Avis sur les relations entre l'Union européenne et l'Albanie (95/C 236/25)

Le 19 octobre 1993, le Comité économique et social a décidé, sur base de l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur les relations entre l'Union européenne et l'Albanie.

La section des relations extérieures, de la politique commerciale et du développement, qui était chargée de la préparation des travaux du Comité sur ce sujet, a adopté son avis le 11 avril 1995. Le rapporteur était M. Masucci.

Le Comité économique et social, lors de sa 326e session plénière des 31 mai et 1er juin 1995 (séance du 31 mai 1995), a adopté le supplément d'avis à la majorité, une voix contre et deux abstentions.

1. L'importance de l'Albanie pour l'UE

1.1. Bien qu'il s'agisse d'un petit pays (un peu plus de trois millions d'habitants), les raisons qui militent en faveur d'un renforcement des relations entre l'UE et l'Albanie sont à la fois multiples et importantes.

1.2. L'Albanie vit un processus de démocratisation qui, en trois ans, a changé la physionomie du pays.

Toutefois, la fragilité structurelle de l'économie rend ce processus délicat. Si les conditions économiques et sociales devenaient insoutenables - pour une population disposant désormais d'autres références par rapport aux sombres années de la dictature et de l'isolement autarcique - la jeune démocratie albanaise pourrait en subir le contrecoup et, éventuellement, être remise en question.

C'est pourquoi le seul soutien au processus de démocratisation en Albanie devrait, en soi, constituer un motif suffisant pour justifier un engagement incisif de la part de l'UE. De plus, cela prouverait que la diffusion de la démocratie - à l'est comme au sud - constitue l'objectif essentiel de l'Europe qui ne recherche pas la stabilité à tout prix, quitte à l'obtenir grâce à des dictatures.

1.3. D'autres raisons, liées à la situation géographique particulière de l'Albanie, peuvent venir s'ajouter à cette motivation fondamentale.

Voisine de deux États membres de l'UE (la Grèce et l'Italie, dont elle est séparée par le Canal d'Otrante), l'Albanie constitue pour l'UE la porte d'accès au sud-ouest des Balkans.

L'intérêt que revêt cette situation pour l'UE est évident, à plus d'un titre : stratégique, géopolitique, risques d'extension des conflits ethniques et religieux dans les Balkans, conséquences d'une éventuelle déstabilisation politique, économique et sociale de l'Albanie, rôle positif qu'elle peut jouer dans la région.

1.3.1. En ce qui concerne les aspects stratégiques et de sécurité, il ne faut pas oublier que l'Albanie, à tort ou à raison, se sent menacée.

Aussi a-t-elle voulu établir des alliances tous azimuts, et, plus précisément, là où elle a obtenu des réponses. Ainsi, après son adhésion à la CSCE, au début du processus de démocratisation, l'Albanie a-t-elle conclu un accord militaire avec la Turquie, au cours de l'été 1992. Cet accord confirme le rôle de la Turquie en tant qu'intermédiaire implicite des États-Unis. En effet, le gouvernement albanais, surtout après le refus de son admission à l'OTAN (l'Albanie a été le premier pays de l'Est à la demander) considère les États-Unis comme son principal partenaire militaire. Au cours des mois passés, après la présence militaire américaine dans la FYROM, la question de l'utilisation des bases militaires albanaises par les USA s'est retrouvée à l'ordre du jour, des délégations américaines sont venues discuter de projets d'assistance technique, la CIA aurait cherché un accord pour le déploiement de deux avions-espions sur des bases albanaises, mais, surtout, un mémorandum du Président Clinton a confirmé l'aide militaire américaine à l'Albanie, y compris l'exportation d'armes. La visite, en juin 1994, du ministre de la Défense albanais au Pentagone est venue renforcer ces ententes. Un accord de coopération technique dans le domaine militaire a même été signé avec la Malaisie.

1.3.1.1. Mis à part un mémorandum d'entente militaire avec le Royaume-Uni, signé en juin 1994, l'Union européenne reste à l'écart de ce cadre d'alliances stratégiques. Le fait est préoccupant, car les absences de ce genre se paient sur d'autres plans, à cause de l'interdépendance entre les choix stratégiques et les volets politiques et économiques. À court terme, cette situation a deux conséquences négatives. La première est l'intégration désormais totale de l'Albanie dans un des deux axes stratégiques qui s'affrontent dans les Balkans. Naturellement, il y a contradiction avec l'hypothèse d'une Albanie, non pas désarmée, mais au-dessus des parties et en mesure de jouer un rôle important dans le processus de pacification en ex-Yougoslavie. Cette hypothèse n'est réalisable qu'en tant que prolongement d'un rôle stratégique analogue et plus général de l'UE et, donc, soutenu sur le plan matériel par celle-ci.

La seconde conséquence négative de l'actuel cadre stratégique est l'entrée en lice de la Turquie, désireuse de devenir une puissance régionale. Cela a permis non seulement à la Turquie d'occuper un espace qui aurait pu être celui de la Grèce (en tant que seul État membre de l'UE dans la région et en raison de son niveau de développement économique) mais, en outre, constitue une incitation à s'engager du côté de l'axe stratégique opposé.

Une présence de l'Union européenne, avec une stratégie propre, permettrait à la Grèce de jouer le rôle actif qui lui appartiendrait, comme cela a été accordé en relation avec la Bulgarie et la Roumanie.

1.3.2. L'Albanie pourrait compliquer davantage l'équilibre géographique des Balkans qui connaissent déjà une situation implosive.

En effet, il ne faut pas oublier qu'environ 3 millions d'Albanais vivent dans des États limitrophes, créant ainsi une continuité ethnico-linguistique. Cette présence est marquée surtout au Kosovo (92 % de la population totale) et dans la FYROM (25 % selon Skopje et 40 % selon les Albanais), mais également au Monténégro et en Serbie. Aux mouvements visant l'auto-détermination qui secouent ces communautés, correspondent, en Albanie, des tendances politiques qui réclament la réunification des Albanais en un seul État. Afin de coordonner toutes ces aspirations, le Comité de coordination de tous les Albanais des Balkans a été créé en décembre 1992.

Jusqu'à présent, le gouvernement albanais et le président Berisha ont fait preuve, sur ce terrain, d'une prudence et d'une modération extrêmes, surtout compte tenu du risque d'extension du conflit yougoslave au Kosovo; éventualité qui pourrait pousser l'Albanie à intervenir dans le conflit. À cet égard, le gouvernement albanais a encouragé les contacts directs entre les dirigeants du Kosovo et les autorités de Belgrade. Cette attitude a valu à la diplomatie albanaise une série d'engagements à la cause du Kosovo (résolutions et déclarations de l'ONU, de la CSCE, des États-Unis).

Encore plus appréciables ont été la prudence et la modération manifestées, surtout ces derniers temps, face aux mesures adoptées par le gouvernement de la FYROM contre la minorité albanaise (fermeture, début décembre 1994, de l'Université de langue albanaise de Tetova) et contre des représentants autonomistes du Kosovo. On ne peut exclure a priori qu'une éventuelle dégradation de la situation albanaise, en termes d'instabilité politique et/ou de grave crise économique, ne pousse - comme c'est souvent le cas - les gouvernants à essayer de récupérer le consensus populaire, perdu sur le front intérieur, en le cristallisant sur un objectif extérieur. Dans le cas d'espèce, cet objectif extérieur serait le rêve de la Grande Albanie ethnique qui, hormis tout autre considération, présente l'inconvénient de ne s'être réalisé qu'au cours de la Deuxième guerre mondiale grâce au concours des forces de l'Axe. Une éventualité de ce genre aurait des conséquences énormes quant à la déstabilisation de la région, non seulement vers le nord en direction de la Serbie, mais aussi vers le sud et l'est. En effet, si la FYROM devait être amputée de sa partie albanaise, c'est sa survie même qui serait remise en question, avec des réactions en chaîne en Bulgarie et en Grèce.

1.3.2.1. Toujours sur le plan géopolitique, il faut signaler que dans le cadre de sa quête d'alliances tous azimuts, l'Albanie est un des signataires, en juin 1992, de l'Accord pour la création de la zone de coopération économique de la mer Noire (CEN), sous l'égide de la Turquie. En soi, l'objectif de constituer, à moyen terme, un marché commun de 200 millions d'habitants autour de la mer Noire ne peut être qu'accueilli favorablement, surtout s'il se présente comme une partie de la zone stratégique euroméditerranéenne, depuis longtemps proposée par le CES, et par conséquent, dans une logique de développement multipolaire, comme un élément complémentaire à l'intégration européenne et au développement parallèle de la Méditerranée.

En tout cas, l'appartenance de l'Albanie au CEN - justifiée sur le plan économique dans une logique d'intégration du sud de la péninsule balkanique, selon l'axe est-ouest - doit être contrebalancée par un renforcement adéquat de ses liens politiques et économiques et de ceux de la Turquie avec l'UE.

1.3.3. Sur le plan des conflits ethniques, les faiblesses de la démocratie albanaise pourraient aggraver les tensions déjà existantes avec la minorité grecque présente dans les régions méridionales du pays, et, par conséquent, avec la Grèce qui soutient activement sa minorité. Les causes de ces tensions ne sont pas seulement dues aux aspirations légitimes de cette minorité à la reconnaissance de ses propres droits linguistiques et culturels, ni à la projection politique de telles aspirations, représentées par le mouvement « Omonia », qui va bien au-delà des revendications d'« hellénicité » de la partie la plus méridionale de l'Albanie - lesquelles ne sont du reste pas approuvées par le gouvernement grec. Si la situation s'est aggravée, c'est plutôt à cause de l'escalade des incidents diplomatiques entre la Grèce et l'Albanie qui s'est vérifiée à partir de 1993 pour culminer en été/automne 1994. En effet, après le procès intenté à cinq membres d'« Omonia » (condamnés pour espionnage, instigation au séparatisme et détention illégale d'armes), le gouvernement grec a fermé les frontières avec l'Albanie et a expulsé 70 000 immigrés clandestins albanais (30 000 avaient été expulsés lors de la crise diplomatique de 1993). La propagande anti-albanaise et anti-grecque a atteint dans les deux pays une ampleur et un ton inouïs. Il y a eu des échanges d'accusations et de menaces peu ordinaires. Des deux côtés, on a été jusqu'à l'alignement de troupes aux frontières, au rappel des ambassadeurs, à divers épisodes de représailles sur le plan des relations diplomatiques et économiques, y compris le maintien du côté grec, du blocage au Conseil des ministres de l'UE d'une aide à la balance des paiements très importante pour l'économie albanaise, aujourd'hui partiellement débloquée.

Heureusement ces derniers temps, on a pu voir une éclaircie dans les relations gréco-albanaises, notamment après la réduction des peines des membres d'« Omonia », qui en fait prévoir la libération imminente. Un signe évident de cette évolution positive, outre le rétablissement de la normalité dans les relations diplomatiques, a été l'aide fournie par la Grèce à l'occasion de la crise énergétique qui a sévi récemment en Albanie.

Après les tensions enregistrées au cours des dernières années et les contacts à haut niveau noués entre les deux parties, la voie est ouverte à une meilleure collaboration. Le climat est désormais favorable à l'engagement d'initiatives en vue de la conclusion d'un accord en matière d'immigration clandestine. De même, il existe un climat favorable à l'augmentation des investissements grecs et des investissements de l'UE en général en Albanie, ce qui nécessite, cependant, des actions et des aides concertées au niveau central

1.3.3.1. Les développements de la crise gréco-albanaise permettent de déduire les considérations suivantes : d'une part, il faut constater que la carte nationaliste jouée par le Président albanais n'a pas suscité l'enthousiasme de l'ensemble de la population, bien plus préoccupée par les retombées négatives de la crise elle-même (les transferts des émigrés en Grèce ont été estimés pour 1993 à 900 millions de dollars). Étant donné que pour la période 91-93, l'ensemble de l'aide internationale à l'Albanie n'a pas excédé un total de 1 227 000 000 ECU, on perçoit clairement l'importance décisive que de bonnes relations gréco-albanaises revêtent pour le développement économique et, par voie de conséquence, social et politique de l'Albanie. D'autre part toutefois, il ne fait aucun doute que les positions des groupes nationalistes des deux pays, de même que leurs revendications territoriales réciproques sur l'Epire du nord et sur la « Tsameria » (c'est ainsi que les nationalistes albanais appellent l'Epire grecque) tendent à s'assouplir au fur et à mesure que s'améliorent les relations politiques entre les deux pays.

En aucun cas, l'UE ne peut se permettre de courir le risque (aujourd'hui résorbé, mais on ignore jusqu'à quand) d'un nouveau conflit dans la région balkanique qui, de plus, impliquerait directement un de ses États membres.

1.3.4. Actuellement, l'Albanie ne connaît pas de véritables conflits religieux mais l'évolution des questions géopolitiques et ethniques, que nous venons de décrire, et leurs liens avec les questions religieuses, rend la situation albanaise potentiellement explosive, non seulement pour la coexistence pacifique entre les différentes confessions (70 % de musulmans, 20 % d'orthodoxes, 10 % de catholiques et une petite minorité juive) mais également pour l'ensemble de la région balkanique.

1.3.4.1. Divers facteurs convergent dans ce sens. Premièrement, sur la question des Balkans, les positions du Vatican et des Eglises orthodoxes sont alignées sur des axes opposés. Ainsi, par exemple, la position pro-serbe de l'Eglise orthodoxe place les orthodoxes albanais dans une situation difficile quant au choix de leur propre pays de se ranger dans le camp opposé à la Serbie. On relève enfin l'erreur, dans laquelle la partie grecque tend à tomber, de considérer la population orthodoxe (300 000 à 400 000 personnes) comme une minorité grecque (lors du recensement de 1989 les Grecs étaient moins de 59 000).

1.3.4.2. Les tensions qui peuvent se développer à cause de la prédominance musulmane chez les Albanais sont encore plus préoccupantes. D'une part, il ne faut pas sous-estimer l'impact de la campagne menée par les partisans des guerres ethniques dans l'ex-Yougoslavie (serbes, croates et, surtout, serbo-bosniaques) pour justifier les conflits par l'incompatibilité des diverses cultures et religions plutôt que par les motifs ethniques, nationalistes et économiques. De cette façon, l'Albanie, pays foncièrement laïque, est présentée comme « pays musulman », et donc comme n'étant pas en mesure d'assurer la coexistence avec les autres minorités religieuses. En définitive, l'Union européenne doit veiller à ce que ne se répète pas ce qui s'est déjà produit en Bosnie, où une population authentiquement laïque est devenue un terrain fertile pour l'intégrisme islamique.

D'autre part, il existe des liens étroits sur les plans stratégique, politique et économique, entre l'Albanie et des pays et des organisations musulmanes. Il s'agit non seulement des liens avec la Turquie, dont nous avons parlé, mais plus précisément de l'adhésion, en 1992, de l'Albanie à l'Organisation de la Conférence islamique, ainsi que de l'ouverture à Tirana d'une importante succursale de la Banque islamique pour le développement, très active pour la canalisation des aides économiques des pays musulmans, et, enfin, de la constitution récente d'un important holding saoudien pour les investissements en Albanie (IAIDC).

Il serait erroné d'affirmer que cette présence, en soi, puisse apporter de l'eau au moulin de ceux qui, surtout en ex-Yougoslavie, alimentent les campagnes contre la « menace musulmane » dans les Balkans (faire passer l'idée que la confrontation entre chrétiens et musulmans ne fait qu'accroître l'instabilité dans la région).

Mais il est légitime de se demander si la partie de la coopération économique décentrée, destinée aux communautés islamiques albanaises et réalisée par des organisations religieuses - parmi lesquelles les organisations iraniennes se distinguent par leur activisme - peut constituer un facteur de diffusion de l'intégrisme et du fondamentalisme islamique. Ce risque pourrait prendre corps si le sentiment d'abandon de la part de l'Europe devait s'ancrer au sein de la population musulmane. Il est donc essentiel que l'UE évite absolument une répétition des développements intervenus en Bosnie, à savoir la transformation en terreau fertile pour la dérive islamique d'une population musulmane profondément laïque.

1.3.4.3. L'Union européenne doit contribuer de toutes les façons possibles au renforcement des institutions permettant le dialogue et la communication entre les différents groupes ethniques, religieux et politiques d'Albanie. Elle doit considérer le cas albanais comme une chance exceptionnelle de développer un dialogue entre les églises, les religions et les cultures.

Les conflits religieux peuvent être évités si les forces et les collectivités locales soucieuses de paix et de progrès bénéficient en temps voulu d'un soutien efficace et résolu.

L'Union européenne se doit de soutenir toutes les forces politiques et sociales albanaises dont l'orientation n'est pas de nature à propulser l'Europe et les Balkans dans une ère et un climat de guerres de religion. Il importe d'encourager des formes de coopération et d'action commune entre orthodoxes, catholiques et juifs d'Albanie, à tous les plans et notamment au niveau des programmes pour la jeunesse, et d'instaurer un esprit de coopération, d'ouverture et de collaboration entre ces confessions et la religion, la société et la jeunesse musulmanes.

1.3.5. En outre, les risques d'une éventuelle déstabilisation de la jeune démocratie albanaise sont à relier au développement de la mafia et de la criminalité organisée, facilité par la structure clanique de la société albanaise. Selon les analyses des principales polices européennes, reprises par l'Observatoire géopolitique des drogues de Paris, le trafic de drogue qui traverse les Balkans, et qui a des connexions avec le trafic d'armes, est tenu, ces dernières années, par la mafia du Kosovo, à laquelle s'est ensuite associée la mafia croate, elle-même en cheville avec la mafia sicilienne. Ce n'est que récemment que les organisations mafieuses albanaises sont entrées en piste, avec le développement des « nouvelles routes balkaniques » qui font entrer l'héroïne par des navires turcs dans les ports albanais. Ensuite la drogue passe, via le Kosovo et Belgrade, en Hongrie. De là elle est expédiée dans toute l'Europe, mais surtout en Suisse, où désormais les réseaux albanais détiennent pratiquement le monopole de la vente d'héroïne. Et c'est justement de Suisse que vient la grande partie des armes introduites, par les mêmes organisations, en ex-Yougoslavie. Des enquêtes très récentes de la magistrature italienne ont permis de découvrir l'existence d'un nouveau courant de trafic qui amène directement la drogue de l'Albanie en Italie (principalement à Rome) en la débarquant sur les côtes des Pouilles avec pour acteur principal la mafia albanaise.

Tout aussi préoccupant est le nouveau commerce illégal auquel semblent s'adonner les organisations mafieuses albanaises, en collaboration avec la mafia des Pouilles et la Cammora napolitaine, à savoir, l'exportation de main-d'oeuvre clandestine en Italie (travailleurs en situation irrégulière placés dans des conditions proches de l'esclavage) et de la prostitution (qui alimente de fructueuses filières en Italie, presque toujours dirigées par des organisations albanaises). En outre, il semble que des liens étroits unissent les mafias albanaises et les mouvements islamistes qui mettent en place des réseaux d'influence en Europe à partir de l'Allemagne.

Le risque le plus évident que peut courir l'Albanie, c'est que les organisations mafieuses se renforcent davantage et parviennent à infiltrer les rouages du pouvoir (les exemples en la matière ne manquent ni en Europe ni en Amérique) et ainsi à tenir entre leurs mains le sort de la démocratie elle-même, avec des répercussions aujourd'hui totalement imprévisibles, non seulement pour l'Albanie mais aussi pour l'UE. Cette dernière a donc tout intérêt à aider la jeune démocratie albanaise à se renforcer et à extirper l'ivraie mafieuse, si elle veut conjurer le danger que l'Albanie ne devienne une sorte de « no man's land », plaque tournante de la grande contrebande internationale, du trafic de drogue et des armes.

1.3.6. L'UE a également intérêt à prévenir les risques de déstabilisation économique et sociale qui pourraient découler du décollage raté, ou d'un développement pervers, de l'économie albanaise. En effet, les répercussions les plus immédiates se traduiraient par une hausse de l'émigration qui, après la récente résolution du Conseil de l'UE, ne pourra que rester clandestine. Une éventualité de ce genre aurait non seulement pour effet de compliquer davantage les relations entre l'Albanie et la Grèce, où résident déjà entre 250 000 et 350 000 immigrés albanais en situation irrégulière, mais aurait également des répercussions dans d'autres États membres de l'UE, à commencer par l'Italie. Un signal inquiétant à cet égard a été donné en octobre 1994 avec l'explosion d'un nouvel exode de masse vers l'Italie (qui a rappelé celui de 1991) que la police albanaise n'a que partiellement bloqué dans le port de Durazzo. L'aggravation du phénomène observée s'explique par les restrictions et les expulsions mises en oeuvre par le gouvernement grec. Il faut dire toutefois que le flux d'émigration clandestine vers l'Italie n'a jamais cessé tout au long de ces trois dernières années.

1.4. La longue liste des préoccupations et des risques qui pourraient se poser à l'UE, à la suite de l'évolution de la situation albanaise, nous ramène au point de départ de cette analyse : la nécessité de renforcer la démocratie albanaise, en soutenant le processus de démocratisation et de développement économique et social. L'installation en profondeur de la démocratie dans la politique, l'économie et la société, constitue le seul remède contre les dérives géopolitiques, éthniques et religieuses, ainsi que contre tout risque de déstabilisation de l'Albanie.

C'est là également la condition pour que l'Albanie puisse jouer, de façon positive, un rôle « européen » dans les Balkans, en devenant, à moyen terme, un poste avancé de l'UE, pour la pacification des Balkans, et pour la mise en place de nouveaux processus de coopération, dans un nouveau concept d'intégration de l'ensemble de la région.

2. Les problèmes de la transition

2.1. Le renforcement des relations entre l'Albanie et l'UE, dont la nécessité est largement motivée dans ce document, doit avant tout apporter des réponses concrètes aux problèmes auxquels l'Albanie se heurte aujourd'hui. Ces problèmes sont de trois ordres : la transition, les mesures de stabilisation et d'ajustement macro-économique et le développement.

Les problèmes de la transition vers la démocratie et vers l'économie de marché ne sont pas, de par leur nature, différents de ceux que connaissent d'autres pays de l'Europe centrale et orientale. Ils sont différents dans leur intensité et leur qualité, à cause de l'idéologie fruste de la dictature qui a dirigé le pays pendant 50 ans et de l'isolement autarcique où l'Albanie s'était enfermée.

Ces problèmes sont en premier lieu les problèmes de la transition politique et du processus de démocratisation, en deuxième lieu ceux de la transition vers l'économie de marché et la démocratie économique, et , en troisième lieu, ceux de la transition vers la citoyenneté sociale.

2.2. La transition politique et le processus de démocratisation

2.2.1. En trois ans seulement, l'Albanie a fait une avancée considérable dans l'établissement de la démocratie politique. Les droits politiques fondamentaux sont garantis à tous les citoyens, des élections politiques et administratives libres sont organisées, un régime parlementaire fondé sur le pluripartisme a été instauré. L'administration centralisée de l'ancien régime a cédé la place à la décentralisation administrative, avec la création de 37 cantons et 310 communes, même si, plus récemment, cette décentralisation a été contrebalancée par l'institution de 12 préfectures avec des préfets nommés par le gouvernement. Les fonctionnaires occupant des postes clés dans l'administration publique et dans les organes de la sécurité intérieure ont été remplacés. Mais surtout, on a procédé à la démilitarisation du pays, en réduisant les forces armées et la police.

Différents observateurs extérieurs s'accordent pour relever l'apparition, surtout cette dernière année, de risques de recul politique. On observe la tendance chez les représentants du Parti démocratique (parti majoritaire; 60% aux dernières élections de 1992) à « occuper », en termes de pouvoir, la gestion des affaires publiques. Les décisions sont de moins en moins souvent prises aux niveaux appropriés, et l'on attend les instructions venues d'en haut. On assiste en somme à un processus de recentralisation politique, notamment en la personne du Président de la République.

Le fossé existant en Albanie entre démocratie formelle et démocratie réelle - phénomène bien connu au sein de l'UE aussi, et qui risque de s'aggraver dans certains États membres - suscite bien des préoccupations en raison de la trop brève existence de la démocratie, qui ne s'est pas encore pleinement enracinée dans la vie politique et sociale. On a assisté en effet, au cours des années 1993 et 1994, à une certaine dégénérescence de la vie politique : luttes intestines au sein du Parti démocratique, scissions, création de nouveaux partis, épisodes préoccupants de violence politique, mais surtout, gestion autoritaire et policière des affaires politiques par les autorités (nombreux sont les cas où il a été interdit au Parti socialiste, parti d'opposition, de tenir des manifestations).

Ce retour en arrière de la vie politique albanaise semble être le reflet de la baisse de popularité du Premier ministre et du Président, liée au démarrage difficile du développement économique et social. C'est en ce sens que de nombreux observateurs interprètent les procès intentés aux leaders politiques de la phase de transition, procès vus comme une tentative d'exciter l'opinion publique contre de faciles boucs émissaires.

Il est en outre à noter que la radicalisation du conflit politique entre majorité et opposition s'étend à tous les domaines, car c'est à travers ce conflit que s'expriment les luttes traditionnelles entre clans, mais aussi entre ceux qui ont été avantagés ou sanctionnés (ou dont les attentes n'ont pas été satisfaites) par des réformes économiques réalisées peut-être trop hâtivement.

2.2.2. À partir de 1990 ont été lancées différentes réformes juridiques ayant pour but de garantir les libertés fondamentales et les droits civiques des citoyens albanais. Les droits de l'homme consacrés par l'ONU ont été ratifiés en octobre 1991 et la Cour constitutionnelle a été instituée en mai 1992. En mars 1993, le Parlement albanais a approuvé une importante loi constitutionnelle sur les droits de l'homme. La liberté religieuse est garantie et la possibilité a été donnée à chaque confession de s'organiser et même de faire appel à une aide extérieure. La liberté d'association, régie par des dispositions prévoyant un enregistrement et une autorisation publique, a permis en trois ans la création de 27 partis politiques (d'autres partis ont été autorisés au cours des derniers mois), de 80 associations politiques et apolitiques et de 25 organisations syndicales. La liberté de la presse est légalement garantie : 330 quotidiens et revues ont été autorisés. En réalité, le développement d'une presse indépendante se heurte à de fortes contraintes économiques (la presse albanaise est en grande partie maintenue en vie grâce aux aides extérieures, américaines essentiellement) et politiques (la radio et la télévision sont aux mains du Parti démocratique).

La détérioration du climat politique évoquée plus haut a suscité, en 1994, des cas de violation des droits de l'homme signalés par Amnesty International, tels que certaines violences policières lors de manifestations politiques, les procès de dirigeants politiques tenus à huis clos, et l'arrestation de quatre journalistes pour délits d'opinion (relaxés ensuite grâce aux pressions exercées par l'UE).

Ces atteintes au plein exercice des libertés fondamentales et des droits de l'homme ont été possibles parce qu'il manque encore pour achever la tâche colossale que constitue la création d'un cadre juridique démocratique, l'approbation de deux textes fondamentaux : la nouvelle constitution et le code pénal. Le nouveau code pénal, qui sort d'un long iter parlementaire, est désormais définitivement entériné. Le Comité Helsinki d'Albanie a exprimé à son égard un large consensus tout en formulant un certain nombre d'observations importantes sur la nécessité de limiter l'application de la peine capitale et de dépénaliser la pratique de l'homosexualité.

L'approbation de la nouvelle Constitution a marqué un temps d'arrêt, comme on le sait, avec le référendum constitutionnel du 6 novembre 1994. Le vote pupulaire a en effet repoussé la proposition de Constitution. Le texte élaboré par une commission interpartite, présidée par le chef du gouvernement, n'avait pas été soumis au préalable à l'approbation du Parlement (avec une majorité des deux tiers comme le prescrivait la loi constitutionnelle adoptée en 1992). C'est cette approche plébiscitaire et non parlementaire qui avait constitué le motif principal de désaccord de l'opposition. D'autres critiques de fond concernaient surtout l'excès de pouvoirs que la Constitution aurait concentré dans les mains du Président.

Les forces politiques albanaises se sont prononcées en faveur d'un règlement rapide de la question constitutionnelle (une nouvelle commission interpartite a été chargée d'élaborer un nouveau texte), bien que le problème de la procédure d'approbation (Parlement, référendum ou Parlement plus référendum) n'ait pas encore été résolu.

2.2.3. La loi de mars 1993 sur les droits de l'homme garantit également le respect des droits des minorités. La question la plus épineuse est celle de la minorité grecque présente dans le sud de l'Albanie, qui fait l'objet de controverses avec la Grèce.

À l'occasion de sa visite en Albanie, en mai 1994, la délégation du CES avait reçu les assurances du vice-ministre des Affaires étrangères albanais quant au respect général des droits de cette minorité au cours des deux années précédentes. Le Haut Commissaire aux minorités nationales de la CSCE, dont l'Albanie est membre, et plus récemment, les représentants du Conseil de l'Europe ont d'ailleurs publiquement reconnu ce fait. Dans la région concernée, la minorité grecque dispose de ses propres écoles, dont les règles et les programmes ont été arrêtés dans le cadre d'une concertation entre le ministre de l'Instruction et la communauté grecque. Une école de formation d'enseignants de langue grecque a été ouverte à Gjizokaster.

La demande du gouvernement grec concernant l'ouverture de nouvelles écoles pour cette minorité se heurte à la situation des établissements humains de cette région, fortement appauvris par l'émigration. En raison du dépeuplement, il existe actuellement dans de nombreux villages du Sud de l'Albanie des classes de quatre ou cinq élèves (contre 50 dans les régions septentrionales), alors qu'un effort de concentration serait nécessaire. Dès lors, le gouvernement albanais ne comprend pas pourquoi le gouvernement grec a utilisé cet argument en mai 1994 pour bloquer au Conseil des ministres de l'UE l'aide en faveur de la balance des paiements. Quoiqu'il en soit, le vice-ministre des Affaires étrangères avait réaffirmé la volonté politique du gouvernement albanais d'aller plus loin encore pour garantir le plein respect des droits de la minorité grecque. En particulier, une loi était à l'étude, qui prévoyait l'octroi de nouvelles aides aux écoles de langue grecque - en permettant également la création d'écoles privées - et qui devrait résoudre une fois pour toutes le problème de l'émiettement de l'enseignement primaire et ouvrir la possibilité de poursuivre ses études en grec après les huit premières années d'école.

2.2.4. Que peut faire l'UE pour aider l'Albanie à franchir les dernières étapes du processus de démocratisation et surtout à surmonter les difficultés actuelles ?

Il est à déconseiller en tout cas d'utiliser les carences encore perceptibles dans le processus de démocratisation comme une épée de Damoclès menaçant l'octroi des aides. Une telle conception mécaniste et tout à fait négative de la conditionnalité suscite fréquemment, non pas des effets positifs, mais des réactions orgueilleuses de repli et incite à se tourner vers d'autres interlocuteurs que l'Europe. Mieux vaut opter pour une nouvelle conception, positive, de la conditionnalité, qui valorise le fait que le processus de démocratisation est déjà très largement avancé et qui « contraigne » concrètement le gouvernement albanais à remédier aux insuffisances, à travers le contenu même de la coopération.

De manière analogue, on peut se demander si la sévérité dont a fait preuve le Conseil de l'Europe à l'égard de l'Albanie, en la soumettant à un « test de démocratie », en retardant son admission (et en lui réservant un traitement différent de celui accordé à d'autres pays de l'Est), a fait davantage progresser ce pays sur la voie de la démocratisation totale que n'aurait pu le faire sa participation en tant que membre aux actions menées par cet organisme pour renforcer la démocratie et les droits en Europe. En tout état de cause, le Comité ne peut que se réjouir de ce que des représentants influents du Conseil de l'Europe aient déclaré que l'absence de constitution ne doit pas constituer un motif de refus absolu à l'entrée de l'Albanie.

2.2.5. Des actions positives de l'UE en faveur du processus de démocratisation en Albanie devraient être menées sur différents fronts. Notamment, il faut éviter que les contraintes économiques ne deviennent un facteur de déstabilisation de la vie politique et ne freinent le processus de démocratisation. C'est pourquoi les aides économiques revêtent encore dans le cas de l'Albanie, même si la situation n'est plus aussi critique, une importance fondamentale pour le maintien et la consolidation de la démocratie.

2.2.6. Mais il ne suffit pas de soutenir par des actions directes et indirectes le renforcement de la démocratie politique et le respect des libertés et des droits fondamentaux. Si l'on veut aider l'Albanie à construire une démocratie réelle et non pas seulement formelle, on ne peut pas se contenter d'un processus démocratique inattaquable, mais qui dans la réalité pourrait être vidé de toute substance démocratique. Il y a lieu de garantir que l'exercice de la souveraineté populaire ne soit pas compromis par une éventuelle remise en place du pouvoir de la bureaucratie et des oligarchies politiques et économiques. Les actes les plus récents du Président Berisha (et surtout le récent remaniement gouvernemental effectué au titre de la « propreté » et de l'efficacité) semblent s'orienter dans la bonne direction, en traduisant la volonté déclarée de lutter contre la corruption, qui est l'un des pires maux dont souffrent l'administration publique et la vie politique albanaise, et qui est surtout un des problèmes que ressent le plus la population. Mettre fin à la corruption est une condition essentielle à la construction d'une jeune démocratie comme la démocratie albanaise. Toutefois, comme l'a montré l'expérience de plusieurs pays européens, cela ne suffit pas, parce que dans la foulée d'un populisme justicier, de nouvelles formes d'autoritarisme peuvent se développer.

2.2.7. Pour éviter ce risque, il convient de se fixer pour objectif la démocratisation de la société et de l'économie.

Le parcours suivi par les démocraties occidentales pour parvenir à la démocratisation de la société et de l'économie et les réponses apportées en ce sens au problème de la crise de légitimisation de l'État démocratique font apparaître quatre axes fondamentaux : le renforcement de la société civile dans un sens pluraliste; l'extension des droits de citoyenneté (à partir de la citoyenneté sociale); la démocratie économique; le développement d'une culture de la participation.

La valeur universelle de ces objectifs donne lieu de croire qu'ils pourraient opportunément s'appliquer à un pays tel que l'Albanie. Mais il ne faut pas oublier qu'il s'agit d'un pays où il y a quelques années encore, non seulement il n'y avait pas de démocratie mais pas non plus de société civile. Tout cela signifie que la poursuite des quatre objectifs mentionnés ci-dessus doit aller de pair avec le traitement des problèmes de la transition économique et sociale.

2.2.8. En ce qui concerne le renforcement de la société civile dans un sens pluraliste, les importants progrès réalisés par l'Albanie sur le plan des droits fondamentaux, de la séparation des pouvoirs et de la décentralisation du pouvoir ont déjà été mentionnés. De même, la liberté d'entreprise, l'économie de marché, l'autonomie et le pluralisme d'organisation des groupes d'intérêts, le recours croissant à la négociation pour le règlement des conflits d'intérêts - qui sont les caractéristiques essentielles d'une société civile pluraliste - ont déjà donné lieu à des aménagements juridiques appropriés. Néanmoins, leur mise en oeuvre concrète - étroitement liée aux mesures adoptées et à adopter pour la transition - a fait apparaître bien des contradictions et des problèmes. Aider le gouvernement et les citoyens albanais à apporter des réponses adaptées à ces problèmes, c'est permettre à l'Albanie de faire un grand pas en avant vers la démocratie de la société et de l'économie.

2.3. La transition vers l'économie de marché et la démocratie économique

2.3.1. La libéralisation du commerce des prix de gros et de détail et leur rapprochement des prix internationaux, mesures que le gouvernement, conformément aux indications du FMI, a introduites de façon draconienne en 1992, sont désormais pratiquement chose faite. Le caractère soudain de ces mesures a provoqué une flambée inflationniste d'une ampleur exceptionnelle; en 1993 le taux moyen d'augmentation des prix a été de 85 %. Même s'il a été ramené à 24 % en 1994, ses conséquences sur le plan social ont été énormes. Si on considère que les salaires n'ont augmenté que dans une mesure de loin inférieure et qu'environ un quart de la population active a perdu son emploi, ou n'en trouve pas, on peut affirmer qu'il y a eu non seulement un abaissement général du niveau de vie, mais aussi et surtout une redistribution des revenus, dans la société albanaise. Les syndicats considèrent qu'environ 40 % de la population vit moins bien qu'aux temps de l'ancien régime.

Une enquête récente de l'Institut de statistique albanais révèle l'écart croissant entre riches et pauvres. Sont considérées comme pauvres les familles dont le revenu mensuel est inférieur à 14 dollars par personne, revenu qui est dépensé presque entièrement pour l'alimentation. Les familles aisées sont celles dont le revenu dépasse 60 dollars, (70 % pour l'alimentation).

2.3.2. La libéralisation du commerce extérieur a certainement donné à la population (ou plutôt à une partie de la population) la possibilité d'accéder à des biens de consommation impensables sous l'ancien régime. Ce n'est qu'à partir de juin 1994 que le gouvernement a commencé à modifier - en introduisant un régime de droits de douane et de taxations - la situation de dérégulation sauvage dans laquelle s'était réalisée cette libéralisation. Elle avait permis le développement de vastes zones d'économie illégale, des enrichissements faciles et l'apparition de nouveaux groupes de pouvoir. L'introduction des mesures en question permet en outre de décourager la demande de certains produits de consommation comme, par exemple, les automobiles (en deux ans environ 150 000 automobiles, pour l'essentiel d'occasion, avaient été importées).

Toutefois, la conséquence la plus néfaste d'une libéralisation de ce type a été sans aucun doute d'avoir éjecté du marché l'industrie manufacturière nationale. Avec ses technologies et ses systèmes d'organisation tout à fait obsolètes - certaines installations remontent à la fin du siècle dernier - elle ne parvient pas à concurrencer, ni sur le plan de la qualité ni sur le plan des prix, les marchandises importées de l'étranger.

Tel a donc été le principal paradoxe albanais : avec une base industrielle paralysée et une demande sans cesse croissante de biens de consommation étrangers, l'Albanie produit beaucoup moins que par le passé.

2.3.3. Dans sa course vers l'économie de marché, l'Albanie a emprunté avec décision la voie des privatisations. Une voie qui s'est cependant révélée parsemée de difficultés et de problèmes.

2.3.3.1. La privatisation de l'agriculture, entamée en 1991, est désormais presque terminée. Toutes les terres qui appartenaient aux coopératives ont été données en propriété aux travailleurs de ces mêmes coopératives. Il reste encore à privatiser une partie des exploitations d'État, surtout dans le secteur agro-alimentaire.

On a beaucoup exagéré, surtout dans le chef du gouvernement albanais, le rôle que la privatisation des terres a joué pour remettre en marche la machine productive agricole.

En 1991 et 1992 la production agricole avait connu une véritable débâcle, suite au démantèlement de l'organisation de l'État (en 1992 moins 30 % par rapport à 1990). Il faut toutefois remarquer qu'en dépit des accroissements considérables de 1993 (15 %) et de 1994 (10 %), la production agricole a enregistré des résultats encore inférieurs de quelque 10 % à 1990, époque donc de l'agriculture collectivisée, qui, comme on le sait, n'était pas un modèle d'efficacité et de productivité.

Les raisons de ce rattrapage difficile sont multiples. La raison principale est qu'il s'est agi d'une redistribution pure et simple de la propriété des terres et non d'une véritable réforme agraire qui se serait attaquée aux problèmes inhérents à une organisation nouvelle du système productif et commercial. Au contraire, la précipitation qui a entouré la privatisation a fini par détruire l'organisation précédente. Un exemple nous est donné par l'appropriation individuelle d'infrastructures collectives comme les infrastructures d'irrigations qui, dans de nombreux cas, ont été mises complètement hors d'usage.

Mais la principale hypothèque qui grève l'efficacité de l'ensemble du système de production réside dans la taille des nouvelles exploitations agricoles familiales, qui ont une superficie moyenne de 1,4 hectares. Ceci signifie que l'agriculture albanaise est en grande partie une agriculture de subsistance. Nombreux sont les paysans qui préfèrent aller à la ville à la recherche d'autres opportunités, ce qui ne fait qu'accroître les phénomènes de l'exode rural et de l'urbanisation désordonnée laquelle, par exemple, est en train de faire éclater la capitale. La preuve de la non-rentabilité d'une production basée sur des exploitations de cette taille est le taux élevé de terres insuffisamment cultivées, surtout dans les plaines fertiles. Cela a amené le gouvernement à introduire une taxe de 30 dollars l'année par hectare, dans l'espoir d'encourager de la sorte les propriétaires à faire produire leur terre.

En substance, la privatisation des terres a été menée de cette façon pour atteindre deux objectifs. Le premier était d'emporter le consensus politique de 60 % de la population (celle qui vivait dans les zones rurales) et le mot d'ordre « la terre aux paysans » marche toujours. Le second objectif était d'ancrer cette population dans les zones rurales et à l'agriculture même si cela ne devait que masquer du chômage, pourvu que l'on n'aggravât pas la situation sociale du pays.

On peut se demander s'il n'eut pas été possible de réaliser ces deux objectifs au moyen d'une privatisation et d'une réforme agraire menée d'une autre façon et surtout sans compromettre la productivité et l'efficacité future du système agricole. Devant le fait accompli, il ne reste que la tâche énorme - au demeurant déjà entamé par le gouvernement - d'intégrer les exploitations agricoles dans un système de services sur une base associative.

2.3.3.2. La privatisation des petites et moyennes entreprises est elle aussi pratiquement achevée. Le secteur privé compte quelque 2 500 entreprises surtout dans le secteur commercial, des services, des transports et des constructions.

Les principaux problèmes sont ceux du savoir-faire et des infrastructures. L'Agence nationale pour la privatisation, créée en 1992 avec un projet Phare, ne parvient pas à satisfaire aux besoins énormes du secteur privé en assistance technique et en formation.

2.3.3.3. La privatisation des grandes entreprises d'État (comptant plus de 300 salariés) s'avère encore plus problématique. La plupart de ces entreprises sont des résidus de l'ancien régime, techniquement obsolètes, et ont besoin, pour être privatisées, de fortes interventions en termes de restructuration. À cette fin le gouvernement a créé, en collaboration avec la Banque mondiale, un fonds pour la reconstruction des entreprises. Ce qui suscite la plus grande perplexité est l'approche qui sous-tend ces opérations, lesquelles visent uniquement à rentabiliser chaque entreprise sans s'inquiéter de nouvelles créations, pour une intégration verticale et horizontale des différents secteurs. Or, cela serait indispensable, non seulement pour des motifs de stratégie économique mais aussi pour placer les 60-70 % de main-d'oeuvre devenue excédentaire suite aux restructurations et pour laquelle il n'est rien prévu d'autre que le licenciement.

Compte tenu de ce que le secteur public a déjà perdu 50 % de ses effectifs, dont une grande partie se retrouve au chômage, la perspective n'est guère rassurante.

Non moins préoccupante est la précipitation avec laquelle certaines privatisations sont réalisées, précipitations qui dénotent un manque de stratégie économique et une approche principalement idéologique. Par exemple, vendre à des investisseurs étrangers des services d'utilité publique comme l'eau, l'électricité et les télécommunications, peut être utile dans l'immédiat pour renflouer les caisses de l'État mais ne saurait être un choix conforme à l'intérêt public.

2.3.3.4. Réalisé de la sorte, le passage à l'économie de marché ne permet pas d'effectuer parallèlement le passage à la démocratie économique et donc à la possibilité d'opérer les choix économiques aux différents niveaux avec la participation de tous les acteurs économiques et sociaux.

Les syndicats albanais dénoncent avec force l'absence de démocratie économique, surtout dans les privatisations, pour lesquelles ils proposent l'actionnariat ouvrier, alors qu'un peu plus de la moitié seulement des PME privatisées ont été cédées aux travailleurs. Les syndicats déplorent également de n'avoir pas pu participer à l'élaboration des politiques de privatisation et à leur mise en oeuvre et, notamment d'avoir été exclus des commissions de privatisation. Le gouvernement ne s'est même pas montré disponible pour une concertation avec les organisations des travailleurs et des chefs d'entreprise sur les thèmes de la politique économique.

2.3.3.5. Il ressort clairement de ce qui précède qu'en Albanie également, comme dans les autres pays d'Europe centrale et orientale, le passage de l'économie centralisée à l'économie de marché est en train de s'effectuer en brûlant les étapes et sans tenir dûment compte de ses retombées économiques et sociales. Dans cette phase de transition, l'UE devrait jouer un rôle de modérateur en calmant les excès libéralistes et en compensant par une approche pluraliste l'approche excessivement idéologique du FMI.

Pour donner un seul exemple, une interprétation plus graduelle et plus sélective de la libéralisation des échanges devrait permettre à l'Albanie de restructurer l'industrie existante et de protéger celle en gestation.

2.4. La transition sociale

2.4.1. Le passage d'une situation de protection et de « déresponsabilisation » sociale, caractéristique des régimes centralisés, à une citoyenneté sociale - à savoir à l'exercice des droits sociaux - doit tenir compte des comportements tant des citoyens que de l'État. En Albanie, l'éthique du travail est un concept pratiquement absent; le taux d'absentéisme au travail est très élevé; il n'y a pas de rapport de confiance entre dirigeants et travailleurs; le concept de hiérarchie fait partie de la culture et de la mentalité; l'intérêt du clan prévaut souvent sur l'intérêt général; en général, on s'attend à ce que tout vienne de l'autre; parfois, lorsque l'on s'aperçoit que rien n'arrive d'en haut, pas même le strict nécessaire, on se sent autorisé à « se débrouiller » tout seul, en dehors de règles de la société. Tout cela fait partie de l'héritage qu'ont laissé 45 ans de dictature. Pour surmonter cet héritage, il convient de déployer des efforts énormes dans trois directions : formation, négociations, politique sociale.

2.4.2. Il faut aider l'Albanie à adapter son système d'éducation et de formation, de façon à produire une nouvelle culture, en alternative à la culture précédente, fondée sur les valeurs de la responsabilité, du respect et du développement de la personne, de la justice sociale et de la participation. De plus, il faut l'aider à mettre en oeuvre un vaste programme d'investissements dans les ressources humaines, de façon à développer la culture du travail et de l'entreprise.

2.4.3. Le moyen principal de combattre les intérêts particularistes de type clanique est de favoriser le développement dans la société de réseaux de solidarité horizontaux qui organisent, sur une base pluraliste, les intérêts de vastes groupes sociaux, les premiers d'entre eux étant les syndicats et les organisations d'employeurs.

2.4.3.1. L'apparition trop récente et désordonnée des entreprises privées mais aussi leur taille réduite ont empêché jusqu'à présent le développement d'associations d'employeurs capables de jouer un rôle important dans la société albanaise. C'est également le cas des syndicats des travailleurs, qui n'ont encore ni poids suffisant ni légitimation sociale à part entière, situation qui s'explique par les problèmes d'autonomie (par rapport aux partis ou au gouvernement), de représentativité et de démocratie intérieure.

2.4.4. Cependant, les organisations des grands groupes d'intérêts sociaux pourront se développer si le règlement des conflits passe des seules mains de l'État à la négociation et à la concertation tripartite. Les travailleurs en premier devront comprendre qu'il leur faudra conquérir une partie importante de leurs droits sociaux par les luttes syndicales et la négociation. Mais cette dernière a besoin d'une législation sociale qui la reconnaisse et la soutienne.

De ce point de vue, la législation sociale et le droit du travail ont enregistré en Albanie de sérieux progrès mais il reste encore beaucoup à faire. Avant toute chose, il faut que le gouvernement surmonte toute réticence à favoriser la négociation et à garantir les droits syndicaux des travailleurs, à commencer par le droit de grève.

3. Les problèmes de la stabilisation et de l'ajustement macro-économique

3.1. Au début de 1992, l'économie albanaise était presque anéantie : PNB en chute de 40 % par rapport à 1989, inflation de 10-15 % par mois, leck en forte dévaluation, exportations nulles, chute libre de la production agricole.

Depuis lors, des succès indubitables ont été enregistrés en termes de stabilisation : le taux d'inflation annuel en 1994 s'est situé autour de 25 %, le PNB a augmenté de 11 % en 1993 et de 8 % environ en 1994; la monnaie est stable.

3.2. L'inversion de la tendance inflationniste est due principalement aux recettes du FMI qui a imposé des coupes sombres dans les dépenses publiques (41 % du PNB en 1992 et 12 % en 1993).

Ces mesures ont eu toutefois entre autres résultats l'écroulement de la production industrielle. En effet, si la reprise de la croissance est due pour une part mineure au secteur agricole, elle n'aurait pas été possible sans les transferts de l'étranger, à savoir principalement les aides et l'argent envoyés par les émigrés.

3.3. La balance commerciale reste déficitaire. Le gouvernement prévoit que dans les années 94 à 96 le déficit des comptes courants ne baissera pas en dessous de 20 % du PNB.

Par ailleurs, les transferts des émigrés, qui représentent à l'heure actuelle la principale source de revenus de l'Albanie, ne pourront pas continuer longtemps à jouer ce rôle parce que les émigrés ont tendance à s'établir dans les pays d'accueil. Les relations entre l'Albanie et la Grèce, qui, de tous les pays de l'UE, en est le plus proche, ont certainement été influencées dans un sens favorable par la présence actuelle de quelque 350 000 travailleurs clandestins albanais sur le sol grec et par le montant de 900 000 000 dollars qu'ont atteint en 1993 les mandats qu'ils ont transférés dans leur pays.

Le recours à l'endettement avec l'étranger est donc inévitable et la chose s'est déjà largement vérifiée dans les faits. En plus des 480,3 millions de dollars hérités de l'ancien régime, la dette extérieure s'est accrue de 638 millions de dollars pour la période 92-93.

3.4. En substance, au-delà de la stabilisation, l'économie albanaise est d'une fragilité extrême. Le fait que les importations portent sur des biens de consommation et non sur des biens d'investissement prouve que l'on est encore loin d'une inversion des tendances.

3.5. Si les mesures de stabilisation et d'ajustement macroéconomique n'ont pas résolu les problèmes économiques albanais, elles ont certainement aggravé ses problèmes sociaux.

Le chômage est en pleine explosion : 400 000 personnes ont perdu leur emploi; nombre d'entre elles ont émigré. Selon la Banque mondiale, au cours de la première moitié de 1994 le taux de chômage se situait autour de 25 %. Le chômage urbain est à cet égard particulièrement grave. Selon l'Institut de statistique albanais, à Tirana, 60% de la population en âge de travailler est au chômage.

Le gel des salaires de la tranche de population qui a encore un travail n'a fait que contribuer encore à l'aggravation des conditions générales de vie.

3.6. Dans ces conditions, l'aide extérieure est encore indispensable. Voilà pourquoi il est nécessaire que l'UE procède sans tarder au paiement de l'aide à la balance des paiements de 35 MECU, déjà fixée par le Conseil.

4. Les problèmes de développement

4.1. L'Albanie n'est pas seulement un pays qui doit être aidé dans son passage de la dictature à la démocratie et d'une économie centralisée à une économie de marché. C'est un pays globalement arriéré et caractérisé par des éléments marqués de sous-développement.

L'efficacité de l'aide extérieure dépend étroitement de la façon dont sont opérés les choix stratégiques du gouvernement en matière de développement économique.

Les choix en question misent actuellement sur un certain nombre de secteurs clés : mines, énergie, agriculture et industrie alimentaire, tourisme. Les choix en question sont irréprochables si on les considère individuellement. Toutefois, le modèle économique qui en résulte, essentiellement orienté vers les exportations, n'est pas sans susciter certaines perplexités. En effet, il s'agit de secteurs dont le développement ou bien ne pourra pas se réaliser à court terme - il suffit de penser aux infrastructures indispensables au tourisme - ou bien se heurtera à des limites structurelles comme l'émiettement de l'agriculture, ou encore devra faire face au problème ardu des immenses besoins financiers, par exemple pour la restructuration du secteur minier ou pour les infrastructures elles-mêmes. Entre-temps, l'Albanie devra continuer à recourir aux importations pour toutes les consommations courantes de la population (à l'exception d'une partie des consommations alimentaires). Pour cette raison, bien plus que le modèle abstrait où prévalent les exportations « export led », imposé par le FMI, il serait souhaitable de tendre à un développement intégré qui, en partant des ressources endogènes de l'Albanie, vise non seulement les exportations mais aussi et surtout la production de biens de consommation pour le marché intérieur (sans toutefois tomber dans l'autre extrême, qui serait de substituer aux importations des productions intérieures).

Il va de soi que pour pouvoir s'affirmer, une industrie naissante orientée de la sorte a besoin d'une période de protection extérieure sélective.

4.2. Par ailleurs, le modèle « export led » proposé par le FMI donnerait lieu - étant donné l'asymétrie des échanges - à un rapport de dépendance de l'Albanie vis-à-vis de l'Union européenne et notamment de l'Italie, qui en est la principale source d'importation. Un modèle plus équilibré de développement intégré pourrait au contraire développer une forte complémentarité avec l'Union européenne, pas tellement de type intra-industrielle (en l'espèce : matières premières contre biens de consommation) mais plutôt interindustrielle (avec un apport européen surtout en terme de savoir-faire de R& D).

4.3. Un autre élément dont on devrait tenir compte pour orienter le développement albanais est la perspective d'une intégration économique de la zone balkanique. Certes, la présence de graves conflits dans la région ne permet pas d'espérer de grands développements dans cette direction. Néanmoins, un conseil prévoyant à donner à l'Albanie serait de voir dans l'Union européenne non pas uniquement les possibilités d'intégration/insertion individuelle mais aussi celles, réelles dès à présent, d'intégration régionale, ainsi que les perspectives de complémentarité économique que la région dans son ensemble pourrait avoir tant avec l'Union européenne qu'avec les pays du Sud et de l'Est de la Méditerranée.

5. Pour une nouvelle politique de coopération entre l'UE et l'Albanie

5.1. De l'assistance technique à l'aide au développement

5.1.1. Entre 1991-1993, l'Albanie a reçu des aides internationales pour un montant équivalant à 1 227 MECU, dont 44 % au titre de l'urgence, surtout alimentaire, 42 % pour la restructuration économique, 10 % pour la balance des paiements et 6% pour des crédits à l'exportation.

La Communauté européenne a été le principal donateur : 326 mécus, soit 27 % du total. Les autres donateurs ont été l'Italie (24 %), la Turquie (7 %), l'Allemagne (7 %), les États-Unis (7 %) et la Grèce (5 %). Les aides sont coordonnées par le G24.

À présent que la phase des aides d'urgence est terminée, l'aide communautaire provient principalement de Phare, qui intervient dans 4 secteurs d'assistance : restructuration sectorielle (agriculture, santé, PME, tourisme), développement des infrastructures (transports, énergie et environnement), développement des ressources humaines (programme Tempus), enfin, développement des institutions (administration publique et soutien de la coordination des aides).

5.1.2. Les interventions en cours dans le cadre du programme Phare sont sans aucun doute importantes et nécessaires mais, compte tenu du retard structurel de l'Albanie, une coopération basée principalement sur l'assistance technique comme que celle de Phare s'avère largement inadaptée aux besoins du pays.

L'Albanie a besoin de ressources immenses à destiner à des investissements et Phare, tel qu'il se présente aujourd'hui - bien que le Conseil européen de Copenhague ait relevé à 15 % la part pouvant être affectée à des projets d'investissements - n'est pas en mesure de répondre à ce besoin.

En effet, l'Albanie n'est pas comparable aux autres PECO. L'UE devrait mener vis-à-vis d'elle une véritable politique d'aide au développement.

Cette politique ne peut cependant calquer le modèle « projet par projet » de la Banque mondiale mais doit s'inscrire dans un cadre plus global.

5.1.3. Pour ces raisons, le Comité est d'avis que, compte tenu du fait que l'Albanie présente la double caractéristique d'un PECO et d'un PTM, elle devrait être incluse également dans la politique méditerranéenne. Cela permettrait d'insérer la coopération avec l'Albanie dans le cadre d'une politique plus étendue de codéveloppement et de partenariat euroméditerranéen. Cela permettrait de plus d'ajouter aux interventions d'assistance technique déjà en cours avec Phare d'autres instruments de coopération répondant mieux aux caractéristiques du développement albanais, comme ceux prévus par la politique méditerranéenne.

5.2. L'assistance financière

5.2.1. Dès lors, si on l'intégrait dans ce contexte plus général et si on l'étendait aux investissements, l'assistance financière de l'Union européenne pourrait avoir les destinations suivantes :

- Restructuration économique et développement sectoriel : outre ceux déjà couverts par Phare (agriculture, PME, tourisme et santé), d'autres secteurs, comme la restructuration du secteur minier et de l'énergie devraient pouvoir également bénéficier d'aides aux investissements.

- Infrastructure : transports, énergie, environnement.

- Investissements privés UE en Albanie : création d'un environnement économique favorable, entreprises conjointes et aides au capital à risque, soutien des investissements UE (également en étendant à l'Albanie le programme ECIP).

- Création d'emplois : expérimentation des initiatives déjà testées en Europe et dans le bassin méditerranéen, Agences régionales pour le développement intégré, centres d'assistance et promotion des PME, extension à l'Albanie des programmes et des réseaux pour les PME.

- Développement des ressources humaines : surtout, formation de cadres pour les entreprises et pour les administrations publiques, formation professionnelle et syndicale.

- Coopération décentrée : entre institutions décentrées (communautés locales, universités, instituts de recherche), entre partenaires économiques et sociaux, entre associations de la société civile. Un premier pas à accomplir dans l'immédiat pourrait être d'étendre à l'Albanie les programmes MED.

- Coopération interrégionale : partir des possibilités offertes par la ligne budgétaire affectée à la coopération interrégionale UE/PECO et par Interreg II pour développer des programmes de coopération interrégionale, conformément aux grandes orientations en matière de développement et d'aménagement du territoire, et qui visent à rattacher l'ensemble de la région balkanique à l'Union européenne et notamment à ses régions méditerranéennes. Outre les infrastructures (comme le Corridor Pouilles - Durazzo - Fyrom - Bulgarie - Roumanie pour lequel 20 MECU ont déjà été crédités), il y a lieu de multiplier les projets qui développent des complémentarités économiques entre des régions de l'UE, l'Albanie et d'autres pays et régions balkaniques. Il y a également lieu de souligner l'importance que revêt le développement accru des communications maritimes dans l'Adriatique (Côtes dalmates, Albanie, Igoumenitsa, Corfou), car il s'agit d'une voie importante pour la promotion du tourisme et de la circulation des marchandises.

- Coopération régionale dans la zone balkanique : en premier lieu dans le domaine de l'environnement, mais aussi dans le but de créer une intégration économique et de marché. Le développement de projets de coopération régionale qui se fondent sur l'Albanie pourrait être le prélude à une coopération plus étendue entre l'UE et la région balkanique, à caractère multilatéral et non seulement bilatéral, une fois que les conditions politiques le permettront.

5.3. Coopération et dialogue

5.3.1. Il ne fait aucun doute que la coopération commerciale avec l'Albanie devra évoluer bien au-delà de l'accord actuel sur les échanges et la coopération commerciale. On ne pourra fixer comme objectif à long terme la création d'un espace de libre échange et d'union douanière que lorsque l'on aura défini calendriers, types de choix à opérer en matière commerciale et asymétries, de manière à sauvegarder le développement de la production albanaise pour le marché intérieur et régional.

5.3.2. L'assistance technique au processus de transition, déjà mise en chantier avec Phare devra être confirmée et renforcée.

Plus généralement, la coopération devrait être intensifiée dans les secteurs suivants :

- coopération industrielle : transferts technologiques, entreprises conjointes, etc.;

- coopération dans le domaine de l'environnement : protection de la Méditerranée, lutte contre la pollution, gestion intégrée des côtes, élaboration et réalisation de programmes concrets de recherche et de développement, y compris l'installation de scientifiques et de chercheurs européens en Albanie;

- coopération scientifique : extension à l'Albanie des programmes communautaires de R & D;

- coopération sociale : politiques sociales, mise en place d'un système moderne de relations syndicales, participation des forces sociales et économiques à la mise en oeuvre des programmes de coopération; protocole social UE-Albanie pour la définition de règles sociales minimales;

- coopération en matière de migrations : concrétiser, en tant qu'élément de coopération, l'aide que l'Union européenne peut fournir à l'Albanie en accueillant un nombre déterminé de travailleurs albanais; accords pour la régulation et le contrôle des migrations; accords UE-Albanie en matière de sécurité sociale des travailleurs migrants;

- coopération culturelle : il faut renforcer la coopération culturelle, surtout dans le secteur de la jeunesse grâce à des programmes concrets destinés aux jeunes Albanais et produits sur une base interculturelle et interreligieuse, c'est-à-dire une base balkanique et européenne;

- coopération pour le renforcement de la démocratie et des droits : intensifier les projets Phare-démocratie en vue d'aboutir à un programme de promotion des droits de citoyenneté; insérer la dimension « démocratie et droits » dans l'ensemble des programmes de coopération.

5.3.3. Le renforcement du dialogue politique entre l'UE et l'Albanie devrait permettre la convergence vers des valeurs communes, l'appartenance à un cadre stratégique commun, la définition d'orientations communes pour la pacification et la coopération.

L'Union européenne devrait accélérer le processus d'association avec l'Albanie et soutenir le développement du dialogue politique, social et culturel au sein de la jeune génération albanaise en particulier et de la communauté albanaise en général. L'UE devrait notamment :

- agir en vue de réduire les conditionnements extérieurs qui jouent souvent un rôle en termes de déstabilisation politique intérieure;

- favoriser l'intégration à part entière de l'Albanie dans les organismes internationaux, afin qu'elle puisse participer pleinement à tous les programmes de coopération internationale dans le domaine des droits, de la culture, de la lutte contre la drogue et contre la criminalité organisée, etc.

5.3.4. L'ouverture d'un dialogue social entre l'Union européenne et l'Albanie est désormais un objectif incontournable. On pourrait mettre en place un forum permettant une coopération régulière entre les milieux socioéconomiques albanais et ceux de l'Union européenne.

À cette fin également, le Comité propose la création d'un comité consultatif paritaire des forces sociales et économiques de l'Union européenne et de l'Albanie qui serait chargé de promouvoir le dialogue et la coopération.

6. Vers un nouveau cadre contractuel UE-Albanie

6.1. Compte tenu des appréciations sur la situation albanaise et des propositions en vue de développer les relations entre l'Union européenne et l'Albanie, exposées dans le présent avis, l'accord actuel sur les échanges et sur la coopération commerciale et économique semble dépassé.

Le moment semble venu de mettre en chantier les procédures devant aboutir à la définition d'un accord européen, à l'instar de ce qui a été fait pour d'autres PECO.

Le resserrement des liens politiques, économiques et culturels entre l'UE et l'Albanie doit respecter le rythme qu'imposent la situation dans ce pays, la crise qui secoue la région et le rôle crucial que l'Adriatique joue en tant que grande voie d'accès de l'Europe du Nord à la Méditerranée.

Il faut accélérer les procédures d'association avec l'Albanie. Tous les moyens doivent être mis en oeuvre pour soutenir l'Albanie, afin qu'elle puisse remplir les conditions préalables à son association. Dans cette visée, l'UE doit examiner la possibilité d'élaborer et d'appliquer un programme spécial de reconstruction de l'économie et de la société albanaises.

L'Albanie, de par sa situation géographique, sont histoire et sa culture, est en Europe. L'accord européen pourrait, d'une part, renforcer l'identité européenne de la population albanaise (objectif non sans importance compte tenu des dérives culturelles et politiques qui traversent la Méditerranée) et, de l'autre, développer les potentialités d'un rôle « européen » que l'Albanie pourrait jouer dans la région tourmentée que sont les Balkans.

Fait à Bruxelles, le 31 mai 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

Les amendements suivants, qui ont recueilli au moins un quart des suffrages exprimés, ont été rejetés lors de la discussion.

Paragraphe 1.3.4.1

Il est proposé de biffer le paragraphe 1.3.4.1 et de le remplacer par la phrase suivante :

« L'Union européenne devrait accélérer le processus d'association avec l'Albanie et soutenir le développement du dialogue politique, social et culturel au sein de la jeune génération albanaise en particulier et de la communauté albanaise en général ».

Exposé des motifs

La suppression est nécessaire :

a) afin de rétablir la vérité. Il n'y a pas d'opposition entre l'Eglise catholique et l'Eglise orthodoxe en Albanie. Cf. la dernière encyclique du Vatican intitulée Lumière d'Orient et les déclarations officielles de l'Eglise orthodoxe;

b) l'Eglise orthodoxe autocéphale d'Albanie n'appartient pas à l'Eglise grecque. Elle relève du Patriarcat de Constantinople;

c) il n'existe aucune confrontation entre les musulmans et les chrétiens (orthodoxes et catholiques) en Albanie;

d) il n'y a pas eu de manifestation de solidarité des orthodoxes albanais en faveur des orthodoxes de l'ancienne Yougoslavie.

Résultat du vote

Voix pour : 21; voix contre : 26; abstentions : 9.

Paragraphe 2.2.3

Supprimer le texte depuis la phrase du premier paragraphe qui commence par « la question la plus épineuse » jusqu'à la fin du paragraphe 2.2.3.

Exposé des motifs

a) Il est à tout le moins maladroit qu'un texte de l'UE qualifie de « problème épineux » l'existence de minorités.

b) La suite du texte n'apporte rien de substantiel à l'avis : elle se termine par une évocation vague et générale d'une loi qui est supprimée et d'une autre qui est en cours d'élaboration et qui « devrait résoudre une fois pour toutes le problème de « l'enseignement primaire » sans indiquer la nature de ce « problème de l'enseignement primaire » ni les principes sur la base desquels il doit être résolu.

c) À la suite des développements positifs intervenus dans les relations gréco-albanaises, il a été convenu que les questions d'enseignement seraient traitées par une sous-commission spéciale.

Résultat du vote

Voix pour : 17; voix contre : 27; abstentions : 10.