P6_TA(2007)0043

Aide budgétaire aux pays en développement

Résolution du Parlement européen sur l'aide budgétaire aux pays en développement(2006/2079 (INI))

Le Parlement européen,

- vu les articles 177 et 180 du traité CE,

- vu la déclaration du Millénaire des Nations unies du 18 septembre 2000, qui présente les "objectifs du millénaire pour le développement" comme des objectifs établis conjointement par la communauté internationale en vue de l'éradication de la pauvreté,

- vu le programme d'action de la Conférence internationale des Nations unies sur la population et le développement, (le Caire-1994),

- vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée "Appuis de la Communauté aux programmes de réformes économiques et à l'ajustement structurel: bilan et perspectives" (COM(2000)0058),

- vu le guide concernant la programmation et la mise en œuvre de l'appui budgétaire aux pays tiers, établi par le bureau de coopération EuropeAid (AIDCO) et les directions générales pour le développement (DEV) et les relations extérieures (RELEX), d'avril 2003,

- vu l'accord de partenariat entre les membres du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000 [1] (ci-après dénommé "l'accord de partenariat de Cotonou"),

- vu l'évaluation conjointe de l'appui budgétaire général, rapport de synthèse de mai 2006 établi par le département "Développement international" de l'université de Birmingham et les entités associées,

- vu le rapport spécial no 5/2001 de la Cour des comptes relatif aux fonds de contrepartie des appuis à l'ajustement structurel affectés à des aides budgétaires (septième et huitième FED), accompagné des réponses de la Commission [2],

- vu le rapport spécial no 2/2005 relatif aux aides budgétaires du FED aux pays ACP: la gestion par la Commission du volet "réforme des finances publiques", accompagné des réponses de la Commission [3],

- vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée "Coopération avec les États ACP impliqués dans des conflits armés" (COM(1999)0240),

- vu sa résolution du 6 avril 2006 sur l'efficacité de l'aide et la corruption dans les pays en développement [4],

- vu la note du département thématique de la direction générale "Politiques externes" du Parlement européen sur les avantages et les inconvénients de l'appui budgétaire en tant que modalité d'octroi de l'aide, de juin 2004,

- vu la réunion de haut niveau du comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE qui s'est tenue à Paris en mars 2005,

- vu la déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide, datée du 2 mars 2005,

- vu le cadre de mesure des performances du programme "Dépenses publiques et responsabilité financière", de juin 2005,

- vu l'article 45 de son règlement,

- vu le rapport de la commission du développement et l'avis de la commission des budgets (A6-0005/2007),

A. considérant que des débats se sont engagés sur les moyens d'obtenir des résultats optimaux des fonds d'aide au développement afin de venir en aide aux populations des pays bénéficiaires,

B. considérant que force est de constater que plusieurs décennies d'efforts visant à améliorer les conditions de la vie quotidienne des populations des pays en développement ont échoué dans de nombreuses parties du monde, pour une série de raisons et de circonstances complexes, dont certaines peuvent être clairement identifiées comme étant une mauvaise gouvernance, une utilisation abusive de fonds et la corruption,

C. considérant que la nécessité de s'engager dans une coopération au développement exige une justification continue non seulement envers l'opinion mais également dans le contexte de l'interaction avec d'autres acteurs dans le domaine des dépenses publiques,

D. considérant que l'appui budgétaire est reconnu comme un instrument essentiel de la coopération au développement de la Communauté européenne et considérant que près d'un cinquième de l'aide du Fonds européen de développement (FED) a la forme d'un appui budgétaire non ciblé,

E. considérant que l'importance de l'octroi d'un appui prévisible de gouvernement à gouvernement utilisant les systèmes propres des pays bénéficiaires, dans la mesure du possible, a été reconnue par la réunion de haut niveau du comité d'aide au développement qui s'est tenue à Paris en mars 2005,

F. considérant que l'appui budgétaire permet une coordination plus étroite entre les donateurs,

G. considérant que des structures efficaces dans les pays bénéficiaires, tant pour ce qui est du fonctionnement d'une démocratie respectueuse des libertés fondamentales, des Droits de l'homme et du pluralisme politique qu'en termes de processus budgétaires, de compétence en matière de dépenses et de fourniture de services pouvant faire l'objet de contrôles, constituent un élément capital de l'efficacité de l'appui budgétaire,

H. considérant que l'appui budgétaire peut permettre aux bénéficiaires de déterminer leur processus de développement,

I. considérant que le processus d'appui budgétaire s'inscrit dans un cadre de partenariat en termes de fixation et d'évaluation des priorités par le biais d'un dialogue politique continu donateur-bénéficiaire,

J. considérant que l'appui budgétaire devrait également encourager le renforcement des processus démocratiques, en offrant un espace politique à la société civile, en particulier par une participation à l'élaboration d'une stratégie de développement et de réduction de la pauvreté et en promouvant un contrôle parlementaire de la politique de développement et des dépenses budgétaires,

K. considérant que l'appui budgétaire peut être soit un appui budgétaire général couvrant l'ensemble du cadre macroéconomique et budgétaire, soit un appui budgétaire sectoriel,

L. considérant que les principaux critères décidant de l'attribution d'un appui budgétaire sont "l'insuffisance de financement externe", le degré de pauvreté, la bonne gouvernance, les résultats obtenus dans le passé, l'engagement pour le développement ainsi qu'une évaluation réaliste des résultats possibles, en termes de réduction de la pauvreté, de croissance et de réforme institutionnelle,

M. considérant que les fonds mis à disposition en tant qu'appui budgétaire général sont pleinement fongibles, les transferts étant opérés directement sur le compte de trésorerie d'un pays, ce qui signifie en réalité que le contrôle, l'appropriation et la responsabilité de l'utilisation des ces fonds incombent au bénéficiaire,

N. considérant que les articles 61, paragraphe 2, et 67 de l'accord de partenariat de Cotonou déterminent clairement les conditions régissant l'éligibilité à un appui budgétaire d'un pays bénéficiaire, en exprimant la nécessité de normes concernant la gestion des dépenses publiques, les politiques macroéconomiques et sectorielles et les marchés publics et en exigeant, en outre, du donateur et du bénéficiaire qu'ils veillent à ce que l'ajustement soit économiquement viable ainsi que socialement et politiquement possible,

O. considérant qu'une démocratie parlementaire qui fonctionne, en respectant les libertés fondamentales et les Droits de l'homme, y compris le pluralisme politique, ainsi qu'un système de gestion financière du secteur public efficace sont des conditions préalables de l'appui budgétaire et devraient être évalués en fonction de la mesure dans laquelle le pays bénéficiaire est caractérisé par la bonne gouvernance, le contrôle par un parlement démocratiquement élu, l'état de droit, l'obligation de rendre compte à charge du gouvernement, la compétence, des politiques macroéconomiques, sectorielles et de développement bien définies ainsi que le degré d'ouverture et de transparence des marchés publics,

P. considérant que le risque devrait être mesuré en termes de capacité des organismes d'État concernés à gérer et à mettre en œuvre les financements, de bonne gouvernance, d'engagement envers les principes de développement, d'incidence de la corruption, ainsi que de respect de la démocratie et des Droits de l'homme,

Q. considérant qu'une gestion financière du secteur public et des systèmes budgétaires efficaces visant à créer un climat macroéconomique stable constituent des préalables essentiels au développement,

R. considérant qu'un certain nombre de pays partenaires à l'appui budgétaire, en particulier parmi les pays ACP, sont dotés de systèmes de gestion financière du secteur public extrêmement médiocres,

S. considérant que le partenariat donateur-bénéficiaire doit garantir une analyse conjointe efficace des résultats de la mise en œuvre de la politique de développement et des réformes qui sont indispensables à l'évaluation de la viabilité de l'appui budgétaire;

1. invite la Commission et les États membres à ne recourir à l'appui budgétaire que si les bénéfices nets d'un tel mécanisme peuvent être démontrés, à la lumière de critères clairement objectivables et seulement après que les risques encourus ont été pleinement évalués;

2. souligne que l'appui budgétaire en tant que modalité d'aide ne peut être fructueux que si les deux parties assument pleinement leurs responsabilités dans un véritable esprit de partenariat et d'appropriation;

3. demande que l'appui budgétaire mette l'accent, dans la mesure du possible, sur les priorités de développement dans la réduction de la pauvreté, que ces priorités revêtent un rôle central dans le dialogue politique donateur-bénéficiaire et qu'un contrôle parlementaire soit garanti concernant tant le donateur que le bénéficiaire;

4. souligne l'importance du renforcement des capacités des gouvernements bénéficiaires, qui doivent assumer un rôle de leadership plus affirmé dans le domaine de la coordination de l'aide au développement;

5. souligne l'importance de créer une culture de la responsabilité qui implique pleinement les parlements et les institutions en charge du contrôle des comptes au niveau le plus élevé; constate que l'appui budgétaire doit aller de pair avec le renforcement de la société civile;

6. considère l'application équitable de conditions claires, explicites et réalistes approuvées par toutes les parties et liées au programme de soutien budgétaire comme un élément indispensable à l'instrument en question et comme un élément nécessaire afin de faire contrepoids à une volatilité imprévisible de l'octroi de l'aide;

7. recommande les critères d'éligibilité pour le recours à l'appui budgétaire aux pays ACP tels qu'ils sont inscrits dans les articles 61, paragraphe 2, et 67 de l'accord de partenariat de Cotonou;

8. est préoccupé par la décision de recourir à l'appui budgétaire au Malawi, où les risques sont connus et considérables, et au Kenya, pays auquel tous les États membres ont suspendu leur appui budgétaire, remettant ainsi en cause l'aptitude de la Commission à user efficacement de cet instrument;

9. est préoccupé par les constatations de la Cour des comptes selon lesquelles, dans certains cas, les raisons avancées par la Commission pour justifier l'octroi d'un appui budgétaire à des pays dotés de systèmes de gestion financière du secteur public médiocres étaient insuffisantes et que les articles 61, paragraphe 2, et 67 de l'accord de partenariat de Cotonou recevaient souvent une interprétation large et subjective;

10. constate avec inquiétude que la Cour des comptes a découvert des insuffisances dans la cohérence globale de la Commission quant à l'instrument d'appui budgétaire et dans les contrôles, la surveillance et le soutien apporté aux mécanismes propres de contrôle budgétaire des pays bénéficiaires, à savoir les parlements et les institutions en charge du contrôle des comptes au plus haut niveau dans les pays concernés et que l'assistance technique est sous-utilisée, tous ces éléments étant indispensables à l'instrument;

11. reconnaît qu'il ne peut y avoir qu'un seul programme de réforme macroéconomique dans un pays donné, qui est en règle générale dirigé par les institutions financières internationales, mais dont la Commission et les États membres devraient toutefois tenter d'influencer activement la politique;

12. rappelle que les réformes macroéconomiques ne peuvent avoir un effet durable que si elles rencontrent pleinement les objectifs du développement humain et social;

13. estime que l'appui budgétaire sectoriel ou des approches au niveau sectoriel devraient être considérés comme des instruments privilégiés d'intervention dans les domaines de la santé et de l'éducation;

14. réaffirme que 20 % des engagements annuels globaux devraient être affectés à des activités dans les secteurs de l'éducation primaire et secondaire et de la santé fondamentale (y compris la santé sexuelle et générique);

15. demande à la Commission d'adopter et d'appliquer le nouveau cadre de mesure des performances au niveau international afin d'évaluer la gestion financière du secteur public d'un pays, comme établi par le programme "Dépenses publiques et responsabilité financière";

16. invite la Commission à réagir de façon cohérente et équitable lorsque des pays cessent de respecter les principes de démocratie et les Droits de l'homme;

17. demande à la Commission d'évaluer la fréquence et les risques de la corruption, conformément aux articles 9, paragraphe 3, et 97 de l'accord de partenariat de Cotonou;

18. invite la Commission à rechercher la cohérence dans les politiques et les prises de décision dans le cadre des partenariats d'appui budgétaire de donateurs et demande que les fonds des donateurs soient administrés efficacement afin d'éliminer la possibilité d'une volatilité imprévisible dans l'octroi de l'aide et considère que la Commission est la mieux placée pour faciliter la coordination des donateurs dans l'Union européenne;

19. considère qu'il est capital que le décaissement de fonds et le processus d'évaluation soient alignés sur la stratégie propre de développement, le budget et les processus d'évaluation des pays bénéficiaires;

20. demande à la Commission de continuer à accorder la priorité à l'équité et à la lutte contre la pauvreté, en se concentrant sur les personnes les plus démunies et les plus marginalisées de la société;

21. recommande l'utilisation de tranches variables, qui offrent des incitations fondées sur les résultats, mais note que toute variation de décaissement devrait être prévisible, dans la mesure du possible, de façon à ne pas avoir d'incidence négative sur la planification budgétaire;

22. est préoccupé par la difficulté inhérente à l'évaluation des résultats des indicateurs de performances et en particulier l'incidence sur la pauvreté, et demande à la Commission de soutenir le développement des capacités dans les domaines des statistiques, de la collecte des données, de l'évaluation de la qualité et de l'analyse;

23. demande à la Commission de s'assurer à intervalles réguliers, en collaboration avec tous les acteurs concernés, que les politiques économiques des pays bénéficiaires sont conformes aux objectifs et aux principes de l'aide au développement et que ses conditions sont remplies;

24. demande à la Commission, aux États membres et aux pays bénéficiaires de fournir régulièrement des informations dans ce domaine au public afin de rendre les effets de l'aide budgétaire visibles pour le contribuable européen et de sensibiliser quant à la nécessité de la coopération au développement en général et aux effets de l'appui budgétaire en particulier, de repousser les allégations générales d'utilisation abusive des fonds et d'informer sur les exigences fondamentales de l'utilisation de l'appui budgétaire, y compris sur les cas dans lesquels un tel appui s'est révélé inefficace; invite instamment la Commission à améliorer la visibilité de l'Union européenne dans le domaine de l'aide au développement et à documenter et prouver les progrès réalisés par les pays tiers bénéficiaires en matière de gestion autonome de l'aide budgétaire;

25. invite la Commission à évaluer l'efficacité des aides budgétaires pour la lutte contre la pauvreté sur le plan de l'efficacité par rapport aux coûts, à intervalles réguliers, et à établir les progrès réalisés par les pays tiers bénéficiaires dans la gestion autonome des aides budgétaires; considère que, ce faisant, il convient de faire la différence entre aides budgétaires générales et sectorielles, afin d'obtenir plus de clarté sur l'efficacité des différents instruments d'aide en ce qui concerne la réduction de la pauvreté; estime que les coûts administratifs de l'aide budgétaire et de l'aide aux projets doivent également être évalués; juge que l'objectif doit être de pouvoir justifier dans quel cas chaque instrument doit être utilisé;

26. invite la Commission à s'attaquer aux insuffisances des contrôles et de la surveillance en instaurant un contrôle externe de l'aide budgétaire (par exemple par la Cour des comptes); considère que la Commission devrait être encouragée à prendre l'initiative de créer une instance de contrôle commune, conjointement avec les autres grands donateurs;

27. demande avec insistance que, afin d'apporter un soutien aux mécanismes propres de contrôle budgétaire des pays bénéficiaires, le parlement de tout pays bénéficiaire soit impliqué dans la fixation du budget et que la loi de finances soit publiée; demande en outre avec insistance que les progrès réalisés dans le domaine de l'aide budgétaire soient évalués une fois par an par le parlement;

28. invite la Commission à exposer la manière dont les appuis budgétaires peuvent être limités dans le temps; note que l'appui budgétaire doit avoir pour objectif ultime de renforcer l'autosuffisance du pays bénéficiaire, si bien que la Commission devrait préciser dans quel laps de temps (raisonnable) cet objectif peut être atteint;

29. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

[1] JO L 317 du 15.12.2000, p. 3. Accord modifié par l'accord du 25 juin 2005 (JO L 287 du 28.10.2005, p. 4).

[2] JO C 257 du 14.9.2001, p. 1.

[3] JO C 249 du 7.10.2005, p. 1.

[4] JO C 293 E du 2.12.2006, p. 316.

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