Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la responsabilité environnementale en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux"

(COM(2002) 17 final - 2002/0021 (COD))

(2002/C 241/31)

Le 6 mars 2002, conformément à l'article 175 du Traité instituant la Communauté européenne, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'agriculture, du développement rural et de l'environnement, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a approuvé son avis le 21 juin 2002 (rapporteuse: Mme Sánchez Miguel).

Lors de sa 392e session plénière des 17 et 18 juillet 2002 (séance du 18 juillet), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 63 voix pour, 3 voix contre et une abstention.

1. Introduction

1.1. Après une période assez longue entre la présentation du Livre vert(1) et du Livre blanc(2), la Commission a publié une proposition de directive sur la responsabilité environnementale, qui établit le cadre juridique communautaire pour la prévention et la réparation des dommages causés à l'environnement. Cette proposition de directive a en outre pour ambition de donner le coup d'envoi aux actions prévues dans le VIe programme cadre pour l'environnement(3), lesquelles tendent notamment à permettre l'application du principe "pollueur-payeur".

1.2. Au cours des dernières décennies, les dommages causés à l'environnement se sont multipliés, comme le montre la lecture de la proposition de stratégie communautaire pour le développement durable(4); on lit dans ce document que cette détérioration peut être l'une des menaces les plus graves pour l'avenir de la nature. La législation(5) destinée à assurer la protection de l'environnement n'a pas donné les résultats escomptés par suite notamment de l'inexistence de dispositions en matière de responsabilité pour les dommages causés à l'environnement. Cette situation montre la nécessité d'une législation à l'échelon communautaire, capable de prévenir et de réparer les dommages causés à l'environnement et oblige les responsables à payer les frais de régénération.

1.3. Bien que cette nécessité ait été reconnue, il y a lieu de mettre en valeur les difficultés rencontrées dans l'élaboration de la présente proposition, dans la mesure où il a été tenu compte des intérêts divergents qu'elle est censée régir; d'une part, les intérêts généraux de protection de l'environnement, d'autre part, les intérêts particuliers des acteurs économiques et des administrations publiques; même si l'on doit reconnaître que tous les intérêts sont légitimes, il convient de déterminer une fois pour toutes la responsabilité de chacun dans son champ d'action et de compétence.

1.4. L'on ne saurait oublier lors de cet examen qu'il existe aujourd'hui une multitude de droits nationaux de nature très diverse, qui sont d'ores et déjà applicables dans la plupart des États membres. Cette situation peut constituer un élément de distorsion dans le contenu final de la législation; il est nécessaire dès lors de défendre une harmonisation au niveau communautaire, car il n'est pas toujours possible de disposer d'une législation nationale qui garantisse la dépollution des zones affectées, ce qui est l'un des objectifs les plus importants de la proposition. Il y a d'autres facteurs de facto: par exemple, le fait que tel ou tel dommage peut affecter à la fois plusieurs espaces nationaux; dans ce cas, plusieurs législations seront d'application, et il peut arriver que la législation en la matière fasse défaut.

1.5. La proposition tente de tenir compte de tous les intérêts en jeu, en ménageant un équilibre adéquat entre tous, et se fondant en permanence sur les objectifs environnementaux fixés tant par le VIe programme cadre que par les autres législations communautaires qui constituent l'acquis environnemental, ainsi que par le contexte socioéconomique de leur application.

1.6. Avant de formuler le moindre commentaire sur la proposition, il y a lieu de mettre en relief la non-inclusion dans ladite proposition des dommages traditionnels (dommages causés aux personnes et dégâts matériels); l'on considère en effet qu'ils sont déjà couverts par l'action de responsabilité civile largement pratiquée au niveau national.

1.7. Une autre omission notable est la non-inclusion dans la proposition à l'examen de la responsabilité des OGM, qu'il s'agisse de la biodiversité en général ou de la santé des consommateurs; les raisons invoquées font référence à l'existence de la directive sur la responsabilité en matière de dommages causés par des produits défectueux(6); toutefois, même étendue, cette dernière ne couvre que les dommages causés aux produits non transformés, et ne semble pas dès lors être l'instrument adéquat compte tenu de l'évolution du débat et de la réglementation sur les OGM(7).

2. Contenu essentiel de la proposition

2.1. La base juridique sur laquelle se fonde cette proposition est l'article 175 paragraphe premier du TCE; l'objectif de la proposition est la conservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement.

2.2. La proposition définit un cadre juridique pour la prévention ou la réparation des dommages environnementaux dans les hypothèses suivantes:

- Par "dommages environnementaux", l'on entend tant les dommages causés à la biodiversité que ceux affectant l'eau, objet de la directive cadre sur l'eau(8), et ceux ayant trait à la pollution des sols. Conformément au principe du pollueur-payeur, l'exploitant qui a provoqué un dommage environnemental ou qui est confronté à la menace imminente de la survenue d'un tel dommage doit en fin de compte supporter le coût associé à la réparation. Toutefois, l'article 9 prévoit une série d'exceptions qui exemptent l'opérateur de toute responsabilité.

- Parmi ces exceptions, la proposition de directive mentionne les dommages occasionnés par les opérateurs titulaires d'une autorisation et par l'état des connaissances techniques.

- Étant donné que les actifs environnementaux (la biodiversité et les eaux) sont souvent exempts de droits de propriété, des dispositions autorisent des entités qualifiées ainsi que les personnes ayant un intérêt suffisant à demander aux autorités compétentes d'engager une action appropriée.

- Les dommages transfrontières se règlent, autant que possible, en coopération entre les autorités nationales des pays concernés, de manière à garantir que la réparation du dommage s'effectue en coopération avec l'exploitant dont l'activité a causé le dommage.

- Il est prévu un système double afin de mener à bien la réparation des dommages; la réparation est financée d'une part directement par l'exploitant responsable; d'autre part, l'autorité compétente confie à un tiers la charge d'effectuer ladite réparation, de manière à déterminer le ou les exploitant(s) responsable(s) à qui imputer le coût de la dépollution. En tout état de cause, une combinaison des deux approches est également possible afin de veiller à ce que la réparation soit effectuée correctement.

- La création d'une assurance financière facilite le recouvrement des frais et évite que l'insolvabilité des responsables n'empêche la réparation d'avoir lieu.

- Sont exclus de cette directive les dommages environnementaux causés par les opérateurs titulaires d'une autorisation ou par l'état des connaissances techniques.

- Les dérogations prévues pour l'exonération de la responsabilité ne s'appliquent pas en cas de négligence, bien que la législation nationale des États membres puisse modifier les conditions d'application de l'exonération selon leurs propres règles.

- Le régime proposé ne doit pas avoir d'effet rétroactif; de même, des délais de prescription sont prévus pour la mise en oeuvre de l'action en responsabilité.

- La proposition prévoit une évaluation économique qui porte sur les questions essentielles de rentabilité, à savoir les coûts et les bénéfices, notamment la répartition des coûts entre les acteurs économiques et les incidences attendues sur la compétitivité industrielle, l'effet sur la prévention, l'assurance financière des responsabilités potentielles et l'évaluation des dommages aux ressources naturelles.

2.3. De fait, la proposition de directive à l'examen exclut en bonne partie certains domaines importants et potentiellement préjudiciables pour l'environnement, tels que par exemple les risques et les dommages nucléaires, ceux qui sont dus à la pollution par des hydrocarbures, par des transports de substances nocives et potentiellement dangereuses, etc. La Commission soutient que l'existence de conventions internationales qui réglementent la responsabilité civile dans ces domaines, conventions signées par la majorité des États membres, rend inutile pour le moment leur inclusion dans la proposition de directive.

2.4. Il y a lieu de signaler que la proposition à l'examen présente des difficultés du fait de la complexité juridique du domaine et des exemptions d'application. Un effort doit être fait afin de rendre la rédaction compréhensible à toute personne intéressée à son application.

3. Observations

3.1. Le CES accueille favorablement le régime de responsabilité environnementale à caractère objectif, qui tente de prévenir les dommages et de rendre la nature à son état initial, conformément au principe "pollueur-payeur". Toutefois, tout en reconnaissant le caractère positif de la proposition de la Commission face au non-respect de nombreuses directives environnementales par les États membres, il juge nécessaire de formuler un certain nombre d'observations qui s'inscrivent dans le droit fil de ses avis antérieurs afin d'en améliorer le contenu, notamment sur les thèmes sur lesquels existent des divergences entre les organisations de protection de l'environnement et les opérateurs économiques, sur le champ d'application et la responsabilité des opérateurs, tant publics que privés.

3.2. En ce qui concerne le champ d'application, il convient de signaler que la législation proposée s'appliquera uniquement aux dommages résultant du non-respect des normes environnementales en vigueur, dont la liste figure à l'annexe I(9). Toutefois, l'inclusion des dommages affectant la biodiversité pose quelques problèmes supplémentaires, dans la mesure où elle se limite aux espaces protégés par le réseau Natura 2000, la directive "Habitats" et la directive "Oiseaux", alors que ce dernier ne rassemble pas tous les espaces d'importance communautaire (de fait, la superficie concernée par la proposition de directive représente moins de 20 % du territoire et des zones côtières de l'UE). Il serait souhaitable que la Commission invite tous les États membres à satisfaire à l'obligation imposée à cet effet par la directive 92/43/CEE(10).

3.2.1. Le CESE considère qu'il est important de préciser que la législation sur la responsabilité environnementale ne s'applique pas sur la base de l'existence de traités internationaux; en effet, l'inefficacité de ces derniers a été démontrée à l'occasion de nombreux accidents environnementaux graves survenus récemment sur le territoire de l'Union européenne; qui plus est, nombre de ces traités caractère sectoriel(11) ne sont pas entrés en vigueur ou n'ont pas été ratifiés par la majorité des États membres de l'UE.

3.2.2. La Commission devra envisager la nécessité de compléter les normes internationales - s'il est démontré qu'elles sont inefficaces pour couvrir les dommages environnementaux de l'UE - par le biais d'une initiative communautaire qui pourrait figurer dans la proposition de directive à l'examen.

3.3. Autre thème d'importance capitale: celui qui se réfère aux définitions établies à l'article 2. Préciser le contenu de ces définitions évitera toute ambiguïté dans l'application de la législation, dans la mesure où l'on limitera le caractère arbitraire de la transposition par les États membres. En ce sens, il serait souhaitable de renforcer et de clarifier certaines définitions:

3.3.1. La biodiversité, telle que définie par rapport aux Directives 79/409/CEE (habitats) et 92/43/CEE (oiseaux), est une notion relativement limitée. C'est pourquoi la plupart des associations consultées proposent de l'élargir aux sites non protégés lorsque les dommages altèrent un site de manière grave ou peuvent avoir des répercussions sur la santé des habitants(12).

3.3.1.1. Il y a lieu de tenir compte, dans la définition de la biodiversité, de l'incidence des OGM à court et à moyen terme.

3.3.2. Entité qualifiée: toute personne ou toute entité qui participe à l'application de la responsabilité environnementale du fait de son intérêt pour l'environnement. Le CES souhaite que la proposition limite la reconnaissance de ces entités à partir d'une double perspective:

- ce sont les États membres qui établiront, dans leur législation, les critères pour leur reconnaissance;

- seules seront reconnues les entités à finalité environnementale.

3.3.2.1. Nous estimons que l'existence de cultures différentes va porter préjudice aux organisations des pays les plus en retard sur le plan environnemental; de plus, les organisations habilitées à défendre l'environnement mais qui n'ont pas la défense de l'environnement comme but premier seront exclues, tout comme les syndicats et les organisations patronales, bien que les unes et les autres puissent jouer un rôle capital dans la prévention des dommages environnementaux.

3.3.3. Dommages environnementaux: il en existe trois catégories:

- les dommages à la biodiversité;

- les dommages affectant les eaux;

- les dommages affectant les sols.

3.3.3.1. Alors que la définition des dommages affectant les eaux est clairement précisée dans la directive 2000/60/CE, ce n'est pas le cas pour la définition des dommages affectant la biodiversité et les sols(13). Il serait souhaitable dès lors de préciser le contenu de ces deux définitions.

3.4. L'une des finalités les plus importantes de la proposition est la prévention des dommages environnementaux - l'autorité compétente a un rôle important à jouer à cet égard. Le problème - sur lequel le CES a déjà attiré l'attention dans plusieurs avis - est la complexité de l'organisation administrative de la majorité des pays de l'UE; l'attribution de compétences environnementales à plusieurs autorités parfois très décentralisées est pour le moins source de confusion au moment d'agir en matière de prévention.

3.4.1. Dans l'intérêt de la prévention, il convient:

- en premier lieu, d'exiger des États membres la délimitation claire et précise des compétences entre les diverses autorités afin d'empêcher tout chevauchement ou cumul dans les actions entreprises;

- en deuxième lieu, parmi les exigences requises pour assurer l'intervention administrative, il convient de déterminer la procédure de recouvrement des frais occasionnés par les mesures de prévention lorsque ces mesures sont prises en charge par l'autorité compétente; dans le cas contraire, l'on déplacerait le régime de responsabilité du pollueur et l'on ferait payer la collectivité.

- en troisième lieu, le CES reconnaît l'importance d'établir des règles pour le recouvrement des coûts en cas d'intervention de l'autorité compétente, tant en cas de prévention que de réparation de dommages. C'est la raison pour laquelle, tout en reconnaissant l'importance du contenu de l'article 7, il estime qu'il convient de l'orienter davantage vers l'organe chargé d'exiger le respect de cette responsabilité (art. 13).

3.5. En ce qui concerne l'imputation des coûts, dans l'hypothèse où il y aurait plusieurs responsables, on a opté pour un double système: responsabilité solidaire ou responsabilité proportionnelle. Bien que ce double système ait pour but de faciliter l'adaptation de la directive aux systèmes juridiques des États membres, l'on notera qu'il est difficile de déterminer le degré de responsabilité en matière de dommage environnemental, ce qui ne facilite pas son utilisation dans la pratique.

3.5.1. La responsabilité solidaire pour les cas où un même dommage est causé par plusieurs exploitants facilite l'action en responsabilité, dans la mesure où il n'est plus nécessaire d'identifier un par un chacun des opérateurs; l'action proportionnelle doit être entreprise contre chacun des exploitants responsables du dommage. Le CESE envisage en principe la possibilité de définir un système de responsabilité solidaire, parce que ce système facilite l'action; toutefois, le choix devrait être laissé aux États membres en fonction des circonstances.

3.6. La désignation de l'autorité compétente crée une certaine ambiguïté. S'il est certain qu'il peut y avoir, selon les États, plusieurs organes compétents en fonction de l'organisation territoriale, il n'en est pas moins vrai que les actions en justice en matière de responsabilité civile sont instruites par des magistrats qui ne sont pas nécessairement spécialisés dans le droit de l'environnement.

3.7. Le CES reconnaît que l'établissement d'une garantie financière destinée à améliorer l'efficacité de la législation était l'une des demandes qu'il avait formulées dans son avis sur le Livre blanc. Toutefois, le fait que les agents économiques ne sont pas tenus de prendre une assurance de responsabilité environnementale lorsqu'ils exercent des activités énumérées dans les directives de l'annexe I, comme il est précisé à l'article 16, peut affaiblir l'efficacité de la proposition.

4. Propositions de modification

4.1. Le caractère de norme fondamentale (ou minimale) de la directive à l'examen exige de la part de la Commission un effort de clarté et de précision supérieur à celui exigé pour toute autre disposition législative, car sa finalité n'est pas uniquement le respect des normes environnementales en vigueur figurant à l'annexe I mais aussi la prévention et la réparation des dommages environnementaux survenant dans l'espace de l'Union européenne. Une application uniforme de cette norme suppose de réviser les concepts de l'article 2.

4.2. La réparation des dommages causés à l'environnement est l'une des nouveautés les plus importantes de la proposition de directive. Les normes en vigueur prévoient uniquement des sanctions administratives qui se traduisent par des amendes. La réparation des dommages incombe à l'opérateur responsable bien que l'autorité compétente puisse se substituer à lui, au cas où il serait difficile de le localiser. Cette réparation à titre substitutif pose un certain nombre de problèmes:

4.2.1. La procédure de réparation prévue à l'annexe II, diverses options permettant à l'autorité compétente de procéder au choix du critère pour la mener à bien. Le CESE estime qu'il y a lieu d'éviter l'utilisation d'un critère unique, spécialement le critère de moindre coût. Il y a lieu de tenir compte du critère de restauration à l'état originel (antérieur au dommage).

4.2.2. La récupération du coût de la réparation, lorsque cette dernière est effectuée par l'autorité compétente, doit être l'un des axes fondamentaux de l'action de responsabilité; en cas contraire, les frais incomberont aux citoyens.

4.2.2.1. Cependant, lorsque existe l'exception prévue à l'article 9 paragraphe 3 alinéa b), l'on peut envisager de partager la réparation entre l'administration et l'opérateur si ce dernier a agi avec négligence.

4.3. La désignation de l'autorité compétente est du ressort des États membres. C'est là un des thèmes qui peuvent avoir une incidence particulière sur l'harmonisation communautaire. Le Comité estime dès lors que:

- la responsabilité de la désignation est du ressort des États membres, selon les dispositions de chacun d'entre eux en matière de répartition des compétences;

- au cas où il existerait différents niveaux de compétence, il convient de délimiter clairement la compétence de chaque autorité afin d'éviter tout chevauchement d'actions ou toute concurrence entre les autorités;

- l'exécution des actions de responsabilité civile dans tous les pays de l'Union européenne n'est pas du ressort de la juridiction civile; il existe des systèmes d'intervention des autorités administratives. La procédure se fait alors par la voie du contentieux administratif, laquelle est généralement longue et complexe. Compte tenu de l'expérience en matière d'action civile de responsabilité pour des produits défectueux dans l'UE, la juridiction civile nous semble le niveau le plus approprié pour être déclarée comme autorité compétente en matière d'action environnementale.

4.4. S'agissant de la garantie financière, le CESE estime que l'absence d'obligation en la matière peut être un obstacle à la réparation du fait de l'insolvabilité de l'opérateur. La Commission devrait définir une typologie des risques afin que les compagnies d'assurances proposent les polices appropriées. Néanmoins, il serait souhaitable de créer des fonds nationaux ou territoriaux qui seraient financés par le recouvrement obtenu grâce aux sanctions économiques prévues en cas de non-respect des directives figurant à l'annexe I. De la sorte, les sanctions rempliraient le rôle qui est le leur, à savoir la réparation des dommages environnementaux.

4.5. En ce qui concerne la non-rétroactivité de la norme, se pose le problème de la réparation des dommages historiques ou antérieurs. L'on rappellera, comme cela figure à l'article 19 paragraphe 2, que le caractère actuel ou non des dommages est déterminé par la preuve apportée par l'opérateur à l'origine du dommage afin d'établir que le dommage environnemental a été causé par une activité qui s'est déroulée avant la date d'entrée en vigueur de la directive, ce qui l'excluerait du champ d'application de cette dernière.

4.6. Enfin, l'on soulignera l'importance des rapports que sont tenus d'effectuer les États membres aux termes de l'article 20 et de l'annexe III. Dans un délai de 5 ans, l'on pourra alors évaluer:

- l'application des normes;

- la nécessité de modifier les normes afin de donner un caractère temporel au contenu actuel de la proposition.

- La modification de l'annexe I résultant de l'application de la directive dans le délai prévu.

Bruxelles, le 18 juillet 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Livre vert de la Commission de 1993 (COM(93) 47 final). Avis CES 226/94 (JO C 133 du 15.5.1994).

(2) Livre blanc de la Commission de 2000 (COM(2000) 66 final). Avis CES 803/2000 (JO C 268 du 19.9.2000).

(3) Avis CES 711/2001 (JO C 221 du 7.8.2001).

(4) Proposition de stratégie communautaire de la Commission européenne pour le développement durable du 15 mai 2001.

(5) Directive 92/43/CEE du Conseil concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206 du 22.7.1992) et Directive 79/409/CEE du Conseil concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103 du 25.4.1979).

(6) Directive 85/74/CEE modifiée par la Directive 99/34/CE (JO L 141 du 4.6.1999).

(7) CES 358/2000 (JO C 125 du 27.5.2000) et CES 694/2002 adopté le 30 mai 2002.

(8) Directive 2000/60/CE cadre sur l'eau - JO L 237 du 22.12.2000.

(9) On trouve dans cette liste 18 directives qui ont toutes trait aux dommages affectant les eaux ou le sol, ainsi que les directives relatives à l'utilisation confinée et à la libération volontaire des OGM.

(10) JO L 176 du 20.7.1993.

(11) Il existe un instrument sectoriel qui a été signé mais qui n'est pas encore entré en vigueur: le protocole de Bâle de 1999 sur la responsabilité et l'indemnisation des dommages résultant des mouvements transfrontières des déchets dangereux et de leur élimination. D'autres initiatives sont prévues ou sont en cours: un éventuel instrument de responsabilité conjointe conforme à la convention d'Helsinki de 1992 sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux (Convention sur la protection des eaux) et un ou plusieurs autre(s) instrument(s) relatif(s) à la responsabilité (à moyen terme), conforme(s) à la Convention sur la diversité biologique et au Protocole de Carthagène sur la biosécurité. Pour être complet, mentionnons également l'unique régime horizontal existant en matière de responsabilité environnementale au niveau international, à savoir la Convention de Lugano de 1993 sur la responsabilité civile pour les dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement. Signalons toutefois que cette convention n'est pas entrée en vigueur et qu'il est peu probable que la Communauté y adhère dans un avenir proche.

(12) Lors du sommet de Barcelone des 15 et 16 mars 2002, le Conseil de l'environnement du 4 mars 2000 a présenté la stratégie de développement durable. Dans les orientations pour l'avenir, au paragraphe 38, il est dit qu'il "convient de progresser dans le domaine de la protection et de la conservation de la biodiversité dans tous les secteurs et toutes les activités concernés", et de "mettre pleinement en oeuvre le réseau Natura 2000 et d'assurer la protection, dans les domaines ne relevant pas de ce réseau, des espèces protégées au titre des directives relatives aux habitats et aux oiseaux".

(13) Communication du 16 avril 2002 - COM(2002) 179 final.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

Les propositions d'amendements suivantes, ayant obtenu plus du quart des suffrages exprimés, ont été rejetées au cours des débats:

Paragraphe 3.3.1

Modifier le texte comme suit: La biodiversité, telle que définie par rapport aux directives 79/409/CEE (habitats) et 92/43/CEE (oiseaux), est une notion relativement nouvelle. >S>limitée. C'est pourquoi la plupart des associations consultées proposent>S> Avant de l'élargir aux sites non protégés, il y a lieu dès lors d'expérimenter la proposition de la Commission. >S>Lorsque les dommages altèrent un site de manière grave ou peuvent avoir des répercussions sur la santé des habitants1.>S>

Résultat du vote

Voix pour: 19, voix contre: 37, abstentions: 0.

Le texte suivant a été rejeté au profit de l'amendement approuvé lors de la session plénière. Toutefois, il a obtenu un quart des voix:

Paragraphe 4.2

Supprimer.

("Contrairement aux hydrocarbures et aux sources d'énergie renouvelables, l'industrie du nucléaire est exclue du champ d'application de la directive et bénéficie donc d'un traitement de faveur. Les conventions existantes dans le domaine du nucléaire ne couvrent pas les dommages environnementaux et prévoient, dans les autres cas, des taux d'indemnisation extrêmement faibles qui ne reflètent pas le coût réel. Le Comité recommande par conséquent de supprimer le paragraphe 4, relatif à l'exclusion, de l'article 3 de la directive".).

Résultat du vote

Voix pour: 29, voix contre: 27, abstentions: 4.