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Bruxelles, le 15.11.2007

COM(2007) 704 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Communication sur l’application du règlement (CE) n° 793/2004 fixant des règles communes en ce qui concerne l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Communication sur l’application du règlement (CE) n° 793/2004 fixant des règles communes en ce qui concerne l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

INTRODUCTION

Le 21 avril 2004, le Conseil a adopté le règlement (CE) n° 793/2004 modifiant le règlement (CEE) nº 95/93 du Conseil fixant des règles communes en ce qui concerne l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté. Le but de cette révision était de renforcer le règlement afin de garantir une gestion et une utilisation aussi souples que possible des capacités limitées dans les aéroports saturés de la Communauté. Le système d’attribution des créneaux horaires déjà en place n’a pas été fondamentalement modifié.

En vertu de l’article 14 bis, paragraphe 1, du règlement (CEE) nº 95/93, la Commission doit soumettre au Parlement européen et au Conseil une communication sur le fonctionnement du règlement dans un délai de trois ans après son entrée en vigueur. Cette communication doit concerner en particulier l'application des articles 8, 8 bis et 10. La présente communication assure le respect de cette obligation.

Le 23 janvier 2007, la Commission a lancé une consultation destinée à recueillir les remarques des parties intéressées sur le fonctionnement du règlement (CE) nº 793/2004. La Commission a reçu 44 contributions provenant des groupes suivants:

- autorités nationales

- autorités régionales et locales

- associations et organisations de parties intéressées

- transporteurs aériens

- aéroports

- coordonnateurs de créneaux horaires

- autres (Eurocontrol).

PRINCIPALES QUESTIONS

L’image qui se dégage des contributions est la suivante:

1. Les États membres, tout comme d’autres parties intéressées, soulignent que le règlement (CE) n° 793/2004 n’est en vigueur que depuis trois ans. Cette période étant relativement courte, il est difficile de repérer des tendances constantes et d'évaluer les incidences de manière fiable.

2. Les transporteurs aériens attirent l’attention sur le principal problème qui est à la source du manque actuel de créneaux horaires dans les aéroports saturés, à savoir le manque de capacité aéroportuaire. Les transporteurs aériens préconisent, au lieu de traiter les symptômes, tels que le manque de créneaux horaires, d’accroître la capacité matérielle des aéroports.

3. Les aéroports reconnaissent les résultats positifs du règlement, mais, étant donné la pénurie critique de capacités attendue ces prochaines années, insistent aussi sur la nécessité de continuer à améliorer l’utilisation des capacités au moyen de règles supplémentaires et de lignes directrices locales. Plusieurs aéroports ont formulé des recommandations spécifiques à cet effet.

4. En ce qui concerne le processus d’attribution des créneaux horaires, tel qu’il est redéfini par le règlement (CE) nº 793/2004, les États membres et tous les autres acteurs estiment qu'il s'est considérablement amélioré, même s'il est difficile de mesurer son impact sur l'efficacité de l'utilisation des aéroports.

5. L’obligation, pour les États membres, de prévoir des sanctions ou des mesures équivalentes pour faire face à l’utilisation abusive de créneaux horaires a un effet significatif sur le comportement des transporteurs aériens. Depuis que des sanctions existent, les transporteurs aériens respectent mieux les diverses dispositions concernant l’attribution et l'utilisation effective des créneaux horaires dans les aéroports, à tel point qu’il n’a pas été nécessaire de faire usage de ces sanctions ou de mesures équivalentes.

6. Les coordonnateurs de créneaux estiment que le règlement comporte un nombre non négligeable d’améliorations par rapport au règlement (CEE) nº 95/93 et qu’il fonctionne raisonnablement bien. Néanmoins, ils jugent possible de l'améliorer encore, notamment en ce qui concerne les nouveaux arrivants, les règles locales, ainsi que le rôle et la place du coordonnateur.

Ci-dessous figurent des réactions plus spécifiques aux différentes questions évoquées dans le document de consultation de la Commission. Lorsqu'il est fait mention du «règlement», il s'agit uniquement du règlement (CE) nº 793/2004.

NOUVEL ARRIVANT

La règle du nouvel arrivant semble n'avoir eu qu'un effet restreint sur la concurrence dans les aéroports de la Communauté et sur l'optimalisation de l'utilisation des capacités limitées. |

Les États membres éprouvent des difficultés à établir dans quelle mesure le règlement a créé des possibilités supplémentaires pour les nouveaux arrivants. En effet, les autorités des États peuvent identifier le numéro des nouveaux arrivants occupant des créneaux dans les aéroports coordonnés, mais ne savent pas si le même numéro aurait été exploité en l'absence de la règle du nouvel arrivant. Certains États membres trouvent la définition du nouvel arrivant trop compliquée, car elle n'illustre pas clairement ce concept, et peut donc mener à des interprétations divergentes.

Certains États membres reconnaissent l’utilité de la règle du nouvel arrivant, qui permet à leurs transporteurs aériens d’obtenir des créneaux horaires dans les aéroports d’autres États membres. Cette règle est tout aussi utile dans le contexte des relations avec les pays tiers: elle a créé une possibilité pour les transporteurs des pays tiers d'obtenir des créneaux horaires dans des aéroports saturés de la Communauté.

Néanmoins, cette règle peut être considérée comme trop restrictive: elle accorde la priorité aux nouveaux arrivants pour l’attribution des créneaux horaires du pool par l’administration, ce qui peut rendre la tâche plus difficile à des transporteurs aériens opérant déjà à petite échelle au départ d'un aéroport saturé pour étendre leurs activités et entrer en concurrence avec les exploitants en place sur une liaison donnée. Or, une telle expansion serait un moyen au moins aussi efficace que l’encouragement des nouveaux arrivants de promouvoir la concurrence.

Dans un autre ordre d’idées, l’expérience d’autres États membres démontre que ce n’est pas tant le manque de créneaux horaires que le manque d’intérêt des nouveaux arrivants pour les créneaux disponibles qui retient les transporteurs aériens d’entrer sur le marché d’un aéroport.

Un État membre explique que, souvent, des créneaux horaires attribués au titre de la règle du nouvel arrivant n’ont pas été utilisés, ou ont été utilisés seulement pendant une brève période. Il en conclut que les nouveaux arrivants n’ont pas accru la concurrence vis-à-vis des transporteurs en place. Cet État membre est favorable à l’introduction, au lieu de cela, d’une règle locale qui accorderait la priorité aux transporteurs et services aériens sur la base de critères tels que la taille des aéronefs utilisés, les nouvelles destinations et les fréquences sur les liaisons comptant moins de trois vols aller-retour par jour. Deux États membres signalent que la règle du nouvel arrivant a favorisé la création de nouvelles liaisons et que la plupart des créneaux horaires attribués aux nouveaux arrivants sont utilisés pour des vols court- ou moyen-courrier.

Les aéroports affirment que les dispositions relatives au nouvel arrivant n'ont pratiquement pas eu d'effet sur la concurrence entre les transporteurs aériens, car elles créent une présence négligeable dans les aéroports, ce qui conduit à une série de petites activités qui n'entraînent pas de concurrence effective sur le marché. Ce phénomène est accentué par le nombre relativement faible de créneaux horaires intéressants disponibles dans le pool. Par ailleurs, l’application stricte de la règle du nouvel arrivant pourrait entraver l’utilisation efficace des capacités limitées. Il est proposé, au lieu de cela, de développer davantage les règles locales, en tant qu’instrument permettant d’optimaliser la capacité. Selon cette formule, les États membres auraient la possibilité de renoncer à la règle du nouvel arrivant et d’approuver plutôt des règles locales.

Les transporteurs aériens observent qu’il est difficile de bien évaluer l’impact de la règle du nouvel arrivant. Ils sont d’avis que la concurrence entre transporteurs aériens est suffisamment forte en Europe et que la saturation des aéroports n'empêche pas les nouveaux arrivants de défier les transporteurs établis, que l'aéroport soit important ou secondaire. Un transporteur aérien affirme que, dans 32 aéroports coordonnés de l'UE, les transporteurs à bas prix ont lancé de nouveaux services ou accru leur nombre au cours de la dernière décennie. Cela tendrait à prouver l’efficacité de la règle du nouvel arrivant. On note toutefois qu’il n’y a pas de lien évident entre cette évolution et le règlement, qui ne date que de 2004.

Certains coordonnateurs avancent que la règle du nouvel arrivant n’est peut-être pas bien comprise par tous les transporteurs établis dans la Communauté, et encore moins par les transporteurs aériens des pays tiers. Dans l’ensemble, les coordonnateurs ne se sentent pas qualifiés pour dire si la règle du nouvel arrivant a encouragé la concurrence sur les itinéraires intracommunautaires, car le niveau de concurrence dans un aéroport dépend de facteurs très divers. Un ensemble de règles plus large régissant les nouveaux arrivants pourrait éviter des situations dans lesquelles une application stricte de la règle contrecarre d’autres objectifs du règlement, tels que l’utilisation optimale des capacités limitées.

En outre, un coordonnateur affirme que les échanges secondaires de créneaux horaires ont davantage contribué au meilleur usage des créneaux que la règle du nouvel arrivant, car ils ont débouché sur le remplacement de petits appareils exploités sur des itinéraires courts par de grands appareils long-courrier.

Le simple fait que les nouveaux arrivants ne peuvent détenir qu’un nombre limité de créneaux horaires pour pouvoir prétendre au statut de nouvel arrivant les empêche d’étendre leurs services et rend peu probable qu'ils établissent un réseau viable et une masse critique concurrentielle d’activités. Cette limitation pourrait entraîner une fragmentation des créneaux horaires entre de nombreux petits exploitants, avec pour conséquence un renforcement de la position relative des transporteurs en place dans les aéroports-pivots.

LE RÔLE DU COORDONNATEUR

La neutralité et l’indépendance fonctionnelle sont les principaux problèmes relatifs au rôle de coordonnateur. Il y a lieu de penser que les dispositions du règlement à ce sujet n’ont pas encore été mises en œuvre de manière unifiée et cohérente dans tous les États membres. |

Certains États membres ont confié les fonctions de coordonnateur de créneaux horaires à l’exploitant d’aéroport et admettent qu’en conséquence, le coordonnateur n’est pas fonctionnellement indépendant de toute partie intéressée, comme l’exige le règlement. La plupart des États membres ont séparé fonctionnellement le coordonnateur de créneaux de toute partie intéressée et affirment que cela contribue à garantir la neutralité et l'indépendance de ses actions.

Les transporteurs aériens attirent l’attention sur le fait que l’indépendance du coordonnateur de créneaux, et particulièrement sa séparation fonctionnelle, n’est pas encore suffisamment garantie dans tous les États membres. La Commission est priée instamment de faire en sorte, en priorité, que les dispositions pertinentes du règlement soient appliquées de façon cohérente dans toute l’UE. Les transporteurs à bas prix craignent que le coordonnateur de créneaux puisse avoir trop de pouvoir et suggèrent d’adopter une procédure de recours pour remédier à ce problème.

Les transporteurs aériens régionaux sont d’avis que l’utilisation de langues autres que l’anglais au comité de coordination des créneaux entrave le fonctionnement de celui-ci. Ils préconisent de prévoir des traductions à la demande ou d'adopter l'anglais pour ces comités. Un transporteur aérien estime que l’existence d’un comité de coordination par coordonnateur (au lieu d’un par aéroport) pourrait améliorer l’efficacité de ces comités.

Les coordonnateurs de créneaux apprécient que le règlement souligne l’importance de l’indépendance de leur fonction. Les États membres ont accompli de grands progrès dans l'application des dispositions du règlement sur ce point, bien que certains coordonnateurs ne disposent pas encore du statut pleinement indépendant dont ils ont besoin. Leur indépendance pourrait être renforcée s’ils ne dépendaient plus des exploitants d’aéroport et des transporteurs aériens pour leur budget. Toutefois, les coordonnateurs ne prouvent pas par des chiffres, ni autrement, que leur situation s'est détériorée en raison de ces arrangements financiers.

De l'avis général, la transparence complète des données sur les horaires mènera à la neutralité et à la non-discrimination dans l'attribution des créneaux horaires, puisque les éléments sur lesquels reposent les décisions du coordonnateur à ce sujet pourront être examinées par tous. Il semblerait que, dans certains États membres, il existe des problèmes significatifs de transparence des données de planification horaire des coordonnateurs. On remarque qu’actuellement, tous les coordonnateurs de l’UE n'introduisent pas encore leurs données dans la base consacrée à l’attribution des créneaux horaires, qui est accessible gratuitement à tous les transporteurs aériens.

PROCESSUS D'ATTRIBUTION DES CRÉNEAUX HORAIRES

Les lignes directrices locales peuvent accroître la flexibilité en fonction des circonstances locales, permettant une meilleure utilisation des créneaux horaires existants dans les aéroports saturés, à condition qu’elles soient conformes aux dispositions du règlement. |

Les États membres estiment que, même s'il n'existe pas de définition communément admise de l'«utilisation efficace de la capacité des aéroports», plusieurs dispositions nouvelles ou modifiées du règlement ont contribué à rendre cette utilisation plus efficace: la nouvelle définition de ce qui constitue une «série de créneaux horaires», la poursuite du renforcement de la règle du «créneau utilisé ou perdu» et le durcissement des règles sur la force majeure.

Les aéroports soulignent que le règlement représente une valeur ajoutée potentielle, car il permet d’introduire des règles locales pour améliorer l’attribution des créneaux horaires de manière plus flexible. À l'heure actuelle, cet effet positif est toutefois considéré comme limité. Les dispositions pourraient être encore renforcées en relevant le taux d'utilisation des créneaux au titre de la règle du créneau utilisé ou perdu et en permettant aux aéroports de créer une redevance de réservation de créneaux, qui inciterait les transporteurs aériens à s'engager à utiliser effectivement les créneaux attribués. Cette redevance serait payée d’avance pour chaque créneau horaire attribué et serait perdue en cas de non-utilisation du créneau.

Les transporteurs aériens relèvent l’absence de définition commune de la notion d’utilisation efficace de la capacité des aéroports. Ils proposent plusieurs définitions, notamment: le fait de maximaliser le nombre de passagers transportés pour chaque créneau horaire, ou la meilleure contribution possible au développement du réseau d’un aéroport donné. L’absence de définition commune rend difficile l’évaluation des effets du règlement révisé. Néanmoins, la faculté plus étendue d’appliquer des lignes directrices locales représente une amélioration majeure, tout comme la possibilité d'une flexibilité ad hoc pour adapter l'attribution des créneaux horaires aux paramètres locaux. La compatibilité de ces règles locales avec le droit communautaire doit être garantie.

Les coordonnateurs de créneaux observent que la nouvelle définition de la «série de créneaux» et la définition plus stricte de la force majeure ont eu un effet positif sur l’efficacité des activités. Le règlement a accru le nombre minimal de créneaux horaires devant être exploités pour obtenir des droits acquis sur l’exploitation d’une série. Cela a aussi contribué à la réduction de la fragmentation des horaires dans les aéroports, ne serait-ce que de façon marginale.

CONTRÔLE DE L’APPLICATION DE LA LÉGISLATION

L’introduction de sanctions dissuasives ou de mesures équivalentes pour prévenir l’utilisation abusive des créneaux horaires a encouragé une meilleure utilisation de la capacité existante. |

Un État membre observe que la possibilité offerte aux coordonnateurs de créneaux de retirer un créneau horaire à un transporteur aérien qui ne l’utilise pas en conformité avec le règlement a un effet très dissuasif. C’est là une nette amélioration apportée par le règlement.

Les aéroports sont mécontents de l'impact des dispositions relatives au contrôle de l'application de la législation qui visent à promouvoir une bonne utilisation des aéroports, parce que, d’après eux, il est peu intéressant de créer des procédures qui mènent à des sanctions appliquées par les autorités de gestion du trafic aérien. Les aéroports considèrent qu’on pourrait faire plus en matière de définition des outils destinés à assurer l’application correcte du règlement. Dans ce contexte, la cohérence systématique entre les créneaux horaires des aéroports et les plans de vol est préconisée, et la création de modalités d’exécution serait utile.

Les aéroports affirment par ailleurs que les coordonnateurs ont rarement fait usage de leur pouvoir de retirer les créneaux horaires aux transporteurs aériens qui exploitent des services aériens en dehors des créneaux horaires attribués et ce, de manière répétée et intentionnelle. Il n’a toutefois pas été précisé si cela est dû au manque de volonté des coordonnateurs d’utiliser leurs pouvoirs de coercition ou au bon comportement des transporteurs aériens.

Les transporteurs se félicitent des progrès significatifs qui ont été accomplis en imposant que des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives, ou des mesures équivalentes, soient appliquées pour prévenir l’utilisation abusive du mécanisme d'attribution des créneaux horaires. Les effets n’en sont toutefois pas quantifiés. L'impression qui prévaut est que la simple menace de sanctions a un effet dissuasif, et constitue donc un moyen efficace d'atteindre l'objectif d'une utilisation plus efficace des créneaux horaires. Les transporteurs aériens soulignent que les nouvelles sanctions devraient être proportionnées.

Un transporteur aérien déplore l'absence, dans le règlement, de principes communs pour la surveillance de la ponctualité en matière d'utilisation des créneaux horaires et de sanctions qui s'y rapportent. Certains coordonnateurs de créneaux appliquent ces principes de manière cohérente, d'autres non, ce qui a débouché sur une certaine confusion et une inégalité de traitement entre les transporteurs aériens. Le même transporteur aérien préconise que les mesures adoptées par les États membres contre l’utilisation abusive des créneaux horaires soient rendues publiques, pour une meilleure transparence.

Les transporteurs aériens régionaux pensent qu’un certain nombre de circonstances qui sont indépendantes de la volonté du transporteur aérien devraient être considérées comme cas de force majeure lors de la vérification du respect de la règle du «créneau utilisé ou perdu»: les conditions météorologiques affectant davantage les exploitants de petits appareils devraient être reconnues comme cas de force majeure, tout comme les annulations de vols dues à des actions collectives et à des grèves et les retards accumulés sur une journée à la suite de problèmes de gestion du trafic aérien, avec les annulations qui s’ensuivent.

Les coordonnateurs de créneaux affirment qu’ils n’ont pas encore fait usage de leur pouvoir de retirer les créneaux horaires aux transporteurs aériens qui exploitent de manière répétée et intentionnelle des services aériens en dehors des créneaux qui leur sont attribués. L’existence de cette compétence aide toutefois les coordonnateurs à convaincre les transporteurs aériens de changer de comportement, le cas échéant.

Un coordonnateur mentionne que la Commission elle-même porte une large responsabilité en matière de surveillance et de contrôle de l’application du règlement, et qu’elle devrait attacher plus d’importance à l’amélioration des normes de coordination dans l’UE. Un autre suggère que les coordonnateurs puissent exiger des autorités de gestion du trafic aérien qu'elles refusent un plan de vol en cas de mauvaise utilisation manifeste des créneaux horaires par un transporteur aérien.

CONCLUSIONS

La règle du nouvel arrivant, qui, à l’évidence, n’a pas été comprise par un nombre suffisant d’acteurs, semble avoir eu un impact limité sur la concurrence dans les aéroports de la Communauté ainsi que sur l’utilisation optimale des capacités limitées des aéroports, créant une présence négligeable dans les aéroports saturés, ce qui conduit à une série de petites activités qui n’amènent pas une concurrence effective sur le marché.

Les lignes directrices locales peuvent accroître la flexibilité en fonction des circonstances sur place, de manière à assurer une meilleure utilisation des créneaux horaires existants dans les aéroports saturés. Les possibilités d’introduire des lignes directrices locales devraient être élargies, à condition qu’elles restent conformes aux dispositions du règlement.

Bien que le règlement ait apporté certaines améliorations dans l’utilisation des capacités aéroportuaires, il n’est pas suffisant pour remédier à la saturation croissante des aéroports de la Communauté. La mise en œuvre des mesures exposées dans la communication de la Commission «Un plan d’action pour renforcer les capacités, l’efficacité et la sécurité des aéroports en Europe», adoptée en octobre 2007, est nécessaire pour arriver à une meilleure utilisation des capacités limitées des aéroports, moyennant peut-être l'ajout d'une approche plus structurée des régimes d'attribution des créneaux horaires sur une base commerciale.,

Des préoccupations existent quant à la neutralité et à l’indépendance fonctionnelle du coordonnateur dans les aéroports communautaires coordonnés. Il semble que les dispositions du règlement à ce sujet n’ont pas encore été mises en œuvre de manière unifiée et cohérente dans tous les États membres.

L’introduction de sanctions dissuasives ou de mesures équivalentes pour prévenir l’utilisation abusive des créneaux horaires a encouragé une meilleure utilisation des capacités existantes.

Bien que le règlement ait amené un certain nombre d’améliorations significatives tendant vers une meilleure utilisation des capacités limitées, la Commission devra désormais se concentrer sur la mise en œuvre adéquate de plusieurs points qui ont posé des difficultés particulières aux parties intéressées. Par ailleurs, la Commission conclut que le règlement existant peut être amélioré au moyen d’un instrument de nature interprétative qui préciserait la portée de certaines dispositions. Enfin, la Commission pourrait envisager un réexamen partiel du texte si cela s’avérait indispensable.