AVANT-PROPOS

L'article 21 du règlement du Conseil instituant un instrument relatif à la coopération en matière de sûreté nucléaire[1] (ci-après dénommé «règlement ICSN») exige que la Commission présente, au Parlement européen et au Conseil, un rapport d'évaluation de la mise en œuvre du règlement ICSN pendant les trois premières années du programme[2] (en plus d'un rapport sur les progrès réalisés en vertu de l'article 18).

Dans le cadre de la procédure d'évaluation, la Commission a engagé un groupe d'experts indépendants pour élaborer une évaluation de la mise en œuvre du programme de 2007 à 2009. Ces experts ont été sélectionnés sur la base de leur expérience dans les domaines de l'énergie nucléaire, de la sûreté nucléaire, des déchets radioactifs et de la gestion des combustibles nucléaires irradiés.

Le rapport complet des experts sur les actions menées par la Commission au titre des programmes d'action annuels (PAA) 2007 à 2009 est publié dans un document de travail des services de la Commission, joint en annexe[3]. Ce document n'engage que ses auteurs.

Le présent rapport constitue l'évaluation établie par la Commission sur la base du rapport sur l'application du règlement ICSN en 2007-2009[4] et du rapport d'expert susmentionné[5].

1. INTRODUCTION

En 1991, la Commission a lancé le volet «sûreté nucléaire» du programme TACIS[6] pour répondre aux préoccupations en la matière soulevées par l'accident de Tchernobyl. De 1991 à 2006, plus de 1,3 milliard d'euros a été engagé dans des projets de sûreté nucléaire. Depuis 2007, les actions de l'UE sur le plan de l'assistance et de la coopération en matière de sûreté nucléaire se sont poursuivies au titre de l'instrument relatif à la coopération en matière de sûreté nucléaire (ICSN), dotées d'un montant de référence financière de 524 millions d'euros destiné à la mise en œuvre du règlement pendant la période 2007-2013. L'ICSN a apporté un certain nombre de changements par rapport au programme TACIS de sûreté nucléaire, qui méritent d'être soulignés.

Ce nouvel instrument a étendu la couverture géographique de la coopération à des pays tiers dans le monde entier[7]. La Commission a donc pu tirer profit de l'expérience qu'elle a acquise dans les pays de l'ex-Union soviétique pour répondre aux besoins de pays émergents, ainsi que de pays possédant des programmes nucléaires déjà anciens qui nécessitent une amélioration de la sûreté nucléaire, en particulier ceux dont les programmes nucléaires sont en expansion rapide. Elle a proposé, en 2008, une stratégie[8] destinée à relever le défi international de la sûreté et de la sécurité nucléaires. Par la suite, le Conseil a arrêté une série de critères à respecter à l'heure d'examiner et de classer par priorité les projets établis avec de nouveaux pays partenaires[9]; la Commission les a pris en compte dans sa stratégie ICSN révisée pour 2010-2013, laquelle comprend aussi des priorités géographiques.

L'encadrement stratégique de la mise en œuvre du programme ICSN pendant ses trois premières années est constitué de la stratégie de sûreté nucléaire pour les programmes de coopération communautaire 2007-2013 et du programme indicatif 2007-2009 du 1er août 2007 [C(2007) 3758]. Les programmes d'action annuels (PAA) 2007, 2008 et 2009 ont apporté des détails sur les actions qui devaient être entreprises par la Commission. La stratégie, le programme indicatif et les programmes d'action ont reçu un avis favorable du comité ICSN.

Les objectifs du règlement ICSN sont définis dans son article 1er:

- promotion d'un haut niveau de sûreté nucléaire,

- protection radiologique ainsi que

- application de contrôles de sécurité effectifs et efficaces des matières nucléaires dans les pays tiers.

Ces objectifs devaient être atteints par la mise en œuvre des mesures définies dans l'article 2 du règlement ICSN:

- appui des autorités réglementaires,

- amélioration de la conception, de l'exploitation et de l'entretien des centrales nucléaires existantes,

- sécurité du transport et de l'élimination du combustible nucléaire irradié et des déchets radioactifs,

- élaboration et mise en œuvre de stratégies pour le démantèlement d'installations existantes ainsi que pour la remise en état d'anciens sites nucléaires,

- promotion de cadres réglementaires efficaces afin de garantir une protection radiologique,

- mise en place du cadre réglementaire et des méthodologies nécessaires pour la réalisation des contrôles de sécurité nucléaire,

- prévention des accidents et atténuation de leurs conséquences au cas où de tels accidents se produiraient, et

- mesures visant à encourager la coopération internationale dans les domaines précités.

Le programme indicatif 2007-2009 est plus précis sur les domaines d'intervention spécifiques et le budget proposé pour la mise en œuvre des mesures précitées.

2. MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME

Les activités du programme ICSN sont mises en œuvre par la Commission européenne par voie de gestion centralisée. Quelque 50 projets ont été approuvés au titre des PAA 2007, 2008 et 2009. Ils ont atteint des stades de mise en œuvre variables. Le tableau I ci-dessous montre les fonds initialement alloués et ceux qui à la mi-2010 étaient utilisés.

Tableau 1 – Mise en œuvre du programme par secteur et par année (en millions d'EUR)

Secteur de coopération/d'aide | PA 2007 | PA 2008 | PA 2009 | Total |

1 | Promotion d'une véritable culture de la sûreté nucléaire - Soutien des autorités de réglementation - Soutien des opérateurs | 25 (10) (15) | (47) (12) (35) |

2 | Sûreté des installations nucléaires - Évaluation de la sécurité et aide technique au fonctionnement - Améliorations et modernisation de la sécurité | 11 (5) (6) | 5 (5) (0) |

3 | Sécurité de la gestion des déchets radioactifs et du combustible nucléaire irradié, y compris la remise en état, sur le plan environnemental, d'anciens sites nucléaires - Gestion des déchets et démantèlement, décontamination et remise en état | 20 | 10 |

4 | Sûreté et responsabilité en ce qui concerne les matières nucléaires - Mesures de contrôle, trafic illégal - Générateurs thermoélectriques à radio-isotopes, sources orphelines et réacteurs de recherche | 14 (8) (6) | 0,25 |

5 | Plans d'intervention d'urgence hors site | 4 | 1 |

6 | Participation à des fonds internationaux [Tchernobyl et Partenariat pour l'environnement dans le cadre de la dimension septentrionale (PEDS)]. | 20 | 31 |

7 | Assistance technique | 6 | 6 |

TOTAL | 100 | 100 |

Note 1) Conformément au programme indicatif 2007-2009.

2) La dotation totale s'élevait à 217 millions d'EUR pour 2007-2009.

3) Réf.: rapport de la Commission sur la mise en œuvre du programme ICSN pour la période 2007-2009.

Le tableau 3 indique l'affectation des fonds par région/pays et montre l'expansion géographique du programme ICSN au-delà de l'ex-Union soviétique.

Tableau 3 – Mise en œuvre du programme par région/pays[11] (en millions d'EUR)

Région/Pays | 2007 | 2008 | 2009 |

Fédération de Russie | 31,272 000 (1) | 3,500 000 (2) | 2,000 000 |

Politique européenne de voisinage (PEV) Est |

Arménie | 7,200 000 | 6,000 000 | 11,000 000 |

Biélorussie | 2,200 000 | 2,200 000 |

Géorgie | 1,800 000 | 500 000 |

Ukraine | 35,800 000 | 53,755 000 | 38,500 000 |

PEV SUD |

Égypte | 1,000 000 |

Jordanie | 1,000 000 |

Maroc | 1,000 000 |

ASIE DU SUD-EST |

Philippines | 1,500 000 |

Viêt Nam | 2,000 000 |

AMÉRIQUE LATINE |

Brésil | 5,000 000 |

Projets régionaux/multipays | 2,500 000 | 1,000 000 | 6,500 000 |

Mesures d’accompagnement | 1,000 000 | 3,500 000 |

TOTAL PAA 2007 / 2008/2009 | 76,772 000 | 71,255 000 | 73,700 000 |

Note 1) Ce chiffre comprend les 28,3 millions d'EUR destinés aux projets qui ont été annulés suite au refus de la Fédération de Russie de signer une convention de financement. Cette somme ne pouvait plus être utilisée au titre de l'ICSN.

2) Ce chiffre exclut les 13,5 millions d'EUR qui ont été réaffectés.

Le Kazakhstan a bénéficié d'une aide considérable au titre du programme «sûreté nucléaire» de TACIS, mais cette coopération a été interrompue en raison du manque d'intérêt manifesté par le pays, hormis dans le cas d'une participation à un projet régional relatif à d'anciens sites d'extraction d'uranium.

3. ÉVALUATION

Pendant les trois premières années de la mise en œuvre de l'ICSN (2007 – 2009), on a assisté à une transition progressive des actions du programme «sûreté nucléaire» de TACIS, qui étaient centrées sur l'ex-Union soviétique, en particulier sur la Fédération de Russie et l'Ukraine, vers un programme mondial.

Alors que le programme TACIS était axé sur l'assistance en matière de sûreté nucléaire, comprenant, dans de nombreux cas, la fourniture d'équipements («assistance technique»), l'ICSN vise à renforcer la coopération , en vue d'améliorer la sûreté nucléaire en accordant beaucoup moins de place à la fourniture d'équipements («assistance non technique»). Les partenaires ont aussi été encouragés à jouer un rôle plus prépondérant dans la définition, la gestion et la mise en œuvre des projets de coopération.

La coopération avec de nouveaux pays partenaires était à l'origine axée sur le renforcement des autorités de réglementation, mais elle a, progressivement, été étendue au développement de la gestion du combustible nucléaire irradié et des déchets radioactifs, au démantèlement d'installations existantes, à la remise en état d'anciens sites nucléaires et, dans une moindre mesure, à l'amélioration de la sécurité d’exploitation.

La coopération avec l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) a été renforcée pour de multiples raisons, notamment la nécessité d'accroître la coordination, d'éviter la duplication des efforts, d'établir ensemble les priorités et de soutenir la réalisation par l'AIEA de projets dans des domaines où, du fait de sa position internationale et de son expérience particulière, la mise en œuvre des projets gagne en efficacité.

La suspension de la coopération avec la Fédération de Russie concernant de nouveaux projets de sûreté nucléaire, en raison du fait que la Russie n'était pas disposée à conclure des conventions de financement avec la Commission, est préoccupante. Une coopération limitée s'est toutefois poursuivie dans le cadre des projets TACIS en cours, et la Commission a continué à étudier des moyens de sortir de l'impasse actuelle avec les autorités russes.

La coopération avec l'Arménie s'est poursuivie malgré la fermeté de la position de l'UE qui veut que la centrale nucléaire arménienne, qui fonctionne avec un générateur de première génération, soit fermée dans les plus brefs délais. Il y a lieu de continuer à réexaminer l'ensemble des mesures spécifiques de coopération concernant la sûreté à la lumière du cadre stratégique approuvé pour la mise en œuvre du programme ICSN.

La longueur du délai qui sépare la définition des nouveaux projets de coopération de leur mise en œuvre éventuelle est un problème grave, surtout lorsqu'il s'agit de s'engager dans une coopération avec de nouveaux pays partenaires. Ce délai résulte des étapes requises entre l'identification d'un projet et l'adjudication du contrat. D'ordinaire, le projet débute par une mission exploratoire des services de la Commission, suivie d'une mission d'experts pour élaborer les «fiches d'action» qui fournissent une définition générale des projets potentiels. Le processus d'approbation qui suit comprend une consultation interservices, un avis du comité ICSN suivi par l'adoption d'une décision de la Commission. L'appel d'offres et l'adjudication ne peuvent donc réellement commencer qu'après la conclusion d'une convention de financement avec le pays partenaire, ce qui peut encore retarder la procédure.

Dans certains cas, comme celui du Brésil, la phase initiale de coopération a été quelque peu raccourcie, une préparation interinstitutionnelle poussée ayant permis de progresser rapidement dans l'établissement des «fiches d'action». Toutefois, le processus reste long.

Des relations étroites ont été entretenues avec les services chargés de la mise en œuvre de l'instrument de stabilité, les unités géographiques compétentes de la Commission et les délégations de l'UE, ce qui a contribué à maintenir une approche cohérente vis-à-vis des pays tiers. Cependant, de nouvelles synergies pourraient être recherchées à l'avenir entre l'ICSN et l'instrument de stabilité, notamment dans le cadre des «centres d'excellence» (une initiative liée à l'instrument de stabilité).

Les activités en ce qui concerne les mesures de contrôle de sécurité ont été, en 2007-2009, nettement moins nombreuses (0,25 %) que prévues dans le programme indicatif pour cette période (14 %). La Commission en tiendra compte dans la formulation du programme indicatif pour 2012-2013 ainsi que dans les programmes d'action futurs.

4. CONCLUSIONS

L'évaluation de la mise en œuvre par la Commission du programme ICSN conduit aux principales conclusions suivantes:

- Les projets ont été établis conformément aux documents stratégiques de l'instrument relatif à la coopération en matière de sûreté nucléaire (ICSN).

- L'ISCN est dans le prolongement de la coopération en matière de sûreté nucléaire établie dans le cadre de TACIS et progressivement étendue à de nouveaux partenaires. Toutefois, la coopération avec la Fédération de Russie a été suspendue dans l'attente d'une solution à ses objections concernant la conclusion d'une convention de financement.

- Le développement d'une culture de la sûreté nucléaire à l'aide de l'ICSN a intégré les enseignements tirés du programme TACIS de sûreté nucléaire, tout en répondant aux besoins émergents dans le cadre d'un mandat qui n'est plus limité à la région de l'ex-Union soviétique.

- Le délai qui sépare l'identification d'un projet de sa mise en œuvre est actuellement de deux à trois ans en raison des longues procédures décisionnelles et d'adjudication et des procédures administratives généralement lourdes. La Commission devra examiner s'il est possible de réduire le cycle de la mise en œuvre des projets et réfléchir aux moyens d'y parvenir en adaptant les pratiques opérationnelles et de mise en œuvre actuelles.

- La Commission souscrit à la conclusion de l'évaluation indépendante selon laquelle la mise en œuvre du programme ICSN a été correctement ciblée et les projets ont été bien conçus. Si la mise en œuvre des projets est réussie, ils devraient contribuer à améliorer sensiblement la sûreté nucléaire et la culture de la sûreté nucléaire. Les projets ICSN axés sur l'échange de savoir-faire et de bonnes pratiques ont été particulièrement appréciés par les partenaires des pays couverts par le programme.

- Dans le cas des pays qui ne possèdent pas de programme nucléaire en tant que tel et n'ont pas l'intention d'en établir un, l'ICSN les aide à construire l'infrastructure réglementaire requise en ce qui concerne la sûreté nucléaire, en particulier pour la gestion des déchets nucléaires.

- Pour les pays qui envisagent de mettre en œuvre des programmes de production d'énergie nucléaire, l'ICSN les aide à construire l'infrastructure réglementaire obligatoire pour la sûreté nucléaire, tandis que dans le cas des pays qui possèdent des programmes nucléaires établis mais qui manquent de moyens sur le plan de la sûreté nucléaire, par manque de budget ou en raison de leur isolement, l'aide de l'ICSN va au renforcement des capacités et à l'amélioration de la culture de la sûreté nucléaire.

- Dans l'ensemble, le programme ICSN est devenu un instrument de coopération bien établi pour la sûreté nucléaire dans le monde entier.

- L'article 21 du règlement ICSN prévoit que la Commission puisse présenter, le cas échéant , une proposition législative contenant les modifications qu'il y a lieu d'apporter à l'instrument, en annexe au présent rapport d'évaluation. La Commission estime que les dispositions actuelles du règlement suffisent pour résoudre les problèmes qui ont été soulevés concernant la mise en œuvre du règlement ICSN et définir les moyens de les éliminer, et qu'il n'est, par conséquent, pas utile d'élaborer une nouvelle proposition législative.

[1] Règlement (Euratom) n° 300/2007 du Conseil du 19 février 2007 (JO L 81 du 22.3.2007, p. 1).

[2] L'article 21 – Examen – du règlement ICSN exige qu'«au plus tard le 31 décembre 2010, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport évaluant la mise en œuvre du règlement pendant les trois premières années, assorti, le cas échéant, d'une proposition législative présentant les modifications qu'il y a lieu d'apporter à l'instrument».

[3] Document de travail des services de la Commission: External evaluation report on the implementation of Council Regulation (EURATOM) N.300/20047 (Instrument for Nuclear Safety Cooperation) in the period 2007-2009, accompanying the document "Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the evaluation of the implementation of the Instrument for Nuclear Safety Cooperation (INSC) during its first three years (2007-2009)" - SEC(2011)xxx.

[4] Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant la mise en œuvre de l'instrument relatif à la coopération en matière de sûreté nucléaire. Premier rapport – Programmes d'action annuels 2007, 2008 et 2009, conformément à l'article 18 du règlement ICSN.Réf.: COM(2011) 111 final du 10.3.2011, http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/11/st07/st07637.en11.pdf

[5] Les répercussions de l'accident de Fukushima-Daiichi du 11 mars 2011 n'entrent pas dans le champ d'application du rapport; les enseignements qui pourront en être tirés seront pris en compte dans le programme indicatif pluriannuel 2012-2013 et, si nécessaire, dans les programmes d'action annuels suivants. Les conclusions présentées dans le présent rapport ne sont en aucune manière modifiées par les événements qui ont suivi l'accident de Fukushima-Daiichi.

[6] TACIS (assistance technique à la Communauté des États indépendants) est le programme de la Commission européenne destiné à aider douze pays d'Europe orientale et d'Asie centrale (Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizstan, Moldavie, Russie, Tadjikistan, Turkménistan, Ukraine et Ouzbékistan) ainsi que la Mongolie dans leur transition vers une économie de marché démocratique.

[7] Les «pays tiers» sont les pays situés en dehors de l'UE, hormis ceux qui sont couverts par l'instrument de préadhésion.

[8] Communication COM(2008) 312 final de la Commission du 22 mai 2008 intitulée «Relever le défi international de la sûreté et de la sécurité nucléaires».

[9] Conclusions du Conseil concernant l'aide aux pays tiers dans le domaine de la sûreté et de la sécurité nucléaires, 9 décembre 2008. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/trans/104601.pdf

[10] Règlement (CE) nº 1717/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 novembre 2006 instituant un instrument de stabilité (JO L 327 du 24.11.2006).

[11] Pour plus de détails, voir le document de travail des services de la Commission SEC(2011) 284 final du 10.3.2010.