COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Protection des intérêts financiers des Communautés - Lutte antifraude - Plan d'action 2004-2005

Comme le Plan d'action 2001-2003 [1], le nouveau Plan d'action 2004-2005 de la Commission sur la protection des intérêts financiers et la lutte antifraude poursuit la mise en oeuvre, dans la continuité, de l'Approche stratégique globale [2] adoptée par la Commission le 28 juin 2000 où elle identifiait les grandes orientations à suivre par la Communauté pour les cinq années à venir (2001 à 2005).

[1] Communication de la Commission du 15.5.2001, doc. COM (2001) 254 final.

[2] Communication de la Commission sur la Protection des intérêts financiers des Communautés, Lutte antifraude, Pour une approche stratégique globale, document COM (2000) 358 final.

L'Approche stratégique globale de 2000 tirait sa légitimité du nouvel article 280 CE, entré en vigueur avec le traité d'Amsterdam, qui a fixé, pour la Communauté européenne, des objectifs ambitieux en matière de protection des intérêts financiers et de lutte contre la fraude. L'article 280 CE constitue aussi une nouvelle base juridique pour prendre les mesures nécessaires en matière de prévention et de lutte contre la fraude et toute autre activité illégale au détriment des intérêts financiers de la Communauté. La première application concrète de cette nouvelle base juridique a d'ailleurs été l'adoption des deux règlements du Conseil relatifs aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) [3], institué en 1999 par décision de la Commission [4]. La création de l'Office a marqué un nouveau pas important dans la lutte contre la fraude, l'Approche stratégique globale de la Commission s'est fondée sur les potentialités que cela représentait. L'Approche stratégique globale a également tenu compte des actions spécifiques en matière de protection des intérêts financiers prévues dans le cadre du Livre blanc sur la réforme administrative de la Commission [5] pour mobiliser l'ensemble des services de la Commission en vue de mieux protéger les intérêts financiers des Communautés.

[3] Adoption des règlements (CE) n° 1073/99 du Parlement européen et du Conseil et (Euratom) n° 1074/99 du Conseil du 25.05.99, JO L 136 du 31.5.99.

[4] Décision de la Commission du 28.04.99, JO L 136 du 31.5.99. Les activités de l'Office en tant que service opérationnel indépendant seront définies dans un programme de travail distinct qui relève de la responsabilité directe du Directeur Général de l'Office.

[5] Document COM (2000) 200 final/2 du 5.4.2000.

La stratégie globale propose une culture de coopération renforcée entre tous les acteurs concernés et comporte à la fois une politique de prévention, de suivi (notamment financier) et de sanction efficace.

Quatre grandes orientations stratégiques ont été définies dans le cadre de cette Approche globale :

* une politique législative antifraude globale (évolution du dispositif réglementaire vers plus d'efficacité et de cohérence)

* une nouvelle culture de coopération (pleine participation et engagement de concert des autorités nationales et communautaires)

* une démarche interinstitutionnelle pour prévenir et lutter contre la corruption (renforcement de la crédibilité des institutions européennes)

* le renforcement de la dimension judiciaire pénale (adaptation du cadre juridique et judiciaire pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne).

En réponse à ces quatre grandes orientations, et sans préjuger d'initiatives plus spécifiques de chaque Direction générale et service de la Commission, ni des missions opérationnelles confiées à l'OLAF par le législateur, un premier Plan d'action avait été adopté par la Commission le 15 mai 2001. Il présentait les actions prioritaires, y inclus les initiatives législatives, à préparer et à mettre en oeuvre en étroite coopération par l'ensemble des Directions générales et des services de la Commission sur la période 2001-2003. L'exécution de ce Plan d'action a fait l'objet d'un suivi régulier dans le cadre du Rapport annuel de la Commission prévu par l'article 280 du traité CE [6].

[6] Rapports annuels de la Commission sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude pour 2001 et 2002 : documents COM (2002) 348 final du 2.7.2002 et COM (2003) 445 final du 23.7.2003.

Bien que quelques actions dont la réalisation avait été programmée durant cette période n'aient pu être menées à leur terme, le bilan de ce Plan d'action 2001-2003 peut être considéré comme globalement positif.

À ce jour, la Commission relève que bon nombre d'actions, en particulier dans le cadre de l'établissement d'une politique législative antifraude globale, ont été pleinement réalisées. Dans le domaine de la protection du budget de l'Union, sur le plan de la prévention, une coordination interservices en vue d'assurer l'étanchéité à la fraude de la législation est désormais en place. Dans les domaines de la protection de l'euro et de la lutte contre le piratage et la contrefaçon de produits manufacturés, la Commission a développé davantage le cadre juridique d'action et d'intervention, ainsi que de coopération internationale spécifique. Un système d'information concernant les soumissionnaires non fiables a été proposé par la Commission et adopté par le législateur pour sécuriser les procédures de passation des marchés publics.

Des efforts ont également été entrepris par la Commission pour aider les dix nouveaux États membres et les pays candidats à reprendre l'acquis communautaire en matière de protection des intérêts financiers. Des efforts qui ont notamment conduit à la création dans ces pays d'une structure nationale centrale de coordination antifraude, ce qui leur a permis de se familiariser avec l'approche communautaire en matière d'enquêtes antifraude et de coopérer étroitement avec le service antifraude de la Commission.

Le développement d'une nouvelle culture de coopération avec les administrations nationales des États membres a constitué un volet essentiel en tant que conséquence naturelle de la responsabilité partagée de la Communauté et de ces derniers dans le domaine de la protection des intérêts financiers. Le projet de plate-forme de services pluridisciplinaires [7] est l'instrument idoine pour matérialiser cet objectif. Il propose une coopération plus structurée et plus régulière entre tous les acteurs. Dans ce but, une Direction « Intelligence » [8] a été créée à l'Office pour constituer une capacité d'analyse des fraudes et des irrégularités à partir des communications faites par les États membres. Une unité de magistrats est également désormais en mesure d'assurer une coordination opérationnelle plus large avec tous les acteurs de terrain dans les États membres. Le rapport annuel de la Commission sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude, établi conjointement avec les services spécialisés des États membres, rend compte des actions entreprises et de leurs résultats. Parallèlement à cette collaboration étroite et régulière définie en premier lieu à l'article 280 du traité CE, la Commission et les nouveaux organes de coopération judiciaire et policière de l'Union européenne (Eurojust et Europol) ont également structuré leurs relations par la signature de protocoles d'entente [9].

[7] Projet ayant pour but de mieux présenter la palette des activités de l'Office et de proposer un inventaire des expertises disponibles en son sein. Voir le rapport d'évaluation des activités de l'OLAF, doc. COM (2003) 154 final du 02.04.2003, point 1.2.1.

[8] Voir point 1.2.1 du rapport (cf note de bas de page n°7).

[9] Protocoles concernant la communication d'informations (échanges opérationnels, notamment sur des cas concrets). Voir point 1.2.4. du rapport (cf note de bas de page n°7).

En ce qui concerne la prévention et la lutte contre la corruption aux fins de protéger les intérêts financiers communautaires, le nouveau règlement financier a jeté les bases nécessaires pour instaurer une meilleure gestion financière à la Commission. Dans le cadre de la réforme administrative, des mesures ont été prises pour sensibiliser les fonctionnaires et agents de la Commission aux principes d'une bonne gestion des projets, ainsi que sur la conduite à tenir en cas de suspicion d'actes répréhensibles graves susceptibles de nuire aux intérêts des Communautés.

La Commission a procédé à l'exercice d'évaluation des activités de l'Office [10], prescrit à l'article 15 des règlements n° 1073/99 et 1074/99, qui s'est accompagné de dix-sept recommandations pour consolider la structure et le fonctionnement de l'OLAF. La Cour de justice européenne a également confirmé à plusieurs reprises la légalité et la cohérence du cadre interinstitutionnel des enquêtes internes qui s'applique de manière générale aux institutions, organes et organismes institués par les traités CE et Euratom [11].

[10] Cf note de bas de page n°7.

[11] Arrêt de la Cour de justice dans l'affaire C-15/00 (Commission contre BEI), arrêt de la Cour de justice dans l'affaire C-11/00 (Commission contre BCE), arrêt de la Cour de justice dans l'affaire C-167/02 (W. Rothley contre Parlement européen).

Enfin, sous l'angle de la protection pénale des intérêts financiers, si les efforts de la Commission n'ont pas tous abouti, à l'instar de la proposition modifiée de directive relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté [12], des progrès importants ont été réalisés, dont l'entrée en vigueur, tant attendue depuis huit ans, le 17 octobre 2002, des premiers instruments conventionnels pour la lutte contre la fraude (Convention relative à la protection des intérêts financiers [13], premier protocole à la convention « PIF » [14] et protocole relatif à la compétence de la Cour de justice [15]).

[12] COM (2001) 272 du 23.5.2001 - JO C 240-E du 28.8.2001, modifié par COM (2002) 577 du 16.10.2002.

[13] JO C 316 du 27.11.95.

[14] JO C 313 du 23.10.96.

[15] JO C 151 du 20.5.97.

Parallèlement au cours de la période 2001-2003, une étape majeure a été franchie vers la création d'un Parquet européen compétent en matière de protection des intérêts financiers, la Convention sur l'avenir de l'Union européenne ayant fait sienne cette perspective dans le projet de traité constitutionnel. Tout au long de l'année 2002, sur la base du Livre vert sur la création d'un procureur européen adopté le 11 décembre 2001 [16], la Commission avait mené un large débat avec les représentants de tous les milieux intéressés . En 2003, le rapport de suivi du Livre vert a fait la synthèse des quelque 200 réactions recueillies [17] qui ont permis à la Commission de formuler une proposition à la Convention européenne et de participer activement à ses travaux dans ce domaine. Alors que les efforts de la Commission n'avaient pu aboutir lors de la conclusion du traité de Nice, il en résulte cette fois, notamment grâce au débat initié par la Commission, que le traité constitutionnel comprend une disposition relative au Parquet européen (article III-175). Cette disposition devrait permettre au Conseil d'instituer à partir d'Eurojust un Parquet européen pour la protection des intérêts financiers de l'Union.

[16] Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen, doc. COM (2001) 715 final du 11.12.2001.

[17] Document COM (2003) 128 final. Voir: http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/green_paper/index_fr.html.

Le nouveau plan d'action 2004-2005 correspond à la deuxième étape de programmation dans le cadre de l'Approche stratégique globale de 2000 et suit les quatre grands axes d'action établis alors et déjà cités plus haut. Il prend également en compte les orientations nouvelles qui ressortent du Rapport d'évaluation des activités de l'OLAF et les mesures annoncées dans le discours du Président de la Commission, en novembre 2003 [18].

[18] Discours sur l'état de l'Union: Programme législatif et de travail de la Commission pour 2004, M. Prodi devant le Parlement européen à Strasbourg le 18.11.2003.

Plus précisément, le Plan d'action 2004-2005 témoigne de l'engagement continu de la Commission en faveur de la lutte contre la fraude et constitue l'une de ses réponses aux nouveaux défis qui correspondent à l'évolution de l'Union pour ces années 2004 et 2005. Ce Plan intègre :

- les actions qui n'ont pu être mises en oeuvre au cours de la période précédente et celles qu'il fallait encore définir pour compléter la mise en oeuvre de l'Approche stratégique globale, notamment le renforcement du partenariat opérationnel avec les États membres ;

- les développements récents relatifs au renforcement du cadre réglementaire de l'OLAF [19], tels que recommandés par la Commission dans son Rapport d'évaluation des activités de l'OLAF [20] et annoncés par le Président de la Commission dans son « Plan d'action » du 18 novembre 2003. La Commission a jugé nécessaire d'agir de manière plus rapide et plus approfondie qu'originellement prévu dans le Rapport d'évaluation, pour faire suite aux faiblesses identifiées à l'occasion de l'affaire Eurostat. Par conséquent, un certain nombre d'initiatives viendront compléter les recommandations du rapport d'évaluation, pour certaines d'entre elles, la mise en oeuvre a déjà débuté ;

[19] Propositions de modification des règlements n°1073/99 et 1074/99 adoptées le 10.02.2004, documents COM (2004) 103 final et COM (2004) 104 final.

[20] Voir la résolution du Parlement européen sur le rapport de la Commission relatif à l'évaluation des activités de l'OLAF ((COM (2003) 154 - 2002/2237(INI)) et les conclusions du Conseil sur ce même rapport (doc. 16280/03 du 22.12.2003).

- un certain nombre d'initiatives plus spécifiques telles que le Livre blanc sur le Procureur européen, ou d'autres, qui répondent à des demandes ou à des besoins ponctuels, comme le traitement des cas d'irrégularités communiqués avant le 1er janvier 1999 dans le domaine du FEOGA-Garantie (Task-Force « Recouvrement ») ou la simplification de la procédure de communication des irrégularités (FEOGA-Garantie, Fonds structurels, Fonds de cohésion).

Ce nouveau Plan d'action met en avant les lignes directrices politiques et les thèmes prioritaires suivants :

- le renforcement du cadre réglementaire de mai 1999 relatif aux activités de l'OLAF et à ses compétences (amélioration de la circulation de l'information entre l'Office et les institutions et organes européens ; la garantie pleine des droits des personnes concernées par une enquête, interne comme externe ; le renforcement de l'efficacité opérationnelle de l'Office et le renforcement du rôle du Comité de surveillance de l'Office) ;

- l'amélioration du flux d'informations entre les États membres et la Commission, notamment par la modification des règlements sur les communications des irrégularités ; le développement du Fichier d'Identification des Dossiers d'Enquêtes douanières (FIDE) et par la mise en oeuvre d'une nouvelle réglementation relative à l'assistance administrative mutuelle dans le domaine de la TVA et du blanchiment d'argent des produits de la fraude communautaire ;

- le développement de la protection pénale des intérêts financiers communautaires avec les autorités compétentes des États membres, notamment en donnant suite à la décision de la Conférence intergouvernementale (CIG) de prévoir la base juridique permettant de créer un Parquet européen, compétent pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne, dans le traité constitutionnel.

Ce plan d'action 2004-2005, en parachevant ainsi la mise en oeuvre de l'Approche stratégique globale antifraude de juin 2000, créera les conditions pour permettre à la Commission entrante de lancer une nouvelle dynamique en faveur de la protection des intérêts financiers communautaires et de la lutte contre la fraude.

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