Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de directive du Conseil modifiant les directives 92/79/CEE et 92/80/CEE, en vue d'autoriser la France à proroger l'application d'un taux d'accise réduit sur les produits du tabac mis à la consommation en Corse"

(COM(2003) 186 final - 2003/0075 (CNS))

(2003/C 234/13)

Le 5 mai 2003, le Conseil de l'Union européenne a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 23 juin 2003 (rapporteur: M. Burani).

Lors de sa 401e session plénière des 16 et 17 juillet 2003 (séance du 16 juillet), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 107 voix pour, 4 voix contre et 8 abstentions.

1. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

1.1. La proposition de directive à l'examen concerne une demande de la France qui souhaite obtenir la prorogation jusqu'au 31 décembre 2009 du régime dérogatoire déjà accordé à la Corse en matière d'accises sur le tabac, d'un montant inférieur aux accises nationales. La dérogation avait été accordée dans une déclaration au procès-verbal du Conseil à l'occasion de l'approbation de deux directives, respectivement 92/79/CEE pour les cigarettes et 92/80/CEE pour les tabacs manufacturés autres que les cigarettes. Cette dérogation, accordée à l'origine jusqu'au 31 décembre 1997 à condition que les accises soient progressivement relevées de manière à être égales aux accises nationales à cette date, a été prorogée jusqu'au 31 décembre 2002, à la demande de la France, par la directive 1999/81/CE.

1.2. Indépendamment des particularités techniques d'application de ces directives, qui n'ont qu'une importance marginale pour l'examen de cette demande, la dérogation à l'examen consisterait à appliquer en Corse, pour les cigarettes, un prix au moins inférieur d'un tiers par rapport aux prix pratiqués sur le continent tandis que pour les cigares, cigarillos et autres tabacs manufacturés, la réduction serait de 15 %.

1.3. Avec sa demande de dérogation, la France a présenté une série de mesures fiscales qu'elle compte mettre en oeuvre pour arriver progressivement, à l'issue de la période transitoire sollicitée, à une complète adéquation avec le régime d'accises sur le tabac en vigueur sur le reste du territoire national.

1.4. La demande de prorogation s'appuie sur un mémorandum intitulé "Pour une reconnaissance de la spécificité insulaire de la Corse dans l'Union européenne", daté du 26 juillet 2000, complété par une lettre du 5 novembre 2002 indiquant que ce délai supplémentaire est considéré comme nécessaire pour sauvegarder le secteur d'activité lié à la production en Corse des tabacs manufacturés et à leur distribution.

1.5. La France indique que la production de cigarettes en Corse emploie 53 personnes et que les marges supplémentaires provenant de la dérogation aux accises permettraient de remédier à une situation marquée par une productivité plus modeste, et donc à un coût de production plus élevé que dans le reste du pays: cette situation s'explique par l'éloignement et la topologie de l'île, qui ont pour conséquence des coûts de production et de distribution plus élevés.

1.6. En ce qui concerne la distribution, la Corse compte environ 350 détaillants qui emploient un nombre de salariés à peu près équivalent, essentiellement durant les quatre à cinq mois de la saison touristique. Ils garantissent un service de proximité même dans des zones de montagne très peu peuplées, contribuant donc indirectement au maintien sur place de la population.

1.7. Au cours d'une réunion entre la Commission et le gouvernement français, il a été reconnu que l'alignement complet immédiat sur le régime normal d'accises "pourrait nuire à l'équilibre économique et social de l'île". Une série de mesures a donc été proposée afin d'adapter progressivement la fiscalité:

- pour les cigarettes, dans la limite d'un contingent annuel de 1200 tonnes et jusqu'au 31 décembre 2007, le taux d'accise global sera de 35 % du prix de la catégorie de cigarette la plus demandée dans l'île; ensuite et jusqu'au 31 décembre 2009, ce taux sera de 44 % pour s'aligner ensuite sur le régime d'accises en vigueur sur le continent (actuellement 58,99 %);

- pour les cigares et "les autres produits du tabac", il est prévu un ensemble de mesures simplifiées, articulées et différenciées en fonction du type de produit, valables jusqu'au 31 décembre 2009; après quoi, les taux en vigueur sur l'ensemble du territoire national seront d'application.

2. Observations

2.1. Cette question, qui n'est pas en soi d'une grande importance en termes de chiffres, comparée à la somme globale des revenus que constituent les accises sur le tabac, soulève néanmoins plusieurs problèmes de principe et de fond qui ne manquent pas d'intérêt. Le CESE désire attirer l'attention de la Commission et du Conseil sur certaines considérations qui méritent peut-être réflexion.

2.2. Le document rédigé par la Commission, qui reprend les données communiquées par la partie intéressée, indique que la quantité de tabac (si l'on se réfère aux seules cigarettes) vendue en Corse est de 1200 tonnes par an. Avec une population inférieure à 260000 habitants, et compte tenu des enfants et des non-fumeurs probables, chaque fumeur de l'île consommerait une quantité de cigarettes proche des huit kilos par personne. Cette quantité diminue si l'on tient compte de la consommation des touristes (qui ne sont certainement pas tous fumeurs), pendant une période évaluée à quatre ou cinq mois par an. Même si l'on tient compte de cet élément correctif, la quantité de cigarettes vendues semble considérablement supérieure à la réelle capacité de consommation des résidents et des touristes.

2.3. Il faut donc présumer qu'une certaine quantité de cigarettes (et probablement aussi d'autres types de tabacs manufacturés pour lesquels aucune information quantitative n'a été communiquée) est destinée à être "exportée" vers le continent. Dans son avis(1) relatif à la proposition de directive du Conseil(2), le CESE rappelait que les achats de tabac à l'extérieur des frontières sont parfaitement légaux, pour autant qu'ils respectent les quantités prévues par la directive 95/12/CE; cependant, étant donné les quantités - probablement considérables - non destinées à être consommées sur l'île, il est permis de se demander si cette directive est toujours respectée et s'il faut faire l'impasse sur la possibilité de phénomènes de commerce illicite. Le doute, même arbitraire, ne semble pas totalement illégitime.

2.4. Dans tous les cas, que la sortie du tabac de l'île soit légale ou non, le manque à gagner pour l'État français doit être d'une importance certaine. Face à la question de ce déficit de recettes se pose le problème du maintien de 53 emplois liés à la production de cigarettes, une production d'une importance certainement inférieure aux besoins. Sans entrer dans le détail de l'affirmation selon laquelle les coûts de production seraient plus importants, il semble toutefois discutable que les coûts de distribution évoqués dans le document de la Commission soient plus importants pour les cigarettes produites sur l'île, par rapport à celles qui doivent être transportées depuis le continent, par la mer ou par les airs.

2.5. Concernant la distribution, il semble également loisible d'émettre quelques doutes. Aucun commerçant ne vend exclusivement des cigarettes, et donc les 350 établissements qui pendant la saison touristique engageraient du personnel afin de faire face à l'augmentation des ventes (environ 350 personnes selon le document) le font, fort heureusement d'ailleurs, pour bien d'autres raisons que la vente du tabac. Il est en outre à noter que, selon le troisième "considérant" de la directive, la majeure partie des détaillants sont situés dans des régions montagneuses très peu peuplées; malheureusement pour eux, ils se verront difficilement confrontés à un volume de ventes tel qu'ils seraient contraints d'engager une aide extérieure en plus de celle que peut apporter leur propre famille.

2.6. En conséquence, le CESE estime que les mesures d'extension ne sont que très peu justifiées par la nécessité évoquée au cinquième considérant, de "ne pas nuire à l'équilibre économique et social de l'île"; il ne peut non plus se dispenser de relever que les circonstances évoquées dans le document du gouvernement français et rapportées dans celui de la Commission liées à la "spécificité insulaire de la Corse" et aux difficultés dues à "l'éloignement et la topologie de l'île" sont communes à la quasi-totalité des îles de l'Union, parfois dans une mesure bien plus grande.

2.7. En conséquence, le CESE estime que les mesures à l'examen sont difficilement justifiables à la lumière des motifs allégués, au point que l'on se demande si elles ne sont pas plus proches de l'aide d'État que d'une mesure fiscale temporaire. D'autre part, il est conscient des conditions politiques particulières et des rapports qui unissent l'île à sa mère patrie. Un refus aurait des conséquences qui dépasseraient de beaucoup la valeur relativement minime des chiffres qui sont en jeu: à contrecoeur, donc, mais conscient de ses responsabilités, le CESE exprime son accord en faveur de la proposition de directive dans les termes dans lesquels elle lui est soumise.

Bruxelles, le 16 juillet 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) JO C 36 du 8.2.2001, p. 111.

(2) COM(2001) 133 final.