Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la Communauté européenne"

(2001/C 123/14)

Le 4 octobre 2000, le Conseil, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 9 janvier 2001 (rapporteur: M. Hernández Bataller).

Lors de sa 378e session plénière des 24 et 25 janvier 2001 (séance du 24 janvier 2001), le Comité a adopté le présent avis par 80 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. L'utilisation intensive des fréquences radioélectriques, le processus décisionnel complexe nécessaire pour leur attribution et leur assignation, l'expansion considérable au niveau mondial en réponse à la convergence technologique des différents services, l'évolution économique, ainsi que la nécessité de respecter les principes du marché intérieur et de protéger les intérêts communautaires au niveau international, entre autres, expliquent l'intérêt des institutions communautaires pour le spectre radioélectrique.

1.2. Le Livre vert sur la politique en matière de spectre radioélectrique dans le contexte des politiques communautaires de télécommunications, de radiodiffusion, des transports et de la recherche et du développement(1) abordait cinq questions clés, à savoir:

- planification stratégique de l'utilisation des radiofréquences;

- harmonisation de l'attribution des radiofréquences;

- assignation des fréquences et autorisation;

- équipements radioélectriques et normalisation;

- cadre institutionnel de la coordination en matière de spectre radioélectrique.

1.3. Le Comité économique et social a accueilli favorablement le Livre vert susmentionné, estimant que le spectre radioélectrique constitue l'épine dorsale d'une très large gamme d'activités industrielles de grande importance et qu'à l'avenir, outre les raisons techniques, les décisions devront refléter la portée économique, sociale et politique de l'utilisation des fréquences.

1.3.1. Le CES estimait que l'Union européenne doit jouer un rôle accru et mieux coordonné dans la politique suivie en matière de spectre radioélectrique.

1.4. La Commission a élaboré une communication dans ce sens, intitulée "Prochaines étapes de la politique en matière de spectre radioélectrique - Résultats de la consultation publique sur le Livre vert", qui a été examinée lors de la réunion du Conseil "Télécommunications" le 30 novembre 1999(2). À cette occasion, trois initiatives ont été proposées:

- la création d'un groupe d'experts de la politique du spectre radioélectrique, chargé d'examiner les problèmes politiques relatifs au spectre au niveau communautaire;

- l'établissement d'un cadre législatif pour la politique du spectre radioélectrique qui se substituerait aux décisions sectorielles ainsi qu'aux décisions prises concernant les services de communications personnelles par satellite (S-PCS) et le système de communications mobiles de troisième génération (UMTS);

- la présentation d'une Communication sur les objectifs de la politique communautaire conformément à l'ordre du jour de la Conférence mondiale des radiocommunications (CMR).

2. Proposition de la Commission

2.1. La proposition de la Commission a pour objectif de garantir la disponibilité harmonisée et l'utilisation rationnelle du spectre radioélectrique, lorsque cela est nécessaire pour mettre en oeuvre les politiques communautaires dans les domaines des communications, des transports, de la radiodiffusion, et de la recherche et du développement (R& D).

2.2. La proposition entend établir un cadre garantissant un équilibre approprié entre les besoins en matière de spectre radioélectrique afin de mettre en oeuvre les politiques communautaires, tout en tenant dûment compte des accords institutionnels en vigueur en matière de gestion du spectre radioélectrique et de défense des intérêts communautaires au niveau international.

2.3. En réponse à la consultation publique organisée à cet égard, la Commission estime que dans les domaines où une harmonisation est nécessaire, il faut également garantir une sécurité juridique et des procédures appropriées en confiant des mandats à la CEPT, en vue d'élaborer des mesures d'harmonisation du spectre applicables au niveau européen et de mettre au point les propositions correspondantes pour les CMR de l'UIT. La sécurité juridique est également indispensable pour que les États membres mettent en oeuvre les mesures d'harmonisation convenues.

2.4. Jusqu'à présent, les besoins en matière de spectre radioélectrique n'ont pas fait l'objet de dispositions législatives communautaires dans le cadre de politiques communautaires autres que les politiques relatives aux télécommunications (radiodiffusion sonore et télévisuelle terrestre et par satellite, transports routiers, ferroviaires, aériens et maritimes, positionnement, navigation et mesure précise du temps, observation de la Terre et radioastronomie, etc.). La présente proposition vise à mettre en place les bases politiques et juridiques nécessaires pour garantir la disponibilité actuelle et future des ressources du spectre afin de mettre en oeuvre les politiques communautaires dans tous ces domaines.

2.5. Les principaux objectifs de la proposition sont les suivants:

- mettre en place une structure politique, appelée "groupe de hauts fonctionnaires pour la politique du spectre", capable de s'adapter à l'évolution de la technologie, du marché et de la réglementation dans le domaine des radiocommunications et permettant de consulter toutes les communautés d'utilisateurs du spectre radioélectrique concernées; cette structure agira en qualité de conseiller auprès de la Commission en ce qui concerne la meilleure façon de répartir les fréquences aussi bien entre les différents pays et communautés d'utilisateurs qu'à l'intérieur de ces pays et communautés;

- établir un cadre juridique pour l'harmonisation du spectre, le cas échéant;

- assurer la diffusion coordonnée et en temps utile d'informations sur l'utilisation et la disponibilité du spectre radioélectrique dans la CE;

- faire en sorte que des positions communautaires et européennes appropriées soient élaborées en vue de négociations internationales relatives au spectre, lorsqu'il s'agit d'enjeux qui entrent dans le champ d'application des politiques communautaires.

3. Observations particulières

3.1. Le Comité accueille favorablement la proposition de décision relative à un cadre réglementaire garantissant la disponibilité harmonieuse et l'utilisation rationnelle du spectre radioélectrique chaque fois que cela s'avère nécessaire pour mettre en oeuvre les politiques communautaires dans des domaines tels que les communications électroniques, les transports, la radiodiffusion, la recherche et le développement (R& D). Une telle approche permettra de garantir l'utilisation rationnelle, équitable, efficace et rentable des fréquences pour tous les services de radiocommunications. Elle reconnaît:

- l'importance de la planification d'une stratégie pour l'utilisation du spectre radioélectrique;

- la nécessité d'harmoniser les procédures d'assignation;

- l'inadéquation du mécanisme de prix en tant qu'instrument d'attribution pour les services d'intérêt public.

3.1.1. Toutefois, le Comité économique et social rappelle qu'il approuve l'objectif de la proposition concernant la nécessité de trouver un équilibre entre la procédure d'évaluation technique et celles d'un caractère politique, social et économique plus marqué qui pourraient être instaurées concernant cette ressource limitée.

3.2. Le Comité économique et social estime que la proposition passe sous silence la nécessité que les actions prévues privilégient toujours l'intérêt public lorsque celui-ci est opposé à l'intérêt privé de groupes et d'entreprises souhaitant utiliser à des fins propres la ressource rare que constituent les fréquences du spectre (notamment grâce à des mesures risquant de porter préjudice à la cohésion territoriale). L'objectif de la proposition relatif à une gestion du spectre efficace et respectueuse de la neutralité technologique s'avère insuffisant.

3.3. La politique communautaire en matière de spectre radioélectrique doit éviter toute distorsion de la concurrence et toute baisse d'efficacité lors de la fourniture de services sur le marché intérieur. Le Comité économique et social est préoccupé par l'apparition, dans certains domaines, de situations de monopole ou d'oligopole concernant l'utilisation du spectre au sein de la Communauté. Ce pourrait être le cas des licences UMTS à moyen terme, au cas où les concurrents établissent des liens, réalisent des associations, des fusions et/ou des ventes entre eux. Il est nécessaire de trouver un équilibre entre les intérêts à moyen et long terme ainsi qu'en matière d'attribution et d'assignation du spectre, et d'adopter les mesures nécessaires pour préserver une situation de concurrence acceptable.

4. Observations particulières

4.1. Afin d'optimiser l'utilisation du spectre, le Comité économique et social prône une harmonisation des droits d'utilisation et des redevances au niveau communautaire, dans la mesure où il estime que cette solution est préférable à la rétribution de la répartition des licences, étant donné que l'harmonisation favorisera la libre concurrence et les économies d'échelle. Il serait souhaitable que les fonds alloués dans ce domaine servent à améliorer la gestion du spectre.

4.2. Le futur cadre procédural devra permettre le renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale. Il faut éviter que certains mécanismes de répartition des licences puissent avoir pour conséquence que certaines régions défavorisées financent des infrastructures en faveur d'autres régions par le biais des tarifs appliqués aux utilisateurs de services afin de compenser les coûts de la répartition des fréquences. En définitive, les procédures doivent être de nature à éviter toute distorsion de la concurrence ainsi que toute subsidiation croisée.

4.3. En ce qui concerne la valeur du spectre radioélectrique, le Comité économique et social souhaite mettre en garde contre les éventuelles répercussions négatives sur l'emploi et sur l'accroissement des coûts supportés par les consommateurs que peuvent entraîner la mise aux enchères et la vente de licences définies et réglementées d'utilisation des radiofréquences, dans la mesure où l'augmentation du coût du spectre et l'utilisation plus intensive du capital seront reportées sur le prix du service.

4.4. Le Comité économique et social juge nécessaire de garantir un niveau aussi élevé que possible en matière de protection des utilisateurs et de santé publique, et estime qu'il faudrait approfondir les recherches relatives aux aspects sanitaires des champs électromagnétiques.

4.4.1. La réglementation relative au groupe de hauts fonctionnaires et au comité du spectre radioélectrique aborde de façon trop superficielle la participation institutionnalisée de la société civile organisée.

4.4.2. Aussi le Comité propose-t-il la création d'un "Forum européen du spectre radioélectrique" siégeant au Comité économique et social et réunissant les parties concernées telles que les industries, les syndicats, les utilisateurs, les universités, les communes et la société civile organisée en général. Les participants à ce forum pourraient prévoir la rédaction de rapports et formuler leurs demandes de façon transparente afin que leurs intérêts soient connus du groupe de hauts fonctionnaires et du comité susmentionné.

4.4.3. Ce forum fournira à toutes les parties confrontées à un problème lié au spectre radioélectrique l'occasion de faire part de leur situation, ce qui permettra de mieux résoudre les problèmes existants.

4.5. L'information fournie par les États membres devrait être publiée aussi largement que possible et selon un modèle unique de sorte que l'on puisse comparer l'utilisation du spectre dans chaque lieu.

4.6. Tous les États membres devraient se doter d'un système d'information centralisé et public reprenant l'ensemble des informations relatives à l'utilisation de fréquences n'ayant pas été décrétées secrètes. En outre, les États membres devraient répondre à toute demande d'information concernant une assignation de fréquence, quelle qu'elle soit.

4.7. La publication des informations concernant les fréquences revêt une grande importance et doit être soutenue. Elle ne sera vraiment utile que si ces informations sont assorties des renseignements nécessaires à leur utilisation efficace.

4.8. Outre les informations fournies par les États membres et figurant à l'annexe, des informations complémentaires seraient nécessaires en fonction des besoins mis en évidence par le forum susmentionné, par exemple en ce qui concerne dans un premier temps:

- l'utilisation des bandes attribuées: nombre d'utilisateurs, niveau de saturation, etc.;

- les aspects économiques et fiscaux, les délais et les conditions d'extension des autorisations, ainsi que

- l'identification des concessionnaires; ces données permettraient de disposer en temps opportun des informations sur la concentration de l'utilisation du spectre et sur les déséquilibres régionaux et sociaux susceptibles d'apparaître;

- les situations de conflit dans la répartition et l'utilisation des fréquences dans chaque État membre et les mesures adoptées pour résoudre ces conflits, ainsi que les solutions envisageables;

- les conflits avec d'autres États membres ou pays tiers concernant l'utilisation du spectre radioélectrique.

4.9. Le spectre radioélectrique est une ressource naturelle qui ne doit pas être gérée individuellement par les différents États membres. Au contraire, il exige une action coordonnée au niveau communautaire et débouchant sur une gestion efficace du spectre au niveau national.

4.9.1. Le Comité économique et social estime que le mécanisme prévu par la proposition concernant les relations avec les pays tiers et les organisations internationales contribuera à renforcer le marché unique, la compétitivité, la position de l'Europe sur la scène internationale ainsi que celle de l'Union européenne dans les forums internationaux.

4.9.2. Le Comité économique et social approuve la position de la Commission concernant la nécessité d'adopter les mesures nécessaires pour arrêter une position politique commune et garantir la coordination au niveau communautaire.

4.9.3. Dans les forums internationaux (UIT, CMR et CEPT/CER), la Communauté et les États membres doivent adopter une attitude aussi ouverte que possible, sans préjudice de l'application du principe de réciprocité.

5. Conclusions

5.1. Le Comité économique et social juge nécessaire la création d'un cadre permanent, stable et uniforme au niveau communautaire pour assurer la disponibilité harmonisée de l'utilisation du spectre radioélectrique ainsi qu'une sécurité juridique adéquate.

5.2. Dans le cadre de ces politiques, il sera possible de multiplier les connexions interactives permettant la prestation de services dans des zones défavorisées et moins peuplées et l'accès aux services d'information et de commerce sur tout le territoire de la Communauté, ce qui contribuerait à la cohésion régionale et au développement de la société de l'information.

5.3. L'objectif ultime de toute politique en matière de spectre radioélectrique doit être de fournir aux citoyens des services de qualité et de préserver les intérêts de la société. C'est pourquoi le Comité économique et social s'oppose à une approche exclusivement commerciale de la politique en question, dans la mesure où la valeur économique et sociale de l'utilisation des fréquences du spectre ne peut être évaluée uniquement en fonction des possibilités de bénéfices pour les opérateurs. Au contraire, elle dépend en grande partie de l'importance des services offerts par ceux-ci, du nombre d'utilisateurs de ces services et en définitive, de l'amélioration de la qualité de vie des citoyens qui en découle.

5.4. L'attribution des fréquences est indissociable de leur application ou du service qui sera fourni grâce aux bandes de fréquence. Dans ce contexte, il est souhaitable que les États membres définissent une approche harmonisée (concernant les principes à suivre pour la tarification du spectre radioélectrique, la fourniture de fréquences et l'introduction d'un marché secondaire pour le spectre) et qu'ils réinvestissent, dans la mesure du possible, les profits ainsi réalisés dans la recherche et l'utilisation des nouvelles technologies de l'information et des communications. Ces bénéfices contribueraient ainsi au développement de la société de l'information, au lieu d'être considérés comme des recettes fiscales.

Bruxelles, le 24 janvier 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(1998) 596 final; Avis du CES, JO C 169 du 16.6.1999.

(2) Voir COM(1999) 538 final; http://www.ispo.cec.be/spectrumgp