FR Journal officiel de l’Union européenne C 232/23

Avis du Comité des régions sur la «Stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique»

(2010/C 000/04)

I. RECOMMANDATIONS POLITIQUES

1. Le document relatif à la stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique (COM(2009) 248 final) est important du point de vue de l'évolution de l'Union européenne. Il crée un cadre pour la coopération régionale autour de la Baltique mais ouvre en même temps la voie à l'émergence de macrorégions au sein de l'Union européenne. L'élargissement de l'Union européenne a favorisé le développement politique de macrorégions: les États membres proches géographiquement ont des défis et des objectifs communs, auxquels ils cherchent à répondre par la coopération régionale.

2. La communication de la Commission européenne fait remarquer que la région de la mer Baltique, tout en étant une zone très hétérogène, se compose de pays qui partagent de nombreux intérêts communs et sont à bien des égards interdépendants. La Commission observe également que la région de la mer Baltique pourrait devenir un modèle de coopération régionale et servir de laboratoire pour l’évaluation et le développement d’idées et de démarches nouvelles destinées à servir d’exemples de bonnes pratiques. Le Comité des régions fait observer que la stratégie devrait soutenir les objectifs de la politique de cohésion de l'UE. Au niveau régional et infrarégional, de grandes disparités existent en matière d'infrastructures et de services publics.

3. La stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique relève avant tout de la politique intérieure de l'UE; elle recouvre tant des actions qui sont de la compétence de l'UE que des problématiques qui ne sont pas de son ressort. L'objectif de la mise en œuvre de la stratégie est de promouvoir une meilleure coordination des politiques et une législation plus efficace, en recourant à une approche intégrée.

4. La Commission déclare qu'«Une meilleure coordination et une utilisation plus stratégique des programmes communautaires sont des éléments clés – notamment en temps de crise – d’une contribution optimale des fonds et des politiques à la stratégie.» Il a été souvent souligné que la stratégie doit apporter une valeur ajoutée pour l'UE. Le cadre financier et juridique existant offre aussi des possibilités d'agir efficacement, par une coopération et une coordination plus étroites.

5. Le document sur la stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique est un document important non seulement pour la Baltique, mais aussi pour d'autres macrorégions émergentes en Europe. La mer Baltique est une zone pilote pour la constitution de macrorégions européennes. Les solutions trouvées dans cette région pour promouvoir et mettre en œuvre la stratégie serviront de modèles et montreront les bonnes pratiques à adopter pour les autres macrorégions potentielles: les acteurs régionaux et locaux de la région de la mer Baltique instaureront des pratiques utiles pour les autres régions européennes. La Commission, par exemple, prépare actuellement un document de stratégie sur la région du Danube. De même, des discussions sont en cours sur l'opportunité d'élaborer des documents de stratégie équivalents pour d'autres macrorégions.

6. La formation de macrorégions au sein de l'UE n'est pas sans ambiguïtés. Si l'on considère les régions et les communautés locales, leur coopération doit s'intensifier et s'étendre aux différents domaines d'action de l'UE, y compris aux questions transversales. Les macrorégions ne doivent pas devenir un nouveau niveau institutionnel entre les États membres et l'Union mais être un instrument de coopération entre les régions, les États membres et l'Union. Elles ne pourront apporter une valeur ajoutée à l'intégration européenne que si elles permettent d'intensifier la coopération entre les niveaux national, local et régional, ce qui peut conduire à une politique européenne plus efficace.

7. Selon la communication, la macrorégion de la mer Baltique est à géométrie variable suivant le domaine considéré. C'est par essence une stratégie interne de l'UE concernant huit États membres. Néanmoins, la communication souligne qu'une étroite coopération entre l'UE et la Russie est également nécessaire pour relever bon nombre de défis régionaux. Le Comité des régions voudrait souligner que la Norvège est elle aussi un partenaire important non membre de l'UE dans la région de la mer Baltique. Une coopération constructive doit de plus être instaurée avec le Belarus.

Dimension extérieure

8. Si les stratégies régionales sont des stratégies internes de l'UE, elles n'en sont pas moins potentiellement importantes pour les pays tiers limitrophes de ces macrorégions. Concernant la région de la mer Baltique, deux États la bordent directement: la Norvège et la Russie. La Norvège se rattache déjà à la région de la mer Baltique en vertu de l'Accord sur l'Espace économique européen (EEE), qui associe la Norvège au marché intérieur de l'UE. À cet égard, la situation de la Norvège ne changera pas. Néanmoins, la stratégie de la mer Baltique comprend des domaines d'action qui ne sont pas couverts par l'Accord EEE. L'un d'entre eux est par exemple la politique maritime de l'Union européenne, qui revêt une importance majeure pour la Norvège et dans l'application de laquelle ce pays a un rôle essentiel à jouer.

9. Il en va autrement de la situation et de la relation de la Russie vis-à-vis de l'UE. Cette relation est régie par des accords et des programmes distincts, dont le socle est l'Accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et leurs États membres, d'une part, et la Fédération de Russie, d'autre part (1994). Il existe en outre un nombre important d'accords entre la Russie et l'UE sur des sujets spécifiques, et un mécanisme de consultation politique entre les deux parties. La mise en application des accords n'a pas connu la progression escomptée, et il n'a pas non plus été possible de parvenir à un accord révisé de partenariat et de coopération, malgré les efforts déployés en ce sens.

10. Les rapports entre la Russie et l'UE dans la région de la mer Baltique reposent dans une large mesure sur des relations et des programmes bilatéraux.

11. La communication de la Commission sur la stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique insiste sur la politique de la dimension septentrionale de l'UE. Elle établit que «les relations avec les pays tiers, qui auront principalement lieu dans le cadre de la dimension septentrionale, pourront également être menées par d’autres voies, si celles-ci se révèlent utiles».

12. La dimension septentrionale – stratégie politique de l'UE – vient compléter la stratégie de la mer Baltique. En effet, c'est dans le cadre de la dimension septentrionale que l'Islande entretient elle aussi des liens de coopération avec la région de la mer Baltique.

13. Dans la mise en œuvre de la stratégie, il conviendrait de prêter une plus grande attention aux problèmes liés à la dimension externe de la stratégie. La portée de cette dimension devrait être élargie pour englober les zones du réseau hydrographique de la mer Baltique se trouvant au Belarus et en Ukraine. Associer davantage ces États à la mise en œuvre de la stratégie peut contribuer à les rapprocher des valeurs européennes.

14. La réussite de la mise en œuvre de la stratégie de la mer Baltique dépend de l'implication des pays tiers dans la région. Par exemple, dans les domaines de l'environnement, du transport, de la logistique et de la sécurité nationale, il est nécessaire de développer une coopération qui dépasse les frontières extérieures de l'UE. De même, la politique énergétique de la région de la mer Baltique est un secteur de la stratégie qui ne s'arrête pas aux frontières extérieures de l'UE.

15. La mise en œuvre concrète de la stratégie de la mer Baltique prend la forme de projets de terrain. Cela n'implique pas nécessairement de relations politiques approfondies. C'est précisément sur le terrain qu'il est possible de mettre en évidence le bénéfice mutuel à retirer, par exemple, d'une collaboration avec la Russie.

16. Les régions et les communautés locales ont un rôle important à jouer dans la mise en œuvre des dimensions interne et externe de la stratégie. Elles participent à un grand nombre de partenariats qui dépassent les frontières extérieures de l'UE. Par exemple, les jumelages de villes offrent l'occasion d'exploiter différents éléments de la stratégie. Pour aider à faire progresser celle-ci, l'UE et d'autres acteurs de la région devraient chercher et mettre au point des moyens de renforcer sa dimension externe, afin d'améliorer son application.

17. Ce sont les programmes et instruments de financement ordinaires de l'UE qui sont utilisés dans la région de la mer Baltique. Un défi particulier consiste à les affecter à la réalisation des objectifs de la stratégie. C'est d'autant plus important que la communication de la Commission ne contient aucune proposition relative à l'octroi de fonds ou de ressources supplémentaires. Il importe de garantir que les ressources existantes appropriées de l'UE peuvent être pleinement utilisées, maintenant et dans la future période de programmation, pour atteindre les objectifs de la stratégie.

18. La stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique est et doit rester fondée sur l'application du principe de subsidiarité, c'est-à-dire qu'elle devrait traiter au premier chef des problèmes qui ne peuvent pas être résolus uniquement par des moyens nationaux ou locaux. La communication présente les priorités de la stratégie sous la forme de quatre missions essentielles:

— créer un environnement durable;

— accroître la prospérité de la région;

— améliorer l'accessibilité et l'attractivité;

— garantir la sûreté et la sécurité de la région.

19. Pour la bonne application de la stratégie, le document de la Commission se double d'un plan d'action distinct. Ce dernier comporte trois niveaux. Le premier définit quatre piliers, correspondant aux quatre missions essentielles indiquées ci-avant. Les piliers se divisent en 15 domaines prioritaires, divisés à leur tour en 78 «projets phares». Les domaines prioritaires ont été sélectionnés sous l'angle de la mise en œuvre de la stratégie: ils permettent soit de promouvoir la réalisation des objectifs, soit de traiter les principaux problèmes de la région de la mer Baltique. Ils recouvrent des thèmes généraux, souvent très larges. Par contraste, les projets phare sont concrets et plus pratiques.

20. Durant la phase préparatoire de la stratégie, la Commission a engagé de vastes consultations avec les parties prenantes, s'articulant autour de trois grands axes: documents informels des gouvernements ou des organes officiels de la région; manifestations rassemblant les parties prenantes pour permettre aux autorités, aux ONG et au secteur privé de partager leur savoir-faire; consultation publique sur Internet (site Europa), à laquelle ont participé un grand nombre d'acteurs de la région de la mer Baltique.

21. En tout, 109 groupes de parties intéressées ont pris part au processus de consultation, parmi lesquels les huit États membres de la région et les trois pays tiers (Russie, Norvège et Belarus), 48 organisations intergouvernementales et 31 collectivités régionales et locales qui ont exprimé leur avis, de même que 19 représentants du secteur privé. Le processus de consultation a fait ressortir un grand nombre d'idées et de propositions des acteurs régionaux concernant la préparation de la stratégie.

22. Il serait souhaitable que l'on offre aux organismes qui ont pris part au processus de consultation, et en particulier aux représentants d'organisations et de collectivités territoriales, la possibilité de participer de manière permanente au développement de la stratégie. Le Comité des régions juge qu'il convient de prêter sérieusement attention à l'évaluation et au suivi de la communication et du plan d'action qui l'accompagne. La proposition figurant dans la communication de tenir un forum annuel est bonne mais ne va pas assez loin. Le Comité estime que l'évaluation devrait être permanente et ouverte à toutes les parties prenantes souhaitant y participer.

23. En se basant sur les consultations, la Commission conclut qu'il n'est pas nécessaire d'établir de nouvelles institutions pour mettre en œuvre la stratégie. Les structures de coopération sont déjà nombreuses dans la région de la mer Baltique et il n'y a pas lieu d'en créer d'autres qui auraient pour seul effet d'accroître les coûts administratifs sans contribuer à une action efficace. Il existe dans la région de la mer Baltique des centaines d'organisations et de réseaux différents. Ils ont pour la plupart été créés au début des années 1990, après l'effondrement du système de la Guerre froide, pour aider les États qui aspiraient à adhérer à l'UE à s'adapter à la coopération européenne.

24. Ces organisations et réseaux, en dépit de leur multiplicité dans la région, ont pour beaucoup d'entre eux perdu leur raison d'être et cessé d'être indispensables après l'élargissement de 2004: les organisations créées à l'origine pour promouvoir l'intégration à l'UE n'ont pas toujours su se trouver un nouveau rôle et de nouvelles missions. La stratégie de la mer Baltique, ainsi que sa mise en œuvre, pourraient leur assigner de nouvelles missions. Il est nécessaire que toutes les parties prenantes envisagent et évaluent ensemble dans quelle mesure un réseau peut servir dans la mise en œuvre de la stratégie.

25. Le lancement des activités de ces organisations et réseaux exige une campagne assidue d'information et de communication expliquant la teneur de la stratégie et les possibilités qu'elle offre. La Commission n'attire pas l'attention sur ce point dans sa proposition. Le Comité des régions recommande de demander aux représentations de la Commission européenne dans les États membres d'organiser des activités d'information suffisamment étendues et approfondies.

26. Le Comité souhaiterait toutefois souligner que la coopération entre les collectivités régionales et locales s'est accrue après l'élargissement et que les organisations et réseaux qu'elles ont créés sont devenus plus actifs. Ces organismes ont manifesté un intérêt considérable pendant la phase de consultation et les avis qu'ils ont fait valoir étaient souvent très minutieusement préparés.

27. La communication de la Commission note par ailleurs: «Ne pas se limiter à une stratégie: des mesures – concrètes et visibles – doivent être prises pour relever les défis auxquels la région est confrontée. C’est pourquoi la Commission souligne, dans son plan d'action, que les États membres et les autres parties prenantes doivent prendre les rênes de l’action dans certains domaines prioritaires spécifiques et piloter des projets phares…».

28. Le Comité des régions voudrait souligner que ce souhait n'a pas été suivi d'effets lors de la première phase d'approbation de la stratégie. Dans le plan d'action, c'est avant tout aux États membres qu'incombe la responsabilité de mettre en œuvre les domaines prioritaires. Un seul des 15 domaines prioritaires a été confié au niveau régional: celui du développement de la politique de tourisme régional, dont la responsabilité de la coordination a échu au Land de Mecklembourg-Poméranie-Antérieure (Mecklenburg-Vorpommern). Au sein du même domaine prioritaire, la responsabilité de la promotion de la santé a été attribuée au partenariat de santé publique et de bien-être social de la dimension septentrionale (NDPHS). L'objectif est que les domaines prioritaires soient mis en œuvre en coopération étroite avec la Commission.

29. Au moment où la communication a été adoptée, les régions n'avaient reçu de rôle de chef de file dans aucun des (78) projets phares, alors qu'il s'agit précisément des projets dans lesquels les régions pourraient jouer un rôle considérable. Le Comité des régions estime qu'à l'avenir, lorsque des décisions seront prises au sujet de projets phares, il serait approprié de laisser aux régions et aux collectivités locales l'occasion de jouer un rôle actif dans leur mise en œuvre.

Mise en œuvre de la stratégie

30. Le Comité des régions observe que le processus de mise en œuvre de la stratégie est peu développé dans la communication. La stratégie de la mer Baltique joue un rôle pilote pour ce nouveau type de coopération macrorégionale, dont les éléments fondamentaux sont la participation d'acteurs à différents niveaux de gouvernance et l'action coordonnée. Le Comité des régions demande instamment à la Commission de soutenir tout particulièrement une mise en œuvre et une gestion de la stratégie qui soient souples mais résolues.

31. Aux fins de la mise en œuvre de la stratégie, la communication définit une approche à trois niveaux qui est globalement compatible avec le modèle de gouvernance à multiniveaux. L'approche présentée est conforme à la méthode communautaire employée dans l'Union européenne. La proposition lie la mise en œuvre à la procédure standard de l'UE. Le Conseil s'est vu confier la responsabilité de l'élaboration des politiques, sur la base de recommandations de la Commission. Cette dernière est également chargée de fournir au Conseil des rapports d'avancement périodiques sur la stratégie. Le Comité des régions estime qu'il importe d'appliquer la méthode communautaire afin de garantir la mise en œuvre de la gouvernance à multiniveaux, ce qui permet ainsi d'associer les niveaux local et régional à la réalisation de la stratégie.

32. Conformément au système de gouvernance à multiniveaux, la Commission a un rôle essentiel à jouer dans la mise en œuvre de la stratégie. Elle sera chargée «de la coordination, du contrôle, de la diffusion de l'information, des mesures d'aide à l'application et du suivi. En partenariat avec les parties prenantes de la région, elle élaborera régulièrement des rapports d’avancement et usera de son pouvoir d’initiative pour présenter des propositions d’adaptation de la stratégie et du plan d’action lorsque cela sera nécessaire. La coordination comprend l’examen de l’utilisation des fonds au regard des priorités de la stratégie.»

33. La communication ne formule aucune proposition sur la manière dont les travaux de la Commission pourraient être organisés en vue de mettre en œuvre la stratégie. Le point de départ est que «Les autorités de programmation peuvent réexaminer les critères d’attribution afin de faciliter la sélection de projets pertinents au regard de la stratégie. Par ailleurs, la Commission accueillera favorablement toute modification nécessaire des programmes allant dans ce sens.»Toutefois, compte tenu de ses nombreux domaines de compétence, il existe un risque que la Commission ne dispose pas de ressources suffisantes pour mettre en œuvre la stratégie. Il pourrait être utile de constituer, au sein de la Commission, des équipes de fonctionnaires multisectorielles, de type «task-force», pour gérer les tâches liées à la stratégie. La Commission, compte tenu de l'importance de son rôle dans la mise en œuvre, devrait être dotée des ressources appropriées pour la planification, le suivi, la coordination et l'élaboration de rapports.

34. Le troisième niveau, celui de l'application sur le terrain, est fondamental pour la mise en œuvre de la stratégie et prévoit la participation de «partenaires». Le document de la Commission ne décrit ce niveau que brièvement. L'idée avancée est que l'application sur le terrain et les organismes de mise en œuvre seront conformes aux objectifs de la stratégie. Là aussi, le rôle de la Commission est crucial: «La Commission collaborera avec les autres institutions, les États membres et les régions, les institutions financières internationales, les autorités de programmation transnationales et les organisations intergouvernementales (à l’instar de HELCOM) en vue de désigner les autorités de coordination au niveau des domaines d’intervention prioritaires et les chefs de file pour les projets phares.»

35. La communication de la Commission définit une macrorégion comme «une zone regroupant différentes régions administratives ayant en commun suffisamment de problématiques pour justifier l’adoption d’une stratégie conjointe». Cette définition renvoie davantage à des régions administratives qu'à des pays, ce qui implique que les pouvoirs publics régionaux et locaux se situent au même niveau que les gouvernements nationaux et constituent la base de la région. Le Comité des régions estime qu'il y a lieu de confier un rôle important aux acteurs régionaux et locaux dans ce processus, car ils représentent le niveau de gouvernance le plus proche des citoyens. En apportant une contribution bien visible, ils pourraient rendre la stratégie plus accessible à ces derniers, ce qui est une condition essentielle de son succès. D'autres conditions sine qua non sont la proximité et la légitimité qui y est associée. C'est dans le cadre d'un partenariat avec les parties prenantes régionales et locales que ces principes peuvent être le mieux appliqués.

36. Les acteurs de niveau régional et local ont également une bonne connaissance des conditions et des besoins qui caractérisent la région de la mer Baltique. Ils peuvent faire valoir une expérience concrète et de longue date en matière de collaboration entre eux-mêmes et avec les ONG. Il convient de rappeler en outre que, dans le cadre d'activités tripartites, ils participent depuis longtemps à la gestion des politiques et des instruments financiers de l'UE avec la Commission européenne et les États membres. Ils sont compétents dans le domaine des politiques communautaires en général. Par ailleurs, il y a lieu de noter qu'ils ont manifesté un vif intérêt pour les consultations avec les parties prenantes, auxquelles ils ont activement participé.

37. Le Comité des régions espère que la Commission reconnaîtra le rôle central et les capacités des acteurs de niveau régional et local dans la mise en œuvre de la stratégie. Il convient de leur confier la position essentielle de parties officielles au système de gouvernance à multiniveaux, lors du processus de détermination et de sélection des autorités de coordination au niveau des domaines prioritaires et des partenaires «chefs de file» pour les projets phare.

38. Le Comité des régions constate avec satisfaction qu'à la demande du Parlement européen, une dotation a été inscrite au budget de l'UE pour la promotion de la stratégie. Le Comité estime que cette dotation, toute limitée qu'elle soit au regard des besoins, constitue une première étape encourageante, et espère qu'elle sera relevée dans les années à venir. Selon le Comité, les fonds doivent servir en particulier à améliorer la capacité des régions et des nombreuses parties prenantes actives dans la région de la mer Baltique à participer à l'amélioration de la mise en œuvre de la stratégie.

39. Le Comité des régions soutient l'idée d'un forum annuel mais estime qu'il ne permettra pas à lui seul d'assurer le suivi de la mise en œuvre de la stratégie. Il ne suffit pas que «le forum rassemble les partenaires concernés par les différentes facettes de la stratégie – y compris les pays tiers intéressés – et permette d'examiner l'état d'avancement de la stratégie et de formuler des recommandations sur son application». La supervision de la mise en œuvre exige également un suivi plus concret de l'application sur le terrain. À cet égard, il convient d'envisager quelle est la meilleure façon de garantir la diffusion de l'information sur les résultats obtenus par les différentes mesures. Il y a lieu également de déterminer la manière de collecter les informations déjà disponibles sur la région de la mer Baltique en vue de contribuer à la réalisation des objectifs définis par la stratégie.

40. Le plan d'action fait souvent référence à l'importance de l'engagement des parties prenantes. La stratégie ne pourra être mise en œuvre avec succès que si les acteurs de la région font preuve d'un fort engagement politique. Il est fondamental de garantir et de maintenir cet engagement. Or la publication de la stratégie de l'Union européenne pour la région de la mer Baltique intervient dans des circonstances exceptionnelles, au milieu d'une grave récession mondiale.

41. La région économique de la mer Baltique est durement frappée par cette récession. Encore récemment, elle était la région affichant la croissance la plus rapide d'Europe. En juin 2009, à la date de publication du plan d'action, c'est l'une des régions les plus gravement touchées par la crise. Cette dernière constitue peut-être un facteur contribuant à accélérer la mise en œuvre du plan d'action. La stratégie de la mer Baltique pourrait offrir de nouveaux moyens pour tenter de surmonter la crise économique. Toutefois, le plan d'action accompagnant la communication de la Commission indique que le calendrier de mise en œuvre des mesures prévues par la stratégie pourrait être reporté en raison de la crise des finances publiques.

42. L'intérêt actif manifesté par les parties prenantes au cours de la phase de préparation de la stratégie constitue la preuve de la fermeté de leur engagement vis-à-vis de celle-ci. Les gouvernements des États membres occupent une position stratégique à cet égard. Ils fixent les objectifs de la stratégie et décident de ses orientations générales et de ses priorités. Toutefois, ils contribuent également de manière essentielle à susciter l'intérêt et l'engagement des autres acteurs de la région. Par les décisions qu'ils prennent, les gouvernements doivent créer les conditions favorables à l'engagement actif des autres parties prenantes.

43. Des institutions ont été mises en place dans la région de la mer Baltique pour la coopération intergouvernementale. Il existe des organes propres à la coopération entre les pays nordiques, lancée dans les années cinquante, à savoir le Conseil nordique et le Conseil des ministres des pays nordiques. De la même manière, le Conseil des ministres des pays de la Baltique et le Conseil de la Baltique ont été instaurés entre les trois États baltes. En 1992, deux organisations recouvrant l'ensemble de la région de la mer Baltique ont été créées, le Conseil des États de la mer Baltique et un organe équivalent pour les parlementaires, la Conférence parlementaire de la mer Baltique.

44. Intensifier la coopération intergouvernementale ne nécessite pas de mettre en place de nouveaux organes. Il apparaît davantage nécessaire de rendre les institutions existantes plus efficaces et de les utiliser comme lieux de discussion pour la mise en œuvre de la stratégie de la mer Baltique, ce qui les doterait par ailleurs d'un nouveau domaine d'activité.

45. Les trois organes de type parlementaire pourraient constituer, pour les responsables politiques, un forum de discussion de la politique de la mer Baltique, ce qui contribuerait à renforcer l'intérêt et l'engagement des partis et des parlementaires vis-à-vis de cette politique. Il s'agit d'un aspect potentiellement très important du point de vue de la mise en œuvre de la stratégie de la mer Baltique.

46. Par ailleurs, d'autres organisations et organes de coopération dans la région de la mer Baltique peuvent aussi servir de forums pour la mise en œuvre de la stratégie et, surtout, contribuer à soutenir la détermination des parties prenantes à cet égard. La stratégie de la mer Baltique pourrait aussi contribuer à dynamiser les activités de nombreuses organisations qui ont perdu leur raison d'être.