Rapport spécial no 1/2003

relatif au préfinancement des restitutions à l'exportation accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2003/C 98/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

I. Les prix de nombreux produits agricoles sont plus élevés à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union européenne. Une subvention est versée aux exportateurs pour compenser l'écart entre le prix communautaire et le prix sur le "marché mondial". En 2001, 3394 millions d'euros ont été payés au titre de ces restitutions à l'exportation.

II. Le régime du préfinancement a été instauré en 1969 pour maintenir la préférence communautaire en faveur des produits de l'Union européenne par rapport aux produits importés temporairement de pays tiers, pour stockage ou transformation avant réexportation. Quelque 11 % de toutes les restitutions sont payées sous le régime du préfinancement, qui permet de verser à l'exportateur une avance de l'aide jusqu'à 240 jours (180 jours pour le préfinancement s'ajoutant aux 60 jours prévus pour les exportations qui ne font pas l'objet d'un préfinancement) avant l'exportation effective. Les marchandises avec préfinancement sont placées sous contrôle douanier avant leur exportation. Durant cette période, elles peuvent être transformées en d'autres marchandises ou stockées en l'état.

III. L'audit a porté sur le fonctionnement du régime du préfinancement dans le cadre du système de restitutions à l'exportation, dans huit États membres, ainsi que sur sa gestion par la Commission.

IV. Sur l'ensemble des restitutions payées en 2000, quelque 11 %, soit un montant estimé à quelque 600 millions d'euros, l'ont été sous le régime du préfinancement. Celui-ci n'entraîne pas de coûts supplémentaires pour le budget de l'Union européenne. Toutefois, certains coûts, supportés par les États membres, lui sont associés (frais financiers correspondant aux intérêts payés sur les restitutions versées avant la date normale de paiement, et frais administratifs).

V. Le régime s'est avéré problématique. Le dernier contrôle de grande ampleur réalisé par la Commission en 1997, a fait apparaître des déficiences dans les contrôles effectués par les autorités nationales, et la Commission a imposé des corrections financières d'un montant de plus de 166 millions d'euros aux États membres. Aucun examen approfondi des procédures n'a été réalisé par la suite.

VI. L'interprétation du cadre réglementaire régissant le régime du préfinancement est complexe, et les dispositions organisant les contrôles manquent tout à fait de transparence. Les contrôles des restitutions préfinancées ne sont pas précisés (nombre, portée et calendrier). Le type et le niveau de détail des contrôles réalisés effectivement présentent de grandes différences à la fois entre États membres et entre les différentes régions d'un même État membre.

VII. Il est apparu que les documents comptables utilisés pour effectuer les contrôles concernant la transformation des marchandises dans le cadre du régime de préfinancement ne reflètent pas la réalité, ce qui entraîne des pertes de temps et d'argent pour les parties concernées, de même que le risque de se fonder sur des contrôles effectués sur des documents qui ne sont pas fiables.

VIII. Des quantités importantes de viande bovine sont placées sous le régime du préfinancement; elles sont réparties ensuite en de nombreuses cargaisons distinctes destinées à l'exportation, où elles sont mélangées à d'autres marchandises faisant l'objet d'une demande de restitution. Dans ces conditions, la piste d'audit est extrêmement complexe et les procédures de contrôle deviennent lourdes, coûteuses et prennent un temps considérable.

IX. Le régime du préfinancement est utilisé pour d'autres objectifs que ceux qui lui avaient été assignés à l'origine. Actuellement, il sert essentiellement à renforcer les contrôles des exportations de viande bovine et, dans le secteur des céréales, à prolonger la période durant laquelle les certificats d'exportation peuvent être exécutés.

X. La Cour recommande que le régime du préfinancement soit entièrement revu et que sa suppression soit envisagée.

INTRODUCTION RELATIVE AU PRÉFINANCEMENT ET DESCRIPTION DE L'AUDIT

Pourquoi paie-t-on des restitutions à l'exportation?

1. En général, les prix des produits agricoles sont plus élevés à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union européenne. Afin que les exportations de produits communautaires puissent s'effectuer à un prix concurrentiel, une subvention est versée pour compenser l'écart entre le prix sur le marché de l'Union européenne et un prix sur le "marché mondial".

2. Cette forme de soutien que l'on désigne par le terme de "restitutions à l'exportation" a représenté quelque 8 % des subventions agricoles en 2001, soit 3,7 % du budget total de l'Union européenne (pour un montant de 3400 millions d'euros). Sur l'ensemble des restitutions payées en 2000 (la dernière année pour laquelle des informations détaillées sont disponibles), 11 % environ, soit un montant estimé(1) à quelque 600 millions d'euros, l'ont été sous le régime du préfinancement, qui permet le versement de la subvention jusqu'à 240 jours avant l'exportation effective (180 jours pour le préfinancement s'ajoutant aux 60 jours prévus pour les exportations qui ne font pas l'objet d'un préfinancement).

3. La Commission fixe le taux de restitution applicable. Il varie en fonction du produit concerné et de la différence entre le prix du produit en vigueur dans l'Union européenne et un prix, parfois théorique, sur le marché mondial. Pour certains produits, le montant de la restitution dépend de la destination finale du produit exporté.

4. La restitution est versée à la société ou à la personne qui exporte le produit hors du territoire douanier de la Communauté sous couvert d'un certificat octroyé par la Commission. Chaque paiement fait l'objet d'une demande distincte. Ces demandes sont gérées dans chaque État membre par les autorités nationales compétentes [en général, le service des douanes et l'organisme payeur(2)].

Illustration 1

La part de l'agriculture, en général, et des restitutions à l'exportation, en particulier, dans le budget de l'Union européenne.

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Source:

Projet de budget 2003: résultat de l'exécution budgétaire 2001.

Les restitutions peuvent être payées avant l'exportation effective

5. Les restitutions à l'exportation sont payables quand les marchandises concernées ont quitté le territoire douanier de la Communauté. Toutefois, les restitutions peuvent également être payées avant l'exportation effective si le bénéficiaire constitue une caution couvrant le montant du versement, majoré d'un certain taux. Cette caution est libérée quand toutes les conditions de paiement ont été satisfaites. Il existe deux types de paiements à l'avance:

- l'avance, qui consiste à payer le bénéficiaire au moment où il présente la déclaration d'exportation (elle peut l'être jusqu'à 60 jours avant l'exportation physique). Ce paiement est subordonné à la constitution d'une caution de 110 %,

- le préfinancement de la restitution, qui consiste à payer le bénéficiaire dès que les produits de base destinés à l'exportation sont placés sous le régime du contrôle douanier pour stockage ou transformation, pendant une période pouvant aller jusqu'à 240 jours avant la sortie pour exportation (180 jours pour le préfinancement s'ajoutant aux 60 jours prévus pour les exportations qui ne font pas l'objet d'un préfinancement). En fait, cela signifie que les marchandises sont placées en un lieu ou dans un entrepôt agréé (le cas échéant, les propres installations de l'exportateur) et sont susceptibles de faire l'objet de contrôles physiques de la part des autorités nationales. Le paiement est subordonné à la présentation d'une déclaration de (paiement du) préfinancement, et à la constitution d'une caution égale à 115 % du montant du versement.

Pourquoi le préfinancement a-t-il été instauré?

6. Les restitutions à l'exportation existent depuis 1968 et la possibilité d'un préfinancement des restitutions a été introduite en 1969(3). La raison invoquée était le souci de mettre les produits d'origine communautaire sur un pied d'égalité, en ce qui concerne les prix, avec les produits en provenance de pays tiers importés temporairement ou destinés à la transformation et à la réexportation (régime du perfectionnement actif - RPA).

La responsabilité de la réglementation relative au préfinancement est partagée

7. Le code des douanes et les dispositions d'application définissent les règles qui s'appliquent aux marchandises placées sous contrôle douanier, notamment sous le régime du préfinancement. Lorsqu'un autre règlement propre à un marché agricole s'écarte du code des douanes, le règlement spécifique prévaut.

8. La gestion du régime par la Commission relève au premier chef de la responsabilité de la direction générale de l'agriculture (DG AGRI), qui est responsable des restitutions à l'exportation, en général, ainsi que des mesures spécifiques de marché applicables aux marchandises exportées. La direction générale de la fiscalité et de l'union douanière (DG TAXUD) élabore et interprète le code des douanes communautaire qui régit le placement de marchandises sous contrôle douanier.

Le coût du préfinancement

9. Le régime du préfinancement n'entraîne pas de coûts supplémentaires pour le budget de l'Union européenne. Toutefois, certains coûts, supportés par les États membres, lui sont associés (frais financiers correspondant aux intérêts payés sur les restitutions versées avant la date normale de paiement, et frais administratifs).

L'audit

10. L'audit a porté sur la mise en oeuvre du préfinancement des restitutions relatives à l'exportation de viande bovine et de céréales, au niveau de la Commission et sur place dans les États membres, auprès des organismes payeurs, des services de douane, des bénéficiaires, des ports, des magasins et des entrepôts. La viande bovine et les céréales ont été choisies parce qu'elles représentent 90 % des paiements relatifs aux restitutions préfinancées. Les États membres et les bénéficiaires visités ont été sélectionnés en fonction de l'importance des montants correspondant aux restitutions préfinancées. La Cour a examiné la gestion du régime par la Commission, sa mise en oeuvre par les autorités nationales, ainsi que la légalité et la régularité d'un échantillon de 117 paiements de l'exercice FEOGA 1999.

11. L'audit du régime du préfinancement a porté sur les questions suivantes:

a) Les raisons d'instaurer ce régime sont-elles toujours valables?

b) Les objectifs du régime sont-ils atteints?

c) Le régime pourrait-il être utilement simplifié, supprimé ou remplacé?

LE PRÉFINANCEMENT DANS LA PRATIQUE

Dans le passé, le préfinancement s'est avéré problématique

12. Le dernier contrôle important du préfinancement des restitutions à l'exportation (relatif aux exercices FEOGA 1993 et 1994) a été opéré par la Commission en 1997(4). L'enquête, réalisée par l'unité d'apurement des comptes, portait sur les secteurs de la viande bovine et des céréales dans sept États membres. Elle a permis de mettre au jour des déficiences significatives dans le fonctionnement du régime du préfinancement. La Commission a généralement appliqué dans la majorité des États membres qu'elle a visitésdes corrections forfaitaires de 10 % pour les restitutions à l'exportation de céréales et de 5 % pour les restitutions à l'exportation de viande bovine. Les États membres ont dû rembourser un montant total de plus de 140 millions d'euros à la Commission (tableau 1). Un audit effectué ultérieurement en Espagne a permis de constater des irrégularités dans le régime du préfinancement. Celles-ci ont conduit la Commission à imposer une correction financière d'un montant de 26 millions d'euros. En dépit de ces résultats négatifs, la Commission n'a procédé ni à un examen complémentaire du régime ni à des contrôles de son application. Au moment de l'audit de la Cour, les services de la Commission ne prévoyaient pas d'en effectuer.

Tableau 1

Décisions d'apurement adoptées en 1997 à la suite de l'audit relatif au régime du préfinancement effectué par la Commission, pour les exercices 1993 et 1994

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Sources:

Décision 97/333/CE de la Commission (JO L 139 du 30.5.1997).

Décision 98/358/CE de la Commission (JO L 163 du 6.6.1998).

Fréquence du préfinancement

13. Au départ, la Commission était incapable de fournir la moindre information concernant la proportion des restitutions préfinancées. La Commission n'établit aucune statistique sur les quantités et la valeur des produits exportés sous le régime du préfinancement, pas plus que sur la durée du maintien des marchandises sous ce régime avant leur exportation. Une analyse des données relatives aux paiements effectués au titre de l'exercice FEOGA 2000, communiquées par les organismes payeurs (le dernier exercice pour lequel les auditeurs ont pu disposer des données au moment de l'audit), indiquait que 11 % de l'ensemble des restitutions faisaient l'objet d'un préfinancement, soit un montant de quelque 600 millions d'euros. Toutefois, ces données sont incomplètes et l'obligation de communiquer des éléments suffisamment détaillés n'a pris ses effets qu'à compter du début de l'exercice FEOGA 2002. L'analyse des opérations contrôlées dans les États membres relatives à l'exercice 1999 montre la durée du maintien des marchandises en question sous le régime du préfinancement (tableaux 2 et 3).

Tableau 2

Volume du préfinancement de viande bovine dans les États membres contrôlés

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NB:

Aucune viande bovine n'a été exportée depuis le Royaume-Uni.

Source:

Organismes payeurs; données relatives à l'exercice FEOGA 1999.

Tableau 3

Volume du préfinancement de céréales dans les États membres contrôlés

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NB:

L'audit n'a pas porté sur les exportations de céréales d'Irlande.

Source:

Organismes payeurs; données relatives à l'exercice FEOGA 1999.

Complexité du système administratif et de contrôle

14. De manière générale, le système des restitutions à l'exportation est complexe, la législation est circonstanciée et les formalités sont coûteuses. En raison des montants et des risques inhérents à ce régime, il importe que les contrôles physiques et documentaires soient approfondis. Les contrôles antérieurs de la Cour des comptes ont montré que, de manière générale, le système de restitutions à l'exportation présentait des risques élevés(5). En ce qui concerne les points évoqués dans les extraits de rapports antérieurs figurant dans l'encadré, la Commission a pris, à l'époque, des mesures correctrices dans les domaines où elles n'étaient pas déjà engagées.

Le préfinancement ajoute un degré supplémentaire de complexité au système des restitutions à l'exportation, car il exige que les autorités douanières contrôlent les marchandises durant la période de stockage ou de transformation précédant l'exportation (points 1-2 de l'annexe I).

Extraits de rapports antérieurs de la Cour concernant les restitutions à l'exportation en général

i. Les irrégularités présumées dont le présent rapport fait état en ce qui concerne les paiements représentent quelque 100 millions d'euros (rapport spécial n° 7/2001, point 90).

ii. Le contrôle des paiements par les autorités nationales n'assure qu'une protection insuffisante contre l'exploitation à des fins frauduleuses du système complexe des restitutions à l'exportation par les opérateurs [rapport spécial n° 2/90, point 4.7c)].

iii. Ce faible niveau de détection d'irrégularités au moyen du contrôle physique peut donner lieu à plusieurs interprétations. On pourrait en conclure que, d'une façon générale, les opérateurs respectent la réglementation communautaire ou que les contrôles constituent un instrument de dissuasion efficace. À l'inverse, on pourrait également en déduire que les contrôles physiques sont mal ciblés ou réalisés, et qu'ils sont donc inefficaces. Les constatations de la Commission sur le caractère adéquat des contrôles réalisés par les États membres et les constatations du présent rapport relatives au ciblage des contrôles plaident en faveur de la seconde hypothèse (rapport spécial n° 20/98, point 3.28).

Le cadre réglementaire manque de clarté

15. L'interprétation du cadre réglementaire régissant le régime du préfinancement est complexe, et les dispositions relatives au contrôle manquent tout à fait de transparence. Ces dispositions sont disséminées dans plusieurs textes qui, souvent, ne prévoient pas de contrôle particulier, si ce n'est par référence à d'autres régimes (notamment du perfectionnement actif et de l'entrepôt). La gestion du régime par la Commission a également été marquée par un manque de coordination entre la DG AGRI et la DG TAXUD concernant l'interprétation des dispositions relatives au préfinancement.

16. En dépit de l'introduction d'articles spécifiques dans un règlement remanié par la Commission(6) en 1999 afin de clarifier l'organisation des contrôles, le cadre juridique relatif au contrôle des restitutions préfinancées ne précise toujours pas le nombre, la portée et le moment de ces contrôles.

17. Les services douaniers des États membres sont tenus de procéder à un contrôle physique portant sur 5 % des envois faisant l'objet d'une demande de restitution à l'exportation lors du dépôt de la déclaration d'exportation(7). Toutefois, aucun contrôle des marchandises n'est exigé au moment de leur placement sous le régime du préfinancement (contrôles à l'entrée). Lorsque les États membres réalisent des contrôles à l'entrée, ceux-ci peuvent être comptés dans les 5 % requis, pour autant que soient également effectués des contrôles physiques au cours de la période où les marchandises sont placées sous le régime du préfinancement, des contrôles comptables et des contrôles à la sortie.

18. Dès lors, il n'est pas surprenant que de grandes différences aient été observées entre États membres et au sein même d'un État membre (Danemark, France et Italie) en ce qui concerne le type et l'étendue des contrôles relatifs aux exportations préfinancées. Dans certains États membres (Allemagne et France), les opérations préfinancées sont jugées à haut risque et font l'objet de contrôles plus fréquents. Dans quelques États membres, tous les contrôles énumérés au point 17 ont été réalisés. D'autres États ont effectué un nombre de contrôles non spécifié ou n'ont tout simplement réalisé aucun contrôle, si ce n'est à la sortie (tableau 4).

19. Certaines pratiques ont fait l'objet d'une sanction de la part de l'unité d'apurement des comptes de la Commission ou ont été proscrites de fait suite à un avis écrit émanant de la division responsable de la gestion d'un marché particulier au sein de la Commission. Les pratiques observées dans le cas du stockage commun de produits en vrac en fournissent un exemple.

Tableau 4

Taux de contrôle spécifique des opérations faisant l'objet de restitutions préfinancées dans les États membres

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NB:

On entend par contrôles à la sortie les contrôles effectués en application du règlement (CEE) n° 386/90 couvrant toutes les déclarations d'exportation et donnés comme un minimum. Dans certains États membres, un agent des douanes est présent chaque fois que des marchandises sortent du régime du préfinancement (par exemple en Allemagne); dans d'autres, certains bureaux de douane augmentent les taux de contrôle en fonction des analyses de risque effectuées au niveau local.

Source:

États membres.

20. Dans le cadre du stockage commun, des marchandises avec préfinancement sont stockées dans le même lieu que des marchandises placées sous d'autres régimes douaniers. Ainsi, du blé qui est placé sous contrôle douanier en vue d'une transformation et pour lequel une restitution a été payée à l'avance, peut être stocké dans le même entrepôt physique que du blé destiné à la consommation intérieure ou à l'exportation en dehors du régime du préfinancement. Cette pratique est avantageuse pour les opérateurs, car le stockage séparé coûte cher, est complexe et prend du temps. Cependant, le code des douanes interdit explicitement le stockage commun en ce qui concerne les marchandises avec préfinancement(8). Par ailleurs, les États membres ne traitent pas le stockage commun de la même manière, et la Commission n'a pas veillé de manière cohérente au respect de cette exigence du code des douanes.

21. En France, l'interprétation des règles a été stricte. Les marchandises avec préfinancement sont séparées physiquement de celles placées sous d'autres régimes au moyen de cadenas et de chaînes, ou en mettant les zones de stockage ou les silos sous scellés. Cette interprétation est intervenue suite à une sanction financière infligée par la Commission pour cause de contrôles laxistes (France). Dans d'autres pays (Allemagne, Espagne et Pays-Bas), certaines pratiques commerciales courantes rendent les contrôles pratiquement impossibles. Là où la réglementation est interprétée le plus strictement, certains opérateurs ont renoncé au préfinancement en raison des coûts à la fois administratifs et financiers qui dépassent l'avantage qu'ils peuvent en tirer.

La transformation entraîne des complications supplémentaires

22. Lorsque des produits de base placés sous le régime du préfinancement sont transformés (le blé en farine, la viande bovine en conserves de viande bovine, etc.), la quantité de produits transformés qui détermine le montant de la restitution est calculée sur la base de rendements théoriques appliqués aux produits de base. Les rendements théoriques sont définis par la législation (céréales) ou par l'obligation de placer sous contrôle douanier une quantité du produit de base suffisante pour fabriquer la quantité déclarée de produit transformé (conserves de viande bovine).

23. Les rendements théoriques appliqués au préfinancement des restitutions sont les taux définis pour le perfectionnement actif. Ils comprennent les rendements des sous-produits afin de s'assurer que tous les produits fabriqués sous le régime du perfectionnement actif sont soit réexportés soit soumis au paiement de droits de douane. Le son est ainsi le sous-produit de la transformation du blé en farine. Les sous-produits n'ont pas d'incidence financière directe sur le préfinancement, car les restitutions ne sont payées que pour le produit principal exporté, les sous-produits restant en libre pratique dans l'Union européenne (voir également le point 7 de l 'annexe 1 concernant les céréales en Allemagne).

24. Afin de pouvoir contrôler ultérieurement les opérations d'exportation, les exportateurs ont l'obligation de tenir une comptabilité relative à la transformation des produits. Celle-ci a été contrôlée lors des visites sur place. Sans aucune exception, il a été constaté que cette comptabilité tenue conformément à la réglementation reflétait exactement les déclarations de douane et que les rendements réalisés correspondaient exactement aux rendements théoriques définis. En fait, cette comptabilité dont l'unique objectif est de faciliter les contrôles douaniers, s'est avérée être une comptabilité matières virtuelle qui ne correspondait pas à la réalité des opérations de transformation, dont les rendements varient en fonction d'une série de facteurs externes.

25. Chaque fois que cela a été possible, cette comptabilité a été comparée avec les comptabilités commerciales et les comptabilités matières des sociétés concernées. Cet exercice a permis de constater des écarts, la quantité de produits de base nécessaire pour produire la quantité requise de produits transformés à exporter, ayant été, selon les cas, supérieure ou inférieure à la quantité déclarée (voir également point 6 de l'annexe I).

26. Les comptabilités tenues pour les besoins du contrôle de la transformation de marchandises sous le régime du préfinancement, ne reflétaient donc pas la réalité et ne permettaient pas un contrôle adéquat du respect des obligations prévues par le règlement. La tenue d'une comptabilité matières "virtuelle" séparée, destinée spécialement au contrôle douanier, n'était pas le but recherché par la réglementation instituant le préfinancement. Elle constitue une perte de temps et d'argent pour les parties concernées dans la mesure où des contrôles portant sur des enregistrements qui ne reflètent pas la réalité ne sont pas fiables.

La réalité du marché a considérablement alourdi le fonctionnement du régime

27. Les restitutions à l'exportation visent à rendre les marchandises communautaires compétitives sur les marchés mondiaux. En s'adaptant aux besoins des exportateurs, le fonctionnement du régime est devenu plus alambiqué et plus lourd. Afin de réduire les coûts élevés du stockage et du transport encourus par les exportateurs, tout en maintenant les marchandises sous contrôle douanier, l'équivalence est autorisée. Celle-ci permet le stockage des produits de base en un lieu, sous le régime du préfinancement, tandis que la transformation et l'exportation réelles s'effectuent ailleurs. Les services des douanes doivent vérifier que les produits sont de qualité équivalente et, lorsque l'exportation a été menée à bien, le contrôle douanier sur les marchandises équivalentes est levé. Il va de soi que les formalités administratives et les mesures de contrôle sont plus complexes pour ce type d'opérations que pour une exportation directe ou même une opération normale de préfinancement.

28. Pour la transformation des céréales en farine, l'industrie est adaptée à la mouture du blé en continu, souvent 24 heures sur 24. Une application stricte des obligations réglementaires implique que le blé et la farine avec préfinancement soient comptabilisés distinctement et séparés physiquement des produits placés sous d'autres régimes douaniers. Là où cette règle a été interprétée strictement (dans certaines régions de France), les coûts pour les exportateurs se sont avérés prohibitifs. Dès lors, certains opérateurs ont renoncé au préfinancement et exportent directement.

29. En d'autres lieux (par exemple en Espagne, en Italie et dans certaines régions de France) où la réglementation n'a pas été interprétée aussi strictement, les autorités visent à s'assurer que le blé entrant dans le processus de production est d'origine communautaire et de qualité adéquate, et que le produit transformé qui est exporté, provient d'un blé de qualité équivalente. Les opérations de transformation peuvent se succéder de manière continue, mais les autorités ne sont pas en mesure de suivre le produit avec préfinancement tout au long du processus. Par conséquent, les contrôles prescrits par la réglementation ne peuvent être réalisés.

UN PROGRAMME QUI N'ATTEINT PLUS SES OBJECTIFS

30. L'objectif initial du préfinancement était de mettre les produits communautaires sur un pied d'égalité avec les produits extracommunautaires importés temporairement ou importés sous le régime du perfectionnement actif en suspension de perception de droits à l'importation.

31. La majorité des restitutions préfinancées est versée pour la viande bovine au taux applicable en l'état où elle se trouve au moment de son entrée sous le régime du préfinancement, c'est-à-dire fraîche ou réfrigérée bien qu'elle soit en fait exportée surgelée. Pratiquement aucune importation de viandes réfrigérées n'est réalisée en vue d'une transformation sous le régime du perfectionnement actif. Quelque 7 % des restitutions à l'exportation de viande bovine concernent des produits transformés à base de viande bovine. La Commission ne dispose pas de données concernant le montant total des marchandises transformées sous le régime du préfinancement.

32. Les exportateurs recourent principalement à ce régime pour les exportations de viande bovine et porcine, ainsi que de céréales (ces trois groupes représentent 96 % des restitutions préfinancées). Les 4 % restants d'exportations préfinancées sont constitués par le vin, le sucre, les produits transformés, les oeufs et la volaille.

Illustration 2

Ventilation des restitutions préfinancées par groupe de produits

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Source:

Données fournies par les organismes payeurs.

Viande bovine

33. Pour les exportations de certains types de viande bovine, la Commission oblige effectivement les exportateurs à recourir au préfinancement soit en réservant aux marchandises exportées sous ce régime un taux de restitution plus élevé, soit en ne fixant un taux que pour les marchandises avec préfinancement. Le but est de soumettre les marchandises à haut risque au contrôle douanier.

34. Des taux de restitution spécifiques élevés sont appliqués aux exportations de viande bovine fraîche ou réfrigérée provenant d'animaux mâles. Lorsqu'elle est exportée congelée, un taux inférieur est appliqué à cette viande. Toutefois, la viande bovine réfrigérée lors du placement sous contrôle douanier dans le cadre du régime du préfinancement bénéficie du taux élevé des restitutions particulières même si elle est exportée congelée. La Commission ne prévoit pas de taux spécifique équivalent pour la viande bovine congelée provenant d'animaux mâles. Au 12 janvier 2001, les taux fixés en application du code de restitution pour la partie antérieure de la carcasse des bovins étaient les suivants:

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Source:

Règlement (CE) n° 66/2001 de la Commission, du 12 janvier 2001 (JO L10 du 31.1.2001, p.12)

35. Dans le cadre des exportations de viande bovine bénéficiant du régime des restitutions particulières, il est fréquent qu'une déclaration de préfinancement unique soit établie pour une importante quantité de viande qui sera ensuite exportée par le biais d'un grand nombre d'opérations sous couvert de déclarations d'exportation distinctes. Lors de ces exportations faisant souvent intervenir de nombreux navires différents, la viande bovine est mélangée à des produits provenant d'autres opérations de préfinancement, à des exportations directes et à des marchandises d'autres sociétés exportatrices. Le rapprochement des documents d'exportation et des preuves d'arrivée à la destination finale (exigé pour toutes les exportations de viande bovine) peut devenir à ce point complexe qu'un contrôle est impossible dans un délai raisonnable.

36. Désormais, les conserves de viande bovine, comme le corned beef, ne peuvent être exportées que dans le cadre du régime du préfinancement, c'est-à-dire fabriquées à partir de viande bovine placée sous contrôle douanier. La seule justification invoquée par la Commission pour recourir au régime du préfinancement dans de tels cas est la garantie que les marchandises qu'elle considère à haut risque se trouvent sous contrôle douanier pendant tout le processus de transformation et/ou de fabrication(9) et jusqu'à leur exportation.

37. La Cour a relevé des déficiences non négligeables dans les procédures de contrôle douanier applicables au préfinancement. Dans le cadre de l'audit relatif à l'apurement des comptes de l'exercice 1997, la Commission a également détecté des lacunes similaires. C'est pourquoi il n'est pas judicieux de s'appuyer sur ces procédures. En outre, la nécessité de renforcer les contrôles pratiqués sur les produits à haut risque ne justifie pas le paiement à l'avance de la restitution au titre du régime du préfinancement (points 3 à 6 de l'annexe I).

Céréales

38. Les taux de restitution peuvent être fixés à l'avance. La durée normale de validité d'un certificat de préfixation est de six mois au maximum. Toutefois, lorsque les marchandises sont placées sous le régime du préfinancement alors que la durée de validité du certificat de fixation à l'arrivée qui reste à courir est inférieure à trois mois, le délai de validité est porté à trois mois(10). Pour les marchandises placées sous le régime du préfinancement peu de temps avant l'expiration du délai de validité du certificat de préfixation, il s'agit de fait d'une prolongation de près de trois mois. S'agissant de l'échantillon d'opérations de préfinancement de céréales contrôlé, le placement sous ce régime a eu pour effet de prolonger la durée de validité du certificat de préfixation dans 43 cas sur 49. Dans 37 cas sur 49, les exportations ont eu lieu après la date d'expiration de la période initiale de validité. À l'heure actuelle, tous les certificats peuvent être prolongés par le biais du préfinancement.

CONCLUSIONS

39. Le préfinancement, qui visait initialement à aligner le prix des marchandises communautaires sur celui, moins élevé, des marchandises extracommunautaires importées temporairement sous le régime du perfectionnement actif, est devenu un système exagérément complexe et lourd répondant à des objectifs différents. Les raisons pour lesquelles le préfinancement a été introduit ne sont pas les raisons premières justifiant ses utilisations actuelles. Actuellement, le recours à ce régime vise essentiellement à renforcer les contrôles des exportations de viande bovine (points 33 à 37). La nécessité d'un tel renforcement ne justifie pas à elle seule le paiement à l'avance des restitutions dans le cadre du régime du préfinancement. Les propres services de la Commission ont par ailleurs imposé des sanctions financières aux États membres pour des insuffisances dans les procédures de contrôle du préfinancement (point 12). Dans le secteur des céréales, ce régime est utilisé principalement pour prolonger la période durant laquelle les certificats d'exportation peuvent être exécutés (point 38). La Commission devrait réfléchir sur l'opportunité de recourir au préfinancement pour atteindre ces objectifs différents.

40. La majorité des paiements concerne les exportations de viande bovine congelée, ce qui, normalement, n'était pas l'objectif du régime du préfinancement, puisque celui-ci était conçu pour contrebalancer le régime du perfectionnement actif et l'admission temporaire sous le régime de l'entrepôt douanier. Un taux de restitution plus élevé est payé pour la viande bovine fraîche lors de son placement sous le régime du préfinancement. Le coût de cette mesure pour le budget est plus élevé que si le taux inférieur prévu pour la viande bovine congelée, et fixé par la Commission, avait été appliqué (point 34).

RECOMMANDATION

41. À la lumière des constatations de la Cour et de celles des propres services de contrôle de la Commission (apurement des comptes), le régime du préfinancement devrait être revu et sa suppression envisagée.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 13 février 2003.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Les informations nécessaires à l'identification des restitutions préfinancées ne sont pas fournies par tous les États membres. Parmi les États membres ayant fourni ces informations, 11 % des restitutions étaient préfinancées.

(2) Les organismes payeurs sont les organisations créées par chacun des États membres pour gérer le paiement des subventions agricoles au titre de la politique agricole commune (PAC).

(3) Règlement (CEE) n° 565/80 du Conseil (JO L 62 du 7.3.1980, p. 5).

(4) Version consolidée du document VI/5210/96 de la Commission, du 15 avril 1997. Rapport de synthèse sur les résultats des inspections concernant l'apurement des comptes du FEOGA, section "Garantie", pour l'exercice 1993.

(5) Huit rapports spéciaux portant directement ou indirectement sur le contrôle des restitutions à l'exportation ont été publiés depuis 1990.

(6) Articles 26 et 28 du règlement (CE) n° 800/99 de la Commission (JO L 102 du 17.4.1999, p. 11).

(7) Règlement (CEE) n° 386/90 du Conseil du 12 février 1990 relatif au contrôle lors de l'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution ou d'autres montants (JO L 42 du 16.2.1990, p. 6).

(8) Voir l'article 534, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2454/93 de la Commission du 2 juillet 1993 (JO L 253 du 11.10.1993).

(9) Voir, par exemple, le préambule du règlement (CE) n° 1089/2001 de la Commission, du 1er juin 2001 (JO L 149 du 2.6.2001, p. 27).

(10) Article 28, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission (JO L 102 du 17.4.1999, p. 11).

ANNEXE

OBSERVATIONS RELATIVES À LA MISE EN OEUVRE DU RÉGIME DU PRÉFINANCEMENT PAR LES ÉTATS MEMBRES

Le préfinancement entraîne des retards dans la libération des garanties

1. Dans certains cas (entre autres celui des restitutions concernant la viande bovine au Danemark), la libération des garanties couvrant le paiement à l'avance de la restitution n'a pas eu lieu dans les délais prévus.

2. Ces retards étaient principalement imputables à des dysfonctionnements affectant les systèmes de gestion administrative (dans le cas du Danemark(1)), mais aussi à la complexité inhérente au régime du préfinancement et à la documentation excessive qu'il impose (certificats, analyses de laboratoire, etc.); par ailleurs, comme la Cour l'a indiqué dans des rapports antérieurs(2), les retards étaient également dus à la coûteuse obligation que constituent la communication et la vérification des preuves d'arrivée à la destination finale des marchandises en cas de restitutions différenciées (point 14).

Contrôles relatifs aux exportations de viande bovine sous le régime du préfinancement

3. La viande bovine est le principal produit exporté sous le régime du préfinancement. La majeure partie de cette viande est exportée congelée sous le régime des restitutions particulières. De plus petites quantités sont exportées sous d'autres formes, par exemple de produits transformés (notamment sous forme de conserves ou de corned beef).

4. Le nombre et la fréquence des contrôles portant sur la viande bovine ne sont pas uniformes (points 16 à 18 du rapport). Dans certains cas particuliers, les contrôles ne permettaient pas de garantir la continuité de la chaîne des contrôles, de l'abattage à l'exportation. Ainsi, en Espagne, la fermeture inadéquate des boîtes présentait le risque que d'autres marchandises soient substituées à la viande bovine pendant la période précédant l'exportation. À la suite de l'audit de la Cour, les procédures nationales ont été améliorées en Espagne afin de remédier à cette insuffisance.

5. En Irlande, pour les exportations de viande bovine sous le régime du préfinancement, l'apurement intervient au port de sortie, et non au bureau de douane où la déclaration de préfinancement a été établie. En conséquence, les règles strictes prévues par la réglementation communautaire(3) ne sont pas appliquées et une procédure nationale simplifiée est mise en oeuvre. Dans ces conditions, il n'est pas possible d'effectuer correctement les contrôles permettant d'identifier le produit lors de l'expédition ni les contrôles de substitution des marchandises.

6. En France et en Italie, les contrôles portant sur les produits à base de viande bovine étaient insuffisants. Afin de se conformer à la réglementation, des registres avaient été établis afin de suivre la production du produit fini à partir du produit de base (viande bovine) stocké. Ces documents, servant de base aux contrôles, n'étaient pas conformes à la réalité. Les quantités réelles de viande bovine utilisées et de produits finis obtenues ne pouvaient être contrôlées avec précision.

Interprétations différentes des exigences en matière de rendement

7. Dans tous les États membres visités, les bénéficiaires utilisaient les taux forfaitaires de rendement pour calculer la quantité du produit de base à placer sous contrôle douanier à des fins de préfinancement. L'Allemagne était le seul État membre à effectuer des contrôles ex post relatifs à ces rendements. Ces contrôles ont révélé que le taux de rendement réel était sensiblement inférieur au taux forfaitaire utilisé. En d'autres termes, la quantité du produit de base mise sous contrôle douanier dans le cadre du préfinancement était insuffisante. En vertu des règles du RPA, qui s'appliquent aux transformations effectuées dans le cadre du régime du préfinancement, il convient d'utiliser les taux de rendement réels lorsque ceux-ci diffèrent des taux forfaitaires. Cet exercice a conduit à des ordres de recouvrement d'une valeur de quelque 112000 euros. Toutefois, ces derniers ont été annulés au motif que les bénéficiaires avaient agi de bonne foi. Désormais, l'un des bénéficiaires utilise le taux de rendement réel dans le cadre de ses opérations de préfinancement. L'application stricte mais correcte de la réglementation entraîne cependant des effets non désirés eu égard aux objectifs des restitutions à l'exportation. Ces dernières visent en effet à ce que le produit transformé, pour lequel un certificat d'exportation a été délivré, soit exporté dans la quantité demandée, et à ce que la qualité soit conforme au code de restitution à l'exportation accordé (point 23).

(1) Selon un rapport de la commission danoise des comptes publics de février 2002, le problème relatif aux restitutions à l'exportation de viande bovine a été "régularisé" par la suite.

(2) Voir le rapport spécial n° 7/2001 relatif aux restitutions à l'exportation (JO C 314 du 8.11.2001, p. 1).

(3) Article 5, paragraphe 7, du règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission (JO L 102 du 17.4.1999, p. 11).

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

IV. La Cour estime qu'environ 11 % des restitutions à l'exportation ont été versées sous le régime du préfinancement, soit un montant total de 600 millions d'euros. Cette estimation est du même ordre de grandeur que celle de la Commission.

V. Les services de la Commission vérifient tous les aspects des dépenses du FEOGA, y compris les restitutions à l'exportation, en permanence et sur la base de l'analyse du risque. Ils n'ont pas réalisé de contrôle approfondi du régime de préfinancement depuis 1997, mais ils examinent activement des questions liées aux restitutions à l'exportation. Par ailleurs, ils suivent attentivement l'évolution de l'audit de la Cour, qui a débuté en 2000 et qui suit une approche similaire à celle de l'audit précédent de la Commission. Les services de la Commission ont tenu compte des conclusions de l'analyse du risque effectuée par la Cour pour déterminer leur programme de travail futur.

VI. La Commission partage l'opinion de la Cour quant à la complexité du régime de préfinancement de la restitution. La Commission a fait des efforts pour améliorer la réalisation des contrôles physiques dans les États membres et elle envisage d'harmoniser davantage les contrôles des produits placés sous préfinancement.

VII. La Commission, compte tenu des observations de la Cour, va examiner s'il y a lieu, pour le préfinancement, de ne plus appliquer les taux forfaitaires de rendement. En outre, pour la viande bovine, des rendements forfaitaires théoriques n'ont jamais existé.

VIII. En ce qui concerne le préfinancement de la viande bovine, les services de la Commission reconnaissent que les procédures de contrôle sont lourdes et coûteuses pour les organismes payeurs. La caution apportée par un exportateur ne peut être libérée tant que l'organisme payeur n'a pas rapproché la quantité placée sous le régime de préfinancement de la (des) quantité(s) exportée(s) et mise(s) en libre circulation dans un pays tiers. Il s'agit d'une opération de routine qui fait partie des procédures des organismes payeurs.

IX. Les objectifs initiaux du régime de préfinancement, qui consistent, d'une part, à permettre aux entreprises de transformation de la Communauté d'utiliser des produits de base communautaires dans les mêmes conditions que les produits de base importés de pays tiers au titre du régime de perfectionnement actif et, d'autre part, à faciliter le stockage de produits communautaires destinés à l'exportation dans la Communauté plutôt que dans des pays tiers, sont toujours valables aujourd'hui.

De plus, le préfinancement sous la forme du stockage pour la viande bovine non transformée a été instauré au départ en tenant compte des modalités très spécifiques de production et de commercialisation de la viande bovine destinée à l'exportation. Cette situation existe toujours aujourd'hui.

En outre, le préfinancement a également été utilisé pour assurer un meilleur contrôle de certains produits du secteur de la viande bovine qui font l'objet d'une transformation.

X. La Commission partage le point de vue de la Cour selon lequel le régime du préfinancement devrait être revu.

INTRODUCTION RELATIVE AU PRÉFINANCEMENT ET DESCRIPTION DE L'AUDIT

2. La Commission souligne que cette avance de 600 millions d'euros n'entraîne aucun coût supplémentaire pour le budget communautaire.

5. En ce qui concerne la transformation de viandes la période du préfinancement est limitée à trois mois.

En ce qui concerne le stockage, la durée maximale du préfinancement est de 180 jours.

LE PRÉFINANCEMENT DANS LA PRATIQUE

12. Les services de la Commission vérifient tous les aspects des dépenses du FEOGA, y compris les restitutions à l'exportation, en permanence et sur la base d'une analyse du risque. Ils n'ont pas réalisé de contrôle approfondi du régime du préfinancement depuis 1997, mais ils examinent activement d'autres aspects liés aux restitutions à l'exportation. Par ailleurs, ils suivent l'évolution de l'audit réalisé par la Cour, qui a débuté en 2000 selon la même approche que celle qui avait été suivie par la Commission lors de son audit précédent. Ils ont pris en compte les conclusions de l'analyse du risque effectuée par la Cour pour établir leur programme de travail futur.

13. La Cour estime qu'environ 11 % des restitutions à l'exportation ont été versées au titre du régime de préfinancement, pour un total de 600 millions d'euros. Cette estimation est du même ordre de grandeur que celle de la Commission.

Depuis 2002, la Commission peut se référer à des informations fournies par les États membres concernant les montants des restitutions octroyées au travers du préfinancement.

14. La Commission partage l'avis de la Cour et reconnaît que le système de restitutions à l'exportation est complexe. À cet égard, il convient de souligner que la Commission a toujours examiné attentivement les rapports spéciaux élaborés par la Cour des comptes concernant le contrôle des restitutions à l'exportation et qu'elle a pris dans la mesure du possible des décisions concrètes en vue d'améliorer l'efficacité des contrôles dans ce domaine. Par exemple, suite au rapport spécial n° 7/2001 de la Cour relatif aux restitutions à l'exportation, la Commission a immédiatement établi un plan d'action pour réduire les risques. Ce plan s'est concrétisé notamment par l'adoption du règlement (CE) n° 1253/2002.

La Commission s'étonne que huit rapports spéciaux de la Cour soient résumés de façon pour le moins insuffisante, et constate que sur les huit rapports, aucun ne concerne le préfinancement.

15. Le préfinancement facilite la tâche des exportateurs, c'est la raison pour laquelle 11 % des dépenses sont effectuées au travers du préfinancement, malgré les complications administratives que cela entraîne aussi pour les exportateurs.

16 à 19. La Commission reconnaît que le régime de préfinancement est plus complexe et lourd à gérer qu'un système d'exportation directe. Cette complexité s'explique, en partie, par le fait que par souci d'économie administrative on utilise les dispositions de contrôle existant dans d'autres régimes législatifs, notamment les dispositions relatives au régime de perfectionnement actif (RPA).

Cependant la Commission a pris l'initiative de clarifier la situation en ce qui concerne les dispositions relatives aux contrôles.

Lors de la dernière codification du règlement horizontal du régime de restitutions à l'exportation, qui figure dans le règlement (CE) n° 800/1999, les dispositions en matière de contrôle ont été précisées. En outre, un document de travail du 22 décembre 1998, qui explique comment on doit procéder pour effectuer les contrôles physiques, a été distribué aux États membres en janvier 1999. Ultérieurement, en mars 2002, un autre document de travail du 22 février 2002 a été présenté aux États membres dans le comité de gestion compétent et a clarifié davantage les conditions pour la vérification du préfinancement.

Dans un seul cas particulier concernant l'application de taux de rendement forfaitaire, l'interprétation donnée par les deux services de la Commission a été différente.

17. La Commission a déployé des efforts pour encourager les États membres à améliorer les contrôles physiques à l'exportation. Néanmoins, suite aux observations de la Cour, elle examinera avec les États membres la possibilité de renforcer les contrôles physiques pour le préfinancement.

18. Il convient de souligner qu'au moins 6 des 8 États membres cités au tableau 4 effectuent des vérifications des marchandises au moment où elles sont placées sous le régime de préfinancement (vérifications à l'entrée).

19. La Commission renvoie à sa réponse au point 17.

21 et 22. Les services de la Commission tiendront compte de ces conclusions dans leur analyse du risque et dans leur programme de travail futur.

Pour éviter que le préfinancement soit appliqué de manière différente par les États membres et notamment le stockage en commun, la Commission a pris différentes mesures (voir réponse de la Commission au point 16). Néanmoins, la Commission va encore clarifier ou compléter les interprétations données.

23 et 24. Les taux forfaitaires de rendement visés à l'annexe 69 du règlement (CEE) n° 2454/93 sont applicables pour le préfinancement. Ces taux forfaitaires permettent de déterminer la quantité de produits de base (blé, par exemple) qui doit être placée sous le régime de préfinancement et/ou de transformation pour obtenir le produit transformé principal (farine, par exemple). Dans le domaine du régime des restitutions à l'exportation, les produits transformés sous préfinancement reçoivent la même restitution que les produits transformés qui font l'objet d'une exportation directe (sans recours au préfinancement).

Le fait qu'on utilise des taux forfaitaires de rendement n'a aucune conséquence en matière de dépense de restitutions, étant donné que la restitution est payée sur les produits transformés (farine) inscrits dans le certificat d'exportation.

23 à 27. En ce qui concerne la transformation de viande en produits transformés, celle-ci n'est pas basée sur des rendements théoriques. Même dans l'hypothèse où des indications provisoires sont données lors de la soumission des produits de base à transformer, celles-ci doivent impérativement être remplacées par des données définitives obtenues à la fin de l'opération de transformation [article 26, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 800/1999]. Ces données définitives doivent correspondre à la réalité économique (stocks comptables, quantités vendues, etc.).

25 à 27. En ce qui concerne la tenue des enregistrements comptables, l'article 28, paragraphe 3, troisième alinéa, deuxième tiret du règlement (CE) n° 800/1999 a prévu que la comptabilité des stocks doit être tenue à jour pour permettre notamment une surveillance globale de la quantité totale placée sous préfinancement.

La Commission va examiner s'il y a lieu, pour le préfinancement, de ne plus appliquer les taux forfaitaires de rendement.

28 à 30. De manière horizontale, l'équivalence est prévue pour le préfinancement pour transformation [article 28, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) n° 800/1999]. Ce régime d'équivalence des produits de base peut s'appliquer également aux produits intermédiaires stockés en vrac.

L'équivalence pour le préfinancement pour le stockage n'est pas permise. Néanmoins, le règlement (CEE) n° 1776/92 en vue d'une meilleure gestion des capacités de stockage existant dans le secteur céréalier a permis une certaine équivalence limitée aux produits céréaliers se trouvant soit sous le régime du préfinancement pour le stockage soit sous le régime de l'exportation directe [respectivement article 5 du règlement (CEE) n° 565/80 et article 7 du règlement (CE) n° 800/1999].

Vu l'application divergente par les États membres de la réglementation communautaire en la matière, la Commission va encore clarifier ou compléter les interprétations données (point 22).

29 et 30. Les services de la Commission tiendront compte de ces observations dans l'analyse du risque et dans leur programme de travail futur.

UN PROGRAMME QUI N'ATTEINT PLUS SES OBJECTIFS

31. Les objectifs initiaux du préfinancement, qui consistaient à permettre aux entreprises de transformation de la Communauté d'utiliser des produits de base communautaires dans les mêmes conditions que les produits de base importés sous le régime du perfectionnement actif et à faciliter le stockage des produits communautaires destinés à l'exportation dans la Communauté plutôt que dans les pays tiers, sont toujours valables aujourd'hui.

En outre, le préfinancement a également été utilisé pour assurer un meilleur contrôle de certains produits du secteur de la viande bovine qui font l'objet d'une transformation.

32. À titre général, les viandes ne peuvent être conservées, en vue de leur consommation en l'état, que par congélation.

Cette congélation n'est pas autorisée seulement en cas de recours au régime du préfinancement, mais elle est également admise pour les produits déclarés pour être exportés directement [pendant le délai de soixante jours les viandes peuvent être congelées, article 7, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 800/1999]. La congélation n'est donc pas liée au préfinancement.

34 et 37. Une distinction doit être faite entre les aspects économiques et les aspects techniques du système de préfinancement. Comme nous l'avons indiqué plus tôt, les objectifs économiques se justifient à la lumière des objectifs de gestion du marché, dans la mesure où les restitutions contribuent fortement à la réalisation de ces objectifs. La suppression du préfinancement des restitutions à l'exportation pourrait entraîner une augmentation des restitutions ou des dépenses de soutien du marché dans d'autres lignes budgétaires.

L'aspect technique est lié à la transformation de la viande bovine. Des contrôles spécifiques sont nécessaires pour vérifier que les protéines contenues dans les produits à base de viande sont exclusivement des protéines de viande bovine et pour vérifier l'origine de la viande bovine utilisée. La restitution à l'exportation pour les conserves est basée sur la teneur de ces produits en viande bovine.

Cette teneur en viande est établie par analyse chimique [règlement (CEE) n° 2429/86].

Si l'analyse permet de doser les protéines animales du produit fini, elle ne dit rien quant à leur origine. Étant donné que la restitution ne porte ni sur les abats, ni sur des additifs (riches en protéines animales) mis en oeuvre, mais est limitée aux viandes bovines d'origine communautaire, il est indispensable de compléter le contrôle chimique par un contrôle du processus de transformation.

Sans un tel contrôle portant sur toutes les phases de transformation, le risque d'irrégularités est très réel.

35. Comme déjà indiqué pour le point 33, la différence de taux entre la restitution pour la viande fraîche ou réfrigérée et la viande congelée n'est pas une conséquence du régime du préfinancement de la restitution puisque la congélation n'est pas limitée aux seuls produits soumis au régime du préfinancement, mais est également autorisée pour les produits qui sont exportés directement [congélation au cours du délai de soixante jours, article 7, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 800/1999].

Dans le contexte de la gestion du marché, le terme "viande congelée" doit être compris dans le sens économique et commercial, par distinction avec la viande fraîche et/ou réfrigérée, c'est à dire en liaison avec la date d'abattage et de production, par définition plus récente pour la viande fraîche et/ou réfrigérée.

La restitution pour un produit qui est déjà congelé lors de sa présentation à la douane provient d'une production qui peut avoir été faite longtemps avant. Il en résulte que son montant n'a pas un effet immédiat sur la formation des prix dans la Communauté. De plus, s'agissant en règle générale de viandes destinées à l'industrie de la transformation, provenant en majeure partie de vaches, elles ont une valeur commerciale substantiellement plus basse.

La différence de taux est donc motivée par des considérations ayant trait à la gestion des marchés et ne se limite pas au seul aspect de la préservation du produit ou de sa présentation physique.

Le tableau joint en annexe du projet de rapport et exprimant la relation entre les taux de restitutions des produits frais et/ou réfrigérés et les taux des produits congelés n'a donc pas une signification effective.

36. Les services de la Commission partagent l'opinion de la Cour quant à la complexité de la gestion administrative des dossiers concernés, et en particulier les difficultés constatées pour réconcilier les différents documents constituant le dossier. Cet aspect est à l'étude en vue d'une amélioration de cette situation.

Les services de la Commission reconnaissent que le rapprochement des déclarations de préfinancement, des documents d'exportation et des preuves d'arrivée à destination est complexe, voire excessivement complexe, mais refusent d'admettre "qu'un contrôle est pratiquement impossible". La caution constituée par un exportateur ne peut être libérée tant que l'organisme payeur n'a pas rapproché la quantité placée sous le régime du préfinancement de la (des) quantité(s) exportée (s) et mise(s) en libre circulation dans un pays tiers. Ce rapprochement est une opération de routine qui fait partie des procédures des orgasnismes payeurs.

37. La Commission renvoie à sa réponse au point 34.

38. La Commission souhaite insister sur l'importance des corrections apportées à l'occasion de l'audit de 1997. Elle apportera un suivi adéquat aux aspects pour lesquels des déficiences ont été relevées par la Cour et renforcera encore les procédures dans le cas des déficiences identifiées par cette dernière.

39. Les exportateurs de céréales utilisent le régime de préfinancement:

- pour participer à l'exportation dans des conditions de concurrence similaires à celles de leurs concurrents sur le marché mondial,

- pour participer sur le marché mondial à des transactions qui se situent au delà de la validité du certificat d'exportation,

- pour résoudre des problèmes commerciaux spécifiques.

Il est toutefois important de bien faire la distinction entre la durée de validité d'un certificat d'exportation et son exécution physique.

La durée de validité du certificat garantit que la quantité de céréales faisant l'objet du certificat ne sera plus disponible sur le marché communautaire au moment de l'expiration du certificat. La mise sous préfinancement ne change pas cette caractéristique principale du certificat d'exportation et par ailleurs n'a pas d'impact budgétaire. Il convient de signaler que l'extension de la validité du certificat via le régime du préfinancement a un impact neutre du point de vue coût budgétaire pour la Commission (pas de majorations mensuelles) et permet d'autre part de limiter toute une série de problèmes administratifs qui peuvent se poser suite à des situations inattendues au moment de l'exportation (grève, avarie de bateau, lettre de crédit qui arrive en retard, etc...).

CONCLUSIONS

40. Le préfinancement continue à être utilisé pour les buts originaux pour lesquels il avait été conçu, mais on l'utilise également pour renforcer les contrôles.

La Cour ne fait pas de distinction entre, d'une part, l'importance du préfinancement sur le plan économique et commercial, et d'autre part, les aspects techniques de ce programme qui doivent faire l'objet de vérifications techniques.

Puisque le préfinancement, comme son nom l'indique, libère des capitaux pour les exportateurs avant l'exportation effective (moyennant l'engagement irrévocable d'exporter le produit qui, au moment d'être placé sous le régime du préfinancement, est déjà retiré physiquement du marché intérieur) ce paiement anticipé a une incidence positive sur la structure des coûts des produits à exporter. La suppression de ce paiement renforce les besoins de financement auprès de sources commerciales, ce qui gonflera les coûts de l'exportation.

41. La différence de taux entre la restitution pour la viande fraîche ou réfrigérée et la viande congelée n'est pas une conséquence du régime du préfinancement de la restitution mais une décision prise dans le contexte de la gestion du marché.

RECOMMANDATION

42. À la lumière des observations et des conclusions de la Cour, la Commission procédera à un réexamen.