Avis du Comité des régions sur "La politique agricole commune et la préservation du paysage traditionnel européen"

(2000/C 317/05)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA(1));

vu l'avis du Comité des régions du 14 janvier 1999 sur l'"Agenda 2000 - Réforme de la PAC" (CdR 273/98 fin(2));

vu l'avis du Comité des régions du 14 janvier 1999 sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil concernant le soutien au développement rural par le FEOGA" (CdR 308/98 fin(3));

vu la Déclaration de Cork de novembre 1996 sur le développement rural;

vu l'avis du Comité des régions du 16 janvier 1997 sur une "Politique de développement rural" (CdR 389/96 fin(4));

vu le Projet de Convention européenne du Paysage élaboré par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (Conseil de l'Europe);

vu la décision de son Bureau en date du 2 juin 1999, conformément à l'article 265 cinquième alinéa du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis sur "La politique agricole commune et la préservation du paysage traditionnel européen" et de charger la commission 2 "Agriculture, développement rural, pêche" de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 285/99 rév. 2) adopté par la commission 2, le 24 février 2000 (rapporteur: M. Endlein, Président d'arrondissement ("Landrat"), Président de l'Assemblée des arrondissements ruraux allemands ("Landkreistag"), arrondissement de Northeim, D/PSE),

a adopté le présent avis à l'unanimité lors de sa 34e session plénière des 14 et 15 juin 2000 (séance du 14 juin).

1. Introduction

1.1. La protection du paysage traditionnel européen est une préoccupation qui devrait être déterminante pour un grand nombre de politiques européennes, telles que la politique culturelle européenne, la politique d'aménagement du territoire et la politique structurelle. Mais il est évident que la politique agricole commune (PAC) influe tout particulièrement sur le paysage, puisque la plupart des stratégies et des mesures agricoles ont une incidence directe sur l'utilisation du paysage et son aspect.

1.2. Il est vrai qu'il a peu été tenu compte de cet état de fait au cours des dernières décennies. On chercherait en vain une allusion au paysage traditionnel et à l'objectif de sa préservation dans les anciennes réglementations de la PAC. Ce n'est qu'avec les réformes de la PAC de 1992 et 1999 qu'ont été mises en place les conditions (en termes de stratégie et de mesures d'aide) nécessaires à une prise en compte par la PAC d'objectifs - ou de sous-objectifs - autres que purement agricoles. Depuis que la PAC combine des instruments liés aux prix et aux aides, elle peut agir avec beaucoup plus de souplesse sur certains aspects de la promotion de l'agriculture et des zones rurales considérés dans leur contexte socioéconomique et ainsi prendre également en compte l'objectif de la préservation du paysage.

1.3. La déclaration de Cork prévoit d'élargir la liste des objectifs et d'y inclure la protection du paysage. Le règlement (CE) n° 1257/1999 prévoit la possibilité d'étendre les aides à cet aspect pour la période 2000-2006.

1.4. Cela étant, la question de la préservation du paysage traditionnel en tant que valeur à part entière intéressant l'ensemble de la collectivité et en tant que mission de la politique agricole continue de n'être traitée que de manière accessoire. En conséquence, l'objectif du présent avis est de mettre en lumière la nécessité d'ouvrir au niveau européen un large débat avec la participation des régions et des communes.

1.5. L'avis est construit selon le schéma suivant:

- il examine pour commencer le concept de "paysage traditionnel" en tant que valeur de la culture et du mode de vie européens et en déduit des objectifs. L'importance du sujet est ainsi présentée sous tous ses aspects;

- il s'interroge ensuite sur la question de savoir dans quelle mesure la protection du paysage est ou doit être un objectif de la politique agricole commune;

- l'avis présente enfin ses conclusions dans la perspective de l'ouverture d'un dialogue à ce sujet.

1.6. Il existe bien sûr des interactions étroites entre les objectifs environnementaux de la politique agricole et l'objectif de préservation du paysage traditionnel. Le présent avis traite des aspects de la PAC liés à l'entretien du paysage, tandis que les aspects environnementaux font l'objet de l'avis du Comité des régions sur la "Communication de la Commission: Pistes pour une agriculture durable(5)". Ces deux avis sont complémentaires.

2. Le paysage traditionnel en tant que valeur sociale, économique et culturelle

2.1. Par un processus de transformation long de plusieurs siècles, l'espace naturel européen a évolué en espace "culturel" européen. Suivant la topographie et les différentes conditions climatiques, cet espace est très diversifié. Mais il se caractérise notamment par le fait qu'en raison de la forte densité de population en Europe, l'utilisation de l'espace à des fins d'habitat et d'agriculture s'est étendue à tout le continent. C'est en quoi l'Europe se distingue d'autres continents dont une grande partie du territoire est inhabitée ou très faiblement peuplée.

2.2. Par son ampleur et sa configuration, le paysage européen, qui associe par suite de l'évolution historique superficies boisées, terres agricoles et zones destinées à l'habitat, au travail et aux loisirs, répond à de nombreuses aspirations des individus, aussi bien parmi la population rurale que parmi la population des sociétés plus résolument industrielles. La dimension de cet aspect est aussi bien régionale et nationale qu'internationale. La variété des paysages représente une richesse même pour la société industrielle et satisfait mieux les besoins humains qu'une distribution de l'habitat entre un petit nombre de grandes agglomérations et des zones faiblement utilisées par l'homme.

2.3. C'est pourquoi le paysage traditionnel européen, qui est le fruit de son évolution historique, présente une valeur socioéconomique incomparable, en ce sens que la totalité du territoire peut être utilisée par l'homme pour y habiter, y travailler, y pratiquer l'agriculture ou s'y détendre.

2.4. Ce paysage présente toutefois aussi une valeur culturelle et esthétique dont la tradition remonte également très loin dans le temps. L'historien Norbert Elias a montré dans son livre sur le processus de civilisation comment, au début des temps modernes, l'attitude des Européens vis-à-vis du paysage et de son image s'est modifiée. Plus l'espace naturel proprement dit s'est transformé en un paysage "culturel" (Elias parle de "paysage traditionnel"), plus l'attrait esthétique du paysage, reconnu et apprécié par la population, s'est accentué. L'esthétique du paysage repose principalement sur la configuration topographique et sur l'association de surfaces "ouvertes" (zones agricoles et d'habitat) et "fermées" (forêts). La peinture de la Renaissance italienne représente pour la première fois de beaux paysages, souvent idéalisés. L'art du jardin de l'époque baroque, l'idée des parcs anglais et enfin la sensibilité si vive pour le paysage à l'époque romantique sont les témoignages historiques les plus connus de ce changement d'attitude. Aujourd'hui encore, des concepts tels que l'identité régionale et locale découlent en grande partie des aspects caractéristiques du paysage "culturel". La société industrielle a vu se développer la protection du paysage, qui, de protection de certains monuments naturels ou jardins historiques, s'est de plus en plus muée en protection globale. Des projets tels que les cités-jardins anglaises ont vu le jour, afin de permettre l'intégration de la nature en milieu urbain également. Ces exemples montrent eux aussi à quel point cette attitude face à l'espace et au paysage s'est perpétuée.

2.5. La société industrielle a certainement très fortement influencé l'évolution du paysage au XIXe siècle et indubitablement porté atteinte à sa valeur esthétique. La redistribution et la concentration de la population dans les centres industriels a engendré une partition du paysage en zones/agglomérations urbaines d'une part et "zones rurales" d'autre part, ces dernières préservant pour l'essentiel jusqu'à aujourd'hui le paysage traditionnel en tant que combinaison spécifique de surfaces ouvertes et fermées.

2.6. Évaluer dans une optique uniquement passéiste l'héritage historique que représente le paysage traditionnel serait méconnaître totalement sa valeur. Pour une grande partie de la population européenne, ce paysage constitue son environnement quotidien, qu'elle a à coeur d'entretenir. En tant que paysage de loisirs, il présente une valeur pour l'ensemble de la collectivité. Les moyens de communication modernes ont de nouveau rapproché espace urbain et espace rural, et ce non seulement en termes d'équilibre entre exigences économiques et écologiques, mais aussi pour ce qui est de l'habitat, des loisirs et de la jouissance du patrimoine paysager et architectural.

2.7. Le tourisme constitue dans une grande partie de l'espace rural une composante essentielle voire primordiale de l'économie régionale. C'est la meilleure illustration du fait que le paysage traditionnel est pluridimensionnel, en ce sens qu'il présente à la fois une valeur esthétique et culturelle et une utilité sociale, économique et écologique.

2.8. Nombre de produits agricoles sont dans une mesure croissante valorisés par l'indication de leur origine qui suscite chez le public une identification entre le produit et le territoire. Le paysage traditionnel est l'image que le consommateur se fait du territoire et par suite aussi du produit. La défense et la promotion de cette image et de cette identification apportent une valeur ajoutée exceptionnelle aux caractéristiques objectives des produits issus de l'agriculture et de l'élevage, de la forêt et du sous-bois.

2.9. Préserver le paysage en satisfaisant aux exigences socioéconomiques, environnementales et culturelles, est une mission de grande ampleur, essentielle pour l'ensemble de la société. Elle consiste en substance à maintenir dans l'espace rural les dimensions et le dosage actuels des superficies utilisées, à éviter l'uniformisation du paysage et l'appauvrissement de son aspect. Les exploitations agricoles et sylvicoles sont les mieux placées pour mener à bien cette mission. Laisser le soin à d'autres structures de s'en charger serait nettement moins approprié et reviendrait en outre très cher. Cette tâche s'étend également à la protection des aspects mineurs contribuant à dessiner le paysage, tels que les plantations réalisées le long des chemins ruraux, les clairières, les bosquets, les vallées alluviales et les prairies humides.

2.10. Il serait fort regrettable, au moment précisément où l'espace rural peut espérer accéder à un développement autonome grâce à la tertiarisation du monde du travail et aux possibilités modernes de communication, que son pouvoir d'attraction diminue parce que l'on ne parvient plus à préserver les attributs et ce qui fait la beauté de son patrimoine paysager.

3. La PAC et la préservation du paysage traditionnel

3.1. Les surfaces agricoles sont, avec la forêt - suivant la typologie régionale - la première ou la deuxième forme d'utilisation du sol. Toutes les autres formes d'utilisation jouent comparativement un rôle tout à fait secondaire. Sur presque tout le territoire de l'UE, le paysage se caractérise par une alternance de superficies boisées et de terres agricoles. C'est pourquoi l'évolution des structures agricoles et l'orientation de la politique agricole sont déterminantes pour le paysage.

3.2. Jusqu'à présent, la restructuration généralisée de l'agriculture (très forte hausse de la productivité accompagnée d'un net recul de l'emploi dans l'agriculture) n'a pas entraîné une transformation radicale du paysage, en dehors des nouvelles agglomérations nées de l'industrialisation. Au contraire, l'étendue des surfaces agricoles est à peu près restée la même dans la plupart des États membres et n'a diminué que pour autant que l'utilisation agricole a été concurrencée par d'autres utilisations, ainsi que dans les régions où le dépeuplement et la faible rentabilité des exploitations traditionnelles ont entraîné l'abandon d'un grand nombre d'exploitations agricoles.

3.3. Même lorsqu'une ferme cessait d'être exploitée, les terres agricoles n'étaient pas laissées à l'abandon, mais continuaient d'être utilisées après avoir été affermées ou vendues. La friche sociale constitue certainement un sérieux problème dans un certain nombre de régions, mais elle est loin d'être la norme pour l'instant. C'est ce qui ressort d'une étude comparative de l'évolution des surfaces agricoles dans trois États membres, qui cependant fait également apparaître le risque d'une marginalisation d'une grande partie des terres agricoles actuelles du fait de la détérioration de la situation sur le plan de la politique régionale et agricole (Ministry of Housing Spatial Planning and the Environment (éditeur): The marginalisation of agricultural land in the Netherlands, Denmark and Germany, The Hague 1995).

L'abandon des terres constitue un sérieux problème dans les régions montagneuses et isolées de l'intérieur de l'Europe, où des facteurs tels que la baisse de rentabilité économique des petites exploitations, la situation orographique défavorable, les conditions de vie difficiles et l'absence d'investissements en faveur des infrastructures et des services de base ont conduit à un abandon progressif de l'agriculture et au dépeuplement. Ce sont ces zones plus vulnérables qui ont été les plus clairement affectées par la disparition d'une partie du paysage traditionnel, bien que certaines régions non montagneuses et plus favorisées commencent elles aussi à souffrir d'une telle perte en raison de la marginalisation croissante d'une grande partie des terres agricoles actuelles du fait de la dégradation des conditions générales de la situation en matière de politique régionale et agricole.

3.4. Si l'utilisation agricole des terres avait connu une diminution généralisée (friche sociale), cela aurait d'ores et déjà signifié la perte d'une part considérable des valeurs du paysage traditionnel. La capacité de développement de l'espace rural en aurait été fortement compromise. Il existe des zones où la diminution de l'utilisation agricole des terres (friche sociale) est généralisée, et qui ont déjà subi la perte d'une part considérable des valeurs du paysage traditionnel. La capacité de développement de l'espace rural en a été fortement compromise. Dans les conditions européennes, les terres agricoles laissées à l'abandon deviennent généralement des forêts. Il en résulte un appauvrissement du paysage, puisque celui-ci se caractérise par une variété de surfaces ouvertes (agricoles) et fermées (boisées). Un paysage uniquement boisé est aussi monotone qu'un paysage trop exploité sur le plan agricole. C'en aurait été fini de ce sentiment de bien-être que l'on ressent dans sa contrée d'origine et de l'utilisation des sites pour des activités de loisirs par la population locale et les touristes.

Le paysage nordique consiste pour une bonne part en forêts boréales étendues. Dans ces régions, le paysage boisé a une valeur culturelle qui doit être respectée par la politique agricole commune lorsque celle-ci définit ses stratégies et les mesures correspondantes.

3.5. Il ne faut pas entendre par là que la préservation du paysage a pour but de maintenir à tout prix l'utilisation actuelle des surfaces. Ce serait un objectif irréaliste. Il s'agit plutôt de préserver l'association de surfaces ouvertes et fermées et de conserver les surfaces importantes d'un point de vue paysager, en particulier celles consacrées aux cultures, à l'élevage et à la sylviculture, qui sont perçues par le public comme des éléments essentiels de l'identité du territoire. Cela inclut également les biotopes et des composantes mineures du paysage qui concourent à son enrichissement.

3.6. Dès lors, il convient d'examiner avec attention quels sont les stratégies et les instruments utilisés par la PAC pour poursuivre ses objectifs et dans quelle mesure leur application est réellement orientée vers l'objectif de la préservation du paysage.

3.7. Cette dimension de la politique agricole n'a pas été suffisamment prise en compte dans le passé. Étant donné que jusqu'à la réforme de 1992, la PAC était presque exclusivement axée sur la politique des prix, les agriculteurs devaient avoir une production aussi élevée que possible, car c'était le seul moyen pour eux de s'assurer des revenus décents. Du point de vue du paysage, la PAC traditionnelle a eu pour effet la pleine utilisation du réservoir de terres agricoles et partant la préservation presque intégrale de la couverture agricole, mais aussi une spécialisation et une concentration sur quelques produits poussées à un point tel qu'elles ont entraîné un appauvrissement écologique du paysage sur une grande partie du territoire.

3.8. La PAC réformée repose sur une combinaison de soutien des prix et d'aides directes. Elle permet grâce à une différenciation des aides de créer des incitations favorables à l'objectif de préservation du paysage.

3.9. Il en résulte trois types d'effets positifs pour le paysage:

- l'extensification entraîne une moindre utilisation des sols et donc leur retour à l'état naturel;

- grâce au gel temporaire, l'ensemble des surfaces continuent d'être utilisées, ce qui contribue au maintien d'un paysage ouvert;

- la différenciation des aides à la superficie permet de conserver des surfaces et des ensembles importants d'un point de vue paysager, qui sont souvent plus coûteux à exploiter.

4. Conclusions

4.1. Le Comité des régions constate que la valeur du paysage européen (et la menace qui pèse sur lui) sont insuffisamment perçues. C'est d'autant plus regrettable que le modèle agricole et sylvicole européen se justifie et mérite d'être défendu, pour la raison essentielle qu'il s'agit d'une agriculture et d'une sylviculture nées dans des conditions de forte densité de population et de diversité de l'espace naturel. En Europe, l'activité agricole valorise l'espace naturel et crée ainsi les conditions requises pour contrebalancer les zones urbaines, pour permettre aux personnes vivant dans les zones rurales de subsister et pour offrir des espaces de loisirs à l'ensemble de la population. La valeur du paysage "culturel" est aussi bien socioéconomique que culturelle et esthétique.

4.2. Le Comité souligne la nécessité que la préservation du paysage ne soit plus envisagée désormais comme un objectif accessoire, mais à égalité avec les autres objectifs de l'agriculture et de la politique agricole. La déclaration de Cork a élargi en ce sens les objectifs poursuivis. La prise en compte de la dimension du paysage traditionnel marque une étape importante vers la réalisation de l'objectif d'une promotion intégrée de l'espace rural.

4.3. Les autorités compétentes en matière de politique agricole au niveau européen, dans les États membres, les régions et les communes doivent mettre en lumière les prestations de l'agriculture et de la sylviculture en faveur du paysage et montrer que ce ne sont pas des intérêts particuliers, mais des valeurs intéressant l'ensemble de la collectivité qui sont ici en jeu. À cet égard, l'expérience menée au travers des parcs naturels régionaux a valeur d'exemple.

4.4. La protection de l'environnement par le biais de l'agriculture et de la sylviculture (sol, eau, animaux et plantes) et la protection du paysage en tant que dimension à la fois socioéconomique, culturelle et esthétique sont des objectifs liés par un rapport d'interdépendance très étroit. L'entretien du paysage vise avant tout à assurer une association de surfaces ouvertes et fermées qui soit adaptée aux conditions régionales et à préserver des surfaces importantes d'un point de vue paysager. Les superficies agricoles faisant l'objet d'une exploitation intensive font elles aussi partie du paysage traditionnel. Il faut rétablir une gestion respectueuse de l'environnement sur les terres surexploitées. La politique agricole commune doit donc garantir une agriculture orientée vers le marché et compétitive, qui gère les surfaces agricoles selon des méthodes durables et respectueuses de l'environnement.

4.5. Le Comité des régions estime nécessaire d'ouvrir dans les années à venir un large débat sur la genèse, la configuration actuelle et l'évolution future (risques) du paysage européen. Pour ce faire, on peut par exemple s'inspirer de la campagne menée au milieu des années 80 par le Conseil de l'Europe autour du thème de l'espace rural et de la Convention du paysage actuellement votée par le Conseil de l'Europe. Il y a lieu d'analyser les résultats des études réalisées dans le domaine de l'agronomie et de l'aménagement du territoire concernant la conservation du paysage et les menaces pesant sur celui-ci et d'essayer d'évaluer les scénarios envisagés au regard de leurs incidences sur la PAC.

4.6. La mission prioritaire de l'agriculture est de produire des aliments de haute qualité. De plus, les exploitations agricoles modèlent un paysage traditionnel diversifié et écologique d'une grande valeur. Il convient de prendre davantage conscience de ce service supplémentaire et aussi de l'encourager. Cette tâche ne peut être menée à bien qu'à condition de former et d'assister les jeunes agriculteurs. Cela signifie aussi qu'il faut à tout prix garantir le maintien de l'activité agricole et sylvicole et des cultures non alimentaires dans les zones de collines et de montagnes et dans les zones défavorisées, en reconnaissant aux agriculteurs la fonction d'acteurs écologiques en mesure de garantir la réalisation d'objectifs fondamentaux: protection contre les incendies, les avalanches et l'érosion, gestion des eaux et forêts, sauvegarde de la biodiversité et, d'une manière générale, entretien et protection du paysage traditionnel.

4.7. L'objectif de préservation du paysage peut être efficacement soutenu lors de la planification et de la mise en oeuvre des mesures relevant des responsables régionaux et communaux (prise en compte de la structure de l'habitat en évitant la multiplication d'utilisations inadéquates du territoire, prise en compte de la situation périphérique des agglomérations, alternance de surfaces dégagées et boisées en fonction de la topographie du terrain, préservation d'éléments caractéristiques du paysage (déclivités, vallées alluviales). Il convient d'adopter une attitude particulièrement responsable à l'égard des zones de culture et d'élevage associées dans l'esprit du public à des produits de grande qualité, afin d'en souligner et d'en préserver les aspects traditionnels.

4.8. Dans les zones de montagne, les zones de pâturages et de forêts contribuent dans une large mesure à façonner des paysages de valeur, importants également d'un point de vue touristique. La présence de bétail de pâturage devrait être garantie par des mesures de politique agricole, tandis qu'il faudrait encourager dans de nombreuses zones une planification forestière ciblée.

4.9. Il convient d'analyser les expériences réalisées depuis la réforme de 1992 dans le cadre de l'application des mesures environnementales. Il faut également étudier dans quelle mesure la décentralisation, les compétences en matière de planification attribuées à l'échelon régional et communal et la sensibilisation de la population servent utilement l'objectif de la préservation du paysage. Les collectivités territoriales ont le plus souvent engagé dans ce secteur des politiques dynamiques pour lesquelles les Fonds structurels de l'Union européenne sont un partenaire important. Ces actions poursuivent leur objectif: favoriser l'installation de nouvelles populations dans ces zones rurales et renforcer l'attrait touristique pour développer ainsi l'activité économique locale.

4.10. Si l'on souhaite conserver le paysage traditionnel, il faut mettre en oeuvre une politique structurelle de grande ampleur à l'intention des villages et des communes rurales (incluant également l'entretien des sites). En particulier, les opérations d'aménagement foncier réalisées à l'occasion des remembrements et des rénovations de communes rurales constituent, pour autant qu'elles soient en accord avec les objectifs de préservation du paysage traditionnel, un instrument efficace de sauvegarde de la diversité de ces paysages.

4.11. Une analyse des mesures adoptées sur la base du règlement (CE) n° 1257/1999 et la mise en oeuvre d'actions pilotes dans le cadre de Leader II sont nécessaires pour améliorer la compréhension des mécanismes d'action et partant des orientations de la politique agricole. Il faut avant tout examiner dans quelle mesure d'autres mesures d'aide de la PAC vont à l'encontre de l'objectif de préservation du paysage traditionnel. Il importe surtout de tenir compte, dans la détermination des surfaces éligibles aux aides, des terres improductives mais importantes d'un point de vue paysager.

4.12. La préservation du paysage n'est possible que si les instances concernées au niveau européen, national, régional et communal, compétentes en matière de politique agricole, de protection de la nature et de l'environnement et d'aménagement du territoire, unissent leurs efforts.

4.13. Il faudrait étudier par une méthode à la fois statistique et empirique quels sont les ressources et les efforts dès aujourd'hui effectivement consacrés par la population, les agriculteurs et les régions et communes à l'accomplissement de cette tâche. Il conviendrait également de poursuivre les travaux relatifs à l'établissement d'indicateurs de représentation du paysage traditionnel et envisager leur insertion dans le système d'indicateurs relatifs à l'espace rural et à l'agriculture.

4.14. La population des zones urbaines et rurales doit être sensibilisée à ces questions.

Bruxelles, le 14 juin 2000.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert

(1) JO L 160 du 26.6.1999, p. 80.

(2) JO C 93 du 6.4.1999, p. 1.

(3) JO C 93 du 6.4.1999, p. 9.

(4) JO C 116 du 14.4.1997, p. 46.

(5) CdR 183/99 fin, JO C 156 du 6.6.2000, p. 40.