Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les exigences de sécurité minimales applicables aux tunnels du réseau routier transeuropéen"

(COM(2002) 769 final - 2002/0309 (COD))

(2003/C 220/06)

Le 22 janvier 2003, le Conseil a décidé, conformément à l'article 71(1) du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 5 juin 2003 (rapporteur: M. Levaux).

Lors de sa 400e session plénière des 18 et 19 juin 2003 (séance du 18 juin), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 68 voix pour et 2 abstentions.

1. Introduction - Bref rappel du contenu de la proposition de directive

1.1. Le contexte de la proposition

- Le Livre blanc de la Commission du 12 septembre 2001: "La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix", prévoit une directive européenne sur l'harmonisation des normes de sécurité minimales afin de garantir un niveau de sécurité élevé pour les usagers des tunnels, notamment ceux qui appartiennent au réseau transeuropéen de transport.

- En particulier, s'agissant des tunnels routiers, les récentes catastrophes dans les tunnels du Mont-Blanc et de Tauern en 1999 et dans le tunnel du Saint-Gothard en 2001 ont accentué une prise de conscience collective sur l'importance du sujet. Dans ce contexte, les décisions d'ordre politique ont été prises sur la base de travaux récents à l'échelon international, européen ou propres à certains pays de l'UE, comme la l'Italie, la France ou la Suisse. Il est à noter que les propositions de la directive vont au-delà des recommandations CEE-ONU en cours d'examen.

- La présente proposition de directive transmise par la Commission le 16 janvier 2003 s'applique aux tunnels routiers de plus de 500 mètres du réseau transeuropéen de transport à l'exclusion des tunnels ferroviaires dont les exigences de sécurité seront traitées dans le cadre de directives relatives à l'intermodalité ferroviaire.

1.2. Les objectifs de la proposition

1.2.1. Après avoir rappelé les causes principales des accidents routiers et avoir souligné qu'en cas d'incidents ou d'accidents, les dix à quinze premières minutes sont déterminantes pour la sauvegarde des vies humaines, la Commission fixe deux objectifs:

- la prévention des situations critiques;

- la limitation des conséquences possibles d'accidents et d'incendies.

1.3. Le contenu de la proposition

L'article 3 de l'exposé des motifs précise le contenu de la proposition en traitant successivement:

- du champ d'application, c'est-à-dire les tunnels d'une longueur supérieure à 500 mètres situés sur le réseau routier transeuropéen;

- des exigences organisationnelles, chaque État devant désigner une Autorité administrative, secondée par un Organe de contrôle pour harmoniser l'organisation de la sécurité au niveau national et clarifier les différents rôles et responsabilités;

- des exigences techniques sous quatre rubriques: Infrastructure, Exploitation, Véhicules, Usagers de la route.

1.4. Le nombre de tunnels entrant dans le champ d'application

La proposition de directive s'applique aux tunnels en activité, en construction ou en projet. Le tableau ci-dessous, extrait de l'article 4 de l'exposé des motifs, constitue l'inventaire des tunnels routiers RTE dans les 15 pays de l'UE. Par ailleurs, la Norvège est le seul autre pays de l'EEE qui possède des tunnels de plus de 500 m (130 tunnels d'une longueur de 200 km). Seuls trois pays candidats au sein du réseau TINA possèdent quelques tunnels (Bulgarie 4, Slovénie 5 et Slovaquie 1, pour une longueur totale de 15 km).

>TABLE>

1.5. La justification d'une action au niveau communautaire

La Commission justifie la proposition de directive par l'existence de longs tunnels dans tous les États de l'UE, sauf deux (la Finlande et l'Irlande), et par la nécessité d'améliorer la coordination et d'harmoniser les informations, les communications et les équipements de sécurité pour que tous les usagers rencontrent partout un niveau de sécurité comparable.

1.6. L'évaluation de la proposition

La Commission estime le coût total de la proposition entre 2,6 et 6,3 milliards d'EUR. Ce dernier chiffre concerne l'hypothèse où tous les tunnels existants seraient adaptés pour répondre aux exigences applicables aux nouveaux tunnels. Elle précise que les coûts entraînés par la directive seront pris en charge par les États membres.

2. Observations générales

2.1. Le Comité approuve et soutient la démarche de la Commission. Il partage les objectifs visés et souhaite une mise en oeuvre rapide pour éviter le renouvellement de catastrophes comme celles qui ont eu lieu ces dernières années ou pour en minimiser les conséquences humaines et économiques si elles se reproduisent.

2.2. Le champ d'application de la directive

2.2.1. Le Comité comprend que le champ d'application de la directive soit limité dans l'immédiat aux seuls tunnels du réseau routier transeuropéen de plus de 500 mètres. C'est en effet sur ces tunnels que l'UE peut le plus facilement parvenir à l'harmonisation des règles. Pour autant, selon l'argumentaire développé à juste titre par la Commission, l'harmonisation des informations, des communications, des équipements et des modes de gestion sera un élément déterminant pour améliorer la sécurité et la protection des usagers.

2.2.2. Dans ces conditions, sans étendre immédiatement la directive à l'ensemble des tunnels existants de plus de 500 mètres situés en dehors du réseau routier transeuropéen, il faudrait clairement préciser qu'il s'agit d'un objectif à moyen terme.

2.2.3. Le Comité demande que la directive précise qu'à l'occasion de travaux importants de restauration, de restructuration ou de grands entretiens des tunnels de plus de 500 mètres hors RTE, les États devront, dans un délai de 20 ans, les mettre en conformité avec les règles nouvelles de la directive.

2.2.4. Sans cette disposition, l'usager européen sera rapidement confronté à des réglementations différentes entre les tunnels "européens" de plus de 500 mètres harmonisés et les tunnels "nationaux". Cette absence d'harmonisation sera préjudiciable à la sécurité.

2.2.5. Le Comité n'ignore pas que sa proposition aura pour effet de majorer l'enveloppe globale du coût des mesures prévues dans la directive mais un étalement jusqu'en 2025 doit permettre d'atteindre les objectifs visés. Le Comité estime également, compte tenu des propositions relatives au financement qu'il préconise au point 2.4 du présent avis, que l'UE a les moyens d'engager une telle politique.

2.3. La possibilité de mettre en oeuvre des mesures moindres

2.3.1. Devant le coût de rénovation des tunnels routiers pour leur mise en conformité avec la directive, la Commission a prévu: "d'autoriser les États à mettre en oeuvre des mesures moins coûteuses dans certaines conditions où elles garantissent un niveau de sécurité suffisant". (Point 6.A de l'exposé des motifs).

2.3.2. Le Comité ne comprend pas les intentions de la Commission. Soit les États manqueraient de rigueur en acceptant de financer des travaux à un prix supérieur à ce qui ne sera pas strictement nécessaire pour respecter la directive, soit il existerait effectivement des mesures qui garantissent un niveau de sécurité suffisant ou équivalent et qui seraient moins coûteuses que celles prévues par la directive. Dans ce cas, le Comité demande pourquoi la directive ne les retient pas dès l'origine.

2.3.3. Le Comité estime que la possibilité donnée aux États d'adopter des mesures différentes de celles prévues, pour des raisons financières, entraînera une perte de temps considérable dans l'application de la directive en raison des négociations inévitables entre eux et la Commission. Ces dérogations seraient contraires à l'harmonisation souhaitée qui est considérée par la Commission comme la garantie d'une amélioration certaine du niveau de sécurité des tunnels routiers.

2.3.4. Le Comité demande donc la suppression de toute possibilité de déroger aux mesures prévues dans la directive sauf en cas d'impossibilités techniques dûment démontrées et acceptées par la Commission. Dans ce dernier cas, les États devront proposer des solutions assurant un niveau de sécurité au moins équivalent.

2.4. Le financement des coûts entraînés par l'application de la directive

2.4.1. Le Comité n'a pas les moyens d'apprécier les estimations fournies par la Commission. Il constate que les renseignements fournis sont succincts, le coût de la proposition "étant de l'ordre de 2,6 à 6,3 milliards d'EUR". L'Autriche à elle seule aurait annoncé un budget de l'ordre de 1,7 milliard d'EUR. Aussi le Comité demande-t-il à la Commission de réexaminer ses estimations, d'autant que la disproportion entre les deux chiffres de sa fourchette incitera les États à privilégier toutes les possibilités de dérogation pour minimiser les coûts conduisant à une mise en oeuvre "au rabais" de la directive.

2.4.2. En outre, s'agissant de travaux particuliers devant tenir compte de contraintes difficiles, telles que la nature des sols, le Comité ne retient que l'hypothèse d'une adaptation de tous les tunnels existants aux exigences de la directive, le coût étant estimé à 6,3 milliards d'EUR à répartir sur une période de 10 ans.

2.4.3. Le Comité constate que les indications données par la Commission quant aux coûts directs et indirects des accidents sont également succinctes. Avec ces seules données partielles, il est très probable qu'une étude approfondie montrerait que les coûts directs et indirects des accidents dans les tunnels routiers sont de l'ordre de 1 milliard d'EUR par an. Le programme de mise en conformité avec la directive visant à supprimer les accidents ou à en réduire les conséquences est estimé à 0,63 milliard par an pendant 10 ans, c'est-à-dire nettement moins que ce que coûtent dès aujourd'hui les accidents chaque année.

2.4.4. Dans ces conditions, certains États ayant de nombreux tunnels de plus de 500 mètres pourront difficilement supporter les coûts de la mise en conformité. Aussi la Commission doit-elle modifier sa proposition pour mettre en place un dispositif de financement plus équitable et incitatif.

2.4.5. Un dispositif plus équitable car le réseau routier transeuropéen bénéficie par nature à tous les usagers, quel que soit leur pays d'origine, membre de l'UE ou non. Il est anormal de faire supporter à chaque État l'intégralité d'une charge commune. Cela désavantagerait les États qui pour des raisons géographiques, historiques ou économiques, ont investi dans la réalisation de tunnels et contribué ainsi à la création d'un réseau routier européen de qualité.

2.4.6. Un dispositif plus incitatif car les contraintes budgétaires des États sont telles qu'au moment des choix, ceux qui ont en charge de nombreux tunnels risquent de différer les investissements de rénovation et de mise aux normes.

2.4.7. C'est la raison pour laquelle, comme il l'a déjà proposé dans son avis(1) du 23 janvier 2003 sur le régime fiscal pour le gazole et l'harmonisation des accises, le Comité confirme la nécessité d'ouvrir une voie novatrice pour le financement des équipements en créant "un fonds européen d'infrastructures de transport" bénéficiant de recettes pérennes (1 cent par litre de tous les carburants routiers, soit 10 EUR par tonne) représentant environ 3 milliards d'EUR par an à partir de 2006. Ces recettes collectées par les États de l'Union seront utilisées pour doter annuellement ce "fonds européen d'infrastructures de transport" figurant dans une ligne spéciale du budget de l'Union. Ce fonds, avec le concours de la BEI, pourrait accorder ses aides sous forme de garanties d'emprunt ou de subventions de 50 % du montant des travaux nécessaires pour la mise en conformité des tunnels de plus 500 m de l'UE(2).

2.5. Le statut du responsable de la sécurité

2.5.1. La directive prévoit la création de plusieurs organismes (Autorité administrative - Organe de gestion) dont on identifie assez bien les rôles et les fonctions. Il en est de même pour certains intervenants (Gestionnaire de tunnel, Services d'intervention). Concernant le Responsable de la sécurité, qui est au coeur du dispositif pour assurer sa cohérence et sa bonne mise en oeuvre, le Comité estime qu'il faut mieux préciser son rôle pour garantir son indépendance et son autorité.

2.5.2. Le Comité estime que malgré les intentions exprimées par la Commission qui prévoit que le "Responsable de la sécurité bénéficie de l'indépendance pour toutes les questions ayant trait à la sécurité...", le statut de salarié du gestionnaire placera inévitablement le Responsable de la sécurité dans des situations difficilement gérables, voire conflictuelles en cas de crise ou de décisions urgentes à prendre.

Ce sera par exemple le cas lorsque le Responsable de la sécurité, en application de l'article 4, "Modifications", de l'Annexe II, devra "imposer des mesures restrictives d'exploitation, voire, en cas d'urgence (...), ordonner la fermeture au public de l'ouvrage (...)".

2.5.3. Le Comité souhaite que l'indépendance du Responsable de la sécurité soit véritablement assurée, que sa compétence soit vérifiée et que la directive précise que ce Responsable:

- ne peut en aucun cas être salarié du Gestionnaire;

- doit être indépendant, salarié d'une société ou membre d'un service public (sécurité civile, pompiers, ...) n'ayant aucun lien avec le Gestionnaire;

- aura une compétence personnelle certifiée par l'Autorité administrative;

- devra être couvert par une assurance;

- aura la possibilité de saisir directement l'Autorité administrative en cas de conflit grave avec le gestionnaire (le Gestionnaire pourra également saisir l'Autorité administrative);

- dispose des moyens nécessaires à son activité, les coûts étant à la charge du Gestionnaire dans le cadre d'un contrat soumis à l'Autorité administrative.

2.6. Les futurs États membres et les cas particuliers

2.6.1. Le Comité s'étonne que la proposition de directive n'évoque pas les conséquences de son application aux États candidats à l'adhésion qui devrait être effective dans quelques mois. Dans la perspective de l'élargissement, le Comité demande que la Commission fournisse avant 2005 un inventaire des tous les tunnels de plus de 500 mètres dans les futurs États membres et qu'elle prévoie sans attendre l'extension du champ d'application pour qu'en 2025, tous les tunnels de l'UE élargie soient mis en conformité.

2.6.2. Le Comité se félicite que la Commission signale, dans l'exposé des motifs, qu'elle a tenu compte des études réalisées en Suisse et que ce pays sera, avec la Norvège, invité à participer aux travaux du Comité institué par l'article 16 de la directive. Le Comité souhaite qu'à terme, la Commission parvienne à l'harmonisation des exigences de sécurité minimales dans les tunnels routiers entre l'UE, la Suisse et la Norvège.

3. Observations particulières

3.1.

- En ce qui concerne les objectifs (point 2 de l'exposé des motifs), le Comité estime que les causes principales des accidents résultent également souvent de la vétusté du réseau, de leur obsolescence ou de l'insuffisance d'entretien.

- Il conviendrait d'ajouter que les mesures de sécurité, grâce à un dispositif de suivi continu, seront mises à jour pour prendre en compte rapidement les techniques et comportements nouveaux. À titre d'exemple, on peut supposer qu'à brève échéance, l'utilisation de nouveaux carburants comme le GPL pourrait se généraliser. Si c'est le cas, la directive devra rapidement en tenir compte car elle est établie sur l'hypothèse d'incidents ou d'accidents provoquant des incendies éventuellement suivis d'explosion. Avec des carburants comme le GPL, on ignore, selon la nature de l'accident, si l'explosion précède l'incendie ou si c'est l'inverse, ce qui, en termes de prévention et d'organisation des interventions, suppose l'élaboration de scénarios différents de ceux qui sont envisagés aujourd'hui.

- Quant au deuxième objectif, le Comité souhaite que non seulement les dégâts matériels, mais également les conséquences humaines et économiques, soient aussi limités que possible.

3.2. Champ d'application

Le Comité demande que la Commission modifie son texte pour introduire la proposition susmentionnée relative à l'extension, à terme, de la directive aux tunnels routiers de plus de 500 mètres qui sont hors RTE et qui devront bénéficier du financement à 50 % provenant du "Fonds européen d'infrastructures" précité, pour une mise en conformité avec la directive avant 2025.

3.3. Infrastructure

Le Comité suggère à la Commission de réviser son approche en proposant qu'à chaque construction d'un tunnel monotube, toutes les mesures soient prises pour réserver la possibilité, à très long terme, de réaliser un second tube et de le transformer en bitube.

3.4. Véhicules

Il serait préférable d'interdire, à l'horizon 2010, l'usage des réservoirs supplémentaires non sécurisés, d'autant que le prix pivot du gazole professionnel sera harmonisé à cette date. En effet, le Comité rappelle que, dans une directive récente sur l'harmonisation des accises, la Commission dénonçait les pratiques anticoncurrentielles qui permettent à certains transporteurs, grâce à des réservoirs de 1500 litres, de s'approvisionner à des tarifs dont les autres transporteurs ne peuvent pas bénéficier. En conséquence, le Comité demande que la mesure préconisée par la Commission soit temporaire et que les réservoirs supplémentaires soient supprimés.

3.5. Conducteurs de poids lourds de plus de 16 tonnes

Le Comité demande que la Commission rappelle, dans sa directive, que les États membres doivent veiller à la formation des conducteurs de poids lourds. En particulier, le Comité propose, en ce qui concerne les exigences de sécurité dans les tunnels, que tous les conducteurs de poids lourds suivent une formation spécifique qui sera certifiée par une mention figurant sur leur permis de conduire. Le dispositif à mettre en place doit prendre en compte:

- la mise à niveau des conducteurs en activité dans l'UE;

- la formation des nouveaux conducteurs de l'UE;

- la qualification des conducteurs originaires des pays tiers.

3.6. Annexe I

3.6.1. Point 1.5.2 - Le Comité estime qu'il serait opportun de préciser les règles à respecter pendant la durée de tels travaux à proximité d'un tunnel en service afin de garantir en permanence la sécurité des usagers.

3.6.2. Point 1.10 - Le Comité considère que l'analyse des risques doit être réalisée systématiquement en application de l'article 13 de la directive, quelle que soit la nature du tunnel, et qu'il n'y a pas lieu de faire une distinction particulière pour les tunnels sous-fluviaux ou sous-marins.

3.6.3. Point 1.11

- Le Comité estime qu'il devrait être précisé que les éclairages doivent fonctionner pendant une durée suffisante (2 heures) en cas d'incident ou d'accident (nécessité d'autonomie ou alimentation double).

- Le Comité estime que pour les tunnels de classe I, il serait souhaitable d'imposer que les bouches d'incendie soient alimentées par un réseau sous pression permanente.

- Le Comité souhaite que la nature et la capacité des extincteurs à installer soient précisées.

- Le Comité suggère de compléter l'alinéa 3 comme suit: "messages d'urgence aux usagers par l'intermédiaire des récepteurs de leurs véhicules".

- À l'alinéa 5, le Comité suggère d'insérer la phrase suivante:"Sources d'énergie sécurisées et alimentation des équipements par câbles de haute et basse tension (électricité, radio, téléphone, etc.) protégés assurant un fonctionnement pendant une durée de 2 heures en cas d'incidents ou d'accidents, etc.".

3.6.4. Point 2.2 - Compte tenu de l'importance du Responsable de la sécurité, le Comité demande à la Commission de reprendre dans un seul et même article de la directive, l'article 7, l'ensemble du contenu de la fonction en tenant compte des suggestions précitées du Comité.

3.6.5. Point 3.2 - Le Comité souhaite que la Commission précise dans quelles conditions ce contrôle peut s'effectuer. Le Comité considère que les contrôles doivent être faits par la police ou par les douanes et non par le Gestionnaire qui ne dispose pas de l'autorité légale. Le Comité demande la suppression de cet article.

3.7. Annexe II

3.7.1. Point 2, paragraphe 5: Le Comité suggère de modifier l'alinéa 4 comme suit: "(...) l'entretien de l'ouvrage ainsi que les travaux à l'intérieur ou à proximité immédiate du tunnel".

3.7.2. Le Comité souhaite que la Commission précise les conditions dans lesquelles le dossier de sécurité doit être mis à jour et qu'elle fixe une périodicité.

3.7.3. Enfin, le Comité revient une nouvelle fois sur le rôle du Responsable de la sécurité en demandant que son pouvoir d'imposer des mesures restrictives d'exploitation, voire en cas d'urgence d'ordonner la fermeture au public de l'ouvrage, ne soit pas mentionné discrètement en fin de l'annexe II mais figure à l'article 7 de la directive elle-même, comme précédemment indiqué.

3.8. Annexe III

3.8.1. Points 1 et 2.4 - Ces deux articles sont contradictoires quant à l'emplacement des extincteurs et des téléphones. Le Comité estime qu'il faut conserver le second, les équipements étant a priori mieux placés dans les niches de sécurité.

3.8.2. Point 2.4

- Le panneau descriptif qui indique la classe du tunnel est, de l'avis du Comité, difficilement compréhensible pour l'usager qui ne dispose pas des informations suffisantes pour en retirer un quelconque bénéfice. Si ce panneau est conservé, il sera donc réservé aux seuls initiés.

- Trois panneaux sont présentés pour signaler l'existence d'un garage. Le Comité observe que ces panneaux sont nettement moins lisibles et compréhensibles que celui qui figure deux pages plus loin, en fin de document. En effet, il existe un risque de confusion avec la juxtaposition d'une ligne discontinue et d'une ligne continue qui suggère soit un rétrécissement de chaussée soit une déviation et pas forcément un garage.

3.8.3. De plus, il est précisé au point 1.1 que les garages sont obligatoirement équipés d'un poste d'appel d'urgence et d'au moins deux extincteurs. Dans ces conditions, seul le 3e panneau mentionnant ces équipements doit figurer dans l'annexe. Le maintien des deux autres laisserait supposer que l'on peut s'exonérer de cette obligation.

4. Conclusions

Le Comité approuve l'initiative de la Commission pour une mise en oeuvre rapide d'exigences de sécurité minimales, harmonisées, applicables aux tunnels du réseau routier transeuropéen. Il estime cependant que la Commission n'apporte pas de solution pour contribuer au financement des travaux nécessaires de mise en conformité.

Le Comité formule donc plusieurs propositions.

4.1. Financement des travaux de mise en conformité

Le Comité considère que laisser à la charge de chaque État membre le financement des travaux de mise en conformité de ses tunnels n'est ni équitable ni incitatif compte tenu des contraintes budgétaires nationales et de la concentration des tunnels dans certains pays. En conséquence, le Comité confirme la nécessité d'ouvrir une voie novatrice en créant un "fonds européen d'infrastructures de transport" financé par un prélèvement d'un cent par litre sur tous les carburants routiers consommés dans l'UE (voir point 2.4.7).

4.2. Champ d'application de la directive

Pour faciliter l'harmonisation des exigences de sécurité et l'adoption de bons comportements des usagers, le Comité demande qu'avant 2025, le champ d'application de la directive soit étendu à tous les tunnels routiers de plus de 500 mètres et que les États concernés bénéficient, sur les travaux, d'une subvention de 50 % provenant du "fonds européen d'infrastructures de transport" (voir point 2.2 ci-dessus).

4.3. Suppression des dérogations

Compte tenu de la création du "fonds européen d'infrastructures de transport" permettant une subvention de 50 % de tous les travaux nécessaires, le Comité demande la suppression des possibilités de dérogation pour éviter une mauvaise application des mesures de sécurité.

4.4. Formation spécifique des conducteurs de poids lourds de plus de 16 tonnes

Le Comité estime que le respect des exigences minimales de sécurité nécessite de bien informer les usagers. Dans le cas des poids lourds de plus de 16 tonnes, compte tenu du risque potentiel majeur qu'ils constituent, le Comité estime indispensable de mettre en place une formation spécifique des conducteurs qui sera certifiée par une mention particulière sur leur permis de conduire (voir point 3.5 ci-dessus).

4.5. Responsable de sécurité

Le Responsable de sécurité au coeur du dispositif prévu par la directive doit être indépendant vis-à-vis du gestionnaire de tunnel et sa compétence vérifiée (voir point 2.5.3 ci-dessus).

Bruxelles, le 18 juin 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) JO C 85 du 28.4.2003.

(2) Étant donné la grande importance de cette question, il est suggéré d'élaborer un avis d'initiative sur les différents aspects du financement de telles infrastructures.