RAPPORT DE LA COMMISSION - Rapport de synthèse des communications des Etats Membres sur l'activité et les résultats de leurs contrôles ainsi que les questions de principe en matière de ressources propres traditionnelles - Exercice 1998 - (Article 17.3 du règlement [CEE, Euratom] n° 1552/89 du Conseil)

Rapport de synthèse des communications des Etats Membres sur l'activité et les résultats de leurs contrôles ainsi que les questions de principe en matière de ressources propres traditionnelles - Exercice 1998 - (Article 17.3 du règlement [CEE, Euratom] n° 1552/89 du Conseil)

1. Introduction

1. Le règlement 1552/89 [1] a délégué aux Etats membres la responsabilité d'assurer la perception des ressources propres "traditionnelles" avec l'obligation de prendre toutes les mesures pour que les dettes nées au profit du budget des Communautés européennes (principalement les droits à l'importation) soient constatées, comptabilisées, recouvrées et mises à la disposition de la Commission.

[1] Règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989, portant application de la décision 88/376/CEE relative au système des ressources propres des Communautés (nouvelle version- Décision 94/728/CE).

De ces activités, la Commission est tenue informée par un ensemble de communications que les Etats membres lui transmettent sur la base du règlement 1552/89. Plus particulièrement en ce qui concerne leurs activités de contrôle, l'article 17 para. 3 de ce règlement prévoyait que les Etats membres informent la Commission par le biais d'un rapport périodique semestriel.

Par la suite, l'adoption du règlement (CE, Euratom) n°1355/96 [2] a modifié la forme des rapports qui sont devenus annuels et instauré l'obligation pour la Commission d'établir une synthèse des communications destinée à l'information de l'Autorité budgétaire.

[2] Règlement (CE, Euratom) du Conseil n°1355/96 du 8 juillet 1996 modifiant le règlement n°1552/89 du Conseil du 29 mai 1989.

2. Ces rapports de synthèse devraient permettre de dresser le bilan de l'activité et des résultats des contrôles effectués au niveau national et de dégager une vue d'ensemble du volume des fraudes et irrégularités dans le domaine des ressources propres traditionnelles de Communautés européennes. Ils devraient également permettre à la Commission de procéder à un contrôle documentaire supplémentaire et d'optimiser l'analyse du risque à laquelle elle a recours pour l'établissement de son propre programme de contrôle.

Compte tenu de l'expérience décevante des communications semestrielles précédentes, lors de la modification du règlement n°1552/89 en 1996, il avait été convenu d'apporter une solution aux fortes disparités entre les rapports nationaux ainsi qu'aux divergences dans l'interprétation de certaines notions fondamentales. Après des discussions approfondies au sein du Comité consultatif des Ressources propres, un modèle harmonisé de rapport annuel avait été mis à la disposition des Etats membres en mars 1997 [3]. Celui-ci précisait les données globales à fournir en matière de fraudes et irrégularités et visait une plus grande cohérence des informations comptables fournies.

[3] Décision n°97/245 de la Commission du 20.03.97 (doc. C(97) 800 final).

Les Etats membres ayant rencontré des difficultés objectives d'harmonisation des données, les rapports annuels pour l'exercice 1996 étaient parvenus à la Commission avec de grands retards. L'examen des informations reçues avait amené la Commission à la conclusion que les Etats membres n'étant pas encore parvenus à tirer partie du modèle, mieux valait renoncer à publier son rapport de synthèse. Un document de synthèse avait toutefois été préparé en mai 1998 [4] et examiné par le Comité consultatif des ressources propres du 8.7.1998.

[4] Doc. n° XIX/24329/98 du 27.05.1998.

L'analyse des rapports pour l'exercice 1997 [5] avait conclu à des résultats nettement en deçà des attentes : la Commission avait estimé ne pas être encore en mesure de tirer des conclusions totalement valides, faute de données comparables voire, dans certains cas, fiables.

[5] COM(1999) 110 final du 12.03.1999.

3. Par rapport à l'exercice 1997, la Commission constate une nette amélioration dans la présentation des données par les Etats membres, même si un complément d'information a dû être demandé dans certains cas. Elle a estimé que la publication de ce rapport, même incomplet et hétérogène, pourrait aider à mieux faire comprendre les difficultés existantes dans le domaine des ressources propres traditionnelles et inciter les Etats membres à améliorer la qualité des informations qu'ils communiquent.

Par ailleurs, il était prévu de procéder à une analyse des questions de principe relatives aux problèmes rencontrés dans l'application du règlement 1552/89, y compris celles soulevées en cas de contentieux. Sur la base de l'expérience, toutefois, la Commission conclut que les problèmes éventuels communiqués par les Etats membres seront mieux traités s'ils sont portés à la connaissance du CCRP au fur et à mesure qu'ils apparaîtront, plutôt qu'analysés dans les rapports de synthèse article 17 para.3.

La présente analyse reprend et traduit en tableaux les éléments-clés du modèle de rapport mis par la Commission à la disposition des Etats membres. Chaque tableau fait l'objet d'une présentation qui fournit les explications nécessaires à sa compréhension et explicite la raison d'être de l'indicateur.

2. L'analyse des rapports nationaux

L'analyse des rapports nationaux vise à dégager deux grands types d'information : une image de l'activité de contrôle des Etats membres, une appréciation de la lutte contre la fraude et les irrégularités. A cette fin, sont d'abord rassemblées les données concernant l'activité de contrôle qui s'exprime en nombre de déclarations traitées par chaque administration nationale, au stade de l'importation et au stade du contrôle (a posteriori), ainsi qu'en effectif affecté aux contrôles. Ceci fournit une indication de l'activité de contrôle à proportion du volume du trafic pour chaque Etat membre.

Les rapports nationaux fournissent par ailleurs des éléments qui permettent de quantifier et de caractériser les résultats de la lutte anti-fraude ainsi que les pratiques frauduleuses. Etant donné le caractère transfrontières de la fraude, et afin de faire apparaître les flux de fraude sur le territoire douanier de la Communauté, les données chiffrées nationales (nombre de cas, montants) sont rapportées au total tous Etats membres confondus. Dans cette analyse, la distinction est faite dans les données entre les différents stades de l'activité anti-fraude : recherche et détection des cas, détermination et inscription des montants, recouvrement des droits.

Par ailleurs, ces mêmes données sont confrontées avec d'autres informations également communiquées par les Etats membres sur la comptabilisation des ressources propres non recouvrées et sur les fiches fraude. Ce rapprochement vise à mieux évaluer le contentieux des ressources propres et à relever d'éventuelles anomalies dans la constatation et la mise à disposition de ces ressources. Enfin, l'analyse porte sur la caractérisation des fraudes et irrégularités, par régime douanier et par type de fraude.

Pour l'élaboration de cette analyse des rapports nationaux, la Commission a utilisé une partie des données communiquées dans les rapports nationaux des exercices passés, tout en tenant compte de leur caractère parfois incomplet et de la difficile comparabilité des éléments d'information adressés par les Etats membres.

Cette comparaison entre les exercices concernés, certes bien limitée, permet néanmoins de tirer certaines conclusions sur l'évolution de l'activité de contrôle des Etats membres et de ses résultats ainsi que sur les grandes tendances qui affectent la perception des ressources propres.

2.1. Activité de contrôle des Etats membres

Une image globale de l'activité de contrôle peut être fournie par une comparaison, pour chaque Etat membre, entre les déclarations acceptées, les déclarations contrôlées après dédouanement et les effectifs spécialisés affectés à ce type de contrôles.

L'annexe 1 présente cette comparaison tout en indiquant le taux des déclarations contrôlées ainsi que le ratio relatif aux déclarations contrôlées par personne. Elle donne simultanément une idée des volumes de transactions sur le territoire douanier de la Communauté.

Pour mettre ces indicateurs de l'activité de contrôle en perspective, l'annexe 2 compare la situation globale de l'activité de contrôle des Etats membres pour les exercices 1996 et 1998.

L'analyse des deux tableaux compris dans les annexes 1 et 2 donne lieu aux observations suivantes :

(a) Quant au nombre de déclarations acceptées

En 1998, le total des déclarations acceptées s'élevait à 95.302.846. Pour la grande majorité des Etats membres, le nombre de déclarations a augmenté, et quasiment doublé dans le cas de la Grèce. Sur les quatre exercices, les chiffres font apparaître un fléchissement des transactions peu significatif en Finlande mais plus surprenant en France en 1998 : de près de 10 millions en 1997, le chiffre tombe en effet à moins de 7 millions.

Tout comme dans les exercices précédents, la comparaison entre Etats membres fait apparaître une grande différence entre le nombre de déclarations acceptées par les Pays-Bas et l'Allemagne par rapport au Royaume-Uni, surtout si on fait la comparaison avec la quote-part des RPT constatées (en comptabilité "A" et "B") selon les États membres. Hormis les Pays-Bas et le Royaume-Uni, le rapport entre cette quote-part et le nombre de déclarations est relativement stable, comme le démontre le graphique qui suit :

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

(b) Quant aux contrôles a posteriori

Force est de constater que la nature des données sur le nombre de déclarations contrôlées empêche une comparaison exhaustive entre les Etats membres (taux de déclarations contrôlées après dédouanement). En effet, seuls neuf Etats membres ont communiqué le nombre réel des déclarations contrôlées après dédouanement (voir aussi les explications reprises dans les renvois du tableau en annexe 1). Mais ceci représente une amélioration par rapport à l'exercice précédent, le Portugal et le Royaume-Uni étant seuls à ne disposer d'aucunes données.

Dans ces limites, il faut souligner que l'évolution du nombre de déclarations contrôlées après dédouanement marque une forte augmentation puisqu'il passe de 2,3 millions en 1997 à 4,6 millions en 1998. Au contraire, la Finlande et le Danemark enregistrent une forte baisse. Toutefois, l'augmentation des effectifs (+1,1%) ne peut expliquer la très forte hausse du nombre de contrôles après dédouanement (+96%) en 1998.

Pour le moment, la Commission s'interroge sur l'ampleur de ces évolutions lorsqu'elles ne sont pas justifiées par la variation des transactions. Elle pourrait traduire une diminution de l'activité de contrôle (Italie et Finlande sur les trois exercices), une réorientation importante de cette activité ou l'introduction de nouvelles méthodes de comptabilisation (Allemagne, Grèce, Espagne, France, Autriche et Suède).

Ceci se traduit également par une amélioration générale des taux de contrôle accompagnée toutefois par des variations importantes entre les Etats membres, comme c'est le cas, par exemple, pour la Grèce (25%), l'Italie (1,73%) ou l'Irlande (1,22%).

(c) Quant à l'effectif affecté aux activités de contrôle a posteriori

En ce qui concerne le rapport entre les effectifs spécialisés affectés aux contrôles après dédouanement et le nombre de déclarations contrôlées, force est de constater que les différences au niveau de l'organisation interne des administrations nationales rendent assez difficile la comparaison entre Etats membres. On observe, avec les réserves d'usage, que le total des effectifs douaniers dans l'Union européenne s'élève à 84.116 personnes.

Les chiffres repris en annexe 2 montrent qu'exception faite d'une très forte hausse des effectifs au Royaume-Uni, l'effectif total affecté aux services douaniers augmente légèrement en 1998 (1,7% contre plus de 13% entre 1996 et 1998). Le personnel affecté aux contrôles suit la même évolution (+15% de 1996 à 1998, +1,1% de 1997 à 1998).

2.2. Fraudes et irrégularités

2.2.1. Montants constatés et déjà recouvrés en 1998

En matière de lutte contre les fraudes et irrégularités, les rapports annuels contiennent deux types de données chiffrées : d'une part, le volume des cas détectés, et, d'autre part, des éléments comptables. Pour cette raison, le tableau repris à l'annexe 3 présente trois séries de chiffres : le nombre de cas détectés, les montants constatés et les montants recouvrés. Ceci donne une image des flux de fraude sur l'ensemble du territoire douanier communautaire ainsi que des efforts déployés dans la lutte anti-fraude.

Sur cette base, un "taux de recouvrement" est calculé qui donne une première indication du résultat, à l'issue de la première année, des efforts de chaque Etat membre pour recouvrer les montants fraudés. De même, le tableau montre, pour chaque Etat membre, les pourcentages des constatations et des recouvrements par rapport aux totaux constatés et recouvrés dans la Communauté.

Il convient d'abord d'observer que le nombre de cas de fraudes et irrégularités figurant à la colonne (2) n'a qu'un faible degré d'homogénéité. En effet, les chiffres n'ont rien à voir avec une situation nationale caractérisée par un trafic très important de marchandises tierces (Allemagne). Un chiffre exprimé en milliers peut signifier que l'État membre a communiqué tous les cas d'infractions traités pendant l'année par son administration nationale. Pour certains, par contre, les chiffres semblent indiquer que seule une partie des infractions a été communiquée.

Du point de vue des montants constatés, la comparaison de l'ensemble des données entre les Etats membres montre des écarts importants et difficiles à interpréter : il est remarquable par exemple que les constatations de la Belgique représentent le double de celles l'Allemagne et autant que les Pays-Bas (colonne 3) et que les montants du Royaume-Uni (pour les seuls cas supérieurs à 10.000 euros) correspondent à environ trois fois ceux des Pays-Bas. La seule explication de ces écarts serait que la notion de fraudes et irrégularités fait l'objet d'une interprétation non conforme ou que, dans ce contexte, seuls ont été communiqués les montants supérieurs à 10.000 euros prévus à l'article 6 para.4 du règlement 1552/89 (fiches fraude).

A propos du taux de recouvrement indiqué dans la colonne (7), il convient d'attirer l'attention sur le fait qu'il s'agit d'un taux "brut", le montant constaté restant à adapter, le cas échéant, en fonction des corrections et des annulations. Par ailleurs, les recouvrements de l'année portent sur des montants souvent constatés plusieurs années auparavant. Ce taux ne peut dès lors servir que d'indicateur de nature statistique, mesurant assez globalement l'état de recouvrement avant les corrections nécessaires.

Dans cette situation on peut constater que le taux de recouvrement moyen, tous Etats membres confondus, a sensiblement crû depuis 1997 (37,63% au lieu de 23,26%). Il est tiré vers le haut par les chiffres de nombreux Etats membres (Danemark, Espagne, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Finlande, Suède) qui, ensemble, totalisent presque 30% des constatations et obtiennent un taux de recouvrement moyen de 83%.

A l'inverse, le taux de recouvrement correspondant à près de 70% des montants constatés avoisine 20% (Belgique, Allemagne, Grèce, France, Italie, Royaume-Uni). Une telle variation des taux entre Etats membres pose à première vue une difficulté en termes d'appréciation de la diligence : il peut en effet autant s'agir d'insuffisances dans la constatation des droits que d'insuffisances dans leur recouvrement.

Enfin, si l'on rapporte les constatations et les recouvrements des Etats membres aux totaux constatés et recouvrés en 1998 dans l'ensemble des Etats membres (colonnes 4 et 6 du tableau), on constate un décalage anormal entre le poids relatif de certaines administrations nationales dans les constatations totales d'une part, dans les recouvrements globaux de l'autre. Toutefois, ce décalage semble surtout résulter des écarts observés dans les constatations et, pour deux Etats membres en particulier (Allemagne et Pays-Bas), les pourcentages réalisés nécessitent des éclaircissements pour être interprétés correctement.

2.2.2. Variation des montants constatés et du taux de recouvrement

Le traitement des fraudes et irrégularités étant par nature conjoncturel, le tableau figurant en annexe 4 vise à dégager des tendances significatives en examinant l'évolution du volume de la fraude sur plusieurs exercices. Dans une certaine mesure, toutefois, cette comparaison des données sur les fraudes et irrégularités communiquées pour les exercices 1995 à 1998 peut faire apparaître des variations dont les causes sont variées : soit une amélioration effective de l'activité de contrôle, soit une augmentation passagère des opérations frauduleuses ou irrégulières, soit encore la découverte occasionnelle de fraudes ou d'irrégularités d'un montant très élevé.

a. Cas de fraude et irrégularités

Pour une majorité d'Etats membres (dix), le nombre des cas de fraude a augmenté par rapport à l'exercice précédent. On observe par contre une diminution régulière de ce chiffre en Allemagne et une forte baisse au Portugal. Globalement, l'augmentation est de 25% par rapport à 1997.

L'analyse se heurte malheureusement à un problème de comparabilité des données : celles-ci portent soit sur les seules infractions communiquées par fiches fraudes, et donc sur des montants supérieurs à 10.000 euros (Royaume-Uni mais peut-être également Allemagne), soit sur la totalité des infractions (les autres Etats membres). Néanmoins il faut remarquer les situations anormales suivantes :

- En Allemagne, le nombre de cas est en constante régression, si bien que ceux de l'exercice 98 représentent la moitié des cas signalés en l'exercice 1995.

- Au Danemark, le nombre des cas est 6 fois celui de l'année précédente.

- En Autriche, le nombre de cas subit un véritable bond (64 cas en 1997 et 15474 cas en 1998), à rapporter à l'exercice 1995 (47.783 cas). Cette augmentation brutale, identique à celle que l'on observait en Suède en 1997, pourrait s'expliquer par l'intégration des cas inférieurs à 10.000 EUROS.

Certains écarts ne se justifient pas seulement par la conjoncture et nécessiteraient des explications complémentaires des Etats membres (régression en Allemagne et au Portugal, augmentation au Danemark et en Autriche).

b. Montants constatés

En chiffres absolus, de 1995 à 1998, les constatations triplent, tous pays confondus mais l'exercice 1998 enregistre une légère décrue (il représente 0,78% des montants de 1997). L'évolution est toutefois très contrastée, avec des augmentations très importantes pour le Royaume-Uni, le Luxembourg, l'Irlande et, à moindre titre, la Finlande et l'Autriche (doublement des constatations).

Certaines évolutions n'en restent pas moins difficilement explicables : ainsi, en Belgique, la diminution de 42% des montants constatés sur la période 1995-1998 ne correspond pas au doublement du nombre de cas; au Danemark, la diminution de 27% des montants ne s'explique pas car les cas sont multipliés par 21; aux Pays-Bas, la diminution de 58% des constatations correspond à une diminution du nombre de cas de seulement 7%. De manière générale, en 1998 la forte croissance du nombre des infractions détectées par les Etats membres mène paradoxalement à un total plus faible de droits constatés pour ces infractions.

L'Allemagne mérite aussi une mention particulière. En effet, les montants constatés et le nombre de cas suivent une évolution parallèle mais la Commission s'interroge sur cette double chute de 60%. Le Royaume-Uni pour sa part enregistre sur la période un triplement des montants constatés alors que le nombre des cas accuse une hausse régulière mais légère.

La Commission ne dispose pas des éléments pour expliquer les phénomènes décrits plus haut. Les Etats membres seront invités à fournir des informations complémentaires, le cas échéant.

c. Taux de recouvrement

Entre 1995 et 1998, les montants recouvrés augmentent sensiblement pour tous les Etats membres (quatre fois au Danemark, dix fois en Autriche et quarante huit fois en Suède) mais six pays enregistrent une baisse (IRL, P, FIN et surtout B, EL et UK).

A l'exception du Luxembourg, on remarque simplement que la diminution du taux de recouvrement dans trois Etats membres (I, FIN, UK) s'accompagne de la baisse des montants constatés. Toutefois, la diminution de ce taux dans ces Etats membres peut avoir plusieurs raisons : des facteurs conjoncturels (types de fraude à l'origine de la constatation), des variations dans les pratiques de constatation et de correction des constatations, ou enfin un fléchissement dans le recouvrement même.

2.2.3. Montants constatés et montants comptabilisés.

En matière de ressources propres traditionnelles, tout montant constaté doit être comptabilisé. Cette comptabilisation se fait soit en comptabilité "A" (article 6 para. 2 sous a) du règlement n°1552/89) pour les montants recouvrés ou garantis et non contestés, soit en comptabilité "B" (article 6 para. 2 sous b) du même règlement) lorsque les montants ne sont pas recouvrés et, quoique couverts par une garantie, font l'objet d'une contestation. En matière de fraudes et irrégularités détectées, une partie importante donne lieu à contestation ou à absence de garantie et, à ce titre, entre en comptabilité "B".

Aussi est-il utile de présenter, comme le fait le tableau figurant à l'annexe 5, pour l'exercice 1998, la comparaison entre les montants constatés et communiqués par les Etats membres dans leurs rapports annuels et les montants bruts inscrits en comptabilité B.

Au titre de l'exercice 1998, il existe pour 8 Etats membres une différence négative entre, d'une part, le montant total constaté suite aux fraudes et irrégularités et, d'autre part, le montant total inscrit en comptabilité B (reprenant les montants constatés, mais non encore recouvrés). Pour ces pays, ces différences négatives pourraient en partie s'expliquer par le fait que ces pays ont communiqué, contrairement aux indications du modèle de rapport annuel [6], les seuls cas de fraude et d'irrégularité portant sur des montants supérieurs à 10.000 EUROS.

[6] L'annexe 6, point 2 de la Décision de la Commission du 20.03.1997 établissant les modalités de communication par les Etats membres de certaines informations dans le cadre du système des ressources propres des Communautés (doc. C(97)800 final) précise que les cas sont communiqués hors seuil de valeur.

Le tableau suivant montre plus précisément pour les exercices 1995 à 1998, les différences négatives résultant de la comparaison entre les montants constatés et communiqués par certains Etats membres dans leurs rapports annuels et les montants bruts inscrits en comptabilité B.

Montants constatés<Montants en comptabilité B (Montants en EUROS)

>EMPLACEMENT TABLE>

On remarque que pour l'Allemagne, la France, l'Italie, l'Autriche, le Portugal et le Royaume-Uni, cette différence négative est récurrente, et que, pour 1998, celle-ci concerne toujours plus d'Etats membres.

Une telle situation est par nature anormale puisque le montant total constaté au titre des fraudes et irrégularités ne peut être inférieur au montant inscrit en comptabilité séparée. Tous les montants concernés par la fraude et les irrégularités ne sont en effet pas contestés ou dépourvus de garantie.

La Commission estime qu'une interprétation erronée de la part de certaines administrations des notions "fraudes et irrégularités" serait à la base de cette anomalie. A cet égard, elle a demandé à plusieurs reprises aux Etats membres qu'ils appliquent les définitions de ces deux notions, telles qu'elles figurent dans le règlement (CE, Euratom) du Conseil n° 2988/95 du 18 décembre 1995 [7] relatif à la protection des intérêts financiers de la Communauté ou dans la Convention relative à la protection des intérêts financiers [8] du 27.11.1995.

[7] JO L 312 du 23.12.1995, p. 1. Irrégularité : "Toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés".

[8] JO C 316 du 27.11.1995, p. 49. Fraude : "Tout acte ou omission intentionnel relatif : - à l'utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la diminution illégale des ressources du budget général des Communautés européennes ou à des budgets gérés par celles-ci, ou pour leur leur compte - à la non-communication d'une information en violation d'une obligation spécifique, ayant le même effet, - au détournement d'un avantage légalement obtenu ayant le même effet".

2.2.4. Rapports annuels et Fiches Fraude communiquées

L'article 17 para. 3 du règlement n°1552/89 prévoit un rapprochement entre la totalité des fraudes et irrégularités communiquées dans le rapport sur l'activité de contrôle et les fiches fraude communiquées sur la base de l'article 6 para. 4 du même règlement (montants en jeu supérieur à 10.000 EUROS tels qu'ils figurent dans la base IRENE pour l'année). Le tableau figurant à l'annexe 6 fait cette comparaison.

Il en résulte que le problème relevé dans le rapport pour l'exercice 1997 n'apparaît plus, le montant à recouvrer dérivant des Fiches Fraude (cas > 10.000 EUROS) communiquées à la Commission est systématiquement inférieur au montant total des constatations suite aux fraudes et irrégularités (tous montants confondus).

Selon la Commission, cette situation est conforme aux dispositions réglementaires.

2.3. Fraudes et irrégularités ventilées par régime douanier concerné et par type de fraude

Les régimes douaniers ne sont pas tous également sensibles à la fraude et aux irrégularités et cette vulnérabilité peut évoluer avec le temps, certains secteurs économiques faisant l'objet d'agressions passagères.

C'est ainsi que ces dernières années, le transit a été choisi comme vecteur privilégié de la fraude, en particulier pour certains produits agricoles sensibles.

Le tableau figurant à l'annexe 7 présente une appréciation quantitative des cas de fraude et des irrégularités ventilées par Etat membre et par régime douanier concerné, visant à mettre en évidence cette vulnérabilité pour l'exercice 1998.

Il en ressort que, tout comme en 1997, le transit externe (10,6% des cas portant sur 10% du montant total en jeu) et la libre pratique (80,8 % des cas de fraude/infraction sur 81,4% du montant total en jeu) sont particulièrement touchés. Par contre, comme le démontre le graphique suivant, les autres régimes et destinations douaniers ne sont que marginalement concernés par rapport aux deux premiers régimes.

Les données confirment malheureusement une tendance déjà connue.

En ce qui concerne la répartition par Etat membre des infractions, deux observations demandent des explications. Le Royaume-Uni, avec un nombre de cas comparable dans le domaine de la libre pratique, constate près de quatre fois plus que les Pays-Bas (et plus de dix fois ce que constate l'Autriche). Dans le domaine du transit, toujours pour un nombre de cas comparable, la Belgique constate une fois et demi plus de montants constatés par les Pays Bas (11,145Meuros au lieu de 7,25 Meuros).

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Légende :

LP Libre pratique

TR Transit externe

ENTR Entreposage

PA Perfectionnement Actif

PP Perfectionnement Passif

AT Admission Temporaire

Autres Autres régimes et destinations douaniers

Si l'on compare maintenant de ce point de vue les exercices 1997 et 1998, ce qui est l'objet du tableau figurant à l'annexe 8, on constate en 1998 une légère diminution des montants constatés pour tous les régimes, mais particulièrement pour les régimes de la mise en libre pratique et du transit externe. L'évolution contrastée du nombre des infractions (en forte hausse) et des montants (en sensible diminution) est très claire dans ces deux régimes. Inversement, les montants constatés au titre du perfectionnement actif doublent par rapport à 1997.

Remarque est faite que pour le régime du transit comme pour celui de la libre pratique, le nombre de cas de fraude et d'irrégularités a augmenté (respectivement de 42% et de 1%), alors que les montants constatés ont diminué (de 16% et de 40%). On semble s'orienter pour ces deux régimes vers une augmentation d'infractions d'un impact financier moindre. Par contre, l'augmentation est sensible tant du point de vue du nombre que du montant des infractions dans le régime du perfectionnement actif.

La ventilation par Etat membre des fraudes et d'irrégularités par type d'infraction, présentée dans le tableau à l'annexe 9, permet de constater que les cas les plus nombreux sont les erreurs dans la désignation des marchandises ou le classement tarifaire (26,2%), puis les fausses déclarations de valeur (23%), suivies par les cas d'introduction irrégulière dans le territoire douanier de la Communauté (13% des cas). Par contre, en montants constatés, ce sont les mauvaises désignations des marchandises (21%) puis les fausses déclarations de valeur (17,1%) qui pèsent le plus. Ce type d'infraction, très récurrent en Suède et aux Pays-Bas, ainsi qu'au Royaume-Uni et en Autriche, porte sur des montants parfois très importants: en France, aux Pays-Bas et en Suède pour le premier, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni pour les questions de valeur. Par ailleurs, la contrebande atteint un niveau remarquable (en valeur) en Allemagne et l'Italie accuse de nombreuses défaillances dans les déclarations de l'origine.

Une comparaison entre les exercices 1997 et 1998 présentée dans le tableau à l'annexe 10, permet de constater que la contrebande décroît du point de vue de son impact financier (mais point quant à sa fréquence), alors que les cas de déclarations inexactes du poids ou de la quantité reviennent à des niveaux proches de 1996 quant aux montants constatés. Cette comparaison permet de confirmer la tendance à une multiplication d'infractions de moindre impact financier, à l'exception des erreurs de classification et des infractions dites autres.

3. Application de l'article 17§2 du règlement (Cee, Euratom) n°1552/89

3.1. Recours à la procédure

Comme le stipule l'article 17 para.1, les Etats membres doivent mettre à la disposition de la Commission les montants de droits constatés. Lorsque la mise à disposition s'avère impossible, notamment pour des raisons de force majeure ou dans des cas d'espèce lorsque le recouvrement est impossible pour des raisons non imputables à l'État membre, il est procédé à la mise en non valeur de la créance. Pour autant que le montant de droits dépasse le seuil de 10.000 EUROS, le cas est communiqué à la Commission pour examen, conformément à l'article 17 par.2.

Pendant l'exercice 1998, deux Etats membres ont communiqué à la Commission six cas d'admission en non valeur et, au cours de l'année 1999, quinze cas relatifs à l'exercice 1998 ont été communiqués.

En outre, 12 demandes d'admission en non-valeur des ressources propres, (y compris des cas communiqués pendant les années précédentes mais restant encore ouverts) figurant au premier tableau de l'annexe 11, ont fait l'objet d'un examen approfondi de toutes les données pertinentes communiquées par les Etats membres, au titre de l'article 17§2 du règlement (CEE, EURATOM) n°1552/89. Afin de mieux juger chaque cas dans les meilleurs délais, un groupe interservices, établi à cette fin en 1997, se réunit régulièrement. Une position commune des services compétents de la Commission est ainsi assurée.

Parmi les 12 demandes susmentionnées, quatre (dont une partiellement) ont été acceptées par la Commission qui a considéré, suite à une analyse détaillée de tous les éléments communiqués, que le recouvrement des ressources propres a été impossible pour des raisons non-imputables à l'État membre concerné. Par contre, huit demandes (dont une partiellement) ont été rejetées parce qu'il est apparu que l'État membre concerné n'avait pas montré la diligence due et n'avait pas utilisé tout pouvoir offert par la loi communautaire et nationale afin de protéger les intérêts financiers de la Communauté.

Enfin, un dernier cas a été considéré irrecevable, vu que les droits communautaires pour lesquels la dispense de mise à disposition était demandée n'avaient pas été constatés : or, la constatation des droits constitue la condition sine qua non pour que l'article 17 paragraphe 2 puisse s'appliquer. La responsabilité financière de l'État membre a été engagée.

En outre, parmi les quinze cas figurant au deuxième tableau de l'annexe 11, sept sont en cours de traitement. En effet, pour ces dossiers, la Commission n'a pas encore pris de position définitive, vu que les données communiquées par les Etats membres concernés ne lui permettent pas de le faire en toute connaissance de cause. L'examen en sera achevé dès réception des éléments demandés aux Etats membres concernés. Pour les huit autres cas, la dispense de mise à disposition a été acceptée, suite à un examen approfondi de tous les éléments nécessaires et à un commun accord de tous les services intéressés, consultés à cet effet.

En dépit des contrôles de la Commission et du dialogue continu avec les Etats membres, il faut observer que la communication des cas de mise en non valeur par les Etats membres ne connaît pas d'évolution notable du point de vue du nombre. Depuis 1997, on observe toutefois que sept Etats membres font usage plus ou moins régulier de cette procédure (Allemagne, Espagne, France, Pays-Bas, Royaume-Uni, et depuis 1997, Belgique et Danemark).

Ceci va dans le sens souhaité par la Commission qui estime que cette procédure permet un examen équitable et transparent de la perception des ressources propres par les Etats membres et favorise la gestion efficace des créances de la Communauté.

3.2. Comparaison des montants mis en non valeur

Parmi les contrôles opérés par la Commission, figure le rapprochement des montants mis en non-valeur communiqués via le rapport prévu à l'article 17 paragraphe 3 du règlement 1552/89 et des montants retirés de la comptabilité séparée. L'annexe 12 présente les résultats de cette comparaison ainsi que du rapprochement avec les montants mis en non-valeur dans le cadre de la communication des fraudes et irrégularités.

Pour l'exercice 1998, à des fins d'examen par la Commission, les Etats membres avaient communiqué à la date du 1er Octobre un total de quinze montants mis en non-valeur correspondant à un total de 4.193.441 euros. Par ailleurs, le total des montants mis en non-valeur inscrits dans la comptabilité séparée dont la Commission reçoit un relevé trimestriel s'élevait en 1998 à 4.770.133 euros. Bien que la comptabilité séparée enregistre tous les montants sans distinction de seuil, la différence entre les montants communiqués (montants supérieurs à 10.000 euros) d'une part, et les inscriptions comptables semble considérable. Seule l'Irlande affiche des montants comparables. La Belgique et les Pays-Bas, par contre, n'inscrivent en comptabilité B qu'un montant très faible en comparaison des communications, ce qui n'est pas conforme à la logique comptable.

Par ailleurs, comparé au montant des mises en non-valeur, le montant des corrections apportées aux constatations opérées en comptabilité B (103,8 millions d'euros) comme celui qui figure dans les fiches fraude communiquées en 1998 (92,5 millions d'euros) apparaît considérable. Il semblerait plus logique, d'un point de vue comptable, que la réelle difficulté en matière de fraudes et d'irrégularités porte sur le recouvrement et se traduise en montants mis en non-valeur. De plus, les montants corrigés dans la comptabilité séparée doivent nécessairement être supérieurs à ceux qui résultent des fiches fraude, or c'est le contraire qui résulte de la présente analyse.

Ceci tendrait à démontrer une confusion entre un mécanisme de révision qui porte sur les droits constatés aux ressources propres et les abandons de créances liés aux difficultés de recouvrement. Cette confusion apparaît dans les montants de l'Italie, des Pays-Bas et du Royaume-Uni. Ces décalages, apparemment en contradiction avec les articles 8 et 17 du règlement 1552/89 donneront lieu à une demande d'information supplémentaire de la Commission.

4. Conclusions

Sur la base des données fournies, la Commission peut conclure à un progrès dans la manière dont les Etats membres rendent compte de leur activité et des résultats de leurs contrôles.

En particulier, la Commission constate une amélioration dans la production et la communication des données par rapport aux deux exercices précédents. Toutefois, il faut encourager davantage les Etats membres à veiller notamment à ce que les notions de base soient interprétées conformément à la réglementation communautaire Ainsi, la comparabilité des données souffre de différences importantes dans l'interprétation des notions de "fraudes et irrégularités" qui est dans plusieurs cas erronée. Il en résulte une image parfois peu vraisemblable du volume de la fraude détectée ou difficilement interprétable des performances des administrations.

En outre, les éléments communiqués par certains Etats membres via le rapport annuel ne peuvent être réconciliés avec les chiffres provenant d'autres sources, notamment la comptabilité séparée des ressources propres. Certaines incohérences ont pu être levées dans cet exercice.

En matière de contrôles, les données fournies permettent d'observer une forte augmentation globale des effectifs consacrés à cette activité qui accompagne l'augmentation continue du nombre des déclarations acceptées. Ces données toutefois ne permettent pas d'apprécier de manière fine les efforts réels des administrations et la fiabilité de l'analyse bute sur les divergences entre organisations administratives.

Les informations communiquées par les Etats membres sur les résultats de leurs contrôles attestent d'une amélioration, par rapport à l'exercice précédent. Toutefois, ces progrès ne sont pas homogènes et les écarts entre Etats membres sont malaisément explicables, en particulier du point de vue des montants constatés. En outre, certains voient leurs résultats se dégrader fortement en termes de constatation et de recouvrement, ce qui nécessitera des informations complémentaires, notamment lorsque l'écart avec le volume du trafic est très important.

Il résulte de l'analyse des rapports nationaux depuis l'exercice 1995 une image assez nette des tendances dans le domaine de la fraude. On relève notamment une croissance du nombre des infractions détectées mais sans conséquence sur le niveau des droits constatés, au contraire. Par ailleurs, le profil de risque des régimes est bien établi : les régimes les plus vulnérables restent la mise en libre pratique et le transit.

Pour ce qui est de la procédure d'admission en non valeur des montants irrécouvrables, les progrès restent timides mais sept Etats membres aujourd'hui font recours à cette procédure. Ce résultat, au moins pour une partie, pourrait être rapporté à l'activité de contrôle de la Commission et de la Cour des comptes dans le domaine de la comptabilité séparée et ses modes d'apurement. Il est aussi le fruit du dialogue permanent que la Commission entretient avec les administrations nationales à ces sujets.

Enfin, la Commission rappelle que la seule vraie utilité de ce rapport est qu'il donne une image de la situation en ce qui concerne les efforts des Etats membres pour respecter les obligations qui résultent de l'article 17 para. 3 du règlement n°1552/89. Le document sera évoqué au Comité consultatif des ressources propres. La Commission s'efforce de créer les conditions optimales pour que d'éventuelles difficultés qui apparaîtraient dans les Etats membres soient levées rapidement.

ANNEXES

ANNEXE 1

Activité de Contrôle des Etats membres

>EMPLACEMENT TABLE>

Renvois:

(1) Il s'agit du nombre de lignes tarifaires.

(2) Pour les contrôles d'entreprises, le nombre de déclarations contrôlées n'est pas disponible.

(3) Ce chiffre ne concerne que les contrôles dans les entreprises.

(4) Ce chiffre inclut 1.044.454 déclarations d'importation.

(5) Ce chiffre correspond aux seules déclarations d'importation ayant fait l'objet d'un contrôle par sondage.

(6) Dont 309 personnes affectées aux services centraux et y compris les services de surveillance.

(7) Il s'agit des contrôles sur pièces après dédouanement effectués par les services spécialisés régionaux (CERDOC), non compris les actions de contrôles globales.

(8) Effectif total comprenant les cadres supérieurs et le personnel des laboratoires.

(9) Dans ce chiffre, figurent 470.540 déclarations d'importation.

(10) Déclarations sélectionnées via le système automatisé (SADBEL), déclarations manuelles et déclarations contrôlées par l'Inspection d'Audit

(11) Ce chiffre comprend 25.420.799 déclarations d'importation et 3.593.821 déclarations de transit.

(12) Ce total inclut les déclarations par voie informatique et les déclarations dans le secteur agricole.

(13) Le chiffre inclut 23 personnes du Ministère de l'agriculture mais ne prend pas en compte le personnel de recherche et d'investigation fiscales (FIOD).

(14) Ce chiffre comprend 954 cas composés de plusieurs déclarations.

(15) Il n'existe pas d'inventaire fiable de ce type de contrôles.

(16) Ce total inclut importations et exportations et, en particulier, 418.189 opérations de transit.

(17) La totalité de cet effectif n'est pas affecté à plein temps à ce type d'activité.

(18) En personne/année.

(19) Personnel en poste dans les bureaux de douanes frontaliers et intérieurs.

ANNEXE 2

Activité de Contrôle des Etats membres

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) En 1998, 5854 vérifications physiques ont été opérées, ce qui équivaut à 12,8% du total des déclarations prises en charge.

ANNEXE 3

Fraudes et Irrégularités: Montants constatés et déjà recouvrés

(Montants en euros)

>EMPLACEMENT TABLE>

(le taux de change de l'euro utilisé dans les tableaux représente le taux moyen pour l'année 1998)

Renvois:

(1) Ce total comprend un montant de 3000 euros environ correspondant au produit de la vente publique, suite à la confiscation de la marchandise .

(2) L'informatique ne distingue pas les montants fraudés recouvrés des autres recouvrements. Les montants relatifs aux cas inférieurs à 10.000 euros ont été présumés recouvrés.

(3) Les colonnes 3,5 et 6 portent seulement sur les dettes supérieures à 10.000 euros.

ANNEXE 4

Fraudes et Irrégularités: Montants constatés et taux de recouvrement - Variation

(Montants en euros)

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEXE 5

Montants constatés/Montants comptabilisés

(Montants en euros)

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) Montants corrigés en raison des différences de taux et des divergences des trimestres.

ANNEXE 6

Rapports Annuels/Fiches Fraude communiquées

(Montants en euros)

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) Montant net à recouvrer, adapté après rectifications, annulations etc.

(2) Ce montant inclut cinq cas de consommation frauduleuse supérieurs à 10.000 euros correspondant à un total de 1.126.812 euros qui, pour des questions de procédure, ne sont comptabilisés qu'en 1999.

ANNEXE 7

Vulnérabilité des régimes douaniers aux fraudes et irrégularités

(Montants en Euros)

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEXE 8

Vulnérabilité des régimes douaniers aux fraudes et irrégularités

(Montants en EUROS)

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) Les données disponibles ne sont pas comparables.

ANNEXE 9

Libre Pratique: Typologie des cas de fraudes/irrégularités

(Montants en euros)

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEXE 10

Libre Pratique: Typologie des cas de fraudes/irrégularités

(Montants en euros)

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) Les données disponibles ne sont pas comparables.

ANNEXE 11

Cas d'admission en non-valeur ouverts et traités en 1998

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) Cas concernant l'exercice 1994 (3) Cas concernant l'exercice 1996

(2) Cas concernant l'exercice 1995 (4) Cas concernant l'exercice 1997

Cas d'admission en non-valeur - Exercice 1998 (communiqués en 1999)

>EMPLACEMENT TABLE>

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) Chiffres actualisés au 1er octobre 1999.

(2) Ce montant figure dans le relevé du premier trimestre avec un signe négatif (impact ici annulé).

(3) Dont un montant négatif de 4.147,92 EUR (impact ici annulé).