DOCUMENT DE TRAVAIL DE LA COMMISSION - Rapport sur l'état d'avancement des actions visant à améliorer la coopération au développement de la CE à la suite des conclusions du Conseil Développement

DOCUMENT DE TRAVAIL DE LA COMMISSION - Rapport sur l'état d'avancement des actions visant à améliorer la coopération au développement de la CE à la suite des conclusions du Conseil Développement

1. Introduction

1.1. Cadre général

Dans sa décision de juin 1995, le Conseil a décidé d'entreprendre une évaluation de l'ensemble de l'aide communautaire au développement. Ce processus devait se scinder en trois phases:

* un inventaire de l'aide communautaire, qui s'est achevé et a été diffusé à grande échelle en 1997 et a été mis à jour en 1999;

* des évaluations individuelles fondées sur un travail de terrain et un travail administratif pour les quatre grands domaines concernés par la coopération au développement de la CE, à savoir les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), les pays de la Méditerranée, d'Asie et d'Amérique latine (ALA) et l'aide humanitaire;

* une synthèse globale tenant compte des deux étapes précédentes et tirant des conclusions générales.

Les deux premières évaluations de la coopération avec les États ACP et les pays méditerranéens ont pris fin en octobre 1998 et ont été brièvement abordées lors du Conseil Développement de novembre 1998, qui a décidé d'examiner plus en détail l'ensemble des évaluations en mai 1999. Le rapport ALA était prêt au début de 1999. Quant au rapport sur l'aide humanitaire et la synthèse finale globale, ils ont été finalisés en mai 1999.

Lors de sa réunion de mai 1999, le Conseil Développement a examiné les résultats de ces évaluations et a adopté une série de conclusions. La Commission a été invitée à fournir aux Conseils suivants des informations sur les actions qu'elle entendait engager pour répondre aux diverses recommandations formulées dans les rapports d'évaluation. La Commission présente donc au Conseil pour information le projet de rapport d'avancement joint en annexe.

Ce document voit le jour alors que des changements interviennent au sein de la Commission et de ses services. En effet, le 1er mars 2000, la Commission a publié un livre blanc [1] qui détaille ses propositions de réforme administrative. Celles-ci concernent plusieurs domaines abordés dans les évaluations, comme le recrutement, la formation et les mesures d'incitation. En outre, la Commission a également procédé à un examen de ses services chargés des relations extérieures afin de les restructurer en profondeur et de gommer les anomalies actuelles, telles que le compartimentage artificiel du cycle de coopération au développement. En outre, les textes définitifs des règlements du Conseil sur la coopération avec le bassin méditerranéen et l'Afrique du Sud n'ont pas encore été adoptés. À la lumière de ces éléments, il a été décidé de présenter un document de travail de la Commission afin d'informer le Conseil de l'état actuel des choses. Un plan d'action plus détaillé, couvrant un large éventail d'actions de développement, sera présenté dans le cadre de la communication sur la déclaration de politique générale en matière de développement qui sera soumise au Conseil.

[1] COM(2000) 200 final

1.2. Structure du rapport sur l'état d'avancement

Le rapport suit la structure des conclusions du Conseil adoptées le 21 mai 1999. Ce document rassemblait les recommandations de tous les rapports d'évaluation en un certain nombre de sections et identifiait les points communs à l'ensemble des programmes et des zones géographiques.

Le tableau joint en annexe résume les actions décrites dans le présent rapport sur l'état d'avancement et servira de base aux mises à jour ultérieures. Il précise l'institution impliquée dans chaque initiative et le calendrier prévu pour celle-ci.

Le présent rapport énumère les actions actuellement prévues ou exécutées à moyen terme par la Commission. Certains domaines qualifiés d'importants par les évaluateurs et dans les conclusions du Conseil, comme la définition de critères de résultats et de besoins pour les pays non ACP et une plus grande souplesse dans l'établissement du budget, ne sont pas repris ici. Toutefois, ceci ne doit pas être interprété comme un signe que la Commission n'entend pas agir dans ces domaines à l'avenir.

2. Analyse détaillée du rapport sur l'etat d'avancement

2.1. Élaboration d'une déclaration de politique générale sur l'aide au développement

Plusieurs évaluations et le rapport global ont relevé que l'absence d'une définition claire de la politique de la Communauté européenne en matière de développement était un facteur contribuant au manque d'impact et d'efficacité des actions communautaires. Effectivement, en raison de la diversité des instruments utilisés pour la coopération au développement dans les différentes régions et des nombreuses résolutions du Conseil dans de multiples domaines, la politique de la Communauté en matière de développement peut parfois sembler incohérente et contradictoire. Cette diversité de priorités nuit également au ciblage des ressources, tant financières qu'humaines.

Les services de la Commission ont préparé un projet de déclaration de politique générale en matière de développement, qui énonce les objectifs de la coopération au développement de la Communauté européenne dans les diverses régions géographiques et présente des propositions sur la manière d'organiser au mieux son aide au développement afin d'atteindre ces objectifs. Cette déclaration de politique générale peut également servir à renforcer la coordination et la complémentarité entre l'aide des États membres et celle de la Communauté.

Dès l'adoption de la déclaration de politique générale, il sera possible d'étudier comment mettre en place un système de rapport annuel. En l'absence d'un tel cadre général, tout rapport manquerait de cohérence et n'atteindrait pas son but, à savoir fournir des informations claires et ciblées sur la politique de la Communauté en matière de développement.

La Commission a l'intention de présenter en avril 2000 une communication au Conseil sur la déclaration de politique générale, qui sera discutée lors de la réunion du Conseil Développement de mai 2000.

2.2. Mise en oeuvre de la déclaration de politique générale

Dès que la déclaration de politique générale sera adoptée, il conviendra d'étudier la manière de la mettre en oeuvre le plus efficacement. Avant même son adoption, la Commission a identifié plusieurs domaines majeurs dans lesquels la manière dont l'aide communautaire est gérée peut être améliorée.

2.2.1. Transparence accrue des mécanismes actuels d'octroi de l'aide

En ce qui concerne l'aide aux États ACP, le rapport d'évaluation est arrivé fort à propos, puisqu'il a été publié durant la préparation de la convention succédant aux conventions de Lomé qui régissaient l'aide aux États ACP depuis 1975. La clé de voûte du nouvel accord de partenariat conclu avec les États ACP est un nouveau système de programmation et de révision des aides financières. Ce nouveau mécanisme alloue les fonds selon divers critères, parmi lesquels les besoins figurent en bonne place, tout comme les résultats, tant en termes de fourniture de l'aide que de son impact sur les groupes cibles. Des révisions seront entreprises à mi-parcours et à l'issue du protocole financier, ce qui permettra de réajuster les aides financières en tenant compte des progrès réalisés dans un pays ou un secteur donné.

Les méthodes utilisées pour déterminer les dotations nationales aux pays relevant du programme d'aide au bassin méditerranéen ont été présentées au COREPER en 1997 et l'approche générale demeure inchangée. Quant à la coopération avec la région ALA (et à la différence de la coopération avec les régions ACP et méditerranéenne), les ressources proviennent d'un budget adopté annuellement par la Communauté européenne. Toutefois, les priorités à moyen terme seront définies sur la base des documents de stratégie nationale (que la Commission présente régulièrement aux États membres) et des décisions adoptées conjointement par la Communauté et les pays bénéficiaires dans le cadre du Comité mixte et des réunions des Hauts fonctionnaires (auxquelles les États membres participent aussi).

2.2.2. Renforcement et simplification des mécanismes de coopération existants

L'accord qui succède à la convention de Lomé envisage les relations entre la Communauté européenne et les États bénéficiaires davantage comme un partenariat. Cette convention contient de nouveaux mécanismes de coopération.

Cette approche sera également inscrite dans le nouveau règlement régissant la coopération au développement avec l'Afrique du Sud, qui devrait être adopté en 2000 et s'appliquera aussi aux révisions d'autres instruments de développement, comme les programmes TACIS et MEDA.

Dans le cadre de la réforme des services de relations extérieures, le rôle du pays bénéficiaire dans la programmation et la mise en oeuvre de l'aide au développement sera réexaminé et accru.

2.2.3. Recherche de nouveaux modes de coopération avec la société civile

Ce principe de partenariat est étendu aux organisations non gouvernementales et à d'autres acteurs de la société civile dans les pays bénéficiaires. Le nouvel accord de partenariat ACP-CE formalisera la participation de ces organisations à la conception et à la mise en oeuvre des programmes de développement. La coopération au développement avec l'Afrique du Sud s'est fondée, dès son origine en 1995, sur une étroite collaboration avec des organisations non gouvernementales. Cette expérience peut servir à améliorer la collaboration dans d'autres régions.

L'accent mis ces dernières années sur la coopération économique dans les programmes ALA et MEDA facilite la participation de la société civile, tant en Europe que dans les pays partenaires en développement, à la coopération communautaire. De surcroît, le dialogue politique, économique et social avec nos partenaires est souvent ouvert à la société civile. Des exemples récents sont le Forum des entreprises Europe-Mercosur et le prochain sommet de la société civile ASEM à Lisbonne.

2.2.4. Cadre normalisé pour les documents de stratégie nationale

Des progrès ont été réalisés dans la préparation d'éléments communs pour les documents de stratégie nationale et pour la coopération au développement de la Communauté, qui serviront également aux États membres. Une réunion, qui avait pour but de comparer les expériences dans la préparation des documents de stratégie nationale, s'est tenue avec les États membres en décembre 1999 à Berlin. La Commission a présenté ses idées sur un "cadre normalisé" et les États membres y ont réagi positivement. Les discussions internes et les consultations étant terminées, la Commission prépare actuellement une proposition plus formelle. Celle-ci sera discutée lors d'une seconde réunion d'experts, qui aura lieu en mars/avril 2000.

Les travaux déjà réalisés ont contribué à l'application des pratiques actuelles de la Commission en matière de documents de stratégie nationale.

2.2.5. Adoption de stratégies sectorielles

La déclaration de politique générale analysera la nécessité pour la Communauté européenne de centrer son aide sur un nombre réduit de secteurs afin d'exploiter au mieux ses ressources dans le domaine de la coopération au développement.

La Commission organise des réunions régulières avec les experts des États membres dans divers domaines, comme la politique dans le domaine du SIDA, le développement rural et urbain, l'énergie, le transport, la santé et l'éducation, afin de coordonner et d'harmoniser les stratégies sectorielles et/ou les documents stratégiques sectoriels.

Diverses orientations relatives aux projets et programmes sectoriels ont déjà été élaborées afin d'aider les responsables de projet à concevoir des programmes et à suivre une approche cohérente pour les projets relevant d'un secteur particulier, et ce quel que soit le pays bénéficiaire. Des orientations existent déjà pour la sylviculture tropicale, la micro-finance, le transport et l'eau et d'autres, portant sur le développement rural, l'agriculture et l'agro-industrie, le bétail, la santé animale et les ressources aquatiques sont en préparation. L'énergie renouvelable a fait l'objet de discussions à la suite de la publication d'un document de réflexion de la Commission. L'ajout d'autres secteurs sera décidé après l'adoption de la déclaration de politique générale.

En outre, afin d'améliorer la coordination entre donateurs ainsi que l'impact et la cohérence globale de l'aide au développement, la Commission met la dernière main à des orientations destinées à soutenir les approches et programmes sectoriels et a l'intention d'étendre progressivement cette approche.

La Commission a également dressé des plans d'action visant à fixer des principes directeurs intersectoriels, touchant notamment à la lutte contre la pauvreté et aux questions d'égalité des sexes, afin d'aborder ces problèmes clés de manière homogène dans tous les pays en développement. La Commission a mis en place une stratégie visant à établir un lien entre les objectifs de sécurité alimentaire et de réduction de la pauvreté et des documents stratégiques similaires sont en préparation pour la santé et l'éducation.

2.2.6. Réduction du nombre d'instruments et de lignes budgétaires

La réussite de la mise en oeuvre de la déclaration de politique générale nécessitera une simplification de certains des instruments de coopération au développement dont dispose la Commission. Le règlement ALA prévoit deux instruments: l'assistance technique et financière et la coopération économique. Le programme MEDA n'a jamais connu qu'un seul instrument budgétaire. Ces instruments sont donc gérables dans leur forme actuelle et la Commission n'envisage pas de les modifier.

En revanche, les conventions de Lomé successives ont créé un vaste éventail d'instruments financiers pour aider au développement des pays ACP. Le nouvel accord de partenariat se concentrera sur trois types de financement: l'aide non remboursable au développement à long terme, qui comprendra une aide à l'ajustement structurel; la coopération et l'intégration régionales et un mécanisme d'investissement.

La réduction du nombre de lignes budgétaires relativement modestes que gère la Commission dans les pays en développement est une priorité. Pour parvenir à une gestion rationnelle et efficace, il est essentiel que le nombre de lignes budgétaires (actuellement 70) soit sensiblement réduit. Les services de la Commission ont rencontré des membres du Parlement européen afin de discuter d'une rationalisation future et un accord de principe a été trouvé pour que ces mesures soient mises en oeuvre dans l'avant-projet de budget de 2001.

2.3. Coordination et complémentarité

La coordination et la complémentarité de la coopération au développement de Communauté européenne et de ses États membres sont prioritaires pour la Commission. Conformément aux "Orientations pour le renforcement de la coordination opérationnelle entre la Communauté et les États membres dans le domaine de la coopération au développement" adoptées par le Conseil en mars 1998, la Commission a présenté au Conseil, le 1er mars 2000, un rapport sur les mesures prises et les progrès enregistrés dans ce domaine, toutes zones géographiques confondues. Depuis l'adoption par le Conseil de sa résolution sur la complémentarité en mai 1999, les travaux de la Commission sur les documents de stratégie nationale (voir section 2.2.4) ont progressé.

2.4. Harmonisation et simplification du cadre organisationnel

Dans chacun des rapports d'évaluation, un grand nombre de recommandations portait sur la manière d'améliorer le cadre organisationnel à l'intérieur duquel l'aide au développement est gérée.

2.4.1. Organisation des services de la Commission

En octobre 1999, soit cinq mois après le Conseil Développement durant lequel les conclusions sur l'évaluation ont été adoptées, une nouvelle Commission a pris ses fonctions. Cette Commission, présidée par Romano Prodi, a indiqué sa volonté d'entreprendre une réforme administrative de l'institution. Dès l'entrée en fonction de la nouvelle Commission, les services ont été réorganisés et la DG Développement s'est vue confier un rôle moteur pour tous les problèmes de développement, même si les compétences géographiques sont toujours réparties entre plusieurs DG.

La nouvelle Commission s'est engagée dans un processus de réforme interne de tous ses services, processus qui a démarré avec la publication du livre blanc le 1er mars 2000. Dans le cadre de cette réforme générale, le rôle du service des relations extérieures a fait l'objet d'une analyse séparée. En gros, l'objectif de la réforme proposée des services de relations extérieures est de restaurer l'intégrité du cycle de coopération au développement et de créer un cadre opérationnel permettant une décentralisation et une déconcentration accrues de la politique du développement vers les pays bénéficiaires et les délégations de la Commission. Un exercice pilote est actuellement en cours pour accroître la décentralisation (vers les pays bénéficiaires) et la déconcentration (vers les délégations) dans un échantillon représentatif de pays, quel que soit le programme communautaire concerné.

2.4.2. Privilégier la recherche de résultats

Depuis 1992, la Commission déploie des efforts pour axer davantage ses programmes de développement sur la recherche de résultats. Pour ce faire, elle a introduit la gestion du cycle du projet (GCP) dans la plupart de ses programmes de développement. Cette approche nécessite la définition d'objectifs et de résultats à atteindre et l'identification d'indicateurs objectivement vérifiables afin de pouvoir mesurer le degré de réalisation des objectifs et les résultats. Le programme de formation des fonctionnaires de la Commission à la gestion du cycle de projet ainsi que la création d'un help desk pour aider à la préparation des projets devraient permettre une utilisation correcte et efficace de ces instruments de gestion dans tous les programmes de coopération au développement de la Commission.

Toutefois, en dépit des efforts consentis, l'aide au développement de la Communauté européenne a eu tendance à se centrer davantage sur les engagements (intrants) que sur les résultats atteints (extrants). La gestion du cycle du projet n'est pas utilisée dans tous les programmes de développement. La nécessité de renforcer son application a été reconnue dans la communication de la Commission sur la réforme de ses services de relations extérieures et sera abordée dans le cadre de cette réforme.

En ce qui concerne les pays ACP, le nouveau système de programmation va dans une certaine mesure rééquilibrer la situation. En effet, les enveloppes financières ne seront pas un droit à dépenser sans prise en compte des résultats. En revanche, à l'issue des deux premières années de financement, les fonds seront octroyés sur la base de critères, parmi lesquels figurent les résultats obtenus par le financement précédent.

La communication sur l'ajustement structurel, adoptée par la Commission le 4 février 2000, prévoit le passage progressif à des décaissements liés à des critères de performances, assortis d'une limitation des conditions imposées par la stratégie. Cette nouvelle approche est déjà testée dans certains pays ACP.

Dans le contexte de la réforme plus large de l'institution, la Commission étudiera d'autres mesures permettant de mettre davantage l'accent sur les résultats.

2.4.3. Amélioration des systèmes de gestion de l'information

Une gestion efficace de l'information est indispensable à une coopération au développement efficace et adéquate. Les services de la Commission mettent au point un nouveau système intégré de gestion de l'information, le CRIS (Common Relex Information System), qui fournira des informations sur le financement par le FED et par le budget communautaire. Depuis juin 1999, les DG Relex et les délégations peuvent, grâce au CRIS, accéder à des informations sur le financement et la gestion des projets de coopération au développement.

Le système sera encore développé en 2000 pour permettre aux délégations d'actualiser directement les informations. Ce développement sera réalisé dans un premier temps avec un groupe de délégations pilotes et sera étendu en 2001. Pour ce faire la sécurité des connexions entre les délégations et le siège devra bien sûr être assurée.

En 2001, un système intégré de gestion des ressources (IRMS - Integrated Resources Management System) sera mis en place dans toute la Commission. En attendant qu'il soit opérationnel, la DG Développement a créé son propre système, centralisé au niveau de la DG, afin d'aider à définir les priorités opérationnelles et à assurer le suivi des tâches. Cette base de données fournira au personnel d'encadrement de la DG Développement un instrument lui permettant d'évaluer et de modifier l'allocation des ressources en fonction des tâches prioritaires.

La publication des différentes évaluations de l'aide au développement menées par la Commission est une source potentielle d'information sur la gestion. L'unité Évaluation du service commun Relex possède un site Internet qui contient le texte intégral et des résumés des principales évaluations, sans oublier le calendrier des évaluations futures.

En ce moment, la DG Développement met à jour son système de publication d'information sur des projets actuels et futurs sur la Toile et veut s'assurer que les informations fournies sont aussi précises et actuelles que possible. Une version améliorée du système sera mise en place en septembre 2000.

2.4.4. Incitation du personnel et spécialisation

Les DG Relex ne peuvent examiner isolément les questions relatives à la formation du personnel. Le livre blanc de la Commission sur la réforme administrative, adopté le 1er mars 2000, fait des propositions pour un système futur de formation, de recrutement spécialisé et d'incitation du personnel.

La Commission a récemment clôturé un concours de niveau A dans le domaine des relations extérieures, comprenant une spécialisation en développement. Ce type de concours a pour objet d'accroître le nombre de spécialistes qui travaillent dans le domaine de la politique communautaire du développement.

À l'intérieur du groupe Relex, l'obligation de travailler à l'étranger a été introduite pour les fonctionnaires de niveau A, ce qui contribuera à la mise en place d'un service étranger plus professionnel. Les DG Relex insistent de plus en plus sur la formation du personnel. Leurs plans de formation, adoptés chaque année (celui de 2000 sera disponible à compter du 31 mai), comprennent une série de cours spécialisés sur des sujets tels que le développement durable, les questions d'égalité des sexes et la pauvreté. Des cours sont également organisés sur les procédures financières, la gestion du cycle de projet et l'analyse économique et financière. D'ici à la fin de l'an 2000, ECHO organisera un cours de formation spécifiquement axé sur la gestion de l'aide humanitaire.

2.4.5. Recentrage du travail des comités de gestion

Le rôle des comités de gestion dans la coopération au développement de la CE doit être revu de fond en comble. Tout d'abord, il convient d'éviter la prolifération de ces comités, qui a pour effet de créer de nouvelles procédures administratives et de réduire la possibilité de parvenir à une approche cohérente de la mise en oeuvre de la politique de développement.

Le comité du Fonds européen de développement (FED) a analysé ses méthodes de travail et ses tâches et a élaboré diverses propositions pour recentrer son travail et lui donner un rôle plus stratégique. Ceci impliquerait que le comité examine des programmes globaux et la mise en oeuvre de politiques sectorielles plutôt que de se centrer sur le détail technique de projets individuels. Ces réflexions ont non seulement débouché sur la conclusion d'un accord interne sur le 9ème FED, mais pourraient également servir de modèle à d'autres comités de gestion.

En ce qui concerne le comité MED, une approche similaire était à la base de la communication de la Commission d'octobre 1999 relative à la modification du règlement MEDA, qui est actuellement discutée au Conseil. La Commission a proposé d'accroître le rôle du comité MED en ce qui concerne l'élaboration des stratégies de coopération, alignant ainsi les procédures de prise de décisions financières sur les pratiques adoptées par d'autres programmes de transition comme TACIS.

2.5. Accroissement de l'efficacité de la gestion de l'aide et des procédures

L'accroissement de la gestion de l'aide est subordonnée, dans une certaine mesure, à l'amélioration du cadre organisationnel et à des mesures telles que la réduction du nombre d'instruments et de lignes budgétaires.

La Commission s'engage à produire un manuel sur les règles harmonisées relatives à la passation de marchés de services, de fournitures et de travaux financés par la Communauté dans le cadre de ses programmes de développement. Le nombre des procédures d'appel d'offres et de passation de marchés sera ainsi ramené de 40 à 8.

La gestion de l'aide prévue par la convention de Lomé a été compliquée par l'existence de Fonds européens de développement parallèles, ayant chacun leurs propres procédures et priorités. Le nouvel accord de partenariat ACP-CE comportera des mesures visant à fondre les 6ème, 7ème et 8ème FED en un seul. Dès l'entrée en vigueur du nouvel accord, tous les fonds restants seront transférés au 9ème FED.

2.6. Renforcement du suivi, de l'évaluation et de la transparence

La principale initiative concernant les systèmes de suivi consistera en l'établissement d'un système de suivi fondé sur l'approche gestion du cycle du projet/cadre logique, assorti d'indicateurs qualitatifs et quantitatifs. La conception et la mise en oeuvre initiale auront lieu au cours des deux prochaines années. Le système devrait être pratiquement opérationnel à la fin de 2001.

Le "Quality Support Group" (QSG) créé en 1997 par la DG Développement a déjà apporté une contribution marquée à l'amélioration de la qualité des projets dans les pays ACP. La Commission continuera à recourir à ce groupe pour assurer la cohérence entre tous les projets de développement. Le SCR instaure également des mécanismes de contrôle interne de la qualité. Le QSG a pour but de procéder à un examen préalable de tous les projets de développement préparés par la DG Développement. Grâce à son examen au stade de la fiche d'identification du projet et à la présence d'un représentant de l'unité d'évaluation à toutes les réunions, le groupe veille déjà à ce que les résultats de l'évaluation postérieure soient introduits dans le processus d'identification et d'évaluation.

Le rôle futur du QSG institué par la DG Développement dépendra inévitablement de la structure future du service Relex. La position de l'unité d'évaluation sera également examinée dans le cadre de cette réforme.

En 1999, la Commission a financé une évaluation externe de son propre service d'évaluation des relations extérieures. Le rapport final sera disponible sur l'Internet. Les résultats seront discutés au niveau interne dans le cadre de la réforme de la Commission et de nouvelles propositions de renforcement de la fonction d'évaluation émergeront sans nul doute de ces discussions. Le livre blanc sur la réforme engage la Commission à une évaluation préalable systématique et les implications pratiques de cet engagement sont actuellement à l'étude au sein des services de la Commission.

À l'issue des deux récentes évaluations de l'aide humanitaire, ECHO a fait part de son intention de dresser des inventaires comparatifs des meilleures pratiques et des objectifs de performance globaux, assortis de rapports réguliers au Parlement et aux États membres sur leur mise en oeuvre.

ANNEXE

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