EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

La Commission réalise, depuis plusieurs décennies, des opérations d’emprunt et de prêt en vue d’apporter une assistance financière sous la forme de prêts à un pays bénéficiaire. Ces opérations d’emprunt et de prêt sont garanties par le budget de l’Union et s'inscrivent dans le cadre plus large de l’exécution budgétaire. Les règles générales régissant ces opérations sont établies à l’article 220 du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 (ci-après dénommé «règlement financier»), qui dispose que la Commission peut être habilitée, dans un acte de base, à emprunter au nom de l’Union ou d’Euratom pour prêter ensuite les montants correspondants aux États membres ou pays tiers bénéficiaires dans les conditions applicables aux emprunts. Les flux de trésorerie entre les fonds empruntés et les prêts sont équivalents à raison de un pour un. En d’autres termes, les opérations de marché se basent sur les besoins en matière de décaissements, ce qui limite la possibilité de planifier plusieurs opérations d’emprunt de manière cohérente aux meilleures conditions du marché et de structurer les échéances afin d’obtenir les meilleurs coûts.

Les besoins en matière de financements pour l’Ukraine nécessitent une mobilisation et un décaissement dans des conditions avantageuses sur le plan économique, souples et financièrement saines, qui intègrent l’ensemble des besoins de financement, y compris pour NextGenerationEU. Il est de la plus haute importance que ce financement soit organisé selon une méthode de financement unique afin de pouvoir répondre simultanément aux différents besoins découlant des politiques. À cet effet, il est nécessaire de modifier le règlement (UE, Euratom) 2018/1046 pour établir la stratégie de financement diversifiée, actuellement appliquée pour les emprunts au titre de la décision (UE, Euratom) 2020/2053, en tant que méthode de référence pour la réalisation des opérations d’emprunt. Cette stratégie a permis de mobiliser avec succès des fonds aux fins du soutien non remboursable et des prêts au titre du règlement (UE) 2021/241 et d’une série d’autres politiques de l’UE en 2022.

Cela permettra à la Commission de financer l’aide en faveur de l’Ukraine au titre de la proposition de règlement établissant un instrument de soutien à l’Ukraine dans des conditions avantageuses sur le plan économique, souples et financièrement saines afin de garantir un financement parallèle de tous les programmes de l’Union qui dépendent de l’emprunt. Le champ d’application étendu de la stratégie de financement diversifiée va au-delà des besoins en matière de financements pour l’Ukraine et serait disponible pour tout programme futur. La Commission aura ainsi la possibilité d’utiliser l’infrastructure, qui permet une planification intégrée du financement et la communication avec les marchés.

En l’absence d’une telle méthode de financement unique, la Commission serait tenue de continuer à financer séparément différents programmes d’assistance financière. Cela générerait des coûts et des complications puisque les différents programmes d’assistance financière seraient en concurrence pour un nombre limité de possibilités de financement. Il en découlerait une fragmentation de l’offre de titre de créances de l’Union, une diminution des liquidités et un moindre intérêt des investisseurs pour les programmes pris séparément. Le financement de l’assistance financière totale par une méthode de financement unique renforcerait donc la liquidité des obligations de l’Union ainsi que l’attractivité et la rentabilité de celles-ci.

La stratégie de financement diversifiée est une méthode de financement qui permet d’organiser les opérations de financement d'une manière compatible avec les limites de responsabilité financière autorisées dans les actes de base afin d’atteindre les objectifs des politiques. La mise en œuvre d’une stratégie de financement diversifiée ne modifie pas les responsabilités financières découlant de l’emprunt. Elle procure à la Commission davantage de souplesse dans la manière dont l’Union mobilise des ressources par l’émission d’obligations.

Le recours à une stratégie de financement diversifiée en tant que méthode de financement unique permettra à la Commission de dissocier le calendrier et l’échéance d'opérations de financement uniques des décaissements en faveur des bénéficiaires. Grâce à un panier de liquidités commun financé par l’émission d’instruments de financement à court terme (titres de créance de l’UE), la Commission peut organiser les paiements selon un calendrier régulier et convenu, indépendamment du calendrier exact de l’émission d’obligations à long terme. Cela permettra ensuite d’effectuer des versements aux bénéficiaires quelles que soient les conditions du marché au moment du décaissement et d’éviter de devoir lever des montants fixes dans des circonstances volatiles ou défavorables. Tout au long du programme d’assistance financière, les passifs nets générés sont entièrement couverts par des actifs compensateurs (encours, montants restant à rembourser au titre de prêts arrivant à échéance). Sur cette base, les principes de neutralité et d’équilibre budgétaires énoncés à l’article 310, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) sont respectés. Les coûts sont intégralement supportés par les bénéficiaires sur la base d’une méthode unique de répartition des coûts qui garantit une répartition transparente et proportionnelle des coûts. Les obligations de remboursement devraient toujours incomber aux bénéficiaires de l’assistance financière, conformément à l’article 220, paragraphe 5, point e), du règlement financier.

Il convient de maintenir le panier des liquidités commun à des niveaux qui permettraient à la Commission de faire face à toutes les sorties prévisibles à court terme, sur la base d’une solide capacité de prévision de la liquidité. L’existence d’un coussin de liquidité volumineux et bien garni, qui soit apte à assurer la gestion des décaissements sur de longues périodes, permet à la stratégie de financement diversifiée de fonctionner sans qu’il faille trouver d’autres solutions pour combler les déficits de trésorerie temporaires.

Afin de soutenir la mise en œuvre optimale de la stratégie de financement diversifiée, la Commission devrait, dans la mesure du possible, maintenir une présence sur le marché et, à cette fin, réaliser toutes les opérations nécessaires en vue d’obtenir les meilleurs coûts de financement et de faciliter les opérations sur les titres de créance de l’Union et d’Euratom. Ce dernier aspect est essentiel pour soutenir la participation active du plus large éventail d’investisseurs aux marchés des instruments de dette de l’Union.

La mise en œuvre de la stratégie de financement diversifiée requiert l’application d’un ensemble unique de règles pour tous les programmes d’emprunt et de prêt qui en dépendent. Le règlement financier, en tant que corpus réglementaire unique pour l’exécution du budget de l’Union, devrait constituer la base de ces règles.

À la suite de l’entrée en vigueur de cette modification du règlement financier, la Commission adoptera et mettra en œuvre un cadre de gouvernance étendu, des procédures de gestion des risques et une méthode de répartition des coûts.