1. Introduction

Ce deuxième rapport sur la mise en œuvre de la directive 2001/42/CE relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement (directive relative à l'évaluation stratégique environnementale, ci-après «directive ESE») présente l'expérience acquise dans le cadre de l'application de l'ESE entre 2007 et 2014. Le rapport est basé sur l'article 12, paragraphe 3, de la directive ESE et évalue la mise en œuvre de la directive au cours de cette période. Les conclusions du présent rapport alimenteront une évaluation de la directive ESE qui sera menée dans le cadre du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT).

La directive ESE met en œuvre le principe de l'intégration de la protection de l'environnement énoncé dans les articles 11 et 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Elle prévoit un niveau élevé de protection de l'environnement et aide à intégrer les considérations environnementales dans la préparation et l'adoption de certains plans et programmes. À cette fin, la directive requiert une évaluation environnementale des plans et programmes qui sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement.

La directive ESE n'énonce aucune norme environnementale mesurable. Il s'agit essentiellement d'une directive procédurale, qui établit certaines étapes que les États membres doivent suivre lorsqu'ils identifient et évaluent les effets environnementaux. Le processus d'évaluation stratégique environnementale (ESE) consiste à aider les décideurs politiques à prendre des décisions éclairées, basées sur des informations objectives et les résultats de la consultation avec le public/les parties prenantes et les autorités compétentes. L'application des exigences clés de la directive ESE et son lien avec d'autres directives sont décrits aux Sections 2 et 3, respectivement.

2. État actuel de la transposition

2.1. Dispositions juridiques et administratives dans les États membres

Tous les États membres ont transposé la directive ESE. Le cadre législatif transposant la directive ESE varie d'un État membre à l'autre et dépend de leurs structures et dispositions administratives. Certains États membres ont transposé la directive ESE au moyen d'une législation nationale spécifique, tandis que d'autres ont intégré ses exigences dans les dispositions existantes, notamment celles transposant la directive relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement («directive EIE»). Depuis 2007, plus de la moitié des États membres ont modifié leur législation nationale pour transposer la directive ESE afin d'assurer la conformité de leurs dispositions nationales à la directive et de résoudre les cas d'application incorrecte.

Les caractéristiques administratives spécifiques de chaque État membre ont influencé les dispositions administratives établies pour transposer et mettre en œuvre la directive. Généralement, l'autorité responsable de l'élaboration et de l'adoption des plans et programmes est également chargée de mener à bien la procédure ESE. Dans la plupart des États membres, le ministère de l'environnement ou une agence environnementale est considérée comme étant une des «autorités qu'il faut consulter et qui, étant donné leur responsabilité spécifique en matière d'environnement, sont susceptibles d'être concernées...» (article 6, paragraphe 3, de la directive ESE). Dans certains États membres, les autorités environnementales ont davantage de responsabilités et sont chargées de diriger la procédure ESE. Certains États membres ont désigné un organisme pour superviser et contrôler la qualité de la documentation et des résultats de la procédure ESE.

Les États membres jouissent d'une grande latitude en termes de prise de décision (article 8) et de modalités relatives à l'information sur la décision une fois la procédure ESE terminée (article 9). Dans certains États membres, les autorités environnementales sont habilitées à édicter un acte administratif (tel qu'une décision). La décision peut être contraignante en ce qui concerne le contenu des plans et programmes ou simplement émise comme un acte non contraignant.

2.2. Champ d'application de la directive ESE

En général, les États membres ont transposé et mis en œuvre la directive ESE conformément à ses objectifs et exigences et n'ont pas rencontré de problèmes pour déterminer le champ d'application de la directive. La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a rendu un arrêt complet sur la directive ESE et ainsi facilité son application. La CJUE a confirmé l'interprétation au sens large des termes et des dispositions de la directive. Par exemple :

- «Plan et programme» soumis à une ESE (article 2)

La directive ESE ne définit pas les termes «plans et programmes» mais se contente plutôt de les qualifier. Dans la première affaire examinant la portée de la directive ESE, la CJUE a précisé que la seule circonstance que les plans et programmes soient adoptés par voie législative ne les font pas sortir du champ d’application de cette directive. Par ailleurs, les plans et programmes exigés par des dispositions nationales ou réglementaires déterminant les autorités compétentes et la procédure, mais dont l'adoption n'est pas obligatoire, relèvent toujours de la directive ESE s'ils remplissent les critères pertinents définis dans la directive. En cas de doute, la distinction entre les plans et programmes et les autres mesures doit être établie sur la base de l'objectif spécifique énoncé à l'article 1er de la directive ESE, à savoir que les plans et programmes qui sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement soient soumis à une évaluation environnementale.

En ce qui concerne la définition des plans et programmes, près de la moitié des États membres ont transposé, mot pour mot, l'article 3, paragraphe 2, de la directive ESE. La plupart d'entre eux ont ajusté le type ou le nom de la planification sectorielle pour tenir compte des dispositions nationales spécifiques.

- «Définition du cadre» (article 3, paragraphe 2)

Les plans et programmes pour lesquels une ESE est requise devraient définir le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive EIE pourra être autorisée à l'avenir. Pratiquement tous les États membres ont transposé l'expression «définir le cadre» mot pour mot, en développant bien souvent l'expression dans un acte législatif ou dans des documents d'orientation. La jurisprudence de la CJUE a confirmé que cette expression doit refléter l'objectif de la directive ESE, à savoir de tenir compte des incidences environnementales d'une décision qui établit des critères pour l'autorisation ultérieure des projets. On peut donc dire que les plans et programmes définissent un cadre pour les décisions qui influencent l'autorisation ultérieure des projets, en particulier en ce qui concerne le lieu, la nature, la taille et les conditions d'exploitation ou l'affectation des ressources.

- Sélection

L'article 3, paragraphes 4 et 5, de la directive ESE établit le processus permettant de déterminer si les plans et programmes sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement et s'ils requièrent dès lors une ESE. Les États membres doivent tenir compte des critères définis à l'annexe II de la directive ESE. La plupart des États membres ont transposé l'annexe II mot pour mot et appliquent une approche de sélection au cas par cas. Toutefois, la marge de manœuvre pour la sélection de certains plans et programmes est limitée par l'objectif global de la directive, à savoir celui d'assurer un niveau élevé de protection de l'environnement.