FR Journal officiel de l’Union européenne C 314/1

Rapport d’activité du comité de surveillance de l’OLAF

Juin 2008 – mai 2009

(2009/C 000/01)

Membres du comité de surveillance de l’OLAFLuis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZPrésidentProcureur à la Cour suprême, EspagneKálmán GYÖRGYIConseiller principal auprès du ministre de la justice et de la police,procureur général de la République de Hongrie (à la retraite), HongriePeter STRÖMBERGDirecteur du conseil de surveillance des experts-comptables, SuèdeDiemut R. THEATOAncienne membre du Parlement européen, ancienne présidente de la commission du contrôle budgétaire, AllemagneRosalind WRIGHTPrésidente du groupe consultatif sur la fraude, Royaume-Uni

TABLE DES MATIÈRES

PRÉFACE DU PRÉSIDENT AU RAPPORT D’ACTIVITÉ DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

INTRODUCTION

I LES MÉTHODES DE TRAVAIL DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

I – 1. Les réunions

I – 2. Les rapporteurs

I – 3. Le secrétariat

II LA FONCTION D’ENQUÊTE DE L’OLAF

II – 1. Le contrôle de la fonction d’enquête de l’OLAF: le renforcement de l’indépendance de l’Office

II – 1.1. Le contrôle régulier reposant sur les informations transmises au comité de surveillance par le directeur général de l’OLAF [article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) n o 1073/1999]

II – 1.1.1. Les enquêtes engagées depuis plus de neuf mois

II – 1.1.2. Recommandations aux institutions

II – 1.1.3. Cas exigeant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales: l’effet de l’arrêt du Tribunal de première instance dans l’affaire T-48/05

II – 1.2. La politique «de minimis» de l’OLAF: malversations mineures pouvant être traitées de manière satisfaisante par d’autres services

II – 1.3. Contrôle régulier à l’initiative du comité de surveillance [article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) n o 1073/1999]

II – 1.3.1. Planification et conduite stratégique des enquêtes

II – 2. Règles de procédure des enquêtes de l’OLAF: manuel de l’OLAF – procédures opérationnelles

II – 3. Organisation administrative, budget et politique du personnel en relation avec la fonction d’enquête de l’OLAF

III RELATIONS AVEC L’OLAF, LES INSTITUTIONS EUROPÉENNES ET LES PARTENAIRES ET INTERVENANTS DE L’OLAF

III – 1. Relations avec l’OLAF

III – 2. Relations avec les institutions communautaires et les partenaires et intervenants de l’OLAF

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

ANNEXE 1 Calendrier des réunions du comité de surveillance

ANNEXE 2 Liste des avis adoptés par le comité de surveillance entre le1er juin 2008 et le 31 mai 2009

ANNEXE 3 Avis no 5/2008 La politique de minimis de l’OLAF

ANNEXE 4 Avis no 1/2009 Plan de gestion annuel de l’OLAF pour 2009

ANNEXE 5 Avis no 2/2009 Rapports de l’OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis neuf mois

ANNEXE 6 Avis no 3/2009 Avant-projet de budget de l'OLAF pour 2010

PRÉFACE DU PRÉSIDENT AU RAPPORT D’ACTIVITÉ DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

Je suis heureux de soumettre le troisième rapport d’activité du comité de surveillance actuel de l’OLAF, couvrant la période comprise entre juin 2008 et mai 2009.

Le comité de surveillance a maintenant terminé son premier mandat, et forts de l’expérience acquise au cours de ces trois années, nous espérons poursuivre notre engagement inconditionnel en faveur de l’amélioration de l’efficacité de l’OLAF, en menant à cette fin la tâche importante qui nous a été confiée et en œuvrant intensivement au renforcement de son indépendance.

Le comité de surveillance entend mener son rôle, à savoir renforcer et garantir l’indépendance de l’OLAF et aider son directeur général à s’acquitter de ses responsabilités, d’une manière propre à fournir au mieux à l’OLAF l’appui et les conseils nécessaires pour lui permettre d’accomplir efficacement sa mission d’enquêteur administratif, complètement autonome vis-à-vis des pressions et ingérences extérieures. Plus l’OLAF pourra transmettre une image de rigueur et d’impartialité opérationnelle, plus il sera en mesure de se défendre face aux critiques injustifiées, de quelque source que ce soit, et, partant, de garantir sa capacité à mener à bien ses tâches en toute indépendance.

Le comité de surveillance a placé au cœur de ses activités le contrôle régulier des enquêtes de l’OLAF. Citons comme exemple de ses activités dans ce domaine l’avis no 2/2009 du comité de surveillance relatif aux enquêtes engagées depuis plus de neuf mois. Utilisant une méthode rigoureuse pour étudier des rapports au cas par cas, cet avis met en exergue plusieurs lacunes dans la conduite des enquêtes, dont certaines concernent des facteurs opérationnels tandis que d’autres résultent de déficiences au niveau de la planification ou de l’organisation interne. Le comité de surveillance a recommandé d’apporter certains changements aux méthodes opérationnelles de l’OLAF qui devraient permettre de résoudre ces problèmes.

Le comité de surveillance n’a cessé de soutenir qu’il est nécessaire d’établir des règles procédurales claires pouvant être utilisées pour orienter les enquêteurs de l’OLAF et qui doivent être portées à la connaissance des personnes concernées par une enquête afin de protéger leurs droits. Il est communément admis que le manuel de procédures de l’OLAF de 2005 actuellement en vigueur ne remplit pas ces objectifs. Le comité de surveillance a connaissance des mesures prises pendant la période de référence par l’OLAF pour actualiser ce manuel. Toutefois, ce processus, quoiqu’il ait eu des effets positifs, est encore en cours, et de nombreux efforts restent à faire avant qu’un guide pratique destiné aux enquêteurs soit prêt.

Les restrictions budgétaires qui touchent toutes les institutions européennes touchent également l’OLAF. Le budget 2010 ne prévoit aucun poste supplémentaire pour l’Office, ce qui implique que ce dernier doive consentir des efforts supplémentaires pour améliorer la planification, la gestion et l’utilisation satisfaisante des ressources existantes. Le comité de surveillance a à nouveau recommandé à l’OLAF d’affecter la majorité de son personnel à son activité centrale, les enquêtes opérationnelles.

Au cours de la période couverte par le présent rapport, la réforme de la base juridique de l’OLAF, à savoir le règlement (CE) no 1073/1999, a fait l’objet d’un âpre débat au sein de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen (COCOBU), débat qui a débouché sur l’adoption de la résolution du Parlement européen du 18 décembre 2008 sur les modalités adoptées par le Conseil pour la révision du règlement (CE) no 1073/1999 sur l’OLAF. Conscient de l’importance de cette réforme, le comité de surveillance a tenté de contribuer de manière active et constructive à ce débat en étant entendu par la COCOBU pour lui soumettre des propositions concernant la gouvernance du comité de surveillance dans le cadre du nouveau règlement.

Le comité de surveillance a insisté sur la nécessité de préserver le contrôle régulier des enquêtes, ce qui est la meilleure façon de garantir l’indépendance de l’OLAF.

Le comité de surveillance se félicite que l’OLAF ait pris des mesures pour mettre en œuvre nombre de ses recommandations. Des progrès ont notamment été accomplis en ce qui concerne la mise en œuvre d’une politique «de minimis». Toutefois, certains aspects concernant la gestion des enquêtes, plus particulièrement leur durée et les systèmes de contrôle et la surveillance, n’ont pas encore été réglés.

Cette année marque également le dixième anniversaire de l’OLAF. Cet anniversaire est une bonne occasion de s’interroger sur la manière dont l’OLAF a accompli son rôle – lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale qui porte atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne en menant des enquêtes indépendantes – et dont il envisage son avenir.

L’OLAF bénéficie d’une expérience exceptionnelle de dix années dans la conduite d’enquêtes internes et externes d’envergure internationale. Son importance et sa réputation ne cessent de croître. L’OLAF doit mettre à profit ses succès et son expérience pour rester un acteur central de l’engagement européen contre la fraude et la corruption. Le comité de surveillance estime que l’OLAF doit jouer un rôle de premier plan dans la création du Parquet européen, envisagé dans le traité de Lisbonne.

Le comité de surveillance est prêt à soutenir les efforts menés par l’OLAF pour améliorer la qualité de son travail et préserver son indépendance.

Je tiens particulièrement à remercier le secrétariat du comité de surveillance pour le travail qu’il a réalisé pendant la période de référence.

INTRODUCTION

Le comité de surveillance de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a été établi dans le but de renforcer et garantir l’indépendance de l’OLAF et d’aider son directeur général à s’acquitter de ses responsabilités. Le comité de surveillance adresse des avis au directeur général de l’OLAF et est tenu de présenter aux institutions un rapport annuel de ses activités. Ce troisième rapport concerne les activités réalisées par le comité de surveillance pendant la période comprise entre juin 2008 et mai 2009.

Dans son deuxième rapport d’activité, le comité de surveillance avait insisté sur la nécessité pour l’OLAF de réduire la durée excessive d’un certain nombre d’enquêtes, ainsi que d’établir des procédures claires en matière d’enquête, des délais et des mécanismes de contrôle interne afin d’éviter l’apparition de tout conflit d’intérêts potentiel pendant les enquêtes. En outre, il proposait de faire pleinement intervenir les magistrats de l’unité «Conseil judiciaire et juridique» à un stade plus précoce des enquêtes afin d’éviter les cas de prescription et de garantir la collecte de preuves utiles pour les autorités judiciaires nationales.

Ce rapport a été examiné avec le vice-président de la Commission, M. Siim Kallas, la secrétaire générale de la Commission, Mme Catherine Day, la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen (COCOBU) et le groupe de travail du Conseil sur la lutte contre la fraude pendant la présidence française. Le comité de surveillance se félicite du retour d’information positif et du soutien qu’il a reçu. Le directeur général de l’OLAF, M. Franz-Hermann Brüner, a apprécié l’approche constructive suivie par le comité de surveillance et a déclaré que la plupart des recommandations formulées dans les avis du comité avaient été mises en œuvre ou étaient en train de l’être.

Pendant la période de référence, le comité de surveillance était présidé par M. Luis López Sanz-Aranguez.

I LES MÉTHODES DE TRAVAIL DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

I – 1. Les réunions

Le comité de surveillance a tenu dix réunions plénières à Bruxelles (1). Les réunions du comité de surveillance ne sont pas ouvertes au public et tous les documents afférents sont confidentiels, bien que les procès-verbaux de ses réunions soient mis à la disposition de l’OLAF et des secrétariats généraux du Parlement européen, du Conseil et de la Commission dans un souci de transparence et dans le but de les tenir régulièrement informés des activités du comité.

Comme ce fut le cas au cours de la période de référence précédente, le comité de surveillance a de nouveau invité le directeur général de l’OLAF et un certain nombre de membres du personnel de l’OLAF à ses réunions afin de débattre avec eux et de les informer de toutes questions pertinentes pour son travail et de rendre compte à l’OLAF de ses activités. Les intervenants du comité de surveillance et les partenaires de l’OLAF ont également participé occasionnellement aux réunions du comité, à l’invitation de ce dernier.

I – 2. Les rapporteurs

Les avis du comité de surveillance adressés au directeur général de l’OLAF ont été adoptés à l’unanimité par les membres du comité et la nomination de rapporteurs (2) a été maintenue pour augmenter l’efficacité de la préparation et du suivi des points spécifiques qui revêtent un intérêt pour le comité de surveillance. Ainsi, un membre du comité de surveillance est nommé rapporteur pour un domaine d’activité spécifique du comité, par exemple l’analyse des rapports sur les enquêtes engagées depuis plus de neuf mois, la mise en œuvre de la politique «de minimis», le budget de l’OLAF, le manuel opérationnel de l’OLAF, etc., et collabore avec le secrétariat du comité de surveillance pour élaborer un projet d’avis qui sera discuté pour adoption au sein du comité.

I – 3. Le secrétariat

Les responsabilités du secrétariat du comité de surveillance sont définies dans le règlement intérieur du comité de surveillance (3), qui indique que le secrétariat joue un rôle clé en facilitant et en contribuant à l’exécution de toutes les tâches entreprises par le comité de surveillance et en veillant à ce que ce dernier soit en mesure d’exécuter son mandat légal en toute indépendance.

Pendant la période de référence, le comité de surveillance a demandé la publication du poste du chef du secrétariat, qui serait à pourvoir en juillet, au rang de directeur, afin de garantir l’indépendance de la procédure de sélection. À l’issue de discussions avec le vice-président de la Commission, M. Siim Kallas, le poste a été publié au rang de chef d’unité, mais l’avis de vacance précisait que le chef du secrétariat fait rapport au président du comité de surveillance et est responsable envers lui.

Les membres du personnel du secrétariat du comité de surveillance ne devraient être désignés qu’avec l’accord du comité, afin d’assurer ainsi le respect de sa totale indépendance dans l’accomplissement de ses tâches (4). La participation nécessaire du comité de surveillance à la procédure de recrutement pour ce poste important a été acceptée par l’OLAF et la Commission.

À la suite de la décision rendue par le Tribunal de première instance (5), la mission de contrôle du comité de surveillance est amenée à s’étendre, ce qui aura des répercussions sur la dotation en personnel du secrétariat en 2010. Comme le nouveau mécanisme n’est pas encore en place, le comité de surveillance n’est pas en mesure d’évaluer les besoins supplémentaires spécifiques en effectifs mais il procédera à cette évaluation au début de 2010.

Le comité de surveillance reconnaît que le statut du personnel de la Commission européenne et le système d’évaluation et de promotion qu’il prévoit ne permettent pas actuellement aux membres du comité d’évaluer la performance des collaborateurs du secrétariat. Toutefois, le comité de surveillance juge insatisfaisant le fait que le directeur général de l’OLAF se prononce en dernier ressort sur le niveau de performance annuel de ce personnel et que le comité ne soit nullement associé à cet exercice bien que le secrétariat soit placé sous son autorité directe.

II LA FONCTION D’ENQUÊTE DE L’OLAF

II – 1. Le contrôle de la fonction d’enquête de l’OLAF: le renforcement de l’indépendance de l’Office

La tâche principale du comité de surveillance est de contrôler la fonction d’enquête de l’OLAF afin de s’assurer que son indépendance n’est pas compromise.

Le comité de surveillance a examiné la question de cette indépendance dans un large contexte au regard de son rôle. Le comité de surveillance est conscient du risque d’influence illicite, de quelque source que ce soit, qui menace l’ouverture, la conduite ou la conclusion d’une enquête. Les menaces potentielles peuvent provenir de gouvernements, d’institutions, d’organismes ou d’agences, mais également de personnes physiques ou morales concernées par une enquête ou de sources extérieures. Des pressions plus subtiles peuvent également influer sur l’indépendance de l’OLAF pendant qu’il mène sa fonction d’enquête, notamment:

— les efforts menés par les institutions, les organismes ou les organisations pour faire obstruction à l’OLAF avant le lancement d’une enquête ou pendant la conduite d’une enquête;

— la non-fourniture de preuves ou de documents à l’OLAF, ou leur dépôt tardif, afin d’entraver l’activité d’enquête de l’Office;

— les restrictions exercées de manière indue sur les ressources de l’OLAF, financières comme humaines, notamment sur le nombre de postes ou leur niveau de responsabilité.

Ce n’est qu’en consentant des efforts continus pour examiner un échantillon représentatif d’une large palette de dossiers et pour en discuter avec les enquêteurs, l’encadrement et la direction de l’OLAF qu’il est possible de relever l’existence d’une pression exercée de manière illicite sur l’OLAF pouvant nuire à son indépendance.

À cet égard, des discussions ont dès lors eu lieu avec l’OLAF afin d’esquisser un module de système de gestion des cas qui permettrait au comité de surveillance et à son secrétariat d’avoir accès à une longue liste de dossiers pertinents. Permettre au comité de surveillance et à son secrétariat d’accéder au système de gestion des cas aurait certaines implications sur la protection des données à caractère personnel et les questions connexes font actuellement l’objet de discussions avec le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD) et avec le service juridique de la Commission.

En vertu de l’article 22 bis du statut du personnel, les fonctionnaires sont tenus d’informer leur supérieur hiérarchique, le secrétariat général ou directement l’OLAF s’ils ont connaissance de faits qui peuvent laisser présumer une activité illégale éventuelle ou une conduite en rapport avec l’exercice de leurs fonctions pouvant constituer un grave manquement aux obligations des fonctionnaires des Communautés (6).

En accord avec le comité de surveillance, le directeur général de l’OLAF a notifié au personnel de l’OLAF la possibilité complémentaire pour les membres du personnel de l’OLAF de transmettre au président du comité toute information factuelle ou toute preuve concernant une activité illégale éventuelle ou un grave manquement professionnel au sein de l’OLAF dont ils auraient connaissance (7). Au cours de la période de référence, ce cas de figure ne s’est pas présenté.

Sur la base des exercices de contrôle que le comité de surveillance a menés en ce qui concerne les enquêtes engagées depuis plus de neuf mois, le comité n’a relevé aucune menace avérée vis-à-vis de l’indépendance opérationnelle de l’OLAF.

II – 1.1. Le contrôle régulier reposant sur les informations transmises au comité de surveillance par le directeur général de l’OLAF [article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999]

II – 1.1.1. Les enquêtes engagées depuis plus de neuf mois

Le directeur général de l’OLAF soumet au comité de surveillance un rapport mensuel contenant le récapitulatif des enquêtes engagées depuis neuf mois (ci-après dénommé «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois»). Ce récapitulatif décrit les raisons pour lesquelles les enquêtes sont encore en cours et indique la date prévue d’achèvement de l’enquête pour chaque dossier.

Le comité de surveillance a émis un avis (8), fondé sur 275 «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» (sur 424 cas actifs) concernant la période de janvier 2007 à décembre 2008 et sur 115 «évaluations d’informations initiales», rédigées par les enquêteurs de l’OLAF avant que la décision d’ouvrir une enquête ne soit prise, concernant la période de mars à décembre 2008. Ces «évaluations d’informations initiales» contiennent également «des suggestions initiales de plan de travail».

Le comité de surveillance souhaitait déterminer si le fort pourcentage d’enquêtes en cours engagées depuis plus de neuf mois (plus de 78 % en décembre 2008) s’expliquait par des causes objectives et inévitables. Le comité ne peut contrôler la durée des enquêtes de l’OLAF de manière à exclure les ingérences extérieures ou les décisions partiales que si des motifs objectifs et vérifiables sont donnés pour les retards. Il a également accordé une attention particulière à la date prévue d’achèvement des enquêtes et à la question de savoir si les enquêtes ont été conduites sans désemparer pendant une période de temps proportionnée aux circonstances et à la complexité de l’affaire (9).

Le comité de surveillance a analysé ces rapports et les a ventilés selon les différents types d’activité menée par l’OLAF. Le comité a constaté que, dans un grand nombre de cas, toutes catégories confondues, le motif présenté dans le rapport pour justifier le fait que l’enquête était en cours depuis plus de neuf mois n’était souvent pas confirmé au regard des circonstances exposées dans le dossier d’enquête, voire dans le rapport lui-même. Il s’ensuit que les motifs de retard sont souvent peu fiables et peuvent amener l’OLAF à tirer des conclusions trompeuses. Des motifs de retard incorrects peuvent nuire aux efforts consentis par l’OLAF pour veiller à ce que le personnel et les ressources budgétaires nécessaires soient affectés aux dossiers et, d’une manière générale, à la gestion efficace des enquêtes et ne permettent pas d’évaluer correctement si le fort pourcentage de retards dans les enquêtes est justifié.

Il a également été constaté que les chefs d’unité et les directeurs contresignaient souvent des rapports présentant des motifs trompeurs pour justifier le fait que l’enquête était encore ouverte, ce qui indique une surveillance et un contrôle incorrects de la gestion quotidienne des enquêtes.

Le comité de surveillance a constaté que les retards dans les enquêtes n’étaient pas justifiés par des motifs spécifiques objectifs et vérifiables et il a recommandé que l’ensemble du processus de notification au terme de neuf mois soit révisé, afin de lui permettre de déterminer les vraies raisons des retards. À cet égard, le comité de surveillance a formulé des recommandations spécifiques sur la marche à suivre (10).

Le comité de surveillance a relevé un grave problème de qualité dans les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» dû au manque fréquent de référence à la date prévue d’achèvement de l'enquête. L’indication d’une «date prévue d’achèvement» est non seulement une obligation juridique de l’OLAF envers le comité de surveillance mais aussi un outil essentiel pour la gestion des enquêtes, qui permet d’éviter les conséquences négatives d’une durée excessive. Le comité de surveillance recommande, ainsi qu’il l’a fait dans ses précédents avis, d’utiliser les rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois en tant qu’outils de gestion efficace des enquêtes.

Pour bien cibler les enquêtes et faire en sorte qu’elles atteignent leur but, il est essentiel de bien les planifier. C’est pourquoi le comité de surveillance recommande à l’OLAF d’élaborer un système contenant des plans d’enquête détaillés pour chaque enquête ouverte. L’OLAF a réagi favorablement à cette proposition mais le comité de surveillance attend sa proposition écrite de mesures à prendre.

II – 1.1.2. Recommandations aux institutions

Le directeur général de l’OLAF est tenu d’informer le comité de surveillance des cas où l’institution, l’organe ou l’organisme concerné n’a pas donné suite aux recommandations qu’il a faites (11). Au cours de la période de référence, aucun cas de ce type n’a été signalé au comité de surveillance.

II – 1.1.3. Cas exigeant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales: l’effet de l’arrêt du Tribunal de première instance dans l’affaire T-48/05

Pendant la période de référence, le comité de surveillance a examiné 36 rapports exigeant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales qui lui avaient été transmis par l’OLAF. Ces rapports sont présentés lors des réunions du comité de surveillance par les magistrats de l’unité «Conseil judiciaire et juridique».

Le comité de surveillance effectue une analyse préliminaire qui lui permet de débattre avec les représentants de l’OLAF et de comprendre les questions procédurales et de fond découlant de chaque dossier. Le comité de surveillance prête une attention particulière à la qualité du rapport dans le but d’identifier les cas qui n’auraient pas été suivis par les autorités judiciaires nationales pour cause de prescription, d’absence manifeste de preuves ou pour d’autres raisons. Par le passé, le comité de surveillance a relevé plusieurs cas dans lesquels la prescription avait constitué un problème. Pendant la période de référence, le nombre de cas de ce type – où les autorités judicaires nationales ne peuvent agir pour cause de prescription – a été notablement inférieur. Le comité de surveillance a également constaté une amélioration de la qualité des informations transmises dans les rapports, notamment l’analyse des infractions pénales présumées et des règles applicables dans l’État membre auquel le rapport est transmis.

Pendant la période de référence, le comité de surveillance a constaté avec préoccupation la réduction du rôle des magistrats de l’unité «Conseil judiciaire et juridique». Ces derniers s’acquittent au sein de l’OLAF d’une fonction unique et précieuse: ils représentent le principal point de contact avec les autorités judiciaires nationales et veillent également à ce que les preuves contenues dans les dossiers leur soient transmises dans le respect des prescriptions légales des États membres respectifs.

Le comité de surveillance recommande dès lors à l’OLAF de tirer tout le potentiel des services de ces magistrats dans ces domaines à un stade plus précoce des processus d’enquête. Ces magistrats devraient également tenir compte des éventuelles violations des droits fondamentaux des parties à l’enquête et devraient être consultés par les enquêteurs lorsqu’une question en rapport avec les droits fondamentaux se pose. Ces dispositions devraient figurer explicitement dans le nouveau manuel opérationnel, comme elles l’étaient auparavant.

L’effet de récents arrêts et décisions

Dans de nombreux cas, les rapports ont été examinés par le comité de surveillance après le transfert des dossiers aux autorités judiciaires nationales.

Toutefois, dans un récent arrêt (12), le Tribunal de première instance a statué en ce sens que l’absence d’information préalable du comité de surveillance avant la transmission des rapports aux autorités judiciaires nationales était contraire à l’article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999. Il a également statué que le comité de surveillance devait être consulté avant ladite transmission, au nom de la protection des droits fondamentaux.

Les conséquences de cette dernière considération de l’arrêt semblaient en principe aller au-delà des responsabilités du comité de surveillance au titre du règlement (CE) no 1073/1999. Le comité de surveillance était préoccupé par les implications de cette décision, à savoir l’obligation juridique pour le comité de ne pas interférer dans le déroulement des enquête en cours, le caractère non contraignant des avis du comité, l'absence de compétences conférées au comité pour empêcher la transmission des rapports aux autorités judiciaires nationales, qui relève exclusivement de la responsabilité de l’OLAF, et la nécessité d’examiner dans l’intégralité les documents afférents à chaque dossier, qui imposerait une charge accrue sur le secrétariat du comité, déjà sous forte pression. Pour tous ces motifs, le comité de surveillance a recommandé à la Commission d’interjeter appel de l’arrêt du Tribunal de première instance (13). Néanmoins, la Commission a décidé de ne pas suivre cette recommandation.

Dans ces circonstances, le comité de surveillance a décidé d’élaborer de nouvelles méthodes de travail avec l’OLAF afin de mettre en œuvre l’arrêt du Tribunal. La protection des droits fondamentaux au cours d’une enquête est une obligation permanente. Au stade de la transmission du dossier au comité de surveillance, la mission de ce dernier en ce qui concerne l’examen du respect des droits fondamentaux est purement de nature rétrospective. Tout avis éventuellement émis par le comité de surveillance à ce stade serait dénué de valeur pratique dans un cas particulier.

L’OLAF entend transmettre les rapports au comité de surveillance cinq jours ouvrables avant leur transmission aux autorités judiciaires nationales. Le comité de surveillance se propose de demander à l’OLAF de transmettre pour chaque dossier un rapport détaillant la manière dont les droits fondamentaux et les garanties procédurales ont été respectés. Dans les situations semblant indiquer un non-respect éventuel des droits fondamentaux et des garanties procédurales, le comité de surveillance demandera à avoir accès à l’intégralité du dossier.

À cet égard, le comité de surveillance souhaite être informé de toute plainte reçue ou examinée par l’OLAF formulée par une partie à une enquête dans le cadre de laquelle les droits fondamentaux et les garanties procédurales semblent ne pas avoir été respectés. En effet, le comité de surveillance souhaite que l’OLAF l’informe de tous les dossiers, pas seulement des dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales, dans le cadre desquels il a connaissance d’une plainte concernant une violation alléguée des droits fondamentaux et des garanties procédurales.

Les dernières décisions du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne (14) et du Médiateur européen (15) insistent sur la nécessité pour l’OLAF de tenir compte de l’exigence de respecter les droits procéduraux des personnes concernées par une enquête.

II – 1.2. La politique «de minimis» de l’OLAF: malversations mineures pouvant être traitées de manière satisfaisante par d’autres services

Le comité de surveillance a analysé la politique «de minimis» de l’OLAF dans le cadre de son examen portant sur la manière dont l’Office concilie la nécessité de lutter contre les irrégularités portant sur de petits montants et celle de tirer tout le potentiel des ressources limitées dont il dispose. En particulier, le comité de surveillance a cherché à évaluer si la pratique «de minimis» actuellement en place était efficace et correspondait aux besoins actuels de l’OLAF.

Sur la base d’un exercice impliquant l’examen de 45 cas sélectionnés ayant des conséquences financières estimées à moins de 50 000 euros (16), le comité de surveillance a constaté ce qui suit:

— le manuel de procédures opérationnelles actuel n’inclut aucun critère précis en matière «de minimis» permettant de sélectionner et de traiter les affaires «de minimis» dans chacun des domaines d’activité de l’OLAF;

— l’affectation des ressources aux enquêtes internes «de minimis» ne reflète pas une utilisation optimale des ressources. Il est nécessaire de définir le rôle de l’OLAF en rapport avec la politique de tolérance zéro des enquêtes internes, de décider du traitement des informations reçues et de transmettre les informations reçues faisant état de malversations mineures et/ou d’affaires ayant de faibles conséquences aux autres services de la Commission, plutôt que d’ouvrir une enquête de l’OLAF. L’OLAF n’est pas en mesure de traiter toutes les informations reçues mais doit s’efforcer dans la mesure du possible de partager sa charge de travail avec d’autres services de la Commission;

— la Commission a adopté une politique de tolérance zéro mais elle n’exige pas de l’OLAF que ce dernier enquête sur les affaires impliquant de faibles montants, notamment dans le cadre d’enquêtes internes, pour autant que d’autres organismes puissent se charger de ces enquêtes. À l’avenir, l’OLAF ne sera pas nécessairement en mesure d’ouvrir une enquête pour toutes les informations reçues même si elles relèvent de ses compétences juridiques;

— dans certains domaines des enquêtes externes (et de l'assistance, du contrôle et de la coordination), une politique «de minimis» a été adoptée pendant l’exercice du plan de gestion annuel, mais celle-ci reste essentiellement théorique et nécessite d’être approfondie, élargie et réellement mise en œuvre.

En avril 2009, le comité de surveillance a rencontré la direction de l’OLAF pour débattre de la politique «de minimis». Le comité se félicite du consensus apparu sur la nécessité urgente d’adopter une politique «de minimis» plus efficace dans tous les domaines d'enquête. Le comité de surveillance se réjouit également du renforcement de la coopération entre la direction A «Enquêtes et opérations» et l’Office d’investigation et de discipline de la Commission (IDOC), qui vise à clarifier la répartition des activités entre ces deux organes, et de l’adoption de seuils «de minimis» clairs dans le domaine des enquêtes externes (secteurs douaniers et agricoles, SAPARD et Fonds structurels).

Étant donné que l’OLAF dispose de ressources très limitées pour ses investigations et est tenu d’enquêter sur les cas graves de fraude et d’irrégularité, le comité de surveillance lui recommande de trouver le moyen de se concentrer sur les cas les plus complexes et les plus graves, afin d’optimiser l’usage qui est fait des ressources de la Communauté.

II – 1.3. Contrôle régulier à l’initiative du comité de surveillance [article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1073/1999]

II – 1.3.1. Planification et conduite stratégique des enquêtes

Pendant la période de référence, le comité de surveillance a lancé un examen de la manière dont les unités «Enquêtes et opérations» évaluent et planifient les «évaluations d’informations initiales» avant l’ouverture des enquêtes et les «rapports finaux» et il a organisé plusieurs discussions fructueuses avec le personnel de l’OLAF et les cadres supérieurs des directions A et B «Enquêtes et opérations». Le comité de surveillance a été impressionné par l’efficacité et le professionnalisme constants caractérisant le déroulement des enquêtes au sein de la direction B ainsi qu’au sein de la direction A dans de nombreux cas. Le comité de surveillance se félicite qu’après une longue période d’incertitude, le directeur de la direction A «Enquêtes et opérations I» ait enfin été désigné. Le comité de surveillance prévoit que cela permettra d’améliorer sur le long terme la gestion et la conduite des enquêtes au sein de cette direction.

Pendant la période de référence, le comité de surveillance a examiné environ 40 formulaires d'«évaluations d’informations initiales» et leurs «rapports finaux» respectifs. Cet examen portait sur les motifs ayant justifié l’ouverture d’une enquête, sur les incidences financières et sur l’existence ou non d’un calendrier d’enquête. L’examen de la planification et de la conduite stratégique des enquêtes fait partie intégrante de la tâche de contrôle des enquêtes incombant au comité en vue d’évaluer le respect des principes d’indépendance, d’impartialité et de légalité.

Le comité de surveillance se félicite que des améliorations soient en cours afin d’améliorer la gestion des enquêtes.

Le comité de surveillance a examiné le plan de gestion annuel de l’OLAF. Les priorités opérationnelles fixées dans ce plan restent théoriques et les exercices de contrôle menés jusqu’à présent ont indiqué que ces priorités ne servaient pas dans la pratique à déterminer s’il convient ou non d’ouvrir une enquête. L’OLAF ne fait pratiquement pas la distinction entre les investigations et les autres affaires (telles que les cas de coordination et d’assistance pénale) et traite tous les dossiers sur un pied d’égalité, même s’il joue un rôle substantiellement différent dans ces domaines.

Cela étant, et étant donné que les plaintes et informations reçues sont évaluées par l’équipe qui mènera ensuite l’enquête, il est très difficile de gérer le volume croissant d’informations reçues et de répartir les tâches efficacement. Selon le comité de surveillance, les mesures prises à ce jour par l’encadrement de l’OLAF en ce qui concerne l’ouverture des dossiers doivent être plus claires.

Les objectifs des enquêtes restent vagues, ce qui influe sur leur avancement, leur calendrier et leur utilisation des ressources. Le comité de surveillance recommande d’adopter et d’arrêter des calendriers ou des délais pour toutes les phases du cycle d’investigation, y compris les évaluations et les activités de suivi, et de continuer à renforcer le système d’évaluation des résultats, sur la base d’indicateurs de performance clés.

Les équipes responsables doivent élaborer, dès le début de chaque enquête, un plan suffisamment détaillé qui leur permette de prévoir la date de la décision finale. Ce plan doit couvrir toutes les étapes envisagées de l’enquête, qui doivent être assorties d’un calendrier préliminaire. Le comité de surveillance propose d’émettre un nouvel avis, approfondi, sur la planification des enquêtes (10).

Le comité de surveillance a émis un avis sur le plan de gestion annuel de l’OLAF pour 2010 (17), dans lequel il formule plusieurs recommandations visant à améliorer les objectifs des enquêtes et les indicateurs de performance mesurables. Le comité de surveillance espère que son opinion aidera l’OLAF à améliorer la planification et la conduite stratégique des enquêtes.

II – 2. Règles de procédure des enquêtes de l’OLAF: manuel de l’OLAF – procédures opérationnelles

Pendant la période de référence, l’OLAF a continué d’actualiser son manuel des règles de procédure d’enquête. Le comité de surveillance a suivi avec un grand intérêt l’avancement de ce processus. Il était clair pour le comité que la plupart des dispositions de l’ancien manuel, en vigueur depuis près de cinq années, devaient être reformulées. Le comité de surveillance est particulièrement préoccupé par le fait que les unités chargées des enquêtes continuent d’opérer selon diverses instructions et pratiques et par le manque de règles et instructions claires. En août 2008, l’OLAF a transmis au comité de surveillance un projet de version longue du nouveau manuel de procédures opérationnelles, qui comprend les règles et principes de bases en matière d’exécution des enquêtes.

Le comité de surveillance a transmis une note au directeur général de l’OLAF (18) dans laquelle il soulignait que, selon lui, le projet de manuel était encore à un stade peu avancé et qu’il n’était pas prêt à être adopté. La principale faiblesse du document réside, comme dans la version courte, dans l’absence d’orientations claires et de règles précises sur les procédures d’enquête. Le comité de surveillance avait l’impression qu’il y avait lieu d’améliorer la structure générale, la mise en page, la lisibilité et la clarté de ce document, ainsi que de procéder à une révision radicale afin de remédier aux incohérences, répétitions et imprécisions.

Dans l’ensemble, le comité de surveillance a été préoccupé de constater que le projet de manuel ne répondait pas à ses attentes. En particulier, il n’existe aucune orientation claire en ce qui concerne les critères sur la base desquels ouvrir un dossier et gérer les enquêtes ni aucun délai clair pour les enquêtes et évaluations. Le comité de surveillance constate notamment un manque de référence à la supervision nécessaire de la part des magistrats de l’unité «Conseil judiciaire et juridique» en ce qui concerne la protection des droits fondamentaux et des garanties procédurales dans le cours d’une enquête.

Le comité de surveillance a recommandé que l’OLAF poursuive la rédaction d’un guide pratique qui accroisse la légalité, l’efficacité, la transparence et la responsabilité des opérations de l’Office. Cet exercice de rédaction n’est pas encore terminé et un nouveau projet amélioré du manuel a été transmis au comité de surveillance après la conclusion de la période de référence.

II – 3. Organisation administrative, budget et politique du personnel en relation avec la fonction d’enquête de l’OLAF

Le comité de surveillance continue de suivre de près la politique du personnel de l’OLAF, étant donné que celle-ci joue un rôle clé pour le succès des enquêtes, et a recommandé à la direction de l’OLAF de renforcer ses capacités d’enquête. Le comité de surveillance a examiné l’avant-projet de budget de l’OLAF pour 2010 et a émis un avis à ce sujet (4).

Le comité de surveillance a constaté qu’il est difficile, en raison de la politique d’enquête réactive de l’OLAF, de prévoir l’évolution de sa charge de travail et d’affecter les ressources aux domaines où celles-ci seraient le plus nécessaires. Selon le comité, la répartition des ressources entre les directions et entre les unités des directions A et B «Enquêtes et opérations» pourrait être plus transparente et la charge de travail devrait faire l’objet d’un suivi constant. Les statistiques du personnel pour décembre 2008 indiquent que 34 % des membres du personnel de l’OLAF étaient affectés à des activités d’enquête au sein des directions A et B.

Dans son avis sur le budget 2010, le comité de surveillance souligne le fait qu’il importe pour l’OLAF de concentrer ses ressources sur les activités d’enquête (sa mission centrale), et d’éviter d’affecter du nouveau personnel au soutien administratif et à la coordination. Selon le comité, il est urgent de hiérarchiser toutes les activités afin d’améliorer l’utilisation des ressources humaines et financières. En particulier, le comité de surveillance recommande à l’OLAF de clarifier ses frais de missions et de déplacement, qui représentent une part considérable du budget global.

Le comité de surveillance a constaté que le succès d’une enquête nécessite du personnel motivé et qualifié, expérimenté et disposant d’aptitudes spécifiques ainsi que de compétences reposant sur de solides bases politiques et stratégiques en matière de ressources humaines. Le comité de surveillance se félicite des nombreux progrès accomplis, notamment sur la question du personnel temporaire. Le comité invite l’OLAF à ne pas réduire ses efforts en ce qui concerne la formation d’un personnel d’enquête spécialisé et espère que l’Office se consacrera dans les meilleurs délais à certains autres aspects essentiels de la politique du personnel, tels que le perfectionnement et la mobilité.

S’agissant des questions administratives et budgétaires, le comité de surveillance a observé certaines difficultés d’ordre pratique entravant la mise en place d’une politique du personnel efficace. Le directeur général de l’OLAF n’est pas totalement indépendant du point de vue budgétaire et administratif mais il est tenu de respecter les règlements financiers et du personnel de la Commission dans l’esprit de l’exercice décentralisé des fonctions. Cela étant, le comité estime que des efforts supplémentaires s’imposent pour faciliter la coopération entre l’OLAF et les services de la Commission en vue de l’adoption d’accords administratifs internes permettant à l’Office de pleinement mettre en œuvre sa propre politique du personnel.

En ce qui concerne le personnel temporaire de l’OLAF, le comité de surveillance se félicite de l’achèvement des concours ouverts et de la publication de deux concours internes; toutefois, le problème n’en sera que partiellement résolu. Des mesures supplémentaires sont dès lors nécessaires. Le comité de surveillance encourage l’OLAF à accroître la mobilité de son personnel temporaire tout en planifiant avec soin sa politique générale de recrutement après l’achèvement des concours en cours et prévus. Le comité de surveillance se félicite que des efforts aient été consentis pour permettre au personnel temporaire de l’OLAF d’être reclassé ou promu.

III RELATIONS AVEC L’OLAF, LES INSTITUTIONS EUROPÉENNES ET LES PARTENAIRES ET INTERVENANTS DE L’OLAF

III – 1. Relations avec l’OLAF

Les relations avec l’OLAF ont évolué de manière constructive et mutuellement instructive pendant la période de référence. Les membres du comité de surveillance ont rencontré à plusieurs reprises les fonctionnaires et les directeurs de l’OLAF, dans le cadre de réunions officielles ainsi qu’officieusement, afin de débattre de thèmes d’intérêt commun. Ces réunions se sont toujours tenues dans une ambiance cordiale et décontractée et les questions y ont été débattues franchement et ouvertement.

Les membres du personnel de l’OLAF, ainsi que le directeur général lui-même à de nombreuses reprises, ont assisté à des réunions du comité de surveillance pendant la période de référence. Pendant la plupart des réunions du comité de cette année, les magistrats de l’unité «Conseil judiciaire et juridique» ont présenté des exposés au comité sur des cas transmis aux autorités judicaires nationales et les membres du comité ont pu demander à connaître les détails de certains dossiers. Le comité a notamment pu tenir un débat approfondi avec l’OLAF sur la manière dont l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-48/05 (5) serait mis en œuvre, en particulier en ce qui concerne le principe de consultation du comité avant la transmission des informations aux autorités judiciaires nationales.

Pendant la période de référence, outre ces exposés, le comité de surveillance a rencontré le directeur général, les chefs d’unité et le contrôleur de l’OLAF de la protection des données afin de débattre avec eux de thème divers, tels que le dernier projet de manuel opérationnel, la proposition de révision du règlement (CE) no 1073/1999, les arrêts du Tribunal mentionnés ci-dessus et la décision de la Commission de ne pas interjeter appel. Parmi les autres thèmes débattus figuraient l’avis du comité de surveillance sur les dossiers «de minimis» de l’OLAF, l’avant-projet de budget de l’OLAF pour 2010, le renouvellement du mandat des membres du comité et la question de la succession à la tête du secrétariat du comité.

Sur invitation de l’OLAF, le comité de surveillance a observé les délibérations du comité exécutif présidé par le directeur de la direction A afin de mieux comprendre les méthodes de travail relatives à l’ouverture et à la conduite des enquêtes.

Dans le domaine de la protection des données à caractère personnel, l’accord attribuant au comité de surveillance un accès égal au système de gestion des cas n’a pas encore été conclu.

III – 2. Relations avec les institutions communautaires et les partenaires et intervenants de l’OLAF

Le comité de surveillance a toujours apprécié le maintien de bonnes relations avec les institutions communautaires et avec les partenaires et intervenants de l’OLAF étant donné que l’OLAF compte sur eux pour appliquer les recommandations qu’il formule au terme de ses enquêtes.

Pendant la période de référence, le comité de surveillance a rencontré à maintes reprises le vice-président de la Commission, M. Siim Kallas, la secrétaire générale de la Commission, Mme Catherine Day, la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen (COCOBU) deux fois et le groupe de travail du Conseil sur la lutte contre la fraude pendant la présidence française. Le comité se félicite du soutien ferme dont font preuve toutes ces institutions envers l’OLAF et le comité.

Le comité de surveillance a profité de ses réunions avec le vice-président de la Commission, M. Siim Kallas, et avec la secrétaire générale de la Commission, Mme Catherine Day, pour soulever la question du renouvellement du mandat de ses membres, qui est arrivé à échéance à la fin novembre 2008. La Commission a indiqué qu’elle soutenait le renouvellement du mandat des membres actuels.

La secrétaire générale, Mme Catherine Day, a convenu avec le comité de surveillance de la nécessité de renforcer le contrôle de la durée des enquêtes et a invité le comité à faire ce qui était en son pouvoir pour éliminer tout retard affectant les processus d’enquête. Elle a également mentionné en particulier sa préoccupation en ce qui concerne l’importance de la participation à un stade plus précoce de l’enquête des magistrats de l’unité «Conseil judiciaire et juridique» de l’OLAF, notamment compte tenu des questions de prescription. Le comité de surveillance partage pleinement les préoccupations de la secrétaire générale.

Le comité de surveillance a rencontré le directeur de l’IDOC, M. Michel Magnier, pour débattre des relations entre l’OLAF et l’IDOC. Le comité partage le point de vue de M. Magnier en ce qui concerne l’importance de la clarification des compétences respectives de ces deux services et de l’amélioration des relations et des activités opérationnelles quotidiennes, ce qui profitera aux deux services. Un meilleur échange d’informations s’impose, tant au stade de l’ouverture des enquêtes que pendant l’enquête elle-même, au moment des activités de suivi. Même si le comité se félicite de l’amélioration des relations entre l’OLAF et l’IDOC, il estime qu’une meilleure coopération est encore possible à l’avenir, pour autant qu’il y ait une volonté politique et que l’OLAF et l’IDOC consentent tous deux des efforts à cette fin.

Le comité de surveillance a également présenté plusieurs exposés devant la COCOBU. En septembre 2008, le comité a participé activement au débat sur la proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999. À cette occasion, il a insisté sur sa fonction de contrôle régulier des enquêtes en tant que mécanisme adéquat pour garantir l’indépendance de l’OLAF. La position du comité a été soutenue dans la proposition finale modifiant le règlement (CE) no 1073/1999 présentée par le Parlement européen en décembre 2008 qui, non seulement soutenait le rôle du comité dans le contrôle des dossiers, mais proposait également d’accorder au comité un accès à l’intégralité du dossier lorsque l’enquête dépasse 24 mois (19).

Pendant la période de référence, le comité de surveillance a rencontré le procureur général de la République de Hongrie, M. Tamás Kovács, dans le but d’évaluer la qualité et l’utilité des rapports d’enquête de l’OLAF transmis aux autorités judiciaires nationales et d’encourager des flux d’informations positifs et proactifs entre l’OLAF et les autorités judiciaires hongroises. M. Tamás Kovács a souligné que les autorités hongroises étaient disposées à renforcer leur coopération avec les autres États membres et il a notamment fait référence à l’harmonie qui caractérise la relation de travail de son bureau avec l’OLAF, à tel point qu’il est envisagé d’établir une unité spécifique au sein du Parquet hongrois qui serait chargée des relations avec l’OLAF. Le comité de surveillance se félicite de cette approche, qui faciliterait le suivi des enquêtes de l’OLAF en Hongrie. Le rôle des services hongrois de coordination antifraude (AFCOS) par rapport aux relations avec l’OLAF a été expliqué. Le comité de surveillance estime qu’il est de la plus haute importance pour les États membres de veiller à ce que le point de contact avec l’OLAF soit les autorités judicaires nationales, si elles existent.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

I. Le comité de surveillance a examiné les implications de l’indépendance de l’OLAF dans le contexte de ses activités opérationnelles. Le comité conclut qu’il existe, outre les évidentes menaces directes potentielles, des dangers plus subtils susceptibles de nuire à l’indépendance de l’OLAF au stade de l’ouverture et de la conduite des enquêtes. Le comité de surveillance a dès lors redoublé d’efforts pour examiner une large palette de dossiers et pour en débattre avec le personnel de l’OLAF, afin d’identifier toute pression illicite pouvant porter atteinte à l’indépendance opérationnelle de l’OLAF.

II. Le comité de surveillance a examiné 275 rapports concernant des enquêtes engagées depuis plus de neuf mois (les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois»), couvrant la période de janvier 2007 à décembre 2008, ainsi que 115 «évaluations d’informations initiales», couvrant la période de mars à décembre 2008. Le comité a relevé qu’un pourcentage très élevé (78 %) des enquêtes de l’OLAF avait dépassé une durée de neuf mois. Le comité a constaté que certains retards n’étaient justifiés par aucune raison objective et vérifiable. Il n’a dès lors pu vérifier si ces retards étaient justifiés. Il recommande à l’OLAF de justifier par des raisons plus précises les retards excessifs qui affectent l’achèvement des enquêtes et il a établi un cadre de recommandations.

III. Le comité de surveillance a constaté un grave problème de qualité touchant les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois», à savoir le manque fréquent de référence à la date prévue d’achèvement des enquêtes. L’indication d’une «date prévue d'achèvement» est non seulement une obligation juridique de l’OLAF envers le comité de surveillance mais aussi un outil essentiel pour la gestion des enquêtes, qui permet d’éviter les conséquences négatives d’une durée excessive. Le comité de surveillance recommande, ainsi qu’il l’a fait dans ses précédents avis, d’utiliser les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» en tant qu’outils de gestion efficace des enquêtes.

IV. Le comité de surveillance a constaté un niveau inapproprié de supervision et de contrôle de la gestion quotidienne des enquêtes et il convient pour l’OLAF d’y remédier. Le comité recommande d’élaborer des plans d’enquête détaillés pour chaque enquête ouverte, assortis de calendriers ou de délais adoptés et arrêtés pour toutes les phases du cycle d’investigation, y compris les évaluations et les activités de suivi, ainsi qu’un système d’évaluation des résultats fondé sur des indicateurs de performance clés.

V. Le comité de surveillance a examiné 155 «évaluations d’informations initiales» préalables à l’ouverture d’une enquête et procède actuellement à leur analyse en vue de déterminer comment les unités chargées des opérations et des enquêtes évaluent et planifient les investigations dans le cadre de la tâche de contrôle régulier de l’exécution de la fonction d’enquête incombant au comité et afin d’évaluer le respect des principes d’indépendance, d’impartialité et de légalité.

VI. Le comité de surveillance a analysé la politique «de minimis» de l’OLAF et a examiné 45 cas sélectionnés ayant des conséquences financières estimées à moins de 50 000 euros chacun. Le comité de surveillance a conclut que l’affectation de ressources de l’OLAF à des enquêtes internes portant sur de faibles montants n’était pas le meilleur moyen d’optimaliser l’utilisation des ressources. La politique de tolérance zéro adoptée par la Commission n’empêche pas d’autres organismes (l'IDOC, par exemple) d’enquêter sur des cas de ce genre, en lieu et place de l'OLAF. Le comité de surveillance recommande que le manuel de procédures opérationnelles contienne des critères sur la base desquels sélectionner et traiter les cas «de minimis».

VII. Le comité de surveillance estime qu’un meilleur échange d’informations entre l’OLAF et l’IDOC s’impose, tant au stade de l’ouverture des enquêtes que pendant l’enquête elle-même, au moment des activités de suivi. Même si le comité se félicite de l’amélioration des relations entre l’OLAF et l’IDOC, il estime qu’une meilleure coopération est encore possible à l’avenir, pour autant qu’il y ait une volonté politique et que l’OLAF et l’IDOC consentent tous deux des efforts à cette fin.

VIII. Le comité de surveillance a examiné 36 rapports transmis par l’OLAF aux autorités judiciaires nationales. Il se félicite que ce nombre soit inférieur à celui de la période de référence précédente, pendant laquelle la question de la prescription était problématique.

IX. Le Tribunal de première instance a statué en ce sens que le comité de surveillance doit être informé des cas exigeant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales avant ladite transmission, pour assurer la sauvegarde des droits fondamentaux des parties à l’enquête. Le comité collabore avec l’OLAF pour élaborer de nouvelles méthodes de travail qui tiennent compte du fait que le comité n’est pas autorisé à interférer dans le déroulement des enquêtes en cours.

X. Le comité de surveillance souhaite être informé de toute plainte reçue ou examinée par l’OLAF formulée par une partie à une enquête dans le cadre de laquelle les droits fondamentaux et les garanties procédurales semblent ne pas avoir été respectés. En effet, le comité de surveillance souhaite que l’OLAF l’informe de tous les dossiers, pas seulement des dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales, dans le cadre desquels il a connaissance d’une plainte concernant une violation alléguée des droits fondamentaux et des garanties procédurales.

XI. Le comité de surveillance invite l’OLAF à faire pleinement intervenir les magistrats de l’unité «Conseil judiciaire et juridique» à un stade plus précoce des enquêtes dans les cas exigeant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales. Ces magistrats devraient également tenir compte des questions en rapport avec les droits fondamentaux des parties à l’enquête et devraient dès lors être consultés par les enquêteurs lorsqu’une telle question se pose. Ces dispositions devraient figurer explicitement dans le nouveau manuel de procédures opérationnelles de l’OLAF.

XII. Le comité de surveillance a suivi l’avancement des activités menées par l’OLAF pour actualiser le manuel de procédures opérationnelles. Le comité a fait part de ses doutes au directeur général en ce qui concerne plusieurs faiblesses du projet de document. Le comité de surveillance recommande que l’OLAF poursuive la rédaction d’un guide pratique qui accroisse la légalité, l’efficacité, la transparence et la responsabilité des opérations de l’Office.

XIII. Le comité de surveillance souligne le fait qu’il importe pour l’OLAF de concentrer ses ressources sur les activités d’enquête (sa mission centrale), et d’éviter d’affecter du nouveau personnel au soutien administratif et à la coordination. Selon le comité, il est urgent de hiérarchiser toutes les activités afin d’améliorer l’utilisation des ressources humaines et financières. En particulier, le comité de surveillance recommande à l’OLAF de clarifier ses frais de missions et de déplacement, qui représentent une part considérable du budget global.

XIV. Le comité de surveillance a constaté que le succès d’une enquête nécessite du personnel motivé et qualifié, expérimenté et disposant d’aptitudes spécifiques ainsi que de compétences reposant sur de solides bases politiques et stratégiques en matière de ressources humaines. Le comité de surveillance se félicite des nombreux progrès accomplis, notamment sur la question du personnel temporaire. Le comité invite l’OLAF à ne pas réduire ses efforts en ce qui concerne la formation d’un personnel d’enquête spécialisé et espère que l’Office se consacrera dans les meilleurs délais à certains autres aspects essentiels de la politique du personnel, tels que le perfectionnement et la mobilité.

XV. Le comité de surveillance estime que des efforts supplémentaires s’imposent pour faciliter la coopération entre l’OLAF et les services de la Commission en vue de l’adoption d’accords administratifs internes permettant à l’Office d’élaborer et de pleinement mettre en œuvre sa propre politique du personnel.

(1) Voir l’annexe 1: Calendrier des réunions du comité de surveillance.

(2) Article 8 du règlement intérieur du comité de surveillance de l’OLAF, JO L 33 du 7.2.2007.

(3) Le règlement intérieur a été adopté par le comité de surveillance en août 2006 et publié en février 2007 (règlement intérieur du comité de surveillance de l’OLAF, JO L 33 du 7.2.2007).

(4) Voir l’annexe 6: Avis no 3/2009 «Avant-projet de budget de l'OLAF pour 2010».

(5) Affaire T-48/05, Yves Franchet et Daniel Byk/Commission des Communautés européennes.

(6) Voir les articles 22 bis et 22 ter du statut du personnel.

(7) Note aux membres du personnel de l’OLAF, 10 novembre 2008.

(8) Voir l’annexe 5: Avis no 2/2009 «Rapports de l’OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis [plus de] neuf mois».

(9) Article 6, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1073/1999.

(10) Voir l’annexe 5: Avis no 2/2009 «Rapports de l’OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis [plus de] neuf mois», conclusions finales et recommandations (pages 60 à 63).

(11) Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999.

(12) Arrêt du 8 juillet 2008 du Tribunal de première instance des Communautés européennes (troisième chambre) dans l’affaire T-48/05, Yves Franchet et Daniel Byk/Commission des Communautés européennes.

(13) Note no D 53/02-09-08.

(14) Affaires F-5/05 et F-7/05, Violetti e.a./Commission européenne.

(15) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3831/html.bookmark

(16) Voir l’annexe 3: Avis no 5/2008 «La politique de minimis de l’OLAF».

(17) Voir l’annexe 4: Avis no 1/2009 «Plan de gestion annuel de l’OLAF pour 2009».

(18) Dans cette note du 25 février 2009, le comité de surveillance formulait des commentaires détaillés concernant la structure générale du manuel ainsi que des propositions clés concernant les parties spécifiques du document.

(19) Voir les articles 11, paragraphe 3, et 14 du projet de proposition finale du Parlement européen modifiant le règlement (CE) no 1073/1999.

ANNEXE 1 CALENDRIER DES RÉUNIONS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE 2008 Mois Dates de réunion JUIN mardi 24 – mercredi 25 JUILLET mardi 8 – mercredi 9 SEPTEMBRE jeudi 18 OCTOBRE lundi 6 – mardi 7 NOVEMBRE mardi 11 – mercredi 12 DÉCEMBRE mardi 16 – mercredi 17

2009 Mois Dates de réunion JANVIER mardi 20 – mercredi 21 FÉVRIER mardi 17 – mercredi 18 MARS mardi 24 – mercredi 25 AVRIL mardi 21 – mercredi 22

ANNEXE 2 LISTE DES AVIS ADOPTÉS PAR LE COMITÉ DE SURVEILLANCE ENTRE LE1er JUIN 2008 ET LE 31 MAI 2009 2008 Avis no 5/2008 La politique de minimis de l’OLAF 2009 Avis no 1/2009 Plan de gestion annuel de l’OLAF pour 2009 Avis no 2/2009 Rapports de l’OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis neuf mois Avis no 3/2009 Avant-projet de budget de l'OLAF pour 2010

ANNEXE 3 AVIS No 5/2008 La politique de minimis de l’OLAF Le 2 décembre 2008 INTRODUCTION L’OLAF dispose de ressources limitées pour ses investigations par rapport au nombre d’enquêtes qu’il est appelé à mener. Il est donc impératif d'utiliser efficacement les moyens dont il dispose pour traiter avec la rapidité et l'efficience requises les cas graves de fraude et d’irrégularité préjudiciables aux intérêts financiers de l’UE. Le comité de surveillance (CS) s’est inquiété (1) par le passé du fait que l’OLAF n’ait pas encore élaboré de politique et de stratégie d’enquête claires et systématiques. Les règlements CE et la décision de la Commission instituant l’OLAF (2) ne contiennent aucune référence spécifique à la hiérarchisation des informations entrantes ni aux plaintes impliquant de petites sommes d’argent (cas dits «de minimis»). Par conséquent, tant les informations reçues que les enquêtes menées, y compris sur les cas de minimis, sont en principe traitées sur un pied d’égalité par l'OLAF. Les priorités de l’Office en matière d’enquête sont établies dans son manuel (3) et dans l’actuel plan de gestion annuel. La note de l’OLAF adressée au CS en juin 2007 (4) décrit sa pratique en matière de «tolérance zéro» et évoque la règle de minimis dans les enquêtes internes. Le CS a donc décidé d’examiner le traitement des cas de minimis afin d’évaluer la pratique de l'Office et l’efficacité de sa politique actuelle dans ce domaine. 1. LA SÉLECTION DES CAS Pour la période allant de décembre 2005 à novembre 2008 (36 mois), l’OLAF comptait quelque 2 000 affaires clôturées dans la base de données CMS. Parmi celles-ci, le CS a sélectionné 45 cas (pour plus de détails, voir l’annexe 1 (5)) ayant des conséquences financières estimées à moins de 50 000 euros. Le seuil de 50 000 euros a été choisi sur la base d’un calcul coût-efficacité servant à déterminer le coût minimal d’une enquête moyenne, compte tenu à la fois de la durée d’une enquête moyenne de l’OLAF (28 mois) et des ressources impliquées (deux enquêteurs, avec une moyenne de 15 cas par personne). Les conséquences financières des cas sélectionnés ont été réparties comme suit: Conséquences financières en euros Nombre de cas dans l’échantillon 0 – 500 6 501 – 25 000 20 25 001 – 50 000 19 Total 45 L’échantillon couvre tous les types de cas se présentant à l’OLAF, des enquêtes internes et externes aux cas d’assistance, de suivi et de coordination. Le CS a étudié ces cas en examinant les rapports d’évaluation, intermédiaires, finaux et de suivi afin de déterminer: — si l’ouverture de chaque affaire était conforme aux règles fixées dans le manuel de l’OLAF; — si l’OLAF était le seul organe, ou le plus approprié, pour enquêter sur l’affaire (surtout pour les cas internes); — la longueur de l’enquête (en mois) et le type de cas; — les conséquences de l’enquête et les mesures de suivi prises par les autorités nationales/les institutions et organes de l’UE après clôture d’une enquête; — l’ampleur (estimation) des ressources utilisées (nombre de personnes participant à l’enquête); — si la transmission des informations entrantes ou des affaires clôturées aux services appropriés de la Commission était satisfaisante. 2. ANALYSE ET CONCLUSIONS 2.1. Remarques générales L’OLAF a mis en moyenne 5 mois pour évaluer les informations entrantes et 15 mois pour enquêter sur les cas sélectionnés. Dans leur grande majorité, ceux-ci avaient été classés comme faiblement prioritaires par l’évaluateur initial et ont mobilisé deux enquêteurs. Dans six cas, aucun suivi n’a été recommandé au terme de l’enquête. Le CS a examiné les raisons qui sous-tendaient l’ouverture d’une enquête à la lumière des critères fixés dans le manuel et en a conclu que, dans la plupart des cas, la justification de l’ouverture d’une enquête était peu précise et insuffisamment étayée dans les formulaires d’évaluation initiale. Le formulaire d’évaluation initiale décrit les allégations, la base juridique de l'action de l’OLAF et la fiabilité de la source, mais n’explique pas la raison de l’ouverture d’un affaire sur la base des critères du manuel. Le «soupçon suffisamment grave» (6) utilisé comme critère d’ouverture n’est défini nulle part dans le manuel. Par conséquent, ce critère semble dépendre entièrement de l’évaluateur, qui décide de son interprétation et de son application. L’ouverture de nombreuses affaires a ainsi été recommandée par l’évaluateur, puis approuvée par le chef d’unité, le directeur et le comité exécutif, sans qu'aucun critère d’ouverture ni motif clair ne soit mentionné dans le formulaire d’évaluation initiale et qu'aucune autre justification écrite ne figure dans les dossiers à l’appui de cette ouverture. Le manuel de l’OLAF actuellement en vigueur, destiné aux enquêteurs et aux évaluateurs, ne fournit pas les instructions claires dont ont besoin les évaluateurs qui procèdent à une évaluation initiale des informations entrantes pour recommander d’ouvrir ou non une enquête. Des critères d’ouverture d’enquête mieux définis amélioreraient la transparence et permettraient un traitement plus constant, approprié et cohérent des informations entrantes. La pratique actuelle veut que la personne qui effectue l’évaluation initiale des informations entrantes soit celle qui procède à l’enquête proprement dite. Cette pratique, si elle n’est pas propre à l’OLAF, peut empêcher une évaluation neutre et impartiale des informations si elle n’est pas contrebalancée par des critères d’ouverture d’enquête clairs et transparents ainsi que par un contrôle approfondi de la gestion. Bien que les enquêtes soient classées comme hautement, moyennement ou faiblement prioritaires, le CS n’a pu déceler de traitement spécifique pour les deux derniers types de cas. Une clarification s'impose en ce qui concerne le traitement des cas à faible priorité lorsque des ressources sont dégagées d’autres affaires. Il semblerait que les enquêtes faisant partie de l’échantillon aient été traitées de la même manière que toutes les autres, bien qu'ayant été classées à l'origine comme faiblement ou moyennement prioritaires. D’une manière générale, on possède très peu d’informations sur les mesures prises pour planifier une enquête après que son ouverture a été décidée. Un plan d’enquête clair et concis (présentant des objectifs précis, les résultats escomptés, une analyse des risques, les délais fixés, les critères de référence et l’allocation envisagée des ressources) est essentiel pour chaque enquête afin de guider et de structurer les travaux, et il convient de l’actualiser chaque fois que nécessaire. Recommandations1. La section «priorités opérationnelles» du manuel doit être développée afin d’inclure des instructions et une politique claires concernant les affaires de minimis. Des seuils de minimis indicatifs doivent être définis pour les différents types d’enquête, de même que des critères pour déterminer s’il convient ou non d'ouvrir une affaire de minimis donnée.2. Il importe de clarifier les implications pratiques, pour les enquêtes, de la manière dont sont définies la faible, la moyenne et la haute priorités.3. Le lancement d'une enquête doit donner lieu à l'élaboration préalable d'un plan décrivant son objectif.4. L’OLAF doit séparer les rôles de l’évaluateur et de l’enquêteur chaque fois que possible (si les compétences linguistiques le permettent). 2.2. Enquêtes internes L’OLAF suit la politique de tolérance zéro de la Commission (7) en la matière et, en sa qualité d’organe communautaire chargé de protéger et de préserver les intérêts financiers de la Communauté, considère que tous les cas internes revêtent la même importance. Outre les conséquences financières potentielles sur le budget de la Communauté, il doit aussi tenir compte d’autres facteurs, dont l’importance politique des informations, la réputation de la Communauté et la gravité de l’affaire, notamment en ce qui concerne la conduite professionnelle du personnel communautaire (8). Par conséquent, l’Office a indiqué (9) qu’il ne dispose pas d'une grande marge de manœuvre pour décider d’ouvrir ou non une enquête; il estime plutôt être tenu d’enquêter sur tous les cas relevant de sa compétence, à l’exception des malversations mineures, qui peuvent être référées à d’autres services de la Commission comme le bureau de sécurité de la Commission ou l’IDOC (l’Office d’investigation et de discipline de la Commission). La principale mission de l’OLAF consiste à protéger les intérêts financiers de la Communauté. Lorsque les allégations concernaient la perte ou le risque de perte de montants de fonds communautaires relativement peu élevés par suite de demandes de remboursement non justifiées ou falsifiées, de conflits d'intérêts, de dépenses non éligibles ou d’activités extérieures non déclarées, ces informations entrantes auraient pu, d’après le CS, être immédiatement transmises à l'IDOC. Font toutefois exception les cas impliquant de hauts fonctionnaires ou bien une irrégularité ou fraude grave et continue, ou ceux qui sont liés à une autre enquête de l’OLAF ou à une agence communautaire pour laquelle l’IDOC n’est pas compétent. Le CS estime que davantage d’orientations sont nécessaires quant au type d’informations pouvant être classées comme «malversations mineures» et aux circonstances dans lesquelles les informations peuvent être transmises à d’autres services. Pour ce qui est de la coopération avec l’IDOC, le CS souligne que l’OLAF doit transmettre promptement à celui-ci les informations relatives aux malversations mineures et aux cas ayant de très faibles conséquences financières, pour permettre d'ouvrir sans tarder la procédure disciplinaire et assurer ainsi une sanction efficace et rapide de chaque infraction. Dans 99 % des cas de l’échantillon examiné, les enquêtes de l’OLAF ont été suivies d’enquêtes administratives de l’IDOC, puis de mesures disciplinaires. D’une manière générale, le CS estime que les mesures disciplinaires doivent être adoptées sans tarder, comme l’a indiqué la Cour de justice européenne (10). Cela implique non seulement une transmission rapide des informations de l’OLAF à l’IDOC ou à d’autres services compétents de la Commission, mais aussi d’éviter les doubles enquêtes. Cela est d’autant plus important lorsque les personnes concernées ne sont pas des fonctionnaires ou quand existe le risque qu’elles quittent prochainement le service, comme c’était le cas dans certaines enquêtes de l’échantillon. Le CS est d’avis qu’il n’y avait aucune raison, dans ces cas, pour que les informations ne soient pas transmises à l’IDOC sans ouvrir d’enquête de l’OLAF. Le CS salue les récents efforts déployés par l’OLAF afin de renforcer sa coopération tant avec l’IDOC qu’avec les autres services de la Commission et il l'encourage à intensifier son action dans ce domaine. Une coopération plus étroite facilitera l'acheminement direct des informations entrantes vers les services compétents, sans que l’OLAF ne doive intervenir. L’OLAF devrait en particulier s'efforcer d’améliorer la procédure d’échange d’informations et de coopération avec ces services. Toutefois, les accords de coopération ne doivent limiter ni les compétences essentielles de l’Office ni son indépendance. Le CS est convaincu qu’en renforçant la coopération, l’OLAF pourrait dégager plus de ressources pour les cas de fraude et d’irrégularité plus graves, sur lesquels il est de toute évidence le seul organe communautaire à pouvoir enquêter. Vu que l’Office a pour objectif d’optimiser l'usage qui est fait des ressources de la Communauté, le CS estime qu’il serait avantageux pour l’OLAF, ainsi que pour les autres services, de partager l’expertise et les connaissances tirés des cas internes par un échange régulier d’informations et la discussion régulière des affaires en cours sans fixer de règles trop strictes et détaillées. Une dernière remarque concerne le suivi judiciaire des enquêtes internes: dans la majorité des cas de l’échantillon, aucun suivi judiciaire n’a été recommandé ni effectué, pour diverses raisons telles que la forclusion ou l’absence de preuves suffisantes pour ouvrir une enquête criminelle. Le CS en conclut que les autorités judiciaires nationales n’ont pas été en mesure de traiter les cas de minimis en raison de leur charge de travail et de priorités conflictuelles. Il considère donc que la faisabilité d'un suivi judiciaire efficace des cas de minimis doit être évaluée plus soigneusement avant l'ouverture des affaires ou leur transmission. De même, une communication constructive avec les autorités judiciaires nationales est extrêmement importante pour la qualité du suivi après la clôture de l’affaire. Recommandations1. L’OLAF doit mieux définir sa politique de tolérance zéro en ce qui concerne les enquêtes internes et, surtout, décider comment traiter les informations dans le cas des enquêtes à faibles conséquences financières. Ceci doit être indiqué clairement dans le manuel.2. L’OLAF doit, lorsqu’il existe d’autres moyens d'enquête, transmettre les informations entrantes relatives aux malversations mineures et aux cas ayant de faibles conséquences financières à d’autres services de la Commission plutôt que décider d’ouvrir une enquête lui-même. Il convient de préciser quand les informations doivent être transmises à l’IDOC et à d’autres services de la Commission et de définir le terme de «malversation mineure».3. L’OLAF doit améliorer la procédure d’échange d’informations entre les services compétents de la Commission concernant les cas de minimis internes.4. Les priorités opérationnelles générales de l’OLAF doivent consister à se concentrer sur les cas graves et complexes afin de mieux utiliser ses ressources limitées, optimisant l'usage qui est fait des fonds de la Communauté. 2.3. Enquêtes externes Dans le cas des enquêtes externes, la protection des intérêts financiers des Communautés relève d'une responsabilité partagée avec les autorités compétentes des États membres (11). En la matière, l’OLAF dispose généralement de plus de liberté et de flexibilité pour décider s'il convient ou non d’ouvrir une enquête. Conformément au manuel (12), certains critères, comme les principes de subsidiarité et de proportionnalité, doivent être pris en considération à cet effet. D'un autre côté, lorsqu’il n’existe aucune autorité compétente pour ouvrir une enquête dans un État membre, l’OLAF est le seul organe doté de pouvoirs d’enquête. Les cas de l’échantillon concernaient des irrégularités mineures dans la mise en œuvre de programmes communautaires, pour lesquelles on soupçonnait le plus souvent l'existence d'un conflit d’intérêts, des paiements injustifiés ou une mauvaise gestion des fonds du projet. Lors de l’examen de ces cas, le CS s’est penché en particulier sur leur gravité, les critères d’ouverture de l'enquête, les mesures prises par les autorités nationales et leur suivi. Comme pour les cas de minimis internes examinés, le CS a jugé qu’aucun critère clair n’était utilisé pour décider d’ouvrir ces affaires. Il estime dès lors que l’actuelle stratégie et la hiérarchisation des enquêtes externes ne sont pas claires. Il convient d'affiner les critères d’ouverture (y compris les seuils minimaux indicatifs) d’une affaire externe afin d’éviter d'ouvrir des affaires de minimis. Selon le CS, une stratégie et des priorités claires garantiraient une utilisation plus efficace des ressources communautaires, par ailleurs limitées, en permettant de les affecter chaque fois que possible à des enquêtes portant sur des cas plus graves. Le CS n’est pas persuadé que les ressources de l’OLAF sont utilisées de manière optimale si des affaires ayant de très petites conséquences financières, ne dépassant guère les frais d’enquête, sont régulièrement ouvertes. Le CS constate qu'en ce qui concerne les cas réunis dans l’échantillon, le suivi financier, le recouvrement de l’argent indûment versé ou les mesures disciplinaires le cas échéant (par exemple, l'inscription du nom de l’entreprise dans le système d’alerte précoce), ont été très souvent menés à bien ou entrepris par le service communautaire compétent ou par une agence déjà pendant ou avant l’enquête de l’OLAF. Pour le CS, par conséquent, il ne ressort pas clairement quelle a été la valeur ajoutée de l’enquête de l’OLAF sur ces irrégularités mineures, en particulier pour ce qui est du suivi financier, étant donné qu’un ordre de recouvrement avait déjà été émis par le service responsable de la mise en œuvre du programme et que ce dernier était en mesure de le faire dès que des informations sur une possible fraude ou irrégularité sont devenues disponibles. Le CS a également relevé la pratique selon laquelle, une fois qu’une enquête de l’OLAF était ouverte par le comité exécutif, elle allait jusqu'à son terme sans qu'aucune mesure ne soit prise pour l'interrompre, même si les actions de suivi anticipées étaient clôturées dans l'intervalle. Concernant le suivi judiciaire, le CS a observé que l’OLAF, pour des raisons indépendantes de sa volonté, rencontre souvent des difficultés pour recueillir des informations auprès de pays tiers concernant l’état d’avancement du suivi. C’est pourquoi ces informations sont essentiellement traitées par les délégations de la Commission dans les pays concernés, et la contribution de l’OLAF est dès lors limitée. Recommandation1. Il convient d’élaborer/de définir une stratégie de minimis pour les enquêtes externes et de déterminer les seuils minimaux pour ces enquêtes. 2.4. Cas d’assistance, de suivi et de coordination Dans le cadre de l’examen des affaires de minimis, plusieurs cas d’assistance, de suivi et de coordination étaient inclus dans l’échantillon. En général, la base juridique de ces activités est le traité CE et les règlements applicables (13), qui font obligation à l’OLAF d'aider les États membres à organiser la coopération et à coordonner leurs activités afin de protéger les intérêts financiers des Communautés contre la fraude. Comme pour les cas de minimis internes et externes, le CS a conclu qu’il serait très utile que le manuel donne des orientations quant à la manière dont l’OLAF doit traiter les informations entrantes concernant ces types d'affaires, surtout pour ce qui est d'établir les priorités et de choisir les dossiers qui feront l'objet d'une enquête (critères pour déterminer l’ouverture ou non d’une affaire). En ce qui concerne l’échantillon examiné, le CS a conclu que la responsabilité des dossiers (conduite de l’enquête et activités de suivi) avait toujours été assumée par les autorités nationales et que le rôle de l’OLAF était donc très limité par rapport aux affaires externes et internes, dans lesquelles les activités d’enquête proprement dites telles que les inspections, les contrôles et la vérification des informations étaient effectuées par l’Office. C’est pourquoi il était difficile pour le CS de discerner la valeur ajoutée potentielle apportée par l’OLAF en la matière; il semblerait donc judicieux de réfléchir à la mesure dans laquelle les ressources de l’OLAF doivent être affectées à ces activités s’il n’y a pas suffisamment de ressources pour les enquêtes internes et externes. Recommandation1. Le manuel de l’OLAF doit inclure des critères de hiérarchisation et de sélection pour les cas d’assistance, de suivi et de coordination. (1) Voir, par exemple, les conclusions et recommandations des rapports d’activité annuels du CS pour les périodes de décembre 2005 à mai 2007 et de juin 2007 à mai 2008. (2) Règlements (CE) no 1073/1999 et no 1074/1999; décision de la Commission du 28 avril 1999 (JO L 136/20 du 31.5.1999). (3) Manuel de l’OLAF du 25 février 2005, point 3.2 Priorités opérationnelles: pour les enquêtes internes, les critères suivants sont pris en considération: la gravité de l’infraction pénale ou disciplinaire, l’existence d’un complot ou d’un seul acteur ou l’implication de hauts-fonctionnaires, l’existence d’un abus de pouvoir, les conséquences négatives sur la réputation/crédibilité de l’UE ou l’éventuelle demande d’une enquête par un service/une institution. En ce qui concerne les enquêtes externes, il existe quinze critères, tels que l’importance des conséquences financières, l’intérêt public, etc. (4) Note interne du 18 juin 2007 sur la pratique de l’OLAF concernant la tolérance zéro et la règle de minimis en matière d’enquêtes internes. Cette note décrit brièvement les principes généraux de la politique de tolérance zéro de la Commission et de la règle de minimis en matière d’enquêtes internes lors de l’ouverture d’enquêtes et de la transmission des rapports finaux aux autorités nationales. La note conclut que l’OLAF doit respecter les limites de ses compétences lorsqu’il ouvre une enquête et que les malversations mineures n’ayant aucun lien avec les intérêts financiers des Communautés doivent être traitées par d’autres services que l’OLAF. (5) Annexe 1: document de 12 pages analysant les informations relatives aux cas sélectionnés, qui ne sera pas rendu public. (6) Arrêts de la Cour du 10 juillet 2003 dans les affaires C-11/00, CE/BCE, point 141, et C-15/00, CE/BEI, point 164. (7) Note interne du 18 juin 2007 sur la pratique de l’OLAF concernant la tolérance zéro et la règle de minimis en matière d’enquêtes internes. (8) Article 2, paragraphe 1, de la décision de la Commission du 28 avril 1999 (JO L 136/20 du 31.5.1999). (9) Manuel, point 3.2.1.1. concernant les priorités opérationnelles des enquêtes internes. (10) Arrêts de la Cour du 27 novembre 2001 dans l'affaire C-270/99 et du TPI du 10 juin 2004 dans l'affaire T-307/01, et conclusions de l’avocat général du 22 mars 2001 dans l'affaire C-270/99. (11) Traité CE, article 280, paragraphe 2. (12) Point 3.2.1.2 Enquêtes externes – principe d’opportunité, p. 63. (13) Article 280 du traité CE, article 1er, paragraphe 2, du règlement 1073/99 et article 9, paragraphe 1, du règlement 2988/95.

ANNEXE 4 AVIS No 1/2009 Plan de gestion annuel de l’OLAF pour 2009 Bruxelles, le 19 mars 2008 Le comité de surveillance a examiné la partie publique ainsi que les annexes internes du plan de gestion annuel de l’OLAF pour 2009 en accordant une attention particulière aux objectifs, indicateurs et résultats attendus des enquêtes ainsi qu’aux liens entre eux et les autres activités de l’Office. Le comité de surveillance souhaite féliciter globalement l’OLAF pour son plan de gestion annuel, qui est clair, bien structuré et précis, ainsi que pour l’inclusion d’une référence à ses propres recommandations. Le comité de surveillance souhaite présenter quelques réflexions et observations sur le plan de gestion annuel 2009. 1. Partie publique Le comité de surveillance note que par rapport à 2008, l’indicateur et la cible de l’objectif général ne sont plus une réduction au minimum de la fraude mais consistent à mettre l’accent sur l’importance des retours d'information de la part des clients. Le comité de surveillance est favorable à cette approche et observe qu’elle est conforme à la recommandation présentée dans son avis no 3 de 2006, dans laquelle il soulignait la nécessité pour les parties prenantes de l’OLAF de participer à la définition de normes et critères tant qualitatifs que quantitatifs des activités de l'OLAF. Dans cette optique, le comité de surveillance souhaite réitérer la nécessité pour l’OLAF d’établir un système de retour d'information qui lui permette de prendre régulièrement connaissance des réactions de ses principales parties prenantes. En ce qui concerne l’indicateur «utilisation efficace des résultats des enquêtes menées auprès des parties prenantes» de l’objectif général, le comité de surveillance a examiné les résultats et l’analyse (fournis par l'Office) des enquêtes Eurobaromètre et des enquêtes de la Commission menées en 2007 et en 2008. Il a conclu que les enquêtes n’abordent pas la question de l’efficience ou de l’efficacité opérationnelles des services de l’OLAF et ne fournit aucune information à ce sujet. Par conséquent, le comité de surveillance doute que l’OLAF puisse utiliser ces résultats pour évaluer la réalisation des objectifs du plan de gestion annuel sous l'angle des opérations. De plus, le comité de surveillance émet des réserves concernant ces enquêtes car en général, elles ne ciblent pas les personnes qui coopèrent directement avec l’OLAF. Le comité de surveillance propose donc que l’OLAF exécute lui-même une étude plus ciblée conçue spécialement pour recueillir les opinions des représentants des autorités des États membres et des institutions et organes de l’UE qui sont quotidiennement en contact avec lui. Ces informations seraient plus utiles pour les besoins du plan de gestion annuel 2009. Il ressort aussi des résultats des enquêtes que l’OLAF était généralement mal connu, ce qui devrait alimenter sa réflexion lorsqu’il définira ses activités futures. Ainsi, la principale conclusion de l’enquête Eurobaromètre de 2008(25 000 citoyens européens sélectionnés de façon aléatoire) était que 59 % des personnes interrogées n’avaient jamais entendu parler de l’OLAF et que 20 % en avaient entendu parler mais ne pouvaient pas ou ne voulaient pas dire si l’organisation leur inspirait confiance. Les résultats étaient semblables dans l’enquête de la Commission qui fait apparaître que le personnel n’avait jamais eu de rapport avec l’OLAF et ne pouvait donc se faire une opinion de ses activités. Sur la base de ces résultats, le comité de surveillance souhaite encourager l’OLAF à réfléchir à ces résultats dans le plan de gestion annuel 2010. Le comité de surveillance se déclare satisfait de l'«objectif spécifique no 1», qui souligne la nécessité de mesurer aussi bien l’efficience que l’efficacité des opérations de l’OLAF. L’objectif de 2009 sera de cibler plus de cas de fraude grave, ce qui est conforme aux observations présentées par le comité de surveillance dans le plan de gestion annuel de 2008 et dans l’avis no 3 sur les cas «de minimis». Le comité de surveillance accueille avec satisfaction la stratégie améliorée concernant la règle «de minimis» des enquêtes internes, qui a été expliquée dans la lettre récente sur la politique «de minimis». Le comité de surveillance souhaite obtenir des informations complémentaires concernant notamment les critères de sélection des enquêtes externes portant sur des cas «graves» et encourage l’OLAF à proposer une stratégie plus claire et plus cohérente et des lignes directrices concernant les types de cas sur lesquels l'Office a l’intention d'enquêter en 2009. Le comité de surveillance tient également à souligner que le projet de Manuel des procédures opérationnelles (point 2.3) devrait contenir une explication sur le mode de formulation des priorités opérationnelles. Le comité de surveillance partage l’opinion de l’OLAF selon laquelle l’efficacité de ses opérations constitue un facteur important dans la réalisation de l’objectif général et souhaite obtenir des éclaircissements sur la manière dont la «conformité aux lignes directrices sur les seuils et les critères pour l’ouverture des voies de suivi (indicateur 1.1)» contribuera à cette réalisation en 2009. Outre le taux de liquidation des dossiers et les critères de durée, le comité de surveillance estime que l’efficience des enquêtes pourrait être mesurée au moyen de la création d’un système ou dispositif de contrôle régulier (comprenant un contrôle de la qualité) des enquêtes, pour réduire les retards et résoudre rapidement les problèmes. Le comité de surveillance souhaite obtenir de plus amples informations sur le «système d’alerte à 18 mois» qui est mentionné dans le plan de gestion annuel dans le contexte de l’objectif spécifique no 1. Comme l’indique le plan de gestion annuel, environ 25 % des enquêtes restent sans traitement dans le délai cible de 24 mois fixé par la direction. Comme cette tendance persiste depuis plusieurs années, le comité de surveillance se demande si les indicateurs d’efficience sont suffisants pour diminuer ces retards. Comme dans le plan de gestion annuel de 2008, le comité de surveillance estime problématique que le taux de liquidation des dossiers (indicateur de résultat 2x2) soit de un s'il est calculé sur la base des nouveaux dossiers ouverts au cours d'une année civile. La direction de l’OLAF doit mettre en place des mesures complémentaires pour faire face à la charge de travail (environ 440 cas en décembre 2008) car la réalisation de cet objectif ne contribuera pas à une réduction de la charge globale. Cela est également confirmé dans le compte rendu de la réunion des directeurs qui s’est tenue en octobre 2008, selon lequel, au premier semestre de 2008, le taux de liquidation s’est détérioré et un nouvel arriéré est apparu. En outre, le comité de surveillance constate que l’efficacité et l’efficience des opérations sont mesurées exclusivement sous l'angle des enquêtes et n’englobe aucune autre activité opérationnelle ou service d'appui. Le comité de surveillance estime toutefois que les services d'appui de l’OLAF (activités opérationnelles et administratives) doivent être intégrés dans cette stratégie afin que l’OLAF devienne un «organe d’enquête administratif de renommée mondiale». À l’avenir, il serait utile de réfléchir à la manière dont des activités autres que les enquêtes contribuent aux investigations de l’OLAF, ainsi qu’aux moyens de mesurer cet apport dans le plan de gestion annuel. Le comité de surveillance observe que la stratégie de communication effective de l’objectif spécifique no 2 «promouvoir une culture de coopération pour lutter contre la fraude et la corruption» n’englobe aucune politique de communication interne clairement définie. En réfléchissant au suivi des cas de l’OLAF par le comité de surveillance, il est manifeste que la coordination générale des activités entre les unités et les départements pourrait être améliorée. Par conséquent le comité de surveillance recommande d’intégrer une stratégie de communication interne dans le plan de gestion annuel pour améliorer le partage des connaissances et, d'une manière générale, de sensibiliser le personnel de l’OLAF à ses propres activités. 2. Annexes internes Le comité de surveillance se déclare satisfait de l’indicateur spécifique relatif à l’incidence financière pour les enquêtes dans le domaine du commerce et des douanes, ainsi que de l'importance accrue accordée aux cas dont l’incidence financière estimée dépasse 1 million d’EUR. Concernant l’efficience des enquêtes et opérations des directions A et B, le comité de surveillance est particulièrement désireux de savoir comment la durée des enquêtes et leurs retards potentiels sont actuellement surveillés et il accueille avec satisfaction l'examen systématique des cas tous les 18 mois tout en invitant l’OLAF à se demander si ce système est suffisant pour limiter les retards. Le comité de surveillance souhaite obtenir des éclaircissements sur le «nouveau stade “en cours”». Il souligne globalement la nécessité d’un système de contrôle contrôle rigoureux pour diminuer les retards et maintenir la qualité des travaux. Comme pour le plan de gestion annuel de 2008, le comité de surveillance met en doute la valeur et l’utilité d’un indicateur «pourcentage de dossiers clôturés avec suivi financier/judiciaire/administratif» par rapport au nombre total de cas car, au départ, le résultat des enquêtes est difficile à prévoir. Le comité de surveillance souhaite réitérer qu’une fois de plus, l’indicateur de résultat prévoyant une durée des cas de 24 mois n’a pas été atteint en 2008 et ne l’a pas été depuis quatre ans. Le compte rendu de la réunion des directeurs qui s’est tenue au mois d’octobre 2008 indique que seulement 49 % des cas ont été clôturés en moins de 24 mois au premier semestre 2008. La durée moyenne d’un cas actif au premier semestre 2008 était de 27 mois. Le comité de surveillance doute que ces délais puissent être respectés en 2009, notamment si l’OLAF cible des cas plus complexes sans augmentation des ressources disponibles. Il est précisé dans le plan de gestion annuel (point 1.2 efficience) que les évaluations représentent environ 50 % de la charge de travail des enquêteurs (48 % dans la direction A et 54 % dans la direction B). Le comité de surveillance observe qu’aucun but ni objectif n’a été formulé pour le «stade non actif» des enquêtes et qu’aucune information n’est disponible dans le plan de gestion annuel sur la durée moyenne des évaluations. Le comité de surveillance propose que l’on réfléchisse à la manière d’intégrer la phase non active d’une enquête au plan de gestion annuel, car elle nécessite des ressources, qui sont peu abondantes, et constitue un facteur important lors de la détermination, par exemple, des délais de prescription des éléments de preuves et du suivi des rapports d'enquête finaux de l’OLAF. Enfin, le comité de surveillance souhaite noter que certains des indicateurs de résultat pour les activités de soutien (par exemple «nombre de réunions organisées», «bon déroulement de la coopération» et «informations reçues en retour») sont trop généraux, difficiles à mesurer et/ou manquent de précision quant aux moyens employés pour en assurer le suivi par rapport aux objectifs fixés et doute qu’ils représentent en fait une méthode adéquate et efficiente d’évaluation de la performance.

ANNEXE 5 AVIS No 2/2009 Rapports de l’OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis neuf mois Bruxelles, le 28 mai 2009 PARTIE I INTRODUCTION Le directeur général de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) soumet au comité de surveillance un rapport mensuel contenant le récapitulatif des enquêtes engagées depuis neuf mois (ci-après dénommé «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois»). Lesdits rapports exposent les raisons pour lesquelles il n’a pas été possible de mener à terme ces enquêtes et indiquent le délai prévu pour la clôture de chaque cas. La durée des enquêtes est une préoccupation partagée des institutions et de l’OLAF lui-même (1), vu les conséquences négatives que les retards peuvent avoir pour les parties participant à l’enquête ainsi que pour le suivi administratif, judiciaire et financier des enquêtes menées par l’OLAF. L’arriéré important résultant du grand nombre de cas qui ont pris du retard nuit également à l’activité quotidienne de l’OLAF, étant donné que la seule gestion des cas anciens absorbe des ressources importantes destinées aux tâches principales de l’office. L’OLAF jouit de l’expérience exceptionnelle et considérable acquise au cours des 10 années qu’il a consacrées à l’exécution d’enquêtes européennes et internationales. Son importance et sa réputation ne cessent de croître. Il est donc essentiel que le temps consacré à l’investigation et à la clôture des cas soit le plus bref possible. La mission du comité de surveillance Le présent examen effectué par le comité de surveillance a pour objectif général d’évaluer la durée des enquêtes et les motifs des éventuels retards injustifiés pour faire en sorte que les enquêtes soient conduites sans désemparer pendant une période de temps qui soit proportionnée aux circonstances et à la complexité de l’affaire (2). Au moyen de cette procédure régulière de contrôle, le comité de surveillance conforte avant tout l’indépendance de l’OLAF en vérifiant qu’aucune ingérence extérieure ne nuit à la conduite impartiale des enquêtes et que les retards n’empêchent pas d’atteindre le résultat voulu de l’enquête, par exemple pour des raisons de prescription. Le présent avis est le deuxième émis par le comité de surveillance concernant les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois». En avril 2007, le comité de surveillance a émis l’avis 1/2007 après avoir examiné l’ensemble des 150 «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» couvrant la période de janvier à décembre 2006. Cet avis portait sur l’évaluation de deux aspects différents: la mesure dans laquelle ces rapports contiennent suffisamment d’informations pour permettre au comité de surveillance d’exercer sa fonction de contrôle, notamment en ce qui concerne l’éventualité de délais indus, d’une part, et la mesure dans laquelle ils peuvent servir d’outil de gestion permettant à l’OLAF de mener à bien l’enquête dans un délai adéquat, de l’autre. L’OLAF a accepté les conclusions et recommandations de l’avis en question et les a suivies (3). Le comité de surveillance a déclaré dans cet avis qu’il examinerait à l’avenir de manière plus approfondie les motifs de l’inachèvement des enquêtes dans le délai spécifié par l’OLAF. Les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» de l’OLAF Le présent avis se fonde sur l’examen de 275 «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» (sur 424 cas actifs) concernant la période de janvier 2007 à décembre 2008 et de 115 «évaluations d’informations initiales» concernant chacun des «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois» envoyés par l’OLAF au comité de surveillance de mars à décembre 2008 (4). Ces «évaluations» sont rédigées par les enquêteurs de l’OLAF avant que la décision d’ouvrir une enquête ne soit prise et contiennent également «des suggestions initiales de plan de travail». Un contrôle a également été effectué dans le système de gestion des cas afin de déterminer leur état d’avancement. Les rapports reçus, par secteur, portaient sur les domaines suivants (5): — 47 enquêtes internes – institutions européennes: où l’OLAF joue un rôle moteur et jouit de compétences clairement définies en matière de procédures (6). — 11 enquêtes externes – organes de l’UE: où l’OLAF joue un rôle moteur (7). — 51 dépenses directes et aide extérieure: où l’OLAF joue un rôle moteur et où les règles relatives à la conduite des enquêtes se fondent également sur les «accords en vigueur avec des pays tiers» (8). — 46 aide extérieure: où l’OLAF joue un rôle moteur et où les règles relatives à la conduite des enquêtes se fondent également sur les «accords en vigueur avec des pays tiers» (9). — 43 agriculture: où l’OLAF est doté de compétences juridiques fortes et bien établies. Cependant, ce secteur comprend également les affaires douanières portant sur des produits agricoles, dans lesquelles l’OLAF joue avant tout un rôle de coordination et d’assistance (10). — 51 douanes I et II: où l’OLAF joue un rôle de coordination et d’assistance dans ce domaine et où la durée des enquêtes dépend fortement des États membres ou des pays tiers concernés (11). — 26 actions structurelles: où l’OLAF dispose d’une base solide pour mener des enquêtes (12). L’OLAF a établi un formulaire modèle pour les «rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois». Dans ce formulaire, les enquêteurs ont coché les motifs prédéfinis