Avis sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant une politique sur la reconnaissance mutuelle des licences et autres autorisations nationales pour la prestation de services de réseaux de satellites et/ou de services de communications par satellite (1) (94/C 295/04)

Le 20 janvier 1994, le Conseil a décidé, conformément à l`article 100 A du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 11 mai 1994 (rapporteur : M. Mobbs).

Le Comité économique et social, lors de sa 316e session plénière des 1er et 2 juin 1994 (séance du 1er juin 1994), a adopté l`avis suivant à l`unanimité.

1. Introduction

1.1. La proposition sur les licences pour satellites s`inscrit dans le cadre du processus de libéralisation communautaire des télécommunications d`une manière générale et des communications par satellite en particulier.

1.2. La Commission a publié sa communication « Vers des systèmes et des services à l`échelle de l`Europe : Livre vert sur une approche commune dans le domaine des communications par satellites dans la Communauté européenne » (doc. COM(90) 490 du 20 novembre 1990) (le Livre vert sur les satellites) établissant le principe de l`engagement de la Communauté dans les efforts de l`Europe dans le domaine spatial, engagement complémentaire du rôle de l`Agence spatiale européenne.

1.2.1. La directive du Conseil 88/301 relative à la « Concurrence dans les marchés de terminaux de télécommunications » (la directive sur les terminaux) a libéralisé les terminaux pour les réseaux fixes.

1.2.2. La directive du Conseil 90/388 relative à la « Concurrence dans les marchés de services de télécommunications » (la directive sur les services) a libéralisé les services de télécommunications fixes, mais uniquement dans les domaines des réseaux à valeur ajoutée, des données et de la téléphonie vocale.

1.2.3. La Commission a publié un document concernant la politique en matière de satellites intitulé « la Communauté européenne et l`espace : enjeux, opportunités et nouvelles actions (doc. COM(92) 360 du 23 septembre 1992) dont les principes fondamentaux avaient auparavant été entérinés par le Conseil dans sa résolution du 19 décembre 1991 sur le développement du marché commun des services et des équipements de communication par satellites.

1.2.4. La directive du Conseil 91/263 sur « Le rapprochement des législations des États membres relatives aux équipements de télécommunications et de terminaux, y compris la reconnaissance mutuelle de leur conformité » (la directive sur les terminaux de satellites) a été étendue aux équipements de stations terriennes par adoption de la directive du Conseil 93/97.

1.3. La Commission a publié une proposition de directive sur la « Reconnaissance mutuelle des licences et autres autorisations nationales de services de télécommunications » (la proposition sur la reconnaissance mutuelle) en 1992. Celle-ci portait sur la reconnaissance mutuelle des licences et autres autorisations nationales pour l`exploitation des services de télécommunications, y compris l`établissement d`un Comité communautaire des télécommunications (CTC). Cette proposition ne couvrait pas les satellites. Le CES a souscrit à la proposition sur la reconnaissance mutuelle dans son avis du 12 février 1993 sous réserve d`un certain nombre d`observations. Cette proposition n`a pas été approuvée par le Conseil.

1.3.1. Une proposition modifiée [doc. COM(94) 41] a été publiée. D`une manière générale, celle-ci adopte l`approche établie pour la proposition sur les licences pour satellites tout en tenant compte des besoins des services de télécommunications. Le Comité n`émet pas d`observations séparées sur les propositions modifiées. Néanmoins, il espère que son point de vue quant aux licences pour satellites, qui s`appliquent également à la proposition concernant le reconnaissance mutuelle seront prises en considération. Attendu que l`objectif de la Commission est d`adopter une approche similaire pour les deux propositions, ce principe devrait aussi s`appliquer aux observations du Comité.

1.4. La proposition sur les licences pour satellites visant une action dans le marché des satellites suit la résolution du Conseil du 22 juillet 1993 dans laquelle tous les États membres reconnaissent « comme facteurs clés de l`élaboration de la future politique réglementaire des télécommunications dans la Communauté : ... la mise en oeuvre du principe de la reconnaissance mutuelle des licences et autorisations nationales fondée sur des conditions harmonisées et assortie d`une solution provisoire reposant sur un système de « guichet unique » ainsi que le développement de la politique établie dans la résolution du Conseil du 19 décembre 1991 concernant les communications par satellites ».

1.5. Les actions clés entreprises jusqu`à présent sont les suivantes :

- la directive du Conseil 93/97 complétant la directive 91/263 sur les équipements de stations terriennes;

- la proposition de directive de la Commission (doc. SEC(93) 1891) du 1er décembre 1993 modifiant les directives 88/301 et 90/388 concernant les communications par satellites. Le Comité approuve la proposition de la Commission dans son avis du 26 janvier 1994 (1);

- la proposition à l`examen (doc. COM(93) 652 final);

- la proposition concernant la reconnaissance mutuelle parallèle, précédemment publiée comme document COM(92) 254 final modifiée et republiée le 22 mars 1994 comme document COM(94) 41.

1.6. La proposition sur les licences pour satellites représente une étape supplémentaire dans les efforts importants et continus entrepris par la Commission pour accélérer la réalisation de la libéralisation du secteur des télécommunications en général.

1.7. Les travaux de la Commission dans le domaine des satellites (effectués à partir du Livre vert sur les satellites) sont liés à la nécessité d`un cadre de travail permettant une politique cohérente dans le secteur mobile comme l`ont montré les travaux préparatoires du Livre vert sur les services de communications mobiles (entre-temps publiée comme document COM(94) 145 final en date du 27 avril 1994). Ces initiatives confirment la nature globale des travaux de la Commission depuis le Livre vert sur les télécommunications de 1987 (doc. COM(87) 290), qui ne traitait pas les problèmes spécifiquement liés aux services de communications par satellites et mobiles.

2. Proposition de la Commission

2.1. L`objectif principal de la proposition sur les licences pour satellites consiste à remédier à la situation actuelle dans laquelle tout opérateur de réseau par satellite ou prestataire de services de communications par satellite doit solliciter les licences nécessaires dans chaque État membre où il désire exercer ses activités, et dans certains États membres pour chaque satellite qu`il désire utiliser.

2.1.1. La proposition sur les licences pour satellites porte sur la reconnaissance mutuelle des licences sur la base de l`harmonisation des conditions en vigueur dans les États membres en matière d`autorisation des services par satellite selon les catégories de services. Elle prévoit également la possibilité d`une reconnaissance mutuelle des catégories de services sans qu`il y ait harmonisation lorsqu`une harmonisation totale ne semble pas nécessaire. Une telle politique doit admettre que la reconnaissance totale des licences constitue un objectif à long terme.

2.2. Les principaux éléments de la proposition à l`examen sont les suivants :

- la reconnaissance mutuelle des autorisations nationales (chapitre II),

- reconnaissance dans le cadre de régimes communs d`octroi de licences et procédures d`harmonisation (chapitre III).

À cette fin, une approche en deux étapes est préconisée :

Dans un premier temps, l`ECTRA (Comité européen pour les questions réglementaires de télécommunications) pourra être chargé par la Commission d`élaborer la base technique de l`harmonisation des conditions d`autorisation.

Ensuite, la Commission vérifiera la conformité de la base technique établie avec la législation et les politiques communautaires.

Il serait alors procédé à l`adoption de conditions d`autorisation communes, conformément aux responsabilités confiées à la Commission par la directive.

2.2.1. La proposition à l`examen prévoit un régime transitoire de « guichet unique » chapitre IV, avant le développement du système de pleine reconnaissance mutuelle (chapitre III). Ce régime établit la coordination des procédures nationales en ce qui concerne la demande et l`octroi des autorisations nationales et des licences. Les avantages d`un tel régime ont été reconnus par quatre États membres (la France, l`Allemagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni) qui appliquent déjà une forme « ad hoc » de procédure de « guichet unique »; cette expérience prouve que cette formule de régime transitoire est fondamentalement viable et qu`elle peut fonctionner.

2.2.2. Dans sa proposition sur la reconnaissance mutuelle visant à établir une licence unique de télécommunications entre-temps modifiée et à nouveau publiée comme document COM(94) 41 final, la Commission préconisait l`établissement d`un nouveau comité communautaire des télécommunications (CTC). Ce comité sera établi par la proposition qui sera approuvée en premier - soit la proposition sur les licences pour satellite, soit la version modifiée de la proposition sur la reconnaissance mutuelle. Le CTC sera composé de représentants des autorités réglementaires nationales et assistera la Commission dans la mise en oeuvre de la procédure de reconnaissance. La création d`un nouveau comité est nécessaire attendu que les deux comités existant dans ce secteur - les comités de mise en oeuvre de la fourniture d`un réseau ouvert de télécommunications (ONP) et d`agrément des équipements de télécommuni-cations (CAET) - ont chacun des compétences spécifiques. Le rôle du CTC, doit être élargi.

3. Observations générales

3.1. Le Comité accueille favorablement les propositions de la Commission et la félicite pour ses efforts constructifs. Il tient cependant à apporter quelques observations spécifiques formulées au point 4 du présent avis.

3.2. Le marché

3.2.1. L`industrie européenne des satellites est une petite industrie. Selon la Commission, le marché des satellites correspond à environ 1 % du marché européen des télecommunications, qui se répartit de la manière suivante : 80 % environ pour la radiodiffusion, 10 % pour la téléphonie et 10 % pour le secteur commercial.

3.2.2. Les opérateurs de satellites attendent impatiemment l`introduction rapide de mesures sur la reconnaissance mutuelle de licences de satellites. Plus particulièrement, les prestataires de services de retransmission par satellite (SNG), pour lesquels la capacité d`opérer sur une base paneuropéenne est essentielle, accueillent favorablement la simplification d`une procédure qui devrait rendre effective la réalisation d`un marché paneuropéen des services. Jusqu`à ce jour, l`obligation de licences séparées imposées par les législateurs des États membres provoquent des lenteurs, des surcoûts et une perte de temps.

3.2.3. Le développement du secteur des satellites, notamment pour les SNG ainsi que l`utilisation de la totalité du potentiel des systèmes utilisant des terminaux à très petites ouvertures (VSAT) peut s`avérer extrêmement bénéfique non seulement pour les grandes entreprises, mais aussi pour les petites et moyennes entreprises (PME), entraînant des retombées importantes sur la production d`équipements et la création d`emplois en Europe.

3.3. Délai

L`adoption rapide de la proposition à l`examen contribuera au développement de l`industrie en instaurant un régime de licences destiné à faciliter la prestation et l`utilisation de services de télécommunications par satellites à l`échelle européenne.

3.4. Marge de manoeuvre de la Commission

3.4.1. Pour réaliser l`harmonisation des procédures de licences, il est nécessaire d`admettre que la Commission se verra attribuer des responsabilités importantes, peut-être au détriment de la marge de manoeuvre des autorités réglementaires nationales (NRA) pour les questions dépassant les intérêts nationaux.

3.4.2. Le Comité se déclare préoccupé par l`étendue et l`échelle de la marge de manoeuvre qu`il est proposé de laisser à la Commission au titre de cette proposition sur les licences pour satellites. La Commission a, par exemple, le pouvoir de déterminer les catégories de services nécessitant une harmonisation ainsi que de fixer des conditions communes d`octroi de licences correspondant aux exigences essentielles.

3.4.3. La Commission considère qu`elle doit disposer d`une certaine marge de manoeuvre pour garantir une approche communautaire et de permettre la réalisation d`un marché paneuropéen des services. Le Comité admet la nécessité de cette marge de manoeuvre pour donner une impulsion à la proposition sur les licences pour satellites. Malgré cela, il suggère qu`en dernier lieu ce soit le Conseil et les États membres qui décident de la marge de manoeuvre devant, dans le contexte général de la subsidiarité, être attribué à la Commission.

3.4.4. Cependant, certaines de ces préoccupations pourraient être atténuées si les procédures d`adoption par la Commission de mesures sur ce sujet sont définies avec clarté, ouverture et transparence.

3.5. Observations sur les licences

3.5.1. Le principe de reconnaissance mutuelle ne peut être pleinement appliqué que si aucune limitation du nombre de licences disponibles n`existe. En conséquence, la fixation de telles limitations devrait être justifiée sur la base d`exigences essentielles, en accord avec les règles de concurrence définies par le Traité de Rome.

3.5.2. À cet égard, le Comité est conscient que la Commission considère que les exigences essentielles devraient être exclusivement limitées aux domaines justifiés comme l`utilisation efficace de la bande de fréquence radio, les exigences de la compatibilité électromagnétique, la sécurité des opérations de réseau, la maintenance de l`intégrité des réseaux, l`interopérabilité des services dans les cas justifiés, la protection des données dans les cas justifiés, ainsi que la sécurité des utilisateurs et des employés.

3.6. Procédures administratives

3.6.1. Dans son avis sur la proposition de directive de la Commission (doc. SEC(93) 1891) (voir chapitre 1.5), le Comité a suggéré que la tentative d`harmonisation ne devrait pas aboutir à des exigences formelles augmentant les difficultés rencontrées par les opérateurs et les prestataires de services dans le secteur des communications par satellite. Des procédures administratives contraignantes peuvent avoir pour effet d`empêcher l`exploitation des progrès techniques rapides dans le secteur des satellites.

3.6.2. En outre, à cet égard l`arrêt de la Cour européenne de justice du 27 octobre 1993 (JO no C 316 du 23. 11. 1993) sur l`agrément national de terminaux de radiocommunication devrait être pris en considération. Selon cet arrêt, les gouvernements des États membres sont habilités à adopter leur propre législation en matière d`autorisations, mais les règlements communautaires harmonisés doivent avoir la préséance sur les mesures nationales.

3.6.3. Le Comité souhaite que l`on veille à ce que les procédures imposées aux termes de la proposition sur les licences pour satellites n`aient pas pour effet d`entraver le fonctionnement efficace du secteur des satellites.

3.7. Arrangements en matière de coordination des fréquences et des sites

3.7.1. Le domaine de l`allocation des fréquences peut soulever des difficultés de procédure et n`est pas encore entièrement harmonisé. Des problèmes apparaissent notamment lorsque la bande en question n`est pas exclusivement destinée à l`utilisation par les satellites et se trouve partagée par exemple avec des services terrestres.

3.7.2. Certains États membres imposent des restrictions (voire parfois des interdictions totales) sur l`utilisation de certaines bandes ou parties de bandes de fréquences radio. À titre d`exemple, un des États membres a imposé une interdiction générale d`utilisation de la moitié supérieure de la bande 14/14,5 GHz. Cela a des conséquences importantes pour l`autorisation des VSAT et des SNG.

3.7.3. L`impact sur le processus d`autorisation de conditions relatives à l`octroi de fréquences ne saurait être sous-estimé. La proposition sur les licences pour satellite omet d`aborder cet aspect. Dès lors, le Comité est d`avis qu`il conviendrait d`accorder davantage d`attention à l`élimination des entraves à l`utilisation des fréquences radio pour les réseaux de services par satellite.

3.7.4. Les exigences en matière de protection des sites diffèrent en Europe, de même que les procédures de protection. La proposition sur les licences pour satellites n`aborde pas cette question. Le Comité estime qu`à l`instar de l`octroi des fréquences, ce point mérite une plus grande attention.

3.8. Applicabilité

Le Comité souscrit à l`idée que les pays tiers dont les marchés sont ouverts aux prestataires de services étrangers et qui offrent aux États membres des perspectives dans le secteur des services par satellite équivalant à celles qui sont offertes à l`intérieur même des États membres devraient avoir la possibilité de profiter des dispositions de la proposition sur les licences pour satellites. Cela contribuera à étendre les services par satellite entre ces pays tiers et les États membres. Il s`agit là d`un objectif évoqué au point 4 de l`exposé des motifs de la proposition sus-citée.

3.9. Le Comité mentionne que le Bureau international d`enregistrement des fréquences (IFRB) n`existe plus. Les fonctions de Bureau de l`IFRB ont été transférées au bureau de réglementation radio (Radio Regulation Board) et les fonctions de secrétariat de l`IFRB ont été transférées au Bureau des Radiocommunications (Radiocommunication Board).

4. Observations particulières

4.1. Article 2 - Définitions

4.1.1. Le Comité croit comprendre que la Commission a besoin de s`assurer que les définitions proposées sont communes aux documents DIR 93/73, SEC(93) 1891, COM(93) 627 et COM(94) 41. Il importe que ces définitions soient comprises par tous les secteurs concernés et qu`elles soient déjà utilisées lorsque cela est possible afin qu`aucun doute ne subsiste quant à leur sens.

4.1.2. Cet article contient un certain nombre de définitions et précise en outre que les définitions de la directive sur la reconnaissance mutuelle sont applicables, le cas échéant, à la directive à l`examen. Il en résulte que la proposition sur les licences pour satellites, dans sa version actuelle, peut comporter quelques lacunes. Cela est d`autant plus vrai que l`on ne sait pas quelle proposition sera adoptée en premier. Il pourrait être opportun dans ces circonstances que chaque proposition de directive contienne des définitions séparées.

4.2. Article 12 - « Guichet unique »

4.2.1. La procédure transitoire de « guichet unique » ne porte pas sur les divers modes d`octroi des licences dans les États membres par les autorités réglementaires nationales ou par d`autres instances d`autorisation compétentes. Cela se vérifie notamment en ce qui concerne le choix du seul endroit prévu pour la gestion des demandes et/ou des déclarations.

4.2.2. Dans l`absolu ce régime de « guichet unique » devrait être défini avec plus de précision. En particulier, les considérants de la directive à l`examen suggèrent de confier la gestion d`une telle procédure à des organes comme le Comité européen pour les questions réglementaires de télécommunications (ECTRA) et le Comité européen des radiocommunications. L`article 12 ne développe pas cette idée. Il reste à préciser si le prestataire devrait présenter sa demande à une seule autorité réglementaire nationale, qui coordonnerait la procédure d`autorisation en lieu et place de ses homologues des autres États membres pour lesquels le régime de « guichet unique » est d`application. La question de savoir comment la licence serait effectivement octroyée dans le cadre du régime de « guichet unique » (les autorisations individuelles seraient-elles par exemple délivrées par chacune des autorités réglementaires nationales confor-mément à leur propre jurisprudence ?) requiert également un éclaircissement.

4.3. Article 21 - Accès au secteur spatial

Le Comité émet des doutes sur la légalité des propositions faites dans cet article. Il suffit de dire que la Commission dispose de pouvoirs étendus pour garantir que les entreprises à l`intérieur de l`Union européenne respectent les obligations définies par le Traité de Rome et que, dans tous les cas, chacune des organisations internationales de télécommunications par satellite (ISO) ait entamé des réformes significatives. Le Comité note que la Commission travaille actuellement sur un livre concernant l`accès direct à la capacité de secteur spatial destiné à développer ces questions.

4.4. Articles 23 et 24 - Procédure d`appel et de conciliation

Bien qu`il soit souhaitable de disposer d`une forme de recours et d`arbitrage susceptible de trouver une solution sans engager d`emblée une procédure (voir articles 23 et 24 de la proposition sur les licences pour satellites), la proposition à l`examen ne précise pas si la Commission devrait être l`arbitre final. Ce point soulève la question de la marge de manoeuvre de la Commission et de la composition du CTC.

4.5. Articles 25 et 26 - Le CTC

Le Comité a émis des observations sur le CTC dans son avis sur la proposition relative à la reconnaissance mutuelle. Il réitère son point de vue selon lequel le CTC ne devrait pas être consultatif mais réglementaire, conformément aux orientations établies par la décision du Conseil du 13 juillet 1987. En effet, un comité établi selon la procédure III(b) permettrait cependant au Conseil de revoir les décisions du CTC lorsque cela est indiqué (voir les observations faites plus haut au paragraphe 3.4.3).

4.6. Article 27 - Applicabilité

4.6.1. Il semble étrange de constater que la base juridique de la proposition sur les licences pour satellites soit constituée à la fois de l`article 100A et de l`article 235, le premier devant faire l`objet d`un vote à la majorité qualifiée par le Conseil alors que le second nécessite un vote à l`unanimité. L`utilisation de l`article 235 est basé sur les conseils suivis par la Commission en ce qui concerne les effets de l`article 27(2) de la proposition sur les licences pour satellites qui vise à priver les pays tiers ou leurs ressortissants des bénéfices de cette proposition. Si cet avis est correct, cette disposition particulière devra obligatoirement être adoptée par un vote à l`unanimité par le Conseil. Le Comité n`est pas sans savoir que des dispositions semblables contenues dans d`autres propositions présentées par la Commission favorisent les pays qui proposent des perspectives similaires à l`Union, en raison des avantages indéniables en résultant pour celle-ci. Le Comité estime que le contenu de cet article serait mieux formulé en termes d`équivalence plutôt que par la fixation de pourcentages.

4.6.2. L `article 27(1) précise que « les entreprises déjà établies dans un État membre sont considérées comme des entreprises communautaires ». Il résulte de cette disposition qu`une entreprise pourrait être considérée comme étant une entreprise communautaire du seul fait de n`avoir qu`un bureau dans un quelconque État membre au moment de l`entrée en vigueur de la directive. Le libellé du premier paragraphe de l`article 27 ne fait pas ressortir clairement ce qu`il faut entendre par « déjà établies ». Cette expression doit être clarifiée.

4.7. Article 30 - Redevances

Les États membres peuvent autoriser leur autorité réglementaire nationale à imposer une « redevance raisonnable » destinée à couvrir les dépenses administratives découlant de la mise en oeuvre de la proposition de directive à l`examen. Il faut préciser ce que l`on doit entendre par « raisonnable » et il importe que cette redevance soit telle, par exemple, que les petites et moyennes entreprises puissent la verser. Il conviendrait d`être conscient que ce qui peut être une redevance raisonnable pour certains peut s`avérer prohibitif pour d`autres.

Fait à Bruxelles, le 1er juin 1994Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

(1) JO no C 36 du 4. 2. 1994, p. 2.

(2) JO no C 127 du 7. 5. 1994.