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Bruxelles, le 15.2.2006

COM(2006) 287 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

au titre de l’article 138 paragraphe 2 TCE sur le renforcement des normes de travail maritime

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

au titre de l’article 138 paragraphe 2 TCE sur le renforcement des normes de travail maritime

La présente communication intervient dans le contexte de l’adoption de la Convention de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) sur les normes du travail maritime adoptée à la quasi unanimité le 23 février 2006 à Genève (ci après Convention consolidée de 2006). Cette Convention rassemble les Conventions et recommandations relatives au travail maritime adoptées par l’OIT depuis 1919 en un seul texte consolidé pour constituer l’ébauche du premier code du travail maritime universel.

La Commission a activement soutenu les travaux d’élaboration de cet instrument dès l’origine. Elle a d’ailleurs obtenu des directives de négociation par décision du Conseil, le 21 avril 2005, pour veiller, au côté des Etats membres, à la sauvegarde de l’acquis communautaire pendant les négociations à l’OIT.

La Convention étant adoptée, la Commission considère indispensable de mobiliser les moyens adéquats de mise en œuvre de la Convention, tant au niveau communautaire que national.

La Commission considère qu’il est impératif de réfléchir sur le cadre législatif communautaire en ce qui concerne les normes sociales applicables aux gens de mer afin de développer la compétitivité du secteur maritime, de rendre la profession plus attractive et, à long terme, de conserver un savoir faire européen dans ce domaine. Elle a d’ailleurs annoncé dans son programme de travail pour 2006[1] une communication sur les normes minimales du travail maritime portant notamment sur l’opportunité de proposer des mesures législatives visant à renforcer davantage l’application des normes internationales du travail concernant les gens de mer dans l’Union européenne et ce, éventuellement, au moyen d’un accord entre les partenaires sociaux.

La présente Communication a pour objectif, en soulignant l’intérêt de la Convention consolidée de 2006, de lancer la première phase de consultation officielle des partenaires sociaux en vertu de la procédure prévue à l’article 138§2 du traité instituant la Communauté Européenne sur l’opportunité qu’il y aurait éventuellement à intégrer les dispositions pertinentes de cette Convention en droit communautaire. La Commission consultera ultérieurement, le cas échéant, les partenaires sociaux sur le contenu de toute proposition envisagée en vertu de l’article 138§3 TCE.

I. APPORTS DE LA CONVENTION

1. Promouvoir un code du travail maritime universel et des méthodes innovantes

Un travail de consolidation s’est engagé dès 2001 au sein de l’OIT avec l’objectif d'élaborer une convention internationale globale et intégrée pour la définition de normes sociales du travail claires, simples, actualisées et universelles. Cette révision du cadre juridique existant en vue d’une plus grande efficacité devrait accroître le taux de ratification par les Etats membres de l’OIT. Il est important que les Etats membres de l’Union Européenne et les Etats tiers ratifient rapidement la Convention pour qu’elle puisse produire tous ses effets et conduire à la définition de règles de référence plus uniformes.

La Convention consolidée de 2006, destinée à remplacer presque toutes les autres conventions maritimes de l’OIT, va acquérir une grande valeur juridique et politique dès lors que les Etats, notamment ceux à vocation maritime, l’auront ratifiée.

Elle régit les normes du travail applicables aux personnels en fonction à bord des navires d'une jauge brute de 500 tonneaux et plus, et qui entreprennent des voyages internationaux ou des trajets entre ports étrangers.

La Convention regroupe un ensemble de dispositions par thème sous cinq titres différents et vise à garantir des conditions de travail et de vie décentes à bord des navires. Elle définit les conditions minimales requises pour le travail maritime, dans son titre 1, englobant la santé, la formation, l'âge minimum, le recrutement. Les conditions d’emploi, dans le titre 2, fixent le contenu du contrat de travail, les horaires de travail, la protection des salaires, le droit à congé, au rapatriement et aux indemnités en cas de perte du navire. Le logement à bord fait l’objet du titre 3 et la protection sociale celui du titre 4. La Convention prévoit également, au titre 5, la définition des responsabilités dans l’application de la Convention, à savoir obtenir des Etats du pavillon qu'ils mettent en place un régime d'application solide, s'appuyant sur un système de certification et des Etats du port et des Etats fournisseurs de main d’œuvre qu’ils veillent au respect des normes de la Convention par les inspections appropriées. A l’intérieur de chaque titre, se dégagent des règlements et deux séries de normes hiérarchisées entre elles, le code A correspondant à une partie contraignante et le code B à une partie non contraignante, comportant des dispositions destinées à guider l’interprétation des règles contraignantes.

L’intérêt de la Convention réside également dans les mécanismes innovants, dans le contexte de l’OIT, qu’elle utilise pour apporter une pleine efficacité au texte. Elle instaure le certificat de travail maritime et la déclaration de travail maritime qui attestent, sauf preuve contraire, la conformité aux prescriptions de la Convention. Ainsi, un certificat sera délivré par l'Etat aux navires qui arborent son pavillon, après vérification que les conditions de travail à bord respectent les lois nationales et les réglementations découlant de la Convention. Une déclaration sera jointe au certificat pour résumer la législation nationale applicable dans une liste préétablie de matières visées par la Convention. Dans ces conditions, le système de certification garantissant la conformité avec la Convention pourra être soumis au contrôle par l’Etat du port, qui pourra, en cas de doute, non seulement inspecter les navires (et les détenir si nécessaire) pour des déficiences liées à la sécurité ou à l’environnement mais aussi pour des raisons d’ordre social.

Pour ne pas pénaliser les Etats ayant ratifié la Convention par rapport à ceux ne l’ayant pas ratifié, la clause « du traitement pas plus favorable » fera en sorte que les navires battant le pavillon d’un Etat qui n’a pas ratifié la convention ne bénéficient pas d’un traitement plus favorable que ceux battant le pavillon d’un Etat l’ayant ratifiée. Cette clause devrait empêcher la concurrence déloyale et encourager une ratification quasi-universelle de la Convention.

Par ailleurs, la Convention crée une structure ad hoc, la commission tripartite spéciale, composée de représentants nommés par chaque gouvernement des Etats ayant ratifié la Convention et de représentants des armateurs et des gens de mer, pour faire évoluer le texte en tenant compte de l’application de ses dispositions.

2. Gérer la mondialisation et garantir des conditions de concurrence plus équitables

La Convention consolidée de 2006 vient compléter les trois Conventions maritimes fondamentales adoptées sous l’égide de l’Organisation Maritime Internationale, la Convention dite SOLAS (pour la sauvegarde de la vie en mer), la Convention MARPOL (pour la prévention de la pollution par les navires) et la Convention STCW relative aux qualifications des gens de mer. Elle constitue le quatrième pilier de la réglementation internationale du secteur maritime.

La Convention consolidée de 2006 devrait contribuer à stabiliser le secteur des transports maritimes, confronté à une concurrence mondiale et réduire le double écart entre, d’une part, les opérateurs européens et tiers et, d’autre part, entre les différents pavillons qui favorise de facto les nations maritimes et les opérateurs les moins disants socialement. Il s’ensuit une pression constante exercée par la menace de délocalisation du recrutement des gens de mer au détriment des emplois européens, y compris pour le transport intra-communautaire. Il faut reconnaître que les enjeux financiers sont importants, compte tenu des grandes disparités économiques et juridiques répercutées sur les coûts de main d’œuvre, dont les salaires et les charges sociales, dans le transport maritime mondial.

Par ailleurs, la Commission considère qu’il est important de normaliser le statut de marin dans le contexte de la mondialisation pour en contenir les effets pervers, à savoir le dumping social qui pénalise les gens de mer et les armateurs respectueux des règles en vigueur, et définir les conditions d’un travail décent et ce, en phase avec la communication sur la dimension sociale de la mondialisation[2] qui fait explicitement référence à la Convention sur le travail maritime. En outre, le soutien à la ratification et à l’entrée en vigueur de la Convention représenterait une contribution importante à l’engagement de la Commission à promouvoir le travail décent dans le monde, tel que présenté dans sa récente communication à ce sujet.[3]

Enfin, ainsi que la Commission l’a souligné dans sa communication récente au Conseil Européen[4] : « l’interdépendance qui existe au niveau mondial crée de nouvelles occasions d’affirmer les valeurs et les intérêts européens ». Elle a réaffirmé aussi l’importance que l’Union contribue à promouvoir des normes élevées partout dans le monde, y compris dans le domaine social.

3. Renforcer la sécurité maritime et l’attractivité de la profession

La Commission avait déjà évoqué l’importance des normes sociales et leur relation avec la sécurité maritime dans sa communication du 6 avril 2001[5] en soulignant que 80% des accidents maritimes étaient liés à des erreurs humaines. Face aux causes multiples génératrices d’accidents, la Commission européenne estime qu’il est indispensable de disposer de normes sociales globales minimales dans un cadre cohérent qui jusqu’à présent faisait défaut et qu’un effet positif sur la sécurité maritime sera notable dès lors que la Convention sera en vigueur.

En outre, une enquête de BIMCO[6] révèle qu’il existe un déficit de marins communautaires dans l’UE, à 25 membres, de 17 000 personnes. Ce constat requiert des réponses appropriées de la part des autorités publiques et des opérateurs dans un secteur stratégique comme le transport maritime qui assure l’acheminement de 90% du commerce mondial et 40% du commerce intra communautaire.

Un autre aspect lié à l’élément humain à considérer est la formation. Des efforts ont été faits en matière de qualification par la reconnaissance de formations et l’intégration de la convention STCW en droit communautaire. Or, qualifications et conditions de travail sont complémentaires. Il faut promouvoir la profession de marin en reconnaissant les formations de qualité et en rendant les métiers plus attractifs par des conditions de travail et de vie décentes. Il est impératif de rendre la profession maritime plus attractive pour enrayer cette tendance au déclin des vocations, néfaste à long terme pour le secteur maritime dans son ensemble, y compris pour les activités liées au contrôle par l’Etat du port.

Pour cela, il s’agit de dissuader les pratiques abusives à bord des navires et de créer des conditions de travail et de vie décentes pour les gens de mer, quel que soit le pavillon du bateau et la nationalité de l’équipage. Dans ce sens, la Convention peut contribuer à assurer l’application de conditions d’emploi plus homogènes au profit des gens de mer.

II. ROLE DE l’UE DANS LA PREPARATION ET LA MISE EN OEUVRE DE LA CONVENTION

1. Rôle dynamisant au cours des travaux préparatoires

La Commission a apporté tout son appui aux travaux de l’OIT dès l’origine, convaincue par la pertinence de la démarche visant à enrayer la concurrence déloyale et faire progresser les normes sociales au niveau mondial par l’instauration de normes minimales universelles. Elle a suivi très attentivement cette tâche d’envergure en assurant, avec la Présidence de l’Union, une coordination régulière des positions des Etats membres sur les dispositions de la Convention dans le cadre du mandat du 21 avril 2005 octroyé par le Conseil. Elle a aussi apporté une contribution financière exceptionnelle à l’OIT et a ainsi contribué à la réussite des travaux conduisant à l’adoption de la Convention dans de bonnes conditions. Ceci dit, ce succès collectif n’aurait pas été possible sans l’engagement individuel des Etats membres et le rôle très actif des partenaires sociaux.

La valeur ajoutée de l’UE dans les négociations a été reconnue à l’OIT par les pays tiers et les partenaires sociaux. Le directeur général de l’OIT l’a souligné dans ses interventions lors de la session maritime de la conférence internationale du travail en février 2006.

Néanmoins, la Commission regrette que les Etats membres n’aient pas souhaité aller plus loin dans le cadre du mandat qui visait également à explorer la possibilité de présenter des amendements lors des négociations de la Convention pour mentionner le rôle particulier des organisations régionales d’intégration économiques.

Sur le plan juridique, il fallait avant tout s’assurer que le texte de la Convention et le droit communautaire soient compatibles afin d’éviter tout obstacle à la ratification, notamment en matière de coordination des régimes de sécurité sociale, domaine relevant des compétences communautaires exclusives. Une clause de sauvegarde a ainsi du être adoptée en matière de sécurité sociale pour préserver l’existence du système communautaire de coordination des régimes de sécurité sociale. Une décision du Conseil autorisant la ratification de la Convention par les Etats membres est par ailleurs nécessaire, comme ce fut le cas pour la Convention 185, eu égard aux compétences en matière de coordination des régimes de sécurité sociale et de contrôle par l’Etat du port au niveau communautaire sur tous les aspects régis par la Convention.

2. Encourager et accélérer les ratifications

Dans la continuité de son action, la Commission va s’efforcer d’encourager les démarches de ratification pour obtenir l’entrée en vigueur de la Convention le plus rapidement possible.

Sachant que les conditions d’entrée en vigueur posées par la Convention consolidée de 2006 sont fixées à 30 Etats comprenant au moins 33% du tonnage mondial et que les 27 Etats de l’EEE totalisent 28% de la flotte mondiale, l’Union Européenne peut créer une force d’entraînement. C’est pourquoi, la Commission va encourager les ratifications rapides des Etats membres. Par ailleurs, elle va sensibiliser les Etats tiers à l’importance de ratifier ce texte pionnier.

3. Faire évoluer les normes communautaires

La Commission européenne considère que la prise en compte de l’élément humain par la Convention consolidée de 2006 qui établit un équilibre entre les obligations assumées par les armateurs et les gouvernements afin que les gens de mer bénéficient de conditions de travail décentes, est déterminante. La Commission estime que si les dispositions pertinentes de la Convention étaient intégrées en droit communautaire, l’acquis communautaire sur la sécurité maritime serait enrichi des moyens de rendre les conditions de concurrence plus loyales et plus équitables dans l’intérêt de toutes les parties prenantes.

En l’espèce, la Convention consolidée de 2006 comporte des conséquences complexes car elle couvre un grand nombre d’aspects. Les effets potentiels de l’entrée en vigueur des normes prévues par la Convention sur le droit communautaire sont considérés dans le cadre d’une étude d’impact d’ores et déjà lancée par la Commission. Les réflexions engagées à cet égard portent sur les questions juridiques, institutionnelles et également sur les aspects économiques et sociaux, en termes de coûts et bénéfices, lesquels feront l’objet d’une analyse externe. Parmi les questions principales qui se posent, figurent les suivantes :

1. Adapter l’acquis communautaire : Cette démarche sera probablement indispensable pour actualiser les textes directement affectés par les dispositions de la Convention consolidée de 2006 (par ex : les directives 1995/21[7] et 1999/95[8]).

2. Adopter des textes complémentaires : Il s’agit de définir l’opportunité de légiférer sur les domaines régis par la Convention mais non couverts, ou seulement partiellement, au niveau communautaire (ex : la réglementation des agences de recrutement, l’obligation pour un employé de disposer d’un contrat de travail signé).

3. Aller au-delà des dispositions de la Convention : La Convention consolidée de 2006 ne fixe que des normes minimales et il n’est pas exclu au niveau communautaire de les renforcer, de les compléter ou d’étendre le champ d’application de ces normes par des dispositions complémentaires, non prévues par l’OIT.

D’autres questions devraient également être abordées telles que :

4. Rendre la partie B de la Convention obligatoire : Dans le prolongement de la question 3, il est légitime de s’interroger sur l’intérêt de disposer d’une interprétation harmonisée et juridiquement contraignante au niveau communautaire pour garantir une application plus uniforme de la Convention et réduire les risques de divergence entre les interprétations possibles dans l’Union.

5. Refléter la structure tripartite : Sur le plan institutionnel, il faut réfléchir aux conséquences liées à la création de la commission de suivi prévue par la Convention (article XIII). Compte tenu de l’existence de ce nouvel organe et de son rôle, faut-il également prévoir une structure spécifique, pendant de celle de la Convention OIT, pour refléter le caractère tripartite au niveau communautaire dans le cadre d’une intégration des normes de la Convention ?

La présente consultation s’inscrit dans la procédure prévue aux articles 138 du Traité. Dans ce cadre, la Commission, avant de présenter des propositions dans le domaine de la politique sociale, consulte les partenaires sociaux sur l'orientation possible d'une action communautaire. Les partenaires sociaux peuvent, à cette occasion, décider d’engager des négociations en vue de signer un accord et demander à la Commission de proposer une décision du Conseil pour le mettre en œuvre. Dans le cas contraire, la Commission poursuit, le cas échéant, les travaux sur la proposition en question.

La référence à un accord des partenaires sociaux dans le programme de travail de la Commission pour 2006 renvoie au précédent constitué par l’intégration des dispositions de la Convention 180 de l’OIT sur le temps de travail au moyen de l’adoption de deux directives[9]. Deux directives étaient nécessaires étant donné qu’un accord des partenaires sociaux ne pouvait être mis en œuvre par décision du Conseil que pour les matières définies par l’article 137 et 139 du Traité. Les partenaires sociaux ont, bien entendu, la liberté de déterminer le contenu de leur négociation et de leur accord autonome éventuel mais la mise en oeuvre par Décision du Conseil doit tenir compte des conditions posées par l'article 139. La Commission estime que la présente consultation pourrait déboucher sur l’application de l’article 139 du traité et cela paraîtrait d’autant plus justifié vu le caractère ambitieux de la Convention consolidée de 2006.

III. CONCLUSION

Les partenaires sociaux ont déjà été sensibilisés sur l’ensemble de cette problématique à l’occasion de réunions régulières du dialogue social sectoriel maritime.

La présente communication constitue la première phase de consultation prévue à l'article 138, paragraphe 2, du Traité. Les partenaires sociaux sont donc invités à se prononcer sur les deux questions suivantes :

- Est-il nécessaire ou opportun de faire évoluer l’acquis communautaire existant en l’adaptant, le consolidant ou en le complétant selon les orientations envisagées dans la partie II de la présente Communication ou toute autre modalité ?

- Les partenaires sociaux pourraient-ils envisager de s’engager dans des négociations en vue de parvenir à un accord à mettre en œuvre par voie de décision du Conseil, au sens de l’article 139 du Traité ?

Les partenaires sociaux seront, le cas échéant, consultés dans le cadre d’une deuxième phase de consultation sur le contenu de toute proposition envisagée par la Commission Européenne.

[1] COM(2005) 531 final du 28 mars 2006 : « Libérer tout le potentiel de l'Europe. Programme législatif et de travail de la Commission pour 2006.

[2] COM(2004) 383 final du 18 mai 2004 : « La dimension sociale de la mondialisation : comment la politique de l'UE contribue à en étendre les avantages à tous.

[3] COM(2006) 249 final du 24 mai 2006 : « Promouvoir un travail décent pour tous. La contribution de l’Union à la mise en œuvre de l’agenda du travail décent dans le monde ».

[4] COM(2006) 211 final du 10 mai 2006: « un projet pour les citoyens, produire des résultats pour l’Europe ».

[5] COM(2001) 188 final du 6 avril 2001: « Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la formation et le recrutement des gens de mer ».

[6] BIMCO/ISF Manpower 2005 update December 2005.

[7] Directive 95/21/CE du Conseil, du 19 juin 1995, concernant l'application aux navires faisant escale dans les ports de la Communauté ou dans les eaux relevant de la juridiction des États membres, des normes internationales relatives à la sécurité maritime, à la prévention de la pollution et aux conditions de vie et de travail à bord des navires (contrôle par l'État du port).

[8] Directive 1999/95/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 1999, concernant l'application des dispositions relatives à la durée du travail des gens de mer à bord des navires faisant escale dans les ports de la Communauté.

[9] Directive 1999/63/CE du Conseil du 21 juin 1999, concernant l'accord relatif à l'organisation du temps de travail des gens de mer et directive 1999/95/CE précitée.