Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de Décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la Décision n° 1254/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 1996 établissant un ensemble d'orientations relatif aux réseaux transeuropéens dans le secteur de l'énergie"

(COM(2001) 775 final - 2001/0311 COD)(1)

(2002/C 241/28)

Le 21 mars 2002, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information" a été chargée de préparer les travaux du Comité en la matière. M. Graf von Schwerin a été désigné comme rapporteur général, en vertu des articles 20 et 50 du règlement intérieur.

Lors de sa 392e session plénière des 17 et 18 juillet 2002 (séance du 18 juillet), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 77 voix pour et 2 voix contre.

1. Introduction

1.1. L'ensemble des mesures relatives aux infrastructures énergétiques présentées par la Commission européenne constituent une réponse à l'appel lancé lors du Conseil européen de Stockholm des 23 et 24 mars 2001, qui conclut que "... une des premières priorités de l'Europe doit être de créer un marché intérieur des services efficace ..." devant "s'accompagner d'un cadre pour la mise en place de marchés transfrontaliers efficaces bénéficiant du soutien de capacités d'infrastructures appropriées".

1.2. À l'origine de cette nouvelle initiative, il y a le fait objectif que l'on n'est pas satisfait des résultats des actions réalisées à ce jour en vue de la libéralisation et de l'ouverture du marché de l'énergie. De nombreux obstacles et discriminations continuent de peser sur le marché intérieur européen de l'énergie. La Commission constate que les modalités d'octroi de capacités d'infrastructures de gaz et d'électricité et les critères de tarification diffèrent fortement entre les États membres et engendrent souvent des discriminations et des restrictions de concurrence.

1.3. La raison essentielle en est, outre la grande diversité des intérêts nationaux, les modalités variables d'application des directives relatives au marché intérieur dans les États membres, domaine dans lequel il convient en principe d'opérer une distinction entre les réseaux de gaz et d'électricité. En outre, la Commission constate purement et simplement l'absence de l'infrastructure nécessaire pour les échanges transfrontaliers d'énergie. La réalisation du marché intérieur de l'énergie est actuellement entravée par divers goulets d'étranglement ainsi que par l'absence ou l'insuffisance des capacités d'interconnexion.

2. Contenu des propositions de la Commission

2.1. Afin de lever ces obstacles, la Commission propose dans sa Communication un plan d'action prévoyant 13 mesures concrètes(2) axées sur les objectifs suivants:

- améliorer l'utilisation des infrastructures existantes, principalement par des règles plus transparentes concernant la gestion de la congestion et la tarification;

- assurer un environnement réglementaire stable et favorable pour les investissements infrastructurels;

- recentrer le soutien financier de la Communauté sur les projets prioritaires;

- susciter une sensibilisation et une mobilisation politique générale à tous les niveaux concernant les problèmes d'infrastructures énergétiques; s'engager sur le plan politique au niveau communautaire et national;

- garantir la sécurité de l'approvisionnement en gaz de l'Europe.

2.2. Sur la base de ce plan d'action, la Commission propose comme mesure essentielle de ce paquet "Infrastructures énergétiques" la révision des orientations relatives aux RTE dans le secteur de l'énergie, ce qui donne lieu tout d'abord à l'introduction de nouvelles priorités ou à la redéfinition de certaines autres.

Parmi ces priorités peuvent être mentionnées:

- l'importance pour la mise en place du marché intérieur (compléter les chaînons manquants et répondre aux problèmes de congestion),

- l'inclusion des productions d'énergies renouvelables,

- l'interopérabilité des systèmes électriques avec les systèmes des pays candidats à l'adhésion,

- le développement de l'infrastructure gazière et

- le raccordement des régions périphériques.

2.3. Outre ces priorités de base, les orientations révisées mettent l'accent sur une catégorie de projets particulièrement importants pour la réalisation du marché intérieur de l'énergie et/ou la sécurité d'approvisionnement, à savoir les projets prioritaires d'intérêt européen. Sur ces projets prioritaires d'intérêt européen, sept concernent les problèmes transfrontaliers de congestion et de capacité dans le secteur de l'électricité et cinq le secteur du gaz (cf. annexe I de la proposition). Afin de soutenir plus efficacement ces projets, la Commission a déjà proposé de relever de 10 à 20 % le plafond de financement prévu par le règlement relatif au concours financier dans le domaine des RTE(3). Les autres propositions de modification des orientations en matière de RTE concernent l'élargissement de la définition des projets d'intérêt commun (10 projets au lieu des 90 actuels) et l'insertion de définitions détaillées des projets dans les spécifications de ceux-ci.

3. Observations générales

3.1. Le secteur de l'énergie a acquis ces dernières années une importance de plus en plus fondamentale pour l'ensemble des économies. Les économies européennes en particulier se caractérisent par une dépendance croissante à l'égard des fournisseurs extérieurs. Dans l'Union européenne, la consommation d'énergie croît de manière variable, parfois au même rythme que la croissance économique. La production d'énergie indigène est insuffisante pour couvrir ces besoins d'énergie(4). L'insuffisance des sources d'énergie indigènes disponibles constitue en effet le véritable problème. Diverses approches seraient envisageables pour le résoudre:

- garantir l'approvisionnement à long terme;

- utiliser l'énergie avec efficacité et économie;

- préserver l'environnement;

- atténuer les risques;

- faire en sorte que les coûts soient acceptables pour l'économie, en termes absolus et relatifs (compétitivité).

3.2. L'énergie est aujourd'hui un facteur central pour la compétitivité et le développement économique de l'Europe. L'objectif premier de la politique énergétique de l'UE est donc de garantir la sécurité de l'approvisionnement énergétique pour tous les consommateurs à un prix accessible tout en préservant l'environnement et en promouvant une concurrence équitable sur le marché européen de l'énergie.

3.3. La création du marché intérieur de l'énergie est un objectif prioritaire de la politique énergétique de la Communauté. L'Europe doit disposer du marché de l'énergie le plus efficace, le plus sûr et le plus compétitif. Des mesures ont été adoptées afin de garantir la transparence des prix finals à la consommation et de faciliter le transit de gaz et d'électricité entre les grands réseaux de la Communauté; ces mesures ont été suivies de l'adoption en 1996 et 1998 de directives établissant des dispositions communes pour le marché intérieur du gaz et de l'électricité, dans le but de garantir la libre circulation de l'électricité et du gaz au sein de la Communauté. La libéralisation des marchés du gaz et de l'électricité, qui se sont plus ou moins vite ouverts dans les États membres, en premier lieu pour les gros consommateurs, et le retard pris par certains États membres pour créer une autorité de régulation, ont conduit à un degré variable de libéralisation effective au sein de l'UE et donc à une concurrence encore imparfaite.

3.4. Conformément aux conclusions du Conseil européen de Lisbonne, qui a réclamé la réalisation accélérée du marché intérieur du gaz et de l'électricité, la Commission a présenté en mars 2001 une proposition relative à la libéralisation accélérée et complète des marchés de l'énergie, qui prévoit à compter du 1er janvier 2005 l'approvisionnement en gaz et en électricité de tous les clients par le fournisseur de leur choix. Il s'agit de la Communication de la Commission sur l'achèvement du marché intérieur de l'énergie, de la proposition de directive modifiant les directives concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel et de la proposition de règlement concernant les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité. La proposition de la Commission établit des conditions plus appropriées pour une concurrence effective et équitable et pour l'instauration d'un marché intérieur offrant des garanties aux citoyens, protégeant l'environnement et assurant un approvisionnement en énergie sûr et à un coût raisonnable.

3.5. Lors du Sommet européen de Barcelone en mars dernier, cependant, les États membres sont parvenus à un accord sur une ouverture complète des marchés du gaz et de l'électricité pour tous les clients industriels et non domestiques à partir de 2004, la décision relative aux autres secteurs devant être prise encore avant le sommet de printemps 2003. Le Parlement européen a approuvé ces échéances lors de la première lecture des propositions de directive, le 13 mars dernier.

3.6. La proposition de décision vise à modifier certains articles des orientations actuellement en vigueur concernant les réseaux transeuropéens de l'énergie. Ces orientations ont pour objet de promouvoir l'interconnexion, l'interopérabilité et la poursuite du développement de ces réseaux.

3.7. S'agissant de l'électricité, les coûts liés aux lignes et au réseau sont très élevés et même beaucoup plus importants actuellement que les coûts de production proprement dits de l'énergie électrique dans les centrales. De plus, la distance joue un rôle significatif et il existe des pertes en ligne qui sont fonction de la distance. Il y a donc lieu de considérer, à côté de la question des réseaux, celle d'une bonne couverture du territoire par des centrales. Par ailleurs, il convient bien entendu de prendre également en compte toutes les réflexions menées actuellement en matière de solutions écologiques.

3.8. La révision des orientations proposée par la Commission donne notamment lieu à un déplacement des priorités en ce qui concerne les projets d'intérêt commun. L'accent est manifestement mis sur les projets jugés utiles dans l'optique d'un certain fonctionnement du marché intérieur de l'énergie, souhaitable du point de vue de la politique réglementaire. Cette approche doit être complétée par une contribution plus active de la Communauté au financement des projets d'intérêt commun.

3.9. Les propositions formulées par la Commission lui confèrent également pour partie des compétences réglementaires ce qui, en principe, ne peut toutefois pas déboucher sur une redistribution des tâches définies entre la Communauté et les États membres. De l'avis du Comité, il n'y a pas lieu non plus de jeter les bases de larges mesures de subvention en faveur de projets d'infrastructures. Il pourrait en résulter des distorsions de concurrence entre entreprises ainsi que d'importantes redistributions entre les consommateurs dans certains États membres.

3.10. Les propositions de modification se justifient par le fait que de nouvelles priorités sont apparues sur les réseaux transeuropéens suite à l'ouverture des marchés et aux nouvelles conditions de concurrence sur le marché intérieur de l'énergie. Les considérants de la proposition de la Commission donnent l'impression que les nouvelles règles de concurrence régissant le marché intérieur ont mis en lumière un déficit substantiel en infrastructures de transport(5). Ce n'est pas le cas du gaz naturel, dont le réseau de distribution couvre toute l'Europe. Le gaz naturel est disponible dans la plupart des régions d'Europe et, si cela s'avère opportun du point de vue technique et économique, sa disponibilité doit être étendue à des régions périphériques et ultrapériphériques de l'Union européenne, le cas échéant avec l'aide du Fonds de cohésion.

3.11. Des déficits d'infrastructures se feraient en tout état de cause sentir si la politique menée en matière de distribution visait à offrir à chaque consommateur européen des possibilités d'arbitrage pratiquement illimitées entre différentes sources de gaz. Cela supposerait qu'en tout point d'Europe, le gaz d'une quelconque source puisse être remplacé par le gaz de n'importe quelle autre source.

3.12. Il en résulterait un besoin considérable en infrastructures qui ne seraient toutefois pas utilisées dans la pratique et ne seraient pas nécessaires à l'approvisionnement. Mais jusqu'à présent, aucun gazoduc n'a été réalisé uniquement pour des raisons d'arbitrage. Bien au contraire, chaque gazoduc répond toujours à des projets concrets d'approvisionnement. Une telle approche, combinée à des subventions en faveur de tels projets d'intérêt commun, donnerait lieu à d'énormes distorsions de concurrence entre les différentes entreprises du secteur du gaz et à des effets de redistribution entre les États membres.

4. Observations spécifiques

4.1. D'une manière générale, le Comité est favorable à la modification proposée de la Décision n° 1254/96/CE établissant un ensemble d'orientations relatif aux réseaux transeuropéens dans le secteur de l'énergie, et se félicite que la Communauté entende définir les priorités non pas sur la base de considérations à court terme, mais bien en tenant compte de la nécessité d'assurer un développement durable.

4.2. Le Comité estime toutefois que les modifications proposées appellent les observations suivantes.

4.2.1. Dans son exposé des motifs, la Commission demande que les projets prioritaires d'intérêt européen fassent l'objet d'une mobilisation particulière, notamment de la part des États membres concernés. Compte tenu des "axes prioritaires pour les réseaux d'électricité et de gaz naturel" mentionnés dans le document, il ne faudrait pas déduire de cette affirmation que la proposition fixe enfin un cadre d'action concret imposant aux États membres l'obligation de réaliser des projets déterminés. La seule obligation qui incombe aux États membres est de promouvoir de manière appropriée les mesures prévues par les orientations relatives aux RTE et de contribuer à leur réalisation.

4.2.2. La notion de sécurité d'approvisionnement est utilisée à plusieurs reprises dans l'exposé des motifs. Il y a lieu de préciser clairement qu'il ne peut s'agir, compte tenu de l'article 154 du traité UE, que de la sécurité d'approvisionnement technique des infrastructures de l'énergie. En effet, dans le contexte des priorités politiques, des dispositions plus vastes sur la sécurité de l'approvisionnement, secteur qui relève des politiques énergétiques nationales, seraient inacceptables notamment parce que le traité UE ne contient pas de chapitre sur l'énergie.

4.2.2.1. La Commission propose un seuil de 10 % pour la capacité d'interconnexion transfrontalière; le Comité estime ce chiffre arbitraire et ne reflétant pas la grande diversité des situations des États membres en termes de capacités de production et de réserves.

4.2.2.2. Les analyses de situation aux frontières par la Commission soulignent à plusieurs reprises la responsabilité des contrats de long terme dans le manque actuel de capacités; c'est contradictoire avec les considérations de rentabilité des investissements et de sécurité des approvisionnements. Vouloir limiter ces préoccupations légitimes ne peut que porter préjudice au développement des interconnexions.

4.2.2.3. La Commission mentionne à juste titre les difficultés environnementales pour le développement des réseaux transeuropéens. Cette contrainte a tendance à se renforcer et la Communauté comme les États membres doivent contribuer à améliorer l'acceptabilité des ouvrages par les citoyens. Le Comité souligne que les discours tendant à survaloriser les solutions énergétiques décentralisées et à faible densité comme le sont la plupart du temps les ENR encouragent les opinions publiques à faire obstacle aux solutions concentrées qui requièrent des ouvrages importants de transport.

4.2.3. Dans le nouveau paragraphe a) de l'article 4, la Communauté s'attribue un rôle actif concernant le développement des infrastructures de l'énergie, alors qu'elle n'a, jusqu'ici, définit que le cadre de référence de celui-ci. L'objectif est de développer des infrastructures pour le transport de l'énergie qui soutiennent le fonctionnement du marché intérieur de l'énergie et la cohésion économique et sociale en résolvant plus particulièrement les problèmes qui se posent aux interfaces nationales et autres goulets d'étrangement, et qui soient en mesure de répondre aux nouveaux besoins résultant de la libéralisation des réseaux. Le Comité fait tout d'abord observer que si des problèmes spécifiques se posent aux interfaces des différents réseaux d'électricité, il n'en va pas de même dans le cas des réseaux de gaz naturel. Par ailleurs, la Commission semble se demander si la coordination des investissements en infrastructures liée au marché, qui a fait ses preuves, peut encore fonctionner dans un contexte libéralisé. La Commission semble donner la préférence à une programmation centrale pour résoudre les problèmes qui sont supposés découler de la libéralisation.

4.2.4. En ce qui concerne le paragraphe b) de l'article 4, le Comité considère qu'il serait utile et nécessaire de préciser les critères à appliquer, étant donné que le recours aux aides RTE ou à d'autres mesures adéquates est pertinent compte tenu de la volonté politique de favoriser les sources d'énergies renouvelables.

4.2.5. S'agissant des projets prioritaires d'intérêt européen pour les réseaux électriques et gaziers, énumérés à l'annexe I, le Comité se félicite que ces projets intéressants fassent l'objet d'un débat. Il est également primordial que l'importance que revêt un cadre stable et clair soit explicitement soulignée dans le contexte de cette initiative. Le Comité fait toutefois observer que le fait que ces projets classifiés soient appelés à être financés dans des proportions non négligeables par les deniers publics de l'UE risque de donner l'impression que les investissements sont contrôlés par l'État et que leur planification est centralisée.

5. Conclusions

En résumé, le Comité se félicite de la proposition établissant un ensemble d'orientations relatif aux réseaux transeuropéens dans le secteur de l'énergie, qu'il appuie pour l'essentiel sous réserve des observations générales et spécifiques formulées.

La tâche des États membres et de la Communauté consiste à assurer un cadre réglementaire stable, qui permette la construction de lignes économiquement justifiée et, partant, offre également des incitations aux investissements. Les États membres et la Communauté peuvent et devraient créer un climat propice aux investissements. Pour décider d'investir, les entreprises ont besoin d'un cadre réglementaire fiable qui reflète les conditions économiques spécifiques du marché sur lequel elles opèrent.

Bruxelles, le 18 juillet 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Le document COM(2001) 775 contient aussi la communication au conseil et au Parlement européen "Infrastructures énergétiques européennes" ainsi que le rapport de la commission au Parlement européen, au conseil, au Comité économique et social et au Comité des Régions sur la transposition de directives pour les réseaux transeuropéens dans le secteur de l'énergie de 1996 à 2001 qui sont contraires à l'avis du CES.

(2) Pour la liste détaillée de ces mesures, cf. la Communication de la Commission, points 3.1-3.6.

(3) Cf. COM(2002) 134 final.

(4) Pour une analyse plus détaillée, voir le Livre vert de la Commission intitulé "Vers une stratégie européenne d'approvisionnement énergétique" COM(2000) 769 final et l'avis du CESE en la matière (CES 705/2001).

(5) Il convient cependant de souligner que l'objectif principal des lignes de transport consiste à garantir la sécurité d'approvisionnement et non pas, tant pour des raisons économiques qu'écologiques, le transport continu de l'énergie.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

L'amendement ci-dessous, qui a obtenu au moins un quart des voix, a été repoussé lors du vote:

Paragraphe 3.7

Ajouter un nouveau paragraphe 3.7: "L'ouverture et la libéralisation progressives du marché de l'électricité ainsi que l'extension croissante des échanges de celle-ci ont donné lieu à une exploitation différente et parfois très importante des réseaux de transport. Les actuelles lignes vétustes nord-sud sont par exemple congestionnées en permanence et utilisées jusqu'à la limite de leur capacité technique de transport. Aussi le Comité se félicite-t-il de l'initiative de la Commission visant à promouvoir le renforcement des capacités des lignes transfrontalières dans le secteur de l'électricité. La réalisation de cet objectif requiert toutefois que certains États membres renforcent également suffisamment leurs capacités nationales."

Exposé des motifs

Les nouvelles orientations revêtent une grande importance en particulier dans le secteur de l'électricité, ce qui devrait figurer explicitement dans l'avis.

Résultat du vote

Voix pour: 17; voix contre: 35; abstentions: 7.