L’article 21 du traité sur l’Union européenne (ci-après le «TUE») régit l’action extérieure de l’Union. Il réaffirme le rôle de l’Union dans la promotion de la démocratie, de l’État de droit, de l’universalité et de l’indivisibilité des droits de l’homme ainsi que du respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international. Les pays qui souhaitent adhérer à l’Union européenne doivent respecter les droits de l’homme. En outre, tous les accords commerciaux et de coopération avec des pays tiers stipulent que les droits de l’homme sont une composante essentielle des relations entre les parties contractantes.

En 2014, le service européen pour l’action extérieure et la Commission ont évalué le plan d’action en faveur des droits de l’homme et de la démocratie (2012-14). Ce plan d’action énonce 97 actions particulières dont l'une a consisté en l'adoption, en mai 2014 par le Conseil, d'orientations de l’UE relatives à la liberté d’expression en ligne et hors ligne. Ces orientations établissent des définitions et donnent des conseils pratiques sur la façon de protéger le droit à la liberté d’expression, dans tous ses aspects, dont le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions, le droit de rechercher et de recevoir des informations et le droit de diffuser des informations et des idées de toute espèce et par tout média, sans considération de frontières.

Il est prévu d'adopter un nouveau plan d’action 2015-2019, qui mettrait l’accent sur la nécessité de veiller à la cohérence entre les politiques intérieure et extérieure en matière de droits de l’homme, notamment en ce qui concerne la lutte contre le terrorisme, les migrations et la mobilité, ainsi que les échanges commerciaux.

Afin d’atteindre les objectifs fixés par l’article 21 du TUE, l’Union européenne applique des mesures restrictives qui, souvent, donnent effet à des résolutions contraignantes du Conseil de sécurité des Nations unies fondées sur l’article 41 ou l’article 42 de la Charte des Nations unies, mais qui peuvent aussi constituer des mesures autonomes prises par l’UE. Certaines de ces mesures restrictives consistent en l’inscription, sur une liste, de particuliers et d’entités dont les fonds et les ressources économiques doivent être gelés. Pour les particuliers et entités concernés, le droit à une bonne administration ainsi que le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial (articles 41 et 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE) sont d’une importance cruciale. En 2014, le Tribunal et la CJUE ont statué sur des affaires dans lesquelles avait été mise en œuvre la procédure visant à imposer des mesures restrictives à des particuliers et des entités. Sur plus de 30 arrêts qu'ils ont rendus en 2014 sur la légalité des mesures restrictives imposées, la Cour et le Tribunal n'ont confirmé les inscriptions sur la liste que dans un quart des affaires seulement; dans toutes les autres affaires, les décisions d’inscription sur la liste ont été annulées.

Une affaire — qui a donné lieu à l’arrêt Yusef, concernait des mesures restrictives prises sur le fondement du règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil. Ce règlement donne effet à une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies concernant le gel des avoirs des personnes, entités et groupes visés par le comité des sanctions des Nations unies comme étant associés à Al-Qaida. Le Tribunal a jugé que la Commission s'était trouvée en situation de carence, étant donné qu’elle n’avait pas remédié aux vices de procédure et aux irrégularités de fond ayant entaché le gel des fonds de M. Yusef. Il a, dès lors, invité la Commission à s’acquitter de son devoir d’examiner le motif de l’inscription sur la liste avec soin et impartialité, le cas échéant en «coopération utile» avec le comité des sanctions des Nations unies. La Commission réexamine actuellement les motifs de l’inscription de cette personne sur la liste, en coopération avec les organes compétents des Nations unies.

La plupart des affaires dans lesquelles des mesures restrictives prises à l’encontre d'entités ou de particuliers ont été annulées par la CJUE ou le Tribunal concernaient des décisions et règlements du Conseil, dans lesquels les éléments de preuve ou informations étayant les motifs de la décision d’inscription étaient insuffisants et où le Conseil, sur lequel pesait la charge de la preuve en application de l’article 47 de la Charte, tel qu’interprété dans l’arrêt Kadi II, ne s’en était pas acquitté. D’autres affaires ont été annulées pour des motifs d'ordre procédural.

En matière de politique commerciale, le régime révisé du schéma de préférences généralisées unilatéral (SPG +), qui impose aux pays tiers bénéficiaires de respecter des conventions de base sur les droits de l’homme, est entré en application le 1er janvier 2014. Le mécanisme de surveillance a été considérablement renforcé, de façon à garantir que les pays bénéficiaires du SPG + s'acquittent de leurs obligations, notamment qu'ils ratifient et mettent en œuvre 27 conventions internationales sur les droits de l’homme et d’autres thématiques. Dans ce cadre, le Parlement européen et le Conseil assurent également une surveillance plus étroite.

3. Application de la Charte par les États membres et aux États membres

Sous le contrôle de la CJUE, la Commission surveille le respect de la Charte par les États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Si elle se rend compte qu'un État membre manque aux obligations qui lui incombent, la Commission peut engager une procédure d’infraction à son encontre. Les juges nationaux ont connaissance de la Charte comme instrument permettant de faire respecter les droits fondamentaux par les États membres. Les dispositions du droit de l’Union et celles du droit interne fondées sur le droit de l’UE doivent être interprétées de façon cohérente avec les obligations qui découlent de la Charte, de manière à donner effet aux droits garantis par celle-ci. Lorsqu’une juridiction nationale a des doutes sur l’applicabilité de la Charte ou l’interprétation correcte de ses dispositions, elle peut — et, dans le cas d’une juridiction nationale de dernière instance, doit — saisir la CJUE d’une demande de décision préjudicielle. La réponse de la CJUE permet à la juridiction nationale de statuer. Les juges nationaux ont régulièrement recours à cette procédure. Celle-ci contribue au développement de la jurisprudence relative à la Charte et renforce le rôle des juges nationaux dans la défense de celle-ci. En 2014, les juges nationaux ont saisi la CJUE d'un recours préjudiciel en rapport avec la Charte à 43 reprises, soit un nombre très légèrement supérieur à celui des années précédentes.

3.1 Procédures d’infraction

Alors qu'en 2013, la Commission avait mentionné la Charte dans cinq procédures d’infraction, en 2014, elle y a fait référence dans 11 procédures engagées sur le fondement des articles 258 à 260 du TFUE. La charte s’adresse aux États membres uniquement lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union. Dès lors, des procédures d’infraction concernant la Charte doivent se rapporter à la disposition du droit de l’Union qui déclenche l’applicabilité de la Charte.

Cinq de ces 11 affaires ont trait à l’asile et aux migrations.

Les procédures d’infraction dans le domaine de l’asile et des migrations

En 2014, la Commission a engagé une procédure d’infraction contre un État membre à propos de la directive «retour», se déclarant préoccupée par la durée et les conditions matérielles de la rétention, l’absence, dans les centres de rétention, d’assistance juridique gratuite aux personnes faisant l'objet d'une mesure de retour ainsi que par l'absence de contrôle juridictionnel des décisions de placement en rétention pendant les six premiers mois et par le contrôle limité des décisions de prolongation de la rétention au-delà de six mois (articles 4, 6 et 47 de la Charte).

Un État membre a également été visé par une procédure d’infraction pour application incorrecte des directives relatives aux conditions d’accueil et aux procédures d’asile, respectivement. La Commission a fait part à cet État membre de ses préoccupations sur différents points: la durée de la procédure d’asile, l’effectivité des voies de recours contre les décisions négatives en matière d’asile, l’absence d’assistance juridique gratuite, la rétention de certaines catégories de demandeurs d’asile, qui semble s'appliquer automatiquement sans qu'il soit procédé à une évaluation individualisée, le droit à un recours effectif contre une décision de placement en rétention et l’assistance juridique gratuite en rétention (articles 6 et 47).

En 2014, la Commission a examiné la manière dont les États membres ont appliqué la Charte lors de la mise en œuvre du droit de l’Union aux frontières extérieures de celle-ci, en particulier le principe de non-refoulement (articles 4, 6, 18 et 19). Parmi les sujets de préoccupation figurent l’application et la durée de la rétention, les conditions de celle-ci, la situation particulière des mineurs, l’assistance juridique gratuite et des voies de recours effectives dans le cadre de la procédure d’asile dans certains États membres (articles 6, 24 et 47 de la Charte).

Code des visas et recours contre une décision de refus d'octroi de visa

À la fin de l’année 2014, la Commission a exhorté cinq États membres à faire en sorte que tout recours formé contre une décision de refus, d’annulation ou d'abrogation de visa prévoie l’accès à un organe judiciaire.

Le règlement établissant un code des visas définit les procédures et conditions de délivrance de visas pour les courts séjours et le transit aéroportuaire. Il oblige les États membres à prévoir un droit de recours à l’encontre d’une décision de refus, d'annulation ou d'abrogation de visa. L’article 47 de la Charte confère aux particuliers le droit à un recours effectif devant un tribunal, lorsque leurs droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés. Or les législations nationales des États membres concernés ne prévoyaient que la possibilité d’un recours devant des autorités administratives, et donc non judiciaires. La Commission considère que cette procédure ne satisfait pas au critère du tribunal indépendant prévu à l’article 47 de la Charte.

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