C 226/64 FR 8.8.2000 Journal officiel des Communautés européennes
Avis du Comité des régions sur le «Rapport de la Commission “Révision à mi-parcours des
programmes structurels objectifs 1 et 6 (1994-1999): Développement d’une culture de gestion
par l’évaluation — pour une meilleure pratique”»
(2000/C 226/17)
LE COMITE ´DES RE ´GIONS,
vu le rapport de la Commission concernant la «Révision à mi-parcours des programmes structurels
objectifs 1 et 6 (1994-1999): Développement d’une culture de gestion par l’évaluation — pour une
meilleure pratique» (COM(1998) 782 final);
vu la décision de son Bureau en date du 2 juin 1999, conformément à l’article 265, cinquième alinéa du
Traité instituant la Communauté européenne, d’émettre un avis à ce sujet et de charger la commission 1«Politique régionale, Fonds structurels, cohésion économique et sociale, coopération transfrontalière et
interrégionale» de sa préparation;
vu le projet d’avis (CdR 389/99 rév. 2) adopté par la commission 1, le 2 février 2000 (rapporteur:
M. Watson, membre du conseil de l’agglomération urbaine de Sefton, RU/PPE),
a, lors de sa 33
esession plénière des 12 et 13 avril 2000 (séance du 13 avril), adopté le présent avis.
1.Introduction 2.Le processus d’évaluation à mi-parcours
2.1. L’élément pivot des Fonds structurels est la réduction1.1. Un processus d’évaluation continue pour les Fondsdes disparités économiques et sociales, inscrite dans desstructurels a été instauré lors de la réforme de 1998 etstratégies et des priorités nationales. En soi, les évaluations àcomprend une évaluation ex ante, à mi-parcours et ex post demi-parcours fournissent un outil permettant de mesurer lestous les programmes cofinancés par l’Union européenne.ajustements qui doivent être apportés aux programmes afinL’objectif est d’assurer le versement efficace des ressources dequ’ils reflètent les changements intervenant dans les situationsl’UE, notamment en ce qui concerne la réduction des disparitéséconomiques nationales.économiques et sociales dans les régions d’objectif 1 et 6.
2.2. C’est notamment le cas dans les quatre pays de la
cohésion, où les CCA couvrent l’essentiel, sinon la totalité, du 1.2. Le rapport de la Commission contient un examen du
processus global, les principales conclusions, les principaux pays. Le cas de l’Irlande a abouti à une réorientation des
ressources vers les infrastructures publiques afin de soutenir la résultats et ajustements effectués, ainsi que les implications
pour les programmes futurs. Il fait également quelques recom- rapide croissance économique. D’autres facteurs exogènes tels
que l’urgence créée par le tremblement de terre en Italie et mandations pour la future période de programmation. Le
Comité des régions souhaite apporter ses propres recomman- l’introduction de l’emploi comme priorité prépondérante de
l’UE, ont amené des changements dans les programmes. dations.
2.3. En mai 1997, la Commission publiait ses orientations1.3. Le rapport résume ensuite les principaux éléments tiréspour les interventions prioritaires des Fonds structurels aprèsde plus de 100 évaluations à mi-parcours réalisées dans lela mi-parcours. E ´laborées à la demande des E ´tats membres,cadre des programmes des objectifs 1 et 6 pour la périodeelles exposaient le contexte changeant des grandes politiques1994-1999. Ces évaluations ont été menées essentiellementde l’UE et stipulaient les éléments qui devraient être traités parentre 1997 et 1998, et ont tenu compte des orientations de lales évaluations à mi-parcours.Commission, qui ont été publiées en mai 1997.
2.4. Les évaluations à mi-parcours se sont plutôt centrées
sur les données financières fournies par les systèmes de suivi 1.4. L’évaluation à mi-parcours est une responsabilité parta-
gée entre les E ´tats membres, les régions et l’Union européenne, concernés. Au stade de l’évaluation à mi-parcours, on disposera
de peu d’information relative aux incidences plus larges et à et en moyenne 0,1 % des budgets totaux a été utilisé pour ces
évaluations. plus long terme des Fonds structurels.
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3.Les leçons des évaluations à mi-parcours 3.7. Le rapport de la Commission affirme qu’il a été possible
d’évaluer certains des principaux effets macroéconomiques desCCA à mi-parcours dans les plus grands des E ´tats membres
3.1. L’étendue des évaluations à mi-parcours (plus de 100) (les 4 pays de la cohésion, l’Italie et l’Allemagne). Les interven-
témoigne de l’importance que la Commission et les E ´tats tions des Fonds structurels exercent nettement un effet positif
membres attachent au processus d’évaluation. Un objectif clé sur la croissance économique et sur l’emploi, même si l’accent
des évaluations à mi-parcours est d’établir à quel point devrait être placé davantage sur l’utilisation de modèles
un programme se prête à l’évaluation et de décider de la intégrés, qui permet d’examiner l’impact sur l’offre et sur la
méthodologie à suivre. Les principaux buts visés consistent à demande.
évaluer à quel degré le programme, arrivé à mi-chemin, a
atteint ses objectifs, à déterminer l’incidence initiale des
interventions et à proposer, le cas échéant, des recommanda- 3.8. De façon générale, l’impact sur l’emploi a été moindre
tions destinées à améliorer la gestion du programme. que sur la croissance économique en termes de pourcentage,
ce qui est expliqué par un accroissement de la productivité dueà la plus grande efficacité des entreprises. Une tension existe
3.2. Il est bien entendu essentiel que les évaluateurs soient visiblement entre la réussite de la croissance économique et la
indépendants des autorités de gestion et des organes exécutifs. création d’emplois, et si les Fonds structurels doivent avoir
Le rapport donne toutefois deux exemples d’évaluations leur propre appréciation de l’effet sur l’emploi, l’efficacité
internes extrêmement efficaces menées en Italie (l’unité d’éva- économique des investissements devrait constituer un principe
luation du ministère du Budget en Italie, et l’Irlande). Quelles primordial dans les évaluations.
que soient les méthodologies appliquées, les évaluations doi-
vent être basées sur des critères convenus au départ et sur les
objectifs des programmes afin que les progrès (ou les carences)3.9. Pour les programmes plus réduits (généralement lespuissent être mesurés en vue d’une action appropriée.Docup ), les résultats de la modélisation macroéconomique sont
plus difficiles à obtenir en raison des interrelations avec
l’économie au sens plus large. Le rapport cite l’expérience3.3. Dans certains cas, il se peut également que les partenai-belge comme un exemple de meilleure pratique, où les résultatsres souhaitent collaborer avec des instituts de rechercheont montré un risque important de retour à un taux dedûment qualifiés, qui peuvent être rattachés à des établisse-croissance plus lente après l’achèvement du Docup .ments d’enseignement supérieur, ou avec les partenaires
sociaux. Souvent, des représentants de ces organismes sontmembres des comités de suivi des programmes alors qu’ils3.10. Le rapport de la Commission comporte égalementpossèdent les connaissances et compétences techniques pourune section relative à l’efficacité des interventions, et notam-réaliser les évaluations et estimations. Le Comité des régionsment un examen des indicateurs utilisés. Dans de nombreuxconsidère qu’il ne serait pas opportun d’exclure cette éventua-cas, les évaluations ont donné lieu à une révision substantiellelité, à condition que des règles claires d’engagement et dedes indicateurs physiques et d’impact convenus. L’efficacité n’aséparation des responsabilités soient établies.pas été étudiée véritablement en détail.
3.4. D’une façon générale, les comités de suivi des program-
3.11. Le rapport de la Commission reconnaît qu’il est mes sont fort disposés à assumer la responsabilité de l’applica-
difficile de présenter une vue d’ensemble des réalisations et des tion des recommandations issues des évaluations, et des
résultats tirés de la totalité du programme du fait que les sous-structures appropriées ont été créées pour traiter les
programmes ne sont pas comparables d’une région à l’autre. évaluations, à la fois dans leur gestion et dans le suivi des
Cette situation découle évidemment en partie de l’absence d’un recommandations.
ensemble commun d’indicateurs essentiels convenus entre la
Commission et les E ´tats membres avant leur utilisation. Cet
aspect exige également une analyse plus poussée dans la 3.5. L’engagement des autorités régionales a été variable,
mesure où il pourrait impliquer que les indicateurs sont selon les spécificités politiques et institutionnelles de chaque
modifiés au gré des situations locales. Si cette pratique est E´tat membre. Il ressort que l’engagement des autorités régiona-
acceptable lorsque les données économiques et sociales le les a été plus direct dans les cas où les Fonds structurels ont
demandent, elle ne doit pas être généralisée. été attribués via les Docup plutôt que les CCA, qui par nature
ont tendance à être des programmes nationaux.
3.12. Une caractéristique clé des évaluations à mi-parcours
était l’appréciation des systèmes de suivi et les critères de 3.6. En général, les rapports d’évaluation ont répondu à
une qualité et à des normes élevées, dans leur présentation des sélection des projets. Les programmes en cours comprennent
des développements importants dans l’utilisation des indica- progrès en cours dans ce domaine important. Cela est dû en
partie au programme Means , dont l’objectif est de faciliter le teurs chiffrés. Cependant un certain nombre de programmes
montrent encore une faiblesse dans les informations disponi- travail d’évaluation concernant les Fonds structurels. Le rapport
de la Commission exprime quelques préoccupations concer- bles et, plus généralement, concernant la quantification des
indicateurs. Beaucoup de programmes n’utilisent pas jusqu’au nant le caractère fort académique, l’éventail restreint (gestion
plutôt que résultats et impacts), le manque d’indépendance et bout l’information disponible en tant qu’instrument de gestion
en soi, combinant réalisations financières et matérielles, résul- le manque de soutien des autorités de gestion chargées de
certains des rapports d’évaluation. tats et impacts.
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3.13. Dans certains cas, des critères sophistiqués de sélec- 5. Recommandations
tion des projets ont été développés pour stimuler la transpa-rence du processus de sélection. De nombreuses évaluations à
5.1. Le Comité des régions reconnaît la valeur des orienta- mi-parcours ont mis en question l’efficacité de ces systèmes,
tions de l’UE pour les évaluations à mi-parcours, mais souhaite- l’existence de systèmes de cotation transparents n’étant pas
rait que les gestionnaires de programmes en disposent assez garante des meilleurs résultats en termes de sélection des
tôt pour être informés plus clairement du processus. projets.
3.14. La plupart des évaluations à mi-parcours ont été un5.2. L’introduction d’une réserve liée à la performance estinstrument utile et une source de connaissance pour lesenvisagée pour la prochaine période de programmes; le Comitédécideurs. Dans la plupart des cas, les gestionnaires dedes régions tient à souligner la nécessité d’une orientationprogrammes ont mis en œuvre les recommandations issuesprécoce et claire vers un ensemble essentiel d’indicateursdes évaluations. Une évaluation réussie tient en grande partied’envergure communautaire, qui serviront à mesurer les perfor-à l’apport des partenaires eux-mêmes en vue d’améliorermances. Aucun effort ne devrait être épargné pour que ceux-cil’exécution des programmes.soient connus avant le démarrage des programmes.
3.15. Les évaluations à mi-parcours ont été utilisées dans la
plupart des cas pour servir de base à une réaffectation des 5.3. Le Comité des régions est soucieux d’une plus grande
ressources à l’intérieur des CCA et des Docup . Dans presque clarté nécessaire dans la conception des évaluations, qui
tous les cas, le rapport de la Commission montre que ces permettrait de produire dans toute l’Union européenne des
réaffectations financières se sont déroulées sans affecter les rapports comparables sur l’efficacité des Fonds structurels.
priorités stratégiques des programmes. Dans certains cas, de
nouvelles mesures ont été introduites.
5.4. Le Comité des régions accueillerait favorablement une
approche plus proactive de la mise en commun des meilleures3.16. D’une façon plus générale, le rapport de la Commis-pratiques par les cadres chargés de l’évaluation et des program-sion parvient à la conclusion qu’il n’a pas toujours été facilemes afin d’assurer que les programmes soient conçus etd’évaluer à quel degré les grandes priorités de l’UE ont étéappliqués de façon à faciliter une évaluation en vue d’établirprises en compte. En général, l’accent a été placé davantage surles meilleures pratiques.l’emploi, l’environnement et le développement durable, ainsi
que sur les technologies de l’information, reflétant ainsi les
changements intervenus avec le temps.5.5. Le Comité des régions accueillerait tout aussi favorable-
ment le développement d’un ensemble d’indicateurs communs3.17. Dans ses conclusions, le rapport de la Commissionessentiels axés sur les résultats et les impacts plutôt que sur lessouligne le besoin de procédures de suivi pour tenir compteactivités au sens strict, afin de faciliter la comparaison desdes résultats et des impacts tant sur le plan financier que surperformances dans l’ensemble des Fonds structurels. Cescelui des programmes. Cela comprend des objectifs clairs etindicateurs ne doivent pas seulement recouvrir le PNB, maisquantifiés ainsi que des indicateurs pour le suivi et l’évaluation,aussi l’incidence sociale et environnementale des Fonds structu-des critères mieux appropriés pour la sélection des projets, desrels, notamment par rapport au nouvel objectif 1.procédures de gestion simplifiées et des synergies entre les
divers Fonds.
5.6. Il serait ainsi possible de procéder à une véritable
évaluation à mi-parcours et non au cours de la quatrième
année de la mise en œuvre, tel que cela a été habituellement le 4.Défis futurs
cas durant la période actuelle de programmation. Le Comité
des régions estime que l’impact des évaluations à mi-parcours4.1. Le rapport de la Commission souligne la nécessité dea été diminué à cause du décalage de temps entre les évaluationsse fonder sur les meilleures pratiques qui ont été observéeset l’application de leurs recommandations respectives.dans les évaluations à mi-parcours, à savoir la qualité de
l’évaluation, l’engagement de différents partenaires, l’organisa-tion des évaluations et le rôle de rétroaction que joue5.7. Le Comité des régions accueille favorablement lal’évaluation dans les décisions de programmation.déclaration selon laquelle l’évaluation à mi-parcours est une
responsabilité partagée entre les E ´tats membres et la Commis-
4.2. Des évaluations de qualité constituent un instrument sion. A `la lumière des règlements généraux récemment approu-
important pour une bonne gestion des programmes. Tout ceci vés pour la période de programmation 2000-2006, il considère
est à son tour tributaire de structures appropriées pour gérer que ce principe devrait être étendu de façon à ce que les
les activités d’évaluation dans le contexte du partenariat, autorités régionales et locales soient incluses.
du développement des systèmes de suivi, d’une meilleure
intégration des indicateurs financiers et physiques, d’une
quantification appropriée des indicateurs de base, des progrès 5.8. De même, le Comité des régions accueillerait favorable-
ment l’occasion de collaborer avec la commission de la de la méthodologie d’évaluation au travers du programme
Means , et de la diffusion des meilleures pratiques. La Commis- politique régionale du Parlement européen afin de promouvoir
une culture de rigueur dans les évaluations et le suivi par les sion propose la publication d’un document d’orientation sur
les questions de méthodologie, dont une liste indicative des E ´tats membres en vue d’évaluer l’efficacité des interventions
des Fonds structurels. indicateurs.
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5.9. Le Comité des régions reconnaît la nécessité d’évalua- pour la prochaine période de programmation. Le programme
teurs indépendants, mais souhaiterait qu’il s’agisse d’une Means offre un vecteur pour cette diffusion, notamment le
exigence officielle étant donné que l’objectif est d’améliorer la développement d’outils et de guides des meilleures pratiques.
gestion des programmes et leur réalisation efficace. Dans Il est essentiel que ces activités ne s’adressent pas seulement
les cas, par exemple, où les connaissances et compétences aux évaluateurs mais également aux autorités de gestion.
techniques sont détenues par des établissements d’enseigne-
ment supérieur, des instituts technologiques, etc., il ne seraitpas judicieux d’empêcher ces organismes d’effectuer des éva-5.11. Si le Comité des régions accueille favorablementluations pendant la durée des programmes. Des règles devraientl’utilisation de la modélisation macroéconomique comme outilêtre clairement établies afin que le choix d’un quelconqued’évaluation dans les E ´tats membres les plus grands, il estévaluateur soit transparent et compris par les partenaires.capital que les modèles intégrant les volets de l’offre et de la
demande soient utilisés dans la prochaine génération de 5.10. Le Comité des régions croit qu’une diffusion meilleure
et plus opportune des meilleures pratiques est une exigence programmes.
Bruxelles, le 13 avril 2000.
Le Président
du Comité des régions
Jos CHABERT