Avis du Comité économique et social européen sur «L’avenir du transport aérien de l’UE pendant et après la crise du coronavirus»

(avis d’initiative)

(2020/C 429/14)

Rapporteur: Thomas KROPP

Décision de l’assemblée plénière 20.2.2020 Base juridique Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur Avis d’initiative Compétence Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information» Adoption en section spécialisée 3.9.2020 Adoption en session plénière 16.9.2020 Session plénière no 554 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 217/1/2

1. Conclusions et recommandations

1.1. L’aviation est l’un des secteurs les plus durement touchés par la crise provoquée par la pandémie de COVID-19. Rien qu’entre mars et mai 2020, le marché du transport aérien de passagers a chuté de 90 %, avec des conséquences dramatiques pour les revenus de toutes les parties prenantes de la chaîne de valeur et les salariés du secteur de l’aviation. L’aviation joue un rôle central dans le commerce et le tourisme ainsi que pour les liaisons à l’intérieur de l’Europe et avec les pays non membres de l’UE. Le secteur du tourisme, contributeur essentiel du PIB de nombreux pays, a subi des pertes considérables. Ces pertes ont une incidence sur les États membres de l’UE mais leur impact est encore plus important dans les pays en développement, où le secteur représente une part importante du PIB. Pour ces pays, la mise à l’arrêt des activités touristiques menace de réduire à néant d’importants progrès qui avaient été enregistrés sur le plan humanitaire [étude de l’Institut der deutschen Wirtschaft, août 2015: Entwicklungsfaktor Tourismus (Le tourisme, facteur de développement); les touristes allemands ont dépensé à eux seuls 13,5 milliards d’EUR pour se rendre dans des destinations touristiques dans les pays en développement.] Cette somme représente 5 % de l’ensemble des dépenses touristiques dans ces pays et 78 000 emplois. Le CESE invite la Commission à promouvoir le tourisme en tant que pierre angulaire de sa coopération au développement.

1.2. Les États membres de l’UE entendent soutenir tous les secteurs économiques dans le processus de recouvrement. Néanmoins, en raison d’une récession mondiale sans précédent et de l’incertitude quant à la durée de la pandémie, il est peu probable que les activités économiques mondiales retrouvent dans un avenir proche leur niveau d’avant la crise. Pour cette raison, le CESE demande à la Commission d’élaborer une feuille de route globale pour la relance de l’ensemble du secteur européen de l’aviation; un tel plan d’action devrait prévoir des ressources spécifiques pour soutenir tous les sous-secteurs et leur main-d’œuvre.

1.3. Toutes les parties prenantes et les partenaires sociaux ont besoin d’une certaine stabilité en matière de planification. S’agissant de la crise de la COVID-19, il y a lieu de faire une nette distinction entre la phase de redressement du secteur de l’aviation à court terme et la nécessité d’assurer la compétitivité internationale du secteur et des conditions de concurrence équitable à moyen et à long terme. Dans ce contexte, le maintien d’emplois de qualité et de conditions de travail appropriées est essentiel pour conserver une main-d’œuvre qualifiée, sans laquelle la compétitivité durable ne peut être assurée. La poursuite du recrutement et de la formation d’une main-d’œuvre qualifiée dans la chaîne de valeur de l’aviation est dès lors une condition préalable pour garantir la reprise de l’aviation européenne.

1.4. À court terme, la Commission devrait accorder la priorité au rétablissement de la confiance des passagers dans l’aviation. La crise de la COVID-19 a créé des conditions de marché que la plupart des règlements concernés n’avaient pas prévues. Il convient de rassurer les passagers quant aux conditions de remboursement des billets prépayés en cas d’annulation pendant cette crise; la Commission devrait également faire valoir que l’avion est un mode de transport sûr en promouvant des accords internationaux contraignants sur les normes sanitaires appropriées. De même, au cours de cette phase critique de redressement, la Commission devrait garantir la stabilité en matière de planification en imposant un moratoire sur les modifications du cadre réglementaire susceptibles de faire obstacle à l’efficacité du redressement. Le CESE invite la Commission à rechercher et maintenir un bon équilibre entre les mesures de relance nécessaires pour surmonter la crise de la COVID-19 et les adaptations qu’il est souhaitable d’apporter aux règlements financiers découlant du pacte vert pour l’Europe. Le CESE demande instamment à la Commission d’éviter d’imposer des charges financières et/ou réglementaires supplémentaires au secteur, en particulier lors de la phase de redressement, alors même qu’il est, dans son ensemble, extrêmement fragilisé sur le plan financier. Cela suppose, entre autres choses, de prolonger la dérogation à la disposition relative aux créneaux «utilisés ou perdus» pour la saison d’hiver 2020-2021.

1.5. À moyen terme, la Commission devrait réexaminer la stratégie de l’UE en matière d’aviation (adoptée en 2015), stratégie qui devrait garantir, après la crise, des conditions de concurrence équitables sur la base d’une évaluation de l’extraordinaire fragilité du secteur de l’aviation ainsi que de l’évolution des paramètres et de la dynamique du marché.

1.6. Le CESE recommande à la Commission d’envisager de renégocier, sur la base de conditions de concurrence égales, les accords bilatéraux sur les services aériens (ASA) avec les pays tiers afin d’éviter les effets de distorsion des aides d’État, des régimes environnementaux tels que le système d’échange de quotas d’émissions (SEQE) et des déséquilibres sociaux, et de garantir une croissance constante et durable du marché.

1.7. Une fois que le secteur européen de l’aviation aura retrouvé sa stabilité, le CESE attend de la Commission qu’elle s’engage à mettre en place une politique durable qui libère le potentiel de ce secteur.

1.8. Le CESE demande instamment à la Commission de garantir la compétitivité européenne en accélérant les mesures réglementaires nécessaires à la mise en œuvre pleine et entière du ciel unique européen après des décennies de disputes inutiles entre les États membres et l’UE, et de parvenir ainsi à une réduction de 10 % des émissions de CO 2 à l’échelle de l’UE.

1.9. Le pacte vert est un train de mesures d’une importance capitale, soutenu par le CESE, qui vise à réduire, en fin de compte, l’impact de tous les secteurs, y compris l’aviation, sur le changement climatique. Le CESE s’attend à ce que d’autres fonds de l’UE soient alloués à la R&D dans le but de promouvoir des produits, des services, des procédures et des technologies respectueux de l’environnement sans nuire à la compétitivité européenne. De fait, le CESE invite la Commission et les États membres à axer leur politique sur la promotion de normes applicables à l’échelle mondiale en matière de durabilité, y compris des mesures environnementales supplémentaires, dans le cadre de l’octroi d’une aide financière par les États membres.

1.10. Le CESE demande la garantie que les partenaires sociaux qui participent au dialogue social continuent d’être associés à l’élaboration et à la mise en œuvre des mesures réglementaires nécessaires et réaffirme qu’il est prêt à soutenir pleinement la Commission dans ses efforts visant à promouvoir une reprise rapide du secteur de l’aviation en Europe.

2. Contexte

2.1. Le secteur aéronautique de l’UE représente 1,4 ( 1 ) à 2 ( 2 ) millions d’emplois directs et de 4,8 à 5,8 millions d’emplois indirects. La contribution directe de l’aviation au PIB de l’UE est de 110 milliards d’EUR et son apport global, si l’on tient compte du tourisme, s’élève à pas moins de 510 milliards d’EUR grâce à son effet multiplicateur. Ce rôle crucial de l’aviation, non seulement comme secteur, mais comme catalyseur de la prospérité économique, de la sécurité de l’emploi et du tourisme a été très sous-estimé jusqu’ici. Dans certains États membres, le tourisme représente jusqu’à 25 % du PIB. La reprise rapide des services aériens — sous réserve du respect des mesures sanitaires pertinentes — revêt dès lors une importance primordiale pour maintenir le tourisme en tant que source majeure de revenus. Au niveau mondial, l’aviation européenne encourage également le commerce et le tourisme à destination de pays qui ont cruellement besoin d’un soutien économique et d’une intégration politique dans la communauté internationale. L’absence de voyages aériens internationaux pendant la crise de la COVID-19 a aggravé la faiblesse économique des pays en développement en particulier.

2.2. Bien que le secteur de l’aviation ait déjà été confronté à des crises par le passé (exemples: les attentats terroristes et la fermeture de l’espace aérien en 2001; l’épidémie de SRAS et le virus Ebola; la fermeture de l’espace aérien européen pendant la propagation des cendres volcaniques en 2010), la crise actuelle est sans précédent. Selon les estimations actualisées, la reprise du secteur ne se fera pas avant 2024 ( 3 ) . Ni les institutions européennes ni les instances internationales n’ont été en mesure de coordonner les mesures réglementaires en vue d’établir des normes internationales. Le transport aérien international exige toutefois, pour rétablir les niveaux de service durables et résilients d’avant la crise, des normes mondiales cohérentes fondées sur des données scientifiques. Si, durant la crise, les compagnies aériennes ont été au centre de l’attention de l’opinion publique et des politiques, l’écosystème de l’aviation comprend d’autres acteurs importants tels que les aéroports, les prestataires de services de navigation aérienne, les services d’assistance en escale et d’autres prestataires de services. Il convient de rechercher des solutions qui incluent l’ensemble de la chaîne de valeur de l’aviation.

3. Observations générales sur l’état d’avancement de la crise

3.1. Préoccupations en matière de santé

L’intensité et la durée de la crise due à la pandémie de COVID-19 dépendront de la capacité des autorités compétentes à contenir la propagation d’un virus jusqu’alors inconnu. Plusieurs études montrent que le transport aérien est l’un des modes de transport les plus sûrs. Des lignes directrices relative à un protocole d’hygiène coordonné et à des mesures coordonnées en matière de santé et d’hygiène ont été élaborées au niveau européen par l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA) et le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies et, au niveau mondial, par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI). Les compagnies aériennes et les aéroports ont coopéré étroitement avec la Commission européenne et l’OACI.

3.2. Manque de liquidités

Au deuxième trimestre 2020, les revenus des compagnies aériennes ont baissé en moyenne de 79 %. Même en déduisant les coûts flexibles, la consommation de trésorerie des compagnies aériennes a été d’environ 60 milliards d’USD au cours de cette période. L’un des principaux responsables de ce problème de liquidités est le remboursement des billets prévendus (les calculs sont différents pour le modèle d’entreprise des compagnies à bas coûts, qui ont des coûts opérationnels plus faibles mais une plus grande dépendance à l’égard des billets prévendus).

Toutefois, les consommateurs sont eux aussi touchés par la crise de la COVID-19; des procédures judiciaires ont été entamées dans plusieurs États membres par des consommateurs qui demandent le remboursement de billets prépayés, conformément aux dispositions du règlement (CE) no 261/2004 du Parlement européen et du Conseil (4). Une résolution transparente et réaliste de ces cas et des demandes à venir s’impose dans un délai raisonnable.

Au sortir de la crise de la COVID-19, le secteur du transport aérien sera lourdement endetté (bien que jusqu’ici, dans le monde entier, les gouvernements aient fourni des aides d’état équivalant approximativement à 123 milliards d’USD pour permettre aux compagnies aériennes de demeurer opérationnelles, seuls 11 milliards d’USD l’ont été sous forme d’apport en numéraire, le reste étant constitué de dettes que les compagnies aériennes devront rembourser). En outre, les aides d’État accordées aux compagnies aériennes européennes varient considérablement en forme et en volume selon les États membres.

Plusieurs compagnies aériennes opérant à l’échelle internationale ont déposé leur bilan (par exemple Avianca, LATAM et South African Airways).

Certains paiements aux prestataires de services de navigation aérienne ont été différés; cette mesure allège la pression exercée sur la liquidité des compagnies aériennes mais crée un manque important de recettes pour les prestataires de services de navigation aérienne. Une solution doit être trouvée pour permettre aux prestataires de services de navigation aérienne de continuer à fournir des services essentiels rentables sans pour autant que cela entraîne des frais supplémentaires pour les compagnies aériennes à une date ultérieure, alors qu’elles se remettront tout juste de la crise. De même, les aéroports, les opérations de fret ainsi que les services d’assistance en escale, la restauration et les autres prestataires de services ont été durement touchés par la crise et ont donc également besoin d’un soutien supplémentaire.

3.3. Une approche coordonnée pour assurer la relance à court terme

La Commission a publié une communication pour le secteur des transports, recommandant:

— une stratégie globale en vue d’une reprise en 2020 et au-delà,

— une approche commune pour le rétablissement de la liberté de circulation et la levée progressive et coordonnée des restrictions aux frontières intérieures de l’UE,

— un cadre visant à soutenir le rétablissement progressif des transports tout en assurant la sécurité des passagers et du personnel,

— le recours à des bons à valoir destinés aux passagers et voyageurs à titre d’alternative intéressante au remboursement en espèces des voyages,

— des critères applicables à la reprise progressive et en toute sécurité des activités touristiques ainsi qu’à l’élaboration de protocoles sanitaires dans les établissements du secteur de l’hébergement et de la restauration, tels que les hôtels.

Ces recommandations n’ont pas de caractère contraignant mais elles donnent une idée du bénéfice que les États membres retireraient d’un alignement de leurs mesures respectives.

Au printemps 2020, la Commission a publié une communication relative à un cadre temporaire sur les aides d’État. Ce cadre permet aux États membres de compenser les pertes financières exceptionnelles des entreprises et de maintenir les emplois et les niveaux d’emploi. En outre, la Commission a accordé des dérogations temporaires sur l’attribution des créneaux horaires (5) ainsi que sur les licences d’assistance en escale. Il est important et urgent d’évaluer si une nouvelle prorogation de ces mesures contribuerait à la planification de la stabilité pour les entreprises concernées et, dans l’affirmative, de prendre les mesures réglementaires nécessaires le plus tôt possible.

Le CESE est profondément préoccupé par l’incapacité des États membres de l’Union européenne à mettre en œuvre des approches cohérentes et fondées sur des données scientifiques s’agissant des restrictions en matière de déplacements. En dépit des appels répétés du secteur en faveur d’une approche scientifique, harmonisée et coordonnée des nouvelles restrictions, l’on constate des différences dans les approches nationales. Certaines de ces mesures nationales, à caractère unilatéral, sont contraires à l’avis des experts et nuisent encore davantage à la confiance des consommateurs. Le CESE demande instamment à la Commission de garantir une reprise sûre et transparente du trafic aérien en Europe. Les États membres devraient s’efforcer d’harmoniser l’ouverture progressive de leurs frontières, conformément aux recommandations de la Commission.

4. Observations spécifiques sur les prérequis nécessaires à une relance durable

4.1. La crise offre l’occasion de procéder à une réévaluation du rôle stratégique de l’aviation pour l’Europe (6).

La crise de la COVID-19 a modifié la relation entre les acteurs de la chaîne de valeur de l’aviation. Compte tenu de la nouvelle dimension du marché et de sa structure, il convient d’associer les parties prenantes du secteur de l’aviation à l’élaboration de mécanismes adaptés aux besoins du marché des voyages aériens de l’après-COVID-19.

La Commission devra en outre réexaminer sa politique générale en matière d’aides d’État compte tenu de l’évolution des réalités géopolitiques. En effet, en l’absence d’une politique de l’aviation européenne cohérente et convaincante visant à promouvoir la compétitivité de l’UE et des conditions de concurrence équitables tout en préservant des emplois de qualité en Europe, les plateformes internationales situées à proximité de l’UE telles que celles d’Istanbul, de Londres-Heathrow et des pays du Golfe pourraient dévier la course du trafic aérien et compromettre la connectivité de l’UE. Il conviendra également d’évaluer systématiquement le niveau des aides d’État accordées dans les pays tiers (lesquelles peuvent prendre la forme de prêts, de subventions salariales, de garanties de prêts, de financements sous forme de fonds propres, d’impôts sur les sociétés, de financement de liaisons aériennes ou d’injections de liquidités). S’imposera en outre une mise en œuvre rigoureuse du règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil (7) afin de prévenir les prises de contrôle hostiles et les investissements par des pays tiers dans des compagnies aériennes de l’UE, de sorte que l’économie européenne puisse demeurer concurrentielle sur le plan international en termes de qualité et de prix, et s’appuyer sur la connectivité fournie par son secteur de l’aviation (Astra, une petite compagnie aérienne grecque, était en négociation avec des investisseurs chinois).

4.2. Maintenir la compétitivité

4.2.1. Le secteur du transport aérien ne sera pas en mesure de revenir à la normalité de l’avant-COVID-19 (les scénarios varient selon que la reprise aura lieu d’ici 2022 ou 2025) car l’ampleur de la crise aura des effets structurels sur le marché. Afin de maintenir la stabilité de la planification pour les parties prenantes et les consommateurs, les accords de services aériens (ASA) conclus par l’UE avec des pays tiers devraient servir de plateforme pour contrôler conjointement le degré d’aides d’État accordées durant la crise de la COVID-19, dans le but de recenser et de résoudre les tendances qui faussent la concurrence. Dans ce contexte, l’accès au marché devrait jouer un rôle important dans la détermination du niveau des aides d’État. Il conviendra d’appliquer des mesures de rétorsion si un pays tiers refuse d’aborder la question des aides. L’hétérogénéité des normes environnementales et sociales entre les transporteurs de l’UE et ceux de pays tiers doit être abordée dans ces ASA.

4.2.2. La surcapacité sur le marché, conjuguée à une diminution prévisible du pouvoir d’achat lors de la prochaine récession mondiale, pourra même nécessiter des modifications temporaires ou structurelles des ASA afin de préserver la réciprocité au cours de la période de rétablissement.

4.2.3. La Commission pourrait et devrait engager des procédures unilatérales à l’encontre des pays tiers et de leurs transporteurs si des solutions ne peuvent être trouvées par voie de négociation [le règlement (UE) 2019/712 du Parlement européen et du Conseil ( 8 ) offre la possibilité d’engager de telles procédures].

4.2.4. Une question particulièrement sensible est celle de la tension entre les contraintes de liquidité des passagers, qui demandent le remboursement de billets prépayés, et celles des compagnies aériennes, dont bon nombre devraient se déclarer en faillite si tous les remboursements étaient effectivement effectués. La prochaine révision du règlement (CE) n o 261/2004 devrait viser à clarifier les règles afin de fournir une solution gagnant-gagnant, dans l’intérêt tant des passagers que des compagnies aériennes (plusieurs possibilités pourraient être envisagées comme, par exemple, un bon à valoir garanti par les pouvoirs publics: si une compagnie aérienne dépose le bilan avant l’expiration de ce bon à valoir ou si elle n’est pas en mesure d’assurer le vol, le passager est remboursé et la compagnie bénéficie d’un délai pour utiliser ses réserves de trésorerie).

4.2.5. Le CESE estime que l’état actuel du secteur est tellement critique que les initiatives réglementaires qui détournent l’attention de la nécessité de stabiliser le secteur aérien européen et de le rendre concurrentiel à l’échelle mondiale devraient être suspendues pendant la durée de la phase de redressement. Dans ce contexte, le CESE rappelle les priorités que la Commission devrait poursuivre pour retrouver et maintenir la compétitivité européenne tout en assurant le niveau nécessaire de protection sociale (9).

4.3. Le dialogue social, pilier essentiel du redressement

La crise actuelle est à l’origine de craintes existentielles de la part de l’ensemble de l’écosystème de l’aviation et de ses employés, quelle que soit l’efficacité des services offerts. Il est essentiel de trouver un juste milieu entre considérations entrepreneuriales et considérations sociales afin de garantir la création d’emplois durables et de qualité à l’avenir.

Il ne s’agit pas seulement d’une question de politique et de principe mais d’une question qui nécessite un examen immédiat: les pratiques de marché telles que l’enregistrement à la demande, le faux travail indépendant, le manque de protection sociale dans les passations de marchés publics et/ou la perte partielle d’activités, ou la résiliation des contrats des salariés pour tenter de recruter le même personnel à des salaires sensiblement inférieurs sont inacceptables (10).

Le dialogue social sera également nécessaire au cours de l’inévitable redimensionnement dans la plupart des compagnies et devrait dès lors être encouragé au niveau européen, au niveau national et au niveau des entreprises. Cela n’empêche pas les institutions de l’UE et les États membres d’assumer leurs responsabilités dans le domaine social.

4.4. Garantir la durabilité de l’écosystème de l’aviation

4.4.1. 2 tant au niveau mondial Le CESE fait observer que l’ensemble du secteur de l’aviation s’accorde sur les mesures visant à contenir les émissions de COtant au niveau mondial ( 11 ) qu’au niveau de l’UE ( 12 ) . Toute mesure supplémentaire de l’UE doit dès lors être envisagée dans un contexte concurrentiel; à titre d’exemple, le détournement du trafic aérien des compagnies aériennes de l’UE vers leurs concurrents de pays tiers n’a pas d’effet positif sur la durabilité. Le CESE estime que la durabilité doit être évaluée dans un nouveau contexte post-COVID-19. Il est nécessaire de procéder à une évaluation de l’incidence des mesures sur la capacité des compagnies aériennes de l’UE à se rétablir durablement de la crise causée par la pandémie de COVID-19 et à demeurer concurrentielles. Le CESE souligne que l’aviation, comme tous les autres secteurs, devrait se conformer aux objectifs à long terme du pacte vert. Il demande instamment à la Commission de coordonner ses actions au niveau mondial, notamment au sein de l’Organisation de l’aviation civile internationale. Il est partisan de la poursuite de l’expansion d’un réseau ferroviaire à grande vitesse en Europe et de connexions directes avec les aéroports pivots. Le CESE se félicite que le plan de relance de l’UE prévoie des investissements dans des secteurs tournés vers l’avenir. Ce plan devrait comporter, de l’avis du CESE, des investissements stratégiques dans des technologies interopérables de pointe pour toutes les parties prenantes du secteur de l’aviation. Il convient de promouvoir activement les marchés des carburants d’aviation durables, des technologies durables et des marchés de données. Les combustibles liquides non fossiles présentent un grand potentiel pour effectuer des transports aériens à faibles émissions de carbone. Des efforts importants en matière de recherche et développement sont encore nécessaires pour fournir ces combustibles à des coûts raisonnables. Le CESE prend note avec satisfaction des diverses initiatives de financement en faveur de ces carburants de substitution (technologies de conversion d’électricité en d’autres vecteurs énergétiques, carburants de synthèse) dans le cadre de l’actuel instrument de financement de la recherche de l’UE (Horizon 2020) et encourage la Commission à intensifier ses efforts en vue du prochain programme-cadre pour la recherche et l’innovation (entre autres instruments de financement: Horizon Europe).

4.4.2. Il insiste toutefois pour que le financement des nouvelles technologies et des mesures destinées à renforcer la durabilité, la résilience et l’évolutivité de l’écosystème de l’aviation fassent partie intégrante d’une feuille de route globale pour l’aviation, qui devrait être mise en œuvre dans le but de fournir le soutien nécessaire à la relance de la chaîne de valeur de l’aviation européenne.

Bruxelles, le 16 septembre 2020. Le président du Comité économique et social européen Luca JAHIER

(1) Steer Davies Gleave, Study on employment and working conditions in air transport and airports (Étude sur l’emploi et les conditions de travail dans le transport aérien et les aéroports), rapport final 2015.

(2) Aviation: Benefits Beyond Borders (Aviation: des avantages au-delà des frontières), rapport préparé par Oxford Economics pour Air Transport Action Group (ATAG), mars 2014.

(3) Voir https://staging.corporatetravelcommunity.com/european-capacity-may-have-grown-in-jun-2020-but-a-european-aviation-body-warns-that-the-recovery-in-passenger-traffic-is-proceeding-at-a-slower-pace-than-it-had-projected/

(4) JO L 46 du 17.2.2004, p. 1.

(5) Avis TEN/711 du CESE — Attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (non encore publié au Journal officiel).

(6) JO C 13 du 15.1.2016, p. 169.

(7) JO L 293 du 31.10.2008, p. 3.

(8) JO L 123 du 10.5.2019, p. 4.

(9) JO C 13 du 15.1.2016, p. 110.

(10) Voir note de bas de page 9.

(11) CORSIA (Régime de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale).

(12) JO C 133 du 9.5.2013, p. 30.