GLOSSAIRE

Article 73 : l’article 73 du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil dispose que la Commission peut s’appuyer sur les travaux réalisés par une autorité d’audit nationale et réduire ses propres audits et contrôles, dès qu’elle a accepté l’évaluation de la conformité nationale et la stratégie d’audit de l’autorité d’audit et si elle a obtenu une assurance raisonnable que les systèmes de gestion et de contrôle du programme opérationnel fonctionnent efficacement.

Contrats de confiance : arrangements administratifs bilatéraux, conclus par la Commission avec les autorités nationales pendant la période de programmation 2000-2006 lorsqu’elle avait une assurance raisonnable que les systèmes de gestion financière et de contrôle mis en place pour un ou plusieurs fonds respectaient les exigences du règlement (CE) no 438/2001 de la Commission et que les autorités nationales avaient élaboré une stratégie d’audit satisfaisante. L’État membre s’engageait également à présenter à la Commission des rapports sur ses activités d’audit. Lorsqu’un contrat de confiance était signé, la Commission consentait en principe à ne plus effectuer d’audits dans l’État membre (ou la région) concerné(e). Des contrats de confiance ont été signés entre 2005 et 2009 avec l’Autriche, Chypre, le Danemark, l’Estonie, le Portugal, la Lituanie, le Royaume-Uni (Angleterre et pays de Galles) et la Slovénie pour 55 PO.

Contrôle interne : par "contrôle interne", il faut entendre un processus conçu pour fournir une assurance raisonnable concernant la réalisation des objectifs d’une organisation en ce qui concerne l’efficacité et l’efficience de ses opérations, la fiabilité de ses informations financières, ainsi que sa conformité aux lois et aux règlements.

Corrections financières : les corrections financières visent à protéger le budget de l’UE contre la charge que représentent les dépenses erronées ou irrégulières. S’agissant des dépenses en gestion partagée, le recouvrement des paiements indus incombe au premier chef aux États membres. Les corrections financières peuvent être effectuées moyennant un retrait des dépenses irrégulières des déclarations de dépenses des États membres ou des recouvrements auprès des bénéficiaires. Des corrections financières peuvent également être imposées par la Commission.

Évaluation de la conformité : le terme "évaluation de la conformité" désigne le processus par lequel un organisme d’audit indépendant (qui peut être l’autorité d’audit nationale) évalue la conception des systèmes de gestion et de contrôle pour un (groupe de) programme(s) opérationnel(s) (ci-après le "rapport sur l’évaluation de la conformité") et formule un avis indiquant s’ils sont conformes à la réglementation (ci-après l’"avis sur l’évaluation de la conformité"). L’évaluation de la conformité doit être acceptée par la Commission avant que les dépenses encourues au titre du programme opérationnel puissent être remboursées sur le budget de l’UE.

Normes d’audit internationalement reconnues : lors de leurs travaux d’audit, les autorités d’audit doivent tenir compte des normes d’audit internationalement reconnues. Ces normes comportent les normes d’audit énoncées par les différents organismes publics et professionnels de normalisation, comme les normes internationales d’audit (ISA: International standards on auditing), les normes internationales d’audit des institutions supérieures de contrôle des finances publiques, ainsi que les lignes directrices pour la mise en œuvre publiées par l’Intosai et les notes d’orientation publiées par l’Institut des auditeurs internes.

Programme opérationnel (PO) : les dépenses au titre du FEDER, du FC et du FSE sont allouées au moyen de programmes opérationnels pluriannuels qui présentent une stratégie de développement assortie de priorités spécifiques. Pour la réalisation de celles-ci, il est fait appel à un Fonds ou, dans le cadre de l’objectif convergence, au FC et au FEDER réunis. Les documents de programmation sont présentés par les États membres et adoptés par la Commission.

Réglementation : aux fins du présent rapport, le terme "réglementation" désigne les deux règlements qui régissent le FEDER, le FSE et le FC pour la période de programmation 2007-2013, à savoir le règlement (CE) no 1083/2006 et le règlement (CE) no 1828/2006 de la Commission (tels qu’ils ont été modifiés).

Seuil de signification ou seuil d’erreur significative : les auditeurs formulent un avis indiquant si les états financiers sont établis, dans tous leurs aspects significatifs, conformément à un certain ensemble de règles. L’évaluation de ce qui est significatif relève du jugement professionnel. Le seuil de signification utilisé par la Commission est de 2 %, se référant au taux de dépenses contrôlées de l’UE qui sont erronées ou irrégulières. Dans le domaine de la cohésion, la Commission utilise ce seuil à la fois pour le taux d’erreur extrapolé sur une base annuelle et pour le taux d’erreur résiduel pluriannuel au niveau de chaque PO.

Stratégies d’audit (nationales) : les stratégies d’audit des autorités d’audit indiquent, pour chaque (groupe de) PO, les systèmes et les organismes qui seront examinés, les approches et les méthodologies d’audit à utiliser, la méthode d’échantillonnage pour les contrôles des opérations, ainsi que le calendrier indicatif de ces audits. La Commission approuve les stratégies d’audit nationales.

Taux d’erreur extrapolé : estimation, par une autorité d’audit, de la part des dépenses annuelles effectuées pour chaque (groupe de) PO qui ne sont pas légales et régulières. Ce taux doit être établi sur la base d’une approche d’échantillonnage statistique. Les taux d’erreur extrapolés doivent être représentatifs des dépenses encourues pour le (groupe de) PO. Il peut également s’agir de taux d’erreur établis sur la base de méthodes d’échantillonnage spécifique et non statistique (notamment pour les populations restreintes), dans la mesure où ils sont représentatifs de l’ensemble de la population.

Taux d’erreur résiduel : estimation, par la Commission, de la part des dépenses versées pendant toute la période de programmation pour chaque (groupe de) PO qui ne sont pas légales et régulières. Pour calculer les taux d’erreur résiduels, la Commission se fonde sur les taux d’erreur extrapolés représentatifs, estimés sur une base annuelle par les autorités d’audit, tels qu’ils ont été validés par elle-même. Ces taux annuels sont ensuite appliqués aux dépenses payées pendant la période de programmation et toutes les corrections financières appliquées depuis le début de celle-ci aux niveaux des États membres (au moyen de retraits et de recouvrements) et de l’UE (au moyen de décisions formelles de la Commission) sont déduites. Ce calcul permet d’aboutir au montant cumulé résiduel à risque. Le taux d’erreur résiduel est le taux que ce montant représente par rapport au total des dépenses versées depuis 2007.

ABRÉVIATIONS

CE : Communauté européenne

COCOF : Comité de coordination des Fonds

FC : Fonds de cohésion

FEDER : Fonds européen de développement régional

FSE : Fonds social européen

ISA : Norme internationale d’audit (International standard on auditing)

PO : programme opérationnel

UE : Union européenne

SYNTHÈSE

I. Lors de cet audit, la Cour a analysé dans quelle mesure la Commission peut s’appuyer sur les travaux des autorités d’audit nationales dans le domaine de la cohésion. La Cour a également dressé le bilan de la mise en œuvre du modèle de contrôle unique (single audit) par la Commission (tel qu’il est visé à l’article 73 du règlement (CE) no 1083/2006). Le rapport couvre une période qui va de 2010 à fin 2012.

II. Les dispositifs de gestion partagée impliquent que la Commission doit pouvoir s’appuyer sur les États membres lorsqu’elle supervise l’exécution du budget de l’Union européenne (UE). La Cour a constaté que les États membres et la Commission ont déployé des efforts considérables afin de mettre en place un meilleur système pour contrôler les dépenses dans le domaine de la cohésion pendant la période de programmation 2007-2013.

III. Ces efforts ont toutefois eu un coût. La Cour estime que le coût annuel spécifique des contrôles pour les autorités d’audit oscille entre 110 et 130 millions d’euros, ce qui correspond à environ 0,2 % du budget total (qui comporte le concours de l’UE, la participation publique nationale et le financement privé) de l’ensemble des programmes opérationnels (PO) relevant du Fonds européen de développement régional (FEDER)/Fonds de cohésion (FC) et du Fonds social européen (FSE). À cet égard, la Cour tient à souligner que les systèmes de contrôle interne supposent un juste équilibre entre le coût que représentent les contrôles dans un domaine budgétaire particulier et les avantages susceptibles d’en être tirés en termes de limitation du risque de perte et d’irrégularité à un niveau acceptable.

IV. Depuis le début de la période de programmation, la Commission a accompli des progrès considérables. En effet, elle a développé un système qui lui permet de s’appuyer sur le travail des autorités d’audit nationales pour obtenir une assurance quant à la légalité et à la régularité des dépenses au titre du FEDER/FC et du FSE. Par ailleurs, la Commission a fourni des documents d’orientation qui contribuent à améliorer la cohérence des approches et des méthodes de travail des autorités d’audit.

V. La Cour a cependant relevé un certain nombre de risques dus au fait que la Commission se fie aux taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit, ainsi qu’aux informations transmises par les États membres sur les corrections financières. C’est pourquoi la Commission risque de sous-estimer les problèmes dans les informations qu’elle présente au Parlement européen et au Conseil. Elle risque également d’évaluer de façon incorrecte les éléments nécessaires pour aboutir à un avis d’audit sans réserve dans le domaine de la cohésion.

VI. La Cour relève que le contrôle unique, tel qu’il est visé à l’article 73 pour le domaine de la cohésion, devrait constituer la règle et non l’exception. Or elle a constaté que la Commission est confrontée à des défis considérables pour mettre en œuvre efficacement les dispositions relatives au contrôle unique. Comme lors de la période de programmation précédente, seul un nombre limité de PO relevant du FEDER/FC et du FSE remplissaient les conditions nécessaires pour obtenir un statut permettant de les inscrire dans le cadre du système de contrôle unique (ci-après "statut de contrôle unique") avant fin 2012.

VII. Dans le présent rapport, la Cour formule un certain nombre de recommandations concernant l’utilisation, par la Commission, des travaux des autorités d’audit nationales dans le domaine de la cohésion. La Commission devrait notamment:

- renforcer ses vérifications de l’exactitude et de la fiabilité des taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit nationales, ainsi que des informations transmises par les États membres sur les corrections financières, avant d’utiliser ces éléments dans son propre processus d’assurance;

- appliquer dans tous les cas des critères solides, cohérents et transparents lorsqu’elle accorde le "statut de contrôle unique" aux programmes opérationnels;

- respecter, lors de son suivi des PO "article 73" (et de la surveillance des autorités d’audit concernées), les dispositions des normes internationales d’audit en matière d’utilisation des travaux d’autres auditeurs;

- en se fondant sur les dispositions applicables de la réglementation pour la période de programmation 2014-2020, instaurer un système de corrections financières nettes à imposer aux PO pour lesquels, de manière répétée, les autorités d’audit ont minimisé les problèmes ou ne les ont pas signalés;

- prendre des mesures appropriées pour que les autorités d’audit puissent s’appuyer sur un cadre méthodologique stable et contraignant;

- proposer des modalités pour que les États membres et la Commission partagent les coûts des contrôles dans le domaine de la cohésion, en se fondant sur une évaluation plus récente des coûts réellement encourus par les États membres.

INTRODUCTION

PARTAGE DES RESPONSABILITÉS EN MATIÈRE DE CONTRÔLE INTERNE DANS LE DOMAINE DE LA COHÉSION

1. Dans le domaine de la cohésion, l’UE octroie son soutien financier au moyen du FEDER, du FSE et du FC. Le budget total de ces trois Fonds pris dans leur ensemble (qui comporte le concours de l’UE, la participation publique nationale et le financement privé) représente 491 milliards d’euros pour la période de programmation 2007-2013 (voir annexe I).

2. La politique de cohésion est une compétence partagée des États membres et de la Commission. Sur la base des propositions des États membres, la Commission approuve des PO pluriannuels. Au total, 434 PO avaient été approuvés pour la période de programmation 2007-2013 (317 PO au titre du FEDER/FC et 117 PO au titre du FSE) avant fin 2012. Pour chacun de ces PO, les règles en matière d’éligibilité sont établies par les autorités nationales, sous réserve des exceptions prévues dans les règlements spécifiques à chaque Fonds.

3. Pour chaque PO, la Commission doit s’assurer que les États membres ont mis en place des systèmes de contrôle interne solides et qui fonctionnent efficacement [1]. En d’autres termes, les contrôles internes des États membres doivent fournir une assurance raisonnable que les erreurs affectant les opérations sous-jacentes aux comptes sont prévenues ou détectées et corrigées avant la certification des dépenses à la Commission [2].

4. Au niveau national, le contrôle interne des PO relève de la responsabilité d’une autorité de gestion, d’une autorité de certification (voir encadré 1) et d’une autorité d’audit. Ces organismes doivent s’assurer ensemble de la légalité et de la régularité des opérations cofinancées, tandis que la surveillance et la responsabilité ultime sont du ressort de la Commission [3].

ENCADRÉ 1

RESPONSABILITÉS DES AUTORITÉS DE GESTION ET DE CERTIFICATION

Les autorités de gestion (souvent des ministères ou des autorités régionales compétentes dans certains domaines politiques) sont chargées de sélectionner les différents projets à inclure dans les divers PO sur la base de critères convenus au préalable. Elles réalisent également les contrôles de premier niveau de ces opérations et des dépenses déclarées, avant que l’autorité de certification certifie la légalité et la régularité des dépenses. Les autorités de certification font généralement partie du ministère des finances ou d’organismes de contrôle interne qui relèvent d’une autorité ministérielle.

RÔLE ET RESPONSABILITÉS DES AUTORITÉS D’AUDIT

5. Les autorités d’audit fournissent à la Commission une assurance quant au fonctionnement efficace des systèmes de gestion et des contrôles internes d’un PO (et, par suite, quant à la légalité et à la régularité des dépenses certifiées) (voir annexe II). Elles doivent être fonctionnellement indépendantes des organismes qui gèrent les fonds.

6. Dans les 27 États membres, 112 autorités d’audit ont été mises en place pour les 434 PO approuvés fin 2012 pour la période de programmation 2007-2013 (voir figure 1) [4]. Dans la plupart des cas, les autorités d’audit sont des départements distincts au sein des services du Premier ministre ou du chef de l’État, du ministère des finances (ou d’organismes de contrôle interne relevant d’une autorité ministérielle), d’un autre ministère ou de l’institution supérieure de contrôle. Leur rôle et leurs responsabilités ont été renforcés par rapport à ceux des autorités chargées des contrôles ex post lors de la période de programmation 2000-2006 [5].

FIGURE 1

NOMBRE ET TYPE D’AUTORITÉS D’AUDIT PAR ÉTAT MEMBRE (EN 2012)

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1 Y compris les autorités d’audit exclusivement responsables des programmes de coopération territoriale européenne (CTE).

Source: Cour des comptes européenne, enquête de 2012.

7. Une autorité d’audit transmet aux autorités de gestion et de certification les constatations relatives à ses audits des systèmes et à ses contrôles des opérations pour le PO concerné (voir figure 2 et annexe II). Des rapports sur les audits des systèmes sont également présentés à la Commission. L’autorité de gestion doit décider s’il faut appliquer des corrections financières à la suite de ces audits et contrôles et/ou si d’autres mesures correctrices doivent être prises. Si l’autorité d’audit estime que l’autorité de gestion n’a pas pris les mesures correctrices appropriées, elle doit attirer l’attention de la Commission sur cette question.

FIGURE 2

SYSTÈME DE GESTION ET DE CONTRÔLE RELATIF AUX PO

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Source: Commission européenne.

8. La Commission peut interrompre ou suspendre les paiements si, sur la base de ses propres travaux ou des informations transmises par les autorités d’audit, elle constate qu’un État membre n’a pas comblé les graves lacunes qui affectent les systèmes de gestion et de contrôle et/ou qu’il n’a pas corrigé les dépenses irrégulières déclarées et certifiées [6]. Si l’État membre ne remédie pas aux défaillances du système détectées ou s’il ne retire pas les dépenses irrégulières (qui peuvent être remplacées par des dépenses éligibles), la Commission elle-même peut appliquer des corrections financières, ce qui donne lieu à une réduction nette du financement octroyé par l’UE pour le PO [7].

ENCADRÉ 2

UTILISATION DES TAUX D’ERREUR COMMUNIQUÉS PAR LES AUTORITÉS D’AUDIT NATIONALES LORS DU PROCESSUS D’ASSURANCE DE LA COMMISSION

Pour chaque PO, les directions générales évaluent la fiabilité des taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit. Les taux d’erreur fiables sont censés être représentatifs du (groupe de) PO [8]. Si la Commission qualifie le taux d’erreur communiqué par l’autorité d’audit de fiable, cela signifie qu’elle peut soit l’accepter soit le recalculer sur la base d’informations supplémentaires figurant dans le rapport annuel de contrôle ou obtenues sur place lors de missions d’information. Si les taux d’erreur ne sont pas fiables, la Commission applique un taux d’erreur forfaitaire (entre 2 % et 25 %) conformément aux résultats de ses évaluations du fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle interne. Cela lui permet d’aboutir à un "taux d’erreur extrapolé" validé pour chaque PO.

La direction générale de la politique régionale et urbaine, ainsi que celle de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion utilisent ensuite les taux d’erreur extrapolés validés pour calculer les taux d’erreur moyens pour chaque État membre, qu’elles publient dans leur rapport annuel d’activité depuis 2011 et 2010 respectivement.

Pour chaque PO, la Commission calcule également un "taux d’erreur résiduel". Ce dernier tient compte de toutes les corrections financières mises en œuvre aux niveaux de l’UE et des États membres depuis le début de la période de programmation et a donc un caractère pluriannuel. Les taux d’erreur résiduels sont également mentionnés dans les rapports annuels d’activité [9].

LA CONTRIBUTION DES AUTORITÉS D’AUDIT AU PROCESSUS D’ASSURANCE DE LA COMMISSION

9. Les informations fournies par les autorités d’audit dans leurs rapports annuels de contrôle, leurs avis d’audit et leurs rapports sur l’audit des systèmes constituent l’une des principales sources sur lesquelles la Commission fonde son évaluation de la légalité et de la régularité des dépenses de l’UE pour chaque PO. Lorsqu’elles élaborent leur rapport annuel d’activité, les directions générales procèdent à des évaluations détaillées des travaux des autorités d’audit nationales, notamment des taux d’erreur communiqués par celles-ci pour chaque (groupe de) PO. Ces informations sont comparées aux résultats des audits effectués par la Commission et à d’autres informations dont disposent les directions générales pour chaque PO [10] (voir encadré 2).

10. La Commission peut choisir d’émettre une réserve intégrale (ou partielle) concernant un PO dans ses rapports annuels d’activité. Dans un premier temps, la Commission évalue le fonctionnement du système de gestion et de contrôle, en se fondant sur son suivi du respect des exigences réglementaires par les autorités nationales, ainsi que, le cas échéant, sur l’état d’avancement des mesures correctrices convenues avec l’État membre pour le PO concerné. Ensuite, la Commission évalue les PO qui ne sont pas assortis d’une réserve après ce premier examen. Les principaux indicateurs utilisés pour ce faire sont le taux d’erreur extrapolé validé, ainsi que le taux d’erreur résiduel calculé par la Commission (voir encadré 2). Depuis 2012, les PO font en général l’objet d’une réserve si le taux d’erreur résiduel est supérieur au seuil de signification établi à 2 % par la Commission. Aucune réserve n’est formulée si le taux d’erreur résiduel est inférieur à 2 %, même si le taux d’erreur extrapolé est supérieur à 5 % (voir point 40 et annexe III).

11. Les taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit dans le domaine de la cohésion (qui sont ensuite évalués et consolidés par la Commission pour son processus d’assurance), diffèrent de ceux estimés par la Cour dans le cadre de sa déclaration d’assurance annuelle en plusieurs points, à savoir:

- les taux d’erreurs calculés par les autorités d’audit sont censés être représentatifs au niveau d’un (groupe de) PO, tandis que la Cour calcule les taux d’erreur au niveau des fonds pour tous les États membres;

- la Cour fonde le taux d’erreur sur un échantillon statistiquement représentatif des opérations au niveau de l’UE, tandis que les autorités d’audit - qui appliquent en règle générale l’échantillonnage statistique - peuvent également choisir de contrôler les opérations sur la base d’échantillons non statistiques (voire non représentatifs);

- sur le plan méthodologique, il existe des différences dans la quantification de l’incidence des constatations d’audit [11];

- enfin, les taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit nationales ne portent pas sur la même période que ceux publiés par la Cour [12].

Dès lors, ces taux d’erreur annuels ne sont pas directement comparables. Parallèlement, les taux d’erreur résiduels calculés par la Commission ont un caractère pluriannuel et tiennent compte de l’ensemble des corrections financières appliquées aux niveaux de l’UE et des États membres.

LE PRINCIPE DU CONTRÔLE UNIQUE (SINGLE AUDIT), TEL QU’IL EST DÉFINI À L’ARTICLE 73

12. Dans le contexte du budget de l’Union européenne, le terme "contrôle unique" désigne un système de contrôle et d’audit internes qui repose sur l’idée que chaque niveau de contrôle s’appuie sur le précédent. Le contrôle unique vise à éviter le chevauchement des activités de contrôle et à réduire le coût global des activités de contrôle et d’audit aux niveaux des États membres et de la Commission. Il a également pour objectif de diminuer la charge administrative des entités auditées. La Commission (qui est responsable en dernier ressort de l’exécution du budget de l’UE) est au sommet de la pyramide du contrôle unique.

13. Dans son avis no 2/2004, la Cour a défini un certain nombre de principes généraux pour que les systèmes de contrôle interne fonctionnent conformément au modèle de contrôle unique (voir annexe IV) [13]. En tant qu’auditeur externe de l’UE, la Cour ne fait pas partie du système de contrôle unique de la Commission.

14. En juin 2005, la Commission a présenté ses propositions pour un "cadre de contrôle intégré communautaire" qui visaient la mise en place d’un contrôle interne plus efficace et efficient des fonds de l’UE [14]. En 2006, la Commission a étoffé cette notion dans son "Plan d’action pour un cadre de contrôle interne intégré" [15]. Ce plan a eu une incidence significative sur la conception des systèmes de contrôle interne pour le FEDER/FC et pour le FSE, tels qu’ils ont été établis dans la réglementation relative à la période de programmation 2007-2013. La Commission a notamment proposé:

- de limiter autant que possible le chevauchement des activités de contrôle (et d’élever au maximum le niveau du contrôle qui pouvait être atteint avec des ressources déterminées) moyennant le partage d’informations de contrôle de manière à ce qu’un niveau de contrôle puisse s’appuyer sur le précédent dans la chaîne (principe du contrôle unique);

- d’introduire les rapports nationaux de contrôle afin de renforcer l’obligation de rendre compte et d’inciter les gestionnaires des fonds de l’UE à évaluer leurs systèmes de contrôle interne et à les améliorer;

- d’obtenir de l’assurance d’organismes d’audit tiers et indépendants;

- d’utiliser des lignes directrices communes par domaine politique et de recourir à des "procédures convenues" entre l’UE et l’État membre, afin d’assurer un niveau cohérent de contrôle interne.

15. Pour la période de programmation 2007-2013, l’article 73 du règlement (CE) no 1083/2006 indique la façon dont les principes du contrôle unique doivent être appliqués dans le domaine de la cohésion. Il dispose que la Commission peut réduire ses propres vérifications, si elle a obtenu une assurance raisonnable quant au fonctionnement efficace des systèmes de gestion et de contrôle interne du PO (voir encadré 3).

ENCADRÉ 3

LE CONTRÔLE UNIQUE DANS LE DOMAINE DE LA COHÉSION, TEL QU’IL EST DÉFINI À L’ARTICLE 73

Article 73, paragraphe 2 — "Pour déterminer sa propre stratégie d’audit, la Commission identifie les programmes opérationnels pour lesquels l’avis sur la conformité du système au titre de l’article 71, paragraphe 2, ne comporte pas de réserves, ou pour lesquels les réserves ont été levées à la suite de mesures de correction, pour lesquels la stratégie d’audit de l’autorité d’audit est satisfaisante et pour lesquels une assurance raisonnable a été obtenue quant au fonctionnement efficace des systèmes de gestion et de contrôle sur la base des résultats des audits réalisés par la Commission et par l’État membre."

Article 73, paragraphe 3 — "Pour ces programmes, la Commission peut conclure qu’elle peut s’appuyer principalement sur l’avis [de l’autorité d’audit] […] pour ce qui est du fonctionnement efficace des systèmes, et qu’elle ne procédera à ses propres contrôles sur place que s’il existe des éléments probants suggérant que des lacunes du système affectent les dépenses certifiées à la Commission au cours d’une année pour laquelle un avis [d’audit] […] a été formulé sans aucune réserve quant à de telles lacunes.

Lorsque la Commission tire une telle conclusion, elle en informe l’État membre concerné. S’il existe des éléments probants suggérant des lacunes, elle peut lui demander d’effectuer des audits et contrôles […] ou elle peut effectuer ses propres audits […]."

16. Pour les PO auxquels le statut de l’article 73 a été accordé, la Commission peut ensuite dans une large mesure se fier aux travaux des autorités d’audit pour obtenir une assurance quant à la légalité et à la régularité des dépenses de l’UE (principe du contrôle unique). Pour un PO, le "statut de contrôle unique" est donc la conséquence de dispositions efficaces en matière de contrôle interne. Cette disposition de la réglementation s’inspire largement de l’exemple des "contrats de confiance", dont le pilotage a été assuré pendant la période de programmation 2000-2006 [16]. Les PO auxquels la Commission a accordé le "statut de contrôle unique" ne sont cependant tenus de respecter aucune exigence qui va au delà de celles déjà prévues par le règlement financier ou par les règlements sectoriels.

17. Si la Commission estime que toutes les conditions nécessaires sont réunies pour un PO, elle adoptera une décision pour en informer l’État membre conformément à l’article 73. En 2010, la Commission a défini comment ses services doivent interpréter les exigences réglementaires relatives à l’application de l’article 73, paragraphe 2. Ces règles internes (ci-après la "feuille de route sur l’article 73") ont fait l’objet d’un document de travail établi d’un commun accord par la direction générale de la politique régionale et urbaine, ainsi que par celle de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion [17]. En 2012, la feuille de route a été modifiée et des critères supplémentaires pour l’octroi du statut de l’article 73 ont été définis [18].

18. S’agissant des PO auxquels le statut de l’article 73 a été accordé, la Commission s’appuie sur l’avis d’audit formulé par l’autorité d’audit responsable. En particulier, la Commission ne procédera à ses propres contrôles sur place que s’il existe des éléments probants suggérant que des lacunes du système affectent la légalité et la régularité des dépenses certifiées à la Commission pour cette année, sauf si l’autorité d’audit a dûment abordé ces questions dans son avis d’audit.

19. En fonction des résultats de son suivi, la Commission peut à tout moment décider de suspendre (ou de retirer) le "statut de contrôle unique" pour un PO [19]. Si la Commission décide de suspendre l’application de l’article 73 (plutôt que d’y mettre fin), elle devra convenir des mesures correctrices supplémentaires avec l’État membre concerné.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

QUESTIONS D’AUDIT

20. Au cours de la période de programmation 2007-2013, la Commission s’est de plus en plus souvent appuyée sur les informations fournies par les autorités d’audit nationales et a mis en place un système complet pour obtenir une assurance quant à la légalité et à la régularité des dépenses relevant du FEDER/FC et du FSE.

21. Lors de cet audit, la Cour a analysé dans quelle mesure la Commission peut s’appuyer sur les travaux des autorités d’audit nationales pour sa propre assurance dans le domaine de la cohésion. En outre, la Cour a dressé le bilan de la mise en œuvre du modèle de contrôle unique par la Commission (tel qu’il est visé à l’article 73) jusque fin 2012.

22. La Cour a notamment examiné si la Commission a:

- fait un bon usage des informations fournies par les autorités d’audit nationales pour sa propre assurance, ainsi que lorsqu’elle a accordé aux PO le statut de l’article 73;

- assuré la mise en place d’une approche d’audit cohérente dans le domaine de la cohésion au moyen des orientations et du soutien qu’elle a fournis aux autorités d’audit.

La Cour a également analysé les coûts des dispositions renforcées en matière d’audit introduites au cours de la période de programmation 2007-2013.

PÉRIODE COUVERTE, MÉTHODES DE COLLECTE DES ÉLÉMENTS PROBANTS ET CRITÈRES D’AUDIT APPLIQUÉS PAR LA COUR

23. La période examinée allait de 2010 à 2012 et l’audit a comporté, entre autres:

- une évaluation de la surveillance et de la supervision des autorités d’audit nationales assurées par la Commission, ainsi que de la façon dont les informations qu’elles fournissent ont été utilisées par cette dernière dans ses rapports annuels d’activité;

- un examen des informations pertinentes sur la notion de contrôle unique, sur les autorités d’audit et sur les procédures mises en œuvre par la Commission pour octroyer le statut de l’article 73;

- une analyse des progrès accomplis par la Commission en matière d’octroi aux PO du statut de l’article 73, ainsi que de leur incidence sur le plan budgétaire;

- l’examen d’un échantillon de 19 autorités d’audit chargées du FEDER/FC et/ou du FSE dans 15 États membres, afin d’évaluer leur conformité aux principales exigences réglementaires et leur efficacité;

- un examen des propositions législatives de la Commission pour la période de programmation 2014-2020 en ce qui concerne le rôle et les responsabilités des autorités d’audit nationales;

- une enquête par voie électronique auprès des 112 autorités d’audit chargées du FEDER/FC et/ou du FSE, afin de connaître leur point de vue sur les orientations et le soutien fournis par la Commission, sur ses activités en matière de supervision et de suivi, sur l’efficacité du système de contrôle interne et sur les propositions de la Commission pour la période de programmation 2014-2020. Quelque 97 % des autorités d’audit ont répondu à cette enquête;

- une estimation, pour la période de programmation 2007-2013, du coût des contrôles liés aux activités d’audit, sur la base des informations fournies par les autorités d’audit au cours de l’enquête;

- des entretiens avec les hauts dirigeants de 36 autorités d’audit (ou leurs représentants) dans 17 États membres, suite à l’intérêt qu’ils avaient manifesté à cet égard au cours de l’enquête.

24. Les constatations ont été examinées en fonction des dispositions applicables de la réglementation relative à la période de programmation 2007-2013, ainsi que de celles des règles et lignes directrices de la Commission concernant l’octroi du statut de l’article 73. La Cour a également tenu compte des principes généraux applicables au cadre de contrôle interne intégré énoncés dans son avis no 2/2004 [20] et dans le plan d’action de 2006 de la Commission [21], ainsi que des exigences des normes internationales d’audit (ISA) et des notes d’orientation adressées aux autorités d’audit par le comité de coordination des Fonds (COCOF).

OBSERVATIONS

LA COMMISSION A-T-ELLE FAIT UN BON USAGE DES INFORMATIONS FOURNIES PAR LES AUTORITÉS D’AUDIT NATIONALES POUR SA PROPRE ASSURANCE, AINSI QUE LORSQU’ELLE A ACCORDÉ AUX PO LE STATUT DE L’ARTICLE 73?

25. Pour que la Commission obtienne une assurance quant à la légalité et à la régularité des dépenses au titre du FEDER/FC et du FSE en s’appuyant sur les travaux des autorités d’audit nationales, il faut que les informations fournies par celles-ci soient exhaustives, fiables et exactes. C’est notamment le cas en ce qui concerne les PO "article 73", pour lesquels la Commission pourrait, en principe et dans le cadre de son processus d’assurance, s’appuyer sur l’avis d’audit formulé par les autorités d’audit. La Cour a:

- examiné comment les informations fournies par les autorités d’audit ont été présentées dans les rapports annuels d’activité des deux directions générales;

- examiné les risques spécifiques liés à la façon dont les taux d’erreur ont été calculés et communiqués par les autorités d’audit nationales, ainsi qu’à la manière dont les corrections financières imposées au niveau national ont été prises en compte;

- vérifié à quels PO la Commission a décidé d’accorder le statut de l’article 73, quand ces décisions ont été notifiées aux États membres et si toutes les conditions minimales pour cet octroi étaient réunies;

- évalué si la Commission a mis en place une stratégie solide de suivi pour les PO "article 73".

EN 2012, LA COMMISSION S’EST APPUYÉE SUR LES INFORMATIONS FOURNIES PAR LES AUTORITÉS D’AUDIT POUR PRÈS DE TROIS QUARTS DE L’ENSEMBLE DES PO

26. Dans l’ensemble, la Commission a estimé en 2012 qu’il ne fallait émettre aucune réserve pour 322 des 434 PO (74 %) [22]. Ces 322 PO représentaient environ 340 milliards d’euros (69 %) du budget estimatif total (qui comporte le concours de l’UE, la participation publique nationale et le financement privé) du FEDER/FC et du FSE. L’annexe III présente, de façon synthétique, comment la Commission et les deux directions générales ont classé les 434 PO relevant du FEDER/FC et du FSE pour l’exercice 2012.

27. Le nombre de PO qui ne sont assortis d’aucune réserve a augmenté de façon significative par rapport à 2011. Cette année-là, aucune réserve n’avait été émise pour 264 PO (61 %) (qui représentaient 260 milliards d’euros (soit 53 %) du budget total) [23]. Cette hausse résultait presque exclusivement de l’augmentation du nombre de PO relevant du FEDER/FC pour lesquels la direction générale de la politique régionale et urbaine a décidé de ne plus émettre de réserve en 2012.

28. Pour une part significative du budget relatif à la cohésion, la Commission a donc estimé en 2012 que les contrôles internes du PO fonctionnaient efficacement et que les dépenses de l’UE étaient légales et régulières.

RISQUES LIÉS À L’UTILISATION, PAR LA COMMISSION, DES INFORMATIONS FOURNIES PAR LES AUTORITÉS NATIONALES: TAUX D’ERREUR ET CORRECTIONS FINANCIÈRES

29. Dans le domaine de la cohésion, le processus d’assurance de la Commission repose sur deux indicateurs principaux: les taux d’erreur extrapolés communiqués par les autorités d’audit nationales (et validés par la Commission) et les taux d’erreur résiduels calculés par la Commission elle-même (voir point 10 et encadré 2). Il faut donc que les taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit nationales et les informations sur les corrections financières mises en œuvre au niveau national soient exacts et fiables. En outre, la Commission doit utiliser ces informations de façon appropriée afin que son évaluation donne une image fidèle de la situation de chaque PO.

POUR PLUSIEURS AUTORITÉS D’AUDIT EXAMINÉES PAR LA COUR, L’EXACTITUDE ET LA FIABILITÉ DES TAUX D’ERREUR COMMUNIQUÉS SONT INSUFFISANTES

30. Il est évident que les autorités d’audit qui ne contrôlent pas efficacement la légalité et la régularité des dépenses de l’UE constituent un obstacle majeur à une mise en œuvre du modèle de contrôle unique dans le domaine de la cohésion. Les examens réalisés par la Cour entre 2010 et 2012 concernant les autorités d’audit ont montré que le calcul (et la communication) des taux d’erreur étai(en)t affecté(s) par des lacunes dans un certain nombre de cas (voir encadré 4) [24]. C’est pourquoi des doutes subsistent concernant l’exactitude et la fiabilité des taux d’erreur communiqués par plusieurs autorités d’audit. Dans un rapport de 2013, le service d’audit interne de la Commission a également relevé que les autorités d’audit risquent de minimiser les problèmes ou de ne pas les signaler.

31. La Cour prend acte que la Commission peut interrompre ou suspendre les paiements si les autorités d’audit minimisent les problèmes relatifs aux PO ou ne les signalent pas. La Commission ne peut toutefois se fonder sur aucune disposition de la réglementation relative à la période de programmation 2007-2013 pour imposer des corrections financières nettes ciblées aux PO pour lesquels, de manière répétée, les autorités d’audit minimisent les problèmes ou ne les signalent pas.

ENCADRÉ 4

PRINCIPALES CONSTATATIONS QUI RÉSULTENT DE L’EXAMEN, PAR LA COUR, DES AUTORITÉS D’AUDIT

L’examen de 19 autorités d’audit réalisé par la Cour entre 2010 et 2012 lui a permis d’aboutir aux constatations suivantes:

- sept autorités d’audit ont appliqué une approche d’échantillonnage qui n’est pas conforme aux exigences réglementaires et/ou aux orientations de la Commission ou ont sélectionné de façon incorrecte l’échantillon d’opérations à contrôler;

- s’agissant de douze autorités d’audit, la Cour a détecté des irrégularités qui concernaient soit des problèmes qui n’avaient fait l’objet d’aucune vérification (souvent en raison de l’utilisation d’une étendue et d’une approche d’audit différentes) soit une constatation dont l’autorité d’audit avait sous-estimé l’importance dans le cas d’au moins un des contrôles des opérations réexécutés par les auditeurs de la Cour;

- pour cinq autorités d’audit, la Cour a relevé des cas où l’autorité d’audit a mal calculé le taux d’erreur ou a fautivement omis de tenir compte de certaines erreurs dans le calcul de ce taux d’erreur. En l’occurrence, les différences détectées par la Cour étaient significatives (c’est-à-dire qu’elles entraînaient une augmentation du taux d’erreur extrapolé de plus de 0,5 %) et/ou auraient eu une incidence sur l’avis d’audit.

L’examen des 19 autorités d’audit, effectué par la Cour entre 2010 et 2012, lui a permis de conclure que huit d’entre elles étaient, globalement, "efficaces". Neuf ont été jugées "partiellement efficaces" et deux "inefficaces" [25].

Cinq des 19 autorités d’audit examinées par la Cour avaient considérablement minimisé les taux d’erreur pour les PO dans leur rapport annuel de contrôle, ce qui a entraîné l’imposition de corrections financières insuffisantes par les autorités de gestion et de certification.

LA COMMISSION N’A GUÈRE DE POSSIBILITÉ DE VALIDER LES TAUX D’ERREUR PRÉSENTÉS DANS LES RAPPORTS ANNUELS DE CONTRÔLE

32. Chaque année, la Commission effectue un contrôle documentaire des rapports annuels de contrôle qui présentent de façon synthétique les résultats des audits des systèmes et des contrôles des opérations réalisés par les autorités d’audit en ce qui concerne les dépenses certifiées à la Commission pendant l’exercice précédent. Les audits de la Cour ont cependant montré que, lors de ces contrôles documentaires, la Commission n’a guère de possibilité de vérifier le calcul des taux d’erreur ni d’effectuer des ajustements le cas échéant. La Cour avait déjà constaté cela les années précédentes [26]. Cette limitation résulte du fait que les autorités d’audit ne sont pas tenues de présenter à la Commission des informations détaillées sur leurs contrôles des opérations (comme les rapports d’audit) [27].

33. Les informations synthétiques présentées dans les rapports annuels de contrôle ne permettent pas de recalculer les taux d’erreur, ni de vérifier si la méthode d’échantillonnage définie dans la stratégie d’audit des autorités d’audit a effectivement été suivie. La Commission n’effectue normalement que des contrôles de vraisemblance limités relatifs aux taux d’erreur communiqués (voir point 65, premier et deuxième alinéas). La Commission ne demande pas systématiquement les informations supplémentaires nécessaires pour qu’elle puisse effectuer des contrôles plus efficaces; elle ne le fait que de façon ponctuelle, lorsqu’elle relève des questions à clarifier lors des contrôles documentaires. Les vérifications de la Cour ont montré que, lorsque la Commission disposait de ces informations, elle évaluait en règle générale de façon efficace les taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit.

34. La Cour a analysé les rapports annuels d’activité 2012 de la direction générale de la politique régionale et urbaine, ainsi que de celle de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion, en ce qui concerne 138 PO relevant du FEDER/FC et du FSE. Cette analyse (fondée sur des informations disponibles à la Commission et sur des données supplémentaires demandées aux autorités d’audit) a permis de faire les constatations suivantes [28]:

- pour 51 des 138 PO examinés, la Commission ne disposait pas d’informations suffisantes pour accepter (ou recalculer) les taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit. Il s’agissait, entre autres, de cas où les dépenses contrôlées mentionnées dans le rapport annuel de contrôle ne correspondaient pas tout à fait aux dépenses annuelles concernant le PO ou de cas où l’autorité d’audit n’avait pas calculé avec exactitude un taux d’erreur;

- en ce qui concerne cinq des 138 PO examinés (y compris un PO "article 73"), le taux d’erreur résiduel recalculé par la Cour était supérieur au seuil de signification de 2 % établi par la Commission. Cela aurait dû amener cette dernière à émettre d’autres réserves à l’égard des PO concernés, qui relevaient du FEDER/FC [29].

LA FIABILITÉ DU CALCUL DU TAUX D’ERREUR RÉSIDUEL EFFECTUÉ PAR LA COMMISSION EST HYPOTHÉQUÉE

LES TAUX D’ERREUR UTILISÉS PAR LA COMMISSION LORS DU CALCUL DU TAUX D’ERREUR RÉSIDUEL NE SONT PAS SUFFISAMMENT FIABLES

35. Lorsqu’elle calcule le taux d’erreur résiduel pour un (groupe de) PO, la Commission tient compte des taux d’erreur extrapolés sur une base annuelle pour l’ensemble des exercices au cours desquels des paiements intermédiaires ou finals ont été effectués (voir encadré 2). En 2010, la plupart des autorités d’audit ont communiqué des taux d’erreur pour la première fois. Un nombre significatif d’entre elles ont communiqué des taux d’erreur de 0 % ou très faibles ou n’en ont communiqué aucun (en ce qui concerne les dépenses de 2009). La Commission a aussi détecté que de graves déficiences affectaient la façon dont les autorités d’audit avaient contrôlé les opérations (voir également point 45). C’est pourquoi la direction générale de la politique régionale et urbaine a décidé de ne pas s’appuyer sur ces taux en 2010 et a utilisé à la place un ensemble de taux forfaitaires pour calculer le risque pour les paiements de 2010. La Cour a constaté que la direction générale a ensuite utilisé environ un tiers de ces taux jugés non fiables en 2010 lors du calcul des taux d’erreur résiduels pluriannuels en 2012. Pour les autres PO, la direction générale a validé les taux ajustés pour 2010 communiqués par les autorités d’audit en 2011 et en 2012. Dans l’ensemble, ces taux validés par la Commission en 2012 n’étaient pas très différents de ceux communiqués en 2010. La Cour relève cependant que l’estimation des paiements à risque en 2010, effectuée par les directions générales, aurait été supérieure au seuil de signification de 2 % établi par la Commission si les taux d’erreur validés avaient été utilisés à la place des taux forfaitaires (2,8 %, au lieu de 0,8 % indiqué dans le rapport annuel d’activité 2010) [30].

36. Par ailleurs, les autorités d’audit n’ont communiqué des taux d’erreur statistiquement représentatifs du PO pris dans son ensemble que pour environ la moitié des PO relevant du FEDER/FC (46 % en 2011 et 55 % en 2012) [31]. Or, même dans le cas où un PO a un taux d’erreur non représentatif, la Commission tient compte de toutes les corrections financières lorsqu’elle calcule le taux d’erreur résiduel correspondant. La Cour juge cette pratique inappropriée. Si le taux d’erreur n’est pas représentatif de la population prise dans son ensemble, le taux d’erreur résiduel ne devrait tenir compte que des corrections financières mises en œuvre pour l’échantillon contrôlé (auquel le taux d’erreur s’applique).

37. La fiabilité du calcul du taux d’erreur résiduel par la Commission dépend dans une large mesure de l’exactitude des informations des États membres sur les corrections financières appliquées au niveau national, ainsi que de la façon dont ces informations sont prises en considération par la Commission (voir point 29). Or la comptabilisation des corrections financières est une tâche complexe; en effet, elles sont appliquées à différentes étapes de la mise en œuvre du programme et à la suite d’une multitude d’activités de contrôle et d’audit (effectuées par les organismes nationaux et par ceux de l’UE). Au niveau national, les corrections financières peuvent être imposées par les autorités de gestion et de certification au moyen de retraits et de recouvrements (voir encadré 5).

ENCADRÉ 5

CORRECTIONS FINANCIÈRES AU NIVEAU DE L’ÉTAT MEMBRE DANS LE DOMAINE DE LA COHÉSION

Les corrections financières visent à protéger le budget de l’UE contre la charge que représentent les dépenses erronées ou irrégulières. Le règlement financier dispose que les montants indûment payés doivent être recouvrés [32]. S’agissant des dépenses en gestion partagée, la prévention ou la détection et la correction des paiements indus relèvent en premier lieu de la responsabilité des États membres [33]. Dans le domaine de la cohésion, la réglementation dispose également que les autorités de certification doivent communiquer chaque année toutes les corrections financières appliquées (à savoir les retraits et les recouvrements), ainsi que les recouvrements en cours et les montants non recouvrables [34].

38. La Cour estime que la Commission risque aussi de sous-estimer le taux d’erreur résiduel lorsqu’elle dispose d’une assurance limitée quant à la fiabilité et à l’exactitude des informations d’un État membre sur les corrections financières. Cette situation résulte essentiellement des éléments ci-après.

- Le calendrier: l’autorité de certification communique les corrections financières pour un exercice donné avant fin mars de l’exercice suivant (n + 1). Les directions générales doivent présenter leur rapport annuel d’activité à la même date. Dès lors, des informations provisoires sur les corrections financières sont demandées aux autorités de certification. La Cour estime qu’il conviendrait plutôt d’utiliser les informations figurant dans le rapport précédent (définitif) lors du calcul du taux d’erreur résiduel. Cela permettrait également de mieux faire correspondre la période pour laquelle le taux d’erreur extrapolé est calculé et celle pour laquelle des informations fiables sur les corrections financières appliquées sont disponibles (fin de l’année n – 1).

- Double comptage: les États membres communiquent les corrections financières sans en préciser l’origine (à savoir sans indiquer si elles sont fondées sur les propres contrôles effectués par les autorités de gestion et de certification ou sur les audits réalisés par les autorités d’audit). Les directions générales ne sont toutefois pas en mesure de distinguer les retraits et les recouvrements qui résultent des propres travaux des autorités d’audit nationales [35]. La Commission ne peut donc pas vérifier si les autorités d’audit ont réduit leurs taux d’erreur extrapolés en tenant compte des corrections financières appliquées après la certification des dépenses à la Commission. La Cour a relevé plusieurs cas où, pour calculer le taux d’erreur résiduel, la Commission a tenu compte de corrections financières (retraits) relatives à des dépenses qui avaient déjà été retirées des déclarations de dépenses certifiées de l’État membre avant la sélection de l’échantillon. La Cour a également relevé des cas où les dépenses irrégulières de l’échantillon avaient été indûment réduites au moyen de corrections financières.

- Prise en considération des recouvrements en cours: le calcul de la Commission tient compte des recouvrements en cours communiqués par les États membres. Ces informations sur les corrections financières sont, par définition, incertaines, étant donné que ces recouvrements n’ont pas encore été effectués avant la fin de l’exercice n.

- Des taux d’erreur ont été ajustés lors des années suivantes, sans qu’aucun ajustement correspondant des corrections financières ne soit effectué: les autorités d’audit peuvent ajuster leur estimation des taux d’erreur au cours des années suivantes. Ce cas de figure peut se produire lorsqu’une erreur n’est plus maintenue (ou évaluée différemment) en raison d’informations supplémentaires obtenues par l’autorité d’audit après la présentation du rapport annuel de contrôle. La Commission tient compte du taux ajusté, ce qui donne lieu à une réduction du taux d’erreur résiduel. Cependant, la Commission ne vérifie pas si un ajustement est également opéré par la suite aux corrections financières relatives aux irrégularités susceptibles d’avoir déjà été communiquées par l’autorité de certification.

DANS UN CERTAIN NOMBRE DE CAS, DES ÉLÉMENTS MONTRENT QU’IL EXISTE UN RISQUE DE SOUS-ESTIMATION DU TAUX D’ERREUR RÉSIDUEL

39. Pour un nombre significatif de PO, l’analyse de la Cour montre que les corrections financières prises en considération pour calculer le taux d’erreur résiduel peuvent avoir été surestimées (ou que le taux d’erreur extrapolé a été sous-estimé): en 2011, 33 PO relevant du FEDER/FC et 22 PO relevant du FSE (dans 11 États membres) avaient un taux d’erreur résiduel négatif. En d’autres termes, les corrections financières pluriannuelles prises en considération par la Commission lors du calcul du taux d’erreur résiduel pour un PO étaient supérieures aux dépenses affectées par une erreur (extrapolée sur la base du taux d’erreur statistiquement représentatif communiqué par l’autorité d’audit nationale). En 2012, ce cas de figure s’est présenté pour 53 PO relevant du FEDER/FC dans 16 États membres [36]. Cet effet s’étend de façon généralisée à tous les PO relevant du FEDER/FC et du FSE, mais il n’est possible de le démontrer que dans le cas des PO avec des taux d’erreur résiduels négatifs.

40. La Cour souligne que la fiabilité du taux d’erreur résiduel est un élément important du processus d’assurance de la Commission. Dans un certain nombre de cas, la Commission justifie sa décision de ne pas émettre de réserve pour un PO par le fait que le taux d’erreur résiduel est inférieur au seuil de signification de 2 % (voir point 10). En 2012, c’était le cas pour 67 PO relevant du FEDER/FC et pour 29 PO relevant du FSE: ils n’ont pas été assortis d’une réserve malgré un taux d’erreur extrapolé validé supérieur à 2 % (voir annexe III) [37].

LA POSSIBILITÉ D’APPLIQUER LES DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRÔLE UNIQUE N’A GUÈRE ÉTÉ UTILISÉE, L’OCTROI DU STATUT DE L’ARTICLE 73 A ACCUSÉ DES RETARDS ET LES CONDITIONS MINIMALES N’ÉTAIENT PAS TOUJOURS RÉUNIES

LA POSSIBILITÉ D’ACCORDER LE STATUT DE L’ARTICLE 73 N’A GUÈRE ÉTÉ UTILISÉE AVANT FIN 2012

41. En décembre 2012, la Commission avait accordé le statut de l’article 73 à 61 des 434 PO dans 12 des 27 États membres (voir le tableau): 51 PO relevant du FEDER dans dix États membres et dix PO relevant du FSE dans cinq États membres.

42. Ces PO représentent environ 14 % des 434 PO pour la période de programmation 2007-2013, la part des PO "article 73" étant plus élevée pour le FEDER/FC (16 %) que pour le FSE (9 %). Avant fin 2012, le statut de l’article 73 n’avait été accordé à aucun PO transfrontalier relevant de la coopération territoriale européenne (CTE).

43. Ces 61 PO "article 73" représentent un budget estimatif total (qui comporte le concours de l’UE, la participation publique nationale et le financement privé) de 75839 millions d’euros pour la période de programmation 2007-2013, ce qui correspond à quelque 16 % du budget total de 490654 millions d’euros (voir le tableau et l’annexe I). Cette part est nettement inférieure à celle que représentent les PO (69 % du budget total) qui n’ont été assortis d’aucune réserve par la Commission en 2012 (voir point 26).

TABLEAU

PÉRIODE DE PROGRAMMATION 2007-2013: NOMBRE DE PO "ARTICLE 73" RELEVANT DU FEDER/FC ET DU FSE (AU 31 DÉCEMBRE 2012)

| FEDER/FC | FSE | Total |

Nombre de PO | 317 | 117 | 434 |

— "article 73" | 51 | 10 | 61 |

— en % | 16 % | 9 % | 14 % |

Total du budget (en millions d’euros) | 374444 | 116210 | 490654 |

— "article 73" | 69545 | 6294 | 75839 |

— en % | 19 % | 5 % | 16 % |

LES PREMIÈRES DÉCISIONS D’ACCORDER LE STATUT DE L’ARTICLE 73 ONT ÉTÉ PRISES EN MARS 2012

44. L’octroi du statut de l’article 73 à un programme opérationnel aura un effet sur la surveillance exercée par la Commission à partir de l’année qui suit la notification et jusqu’à la clôture de la période de programmation. L’octroi du "statut de contrôle unique" aura donc une incidence d’autant plus grande qu’il aura eu lieu plus tôt au cours de la période de programmation.

45. Dans la feuille de route sur l’article 73, la Commission avait initialement prévu que les premières décisions sur l’article 73 pourraient être prises au cours de l’exercice 2011 [38]. Or cette prévision s’est avérée trop ambitieuse:

- pour un certain nombre de PO, les États membres ont connu d’importantes difficultés en 2009/2010 pour présenter à la Commission des évaluations de la conformité solides, ce qui a retardé l’approbation de ces documents par la Commission [39]. La Commission et les États membres ont accordé la priorité à ce processus au cours des premières années de la période de programmation 2007-2013;

- en outre, un grand nombre d’autorités d’audit n’avaient effectué aucun contrôle des opérations avant 2009/2010 et les résultats de ces contrôles n’ont été communiqués que dans les rapports annuels de contrôle de 2010. La Commission n’a toutefois pas jugé que ces premiers taux d’erreur communiqués étaient suffisamment fiables pour permettre d’évaluer si le statut de l’article 73 pouvait être accordé aux PO (voir point 35).

46. Le statut de l’article 73 a été accordé à des PO pour la première fois en mars 2012, après la présentation, par les autorités d’audit, des rapports annuels de contrôle de 2011. Le modèle de contrôle unique n’a donc été appliqué pour la première fois que lors de la sixième année de la période de programmation 2007-2013, ce qui montre les difficultés pour appliquer efficacement l’article 73 au sens de la réglementation.

LA COUR A VÉRIFIÉ SI LES CONDITIONS PRÉVUES PAR L’ARTICLE 73 ONT ÉTÉ RESPECTÉES

47. Se fondant sur les dispositions de l’article 73 de la réglementation et après avoir tenu compte des principales conditions énoncées dans les règles internes de la Commission en 2010 et en 2012 (voir points 15 et 17), la Cour estime que les exigences minimales suivantes doivent être remplies pour qu’un PO puisse relever de l’article 73:

- la stratégie d’audit et l’évaluation de la conformité doivent avoir été acceptées par la Commission;

- les contrôles internes du PO doivent fonctionner efficacement; il faut notamment que le taux d’erreur résiduel pluriannuel soit inférieur au seuil de signification de 2 % établi par la Commission;

- il faut tenir compte des résultats des audits de la Cour, notamment lorsque des faiblesses significatives ont été détectées dans les contrôles internes du PO;

- l’autorité d’audit doit avoir été jugée "efficace".

48. Globalement, les vérifications de la Cour ont montré que 46 des 61 PO "article 73" remplissaient toutes ces conditions (voir encadré 6). Pris dans leur ensemble, ces PO représentent environ trois quarts du budget total de tous les PO "article 73".

ENCADRÉ 6

VUE D’ENSEMBLE DES RÉSULTATS DES TESTS RÉALISÉS PAR LA COUR POUR VÉRIFIER LES CONDITIONS D’OCTROI DU STATUT DE L’ARTICLE 73 (2012)

La Cour a constaté que la Commission avait accepté la stratégie d’audit des autorités d’audit et les documents relatifs à l’évaluation de la conformité (rapport et avis) pour l’ensemble des 61 PO "article 73", généralement en 2008 et en 2009.

Pour un certain nombre de PO, les tests ont toutefois permis de montrer que d’autres conditions d’octroi du statut de l’article 73 n’étaient pas pleinement réunies.

a) Les informations indiquant si les contrôles internes fonctionnaient correctement étaient insuffisantes. La Cour a notamment constaté que:

- pour dix PO relevant du FEDER et du FSE en 2011 et pour 15 PO en 2012, la Commission a validé un taux d’erreur extrapolé supérieur au seuil de signification de 2 %. En l’occurrence, elle n’aurait dû accorder le statut de l’article 73 que si, parallèlement, le taux d’erreur résiduel pour chacun des PO concernés était inférieur à 2 % [40]. Pour six PO relevant du FEDER, cela n’avait été le cas que parce que la Commission avait regroupé ces PO lors du calcul du taux d’erreur résiduel. Or le statut de l’article 73 est censé être accordé à un PO donné, et non à un groupe de PO. La Cour estime donc que la Commission ne peut utiliser de cette façon un taux d’erreur résiduel combiné;

- dans le cas d’un autre PO relevant du FEDER, la Commission avait formulé une réserve partielle en mars 2012. En novembre 2012, la Commission a constaté qu’une mesure correctrice avait été prise pour que cette réserve soit levée. Parallèlement, le statut de l’article 73 a été accordé au PO avant que les vérifications relatives au rapport annuel de contrôle 2012, qui a été présenté peu de temps après, soient effectuées.

b) Le taux d’erreur communiqué par l’autorité d’audit n’était pas statistiquement représentatif. Dès lors, la Commission ne disposait pas d’une base suffisamment solide pour décider s’il fallait accorder le statut de l’article 73:

- d’après le règlement, la taille de l’échantillon doit être suffisante pour permettre à l’autorité d’audit de tirer des conclusions valables sur le fonctionnement efficace du système. Pour un PO relevant du FEDER et pour deux PO relevant du FSE, les autorités d’audit ont sélectionné un échantillon conforme aux orientations de la Commission. Chacun de ces échantillons était cependant trop petit pour permettre d’extrapoler le taux d’erreur à la population prise dans son ensemble. Dès lors, les taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit ne peuvent être considérés comme représentatifs du (groupe de) PO examiné et, par suite, ne permettent pas d’aboutir à une conclusion sur le fonctionnement efficace des systèmes de gestion et de contrôle relatifs aux PO;

- pour deux PO relevant du FEDER, la population de l’échantillon pour le contrôle des opérations de 2012, utilisée pour l’échantillonnage en mars 2012, ne comportait pas de projets qui correspondaient à au moins un quart des dépenses certifiées à la Commission. Lorsqu’elle a accordé le statut de l’article 73 en juin 2012, la Commission ne savait pas que l’autorité d’audit avait choisi une approche d’échantillonnage qui n’était pas conforme au règlement;

- pour un PO relevant du FSE et conformément aux orientations de la Commission relatives aux PO de très petite taille, l’autorité d’audit avait constitué un échantillon qui ne comportait que deux opérations en 2011 [41]. De nouveau, ce taux d’erreur ne peut être considéré comme représentatif.

c) Lors de ses propres contrôles des opérations, la Cour a détecté des faiblesses dans les contrôles internes d’un PO [42]. C’était le cas pour deux PO "article 73".

d) Deux des cinq autorités d’audit responsables des PO "article 73" ont été jugées "partiellement efficaces" par la Cour [43].

IL FAUT RENFORCER LES DISPOSITIONS EN MATIÈRE DE SUIVI DES PO "ARTICLE 73" ET RETIRER LE "STATUT DE CONTRÔLE UNIQUE" SI LES CONDITIONS MINIMALES NE SONT PLUS RÉUNIES

L’APPROCHE DE SUIVI DE LA COMMISSION A ÉTÉ ÉLABORÉE POUR LA PREMIÈRE FOIS EN 2010

49. S’agissant des PO "article 73", la Commission pourrait, en principe, s’appuyer sur l’avis d’audit formulé par l’autorité d’audit. Pour que cela fonctionne, elle doit cependant être certaine que la qualité des travaux réalisés par l’autorité d’audit concernée reste adéquate et que les informations sur le taux d’erreur extrapolé affectant le PO et sur les corrections financières sont fiables.

50. En 2010, la Commission a présenté sa stratégie pour le suivi des autorités d’audit dans la feuille de route sur l’article 73 [44]. Dans ce document de travail, la direction générale de la politique régionale et urbaine et celle de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion ont convenu:

- de réaliser un contrôle documentaire des rapports annuels de contrôle, de l’avis annuel et des audits des systèmes reçus pour chaque PO "article 73" (ainsi que pour tout autre PO);

- de maintenir des contacts bilatéraux étroits avec chaque autorité d’audit en organisant des réunions et des missions d’audit conjointes (ou moyennant la participation de représentants de la Commission en tant qu’observateurs lors d’audits réalisés sous la responsabilité de l’autorité d’audit nationale).

51. En vertu des normes ISA sur l’utilisation des travaux d’autres auditeurs, la Commission devrait examiner les documents de travail des autorités d’audit lorsqu’elle s’appuie sur leurs travaux. En outre, les normes ISA disposent qu’il faut réexécuter certains audits [45].

52. Or ces aspects n’ont pas été abordés dans la feuille de route sur l’article 73. La Commission ne devrait examiner les documents de travail et réexécuter certaines tâches d’audit que si des doutes apparaissent quant à l’exactitude des informations présentées par les autorités d’audit nationales [46]. Étant donné que les rapports annuels de contrôle doivent être présentés avant la fin de l’exercice et que la Commission vise à en évaluer la fiabilité dans un délai de deux mois, la Cour estime que cette dernière ne dispose pas de suffisamment de temps pour effectuer cette tâche de façon appropriée (voir points 32 à 34). La Cour considère également que cela limite la mesure dans laquelle la Commission peut s’appuyer sur les informations communiquées par les autorités d’audit.

53. La Cour relève que la Commission a adopté, en septembre 2013, une feuille de route actualisée qui comporte des dispositions modifiées pour le suivi des PO "article 73" [47].

LA COMMISSION A ENGAGÉ UNE MESURE CORRECTRICE POUR TROIS AUTORITÉS D’AUDIT RESPONSABLES DE QUATRE PO "ARTICLE 73"

54. La Commission peut à tout moment décider de suspendre ou de retirer le "statut de contrôle unique" accordé à un PO (voir point 19). Comme cela est indiqué dans la feuille de route sur l’article 73, ce peut être le cas, notamment, si des lacunes significatives sont détectées dans les travaux de l’autorité d’audit nationale et/ou si le taux d’erreur résiduel affectant le PO dépasse le seuil de signification de 2 % établi par la Commission.

55. Lorsqu’elle a examiné en 2013 les rapports annuels de contrôle sur 2012, la Commission a vérifié pour la première fois si les conditions d’octroi du statut de l’article 73 étaient toujours réunies pour les PO (et les autorités d’audit) auxquels le "statut de contrôle unique" avait été accordé en 2012. La Cour constate que la Commission a engagé des mesures correctrices pour trois autorités d’audit responsables de quatre PO relevant du FEDER, pour lesquels la Cour avait indiqué qu’ils ne remplissaient pas les conditions pour bénéficier du "statut de contrôle unique" fin 2012 (voir point 48 et encadré 6) [48].

L’ARTICLE 73 EST PARTICULIÈREMENT PERTINENT POUR LA CLÔTURE DE PROGRAMMES PRÉVUE POUR 2017

56. La notion de contrôle unique sera également pertinente pour la clôture de la période de programmation 2007-2013. Les autorités d’audit devront présenter un rapport annuel de contrôle avant fin 2015 et elles doivent formuler, au plus tard le 31 mars 2017, une déclaration de clôture étayée par un rapport de contrôle final (voir annexe II). Lorsque le statut de l’article 73 a été octroyé à un PO, la Commission sera en mesure d’obtenir l’assurance que le paiement final est légal et régulier en s’appuyant sur les travaux de l’autorité d’audit, plutôt qu’en effectuant ses propres contrôles détaillés. La Cour estime donc que, pour qu’un programme soit clôturé de façon efficace (ce qui dépendra de la qualité des informations fournies par l’autorité d’audit), il faut que, d’ici là, la Commission ait assuré un suivi suffisamment rigoureux des travaux de l’autorité d’audit.

LA COMMISSION A-T-ELLE ASSURÉ LA MISE EN PLACE D’UNE APPROCHE D’AUDIT COHÉRENTE POUR TOUS LES PO AU MOYEN DES ORIENTATIONS ET DU SOUTIEN QU’ELLE A FOURNIS AUX AUTORITÉS D’AUDIT?

57. Le modèle de contrôle unique ne peut être mis en œuvre efficacement que si les autorités d’audit appliquent une approche d’audit cohérente, afin que les résultats de l’audit soient comparables dans le temps, ainsi que d’un État membre, d’un fonds et d’un PO à l’autre. La Cour a vérifié si la Commission avait:

- fourni des orientations méthodologiques appropriées aux autorités d’audit pour leurs travaux, conformément à la réglementation [49];

- encouragé l’échange de bonnes pratiques avec et entre les autorités d’audit;

- organisé des activités de formation qui répondent aux besoins spécifiques des autorités d’audit.

Dans ce contexte, la Cour a également demandé l’avis des autorités d’audit sur les activités de renforcement des capacités réalisées par la Commission.

AMÉLIORATIONS DES ORIENTATIONS MÉTHODOLOGIQUES FOURNIES PAR LA COMMISSION AUX AUTORITÉS D’AUDIT DEPUIS LE DÉBUT DE LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION

LES EXIGENCES EN MATIÈRE DE MÉTHODOLOGIE SONT PRÉSENTÉES DE FAÇON INCOHÉRENTE DANS LA RÉGLEMENTATION

58. Les autorités d’audit doivent tenir compte des normes d’audit internationalement reconnues [50]. La réglementation fait notamment référence aux normes ISA, aux normes professionnelles édictées par l’Institut des auditeurs internes et aux normes d’audit de l’Intosai. La Cour observe que ces normes ne sont pas identiques, bien qu’elles soient en partie similaires. En outre, la réglementation ne fait pas formellement obligation aux autorités d’audit de respecter les normes d’audit internationalement reconnues. Seule la moitié des autorités qui ont répondu à l’enquête de la Cour (52 %) estimaient que la réglementation comportait des exigences méthodologiques à l’intention des autorités d’audit dans une mesure appropriée.

ORIENTATIONS FOURNIES PAR LA COMMISSION

59. La Commission fournit des documents d’orientation supplémentaires pour soutenir les autorités d’audit dans leurs travaux opérationnels, généralement au moyen des "notes d’orientation du COCOF" (voir encadré 7).

ENCADRÉ 7

NOTES D’ORIENTATION APPROUVÉES PAR LE COMITÉ DE COORDINATION DES FONDS

Le comité de coordination des Fonds (COCOF) est le comité des représentants des États membres, créé au titre de l’article 103 du règlement (CE) no 1083/2006, qui conseille la Commission sur la mise en œuvre du FEDER, du FSE et du FC. La Commission préside les réunions du COCOF et en assure le secrétariat.

Le COCOF joue un rôle spécifique en ce qui concerne les orientations de la Commission relatives à tous les aspects méthodologiques et techniques, lorsque la réglementation ne comporte aucune indication à cet égard. Avant de finaliser et de publier les notes d’orientation, la Commission examine les projets de texte avec le COCOF.

Les notes d’orientation servent de recommandations assorties d’exemples pratiques et d’informations, sans être juridiquement contraignantes ni limitatives. Toutes les notes d’orientation comportent une clause de non-responsabilité à cet égard.

CERTAINES ORIENTATIONS ADRESSÉES AUX AUTORITÉS D’AUDIT ONT ÉTÉ PUBLIÉES TARDIVEMENT

60. Les résultats de l’enquête de la Cour ont montré qu’une majorité des autorités qui ont répondu estimaient qu’au moins une partie des orientations n’ont pas été fournies en temps opportun: 15 % des autorités d’audit considéraient que les orientations étaient, d’une manière générale, transmises tardivement et 58 % qu’elles étaient, en partie, transmises tardivement.

61. Les résultats de l’enquête et les entretiens avec les hauts dirigeants des autorités d’audit ont fait apparaître des retards qui affectent notamment le traitement des questions couvertes par les notes d’orientation suivantes du COCOF ainsi que par d’autres notes, à savoir: celle sur l’approche d’audit modèle pour les instruments d’ingénierie financière (publiée en juillet 2011) et celle sur le traitement des erreurs révélées dans les rapports annuels de contrôle (publiée en décembre 2011). En outre, la Commission a appliqué rétroactivement cette dernière lorsqu’elle a évalué les travaux des autorités d’audit (voir encadré 8).

62. La Cour a également relevé des cas de bonnes pratiques où les orientations étaient fournies en temps opportun, notamment les orientations du COCOF sur une méthodologie commune permettant d’évaluer les systèmes de gestion et de contrôle dans les États membres, sur la stratégie d’audit et sur l’exercice d’évaluation de la conformité [51].

ENCADRÉ 8

APPLICATION RÉTROACTIVE, PAR LA COMMISSION, D’UNE NOTE D’ORIENTATION DU COCOF

La note d’orientation du COCOF sur le traitement des erreurs révélées dans les rapports annuels de contrôle, publiée en décembre 2011, a été appliquée rétroactivement aux rapports annuels de contrôle 2011 présentés par les autorités d’audit le même mois.

Les ajustements demandés par la Commission aux autorités d’audit pour rendre les rapports annuels de contrôle conformes à la note d’orientation ont entraîné une répétition des travaux. Cela a causé des retards supplémentaires dans la présentation de la version finale de ces rapports.

DEPUIS LE DÉBUT DE LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION, DES PROGRÈS SIGNIFICATIFS ONT ÉTÉ ACCOMPLIS EN CE QUI CONCERNE LA PRÉSENTATION DE DOCUMENTS D’ORIENTATION EXHAUSTIFS ET CLAIRS

63. La Cour a constaté que les notes d’orientation du COCOF couvrent une large gamme de questions pertinentes pour les travaux des autorités d’audit. L’enquête a également montré qu’une majorité d’autorités qui ont répondu estimaient que l’ensemble des notes d’orientation sont exhaustives (75 %) et qu’elles jugeaient approprié le niveau des orientations de la Commission (60 %).

64. En règle générale, les autorités d’audit acceptent les orientations de la Commission et en tiennent compte lors de leurs travaux, bien qu’elles ne soient pas contraignantes. Lors de l’enquête de la Cour, plus de 90 % des autorités d’audit ont indiqué qu’elles appliquaient intégralement (ou presque) les notes d’orientation du COCOF. Cela a également été confirmé lors des entretiens avec les hauts dirigeants des autorités d’audit.

65. Globalement, la Cour estime que, depuis le début de la période de programmation, la Commission a accompli des progrès significatifs en ce qui concerne la fourniture de documents d’orientation qui contribuent à améliorer la cohérence des approches et des méthodologies des autorités d’audit. La Commission a notamment publié en avril 2013 un document d’orientation considérablement remanié sur les méthodes d’échantillonnage statistique [52]. À partir de 2013, les autorités d’audit doivent appliquer ces orientations, qui devraient aider à remédier aux faiblesses observées précédemment à cet égard (voir encadré 4).

DES FAIBLESSES SPÉCIFIQUES ONT ÉTÉ DÉCELÉES EN CE QUI CONCERNE LES ORIENTATIONS DE LA COMMISSION SUR LES RAPPORTS ANNUELS DE CONTRÔLE

66. S’agissant des dispositions de la réglementation concernant les rapports annuels de contrôle et les avis d’audit, la Cour estime que la Commission doit clarifier ses orientations afin d’être en mesure de vérifier efficacement les informations communiquées par les autorités d’audit (voir points 32 à 34) [53]. Il s’agit notamment:

- des informations qui indiquent quelles opérations (à savoir les projets ou les demandes de paiement et les montants déclarés) constituent l’échantillon contrôlé par l’autorité d’audit. Cela permettrait à la Commission de comprendre sur quelle base a été calculé le taux d’erreur communiqué dans le rapport annuel de contrôle;

- des détails concernant les erreurs détectées (à savoir des informations relatives aux opérations et montants affectés par une erreur). Sur la base de ces informations, la Commission serait en mesure de vérifier plus efficacement l’exactitude et la fiabilité du taux d’erreur communiqué dans le rapport annuel de contrôle;

- la présentation de l’évaluation pluriannuelle de l’autorité d’audit sur le fonctionnement des contrôles internes, au lieu du simple aperçu transmis actuellement sur les audits réalisés pendant la période couverte par le rapport annuel de contrôle. Cette évaluation pourrait également fournir une meilleure base pour déterminer s’il faut prendre des mesures correctrices appropriées et si l’autorité d’audit doit ajuster sa stratégie d’audit;

- des informations sur les événements qui se produisent après la période couverte par le rapport annuel de contrôle (et qui sont susceptibles de donner lieu à une évaluation différente de l’efficacité des contrôles internes). La Commission n’a pas encore fourni d’orientations qui précisent quand (et de quelle manière) le rapport annuel de contrôle doit faire état des cas susceptibles d’avoir une incidence sur la nécessité, pour l’autorité d’audit, de formuler un avis assorti d’une réserve (ou défavorable). Actuellement, seules quelques rares autorités d’audit font état de ces questions.

67. L’analyse de la Cour a également montré qu’un certain nombre de dispositions de la réglementation (ou des notes d’orientation du COCOF) concernant l’avis d’audit diffèrent de celles des normes ISA. C’est par exemple le cas en ce qui concerne la formulation (et les types) d’avis d’audit à utiliser, la période couverte par les avis d’audit, la terminologie divergente entre le règlement et les normes édictées par la Fédération internationale des experts-comptables, les anomalies non corrigées et les explications sur la responsabilité de la direction et de l’auditeur dans l’avis d’audit.

LA COMMISSION ENCOURAGE L’ÉCHANGE DE BONNES PRATIQUES AVEC ET ENTRE LES AUTORITÉS D’AUDIT

68. La réglementation dispose que la Commission et les autorités d’audit doivent se rencontrer régulièrement, au moins une fois par an, afin d’examiner le rapport de contrôle annuel et l’avis d’audit, ainsi que pour échanger leurs points de vue sur d’autres questions relatives à la gestion et au contrôle des PO [54]. La Commission organise également des réunions techniques ponctuelles et la réunion annuelle du "groupe des homologues" [55].

69. Les autorités d’audit sont généralement satisfaites des activités de renforcement des capacités et du soutien de la Commission. Parmi celles qui ont répondu à l’enquête de la Cour, 68 % estimaient que la Commission soutenait efficacement les autorités d’audit dans leurs travaux. L’enquête et les entretiens avec les hauts dirigeants des autorités d’audit indiquent cependant qu’un soutien accru de la Commission s’avère nécessaire dans des domaines spécifiques. À titre d’exemple, il n’existe guère d’informations disponibles pour effectuer une évaluation comparative entre les autorités d’audit en fonction de leur structure organisationnelle, des ressources qu’elles affectent à leurs différentes activités, ainsi que des bonnes pratiques mises en place par certaines d’entre elles. En 2012, la direction générale de la politique régionale et urbaine a mis en place un centre spécial de compétences pour le renforcement de la capacité administrative [56].

LA COMMISSION SOUTIENT LES AUTORITÉS D’AUDIT AU MOYEN DE FORMATIONS SPÉCIFIQUES

70. La Commission a organisé des formations pour fournir des orientations supplémentaires aux autorités d’audit nationales et encourager les bonnes pratiques. Ces formations, dont la plupart ont eu lieu au début de la période de programmation, ont été centrées sur des questions spécifiques (comme les modifications apportées au cadre réglementaire, les évaluations de la conformité, la passation de marchés publics, les rapports annuels de contrôle et les avis d’audit).

71. Pour la période contrôlée, la Cour estime que, dans l’ensemble, environ un cinquième de toutes les personnes qui travaillent pour les autorités d’audit ont participé à ce type de formations. Des taux de participation élevés ont notamment été observés en Bulgarie, en République tchèque, en Pologne, en Roumanie, en Slovaquie et en Espagne.

72. L’enquête de la Cour a permis de constater que les actions de formation de la Commission (qui s’ajoutent aux activités de formation organisées au niveau national) ont été très appréciées. En outre, un tiers des personnes qui ont répondu souhaitaient que la Commission augmente le nombre (et la fréquence) de ses formations. Cela a également été confirmé lors des entretiens avec les représentants des autorités d’audit.

QUELS SONT LES COÛTS DES DISPOSITIONS EN MATIÈRE D’AUDIT MISES EN PLACE AU COURS DE LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION 2007-2013?

73. La notion de contrôle unique vise à éviter que les travaux de contrôle fassent double emploi, à réduire le coût global des activités de contrôle et d’audit aux niveaux des États membres et de la Commission, ainsi qu’à diminuer la charge administrative imposée aux entités auditées (voir point 11).

74. Selon des informations présentées par la Commission en 2011, le coût administratif global de la mise en œuvre des PO pour la période de programmation 2007-2013 représente 3,2 % du budget total [57]. Sur la base de ces informations, le "coût des contrôles" lié à la vérification, à la certification et aux activités d’audit réalisées par les autorités nationales représente 0,9 % du budget total (à savoir moins de 30 % du coût administratif total). Environ un cinquième du "coût des contrôles" concerne l’"audit des programmes" (à savoir les travaux des autorités d’audit nationales).

75. L’article 46 du règlement no 1083/2006 dispose que le budget de l’UE prévoit une assistance technique aux États membres (dans la plupart des cas, jusqu’à 4 % de la dotation totale allouée par les Fonds aux PO). La Cour relève que le "coût des contrôles" est éligible au titre de l’assistance technique.

76. Sur la base des informations fournies par les autorités d’audit en 2012 (et confirmées une nouvelle fois en 2013), la Cour estime que les frais globaux de fonctionnement des 112 autorités d’audit sont passés de quelque 110 millions d’euros à 130 millions d’euros par an de 2010 à 2012. Pour toute la période de programmation 2007-2013, le coût total des contrôles liés aux autorités d’audit a représenté environ 860 millions d’euros. Ce montant correspond à 0,2 % du budget total consacré au FEDER/FC et au FSE et est globalement conforme à l’estimation de la Commission [58].

77. Les autorités d’audit nationales emploient quelque 2600 personnes à temps plein. L’analyse, par la Cour, des données de l’enquête montre également que la charge de travail a augmenté pendant la période de programmation actuelle: de 2010 à 2012, le nombre de personnes employées a augmenté d’environ 10 %. Lors des entretiens, les hauts dirigeants des autorités d’audit ont indiqué que cette hausse est essentiellement due aux travaux supplémentaires effectués par les autorités d’audit depuis 2010 pour contrôler les opérations, ainsi qu’au recours accru à des échantillons statistiquement représentatifs (et donc de plus grande taille).

78. Au cours de la période de programmation 2014-2020, d’autres responsabilités seront attribuées aux autorités d’audit dans le cadre du système de contrôle interne d’un PO [59]. Les autorités d’audit seront notamment appelées à:

- examiner la déclaration annuelle d’assurance de gestion de l’autorité de gestion (qui comporte une synthèse de ses vérifications et contrôles) et d’émettre un avis d’audit quant à l’exhaustivité, l’exactitude et la véracité des comptes établis par l’autorité de certification;

- formuler un avis sur la bonne gestion financière de chaque PO.

Ces responsabilités supplémentaires sont également précisées dans les règlements financiers pour la période qui commence en 2014 et contribueront à augmenter davantage le "coût des contrôles". À cet égard, la Cour tient à souligner que les systèmes de contrôle interne supposent un juste équilibre entre le coût que représentent les contrôles dans un domaine budgétaire particulier et les avantages susceptibles d’en être tirés en termes de limitation du risque de perte et d’irrégularité à un niveau acceptable.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

79. Pour la période de programmation 2007-2013, les États membres et la Commission ont renforcé les dispositifs de contrôle interne dans le domaine de la cohésion moyennant, entre autres, la mise en place d’autorités d’audit nationales pour constituer un niveau supplémentaire de contrôle interne. Ces autorités d’audit veillent à ce que la Commission dispose d’informations plus exhaustives et de meilleure qualité sur la légalité et sur la régularité des dépenses pour chaque (groupe de) PO.

80. La Commission a mis en place un système qui lui permet de s’appuyer sur les travaux des autorités d’audit nationales pour obtenir une assurance quant à la légalité et à la régularité des dépenses au titre du FEDER/FC et du FSE. En règle générale, la conception de ce système est conforme aux principes du contrôle unique (single audit) énoncés par la Cour dans son avis no 2/2004. La Cour prend également acte de la coopération étroite entre la Commission et les autorités d’audit nationales, ainsi que des améliorations apportées grâce à un niveau de contrôle interne plus cohérent pour les 434 PO relevant du FEDER/FC et du FSE dans les 27 États membres.

81. Les principes du contrôle unique énoncés à l’article 73 du règlement (CE) no 1083/2006 sont une condition préalable à l’efficacité de la gestion partagée dans le domaine de la cohésion: les contrôles effectués par les autorités d’audit nationales doivent être efficaces et, en même temps, montrer que les systèmes de gestion et les contrôles internes mis en place fonctionnent bien. En d’autres termes, il faut que non seulement l’autorité d’audit, mais aussi toutes les parties du système de contrôle interne d’un PO, fonctionnent efficacement.

82. Les principales constatations de la Cour sont présentées de façon synthétique ci-après.

LA COMMISSION A-T-ELLE FAIT UN BON USAGE DES INFORMATIONS FOURNIES PAR LES AUTORITÉS D’AUDIT NATIONALES LORSQU’ELLE A ACCORDÉ AUX PO LE STATUT DE L’ARTICLE 73?

83. À la fin de 2012, la Commission estimait avoir une assurance raisonnable qu’environ trois quarts (74 %) de tous les PO relevant du FEDER/FC et du FSE n’étaient pas affectés par un niveau significatif d’erreur. C’est pourquoi elle n’a émis aucune réserve pour ces PO, qui représentaient 69 % du budget total consacré au domaine de la politique de cohésion. Or un certain nombre de risques décelés par la Cour montrent que l’évaluation de la Commission pourrait ne pas être toujours suffisamment solide:

- premièrement, les audits réalisés par la Cour ces trois dernières années montrent que plusieurs autorités d’audit minimisent les problèmes ou ne les signalent pas et que les taux d’erreur communiqués ne sont pas toujours pleinement fiables;

- deuxièmement, les autorités d’audit ne sont pas tenues de présenter à la Commission des informations détaillées sur les contrôles des opérations. Cela réduit les possibilités, pour la Commission, de valider les taux d’erreur annuels communiqués par les autorités d’audit;

- troisièmement, la Commission considère que le taux d’erreur résiduel constitue l’un des critères qui lui permettent de décider s’il faut ou non émettre des réserves pour un PO. Pour calculer ce taux, les corrections financières pluriannuelles imposées aux niveaux des États membres et de l’UE sont déduites des taux d’erreur annuels communiqués par les autorités d’audit (et appliqués aux paiements effectués depuis le début de la période de programmation). La Cour observe cependant que les informations sur les corrections financières communiquées par les États membres risquent de ne pas être toujours fiables ou exactes et que la méthode de calcul de la Commission aboutit à une sous-estimation du taux d’erreur résiduel.

Par conséquent, la Commission risque de sous-estimer les problèmes dans les informations qu’elle présente au Parlement européen et au Conseil. Elle risque également d’évaluer de façon incorrecte les éléments nécessaires pour aboutir à un avis d’audit sans réserve.

RECOMMANDATION No 1

La Commission devrait s’assurer que son calcul du taux d’erreur résiduel ne donne pas lieu à une sous-estimation de la mesure dans laquelle les dépenses restent affectées par une erreur. La Commission devrait notamment renforcer ses vérifications de l’exactitude et de la fiabilité des taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit, ainsi que des informations transmises par les États membres sur les corrections financières, avant d’utiliser ces éléments dans son propre processus d’assurance.

RECOMMANDATION No 2

Pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait instaurer un système de corrections financières nettes à imposer aux PO pour lesquels, de manière répétée, les autorités d’audit ont minimisé les problèmes ou ne les ont pas signalés. Ce système doit être fondé sur les dispositions applicables de la réglementation.

84. La Cour a constaté que les possibilités offertes par l’article 73 n’ont guère été utilisées et que l’octroi du "statut de contrôle unique" aux PO a accusé des retards. À la fin de 2012, 61 des 434 programmes opérationnels dans 12 des 27 États membres avaient obtenu le statut de l’article 73. Ces PO représentent 15 % du budget total consacré à la cohésion. La Commission n’a pas été en mesure d’accorder le "statut de contrôle unique" à un premier ensemble de PO avant la sixième année de la période de programmation 2007-2013. Cette situation (qui est semblable à celle des contrats de confiance lors de la période de programmation précédente) illustre les difficultés rencontrées par la Commission pour appliquer efficacement l’article 73 comme le prévoit la réglementation.

85. La Cour estime que 46 des 61 PO "article 73" respectaient les exigences minimales pour obtenir le "statut de contrôle unique". Les cas de non-respect concernent essentiellement des PO qui relèvent du FEDER, dont une plus grande partie a obtenu le statut de l’article 73.

86. La Cour estime également, en conclusion, qu’il faut davantage développer et clarifier l’approche adoptée par la Commission pour assurer le suivi des PO "article 73" (et la surveillance des autorités d’audit concernées). Cette question est particulièrement importante en raison du rôle des autorités d’audit lors de la clôture des PO programmée pour 2017.

RECOMMANDATION No 3

La Commission devrait appliquer dans tous les cas des critères solides, cohérents et transparents lorsqu’elle accorde le "statut de contrôle unique" aux programmes opérationnels. Il convient notamment que les exigences minimales suivantes soient respectées chaque fois que le statut de l’article 73 est accordé à un PO:

- la stratégie d’audit et l’évaluation de la conformité doivent avoir été acceptées par la Commission;

- les contrôles internes du PO doivent fonctionner efficacement (il faut notamment que le taux d’erreur résiduel pluriannuel soit inférieur au seuil de signification de 2 % établi par la Commission);

- aucune faiblesse significative ne doit avoir été détectée dans les contrôles internes du PO lors des audits de la Cour;

- l’autorité d’audit doit avoir été jugée "efficace".

RECOMMANDATION No 4

Lors de son suivi des PO "article 73" (et de la surveillance des autorités d’audit concernées), la Commission devrait respecter les dispositions des normes ISA en matière d’utilisation des travaux d’autres auditeurs. Pour une mise en œuvre efficace du modèle de contrôle unique, la Commission devrait notamment continuer d’effectuer des vérifications et des contrôles minimaux au niveau des autorités d’audit nationales.

LA COMMISSION A-T-ELLE ASSURÉ LA MISE EN PLACE D’UNE APPROCHE D’AUDIT COHÉRENTE DANS LE DOMAINE DE LA COHÉSION AU MOYEN DES ORIENTATIONS ET DU SOUTIEN QU’ELLE A FOURNIS AUX AUTORITÉS D’AUDIT?

87. La Cour estime que la Commission a accompli des progrès significatifs depuis le début de la période de programmation en fournissant des documents d’orientation qui contribuent à améliorer la cohérence des approches et des méthodologies des autorités d’audit. La Commission a notamment publié en avril 2013 un document d’orientation révisé sur l’échantillonnage statistique et sur le calcul des taux d’erreur. Ce document constitue un élément essentiel du modèle de contrôle unique de la Commission, qui repose sur les avis d’audit nationaux fondés sur les contrôles d’un échantillon représentatif d’opérations. La Cour prend acte que les propositions législatives de la Commission pour la période de programmation 2014-2020 prévoient la possibilité de publier des actes législatifs dérivés sur ces questions.

RECOMMANDATION No 5

La Commission devrait prendre des mesures appropriées pour que les autorités d’audit puissent s’appuyer sur un cadre méthodologique stable et contraignant qui permet d’assurer que les dépenses de l’UE sont contrôlées en fonction des mêmes normes dans tous les États membres et que les résultats sont communiqués de façon exacte. D’autres améliorations sont requises concernant la présentation des informations dans les rapports annuels de contrôle, l’étendue et les détails des vérifications effectuées pour contrôler les opérations et assurer le suivi des constatations d’audit (y compris des corrections financières appliquées par les autorités des États membres).

QUELS SONT LES COÛTS DES DISPOSITIONS EN MATIÈRE D’AUDIT MISES EN PLACE AU COURS DE LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION 2007-2013?

88. Sur la base des informations fournies par les autorités d’audit, la Cour estime que le coût spécifique annuel des contrôles pour celles-ci se situe entre 110 et 130 millions d’euros. Pour l’ensemble de la période de programmation 2007-2013, ce coût représente 860 millions d’euros, soit 0,2 % du budget total (qui comporte le concours de l’UE, la participation publique nationale et le financement privé) de tous les PO relevant du FEDER, du FC et du FSE. Cette estimation est globalement conforme à ce que la Commission avait prévu en 2011.

89. Le "coût des contrôles" est encore susceptible d’augmenter au cours de la période de programmation 2014-2020, étant donné que les autorités d’audit devront effectuer des tâches d’audit et de contrôle supplémentaires. Comme la Cour l’a déjà indiqué dans son avis no 2/2004, il incombe au Parlement européen et au Conseil d’évaluer si un niveau élevé de coûts est approprié par rapport aux résultats obtenus, ainsi que d’apprécier la façon dont ces coûts doivent être partagés entre les États membres et l’UE.

RECOMMANDATION No 6

La Commission devrait proposer des modalités pour que les États membres et la Commission partagent les coûts des contrôles dans le domaine de la cohésion, en se fondant sur une évaluation plus récente des coûts réellement encourus par les États membres.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Henri GRETHEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 4 décembre 2013.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Article 72 du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25).

[2] Article 32 du règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1) (ci-après le "règlement financier").

[3] Article 317 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

[4] De ces 112 autorités d’audit, 63 sont chargées de contrôler des PO relevant du FEDER/FC et du FSE dans leur État membre ou région. Ces autorités d’audit "multifonds" sont responsables de 344 PO (y compris de PO relevant des programmes de la CTE), qui représentent 89 % du budget total (qui comporte le concours de l’UE, la participation publique nationale et le financement privé). D’autres autorités d’audit ont été mises en place pour le Fonds européen pour la pêche (FEP).

[5] Articles 10 et 15 du règlement (CE) no 438/2001 de la Commission du 2 mars 2001 fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne les systèmes de gestion et de contrôle du concours octroyé au titre des Fonds structurels (JO L 63 du 3.3.2001, p. 21).

[6] Article 39, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1); articles 91 et 92 du règlement (CE) no 1083/2006.

[7] Article 99 du règlement (CE) no 1083/2006.

[8] De 2010 à 2012, la Commission a imposé l’utilisation de l’échantillonnage statistique pour les populations qui comportent au moins 800 éléments (voir Guide du traitement des erreurs révélées dans les rapports annuels de contrôle, COCOF 11-0041-01-FR du 7.12.2011, p. 11). Depuis 2013, l’échantillonnage statistique doit s’appliquer aux populations qui comportent au moins 150 éléments (voir Guidance on sampling methods for Audit Authorities (Orientations sur les méthodes d’échantillonnage pour les autorités d’audit), COCOF 08/0021/03 du 4.4.2013). Il est également possible d’obtenir des taux d’erreur représentatifs au moyen de certaines méthodes d’échantillonnage non statistique.

[9] Alors que les taux d’erreur extrapolés concernent toujours des dépenses encourues pendant l’année précédente, les taux d’erreur résiduels tiennent également compte des corrections financières appliquées pendant l’année couverte par le rapport annuel d’activité en cause.

[10] Commission européenne, "Inter-service agreement on audit cooperation between DGs MARE, REGIO and EMPL for the programming period 2007-2013" (Accord interservices sur la coopération en matière d’audit entre les DG MARE, REGIO et EMPL pour la période de programmation 2007-2013), 26.5.2011.

[11] La Commission (et les autorités d’audit nationales) procède(nt) à cette quantification dans la perspective des corrections financières qui s’avèrent nécessaires en raison des irrégularités détectées. C’est particulièrement vrai dans les cas de non-conformité aux directives de l’UE et à la législation nationale sur les marchés publics (voir rapport annuel 2012, réponse de la Commission au point 5.33, ainsi que points 9 à 11 de l’annexe 1.1).

[12] Les taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit dans leurs rapports annuels de contrôle relatifs à l’exercice n concernent les dépenses certifiées à la Commission au cours de l’exercice n – 1. Les taux d’erreur établis par la Cour pour l’exercice n concernent les dépenses effectuées au cours de ce même exercice n.

[13] Avis no 2/2004 de la Cour des comptes des Communautés européennes sur le modèle de contrôle unique (single audit) (et proposition relative à un cadre de contrôle interne communautaire) (JO C 107 du 30.4.2004, p. 1).

[14] COM(2005) 252 final du 15 juin 2005.

[15] COM(2006) 9 final du 17 janvier 2006, voir notamment les actions 5, 7 et 9, ainsi que 13 à 16.

[16] SEC(2004) 632/2 du 18 mai 2004.

[17] Commission européenne, direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the ‘single audit’ principle (feuille de route pour la mise en œuvre, ainsi que pour le suivi de la bonne mise en œuvre, du principe de contrôle unique — version finale convenue avec la direction générale de la politique régionale et urbaine), 13.10.2010.

[18] Direction générale de la politique régionale et urbaine, Summary of the audit work carried out and the results under the enquiry planning memorandum — To obtain assurance on functioning of systems 2007-2013 through review of the work of audit authorities — Phase 1 and Phase 2 (Synthèse des travaux d’audit réalisés et des résultats obtenus dans le cadre du plan d’enquête — Obtention de l’assurance quant au fonctionnement des systèmes 2007-2013 moyennant l’examen des travaux des autorités d’audit — Phases 1 et 2), 5.12.2012, p. 40.

[19] Commission européenne, direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the ‘single audit’ principle (feuille de route pour la mise en œuvre, ainsi que pour le suivi de la bonne mise en œuvre, du principe de contrôle unique — version finale convenue avec la direction générale de la politique régionale et urbaine), 13.10.2010.

[20] JO C 107 du 30.4.2004, p. 1.

[21] COM(2006) 9 final.

[22] À savoir 232 des 317 PO relevant du FEDER/FC (73 %) et 90 des 117 PO relevant du FSE (77 %).

[23] À savoir 171 PO relevant du FEDER/FC (54 %) et 93 PO relevant du FSE (79 %).

[24] Rapport annuel 2010, chapitre 4, annexe 4.3 (JO C 326 du 10.11.2011, p. 1), rapport annuel 2011, chapitre 5, annexe 5.2 (JO C 344 du 12.11.2012, p. 1) et rapport annuel 2012, chapitre 5, annexe 5.2 (JO C 331 du 14.11.2013, p. 1).

[25] Rapport annuel 2010, chapitre 4, annexe 4.2; rapports annuels 2011 et 2012, chapitre 5, annexe 5.2.

[26] Rapport annuel 2011, point 5.50, et rapport annuel 2012, point 5.52.

[27] Annexe VI du règlement (CE) no 1828/2006 de la Commission du 8 décembre 2006 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et du règlement (CE) no 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional (JO L 371 du 27.12.2006, p. 1).

[28] Rapport annuel 2012, points 5.52 et 6.34.

[29] Rapport annuel 2012, points 5.52 et 5.57.

[30] Rapport annuel d’activité 2010 de la DG Politique régionale et urbaine, p. 69.

[31] Ces PO ont représenté 54 % du budget total en 2011 et 73 % en 2012.

[32] Article 78, paragraphe 3, du