Rapport spécial no 6/2002

sur l'audit de la gestion par la Commission du régime communautaire d'aide dans le secteur des graines oléagineuses, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2002/C 254/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

I. La Cour a examiné la gestion de l'organisation commune de marché (OCM) applicable aux principales graines oléagineuses, à savoir le colza, le tournesol et le soja, ainsi que la mise en oeuvre du régime des graines oléagineuses produites sur des terres mises en jachère.

II. Durant la période allant de 1993 jusqu'à 1999, les dépenses budgétaires annuelles relatives aux graines oléagineuses ont atteint environ 2,4 milliards d'euros, soit approximativement 15 % des dépenses communautaires affectées aux cultures arables.

III. Le marché communautaire des graines oléagineuses se caractérise par une production inférieure aux besoins du marché. La production communautaire (13,5 millions de tonnes en 2000) représente 5 % de la production mondiale, les États-Unis d'Amérique étant le premier producteur mondial.

IV. Jusqu'en 1991, l'OCM prévoyait une aide à la production payée à l'industrie pour la trituration de graines communautaires en vue de maintenir pour les graines oléagineuses communautaires un prix supérieur au prix mondial. En 1991, la Communauté a réformé profondément l'OCM en remplaçant l'aide à la production par une aide à la surface payée directement aux producteurs des graines.

V. La réforme Agenda 2000 a de nouveau modifié l'OCM des graines oléagineuses de manière substantielle. Après une période transitoire, les graines oléagineuses bénéficieront à partir de l'exercice 2002-2003 du même niveau d'aide que les céréales et les superficies mises en jachère. Le niveau de l'aide reste fonction du rendement historique de la région mais ne dépend plus de l'évolution des prix mondiaux. La réforme Agenda 2000 a augmenté de 17 % le niveau des aides pour les céréales et a réduit de 30 % le niveau des aides pour les graines oléagineuses.

VI. Les principaux constats résultant de l'audit sont les suivants:

a) fixer comme objectif un meilleur équilibre du marché, sans précisions supplémentaires, rend difficile une évaluation de sa réalisation. En dépit de son importance budgétaire, la réforme de 1991 a seulement fait l'objet d'une évaluation en 2000 dont le résultat a été publié par la Commission en novembre 2001, soit un an après l'entrée en vigueur de l'Agenda 2000;

b) le fait que la réforme de 1991 ait admis l'utilisation des rendements moyens historiques en céréales pour le calcul des aides aux graines oléagineuses a créé des distorsions entre producteurs de régions différentes;

c) les calculs annuels du niveau de l'aide effectués par la Commission n'ont pas été conformes à la réglementation à plusieurs égards. Chacune de ces erreurs a augmenté le niveau des aides;

d) la Commission a accepté des plans de régionalisation contenant des rendements historiques surestimés et a accepté d'accorder des aides plus élevées que celles définies par la réglementation communautaire. Les observations faites par la Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996 sont restées sans suite;

e) dans deux des États membres visités, les pénalités sanctionnant le non-respect des conditions prévues dans le régime de la jachère industrielle n'ont pas été correctement appliquées.

VII. Le rapport débouche sur les principales recommandations suivantes:

a) les objectifs assignés au régime devraient être quantifiés et la mise en oeuvre des mesures devrait faire l'objet d'une évaluation régulière;

b) la Commission devrait réévaluer l'aide aux cultures qui pourraient être pratiquées à la place des graines oléagineuses;

c) la Commission devrait procéder au redressement des rendements moyens historiques qui sont surestimés dans certains plans de régionalisation;

d) la Commission devrait examiner, pour les différentes observations formulées par la Cour, la possibilité de récupérer les aides payées indûment.

INTRODUCTION

1. En 1991, l'organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur des graines de navette et de colza, des graines de tournesol et des graines de soja, a été réformée. Par cette réforme, l'aide à la production versée à l'industrie de trituration pour la transformation des graines oléagineuses communautaires a été remplacée par des paiements directs aux exploitants agricoles. Le niveau de l'aide était fondé sur la superficie consacrée à la culture de graines oléagineuses et sur le rendement historique de la région considérée. Le régime a été appliqué depuis la campagne de commercialisation allant de 1992/1993 à ce jour, et ses principes sont restés applicables après la réforme Mac Sharry de la politique agricole commune (PAC) en 1992. De 1993 à 1999, les dépenses budgétaires communautaires se sont élevées à environ 2,4 milliards d'euros par an, ce qui représente une baisse par rapport à une moyenne de 3,3 milliards d'euros pour la période allant de 1988/1989 jusqu'à 1991/1992 (illustration 1). Ces montants ne comprennent pas la part des dépenses globales consacrée au retrait de terres qui pourrait être attribuée aux graines oléagineuses. Cette part est estimée par la Cour à quelque 0,2 milliard d'euros par an. La réforme Agenda 2000 harmonise l'aide directe pour les graines oléagineuses, les céréales et le retrait de terres à partir de la campagne 2002/2003 et supprime le caractère spécifique de l'aide aux graines oléagineuses.

Illustration 1

Dépenses communautaires relatives aux graines oléagineuses

(millions d'euros)

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Notes:

- Étant donné que les graines oléagineuses représentent environ 15 % des cultures arables, les montants indiqués couvrent 15 % du total des dépenses consacrées au gel des terres.

- Les dépenses de 1992 couvrent l'ensemble des dépenses pour la campagne de commercialisation 1991/1992 ainsi que les avances pour la campagne de commercialisation 1992/1993.

- Les chiffres relatifs aux dépenses de 2000 ne correspondent qu'au paiement final effectué pour la campagne de commercialisation 1999/2000, puisque aucune avance n'est plus versée à compter de la campagne 2000/2001.

Source:

Commission, comptes de gestion et bilans financiers.

2. Des missions d'audit ont été organisées à la Commission et dans cinq États membres, à savoir l'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni qui, ensemble, représentent plus de 95 % des dépenses communautaires dans le cadre du régime d'aide aux graines oléagineuses. Outre une brève description du marché mondial et communautaire des graines oléagineuses et une synthèse de l'historique de l'OCM, le présent rapport comporte des observations relatives à la mise en oeuvre de la réforme de 1991, des commentaires sur les perspectives faisant suite à la réforme Agenda 2000 et, enfin, une analyse des différents aspects de la production de graines oléagineuses sur les terres gelées.

LE MARCHÉ MONDIAL ET COMMUNAUTAIRE DES GRAINES OLÉAGINEUSES ET DES PRODUITS OLÉAGINEUX

3. En 2000, la production mondiale de graines oléagineuses a atteint 291 millions de tonnes, dont les graines de soja représentent 55 %. Les États-Unis sont le plus gros producteur de graines oléagineuses, suivis de la Chine, du Brésil, de l'Argentine et de l'Inde. La production communautaire de graines oléagineuses ne représente que 5 % de la production mondiale.

4. Entre 1993 et 1999, la production communautaire de graines oléagineuses a augmenté de 55,7 %. Cette augmentation est due à l'extension de la superficie consacrée à la production de graines de navette (tableau 1), à la mise au point de nouvelles variétés générant de meilleurs rendements et à la substitution du tournesol et du soja par la navette, qui a un rendement moyen plus élevé. Depuis 1995, les graines de navette sont devenues la première culture oléagineuse devant les graines de tournesol, en raison de l'augmentation des rendements et de prix favorables. En 1999, la production de graines oléagineuses a atteint le niveau record de 15,8 millions de tonnes cultivées sur 5,8 millions d'hectares. En dépit de cette augmentation, les taux d'autoapprovisionnement communautaires (sauf pour les graines de navette) restent faibles. Il existe toutefois d'importantes différences entre les taux d'autoapprovisionnement des divers types de graines, d'huiles et de tourteaux d'oléagineux (tableau 2).

Tableau 1

Superficies consacrées à la production de graines oléagineuses au niveau communautaire (1000 ha)

>TABLE>

NB:

1991-1994: EU-12,

1995-2000: EU-15,

Source:

Eurostat, New Cronos.

Tableau 2

Taux d'autoapprovisionnement au sein de l'Union européenne

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5. Le marché communautaire des graines oléagineuses est un marché ouvert, sans subventions à l'exportation et sans droits ou ne comportant que peu de droits à l'importation. Les prix des graines oléagineuses et des produits oléagineux au niveau communautaire suivent le prix des graines de soja sur le marché mondial.

6. En 1999, près de 31 millions de tonnes de graines oléagineuses ont été triturées dans l'Union européenne. Environ la moitié des graines oléagineuses triturées sont des graines de soja importées. Il existe environ 75 grandes unités de production dans l'Union européenne. L'industrie de trituration des graines se caractérise par une concentration et une intégration en aval croissantes. Quatre grands groupes internationaux représentent près de 75 % des capacités de trituration au niveau communautaire.

HISTORIQUE DE L'ORGANISATION COMMUNE DES MARCHÉS (OCM) DANS LE SECTEUR DES GRAINES OLÉAGINEUSES

L'OCM dans le secteur des graines oléagineuses et le GATT

7. Une OCM dans le secteur des huiles et des graisses a été créée en 1966, époque où le marché communautaire des huiles et des graisses végétales se caractérisait par une demande élevée et une faible production globale. Son principal objectif était de garantir un revenu équitable aux producteurs. 98 % de l'aide financière aux graines de navette, graines de tournesol et graines de soja consistaient en une aide à la production versée à l'industrie de la trituration par tonne de graines oléagineuses communautaires triturées. Le niveau de l'aide était fixé par le Conseil de manière à maintenir pour les graines oléagineuses communautaires un prix supérieur au prix mondial.

8. En 1988, les États-Unis ont demandé que le GATT nomme un groupe d'experts chargé d'examiner leur plainte, selon laquelle l'aide communautaire à la production constituait une discrimination à l'encontre des importations à destination de l'Union européenne. La conclusion du groupe d'experts du GATT, adoptée le 25 janvier 1990, s'est révélée favorable à la plainte des États-Unis. Cela, ajouté à des considérations budgétaires, a donné lieu à la réforme du régime communautaire d'aide aux graines oléagineuses de 1991.

La réforme de 1991

9. La réforme de 1991 a supprimé l'aide payée aux triturateurs, avec comme conséquence que les prix payés par les triturateurs aux producteurs se sont alignés dorénavant sur les prix du marché mondial moins élevés. En vue de compenser la perte de revenu en résultant pour les producteurs, la réforme a instauré une aide à la surface payée directement aux producteurs. Les principes de la réforme de 1991 ont été confirmés par la réforme de 1992 portant sur l'ensemble des cultures arables et visant un meilleur équilibre du marché.

10. Cette aide, nommée "montant de référence régional", était fonction du rendement moyen historique(1) propre à chaque région. Son montant était calculé chaque année par la Commission sur la base du "montant de référence communautaire", fixé initialement par le Conseil à 384 euros par hectare. Ce montant a été déterminé sur la base d'un "prix de référence prévisionnel" de 163 euros par tonne(2) et d'un rendement moyen historique de 2,36 tonnes par hectare, soit la moyenne communautaire. Le calcul de la Commission tenait compte du prix de référence observé sur le marché, de sorte que le revenu par hectare composé du produit de la vente des graines et de l'aide communautaire restait en principe inchangé.

L'accord de Blair House

11. La réforme du régime d'aide communautaire aux graines oléagineuses de 1991 n'a pas mis fin au litige existant entre la Communauté et les États-Unis. Les États-Unis ont proposé que le groupe d'experts déjà chargé des questions relatives aux graines oléagineuses soit à nouveau réuni pour déterminer si les mesures qui avaient été prises mettaient la réglementation communautaire en conformité avec le GATT. Le 31 mars 1992, le groupe d'experts a conclu que les effets des concessions tarifaires pour les graines oléagineuses étaient toujours en partie neutralisés. Par conséquent, de nouvelles négociations ont débuté entre la Communauté et les États-Unis, qui ont abouti à l'accord de Blair House du 3 décembre 1992 (voir annexe).

12. Conformément à l'accord de Blair House, la Communauté devait limiter la superficie consacrée aux graines oléagineuses bénéficiant de l'aide à l'hectare aussi longtemps que l'aide octroyée à la production de graines oléagineuses serait une aide spécialement destinée à cette culture(3). En cas de dépassement des surfaces, l'accord prévoit des réductions des aides communautaires. L'accord dispose également que les sous-produits résultant de la transformation des graines produites à des fins industrielles sur des terres gelées peuvent être destinés à la consommation humaine ou animale, à concurrence d'une quantité annuelle d'un million de tonnes métriques, exprimées en équivalent-farine de soja.

La réforme Agenda 2000

13. Un objectif de la réforme Agenda 2000 consistait à aligner progressivement l'aide à la surface pour les graines oléagineuses sur celle octroyée pour les céréales et les terres mises en jachère, afin d'ôter à l'aide son caractère spécifique à la culture, compte tenu en particulier des points 2 et 4 de l'accord de Blair House (voir annexe).

14. Après une période transitoire de deux campagnes de commercialisation (2000/2001 et 2001/2002), l'aide est identique pour les céréales, les graines oléagineuses et les terres mises en jachère et découplée du prix mondial. L'harmonisation du niveau des aides a engendré une augmentation de l'aide de plus de 17 % pour les céréales et une diminution de l'aide d'environ un tiers pour les graines oléagineuses par rapport jusqu'à 1999/2000 (- 28 % par rapport à la moyenne des aides payées pendant la période allant de 1995/1996 jusqu'à 1999/2000). L'augmentation de l'aide pour les céréales était la compensation pour la réduction simultanée du prix d'intervention de 119,19 euros par tonne en 1999 à 101,31 euros par tonne en 2002.

15. La réforme Agenda 2000 a maintenu le principe introduit par la réforme de 1991 à savoir que l'aide est fonction du rendement moyen historique de la région concernée. Elle a cependant supprimé le choix pour les États membres de retenir pour le calcul de l'aide les rendements moyens historiques des graines oléagineuses. À partir de 2002, les aides pour les graines oléagineuses sont calculées sur la base des rendements moyens historiques des céréales.

16. Sur la base des prévisions de prix de la Commission, le revenu brut moyen communautaire par hectare généré par les céréales (par exemple le blé tendre) devrait rester plus ou moins stable après la réforme Agenda 2000, tandis que le revenu brut moyen communautaire généré par les graines de navette baissera (illustration 2). De plus, les prix du marché mondial pour les graines oléagineuses ont baissé après que la Commission a établi ses prévisions de prix pour la réforme Agenda 2000.

llustration 2

Perspectives d'évolution du revenu brut des exploitants agricoles par hectare pour le blé tendre et les graines de navette

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Source:

Commission, Perspectives pour les marchés agricoles pour la période 2000 à 2007.

OBSERVATIONS RELATIVES À L'OCM DANS LE SECTEUR DES GRAINES OLÉAGINEUSES DE 1992/1993 À 1999/2000

17. Les observations concernant la période allant de 1992/1993 jusqu'à 1999/2000, à l'exception de celles visées aux points 32 et 33, ne s'appliquent pas au régime introduit par la réforme Agenda 2000.

Absence d'objectifs clairs et quantifiés et évaluation tardive du régime d'aide

18. Le règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes stipule que, pour les crédits budgétaires, des objectifs quantifiés doivent être déterminés et le suivi de leur réalisation doit être assuré(4).

19. Lorsqu'il a adopté la réforme de 1992, le Conseil a fixé deux objectifs: garantir un meilleur équilibre du marché et compenser la perte de revenu résultant de la réduction des prix institutionnels. L'objectif d'un meilleur équilibre du marché n'ayant pas été précisé davantage, il pouvait difficilement faire l'objet d'une évaluation. S'agissant de la compensation de la perte de revenu (point 9), la Commission n'a évalué qu'en novembre 2001 le régime d'aide tel qu'il existait entre 1992 et 1999, en dépit de l'importance des montants en cause (environ 2,4 milliards d'euros par an) et alors que les modifications de l'Agenda 2000 étaient déjà mises en oeuvre.

20. Le règlement du Conseil portant adoption de la réforme Agenda 2000 oblige la Commission à présenter dans un délai de deux ans un rapport au Conseil sur l'évolution du marché des oléagineux et de faire, le cas échéant des propositions de modifications de ce règlement(5).

Diversité des plans de régionalisation due aux possibilités de choix offertes aux États membres

21. Le calcul du montant de référence régional pouvait être effectué, au choix de l'État membre, sur la base des rendements moyens historiques en graines oléagineuses ou en céréales. Pour chaque région figurant dans son plan de régionalisation, l'État membre indiquait, sur la base de critères objectifs appropriés, quelle formule devait être utilisée.

22. En vue de fixer les rendements moyens historiques utilisés pour le calcul des montants de référence régionaux, chaque État membre a élaboré un plan de régionalisation. Pour chaque région de production, l'État membre a fourni les données détaillées relatives aux superficies et aux rendements des céréales et des graines oléagineuses produites dans cette région au cours de la période quinquennale allant de 1986/1987 jusqu'à 1990/1991(6). Un rendement moyen historique en céréales et, si possible, en graines oléagineuses a dû être calculé séparément pour chaque région. Le plan de régionalisation devait, dans tous les cas, assurer que le rendement moyen de l'État membre concerné établi pour la période était respecté.

23. La Commission devait examiner les plans de régionalisation présentés par les États membres et s'assurer que chaque plan était fondé sur des critères objectifs appropriés et conforme aux données historiques disponibles(7). La Commission pouvait refuser les plans qui n'étaient pas compatibles avec les critères susmentionnés, en particulier avec le rendement moyen dans l'État membre considéré.

24. Les plans de régionalisation sont de trois types: huit États membres (Danemark, Allemagne, Grèce, Irlande, Luxembourg, Autriche, Finlande et Royaume-Uni) ont choisi de retenir les rendements historiques des graines oléagineuses; quatre États membres (Espagne, France, Pays-Bas et Portugal) ont choisi de se baser sur les rendements historiques des céréales; trois États membres (Belgique, Italie et Suède) ont présenté un plan de régionalisation qui contient un mélange de rendements historiques de graines oléagineuses et de céréales. Le nombre de zones de production dans un même État membre varie d'une seule à 255. Conscient des risques inhérents à cette grande marge de manoeuvre créée par la régionalisation, le Conseil a limité les paiements par État membre(8).

Inégalité de traitement entre exploitants agricoles d'États membres différents

25. La possibilité que le règlement du Conseil offre aux États membres de choisir entre les rendements moyens historiques en graines oléagineuses ou en céréales (point 21) a entraîné une inégalité de traitement entre exploitants agricoles d'États membres différents. En France et en Espagne où les rendements historiques en céréales étaient utilisés, l'aide à l'hectare était supérieure de 21,8 % et de 25,1 % respectivement à l'aide à l'hectare fondée sur les rendements historiques en graines oléagineuses. La Cour estime l'incidence sur le budget communautaire pour la période allant de 1992/1993 jusqu'à 1999/2000 à 1245 millions d'euros pour la France et à 729 millions d'euros pour l'Espagne(9).

Montants de référence régionaux entraînant des dépenses budgétaires supplémentaires

26. Le règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil(10) stipule que la Commission doit calculer les montants de référence régionaux sur la base du montant de référence communautaire comme suit:

a) le prix de référence noté est substitué au prix de référence prévisionnel; il n'est pas tenu compte des variations de prix se situant dans une limite de 8 % du prix de référence;

b) pour chaque région de production, l'aide est ajustée en fonction du rendement historique de la région en graines oléagineuses ou en céréales figurant dans le plan de régionalisation;

c) le cas échéant, ce calcul tient compte des réductions résultant d'un dépassement de la superficie maximale garantie au cours de l'exercice courant ou précédent.

27. La réglementation communautaire stipule que la Commission calcule le prix de référence noté. Celui-ci doit se fonder sur les prix et les offres constatés sur les marchés représentatifs de la Communauté. Sept États membres communiquent périodiquement à la Commission les prix constatés sur leurs marchés pour les graines de colza et de navette, les graines de tournesol et les graines de soja en vrac. Comme les prix constatés par les États membres sont dans certains cas fournis par des parties intéressées, comme les entreprises de trituration, la fiabilité de ces données peut être remise en question. L'audit du calcul des prix de référence notés et des montants de référence régionaux opéré par la Cour permet de formuler les observations suivantes, dont la Commission a eu connaissance mais qui ne l'ont pas incitée à prendre de mesure visant à remédier à la situation.

a) Le montant de référence régional définitif devait être déterminé par la Commission avant le 30 janvier de chaque campagne de commercialisation. Par conséquent, le calcul du prix de référence noté et des coefficients de pondération ne tenait pas compte des prix entre février et juin, bien que 30 à 40 % de la récolte fassent l'objet de contrats de vente à terme pendant cette période. Les prix relevés pour ces mois n'entraient même pas dans le calcul des prix de référence notés de la campagne de commercialisation suivante(11). Dans le cas de la France, par exemple, le prix de marché moyen pour ces mois au cours des campagnes de commercialisation allant de 1993/1994 jusqu'à 1998/1999 était de 1,91 % plus élevé que pour les autres mois, en raison des frais de stockage. La non-prise en compte des prix plus élevés se traduit par la fixation d'aides d'un montant supérieur. La Cour estime que les coûts supplémentaires qui ont ainsi été imputés au budget communautaire atteignent au total 130 millions d'euros pour les campagnes de commercialisation allant de 1993/1994 jusqu'à 1999/2000(12).

b) Pour son calcul annuel de l'ajustement de l'aide, la Commission arrondissait la différence entre le prix de référence noté et le prix de référence prévisionnel au point inférieur, bien que cela ne fût pas prévu par le règlement(13). Cette pratique a accru les dépenses communautaires de 95 millions d'euros entre 1992/1993 et 1999/2000(14).

c) De plus, pour ce calcul, la Commission a systématiquement utilisé une formule différente de celle adoptée dans le règlement du Conseil instituant le nouveau régime en 1992. Le recours à une formule différente a entraîné une augmentation de l'aide. La charge supplémentaire pour le budget communautaire, entre 1992/1993 et 1999/2000, s'élève à 90 millions d'euros(15).

d) La Commission n'a pu présenter aucun élément attestant que, au cours des missions effectuées dans les États membres, elle-même ou les États membres ont, à un moment quelconque, contrôlé les cotations de prix pour vérifier s'ils correspondaient aux prix réels de livraison vers un centre de demande, par exemple un triturateur. En ce qui concerne l'Italie, par exemple, les prix communiqués à la Commission correspondaient aux cotations dans les quatre principales bourses des matières premières. Les cotations dans les bourses des matières premières italiennes correspondent aux prix payés aux exploitants agricoles. Elles ne tiennent pas compte des coûts supplémentaires liés au ramassage et au transport supportés par l'industrie de trituration. À la suite d'une mission effectuée en Italie, la Commission a décidé d'appliquer une correction pour les frais de transport. Aucune correction n'a été appliquée pour les frais de ramassage, qui oscillent entre 10 et 13 euros par tonne. Ce montant explique les différences observées entre les prix communiqués par l'Italie et ceux transmis par les autres États membres. Les prix italiens se voient appliquer une pondération de 19 % pour la détermination du prix de référence noté calculé par la Commission, lequel était, par conséquent, trop bas. La charge supplémentaire imposée au budget communautaire pour les campagnes de commercialisation 1997/1998 et 1998/1999 peut être estimée à 51,8 millions d'euros(16).

28. Étant donné que les dépenses supplémentaires visées au point 27 résultent de décisions de la Commission, leur récupération auprès des États membres ou des bénéficiaires n'est plus possible, compte tenu des principes de droit que sont la protection de la confiance légitime et la sécurité juridique.

Plans de régionalisation contenant des rendements historiques surestimés

29. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996(17), la Cour avait examiné les rendements figurant dans certains plans de régionalisation. Elle avait constaté des rendements moyens plus élevés que ceux déterminés selon la réglementation communautaire, notamment dans le plan de régionalisation allemand pour les graines oléagineuses(18) et dans les plans de régionalisation français et espagnol pour les céréales(19). La Commission n'a pas exigé que les États membres concernés corrigent leurs plans de régionalisation, ces derniers ont continué à être appliqués et à entraîner des dépenses communautaires plus élevées que celles définies par la réglementation.

30. Les rendements moyens historiques sont surestimés dans deux autres plans de régionalisation.

a) Pour l'établissement du plan de régionalisation portugais, le règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil fait référence aux données communiquées par le Portugal en application du règlement (CEE) n° 3653/90(20). L'analyse de ces données donne un rendement moyen pondéré de 2,5 tonnes par hectare. La Commission a autorisé le Portugal à utiliser un rendement moyen pondéré de 2,9 tonnes par hectare, ce qui équivaut à une majoration de 16 % par rapport au rendement tel que défini par la réglementation.

b) Le plan de régionalisation italien contient également des rendements trop élevés. En effet, pendant la période de référence allant de 1986 jusqu'à 1990, environ 20 % des graines oléagineuses produites en Italie provenaient de superficies produisant deux récoltes par an: d'abord des céréales et ensuite des graines de soja. Pour le calcul des rendements moyens historiques en graines oléagineuses, les autorités italiennes ont pris en compte la production totale de graines oléagineuses, y compris celle provenant des superficies donnant deux récoltes par an. Cependant, elles ont rapporté cette production totale à une superficie totale excluant les superficies à deux récoltes annuelles. Les autorités italiennes ont ainsi communiqué à la Commission un rendement moyen pondéré de 3,74 tonnes par hectare pour les graines oléagineuses. Or, le rendement moyen réel en graines oléagineuses pendant la période allant de 1986 jusqu'à 1990 était seulement de 3,07 tonnes par hectare(21). La Commission, informée de cette méthode de calcul, s'est engagée vis-à-vis des autorités italiennes à ne contester ni la méthode elle-même ni les résultats de celle-ci.

31. La Cour estime l'incidence financière totale découlant des observations figurant aux points 29 et 30 à 729,3 millions d'euros de dépenses imputées au budget communautaire au cours de la période allant de 1993 jusqu'à 1999, soit 474,7 millions d'euros pour les graines oléagineuses et 254,6 millions d'euros pour les céréales(22). Étant donné que ces dépenses résultent de plans de régionalisation acceptés par la Commission, leur récupération auprès des États membres ou des bénéficiaires n'est plus possible compte tenu des principes de droit rappelés au point 28.

32. La réforme Agenda 2000 prévoit toujours des plans de régionalisation contenant des rendements supérieurs aux rendements moyens historiques.

a) Pour l'Espagne et l'Italie, le Conseil a consenti des rendements moyens de respectivement 2,9 et 3,9 tonnes par hectare(23), à comparer aux rendements historiques des céréales de 2,513 et 3,78 tonnes par hectare. Le Conseil a donc majoré ex decreto les rendements moyens historiques réels de respectivement 15,4 % et 3,2 %.

b) Pour le Portugal(24), la Commission a reconduit le rendement moyen de 2,9 tonnes par hectare au lieu de 2,5 tonnes par hectare [point 30 a)].

33. En outre, les observations antérieures de la Cour(25) concernant les plans de régionalisation des céréales en Allemagne seront également applicables aux graines oléagineuses à partir de l'année 2002/2003 et celles formulées à l'égard du plan de régionalisation de la France restent d'application pour l'ensemble des cultures arables (point 29). Les paiements majorés qui en résultent sont plus élevés que ceux définis par la réglementation communautaire.

PRODUCTION DE CULTURES INDUSTRIELLES SUR LES TERRES MISES EN JACHÈRE

Obligation de mise en jachère des terres arables

34. En 1992, la Communauté a instauré l'obligation pour les producteurs de geler un pourcentage fixe de leurs terres arables pour pouvoir bénéficier de paiements compensatoires(26). En contrepartie, les exploitants agricoles reçoivent une compensation sous forme d'aide communautaire à la surface. L'obligation s'applique à toutes les terres arables. Le taux de gel minimal, fixé au départ à 15 %, est réexaminé chaque année pour tenir compte des évolutions de la production et du marché. Depuis son instauration, il a varié entre 5 et 15 %.

35. En 1992, la Communauté a également instauré le régime dit de la jachère industrielle. Celui-ci consiste en la possibilité d'affecter les terres mises en jachère à la production de matières propres à la fabrication, dans la Communauté, de produits destinés à des fins principales autres que la consommation humaine ou animale, à condition que des systèmes de contrôle efficaces soient mis en oeuvre(27). Durant la période allant de 1992 jusqu'à 1999, environ 7 à 18 % des graines oléagineuses ont été produits sur des terres mises en jachère.

Régime difficile à contrôler

36. Les modalités d'application du régime de la jachère industrielle ont été fixées par la Commission(28). Pour s'assurer que les graines sont affectées à une destination industrielle, le régime de la jachère industrielle est soumis à des contraintes administratives lourdes, tant pour les opérateurs que pour l'administration de contrôle. Les matières premières cultivées sur des terres mises en jachère doivent faire l'objet d'un contrat conclu entre le producteur et soit le collecteur soit le transformateur. Ce contrat doit spécifier, entre autres, la superficie concernée, le rendement escompté et le montant de la garantie à fournir. Copie de ce contrat doit être soumise à l'administration de contrôle qui vérifie les superficies et les cultures. La livraison et la réception de la récolte doivent être notifiées à l'administration. Le producteur est obligé de livrer toute la matière première récoltée et le collecteur ou le premier transformateur est obligé de la réceptionner et de garantir l'utilisation dans la Communauté d'une quantité équivalente de cette matière première dans la fabrication de produits non alimentaires.

37. Le collecteur ou le premier transformateur doit constituer une garantie calculée sur la base d'un montant de 250 euros par hectare. La garantie est libérée pour chaque matière première, au prorata des quantités transformées, pour autant que l'autorité nationale compétente du collecteur ou du premier transformateur ait obtenu la preuve que la destination finale autorisée a été atteinte.

38. Dans les États membres visités où les contrôles sont centralisés (Allemagne, France et Royaume-Uni), un effectif total de 65 personnes est affecté au contrôle de l'utilisation des graines auprès des collecteurs et des transformateurs.

Régime comportant des pénalités potentielles élevées

39. En vue d'assurer que la totalité des graines produites issues des terres mises en jachère soit livrée au collecteur ou au premier transformateur, la réglementation prévoit que les autorités nationales fixent annuellement des rendements représentatifs. Ces rendements représentatifs constituent les rendements minimaux qui doivent effectivement être obtenus. Ils doivent être fixés avant le 31 juillet pour le colza et le soja et avant le 31 août pour le tournesol, c'est-à-dire environ un mois avant la récolte. Après ces dates, les contrats ne peuvent plus être annulés; des quantités manquantes par rapport au rendement représentatif peuvent être admises jusqu'à 10 % au maximum, et uniquement dans des cas dûment justifiés.

40. Lorsque le producteur ne parvient pas, sauf cas de force majeure, à fournir la quantité requise, il est considéré comme n'ayant pas rempli les obligations lui incombant pour les parcelles mises en jachère industrielle. Dans ce cas, les sanctions prévues au règlement portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires (SIGC)(29) s'appliquent. Lorsque le rendement représentatif n'est pas atteint, la superficie mise en jachère éligible et le montant de l'aide sont réduits(30). En cas de déficit ne dépassant pas 3 %, l'aide est réduite de manière proportionnelle. En cas de déficit supérieur à 3 % et inférieur à 20 %, le montant de l'aide est réduit de deux fois le pourcentage du déficit. Des déficits supérieurs à 20 % entraînent l'annulation de l'aide à la jachère. Lorsque la superficie reconnue comme mise en jachère après une réduction proportionnelle n'atteint plus le taux de gel obligatoire, les aides pour toutes les cultures arables sont également réduites de manière proportionnelle.

Déficiences dans la gestion par la Commission

41. La réglementation communautaire de juillet 1997 ne précise pas comment déterminer les rendements représentatifs. En avril 1998, la Commission a émis une note interprétative, dans laquelle elle propose une approche non contraignante pour la détermination desdits rendements. Cependant, dans deux (Allemagne, Italie) des cinq États membres visités, les autorités chargées du calcul des rendements représentatifs ignoraient l'existence de cette note.

42. La note interprétative n'a pas fixé de qualité standard à retenir pour le respect des rendements représentatifs. En Allemagne, le poids réel est converti en un poids standard, c'est-à-dire calculé en tenant compte d'un taux d'impuretés de 2 % et d'un taux d'humidité de 9 %. Dans les quatre autres États membres visités, le contrôle des rendements représentatifs se fait sur la base du poids réel, quels que soient les taux d'impuretés et d'humidité. Lors de ses contrôles la Cour a constaté des taux d'impuretés allant jusqu'à 20 % et des taux d'humidité allant jusqu'à 32 %. La détermination des rendements représentatifs sans fixer ces deux paramètres comporte le risque que le producteur puisse atteindre la quantité minimale grâce à des taux d'humidité et d'impuretés artificiellement élevés.

Déficiences dans la gestion par les États membres

43. L'examen comparé des systèmes nationaux a mis au jour la volonté de certaines administrations nationales d'assouplir le système en établissant des rendements représentatifs relativement bas. Ainsi, l'examen des rendements représentatifs fixés pour les provinces espagnoles de Cordoue et Séville pour la culture non irriguée du tournesol en 2000 fait apparaître que la moyenne de ces rendements représente 60 % seulement du rendement total obtenu dans les deux provinces en question sur des terres hors jachère. Ces deux provinces comptent 26 % des superficies totales utilisées pour la production de graines de tournesol en Espagne. En Catalogne, la Cour a constaté que les autorités compétentes ont fixé des rendements représentatifs une fois pour toutes et aussi à un niveau très faible.

44. L'obligation de transformer les matières premières en produits finis non alimentaires sur le territoire de la Communauté est une condition pour l'exploitation des terres mises en jachère. En Espagne, la Cour a constaté qu'une quantité totale de 2248 tonnes d'huile de tournesol a été exportée vers la Turquie. Les autorités espagnoles ont irrégulièrement libéré la partie de la caution afférente à cette quantité d'huile (1,25 million d'euros). Celle-ci aurait dû être saisie au bénéfice du budget communautaire. L'huile exportée représentait 23 % de la jachère industrielle espagnole de l'année en question (1998).

45. Lorsqu'un producteur n'arrive pas à fournir une quantité au moins équivalente au rendement représentatif, les autorités italiennes ont appliqué uniquement une réduction proportionnelle de la superficie couverte par le contrat quel que soit le niveau du déficit.

46. En Espagne, la Cour a examiné un échantillon de 49 contrats représentant une superficie totale de 1125 hectares. Dans 11 cas, correspondant à une superficie totale de 231 hectares, les quantités livrées présentaient un déficit supérieur à 3 %. Au lieu d'imposer une pénalité égale au double du déficit, les autorités espagnoles ont appliqué la réduction proportionnelle, et dans 5 cas seulement. Des aides communautaires ont ainsi été payées indûment pour un montant total de 29000 euros.

47. En Italie, la non-application systématique des sanctions prévues en cas de déficit supérieur à 3 % par rapport au rendement représentatif a entraîné au total des paiements indus pour 86 hectares mis en jachère pour les années 1997 à 1999. En outre, la Cour a examiné un échantillon de 19 cas qui n'ont pas atteint le rendement minimal. Dans 15 de ces cas représentant une superficie totale de 793 hectares, le taux de gel minimal n'était plus atteint après réduction proportionnelle. Dans huit de ces cas, les autorités italiennes n'ont pas procédé à la réduction proportionnelle des aides pour les autres cultures arables entraînant des dépenses non justifiées pour un montant de 61000 euros.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Conclusion concernant la conception de la mesure

Absence d'objectifs quantifiés

48. Un des objectifs déterminés par la réforme de 1991 était de garantir un meilleur équilibre du marché. La Commission n'a cependant pas précisé davantage cet objectif pour le rendre opérationnel. Ceci a eu comme conséquence que sa réalisation pouvait difficilement faire l'objet d'une évaluation telle que prévue par le règlement financier (points 18 et 19).

Inégalité de traitement entre exploitants agricoles d'États membres différents

49. Le choix offert aux États membres par la réforme de 1991 de retenir pour le calcul de l'aide pour les graines oléagineuses les rendements historiques, soit des graines oléagineuses, soit des céréales, a entraîné un traitement inégal entre les producteurs situés dans des États membres différents. Selon une estimation de la Cour, ce choix a en outre entraîné des dépenses budgétaires supplémentaires d'environ 2 milliards d'euros, entre 1992 et 1999, dans les États membres ayant retenu les rendements des céréales (point 25).

La réforme Agenda 2000 défavorise la culture des graines oléagineuses par rapport aux céréales

50. La réforme Agenda 2000 a fixé les aides directes au même niveau pour les céréales, les graines oléagineuses et le gel des terres. Ainsi, elle a réalisé un premier pas vers un traitement égal de toutes les cultures arables et elle rend inapplicables certaines contraintes prévues par l'accord de Blair House. Cependant, elle favorise la culture de céréales par rapport aux oléagineux à travers le maintien du régime de l'intervention et le paiement de restitutions à l'exportation. Selon les estimations de la Commission, le revenu moyen par hectare généré par les graines oléagineuses devrait baisser alors que celui généré par les céréales devrait rester stable (point 16).

Conclusion concernant la mise en oeuvre de la mesure

Évaluation tardive

51. Le deuxième objectif déterminé par le Conseil lors de la réforme de 1991 était de compenser la perte de revenu résultant de la réduction des prix institutionnels par un paiement compensatoire aux producteurs. Cet objectif était suffisamment précis pour soumettre sa réalisation à une évaluation périodique, en conformité avec le règlement financier.

52. Même si les dépenses communautaires relatives au régime d'aide pour les graines oléagineuses se sont élevées à environ 2,4 milliards d'euros par an pour la période allant de 1993 jusqu'à 1999, la Commission n'a évalué l'efficience et l'efficacité du régime d'aide qu'en novembre 2001, alors que les modifications de l'Agenda 2000 étaient déjà mises en oeuvre (point 19).

Les calculs annuels de la Commission ont entraîné des dépenses budgétaires supplémentaires

53. La Cour estime les dépenses budgétaires supplémentaires résultant du calcul, par la Commission, des prix de référence notés et des montants de référence régionaux, à 366 millions d'euros pour la période allant de 1992/1993 jusqu'à 1999/2000 (point 27).

Plans de régionalisation contenant des rendements trop élevés

54. Le niveau des aides communautaires dépend des rendements moyens historiques figurant dans les plans de régionalisation établis par les États membres. Les plans de régionalisation allemand, espagnol, français, italien et portugais que la Commission a formellement acceptés contiennent des rendements trop élevés ayant entraîné des dépenses supérieures à celles définies par la réglementation communautaire de 729,3 millions d'euros pour la période allant de 1993 jusqu'à 1999 (point 31).

55. La réforme Agenda 2000 maintient des plans de régionalisation avec des rendements majorés entraînant des dépenses supplémentaires (points 32 et 33).

Dépenses non recouvrables

56. Les dépenses supplémentaires imputées au budget de l'Union européenne et visées aux points 53 et 54 sont estimées à un montant total d'environ 1100 millions d'euros pour la période allant de 1993 à 1999. Étant donné que ces dépenses résultaient de décisions prises par la Commission, il est juridiquement impossible de les recouvrer (points 28 et 31). Ceci vaut également pour certaines dépenses visées aux points 32 et 33.

Pénalités potentielles élevées et faiblesses dans la mise en oeuvre du régime de la jachère industrielle dans les États membres

57. Le régime de la jachère industrielle est lourd à contrôler (points 36 à 38) mais ce régime est indispensable pour garantir les engagements subsistants de l'accord Blair House. Les pénalités applicables en cas de non-respect des rendements représentatifs représentent un risque non négligeable pour les bénéficiaires d'aides communautaires (points 39 et 40).

58. Les dysfonctionnements constatés ayant une incidence budgétaire sont: l'admission de graines présentant des taux d'impuretés et d'humidité très élevés (point 42), des rendements représentatifs artificiellement bas (point 43), l'application incorrecte des dispositions communautaires en matière de pénalités (points 46 et 47). La Commission a émis avec deux ans de retard une note interprétative dans laquelle elle explique les modalités pour fixer les rendements représentatifs, sans pour autant préciser les taux maxima d'impuretés et d'humidité (points 41 et 42).

59. En Espagne, la Cour a constaté un cas d'irrégularité portant sur 1,25 million d'euros (point 44).

Recommandations

60. La Cour recommande:

a) que des objectifs clairs et quantifiés soient définis;

b) que la Commission réévalue l'aide aux produits qui pourraient être cultivés à la place des graines oléagineuses;

c) que la Commission évalue les plans de régionalisation en appliquant des critères de bonne gestion financière afin de clarifier et de simplifier la réglementation portant sur la régionalisation et d'assurer un traitement équitable aux bénéficiaires finals dans les différents États membres;

d) d'examiner l'opportunité de procéder au redressement des rendements moyens historiques surestimés dans certains plans de régionalisation (points 32 et 33);

e) d'examiner dans quelle mesure peuvent être récupérées les aides communautaires payées indûment:

- d'un montant à déterminer du fait de la non-application en Espagne et en Italie des sanctions prévues en cas de non-respect du rendement représentatif applicable aux cultures industrielles (points 46 et 47);

- de 1,25 million d'euros du fait que, en Espagne, une caution a été libérée alors que les conditions réglementaires n'étaient pas remplies (point 44).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 17 et 18 juillet 2002.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Moyenne des rendements obtenus dans la région au cours de la période allant de 1986 jusqu'à 1990, en éliminant du calcul le rendement le plus faible et le rendement le plus élevé de la période [article 3, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil du 30 juin 1992 instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO L 181 du 1.7.1992, p. 12)].

(2) En 1995, le prix de référence prévisionnel de 163 euros par tonne a été augmenté à 196,8 euros par tonne à la suite d'une modification des taux de change utilisés pour le calcul des aides en monnaies nationales. Cette augmentation est restée neutre pour les aides exprimées en monnaies nationales.

(3) Limitation à 5482000 hectares en 1994/1995 et à 5128000 hectares à partir de 1995/1996. Cette superficie est réduite en fonction du taux de gel des terres fixé annuellement par le Conseil pour les cultures arables, sans que cette réduction puisse être inférieure à 10 %.

(4) Article 2 du règlement financier du 21 décembre 1977, applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 356 du 31.12.1977, p. 1).

(5) Article 10, paragraphe 10, du règlement (CE) n° 1251/1999 du Conseil du 17 mai 1999 instituant un régime de soutien aux producteurs de certains cultures arables (JO L 160 du 26.6.1999, p. 1).

(6) Article 3, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1765/92.

(7) Article 3, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 1765/92.

(8) Article 1, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 231/94 du Conseil du 24 janvier 1994 modifiant le règlement (CEE) n° 1765/92 (JO L 30 du 3.2.1994, p. 2).

(9) L'incidence est estimée en comparant les dépenses effectives avec les dépenses théoriques, si l'aide à l'hectare en France et en Espagne était basée sur les rendements historiques des graines oléagineuses.

(10) Article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1765/92.

(11) Un arrêt de la Cour de justice du 7 mars 2002 (C-328/00) confirme le pouvoir discrétionnaire de la Commission dans l'application de la méthode de calcul à une période de référence de sept mois. Cet arrêt se prononce seulement sur la légalité de la décision de la Commission. Il n'aborde pas l'aspect de la bonne gestion financière.

(12) La surcompensation est estimée en comparant les dépenses effectives avec les dépenses théoriques, si le prix de référence noté était calculé sur la base de douze mois, c'est-à-dire de juillet à juin. Pour la première année d'application (1992/1993), les données relatives à une période de douze mois n'étaient pas disponibles.

(13) Article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1765/92.

(14) L'augmentation des dépenses est estimée en comparant les dépenses effectives avec les dépenses théoriques si la différence, exprimée en pourcentage, entre les prix de référence notés et prévisionnels n'était pas arrondie.

(15) Le coût supplémentaire est calculé en comparant les dépenses effectives avec les dépenses théoriques, si le prix de référence noté était remplacé dans le calcul initial du montant de référence communautaire. Le calcul effectué par la Commission a corrigé l'aide à l'hectare en tenant compte de la différence, exprimée en pourcentage, entre les prix de référence notés et historiques.

(16) La charge supplémentaire est estimée en comparant les dépenses effectives avec les dépenses théoriques, si les coûts de ramassage étaient ajoutés aux prix de marché communiqués par l'Italie.

(17) JO C 348 du 18.11.1997, p. 70.

(18) Point 3.23 du rapport annuel relatif à l'exercice 1996.

(19) Point 3.22 du rapport annuel relatif à l'exercice 1996.

(20) Règlement (CEE) n° 3653/90 du Conseil du 11 décembre 1990 portant dispositions transitoires d'organisation commune du marché des céréales et du riz au Portugal (JO L 362 du 27.12.1990 p. 22).

(21) Source: Eurostat - "New Cronos".

(22) L'impact financier des rendements historiques surestimés est calculé de la façon suivante: l'écart entre la moyenne des rendements historiques et la moyenne des rendements retenus dans le plan de régionalisation est exprimé en pour cent de cette dernière moyenne. Ce pourcentage est appliqué aux dépenses budgétaires cumulées des années 1993 à 1999. Le résultat de ce calcul est de 474,7 millions d'euros pour les oléagineux et de 254,6 millions d'euros pour les céréales.

(23) Article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1251/1999.

(24) Règlement (CEE) n° 3653/90.

(25) Point 3.22.a) du rapport annuel sur l'exercice 1996. La Cour avait observé que, contrairement à la réglementation le rendement moyen des nouveaux Länder n'était pas égal à la moyenne des rendements des anciens Länder mais supérieur de 0,04 tonne par hectare.

(26) Article 7 du règlement (CEE) n° 1765/92.

(27) Jusqu'en 2001/2002, les surfaces mises en jachère industrielle ont bénéficié de l'aide pour la jachère. À partir de la campagne 2002/2003, les taux de l'aide pour la jachère et les cultures arables sont identiques.

(28) Les conditions qui déterminent la jachère industrielle pour la période sur laquelle l'audit de la Cour a porté sont énoncées dans le règlement (CEE) n° 334/93 de la Commission du 15 février 1993 (JO L 38 du 16.2.1993), qui a été abrogé par le règlement (CE) n° 1586/97 de la Commission du 29 juillet 1997 (JO L 215 du 7.8.1997, p. 3).

(29) Article 9 du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission du 23 décembre 1992 portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires (JO L 391 du 31.12.1992, p. 36).

(30) Article 5, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1586/97.

ANNEXE

ACCORD DE BLAIR HOUSE

"Mémorandum d'accord entre la Communauté économique européenne et les États-Unis d'Amérique concernant les graines oléagineuses dans le cadre du GATT" (JO L 147 du 18.6.1993, p. 26)

1. Les dispositions de la législation de la Communauté européenne (CE) applicables aux producteurs de graines de navette ou de colza, de graines de tournesol et de fèves de soja sont fixées dans le règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992.

2. La CE procédera aux adaptations supplémentaires indiquées ci-dessous au sujet des dispositions prises en faveur des producteurs européens au titre de ce programme en ce qui concerne les paiements pour les céréales spécifiques aux graines oléagineuses.

3. a) La CE n'engagera aucun effort financier de soutien du marché pour les graines de navette ou de colza, les graines de tournesol et les fèves de soja, sauf en conformité avec les conditions et modalités prévues par le règlement visé au paragraphe 1.

b) La CE exclura du bénéfice du régime la culture des "graines de tournesol pour pâtisserie" à partir des semis effectués en vue de la récolte de 1994.

4. La CE instaurera une superficie spéciale de base (SSB) pour les producteurs bénéficiant du régime de paiement pour les céréales spécifique aux graines oléagineuses, conformément aux principes suivants:

- application progressive en ce qui concerne les céréales plantées en vue de la récolte de 1994 et des récoltes suivantes,

- eu égard aux traités d'adhésion, pleine application du système à l'Espagne et au Portugal à partir de 1995/1996.

5. Le système de SSB comportera les éléments suivants:

- il est créé une superficie de base CE attribuée aux graines oléagineuses pour laquelle sont octroyés des paiements pour céréales spécifiques aux graines oléagineuses (les chiffres valables pour la CE à douze figurent à l'annexe 1),

- pour une campagne de commercialisation déterminée, la superficie de base attribuée aux graines oléagineuses qui est applicable à la CE à douze sera réduite en fonction du taux annuel de gel de terres fixé par le Conseil pour les cultures arables. La réduction ne devra, pour aucune année, être inférieure à dix pour cent (10 %) de la base.

6. Pour chaque campagne de commercialisation [et sans préjudice des règles du mécanisme correcteur précisées à l'article 5, paragraphe 1, point d), du règlement (CEE) n° 1765/92], les paiements pour céréales spécifiques aux graines oléagineuses sont soumis à la discipline supplémentaire suivante:

- pour chaque part d'un pour cent de superficie plantée bénéficiant de paiements pour céréales spécifiques aux graines oléagineuses et dépassant la superficie de base CE attribuée aux graines oléagineuses (après la réduction faite conformément au point 5), les paiements compensatoires prévus pour les producteurs de ces graines oléagineuses seront réduits d'un pour cent,

- ces réductions des paiements compensatoires appliquées à la part de superficie plantée dépassant la SSB seront opérées au cours de la même campagne de commercialisation,

- en outre, la réduction en pourcentage du paiement compensatoire adapté sera reportée sur la campagne de commercialisation suivante,

- toutefois, pour chaque année pour laquelle il n'y aura pas lieu de procéder à une réduction du montant compensatoire (c'est-à-dire pour laquelle la superficie plantée - après la réduction faite conformément au point 5 - sera égale ou inférieure à la SSB), le montant compensatoire pourra être ramené au niveau du montant de base de référence,

- les adaptations suivantes du montant compensatoire seront faites de la manière décrite ci-dessus.

7. Au cas où les sous-produits disponibles à la suite de la culture de graines oléagineuses sur des terres gelées en vue de la fabrication, dans la Communauté, de produits non principalement destinés à la consommation humaine ou animale dépasseraient annuellement un million de tonnes métriques, exprimées en équivalent-farine de fèves de soja, la CE prendrait les mesures correctives appropriées dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune.

8. La CE accordera un contingent à tarif réduit pour l'importation de 500000 tonnes métriques de maïs au Portugal, à partir de la campagne de commercialisation 1993/1994. Le tarif réduit sera fixé à un niveau permettant d'épuiser le contingent.

9. La CE intégrera les engagements énoncés aux points 1 à 8 dans le plan communautaire d'engagements de soutien interne qui doit être annexé au protocole de l'Uruguay Round joint au GATT.

10. Les États-Unis d'Amérique conviennent de renoncer à toute demande de compensation au titre d'un manquement aux engagements. Si l'une ou l'autre des parties considère qu'il y a eu infraction au présent accord, les parties conviennent au sein du GATT d'engager une procédure d'arbitrage obligatoire portant sur les cas d'infraction, le préjudice et la réparation.

Annexe

Système de superficie spéciale de base applicable aux graines oléagineuses dans la Communauté européenne à Douze(1)

(Fèves de soja, graines de navette ou de colza et graines de tournesol)

>TABLE>

(1) Les chiffres doivent être réduits compte tenu du taux annuel de gel de terres de cultures arables.

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

VI.

a) La réforme de la politique agricole commune (PAC) en 1992 est évaluée de manière progressive, par secteur concerné. Pour les grandes cultures, les évaluations suivantes sont déjà terminées: blé dur (1999), oléagineux (2001), amidon et produits amylacés (2002), gel des terres (2002). D'autres secteurs sont prévus dans la programmation des activités d'évaluation de la direction générale.

b) La réforme de la PAC en 1992 ayant entraîné une forte baisse des prix des graines de tournesol et de soja, le Conseil et le Parlement, en modifiant la proposition de la Commission, ont explicitement donné la possibilité aux États membres de choisir entre les rendements historiques des "graines oléagineuses" et des "céréales".

La Commission ne partage pas les conclusions de la Cour sur les cas relatifs au mode de calcul des aides, mentionnés aux points 27 a), b) et d). Elle considère en effet avoir respecté la réglementation établie par le Conseil. De ce fait, elle ne peut pas partager les conclusions de la Cour sur l'existence d'un surcoût budgétaire qui serait calculé sur la base de l'application erronée de la réglementation. Avec l'Agenda 2000, le système critiqué par la Cour a été remplacé.

d) La Commission considère que les plans de régionalisation ont été établis conformément à la réglementation en vigueur. Elle n'a pas l'intention de demander aux États membres de les modifier d'autant qu'ils font partie intégrante de la réforme de l'Agenda 2000.

e) Les cas relevés par la Cour des comptes sont connus de la Commission et les suites à y donner dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes sont en cours d'examen.

VII.

a) La mise en oeuvre des mesures agricoles fait l'objet d'évaluations en application du règlement financier avec une périodicité de six ans. Les activités réalisées sont résumées dans le document SEC(2002)24 "Rapport au Conseil sur les activités d'évaluation de la DG 'Agriculture' 1997-2001". En ce qui concerne les prévisions, le plan des activités d'évaluation s'inscrit dans le PAG (plan annuel de gestion), il comprend un plan pluriannuel qui est revu et détaillé annuellement.

Par ailleurs, l'objectif d'équilibre de marché est un concept bien connu dont le contenu évolue selon la situation du marché (équilibre entre demande et offre).

b) La question de la réévaluation de l'aide aux produits qui pourraient être cultivés à la place des graines oléagineuses sera traitée lors de la révision à mi-parcours.

c) La Commission n'a pas l'intention de demander aux États membres concernés de changer leurs plans de régionalisation, étant donné que, après les discussions au niveau du Conseil, ces plans ont été insérés dans l'Agenda 2000.

d) S'agissant des cas relatifs au régime de la jachère industrielle, ils sont en cours d'examen dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes.

HISTORIQUE DE L'ORGANISATION COMMUNE DES MARCHÉS (OCM) DANS LE SECTEUR DES GRAINES OLÉAGINEUSES

16. Les observations et l'illustration concernant les recettes par hectare(1) se limitent aux années 1998 à 2003. Avec l'alignement progressif des aides aux oléagineux sur celles des céréales, qui intervient à un moment où les prix sont relativement bas, les recettes à l'hectare pour les oléagineux enregistrent une baisse. Cependant, à moyen et long terme, compte tenu de la demande soutenue, les prix du colza et du tournesol sur le marché communautaire devraient augmenter et permettre une amélioration des recettes des producteurs.

OBSERVATIONS RELATIVES À L'OCM DANS LE SECTEUR DES GRAINES OLÉAGINEUSES DE 1992/1993 À 1999/2000

19. La mise en oeuvre des mesures agricoles fait l'objet d'évaluations en application du règlement financier avec une périodicité de six ans. Les activités réalisées sont résumées dans le document SEC(2002) 24 "Rapport au Conseil sur les activités d'évaluation de la DG 'Agriculture' 1997-2001". En ce qui concerne les prévisions, le plan des activités d'évaluation s'inscrit dans le PAG (plan annuel de gestion), il comprend un plan pluriannuel qui est revu et détaillé annuellement.

L'évaluation a analysé l'évolution - avant et après la réforme - de la profitabilité relative des oléagineux et des cultures concurrentes. Sauf exception, l'aide directe a compensé la baisse de prix des oléagineux. L'évaluateur a conclu que le revenu des producteurs avait été protégé.

25. La réforme de la PAC en 1992 ayant entraîné une forte baisse des prix des graines de tournesol et de soja, le Conseil et le Parlement, en modifiant la proposition de la Commission, ont explicitement donné la possibilité aux États membres de choisir entre les rendements historiques des "graines oléagineuses" et des "céréales".

La possibilité de choisir entre les rendements historiques des céréales ou des graines oléagineuses tenait compte des différentes conditions de culture dans les États membres au cours de la période de référence respective. Fonder les paiements pour les graines oléagineuses sur les rendements "graines oléagineuses" se révélait plus avantageux dans les régions cultivant du colza, la graine oléagineuse au rendement le plus élevé, alors que pour les cultures de soja et de tournesol, une aide fondée sur les céréales constitue généralement une meilleure compensation, le rendement de ces productions étant inférieur à celui du colza. Dans le souci de ne pas désavantager les cultivateurs des régions produisant essentiellement du soja et du tournesol, le Conseil et le Parlement ont décidé d'offrir ce choix aux États membres. Le coût budgétaire est la conséquence d'une décision politique claire du Conseil et la Commission a agi en conformité avec les règles établies par le Conseil.

L'alignement des paiements à la surface décidé par l'Agenda 2000 prévoit uniquement le recours au rendement historique des céréales en vue d'introduire un paiement pour les graines oléagineuses indépendant du type de culture.

De plus, l'évaluation (voir. point 19) a abordé l'impact des plans de régionalisation sur la production par région, c'est-à-dire du point de vue de l'objectif d'équilibre du marché. Elle a constaté que les plans avaient permis d'atteindre les objectifs régionaux de localisation de culture en relation avec la localisation de la demande des produits.

27. La Commission ne partage pas les conclusions de la Cour sur les cas relatifs au mode de calcul des aides, mentionnés aux points 27 a), b) et d). Elle considère en effet avoir respecté la réglementation établie par le Conseil. De ce fait, elle ne peut pas partager les conclusions de la Cour sur l'existence d'un surcoût budgétaire qui serait calculé sur la base d'une application erronée de la réglementation. Avec l'Agenda 2000, le système critiqué par la Cour a été remplacé.

a) Le Conseil a décidé de fixer le montant définitif avant la fin de janvier pour pouvoir assurer aux producteurs le paiement en temps voulu. La méthode de calcul appliquait des prix constatés à un moment proche de la récolte et du début de la campagne de commercialisation, couvrant jusqu'à 70 % des ventes de la production. Les prix ultérieurs n'étaient pas connus par la Commission à la date où l'aide devait être fixée. D'ailleurs, les prix pratiqués entre février et juin sont moins déterminants pour les revenus des producteurs, parce que la plupart de ceux-ci vendent leur produit peu après la récolte, les augmentations de prix ultérieures, que la Cour a estimées à un taux de 1,91 %, ne couvrant même pas les frais de stockage. Par conséquent, cet élément n'ajoute rien au revenu des cultivateurs. La Commission a pris indirectement en compte les augmentations de prix à une date ultérieure de la campagne, parce que la possibilité d'accorder aux producteurs la prime de commercialisation visée à l'article 11, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 1765/92 n'a jamais été utilisée.

b) La méthode de calcul a été établie pour permettre une correction en cas de constatation d'un prix de référence noté supérieur ou inférieur au prix prévisionnel. Au moment de l'élaboration de la méthode de calcul, il n'était pas possible de prévoir le sens dans lequel le prix évoluerait. La méthode de calcul utilisée aurait débouché sur des hausses plus faibles de l'aide au cas où les prix de marché auraient été inférieurs, comme ce fut le cas la première année de son application.

c) La formule utilisée par la Commission a été présentée au Conseil pendant la procédure d'adoption.

d) La Commission ne voyait pas la nécessité de mettre en question les prix communiqués par les ministères des États membres, dans la mesure où une publication officielle (ZMP Ölsaaten Spezialinformation) indiquait les prix pratiqués dans trois États membres, prix qui ont été utilisés en même temps que les prix communiqués par les États membres intéressés, sans qu'il existe de différence significative entre les deux sources. Une mission a été effectuée en Italie pour y vérifier les frais de transport et pour calculer un supplément conformément au règlement (CE) n° 3405/93, après que les prix italiens eurent été exclus les années précédentes parce qu'ils n'incluaient pas les frais de transport. Les années où les prix italiens n'étaient pas en phase avec les prix communiqués par les autres États membres, ils ont été exclus du calcul. Un résultat différent n'aurait été obtenu qu'en 1997/1998.

La Commission prend néanmoins note des observations de la Cour et considère que, dans une large mesure, celles-ci traduisent les difficultés inhérentes au régime d'aide utilisant des paiements compensatoires, difficultés qui ont été aplanies par la réforme de l'Agenda 2000, qui prévoit une aide alignée sur celle des céréales.

28. La Commission a agi en conformité avec les règles établies par le Conseil.

29 à 31. Le règlement du Conseil autorise la régionalisation et propose effectivement le choix entre plusieurs années de référence (moyenne sur cinq ans, moins la meilleure et la pire) en ce qui concerne les rendements et les superficies à l'échelle régionale. De plus, toutes les données ne sont pas nécessairement si disponibles et si précises que la Cour l'entend (par exemple, pour les graines de colza de printemps en Allemagne). Il n'y a donc pas de lien mathématique précis ou automatique entre le rendement de référence et les rendements contenus dans le plan de régionalisation. Cette situation est implicitement reconnue par le même règlement (CEE) n° 1765/92, dont l'article 3, paragraphe 4, stipule que la Commission peut refuser les plans qui ne sont pas compatibles avec les données historiques ou le rendement de référence. S'il était possible d'établir le lien mathématique précis que la Cour préconise, le texte du Conseil obligerait sans aucun doute la Commission à refuser tous les plans qui ne correspondraient pas à un calcul mathématique précis et automatique des rendements.

La Commission n'a pas l'intention de demander aux États membres concernés de changer leurs plans de régionalisation, parce que, après discussion au niveau du Conseil, ces plans ont été inclus dans l'Agenda 2000.

31. La Commission a agi en conformité avec les règles établies par le Conseil.

32-33. Les rendements de référence historiques retenus en application de la réforme de la PAC en 1992 ont formé la base des discussions sur l'Agenda 2000 au Conseil et au Parlement, de sorte qu'ils font indirectement partie de la décision du Conseil.

PRODUCTION DE CULTURES INDUSTRIELLES SUR LES TERRES MISES EN JACHÈRE

41. Le règlement permet à l'État membre de calculer les rendements soit sur une base individuelle pour les exploitations concernées, soit sur une base locale. Dans ce dernier cas, les États membres peuvent choisir les localités à utiliser pour le calcul des rendements, qui peuvent, mais ne doivent pas nécessairement, correspondre aux régions définies dans leur plan de régionalisation établi conformément au règlement (CE) n° 1251/1999.

La note interprétative - distribuée à différentes reprises - donne aux États membres un cadre acceptable en vue de l'établissement de rendements représentatifs pour les cultures non alimentaires. Toutefois, les procédures et les mesures de contrôle réellement appliquées dans les cas de circonstances particulières locales relèvent de l'entière responsabilité des États membres.

42. La Commission rappelle que les cultures non alimentaires sur les terres mises en jachère bénéficient de paiements au titre de gel de terre et non au titre de leur production. Toute la production récoltée sur les terres mises en jachère doit être livrée pour la transformation non alimentaire.

Le contrôle pourrait être renforcé en imposant aux États membres l'introduction des taux maximaux d'impuretés et d'humidité liée au rendement représentatif. Toutefois:

- il n'existe pas, sauf dans le cas de l'intervention des céréales, de normes communautaires pour définir des qualités standard étant donné que l'aide est par nature un montant forfaitaire par hectare. Des critères additionnels alourdiraient encore plus le système, ce qui pourrait décourager l'utilisation de cette mesure,

- les produits éligibles pour le système non alimentaire sont très nombreux,

- l'objectif de contrôler les quantités minimales livrées est d'éviter qu'une partie de la production non alimentaire oléagineuse soit vendue sur le marché alimentaire. Depuis le développement de la production de biocarburants, encore soutenue par les nouvelles propositions de directives de la Commission sur la promotion de la consommation des biocarburants, il n'y a plus de différence substantielle entre les prix pratiqués pour les oléagineux non alimentaires et les oléagineux alimentaires.

43. En ce qui concerne le cas cité pour la Catalogne pour les campagnes 1998 et 1999, les raisons ayant entraîné ces corrections sont essentiellement des déficiences importantes dans les mesures de contrôle mises en place au titre du SIGC dans ces Communautés autonomes. Parmi ces déficiences, les rendements très faibles de la jachère industrielle ont spécifiquement été critiqués en Catalogne.

En ce qui concerne les déficiences constatées en Andalousie, elles sont connues de la Commission qui leur donnera un suivi approprié dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes. Voir réponse au point 46.

44. Ce point fera l'objet d'une enquête selon la procédure de l'apurement des comptes. Le cas échéant des corrections financières seront appliquées.

45. Voir réponse au point 47.

46. Les services de la Commission ont suivi les déficiences décrites par la Cour lors des missions précédentes. C'est ainsi que déjà pour les campagnes 1996 et 1997, des corrections financières forfaitaires ont été appliquées (pour la Catalogne voir point 43). Les raisons ayant entraîné ces corrections sont essentiellement des déficiences importantes dans les mesures de contrôle mises en place au titre du SIGC dans ces Communautés autonomes. Parmi ces déficiences, les rendements très faibles de la jachère industrielle ont spécifiquement été critiqués en Andalousie.

Selon les autorités espagnoles, une enquête a été lancée afin de recouvrir les montants indûment payés au titre de la campagne 1998 en Andalousie. De plus, une enquête des autorités de cette Communauté autonome sur la situation concernant les récoltes 1999 et 2000 a conclu que ces défaillances n'existent plus. Les services de la Commission vont assurer le suivi approprié.

47. Déjà en 2000 les services de la Commission ont identifié des problèmes pour l'application des sanctions et envisagent d'appliquer, dans le cadre de l'apurement des comptes, une correction forfaitaire aux dépenses déclarées par l'Italie au titre des campagnes 1999 et 2000, notamment parce que les autorités italiennes n'appliquent pas de façon systématique les réductions et les sanctions prévues par la réglementation. Ils considèrent donc que les cas relevés par la Cour sont couverts par la correction financière forfaitaire appliquée à l'Italie dans le cadre de l'apurement des comptes.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

48. L'objectif d'équilibre de marché est un concept bien connu dont le contenu évolue selon la situation du marché. En outre, dans le contexte de l'Agenda 2000, avec le caractère non spécifique des aides à l'hectare qui permet de s'affranchir de la superficie maximale fixée par l'accord de Blair House pour les oléagineux, il n'est pas pertinent de définir un objectif quantitatif. Dans le cas des oléagineux, les questions évaluatives étaient ciblées sur l'efficacité des mesures pour l'approvisionnement du marché. L'évaluateur a utilisé un critère de jugement adéquat pour chaque situation spécifique d'offre et de demande par produit concerné.

49. En premier lieu, il faudrait rappeler que le Conseil et le Parlement ont explicitement modifié la proposition de la Commission pour offrir aux États membres le choix entre les rendements historiques "graines oléagineuses" et "céréales". La possibilité de choisir entre les rendements historiques des céréales ou des graines olégineuses permettait de tenir compte des différentes conditions de culture dans les États membres au cours de la période de référence respective. Fonder les paiements pour les graines oléagineuses sur les rendements "graines oléagineuses" était avantageux dans les régions cultivant du colza, la graine oléagineuse au rendement le plus élevé, alors que pour les cultures de soja et de tournesol, une aide fondée sur les céréales était plus élevée. Les États membres sont responsables de leur choix lorsqu'ils établissent les plans de régionalisation. L'alignement des paiements à la surface décidé par l'Agenda 2000 prévoit uniquement le recours au rendement historique des céréales en vue d'introduire un paiement pour les graines oléagineuses indépendant du type de culture.

50. L'alignement de l'aide pour les graines oléagineuses sur l'aide pour les céréales permet aux producteurs de réagir aux signaux du marché et aux conditions climatiques et de faire leur choix indépendamment du taux de l'aide. La Commission n'est pas d'avis que, après l'alignement de l'aide pour les graines oléagineuses sur celle des céréales, les superficies consacrées aux graines oléagineuses dans chaque campagne seront inférieures au niveau de 1999. Les graines oléagineuses jouent un rôle important dans l'assolement et les décisions des producteurs en matière de choix des cultures dépendront de l'évolution des prix des graines oléagineuses aussi bien que des céréales. Les superficies consacrées aux graines oléagineuses augmenteraient si les prix de marché des céréales se rapprochaient du niveau du prix d'intervention. La conclusion de la Commission concernant l'évolution des revenus est fondée sur l'hypothèse que les prix du blé se maintiendront nettement au-dessus du prix d'intervention et qu'il n'y aura pas lieu d'accorder des restitutions en raison de l'évolution favorable du marché mondial. Les superficies consacrées aux graines oléagineuses ont déjà augmenté pendant la période 2000-2002 dans certaines régions, notamment dans les nouveaux Länder allemands. Seule une aide non spécifique pour les graines oléagineuses permettra à la production communautaire de se développer au-delà de la limite maximale fixée par l'accord de Blair House.

Dans Agenda 2000, l'alignement des aides pour les oléagineux sur celles des céréales s'accompagne d'une baisse du prix d'intervention des céréales, qui limite les effets obtenus dans la simulation ex post. Les prévisions établies par les services de la Commission indiquent, pour le moyen et le long terme, une augmentation de la production européenne d'oléagineux, à la faveur d'une hausse des prix et des rendements.

51-52. En 2000, la Commission a chargé un consultant indépendant de procéder à une évaluation de la politique européenne en matière de graines oléagineuses pour la période 1993-1999. Le rapport a été achevé en septembre 2001 et peut être consulté depuis novembre 2001 sur le site Internet de la DG AGRI. Cette évaluation détaillée n'a été réalisée qu'à une date récente, parce qu'il était nécessaire de considérer le secteur des graines oléagineuses en liaison avec le secteur des céréales et que la réforme de la PAC de 1992 ne s'y est appliquée intégralement qu'à partir de 1995.

53. La Cour formule quatre observations sur le mode de calcul utilisé par la Commission pour établir le niveau des aides et en tire des conclusions sur un surcoût pour le budget communautaire. La Commission estime avoir respecté la réglementation établie par le Conseil comme en témoignent les réponses aux points 27 a), b) et d). Dans ces conditions, des mesures correctrices ne s'avéraient pas nécessaires. Avec l'Agenda 2000, le système critiqué par la Cour a été remplacé.

54-55. La Commission n'a pas l'intention de demander aux États membres concernés de changer leurs plans de régionalisation, parce que, après discussion au niveau du Conseil, ces plans ont constitué un élément fondamental de la conclusion d'Agenda 2000. La Commission a agi en conformité avec les règles établies par le Conseil et ne voit donc pas de raison de procéder à des recouvrements financiers.

55. Les rendements de référence historiques retenus en application de la réforme de la PAC en 1992 ont formé la base des discussions sur l'Agenda 2000 au Conseil et au Parlement, de sorte qu'ils font indirectement partie de la décision du Conseil.

56. La Commission a agi en conformité avec les règles établies par le Conseil.

58. La livraison des graines avec des taux d'impuretés et d'humidité très élevés ne constitue pas, en tant que telle, un dysfonctionnement du régime non alimentaire ayant une incidence budgétaire. En effet, toute la quantité récoltée doit être livrée.

Un dysfonctionnement pourrait être constitué par la modification frauduleuse de la quantité livrée par une augmentation artificielle de l'humidité ou des impuretés dans le but de destiner une partie de la production à d'autres utilisations.

La Commission est d'avis que, dans la situation actuelle où les prix pour les oléagineux destinés au marché alimentaire et non alimentaire s'alignent, l'imposition de mesures de contrôle supplémentaires concernant les taux maximaux d'impuretés et d'humidité serait difficile à justifier d'un point de vue coût-efficacité (voir réponse au point 42).

59. Ce point fera l'objet d'une enquête selon la procédure de l'apurement des comptes. Le cas échéant des corrections financières seront appliquées.

60. a) L'objectif d'équilibre de marché est un concept bien connu dont le contenu évolue selon la situation du marché (équilibre entre demande et offre).

b) La question de la réévaluation de l'aide aux produits qui pourraient être cultivés à la place des graines oléagineuses sera traitée lors de la révision à mi-parcours de l'Agenda 2000.

c) À partir de 2002, les paiements pour les graines oléagineuses sont alignés sur les paiements pour les céréales sur la base d'une aide fixe fondée dans tous les États membres sur les seuls rendements des céréales, ce qui simplifie les plans de régionalisation.

d) La Commission n'a pas l'intention de demander aux États membres concernés de changer leurs plans de régionalisation, parce que, après discussion au niveau du Conseil, ces plans ont été inclus dans l'Agenda 2000.

e) Comme indiqué aux points 46 et 47, les services de la Commission considèrent que les montants indûment payés ont été principalement récupérés dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes ou par les États membres concernés eux-mêmes. En plus il faut ajouter que les montants concernés sont relativement faibles.

Ce point fera l'objet d'une enquête selon la procédure de l'apurement des comptes.

(1) Recettes par hectare: aide par hectare + prix aux producteurs * rendement.