FR Journal officiel de l'Union européenne C 195/30

Avis du Comité européen des régions — Amélioration de la mise en œuvre de l’agenda territorial de l’Union européenne 2020

(2015/C 195/05)

Rapporteur : Marek WOŹNIAK (PL/PPE), président de la voïvodie de Grande-Pologne (Wielkopolska)

I. RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS,

1. souligne que, depuis sa mise en place, l’Agenda territorial de l’Union européenne constitue un cadre politique axé sur des mesures élaborées en vue de favoriser le développement territorial polycentrique de l’UE. La responsabilité des actions politiques incombe essentiellement aux collectivités locales et régionales, aux États membres, ainsi qu’aux institutions européennes;

2. rappelle que l’objectif de l’Agenda territorial est de fournir des orientations stratégiques en matière de développement territorial, de soutenir l’intégration de la dimension territoriale dans les différents domaines politiques à tous les niveaux de gouvernement et de garantir la mise en œuvre de la stratégie «Europe 2020», conformément aux principes de la cohésion territoriale (1);

3. regrette que l’Agenda territorial ait disparu de la scène politique pendant plusieurs années, mais se félicite de l’intérêt que l’actuel trio de présidences (Italie, Lettonie et Luxembourg) porte à cette question;

4. souligne que l’approche territoriale (place-based) est le seul modèle de politique qui permette à l’Union de répondre aux attentes des citoyens européens (2). C’est pourquoi l’Union européenne doit jouer un rôle plus important, avec l’engagement actif du Comité des régions et des collectivités locales et régionales ainsi que d’autres parties intéressées, dans le développement d’une approche axée sur des territoires donnés, ce qui améliorera la mise en œuvre de l’Agenda territorial;

5. signale la nécessité d’une planification stratégique commune pour l’Europe, fondée sur une vision globale du développement futur, en vue de promouvoir une meilleure coordination des politiques de l’UE, de générer des synergies entre les secteurs, ainsi que de déterminer clairement quelles institutions sont chargées de mettre en œuvre l’Agenda territorial aux échelons européen, national, régional et local;

6. Dans ce contexte, outre les mécanismes de planification et de coordination, la sensibilisation ainsi que la fourniture d’informations sur les territoires et d’une assistance méthodique aux collectivités locales et régionales sont indispensables à un développement plus équilibré et inclusif. À cet égard, un important travail est encore à fournir afin d’obtenir des données comparatives aux niveaux local et infralocal dans l’ensemble de l’UE;

7. invite dès lors les États membres à élaborer une stratégie de développement territorial intégré à l’échelle européenne, tout en s’assurant que les compétences existantes des collectivités locales et régionales en matière de planification soient maintenues (3);

8. recommande de renforcer, dans le cadre de la réalisation dans les faits de la stratégie «Europe 2020» et au-delà, une dimension territoriale qui tienne particulièrement compte de l’incidence territoriale des politiques de l’UE; recommande à cette fin de lancer un processus d’examen des politiques sectorielles sous l’angle de leur impact territorial et d’intégrer de manière permanente à la procédure d’adoption des actes juridiques relatifs aux différentes politiques de l’Union l’élément de l’évaluation d’impact territorial, qui constituerait l’un des aspects de l’évaluation de l’impact de la réglementation, et ce en particulier dans la perspective de la politique de cohésion post-2020;

9. signale la nécessité de suivre de près les mesures indispensables prises au niveau européen pour lutter contre les disparités régionales croissantes au sein de l’UE, qui, dans le contexte de la récente crise, représentent une menace grave pour la cohésion territoriale;

Observations générales

10. constate que l’UE a besoin d’une stratégie de développement axée sur un territoire concret; il convient de redoubler d’efforts dans ce sens dans le cadre du nouveau train de mesures législatives de la politique de cohésion. En d’autres termes, la politique de cohésion doit concilier les principes de conditionnalité et de subsidiarité, en accordant davantage d’importance à ce dernier;

11. rappelle que la politique territoriale de l’Union doit prendre en considération l’incidence des différentes politiques européennes sur les régions, les villes et les zones urbaines, et permettre de relever les défis actuels grâce à une approche globale, allant au-delà des fonds structurels et d’investissement pour couvrir l’environnement, les transports, le marché intérieur et la stratégie numérique, pour ne citer que quelques autres politiques européennes ayant un impact territorial manifeste. Il y a lieu de tenir compte de la dimension territoriale dans la formulation des politiques, afin de maximiser les synergies, d’exploiter le potentiel de développement et d’éviter les politiques contradictoires;

12. recommande derechef la création d’un Conseil de la politique de cohésion, composé des ministres chargés du développement régional au niveau de gouvernance compétent au sein des États membres, ainsi que d’un représentant du Comité des régions, en tant que coordinateur de la coopération, en vue de renforcer le système de contrôle et d’assurer un équilibre. Le Comité se déclare disposé à participer activement aux discussions politiques sur la création d’une telle structure, pour veiller à ce que le point de vue des collectivités locales et régionales soit pleinement pris en compte;

13. souligne que le partenariat constitue une condition indispensable pour accroître l’efficacité de la politique de cohésion et que seul un système de gouvernance à multiniveaux peut permettre de relier efficacement les orientations stratégiques de l’Union européenne aux défis régionaux et locaux (4);

14. réaffirme son appui aux nouveaux mécanismes ou instruments visant à renforcer l’approche territoriale grâce au développement local participatif et aux investissements territoriaux intégrés. Ils offrent aux collectivités locales, aux régions et aux villes d’excellentes possibilités de recourir à des fonds de l’UE pour générer croissance économique et prospérité et pour revenir sur la voie de la convergence. Il est par conséquent regrettable que, si de nombreux États membres ont envisagé leur mise en œuvre dans la pratique, leur déploiement soit entravé par les obstacles réglementaires qui subsistent dans la législation européenne et par la réticence des autorités de gestion à permettre aux collectivités régionales et locales de mettre en œuvre les politiques de l’UE;

15. Compte tenu du degré de mise en œuvre très hétérogène, dans les différents États membres, de ces instruments favorisant le développement territorial, il convient de simplifier et de coordonner au maximum leur système de gestion, de mise en œuvre, de suivi et de contrôle;

16. souligne toutefois que l’approche territoriale du développement va bien au-delà de ces instruments et qu’il convient d’en tenir compte dans tous les aspects de la politique de cohésion;

17. demande un respect plus strict des dispositions de l’article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne relatives à la cohésion territoriale. Cet article dispose que l’Union vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées, et particulièrement dans les zones rurales, dans les zones où s’opère une transition industrielle et dans les régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne, l’une des clés de la réussite de l’AT2020 serait en effet de donner à ces territoires les moyens de surmonter leurs handicaps structurels au développement;

18. souligne également le cas spécifique des régions ultrapériphériques (RUP), pour lesquelles les spécificités et contraintes recensées à l’article 349 du TFUE doivent être prises en compte afin de permettre à ces territoires de surmonter les obstacles structurels qui s’opposent à leur développement, et de devenir ainsi l’un des éléments clés pour la réussite de l’Agenda territorial 2020;

19. de plus, il y a lieu de considérer d’autres défis démographiques ayant une incidence majeure sur les régions, tels que le dépeuplement, le vieillissement et la forte dispersion de la population. Le Comité prie la Commission d’accorder, lors de la mise en œuvre de la politique de cohésion, une attention particulière aux zones les plus défavorisées du point de vue géographique et démographique (5);

20. sollicite la reprise du débat sur l’évaluation de la qualité de vie au moyen d’indicateurs qui vont au-delà du PIB («Le PIB et au-delà»), soulignant que la cohésion territoriale vient en complément de la cohésion économique et sociale et que, par conséquent, il n’est pas possible de l’évaluer à l’aide des seuls indicateurs économiques. «Une croissance intelligente, durable et inclusive dans l’UE va bien au-delà de la simple croissance du PIB. Elle inclut également les aspects territoriaux, sociaux, culturels et plus particulièrement environnementaux, qui sont très significatifs dans les régions rurales ou moins peuplées»; à cet égard, la conception des infrastructures vertes rurales et urbaines améliore la qualité et atténue la vulnérabilité du territoire. Lors du choix des indicateurs, il y a lieu de tenir compte de la disponibilité limitée des données statistiques au niveau régional dans l’ensemble des États membres;

21. préconise l’introduction d’un ensemble d’indicateurs et d’indices comparables et fiables, susceptibles d’être utilisés pour l’évaluation, le soutien et le suivi de la cohésion territoriale, du développement territorial global, des problèmes structurels, des défis et des possibilités au niveau territorial, ainsi que des incidences territoriales pour divers échelons géographiques et types de régions (6). Cela permettra aux décideurs d’agir en connaissance de cause dans le domaine de l’aménagement du territoire, conformément au principe de proportionnalité;

22. considère qu’il est essentiel de prendre en compte les risques climatiques et environnementaux et leurs impacts territoriaux;

23. attire également l’attention sur la nécessité de lancer une discussion sur l’avenir de la politique de cohésion après 2020, discussion qui devrait notamment examiner si les objectifs initiaux ont été atteints, y compris en matière d’appui aux approches axées sur des territoires donnés, mais aussi si la méthode d’attribution des Fonds structurels et d’investissement européens est en parfaite cohérence avec les objectifs de la politique et tient suffisamment compte de la diversité territoriale;

Développement territorial polycentrique

24. note que le développement polycentrique de l’UE est essentiel à la réalisation de la cohésion territoriale, car il contribue à améliorer l’articulation des réseaux de villes et la fourniture de biens et services de cohésion sociale sur l’ensemble du territoire;

25. rappelle que l’efficacité et la qualité de l’Europe dépendent de la création de réseaux entre des villes de toutes tailles, depuis le niveau local jusqu’au niveau mondial, ainsi que du renforcement du rôle des citoyens et de la mise en œuvre d’actions locales visant à promouvoir des atouts propres sur le plan européen et international;

26. souligne que toutes les villes et régions européennes qui souhaitent tirer parti des possibilités de développement offertes par la croissance mondiale et le progrès technologique doivent impérativement s’ouvrir aux pays voisins et au reste du monde. À cet égard, le soutien de la coopération transfrontalière, notamment aux frontières extérieures de l’UE, constitue un instrument qui a prouvé son efficacité. Le développement à long terme de l’Europe dépend de la valorisation et de l’exploitation, à l’échelle mondiale, des atouts de chaque ville et de chaque région dans le cadre de l’achèvement du marché unique et de la mise en place de stratégies efficaces de développement conjoint, notamment dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen et du partenariat oriental (7), ainsi que dans le cadre du partenariat transatlantique;

27. signale que la coopération des villes et des régions les plus développées apporte une valeur ajoutée et contribue à l’élargissement de leur environnement. C’est pourquoi le Comité souligne qu’il y a lieu de tenir compte du rôle des collectivités locales et régionales ainsi que de leurs avis et suggestions, étant donné qu’elles sont directement concernées par les politiques européennes;

Le rôle des villes secondaires, des petites et moyennes zones urbaines et des zones rurales

28. insiste sur les avantages du modèle de développement régional polycentrique et attire l’attention sur l’importance des liens entre les zones rurales et urbaines;

29. appelle de ses vœux une approche politique favorable à la création de régions fonctionnelles, tant à l’intérieur des pays qu’au niveau transfrontalier, étant donné qu’elles englobent aussi bien les zones urbaines que rurales et jouent un rôle dans le maintien d’une masse critique pour le développement et la réduction de la vulnérabilité aux chocs extérieurs, comme cela a été souligné à plusieurs reprises dans le cadre de l’analyse économique et géographique;

30. constate qu’il existe une concentration spatiale de l’exclusion sociale dans des zones urbaines, périurbaines ou rurales souvent situées à proximité immédiate de secteurs affichant un niveau de vie décent. Pour améliorer la mise en œuvre de l’Agenda territorial, il y a lieu de tenir compte des particularités infrarégionales;

31. demande que les politiques et les ressources financières de l’UE se concentrent davantage sur l’efficacité des liens entre les régions urbaines, en tenant compte du phénomène d’étalement urbain et des nouvelles formes d’occupation du territoire, sur l’accès à la connaissance et l’éducation ainsi que sur la mise en réseau adéquate des villes et des zones fonctionnelles (8), afin de partager les bonnes pratiques, les solutions politiques efficaces et les projets fructueux;

32. se félicite que l’Agenda territorial invite les États, les régions et les villes (y compris les petites et moyennes villes) à contribuer à la réalisation des priorités territoriales communes de l’UE et, dans le même temps, regrette que les collectivités locales et régionales ne soient pas encore mises sur un pied d’égalité avec d’autres acteurs du processus décisionnel relatif à ces questions. Il convient de faire en sorte que ces collectivités puissent réagir de façon plus efficace aux principaux défis territoriaux en Europe;

33. reconnaît que le fonctionnement efficace des petites et moyennes villes et la diversification des économies rurales constituent des éléments essentiels à la mise en œuvre pleine et entière de l’Agenda territorial. Dans ce contexte, les stratégies devraient se concentrer sur l’accès équitable aux services d’intérêt économique et social général, l’élargissement des zones fonctionnelles (s’appuyant sur les initiatives en matière de développement des zones rurales et urbaines qui ont déjà été mises en œuvre), ainsi que le soutien à l’accessibilité et à l’interconnexion des petites et moyennes villes (9);

34. rappelle le rôle des petites et moyennes zones urbaines, qui sont l’un des éléments du développement territorial polycentrique; à cet égard, se félicite que le trio de présidences se saisisse du thème commun en matière de petites et moyennes zones urbaines, qui touche à l’analyse des relations entre zones urbaines et rurales et à la proposition de dispositifs de coopération entre les différentes régions, ainsi qu’à l’obtention d’un développement territorial plus équilibré. Il est essentiel de renforcer les valeurs identitaires du territoire (paysage, patrimoine culturel et environnemental) en tant qu’atouts sur le plan de la compétitivité et de la différenciation sur le marché mondial;

35. les petites et moyennes zones urbaines contribuent activement à assurer la réussite et la prospérité également des habitants des villages situés aux alentours; ce sont des pôles d’emploi et de services, et des nœuds des transports locaux qui sont à l’origine d’une demande croissante de mobilité; de ce fait, elles jouent un rôle à part entière dans le processus qui vise à limiter le dépeuplement des zones rurales et urbaines. Elles peuvent cependant contribuer également au développement des zones métropolitaines grâce à leur participation au réseau polycentrique commun. Elles contribuent à résoudre les défis environnementaux et de qualité de vie qui découlent de la concentration excessive de la population dans les grandes villes;

36. sollicite, par conséquent, la poursuite du développement et une meilleure coordination de la dimension urbaine de la politique de cohésion avec d’autres politiques concernant les zones rurales dans le cadre d’une politique urbaine intégrée et le renforcement de la coopération institutionnalisée entre les zones urbaines européennes et leurs arrière-pays ruraux (10); réitère sa demande pour une politique urbaine intégrée et un livre blanc à ce sujet;

Établir un lien entre les régions d’Europe: une perspective territoriale

37. considère que la coopération territoriale européenne, qui fonctionne grâce à des initiatives transfrontalières, interrégionales ou transnationales (telles que par exemple les GECT), ainsi que l’élaboration de stratégies macrorégionales, sont des instruments essentiels qui permettent d’améliorer la mise en œuvre de l’Agenda territorial; se félicite de ce fait du projet du trio de présidences d’évaluer les besoins en matière de dispositions juridiques en vue de favoriser la création de zones transfrontalières intégrées, ainsi que de la création d’un groupe de travail du Conseil chargé de suivre les progrès des stratégies macrorégionales; rappelle que la participation des collectivités infra-étatiques à l’élaboration et à la gestion de ces instruments ainsi qu’au groupe susmentionné doit demeurer un élément fondamental pour la réalisation de ses objectifs;

38. estime qu’il est indispensable de favoriser une croissance polycentrique équilibrée entre les différentes zones géographiques, entre autres grâce à des mesures décisives visant à éliminer la fracture numérique et à collaborer dans les domaines de l’énergie, du climat et de l’environnement, de la recherche et de l’innovation, de l’accessibilité et de l’attractivité des territoires, ainsi qu’au moyen d’une politique des transports fondée sur une stratégie adaptée aux caractéristiques territoriales;

39. souligne l’importance des infrastructures de transport en tant qu’instruments de cohésion territoriale. À cet égard, il convient d’accorder une attention particulière aux régions confrontées à des défis géographiques et démographiques (11). Dans ce contexte, le Comité attire l’attention sur la possibilité de recourir aux groupements européens de coopération territoriale pour appuyer les interconnexions transfrontalières, y compris avec des pays tiers, ainsi qu’à divers instruments financiers, tels que le mécanisme pour l’interconnexion en Europe;

40. invite la Commission à poursuivre et à accroître ses efforts pour achever le réseau RTE-T central, en particulier en ce qui concerne la suppression des goulets d’étranglement et la facilitation des liaisons transfrontalières, ainsi qu’à renforcer la participation des collectivités locales et régionales au sein des plateformes corridors;

41. souligne, à l’instar du sixième rapport sur la cohésion, que les orientations relatives au développement du réseau transeuropéen de transport fixent comme objectif la mise en place d’un véritable réseau multimodal à l’échelle de l’UE, comprenant le réseau ferroviaire, via la création de nouvelles infrastructures et l’amélioration de celles qui existent déjà. À cet égard, le Comité juge indispensable de disposer de modes de transport durables, concurrentiels, efficaces du point de vue énergétique et plus écologiques, de favoriser l’intermodalité et l’usage complémentaire des différents modes de transport et de mener à bien des projets d’infrastructures dans les régions les moins développées, les régions transfrontalières, les territoires qui pâtissent d’obstacles physiques à l’accès au marché intérieur et ceux qui connaissent des difficultés en matière de cohésion territoriale;

L’Agenda territorial et la stratégie «Europe 2020»

42. observe que l’Agenda territorial de l’Union européenne 2020 a confirmé l’importance d’une approche territoriale pour la mise en œuvre de la stratégie «Europe 2020». Il conviendrait de tirer parti de l’opportunité présentée par la révision de la stratégie pour y intégrer une dimension territoriale accrue. Par conséquent, les objectifs de l’UE définis dans ladite stratégie ne peuvent être atteints que si sa dimension territoriale est prise en considération, car les possibilités de développement varient selon les régions (12);

43. réitère son appel à présenter un Livre blanc sur la cohésion territoriale, fondé sur une analyse de l’interdépendance entre l’Agenda territorial de l’Union européenne 2020 et la stratégie «Europe 2020», afin de lutter contre la croissance des disparités territoriales dans l’UE (13);

44. plaide pour que la politique de cohésion de l’UE, visant les domaines économique, social et territorial, continue de contribuer activement à la réalisation des objectifs de la stratégie «Europe 2020». Grâce au rapprochement des objectifs de croissance et de convergence, la politique de cohésion favorisera la réduction des disparités dans l’UE via l’application des principales lignes directrices de cette stratégie, et contribuera ainsi à assurer des gains de prospérité durables dans toute l’Europe. Il convient d’exploiter ce potentiel de façon cohérente, en menant, par l’intermédiaire d’une approche en partenariat propre à la politique de cohésion et dans le cadre d’une stratégie fondée sur les particularités d’une région donnée, des actions concrètes en fonction des réalités et des possibilités locales;

45. soutient donc l’idée de proposer un code de conduite concernant la stratégie «Europe 2020» (14), fondé sur le code de conduite européen en matière de partenariat, qui garantira que les collectivités territoriales et les autres parties prenantes participent à l’élaboration et à la mise en œuvre des documents stratégiques à long terme qui influencent le développement territorial;

Une vision pour l’espace européen

46. attire l’attention sur les activités de l’ORATE, qui visent à mettre au point un ensemble d’indicateurs et d’indices relatifs à l’aménagement du territoire en Europe, auxquels les décideurs pourraient être amenés à recourir dans le cadre de l’évaluation et de la surveillance de la cohésion territoriale; demande expressément l’élaboration d’indicateurs reflétant la mesure dans laquelle les défis territoriaux et démographiques (tels que la dispersion, la faible densité et le vieillissement de la population, ainsi que le dépeuplement) portent préjudice à une croissance intelligente, durable et inclusive;

47. estime qu’il est urgent d’élaborer des données statistiques comparables sur les zones locales et infralocales et d’exprimer l’actuelle classification urbaine et rurale de l’OCDE et de la Commission en données Eurostat qui puissent, à partir d’informations fiables collectées sur le terrain, servir à l’UE pour élaborer et évaluer ses politiques;

48. fait observer que la construction d’une Europe ouverte et polycentrique est la stratégie territoriale la plus cohérente pour appuyer la croissance économique, la compétitivité, la cohésion sociale ainsi que les objectifs en matière de développement durable promus par la stratégie «Europe 2020» et l’Agenda territorial pour les décennies à venir (15). Le Comité s’exprime en faveur d’une stratégie qui associe développement et cohésion et qui vise à créer des lieux de vie plaisants;

49. reconnaît la nécessité d’une planification stratégique commune du territoire de l’Europe, sur la base d’une vision globale du développement futur en faveur d’une meilleure coordination des politiques européennes en matière de développement régional (16).

Bruxelles, le 17 avril 2015. Le président du Comité européen des régions Markku MARKKULA

(1) Agenda territorial de l’Union européenne 2020 — Vers une Europe inclusive, intelligente et durable, faite de régions diverses.

(2) Rapport Barca, p. 108.

(3) Document intitulé «Making Europe Open and Polycentric» (Une Europe ouverte et polycentrique), publié dans le cadre du projet «Scenarios and Vision for European Territory 2050» (Le territoire européen à l’horizon 2050: scénarios et vision) de l’ORATE.

(4) CdR 2012/1683.

(5) CdR 2014/4896.

(6) Document intitulé «Making Europe Open and Polycentric» (Une Europe ouverte et polycentrique), publié dans le cadre du projet «Scenarios and Vision for European Territory 2050» (Le territoire européen à l’horizon 2050: scénarios et vision) de l’ORATE.

(7) Document intitulé «Making Europe Open and Polycentric» (Une Europe ouverte et polycentrique), publié dans le cadre du projet «Scenarios and Vision for European Territory 2050» (Le territoire européen à l’horizon 2050: scénarios et vision) de l’ORATE.

(8) «How to strengthen the territorial dimension of Europe 2020 and the EU Cohesion Policy» (Comment renforcer la dimension territoriale de la stratégie «Europe 2020» et de la politique de cohésion de l’UE).

(9) «How to strengthen the territorial dimension of Europe 2020 and the EU Cohesion Policy» (Comment renforcer la dimension territoriale de la stratégie «Europe 2020» et de la politique de cohésion de l’UE).

(10) «Polycentric Territorial Development at EU, national and regional level» (Développement territorial polycentrique à l’échelon de l’UE, des États et des régions) — débats à la table ronde de la commission COTER à Fabriano, le 10 juillet 2014.

(11) L’avis du Comité des régions sur «La mobilité dans des régions confrontées à des défis géographiques et démographiques» (CdR 1691/2014) formule des recommandations concrètes en la matière.

(12) Agenda territorial de l’Union européenne 2020 — Vers une Europe inclusive, intelligente et durable, faite de régions diverses.

(13) CdR 2333/2014.

(14) Projet détaillé pour une stratégie Europe 2020 révisée.

(15) Document intitulé «Making Europe Open and Polycentric» (Une Europe ouverte et polycentrique), publié dans le cadre du projet «Scenarios and Vision for European Territory 2050» (Le territoire européen à l’horizon 2050: scénarios et vision) de l’ORATE.

(16) Document intitulé «Making Europe Open and Polycentric» (Une Europe ouverte et polycentrique), publié dans le cadre du projet «Scenarios and Vision for European Territory 2050» (Le territoire européen à l’horizon 2050: scénarios et vision) de l’ORATE.