EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Lorsque la crise mondiale a frappé l’Union et la zone euro il y a dix ans, l’Union a été rapidement confrontée à une détérioration brutale de sa situation économique et sociale. La crise financière s’est bientôt muée en crise économique et en crise de la dette souveraine dans la zone euro. Des mesures ont alors été prises pour préserver la stabilité et l’intégrité de la zone euro. Ces mesures ont depuis été complétées et renforcées par plusieurs initiatives visant à remédier, à long terme, aux vulnérabilités de l’architecture de la zone monétaire. Bien que des améliorations notables aient été apportées, conformément aux recommandations formulées dans le rapport des cinq présidents de juin 2015 et dans le document de réflexion sur l’approfondissement de l’Union économique et monétaire, du 31 mai 2017, d’importantes lacunes subsistent. L’un des enseignements tirés de la crise est que les États membres dont la monnaie est l’euro devraient renforcer encore la résilience de leurs économies, au moyen de réformes structurelles et d’investissements ciblés, de manière à favoriser la convergence et la compétitivité de la zone euro dans son ensemble.

Dans ce contexte, lors du sommet de la zone euro du 14 décembre 2018 (qui s’est tenu à 27, en configuration ouverte), les dirigeants de l’Union ont chargé l’Eurogroupe de travailler sur un certain nombre de questions pour contribuer à l’Union économique et monétaire, et notamment sur la conception, les modalités de mise en œuvre et le calendrier d’un instrument budgétaire de convergence et de compétitivité pour la zone euro et les États membres participant au mécanisme de taux de change (MCE II) sur une base volontaire. L’instrument serait intégré au budget de l’Union et serait adopté sur la base de la proposition législative pertinente de la Commission, modifiée si nécessaire. Le sommet de la zone euro a également indiqué que l’instrument devrait être subordonné aux critères et aux orientations stratégiques des États membres de la zone euro. Quatre ans après le rapport des cinq présidents, dans sa communication du 12 juin 2019 intitulée «Approfondissement de l’Union économique et monétaire», la Commission a dressé un bilan et défini une voie à suivre en vue de cet approfondissement. Elle a notamment souligné qu’un instrument budgétaire de convergence et de compétitivité contribuerait à la résilience de l’Union économique et monétaire en soutenant des trains de mesures de réforme et d’investissement cohérents devant permettre aux États membres de la zone euro de remédier aux difficultés auxquelles ils sont confrontés en matière de compétitivité et de convergence. Dans cette communication, la Commission a également indiqué qu’elle se tenait prête à proposer, sur la base de l’article 136 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), un nouveau règlement relatif au cadre de gouvernance d’un tel instrument, dans le plein respect de ses prérogatives en ce qui concerne l’exécution du budget et des programmes. Le 14 juin 2019, les membres de l’Eurogroupe ont convenu des principales caractéristiques du futur instrument budgétaire de convergence et de compétitivité pour les États membres de la zone euro et pour les États membres participant au MCE II sur une base volontaire. Lors du sommet de la zone euro du 21 juin 2019, les dirigeants ont salué cet accord et souligné la nécessité de travailler sur toutes les questions en suspens en vue de garantir l’autonomie de décision des États membres de la zone euro.

À cette fin, le règlement proposé établit un cadre de gouvernance pour un nouvel instrument budgétaire de convergence et de compétitivité pour la zone euro. Cet instrument sera intégré au programme d’appui aux réformes. Le cadre de gouvernance fournira des orientations de politique économique pour les réformes et les investissements qui seront soutenus par le nouvel instrument budgétaire, conformément au cadre général de coordination des politiques économiques de l’Union.

Dans le cadre du programme d’appui aux réformes, l’instrument budgétaire de convergence et de compétitivité vise à promouvoir la cohésion au sein de l’Union en apportant aux États membres de la zone euro un soutien financier à des réformes et à des investissements faisant partie de trains de mesures cohérents. Le règlement proposé vise à organiser la gouvernance de cet instrument budgétaire et doit être lu en liaison avec le programme d’appui aux réformes.

Dans ce contexte, le Conseil, au sein duquel seuls auront le droit de voter les États membres de la zone euro, serait chargé de missions concernant: i) la stratégie globale et la surveillance des réformes et des investissements dans la zone euro, et ii) des orientations par pays en ce qui concerne les objectifs des réformes et des investissements qui seront soutenus par l’instrument budgétaire. En particulier, le règlement proposé prévoit que le Conseil (après discussion au sein de l’Eurogroupe) définira chaque année des orientations stratégiques relatives aux priorités de la zone euro dans son ensemble en matière de réformes et d’investissements, dans le cadre de la recommandation concernant la politique économique de la zone euro (ci-après la «recommandation pour la zone euro»). Lors de la définition des orientations stratégiques, le Conseil pourra solliciter l’avis du sommet de la zone euro. Le Conseil adoptera ensuite une recommandation adressée à l’ensemble des États membres de la zone euro, qui formulera des orientations par pays concernant les objectifs des réformes et des investissements qui seront soutenus par l’instrument budgétaire. Au titre de l’instrument budgétaire de convergence et de compétitivité, les États membres de la zone euro pourront décider de proposer des trains de mesures de réforme et d’investissement; lorsqu’ils présenteront ainsi de tels trains de mesures cohérents au titre de l’instrument budgétaire, ils devront tenir compte tant des orientations stratégiques que des orientations par pays. En ce qui concerne les États membres dont la monnaie n’est pas l’euro, qui participent au MCE II et qui souhaitent participer à l’instrument budgétaire de convergence et de compétitivité sur une base volontaire, il conviendra de définir des modalités appropriées, compatibles avec le cadre prévu par le présent règlement.

Le cadre de gouvernance proposé pour l’instrument budgétaire de convergence et de compétitivité pour la zone euro répond à la nécessité de renforcer la coordination des politiques économiques de la zone euro ainsi qu’à celle de favoriser des réformes et des investissements qui permettent de faire face aux difficultés de la zone euro dans son ensemble et contribuent à la convergence économique et sociale en son sein.

Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

Le cadre de gouvernance pour l’instrument budgétaire de convergence et de compétitivité sera en adéquation avec le processus bien établi de surveillance et de coordination des politiques économiques de l’Union dans le cadre du Semestre européen. La mise en œuvre du cadre de gouvernance défini dans le présent règlement sera également alignée sur le calendrier du Semestre européen.

Les orientations stratégiques annuelles adoptées par le Conseil feront partie intégrante de la recommandation pour la zone euro, qui est approuvée par le Conseil européen avant d’être adoptée par le Conseil. La Commission contribuera aux orientations stratégiques en informant le Conseil de la manière dont elles ont été suivies les années précédentes, renforçant ainsi la cohérence des indications fournies quant aux politiques à conduire.

Les orientations par pays adressées aux États membres de la zone euro tiendront compte des orientations stratégiques et concorderont pleinement avec les recommandations par pays qui sont parallèlement adoptées dans le cadre du Semestre européen, à la suite de discussions, le cas échéant, au sein des comités compétents prévus par les traités. En particulier, les orientations par pays indiqueront pour quels objectifs spécifiques en matière de réforme et d’investissement, parmi ceux indiqués dans les recommandations par pays, chaque État membre de la zone euro pourra proposer, s’il le souhaite, des trains de mesures de réforme et d’investissement cohérents au titre de l’instrument budgétaire de convergence et de compétitivité. Pour les États membres concernés, les orientations par pays ne s’ajouteront donc pas aux recommandations par pays, mais établiront plutôt des priorités parmi celles-ci du point de vue du soutien apporté au titre de l’instrument budgétaire. Dans un souci d’efficacité, les orientations par pays destinées à tous les États membres de la zone euro seront adoptées sous la forme d’une recommandation unique. Le cas échéant, les orientations formulées en vertu du règlement proposé tiendront dûment compte de tout programme d’ajustement macroéconomique auquel un État membre serait déjà soumis.

•Cohérence avec les autres politiques de l’Union

Le règlement proposé établira le cadre de gouvernance organisant les orientations de politique économique pour les trains de mesures d’investissement et de réforme qui seront présentés au titre de l’instrument budgétaire de convergence et de compétitivité pour la zone euro. Il sera également compatible avec les programmes proposés par l’Union en matière d’investissement, tels que les fonds de la politique de cohésion de l’Union, le mécanisme pour l’interconnexion en Europe et InvestEU, dont il sera complémentaire et avec lesquels il créera des synergies.

Le règlement proposé s’appuie sur les idées exposées dans le document de réflexion sur l’approfondissement de l’Union économique et monétaire, du 31 mai 2017, et s’inscrit dans le droit fil de la communication de la Commission intitulée «Approfondissement de l’Union économique et monétaire européenne: quel bilan quatre ans après le rapport des cinq présidents», dans laquelle la Commission a défini une voie à suivre en vue de cet approfondissement. Il est prévu que l’instrument budgétaire fasse partie du budget de l’Union, et sa taille sera déterminée dans le contexte des négociations du cadre financier pluriannuel 2021-2027. Le règlement proposé est également conforme aux objectifs de ce cadre financier pluriannuel.

Le règlement proposé n’aura pas d’incidence sur les prérogatives de la Commission en ce qui concerne l’exécution du budget et des programmes.

2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ

•Base juridique