OBSERVATIONS DE LA COUR

INTRODUCTION

7.1. Le présent chapitre fait état de nos constatations pour la rubrique Ressources naturelles. Il indique séparément les résultats des tests pour le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et pour d’autres dépenses (Développement rural, environnement, action pour le climat et pêche) relevant des rubriques du cadre financier pluriannuel (CFP). La figure 7.1 présente les principales informations concernant la composition de cette rubrique du CFP.

Figure 7.1 — Rubrique 2 du cadre financier pluriannuel — Ressources naturelles — Informations principales pour 2015 (milliards d’euros) Montant total des paiements de l’exercice 58,0 - avances (48) 2,4 + avances apurées (48) 2,9 Total de la population auditée 58,5

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7.2. Parallèlement à nos constatations concernant la régularité à l’appui des appréciations spécifiques, ce chapitre présente, dans une section séparée, les résultats obtenus sur certains aspects liés à la performance pour un échantillon de projets de développement rural.

Brève description des Ressources naturelles

7.3. Les dépenses de l’UE dans le domaine de l’agriculture relèvent de la politique agricole commune (PAC). La Commission, notamment la direction générale de l’agriculture et du développement rural (DG AGRI), et les organismes payeurs dans les États membres se partagent la gestion et la mise en œuvre de la PAC (voir point 7.31). Les bénéficiaires sont payés par l’intermédiaire de deux Fonds (1): le FEAGA, qui finance intégralement les aides directes de l’UE et les mesures de marché (2), et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), qui cofinance, avec les États membres, des programmes de développement rural.

7.4. Les principales mesures financées par le FEAGA sont les suivantes:

— le «régime de paiement unique» (RPU), qui a représenté 29,3 milliards d’euros en 2015, et le «régime de paiement unique à la surface» (RPUS), avec 7,8 milliards d’euros en 2015. Ces régimes liés à la surface prévoient un soutien du revenu découplé (3);

— d’autres régimes de paiement unique (4), pour un montant de 5,1 milliards d’euros en 2015, et les interventions sur les marchés agricoles (5), pour 2,7 milliards d’euros en 2015.

7.5. Le Feader cofinance les dépenses effectuées dans le cadre du développement rural par l’intermédiaire des programmes de développement rural des États membres. Les dépenses couvrent des mesures liées à la surface (6) et d’autres non liées à la surface (7). En 2015, 11,8 milliards d’euros ont été dépensés dans le cadre du Feader.

7.6. Les principaux risques en matière de régularité sont que:

— des aides à la surface soient versées pour des terres inéligibles ou à des bénéficiaires inéligibles;

— des aides pour les interventions sur les marchés agricoles soient octroyées pour des coûts inéligibles ou à des demandeurs inéligibles;

— les dépenses relatives au développement rural soient inéligibles en raison du non-respect de règles (dont celles relatives aux marchés publics) et de conditions d’éligibilité souvent complexes, en particulier pour les mesures d’investissement.

7.7. Le présent chapitre couvre également la politique environnementale de l’UE, l’action pour le climat et la politique commune de la pêche. Le principal risque en matière de régularité dans ces domaines concerne l’octroi d’aides pour des coûts inéligibles ou surévalués.

Étendue et approche de l’audit

7.8. L’ annexe 1.1 présente les principaux éléments de notre approche et de notre méthodologie d’audit. En ce qui concerne l’audit relatif aux Ressources naturelles, les points ci-après méritent une mention particulière:

a) nous avons examiné un échantillon de 180 opérations pour le FEAGA et de 179 opérations pour le groupe de politiques Développement rural, environnement, action pour le climat et pêche, comme cela est indiqué à l’ annexe 1.1 , point 7. Chaque échantillon est conçu de manière à être représentatif de l’éventail des dépenses relevant de la rubrique du CFP concernée pour chacune des deux appréciations spécifiques (8). Pour l’exercice 2015, l’échantillon FEAGA était composé d’opérations provenant de 18 États membres (9). Concernant la seconde appréciation spécifique, l’échantillon était composé de 159 opérations pour le développement rural et de 20 autres opérations comprenant l’environnement, l’action pour le climat et la pêche, provenant de 17 États membres (10);

b) nous avons évalué une sélection de systèmes de contrôle interne dans le cadre d’un contrôle documentaire de 24 audits de la Commission couvrant le FEAGA et le Feader. Nous avons complété ces travaux en effectuant une nouvelle fois six des audits de la Commission dans les États membres concernés (11). Nous avons effectué des travaux d’audit supplémentaires dans ces six États membres pour un nombre limité de domaines exposés au risque relatifs au FEAGA et au Feader, ainsi qu’en ce qui concerne la conditionnalité (12). Nous avons également examiné cinq audits de la Commission couvrant la politique commune de la pêche, et en avons réexécuté un (13);

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c) nous avons évalué les rapports annuels d’activité de la DG AGRI et de la DG MARE.

7.9. Pour le FEAGA et le Feader, 2015 a été la dernière année au cours de laquelle la plupart des versements ont été effectués en faveur des bénéficiaires finals sur la base des règles en vigueur avant la réforme de la PAC de 2013 (14).

PARTIE 1 — NOTRE APPRÉCIATION DE LA RÉGULARITÉ

Régularité des opérations

7.10. L’ annexe 7.1 présente une synthèse des résultats des tests sur les opérations pour les Ressources naturelles dans leur ensemble ainsi que pour chacune des deux appréciations spécifiques (FEAGA et Développement rural, environnement, action pour le climat et pêche). Sur les 359 opérations examinées, 121 (34 %) étaient affectées par des erreurs. Sur la base des 87 erreurs que nous avons quantifiées, le niveau d’erreur estimatif pour les Ressources naturelles s’élève à 2,9 % (15). 7.10. La Commission prend acte du taux d’erreur le plus probable estimé par la Cour, qui est dans une large mesure identique à celui de l’an dernier, à l’exclusion de la conditionnalité. La Commission est d’avis que les corrections financières nettes résultant des procédures pluriannuelles de conformité, ainsi que des montants recouvrés auprès des bénéficiaires et remboursés au budget de l’UE, constituent une capacité correctrice qui doit être prise en considération dans une évaluation exhaustive de l’ensemble du système de contrôle interne. Elle fait en outre observer que, selon le rapport annuel d’activités 2015 de la direction générale de l’agriculture et du développement rural, sa capacité correctrice s’est établie, en 2015, à 1 065,710 millions d’euros (soit 1,87 % du total des dépenses de la PAC).

7.11. La figure 7.2 présente la contribution des différents types d’erreurs à notre niveau d’erreur estimatif global pour 2015.

Figure 7.2 — Contribution au niveau d’erreur estimatif — Ressources naturelles Source: Cour des comptes européenne.

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7.12. La nature et les caractéristiques des erreurs sont sensiblement différentes pour les deux appréciations spécifiques, comme cela est indiqué aux points suivants. 7.12. La Commission observe que la conception, la portée et les objectifs des deux piliers de la PAC divergent fortement, ce qui explique les différences constatées au niveau des caractéristiques des erreurs liées à la PAC.

FEAGA — Soutien du marché et aides directes

7.13. L’ annexe 7.1 présente une synthèse des résultats des tests sur les opérations. Pour le FEAGA, parmi les 180 opérations que nous avons examinées, 52 (29 %) étaient affectées par des erreurs. Sur la base des 47 erreurs que nous avons quantifiées, le niveau d’erreur estimatif s’élève à 2,2 % (16). 7.13. La Commission prend acte du taux d’erreur le plus probable estimé par la Cour, qui est dans une large mesure identique à celui de l’an dernier, à l’exclusion de la conditionnalité. La Commission constate également que la fréquence des erreurs a diminué régulièrement au cours des trois dernières années.

7.14. La figure 7.3 présente la contribution des différents types d’erreurs à notre niveau d’erreur estimatif pour 2015.

Figure 7.3 — Contribution au niveau d’erreur estimatif — FEAGA Source: Cour des comptes européenne.

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7.15. Dans quatre cas d’erreurs quantifiables commises par des bénéficiaires finals, les autorités nationales disposaient de suffisamment d’informations (17) pour être en mesure de prévenir ou de détecter et de corriger les erreurs avant de déclarer les dépenses à la Commission. Si toutes ces informations avaient été utilisées pour prévenir ou détecter et corriger les erreurs, le niveau d’erreur estimatif pour cette appréciation spécifique aurait été inférieur de 0,3 point de pourcentage. En outre, dans quatre autres cas, nous avons constaté que les erreurs que nous avons détectées avaient été commises par les autorités nationales. Ces erreurs correspondent à 0,6 point de pourcentage du niveau d’erreur estimatif. Nous donnons, dans la figure 7.5 , un exemple d’erreurs commises par les autorités nationales. 7.15. La Commission se félicite de l’appréciation portée par la Cour sur le rôle des États membres, estimant que ces derniers auraient dû contribuer davantage à la réduction du taux d’erreur. La Commission continue à œuvrer avec les États membres à la diminution du nombre d’erreurs.

7.16. La plupart des erreurs quantifiables portaient sur des surdéclarations de la surface de terre éligible (voir figure 7.3 ). En ce qui concerne l’exercice 2015, nous avons détecté des erreurs de cette nature dans 12 des 18 États membres visités. Pour environ la moitié de ces erreurs quantifiables, la surestimation était inférieure à 2 % (voir point 7.18); leur incidence sur le niveau d’erreur estimatif global est donc limitée. Pour un quart des erreurs, la surestimation se situait entre 2 % et 5 %. 7.16-7.18. La Commission prend acte du fait que les erreurs de surdéclaration décelées par la Cour étaient, pour la plupart, relativement insignifiantes et se félicite de l’appréciation portée par la Cour sur l’amélioration de la fiabilité des données SIPA. La Commission estime qu’il est impossible d’éviter des erreurs mineures à un coût raisonnable. La Commission encourage les États membres à mettre régulièrement à jour leur système d’identification des parcelles agricoles (SIPA) afin de détecter les surdéclarations importantes. La Commission est d’avis que le fait que la grande majorité des erreurs signalées par la Cour représentait moins de 5 % prouve le bon fonctionnement du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), dont le SIPA est une composante fondamentale. Les terres évoluant au fil du temps, des différences entre le SIPA et la réalité sur le terrain peuvent survenir, mais des mises à jour régulières du système permettent de limiter ce risque. Afin d’encourager des mises à jours fréquentes du SIPA, la Commission a prévu, comme condition préalable à la réduction des contrôles sur place de 5 % à 1 % pour certains régimes de paiements directs, une mise à jour du SIPA au moins tous les trois ans avec des orthophotos de moins de 15 mois (la mise à jour annuelle devrait couvrir au moins 25 % des hectares admissibles). Une évaluation de la qualité du SIPA a aussi été instaurée en 2010 et est maintenue durant la période actuelle [règlement (UE) no 640/2014]. Cet exercice annuel réalisé par les administrations des États membres et faisant l’objet d’un suivi par la Commission est un processus de contrôle de la qualité dont l’objectif ultime est l’amélioration de la qualité et de la fiabilité du SIPA, par une analyse des faiblesses techniques décelées et par l’adoption de mesures correctrices pour y remédier. Les contrôles sur place annuels restent un moyen, à partir d’un échantillon, de parvenir à un SIPA exact et mis à jour.

7.17. Dans les États membres, l’outil principal de contrôle pour les aides à la surface est le système d’identification des parcelles agricoles (SIPA), qui est une base de données contenant des données relatives à l’éligibilité pour toutes les parcelles agricoles. Il comprend des informations graphiques informatisées, dont des orthophotos (photographies aériennes), que les États membres sont tenus de mettre à jour au moins tous les cinq ans (18). Lorsque les informations graphiques sont correctement mises à jour et analysées, le SIPA contribue de manière significative à prévenir et à détecter des erreurs liées à la surface dans les demandes d’aide. Grâce aux plans d’action mis en place par la Commission et les États membres, la fiabilité des données enregistrées dans le SIPA n’a cessé de progresser ces dernières années.

7.18. Cependant, nous continuons à détecter des erreurs liées à la surface. Cela s’explique par le fait que les contrôles administratifs relatifs à l’éligibilité des terres sont fondés sur les données SIPA, les mêmes que celles que les agriculteurs recopient souvent dans leurs demandes d’aide (19). Ainsi, si les données SIPA sont incorrectes, de tels contrôles ne peuvent normalement pas permettre de détecter des erreurs liées à l’éligibilité dans la demande. Habituellement, la norme technique requise pour les orthophotos (20) ne permet pas aux agriculteurs et aux organismes payeurs de détecter les petites erreurs (inférieures à 2 %, voir point 7.16) qui sont, dans une large mesure, impossibles à éviter à un coût raisonnable. Toutefois, les erreurs plus importantes liées à la surface auraient pu, en général, être détectées. Dans ces cas-là, la surface éligible enregistrée dans la base de données SIPA et déclarée par l’agriculteur était matériellement incorrecte, essentiellement du fait que:

— les organismes payeurs n’ont pas, ou pas suffisamment, réduit les paiements pour la végétation ou autres caractéristiques inéligibles visibles sur les orthophotos de la parcelle agricole concernée lorsqu’ils ont évalué la surface éligible aux fins de la mise à jour du SIPA; — les définitions nationales des «pâturages permanents éligibles» ne correspondaient pas à la définition de l’UE. En cas de non-conformité entre la définition nationale des pâturages permanents et celle de l’UE, des mesures correctrices particulières incluant, au besoin, des plans d’action, sont mises en place pour remédier à la situation. Afin de protéger le budget de l’UE, la Commission applique également des réductions et suspensions de paiements ainsi que des corrections financières nettes dans le cadre des procédures d’apurement de conformité, chaque fois que nécessaire.

7.19. Nous présentons dans la figure 7.4 un exemple de données incorrectes figurant dans le SIPA, relatives à l’éligibilité.

Figure 7.4 — Exemple de paiements irréguliers en raison de données incorrectes figurant dans le SIPA, relatives à l’éligibilité Les pâturages permanents sont définis comme étant les terres consacrées à la production d’herbe et d’autres plantes fourragères herbacées. Dans notre rapport annuel 2014, nous avons indiqué qu’en Espagne, malgré des mesures correctrices considérables, d’importantes faiblesses persistaient encore dans le SIPA concernant l’éligibilité des pâturages permanents, et qu’en 2014 et 2015, d’autres mesures correctrices avaient été prises (21). Nous avons examiné une parcelle de 48 hectares en Espagne (Madrid), enregistrée dans le SIPA comme pâturage permanent pleinement éligible au moment où l’agriculteur a introduit sa demande d’aide. Sur l’orthophoto, nous avons toutefois constaté la présence de buissons denses et d’arbres. Dans sa demande d’aide de 2014, l’agriculteur a déclaré la parcelle en se fondant sur la surface éligible enregistrée dans le SIPA et a reçu une aide au titre du RPU pour la totalité de la parcelle. Nous avons considéré que la parcelle n’était pas éligible à une aide au titre du RPU. En 2015, les autorités espagnoles ont procédé à une révision de leur SIPA en se fondant sur de nouvelles orthophotos et en utilisant une nouvelle technologie, et ont enregistré la parcelle comme étant inéligible. Nous avons également constaté que des aides à la surface ont été demandées et versées sur la base d’informations erronées figurant dans le SIPA en matière d’éligibilité, ce qui aurait pu être détecté sur les orthophotos, en Grèce, en Espagne (Aragon, Castille-La Manche, Castille-et-Léon et Estrémadure), en Italie (Calabre) et au Royaume-Uni (Angleterre). Figure 7.4 — Exemple de paiements irréguliers en raison de données incorrectes figurant dans le SIPA, relatives à l’éligibilité Des problèmes relatifs aux pâturages permanents ont été détectés par la Commission avant 2014 et des plans d’action ont été mis en œuvre dans les États membres concernés. En Espagne, les autorités nationales ont procédé à un nouveau mesurage intégral de l’ensemble des parcelles déclarées par les bénéficiaires audités par la Cour et ont engagé des procédures de recouvrement chaque fois que nécessaire. En outre, le fait que la parcelle examinée a été enregistrée comme non admissible en 2015 prouve qu’en Espagne, la procédure de mise à jour du SIPA fonctionne. Les audits effectués par les services de la Commission au cours des années précédentes ont révélé des lacunes liées à l’admissibilité des pâturages permanents en Grèce et en Espagne et ont assuré la résolution de ces lacunes au moyen de plans d’action spécifiques qui se sont traduits par des améliorations (voir le rapport annuel de la Cour pour 2014, encadré 7.8). La Grèce et l’Espagne ont toutes deux vu diminuer considérablement la surface enregistrée comme admissible dans le SIPA: en Grèce, la superficie des pâturages permanents admissibles est passée de 3,6 millions d’hectares en 2012 à 1,5 million d’hectares durant l’année de demande 2014 et en Espagne, la superficie des pâturages permanents admissibles a reculé de 18,5 millions d’hectares en 2013 à 6,4 millions d’hectares en 2016. Pour le Royaume-Uni (Angleterre), le plan de mesures correctrices est en cours et est suivi de près par la Commission. De plus, des procédures d’apurement de conformité permettent d’assurer que le risque pour le budget de l’UE est couvert de manière adéquate par des corrections financières nettes.

7.20. Nous présentons dans la figure 7.5 un exemple de critères d’éligibilité nationaux qui ne respectent pas la législation de l’UE.

Figure 7.5 — Exemple de critères d’éligibilité nationaux qui ne respectent pas la législation de l’UE Dans notre rapport annuel 2013 (22), nous avons indiqué que les autorités françaises octroient une aide aux landes et parcours, bien que ces surfaces comprennent à la fois une végétation herbacée éligible et des buissons, bois denses, etc., inéligibles. En 2015, nous avons mis en évidence six parcelles de ce type, totalement ou en partie inéligibles car densément recouvertes d’arbres et de buissons, que les autorités françaises avaient jugées totalement éligibles. Figure 7.5 — Exemple de critères d’éligibilité nationaux qui ne respectent pas la législation de l’UE Des audits réalisés par la Commission avant 2013 avaient déjà décelé des insuffisances similaires en France. Les faiblesses font l’objet d’un suivi dans le cadre d’un plan d’action spécifique élaboré par l’État membre et sont suivies de près par la Commission. Toute faiblesse de ce type, une fois constatée, fait l’objet d’un suivi dans le cadre de procédures d’apurement de conformité qui permettent d’assurer que le risque pour le budget de l’UE est couvert de manière adéquate par des corrections financières nettes. Parallèlement, la Commission reste vigilante vis-à-vis du respect du plan d’action afin d’améliorer la situation. À la suite de certains retards intervenus, des mesures supplémentaires ont été appliquées à partir de 2015, conformément à l’article 41, paragraphe 2, du règlement (UE) no 1306/2013.

Développement rural, environnement, action pour le climat et pêche

7.21. L’ annexe 7.1 présente une synthèse des résultats des tests sur les opérations. Pour le groupe de politiques Développement rural, environnement, action pour le climat et pêche, parmi les 179 opérations que nous avons examinées, 69 (39 %) étaient affectées par des erreurs. Sur la base des 40 erreurs que nous avons quantifiées, le niveau d’erreur estimatif s’élève à 5,3 % (23). 7.21. La Commission prend acte du taux d’erreur le plus probable estimé par la Cour, qui est inférieur à celui observé l’an dernier.

7.22. La figure 7.6 présente la contribution des différents types d’erreurs à notre niveau d’erreur estimatif pour 2015.

Figure 7.6 — Contribution au niveau d’erreur estimatif — Développement rural, environnement, action pour le climat et pêche Source: Cour des comptes européenne.

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7.23. Pour le développement rural, sur les 159 opérations que nous avons examinées, 78 étaient liées à la surface et 81 ne l’étaient pas. Parmi ces 159 opérations, 64 (40 %) étaient affectées par des erreurs, dont 38 étaient quantifiables. En ce qui concerne l’environnement, l’action pour le climat et la pêche, 5 (26 %) des 19 opérations sélectionnées étaient affectées par des erreurs, dont deux étaient quantifiables. Concernant la dernière opération (24), nous n’avons pas relevé d’erreur. 7.23. En ce qui concerne le développement rural, la fréquence des erreurs (quantifiées et non quantifiées) détectées par la Cour a diminué régulièrement au fil des ans.

7.24. Dans 13 cas d’erreurs quantifiables commises par des bénéficiaires finals, les autorités nationales disposaient de suffisamment d’informations (25) pour être en mesure de prévenir ou de détecter et de corriger les erreurs avant de déclarer les dépenses à la Commission. Si toutes ces informations avaient été utilisées pour prévenir ou détecter et corriger les erreurs, le niveau d’erreur estimatif pour cette appréciation spécifique aurait été inférieur de 1,7 point de pourcentage. En outre, dans six cas, nous avons constaté que les erreurs que nous avons détectées avaient été commises par les autorités nationales. Ces erreurs correspondent à 1,5 point de pourcentage du niveau d’erreur estimatif. Nous présentons un exemple d’erreur commise par les autorités nationales dans la figure 7.7 . 7.24. La Commission sait que les autorités nationales auraient pu déceler un grand nombre des erreurs constatées par la Cour. Les règles de la PAC fournissent aux États membres tous les instruments nécessaires pour atténuer la plupart des risques d’erreurs. Pour l’exemple donné dans la figure 7.7, la Commission a engagé en mars 2016 une procédure d’apurement de conformité. Toutes les mesures nécessaires seront prises pour protéger le budget de l’UE.

7.25. Les types d’erreurs sont analogues à ceux constatés les années précédentes et à ceux que nous avons relevés dans notre rapport spécial analysant les causes des erreurs dans les dépenses de développement rural (26). Comme les années précédentes, les mesures non liées à la surface étaient responsables de la majeure partie (82 %) du niveau d’erreur estimatif mentionné au point 7.21. 7.25. La Commission connaît les causes profondes des erreurs et travaille de concert avec les États membres pour remédier à ces situations en proposant des orientations ou en demandant la mise en œuvre de plans d’action. La Commission sait notamment que le risque d’erreurs est plus grand pour les mesures non liées à la surface. C’est pourquoi des solutions systémiques sont encouragées, comme la simplification de l’élaboration des mesures ou le recours à des méthodes de calcul moins complexes, telles que les options de coûts simplifiés ou les montants forfaitaires. La Commission estime que l’existence d’irrégularités dans la procédure de marchés publics ne signifie pas nécessairement que l’ensemble des dépenses était inéligible. Pour déterminer le risque financier lié aux erreurs dans les marchés publics, la Commission a adopté en décembre 2013 des orientations pour la détermination des corrections financières à appliquer aux projets mis en œuvre dans le cadre de la gestion partagée en cas de non-respect des règles en matière de marchés publics.

7.26. Sur les 81 opérations non liées à la surface examinées, 15 (19 %) ne remplissaient pas les conditions d’éligibilité (un exemple en est donné dans la figure 7.7 ). En ce qui concerne l’environnement, l’action pour le climat et la pêche, les deux erreurs quantifiables étaient dues à des dépenses inéligibles.

Figure 7.7 — Exemple de dépense ou d’activité inéligibles La mesure de développement rural «paiements en faveur du bien-être des animaux» apporte un soutien aux agriculteurs qui prennent volontairement des engagements à cet égard. Les paiements sont effectués annuellement et couvrent les coûts supplémentaires et les pertes de revenus résultant de l’engagement pris, tel un espace accru pour les animaux. Ceci est un exemple de l’utilisation des options simplifiées en matière de coûts, qui peuvent réduire la charge administrative des États membres et des bénéficiaires. Ces options devraient être fondées sur une méthodologie solide, notamment un calcul précis du coût simplifié. En Roumanie, nous avons constaté des dépenses inéligibles dues au fait que les autorités nationales n’ont pas correctement pris en compte, au moment de calculer les coûts simplifiés, le nombre de cycles de production. En conséquence, les montants versés aux bénéficiaires ont été systématiquement surestimés. Nous avons contrôlé tous les types d’engagements concernant les paiements en faveur du bien-être des animaux en Roumanie, y compris ceux en dehors de l’échantillon, afin de déterminer dans quelle mesure les erreurs de calcul affectaient l’ensemble des dépenses relatives au bien-être des animaux en Roumanie. Nous avons constaté que le montant total des dépenses inéligibles, entre le lancement de la mesure (2012) et octobre 2015, pouvait atteindre jusqu’à 152 millions d’euros (sur un total de 450 millions d’euros). Nous avons également constaté des erreurs relatives à l’éligibilité en Belgique (Wallonie), en Allemagne (Rhénanie-Palatinat), en Espagne (Andalousie, Galice, Castille-La Manche), en Grèce, en Italie (réseau rural, Sicile et Campanie) et en Pologne. Figure 7.7 — Exemple de dépense ou d’activité inéligibles La Commission soutient pleinement les États membres dans leurs efforts pour recourir autant que possible à des options de coûts simplifiés en tant qu’outil permettant d’éviter les erreurs, comme le reconnaît la Cour dans son rapport spécial no 23/2014 (voir point 86). Pour ce qui est des cas constatés en Roumanie, la Commission convient qu’une erreur a été commise dans le calcul des coûts simplifiés utilisés pour les paiements. À la suite des constatations de la Cour, la Commission a engagé une procédure d’apurement de conformité en 2016 pour déterminer avec précision le montant à risque, ce qui pourrait donner lieu à l’application d’une correction financière.

7.27. Pour 27 opérations examinées, les bénéficiaires devaient se conformer aux règles en matière de marchés publics. Ces règles garantissent que les biens et services nécessaires sont achetés aux conditions les plus favorables, dans le respect de l’égalité d’accès aux marchés publics ainsi que des principes de transparence et de non-discrimination. Une ou plusieurs de ces règles n’avaient pas été respectées dans six cas. Nous présentons un tel exemple d’erreur dans la figure 7.8 . 7.27. La Commission a désigné les marchés publics comme une source importante d’erreurs et a intensifié ses travaux d’audit afin d’assurer une protection adéquate du budget de l’UE. Le respect des règles en matière de marchés publics compte aussi parmi les éléments centraux des plans d’action pour le développement rural. Des audits approfondis dans ce domaine ont été effectués en 2015 et 2016 dans 4 États membres. La pratique consistant à procéder à des vérifications approfondies des règles en matière de marchés publics se poursuit dans d’autres États membres en 2016. Pour déterminer le risque financier lié aux erreurs dans les marchés publics, la Commission a adopté en décembre 2013 des orientations pour la détermination des corrections financières à appliquer aux projets mis en œuvre dans le cadre de la gestion partagée en cas de non-respect des règles en matière de marchés publics.

Figure 7.8 — Exemple de non-respect des règles des marchés publics Une commune en Italie (Campanie) a bénéficié d’un soutien pour la construction d’un monorail, un élément d’infrastructure visant à aider les agriculteurs à transporter leurs olives à travers les collines. Le marché a été attribué à une société privée à l’issue d’une procédure de marchés publics. Pour évaluer les différentes offres, la commune a établi un ensemble de critères assortis de pondérations variables (mesurées en points). L’avis de marché demandait aux soumissionnaires d’inclure, dans leurs offres, des propositions de travaux supplémentaires concernant de nouvelles routes, un réseau d’assainissement et un aqueduc. Ces travaux supplémentaires représentaient 75 % du total des points sur lesquels la commune a fondé la décision d’attribution. À titre de comparaison, le prix ne représentait que 10 % du total des points. Compte tenu du fait que l’aide de l’UE était octroyée pour la construction du monorail, le bénéficiaire a enfreint les règles des marchés publics en établissant des critères — la construction de routes, d’un réseau d’assainissement et d’un aqueduc — qui n’avaient aucun lien avec l’objet, la nature ou les caractéristiques de l’avis de marché et qui étaient donc irréguliers au regard des règles italiennes en matière de marchés publics. Nous avons également constaté des cas de non-respect des règles relatives aux marchés publics en Allemagne (Rhénanie-Palatinat), en Grèce et en Roumanie. Figure 7.8 — Exemple de non-respect des règles des marchés publics La Commission comprend que les critères d’attribution définis dans l’appel d’offres n’étaient pas entièrement liés à la nature des travaux. La Commission souligne néanmoins que les investissements ont été effectués comme prévu. Les autorités italiennes ont réexaminé le dossier et engagé une procédure de recouvrement pour les infractions aux procédures de marchés publics, et ont appliqué une correction financière de 10 %. La Commission estime que cette mesure correctrice contribue à protéger le budget de l’UE. Des réserves ont été émises dans le rapport annuel d’activités 2015 afin de couvrir les problèmes liés aux marchés publics, comme le reconnaît la Cour au point 7.60.

7.28. Notre échantillon comprenait 45 opérations correspondant à des paiements agroenvironnementaux, accordés à des bénéficiaires appliquant des méthodes de production agricole compatibles avec la protection de l’environnement, du paysage et des ressources naturelles. Nous avons constaté que dans trois cas, les agriculteurs n’avaient pas rempli l’ensemble des conditions requises pour pouvoir bénéficier du paiement. 7.28. La Commission tient à souligner que les trois bénéficiaires devaient tous respecter un large éventail d’engagements agroenvironnementaux différents et ont mis en œuvre avec succès la majorité de ceux-ci. Seuls quelques engagements n’ont pas été pleinement respectés ou n’ont pas été dûment documentés.

7.29. Sur les 78 opérations liées à la surface, nous avons relevé 15 cas (19 %) où la surface des terres éligibles était surdéclarée. La plupart des surdéclarations constatées étaient relativement peu importantes et leur incidence sur le niveau d’erreur estimatif global est donc limitée. Voir point 7.18. 7.29. La Commission prend acte du fait que les erreurs de surdéclaration décelées par la Cour étaient, pour la plupart, relativement insignifiantes et se félicite de l’appréciation portée par la Cour sur l’amélioration de la fiabilité des données SIPA (voir point 7.17). La Commission estime qu’il est impossible d’éviter des erreurs mineures à un coût raisonnable.

7.30. Les autorités nationales devraient vérifier le caractère raisonnable des coûts. Pour 24 projets d’investissement, les autorités nationales n’avaient pas effectué ce contrôle de manière adéquate. Nous avons considéré ces cas comme des erreurs. Toutefois, il est souvent impossible de déterminer le montant des dépenses inéligibles et, dans ce cas, de quantifier l’erreur. Nous avons ajouté des informations supplémentaires sur le caractère raisonnable des coûts dans la partie consacrée aux tests sur les critères de performance (voir point 7.71). 7.30. Voir la réponse de la Commission au point 7.71.

Examen des rapports annuels d’activité et d’autres éléments des systèmes de contrôle interne

Systèmes de la DG AGRI concernant la régularité des opérations pour l’agriculture

7.31. La Commission et les États membres se partagent la gestion de presque toutes les dépenses agricoles. Quelque 80 organismes payeurs dans les États membres versent l’aide aux agriculteurs et à d’autres bénéficiaires; la Commission rembourse ces coûts aux États membres mensuellement (dans le cas du FEAGA) ou trimestriellement (dans celui du Feader). La Commission effectue des audits de conformité qui ont pour objet d’apprécier si les systèmes des États membres permettent de garantir la légalité et la régularité des paiements des aides en faveur des bénéficiaires. Les insuffisances des systèmes détectées peuvent donner lieu à des corrections financières, imposées aux États membres dans le cadre de décisions de conformité. Les corrections financières sont souvent effectuées sur une base forfaitaire et couvrent les dépenses relatives à plusieurs exercices. Elles n’ont que rarement pour conséquence un recouvrement des paiements auprès des bénéficiaires finals et sont donc payées sur les budgets nationaux (27). 7.31. Même s’il est vrai que la majorité des corrections effectuées par le passé étaient forfaitaires, dans le nouveau cadre juridique, les États membres sont encouragés à fournir un calcul du risque encouru par le Fonds. Lorsque des paiements indus, pouvant être directement reliés à un bénéficiaire, sont détectés à la suite de procédures d’apurement de conformité de la Commission, les États membres sont tenus de prendre les mesures de recouvrement nécessaires à l’encontre des bénéficiaires finals.

7.32. Pour vérifier que les audits de conformité de la Commission respectaient les normes internationales d’audit (28) et les principales dispositions réglementaires, nous avons effectué un examen documentaire portant sur un échantillon de 24 (29) des 120 audits de conformité (30) communiqués par la DG AGRI en 2015. Nous avons également réexécuté six de ces 24 audits (31). En 2015, à la suite d’une autoévaluation de sa méthodologie d’audit et de sa politique d’assurance de la qualité, la Commission a actualisé ses procédures d’audit. Nous avons examiné les procédures actualisées et les avons prises en considération dans notre évaluation.

7.33. Globalement, les audits de conformité de la Commission respectent les normes applicables. Cependant, lorsque la Commission ne formule aucune constatation, elle doit améliorer la manière dont elle documente les travaux d’audit étayant une telle conclusion. 7.33. La Commission s’efforce de respecter les ISSAI lorsqu’elle effectue ses audits. C’est l’une des raisons qui l’ont amenée à faire appel aux services d’une entreprise extérieure pour étayer son autoévaluation des procédures d’audit qu’elle applique. Les rapports d’audit de chaque mission servent de base aux constatations formulées par la Commission. Si aucune constatation n’est émise (aucun problème à signaler, faiblesses décelées négligeables, etc.), cela est indiqué dans le rapport d’audit.

7.34. Dans des rapports annuels précédents (32), nous avons attiré l’attention sur le problème de la longueur excessive des procédures de conformité, qui s’est traduit par un nombre élevé de dossiers en souffrance (33). En 2015, la Commission a considérablement réduit le nombre de ces anciens dossiers encore ouverts, les faisant passer de 192 à 34. Les modifications de la législation pour la période 2014-2020, qui pour la PAC ont pris effet au 1er janvier 2015, ont été conçues pour rationaliser la procédure d’apurement de conformité en introduisant des délais légaux. En conséquence, la Commission suit désormais de plus près le cycle d’audit de manière à respecter les délais internes et externes. 7.34. La Commission suit de près la clôture des audits en suspens («anciens dossiers en souffrance»): leur nombre a encore baissé, reculant de 34 à 20 en juin 2016. L’objectif de la Commission est de clôturer tous les audits encore en suspens («anciens dossiers en souffrance») d’ici à la fin de 2016.

7.35. La nouvelle législation pour la période 2014-2020 a également mis davantage l’accent sur le rôle des États membres dans l’établissement du montant à risque, que la Commission pourra utiliser pour calculer la correction financière à imposer. Nous avons examiné si la Commission avait correctement validé et utilisé les données fournies par les États membres en examinant les documents d’orientation de cette dernière et en contrôlant six corrections financières adoptées ou établies en 2015. 7.35-7.36. Conformément aux recommandations de la Cour des années précédentes, la Commission a élaboré un cadre visant à accroître le nombre de corrections financières calculées et à réduire ainsi l’application des corrections forfaitaires. Compte tenu de la difficulté inhérente aux cas comportant de nombreuses opérations, des dispositions juridiques appropriées ont été intégrées dans l’acte de base, y compris les principes de la responsabilité des États membres de communiquer les informations nécessaires et de la proportionnalité de l’effort. L’acte délégué contient des dispositions détaillées sur le calcul et l’extrapolation des corrections financières. Les orientations détaillées de la Commission relatives aux corrections financières ont été mises à jour en conséquence, notamment au regard des critères et de la méthode à utiliser par la Commission pour accepter ou non le calcul ou l’extrapolation des États membres concernant le risque pour le budget de l’UE. La Commission considère que le manuel d’audit contient des informations sur la vérification des données communiquées par les États membres. La communication C(2015) 3675, jointe au manuel d’audit, définit clairement les exigences minimales auxquelles les États membres doivent satisfaire lorsqu’ils transmettent des données supplémentaires à la Commission aux fins du calcul des corrections financières ainsi que les critères et la méthode que la Commission doit utiliser pour accepter ou non le calcul ou l’extrapolation de la correction financière. Pour la Commission, la procédure habituelle consiste à effectuer des vérifications approfondies des données communiquées par les États membres. Cette pratique est effectivement confirmée par les constatations de la Cour pour quatre des six corrections financières examinées. En ce qui concerne les deux autres corrections financières mentionnées: — pour l’une d’entre elles, le montant en cause était relativement faible et des informations supplémentaires ont été demandées à l’État membre; — pour la correction financière de 5,8 millions d’euros, la Commission a vérifié la validité des données fournies par l’État membre, même si cette procédure n’était pas dûment documentée. La Commission tient à souligner que les efforts déployés pour vérifier les données chiffrées communiquées par les États membres devraient être proportionnels aux conséquences financières éventuelles. La Commission peut également s’appuyer sur les travaux des organismes de certification.

7.36. Le manuel d’audit de la Commission ne comprend aucune procédure d’audit détaillée ni obligation en matière de documentation concernant la vérification des données fournies par les États membres. Pour quatre des six corrections financières examinées, nous avons constaté que la Commission avait effectué des visites d’audit pour vérifier les données provenant des États membres concernés. Pour les deux autres corrections financières, la Commission ne nous a pas fourni suffisamment d’éléments probants appropriés attestant qu’elle avait réalisé des contrôles ou des vérifications. Dans l’un des cas, la correction financière était relativement peu importante. Dans l’autre, par contre, la correction financière s’élevait à 5,8 millions d’euros. L’utilisation de données non vérifiées crée un risque financier pour le budget de l’UE compte tenu du fait qu’il est dans l’intérêt des États membres de réduire les corrections financières.

Systèmes des États membres concernant la régularité des opérations pour l’agriculture

7.37. Il incombe aux autorités des États membres d’instaurer et de mettre en œuvre:

a) des procédures administratives et de contrôle appropriées pour garantir l’exactitude des déclarations des demandeurs et le respect des conditions d’éligibilité;

b) des contrôles sur place couvrant, selon le régime d’aide en cause, au moins 5 % de l’ensemble des bénéficiaires ou des dépenses concernées.

7.38. Nous avons fondé notre examen des systèmes sur les audits réalisés par la Commission (DG AGRI). Au sein de l’échantillon de 24 audits de conformité que nous avons examinés (voir point 7.32), la Commission a fait état de faiblesses importantes pour 17 des systèmes concernés (34). Puisque nous avons constaté que la qualité des travaux de la Commission était globalement satisfaisante (voir point 7.33), nous pouvons nous appuyer sur l’évaluation, par la Commission, de ces systèmes. 7.38. La Commission se réjouit de la déclaration de la Cour indiquant que le travail de la Commission était satisfaisant dans l’ensemble et qu’elle pouvait se fier à l’évaluation de la Commission portant sur le système des États membres.

7.39. Dans les six États membres que nous avons visités (voir point 7.32), nous avons également réalisé des travaux d’audit pour un nombre limité de domaines à risque (35). Nos constatations relatives au FEAGA, au développement rural et à la conditionnalité sont exposées dans les points ci-après.

Systèmes des États membres concernant la régularité des opérations du FEAGA

7.40. Le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) est le principal dispositif de gestion et de contrôle pour les paiements d’aide directe (36). Il comprend des bases de données des exploitations agricoles et des demandes d’aide, un système d’identification des parcelles agricoles (SIPA, voir également points 7.17 et 7.18), des bases de données relatives aux animaux et, dans les États membres qui appliquent le RPU, une base de données des droits. Les organismes payeurs procèdent à des contrôles administratifs croisés entre ces bases de données, afin de garantir que le montant des paiements est correct et que ceux-ci sont effectués en faveur des bénéficiaires éligibles pour des terres ou des animaux éligibles. 7.40-7.41. La Commission estime que le SIGC, y compris le SIPA, est un système fiable et que la qualité et la couverture du SIGC sont essentielles pour garantir la régularité des paiements d’aide directe et des dépenses du Feader, en particulier les mesures agroenvironnementales et les zones défavorisées. En cas d’apparition de faiblesses, les États membres doivent mettre en place des mesures correctrices, y compris des plans d’action spécifiques, pour y remédier. Celles-ci sont suivies de près par la Commission.

7.41. Dans notre rapport annuel relatif à l’exercice 2014, nous avons indiqué que le SIGC contribue de manière significative à la prévention et à la réduction des niveaux d’erreur pour le régime d’aide auquel il s’applique (37). Cette année, nous avons examiné la fiabilité d’une sélection de fonctions de contrôle clés dans le SIGC pour les six organismes payeurs visités (voir point 7.32). Sans remettre en cause la contribution du SIGC à la prévention et à la réduction des niveaux d’erreur, nous avons constaté que certaines des fonctions de contrôle clés que nous avons examinées étaient affectées par des faiblesses. Ces dernières étaient liées au SIPA, aux contrôles administratifs, à la qualité des contrôles sur place et aux procédures de recouvrement des paiements indus (38). Nous donnons un exemple des faiblesses détectées dans la figure 7.9 .

Figure 7.9 — Exemple de faiblesses constatées concernant le SIPA Pendant six années consécutives (2010-2015), au Royaume-Uni (Irlande du Nord), l’évaluation annuelle de la qualité du SIPA a montré que ce dernier ne respectait pas certains éléments de qualité requis par la législation de l’UE. Malgré l’obligation légale de mettre en place des mesures correctrices dans de telles situations, l’évaluation de la qualité pour 2015 indiquait qu’il n’y avait aucune amélioration cohérente: globalement, les surfaces éligibles enregistrées dans le SIPA de l’Irlande du Nord étaient surestimées de plus de 2 %, entraînant un risque de paiements irréguliers. Nous avons déjà mentionné les faiblesses du SIPA d’Irlande du Nord dans notre rapport annuel 2012 (annexe 3.2). Figure 7.9 — Exemple de faiblesses constatées concernant le SIPA Depuis 2013, des mesures correctrices sont prises par les autorités de l’Irlande du Nord à la suite d’audits effectués par la Commission. L’estimation de la surface admissible dans l’évaluation de la qualité du SIPA n’était pas «conforme» pour 2010, 2011, 2012 et 2015. Les autorités britanniques et nord-irlandaises en ont expliqué les raisons dans leurs rapports annuels respectifs sur l’évaluation de la qualité. Durant les années au cours desquelles la mise à jour du SIPA, étalée sur trois ans, a débuté (2013, 2014), le nombre de parcelles non conformes a diminué. Cependant, en 2015, les autorités britanniques et nord-irlandaises ont décelé une augmentation du nombre de parcelles sans surface admissible qui n’avaient pas été recensées par le programme mis à jour. La Commission continue à suivre de près l’évolution de la situation.

Systèmes des États membres concernant la régularité des opérations pour le développement rural

7.42. Pour cinq des six organismes payeurs que nous avons visités (voir point 7.32), nous avons décelé, dans les contrôles administratifs, des déficiences liées aux conditions d’éligibilité, notamment celles concernant les marchés publics. Ces insuffisances des systèmes étaient analogues à celles constatées et communiquées au cours des exercices précédents (39). Les erreurs détectées lors des tests sur les opérations sont pour une large part dues à des défaillances des systèmes (voir point 7.24). 7.42. La Commission effectue des audits de conformité dans les États membres afin de vérifier que les dépenses effectuées sont conformes aux règles. Dans le cadre de ces audits, la Commission a également constaté des faiblesses dans les contrôles administratifs relatifs aux conditions d’éligibilité et aux marchés publics. Des mesures correctrices ont été mises en place, y compris des plans d’action, lorsque cela était nécessaire. En outre, des réserves ont été émises dans le rapport annuel d’activités 2015. Des corrections financières ont également été réalisées en la matière et un certain nombre de procédures d’apurement de conformité sont en cours et se traduiront probablement par de nouvelles corrections financières. Un audit spécifique des marchés publics a démarré en 2015 dans quatre États membres. D’autres États membres feront l’objet d’un audit en 2016.

7.43. En ce qui concerne les marchés publics, nous avons examiné un échantillon de 41 projets (en plus de nos tests sur les opérations), dont huit (20 %) étaient affectés par des erreurs. Dans trois des huit cas, nous avons relevé des dépenses inéligibles, pour un montant total correspondant à une aide du Feader de plus de 1,5 million d’euros.

7.44. Afin de réduire le niveau d’erreur dans les dépenses de développement rural, la Commission et les États membres mettent en œuvre des plans d’action pour déterminer les causes des erreurs et mettre en œuvre des mesures correctrices ciblées en vue de réduire le risque d’en commettre. Nous avons cherché à déterminer si, pour les erreurs fréquentes, le plan d’action de l’État membre en cause permettait d’en traiter les causes profondes.

7.45. Lors de nos tests sur les opérations, nous nous sommes intéressés à 14 erreurs quantifiables parmi les plus significatives décelées dans huit États membres. Nous avons observé que sept d’entre eux avaient déjà mis à jour leurs plans d’action pour février 2016, et que ceux-ci comportaient des mesures visant à remédier aux problèmes que nous avons constatés. Lors de notre examen des systèmes des États membres, nous avons toutefois constaté que les quatre organismes payeurs pour lesquels nous avions mis en évidence des faiblesses dans les contrôles administratifs relatifs aux procédures de marchés publics n’avaient inclus aucune mesure à cet égard dans leurs plans d’action. Bien qu’à notre avis, les plans d’action sont généralement un bon outil pour remédier aux causes d’erreur, des améliorations restent encore possibles dans le domaine des marchés publics. 7.45. Lorsque des faiblesses sont décelées dans le cadre d’audits de conformité et d’audits effectués par la Cour, la Commission demande systématiquement aux États membres d’adopter des mesures correctrices, qui peuvent prendre la forme d’un plan d’action. À la suite des recommandations de la Cour dans le rapport spécial no 23/2014, la Commission a conseillé à tous les États membres d’accorder une attention particulière aux marchés publics et de prendre des mesures correctrices, le cas échéant. Des réserves ont été émises dans le rapport annuel d’activités 2015 afin de couvrir les problèmes liés aux marchés publics, comme le reconnaît la Cour au point 7.60.

Systèmes des États membres concernant la conditionnalité

7.46. Nous avons examiné, dans les six organismes payeurs visités, le système visant à garantir le respect des exigences en matière de conditionnalité (voir point 7.32). Nous avons notamment analysé la fiabilité des statistiques de contrôle et les procédures mises en place pour assurer que les États membres contrôlent de manière appropriée les exigences en matière de conditionnalité concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates [la directive sur les nitrates (40)] et les notifications relatives aux animaux (41). Nous avons également examiné 63 rapports de contrôle. 7.46. La Commission constate que la conditionnalité n’est pas liée à l’évaluation de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes.

7.47. Nous avons relevé des déficiences, principalement liées à la fiabilité des statistiques de contrôle et de l’échantillonnage, dans cinq des six États membres visités. Nous avons également décelé des problèmes (par exemple un calcul incorrect des sanctions ou l’absence de contrôles pour certaines exigences) dans 13 des 63 rapports de contrôle examinés. Par ailleurs, en Lituanie et au Royaume-Uni (Irlande du Nord), pour 4 des 24 rapports de contrôle de l’échantillon, les sanctions n’étaient pas correctement prises en compte dans les statistiques de contrôle. Nous présentons un autre exemple des déficiences détectées dans la figure 7.10 . 7.47. La Commission partage l’observation de la Cour et est particulièrement attentive à ces exigences lors de ses audits. Dans le cadre de bon nombre d’entre eux, la Commission a constaté des faiblesses dans la portée et la qualité des contrôles de conditionnalité. En cas de manquement systématique, la Commission demande toujours la mise en place de mesures correctrices, y compris des plans d’action, si nécessaire, et veille à protéger le budget de l’UE au moyen de la procédure d’apurement de conformité.

Figure 7.10 — Exemple de contrôles insuffisants concernant la conditionnalité En Lituanie, nous avons constaté que les autorités nationales n’avaient pas procédé à des contrôles suffisants des exigences en matière de conditionnalité concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates, qui s’appliquent à tous les agriculteurs. L’État membre a fixé plusieurs seuils en deçà desquels les agriculteurs ne sont pas soumis à certains contrôles de la conditionnalité pour les exigences découlant de la directive sur les nitrates. Par exemple, les agriculteurs possédant une superficie agricole utilisée inférieure ou égale à 10 hectares ne sont pas soumis à l’obligation de déclarer la quantité d’engrais utilisée. Ils représentent plus de 70 % du total des agriculteurs et exploitent 14 % de la superficie agricole. Autre exemple, les éleveurs qui maintiennent moins de 10 unités de bétail dans un même endroit ne sont pas tenus de disposer d’une installation de stockage du fumier de la capacité correspondante. Ces éleveurs représentent 87 % de l’ensemble des éleveurs et 28 % du total des unités de bétail de Lituanie. La directive sur les nitrates vise à protéger l’environnement et la santé des citoyens. Bien que le recours à des seuils permette de réduire les formalités administratives pour les petits agriculteurs, l’exemption de certains agriculteurs des contrôles de la conditionnalité est non seulement irrégulière, mais également susceptible de nuire à la réalisation des objectifs de la directive sur les nitrates. Figure 7.10 — Exemple de contrôles insuffisants concernant la conditionnalité La Commission prend note de la constatation de la Cour. Même si l’audit effectué en 2014 par la Commission en Lituanie ne portait que sur les ERMG liées aux animaux, des insuffisances similaires ont été constatées en ce qui concerne l’échantillonnage. Ces insuffisances font l’objet d’un suivi dans le cadre d’une procédure d’apurement de la conformité.

Systèmes de la DG MARE et des États membres concernant la régularité des opérations relatives à la pêche

7.48. Les autorités de gestion effectuent les paiements en faveur des bénéficiaires et déclarent les dépenses à la Commission, qui rembourse ensuite les États membres. La Commission se fonde sur les rapports de contrôle et opinions annuels des autorités d’audit pour apprécier si les États membres ont mis en place des systèmes de gestion et de contrôle conformes aux exigences légales. La Commission effectue également ses propres audits pour vérifier que les systèmes fonctionnent efficacement.

7.49. Nous avons centré notre examen des systèmes dans ce domaine sur les audits réalisés par la Commission (DG MARE). Nous avons effectué un examen documentaire d’un échantillon de cinq audits de conformité de la Commission. La Commission a fait état d’importantes insuffisances dans les systèmes de deux (l’Italie et la Roumanie) des cinq États membres concernés.

7.50. Nous avons examiné les travaux d’audit de la Commission et leur conformité avec les normes internationales d’audit. Les cinq audits que nous avons examinés n’étaient pas totalement conformes aux normes, et nous avons relevé des insuffisances dans la supervision des audits et la documentation d’audit. 7.50. La Commission a reconnu que des améliorations étaient nécessaires dans les domaines de la supervision et de la documentation des audits, et a renforcé ses procédures en conséquence. Les dossiers audités sont antérieurs à ces changements.

7.51. Nous avons également réexécuté un audit de la Commission en Roumanie. Nous avons décelé des déficiences dans les contrôles administratifs de l’autorité de gestion, notamment concernant les procédures de marchés publics (voir figure 7.11 ).

Figure 7.11 — Déficiences affectant les marchés en Roumanie Nous avons examiné un échantillon de sept procédures de marchés, dont cinq (deux marchés publics et trois privés) étaient affectées par des erreurs. Dans les trois cas de marchés privés, ces dernières n’avaient pas été mises au jour par la Commission. Nous avons également constaté des déficiences relatives à la procédure de sélection des projets dans deux des six cas examinés. Figure 7.11 — Déficiences affectant les marchés publics en Roumanie Les listes de vérification standard utilisées par la Commission se concentrent sur le respect des règles relatives aux marchés publics plutôt que privés. Les sept procédures visées concernent à la fois des cas de marchés privés, sur la base des instructions établies par les autorités roumaines (5 cas) et des cas de marchés publics (2 cas liés à l’assistance technique) pour lesquels la Commission avait déjà connaissance des insuffisances observées. De plus, la Commission avait détecté précédemment l’existence d’insuffisances dans la sélection des projets.

7.52. Sur la base des 24 audits effectués en 2014 et 2015, finalisés au moment de notre audit, la DG MARE a proposé deux corrections financières. Notre examen d’un échantillon de cinq de ces audits a permis de constater que dans deux cas (l’Italie et la Roumanie), les corrections financières ne visaient pas toutes les déficiences affectant les systèmes de contrôle interne des autorités de gestion. 7.52. La Commission propose des corrections financières lorsqu’elle constate des déficiences importantes. Elle considère, sur la base de sa propre analyse, que des niveaux de correction appropriés ont été appliqués aussi bien pour l’Italie que la Roumanie. En ce qui concerne la Roumanie, elle évaluera néanmoins si des corrections supplémentaires sont nécessaires, en se fondant sur les constatations de la Cour.

Rapport annuel d’activité de la DG AGRI

7.53. Dans son rapport annuel d’activité (RAA) 2015, la DG AGRI évalue les dépenses exposées à un risque pour les principaux domaines de dépenses. Cette évaluation se fonde au départ sur les niveaux d’erreur communiqués par les États membres (pour chaque organisme payeur) dans leurs statistiques de contrôle. Par la suite, la Commission ajuste ces niveaux d’erreur en se fondant essentiellement sur les audits réalisés par elle-même ou par la Cour pendant les trois dernières années ainsi que sur les opinions des organismes de certification en matière de légalité et de régularité pour l’exercice 2015. Les taux d’erreur ajustés qui en résultent sont ensuite agrégés et utilisés pour calculer le montant total des dépenses à risque, c’est-à-dire le niveau d’erreur affectant le budget de l’UE selon la Commission. Nous considérons qu’il s’agit d’une approche globalement valable et susceptible de constituer une base suffisante pour émettre des réserves au niveau des différents organismes payeurs. Nous attirons toutefois l’attention sur les problèmes ci-après.

7.54. Pour la première fois en 2015, les organismes de certification étaient tenus de s’assurer, sur la base d’un échantillon représentatif, de la légalité et de la régularité des dépenses dont les organismes payeurs avaient demandé le remboursement à la Commission. Les organismes de certification sont donc un élément clé du modèle d’assurance de la Commission pour la période 2014-2020. En 2015, la DG AGRI n’a pu utiliser les opinions des organismes de certification sur la légalité et la régularité que de manière très limitée en raison de faiblesses importantes dans la méthodologie et la mise en œuvre (telles que des retards dans la désignation des organismes de certification dans les États membres, des stratégies d’audit inadaptées, la taille insuffisante des échantillons prélevés pour les vérifications de détail ainsi que le manque de compétences techniques et d’expertise juridique nécessaires pour déceler des déficiences dans les contrôles administratifs et les contrôles sur place des organismes payeurs). 7.54. La Commission estime que l’obtention d’un avis sur la légalité et la régularité émis par un organisme d’audit professionnel et indépendant, au niveau national, permettra, à terme, d’améliorer les systèmes de gestion et de contrôle des États membres et d’accroître le niveau d’assurance concernant les taux d’erreur communiqués par les États membres. L’exercice 2015 correspondant à la première année d’application de cette nouvelle approche, il n’a pas encore été possible de tirer pleinement parti des nouveaux travaux des organismes de certification. Néanmoins, un certain nombre de messages et d’enseignements encourageants pour l’avenir peuvent être dégagés de l’exercice 2015.

7.55. La Commission a apporté des corrections pour déterminer le taux d’erreur ajusté sur la part des dépenses pour lesquelles ses propres résultats d’audit ou les nôtres étaient disponibles. Cependant, la DG AGRI n’a pas indiqué, dans son RAA, quelle était la part des dépenses non ajustées du fait de l’absence de ces résultats d’audit. Dans ces cas, la Commission utilise les statistiques de contrôle des États membres, ce qui peut donner lieu à une sous-estimation du taux d’erreur ajusté. 7.55. La Commission étudie la situation pour chaque organisme payeur, en se fondant non seulement sur ses propres constatations et sur celles issues des audits de la Cour durant les trois années précédentes, mais aussi sur les avis reçus pour l’exercice considéré par l’organisme de certification pour chaque organisme payeur. Dans tous les cas, des résultats d’audit sont donc disponibles. Pour la première fois en 2015, l’avis des organismes de certification a été sollicité en ce qui concerne la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, ce qui a fourni encore plus de détails et d’informations utiles pour déterminer s’il convient d’ajuster les taux d’erreur communiqués.

OBSERVATIONS DE LA COUR

7.56. La figure 7.12 présente les données clés (42) utilisées pour évaluer le RAA 2015 de la DG AGRI.

Principal domaine de dépenses RAA (exercice) Dépenses 2015 (millions d’euros) Niveau d’erreur moyen communiqué par les États membres Taux d’erreur ajusté agrégé Capacité de correction Moyenne des corrections financières sur les trois dernières années Moyenne des recouvrements sur les trois dernières années Total (millions d'euros) (millions d'euros) FEAGA 2014 44 137,85 0,55 % 2,61 % 536,44 1,22 % 117,83 0,27 % 1,49 % 2015 44 834,52 0,68 % 1,47 % 665,36 1,48 % 107,41 0,24 % 1,72 % Feader 2014 11 186,00 1,52 % 5,09 % 113,58 1,02 % 95,64 0,85 % 1,87 % 2015 9 843,14 1,78 % 4,99 % 177,99 1,81 % 114,95 1,17 % 2,98 % Source: Cour des comptes européenne, sur la base des rapports annuels d’activité de la DG AGRI.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

7.57. Pour le FEAGA, malgré une augmentation du niveau d’erreur moyen communiqué par les États membres, de 0,55 % en 2014 à 0,68 % en 2015, la Commission conclut à une baisse du taux d’erreur ajusté, de 2,61 % en 2014 à 1,47 % en 2015. Elle a expliqué que cette réduction du taux d’erreur ajusté était majoritairement due à: — des améliorations dans les systèmes de contrôle des États membres résultant de mesures correctrices mises en œuvre depuis l’année de demande 2014; — davantage d’informations actualisées à la disposition de la Commission, ce qui permet de réduire les ajustements calculés précédemment. 7.57. La Commission estime qu’une augmentation du niveau moyen des erreurs signalées prouve que le système de gestion et de contrôle des États membres fonctionne mieux pour ce qui est de la détection et de la déclaration des erreurs. Il s’ensuit que le taux d’erreur communiqué est jugé plus fiable et que moins d’ajustements seront donc nécessaires. Les facteurs mentionnés par la Cour ont eu une incidence positive sur l’évolution du taux d’erreur ajusté.

7.58. Pour le FEAGA, le RAA indique que le taux d’erreur ajusté agrégé a baissé de 2,61 % en 2014 à 1,47 % en 2015. Nos résultats d’audit montrent que le niveau d’erreur estimatif est resté stable lorsque l’on exclut la quantification des erreurs concernant la conditionnalité (voir annexe 7.1 ).

7.59. Pour le Feader, la Commission a presque triplé le niveau d’erreur moyen de 1,78 % communiqué par les États membres lorsqu’elle a calculé le taux d’erreur ajusté de 4,99 %. Elle a ajusté les taux d’erreur communiqués par 56 organismes payeurs sur les 72 qui déclarent des dépenses au titre du Feader. Nous considérons que le taux d’erreur ajusté de 4,99 % est globalement conforme à notre niveau d’erreur estimatif. La Commission a augmenté, ces dernières années, le nombre d’audits de conformité portant sur les dépenses relevant du Feader. Elle a également entrepris des audits horizontaux visant des mesures/organismes payeurs présentant des risques similaires. Nous pouvons citer à titre d’exemple un audit des marchés publics qui a joué un rôle dans l’émission de réserves globales pour l’Allemagne et l’Espagne.

7.60. La Commission définit la capacité de correction comme un mécanisme destiné à corriger les erreurs commises et à protéger le budget de l’UE. L’augmentation annuelle de la capacité de correction calculée pour le FEAGA (à 1,72 %) et pour le Feader (à 2,98 %) résulte des efforts récemment consentis par la Commission pour réduire le nombre des audits de conformité en souffrance (voir point 7.34). Cela a affecté le montant global des corrections financières adoptées, notamment en 2015. 7.60. La capacité correctrice est une estimation des montants des prochaines corrections calculée comme la moyenne historique des corrections financières nettes conformément aux explications fournies dans le rapport annuel d’activités 2015 de la direction générale de l’agriculture et du développement rural.

7.61. La capacité de correction de la Commission est calculée sur la base d’une moyenne, sur trois ans, des corrections financières reçues et n’est pas directement liée aux dépenses de 2015, qui seront corrigées dans les années à venir. C’est ce qui explique que la Commission fasse bizarrement état cette année, pour les dépenses relevant du FEAGA, d’une capacité de correction plus élevée que le taux d’erreur ajusté. Concernant le Feader, rien ne permet de garantir que le risque financier résiduel passera sous le seuil de signification avant la fin de la période de programmation. La Commission confirme cela dans son RAA 2015 (43). 7.61. La capacité correctrice et le taux d’erreur ajusté sont deux estimations qui, ensemble, servent d’indicateur d’assurance en ce qui concerne l’efficacité du système de contrôle pluriannuel pour protéger le budget de l’UE. Dans son rapport annuel d’activités 2015, le directeur général de l’agriculture et du développement rural fournit une assurance pour les dépenses en 2015 de la PAC dans son ensemble, compte tenu du taux d’erreur ajusté ainsi que de la capacité correctrice.

Rapport annuel d’activité de la DG MARE

7.62. Dans le cadre de notre examen du rapport annuel d’activité 2015 de la DG MARE, nous nous sommes attachés à déterminer si toutes les informations importantes étaient communiquées, si les informations fournies étaient conformes à nos propres constatations et si les estimations utilisées par la Commission pour calculer le niveau d’erreur moyen étaient raisonnables.

7.63. La DG MARE a envoyé, pour trois programmes opérationnels, trois lettres de pré-clôture dans lesquelles elle propose de recouvrer un montant de 53,6 millions d’euros. Ce montant important ne figure pas dans le RAA. Celui-ci comprend des réserves pour cinq États membres, y compris la Roumanie, ce qui est conforme à nos constatations d’audit. Notre audit ne remettait pas en question le calcul des taux d’erreur par la DG MARE. 7.63. Ce montant n’a pas été divulgué, la Commission ne considérant pas ce montant comme à risque. Un ordre de recouvrement a été émis pour l’un des trois programmes, à concurrence du montant versé sous forme d’avance. Pour les deux autres programmes, lors de l’élaboration du rapport annuel d’activités, l’État membre et la direction générale des affaires maritimes et de la pêche étaient déjà parvenus à un large accord sur les montants à recouvrer par la Commission. Tout ajustement de ce montant (et du risque financier associé) sera dès lors minime.

Conclusion et recommandations

Conclusion relative à l’exercice 2015

7.64. Globalement, les informations probantes indiquent que les dépenses relevant de la rubrique Ressources naturelles et des deux domaines faisant l’objet d’une appréciation spécifique (voir points 7.13 et 7.21) sont affectées par un niveau significatif d’erreur.

7.65. Pour le domaine correspondant à cette rubrique du CFP, les tests sur les opérations indiquent que le niveau d’erreur estimatif affectant la population est de 2,9 % (voir annexe 7.1 ). 7.65. La Commission prend acte du taux d’erreur le plus probable estimé par la Cour, qui est dans une large mesure identique à celui de l’an dernier, à l’exclusion de la conditionnalité.

Recommandations

7.66. L’ annexe 7.2 présente le résultat de notre examen des progrès accomplis en matière de mise en œuvre des recommandations formulées dans les rapports annuels antérieurs. Dans les rapports annuels relatifs aux exercices 2012 et 2013, la Cour a émis 20 recommandations. La Commission et les États membres ont intégralement mis en œuvre quatre d’entre elles, tandis que cinq ont été mises en œuvre à pratiquement tous égards et que dix l’ont été à certains égards. 7.66. La Commission prend acte de l’évaluation la plus récente, par la Cour, des progrès accomplis pour mettre en œuvre les recommandations figurant dans les rapports annuels précédents. Elle continuera à collaborer avec les États membres afin d’améliorer encore la manière dont ils assurent le suivi des recommandations de la Cour.

7.67. Sur la base de cet examen, ainsi que des constatations et des conclusions pour 2015, nous recommandons à la Commission, pour le FEAGA:

— recommandation no 1: de poursuivre ses efforts pour donner une suite aux cas dans lesquels la législation nationale n’est pas conforme à la législation de l’UE, en recourant à tous les moyens légaux disponibles, notamment la suspension des paiements (voir point 7.20 et figure 7.5 ); La Commission accepte cette recommandation. La Commission considère que celle-ci est en cours de mise en œuvre grâce aux travaux d’audit qu’elle mène et aux orientations qu’elle fournit en cas de besoin. En outre, elle prend les mesures nécessaires dans le contexte de la gestion partagée pour aider les organismes d’audit des États membres à accomplir leurs tâches de manière efficace. En outre, les insuffisances décelées dans les systèmes de gestion et de contrôle des États membres font l’objet, le cas échéant, de plans d’action ciblés et approfondis. Lorsqu’elle met en évidence de tels problèmes au cours de ses contrôles ou audits, la Commission demande à l’État membre de prendre des mesures correctrices. Lorsque le problème se pose de manière particulièrement aiguë, l’État membre est tenu de mettre en œuvre un plan de mesures correctrices, qui sera suivi de près par les services. Jusqu’à présent, ces plans se sont révélés très efficaces. Lorsque la mise en œuvre du plan d’action est jugée inefficace, les paiements peuvent être réduits ou suspendus afin que le budget de l’UE soit protégé.

— recommandation no 2: d’effectuer un suivi annuel des résultats de l’évaluation de la qualité du SIPA réalisée par les États membres et de vérifier que tous les États membres présentant une évaluation négative prennent bien les mesures correctrices nécessaires (voir figure 7.9) ; La Commission accepte cette recommandation. Les résultats de l’évaluation de la qualité du SIPA sont suivis de près chaque année. Cet exercice annuel est un processus de contrôle de la qualité dont l’objectif ultime est l’amélioration de la qualité et de la fiabilité du SIPA, par une analyse des faiblesses techniques décelées, et l’adoption de mesures correctrices pour y remédier.

pour le développement rural:

— recommandation no 3: de garantir que tous les plans d’action des États membres destinés à rectifier les erreurs dans le domaine du développement rural comprennent des actions efficaces en matière de marchés publics (voir point 7.45); La Commission accepte cette recommandation. La Commission s’emploie pleinement à fournir des orientations ciblées et efficaces sur la manière d’empêcher les irrégularités dans les procédures de marchés publics: «Marchés publics — une étude sur la capacité administrative de l’UE» (2016), incluant des recommandations par pays, et «Orientations à l’intention des praticiens pour éviter les erreurs les plus courantes dans les projets financés par les Fonds structurels et d’investissement européens» (2015). En décembre 2015, la Commission a souligné que tous les États membres devaient accorder une attention particulière aux règles en matière de marchés publics, et prendre des mesures correctrices, si nécessaire. Elle collabore intensivement avec les États membres pour déterminer les causes des erreurs et y remédier lors de la mise en œuvre de la politique. Ces travaux se poursuivront afin de combler les lacunes détectées, notamment en demandant la mise en place de plans d’action. La Commission insiste sur l’exhaustivité et l’efficacité de ces plans d’action. Les États membres sont invités à prendre des mesures correctrices lorsque des insuffisances sont décelées dans le cadre d’audits de conformité, d’audits effectués par la CCE ou de constatations de l’organisme de certification ou de l’organisme payeur. Enfin, des corrections financières nettes sont appliquées chaque fois que nécessaire.

pour le FEAGA et le développement rural:

— recommandation no 4: de suivre et d’aider activement les organismes de certification à améliorer leurs travaux et leur méthodologie en matière de légalité et de régularité des dépenses afin de pouvoir fournir des informations fiables à la Commission pour son estimation du taux d’erreur ajusté (voir point 7.54); La Commission accepte cette recommandation. La Commission continuera à apporter son soutien aux États membres en vue d’améliorer et de consolider les travaux des organismes de certification, dans le but de s’assurer que, dans les prochaines années, une plus grande assurance pourra être dégagée de leurs travaux.

— recommandation no 5: d’actualiser le manuel d’audit de la DG AGRI en y incluant des procédures d’audit détaillées et des exigences relatives à la documentation nécessaire à la vérification des données fournies par les États membres et utilisées pour le calcul des corrections financières (voir point 7.36); La Commission accepte cette recommandation. Lors de l’actualisation de son manuel d’audit, la Commission traitera cette question en s’inspirant de l’expérience acquise.

pour la pêche:

— recommandation no 6: concernant les audits de conformité de la DG MARE, d’améliorer leur respect des normes internationales d’audit (voir point 7.50). La Commission accepte cette recommandation. Il convient de noter que les améliorations apportées aux procédures après la période couverte par l’audit de la Cour ont déjà réglé bon nombre des questions soulevées ici (en particulier pour ce qui est des informations probantes et de la piste d’audit). Par ailleurs, une procédure de contrôle de la qualité est actuellement engagée.

PARTIE 2 — QUESTIONS LIÉES À LA PERFORMANCE DANS LE DOMAINE DU DÉVELOPPEMENT RURAL

Évaluation de la performance des projets

7.68. L’année dernière, nous avons fait état (44) de nos travaux sur des aspects liés à la performance pour un échantillon d’opérations relevant du développement rural. Cette année, nous avons poursuivi ces travaux. Sur les 159 opérations de développement rural testées du point de vue de leur régularité, nous avons constaté des problèmes liés à la performance pour 59 projets d’investissement dans des immobilisations corporelles.

7.69. Sur les 59 projets d’investissement, 34 étaient achevés au moment de notre visite d’audit. Pour ces projets achevés, nous avons vérifié si les investissements avaient été réalisés conformément aux prévisions. La plupart des projets (95 %) remplissaient ce critère.

7.70. Pour les 59 projets d’investissement, nous avons mis en évidence les principaux problèmes suivants en ce qui concerne la performance: — des éléments probants insuffisants pour attester le caractère raisonnable des coûts; — des faiblesses dans le ciblage des mesures et la sélection des projets, y compris des liens trop ténus avec les objectifs de la stratégie Europe 2020.

Éléments probants insuffisants pour attester le caractère raisonnable des coûts

7.71. Pour 33 des 59 projets d’investissement (56 %), nous avons relevé suffisamment d’éléments probants démontrant le caractère raisonnable des coûts des projets. Il n’en allait cependant pas de même pour les 26 autres (44 %). L’année dernière les chiffres étaient respectivement de 69 % et 31 %. Pour ces deux années, les projets examinés avaient été mis en œuvre au cours de la période de programmation 2007-2013, et étaient soumis aux mêmes règles. La figure 7.13 présente deux exemples de projets d’investissement pour la même mesure de développement rural, l’un pour lequel nous avons constaté que les coûts étaient raisonnables et l’autre pour lequel ce n’était pas le cas. En 2014, nous avons publié un rapport spécial dans lequel cette question était examinée en détail (45). 7.71. L’évaluation du caractère raisonnable des coûts relève de la compétence des États membres [voir article 48 du règlement (UE) n o 809/2014]. La Commission protège le budget de l’UE lorsque des insuffisances sont constatées dans le cadre de procédures de conformité et fournit des orientations sur la manière d’améliorer les systèmes en place (voir les orientations sur les contrôles et sanctions en matière de développement rural, comprenant une liste de vérification pour l’évaluation du caractère raisonnable des coûts). Par ailleurs, des formations et le partage des bonnes pratiques sont organisés par le réseau européen de développement rural. Enfin, la Commission encourage vivement l’utilisation d’options de coûts simplifiés dans les États membres.

Figure 7.13 — Exemples de contrôle du caractère raisonnable des coûts pour la modernisation des exploitations agricoles En Grèce, un bénéficiaire a acheté un tracteur en partie financé par des fonds de développement rural. Il devait utiliser une formule prédéterminée pour calculer la puissance appropriée du tracteur, en tenant compte de la superficie cultivée de ses terres. Le bénéficiaire a présenté une offre que l’organisme payeur a comparée à un prix de référence figurant dans un magazine spécialisé dans les machines agricoles. L’organisme payeur en a conclu que le prix de ce modèle spécifique devrait être de 10 % inférieur au prix proposé. En conséquence, le bénéficiaire a acheté un tracteur moins cher. En Slovaquie, nous avons audité un projet de construction d’une installation de stockage. L’organisme payeur n’a pas contrôlé si les coûts du projet étaient raisonnables. Nous avons toutefois obtenu des éléments probants attestant que le prix de l’un des principaux matériaux de construction (béton) était six fois supérieur au prix normal du marché. Globalement, le coût du projet aurait dû être inférieur de plus de 50 %. Figure 7.13 — Exemples de contrôle du caractère raisonnable des coûts pour la modernisation des exploitations agricoles Dans le cas de la Slovaquie, la Commission constate que le projet a été mis en œuvre.

7.72. Sur les 59 projets d’investissement, 50 (85 %) étaient conformes aux besoins en termes de quantité et de qualité. Par exemple, nous avons effectué des visites de trois projets liés à la construction ou à l’extension de centres communautaires dans des petites villes ou des villages au titre des mesures «rénovation et développement des villages» et «mise en œuvre de stratégies locales de développement». À ce moment-là, les investissements étaient entièrement exploités: toutes les pièces étaient utilisées, et des activités destinées à la communauté locale étaient programmées pour les semaines à venir.

7.73. Cependant, pour neuf projets (15 %), la réalisation était plus importante que ne le justifiaient les besoins réels. À titre d’exemple, la construction d’un entrepôt de taille plusieurs fois supérieure à celle requise et, de ce fait, resté largement inutilisé. Un autre exemple de projet qui comprenait des éléments non essentiels est présenté dans la figure 7.14 .

Figure 7.14 — Exemple de projet qui comprenait des éléments non essentiels En Italie (Campanie), une municipalité a renouvelé un sentier pédestre d’une longueur d’un kilomètre dans une région montagneuse, pour un montant de 441 000 euros. Au cours de la procédure de marchés publics, la municipalité a demandé aux sociétés intéressées de faire des propositions pour rendre l’investissement plus fonctionnel et respectueux de l’environnement. La proposition de la société sélectionnée comprenait des éléments supplémentaires pour 80 000 euros, une somme venant s’ajouter au coût des travaux de réaménagement du sentier. Ces éléments supplémentaires comprenaient un vélo tout terrain d’une valeur de 4 000 euros, une longue-vue panoramique d’une valeur de 3 500 euros et un don de 10 000 euros à une église locale. Alors qu’il eût fallu restreindre le marché aux besoins de rénovation du sentier, des éléments supplémentaires y ont été ajoutés, ce qui a entraîné une augmentation des coûts. Figure 7.14 — Exemple de projet qui comprenait des éléments non essentiels Le projet en question, financé au titre de la mesure forestière 227«Investissements non productifs», est actuellement examiné par la Région. L’autorité de gestion régionale n’a pas encore versé le solde final du projet et entend procéder à une réduction à la suite du contrôle effectué.

Des faiblesses dans le ciblage des mesures et la sélection des projets

7.74. Nous avons examiné si l’aide ciblait des objectifs clairement définis correspondant aux besoins structurels et territoriaux ainsi qu’aux handicaps structurels. Ce critère n’a pas été respecté pour 22 % des projets d’investissement audités. L’année dernière, nous avons signalé un pourcentage très similaire (21 %). La figure 7.15 fournit des exemples de bonnes et de mauvaises pratiques. Nous avons fait état, dans nos rapports spéciaux, du manque de ciblage adéquat concernant les investissements réalisés dans le domaine du développement rural (46). 7.74. Pour la période 2014-2020, des critères de sélection doivent être définis pour toutes les mesures, à l’exception de celles liées à la surface et aux animaux. Les principes des critères de sélection, conformes à la stratégie et aux objectifs de la politique, doivent être définis dans les programmes. Les demandes devront ensuite être examinées et classées en fonction de critères de sélection spécifiques pour lesquels le comité de suivi devrait être consulté. Il y a lieu de fixer un seuil minimal pour l’application des critères de sélection afin d’éviter de financer des projets insatisfaisants.

Figure 7.15 — Exemples de ciblage et de sélection En Italie (Campanie), l’organisme payeur a lancé un appel à propositions avec un budget de 25 millions d’euros au titre de la mesure «modernisation des exploitations agricoles». L’organisme payeur a appliqué des critères de sélection différents concernant le bénéficiaire (par exemple des critères relatifs aux jeunes agriculteurs, à l’équilibre hommes/femmes), l’exploitation (par exemple des critères relatifs aux exploitations situées dans des zones défavorisées ou à la qualité des produits) et le projet (par exemple des critères relatifs à la synergie avec d’autres mesures, à l’innovation, etc.). Les autorités italiennes ont également fixé à l’avance un seuil minimal à atteindre pour qu’un projet puisse être sélectionné. Dans ce cas, les autorités italiennes ont donné la priorité aux principes de bonne gestion financière par rapport à l’exécution des dépenses. En Hongrie, les objectifs de la mesure «modernisation des exploitations agricoles» comprennent trois domaines assez vastes (mise à niveau, diversification et conformité avec les normes). La sous-mesure auditée visait des exploitations animales ayant une certaine taille minimale. Aucune autre priorité n’était établie et il n’y avait pas de ciblage géographique de l’aide. Le programme de développement rural divisait le budget disponible en montants mis à disposition des demandeurs de manière périodique. Bien que les autorités hongroises aient défini des critères de sélection, elles n’y ont pas eu recours. L’appel à propositions pour le projet audité a été lancé le 16 décembre 2013, pour un budget de 10 millions d’euros. Les autorités hongroises ont financé les projets selon le principe du «premier arrivé, premier servi». Le dernier projet accepté a été soumis le 19 décembre 2013, trois jours seulement après le début de l’appel à propositions. Dans ce cas, le processus de sélection n’a aucunement pris en considération l’impact potentiel des projets. L’approche observée en Hongrie permet à l’organisme payeur de financer des projets apportant une moindre valeur ajoutée pour la simple raison qu’ils sont soumis avant d’autres projets présentant une valeur ajoutée plus élevée. Figure 7.15 — Exemples de ciblage et de sélection La valeur ajoutée des projets est prise en considération dans le cadre des contrôles d’éligibilité. À l’extrême fin de la période de programmation 2007-2013, soit en décembre 2013, les autorités hongroises n’ont pas utilisé le même système de sélection qu’au cours des années précédentes. L’objectif était d’encourager les investissements qui pouvaient encore être terminés avant la fin de 2015.

7.75. Pour les 59 projets d’investissement examinés, nous avons apprécié si les objectifs de la stratégie Europe 2020 tels que l’innovation ou l’énergie renouvelable étaient bien traduits en des éléments opérationnels pour les procédures de ciblage et de sélection (47). Nous avons constaté que ce n’était le cas que pour 51 % des projets examinés, alors que la quasi totalité d’entre eux (57 sur 59) avaient été approuvés après l’adoption des objectifs de la stratégie Europe 2020. La figure 7.16 fournit des exemples de bonnes et de mauvaises pratiques. 7.75. Les projets sélectionnés par les autorités nationales au cours de la période de programmation 2007-2013 ne devraient pas être évalués en fonction des objectifs de la stratégie Europe 2020 puisque ceux-ci n’avaient pas été définis lors de l’adoption du cadre juridique de la période de programmation (en 2005). À cet égard, la Commission considère comme un résultat positif le fait que, pour 51 % des projets examinés, les objectifs de la stratégie Europe 2020 ont été pris en compte. La Commission estime que les priorités en matière de développement rural définies pour la période 2014-2020 sont la transposition des objectifs thématiques de la stratégie Europe 2020 dans le cadre spécifique de la politique de développement rural. Le cadre juridique du Feader établit un lien évident: la contribution à la stratégie Europe 2020 est assurée à travers six priorités, subdivisées en domaines prioritaires. Cette exigence est pleinement prise en compte dans la structure des programmes du Feader. Les progrès accomplis en vue de la réalisation des objectifs fixés pour les priorités/domaines prioritaires font l’objet d’un suivi dans les rapports annuels d’exécution. Aux fins de la cohérence avec les objectifs thématiques, des tableaux de correspondance ont été joints aux documents d’orientation.

Figure 7.16 — Exemples de liens vers des priorités de l’UE En Italie (Campanie), nous avons audité un projet d’une valeur de près de 100 000 euros dans le cadre de la mesure «investissements non productifs». Le projet avait pour objet de reconstruire des murs de pierres sèches avec des pierres récupérées sur un ancien mur de taille similaire, afin de reconstituer des éléments du paysage rural. Pour ce cas, nous n’avons constaté de lien avec aucun des objectifs de la stratégie Europe 2020. Dans cette région, nous avons également audité un projet qui avait été sélectionné sur la base de la procédure décrite dans la figure 7.15 . Le projet comprenait des investissements dans un nouveau système d’irrigation, une zone de collecte des eaux de pluie et des panneaux photovoltaïques. Le projet contribue à l’adaptation au changement climatique et à l’efficacité énergétique, qui est l’un des cinq grands objectifs de la stratégie Europe 2020. Figure 7.16 — Exemples de liens vers des priorités de l’UE Dans le cadre de la période de programmation 2007-2013 du développement rural, la reconstruction de murs de pierres sèches est une action relevant de la mesure 216, qui vise à protéger les terres et préserver la biodiversité. Les investissements sont utiles pour ces objectifs et conformes à la stratégie de l’UE en matière de biodiversité à l’horizon 2020 [COM(2011) 244 final]. La biodiversité, les énergies renouvelables et la gestion de l’eau sont des domaines étroitement liés et peuvent ensemble contribuer à relever les défis posés par le changement climatique.

Conclusion