Avis du Comité économique et social sur le "Rapport annuel du Fonds de cohésion (1998)"

(2000/C 140/06)

Le 18 octobre 1999, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur le "Rapport annuel du Fonds de cohésion (1998)".

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 7 mars 2000 (rapporteur: M. Sequeira).

Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant au cours de sa 371e session plénière des 29 et 30 mars 2000 (séance du 29 mars 2000) par 83 voix pour, 1 voix contre et pas d'abstention.

1. Introduction

1.1. Conformément au règlement du Fonds de cohésion, il a été demandé au Comité économique et social de se prononcer sur le Rapport annuel 1998 du Fonds de cohésion, instrument créé en vue de renforcer la cohésion économique et sociale au sein de l'Union européenne, en apportant un soutien financier à la réalisation de projets dans les domaines de l'environnement et des transports en Espagne, Grèce, Irlande et au Portugal pour la période 1993-1999.

1.2. Ce Fonds dispose d'une enveloppe budgétaire initiale de 15510 millions d'écus(1) pour une période qui dépasse l'actuel CCAII, étant donné qu'elle inclut également l'Instrument financier de cohésion, en vigueur du 1er avril 1993 au 26 mai 1994.

2. Observations générales

2.1. Le Comité se réjouit d'avoir été appelé à se prononcer sur le Rapport du Fonds de cohésion 1998, mais réitère néanmoins une préoccupation qu'il avait déjà exprimée dans ses avis des années antérieures concernant la présentation tardive de ce rapport par la Commission.

2.2. Le rapport à l'examen est publié encore plus tardivement que celui de 1997. Cela ne permet pas à la Commission d'intervenir à temps pour corriger d'éventuelles erreurs ou pour donner suite à certaines des préoccupations/suggestions formulées par le Comité ou par toute autre instance. Ce fait est particulièrement important pour l'exercice en cours, 1999 étant la dernière année du cadre financier communautaire 1994-1999 du Fonds de cohésion.

2.3. Concernant la présentation du rapport, le Comité se déclare satisfait de certaines des améliorations introduites, notamment quant à la structure du rapport et au niveau de synthèse de certains chapitres ou points, le document étant moins volumineux et plus facile d'accès.

2.4. Le Comité se félicite des résultats de l'examen de la conditionnalité effectué par la Commission, qui a révélé que les quatre États membres bénéficiaires du Fonds de cohésion respectent les critères macroéconomiques établis.

2.5. Le Comité ne peut ignorer les retards ou lenteurs dans l'introduction des demandes de paiement par les administrations nationales détectés par la Commission à l'occasion de ses missions de suivi, et se déclare préoccupé à cet égard.

2.5.1. Ces retards sont non seulement sources d'inefficacité sur le plan financier (insuffisance temporaire de ressources), mais peuvent aussi avoir des effets négatifs sur l'exécution concrète des projets, compromettant ainsi l'objectif final du Fonds, qui est de renforcer la cohésion économique et sociale.

2.6. Le Comité exprime à nouveau sa satisfaction qu'aucun cas de fraude n'ait été découvert ni signalé dans l'utilisation des ressources du Fonds de cohésion.

2.7. Les actions de suivi promues par la Commission pour les projets financés par le Fonds de cohésion, à travers soit les comités de suivi, soit les missions de contrôle, revêtent de l'avis du Comité un rôle déterminant, en ce que ces mécanismes permettent d'adresser des avertissements aux promoteurs, de détecter en temps opportun les écarts/retards par rapport au programme et de rechercher ensemble des solutions pour améliorer l'exécution des projets.

2.8. Le Comité considère qu'il aurait été pertinent d'inclure, comme dans le rapport annuel précédent, un paragraphe sur les principales propositions politiques pour l'avenir, notamment sur les développements et les lignes prioritaires dans le contexte du prochain cadre communautaire d'appui. Il considère que les documents tels que la communication de la Commission "Les Fonds structurels et leur coordination avec le Fonds de cohésion", de juillet 1999, devraient être mentionnés dans le rapport à l'examen.

3. Observations particulières

3.1. Principes en matière d'éligibilité

3.1.1. Le Comité constate avec satisfaction l'achèvement des travaux visant à établir les principes régissant l'éligibilité des dépenses dans le cadre des concours octroyés aux projets, ainsi que leur présence en annexe à toutes les décisions de la Commission relatives à l'octroi de concours du Fonds de cohésion, ce qui aura assurément des effets positifs quant à la transparence des relations financières entre tous les intervenants du processus.

3.1.2. Cependant, il ne peut que déplorer que ces travaux n'aient été achevés et appliqués qu'en 1998, soit moins de deux ans avant le terme du Fonds de cohésion actuel.

3.2. Exécution du budget

3.2.1. Le Comité se réjouit encore une fois du taux exceptionnel d'exécution du Fonds de cohésion, qui s'est maintenu à 100 % en 1998.

3.3. La bonne exécution financière au cours de la période qui s'achève en 1998 a permis d'utiliser 13632,5 millions d'écus, soit 81,4 % de l'enveloppe financière totale du Fonds de cohésion pour la période 1993-1999.

3.3.1. Pour 1999, 3118 millions d'écus ont été inscrits au budget, soit 18,6 % du total du Fonds de cohésion et une augmentation de près de 8,6 % par rapport au total budgétisé et exécuté en 1998.

3.3.2. Le Comité espère par conséquent que les États membres seront à même d'absorber les ressources encore disponibles dans le cadre légal du Fonds de cohésion actuel, afin d'assurer une exécution finale de 100 %.

3.4. Répartition et distribution des crédits

3.4.1. Le Comité est également heureux de constater qu'en 1998, les ressources du Fonds de cohésion ont été réparties par les pays bénéficiaires conformément à la ventilation qui avait été établie à titre indicatif.

3.4.2.

>TABLE>

3.5. Concernant la répartition des ressources entre les deux domaines d'intervention du Fonds, le Comité économique et social se félicite des efforts entrepris au cours de ces dernières années en général, et en 1998 en particulier, en vue de garantir un meilleur équilibre entre les projets relevant du domaine de l'environnement et ceux du domaine des infrastructures de transport.

3.5.1. Ces développements ont permis d'enregistrer à la fin de 1998 une répartition équilibrée des ressources affectées à l'environnement (50,1 %) et celles affectées aux transports (49,9 %), que l'on retrouve, bien qu'à des niveaux relativement différents, dans chaque État membre bénéficiaire du Fonds.

3.5.2.

>TABLE>

3.6. Sans préjudice de ce qui a été dit, en général, au paragraphe 2.3, le Comité estime que l'analyse par État membre bénéficiaire figurant à l'actuel chapitre 3 du rapport à l'examen "Gestion des projets et actions adoptées" n'est pas, sur certains points, à la hauteur des années précédentes, du fait de la présentation trop synthétique de certains des points abordés, mais aussi de l'absence de certains tableaux de synthèses harmonisés par État membre.

3.7. Sur base de l'indicateur "pourcentage des paiements par rapport aux engagements", le Comité considère que le niveau moyen d'exécution des projets est satisfaisant et enregistre une légère amélioration par rapport à la période 1993-1997, notamment dans le secteur de l'environnement.

3.8. Toutefois, le Comité se voit contraint de se prononcer sur les disparités qui existent soit entre les deux domaines d'intervention (l'indicateur mentionné au paragraphe précédent marquant 87,8 % pour les transports contre 57,9 % seulement pour l'environnement), soit entre les États membres bénéficiaires (l'indicateur variant de 67,8 % pour l'Espagne à 90,8 % pour le Portugal).

3.8.1. Ce fait mérite une attention et des efforts redoublés de la part de la Commission, étant donné que le Fonds de cohésion dans son cadre financier actuel touche à sa fin, afin de garantir la réalisation et le paiement en temps opportun de tous les projets encore en cours d'exécution.

3.8.2.

>TABLE>

3.9. En ce qui concerne la répartition financière entre les projets du secteur de l'environnement, le Comité constate une évolution positive concernant les aides accordées au secteur des eaux usées, pour répondre aux obligations de la directive 91/271/CE.

3.9.1. Toutefois, le Comité réitère sa préoccupation quant à l'évolution des aides dans des domaines tels que la protection de la nature, et notamment le volet érosion et reboisement, dont l'importance par rapport au total des aides a diminué au cours de la période 1993-1998, par comparaison avec la période 1993-1997, avec 8,6 % contre 9,2 % respectivement.

3.9.2. Du fait de l'importance de ce domaine, notamment pour les États membres du Bassin méditerranéen, le Comité entend souligner l'impact du Fonds dans la lutte contre la désertification, la protection des eaux et la prévention de l'érosion par l'eau, de manière à ce que les États membres puissent renforcer leur politique de reboisement grâce au Fonds de cohésion.

3.9.3. Il espère par conséquent qu'une attention redoublée sera accordée en 1999 à la protection de l'environnement, condition essentielle pour l'amélioration des conditions de vie des populations et pour le développement soutenable au niveau régional, national et même mondial.

3.9.4.

>TABLE>

3.10. Pour ce qui est de la répartition des ressources dans le secteur des transports, le Comité constate avec satisfaction en 1998, contrairement à la tendance antérieure, une prédominance des aides à des projets dans le secteur des chemins de fer, qui a absorbé 45,9 % des affectations en faveur des transports en 1998.

3.11. Néanmoins, étant donné que 1998 est l'avant-dernière année du Fonds de cohésion dans le cadre financier 1994-1999, le Comité se déclare une nouvelle fois préoccupé de la répartition des ressources au cours de la période 1993-1998, où le secteur des routes/transports routiers continue d'absorber la majorité des ressources budgétaires consacrées aux transports (64,1 % environ) et recommande la mise en oeuvre d'actions/mesures visant à atténuer de tels déséquilibres.

3.11.1. Dans son avis sur le rapport du Fonds de cohésion 1997, le Comité avait déjà exprimé sa préoccupation du fait de l'investissement réduit en faveur des projets maritimes, portuaires et fluviaux, et avait préconisé un effort particulier en vue de corriger cette situation. C'est pourquoi, malgré les motifs fournis par la Commission, notamment le fait qu'il s'agit d'activités génératrices de recettes, et ne pouvant donc pas à ce titre bénéficier d'un soutien égal du Fonds de cohésion, le Comité se déclare préoccupé par la nouvelle réduction du poids des aides financières affectées aux ports par rapport au total des ressources du secteur des transports intervenue en 1998.

3.11.2. Le Comité estime que les priorités annoncées récemment par la Commission en matière de transports dans sa communication "Les Fonds structurels et leur coordination avec le Fonds de cohésion", notamment en ce qui concerne le renforcement de l'efficacité des réseaux de transports et la garantie d'un meilleur équilibre modal (entre les différents modes de transport), ne doivent pas être ignorées par le Fonds de cohésion.

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3.12. Évaluation de l'impact du Fonds de cohésion

3.12.1. Le rapport réaffirme l'impact positif du Fonds de cohésion sur l'activité économique et notamment sur la création d'emplois dans les pays bénéficiaires. Les différentes évaluations quantitatives de l'impact du Fonds fournissent certaines informations quant à l'ampleur de ces effets.

3.12.2. Le modèle économique le plus élaboré utilisé pour mesurer l'impact du Fonds de cohésion est celui développé par la London School of Economics. Il serait opportun que la Commission fournisse davantage d'informations en la matière. La Commission a présenté une description sommaire de certains des résultats disponibles de cette étude, sans malheureusement fournir aucune donnée quantitative, même sous une forme non technique.

3.12.3. La Commission mentionne néanmoins certaines données intéressantes concernant l'impact partiel du Fonds sur certains investissements en faveur du réseau routier réalisés en Espagne et au Portugal (mais non pour l'Irlande et la Grèce).

3.12.4. La Commission maintient les estimations déjà présentées dans le rapport 1997 sur l'impact du Fonds de cohésion, à savoir que chaque million d'écus d'aide aux projets crée directement 20 emplois dans le secteur des transports et 25 dans le domaine de l'environnement. Ces estimations traduisent essentiellement l'impact direct de l'investissement, et ne permettent pas de mesurer les effets, du côté de l'offre, de l'amélioration de la position de la région considérée en termes de concurrence. Par conséquent, ces estimations doivent être interprétées avec prudence, tant en ce qui concerne la durabilité de l'emploi que la difficulté de déterminer si le projet aurait été réalisé indépendamment de l'aide financière accordée.

3.12.5. Le Comité accueille avec satisfaction le fait que le Fonds de cohésion ait créé 398600 emplois entre 1993 et 1998. Il considère toutefois, pour les raisons mentionnées au paragraphe précédent, que cette estimation devrait être présentée avec une certaine prudence par la Commission, qui devrait signaler les principaux problèmes à cet égard.

3.13. En ce qui concerne les évaluations ex-post, le Comité accueille avec satisfaction leurs premiers résultats, tant dans le domaine de l'environnement - où l'on constate des effets bénéfiques pour la population locale, pour le développement économique et pour l'environnement - que dans celui des transports, où malgré le caractère peu durable des effets directs sur l'emploi, l'on a enregistré un impact plutôt positif sur les activités économiques et sur les populations, lié notamment à la réduction du temps et du coût des déplacements et à l'amélioration des systèmes économiques et sociaux.

3.14. Dotations antifraudes

3.14.1. Le Comité constate avec satisfaction que les demandes de subventions relevant de la ligne budgétaire concernant la lutte contre la fraude visent généralement à financer des actions de formation professionnelle des agents aux enquêtes spécialisées et aux risques de fraude dans le cadre des projets financés (5 sur 6 demandes de subventions), pour un suivi et une surveillance encore plus efficaces de l'utilisation des ressources à l'avenir.

4. Conclusions

4.1. Le Comité espère que les prochains rapports annuels incluront une information plus complète et plus détaillée sur les effets qualitatifs et quantitatifs du Fonds de cohésion. En effet, la diffusion et l'information concernant les principaux résultats des évaluations du Fonds, ainsi que la discussion et la réflexion à cet égard par la Commission et les autres parties concernées, constituent, de l'avis du Comité, une question centrale.

4.2. Le Comité estime qu'un plus grand effort sera nécessaire de la part de la Commission pour intensifier le suivi et la surveillance des retards éventuels, ainsi que de la part des États membres et des différentes administrations concernées pour introduire en temps opportun les demandes de paiement auprès de la Commission, pour une plus grande efficacité financière de la gestion de ce Fonds.

4.3. Le Comité espère également que la Commission fera tout son possible pour éliminer les retards constatés au cours de la période précédente concernant la présentation des rapports annuels au Comité.

4.4. Le Comité estime que la Commission devrait encourager l'émergence de projets dans le domaine des transports et de l'environnement, à caractère interactif, dans les futures interventions du Fonds de cohésion.

4.5. L'avenir du Fonds de cohésion

4.5.1. Au moment où le Comité économique et social se prononce sur le Rapport du Fonds de cohésion 1998, l'Union européenne aborde un nouveau cadre communautaire d'appui pour la période 2000-2006, et il apparaît donc opportun au Comité d'exprimer certaines de ses préoccupations et suggestions sur l'avenir du Fonds de cohésion.

4.5.2. Tout en reconnaissant les nombreux progrès réalisés par les quatre États membres bénéficiaires du Fonds de cohésion, le Comité souhaite réaffirmer l'importance qu'il accorde à la continuité de ce dernier en tant qu'outil de promotion et de renforcement de la cohésion économique et sociale au sein de l'Union européenne.

4.5.3. Le prochain élargissement de l'Union européenne est assurément l'un des grands défis qui se posent à l'Union européenne. Le Comité estime que cette question continue de mériter que la Commission lui accorde une attention particulière, notamment en ce qui concerne la cohésion économique et sociale et le Fonds de cohésion, et se déclare tout à fait disponible pour participer aux discussions en la matière; il se félicite des décisions prises lors du Conseil de Berlin en la matière.

4.5.4. Le Comité considère que le Fonds de cohésion devra accompagner les politiques globales définies par l'Union européenne. Il réitère par conséquent l'importance de son articulation avec les autres Fonds structurels, notamment concernant les objectifs et les orientations pour la période 2000-2006 soulignés dans la communication de la Commission "Les Fonds structurels et leur coordination avec le Fonds de cohésion".

Bruxelles, le 29 mars 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Aux prix de 1992. Après correction, le montant s'élève à 16750,8 millions d'euros.