Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de décision du Conseil instituant un Fonds européen de garantie pour encourager la production cinématographique et télévisuelle» ()

(96/C 204/03)

Le 30 janvier 1996, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 130 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de la préparation des travaux en la matière, a élaboré son avis le 3 avril 1996 (rapporteur: M. Pellarini).

Le Comité économique et social, au cours de sa 335e session plénière des 24 et 25 avril 1996 (séance du 24 avril 1996), a adopté l'avis suivant par 94 voix pour, 3 voix contre et 8 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le Livre vert publié par la Commission (en 1994) sur les «Options stratégiques pour le développement de l'industrie des programmes audiovisuels» et la Conférence européenne des professionnels de l'audiovisuel organisée par la suite (à Bruxelles, du 30 juin au 2 juillet 1994) ont confirmé la nécessité de renforcer les mesures de soutien à cette industrie très spécialisée qui revêt une dimension culturelle particulière.

1.2. Il en est résulté deux mesures importantes adoptées par le Conseil: le programme de formation pour les professionnels de l'industrie européenne des programmes audiovisuels (95/0026 SYN) et le programme d'encouragement au développement et à la distribution des oeuvres audiovisuelles européennes (95/0027 CNS), communément désignés sous la dénomination de Media II.

La dotation octroyée s'élève à 310 millions d'ECU sur une période de 5 ans, ce montant devant être attribué sous forme de prêts à hauteur de 50 % au maximum (assortis de dérogations à concurrence de 75 % pour la formation) et de subventions non remboursables.

1.3. Dans l'avis adopté le 5 juillet 1995 au cours de la 327e session plénière, le CES, tout en accueillant favorablement l'initiative de la Commission, a formulé des critiques sur les modalités et les instruments de Media II; il a relevé des défaillances et des retards dans l'analyse, l'absence d'une stratégie globale et l'insuffisance des financements.

1.3.1. Dans les conclusions de l'avis, en effet, «le Comité exprime sa déception au vu des faiblesses de l'analyse générale des problèmes de l'industrie audiovisuelle et reste d'avis qu'elles ne sont pas suffisantes pour produire des effets structurants en raison de la faiblesse des financements et de leur sectorialité».

1.4. Par ailleurs, de l'avis de la Commission, le programme Media doit être élargi par l'apport de «moyens supplémentaires qui devraient être générés directement sur le marché», car «les mesures d'incitation d'origine publique ne suffisent plus à mobiliser la masse critique des investissements nécessaires au développement de la compétitivité de l'industrie audiovisuelle».

1.5. À cet effet, des établissements financiers ont été consultés et une étude de faisabilité d'un instrument financier communautaire a été effectuée, qui a fait apparaître l'intérêt du secteur financier à l'égard d'interventions destinées à soutenir l'audiovisuel.

1.6. Le Conseil Audiovisuel/Culture du 21 juin 1995 a invité la Commission à établir une proposition de décision, qui a été présentée le 14 novembre 1995.

2. Objectifs et instruments du Fonds de garantie

2.1. Le point de départ de la conception du Fonds est double:

- la difficulté de l'industrie audiovisuelle européenne, composée en grande partie de petites et moyennes entreprises, d'obtenir des financements auprès du système bancaire;

- la nécessité, pour les opérateurs financiers, d'obtenir des garanties suffisantes pour couvrir les risques liés à l'investissement dans l'audiovisuel.

2.2. Le Fonds se présente dès lors comme un instrument de garantie qui devrait réduire les difficultés à obtenir des financements et encourager les opérateurs bancaires et financiers à investir dans l'audiovisuel. Dans les pays où un mécanisme analogue a déjà été mis en place, notamment en France, en Espagne et en Italie, les résultats ont été très positifs, stimulant des investissements considérables dans ce secteur. Le Fonds européen devrait donc intervenir en liaison avec les Fonds nationaux de soutien et les systèmes d'assurance déjà croissants dans les différents pays.

2.3. Le Fonds est «prioritairement centré sur la production européenne d'oeuvres audiovisuelles, à la fois cinématographiques et télévisuelles», la priorité devant être donnée aux oeuvres européennes de fiction, cinématographiques et télévisuelles. C'est dans ce domaine que l'Europe accuse le plus grand déficit.

2.4. Les projets à soutenir devront posséder un important potentiel de circulation européenne et internationale, excluant dès lors les productions exclusivement destinées aux marchés nationaux.

2.5. Les destinataires du Fonds sont les sociétés européennes de production et les sociétés européennes de distribution/diffusion, qui bénéficieront de l'intervention du Fonds par le biais des intermédiaires financiers (banques et entreprises d'assurance).

2.6. Le plafond de garantie est fixé à 50 % du montant des crédits à court terme (pour la production) et des prêts à moyen et à long terme (pour la production, la constitution de catalogues et le renforcement financier des entreprises).

2.7. En ce qui concerne la mise en oeuvre, la gestion et l'administration du Fonds, la Commission propose de recourir au Fonds européen d'investissement (FEI), qui dispose déjà d'une expertise tant générale pour les opérations de garantie au niveau communautaire, que particulière à l'audiovisuel, dans la mesure où certaines institutions financières membres du FEI interviennent déjà dans le secteur en question.

2.8. Aux termes de la proposition de la Commission, le capital de garantie devrait atteindre la somme de 200 millions d'ECU, l'apport de l'Union s'élevant à 90 millions d'ECU. Cette dotation devrait assurer des ressources financières à concurrence d'au moins 1 milliard d'ECU en faveur de la production audiovisuelle.

2.9. Les 90 millions d'ECU viendront en déduction de la programmation financière de Media II et seront répartis sur la période 1997-2000.

3. Aspects positifs

3.1. Le secteur audiovisuel revêt une importance stratégique pour l'influence culturelle dans le monde, eu égard notamment au défi grandissant de l'internationalisation et de la globalisation des marchés.

3.2. La diffusion des nouvelles technologies dans tous les pays de l'Union a augmenté considérablement ces dernières années la demande de fiction télévisuelle. Mais le cinéma semble avoir retrouvé, lui aussi, à l'occasion du centième anniversaire de son invention, un nouveau souffle qui succède à des années de crise.

3.2.1. En 1994, le marché mondial du cinéma et de l'audiovisuel a augmenté de 9,7% au niveau mondial mais de 15,8% en Europe. Selon la Commission européenne, la demande de programmes est passée de 200 000 heures en 1981 à 650 000 heures en 1992. Selon les estimations, la demande de production audiovisuelle, qui est actuellement de 23 milliards d'ECU, atteindra 45 milliards d'ECU en 2000.

3.3. En revanche, l'offre est de plus en plus déficitaire en ce sens que, au moment où la production et la distribution de l'industrie télévisuelle et cinématographique américaine s'accroissent et se renforcent, ce secteur continue à déplorer, en Europe, la faiblesse des ressources financières disponibles et la réduction persistante d'«espaces», tant en termes physiques que d'audience, avec la diminution du nombre de salles de cinéma dans de nombreux pays et l'invasion croissante de la fiction américaine dans les programmes de télévision.

3.3.1. Les producteurs américains ont réalisé une recette globale de 20 milliards de dollars en 1994 et ont contribué à concurrence de 4 milliards de dollars à l'excédent de la balance américaine des paiements. L'Union européenne importe 60% de ses films des États-Unis et enregistre un déficit commercial de 4,2 milliards de dollars, jouant ainsi un rôle marginal sur le marché mondial.

3.4. La faiblesse structurelle de l'industrie audiovisuelle européenne est importante, notamment dans le secteur de la distribution et de la diffusion des produits. La part de budget consacrée à la publicité et à la diffusion des films américains est, en moyenne, plus élevée que celle destinée aux films européens, atteignant même 50% dans certains cas.

3.5. Dès lors, il ne suffit pas de créer des oeuvres de qualité répondant à l'attente du public, encore faut-il les faire connaître, les programmer et les diffuser. Souvent des films doivent attendre pendant des mois ou des années avant de trouver des salles disposées à les programmer, fût-ce pour quelques jours.

3.6. On assiste, en Europe, à une concentration progressive, entre les mains d'un nombre restreint de grandes entreprises, de la production et de la distribution des films et de la propriété des circuits de salles de cinéma. À cela s'ajoute le fait que ces entreprises peuvent être propriétaires de grands réseaux de télévision: le petit producteur indépendant risque donc d'être confronté de plus en plus à des difficultés insurmontables pour valoriser ses propres productions, lesquelles ne parviennent pas à rentrer dans leurs frais. Cette situation ajoute à l'embarras des producteurs et des auteurs, car il sera encore plus malaisé de financer des projets ultérieurs; d'où l'enclenchement d'un mécanisme pervers de concentration d'une part et de faiblesse considérable d'autre part.

3.7. La création d'un Fonds de garantie doit dès lors être accueillie favorablement, du fait notamment qu'elle remet à l'ordre du jour de la politique européenne l'industrie culturelle en général et l'audiovisuel en particulier.

3.8. La réussite de la production cinématographique est subordonnée à la créativité, mais également aux disponibilités financières globales qu'une société est diposée à investir dans ce secteur.

3.9. Une politique européenne efficace de l'audiovisuel doit sans aucun doute s'appuyer non seulement sur la qualité culturelle des produits mais également sur une bonne capacité de rémunération des investissements, induisant par là même de nouveaux investissements. Un tel résultat suppose une augmentation de la capacité de pénétration commerciale des produits audiovisuels européens dans les différents circuits, allant des salles de cinéma à l'achat par les particuliers de vidéocassettes en passant par la télévision. Faute de quoi, le cinéma européen sera voué de plus en plus à se replier sur des «créneaux» sans cesse plus restreints alors que la demande croissante de programmes ouvre des perspectives intéressantes à toute l'industrie audiovisuelle.

3.9.1. Dans cette logique, le Fonds de garantie peut, par le biais de ses critères de sélection, inciter les auteurs et les producteurs à se tenir davantage à l'écoute du public, de manière à garantir des retombées commerciales positives.

3.10. L'encouragement à de nouveaux investissements privés dans l'audiovisuel et au renforcement des entreprises de ce secteur constitue également un aspect positif contribuant à la croissance d'une industrie européenne de l'audiovisuel apte à répondre à la demande interne croissante et à soutenir la concurrence des groupes américains sur le marché international.

3.11. La «condition» imposée aux projets pour bénéficier de l'intervention du Fonds est également significative: les projets doivent posséder un potentiel important de circulation européenne et internationale. Cette condition peut inciter à dépasser les limitations culturelles en favorisant la réalisation d'oeuvres d'inspiration plus ambitieuse.

4. Conclusions

4.1. Tout d'abord, la source de financement soulève la perplexité dans la mesure où les 90 millions d'ECU viendraient en déduction des crédits prévus pour Media II qui sont déjà réduits à 310 millions d'ECU. Le Comité suggère dès lors de dégager un financement autonome du Fonds dans le cadre du budget communautaire.

4.2. On peut également s'interroger sur l'adéquation de la dotation à la mission ambitieuse du Fonds. Il s'agit non pas tant de vérifier si le montant de 90 millions d'ECU est suffisant ou non que d'examiner si le fait d'accorder le bénéfice du Fonds non seulement à l'industrie cinématographique proprement dite, mais également à la production de fiction télévisuelle, ne risque pas de conduire au saupoudrage des ressources limitées.

L'affirmation énoncée au chapitre C, point 1, alinéa 3, de l'exposé des motifs semble même suggérer une «priorité» en faveur de la production télévisuelle lorsqu'elle évoque les «oeuvres de fiction».

4.3. Il conviendrait de clarifier la typologie des bénéficiaires du Fonds, en choisissant soit de favoriser les grandes productions capables de soutenir la concurrence des productions américaines sur le plan international, soit de valoriser les producteurs indépendants et les auteurs représentant l'élite de la culture européenne qui s'est affirmée ces dernières décennies sur le marché mondial grâce à des chefs-d'oeuvre d'une valeur absolue.

4.4. Dès lors, il y a lieu de favoriser les petites et moyennes entreprises de production, en privilégiant les projets comportant davantage de films, de façon à pouvoir équilibrer les succès et les échecs éventuels et à limiter ainsi les risques.

4.5. À cet égard, il convient de garder à l'esprit le fait que, ce ne sont pas nécessairement les grandes productions à gros budget qui s'affirment sur le marché international, ainsi qu'en témoignent les flops retentissants enregistrés ces dernières années par des films produits (en général aux États-Unis) à coup de dizaines de millions de dollars, d'une part, et le succès important recueilli par des oeuvres européennes de qualité réalisées avec des moyens financiers très restreints, d'autre part.

4.6. Il faudrait en outre mettre l'accent sur l'aspect culturel de cette opération de valorisation ainsi que sur le bénéfice économique qui résultera de la production de programmes destinés à endiguer une invasion commerciale. Dans cette optique, il conviendrait également de limiter le bénéfice du Fonds au cinéma, à l'exclusion des produits audiovisuels, des séries et des oeuvres de fiction destinés exclusivement à la télévision.

4.7. Étant donné que l'industrie cinématographique européenne est également très faible sur le plan de la distribution et de la diffusion des oeuvres, il pourrait être opportun de réserver une part importante des ressources afin de contribuer à la création de groupes européens de distribution.

4.8. Il conviendrait d'accorder une attention particulière au «jeune» cinéma en lui réservant le bénéfice d'une part de la garantie des financements.

4.9. Étant donné que les crédits sont limités comme indiqué ci-dessus, l'on pourrait examiner la possibilité de fixer un éventail de garantie allant de 20% à 50% des financements, afin que le Fonds puisse être utilisé par un plus grand nombre de productions, ce qui limiterait également le risque lié à l'investissement, et inciterait davantage les banques à apporter leur concours au financement.

4.10. La réassurance éventuelle du risque de financement ne doit pas être supportée par les bénéficiaires du Fonds, mais par le Fonds lui-même, sans quoi l'avantage offert par le financement serait moins attrayant.

4.11. Enfin, il est important que le remboursement par le Fonds intervienne après et non avant le règlement de tous les autres postes de dépenses.

Fait à Bruxelles, le 24 avril 1996.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 41 du 13. 2. 1996, p. 8.