Avis du Comité économique et social sur «La conférence paneuropéenne des transports et le dialogue social - de Crète à Helsinki»

(96/C 204/23)

Le 24 février 1994, le Comité économique et social a décidé d'élaborer un avis sur les «Suites de la deuxième conférence paneuropéenne des transports, en Crète».

Le 21 novembre 1995, une décision du Bureau a modifié le titre comme suit: «La conférence paneuropéenne des transports et le dialogue social - de Crète à Helsinki».

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 10 avril 1996. Le rapporteur était M. Eulen.

Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant au cours de sa 335e session plénière des 24 et 25 avril 1996 (séance du 25 avril 1996), par 91 voix pour, 6 voix contre et 9 abstentions.

1. Historique

1.1. Sous l'impulsion du Parlement européen et de la Commission européenne, et avec le soutien de nombreuses autres institutions et organisations, notamment la présidence néerlandaise en exercice du Conseil, la première conférence paneuropéenne des transports s'est tenue à Prague en octobre 1991. Cette première conférence a été suivie d'une deuxième, en mars 1994, en Crète.

1.2. Pendant les travaux préparatoires de la deuxième conférence paneuropéenne des transports, dans le courant de 1993, le Comité a décidé d'apporter sa contribution propre à cette importante initiative de coopération paneuropéenne dans le domaine des transports. L'avis d'initiative élaboré à l'époque sur la deuxième conférence paneuropéenne des transports () a été adopté à l'unanimité au cours de la session plénière d'octobre 1993. Le rapporteur était M. Bleser.

1.3. Cet avis reposait sur un principe qui se trouvait également à la base de l'initiative des conférences paneuropéennes des transports; celui d'un dialogue social, politique et économique entre tous les intéressés, afin de jeter ainsi des fondations solides pour une politique paneuropéenne commune des transports ().

1.4. L'avis d'initiative sur la deuxième conférence paneuropéenne des transports fixait deux priorités. Premièrement, une analyse de la situation en matière de transports et de politique des transports dans les pays d'Europe centrale et orientale. Deuxièmement, la manière de s'attaquer aux problèmes et de se rapprocher de la politique des transports de l'Union européenne, tout en prenant en compte les différences pouvant exister au sein de l'UE.

1.5. De manière assez détaillée (), l'avis étudiait la création de mécanismes de consultation dans le cadre de la coopération paneuropéenne en matière de politique des transports. Cette approche était bien sûr dans la ligne du rôle du Comité et de la conception qu'il en a lui-même. Mais l'idée était en outre que les mécanismes de consultation sociale soient utilisés pour accélérer la formation de structures démocratiques, l'organisation de groupements d'intérêts et l'instauration d'un dialogue social propres dans les pays d'Europe centrale et orientale.

1.6. Le Comité se prononçait clairement pour un dialogue d'égal à égal entre les États membres de l'Union européenne et les pays d'Europe centrale et orientale. De nombreux autres avis et initiatives du Comité confirment cet engagement dans des domaines autres que la politique des transports.

1.7. Le présent avis d'initiative est fondé sur les travaux préliminaires et les résultats de la deuxième conférence paneuropéenne des transports. Il doit constituer la pierre angulaire de la préparation de la troisième conférence prévue en Finlande, en 1997.

2. L'importance de la deuxième conférence paneuropéenne des transports en Crète

2.1. La deuxième conférence paneuropéenne des transports, du 14 au 16 mars 1994, a été un grand succès. Elle a réuni près de 700 participants, venus de 42 États européens, parmi eux des représentants des gouvernements et des parlements, des membres des institutions de l'Union européenne, ainsi que de nombreux représentants de groupements d'intérêts. Il faut souligner que le financement de la Communauté a permis la participation d'un certain nombre de représentants des organisations d'employeurs et de travailleurs du secteur des transports des pays d'Europe centrale et orientale.

2.2. Les sujets examinés étaient ambitieux et vastes. Trois groupes de travail ont traité parallèlement les thèmes suivants: transports et économie de marché, infrastructures de transport et financement, horizon 2000 (transports combinés, nouvelles technologies, sécurité et protection de l'environnement).

2.3. Les débats se sont aussi enrichis des résultats de plusieurs conférences régionales ou sectorielles tenues en prévision de la conférence de Crète.

2.4. Treize personnes représentaient le Comité. Trois contributions de membres du Comité étaient prévues dans différents groupes de travail. Eike Eulen, président en exercice de la section des transports et des communications, était rapporteur pour l'un des groupes de travail lors de la séance de clôture. Les interventions du Comité sont reprises dans un document (doc. CES 816/94).

2.5. Les participants à la deuxième conférence paneuropéenne des transports ont adopté une déclaration commune sur les principes, les objectifs et les actions d'une future politique paneuropéenne des transports. Seules les associations de protection de l'environnement invitées se sont expressément abstenues.

2.6. L'adhésion à la déclaration de Crète n'a aucun caractère contraignant; elle doit toutefois constituer un engagement solennel qui devrait servir de base à la coopération paneuropéenne dans le domaine des transports au cours des prochaines années.

2.7. En mai 1994, le Parlement européen a élaboré un rapport d'environ trente pages, sous forme de compte rendu, sur la conférence de Crète. Les actes de la conférence, qui se concentreront essentiellement sur les séances d'ouverture et de clôture, paraîtront sous peu.

3. Suites de la conférence de Crète

3.1. La préparation de la conférence de Crète et d'un projet de déclaration finale a fait l'objet de nombreuses réunions du comité directeur () créé à cet effet. Le Comité a pu participer aux travaux de ce comité directeur et faire des suggestions.

3.2. Les travaux du comité directeur se poursuivent après la conférence de Crète. Ils offrent une base constructive et concrète pour la préparation, la coordination et le suivi des conférences paneuropéennes des transports.

3.3. Déjà la conférence de Prague en 1991, et encore plus la conférence de Crète, ont été suivies de nombreuses actions liées à la politique des transports, d'une portée paneuropéenne mais avec un volet régional ou sectoriel. La déclaration de Crète constitue de plus en plus un point de départ ou tout au moins une référence commune pour la coopération en matière de politique des transports.

3.4. En préparation à la troisième conférence paneuropéenne des transports, parmi les nombreuses actions prévues, certaines conférences peuvent être considérées comme de véritables conférences régionales de préparation. La liste suivante reflète l'état actuel des informations disponibles:

>TABLE>

3.5. La troisième conférence paneuropéenne des transports est prévue du 23 au 25 juin 1997 à Helsinki, en Finlande.

3.6. Déjà la conférence de Crète avait laissé poindre l'intention d'une coopération plus étroite en Méditerranée. La conférence euroméditerranéenne en novembre 1995, à Barcelone, a été très importante dans cette perspective. Le rapprochement politique, économique et culturel doit contribuer à la stabilité politique de la région et constituer la pierre angulaire d'une future zone de libre-échange. En 1995, le Comité a émis deux avis à ce sujet ().

L'importance de ce nouveau partenariat pour la coopération paneuropéenne en matière de transports n'est pas contestée mais, jusqu'à présent, il n'existe encore aucun résultat concret. Les effets ne pourront être évalués qu'ultérieurement. Le Comité a, dans les avis précités, clairement souligné la nécessité d'associer de manière déterminante les partenaires économiques et sociaux à la mise en place de cette coopération, et cela ne peut être que souligné pour la coopération en matière de politique des transports.

3.7. La discussion sur les priorités et l'organisation de la conférence d'Helsinki est en cours. Selon toute probabilité, l'utilisation de la télématique dans le cadre des réseaux transeuropéens sera au coeur des débats. La conférence traitera également du bilan de la mise en oeuvre de la déclaration de Crète. Les questions de la protection de l'environnement et de la sécurité des transports, ainsi que les aspects sociaux seront également abordés. La discussion n'est pas encore terminée.

3.8. Le Parlement européen présentera au printemps de 1996 un rapport intermédiaire sur les suites de la conférence de Crète et la préparation de la conférence d'Helsinki.

4. La mise en oeuvre de la déclaration de Crète

4.1. La déclaration de Crète décrit, dans sa partie A, les succès remportés en matière de politique des transports après la conférence de Prague en 1991.

4.2. Sur cette base, elle établit les principes d'une politique commune des transports (partie B).

4.2.1. Le secteur des transports doit être organisé selon les règles de l'économie sociale de marché et de la libre concurrence. Progressivement les marchés des transports doivent s'ouvrir sur la base de la réciprocité en fonction des progrès réalisés dans l'harmonisation des conditions de concurrence.

4.2.2. Une politique des transports intégrée doit promouvoir les transports intermodaux et notamment les transports publics en tenant compte des nécessités de service public.

4.2.3. Les dispositions législatives, réglementaires et administratives doivent être harmonisées, en particulier en ce qui concerne la compatibilité des systèmes techniques et des mesures fiscales, mais aussi l'établissement de normes minimales dans la politique sociale, de l'environnement et de l'énergie, ainsi que dans le domaine de la sécurité des transports.

4.2.4. Enfin, il conviendrait de coordonner la planification des infrastructures de transport pour les liaisons à l'échelle européenne.

4.3. Ces principes vont de pair avec un certain nombre d'actions individuelles (partie C) qui devraient dans les années à venir déterminer la démarche commune et dont seules les plus importantes sont mentionnées ici:

- économie sociale de marché et concurrence libre et loyale (1);

- libéralisation des transports transfrontaliers (1.4);

- mise en place de mécanismes de consultation, promotion du dialogue social (1.5);

- adaptation des dispositions sociales, mise en place de conditions de travail acceptables (2.3);

- imputation des coûts d'infrastructures et à l'avenir également des coûts externes (2.4);

- normes de sécurité et de protection de l'environnement alignées sur les normes européennes assurant «le niveau de protection optimal» (2.5);

- amélioration du franchissement des frontières (3);

- fixation de priorités pour les axes d'infrastructures et coordination de la planification et de la mise en oeuvre (4.1 et 4.2);

- financement de l'infrastructure avec l'aide de capitaux privés (4.4 et 4.5);

- échange et collecte d'informations statistiques (6 et 7).

4.4. Si l'on veut résumer ce qui s'est passé dans la pratique au cours des 18 mois écoulés depuis l'adoption de la déclaration de Crète, les éléments les plus visibles sont les efforts visant à aménager et à améliorer les passages aux frontières et à développer les infrastructures le long de «corridors» sélectionnés. Ceux-ci ont été définis comme extension des réseaux transeuropéens, conjointement par la Commission économique pour l'Europe des Nations unies, la Conférence européenne des ministres des Transports et la Commission.

4.4.1. Des mesures ont été prises en vue de l'amélioration du franchissement des frontières, tant par la Commission que par les États concernés. Ainsi, dans le cadre du programme Phare, en 1994, 58,75 millions d'ECU (MECU) ont été alloués à l'aménagement des postes frontières germano-polonais. Pour l'amélioration des goulets d'étranglement de véhicules en transit et des postes frontières dans les Balkans, pour lesquels il fallait intervenir d'urgence avant tout en raison de la guerre en ex-Yougoslavie, 100 millions d'ECU ont également été débloqués cette même année.

Certes les problèmes - et surtout les longues attentes aux frontières - ne peuvent pas encore être considérés comme réglés. Mais compte tenu de la situation de départ et de l'énorme accroissement du trafic international, cela ne peut pas se faire en quelques années.

Dans un document séparé (Décision de la Commission du 10 novembre 1995), la Commission a évalué les progrès réalisés dans le franchissement des frontières. Elle y souligne que pour supprimer les goulets d'étranglement aux frontières, il ne suffit pas d'investir dans les infrastructures mais qu'il faut avant tout un contrôle plus rapide et plus efficace, rendu possible entre autres par la formation correspondante du personnel. Le programme d'aide de la Commission pour les années à venir en tient compte.

4.4.2. Lors de la conférence de Crète, la Commission, la Conférence européenne des ministres des Transports et la Commission économique pour l'Europe des Nations unies étaient convenues de neuf corridors prioritaires en matière de transports, conçus comme le prolongement des réseaux transeuropéens (RTE) ().

C'est la coopération pour la construction de l'axe routier et ferroviaire Berlin-Varsovie-Minsk-Moscou qui est actuellement la plus avancée. Le 23 janvier 1995, les ministres des Transports des pays concernés ont signé un mémorandum destiné à renforcer cette coopération et à faciliter le financement. L'accord comportera également un vaste échange d'informations portant sur les dispositions opérationnelles, législatives, économiques et sociales. La même procédure est adoptée pour les axes Helsinki-Saint Pétersbourg-Minsk-Kiev et Trieste-Budapest-LvovKiev.

Pour de nombreux tronçons, le problème du financement des infrastructures reste entier. On ne sait pas encore si le recours aux capitaux privés fonctionnera.

4.5. La déclaration de Crète se fonde sur les critères et législations en vigueur à l'intérieur de l'UE. À cet égard, le dialogue structuré entre l'UE et les États associés d'Europe centrale et orientale constitue une excellente plate-forme pour la mise en oeuvre de la déclaration.

4.5.1. Les ministres des Transports de l'UE et des PECO associés se sont rencontrés pour la première fois le 28 septembre 1995. Au coeur de leurs discussions figuraient l'harmonisation des législations et l'intégration du marché, le développement et le financement des infrastructures de transports et la mise en place d'un système national intégré des transports. Tandis que l'on a constaté de réels progrès sur la question de l'harmonisation des législations et de l'instauration d'une économie de marché, les propositions relatives à la réalisation d'un système intégré des transports sont restées assez vagues. À l'avenir, on souhaite combler cette lacune par une participation accrue des États associés aux actions communautaires.

4.6. Aujourd'hui encore, il est difficile de faire un bilan exact de la mise en oeuvre de la déclaration de Crète.

4.6.1. Ce qui est certain, c'est qu'elle sert de plate-forme de discussion et de lien à différents niveaux; lors de conférences et congrès régionaux de nature très diverse; dans le cadre des travaux de la Conférence européenne des ministres des Transports (CEMT), de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies et de la Commission européenne de l'aviation civile; dans la coopération entre le Parlement européen et les parlementaires responsables des transports en Europe centrale et orientale; dans le cadre des programmes Phare et Tacis; dans les négociations pour l'application des accords d'association de l'UE avec chaque pays d'Europe centrale et orientale et dans de nombreux autres contacts bilatéraux.

4.6.2. Les résultats concrets et les progrès ne sont pas encore suffisamment centralisés.

5. Autres attentes vis-à-vis de la mise en oeuvre de la déclaration de Crète avant la conférence d'Helsinki

5.1. Le bilan des résultats obtenus fait apparaître un certain nombre de résultats évidents (cf. 4.4-4.5). D'autres succès dans la mise en oeuvre des objectifs de la déclaration de Crète sont moins tangibles dans la pratique. Le Comité souhaiterait souligner ici quelques aspects importants.

5.2. Le paragraphe C.1 de la déclaration oblige les États à «organiser les transports conformément aux principes de l'économie sociale de marché et de la concurrence libre et loyale dans un cadre réglementaire général visant à remédier aux carences du marché afin de préserver l'intérêt collectif». Indépendamment du fait que l'UE et ses États membres ne trouvent pas toujours le juste équilibre entre le marché et l'obligation de service public, il semble que les PECO aient répondu à la demande de créer une économie de marché avant tout en privatisant des entreprises d'État. Le cadre juridique régissant l'organisation du marché, la protection sociale, ainsi que le maintien de services d'intérêt public semblent - sans aucun doute en raison de contraintes pratiques- avoir été négligés. Les exemples ne manquent pas pour illustrer cette lacune.

5.2.1. En Hongrie, la réorganisation de la société nationale des chemins de fer MAV, qui ne peut plus consolider le déficit dans le secteur du transport des voyageurs du fait de la baisse du transport de marchandises, devrait passer par la fermeture de certains tronçons. Les principaux axes de transports devraient être maintenus mais de nombreuses lignes secondaires dans des régions éloignées ne seraient plus desservies. La réaction indignée de la population tient à ce que dans les années 80, une mesure similaire du gouvernement communiste avait abouti non seulement à une «restructuration» du réseau ferroviaire mais aussi de la distribution démographique et avait pratiquement vidé de nombreux petits villages de leurs habitants.

5.2.2. Le transport routier de marchandises en Pologne, quelques années après la privatisation et la libéralisation, laisse apparaître une structure très déséquilibrée. Il existe en Pologne officiellement 60 000 entreprises dans ce secteur, dont 6 000 détiennent une licence de transport international, l'accès à ce segment du marché étant réglementé. Jusqu'à présent, l'accès au transport national n'était soumis à aucune réglementation. On essaie aujourd'hui d'introduire dans ce secteur, après coup, certaines normes minimales quant aux pratiques des entreprises ainsi qu'un cadre social.

5.2.3. Le transport routier de marchandises en Russie présente une situation analogue. Fin 1993, on dénombrait 500 000 entreprises, dont 1 500 «anciennes» et 300 000 entreprises nouvellement créées (le reste étant constitué par le transport pour compte propre). Pour ce secteur économique, il n'existe à l'heure actuelle aucune base juridique (accès au marché, tarifs, contrôle technique ou réglementation relative au personnel roulant). Les experts considèrent que cette situation perdurera encore 8 à 10 ans.

5.2.4. Le transport routier de marchandises est le segment du marché le plus privatisé et le plus déréglementé dans les PECO. Les autres modes de transports ne suivront pas dans les mêmes proportions mais le danger existe de voir la déréglementation suivre le même cours. C'est pourquoi le Comité souligne qu'un cadre législatif prévoyant des conditions de concurrence loyales et des obligations sociales sur la base d'une économie de marché doit être plus que jamais au centre de la politique commune développée sous la responsabilité conjointe de l'UE et des PECO. Ce n'est que de cette manière que la tendance d'un retour au protectionnisme dans les pays d'Europe centrale et orientale peut être contrecarrée.

5.3. Le paragraphe C.1.4 prône la libéralisation progressive de l'accès aux marchés sur la base des progrès réalisés en matière d'harmonisation des conditions de concurrence. Le seul rapport connu entre l'ouverture des marchés et l'existence de normes harmonisées est l'augmentation des quotas, intégrée dans les accords bilatéraux de transports routiers de marchandises, à condition d'utiliser des poids lourds «verts». Un mandat de négociation de l'UE avec les PECO pourrait apporter davantage de transparence. Il est en tout cas souhaitable que l'on s'efforce de faire respecter les normes internationales, que l'on accorde suffisamment d'attention au respect de l'interdiction du cabotage et que par une ouverture des marchés réfléchie et progressive on minimise le plus possible les conséquences sociales négatives dues aux écarts considérables de salaires.

5.4. L'objectif annoncé par le paragraphe C.2.3 de la déclaration de Crète reste vague. L'expression «harmonisation des dispositions sociales applicables dans le secteur des transports» est difficile à interpréter car, en réalité, seul le transport routier international possède des «dispositions sociales». Les termes «dans les cas où cela est nécessaire» ne font que renforcer cette imprécision. Les succès remportés dans la mise en oeuvre pratique de ce passage sont donc également très vagues.

5.4.1. Le Comité ne nie pas qu'il existe dans la coopération entre l'UE et les PECO une série de projets qui sont dans l'intérêt des travailleurs du secteur des transports. Il est compréhensible qu'on ait recours à une formulation générale pour tenir compte des situations différentes des divers modes de transport et des pratiques nationales. La prudence dans la formulation ne va toutefois même pas dans le sens d'une tentative prudente de traiter ce sujet dans le cadre de la coopération paneuropéenne.

5.4.2. Si ce passage de la déclaration doit être pris au sérieux, il faudrait dresser un inventaire commun et élaborer une stratégie concrète pour les différents modes de transport. Cette stratégie doit être réaliste mais on serait ainsi assuré de s'orienter sans ambiguïté vers un objectif commun d'uniformisation et d'amélioration des conditions de travail.

5.5. Le projet très difficile consistant à imputer les coûts de fourniture des infrastructures et les coûts externes aux différents modes de transports (paragraphe C.2.4) posera encore pendant quelque temps des problèmes à l'intérieur de l'UE et exigera encore bien des efforts. Il n'existera pour ce faire une base réaliste dans les PECO que lorsque les coûts supplémentaires pourront être répercutés sur les prix des transports. Malgré des conditions différentes, une stratégie commune est à cet égard possible et souhaitable. Les pays d'Europe centrale et orientale devraient être étroitement associés aux consultations sur ce thème au sein de l'UE. Enfin, le changement inquiétant du «modal split» au profit du transport routier souligne la nécessité d'une action dans les PECO. Une imputation juste des coûts externes à tous les modes de transport est une condition essentielle pour l'utilisation optimale de chaque mode de transport dans un système intégré.

5.6. Le paragraphe C.2.5 de la déclaration demande l'alignement progressif des normes de sécurité et de protection de l'environnement à la protection des consommateurs, sur le niveau européen de protection optimal. Par analogie avec les remarques faites sur le paragraphe C.2.3, ce passage devrait à l'avenir être englobé dans une stratégie commune concrète. Si l'on peut comprendre que la déclaration commune de Crète ne pouvait pas contenir beaucoup plus que cet objectif général, la conférence d'Helsinki devrait ouvrir une perspective plus concrète pour un développement durable du système des transports.

Dans le développement de cette perspective, il conviendrait d'accorder une attention particulière à la protection de l'environnement, à la protection des consommateurs, à la sécurité et au financement des infrastructures. Dans la mesure où des expériences pratiques - et surtout des exemples réussis - existent pour ces différents aspects, il faudrait les intégrer au processus de réflexion et en tirer profit. Dans cette discussion portant sur l'avenir, il ne faut pas donner l'impression qu'il existe au sein de l'UE des solutions à toutes les questions sur l'avenir de la politique des transports, ni qu'aucune erreur n'est jamais commise dans la politique des transports en Europe occidentale. Il convient plutôt de tirer ensemble les leçons des erreurs et de trouver des réponses communes aux défis pour l'avenir.

5.7. Dans la déclaration de Crète, deux passages suscitent peu de controverses; ce sont les paragraphes C.6. et C.7. qui traitaient d'échange et de collecte conjointe de données statistiques ainsi que de coopération dans l'analyse politique. Le Comité ne voit pas clairement quels fruits ont portés ces efforts jusqu'à présent. Une base d'informations suffisante et une analyse du développement des transports en général et de la situation des différents modes de transports en particulier sont indispensables à une politique paneuropéenne intégrée des transports. La conférence d'Helsinki devrait y accorder une priorité particulière.

5.8. Un passage particulièrement important pour le Comité est celui concernant la possibilité de mettre en place des mécanismes de consultation. Un point particulier (point 7) sera donc consacré à ce paragraphe (C.1.5).

6. Transparence dans le processus de développement d'une politique paneuropéenne des transports - Le réseau actuel d'accords et de relations de coopération

6.1. Il y a longtemps que la politique paneuropéenne des transports ne se limite plus à un rapprochement entre l'Est et l'Ouest. Elle consiste désormais en toute une série de diverses relations contractuelles et de coopération. Cela conduira inévitablement à adopter des vitesses différentes dans les processus de rapprochement. On assiste parallèlement à l'accroissement du besoin de transparence indispensable à une évaluation et une organisation adéquates de la politique paneuropéenne des transports.

6.2. Ce sont les accords européens ou les accords d'association qui auront le plus d'impact sur un rapprochement des normes et de la politique des transports avec les pratiques nationales à l'intérieur de l'UE. Selon les informations officielles, des accords européens ont été conclus avec onze pays d'Europe centrale et orientale: la Pologne, la Hongrie, la Roumanie, la Bulgarie, la République tchèque, la République slovaque, les trois États baltes, la Slovénie et l'Albanie. Les accords avec la Pologne et la Hongrie sont entrés en vigueur en 1994; ceux avec les Républiques tchèque et slovaque, la Bulgarie et la Roumanie, au printemps de 1995. Les autres accords ne sont pas encore appliqués mais les pays concernés participent d'ores et déjà au dialogue.

6.2.1. Du point de vue de la politique des transports, ces accords ne comportent des mesures concrètes de libéralisation dans le trafic transfrontalier qu'en matière de navigation maritime. Les autres accords en matière de transports doivent faire l'objet de négociations séparées; ils doivent pour l'essentiel suivre les dispositions de l'UE et d'ici là, aucune mesure restrictive ne doit modifier le statu quo existant. Deux autres articles des accords fixent des priorités pour la coopération dans le domaine de la politique des transports; leur objectif porte essentiellement sur la modernisation et la restructuration du secteur des transports et l'introduction d'un cadre juridique ainsi que de conditions de marché pour les entreprises sur le modèle de l'UE.

Les objectifs sont de: «restructurer et moderniser les transports; améliorer la circulation des passagers et des biens, ainsi que l'accès au marché des transports, en supprimant les obstacles administratifs, techniques et autres; favoriser le transit (...); réaliser des normes de fonctionnement comparables à celles existant dans la Communauté».

La coopération porte notamment sur: «les programmes de formation économique, juridique et technique; la fourniture d'une assistance technique et de conseils et les échanges d'informations; la mise à disposition de moyens de développer les infrastructures (...)».

Les domaines prioritaires de la coopération sont les suivants: «aménagement et modernisation des infrastructures routières, y compris l'amélioration progressive des conditions de transit; gestion des chemins de fer et des aéroports, y compris la coopération entre les autorités nationales compétentes; modernisation des infrastructures routières, ferroviaires, portuaires, aéroportuaires et fluviales sur les grands axes d'intérêt commun et les chaînons transeuropéens; aménagement du territoire, y compris la construction et l'urbanisme; promotion du transport rail/route, de la conteneurisation, du transbordement et de la construction de terminaux; installation d'équipements techniques nouveaux conformes aux normes communautaires; promotion de programmes technologiques et de recherche conjoints (...); adoption de mesures législatives et mise en oeuvre de politiques dans tous les domaines des transports, compatibles avec les politiques des transports de la Communauté». Ces citations sont extraites de l'accord conclu avec la République slovaque.

6.2.2. Dans une volumineuse annexe au Livre blanc sur la préparation des PECO associés à l'intégration au marché intérieur, la Commission a préparé un plan par étapes, portant notamment sur le rapprochement entre ces pays et l'UE en matière de transports. La Commission propose de reprendre en priorité certaines réglementations communautaires. Le plan est ventilé selon les modes de transports et ne contient aucune proposition globale de politique de transports.

6.2.3. Le domaine des transports routiers doit faire l'objet d'un ensemble de réglementations sur l'accès au marché et à la profession, de dispositions techniques, de dispositions sociales, y compris le contrôle de leur application, avant de parvenir (phase III) à la libéralisation du trafic transfrontalier et du cabotage. Les accords bilatéraux de transports n'imposent cependant ni calendrier contraignant ni obligations à remplir impérativement avant le début de la phase III. Rien n'est par exemple prévu concernant les quotas fixés dans les accords bilatéraux.

6.2.4. Dans les transports ferroviaires, l'autonomie commerciale des compagnies de chemins de fer est le premier objectif à atteindre (directive 91/440/CEE).

6.2.5. En matière de navigation intérieure, les règles régissant l'accès à la profession doivent être reprises à la phase I et la directive révisée relative aux dispositions techniques pour la navigation intérieure à la phase II.

6.2.6. Pour la navigation maritime, la reprise du règlement n° 4055/86 sur la libre prestation de services est prioritaire. En outre, toutes les directives importantes susceptibles d'accroître la sécurité en matière de navigation maritime doivent être successivement reprises.

6.2.7. En ce qui concerne les transports aériens, l'interdépendance de l'harmonisation et de la libéralisation progressive est encore plus évidente que pour tout autre moyen de transport. L'harmonisation implique la mise en place d'une autorité du trafic aérien indépendante et de toute une série de réglementations en matière professionnelle et économique, de sécurité, de créneaux et de réservation.

6.3. Selon le nouveau concept de partenariat entre l'UE et les États de la Méditerranée, apparaissent de nouveaux accords dits d'association (différents des accords européens précités). Des négociations sont ainsi prévues avec Malte et Chypre en 1996/97. Des accords d'association existent déjà avec Israël, la Tunisie et le Maroc. Des négociations sont en cours avec l'Algérie et la Syrie.

6.4. Avec plusieurs autres pays d'Europe orientale, l'UE a conclu des accords de partenariat et de coopération. Selon les informations disponibles, il existe des accords avec la Russie, la Biélorussie, le Kazakhstan, le Kirghistan, la Moldavie et l'Ukraine.

6.4.1. Les chapitres relatifs aux transports de ces accords suivent le modèle des accords européens. Des déclarations concrètes portent sur la libéralisation des transports maritimes et la liberté d'établissement d'agences maritimes. Des accords séparés sont prévus. La coopération en matière de transports concerne essentiellement des projets de modernisation ainsi que la «préparation du cadre juridique et institutionnel pour le développement et la mise en oeuvre d'une politique des transports prévoyant entre autres la privatisation du secteur des transports» (extrait de l'accord conclu avec la République du Kazakhstan).

6.5. Les coopérations régionales - le plus souvent limitées au niveau des ministres des Transports - sont également importantes et fonctionnent par analogie avec les conférences régionales.

6.5.1. Région de la mer de Barents: Finlande, Suède, Norvège et Russie. La première rencontre des ministres des Transports a eu lieu en septembre 1993, à Alta, en Norvège.

6.5.2. Région de la mer Baltique: Biélorussie, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, Allemagne, Lettonie, Lituanie, Norvège, Pologne, Russie, République slovaque et Suède. La première rencontre a eu lieu en mars 1992, à Szczecin; la deuxième, en février 1994, à Kaliningrad. La troisième est prévue pour avril 1997, à Berlin.

6.5.3. En matière de coopération avec l'Europe centrale, une première conférence des transports entre les pays dits «de l'hexagone» a eu lieu en mai 1992; une autre conférence des transports est prévue pour octobre 1996.

6.5.4. Région de la mer Noire: une première conférence des chefs d'État et de gouvernement s'est tenue en juin 1992 (Albanie, Arménie, Azerbaïdjan, Bulgarie, Géorgie, Grèce, Moldavie, Roumanie, Russie, Turquie et Ukraine). Des rencontres régulières au niveau des ministres compétents devraient suivre. Une conférence, ayant une composition légèrement différente, a réuni en octobre 1993 les ministres des Transports du sud est de l'Europe à Constanza.

6.5.5. Région du Bassin méditerranéen: États du pourtour méditerranéen. La première conférence des transports s'est tenue en décembre 1993, à Trieste; la Conférence euroméditerranéenne, en novembre 1995, à Barcelone. Une conférence de suivi est prévue.

6.6. Il est impossible d'énumérer ici les nombreux accords bilatéraux. Ils sont peu à peu remplacés au moins partiellement par les accords européens dès que l'UE reçoit un mandat de négociation. Jusqu'à maintenant, la Commission possède un mandat de négociation, entre les PECO et l'UE, en matière de trafic transfrontalier pour la navigation intérieure ainsi qu'un mandat pour un accord de transit relatif aux transports routiers de marchandises avec la Hongrie, la Roumanie et la Bulgarie afin d'améliorer le trafic entre la Grèce et l'UE et un mandat pour un accord portant sur le transport occasionnel de personnes avec quasiment tous les PECO.

6.7. La transparence dans la coopération paneuropéenne en matière de transports signifie avant tout recueillir les informations disponibles et les mettre à la disposition de ceux qui en ont besoin comme base de leur action politique, notamment les partenaires économiques et sociaux dont la participation et la responsabilité dépendent d'une information suffisante. Cela impose également de créer un espace pour un échange fructueux d'expériences.

6.7.1. Instaurer la transparence implique de montrer clairement les différences dans la situation contractuelle et les conditions de départ de tous les États d'Europe centrale et orientale et, simultanément, d'arriver à un dénominateur commun. Il est judicieux de procéder séparément pour chaque action.

6.7.2. Les informations sur les conférences régionales doivent être plus facilement accessibles aux parties intéressées. Les objectifs ainsi que les éventuels documents finaux de ces conférences devraient bénéficier d'une diffusion plus large, ne se limitant pas aux États membres de l'UE.

6.7.3. Le plan par étapes concernant les accords d'association, présenté au paragraphe 6.2, montre clairement et de manière satisfaisante la stratégie de rapprochement; de même, des démarches concrètes devraient aussi être prévues et discutées dans le cadre d'autres accords.

6.7.4. D'une manière générale, la politique d'information sur la coopération en matière de transports en Europe devrait être beaucoup plus offensive. De même, la participation à la mise en place de ces relations doit se renforcer. Cela vaut pour les accords européens, les accords d'association et de partenariat déjà existants et encore davantage pour les futurs accords en matière de transports qui seront basés sur les accords actuels. Un bon écoulement du trafic, en particulier aux frontières, est dans l'intérêt général et cela ne peut se faire que sur la base d'un consensus aussi large que possible. Il n'est pas trop tôt pour ouvrir un débat plus large sur la Conférence d'Helsinki. En particulier, dans chacun des PECO, la diffusion de l'information aux groupes d'intérêts économiques et sociaux doit être considérée comme une obligation à prendre au sérieux.

7. Création de mécanismes de consultation pour la promotion du dialogue social dans la coopération paneuropéenne en matière de politique des transports

7.1. Le Comité a salué et soutenu l'initiative des conférences paneuropéennes des transports parce qu'elles offrent une vaste plate-forme pour un consensus et une coopération durables, en permettant aux différents acteurs politiques, économiques et sociaux de mener des discussions communes. Afin de mieux impliquer les groupes d'intérêts économiques et sociaux dans le débat politique, le principe de la consultation a été repris dans la déclaration (C.1.5 de la déclaration de Crète).

7.2. Le but n'était pas seulement de permettre la consultation systématique des groupements socioéconomiques d'Europe occidentale, qui peuvent aussi influencer les structures existantes, mais d'apporter un soutien à la mise en place de structures démocratiques et de groupements d'intérêts sociaux organisés dans les pays d'Europe centrale et orientale anciennement socialistes.

7.3. Les principes et actions de la déclaration de Crète touchent à bien des égards à des questions de structures de marché, de concurrence, de relations de travail et de rapports sociaux ainsi qu'à des questions de protection des consommateurs et de l'environnement et de sécurité des transports.

7.4. Le passage concernant l'établissement de mécanismes consultatifs dans la politique paneuropéenne des transports n'est pas seulement dans l'intérêt particulier du Comité mais il a été intégré à son instigation. La mise en oeuvre de cette option dans la déclaration, en d'autres termes de la promotion du dialogue social, se voit donc, dans le cadre de cet avis, accorder une importance particulière.

7.5. Un bilan prudent des résultats provisoires fait apparaître qu'au niveau multilatéral, il n'existe pas encore une seule initiative concrète. Au niveau des relations bilatérales, il y a des indices isolés sur la participation des groupements économiques. Ainsi les représentants allemands du secteur des transports ont-ils accompagné le ministre allemand des Transports lors de son voyage à Moscou et Saint-Pétersbourg, en octobre 1995, ou encore des représentants de la navigation intérieure et des ports fluviaux allemands ont été reçus en novembre 1995 par le ministre russe des Transports.

7.6. Il est important de se demander pourquoi les signaux émis dans cette direction à la suite de la conférence et de la déclaration de Crète ont reçu jusqu'à maintenant aussi peu d'écho.

7.6.1. Il s'agit probablement avant tout d'une question de «compétence». Les décideurs politiques de la Communauté en matière de transports partent de l'hypothèse de mécanismes de consultation intracommunautaires et définissent l'implication de groupements des PECO comme une question de subsidiarité.

7.6.2. En raison du manque de structures dans les PECO, il est difficile, lorsque cela est nécessaire, de trouver un interlocuteur. Et il est encore plus difficile de trouver le bon interlocuteur lorsque l'on traite de questions communes à tous les modes de transport ou de questions multilatérales. Des structures européennes ne sont pour le moment que partiellement mises en place et une organisation européenne générale des transports n'existe actuellement (et dans un proche avenir) que pour les syndicats des transports.

7.6.3. La multitude des problèmes à résoudre et des difficultés de démarrage amène éventuellement, dans un premier temps, à laisser de côté les intérêts divergents. Toutefois, cela ne fait que repousser, voire amplifier, les problèmes de la mise en oeuvre harmonisée d'une politique commune des transports.

7.7. Le paragraphe C.1.5 de la déclaration de Crète stipule à ce sujet: «Des mesures doivent être prises, dans les cas où cela sera nécessaire, pour mettre en place des mécanismes de consultation aux fins de dialogue social dans le cadre de la coopération paneuropéenne en matière de politique des transports».

7.7.1. Une structure rigide n'est pas indispensable. Des formes de dialogue différentes, limitées dans le temps ou fonctionnant par sujet, sont envisageables, dans la mesure où certaines règles de base sont sauvegardées. Dans l'Union européenne également, coexistent différents mécanismes: les comités paritaires pour les transports, le Comité économique et social des Communautés européennes ou bien les Conseils économiques et sociaux existant dans de nombreux pays.

7.7.2. Selon le Comité, des instances consultatives semblent nécessaires dans le cadre des négociations sur les accords d'association. À la demande expresse du Comité, plusieurs accords ont été assortis au moins d'une déclaration commune selon laquelle le conseil d'association peut avoir recours à une instance consultative. Dans tous les accords d'association, le recours à une telle instance est en principe possible. Cette instance doit se composer de membres du Comité économique et social et de leurs homologues des PECO; elle pourrait être assistée de groupes de travail spécialisés ou d'experts. Leur rôle doit par ailleurs être ancré dans tous les autres accords de coopération et de partenariat.

7.7.3. Les syndicats et les fédérations patronales devraient être impliqués dans des projets choisis ou des coopérations spécifiques. Cela doit se faire en particulier là où leurs intérêts sont directement touchés, par exemple lorsqu'il s'agit de restructurer des entreprises ou bien encore d'améliorer les passages aux frontières et en conséquence, de prendre des mesures visant à éliminer la bureaucratie et à augmenter la qualification.

7.7.4. L'accès à l'information et la participation aux discussions constituent des conditions décisives pour les mécanismes de consultation et un droit d'intervention équitable. Les conférences régionales - tout au moins les rencontres organisées dans le cadre de la préparation à Helsinki - devraient s'engager à assurer la participation des groupements économiques et sociaux et leur accorder le droit à la parole.

7.8. Le nécessaire échange d'informations, le lien pour trouver des interlocuteurs et l'impulsion décisive en faveur de la participation des groupements économiques et sociaux doivent venir des intéressés eux-mêmes mais doivent en même temps être acceptés comme une véritable obligation par les acteurs mêmes. Il est envisageable que le Comité puisse assurer cette fonction de pourvoyeur d'informations et jouer ce rôle d'intermédiaire dans la coopération paneuropéenne en matière de politique des transports, tout au moins jusqu'à la conférence d'Helsinki.

8. Dans la perspective d'Helsinki

8.1. Le Comité pourrait résumer ainsi ses attentes quant à la préparation d'Helsinki et aux résultats de la conférence:

- progrès en matière de politique des transports, par le comblement des lacunes dans la réglementation pour une concurrence loyale, par des solutions possibles aux problèmes de financement des projets de transports, par des initiatives visant à améliorer les dispositions sociales, la sécurité et la protection des consommateurs et celle de l'environnement, ainsi que par une démarche intégrée pour l'amélioration de la qualité et de l'efficacité dans tous les modes de transport;

- transparence et coopération améliorée au niveau interétatique et parlementaire, avec une participation accrue des groupes socioéconomiques, comme condition préalable à une meilleure compréhension par les citoyens et les usagers des liens paneuropéens;

- introduction de mécanismes de consultation souples mais obligatoires des groupements économiques et des fédérations patronales, des organisations de consommateurs et de protection de l'environnement et des syndicats lors de décisions relatives aux transports dans le cadre du dialogue structuré prévu dans les accords, lors de la réalisation de projets de transports transnationaux, ainsi que lors de la définition d'une politique paneuropéenne intégrée des transports.

8.2. La conférence de Crète était encourageante. Davantage d'intéressés des PECO et des groupes socioéconomiques ont pu prendre part aux discussions ouvertes.

Le Comité économique et social souhaite une implication tangible des pays méditerranéens dans le discours paneuropéen sur la politique des transports. Dans le large éventail de participants à la conférence d'Helsinki, le Comité souhaiterait pouvoir exercer à nouveau une influence consultative. La conférence devrait pouvoir encore approfondir le dialogue et, du côté des gouvernements, procéder à une ouverture vers le niveau parlementaire et les groupes socioéconomiques. En tout état de cause, il faudrait prévoir de faire davantage de place aux voisins de l'Union européenne que cela n'a été le cas dans les conférences précédentes.

Fait à Bruxelles, le 25 avril 1996.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() Ce comité est coprésidé par M. Luettge, député européen, et M. Hahn, DG VII de la Commission, et est composé de membres de la Commission des transports et du tourisme du Parlement européen, de représentants du Conseil des ministres, de la Commission européenne, du Comité économique et social, de la Conférence européenne des ministres des Transports (CEMT), de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies (ECE/ONU) et de la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC).

() «L'aménagement du territoire et la coopération interrégionale en Méditerranée» (rapporteur: Vasco Cal/Amato), mars 1995; «Partenariat euroméditerranéen» (rapporteur: Meriano), septembre 1995.

() I. Tallin-Riga-Kaunas-Varsovie; II. Berlin-Varsovie-Minsk-Moscou; III. Berlin-Wroclaw-Katowice-Lvov-Kiev; IV. Dresde-Prague-Bratislava-Gyor-Budapest-Arad-Craiova-Sofia-Thessalonique/Plovdiv-Istanbul; V. Trieste/Kopar-Postojna-Ljubljana-Budapest-Uzgorod-Lvov; VI. Gdansk-Katowice-Zilina; VII. Danube; VIII. Durres-Tirana-Skopje-Sofia-Plovdiv-Burgas-Vama; IX. Plovdiv-Bucarest-Kichinev-Ljubasivka-Kiev-Vitebsk-Pskov-Saint-Pétersbourg (Helsinki) (extrait du rapport commun de la Commission, de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies et la CEMT, présenté à la conférence de Crète en mars 1994).

() JO n° C 352 du 30. 12. 1993, p. 23.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

Les amendements suivant ayant recueilli au moins un quart des suffrages exprimés ont été repoussés au cours de la discussion:

1. Paragraphe 8.1

Au premier tiret, après «progrès en matière de politique des transports», ajouter:

«par le renforcement de la position centrale occupée par des transports efficaces dans l'achèvement du marché intérieur et la coopération pragmatique aux niveaux régional et paneuropéen».

Exposé des motifs

Ressort du texte.

Résultat du vote

Voix pour: 35, voix contre: 46, abstentions: 8.

2. Paragraphe 8.1

Au 3e tiret, remplacer «introduction de mécanismes de consultation souples mais obligatoires» par:

«introduction de mécanismes d'interaction et de consultation souples».

Exposé des motifs

Ressort du texte.

Résultat du vote

Voix pour: 21, voix contre: 46, abstentions: 8.