Avis du Comité économique et social sur «L'aide au développement, la bonne gestion des affaires publiques et le rôle des milieux économiques et sociaux»

(97/C 287/10)

Le 23 novembre 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur «L'aide au développement, la bonne gestion des affaires publiques et le rôle des milieux économiques et sociaux».

La section des relations extérieures, de la politique commerciale et du développement, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 15 avril 1997 (rapporteur: M. Strauss, corapporteur: M. Masucci).

Lors de sa 346e session plénière des 28 et 29 mai 1997 (séance du 28 mai 1997), le Comité économique et social a adopté par 82 voix pour contre 2 l'avis suivant.

1. Résumé des principales recommandations

1.1. La bonne gestion des affaires publiques est essentielle pour le développement durable et constitue une condition préalable à l'utilisation efficace de l'aide passant par le canal gouvernemental. Elle doit par conséquent devenir un critère dans la fixation des montants des fonds alloués à chaque pays. La bonne gestion des affaires publiques doit être en soi un objectif majeur de l'aide à la coopération ainsi qu'un «élément essentiel» (paragraphes 2.7, 4.9, 4.10, 9.3).

1.2. Un soutien accru devrait être apporté aux instituts ayant pour vocation la construction de la démocratie.

1.3. Une composante clé de cette bonne gestion est la participation des citoyens aux affaires de l'État. La capacité de l'UE à encourager ce processus serait renforcée si au moins certains aspects du principe de partenariat étaient préservés (paragraphes 2.5, 6.3).

1.4. Les partenaires devraient consacrer beaucoup plus d'efforts à l'amélioration de la capacité organisationnelle des milieux sociaux et davantage de fonds devraient être prévus dans le cadre du budget de l'UE pour le renforcement de la société civile (paragraphes 6.8, 6.14).

1.5. Les délégations devraient assurer une plus large information sur l'aide à la coopération décentralisée. Pour promouvoir cette aide, les délégués devraient mettre en rapport les représentants des administrations ACP avec ceux des milieux économiques et sociaux. (paragraphes 6.9, 6.11).

1.6. Les programmes indicatifs ne devraient être approuvés que si leur contenu relatif à la coopération décentralisée est conforme aux buts de la Convention de Lomé révisée. Le versement de la deuxième tranche de financement devrait être subordonné à l'accomplissement de progrès sensibles dans les projets relatifs à ce type d'aide. À l'avenir, des fonds devraient être spécialement affectés à la coopération décentralisée. (paragraphe 6.13).

1.7. Le succès de la coopération décentralisée dépend de la mise en oeuvre d'une réforme radicale de l'administration des aides, permettant aux autorités d'instruire une multitude de demandes à petite échelle et d'assurer le suivi de celles-ci. Les procédures de demande d'aide doivent être simplifiées (paragraphes 8.1, 9.4, 9.5).

1.8. Qualité de la gestion des affaires publiques et corruption sont étroitement liées. Les États membres doivent d'urgence mettre en oeuvre les recommandations de l'OCDE sur la corruption dans les transactions commerciales internationales. Afin de réduire cette corruption, la Commission devrait jouer un rôle plus actif dans le choix du programme de développement, la conception et la gestion des projets et simplifier les procédures d'appels d'offre. En cas de corruption avérée et en l'absence de sanctions à l'encontre des officiels, le financement de l'UE devrait être reconsidérée. Les marchés obtenus par des pratiques de corruption devraient être annulés et toute aide accordée remboursée (paragraphes 5.2, 5.7, 5.11).

2. Introduction

2.1. Le Comité économique et social continue à soutenir l'aide économique et financière aux pays en développement. Comme il l'a fait valoir dans un avis antérieur «Convention de Lomé IV - Réexamen à mi-parcours» () (doc. CES 1017/93), cette aide est le moyen concret pour les pays relativement riches d'aider les populations les plus pauvres dans le monde à devenir moins pauvres. Il n'en va pas seulement de leur survie; compte tenu de l'interdépendance des nations, les États plus prospères ont beaucoup à gagner d'une réduction de la pauvreté dans les pays en développement. Le Comité demande aux États membres de ne pas réduire, mais au contraire d'accroître l'aide aux pays ACP. La pauvreté est une des premières causes de l'instabilité politique qui, lorsqu'elle aboutit à un conflit armé, a des conséquences négatives pour les pays voisins, telles que l'arrivée en masse de migrants, la nécessité d'une intervention de la communauté internationale en matière d'aide d'urgence et de maintien de la paix et l'interruption des échanges commerciaux. Les nations plus riches ne peuvent par conséquent se permettre de relâcher leurs efforts dans le domaine de l'aide aux pays en développement. Dans le même temps, elles ont le devoir de garantir la concentration des ressources limitées allouables à cette aide sur des activités qui leur paraissent être de nature à promouvoir efficacement la stabilité structurelle et le développement économique.

2.2. L'avis porte essentiellement sur l'aide à la coopération de l'UE accordée aux pays ACP, mais nombre de ses conclusions s'appliquent à l'aide au développement en général.

2.3. Lorsque la première Convention de Lomé a été conclue, on pensait que l'octroi d'une aide au développement suffirait à lui seul à amener une croissance économique durable, à réduire la pauvreté et à promouvoir la stabilité politique et sociale. Cependant des événements ont déçu ces attentes, en particulier en ce qui concerne les États ACP africains. En effet depuis 1975, année de la conclusion de la première Convention de Lomé, l'aide de l'UE conjuguée à l'aide bilatérale des États membres, s'est élevée à 91 milliards de dollars (), soit 39 % de l'aide officielle totale aux pays ACP (la proportion actuelle est d'environ 50 %). Toutefois, sur les 66 pays ACP (70 au total) pour lesquels nous disposons de ces données, seuls 24 ont enregistré une hausse de leur PIB par habitant () supérieure à 15 % au cours d'une période de vingt ans, tandis que dans 12 autres, celui-ci est resté pratiquement inchangé et qu'il a même baissé en réalité dans 30 ().

2.4. On a fini par réaliser que la croissance économique dépendait elle-même de la stabilité structurelle, qui elle repose sur un «contexte de développement économique soutenable, de démocratie et de respect des droits de l'homme, de structures politiques viables et de conditions sociales et environnementales saines, et une capacité à gérer le changement sans devoir passer par des conflits violents» ().

2.5. D'où le caractère fondamental de la bonne gestion des affaires publiques pour le progrès économique et social. Cette bonne gestion se caractérise par une responsabilité politique sanctionnée par les urnes, un système judiciaire indépendant, une fonction publique capable de gérer les affaires de l'État, une gestion des finances publiques transparente et saine et la possibilité pour la société civile de participer effectivement à la formulation et à la mise en oeuvre des politiques sociales et économiques.

2.6. Ce dernier facteur revêt bien entendu une importance particulière aux yeux du Comité économique et social. Il devient urgent de prendre des mesures en vue de promouvoir la participation active des partenaires économiques et sociaux aux programmes de développement et aux choix politiques en général.

2.7. Il va pour ainsi dire de soi que cette bonne gestion est une condition nécessaire si l'on veut que l'aide passant par le canal des autorités soit utilisée efficacement. Il n'est pas acceptable qu'elle puisse être détournée par la corruption, contribuant ainsi peu au développement, et utilisée en l'absence d'un minimum de responsabilité politique. En effet, on peut se poser la question de savoir si l'aide officielle au développement doit aller à des pays dont les gouvernements ne s'efforcent pas de gérer les ressources, en particulier les revenus générés localement, de manière responsable et transparente. La bonne gestion des affaires publiques devrait par conséquent devenir un critère prioritaire pour l'octroi de l'aide. C'est l'incertitude politique et économique résultant de la mauvaise gestion des affaires publiques qui empêche l'entrée de capitaux dans les pays ACP. Il est fort probable qu'après l'instauration de bonnes pratiques en matière de gouvernement, des fonds d'investissement privés afflueront plus massivement. A terme, le volume de ceux-ci devrait être plus important que l'aide officielle, si l'on se base sur ce qui s'est passé dans l'Est et le Sud-Est de l'Asie.

2.8. Les constatations formulées dans le présent avis ont été faites après examen d'une étude réalisée en 1996 sur l'expérience des milieux économiques et sociaux ACP et après la tenue de la 20e rencontre annuelle des représentants des milieux économiques et sociaux ACP/UE, lors de laquelle de nombreux représentants ACP ont insisté sur le fait que la bonne gestion des affaires publiques était une condition sine qua non du développement. L'avis prend également en considération nombre des opinions exprimées lors d'une audition spéciale tenue à Bruxelles en septembre 1996, à laquelle ont été invités des représentants d'organisations européennes et internationales.

3. La Convention de Lomé: expérience et modifications récentes

3.1. L'Union européenne s'est, pour des raisons historiques, investie d'une responsabilité particulière dans l'aide au développement dans les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), au nombre de 70 maintenant. Une grande partie de l'aide de l'UE aux pays ACP est régie par la Convention de Lomé. Cette Convention prévoit un partenariat entre les gouvernements donateurs et les gouvernements bénéficiaires. Outre des concessions commerciales spéciales, l'UE canalise l'aide au développement vers les gouvernements ACP. Dans le cadre de la procédure de partenariat, l'Union alloue des fonds à chaque gouvernement. Les gouvernements sont censés élaborer des programmes indicatifs nationaux (PIN) pour la partie programmable de l'aide au titre du FED qui leur revient, qui sont ensuite convenus avec l'UE, et à l'intérieur de ceux-ci, les autorités de l'Union et des gouvernements ACP définiront des projets spécifiques de développement. En pratique, la participation de l'UE à l'élaboration et à la mise en oeuvre des PIN est considérable lorsque les capacités administratives des pays ACP sont insuffisantes.

3.2. La convention a pour but de promouvoir le développement économique et social dans un esprit de véritable partenariat entre l'UE et les gouvernements ACP et à travers l'introduction de la coopération décentralisée, en associant également la société civile, c'est-à-dire les citoyens ACP et leurs institutions, au processus.

3.3. Avec le temps, il s'est avéré de plus en plus difficile de réaliser pleinement les objectifs de la convention, et du côté européen, on a de plus en plus de mal à croire que les programmes indicatifs nationaux présentés et mis en oeuvre par les gouvernements sont de nature à permettre un bon usage des fonds de développement limités.

3.4. Ce changement de perception a conduit l'Union européenne à insister pour que des modifications soient apportées à la IVe Convention de Lomé lors de son réexamen à mi-parcours. Outre des changements d'ordre administratif, la convention révisée signée à Maurice en novembre 1995 a été complétée par des références à l'application de principes démocratiques, à la consolidation de l'État de droit et à la bonne administration d'un pays, qui viennent s'ajouter à la référence, dans la version précédente, à la jouissance des droits fondamentaux. Le respect des droits de l'homme, les principes démocratiques et l'état de droit y sont consacrés comme étant des «éléments essentiels», l'aide pouvant être suspendue en cas de non-respect de l'un de ces principes, mais il n'est pas fait mention du principe de bonne gestion des affaires publiques.

3.5. Entre-temps, les gouvernements ACP se sont froissés de voir que dans leurs relations avec l'UE, le concept de partenariat tendait plutôt à réinstaurer le rapport traditionnel donateur/bénéficiaire. Des nations ayant récemment accédé à l'indépendance se sont montrées particulièrement sensibles à une ingérence dans ce qu'elles considéraient être leurs affaires intérieures et ont souvent estimé que leur souveraineté n'était pas respectée. Par ailleurs, à mesure que les cours mondiaux baissaient, les concessions commerciales de l'UE perdaient de leur importance.

3.6. Dans le même temps, malgré un assouplissement, l'Union continuait à restreindre l'importation de produits sensibles, principalement de certaines denrées agricoles et de certains produits textiles, qui sont souvent le pilier des économies ACP.

3.7. Fait important pour le propos du présent avis, la modification apportée par la Convention de Lomé révisée en vue de la mobilisation de 80 millions d'écus à titre d'incitation financière, pour appuyer les mesures de réformes institutionnelles et administratives afin de promouvoir la démocratisation et l'état de droit. Ces mesures incluent des actions visant à promouvoir la bonne gestion des affaires publiques. L'importance de cette aide financière tient au fait qu'elle est disponible pour la durée de l'enveloppe financière globale programmable et au-delà, c'est-à-dire que si un État ACP demande une aide pour ce type de réforme, tout ou partie de celle-ci peut venir s'ajouter à l'enveloppe des projets financés dans le cadre du programme indicatif national normal.

3.8. Le développement de la coopération décentralisée est étroitement lié à la réforme institutionnelle et administrative. Cette approche de l'aide vise une reconnaissance officielle du rôle vital de la société civile dans le développement. Une des caractéristiques essentielles de la coopération décentralisée est l'utilisation de fonds publics (par exemple le FED) pour les projets de développement dont la responsabilité, financière et opérationnelle, est transférée du gouvernement central vers des opérateurs non publics.

3.9. Tout en admettant l'intérêt d'une telle coopération, les gouvernements ACP se sont montrés réticents lors de la révision à mi-parcours, à en élargir la portée et, en particulier, à exclure l'aide à la coopération décentralisée des prérogatives des ordonnateurs nationaux. Les progrès en matière de coopération décentralisée dans le cadre de la Convention de Lomé continueront à dépendre du bon vouloir des gouvernements nationaux.

3.10. Toutefois, en réponse à l'insistance de l'Union, les États ACP ont déclaré, dans une déclaration conjointe séparée (annexe LXXX à la Convention de Lomé), que

«Afin d'encourager la participation des acteurs de la coopération décentralisée aux projets et programmes financés par le Fonds et de s'assurer que leurs initiatives sont prises en compte lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre des programmes indicatifs, les États ACP s'efforcent d'organiser des échanges de vues avec ces agents. Les États ACP et la Commission s'efforcent également de leur fournir les informations nécessaires à leur participation à la mise en oeuvre des programmes.»

3.11. La Convention de Lomé révisée permet aux organisations des pays ACP et à leurs homologues de la Communauté de s'associer dans la gestion et le financement partiel des projets. Il sera à l'avenir possible de soutenir la coopération décentralisée à partir des ressources des programmes indicatifs ou des fonds de contrepartie à hauteur de 300 000 écus par projet ou programme.

4. Bonne gestion des Affaires publiques

4.1. La bonne gestion des affaires publiques pourrait être définie comme une gestion qui «promeut la légitimité, la responsabilité et les compétences dans l'acte de gouverner, ainsi que le respect des droits de l'homme et de l'État de droit. Cela couvre les fonctions législative, administrative et judiciaire du gouvernement à tous les niveaux, les institutions en dehors du gouvernement et l'influence de la société tant dans les institutions gouvernementales que dans les autres» (). Plus succinctement, elle peut être définie comme la gestion transparente et responsable des ressources économiques et sociales pour l'administration de la société ().

4.2. La bonne gestion des affaires publiques requiert un engagement des responsables politiques dans ce sens. Elle dépend également dans une mesure essentielle d'un renforcement des capacités humaines à travers la formation et l'éducation des membres des institutions gouvernementales (par exemple, les hommes politiques, les juges et les avocats ainsi que les fonctionnaires de l'administration publique), d'une part, et des milieux économiques et sociaux et des formateurs d'opinion, tels que les personnes faisant partie d'organisations d'employeurs, d'agriculteurs, syndicales, de femmes et professionnelles ainsi que les médias, d'autre part.

4.3. Il est de plus en plus largement admis que le développement durable résultera en grande partie de l'activité du secteur privé. L'absence de bonne gestion empêche l'émergence de cette condition essentielle de la croissance future en créant un environnement incertain et imprévisible, dans lequel les PME ne peuvent pas prospérer, et qui décourage entrepreneurs et investisseurs.

4.4. En matière de bonne gestion des Affaires publiques, l'accent était généralement mis sur les questions d'ordre administratif mais l'approche a évolué et la dimension politique de ce concept et l'existence d'institutions démocratiques, avec l'équilibre des pouvoirs qu'elles permettent passent au premier plan.

4.5. Dans le cadre d'un système de responsabilité politique, les gouvernements dépendent de la bonne volonté des électeurs. Ils peuvent être démis quant ils perdent la confiance de ceux-ci pour être remplacés par d'autres dirigeants. Ce système a pour corollaire l'existence de partis politiques. Le développement et le renforcement des compétences de ces derniers sont essentiels à la promotion de la démocratie dans de nombreux États ACP. La Commission ne peut financer les partis politiques et il est difficile d'aider directement la mise en place d'institutions dès lors que cela peut être considéré comme une menace par les gouvernements. Il vaut par conséquent mieux accorder cette aide avec circonspection.

4.6. L'UE compte un certain nombre d'instituts nationaux (fondations) ayant pour vocation la construction de la démocratie, qui fournissent une assistance pour la création et la consolidation d'institutions démocratiques pluralistes dans les pays en développement. Ils peuvent être financés soit par des fonds publics soit par des fonds privés, ou par les deux à la fois.

4.7. Le Comité recommande à la Commission d'établir des relations étroites avec ces instituts qui ont une expérience en matière d'aide aux projets de développement politique. Ils élaborent des projets en collaboration avec des partis politiques et des organisations présents dans les pays en développement, et ce souvent conjointement avec les homologues européens de ces instances. Ces instituts financent ensuite l'exécution du projet. De l'avis du Comité, le travail de ceux-ci nécessite un soutien accru de la Commission.

4.8. Les instituts ayant pour vocation la construction de la démocratie apportent également une aide pour renforcer les capacités des médias indépendants et des organisations syndicales et non gouvernementales. L'aide de l'UE devrait être plus facilement disponible pour les fondations oeuvrant dans ce domaine.

4.9. Instaurer une bonne gestion des affaires publiques en Afrique subsaharienne est une tâche compliquée en raison des frontières tracées entre les États, de manière quelque peu arbitraire par les anciennes puissances coloniales, souvent au mépris des appartenances tribales ou ethniques.

4.10. Le rôle accru accordé par la Convention de Lomé révisée à la bonne gestion des Affaires publiques et, en particulier, l'éligibilité de projets appropriés en ce sens à une aide incitative, est un progrès qu'il faut saluer. Compte tenu de son importance critique pour le développement, la promotion de la bonne gestion des affaires publiques devrait devenir un objectif majeur de l'aide au développement. Dans toute convention à venir, la qualité de cette gestion devrait devenir un critère clé dans la fixation du volume d'aide à la coopération allouée à chaque pays ACP. Un élément essentiel à prendre en considération devrait être la transparence des finances publiques.

4.11. Le Comité regrette que le concept de bonne gestion des affaires publiques n'ait pas été inscrit dans cette version comme un «élément essentiel». Il recommande de remédier à cette omission dans toute convention à venir. Entre-temps, il préconise l'annulation de la deuxième tranche du financement prévue par la Convention dans le cas où les programmes indicatifs ne sont pas correctement mis en oeuvre, en raison d'une mauvaise administration délibérée ou d'une corruption de la part du gouvernement. Dans de tels cas, les agences d'aide reconnues, dont la dotation en crédits de l'UE pourrait être accrue, pourraient constituer une alternative appropriée.

4.12. Une condition clé pour le fonctionnement de tout État est l'existence d'une administration intègre, capable de professionnalisme et indépendante des intérêts sectoriels. Elle doit être compétente du point de vue technique, capable de fournir un conseil en toute neutralité et d'assurer un retour d'information critique auprès des responsables politiques. Le fait que les dirigeants dans de nombreux pays ACP n'ont pas encouragé le développement d'administrations scrupuleuses et indépendantes pose un réel problème. L'instauration d'une bonne gestion des affaires publiques ne saurait être possible et le progrès durable si les gouvernements ne s'engagent pas en ce sens.

4.13. Il existe toutefois des signes encourageants d'une prise de conscience accrue de la part des dirigeants du caractère essentiel de la bonne gestion des affaires publiques pour la paix et le développement économique et social.

4.14. L'amélioration de la gestion d'un État est un processus de longue haleine et il ne saurait y avoir de modèle universel directement transposable quant à la manière d'y parvenir. Il ne saurait davantage y avoir de règle universelle quant au type d'aide le plus adapté pour soutenir le processus. Le Comité a néanmoins la ferme conviction que l'aide à la bonne gestion des affaires publiques, allouable au titre du mécanisme financier d'incitation, ne devrait être autorisée qu'en présence de preuves tangibles de l'adhésion des États aux objectifs de réforme au sens du paragraphe 3.1. Ce serait une erreur par exemple que d'aider à la formation d'experts-comptables en l'absence d'engagement de la part des gouvernements à assurer une gestion financière transparente. Il peut s'avérer nécessaire, par exemple, d'instituer une Cour des comptes.

4.15. Comme pour les autres formes d'aide, l'aide à la bonne gestion des affaires publiques ne devrait, en règle générale, être accordée qu'en réponse à des demandes spécifiques. Parallèlement, les délégués de l'UE dans ces pays devraient promouvoir activement la bonne gestion en jouant un rôle de guide et en aidant les administrations des pays ACP, à adopter des pratiques qui se sont avérées payantes dans d'autres pays, et en particulier dans des États africains. Ils pourraient de manière informelle souligner les avantages qui découleraient d'une gestion améliorée pour le pays et le gouvernement concernés. Se trouvant dans une position privilégiée pour faciliter les moyens de progresser, leurs conseils pourraient rencontrer un écho favorable. La Banque mondiale a adopté cette manière de procéder avec un certain succès.

4.16. Conseiller et aider une administration à parvenir à une bonne gestion des affaires publiques étant une tâche extrêmement sensible. Il est probable que les États ACP accepteraient plus facilement l'aide et les conseils de l'Union et de certaines ONG spécialisées que ceux d'un État membre.

4.17. L'aide à la bonne gestion des affaires publiques ne doit pas être nécessairement coûteuse. En fait, elle pourrait se révéler plus rentable comparée à d'autres formes d'aides. Outre la formation et un équipement de communications relativement simple, la majeure partie de l'aide serait fournie sous forme de conseils en matière, par exemple, de conception de procédures de marchés publics et de systèmes de comptabilité publique transparents. Ceux-ci ne devraient pas, selon le Comité, être confiés sous contrat à des consultants en gestion, mais pourraient être supervisés par des instituts ayant pour vocation la construction de la démocratie, des ONG spécialisées (voir paragraphe 4.6) ou les délégations elles-mêmes. L'on sait que les délégations manquent déjà de personnel, mais des experts dans ce domaine pourraient être détachés à titre temporaire auprès de celles-ci. L'Union est riche d'un grand nombre d'administrateurs expérimentés qui ont le profil parfait pour ce type de détachement à court terme. Ces arrangements pourraient permettre l'établissement de liens plus étroits entre le délégué et le pays auprès duquel il est accrédité.

5. La lutte contre la corruption

5.1. La qualité de la gestion des affaires publiques et l'importance de la corruption sont étroitement liées, une bonne gestion laissant peu de place à la corruption. Ce phénomène n'est bien sûr pas propre aux pays en développement. En effet, dans les relations Nord-Sud, les corrupteurs sont souvent du Nord.

5.2. Il est capital, par conséquent, de faire barrage à l'action des corrupteurs, qui sont souvent des citoyens de l'UE. Un premier pas a été fait avec l'adoption par l'UE d'un protocole anticorruption en septembre 1996, mais il ne concerne que la corruption dans l'UE, et les intérêts financiers de la CE. Les contribuables européens, qui financent l'aide à la coopération sont de plus en plus préoccupés par le fait que la plupart des États membres accordent des déductions fiscales sur les pots-de-vin payés par leur exportateurs dans les pays en développement, ce qui non seulement va à l'encontre des aspects bénéfiques de l'aide, mais signifie également que les paiements illégaux sont financés par les contribuables.

5.3. Il devient urgent que tous les États membres mettent en oeuvre les recommandations de l'OCDE sur la corruption dans les transactions commerciales internationales. Les plus importantes de ces recommandations permettraient de poursuivre devant les tribunaux des États membres les citoyens impliqués dans des affaires de corruption dans des pays tiers. De même, il ne devrait plus être possible d'obtenir des dégrèvements d'impôts pour des pot-de-vin payés à l'étranger. Les États membres devraient introduire rapidement une législation anticorruption appropriée. Tant que l'UE ne montrera pas qu'elle combat la corruption de ses propres ressortissants à l'étranger, elle ne sera pas en position de faire la leçon aux administrations ACP.

5.4. La corruption est particulièrement handicapante dans les pays ACP car elle freine le développement, sape le tissu social et va à l'encontre de l'objectif de la Convention qui consiste à améliorer les normes de gouvernement. Or, dans les pays en développement, les occasions de corruption sont nombreuses en raison des salaires insuffisants des personnes exerçant l'autorité, qui doivent recourir à des sources de revenus supplémentaires. La corruption peut ainsi souvent résulter de la pauvreté plus que de la cupidité.

5.5. La «grande corruption» gêne le processus de développement. Pour ce type de corruption, des projets qui répondent aux intérêts des promoteurs plutôt qu'aux besoins urgents du pays sont conçus et sélectionnés. Ils couvrent la corruption dans la gestion des programmes de coopération dont elle peut augmenter les coûts et réduire concrètement l'utilité à l'échelle d'un projet, du fait, par exemple, du non-respect par des contractants des spécifications de qualité.

5.6. Cet aspect de la corruption ainsi que d'autres sont étudiés dans un document élaboré par «Transparency international» (), organisation apolitique non gouvernementale, qui a été soumis aux institutions européennes, dont le Comité économique et social. Le Comité partage le point de vue qui y est exprimé selon lequel les gouvernements devraient être aidés par l'UE pour lutter contre la corruption, sous forme de conseils, par exemple, en matière d'élaboration d'une législation anticorruption, et de mise en oeuvre de programmes visant à encourager l'adoption d'une éthique de comportement à l'intention de ceux qui sont le plus exposés au risque de la corruption.

5.7. En ce qui concerne la coopération financière et technique, l'UE devrait à l'avenir participer plus directement au choix des programmes et assurer le suivi de la conception technique des projets afin de garantir qu'ils répondent aux besoins réels de la population du pays. Pour ce qui est de la gestion des programmes de coopération, l'UE n'est normalement que le financier, le pays bénéficiaire étant la partie contractante. Il faut que l'UE suive de plus près l'exécution des programmes de développement. Cela implique une intervention plus importante et plus directe de la délégation ou des consultants indépendants qui ont été désignés.

5.8. La mise en oeuvre de ces recommandations pourrait requérir une affectation de personnels supplémentaires à certaines délégations, personnels qui souvent, pourraient être recrutés localement. Les coûts additionnels devraient être plus que compensés par les économies découlant du maintien d'un certain niveau de qualité de prestation.

5.9. En soutenant ces propositions, le Comité est conscient du fait que l'aide de l'UE est financée par les contribuables européens, qui sont par conséquent en droit d'attendre de la Commission et du gouvernement bénéficiaire qu'ils veillent à ce que les fonds soient effectivement utilisés pour atténuer la pauvreté et promouvoir un développement durable. Le soutien public à une telle aide est en recul, en partie en raison de l'idée largement répandue qu'une grande partie de cette aide est détournée. En cas de corruption avérée et en l'absence de sanctions à l'encontre des responsables officiels de la part du gouvernement bénéficiaire, le financement des projets par l'UE devrait être reconsidéré.

5.10. Dans le cadre des accords de partenariat, c'est la Commission qui établit les listes restreintes des soumissions pour les contrats de développement. Les listes restreintes sont soumises aux États ACP qui peuvent y ajouter ou en rayer des soumissionnaires potentiels. Étant donné que les entreprises de certains États seraient, dit-on, écartées parce que l'on sait qu'elles ne font pas de paiements non autorisés par l'ordonnateur, le Comité estime que les administrations ACP ne devraient plus avoir la possibilité de biffer des soumissionnaires de la liste sans justification rigoureuse.

5.11. Le Comité se félicite de ce que en 1991 les règles de l'UE en matière d'adjudication des marchés sur appels d'offres aient été rendues plus strictes afin de permettre l'inscription d'entreprises impliquées dans des affaires de corruption sur une liste noire. Il serait favorable à l'adoption par la Commission de la procédure de la Banque mondiale permettant de casser des contrats obtenus en recourant à la corruption et d'exiger le remboursement de tout prêt ayant été octroyé.

5.12. Il est également urgent de simplifier la procédure actuelle de demande de participation à un appel d'offres, sans compromettre la transparence financière. La procédure actuelle semble si complexe qu'elle peut dissuader des entreprises de répondre aux appels à concurrence. D'autres sont obligées de faire appel aux services de spécialistes pour monter leur dossier d'offre, ce qui peut augmenter les coûts et conduire à travers l'intervention de ceux-ci à l'obtention illicite du marché.

5.13. Encourager les États ACP à réduire la corruption dans leurs affaires intérieures est une tâche encore plus délicate et difficile. L'existence d'une fonction publique intègre est d'une importance cruciale pour une bonne gestion des affaires publiques. Dans de nombreux États ACP, l'honnêteté des fonctionnaires est suspecte. L'existence d'une multiplicité de règles et de réglementations pour régir chaque aspect du commerce et bien d'autres activités encore, conjuguée à un bas niveau de salaire des fonctionnaires favorise la corruption. Comme il est dit au paragraphe 5.6, l'UE devrait être prête, lorsqu'on l'y invite, à aider les États ACP à renforcer l'éthique de comportement chez leurs fonctionnaires. Il importe également de faire en sorte que les salaires de ceux qui restent en poste, suite à la mise en oeuvre des programmes d'ajustement structurel, soient appropriés.

6. Le rôle des milieux économiques et sociaux

6.1. La participation de la société civile aux Affaires publiques est un élément essentiel d'une bonne gestion de celles-ci. En effet, un des rôles cruciaux du gouvernement est d'associer la population à la prise de décision. Les représentants des milieux économiques et sociaux ACP/UE ont demandé lors de réunions annuelles successives que les partenaires sociaux ACP soient consultés par leur gouvernement dans l'élaboration des programmes indicatifs nationaux et se voient reconnaître un rôle de conseil dans les programmes de développement sectoriels, demande qui jusqu'à présent a été largement ignorée.

6.2. Pour préparer l'élaboration du présent avis, un questionnaire a été envoyé aux participants ACP à la rencontre annuelle de 1995 des milieux économiques et sociaux. Les résultats de ce questionnaire sont présentés sous forme de tableau dans l'annexe. Le taux de réponses dépassait 70 %. Il est clair que de nombreux gouvernements hésitent à partager l'information avec la société civile, à lui faire confiance ou à demander son point de vue. Les réponses indiquaient par exemple que 16 % seulement des organisations interrogées avaient été consultées par les gouvernements pour l'élaboration des programmes indicatifs ou pour la conception de projets de développement spécifiques. Dans leurs observations, la plupart des ces organisations soulignaient la nécessité de s'orienter vers une approche tripartite, (l'UE, les autorités ACP et les milieux économiques et sociaux) de manière à garantir que les fonds limités disponibles seront exploités au mieux et qu'ils serviront à ceux qui en ont le plus besoin. Là encore, un peu plus de la moitié seulement des organisations ont été consultées par leurs administrations sur les orientations politiques relatives à leurs secteurs. Le Comité s'étonne de la réticence de la plupart des gouvernements ACP à tirer parti de l'expertise incontestable que peuvent offrir ces organisations. En faisant confiance à ces organisations, les autorités ACP renforceraient leur propre position. Le manque de progrès en matière de développement durable dans de nombreux États ACP est partiellement imputable à l'absence d'une relation de travail basée sur la confiance entre les dirigeants et les citoyens.

6.3. En Afrique, certains facteurs culturels peuvent compliquer les discussions et les consultations entre le gouvernement et la société civile. Par tradition, ce sont les hommes qui prennent les décisions. De nombreux gouvernements axent les consultations internationales sur les anciens. De tels facteurs peuvent expliquer pourquoi, malgré le fait qu'en Europe l'on admette que la participation de la société civile aux choix des orientations politiques est un élément essentiel de la bonne gestion des Affaires publiques, il est simplement dit dans la déclaration relative à cette question présentée à l'annexe LXXX de la Convention de Lomé révisée que les États ACP «s'efforcent d'organiser des échanges de vues» pour l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes indicatifs. Pourtant, la réalité du lien direct entre la participation des citoyens aux affaires de l'État et le développement durable doit être bien intégrée par les gouvernements. Le Comité est d'avis que certains aspects tout du moins du principe de partenariat devraient être maintenus dans toute future convention d'aide au développement, de manière à ce que l'UE soit en mesure de faciliter une participation plus grande des milieux économiques et sociaux au développement de leur pays. Dans ce contexte, il sera important de promouvoir la création de groupes interethniques et intertribaux dans une optique de prévention des conflits.

6.4. Le Comité partage la conviction de la Commission qu'il conviendrait de donner le coup de fouet nécessaire à l'aide à la coopération décentralisée pour libérer le potentiel en ressources humaines qui est contenu dans de nombreux États ACP par les gouvernements centraux. La coopération décentralisée couvre le transfert de la responsabilité financière et administrative et implique le lancement et l'exécution de programmes de développement financés par l'UE à partir du gouvernement central avec l'intervention de tout un éventail d'autres acteurs. Cette forme de coopération a pour objectif de permettre à la société civile de devenir plus autonome et de promouvoir le développement humain. Le Comité regrette que les discussions concernant cet aspect de l'aide se soient avérées particulièrement difficiles lors de l'examen à mi-parcours. Étant donné l'importance d'une participation accrue des milieux économiques et sociaux aux affaires de l'État, il est depuis longtemps partisan d'élargir considérablement le champ d'application de la coopération décentralisée et de prévoir pour celle-ci un accès plus direct au financement.

6.5. Toutefois, les États ACP ont insisté pour que leurs gouvernements soient directement associés à toutes les dépenses au titre du FED. Ils craignaient également de voir encouragées des activités échappant au contrôle des autorités du pays s'ils lâchaient un peu les rênes.

6.6. Dans son rapport de 1994 sur la mise en oeuvre de la coopération décentralisée, la Commission fait valoir que le cadre de la Convention de Lomé, qui accorde la prééminence aux États et aux ordonnateurs nationaux, n'est pas toujours propice à une participation accrue, ce qui explique le niveau actuel encore limité des expériences () en la matière! Ce point de vue a été corroboré par des observations formulées dans le cadre de notre enquête de laquelle il ressort clairement que la plupart des gouvernements n'ont jusqu'ici pas réussi à mettre en oeuvre la coopération décentralisée et n'ont pas fourni d'informations y relatives ni apporté un soutien en ce sens aux partenaires sociaux. Bien que 75 % des organisations interrogées aient eu connaissance de l'existence d'une aide au développement pour leur secteur, 29 % seulement d'entre elles ont demandé un financement, sans succès pour la majeure partie. Bon nombre de ces organisations ont critiqué le fait que les projets doivent être approuvés par le gouvernement, et par conséquent sont souvent refusés en raison d'intérêts directs, ce qui a pour effet de les décourager d'élaborer des projets et de demander une aide.

6.7. Les observations contenues dans les réponses à notre questionnaire font clairement apparaître que le renforcement du rôle institutionnel des milieux économiques et sociaux implique une reconnaissance légale, une formation administrative et technique ainsi qu'un accès à beaucoup plus d'informations, sans oublier une plus grande possibilité de dialogue et d'interaction avec les partenaires sociaux.

6.8. Le Comité est d'avis qu'il faut consacrer beaucoup plus d'efforts à l'amélioration de la capacité organisationnelle des milieux économiques et sociaux. Même si de nombreuses organisations parmi celles qui ont été interrogées ont connaissance de l'existence d'une aide au renforcement de cette capacité, les critères d'éligibilité et les procédures pour introduire la demande demeurent flous pour la plupart de ces milieux.

6.9. En ce qui concerne l'aide qui peut être octroyée pour le développement de certains secteurs de l'économie, 20 % seulement des organisations qui ont répondu en ont été informées par leurs gouvernements ou les délégations. Une large diffusion d'informations relatives à la coopération décentralisée assurée par les délégations est d'autant plus importante que les gouvernements sont généralement réticents à cette forme de coopération.

6.10. De bonnes relations entre les délégations et les milieux économiques et sociaux sont essentielles pour la promotion de la coopération décentralisée. C'est par conséquent avec une certaine préoccupation que le Comité constate que, malgré le fait que la majorité des organisations représentatives des partenaires sociaux dans les pays ACP aient, semble-t-il, eu des contacts avec les délégations, les officiels de l'UE étaient perçus comme distants et faisant souvent preuve d'un manque d'intérêt, ce qui les confortait dans leur sentiment d'être marginalisées.

6.11. Les délégations ont un rôle à jouer dans le rapprochement des gouvernements et de la société civile et dans l'établissement de relations tripartites auxquelles de nombreux milieux économiques et sociaux (ACP) attachent une importance considérable. Cela permettrait également aux délégations d'expliquer la philosophie complexe qui sous-tend la coopération décentralisée et de fournir des informations sur les modalités de ce type d'aide. Les délégués ont également un rôle à jouer dans le rapprochement des autorités locales de l'UE et des États ACP pour la discussion de problèmes communs.

6.12. La Convention de Lomé révisée prévoit de réserver une place plus importante à la coopération décentralisée dans les programmes indicatifs. La programmation de la deuxième période quinquennale de la Convention actuelle est déjà bien avancée, mais le Comité est très préoccupé par les retards de versements dus au fait que la Convention n'a pas encore été ratifiée par un nombre suffisant de partenaires. Les indications sont que la majorité des programmes doivent prévoir ce type de coopération. Suite aux conclusions de la Présidence du 28 mai 1996 sur la coopération décentralisée, les délégués devraient être les premiers à engager un dialogue politique avec les représentants de la société civile et les gouvernements pour faire en sorte que les objectifs (dont quelques uns seulement ont été quantifiés) soient effectivement concrétisés.

6.13. Les programmes indicatifs ne devraient être approuvés que si leur contenu relatif à la coopération décentralisée est conforme aux buts de la Convention de Lomé révisée ainsi qu'à la déclaration du Conseil ci-dessus mentionnée. Le déblocage de la deuxième tranche du financement prévu dans la Convention de Lomé devrait être subordonné à l'accomplissement de progrès sensibles en matière de coopération décentralisée. Dans le cadre de la prochaine convention, des fonds devraient être expressément destinés à ce type de coopération.

6.14. Outre les fonds du FED, un concours du budget CE est possible pour les aides à la bonne gestion des Affaires publiques et à la coopération décentralisée. Toutefois, les montants disponibles sont modestes et ont été utilisés principalement pour des projets pilotes. Même si, dans le cadre de la Convention de Lomé révisée, il sera fait pression sur les gouvernements ACP pour qu'ils intègrent la coopération décentralisée dans leurs programmes indicatifs, le Comité est d'avis qu'ils demeureront réticents à présenter des projets viables élaborés par les milieux économiques et sociaux, en particulier ceux qui visent l'efficacité opérationnelle de ceux-ci. Il faudrait par conséquent renforcer les lignes budgétaires concernées pour permettre à ces acteurs d'accéder aux fonds prévus à cette fin sans approbation préalable des gouvernements. Il importe tout particulièrement d'accroître l'aide prévue dans la ligne budgétaire B7 702, à laquelle sont prioritairement éligibles les projets couvrant, entre autres aspects, la consolidation de la société civile, l'assistance aux groupes vulnérables tels que les minorités et l'assistance juridique pour le renforcement des capacités des associations locales.

7. Procédure de demande d'aide

7.1. La procédure actuelle de demande d'aide est si complexe et prend tellement de temps que les organisations et les entreprises sont souvent dissuadées de présenter une demande d'aide au titre de la coopération décentralisée ou d'autres formes d'aides. Le Comité souscrit à la position exprimée par le Conseil (28 mai 1996): «Pour pouvoir donner sa place à la coopération décentralisée dans les programmes de développement, une flexibilité suffisante devra être recherchée au niveau des procédures et des instruments de l'aide, de sorte à rendre la participation des acteurs locaux possible». Il devient urgent que la Commission simplifie la procédure.

8. Personnel des délégations

8.1. Le succès de l'aide au développement de l'UE dépend non seulement de la compétence des administrations ACP, mais également du personnel des délégations. L'attention a par exemple été attirée sur le rôle pivot que le délégué peut jouer dans la promotion de mesures favorables à une bonne gestion des Affaires publiques. Les procédures de demande d' aide pourraient être simplifiées et les délais réduits si la décision d'autorisation relative à des volumes d'aide relativement limités, actuellement prise à Bruxelles, était transférée aux délégations, ce qui est à l'heure actuelle exclu en raison du manque de personnel au sein de celles-ci.

8.2. La disponibilité des fonds nécessaires à la rémunération du personnel supplémentaire affecté à la coopération financière et technique, qu'il s'agisse d'expatriés ou de ressortissants locaux, dépendra en pratique d'une augmentation du FED par les États membres ou de l'approbation par les partenaires ACP de l'utilisation des fonds à cette fin. La Commission a dû récemment réduire le personnel des délégations de 18 administrateurs et l'on ignore comment ils pourront être remplacés par voie de recrutement local.

8.3. Pour une utilisation optimale du personnel, les États membres et l'UE devraient étudier comment leurs délégations respectives pourraient collaborer plus étroitement dans l'administration des projets d'aide. Il faudra, si l'on veut que la coopération décentralisée progresse réellement, instruire un nombre assez important de demandes d'aide de volume relativement faible. Les délégations des États membres pourraient assister les délégations UE pour faire face à la charge de travail.

8.4. Le Comité est également préoccupé par la qualité très inégale du personnel de ces délégations. Il est essentiel que les délégations soient dotées d'un personnel ayant le profil et les compétences requises.

9. Conclusions

9.1. La publication du présent avis doit être considérée comme une contribution au débat sur l'avenir de la Convention de Lomé. Nos recommandations vont dans le sens d'une convention plus «interactive» et d'un changement des procédures administratives afin de rendre possibles le traitement et le suivi d'une multitude de demandes d'aide à petite échelle.

9.2. Le concept de partenariat entre l'UE et les États ACP dépend de la présence dans les pays en développement d'officiels capables d'élaborer et de mettre en oeuvre des programmes indicatifs. En l'absence de cette capacité, les donateurs doivent nécessairement élaborer, voire mettre en oeuvre eux-mêmes ces programmes. Le partenariat dépend par conséquent lui-même d'une bonne gestion des affaires publiques.

9.3. Les futures conventions devraient être plus sélectives et mettre davantage l'accent sur la conditionnalité. Il faudra canaliser les maigres fonds de développement disponibles pour les concentrer sur les activités qui contribueront le plus efficacement à soulager la pauvreté. Compte tenu de son importance, il faut mettre davantage l'accent sur la bonne gestion des affaires publiques: il convient non seulement de consacrer davantage d'aide à celle-ci, mais d'en faire également un élément clé de toute nouvelle convention. Ce renforcement de la conditionnalité peut paraître anachronique, mais il faut souligner que cette approche est partagée par nombre de nos pays partenaires ACP.

9.4. En ce qui concerne la mise en oeuvre, pour que la coopération décentralisée et l'aide aux PME acquièrent une dimension significative, il faut simplifier les procédures de demande d'aide de sorte que les organisations et les chefs d'entreprise locaux soient encouragés à faire acte de candidature et soient effectivement en mesure de le faire.

9.5. Il importe également que les autorités soient en mesure d'assurer le traitement et le suivi d'une multitude de demandes d'aide à petite échelle. Compte tenu des problèmes aigus de manque de personnel de la Commission, de nouvelles méthodes devront être introduites. Sans une réforme radicale de l'administration des aides, la coopération décentralisée est vouée à l'échec et l'on voit difficilement comment l'aide y relative parviendra jusqu'aux PME et aux partenaires sociaux.

Bruxelles, le 28 mai 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 352 du 30. 12. 1993.

() 1975-1994.

() PNB par habitant calculé en prix constants et corrigé des variations des taux de change (1975-1991).

() Source: office statistique des CE - Unité: relations avec pays ACP et d'autres pays.

() Communication de la Commission au Conseil: l'Union européenne et la question du conflit en Afrique: construire la paix, prévenir les conflits et au-delà - doc. SEC(96) 332 final.

() AOD.

() Prof. Tetzhaff.

() Transparency international: La lutte contre la corruption: ce que l'UE peut faire, Bruxelles 1995.

() Doc. COM(96) 70 final.

ANNEXE

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