Proposition modifiée de REGLEMENT DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (présentée par la Commission conformément à l'article 250, paragraphe 2 du traité CE)

1. Rappel historique

L'article 255 du traité instituant la Communauté européenne, tel que modifié par le traité d'Amsterdam, institue un droit d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission pour tout citoyen européen ainsi que pour toute personne physique ou morale établie sur le territoire d'un Etat membre. Le Conseil est chargé de fixer, selon la procédure de codécision et dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, les principes généraux et les limites régissant ce droit d'accès.

Aux fins de la mise en oeuvre du droit d'accès prévu par le traité, la Commission a présenté, le 28 janvier 2000, une proposition de règlement au Parlement européen et au Conseil. Le Parlement européen a voté, le 16 novembre 2000, des amendements à cette proposition que la Commission n'a, pour la plupart, pas été en mesure d'accepter. En reportant le vote de sa résolution législative, le Parlement européen a ouvert la possibilité de négociations entre institutions avant la clôture formelle de la première lecture. De telles négociations ont été menées en « trilogue informel » à partir du 24 janvier 2001 et ont abouti à un texte de compromis, approuvé le 25 avril 2001 par la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen, par le Comité des Représentants permanents des Etats membres (deuxième partie) ainsi que par la Commission européenne.

En session plénière des 2 et 3 mai 2001, le Parlement européen a adopté des amendements qui modifient la proposition de la Commission conformément au compromis négocié entre les trois institutions. La Commission a déclaré, en séance, qu'elle acceptait tous ces amendements.

2. Examen des amendements

La Commission accepte de reprendre dans sa proposition modifiée, tels quels, les amendements de compromis numéros 81 à 119, adoptés par le Parlement européen lors de se séance du 3 mai 2001. L'objet des amendements 81 à 118 est évoqué ci-après ; l'amendement 119 est un amendement technique confirmant le retrait de certains amendements votés le 16 novembre 2000.

2.1. Considérants (amendements 81 à 97)

De façon générale, le texte des considérants, tel que modifié suite aux amendements, précise davantage les objectifs du règlement. Certains considérants ont été modifiés afin de prendre en compte les modifications apportées aux articles correspondants.

2.2. Objet, bénéficiaires et champ d'application (articles 1 et 2 - amendements 98 et 99)

Le nouvel article premier rappelle les objectifs du règlement. La faculté laissée aux institutions d'accorder l'accès à leurs documents aux personnes ne résidant pas dans un Etat membre ou n'y ayant pas leur siège, rend explicite la pratique actuelle.

2.3. Définitions (article 3 - amendement 100)

Afin de protéger l'espace de réflexion des institutions, la Commission avait proposé d'exclure du champ d'application les textes à usage interne tels que les documents de réflexion ou de discussion et les avis des services ainsi que les messages informels. Cette restriction n'est pas retenue et la définition des documents, actuellement en vigueur, est maintenue. Toutefois, les documents à usage interne sont protégés au moyen d'exceptions spécifiques, prévues à l'article 4, paragraphe 3 (voir ci-dessous).

2.4. Limites du droit d'accès (article 4 - amendement 101)

Nature des exceptions

En vue de promouvoir une transparence accrue, pour les exceptions autres que la protection de l'intérêt public ou celle de la vie privée, le document sera divulgué lorsque l'intérêt du public d'en prendre connaissance prime sur l'intérêt à protéger. Cependant, lorsque le préjudice susceptible d'être causé par la divulgation l'emporte sur l'intérêt de la publicité, l'institution est tenue de refuser l'accès au document.

Liste des exceptions

Dans sa proposition de règlement, la Commission avait mentionné de manière expresse le déroulement des procédures d'infraction, y compris la phase précontentieuse, parmi les exceptions obligatoires.

La Commission est disposée, dans un esprit de compromis, à accepter que les procédures d'infraction ne figurent pas expressement parmi les exceptions prévues à l'article 4, paragraphe 2 du règlement, parce qu'elle considère que le texte agréé implique le maintien de la pratique actuelle en ce qui concerne l'exercice de ses responsabilités en matière de contrôle du respect du droit communautaire. Cette pratique résulte de l'interprétation par la Cour de Justice de ces mêmes dispositions. Elle a décidé de rappeler cette pratique dans une déclaration au procès-verbal du Conseil.

Protection de l'espace de réflexion

Le nouveau paragraphe 3 de l'article 4 permet de protéger les documents à usage interne avant la prise de décision ainsi que, dans certaines circonstances même après la prise de décision, les documents contenant des avis formulés dans le cadre des délibérations et des consultations préliminaires au sein de l'institution.

Documents des tiers

Il est prévu que l'institution consultera le tiers afin de déterminer si la divulgation doit être refusée en vertu de l'une des exceptions (paragraphe 4). Le paragraphe 5 reprend la déclaration n° 35 annexée au traité d'Amsterdam.

Expiration de l'applicabilité des exceptions

Les exceptions ne sont applicables que pendant la période où la protection est justifiée. Par référence aux textes relatifs à l'ouverture au public des archives historiques des Communautés européennes [1], il est prévu que la plupart des exceptions ne s'appliquent plus après l'écoulement d'une période de trente ans depuis la date de production du document.

[1] Décision n° 359/83 CECA de la Commission du 8 février 1983 Règlement (CEE, Euratom) n° 354/83 du Conseil du 1er février 1983

2.5. Application par les Etats membres (article 5 - amendement 102)

Le nouvel article 5 explicite le principe de coopération loyale énoncé dans les considérants (ancien considérant n° 12, devenu n° 15). Il prévoit que les Etats membres, lorsqu'ils sont saisis d'une demande d'accès à un document émanant d'une institution, consultent cette institution afin de ne pas faire obstacle à la réalisation des objectifs du règlement.

2.6. Traitement des demandes (articles 6 à 8 et 10 - amendements 103 à 105 et 107)

La réduction du délai de réponse à 15 jours ouvrables correspond au délai prévu dans le code de bonne conduite administrative des fonctionnaires de la Commission.

2.7. Régime applicable aux documents sensibles (article 9 - amendement 106)

Toutes les mesures particulières concernant l'accès aux documents sensibles sont désormais regroupées dans un article spécifique. Les demandes seront traitées exclusivement par du personnel habilité à prendre connaissance du contenu des documents (paragraphe 2). Les documents sensibles ne seront mentionnés dans le registre public et divulgués qu'avec l'accord de leur auteur (paragraphe 3).

2.8. Registres, accès direct et publications (articles 11 à 13 - amendements 109 à 111)

Les dispositions relatives aux registres sont plus détaillées que dans la proposition initiale de la Commission. Celles qui visent l'accès direct aux documents ainsi que la publication de certains types de documents au Journal Officiel dépassent le cadre strict de l'article 255 du traité, mais correspondent généralement à la pratique actuelle. Les trois institutions ont par ailleurs manifesté leur intention de développer la diffusion de leurs documents par voie électronique.

2.9. Mesures d'accompagnement et de suivi (articles 14 à 17 - amendements 108 et 112 à 115)

Le texte amendé contient des dispositions plus précises concernant, d'une part, la coordination entre institutions, notamment par la mise en place d'un comité, et, d'autre part, le suivi et l'évaluation de la mise en oeuvre du règlement.

2.10. Entrée en vigueur - compatibilité des dispositions existantes avec le règlement (articles 18 et 19 - amendements 116 et 117)

Les règles spécifiques en matière d'accès aux documents contenues dans la législation existante seront réexaminées à la lumière du règlement. Dans le même esprit, il conviendra de vérifier que les textes relatifs à l'ouverture au public des archives historiques des Communautés européennes (voir point 2.4 ci-dessus) ne contiennent pas de dispositions contraires au règlement sur l'accès du public aux documents.

2.11. Applicabilité aux Agences - appel aux institutions et organes non couverts par le règlement (déclaration conjointe - amendement 118)

Les règles sur l'accès du public aux documents seront rendues applicables aux Agences créées par les institutions visées par le règlement. La déclaration conjointe prévoit que les mesures appropriées seront prises à cet effet.

Les trois institutions lancent un appel aux institutions et organes communautaires non visés par le règlement afin qu'ils se dotent de règles sur l'accès du public à leurs documents qui soient compatibles avec le règlement.

3. Conclusion

En vertu de l'article 250, paragraphe 2 du traité CE, la Commission modifie sa proposition de règlement dans les termes qui précèdent.