Aides d'État - Pays-Bas

Aide C 96/2001 (ex N 568/2001) - Rationalisation des abattoirs de porcs

Invitation à présenter des observations en application de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE

(2002/C 37/03)

Par la lettre du 20 décembre 2001 reproduite dans la langue faisant foi dans les pages qui suivent le présent résumé, la Commission a notifié aux Pays-Bas sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE concernant l'aide susmentionnée.

Les parties intéressées peuvent présenter leurs observations sur les aides à l'égard desquelles la Commission ouvre la procédure dans un délai d'un mois à compter de la date de publication du présent résumé et de la lettre qui suit, à l'adresse suivante: Commission européenne Direction générale de l'agriculture

Direction législation

B - 1049 Bruxelles [ télécopieur (32-2) 296 21 51 ].

Ces observations seront communiquées aux Pays-Bas. Le traitement confidentiel de l'identité de la partie intéressée qui présente les observations peut être demandé par écrit, en spécifiant les motifs de la demande.

RÉSUMÉ

Par la lettre du 14 août 2001, la représentation néerlandaise auprès de l'Union européenne a notifié à la Commission un nouveau programme de rationalisation concernant le secteur de l'abattage des porcs. Tous les établissements abattant plus de 50000 porcs par an pouvaient, avant le 4 avril 2001, marquer leur intérêt pour la participation au programme de rationalisation. Un accord de rationalisation doit être conclu. Un abattoir participant au programme n'est en aucun cas autorisé à pratiquer l'abattage de porcs sur ce site (ni à procéder à la découpe, si l'entreprise choisit également de mettre un terme à cette activité). L'entreprise et ses actionnaires ne peuvent participer financièrement (de manière directe ou indirecte) à des activités d'abattage (et de découpe) de porc, à moins qu'il ne s'agisse que d'une rationalisation partielle; dans ce cas, l'interdiction ne s'applique qu'aux sites faisant l'objet de la restructuration.

L'indemnité versée est fondée sur le nombre annuel maximal d'abattages au cours d'une période de référence de cinq ans, multiplié par 22,5 florins néerlandais (NLG) par abattage (montant fixé par l'office de production sur la base d'une enquête menée auprès de plusieurs abattoirs). Ce montant serait porté à 29,5 NLG s'il est également mis un terme aux activités de première découpe. Tous les établissements pratiquant plus de 50000 abattages peuvent demander à participer à ce programme de rationalisation aux conditions financières énoncées. Les abattoirs restants et leurs actionnaires ont convenu, par écrit, de ne pas créer de nouvelle capacité ni d'accroître les capacités existantes au cours de la période de rationalisation.

L'office de production estime que le rachat d'une capacité de 3,9 millions d'abattages coûterait (y compris le plan social et les intérêts à payer pour les prêts destinés au préfinancement de l'opération) environ 123 millions de NLG (99,5 millions pour la rationalisation, 8,5 millions de NLG pour le plan social et environ 15 millions de NLG pour les intérêts). Six entreprises ont exprimé le souhait de réduire leur capacité.

Des mesures de ce type ont été approuvées dans le passé, en plusieurs occasions. Cependant, dans l'intervalle, les lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole(1) sont entrées en vigueur et ont en partie modifié la politique qu'appliquait, jusqu'ici, la Commission. En outre, il convient d'examiner si une nouvelle rationalisation du secteur de l'abattage porcin se justifie au vu de l'opération du même ordre mise en oeuvre en 1995.

S'il ne faut pas voir cette mesure comme une simple aide au fonctionnement en faveur des entreprises concernées, il convient de démontrer - condition préalable au versement de cette aide - qu'elle sert les intérêts du secteur, considéré globalement. L'aide ne serait accordée que pour limiter la capacité de production dans les secteurs où cette capacité est manifestement excédentaire, que ce soit au niveau régional ou au niveau national. Dans ce cas, il semblerait raisonnable d'attendre que le jeu des forces du marché entraîne finalement les ajustements structurels nécessaires.

Les autorités néerlandaises ont présenté un rapport détaillé concernant le secteur de l'abattage porcin. Selon les estimations, il existe une surcapacité de 20 à 25 %, alors que l'opération vise à racheter environ 18 %. L'intervention de l'office de production est jugée nécessaire pour garantir une certaine répartition entre les régions, à la fois des fermetures de capacité et de la capacité d'abattage restante. En outre, les problèmes liés à l'environnement aboutiront à une réduction de la production porcine qui, à son tour, affectera le secteur des abattoirs.

Cependant, la définition de la "capacité" utilisée pour établir l'existence d'une capacité excédentaire semblerait, d'ores et déjà, contestable. Selon les informations communiquées par les autorités néerlandaises, pour les quatorze entreprises participant au programme de rationalisation, la notion de «capacité normale d'abattage» correspond à 330885 porcs par semaine, sur la base d'une semaine de 38 heures de cinq jours ouvrables par semaine et de 52 semaines de travail par an. Le fait que les abattages, effectivement réalisés, soient plus nombreux depuis 1996 (à l'exception de l'année 1997) montre que la "capacité normale d'abattage" peut ne pas être un seuil suffisant pour définir l'existence d'une capacité excédentaire. Il apparaît également que la "capacité normale d'abattage" des établissements pratiquant plus de 50000 abattages a augmenté depuis 1995 sur un marché resté stable par ailleurs. En outre, la capacité de congélation a également augmenté d'année en année, passant de 365200 en 1993 à 451000 en 2001, dans les quatorze premières entreprises. Cette tendance à l'augmentation, à la fois de la capacité d'abattage et de la capacité de congélation, semblerait de nature à infirmer l'affirmation selon laquelle il existe une capacité excédentaire.

Les autorités néerlandaises ont également confirmé qu'on pourrait s'attendre à des faillites si on ne procédait pas à une rationalisation. Cependant, à leur avis, ces faillites ne donneraient pas lieu à une réduction des capacités, à court terme tout au moins. Cette affirmation ne repose guère que sur le fait que des acheteurs pourraient souhaiter acheter, à moindre coût, les abattoirs et à poursuivre les activités. En tout état de cause, les autorités néerlandaises reconnaissent que, à long terme, le marché pourrait aboutir aux ajustements structurels souhaités.

La référence aux faillites soulève également la question de la santé financière actuelle des sociétés intéressées. Il faudrait disposer d'informations plus détaillées à cet égard.

Dans le passé, le secteur de l'abattage porcin a déjà fait l'objet d'une rationalisation, sans beaucoup de succès, manifestement. C'est pourquoi il semble douteux que, à l'heure actuelle, la présente opération ait plus de chances de réussir.

Les autorités néerlandaises ont également indiqué que le secteur primaire allait tirer parti d'un secteur de l'abattage assaini. En outre, il resterait encore, selon les autorités néerlandaises, une certaine surcapacité, de telle sorte que l'opération n'entraînerait pas pour les agriculteurs ou les négociants une réduction des prix des porcs qu'ils vendent aux abattoirs. Cependant, l'avantage au niveau du secteur primaire n'a pas été réellement démontré. De plus, dès ce stade de la procédure, d'autres participants du secteur porcin ont déjà réagi auprès de la Commission en contestant la nécessité d'une nouvelle rationalisation. De manière fondamentale, de leur point de vue, le secteur est déjà efficace; la rationalisation est une question interne, qui concerne les grands abattoirs et n'exige donc pas une intervention publique; rien ne garantit que, à l'avenir, la situation sera meilleure; il n'y aura plus de libre concurrence compte tenu du nombre limité d'acteurs encore en présence sur le marché; enfin, quoique l'on ne dispose pas d'informations sur la répartition régionale après la rationalisation, il y a un risque de position de monopole au niveau régional, notamment dans le cas de maladies des animaux.

C'est pourquoi l'on se demande, à ce stade, si ce régime est de l'intérêt général du secteur concerné. En outre, la Commission doit étudier la question du risque de positions de monopole au niveau régional, dans le cadre de l'article 82 du traité CE.

À la lumière du jugement prononcé par le tribunal de première instance dans l'affaire Weyl Beef Products BV, et alia, contre Commission(2), il semblerait également nécessaire d'examiner si la mesure notifiée est compatible avec l'article 81 du traité CE. En effet, la mesure proposée a pour objectif de restreindre la concurrence sur le marché commun, dans la mesure où elle vise à réduire la capacité et où elle a une incidence directe sur la concurrence puisque les moyens de production et, donc, les investissements et la stratégie de concurrence des parties impliquées sont réduits. Quoique le marché de l'abattage soit probablement de dimension nationale, le plan peut être dommageable aux échanges entre États membres compte tenu des importations et des exportations de porcs sur pied. Apparemment, les autorités néerlandaises estiment que la mesure peut bénéficier d'une dérogation en tant que "cartel de crise"(3).

Cependant, le comportement du marché ne semble pas confirmer qu'il existe une surcapacité structurelle. Comme indiqué plus haut et malgré la politique à long terme visant à réduire le nombre de porcs et une rationalisation engagée dès 1995, la plupart des parties impliquées dans le programme de rationalisation ont augmenté leur production au cours de la période 1995-2001. Dans ces conditions, la Commission doute, à ce stade, qu'il existe une surcapacité structurelle.

Même si l'on devait admettre l'existence d'une surcapacité structurelle, la Commission n'est pas sûre, actuellement, que les conditions d'une exemption soient réunies.

- La capacité actuelle résulte, en partie, des augmentations récentes de capacité. Il semblerait donc incorrect d'affirmer que le secteur ne dispose pas de moyens suffisants pour procéder aux investissements qui s'imposent. Tout d'abord, il apparaît que la moitié des entreprises participant au programme de rationalisation ont investi afin de développer leur capacité. Deuxièmement, une entreprise, [...](4), avait également l'intention d'investir dans un nouvel abattoir. Prié d'expliquer ces plans dans un secteur souffrant prétendument d'une surcapacité structurelle, l'office de production a indiqué que d'autres abattoirs avaient demandé que ces plans soient abandonnés, ce que cette entreprise a fait. Cela semblerait signifier que le "cartel de crise" comporte également un accord (non notifié) de ne pas investir dans une technologique plus moderne.

- Comme mentionné ci-dessus, l'office de production a indiqué qu'il faudrait s'attendre à des faillites en l'absence de la rationalisation proposée. Quoique ces faillites ne soient pas de nature à régler le problème de la surcapacité à court terme, l'office de production reconnaît que tel pourrait être le cas à plus longue échéance.

- Contrairement aux faits énoncés dans la décision Stichting Baksteen, dans le secteur de l'abattage porcin, l'élasticité de la demande par rapport aux prix est très importante. L'office de production a précisé que les courants d'exportation pourraient tripler très rapidement en cas d'écart entre les prix allemands et les prix néerlandais.

- Il n'a pas été démontré que le processus de production est caractérisé par des coûts fixes élevés, un des motifs ayant permis d'admettre que le marché n'était pas en mesure de provoquer une réduction de capacité dans la décision Stichting Baksteen.

- Sur la base des informations communiquées, on ne peut établir que les abattoirs qui fermeront seront (dans tous les cas) les moins efficaces.

Les autorités néerlandaises précisent que le programme de rationalisation proposé s'impose pour garantir une répartition régionale des sites d'abattage, indispensable dans le cas où des maladies animales se déclareraient. Cependant, à ce stade, la Commission n'est pas certaine de la validité de cet argument dans la mesure où le plan de rationalisation ne contient pas de dispositions garantissant une telle répartition régionale.

Conformément à l'article 14 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, toutes les aides illégales peuvent faire l'objet d'une récupération.

TEXTE DE LA LETTRE

"Na onderzoek van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte inlichtingen over de bovengenoemde steunmaatregel deelt de Commissie u mee dat zij besloten heeft de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden.

Bij dit besluit heeft de Commissie zich gebaseerd op de navolgende overwegingen:

1. PROCEDURE

Bij brief van 14 augustus 2001, geregistreerd op 21 augustus 2001, heeft de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie deze maatregel bij de Commissie aangemeld, overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. Bij brief van 28 september 2001, geregistreerd op 2 oktober 2001, bij fax van 26 oktober 2001, geregistreerd op dezelfde dag, en bij brief van 26 oktober 2001, geregistreerd op 31 oktober 2001, zijn aanvullende inlichtingen verstrekt.

2. BESCHRIJVING

2.1. Titel

Sanering varkensslachterijen.

2.2. Budget

>TABLE>

2.3. Duur

Parafiscale heffingen gedurende 41/2 jaar.

2.4. Begunstigden

Varkensslachterijen.

2.5. Maatregel

De maatregel bouwt voort op eerdere steunmaatregelen: NN 117/99 (ex N 333/99), goedgekeurd bij brief van 2 februari 2000, SG(2000) 102078, welke maatregel een wijziging vormde van een bestaande steunmaatregel, N 458/93, goedgekeurd op 31 december 1993 bij beschikking SG(93) D21676 en laatst gewijzigd bij maatregel N 452/95, goedgekeurd op 5 juli 1995 bij beschikking SG(95) D/034633. Het doel van deze maatregelen was de overcapaciteit in de sector varkensslachterijen te verminderen, via opkoop van slachtcapaciteit door de Stichting Sanering Varkensslachterijen met middelen afkomstig van het Productschap Vee en Vlees.

Bij de huidige sanering van de sector zou op dezelfde manier te werk gegaan worden. Alle slachterijen die meer dan 50000 varkens per jaar slachten, konden zich tot 4 april 2001 voor deelneming aan de regeling aanmelden. Bedrijven die willen stoppen, moeten een saneringsovereenkomst sluiten. Slachterijen die deelnemen, mogen op de betrokken locatie geen varkens meer slachten (noch uitsnijden, indien het bedrijf ervoor heeft gekozen ook deze activiteit stop te zetten). De vennootschap en haar aandeelhouders mogen geen (directe of indirecte) financiële participatie meer hebben in de varkensslacht- en uitsnijsector, tenzij het een deelsanering betreft, in welk geval het verbod enkel slaat op uitbreiding van bestaande of creatie van nieuwe capaciteit. Deze beperking geldt ook binnen een straal van 500 km vanaf de Nederlandse grens.

De grondslag voor de saneringsvergoeding is het hoogste aantal slachtingen per jaar in een referentieperiode van 5 jaar (1996-2000), vermenigvuldigd met 22,5 NLG per slachting (bedrag bepaald door het Productschap op basis van een taxatie bij verschillende slachterijen). Dit bedrag wordt verhoogd tot 29,25 NLG als ook de activiteiten tot en met eerste snit worden beëindigd. Alle slachterijen met een capaciteit van meer dan 50000 slachtingen komen in aanmerking voor de sanering op die condities. Voor de berekening van de vergoeding wordt uitgegaan van een volledige stopzetting van alle slacht- (en uitsnij-)activititeiten op de locatie - indien op de locatie nog andere dieren (runderen, kalveren) zouden worden geslacht/uitgesneden, dan zal het waardeverschil tussen de locatie zonder slacht- en uitsnij-activiteiten en dezelfde locatie met slachtactiviteiten voor andere dieren moeten worden terugbetaald.

De resterende slachterijen en hun aandeelhouders hebben zich er schriftelijk toe verbonden om gedurende de looptijd van de sanering geen nieuwe capaciteit te creëren noch bestaande slachtcapaciteit uit te breiden.

Het Productschap schat de totale kosten voor het opkopen van een slachtcapaciteit van 3,9 miljoen haken (inclusief de kosten van een sociaal plan en rente over de leningen voor de prefinanciering van de maatregel) op circa 123 miljoen NLG (99,5 miljoen voor de sanering, 8,5 miljoen voor het sociaal plan en ongeveer 15 miljoen rentevergoeding). In totaal hebben zes bedrijven zich aangemeld voor sanering.

2.6. Steunintensiteit

Tot 100 %.

2.7. Financiering

De maatregel wordt gefinancierd met parafiscale heffingen. Daartoe betaalt de sector een heffing van 330000 NLG (149747,47 EUR) per procent capaciteitsaandeel (en niet per verrichte slachting). De heffing is bijgevolg niet gerelateerd aan het aantal effectief geslachte dieren en verschilt niet naar gelang van de aard van de dieren (ingevoerde of niet). De heffing is niet verschuldigd voor het capaciteitsaandeel dat minder bedraagt dan 50000 slachtingen per jaar.

2.8. Garanties

De Nederlandse autoriteiten hebben verklaard dat alle garanties die voor eerdere saneringsregelingen zijn gegeven, van kracht blijven:

a) De betrokken gelden zullen in geen geval worden toegewezen op grond van vroegere of huidige bedrijfsmoeilijkheden van de begunstigden.

b) Bij de berekening van de betalingen aan de begunstigden zal uitsluitend rekening worden gehouden met de gevolgen van de opgelegde capaciteitsinkrimpingen voor de begunstigden, uitgedrukt in:

- gederfde netto-inkomsten en/of

- veroorzaakte sociale kosten en/of

- vermindering van de kapitaalwaarde.

3. BEOORDELING

3.1. Is er sprake van steun in de zin van het EG-Verdrag?

Artikel 87, lid 1, is van toepassing als de maatregel de onderneming een economisch voordeel verschaft dat zij bij een normale bedrijfsvoering niet zou hebben gehad, als de steun wordt toegekend aan bepaalde ondernemingen, als het voordeel door een lidstaat of via staatsmiddelen wordt toegekend, en als de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten merkbaar ongunstig kan beïnvloeden.

Bij een eerste beschouwing, in dit stadium van de procedure, lijken deze voorwaarden te zijn vervuld. In het onderhavige geval verschaft de maatregel een voordeel aan de ontvangers. Het voordeel wordt toegekend uit staatsmiddelen. De maatregel kan de mededinging(5) en het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden daar er een intens grensoverschrijdend handelsverkeer in varkens en varkensvlees is(6). De maatregel komt ten goede aan varkensslachterijen die in productie blijven (terwijl de concurrentie minder fel wordt). Marktpartijen die de productie stopzetten, kunnen actief blijven in andere (en in bepaalde gevallen aanverwante) economische activiteiten. Bovendien komen bedrijven die actief blijven op andere locaties en steun ontvangen voor de sluiting van één locatie, versterkt uit de operatie. Daarom is de Commissie in dit stadium van oordeel dat de voorgestelde maatregel een steunmaatregel is. Derhalve moet worden onderzocht of de afwijking van het in artikel 87, lid 1, van het Verdrag bepaalde algemene beginsel van onverenigbaarheid van staatssteun kan worden toegekend.

3.2. Toe te passen rechtsregels

Er is in het verleden reeds meerdere keren goedkeuring verleend voor soortgelijke maatregelen. Er zijn intussen evenwel nieuwe communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector(7) van kracht geworden waarbij het Commissiebeleid op bepaalde punten wordt gewijzigd. Bovendien moet worden onderzocht of nieuwe steun voor de sanering van de varkensslachtsector gerechtvaardigd is in het licht van eerdere operaties.

Volgens punt 9 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector moeten steunmaatregelen voor de sluiting van productie-, verwerkings- en afzetcapaciteit aan de volgende voorwaarden voldoen:

- de steun moet in het algemeen belang van de betrokken sector zijn,

- de steun mag de gemeenschappelijke marktordeningen niet doorkruisen,

- de begunstigde moet een tegenprestatie leveren,

- de mogelijkheid dat het reddings- en herstructureringssteun betreft, moet worden uitgesloten,

- de regeling moet voor alle ondernemers in de betrokken sector op dezelfde voorwaarden toegankelijk zijn,

- de verliezen aan kapitaalwaarde en aan toekomstige inkomsten mogen niet worden overgecompenseerd,

- er moet een eigen bijdrage van de sector zijn.

3.3. Beoordeling van de maatregel in het licht van de bovengenoemde criteria

a) De steun moet in het algemeen belang van de betrokken sector zijn

Een voorafgaande voorwaarde, wil de steun niet als zuivere exploitatiesteun aan de betrokken ondernemingen worden beschouwd, is dat wordt aangetoond dat de steun in het belang van de sector als geheel is. De steun mag uitsluitend worden toegekend voor de sluiting van productiecapaciteit in sectoren die regionaal of nationaal met een duidelijke overcapaciteit te kampen hebben. Het lijkt redelijk te verwachten dat in dergelijke gevallen de marktkrachten uiteindelijk de nodige structurele aanpassingen zullen bewerkstelligen. Daarom kan steun voor capaciteitsvermindering slechts worden aanvaard wanneer hij een onderdeel is van een programma voor de herstructurering van de sector waarin de doelstellingen en een specifiek tijdschema zijn vastgelegd.

Overcapaciteit

De Nederlandse autoriteiten hebben een gedetailleerd rapport over de varkensslachtsector verstrekt. De overcapaciteit wordt geraamd op 20 tot 25 %; daarvan zou met de regeling ongeveer 18 % worden opgekocht. De interventie van het Productschap wordt noodzakelijk geacht om een zekere regionale spreiding van sluitingen en resterende slachtcapaciteit te garanderen (aangevoerd wordt dat het belang van de beschikbaarheid van capaciteit in verschillende regio's is gebleken naar aanleiding van de bestrijdingsmaatregelen voor de recente MKZ-uitbraken). Bovendien zal de milieuproblematiek tot een inkrimping van de varkensproductie nopen, hetgeen eveneens consequenties zal hebben voor de varkensslachtsector.

De definitie van 'capaciteit' waarmee wordt gewerkt om het bestaan van overcapaciteit aan te tonen, lijkt evenwel aanvechtbaar te zijn. Volgens de informatie van de Nederlandse autoriteiten hadden de 14 bij de sanering betrokken ondernemingen een 'normale slachtcapaciteit' van 330885 varkens per week, bij een 38-urige werkweek, 5 werkdagen per week en 52 weken per jaar. Uit de vaststelling dat de werkelijke slachtingen hoger liggen en dat dit sinds 1996 (met uitzondering van 1997) het geval is, kan wellicht worden opgemaakt dat de 'normale slachtcapaciteit' zoals gedefinieerd door de Nederlandse autoriteiten geen goede basis is om aan te tonen dat er overcapaciteit is.

Voorts blijkt bij de slachterijen met meer dan 50000 slachtingen de 'normale slachtcapaciteit' sinds 1995 te zijn toegenomen, in een voor het overige stabiele markt.

Wordt gekeken naar de maximale koelcapaciteit(8) (een 'knelpunt' voor het slachtvolume), dan blijkt dat die jaar na jaar is gestegen bij de 14 grootste ondernemingen: van 365200 in 1993 naar 451000 in 2001.

Gelet op deze opwaartse trend in zowel slacht- als koelcapaciteit, kan in dit stadium een vraagteken worden geplaatst bij de bewering dat er overcapaciteit is. Het is onwaarschijnlijk dat er de afgelopen jaren in uitbreidingen zou zijn geïnvesteerd mocht er overcapaciteit zijn geweest.

Precieze doelstellingen en een specifiek tijdschema

Zoals in de communautaire richtsnoeren staat, lijkt het redelijk te verwachten dat in dergelijke gevallen de marktkrachten uiteindelijk de nodige structurele aanpassingen zullen bewerkstelligen. Daarom kan steun voor capaciteitsvermindering slechts worden aanvaard wanneer hij een onderdeel is van een programma voor de herstructurering van de sector waarin de doelstellingen en een specifiek tijdschema zijn vastgelegd. De maatregel heeft een beperkte duur. De looptijd van ongeveer vier jaar komt overeen met de tijd die nodig is om de financiële middelen voor het bekostigen van de operatie te vergaren. Met het feitelijke opkopen van de capaciteit zal worden begonnen onmiddellijk nadat de Commissie haar goedkeuring heeft verleend en de nodige verordeningen in werking zijn getreden. Er is een duidelijke doelstelling: ongeveer 18 %, d.i. 3,9 miljoen haken, opkopen.

Voorts stellen de Nederlandse autoriteiten dat faillissementen mogen worden verwacht indien een sanering uitblijft. Deze faillissementen zouden volgens hen niet tot een reductie van de capaciteit leiden, althans niet op korte termijn. Ter staving hiervan wordt aangevoerd dat er wellicht belangstellenden zijn om aldus goedkoop slachterijen op te kopen en door te gaan met de activiteiten. Dit lijkt zeer onwaarschijnlijk in een markt die naar verluidt met overcapaciteit kampt. De Nederlandse autoriteiten erkennen daarentegen dat de marktkrachten op langere termijn wel de nodige structurele aanpassingen zouden bewerkstelligen. In het verleden heeft de sector van de varkensslachterijen al een sanering ondergaan, klaarblijkelijk zonder groot succes. Welnu, het is in het huidige stadium twijfelachtig of de nieuwe operatie betere kansen van slagen heeft.

Voordelen voor de rest van de sector

Volgens de Nederlandse autoriteiten mag ook worden verwacht dat de primaire sector voordeel zal ondervinden van een afgeslankte varkensslachtsector. Bovendien blijft er volgens de autoriteiten nog enige overcapaciteit over, zodat de sanering niet zal leiden tot lagere prijzen voor varkenshouders of handelaren die varkens aan de slachterijen verkopen.

Het voordeel voor de primaire sector is evenwel niet overtuigend aangetoond.

Bovendien heeft de Commissie reeds in dit stadium van de procedure een reactie ontvangen van andere operatoren in de varkenssector, die de behoefte aan een nieuwe sanering betwisten. Zij zijn de mening toegedaan dat de sector fundamenteel al efficiënt is; de sanering is een interne aangelegenheid van de grote slachterijen en er is bijgevolg geen overheidsbijstand nodig; er is geen enkele waarborg dat de situatie erna beter zal zijn; er zal geen vrije mededinging meer zijn, gelet op het beperkte aantal spelers dat zal overblijven op de markt; tot slot - alhoewel er geen informatie beschikbaar was over de regionale verspreiding na de sanering - stellen zij dat er op regionaal niveau een monopolie dreigt te ontstaan, met name in geval van dierziektes.

Er wordt met andere woorden betwijfeld of de maatregel in het belang van de varkenssector als geheel is. Bovendien dient de Commissie in het licht van artikel 82 van het Verdrag na te gaan of er sprake kan zijn van monopolieposities op regionaal niveau.

b) De steun mag de gemeenschappelijke marktordeningen niet doorkruisen

De voorgestelde sanering lijkt de werking van de gemeenschappelijke marktordening (Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees) niet te doorkruisen.

c) De begunstigde moet een tegenprestatie leveren

De tegenprestatie bestaat uit de definitieve en onherroepelijke beslissing om de betrokken productiecapaciteit permanent te sluiten. Dit zal betekenen dat ofwel de volledige capaciteit van het betrokken bedrijf, ofwel een specifieke locatie wordt gesloten. De begunstigde van de steun gaat hierbij een juridische verbintenis aan dat de sluiting definitief en onomkeerbaar is. Deze verbintenis geldt ook voor eventuele toekomstige overnemers van de installaties en voor de aandeelhouders van het begunstigde bedrijf.

d) Geen reddings- en herstructureringssteun

De Nederlandse autoriteiten verklaren dat de bedrijven die zich voor de sanering hebben aangemeld, niet in financiële moeilijkheden verkeren in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun. Gelet op het feit dat wordt gevreesd voor faillissementen als er niet wordt gesaneerd, heeft de Commissie twijfels omtrent de huidige financiële gezondheid van de betrokken bedrijven. Hierover moeten nadere inlichtingen worden verstrekt.

e) Toegankelijkheid

De regeling is op dezelfde voorwaarden toegankelijk voor alle slachterijen die meer dan 50000 slachtingen per jaar verrichten (deze zijn tezamen goed voor meer dan 95 % van alle varkensslachtingen in Nederland).

f) Geen overcompensatie

Het steunbedrag is door het Productschap vastgesteld op grond van taxaties bij een aantal bedrijven en ervaringen opgedaan ten tijde van eerdere saneringsregelingen. De gevolgde procedure vertoont overeenkomst met een aanbesteding - het Productschap stelt een prijs per haak vast en alle slachterijen met een capaciteit van meer dan 50000 slachtingen kunnen inschrijven voor sluiting tegen de vastgestelde prijs. Overcompensatie lijkt derhalve uitgesloten.

g) Eigen bijdrage van de sector

De hele operatie wordt door de sector gefinancierd.

Er is geen heffing op invoer.

3.4. Artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag

Gelet op de uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg in de zaak Weyl Beef Products BV en andere tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen(9), lijkt ook te moeten worden onderzocht of de gemelde maatregel in overeenstemming is met artikel 81 van het EG-Verdrag. De voorgestelde maatregel heeft immers tot doel en gevolg de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt te beperken. Het saneringsplan is er immers op gericht de capaciteit in te krimpen en heeft derhalve rechtstreekse gevolgen voor de mededinging, aangezien de productiemiddelen en bijgevolg de investeringen en de concurrentiestrategie van de betrokken partijen worden beperkt. Alhoewel de slachtmarkt waarschijnlijk een nationaal karakter heeft, kan de voorgestelde maatregel de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden vanwege de invoer en uitvoer van levende varkens.

De Nederlandse autoriteiten zijn kennelijk van oordeel dat de maatregel voor ontheffing in aanmerking komt omdat er sprake is van een 'crisiskartel'(10).

a) Is er structurele overcapaciteit?

Er mag worden aangenomen dat het totale aantal in Nederland gehouden varkens zal afnemen. Uit het marktgedrag lijkt evenwel niet te kunnen worden opgemaakt dat er structurele overcapaciteit is. Ondanks het beleid om de varkensstapel op lange termijn in te krimpen en de saneringsoperatie van 1995, hebben de meeste partijen die bij deze laatste betrokken waren - zoals eerder gezegd - de productie in de periode 1995-2001 uitgebreid. De Commissie zet in dit stadium dan ook een vraagteken bij het bestaan van structurele overcapaciteit.

b) Verbetering van de productie

Ook indien aangenomen zou worden dat er sprake is van structurele overcapaciteit, dan nog is het in dit stadium voor de Commissie de vraag of er is voldaan aan de voorwaarden voor een ontheffing op grond van artikel 81, lid 3.

- De huidige omvang van de capaciteit is mede het gevolg van recente uitbreidingen. Het zou derhalve onjuist zijn te beweren dat de sector niet over voldoende middelen beschikt om over te gaan tot noodzakelijke investeringen. Om te beginnen blijkt dat de helft van de ondernemingen die bij de sanering betrokken zijn, in capaciteitsuitbreiding hebben geïnvesteerd. Ten tweede heeft een onderneming, [...](11), ook plannen om in een nieuwe slachterij te investeren. Gevraagd hoe dit te rijmen valt met structurele overcapaciteit, heeft het Productschap geantwoord dat door andere slachthuizen is gevraagd om van deze plannen af te zien, wat de betrokken onderneming heeft gedaan. Het lijkt er dus op dat het 'crisiskartel' een (niet-aangemelde) afspraak omvat om niet te investeren in modernere technologie.

- Zoals eerder is gezegd, is door het Productschap aangegeven dat faillissementen verwacht worden indien een warme sanering uitblijft. Hoewel deze faillissementen op korte termijn niet tot een reductie van de capaciteit zouden leiden, erkent het Productschap dat dit op langere termijn wel te verwachten is.

- Anders dan in de zaak 'Baksteen' is in de varkensslachtsector de prijselasticiteit van de vraag zeer groot. Het Productschap heeft aangetoond dat de exportstroom zeer snel zou kunnen verdrievoudigen in geval van een duidelijk verschil tussen de Duitse en de Nederlandse prijzen.

- Er is niet aangetoond dat het productieproces in het algemeen gekenmerkt wordt door zeer hoge vaste kosten, hetgeen in de zaak-Baksteen een van de redenen was om aan te nemen dat de markt niet in staat was de capaciteitsverminderingen teweeg te brengen.

- Op basis van de verstrekte informatie kan niet met zekerheid worden gezegd dat de te sluiten slachthuizen (in alle gevallen) de meest inefficiënte zijn.

3.5. Preventie van dierziekten

De Nederlandse autoriteiten geven te kennen dat de voorgestelde saneringsregeling noodzakelijk is om een regionale spreiding van slachtlocaties te garanderen, hetgeen noodzakelijk is bij uitbraak van dierziekten.

De Commissie heeft echter twijfels omtrent de geldigheid van dit argument, aangezien in het saneringsplan geen bepalingen zijn opgenomen die een dergelijke regionale spreiding waarborgen.

Daarnaast stelt het Productschap in zijn antwoord op het verzoek om aanvullende inlichtingen het volgende: 'Wanneer bij een uitbraak van een besmettelijke dierziekte een gebied wordt afgesloten, dan zou het wenselijk zijn om in dat afgesloten gebied een locatie te hebben waar varkens uit dat gebied geslacht kunnen worden (voor binnenlandse consumptie). Het kleinste ingesloten gebied heeft een straal van 10 kilometer. Het moge duidelijk zijn dat nimmer voor alle gevallen de ideale oplossing (slachtlocatie in het gebied dat afgesloten is) voorhanden kan zijn. In dit soort gevallen zal in de toekomst gebruik gemaakt moeten worden van streng gecontroleerde corridors (...).'

Uit dit antwoord worden twee zaken duidelijk: i) het is wenselijk, en dus niet noodzakelijk, om in een afgesloten gebied een varkensslachtlocatie te hebben, en ii) het saneringsplan waarborgt een regionale spreiding niet afdoende, aangezien in de toekomst van corridors gebruik gemaakt zal worden.

De Commissie plaats in dit stadium dus een vraagteken bij de geldigheid van de gebezigde argumentatie.

Het staat momenteel voor de Commissie niet vast dat het voorgestelde saneringsplan voldoet aan de voorwaarden van afdeling 9 van de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector.

Bovendien bevindt de Nederlandse varkensslachthuizensector zich niet in een dusdanige economische situatie dat een crisiskartel nodig is, aangezien hij over de middelen blijkt te beschikken om in nieuwe capaciteit te investeren. Zelfs indien dit anders zou zijn, komt de saneringsregeling niet voor ontheffing in aanmerking omdat niet is aangetoond dat de sanering tot een verbetering van de productie leidt. Los van de vraag of ziektepreventie op zichzelf voldoende grond is om het bestaan van een 'crisiskartel' te rechtvaardigen, lijkt het geenszins vast te staan dat het voorgestelde saneringsplan een toereikende spreiding van slachtlocaties zou bewerkstelligen.

4. BESLUIT

In het licht van het voorgaande heeft de Commissie, in het kader van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, besloten tot inleiding van een formeel onderzoek en verzoekt zij Nederland om binnen een maand na de datum van ontvangst van deze brief zijn opmerkingen in te dienen en alle informatie te verschaffen die erop zou kunnen wijzen dat de betrokken steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is. Zij verzoekt uw autoriteiten om onverwijld een afschrift van deze brief aan de potentiële begunstigde van de steun te zenden.

De Commissie wijst de Nederlandse regering op de schorsende werking van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag en verwijst naar artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad, volgens hetwelk elke onrechtmatige steun van de begunstigde kan worden teruggevorderd.

Voorts deelt de Commissie de Nederlandse regering mee, dat zij de belanghebbenden door de bekendmaking van dit schrijven en van een samenvatting ervan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen in kennis zal stellen. Alle bovenbedoelde belanghebbenden zal worden verzocht hun opmerkingen binnen één maand vanaf de datum van deze bekendmaking kenbaar te maken."

(1) JO C 28 du 1.2.2000 [JO C 232 du 12.8.2000 (rectificatif)].

(2) Affaires conjointes T-197/97 et T-198/97 du 31 janvier 2001.

(3) Voir vingt-troisième rapport sur la politique de concurrence, 1993, et décision de la Commission du 29 avril 1994 concernant la procédure visée à l'article 85 du traité CE (affaire IV/34.456 - Stichting Baksteen) (JO L 131 du 26.5.1995, p. 15).

(4) Secret professionnel.

(5) Volgens de rechtspraak van het Hof van Jusititie wijst verbetering van de concurrentiepositie van een bedrijf door toekenning van staatssteun in het algemeen op een verstoring van de concurrentie ten opzichte van bedrijven in dezelfde sector die geen dergelijke steun ontvangen, Zaak C-730/79, jurisprudentie 1980, blz. 2671, §§ 11 en 12.

(6) Naar aanleiding van een steunmaatregel in verband met MKZ (N 266/2001) is er door de Nederlandse autoriteiten op gewezen dat bij een normale markt ongeveer 70 % van de Nederlandse varkensvleesproductie geëxporteerd wordt. Voorts worden wekelijks 60000 biggen uitgevoerd.

(7) PB C 28 van 1.2.2000, gerectificeerd in PB C 232 van 12.8.2000.

(8) Geslachte varkens moeten binnen korte tijd 'opgevroren' worden.

(9) Gevoegde zaken T-197/97 en T-198/97, 31.1.2001.

(10) Zie XXIIIe Verslag inzake het mededingingsbeleid, 1993, en beschikking van de Commissie van 29 april 1994 inzake een procedure op grond van artikel 85 van het EG-Verdrag (Zaak IV/34.456 - Stichting Baksteen).

(11) Bedrijfsgeheim.