Bruxelles, le 02.05.2005

COM(2005) 178 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

RAPPORT GÉNÉRAL SUR L'AIDE DE PRÉADHÉSION(PHARE - ISPA - SAPARD) EN 2003 {SEC(2005)558}

1. RÉSUMÉ

Le présent document constitue le quatrième rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les trois instruments de préadhésion et leur coordination, au titre de l'article 13 du règlement (CE) n° 1266/99 du Conseil sur la coordination des aides de préadhésion[1] (ci-après dénommé «règlement de coordination»). Comme le prévoyaient les négociations d'adhésion qui ont abouti positivement en 2002 à Copenhague, une attention accrue a été accordée, en 2003, à la mise en place des capacités administratives indispensables à la bonne mise en œuvre de l'acquis et à la participation des pays candidats aux programmes communautaires actuels et à ceux qui verront le jour après leur adhésion.

Phare se charge des mesures prioritaires relatives à l'adoption de l'acquis communautaire, soit en améliorant la capacité administrative, soit en soutenant l'investissement connexe. Il contient également un élément de cohésion économique et sociale.

ISPA (instrument structurel de préadhésion) finance de vastes projets d'infrastructure dans les secteurs de l’environnement et des transports.

Le programme SAPARD (programme de préadhésion pour l'agriculture et le développement rural) accorde des financements destinés au développement agricole et rural.

Les rapports annuels respectivement consacrés à PHARE[2], ISPA[3] et SAPARD[4] fournissent des informations détaillées sur les activités menées en 2003 dans le cadre de chaque instrument de préadhésion.

Pour consulter les données financières relatives aux instruments de préadhésion, voir le point 5 «Tableau financier».

La coordination des trois instruments repose sur une division nette des responsabilités entre eux. Un comité, au niveau des directions, assure la coordination entre les services de la Commission concernés. Un «document d'assistance générale» couvrant les trois instruments a été présenté en avril 2003 au comité de gestion Phare, qui aide la Commission à coordonner les instruments. Au niveau national, la Commission a encouragé les pays candidats à intensifier la coordination interministérielle, qui est considérée comme un préalable au succès de la future gestion des Fonds structurels.

2. DESCRIPTION GÉNÉRALE DU FONCTIONNEMENT DES INSTRUMENTS DE PRÉADHÉSION

2.1 Engagements et transfert de fonds

Avant de pouvoir transférer des fonds de l’UE, il faut : 1) une décision de la Commission afin qu’ils soient inscrits au budget, 2) un accord-cadre et 3) une convention ou un protocole annuel bilatéral de financement qui détermine l’engagement financier de la Communauté en faveur du pays bénéficiaire pour la mesure considérée, c’est-à-dire qui fixe les droits et les obligations des deux parties. Les procédures qui aboutissent à la prise de décision et à l’engagement de ressources diffèrent toutefois d’un instrument à l’autre. Pour de plus amples informations sur les procédures de financement applicables dans le cadre de chaque instrument, se reporter à l’annexe 1.1.

2.2 Structures de mise en œuvre dans les pays candidats

Les financements de chacun des trois instruments de préadhésion passeront par le canal du Fonds national, créé au ministère des finances de chaque pays et placé sous la responsabilité de l'ordonnateur national. La mise en œuvre concrète des programmes Phare et ISPA est confiée à des organismes de mise en œuvre (tels que l'unité centrale de financement et de passation de contrats - UCFC), qui reçoivent les ressources du Fonds national[5]. Pour SAPARD, la mise en œuvre est assurée par l’organisme SAPARD prévu à cet effet, qui reçoit les financements du Fonds national.

2.3 Décentralisation de la mise en oeuvre en vertu de l'article 12 du règlement de coordination [6]

La décentralisation est le processus par lequel la gestion des fonds de l’UE est déléguée aux administrations du pays candidat.

En ce qui concerne les instruments Phare et ISPA, ce processus était régi, en 2003, par le système de mise en oeuvre décentralisé (DIS). Ce système implique que les procédures de gestion des mesures ou des projets financés par ISPA et Phare requièrent un contrôle ex ante; autrement dit, les décisions relatives aux marchés et à la passation de contrats sont prises par le pouvoir adjudicateur et soumises pour approbation à la délégation de la CE dans le pays bénéficiaire. Les délégations de la CE doivent donc approuver les documents d'appels d'offres avant le lancement de ces derniers ou la signature des marchés.

D’autre part, SAPARD est mis en œuvre sur un mode entièrement décentralisé (EDIS = système de gestion décentralisée étendue). Le processus de décentralisation complète des aides de l’UE vise, par le système EDIS, à déléguer la gestion des ressources de préadhésion aux administrations des pays candidats, de sorte que la Commission n’exerce pas systématiquement de contrôle ex ante des opérations individuelles, mais se limite à un contrôle ex post, tout en assumant la responsabilité finale de l’exécution du budget général.

Une telle délégation de la compétence de gestion implique que chaque pays candidat élabore des systèmes de contrôle et de gestion adéquats, qui devront être approuvés au niveau national par les services de l'ordonnateur national. Une fois ces conditions satisfaites, la Commission effectue un contrôle de conformité avant de décider effectivement de déléguer la gestion financière.

Si Phare et ISPA ont continué à être mis en œuvre à l’aide du système DIS en 2003, les pays adhérents et les pays candidats ont notablement progressé pour passer au système EDIS, sur la base du règlement de coordination. Tous les pays candidats ont en effet accéléré les préparatifs nécessaires à EDIS. Pour Phare et ISPA, le passage à EDIS s’effectue en quatre étapes, qui sont décrites dans le document de travail de la Commission intitulé «Préparation au système de décentralisation étendue de la mise en œuvre» et le «Schéma EDIS pour ISPA et Phare». Ce dernier document décrit les différentes procédures conduisant au système EDIS. Les étapes 1 à 3, qui relèvent de la responsabilité des pays candidats, consistent à évaluer les lacunes, à s'efforcer de les combler et à déterminer la conformité aux normes des systèmes de gestion et de contrôle. La quatrième étape consiste à préparer la décision de la Commission et relève de la responsabilité de cette dernière. Cette décision est prise à la suite d’un examen approfondi, qui prévoit notamment un audit, effectué sur place, des systèmes de gestion et de contrôle décrits dans la demande EDIS présentée à la Commission par l’ordonnateur national.

L’obligation, pour les pays adhérents, d’avoir mis EDIS en place au moment de leur adhésion a été annoncée en 2002 et insérée par la suite dans l’acte d’adhésion signé en 2003, ce qui en fait une condition juridique. En ce qui concerne la Bulgarie et la Roumanie, la Commission encourage le passage au système EDIS avant la fin de 2005/le début de 2006. Pour de plus amples informations sur le système EDIS, voir l’annexe 1.2.

3. SUIVI ET ÉVALUATION

3.1 PHARE

L’exécution des programmes Phare est soumise à un processus structuré de suivi et d’évaluation. Dans chaque pays, un comité mixte de suivi est assisté de sous-comités sectoriels de suivi, qui se réunissent deux fois par an.

En ce qui concerne l’évaluation, un rapport d’ évaluation ex ante a été établi en 2003, qui a mis en évidence la nécessité d'une programmation plus stratégique, d'une augmentation des ressources affectées à la conception des projets et de l'introduction d'un contrôle plus systématique de la qualité.

En 2003, les 123 rapports d’évaluation intérimaires publiés, de même que l’évaluation ex post complète, indiquent que, dans l’ensemble, la programmation Phare a donné lieu à des projets dont les priorités étaient conformes à celles des partenariats pour l’adhésion.

Globalement, l’évaluation conclut à des résultats satisfaisants en ce qui concerne Phare. Des progrès appréciables ont été accomplis pour réaliser les objectifs fixés en matière de coopération transfrontalière, d’environnement, de justice et d’affaires intérieures, d’administration et de finances publiques, de transport, et dans le domaine social. Les résultats étaient plus mitigés pour ce qui est de l’agriculture, de la cohésion économique et sociale, et de la politique régionale. Les résultats enregistrés dans les secteurs des PME et du marché intérieur sont inégaux, mais en voie d’amélioration.

3.2 ISPA

Tant pour le suivi que pour l’évaluation, les projets ISPA sont assujettis aux dispositions du règlement et de la convention de financement ISPA. L'état d'avancement de la mise en œuvre est examiné systématiquement deux fois par an et périodiquement par les services de la Commission, notamment dans le cadre des comités de suivi.

Les exigences de l'évaluation ex post figurent dans la section XIII de l'annexe au protocole de financement, conclu pour chaque projet entre la Commission et l'État bénéficiant d'ISPA. Cette section prévoit qu’une fois les projets achevés, la Commission et les pays bénéficiaires examinent leur impact et la manière dont ils ont été exécutés. Étant donné le stade précoce de la mise en œuvre d'ISPA, aucune évaluation ex post n'a été lancée en 2003.

3.3 SAPARD

La mise en oeuvre des programmes SAPARD est subordonnée aux dispositions des conventions de financement pluriannuelles tant pour le suivi que pour l'évaluation. En 2003, chaque comité de suivi s’est réuni au moins une fois. L’annexe 1.5 fournit une liste des sujets traités lors des réunions de comité.

La Commission a continué à collaborer étroitement avec les pays bénéficiaires à l’adaptation et au fonctionnement des systèmes de suivi et d’évaluation. Des réunions ont apporté une précieuse occasion de renforcer les orientations de la Commission concernant l'évaluation à mi-parcours, de veiller à ce que l’exercice d’évaluation soit entrepris de manière globale et en temps opportun, et de répondre aux questions particulières que les évaluateurs souhaitaient soulever aux premières étapes de leur travail.

La Commission a aussi organisé un séminaire intitulé "développement et promotion d’initiatives locales dans les pays candidats (Pardubice, République tchèque, 8-11 mai) en vue de fournir un forum d’échange de vues sur la mise en œuvre du programme SAPARD.

4. COORDINATION

4.1 Généralités

Comme le stipule le règlement de coordination, la Commission assure une coordination étroite entre les trois instruments de préadhésion. Le règlement délimite précisément le domaine dans lequel chaque instrument peut apporter des aides, minimisant ainsi tout risque de chevauchement éventuel entre les différents instruments.

Les partenariats pour l’adhésion fixent le cadre général d’assistance pour les trois instruments de préadhésion. Dans le cas de Phare, ils sont complétés par les plans nationaux de développement et, dans le cas d'ISPA, par les stratégies nationales pour l'environnement et les transports. Les projets SAPARD sont sélectionnés sur la base des programmes de développement rural pour la période 2000-2006, élaborés à l'aide des plans des pays candidats et approuvés pour chacun de ces pays par la Commission en 2000.

Le comité de gestion Phare joue un rôle essentiel de coordination générale. Conformément à l'article 9 du règlement de coordination, il doit assister la Commission dans sa tâche de coordination des interventions au titre des trois instruments. La Commission doit informer le comité des dotations financières indicatives par pays et par instrument de préadhésion, ainsi que des mesures prises en ce qui concerne la coordination avec la BEI, d'autres instruments communautaires et les institutions financières internationales.

4.2 Coordination au sein de la Commission

Le programme Phare et la coordination des instruments relèvent de la compétence de la DG Élargissement, assistée du comité de gestion Phare. ISPA est placé sous la responsabilité de la DG Politique régionale, et SAPARD, de la DG Agriculture.

La coordination de la programmation s'effectue par des consultations interservices élargies. Un comité de coordination des instruments de préadhésion a en outre été créé au niveau des directeurs dans les différents services concernés de la Commission. Il accorde une attention particulière à la préparation de l’EDIS pour Phare et ISPA.

Afin d'éviter tout chevauchement, la Commission a précisé l'interface entre Phare et SAPARD, en tenant compte des dispositions relatives au règlement de coordination. En ce qui concerne le suivi des projets, la coordination prend la forme du comité mixte de suivi (CMS). Le CMS est, dans la mesure du possible, assisté des comités de suivi ISPA et des sous-comités Phare compétents.

4.3 Coordination dans les pays candidats

Conformément à l’objectif de décentralisation, la Commission encourage les pays candidats à intensifier la coordination interministérielle, préalable indispensable au succès de la gestion future des Fonds structurels, ainsi que, à court terme, à la programmation et à la mise en œuvre de la cohésion économique et sociale Phare. Dans plusieurs pays, toutefois, la coordination interministérielle doit encore être améliorée.

Étant donné que la gestion entièrement décentralisée est prévue dès le départ (pour SAPARD) ou qu’elle a été mise en place peu à peu grâce au passage progressif au système EDIS (pour Phare et ISPA), il faut donc élargir en conséquence la responsabilité des pays candidats dans la coordination correcte des opérations qui bénéficient d'une aide de préadhésion et dans les efforts pour éviter les doubles emplois. Seuls les pays eux-mêmes seront en mesure d’assurer une mise en œuvre complète au niveau des projets. La Commission a dès lors demandé à ces pays de prendre les dispositions qui s'imposent pour assurer une coordination effective et efficace.

4.4 Coordination avec la BEI et les institutions financières internationales (IFI)

L'aide de préadhésion peut jouer pleinement son rôle lorsqu'elle mobilise des fonds des institutions financières internationales. La coopération avec la BEI et les IFI s'est poursuivie en 2003, dans le cadre du protocole d'accord sur la coopération en matière d'aide à la préadhésion[7].

Les chiffres disponibles pour les années 2000 à 2003 indiquent que le montant des prêts conclus par les IFI en faveur des dix pays adhérents dépasse 22,8 milliards d'euros. Ce montant démontre l'effet de levier de l'aide communautaire de préadhésion, qui a elle-même été renforcée depuis 2000.

Les vastes projets d’infrastructure qui donnent généralement lieu à un cofinancement international étant financés par ISPA, le cofinancement est en pratique très limité dans le cadre de Phare.

La Commission a organisé des réunions périodiques avec ces IFI afin de coordonner les questions de programmation et de mise en œuvre, ainsi que les questions de procédure. Des missions conjointes sont prévues dans la mesure du possible. Elles constituent un facteur important pour garantir la coopération au niveau des projets, au bénéfice des pays candidats. En collaboration avec la BERD, la Commission a organisé des échanges réguliers d'informations, des réunions de coordination et des débats approfondis sur la méthodologie, qui ont contribué à poursuivre l'harmonisation des méthodes d'évaluation des projets.

En ce qui concerne les différents instruments de préadhésion, la coopération peut être synthétisée comme suit:

- Pour Phare, le principal instrument de cofinancement, en 2003, a été la facilité de financement des PME, à laquelle participent la BEI, la BERD et la Banque pour le développement du Conseil de l'Europe / KfW. L’objectif consiste à continuer à renforcer la capacité de cofinancement du secteur financier pour développer l’octroi de fonds destinés aux PME et aux municipalités. En décembre, la Commission a approuvé deux programmes Phare concernant la facilité de financement des PME pour 2003 qui, pour la première fois, prévoient notamment un volet rural permettant de cibler tout particulièrement le développement du secteur du crédit rural parmi les intermédiaires financiers locaux. Cette mesure garantira un meilleur accès des bénéficiaires de SAPARD au crédit bancaire dans les zones rurales. Les deux institutions financières internationales associées sont la BERD et la Banque de développement du Conseil de l’Europe / KfW.

- ISPA est la principale facilité utilisée pour cofinancer de vastes projets d’infrastructure, qui donnent généralement lieu à un cofinancement international de la part des IFI. Le principal partenaire de ce cofinancement est la DG Politique régionale.

- Les résultats de la coopération entre ISPA et les IFI participantes (principalement la BEI et la BERD) sont très positifs. À l'échelle des projets, les échanges d'informations ont eu lieu à un stade précoce de la procédure d'identification des projets, de façon à repérer des possibilités de cofinancement. En 2003, la coopération entre la BEI et la BERD a débouché sur le cofinancement de plusieurs projets.

- Plusieurs réunions de coordination ont eu lieu afin de mettre en place un cadre de travail et d'apporter des modifications opérationnelles à l'accord de coopération entre la Commission et la BEI au sujet de l'aide structurelle communautaire, notamment ISPA, pour la période 2000-2006. L'objectif premier consistait à maximiser l'effet de levier des aides communautaires et, en particulier, à concentrer les moyens budgétaires de la CE sur les projets nécessitant une contribution plus importante. Des discussions ont également eu lieu à propos de la poursuite de la coopération après l'adhésion des pays candidats, lorsqu'ils entreront en ligne de compte pour bénéficier du Fonds de cohésion et des Fonds structurels. La BEI et la BERD ont participé à la définition des lignes directrices sur les partenariats entre secteur public et secteur privé, élaborées par la DG Politique régionale et publiées en 2003.

- En ce qui concerne la mise en œuvre de SAPARD, une des principales contraintes constatées concerne les difficultés auxquelles se heurtent les agriculteurs et les entreprises rurales pour accéder aux mécanismes de crédit en vue de cofinancer leurs projets. En 2003, la Commission a poursuivi les consultations et les échanges d’informations avec les IFI pour trouver des moyens de coopération sur ce point, ce qui a abouti au volet rural de Phare mentionné ci-dessus.

5. TABLEAU FINANCIER

Dotations financières par pays pour PHARE, ISPA et SAPARD en 2003 (en millions d’euros)

PHARE | SAPARD | ISPA | TOTAL |

Bulgarie | 99 | 56 | 113 | 268 |

République tchèque | 95 | 24 | 76 | 195 |

Estonie | 40 | 13 | 31 | 84 |

Hongrie | 107 | 41 | 96 | 244 |

Lettonie | 46 | 24 | 54 | 124 |

Lituanie | 67 | 32 | 53 | 152 |

Pologne | 403 | 182 | 378 | 963 |

Roumanie | 272 | 162 | 261 | 695 |

Slovaquie | 57 | 20 | 51 | 128 |

Slovénie | 38 | 7 | 15 | 60 |

Autres[8] | 476 | - | - | 476 |

Total | 1 699 | 561 | 1 128 | 3 389 |

[1] Publié au JO L 161 du 21.06.1999, p. 68.

[2] COM(2005) 64 final.

[3] COM(2004) 735 final.

[4] COM(2004) 851 final.

[5] À moins que le Fonds national fasse office d'agent payeur, au nom de l’organisme de mise en œuvre.

[6] L’article 12 du règlement de coordination fournit la base légale pour «déroger à l'exigence de procédures d'approbation ex ante de la Commission lors de la sélection des projets, des appels d'offres et de l'attribution des marchés par les pays candidats».

[7] En septembre, la Commission a signé un protocole d’accord révisé avec la BEI, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la Nordic Environment Finance Corporation, la Banque nordique d’investissement, la Banque de développement du Conseil de l’Europe, la Banque du commerce et du développement de la Mer Noire et le Groupe Banque mondiale, afin de renforcer leur coopération et de faciliter le cofinancement dans le cadre de Phare, d’ISPA et de SAPARD.

[8] Allocations horizontales, régionales et participant aux programmes de sûreté nucléaire.