumn 2004. DGs should continue reinforcing and fine-tuning their control systems in order to ensure that they work effectively. Training and support provided to DGs on internal control should continue. Action included in the objectives set in Annex 1. |

2002 Synthesis (§ 3.3.2.) | Communication of the revised management and control framework. | On-going. In 2004 DGs and services made efforts to communicate internally the revised management and control framework under the coordination of the Resource Directors/Internal Control Coordinators Network and with the support of DG BUDG. These efforts should be continued with a fuller focus on enhancing effective internal control systems. Action included in the objectives set in Annex 1. |

2002 Synthesis (§ 5.4.1.) | Internal Controls in Delegations. | Action almost completed. An inter-service group was set up in 2003 to facilitate implementation of the internal controls. Baseline requirements were adapted to Delegations in 2004, combined with a number of trainings course for Heads of Delegation. The assessment exercises conducted by the Heads of Delegation took place in July and December 2004. The results show that implementation of the internal control standards is well on track. compliance with the baseline requirements was verified through on-the-spot control missions in 2004. Action included in the objectives set in Annex 1. |

2002 Synthesis (§ 5.4.3.) | PRESS A (situation of Relays and Networks and Representations). | Action almost completed. Relays and networks: measures were adopted by Communication COM(2004)196, so that the new scheme could be fully operational with effect from 1 January 2005. Representations: A self-assessment was conducted in October/November 2004 resulting in corrective measures. Instructions have been given and implementation will be monitored. Action included in the objectives set in Annex 1. |

2002 Synthesis (§ 5.4.3.) | PRESS B (integrating the Representations in the Member States into the rotation schemes of the Directorate-General for External Relations). | Action completed. The memorandum of understanding signed between DG PRESS and DG RELEX and the solutions proposed by the working group set up by the 2002 Synthesis have been implemented and followed up. |

2001 Synthesis (Action 2) | Evaluation of the devolution exercise. | Action completed. The final report on the evaluation of the devolution exercise (SEC (2004) 561) was published in May 2004. A study made by an external consultant in October 2004 identified options for further devolution of administrative matters and the implications for RELEX K in that framework. RELEX K is currently analysing the options in order to propose an action plan. These administrative aspects of the action will be included in the objectives set in Annex 1. |

2001 Synthesis (Action 2) | Re-examination of the scope for synergies between the services involved in External Relations. | Action completed. The new Commission has examined the scope for synergies between the services involved in External Relations and decided on certain transfers of responsibilities between the services. |

ACTIVITY-BASED MANAGEMENT/STRATEGIC PLANNING AND PROGRAMMING

Source | Action | Following steps |

2002 Synthesis (§ 3.3.2.) | Management risk assessment. | On-going. Alongside the regular risk management at service level performed under internal control standard No 11, several activities carried out as a daily practice contribute to acquiring awareness of the risks and to responding appropriately. Following evaluation of the pilot exercises carried out in 2004, the Commission is developing a common methodological framework for Commission-wide risk management. An interservice group was set up early in 2005 to that end. Action included in the objectives set in Annex 1. |

2002 Synthesis (§ 5.4.6.) | Follow-up by services. | Action completed. This has now become a routine action generally performed well by services and monitored by central services, and which will not deserve being specifically flagged in the syntheses in the future. |

HUMAN RESOURCES

Source | Action | Following steps |

2002 Synthesis (§ 5.3.1.) | Human resources B. (review of the situation of scarce skills by DG for Personnel and Administration). | Action almost completed. The measures proposed in the Communication for DG ADMIN have largely been undertaken. In particular, DG ADMIN, in close collaboration with DG BUDG has made available a wide range of training courses in the area of financial management, audit and control resulting in a commensurate increase in the number of training days to 10 550 (53% increase compared to 2003). Also, a competition for candidates from new Member States was launched at the end of 2004 in the field of finance and budget. Additional competitions are planned by EPSO in 2005. Action included in the objectives set in Annex 1. |

Court of Auditors, 2002 AR, (§ 1.73) | Estimate of human resources devoted to internal control. | Action to be continued. Estimate of human resources devoted to internal control, with a view to striking the right balance between the costs of control and the expected benefits, has been proven not obvious as many different aspects can be covered depending on the specific environment of DGs and related management modes. A thorough analysis of the job descriptions in the job information system will be needed in this respect. Action included in the objectives set in Annex 1. |

FINANCIAL MANAGEMENT AND REPORTING

2002 Action | Description | Status |

2002 Synthesis (§ 5.3.3.A) | Shared management – Follow-up of Action 12 in the 2002 Synthesis. | Action completed. The final report of the interservice group was adopted early May 2005. It identifies the current procedures in the control chain as recommended by European Court of Auditors' opinion No 2/2004 and the areas for improvements as well as possible action. The necessary action in this context will be covered in the frame roadmap towards an integrated internal control framework. Follow-up included in the objectives set in Annex 1. |

2002 Synthesis (§ 5.3.3.B) | Audit in Shared management. | Action ongoing. Action in being taken in the audit field, aiming in particular at developing the “contract of confidence” initiative between the Commission and the Member States, at setting up a network of audit units involved with shared management in the Commission and at increasing coordination on the Structural Funds and the Cohesion Fund. |

2002 Synthesis (§ 5.3.4.) | Co-financing. | Action completed. The outcome of this action is reflected in the ongoing amendment of the Financial Regulation and of its Implementing Rules. Services are called upon to take benefit, where appropriate, from these simplification measures as soon as the new rules enter into force. Follow-up included in the objectives set in Annex 1. |

2002 Synthesis (§ 5.3.2. A) | Recovery. | Action completed. Performance indicators (i.e. ageing balances, quality of debtor, status of the files) have been defined by the Accountant and are generally presented in the e annual management plans of the services most concerned by this issue. As any other indicators, they will be object of follow-up and quality improvement where needed. Follow-up included in the objectives set in Annex 1. |

2002 Synthesis (§ 5.3.7.) | Accounting framework. | Action completed. Major steps forward were taken in 2004, where the preparations for the transition to accrual accounting were completed to allow the general accounting to start to function on a full accrual basis from 1 January 2005. |

White Paper (Actions 11 and 74) | Development of a database of legal entities and of a database of contracts. | Action completed. A database of legal entities and a database of contracts have now been developed. From 1 January 2005, no payment can be made unless the recipient legal entity has been registered and validated in the FEL database. From April 2005, all contracts signed during the year must be registered in ABAC Contracts. |

GOVERNANCE ISSUES

2002 Action | Description | Status |

2001 Synthesis (Action 7) | Interoperability. | Action completed. communications on both interoperability (SEC(2004) 1265) and IT governance (SEC(2004)1267) were adopted by the Commission in 2004. The implementation phase has started and a number of activities are ongoing (corporate portal and data-warehouse, IT Enterprise Architecture…) and will be monitored and reported upon. |

White Paper (Action 9b) | Electronic signatures. | Action essentially completed. In the framework of the system of electronic administration and document-filing, in July 2004 the Commission adopted a decision adding provisions on the use of electronic and numeric documents to its rules of procedure. This decisions lays down the use of electronic signatures within the Commission in cases where a signed original document is required, which will be applied generally as soon as the implementing rules are adopted, by the end of 2005. |

2002 Synthesis (§ 3.3.2. and § 3.3.3.) | Coordination of the Commission’s audit community and Audit Progress Committee: Audit overview. | Action almost completed. Efforts have been made onto wider and more consistent use of the Audit Management Software, although it is not used by all Internal Audit Capabilities. The Audit Progress Committee reviewed its charter, specifying that it will review the IACs critical recommendations, through the bi-annual report prepared by the IAS on the basis of finalised audit reports sent by the IACs. The Internal Auditor of the Commission chairs Auditnet, the network of IACs. |

2002 Synthesis (§ 3.3.3.) | Audit methodology. | Continuous action. Implementation of audit recommendations accepted has improved and remains an ongoing and continuous task for the Commission’s services. This process will be facilitated by the introduction of new functions in the Audit Management Software for the follow-up. Guidelines on follow-up have been presented by the Internal Audit Service to the services’ Internal Audit Capabilities and to the Audit Progress Committee. |

ANNEXE 3

Trends in services’ reservations

This annex sums up the reservations expressed by Commission services. In services' 2004 annual activity reports, 32 reservations were expressed (after 49 in 2002 and again in 2003). The reservations are more precise and coherent, better circumscribed and, in most cases, explicit explanations are given of their impact on the services' reasonable assurance on the use of resources and the legality and regularity of operations. 'Families' of services have started working towards a more consistent approach to assess the materiality of weaknesses detected for their budgetary area and to determine the potential financial impact of systemic weaknesses.

The main deficiencies lying behind the reservations are generally recurring weaknesses, already pointed out in previous years and for which remedial action is in progress. The services provided overall conclusions on the combined impact of reservations on the declaration as a whole and, in the light of those reservations, reached a positive conclusion that the assurance provided in the declaration can be maintained.

The table set out below gives an overview of the reservations issued by the services in 2002, 2003 and 2004 by 'families' of services.

DG | 2004 reservations | 2003 reservations | 2002 reservations |

AGRI | 3 | 1. EAGGF Guidance: MS control systems 2. IACS in Greece; 3. "Hilton" beef | 5 | 1. EAGGF Guidance programmes; 2. International Olive Oil Council; 3. Import of Basmati rice; 4. IACS in Greece; 5. "Hilton" beef | 5 | 1. EAGGF Guidance programmes; 2. International Olive Oil Council; 3. Import of Basmati rice; 4. IACS in Greece; 5. Export refunds |

REGIO | 3 | 1. Management and control systems for ERDF in one Member State; 2. Management and control systems for the Cohesion Fund in one Member State - 2000/06; 3. Management and control systems of ISPA in one candidate country | 5 | 1. Management and control systems for ERDF in Greece - 2000/06; 2. Management and control systems of URBAN & INTERREG - 2000/06; 3. Management and control systems for ERDF in Spain - 2000/06; 4. Management and control systems for the Cohesion Fund in Greece, Spain and Portugal - 2000/06; 5. Management and control systems of ISPA | 4 | 1. ERDF post-2000; 2. Cohesion Fund post-2000; 3. Community Initiatives 2000-2006; 4. Cohesion Fund pre-2000 |

EMPL | 1 | 1. European Social Fund - Member states' management and control systems of some operational programmes | 1 | 1. European Social Fund - Member states' management and control systems | 1 | 1. European Social Fund - Member states' management and control systems |

FISH | 1 | 1. FIFG: Insufficient implementation of management and control systems for two national programmes in one Member State | 1 | 1. FIFG expenditure. Analysis of the Management and Control systems not yet completed for all Member States | 1 | 1. FIFG expenditure. Analysis of the Management and Control systems not yet completed for all Member States |

JRC | 1 | 1. Cash flow - competitive activities | 1 | 1. Cash flow, assets and liabilities from competitive activities | 1 | 1. Sound financial management: income and cash management |

RTD | 1 | 1. Frequency of errors in shared cost contracts | 1 | 1. Frequency of errors in shared cost contracts | 2 | 1. COST secretariat; 2. Frequency of errors in shared cost contracts |

INFSO | 2 | 1. Frequency of errors in shared cost contracts; 2. Research staff working on operational tasks | 2 | 1. Frequency of errors in shared cost contracts; 2. Research staff working on operational tasks | 2 | 1. Frequency of errors in shared cost contracts; 2. Research staff working on operational tasks |

ENTR | 2 | 1. Frequency of errors in shared-cost contracts in the research area; 2. Uncertainty regarding cost claims of the European Standardisation Organisations | 2 | 1. Frequency of errors in shared-cost contracts in the research area; 2. Financial management of conferences organised under the Innovation Programme | 1 | 1. Frequency of errors in shared-cost contracts in the research area |

TREN | 4 | 1. Frequency of errors in shared cost contracts; 2. Contractual environment of DG TREN in Luxembourg; 3. Nuclear safety; 4. Inventory in nuclear sites | 6 | 1. Frequency of errors in shared cost contracts; 2. Burden of the past; 3. Contractual environment of DG TREN in Luxembourg; 4. Expertise for control of nuclear security; 5. Nuclear safety; 6. Verifications under Art. 35 of the Euratom Treaty | 5 | 1. Frequency of errors in shared cost contracts; 2. Burden of the past; 3. EURATOM security control Office; 4. Expertise for control of nuclear security; 5. Nuclear safety |

EAC | 0 | 0 | 3 | 1. Burden of the past (observation in 2002 AAR); 2. On the spot controls (observation in 2002 AAR); 3. Implementation of Art. 35 of FR Implementing Rules | 0 | 0 |

ENV | 0 | 0 | 2 | 1. Potentially abnormal RAL 2. Grants - Eligible costs | 5 | 1. Shortcomings in the development of financial circuits ; 2. Excessive potential abnormal RAL ; 3. Excessive payment delays ; 4. Declaration of eligible costs in relation to grants ; 5. Verifications under Article. 35 of the Euratom Treaty |

SANCO | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

JLS | 2 | 1. Weakness of the systems for management of the European Refugee Fund in the United Kingdom and Luxembourg; 2. Implementation of ex-post on-the-spot controls still incomplete | 0 | 0 | 3 | 1. Internal control standard 16: Separation of tasks 2. Internal control standard 17: Supervision 3. European Refugee Fund |

ESTAT | 2 | 1. Errors in the declaration of eligible costs in relation to grants; 2. Insufficient number of ex-post controls carried out in 2004 | 3 | 1. Errors in the declaration of eligible costs in relation to grants; 2. Weakness in project management procedures; 3. Insufficient number of ex-post controls carried out in 2003 | 2 | 1. Project management; 2. Ex-post control |

TAXUD | 0 | 0 | 1 | 1. Monitoring of the application of preferential treatment | 0 | 0 |

MARKT | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 1. Late payment of expenses for experts |

COMP | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

ECFIN | 0 | 0 | 0 | 0 | 2 | 1. Macro-financial assistance to third countries; 2. Internal financial management |

TRADE | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

AIDCO | 0 | 0 | 1 | 1. Partnership with an NGO association | 0 | 0 |

ELARG | 1 | 1. Gaps in Romania's and Bulgaria's capacity to manage and implement increasing amounts of aids | 3 | 1. Inherent risk in decentralised systems; 2. Gaps in systems and transaction audits; 3. Uncertainties regarding claims of financial intermediaries | 3 | 1. System audits in candidate countries; 2. Closure audits; 3. Uncertainties regarding claims of financial intermediaries |

ECHO | 1 | 1. Non-compliance with the contractual procurement procedures by a humanitarian organisation for projects funded by ECHO | 0 | 0 | 0 | 0 |

DEV | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 1. Financial operations and procedures |

RELEX | 2 | 1. Internal control standards in Directorate K; 2. Internal control standards in Delegations | 2 | 1. Internal control standards in Directorate K; 2. Internal control standards in Delegations | 2 | 1. Internal control standards in Directorate K; 2. Internal control standards in Delegations |

PRESS | 2 | 1. Relays and networks - major centres; 2. Functioning of Representations in EUR-15 | 3 | 1. Relays and networks; 2. Representations; 3. Copyrights - press cuts | 2 | 1. Relays and networks; 2. Representations |

ADMIN | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 1. Charlemagne |

DIGIT | 0 | 0 | - | - |

PMO | 1 | 1. Council's sickness insurance office; | 2 | 1. Council's sickness insurance office; 2. Paul Finet Foundation | - |

OIB | 0 | 0 | 1 | 1. Lack of long-term planning of buildings policy. | - |

OIL | 0 | 0 | 0 | 0 | - |

EPSO | 0 | 0 | 0 | 0 | - |

OPOCE | 0 | 0 | 0 | 0 | 2 | 1. Secondary legislation project; 2. Consolidation project |

BUDG | 2 | 1. Accrual accounting for the Community and the European Development Fund budgets; 2. Subsystems of SINCOM 2: access control | 3 | 1. Accrual accounting; 2. Sincom subsystems; 3. Accounting management of European Development Fund | 2 | 1. Accrual accounting; 2. Sincom subsystems |

SG | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

GOPA | 0 | 0 | 0 | 0. | 0 | 0 |

SJ | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

SCIC | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 1. Freelance interpreters |

DGT | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

IAS | 1 | 1. Audit of Community agencies | 1 | 1. Audit of Community agencies | 0 | 0 |

OLAF | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

TOTAL | 32 | 49 | 49 |