GLOSSAIRE

Centrale nucléaire : centrale de production électrique utilisant des matières fissiles nucléaires comme combustible.

Chemin critique :

la pratique courante utilisée pour la gestion de projets comprend l’établissement de calendriers de projet détaillés, qui mettent en évidence toutes les tâches nécessaires à la réalisation des objectifs du projet dans les délais fixés, ainsi que les relations qui existent entre lesdites tâches.

Dans le cadre de ces calendriers, le chemin critique couvre l’ensemble des tâches don't la mise en œuvre pourrait avoir une influence sur le calendrier général de mise en œuvre du projet.

Matériaux issus du processus de déclassement :

différents matériaux résultent du déclassement d’une centrale nucléaire. Il est possible de distinguer les grandes catégories suivantes:

Matériaux non contaminés ayant une valeur commerciale

Cette catégorie inclut généralement des équipements technologiques spécifiques, ainsi que du combustible ou des matières premières telles que le fer ou l’acier.

Déchets conventionnels

Sous réserve de vérification de l’absence de contamination radioactive, ils sont éliminés par les installations et usines de traitement de déchets traditionnelles.

Déchets radioactifs

Cette catégorie couvre toutes les matières affectées par une contamination radioactive. Celles-ci sont ensuite subdivisées selon leur niveau de radioactivité (très faible, faible, intermédiaire ou élevé) et de leur état (liquide, solide ou gazeux). Chacune des sous-catégories de déchets doit être éliminée en suivant des flux de déchets radioactifs spécifiques.

Combustible nucléaire

Qu’il soit neuf (non usé) ou irradié (usé), le combustible nucléaire accumule la plus grande partie de la radioactivité de toute centrale nucléaire. Le combustible doit être retraité dans des installations spécialisées.

Plan de déclassement : le plan de déclassement est le document essentiel qui sous-tend l’ensemble du processus de déclassement. Par les informations qu’il renferme, il décrit le concept de déclassement proposé par une centrale nucléaire donnée. Il est généralement élaboré avant que les installations ne cessent de fonctionner définitivement et nécessite l’approbation de l’organisme de contrôle.

Principe du pollueur-payeur :

le "principe du pollueur-payeur" tire ses origines de la conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement de 1992, qui a établi que "les autorités nationales devraient s’efforcer de promouvoir l’internalisation des coûts de protection de l’environnement et l’utilisation d’instruments économiques, en vertu du principe selon lequel c’est le pollueur qui doit, en principe, assumer le coût de la pollution, dans le souci de l’intérêt public et sans fausser le jeu du commerce international et de l’investissement".

Ce principe fait partie intégrante du cadre juridique de l’UE (voir article 191, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne).

Réacteurs nucléaires non modernisables couverts par les programmes contrôlés :

à la suite d’une enquête conduite par la Commission en 1993 (COM(93) 635 final), deux types de réacteurs spécifiques ont été jugés insuffisamment sécurisés et non modernisables: les réacteurs nucléaires RBMK et VVER 440/230:

"RBMK" est l’acronyme de Reaktor Bolschoi Moschnosti Kanalnij ou réacteur de grande puissance de type canal. Il s’agit du type de réacteur impliqué dans l’accident nucléaire à la centrale de Tchernobyl;

"VVER" est l’acronyme de Vodo-Vodyanoi Energetichesky Reaktor ou réacteur de puissance à caloporteur et modérateur eau.

Technologies et installations de gestion des déchets radioactifs : les technologies et les installations de gestion des déchets radioactifs couvrent les équipements, les compétences techniques et les installations nécessaires à la récupération, au conditionnement, au traitement, au transport, au stockage et, le cas échéant, à l’élimination de déchets radioactifs.

Test de résistance : réévaluation ciblée des marges de sûreté des centrales nucléaires en service dans l’UE en cas d’événements extrêmes risquant de mettre à mal les fonctions de sécurité d’une centrale et de provoquer un accident grave.

SYNTHÈSE

I. Dans le cadre des négociations d’adhésion à l’Union européenne (UE) et en vue de renforcer la sûreté nucléaire, la Bulgarie, la Lituanie et la Slovaquie se sont engagées à procéder à la fermeture anticipée, suivie du déclassement, de huit réacteurs non modernisables. Reconnaissant le fardeau social, économique et financier exceptionnel de leur engagement, l’Union européenne a décidé d’octroyer un concours financier à ces trois pays.

II. L’audit de la Cour avait pour objectif principal d’évaluer si les programmes financés par l’UE (1999-2010) ont contribué de manière efficace au déclassement des réacteurs nucléaires et s’ils ont permis de faire face aux conséquences de leur fermeture anticipée.

III. La Cour est parvenue aux conclusions suivantes:

a) en raison d’un cadre politique relativement flou, les programmes ne bénéficient ni d’une évaluation complète des besoins, ni d’une définition des priorités, ni de la fixation d’objectifs spécifiques et de résultats à atteindre. Les responsabilités sont diluées, en particulier en ce qui concerne le suivi et la réalisation des objectifs du programme dans son ensemble. La supervision de la Commission est centrée sur l’exécution budgétaire et la mise en œuvre des projets;

b) il n’existe aucune évaluation complète portant sur l’état d’avancement des processus de déclassement et d’atténuation. Des retards et des dépassements de coûts ont été relevés dans le cadre de projets d’infrastructure clés;

c) bien que les réacteurs aient été fermés entre 2002 et 2009, les programmes n’ont toujours pas provoqué les changements organisationnels nécessaires pour transformer les opérateurs en organismes de déclassement efficaces;

d) les ressources financières actuellement disponibles (y compris une contribution de l’UE de 2,85 milliards d’euros alloués jusqu’en 2013) seront insuffisantes, et le manque de fonds est très important (environ 2,5 milliards d’euros).

IV. La Cour formule les recommandations suivantes:

a) la Commission devrait instaurer les conditions nécessaires à une utilisation efficace, efficiente et économique des fonds de l’UE. Elle devrait procéder à une évaluation précise des besoins, indiquant l’état d’avancement des programmes et les activités restant à réaliser, et établir un plan de financement global recensant les sources de financement. Avant que d’autres dépenses ne soient engagées, la Commission devrait analyser les ressources disponibles et les avantages escomptés. Il serait alors possible d’aligner les objectifs sur le budget disponible et d’établir des indicateurs de performance pertinents, qui permettent un suivi et l’établissement de rapports selon les besoins;

b) si l’UE venait à décider, comme le proposait la Commission, d’accorder une aide financière additionnelle au prochain cadre financier pluriannuel, ce soutien devrait être subordonné à une évaluation ex ante de la valeur ajoutée européenne d’une telle intervention, en mettant en évidence les différentes opérations devant être financées par le budget européen et en tenant compte des autres mécanismes de financement, comme les Fonds structurels.

INTRODUCTION

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

1. Le déclassement est la dernière étape du cycle de vie d’une centrale nucléaire, dont la durée se situe généralement entre 30 et 40 ans, voire 60 pour les installations les plus récentes (voir annexe I). Le déclassement couvre les activités préparatoires qui précèdent la fermeture définitive (comme l’établissement d’un plan de déclassement, ou l’élaboration de la documentation pour l’octroi des licences et des projets d’infrastructure de traitement des déchets), ainsi que toutes les activités qui suivent la fermeture des réacteurs, comme l’élimination des éléments de combustible usé, la décontamination, le démantèlement et/ou la démolition des installations nucléaires, l’élimination du reste des déchets radioactifs et la restauration de l’environnement du site contaminé. Le processus de déclassement est terminé lorsque les installations ne sont plus soumises à aucun contrôle réglementaire, ni à aucune restriction au plan radiologique.

2. Le processus de déclassement produit d’importants volumes de matériaux. Le coût financier et environnemental de leur élimination en tant que déchets est particulièrement élevé [1]. C’est pourquoi, en vertu du "principe du pollueur-payeur" et de la pratique internationale communément admise, il est recommandé aux opérateurs de garantir, au moment de la fermeture définitive d’une installation nucléaire, la disponibilité des ressources financières nécessaires à son déclassement en toute sécurité. Les ressources en question devraient viser à couvrir tous les aspects du déclassement, depuis les opérations techniques de déclassement des installations jusqu’à la gestion des déchets. Si, au cours de la mise en œuvre du projet de déclassement, il apparaît que celui-ci entraîne des frais supérieurs aux estimations de coûts approuvées, l’opérateur prend à sa charge les dépenses supplémentaires [2].

3. En cas de fermeture anticipée, les pays doivent également faire face à des conséquences sociales, économiques et financières, principalement dues à la diminution de la production et de la vente d’électricité escomptées, ainsi qu’à la nécessité de financer d’autres sources.

4. La question du déclassement des réacteurs nucléaires revêtira une importance croissante dans les années à venir. Un nombre croissant de centrales nucléaires en Europe font déjà ou feront à court/moyen terme l’objet de déclassement. Fin juin 2011, l’Union européenne comptait 220 réacteurs nucléaires. Comme le montre l’illustration 1, 77 d’entre eux ont été fermés et la plupart était en cours de déclassement. En outre, près d’un tiers des 143 réacteurs en service dans 14 États membres de l’UE devront fermer d’ici 2025 [3]. Enfin, il est possible que les États membres et les opérateurs de centrales nucléaires soient confrontés à la fermeture anticipée d’autres centrales à la suite des "tests de résistance" qu’il est prévu d’effectuer sur les réacteurs nucléaires avant fin 2011 [4].

ILLUSTRATION 1

RÉACTEURS ÉLECTRONUCLÉAIRES DANS L’UE AU 21 JUIN 2011

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Source: Système de documentation sur les réacteurs de puissance de l’Agence internationale pour l’énergie atomique.

AIDE FINANCIÈRE DE L’UE VISANT À SOUTENIR LE DÉCLASSEMENT NUCLÉAIRE EN BULGARIE, EN LITUANIE ET EN SLOVAQUIE

5. L’accident de Tchernobyl en 1986 et son incidence transfrontalière ont souligné l’importance de la sûreté nucléaire à l’échelle mondiale. Cet événement a suscité une inquiétude générale concernant l’emploi de réacteurs nucléaires non modernisables en Europe centrale et orientale. Afin de renforcer la sûreté nucléaire, la communauté internationale, et l’Union européenne en particulier, ont donc décidé, dès le début des années 90, d’octroyer différentes formes d’aide financière à plusieurs pays [5].

6. Dans le cadre des négociations d’adhésion à l’Union européenne, la Bulgarie, la Lituanie et la Slovaquie se sont engagées à procéder à la fermeture anticipée puis au déclassement de huit réacteurs (voir illustration 2).

ILLUSTRATION 2

CENTRALES NUCLÉAIRES AYANT FAIT L’OBJET D’UNE FERMETURE ANTICIPÉE

Source: Cour des comptes européenne, sur la base du système de documentation sur les réacteurs de puissance de l’Agence internationale pour l’énergie atomique et de la documentation technique rassemblée au cours de l’audit.

Centrale nucléaire | Tranche (et type) | Début de l’exploitation commerciale | Date de fermeture théorique (selon conception) | Date de fermeture effective (selon accord) | Fin du déclassement (prévisions actuelles) |

Kozloduy (Bulgarie) | Tranche 1 (VVER 440 / 230) | 1974 | 2004 | 2002 | 2035 |

Tranche 2 (VVER 440 / 230) | 1975 | 2005 | 2002 | 2035 |

Tranche 3 (VVER 440 / 230) | 1981 | 2011 | 2006 | 2035 |

Tranche 4 (VVER 440 / 230) | 1982 | 2011 | 2006 | 2035 |

Ignalina (Lituanie) | Tranche 1 (RBMK 1500) | 1984 | 2013 | 2004 | 2029 |

Tranche 2 (RBMK 1500) | 1987 | 2017 | 2009 | 2029 |

Bohunice V1 (Slovaquie) | Tranche 1 (VVER 440 / 230) | 1980 | 2008 | 2006 | 2025 |

Tranche 2 (VVER 440 / 230) | 1981 | 2010 | 2008 | 2025 |

7. L’UE a reconnu que, compte tenu de l’importance de la perte de capacité de production, cet engagement constituait un fardeau exceptionnel pour les pays concernés. C’est pourquoi, pour les aider à tenir leur engagement, l’UE a décidé de leur octroyer une aide financière avec un double objectif:

a) soutenir les efforts déployés par les pays bénéficiaires dans le cadre du déclassement de leurs réacteurs nucléaires fermés ("mesures de déclassement");

b) contribuer à faire face aux conséquences de la fermeture anticipée ("mesures d’atténuation").

8. Le régime de financement proposé par la Commission n’a pas fait l’objet d’une évaluation ex ante complète [6]. Les fonds devaient être mis à disposition sous la forme d’une dotation générale, en fonction des besoins de financement et des capacités d’absorption réels des pays bénéficiaires. Les programmes ont été élaborés afin de soutenir des priorités définies de manière assez large: déclassement, réhabilitation de l’environnement, modernisation et remplacement par des installations de production conventionnelles, et d’autres mesures consécutives visant à contribuer à la modernisation de la production, du transport et de la distribution de l’énergie, ainsi qu’à en sécuriser l’approvisionnement et à accroître l’efficience énergétique. Le coût total et l’importance relative de ces priorités n’ont pas été déterminés, ni le taux de contribution de l’UE, ni ses délais d’intervention. S’agissant des fonds disponibles, des plafonds ont été fixés pour chacun des cadres financiers [7].

UTILISATION ET GESTION DE L’AIDE FINANCIÈRE DE L’UE

9. Comme le montre l’illustration 3, le montant total du financement de l’UE s’élève à 2850 millions d’euros pour la période 1999-2013. Au 31 décembre 2010, la Commission avait engagé plus de 70 % de la contribution financière de l’UE (soit 2066 millions d’euros). Les paiements en faveur des contractants correspondaient à 1030 millions d’euros, ce qui représente près de la moitié des sommes engagées [8]. Ce montant était réparti comme suit: quelque 60 % ont été alloués aux mesures de déclassement et 40 %, aux mesures d’atténuation. L’annexe II présente une vue d’ensemble des flux financiers dans le cadre des programmes.

10. En vertu des dispositions applicables [9], la Commission a délégué la gestion de la plus grande partie (83 %) de l’aide financière de l’UE destinée aux programmes des pays à la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), qui gère les projets relatifs à la sûreté nucléaire et les ressources en matière de déclassement depuis le début des années 90. À cette fin, avec la participation de certains pays européens, trois fonds internationaux d’appui au déclassement ont été créés en 2001 [10]. Un accord-cadre a été conclu entre les pays bénéficiaires, la BERD et les bailleurs de fonds (voir note marginale 10).

ILLUSTRATION 3

VENTILATION DE L’AIDE DE L’UE PAR PROGRAMME

Source: Bases juridiques et comptabilité de la Commission.

Programme | Contribution de l’UE (en millions d’euros) | Pourcentage du total |

Kozloduy | 870 | 30,5 % |

Ignalina | 1367 | 48,0 % |

Bohunice | 613 | 21,5 % |

Total | 2850 | 100 % |

11. Conformément aux dispositions des règlements du Conseil, la BERD est chargée de gérer les fonds publics alloués aux programmes de déclassement des installations nucléaires, ainsi que d’assurer le suivi de la gestion financière de ces programmes de sorte à optimiser l’utilisation des fonds publics. En outre, la BERD exécute les tâches budgétaires qui lui sont confiées par la Commission conformément aux dispositions du règlement financier [11].

12. En outre, s’agissant de la Lituanie, la Commission a délégué la mise en œuvre d’une partie de l’aide à une structure parallèle, l’agence centrale de gestion des projets [12] (Central Project Management Agency — CPMA), après avoir estimé que le pays disposait d’une structure d’exécution nationale appropriée. Les responsabilités de l’agence en matière de gestion sont similaires à celles de la BERD.

13. Les trois pays bénéficiaires proposent des projets éligibles au financement en consultation avec la BERD et la CPMA. S’agissant des trois fonds d’appui, ce sont les assemblées des donateurs (au sein desquelles la Commission est représentée) qui sont chargées d’approuver les projets. Dans le cadre de la CPMA, la Commission approuve directement les projets. En 2007, un comité de gestion composé de représentants des États membres est mis en place; il est chargé d’assister la Commission dans la mise en œuvre des programmes d’aide. La contribution peut couvrir jusqu’à 100 % des coûts du projet. Toutefois, on escompte que tous les efforts possibles soient consentis pour que la pratique de cofinancement établie dans le cadre de l’aide de préadhésion continue d’être appliquée [13].

14. D’une manière générale, les projets sont mis en œuvre par des contractants externes, sous la responsabilité des bénéficiaires de la subvention [14]. Les autorités nationales compétentes, la BERD ou la CPMA assurent le suivi de la mise en œuvre du projet. En se fondant sur leurs rapports, les assemblées des donateurs et la Commission supervisent respectivement l’exécution des projets.

15. La Commission est responsable en dernier ressort de l’utilisation des fonds de l’UE qui sont gérés par sa direction générale de l’énergie.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

16. L’audit de la Cour a porté sur la mise en œuvre des trois programmes de déclassement de la période allant de 1999 à fin 2010. Il avait pour principal objectif d’évaluer l’efficacité des programmes de déclassement nucléaire financés par l’UE par rapport à leur double objectif (voir point 7). L’audit a visé à répondre aux trois questions ci-après:

a) Les actions visant le déclassement des centrales inscrites dans le programme ont-elles été conçues en fonction des besoins constatés et réalisées comme prévu?

b) Les actions visant à atténuer les conséquences de la fermeture anticipée des réacteurs inscrites dans le programme ont-elles été conçues en fonction des besoins constatés et exécutées comme prévu?

c) Les dispositions prises en matière d’obligation de rendre compte et de gouvernance ont-elles permis une utilisation efficace des fonds de l’UE?

17. Les travaux d’audit ont comporté:

un examen de la documentation préparatoire et législative concernant les programmes, ainsi qu’une analyse des informations techniques et financières pertinentes;

des entretiens réalisés à la Commission, à la BERD et à la CPMA, ainsi qu’auprès des ministères compétents des pays bénéficiaires et dans les centrales nucléaires;

l’examen des normes internationales et des meilleures pratiques, en particulier le processus de déclassement à la centrale nucléaire de Greifswald [15];

la consultation d’experts dans le domaine des projets de déclassement;

l’examen de l’ampleur et du calendrier d’exécution de 149 projets figurant dans les portefeuilles actuels au regard des besoins constatés et des objectifs généraux des programmes;

l’évaluation des résultats obtenus pour un échantillon discrétionnaire de 22 projets (16 concernaient le "déclassement" et six l’"atténuation"), assortie de visites dans les trois pays bénéficiaires [16].

OBSERVATIONS

PROGRÈS RÉALISÉS EN MATIÈRE DE DÉCLASSEMENT DES RÉACTEURS

18. Comme cela a été mentionné au point 6, l’objectif d’amélioration de la sûreté nucléaire devait être atteint par la fermeture anticipée de huit réacteurs non modernisables, puis par leur déclassement. La Bulgarie, la Lituanie et la Slovaquie ont fermé les réacteurs concernés, comme elles s’y étaient engagées. S’agissant du déclassement, même si des étapes importantes ont été franchies, les principales phases du processus restent encore à réaliser.

LE RECENSEMENT DES OPÉRATIONS DE DÉCLASSEMENT EST ENCORE EN COURS

19. Une planification et une gestion détaillées de l’ensemble des opérations à réaliser dans le cadre du processus de déclassement sont un facteur clé de réussite. Les normes internationales prévoient qu’avant la phase de mise en œuvre des opérations de déclassement, un plan de déclassement définisse la manière dont le projet sera géré. Ce plan devrait reposer sur une stratégie de démantèlement et recenser les mesures à prendre ensuite, depuis la fermeture des réacteurs jusqu’à l’élimination finale ou au stockage définitif des déchets [17].

20. L’illustration 4 présente, de manière synthétique, une évaluation des documents relatifs à la planification du déclassement des trois centrales. Plusieurs faiblesses ont été relevées:

a) pour permettre un recensement approprié des opérations de déclassement, les déchets à traiter doivent être classifiés et quantifiés. Dans le cas de la centrale de Bohunice V1, un inventaire des déchets a été dressé en juillet 2010. En revanche, les inventaires des déchets radioactifs des centrales d’Ignalina et de Kozloduy n’étaient pas complets, les quantités concrètes des différents types de matières radioactives à traiter n’étant pas encore connues à l’époque (la caractérisation radiologique des centrales n’était pas encore terminée). Les documents de planification utilisés par les opérateurs des centrales reposaient encore sur des données provisoires relatives aux déchets radioactifs;

a) les plans de déclassement sont censés contenir des plans de gestion des déchets radioactifs qui mettent en évidence les opérations spécifiques, les installations et les technologies nécessaires au démantèlement, au conditionnement, au transport, au stockage et à l’élimination finale de tous les types de déchets, en particulier des matériaux les plus dangereux (les cuves de réacteur, les circuits de refroidissement primaire, ainsi que d’autres composants activés de grand volume et des déchets hautement radioactifs). Le seul cas d’inventaire complet (Bohunice V1) n’a même pas encore été intégré dans un plan de déclassement détaillé définissant, avec précision, la manière dont les déchets recensés seront traités et éliminés sur la durée totale du processus de déclassement. Le plan actuel est uniquement centré sur la première phase de déclassement, qui couvre presque exclusivement les matériaux non radioactifs;

b) les plans de déclassement devraient présenter une estimation du coût total du processus de déclassement dans son ensemble et devraient être mis à jour aussi souvent que nécessaire pour assurer la validité des évaluations. Toutefois, les estimations figurant dans les plans de déclassement disponibles fin 2010 ne sont pas complètes, puisque les informations adéquates sur les quantités des différents types de déchet radioactifs à traiter et/ou les installations et les technologies nécessaires pour leur traitement ne sont pas disponibles. En outre, ces plans ne couvrent pas les processus de déclassement des centrales dans leur intégralité;

c) pour que le processus de déclassement puisse être suivi de manière adéquate, un lien devrait être établi entre les différents projets, les opérations prévues dans les plans de déclassement et l’estimation de leurs coûts. Aucun des trois programmes ne remplit ce critère.

ILLUSTRATION 4

ÉVALUATION DE LA PLANIFICATION DU DÉCLASSEMENT

Question d’audit | ÉVALUATION DE LA COUR |

PROGRAMME DE KOZLODUY | PROGRAMME D’IGNALINA | PROGRAMME DE BOHUNICE V1 |

Un inventaire complet des déchets a-t-il été dressé? | Non | Non | Oui |

Des plans de gestion des déchets radioactifs ont-ils été établis? | En partie | En partie | En partie |

Les coûts du déclassement ont-ils été estimés de manière appropriée? | En partie | En partie | En partie |

Existait-il des dispositions satisfaisantes pour assurer le suivi de la mise en œuvre des plans de déclassement? | Non | Non | Non |

LES GRANDS PROJETS D’INFRASTRUCTURE ACCUSENT DES RETARDS ET DES DÉPASSEMENTS DE COÛTS

21. Au 31 décembre 2010, 101 projets avaient été lancés dans le cadre des programmes afin de contribuer au déclassement de huit réacteurs. Le coût total de ces projets, financés presque exclusivement par l’UE, s’élevait à 1125 millions d’euros. L’illustration 5 présente une vue d’ensemble des projets de déclassement financés au titre des programmes contrôlés.

22. Une analyse des projets d’infrastructure contrôlés sur place (voir annexe III) révèle des retards et des dépassements de coûts. En particulier, certains projets essentiels, qui font partie du chemin critique du processus de déclassement, ont été reportés, telles les installations pour la gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (à savoir les installations de stockage des combustibles usés et les installations destinées au traitement, au stockage et à l’élimination finale des déchets radioactifs).

ILLUSTRATION 5

VUE D’ENSEMBLE DES PROJETS DE DÉCLASSEMENT PAR PROGRAMME ET PAR INTERMÉDIAIRE FINANCIER

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations transmises par la BERD et la CPMA.

Programme | Intermédiaire financier | Nombre de projets | Valeur totale du projet (en millions d’euros) | Montant total de l’aide de l’UE (en millions d’euros) |

Kozloduy | FIADK | 30 | 334,1 | 318,4 |

Ignalina | FIADI CPMA | 17 21 | 421,9 146,9 | 390,7 135,3 |

Bohunice V1 | FIADB | 33 | 222,2 | 203,7 |

| Total | 101 | 1125,1 | 1048,1 |

LE MANQUE DE FONDS EST TRÈS IMPORTANT

23. En mars 2011, les États membres bénéficiaires ont mis à jour leurs estimations des coûts liés au déclassement, le résultat s’établissant au total à 5,3 milliards d’euros [18]. La comparaison de ce montant avec celui des fonds actuellement disponibles pour le déclassement, au niveau national et au niveau du programme, fait apparaître un manque de l’ordre de 2,5 milliards d’euros (voir illustration 6).

24. La Slovaquie s’est engagée à apporter sa contribution pour couvrir les besoins financiers additionnels du déclassement [19]; elle donc a créé un mécanisme de financement spécifique (une taxe sur le transport d’électricité) en vue de contribuer à réduire le manque de fonds. La Lituanie et la Bulgarie n’ont encore mis en place aucun mécanisme équivalent. L’absence de mécanismes de financement suffisants risque de compromettre l’achèvement des processus de déclassement.

PROGRÈS RÉALISÉS EN MATIÈRE D’ATTÉNUATION DES CONSÉQUENCES DE LA FERMETURE DES CENTRALES

ÉVALUATION INADÉQUATE DES BESOINS EN MATIÈRE D’ATTÉNUATION

25. Conformément aux principes de bonne gestion financière, une bonne pratique dans le cadre de tout programme de dépenses consiste à définir les objectifs sur la base d’une estimation des besoins [20]. Pour ce faire, il convient d’évaluer, en appliquant les normes internationales, les conséquences d’une fermeture anticipée (par exemple perte d’énergie électrique ou sécurité de l’approvisionnement). Lors de l’élaboration des mesures qui pourraient être prises, il importe de mettre en regard leur coût et leur effet d’atténuation [21]. Le degré d’atténuation obtenu dans le cadre des projets financés doit être apprécié en vue de déterminer si les objectifs en la matière peuvent être considérés comme ayant été atteints.

ENCADRÉ 1

RETARDS ET DÉPASSEMENTS DE COÛTS

En Bulgarie, la centrale de Kozloduy a choisi de recourir à une technologie de fusion plasma expérimentale sans que son efficacité ait été démontrée de manière suffisante et que les coûts liés à la conception et à la construction aient été dûment pris en considération (quelque 30 millions d’euros contre un cinquième de ce montant pour les technologies traditionnelles confirmées).

En Lituanie, au moment de la visite d’audit, les projets d’infrastructure majeurs qui sont une condition préalable au déclassement de la centrale nucléaire d’Ignalina accusaient un retard sensible par rapport aux dates d’achèvement prévues au départ dans les contrats. Ce problème concernait notamment les installations de stockage provisoire des combustibles usés, qui ont accumulé un retard de plus de 32 mois, les installations de récupération des déchets solides — 44 mois —, ainsi que les installations destinées au traitement et au stockage des déchets solides pour la gestion des déchets radioactifs de faible et de moyenne activité à vie courte et longue — 34 mois. Le coût total du projet relatif aux installations de stockage provisoire des combustibles usés a été revu à la hausse pour un montant de 22 millions d’euros (soit 15,6 %).

En Slovaquie, le stockage provisoire des déchets radioactifs sur le site de Bohunice, dont le déclassement était à l’origine prévu en 2010, faisait encore l’objet d’une procédure de passation de marchés au moment de l’audit. De ce fait, les zones de stockage tampon risquaient d’arriver à saturation. S’agissant de l’installation de test des émissions libres des matériaux issus du déclassement, le délai a été reporté de plus d’un an. Or, toute émission de matériaux issus du réacteur 1 de la centrale de Bohunice V1 est impossible jusqu’à ce que cette installation soit opérationnelle.

ILLUSTRATION 6

MANQUE DE FONDS POUR LE DÉCLASSEMENT

Source: Plans de déclassement et informations fournies lors de la réunion du comité du programme d’assistance au déclassement de mars 2011.

| Estimations figurant dans les plans de déclassement (en millions d’euros) | Dernière estimation des coûts (en millionsd’euros) | Fonds disponibles (toutes sources) (en millions d’euros) | Manque de fonds (en millions d’euros) |

Centrale de Kozloduy Tranches 1 à 4 | 1118 | 1243 | 664 | 579 |

Centrale d’Ignalina Tranches 1 et 2 | 2019 | 2930 | 1450 | 1480 |

Bohunice V1 Tranches 1 et 2 | 950 | 1146 | 720 | 426 |

TOTAL | 4087 | 5319 | 2834 | 2485 |

26. L’illustration 7 présente, de manière synthétique, le résultat de l’examen réalisé par la Cour concernant l’évaluation des besoins qui sous-tend les plans stratégiques définis pour les programmes contrôlés. S’agissant de l’évaluation des besoins à l’échelle du programme, qui permet d’aboutir à une stratégie d’atténuation concrète, la seule estimation de ce type qui avait initialement été réalisée portait sur le programme de Kozloduy. Mais aujourd’hui, celle-ci est dépassée et n’est plus pertinente. Dès lors, tout projet s’inscrivant dans la stratégie énergétique nationale est considéré, par définition, comme une conséquence de la fermeture des centrales.

27. La BERD n’a évalué l’incidence potentielle des projets prévus que dans le cas de Kozloduy. Ni les organismes de mise en œuvre (BERD et CPMA) ni la Commission n’ont évalué les réalisations effectivement obtenues dans le cadre des opérations d’atténuation et leur contribution aux objectifs du programme.

ILLUSTRATION 7

ÉVALUATION DE LA PLANIFICATION DES OPÉRATIONS D’ATTÉNUATION

Question d’audit | ÉVALUATION DE LA COUR |

PROGRAMME DE KOZLODUY | PROGRAMME D’IGNALINA | PROGRAMME DE BOHUNICE V1 |

Une évaluation des besoins a-t-elle été effectuée à l’échelle du programme? | Oui | Non | Non |

Le degré d’atténuation obtenu par les programmes a-t-il été évalué? | En partie | Non | Non |

ENCADRÉ 2

FAIBLESSE DU LIEN EXISTANT ENTRE LES OPÉRATIONS D’ATTÉNUATION ET LA FERMETURE ANTICIPÉE DES RÉACTEURS

En Bulgarie, le programme a permis de financer des améliorations en matière d’efficience énergétique dans les bâtiments publics (écoles, hôpitaux, bâtiments ministériels et théâtres). S’agissant du lien avec la fermeture des unités une à quatre de la centrale de Kozloduy, il réside dans le fait que l’amélioration énergétique compensera une petite partie de la perte de production, sous réserve que les tendances de la consommation restent inchangées.

En Lituanie, le programme a permis de contribuer au mécanisme de rénovation des immeubles collectifs de l’Agence pour le développement urbain et le logement (Housing and Urban Development Agency), dont la création avait pour objectif d’améliorer l’efficience énergétique de 24000 immeubles d’habitation. Sur les quelque 570 projets effectivement lancés au titre de ce régime, le programme d’Ignalina a permis d’en soutenir un tiers. S’agissant du lien avec la fermeture de la centrale nucléaire d’Ignalina, il réside dans le fait que les améliorations énergétiques apportées permettront de réduire la consommation et de compenser ainsi une partie de la perte de production. En septembre 2009, il a été mis fin au mécanisme, qui a été remplacé par un instrument d’ingénierie financière relevant des Fonds structurels.

En Slovaquie, le programme a financé la modernisation du réseau de transport d’électricité de 220 kV, la centrale de Bohunice V1 étant le principal fournisseur d’énergie du pays. Toutefois, comme le réseau était déjà obsolète au moment de la décision de fermeture, il aurait fallu le moderniser même si la centrale était restée opérationnelle. Les améliorations apportées ont principalement bénéficié aux autres contributeurs du réseau de transport (par exemple d’autres centrales nucléaires).

FINANCEMENT D’UN LARGE ÉVENTAIL D’OPÉRATIONS D’ATTÉNUATION

28. Les programmes ont permis de soutenir un certain nombre de mesures visant à atténuer les conséquences de la perte de production d’électricité liée à la fermeture anticipée de centrales nucléaires. Au 31 décembre 2010, 48 projets avaient été lancés dans le cadre des programmes, contribuant à réduire l’incidence de la fermeture de trois centrales. Le coût total de ces projets s’élevait à 1,34 milliard d’euros. L’UE a financé plus de la moitié de ce montant. L’illustration 8 présente une vue d’ensemble des projets d’atténuation financés au titre des trois programmes contrôlés.

29. Les visites sur place ont permis de confirmer que les différents projets étaient conformes aux priorités des programmes, globalement définies, et qu’ils avaient contribué à atténuer les conséquences de la fermeture anticipée des huit réacteurs nucléaires (voir annexe IV). Le degré d’atténuation atteint n’est toutefois pas connu. Par ailleurs, un lien direct n’a pas toujours pu être établi avec la fermeture anticipée des réacteurs, et l’existence d’un classement par ordre de priorité des opérations d’atténuation n’a pu être démontrée (voir encadré 2). Dans un contexte où les ressources sont déjà insuffisantes, cela compromet la réalisation des objectifs des programmes et retarde l’achèvement du processus de déclassement.

ILLUSTRATION 8

VUE D’ENSEMBLE DES PROJETS D’ATTÉNUATION PAR PROGRAMME ET PAR INTERMÉDIAIRE FINANCIER

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des informations transmises par la BERD et la CPMA.

Programme | Intermédiaire financier | Nombre de projets | Valeur totale du projet (en millions d’euros) | Montant total de l’aide de l’UE (en millions d’euros) |

Kozloduy | FIADK | 28 | 454,8 | 241,8 |

Ignalina | FIADI CPMA | 3 10 | 475,5 36,1 | 260,4 36,1 |

Bohunice V1 | FIADB | 7 | 376,8 | 190,4 |

| Total | 48 | 1343,2 | 728,8 |

OBLIGATION DE RENDRE COMPTE DANS LE CADRE DU PROGRAMME ET ORGANISATION DE LA GESTION

FAIBLESSE AFFECTANT L’OBLIGATION DE RENDRE COMPTE DES RÉSULTATS OBTENUS DANS LE CADRE DES PROGRAMMES

30. Une gestion efficace requiert un partage bien défini des responsabilités afférentes à l’utilisation des ressources des programmes et à la réalisation de leurs objectifs. Quelle que soit la méthode de gestion, la Commission devrait être en mesure d’exercer, en dernier ressort, sa responsabilité en matière de mise en œuvre des programmes, et devrait rendre compte de l’utilisation des fonds [22].

31. La gestion des programmes s’articule sur plusieurs niveaux. En particulier, les responsabilités en matière d’établissement des programmes sont réparties entre la Commission, la BERD, la CPMA, l’assemblée des donateurs alimentant les fonds internationaux d’appui au démantèlement, les opérateurs des centrales nucléaires et les États membres concernés. La Commission n’a pas veillé à ce que les priorités générales définies dans les traités d’adhésion et les règlements du Conseil ultérieurs (voir point 8) soient traduites en un ensemble cohérent d’objectifs et d’indicateurs précis.

32. Aucun des organismes susmentionnés n’a mis en place de système visant à assurer le suivi et l’évaluation du degré de réalisation des objectifs généraux des programmes, à savoir le déclassement de huit réacteurs et l’atténuation des conséquences de leur fermeture. C’est pourquoi il était difficile d’assurer un suivi et d’établir des rapports concernant les réalisations du programme, et ce à tous les niveaux.

33. En juillet 2011, la Commission a établi un rapport portant sur le programme de déclassement en Lituanie, en Slovaquie et en Bulgarie, en particulier sur la gestion de celui-ci, les dépenses encourues et l’état d’avancement des projets clés [23]. Pour étayer les décisions de financement prises annuellement par la Commission, des informations sur l’état d’avancement des trois programmes de déclassement ont également été fournies, ainsi que sur les deux rapports généraux produits par la Commission concernant l’utilisation des ressources financières destinées au démantèlement des installations nucléaires dans l’ensemble des 27 États membres [24].

34. Le rapport de 2011 constitue la première évaluation consolidée de l’utilisation des ressources financières allouées à la Bulgarie, à la Lituanie et à la Slovaquie et de l’état d’avancement des programmes. Toutefois, ce rapport ne donne aucune indication claire quant à la réalisation des objectifs généraux en matière de déclassement et d’atténuation. Avant sa publication, la seule source d’informations disponible dans ce domaine était une évaluation à mi-parcours publiée en 2007 [25], qui excluait le programme de Kozloduy au motif qu’il reposait sur une base juridique différente.

35. Le manque d’informations suffisantes, combiné au nombre de niveaux de gestion, a entraîné une dilution des responsabilités. Il n’était pas possible de déterminer clairement à qui incombait la responsabilité générale de la mise en œuvre des programmes ni, en particulier, si les fonds de l’UE permettaient d’atteindre les résultats escomptés. La supervision de la Commission était centrée sur l’exécution budgétaire des crédits financiers et sur la mise en œuvre des projets, plutôt que sur l’ampleur des progrès accomplis concernant la réalisation des objectifs du programme dans son ensemble.

36. En l’absence d’une évaluation suffisante des progrès accomplis concernant la réalisation des objectifs des programmes et d’un suivi adéquat de l’utilisation effective des ressources, la responsabilité afférente aux résultats du programme dans son ensemble n’incombe à personne.

CHANGEMENTS ORGANISATIONNELS INCOMPLETS

37. Le succès du processus de déclassement, c’est-à-dire l’obtention des résultats escomptés dans les délais et à un coût raisonnable, dépend de la capacité d’adaptation à l’évolution des besoins. Cela signifie en particulier que les centrales nucléaires doivent pouvoir passer sans heurt de la phase opérationnelle à l’organisme de déclassement [26]. À cette fin, une structure de gestion interne devrait:

établir les priorités pour l’affectation des ressources disponibles;

assurer la coordination et le suivi de l’ensemble des opérations jusqu’au terme du processus de déclassement;

diriger les équipes de déclassement pour garantir la sécurité et l’efficacité des coûts du projet.

38. S’agissant des dépenses encourues dans le cadre des programmes, une part importante (26 %) était destinée à favoriser la planification et la mise en œuvre du processus de déclassement, notamment:

en couvrant la totalité des coûts afférents aux services de conseil spécialisés en matière de déclassement, qui font partie intégrante des organismes mis en place par les opérateurs de centrales, soit un montant de 125 millions d’euros;

en finançant les frais de personnel d’un montant de 147 millions d’euros pour environ 1500 personnes employées dans les trois centrales.

Ces coûts viennent s’ajouter aux charges opérationnelles de la BERD (16,8 millions d’euros) et de la CPMA (1,5 million d’euros).

39. Les réacteurs ont été fermés entre 2002 et 2009. Toutefois, les programmes n’ont toujours pas produit les changements organisationnels nécessaires pour que les opérateurs deviennent des organismes de déclassement efficaces. Il convient de noter en particulier que:

les organismes ou les services de déclassement ont une incidence limitée sur la définition des priorités et sur l’affectation des ressources disponibles qui en découle;

en l’absence d’outils de planification et de suivi adéquats, ils ne sont pas en mesure d’évaluer les progrès accomplis dans le cadre de la mise en œuvre des plans de déclassement;

les services responsables continuent de dépendre fortement des travaux des consultants externes, même pour des tâches à caractère purement administratif.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

40. Le concours financier de l’UE visant à soutenir les mesures de déclassement et d’atténuation en Bulgarie, en Lituanie et en Slovaquie a aidé ces États membres à respecter leur engagement de fermer de manière anticipée huit réacteurs nucléaires. Les réacteurs sont désormais fermés et partiellement vidés de leur combustible, des travaux préparatoires importants ont été mis en œuvre et les opérations de démantèlement ont commencé. Toutefois, même après plus de dix ans de contribution apportée par l’UE, les progrès restent lents, de nombreux projets comportant encore des activités préparatoires. En outre, la situation est assez incertaine en ce qui concerne les besoins qu’il reste à satisfaire à la suite de la fermeture anticipée des réacteurs, puisque aucune évaluation complète des besoins n’a été effectuée.

41. Le cadre politique étant assez lâche, les programmes ne bénéficient ni d’une évaluation complète des besoins, ni d’une définition des priorités, ni d’un établissement des objectifs spécifiques et des résultats à atteindre. Les données de base des inventaires de gestion des déchets radioactifs (et leurs caractéristiques) soit font défaut, soit n’ont pas encore été exploitées pour élaborer des plans de déclassement détaillés. Le traitement des déchets radioactifs ainsi que les technologies et les installations de stockage nécessaires n’ont pas encore été totalement élaborés. La supervision de la Commission est axée sur l’exécution budgétaire et la mise en œuvre des projets plutôt que sur la réalisation des objectifs du programme dans son ensemble.

42. Même si le coût global de la réalisation des programmes n’est pas connu, il apparaît d’ores et déjà clairement que le manque de fonds est important. Cette situation compromet l’achèvement du processus de déclassement.

RECOMMANDATION

DÉTERMINATION DE L’AMPLEUR DU SOUTIEN DE L’UE AXÉE SUR LES RÉSULTATS

a) La Commission devrait instaurer les conditions nécessaires à une utilisation efficace, efficiente et économique des fonds de l’UE. À cette fin:

elle devrait procéder à une évaluation précise des besoins visant à déterminer l’état d’avancement des programmes ainsi que les activités restant à accomplir, et établir un plan de financement global mettant en évidence les sources de financement des différentes parties prenantes;

avant que d’autres dépenses ne soient engagées, la Commission devrait analyser les ressources disponibles et les avantages escomptés. Cela devrait alors permettre d’aligner les objectifs sur le budget disponible et d’établir des indicateurs de performance significatifs, qui pourraient dès lors être suivis et faire l’objet de rapports, le cas échéant, pour la mise en œuvre du programme dans son ensemble.

b) Si l’UE venait à décider, comme le propose la Commission, d’accorder une aide financière additionnelle pour le prochain cadre financier pluriannuel, ce soutien devrait reposer sur une évaluation ex ante de la valeur ajoutée européenne d’une telle intervention, mettant en évidence les différentes opérations à financer par le budget européen, tenant compte des autres mécanismes de financement, des Fonds structurels par exemple, ainsi que des conditions d’octroi de fonds de l’UE.

Le présent rapport a été adopté par la chambre II, présidée par M. Harald NOACK, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 26 octobre 2011.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Selon la Commission, le montant nécessaire pour la réhabilitation du site d’une centrale nucléaire est de l’ordre de 10 à 15 % du coût de l’investissement initial par réacteur à démanteler (voir COM(2004) 719 final du 26 octobre 2004 Rapport sur l’utilisation des ressources financières destinées au démantèlement des centrales nucléaires de puissance).

[2] Voir points 3, 4 et 13 de la recommandation 2006/851/Euratom de la Commission du 24 octobre 2006 concernant la gestion des ressources financières destinées au démantèlement d’installations nucléaires, de combustibles usés et de déchets radioactifs (JO L 330 du 28.11.2006, p. 31). En juillet 2003, dans une déclaration interinstitutionnelle, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont souligné la nécessité de garantir des ressources financières suffisantes pour les opérations de déclassement et de gestion des déchets (voir JO L 176 du 15.7.2003, p. 56). Voir également le document technique no 1476 de l’Agence internationale pour l’énergie atomique (AIEA) concernant les aspects financiers du démantèlement (http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/te_1476_web.pdf).

[3] Voir COM(2007) 794 final du 12 décembre 2007, p. 10 — Deuxième rapport sur l’utilisation des ressources financières destinées au démantèlement des installations nucléaires, au combustible usé et aux déchets radioactifs.

[4] À la suite de l’incident qui s’est produit à la centrale nucléaire de Fukushima Daiichi en mars 2011, le Conseil européen a décidé que la sûreté devait être vérifiée dans toutes les centrales nucléaires de l’UE sur la base d’une évaluation exhaustive et transparente des risques et de la sûreté ("tests de résistance"). Le Conseil européen a pris la résolution d’évaluer les premiers résultats fin 2011, sur la base d’un rapport de la Commission (voir les conclusions de la présidence des 24- 25 mars 2011, point 31).

[5] Le programme Tacis (qui fournit une assistance aux États partenaires d’Europe orientale et d’Asie centrale) et le programme Phare (qui soutient la coopération technique et financière avec les pays candidats d’Europe centrale et orientale) ont été les principaux instruments de financement de l’UE. Un certain nombre de pays ont bénéficié de cette aide (la Bulgarie, la République tchèque, la Hongrie, la Lituanie, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie, l’Arménie, le Kazakhstan, la Russie et l’Ukraine). La Cour a fait état de l’utilisation de ces fonds dans son rapport spécial no 25/98 (JO C 35 du 9.2.1999, p. 1).

[6] La législation européenne requiert que la mobilisation des ressources de l’UE soit précédée d’une évaluation pour assurer que les bénéfices qui en résulteront sont à la hauteur des moyens mis en œuvre (voir règlement (CE, Euratom, CECA) no 2333/95 du Conseil du 18 septembre 1995 modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 240 du 7.10.1995, p. 1); voir également article 27, paragraphe 4, du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1).

[7] Dans son document intitulé "Un budget pour la stratégie Europe 2020", partie I, COM(2011) 500 final du 29 juin 2011, la Commission propose de continuer de verser l’aide financière de l’UE en faveur du processus de déclassement pour la période 2014-2020 (rubrique "Croissance intelligente et inclusive").

[8] La Commission, en autorisant des engagements individuels, affecte des crédits aux différents contrats conclus avec les organismes intermédiaires (ou, le cas échéant, les bénéficiaires). Sur cette base, les paiements sont ensuite autorisés en faveur des organismes intermédiaires, qui affectent alors ces ressources à des projets ou des contrats spécifiques. Enfin, les organismes intermédiaires versent les ressources aux contractants.

[9] Le règlement financier no 1605/2002 (voir articles 53 à 57) prévoit que la Commission peut, sous certaines conditions, déléguer ses tâches d’exécution. En outre, les traités d’adhésion et les règlements applicables du Conseil offrent expressément cette possibilité à la Commission.

[10] L’UE est le premier contributeur des trois fonds internationaux d’appui au déclassement (96 % du total). Les autres donateurs internationaux ont contribué à hauteur de 60 millions d’euros. Les pays en question sont: la Belgique, le Danemark, l’Allemagne, l’Irlande, la Grèce, l’Espagne, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas, l’Autriche, la Pologne, la Finlande, la Suède, le Royaume-Uni, la Norvège et la Suisse. Depuis 2004, l’UE est le seul contributeur.

[11] Voir règlement no 647/2010 du Conseil du 13 juillet 2010 (Bulgarie), règlement no 1990/2006 du Conseil du 21 décembre 2006 (Lituanie) et règlement no 549/2007 du Conseil du 14 mai 2007 (Slovaquie). La BERD gère les fonds de l’UE selon le mode d’exécution du budget en "gestion commune"; celui-ci implique la délégation de fonctions de gestion à des organisations internationales. Cette délégation est subordonnée à l’application, en matière de comptabilité, d’audit, de contrôle interne et de passation de marchés, de normes qui offrent des garanties équivalentes aux normes internationalement reconnues (article 53 quinquies du règlement no 1605/2002).

[12] La CPMA gère les fonds de l’UE selon le mode d’exécution du budget en "gestion centralisée indirecte"; celui-ci implique la délégation de certaines tâches par la Commission à une agence nationale. Cette délégation est subordonnée à l’application, en matière de comptabilité, d’audit, de contrôle interne et de passation de marchés, de normes qui offrent des garanties équivalentes aux normes internationalement reconnues (article 53 bis et articles 54 à 57 du règlement no 1605/2002). L’agence gère une enveloppe de 332 millions d’euros, soit 16 % du montant total de l’aide engagé pour les trois pays jusque fin 2010.

[13] Les règlements du Conseil, adoptés en 2006, 2007 et 2010, prévoient cette possibilité (voir note marginale no 11).

[14] Les opérateurs des centrales sont les principaux bénéficiaires des subventions accordées dans le cadre des projets de déclassement. En revanche, les principaux bénéficiaires dans le cadre des projets d’atténuation sont des organismes publics ou des entreprises privées.

[15] Le déclassement de la centrale de Greifswald (Allemagne) est considéré comme un exemple de meilleure pratique par de nombreuses organisations internationales (l’Agence internationale pour l’énergie atomique, l’Agence pour l’énergie nucléaire et la Commission).

[16] Les procédures de passation de marchés ont fait l’objet d’un examen limité, fondé sur les procédures appliquées par les organismes de mise en œuvre eux-mêmes. Les contrats financés par l’intermédiaire des fonds internationaux d’appui au déclassement, gérés par la BERD, sont soumis à un appel d’offres lancé par les bénéficiaires de la subvention. Les sociétés sont sélectionnées selon les règles de passation de marchés de la BERD. Celle-ci, en qualité d’administrateur de fonds, assure le suivi de la procédure. Dans le cadre de la CPMA, les procédures de passation de marchés se déroulent conformément aux règles nationales applicables en la matière.

[17] Il inclut le plan de gestion du site, les rôles et responsabilités des organisations impliquées, les mesures de sûreté et de protection contre les rayonnements, l’assurance de la qualité, un plan de gestion des déchets, les exigences en matière de documentation et de conservation des données, une évaluation de la sécurité et de l’environnement, ainsi que les critères qui s’y rapportent, des mesures de surveillance au cours de la phase mise en œuvre, des mesures de protection physique, le cas échéant, ainsi que toute autre exigence définie par l’organisme de réglementation (voir les normes de sûreté no WS-R-5 de l’Agence internationale de l’énergie atomique, "Déclassement des installations utilisant des matières radioactives", p. 10, Vienne, 2006) et le document technique no 1394 intitulé "Planning, managing and organizing the decommissioning of nuclear facilities: lessons learned" ("Planification, gestion et organisation du déclassement des installations nucléaires: enseignements tirés", Vienne, mai 2004).

[18] Contributions à la réunion du comité du programme d’assistance au déclassement d’installations nucléaires du 16 mars 2011.

[19] COM(2004) 624 final du 29.9.2004, p. 3.

[20] Voir note marginale no 9.

[21] Recommandation 2006/851/Euratom de la Commission.

[22] Le traité prévoit que la Commission exécute le budget de l’UE sous sa propre responsabilité (articles 17, paragraphe 1, du TCE et 317 du TFUE). Depuis 1990, la législation européenne requiert la quantification des objectifs et le suivi de l’état d’avancement de leurs réalisations (voir règlement (Euratom, CECA, CEE) no 610/90 du Conseil du 13 mars 1990 modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes). Ce principe a été renforcé en 2002 par l’introduction de la norme SMART (voir article 27, paragraphe 3, du règlement no 1605/2002).

[23] Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l’utilisation des ressources financières octroyées en 2004-2009 à la Lituanie, la Slovaquie et la Bulgarie à l’appui du déclassement des centrales nucléaires fermées de manière anticipée conformément aux actes d’adhésion (COM(2011) 432).

[24] COM(2004) 719 et COM(2007) 794. Un troisième rapport est actuellement en cours d’élaboration.

[25] "Évaluation à mi-parcours de l’assistance au démantèlement en faveur de la Lituanie et de la Slovaquie fournie au titre des protocoles à l’acte d’adhésion" ("Mid-term evaluation of the decommissioning assistance to Lithuania and Slovakia provided under the protocols to the Treaty of Accession"), rapport final, septembre 2007. La conclusion générale indique que le programme d’assistance au démantèlement de l’UE dans les pays concernés a abouti à des résultats "mitigés". Le principal élément qui en ressort est que l’assistance au démantèlement de l’UE ne repose pas sur une stratégie cohérente.

[26] Voir AIEA, "Organization and management for decommissioning of large nuclear facilities" (Organisation et gestion du déclassement de grandes installations nucléaires), collection des rapports techniques, no 399, Vienne 2000; "Planning, managing and organizing the decommissioning of nuclear facilities: lessons learned" (Planification, gestion et organisation du déclassement des installations nucléaires: enseignements tirés), IAEA-Tecdoc-1394, Vienne, mai 2004; "Déclassement des installations utilisant des matières radioactives — Normes de sûreté no WS-R-5", Vienne, 2006.

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ANNEXE I

CYCLE DE VIE D’UNE CENTRALE NUCLÉAIRE

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Source: Cour des comptes européenne, sur la base de documents d’orientation générale publiés par l’Agence internationale de l’énergie atomique et l’Agence pour l’énergie nucléaire.

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ANNEXE II

VUE D’ENSEMBLE DES FLUX FINANCIERS AU 31 DÉCEMBRE 2010

Programme de Kozloduy (Bulgarie)

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Programme d’Ignalina (Lituanie)

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Programme de Bohunice V1 (Slovaquie)

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ANNEXE III

ÉVALUATION DE 16 PROJETS DE DÉCLASSEMENT

Centrale | Projet | Évaluation de la Cour |

Bohunice | Projet audité no 1 Unité de gestion de projet – Services de conseil fournis à l’unité de gestion de projet de la centrale nucléaire de Bohunice V1 afin que la totalité des activités de soutien au déclassement financées par le fonds international d’aide au déclassement de Bohunice au cours de la période 2003-2011 soient mises en œuvre en toute sécurité et selon un bon rapport coût-efficacité, et pour poursuivre la mise en place systématique d’un réservoir de projets d’aide au déclassement de la centrale de Bohunice V1 qui mettent l’accent plus particulièrement sur la période 2007-2013. | Le consultant de l’unité de gestion de projet a joué un rôle essentiel dans la conception et la mise en œuvre du processus de déclassement, mais les progrès réalisés sont insuffisants au niveau de la formulation et de la mise en œuvre de la stratégie de déclassement. La structure organisationnelle présente également des faiblesses. |

Projet audité no 2 Système fiable de chauffage et de distribution de la vapeur, et reconstruction du générateur de vapeur auxiliaire sur le site de Bohunice: modification des circuits auxiliaires de distribution de vapeur afin de garantir un système de secours pour Bohunice V2 (centrale en fonctionnement), pour Bohunice A1 (centrale distincte en cours de déclassement) et pour les installations destinées aux combustibles usés et aux déchets radioactifs après l'arrêt de la centrale de Bohunice V1. | Le projet a pleinement atteint ses objectifs. Cependant, il n’est pas clairement lié au processus de déclassement. Il concerne davantage le fonctionnement de la centrale nucléaire de Bohunice V2 que la fermeture de Bohunice V1. |

Projet audité no 3 Châteaux de stockage pour le combustible usé: fourniture de 26 paniers d’entreposage de combustible nucléaire usé et prestation de tout service connexe en matière de production, de transport, de vérification et de validation des paniers. | L’audit permet de confirmer la pleine réalisation des objectifs du projet, dans les délais et selon le budget prévus. Il convient cependant de faire observer que les paniers acquis ne seront pas utilisés pour des combustibles nucléaires usés provenant effectivement des tranches de Bohunice V1 et qu’ils n’étaient donc pas nécessaires pour faire progresser le déclassement de la centrale. |

Projet audité no 4 Étude de faisabilité concernant l’agrandissement du centre national de stockage de Mochovce. | Ce projet connaît un retard important, la centrale nucléaire de Bohunice V1 n’ayant pas fourni les informations requises pour procéder à l’étude. Plusieurs facteurs risquent de limiter les possibilités d’exploitation de l’étude de faisabilité. |

Projet audité no 5 Mise en œuvre du programme de déclassement utilisant les ressources humaines disponibles à la centrale nucléaire de Bohunice V1: financement du personnel participant à l’élaboration et à la mise en œuvre des activités de déclassement, afin de préserver l’expérience et les connaissances des employés de la centrale. | Le financement du personnel ayant contribué à la mise en œuvre des tâches de prédéclassement n’a pas donné lieu à un changement de la structure organisationnelle qui garantisse: une séparation nette du personnel contribuant à assurer la transition vers un organisme de déclassement;un suivi centralisé et approprié des activités de prédéclassement. |

Ignalina | Projet audité no 6 (FIADI) Entrepôt intermédiaire pour assemblages de combustible usé provenant des tranches 1 et 2 de la centrale nucléaire d’Ignalina: conception et construction d’un entrepôt provisoire pour 19000 assemblages de combustible nucléaire usé encore présents dans les tranches 1 et 2, afin qu’ils soient entreposés dans des châteaux (conçus et fabriqués dans le cadre du projet). | La mise en œuvre du projet connaît des retards importants. Ceux-ci auront une incidence majeure sur la sûreté nucléaire tant que les éléments de combustible usé n’auront pas été stockés dans des paniers, ainsi que sur les coûts de fonctionnement de la centrale (coûts de maintenance supplémentaires). |

Projet audité no 7 (FIADI) Centre de gestion et de stockage des déchets solides: conception, aide à l’obtention des autorisations, acquisition, construction et mise en service de nouveaux centres de gestion et de stockage des déchets solides à mettre en place dans la centrale nucléaire d’Ignalina. | Des retards importants affectent la mise en œuvre du projet (le sous-projet B2, installation de récupération des déchets solides, a connu un retard de 44 mois et le sous-projet B3/4, installation destinée au traitement et au stockage des déchets solides, un retard de 34 mois). Ces retards ont une incidence décisive sur la mise en œuvre globale du programme de déclassement, les circuits à suivre en ce qui concerne la gestion des déchets devant être définis à un stade précoce pour permettre la mise en œuvre des premiers projets de démantèlement et de décontamination, et obligeront probablement le FIADI à dégager des fonds supplémentaires pour mener le projet à terme. |

Projet audité no 8 (FIADI) Sources fiables de chaleur et de vapeur pour la centrale nucléaire d’Ignalina et la ville de Visaginas: réhabilitation/remplacement et extension du générateur temporaire auxiliaire de vapeur et de chaleur, qui est vétuste, afin de garantir, après l'arrêt de la tranche 2, un approvisionnement nucléaire fiable en chaleur et en vapeur à la centrale d'Ignalina pendant son déclassement, ainsi qu’au réseau de chauffage urbain de la ville de Visaginas. | Le projet a atteint ses objectifs de départ en termes de réalisation, de délais et de budget, et il contribue à la mise en œuvre du processus de déclassement. Il était indispensable, principalement en raison de la vétusté des systèmes existants. La participation de l’unité de gestion de projet de déclassement n’était pas nécessaire, la construction n’étant pas directement liée à des questions de déclassement nucléaire. |

Projet audité no 9 (FIADI) Ingénierie, planification et licences concernant les activités de démantèlement et de décontamination, et instruments de démantèlement et de décontamination du bâtiment abritant la turbine de la tranche 1 de la centrale nucléaire d’Ignalina: élaboration des principaux documents relatifs à l’ingénierie, à la planification et à la délivrance de licences, nécessaires pour obtenir l’autorisation de mettre en œuvre les activités de démantèlement et de décontamination dans le bâtiment abritant la turbine de la tranche 1 de la centrale nucléaire d’Ignalina; détermination et acquisition des instruments requis pour procéder à ces activités de démantèlement et de décontamination. | L’externalisation des activités de ce projet ne reposait ni sur une estimation appropriée de la disponibilité, parmi le personnel de la centrale, des compétences et aptitudes techniques requises ni sur la prise en considération du rapport coût-efficacité d’une externalisation. |

Projet audité no 10 (FIADI) Soutien à l’unité de gestion de projet: soutien en matière de gestion et d’ingénierie à l’unité de gestion de projet du service de déclassement de la centrale nucléaire d’Ignalina. | Le consultant de l’unité de gestion de projet a contribué de manière significative à l’avancement du projet de déclassement. Toutefois, plusieurs déficiences ont été mises en évidence: en raison de leur portée, les travaux du consultant (qui a réalisé des tâches administratives et de gestion globale du projet au lieu de se concentrer sur une expertise technique spécifique de questions de déclassement nucléaire) ont contribué à augmenter les coûts;renforcement insuffisant de la structure organisationnelle de la centrale nucléaire d’Ignalina. |

Projet audité no 11 (CPMA) Infrastructure du site de la centrale nucléaire d’Ignalina: préparation du site et renforcement de l’infrastructure (libération du site, approvisionnement en électricité et en chaleur, télécommunications, approvisionnement en eau) à l’appui de la mise en œuvre des grands projets de déclassement. | Globalement, la mise en œuvre de ce projet a été satisfaisante. Cependant, les retards importants qui ont affecté la mise en œuvre des projets de déclassement situés "en amont" (notamment le sous-projet B3/4 — voir projet audité no 7 — concernant l’installation destinée au traitement et au stockage des déchets solides) ont eu une incidence sur la mise en œuvre des sous-projets concernant l’infrastructure du site. |

Projet audité no 12 (CPMA) Décharge pour déchets très faiblement radioactifs: conception, construction et autorisation d’une décharge pour déchets radioactifs solides à vie courte et de très faible activité. | Il convient de faire observer: que ce projet n’englobe pas toutes les phases nécessaires au stockage des déchets radioactifs dans l’installation, et que seules la conception de la décharge et la construction d’une zone de stockage tampon, destinée au regroupement et au stockage provisoire sans danger des déchets radioactifs, sont comprises;que le projet avait accumulé des retards importants pendant la phase d’obtention du permis de construire. |

Kozloduy | Projet audité no 13Unité de gestion de projet — Services de conseil fournis pour aider la centrale nucléaire de Kozloduy à mettre en œuvre les activités d’appui au déclassement pour les tranches 1 à 4. | Même si le consultant de l’unité de gestion de projet a joué un rôle essentiel dans la modification de la stratégie de déclassement, la gestion de ce projet présente diverses faiblesses: retards au niveau du projet;manque de fiabilité des estimations des coûts de déclassement;lacunes dans la détermination des activités de déclassement à réaliser;absence d’inventaires des déchets radioactifs;les services de conseil concernaient dans une très large mesure l’administration du projet plutôt que des points techniques sur la mise en œuvre du processus de déclassement. |

Projet audité no 14 Installation de stockage sec du combustible usé: conception et construction d’une installation de stockage sec du combustible usé afin d’entreposer les assemblages de combustible usé dans des châteaux. | Ce projet souffre d’un retard et d’un dépassement budgétaire importants: l’achèvement de l’installation de stockage sec du combustible usé accuse un retard de 2,5 ans;des changements apportés aux exigences initiales ont entraîné une augmentation des prix et une modification de la base tarifaire du marché, ce qui se traduit à l’heure actuelle par un dépassement budgétaire de 19 %. |

Projet audité no 15 Installation de traitement et de conditionnement des déchets solides avec un facteur élevé de réduction du volume: conception, construction et mise en service d’une installation de fusion au plasma (Plasma Melting Facility) permettant un facteur élevé de réduction du volume des déchets radioactifs de faible et moyenne activité. | Ce projet présente un risque important de variation des coûts. Une technologie expérimentale a été choisie sans que: son efficacité ait été démontrée de manière adéquate;les frais de fonctionnement de l’installation aient été dûment pris en considération. |

Projet audité no 16 Ressources humaines: promotion d’une utilisation efficiente des ressources humaines disponibles dans les tranches 1 à 4 de la centrale nucléaire de Kozloduy pour la mise en œuvre de la stratégie de déclassement révisée, en maintenant sur le site le personnel expérimenté et en assurant une transition dynamique de la période de fonctionnement au déclassement. | Le financement du personnel ayant contribué à la mise en œuvre des tâches de prédéclassement n’a pas donné lieu à un changement de la structure organisationnelle qui garantisse: une séparation nette du personnel contribuant à assurer la transition vers un organisme de déclassement,un suivi centralisé et approprié des activités de prédéclassement. |

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ANNEXE IV

ÉVALUATION DE 6 PROJETS D’ATTÉNUATION

Centrale | Projet | Évaluation de la Cour |

Bohunice | Projet audité no 1 Reconstruction de la sous-station de Križovany: assurer un système fiable d’approvisionnement du système national de transport d’électricité après l’arrêt définitif de la centrale nucléaire V1 de Bohunice en reconstruisant une sous-station de 400 kV à Križovany, y compris la fourniture de matériel, la réalisation de tests et la mise en service, ainsi que la prestation de services techniques et d’ingénierie connexes au cours de la période 2004-2009. | L’audit a permis de confirmer que les travaux de reconstruction envisagés ont effectivement été menés à bien dans les délais et selon le budget prévu. Toutefois, le lien entre ce projet et la fermeture de Bohunice V1 est ténu. |

Ignalina | Projet audité no 2 (FIADI) Mise à niveau de la centrale thermique lituanienne et construction de la turbine à gaz à cycle combiné: mise à niveau, en termes de respect de l’environnement, d’efficacité énergétique et de fiabilité, de la centrale thermique lituanienne, afin d’allonger sa durée de vie et de renforcer, en Lituanie, la sécurité de l’approvisionnement et la stabilité des prix de l’électricité. | L’audit a permis de confirmer que le projet avait obtenu les résultats escomptés, bien qu’avec une portée réduite (diminution du nombre de tranches de la centrale lituanienne mises à niveau). Il a été pris acte du fait que des événements ultérieurs ont modifié les facteurs stratégiques de départ pris en compte pour les projets d’atténuation. Par conséquent, la centrale lituanienne servira seulement de réserve de capacité de production au lieu de remplacer la capacité de production, comme cela était prévu au départ. |

Projet audité no 3 (CPMA) Installation de sous-stations de chauffage urbain dans les zones d’habitation 1, 2 et 3 de Visaginas: transformation des réseaux de chauffage urbain de la ville de Visaginas afin de passer d’un type "ouvert" à un type "fermé" et de renforcer ainsi l’efficacité et la sécurité de l’approvisionnement en chauffage après l’arrêt définitif de la centrale nucléaire d’Ignalina. | L’audit a permis de constater des retards importants dans la mise en œuvre de ce projet. Au cours de la deuxième phase, notamment, qui concerne les zones d’habitation 2 et 3 de Visaginas, un retard de près de 18 mois a été accumulé par rapport au plan de mise en œuvre, de sorte que la CPMA a envisagé de mettre fin au projet sous sa forme actuelle. |

Projet audité no 4 (CPMA) Contribution au mécanisme de l’agence pour le logement et le développement urbain afin de soutenir la mise à niveau de l’efficacité énergétique des immeubles d'appartements. | Les visites sur place ont permis de confirmer les résultats positifs communiqués par l’agence: s’agissant des projets cofinancés, des économies d’énergie thermique de l’ordre de 30 et de 60 % ont été réalisées par rapport à la consommation initiale. Cependant, au regard de l’ensemble de l’opération (180 blocs plurifamiliaux par rapport à un objectif chiffré à 24000 immeubles résidentiels), la modicité de la contribution de l’UE allouée au régime par l’intermédiaire de la CPMA réduit la portée de ces résultats positifs. |

Kozloduy | Projet audité no 5 Facilité bulgare de crédit pour l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables: création d’une facilité de crédit destinée à financer les entreprises du secteur privé pour des projets industriels d’efficacité énergétique et des projets de moindre ampleur concernant les énergies renouvelables. | La facilité de crédit a donné des résultats conformes aux objectifs fixés, contribuant à atténuer les effets de la fermeture anticipée — comme convenu — des tranches 1 à 4 de la centrale nucléaire de Kozloduy. Toutefois, il n’est pas réellement nécessaire d’affecter également des fonds du FIADK à la facilité, étant donné que les sous-projets financés s’avèrent économiquement viables et que d’autres programmes européens poursuivent des objectifs similaires. Les autorités bulgares compétentes ne participent pas à la gestion de la facilité. Le fait que la gestion de projet soit entièrement externalisée limite la coordination entre les mesures prises dans le cadre de la facilité de crédit et celles mises en œuvre dans le cadre d’autres programmes nationaux ou européens. |

Projet audité no 6 Mesures d’efficacité énergétique dans les bâtiments publics: côté demande, mise à niveau de l’efficacité énergétique dans les bâtiments publics (hôpitaux, écoles et autres). | Le projet a donné des résultats contribuant à atténuer les conséquences de la fermeture anticipée des réacteurs 1 à 4 de la centrale nucléaire de Kozloduy. Cependant, l’existence d’autres programmes nationaux et européens poursuivant les mêmes objectifs remet en cause la nécessité d’un financement du FIADK pour renforcer l’efficacité énergétique dans les bâtiments publics. |

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