Avis du Comité économique et social européen sur le "Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale"

(COM(2003) 34 final)

(2003/C 234/12)

Le 30 janvier 2003, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le "Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale".

La section spécialisée "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargé de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 23 juin 2003 sur la base du rapport introductif du rapporteur: M. Barros Vale.

Lors de sa 401e session plénière des 16 et 17 juillet 2003 (séance du 16 juillet), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 114 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. Observations générales

1.1.1. La Commission vient de publier le 30 janvier dernier son deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale, auquel elle a incorporé un vaste ensemble de statistiques intéressant qui permet d'avoir une vision générale de la réalité européenne, en particulier en ce qui concerne les indicateurs pertinents pour l'analyse de cette question importante.

1.1.2. Le deuxième rapport sur l'état d'avancement de la cohésion économique et sociale s'inscrit dans le cadre de la préparation des propositions de la Commission pour l'avenir de la politique de cohésion après 2006. Ce rapport fournit dans sa première partie une mise à jour de l'analyse sur la cohésion présentée dans le deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale et dans le premier rapport sur l'état d'avancement de celle-ci, et fait la synthèse dans sa deuxième partie de l'état actuel du débat mené dans l'UE sur l'avenir de la politique de cohésion.

1.1.3. Outre les données factuelles collectées et traitées qui sont présentées en annexe de ce deuxième rapport, la Commission fait le point sur l'état d'avancement du débat sur la situation actuelle et les perspectives futures, ce qui est particulièrement important en ce moment, dans la perspective de la réforme de la Politique régionale à partir de 2007.

1.1.4. Ces derniers temps ont été fertiles en contributions pour l'élaboration de cette Politique régionale du futur, émanant de différents intervenants: Conseil, Parlement européen, Comité économique et social européen et Comité des régions, sans oublier les séminaires thématiques sur les "Priorités pour l'Union et pour les régions", les "Priorités en termes d'emploi et de cohésion sociale", les "Zones de montagne" et les "Zones urbaines".

1.2. Cohésion économique et sociale: situation actuelle et tendances dans une Europe élargie

1.2.1. Malgré les progrès réalisés ces dernières années en matière de cohésion, le rapport rend compte de la persistance de disparités considérables entre les États membres et, essentiellement, entre les régions, et fait valoir qu'elles seront nettement aggravées dans une Europe élargie à 25 États membres.

1.2.2. Les données fournies dans le rapport indiquent un doublement des écarts de revenu entre les régions les plus riches et les plus pauvres. En effet, le rapport entre le revenu par habitant des régions les plus riches (définies comme celles qui présentent un revenu plus élevé et regroupant 10 % de la population) et celui des plus pauvres (définies comme celles qui affichent un revenu plus bas, et qui regroupent 10 % de la population) est de 2,6 dans une UE à 15, sera de 4,4 dans une UE à 25 et dans UE à 27, ce rapport s'élèvera à 6.

1.2.3. D'après le rapport, 48 régions des États membres actuels (regroupant 18 % de la population de l'UE) ont un revenu par habitant en PPA (parité de pouvoir d'achat) situé en dessous des 75 % de la moyenne de l'UE à 15 (données relatives à l'an 2000). Dans une Europe élargie à 25, 67 régions au total (regroupant 26 % de la population) auront un niveau de revenu par habitant inférieur à 75 % et parmi les États membres actuels, seules 30 régions (12 % de la population de l'UE actuelle à 15) seront éligibles dans le cadre de l'objectif 1.

1.2.4. Dans une Europe élargie, les disparités régionales en matière d'emploi vont également s'accentuer. Le taux d'emploi sera en moyenne de 2,4 % pour les 10 % de la population qui vivent dans les régions les plus prospères et de 22,6 % en moyenne pour les 10 % de la population qui vivent dans les régions moins favorisées.

1.2.5. En outre, le vieillissement de la population dans certains pays européens provoquera davantage encore de transformations dans cette nouvelle réalité que sera l'Europe élargie.

1.2.6. L'inclusion des pays candidats aura pour effet une réduction du taux d'emploi au sein de l'Union et aura une incidence significative sur la composition sectorielle de l'emploi. Le poids relatif de l'emploi agricole passera de 4,4 % dans l'UE à 15 à 5,5 % dans l'UE à 25 (7,6 % dans l'UE à 27), tandis que la part relative du secteur des services diminuera et celle de l'industrie se maintiendra.

1.2.7. Le rapport fait également état de divergences considérables qui persistent entre les pays et les régions pour ce qui est de différents facteurs déterminant la convergence réelle et met en évidence une situation franchement défavorable des pays de cohésion actuels.

1.2.8. Ainsi, un revenu par habitant inférieur est associé à des niveaux inférieurs d'éducation et de formation et à une moindre activité de recherche, développement et innovation. Les données relatives au nombre de brevets existants, à la demande de brevets dans les secteurs de la haute technologie et au niveau des dépenses de R& D révèlent d'énormes disparités entre les différents États membres, avec une situation nettement défavorable des pays du sud de l'Europe, qui présentent des valeurs plus basses pour différents indicateurs, ces disparités étant encore davantage accentuées au niveau régional.

1.2.9. Par ailleurs, le rapport valorise le potentiel économique d'une Europe élargie, dès lors que les pays candidats affichent en général un taux de croissance économique supérieure à celui des États membres actuels et qu'ils contribuent globalement à relever le niveau moyen d'éducation dans l'Union.

1.3. Débat sur l'avenir de la politique de cohésion

1.3.1. Le résumé des discussions fourni dans la deuxième partie du rapport met en évidence l'importance du débat sur l'avenir de la politique de cohésion.

1.3.2. Les principaux thèmes débattus ont porté sur les objectifs de la politique de cohésion et sur la contribution des autres politiques communautaires à cet objectif.

1.3.3. Il semblerait qu'il existe un consensus, au stade actuel du débat, quant à la nécessité d'accorder la priorité aux régions moins développées, en y concentrant l'essentiel des efforts financiers au titre des ressources financières disponibles pour cette politique de l'Union. Cette priorité se justifie d'autant plus que la nouvelle réalité qui se profile avec l'élargissement va placer la grande majorité des nouvelles régions dans la catégorie des "régions en retard de développement", selon le critère actuel (en vigueur depuis 1989), et que tous s'accordent à vouloir maintenir, c'est-à-dire un revenu ne dépassant pas 75 % de la moyenne du PIB par habitant en parité de pouvoir d'achat. Entre-temps, sont apparues plusieurs propositions et idées pour compléter ce critère statistique, avec d'autres, comme la situation de l'emploi, le taux de dépeuplement, la productivité, le niveau d'exécution financière enregistré, ainsi que la situation périphérique des régions en question.

1.3.4. Cette priorité n'implique par pour autant qu'il faille abandonner, comme d'aucuns le pensent, les actions que l'Union a encouragées en dehors des régions en retard de développement. À propos de celles-ci, l'on a beaucoup parlé de l'effort à faire en se centrant sur des réalités telles que les zones urbaines en crise, certaines zones rurales déprimées et d'autres qui souffrent de leur fragilité en termes d'emplois, d'innovation, de formation et de recherche, etc.

1.3.5. De l'avis du CESE, la continuité de l'appui aux régions bénéficiaires des fonds hors objectif 1 non seulement correspond à la "justice de cohésion", mais participe en outre de l'important objectif politique qu'est la dissémination des moyens entre les différents pays concernés, qu'ils soient ou non bénéficiaires nets du budget communautaire.

1.3.6. Le rapport précise que seulement deux(1) des quatre options mentionnées dans le deuxième rapport sur la cohésion, qui représentent des solutions différentes pour les difficultés qui apparaîtront après l'élargissement, ont reçu un soutien substantiel et que tout au long du débat mené en 2002, la plupart des positions ont défendu la première option.

1.3.7. Selon la Commission, les représentants des régions ultrapériphériques, de montagne et insulaires de l'UE estiment que ces dernières doivent continuer à être incluses dans la catégorie des régions moins développées même si leur niveau de revenu dépasse le niveau requis pour être éligibles. Il faut en tout état de cause garder à l'esprit que dans certaines situations (lorsque des entreprises off-shore sont basées dans ces régions notamment) la richesse générée est apparente et non réelle.

1.3.8. D'aucuns ont également fait valoir la nécessité de maintenir une aide pour les régions qui ne sont pas en retard de développement, tant en raison de la persistance de problèmes de reconversion et de développement économique dans de nombreuses zones que parce que les fonds structurels constituent un instrument indispensable pour soutenir le potentiel de développement régional dans toute l'UE. Certaines propositions vont dans le sens d'une décentralisation accrue pour ce qui est des instruments actuels de la politique de cohésion.

1.3.9. Le développement des connaissances à travers la coopération et l'échange d'expériences est également considéré comme un élément indispensable des améliorations réalisées à différents niveaux de la mise en oeuvre de la politique de cohésion, mais surtout comme moyen de garantir la diffusion de bonnes pratiques et de bonnes solutions, qui sont appliquées dans leur diversité un peu partout sur le territoire européen

1.3.10. La question des ressources financières disponibles est également fondamentale, en particulier dans le contexte de l'élargissement et l'objectif consistant à prendre comme base des nouvelles exigences pour le budget de la politique régionale, c'est-à-dire comme seuil minimal, le chiffre de 0,45 % du PIB communautaire semble déjà faire l'objet d'un consensus.

1.3.11. En tant qu'objectif politique général de l'Union, l'idée selon laquelle la politique de cohésion elle-même doit s'articuler avec tous les éléments de la "Stratégie de Lisbonne", à titre d'ambition collective pour le développement de la société européenne semble également devoir mériter un large soutien.

1.3.12. Enfin, le rapport souligne la nécessité de simplifier la gestion des programmes européens, dans le respect des principes de responsabilité, d'efficacité et de bonne gestion financière, de poursuivre des actions de coopération transfrontalières et interrégionales dans le sens d'un développement plus équilibré du territoire européen ainsi que la nécessité de renforcer la contribution des autres politiques communautaires à la réalisation de l'objectif de cohésion économique et sociale.

1.3.13. Éviter le manque de cohérence avec les autres politiques communautaires, en essayant de faire en sorte qu'il existe une réelle convergence des actions et des instruments, en vue d'atteindre un même objectif, semble être le but auquel il faut parvenir. Nous sommes néanmoins encore loin de pouvoir dire, par exemple, que les politiques agricole, de la pêche, de la concurrence et de la recherche sont des illustrations parfaites de cette articulation revendiquée depuis longtemps.

2. Observations du CESE

2.1. Le CESE se félicite de la manière dont a été rédigé et structuré le rapport, qui permet une lecture et une analyse facile de celui-ci, grâce à son objectivité, son caractère synthétique et sa clarté. Il reconnaît en outre l'effort de la Commission pour produire un document de grande qualité technique et statistique.

2.2. Le CESE évalue positivement les résultats obtenus ces dernières années en matière de cohésion économique et sociale dans l'UE.

2.3. En effet, les statistiques présentées dans le rapport montrent clairement que la politique communautaire de cohésion a joué un rôle fondamental, soulignant les bénéfices économiques substantiels qu'elle a apportés à trois États membres les moins prospères (Portugal, Grèce et Espagne), dont le revenu moyen par habitant est passé de 67,8 % de la moyenne communautaire en 1988 à 78,1 % en 2001.

2.4. Il faut également mentionner le cas de réussite que représente l'Irlande, en termes de politique communautaire de cohésion, pays qui enregistre une évolution notable à tous les égards, et en particulier en ce qui concerne l'évolution de son PIB par rapport à la moyenne communautaire.

2.5. Malgré les progrès réalisés, le CESE envisage avec une certaine préoccupation la persistance de disparités régionales significatives à l'intérieur de l'UE et, surtout, l'accentuation de celles-ci dans le cadre de l'élargissement de l'UE.

2.6. Il semble également justifié que, à l'avenir, dans le cadre de chacun des objectifs de la cohésion, une préférence soit accordée, en ce qui concerne l'attribution des ressources, aux régions où le taux de chômage est le plus élevé.

2.7. Le CESE juge également important de canaliser des montants significatifs vers des zones productives, de manière à renforcer la croissance durable des économies en appuyant les activités importantes à cette fin.

2.8. Enfin, le CESE marque son accord quant à la nécessité de renforcer la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale afin de promouvoir un développement plus équilibré du territoire européen dans son ensemble et de renforcer les synergies et les complémentarités des politiques communautaires avec la politique de cohésion, toutes les politiques devant contribuer à l'objectif de cohésion économique et sociale sans, cela va de soi, arrêter de poursuivre les objectifs principaux pour lesquels elles ont été conçues.

2.9. Le Comité estime que les données présentées dans le rapport relatives aux écarts nationaux et régionaux font clairement apparaître la nécessité de poursuivre et d'intensifier les efforts pour la réalisation de l'objectif de cohésion dans une Union élargie. Il approuve par conséquent la proposition de la Commission selon laquelle la politique de cohésion doit continuer à accorder la priorité aux régions en retard de développement.

2.10. Le CESE défend une politique de cohésion qui réponde aux besoins spécifiques des régions les plus défavorisées des pays candidats, tout en tenant compte dans le même temps des besoins qui persisteront en matière de développement économique dans les régions moins favorisées de l'UE actuelle à 15, même si ces derniers peuvent sembler moins importants en termes relatifs. Il considère qu'il est également souhaitable de prendre en considération, dans le cadre de la future politique de cohésion, les spécificités des régions souffrant d'inconvénients géographiques permanents.

2.11. En conséquence, le Comité se félicite que les options proposées dans le cadre du débat mené en 2002 concernant le critère d'éligibilité pour l'admission au statut de régions d'objectif 1 soient allées dans le sens du maintien de ce critère d'éligibilité assorti d'un régime spécial pour les régions qui, en raison de l'effet statistique de l'élargissement (en raison de l'entrée de pays dont le PIB est inférieur au PIB moyen communautaire actuel), ne sont plus éligibles au titre de cet objectif, même si elles continuent à souffrir de désavantages significatifs en matière de développement économique.

2.12. Le CESE estime que le débat sur la nécessité d'introduire des critères d'éligibilité complémentaires qui tiennent compte de situations particulières, mérite réflexion, surtout si l'on tient compte des objectifs définis lors du sommet de Lisbonne et des perspectives du marché du travail, notamment comment le taux d'emploi a évolué et évoluera ces prochaines années dans certaines des régions actuelles d'objectif 1.

2.13. Indépendamment de la question du seuil d'éligibilité pour l'objectif 1, le CESE estime que le chiffre de 0,45 % du PIB communautaire réservé à la politique de cohésion est un niveau de dotation financière qui risque d'être insuffisant pour aider les nouveaux pays d'adhésion et les États membres actuels qui n'ont pas encore atteint des niveaux de développement élevés.

2.14. En effet, il ne pourrait s'agir que de 80 milliards EUR supplémentaires, qui devront répondre aux besoins de dix nouveaux pays. Malgré le fait que certaines régions ne sont plus éligibles, le CESE estime que le montant 340 milliards EUR (contre 260 milliards pour la période 2000-2006), ne sera probablement pas suffisant, si l'on veut atteindre l'objectif de l'amélioration de la politique de cohésion économique et sociale de l'ensemble, tant des régions actuelles que des régions futures.

2.15. Le CESE préconise par conséquent d'augmenter le volume financier jusqu'à un niveau égal ou supérieur au 0,45 % du PIB communautaire actuel, de manière à éviter le risque d'une forte réduction de l'aide communautaire aux régions les plus défavorisées à partir de 2007.

2.16. En effet, le maintien du seuil minimal de 0,45 % du PIB communautaire, dans un contexte de besoins financiers accrus pour faire face à l'accentuation des disparités régionales résultant de l'élargissement, signifie que ce sont les régions les plus défavorisées des Quinze qui devront peut-être supporter intégralement les coûts de l'élargissement en ce qui concerne la politique de cohésion, à travers la diminution des aides communautaires qui leur reviendraient.

2.17. Cela est d'autant plus vrai qu'une partie significative des aides attribuées aux régions les plus faibles est redistribuée vers les régions plus riches, dès lors que l'acquisition des biens et des services nécessaires à l'exécution des projets est, souvent, réalisée à l'extérieur dans des pays/régions plus riches (qui sont les contributeurs nets aux fonds structurels.) Si d'une part, les pays riches canalisent les crédits vers les fonds structurels, ils reçoivent, d'autre part, dans le cadre de l'exécution de projets par les bénéficiaires de ces fonds, une partie de ces montants via la fourniture de biens et de services nécessaires aux projets.

2.18. Le CESE est d'avis que cette situation n'est pas supportable du point de vue politique et économique, car elle va totalement à l'encontre de tout principe d'équité pour la répartition des coûts de l'élargissement.

2.19. En effet, tant le premier que le second paquet Delors a vu le montant des aides doubler, sans qu'il y eût élargissement. Dans le contexte de l'élargissement, la position de la Commission manque clairement d'audace.

2.20. En tout état de cause, il ne faut pas oublier la nécessité de croissance économique, vu que c'est la seule manière de parvenir à l'objectif minimal de 0,45 % du PIB. Selon le CESE, il faut prêter une attention particulière à cette problématique, notamment en créant les conditions permettant que la croissance des économies soit une réalité à brève échéance.

2.21. En résumé, l'objectif ambitieux de poursuivre une politique de cohésion économique, sociale et territoriale qui réponde tant aux besoins spécifiques des régions défavorisées qu'aux besoins en termes de développement économique qui persisteront dans les régions les moins favorisées de l'UE actuelle à 15, même si leur prospérité statistique dans une Europe élargie sera augmentée, est, de l'avis du CESE, l'un des défis majeurs que l'UE devra relever dans un avenir très proche.

2.22. Le CESE estime que même si le rapport met en lumière des aspects que nous considérons essentiels, le débat en cours sur l'avenir de la politique de cohésion est encore loin d'être épuisé. Cette politique étant un pilier essentiel de l'intégration entre les peuples et les territoires de l'Union européenne, il est évident que celle-ci doit pouvoir disposer des moyens financiers adéquats pour pouvoir faire face aux besoins découlant du nouveau contexte et être ainsi crédible.

2.23. Le CESE est d'avis qu'il est primordial, s'agissant de cohésion, d'accorder une attention particulière à la participation des partenaires économiques et sociaux dans l'application de cette politique. En effet, c'est un domaine dans lequel l'on a peu progressé et dans lequel il reste encore beaucoup à faire, d'autant que ce sont ces organisations représentatives de la société civile qui sont le plus à même d'adapter la prise de décision politique à la réalité effective qu'elles entendent servir.

2.24. L'importance du partenariat est d'ailleurs reconnue par la Commission elle-même, qui a déjà demandé au CESE d'élaborer un avis exploratoire sur le fonctionnement concret du partenariat pour la mise en oeuvre des fonds structurels.

2.25. Les questions liées au caractère opérationnel, à la simplification et à la transparence des processus font également partie des préoccupations du CESE dans le cadre de ce travail, auxquelles il faut ajouter un exercice d'analyse prévisionnel sans précédent de la situation, qui sera le défi de l'élargissement, ainsi que l'étude des tendances de l'évolution des facteurs déterminant la convergence réelle, notamment les dénommés "facteurs dynamiques de compétitivité", et les moyens de les stimuler.

2.26. Enfin, le CESE estime de la plus haute importance que la Commission envisage sérieusement la possibilité que les crédits ne soient pas suffisants pour maintenir la politique de cohésion de la Communauté à ses niveaux actuels. Il pourrait dès lors devenir nécessaire de maintenir les efforts consentis au titre de cette politique pendant beaucoup plus longtemps, ce qui entraînerait des coûts supplémentaires pour de moins bons résultats, ce que l'opinion publique risque d'être beaucoup moins susceptible de comprendre.

Bruxelles, le 16 juillet 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Une option prévoit le maintien de la limite actuelle de 75 % de la moyenne du PIB par habitant dans une UE élargie, assorti d'un régime transitoire différencié pour les régions qui en raison de leur convergence ne pourront pas encore être considérées comme moins développées dans une UE élargie est d'un autre plus généreux pour l'ensemble des régions victimes de l'effet statistique. L'autre option prévoit la fixation d'un niveau d'éligibilité supérieur à 75 % de manière à réduire ou à éliminer les conséquences de l'effet statistique.