TABLE DES MATIÈRES

1........... L'UNION DOUANIÈRE DE L'UNION EUROPÉENNE............................................. 3

1.1........ Introduction.................................................................................................................... 3

1.2........ L’acquis de l’union douanière: plus de 40 ans d’évolution................................................ 5

1.2.1..... Législation...................................................................................................................... 5

1.2.2..... Politique et objectifs stratégiques..................................................................................... 6

1.3........ L’union douanière en 2012: au service de l’UE................................................................ 6

1.3.1..... Services fournis aux entreprises et à la société................................................................. 6

1.3.2..... L’union douanière en chiffres........................................................................................... 9

1.3.3..... Une réussite européenne................................................................................................. 9

1.4........ Gouvernance et fonctionnement....................................................................................... 9

1.4.1..... Activités et processus................................................................................................... 10

1.4.2..... Moyens........................................................................................................................ 11

1.4.3..... Gouvernance................................................................................................................ 11

2........... ÉVALUATION DE L’UNION DOUANIÈRE............................................................ 12

2.1........ Pressions extérieures..................................................................................................... 12

2.2........ Pressions internes......................................................................................................... 12

3........... UNION DOUANIÈRE 2020 – LA VOIE À SUIVRE................................................. 14

3.1........ Achever la modernisation.............................................................................................. 14

3.2........ Analyser les lacunes, définir les priorités........................................................................ 15

3.3........ Améliorer l’efficience et l’efficacité par une réforme de la gouvernance de l’union douanière.... 17

4........... CONCLUSIONS........................................................................................................ 19

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

sur l’état de l'union douanière

1. L'UNION DOUANIÈRE DE L'UNION EUROPÉENNE

1.1. Introduction

L’union douanière de l’Union européenne (UE)[1] est l’un des exemples les plus réussis d’intégration européenne et de politique européenne. Depuis plus de quarante ans, elle sert de fondement stable à l'intégration et à la croissance économiques en Europe . Sa base juridique s’est révélée solide et souple sur le plan de l’extension tant de la zone géographique que du champ des compétences. Au sein du secteur public, elle a fait figure de précurseur et s’est lancée dans une modernisation de grande envergure en vue de mettre en place des services paneuropéens d’administration en ligne. Dans les classements internationaux, certaines administrations douanières de l’Union occupent régulièrement les premières places au niveau mondial[2].

Toutefois, ces classements révèlent également que tous les maillons de la chaîne n’obtiennent pas d’aussi bons résultats. En outre, même si la législation à appliquer est la même, les résultats de sa mise en œuvre ne le sont pas. Certains signes donnent à penser que l’union douanière est confrontée à des problèmes majeurs liés à son mode de fonctionnement. Ces problèmes se traduisent par une diminution potentielle de l’efficacité globale avec laquelle l’union douanière protège l’UE et sert ses intérêts. Ils se manifestent par des pertes d’efficience, un gaspillage et une inadéquation entre les besoins et les ressources disponibles, ainsi que par un niveau de service inégal et une protection globale des frontières de l'UE qui n’est pas optimale.

L’union douanière est une compétence exclusive de l’UE[3] et la mise en œuvre de la législation douanière incombe essentiellement aux États membres[4]. Cependant, certaines des difficultés auxquelles l'union douanière est confrontée découlent de toute évidence de la mondialisation croissante des échanges, des modèles commerciaux et de la logistique ainsi que de la mondialisation de la criminalité et des autres menaces. Par ailleurs, alors que les avantages de l’union douanière sont partagés par tous, le coût de sa mise en œuvre n'est pas également réparti: pour des raisons historiques, géographiques et liées aux routes commerciales, certains États membres supportent une partie disproportionnée des charges.

La réalité d’aujourd’hui, c’est que dans un monde interconnecté, les États membres ne sont plus en mesure à eux seuls et de manière isolée du reste de l’UE de répondre efficacement aux défis de la mondialisation. Les observations générales sur l’état de l’Union[5] donnent aussi une bonne description des défis auxquels l’union douanière est confrontée et des réponses qu’elle doit y apporter: la mondialisation exige un surcroît d'unité européenne, une plus grande unité passe par plus d’intégration et l’acceptation de l’idée que nous sommes tous embarqués «sur le même bateau».

La présente communication a pour objet: – de souligner la valeur ajoutée et l’importance fondamentale des services fournis par l’union douanière en tant que fondements de la croissance, de la compétitivité et de la sécurité du marché unique et de l'Union européenne; – de reconnaître que l’union douanière est confrontée à des défis qui requièrent une réponse au niveau européen; – de définir une marche à suivre pour relever ces défis et réaliser une union douanière plus performante, plus solide et plus unifiée d’ici à 2020.

1.2. L’acquis de l’union douanière: plus de 40 ans d’évolution

1.2.1. Législation

En 1968, l'Union douanière a avant tout supprimé les droits de douane aux frontières nationales et mis en place un système uniforme de taxation des importations provenant de pays tiers. L’établissement initial du tarif douanier commun et des règles communes sur l’origine et la valeur en douane a par la suite été complété par des directives ou des règlements relatifs à divers domaines de la législation douanière tels que les procédures douanières, les formalités et les contrôles douaniers ainsi que la dette douanière et les garanties douanières. La modification la plus importante de l’acquis, réalisée à la faveur de la mise en place du marché unique en 1993 et qui va au-delà de la simple suppression des frontières intérieures pour les mouvements de marchandises, fut la codification de ces nombreux textes législatifs en une seule base juridique directement applicable. Même si pour le grand public, l’Europe sans frontières a commencé avec la disparition des douanes, cette codification a en fait souligné combien il importe que la surveillance douanière soit efficace aux frontières extérieures communes.

Les principaux textes de l’acquis de l’union douanière depuis 1993 sont ainsi le code des douanes communautaire[6] et le tarif douanier commun[7] dans leur intégralité et directement applicables, ainsi que leurs modifications successives. De plus, une série d’instruments juridiques thématiques comprenant des règlements relatifs au respect des droits de propriété intellectuelle (DPI)[8], aux précurseurs de drogues[9], aux biens culturels[10], aux contrôles des mouvements d’argent liquide[11], à la surveillance du marché[12], ou des textes législatifs visant à protéger les citoyens et l’environnement[13] constituent une base juridique substantielle et directement applicable permettant aux autorités douanières de l'UE de contrôler l'application de la réglementation dans ces domaines.

1.2.2. Politique et objectifs stratégiques

En 2008, la Stratégie pour l’avenir de l’union douanière[14] a fixé comme objectifs stratégiques à l’union douanière de 1) protéger l’UE et de 2) favoriser la compétitivité de l’UE. Ces objectifs restent valables aujourd’hui et à l’avenir. Ils devront être atteints de manière uniforme et efficiente, grâce à un contrôle efficient et efficace et à une étroite coopération entre les administrations douanières ainsi qu’avec d’autres autorités, les entreprises[15] et également les partenaires internationaux.

La coopération internationale est un élément stratégique clé de la politique douanière de l’UE. Au niveau multilatéral, par exemple dans le cadre de l’Organisation mondiale des douanes et de l’Organisation mondiale du commerce, l’UE encourage l'élaboration et la mise en œuvre de normes internationales, notamment dans le domaine de la sécurité, de la facilitation des échanges et de la simplification douanière. Au niveau bilatéral, l'objectif de l’UE est de collaborer activement avec les principaux partenaires commerciaux afin de relever les défis liés aux douanes, comme la facilitation des échanges, les règles d’origine, le respect des DPI, la sûreté de la chaîne d’approvisionnement et la lutte contre la fraude.

1.3. L’union douanière en 2012: au service de l’UE

1.3.1. Services fournis aux entreprises et à la société

Les douanes constituent la seule autorité publique qui a un aperçu complet et l’entière responsabilité du contrôle de l'ensemble des marchandises qui transitent par les frontières extérieures de l'UE et qui, une fois qu’elles sont mises en libre pratique par les douanes quelque part dans l’UE, peuvent circuler librement sur l’ensemble du territoire douanier de l’UE. En raison notamment de ce positionnement unique, le rôle de l'union douanière a considérablement évolué et ses tâches se sont multipliées depuis 1968. Elle est devenue un prestataire de services important pour les entreprises et la société, et aujourd’hui, les douanes de l’UE servent de nombreux objectifs opérationnels. Certes, les douanes de l’UE demeurent une autorité chargée de percevoir des recettes pour le compte de l’UE et des États membres; elles sont cependant de plus en plus amenées à jouer leur rôle d’autorité de contrôle de l’application de la loi afin de protéger la sécurité et la sûreté de l’UE. Elles agissent de plus en plus comme gardiennes de l’intégrité du marché intérieur pour les marchandises ainsi que comme autorité chargée de faire respecter de nombreux autres intérêts des gouvernements aux frontières extérieures.

L’union douanière est le bras opérationnel de bon nombre des mesures de l’UE en matière de politique commerciale et met en œuvre de nombreux accords internationaux relatifs aux flux commerciaux au sein de l’UE. De plus, un nombre significatif et croissant d’agences gouvernementales comptent sur les douanes pour contrôler l’application de leurs politiques aux frontières extérieures car il est approprié d’intercepter les marchandises indésirables ou à risques provenant de pays tiers avant qu’elles ne soient mises sur le marché de l’UE, . L’application des formalités et des contrôles aux frontières extérieures prévus par la législation douanière devrait ainsi également permettre de contrôler le respect d’autres dispositions législatives[16]. Les douanes jouent donc de plus en plus un rôle global de «gardienne du marché intérieur», comprenant le contrôle de l’application de la législation dans des domaines comme, par exemple, la santé publique, la protection des consommateurs, l’environnement et l’agriculture. L’union douanière contribue aussi explicitement aux objectifs de sécurité intérieure[17]. Le tableau 1 donne un aperçu des divers services que l'union douanière fournit à l'UE en 2012.

Tableau 1: services fournis par l’union douanière de l’UE en 2012

Services fournis aux pouvoirs publics (UE et nationaux) || Services fournis à la société || Services fournis aux entreprises

Perception de recettes pour le compte des pouvoirs publics nationaux et de l’UE || Protection contre le terrorisme et les organisations criminelles (réduction du blanchiment de capitaux, sûreté de la chaîne d’approvisionnement) || Protection des conditions de concurrence équitables pour les entreprises et les marchandises dans des situations identiques dans l’ensemble de l’UE

Mise en œuvre des politiques douanières et commerciales et de la législation correspondante (au niveau terrestre/maritime/aérien) || Protection de la santé (santé humaine et animale; par exemple drogues, sûreté des produits, etc.) || Intrusion physique et procédurale dans les flux commerciaux limitée au strict nécessaire; procédures simplifiées, interface unique, guichet unique, par exemple

Mise en œuvre (partielle) des politiques et de la législation non douanières (par exemple, en ce qui concerne la santé et la sécurité) par les autorités douanières || Contrôle du respect de l’État de droit || Soutien à la compétitivité des entreprises de l’UE, suspensions tarifaires par exemple

Informations sur les flux commerciaux et les opérateurs concernés à des fins politiques (en particulier les statistiques sur les échanges de marchandises) || Protection des intérêts des contribuables de l’UE || Protection de la propriété intellectuelle

|| Augmentation de la prospérité économique || Informations et orientations transparentes, rapides et uniformes concernant les procédures, les mesures commerciales, les normes, la législation et la jurisprudence

|| Mise en œuvre de la politique extérieure de l’UE, par exemple application d’embargos commerciaux, non-prolifération, etc. ||

|| Protection du patrimoine culturel ||

|| Protection de l’environnement ||

1.3.2. L’union douanière en chiffres

En fournissant ces services, les douanes de l’UE gèrent 17 % du commerce mondial, soit plus de 2 milliards de tonnes de marchandises par an[18] d’une valeur de 3 300 milliards d’EUR. Entre 2004 et 2010, malgré les effets de la crise financière, la valeur du commerce extérieur de l’UE a augmenté de près de 50 %[19]. L’UE est au centre du commerce mondial et de la chaîne d’approvisionnement au niveau global et constitue par ailleurs le premier partenaire commercial des États-Unis, de la Chine et de la Russie. Plus de 90 % (8,4 milliards de tonnes de marchandises) des échanges sont transportés par mer, dont plus de 20 % sont débarqués en Europe. L’UE compte plus de 250 aéroports internationaux. La frontière terrestre orientale s’étend sur près de 10 000 km et comprend 133 points d’entrée commerciaux routiers et ferroviaires. La frontière extérieure de l’UE compte dans son intégralité (terrestre, aérienne, maritime) plus de 1 000 bureaux de douanes d’entrée.

En 2011, les douanes de l’UE ont traité 36 millions de déclarations de marchandises préalables à l’arrivée, 140 millions de déclarations d’importation, 96 millions de déclarations d’exportation et 9 millions de déclarations de transit. Ces chiffres représentent une moyenne de 8,9 déclarations par seconde traitées par les administrations douanières des États membres. Les droits de douanes qu’elles ont perçus ont contribué, selon les estimations, à concurrence de 16,6 milliards d’EUR au budget de l’UE, ce qui correspond à environ 13 % dudit budget[20].

1.3.3. Une réussite européenne

La réussite de l’UE en tant que bloc commercial le plus important au monde et premier concurrent à l’échelle planétaire, l'augmentation des volumes et de la vitesse des échanges sont autant d’indicateurs pouvant sans doute attester la réussite durable de l’union douanière de l’UE. Elle a soutenu les échanges et la croissance économique et protégé la sûreté, la sécurité, la santé et l'environnement des 500 millions de citoyens de l’UE. Au cours des quarante dernières années, l’union douanière a assumé ses responsabilités avec succès, en s’adaptant constamment à de nouvelles tâches, à de nouvelles dimensions géographiques et à l’évolution de la situation mondiale.

Ces dix dernières années, elle a également réussi à mettre en œuvre des systèmes et des processus informatiques interconnectés qui nécessitent une collaboration et une coordination dans l’ensemble de l’UE. Aujourd’hui, les parties intéressées attendent des 27 administrations nationales entre lesquelles la charge est répartie qu’elles gèrent l’union douanière et mettent en œuvre sa réglementation comme si elles formaient véritablement une «entité unique».

1.4. Gouvernance et fonctionnement

Le fonctionnement opérationnel de l’union douanière est complexe car, même si elle est fondée sur une législation et une politique communes, elle est mise en œuvre par 27 administrations dans l’ensemble de l’UE. Elle a évolué vers une série d’activités et de processus, qui font appel à des ressources humaines, techniques et financières de l’UE et des États membres.

1.4.1. Activités et processus

Dans les grandes lignes, les principales procédures de l'union douanière par lesquelles elle s’acquitte de ses tâches telles que définies dans la législation, comprennent les activités suivantes:

(1) la gestion du dédouanement des marchandises, y compris:

· la surveillance de l’entrée et de la sortie des marchandises en traitant les déclarations préalables à l'arrivée et au départ,

· le traitement des déclarations en douane et la gestion des procédures douanières,

· l’application de mesures et de restrictions commerciales,

· le calcul et la perception des droits de douanes et autres prélèvements et la gestion des garanties,

· l’application d’autres règles pertinentes;

(2) le contrôle, y compris:

· le profilage des risques et le ciblage des contrôles,

· les contrôles documentaires et physiques,

· les contrôles a posteriori,

· la réalisation d’enquêtes officielles,

· des contrôles préalables et a posteriori des opérateurs commerciaux portant sur différents types d’autorisations;

(3) le contrôle de l’application de la réglementation, y compris:

· les enquêtes et les poursuites pénales/administratives,

· l’application de sanctions.

Les principaux processus horizontaux qui soutiennent chacune de ces activités comprennent:

(1) la gestion des données, notamment la gestion et le traitement de volumes considérables de données relatives aux échanges et aux opérateurs commerciaux;

(2) La gestion des opérateurs commerciaux, à savoir plus de 3 millions de «clients» participant aux échanges[21], ce qui inclut:

(1) l’identification et l’enregistrement,

(2) la communication d’informations,

(3) la délivrance de diverses autorisations;

(3) la gestion des risques, y compris le recensement, l’évaluation, l’analyse et l’atténuation des innombrables types et niveaux de risques différents associés aux échanges internationaux de marchandises.

1.4.2. Moyens

Les principaux moyens nécessaires pour que l’union douanière puisse exécuter ses tâches et mettre en œuvre ces processus interconnectés sont des règles (par exemple, la législation) applicables, des orientations et procédures pratiques concernant leurs modalités d’application concrètes et des ressources pour les mettre physiquement en œuvre (financières, humaines, informatiques, matérielles).

Même une taxonomie très superficielle de ces moyens[22] révèle que ceux-ci constituent en réalité une combinaison complexe d’accords internationaux[23], tels que les règles du GATT, la législation, les lignes directrices et les ressources de l’UE, et de règles[24], lignes directrices, processus et ressources nationaux. Tandis que la législation douanière et les lignes directrices de l’UE sont les mêmes pour tous et que, par exemple, certaines bases de données de soutien sont utilisées en commun, les moyens nationaux et, en particulier, les ressources humaines et financières dont disposent les différentes administrations douanières varient considérablement selon les États membres, tout comme les processus et domaines nationaux de l’infrastructure et des applications informatiques.

1.4.3. Gouvernance

Au fil du temps, la gouvernance de l’union douanière a évolué sur le plan organique. La structure législative formelle comprend le Conseil, le Parlement européen et, en ce qui concerne la mise en œuvre de la législation, un grand nombre de comités de comitologie. La mise en œuvre de l’union douanière est également soutenue par une structure de coordination des politiques moins formelle, dont le groupe de politique douanière est le rouage essentiel; ce dernier est présidé par la Commission et se compose des directeurs généraux des 27 administrations nationales. Il examine les questions portées à son attention et donne des orientations sur la poursuite du développement des politiques de l’union douanière. Le groupe de politique douanière a servi de plateforme commune pour les administrations depuis la signature du traité de Rome (1958). Il constitue aujourd’hui le groupe est chargé de la coordination globale des travaux politiques de nombreux groupes de pilotage et groupes de projets ainsi que d’autres actions, dont la grande partie est gérée par la Commission et financée au titre du programme Douane 2013[25].

2. ÉVALUATION DE L’UNION DOUANIÈRE

Malgré le succès qui caractérise ses 40 ans d’existence l’union douanière s’est trouvée confrontée, ces dernières années, à des difficultés croissantes. En 2005, à la suite de la communication de 2003[26] sur un environnement sans support papier pour la douane, la Commission a proposé un paquet législatif visant à moderniser les douanes dans l’UE, qui prévoyait notamment une utilisation accrue des techniques de traitement électronique des données. Ce paquet a été adopté en 2008[27] , marquant ainsi le lancement de la modernisation intégrale de la législation et des procédures de l’UE en matière de douanes.

Depuis 2010, la Commission et les États membres ont entrepris d’évaluer le fonctionnement de l'union douanière. Il ressort clairement que des changements sont devenus nécessaires sous l’effet, entre autres, de pressions extérieures. Toutefois, une conclusion importante s’impose, à savoir que certains éléments essentiels de l’ancien modèle opérationnel et de la coopération des acteurs de l’union douanière, qui n’ont pas fait l’objet de la réforme, pourraient à présent devoir être également révisés.

2.1. Pressions extérieures

Au cours de ces dernières décennies, l’environnement extérieur a exercé une pression de plus en plus forte sur les performances de l’union douanière. Des flux commerciaux toujours croissants, des chaînes d’approvisionnement et des modèles commerciaux (comme le commerce électronique) nouveaux et de plus en plus complexes ainsi que de nouvelles pressions logistiques et concurrentielles se traduisent par des volumes plus importants, un rythme plus rapide et un environnement de plus en plus complexe. Les risques inhérents aux chaînes d’approvisionnement internationales ont également augmenté en raison de la mondialisation de la criminalité et du terrorisme. En outre, les pressions exercées par un nombre de tâches et des attentes des parties intéressées en rapide augmentation élargissent le spectre des activités douanières et accentuent le besoin de compétences, d'outils et de ressources supplémentaires. Actuellement, plus de 60 actes juridiques[28] délèguent des tâches de contrôle aux douanes. Les effets de la crise économique ont par ailleurs intensifié la pression exercée sur les ressources, à savoir la nécessité d'en faire toujours plus avec toujours moins. La crise est survenue à un moment critique pour les administrations douanières; la mise en œuvre de réformes juridiques significatives nécessitait des investissements dans de grands projets informatiques à un moment où des réductions drastiques du budget et des ressources étaient opérées.

2.2. Pressions internes

La Commission et les États membres ont également reconnu que le modèle de fonctionnement de l’union douanière en tant que tel comporte des faiblesses intrinsèques. La modernisation vers un environnement douanier électronique paneuropéen avec des échanges d’informations en temps réel entre les 27 États membres suppose l’application de nouveaux processus, transeuropéens, des investissements plus importants dans les technologies de l'information et de nouvelles compétences pour le personnel. Cela rend d’autant plus manifestes bon nombre de faiblesses actuelles, telles que les coûts en termes d'efficacité des doubles emplois.

En 2010, une autoévaluation a été lancée afin de recenser les principaux problèmes internes de l’union douanière. Une étude de type «auto-évaluation»[29] a mis en exergue un certain nombre de problèmes qu’il convient de traiter. Dans ce cadre, plusieurs idées ont par ailleurs été développées qui devraient susciter des réactions à l'avenir.

Sur la base de cette étude, la Commission a recensé, dans son rapport au Conseil en 2011[30], un ensemble de domaines dans lesquels l'union douanière doit améliorer son mode de fonctionnement.

Le rapport de la Commission a mis en évidence qu’il est nécessaire: – d’adopter une approche stratégique plus large de la coopération avec les autres agences et les partenaires internationaux dans le domaine de la sécurité, de la santé, de la sûreté et de l’environnement; – d'actualiser et d'améliorer la gouvernance de la mise en œuvre de l’union douanière, tant au niveau des structures que des méthodes de travail, pour permettre également une meilleure hiérarchisation des initiatives et une utilisation plus rationnelle des ressources rares; – d’améliorer l’efficience, l’efficacité et l’uniformité et de réaliser des économies d’échelle, de partager et de mettre davantage en commun les aptitudes et les capacités entre les États membres et entre les États membres et la Commission. – de mettre en place un mécanisme permettant de mesurer et d’évaluer les performances de l’union douanière, condition préalable sine qua non à la poursuite de l’évolution de l’union douanière.

D'autres analyses approfondies ont récemment été réalisées concernant des domaines essentiels tels que la gestion des risques[31], le respect des DPI[32] et les contrôles des mouvements d’argent liquide. De plus, la Commission a lancé en 2012 une large évaluation externe afin de compléter l’analyse du point de vue des parties prenantes.

Les résultats de ces études devraient servir de base à une plus vaste réflexion en 2013 sur les priorités concrètes de l’évolution de l’union douanière.

3. UNION DOUANIÈRE 2020 – LA VOIE À SUIVRE

L’objectif opérationnel de la présente communication est de définir une marche à suivre pour relever les défis et réaliser une union douanière plus performante, plus solide et plus unifiée qui assure la même qualité de services élevée dans l'ensemble de l'UE d'ici à 2020. En réponse au rapport de la Commission de 2011, le Conseil a souligné dans ses conclusions du 10 décembre 2012 qu’«il convient que l’union douanière continue d'évoluer, de façon à pouvoir réaliser ses objectifs visant à soutenir la compétitivité de l'UE en protégeant l'environnement des entreprises, en facilitant les échanges et en offrant un service de qualité aux parties concernées»[33].

Afin de garantir cette évolution, il faut de toute urgence achever la modernisation juridique et procédurale. Par ailleurs, les processus essentiels, qui consistent à recenser les défis, ont été lancés et les analyses des lacunes sont bien avancées; certaines lacunes individuelles sont déjà en train d’être comblées. Enfin, les problèmes structurels doivent être explicitement traités.

Par conséquent, pour que l’union douanière évolue d’une manière cohérente et globale, trois conditions essentielles doivent être remplies:

(4) achever la modernisation débutée en 2003,

(5) l’achèvement des analyses des lacunes et le recensement des priorités à traiter, et

(6) réexaminer et réformer la gouvernance et les structures de gestion de l'union douanière.

Il va de soi que ces éléments doivent être mis en œuvre de manière cohérente et planifiée afin d'éviter de perturber les activités quotidiennes de gestion des flux commerciaux internationaux de l'UE.

3.1. Achever la modernisation

En 2003, une modernisation de grande ampleur de la législation et des procédures douanières a été lancée, comprenant le renforcement du rôle des douanes dans la protection des frontières extérieures, la rationalisation du cadre juridique, une normalisation plus poussée de la réglementation douanière et de sa mise en œuvre, la simplification des procédures douanières et l'informatisation de l’ensemble des déclarations et des échanges de données.

La première grande réalisation dans ce processus de modernisation a été l’adoption en 2005 de la modification concernant la sûreté et la sécurité apportée au code des douanes communautaire[34], ouvrant la voie à l'introduction en 2011 d'une analyse des risques automatique et systématique sur la base de données commerciales transmises par voie électronique avant l’entrée et la sortie des marchandises.

D’une manière générale, en raison des nouvelles possibilités offertes par le développement des technologies de l'information, toutes les autorités douanières nationales permettent désormais la transmission électronique des déclarations en douane. Aujourd’hui, plus de 90 % de l’ensemble des déclarations en douane sont effectuées par voie électronique. La modernisation est bien engagée. Les technologies de l’information permettent des gains de productivité significatifs pour l’union douanière.

Parmi les principaux moteurs d’un processus de modernisation plus poussé et plus cohérent figurait l’adoption en 2008 du code des douanes modernisé (CDM) et de la décision relative à un environnement sans support papier pour la douane et le commerce. Cependant, le CDM n’est pas encore applicable et fait l’objet d’une proposition de refonte[35]. La décision relative à un environnement sans support papier doit également être révisée.

Les premières priorités à fixer pour aller de l’avant sont la finalisation et l’adoption de la législation par le Parlement européen et le Conseil, l’adoption des actes correspondants de la Commission et leur mise en œuvre rapide par les États membres.

3.2. Analyser les lacunes, définir les priorités

Plusieurs analyses des lacunes ont récemment été réalisées ou sont en cours, en particulier dans les domaines de la gestion des risques et de la sûreté de la chaîne d’approvisionnement, des DPI, de la surveillance du marché, de la santé, de la sûreté et de l’environnement et de la gestion des crises.

En ce qui concerne le contrôle du respect des DPI, la Commission a recensé les défis à relever et pris des mesures en proposant en 2011 une version révisée du règlement relatif au contrôle, par les autorités douanières, du respect des DPI [36]. De plus, le Conseil a adopté, le 10 décembre 2012, un nouveau plan d'action pour la période 2013-2017 et la coopération avec les partenaires internationaux est actuellement renforcée afin d'intensifier la protection des DPI tout au long de la chaîne d’approvisionnement.

En ce qui concerne la santé, la sûreté et l’environnement, il convient de toute évidence de faciliter le contrôle, par les douanes, de l’application des lois imposant des interdictions et des restrictions pour les marchandises importées et exportées. Pour que les exigences figurant dans ces actes législatifs soient compatibles avec les procédures et les processus douaniers, la Commission élaborera des procédures types à incorporer dans les actes législatifs qui seront adoptés à l’avenir. Les restrictions et les interdictions seront davantage intégrées dans le TARIC et un projet d'interface unique pour le dédouanement est en cours d'élaboration. D’autres lignes directrices, formations et instruments de renforcement des capacités destinés à aider les douanes à contrôler l’application des législations non fiscales sont en préparation, de même que des approches communes concernant les contrôles fondées sur une analyse des risques. Par ailleurs, afin d’améliorer l’élaboration des politiques et l’évaluation de ces législations, il faut traiter la question du manque de connaissances des résultats obtenus par les douanes en matière de contrôle de l’application des législations. Il est primordial d’élaborer des instruments de mesure et des statistiques concernant les résultats des contrôles douaniers dans des domaines tels que la sûreté et la conformité des produits. Toutes ces mesures devraient faire partie d’une stratégie en vue d’une action conjointe de la Commission et des États membres destinée à faciliter la tâche des douanes en matière de contrôle de l'application des législations non fiscales. La Commission a déjà créé un groupe d’experts, composé de représentants des douanes et des autorités responsables des législations non fiscales, dont la tâche est de concevoir les activités précitées.

À la suite de la découverte d’explosifs dans du fret aérien («incident du Yémen») et dans le cadre du rapport du groupe de travail à haut niveau sur le renforcement de la sûreté du fret aérien, la Commission a examiné en étroite collaboration avec les différentes parties concernées, entreprises et les divers partenaires internationaux les moyens de renforcer la sûreté de la chaîne d'approvisionnement et de contribuer à l'élaboration de normes internationales. Une analyse intégrale des lacunes et des besoins dans le domaine de la gestion des risques et de la sûreté de la chaîne d’approvisionnement sera présentée dans une communication de la Commission sur la gestion des risques et la sûreté de la chaîne d'approvisionnement[37]. Des travaux de recherche et des projets internationaux sont également menés dans ce domaine au titre du programme-cadre de l’UE (FP7).

Afin de mieux protéger les intérêts financiers de l’UE et de ses États membres, des mesures devraient être également prises à l’avenir pour améliorer la gestion des risques et les mesures de contrôle en matière douanière au niveau de l’UE[38].

La Commission a également signalé l'existence de graves problèmes découlant des approches différentes adoptées en matière d’infractions à la législation douanière de l'UE et d'application de sanctions, qui devraient être traités dans une proposition en 2013. De plus, à la suite de l’accident nucléaire survenu à Fukushima, un plan d’action[39] a été mis en place afin d’améliorer la gestion des crises par les douanes. Les suspensions tarifaires et la réglementation contingentaire seront également réexaminées dans le cadre d’une étude qui sera lancée en 2013, qui pourrait démontrer la nécessité de réviser ces règles.

En ce qui concerne la dimension internationale de l’union douanière, la coopération bilatérale avec les partenaires commerciaux et les travaux menés dans le cadre d'enceintes multilatérales afin de mettre en place des instruments et des conditions pour la sûreté de la chaîne d’approvisionnement et la facilitation des échanges doivent continuer à figurer parmi les priorités, en mettant l’accent sur la promotion de la simplification douanière, la reconnaissance mutuelle des opérateurs économiques agréés et le partage avec les pays tiers des informations sur la gestion de bout en bout de la chaîne d’approvisionnement. On continuera à accorder une plus grande importance aux mesures de lutte contre le trafic de marchandises illicites, les violations des DPI et la fraude dans les accords internationaux tels que les accords commerciaux bilatéraux et il conviendra de mettre davantage l’accent sur la modernisation des règles d’origine figurant dans ces accords.

Parmi les priorités recensées pour 2013 figurent: – une communication de la Commission sur la gestion des risques et la sûreté de la chaîne d’approvisionnement; – une stratégie en vue d’action conjointe de la Commission et des États membres destinée à faciliter la tâche des douanes en matière de contrôle de l'application des législations non fiscales; – une proposition visant à traiter la question des approches différentes adoptées en matière d’infractions à la législation douanière de l’UE et d’application de sanctions; – la mise en œuvre d’un plan d’action pour améliorer la gestion des crises par les douanes; – l’examen et (par conséquent), l’éventuelle révision des suspensions tarifaires et de la réglementation contingentaire; – la hiérarchisation des instruments et des conditions concernant la facilitation des échanges, la sûreté de la chaîne d’approvisionnement et le contrôle du respect des DPI dans les accords internationaux bilatéraux et multilatéraux; – l’achèvement des analyses des lacunes et de la fixation des priorités, notamment par des mesures de suivi de l’évaluation de l’union douanière en 2013.

3.3. Améliorer l’efficience et l’efficacité par une réforme de la gouvernance de l’union douanière

Le système actuel, qui décentralise, au niveau national, la mise en œuvre et la gestion d’un noyau commun de responsabilités, de tâches ainsi que de processus et de systèmes informatiques de plus en plus répandus a, pour de multiples raisons, atteint ses limites en termes d’efficacité et d’efficience. Parmi ces raisons, on peut citer le double emploi, les incohérences, les problèmes d’interopérabilité et l’inadéquation entre les ressources et les besoins dans l’ensemble de l’UE. Les récentes expériences d’utilisation de processus et de technologies de l’information paneuropéens pour mettre en œuvre la modification concernant la sécurité apportée au code des douanes communautaire, et d’utilisation de certaines autorisations dans l’ensemble de l’UE confirment l’existence de ces problèmes. Par ailleurs, les opérateurs économiques ont signalé des différences de traitement au sein de l’UE et se sont plaints de l’insécurité et des coûts découlant de ces niveaux de services différents ainsi que des exigences pratiques différentes auxquelles ils doivent satisfaire à l’intérieur de l’UE.

Étant donné que la base juridique est commune, il est évident que la mise en œuvre opérationnelle ne répond à cet égard pas aux exigences. Le système de mise en œuvre et de gestion au niveau national, en vigueur et inchangé depuis longtemps, doit laisser la place à une forme plus étroite de collaboration et de responsabilité conjointe entre les administrations qui mettent en œuvre l’union douanière. Les réformes de la législation et des méthodes de travail et la résolution de problèmes spécifiques y contribueront. Un problème transversal subsiste néanmoins, à savoir la gouvernance fortement décentralisée et de plus en plus complexe de la mise œuvre de l’union douanière.

Il est nécessaire d'entreprendre une réforme de la gouvernance de l’union douanière, non seulement pour gagner davantage en efficience (comme les économies d'échelle résultant de la mise en commun de ressources) et en efficacité (comme la gestion des risques sur la base d’informations mises en commun concernant les risques). La réforme de la gouvernance devrait avant tout viser à garantir la fourniture d’un service d’une grande qualité constante dans l’ensemble de l’UE.

Afin de garantir la fourniture efficiente et efficace d’un service de grande qualité dans l’ensemble de l'UE, la réforme de la gouvernance devrait aller de pair avec des améliorations dans les domaines suivants: – définition des objectifs opérationnels et/ou de la qualité de service pour l’UE et d’un système commun de contrôle de ceux-ci; – renforcement de la coordination opérationnelle et de l’action conjointe, là où cela est nécessaire; – mécanisme permettant de recenser les besoins, les priorités et de transférer et/ou de soutenir les capacités lorsque cela est nécessaire.

4. CONCLUSIONS

L’union douanière apporte à la société européenne et à ses entreprises une valeur ajoutée manifeste et incontestable. Elle demeure pour l’UE et les États membres une source de recettes considérables et est, à de nombreux égards, la gardienne du marché intérieur, un soutien indispensable au bon déroulement des flux commerciaux de l'UE, tout en offrant aux entreprises, aux citoyens et à l'environnement de l'UE une protection très utile contre les diverses menaces découlant des échanges internationaux de marchandises.

Ces dernières années, l'union douanière a entrepris de réformer et de modifier considérablement sa législation, ses procédures et ses méthodes de travail. Néanmoins, les réformes doivent être mises en œuvre intégralement. De plus, le processus de réforme doit s’étendre à ses structures internes, la gouvernance de son fonctionnement opérationnel.

La Commission invite le Conseil et le Parlement européen à: – achever la modernisation sans tarder; – engager un dialogue avec les parties intéressées, en tenant compte des résultats des récentes évaluations et analyses des lacunes, notamment de l’évaluation de 2012 de l’union douanière, afin de définir les priorités; – réformer la gouvernance ainsi que les tâches et responsabilités des États membres et de la Commission en ce qui concerne la gestion opérationnelle globale de l’union douanière. Les prochaines étapes devraient comprendre un projet de réforme à présenter d’ici à 2014.

[1] Par «union douanière de l’UE», la présente communication entend l’union et le territoire douaniers de l’UE tels que définis aux articles 30 et suivants du TFUE, à l’exclusion des unions douanières de l’Union avec la Turquie, Andorre et Saint Marin.

[2] Banque mondiale, «Doing business 2012. Doing business in a more transparent world» (http://www.doingbusiness.org/rankings); Le Forum économique mondial – Indice de compétitivité mondiale (http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/ ).

[3] Article 3 du TFUE.

[4] Article 291 du TFUE.

[5] Président Barroso, SPEECH/12/596, du 12 septembre 2012.

[6] Règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire.

[7] Règlement (CEE) n° 2658/87 du Conseil relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun.

[8] Règlement (CE) nº 1383/2003 du Conseil concernant l'intervention des autorités douanières à l'égard de marchandises soupçonnées de porter atteinte à certains droits de propriété intellectuelle ainsi que les mesures à prendre à l'égard de marchandises portant atteinte à certains droits de propriété intellectuelle.

[9] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/precursors/

[10] Règlement (CE) n° 116/2009 du Conseil concernant l'exportation de biens culturels.

[11] Règlement (CE) n° 1889/2005 relatif aux contrôles de l'argent liquide entrant ou sortant de la Communauté.

[12] Règlement (CE) n° 765/2008 fixant les prescriptions relatives à l'accréditation et à la surveillance du marché pour la commercialisation des produits et abrogeant le règlement (CEE) n° 339/93.

[13] Règlement (CE) n° 338/97 du Conseil relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, par exemple.

[14] COM(2008) 169 final.

[15] Afin de promouvoir la coopération avec les entreprises, la plupart des administrations des États membres disposent de comités nationaux entreprises-douanes et, au niveau de l'UE, un mécanisme de consultation, le groupe de contact avec les opérateurs économiques contribue activement aux travaux préparatoires de la grande majorité des nouvelles initiatives.

[16] Par exemple, le plan pluriannuel de surveillance du marché. Pour de plus amples informations, voir l’annexe 2 au document de travail des services de la Commission - - SEC(2011) 1317 final.

[17] Voir notamment la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 22 novembre 2010, intitulée «La stratégie de sécurité intérieure de l'UE en action: cinq étapes vers une Europe plus sûre», [COM(2010) 673 final, non publié au journal officiel].

[18] Page internet de l'UE - Domaine d'action Douanes.

[19] (Commerce intérieur et extérieur de l’UE, un annuaire statistique, données pour 1958 à 2010), p.16.

[20] Budget 2011 en chiffres.

[21] Base de données EORI.

[22] Projet de rapport final, contrat-cadre DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II – étude de faisabilité sur l’évaluation de l’état de l’union douanière de l’UE).

[23] De nombreux accords et conventions internationaux, tels que la version révisée de la convention de Kyoto (OMC) sont en fait codifiés dans la législation de l’UE.

[24] La législation douanière de l’UE s’applique à tous les États membres mais il subsiste une marge de manœuvre pour les règles nationales.

[25] Décision n° 624/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 établissant un programme d'action pour la douane dans la Communauté.

[26] COM(2003) 452 final du 24.07.2003.

[27] Règlement (CE) n°450/2008 du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 établissant le code des douanes communautaire (code des douanes modernisé), JO L 145, du 4.6.2008, p. 1, et décision n° 70/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à un environnement sans support papier pour la douane et le commerce, JO L 23 du 23.1.2008, p. 21.

[28] Annexe 2 au document de travail des services de la Commission - «(FISCUS)» - SEC(2011) 1317 final.

[29] , TAXUD/R3/VDL D(2010) 433216, contrat-cadre DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II.

[30] COM(2011) 922.

[31] «Study on the on possible ways to enhance EU-level capabilities for risk analysis and targeting», PricewaterhouseCoopers, 31 mai 2012.

[32] Document de travail des services de la Commission - Impact assessment of regulation of the European Parliament and of the Council concerning customs enforcement of intellectual property rights - SEC(2011)597 et SEC(2011)598 et Document de travail des services de la Commission - Report on the Implementation of the EU Customs Action Plan to Combat Intellectual Property Right Infringements for the Years 2009 to 2012 – SWD(2012) 356.

[33] Réf.

[34] Règlement (CE) n° 648/2005 du Parlement européen et du Conseil du 13 avril 2005 modifiant le règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire.

[35] Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le code des douanes de l'Union [COM(2012) 64 du 20.2.2012].

[36] Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant le contrôle, par les autorités douanières, du respect des droits de propriété intellectuelle [COM(2011) 285].

[37] À publier au début de l’année 2013.

[38] Cour des comptes - Rapport spécial n° 1/2010 «Les procédures douanières simplifiées applicables aux importations sont-elles contrôlées de manière efficace?».

[39] TAXUD/B2/061/2011.