Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil instituant un cadre pour l'action communautaire dans le domaine de l'eau» () (97/C 355/16)

Le 6 mai 1997, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 15 juillet 1997 (rapporteur: Mme Sánchez Miguel).

Le Comité économique et social, au cours de sa 348e session plénière des 1er et 2 octobre 1997 (séance du 1er octobre 1997), a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La Commission a publié une proposition de directive instituant un «cadre pour l'action communautaire dans le domaine de l'eau» (). Le Comité économique et social s'est prononcé en son temps sur la communication () qui a servi de document de réflexion, non seulement aux organismes communautaires mais aussi aux représentants des milieux économiques et sociaux qui, au sein de l'Union européenne, s'occupent de l'eau.

1.2. Ce débat s'est traduit par la proposition de directive du Conseil élaborée par la Commission, document qui, en sa qualité de directive cadre, améliore la législation antérieure en clarifiant les normes applicables par le biais d'une abrogation totale ou partielle des directives qui, avec le temps, sont devenues obsolètes.

1.2.1. Malgré cette abrogation, les concepts actuellement en vigueur gardent leur validité et s'intègrent aux normes proposées. Il est ainsi fait droit à la demande formulée par le CES (), puisque cela suppose de conserver le cadre communautaire ayant servi à créer la politique communautaire de l'eau.

1.3. Il convient de souligner que la technique d'harmonisation, par le biais de la directive cadre, possède une base pratique venant de l'application de la législation existante et de son observation, tant par les organismes chargés de la politique de l'eau que par toutes les parties intéressées. Cela a permis la rédaction de normes qui corrigent et améliorent l'application inégale qui a été faite, dans de nombreux cas, des directives communautaires en raison des conditions différentes existant dans l'Union européenne et qui sont tant climatiques et économiques que dues aux pratiques humaines ayant une incidence sur le milieu aquatique.

1.4. Par rapport à la communication, quelques nouveautés sont introduites bien que toutes ne fassent pas suite aux consultations menées auprès des organismes communautaires, malgré l'obligation d'une procédure publique et transparente.

1.4.1. L'un des éléments ainsi introduits est l'exigence d'informer la Commission de la réalisation des plans hydrologiques au moyen de rapports obligatoires réalisés par les autorités administratives, créant, à partir de cette situation nouvelle, une plus grande transparence dans l'application de la politique de l'eau.

1.4.2. Cette meilleure connaissance des plans hydrologiques permettra d'une part le contrôle et la surveillance de leur réalisation et fournira d'autre part la possibilité d'intervenir sur ces plans lorsque les autorités des États membres ou la Commission elle-même le jugeront opportun.

1.4.3. La proposition contient également des concepts techniques plus avancés, surtout au travers d'une approche combinée de lutte contre la pollution. Ainsi, l'adoption de normes de qualité environnementale définies par la directive 96/61/CE relative à la «prévention et à la réduction intégrées de la pollution» () revêt une importance majeure bien que la directive cadre ne fasse pas directement référence au mode et à la méthodologie de fixation de ces normes (cf. paragraphe 3.7).

1.5. Dans le cadre des stratégies de lutte contre la pollution, le Comité est conscient que la Commission envisage une modification de la proposition afin d'incorporer dans la directive cadre une version simplifiée et actualisée des contrôles existants de la pollution de l'eau par des polluants provenant d'installations de petite taille au titre de la directive 76/464/CEE (). La modification, qui comporterait essentiellement des changements à l'article 21 de la proposition de directive cadre, remplacerait les dispositions de la directive 76/464/CEE ayant trait aux substances dangereuses; cette directive serait ensuite insérée dans la liste des abrogations figurant à l'article 26 proposé.

1.5.1. Le Comité considérerait cette modification comme un développement positif, notamment en ce qui concerne la fixation de normes de qualité environnementale, et il se réjouit de pouvoir examiner le texte officiel d'une proposition modifiée.

2. Observations générales

2.1. La Commission soumet la proposition de directive instituant un «cadre pour l'action communautaire dans le domaine de l'eau» sur la base de l'article 130 S (1) du Traité, afin de préserver et d'améliorer l'environnement aquatique de l'Union européenne, en ayant comme objectif minimum le bon état des eaux de surface, des eaux souterraines et des eaux des espaces protégés. À cette fin, on y propose la création de structures et de procédés administratifs permettant la gestion et la protection des eaux au niveau qualitatif et quantitatif.

2.2. Le CES accueille favorablement l'ensemble de la proposition de directive cadre. Il considère néanmoins nécessaire de formuler plusieurs observations qui compléteraient l'efficacité de la politique de l'eau, ce qui est l'objectif que se propose d'atteindre en définitive ladite proposition.

2.3. Les objectifs poursuivis dans la directive cadre reposent sur quatre axes principaux permettant leur réalisation, à savoir:

2.3.1. la définition d'un cadre général au sein duquel les États membres et les autorités communautaires établiront les bases d'utilisation et de protection durable des eaux, non seulement de celles appartenant à des pays de l'Union européenne, mais aussi des eaux transfrontalières qui se trouveront affectées par les mesures adoptées;

2.3.2. la constitution d'un «filet de sécurité» permettant de déceler les problèmes aujourd'hui non résolus ou ceux qui peuvent se poser ponctuellement, par exemple les inondations, les sécheresses, etc.;

2.3.3. la collecte et l'analyse de l'information nécessaire pour constater l'état de l'environnement aquatique et proposer des politiques viables;

2.3.4. la transparence par la publication et la diffusion de l'information recueillie, à laquelle le CES ajoute l'exigence de la rendre publique (comme précisé dans les paragraphes 3.9 et suivants).

2.4. Il convient de souligner que la plus grande partie de la directive cadre traite d'aspects liés à la qualité de l'eau et que la considération des aspects quantitatifs se fait du point de vue de son intégration à la qualité - comme élément déterminant du respect des critères fixés pour les objectifs de qualité. Cela apparaît de manière évidente dans les définitions visées à l'article 2 et dont la plupart se réfèrent à des concepts liés à la qualité de l'eau et le reste, à des paramètres liés à son coût.

2.5. Il faut également souligner l'intégration d'aspects liés au coût de l'eau, ce que ne faisait pas la communication. On peut envisager ce sujet de divers points de vue, et en premier lieu de celui des Compagnies des eaux qui, à première vue, semble être celui qui a surtout été retenu dans la rédaction des normes intégrées.

2.5.1. Les organisations écologiques et économiques et sociales soucieuses de promouvoir une nouvelle culture de l'eau considèrent le prix comme un instrument incitant à l'économie. Le CES accueille favorablement cette idée dans la mesure où elle ne répond pas à de simples critères mercantiles et respecte la réalité de la production et les réalités sociales. Dans ce contexte et dans une juste mesure, le prix agirait comme un mécanisme dissuasif de la consommation excessive d'eau. De même, on peut considérer que dans les hypothèses de pollution, le prix peut être un instrument contribuant aux sanctions sans que cela ne suppose, en aucune manière, de peser sur les consommations et usages nécessaires.

2.5.2. Il convient cependant d'apporter certaines précisions quant aux tarifs des eaux puisque, si en principe ils peuvent constituer un instrument valable de la politique de l'eau, ils ne doivent pas uniquement répondre aux intérêts économiques. Le CES considère qu'il convient de proposer des mécanismes de transfert financier qui contribuent à ce que les futures augmentations du prix de l'eau soient réinvesties dans des mesures d'économie (par exemple, amélioration des cultures et des techniques d'irrigation) et permettent de maintenir les prix pour ceux qui sont les plus touchés, comme le secteur agricole, le secteur industriel ainsi que les particuliers.

2.6. Une autre nouveauté que présente le projet de directive cadre réside dans le fait que la gestion des bassins hydrographiques est répartie entre diverses autorités administratives qui, dans certains cas, relèvent du même pays et, dans d'autres, de différents pays de l'Union européenne. De toute manière, ces autorités seront tenues de remplir les objectifs fixés à l'article 4.

2.6.1. Afin d'orienter les manières possibles de remplir les objectifs des plans hydrologiques transnationaux lorsqu'ils incluent des pays n'appartenant pas à l'Union européenne, il est recommandé à la Commission de prendre l'initiative d'établir et/ou de renforcer:

2.6.1.1. des conventions internationales dans le domaine institutionnel reprenant tant les objectifs que les politiques à développer dans un cadre dépassant le cadre communautaire, comme la Convention d'Helsinki sur la «protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux» ();

2.6.1.2. des actions sur des problèmes de pollution plus limités permettant des accords volontaires avec des secteurs de la production, des organes institutionnels, des usagers, etc., du domaine extracommunautaire, mais avec la même orientation que celle donnée dans le «Ve Programme communautaire de politique et d'action pour l'environnement et le développement durable» ().

2.7. La meilleure information et surtout sa centralisation par la Commission et l'Agence européenne pour l'environnement semblent satisfaire l'une des demandes faites par le CES dans son avis sur la communication précitée.

2.7.1. Malgré cela, le CES juge nécessaire que la proposition impose d'assurer l'accès à l'information à tous les organismes et personnes concernés par la réalisation des plans hydrologiques. L'information se doit d'être véritablement publique afin que tous les citoyens de l'Union européenne puissent se familiariser avec la culture de prévention de la pollution et d'économie des ressources en eau, ce qui constituera un élargissement non seulement des objectifs du Ve Programme communautaire de politique et d'action pour l'environnement et le développement durable et respectueux de l'environnement, mais aussi de ceux de l'actuelle version révisée de ce programme.

2.8. La réglementation de sanctions pour le non-respect des plans hydrologiques renforcera leur application. Néanmoins, le CES considère comme un handicap le fait que ce soient les autorités nationales qui fixent lesdites sanctions, puisque ce sont les autorités administratives responsables de l'application du plan de gestion. De même, le CES considère que l'absence de quelques critères généraux quant au contenu des sanctions peut créer un préjudice variable dans les différents pays.

2.9. Il convient de souligner l'importance des annexes puisque nombre d'entre elles correspondent à des parties de directives abrogées. Le CES juge plus opportun que la partie théorique des annexes soit intégrée au corps même de la directive cadre pour que les annexes ne contiennent plus que les aspects techniques afin de faciliter leur modification le cas échéant. Si cela n'est pas fait, une grande part des procédures d'application y détaillées seront laissées à la gouverne du comité institué au titre de l'article 25.

2.9.1. Quel que soit le résultat de l'examen par le Conseil, le CES estime que des procédures appropriées devraient exister pour permettre à des organisations «consommatrices» d'être consultées avant l'adoption de modifications aux annexes par le comité institué au titre de l'article 25.

3. Observations particulières

3.1. Le CES considère que les articles constituant la base de la directive cadre répondent de manière juste aux recommandations formulées dans son avis sur la communication. Il propose toutefois certains ajouts et/ou suggestions qui améliorent le contenu de l'ensemble des articles en général.

3.2. Article 2 (définitions)

Il faut saluer l'effort positif réalisé par la Commission pour résumer un ensemble de concepts ayant des contenus différents dans les États membres de l'Union européenne, afin d'éviter des différends dans l'application de la directive à l'intérieur des différentes législations nationales.

3.2.1. On recommande d'ajouter les définitions des usages suivants des eaux:

- usage domestique;

- usage industriel ou production d'énergie;

- usage agricole;

- usage dans le cadre des loisirs et des sports.

3.2.2. L'usage agricole provoque des consommations d'eau et un type de pollution (produits phytosanitaires, pollution diffuse, nécessité de moderniser les techniques d'irrigation, etc.) différents de l'usage industriel, ce qui impose une définition de l'usage mentionné.

3.3. Articles 3 et 4

Ces articles introduisent une formule appropriée pour la réalisation des objectifs de la proposition de directive-cadre.

3.3.1. Les plans de gestion des bassins hydrographiques doivent se réaliser dans leur intégralité, quelle que soit la forme que les autorités de chaque pays donnent aux organismes administratifs, et en accordant une grande autonomie dans la manière dont ces organismes établissent les stratégies de collaboration nécessaires pour la réalisation imposée des prescriptions et objectifs proposés dans les plans de gestion des bassins.

3.3.2. Toutefois et en acceptant la nécessité d'admettre des exceptions, ces dernières doivent rester aussi limitées que possible, être parfaitement définies et communiquées à la Commission. Ainsi, l'introduction dans la directive cadre de concepts d'interprétation aussi difficile et dangereuse que «coût prohibitif» à l'article 4 (4) (i) ne contribue pas à sa bonne application; c'est pourquoi le CES demande que cette référence soit supprimée. On pourrait néanmoins faire référence à la relation «coût/bénéfice» et à la nécessité d'y inclure les avantages sociaux et environnementaux.

3.4. Article 6

Il faut considérer que tant les travaux hydrauliques destinés à la régulation et à la distribution des ressources que les activités économiques utilisant et affectant les masses d'eau imposent obligatoirement des études d'impact environnemental conformément aux directives qui en disposent ainsi, en y ajoutant, lorsque cela est nécessaire, des exigences de protection de l'environnement.

3.5. Article 8

Cet article impose de procéder, dans chaque bassin hydrographique, au recensement de toutes les masses d'eau susceptibles d'être utilisées pour le captage d'eau destinée à la consommation humaine ou susceptibles d'être utilisées à cette fin ultérieurement, et d'établir des normes de qualité environnementale afin que, après leur traitement, ces eaux satisfassent aux exigences de la directive 80/778/CEE ().

3.5.1. Cette mesure doit être appuyée et complétée par:

- l'obligation de procéder à une révision périodique (annuelle) de l'état desdites masses d'eau;

- l'accès public au recensement.

3.6. Article 12

Cet article traite de la tarification qui est un sujet particulièrement complexe et sensible puisqu'il affecte les conditions de vie de l'ensemble des citoyens. C'est pourquoi il convient d'agir avec la plus grande prudence et d'évaluer la nécessité d'une révision des prix de l'eau avec des critères de protection de l'environnement.

3.6.1. En tenant compte du fait que, en vertu du principe de subsidiarité, les États membres sont les instances compétentes en matière de systèmes de tarification pour les différents usages de l'eau, la Commission devra déterminer en toute clarté les contenus desdits systèmes.

3.6.2. La rédaction actuelle de l'article 12 (1) laisse certains concepts importants dans le vague; c'est le cas par exemple pour les points suivants:

- qui supporte le coût (les entreprises, les administrations, etc.)?

- qui détermine le prix?

- dans les zones protégées, comment se répercutent pour les propriétaires fonciers les coûts des contraintes de gestion pesant sur leur terrain?

- que se passe-t-il lorsqu'il existe un marché libéralisé de l'eau?

- sur qui se répercutent les coûts totaux du bassin hydrographique (tous les consommateurs ou seulement les bénéficiaires d'un service)?

3.6.3. La diversité des climats, des conditions géographiques et de l'environnement commercial, des modèles de développement territorial, etc., exigent un effort pour définir les critères à caractère exceptionnel dans le respect des exigences de la directive. Ce faisant, il faut toujours garder présent à l'esprit que la tarification des ressources hydrographiques doit respecter l'accès de tous les citoyens à l'approvisionnement nécessaire pour satisfaire leurs besoins et que les coûts environnementaux doivent fondamentalement être imputés aux responsables de la consommation excessive et de la pollution.

3.6.4. Le CES estime que, pour éliminer les incertitudes existantes, il faut mettre en place tous les mécanismes consultatifs nécessaires à la mise au point des spécifications ultérieures techniques de la tarification.

3.7. Les articles 13 et 21 (stratégies de la Commission en matière de lutte contre la pollution de l'eau)

Le CES est heureux de constater - conformément à la demande particulière formulée dans l'avis sur la communication () - qu'«en ce qui concerne les mesures de base relatives aux émissions de polluants», la Commission propose d'appliquer «une approche combinée, comprenant la lutte contre la pollution à la source, au moyen de valeurs limites d'émission, et la définition de normes de qualité environnementale».

3.7.1. Cependant, afin que cette approche soit véritablement efficace en matière de lutte contre la pollution des eaux, la directive-cadre doit offrir une méthodologie uniforme à suivre en matière de fixation des normes de qualité environnementale, tant au niveau communautaire - le cas échéant - qu'au niveau des États membres ou des pays faisant partie des bassins fluviaux communautaires et n'appartenant pas à l'Union européenne.

3.8. Article 16

Étant donné l'importance des plans de bassin pour la gestion appropriée des ressources hydrographiques, le CES juge opportun qu'une grande partie des annexes V, VII et VIII soit intégrée au texte de la réglementation afin d'harmoniser le respect des recommandations et spécifications techniques dans tous les pays de l'Union européenne. On éviterait ainsi le caractère facultatif dont s'accompagne généralement la mise en oeuvre des annexes, en donnant à l'article 16 la pertinence qu'il possède dans le cadre général des objectifs de la directive-cadre.

3.8.1. Il serait judicieux que les plans de gestion ne prévoient pas une augmentation des coûts administratifs qui se répercuterait négativement sur le prix final de l'eau.

3.9. Article 20

Cet article oblige à la transparence et à l'échange de l'information obtenue dans l'application de la directive cadre entre les États membres, la Commission et l'Agence européenne pour l'environnement. Le Comité considère satisfaisant le volume de l'information demandée mais il juge que par ailleurs il faut faire respecter les droits des citoyens, consignés dans la directive 90/313/CEE () sur la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement.

3.9.1. Pour faciliter cet accès, les autorités compétentes et les organismes administratifs devraient établir un registre public, centralisant l'ensemble des informations dans chaque État et devant être régulièrement actualisé. De toute manière, la remise d'informations devra s'effectuer au prix le plus bas possible.

3.10. Le CES considère insuffisant le traitement que la proposition de directive cadre accorde à la participation des citoyens et de la société dans la gestion des ressources en eau. Afin de mieux mettre en oeuvre cette participation, le CES juge nécessaire la rédaction d'un nouvel article faisant mention de:

3.10.1. la nécessité et du caractère obligatoire de créer des organes consultatifs des autorités compétentes avec participation des consommateurs, des organisations économiques, agricoles sociales et environnementales, ainsi que des experts et des administrations concernées, chargés de veiller entre autres, à la définition des plans de gestion et au contrôle de leur mise en oeuvre - en appuyant la Commission -, et de mettre en place des actions complémentaires d'information et de prise de conscience parmi les citoyens;

3.10.2. l'établissement de registres publics obligatoires au niveau du bassin, en matière de contrôle des eaux, des rejets, des concessions, et de toutes les données importantes pour le respect des normes contenues dans les articles de la directive-cadre.

3.11. Le CES considère par ailleurs qu'il faudrait inclure à l'annexe VI:

- dans la partie A: une référence à la directive 90/313/CEE sur l'accès à l'information;

- dans la partie B: «(iii) des instruments de participation des citoyens».

Bruxelles, le 1er octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 184 du 17. 6. 1997, p. 20.

() COM(97) 49 final.

() COM(96) 59 final, communication sur la «Politique communautaire dans le domaine de l'eau»; JO C 30 du 30. 1. 1997.

() Cf. paragraphe 7.2 de l'avis sur la communication paru au JO C 30 du 30. 1. 1997.

() JO L 257 du 10. 10. 1996 - Avis CES paru au JO C 195 du 18. 7. 1994.

() Cf. Déversement de substances dangereuses dans les eaux de surface, JO L 129 du 18. 8. 1976. Les grandes industries sont déjà contrôlées au titre de la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution.

() JO L 186 du 5. 8. 1995 - Avis du CES, JO C 34 du 2. 2. 1994.

() Texte original: JO C 138 du 17. 5. 1993 - Avis du CES paru au JO C 287 du 4. 11. 1992. Texte révisé: JO C 140 du 11. 5. 1996 - Avis du CES paru au JO C 212 du 22. 7. 1996.

() Directive relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine - JO L 229 du 30. 8. 1980, proposition de révision - JO C 131 du 30. 5. 1995 - Avis du CES paru au JO C 82 du 19. 3. 1996.

() Cf. paragraphe 6.2 de l'avis sur la communication paru au JO C 30 du 30. 1. 1997.

() JO L 158 du 23. 6. 1990 - Avis du CES paru au JO C 139 du 5. 6. 1989.