FR Journal officiel de l'Union européenne C 175/14

Avis du Comité économique et social européen sur le «Marché intérieur des services — Exigences pour le marché du travail et la protection des consommateurs»

(2007/C 175/05)

Le 29 septembre 2005, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29 paragraphe 2 de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le «Marché intérieur des services — Exigences pour le marché du travail et la protection des consommateurs» (avis d'initiative).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 mai 2007 (rapporteuse: Mme ALLEWELDT).

Lors de sa 436e session plénière des 30 et 31 mai 2007 (séance du 30 mai 2007), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 110 voix pour, 2 voix contre et 2 abstentions.

1. Objectif

1.1 La directive relative aux services dans le marché intérieur (1) a pour objet de promouvoir, conformément à la stratégie de Lisbonne, la compétitivité, la croissance et l'emploi. Elle a déclenché un vif débat à propos de l'organisation de la libre prestation des services. Ses retombées sur les marchés nationaux du travail, les conditions sociales et les exigences de la protection des consommateurs ont été et restent un point litigieux. Le CESE s'étant prononcé de manière circonstanciée sur cette proposition de la Commission dans son avis de février 2005 (2), ce n'est pas le texte juridique de la directive qui fait ici débat, mais les retombées possibles sur l'emploi et les intérêts des consommateurs de la réalisation d'un marché intérieur des services ainsi conçu.

1.2 La libre prestation des services est l'une des quatre libertés prévues par le traité UE dans le cadre du marché intérieur et a depuis longtemps été adoptée sur le plan politique. La stratégie de la Commission, telle qu'elle ressort de la directive européenne sur les services, vise à éliminer toute restriction à la prestation des services. Les questions relatives au marché du travail ou à la protection des consommateurs ne sont pas vraiment directement en jeu ici. Mais dans la mesure où la libre circulation des services doit devenir davantage effective dans la pratique, les différences entre les différents systèmes nationaux n'en sont que plus évidentes et sensibles. L'on constate parallèlement que le nombre de réglementations européennes portant sur la protection des intérêts des travailleurs et des consommateurs est relativement peu élevé. Ce sont les réglementations nationales qui prédominent et de ce fait les conditions appliquées sur le plan juridique, social et de l'emploi sont souvent très disparates. À cela vient s'ajouter la validité parallèle ou partagée — prévue par la directive sur les services — de certaines dispositions nationales du pays d'origine et du pays de prestation, dont les effets restent encore à déterminer dans le cadre de la pratique future.

1.3 La stabilité sociale et la confiance des consommateurs sont un facteur essentiel de l'intégration européenne et la condition du succès du marché intérieur des services. C'est une grave lacune du débat sur la directive européenne sur les services qu'il ne fournisse pas d'analyses pertinentes quant à son impact sur les conditions sociales nationales, l'emploi et les intérêts des consommateurs. L'absence de base statistique permettant de quantifier la liberté d'établissement et la libre circulation des services entre les États membres était l'un des aspects critiqués par le CESE (3). Il n'existe pratiquement pas non plus de données fiables sur les restructurations attendues des marchés de l'emploi dans les États membres. Il existe un petit nombre d'études d'impact très générales et à l'opposé l'étude de cas particuliers présentant souvent un caractère illégal ou semi-légal. Ce n'est pas suffisant pour réaliser une analyse d'impact objective.

1.4 La réalisation du marché intérieur des services est un élément majeur de la stratégie de Lisbonne. Les perspectives de croissance dans ce secteur sont un bon stimulant pour la relance de l'emploi. La concurrence accrue résultant de la libéralisation du marché des services aura des répercussions positives, car l'offre de services s'en trouvera élargie et les prix diminués. Il faut toutefois que cette croissance aille de pair avec une amélioration constante de la protection sociale des travailleurs et un niveau approprié de protection des consommateurs. Cela vaut également pour les normes de qualité et de sécurité en vigueur dans les États membres, y compris la protection de l'environnement. Les retombées sur l'emploi différeront selon les secteurs et les États membres. Quant aux effets sur les petites et moyennes entreprises, il s'agit là d'un aspect essentiel.

1.5 Le présent avis d'initiative a pour but de mettre davantage en lumière les retombées de la stratégie actuelle du marché intérieur des services sur les marchés du travail, les conditions d'emploi et la protection des consommateurs et ainsi d'apporter une utile contribution pratique aux personnes concernées et aux institutions européennes. Ces deux aspects n'ont pas été examinés de manière approfondie lors des deux auditions précédentes du CESE sur le marché intérieur des services (4).

1.5.1 Il s'agit d'aborder les aspects essentiels suivants, en se fondant sur une conception inspirée par le droit européen de la «libre prestation des services», qui recouvre toute prestation de services effectuée entre deux opérateurs économiques d'États membres différents (5): — des informations sur les effets quantitatifs en termes d'emploi recensés par secteur et par pays et les changements qui devraient être induits par la délocalisation et le transfert ou l'importation de certains services; — les nouveaux défis posés par les conditions d'emploi, liés au fait qu'avec l'augmentation des échanges transfrontaliers de services, la mobilité des travailleurs détachés est appelée à s'accroître rapidement; — les intérêts des consommateurs et leur prise en compte dans la stratégie du marché intérieur des services; — les petites et moyennes entreprises (PME), premières créatrices d'emplois, ont un rôle important à jouer dans ce contexte.

1.6 Le présent avis devrait être considéré d'une part comme une première base d'information et d'autre part comme une contribution au rapport final de la Commission européenne sur le réexamen du marché unique (6) et aux discussions menées dans le cadre du CCMI (7). Il s'appuie sur les données aujourd'hui disponibles ainsi que sur l'expérience pratique et les attentes d'experts et d'acteurs concernés. Ces informations ont été tirées d'une audition organisée en avril 2006 à Vienne et d'un questionnaire établi à l'automne 2006 et adressé à près de 6 000 experts issus de l'économie, des syndicats et de divers groupes d'intérêt, ainsi que du monde scientifique et des ministères. Plus de 150 participants ont répondu aux questions posées. Cet avis ne prétend pas constituer une étude scientifique et ne saurait en tenir lieu. Il a pour objet de livrer des pistes concernant les problèmes actuels et les développements futurs, qui à la fois doivent être encore approfondies dans le cadre d'une étude à long terme réalisée par l'Observatoire du marché unique (OMU) du CESE et donner une impulsion aux institutions européennes et à d'autres organismes pour leurs décisions politiques et leurs études scientifique.

2. La dynamique du secteur des services dans l'Union européenne

2.1 La Commission européenne justifie sa stratégie du marché intérieur par le faible développement de la circulation transfrontalière des services dans l'Union européenne. Un marché intérieur des services plus dynamique permet d'espérer à la fois une relance de l'emploi et des effets positifs sur les consommateurs et les entreprises. Comment se faire une idée concrète de cette dynamique?

2.2 Le problème du recensement statistique des échanges transfrontaliers de services n'a toujours pas été résolu. Eurostat et les services statistiques nationaux se servent jusqu'à aujourd'hui des statistiques dites des flux financiers, ce qui signifie que l'on considère qu'il y a exportation ou importation de service seulement lorsque cela donne lieu à une opération de paiement transfrontalier. Tandis que le secteur des services se caractérise par une coopération intense, des transferts de connaissances et des échanges de prestations, l'on compte de multiples opérations de virement réalisées dans les pays concernés entre différents établissements d'une entreprise, entre différents opérateurs associés au sein d'un réseau ou même simplement entre entités économiques juridiquement indépendantes associées dans le cadre d'une activité conjointe à long terme. Dans le cas de telles structures en réseau, le partenaire concerné considère les transferts de connaissances, de temps de travail et de services réalisés dans son pays comme une prestation fournie aux acheteurs, mais qui n'occasionne pas de paiement transfrontalier.

2.3 La conséquence en est d'après le Comité que le secteur des services représente un volume d'échanges beaucoup plus important et a donc une incidence beaucoup plus grande sur le marché intérieur que les statistiques officielles ne le laissent actuellement apparaître. Le CESE défend donc résolument l'idée que l'Union européenne devrait faire réaliser une enquête de base effectuée selon des principes scientifiques afin de savoir comment les différentes branches du secteur des services organisent aujourd'hui déjà dans les États membres leurs actions de coopération avec des entreprises d'autres pays. Sur cette base et à partir d'estimations prospectives, il y aurait lieu de dresser pour l'avenir un état fiable du volume réel du marché des services dans l'Union européenne. Les efforts consentis par les statisticiens européens pour établir et introduire dans tous les États membres des indices de prix pour l'ensemble des services vont dans ce sens.

2.4 Plus concrètement, la Commission considère selon les données actuelles que le secteur des services génère 56 % du PIB de l'UE, représente 70 % de l'emploi total mais 20 % seulement du volume des échanges intracommunautaires. Selon elle, l'évolution de la productivité dans le secteur européen des services est nettement inférieure à celle des États-Unis (8).

2.5 Cette faiblesse n'est pas perceptible sur le marché mondial, où l'UE se situe à la première place et continue d'accroître nettement son avantage dans le domaine des échanges de services. En 2003, la part de l'UE était de 26 %, tandis que celle des États-Unis se situait juste au-dessus de 20 %. Même des partenaires commerciaux en plein essor comme l'Inde et la Chine ne dépassent pas pour l'instant 5 % à eux deux, en dépit de leur grand dynamisme. Entre 1997 et 2003, l'UE a vu sa part s'accroître de 1,8 %, ce qui la place à la pointe de ce point de vue également.

2.6 L'on constate que la faiblesse de l'UE concerne principalement le commerce intracommunautaire. Mais là aussi, ce constat n'est pas nécessairement corroboré par les chiffres. De 2000 à 2003, les échanges de services ont augmenté de 10,8 % au sein de la Communauté et de 6,4 % seulement avec les partenaires extérieurs à l'UE. Ce parallèle met donc comparativement en lumière le dynamisme du marché intérieur, ce d'autant plus que l'année 2003 s'est caractérisée par un ralentissement économique. Il faut en outre tenir compte du recul du prix des services.

2.7 Le CESE invite la Commission à procéder à une étude plus approfondie de l'impact de la poursuite de la réalisation du marché intérieur des services. La réalisation d'une analyse AFOM (atouts, faiblesses, opportunités et menaces) pourrait s'avérer utile à cet égard.

3. Les effets sur l'emploi d'un marché intérieur des services plus performant

3.1 L'estimation des retombées en termes d'emploi dépend des pronostics de croissance. L'une des premières analyses de l'impact de la directive européenne sur les services a été réalisée en octobre 2004 par l'Office néerlandais d'analyse de la politique économique (9). Ce rapport rejoint l'hypothèse habituelle de l'OCDE selon laquelle toute dérégulation est source de croissance et donc d'emploi. Il est intéressant de relever que cette étude conclut que ce ne sont pas les réglementations en soi qui constituent un obstacle, mais l'hétérogénéité des réglementations. Selon ce document, la directive sur les services pourrait entraîner une hausse de 15 à 30 % des échanges de services et de 20 à 35 % de la part des investissements étrangers directs dans les échanges.

3.2 Au printemps 2005, l'institut Copenhagen Economics a publié à la demande de la Commission une étude (10) présentant des données explicites relatives à l'impact sur l'emploi. Dans le cas d'un relèvement escompté de la consommation de 0,6 % du PIB de l'UE, la création nette d'emploi dans l'ensemble des vingt-cinq États membres devraient être de 600.000 unités. L'on s'attend également un accroissement de la productivité et à une hausse moyenne des salaires de 0,4 %.

3.3 Les conclusions de l'étude de Copenhague ont fait l'objet de discussions controversées, principalement en raison du fait que son argumentation penche résolument du côté de l'offre et qu'elle mise exclusivement sur l'effet d'une augmentation de la demande dans le contexte d'une baisse des prix générée par une dérégulation totale. Elle ne prend en compte aucun facteur susceptible de faire obstacle à la reprise de la demande, tel que la baisse du pouvoir d'achat ou la modification du comportement des consommateurs. De plus, le choix des secteurs prêtait à discussion. Il n'existe pas d'autres études des effets sur l'emploi ou bien seulement des travaux s'appuyant sur l'étude de Copenhague et qui en arrivent par conséquent aux mêmes conclusions (11). Il convient également de prêter attention à l'influence de la recherche et de l'innovation, du relèvement du niveau des qualifications et de l'utilisation des technologies de communication sur l'amélioration de l'efficacité du marché intérieur.

3.4 La création de 600.000 emplois est bien entendu en soi positive, mais ne représente qu'un résultat plutôt modeste au regard des attentes élevées suscitées (12). Fait bien plus important encore, cette augmentation pourrait être extrêmement variable suivant les secteurs, les pays et les différentes catégories de salariés. Il n'existe pour l'instant aucune information disponible à ce sujet. Le CESE entend essayer, avec l'aide de l'Observatoire du marché unique et sur la lancée de la présente initiative, de brosser un tableau plus clair des changements structurels qui affectent le marché du travail.

3.5 Le questionnaire du CESE montre que l'intérêt suscité par de telles informations est élevé. 90 % des personnes interrogées jugent insuffisantes les informations disponibles concernant les effets sur l'emploi du marché intérieur des services. Nos questions portaient tout d'abord sur les secteurs appelés à connaître une perte ou un gain particulièrement élevés d'emplois. 60 % des sondés s'attendent de manière généralisée ou dans certains secteurs à des retombées positives sur l'emploi. Les secteurs les plus fréquemment cités sont les suivants: conseil en entreprise et conseil juridique, ainsi que: commerce, artisanat/PME, transports, santé, agriculture et sylviculture, services industriels, éducation, tourisme, services à la personne, gestion de constructions et de bâtiments. À la question de savoir si des pertes d'emplois sont attendues, 44 % des personnes interrogées ont répondu par l'affirmative. L'industrie est le premier secteur évoqué en ce qui concerne les pertes d'emplois. Viennent ensuite les services publics, la construction et la gestion d'installations, l'agriculture et la sylviculture, les services fournis aux entreprises, les produits alimentaires/boissons et autres, les services à la personne, la distribution/le commerce de détail, le tourisme, l'industrie textile.

3.6 La question des avantages de ce processus donne lieu à quelques confrontations intéressantes. On peut s'attendre à ce que l'adaptation au marché joue un rôle déterminant et à ce que les perdants soient toutes les entreprises qui ne parviennent pas à se conformer au nouveau cadre libéralisé et au marché transfrontalier. Le travail qualifié a plus de chances que le travail non qualifié, de même que la main-d'œuvre jeune, spécialisée et mobile par rapport aux seniors moins flexibles. Les emplois répondant à des normes sociales élevées font figure de perdants par rapport au travail non protégé ou indépendant, qui devrait se développer à l'avenir. La qualité sera également pénalisée par opposition aux prix, de même que les conditions élevées d'accès à l'emploi et les pays à forts coûts sociaux. Les nouveaux États membres seront ceux qui en profiteront le plus, les anciens le moins. Les petits prestataires et ceux exerçant à l'échelle locale devront faire face à la pression exercée par de grands groupes transnationaux. La question de savoir comment il en va des consommateurs reste plutôt indéterminée.

3.7 Le développement des petites et moyennes entreprises constitue un aspect particulier: la hausse des échanges transfrontaliers de services entraînera-t-elle une augmentation de l'emploi ou bien la pression des prix et de la concurrence entraînera-t-elle la disparition de PME et partant une réduction de l'emploi? Une majorité des deux tiers (66 %) s'attend à des retombées positives sur l'emploi, tandis que 55 % des personnes interrogées craignent les effets d'une concurrence verrouillant le marché. Mais selon une nette majorité des avis exprimés (69 %), la libéralisation du marché intérieur des services n'aura pas d'influence déterminante sur le développement des PME, laquelle dépend plus largement d'autres facteurs. Conclusion: les attentes positives prédominent, mais elles devraient rester limitées. Par contre, l'on s'attend à ce que les qualifications des salariés, la capacité d'innovation et la qualité des services soient des facteurs déterminants de succès et de survie. Les attentes voire les exigences à l'égard d'une harmonisation plus poussée sont également plus fortes (niveaux d'éducation et de formation professionnelle, exigences en termes de management, prix et salaires, cotisations sociales, fiscalité des entreprises, adaptation aux normes européennes et internationales en général). Une détérioration est attendue en ce qui concerne les normes sociales et la protection des consommateurs et de l'environnement. L'on craint également de voir disparaître les spécificités locales et culturelles si de grands prestataires devraient s'approprier les marchés.

3.8 À la question de savoir si les indépendants ont plus de chances à l'avenir de travailler au niveau transfrontalier, 84 % des personnes interrogées répondent par l'affirmative.

4. Les nouveaux défis à relever en termes de conditions de travail et d'emploi

4.1 Les services transfrontaliers sont presque toujours liés à la mobilité des travailleurs. Compte tenu du manque d'harmonisation actuel au sein de l'UE dans ce domaine, différentes législations sociales s'appliquent sur un marché national du travail ou dans une même entreprise. La directive européenne sur le détachement des travailleurs crée un socle minimal de dispositions fondamentales en matière d'égalité de traitement des travailleurs détachés par rapport aux travailleurs locaux. Qui plus est, les questions relatives au droit du travail et au droit social ont en principe été exclues de la directive européenne sur les services. Mais le développement d'un marché transfrontalier des services n'est pas pour autant sans effet à cet égard. En dépit de la directive sur le détachement, il existe toujours un secteur non harmonisé dans le domaine des conventions collectives. L'exclusion du droit du travail de la directive européenne sur les services n'est pas allée de pair avec l'adoption d'un «principe du lieu de travail» pour les salariés; les formulations juridiques choisies ont été violemment contestées et ne sont pas nécessairement jugées claires. Il faudra attendre leur future transposition en droit national. En fin de compte, et à supposer que l'approfondissement du marché intérieur des services s'effectue avec succès, la fréquence et vraisemblablement aussi la durée croissantes du détachement devraient conférer à celui-ci une nouvelle qualité.

4.2 Ce n'est pas ici le lieu pour discuter de la mise en œuvre de la directive sur le détachement des travailleurs. La question qui doit guider nos réflexions est plutôt la suivante: quels sont les nouveaux problèmes posés par le fait qu'à l'avenir, des travailleurs issus de différents États membres seront appelés à travailler dans le cadre de marchés de services sur le même lieu de travail et dans des conditions parfois différentes, et ce plus fréquemment et parfois plus longuement que ce n'est le cas aujourd'hui, ou dans quelle mesure cela aggrave-t-il les problèmes actuels? En quoi cette situation pourrait-elle néanmoins offrir aussi des opportunités, si l'on pense par exemple à l'étude de Copenhague qui prévoit une augmentation des salaires? Il faut bien préciser qu'il ne s'agit pas ici de prêter aux opérateurs du marché et aux responsables politiques une intention généralisée de pratiquer le dumping social, mais de dresser un tableau réaliste de la réalité concrète.

4.3 82 % des personnes interrogées pensent que le développement des services transfrontaliers et partant du détachement des travailleurs dans un autre pays entraînera également une modification des conditions nationales de l'emploi dans leur propre pays. 20 % escomptent une amélioration des conditions de travail contre 17 % qui s'attendent à une détérioration. 7 % seulement croient que les emplois seront plus sûrs. 56 % pronostiquent une flexibilisation des conditions de travail et une multiplication des contrats à durée déterminée.

4.4 Cet aspect de la flexibilisation se retrouve encore dans les réponses à la question ouverte suivante. Nombreux sont ceux qui s'attendent à une réduction du personnel permanent au profit du travail temporaire, des emplois contractuels et du pseudo-travail indépendant. Des attentes positives sont également exprimées: formation linguistique, nouvelles approches et incitations positives en faveur de l'acquisition de qualifications; hausses salariales et augmentation des offres d'emploi. Mais ce sont les craintes qui l'emportent: on s'attend à ce que l'intensification de la concurrence, la dégradation des conditions de travail, l'allongement et la flexibilité croissante du temps de travail, ainsi que les conflits sociaux et les pratiques illégales se développent et à ce que les salaires diminuent. Les systèmes sociaux devront supporter des charges supplémentaires. Les travailleurs moins mobiles, notamment les femmes, rencontreront plus de difficultés à l'avenir et les structures familiales souffriront de la mobilité croissante. S'agissant de l'influence de la future libéralisation du marché intérieur des services sur l'évolution salariale, 50 % des personnes interrogées prévoient une baisse des salaires, 43 % une hausse des salaires et 7 % ne s'attendent à aucun effet particulier ou soulignent que cela dépend du secteur considéré.

4.5 À la question de savoir si la directive sur le détachement des travailleurs assure une protection sociale suffisante, 48 % répondent par l'affirmative et 52 % par la négative. Lorsqu'ils estiment de nouvelles réglementations nécessaires, la plupart privilégient une approche communautaire (65 %), un tiers considère que les problèmes seraient mieux traités au niveau national et 2 % jugent nécessaire la conjonction de ces deux approches. S'agissant de la question ouverte relative aux problèmes méritant une attention particulière, les réponses peuvent se résumer comme suit: le manque d'harmonisation sociale (y compris en ce qui concerne l'accès à l'emploi) et l'inégalité de traitement qui en résulte figurent en tête des problèmes mentionnés. La demande d'une extension du champ d'application de la directive sur le détachement à certains secteurs et domaines réglementaires vient logiquement au deuxième rang pour certaines des personnes interrogées. Les lacunes constatées dans l'application des dispositions de cette directive, l'insécurité juridique et le développement des pratiques illégales ainsi que les insuffisances en matière de contrôle et de poursuites pénales occupent également une grande place. Des problèmes se posent aussi en ce qui concerne la sécurité et la santé sur le lieu de travail, les systèmes de protection sociale et la lutte contre le pseudo-travail indépendant. Enfin, des critiques portent sur l'excès de bureaucratie et le maintien de trop nombreuses entraves au niveau national, ainsi que sur la tendance à un verrouillage des marchés nationaux. La prise en compte insuffisante des problèmes posés par les disparités linguistiques et culturelles est également source de difficultés.

4.6 Lorsque des travailleurs de différents pays travaillent sous des régimes nationaux partiellement différents dans le cadre de contrats de services, quelles sont les retombées au niveau de l'entreprise? Pour 6 % des personnes interrogées, il n'y a pas d'effet particulier, tandis que pour 23 %, c'est impossible à évaluer pour l'instant. 24 % s'attendent à voir s'accroître les disparités internes à l'entreprise en ce qui concerne les conditions de travail, 34 % pensent qu'il sera de plus en plus difficile de respecter les dispositions sociales et celles régissant le travail et 13 % confirment que les droits nationaux en matière de participation ne couvrent pas pleinement les travailleurs détachés. De nouveaux aspects sont évoqués dans la réponse ouverte faisant suite à cette question. De nouvelles difficultés salariales et sociales apparaissent, en raison par exemple du fait qu'un même travail n'est pas rémunéré de manière égale ou parce que les prestations sociales volontaires de l'entreprise sont réduites. L'espoir est souvent exprimé aussi que l'apprentissage de «meilleures pratiques» offre une chance d'améliorer les conditions de travail et la qualité du travail. Dans cet esprit, il convient d'insuffler «plus d'intelligence» au dialogue social au niveau de l'entreprise. Les obstacles à la communication pourraient compromettre la qualité du travail et l'esprit d'équipe, au risque d'entraîner une désolidarisation générale au sein du personnel. Il pourrait ainsi être plus difficile dans certaines circonstances pour le travailleur isolé de connaître et de faire valoir ses propres droits. Des inégalités trop grandes pourraient également compromettre le succès de l'entreprise (conflits, frais administratifs, qualité du travail) et le respect des dispositions législatives risque d'imposer de trop lourdes contraintes à l'entreprise et d'entraîner davantage d'abus. Enfin, on considère que le fait de faciliter la libre prestation des services peut également résoudre le problème du manque de personnel pour l'occupation d'emplois qualifiés.

4.7 S'agissant des exemples concrets, il est difficile de synthétiser les réponses, car ces exemples ont pour objet, dans leur spécificité, de contribuer à une meilleure compréhension. C'est pourquoi l'on se contentera ici de mentionner quelques exemples pratiques éclairant des problèmes non encore évoqués jusque-là. Ainsi, il est fait référence au manque de clarté des réglementations et des procédures en cas d'accident du travail, à des problèmes spécifiques concernant le détachement au sein de groupes, à la transformation de contrats de travail, à l'application de conventions collectives d'autres pays, ainsi qu'au traitement des travailleurs migrants.

5. Les intérêts des consommateurs dans le marché intérieur des services

5.1 Le marché intérieur des services doit bénéficier aux consommateurs aussi. Il s'agit d'une question de disponibilité (prix, accès, offre), de qualité, de transparence (information, confiance) et de sécurité juridique (responsabilité, protection des consommateurs). Ces conditions sont-elles suffisamment satisfaites aujourd'hui? Seront-elles favorisées par les propositions relatives à la mise en œuvre du marché intérieur des services ou cela va-t-il poser des difficultés aux consommateurs? Le troisième point du questionnaire devrait éclairer du point de vue des consommateurs les expériences pratiques en matière de circulation transfrontalière des services.

5.2 Il est difficile de formuler une appréciation claire de la directive européenne sur les services du point de vue de la protection des consommateurs. Lors de l'audition du CESE en avril 2006, des critiques ont été formulées à propos d'insuffisances impardonnables constatées en termes de protection des consommateurs. Mais l'on relève aussi des évaluations positives concernant notamment l'amélioration des aspects relatifs à l'offre. Mais d'une manière générale, l'accent n'est pas suffisamment mis sur les questions liées à la protection des consommateurs, qui ne seront vraisemblablement approfondies que lorsqu'on examinera l'impact correspondant de la directive au niveau national. La confiance des consommateurs est pourtant d'une grande importance pour le succès du marché intérieur européen des services.

5.3 Les critères mentionnés au paragraphe 5.1 concernant un marché intérieur des services favorable aux consommateurs (disponibilité, qualité, transparence et sécurité juridique) devaient être classés selon un ordre de priorité dans le cadre du questionnaire, tout d'abord d'un point de vue personnel et ensuite en fonction de la mesure dans laquelle ces aspects sont supposés être favorisés par la directive européenne sur les services. Tandis que la qualité et la sécurité juridique sont fortement valorisées dans l'évaluation personnelle (places I et II), l'évaluation de la directive révèle que l'on considère qu'elle favorise en premier lieu la disponibilité et que la sécurité juridique vient en dernier lieu. 23 % seulement des sondés sont satisfaits du niveau actuel de réalisation de ces critères et 77 % estiment nécessaire d'apporter des améliorations.

5.4 Mais si la directive européenne sur les services ne remet pas en cause la validité des dispositions relatives à la protection des consommateurs dans le pays où s'effectue la prestation de services, des craintes ont été exprimées de manière répétée lors des discussions que ce dispositif ne soit pas sans failles. 52 % des sondés ont répondu par l'affirmative à la question de savoir si les dispositions nationales en matière de protection des consommateurs risquaient d'être remises en question à l'avenir. Les plaintes les plus fréquentes concernent une dégradation de l'application de la législation, notamment en ce qui concerne les réclamations et le droit à réparation. Cela rejoint les réponses à une autre question, pour laquelle 76 % des personnes interrogées signalent des problèmes en liaison avec la responsabilité et l'exécution administrative. 51 % des sondés craignent un abaissement général du niveau de protection des consommateurs. En particulier, toutes les normes nationales élevées (supérieures à la norme minimale européenne) sont jugées menacées. Cette menace pèse également sur les dispositions administratives réglementant les activités professionnelles et touchant directement les consommateurs, car à l'avenir elles devraient être régies selon le principe du pays d'origine, s'agissant par exemple de la protection contre les abus ou des conditions requises pour l'obtention de droits à réparation. Il existe une crainte que les garanties diminuent et que la qualité des services se détériore. Enfin, nombreux sont ceux qui craignent la perte de droits à l'information, par exemple en ce qui concerne l'information sur les produits (risques pour l'environnement, responsabilité, transparence générale), l'affichage des prix, le prestataire (intégrité du prestataire, niveau de qualification, garanties appropriées), les prestations de garantie, la responsabilité, etc.

5.5 Une question était spécifiquement consacrée aux informations des consommateurs jugées souhaitables et indispensables en ce qui concerne les offres transfrontalières de services. En premier lieu vient l'indication des garanties juridiques, des indemnisations et des droits de recours, viennent ensuite l'identité du prestataire/son origine, la transparence des prix, des indications précises relatives à la qualité du service ainsi que la sécurité du produit/les garanties. Manifestement préoccupés par le débat sur le principe du pays d'origine, beaucoup demandent que soient indiquées la législation qui s'applique et l'autorité de surveillance ou l'instance de recours compétente.

5.6 25 % seulement des personnes interrogées ont expérimenté les services européens d'assistance aux consommateurs ou la coopération communautaire en matière de protection des consommateurs. Leur appréciation est généralement positive même si des insuffisances sont pointées, par exemple en ce qui concerne l'assistance transfrontalière fournie afin de faire appliquer la législation ou la mise en relation avec l'interlocuteur national compétent. Des voix s'élèvent aussi pour critiquer le caractère trop bureaucratique et onéreux des procédures et d'une manière générale la faiblesse et le manque d'efficacité de la coopération en matière de protection des consommateurs, notamment dans les cas complexes. L'impression qui prévaut est que les informations relatives aux services européens d'assistance aux consommateurs ou aux possibilités de coopération ne sont pas très bien diffusées.

5.7 Afin de garantir une meilleure qualité des services, la directive européenne sur les services recommande d'introduire des normes et des certifications volontaires. Cette proposition est jugée très positive par 54 % des sondés, tandis que 46 % la jugent plutôt discutable. Les partisans de normes de qualité volontaires voient là un instrument efficace qui doit s'imposer sur le marché et vis-à-vis des clients. Les sceptiques sont presque unanimement d'avis que sans contrôle de l'État, le respect de ces normes n'est pas garanti. C'est pourquoi une législation claire est privilégiée. Les normes volontaires seraient respectées par les entreprises intègres, mais ne seraient d'aucune utilité face aux «brebis galeuses». Or il s'agit précisément d'un point crucial dans le secteur des échanges transfrontaliers de services.

5.8 La directive européenne sur les services introduit également un système de partage des tâches de contrôle entre les autorités du pays d'origine et celles de l'État où le service est fourni. Nous voulions savoir si cela rendait les consommateurs plus confiants. 82 % ont répondu par l'affirmative, tandis que 18 % se sentent moins confiants. La principale réserve porte manifestement sur la mise en œuvre pratique.

5.9 En dernier lieu, l'occasion a été donnée encore une fois aux intéressés de traiter de questions ouvertes relatives à la protection des consommateurs dans le futur marché intérieur des services. L'aspect mis encore une fois en exergue ici porte sur le manque de clarté et de sécurité juridiques en matière de protection des consommateurs en ce qui concerne les garanties, la responsabilité (par exemple en cas d'insolvabilité), les droits à garantie (harmonisation insuffisante; problème de la charge de la preuve) et l'application des droits à réparation (procédures trop longues et trop complexes, aspiration à une meilleure harmonisation). Le deuxième point mentionné concerne la garantie d'informations suffisantes relatives au service et au prestataire. Des lacunes sont également soulignées en ce qui concerne l'absence de normes de qualité communes et l'impossibilité de comparer les compétences et les formations professionnelles. Il n'est pas rare que les dispositions relatives à la protection des consommateurs ne soient pas convenablement transposées ou soient absentes dans certains domaines (par exemple en ce qui concerne les pensions privées, les services de santé). Les questions sociales interviennent également (salaires inférieurs au salaire minimal prescrit, travail au noir, migrations), ainsi que la crainte que les dispositions en matière d'environnement et de sécurité ne viennent à disparaître. Il faudrait définir un niveau minimal de services accessibles à tous, qui garantissent une participation sociale. D'autres craintes portent sur les distorsions de concurrence pour les prestataires locaux (par exemple charges sociales inégales) et les problèmes liés aux écarts monétaires.

6. Les principaux résultats

6.1 L'écho rencontré par le questionnaire témoigne du grand intérêt porté aux nouveaux défis qu'implique le marché intérieur des services pour les marchés du travail, l'emploi et la protection des consommateurs. De nombreuses remarques font état de développements préoccupants, mais aussi d'opportunités futures. Ces deux aspects méritent d'une manière générale une meilleure prise en compte et devraient guider la mise en œuvre imminente de la directive européenne sur les services.

6.2 Un problème n'a toujours pas été résolu, celui du recensement statistique des échanges transfrontaliers de services au sein de l'UE. Un recensement réaliste est la condition requise pour évaluer la dynamique de l'emploi pouvant en résulter. C'est pourquoi le CESE réitère sa demande afin que soit réalisée une enquête de base unique, seule à même de résoudre ce problème.

6.3 Selon 90 % des personnes interrogées, les informations relatives aux retombées potentielles sur l'emploi de la nouvelle stratégie du marché intérieur sont insuffisantes. 60 % d'entre elles escomptent des retombées positives sur l'emploi et 40 % prédisent également des pertes d'emplois. D'une manière générale, on s'attend surtout à des «transferts d'emplois». Il semblerait judicieux à cet égard que les études futures de l'OMU s'appuient sur une approche différenciée par secteurs, tels que les services liés à l'industrie, l'éducation, certains services publics libéralisés, les services liés à la personne, l'artisanat. Les références à ceux qui retirent les plus grands avantages sont éclairantes. Il convient à cet égard d'étudier attentivement les aspects relatifs au travail qualifié et non qualifié et de confronter les perspectives dont bénéficient les travailleurs spécialisés et mobiles par rapport aux travailleurs moins mobiles. Dans le premier cas, il s'agit d'une évolution attendue aussi bien entre les États membres qu'à l'intérieur d'un secteur. Le second aspect représente un défi pour les marchés du travail et les systèmes sociaux.

6.4 L'évolution des petites et moyennes entreprises est dans l'ensemble évaluée positivement, de même que le développement de l'emploi, mais l'influence de la directive européenne sur les services sur cette évolution est plutôt jugée minime. L'on s'attend néanmoins à de nouveaux défis qu'il faudra relever grâce à une main-d'œuvre plus qualifiée et de plus haut niveau et en faisant preuve de capacité d'innovation. Certains préconisent une harmonisation plus poussée des conditions générales pour affronter la nouvelle pression concurrentielle. Certains craignent que les spécificités locales et culturelles ne viennent à disparaître à l'avenir si de gros prestataires s'approprient les marchés.

6.5 L'approfondissement futur du marché intérieur des services devrait selon les intéressés entraîner surtout des modifications au niveau des conditions de travail et d'emploi en vigueur au niveau national (82 %). Ces réponses ne sont pas imputables à une méconnaissance de la directive européenne sur les services, mais à l'attention portée aux domaines non harmonisés et aux nouvelles influences qui s'exercent sur le marché. On s'attend principalement à une augmentation des contrats de travail à durée déterminée et à une flexibilisation des conditions d'emploi. Des attentes positives sont exprimées concernant l'amélioration de l'offre de travail, la formation linguistique et la formation en général.

6.6 Les dispositions en vigueur en matière de détachement jouent un rôle important dans ce contexte. Les lacunes en matière de mise en œuvre de ces dispositions sont souvent considérées comme un problème. Face aux nouveaux défis, la moitié des personnes interrogées considère que les dispositions actuelles sont insuffisantes pour garantir une protection sociale, comme le montre une étude attentive du niveau de l'entreprise. Plus le secteur non harmonisé est vaste, plus le risque est grand qu'il existe des inégalités de traitement pour un travail équivalent. On peut également y voir une opportunité dès lors que le contact avec de «meilleures pratiques» incite à améliorer les conditions de travail dans le pays d'origine. D'une manière générale, il est à noter que des disparités dans les conditions de travail ou la réglementation au sein d'un établissement/d'une entreprise constituent un défi pour les entreprises également. Ce n'est pas ici le lieu pour mener le débat autour de la directive sur le détachement. L'important en l'occurrence est de constater que les inégalités et partant les conflits vont se développer. C'est à l'UE et aux législateurs nationaux d'intervenir dans ce contexte, notamment à la veille de l'entrée en vigueur de la directive européenne sur les services, mais il s'agit aussi d'un enjeu pour le dialogue social au sein de l'UE.

6.7 Étant donné la mobilité accrue des travailleurs dans le cadre de la fourniture transfrontalière de services et la plus grande opacité qui caractérise leurs propres droits, les besoins en services de conseil vont s'accroître. Ces services doivent être assurés sur l'ensemble du territoire communautaire. Le travail des EuroInfoCentres et la création d'une banque de données socioprofessionnelles, suivie de près par le CESE, fournissent une importante base d'informations à cet égard.

6.8 Du point de vue des consommateurs, l'évaluation de la directive européenne sur les services n'est pas claire. L'on relève à la fois des critiques et des appréciations positives. Il apparaît après dépouillement du questionnaire que l'on attache beaucoup de prix à la qualité et à la sécurité juridique, mais que ces aspects, selon les sondés, ne sont pas suffisamment promus par la directive. 23 % d'entre eux seulement se déclarent satisfaits du niveau actuel de protection des consommateurs.

6.9 Les préoccupations tournent principalement autour de la sécurité juridique et de l'application de la législation. Même si la directive européenne sur les services laisse en principe intactes les dispositions nationales en matière de protection des consommateurs, 52 % considèrent que ces dispositions seront menacées à l'avenir. Des règles claires concernant les prestations de garantie et la responsabilité et la mise en œuvre rapide des droits à dédommagement sont souhaitées. Les règles actuelles ne semblent pas suffisantes à cet égard, ou bien ce sont les normes nationales élevées qui apparaissent menacées par la concurrence future. Une même importance est attachée à la fourniture d'informations suffisantes sur le service et le prestataire. L'on déplore aussi l'absence de normes de qualité communes (la certification volontaire rencontre des avis partagés) et la difficulté à comparer les compétences et les formations professionnelles. Bien souvent, les dispositions en matière de protection des consommateurs ne sont pas correctement appliquées ou font défaut dans certains domaines (par exemple les pensions privées, les services de santé).

6.10 Rares sont ceux ayant expérimenté les services européens d'assistance aux consommateurs ou la coopération transfrontalière. Les initiatives existantes sont généralement approuvées, mais jugées insuffisantes. Elles n'ont pas assez de poids et sont de peu d'utilité pour faire appliquer la législation, ou pour traiter les cas complexes.

6.11 Les préoccupations des consommateurs doivent trouver un plus large écho dans le marché intérieur des services. Une stratégie d'information doit être lancée au niveau national et européen afin de répondre aux inquiétudes exprimées concernant la situation juridique dans le domaine des services transfrontaliers. La volonté de disposer d'informations précises concernant le service et le prestataire ne doit pas être négligée. Cet aspect est également à prendre à compte lors de la mise en œuvre de la directive européenne sur les services.

6.12 Le CESE entend étudier plus avant dans le cadre de l'Observatoire du marché unique, et en étroite coopération avec la section spécialisée SOC, l'impact du marché intérieur des services sur le développement du commerce des services entre États membres ainsi que sur l'emploi et la protection des consommateurs. Il apparaît opportun d'examiner de plus près certains secteurs/branches sur la base des conclusions du présent avis et de leur appliquer les principaux enseignements tirés du questionnaire.

Bruxelles, le 30 mai 2007. Le Président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

(2) CESE 137/2005, JO C 221 du 8.9.2005.

(3) Cf. CESE 137/2005, chapitre 3.2, JO C 221 du 8.9.2005.

(4) Le CESE a organisé le 19 septembre 2001 une audition sur la stratégie générale du marché intérieur et le 24 mai 2004, dans le cadre de l'avis sur la directive sur les services, une audition sur six questions centrales, telles que la responsabilité professionnelle, le guichet unique, les systèmes de collecte des statistiques, etc.

(5) Au sens de l'article 50 TCE, est considéré comme service toute activité économique indépendante dans le cadre de laquelle des prestations sont fournies contre rémunération.

(6) Ce rapport devrait être publié durant la présidence portugaise du Conseil.

(7) Comité consultatif sur le marché intérieur.

(8) Ces données et celles figurant dans les paragraphes 3.5 et 3.6 sont tirées de: Commission européenne 2004 et 2005.

(9) The Free Movement of Services within the EU, Kox et al, CPB report no 69, october 2005.

(10) Economic Assessment of the Barriers to the Internal Market for Services, Copenhagen Economics, january 2005.

(11) Par exemple l'étude réalisée à la demande du ministère autrichien de l'économie et du travail «Deepening the Lisbon Agenda: Studies on Productivity, Services and Technologies», Vienna 2006.

(12) Des objections sérieuses ont été formulées selon lesquelles même cette extrapolation n'est pas réaliste.