FR    FR FR 
FR    FR  COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 31.3.2011 
SEC(2011) 355 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT 
  
Document accompagnant la 
 
 
proposition de 
DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
sur les contrats de crédit relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel 
 
(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) 
SEC(2011) 356 final 
SEC(2011) 357 final 
COM(2011) 142 final 
 
FR 2   FR 1. INTRODUCTION  
La notion de prêt responsable dési gne le fait, pour les prêteurs et les intermédiaires de crédit, 
de prendre soin de n'accorder aux consommateur s que des prêts qui soient dans leurs moyens 
et qui soient adaptés à leurs besoins et à le ur situation.  De même, le principe de l'emprunt 
responsable veut que les consomma teurs fournissent des informati ons pertinentes, correctes et 
complètes sur leur situation financière et soient  encouragés à s'informer de manière à prendre 
des décisions qu'ils puissent assumer.  
2. PROBLÉMATIQUE  
2.1. Problèmes rencontrés 
L'endettement des ménages s'accroît partout en Europe. En soi, cela ne signifie pas que les 
prêts et les emprunts soient irresponsables, dès lors que le niveau  d'endettement reste 
supportable et que les remboursements sont assuré s. Toutefois, les chiffres montrent que les 
particuliers ont de plus en  plus de difficultés à honorer leurs dettes: en 2008, 16 % des 
ménages déclaraient avoir du mal à régler leurs f actures et 10 % faisaient état d'arriérés de 
paiement1. Ces difficultés à rembourser se sont tr aduites par une augmentation du taux de 
défaillance et du nombre de saisies2. D'autres facteurs que des prêts et des emprunts 
irresponsables, et notamment le ralentisseme nt économique général, ont pu jouer dans ce 
contexte. Toutefois, les données  recueillies pour l'analyse d'impact, complétées par les 
contributions qualitatives fourni es par les parties intéressées et par des éléments empiriques 
provenant de toute l'Europe, montrent que ce problème n'est pas un phénomène conjoncturel 
limité à un ou deux États membres, mais  qu'il concerne bien toute l'UE. 
Tout un éventail de facteurs conditionne la déci sion d'octroi d'un prêt hypothécaire, le choix 
d'un type de crédit hypothécaire par l'emprunteu r et sa capacité à re mbourser l'emprunt. Il 
s'agit notamment de la situation économique générale, des asymétries d'information, des 
conflits d'intérêts, des lacunes et des incohérences de la réglementation mais aussi d'autres facteurs tels que la culture financière de l' emprunteur et les structures de financement des 
prêts hypothécaires. Si ces autres facteurs jouent  manifestement un rôle, il reste que la crise 
financière trouve son origine dans le compor tement irresponsable de  certains acteurs du 
marché. Il est donc clair que des mesures doivent être prises à l'encontre des emprunts et des 
prêts irresponsables si l'on veut éviter une répétition de la crise financière actuelle. 
Les problèmes décrits ci-après ont été identifiés  en relation avec les pratiques d'emprunt et de 
prêt irresponsables. S'y ajoutent par ailleurs plusieurs problèmes liés au remboursement anticipé des crédits hypothécaires; ces problème s, qui créent des condi tions de concurrence 
inégales, entravent l'activité transfrontière et la  mobilité des clients et minent la confiance des 
consommateurs, sont décrits en détail dans l'analyse d'impact du Livre blanc sur l’intégration 
du marché européen du crédit hypothécaire
3. 
                                                 
1 L'état d'esprit des Européens , Eurobaromètre 69, novembre 2008. Vers une définition européenne 
opérationnelle commune du surendettement , Observatoire de l’épargne européenne, en  coopération 
avec le CEPS et l'université de Bristol, février 2008. 
2 Informations communiquées à la Commission par les États membres. 
3 SEC(2007) 1683. 
FR 3   FR 2.1.1.  Des informations commerciales et publicit aires déséquilibrées, incomplètes et peu 
claires, qui ne permette nt pas les comparaisons 
Il ne manque pas, dans toute l'UE, d'exempl es de publicités inadaptées pour des produits 
hypothécaires. Les consommateurs ont souvent des difficultés à compar er entre elles des 
informations commerciales et publicitaires incomp lètes et peu claires, et ne peuvent donc pas 
mettre en balance les différentes offres. Malgré le s dispositions de droit européen et de droit 
national interdisant la publicité trompeuse, il subsiste des incohéren ces et des lacunes. 
L'existence de règles différentes impose aussi  une charge supplémentaire aux prêteurs et 
intermédiaires de crédit qui proposent leurs pr oduits et leurs services  dans d'autres États 
membres. 
2.1.2.  Des informations précontractuelles insuff isantes, complexes, peu claires et trop 
tardives, qui ne permette nt pas les comparaisons 
Des efforts ont été faits pour améliorer la qu alité et la comparabilité des informations 
précontractuelles, par exemple dans le cadre  du code de conduite européen relatif à 
l'information précontractuelle concernant les prêts au logement. Mais  ce code n'est pas 
appliqué de manière uniforme, et ses mécanisme s d'exécution et de suivi restent sans effets. 
La fiche européenne d'information standardisée (FEIS) n'est pas systématiquement fournie au 
même moment, ce qui en limite l'usage, par exem ple, pour la comparaison des offres. Malgré 
l'existence de ce code, le marché présente  encore toute une série de défaillances. 
Premièrement, les informations précontract uelles sont difficilement comparables. 
L'hétérogénéité des méthodes de calcul et des ba ses de coûts empêche aussi les comparaisons 
sur cet élément clé de la FEIS qu'est le taux annuel effectif global (TAEG). Deuxièmement, 
les informations fournies sont souvent jugées complexes et absconses par les consommateurs. 
Troisièmement, elles sont souvent incomplètes.  Enfin, la publication d'informations sur la 
relation entre le prêteur et l' intermédiaire de crédit n'est s oumise à aucune réglementation. 
2.1.3.  Des conseils inappropriés 
En matière de conseil, des incitations inad aptées peuvent conduire à des défaillances du 
marché. Ainsi, un conseiller ne sera pas incité à prodiguer des conseils impartiaux s'il n'est 
pas rémunéré de la même façon par les différe nts prêteurs pour la vente de certains produits. 
Plusieurs cas de ce type ont été constatés, dans  lesquels le client a subi un préjudice parce 
qu'il avait été mal conseillé dans le choix de s on crédit hypothécaire. En l'absence de règles ou 
de normes permettant d'évaluer ce service, il est difficile de déterminer si le conseil donné est 
approprié ou non. 
2.1.4.  Une évaluation insuffisante de l'adéquati on du crédit et de la solvabilité de 
l'emprunteur 
Dans ce domaine, le marché présente une défail lance importante, liée à l'absence d'incitation à 
analyser de manière approfondie la solvabilité de l'emprunteur et/ou l'adéquation du crédit à 
sa situation. Les prêteurs peuvent en effet se ba ser sur le montant de la  garantie sous-jacente 
(le bien hypothéqué), transférer le risque de défaillance ou revendre le prêt à un tiers. De 
même, les consommateurs peuvent êt re tentés de surestimer leur s revenus pour ob tenir le prêt 
demandé. L'existence de failles réglementaires liées au manque de cohérence ou de clarté des 
réglementations, voire à leur absence pure et s imple, contribue encore au caractère inadapté 
des analyses relatives à la solvabilité de l'empr unteur et à l'adéquation du crédit. Les prêteurs 
FR 4   FR qui souhaitent consulter des bases de données sur le crédit pour s'informer de la solvabilité 
d'emprunteurs dans d'autres États membres re ncontrent aussi des obstacles réglementaires. 
2.1.5.  Des régimes d'enregistrement, d'agrément et  de surveillance inefficaces, incohérents 
voire inexistants pour les in termédiaires de crédit et  les organismes de prêt 
hypothécaire autres que les établissements de crédit 
Tous les États membres n'imposent pas l'enregistrement ou l'agrément des intermédiaires de 
crédit, ce qui peut ouvrir la voie à des comportements irresponsables. Cette absence 
d'obligation d'enregistrement ou d'agrément si gnifie aussi que les autorités ne peuvent guère 
surveiller les activités de ces intermédiaires ou le s sanctionner en cas d'abus. Le risque est de 
voir se créer un environnement non concurrentiel,  où il n'est pas demandé de comptes en cas 
d'abus, de prise de risque excessive ou de c onseil malavisé. L'activité transfrontière des 
intermédiaires de crédit est encore extrêmement limitée: la mosaïque réglementaire qui existe 
au niveau de l'UE peut dissuader une soci été de se lancer dans ce type d'activité. 
Six États membres n'imposent pas d'obligation d'enregistrement et d'agrément pour les 
organismes de prêt hypothécaire autres que les établissements de crédit, et dans les autres 
États membres, les obligations imposées sont très variables. En l'absence d'une telle 
obligation, les autorités ne sont guère en mesure de surveiller les activit és de ces organismes 
ou de les sanctionner en cas d'abus, avec des cons équences similaires à celles décrites plus 
haut.  
2.2. Conséquences 
Les problèmes recensés ont des c onséquences pour les consommate urs, les intermédiaires de 
crédit et les prêteurs, mais auss i pour l'ensemble de l'économie. 
2.2.1.  Des répercussions importantes sur l'ensemble de l'économie 
Le marché du crédit hypothécaire joue un rôle  important dans l'économie de l'UE. En 2008, 
l'encours des crédits hypothécaires résidentiels dans l'UE27 représentait environ 50 % du PIB 
de l'UE. Les emprunts et prêts irresponsables peuvent donc avoir un im pact non négligeable 
sur l'ensemble de l'économie. La solvabilité des prêteurs s'en trouve affectée. Les 
établissements financiers étant obligés de constitu er des réserves de fonds  propres de plus en 
plus importantes pour couvrir leurs pertes éventuelles, les fonds disponibles pour les 
emprunteurs responsables et pour les entreprises s' en trouvent réduits d'autant, ce qui freine la 
croissance économique et la c onsommation. Les prêts et empr unts irresponsables ont aussi 
des répercussions financières en  cas de programmes de sauveta ge ou de nationalisations, qui 
pèsent sur les finances publiques et rendent souvent nécessaires des compressions budgétaires. 
Enfin, les systèmes de protection sociale sont mis à rude épreuve par la montée du chômage et 
par l'accroissement de la demande de prestations sociales et de logements sociaux. 
2.2.2.  Un risque de préjudice pour les consommateurs 
Les consommateurs à qui l'on vend un produit inadap té se retrouvent souve nt confrontés à des 
difficultés financières, qui peuvent les mener au  surendettement, au défaut de paiement voire 
à la saisie. S'y ajoutent les entraves réglemen taires qui empêchent les prêteurs d'évaluer 
correctement la solvabilité des emprunteurs et l'adéquation du crédit proposé, et le surcoût supporté par les prêteurs qui exer cent leur activité dans d'autres  États membres; ces facteurs 
peuvent se traduire, pour les consommateurs, pa r un préjudice financier direct (ils paieront 
plus qu'ils ne devraient pour un produit donné) ou un préjudice social (bien que solvables, ils 
FR 5   FR se verront refuser un crédit hypothécaire). Enfi n, les consommateurs pou rraient aussi retirer 
leur confiance aux prêteurs et aux intermédiaires de crédit. 
2.2.3.  Un manque de mobilité des clients 
Plusieurs des problèmes décrits ci-dessus nuisent à la mobilité de la clientèle. Un manque de 
transparence et de comparabilité peut empêch er les consommateurs de comparer l'ensemble 
des offres pour trouver la mieux adaptée à le urs besoins. Les consommateurs qui souhaitent 
contracter un emprunt dans un autre pays que leur pays d'origine peuvent se voir appliquer 
des prix plus élevés ou se he urter à un refus pur et simple, pa rce que les prêteurs étrangers 
sont dans l'impossibilité d'obtenir suffisamment d'informations sur leur historique de crédit. 
2.2.4.  Une faible activité transfrontière 
Les obstacles économiques (notamment les coûts d'accès aux infrastructures et la nécessité 
d'adapter le matériel publicitaire, les info rmations à fournir, les produits, les modèles 
d'entreprise et les stratégies de  prix) alourdissent le coût d'une extension de l'activité à d'autres 
États membres. En dissuadant les candidats d'en trer sur le marché, ces obstacles limitent la 
concurrence. Ainsi, les intermédiaires de créd it qui souhaitent exercer leur activité dans un 
autre État membre doivent supporter des frais su pplémentaires, car ils ne  bénéficient d'aucun 
système de «passeport», contrairement aux intermédiaires d'investissement ou d'assurance. 
2.2.5.  Des conditions de concurrence inégales pour  les différents acteur s du marché et les 
différents produits 
Les lacunes et les incohérences des cadres régl ementaires en place ont créé une situation où 
les acteurs du marché du crédit  hypothécaire exercent les mêmes activités et encourent des 
risques similaires, mais ne sont pas nécessair ement soumis à des règles équivalentes. Les 
réglementations différentes appliquées au créd it à la consommation et au crédit hypothécaire 
peuvent aussi conduire à un arbitrag e entre ces deux types de prêt. 
3. OBJECTIFS POLITIQUES  
Deux grands objectifs sont communs à l'ensemble des domaines dans lesquels des problèmes 
ont été relevés. Il s'agit d'abord de créer po ur les consommateurs, les prêteurs et les 
intermédiaires de crédit un marché unique efficient et concurrentiel, qui assure aux 
consommateurs un niveau élevé de protection, en poursuivant quatre ob jectifs spécifiques: 
– la confiance des consommateurs; 
– la mobilité des clients; 
– le développement de l'activité transfrontière des prêteurs et des intermédiaires de 
crédit; 
– des conditions de concurrence équitables. 
Il s'agit ensuite de promouvoir la stabilité financière en  veillant à ce que le s marchés du crédit 
hypothécaire fonctionnent d'une manière responsable. 
FR 6   FR 4. JUSTIFICATION D 'UNE ACTION DE L 'UE 
Si les États membres sont les se uls à agir, il en résultera des réglementations différentes, qui 
peuvent porter atteinte ou créer de nouveaux obstacles au  bon fonctionnement du marché 
intérieur et déboucher sur une protection inégale des consommateurs dans l'UE. Des normes 
communes sont donc nécessaires au niveau de  l'UE, pour promouvoir l'émergence d'un 
marché intérieur efficient et concurrentiel assurant un haut nive au de protection des 
consommateurs et pour éviter l'appa rition de règles et de prati ques divergentes dans les États 
membres. Le traité prévoit l'adoption de mesu res destinées à assurer l'établissement et le 
fonctionnement d'un marché intérieur qui gara ntisse un niveau élevé de protection des 
consommateurs et la liberté de prestation des services. Pour le crédit hypothécaire résidentiel, 
ce marché est loin d'être achevé, puisque di fférents obstacles empêchent encore la libre 
prestation des services et la cr éation d'un marché inté rieur. La base juridique d'une action de 
l'UE se trouve dans l'article 114 (ex-article 95) du traité. 
5. OPTIONS ENVISAGÉES  
Plusieurs options ont été jugées possibles. Elles sont récapitulées  dans le tableau ci-dessous. 
Les options retenues (en italiques et  en gras) sont celles qui, aprè s analyse, se sont avérées les 
plus adaptées, en termes d'efficacité et d'effici ence, à la réalisation des objectifs décrits plus 
haut. Les options relatives au remboursement anticipé font l'objet d'une analyse et d'une 
évaluation détaillées dans l'anal yse d'impact qui accompagne le Livre blanc sur l’intégration 
du marché européen du crédit hypothécaire4 et dans l'étude consacrée aux coûts et aux 
avantages respectifs des différentes options  politiques en matière de crédit hypothécaire5. 
Publicité et commercialisation  
1: Statu quo  
2: Instauration de règles en matière de publicité analogues à ce lles contenues dans l'article 4 de la directive «crédit aux 
consommateurs»  
3: Instauration de règles spécifiques sur la forme et le contenu des informations commerciales et publicitaires  
Informations précontractuelles  
1: Statu quo  
2: Faire en sorte que les consommateurs reçoivent bien la FEIS  
3: Faire en sorte que les consommateurs reçoivent la FEIS à temps pour pouvoir faire le tour des différentes offres  
3.1: Obligation fondée sur des principes  
3.2: Fixation d'un délai pour la transmission des informations  
4: Amélioration de la forme et du contenu de la FEIS  
5: Standardisation du TAEG  
5.1: Standardisation sur la base d'un éventail de coûts réduit  
5.2: Standardisation sur la base de l'article 19 de la directive «crédit aux consommateurs» . 
5.3: Standardisation sur la base d'un large éventail de coûts  
6: Informations précontractuelles supplémentaires sur l'acteur qui propose le prêt (notamment sur sa rémunération)  
Conseil en matière de crédit hypothécaire  
1: Statu quo  
1.2: Obligation de fournir des explications adéquates (article 5, paragraphe 6, de la directive «crédit aux 
consommateurs»)  
1.3: Normes en matière de conseil fondées sur des principes  
1.4: Obligation de fournir des conseils en matière de crédit hypothécaire  
Stratégies de rémunération des conseillers  
2.1: Statu quo  
                                                 
4 SEC(2007) 1683. 
5 Study on the costs and benefits of different policy options for mortgage credit , London Economics et 
Achim Dübel (Finpolconsult), en association avec l' Institute für Finanzdienstleistungen (IFF), 
novembre 2009, p. 200 à 336. 
FR 7   FR 2.2: Orientations, fondées sur des principes, concernant les politiques de rémunération  
2.3: Règles spécifiques concernant les méthodes et les niveaux de rémunération  
Évaluation de la solvabilité  
1.1: Statu quo  
1.2: Obligation pour le prêteur d'év aluer la solvabilité de l'emprunteur  
1.3: Obligation pour le prêteur de refuser le crédit si l'évaluation de la solvabilité donne un résultat négatif  
1.4: Accès non discriminatoire aux bases de données pour les prêteurs  
1.5: Harmonisation du contenu et des  caractéristiques des bases de données  
1.6: Obligation pour l'emprunteur de fournir des informations correctes sur sa situation  
Évaluation de l'adéquation du crédit à la situation de l'emprunteur  
2.1: Statu quo  
2.2: Obligation pour le prêteur ou l'intermédiai re de crédit de vérifier l'adéquation du produit proposé  
2.3: Obligation d'avertir l'emprunteur si le crédit choisi n'est pas adapté à sa situation  
2.4: Obligation pour l'emprunteur de fournir des informations correctes sur sa situation  
2.5: Réglementation spécifique par produi t, fixant des interdictions ou des plafonds pour certains types de crédit  
Intermédiaires de crédit: enregistrement et agrément  
1.1: Statu quo  
1.2: Obligations fondées sur des principes  
1.3: Obligations spécifiques  
1.4: Instauration d'un passeport  
Intermédiaires de crédit: exigences et surveillance prudentielles  
3.1: Statu quo  
3.2: Obligations fondées sur des principes  
3.3: Obligations spécifiques  
3.4: Instauration d'une su rveillance au niveau de l'UE  
Organismes de prêt hypothécaire autres que les établissements de crédit: enregistrement et agrément  
1.1: Statu quo  
1.2: Obligations fondées sur des principes  
1.3: Obligations spécifiques  
Organismes de prêt hypothécaire autres que les établissements de crédit: exigences et surveillance prudentielles  
3.1: Statu quo  
3.2: Obligations fondées sur des principes  
3.3: Obligations spécifiques  
3.4: Instauration d'une su rveillance au niveau de l'UE  
6. INCIDENCES  
Les options retenues réduiront le  risque de voir de s consommateurs cont racter un crédit 
hypothécaire inadapté. L'effet très favorable de ces mesures sur la confiance des consommateurs devrait également soutenir la de mande de produits de crédit et encourager la 
mobilité des consommateurs au niveau national et, dans une moindre mesure, international. 
Certaines des options retenues n'auront pas d'effets significatifs sur l'activité des 
professionnels du crédit dans un certain nom bre d'États membres, où des obligations 
analogues existent déjà. En revanche, elles au ront une incidence importante sur l'activité 
transfrontière des prêteurs et des intermédiaires de crédit. L'arrivée sur le marché de prêteurs 
et d'intermédiaires de crédit ét rangers devrait renforcer la conc urrence et donc se traduire par 
un élargissement de la gamme de  produits de crédit proposés au  consommateur, et peut-être 
même par une baisse des prix. 
L'impact général de ces mesures ne se limite pa s à la somme de leurs effets particuliers, non 
tant à cause du risque de comptabiliser deux fo is certains coûts et avan tages qui se recoupent, 
que parce que les synergies existant entre certai nes options devraient en  amplifier les effets. 
Selon les calculs effectués par la Commission sur la base de s éléments actuellement à sa 
disposition, une estimation prude nte du montant des avantages attendus le situe dans une 
fourchette de 1 272 à 1 931 millions d'EUR. Le montant total des coûts récurrents et non 
FR 8   FR récurrents devrait respectivement s'inscrire dans des fourchettes de 383 à 621 millions d'EUR 
et de 268 à 330 millions d'EUR. 
La plupart des options retenues auront des effets dans toute l'UE. Toutefois,  pour certaines 
d'entre elles, les coûts comme les avantages sero nt plus importants dans  les États membres qui 
devront procéder à une adaptati on substantielle de leur réglem entation, voire mettre en place 
tout un cadre réglementaire (ce qu i sera par exemple le cas des pa ys où les intermédiaires de 
crédit ou les organismes de prêt hypothécaires au tres que les établissements de crédit ne sont 
pas du tout réglementés). 
Sur le plan social, ces mesures peuvent avoir deux effets opposés: la responsabilisation des 
prêteurs risque de se traduire par une restri ction de l'accès au crédit, en particulier pour 
certaines catégories d'emprunteurs (à faibles reve nus, par exemple); mais elle va aussi dans le 
sens de pratiques de prêt plus  durables et, par conséquent, d'une  plus grande cohésion sociale. 
La plupart des options retenues ne devra it entraîner aucun accroissement des charges 
administratives. Les exceptions concernent la ré glementation des intermédiaires de crédit et 
des organismes de prêt hypothécaire autres que  les établissements de crédit, qui devront 
supporter une charge administrative supplémentaire li ée au coût de leur agrément et de leur 
enregistrement, ainsi qu'à l'obligation de re specter ensuite la nouvelle réglementation. 
7. CONCLUSION 
L'instrument le plus indiqué serait une directiv e de l'UE. La directiv e permet en effet de 
respecter le principe de propor tionnalité, grâce au niveau auquel s'opère l'harmonisation. Une 
harmonisation détaillée n'est pas toujours nécessair e ni adaptée dans tous les cas; ainsi, la 
structure des marchés immobiliers  et hypothécaires diffère considér ablement selon les pays de 
l'UE, de même que les produits et les structur es de rémunération. L'action de l'UE doit être 
suffisamment ciblée pour être efficace, mais se situer à un niveau suffisamment élevé pour 
tenir compte de la diversité européenne. 
La directive proposée prévoirait un réexamen de sa  pertinence et de son efficacité, qui devrait 
avoir lieu quelques années après sa mise en  œuvre et inclurait une consultation publique.