Proposition de DÉCISION DU CONSEIL autorisant la France à appliquer un niveau de taxation différencié sur des carburants, conformément à l'article 19 de la directive 2003/96/CE

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Présentation de la demande

Par lettre du 16 juin 2004, conformément à l'article 19 de la directive 2003/96/CE du Conseil, du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité [1], les autorités françaises ont fait part à la Commission de leur demande d'autorisation d'appliquer un niveau de taxation différencié en faveur du gazole et de l'essence sans plomb, dans le cadre d'une réforme de l'Etat et notamment de la décentralisation de compétences actuellement assumées au niveau central.

[1] JO L 283 du 31.10.2003, p. 51.

1.1. Cadre général de la demande

Le gouvernement français s'est engagé dans une nouvelle étape de décentralisation de compétences exercées jusque là au niveau national. La révision constitutionnelle de mars 2003 fournit le cadre aux transferts de compétences de l'Etat vers les collectivités territoriales (communes, départements, régions) et à la conduite d'expérimentations par ces collectivités.

Les transferts de compétences seront, de par la loi, accompagnés des moyens de financements correspondants. Dans ce cadre, le gouvernement français a choisi, après examen approfondi, la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP - il s'agit d'une accise). Deux mesures différentes mais complémentaires seraient mises en oeuvre.

D'une part, une fraction de l'accise nationale actuellement perçue sur les deux carburants les plus utilisés, à savoir le gazole et l'essence sans plomb, serait transférée aux régions. Le montant serait identique dans chaque région et la ressource affectée à chaque région serait fonction de la consommation de carburant effectivement constatée sur son territoire. Le transfert de fiscalité dépendrait en partie du niveau de compétences transférées et de la situation actuelle des régions au regard des compétences qui leur sont dévolues. Il vise ainsi à assurer, grâce à une gestion de proximité et par application du principe de subsidiarité, un service public de meilleure qualité et moins coûteux.

D'autre part, notamment pour adapter le dispositif aux différences de situation économique qui caractérisent aujourd'hui les régions, les Conseils régionaux (exécutifs locaux) seraient autorisés à voter une réduction de l'accise applicable aux carburants consommés sur leur territoire. Seul cette possibilité de différenciation régionale de la TIPP est l'objet de la demande de dérogation. La modulation régionale permet une mise en oeuvre des compétences transférées mieux adaptée à la spécificité et aux besoins de chaque région et aux attentes particulières des habitants de celles ci. La mesure correspond en fait à des différences objectives dans la situation socio-économiques des régions. Ces différences peuvent être appréhendées au travers d'indices divers. Par exemple, les écarts entre les indices maximum et minimum de r richesse fiscale - 42,3 euros par habitant - et de pression fiscale - 0,79 pour une moyenne nationale égale à 1-, permettent de mesurer les écarts entre la région la plus riche et la région la plus pauvre. Par ailleurs, 15 régions sur 22 ont un indice de pression fiscale supérieur à la moyenne nationale et doivent donc exercer, pour obtenir un même produit fiscal par habitant, une pression fiscale supérieure à la moyenne nationale. Les régions françaises ne disposent donc pas de la même marge de manoeuvre pour améliorer la qualité du service rendu aux habitants.

La dépense fiscale afférente, à partir de 2006, serait inférieure à 700 millions d'euros.

1.2. Mécanismes de la mesure demandée

La possibilité de réduction régionale de la TIPP serait octroyée pour une période allant du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2011. Les Conseils régionaux voteraient le montant de la réduction, dans les limites fixées par la loi et dans le respect de la dérogation obtenue.

La réduction ne serait pas supérieure à 3,54 euros par hectolitre pour l'essence sans plomb et à 2,30 euros par hectolitre pour le gazole, pour toute la durée de la dérogation. Le montant de l'accise avant réduction serait fixé à 60,69 euros par hectolitre pour l'essence sans plomb et à 42,84 euros par hectolitre pour le gazole, mais ces deux taux seraient, eux, susceptibles d'évoluer au cours du temps. Le niveau de taxation après réduction ne serait jamais inférieur aux minimums communautaires fixés par la directive 2003/96/CE.

La réduction ne s'appliquerait pas aux consommations de gazole professionnel, dit aussi "gazole à usage commercial".

1.3. Mesures de contrôles et de circulation des produits visés

La perception et le contrôle de l'accise sur le gazole et l'essence sans plomb, quels que soient les réductions votées par les régions, demeureraient de la compétence de l'Etat.

La circulation des produits s'effectuerait en régime de droits acquittés; les carburants seraient taxés lors de leur mise à la consommation au taux d'accise en vigueur dans la région où ils seraient livrés.

Face au risque de fraude spécifique identifié (détournement d'une livraison afin de bénéficier d'un différentiel de taxation entre deux régions), le suivi de la chaîne logistique serait assuré grâce à l'identification préalable des différents destinataires par leurs fournisseurs et la communication de ces informations à l'administration des douanes. L'analyse du risque conduit à répertorier les destinataires selon trois catégories: consommateurs finals avec capacité de stockage en vrac, stations-service, et distributeurs de carburant en acquitté. Afin de favoriser l'identification des distributeurs, qui ont vocation à effectuer des livraisons de carburants entre régions, un statut leur serait délivré individuellement par l'administration des douanes. Il suffirait dès lors aux fournisseurs de demander ce statut à leurs clients distributeurs et, pour leurs autres clients, de demander de quelle catégorie ils relèvent : stations-service ou consommateurs finals.

Dans le cas d'un mouvement national de carburants en droits acquittés, le service des douanes aurait la possibilité de vérifier l'origine du produit et sa destination régionale. En cas de trajet atypique ou de délais d'acheminement inexplicables, le service pourrait utilement enquêter sur un éventuel détournement de la destination régionale initialement déclarée.

En ce qui concerne l'exclusion du gazole professionnel du champ de la mesure, les transporteurs routiers nationaux ou communautaires qui remplissent les conditions pour bénéficier d'un remboursement partiel de l'accise sur le gazole professionnel supporteraient le même taux d'accise quelle que soit la région d'achat. Le dispositif envisagé maintiendrait la procédure de remboursement actuellement en vigueur et permettrait de neutraliser totalement les effets de la réduction de taux décidée par les régions, en diminuant d'autant le montant du remboursement dû sur le gazole professionnel.

1.4. Effet sur le marché intérieur

Selon les autorités françaises, la mesure ne conduirait pas à altérer le bon fonctionnement du marché intérieur, notamment parce que le champ d'application de la mesure est limité aux carburants à usage non professionnel. De plus, les écarts de prix de vente, entre réseaux, des carburants non professionnels sont supérieurs au montant de la modulation prévue.

En outre, la mesure de réduction de taux envisagée ne serait pas constitutive d'une aide d'Etat dès lors que les entreprises de transport routier supporteraient le même taux d'accise pour leurs consommations de gazole professionnel, quelle que soit la région métropolitaine dans laquelle ce gazole professionnel aurait été acheté.

La mesure proposée n'induirait donc aucune distorsion de concurrence dans le secteur des transports et ne serait pas susceptible d'affecter les échanges intracommunautaires.

2. Evaluation par la Commission

2.1. Objet de la demande et base juridique

La Commission remarque de façon préliminaire que le projet français vise d'abord un transfert de recettes d'accises. Un tel transfert ne pose pas de difficulté au regard du droit communautaire. La mesure à évaluer par la Commission dans le cadre de la demande française ne concerne que la réduction de TIPP modulable selon les régions administratives françaises.

Conformément à l'article 19 de la directive 2003/96/CE, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exemptions ou des réductions supplémentaires des droits d'accise pour des raisons de politique spécifiques.

L'examen d'une dérogation demandée conformément à l'article 19 de la directive 2003/96/CE procède d'une analyse globale de conformité avec les politiques communautaires.

2.2. Taux applicables

La Commission observe que les réductions de TIPP prévues par les autorités françaises, conduisent à des taux d'accises effectifs supérieurs aux minima communautaires applicables. La Commission ne pourrait d'ailleurs pas accepter que les taux réduits soient inférieurs à ces minima.

2.3. Durée du dispositif

La Commission note que la mesure a une durée de 6 ans, ce qui est conforme à l'article 19 de la directive 2003/96/CE

2.4. Assiette / distorsion de concurrence

Après un examen approfondi, la Commission estime que la différenciation faible des taux d'accises entre les différentes régions et les écarts de prix existant entre les réseaux de distribution impliquent que le risque de détours de trafic (et donc d'augmentation des émissions préjudiciable à l'environnement) sera très faible. De plus, la Commission note que l'introduction de la différentiation régionale est combinée avec une augmentation du taux nominal de la taxe, ce qui entraîne une incitation à une utilisation plus efficace des carburants.

La Commission s'est assurée que le dispositif présenté conduit à ce que le montant du remboursement relatif au gazole professionnel sera diminué de la valeur de la réduction régionale d'accise sur le gazole. Il convient cependant de préciser dans le dispositif législatif que le montant maximal de la réduction régionale ne peut pas être supérieur à la différence entre les taux nationaux applicables au gazole non professionnel et au gazole professionnel.

La circulation intracommunautaire commerciale du gazole et de l'essence sans plomb est presque totalement effectuée en régime suspensif. Cette forme de circulation intracommunautaire n'est pas affectée par la régionalisation des accises envisagée par la France. En ce qui concerne les cas très limités où la circulation commerciale se fait en droits acquittés, les procédures de contrôles prévues sont de nature non-discriminatoire, et, d'après des prévisions, sans répercussions nuisibles sur la circulation intracommunautaire des produits en droits acquittés. Dans ces conditions, la régionalisation des accises ne portera pas atteinte au bon fonctionnement du marché intérieur.

Les limites très strictes de différenciation entre les taux d'accise applicables dans les régions, qui serait au surplus compensée par les grands écarts de prix existant entre les réseaux de distribution, assure que la régionalisation des accises ne causera pas des distorsions de concurrence sur le marché des produits pétroliers. La mesure envisagée ne s'appliquant pas au gazole à usage commercial, une distorsion de concurrence sur les marchés de transport des personnes et des marchandises est exclue. .

La Commission a également conclu que la différenciation régionale ne constitue pas une aide d'Etat.

2.5. Objectifs de politique spécifiques

Après examen des informations communiquées par la France, la Commission estime que la décentralisation envisagée par la France s'inscrit dans une approche de renforcement de l'efficacité administrative par le développement d'un service public de meilleure qualité et moins coûteux. Cette recherche d'une meilleure efficacité paraît confirmée par l'expérience de décentralisation en France, qui a permis aux exécutifs régionaux d'acquérir une expertise de gestion. En outre, la décentralisation est un facteur de croissance pour l'économie nationale. La formation brute de capital fixe des administrations publiques locales représente 2 % du PIB français alors que celle de l'Etat s'établit à 0,5 %, soit un rapport de 1 à 4 en faveur du secteur public local.

De surcroît, la mesure demandée constitue une incitation complémentaire pour les régions d'améliorer de manière transparente la qualité de leur gestion, tout en répondant à des situations différenciées en matière socio-économique. Le dispositif de la proposition de décision doit prévoir à ce propos que les réductions en cause sont fonction de conditions économiques qui prévalent dans les régions.

La régionalisation s'inscrit dans une politique de subsidiarité en permettant la prise des décisions dans une multitude des domaines (formation professionnelle, développement économique, santé, enseignement, gestion des grands équipements, culture) au niveau approprié.

Dès lors, la Commission conclut que la demande de différenciation régionale répond à un objectif de politique spécifique au sens de l'article 19 de la directive 2003/96/CE.

2.6. Règles de contrôle et de circulation

Les règles de contrôles et de circulation prévues par la directive 2003/96/CE et par la directive 92/12/CEE du Conseil du 25 février 1992 relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise [2], sont respectées par le schéma de suivi administratif prévu par les autorités françaises. Les mesures de contrôle prévues sont proportionnées.

[2] JO L 76 du 23.3.1992, p. 1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2000/47/CE (JO L 193 du 29.7.2000, p. 73).

Décision

La Commission propose au Conseil de décider conformément à l'article 19 de la directive 2003/96/CE du Conseil, que, du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2011, la France est autorisée à appliquer des niveaux réduits de taxation sur l'essence sans plomb et le gazole utilisés comme carburant. Les réductions en cause peuvent être différenciées en fonction des régions administratives, pour autant que toutes les conditions suivantes sont respectées:

- les réductions ne sont pas supérieures à 35,4 euros par 1000 litres d'essence sans plomb et à 23,0 euros par 1000 litres de gazole.

- les réductions ne sont pas supérieures à la différence de niveaux de taxation entre le gazole et le gazole à usage commercial.

- les réductions sont fonction de conditions socio-économiques objectives qui prévalent dans les régions.

Les taux réduits doivent respecter les obligations prévues par la directive 2003/96/CE, et notamment les taux minima visés à l'article 7.

Le gazole à usage commercial, au sens de l'article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/96/CE, ne bénéficie pas de cette possibilité de réduction.

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL autorisant la France à appliquer un niveau de taxation différencié sur des carburants, conformément à l'article 19 de la directive 2003/96/CE

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu la directive 2003/96/CE du Conseil, du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité [3], et notamment son article 19,

[3] JO L 283 du 31.10.2003, p. 51.

vu la proposition de la Commission,

considérant ce qui suit:

(1) La France a demandé par lettre du 16 juin 2004 l'autorisation d'appliquer un niveau de taxation différencié en faveur du gazole et de l'essence sans plomb, dans le cadre d'une réforme de l'Etat et notamment de la décentralisation de compétences limitativement énumérées, actuellement assumées au niveau central.

(2) La décentralisation telle qu'envisagée par la France s'inscrit dans une approche de renforcement de l'efficacité administrative, par le développement d'un service public de meilleure qualité et moins coûteux. Elle fait partie d'une politique de subsidiarité en permettant la prise des décisions dans une multitude des domaines dans le cadre étatique adéquat. La possibilité de différenciation régionale constitue une incitation complémentaire pour les régions d'améliorer de manière transparente la qualité de leur gestion. Par ailleurs, les réductions en cause devraient être fonction de conditions socio-économiques qui prévalent dans les régions.

(3) Des dérogations illimitées dans le temps ne peuvent pas être autorisées. L'article 19 paragraphe 2 de la directive 2003/96/CE limite ainsi à une durée de six ans la période, éventuellement renouvelable, d'autorisation d'une réduction supplémentaire de taxation applicable aux produits énergétiques et à l'électricité.

(4) La différenciation faible des taux d'accises entre les différentes régions et les écarts de prix existant entre les réseaux de distribution impliquent que le risque de détours de trafic (et donc d'augmentation des émissions préjudiciable à l'environnement) sera très faible. Cela satisfait aussi aux impératifs de la politique énergétique.

(5) La circulation intracommunautaire commerciale du gazole et de l'essence sans plomb est presque totalement effectuée en régime suspensif. Cette forme de circulation intracommunautaire n'est pas affectée par la régionalisation des accises envisagée par la France. En ce qui concerne les cas très limités où la circulation commerciale se fait en droits acquittés, les procédures de contrôles prévues sont de nature non discriminatoire, et devraient, sous réserve d'un examen régulier de leur modalités pratiques d'application, rester sans répercussions réelle sur la circulation intracommunautaire des produits en droits acquittés. Dans ces conditions, la régionalisation des accises ne semble pas de nature à porter atteinte au bon fonctionnement du marché intérieur.

(6) Les limites très strictement posées pour la différenciation entre les taux d'accise applicables dans les régions, qui serait au surplus compensée par les grands écarts de prix existant entre les réseaux de distribution, devraient permettre d'assurer que la régionalisation des accises ne causera pas des distorsions de concurrence sur le marché des produits pétroliers. La mesure envisagée ne s'appliquant pas au gazole à usage commercial, une distorsion de concurrence sur les marchés de transport des personnes et des marchandises est exclue.

(7) La Commission examine périodiquement les réductions et les exonérations afin de vérifier d'une part qu'elles n'entraînent aucune distorsion de la concurrence, ni n'entravent le fonctionnement du marché intérieur, et d'autre part qu'elles demeurent compatibles avec les politiques communautaires en matière de protection de l'environnement, de l'énergie et de transport.

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1. La France est autorisée à appliquer des niveaux réduits de taxation sur l'essence sans plomb et le gazole utilisés comme carburant. Le gazole à usage commercial, au sens de l'article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/96/CE, ne bénéficie pas de cette possibilité de réduction.

2. Les réductions peuvent être différenciées en fonction des régions administratives, pour autant que toutes les conditions suivantes sont respectées:

- les réductions ne sont pas supérieures à 35,4 euros par 1000 litres d'essence sans plomb et à 23,0 euros par 1000 litres de gazole.

- les réductions ne sont pas supérieures à la différence de niveaux de taxation entre le gazole et le gazole à usage commercial.

- les réductions sont fonction de conditions socio-économiques objectives qui prévalent dans les régions.

3. Les taux réduits doivent respecter les obligations prévues par la directive 2003/96/CE, et notamment les taux minima visés à l'article 7.

Article 2

La présente décision expire le 31 décembre 2011.

Elle est applicable à partir du 1er janvier 2006.

Article 3

La République française est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles,

Par le Conseil

Le Président