Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil concernant un régime fiscal commun applicable aux paiements d'intérêts et de redevances effectués entre des sociétés associées d'États membres différents» () (98/C 284/09)

Le 30 mars 1998, le Conseil a décidé, conformément à l'article 100 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des affaires économiques, financières et monétaires, chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 9 juin 1998 (rapporteur: M. Pelletier).

Lors de sa 356e session plénière des 1er et 2 juillet 1998 (séance du 1er juillet), le Comité économique et social a adopté par 136 voix pour, 7 contre et 4 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le CES apprécie l'initiative de la Commission consistant à corriger une anomalie fiscale qui nuit à l'achèvement d'un marché intérieur intégré.

1.2. Supprimer les prélèvements à la source de plusieurs États de l'Union européenne sur les intérêts et redevances a été reconnu, de longue date, comme un élément prioritaire pour l'achèvement du Marché unique.

1.3. La première initiative de la Commission dans ce sens remonte au 20 avril 1990. En 1992, le rapport Ruding - qui avait été approuvé dans ses orientations générales par le CES () - accordait un caractère prioritaire à cette réforme. Malheureusement, la Commission, faute de consensus au sein du Conseil, décidait en 1994 de retirer sa proposition. Ce n'est finalement qu'en décembre 1997, que le Conseil ECOFIN donna un feu vert à la Commission pour élaborer la proposition faisant l'objet de la présente saisine du CES.

1.4. La persévérance de la Commission, voire son opiniâtreté doivent être saluées par le CES. Il est souhaitable qu'une même persévérance soit observée en ce qui concerne le projet - approuvé par le Conseil et repris dans l'exposé des motifs - d'une directive assurant «une imposition minimum effective des revenus de l'épargne» tout en tenant compte de la «nécessité de préserver la compétitivité des marchés financiers européens à l'échelle mondiale», ce qui impliquera l'extension aux pays tiers ainsi qu'aux territoires dépendants ou associés des États membres ().

1.5. L'objet de la proposition de directive est d'éviter que les intérêts et redevances versés par une entreprise d'un État membre, à une autre entreprise associée (avec laquelle il existe des liens de participation directe ou indirecte au capital d'au-moins 25 %), dans un autre État membre, n'aient à supporter une imposition sous forme de retenue à la source de la part du pays d'où partent les versements, l'imposition des revenus correspondant à ces versements étant ainsi attribuée au seul pays du bénéficiaire effectif.

2. Justification économique du projet de directive

2.1. D'un point de vue économique, il s'agit d'éviter une double imposition - par nature critiquable - ou, dans le meilleur des cas, une pénalisation en trésorerie, provenant des retards inévitables supportés par le bénéficiaire final pour récupérer les retenues.

2.2. La proposition de directive rejoint les préoccupations des organismes professionnels internationaux représentatifs des entreprises concernées: UNICE, Fédération bancaire européenne, Association des Chambres de commerce, etc.

2.3. Les tableaux figurant en annexe du projet de directive donnent une idée assez précise de la nature du problème, en termes de prélèvement. On peut observer que lorsqu'il n'y a pas de convention fiscale bilatérale - hypothèse non pertinente dans l'Union européenne - le prélèvement à la source sur les intérêts et redevances peut être fort lourd dans la majorité des États, avec toutefois une forte dispersion de 45 % à 0 % sur les intérêts et de 33 % à 0 % sur les redevances.

2.4. Dans l'Union européenne, les conventions bilatérales réduisent l'imposition à des niveaux nettement moins élevés, mais ces conventions ne permettent pas toujours d'éviter totalement les doubles impositions et prévoient des mécanismes complexes d'imputation des retenues à la source dans les pays des entreprises bénéficiaires des versements.

3. Pourquoi une directive aussi tardive?

3.1. Un consensus existait depuis longtemps pour voir régler un problème simple en apparence.

3.2. Les obstacles proviennent de la complexité des règles fiscales dans l'Union européenne, qui ne sont - en dehors de celles concernant la TVA - que faiblement harmonisées.

3.3. Par ailleurs, la fiscalité fait partie du domaine des souverainetés nationales, en raison de son importance dans la couverture des ressources budgétaires des États. Ceci explique que le Traité de Rome ait prévu qu'il s'agissait d'un domaine où les décisions doivent être prises à l'unanimité.

3.4. Les contraintes budgétaires rigoureuses imposées par le Traité de Maastricht ou le Pacte de Stabilité renforcent la vigilance des États dès qu'il s'agit d'une perspective de perte de recettes, ce qui est le cas en la circonstance.

3.5. Les intérêts des États membres de l'Union européenne sont divergents: certains pays sont importateurs nets de capital et de technologie, ce qui signifie qu'ils versent à l'extérieur plus qu'ils ne reçoivent. D'autres, inversement, sont des exportateurs nets structurels.

3.6. Ces difficultés peuvent expliquer la démarche prudente, attentiste et pragmatique de la Commission, quitte à regretter que cette attitude s'apparente finalement à de la frilosité.

4. Une démarche prudente

4.1. Le projet de directive prévoit des précautions, voire des garde-fous pour sa mise en oeuvre.

4.2. Le paiement d'intérêts et de redevances peut permettre des détournements ou des fraudes sous la forme de paiements excessifs, par exemple de la société-fille à la société-mère, au titre des intérêts ou redevances. Cette pratique qui correspond à un transfert de bénéfice intervient généralement au sein d'un groupe pour transférer l'imposition du bénéfice sur un pays à faible taux d'impôt sur les sociétés.

4.3. Au regard de cette possibilité de fraude, le projet de directive tire les conséquences de la faculté ouverte aux États de procéder à des réajustements des prix de transfert lorsque les intérêts et redevances excèdent les prix de pleine concurrence.

4.4. Le coût budgétaire de l'exonération de la retenue à la source étant élevé pour la Grèce et le Portugal, une période transitoire de 5 ans est prévue, avec un système dégressif d'imposition, en faveur de ces deux pays.

5. Une certaine frilosité

5.1. La portée de la proposition de directive apparaît trop limitée.

5.2. Elle ne prévoit, en effet, l'exonération de retenue à la source que pour les versements entre sociétés associées, alors que la mesure trouve pleinement sa justification lorsque les sociétés concernées par les versements n'ont entre elles aucun rapport de dépendance.

5.3. Elle ne reconnaît la qualité de société associée qu'aux entreprises détenant une participation d'au-moins 25 % dans le capital d'une société, alors que, dans les conventions fiscales bilatérales, le régime plus favorable des sociétés associées correspond, le plus souvent, à un pourcentage de participation de 10 %.

6. Observations générales

6.1. La Commission se réserve de proposer ultérieurement, dans le cadre de l'approfondissement du Marché unique, l'extension de la mesure d'exonération qu'elle met en oeuvre aux prélèvements perçus sur les redevances et intérêts entre sociétés qui ne sont pas associées.

6.2. Le CES ne perçoit pas la logique de cette formulation, motivée par le souci d'atténuer l'impact budgétaire de la proposition pour les États membres importateurs nets de capital et de technologie, alors que, par ailleurs, pour les États ainsi concernés (la Grèce et le Portugal), il est proposé d'instaurer une période transitoire de cinq ans, au cours de laquelle le taux des prélèvements sera progressivement réduit: en effet, la règle de principe est que les paiements d'intérêts et de redevances éligibles à l'exonération de retenue à la source sont des paiements de pleine concurrence (arm's length), réalisés entre entreprises indépendantes; lorsqu'ils sont effectués entre entreprises associées, l'application du principe de pleine concurrence a pour conséquence de traiter la partie excédentaire de ces paiements comme une distribution de bénéfice susceptible de pouvoir bénéficier de la directive 90/435/CEE.

6.3. La règle de principe est donc que les paiements d'intérêts et de redevances sont effectués entre des parties indépendantes: dans cette situation, il n'y a aucune raison particulière, comme cela est le cas pour les dividendes intra-groupe (l'objectif est alors d'assurer la neutralité fiscale en ne pénalisant pas les implantations réalisées dans l'Union, sous la forme de filiales ou de sociétés contrôlées, plutôt que sous la forme d'établissements stables), pour limiter le champ d'application de l'exonération de la retenue à la source aux seuls paiements d'intérêts et de redevances effectués entre entreprises associées; bien au contraire, il est impératif de généraliser cette exonération à l'ensemble des paiements entre entreprises indépendantes afin de ne pas introduire une distorsion de concurrence susceptible de favoriser indûment le recours à des prestataires nationaux.

6.4. Les considérations développées aux paragraphes 6.2 et 6.3 justifient que l'extension d'une mesure d'exonération aux paiements d'intérêts et de redevances entre entreprises non associées revête un caractère automatique à l'issue de la période transitoire de cinq ans éventuellement prorogée. Il est donc demandé de rédiger comme suit l'article 10:

«Trois ans après la date prévue à l'article 9, paragraphe 1, la Commission fait rapport au Conseil sur l'application de la présente directive, notamment en vue de réexaminer l'application de l'article 7. L'extension du champ d'application de la directive à des sociétés ou entreprises autres que celles couvertes par elle ne peut être différée au-delà de la période transitoire éventuellement prorogée, prévue à l'article 8, paragraphe 1.»

6.5. L'article 7 de la proposition de directive permet aux États membres de ne pas appliquer l'exonération de la retenue à la source lorsque les intérêts et redevances payés font l'objet d'un régime préférentiel d'imposition à l'impôt sur les sociétés dans l'État de résidence de leurs bénéficiaires. L'article 10 prévoit, à cet égard, que le rapport au Conseil dans les trois ans de l'entrée en vigueur de la directive devra notamment réexaminer l'application de l'article 7. La Commission précise qu'il sera plus clair, à ce stade, notamment à la lumière des progrès intervenus en ce qui concerne le code de bonne conduite en matière de fiscalité des entreprises, de voir s'il est nécessaire de continuer d'accorder aux États membres la faculté qui leur est offerte par l'article 7.

6.6. Comme le rappelle la Commission dans l'exposé des motifs de la proposition de directive, le Conseil ECOFIN du 1er décembre 1997 a marqué son accord pour élaborer un code de bonne conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises prévoyant le gel et le démantèlement des mesures fiscales dommageables prises par les États. Sont considérées comme dommageables, les mesures fiscales établissant un niveau d'imposition effective nettement inférieur, y compris une imposition nulle, par rapport à ceux qui s'appliquent normalement dans l'État membre concerné.

6.7. L'attention est appelée sur l'importance qui s'attache à ce qu'il y ait cohérence entre l'action commune envisagée dans le cadre du code et la faculté offerte par l'article 7 de la proposition de directive de ne pas appliquer l'exonération de la retenue à la source lorsque l'imposition des intérêts ou des redevances dans l'État d'implantation de la société bénéficiaire n'est pas normalement assurée et relève donc dudit code: les États membres ne sauraient être habilités à introduire unilatéralement des dispositions nouvelles de rétorsion, telles que l'institution d'une retenue à la source sur les intérêts et redevances, à l'encontre de mesures fiscales dommageables soumises au code de bonne conduite sans porter atteinte au consensualisme qui a présidé à l'élaboration de ce code dont la portée se trouverait alors considérablement affaiblie.

6.8. Il est donc indispensable de rédiger comme suit le début de la première phrase du paragraphe 1 de l'article 7:

«1. En plus des situations mentionnées à l'article 6, les États membres sont autorisés à ne pas supprimer leurs impositions existantes, visées à l'article premier, applicables à la totalité des paiements d'intérêts ou de redevances...»;

et de rédiger comme suit le paragraphe 2 du même article 7:

«2. Si les circonstances visées aux points a) ou b) du paragraphe 1 ne s'appliquent qu'à une partie des intérêts ou redevances visés au paragraphe 1, l'autorisation visée à ce même paragraphe s'applique à cette partie des intérêts ou redevances.»

7. Observations particulières

7.1. Pourcentage de participation nécessaire pour qu'il y ait société associée

L'objectif étant de supprimer, à terme, toute retenue à la source sur les paiements intra-européens d'intérêts et de redevances entre entreprises, il est demandé d'abaisser le pourcentage de la participation de 25 % à 10 %, le pourcentage de 10 % coïncidant avec la limite fixée, dans une majorité de conventions bilatérales, pour bénéficier du taux réduit de retenue à la source applicable aux dividendes versés entre sociétés associées.

Il convient, en conséquence, à l'article 3, au paragraphe 1 b, de remplacer «25 %» par «10 %».

7.2. Délai de détention de la participation

Pour faire ressortir que les États membres ne sauraient différer l'application de la directive aussi longtemps que le délai de deux ans de détention de la participation ne serait pas expiré, il convient, au paragraphe 2 de l'article 3, d'intercaler «a posteriori» après «retirer».

7.3. Définition des redevances

Doivent pouvoir bénéficier expressément du régime d'exonération de la retenue à la source, les versements effectués au titre de la contribution à des dépenses centrales de recherche au sein d'un groupe. En effet, le comité des affaires fiscales de l'OCDE s'est clairement prononcé pour l'absence de perception de toute retenue à la source sur les versements qui ne sont pas représentatifs de royalties mais résultent d'accords de contribution à des dépenses centrales au sein d'un groupe. Il convient donc, à l'article 2, au paragraphe 1 b, après «pour des informations ayant trait à une expérience acquise», d'intercaler «ou en cours d'acquisition».

7.4. Intérêts ou redevances au sens de l'article 5

Ajouter la phrase suivante à l'article 5:

«Les dispositions de la directive 90/435/CEE du Conseil sont en conséquence applicables aux paiements d'intérêts ou de redevances requalifiés en distribution de bénéfices s'ils interviennent entre sociétés auxquelles la présente directive s'applique.»

Justification: cette précision est de même nature que celle figurant à l'article 4 et a la même justification.

Bruxelles, le 1er juillet 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 123 du 22.4.1998, p. 9.

() Avis du Comité économique et social du 24 novembre 1992 - JO C 19 du 25.1.1993, p. 65.

() Conclusions du Conseil ECOFIN du 1er décembre 1997 en matière de politique fiscale - JO C 2 du 6.1.1998.