FR Journal officiel de l'Union européenne C 43/25

Avis du Comité économique et social européen sur le «Rapport de la Commission sur la politique de concurrence 2010»

COM(2011) 328 final

2012/C 43/06

Rapporteur: Paulo BARROS VALE

Le 10 juin 2011, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le:

«Rapport de la Commission sur la politique de concurrence 2010»

COM(2011) 328 final.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 novembre 2011

Lors de sa 476e session plénière des 7 et 8 décembre 2011 (séance du 7 décembre 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 116 voix pour et 7 abstentions.

1. Synthèse et conclusions

1.1 Le CESE évalue chaque année le rapport de la Commission sur la politique de concurrence et profite de l'occasion pour formuler diverses observations et propositions qui, au fil des ans, ont retenu l'attention des autorités et ont ainsi contribué à différents ajustements qui ont permis une amélioration remarquée de l'efficacité de la politique. Le contexte dans lequel la présente analyse est réalisée est celui d'une période où le projet européen est confronté à des défis considérables, eu égard aux risques de désagrégation de l'extraordinaire intégration réalisée en un peu plus d'un demi-siècle, ou même, comme beaucoup le disent, aux risques pour sa survie. En deux générations, les Européens sont parvenus à vivre une période extraordinaire de paix et de prospérité, fondée sur la solidarité entre les pays et les régions, et ce dans un long processus de réalisation de politiques communes. C'est donc dans ce contexte d'une alternative entre un retour en arrière dans l'inconnu et une avancée historique, que nous devons envisager les différentes politiques européennes, notamment celle de la concurrence. La possible renationalisation de certaines politiques, conséquence de la crise et du risque de conflit entre États membres, ainsi que l'intervention des gouvernements dans les économies au moyen de mesures protectionnistes sont des scénarios qui affecteraient beaucoup le marché intérieur, ainsi que les politiques en matière de concurrence, qui ont démontré leur grande valeur, ne fût-ce qu'au niveau interne.

1.2 Le présent rapport marque le quarantième anniversaire de sa première édition, en énumérant les principaux développements de la politique de concurrence, ainsi que son importance pour les objectifs de l'UE: la création du marché unique, la répercussion de ses avantages sur les consommateurs, qui est le groupe susceptible d'en tirer le plus grand profit, et l'établissement d'une économie sociale de marché concurrentielle. Le CESE félicite la Commission pour ce rapport et pour ses avancées au cours de ces 40 dernières années. Il se doit cependant de faire observer que celui-ci apparaît davantage comme un document à la louange du travail accompli par la Commission, qui relègue au second plan, comme le dit d'ailleurs le rapport, les questions d'actualité. Il s'agit certes d'un document positif, mais il serait plus utile s'il analysait et évaluait les points forts et les points faibles du travail accompli, il pourrait même inclure des analyses comparatives entre les États membres de l'UE et d'autres pays pertinents, au lieu de se contenter de procéder à une auto-apologie. La commémoration de ce quarantième anniversaire aurait été une occasion incomparable pour la Commission de proposer, sur la base d'une analyse pertinente des événements passés, une modernisation et un élargissement du potentiel que recèle la politique de concurrence, en évaluant les changements provoqués par la mondialisation accélérée et en analysant ses effets nuisibles dont a été victime l'Europe en raison de transformations et de délocalisations fondées sur l'exploitation effrénée des ressources humaines, physiques et environnementales, dans certaines parties du monde qui ne cultivent pas les mêmes valeurs que les sociétés européennes, mais qui exploitent le pouvoir d'achat que l'Europe est parvenue jusqu'à présent à garantir à ses citoyens.

1.3 En 2010, l'incidence de la crise économique et financière, à laquelle s'est ajoutée la crise de la dette souveraine, est restée très forte Le CESE attire l'attention sur les possibles distorsions de concurrence que pourraient entraîner la prolongation de la crise et les différentes mesures temporaires prises pour combattre celle-ci. Il souligne l'importance d'un suivi rigoureux et la nécessité de procéder aux corrections nécessaires dès que possible. Il est essentiel d'assurer un suivi de l'exécution des plans nationaux de relance économique et de leurs impacts sur la concurrence en évaluant les mesures prises, seul moyen pour permettre une prise de décision en connaissance de cause sur la suite à donner aux mesures temporaires de lutte contre la crise qui restent en vigueur.

1.4 Le CESE se félicite des développements en matière de coopération internationale, mais attire de nouveau l'attention sur l'importance de garantir un commerce extérieur juste, dans le cadre duquel les pays tiers ne bénéficient pas de manière inappropriée de la libéralisation des échanges commerciaux en pratiquant un dumping social et environnemental. L'application des règles internationales en matière de commerce équitable et des normes fondamentales de protection de l'environnement, ainsi que la liberté d'établissement et d'association des entreprises doivent être garantis, un rôle primordial incombant à l'Europe en la matière. L'Union européenne devra également faire respecter de manière rigoureuse les règles de l'OMC contre toute action visant à empêcher les entreprises européennes d'avoir accès aux différents marchés, en établissant des règles qui favorisent l'égalité des chances, quels que soient leur dimension, la localisation de leur siège et leur cadre fiscal. La politique de concurrence de l'UE doit entrer dans une nouvelle phase en établissant de nouvelles priorités, définissant de nouveaux instruments et prenant des mesures plus efficaces en ce qui concerne le commerce avec les pays tiers. Le CESE exprime sa déception que ses demandes antérieures n'aient pas conduit à la modernisation et à l'élargissement de la vision de l'UE sur cette question.

1.5 Il y a lieu de garantir un respect rigoureux de tous les aspects des conventions fondamentales de l'OIT sur les droits syndicaux essentiels et les libertés syndicales fondamentales, le travail des enfants, les conditions de travail inhumaines et le droit à la grève. Au niveau interne, il convient également de veiller à l'harmonisation des législations nationales des États membres en ce qui concerne la législation du travail et l'égalité des chances afin d'éviter des distorsions de concurrence. Le marché du travail, qui a été gravement touché par la crise, requiert toute l'attention nécessaire pour atteindre l'objectif de croissance inclusive, priorité de la stratégie Europe 2020, en favorisant le maintien et la création d'emploi, ainsi que la mobilité.

1.6 Il convient de relever certains développements dans le cadre de stratégie Europe 2020, dont les instruments et les évolutions sectorielles sont expliqués dans le rapport. Il y a lieu également d'être attentif aux risques de la libéralisation du secteur de l'énergie tant en ce qui concerne la qualité et la continuité de l'approvisionnement que le prix. S'agissant de la stratégie numérique, il y a lieu de rappeler l'importance d'un accroissement du niveau de connaissance des gestionnaires et des utilisateurs des services de communications électroniques afin de tirer le meilleur parti possible des efforts consentis en la matière.

1.7 Le rapport ne fait aucune référence à la spéculation sur le prix des matières premières, dont les effets se font sentir. Il est essentiel de suivre le marché en créant et en appliquant des instruments qui permettent de contrôler la volatilité des prix et de réduire son incidence au niveau de la concurrence.

1.8 Le CESE fait entendre sa préoccupation quant à l'incapacité des autorités nationales de la concurrence à jouer un rôle régulateur dans certains secteurs dans lesquels les prix sont largement influencés par la variation des prix des matières premières. Dans ces secteurs, l'augmentation du coût des matières premières a eu un impact immédiat et direct sur le prix final, alors que sa réduction n'a pas un effet similaire. En raison de leur proximité par rapport au marché, les autorités nationales de la concurrence doivent être un véhicule essentiel d'intervention dans le cadre de la politique de la concurrence, en agissant et en se centrant sur les marchés régionaux.

1.9 Le CESE attire l'attention sur l'importance de la supervision exercée par les autorités nationales garantes de la concurrence dans le secteur de la grande distribution, où le pouvoir de négociation des grands groupes économiques peut conduire à de graves distorsions de concurrence par abus de position dominante. S'il est un fait que les entreprises sont libres de décider comment leurs produits sont distribués, la question se pose de savoir si dans la pratique les accords ne donnent pas lieu à une fixation des prix par les grands acheteurs, ce qui contrevient manifestement à la loi et aux règles de l'équilibre de la négociation entraînant une destruction progressive du secteur de la production, ainsi que des petits opérateurs grossistes et détaillants.

1.10 L'initiative du Livre blanc de 2008 sur les actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles de l'UE sur les ententes et les abus de position dominante n'a donné lieu à aucun progrès digne de ce nom; les droits des consommateurs en la matière restent dès lors insuffisamment protégés face aux atteintes à leurs droits, qui se multiplient et restent impunies, et la situation s'aggrave. Il est urgent que l'UE formule les propositions législatives nécessaires sur cette question, de manière à garantir l'indemnisation effective de dommages collectifs ou diffus. Un commerce équitable et une concurrence loyale revêtent une importance cruciale pour les consommateurs. Afin de garantir les droits de consommateurs, il convient que l'information fournie sur la qualité des produits et des services soit pertinente et que l'introduction des plaintes soit facilitée.

1.11 Le Comité se réjouit des efforts déployés en vue de la création du brevet européen, qui doit faciliter l'accès à la protection de la propriété, élément important pour stimuler la recherche et l'innovation. Il espère que l'adoption de ce nouveau système de protection de la propriété pourra faire l'objet d'un consensus.

1.12 L'autorégulation peut se révéler un système efficace pour stimuler le développement de certains marchés promouvant le commerce équitable. Elle a déjà prouvé qu'elle était un instrument plus efficace et plus flexible pour faire face aux conséquences des évolutions sur les marchés et leurs produits et services, que l'imposition de certaines réglementations et lois. Le rapport de la Commission n'évoque pas cette possibilité qui devrait être examinée et prise en considération.

1.13 En ce qui concerne les régions périphériques ou insulaires de l'Union, les coûts de transport pour accéder aux marchés centraux constituent très souvent une entrave à une saine concurrence entre les opérateurs de ces régions et les autres plus privilégiés de par leur localisation géographique. Il convient donc, dans ces cas, que des compensations et des instruments soient établis afin de promouvoir l'égalité des chances.

1.14 Le CESE félicite la Commission de sa volonté déclarée d'apporter des changements à son rapport sur la politique de concurrence en abandonnant un modèle consistant simplement à énumérer des éléments connus de tous, pour passer à une formule répondant désormais aux diverses demandes que le Comité a formulées. Il convient de souligner l'importance d'une approche plus stratégique du contenu du document, qui permette et encourage le débat sur la politique de la concurrence plutôt que sur le droit à la concurrence.

1.15 Le CESE s'interroge, cependant, sur l'absence de référence, dans le rapport de la Commission européenne, à la nécessité, dans la ligne des traités européens, de faire respecter les règles de concurrence par les entités publiques se présentant sur des opérations ouvertes aux entreprises du secteur privé.

2. Contenu du rapport 2010

2.1 Le rapport est structuré en six parties: instruments de la politique de concurrence; mise en œuvre dans les secteurs; coopération entre le réseau européen de la concurrence et les juridictions nationales; activités internationales; initiatives conjointes avec les organisations de consommateurs; coopération internationale.

2.2 Instruments

2.2.1 Suivi de la mise en œuvre du cadre temporaire pour les aides d'État

2.2.1.1 En réponse aux difficultés rencontrées dans le secteur financier suite à la crise de la dette souveraine, les mesures d'aide visant à faciliter l'accès des banques aux financements ont été prorogées. La mise à disposition de garanties publiques visant à faciliter cet accès s'est avérée être un instrument efficace.

2.2.1.2 De même, les mesures d'aide destinées à faciliter l'accès des entreprises au financement ont été prolongées, mais limitées à un plus petit nombre de mesures réservées aux PME.

2.2.1.3 Il est urgent de connaître l'impact de ces mesures et leurs bénéfices réels. Cette analyse permettra de déterminer les avantages et les inconvénients de l'octroi de ce type d'aides, ainsi que leur incidence sur la concurrence et d'évaluer l'importance d'une prorogation de ces mesures en 2012.

2.2.2 Programmes d'ajustement économique

2.2.2.1 Les programmes d'ajustement économique pour la Grèce et l'Irlande ont imposé des mesures en matière de concurrence. Elles concernent dans le cas de la Grèce la réforme de l'autorité nationale de la concurrence, la libéralisation des professions réglementées, ainsi qu'une nouvelle loi relative aux investissements. Pour l'Irlande, elles portent sur l'obligation de procéder à des modifications de la législation conduisant à la suppression de restrictions au commerce et à la concurrence dans des secteurs actuellement protégés par la législation nationale.

2.2.2.2 L'endettement excessif de ces deux pays constitue dès lors une cause de distorsion de la concurrence, car il favorise l'activité de certains agents économiques. Par voie de conséquence, en demandant aux citoyens des efforts accrus, indispensables pour équilibrer les comptes publics, elle les place dans une situation désavantageuse par rapport aux autres. Les aides à la Grèce et à l'Irlande, auxquelles s'ajoutent celles destinées au Portugal, doivent continuer de faire l'objet d'une attention toute particulière pour ce qui est des distorsions éventuelles de la concurrence.

2.2.3 Application des règles en matière d'ententes et d'abus de position dominante

2.2.3.1 Les règles en matière d'ententes et d'abus de position dominante ont été appliquées de manière intensive et la Commission a introduit des modifications dans les règles d'exemption par catégorie, aussi bien verticales qu'horizontales.

2.2.3.2 Dans le cadre du Livre blanc de 2008 sur les actions en dommages et intérêts en matière d'ententes et d'abus de position dominante, contrairement à ce que le CESE a demandé dans plusieurs avis, à savoir la création d'une procédure collective de recouvrement et d'indemnisation (action de groupe au niveau communautaire), il a été décidé de lancer une nouvelle consultation publique dont il ne faut pas espérer qu'elle débouche sur des principes communs à prendre en considération lors de l'élaboration de propositions législatives concernant les recours collectifs destinés à obtenir réparation. Dans cette matière, il est urgent de trouver des solutions législatives pour défendre les consommateurs et les entreprises.

2.2.3.3 Il convient de noter l'application d'amendes à 70 entreprises (27 de plus qu'en 2009) suite à l'adoption de 7 décisions portant sur des cartels, ainsi que l'adoption de la première décision en matière d'ententes et de positions dominantes concernant le marché des services de santé.

2.2.3.4 La lutte contre l'abus de position dominante a donné lieu à quatre décisions dans le secteur de l'énergie et plusieurs procédures ont été engagées dans le secteur des technologies de l'information et de la communication (TIC).

2.2.4 Contrôle des concentrations

En 2010, le nombre de concentrations notifiées a été faible en raison de la crise économique. 274 opérations ont été notifiées à la Commission, 16 décisions ont été soumises à certaines conditions et aucune décision d'interdiction n'a été prise.

2.2.5 Contrôle des aides d'État

2.2.5.1 Les aides relatives aux objectifs horizontaux d'intérêt européen commun, tels que la culture et la conservation du patrimoine, la cohésion régionale, la protection de l'environnement, la recherche, le développement et l'innovation, ainsi que la compensation des dégâts causés par les catastrophes naturelles, ont constitué la majorité des aides autorisées en 2010.

2.2.5.2 Il convient de souligner la publication d'un guide concernant l'application de la législation de l'UE en matière d'aides d'État par les juridictions nationales afin de faciliter le traitement de ces affaires par les juges nationaux, en réponse au nombre croissance d'affaires relatives aux aides d'État portées devant les juridictions nationales.

2.3 Développements sectoriels

2.3.1 Dans le secteur des services financiers, la mise en œuvre du cadre réglementaire temporaire le concernant a été la principale activité en matière de concurrence. Les dossiers de concentration examinés ont diminué en nombre et concernaient les conditions de restructuration imposées pour l'octroi d'aides d'État. Les efforts de stabilisation financière sont essentiels et doivent être amplifiés, sans pour autant négliger les dangers liés aux risques de spéculation sur le marché afin d'éviter une situation identique à celle vécue aux États-Unis.

En conclusion du travail mené à bien précédemment, la Commission a rendu juridiquement contraignants les engagements proposés par Visa Europe au sujet de sa commission multilatérale d'interchange (CMI).

2.3.2 En novembre 2010, la Commission a présenté sa stratégie énergétique pour les dix prochaines années dans le cadre de l'initiative phare de la stratégie Europe 2020 qui vise à créer un marché unique dans le secteur de l'énergie. L'avènement d'un marché ouvert et concurrentiel dans le secteur sera sans aucun doute bénéfique pour les consommateurs, mais il convient de souligner la préoccupation de ces derniers quant à la qualité et la continuité de l'approvisionnement en énergie, notamment lorsque les services sont fournis par des entreprises situées en dehors du pays.

Les mesures de soutien à la production d'énergies renouvelables, aux économies d'énergie, et à l'assainissement de sites contaminés continuent d'être encouragées au titre des objectifs relatifs au climat et à l'énergie définis dans la stratégie Europe 2020.

2.3.3 Dans le cadre de sa stratégie Europe 2020, la Commission a lancé sa stratégie numérique pour l'Europe dont le principal objectif est la création d'un marché unique pour les services de télécommunications, en mettant tout spécialement l'accent sur l'alignement des prix des services d'itinérance sur les prix des communications nationales, ainsi que l'accès généralisé des citoyens au haut débit. Une concurrence équilibrée entre les opérateurs de commerce électronique et le petit commerce s'avère être un défi considérable, tout comme la défense des consommateurs face aux pratiques abusives. Il convient d'accroître la confiance des consommateurs à l'égard de la légitimité des opérateurs, la sécurité des paiements et la protection des données personnelles.

2.3.4 S'agissant du marché des TIC, la Commission a centré ses efforts sur la mise à disposition de lignes directrices pour les accords de coopération afin de stimuler la concurrence sur ce marché et réaliser l'un des objectifs de la stratégie Europe 2020, qui est de fournir des produits et des services efficients. Dans ce domaine, il importe d'accorder de l'attention à la formation des agents et des utilisateurs finals afin d'étendre leurs compétences.

2.3.5 Pour les médias, la Commission a continué de suivre la transition de la radiodiffusion analogique vers un système numérique.

2.3.6 Au regard de l’urgente nécessité de créer un brevet communautaire, les travaux se sont poursuivis en vue de l'établissement d'un système unifié de brevets européens dans l'industrie pharmaceutique. La Commission a également annoncé le réexamen de la directive sur la transparence relative aux critères de fixation des tarifs et des remboursements des spécialités pharmaceutiques.

2.3.7 Dans le domaine de la santé, elle a examiné un certain nombre de plaintes déposées par des prestataires privés de services de santé au sujet de traitements inéquitables en faveur d'hôpitaux publics. Toutefois, le rapport ne fait aucune mention des résultats de ces enquêtes.

2.3.8 Bien que fortement affecté par la crise en 2009, le secteur des transports a connu en 2010 une année de reprise ramenant les prix à des valeurs similaires à celles prévalant avant la crise.

2.3.8.1 Dans le secteur des transports aériens, la Commission a rendu juridiquement contraignants les engagements de British Airways, American Airlines et Iberia concernant les vols transatlantiques et a autorisé la fusion de British Airways avec Iberia et d'United Airlines avec Continental Airlines.

2.3.8.2 En matière de transports ferroviaires et terrestres, la Commission a adopté une proposition de refonte du premier paquet ferroviaire établissant un espace ferroviaire unique, en vue de renforcer la concurrence.

2.3.8.3 S'agissant des transports maritimes, la Commission a approuvé une aide en faveur du lancement d'un projet intitulé «Autoroutes de la mer» en se fondant à la fois sur les orientations relatives aux aides d'État au secteur et les orientations concernant les aides complémentaires. Ce projet vise à détourner le trafic routier entre la France et l'Espagne vers ce mode de transport. Elle a également lancé une étude sur le fonctionnement et le financement public des infrastructures portuaires.

2.3.9 L'ouverture totale des marchés postaux a été prorogée pour onze États membres. La Commission continuera à suivre la libéralisation en veillant à ce qu'aucun avantage indu ne soit accordé aux prestataires chargés de la fourniture de services publics.

2.3.10 Les principaux sujets de préoccupation pour la concurrence dans le secteur automobile sont l'indispensable restructuration du secteur et les mesures visant à favoriser le développement de voitures «plus vertes».

Un règlement général d'exemption applicable aux accords verticaux a été adopté pour les marchés de l'après-vente et de la vente de véhicules neufs entre les constructeurs automobiles et les concessionnaires, réparateurs et distributeurs de pièces détachées, tandis que quinze concentrations ont été autorisées dans le secteur de l'industrie automobile.

2.3.11 En réaction aux problèmes de concurrence résultant de déséquilibres des rapports de force dans les négociations entre fournisseurs et acheteurs dans la distribution alimentaire, la Commission a institué le Forum à haut niveau sur l'amélioration du fonctionnement de la chaîne d'approvisionnement alimentaire.

Le secteur est de plus en plus dominé par de grands groupes, ce qui nuit manifestement au petit commerce, qui se voit dans l'impossibilité d'exercer une concurrence sous l'angle des prix, et aux petits détaillants, producteurs et distributeurs, qui voient leurs marges de commercialisation comprimées par les grands groupes. On observe dans ce secteur que les autorités nationales de la concurrence n'interviennent pas assez pour prévenir d'éventuels abus de position dominante, qui nuisent gravement marché. Il ne suffit pas de mettre en évidence les bonnes pratiques. Il faut avant tout centrer l'action sur le contrôle et la sanction des pratiques qui favorisent l'abus de position dominante.

2.4 Le Réseau européen de la concurrence et la coopération avec les juridictions nationales

Le réseau européen de la concurrence (REC) a poursuivi ses activités et a démontré son rôle important pour permettre la discussion et l'échange de bonnes pratiques en ce qui concerne l'application des règles antitrust. Il a institué un groupe de travail sur les concentrations et a également procédé au réexamen des règlements d'exemption par catégorie et des lignes directrices qui les accompagnent relatives aux accords horizontaux et aux restrictions verticales.

2.5 Activités internationales

2.5.1 Les efforts de coopération internationale en matière de concurrence ont été poursuivis. La Commission a continué de participer au réseau international de la concurrence et au comité de la concurrence de l'OCDE. La coopération avec les États-Unis a été intense et des négociations ont été entamées avec la Confédération helvétique en matière de concurrence. Il convient de souligner la priorité donnée aux pourparlers sur la loi antimonopole avec la Chine, ainsi que l'activité de la DG Concurrence dans les domaines des accords restrictifs, de l'abus de position dominante et du contrôle des concentrations en rapport avec l'Inde.

2.5.2 Il y a lieu de noter enfin le début des négociations d'adhésion sur le chapitre «Concurrence» avec la Croatie et l'adoption par le Parlement turc d'une loi sur les aides d'État.

2.6 Dialogue avec les organisations de consommateurs et les parties prenantes

2.6.1 Une page consacrée aux consommateurs a été créée sur le site internet de la DG Concurrence, dans toutes les langues officielles. Elle présente le rôle de la politique de la concurrence, ainsi que les initiatives et les objectifs principaux.

2.6.2 Le sous-groupe «Concurrence» du Groupe consultatif européen des consommateurs (GCEC) a émis un avis sur les actions en dommages-intérêts, après avoir été consulté sur les restrictions verticales.

2.7 Coopération interinstitutionnelle

2.7.1 En octobre, un nouvel accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission est entré en vigueur.

2.7.2 Le Parlement européen a adopté des résolutions relatives au rapport sur la politique de concurrence 2008, au règlement d'exemption par catégorie dans le secteur automobile, aux accords horizontaux et à la décision du Conseil relative aux aides d'État destinées à faciliter la fermeture des mines de charbon qui ne sont pas compétitives.

2.7.3 Le Conseil a été informé par la Commission des initiatives développées dans le domaine de la concurrence, en particulier concernant les règles en matière d'aides d'État liées à la crise.

2.7.4 Le CESE a apporté sa contribution dans le cadre de la politique de concurrence en adoptant des avis concernant le rapport sur la politique de concurrence 2008, les mines non compétitives, la construction navale et le règlement d'exemption par catégorie relatif aux véhicules automobiles.