Avis du Comité des régions sur le Livre vert de la Commission européenne «La politique future de lutte contre le bruit»

(97/C 215/08)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le Livre vert de la Commission européenne «La Politique future de lutte contre le bruit» (COM(96) 540 final);

vu sa décision en date du 8 mars 1996, conformément à l'article 198C, alinéa 4 du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis à ce sujet et de charger la commission 5 «Aménagement du territoire, environnement, énergie» de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 436/96 rév.) adopté par la commission 5, le 6 février 1997 (rapporteur: M. Tope);

a adopté lors de sa 17e session plénière des 12 et 13 mars 1997 (séance du 13 mars) le présent avis.

1. Introduction

1.1. Faisant suite à la proposition de réexamen du cinquième programme d'action (COM(95) 647 final) (), le Livre vert vise à mettre au point un programme de réduction du bruit et à stimuler le débat sur la future politique de lutte contre le bruit.

1.2. Le CdR accueille favorablement le Livre vert, et approuve à la fois son approche et sa substance. Il soutient bon nombre des propositions exposées. Le CdR partage l'opinion selon laquelle le bruit est une pollution préoccupant une proportion importante et croissante de la population de l'Union.

1.3. Le CdR se réjouit particulièrement de l'accent mis sur la nécessité d'un partage des responsabilités entre tous les niveaux de gouvernement et d'une approche basée sur un partenariat oeuvrant à un but commun. Le CdR estime également que la dimension locale des problèmes de bruit implique que les remèdes soient trouvés au niveau local, mais que certaines solutions demandent la participation des États et de la Communauté.

1.4. Le CdR accepte, comme le suggère le Livre vert, que la flexibilité locale en matière de lutte contre le bruit continuera à être importante. L'acceptabilité d'un bruit particulier dépend non seulement de son niveau absolu, mais également de son niveau par rapport au niveau sonore ambiant. Bien que des facteurs non acoustiques tels que les liens économiques entre une communauté locale et la source du bruit ainsi que les attentes générales de cette communauté puissent également jouer un rôle, il est nécessaire de donner à la qualité de l'environnement local ainsi qu'à la santé de la population locale, le poids qui convient.

1.5. Le CdR est également d'avis que le contrôle du bruit ne peut pas toujours s'effectuer sans tenir compte d'autres effets sur l'environnement et la santé. Il convient d'être prudent afin d'éviter les solutions s'attaquant à un polluant mais provoquant d'autres effets néfastes.

2. Impact du bruit sur l'environnement

2.1. Le Livre vert considère le bruit comme un phénomène essentiellement urbain, mais reconnaît qu'il peut également être gênant en zone rurale. Le CdR admet que les zones urbaines connaissent des problèmes particuliers. Toutefois, le milieu sonore généralement plus calme en zone rurale rend toute nouvelle source de bruit plus aisément identifiable et plus désagréable. Le CdR est préoccupé par la diminution apparemment constante des zones calmes et estime que l'un des objectifs de la politique future devrait consister à empêcher de nouvelles disparitions de ces zones. Le CdR est également d'avis que l'impact du bruit sur les écosystèmes sensibles doit être pris en compte, en particulier dans les zones qui ont été spécialement désignées pour la préservation de la nature.

2.2. Le Livre vert fait état de toute une série d'effets sur la santé que peut avoir le bruit même lorsqu'il est inférieur aux niveaux provoquant des pertes d'acuité auditive. Le CdR salue le rapport détaillé et très complet de l'OMS («Le bruit, l'environnement et la santé») et pense qu'il conviendrait de tenir compte pleinement de ses conclusions et recommandations dans le cadre du développement du programme de lutte contre le bruit.

2.3. Comme l'indique le Livre vert, il est d'ores et déjà clair que de nombreuses personnes dans l'Union sont exposées à des niveaux de bruit supérieurs à ceux considérés comme acceptables. Le Livre vert définit également les paramètres susceptibles d'augmenter le nombre de personnes touchées. Le CdR adhère à l'idée selon laquelle les problèmes liés au bruit s'aggraveront en l'absence d'un programme efficace. Le CdR pense également que le développement attendu du trafic routier et aérien compensera probablement toute amélioration dans la construction de véhicules et d'avions plus silencieux.

2.4. Le Livre vert indique que certains bruits sont perçus comme moins gênants ou plus acceptables que d'autres. Le CdR admet ce fait, mais appelle à la prudence en ce qui concerne l'établissement de normes sur cette base. L'opinion publique peut changer, parfois rapidement. L'on pourrait donner en exemple la tolérance actuelle affichée à l'égard du trafic ferroviaire par rapport au trafic routier. Des programmes substantiels de construction de chemins de fer pourraient modifier les comportements, particulièrement dans les zones à forte densité de population. De même, un accroissement du transport nocturne de marchandises par rail pourrait également provoquer un changement d'attitude.

2.5. Le Livre vert ne distingue pas les bruits d'hélicoptère des bruits d'avion. Le CdR note que les directives relatives au bruit causé par les avions ne conviennent pas aux hélicoptères. Les niveaux sonores garantis peuvent être particulièrement trompeurs pour évaluer l'effet réel du bruit, parce que les émissions dépendent davantage de la manoeuvre effectuée. Les hélicoptères peuvent également voler pendant des périodes prolongées dans le voisinage immédiat d'habitations et l'augmentation d'un tel trafic est susceptible de causer des problèmes supplémentaires.

3. Politiques existantes

3.1. Le chapitre 3 du Livre vert présente les instruments politiques existants et propose une évaluation de l'impact des dispositions législatives actuelles.

3.2. En ce qui concerne le transport routier, des limites plus strictes du bruit des nouveaux véhicules à moteur sont entrées en vigueur récemment, et sont imminentes pour les deux et trois roues. Le Livre vert souligne quant à lui plusieurs lacunes de cette approche:

- l'application peu rigoureuse des limites au cours des premières années;

- la lenteur du retrait des véhicules les plus bruyants;

- l'augmentation du trafic;

- l'importance croissante des bruits de roulement;

- des procédures d'essai ne reflétant pas des conditions de conduite réalistes;

- l'absence de système de contrôle/mise en application après la vente.

3.3. Le CdR approuve cette analyse et en conclut que les contrôles du bruit des nouveaux véhicules jouent un rôle important, mais que des mesures supplémentaires s'imposent pour traiter les autres problèmes identifiés. Il convient en outre de ne pas négliger l'influence du comportement au volant des chauffeurs de poids lourds sur le bruit causé par le trafic routier.

3.4. Le Livre vert cite les contrôles après-vente du bruit des véhicules au Japon et en Australie. Bien qu'il convienne d'envisager les implications financières d'un tel système, le succès apparent de cette approche en Nouvelle-Galles-du-Sud mérite une étude détaillée.

3.5. En ce qui concerne le transport ferroviaire, le CdR note avec quelque inquiétude le manque actuel de contrôle au niveau communautaire. L'absence de normes de bruit communes pourrait provoquer des distorsions sur le marché unique. Des normes de bruits différant d'un État membre à l'autre sont également difficiles à justifier et ne sont pas compatibles avec le programme commun actuellement à l'examen.

3.6. En ce qui concerne le transport aérien, le Livre vert décrit les progrès réalisés en matière de contrôle du bruit, aux niveaux européen et international, des différents avions. Toutefois, il souligne également les problèmes dus à l'importante croissance continue du trafic aérien ainsi qu'à l'augmentation de la taille des différents avions. Le Livre vert reconnaît que ces facteurs pourraient entraîner une augmentation des émissions totales de bruit après 2002. Le CdR estime que c'est un problème important, particulièrement pour les communautés vivant à proximité des aéroports. À cet égard, le CdR fait remarquer qu'une protection suffisante contre le bruit à proximité des aéroports peut être assurée par des projets autonomes d'aménagement du territoire mis en place par les collectivités régionales et locales lorsqu'elles sont légalement responsables en la matière.

3.7. En ce qui concerne les machines de construction etc., le Livre vert fait référence à 6 directives spécifiques ainsi qu'à la directive «Machines». Il fait remarquer que ces directives ne couvrent qu'une petite gamme de machines bruyantes utilisables à l'air libre, certains États membres adoptant individuellement des mesures nationales. Le CdR estime qu'il est en effet possible de rationaliser l'utilisation des directives spécifiques et approuve la préparation d'une directive cadre. Le CdR est d'avis que toute nouvelle procédure de contrôle devrait être suffisamment souple pour faire face au développement de nouveau matériel et pour s'appliquer aux machines bruyantes utilisées à l'air libre davantage liées aux loisirs ou à un usage domestique. Il pense également que lors de la mise en place ou de la révision de tels procédures de contrôle, il faut tenir compte du risque éventuel de déplacement de la pollution à la suite des contrôles des lieux de travail, ainsi que d'autres retombées sur l'environnement. Le Livre vert souffre d'une lacune qui est qu'il n'aborde pas la question des installations bruyantes se trouvant dans les immeubles d'habitation, dans les restaurants et dans divers locaux commerciaux. Les exemples les plus importants de telles installations sont les ventilateurs destinés à l'aération et à l'équipement des dispositifs de réfrigération. Dans les villes, le bruit provenant de telles installations constitue un problème très considérable qu'il convient de souligner.

3.8. Cependant, le Livre vert ne traite pas des problèmes liés au bruit causé par l'utilisation de certaines machines de construction (telles que les marteaux-piqueurs et les béliers) comparé au bruit émis par l'appareil lui-même. En outre, plusieurs des problèmes dont il est question au point 3.2 ci-dessus concernent également les machines de construction. Il est fréquent que les carters et autres dispositifs antibruit de certaines machines soient ôtés, particulièrement pour éviter la surchauffe. Le CdR estime que les systèmes d'essai doivent être suffisamment sévères pour s'assurer que ce type d'appareils puissent fonctionner avec leurs dispositifs antibruit dans toutes les conditions d'utilisation prévues. Le CdR pense également que d'autres instruments devraient être envisagés, comme pour les véhicules, pour s'assurer que les améliorations attendues ont été apportées et sont maintenues.

3.9. Le Livre vert n'aborde pas non plus les problèmes du bruit lié à la construction, causé par des travaux exécutés à des heures «asociales». Ce bruit provoque une gêne importante, particulièrement dans les zones urbaines. Même s'il est peut-être plus approprié d'imposer les contrôles nécessaires au niveau local, ceci montre que l'on ne peut pas lutter contre le bruit lié à la construction simplement en imposant des limites d'émission pour certains types spécifiques de machines.

3.10. Le Livre vert fait état de l'actuelle absence de législation communautaire en matière de bruit industriel, et souligne la pertinence de la proposition de directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution. Le CdR salue cette proposition, qui concerne également la réduction du bruit. Le CdR reconnaît toutefois que le fonctionnement correct des systèmes d'autorisation demandera l'octroi de ressources appropriées à l'organisme réglementaire concerné.

3.11. En ce qui concerne les normes d'émissions etc., le Livre vert répertorie les valeurs seuils et les normes utilisées par l'OCDE, l'OMS et le cinquième programme d'action pour l'environnement. Comme indiqué plus haut, le CdR estime que les valeurs seuils de l'OMS méritent une place importante dans toute discussion à propos de normes. Le CdR est également d'avis qu'il est utile de fixer des seuils en utilisant le «niveau acoustique équivalent» (LAeq) diurne (et nocturne), mais que cela ne suffit pas. La gêne et les nuisances peuvent également être provoquées par des augmentations du niveau sonore par rapport au bruit ambiant. C'est pourquoi des niveaux sonores absolus plus bas peuvent poser plus de problèmes la nuit et dans les endroits calmes. Une augmentation de 10 dB(A) au-dessus du bruit ambiant - ce qui représente une multiplication par deux du niveau sonore perçu - sera souvent importante. En outre, les bruits soudains, surtout la nuit, peuvent provoquer des nuisances et perturber le sommeil, effets que les normes basées sur le LAeq pourraient ne pas refléter. Le CdR estime dès lors que les normes basées sur le LAmax à différents moments comme le propose l'OMS sont particulièrement importantes.

3.12. En ce qui concerne les critères de qualité du bruit, le Livre vert souligne l'adoption quasi universelle du LAeq pour mesurer le bruit de la route, du rail et de l'industrie. Comme le note le Livre vert, il convient d'harmoniser les méthodes de mesure de l'exposition au bruit.

3.13. Le Livre vert fait état de l'importance croissante des interventions au niveau des infrastructures telles que l'utilisation de revêtements routiers poreux silencieux. Étant donné la part croissante que représente le bruit de roulement dans les niveaux sonores causés par les véhicules routiers, le CdR considère ce point comme un domaine essentiel dont le développement doit être poursuivi.

3.14. Le Livre vert note l'utilisation jusqu'à présent limitée d'instruments économiques. Comme exposé précédemment, le CdR estime que de telles mesures devraient en effet jouer un rôle plus important, afin d'encourager l'achat de véhicules et de machines plus silencieuses et d'assurer par la suite un entretien et une utilisation corrects.

3.15. Le Livre vert contient également des observations à propos des procédures opérationnelles, des aides communautaires à la recherche et de la formation et l'information. Le CdR adhère aux conclusions du Livre vert dans ces domaines.

3.16. Le Livre vert ne traite pas des bruits causés par les sports et d'autres activités de loisirs, qui sont une source croissante de bruit dans certaines régions; de grandes manifestations en plein air peuvent également être la cause de nuisances considérables. Il ne dit rien non plus à propos du bruit domestique, qui peut constituer une part importante de l'intérêt général du public pour les problèmes de bruit. L'acceptabilité du bruit provenant de telles sources sera influencée par de nombreux facteurs, y compris les valeurs sociales et culturelles. Dès lors, c'est au niveau local qu'il faudra juger de la nécessité d'une action. Une approche en fonction des effets sur la santé doit prendre en considération l'impact du bruit émanant de telles sources. En outre, le CdR estime que toute approche relative aux effets sur la santé doit traiter des normes relatives au bruit intérieur dans des lieux (discothèques, par exemple) où de réels dommages auditifs peuvent être causés.

4. Restructuration de la politique communautaire de lutte contre le bruit

4.1. Au chapitre 4.1, le Livre vert décrit dans les grandes lignes le rôle futur de la Communauté européenne. L'accent mis sur le partage des responsabilités a été abordé au paragraphe 1.3 ci-dessus. Le Livre vert insiste également sur la nécessité d'un programme général de réduction du bruit, ainsi que sur la nécessité de coordonner les compétences que se partagent la Commission et le Conseil en matière de bruit. La Commission reconnaît le manque de fiabilité et de comparabilité des données permettant de mesurer les progrès accomplis ainsi que le manque de complémentarité entre actions entreprises aux différents niveaux. Le Livre vert estime que la Communauté doit jouer un rôle clé dans les actions menées pour réduire les différentes sources de bruit. Le CdR partage cet avis et soutient l'élaboration d'autres politiques et d'une législation visant à limiter les émissions de bruit. Le CdR se réjouit également que la Communauté encourage les échanges d'expériences entre les États membres et les autorités locales en matière de lutte contre le bruit.

4.2. Dans son chapitre consacré à l'évaluation de l'exposition au bruit, le Livre vert insiste sur la nécessité de disposer de données de meilleure qualité et plus comparables. Il propose diverses mesures qui pourraient figurer dans une proposition de directive:

- L'institution d'un indice «CE» commun d'exposition au bruit

Le CdR approuve la suggestion d'adopter le niveau acoustique continu équivalent pondéré A, c'est-à-dire le LAeq dB(A) comme indice CE. Toutefois, comme indiqué précédemment, l'utilisation de l'unité LAmax peut être pertinente dans certains cas, particulièrement pour le bruit nocturne. Il convient également d'envisager l'utilisation d'une unité indiquant les augmentations au-dessus du niveau sonore ambiant (LA90) le cas échéant. Le CdR considère qu'un seul indice ne permet pas de traiter tous les aspects du contrôle du bruit. Quelles que soient les normes adoptées, le CdR estime qu'il faut mettre en place des procédures de mesure communes, et des normes communes pour les sonomètres et leur étalonnage.

- L'obligation d'utiliser des méthodes harmonisées de prédiction et de mesure du bruit.

Le CdR approuve cette proposition.

- L'évaluation de l'exposition au bruit ambiant et la publication des informations recueillies.

Le CdR soutient le principe de l'établissement de cartes du bruit mais nourrit quelques inquiétudes quant à son objectif et à ses limites éventuelles. Les courbes de bruit pourront en effet être considérablement modifiées en fonction de la valeur utilisée (LA90, LA50, par exemple) et de la durée. Les mesures étant localisées, il pourrait y avoir des variations importantes entre deux zones très proches. Le placement de tels systèmes de mesure et le moment auquel la mesure est effectuée auront une incidence sur les résultats obtenus. Le CdR estime que la cartographie du bruit a un rôle important à jouer dans l'évaluation des tendances en matière de niveaux sonores ambiants ainsi que de climat sonore général. Le CdR est d'avis que la cartographie du bruit est particulièrement pertinente lorsqu'il convient de surveiller des sources importantes de bruit.

Le CdR estime également que la modélisation par ordinateur a un rôle utile à jouer dans l'évaluation du bruit causé par des sources spécifiques.

4.3. Le Livre vert esquisse diverses propositions en matière de réduction du bruit à la source. En ce qui concerne le bruit de la circulation routière, les vues du CdR sont les suivantes:

- Efficacité potentielle d'une prise en compte des coûts du bruit dans le calcul de la taxe annuelle de circulation et des taxes sur les carburants.

Le CdR est intéressé par le développement de telles propositions, mais insiste sur la nécessité de s'assurer que de telles taxes ne pénalisent pas outre mesure les personnes à faibles revenus ou bien les personnes vivant dans des zones rurales ou périphériques, où les coûts des transports sont plus élevés et où les transports publics sont souvent rares.

- Adapter la procédure d'essai au progrès technique.

Le CdR soutient cette proposition.

- Modifier les dispositions communautaires relatives au contrôle technique pour imposer un contrôle du bruit.

Le CdR soutient cette proposition, mais souligne la nécessité d'octroyer des ressources appropriées aux organismes réglementaires. Le CdR est d'avis que les autorités locales sont bien placées pour assumer ce rôle.

- Actions pour promouvoir l'utilisation d'un revêtement routier silencieux.

Le CdR soutient ces propositions.

4.4. Quant au bruit des trains, le Livre vert avance que des efforts supplémentaires doivent être fournis pour réduire le bruit des trains si l'on veut faire admettre l'expansion du trafic. Le CdR partage cette opinion, et souligne que l'accroissement du trafic ferroviaire entraîne plusieurs avantages écologiques. Le CdR approuve les mesures proposées concernant les trains à grande vitesse et les trains de marchandises. Le CdR estime qu'un accent particulier doit être mis sur la recherche en vue de réduire les émissions de bruit provenant du trafic ferroviaire. Il faut prendre pleinement en considération les alternatives éventuelles à l'utilisation de roues métalliques sur des rails en métal.

4.5. En ce qui concerne le bruit des aéronefs, le Livre vert propose d'élaborer un document de réflexion portant sur l'application de normes d'émission plus sévères et sur la mise en place d'un cadre commun pour les règles d'aménagement du territoire. La Commission envisage également de présenter une proposition sur les droits d'aéroport. Le CdR soutient ces mesures, mais se demande si elles peuvent résoudre à elles seules les problèmes de bruit causés par la croissance continue du trafic aérien. La question particulière du bruit des hélicoptères a été traitée au point 2.5 ci-dessus. Le CdR estime qu'un tel cadre nécessite une certaine souplesse afin de tenir compte des besoins locaux, pour autant que cela ne se fasse pas au détriment de l'approche globale.

4.6. En matière de machines fonctionnant à l'air libre, la Commission entend proposer une directive cadre englobant non seulement les machines de construction, mais également le matériel d'entretien des jardins utilisé sur des véhicules spécifiques. Cette directive comprendra l'apposition d'une plaquette d'identification par les fabricants. Le CdR soutient cette approche et rappelle ce qui a été dit précédemment sur la nécessité de s'assurer que de telles garanties soient réelles dans toutes les conditions de fonctionnement prévues. Comme en matière d'étiquetage, les informations doivent être claires et intelligibles et permettre aux acheteurs de faire un choix en connaissance de cause. Comme il l'a déjà indiqué, le CdR estime que les instruments économiques ont également un rôle à jouer dans la promotion de l'utilisation de machines plus silencieuses. Alors que le Livre vert indique que la nouvelle directive-cadre sera plus souple et couvrira une gamme plus large d'équipements fonctionnant à l'air libre, son champ d'application réel n'est pas défini clairement. Le bruit provoqué par les systèmes d'alarme des maisons et des voitures peut être une source importante de gêne, particulièrement dans les zones urbaines. Il est possible de contrôler de telles nuisances en imposant l'installation d'un système coupant l'alarme lorsqu'elle a fonctionné pendant une durée autorisée. Cette exigence pourrait être imposée dans toute l'Union pour les ventes de nouveaux systèmes, et le CdR estime que la possibilité d'inclure de telles sources dans le champ d'application de la proposition de directive-cadre mérite un examen plus approfondi.

4.7. Le Livre vert décrit dans les grandes lignes les moyens de promouvoir les échanges d'expériences. La Commission entend préparer un guide concernant la mise en oeuvre du cinquième programme d'action pour l'environnement, portant également sur la lutte contre le bruit. Ce guide sera préparé en collaboration avec les États membres et des associations de collectivités locales. Le CdR approuve ces propositions et estime que les autorités locales et régionales ont un rôle essentiel à jouer pour développer de telles initiatives.

4.8. Le Livre vert n'aborde pas le problème de la responsabilité au niveau de l'entretien des réseaux de transport (routes, chemins de fer et aéroports) dans la lutte contre le bruit. Le Comité des régions estime qu'outre les fabricants de moyens de transport, les services chargés de l'entretien des réseaux de transport ont eux aussi une part de responsabilité dans la lutte contre les émissions de bruit et les coûts de celle-ci.

5. Conclusion

5.1. Le Livre vert indique la nécessité de restructurer la politique communautaire de lutte contre le bruit, et souligne l'importance du bruit en tant que polluant touchant de nombreuses personnes. Le CdR estime que pour être réussie, cette restructuration doit englober tous les aspects pertinents des travaux de la Commission. Alors que différentes directives traitant des aspects spécifiques du bruit sont toujours nécessaires, il faut qu'elles soient compatibles avec les objectifs politiques globaux. Le CdR estime que le Livre vert constitue une bonne occasion de développer une approche plus positive et cohérente.

5.2. Le Livre vert reconnaît la complexité du problème du bruit ainsi que l'importance du rôle des États membres et des autorités locales et de la participation de la Communauté.

5.3. Le CdR approuve le Livre vert et souhaite prendre une part active au développement futur de la politique communautaire de lutte contre le bruit.

5.4. Le Livre vert comprend plusieurs propositions qui pourraient avoir des implications financières pour les autorités locales et régionales. Celles-ci doivent être prises en considération lors du développement de toute politique communautaire future de lutte contre le bruit.

Bruxelles, le 13 mars 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO n° C 140 du 11. 5. 1996, p. 5.