Rapport spécial no 6/2001

sur les quotas laitiers, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2001/C 305/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

I. Le régime des quotas laitiers a été introduit en 1984 dans l'organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur du lait et des produits laitiers afin de réduire le déséquilibre entre l'offre et la demande sur le marché en question. Le régime visait à limiter la production en introduisant des "quantités de référence" (quotas individuels) pour les producteurs de lait. Ces quantités étaient assorties de prélèvements dissuasifs à acquitter sur la production de lait excédant les quotas individuels (point 1).

II. Plusieurs mesures ont été adoptées visant à réduire la production de 8 % environ sur une période de neuf ans. La production laitière dans les quinze États membres s'est stabilisée à 120 millions de tonnes. La part des exportations de l'Union européenne a baissé sur le marché mondial, mais les quantités excédentaires exportées sont restées stables, avec environ 15 millions de tonnes depuis 1995. Malgré l'existence de ces excédents subventionnés, les décisions portant sur la réforme de l'OCM dans le secteur du lait et des produits laitiers prévoient une augmentation des quantités de référence nationales de 2,5 % entre avril 2000 et avril 2005 (point 3).

III. Dans des rapports antérieurs, la Cour a examiné les mesures adoptées jusqu'en 1991. Le présent rapport passe en revue la gestion de la Commission au regard des mesures adoptées à partir de cette date.

IV. L'audit a eu pour objectif d'évaluer l'efficacité du régime des quotas mis en place, notamment sa capacité à assurer la maîtrise de la production laitière de l'Union européenne et à équilibrer le marché (point 6).

V. On peut considérer, dans l'ensemble, que le régime des quotas permet de ramener la production au niveau visé, le dépassement des quantités de référence nationales étant inférieur à 1 % (points 9-13).

VI. La fixation d'un niveau de quotas global a permis de stabiliser la production, elle n'a pas permis d'adapter la production laitière à une consommation interne non subventionnée et à des exportations non subventionnées (points 14-15).

VII. Dans le même temps, ce régime n'a pas foncièrement empêché la restructuration du secteur laitier au sein de chaque État membre. La tendance de l'Union européenne à avoir des exploitations laitières plus grandes et moins nombreuses s'est poursuivie. La rationalisation du secteur a vu disparaître quantité de petites exploitations. La plupart des autres exploitants tirent moins de la moitié de leur revenu de l'activité agricole. Cette remarque est valable tant pour la production de lait que pour d'autres secteurs. De plus, la tendance antérieure à la hausse du coût budgétaire de l'OCM du lait et des produits laitiers s'est inversée (points 16-24).

VIII. La Commission et le Conseil ont permis un assouplissement progressif du régime, qui aurait dû s'accompagner d'une baisse du quota total. Les États membres peuvent mener des politiques très différentes quant à la structure des exploitations dans le cadre du même régime de quotas laitiers. Cela s'est soldé par la perte de certains des avantages financiers et économiques qui devaient découler du régime (points 40-42).

IX. L'écoulement des excédents structurels de lait continuera d'exiger un soutien budgétaire important de l'Union européenne, qui risque même de prendre encore de l'ampleur dans les années à venir, avec l'élargissement de l'Union européenne, les tendances actuelles de la consommation et les pressions exercées via l'Organisation mondiale du commerce pour réduire les restitutions à l'exportation. Dans ce contexte, la Commission doit toujours proposer une réforme fondamentale du secteur laitier permettant de réduire le niveau global de la production laitière et de l'adapter au potentiel de ventes non subventionnées sur le marché (points 61-66 et annexe 1).

X. Les décisions successives du Conseil visant à augmenter les quantités de référence nationales sans réduire sensiblement les prix d'intervention ont empêché toute libéralisation du secteur du lait et des produits laitiers à l'instar de celle qu'a connue le secteur des cultures arables. Les dépenses dans le secteur du lait et des produits laitiers sont passées de 4285,3 millions d'euros en 1983 (27 % des dépenses FEOGA-Garantie) à 2601,3 millions d'euros en 1999 (6,5 % des dépenses FEOGA-Garantie). Cependant, des dépenses s'élevant à près de 3 milliards d'euros par an sont toujours nécessaires pour financer un excédent persistant, qui résulte inévitablement des décisions du Conseil. Ce niveau de soutien du contribuable européen s'ajoute au coût plus élevé supporté par les consommateurs de l'Union européenne pour le lait et les produits laitiers (point 72).

XI. Les problèmes de mise en oeuvre du régime demeurent. En Italie, le principal problème souligné dans de précédents rapports, à savoir la mise en oeuvre de la perception des prélèvements, persiste. En Espagne et en Grèce, des progrès ont été réalisés, même si des problèmes de recouvrement de prélèvements dus demeurent. Lorsque certains producteurs de lait ne paient pas réellement le prélèvement, cette mesure perd son effet dissuasif et la surproduction est encouragée. En outre, le fait que la Commission recouvre le prélèvement dû auprès de l'État membre équivaut en fait à l'octroi d'une aide nationale à certains producteurs laitiers, ce qui fausse la concurrence (points 32-37).

XII. Dix-sept ans environ après son instauration, le régime des quotas n'est pas encore totalement appliqué, comme le montre le besoin permanent de réduction des avances et de décisions d'apurement des comptes pour certains États membres. Cela illustre les conséquences de distorsions du marché persistantes, induites par un système que les États membres ne gèrent pas toujours de façon rigoureuse (point 70).

XIII. Le rôle de la Commission concernant l'application du prélèvement et sa perception devrait être revu afin de garantir la mise en oeuvre rigoureuse et en temps voulu des dispositions réglementaires. La Commission devrait examiner la possibilité d'améliorer les contrôles et les sanctions dans le cadre du régime et promouvoir la meilleure pratique possible parmi les États membres, en définissant dans le détail les contrôles qui doivent être réalisés. Le cadre réglementaire communautaire devrait prévoir toute une série de sanctions applicables par les États membres aux acheteurs et aux vendeurs directs commettant les infractions les moins graves. À court terme, la Commission devrait examiner la possibilité de permettre des transferts de quotas entre producteurs d'États membres différents et réduire le quota total en conséquence. À moyen terme, la Commission devrait présenter des propositions en vue d'une réforme de fond du secteur laitier visant à établir un équilibre entre la production totale de lait d'une part et la consommation interne non subventionnée ainsi que le potentiel d'exportations non subventionnées d'autre part, tout en garantissant un niveau de vie équitable aux exploitants laitiers et en laissant le régime des quotas arriver à échéance (point 73).

LE RÉGIME DES QUOTAS LAITIERS A ÉTÉ INTRODUIT AFIN DE RÉDUIRE LE DÉSÉQUILIBRE ENTRE L'OFFRE ET LA DEMANDE SUR LE MARCHÉ DU LAIT

1. Le régime des quotas laitiers a été mis en place en 1984(1). Il visait à réduire le déséquilibre entre l'offre et la demande sur le marché du lait en maintenant la production à un certain niveau en introduisant des "quantités de référence" (quotas individuels) pour les producteurs de lait. Ces quotas individuels résultent de la répartition, au niveau national, d'une quantité de référence nationale fixée par le Conseil pour chacun des États membres (quota laitier national). Un prélèvement dissuasif est appliqué aux quantités de lait produites en dépassement des quotas individuels(2). Ce "prélèvement supplémentaire", communément appelé "superprélèvement", doit être imposé aux producteurs par les acheteurs(3) ou aux vendeurs directs(4) de lait par l'administration nationale compétente. Le produit du prélèvement est déclaré par les organismes payeurs du FEOGA comme "dépense négative".

2. Le bilan présenté par la Commission au Conseil montre qu'en 1984 l'approvisionnement en lait représentait 120 % de la demande intérieure et que malgré des exportations estimées à 12,7 millions de tonnes équivalent, les excédents à l'intérieur de l'Union européenne s'élevaient cette même année à 6,7 millions de tonnes(5). Le total des quotas laitiers nationaux des dix États membres de la Communauté européenne avait été initialement fixé à 103,7 millions de tonnes (99,9 millions de tonnes pour les livraisons aux laiteries), soit à peu près au niveau moyen des livraisons entre 1981 et 1983. La Cour a estimé que ce niveau était trop élevé, la consommation interne de lait et de produits laitiers étant alors estimée à 85 millions de tonnes(6).

3. Par la suite, plusieurs mesures visant à réduire la production laitière ont été adoptées(7), aboutissant à une réduction globale des quotas de 8 % sur une période de neuf ans (campagnes de commercialisation 1984/1985 à 1993/1994). Pendant la même période, la production laitière a effectivement diminué d'environ 10 %. Depuis lors, les quantités de référence nationales n'ont plus été modifiées et dans les quinze États membres, la production laitière s'est stabilisée au niveau de 120 millions de tonnes. Les décisions entrées en vigueur en 2000 relatives à la réforme de l'organisation des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers prévoient une augmentation des quantités de référence nationales de 1,18 % entre avril 2000 et avril 2001 et un second accroissement de 1,28 % à partir d'avril 2005 (point 4 de l'annexe 1).

4. Les transferts de quotas entre États membres ne sont pas autorisés. Ils sont autorisés entre producteurs d'un même État, mais les modalités d'application des règles de transfert sont laissées à la discrétion de l'État membre lui-même. Les États membres peuvent adopter une approche de marché quasiment libre pour le commerce des quotas laitiers. Cette approche favorise la concentration des quotas dans les exploitations les plus rentables. À l'inverse, les États peuvent contrôler au niveau central l'ensemble des transferts de quotas, ces transferts étant autorisés sur la base de critères administratifs fixés par les États membres. Cette approche poursuit des objectifs régionaux relevant du développement rural, social ou économique.

5. Les résultats des précédents audits effectués par la Cour sur le régime des quotas laitiers ont été publiés dans deux rapports spéciaux(8) et trois rapports annuels(9).

L'AUDIT DE LA COUR

6. L'audit a eu pour objectif d'évaluer l'efficacité du régime des quotas mis en place, notamment sa capacité à assurer la maîtrise de la production laitière de l'Union européenne et à équilibrer le marché.

7. L'audit a eu en particulier pour objectif d'évaluer dans quelle mesure:

a) la Commission surveille correctement la mise en oeuvre du régime, a introduit des procédures de contrôle appropriées et prend les mesures nécessaires pour renforcer le régime en cas d'infraction ou de déficiences manifestes au niveau du contrôle;

b) les États membres mettent en oeuvre le régime en respectant les dispositions du cadre réglementaire, en particulier pour ce qui concerne l'existence d'une structure législative et administrative nationale adéquate, le contrôle des déclarations relatives au lait produit, l'attribution de quotas individuels, l'agrément de tous les acheteurs, les contrôles annuels des acheteurs et des vendeurs directs ainsi que la perception et la comptabilisation des prélèvements en faveur de l'Union européenne.

8. La Cour a examiné le rôle de la Commission et a contrôlé la mise en oeuvre du régime dans neuf États membres (Allemagne, Grèce, Espagne, France, Irlande, Italie, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni) couvrant plus de 80 % des quotas alloués.

INCIDENCE DU RÉGIME DES QUOTAS SUR LE DÉVELOPPEMENT DU MARCHÉ DU LAIT

Le niveau des quotas a évolué au fil du temps

9. Le niveau global des quotas de l'Union européenne a évolué depuis 1984 comme le montre l'annexe 2. De 1984 à 1993, les quantités de référence nationales ont été réduites en moyenne de 8 %.

10. Depuis la campagne de commercialisation 1993/1994(10), le total des quantités de référence nationales pour les douze États membres est resté fixé à 109 millions de tonnes, y compris un accroissement de 2,2 millions de tonnes par rapport à la quantité de la campagne 1992/1993, accroissement dû principalement aux quantités de référence nationales supplémentaires de 1,5 million de tonnes attribuées à l'Italie, à l'Espagne et à la Grèce. Puis, à partir de la campagne de commercialisation 1995/1996, les quantités de référence nationales ont été fixées à 8,4 millions de tonnes au total pour les trois nouveaux États membres, à savoir l'Autriche, la Suède et la Finlande. Depuis lors, le total des quantités de référence nationales pour les quinze États membres est fixé à 117,5 millions de tonnes, dont 1,6 million de tonnes pour les ventes directes des producteurs laitiers.

11. L'ajustement des quantités de référence nationales pour l'Italie, l'Espagne et la Grèce et la création de quantités de référence nationales pour les trois nouveaux États membres se sont soldés par une augmentation globale des quantités de référence nationales d'environ 10,6 millions de tonnes.

La production laitière est proche du niveau des quotas nationaux

12. La production laitière s'est stabilisée depuis 1993 autour de 120 millions de tonnes (annexe 3). La plupart des États membres ont diminué leur production de plus de 10 % par rapport à 1984, année de l'instauration des quotas laitiers. La production laitière a augmenté au Portugal [+ 10 % entre 1992(11) et 1998] et en Grèce (+ 9 % entre 1984 et 1998).

13. Depuis la campagne de commercialisation 1995/1996, les quantités de référence des livraisons aux laiteries ont été légèrement (moins de 1 % en moyenne) mais systématiquement dépassées dans la plupart des États membres, malgré la réduction de l'écart entre la production laitière et les quantités de référence nationales. Cela était le fait principalement d'une augmentation de la teneur du lait en matières grasses. Les quantités de lait livrées aux laiteries sont ajustées en fonction de la teneur réelle du lait en matières grasses par rapport à une teneur de référence qui existait à l'époque de l'introduction des quotas laitiers. Les corrections de la teneur en matières grasses ont pour effet d'entraîner des dépassements des quantités de référence nationales et de déclencher l'application du prélèvement supplémentaire (illustration 1).

Illustration 1

Livraisons brutes de lait aux laiteries - Correction des quantités de lait livrées en fonction de la teneur en matières grasses, importations de produits laitiers et consommation interne de produits laitiers

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Source:

ZMP-Bilanz Milch - Tableaux récapitulatifs des réponses aux questionnaires prévus à l'article 8 du règlement (CEE) n° 536/93 (DG AGRI).

Le niveau des quotas entraîne néanmoins des excédents structurels

14. Le niveau des quotas a augmenté malgré l'existence d'excédents structurels sur le marché communautaire (illustration 1).

15. Cette exportation subventionnée de produits laitiers s'est stabilisée autour 15 millions de tonnes au cours des dix dernières années (annexe 5 - Bilan du secteur laitier en équivalent lait et illustration 2).

De plus, la consommation interne subventionnée de beurre et de lait écrémé en poudre (LEP) est estimée par la Cour à 10 millions de tonnes équivalent lait. En fait, la part subventionnée de la consommation interne de beurre est passée de 26,8 % à 32 % entre 1991 et 1994. Depuis 1995, environ 500000 tonnes de beurre, soit 28 % de la consommation interne, ont bénéficié d'une aide communautaire représentant en moyenne 30 % du prix de marché(12). Sur la même période, la quantité subventionnée de lait écrémé utilisé dans le marché intérieur(13) a baissé. L'aide à l'utilisation de LEP a été octroyée pour plus de 50 % des quantités consommées dans le marché intérieur. Cette aide a été fixée à environ 35 % du prix de marché(14) (illustration 3).

Illustration 2

Bilan du secteur laitier (Mio t): excédent de l'offre sur la demande interne, exportations et variations de stocks

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NB:

Pour 1986 à 1990 EU-12 (nouveaux Länder exclus) - Pour 1991 à 1994 EU-12 (nouveaux Länder inclus) - À partir de 1995 EU-15, 1998 prévisions. Pour 1992: données provisoires publiées dans ZMP-Bilanz Milch 92 (les mises à jour divergent notablement de ces données). Pour les autres années: dernières données disponibles. L'auto-consommation à la ferme et les ventes directes ne sont pas pris en compte.

Source:

ZMP-Bilanz Milch.

Illustration 3

Écoulement des produits laitiers en 1998

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Source:

ZMP-Bilanz Milch.

Dépenses budgétaires

16. L'équilibre du marché du lait et des produits laitiers est assuré grâce au financement communautaire de l'écoulement de 25 millions de tonnes(15) équivalent lait et un coût budgétaire net de 2601 millions d'euros en 1999. Le coût des différentes mesures est ventilé à l'annexe 6 (illustrations 4 et 5). Le montant total du prélèvement supplémentaire versé au budget communautaire couvre 16 % des dépenses de l'OCM dans le secteur du lait et des produits laitiers.

17. Les dépenses budgétaires consacrées aux aides au secteur du lait et des produits laitiers ont connu une baisse relativement importante depuis la mise en place du régime des quotas. Elles sont passées de 27 % des dépenses FEOGA-Garantie en 1983 à 6,5 % en 1999 (annexe 7). Le financement de ces excédents, qui sont en réalité autorisés implicitement par les États membres et s'élèvent à quelque 2,5 milliards d'euros par an, est encore relativement coûteux. Il ne faudrait pas oublier que ce soutien du contribuable européen s'ajoute aux prix plus élevés que paient les consommateurs de l'Union européenne pour le lait et les produits laitiers (points 22 et 63). L'OCDE estime à plus de 20 milliards d'euros par an les coûts additionnels supportés par les consommateurs de l'Union européenne pour ces produits(16).

Illustration 4

Organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers

Dépenses ventilées par catégorie

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Sources:

Pour les chiffres relatifs à la période 1988-1996: Commission, DG VI, document de travail PAC 2000: Situation présente et perspectives - secteur laitier, tableau 14, avril 1997; chiffres relatifs à la période 1997-1999: préparés par la Cour des comptes sur la base des documents Évolution des dépenses du FEOGA-Garantie, Commission, DG VI. G.2. Pour 1998, les dépenses brutes comprennent les dépenses relevant du chapitre B1-2 0 (2810,8 Mio ECU), le lait aux écoliers (105 Mio ECU) au chapitre B1-3 1 2, et les aides à des bénéficiaires d'une assistance sociale pour la consommation de beurre (4 Mio ECU) au chapitre B1-3 1 3. Pour 1999, les dépenses brutes comprennent les dépenses figurant au chapitre B1-2 0 (3007,8 Mio ECU), le lait aux écoliers (87,6 Mio ECU) au chapitre B1-3 1 2, et les aides à des bénéficiaires d'une assistance sociale pour la consommation de beurre (3,6 Mio ECU) au chapitre B1-3 1 3.

Illustration 5

Organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers

Dépenses ventilées par produit ou mesure

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Note:

Les autres mesures sont les primes à l'abandon de la production, les primes à la suspension temporaire de la production, etc.

Les autres produits sont le lait entier en poudre, le lait condensé, etc.

Sources:

Voir illustration 4.

18. La Cour a établi des rapports relatifs à divers aspects du marché du lait, et en particulier aux mesures mises en oeuvre pour écouler les 25 millions de tonnes équivalent lait engendrés par le niveau des quotas laitiers en vigueur; elle critiquait l'absence de toute étude sérieuse des solutions de remplacement. La Commission informait la Cour qu'une telle étude serait réalisée(17).

Prix à la production et revenus des exploitants laitiers

19. Le revenu des exploitations laitières, calculé en fonction de la valeur ajoutée nette par unité de travail familial (VANE/UTF)(18), montre une évolution plus favorable (+ 66 %) entre 1984 et 1996 que le revenu des exploitations agricoles dans leur ensemble (+ 61 %). Pendant toute cette période, le revenu des exploitations laitières a été bien plus élevé que le revenu agricole moyen.

20. Trois facteurs expliquent cette évolution: le soutien des prix à la production, l'augmentation de la productivité des exploitations laitières (point 23) et les aides communautaires directes relevant d'autres secteurs. Même si ce type d'aides est moins important dans le secteur laitier que dans d'autres secteurs agricoles, leur part dans le revenu des producteurs de lait n'a cessé d'augmenter, passant de 7 % en 1990 à 24 % en 1996.

21. Au niveau des prix payés aux producteurs laitiers et des revenus(19) de ces derniers, des écarts importants subsistent entre les États membres. Malgré un rapprochement des prix depuis 1984, le prix moyen le plus élevé payé en 1999 aux producteurs en Grèce, en Italie et en Suède dépassait de 25 % le prix moyen le plus bas, payé au Royaume-Uni, en Belgique et en Irlande. Quant aux revenus, l'écart est encore plus grand. C'est au Portugal et en Suède que le revenu des exploitants laitiers est le plus bas. En 1996/1997, dans ces États membres, il ne représentait que 32 et 36 % respectivement du revenu moyen des producteurs de lait de l'Union européenne. Les explications des écarts entre prix et revenus doivent être recherchées dans les différences de structure des exploitations, au niveau des acheteurs, dans les coûts de production et le niveau de la demande, et non dans l'existence du régime des quotas.

Coût pour les consommateurs

22. Alors que le coût budgétaire n'a cessé de diminuer, le consommateur continue de payer des prix élevés pour les produits laitiers, notamment à cause des mesures de soutien des prix. Pour la période 1997-1999, l'OCDE a évalué l'équivalent subvention à la production (ESP)(20) à 54 % de la valeur de la production pour le lait, contre 44 % pour l'ensemble des produits agricoles. En d'autres termes, les consommateurs de l'Union européenne payent pour les produits laitiers des prix deux fois plus élevés que sur un marché libre.

La restructuration de la production laitière a continué sous le régime des quotas

23. Avant l'introduction du régime des quotas, entre 1979 et 1985, la productivité des exploitations laitières avait sensiblement augmenté. Le nombre d'exploitations diminuait d'environ 4 % par an et le cheptel de vaches laitières était en légère régression. La taille du cheptel moyen par exploitation augmentait de 4,5 % par an (illustration 6).

24. Depuis la mise en place du régime des quotas laitiers, la productivité des exploitations laitières a continué d'augmenter (illustration 7). Entre 1985 et 1997, la production moyenne des exploitations a augmenté de 119 %. Cette augmentation s'explique par l'accroissement de la production par vache laitière (+ 29 %) et par l'augmentation de la taille moyenne des exploitations laitières (+ 74 %). La production laitière se concentre dans des exploitations de plus en plus grandes et de moins en moins nombreuses (- 56 %). En 1997, les exploitations possédant plus de 50 vaches représentaient 48 % du cheptel communautaire de vaches laitières (contre 31,5 % en 1985).

Illustration 6

Évolution de la structure des exploitations laitières

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Source

Eurostat: enquêtes sur la structure des exploitations agricoles, données reprises par la DGVI: " Situation de l'agriculture" et New Cronos.

Illustration 7

Évolution de la production laitière dans les exploitations laitières

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Source:

Eurostat: enquêtes sur la structure des exploitations agricoles, données reprises par la DGVI: " Situation de l'agriculture" et New Cronos.

Les quotas: un capital précieux

25. Les quotas étaient initialement attribués gratuitement aux producteurs ayant déjà produit du lait. Conséquence directe du régime des quotas, ils ont désormais acquis une valeur monétaire. Même dans les États membres où il n'existe pas de marché des quotas, comme en France par exemple, un terrain auquel est rattaché un quota a plus de valeur qu'un terrain qui n'en a pas. De ce fait, l'entrée sur le marché du lait ou l'augmentation de l'activité à l'échelle des exploitations individuelles sont plus difficiles et plus onéreuses. Cependant, l'abolition des quotas pourrait donner naissance à des demandes de compensation des détenteurs de quotas.

26. Bien que créés par la réglementation de l'Union européenne, les quotas étaient, dans un État membre au moins, éligibles au financement par les Fonds structurels. En Irlande, un programme de restructuration prévoyait une contribution du budget de l'Union européenne de 75 % à l'achat des quotas par les exploitants éligibles. À l'inverse, en Espagne, certains exploitants avaient bénéficié des Fonds structurels pour développer la production laitière, mais n'avaient pas les moyens d'acquérir un nombre de quotas suffisant pour avoir une exploitation laitière rentable. Aucun financement n'était prévu à cette fin.

27. Ces cas montrent qu'un tel cofinancement par le budget communautaire entraîne une augmentation des coûts du soutien au secteur laitier et des différences de traitement entre les États membres.

LA MISE EN OEUVRE DU RÉGIME DES QUOTAS RELÈVE PRINCIPALEMENT DE LA RESPONSABILITÉ DES ÉTATS MEMBRES

28. La mise en oeuvre du régime des quotas et sa gestion relèvent en majeure partie de la responsabilité des États membres.

Le régime des quotas entraîne un dysfonctionnement de la production laitière

29. Avec les dernières adhésions, le marché communautaire aurait pu être rééquilibré par la redistribution des quantités de référence nationales entre les quinze, autrefois allouées aux douze États membres. Cela aurait entraîné une réduction des excédents à écouler à l'aide de crédits communautaires, mais cette occasion n'a pas été saisie. L'existence de quinze quantités de référence nationales et l'impossibilité d'effectuer des transferts de quotas entre producteurs d'États membres différents ne permet pas d'optimiser les ressources employées dans la production laitière. Elle entrave le développement rationnel de la production, limitant cette dernière aux régions de l'Union européenne les mieux adaptées. La restriction concernant les transferts et le mécanisme de compensation (points 40-42) entre producteurs d'États membres différents semble anachronique sous l'angle du marché unique et des règles de concurrence en vigueur dans l'Union européenne. La suppression de ces restrictions devrait s'accompagner d'une diminution correspondante du quota global.

30. Depuis 1999/2000, les quotas limitent la production dans tous les États membres (à l'exception des nouveaux Länder allemands). Dans quatre États membres (Grèce, Espagne, Italie et Royaume-Uni), la production de lait est inférieure à la consommation. Dans trois États membres (Danemark, Irlande et Pays-Bas), la production nationale est supérieure à la consommation. Cette situation a provoqué de la part de certains producteurs de lait du premier groupe un refus de ce qu'ils considèrent comme un système injuste. Partant, certaines autorités nationales ont rencontré des difficultés à mettre en oeuvre le régime face à une forte opposition sociale, notamment en Italie. Le tableau 1 montre une estimation des niveaux d'autosuffisance par État membre, la Commission n'ayant fourni aucun chiffre relatif à la consommation interne en équivalent-lait.

Tableau 1

Bilan équivalent lait par État membre

>TABLE>

Source:

Pour les quotas et les quantités produites: tableaux récapitulatifs des réponses au questionnaire visé à l'article 8 du règlement (CEE) n° 536/93, DG VI mise à jour 9-14 septembre 1999; pour l'autosuffisance: Zentrale Markt- und Preisberichtsstelle ZMP-Marktbilanz Milch.

31. Dans les États membres dans lesquels la répartition et les transferts de quotas entre producteurs reposent sur un critère administratif, les petits exploitants reçoivent en général la plus grande partie des quotas réaffectés.

Mise en oeuvre du régime

32. Dans son précédent rapport spécial n° 4/93, la Cour critiquait trois États membres (Grèce, Espagne et Italie) notamment pour leur application fragmentaire du régime des quotas.

33. En Italie, la mise en place du régime des quotas laitiers n'était pas encore totalement achevée. La production ayant dépassé la quantité de référence nationale pour les campagnes de commercialisation 1995/1996 à 1998/1999, des prélèvements supplémentaires s'élevant chaque année respectivement à 202,7 millions, à 203,4 millions, à 224,8 millions et à 239,5 millions d'euros ont dû être appliqués. La Commission a perçu ces montants auprès des autorités italiennes en réduisant les avances mensuelles du FEOGA. Les acheteurs de lait, qui devraient recouvrer les prélèvements auprès des producteurs de lait ayant dépassé leur quota, ne l'ont pas fait et n'ont donc pas non plus versé ces montants en totalité aux autorités italiennes(21) (tableau 2).

34. En Espagne, ce n'est que depuis la campagne de commercialisation 1998/1999 que le régime des quotas laitiers a été intégralement mis en oeuvre. Jusque là, les autorités nationales n'avaient pas correctement notifié aux acheteurs de lait le montant exact des prélèvements à percevoir et n'avaient pas notifié le montant des prélèvements dus à tous les producteurs de lait. Des prélèvements étaient exigibles pour les campagnes 1993/1994 (11,4 millions d'euros), 1995/1996 (42,1 millions d'euros) et 1996/1997 (23,2 millions d'euros). Cependant, les avis de prélèvement adressés par les autorités nationales aux acheteurs de lait ont été contestés juridiquement et les prélèvements suspendus. Au moment de l'audit, seul un faible pourcentage des prélèvements dus avait été perçu par les acheteurs et payé par les producteurs de lait. La Commission a pu recouvrer le solde, comme dans le cas de l'Italie, en réduisant le montant des avances mensuelles du FEOGA consenties à l'Espagne.

35. En Grèce, la situation s'est améliorée. Les acheteurs et les producteurs de lait ont reçu notification des prélèvements dus et des paiements importants sont en cours. Les prélèvements dus en Grèce pour 1995/1996, 1997/1998 et 1998/1999 s'élevaient respectivement à 2,7 millions, à 1,7 million et à 8,8 millions d'euros.

36. Le tableau 2 montre la proportion des prélèvements dus qui avaient été recouvrés auprès des producteurs dans les trois États membres prévus par la Commission en juin 2001.

Tableau 2

Pourcentage des prélèvements dus et perçus auprès des producteurs

>TABLE>

37. Le fait que certains problèmes de mise en oeuvre persistent en Italie, en Espagne et en Grèce est dû aux actions menées en justice qui entravent la perception effective des prélèvements auprès des producteurs de lait. Les avis de prélèvement sont immédiatement contestés et les actions en justice qui en découlent prennent alors de nombreuses années. En pratique, cela a entraîné des retards plus ou moins longs dans le paiement des prélèvements.

Audit spécifique des États membres

Attribution et gestion des quotas

38. Les quotas laitiers sont définis en fonction de la quantité de lait et de sa teneur en matières grasses. La teneur en matières grasses initialement fixée est utilisée comme référence pour ajuster la production de lait de chaque producteur pour l'année en cours. La quantité ajustée de lait produit est comparée aux quotas. Les données sous-jacentes à la fixation initiale de la teneur de référence en matière grasse doivent être conservées trois ans. Cette période de trois ans est trop courte pour permettre un audit au cours des années suivantes. Il ne devrait pas y avoir de limite dans le temps pour des données aussi sensibles.

39. Au Portugal, la production n'a atteint le quota qu'en 2000. La Cour a demandé aux autorités nationales la communication des données relatives à la production pour la période de référence pour la fixation des quotas nationaux. Ces données n'ont pu être rapprochées de l'allocation des quotas prévue par la réglementation communautaire; la Commission n'a pas été en mesure de fournir d'explication à ce sujet.

Mécanismes de compensation

40. Les sous-réalisations des quotas individuels ou les quotas non utilisés (par exemple, les réserves nationales) peuvent servir à compenser les dépassements au niveau du producteur ou de la laiterie(22).

41. Le détail des modalités d'application des mécanismes de compensation est laissé à la discrétion des États membres. On constate, une fois de plus, d'importantes différences dans les choix des différents États membres. En France, la compensation est maintenue au minimum et, même les années où il n'y a pas eu de dépassement au niveau national, les exploitants qui ont surproduit peuvent se voir imposer un prélèvement dont le montant servira à financer les mesures de restructuration nationales. Au Royaume-Uni, le système de compensation au niveau national et au niveau de l'acheteur permet aux exploitants de négocier leurs quotas individuels et de les ajuster en fonction des estimations les plus récentes du dépassement national. C'est ainsi que l'on a même vu des exploitants, qui pensaient qu'aucun prélèvement ne leur serait demandé en cours d'année, transférer 100 % de leurs quotas (par intérêt financier), pour s'apercevoir ensuite qu'ils étaient redevables d'un prélèvement sur l'ensemble de leur production parce qu'en fait le quota national avait été dépassé.

42. L'évolution du régime dans le sens d'un assouplissement des mécanismes de compensation érode l'efficacité du régime des quotas en tant qu'instrument de réduction des excédents sur le marché du lait et devrait être contrebalancée par une diminution correspondante du quota global de lait.

Agrément des acheteurs

43. La réglementation prévoit que tous les acheteurs de lait doivent recevoir l'agrément des autorités des États membres respectifs. Le retrait de l'agrément d'un acheteur est la seule sanction véritable dont peut disposer un État membre en cas de non-respect de la réglementation relative aux quotas.

44. En raison du caractère radical du retrait de l'agrément d'un acheteur, celui-ci est réservé aux abus les plus flagrants par rapport au système. Dans les deux cas examinés par la Cour, l'agrément n'avait été retiré par les États membres (Espagne et Royaume-Uni) qu'après un examen minutieux. Dans le cas d'acheteurs très importants, le retrait de l'agrément n'est pas une sanction réaliste, à cause de son incidence sur les producteurs de lait.

Observations relatives aux vendeurs directs

45. Même si les quantités en cause sont relativement faibles, la Cour a contrôlé un certain nombre de vendeurs directs qui achetaient du lait supplémentaire(23). Dans ce cas, ces vendeurs directs ont besoin d'un agrément en tant qu'acheteurs et doivent tenir une comptabilité plus complexe que celle normalement exigée des autres vendeurs directs(24). Certains des vendeurs directs contrôlés achetaient du lait supplémentaire sans avoir l'agrément d'acheteur. En général, des déficiences notables ont été constatées dans la comptabilité tenue par les vendeurs directs ayant fait l'objet d'un audit(25) (point 53).

Contrôle des acheteurs et des vendeurs directs

46. Conformément à la réglementation de l'Union européenne, les États membres sont tenus d'opérer des contrôles spécifiques des déclarations des acheteurs de lait et des vendeurs directs(26). L'audit réalisé dans les États membres a visé à déterminer si ces contrôles des quantités de lait produites étaient effectivement opérés, à en évaluer l'efficacité et les possibilités d'amélioration.

47. La réglementation impose aux États membres:

- de contrôler une fois par an 40 % au moins des acheteurs et 5 % des vendeurs directs,

- d'opérer des contrôles fondés sur une analyse de risque formellement définie,

- de prévoir des contrôles des transports de lait au cours du ramassage dans les exploitations,

- de vérifier les déclarations concernant le lait acheté et le lait produit dans les locaux des acheteurs et des vendeurs directs, ainsi que la comptabilité et les registres qui doivent être conservés conformément à la réglementation,

- de prendre toutes les mesures de contrôle nécessaires pour assurer la perception des prélèvements sur le lait(27).

48. Dans la plupart des États membres, un certain nombre de très gros acheteurs dominent le marché, et les contrôles des déclarations de lait qu'ils ont acheté nécessitent beaucoup de temps et du personnel qualifié. La pratique varie considérablement selon les États membres. Dans trois d'entre eux (Allemagne, France et Pays-Bas), il était procédé à un examen approfondi des déclarations et de la comptabilité matières, suivi d'un rapprochement des autres documents commerciaux de la société. Dans d'autres États membres (Grèce, Espagne et Portugal), l'étendue des contrôles était plus limitée, les vérifications s'appuyant parfois sur la comptabilisation des livraisons spécialement produite pour l'inspection. Aucun recoupement avec les comptes publiés ou d'autres registres n'était effectué (Espagne et Portugal). Dans trois États membres (Grèce, Irlande et France, pour les seuls vendeurs directs), les résultats des contrôles sur les acheteurs (et sur les vendeurs directs) étaient peu documentés.

49. Même si les quantités concernées sont relativement faibles, l'inspection des vendeurs directs est importante, notamment parce que la majorité de ces derniers (y compris tous ceux contrôlés sur place au cours de l'audit) détiennent des quotas à la fois pour les ventes directes et pour les livraisons normales aux laiteries. Les contrôles devraient prévoir un recoupement des informations sur les livraisons et sur les ventes directes. Cela n'est pas facilité dans l'un des États membres (France), où le contrôle des livraisons et celui des ventes est confié à des organismes totalement différents. Dans l'ensemble, les contrôles qui ont été réalisés sur les vendeurs directs étaient de qualité assez médiocre. L'audit a révélé des cas où les différents quotas (de livraisons et de ventes directes) avaient été truqués pour couvrir de fausses déclarations ou pour éviter la redevance du prélèvement(28).

50. Dans trois des États membres visités seulement (Allemagne, Pays-Bas et Royaume-Uni) des contrôles ont été effectués sur les transports de lait au cours du ramassage dans l'exploitation. Il a parfois été difficile d'imposer le respect de cette exigence(29) (en ce qui concerne, par exemple, la désignation des organismes qui seront juridiquement habilités à arrêter et à inspecter les camions-citernes, etc.).

51. Dans un État membre(30), les producteurs de lait minoraient leurs déclarations de production de quantités considérées comme correspondant à la consommation sur l'exploitation et ne devant donc pas faire l'objet d'une déclaration aux fins de prélèvement. Ce lait quittait en fait l'exploitation pour être transformé en fromage et en d'autres produits, à la coopérative locale. Les producteurs retiraient ensuite de la coopérative les fromages et autres produits, y compris des produits non laitiers, pour une valeur égale à celle du lait fourni. Cette pratique est contraire à la réglementation relative aux quotas laitiers et se traduit par une sous-déclaration de la production totale. Elle était apparemment très répandue dans la région visitée par la Cour et faisait l'objet d'une enquête antifraude de la part des services douaniers nationaux.

Calcul et paiement du prélèvement

52. Le calcul du prélèvement exigible prend en compte la quantité produite corrigée de la teneur en matières grasses butyriques du lait. Dans trois États membres (France, Irlande et Royaume-Uni), les auditeurs ont constaté des cas de manipulation des registres et, par voie de conséquence, des déclarations de la teneur en matières grasses butyriques, provoquant des erreurs dans le calcul de la quantité totale produite et donc du prélèvement exigible. Des enquêtes pour fraude et des enquêtes administratives étaient en cours dans ces États membres. Dans les cas examinés, le type de fraude et la complexité du calcul de la valeur corrigée de la teneur en matières grasses butyriques montrent que la Commission pourrait jouer un rôle plus important en diffusant des informations sur les pratiques frauduleuses et les méthodes de détection à appliquer.

53. Au Portugal, il n'a pas été possible, à ce jour, de rapprocher complètement la production totale déclarée à la Commission des dossiers tenus par l'organisme payeur. Depuis que la production déclarée approche ou dépasse la quantité de référence nationale, cette question prend de l'importance et devrait être traitée avec diligence.

Déclaration du prélèvement et gestion comptable de la Commission

54. Conformément à la réglementation communautaire(31), lorsqu'un État membre ne déclare pas dans le délai imparti le montant du prélèvement dû à la Communauté (les déclarations de dépenses se font en septembre), la Commission réduit les avances au prorata du montant dû ou d'une estimation de ce montant. Les dépenses prises en compte dans les décisions d'apurement préliminaire sont réduites en conséquence. Cette disposition a été appliquée à quatre États membres (Grèce, Espagne, Italie et Royaume-Uni) pour les dernières campagnes de commercialisation(32).

55. Pour que la Commission puisse effectuer en temps voulu les réductions d'avance aux États membres, le montant du prélèvement dû, évalué par les États membres, doit lui(33) être communiqué à temps. Même si les chiffres avancés risquent de ne pas être fiables, la Commission utilise les données transmises par les États membres lorsque les avances sont diminuées.

56. Les réductions des avances octroyées à l'Espagne, à la Grèce et à l'Italie pour les campagnes 1995/1996 et 1997/1998 ont été retardées de plus de six mois parce que les données avaient été transmises tardivement.

57. La procédure d'apurement permet à la Commission d'arrêter le montant précis du prélèvement dû. Cependant, le fait d'attendre ce moment pour effectuer le calcul final signifie que la Commission ne dispose des chiffres définitifs qu'avec un retard pouvant atteindre plusieurs années. Les comptes des périodes antérieures à 1994/1995 étaient apurés au moment de l'audit de la Cour, alors que l'apurement des comptes de 1995/1996 et 1996/1997 était encore en cours à la Commission. Le prélèvement dû estimé par l'Italie pour les campagnes 1995/1996 et 1996/1997 était inférieur aux chiffres audités par la Commission. En novembre 2000, l'Italie a fait appel, auprès de l'organe de conciliation, de la décision d'apurement des comptes adoptée en 2000 relative à ces deux années.

58. Des sanctions doivent être appliquées en cas de retard des déclarations des États membres relatives au lait produit ou lorsque le montant du prélèvement dû est sous-estimé de plus de 10 %(34). Cependant, malgré le nombre important de tels cas, les sanctions n'ont jamais été appliquées par la Commission. La pratique habituelle a consisté à envoyer une lettre d'avertissement.

59. La Commission estime que les sanctions applicables en cas de déclaration inexacte ou incomplète par les États membres, qui se traduisent par une sous-estimation du prélèvement dû, ne sont pas suffisamment rigoureuses. Pour les campagnes 1996/1997 et 1998/1999, les sous-déclarations initiales de l'Italie représentaient respectivement 116,2 millions d'euros et 63,9 millions d'euros.

Intérêts de retard

60. Les déclarations de fin d'année des dépenses agricoles communiquées par les États membres à la Commission comprennent les paiements des prélèvements après l'échéance. Les États membres devraient appliquer les intérêts sur ces paiements tardifs et payer les sommes en question à la Commission(35). Ils doivent décider, en respectant certaines lignes directrices, du taux d'intérêt applicable. Le contrôle des comptes montre que trois États membres (Allemagne, Grèce et Royaume-Uni) n'ont pas imposé d'intérêts de retard pour les prélèvements de la campagne 1997/1998. Les réductions d'avances à ces États membres ne couvrent pas le montant de ces intérêts. La Commission ne peut vérifier les intérêts de retard que plusieurs années plus tard, lorsqu'un audit opéré dans le cadre de l'apurement des comptes aborde cette question. Au moment de l'audit, les autorités italiennes travaillaient sur le calcul et la facturation des années 1995/1996 et 1996/1997. C'est pourquoi les intérêts de retard prévus sont exceptionnels dans ces cas, puisque le seul "paiement" a été effectué par des réductions des avances.

GESTION DU NIVEAU DES QUOTAS

61. En mars 1991(36), compte tenu de la détérioration de l'équilibre des marchés du lait et des produits laitiers (notamment pour ce qui concerne la reconstitution des stocks d'intervention - annexe 5), la Commission avait proposé de réduire les quantités de référence nationales de 5 %. Cette réduction devait être étalée sur plusieurs campagnes de commercialisation, une première réduction de 2 % étant prévue dès la campagne 1991/1992. Le Conseil(37) a adopté cette première réduction de 2 % des quantités de référence nationales.

62. La réduction suivante de 3 % n'est jamais intervenue. Les seules modifications ultérieures des quantités de référence nationales ont été des augmentations des quotas en Espagne, en Grèce et en Italie (1993). Depuis lors, les quantités de référence nationales n'ont plus été modifiées en dépit du fait que la teneur en matières grasses ait continué d'augmenter, aggravant les problèmes d'écoulement de l'excédent de production. Une réduction de 5 % des prix d'intervention pour le beurre a été mise en oeuvre en deux étapes à partir de juillet 1993, alors que le prix d'intervention pour le LEP a été réduit de 1,2 % en juillet 1994. Ces réductions se sont avérées insuffisantes pour produire un effet quelconque sur l'offre.

63. Le résultat est que la production excédentaire doit toujours être écoulée par des restitutions à l'exportation et des subventions à la consommation interne. Le niveau des prix à la consommation de produits laitiers demeure deux fois supérieurs à celui du marché mondial, le coût annuel pour les consommateurs s'élevant à 20 milliards d'euros.

AGENDA 2000

64. En 1997, l'Agenda 2000(38) a dévolu les objectifs suivants à la politique agricole commune pour la période 2000-2006: améliorer la compétitivité pour profiter de l'évolution positive prévue du marché mondial des produits alimentaires, garantir un niveau de vie équitable à la population agricole, intégrer des objectifs environnementaux dans la politique agricole commune (PAC) et créer d'autres sources de revenu et d'emplois pour les agriculteurs. Des informations détaillées sur la proposition révisée de la Commission figurent à l'annexe 1.

65. En vue d'atteindre ces objectifs, la Commission a proposé une réforme de l'Office communautaire des marques (OCM) dans le secteur du lait et des produits laitiers dont les éléments principaux consistent à prolonger le régime des quotas jusqu'en 2006 sans en réduire le niveau, à réduire progressivement les prix de soutien de 10 %(39) sur l'ensemble de la période, et à fixer la prime aux vaches laitières à 215 euros par vache.

66. Les résultats escomptés de cette réforme étaient une baisse de la production de lait d'environ 2 millions de tonnes d'ici à la fin de 2005, un accroissement de 500000 tonnes de l'excédent par rapport à la consommation interne entre 2000 et 2005, avec en corollaire une augmentation des stocks de LEP.

CONCLUSION

Le régime des quotas

67. Le régime des quotas laitiers associé au paiement du prélèvement supplémentaire en cas de dépassement des quantités individuelles de référence a entraîné une réduction moyenne de la production de l'ordre de 10 % pour la Communauté à dix États membres. On peut considérer, dans l'ensemble, que le régime des quotas permet de ramener la production au niveau visé, le dépassement des quantités de référence nationales étant inférieur à 1 % (points 9-13). Dans le même temps, ce régime n'a pas foncièrement empêché la restructuration du secteur laitier au sein de chaque État membre. La rationalisation du secteur a entraîné la disparition d'un grand nombre de petites exploitations, qui ne sont plus, bien souvent, qu'une seconde source de revenu pour des exploitants agricoles à temps partiel (points 23-24). De plus, la tendance antérieure à la hausse du coût budgétaire de l'OCM du lait et des produits laitiers a été inversée depuis 1993 (points 16-18).

68. Cependant, la fixation d'un niveau de quotas global semble répondre davantage à l'objectif politique du statu quo qu'à celui, économique, visant à adapter la production laitière à la consommation interne non subventionnée et à des exportations non subventionnées (points 14-15). La Commission et le Conseil ont permis un assouplissement du régime, qui doit être compensé par une réduction correspondante du quota global de lait (points 40-42). La réglementation communautaire(40) a été modifiée afin d'introduire plusieurs mesures limitant, pour les producteurs laitiers, l'incidence financière du dépassement des quantités de référence individuelles et atténuant l'effet dissuasif du prélèvement supplémentaire.

69. Il est probable que l'écoulement des excédents structurels (points 14-15) continuera d'exiger un soutien budgétaire important de l'Union européenne. Ce problème risque même de prendre encore de l'ampleur dans les années à venir, avec l'élargissement de l'Union européenne et les tendances actuelles de la consommation. Les discussions au sein de l'Organisation mondiale du commerce sur l'avenir des restitutions à l'exportation compliqueront sans doute la question (annexe 1). Les réformes adoptées jusqu'à présent ne mettent pas en place les conditions préalables à la libéralisation du marché du lait et des produits laitiers. Compte tenu de ces données, la production totale de lait devrait être adaptée à la consommation interne non subventionnée et aux exportations non subventionnées.

Mise en oeuvre du régime

70. En Italie, les problèmes fondamentaux de non-paiement des prélèvements par les producteurs, soulignés dans de précédents rapports, persistent (point 33). En Espagne et en Grèce, des progrès ont été réalisés, même si des problèmes de recouvrement de prélèvements dus demeurent. La Commission a perçu à titre provisoire les prélèvements de certains États membres en réduisant les avances mensuelles sur les dépenses agricoles et dans les décisions d'apurement (points 34-36 et 54-59). Bien que ces mesures protègent partiellement les intérêts financiers de l'Union européenne, l'objectif fondamental, qui est de tenir tout producteur individuel pour responsable de sa surproduction, n'est pas atteint. Comme le montre le besoin persistant de réduction des avances et de décisions d'apurement en ce qui concerne les quotas laitiers, on ne saurait affirmer que le régime des quotas est pleinement mis en oeuvre dans tous les États membres quelque dix-sept années après sa mise en place.

71. La renonciation au paiement du prélèvement dû par les producteurs de lait, son report ou sa suspension, ont des effets multiples:

a) les contribuables italiens et espagnols ont effectivement payé les prélèvements par le biais d'une réduction du montant de l'aide du FEOGA opérée par la Commission; en l'absence d'action correctrice, cela équivaut à accorder une subvention nationale aux producteurs de lait et constitue donc une violation pure et simple des principes de la politique communautaire; en outre, les producteurs italiens et espagnols bénéficient ainsi d'un avantage inéquitable;

b) quand les producteurs de lait ne paient pas le prélèvement dû, cette mesure perd son effet dissuasif et encourage la surproduction.

Prix du lait

72. Les décisions successives du Conseil visant à augmenter les quantités de référence nationales sans réduire sensiblement les prix d'intervention ont empêché la libéralisation du secteur du lait et des produits laitiers à l'instar d'autres secteurs agricoles. Le lait et les produits laitiers coûtent aux consommateurs de l'Union européenne sensiblement plus cher que sur un marché libre. De plus, le budget de l'Union européenne subventionne à hauteur de 3 milliards d'euros les exportations et les utilisations intérieures spécifiques de beurre et de LEP.

RECOMMANDATIONS

73. La Commission devrait:

a) à court terme:

- examiner la possibilité de permettre des transferts de quotas entre producteurs d'États membres différents et réduire le quota total en conséquence,

- indiquer de façon plus précise aux organismes payeurs les contrôles à effectuer, afin de garantir l'uniformité de leur application et des rapports auxquels ils donnent lieu,

- présenter des projets de réglementation prévoyant l'application de sanctions graduées applicables aux laiteries en cas de non-respect des quotas,

- renforcer les dispositions relatives à l'application du prélèvement et à sa comptabilisation, et assurer l'harmonisation du calcul et de la perception des intérêts de retard,

- faire en sorte que des données suffisantes et fiables sur les produits laitiers soient disponibles en quantités suffisantes, afin de fournir des informations sur la gestion du marché telles que la consommation interne en équivalent lait ou les niveaux d'autosuffisance par État membre;

b) dès 2002, présenter des propositions en vue d'une réforme de fond du secteur laitier. L'objectif devrait être d'établir un équilibre entre la production totale de lait d'une part et la consommation interne non subventionnée ainsi que le potentiel d'exportations non subventionnées d'autre part. Elle devrait prévoir la fin du régime des quotas tout en garantissant un niveau de vie équitable aux exploitants laitiers.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 11 et 12 juillet 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Le règlement (CEE) n° 856/84 du Conseil du 31 mars 1984 (JO L 90 du 1.4.1984) instituait le régime pour cinq périodes de douze mois allant du 1er avril 1984 au 31 mars 1989. Le régime a été initialement prorogé jusqu'au 31 mars 1992 par le règlement (CEE) n° 1109/88 du 25 avril 1988 (JO L 110 du 29.4.1988), puis par le règlement (CEE) n° 816/92 du 31 mars 1992 (JO L 86 du 1.4.1992). Le 28 décembre 1992, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n° 3950/92 (JO L 405 du 31.12.1992) qui proroge le régime de prélèvement supplémentaire pour sept nouvelles périodes de douze mois à partir du 1er avril 1993, ledit règlement abrogeant et remplaçant toutes les dispositions antérieures.

(2) Le prélèvement était de 75 % ou de 100 % du prix indicatif du lait pendant les trois premières périodes; il a été porté à 100 % en 1987/1988 et à 115 % à partir de 1990. Voir le rapport spécial n° 4/93 de la Cour des comptes européenne, point 3.24 (JO C 12 du 15.1.1994).

(3) Article 2, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil du 28 décembre 1992 (JO L 405 du 31.12.1992).

(4) Article 2, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil du 28 décembre 1992 (JO L 405 du 31.12.1992).

(5) Tableau 3 du rapport spécial n° 2/87 (JO C 266 du 5.10.1987).

(6) Points 3.10 à 3.13 du rapport spécial n° 2/87 (JO C 266 du 5.10.1987).

(7) Points 4.2 à 4.5 du rapport spécial n° 4/93 (JO C 12 du 15.1.1994).

(8) Rapport spécial n° 2/87 (JO C 266 du 5.10.1987) et rapport spécial n° 4/93 (JO C 12 du 15.1.1994).

(9) Rapport annuel 1988 (points 5.33-5.38), rapport annuel 1992 (points 2.17-2.19) et rapport annuel 1993 (points 2.10-2.59).

(10) Le règlement (CEE) n° 1560/93 du Conseil du 14 juin 1993 (JO L 154 du 25.6.1993) modifiant le règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil du 28 décembre 1992 (JO L 405 du 31.12.1992) établit les quantités garanties pour la période 1993/1994 selon les principes suivants: la suspension temporaire des quotas appliquée au cours des périodes précédentes devient définitive, la réserve communautaire est définitivement intégrée dans les quotas des États membres et les quotas de la Grèce, de l'Espagne et de l'Italie sont augmentés.

(11) Au Portugal, le régime des quotas laitiers est devenu applicable à partir de 1991/1992.

(12) Point 22 du rapport spécial n° 8/2000 (JO C 132 du 12.5.2000).

(13) Lait écrémé en poudre pour l'alimentation du bétail, et lait écrémé liquide pour l'alimentation animale et la transformation en caséine.

(14) Point 21 et tableau 2 "Bilan d'approvisionnement du lait écrémé en poudre" du rapport spécial n° 1/1999 de la Cour des comptes européenne.

(15) Dans le document "Situation présente et perspectives - secteur laitier" (PAC 2000, série documents de travail), la Commission calcule l'excédent en faisant la différence entre production et consommation totale, y compris la consommation sur l'exploitation et la consommation des produits de l'exploitation (ventes directes). L'excédent est ainsi évalué à 8,8 millions de tonnes en 1998. Sur la base des informations de la Zentrale Markt- und Preisberichtsstelle (ZMP), l'excédent des livraisons par rapport à la consommation interne (importations exclues) était de 10,8 millions de tonnes. La consommation sur l'exploitation et les produits de l'exploitation ne sont pas pris en compte dans le bilan publié par la ZMP, ces produits ne donnant lieu par nature à aucun excédent et aucune statistique n'étant disponible. Le tableau 6 (source ZMP) présente l'excédent par rapport à l'offre totale (importations comprises) de produits industriels.

(16) OCDE: Politiques agricoles des pays de l'OCDE, suivi et évaluation 2000

(17) Réponse de la Commission au rapport spécial n° 8/2000 de la Cour des comptes européenne (JO C 132 du 12.5.2000).

(18) La valeur ajoutée nette d'exploitation (VANE) est la valeur de la production brute totale (consommation sur l'exploitation incluse) diminuée des frais fixes et variables liés à l'activité agricole. Sont exclus les frais financiers, les coûts de main-d'oeuvre et les fermages. Elle est corrigée des droits, taxes, primes et subventions. Elle pondère positivement le travail familial et salarié, le capital propre ou emprunté et la gestion de l'exploitation. L'unité de travail-année représente le travail agricole accompli par une personne employée à plein temps pendant une année, qu'elle soit salariée ou non. L'unité de travail familial représente le travail accompli par l'exploitant et les membres de sa famille. Source: RICA.

(19) La comparaison des revenus est effectuée sur la base des taux de change en vigueur.

(20) L'ESP est un indicateur de la valeur des transferts monétaires aux producteurs agricoles résultant des divers instruments de la politique agricole au cours d'une année donnée. Il tient compte des mesures de soutien des prix, des aides directes aux producteurs, des subventions visant à réduire les coûts de production et d'autres mesures relatives aux services agricoles généraux. L'objectif de l'ESP est de mesurer les transferts directs financés par le contribuable et les transferts indirects financés par le consommateur, qui contribuent au soutien des revenus agricoles. Source: OCDE.

(21) Le 16 janvier 2001, le Consiglio di Stato italien a, en qualité de juge d'appel des décisions des Tribunali amministrativi regionali (TAR - tribunaux administratifs régionaux), renversé la décision du tribunal administratif régional du Latium, qui avait suspendu la perception du prélèvement supplémentaire concernant un producteur de lait qui dépassait le quota individuel. Suite à cette décision, l'administration italienne (AGEA - Agenzia per le erogazioni in agricoltura) a notifié à nouveau le montant du prélèvement dû au producteur en question et doit à présent percevoir le prélèvement. Il est probable que le Consiglio di Stato renverse aussi les nombreuses autres décisions semblables adoptées par les TAR.

(22) Article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil du 28 décembre 1992 (JO L 405 du 31.12.1992).

(23) Exemples observés en Allemagne, en Irlande et au Royaume-Uni.

(24) Article 7, paragraphe 1, points e - f) du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission du 9 mars 1993 (JO L 57 du 10.3.1993).

(25) Observations faites en Espagne, en France, en Allemagne et au Royaume-Uni.

(26) Article 7 du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission du 9 mars 1993 (JO L 57 du 10.3.1993).

(27) Article 7, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission du 9 mars 1993 (JO L 57 du 10.3.1993).

(28) Des manipulations de quotas ont été observées en France; la Cour a étudié au Royaume-Uni le cas d'un vendeur direct qui vendait de petites quantités de crème et livrait tout le lait restant à une laiterie; mais, conformément aux orientations données par la Commission, ce lait était considéré comme un sous-produit et n'était pas assujetti au prélèvement appliqué aux livraisons mais au prélèvement moins important auquel sont soumises les ventes directes.

(29) Article 7, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission du 9 mars 1993 (JO L 57 du 10.3.1993).

(30) France (Jura).

(31) Article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993 (JO L 57 du 10.3.1993).

(32) Grèce (1994/1995, 1995/1996, 1997/1998 et 1998/1999), Italie (1995/1996, 1996/1997, 1997/1998 et 1998/1999), Espagne (1995/1996, 1996/1997 et 1998/1999) et Royaume-Uni (1994/1995, 1996/1997, 1997/1998 et 1998/1999).

(33) Article 8 du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission du 9 mars 1993 (JO L 57 du 10.3.1993).

(34) Articles 1er, 2 et 3 de la décision 93/673/CE de la Commission du 10 décembre 1993 (JO L 310 du 14.12.1993).

(35) Article 3, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission du 9 mars 1993 (JO L 57 du 10.3.1993).

(36) COM(91) 72 final du 8 mars 1991.

(37) Règlement (CEE) n° 1630/91 du Conseil du 13 juin 1991 (JO L 150 du 15.6.1991).

(38) COM(97) 2000 final du 15 juillet 1997.

(39) La Commission a proposé en 1998 de porter la réduction à 15 % (annexe 1, point 1).

(40) Points 4.17 et 4.22 du rapport spécial n° 4/93 (JO C 12 du 15.1.1994).

ANNEXE 1

La proposition de la Commission de 1998

1. La proposition révisée de la Commission(1) de mars 1998 prévoit de réduire les prix (- 15 % en quatre tranches annuelles à partir de juillet 2000) et une prime à la vache laitière (330 euros à partir de 2003). Les critères de détermination des montants à percevoir par les exploitants devaient être fixés par les États membres. Dans cette proposition, l'augmentation des quantités de référence nationales de 2 % était compensée par l'incidence de la baisse des prix sur la demande intérieure et le potentiel d'exportations supplémentaires. Le coût de cette réforme était estimé à 8112 millions d'euros pour l'ensemble de la période 2000-2006.

2. Dans son avis sur l'Agenda 2000(2), la Cour a mis en garde contre le fait que les augmentations des quotas proposées, puis acceptées, engendreraient un excédent encore plus important sur le marché du lait et constitueraient une charge financière lourde et durable pour le budget communautaire.

3. Toutes les possibilités examinées par le Conseil visaient à baisser le prix payé au producteur afin de diminuer l'écart entre les prix des produits laitiers sur les marchés communautaires et ceux du marché mondial, en vue de faciliter l'exportation sans subvention des excédents produits. Les possibilités examinées étaient les suivantes:

a) une réduction des prix de 10 % assortie d'un relèvement des quotas de 2 % et d'une compensation partielle des pertes de revenu;

b) une réduction des prix de 30 % assortie d'une augmentation des quotas de 4 % et d'une compensation partielle des pertes de revenu;

c) une augmentation des quantités de référence nationales de 2 % sans réduction de prix. Cette possibilité était présentée comme la moins coûteuse en termes budgétaires, car elle prévoyait le maintien des aides directes aux producteurs de lait à leur niveau actuel, mais elle présentait l'inconvénient de maintenir les niveaux alors en vigueur des aides à l'exportation et ce, malgré la pression exercée par l'Organisation mondiale du commerce (OMC) pour réduire ou faire disparaître ces aides.

4. Finalement, le Conseil a décidé de proroger le régime des quotas jusqu'au mois d'avril 2008. Les quantités de référence nationales attribuées à la Grèce, à l'Espagne, à l'Italie, à l'Irlande et au Royaume-Uni (Irlande du Nord) doivent être augmentées de 1,39 million de tonnes entre 2000 et 2002, et celles des autres États membres de 1,44 million de tonnes entre 2005 et 2007(3). Les quantités de référence nationales seront donc supérieures de 2,83 millions de tonnes (+ 2,4 %) aux quantités applicables à la campagne 1999/2000. Les prix seront diminués de 15 % sur une période de trois ans débutant en 2005. Les aides compensatoires directes ne seront versées qu'à partir de 2005. Le coût budgétaire maximal à payer, de 13,9 euros par tonne en 2005, progressera rapidement pour atteindre 41,7 euros par tonne en 2007(4).

Incidence de la décision du Conseil

5. Selon les prévisions à moyen terme de la Commission, la demande de beurre diminuera de 0,8 % par an et celle de LEP de 2,2 % par an. La demande de fromage augmentera de 1,1 % par an. En résumé, la consommation diminuera d'environ 350000 tonnes équivalent-lait par an(5). Dans ce cas, la Cour estime que l'excédent à écouler sur le marché mondial serait majoré de 2,86 millions de tonnes par an entre 2000 et 2005, compte non tenu de l'élargissement de l'Union européenne, dont l'effet sur les excédents à exporter à partir de 2005 est évalué par la Commission à 2 millions de tonnes équivalent-lait supplémentaires(6).

6. En l'absence de baisse sensible des prix sur le marché intérieur (ou d'augmentation sur le marché mondial), l'écoulement de ces excédents sur le marché mondial entraînera des dépenses supplémentaires. L'importance de ce coût supplémentaire dépendra du prix payé aux producteurs qui, à son tour, conditionne le montant des restitutions à l'exportation et des aides à l'écoulement sur le marché intérieur qu'il faudra verser.

7. Les scénarios présentés par la Commission suscitent les questions suivantes.

a) À quel niveau convient-il de ramener les prix institutionnels pour réduire sensiblement l'écart entre les prix du marché intérieur et les prix du marché mondial? Sur le marché intérieur, les prix de gros pour le beurre(7), le LEP et le Cheddar atteignent en général le double des prix du marché mondial.

b) Quelles sont les possibilités d'augmentation des exportations communautaires? Le commerce mondial de produits laitiers est restreint. 13 % seulement de la production mondiale de beurre et 8 % de la production mondiale de fromage entrent dans les échanges internationaux. Entre 1995 et 1998, les restrictions à l'exportation imposées par les accords du GATT ne s'appliquaient qu'au fromage. L'Union européenne a régulièrement perdu des parts de marché pour tous les produits laitiers. Ces derniers temps, le commerce mondial a été dominé par la Nouvelle-Zélande et par l'Australie, l'Union européenne ne conservant la première place que pour les exportations de fromage(8). En 1985, les exportations de beurre de l'Union européenne représentaient 46 % du total des exportations mondiales. Aujourd'hui, elles n'en représentent plus que 25 %.

c) Comment concilier les objectifs multiples de la PAC dans le secteur du lait et des produits laitiers? En orientant l'OCM vers une "économie de marché", d'autres mesures communautaires, visant notamment le maintien des producteurs de lait dans les zones de montagne ou dans d'autres zones qui n'offrent pas d'activité pouvant se substituer à la production laitière, doivent être mises en place.

Élargissement de l'Union européenne

8. Depuis l'avis de la Cour n° 10/98 relatif à certaines propositions de règlements présentées dans le cadre de l'Agenda 2000 par la Commission, notamment aux hypothèses de cette dernière concernant l'OCM de la viande bovine et celle du lait et des produits laitiers(9), la Commission a publié en décembre 1999 un document intitulé Perspectives des marchés agricoles entre 1999 et 2006. Cette publication donne un aperçu de l'évolution probable des marchés agricoles dans l'Union européenne à quinze et les dix PECO jusqu'en 2006. Elle prend pleinement en compte la mise en oeuvre de la réforme de la PAC à partir de 2000, telle qu'adoptée dans le cadre de l'Agenda 2000. Elle ne contient aucune hypothèse sur les dates et les conditions d'entrée dans l'Union européenne des pays candidats, et la Commission n'y donne pas non plus de prévisions détaillées sur la mise en oeuvre du régime des quotas laitiers dans les dix PECO candidats.

9. La description faite par la Commission d'une éventuelle mise en oeuvre d'un régime des quotas laitiers dans les cinq pays candidats que sont la République tchèque, l'Estonie, la Hongrie, la Pologne et la Slovénie, appellent les observations ci-après. Dans les PECO, la production de viande bovine est principalement associée au cheptel de vaches laitières, parce qu'il n'y existe qu'un nombre limité de troupeaux de vaches allaitantes. Les marchés associés du lait et de la viande bovine jouent donc un rôle important dans l'agriculture de ces pays. La production de lait est particulièrement importante pour la Pologne, la République tchèque et la Hongrie. Selon les prévisions, la probabilité est forte pour que le marché du lait connaisse un excédent en 2006, à la fois dans l'Union européenne à quinze et dans les PECO(10). Il est donc urgent que la Commission procède à une évaluation exhaustive et fiable de l'incidence du régime actuel des quotas sur les marchés du lait et de la viande bovine après l'élargissement, ainsi que du coût que cela induirait pour le budget de l'UE(11).

(1) COM(1998) 158 final, du 18 mars 1998.

(2) Avis n° 10/98 de la Cour des comptes.

(3) Règlement (CE) n° 1256/1999 du Conseil du 17 mai 1999 (JO L 160 du 26.6.1999).

(4) Article 16, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1255/1999 du Conseil: "Les producteurs peuvent bénéficier d'une prime aux produits laitiers. Celle-ci est octroyée par année civile, par exploitation et par tonne de quantité individuelle de référence éligible à la prime et disponible dans l'exploitation." L'article 18, paragraphe 2 fixe le montant total susceptible d'être versé par montant de prime par tonne de quantité individuelle de référence à savoir 13,9 euros par tonne en 2005, 27,8 euros par tonne en 2006 et 41,7 euros par tonne en 2007 (JO C 160 du 26.6.1999).

(5) Prévisions contenues dans l'étude d'AGRA Europe (publiée en 1997) et reprises par la Commission dans son document sur la PAC (octobre 1998).

(6) Document Agenda 2000, Vol II [COM(97) 2000 final], du 15 juillet 1997.

(7) Point 13 du rapport spécial n° 8/2000 de la Cour des comptes (JO C 132 du 12.5.2000).

(8) En outre, les exportations sans restitution se sont élevées à 80664 tonnes.

(9) JO C 401 du 22.12.1998 (points 45 et suivants).

(10) Voir "Perspectives 1999-2006", graphique 1.15 et tableau A3.

(11) Point 48 de l'avis n° 10/98 de la Cour des comptes (JO C 401 du 22.12.1998).

ANNEXE 2

QUOTAS LAITIERS

(Quotas disponibles compte tenu de l'utilisation de la réserve communautaire, des SLOM ainsi que des quantités suspendues)

>TABLE>

Source:

1984/1985 à 1992/1993: document de la DG VI: synthèse des réponses des États membres au questionnaire visé à l'article 8 du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission du 9 mars 1993.

1993/1994: tableau figurant à l'article 1er du règlement (CEE) n° 1560/93 du Conseil du 14 juin 1993, applicable au 1er avril 1993.

1994/1995: tableau figurant à l'article 1er du règlement (CE) n° 630/95 de la Commission du 23 mars 1995, applicable au 1er avril 1994.

1995/1996: tableau figurant à l'article 1er du règlement (CE) n° 1109/96 de la Commission du 20 juin 1996, applicable au 1er avril 1995.

1996/1997: tableau figurant à l'article 1er du règlement (CE) n° 614/97 de la Commission du 8 avril 1997, applicable au 1er avril 1996.

1997/1998: tableau figurant à l'article 1er du règlement (CE) n° 903/98 de la Commission du 28 avril 1998, applicable au 1er avril 1997.

1998/1999: tableau figurant à l'article 1er du règlement (CE) n° 751/1999 de la Commission du 9 avril 1999, applicable au 1er avril 1998.

Pour les périodes 1987/1988 à 1992/1993, la QGG est diminuée des quantités suspendues et augmentée de l'attribution de la réserve communautaire et des prélèvements supplémentaires sur le lait.

ANNEXE 3

PRODUCTION ET LIVRAISON DE LAIT DE VACHE

>TABLE>

Source:

Eurostat New Cronos, dernière mise à jour 21 février 2000.

ANNEXE 4

LIVRAISONS DE LAIT DE VACHE

>TABLE>

Source:

Eurostat New Cronos, dernière mise à jour 21-02-2000.

ANNEXE 5

>TABLE>

NB:

1986 à 1990 EU-12 (nouveaux Länder exclus), 1991 à 1994 EU-12 (nouveaux Länder inclus), depuis 1995 EU-15, 1998 prévisions.

Source:

ZMP Bilanz Milch.

>TABLE>

Source:

DG VI Rapports sur la situation dans l'agriculture.

ANNEXE 6

COÛT DE L'OCM DANS LE SECTEUR DU LAIT, VENTILATION PAR CATÉGORIE ET PRODUIT

>TABLE>

Sources:

Chiffres pour la période 1988-1996: Commission, DG VI, document de travail PAC 2000: Situation présente et perspectives - Secteur laitier, tableau 14, avril 1997.

Chiffres pour la période 1997-1999: établis par la Cour des comptes sur la base des documents Évolution des dépenses du FEOGA-Garantie, Commission, DG VI G.2.

ANNEXE 7

COÛT BUDGÉTAIRE DE L'OCM DANS LE SECTEUR DU LAIT ET DES PRODUITS LAITIERS

>TABLE>

Source:

Chiffres pour la période 1988-1996: Commission, DG VI, document de travail PAC 2000: Situation présente et perspectives - Secteur laitier, tableau 14, avril 1997.

Chiffres pour la période 1997-1999: établis par la Cour des comptes sur la base des documents Évolution des dépenses du FEOGA-Garantie, Commission, DG VI G.2.

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

Dans son rapport spécial, la Cour constate que le régime des quotas a atteint l'objectif de réduire la production de lait à l'intérieur de l'Union européenne (point V), qu'il a eu l'effet de baisser considérablement les coûts budgétaires (point X), de stabiliser le secteur laitier et que le développement structurel a connu une évolution positive (point VII). En outre, elle constate une croissance du revenu des producteurs laitiers (point 19), particulièrement durant une période où les dépenses budgétaires consacrées au secteur laitier diminuent fortement (point X).

Cependant, la Cour insiste sur le fait que le niveau des quotas est trop élevé étant donné qu'approximativement 15 millions de tonnes de la production de 120 millions de tonnes sont écoulées sur le marché mondial, à l'aide des restitutions et 10 millions de tonnes sur le marché interne, à l'aide des subventions (points II, X et 15). Selon la Cour, la Commission devrait proposer une réforme fondamentale du secteur afin d'obtenir un meilleur équilibre entre la production et la consommation non subventionnée et des exportations non subventionnées. Pour la Commission cela signifierait une réduction d'environ 20 % du niveau des quotas actuels. La Cour propose d'abandonner ensuite le système des quotas (point XIII et recommandations).

La Commission est d'avis que pour fixer le niveau des quotas, il ne faut pas se borner à l'objectif de réduire les dépenses budgétaires, mais qu'il est nécessaire de prendre en considération beaucoup d'autres aspects découlant non seulement de l'article 33 du traité (développement rationnel de la production, niveau de vie équitable de la population agricole, marchés stables, sécurité des approvisionnements, prix raisonnables aux consommateurs), mais aussi équilibres aux niveaux politique, économique et régional, importance de l'industrie de transformation, développement rural, environnement, position historique internationale en tant qu'exportateur, etc.

Il ressort des décisions du Conseil que l'adaptation de la production laitière au niveau de la consommation interne n'était ni un objectif politique ni un objectif économique.

D'après la Commission, du point de vue budgétaire, la diminution des quotas ne semble pas cohérente avec leur expiration. Comme le constate la Cour (point 25), une réduction des quotas pourrait entraîner une indemnisation des producteurs. Une telle indemnisation pour réduction du quota d'environ 20 % sur la base d'un montant équivalent à celui accordé en 1991, c'est-à-dire 100 écus par tonne pendant cinq années, entraînerait déjà une dépense de 12,5 milliards d'euros. Si la production, après l'abandon du régime, se rétablit au même niveau, l'investissement par le biais d'une éventuelle indemnisation, dans le cadre d'une réduction, ne semble pas cohérent.

Une réduction des quotas causera également à court terme un plus grand déséquilibre sur le marché de la viande, étant donné que, si le quota est diminué de 20 %, un pourcentage équivalent de vaches laitières doit être abattu.

Une réforme fondamentale de l'OCM lait (point X) entraînant la libéralisation de la production sur le modèle du secteur des cultures arables (céréales et produits oléagineux) ne résoudra pas un éventuel problème budgétaire. Au contraire, une telle réforme impliquerait un coût budgétaire important, car la diminution des prix jusqu'au niveau mondial doit être compensée au niveau des producteurs sous forme d'aides directes.

Pour ce qui concerne le coût élevé supporté par les consommateurs européens pour le lait et les produits laitiers à cause du niveau actuel des prix, la Commission n'est pas d'avis que la libéralisation du marché du lait sur la base du modèle céréales entraînerait, au niveau global, des coûts inférieurs pour le consommateur européen. En outre, l'expérience montre qu'une diminution du prix au niveau du producteur n'est pas répercutée de façon automatique sur les prix au consommateur.

La Commission ne peut donc suivre la Cour dans ses critiques du coût du régime actuel ni pour le contribuable ni pour le consommateur (point 22).

Le système des quotas, pour des raisons politiques, administratives et de contrôle, a dû être conçu sur la base du quota national par État membre. Envisager le transfert de quotas entre États membres (point XIII) risque de mettre en cause les fondements de la réglementation sur les quotas telle que prévue par le règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil. Une telle pratique ne pourrait pas fonctionner avec le système actuel étant donné que la gestion du régime, y inclus le paiement du prélèvement, est réalisée au niveau national.

Le système de gestion des quotas par État membre a eu comme conséquence que la production a été maintenue dans les régions défavorisées de la Communauté, en premier lieu dans les zones de montagne où les coûts de production sont plus élevés et la production laitière souvent la seule activité agricole possible. La Commission pense également que la concentration de la production laitière risquerait de provoquer d'importants problèmes d'environnement. D'un autre côté, la richesse de l'Union européenne en matière de production de produits de qualité ou typiques tels que les fromages d'appellation d'origine contrôlée ou autre spécialité du terroir serait compromise. En effet, la richesse du secteur laitier réside entre autres dans la diversité de production des différents pays. La concentration de la production dans certaines régions conduirait à une standardisation des produits et donc à un appauvrissement de leur qualité.

Un changement si important du système administratif de gestion de quota ne semble d'ailleurs pas approprié dans la perspective de la Cour d'abandonner le système.

Bien que le futur du régime des quotas mérite d'être étudié, et le Conseil a pris l'engagement de procéder "en 2003 à un examen à mi-parcours en ayant pour objectif de mettre fin à l'actuel régime de quota après 2006", la Commission considère que le rapport de la Cour ne lui fournit pas des éléments pour justifier l'abandon de ce régime.

Pour ce qui concerne les décisions prises dans le cadre de l'Agenda 2000 par le Conseil (point II), elles ont été le fruit d'intenses négociations politiques et l'augmentation des quotas a été la contrepartie à l'extension du régime au-delà du 31 mars 2000, date d'échéance de la réglementation de 1992. D'autre part, la baisse des prix institutionnels prévue à partir de 2005 a rendu possible une telle augmentation. Pour ce qui concerne les augmentations spécifiques, elles ne devront pas contribuer à un déséquilibre plus important étant donné qu'elles correspondent pour une large part à des quantités déjà produites.

La flexibilité prévue par la législation communautaire (point VIII) est nécessaire afin de compenser la rigidité structurelle intrinsèque du régime. Si la flexibilité critiquée par la Cour n'avait pas été admise, les producteurs auraient eu de graves problèmes d'adaptation. En outre, les quotas sont globalement bien respectés et la Commission a toujours veillé à l'application correcte de la réglementation communautaire. Si la gestion a donné lieu dans certains États membres à des inexactitudes, celles-ci n'ont jamais été à un niveau qui pouvait compromettre le fonctionnement du régime.

Il est tout à fait prématuré de prévoir une augmentation de l'excédent à l'avenir (point IX): aucune décision n'a été prise concernant ni le principe des quotas ni leur niveau dans les pays candidats; la tendance actuelle positive de la consommation des produits laitiers entraîne plutôt une diminution du soutien (stocks d'intervention quasi vides); les résultats des négociations de l'OMC ainsi que leurs conséquences actuelles sur les exportations de l'Union européenne restent à vérifier.

La Commission s'est efforcée d'assurer la perception du prélèvement (point XIII). Elle réduit les avances lorsque le prélèvement n'est pas acquitté dans les délais. Elle apporte des corrections dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes en ce qui concerne l'ensemble des prélèvements non crédités (à l'exception des montants liés à des irrégularités) et calcule et corrige les intérêts de retard jusqu'à la date de la décision d'apurement. Toutefois, il convient de noter que ces corrections financières ont été contestées par les États membres concernés devant la Cour de justice (point 33). Dans le cadre de ses missions dans les États membres, la Commission examine en détail les contrôles et sanctions appliqués et formule des recommandations, au cours de la mission et après celle-ci par lettre officielle, en ce qui concerne tant les contrôles que les sanctions. Le suivi de ces recommandations est vérifié par la Commission au cours de la mission suivante dans l'État membre. La Commission s'efforce toujours de promouvoir les meilleures pratiques parmi les États membres et, au cours de ses missions de contrôle, explique comment d'autres pays appliquent efficacement les règles.

Deux procédures d'infraction contre l'Italie (avis motivé 97/2228) et l'Espagne (avis motivé 97/2227) sont encore pendantes, pour application incorrecte du régime des quotas, et notamment pour non-perception du prélèvement supplémentaire (points XI et XII). Pour la majorité des États membres, aucune correction financière n'est nécessaire ou seule une petite correction s'impose dans les décisions d'apurement des comptes. Jusqu'en 1999, une réduction des avances était nécessaire pour quatre États membres: la Grèce, l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni (les réductions appliquées pour le Royaume-Uni en 1996/1997 et en 1998/1999 représentant respectivement 3 % et 4 % du prélèvement non perçu).

À l'initiative de la Commission, un nouveau projet de règlement concernant les modalités d'application des quotas laitiers prévoyant un renforcement des mesures de contrôle et sanctions (points 43 et 44) sera adopté prochainement par la Commission.

LE RÉGIME DES QUOTAS LAITIERS A ÉTÉ INTRODUIT AFIN DE RÉDUIRE LE DÉSÉQUILIBRE ENTRE L'OFFRE ET LA DEMANDE SUR LE MARCHÉ DU LAIT

4. La concentration de la production dans les exploitations les plus efficaces est souhaitable (à ne pas confondre avec la concentration de la production de lait dans certaines régions, voir point XIII).

INCIDENCE DU RÉGIME DES QUOTAS SUR LE DÉVELOPPEMENT DU MARCHÉ DU LAIT

Le niveau des quotas entraîne néanmoins des excédents structurels

15. En ce qui concerne l'écoulement à l'aide des subventions sur le marché interne, les quantités de lait écrémé en poudre (LEP) se réfèrent à la période 1995-1998. Pour 2001, l'aide au LEP concernera environ 45 % de la quantité consommée sur le marché interne. L'aide a été réduite de 15 % en octobre 2000 et représente maintenant moins de 25 % du prix de marché. Le beurre subventionné (y inclus la crème) s'élève à 427000 tonnes en 1991 et à 523000 tonnes en 1994. Depuis 1995, entre 494000 tonnes et 520000 tonnes de beurre (y inclus la crème) ont été subventionnées. La subvention, depuis le début du 1995, a été réduite d'environ 35 %.

Dépenses budgétaires

16. Le coût budgétaire net de 2601 millions d'euros permet non seulement un équilibre du marché, mais vise également à l'ensemble des objectifs de la politique agricole commune tels que les revenus des producteurs et le développement rural, sans compter d'autres aspects économiques comme l'emploi des entreprises de transformation.

17. La Commission constate que le budget 2001 confirme une nouvelle fois la tendance notée par la Cour: les crédits pour le secteur laitier sont limités à 2,4 milliards d'euros, alors qu'ils étaient de presque 4,3 milliards en 1983. En ce sens, le régime des quotas a été un outil fondamental pour la maîtrise des dépenses.

La Commission répète que le coût du secteur laitier pour le contribuable a fortement baissé et que le prix au consommateur n'est que faiblement influencé par le prix perçu par le producteur. (point 22).

18. Pour ce qui concerne l'étude citée par la Cour, la Commission précise qu'il s'agit d'une étude d'évaluation de l'ensemble de l'organisation du marché du lait, y compris les quotas et que cette évaluation servira de base de réflexion pour entamer la "mid-term review" prévue par le Conseil en 2003 ([point 73 b)].

Prix à la production et revenus des exploitants laitiers

19. Les données disponibles dans le RICA (Réseau d'information comptable agricole) ne permettent pas de comparer l'Union européenne à dix de 1984 avec l'Union européenne à quinze de 1996.

Coût pour les consommateurs

22. Les séries utilisées par l'OCDE pour calculer le PSE (Producer-Subsidy Equivalent) relèvent de sources hétérogènes et par conséquent, la comparabilité des données est faible. Le calcul fait par l'OCDE est selon la Commission tout à fait théorique puisqu'il compare grosso modo les prix internes au sein de l'Union européenne avec les prix du marché mondial. Cet écart est multiplié par la production totale du lait de l'Union européenne pour constituer le PSE. Le taux de change EUR/USD apporte un degré supplémentaire d'incertitude, de même que la volatilité du "marché mondial".

Les estimations des prix des marchés interne et surtout mondial sont difficiles à établir individuellement pour chaque produit. En outre, la tâche est compliquée par la conversion desdits prix en une moyenne en équivalent-lait, alors que les coefficients de transformation sont loin d'être homogènes, même à l'intérieur de l'Union européenne (suivant les types de fromages, par exemple). Par conséquent, sur le marché mondial, la comparaison via l'équivalent lait conduit à des erreurs importantes. Finalement, la Commission ne peut suivre la Cour, quand elle prétend qu'une suppression de la protection à la frontière du marché interne se traduirait par une baisse des prix au consommateur au niveau actuel du prix "marché mondial" étant donné que le prix "marché mondial" se stabilisera à un niveau supérieur vu l'importance de l'économie laitière par rapport à la taille relativement petite du marché mondial et au poids de l'Union européenne sur ce marché.

En plus, le marché mondial est dominé par des pays tiers exportateurs qui ont eux-mêmes des systèmes de support équivalents à ceux de la Communauté et/ou organisent leurs exportations de manière centralisée par des entreprises d'État.

Les quotas: un capital précieux

25. En 1984, les quotas ont été imposés comme une restriction et, comme le souligne la Cour, cela a représenté une réduction moyenne de 10 % de 1999 par rapport à 1984 pour les producteurs de l'époque, réduction qui a été compensée financièrement dans de nombreux cas. Les réductions successives de quotas ont donc été assorties de dédommagements, ou d'incitants aux retraits volontaires, afin de ne pas déstructurer l'outil de production. Leur coût est très faible par rapport à l'assainissement budgétaire global qui a résulté de l'introduction des quotas. Il n'y a donc pas de raison de s'étonner que l'acquisition du droit à produire du lait ait maintenant une certaine valeur, ce qui démontre en passant que le régime des quotas est généralement bien appliqué.

26-27. La Commission partage l'analyse de la Cour suivant laquelle les quotas laitiers ont une valeur monétaire et se négocient dans plusieurs États membres. La Commission a adopté le point de vue général suivant lequel ni les Fonds structurels, ni des fonds publics nationaux ne doivent être utilisés pour contribuer à l'achat de quotas. En effet, dans l'ensemble des États membres, l'octroi d'une aide à l'investissement dans les exploitations laitières est exclu s'il a pour effet un dépassement du quota laitier dont bénéficie l'agriculteur [voir règlement (CE) n° 950/97, article 6, paragraphe 3(1)]. Il a été dérogé à cette règle une seule fois, dans l'affaire irlandaise citée, lorsqu'un régime d'aide à la restructuration des quotas laitiers a été approuvé dans le cadre du programme opérationnel en faveur de l'agriculture, du développement rural et de la sylviculture de 1994-1999. Ce régime a été appliqué au cours de deux campagnes, afin de contribuer à améliorer la structure de la production irlandaise parce que les petits agriculteurs n'étaient pas en mesure de soutenir efficacement la concurrence sur le marché en ce qui concerne les quotas laitiers.

L'octroi d'une aide à l'investissement concernant le secteur de la production laitière et ayant pour effet un dépassement de la quantité de référence déterminée en vertu de la réglementation relative au prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers est exclu, sauf si une quantité de référence supplémentaire a été préalablement accordée ou obtenue par un transfert, conformément à ladite réglementation.

En conséquence, il est assez normal que quelques agriculteurs aient obtenu une aide pour améliorer la situation de leur exploitation laitière, notamment en ce qui concerne la qualité du lait, dans des conditions très particulières et restrictives. Dans ces cas, aucune aide n'était octroyée s'il n'y avait pas suffisamment de quotas laitiers, conformément aux règles définies par l'OCM. Il n'est donc pas surprenant que, à l'exception du cas irlandais précité, aucun financement n'ait été prévu aux fins de l'acquisition d'un nombre suffisant de quotas. Cette situation a prévalu dans l'ensemble de l'UE et il n'y avait pas de spécificité espagnole dans ce domaine.

LA MISE EN OEUVRE DU RÉGIME DES QUOTAS RELÈVE PRINCIPALEMENT DE LA RESPONSABILITÉ DES ÉTATS MEMBRES

29. Selon la Commission, la Cour s'attache à une vision purement budgétaire du régime des quotas laitiers et ignore l'intérêt que représentent les quotas pour le maintien d'une production laitière dans certaines régions défavorisées ou autres, où les producteurs ont peu d'alternatives à la production de lait pour gagner leur vie. Le régime des quotas laitiers fait partie de l'OCM lait, dont les objectifs sont directement liés au maintien du revenu des producteurs.

D'ailleurs, coupler l'adhésion avec une diminution de quotas des producteurs de l'Union européenne semble politiquement exclu. En ce qui concerne le transfert des quotas entre États membres (voir réponses dans le résumé).

30. Les quantités nationales de référence ont été établies sur la base des quantités historiques de production et non sur la base de la consommation. L'allocation de quantités de référence individuelles aux producteurs a suivi la même base et chaque producteur a donc été traité de façon identique.

Concernant les données statistiques, il est vrai que la Commission ne dispose pas de données précises sur la consommation interne de produits laitiers. Cela est dû à l'impossibilité de disposer de l'ensemble des informations nécessaires pour les établir. Ainsi, mesurer l'autoapprovisionnement en lait et produits laitiers nécessite la connaissance de l'utilisation du lait et sous-produits dans toute une série de secteurs d'activités, y compris hors de la filière laitière, information qui n'est pas disponible. En outre, l'établissement de bilans d'approvisionnement laitiers ne sont pas obligatoires pour les États membres.

La précision des données relatives aux disponibilités et utilisations de lait et produits laitiers obtenues par les systèmes actuels de collecte d'information est donc trop faible pour que les écarts puissent être interprétés en termes de contrôle fiable.

Mise en oeuvre du régime

32-33. La perception du prélèvement supplémentaire continue à poser des problèmes en Italie. Comme dans certains autres États membres, notamment l'Espagne, ces problèmes sont également dus au fait que les producteurs et acheteurs ont contesté le prélèvement devant les tribunaux nationaux et que ces actions en justice durent longtemps.

La Commission a réagi à cette situation en réduisant les avances mensuelles pour les États membres en question et en leur imposant des corrections financières dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, en ce qui concerne tant les montants des prélèvements restant dus que les intérêts de retard. Ces corrections financières ont été contestées par les États membres concernés devant la Cour de justice. Dans l'affaire C-277/98, l'avocat général a récemment présenté ses conclusions, en proposant à la Cour d'annuler la décision de la Commission. Toutefois, dans aucune de ces affaires, un arrêt n'a pas encore été rendu.

En ce qui concerne les observations précédentes de la Cour dans son rapport spécial n° 4/93, les producteurs bénéficient désormais tous de quantités de références individuelles. La critique formulée concernant l'insuffisance des contrôles ou le manque de rigueur dans la supervision et le contrôle exercés par les autorités compétentes n'est plus fondée dans le cas de l'Italie, depuis le lancement des opérations de contrôle extraordinaires en 1998.

34. Le régime des quotas laitiers est mis en oeuvre intégralement depuis la campagne laitière de 1998/1999. Toutefois, si les auditeurs de la Commission sont satisfaits de l'évolution manifeste de la situation espagnole depuis 1998/1999, des progrès peuvent encore être réalisés. La Commission effectue un suivi des améliorations en cours dans l'application du régime par l'Espagne. Ces améliorations sont le résultat direct des actions de la Commission: nombreuses missions sur place, lettres, réductions des avances, corrections dans le cadre de l'apurement des comptes et engagement de procédures d'infraction. Ces actions ont toutes incité les autorités espagnoles à introduire les changements législatifs et organisationnels importants qui ont conduit à l'amélioration manifeste commentée par la Cour.

Toutefois, jusqu'à la campagne de 1998/1999, le recouvrement du prélèvement a effectivement posé des problèmes - en raison de manquements de la part des autorités nationales, qui ont contribué aux nombreuses contestations juridiques introduites par les acheteurs et producteurs. Étant donné que les procédures juridiques en Espagne sont complexes et longues, des taux importants du prélèvement relatif à 1993/1994 restent encore dus.

35. L'amélioration de la situation en Grèce est également la conséquence directe des nombreuses missions menées par la Commission et des recommandations de changements adressées aux autorités grecques, ainsi que de la volonté de travail de celles-ci en vue d'améliorer leur gestion du régime des quotas.

37. La Commission se réfère à sa réponse au point 33.

Audit spécifique des États membres

Attribution et gestion des quotas

38. Le Conseil, en adoptant le règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil relatif aux contrôles, par les États membres, des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA, section "Garantie", a estimé qu'une période de trois ans est suffisante.

39. Le Portugal est normalement redevable du prélèvement supplémentaire pour la première fois pour la période 1999/2000 et la Commission a donc retenu des avances FEOGA pour la somme correspondante, mais un projet de règlement exemptant du prélèvement les producteurs des Açores pour une quantité maximale de 73000 tonnes vient d'être adopté par le Conseil (28 juin 2001) dans le cadre du règlement "Poseima". Ce règlement réduira à zéro le prélèvement dû pour 1999/2000. L'encaissement des sommes dues par les acheteurs et producteurs est donc suspendu.

Mécanismes de compensation

41. Si l'on pense qu'aucun prélèvement ne sera dû au cours d'une année déterminée, le prix du transfert du quota devrait être quasi nul ou nul, tandis que le prélèvement supplémentaire reste à un niveau dissuasif.

42. La réallocation des quotas inutilisés fait partie des instruments à disposition des États membre pour permettre aux producteurs de gérer avec plus de flexibilité le régime de quotas. Pour rappel, cette réallocation n'est permise qu'à l'intérieur du quota national. La flexibilité prévue par la législation communautaire est nécessaire afin de compenser la rigidité structurelle du régime des quotas laitiers.

Agrément des acheteurs

43-44. Dans le projet du nouveau règlement visant à remplacer le règlement (CEE) n° 536/93 (voir résumé) il est prévu que les États membres puissent, en cas de non respect des dispositions, soit retirer l'agrément de l'acheteur, soit imposer le paiement d'une somme proportionnelle au volume de lait concerné et à la gravité de l'irrégularité.

Ce projet de règlement accentue également le rôle des États membres en ce qui concerne les mesures de contrôle et les sanctions qu'ils doivent prévoir afin d'assurer la perception correcte du prélèvement, précise le délai et le nombre de contrôles nécessaires afin de permettre la vérification, dans un délai déterminé, du respect du régime auprès de l'ensemble de ses acteurs.

Observations relatives aux vendeurs directs

45. L'observation de la Cour des comptes met en évidence une infraction à la législation communautaire, c'est-à-dire des achats de lait par des opérateurs non agréés (vendeurs directs) qui ont une influence sur les livraisons déclarées par l'État membre.

Dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, il sera demandé aux États membres concernés si les redressements ont été effectués et si la procédure de mise à jour du questionnaire a été suivie.

Contrôles des acheteurs et des vendeurs directs

48. Dans le cadre des missions de l'unité "Apurement des comptes", l'examen des rapports de contrôles représente un point clef de l