RAPPORT ANNUEL 2003 DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN SUR LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT DE LA CE ET LA MISE EN bUVRE DE L'AIDE EXTÉRIEURE EN 2002

TABLE DES MATIÈRES

A. AVANT-PROPOS

B. RÉSUMÉ

1. OBJECTIFS ET RÉALISATIONS STRATÉGIQUES

1.1 Le cadre des partenariats extérieurs de la Communauté

1.2 Adaptation aux changements intervenus au niveau mondial et de l'UE en 2002

1.3 Réalisations majeures en 2002

1.4 Les trois "C": cohérence, coordination et complémentarité

1.5 Collaboration avec d'autres donateurs

1.6 La voie à suivre pour l'avenir

2. LE PROCESSUS DE RÉFORME - LES AVANCÉES DE 2002

2.1. Amélioration de la qualité

2.2. Amélioration de la gestion financière et des performances

2.3. Intégration plus poussée du cycle du projet : la deuxième année d'existence de l'Office de coopération EuropeAid

2.4. Déconcentration

3. PROGRÈS ACCOMPLIS SUR LA VOIE DES OBJECTIFS STRATEGIQUES

3.1. Suivi des progrès accomplis sur la voie des objectifs stratégiques

3.2. Optimisation de l'impact de l'aide communautaire

3.3 Évolution politique dans les domaines prioritaires en 2002

4. ANALYSE DES RÉSULTATS: SUIVI ET ÉVALUATION

4.1. Évaluation

4.2. Résultats des projets : suivi orienté vers les résultats

4.3. Conclusions

5. ACTIVITÉS HORIZONTALES ET INTÉGRATION

5.1. Intégration des questions liées aux Droits de l'Homme et à la démocratie de l'UE

5.2 Initiative européenne pour la démocratie et les Droits de l'Homme (IEDHH)

5.3 Égalité entre les hommes et les femmes

5.4 Lutte contre l'usage des drogues

5.5 Environnement et forêts tropicales

5.6. Prévention des conflits, réaction rapide aux crises et lutte contre le terrorisme

5.7 Coopération scientifique et technologique - dialogue politique et renforcement des capacités

5.8 Santé, sida et population

5.9 Coopération avec des acteurs non étatiques notamment les ONG

6. ACTIVITÉS MENÉES EN 2002

6.1. Balkans occidentaux

6.2. Europe orientale et Asie centrale

6.3 Méditerranée, Proche et Moyen-Orient

6.4 Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP) et pays et territoires d'outre-mer (PTOM)

6.5 Asie

6.6 Amérique latine

7. LA GESTION DE L'EAU DANS LES ACTIVITÉS DE COOPÉRATION DE L'UNION EUROPÉENNE

7.1 L'importance de l'eau pour le développement

7.2 L'eau et les objectifs de développement du millénaire

7.3 L'amélioration de l'accès à l'eau et aux services d'assainissement

8. TABLEAUX FINANCIERS

8.1. Commitments 2002 Balkans occidentaux

8.2. Commitments 2002 Europe orientale et Asie centrale

8.3 Engagements en 2002 en Méditerranée,au Proche et Moyen-Orient

8.4 Commitments 2002 - ACP

8.5. Commitments 2002 Asie

8.6. Commitments 2002 Amérique Latine

9. ANNEXES

9.1 harmonisation des procédures de gestion contractuelle et financière

9.2 RAL

9.3 Affaires juridiques

9.4 Audits

9.5 Transparence et visibilité

9.6 Communications de la CE en rapport avec l'aide extérieure en 2002

9.7 Assistance communautaire non couverte par ce rapport

A. AVANT-PROPOS

La pauvreté, les conflits, l'instabilité et la misère, où qu'ils frappent dans le monde, nous concernent tous. À l'ère de la mondialisation, l'intérêt commun et l'obligation morale de l'Europe est de résoudre ces problèmes. Les programmes d'aide extérieure de la CE sont une réponse à cette réalité.

Agissant au nom de la Communauté européenne, la Commission gère un cinquième de l'aide totale de l'Union européenne (6,5 milliards d'euros engagés en 2002), soit plus de 10 % de l'aide mondiale. Nous apportons notre aide à plus de 160 pays, territoires ou organisations dans le monde. Nous croyons en des engagements structurés et à long création d'un réseau de partenariats.

En regroupant leurs ressources en vue d'atteindre cet objectif commun, les États membres de l'UE ont montré leur engagement envers les valeurs communes de l'aide extérieure, les droits de l'homme, la stabilité, la lutte contre la pauvreté, autant de domaines où les politiques de l'UE et leur mise en oeuvre sont essentielles pour le rôle de l'UE dans le monde.

En tant qu'administrateur de l'aide extérieure de la CE, la Commission dispose d'un avantage terme et dans la comparatif unique, fondé sur l'expérience et le savoir-faire et transcendant les traditions nationales des différents États membres. Nous sommes déterminés à dépenser l'argent des contribuables européens pour élaborer et mettre en oeuvre des programmes d'assistance de qualité, ayant un effet visible sur la qualité de vie des gens. Notre but est d'y parvenir avec une efficacité à la hauteur des normes internationales les plus élevées.

En 2002, la démonstration de cette approche a été faite par les 275 millions d'euros que nous avons engagés en Afghanistan, une contribution concrète à la reconstruction d'un État défait, au soutien d'un gouvernement balbutiant afin d'offrir une vie meilleure à des gens ordinaires. La Commission a également joué un rôle phare dans la Conférence sur le financement du développement (Monterrey), dans le Sommet mondial sur le développement durable (Johannesburg), dans le Programme de Doha pour le développement et dans l'adoption des engagements de Barcelone et le lancement d'initiatives communautaires dans les secteurs de l'eau/l'assainissement et de l'énergie.

La Commission s'est fixé pour priorité de réformer la manière dont elle utilise son budget d'aide extérieure et 2002 a été l'année où les premiers résultats de la réforme se sont fait sentir sur le terrain. La qualité de notre aide a été grandement améliorée par une déconcentration énorme des responsabilités de gestion de Bruxelles vers le terrain. En 2002, cette déconcentration a pris la forme de programmes géographiques spécifiques pour l'Europe, la Méditerranée, l'Asie et l'Amérique latine. Conformément aux meilleures pratiques internationales, non seulement notre capacité de mise en oeuvre s'est accélérée - pour atteindre le niveau de performance des agences nationales de développement -, mais nous sommes aussi mieux à même de poser un diagnostic et d'adapter notre aide aux besoins réels. Ces améliorations ont été complétées, au plan de la programmation, par un nouveau cadre de stratégies nationales, dont le but est de promouvoir la cohérence des politiques et la coordination entre les donateurs.

Le présent rapport fournit des informations sur les politiques et les programmes mis en oeuvre dans le monde entier. Il répond aux voeux du Conseil et du Parlement européen de se concentrer sur les résultats et les effets obtenus. Nous reconnaissons qu'il reste beaucoup à faire dans la voie d'une approche axée sur les résultats. Il faudra davantage de temps et d'efforts pour consolider et compléter la réforme et améliorer encore l'efficacité de l'aide extérieure. Entre autres défis que la Commission doit relever, figurent la nécessité de résoudre des difficultés particulières de mise en oeuvre dans certains pays ACP et l'impératif de déployer des instruments financiers efficaces en direction de nos nouveaux voisins après l'élargissement de 2004, dans le contexte de "l'Europe élargie". Nous nous sommes engagés à relever ces défis et à améliorer encore les performances de l'aide extérieure de la CE, afin de contribuer ainsi à la sécurité et à la prospérité de tous.

Chris Patten, membre de la Commission chargé des relations extérieures, président du comité de direction de l'Office de coopération EuropeAid

Poul Nielson, membre de la Commission chargé du développement, administrateur général de l'Office de coopération EuropeAid

Günter Verheugen, membre de la Commission chargé de l'élargissement, membre du comité de direction de l'Office de coopération EuropeAid

Pascal Lamy, membre de la Commission chargé du commerce, membre du comité de direction de l'Office de coopération EuropeAid

Pedro Solbes Mira, membre de la Commission chargé de l'économie et des finances, membre du comité de direction de l'Office de coopération EuropeAid

B. Résumé

Le présent rapport annuel propose un aperçu des activités entreprises par la Communauté européenne dans le domaine de l'aide extérieure. Il doit être lu à la lumière de la réforme de la gestion de l'aide extérieure de la CE adoptée par la Commission [1]. Ce rapport s'adresse aux institutions européennes, à d'autres acteurs sur le terrain, aux pays partenaires ainsi qu'au grand public. Il fait le bilan des 6,5 milliards d'euros engagés et des 5,2 milliards d'euros effectivement décaissés par la CE en 2002.

[1] Communication sur la réforme de la gestion de l'aide extérieure, SEC(2000)814 du 16 mai 2000.

Le chapitre 1 présente l'état d'avancement des objectifs stratégiques et des réalisations. Les sommets de Monterrey et de Johannesburg ont jeté les bases d'un nouveau partenariat mondial pour l'éradication de la pauvreté et un développement durable. Si les États membres de l'UE se conforment à leurs engagements, quelque 8,5 milliards d'euros supplémentaires pourraient être libérés d'ici 2006. La première génération des documents de stratégie nationale a vu le jour en 2002. Ces documents permettront de cibler davantage les actions sur la lutte contre la pauvreté. Une meilleure intégration d'un contexte international changeant et des autres priorités de l'UE dans la politique du développement et sa planification contribuera également à une amélioration générale des actions de l'UE dans ce domaine. Sans oublier les célèbres "3 C" (cohérence, coordination et complémentarité) où l'on relève des progrès constants. Ce concept désormais intégré aux politiques de la CE contribue à promouvoir le développement, la lutte contre la pauvreté et l'intégration des pays partenaires/bénéficiaires dans l'économie mondiale. Ce chapitre dresse également le bilan des progrès accomplis dans le domaine de la coopération entre la CE et les autres donateurs. Un nouvel accord cadre a été signé avec la Banque mondiale et la révision de l'accord cadre CE-NU sur le financement communautaire de projets des Nations unies a été mené à son terme. En 2002, des discussions politiques approfondies ont été menées en amont à différents niveaux avec des agences, des fonds et des programmes des Nations unies.

La réforme de la gestion de l'aide extérieure de la CE commence à porter ses fruits: programmation plus pointue, qualité supérieure et meilleur calendrier de fourniture, transparence et responsabilisation accrues, transfert de responsabilités aux délégations sur le terrain, meilleure coordination avec d'autres donateurs, en particulier les États membres, et mise en oeuvre du nouveau système informatisé unique de gestion baptisé "CRIS" ou "système commun d'information Relex", tout cela compte parmi les principales avancées enregistrées en 2002, comme le montre le chapitre 2.

Le chapitre 3 traite des progrès que la CE enregistre dans la réalisation de ses objectifs stratégiques, notamment les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), en collaboration avec le reste de la communauté internationale. Il met en évidence les mesures prises pour accroître encore l'efficacité de l'aide communautaire, notamment en adaptant son approche en fonction des circonstances régionales et nationales, en ciblant efficacement ses ressources, en assurant la viabilité de la dette, en recourant davantage à des approches sectorielles et en apportant un appui budgétaire. Ce chapitre souligne également les progrès réalisés dans le recentrage de l'aide de la CE vers un nombre plus limité de secteurs et les développements politiques majeurs dans ces secteurs prioritaires en 2002. Les secteurs sociaux, comme la santé et l'éducation, le transport et la sécurité alimentaire, ont tous enregistré des avancées significatives au cours de l'année. En matière de commerce et de développement, la Commission a adopté une communication approuvée par le Conseil en novembre 2002.

La Commission a oeuvré avec un groupe d'experts des États membres et d'autres parties intéressées, comme le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, le PNUD et la Banque mondiale, afin de définir une série de 10 indicateurs inspirés des objectifs du Millénaire pour le développement. Sur ces 10 indicateurs, six sont directement liés au bien-être des enfants, tandis que trois ont une dimension de genre spécifique. La Commission a l'intention de mesurer chaque année les progrès accomplis par rapport à ces indicateurs pour tous les pays en développement qui bénéficient de son aide. Ces indicateurs sont les suivants:

- Proportion de la population disposant de moins de 1 USD par jour

- Prévalence d'enfants présentant une insuffisance pondérale

- Taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans

- Taux net de scolarisation dans le primaire

- Proportion d'écoliers achevant leurs études primaires

- Rapport filles/garçons dans l'enseignement primaire, secondaire et supérieur

- Proportion d'accouchements assistés par du personnel de santé qualifié

- Proportion d'enfants de 1 an vaccinés contre la rougeole

- Taux de prévalence du VIH parmi les femmes enceintes âgées de 15 à 24 ans

- Proportion de la population ayant un accès durable à une source d'eau meilleure.

Le chapitre 4 présente les résultats enregistrés en 2002 pour les activités d'évaluation et le suivi orienté vers les résultats. Ce chapitre résume les constatations et les conclusions des évaluations réalisées durant la période considérée et met en évidence certains grands problèmes émergents. Lancé en 2001, le suivi orienté vers les résultats a été étendu à toutes les régions en 2002. Il permet à la Commission de disposer de données comparables pour tous ses programmes d'aide extérieure. Ce chapitre détaille les constatations et présente une analyse fondée sur les rapports de 2002 en fonction des différents critères de suivi (pertinence, efficience, efficacité, impact et viabilité) et des domaines prioritaires du développement.

Les résultats et les performances des projets et des programmes financés par la CE ont, en règle générale, été jugés bons. L'analyse de la structure des performances permet de tirer quelques enseignements :

- La flexibilité et la capacité de s'adapter aux changements tendent à améliorer les résultats des projets. Certains indices donnent également à penser qu'une révision de la conception du projet lors de son démarrage effectif a amélioré les performances.

- Une bonne intégration dans les structures locales, un appui politique et la participation des bénéficiaires tendent clairement à renforcer l'efficacité et la viabilité des projets et devraient être mis en bonne place dans la conception des projets.

- La viabilité financière est le plus souvent considérée comme une source potentielle de problèmes pour les projets.

- Dans de nombreux projets, l'adéquation des intrants et des activités n'est pas optimale et les commentaires formulés dans les rapports de suivi indiquent que des procédures (communautaires) pesantes et la qualité de la gestion des projets sont souvent à l'origine de ce problème.

Le chapitre 5 analyse les problèmes "horizontaux" et "transversaux" et leur intégration dans la structure générale de la coopération communautaire. Les Droits de l'Homme, l'égalité entre hommes et femmes, l'environnement et la prévention des conflits sont les principaux sujets abordés dans ce chapitre, qui décrit également la mise en oeuvre des lignes budgétaires thématiques que sont la sécurité alimentaire, les forêts tropicales, la lutte contre le SIDA ou le cofinancement avec des ONG.

Le dialogue sur les Droits de l'Homme s'est poursuivi avec la Chine et a débuté avec l'Iran. Des rencontres régionales ont été organisées dans deux pays méditerranéens avec des organisations de la société civile de ces pays. La promotion de l'éducation aux Droits de l'Homme et la formation à l'éthique ont également été deux sujets importants en 2002. L'initiative européenne pour la démocratie et les Droits de l'Homme a engagé plus de 100 millions d'euros cette année. L'aide aux pays tiers dans le domaine de la science, de la technologie et de la recherche, notamment dans les Nouveaux États indépendants et dans les pays ACP, a également sa place dans ce chapitre.

Le mécanisme de réaction rapide a engagé 23,5 millions d'euros en 2002 et sa tâche la plus importante a consisté à mettre en oeuvre la deuxième phase de stabilisation en Afghanistan et à poursuivre les efforts de reconstruction dans les Territoires palestiniens.

Un processus de consultation avec les acteurs non étatiques a démarré dans 45 pays durant la préparation des documents de stratégie nationale. Près de 200 millions d'euros ont été engagés pour le cofinancement de projets d'ONG. Par ailleurs, quelque 50 millions d'euros ont été engagés au titre des lignes budgétaires thématiques "Environnement" et "Forêts tropicales".

Le chapitre 6 détaille les actions de coopération par région: Europe orientale et Asie centrale, Europe du sud-est, Bassin méditerranéen, Proche-Orient et Moyen-Orient, Pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et Pays et Territoires d'outre-mer (PTOM), Amérique latine et Asie. La structure de présentation est la même pour chaque région et permet une lecture "transversale" et une comparaison facile grâce à l'utilisation de données similaires. Les objectifs stratégiques et les réalisations sont d'abord présentés, en parallèle avec les priorités de la programmation pour l'année concernée. Ensuite, une section détaille les principaux résultats des projets achevés et en cours, y compris ceux pour lesquels une révision à mi-parcours a été entreprise. Quelques études de cas illustrent la portée des activités de la CE dans chacune des régions.

Pour compléter les informations sur chaque région, des sections spécifiques sont consacrées à la mise en oeuvre des "3 C" (coordination, cohérence et complémentarité) et décrivent la coopération avec les États membres et d'autres donateurs. Les activités d'aide humanitaire (mises en oeuvre par ECHO) et de la Banque européenne d'investissement (BEI) sont également mises en avant. Chaque section régionale s'achève par des conclusions et les perspectives pour les années à venir.

En ce qui concerne la région occidentale des Balkans, l'existence et le bon fonctionnement d'une économie de marché est l'un des critères que le sommet de Copenhague a imposés comme condition préalable fondamentale à l'adhésion à l'UE. Les prochaines années verront donc la poursuite de l'appui aux réformes nécessaires pour atteindre cet objectif, notamment dans les domaines suivants: législation en matière économique, gestion des dépenses publiques et perception des impôts, marchés publics et à un stade plus avancé du processus, droit de la concurrence..

L'attention sera centrée sur les administrations publiques, généralement dans le cadre de programmes de réforme de la fonction publique, afin de soutenir la rationalisation et le dégraissage du secteur public.

En matière de justice et d'affaires intérieures, le mauvais fonctionnement du système judiciaire est considéré comme l'un des problèmes fondamentaux, qui gêne non seulement le fonctionnement général du système politique, mais également le bon fonctionnement d'une économie de marché (absence, par exemple, d'un mécanisme efficace de résolution des conflits économiques). La corruption est l'un des autres problèmes majeurs faisant obstacle au développement politique, social et économique de la région. Elle nécessite une action décisive de la communauté internationale, soutenue par une aide ciblée de CARDS, afin de s'attaquer aux racines du problème et de trouver des solutions durables. Près de 654 millions d'euros ont été engagés et plus de 617 millions ont été décaissés dans la région en 2002.

En ce qui concerne les pays d'Europe orientale et d'Asie centrale, près de 430 millions d'euros ont été engagés et 383 millions décaissés en 2002. Le travail d'évaluation de l'impact potentiel de l'élargissement sur les relations de l'UE avec les pays d'Europe orientale a débuté dans le cadre de la notion "d'Europe élargie", qui tend à renforcer la stabilité et à combler le fossé de prospérité aux nouvelles frontières extérieures de l'UE. Un soutien accru sera apporté aux activités de promotion de la coopération transfrontalière, en particulier avec les Nouveaux États indépendants de l'Ouest.

Dans la région du Caucase et d'Asie centrale, l'UE continuera à accorder la priorité à la coopération régionale, notamment par le biais de mesures destinées à lutter contre la pauvreté, à favoriser la croissance économique et, le cas échéant, à prévenir les conflits.

Dans les pays méditerranéens, la mise en oeuvre du programme MEDA, qui a représenté 762 millions d'euros d'engagements et 684 millions de décaissements durant l'année, a permis d'enregistrer des avancées significatives. Les nouveaux programmes indicatifs nationaux ont été mis en oeuvre pour la première fois en 2002. La stabilité, la sécurité et le développement durable demeurent les priorités de l'UE dans la région, tout comme l'achèvement des accords d'association avec tous les pays méditerranéens partenaires et les nouveaux progrès sur la voie d'un marché intérieur euroméditerranéen.

La coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures se profile comme une priorité de premier plan et couvre des sujets comme les réfugiés, le droit d'asile et la lutte contre l'immigration clandestine. La situation au Moyen-Orient demeure la principale préoccupation dans la région.

La coopération avec les pays ACP et les Pays et Territoires d'outre-mer (PTOM) s'est élevée à 2,4 milliards d'euros d'engagements et 2,54 milliards d'euros de décaissements (l'une des meilleures performances jamais enregistrées, même si les décaissements sont en léger recul par rapport à 2001). La ratification de l'accord de Cotonou permettra aux relations UE-ACP d'évoluer. L'engagement clair des pays d'Afrique envers le renforcement de leur capacité à régler les conflits et à lutter contre la pauvreté et la marginalisation dans le cadre de la mondialisation ainsi que l'existence des documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (PRSP) sont deux piliers importants de la future coopération de la CE dans la région. Étant donné que cette région du monde aura à lutter le plus par rapport aux autres pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement, il est indispensable que le partenariat ACP-UE améliore l'aide au développement, le dialogue politique et d'autres politiques et instruments, ainsi que le règlement des problèmes liés au commerce. Le lancement de l'Union africaine et l'adoption par celle-ci du Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD) pourrait être le fait saillant de 2002. Le renforcement des capacités et la résolution des crises figurent également parmi les problèmes les plus importants à régler dans cette région.

En 2002, 540 millions d'euros ont été engagés et 434 financés en Asie. Par ses activités de coopération, la CE s'efforce de contribuer à la lutte contre la pauvreté et à l'amélioration du niveau de vie dans les pays d'Asie. De ce point de vue, les soins de santé de base et l'enseignement primaire sont des priorités et continueront à recevoir au moins un tiers des fonds disponibles. L'accent sera placé sur l'intervention au niveau sectoriel, sur la lutte contre la pauvreté par le biais de programmes d'appropriation et sur une meilleure coordination entre les bailleurs de fonds. Le rôle de la Communauté s'étend aussi au renforcement des relations entre ces pays et l'UE, à la promotion de la démocratie et à la consolidation de la paix. Ceci suppose, par exemple, une aide à la reconstruction et à la remise en état des pays touchés par des conflits, comme l'Afghanistan ou le Timor oriental, et des actions destinées à prévenir les conflits dans la région, comme le soutien au processus de paix au Sri Lanka.

La coopération économique avec l'Asie sera renforcée et insistera, en particulier, sur l'environnement des entreprises, tout en soutenant des actions dans des domaines aussi cruciaux que l'énergie, la technologie environnementale et la biodiversité.

Dialogue et négociation ont été les maîtres mots de la coopération de la CE en Amérique latine. La société civile a été consultée sur les trois négociations subrégionales (UE-Mercosur, UE-Mexique et UE-Chili). Les conclusions du sommet de Madrid pourraient constituer un grand pas en avant. L'approche sectorielle et le soutien budgétaire pourraient porter leurs premiers fruits dans la région dès 2003. D'autre part, le lancement des négociations avec les pays d'Amérique centrale et la Communauté andine pourrait donner naissance à une nouvelle structure subrégionale complète pour les futures relations UE-Amérique latine. En 2002, les engagements de la CE dans la région se sont élevés à 382 millions d'euros, tandis que les décaissements atteignaient 272 millions d'euros.

La clé de voûte de ce rapport (chapitre 7) concerne la gestion de l'eau, qui constitue probablement le défi le plus important pour toute politique de développement cohérente dans les années à venir. La communication de la Commission du 12 mars 2002 ainsi que les résultats du sommet de Johannesburg servent de fondement à la politique communautaire en la matière. L'initiative européenne pour l'eau, lancée à Johannesburg, a pour ambition de servir de catalyseur à une action destinée à atteindre les objectifs convenus au niveau international, en partenariat avec les pays en développement. Le nouveau défi international consiste à réduire de moitié, d'ici 2015, le nombre de personnes qui n'ont pas accès à un système d'assainissement afin de réaliser l'objectif d'accès à l'eau potable figurant dans les objectifs du Millénaire pour le développement.

Le chapitre 8 se compose de tableaux financiers suivis d'une nomenclature CAD. Ce chapitre présente une ventilation par ligne budgétaire, région, pays et instrument. Dans le même temps, chacun des projets ayant fait l'objet d'un engagement en 2002 est mentionné par région et par secteur d'intervention.

Enfin, les annexes relatent l'état d'avancement des principaux travaux liés à la réforme de la gestion de l'aide extérieure, comme l'harmonisation des procédures, la situation du RAL (arriérés de paiements), les audits réalisés, les efforts pour accroître la transparence et la visibilité.Y figure également la liste complète des communications officielles de la CE concernant l'aide extérieure publiées en 2002.

1. OBJECTIFS ET RÉALISATIONS STRATÉGIQUES

Ce chapitre explique le contexte des partenariats extérieurs de la Communauté, y compris le cadre et les objectifs stratégiques, et esquisse l'évolution de ce contexte en 2002 face aux événements qui se sont déroulés à l'intérieur et à l'extérieur de l'Union. Il met également en évidence une série de réalisations stratégiques accomplies durant l'année, comme l'achèvement du processus de programmation par pays et les avancées concrètes dans la voie de la cohérence, de la coordination et de la complémentarité tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE.

1.1 Le cadre des partenariats extérieurs de la Communauté

La politique de la Communauté européenne en matière de coopération au développement est l'un des trois éléments qui sous-tendent le cadre plus large des relations extérieures. Elle côtoie les relations extérieures politiques et économiques (y compris le commerce et les investissements) de la Communauté.

La Communauté européenne joue un rôle de premier plan dans ces trois domaines. Elle est le principal partenaire commercial de nombreux pays en développement. L'Union européenne, en tant que région, fournit plus de la moitié de l'aide mondiale au développement, qui s'élevait à plus de 28,7 milliards d'euros en 2002, dont 6,5 milliards provenaient de la CE. En mars 2002, lors de la Conférence internationale sur le financement du développement, l'UE a réaffirmé sa volonté de jouer un rôle encore plus important à l'avenir en augmentant davantage le volume de son aide. Chaque État membre de l'UE s'est engagé à verser, d'ici 2006, au moins 0,33 % de son revenu national au titre d'aide publique au développement (APD) de sorte que, tous États membres confondus, l'UE atteigne un pourcentage moyen de 0,39 % (contre 0,33 % en 2001). Un cinquième du budget d'aide actuel de l'UE, soit 6,5 milliards d'euros, est géré par la Commission européenne au nom de la Communauté. Ces fonds proviennent du budget communautaire ainsi que du Fonds européen de développement (FED), qui aide les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique dans le cadre de l'accord de Cotonou et les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) associés à la Communauté en vertu de la décision d'association outre-mer [2]. La portée géographique des programmes d'aide communautaire est également considérable et s'étend des voisins directs de l'UE aux petites îles de l'océan Pacifique. En 2002, la Communauté a mis en oeuvre des programmes dans 160 pays et 8 régions. La situation et les problèmes de fond de chaque région et pays varient sensiblement et la Communauté adapte chaque fois son approche en conséquence.

[2] Décision 2001/822/CE du Conseil du 27 novembre 2001, JO L 314 du 30.11.2001.

1.1.1 Les objectifs stratégiques de la politique de la CE en matière de développement

Bien que la coopération au développement fasse partie des relations extérieures, elle est aussi un objectif politique par elle-même. En outre, la Commission encourage l'utilisation des technologies de l'information et de la communication (TIC) comme instrument pour atteindre les objectifs de développement.

Depuis novembre 2000, la Communauté dispose d'un cadre global pour orienter sa coopération et ses partenariats avec tous les pays en développement avec lesquels elle entretient des relations. Il est donc clair que le principal objectif de la politique communautaire en matière de coopération au développement est de lutter et, en fin de compte, d'éradiquer la pauvreté en soutenant un développement durable sur les plans économique, social et environnemental, de promouvoir l'intégration progressive des pays en développement dans l'économie mondiale et de lutter avec détermination contre les inégalités [3]. Les objectifs dans le domaine de la santé figurent en tête des priorités et mettent l'accent sur le lien entre la lutte générale contre la pauvreté et les investissements dans la santé et la recherche. L'objectif spécifique de lutte contre le VIH/SIDA, le paludisme et d'autres maladies traduit une forte détermination, qui reconnaît que si ces maladies ne sont pas combattues, l'objectif crucial de la réduction générale de la pauvreté ne sera pas atteint. Ce cadre met également en évidence les principes fondamentaux sur lesquels repose l'aide communautaire: un développement social et humain durable, équitable et participatif, allant de pair avec la promotion des Droits de l'Homme, de la démocratie, de l'État de droit et de la bonne gouvernance. De plus en plus, le renforcement des capacités et l'innovation dans le domaine de la science et de la technologie sont considérés comme un élément-clé de la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement, tant dans les différents secteurs concernés que pour le développement économique global.

[3] Conclusions du Conseil du 10 novembre 2000, référence 12929/00.

L'UE a fermement inscrit ses efforts de développement dans ce cadre global et oeuvre avec d'autres à la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement, approuvés par les membres des Nations unies lors du Sommet du Millénaire. Les principaux objectifs sont énumérés ci-dessous :

Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD)

- Assurer l'éducation primaire pour tous

- Promouvoir l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes

- Réduire la mortalité infantile

- Améliorer la santé maternelle

- Combattre le VIH/SIDA, le paludisme et d'autres maladies

- Réduire l'extrême pauvreté et la faim

- Assurer un environnement durable.

La Communauté s'est également engagée à mettre en oeuvre les principes internationaux en matière de meilleures pratiques. Ceci englobe l'engagement ferme de travailler en partenariat avec les pays en développement et de respecter et promouvoir l'appropriation par les communautés locales ainsi que la participation d'acteurs non étatiques et d'autres mesures, comme le ciblage efficace des ressources, une collaboration étroite avec d'autres donateurs et le passage d'une approche fondée sur des projets à des programmes sectoriels et un appui budgétaire, dans la mesure du possible (voir chapitre 3). Cette approche est complétée par le programme de réforme de la gestion de l'aide extérieure lancé en 2000 (voir chapitre 2).

Pour optimiser l'impact de ses propres actions dans le cadre du développement global, la Communauté centre son aide sur six secteurs où elle est susceptible d'apporter une valeur ajoutée: lien entre le commerce et le développement; intégration régionale et coopération; appui aux politiques macroéconomiques et accès équitable aux services sociaux; transports; sécurité alimentaire et développement rural; et renforcement des capacités institutionnelles, notamment en matière de bonne gouvernance et d'État de droit (voir chapitre 3). La promotion des droits de l'homme, l'égalité entre les sexes, un environnement durable et la prévention des conflits sont intégrés à tous les stades et dans tous les programmes d'aide communautaire.

1.1.2 Adaptation aux circonstances nationales et régionales

La politique en matière de coopération au développement dépeinte ci-dessus s'applique à tous les pays en développement avec lesquels la Communauté a des relations. Les relations de la Communauté et les programmes d'aide aux différents pays et régions sont toutefois adaptés en fonction des défis spécifiques à relever.

L'éventail de l'aide s'étend d'un programme de stabilité et de réforme économique et politique dans l'ouest des Balkans à une action en faveur d'un développement social et économique durable dans le bassin méditerranéen afin que cette région ne devienne pas une ligne de faille géostratégique séparant une Europe prospère, d'un côté, et des pays essentiellement pauvres de l'autre, doublée d'une coopération accrue dans des domaines comme le terrorisme, l'environnement, la lutte contre la drogue et l'évolution démographique. En Amérique latine, la lutte contre les inégalités sociales et la construction de sociétés plus cohérentes sont les axes prioritaires de l'aide, sans oublier l'appui à l'intégration régionale en vue d'accroître la compétitivité des entreprises d'Amérique latine. L'Asie comprend deux tiers des pauvres de la planète. La sécurité alimentaire, les soins de santé et l'accès aux services de base font partie des besoins pressants pour les pays à faible revenu de la région, alors que de graves disparités de revenus et de chances caractérisent encore de nombreux pays à revenu moyen. L'une des clés de voûte des programmes communautaires en Asie centrale est la réforme institutionnelle, judiciaire et administrative et le développement de l'économie et du secteur privé dans le but de résoudre des problèmes allant du creusement des disparités en termes de revenus et de pauvreté à une lente transition économique et démocratique, ainsi que des problèmes liés aux Droits de l'Homme. Les pays ACP et les PTOM, qui seront rassemblés à compter du 1er avril 2003 dans le cadre de l'accord de Cotonou, se heurtent à de nombreux problèmes communs, mais diffèrent aussi sous certains aspects importants. Les régions du Pacifique et des Caraïbes se composent d'une multitude de petits États insulaires, alors qu'en Afrique, plusieurs conflits sont exacerbés par la taille et la fragilité des pays. Quarante des 77 pays ACP figurent parmi les pays les moins développés, qui se caractérisent par un revenu par habitant particulièrement bas et de graves problèmes d'infrastructures.

Les différents volets des relations extérieures de la Communauté avec les diverses régions concernées sont encadrés par une série d'accords de partenariat et de coopération. Le chapitre 6 détaille les développements majeurs enregistrés dans chacune de ces régions en 2002.

1.1.3 Complémentarité entre le développement et d'autres objectifs extérieurs

Souvent, les objectifs de développement de la Communauté et d'autres objectifs extérieurs sont complémentaires, tout comme le sont les interventions dans différentes zones. À titre d'exemple, le rapport entre la prévention des conflits et la promotion des Droits de l'Homme et de la démocratie est clair, tout comme le lien entre ces éléments et la lutte contre la pauvreté. Après une explosion de violence, une aide communautaire tangible contribue à reconstruire des sociétés et à éviter la résurgence des conflits. Plutôt que de se borner à traiter les symptômes du conflit, des méthodes doivent être élaborées en vue d'identifier et d'attaquer le problème à ses racines, qui sont souvent l'extrême pauvreté. Il convient également d'insister sur le lien qui existe entre les investissements dans les services de santé de base et ceux liés à la recherche et au développement de nouveaux médicaments et traitements, notamment dans le cadre de la lutte contre les principales maladies transmissibles liées à la pauvreté.

Au vu du grand nombre de politiques et d'instruments extérieurs qui interviennent et de la nécessité de répondre à des circonstances différentes, les documents de stratégie nationale et régionale de la Communauté constituent un outil fondamental pour analyser et proposer la bonne combinaison des moyens d'action. Les interventions relevant des lignes budgétaires thématiques et horizontales de la Communauté, qui couvrent le développement et d'autres objectifs de politique étrangère plus vastes comme la coopération en matière de trafic de drogue, font l'objet d'une intégration de plus en plus poussée dans ce cadre. La Communauté travaille également à une meilleure cohérence au niveau central. La complémentarité entre la politique de développement et de recherche repose sur l'idée que des synergies doivent être développées entre le renforcement de la capacité de recherche en science et en technologie et une collaboration interrégionale au plan de la recherche (Nord-Sud, Est-Ouest).

1.2 Adaptation aux changements intervenus au niveau mondial et de l'UE en 2002

1.2.1 Élargissement de l'UE et nouvelles priorités politiques

En ce qui concerne les développements internes à l'UE, la décision saillante prise en décembre 2002 de faire passer l'Union en mai 2004 de 15 à 25 membres aura une influence profonde sur le rôle futur de la région, y compris sur sa politique étrangère et de développement. Ces pays, qui ont bénéficié d'une aide extérieure et communautaire considérable au cours des 12 dernières années en vue de leur propre transition économique et politique, participeront aux politiques extérieures de l'UE à compter de leur adhésion. En 2002, les pays candidats, la Commission et les États membres, ainsi que les partenaires extérieurs de l'UE ont commencé à se préparer à cette évolution. Bien que les questions de développement n'aient pas une priorité élevée dans le cadre de l'élargissement, la Commission a lancé, en 2002, un programme de travail avec les pays candidats et les États membres actuels. Ce programme comprend trois volets: les incidences éventuelles sur la politique et les programmes de la Communauté (comme les processus décisionnels, les priorités, les canaux de mise en oeuvre et les questions financières); la manière d' aider les nouveaux membres à se préparer à assumer la politique de développement de la Communauté et à leur rôle de nouveaux donateurs (ou redevenus donateurs pour certains); les implications pour les partenaires de développement de la Communauté. Plusieurs études et analyses ainsi qu'une première série d'actions de renforcement des capacités et de sensibilisation ont été lancées en 2002 afin de définir les opérations futures et de fournir des informations dans ce domaine, ainsi que d'élaborer une feuille de route. Ce travail se poursuivra et s'étendra en 2003 et 2004.

Les activités et les politiques internes dans d'autres domaines ont également eu des répercussions sur le cadre de la politique de coopération au développement et d'aide extérieure de la Communauté, en particulier l'intérêt accru pour l'intégration des questions d'immigration dans les relations de l'UE avec ses partenaires extérieurs, dont les pays en développement.

1.2.2 Le contexte mondial: Instabilité économique et politique

L'instabilité politique et économique permanente qui a marqué 2002 a eu un impact considérable sur les relations extérieures de la Communauté ainsi que sur sa politique de développement et son aide extérieure.

Des événements qui se sont déroulés dans différentes parties du monde ont jeté une lumière crue sur l'interdépendance entre pays développés et en développementA noter entre autres, la crise économique qui sévit en Argentine, le ralentissement observé dans les pays développés suite à l'attentat à la bombe de Bali et la lutte permanente contre le terrorisme ou les ravages causés par de conflits nouveaux ou anciens. En 2002, des pas vers la paix ont été franchis dans différents pays comme le Sri Lanka, l'Angola et la République démocratique du Congo. La Communauté a lancé un programme d'aide à long terme en faveur de l'Afghanistan, ce qui constitue une transition importante dans son partenariat. Malheureusement, on peut déplorer que la situation se détériore ailleurs, notamment au Moyen-Orient, en Côte d'Ivoire et au Zimbabwe.

Ces événements mettent en évidence l'importance vitale de maintenir son attention en éveil sur les problèmes économiques et de gouvernance et, en particulier, sur la prévention et la résolution des conflits. La Communauté est déjà très active dans ce domaine, notamment dans le cadre de sa politique de développement et de ses programmes d'aide extérieure, et reconnaît la nécessité d'adopter une approche à la fois exhaustive et à long terme. La Communauté et ses États membres jouent également un rôle majeur dans la lutte internationale contre le terrorisme.

La reconnaissance accrue des liens entre pays développés et en développement en 2002 a, à son tour, souligné l'importance de porter une attention adéquate et soutenue aux questions du développement pour la réalisation d'autres objectifs. La pauvreté et l'exclusion, les conflits régionaux, la dégradation de l'environnement et le SIDA sont autant de menaces potentielles pour la sécurité. Les politiques et les programmes de la Communauté en matière d'aide extérieure et de coopération au développement ainsi que les politiques et les actions de l'UE dans d'autres domaines ont un rôle crucial à jouer dans ce processus et diverses initiatives nouvelles ont été prises durant l'année. La Suède et la France ont assumé un rôle essentiel dans la création d'une nouvelle Task Force internationale sur les biens publics mondiaux, qui étudiera au cours des deux prochaines années la manière de veiller à ce que les grandes questions internationales comme le contrôle des maladies transmissibles et la lutte contre les changements climatiques soient clairement identifiées et analysées et à ce que les besoins soient adéquatement satisfaits.

1.2.3 Un nouveau partenariat mondial pour la croissance, la lutte contre la pauvreté et le développement durable

La Conférence internationale sur le financement du développement qui s'est tenue à Monterrey, au Mexique, et le Sommet mondial du développement durable de Johannesburg, en Afrique du Sud (mars et septembre 2002, respectivement) ont confirmé la direction prise par le Programme de Doha pour le développement [4], à savoir un nouveau partenariat mondial entre pays développés et en développement. Au centre de cette question se trouve la reconnaissance du fait que pour que ce projet réussisse, tous les pays doivent agir. L'UE a travaillé dur pour que Doha, Monterrey et Johannesburg soient des succès et fera de même lors du prochain sommet mondial des Nations unies sur la société de l'information. L'élargissement de l'UE et l'augmentation de la contribution de tous les États membres à l'aide communautaire d'ici 2006 permettra à la région de jouer un rôle toujours plus grand.

[4] Le "Programme de Doha pour le Développement" concerne l'accord sur le programme relatif aux négociations commerciales multilatérales entamées lors de la réunion ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) de Doha, Qatar, en novembre 2001.

Monterrey et Johannesburg ont confirmé l'importance vitale des objectifs du Millénaire pour le développement en tant que cadre d'orientation des actions à mener jusqu'en 2015. L'Union européenne est un fervent partisan de l'ajout du nouvel objectif de réduire de moitié, d'ici 2015, le nombre de personnes n'ayant pas accès à l'assainissement qui va de pair avec l'objectif actuel d'accès à l'eau. La communauté internationale dispose désormais d'un cadre d'action clair et exhaustif pour parvenir à la croissance, à l'éradication de la pauvreté et à un développement durable. L'accent doit aujourd'hui être mis davantage sur la mise en oeuvre.

1.2.4. Les initiatives de l'UE lors du Sommet mondial du développement durable: l'eau et l'énergie

Lors du Sommet mondial du développement durable, l'UE a lancé deux grandes initiatives sur l'eau et l'énergie afin d'accélérer les progrès dans la mise en oeuvre des objectifs du Millénaire pour le développement.

L'initiative communautaire "Water for Life" est détaillée dans la section de ce rapport consacrée à l'eau (chapitre 7).

L'initiative communautaire relative à l'énergie en vue de la lutte contre la pauvreté et le développement durable met en exergue la volonté politique des États membres et de la Commission à promouvoir des actions dans ce domaine. Bien qu'il n'existe pas d' objectif de développement pour le Millénaire spécifiquement lié à l'énergie, la fourniture d'énergie durable à un prix abordable dans les zones rurales, périurbaines et urbaines est essentielle à la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement. Un approvisionnement fiable et abordable d'énergie est loin d'être la règle dans le monde en développement, où plus de deux milliards d'individus utilisent la biomasse (bois, déchets, etc.) comme source d'énergie primaire et 1,6 milliard de personnes n'ont toujours pas accès à l'électricité. L'initiative communautaire relative à l'énergie a pour ambition de contribuer à réduire la pauvreté en améliorant l'accès aux services énergétiques, en recourant à différentes options techniques, comme l'électrification rurale et des systèmes décentralisés d'approvisionnement énergétique, des technologies utilisant les combustibles fossiles plus propres et plus efficaces et l'utilisation d'énergies renouvelables disponibles localement, en particulier par une gestion et une utilisation améliorées de la biomasse. Ces activités permettront une appropriation par les bénéficiaires et seront développées en partenariat avec les pays et les régions en développement, ainsi qu'avec des acteurs du secteur privé, des organismes de financement et la société civile. Le dialogue avec les partenaires et les acteurs sera encouragé à l'échelle nationale et régionale afin de mettre en oeuvre des partenariats fondés sur la demande. Des aspects importants de cette initiative seront la fourniture d'un appui au renforcement des capacités institutionnelles et une assistance technique pour aider les pays concernés à mettre en oeuvre des politiques adéquates de l'énergie. Le développement de nouvelles stratégies fondées sur la recherche jouera un rôle important. La Commission a également publié en juillet 2002 une nouvelle communication qui détaille l'approche stratégique qu'elle a retenue pour la coopération avec les pays en développement dans le secteur de l'énergie [5].

[5] COM(2002)408.

1.3 Réalisations majeures en 2002

1.3.1 Améliorations permanentes de l'efficience et de l'efficacité

Pour l'Union européenne, le cadre global issu de Doha, de Monterrey et de Johannesburg renforce l'orientation que la Communauté suivait au plan interne depuis 2000, en termes de cadre opérationnel et politique.

Les progrès constants vers l'efficience et l'efficacité, qui s'inscrivent dans le cadre du programme de réforme de la gestion de l'aide extérieure mis en oeuvre en 2000, sont détaillés au chapitre 2 de ce rapport. La Commission a également procédé à une simplification et à une décentralisation des procédures financières du FED pour les PTOM [6], à la suite de la demande formulée par le Conseil dans sa décision de 2001 relative à l'accord d'association outre-mer.

[6] Règlement (CE) n° 2304/2002 de la Commission du 20 décembre 2002, JO L 348 du 21.12.2002, p.82.

Le chapitre 3 décrit les avancées réalisées dans la voie du développement et d'autres objectifs de l'aide extérieure, dont les résultats d'une analyse interrégionale et inter-pays menée par la Commission sur les progrès accomplis par rapport aux objectifs du Millénaire pour le développement et les progrès dans les 6 secteurs prioritaires de l'aide communautaire définis en 2000. L'un des principaux défis que la Communauté devra relever est de réagir à l'émergence de nouvelles priorités communautaires et internationales sans porter préjudice à la sélectivité et au ciblage des actions.

Fin de l'exercice de programmation

L'une des réalisations stratégiques majeures de 2002 a été l'achèvement de la première génération de documents de stratégie nationale et régionale dans le contexte du nouveau cadre commun mis en place deux ans plus tôt. La programmation de l'aide extérieure de la Communauté a fait un saut qualitatif et les documents de programmation constituent désormais de précieux outils de gestion pour les années à venir. Le cadre des documents de stratégie nationale s'est révélé, comme c'était le but, un outil très utile, y compris pour rendre opérationnel l'objectif de consolider la programmation pluriannuelle et d'améliorer la coordination et la complémentarité avec l'aide bilatérale des États membres de l'UE. Ce cadre a également apporté une contribution importante à l'harmonisation de la méthodologie de programmation dans les différentes régions. À l'avenir, il importera d'instaurer un mécanisme complet en vue de surveiller et de contrôler la mise en oeuvre des programmes de stratégie régionale et nationale, de manière à conserver l'élan du processus. La préparation des révisions à mi-parcours, qui inclut la poursuite du travail sur la méthodologie, commencera en 2003. La Commission s'efforcera d'améliorer constamment la qualité de ses documents de programmation et d'intégrer les documents de stratégie nationale dans l'effort international de développement.

Intégration de l'approche des documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté dans les pays à faible revenu (PFR)

En ce qui concerne la réduction de la pauvreté dans les pays à faible revenu, la première analyse internationale du partenariat orienté vers les résultats et fondé sur des stratégies nationales de réduction de la pauvreté (souvent appelée approche PRSP - ou DSRP en francais : Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté) s'est déroulée en janvier 2002. À l'instar de nombreux autres bailleurs de fonds, la Commission s'est engagée à prendre ces documents stratégiques, lorsqu'ils existent, comme point de départ pour élaborer ses propres stratégies (documents de stratégie nationale). En novembre 2002, 45 pays avaient préparé un document provisoire de stratégie pour la réduction de la pauvreté et 19 avaient élaboré un document définitif. La Commission a particulièrement souligné l'importance d'une mise en oeuvre liée à un cycle d'allocation des ressources stratégiques nationales et le rôle essentiel de la responsabilisation démocratique de chaque pays, notamment par l'intermédiaire des parlements nationaux, sur la base d'indicateurs de résultats bien définis. La Commission a travaillé en étroite collaboration avec les institutions de Bretton Woods dans ce domaine dans la foulée des consultations mixtes qui s'étaient déroulées en mai 2002. Un groupe de travail composé de représentants de la Banque mondiale, du FMI, de la Commission européenne agissant au nom de la Communauté et du Department for International Development britannique (DFID) a commencé à conceptualiser l'idée du "cycle du DSRP". Les efforts de la Commission ont été reconnus lors de la conférence de janvier 2002 et son approche est de plus en plus largement acceptée par les autres donateurs. Elle devrait servir de base à un consensus encore plus étendu à mesure que le travail sur ce concept progressera en 2003.

1.4 Les trois "C": cohérence, coordination et complémentarité

Assurer la cohérence entre les objectifs de la politique de la CE en matière de développement et ses politiques et objectifs dans d'autres domaines est une priorité opérationnelle et une obligation légale pour la Commission.

L'amélioration de la coordination et de la complémentarité sont des éléments essentiels du processus qui consiste à rendre l'aide extérieure communautaire plus efficace. Au niveau le plus élémentaire, la coordination suppose une plus grande prise de conscience de ce que font les autres qui s'occupent d'un secteur, d'un pays ou d'une région en particulier, ainsi que des efforts en vue de travailler ensemble de manière plus efficace. La coordination est capitale pour éviter les doubles emplois ou les incohérences entre des organisations et des personnes oeuvrant dans un but commun. La complémentarité commence par la coordination, mais elle va plus loin: elle implique que chaque acteur concentre son aide sur le secteur où elle est susceptible d'avoir la plus grande valeur ajoutée et de maximaliser les synergies, compte tenu de ce que font les autres.

1.4.1 Une cohérence accrue

Le traité contient une obligation légale qui impose à la Communauté d'assurer la cohérence de ses actions en adoptant une approche intégrée pour ses politiques en matière de relations extérieures, de sécurité, de développement et sa politique économique [7]. Ceci inclut la nécessité de tenir compte des objectifs du développement dans toutes les activités susceptibles d'affecter les pays en développement [8].

[7] Article 3 TUE.

[8] Article 178, TCE, Titre XX.

Cette idée a été réaffirmée en 2002 dans la communication de la Commission sur la dimension extérieure de la stratégie communautaire de développement durable [9] et dans les conclusions du Conseil sur cette communication et sur les préparatifs de l'UE en vue du Sommet mondial du développement durable [10].

[9] "Vers un partenariat mondial pour un développement durable", COM(2002) 82 final, de février 2002.

[10] Conclusions du Conseil Développement du 30 mai 2002, 9458/02.

1.4.1.1 Nouveaux processus d'analyse d'impact

Dans le cadre de ses efforts pour améliorer la cohérence, la Commission recourt de plus en plus fréquemment à des analyses d'impact. En 2002, des analyses d'impact portant sur la viabilité ont été lancées et se dérouleront parallèlement aux négociations commerciales de l'OMC, qui sera tenue informée, ainsi que des négociations entre l'UE et les pays ACP sur les nouveaux accords économiques et de partenariat. En mai 2002, parmi le train de mesures envisagées pour améliorer la gouvernance, la Commission a présenté des propositions relatives à une nouvelle analyse d'impact pour toutes les propositions politiques majeures [11]. Ces mesures seront introduites progressivement dès janvier 2003. L'intention est d'identifier au préalable les impacts économiques, sociaux et environnementaux potentiels à l'intérieur et à l'extérieur de l'UE. Ces analyses d'impact pourraient ainsi devenir un instrument essentiel de contrôle de la cohérence. Des analyses d'impact étendues seront réalisées à partir de 2003 pour les grandes réformes politiques. Il est à relever que l'une des réformes importantes pour les pays en développement concerne l'organisation commune des marchés du sucre.

[11] COM(2002)276 de mai 2002.

1.4.1.2 Adaptation des politiques de l'UE aux objectifs du développement durable

L'Union européenne s'est engagée à poursuivre dans la voie de l'ajustement de ses principales politiques aux objectifs internes et externes du développement durable. En 2002, la Commission a publié des propositions visant à modifier deux politiques dont il est reconnu qu'elles jouent un rôle capital dans la cohérence, à savoir la politique agricole commune (PAC) et la politique commune de la pêche (PCP).

Dans le cadre de la révision à mi-parcours de la PAC et dans le droit fil des orientations déjà établies par "l'Agenda 2000", la Commission a proposé une réorientation fondamentale de la politique agricole commune afin de promouvoir un plus grand respect des objectifs de redistribution des revenus et de viabilité. Ces propositions ont été énoncées dans la communication de la Commission intitulée "Vers une agriculture durable" [12]. Tous les produits ne sont pas couverts par la révision à mi-parcours (le riz, le sucre et le coton sont des exceptions notables). Néanmoins, les propositions présentées en 2002 en vue d'un découplage plus poussé des subventions par rapport à la production et d'une réduction des prix garantis sont des signes positifs des efforts consentis pour orienter davantage la PAC vers le marché. Cette réorientation devrait, à son tour, réduire son impact négatif sur les pays tiers et renforcer la cohérence par rapport à la politique de développement de la CE. Lorsqu'elle sera appliquée, la révision à mi-parcours devrait conduire à des modes de production moins intensive et plus diversifiée. Les agriculteurs ne seront plus rémunérés en fonction des quantités produites et recevront une aide aux revenus "tout compris", fondée sur le respect des principes environnementaux de saine gestion agricole.

[12] COM(2002)394 final de juillet 2002.

L'accord de Cotonou a renforcé la nécessité d'une cohérence entre la politique commune de la pêche et les objectifs de développement pour les pays ACP. Cet accord dispose en effet que "Tout accord de pêche qui pourrait être négocié entre la Communauté et les pays ACP doit être cohérent avec les stratégies de développement dans ce domaine" [13]. Dans une résolution de novembre 2001 sur la pêche et la lutte contre la pauvreté, le Conseil a également souligné que les accords de pêche devaient tenir compte de considérations environnementales et de développement [14]. Conformément à ces exigences, la communication de la Commission relative à la réforme de la politique commune de la pêche [15] et la communication ultérieure relative à un cadre intégré applicable aux accords de partenariat dans le domaine de la pêche conclus avec des pays tiers [16] ont reconnu la nécessité d'assurer la cohérence avec les objectifs de développement et avec d'autres objectifs, comme la viabilité des stocks halieutiques au niveau mondial (sujet abordé dans le plan de mise en oeuvre du Sommet mondial du développement durable).

[13] Article 23, Titre I.

[14] Conclusions du Conseil du 8 novembre 2001, référence 13573/01.

[15] COM(2002)181 final du 28 mai 2002.

[16] COM(2002)637 final du 23 décembre 2002.

La Communauté a conclu des accords bilatéraux avec 15 États côtiers (essentiellement ACP), qui impliquent des contributions financières de la Communauté aux autorités nationales concernées. La communication faisait valoir que ces accords génèrent d'importantes activités économiques en Europe et dans les États côtiers qui résultent tant de l'exploitation des ressources de la pêche que du développement d'activités connexes. La communication proposait une série d'initiatives originales afin de renforcer l'impact positif des nouveaux accords de partenariat dans le domaine de la pêche sur les économies locales des pays en développement. Ces initiatives concernaient notamment des analyses d'impact de la viabilité pour les nouveaux accords de partenariat dans le domaine de la pêche et un effort plus concerté entre la politique commune de la pêche et la politique de coopération au développement de la Communauté afin de renforcer la capacité des autorités locales à élaborer et mettre en oeuvre une politique de pêche et de promouvoir l'appropriation. De même, la contribution financière accordée dans le cadre des nouveaux accords de partenariat dans le domaine de la pêche devrait opérer une distinction claire entre la partie de la contribution financière allouée en échange des possibilités de pêche accordées aux navires européens et la partie de la contribution consacrée aux actions liées au partenariat comme l'évaluation des stocks ou les activités de contrôle et de surveillance. Toutes ces actions devraient être davantage considérées comme présentant un intérêt pour les deux parties à pratiquer une pêche responsa ble sur une base durable.

Dans les deux cas, la mise en oeuvre des propositions de la Commission dépendra de l'issue des discussions avec les États membres de l'UE. Le chapitre consacré à la région des ACP détaille la manière dont la nouvelle approche en matière de pêche a commencé à être mise en oeuvre dans la région ACP en 2002, et notamment dans le cadre du nouvel accord de partenariat dans le domaine de la pêche avec Kiribati et du document de stratégie pour la région Pacifique.

1.4.1.3 Migrations et développement

La communication de la Commission sur les migrations et le développement [17] a mis en perspective les différents aspects de ce problème. Elle esquisse notamment le contexte plus vaste dans lequel s'inscrit cette question, dont la nécessité de tenir compte des forces qui incitent aux migrations internationales, le cas spécifique des personnes en quête de protection et les effets des migrations internationales sur les pays en développement. En intégrant l'immigration dans la politique étrangère de la Communauté, la Commission a proposé de fonder ses actions futures sur les principes fondamentaux ci-dessous.

[17] COM(2002)703.

- L'intégration des aspects liés aux migrations dans les opérations extérieures de la Communauté doit respecter la cohérence globale de ses politiques et actions extérieures. Le dialogue et les actions avec des pays tiers dans le domaine des migrations doivent s'inscrire dans une approche communautaire globale, qui doit être fondamentalement volontariste et encourager les pays qui acceptent la nouvelle discipline sans pénaliser pour autant ceux qui ne souhaitent pas ou ne sont pas en mesure de le faire. L'approche doit également être différente et tenir dûment compte de la situation de chaque pays tiers.

- En ce qui concerne les migrations, la priorité à long terme de la Communauté devrait être d'attaquer à la racine les causes des flux migratoires. Il importe de reconnaître l'effet des programmes de développement à long terme sur les flux migratoires, notamment au plan de la lutte contre la pauvreté, du renforcement des capacités et des institutions et de la prévention des conflits. Les ressources du développement doivent se concentrer sur cet objectif. En outre, la seconde partie de la communication démontre que la Commission soutient déjà un large éventail d'actions spécifiques dans le domaine des migrations, dont le montant total pour la période 2002 -2006 devrait s'élever à 935 millions d'euros.

- Les aspects liés aux migrations devraient, dans un premier temps, être pris en compte dans le cadre stratégique proposé par la Commission et approuvé par les États membres (documents de stratégie régionale et nationale). La révision à mi-parcours des documents de stratégie nationale donne l'occasion d'examiner dans quelle mesure il convient d'accorder une plus grande priorité aux programmes spécifiques ayant trait aux migrations. Ceci devrait permettre une réévaluation au cas par cas des migrations dans les pays tiers et pourrait conduire à une réorientation de nos priorités et à une réallocation des fonds dans le cadre du programme indicatif national (PIN) des pays concernés.

- Sans préjuger des résultats de la révision des documents de stratégie nationale, il apparaît d'ores et déjà clairement qu'un financement supplémentaire sera nécessaire. De nouvelles actions ne seront réalisables que si des fonds sont libérés. La ligne budgétaire en cause (B7-667: Coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations) devrait être sensiblement renforcée et se profiler comme un complément de ce qui est fait dans le cadre de la révision des documents de stratégie nationale. Elle devrait servir à financer des actions ciblées, spécifiques, en rapport avec les migrations. Ces actions devraient compléter celles financées au titre de lignes budgétaires plus générales relatives à l'aide. Cette approche devrait donner aux initiatives en matière de migration un impact et une visibilité accrus et éviter les doubles emplois et les confusions. La ligne budgétaire concernée doit aussi être gérée selon les principes énoncés dans la réforme de RELEX, de manière à assurer la cohérence et à permettre des économies d'échelle.

1.4.1.4 Le déliement: Renforcer l'efficacité de l'aide

La pratique de "l'aide liée" (par laquelle les pays en développement qui bénéficient d'une aide sont tenus d'acheter des biens et des services avec l'aide que le donateur leur offre) est un élément important du débat sur l'efficacité de l'aide et la crédibilité des bailleurs de fonds. La Commission est convaincue que le déliement de l'aide est un facteur important d'une politique de développement cohérente en faveur des pauvres. Délier l'aide peut avoir des retombées pratiques considérables en augmentant sensiblement la valeur de l'aide au développement. La raison en est que les partenaires du développement sont libres de choisir les biens les plus appropriés et les plus rentables pour répondre à leurs besoins. Une aide liée coûte, selon les estimations, entre 20 et 25 % de plus que si les biens ou les services en question étaient achetés en recourant à la concurrence internationale [18].

[18] Source: CAD. Voir également étude de la Banque mondiale.

En 2001, le Comité d'aide au développement de l'OCDE (CAD) a officiellement adopté une recommandation en vue de délier l'aide aux pays les moins développés. Dans le cadre des préparatifs de la Conférence internationale sur le financement du développement en mars 2002, le Conseil européen a accepté de poursuivre les discussions pour délier davantage l'aide [19]. Après ces deux pas importants, la Commission a adopté une communication sur le déliement de l'aide en novembre 2002 [20]. Cette communication proposait le déliement presque complet de l'aide communautaire (sous réserve de l'accord du pays bénéficiaire et d'une base de réciprocité entre tous les donateurs). De plus, la Commission a rappelé que les règles du marché intérieur s'appliquent également à une grande partie de l'aide publique au développement (APD) des États membres et a conseillé à ces derniers de respecter ces règles dans le cadre de leurs programmes d'aide bilatérale. Cette communication préconisait également le déliement complet de l'aide alimentaire et du transport de celle-ci au niveau international. Les discussions sur le sujet se poursuivront en 2003.

[19] Conclusions du Conseil européen du 14 mars 2002 sur la Conférence internationale sur le financement du développement.

[20] COM(2002)639, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Le déliement: renforcer l'efficacité de l'aide, 18 novembre 2002.

1.4.2 Renforcement de la coordination et de la complémentarité

Il est essentiel de promouvoir la coordination et la complémentarité entre les États membres et la Communauté dans un contexte international plus large pour accroître l'efficacité de la politique et des programmes communautaires de coopération au développement. En dépit des avantages potentiels évidents et nonobstant certains progrès encourageants, la mise en oeuvre de la coordination au sein de l'UE demeure difficile.

Une série de mesures positives ont été arrêtées en 2002 tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE.

1.4.2.1 Contribution coordonnée de l'UE aux conférences de Monterrey et de Johannesburg

Au plan politique, les préparatifs de l'UE en vue de la Conférence sur le financement du développement, qui s'est tenue à Monterrey, au Mexique, et du Sommet mondial du développement durable de Johannesburg se sont révélés de bonnes occasions d'améliorer la coordination. Des efforts similaires sont déployés dans le cadre du prochain sommet mondial des Nations unies sur la société de l'information. Le mandat que les États membres ont confié à la Commission, à savoir la présentation d'un rapport en vue de la Conférence de Monterrey, est un signe positif de la confiance qui s'est établie. Ce rapport et l'action entreprise par les États membres ont aidé l'UE à apporter une contribution positive à la conférence. Le rapport identifiait une série de questions et explorait, par un dialogue avec les États membres, diverses initiatives pour résoudre ces problèmes-clés. Il s'agissait notamment de la question de savoir comment combler le fossé financier entre le niveau actuel de l'APD et le volume nécessaire pour réaliser les objectifs du Millénaire pour le développement (qui nécessitent, selon les estimations de la Banque mondiale, le double du niveau actuel d'APD [21]). Cet élément a été déterminant dans la décision de l'UE d'accroître les niveaux de l'APD communautaire d'ici 2006. D'autres initiatives concernaient l'efficacité de l'aide (dont le déliement, déjà abordé plus haut), des mesures concrètes en faveur de la coordination et de l'harmonisation, la réforme du système financier international, le commerce et le développement, la viabilité de la dette, les marchés publics mondiaux et les sources de financement novatrices [22]. En réponse à la demande du Conseil Affaires générales et Relations extérieures de novembre 2002, la Commission veillera au suivi de ces engagements. Les deux grandes initiatives communautaires lancées lors de la conférence de Johannesburg dans le domaine de l'eau et de l'énergie mettent l'accent sur la coordination et la complémentarité opérationnelles au plan politique et de la mise en oeuvre. Elles passeront par la conclusion de partenariats avec les pays en développement, d'autres donateurs, le secteur privé et la société civile et serviront de catalyseur aux actions futures visant à atteindre les objectifs du Sommet mondial du développement durable en matière d'eau et d'énergie.

[21] http://www.worldbank.org/html/extdr/ mdgassessment.pdf

[22] COM(2002)87: Préparation de la Conférence internationale sur le financement du développement . Les propositions connexes ont été publiées dans les documents COM(2002)82: Vers un partenariat mondial pour un développement durable" et COM(2002)81: "Les réponses aux défis de la mondialisation".

1.4.2.2 Engagements concrets en faveur de la coordination et de l'harmonisation à l'horizon 2004

Dès avant la Conférence sur le financement du développement, l'un des engagements de l'UE a été de prendre des mesures concrètes pour coordonner ses politiques et harmoniser ses procédures avant 2004. L'action de l'UE dans ce domaine tiendra également compte des efforts similaires déployés au niveau international par la Banque mondiale et d'autres banques multilatérales de développement ainsi que par la Task Force CAD/OCDE sur les pratiques des donateurs [23]. À la demande des États membres et pour se conformer à cet engagement, la Commission a lancé une initiative pilote centrée sur quatre pays afin d'analyser les actions actuelles de coordination et de complémentarité et la portée à donner aux actions futures. Les résultats de la mission d'orientation menée à la fin de 2002 devraient permettre à l'UE d'examiner et, éventuellement, d'adopter des mesures pratiques en 2003 afin de renforcer la coordination opérationnelle entre ce que la Commission fait au nom des États membres et ce que ces derniers font de manière bilatérale. Ils ont également servi de base à la contribution de l'UE au Forum international de haut niveau sur l'harmonisation qui s'est tenu à Rome en février 2003, dont les banques multilatérales de développement et le CAD/OCDE étaient les co-sponsors.

[23] Conclusions du Conseil européen du 14 mars 2002 sur la Conférence internationale sur le financement du développement.

L'initiative pilote de l'UE sur la coordination et l'harmonisation

"Prendre des mesures concrètes en faveur de la coordination des politiques et de l'harmonisation des procédures avant 2004"

En juin 2002, la Commission et les États membres ont lancé une initiative pilote en vue d'identifier les mesures pratiques à prendre pour progresser dans la voie de la coordination et de l'harmonisation opérationnelles au niveau communautaire. Quatre missions pilotes ont eu lieu au Maroc, au Mozambique, au Nicaragua et au Viêtnam.

L'exercice a mis en lumière la demande croissante pour davantage de coordination et d'harmonisation entre la plupart des acteurs présents sur le terrain dans ces pays qui ont insisté sur le fait que flexibilité et pragmatisme étaient essentiels. L'initiative a également suscité des attentes pour une contribution communautaire accrue. Durant le premier semestre 2003 et comme l'avait demandé le Conseil européen de Barcelone en mars 2002, l'Union européenne définira un plan d'action pour parvenir à des progrès réels dans ce domaine avant 2004.

1.4.2.3 Contrôle des synergies entre les politiques communautaires et promotion du dialogue

En 2002, la Commission a accueilli régulièrement des réunions informelles entre les directeurs généraux chargés du développement de chaque État membre. Ces réunions ont constitué une enceinte utile pour échanger des avis et des expériences sur les meilleures pratiques et les préoccupations communes concernant la mise en oeuvre efficace des engagements existants, en particulier dans le domaine de la coordination des politiques et de l'harmonisation des procédures, sans oublier l'efficacité de l'aide. Elles ont également facilité la coordination de la contribution de l'UE aux conférences de Monterrey et de Johannesburg, ainsi que cela a été indiqué plus haut. Cette enceinte devrait jouer un rôle de premier plan à l'avenir en assurant l'intégration effective et sans heurt des nouveaux États membres de l'UE dans la politique de développement de la Communauté.

1.4.2.4 Intégration de la cohérence, de la coordination et de la complémentarité dès le stade de la programmation

Les documents de stratégie nationale, étayés par le travail du Groupe interservices d'appui à la qualité (GIAQ) et la création d'équipes par pays, sont devenus le maillon central du renforcement de la cohérence entre la politique de développement et les autres politiques communautaires au niveau national et d'une coordination et une complémentarité accrues avec les États membres. En mettant la dernière main aux documents de stratégie nationale et régionale, la Commission a consenti d'importants efforts pour coordonner le processus avec d'autres acteurs. Une enquête réalisée par la Commission a montré que les délégations de la CE dans les pays partenaires avaient joué un rôle très actif dans le processus de coordination des actions sur le terrain. Parmi les donateurs présents dans le pays, tous les États membres de l'UE étaient systématiquement invités à participer à l'exercice de coordination/complémentarité et dans 55% des cas, tous les donateurs non communautaires ont également été conviés. Ce processus a supposé l'organisation de consultations avec les pays partenaires et un dialogue approfondi avec les États membres. Les acteurs non étatiques ont été, pour la première fois, directement impliqués dans la programmation de l'aide communautaire.

Une autre initiative positive du Conseil durant l'année 2002 a été la décision d'élaborer des fiches communes par pays. Ces fiches pourraient servir de base à une analyse globale commune et à une programmation conjointe sur le terrain. L'objectif est de partager l'information, de faciliter la coordination et de renforcer la complémentarité entre les États membres et la Communauté et entre les États membres eux-mêmes. Il s'agit de disposer d'un document succinct, complet, mais contenant toutefois des informations spécifiques. Cette fiche tentera de dresser la liste de toutes les politiques communautaires affectant l'UE et le pays concerné, bien que dans de nombreux pays, l'accent soit placé essentiellement sur la coopération au développement.

1.5 Collaboration avec d'autres donateurs

Parallèlement à l'amélioration de la coordination et de la complémentarité au sein de l'UE, la Commission reconnaît aussi l'importance de consentir des efforts similaires par rapport à d'autres donateurs et organisations internationales.

Le Comité d'aide au développement de l'OCDE a reconnu que la Commission européenne peut apporter une valeur ajoutée à cet effort dans son Examen de l'aide de la Communauté européenne [24]. Le renforcement des délégations dans les pays en développement dans le cadre du processus de déconcentration devrait encore accroître la capacité de la Communauté dans ce domaine.

[24] L'examen est disponible à l'adresse www.oecd.org/DAC.

En 2002, les questions liées au développement ont figuré en tête des priorités des sommets UE-Australie, UE-Canada, UE-Japon et UE-USA. Cette approche a donné un nouvel élan au dialogue, en particulier sur les sujets liés aux conférences des Nations unies, au Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD), à l'Afghanistan ainsi qu'au niveau et à l'efficacité de l'APD. Les initiatives spécifiques lancées en 2001 avec la Norvège et le Japon, qui s'appuyaient sur un dialogue antérieur, des échanges de personnel et des évaluations communes, ont conduit à la définition d'un manuel opérationnel.

1.5.1 Harmonisation des pratiques des donateurs

Au cours de l'année 2002, la Commission a continué à soutenir activement les initiatives internationales visant à harmoniser les pratiques des donateurs, qui sont mises en oeuvre dans différentes enceintes.

La Commission a notamment salué le travail de la Task Force du CAD (OCDE) sur les pratiques des donateurs. Cette Task Force, créée en 2000 pour identifier et collecter des informations sur les pratiques des donateurs afin de réduire la charge que fait peser la gestion de l'aide sur les capacités des pays partenaires et de limiter les coûts des transactions, a terminé ses travaux dans les délais prévus à la fin de 2002. Les six documents de référence sur les bonnes pratiques, élaborés par cette Task Force, fixent des repères pour améliorer l'harmonisation et couvrent toutes les phases du cycle du projet [25]. Ils ont constitué une contribution majeure au Forum de haut niveau sur l'harmonisation (High-Level Forum on Harmonization), qui s'est déroulé à Rome en février 2003 et a rassemblé les travaux de la Task Force du CAD et ceux en cours des banques multilatérales de développement.

[25] Les 6 documents sont les suivants: Cadre pour la coopération des donateurs; Analyse par pays et préparation des projets et programmes; Mesure des performances de la gestion des finances publiques; Rapport et suivi; Rapport et audit financiers; Coopération déléguée. Voir www.oecd.org/DAC.

La Commission a aussi participé à des initiatives en matière d'harmonisation dans le cadre du G8 et, notamment, aux travaux de la Task Force du G8 sur l'éducation. Son but était de promouvoir l'harmonisation des procédures en définissant un code de conduite. Ce code de conduite a été élaboré par un groupe d'experts des États membres de l'UE créé par la Commission et sa mise en oeuvre a été recommandée par le Conseil.

La Commission a pris part aux discussions sur l'harmonisation des procédures relatives aux documents de stratégie nationale dans le cadre de contacts bilatéraux avec le PNUD, la Banque mondiale et certains États membres de l'UE. Les initiatives concernent, notamment, la rationalisation des documents de stratégie et des procédures (comme l'analyse de la situation économique et sociale, la matrice des donateurs, les indicateurs), la consultation mutuelle de tous les grands bailleurs de fonds dans le processus stratégique de chaque institution, une coopération active dans les secteurs couverts par les blocs communs à tous les documents de stratégie nationale et la synchronisation des calendriers de programmation, de préparation et de révision de la stratégie nationale.

1.5.2 Renforcement du partenariat avec les Nations unies

1.5.2.1 Conclusion de partenariats stratégiques

Des dialogues politiques approfondis ont eu lieu à différents niveaux en 2002 avec les agences, les fonds et les programmes des Nations unies. Profitant de l'impulsion donnée par la communication "Édifier un partenariat efficace avec les Nations unies dans les domaines du développement et des affaires humanitaires", adoptée en 2001 [26], la Commission a accru sa participation aux travaux de la famille des Nations unies en vue de conclure des partenariats stratégiques avec certaines agences, fonds et programmes de l'ONU. Les travaux en cours concernant la sélection des partenaires stratégiques devraient s'achever en 2003 et des accords de partenariat seront conclus avec les organes retenus des Nations unies. Ceci devrait permettre à la Commission de travailler de manière plus efficace et cohérente avec les NU dans les secteurs prioritaires de la politique de développement de la Communauté.

[26] COM(2001)231.

1.5.2.2 Amélioration du cadre de travail

La révision de l'accord cadre CE-Nations unies de 1999 pour le financement par la Communauté de projets des NU a pris fin en 2002. Le texte du nouvel accord sera soumis à l'approbation des deux parties et devrait entrer en vigueur durant le premier trimestre de 2003. L'accord révisé tient compte du nouveau règlement financier de la Commission et offre un instrument plus flexible de coopération avec le système des NU. Il permet, en particulier, de financer des programmes des NU impliquant plusieurs donateurs conformément à la notion de gestion mixte coulée dans le règlement financier. Il s'agit également d'une condition préalable importante pour l'établissement de partenariats stratégiques.

1.5.3 Renforcement de la collaboration avec les institutions financières internationales

La collaboration entre la Communauté européenne, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international a gagné en importance pour diverses raisons. Tout d'abord, la Commission travaille en étroite collaboration avec ces instances pour faire progresser l'approche des documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté, comme indiqué plus haut. Ensuite, dans le contexte des conférences de Doha, de Monterrey et de Johannesburg, les institutions de Bretton Woods, les Nations unies et l'Union européenne ont fait cause commune en faveur du multilatéralisme. Enfin, la Communauté européenne demeure la principale source de financement des fonds administrés par la Banque mondiale, en ce compris le Fonds fiduciaire en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE). Des propositions de financement visant à apporter une contribution au Fonds mondial pour la Santé et au Fonds pour la reconstruction de l'Afghanistan ont été préparées en 2002.

1.5.3.1 Adoption d'un nouvel accord cadre avec le Groupe de la Banque mondiale

Les négociations destinées à réviser l'accord cadre conclu entre la Communauté européenne et le Groupe de la Banque mondiale ont pris fin en 2002. Parallèlement aux négociations, une première série de consultations annuelles sur des sujets d'intérêt commun relevant de l'accord a été organisée (essentiellement la mise en oeuvre des fonds fiduciaires du Groupe de la Banque mondiale financés par la Communauté européenne). Les deux parties ont pris une part active aux réunions, ce qui a permis de mieux faire comprendre les intérêts et les objectifs de la Communauté au Groupe de la Banque mondiale et d'avoir une meilleure vision de ses plans et de ses priorités pour l'avenir. Des consultations annuelles similaires débuteront avec les Nations unies en 2003.

1.5.3.2 Coopération sur des partenariats difficiles et gestion financière

En octobre 2002, la Commission a co-organisé à Paris un séminaire avec la Banque mondiale, le CAD (OCDE) et le PNUD sur les "partenariats difficiles" en vue d'améliorer et d'harmoniser les réactions des donateurs lorsque le système du partenariat ne fonctionne pas, par exemple lorsque le cadre politique du pays en question est faible.

La coopération en matière d'appui aux finances publiques a été dynamisée grâce au programme conjoint de responsabilisation financière et de dépenses publiques (PEFA), actuellement soutenu par la Banque mondiale, le DFID et la Communauté (dans le cadre d'un fonds fiduciaire).

1.5.3.3 Partenariat stratégique avec l'Afrique

La Commission participe depuis longtemps au Partenariat stratégique avec l'Afrique (PSA), groupe de travail informel créé en 1988 et qui rassemble des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux pour soutenir les efforts de lutte contre la pauvreté des pays africains. Ce forum a pris la tête des efforts visant à rationaliser les procédures des donateurs ; à assurer le suivi des programmes d'ajustement afin de lutter efficacement contre la pauvreté ; ainsi qu'à examiner les pratiques des donateurs en matière de soutien aux réformes. Il est également un réservoir à idées sur divers sujets liés au développement. À l'automne 2002, la Commission a co-dirigé avec le DFID trois missions en Éthiopie, au Rwanda et au Sénégal. Ces missions avaient pour but d'évaluer et de promouvoir l'alignement de l'appui des donateurs sur le contenu et le calendrier de revue des stratégies nationales pour la réduction de la pauvreté et du budget. La mise en oeuvre de cette approche sera au coeur du travail du PSA durant les prochaines années. En effet, la sixième phase du PSA (2003-2006) a pour objectif principal d'harmoniser l'appui des donateurs aux stratégies de lutte contre la pauvreté, en particulier l'appui budgétaire et l'aide sectorielle.

Partenariat stratégique avec l'Afrique (PSA) -principaux résultats des missions en Ethiopie, au Rwanda et au Sénégal

Les pays ont fait un effort considérable afin de développer des stratégies participatives de lutte contre la pauvreté.

À ce jour, l'alignement des bailleurs avec le contenu et le processus des stratégies pour la réduction de la pauvreté a été décevant.

Les gouvernements doivent rendre leur stratégie de lutte contre la pauvreté opérationnelle, en assurant un lien avec le cycle budgétaire et les stratégies sectorielles et en définissant une liste annualisée de mesures politiques et d'indicateurs.

Il est urgent que les donateurs commencent à aligner leurs processus de programmation, de revue et de suivi sur les stratégies nationales de lutte contre la pauvreté et les cycles budgétaires de chaque pays.

1.6 La voie à suivre pour l'avenir

Ce chapitre a mis en lumière différents facteurs qui ont affecté le contexte dans lequel la politique de coopération au développement et l'aide extérieure de la Communauté ont fonctionné en 2002. De nouveaux défis stratégiques sont apparus, mais aussi de nouvelles opportunités. À l'avenir, une Union élargie devrait être mieux à même de jouer un rôle de leader pour faire progresser l'agenda mondial concernant la croissance, la lutte contre la pauvreté et le développement durable, qui a été confirmé en 2002.

2. LE PROCESSUS DE RÉFORME - LES AVANCÉES DE 2002

Le 16 mai 2000, la Commission a lancé un programme de réforme de la gestion de l'aide extérieure [27]. Ses principaux objectifs sont les suivants:

[27] SEC(2000)814 du 16 mai 2000 - Communication des commissaires "Relex": M. Patten (Relations extérieures), M. Nielson (Développement), M. Verheugen (Élargissement), M. Lamy (Commerce) et M. Solbes Mira (Affaires économiques et monétaires).

- améliorer la qualité des projets et des programmes;

- réduire les délais de mise en oeuvre et

- garantir que les procédures de gestion financière, technique et contractuelle soient conformes aux normes internationales les plus strictes.

La nature de cette réforme requiert des efforts considérables dans la mesure où les différents programmes que la CE doit traiter présentent chacun un caractère différent et un accent spécifique en fonction du règlement particulier qui les institue. Ces limites étant fixées, des mesures significatives ont été adoptées et mises en oeuvre en 2002 pour améliorer la qualité des programmes et des projets d'aide gérés par la CE. Les différents "groupes d'appui à la qualité", la gestion financière améliorée et, plus particulièrement, les progrès réalisés dans la déconcentration sont quelques-unes des avancées les plus marquantes de 2002.

2.1. Amélioration de la qualité

La programmation est désormais centrée sur les documents de stratégie nationale/régionale, qui forment le "cadre stratégique" des priorités de la coopération de la CE dans une région ou un pays donné [28]. C'est la première fois que la Commission instaure une cadre cohérent pour ses relations avec les pays tiers, couvrant à la fois l'aide au développement et d'autres politiques essentielles de la Communauté (le "policy mix").

[28] SEC(2000)814, SEC(2000)1049 du 15 juin 2000 et conclusions du Conseil Développement du 10 novembre 2000.

En 2001, la Commission a entamé l'élaboration de ses documents de stratégie nationale et régionale pour les partenaires de toutes les régions concernées (ACP, ALA, CARDS, MEDA, TACIS). Ces nouvelles stratégies ont été mises au point en collaboration avec les gouvernements nationaux, les États membres, d'autres donateurs bilatéraux et multilatéraux et, dans la mesure du possible, avec des représentants de la société civile [29]. Le processus d'élaboration des stratégies nationales a une portée très vaste et très ambitieuse et couvre plus de 160 pays partenaires et 8 régions. À la fin de 2002, La Commission a achevé et publié 102 nouvelles stratégies nationales et 14 stratégies régionales (disponibles sur l'Internet [30]). La rédaction d'une série d'autres stratégies est bien avancée et celles-ci devraient être publiées sous peu. Ces documents de programmation expliquent comment l'aide extérieure de la Commission sera mise en oeuvre au cours de la période 2002-2004 ou 2002-2007 (selon les régions).

[29] La consultation de la société civile est une obligation découlant de l'article 2 de l'accord de Cotonou.

[30] Documents de stratégie nationale et régionale pour les pays ACP: http://europa.eu.int/comm/development/ strat_papers/index_country_fr.htm http://europa.eu.int/comm/development/ strat_papers/index_region_fr.htm Documents de stratégie nationale et régionale pour les régions ALA, MED, CARDS et TACIS: http://europa.eu.int/comm/ external_relations/sp/index.htm

Un rapport de progrès sur la mise en oeuvre du cadre commun pour les documents de stratégie nationale ("cadre DSN") [31] a été préparé à la demande du Conseil [32] et présenté en novembre 2002. Il couvre le processus rédactionnel de la "première génération" des documents de stratégie nationale et régionale. Une attention particulière est accordée à la coordination avec les États membres (tant à Bruxelles que sur le terrain).

[31] Document de travail des services de la Commission, SEC (2002) 1279, 26.11.2002.

[32] Conclusions du Conseil sur le cadre commun pour les documents de stratégie nationale du 10 novembre 2000, point IV.

Les défis à relever sont les suivants :

- mettre en place un mécanisme complet de révision des documents de stratégie nationale;

- tenir compte des nouvelles initiatives politiques de la CE/UE (lutte contre le terrorisme, migration, initiatives découlant du Programme de Doha pour le développement et suivi du Sommet mondial du développement durable);

- cibler davantage les projets sur les résultats et les performances et

- réduire les coûts des transactions pour les pays partenaires en s'efforçant d'harmoniser les procédures des donateurs concernant les stratégies nationales.

Un groupe interservices d'appui à la qualité (GIAQ) a été créé. Il a pour tâche principale d'évaluer les versions provisoires des documents de stratégie régionale et nationale et des programmes indicatifs et de proposer les modifications nécessaires pour garantir un niveau de qualité élevé. Afin d'obtenir un impact maximal, le GIAQ intervient à un stade précoce du processus de programmation. L'évaluation a révélé que même si un saut qualitatif a été enregistré dans la programmation pluriannuelle, toutes les possibilités qu'offre le nouveau cadre commun n'ont pas été pleinement exploitées. Certaines difficultés typiques du processus DSN consistaient à parvenir à une concentration suffisante de l'aide, à procéder à une analyse exhaustive de la cohérence des politiques, à rendre opérationnelle la notion de "lien entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement", à identifier les indicateurs de performance et à intégrer les politiques en matière de bonne gouvernance, de droits de l'homme, d'égalité entre hommes et femmes et d'environnement.

Le GIAQ a aussi rédigé des lignes directrices sur la mise en oeuvre du cadre commun des documents de stratégie nationale, organisé des séminaires de formation sur la programmation et créé un site Web sur l'Intranet de la Commission afin d'améliorer la communication interne entre toutes les parties impliquées dans la programmation.

L'Office de coopération EuropeAid a mis en place plusieurs mesures d'appui à la qualité destinées à garantir que les actions soient de bonne qualité, qu'elles répondent aux exigences de fond et de procédure et représentent les approches les plus pointues dans les domaines concernés. Certaines des mesures-clés adoptées en 2002 sont la création de groupes d'appui à la qualité au niveau régional, la mise en place de dix réseaux thématiques sur les secteurs prioritaires pertinents identifiés par la Commission et le Conseil et l'élaboration de lignes directrices et d'autres documents opérationnels. Ces derniers sont en passe d'être traduits dans les programmes de formation disponibles au siège et dans les délégations. En 2002, le réseau thématique Appui budgétaire a contribué avec succès à l'élaboration d'un guide méthodologique et de son programme de formation connexe. Outre le guide sur l'appui budgétaire, un guide sur les approches sectorielles a été finalisé durant l'année.

2.1.1. Débat d'orientation Commission/Conseil

La réforme est allée de pair avec la recherche d'un meilleur équilibre entre les priorités politiques et les enveloppes budgétaires. Des discussions ont débuté en septembre 2000 lors de la réunion informelle d'Évian et se sont poursuivies lors de la réunion du Comité consultatif gouvernemental en janvier 2001. En 2002, la discussion a porté sur des questions telles que l'intégration des objectifs de politique étrangère et de développement, l'amélioration de la flexibilité et de la réactivité à de nouvelles situations, l'équilibre entre la nécessité d'une fourniture rapide de l'aide extérieure et la qualité de celle-ci et la manière d'améliorer l'impact de l'action extérieure de l'UE dans les différentes régions. Il a notamment été suggéré que la Commission continue à réfléchir au concept des stratégies régionales, à l'élaboration des fiches factuelles sur les pays et au renforcement du rôle des délégations de la CE grâce au processus de "décentralisation".

2.2. Amélioration de la gestion financière et des performances

La communication du 16 mai 2000 prévoyait une action spécifique pour évaluer l'ensemble des engagements réalisés avant 1995 et tous les engagements dormants remontant à 1995, 1996 et 1997.

Le volume total des engagements ouverts (engagements budgétaires et du FED) est tombé à la fin de 2002 à l'équivalent de 3,8 fois le budget annuel en termes de paiements contre 4,7 fois à la fin de 1999. Une partie seulement du volume total du RAL (reste à liquider) a été jugée anormale (cette partie représentait 14 % à la fin de 2002 et 21 % en la mesurant le 1er janvier 2003, l'exercice budgétaire 1997 étant ajouté aux "anciens engagements").

Engagements budgétaires: à la fin de 2002, le niveau des engagements budgétaires effectués avant 1995 (anciens engagements) était descendu à 224 millions d'euros (recul de 80 %) par rapport aux 1 092 millions d'euros du 23 novembre 1999, date à laquelle un premier inventaire des anciens engagements avait été réalisé. De plus, à la fin de 2002, le niveau des engagements dormants (ceux de 1999 y compris) avait reculé pour atteindre 634 millions d'euros (contre 1 350 millions d'euros le 31 décembre 2000).

Engagements du FED: le niveau des engagements du FED effectués avant 1995 est aussi passé de 901 millions d'euros le 31 décembre 1999 à 363 millions d'euros à la fin de 2002 (une réduction de 60 %). Les engagements dormants étaient descendus à 449 millions d'euros le 31 décembre 2002 (contre 536 millions d'euros le 31 décembre 2000). Le 1er novembre 2002, le niveau des engagements budgétaires réalisés avant 1995 avait chuté de 76 % par rapport au 23 novembre 1999 (lors du premier inventaire des anciens engagements), soit une réduction de quelque 831 millions d'euros. De plus, le 1er novembre 2002, le niveau des engagements dormants (ceux de 1999 compris) était passé à 722,28 millions d'euros contre 1 350 millions d'euros le 31 décembre 2000. Les engagements du FED antérieurs à 1995 avaient aussi baissé, passant de 901 millions d'euros en 1999 à 432 millions d'euros en novembre 2002.

Pour réduire le délai entre l'engagement et le paiement et rationaliser l'exécution du budget, l'Office de coopération EuropeAid a pris plusieurs mesures, dont celle d'essayer de répartir ses opérations plus uniformément sur l'exercice financier. Des progrès importants ont été enregistrés dans ce domaine en 2002. Près de 41 % des crédits disponibles ont été engagés durant le dernier trimestre de l'année, ce qui représente une amélioration sensible par rapport au résultat de 2001, où près de 50 % des crédits ont été engagés au cours des trois derniers mois de l'année.

2.3. Intégration plus poussée du cycle du projet : la deuxième année d'existence de l'Office de coopération EuropeAid

Depuis le 1er janvier 2001, les directions générales géographiques (DG Relations extérieures et DG Développement) sont chargées de la programmation et de la stratégie, tandis que l'Office de coopération EuropeAid assume la responsabilité du reste du cycle du projet (de l'identification des projets à l'évaluation ex-post). Cette réorganisation a entraîné des transferts de personnel et de responsabilités. Un accord interservices a été signé en juin 2001, qui clarifie les rôles et responsabilités des trois directions générales les plus étroitement concernées par la gestion de l'aide extérieure.

L'Office de coopération EuropeAid est chapeauté par un comité de direction composé des cinq commissaires Relex [33]. Le comité de direction se réunit au moins une fois par trimestre. Il approuve la mission de l'Office, le plan de travail annuel (le plan de gestion 2003 d'EuropeAid a été approuvé en janvier 2003), la programmation budgétaire annuelle et le rapport annuel d'activité. De plus, il assume des responsabilités spécifiques en matière d'évaluation: il approuve le programme annuel d'évaluation, analyse les résultats des évaluations et formule des recommandations.

[33] M. Patten (Président), M. Nielson (Administrateur délégué), M. Verheugen, M. Lamy et M. Solbes Mira (membres du Comité de direction).

Tous les postes de direction de l'Office de coopération EuropeAid ont été remplis, ainsi que la plupart des autres postes vacants à la suite d'un exercice de recruteme