Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de directive du Conseil relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'étude, de formation professionnelle ou de volontariat"

(COM(2002) 548 final - 2002/0242 (CNS))

(2003/C 133/07)

En date du 21 octobre 2002, le Conseil, conformément aux dispositions de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 4 mars 2003 (rapporteur: M. Pariza Castaños).

Lors de sa 398e session plénière des 26 et 27 mars 2003 (séance du 26 mars), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 88 voix pour et 5 abstentions.

1. Contenu essentiel de la proposition de directive

1.1. La proposition de directive porte sur les exigences d'entrée et de séjour de quatre catégories de ressortissants de pays tiers: les étudiants, ou toute personne suivant un programme d'études dans un établissement d'enseignement supérieur ou d'enseignement professionnel; les élèves, ou toute personne suivant, dans le cadre d'un programme d'échange, des cours dans un établissement d'enseignement secondaire; les stagiaires non rémunérés, ou toute personne suivant une formation professionnelle non rémunérée; et les volontaires, ou toute personne réalisant une activité non rémunérée dans un but de solidarité dans le cadre d'un programme de volontariat développé par une organisation sans but lucratif.

1.2. La directive ne s'applique ni aux demandeurs d'asile, ni aux personnes jouissant d'une protection temporaire ni aux personnes jouissant du statut de résident de longue durée.

1.3. L'entrée de toute personne appartenant à l'une des quatre catégories prévues par la directive est soumise à une série d'exigences communes et à des exigences propres à chaque catégorie. Les conditions communes sont les suivantes: présenter un passeport et une autorisation parentale si nécessaire, disposer d'une assurance-maladie, ne pas être considéré comme une menace pour l'ordre public et être en mesure de présenter la preuve du paiement de la redevance exigée pour le traitement de la demande de titre de séjour (lorsque l'État membre le demande).

1.4. Les étudiants (enseignement supérieur ou professionnel) doivent également fournir la preuve de leur admission dans un établissement d'enseignement, disposer des ressources suffisantes pour couvrir leurs frais de subsistance et, si l'État membre le demande, prouver qu'ils disposent d'une connaissance suffisante de la langue et fournir la preuve du paiement des droits d'inscription exigés par l'établissement d'enseignement.

1.5. Outre les conditions générales, les élèves participant à un programme d'échange devront avoir l'âge minimum et ne pas dépasser l'âge maximum fixés par chaque État membre, apporter la preuve de leur admission dans un établissement d'enseignement secondaire, apporter la preuve de leur participation à un programme d'échange, apporter la preuve que l'organisation d'échange se porte responsable pour eux et enfin, être accueillis dans une famille pendant toute la durée de leur séjour.

1.6. Les stagiaires non rémunérés doivent quant à eux avoir signé une convention de formation avec une entreprise privée ou avec un organisme de formation professionnelle, disposer des ressources suffisantes pour couvrir leurs frais de subsistance et, si l'État le demande, posséder une connaissance suffisante de la langue.

1.7. Enfin, les volontaires doivent également avoir l'âge minimum et ne pas dépasser l'âge maximum fixés par l'État membre, produire une convention signée avec l'organisation chargée du programme de volontariat auquel ils participent et comprenant une description de leurs tâches et des ressources dont ils disposent pour couvrir leurs frais de subsistance, fournir la preuve qu'ils ont souscrit une assurance responsabilité pour leurs activités et suivre une initiation à la langue, à l'histoire et aux structures politiques et sociales de l'État membre d'accueil.

1.8. La mobilité au sein de l'Union européenne n'est envisagée que pour les étudiants. Lorsqu'ils possèdent déjà un permis de séjour d'étudiant dans un État membre, ceux-ci peuvent en solliciter un dans un autre État membre afin de suivre une partie du programme d'études dans lequel ils sont engagés ou pour suivre un programme d'études complémentaire à celui déjà accompli.

1.9. En ce qui concerne les ressources dont doivent disposer les étudiants et les stagiaires non rémunérés afin de couvrir leurs frais de subsistance, la proposition de directive signale que le montant minimum exigé est déterminé par chaque État membre.

1.10. Concernant la condition générale relative à l'assurance-maladie, la proposition de directive spécifie que dans le cas des étudiants, l'assurance dont ils bénéficient automatiquement en vertu de leur inscription auprès d'un établissement d'enseignement est valable.

1.11. S'agissant des programmes d'échange d'élèves, la Commission signale que les États membres peuvent limiter leur accès aux ressortissants provenant de pays offrant une possibilité similaire à leurs propres ressortissants.

1.12. À chaque catégorie est délivré un permis de séjour spécifique. Ainsi, les étudiants bénéficient d'un permis d'un an renouvelable tant que les conditions de sa délivrance sont réunies et à condition que l'étudiant puisse prouver qu'il progresse suffisamment dans ses études. Les permis délivrés aux élèves participant à un programme d'échange ont également une durée d'un an mais ne sont pas renouvelables, comme c'est le cas pour les stagiaires non rémunérés et les volontaires. Seuls les permis délivrés aux stagiaires peuvent, à titre exceptionnel, être renouvelés.

1.13. Le permis de séjour peut être retiré par l'État membre qui l'a délivré lorsque son titulaire ne remplit plus les conditions requises pour sa délivrance, ou pour des raisons d'ordre public.

1.14. La proposition de directive réglemente le droit au travail rémunéré, qu'il s'agisse d'un emploi salarié ou d'une activité économique indépendante, et précise que ce travail devra être effectué en dehors des heures de cours et être compris entre 10 et 20 heures par semaine, le nombre d'heures précis étant fixé par l'État membre. Elle signale également que les États membres pourront décider de ne pas octroyer le droit de travailler durant la première année de séjour, et qu'ils pourront retirer le droit de travailler aux étudiants qui ne progressent pas suffisamment dans leurs études.

1.15. Une série de garanties procédurales sont prévues en ce qui concerne la présentation des demandes d'admission ou de renouvellement. Il est spécifié que toute décision de refuser, de ne pas renouveler ou de retirer un titre de séjour devra être dûment motivée et pourra être contestée devant les juridictions de l'État membre concerné.

1.16. La proposition de directive stipule également qu'une procédure accélérée pourra être mise en place pour la délivrance des titres de séjour destinés aux étudiants et aux élèves participant à un programme d'échange, sur la base d'une convention conclue entre l'autorité compétente de l'État membre et l'établissement d'enseignement ou l'organisation mettant en oeuvre le programme d'échange.

2. Observations générales

2.1. Par cette proposition de directive, la Commission européenne poursuit le mandat du Conseil européen de Tampere, qui définissait l'objectif politique de doter l'UE d'une politique commune en matière d'immigration, et entend assurer de façon appropriée la gestion légale des flux migratoires en proposant des voies légales pour l'entrée des personnes à des fins d'étude, de formation professionnelle ou de volontariat. Le CESE se félicite de la volonté de la Commission de légiférer en ce qui concerne les voies légales d'immigration. Dans ses avis, le Comité a toujours critiqué l'approche adoptée par le Conseil et l'absence d'un engagement clair de sa part afin de canaliser l'immigration à travers des systèmes légaux et transparents. Dans son avis sur l'immigration clandestine(1), le CESE a demandé que soient accélérés les travaux destinés à doter l'UE d'une législation commune visant à fournir un cadre légal pour l'immigration, à garantir aux immigrants un traitement équitable et à promouvoir des politiques et des attitudes sociales favorables à l'intégration.

2.2. La politique extérieure de l'UE comprend de plus en plus de programmes de coopération et d'association avec les pays en voie de développement. La formation au sein de l'UE des jeunes provenant de ces pays nécessite un investissement en capital humain que les États membres doivent encourager dans le cadre de leurs propres programmes de coopération. Le programme Erasmus World, qui vise un enseignement supérieur de qualité ainsi que le développement de la coopération avec des pays tiers, doit être mis à profit pour établir des liens et améliorer à l'avenir la collaboration entre l'Union européenne et le pays d'origine des étudiants(2). Il est également nécessaire d'encourager la reconnaissance des diplômes de fin d'études universitaires et des qualifications professionnelles(3) afin de favoriser la mobilité des étudiants.

2.3. D'une façon générale, le CESE se félicite du contenu de la proposition de directive. Celle-ci peut permettre à l'UE de se doter d'une législation commune appropriée afin de gérer les flux migratoires en ce qui concerne les étudiants, les stagiaires et les volontaires.

2.4. Les possibilités de mobilité offertes aux étudiants afin de compléter un programme d'études dans un État membre autre que celui ayant initialement accordé le permis constituent, selon le CESE, une avancée positive. En effet, la liberté de circulation des étudiants leur permettra d'acquérir une meilleure formation et mettra l'ensemble des étudiants européens sur un pied d'égalité en matière de droits.

2.5. Le droit au travail dont jouissent les étudiants et les stagiaires à concurrence d'un horaire maximum de 20 heures par semaine et pendant les périodes de vacances est également accueilli favorablement par le CESE. Les étudiants doivent pouvoir disposer de revenus pour poursuivre ses études, compte tenu notamment qu'une activité rémunérée restreinte aura un effet positif sur leur formation et leur permettra de mieux se familiariser avec le pays d'accueil.

2.6. De même, le CESE approuve l'approche adoptée par la Commission du point de vue des garanties procédurales, sous réserve des observations formulées ci-après.

2.7. Le premier point sur lequel le CESE souhaite se prononcer concerne un aspect découlant directement de la proposition à l'examen, à savoir la possibilité offerte aux étudiants de rester dans le pays d'accueil à la fin de leur formation. Il est notable que certains États membres sont allés jusqu'à modifier leurs lois en matière d'immigration afin de faciliter le séjour de ces étudiants, et que le désir de retenir ces professionnels que manifestent certains pays devant faire face à un déficit de main-d'oeuvre qualifiée dans certains secteurs est croissant. Ce phénomène pourrait prendre de l'ampleur et constituer une forme grave de "drainage des cerveaux" de pays moins développés.

2.8. La proposition de directive évoque ce thème dans son exposé des motifs(4). À cet égard, la Commission signale qu'il faut éviter d'amplifier le phénomène de la fuite des cerveaux tout en précisant que ce n'est pas là le propos de la directive à l'examen mais plutôt de celle relative aux conditions d'entrée des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié(5). Le CESE souhaite insister sur un aspect fondamental de ce dossier, à savoir que la formation dans les établissements d'enseignement européens des jeunes provenant de pays tiers doit contribuer au développement de ces pays et non pas constituer un problème supplémentaire pour eux(6).

2.9. Il s'agit là d'un sujet complexe dans la mesure où il faut parvenir à concilier, d'une part, le droit à l'immigration aux fins d'un emploi salarié pour les étudiants ayant terminé leur formation et, d'autre part, le désir du pays d'origine de ne pas perdre ses citoyens les mieux formés. Les États membres doivent par conséquent développer, en collaboration avec les pays d'origine, des mesures visant à favoriser l'insertion professionnelle des étudiants (à la fin de leur formation) dans leur pays d'origine dans le cadre de programmes de coopération et d'association.

2.10. Par ailleurs, le CESE invite la Commission européenne à lancer un système d'évaluation du pourcentage d'étudiants dont la formation a été payée par leur pays d'origine mais qui exercent leur profession au sein de l'UE. Cette étude indiquerait le niveau du transfert de richesses en termes de capital humain vers l'UE en provenance des pays moins développés. Conformément aux résultats obtenus, les États membres devront agir solidairement et contribuer à l'amélioration du niveau de développement des pays concernés et au cofinancement de leurs systèmes de formation.

3. Observations spécifiques

3.1. Conditions d'entrée et de séjour

3.1.1. Selon le CESE, il convient de compléter les paragraphes dans lesquels la Commission stipule que les États membres définiront le montant minimum de ressources mensuelles dont doivent disposer les étudiants (art. 6.1.b) et les stagiaires non rémunérés (art. 9.b) en y précisant qu'il y a lieu de tenir compte du fait que les personnes concernées ont le droit de travailler à temps partiel et durant les périodes de vacances (dans les limitées fixées à l'article 18).

3.1.2. Concernant l'assurance-maladie dont doivent disposer les étudiants, la proposition de directive stipule que les étudiants bénéficiant d'une assurance-maladie en raison de leur inscription auprès d'un établissement sont réputés satisfaire aux conditions en la matière (art. 6.2). Le CESE estime que cette disposition doit également s'appliquer aux élèves participant à un programme d'échange, aux stagiaires non rémunérés et aux volontaires. Du moins, l'établissement ou l'entreprise d'accueil doit pouvoir se porter responsable en ce qui concerne l'assurance-maladie.

3.1.3. La connaissance de la langue du programme d'études, qui peut être exigée des étudiants par l'État membre (art. 6.1.c), doit être évaluée selon des critères flexibles, par exemple en prévoyant que l'apprentissage de la langue se fera parallèlement aux études, tout en exigeant un niveau initial de connaissances suffisant.

3.1.4. La proposition stipule que les stagiaires doivent, comme les étudiants, disposer des ressources nécessaires pour couvrir leurs frais de subsistance (art. 9.b). Le CESE estime qu'il faudrait ajouter que, dans le cas des stagiaires, ces ressources peuvent être fournies par l'entreprise ou le centre où se déroule le stage. Cela permettrait à des personnes provenant de pays moins développés de participer à des stages financés par des fonds mis à disposition par les entités, les entreprises ou les centres de formation concernés à des fins de coopération au développement. Dans ce cas, il ne peut s'agir d'une rémunération dans le cadre d'une relation de travail. Ces ressources seront versées à l'organisation ou à l'institution responsable de la gestion du programme de coopération.

3.2. Titres de séjour

3.2.1. L'article 10 - conditions spécifiques aux volontaires - stipule que les États membres fixeront un âge minimum et un âge maximum pour la délivrance des titres de séjour. Le CESE souhaite signaler que le volontariat concerne de plus en plus des personnes âgées et qu'il convient par conséquent de supprimer de la proposition de directive la référence à un âge maximum.

3.2.2. En ce qui concerne la période de validité du titre de séjour délivré aux étudiants, le CESE estime qu'il faut éviter le problème que pourrait poser la correspondance entre cette durée et la durée des études. Ainsi, l'article 11.1 stipule que le titre de séjour est délivré pour une année sauf si la durée du programme d'études envisagé est inférieure à un an. Or, il convient de rappeler que dans certains États membres, une "année" de cours ne couvre en fait que neuf mois, et qu'il faut éviter qu'une interprétation restrictive de l'article susmentionné ne débouche sur la délivrance de permis d'une durée de neuf mois excluant la période de vacances et, partant, la possibilité de travailler durant cette période telle qu'elle est envisagée à l'article 18.

3.2.3. La nécessité pour les étudiants de "progresser suffisamment dans leurs études" afin d'obtenir le renouvellement de leur titre de séjour doit être assortie de garanties solides afin d'éviter toute décision arbitraire de la part des États. L'article 11.2 doit garantir l'avis de l'établissement d'enseignement correspondant, la décision devant se fonder sur des motifs directement liés aux études.

3.3. Droits

3.3.1. La proposition de directive reconnaît aux étudiants le droit de travailler dans des limites que le CESE a jugées acceptables dans ses observations générales.

3.3.2. Le CESE souhaite que la directive accorde aux stagiaires non rémunérés les mêmes droits qu'aux étudiants en ce qui concerne la possibilité de travailler à temps partiel et durant les périodes de vacances. La possibilité pour les États membres de restreindre ce droit ne se justifie pas (art. 18).

3.3.3. Pour les stagiaires non rémunérés effectuant leur stage dans une entreprise, des mesures de lutte contre l'exploitation dans le cadre du travail sont nécessaires. En d'autres termes, il faut éviter que des entreprises utilisent de façon illégale ces stagiaires comme main-d'oeuvre non rémunérée. Il est tout à fait justifié de préciser que les stagiaires ne pourront exercer une activité rémunérée dans l'entreprise où a lieu le stage (art. 18). En outre, il est nécessaire d'informer les représentants syndicaux des travailleurs de la situation particulière des stagiaires non rémunérés.

3.4. Procédure

3.4.1. Le CESE se félicite de la possibilité offerte aux États membres d'envisager à titre exceptionnel d'autres procédures pour l'introduction des demandes de titre de séjour, et de recourir à la régularisation lorsqu'ils le jugent opportun (art. 19).

3.4.2. Il importe de développer les conventions relatives aux procédures accélérées. Le nouveau programme Erasmus World offrira de nouvelles possibilités de promouvoir ces conventions entre les centres d'enseignement communautaires et ceux des pays tiers(7).

3.5. Garanties procédurales

3.5.1. Le CESE juge excessif le délai de 90 jours prévu par la directive pour les décisions administratives relatives aux demandes d'admission ou de renouvellement. Il estime que le délai maximum ne doit pas dépasser 60 jours.

3.5.2. La proposition de directive reconnaît le droit de saisir les juridictions concernées. Comme le CESE l'a signalé dans d'autres avis(8), ces recours doivent avoir un effet suspensif sur la décision administrative lorsque celle-ci entraîne la modification, le retrait ou le non-renouvellement du titre de séjour.

Bruxelles, le 26 mars 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Voir avis du CESE, JO C 149 du 21.6.2002.

(2) Voir avis du CESE "Erasmus World".

(3) Voir avis du CESE publié au JO C 61 du 14.3.2003.

(4) Paragraphe 1.4 de l'exposé des motifs.

(5) Voir en particulier avis du CESE, JO C 80 du 3.4.2002.

(6) Voir avis du CESE sur la communication de la Commission relative à la politique communautaire en matière d'immigration, JO C 260 du 17.9.2001.

(7) Voir avis du CESE "Erasmus World".

(8) Voir en particulier avis du CESE sur la proposition de directive du Conseil relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, JO C 36 du 8.2.2002.