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Bruxelles, le 1.6.2005

COM(2005) 231 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Les finances publiques dans l’UEM – 2005

{SEC(2005) 723}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Les finances publiques dans l’UEM – 2005

Cette Communication présente les principaux messages de politique économique du rapport ‘Les finances publiques dans l’UEM – 2005’ préparé par les services de la Commission[1]. Depuis 2000, un tel rapport est publié chaque année. Il présente une vue d’ensemble des évolutions budgétaires récentes au sein de l’UE, présente les principales innovations en matière de surveillance budgétaire au niveau de l’UE, et procède à une analyse des principaux thèmes de politique budgétaire présentant un intérêt pour le débat de politique économique à l’échelle de l’UE.

Persistance d’importants déséquilibres budgétaires dans certains pays …

Après trois années consécutives de détérioration, largement due au ralentissement économique, le déficit des administrations publiques dans la zone euro s’est légèrement amélioré en 2004 (de 2,8 % du PIB en 2003 à 2,7 % en 2004). Le déficit de l’EU-25 s’est également tassé (passant de 2,9 % du PIB en 2003 à 2,6 % en 2004), du fait pour l’essentiel d’une amélioration considérable des déficits enregistrée dans un certain nombre de nouveaux États membres. Selon les prévisions du printemps 2005 de la Commission, les déficits de la zone euro et de l’UE devraient demeurer globalement stables en 2005 et 2006 sous une hypothèse de politiques inchangées. Au contraire, la Commission prévoit une progression des ratios de dette par rapport au PIB à la fois pour la zone euro et l’UE, où la dette atteindrait respectivement 71,9% et 64,2% du PIB en 2006. Les prévisions de déficit masquent des différences notables entre pays. En 2004, six pays de l’UE, dont trois appartenant à la zone euro, ont affiché des positions budgétaires en équilibre ou excédentaires. Quatre États membres de la zone euro (Grèce, Allemagne, France, Italie) et sept autres qui n’en font pas partie (République tchèque, Chypre, Hongrie, Malte, Pologne, Slovaquie et Royaume-Uni) ont en revanche enregistré des déficits dépassant la valeur de référence de 3 % du PIB. Si un certain nombre de pays faisant actuellement l’objet d’une procédure pour déficit excessif (Allemagne, France, Chypre, Malte) prévoient bien une réduction de leurs déficit en 2005 ou 2006, on s’attend à ce que le Portugal et l’Italie aient des déficits supérieurs à 3 % du PIB en 2005 sur la base de leurs politiques actuelles.

…et de nouvelles actions ont été nécessaires dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs

Depuis l’été 2004, des procédures concernant les déficits excessifs (PDE) ont été ouvertes à l’encontre de dix pays de l’UE. En décembre 2004, la Commission et le Conseil ont clarifié leurs positions en ce qui concerne les PDE visant la France et l’Allemagne après l’arrêt rendu par la Cour de justice en juillet 2004. Depuis lors, ces deux pays ayant arrêté des mesures jugées susceptibles de corriger leur déficit excessif en 2005, il a été décidé qu’aucune nouvelle action dans le cadre des PDE les concernant n’était à ce stade nécessaire. Dans le cas de la PDE pour les Pays-Bas, le Conseil a conclu en octobre 2004 que le gouvernement néerlandais avait pris des mesures suivies d’effet. À la suite des notifications budgétaires de mars 2005 indiquant en outre que le déficit des Pays-Bas avait été ramené à 2,5 % du PIB en 2004, la Commission a proposé le 18 mai 2005 d’abroger la décision relative à l’existence d’un déficit excessif. En ce qui concerne Chypre, la Hongrie, Malte, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie, le Conseil avait constaté l’existence d’un déficit excessif après leur entrée dans l’UE et avait donc décidé de leur adresser des recommandations au titre de l’article 104, paragraphe 7, du traité. Une recommandation sur la base du même article a été adressée en février 2005 à la Hongrie, laquelle, contrairement aux autres nouveaux États membres, n’était pas parvenue à prendre des mesures suivies d’effet en réponse à la première recommandation.

En février 2005, le Conseil a décidé pour la première fois d’adresser une mise en demeure au titre de l’article 104, paragraphe 9, la dernière étape de la procédure avant les sanctions. Cette mise en demeure a été adressée à la Grèce et a reporté d’un an (jusqu’en 2006) le délai imparti pour la correction du déficit excessif en raison de révisions sensibles des chiffres de déficit. A l’occasion des notifications budgétaires finales de septembre 2004 et mars 2005, les données budgétaires grecques ont fait l’objet de révisions d’une amplitude sans précédent : les statistiques de déficits ont été révisées depuis 1997, les déficits pour 2003 et 2004 s’établissant respectivement à 5,2% et 6,1% du PIB.

Cette révision d’une ampleur exceptionnelle des comptes publics grecs en 2004 est intervenue à un moment où l’accent est mis de manière croissante sur l’amélioration de la gouvernance statistique dans le domaine budgétaire. Le Conseil a invité la Commission à améliorer le contrôle de la qualité des données budgétaires notifiées et à formuler des propositions en vue de renforcer la gouvernance statistique dans l’UE. Dans sa communication de décembre 2004 intitulée «vers une stratégie européenne de gouvernance des statistiques budgétaires», la Commission a défini trois axes à l’action dans ce domaine: (i) renforcer la réglementation existante, (ii) développer la capacité opérationnelle de la Commission, et (iii) définir des normes européennes pour l’indépendance des instituts statistiques. La Commission a également pris des mesures en vue de la mise en œuvre de ces lignes d’action. Le 2 mars 2005, elle a ainsi adopté une proposition de modification du règlement (CE) n° 3605/93 du Conseil qui régit la transmission des données budgétaires, en vue d’améliorer la qualité des données budgétaires utilisées dans le cadre des PDE. En outre, la Commission a adopté le 25 mai 2005 une Communication comprenant une recommandation adressée aux États membres sur les normes dans toute l'UE sur les instituts statistiques. Ce projet de recommandation énonce un certain nombre de principes sur, notamment, l'indépendance professionnelle, la confidentialité, la fiabilité et la qualité des données, et la suffisance des ressources des instituts statistiques.

Un cadre budgétaire de qualité, mais qui nécessitait d’être amélioré : la réforme de 2005 du Pacte de stabilité et de croissance

Le cadre budgétaire de l’UE a permis au cours de la décennie passée d’atteindre un certain nombre de résultats. Les déficits très élevés qui prévalaient au début des années 1990 ont été contrôlés, certains États Membres dégageant des surplus importants. Toutefois, progressivement est apparu le besoin de reconsidérer certains éléments du système, afin de renforcer son efficacité.

Le processus de révision conduisant à la réforme de 2005 du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) a été lancé par la Commission avec la publication de sa communication intitulée «Renforcer la gouvernance économique et clarifier la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance»[2]. En réponse à cette communication, l’Eurogroupe, le Conseil ECOFIN et la Commission ont tenu une série de négociations intenses en vue de parvenir à un consensus, discussions qui ont également bénéficié de l’apport technique de la Commission et des États membres. Les négociations ont mis en évidence des divergences de vues entre États membres sur l’ampleur de la marge discrétionnaire jugée indispensable pour prendre en compte de manière appropriée les évolutions économiques dans l’appréciation des performances budgétaires. La nécessité de laisser une certaine marge au jugement a dû être mise en balance avec le souci de préserver des règles simples et transparentes et de garantir l’égalité de traitement.

Lors de sa réunion extraordinaire du 20 mars 2005, le Conseil ECOFIN a adopté le rapport intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance» qui vise à renforcer le cadre budgétaire de l’UE. Ce rapport, entériné par la suite par le Conseil européen les 22 et 23 mars 2005, met à jour et complète le cadre juridique existant du PSC existant. L’accord qui figure dans le rapport prévoit des modifications portant à la fois sur le volet préventif et sur le volet correctif du pacte et contient des recommandations visant à améliorer la gouvernance budgétaire et statistique, tant au niveau communautaire que national.

Le volet préventif du pacte a été renforcé en veillant à ce que toute l’attention nécessaire soit accordée aux exigences fondamentales de soutenabilité budgétaire lors de la fixation des objectifs budgétaires de moyen terme. Cette condition sera d’autant mieux respectée que les États membres se sont engagés à intensifier leurs efforts d’assainissement budgétaire dans les périodes de conjoncture économique favorable et que la Commission disposera de la possibilité d’adresser directement des conseils sur les politiques à mettre en œuvre à un État membre qui s’écarterait de ces engagements. Le nouvel accord prévoit également des incitations encourageant les États membres à réaliser des réformes structurelles destinées à rendre leur cadre budgétaire plus cohérent avec la nouvelle stratégie de Lisbonne[3]. En particulier, les implications des réformes structurelle majeures ayant un impact positif vérifiable sur la soutenabilité à long terme des finances publiques seront dûment prises en compte dans l’évaluation des politiques budgétaires.

Les principales modifications du volet correctif du pacte portent sur la définition des «déficits excessifs» et sur les modalités de leur correction, qui autorisent dorénavant une plus grande exhaustivité dans l’évaluation économique des évolutions budgétaires qui est réalisée dans le cadre de la procédure pour déficit excessif (PDE). Les nouvelles règles permettent notamment de rallonger d’une autre année (pour des motifs d’ordre économique) le délai d’un an imparti pour la correction du déficit excessif, et certaines étapes de la PDE peuvent être répétées (en cas de survenance d’évènements économiques négatifs et inattendus, et sous réserve que des mesures suivies d’effets aient été prises par l’État membre concerné, en conformité totale avec les recommandations). Le nouvel accord spécifie un ensemble de «facteurs pertinents» que la Commission et le Conseil peuvent prendre en compte lorsqu’ils prennent des décisions dans le cadre de la PDE. Ces facteurs incluent, entre autres, les développements en matière de croissance potentielle et de conditions cycliques, mais également des considérations relatives à la soutenabilité de la dette publique et la mise en œuvre de politiques destinées à atteindre les objectifs de l’agenda de Lisbonne. La discipline budgétaire et une correction rapide des déficits excessifs sont assurés. Les pays dont le déficit dépasse 3% du PIB de manière non temporaire, ou pour lesquels le déficit ne demeure pas proche de la valeur de référence, devraient être considérés comme étant dans une situation de déficit excessif. En outre, les États membres en déficit excessif doivent mettre en œuvre un ajustement budgétaire minimum. Enfin, lorsqu’il appréciera si le déficit excessif a été corrigé, le Conseil examinera attentivement si le dépassement de la valeur de référence peut s’expliquer par la mise en œuvre de réformes des retraites impliquant une transition obligatoire partielle ou totale d’un système par répartition vers un système par capitalisation.

Afin de restaurer pleinement la crédibilité du pacte et de renforcer l’application de la discipline budgétaire, le rapport du Conseil contient des éléments complémentaires visant à améliorer la gouvernance budgétaire . En premier lieu, en vue de renforcer les mécanismes de soutien par les pairs, le Conseil et la Commission s’engagent à expliquer publiquement leurs positions à tous les stades pertinents du processus de surveillance budgétaire de l’UE. En second lieu, il est proposé de faire jouer aux règles et institutions nationales un rôle plus important dans la surveillance budgétaire nationale, de façon à soutenir et compléter les procédures de surveillance budgétaire de niveau communautaire. En troisième lieu, tout en veillant à ne pas empiéter sur les prérogatives nationales dans ce domaine, le rapport appelle à une association plus étroite des parlements nationaux au processus de surveillance budgétaire de l’UE, notamment en discutant les programmes de stabilité et de convergence ou les actions engagées en réponse à des recommandations adressées dans le cadre de la PDE. Enfin, l’accord marque son soutien pour les travaux actuellement engagés pour renforcer la gouvernance au niveau des statistiques budgétaires.

Le Conseil européen des 22/23 mars 2005 a invité la Commission à présenter des propositions législatives afin d’assurer l’adaptation des règlements existants au nouvel accord. Le 20 avril, la Commission a adopté des propositions modifiant respectivement les règlements (CE) n° 1466/97 et (CE) n° 1467/97[4]. Ces propositions doivent être adoptées par le Conseil après consultation du Parlement européen et de la Banque centrale européenne[5].

Globalement, l’application du PSC sera caractérisée par une plus grande place pour le jugement économique dans la procédure de surveillance budgétaire et dans l’évaluation des situations nationales. Cela permettra un dialogue politique plus constructif et transparent entre la Commission et le Conseil et entre les États membres et contribuera à promouvoir une plus grande appropriation nationale des règles. Le fonctionnement du nouvel accord va être mis à l’épreuve au cours des mois et des années à venir. La plus grande place laissée au jugement souligne l’importance d’assurer l’égalité de traitement entre les pays et l’application effective des règles du nouveau système.. Cela accroît les responsabilités de la Commission, qui évalue l’évolution de la situation budgétaire, ainsi que celles du Conseil, qui décide des mesures à prendre dans le cadre de la procédure de surveillance.

Évolutions au niveau de la surveillance budgétaire dans l’UE

Le rapport sur les finances publiques dans l’UEM inclut régulièrement des analyses qui visent à approfondir la compréhension des questions budgétaires dans l’UE et à améliorer la surveillance budgétaire. Cette année, le rapport présente, entre autres sujets traités, une analyse portant sur les écarts entre les objectifs budgétaires présentés dans le cadre des programmes de stabilité et de convergence et les résultats concrets obtenus, une analyse sur les déterminants de la dynamique de la dette, et une analyse sur la soutenabilité à long terme des finances publiques.

Assurer une planification budgétaire efficace et sa surveillance

Le processus de surveillance budgétaire a permis de recueillir de nombreuses données sur les plans budgétaires, les résultats obtenus et les évaluations effectuées, qui ont été mises à profit pour effectuer une analyse comparant les évolutions budgétaires nominales dans les États membres avec leurs objectifs initiaux et pour apprécier la façon dont l’évaluation des programmes de stabilité et de convergence par la Commission a évolué au fil des années. En ce qui concerne le premier point, les données montrent que les dérapages des résultats par rapport aux plans initiaux ont été fréquents et plutôt importants certaines années, même après prise en compte des surprises en matière de croissance; ces dérapages semblent être surtout associés à des divergences entre évolution prévue et observée des ratios dépenses/PIB, les écarts au niveau des ratios de recettes ne jouant quant à eux qu’un rôle mineur. Une telle analyse souligne l’importance de trouver des moyens d’éviter les dérapages des dépenses publiques et d’assurer de meilleures prévisions de ces dépenses, de manière à améliorer leur qualité et de mieux coller aux nouvelles priorité de la stratégie de Lisbonne, et d’assurer leur soutenabilité. La Commission a réagi aux écarts constatés entre objectifs budgétaires et résultats obtenus en focalisant de manière croissante son évaluation sur la crédibilité de la trajectoire d’ajustement exposée dans les programmes de stabilité et de convergence, et en évaluant les politiques budgétaires des États membres de manière plus exhaustive, en tenant mieux compte des aspects liés à la soutenabilité et à la qualité des finances publiques.

Comprendre les déterminants de la dette publique

L’évolution de la dette prend aussi une place croissante dans le processus de surveillance budgétaire de l’UE. La dynamique d’évolution du ratio dette/PIB est fonction de l’équilibre budgétaire réalisé, de la croissance nominale et de ce que l’on appelle l’«ajustement stocks-flux», qui traduit l’écart résiduel entre la variation de l’encours de la dette et le déficit des administrations publiques, tels que définis dans le protocole du traité de Maastricht. L’analyse traditionnelle privilégie les déficits et la croissance nominale et accorde beaucoup moins d'attention à l'ajustement stocks-flux. Cette composante fournit pourtant des informations pertinentes sur l'évolution des actifs et passifs publics (par exemple du fait d’opérations de privatisation) et sur la divergence entre déficits selon qu’ils sont constatés sur base d’une comptabilité de caisse ou d’engagements. Le rapport sur les finances publiques dans l’UEM vise à combler cette lacune en analysant les déterminants de l’ajustement stocks-flux dans les États membres. Il montre qu’au cours des années récentes, cet ajustement a en moyenne été positif (ce qui tend à accélérer le gonflement de la dette) et que dans certains pays, l’ajustement stocks-flux est en partie associé au fait que les déficits constatés sur base de comptabilité de caisse sont systématiquement plus élevés que les «déficits de Maastricht». Cela renforce l’importance d’accorder une plus grande attention à la dynamique de la dette dans le contexte de la surveillance budgétaire.

Importance accrue de la soutenabilité à long terme des finances publiques

Les conséquences budgétaires du vieillissement démographique qui se profilent à l’horizon et la nécessité de financer de manière durable le modèle social européen incitent à élargir le champ de la gestion des finances publiques et de la surveillance budgétaire en y incluant des considérations de soutenabilité à long terme. En application de la nouvelle stratégie de Lisbonne et des lignes directrices intégrées pour la croissance et l’emploi[6], de nombreux pays ont mis en œuvre des réformes importantes qui visent à renforcer cette soutenabilité. Toutefois, l’impact exact de ces réformes sur la soutenabilité n’est pas aisément quantifiable, ni facilement comparable selon les États membres.

Au niveau de l’UE, la Commission procède depuis 2001 à une analyse de la soutenabilité dans le cadre de l’évaluation des programmes de stabilité et de convergence, sur la base des données budgétaires fournies dans ces programmes et elle estime l’évolution des dépenses liées au vieillissement jusqu’en 2050. Le rapport 2005 sur les finances publiques de l’UEM indique qu’en l’absence d’un assainissement budgétaire de moyen terme, la plupart des États membres ne seront pas en mesure de parvenir à une position soutenable. En matière de soutenabilité des finances publiques, des risques sont identifiés dans dix États membres (Belgique, République Tchèque, Allemagne, Grèce, France, Italie, Chypre, Hongrie, Malte et Slovénie). Le rapport décrit également l’approche qu’adopte actuellement la Commission pour réaliser son analyse de soutenabilité, discute la robustesse des projections concernant la dette et des indicateurs de soutenabilité à la lumière des principales hypothèses qui sous-tendent l’analyse, et formule des suggestions pour d’éventuelles améliorations.

Avec le paquet de réforme 2005 du PSC, les considérations de long terme occuperont une place accrue dans la surveillance budgétaire au sein de l’UE. À cet égard, une intensification des échanges d’information entre États Membres et avec la Commission sur les projections nationales d’évolution des dépenses liées au vieillissement permettrait d’accroître la transparence et de mieux évaluer la soutenabilité à long terme des finances publiques, et leurs implications sur la définition des objectifs budgétaire à moyen terme[7].

Réformes structurelles et objectifs budgétaires

Le bilan de mi-parcours de la stratégie de Lisbonne établi par la Commission et les Lignes directrices intégrées pour la croissance et l’emploi ont été l’occasion d’accorder une plus grande attention aux réformes économiques favorisant la croissance et l’emploi à travers des actions au niveau macroéconomique, microéconomique et au niveau de l’emploi. La partie III du rapport sur les finances publiques dans l’UEM analyse et discute l’articulation entre application des réformes structurelles et exécution du budget dans le contexte de la mise en œuvre du cadre de politique budgétaire de l’UE, un aspect qui avait été jusqu’à présent quelque peu négligé et dont la pertinence devrait dorénavant être mieux reconnue au niveau du processus de surveillance budgétaire de l'UE.

Les réformes peuvent induire une amélioration sensible des comptes publics à moyen et long termes. C’est ainsi que celles qui visent directement à maîtriser la croissance de certaines catégories de dépenses publiques (par exemple les réformes des systèmes de retraite ou améliorant l’efficacité des systèmes de santé, permettant de réagir plus efficacement au défi du vieillissement démographique) peuvent avoir un impact sur l’évolution future des budgets publics et de la dette publique[8]. Quant aux réformes destinées à développer le potentiel de production et de croissance (y compris les réformes des marchés de produits et du marché du travail), elles peuvent également avoir des effets positifs indirects. Il est souvent affirmé que les critères quantitatifs de limitation des déficits risquent de décourager les réformes structurelles. Une première raison de cette contradiction entre réformes et objectifs budgétaires tient à l’existence de coûts budgétaires à court terme directement liés aux réformes (par exemple dans le cas des réformes des retraites introduisant un pilier par capitalisation extérieur au secteur public ou dans le cas d’investissements publics en éducation et formation, susceptibles de produire des effets positifs pouvant plus que compenser les coûts initiaux). Une seconde raison tient au fait que l’impact des réformes peut être particulièrement négatif pour certains groupes sociaux, de sorte que des allègements fiscaux ou des transferts publics en leur faveur seront indispensables pour surmonter la résistance à leur introduction.

L’analyse qui figure dans le rapport sur les finances publiques dans l’UEM s’intéresse aux réformes sur les marchés du travail et des produits, et aux réformes des systèmes de retraites (sans envisager des initiatives favorables à la croissance présentant des coûts budgétaires à court terme tels que le développement de l'infrastructure de capital physique, l’éducation ou la formation, ou la R & D), et se concentre sur deux questions. En premier lieu, quel est à court terme l’impact des réformes sur les budgets? En second lieu, des éléments confirmeraient-ils que les efforts d’assainissement budgétaire interdisent les réformes? Malgré les limitations liées à la qualité et à la disponibilité des données sur les réformes structurelles, l'analyse fournit des résultats intéressants. L'hypothèse que les réformes sont moins fréquentes lors des années où un assainissement budgétaire a lieu ne semble pas être fortement soutenue par les données. Néanmoins, dans la période qui suit l’introduction de réformes, on observe en général une légère détérioration des soldes budgétaires. Les résultats diffèrent en fonction du type de réforme considéré et de la manière dont les réformes sont construites. Les résultats de l’analyse suggèrent que la réforme du PSC est allée dans la bonne direction, mais également que les réformes doivent être considérées avec prudence dans l’application du PSC. Du fait de la variance élevée des résultats, il conviendra d’éviter toute approche mécaniste mettant toutes les réformes, ou toutes les réformes relevant de certaines larges catégories, dans le même sac. Cela signifie qu’un jugement prudent devra être fait, au cas par cas, et prenant en compte les caractéristiques pertinentes des réformes concernées.

Le paquet de réforme 2005 du PSC comprend des dispositions qui visent à éviter que les objectifs poursuivis en application du cadre budgétaire de l’UE entrent en contradiction avec des réformes structurelles susceptibles de contribuer à l’assainissement des finances publiques et au renforcement de la croissance à moyen ou long termes. L’application de ces dispositions dans l’esprit sus indiqué pourrait aider les finances publiques à apporter une contribution plus efficace et durable à la stratégie de Lisbonne.

Les défis budgétaires au cours de la période de convergence dans les nouveaux États membres

En accédant à l’UE en 2004, dix États membres ont accompli une étape importante dans le processus d’intégration européenne. L’intégration économique devrait se poursuivre au travers d’un rattrapage des niveaux de revenus et la perspective de l’adoption de l’euro. La politique budgétaire peut apporter une contribution capitale à ce processus, que se soit par des politiques fiscales et de dépense efficaces et durables, ou en facilitant un développement stable de l’économie. À long terme, ces deux rôles sont complémentaires. Une croissance vigoureuse renforce les capacités de financement de l’économie alors que la stabilité encourage l’investissement privé et favorise un rattrapage durable. À plus court terme, certains nouveaux États membres risquent toutefois d’être confrontés à des choix difficiles : une augmentation des dépenses consacrées aux infrastructures, à la formation ou à la R&D peut rendre plus ardue encore la maîtrise des déficits budgétaires, et les réformes de la fiscalité et des retraites introduisant des systèmes par capitalisation enregistrés hors du secteur des administrations publiques risquent aussi de se traduire par des coûts budgétaires immédiats. La partie IV du rapport sur les finances publiques dans l’UEM – 2005 examine les principaux défis auxquels seront confrontés les nouveaux États membres dans la conduite de leur politique budgétaire au cours des prochaines années.

Les nouveaux États membres disposent de certains avantages qui les autorisent à financer une partie de leurs besoins, à savoir des potentiels de croissance élevés et, dans certains cas, une dette publique faible. Toutefois, il est possible que le degré de volatilité qui a jusqu’à présent caractérisé leurs finances publiques demeure élevé, reflétant les transformations en cours dans l'économie réelle et, pour la région Balte et l'Europe Centrale, dans le secteur financier. En outre, le stock d’engagements potentiels est relativement élevé dans beaucoup de nouveaux États membres, et cela crée le risque de sauts soudains dans les niveaux de dette si les facteurs déclenchant des paiements du gouvernement relatifs aux engagements explicites ou implicites se matérialisent.

L’expérience des autres États membres montre combien il est important de mettre à profit les périodes de forte croissance pour redresser les finances publiques et se doter ainsi d’une marge de manœuvre adéquate permettant de stabiliser l’économie en cas de retournement conjoncturel. Cette leçon est de la plus haute importance pour les nouveaux États membres. À la lumière de l'émergence possible des envolées des prix du crédit et des actifs dans ces pays, il sera important que, dans la fixation des objectifs pour la politique budgétaire, il n'y ait pas de surestimation de la croissance potentielle et que les éléments transitoires soient correctement identifiés dans l'évaluation des recettes fiscales. De plus, lors de la période précédant l’adoption de l’euro, la crédibilité des programmes budgétaires et le dosage équilibré des politiques sont particulièrement importants. Tous ces facteurs invitent à faire preuve de prudence dans la définition des objectifs budgétaires à moyen terme. En attendant, dans les pays qui conservent leur monnaie nationale pour une période prolongée, une attention particulière doit être accordée à l'accumulation des facteurs de vulnérabilité des bilan liées aux emprunts non-couverts en monnaies étrangères.

Tout en prenant en compte les différences entre pays, les décideurs des nouveaux États membres ont la possibilité d’établir des synergies dans la poursuite des objectifs en matière de croissance et de stabilité en assurant une gestion appropriée de leurs finances publiques. En premier lieu, des efforts doivent être faits pour restructurer les programmes de dépenses existants et pour élargir les assiettes fiscales dans un sens qui permette à la fois d’améliorer les finances publiques et de créer des conditions plus favorables à la croissance, éventuellement dans le court terme. En second lieu, les institutions budgétaires pourraient être améliorées, y compris en améliorant la transparence des procédures budgétaires et les cadres permettant une planification budgétaire pluriannuelle et le contrôle de la dépense publique. En troisième lieu, des politiques de surveillance bien conçues amélioreraient la gestion des risques dans le secteur privé, limitant les engagements conditionnels des administrations publiques, et des politiques monétaires bien conçues permettraient de mieux ancrer la stabilité dans les attentes du marché.

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Au total, les analyses effectuées indiquent que, même si le cadre de surveillance des évolutions économiques et budgétaires au sein de l’UEM a permis d’atteindre des résultats positifs, en terme de résultats budgétaires et de réformes entreprises dans la plupart des États membres, davantage doit être fait afin d’atteindre les résultats escomptés. La réforme du Pacte de stabilité et de croissance, de même que le renforcement de la stratégie de Lisbonne, ont renforcé l’adéquation des règles et procédures de gouvernance avec la réalité et les besoins économiques de l’Europe et ses États membres. Les synergies entre la stabilité macroéconomique et le renforcement de la croissance et de l’emploi, par le biais de réformes importantes de l’économie, doivent à présent être exploitées. Comme la nouvelle stratégie de Lisbonne, la réforme du Pacte de stabilité et de croissance sera mise à l’épreuve dans les mois et années à venir : la manière dont le nouveau cadre sera mis en œuvre, dès le départ, sera cruciale pour sa crédibilité future et le succès de la stratégie ambitieuse que l’Europe a décidé de poursuivre. Tous les États membres de l’UE sont fortement encouragés à poursuivre cette stratégie en améliorant la qualité et en assurant la soutenabilité de leurs finances publiques.

[1] http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/publicfinance_en.htm

[2] COM(2004) 581 du 3.9.2004.

[3] Communication de la Commission au Conseil européen “Travailler ensemble pour la croissance et l’emploi - Un nouveau départ pour la stratégie de Lisbonne” - COM(2005) 24 du 2.2.2005.

[4] COM(2005) 154 et COM(2005) 155 du 20.4.2005.

[5] Le Traité prévoit la procédure de coopération pour le règlement du Conseil (CE) n° 1466/97 et la procédure de consultation pour le règlement du Conseil (CE) n° 1467/97.

[6] COM(2005) 141 du 12.4.2005.

[7] La Commission préparera un rapport pour la fin de 2006 sur ce sujet.

[8] Les gains d’efficacité sont un élément clé pour assurer un impact positif à long terme des réformes structurelles sur les finances publiques. Une amélioration des pratiques pour les commandes publiques pourrait contribuer à la réalisation de tels gains.