Avis du Comité des régions sur «La politique de l'environnement dans les villes et les communes»

(98/C 180/04)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision de son Bureau en date du 11 juin 1997 d'émettre, conformément à l'article 198 C, quatrième alinéa du Traité instituant la Communauté européenne, un avis sur «La politique de l'environnement dans les villes et les communes» et de confier les travaux préparatoires à la commission 4 «Politiques urbaines»;

vu les conclusions du Conseil du 3 mars 1997 relatives à la position de négociation de l'Union européenne dans le cadre de la Conférence des Nations unies sur les changements climatiques, tenue en décembre 1997 à Kyoto, au Japon;

vu les quatrième et cinquième programmes d'action en matière d'environnement (de 1987 à 1997);

vu le Livre vert sur l'environnement urbain (1990);

vu le rapport final «Villes durables européennes» élaboré par le groupe d'experts sur l'environnement urbain;

vu la «Charte des villes européennes pour la durabilité» (Charte d'Aalborg) adoptée lors de la première conférence européenne sur les villes durables tenue à Aalborg en mai 1994;

vu la deuxième conférence européenne sur les villes durables tenue à Lisbonne en octobre 1996;

vu le rapport de la Commission sur la mise en oeuvre du programme communautaire de politique et d'action pour l'environnement et le développement durable: «Vers un développement soutenable» du 10 janvier 1996 ();

vu le rapport de la Commission européenne sur les villes durables européennes, élaboré par le groupe d'experts sur l'environnement urbain, Bruxelles, 1996;

vu le projet d'avis (CdR 393/97 rév. 2) adopté par la commission 4, le 14 janvier 1998 (rapporteur: M. Eveslage),

a adopté, lors de sa 22e session plénière des 12 et 13 mars 1998 (séance du 12 mars), le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Étant donné que les mesures en vue d'un développement durable doivent être élaborées en premier lieu au niveau des villes et des communes, le Comité des régions a déjà étudié le thème de la politique urbaine et de l'environnement dans de nombreux documents et sous des angles différents ().

1.2. Le quatrième programme d'action en matière d'environnement avait déjà introduit une réflexion générale sur le thème des villes et des communes, transposée dans le Livre vert sur l'environnement urbain (1990), qui fut à l'origine de la constitution du groupe d'experts sur l'environnement urbain. En outre, en 1994, la Commission européenne a constitué un Forum consultatif en matière d'environnement pour faciliter la consultation des différents acteurs de la politique environnementale. Le projet «Villes durables» lancé en 1993 par la Commission européenne (DG XI) portait sur l'élaboration de propositions institutionnelles et opérationnelles pour le développement durable des villes, l'échange d'expériences entre celles-ci et la diffusion d'informations sur les bonnes pratiques. Les recommandations aux institutions communautaires, nationales, régionales et locales visant à faciliter la mise en oeuvre du programme convenu dans le rapport final voient dans les villes et les communes un tremplin pour la mise en oeuvre de la politique environnementale.

1.3. Dans le rapport final sur son projet «Villes durables», la Commission européenne considère les villes et les communes comme le principal point de départ pour la mise en oeuvre de la politique environnementale. Ce rapport souligne en particulier que la protection de l'environnement est un thème transversal qui relève en première instance de la compétence des administrations locales et régionales.

1.4. Enfin, le rapport constate que l'Union européenne souhaite accorder davantage d'attention à l'importance des villes et des communes dans le cadre de la politique environnementale. Il faut dès lors viser à optimiser les mesures existantes de l'Union européenne eu égard à la complexité des problèmes urbains.

2. Situation actuelle

2.1. En juin 1992, à Rio de Janeiro, 170 États ont adopté un programme d'action pour l'environnement et le développement pour le XXIe siècle, Action 21. Ce programme d'action, concernant à la fois les États industrialisés et les pays en voie de développement, donne mission à tous les niveaux et groupes de la société d'agir afin d'éviter que l'état de l'environnement continue à se dégrader. Le programme Action 21 adopté à Rio tente d'engager au niveau mondial un processus aboutissant à un développement durable («sustainable»), qui devrait permettre de transmettre aux générations futures une planète sur laquelle il soit possible de vivre.

2.2. Les villes et communes d'Europe ont également un rôle important à jouer dans la réalisation de ce développement durable: conformément au slogan «Penser globalement, agir localement», elles peuvent l'aiguiller au niveau local et ainsi apporter leur contribution au développement durable au niveau mondial. L'obligation de participer à des «Actions locales 21» ou à des processus similaires et d'élaborer des plans d'action locaux et à long terme en faveur de la durabilité fait l'objet de la charte d'Aalborg, signée par près de 300 collectivités locales issues de 28 pays d'Europe et représentant au total plus de 100 millions de citoyens européens. La première campagne des villes européennes durables a été lancée après la première conférence européenne des villes européennes durables tenue à Aalborg en mai 1994.

2.3. Dans l'Union européenne, environ 20 % de la population vit dans de grandes agglomérations de plus de 250 000 habitants, 20 % dans des villes moyennes et 40 % dans des villes et communes de 10 000 à 50 000 habitants (voir la communication de la Commission intitulée «La question urbaine: orientations pour un débat européen») (). Néanmoins, il ne faut pas oublier qu'environ 20 % des Européens vivent dans des villes et communes comptant moins de 10 000 habitants. Dans l'ensemble, il conviendrait de veiller à ce que toutes les villes et communes de l'Union européenne bénéficient de la même attention dans le cadre de mesures locales pour un développement durable. Un effort optimal est nécessaire en ce qui concerne les grandes villes et agglomérations, qui sont particulièrement confrontées à des problèmes d'environnement, et dans lesquelles des solutions ont été et sont développées dans le cadre du processus démocratique. D'une manière générale, il ne faut pas non plus oublier l'interaction des agglomérations et/ou des grandes villes avec les régions rurales; ainsi, de mauvaises liaisons entre des régions rurales ou des communes de moins de 10 000 habitants et les agglomérations ou les grandes villes engendrent un accroissement du transport individuel, qui à son tour a une incidence négative sur le bilan environnemental de l'agglomération et/ou des grandes villes.

Par ailleurs, force est de constater que la population des agglomérations ou des métropoles émigre dans les régions rurales. Cela est dû par exemple à des coûts de logement moins élevés et à des conditions de vie considérées comme meilleures, en particulier pour les enfants. En revanche, les emplois restent souvent concentrés dans les agglomérations ou les grandes villes et communes, ce qui est inévitablement lié à un accroissement des transports individuels (déplacements professionnels). À cela viennent s'ajouter les problèmes résultant de l'accroissement du trafic automobile lié aux activités de loisir. L'impact de la population humaine et de ses activités sur l'environnement urbain, rural et naturel constitue une question clé et peut être considéré comme l'«empreinte» de l'activité humaine ou urbaine.

2.4. Entre-temps, les villes et communes ont entrepris des efforts considérables pour améliorer la situation de l'environnement et ont obtenu de bons résultats. Toutefois, de nombreux problèmes demeurent. Une remarquable enquête menée en 1995 par l'Agence européenne pour l'environnement révèle que la qualité de l'air dans les villes et communes de plus de 500 000 habitants est problématique. En outre, environ 70 millions de citoyens de l'UE sont exposés au «smog hivernal» et environ 80 % de la population de l'UE au moins une fois par an à des concentrations excessives d'ozone en été («smog estival»). Outre l'industrie et les installations de chauffage domestique, les transports individuels urbains motorisés constituent de plus en plus la source principale de pollution de l'environnement. L'utilisation de véhicules privés a augmenté plus rapidement que tous les autres modes de transport et continuera probablement de s'accroître. La concentration croissante de véhicules à moteur dans les zones d'habitation réduit à néant les effets positifs sur l'environnement des pots catalytiques par exemple. D'autres problèmes se posent en matière de conditions environnementales dans les villes et communes, comme par exemple l'élimination des déchets et des eaux usées. La conscience écologique a toutefois fortement progressé dans les villes et communes. Dans la perspective d'un développement durable eu égard à Action 21, l'on assiste actuellement en de nombreux endroits à une évolution qui doit contribuer à une amélioration sensible de l'état de l'environnement et des conditions de vie dans les villes et les communes.

Dans ce contexte, le Parlement européen et le Comité des régions ont également préconisé une participation active de l'Union européenne dans le cadre du développement urbain. Lors de la conférence des Nations unies sur les établissements humains à Istanbul (Habitat II), les États membres de l'Union européenne ont fait du développement durable des villes et des communes une préoccupation commune.

2.5. Les changements climatiques mondiaux constituaient le thème principal de la conférence internationale sur le changement climatique qui s'est tenue à Kyoto en décembre 1997. La réduction des émissions de gaz à effet de serre est devenue la condition principale d'un développement international durable. Les découvertes scientifiques d'éminents climatologues appellent une action rapide et efficace. Les climatologues du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) des Nations unies prévoient un réchauffement de la terre de 1 à 3,5 degrés dans les 50 à 100 prochaines années, ce qui entraînera une hausse du niveau de la mer de 15 à 95 cm. Ce phénomène touchera par exemple de vastes régions aux Pays-Bas, des régions marécageuses de Grande-Bretagne, les côtes allemandes de la mer du Nord, des régions côtières de la mer Noire, la plaine italienne du Pô et les côtes danoises de la mer des Wadden, à l'ouest du Jutland. Les conséquences pour les habitants de ces régions seront catastrophiques. En outre, le réchauffement du climat dû à l'effet de serre aura une influence néfaste à long terme sur la santé, la faune et la flore, l'agriculture et la pêche dans le monde. C'est pourquoi une action immédiate s'impose et la Commission européenne devrait poursuivre dans le cadre d'un nouveau programme le travail fructueux accompli dans le cadre du cinquième programme d'action pour l'environnement.

3. L'Union européenne et la politique urbaine de l'environnement

3.1. Dans l'Union européenne, la politique urbaine de l'environnement englobe notamment l'énergie, la construction, les transports, les déchets, les eaux usées ainsi que la protection de la nature et du paysage. Cet éventail de missions des villes et communes de l'UE constitue le pilier central d'un développement durable conformément au slogan «Penser globalement, agir localement». Un développement durable, sous l'angle d'Action 21, implique dès lors la mise en place pour les villes et les communes d'un cadre stratégique ainsi que de domaines d'activités dans le cadre desquelles elles puissent agir de façon autonome. L'objectif est d'apporter un soutien à long terme, tant intellectuel que financier, de l'UE aux multiples activités entreprises dans le cadre de la politique environnementale des villes. Il convient ici de tenir compte du fait qu'Action 21 n'a pas été signé par les villes et les communes, mais par 170 États, ce qui implique avant tout un soutien des gouvernements nationaux, mais également de l'Union européenne.

3.2. Les structures régionales des différents États membres de l'UE ne sont pas uniformes; les attributions et les compétences peuvent être réparties différemment. Un point commun à tous les États est toutefois le fait que les villes et les communes, en tant que niveau administratif le plus bas, assurent le travail concret de mise en oeuvre sur le terrain. Cela couvre des domaines touchant à l'environnement tels que l'aménagement du territoire, l'énergie, la construction, les transports et les eaux usées. Une politique environnementale durable et écologique est dès lors indissociable de la politique urbaine en Europe. Les villes et les communes doivent ici faire face à de multiples problèmes économiques, sociaux et écologiques.

3.3. Dans ce contexte, le succès du développement de l'Union européenne dépendra fortement de la réussite économique et écologique des villes et des communes, car les citoyens s'identifieront davantage à une Union européenne qu'ils perçoivent comme étant à la source d'une amélioration de la qualité de la vie dans les régions et les communes. L'on se souvient tout particulièrement des paroles de l'ancien Président de la Commission européenne, Jacques Delors, qui a décrit le prochain siècle comme le «siècle des régions».

3.4. L'Union européenne a très tôt reconnu ces liens et la nécessité d'un développement urbain ciblé et durable. Les Fonds structurels et de cohésion sont les principaux instruments financiers de l'Union européenne dans le cadre de sa politique régionale et de cohésion. Pour la période de 1994 à 1999, les aides issues de ces deux Fonds s'élèvent au total à 170 milliards d'écus. Sachant que la réussite des collectivités territoriales est décisive pour la croissance et le développement de l'Union européenne, 30 à 40 % des aides globales de ces Fonds sont attribués aux régions d'objectif 1. Il s'agit des régions en retard de développement. Les aides allouées aux régions dites d'objectif 2 sont surtout destinées à des mesures de restructuration dans des régions industrielles. Il s'agit donc de favoriser les régions à structure rurale et peu développées d'une part et d'améliorer les conditions de vie et de travail dans les agglomérations d'autre part. Les interactions présentes ici ont été reconnues et sont devenues un critère de la politique européenne en matière de développement urbain durable. En 1994, l'initiative communautaire Urban a été créée dans le cadre des Fonds structurels. Le but de cette initiative est la création de partenariats dans les quartiers défavorisés des centres-villes, visant à remédier aux problèmes de développement par des programmes intégrés. L'initiative Integra lancée par la Commission permet de réaliser des projets dont le but est de résoudre les problèmes relatifs à l'emploi dans les quartiers urbains défavorisés.

3.5. Les transports publics ont une importance particulière dans le développement urbain durable et écologique. Cela couvre d'une part la mise en place des réseaux transeuropéens, et d'autre part la politique locale des transports. Un bon système de transports publics, offrant une alternative avantageuse à l'utilisation de la voiture individuelle, est un facteur décisif, pour assurer à la fois un développement économique réussi et un développement durable des villes et des communes, tout en améliorant la qualité de vie de ses habitants. C'est pourquoi le concept de «mobilité durable» devrait être le principal objectif de la politique des transports. Dans ce contexte, il y a lieu toutefois de tenir compte du besoin de mobilité des personnes et de l'économie d'une part et des incidences du transport sur l'environnement d'autre part. La politique européenne d'encouragement devrait être axée davantage sur la promotion d'une politique des transports et d'une politique structurelle durables. Les mesures nécessaires et appropriées à cet effet sont très diverses. Outre le développement du système public de transports de personnes - qui doit notamment s'efforcer de relier les régions moins développées au centre des agglomérations et/ou des villes plus importantes - il convient également de proposer des alternatives au transport individuel en voiture. La politique locale des transports devrait dès lors promouvoir une combinaison respectueuse de l'environnement, efficace et financièrement avantageuse de l'utilisation des transports en commun, des pistes cyclables et des voies piétonnes. De même, l'approvisionnement des commerces de détail dans les villes et communes peut être optimisé de manière à réduire les coûts de transport et les incidences sur l'environnement. Le développement économique grâce à une mobilité durable peut dès lors être associé à l'objectif d'amélioration de la qualité de la vie dans les villes et communes. Il convient ici de tenir compte du fait que l'ouverture des marchés peut menacer des services communaux en matière de transport - ainsi que dans les domaines de la fourniture d'énergie et de la gestion des déchets par exemple: une privatisation de ces services risque d'ôter aux villes et aux communes des domaines d'activité et donc des possibilités d'influence en matière d'environnement.

3.6. Il importe de souligner que les villes et communes, en tant qu'unités administratives locales, sont le facteur déterminant d'une politique de développement durable. Compte tenu de cela, la politique environnementale de l'Union européenne respecte une approche «de bas en haut». Pour les citoyens européens, le développement durable devient un aspect de plus en plus décisif de la qualité de la vie pour les générations actuelles et à venir. Le Livre vert de 1990 sur le développement urbain et le rapport de 1996 sur les villes durables recommandent une approche intégrée des problèmes locaux, tenant compte des problèmes sociaux, économiques et écologiques. Le projet «Villes durables» lancé en 1993 a pour but d'aider les villes et les communes à mettre en oeuvre un programme Action 21 local ou d'autres plans similaires de développement durable par divers moyens (rapports, échanges d'expériences, mise en place de réseaux et diffusion des bonnes pratiques). Les collectivités locales sont réellement reconnues comme étant le moteur du progrès économique régional, national et européen. Les initiatives et mesures de la Commission européenne constituent une approche appropriée. À l'avenir, c'est sur cette base que l'Union européenne devra continuer à prendre des mesures en matière de politique de développement urbain durable.

3.7. Dans le passé, l'Union européenne a mis sur les rails de multiples actions de soutien de la politique européenne de l'environnement. Citons par exemple le règlement relatif à un système communautaire d'audit environnemental, qui a donné une forte impulsion à la gestion de l'environnement dans les villes et les communes. La proposition de directive de l'UE sur l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement va également dans le sens d'un développement durable, tout en laissant aux États membres des possibilités suffisantes d'aménagement compte tenu des instruments réglementaires nationaux existants. D'une manière générale, il convient toutefois de tenir compte du fait qu'une politique de développement urbain durable peut être réalisée même sans réglementations au niveau européen, s'il est fait en sorte que, dans le respect du principe de subsidiarité, les effets positifs d'une évaluation volontaire des incidences sur l'environnement apparaissent clairement.

3.8. En outre, l'Union européenne a mis en place une série de programmes de soutien, dont:

- Interreg II: soutien de mesures pour la prévention et le contrôle de la pollution, l'élimination des déchets, la coopération autour des questions touchant à l'aménagement du territoire, ainsi que de programmes de protection de l'environnement dans le domaine de la coopération transfrontalière avec des pays situés à l'intérieur ou à l'extérieur de l'UE;

- Leader II: soutien de mesures de préservation et d'amélioration de l'environnement, qualité de la vie, aide technique au développement rural;

- Urban: soutien de mesures d'amélioration de l'infrastructure (par exemple, assainissement de sites, de terrains vagues et d'installations publiques pollués);

- Resider II: soutien de diverses mesures d'amélioration de l'environnement, comme par exemple l'assainissement du sol, l'aménagement du paysage;

- LIFE II: instrument unique de financement pour la promotion de la politique de l'environnement dans l'Union européenne;

- Programme d'information sur l'environnement: vise à sensibiliser le public aux questions d'environnement et à promouvoir le dialogue entre les acteurs économiques, les autorités régionales et locales, les organisations environnementales et les associations de protection des consommateurs;

- Altener: diffusion et promotion des énergies renouvelables et renforcement de la compétitivité des sources d'énergie renouvelables;

- Joule-Thermie: favorise l'utilisation rationnelle de l'énergie ainsi que les énergies renouvelables;

- SAVE II: programme d'économie d'énergie ayant pour objectif principal de réduire la production de CO2 et intégrant l'initiative communautaire pour l'amélioration de la gestion de l'énergie au niveau régional et local;

- Programme de prêt et de garantie de la Banque européenne d'investissement favorisant les investissements dans les domaines de la réduction de la pollution atmosphérique, de l'économie des matières premières et de l'utilisation rationnelle de l'énergie.

Jusqu'à présent, ces programmes ont parfaitement fonctionné. Il est dès lors absolument indispensable de maintenir et d'augmenter leur portée et leur champ d'action. Lorsqu'un programme arrive à échéance ou que ses possibilités de financement sont épuisées, il importe également de créer des périodes de transition ou des aides transitoires jusqu'à la mise en oeuvre de nouveaux programmes de soutien. Ce n'est qu'ainsi que l'on pourra assurer la continuité du travail réalisé dans les villes et les communes.

3.9. L'Agence européenne pour l'environnement (AEE), dont le siège se trouve à Copenhague, a débuté ses activités en 1994. La mission de l'Agence consiste essentiellement à fournir aux États membres et aux pays tiers des informations techniques, scientifiques et économiques pour l'élaboration et la mise en oeuvre de mesures et réglementations en matière de protection de l'environnement. L'AEE participe en outre à l'élaboration d'une carte européenne des régions présentant des risques environnementaux ainsi qu'à la mise en place de stations de surveillance. Elle est en outre chargée de l'élaboration d'un réseau communautaire d'information et de surveillance en ce qui concerne le sol, l'eau et l'air ainsi que d'un système d'information directe sur les incendies de forêt et les pluies acides. Afin de réaliser ces objectifs, l'AEE a créé un réseau européen d'information et d'observation pour l'environnement composé d'organismes spécialisés et d'experts ainsi que de plusieurs centres thématiques chargés d'étudier divers problèmes comme par exemple les émissions atmosphériques et les eaux intérieures. L'AEE joue un rôle capital dans la fourniture à l'Union européenne et aux États membres d'informations fiables et comparables permettant d'exercer un contrôle sur la politique de l'environnement. La gestion pratique des données est assurée par la base de données CORINE. Ces activités font l'objet d'une approbation sans réserve et doivent être encore développées et approfondies à l'avenir.

3.10. La Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail, créée en 1975, étudie non seulement les aspects économiques et sociaux, mais également environnementaux de la vie dans l'espace urbain. En 1993, elle a lancé un programme sur les innovations locales centré principalement sur les aspects économiques et sociaux de la durabilité associés à ceux de la justice sociale et de l'environnement. La Fondation a en outre étudié les procédures et les mécanismes (règlement relatif à un audit environnemental, participation des communes), d'une part, et les innovations techniques, d'autre part. La promotion de l'échange d'informations constitue une préoccupation essentielle des travaux de la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail. En tant que réservoir européen d'expérience, la Fondation peut dès lors apporter une contribution essentielle à une politique locale de développement efficace et harmonieuse au niveau international.

3.11. Dans l'ensemble, il y a lieu d'approuver sans réserves les activités de l'Union européenne mentionnées. Il convient en particulier de saluer expressément l'approche de l'Union européenne, qui a compris que la réalisation d'un développement durable passait par un soutien accru de la politique environnementale des villes et des communes, car le bilan global d'un développement durable au niveau mondial sera déterminé par les nombreuses mesures prises dans le cadre de la politique urbaine de l'environnement.

La poursuite ciblée du processus de renforcement de la politique locale de l'environnement engagé par l'Union européenne implique toutefois que les programmes de soutien existants soient développés et renforcés, afin d'accroître encore l'efficacité des programmes de l'UE fonctionnant déjà parfaitement. Il est en outre indispensable de créer, lorsqu'un programme de soutien arrive à expiration, un système de soutien transitoire jusqu'à la mise en place de nouveaux programmes, afin d'assurer la continuité des travaux. De plus, il est également possible d'optimiser ces programmes, en organisant par exemple un concours entre villes et communes de l'UE dans le domaine de la politique urbaine de l'environnement, afin de favoriser l'échange d'informations et de mettre les meilleurs exemples de politique urbaine de l'environnement à la disposition des autres villes et communes de l'UE.

Les structures investies du pouvoir de décision au niveau des communes et des régions ont besoin de se renforcer afin de pouvoir agir efficacement, du fait de la diversité des structures existant à travers la Communauté.

4. Exemples d'actions en faveur de l'environnement dans les villes

Des projets de développement urbain durable ont déjà été et sont encore réalisés avec succès dans de nombreuses villes et communes d'Europe. En raison de la multitude de projets menés dans les diverses villes et communes des États membres, il n'a été possible d'en choisir que quelques uns, de les décrire brièvement et de les présenter à titre d'exemple. Ils donnent toutefois un aperçu des actions potentielles pouvant être entreprises en vue d'un développement durable des villes et communes de l'Union européenne.

4.1. Graz (Autriche): modernisation des installations de chauffage en tant que service lié à la fourniture d'énergie

Graz, capitale de la Styrie, en Autriche, modernise les installations de chauffage dans les bâtiments municipaux. Cette mesure fait partie d'un vaste programme de réduction du CO2, grâce auquel Graz souhaite réduire de moitié ses émissions de CO2 d'ici l'an 2010 et réduire d'au moins 60 % les émissions d'autres polluants atmosphériques. Les objectifs politiques de ce projet, qui a débuté en 1991, sont l'économie d'énergie, la protection du climat et la réduction du CO2. Graz a signé en 1994 la «déclaration de Heidelberg», participe à la campagne «Städte für den Klimaschutz» (Villes pour la protection du climat) et est membre de la «Klimabündnis» (Association pour le climat). C'est dans ce contexte que la ville s'est engagée volontairement à réduire ses émissions de CO2.

Un exemple important de la contribution que peuvent apporter les villes et les régions au développement durable eu égard aux «Actions locales», aux mesures locales de protection climatique et à l'échange d'expériences indispensable à cet effet est «L'alliance des villes et des régions européennes pour le climat» (Klimabündnis europäischer Städte und Regionen), visant à préserver l'atmosphère terrestre. Lors de leur adhésion à l'alliance pour le climat, les collectivités territoriales s'engagent d'une part à protéger le cadre de vie des peuples indigènes d'Amazonie par un appui financier et d'autre part à réduire de moitié, par rapport à 1987, les émissions de gaz à effet de serre d'ici l'an 2010. En outre, de nombreuses actions sont entreprises au niveau local.

Jusqu'en 1987, les combustibles usuels des installations de chauffage des bâtiments municipaux de la ville de Graz étaient le charbon et le coke. En raison des émissions élevées et de la consommation excessive d'énergie, l'on a très tôt reconnu la nécessité d'une conversion. Toutefois, et comme cela était d'ailleurs le cas presque partout ailleurs, l'insuffisance des moyens budgétaires de la ville rendait impossible une reconversion rapide. Le budget de la ville ne disposait pas des quelque 40 millions de schillings autrichiens nécessaires à la modernisation des installations. Ce problème constitue pour les villes et communes un obstacle courant à la réalisation d'une modernisation favorable à l'environnement. En raison de la tension financière et budgétaire, le préfinancement et les fonds de démarrage ne peuvent être réunis que très difficilement. Dans le cas présent, la ville de Graz a finalement pu résoudre ce problème grâce à sa régie communale de distribution, qui a pris en charge l'assainissement des installations de chauffage et qu'elle rembourse en 10 ans en payant des frais plus élevés de chauffage urbain ou de gaz.

Cette «solution énergétique orientée vers le consommateur» a déjà permis de convertir à ce jour 70 installations dans les bâtiments municipaux. Un rapport intermédiaire de 1992 décrit les résultats obtenus jusqu'à cette date. Sur les 35 installations étudiées dans le cadre de ce rapport, 24 fonctionnaient au charbon et/ou au coke et 11 au mazout. Actuellement, 15 de ces installations ont été remplacées par un système de chauffage urbain et 20 par un chauffage au gaz naturel. L'économie annuelle de combustible est de 46 %, soit une réduction de près de la moitié. L'utilisation de combustibles à plus faible teneur en carbone a permis de réduire davantage les émissions de CO2, à savoir de 69 %. Le monoxyde de carbone et la poussière ont diminué de 99 %, le SO2 de 97 %, le NOx de 72 % et les hydrocarbures de 95 %.

Ce succès impressionnant prouve la valeur des concepts locaux en matière d'économie d'énergie. Le concept énergétique de la ville de Graz suit diverses approches, et met l'accent sur les éléments suivants:

- conversion des installations de chauffage en chauffage urbain par production combinée de chaleur et d'électricité et au gaz;

- isolation thermique et utilisation efficace de l'énergie;

- utilisation de sources d'énergie réutilisables, surtout l'énergie solaire.

La mise en oeuvre de ces projets nécessite des moyens de préfinancement et des fonds de démarrage dont les villes et les communes ne disposent pas étant donné leur situation financière extrêmement précaire. Des mesures de soutien ciblées et renforcées de l'Union européenne en faveur des villes et des communes peuvent non seulement créer une impulsion durable en faveur de la protection du climat au sens d'Action 21 (réduction du CO2 par de nouvelles techniques de chauffage), mais également bénéficier directement au marché européen du travail, puisqu'il existera une demande en nouvelles techniques de chauffage et que celles-ci devront être installées.

4.2. Bologne (Italie): limitation de la circulation automobile dans le centre historique de la ville

À Bologne, la forte croissance de l'utilisation de la voiture individuelle dans le centre historique, qui avait été conçu à l'époque uniquement pour les piétons, a abouti à une situation insupportable pour l'environnement, les personnes et les bâtiments. Le centre est caractérisé par un réseau de ruelles étroites et tortueuses; environ trois quarts du centre-ville est constitué de rues à sens unique de moins de 5 mètres de large. Avant les mesures prises par la ville, cette structure urbaine devait absorber une concentration de voitures allant jusqu'à 6 500 véhicules par kilomètre carré. Cela ôtait tout attrait aux déplacements à pied, à vélo ou en bus.

En juillet 1989, l'ensemble de la vieille ville de Bologne a été transformé en «Zone à circulation limitée». La circulation des véhicules privés, à l'exception de ceux munis d'un laissez-passer, est à présent interdite entre 7 heures et 20 heures. Outre cette limitation d'accès à la vieille ville, les mesures suivantes ont été prises:

- réservation des places de stationnement auparavant publiques pour les riverains et les commerçants;

- limitation de la vitesse à 30 km/h dans toute la zone de restriction;

- réorganisation des transports publics en bus;

- installation de parkings de dissuasion à la périphérie;

- développement des zones de stationnement de courte durée;

- contrôle sévère des autorisations d'accès;

- élargissement de la zone piétonne au détriment d'une grande artère.

Ces mesures ont permis de réduire le nombre de voitures entrant chaque jour dans le centre de 152 000 en 1981 à 58 000 en 1989. Simultanément, le trafic de vélos, taxis et motos a augmenté. La tendance à la baisse observée dans l'utilisation des bus a pu être jugulée. Comme aucune ressource budgétaire n'a pu être allouée pour la réalisation de ce projet de limitation de la circulation, celui-ci a dû être réalisé presque exclusivement grâce à des mesures organisationnelles, l'infrastructure n'étant presque pas modifiée. D'autres mesures telles que l'augmentation prévue des parkings de dissuasion, la construction de parkings à étages le long du boulevard de ceinture de la vieille ville et l'aménagement de voies de jonction tangentielles pour délester la vieille ville impliqueraient des investissements importants, que la ville ne peut actuellement pas se permettre. Cet exemple montre également que des mesures de soutien ciblées de l'Union européenne en faveur des transports publics (bus, tramway) ainsi que du trafic cycliste et piéton pourraient améliorer considérablement la situation de l'environnement dans les villes et les communes.

4.3. Langeac (France): chauffage urbain aux déchets de bois

Langeac est une petite ville française du Massif central d'environ 4 300 habitants. L'objectif poursuivi est la réalisation d'économies d'énergie grâce à l'utilisation de sources d'énergie renouvelables, favorisant en particulier les ressources locales telles que le bois et l'eau. À cette fin, on a construit deux installations utilisant des énergies renouvelables: une petite centrale hydroélectrique d'une capacité d'environ 750 kW et une centrale de chauffage urbain, utilisant des déchets de bois comme combustible. En 1987, une série de bâtiments publics - une école de 600 élèves, une piscine de plein air, le lycée avec la salle municipale, le poste de police et un centre d'hébergement pour handicapés - ont été reliés par un réseau de chauffage à distance. Ce réseau (qui fait environ 1 km de long) était indispensable pour pouvoir recourir à une technique moderne de chauffage au bois dans une grande centrale de chauffage. On y brûle exclusivement des déchets de bois: copeaux et déchets des scieries de la région, écorce et déchets de bois des forêts de l'administration nationale des eaux et forêts, chutes d'une fabrique de palettes et de caisses et déchets d'une fabrique de papier. Environ 1 200 tonnes de bois sont livrées et brûlées chaque année. Les bienfaits pour l'environnement sont considérables: l'utilisation de bois permet d'économiser 258 000 litres de fioul par an. Les coûts d'investissement pour l'ensemble du système se sont élevés à 4,4 millions de francs français, dont 1,2 million ont été financés par le Fonds régional pour les questions énergétiques. Le produit net de la vente de chaleur est de 400 000 francs français par an, ce qui permettra d'amortir l'installation en 15 ans environ. Dès à présent toutefois, la municipalité a vu diminuer de 20 % ses dépenses de chauffage pour les bâtiments municipaux raccordés au réseau de chauffage urbain. Outre les effets positifs sur l'environnement et sur le développement urbain, les investissements réalisés par la municipalité auront également une incidence positive sur le budget à long terme.

4.4. Alphen aan den Rijn (Pays-Bas): modèle d'urbanisme «Ecolonia»

L'urbanisme doit être considéré comme le centre des activités de politique environnementale dans la ville. C'est également et précisément dans ce domaine que peuvent être concrétisées des mesures de protection de l'environnement durables et axées sur la ville. Le quartier résidentiel modèle «Ecolonia» à Alphen aan den Rijn aux Pays-Bas en est un exemple. Le but du projet était la construction d'un quartier de 101 habitations unifamiliales en respectant certaines exigences en matière d'économie d'énergie et de protection de l'environnement, tant dans la phase de construction que d'utilisation. L'objectif de ce quartier modèle était notamment de réaliser des économies d'énergie par une réduction des besoins, l'utilisation de sources d'énergie renouvelables ainsi que le recours à une technique moderne de chauffage et de ventilation. Le concept environnemental de ce quartier modèle intègre en outre des éléments de la psychologie moderne. Par exemple, les piétons ont la priorité sur les voitures à l'intérieur du quartier. Cette approche urbanistique intégrée a permis de réduire la consommation de gaz de 40 %, la consommation d'eau de 20 % et la consommation d'électricité de 10 %.

La caractéristique principale du projet «Ecolonia» est sa complexité. Il mêle des approches techniques, fonctionnelles, urbaines et conceptuelles, et exige dès lors une collaboration pluridisciplinaire. En tant que tel, ce projet englobe également l'urbanisme, qui est au centre de la protection de l'environnement dans la ville. En raison de ses aspects multiples, l'urbanisme constitue un problème d'actualité dans toute l'Europe. À Alphen aan den Rijn, le projet «Ecolonia» n'a pu être mis en oeuvre que grâce à la coopération de plusieurs ministères, de la municipalité, d'universités et de groupements d'intérêts. Le soutien de l'Union européenne serait dès lors extrêmement souhaitable précisément pour des projets urbains d'une telle complexité.

4.5. Karlsruhe (Allemagne): les tramways circulent sur des voies de chemin de fer

Ce que l'on appelle le «modèle de Karlsruhe» vise à améliorer les transports publics entre Karlsruhe et sa région dans un rayon d'environ 30 km. L'objectif de ce projet à long terme est de faire rouler les tramways sur les lignes des chemins de fer allemands. Cela présente plusieurs avantages:

- le réseau de tramways peut être considérablement étendu à un coût avantageux;

- davantage de trajets directs peuvent être mis en place entre la périphérie et la ville;

- des tramways plus légers et moins gourmands en énergie peuvent être utilisés dans les faubourgs;

- des voies secondaires des chemins de fer, risquant d'être supprimées, peuvent être maintenues.

La mise en oeuvre de ce projet a mis l'accent sur la nécessité de comprendre le schéma de pensée du groupe cible «conducteur automobile», afin de gagner de nouveaux clients. Davantage de points d'arrêts à proximité des zones d'habitation ainsi que des relations directes avec le centre-ville ont été instaurées. Afin de réduire le risque de ralentissement dû à la circulation automobile, les tramways roulent autant que possible en site propre. Des programmes d'accélération ont été mis en place à plus de 100 carrefours équipés de feux de signalisation, afin d'éviter les temps d'attente inutiles. L'horaire est adapté aux usagers, très dense et facile à retenir: pendant la journée, les tramways se succèdent toutes les 10 minutes sur les lignes du centre-ville. Le réseau du centre est développé en permanence. Le réseau de bus dans la ville et dans la périphérie non seulement complète le réseau de tramways mais permet également d'y accéder.

Les effets de ce projet sur le nombre d'usagers sont considérables. Le nombre d'usagers des transports régionaux, gérés par la société de transport de l'Albtal (AVG), est passé de 10,1 millions en 1986 à 23,4 millions en 1992. Environ 56 % des trajets sont effectués avec des moyens de transport respectueux de l'environnement (à pied, à vélo ou en transports publics). Après la réouverture d'une ligne vers Bretten, petite ville de la périphérie, les premiers calculs indiquent une augmentation de 423 % des usagers, ce qui, si l'on extrapole, permet d'attendre une augmentation de 479 % en un an en raison de l'accroissement important du nombre de passagers le week-end. L'on a également recensé un tiers de passagers supplémentaires dans les trains des chemins de fer allemand passant par Bretten. La route nationale parallèle a été libérée des embouteillages. L'accès aux zones d'habitation, aux écoles et à quelques entreprises a pu être considérablement amélioré grâce à quatre nouveaux arrêts dans cette ville de 26 000 habitants. Pour un voyage vers le centre de Karlsruhe, le gain de temps est d'environ 15 minutes.

Les tarifs ont fait l'objet d'une baisse importante, ce qui a fortement contribué à améliorer l'attrait des transports publics. En dépit, ou plutôt justement en raison des tarifs avantageux, les recettes nettes des sociétés de transport de Karlsruhe se sont améliorées et ont atteint au cours des dernières années un taux de couverture des coûts d'environ 70 %. Toutefois, en raison des investissements élevés consentis pour ce projet, des paiements d'intérêts et des amortissements, ce taux de couverture baissera probablement à l'avenir.

4.6. Schkölen (Allemagne): protection du climat et création d'emplois grâce à une centrale de chauffage à la paille

Suivant l'exemple danois, la ville de Schkölen a construit une centrale de chauffage à la paille, qui chauffe les maisons et les alimente en eau chaude par le biais de conduites de chauffage à distance. La paille utilisée pour le chauffage est présente en grande quantité dans la campagne environnante. L'introduction de cette technique de combustion de la biomasse surtout développée au Danemark a entraîné un processus de développement positif dans la ville de Schkölen et ses environs. L'équipement de la centrale de chauffage à la paille et les postes d'alimentation en chaleur pour les ménages ont d'abord été achetés au Danemark. Cependant, l'installation a été réalisée exclusivement par des entreprises artisanales régionales, qui, grâce à des contrats de service à long terme et à la fabrication de nouveaux postes de raccordement pour des ménages privés, ont vu leurs activités considérablement renforcées. Des investissements privés ont en outre été consentis pour un montant de 3 millions de marks. Le raccordement au réseau de chauffage urbain supposait le remplacement des poêles isolés par un système de chauffage central. En ce qui concerne l'artisanat, cela a permis de créer des emplois durables. L'alimentation en paille de la centrale de chauffage a donné lieu à la conclusion de contrats de livraison à long terme avec les entreprises agricoles. La centrale de chauffage à la paille contribue largement à la protection du climat. Depuis sa mise en service, les émissions de dioxyde de soufre (SO2) à Schkölen ont pu être réduites de 26 %, et la pollution par la poussière et les émissions de monoxyde de carbone de 25 %. Du point de vue du bilan environnemental, la biomasse renouvelable de la paille réalise un score bien plus avantageux que les combustibles fossiles tels que le pétrole, le charbon ou le gaz. 2,5 kg de paille permettent de remplacer environ 1 kg de fioul. À cela s'ajoute un autre élément de protection du climat: en un an, la combustion de paille libère précisément la quantité de dioxyde de carbone ayant été absorbée auparavant dans l'atmosphère par la croissance des végétaux et la photosynthèse.

4.7. Kassel (Allemagne): logistique urbaine

Il est également possible de réduire le trafic local des villes et des communes par l'introduction de la logistique urbaine. Le concept de logistique urbaine est une mesure faisant partie de l'organisation du trafic. Une part aussi importante que possible du trafic commercial traversant une ville doit être rassemblée et organisée de manière efficace par des mesures ciblées en fonction de la grande et de la petite distribution. L'on peut par exemple rassembler les livraisons régionales et suprarégionales destinées au centre de la ville ou à des centres commerciaux plus petits des quartiers environnants dans un carrefour logistique à la périphérie et ensuite - à la demande du commerçant ou du client - les faire distribuer par une ou plusieurs compagnies de transport à partir de l'entrepôt intermédiaire. La logistique urbaine présente l'avantage de faire face à un trafic identique voire accru de marchandises en réduisant le nombre de trajets. La livraison dans les centres est optimisée en fonction des possibilités, l'ensemble de la distribution des marchandises dans et à partir des centres ainsi que du flux local de marchandises est sensiblement amélioré. Cela contribue simultanément au maintien, voire au renforcement du potentiel économique.

Dans la ville de Kassel, les dix sociétés de transport qui se partagent la majeure partie des livraisons de marchandises dans le centre-ville se sont associées pour former la «Logistique urbaine de Kassel». Chaque jour, une société neutre de prestation de services rassemble auprès de toutes les compagnies de transport les envois destinés au centre-ville et les organise de telle manière qu'en général, une tournée le matin et une autre l'après-midi permettent de livrer tous les envois à temps et conformément au souhait des clients. Ainsi, seuls deux véhicules circulent au lieu de vingt auparavant, ce qui réduit considérablement la pollution de l'environnement, mais est aussi plus avantageux au niveau des coûts.

4.8. Göteborg (Suède): respect de l'environnement en matière d'achats de la ville

En 1990, un plan a été adopté par la ville de Göteborg, selon lequel tous les achats de la ville devraient à l'avenir tenir compte d'aspects environnementaux. Cela signifie concrètement que la ville ne peut acheter que des produits polluant le moins possible l'environnement lors de leur production et de leur utilisation. Il est indispensable que les produits ne nuisent pas à la santé des consommateurs, qu'ils soient biodégradables ou réutilisables, qu'ils ne gaspillent pas l'énergie et les ressources naturelles et qu'ils aient été produits dans le respect de normes environnementales concrètes. Les produits contenant certains éléments chimiques nuisibles ne sont pas du tout employés dans la ville de Göteborg. Les établissements municipaux utilisent du papier blanchi sans chlore.

Ces décisions municipales ont eu des effets positifs sur le comportement des producteurs et des commerçants. Comme seuls des produits respectueux de l'environnement peuvent être vendus à la ville de Göteborg, les produits plus nuisibles à l'environnement ont été retirés de l'offre. Aujourd'hui, tous les fournisseurs de la ville de Göteborg doivent remettre une déclaration environnementale indiquant les caractéristiques écologiques de leurs produits. Au début, le projet a rencontré peu de compréhension de la part des acteurs économiques; à long terme toutefois, le comportement des acheteurs et des consommateurs de la ville de Göteborg a exercé une influence positive sur des méthodes de production respectueuses de l'environnement. Aujourd'hui, les produits ont été adaptés aux exigences de qualité de la ville.

5. Conclusions

5.1. Ces quelques exemples choisis parmi un grand nombre d'initiatives locales de développement urbain illustrent bien l'importance capitale des collectivités locales en matière de développement durable. Le principe «Penser globalement, agir localement» ne peut être mis en oeuvre efficacement sur le terrain que par des actions des villes et communes. Il est en outre l'expression directe du principe de subsidiarité inscrit à l'article 3 B du Traité instituant la Communauté européenne. Un développement durable, sous l'angle d'Action 21 demande dès lors la mise en place pour les villes et les communes d'un cadre stratégique ainsi que de domaines d'activités dans le cadre desquelles elles puissent agir de façon autonome. La Commission européenne devrait tenter à l'avenir de stimuler la créativité et la responsabilité des collectivités locales en matière de politique d'environnement. Il y a lieu également de veiller à ce que la législation mise en oeuvre demeure une réglementation minimale qui permette à chaque pays, à chaque région et à chaque commune d'aller plus loin que les seuils fixés. Le Comité des régions estime qu'il est capital que le développement dynamique de la protection de l'environnement en Europe soit fondé sur un défi enjoignant aux villes et aux communes d'aller plus loin que la Communauté dans son ensemble. Il convient en outre de souligner qu'une politique urbaine durable ne peut être réalisée que dans le cadre d'un partenariat entre la Commission européenne, les villes et communes et les États membres, ainsi qu'au sein même des communes.

5.2. Dans ce contexte, la protection de l'environnement, le développement économique ainsi que le maintien et la création d'emplois ne sont pas, comme on le suppose souvent à tort, en contradiction, mais peuvent au contraire se soutenir mutuellement dans un effet de synergie. Des mesures de la Commission européenne, favorisant les activités écologiques et la recherche dans le domaine de la technologie environnementale, permettent de créer des emplois à long terme. Les possibilités de développement écologique et économique ainsi créées peuvent aboutir à une amélioration de la qualité de la vie dans les villes et communes. L'UE apparaîtra alors plus concrètement aux citoyens comme un facteur positif.

5.3. La planification et les pratiques écologiques dans les villes et les communes permettent d'économiser des moyens à long terme dans les budgets publics. Le principal problème auquel toutes les mesures urbaines dans le cadre de la politique de l'environnement doivent faire face est souvent le manque de moyens financiers pour le préfinancement et les fonds de démarrage. C'est la raison pour laquelle de nombreuses mesures urbaines en faveur d'un développement durable ne peuvent être réalisées.

5.4. Dans ce contexte, il est souhaitable que l'Union européenne prenne des mesures d'encouragement ciblées et/ou renforcées, qui contribuent réellement et efficacement à une politique de développement local durable. Il convient en particulier de mettre l'accent sur la promotion des éléments suivants:

- la création de concepts en matière d'économie d'énergie, le développement et l'utilisation des énergies renouvelables, les investissements dans l'économie d'énergie dans les villes et communes;

- les mesures et les modes de transport offrant une alternative avantageuse à l'utilisation de la voiture individuelle, les liaisons attrayantes entre les agglomérations ou les villes et la grande banlieue, ainsi que les mesures visant à réduire le trafic de livraison dans les villes et communes (logistique urbaine);

- les approches intégrées d'une politique locale durable accordant la même importance à des domaines tels que la protection de l'environnement (système communautaire de management environnemental et d'audit), la gestion des déchets et de l'eau, la construction et l'urbanisme, la biodiversité et les plans d'action locaux en faveur de la biodiversité, la lutte contre le bruit, l'exclusion sociale, le développement économique durable ou la participation des citoyens.

5.5. Simultanément, il convient d'accorder une attention soutenue aux échanges d'informations entre les villes en matière de politique locale durable. Dans ce domaine, plusieurs activités ont déjà été développées dans le cadre de la «Campagne des villes européennes durables», à laquelle collaborent cinq réseaux urbains avec l'aide de la Commission européenne. Le prix «Ville durable», qui a été décerné pour la deuxième fois cette année, compte parmi les initiatives de cette campagne. L'échange de «bonnes pratiques» s'effectue entre autres par le biais de la «base de données sur les bonnes pratiques de durabilité locale», qui peut être consultée sur Internet. Il est très important que ces initiatives continuent à être développées et soient soutenues par la Commission européenne. Il faudrait continuer à financer cette campagne sur une base régulière.

5.6. Un concours des «Villes européennes durables» lancé dans les régions par l'Union européenne permettrait de favoriser davantage l'échange d'expériences entre les collectivités locales tout en assurant la reconnaissance des pratiques exemplaires en matière de politique environnementale locale. Un tel concours ne concurrencerait pas les activités menées dans le cadre de la «Campagne des villes européennes durables», mais doit plutôt être considéré comme un complément appréciable, qui permet de tenir spécialement compte des données régionales. Sachant que les problèmes des agglomérations et ceux de la banlieue et des petites villes et communes peuvent être différents, il est logique que les efforts en matière de politique durable qui y sont réalisés ne soient pas, dans le cadre d'un concours, directement comparés avec la situation dans les grandes villes et les agglomérations.

5.7. Afin d'assurer une évaluation sur place des activités locales, la Commission pourrait désigner une organisation indépendante comme jury, avec la participation active des représentants locaux. Un tel concours permettrait à la Commission de lancer une nouvelle approche de partenariat en matière de politique durable entre les États membres, les collectivités locales et le secteur privé; il donnerait lieu à un échange concret d'informations avec la Commission européenne et garantirait en outre le retour d'information («feedback») nécessaire pour pouvoir mieux évaluer l'efficacité des programmes de soutien. Dans le même temps, la reconnaissance d'exemples particulièrement réussis de politique locale de l'environnement créerait une plate-forme permettant d'améliorer les échanges entre les villes et communes d'Europe.

Bruxelles, le 12 mars 1998.

Le Président du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

() COM(95) 624 final.

() JO C 217 du 6.8.1994, p. 10; JO C 210 du 14.8.1995, pp. 53, 78 et 117; JO C 100 du 2.4.1996, pp. 60, 65, 78, 115 et 124; JO C 129 du 2.5.1996, p. 36; JO C 182 du 24.6.1996, pp. 7 et 12; JO C 337 du 11.11.1996, pp. 4, 20 et 34; JO C 34 du 3.2.1997, pp. 12, 22 et 30; JO C 116 du 14.4.1997, p. 74; JO C 215 du 16.7.1997, pp. 44 et 50; JO C 379 du 15.12.1997, pp. 11 et 63.

() COM(97) 197 final.