TABLE DES MATIÈRES

1. Objet 2

2. Quel est l’intérêt de l’Union européenne dans ce domaine? 3

3. La relation entre les instruments de reconnaissance mutuelle et la détention 4

3.1. Le mandat d’arrêt européen (MAE) 4

3.2. Le transfèrement de détenus 6

3.3. Probation et peines de substitution 7

3.4. Décision européenne de contrôle judiciaire 7

3.5. Mise en œuvre 8

4. La question de la détention provisoire 9

4.1. Durée de la détention provisoire 10

4.2. Réexamen périodique des motifs justifiant la détention provisoire/durées maximales légales 10

5. Les enfants 11

6. Conditions de détention 12

6.1. Activités liées à la détention actuellement soutenues par l’UE 12

6.2. Contrôle des conditions de détention par les États membres 12

6.3. Les règles pénitentiaires européennes 13

7. Consultation publique 14

ANNEXES 16

Tableau 1: Population carcérale dans l’Union européenne 2009-2010 16

Tableau 2: Activités actuellement soutenues par l’UE 19

OBJET

La Commission souhaite déterminer dans quelle mesure les questions relatives à la détention[1] influencent la confiance mutuelle et, partant, la reconnaissance mutuelle et la coopération judiciaire en général au sein de l’Union européenne. Bien que les conditions de détention et la gestion des prisons relèvent de la responsabilité des États membres, la Commission s’intéresse à cette question en raison de l’importance capitale que revêt le principe de reconnaissance mutuelle des décisions de justice pour l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

Pour que la reconnaissance mutuelle fonctionne bien, les autorités judiciaires doivent éprouver une confiance réciproque. Les États membres doivent donc avoir une meilleure connaissance des systèmes de justice pénale de chacun.

Dans sa résolution relative à la feuille de route visant à renforcer les droits procéduraux des suspects dans le cadre des procédures pénales[2], le Conseil relève que «[l]e temps qu’une personne peut passer en détention avant d’être jugée et pendant la procédure judiciaire varie considérablement d’un État membre à l’autre . Des périodes excessivement longues de détention provisoire portent atteinte aux personnes, peuvent compromettre la coopération judiciaire entre les États membres et ne correspondent pas aux valeurs que défend l’Union européenne ».

Le Conseil avait invité la Commission à présenter un livre vert sur la détention provisoire. Par le présent livre – qui fait partie du paquet sur les droits procéduraux – la Commission répond à cette demande du Conseil.

Le livre vert se penche sur l’interaction entre les conditions de détention et les instruments de reconnaissance mutuelle, tels que le mandat d’arrêt européen, ainsi que sur la détention provisoire, et il lance une vaste consultation publique basée sur dix questions posées dans le document.

Le programme de Stockholm[3] encourage la Commission à mener une réflexion sur la détention et les questions connexes: « Le Conseil européen considère qu’il conviendrait d’entreprendre des efforts en vue de renforcer la confiance mutuelle et de rendre plus efficace le principe de la reconnaissance mutuelle dans le domaine de la rétention . Il convient de poursuivre les efforts visant à promouvoir l’échange de bonnes pratiques et de soutenir la mise en œuvre des règles pénitentiaires européennes approuvées par le Conseil de l’Europe. On pourrait également se pencher sur des questions telles que les mesures de substitution à l’emprisonnement, les projets pilotes en matière de rétention et les bonnes pratiques en matière de gestion des prisons. La Commission européenne est invitée à approfondir la réflexion sur cette question dans le cadre des possibilités offertes par le traité de Lisbonne.»

Cela fait maintenant plusieurs années que le Parlement européen appelle la Commission à prendre des mesures sur diverses questions dans le domaine de la détention. Dans sa résolution sur le programme de Stockholm[4], le Parlement européen demande la création d’un espace de justice pénale de l’Union, dont l'élaboration implique, entre autres, des normes minimales quant aux conditions d'incarcération et de détention, ainsi qu’un socle commun de droits pour les détenus dans l’ensemble de l’Union. Le Parlement européen réitère cette demande dans sa déclaration écrite de 2011 sur les atteintes aux droits fondamentaux des détenus dans l’Union européenne[5].

QUEL EST L’INTÉRÊT DE L’UNION EUROPÉENNE DANS CE DOMAINE?

Si les questions relatives à la détention, qu’elles concernent des détenus provisoires ou des condamnés, relèvent certes de la responsabilité des États membres, l'Union européenne a néanmoins des raisons de s’y intéresser, nonobstant le principe de subsidiarité

Ces questions entrent en effet dans le champ de compétence de l’Union parce que, d'une part, elles représentent en premier lieu un aspect essentiel des droits qui doivent être garantis pour favoriser la confiance mutuelle et assurer le bon fonctionnement des instruments de reconnaissance mutuelle, et, d'autre part, l’Union européenne a certaines valeurs à défendre.

Afin de favoriser la confiance mutuelle, la Commission s’est fixé pour priorité, dans le domaine de la justice pénale, de renforcer les droits procéduraux au moyen de règles minimales en faveur des suspects et des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales. Une norme minimale de protection des droits individuels servira non seulement les intérêts des citoyens dans l’ensemble de l’Union mais permettra également de favoriser la confiance mutuelle qui est le contrepoids nécessaire aux mesures de coopération judiciaire qui accroissent les pouvoirs des prérogatives des parquets, des tribunaux et des services d'instruction et d'enquête.

À cet effet, la Commission a élaboré un paquet de mesures sur les droits procéduraux des suspects et des personnes poursuivies[6] qui contribuera à créer la confiance mutuelle nécessaire entre les personnels judiciaires, tout en tenant compte des différences existant entre les traditions et les systèmes juridiques des États membres.

La Commission a déjà eu l'occasion de souligner que le respect des droits fondamentaux dans l’Union est essentiel pour instaurer une confiance mutuelle entre les États membres. Un manque de confiance en l’effectivité des droits fondamentaux dans les États membres lorsque ces derniers mettent en œuvre le droit de l’Union empêcherait le fonctionnement et l’approfondissement des mécanismes de coopération dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice[7].

La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (charte de l'UE) fixe une norme que tous les États membres de l’Union sont tenus de respecter lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. La Cour européenne des droits de l’homme a jugé que des conditions de détention inacceptables peuvent constituer une violation de l’article 3 de la convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Le libellé de l’article 4 de la charte de l’UE est d'ailleurs identique à celui de l’article 3 de la CEDH, ces deux dispositions ayant la même portée et la même signification. L’article 19, paragraphe 2, de la Charte de l'UE dispose en outre que nul ne peut être extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu'il soit soumis en particulier à des traitements inhumains ou dégradants.

Or, en dépit du fait que la législation et la procédure pénale de tous les États membres sont soumises aux normes de la CEDH et doivent être conformes à la charte de l’UE lors de la mise en œuvre du droit de l’Union, des doutes subsistent quant au respect de ces normes dans l’Union européenne.

LA RELATION ENTRE LES INSTRUMENTS DE RECONNAISSANCE MUTUELLE ET LA DÉTENTION

Les conditions de détention peuvent avoir une incidence directe sur le bon fonctionnement du principe de reconnaissance mutuelle des décisions de justice. Les personnes placées en détention provisoire comme les détenus condamnés ont le droit d'avoir des conditions de détention décentes. Le surpeuplement des prisons et des allégations de mauvais traitement des détenus peuvent ébranler la confiance sur laquelle est fondée la coopération judiciaire au sein de l’Union européenne.

Le principe de reconnaissance mutuelle repose sur l’idée d'une confiance mutuelle entre les États membres. Les décisions de justice doivent être reconnues équivalentes et exécutées dans l’ensemble de l’Union, quel que soit le lieu où la décision a été rendue. Ce principe est fondé sur la présomption que les systèmes de justice pénale de l’Union européenne, s’ils sont différents, sont au moins équivalents. Les décisions de justice sont généralement exécutées par des juges dans l’État d’exécution. Ces juges doivent être convaincus que la décision initiale a été prise en toute légalité (c'est-à-dire que les droits de la personne n’ont pas été violés lorsque la décision a été prise) et que les droits de la personne seront pleinement respectés si elle est renvoyée dans un autre État membre.

Sans confiance mutuelle dans le domaine de la détention, les instruments de reconnaissance mutuelle de l’Union européenne qui interviennent en matière de détention ne fonctionneront pas correctement, car un État membre pourrait être réticent à reconnaître et à exécuter la décision prise par les autorités d’un autre État membre. Il pourrait être difficile d’approfondir la coopération judiciaire entre les États membres si aucun effort supplémentaire n'est fait pour améliorer les conditions de détention et favoriser les mesures alternatives à cette dernière.

Un certain nombre d’instruments de reconnaissance mutuelle sont susceptibles d'être concernés par la question des conditions de détention: il s'agit des décisions-cadres du Conseil sur le mandat d’arrêt européen, sur le transfèrement de détenus, sur la reconnaissance mutuelle des mesures de probation et des peines de substitution, et sur la décision européenne de contrôle judiciaire.

Le mandat d’arrêt européen (MAE) [8]

Le mandat d’arrêt européen impose la remise entre États membres d’une personne recherchée pour l’exercice de poursuites pénales ou pour l’exécution d’une peine à la suite d’une condamnation, et il s’applique donc dans le cadre de la détention provisoire et de la détention après jugement.

Même si le mandat d’arrêt européen s’est révélée être un instrument très utile pour empêcher les criminels de se servir des frontières pour échapper à la justice, notamment en ce qui concerne la grande criminalité organisée revêtant une dimension transfrontière, sa mise en œuvre, y compris le principe fondamental de reconnaissance mutuelle sur lequel il est fondé, doit respecter les droits fondamentaux. L’article 1er, paragraphe 3, de la décision-cadre qui l'instaure dispose que les États membres doivent respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux, notamment l’article 4 de la charte de l’UE et l’article 3 de la convention européenne des droits de l’homme, et n’impose pas la remise lorsqu’une autorité judiciaire considère, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’affaire, que cette remise entraînerait une violation des droits fondamentaux de la personne, en raison de conditions de détention inacceptables.

Cependant, pour relever de l’article 4 de la charte de l’UE et de l’article 3 de la CEDH, le traitement du détenu faisant l'objet d'un mandat d'arrêt européen doit atteindre un minimum de gravité. Cet argument a été invoqué récemment dans une procédure relative à un mandat d’arrêt européen, dans laquelle la remise était contestée au motif que les conditions de détention dans l’État d’émission étaient prétendument mauvaises.

Exemple: Dans un arrêt rendu le 23 juillet 2010 dans l'affaire The Minister for Justice Equality and Law Reform v Robert Rettinger, la Cour suprême irlandaise a annulé une décision de la Haute Cour irlandaise ordonnant de remettre un suspect faisant l’objet d’un mandat d’arrêt européen à l'État d’émission. La Cour suprême a renvoyé l’affaire devant la Haute Cour afin qu’elle statue à nouveau en tenant compte de tous les documents qui lui avaient été soumis et procède à un examen rigoureux pour établir s’il existait un risque réel que la personne remise subisse des traitements contraires à l’article 3 de la CEDH. Dans sa décision, la Cour suprême irlandaise citait un certain nombre d’affaires examinées par la Cour européenne des droits de l’homme sur les conditions de détention, dans lesquelles cette dernière a conclu que les plaignants ont été détenus dans des conditions inhumaines et dégradantes.

Dans cette affaire, la remise était donc contestée sur la base de motifs liés à la détention, les conditions dans l’État d’émission étant considérées comme non conformes à la charte de l’UE et aux normes de la CEDH.

Les problèmes se posent avant et après le jugement[9]. Une autorité judiciaire peut estimer un tel argument lié à la détention convaincant dans un cas donné et refuser la remise. Même lorsque la procédure n’aboutit pas à un refus, le «degré de confiance élevé entre les États membres» (mentionné comme étant le fondement du mécanisme du mandat d’arrêt européen au considérant 10 de la décision-cadre) est amoindri lorsque les autorités judiciaires doivent régulièrement mettre cette confiance en balance avec les irrégularités liées à la détention.

Compte tenu du droit à un procès rapide inscrit à l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH, lorsque des périodes de détention provisoire sont excessivement longues, les États membres exécutant un mandat d’arrêt européen peuvent s’opposer à l’application d’un instrument conçu pour assurer la remise rapide de personnes devant être poursuivies, si celles-ci risquent de passer des mois à attendre un procès dans une prison étrangère alors qu’elles auraient pu rester dans leur environnement jusqu’à ce que les autorités de l’État d’émission soient prêtes à exercer les poursuites.

Le transfèrement de détenus

La décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil du 27 novembre 2008[10] concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté doit être mise en œuvre avant le 5 décembre 2011. Elle établit un système de transfèrement des personnes condamnées vers l’État membre de nationalité ou de résidence habituelle (ou un État membre avec lequel elles ont des attaches). Son article 3, paragraphe 4, dispose que les États membres doivent respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux. La décision-cadre devrait faciliter la réinsertion sociale de la personne condamnée en assurant qu’elle purge sa peine dans son pays d'origine.

Exemple: Peter est ressortissant de l’État membre A. Il a été reconnu coupable d’une infraction dans l’État membre B, où il réside habituellement, et condamné à une peine de deux ans de prison. Les autorités de l’État membre B ont la possibilité de le renvoyer dans l’État membre A pour y purger sa peine, sans obtenir son consentement.

Des conditions de détention considérées comme mauvaises, ou des conditions qui risquent de ne pas satisfaire aux normes minimales requises par les règles pénitentiaires européennes du Conseil de l’Europe, pourraient faire obstacle au transfèrement de détenus. Les personnes condamnées qui ne souhaitent pas être transférées pourraient chercher à faire valoir que le transfèrement risquerait de les exposer à un traitement inhumain ou dégradant.

La décision-cadre supprime donc l'obligation d'obtenir le consentement la personne condamnée au transfèrement. Dès lors, une attention plus grande encore doit être accordée à la possible violation des droits fondamentaux après le transfèrement. Un meilleur accès à l’information sur les conditions carcérales et les systèmes de justice pénale dans les autres États membres permettra aux États d’émission de tenir compte de tous les facteurs pertinents avant d’engager le transfèrement.

Il existe le risque que les transfèrements servent à réduire le surpeuplement carcéral dans un État membre, ce qui pourrait aggraver le surpeuplement dans un autre. La situation pourrait devenir problématique si un État membre a une proportion élevée de détenus qui sont des ressortissants d’un autre État membre, peut-être voisin.

Les disparités entre les lois des États membres qui régissent l’exécution des peines privatives de liberté risquent de compromettre la bonne application de la décision-cadre. Si une personne est condamnée dans un État membre à une peine de prison qui sera exécutée dans un autre État membre, il importe que cette personne connaisse la durée de la peine qu’elle effectuera réellement. Or les États membres appliquent des règles différentes en matière de libération conditionnelle ou anticipée[11], et cela pourrait devenir un obstacle aux transfèrements si la personne concernée devait finir par exécuter une peine plus longue dans l’État membre vers lequel elle est transférée que celle qu’elle aurait purgée dans l’État qui l’a condamnée. On ne peut exclure le risque que l’État d’exécution (administrant) soit doté d’un régime de libération anticipée moins avantageux que celui de l’État d’émission (de condamnation). La Cour européenne des droits de l’homme a jugé[12] que, lorsque cela était le cas, elle «n’excluait pas la possibilité qu’une peine d’emprisonnement de fait manifestement trop longue dans l’État administrant (d’exécution) puisse donner naissance à un litige au titre de l’article 5 de la CEDH (droit à la liberté et à la sécurité), et de ce fait engager la responsabilité de l’État de condamnation (d’émission) au titre de cet article»[13].

Probation et peines de substitution

La décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil du 27 novembre 2008[14] concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions de probation et les peines de substitution doit être mise en œuvre d’ici le 6 décembre 2011.

Cette décision-cadre concerne le stade post-sentenciel. Elle applique le principe de reconnaissance mutuelle à nombre de mesures alternatives à la détention et de mesures visant à faciliter une mise en liberté anticipée. Son article 1er, paragraphe 4, dispose que les États membres doivent respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux. La décision de probation ou autre peine de substitution sera exécutée dans un autre État membre que celui dans lequel la personne a été condamnée, et elle peut être exécutée dans n'importe quel État membre à condition que la personne concernée donne son consentement.

Exemple: Anna est ressortissante de l’État membre A mais passe ses vacances dans l’État membre B. Elle est reconnue coupable d’une infraction dans l’État membre B et condamnée à effectuer des travaux d’intérêt général au lieu d’une peine privative de liberté. Elle peut retourner dans son État membre d'origine, et les autorités de cet État sont obligées de reconnaître la condamnation aux travaux d’intérêt général et d'en contrôler l'exécution par Anna.

La décision-cadre applique le principe de reconnaissance mutuelle à nombre de ces mesures alternatives à la détention et mesures visant à faciliter une mise en liberté anticipée. Si elle est bien appliquée, des mesures de probation et alternatives à la détention devraient exister dans tous les systèmes juridiques de l’Union. Ces mesures devront peut-être ensuite être promues au niveau de l’Union pour garantir une application correcte et efficace des règles par les États membres.

Décision européenne de contrôle judiciaire

La décision-cadre 2009/829/JAI du Conseil du 23 octobre 2009[15] concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions relatives à des mesures de contrôle en tant qu’alternative à la détention provisoire doit être mise en œuvre d’ici le 1er décembre 2012. Son article 5 dispose que les États membres doivent respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux.

La décision européenne de contrôle judiciaire concerne la remise en liberté provisoire dans le cadre des procédures présentencielles. Elle permettra de transférer une mesure de contrôle non privative de liberté de l’État membre dans lequel la personne non résidente est soupçonnée d’avoir commis une infraction à l’État membre où elle réside habituellement. Un suspect pourra ainsi faire l’objet d’une mesure de contrôle dans son État membre d'origine en attendant le procès qui aura lieu dans l’État membre étranger, ce qui permettra à l’avenir de réduire la détention provisoire de citoyens de l’Union non résidents.

Exemple: Hans, qui est résident de l’État membre A, est arrêté et accusé d’avoir commis une infraction dans l’État membre B. Son procès ne commencera pas avant 6 mois. S’il était résident de l’État membre B, le juge serait disposé à le libérer sous caution, en lui imposant de se présenter au poste de police, mais le juge y est réticent car Hans vit dans un autre État membre et y retournera dans l’attente du procès. Le juge redoute que Hans ne revienne pas et qu’il cherche même à fuir. Avec la décision européenne de contrôle judiciaire, le juge peut autoriser Hans à retourner dans son pays d'origine en le soumettant à une obligation de présentation, et il peut demander aux autorités de l’État membre A de veiller à ce que Hans se présente au poste de police conformément à l’ordonnance du tribunal de l’État membre B.

La décision européenne de contrôle judiciaire prévoit plusieurs types de mesures de contrôle à titre d’alternative à la détention provisoire, comme l'obligation pour la personne d’informer l’autorité compétente de l’État d’exécution de tout changement de résidence, aux fins de recevoir une convocation à une audition ou à une audience au cours d’une procédure pénale; l'obligation de ne pas se rendre dans certaines localités de l’État d’émission ou de l’État d’exécution; l'obligation de rester en un lieu déterminé, durant des périodes déterminées; des restrictions quant à la possibilité de quitter le territoire de l’État d’exécution; l'obligation de se présenter à des heures précises devant une autorité spécifique; l'obligation de déposer une certaine somme d’argent ou de fournir un autre type de garantie, ou l'obligation de se soumettre à une cure de désintoxication.

La décision européenne de contrôle judiciaire est laissée à la discrétion de l’État membre d’émission, de sorte que l'on peut difficilement prévoir comment les juridictions nationales l’appliqueront et comment elle influera sur le mandat d’arrêt européen. Une autre inconnue est la fréquence avec laquelle cet instrument sera utilisé.

La confiance mutuelle joue un rôle essentiel dans la bonne application de la décision européenne de contrôle judiciaire. Cependant, le risque existe que l’instrument ne soit pas uniformément utilisé dans tous les États membres, mais uniquement entre les pays où la confiance mutuelle existe déjà.

Le recours aux mesures alternatives à la détention provisoire pourrait être encouragé. Avec l’application de la décision européenne de contrôle judiciaire, l’utilisation de mesures alternatives, comme la surveillance par des dispositifs électroniques, devrait être favorisée de sorte à assurer une application correcte et efficace par les États membres et à réduire la détention provisoire.

Mise en œuvre

La question de savoir si les conditions de détention sont assez satisfaisantes pour permettre à la confiance mutuelle de s’imposer, de sorte qu’il n’y ait aucun obstacle à l’application des instruments de reconnaissance mutuelle dans toute l’Union, devrait être résolue avant l'expiration du délai de transposition des décisions-cadres (respectivement en 2011 et 2012).

Il importe que les États membres les transposent rapidement dans leur législation nationale et qu’ils les appliquent correctement. La Commission se tient à leur disposition pour les aider et les conseiller sur les bonnes pratiques, et elle poursuivra ses ateliers régionaux de mise en œuvre débutés en 2010, ces derniers ayant été considérés comme un aspect important du processus de mise en œuvre.

QUESTIONS SUR LES INSTRUMENTS DE RECONNAISSANCE MUTUELLE

1) Au stade pré-sentenciel : quelles sont les alternatives à la détention provisoire non privatives de liberté qui existent? Fonctionnent-elles? Des alternatives à la détention provisoire pourraient-elles être encouragées au niveau de l’Union? Dans l’affirmative, de quelle manière?

2) Au stade post-sentenciel : quelles sont les mesures alternatives à la détention les plus importantes (par ex. travaux d’intérêt général ou probation) dans votre système juridique? Fonctionnent-elles? La probation et d’autres mesures alternatives à la détention provisoire pourraient-elles être encouragées au niveau de l’Union? Dans l’affirmative, de quelle manière?

3) Comment, selon vous, les conditions de détention peuvent-elles avoir une incidence sur le bon fonctionnement du mandat d’arrêt européen? Que pensez-vous du fonctionnement de la décision-cadre relative au transfèrement de détenus?

LA QUESTION DE LA DÉTENTION PROVISOIRE

La mise en détention ne peut être décidée que lorsqu’elle est conforme à l’obligation de respecter le droit à la liberté (article 5, paragraphe 1, de la CEDH) qui est étroitement lié à la présomption d’innocence[16]. La charte de l’UE, en son article 48, paragraphe 1, dispose que «[t]out accusé est présumé innocent jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie». L’article 6, paragraphe 2, de la CEDH et le PIDCP[17] contiennent également des dispositions sur la présomption d’innocence[18]. Dans le cadre du présent livre vert, la détention provisoire couvre la période s'étendant jusqu'à l’arrêt rendu en dernière instance[19]. La détention provisoire est une mesure à caractère exceptionnel dans les systèmes pénaux de tous les États membres. Elle ne doit être appliquée que lorsque toutes les autres mesures sont jugées insuffisantes. Dans certains systèmes européens, la détention provisoire est même instaurée par une norme constitutionnelle, ce qui traduit un parti pris en faveur de la liberté, conformément à la présomption d’innocence. Cette norme limite les circonstances dans lesquelles la détention provisoire est autorisée et établit des critères et des procédures spécifiques pour y recourir. Par exemple, elle ne doit être appliquée que si le juge estime que la personne poursuivie présente un risque de fuite important, une menace pour la sécurité des citoyens, des victimes ou des témoins, ou un risque d’entrave aux investigations. La situation de la personne détenue devra cependant être suivie dans tous les cas et la possibilité de la libérer être réexaminée pendant toute la durée de la procédure. Les affaires concernant des personnes en détention provisoire devraient être jugées prioritairement. Le principe de proportionnalité en matière pénale veut que les mesures coercitives, telles que la détention provisoire ou ses alternatives, ne soient utilisées qu’en cas d’absolue nécessité et uniquement pendant la durée nécessaire. Il incombe aux autorités judiciaires nationales de s’assurer que, dans une affaire donnée, la détention provisoire d’une personne accusée n’excède pas une durée raisonnable et respecte le principe de la présomption d’innocence et le droit à la liberté tout en répondant aux nécessités de l'enquête judiciaire.

Durée de la détention provisoire

Le temps passé en détention provisoire varie considérablement d’un État membre à l’autre. Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, le placement en détention provisoire doit être considéré comme une mesure exceptionnelle et il convient de lui préférer, dans toute la mesure du possible, les mesures de contrôle non privatives de liberté. Dans la pratique cependant, les non-ressortissants ont souvent moins de chances d’obtenir une libération sous caution car on estime qu'ils présentent un plus grand risque de fuite que les ressortissants nationaux. Dès lors, d’autres personnes poursuivies se voient régulièrement refuser une mise en liberté et sont, de ce fait, privées de leur droit à la liberté, simplement parce qu’elles ont moins de liens avec le pays.

Certains pays ne prévoient aucune durée maximale légale de détention provisoire. Dans certains d'entre eux, une personne peut ainsi être maintenue en détention provisoire pendant 4 ans[20]. Les durées de détention provisoire excessivement longues sont préjudiciables à la personne, et si cette pratique est courante dans un État membre en particulier, la confiance mutuelle peut s'en trouver ébranlée.

Une autorité judiciaire doit appliquer la mesure coercitive la plus légère qui est appropriée, c’est-à-dire choisir une alternative à la détention provisoire, si cela suffit à éliminer les risques de fuite ou de récidive. Cette autorité peut émettre un mandat d’arrêt européen pour obtenir le retour d’une personne recherchée pour être jugée, après avoir été libérée et autorisée à retourner dans son État d'origine au lieu d’être placée en détention provisoire. Cette possibilité pourrait permettre aux juges de recourir de façon plus judicieuse à la détention provisoire, pour libérer des personnes accusées d’avoir commis des infractions qui n’ont pas de résidence permanente dans leur ressort territorial, et réduire de ce fait les durées de détention provisoire.

Enfin, l’article 47 de la charte de l’UE et la CEDH[21] disposent que toute personne a le droit d’être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure, et que la mise en liberté peut être subordonnée à une garantie assurant la comparution de l’intéressé à l’audience.

Réexamen périodique des motifs justifiant la détention provisoire/durées maximales légales

Il y a lieu de se demander si des normes minimales concernant les dispositions prévoyant un réexamen des motifs justifiant la détention provisoire et/ou des durées maximales légales de détention provisoire renforceraient la confiance mutuelle entre les États membres.

Le droit à un procès rapide et à une remise en liberté provisoire (à moins qu’il n’existe des raisons impérieuses de maintenir la personne en détention ) est un droit important. Certains États membres ont dès lors fixé des durées maximales légales de détention provisoire. L’article 5 de la CEDH exige un contrôle juridictionnel de la détention provisoire, et cette exigence doit être interprétée comme une obligation périodique pour les autorités chargées de l’enquête et des poursuites de justifier régulièrement la prolongation de la détention provisoire du suspect.

La recommandation 2006-13[22] du Conseil de l’Europe concernant la détention provisoire établit les conditions de cette dernière et des garanties contre les abus. Elle recommande un réexamen périodique, par une autorité judiciaire, des motifs justifiant le maintien en détention du suspect.

La Commission souhaite examiner si des règles juridiquement contraignantes, par exemple des règles minimales de l’Union sur le réexamen périodique des motifs justifiant la détention provisoire, permettraient d’améliorer la confiance mutuelle.

QUESTIONS SUR LA DÉTENTION PROVISOIRE

4) Il existe une obligation de remettre une personne accusée en liberté sauf si des raisons impérieuses justifient son maintien en détention. Comment ce principe est-il appliqué dans votre système juridique?

5) Les pratiques hétérogènes observées d’un État membre à l’autre concernant les dispositions qui régissent a) la durée maximale légale de la détention provisoire et b) la périodicité du réexamen des motifs qui justifient la détention provisoire, peuvent nuire à la confiance mutuelle. Qu’en pensez-vous? Quelle est la meilleure façon de réduire les mises en détention provisoire?

6) Les juridictions peuvent émettre un mandat d’arrêt européen pour obtenir le retour d’une personne recherchée pour être jugée, après avoir été libérée et autorisée à retourner dans son État d'origine au lieu d’être placée en détention provisoire. Cette possibilité est-elle déjà utilisée par les juges et, dans l’affirmative, de quelle manière?

7) Y aurait-t-il un intérêt à adopter des règles minimales de l’Union concernant les durées de détention provisoire maximales et le réexamen périodique de la détention afin de renforcer la confiance mutuelle? Le cas échéant, quel serait un meilleur moyen d’y parvenir? Quelles sont les autres mesures qui permettraient de réduire le recours à la détention provisoire?

LES ENFANTS

Les enfants se trouvent dans une situation particulièrement vulnérable lorsqu'il s'agit de la détention provisoire. Or la privation de liberté a des conséquences très négatives sur le développement harmonieux des enfants et compromet sérieusement leur réinsertion dans la société. Une étude récente[23] met en évidence les différences de traitement dont ils font l'objet dans les différents systèmes juridiques. Au sein de l’Union, l’âge minimal de la responsabilité pénale va de 8 ans en Écosse à 16 ans au Portugal. En général, les États membres ont des réglementations spéciales pour les mineurs.

Un certain nombre de mesures ont été prises au niveau international pour protéger les droits des enfants dans le cadre des procédures pénales, notamment en ce qui concerne la détention. L’article 37 de la Convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant dispose que l’arrestation et la détention d’un enfant doit n’être qu’une mesure de dernier ressort et être d’une durée aussi brève que possible. Les enfants doivent être traités d’une manière tenant compte des besoins des personnes de leur âge, et doivent notamment être séparés des adultes et avoir le droit de rester en contact avec leur famille. Tout enfant privé de liberté a le droit d’avoir rapidement accès à l’assistance juridique ou à toute autre assistance appropriée, ainsi que le droit de contester la légalité de sa privation de liberté devant un tribunal ou une autre autorité compétente.

QUESTION SUR LES ENFANTS

8) Des mesures alternatives à la détention spécifiques pourraient-elles être mises en place pour les enfants?

CONDITIONS DE DÉTENTION

Plusieurs arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme ont mis en lumière les insuffisances relevées dans certaines prisons de l’Union[24]. Le programme de Stockholm dispose que «[…] Il convient de poursuivre les efforts visant à promouvoir l'échange de bonnes pratiques et de soutenir la mise en œuvre des règles pénitentiaires européennes approuvées par le Conseil de l’Europe. On pourrait également se pencher sur des questions telles que les mesures de substitution à l’emprisonnement, les projets pilotes en matière de rétention et les bonnes pratiques en matière de gestion des prisons.»

Activités liées à la détention actuellement soutenues par l’UE

La Commission apporte son concours à un certain nombre d’activités concernant les prisons, par le biais de différents programmes financiers[25]. Les activités vont des études sur les conditions carcérales aux projets concrets en matière d’éducation et de formation, d’inclusion sociale, ainsi que de réinsertion des ex-détenus.

Contrôle des conditions de détention par les États membres

De bonnes conditions de détention sont indispensables à la réinsertion des ex-détenus. Or plusieurs rapports sur les conditions de détention dans les prisons de l’Union révèlent que certaines ne satisfont pas aux normes internationales, notamment les règles pénitentiaires européennes du Conseil de l’Europe et l’ensemble de règles minima des Nations unies pour le traitement des détenus[26].

Les normes pénitentiaires en Europe sont essentiellement élaborées par les instances du Conseil de l’Europe, dont la Cour européenne des droits de l’homme, le Comité pour la prévention de la torture et le Comité des ministres. Les normes énoncées dans les règles pénitentiaires européennes, bien qu’elles n’aient pas force obligatoire, ont été largement adoptées.

Le protocole facultatif de 2006 annexé à la convention des Nations unies contre la torture a instauré un nouveau système de visites régulières dans les lieux de détention afin de prévenir le mauvais traitement des détenus. Au niveau national, les États parties au protocole[27] doivent mettre en place ou désigner des mécanismes nationaux de prévention (MNP) chargés de contrôler les prisons.

L’Union européenne et le Conseil de l’Europe financent conjointement un projet visant à encourager la création d’un réseau actif de mécanismes nationaux de prévention en Europe afin de stimuler les échanges entre homologue et la réflexion critique.

La Commission et le Conseil de l’Europe examinent régulièrement les moyens de mieux coordonner le travail de ces organismes de contrôle afin d’éviter les répétitions inutiles et de favoriser les synergies. Les mécanismes nationaux de prévention estiment important de se réunir régulièrement au sein d’un réseau informel afin d'évoquer les questions ayant trait à la détention et d’échanger les meilleures pratiques dans ce domaine. Il serait également utile d’encourager les directeurs de prisons de l’Union européenne à se réunir régulièrement. En revanche, il apparaît clairement qu’il n’est pas nécessaire de créer un réseau de l’Union supplémentaire pour contrôler les prisons. À l’occasion des deux tables rondes organisées pour rassembler les organismes de contrôle nationaux et les directeurs, il a été indiqué que c'est en favorisant une meilleure coordination des différents réseaux que l’UE apporterait une valeur ajoutée.

QUESTION SUR LE CONTRÔLE DES CONDITIONS DE DÉTENTION

9) Comment mieux promouvoir le contrôle des conditions de détention par les États membres? Comment l’UE pourrait-elle encourager les administrations pénitentiaires à travailler en réseau et à établir de bonnes pratiques?

Les règles pénitentiaires européennes

Les règles pénitentiaires européennes, adoptées par le Conseil de l’Europe en janvier 2006, contiennent des recommandations détaillées sur la gestion des prisons et le traitement des détenus. Elles visent à protéger les droits fondamentaux de ces derniers d’une manière qui soit compatible avec le but légitime de leur détention et à fixer des conditions qui devraient faciliter la réinsertion à leur sortie de prison.

Ces règles n’ont pas force obligatoire, bien que la Cour européenne des droits de l’homme s'y soit référée pour examiner des plaintes concernant les conditions de détention. Si sa jurisprudence cherche à corriger des conditions de détention excessivement mauvaises dans certains cas, elle ne peut assurer un respect uniforme dans tous les États membres.

Compte tenu de son expérience et de ses travaux considérables dans ce domaine, le Conseil de l’Europe joue un rôle essentiel. Les futures actions qu’entreprendra l’Union européenne en la matière pourraient contribuer à l'adoption de normes pénitentiaires équivalentes permettant le bon fonctionnement des instruments de reconnaissance mutuelle présentés à la section 3.

QUESTION SUR LES NORMES DE DÉTENTION

10) Comment mieux promouvoir le travail du Conseil de l’Europe et celui des États membres dans leur effort visant à mettre en pratique de bonnes conditions de détention?

CONSULTATION PUBLIQUE

La Commission espère que le présent livre vert touchera un large public et suscitera l’intérêt dans de nombreux milieux. Le livre contient dix questions, et la Commission souhaiterait recevoir des informations, des commentaires et des réponses de praticiens, tels que les magistrats, les avocats et autres professionnels du droit, des directeurs d’administrations pénitentiaires, des personnes travaillant dans les services sociaux et de probation, les centres de détention provisoire et les prisons, des milieux universitaires, des ONG concernées et des organismes gouvernementaux.

Les réponses doivent être envoyées avant le 30 novembre 2011 à l'adresse suivante:

Commission européenne Direction générale «Justice» Unité B1 – Droit pénal procédural MO59 03/068 B-1049 Bruxelles Belgique ou par courrier électronique à:

JUST-CRIMINAL-JUSTICE@ec.europa.eu

Déclaration de confidentialité

Finalité et étendue du traitement des données à caractère personnel:

La Commission enregistrera et traitera vos données personnelles dans la mesure où elles sont nécessaires au suivi de votre réponse à la consultation publique. Ces données seront traitées conformément au règlement (CE) n° 45/2001 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données. Elles seront enregistrées et stockées aussi longtemps que des actions complémentaires seront nécessaires concernant votre réponse. Dans un souci de transparence, les contributions, mentionnant votre nom et votre fonction au sein de votre organisation, seront communiquées au public, notamment par l’intermédiaire du site internet de la Commission, à l'adresse suivante: http://[...].

Droit de rectification et responsable du traitement des données à caractère personnel:

Pour de plus amples informations concernant le traitement des données à caractère personnel ou l’exercice de vos droits (par exemple, l’accès à ces données et la rectification des données inexactes ou incomplètes), veuillez écrire à l’adresse suivante: JUST-CRIMINAL-JUSTICE@ec.europa.eu

Vous disposez à tout moment du droit de saisir le Contrôleur européen de la protection des données à l’adresse suivante: edps@edps.europa.eu

ANNEXES

Tableau 1: Population carcérale dans l’Union européenne 2009-2010

Statistiques: Population carcérale dans l’Union européenne (Sources: International Centre for Prison Studies – King's College – Université de Londres disponibles à l’adresse:

http://www.kcl.ac.uk/depsta/law/research/icps/worldbrief/?search=europe&x=Europe

et Eurostat – statistiques en bref – 58/2010)

Programme «Justice pénale» (JPEN) | «Étude sur la détention dans l'UE» «La détention provisoire dans l'Union européenne» | Le JPEN finance des projets relatifs à la justice pénale L'«Étude sur la détention dans l'UE» est réalisée par l'Institute for International Research on Criminal Policy, des universités de Gand, Belgique, et Tilburg, Pays-Bas. Il s'agit d'une enquête empirique réalisée à l’échelle de l’Union à partir d’un questionnaire sur les conditions de détention dans l’ensemble des États membres. Elle passe en revue les conditions de détention, la durée des détentions, les conditions de libération anticipée, la santé des détenus, le bon ordre (respect des règles internationales) et l’inspection et le contrôle, et contient une partie spéciale sur les mineurs Elle devrait être publiée au cours de l’été 2011 «Pre-trial detention in the European Union, An Analysis of Minimum Standards in Pre-trial Detention and the Grounds for Regular Review in the Member States of the EU» (La détention provisoire dans l’Union européenne, analyse des normes minimales de la détention provisoire et des motifs de réexamen régulier dans les États membres de l’UE) réalisée par les Universités de Tilburg, Pays-Bas, et de Greifswald, Allemagne. Elle contient une analyse statistique et des chapitres par État membre de l’UE. |

Pathways for Inclusion | Conférence européenne sur l’éducation dans les prisons | En février 2010, la Commission européenne a organisé une conférence européenne sur l’éducation en prison, intitulée «Pathways for Inclusion». Ses résultats ont permis de dégager des pistes pour la future élaboration de modules d’éducation en prison |

Programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie & Programme Jeunesse en action | Initiatives en faveur de la réinsertion des ex-détenus | L’éducation et la formation forment un volet essentiel d'une bonne stratégie de réinsertion, au même titre que les mesures visant à engager les jeunes vulnérables Les principaux instruments de l’Union sont le Programme pour l’éducation et la formation tout au long de la vie et le programme Jeunesse en action. Les initiatives spécifiquement destinées à la réinsertion des ex-détenus représentent plus de 100 subventions pour un montant total de 12 millions d’euros. |

Fonds social européen | Soutient la réinsertion professionnelle et sociale des ex-détenus. | Le Fond social européen soutient la réinsertion professionnelle et sociale des ex-détenus. L’idée commune est qu'un emploi à la sortie de prison est le facteur déterminant pour éviter la récidive est des ex-détenus. Environ 10 milliards d’euros sur la période 2007-2013 sont affectés à des actions qui favorisent l’inclusion sociale des groupes les plus défavorisés, dont font partie les détenus et les ex-détenus. |

Initiative communautaire EQUAL etc. | Vise à accroître l’employabilité des ex-détenus | L'Initiative communautaire EQUAL vise à accroître l’employabilité des ex-détenus. Un réseau d’apprentissage pour la réinsertion des ex-détenus rassemblant 11 États membres a été mis en place et son financement est assuré jusque début 2012. Les fonds structurels interviennent dans plusieurs programmes pour offrir des possibilités de formation professionnelle dans les centres de détention. Il s’agit d’investissements du Fonds européen de développement régional (FEDER) dans des domaines tels que la formation professionnelle sur le lieu de travail et ils sont complétés par des actions du Fonds social européen destinées à aider la réinsertion des ex-détenus dans la société. |

Peer-to-Peer II Project | Son objectif est de réduire les mauvais traitements infligés aux détenus au niveau national en Europe | La Commission européenne, le Conseil de l’Europe et le Fonds fiduciaire «droits de l’homme» récemment créé cofinancent un projet de grande envergure, le «Peer-to-Peer II Project» qui comprend le financement du projet européen des mécanismes nationaux de prévention L’objectif global du projet est de réduire les mauvais traitements infligés aux détenus au niveau national. |

[1] Le terme «détention» s'entend ici au sens de l’article 5, paragraphe 1, points a), b) et c) de la CEDH, c'est-à-dire la détention faisant suite à une infraction pénale et non à d’autres fins (la rétention de migrants, par exemple).

[2] Résolution relative à la feuille de route visant à renforcer les droits procéduraux des suspects ou des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales (JO C 295 du 4.12.2010, p. 1).

[3] JO C 115 du 4.4.2010, p. 1.

[4] Résolution du Parlement européen du 25 novembre 2009 sur la communication de la Commission – un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens – programme de Stockholm, P7_TA(2009)0090.

[5] Déclaration écrite sur les atteintes aux droits fondamentaux des détenus, soumise par des députés européens - 06/2011, 14.2.2011

[6] Les propositions concerneront le droit à l’interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales (directive 2010/64/UE adoptée en octobre 2010), le droit à l’information dans le cadre des procédures pénales, l’accès à un avocat, le droit de communiquer en détention, la protection des suspects et des personnes poursuivies qui sont vulnérables et l’accès à l'aide juridique.

[7] «Stratégie pour la mise en œuvre effective de la Charte des droits fondamentaux par l’Union européenne» - COM (2010) 573.

[8] Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 (JO L 190 du 18.7.2002, p. 1).

[9] Voir le rapport de la Commission sur la mise en œuvre de la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen - COM(2011)175 du 11.4.2011.

[10] Décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 (JO L 327 du 5.2.2008, p. 27).

[11] Certains États membres prévoient la libération anticipée automatique de détenus, d'autres disposent de systèmes discrétionnaires, et d’autres encore associent dispositions discrétionnaires et automatiques. Des divergences sont également constatées dans les mesures de contrôle des auteurs d'infraction qui bénéficient d’une libération anticipée et dans la faculté (ou autre) des détenus à obtenir une remise de peine grâce au travail effectué en prison. Il existe aussi des différences entre les États membres quant à la façon dont les peines privatives de liberté peuvent être exécutées. Certains États membres prévoient la possibilité pour les détenus d'exécuter leur peine de prison pendant le week-end ou le soir, alors que d’autres prévoient une détention en journée. En revanche, ces modes d’exécution des peines ne sont pas du tout disponibles dans nombre d’États membres, qui recourent plutôt à l’emprisonnement dans son sens plus «traditionnel».

[12] Décision finale sur la recevabilité de la requête n° 28578/03 introduite par Szabó contre la Suède, 27 juin 2006.

[13] Voir Dirk van Zyl Smit et Sonja Snacken, Principles of European Prison Law and Policy. Penology and Human Rights, OUP, 2009, Chapitre 8, Release.

[14] Décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 (JO L 337 du 16.2.2008, p. 102).

[15] Décision-cadre 2009/829/JAI du Conseil du 23 octobre 2009 (JO L 294 du 11.11.2009, p. 20).

[16] Voir le livre vert de la Commission sur la présomption d’innocence - COM(2006) 174 du 26.4.2006.

[17] Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

[18] Article 48, paragraphe 1, de la charte, et article 14, paragraphe 2, du PIDCP.

[19] Comme dans la plupart des États membres de l’UE, la notion de «détention provisoire» retenue dans le livre vert est utilisée au sens «large» et inclut tous les détenus n’ayant pas fait l’objet d’une condamnation définitive dans le cadre d’une procédure pénale.

[20] Voir l’étude sur «Pre-trial detention in the European Union, An Analysis of Minimum Standards in Pre-trial Detention and the Grounds for Regular Review in the Member States of the EU » (La détention provisoire dans l’Union européenne, analyse des normes minimales de la détention provisoire et des motifs de réexamen régulier dans les États membres de l’UE) réalisée par les universités de Tilburg, Pays-Bas, et de Greifswald, Allemagne.

[21] Article 5, paragraphe 3, de la CEDH.

[22] Adoptée par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe le 27 septembre 2006.

[23] Document, Strasbourg le 6 juin 2006, PC-CP (2006) 09, «Youth custody and the balance between education and punishment – an international comparison of developments and prospects» (La prison pour mineurs entre éducation et peine – développements et perspectives en comparaison internationale).

[24] Voir, notamment, les arrêts dans les affaires Peers/Grèce (19 avril 2001), Salejmanovic/Italie (16 juillet 2009), Orchowski/Pologne (22 janvier 2010).

[25] Voir le tableau 2.

[26] Recommandation (2006)2 du Conseil de l’Europe sur les règles pénitentiaires européennes et l’ensemble de règles minima des Nations unies pour le traitement des détenus (1995).

[27] Les États membres suivants ont ratifié le protocole facultatif le 2 février 2011: CY, CZ, DK, EE, FR, DE, LU, MT, NL, PL, RO, SI, ES, SE et UK. Les États membres suivants ont signé le protocole: AT, BE, BG, FI, IE, IT et PT.

[28] Les chiffres pour le Royaume-Uni sont indiqués en distinguant a) Angleterre et Pays de Galles, b) Écosse et c) Irlande du Nord, en raison de l'existence de trois ressorts territoriaux différents.