Avis du Comité des régions sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social, au Comité des régions et aux pays candidats à l'adhésion d'Europe centrale et orientale - Stratégies d'adhésion dans le domaine de l'environnement: Relever le défi de l'élargissement avec les pays candidats d'Europe centrale et orientale»

(1999/C 51/06)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social, au Comité des régions et aux pays candidats à l'adhésion d'Europe centrale et orientale «Stratégies d'adhésion dans le domaine de l'environnement: relever le défi de l'élargissement avec les pays d'Europe centrale et orientale» (COM(98) 294 final);

vu la décision de la Commission en date du 20 mai 1998 de le consulter à ce sujet, conformément à l'article 198C, premier alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau en date du 15 juillet 1998 d'attribuer la préparation de l'avis à la commission 4 «Aménagement du territoire, questions urbaines, énergie et environnement»;

vu l'avis de la Commission en date du 16 juillet 1997 sur les demandes d'adhésion, présenté dans l'Agenda 2000;

vu l'avis du Comité des régions sur «Les effets de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion sur les politiques de l'Union européenne» (CdR 280/97 fin) ();

vu l'avis du Comité des régions sur «La PAC et l'élargissement à l'Est» (CdR 239/96 fin) ();

vu l'avis du Comité des régions sur la communication de la Commission sur «La mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement» (CdR 437/96 fin) ();

vu l'avis du Comité des régions sur la «Proposition de directive du Conseil instituant un cadre pour l'action communautaire dans le domaine de l'eau» (CdR 171/97 fin) ();

vu l'avis du Comité des régions sur «La politique de l'environnement dans les villes et les communes» (CdR 393/97 fin) ();

vu le rapport intitulé «Compliance costing for approximation of EU environmental legislation in the CEEC» (EDC Consultants);

vu le Traité d'Amsterdam;

vu le rapport Dobris (European Environment Agency) sur l'état de l'environnement en Europe (1998);

vu le projet d'avis (CdR 267/98 rév.) adopté par la commission 4 le 2 octobre 1998 (rapporteur: M. Hannu Penttilä),

a adopté, lors de sa 26e session plénière des 18 et 19 novembre 1998 (séance du 19 novembre), à l'unanimité le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le 20 mai 1998, dans le cadre de l'élargissement de l'UE, la Commission européenne a présenté une communication au Conseil et au Parlement européen sur les stratégies d'adhésion dans le domaine de l'environnement.

1.2. La dimension environnementale du prochain élargissement de l'Union européenne présentera un défi d'une toute autre ampleur que lors des adhésions précédentes. Les pays candidats sont confrontés à de graves problèmes écologiques. Un véritable fossé les sépare de l'UE en ce qui concerne le niveau de protection de l'environnement. Cela ne signifie pas pour autant que l'UE et les États membres aient résolu leurs problèmes en matière d'environnement. Au contraire, eux aussi doivent oeuvrer pour un meilleur environnement. Par ailleurs, les pays candidats possèdent de vastes superficies de nature presque entièrement préservée, qui apportent une contribution importante à la biodiversité de l'ensemble de l'Europe. Conserver ce patrimoine, élaborer et gérer simultanément un cadre durable au niveau économique et écologique, tel sera le grand défi à relever pour l'avenir.

1.3. Dans son document sur les stratégies d'adhésion dans le domaine de l'environnement, la Commission conclut que malgré les efforts accomplis en faveur d'un rapprochement dans le domaine de la protection de l'environnement dans tous les pays candidats, un travail supplémentaire considérable sera nécessaire pour assurer une mise en conformité totale avec l'acquis environnemental de la Communauté. Ces efforts sont de nature législative, administrative et financière, et nécessiteront des ressources humaines considérables.

1.4. Il convient non seulement d'investir dans le secteur de l'environnement, mais également de renforcer les institutions actives dans ce domaine et d'élaborer une planification stratégique prudente. Les mesures préventives, par l'intégration des considérations de développement écologique et durable dans les politiques sectorielles, telles que le transport, l'énergie et l'agriculture, requièrent une attention appropriée. Une stratégie financière globale est nécessaire afin d'assurer la coordination des actions menées dans les différents secteurs.

1.5. Des efforts seront fournis afin de fournir des informations, des conseils et une assistance technique aux pays candidats pour la mise en oeuvre de l'acquis environnemental, notamment grâce à des mécanismes de mise en réseau. La recherche scientifique menée au travers de projets communs et d'actions concertées constitue un objectif essentiel et une source de connaissances pour la gestion durable des ressources naturelles. Le processus d'élargissement devrait être conduit de manière à faire progresser l'ensemble de l'UE vers l'objectif d'un développement véritablement durable.

2. Observations générales

2.1. Le CdR estime que la communication sur l'élargissement et l'environnement vient à son heure et répond à une véritable nécessité.

2.2. Selon le CdR, les questions environnementales constituent la pierre angulaire des négociations relatives à l'élargissement. Cela devrait se refléter dans les négociations actuelles. En effet, la transposition complète de l'acquis environnemental dans les pays candidats est une condition obligatoire de l'adhésion. Ceux-ci doivent élaborer une législation détaillée, prévoir les mesures de mise en oeuvre de cette législation et définir une stratégie financière. L'application d'une telle législation exigera la mise en place et le renforcement aux niveaux local et régional d'une administration environnementale efficace.

2.3. Les pays candidats doivent réaliser d'importants investissements, non seulement techniques mais également administratifs, en faveur de l'environnement. Des fonds sont nécessaires pour le renforcement des systèmes de gestion des données et de suivi, la formation du personnel ainsi que l'achat de terres. Dans l'Agenda 2000, la Commission a promis d'octroyer aux pays candidats une aide pour se conformer aux critères d'adhésion. Il faut veiller à ce que tous les investissements réalisés dans les pays candidats soient conformes au droit communautaire de l'environnement. La transposition de l'acquis environnemental exige un financement d'origine privée, nationale et internationale. À cet égard, des projets bilatéraux de financement dans le domaine de l'environnement existent entre bon nombre de pays candidats et les États membres.

2.4. Un des avantages du processus d'adhésion sera le renforcement de la coopération entre les différentes régions d'Europe. Les organisations non gouvernementales, les organismes économiques et les entreprises doivent être associés à ce projet. Depuis longtemps déjà, il existe dans le domaine de la gestion environnementale une coopération dynamique entre bon nombre de pays candidats et les États membres. Il reste à encourager la mise en réseau et l'échange de savoir-faire aux niveaux local et régional.

2.5. Il faut considérer le processus d'adhésion comme une occasion unique d'améliorer la situation de l'environnement en Europe et dans le monde entier. Dans les pays candidats, l'application du droit communautaire de l'environnement ne doit pas constituer une fin en soi. En effet, un des objectifs de la politique environnementale de l'UE est le développement durable tel qu'il a été défini en 1997 dans le Traité d'Amsterdam. Des priorités environnementales doivent être définies dans tous les secteurs, qu'il s'agisse des transports, de la production d'énergie ou de l'agriculture. Cette recommandation vaut également pour l'ensemble des États membres actuels.

3. Observations particulières

3.1. État général de l'environnement dans les pays candidats

Les pays candidats sont confrontés à des problèmes d'environnement majeurs. Tout au long des années 90, ils ont développé une législation environnementale au niveau national et amélioré leurs systèmes de gestion des déchets. À cet égard, il convient de noter que certaines pollutions ont un caractère transfrontalier, et peuvent avoir un impact considérable sur l'état de l'environnement d'une vaste zone.

3.2. Air

3.2.1. Dès la fin des années 80, de nombreuses régions industrielles ont dû faire face au problème des hautes teneurs en soufre et des émissions particulaires. En particulier dans le «Triangle noir» comprenant l'est de l'Allemagne, le nord de la République tchèque et le sud de la Pologne, l'utilisation de la lignite a provoqué l'acidification et la destruction des forêts. Dans les années 90, tout en ayant sensiblement diminué, les émissions restent importantes, dépassant dans plusieurs régions le niveau critique et entraînant la poursuite du phénomène d'acidification. Les émissions ont pour caractéristique de parcourir de très grandes distances et de causer des problèmes loin de leur source. Les problèmes de pollution atmosphérique sont surtout dus à l'industrie, à la production d'énergie et aux transports. Les décisions prises dans ces domaines doivent tenir compte de l'environnement et des intérêts à long terme.

3.2.2. Au début des années 90, les limites fixées par l'OMS en matière de qualité de l'air ont été dépassées dans presque la moitié des grandes villes d'Europe orientale. Bien que la situation se soit considérablement améliorée ces dernières années, la qualité de l'air dans les villes d'Europe orientale est toujours inférieure à celle des villes d'Europe occidentale. On estime que 40 % des investissements en faveur de l'environnement exigés par l'adhésion à l'UE sont consacrés à la lutte contre la pollution atmosphérique. Les pays les plus touchés sont la Bulgarie et la Roumanie, mais aussi l'Estonie (utilisation du schiste bitumeux pour la production d'énergie), la Pologne (centrales au charbon), la République tchèque (pollution atmosphérique due à l'industrie) et la Slovaquie. Certains pays ont développé des plans d'action pour les régions les plus affectées par la pollution, mais la fermeture des sites polluants s'annonce difficile.

3.2.3. Plusieurs pays candidats rencontrent des difficultés financières pour moderniser leurs raffineries afin de respecter les normes de qualité de l'UE actuelles et futures en matière de combustibles et de carburants. En Lettonie, en Lituanie, en Slovaquie et en Hongrie, les transports constituent déjà une source de pollution atmosphérique non négligeable, alors que dans de nombreux États membres, ils représentent la principale menace pour la qualité de l'air. Il faudrait prendre en considération les problèmes potentiels de ce type de pollution, et notamment mettre l'accent sur la modernisation des transports en commun et le développement du réseau ferroviaire au lieu de construire de nouvelles autoroutes.

3.3. Eau

3.3.1. Dans de nombreux pays candidats, notamment en Lituanie, en Pologne, en Roumanie et en Hongrie, la pollution des eaux constitue le principal problème environnemental. Les eaux résiduaires urbaines non épurées ou partiellement traitées contribuent à la contamination des cours d'eau et à l'eutrophisation des mers, notamment de la Baltique et de la mer du Nord. Depuis les années 80, la teneur en phosphore des cours d'eau a diminué en Europe occidentale, et augmenté en Europe orientale. À cet égard, un défi spécifique consistera à définir et à mettre en oeuvre une approche intégrée des bassins fluviaux par les États riverains des cours d'eau internationaux comme le Danube et l'Oder.

3.3.2. Au cours des 20-40 dernières années, l'Europe a dû faire face au problème de l'augmentation de la teneur en azote du milieu aquatique. En ce qui concerne l'application de la directive «Nitrates», aucun des pays candidats ne semble avoir fait beaucoup de progrès. L'emploi d'engrais a toutefois diminué, en raison du déclin de la production agricole dû à la récession.

3.3.3. Il est important d'établir dans les pays candidats les structures de gestion qui permettront de limiter les pollutions diffuses des cours d'eau. À cet égard, les États membres actuels doivent eux aussi procéder à certaines améliorations. Durant le processus d'intégration, il est nécessaire de mettre en place dans tous les pays de l'UE une nouvelle législation visant à limiter la pollution diffuse. L'évolution future du secteur agricole aura un impact considérable sur la protection des eaux et la biodiversité. Dans le contexte de l'élargissement, l'agriculture européenne devrait être réorganisée conformément au principe du développement durable.

3.3.4. Dans les pays candidats, la mise en conformité de la gestion des eaux résiduaires et des eaux non polluées avec les exigences de l'UE interviendra pour au moins un tiers des investissements en faveur de l'environnement exigés par l'adhésion. À l'heure actuelle, la qualité de l'eau potable pose un problème notamment en Bulgarie, en Slovénie, en Roumanie, en Hongrie et en Estonie. On craint que les pesticides ne menacent la qualité de l'eau potable en Lituanie. La qualité des eaux souterraines est menacée dans de nombreux États membres également, en particulier en Europe centrale et occidentale, notamment en raison de l'utilisation fréquente d'engrais. De vastes programmes d'investissement pour améliorer la qualité de l'eau potable et la gestion des eaux résiduaires sont en cours ou prévus dans les pays baltes ainsi que dans d'autres pays candidats.

3.4. Déchets

3.4.1. Le problème du volume croissant des déchets urbains touche l'ensemble de l'Europe. Jusqu'à présent, les PECO produisent un peu moins de déchets par habitant que les États membres, mais il semble qu'avec la prospérité naissante, la quantité de déchets augmente. Actuellement, ce sont surtout les déchets d'emballages qui font la différence entre les États membres et les pays candidats. La gestion des déchets se base en grande partie sur les décharges municipales, incontrôlées dans bon nombre de pays candidats. En Bulgarie et en Lituanie, les installations d'incinération ne répondent pas aux normes de l'UE.

3.4.2. Les déchets toxiques, la pollution du sol et l'infiltration de substances dangereuses dans le sol et les nappes phréatiques créent des problèmes dans la majorité des pays candidats. La Pologne produit de très grandes quantités de déchets industriels, et les vieilles régions industrielles tchèques sont particulièrement touchées par la pollution. La mise en conformité de la gestion de l'eau avec les normes communautaires mobilisera environ 20 % des dépenses d'investissements en faveur de l'environnement. Même dans les États membres actuels, le principal objectif de l'UE relatif à la gestion des déchets, c'est-à-dire la réduction du volume de déchets, n'est pas encore atteint. En outre, les pays candidats ont encore beaucoup à faire pour assurer l'application de la directive «Seveso».

3.5. Sûreté nucléaire et radioprotection

3.5.1. Tous les pays ont récemment adopté une loi d'orientation sur la sûreté nucléaire et radioprotection. Les engagements pris par la Bulgarie (1993) et la Lituanie (1994) de fermer des installations intrinsèquement dangereuses, conformément à l'accord sur le compte «sûreté nucléaire» avec la BERD, doivent être respectés. Bien qu'elle ne soit liée par aucun engagement international, la Slovaquie est confrontée à un défi similaire en ce qui concerne la fermeture de deux réacteurs. En Estonie, la gestion des questions de radioprotection laisse à désirer. D'autres actes législatifs doivent être adoptés, et il est important de noter que la plus grande partie de la législation en la matière doit être adoptée même dans les pays qui ne produisent pas d'énergie d'origine nucléaire.

3.6. Nature

3.6.1. Les pays candidats possèdent de vastes superficies de nature préservée, qui apportent une contribution appréciable à la biodiversité de l'ensemble de l'Europe. Tous les pays candidats possèdent un patrimoine naturel remarquable: les Carpates et le delta du Danube en Roumanie; une faune et une flore très diversifiées en Slovénie; de vastes sites protégés en Bulgarie; des marais, des forêts, des prairies et des zones côtières dans les pays baltes et en Pologne. Bien que la Commission se dise assez satisfaite de la façon dont les pays candidats gèrent la protection de la nature, il est important de rappeler la nécessité de préserver le milieu naturel également à l'avenir. Étant donné que la définition des zones protégées varie d'un pays à l'autre, ce sont les objectifs, le type de gestion et les contraintes qui permettent d'identifier le véritable intérêt des différentes régions. Le Comité invite la Commission à promouvoir le réalignement législatif des États membres et des pays candidats en ce qui concerne cette définition.

3.6.2. L'instauration de zones protégées n'est pas suffisante pour maintenir la biodiversité des États - et à plus forte raison de l'ensemble de l'Union - au niveau actuel. Il est important que tous les secteurs économiques accordent une très grande attention à la protection de la biodiversité. Dans les pays candidats, une agriculture et une sylviculture peu développées ont permis de préserver la diversité du milieu naturel. Le patrimoine naturel de nombreuses régions est menacé par l'intensification de l'agriculture et de la sylviculture, et par d'autres facteurs tels que la construction de routes. Les pays candidats bénéficient déjà d'un soutien communautaire pour de nombreux projets dont l'impact sur la biodiversité reste dans la plupart des cas imprécis. L'octroi des fonds devrait toujours être subordonné au respect de règles en matière d'impact environnemental qui accordent autant d'importance à la diversité du milieu naturel qu'à n'importe quel autre aspect de la protection de l'environnement.

3.6.3. Le processus de privatisation dans lequel bon nombre de pays candidats se sont lancés représente une menace pour les sites protégés. Il faudrait par conséquent fixer préalablement des règles concernant les zones à protéger et les compensations financières. Par ailleurs, la gestion des zones protégées ne tient pas nécessairement compte des directives «Oiseaux» et «Habitats». Ainsi, la mise en oeuvre du réseau d'espaces protégés Natura 2000 a posé un problème pour plusieurs États membres, qui ont dû faire face au manque de clarté en ce qui concerne les compensations financières. Les pays candidats devraient remettre à jour leur législation en matière de protection de l'environnement, et garantir la transposition des directives «Oiseaux» et «Habitats», comme cela a été fait en Lituanie.

3.6.4. En ce qui concerne la protection de la nature, les pays candidats doivent renforcer leurs infrastructures administratives et de recherche, et mettre au point des mécanismes d'information et de suivi, afin d'éviter la disparition d'espèces ou d'espaces naturels de grande valeur. Certains États membres actuels ne disposent pas encore de tels mécanismes. D'une façon générale, les pays d'Europe connaissent relativement bien les espèces présentes sur leur territoire. En revanche, les connaissances concernant l'habitat naturel sont moins complètes, bien que la République tchèque ait pour sa part rédigé un «livre rouge des habitats naturels».

3.6.5. De nombreux habitats naturels ne pourront être préservés sans une véritable gestion et un suivi constant, et sans un financement annuel. Dans les pays candidats, les fonds disponibles au titre de Life ont permis de financer l'instauration de structures visant à sensibiliser le public au patrimoine naturel.

3.6.6. Les pays candidats doivent s'efforcer de renforcer leur législation en matière de protection de la nature, et prendre en considération la biodiversité dans les différents secteurs d'activité. La valorisation des espaces naturels constitue une richesse pour les pays candidats et un exemple pour le reste de l'Union, et permettra une interaction entre les États membres et les pays candidats.

3.7. État de la législation et besoins en matière d'environnement dans les pays candidats

3.7.1. Tous les pays candidats disposent d'une loi générale sur l'environnement dont le contenu varie toutefois considérablement, et ont commencé à transposer le droit communautaire de l'environnement dans leur propre législation. La Pologne, la Lituanie, la Lettonie et la Hongrie ont déjà adopté une bonne partie de l'acquis communautaire. En revanche, il reste encore beaucoup à faire en Bulgarie, en Roumanie, en Slovénie et en République tchèque. À titre d'exemple, aucun pays candidat n'a à ce jour transposé la directive sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution (IPPC).

3.7.2. Les pays candidats doivent élaborer une stratégie et des calendriers réalistes pour la transposition de l'acquis. Les programmes nationaux pour l'adoption de l'acquis recensent les priorités ainsi que les lacunes législatives et administratives, sur la base de l'état de l'environnement de chaque pays. Le document de la Commission intitulé «Guide de rapprochement de la législation environnementale de l'UE» fournit des instructions complémentaires dans ce domaine. Outre des législations-cadres en matière d'environnement, les pays candidats doivent mettre au point des procédures de base efficaces au niveau de l'administration environnementale. La mise en oeuvre de la législation nécessite souvent des investissements considérables ainsi que des institutions nouvelles ou modifiées.

3.7.3. Le Livre blanc publié par la Commission en 1995 et intitulé «Livre blanc - Préparation des États associés d'Europe centrale et orientale à leur intégration dans le marché intérieur de l'Union» présente une législation ayant une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur (c'est-à-dire une législation environnementale liée aux produits). Jusqu'à présent, la Hongrie est le seul pays candidat à avoir intégré l'ensemble de la législation. Le rapprochement législatif est déjà bien avancé en Estonie, en Lettonie, en Lituanie et en République tchèque.

3.7.4. L'organe spécifique pour le rapprochement en matière d'environnement (DISAE) et l'office d'assistance technique pour l'échange d'informations (TAIEX) ont été mis en place pour la transposition du droit communautaire dans les législations nationales. En outre, l'instrument d'investissement dans les grands travaux d'infrastructure (LSIF) du programme Phare pourra offrir une assistance technique en matière d'investissements pour la préparation des projets.

3.8. Gestion de l'environnement: lacunes et perspectives

3.8.1. Les avis de la Commission ont mis en lumière, dans les dix pays candidats, la nécessité de renforcer la structure administrative chargée de la gestion environnementale, plus ou moins intensément en fonction des États et des différents niveaux administratifs. Élaborer et mettre en oeuvre la législation environnementale, assurer le suivi de l'état de l'environnement, encourager un développement durable, telles seront les principales tâches des autorités environnementales.

3.8.2. Le ministère de l'Environnement élabore la législation nécessaire et prévoit toutes les mesures de mise en oeuvre de cette législation. L'application de la législation revient souvent aux autorités régionales ou locales, qui sont chargées de la surveillance, de la délivrance d'autorisations et de l'inspection. Dans de nombreux cas, la nouvelle législation exige une modification radicale du cadre administratif et une meilleure formation du personnel. Il faut prévoir des fonds pour la mise en place et le renforcement de l'infrastructure administrative en matière d'environnement, ainsi que pour les projets d'investissement plus traditionnels. La mise en place des administrations régionales et locales de l'environnement exigera une attention spécifique dans tous les pays candidats.

3.8.3. La coopération et les échanges d'expérience entre les collectivités locales et régionales des 15 États membres, qui disposent depuis des années d'expérience et de compétences en matière d'environnement, et les collectivités locales et régionales des pays candidats à l'adhésion, dans lesquels ces compétences sont en voie d'élaboration, constituent une contribution importante à ce processus.

3.8.4. Étant donné que les autorités locales assument des responsabilités accrues dans la mise en oeuvre de la législation environnementale de l'UE, la Commission entend aider les villes des pays candidats à participer à la campagne des villes européennes durables. Grâce à ce réseau, les villes seront mieux armées pour élaborer des plans intégrés et aussi peu coûteux que possible afin de mettre en oeuvre la nouvelle législation. La dimension du développement durable devrait être intégrée dans la législation et les pratiques de tous les secteurs d'activité, tels que le commerce et l'industrie. Il est également important de prendre en considération cette dimension aux différents niveaux administratifs. Pour ce faire, il faudra assurer la formation du personnel, mener des actions d'information et renforcer la participation des citoyens.

3.8.5. Dans la perspective de la participation croissante à la campagne européenne des villes durables, en faveur des autorités locales d'Europe centrale et orientale, le Comité invite la Commission à apporter une aide financière à long terme destinée à soutenir les activités de cette campagne. Il propose à cette fin l'institution d'un Fonds pour les villes durables.

3.8.6. L'aide environnementale et les mesures de mise en place des institutions seront renforcées par les programmes Phare nationaux. La Commission entend également aider les pouvoirs publics des pays candidats en leur proposant d'autres documents d'orientation. Le réseau informel de mise en oeuvre et d'application du droit communautaire de l'environnement, IMPEL, a été mis sur pied en 1992, essentiellement pour donner l'élan nécessaire afin de progresser vers une application plus efficace de la législation environnementale. La Commission a suscité la création d'un réseau parallèle pour les pays candidats qui sera étroitement lié à IMPEL et utilisera son expérience pour aborder des questions de mise en oeuvre et d'application du droit communautaire de l'environnement.

3.8.7. Les programmes de recherche, de développement technologique et de démonstration (RDT) de l'UE jouent un rôle de plus en plus important, en étendant les possibilités de participation aux chercheurs des PECO. La collaboration de partenaires des pays candidats aux activités de RDT et leur mise en réseau faciliteront et accéléreront la coopération transfrontalière et intersectorielle dans le domaine de l'environnement. En outre, les activités environnementales prévues dans le programme de recherche sur la société de l'information (cinquième programme-cadre) stimuleront la coopération entre les autorités nationales et locales, les organismes de recherche et l'industrie de l'UE et des PECO. Pour compléter cette approche, les pays candidats seront intégrés aux travaux de l'Agence européenne de l'environnement, l'accent étant mis particulièrement sur les rapports concernant la situation de l'environnement en Europe et sur la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement.

3.9. Relever le défi financier

3.9.1. Les coûts d'investissement totaux de l'assimilation de l'acquis environnemental pourraient être aux alentours de 100-120 milliards d'écus pour les dix pays candidats. La majeure partie de l'investissement risque d'être absorbée par les infrastructures nécessaires à la réduction de la pollution atmosphérique, à la gestion de l'eau et des eaux résiduaires et à la gestion des déchets. En outre, l'établissement et le renforcement des structures de gestion environnementale nécessaires à l'efficacité de la mise en oeuvre, de la surveillance et du contrôle de l'application exigeront aussi des ressources considérables.

3.9.2. Dans son document, la Commission ne prévoit pas de fonds pour la protection de la nature dans les pays candidats. Elle devrait revoir la répartition des investissements, et prendre en considération le coût des mesures de protection de la nature. En Irlande, le coût de l'application de la directive «Habitats» et des mécanismes de suivi sont estimés à 100 millions de livres irlandaises et représentent une part importante - environ 10 % - de l'ensemble des dépenses environnementales exigées par l'adhésion.

3.9.3. Ce n'est qu'en intégrant totalement les considérations environnementales dans les politiques sectorielles et les décisions d'investissement que l'on pourra améliorer simultanément la situation de l'environnement et la situation économique générale et la compétitivité. L'intégration peut être réalisée en pratique en adoptant des procédures complètes d'évaluation des impacts environnementaux, en cherchant à appliquer le principe de précaution et le principe du pollueur payeur et en soumettant à une évaluation scientifique sérieuse toutes les décisions d'investissement et les choix politiques importants qui sont susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Le simple respect des exigences législatives ne suffit pas, encore faut-il élaborer une approche prospective qui prenne en considération le rendement énergétique, les technologies plus propres, la réduction des déchets, les transports en commun et les contraintes en termes d'environnement. Les pays candidats doivent définir la manière de maintenir les avantages environnementaux qui résultent du déclin économique, alors que l'économie est en croissance.

3.9.4. Dans le cadre du programme Phare, l'UE fournit aux pays candidats une aide financière destinée à leur intégration (1,5 milliard d'écus/an). Il faudrait consacrer davantage de fonds aux investissements infrastructurels nécessaires au respect du droit de l'environnement, aux projets de coopération régionale destinés à fixer des objectifs pour la mise en oeuvre des principales directives-cadres relatives à la qualité de l'eau et de l'air, ainsi qu'aux projets de développement de l'administration. Les pays candidats ont déjà eu l'occasion de participer au programme Life et de recevoir de l'aide par ce biais. Il est important, surtout en ce qui concerne le développement des administrations chargées de l'environnement, d'exploiter les possibilités qu'offrent les instruments financiers de préadhésion, par exemple la partie «Renforcement des institutions» du programme Phare, dans le cadre d'une coopération élargie associant connaissance et expérience à un niveau décentralisé.

3.9.5. Les investissements destinés à la protection de l'eau sont importants, mais il faudrait développer davantage les techniques de traitement des eaux résiduaires au niveau local, au lieu de construire de grandes installations d'épuration, bien que celles-ci soient sans aucun doute nécessaires pour résoudre le problème des eaux résiduaires dans les grandes villes. Il faudrait dès lors y développer des technologies compatibles avec un développement durable, par exemple l'utilisation des boues résiduaires de façon à ne pas les envoyer directement dans les décharges, ou le recours pour les nouvelles constructions à de nouvelles techniques basées sur la circulation de l'eau ou sur un système à double circulation.

3.9.6. Grâce aux ressources du FEOGA destinées aux mesures de préadhésion, la Commission a accordé pour la période 2000-2006 environ 500 millions d'écus/an en faveur de l'agriculture et du développement rural. Une attention particulière doit être accordée au développement durable de l'agriculture, afin d'éviter que les pays candidats n'adoptent le modèle américain d'une agriculture de type intensif. En effet, ceux-ci ont maintenu une agriculture de type plutôt extensif, et recourent peu aux engrais chimiques. Il devrait être possible d'y développer l'agriculture en évitant une intensification ou une utilisation massive d'engrais chimiques.

3.9.7. L'instrument structurel de préadhésion (ISPA), doté de 1 milliard d'écus/an, est destiné à l'amélioration des infrastructures de transport et aux investissements en faveur de l'environnement (pour la période 2000-2006). La promotion de politiques durables pour les transports et l'énergie exige une attention spécifique dans les pays candidats. Pour les transports, la durabilité implique de développer des modes et des services de transport respectueux de l'environnement tels que le transport ferroviaire ou par voie d'eau et les transports publics, l'intégration de plusieurs modes de transport (intermodalité). La réalisation de ces objectifs doit notamment être financée par les banques européennes liées au développement (BEI et BERD). Dans le cadre du programme Phare d'assistance dans le domaine des transports, un projet a été lancé afin d'atténuer les problèmes environnementaux liés aux transports à travers une approche régionale. Il convient également de renforcer la coordination entre Interreg et Phare.

3.9.8. Le Comité des régions attire l'attention sur le fait que les collectivités locales et régionales des pays candidats à l'adhésion ont la possibilité de jouer un rôle actif dans la mise en oeuvre du financement au titre de l'instrument structurel de préadhésion (ISPA): d'une part en participant, ou en mettant en oeuvre des projets concrets, d'autre part à travers une représentation permanente au sein des comités chargés de surveiller et d'évaluer l'intervention.

3.9.9. Les pays candidats devraient établir une stratégie financière globale ainsi que des modalités opérationnelles. Le financement communautaire agira comme catalyseur, et doit toujours être combiné à des ressources nationales et de préférence à d'autres fonds, par exemple ceux des institutions financières internationales.

4. Conclusions

4.1. Le CdR est d'avis que les questions environnementales constituent la pierre angulaire des négociations relatives à l'élargissement, et considère le processus d'adhésion comme une occasion unique d'améliorer la situation de l'environnement en Europe. L'objectif poursuivi est de parvenir à un développement durable en appliquant le droit environnemental et en définissant des priorités environnementales dans tous les secteurs, qu'il s'agisse des transports, de la production d'énergie ou de l'agriculture. L'assimilation de l'acquis environnemental n'est donc pas une fin en soi, mais une étape intermédiaire sur le chemin d'un développement durable en Europe.

4.2. Le CdR estime qu'il est extrêmement important de renforcer l'administration environnementale dans les pays candidats et de diffuser un savoir-faire en matière d'environnement et de développement durable.

4.3. Le CdR souligne l'importance fondamentale que revêtent le suivi de l'état de l'environnement et la publication des résultats obtenus, qui permettront de sensibiliser davantage les citoyens aux problèmes environnementaux et d'appliquer à tous les niveaux de la société le principe d'un développement durable.

4.4. Le CdR approuve la position de la Commission, selon laquelle la mise en place des administrations régionales et locales de l'environnement exigera une attention spécifique dans tous les pays candidats. La stratégie d'adhésion revêt une importance capitale aux niveaux local et régional. En effet si la législation environnementale est élaborée au niveau national, c'est au niveau local qu'elle est mise en oeuvre, souvent par les autorités régionales ou locales chargées de la surveillance, de la délivrance d'autorisations et de l'inspection. Dans de nombreux cas, la nouvelle législation exige une modification radicale du cadre administratif et une meilleure formation du personnel. Il faut prévoir des fonds pour l'établissement et le renforcement de l'infrastructure administrative en matière d'environnement, ainsi que pour les projets d'investissement plus traditionnels.

4.5. Le CdR préconise dès lors un effort particulier en faveur d'un renforcement de la coopération et des échanges d'expériences entre les collectivités locales et régionales des pays candidats à l'adhésion et celles des États membres, dans le but de renforcer la capacité administrative dans la mise en oeuvre et la gestion de la législation environnementale. De même, le Comité des régions invite la Commission à veiller à ce que les collectivités locales et régionales jouent le plus tôt possible un rôle actif dans toutes les phases de l'élaboration et de la mise en oeuvre des stratégies d'adhésion en matière environnementale.

4.6. Le CdR considère que l'amélioration de la qualité de l'air est un des principaux défis environnementaux que les pays candidats doivent désormais relever, notamment en agissant dans les secteurs de l'industrie, des transports et de la production d'énergie. À cet égard, il est nécessaire d'appliquer la directive sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution (IPPC).

4.7. Le CdR constate que, dans les pays candidats, la mise en conformité de la gestion des eaux résiduaires et des eaux non polluées avec les exigences de l'UE nécessite d'importants investissements. Il estime que des solutions durables doivent être apportées au problème de la construction de nouvelles installations.

4.8. Selon le CdR, l'élargissement constitue une occasion unique d'améliorer l'état des eaux souterraines et de surface sur l'ensemble du territoire de l'UE. À cet égard, il faudrait d'une part renforcer la législation, notamment grâce à la directive «Nitrates» ou à l'élaboration d'une législation relative à la gestion des bassins fluviaux et à la pollution diffuse, et d'autre part lancer de nouveaux projets innovants.

4.9. Le CdR se dit particulièrement préoccupé par le volume des déchets produits en Europe. Il préconise de mettre tous les moyens en oeuvre afin d'éviter que le processus d'adhésion n'entraîne une augmentation de la quantité de déchets dans les pays candidats, et de réduire ce volume dans les États membres actuels. Il convient de faire un usage plus intensif des mécanismes financiers afin de résoudre ce problème. Le CdR juge nécessaire de veiller à ce qu'au cours du processus d'adaptation des pays candidats, l'application du principe de la libre concurrence et de la libre circulation des marchandises n'ait pas de conséquences indésirables en matière de politique environnementale.

4.10. Le CdR estime que la radiation et la sûreté nucléaires constituent des problèmes délicats, et qu'il faut absolument fermer les installations dangereuses dans les pays candidats.

4.11. Selon le CdR, il faudrait insister sans ambiguïté sur les objectifs de protection de la nature et de préservation de la biodiversité. Bien que les pays candidats disposent actuellement d'un réseau relativement développé de zones protégées, rien ne garantit que le niveau actuel de protection de la nature sera automatiquement maintenu. Il faut anticiper les éventuels changements au niveau de la propriété foncière. Par ailleurs, la préservation de la biodiversité doit dans la mesure du possible figurer parmi les priorités de l'ensemble des activités économiques. Il est indispensable de garantir un niveau élevé de protection des habitats naturels et des espèces. De nombreux habitats naturels ne pourront être préservés sans une véritable gestion ainsi qu'un financement annuel. Il faut enfin prévoir des ressources suffisantes afin de réaliser les investissements en faveur de la protection de la nature (en moyenne 10 % de l'ensemble des fonds réservés aux investissements dans le domaine de l'environnement).

4.12. Le CdR considère qu'il y a lieu de procéder à une analyse plus détaillée de l'impact économique de l'adhésion et des besoins en matière d'investissements, en mettant à profit les connaissances locales et en proposant différentes options financières compatibles avec le principe d'un développement durable. Lors de la planification, il faudra envisager des solutions en faveur de l'emploi respectueuses de ce principe. Par ailleurs, il est nécessaire d'augmenter la part des investissements réservés à la planification et au développement afin d'évaluer le bien-fondé des projets avant de les mettre en oeuvre. Il faudrait également prévoir des fonds pour l'évaluation et le suivi des incidences du projet, et mettre au point un système qui permettrait d'éviter les erreurs et de tirer un enseignement des erreurs passées.

4.13. Selon le CdR, il faudrait évaluer l'impact environnemental de l'élargissement du point de vue du développement durable. Les pays candidats ne doivent pas imiter servilement le modèle européen en ce qui concerne le développement et la gestion des questions environnementales. Au contraire, ils devraient explorer d'autres voies pour aller plus loin encore. Dans de nombreux cas, cela n'exigerait pas davantage de ressources humaines et financières que l'imitation pure et simple des États membres. Il ne faut pas oublier que les États membres sont confrontés à d'importants problèmes environnementaux, que la législation semble en partie impuissante à résoudre.

4.14. En général, les pays candidats disposent d'un réseau de transports en commun relativement bon. Le CdR propose donc de préserver et de développer cette organisation, afin notamment de lutter contre l'augmentation massive du nombre de voitures, qui malheureusement commence à grimper vertigineusement dans les pays candidats. Une combinaison équilibrée de tous les modes de transport (rail, voies navigables, air et route) contribuera à la mise en place d'une stratégie de transport durable dans les pays candidats à l'adhésion.

4.15. Le CdR considère que les pays candidats doivent accorder une attention particulière à la mise en place d'une agriculture conforme au principe de développement durable, afin d'éviter le piège de l'agriculture intensive.

4.16. Le CdR souligne qu'il faut soutenir la mise en réseau des régions et des communes d'Europe. Une véritable coopération doit se développer dans et entre les différents secteurs d'activité.

4.17. Selon le CdR, la stratégie d'élargissement dans le domaine de l'environnement devrait se baser sur une approche intégrée. Dans sa communication, la Commission insiste sur l'importance des aspects législatifs et financiers. Il est particulièrement important de mettre en place une législation environnementale. En ce qui concerne le financement, il faudrait garantir le respect du principe d'un développement durable.

4.18. Le CdR constate que la formation est un facteur décisif pour l'amélioration de l'état de l'environnement dans les pays candidats et pour la sensibilisation accrue des citoyens aux questions environnementales.

Bruxelles, le 19 novembre 1998.

Le Président du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

() JO C 64 du 27.2.1998, p. 48.

() JO C 116 du 14.4.1997, p. 39.

() JO C 244 du 11.8.1997, p. 43.

() JO C 180 du 11.6.1998, p. 38.

() JO C 180 du 11.6.1998, p. 22.