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Bruxelles, le 5.11.2008

COM(2008) 740 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Réexamen des relations entre l'Union européenne et la Russie

{SEC(2008) 2786}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Réexamen des relations entre l'Union européenne et la Russie

Le Conseil européen extraordinaire du 1er septembre 2008 a demandé au Conseil, avec la Commission, d’examiner attentivement et en profondeur les différentes dimensions de la relation entre l'Union européenne et la Russie. Cette évaluation devra être réalisée dans la perspective du sommet UE-Russie prévu le 14 novembre 2008 et sera examinée lors du CAGRE des 10 et 11 novembre, le CAGRE des 13 et 14 octobre 2008 ayant fait le point sur l'évolution du conflit russo-géorgien.

La réflexion actuelle est menée dans le contexte d'événements qui ont sensiblement assombri la relation UE-Russie: la violation de l'intégrité territoriale de la Géorgie, par le recours à la force, et la reconnaissance unilatérale, par la Russie, de l'Abkhazie et de l'Ossétie du Sud restent inacceptables; de plus, les principes de politique extérieure formulés récemment, et notamment la résurgence des sphères d'influence, sont source de préoccupation.

L'Union européenne peut aborder sa relation avec la Russie avec une certaine confiance. D'un point de vue économique, ce pays a besoin de l'Union. Celle-ci représente un marché important pour ses exportations de matières premières, en particulier l'énergie, et la Russie souhaiterait améliorer les conditions du commerce de matières nucléaires. La récente crise financière a mis en évidence la nécessité impérieuse, pour la Russie, de moderniser et de diversifier son économie. Dans le cadre de ce processus, l'Union européenne est le partenaire naturel de ce pays et constitue la principale source de ses investissements étrangers. La Russie souhaite dialoguer avec l'Union dans son propre intérêt, par exemple pour parvenir à l'abolition des visas ou s'associer au programme-cadre de recherche et de développement de la CE.

À la lumière de ce qui précède, l'objet du présent bilan est d'examiner le tissu complexe des intérêts qui se recoupent, intégralement ou partiellement, dans la relation UE-Russie, et d'évaluer objectivement où résident à présent les propres intérêts de l'Union européenne. Adopté récemment, le mandat défini pour négocier l'accord qui succèdera à l'accord de partenariat et de coopération (APC) et, une fois les conditions réunies, un accord de libre-échange, fixe le cadre dans lequel ces intérêts pourront être maintenus et élargis.

Le document de travail ci-joint décrit l'évolution du partenariat UE-Russie au cours des dernières années; il présente également les chances qui s'offriront à nous et les défis auxquels nous devrons faire face.

Les relations UE-Russie reposent sur l'accord de partenariat et de coopération en vigueur depuis 1997, qui a été complété par les quatre espaces communs en 2005. Il en résulte un cadre institutionnel qui, à de nombreux égards, fonctionne de manière satisfaisante, en particulier au niveau politique par l'intermédiaire du conseil de coopération (à présent conseil permanent de partenariat au niveau des ministres des affaires étrangères).

Réexamen succinct des relations UE-Russie

L'important volume des échanges commerciaux et des investissements réalisés entre l'Union européenne et la Russie est en augmentation, et il est dans l'intérêt des deux parties de voir cette tendance se poursuivre. La Russie se classe au troisième rang de nos partenaires commerciaux et nous observons chaque année des taux de croissance de nos échanges pouvant atteindre 20 %. Si l'énergie représente un facteur majeur, des taux de croissance impressionnants ont aussi été constatés dans le secteur des services. Avec sa croissance forte et soutenue et sa nouvelle classe moyenne, la Russie constitue un important marché émergent à notre porte, qui ouvre des perspectives aux entreprises de l'Union. L'Union européenne, qui représente 80 % des investissements étrangers cumulés, est le premier investisseur en Russie; il est donc réellement dans son intérêt que se poursuive le développement de l'économie russe, qui aura besoin d'attirer encore davantage d'investissements européens, compte tenu des efforts de diversification et de modernisation menés par le pays. Cela dépendra néanmoins de la capacité de la Russie à garantir l'État de droit, à l'aide d'un appareil judiciaire véritablement indépendant, apte à assurer l'exécution des contrats. Une part non négligeable des réserves de change russes sont libellées en euros, ce qui fait de la Russie l'un des principaux détenteurs mondiaux d'avoirs en euros. La Russie n'a pas été épargnée par la crise financière internationale et, compte tenu de notre interdépendance économique, il est important de maintenir un dialogue entre l'Union européenne et la Russie sur les événements qui se déroulent actuellement.

Les considérations ci-dessus ont conduit l'Union européenne à soutenir fermement la demande d'adhésion à l'Organisation mondiale du commerce formulée par la Russie. Les arguments en faveur d'une adhésion rapide à l'OMC, sur la base de conditions commerciales viables, restent solides, ne serait-ce qu'en raison des signes de renforcement du protectionnisme observés dans le secteur agricole et dans celui des ressources naturelles. Certains différends commerciaux actuels, comme ceux découlant des restrictions à l'exportation de bois imposées par la Russie, exigent que des solutions soient trouvées très rapidement afin d'éviter la détérioration de conditions commerciales déjà difficiles.

En dépit de la forte expansion des investissements et des échanges commerciaux entre l'Union européenne et la Russie, ainsi que de l'établissement de nombreux dialogues sectoriels dans le cadre de l'espace économique commun, des difficultés sont survenues dans plusieurs domaines, qu'il s'agisse des procédures douanières problématiques, du survol de la Sibérie ou de la mise en œuvre irrégulière, par la Russie, des normes sanitaires et phytosanitaires internationales.

L'interdépendance énergétique entre l'Union européenne et la Russie constitue un élément central de la relation qui les unit. Les États membres de l'Union s'approvisionnent très largement en produits énergétiques auprès de la Russie, situation qui ne risque guère de changer à court ou à moyen terme. Il s'agit d'une relation d'interdépendance, et non de dépendance. Les taux de croissance observés en Russie sont en grande partie imputables aux exportations vers l'Union. Toutefois, l'Union européenne et la Russie interprètent différemment les concepts de sécurité énergétique et d'accès réciproque au marché. Si la Russie a été jusqu'à présent un fournisseur de produits énergétiques fiable, les différends survenus avec les États de transit et l'insuffisance des investissements réalisés en amont pour répondre à une demande en expansion soulèvent des inquiétudes quant à l'approvisionnement futur. Il reste encore beaucoup à faire pour construire un véritable partenariat énergétique reposant sur les principes du Traité sur la charte de l'énergie et notamment sur la transparence, la réciprocité et la non-discrimination. La coopération est menée dans le cadre du dialogue sur l'énergie et couvre de vastes domaines comme les scénarios et les stratégies dans le secteur énergétique, les évolutions du marché et l'efficacité énergétique. Des outils importants, comme le mécanisme d'alerte rapide en matière d'énergie, pourraient être davantage développés.

En ce qui concerne l’espace commun de sécurité extérieure , le dialogue politique est soutenu et mis en œuvre à de nombreux niveaux. L'Union européenne entretient des contacts avec la Russie au sujet de l'Iran, du Moyen-Orient, de l'Afghanistan, des Balkans, etc. ainsi qu'au sein d'instances internationales comme les Nations unies et l'OSCE, en vue d'élaborer des approches et des points de vue communs. La coopération menée dans le cadre du processus de paix au Moyen-Orient et sur la question de la non-prolifération en Iran s'est avérée positive. L'Union européenne et la Russie ont un intérêt commun dans la non-prolifération des armes de destruction massive. La Russie a récemment contribué à la mission communautaire de la PESD au Tchad / en République centrafricaine. En revanche, les positions tenues par chacune des parties sur le Kosovo et le voisinage commun restent plus éloignées, en particulier au lendemain des événements survenus en Géorgie. L'Union européenne devrait élaborer une position commune sur la proposition de la Russie concernant un nouvel ordre européen en matière de sécurité. L'Union a tout intérêt à ce que les efforts déployés pour améliorer la coopération dans ces domaines se poursuivent au cours des années à venir. La Russie est un acteur géopolitique essentiel, dont la participation constructive aux affaires internationales est une condition préalable nécessaire à l'action efficace de la communauté internationale.

Il existe un dialogue UE-Russie sur la politique régionale; dans la région de Kaliningrad, le régime de facilitation du transit entre cette enclave et le reste de la Russie a bien fonctionné. Par ailleurs, la Russie a montré un intérêt renouvelé pour la dimension septentrionale révisée; la réunion ministérielle du 27 octobre a constaté d'importantes avancées dans ce domaine et il existe des possibilités d'inclure les questions relatives à l'Arctique dans le dialogue régulier mené entre l'Union européenne et la Russie.

Les droits de l'homme sont un sujet de préoccupation. Le sentiment général est qu'il existe un fossé grandissant pour ce qui est des engagements communs pris auprès du Conseil de l'Europe et de l'OSCE.

L'UE rappelle à la Russie les engagements auxquels elle a souscrit, notamment dans le cadre de l'APC. Les consultations menées avec le pays dans le domaine des droits de l'homme ont lieu deux fois par an; bien que l'impact de celles-ci reste assez limité, le dernier cycle de discussions s'est déroulé dans un climat ouvert et constructif. Il importe de s'appuyer sur ce qui est acquis.

Les intérêts de l'UE et de la Russie relatifs à l' Espace commun de justice, de liberté et de sécurité convergent souvent, comme en témoignent les accords d'assouplissement du régime de visas et de réadmission conclus entre la CE et la Russie (en vigueur depuis le 1er juin 2007), le plan commun de coopération 2007-2010 entre FRONTEX et le corps russe de gardes-frontières, la coopération entre l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies et le service fédéral russe antidrogue, ainsi qu'entre Europol et les autorités répressives russes.

Premier accord du genre à être conclu entre l'Union européenne et un pays tiers, l'accord UE-Russie d'assouplissement du régime de visas a été conçu pour faciliter les démarches des voyageurs, notamment ceux de l'UE. L'accord de réadmission constitue, quant à lui, une contribution importante à la lutte contre l'immigration clandestine. La coopération accrue dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice contribue à la réponse apportée aux menaces que représentent le terrorisme et la criminalité organisée. De manière plus générale, il importe que cette coopération repose sur le respect des droits de l'homme et la promotion de l'État de droit.

Les relations entre citoyens russes et citoyens de l'UE s'intensifient. Les programmes d'échanges de l'UE en matière d'éducation se sont développés, de même que la coopération entre scientifiques dans le domaine de la recherche. Il y a lieu de poursuivre les efforts déployés pour étendre les relations interpersonnelles à tous les niveaux. Le développement de ces relations et la réalisation d'objectifs spécifiques dans des domaines déterminés contribuent à améliorer la compréhension et la confiance mutuelles.

L 'Espace commun pour la recherche, l'éducation et la culture se caractérise par un vif intérêt mutuel. La coopération en matière de recherche est régie par l'accord CE-Russie de coopération scientifique et technologique. En vigueur depuis 2004, cet accord expirera en 2009 - son renouvellement est en préparation. Bénéficiant d'une dotation communautaire de quelque 29 millions EUR, diverses organisations russes prennent part à tous les programmes thématiques et sous-programmes du 7e programme-cadre de recherche et de développement (7e PC). À cela s'ajoutent les deux accords de coopération entre Euratom et la Russie dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la fusion nucléaire contrôlée, qui ont été conclus en 2002 pour une période initiale de 10 ans. La Russie s'est dite intéressée par un statut de partenaire du 7e PC. Dans le domaine de l'éducation, elle adhère au processus de Bologne et participe à plusieurs programmes financés par l'UE. Dans ce contexte, l'Institut d'études européennes de Moscou - financé conjointement par la Russie et la CE - constitue un projet important. La coopération en matière culturelle a débuté avec le lancement du processus de Kajaani en 2006, et la première réunion du conseil permanent de partenariat (CPP) dans le secteur de la culture s'est tenue en octobre 2007. Depuis, le suivi de cette coopération s'est avéré assez décevant, l'élaboration du plan d'action dans le domaine de la culture ayant peu progressé.

La Russie bénéficie du concours financier d'une série d'instruments financiers de la CE. L'IEVP vise à soutenir la mise en œuvre des feuilles de route concernant les quatre espaces communs et la région de Kaliningrad. Elle s'est engagée à cofinancer sept programmes de coopération transfrontalière relevant de l'Instrument européen de voisinage (IEVP) pour la période 2007-2013, ce qui constitue une évolution positive. Par contre, il a été plus difficile de trouver un terrain d'entente concernant la mise en œuvre de l'aide financière.

Prochaines étapes

Il faut que l'UE et la Russie puissent mener un dialogue ouvert et constructif sur les points de désaccord. C'est là une condition essentielle à un partenariat fiable et sérieux. Nous devons nous efforcer d'améliorer notre capacité à gérer les différences tout en poursuivant nos objectifs communs. Le Conseil européen a condamné la décision unilatérale russe de reconnaître les régions séparatistes de Géorgie et s'est dit gravement préoccupé par la réaction disproportionnée de la Russie pendant le conflit. Tout en restant ferme sur ses principes et en rejetant tout recours à la force, l'UE a tout intérêt à dialoguer avec la Russie dans le cadre de nouveaux efforts visant à résoudre les conflits dans notre voisinage commun. Pour ce faire, l'UE devra afficher la volonté et la capacité d'être unie dans son action, en associant les instruments communautaires à ceux de la PESC/PESD. À cet égard, la gestion du conflit de cet été et de ses répercussions est encourageante, au même titre que le retrait des forces russes des zones adjacentes à l'Ossétie du Sud et à l'Abkhazie - même si des efforts supplémentaires sont nécessaires.

L'UE attend du nouvel accord UE-Russie un cadre global juridiquement contraignant qui s'appliquera à tous les grands domaines couverts par la relation bilatérale sur la base des intérêts réciproques et des engagements internationaux des deux parties, notamment la promotion du respect des droits de l'homme et de l'État de droit. En outre, si nous entendons consolider notre interdépendance économique croissante, il serait dans l'intérêt de l'UE et de la Russie de créer une zone de libre-échange.

Les négociations doivent se poursuivre, d'abord parce que l'UE pourra ainsi préserver ses propres intérêts avec la Russie, et ensuite parce que ces négociations constituent le meilleur moyen de dialoguer avec la Russie sur la base d'une position unifiée. Lorsque l'UE parle d'une seule voix et ses membres agissent de concert, la Russie y est attentive et l'UE est capable d'influer sur le cours des événements. Adopté à l'unanimité, le mandat de négociation du nouvel accord UE-Russie constitue un instrument important nous permettant de poursuivre nos objectifs de manière unie.

Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission considère qu'il faut programmer dès maintenant les prochaines réunions de négociation. Le CAGRE du 10 novembre est l'occasion pour les États membres de s'entendre sur la base des négociations à mener, dans le contexte du report des négociations annoncé dans les conclusions du Conseil européen du 1er septembre.

Il reste clair que l'UE n'accepte pas le statu quo en Géorgie, ainsi que l'a affirmé le Conseil européen dans ses conclusions. Les travaux importants du processus de Genève doivent se poursuivre sur la base des accords du 12 août et du 8 septembre derniers, qui portent sur la sécurité et la stabilité dans la région ainsi que sur le retour des réfugiés et des personnes déplacées à l'intérieur du pays, et l'intégralité territoriale de la Géorgie doit être rétablie. L'évaluation des relations entre l'UE et la Russie doit être un processus continu. Comme convenu précédemment, la Commission et le Conseil devront poursuivre les discussions sur le cadre général des relations UE-Russie au cours des négociations.