Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 77/799/CEE du Conseil concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des impôts directs et indirects

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

En matière de taxe sur la valeur ajoutée, il existe deux bases juridiques différentes permettant la coopération administrative entre Etats membres: la directive 77/799/CEE [1] concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des impôts directs et indirects et le règlement 218/92/CEE [2] concernant la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects (TVA).

[1] JO L 336 du 27.12.1977, p. 15.

[2] JO L 24 du 1.2.1992, p. 1.

Lors de l'adoption de la directive 77/799/CEE, son champ d'application ne couvrait pas la taxe sur la valeur ajoutée et se limitait aux impôts sur le revenu et sur le capital. L'extension à la TVA résulte de la directive 79/1070/CEE [3].

[3] JO L 331 du 27.12.1979, p. 8.

La directive crée une base juridique pour échanger des informations entre Etats membres. Cet échange doit toutefois passer par le canal des "autorités compétentes". L'échange d'information ne peut donc pas avoir lieu directement entre deux services de deux Etats membres différents.

Trois catégories d'échange d'informations sont prévues: l'échange sur demande à propos d'un cas précis, l'échange automatique et l'échange spontané. La directive ne prévoit rien de précis, pour la TVA, en ce qui concerne les deux dernières catégories d'échange d'informations. Elle renvoie seulement à la possibilité de conclure des accords bilatéraux entre Etats membres. A ce jour, très peu d'accords bilatéraux ont toutefois été signés afin de mettre en place de tels échanges dans le domaine de la TVA. La directive prévoit en outre la possibilité pour les Etats membres d'admettre la présence d'agents de l'Etat membre requérant pour participer à certains contrôles. Toutefois peu d'Etats membres ont à ce jour, fait usage de cette faculté.

La suppression, au 1er janvier 1993, des frontières fiscales entre les Etats membres a nécessité un renforcement de la coopération administrative. Le règlement 218/92/CEE a ainsi été adopté afin de compléter les dispositions de la directive de 1977 et de mettre ainsi en place un système intensifié d'échanges de renseignements pour les seules livraisons et acquisitions intra-communautaires de biens.

La principale innovation du règlement de 1992 est la mise en place d'une base de données électronique (VIES [4]) et la communication automatique, à tous les autres Etats membres du montant total des livraisons intra-communautaires effectuées à des assujettis identifiés dans ces Etats membres ainsi que des numéros d'identification TVA correspondants. Lorsque les informations disponibles dans cette base de données se révèlent insuffisantes, un supplément d'informations peut être demandé en vertu de l'article 5 du règlement. L'autorité requise dispose alors d'un délai de trois mois pour y répondre.

[4] VAT Information Exchange System.

2. Un dispositif juridique inadapté aux défis du marché intérieur

De l'avis des fonctionnaires chargés du contrôle dans les Etats membres ainsi que de la Commission, le système VIES et la coopération administrative renforcée qui ont été mis en place par le règlement n° 218/92/CEE sont de bons outils pour les contrôles. Toutefois, les données qui sont ainsi échangées de manière automatique ou sur demande, provenant des déclarations récapitulatives des assujettis ne sont pas disponibles suffisamment tôt et ne peuvent être échangées aussi rapidement qu'il le faudrait.. Elles ne permettent par conséquent pas de lutter efficacement contre les fraudes. Le contrôle a posteriori est bien souvent effectué trop tard et les dispositions du règlement n° 218/92/CEE n'ont jamais eu pour but de traiter des affaires de fraude individuelles qui, par nature, se déroulent "ici et maintenant". En outre, le champ d'application du règlement n'englobe pas toutes les opérations susceptibles de donner lieu à des fraudes. Le règlement concerne en effet les seules livraisons et acquisitions intra-communautaires de biens et non, par exemple, les livraisons intérieures ou les prestations de services. Etant donné que la plupart des mécanismes de fraude à la TVA s'appuient sur des transactions à la fois intérieures et communautaires, les administrations fiscales se voient dans l'obligation de recourir à d'autres instruments juridiques.

Par conséquent les Etats membres recourent principalement à la directive 77/799/CEE comme base juridique de leur coopération en matière de fraude. Or, ce texte initialement conçu pour faciliter l'échange d'informations concernant la fiscalité directe n'a pas été adapté par la suite afin de répondre davantage aux impératifs de coopération renforcée dans le domaine de la TVA après l'introduction du régime transitoire le 1er janvier 1993.

Cette directive est aujourd'hui un cadre trop faible pour mettre en oeuvre une coopération vraiment efficace: sa faiblesse réside essentiellement dans son caractère trop centralisé, insuffisamment intensif et trop vague.

La coopération est trop centralisée car il y a trop peu de contacts directs entre bureaux locaux ou entre bureaux nationaux de lutte contre la fraude, la règle étant la communication entre bureaux centraux de liaison. Cela est à la fois une source d'efficacité restreinte, de faible utilisation par les agents et de délais trop longs.

La coopération est également insuffisamment intensive dans la mesure où, en dehors du système VIES, il y a trop peu d'échanges automatiques ou spontanés d'informations pertinentes pour la détection et la prévention de la fraude dans les échanges intra-communautaires.

La coopération est enfin dépourvue de règles claires dans toute une série de domaines (notamment en ce qui concerne la présence de fonctionnaires étrangers lors des contrôles, la possibilité d'organiser des contrôles multilatéraux ou l'usage qui peut être fait des informations communiquées par un autre Etat membre).

Le rapport présenté le 28 janvier 2000 par la Commission en vertu de l'article 14 du règlement n° 218/92/CEE et de l'article 12 du règlement n° 1553/89 [5], ainsi que les travaux menés au sein du groupe ad hoc du Conseil sur la «fraude fiscale» indiquent clairement que le maintien du régime existant doit s'accompagner d'un engagement de renforcer efficacement les moyens et modalités de contrôle et de coopération administrative.

[5] COM(2000) 28 final.

A cette fin, la Commission a conclu, dans sa communication au Conseil et au Parlement européen visant à améliorer le fonctionnement du système de TVA dans le cadre du marché intérieur [6], que les instruments juridiques communautaires existants de coopération administrative et d'assistance mutuelle devaient être renforcés. Le Conseil a également pour ces raisons, le 5 juin 2000, invité la Commission à présenter aussitôt que possible des propositions au sujet de toutes les recommandations qui ont trouvé un accord unanime au cours des travaux du Groupe ad hoc.

[6] COM(2000) 348 final

3. L'existence de deux bases juridiques est en outre une source de complexite inutile et tres dommageable

En plus de ces insuffisances et de ces lacunes, l'existence de deux bases juridiques différentes pour la coopération administrative en matière de TVA s'est à l'usage révélée être en elle-même une source de complication préjudiciable au bon fonctionnement du système.

Le règlement ne s'applique qu'aux livraisons et acquisitions intra-communautaires de biens. En ce qui concerne les prestations intra-communautaires de services, tout comme pour les autres opérations TVA, il faut donc avoir recours aux dispositions de la directive.

Ces deux instruments sont toutefois soumis à des règles de fonctionnement différentes. Les délais à respecter pour les demandes sont différents, l'usage qui peut être fait des informations reçues n'est pas le même.

Conformément aux dispositions du règlement, les Etats membres ont en outre créé des bureaux centraux de liaison ayant pour principale responsabilité l'échange d'informations en application du règlement. Toutefois, certains Etats membres ont des services différents comme responsables de l'échange d'informations en application de la directive. Cela signifie qu'il n'y a pas de synergie entre le règlement et la directive aux fins du contrôle de la TVA. Ainsi, certains Etats membres sont assez stricts concernant le type d'informations que les autorités en charge de la TVA sont habilitées à réclamer en vertu du règlement et de la directive et rejettent souvent des demandes d'assistance pour des motifs purement formels.

Enfin, il est clair que l'existence de deux bases juridiques différentes pour la coopération administrative dans le domaine de la TVA constitue un réel problème dans la mesure où certaines opérations sont considérées comme des services dans certains Etats membres alors qu'il s'agit de biens dans d'autres.

La Commission estime par conséquent que l'existence de deux bases juridiques différentes a une incidence négative sur le recours à la coopération dans le domaine du contrôle TVA. Elle propose donc un cadre juridique unique (un règlement nouveau remplaçant, renforçant et modernisant les dispositions du règlement de 1992 et incluant les dispositions de la directive de 1977) et renforcé ouvrant la voie à une intensification de la coopération qui est aujourd'hui absolument nécessaire en vue de lutter contre la fraude à la TVA.

L'enjeu d'une telle réforme est de créer une synergie entre les administrations responsables de l'application et du contrôle de la TVA de nature à supprimer les frontières entre administrations fiscales et à faire coopérer leurs fonctionnaires comme s'ils appartenaient à une même administration. Cet enjeu peut paraître ambitieux à première vue mais il s'agit d'une nécessité absolue face à des fraudeurs qui ne connaissent aucune frontière.

4. Explication de la proposition de reglement

La Commission propose, afin de renforcer la coopération administrative en matière de TVA, d'une part de renforcer le dispositif juridique propre au règlement 218/92/CEE, et d'autre part d'y inclure les dispositions de la directive 77/799/CEE. La présente proposition crée un cadre juridique unique qui définit des règles claires et contraignantes régissant la coopération entre Etats membres. Ce cadre prévoit notamment des contacts plus directs entre services afin de rendre la coopération plus efficace et plus rapide. Il permet également de rendre plus intensifs et plus rapides les échanges d'information entre administrations ainsi qu'entre celle-ci et la Commission afin de lutter plus efficacement contre la fraude. La présente proposition a pour objectif l'établissement d'un système efficace d'assistance mutuelle et d'échange d'information afin d'assurer le bon fonctionnement du Système TVA. Elle confère à la Commission un rôle de gardienne du bon fonctionnement de la coopération administrative mais ne lui confère pas de missions opérationnelles dans la recherche et la lutte contre la fraude fiscale. La fraude à la TVA dans sa dimension intra-communautaire doit cependant trouver une réponse au niveau communautaire et être combattue par une action commune des Etats membres et de la Commission. Tandis que la première responsabilité des mesures nécessaires au bon fonctionnement du système commun sur la TVA incombe aux Etats membres, la Commission devrait jouer un rôle de coordination et de stimulation dans ce domaine. C'est la raison pour laquelle, la Commission présentera, sur base de l'article 280 CE, une proposition séparée de règlement qui prévoira des dispositions anti-fraude spécifiques conférant à la Commission un rôle de coordination au niveau communautaire dans l'échange d'informations.

4.1. Chapitre I: Dispositions générales

4.1.1. Article premier: Objectifs (article premier du règlement 218/92/CEE)

Cet article est modifié pour refléter d'une part le fait que le règlement a désormais une portée bien plus large que les seules transactions intra-communautaires et d'autre part le fait que le règlement définit dorénavant également les règles permettant aux autorités compétentes des Etats membres d'échanger des informations avec la Commission.

En outre, cet article met en évidence le fait que le présent règlement n'affecte pas l'application dans les Etats membres des règles relatives à l'entraide judiciaire en matière pénale.

4.1.2. Article 2: Définitions (article 2 du règlement 218/92/CEE)

Etant donné les nouveautés apportées par le règlement, certaines définitions supplémentaires se sont révélées nécessaires: "service territorial", "échange structuré", "échange automatique", "par voie électronique" et "enquête administrative". D'autres définitions ont été quelque peu adaptées. Dans le cas d'adoption de la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE concernant le régime de taxe sur la valeur ajoutée applicable à certains services fournis par voie électronique (COM(2000) 349 final du 7.6.2000), une référence au nouveau point f) du paragraphe 2 de l'article 9 de la sixième directive serait incluse dans la définition d'une prestation intra-communautaire de services.

4.1.3. Article 3: La déconcentration de la coopération administrative (nouvelle disposition)

En principe, tous les échanges d'informations doivent avoir lieu par l'intermédiaire de l'autorité compétente au sens de l'article 2 du règlement (CEE) n° 218/92 ou de l'article 1er de la directive 77/799/CEE. Lorsque cette procédure n'est pas respectée, l'information échangée est considérée comme dépourvue de valeur, et ne peut être utilisée contre le fraudeur.

La Commission estime toutefois que la communication directe entre les contrôleurs ou entre les unités anti-fraudes a des avantages considérables puisqu'elle permet un échange plus rapide de l'information, une meilleure compréhension mutuelle de la demande d'information, une plus grande motivation des contrôleurs et qu'elle évite de gaspiller par des demandes inutiles des ressources déjà peu abondantes. Cependant, bien que le cadre juridique existant autorise ce type de contacts entre les contrôleurs, les Etats membres s'en sont peu servis et les initiatives dans ce domaine sont souvent très disparates, créant des procédures peu précises et hétérogènes.

La proposition crée donc un cadre juridique clair pour une coopération déconcentrée et assure en même temps un rôle pivot aux bureaux centraux de liaison.

La structure retenue par l'article 3 est la suivante:

- officiellement, l'échange d'information continuera de se faire par le canal des autorités compétentes mais il doit désormais s'agir d'une autorité unique - qui éventuellement peut chapeauter plusieurs administrations - dans chaque Etat membre.

- chaque autorité désigne ensuite un unique bureau central de liaison comme responsable privilégié de la coopération. Ce bureau central de liaison (qui existe actuellement dans le cadre du règlement) sera responsable de la coopération sur demande par défaut (lorsque l'autorité requérante ne sait pas à quel bureau local s'adresser ou lorsque la demande est adressée à un bureau local non compétent pour traiter la demande) mais aura un rôle central à jouer pour la communication de certaines informations de manière automatique et spontanée.

- chaque autorité désignera également des fonctionnaires compétents pour échanger des informations, au moins un par service territorial. Il va de soi que la notion de service territorial sera à appliquer au cas par cas par les Etats membres, la situation n'étant pas la même en fonction de la taille des Etats membres. Il convient enfin d'ajouter que les services nationaux de contrôle devraient aussi lorsqu'ils existent disposer d'un tel fonctionnaire compétent.

- il est enfin prévu que des contacts directs puissent avoir lieu entre d'autres fonctionnaires, à condition bien entendu que l'information passe parallèlement par le canal des autorités compétentes (c'est-à-dire par délégation via les bureaux centraux de liaison ou les fonctionnaires compétents).

4.1.4. Article 4: interférence avec les procédures pénales (article 3 du règlement 218/92/CEE)

Lorsque les informations demandées se rapportent à des affaires dans lesquelles les représentants des administrations nationales des Etats membres menant l'enquête agissent sur mandat, ou sous l'autorité des autorités judiciaires, l'échange d'informations est souvent refusé ou fortement retardé, avec pour résultat que l'autorité administrative de l'Etat membre qui formule la demande est souvent dans l'incapacité de lancer en temps utile des procédures administratives ou pénales contre les fraudeurs opérant sur son territoire.

C'est la raison pour laquelle l'article 4 précise les obligations des Etats membres dans le cadre de l'assistance mutuelle administrative lorsqu'il y a interférence avec les procédures pénales, tout en respectant les règles relatives à l'entraide judiciaire en matière pénale.

4.2. Chapitre II: Coopération sur demande

4.2.1. Un cadre juridique unique et plus contraignant

L'article 5 du règlement 218/92/CEE permet de demander, pour des cas précis, un supplément d'informations qui concerne surtout les numéros, les dates et les montants des factures relatives à des opérations intra-communautaires déterminées. Pour toute autre information, les Etats membres doivent faire usage de l'article 2 de la directive 77/799/CEE qui permet, de façon très générale, à l'autorité compétente d'un Etat membre de demander à l'autorité compétente d'un autre Etat membre de lui communiquer, en ce qui concerne un cas précis, toutes les informations susceptibles de leur permettre l'établissement correct de la TVA. L'autorité requise dispose d'un délai de trois mois pour répondre à une demande d'information au titre de l'article 5 du règlement. La directive ne prévoit en revanche pas de délai de réponse.

La création d'une base juridique unique serait désormais matérialisée par un Chapitre unique traitant de l'échange sur demande (qu'il s'agisse d'informations complémentaires à celles figurant dans le système VIES ou de toute autre information). La proposition redéfinit les droits et obligations des Etats membres et fait une distinction entre une demande d'informations (section 1), une demande de procéder à des enquêtes administratives (section 2), la présence dans les bureaux administratifs et la participation aux enquêtes administratives (section 4), le recours à des contrôles simultanés (section 5), et enfin une demande de notification (section 6). La section 3 impose un délai pour la communication de trois mois après réception de la demande (et d'un mois lorsque l'information est déjà disponible), mais prévoit la possibilité de déterminer un délai différent pour des cas particuliers.

4.2.2. Section 1: demande d'informations (article 5 du règlement 218/92/CEE et article 2 de la directive 77/799/CEE)

L'article 5, paragraphes 1 et 2 correspond à l'article 2 de la directive 77/799/CEE et à l'article 5 du règlement 218/92/CEE, et serait dorénavant l'unique base juridique pour toutes les demandes d'informations.

En vertu du paragraphe 3, pour se procurer les renseignements demandés, l'autorité requise procède comme si elle agissait pour son propre compte ou à la demande d'une autre autorité de son pays. Toutefois, ce paragraphe doit être lu en conjonction avec l'article 36. En vertu de cet article, l'autorité requise a le droit de refuser d'effectuer des recherches ou de procéder à la transmission d'informations lorsque la charge administrative est disproportionnée ou lorsque l'autorité requérante n'a pas épuisé les sources habituelles d'information ou lorsque la législation ou la pratique administrative de l'Etat membre qui est appelé à fournir les informations n'autorise son administration fiscale ni à effectuer ces recherches, ni à recueillir ou à utiliser ces informations pour ses propres besoins ou lorsque cette transmission serait contraire à l'ordre public ou conduirait à divulguer un secret commercial, industriel ou professionnel ou un procédé commercial. Les demandes d'information sont transmises au moyen d'un formulaire type. Puisque l'expérience a montré que convenir entre quinze Etat membres d'un formulaire type est un processus extrêmement long, il est proposé de l'adopter selon la procédure prévue à l'article 40, paragraphe 2 (procédure de réglementation).

Enfin, l'article 7 précise que les informations peuvent être demandées sous forme de rapports, attestations et tous autres documents, ou de copies certifiées conformes ou extraits de ceux-ci. La communication de documents originaux n'est effectuée que pour autant que les dispositions en vigueur dans l'Etat membre requis ne s'y opposent pas.

4.2.3. Section 2: demande de procéder aux enquêtes administratives (nouvelle disposition)

En cas de fraude et notamment lorsqu'il s'agit des opérations simulées ou fictives, les demandes d'information sur base de l'article 5 peuvent être inadéquates, ne permettant pas à l'autorité requérante de se procurer les éléments de preuve.

Par conséquent, il est proposé d'offrir à l'autorité requérante la possibilité de demander à l'autorité requise de procéder aux enquêtes administratives appropriées concernant des opérations qui sont ou paraissent à l'autorité requérante être contraires à la législation TVA et pour lesquelles la taxation est censée avoir lieu sur son territoire ainsi que concernant des opérations qui peuvent fournir des éléments de preuve d'une infraction à la législation TVA sur le territoire de l'Etat membre requérant.

En vertu de l'article 9, l'autorité requise procède comme si elle agissait pour son propre compte ou à la demande d'une autre autorité de son pays, et dans le respect des limitations à l'échange d'informations prévues par l'article 36 (voir 4.2.2).

4.2.4. Section 3: délai pour la communication (article 5, premier paragraphe, du règlement 218/92/CEE)

La Commission est d'avis que les délais trop long sont principalement dus au caractère trop centralisé du cadre juridique actuel. C'est la raison pour laquelle elle propose des contacts déconcentrés dans le cadre des dispositions de l'article 3.

Le délais de trois mois prévu par l'article 5, premier paragraphe, du règlement 218/92/CEE pour la communication des renseignements demandés reste inchangé. Toutefois, dans le cas où cette information est déjà à la disposition de l'autorité requise, ce délai est ramené à un mois. Pour des cas particuliers enfin, notamment des cas de fraude de type «carrousel» ou des contrôles complexes, un délai différent peut être déterminé dans le cadre de la procédure prévue à l'article 40, paragraphe 2.

Lorsque l'autorité requise n'est pas en mesure de répondre à la demande dans le délai prévu, elle aura l'obligation d'informer sans délai l'autorité requérante des motifs qui s'opposent au respect de ce délai et d'indiquer quand elle pourra y répondre.

4.2.5. Section 4: présence d'agents de l'administration fiscale d'autres Etats membres (article 6 de la directive 77/799/CEE)

Bien que le programme FISCALIS [7] prévoie un financement communautaire pour les contrôles multilatéraux, le règlement (CEE) n° 218/92 ne crée pas de base juridique pour la présence d'agents de l'administration fiscale des autres Etats membres. Une fois encore, les Etats membres doivent faire usage des possibilités offertes par l'article 6 de la directive 77/799/CEE. Toutefois, il ne s'agit en effet que d'une faculté offerte par la directive 77/799/CEE, que peu d'Etats membres ont utilisée. Conformément à cet article, quelques Etats membres ont autorisé la présence sur leur territoire de fonctionnaires du fisc des autres Etats membres. Toutefois, la plupart des Etats membres n'ont pas prévu cette possibilité dans leur législation nationale et dans la pratique, la grande majorité des Etats membres n'autorisent la présence de fonctionnaires étrangers durant les contrôles qu'avec le consentement de l'assujetti. Ce consentement est cependant improbable lorsque le contrôle a pour but de déterminer l'existence d'une fraude. De plus, un petit nombre d'Etats membres interdisent même formellement qu'un fonctionnaire d'un autre Etat membre participe à une enquête sur leur territoire, invoquant des problèmes juridiques.

[7] Décision n° 888/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 30.3.1998 portant adoption d'un programme d'action communautaire visant à améliorer les systèmes de fiscalité indirecte du marché intérieur (programme Fiscalis) JO L 126 du 28.4.1998, p. 1-5.

Il est toutefois regrettable qu'à l'intérieur d'un marché unique sans frontières pour les fraudeurs, les administrations fiscales soient encore à ce point cloisonnées et qu'il leur soit si difficile voire impossible de "franchir" ces mêmes frontières. La présence de contrôleurs d'un autre Etat membre dans les bureaux administratifs ainsi que leur participation aux enquêtes administratives peut en effet être extrêmement utile, notamment dans des cas qui présentent des indices d'irrégularités ou de fraudes transfrontalières d'une ampleur importante dans l'un ou plusieurs Etats membres; dans des cas dont la complexité rend la présence des fonctionnaires souhaitables; ou encore dans des cas dont la prescription est proche et dont la présence de fonctionnaires peut accélérer l'enquête. C'est la raison pour laquelle l'article 13 de la proposition permet la présence d'agents de l'administration fiscale d'un Etat membre sur le territoire d'un autre Etat membre lorsque ces deux Etats le souhaitent. En même temps, les articles 13 et 14 mettent en place un dispositif précisant les droits et obligations de toutes les parties ainsi que les procédures à suivre par les agents nationaux qui effectuent des enquêtes dans un autre Etat membre. D'une part, l'article 13, premier paragraphe, traite de la présence d'agents de l'administration fiscale d'un Etat membre dans les bureaux administratifs d'un autre Etat membre. D'autre part, l'article 13, deuxième paragraphe, désigne un dispositif régulant la présence des agents désignés par l'autorité requérante aux enquêtes administratives auprès des assujettis. Ces articles constituent une base juridique qui libère l'administration fiscale de l'obligation d'obtenir le consentement de l'assujetti.

4.2.6. Section 5: recours à des contrôles simultanés (nouvelle disposition)

La Commission est d'avis que les contrôles simultanés devraient faire partie intégrante des plans normaux de contrôle des Etats membres. Pour encourager les Etats membres à inclure les contrôles simultanés dans leurs plans de contrôle, certains contrôles multilatéraux sont financés par le budget du programme Fiscalis. Toutefois, la décision Fiscalis ne constitue pas une base juridique pour échanger des informations dans le cadre d'un contrôle multilatéral. En effet, un contrôle simultané est fondamentalement un cadre structuré pour l'échange d'informations entre plusieurs administrations fiscales. Par conséquent, les contrôleurs qui participent à un tel contrôle doivent utiliser une des bases juridiques permettant l'échange des informations fiscales (la directive 77/799/CEE ou le règlement (CEE) 218/92).

La présente proposition prévoit d'une part, une obligation de principe pour les Etats membres d'avoir recours à des contrôles simultanés à chaque fois que de tels contrôles apparaissent plus efficaces que des contrôles nationaux. D'autre part, elle met en place un dispositif précisant les droits et obligations de toutes les parties ainsi que les grandes lignes des procédures à suivre. L'article 16 reprend des dispositions d'accords bilatéraux existants dans ce domaine.

4.2.7. Section 6: demande de notification (nouvelle disposition)

L'article 5 de la directive 76/308/CEE [8] permet la notification au destinataire de tous actes et décisions, y compris judiciaires, relatifs à une créance ou à son recouvrement, émanant de l'Etat membre dans lequel l'autorité requérante a son siège. Toutefois, lorsqu'il n'y pas encore de créance, le cadre juridique actuel ne prévoit pas la notification des actes ou décisions émanants des administrations fiscales d'autres Etats membres. L'article 17 de la présente proposition prévoit donc une base légale claire pour une telle notification.

[8] Directive du Conseil 76/308/CEE du 15.3.1976, JO L 73 du 19.3.1976, p. 18.

4.3. Chapitre III: Échange d'information sans demande préalable

4.3.1. Articles 20 à 24: Les échanges structurés et automatiques d'informations dans les secteurs à risque (articles 3 et 4 de la directive 77/799/CEE)

Pour accroître les possibilités de détection et de prévention de la fraude dans les échanges intra-communautaires, les Etats membres devraient également échanger au niveau communautaire des informations autres que les seules données VIES. La Commission a constaté que, bien que la plupart des Etats membres soutiennent l'idée d'une intensification des échanges d'informations pertinentes, ces échanges sont encore rares. Afin d'accroître les possibilités de détecter et de prévenir les fraudes dans les échanges intra-communautaires, les Etats membres devraient échanger au moins des informations dans les situations suivantes:

a) situations dans lesquelles la taxation est censée avoir lieu dans l'Etat membre de destination et que l'efficacité du système de contrôle dépend nécessairement des informations fournies par l'Etat membre d'origine;

exemples: livraisons intra-communautaires de véhicules neufs (véhicules terrestres, bateaux et aéronefs visés à l'article 28 bis, paragraphe 2, de la directive 77/388/CEE) ou ventes à distance non taxées dans l'Etat d'origine;

b) situations dans lesquelles une fraude est suspectée dans l'autre Etat membre;

exemples: services intra-communautaires présentant un caractère présumé irrégulier (par exemple, parce qu'ils ne sont pas facturés à leurs bénéficiaires effectifs) ou discordances entre livraisons et acquisitions intra-communautaires (cas où les données communiquées conformément à l'article 4, paragraphe 3, du règlement n° 218/92/CEE s'écartent de manière significative de la valeur déclarée des acquisitions intra-communautaires);

c) situations qui représentent généralement un risque plus important de fraude ou d'évasion fiscale dans l'autre Etat membre;

exemples: sociétés "phénix" potentielles (comme des sociétés qui, dans leurs premières années d'activité, effectuent un grand nombre de livraisons intra-communautaires de biens et services à des clients d'un autre Etat); remboursements de TVA aux assujettis non établis à l'intérieur du pays (directive du Conseil 79/1072/CEE) ou l'attribution de numéros d'identification TVA aux opérateurs domiciliés dans l'autre Etat membre;

d) situations dans lesquelles un cas de fraude a été constaté sur le territoire d'un Etat membre qui pourrait avoir des ramifications dans l'autre Etat membre;

exemple: des «sociétés écran» qui ont fait des opérations intra-communautaires ou des assujettis condamnés pour fraude à la TVA dans le commerce intra-communautaire.

Or le cadre juridique existant est clairement inadapté à l'ensemble de ces situations. Il n'existe ainsi aujourd'hui aucune obligation réelle en matière d'échange automatique ou spontané d'informations. Ces catégories d'échanges ne sont prévues que dans leur principe mais aucune catégorie d'information ne fait l'objet d'un échange d'information obligatoire en vertu de ces dispositions. Seuls quelques rares accords bilatéraux ont été conclus sur cette base. Il est donc nécessaire de prévoir, dans la législation communautaire elle-même, les catégories d'informations devant faire l'objet d'un échange.

La proposition prévoit donc désormais deux types d'échanges spontanés: l'échange structuré et l'échange automatique. La différence entre échange structuré et échange automatique résidera uniquement dans le fait que l'autorité responsable de la transmission n'est pas en mesure de collecter à intervalles réguliers les informations à échanger. Il sera par exemple impossible pour un Etat membre de procéder à un échange automatique d'une information pour laquelle dans cet Etat membre il n'existe pas d'obligation de communication pesant sur les assujettis.

La proposition fixe en outre un cadre à l'intérieur duquel les Etats membres mettront en place de tels échanges d'information, cadre qui aura l'avantage d'être à la fois souple et efficace. Ainsi, la proposition se contente de déterminer dans quels types de situation un tel échange devra avoir lieu mais les catégories exactes d'informations, pour chacun des Etats membres le caractère automatique ou structuré ainsi que le cas échéant la régularité de l'échange seront décidés dans le cadre de la procédure prévue à l'article 40, paragraphe 2. La souplesse du système réside dans le fait qu'il sera possible dans le cadre de cette procédure de conclure un accord au terme duquel 10 Etats membres échangeront l'information de façon automatique alors que les cinq autres le feront de façon structurée.

Il est évident que les décisions prises dans le cadre de la comitologie ne pourront en aucun cas affecter les obligations des redevables prévues à l'article 22 de la directive 77/388/CEE et devront donc porter sur des informations qui sont déjà disponibles au sein de l'administration fiscale.

4.3.2. Obstacles à l'échange de données à caractère personnel (nouvelle disposition)

Plusieurs Etats membres ont des difficultés à échanger les données à caractère personnel du fait des restrictions en la matière figurant dans leur législation nationale. Ils font valoir que les règles relatives à la protection des données restreignent fortement les possibilités d'échange d'informations. Ils font, en particulier, valoir que la mise en oeuvre de la directive 95/46/CE sur la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et la libre circulation de ces données [9] peut parfois être un frein à l'échange de données personnelles, même dans les cas où la fraude est connue et encore plus à l'égard d'informations faisant apparaître comme très probable l'existence d'une fraude.

[9] JO L 281 du 23.11.1995, p. 31

Les Etats membres doivent donc invoquer l'article 13 de la directive précitée, qui prévoit des dérogations aux règles normales lorsqu'il s'agit de sauvegarder les intérêts financiers d'un Etat membre (y compris dans le domaine fiscal). C'est la raison pour laquelle l'article 37, paragraphe 4 stipule que les Etats membres limitent la portée des obligations et des droits prévus à l'article 6, paragraphe 1, à l'article 10, à l'article 11, paragraphe 1 et aux articles 12 et 21 de la directive 95/46/CE de manière à ce que leur réglementation en matière de protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel ne nuise pas aux intérêts visés à l'article 13, point e), de ladite directive.

4.4. Chapitre IV: Stockage d'informations et échange d'informations spécifique aux transactions intra-communautaires

4.4.1. Articles 25 à 29 (article 4 du règlement 218/92/CEE)

L'article 4 du règlement 218/92/CEE a été divisé en 5 articles, par souci de clarté. Cet article reste inchangé quand au fond à l'exception de l'intégration dans VIES d'informations précises relatives au bureau local à contacter pour avoir des informations complémentaires sur chaque opérateur figurant dans la base de données, et ceci afin de faciliter l'échange direct d'informations sans passer par le canal des autorités nationales (bureau centraux de liaison) (voir article 3).

4.4.2. Article 30 (article 6 du règlement 218/92/CEE)

Cet article est inchangé à l'exception d'une disposition qui permet la confirmation de la validité du numéro d'identification TVA d'une personne déterminée par voie électronique.

4.5. Chapitre V: Relations avec la Commission (article 31)

L'article 31, paragraphe premier correspond à l'article 11 du règlement 218/92/CEE et prévoit l'évaluation conjointe par les Etats membres et la Commission du fonctionnement du présent règlement.

Les informations que les Etats membres sont tenus de fournir pour permettre cette évaluation sont toutefois décrites plus en détail.

Il est tout d'abord prévu explicitement que les Etats membres doivent fournir toutes les données statistiques nécessaires à cette évaluation, le détail des données à communiquer étant à fixer dans le cadre de la comitologie.

Les Etats membres doivent également fournir tous renseignements concernant méthodes et procédés utilisés ou présumés avoir été utilisés pour transgresser la législation relative à la taxe sur la valeur ajoutée, ayant permis de révéler des insuffisances ou lacunes dans le fonctionnement du dispositif de coopération administrative prévu par le présent règlement. De telles informations sont en effet de nature à donner des indications sur l'efficacité du présent système de coopération administrative dans la lutte contre l'évasion fiscale.

Dans le même but, il pourrait être utile de pouvoir communiquer à la Commission, toute autre information, y compris des informations concernant des cas précis, sur une simple base volontaire pour les Etats membres. La Commission, quant à elle, aura pour obligation de communiquer ces informations aux autorités compétentes des autres Etats membres concernés à qui l'information n'a pas encore été transmise.

4.6. Chapitre VI: L'échange d'informations avec les pays tiers (article 32: nouvelle disposition)

Le cadre juridique actuel ne fournit pas de base juridique pour l'échange d'informations avec les pays tiers. Lorsque la fraude à la TVA est liée à des opérations d'import/export, il est possible de recourir aux instruments de coopération douanière. Il y a néanmoins de nombreuses lacunes, par exemple concernant la fraude dans le domaine des services ou celle commise dans la Communauté mais dont la preuve se trouve dans des pays tiers.

C'est la raison pour laquelle l'article 32, paragraphe 1, prévoit une base juridique pour communiquer à tout Etat membre des informations provenant d'un pays tiers en vertu d'un accord bilatéral.

En outre, en vertu de l'article 32, paragraphe 2, les informations obtenues en application du présent règlement peuvent être communiquées à un pays tiers, avec l'accord des autorités compétentes qui les ont fournies.

4.7. Chapitre VII: Conditions régissant l'échange d'informations (articles 33 à 39)

4.7.1. Article 33: échanges sous forme électronique (nouvelle disposition)

En vertu des dispositions de cet article, toutes les informations sont fournies dans la mesure du possible, sous forme électronique, selon des modalités à arrêter dans le cadre de la comitologie.

4.7.2. Article 34: traductions (nouvelle disposition)

Les demandes d'assistance et les pièces annexées sont accompagnées d'une traduction dans la langue officielle ou l'une des langues officielles de l'autorité requise, selon des modalités à arrêter dans le cadre de la comitologie.

4.7.3. Article 35: frais exposé pour l'application du présent règlement (article13 du règlement 218/92/CEE)

Le deuxième paragraphe a été ajouté afin d'aligner l'article 35 du règlement avec l'article 18 de la proposition modifiant la directive 76/308/CEE [10], qui offre la possibilité aux Etats membres de convenir d'un remboursement des frais effectivement encourus dans les cas où se présente une difficulté particulière ou se caractérisant par des frais très élevés ou s'inscrivant dans le cadre de la lutte contre les organisations criminelles.

[10] COM(1998) 364 final et COM(1999) 183 final

4.7.4. Article 36: limites de l'échange d'information (article 7, paragraphe 1, du règlement 218/92/CEE et 8 de la directive 77/799/CEE)

En vertu des dispositions de cet article, l'autorité requise a le droit de refuser d'effectuer des recherches ou de procéder à la transmission d'informations lorsque la charge administrative est disproportionnée ou lorsque l'autorité requérante n'a pas épuisé les sources habituelles d'information ou lorsque la législation ou la pratique administrative de l'Etat membre qui est appelé à fournir les informations n'autorise son administration fiscale ni à effectuer ces recherches, ni à recueillir ou à utiliser ces informations pour ses propres besoins ou lorsque cette transmission serait contraire à l'ordre public ou conduirait à divulguer un secret commercial, industriel ou professionnel ou un procédé commercial.

L'article 36, paragraphe 4, tout comme l'article 14 de la directive 76/308/CEE, prévoit que l'autorité requise informe l'autorité requérante et la Commission des motifs qui s'opposent à l'assistance mutuelle.

4.7.5. Article 37, paragraphe 1 et 2: limites imposées à l'utilisation des informations (article 9, paragraphes 1 et 2, du règlement 218/92/CEE et article 7, paragraphes 1 et 3, de la directive 77/799/CEE)

En vertu de l'article 7, paragraphe 1, de la directive 77/799/CEE, les informations provenant de l'Etat membre requis ne peuvent être utilisées sans restriction dans l'Etat membre requérant qu'à des fins administratives et fiscales. Dans la pratique, cet article n'est pas interprété de la même manière par tous les Etats membres. Selon certains Etats membres, il y a une nécessité d'obtenir l'autorisation explicite de l'Etat membre requis lorsque ces informations sont utilisées publiquement dans une procédure judiciaire. Selon d'autres Etats membres, il suffit d'avoir une autorisation tacite.

L'article 37 précise que les informations communiquées sous quelque forme que ce soit en application du présent règlement ont un caractère confidentiel. Toutefois, en tout état de cause, ces informations peuvent être utilisées à l'occasion de procédures judiciaires ou administratives conduisant à l'application éventuelle de sanctions, engagées à la suite d'infractions à la législation fiscale.

Ces informations peuvent, en outre, être utilisées pour l'établissement d'autres impôts, droits et taxes couverts par l'article 2 de la directive 76/308/CEE du 15 mars 1976. Cette disposition répond à la recommandation du Groupe à Haut Niveau «cohérence fiscalité-douane» d'analyser la possibilité de mettre en place un échange d'informations entre les administrations douanières et fiscales. Cette disposition assure une base juridique pour un tel échange d'information en matière de TVA. Elle assure également une base juridique pour un tel échange entre les administrations compétentes pour la TVA et une autre administration fiscale d'un Etat membre.

4.7.6. Article 37, paragraphe 3: nécessité d'obtenir l'accord de l'autorité requise pour la communication à un Etat membre (article 9, paragraphe 3, du règlement (CEE) 218/92/CEE et l'article 7, paragraphe 4, de la directive 77/799/CEE)

L'article 9, paragraphe 3, du règlement (CEE) 218/92 et l'article 7, paragraphe 4, de la directive 77/799/CEE établissent une procédure au terme de laquelle il est nécessaire d'obtenir l'accord de l'Etat membre qui fournit l'information pour que celle-ci puisse être mise à la disposition d'un autre Etat membre. Ces procédures peuvent empêcher ou retarder la transmission d'informations aux Etats membres qui en ont besoin.

L'article 37, paragraphe 3, n'exige plus cet accord. Lorsque l'autorité requérante estime que les informations qu'elle a reçues de l'autorité requise sont susceptibles d'être utiles à l'autorité compétente d'un Etat membre tiers, elle peut les lui transmettre.

4.7.7. Article 37, paragraphe 4: obstacles à l'échange de données à caractère personnel (nouvelle disposition)

Voir le point 4.3.2.

4.7.8. Notification préalable à la personne intéressée lors de tout échange de renseignement

Le droit en vigueur dans certains Etats membres prévoit la notification de l'échange d'informations à la personne concernée. Il va de soi qu'en cas de fraude, cette notification nuit à l'efficacité du contrôle. Le fait que certains Etats membres notifient systématiquement à l'assujetti toute demande d'information fait que les autres Etats membres répugnent à recourir aux dispositions relatives à l'assistance mutuelle en cas de suspicion de fraude.

L'article 8 du règlement (CEE) 218/92 permet cette notification de l'échange d'informations à la personne concernée. De telles dispositions font obstacle à une coopération efficace entre administrations fiscales dans la mesure où elles gênent l'administration requérante dans sa lutte contre la fraude. Il convient de souligner que la présente proposition ne prévoit plus cette possibilité et précise que l'autorité requise procède comme si elle agissait pour son propre compte ou à la demande d'une autre autorité de son propre pays. La Commission estime que dans la mesure où l'échange d'informations entre les autorités fiscales nationales ne donne pas lieu à notification à l'assujetti, cela ne devrait pas non plus être le cas lors de l'échange d'informations entre les autorités compétentes.

4.7.9. Article 38: éléments de preuve (nouvelle disposition)

L'article 38 clarifie le fait que les constatations, attestations, informations, documents, copies certifiées conformes et tous les renseignements obtenus par des agents de l'autorité requise et transmis à l'autorité requérante peuvent être invoqués comme éléments de preuve par les instances compétentes de l'autorité requérante au même titre que des documents nationaux équivalents.

4.7.10. Article 39 (article12, paragraphe 2 et 3, du règlement 218/92/CEE)

Cet article correspond à la lettre de l'article 12, paragraphe 2 et 3, du règlement 218/92/CEE.

4.8. Chapitre VIII: Dispositions finales

4.8.1. Articles 40 et 41: procédures de consultation et de comitologie (article 10 du règlement 218/92/CEE

Les mesures nécessaires pour mettre en application le présent règlement sont des mesures de portée générale ayant pour objet de mettre en application les éléments essentiels de l'acte de base. Par conséquent, il convient de recourir à la procédure de réglementation, prévue à l'article 5 de la décision du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (1999/468/CE).

4.8.2. Article 42: rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil (article 14 du règlement 218/92/CEE)

La périodicité du rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil est prolongée de 2 à 3 ans.

4.8.3. Article 43: applicabilité de dispositions plus larges en matière d'assistance mutuelle. (article 3.2 du règlement 218/92/CEE et 11 de la directive 77/799/CEE)

Le premier paragraphe de cet article correspond à l'article 11 de la directive 77/799/CEE, le deuxième paragraphe à l'article 9, paragraphe 3. La rédaction a été légèrement modifiée.

4.8.4. Article 44: abrogation du règlement 218/92/CEE

Le règlement (CEE) n° 218/92 est abrogé et les références faites au règlement abrogé s'entendent comme faites au présent règlement.

5. Explication de la proposition de directive

Puisqu'il est nécessaire de remplacer intégralement le règlement 218/92/CEE ainsi que la directive 77/799/CEE en ce qui concerne la TVA, la TVA est désormais exclue du champ d'application de la directive. En revanche, celui-ci est étendu à certaines taxes sur les primes d'assurance afin de prendre en compte le besoin exprimé par les Etats membres dans le cadre des négociations au Conseil sur la proposition modifiant la directive 76/308/CEE [11].

[11] COM(1998) 364 final et COM(1999) 183 final

6. Conclusion

L'ambition de cette proposition est donc de renforcer la coopération entre administrations fiscales en leur donnant un cadre juridique simple et efficace pour lutter à armes égales contre les fraudeurs.

Cette proposition n'a pas pour ambition de modifier en quoi que soit les obligations des contribuables ni de modifier les règles concernant l'application de la législation TVA mais seulement d'adapter la coopération administrative aux défis du Marché intérieur. C'est pourquoi la Commission la présente en vertu de l'article 95 du traité.

En retenant l'article 95 du traité comme base juridique, la Commission est d'ailleurs en phase avec sa proposition de règlement du 218/92/CEE du 19 juin 1990 (COM(90) 183), dans laquelle elle proposait déjà l'article 100 A du traité CE (devenu l'article 95 CE) comme base juridique adéquate.

L'article 95 constitue en effet la base juridique pour l'adoption de "mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur. "En vertu du deuxième paragraphe de l'article 95, le premier paragraphe ne s'applique pas aux dispositions fiscales, la base juridique pour l'harmonisation de la fiscalité indirecte étant l'article 93.

Mais selon la lecture qui en est faite par la Commission, la dérogation prévue au paragraphe 2 ne peut exclure l'application de la règle générale fixée au premier paragraphe de l'article 95 que lorsque les dispositions fiscales constituent le principal objectif de la mesure proposée. Ceci pourrait par exemple être le cas si l'acte proposé concernait les obligations des assujettis ou les règles concernant le champ d'application de la taxe mais pas dans le cas présent où le règlement se borne à créer des ponts entre les administrations fiscales.

2001/0134 (COD)

Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 77/799/CEE du Conseil concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des impôts directs et indirects

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 95,

vu la proposition de la Commission [12],

[12] JO C du , p. .

vu l'avis du Comité économique et social [13],

[13] JO C du , p. .

vu l'avis du Comité des régions [14],

[14] JO C du , p. .

statuant conformément à la procédure visée à l'article 251 du traité [15],

[15] JO C du , p. .

considérant ce qui suit:

(1) La lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée exige de renforcer la collaboration entre administrations fiscales à l'intérieur de la Communauté et entre celles-ci et la Commission conformément à des principes communs.

(2) Dans ce but, le règlement (CEE) n° 218/92 du Conseil [16] qui complétait, en ce qui concerne la TVA, le système de collaboration établi par la directive 77/799/CEE du Conseil [17], modifiée en dernier lieu par l'acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, a été remplacé par le règlement (CE) n°.../2001 du Parlement européen et du Conseil du ....2001 relatif à la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée [18]. Ce règlement rassemble toutes les dispositions concernant la coopération administrative en matière de TVA, à l'exception de l'assistance mutuelle prévue par la directive 76/308/CEE du Conseil du 15 mars 1976 concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives à certaines cotisations, droits, taxes et autres mesures [19] modifiée en dernier lieu par la directive 2001/.../CE [20].

[16] JO L 24 du 1.2.1992, p.1.

[17] JO L 336 du 27.12.1977, p. 15.

[18] JO L du... , p. .

[19] JO L 73 du 19.3.1976, p. 18.

[20] JO L du... , p. .

(3) Le champ d'application de l'assistance mutuelle fixé par la directive 77/799/CEE doit être étendu aux taxes sur les primes d'assurance visées à la directive 76/308/CEE de manière à mieux protéger les intérêts financiers des Etats membres et la neutralité du marché intérieur.

(4) La directive 77/799/CEE doit être modifiée en conséquence,

ONT ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:

Article premier

La directive 77/799/CEE est modifiée comme suit:

1) Le titre est remplacé par le titre suivant:

«Directive du Conseil du 19 décembre 1977 concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des impôts directs, de certains droits d'accises et des taxes sur les primes d'assurances».

2) À l'article 1er, paragraphe 1, le premier tiret est remplacé par le texte suivant:

«les taxes sur les primes d'assurance, visées à l'article 3, quatrième tiret, de la directive 76/308/CEE du Conseil*,

* JO L 73 du 19.3.1976, p. 18.»

Article 2

Les références faites à la directive 77/799/CEE, en ce qui concerne la taxe sur la valeur ajoutée, s'entendent comme faites au règlement (CE) n° .../2001 [relatif à la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée].

Article 3

1. Les Etats membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 31 décembre 2002. Ils en informent immédiatement la Commission.

Lorsque les Etats membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les Etats membres.

2. Les Etats membres communiquent à la Commission le texte des dispositions de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive.

Article 4

La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Article 5

Les Etats membres sont destinataires de la présente directive.

Fait à Bruxelles, le

Par le Parlement européen Par le Conseil

La Présidente Le Président

FICHE FINANCIÈRE

Une fois adopté, le règlement proposé n'aura aucune conséquence négative sur les ressources propres communautaires. Au contraire, conçu pour renforcer l'assistance mutuelle entre les administrations fiscales des Etats membres, ce règlement vise à accroître les recettes TVA. L'effet sur le budget communautaire sera donc positif, même s'il n'est pas possible de le quantifier.