Avis du Comité des régions sur la "Communication de la Commission Le programme air pur pour l'Europe (CAFE): vers une stratégie thématique de la qualité de l'air"

(2002/C 107/24)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission "Programme Air pur pour l'Europe (CAFE): vers une stratégie thématique de la qualité de l'air" - COM(2001) 245 final;

vu le document de travail interne de la Commission "Air pur pour l'Europe" (CAFE) SEC(2001) 688;

vu la décision de la Commission du 5 mai 2001 saisissant, conformément à l'article 265, paragraphe 1, du Traité instituant la Communauté européenne, le Comité des régions d'une demande d'avis;

vu la décision du Bureau du 12 juin 2001, de confier à la commission 4 "Aménagement du territoire, questions urbaines, énergie, environnement", l'élaboration du présent avis;

vu l'avis du Comité des régions sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques et la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'ozone dans l'air ambiant (CdR 358/1999 fin)(1);

vu le projet d'avis CdR 203/2001 rév., approuvé par la commission 4 le 8 octobre 2001 (rapporteur: M. Paiva, Président de la chambre municipale de Tomar, PPE/P);

a adopté, lors de sa 41e session plénière des 14 et 15 novembre 2001 (séance du 15 novembre), l'avis suivant à l'unanimité.

1. Considérations du Comité des régions

1.1. La nécessité d'améliorer la qualité de l'air en Europe demeure. Tant la santé humaine que l'environnement sont menacés par la persistance de la pollution atmosphérique. Il est impératif de s'aligner sur le 6ème programme d'action en matière d'environnement en mettant l'accent sur le développement soutenable et en reconnaissant la nécessité d'aspirer à des villes soutenables où une économie saine puisse cohabiter avec une bonne qualité de l'air (et avec d'autres facteurs déterminants pour la santé humaine et l'environnement). Le Programme CAFE doit aborder ce problème de façon exhaustive, globale, en se concentrant sur les zones urbaines, élément clé de la stratégie "Air pur" pour les citoyens et l'environnement en Europe.

1.2. Il est extrêmement important de mettre au point un programme thématique portant sur la qualité de l'air avec pour objectif de devenir un instrument pour améliorer la qualité de la vie, pour articuler les différentes activités et surtout permettre le développement soutenable des zones urbaines.

1.3. Dans ce contexte, il est important de prendre en considération les aspects fondamentaux suivants:

- intégration de politiques spécifiques en matière de qualité de l'air dans un corpus cohérent et articulation de ces politiques avec les politiques sectorielles;

- réaffirmation du principe de support scientifique au développement politique;

- implication des différents acteurs;

- reconnaissance de la nécessité d'accorder une attention spéciale aux catégories de la population les plus vulnérables aux effets de la pollution de l'air (notamment les enfants, les personnes âgées et les personnes affectées de pathologies respiratoires);

- reconnaissance du lien existant entre les niveaux d'exposition à la pollution atmosphérique, l'aménagement du territoire et la protection des consommateurs;

- respect du principe de subsidiarité, dans le sens que bon nombre des actions doivent être menées au niveau des collectivités locales et régionales;

- reconnaissance de la nécessité de disposer de ressources accrues pour garantir la stratégie mise au point et atteindre les objectifs fixés;

- mise en place d'un système de suivi des résultats afin de garantir et contrôler la qualité.

2. Recommandations du Comité des régions

2.1. Appréciation générale

2.1.1. La proposition à l'examen est décevante à cause du caractère trop général de l'approche retenue, qui ne contient pas d'éléments et de dispositions concrètes sur la façon de concilier ce nouveau programme avec les différentes actions en cours qui ont des implications sur la qualité de l'air.

2.1.2. Bien que la proposition reconnaisse l'importance du lien entre les politiques en matière de qualité de l'air et les politiques sectorielles spécifiques, elle ne propose pas de méthodologies d'articulation susceptibles de conduire à la définition de priorités et à la résolution de conflits éventuels entre les différents programmes.

2.1.3. La première phase du programme apparaît excessivement focalisée sur les particules et l'ozone. Bien que ces polluants constituent un problème qui exige une intervention à court terme et concernent, de façon directe ou indirecte, un nombre important de sources d'émissions, cette focalisation excessive limite les objectifs d'intégration du programme. A titre d'exemple, le texte n'aborde pas les problèmes liés aux changements climatiques et aux polluants organiques persistants qui représentent un ensemble distinct de questions et des échelons divers d'intervention.

2.2. La base scientifique des politiques en matière de qualité de l'air

2.2.1. Le développement de mécanismes déjà existants pour l'introduction des connaissances scientifiques disponibles dans la formulation de politiques, priorités et stratégies est mentionné dans des termes trop vagues.

2.2.2. Le lien avec le 6ème programme-cadre de recherche et de développement technologique (6e PC), bien que mis en évidence, suscite certaines réserves. La version du 6ème PC en question ne prévoit pas parmi les priorités de recherche, le contrôle de la pollution atmosphérique. Il ne vise que le rapport entre l'exposition environnementale et la santé en termes d'exposition à petites doses de polluants. De plus, il faut observer que, conformément au calendrier prévu, les projets à financer dans le cadre du 6e PC ne seront pas terminés en 2004, date prévue pour le développement de ce programme thématique.

2.2.3. La pollution atmosphérique est une matière traitée dans différentes enceintes et initiatives, dont la contribution est potentiellement importante et qui vont au-delà des programmes-cadres de recherche de l'Union européenne. À titre d'exemple, on peut citer les initiatives du Conseil européen des sciences appliquées et d'ingénierie (Euro-CASE), de la Fondation européenne de la science (FES), le programme européen de coopération dans le domaine de la recherche scientifique et technologique (COST), ou encore l'initiative Eureka, qui inclut le programme de pollution atmosphérique Eurotrac.

2.2.4. Il apparaît nécessaire de mieux définir les mécanismes qui permettront, de fait, de garantir l'accès effectif aux connaissances scientifiques les plus récentes.

2.3. Les acteurs

2.3.1. Le rôle que les différentes institutions existantes joueront dans le cadre du CAFE n'est pas précisé. Cela vaut pour l'AEE et l'ETC-AQ (Centre technique pour la qualité de l'air), organismes dotés de responsabilités importantes en matière de collecte et de production d'informations et d'analyses techniques.

2.3.2. La participation du public paraît conçue excessivement dans une perspective du haut vers le bas qui fait du public un récepteur de l'information produite.

2.3.3. La reconnaissance de l'importance du lien entre la pollution de l'air et l'aménagement du territoire, tant en termes d'émissions qu'en termes d'effets potentiels sur la santé et sur l'environnement, doit se traduire par l'attribution aux collectivités territoriales d'un rôle important dans cette matière, question qui n'est mentionnée que de façon marginale dans le document à l'examen.

2.3.4. Une participation pro-active des collectivités territoriales apparaît fondamentale à des échelons divers:

- dans la mesure où elles sont actives dans l'aménagement du territoire, elles ont la capacité d'influencer les modèles de distribution des sources d'émissions et des populations exposées;

- de par le rôle qu'elles jouent dans l'aménagement du territoire, elles ont des compétences dans la définition des réseaux de transport local et dans le développement d'alternatives soutenables;

- dans le cadre de leurs activités de planification, et dans la ligne de ce qui est proposé dans le document à l'examen, elles devront prêter une attention particulière aux catégories de la population les plus vulnérables à la pollution atmosphérique;

- dans l'interaction avec le citoyen, tant en termes d'information qu'en termes de promotion de la participation publique;

- dans la participation des différents acteurs locaux aux politiques liées à la qualité de l'air;

- dans l'articulation de politiques et d'actions à un niveau supralocal, susceptibles de produire des effets régionaux en termes de qualité de l'air.

2.3.5. La participation des collectivités territoriales en tant qu'autorités, au-delà des compétences qu'elles détiennent déjà et d'une perspective volontariste, doit être mise en rapport avec l'éventuelle attribution de nouvelles compétences et des ressources économiques et opérationnels nécessaires à leur exercice.

2.3.6. Dans une stratégie qui se veut mobilisatrice et dans une matière reconnue comme complexe, la transmission correcte des connaissances scientifiques et des incertitudes y afférentes est fondamentale, tant pour les responsables des décisions que pour le public. A cet égard, il est important de promouvoir l'approfondissement des relations entre communauté scientifique, décideurs, agents locaux et agents de la communication locale.

2.4. Composantes scientifiques, techniques et organisationnelles

2.4.1. Une série de questions de nature scientifique, technique et organisationnelle, fondamentales pour la mise en oeuvre du programme, restent en suspens:

- définition de processus et d'attributions pour la collecte, le traitement et la validation de données sur la qualité de l'air et les émissions dans l'atmosphère;

- définition de la possibilité d'inclure des données d'autres provenances ("non officielles") pour autant qu'elles soient soumises au préalable à un contrôle de qualité;

- constitution de bases de données accessibles à la communauté scientifique et aux acteurs intervenant dans des processus de décision stratégique;

- utilisation de modèles de simulation de la qualité de l'air à l'appui des décisions, par exemple par l'adoption d'un système de modèles à appliquer au sein de l'Union européenne;

- promotion du développement et utilisation de modèles de prévision d'émissions et de qualité de l'air, en tant qu'instruments de soutien de la gestion locale et régionale;

- articulation des capacités de conception de la qualité de l'air avec l'information nécessaire pour l'analyse d'éventuelles implications pour la santé humaine;

- développement de systèmes d'information environnement-santé qui permettent d'établir des rapports de cause à effet et de mener des actions préventives ou curatives;

- création de groupes de travail thématiques destinés à soutenir en permanence le développement de politiques, dotés des ressources financières nécessaires;

- définition des mécanismes de mise en oeuvre du programme (organisation, ressources humaines et techniques, financement).

2.5. Principes de gestion

2.5.1. La création d'un programme efficace, qui permette d'intervenir de façon continue et soutenable dans le but d'améliorer la qualité de l'air, doit se fonder sur un ensemble de principes axé sur la gestion. Le programme CAFE:

- devra être un programme intégré et à long terme visant à développer des mesures de nature à améliorer la qualité de l'air dans l'UE;

- ne devra pas se contenter d'harmoniser les développements en cours (notamment au niveau juridique) mais bien s'affirmer comme un programme dynamique de gestion active des processus décisionnels de l'UE;

- devra prévoir des cycles temporels bien précis (par exemple, 5 ans) et inclure le développement de mesures/instruments, le suivi, la révision scientifique et le développement stratégique;

- devra mettre en place un système uniforme au niveau UE pour la fixation d'objectifs contraignants en matière de qualité de l'air, pour toute une série de polluants spécifiques;

- devra imposer aux États membres ou aux autorités désignées par ceux-ci d'élaborer des systèmes d'évaluation de la qualité de l'air sur leur territoire respectif;

- devra garantir que les États membres élaborent des plans et des programmes d'action à mettre en oeuvre quand la qualité de l'air ne correspond pas aux critères définis;

- devra mettre en oeuvre un système de suivi basé sur la garantie et le contrôle de la qualité des résultats à court et moyen terme, appliqué à l'ensemble des acteurs;

- devra arrêter des dispositions pour un système complet de production et collecte, traitement et diffusion de l'information. Le flux d'informations entre les différents acteurs pourra se schématiser de la manière suivante:

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prise de décision

Bruxelles, le 15 novembre 2001.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert

(1) JO C 317 du 6.11.2000, p. 35.