COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
C0M(92) 542 final 
Bruxelles, le 23 décembre 1992 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
VERS UNE EUROPE DES 
SOLIDARITES 
Intensifier la lutte 
contre 1'exclusion 
sociale, 
promouvoir 
1"intégration 
SOMMAIRE 
INTRODUCTION 
I. LE DEFI DE L'EXCLUSION SOCIALE 
1.1. Un défi dont: la nature a changé p. 6 
1.2. Des risques d'aggravation p. 10 
1.3. L'importance de l'action au niveau local p. 13 
1.4. Promouvoir des politiques qui articulent 
politiques économiques et politiques sociales p. 13 
II. LA VALEUR AJOUTEE DU SOUTIEN COMMUNAUTAIRE p. 15 
III. PERSPECTIVES ET ORIENTATIONS: LES PRINCIPES 
DIRECTEURS DE LA REFLEXION ET DU SOUTIEN 
COMMUNAUTAIRES 
III.1. Les mécanismes économiques 
III.2* L'apport possible des politiques structurelles 
111.3. Pour une approche multidimensionnelle de 
l'exclusion sociale 
111.4. Structurer le dialogue entre les acteurs 
111.5. L'affirmation solennelle des droits 
CONCLUSION p. 28 
ANNEXES Rapport sur la mise en oeuvre de la Résolution 
du Conseil et des Ministres des Affaires Sociales, 
du 29 septembre 1989 concernant la lutte contre 
l'exclusion sociale. (J.O.C.E. n* 277 du 31.10.1989) p. 29 
TABLEAUX STATISTIQUES p. 44 p. 18 
p. 19 
p. 21 
p. 22 
p. 25 
p. 27 
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INTRODUCTION 
1. L'exclusion sociale est un phénomène qui préoccupe de manière 
croissante les acteurs politiques, économiques et sociaux, ainsi que 
l'opinion publique, qui a exprimé à plusieurs reprises et sous des 
formes diverses ses inquiétudes. 
Ce phénomène affecte tous les Etats membres, même si les situations 
nationales sont variées et si, selon les pays et selon les périodes, 
les débats mettent l'accent sur des réalités diversifiées: les 
formes les plus visibles de pauvreté, telles que la situation des 
sans-abri ou les explosions émeutières des banlieues urbaines, mais 
aussi la marginalisation des chômeurs de très longue durée, la 
persistance de la pauvreté dans certaines zones rurales, le 
basculement récent dans la pauvreté des ménages surendettés, ou 
encore 1'exacerbation des conflits interethniques et du rejet des 
réfugiés ou des minorités. 
Le caractère multiforme de ces situations en rend difficile 
l'approche statistique. Les informations disponibles montrent 
cependant que l'exclusion sociale constitue un phénomène de grande 
ampleur. A titre indicatif, on peut rappeler que les dernières 
données comparables sur les bas revenus dans les douze pays de la 
Communauté faisaient état de 50 millions de personnes pauvres en 
lSSSf1). On peut rappeler également que l'on compte aujourd'hui 
environ 14 millions de chômeurs, dont plus de la moitié sont sans 
emploi depuis au moins un an et environ un tiers depuis au moins 
deux ans; parmi les chômeurs de longue durée, plus du tiers (35%) 
n'ont jamais travaillé. En outre, 35% des chômeurs ont moins de 25 
ans, c'est à dire que 18% des moins de 25 ans sont en chômage(2). 
Par ailleurs, les organisations non-gouvernementales estiment à 3 
millions le nombre de sans-abri dans la Communauté(3) 
2. La visibilité des situations, l'accélération de certaines évolutions 
et les formes extrêmes que revêt l'exclusion sociale ont entraîné 
une prise de conscience accrue. Des initiatives significatives ont 
été prises. Les mesures et politiques en ce domaine relèvent 
essentiellement de la responsabilité des Etats membres, et, selon 
les cas, de leurs autorités régionales et locales. L'implication des 
acteurs tant publics que privés est fondamentale dans la mise en 
oeuvre de telles mesures. 
3. La Communauté a exprimé en diverses occasions l'importance qu'elle 
attache à la solidarité et à la cohésion sociale, et sa volonté de 
contribuer, dans les limites modestes de ses moyens et de ses 
compétences, aux efforts entrepris. 
( 1 ) EUROSTAT, Statistiques rapides Population et conditions sociales 
1990.7. Est considérée comme pauvre, pour cette estimation statistique, 
une personne vivant dans un ménage dont le revenu disponible par 
équivalent adulte est inférieur à la moitié du revenu moyen disponible 
par équivalent adulte dans l'Etat membre dans lequel elle vit. Les 
données utilisées sont celles des Enquêtes de budgets familiaux, et le 
revenu est approché à partir des informations collectées sur les 
dépenses des ménages. 
(2) Rapport sur l'Emploi, 1992. 
(3) Source: FEANTSA, Fédération Européenne des Associations nationales 
travaillant avec les Sans-Abri, 1991. 
3 -
La Communauté ne saurait en effet se désintéresser, dans le contexte 
des perspectives ouvertes à la réalisation progressive de l'Union 
Economique et Monétaire et de l'Union Politique, de situations qui 
témoignent, par leur existence et leur ampleur, de la nécessité 
d'une construction européenne équilibrée, c'est à dire qui associe à 
ses préoccupations économiques le souci de sa cohésion interne et de 
sa dimension sociale. 
Le projet d'intégration européenne ne saurait mobiliser le plus 
grand nombre s'il ne développait pas ce qu'il est convenu d'appeler 
sa dimension sociale, à laquelle sont notamment attachés non 
seulement les Etats membres et les institutions communautaires, mais 
aussi les organisations professionnelles, les organisations non-
gouvernementales, et une large majorité des opinions publiques 
nationales. Celles-ci ont exprimé récemment, de manières diverses, 
leurs préoccupations à cet égard. Ces préoccupations méritent une 
attention particulière en un moment où des décisions d'ajustement 
budgétaire prises par les Etats membres sont souvent présentées 
comme directement liées au processus d'intégration européenne. 
Le Conseil a indiqué à plusieurs reprises son attention aux 
questions d'exclusion sociale. Il a adopté le 18 juillet 19 89 un 
programme pour l'intégration économique et sociale des moins 
favorisés, communément appelé Pauvreté 3(^), puis le 29 septembre 
1989 une résolution sur la lutte contre l'exclusion sociale^5). Il 
a adopté, le 24 juin 1992 une recommandation sur une garantie de 
ressources et de prestations au sein des systèmes de protection 
sociale(^). Il a encore confirmé récemment, le 3 décembre 1992, 
dans sa résolution sur l'emploi, l'importance qu'il y attache. 
Dans le cadre de la mise en oeuvre du principe de subsidiarité, la 
Communauté ne saurait en la matière se substituer aux Etats 
membres('). Eu égard à la responsabilité des Etats membres et de 
leurs autorités nationales, régionales et locales, la valeur 
ajoutée de l'action communautaire peut être située à quatre niveaux: 
- La Communauté peut contribuer à l'élaboration et au transfert de 
méthodes et de savoir-faire appropriés aux formes actuelles de 
l'exclusion, à l'identification des bonnes pratiques, à la 
formation et au soutien de réseaux d'acteurs pouvant échanger 
leurs expériences et développer des initiatives concertées au 
niveau européen, et à l'enrichissement du débat. 
- La Communauté doit également, dans une perspective de cohérence, 
rappeler les développement positifs de ses politiques, et 
analyser l'impact de ces dernières au regard de la lutte contre 
l'exclusion sociale. 
(4) Décision du Conseil du 18 juillet 1989 portant établissement du 
programme à moyen terme pour 1'intégration économique et sociale des 
groupes économiquement et socialement moins favorisés (JOCE L 224 du 
02.08.1989) 
(5) JOCE C 277 du 31.10.1989 
(6) JOCE L 245 du 26.08.1992 
(7) Communication SEC(92) 1990 du 27.10.1992 
- 4 -
- La Communauté peut contribuer au traitement de certains problèmes 
qui, par leur nature, dépassent le niveau national comme par 
exemple ceux de certains groupes ou minorités, tels les gens du 
voyage. 
- La Communauté peut contribuer à l'affirmation des valeurs qui sont 
communes aux Etats membres, notamment en ce qui concerne le 
respect de la dignité humaine. 
5. En présentant cette Communication, la Commission tient à l'esprit 
deux éléments importants de la situation actuelle: 
- La dégradation du climat économique mondial, qui a entraîné un 
processus de récession. 
- Les attentes contrastées au sein de l'opinion publique en matière 
d'exclusion: une grande partie de l'opinion est sensible aux 
impératifs de solidarité; mais, les attitudes et idéologies de 
rejet, voire de racisme et de xénophobie, que suscite la crainte 
de l'avenir, rencontrent aussi un certain écho dans l'opinion; par 
ailleurs celle-ci exprime des critiques quant aux conditions 
d'accès aux services publics. 
6. Dans ce contexte, la présente Communication répond à une double 
préoccupation: 
En premier lieu, elle exprime le souci de la Commission de 
contribuer au débat sur la lutte contre l'exclusion sociale dans la 
Communauté, et d'esquisser en ce domaine des perspectives pour une 
action communautaire plus marquée que par le passé tout en tenant 
compte des limites des compétences des ressources et des moyens qui 
lui sont attribués. Elle illustre ainsi la contribution que la 
Communauté pourrait apporter, dans le respect du principe de 
subsidiarité, à l'effort commun que requiert la réponse à l'un des 
défis majeurs de notre temps. 
En second lieu, elle rend compte des initiatives que la Commission a 
développées, au cours des dernières années, pour promouvoir 
l'analyse et la confrontation des expériences et des politiques des 
Etats membres dans le domaine de la lutte contre l'exclusion 
sociale. Ces initiatives s'inscrivent, en particulier, dans le 
prolongement de la Résolution du Conseil et des Ministres des 
Affaires Sociales, réunis au sein du Conseil du 29 septembre 1989, 
concernant la lutte contre l'exclusion sociale. Cette Résolution, 
qui souligne la nécessité de politiques globales et 
multidimensionnelles de lutte contre l'exclusion sociale, a demandé 
à la Commission d'établir, trois ans après son adoption, un rapport 
sur la mise en oeuvre des mesures qu'elle préconisait. Préparé sur 
la base des travaux d'un groupe d'experts indépendants constitué 
sous le nom d'Observatoire des politiques de lutte contre 
l'exclusion sociale, ce rapport est annexé à la présente 
Communication. 
- 5 -
Dans le cadre de la préparation de cette Communication, la 
Commission a consulté les Etats membres, à la fois sur les 
orientations possibles de l'action communautaire à venir et sur les 
travaux de l'Observatoire à partir desquels a été élaboré le rapport 
sur la mise en oeuvre de la Résolution. Elle a également consulté 
des représentants des organisations non-gouvernementales, des 
autorités locales et des partenaires sociaux. Les propositions 
présentées ici procèdent aussi des discussions qui ont eu lieu avec 
un grand nombre d'experts et de praticiens au cours de divers 
séminaires européens qui ont eu lieu au cours des années 1991 et 
1992, notamment à Lille, Rotterdam, Bruxelles et Porto. 
La présente Communication concrétise un engagement pris par le 
Président lors d'une importante Conférence qui a réuni sur ce thème, 
à Bruxelles, les 2 et 3 avril 1992, des représentants des Etats 
membres, des autorités régionales et locales, des organisations non-
gouvernementales et des partenaires sociaux. 
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I. LE DEFI DE L'EXCLUSION SOCIALE 
La pauvreté et la marginalité ne sont pas des réalités nouvelles, et 
elles ont donné lieu, depuis bien longtemps, à diverses analyses et 
réflexions d'ordre scientifique et d'ordre politique, ainsi qu'à de 
nombreuses initiatives tant publiques que privées. Mais l'attention 
de l'opinion et le débat public sur ces questions se sont 
profondément transformés, dans l'ensemble des Etats membres, au 
cours des quinze dernières années, sans pour autant être toujours à 
la mesure de l'ampleur des phénomènes. 
Au-delà de la diversité des situations nationales, les débats ont en 
commun de souligner le caractère structurel du phénomène qui tend à 
instaurer, au sein du corps social, un mécanisme qui exclut de la 
vie économique et sociale et de la participation à la prospérité une 
partie de la population, surtout, ces débats suggèrent qu'une 
mutation importante s'est produite, au cours des quinze dernières 
années, dans la nature même du défi qui est posé: le problème n'est 
plus seulement celui des inégalités entre le haut et le bas de 
l'échelle sociale (up/down), mais aussi celui de la distance, au 
sein du corps social, entre ceux qui sont au centre et ceux qui sont 
en marge (in/out). 
1.1. Un défi dont la nature a changé 
9. Dans la plupart des Etats membres, les autorités nationales ont 
longtemps pensé que la pauvreté était une réalité "résiduelle", 
vouée à disparaître avec le progrès et la croissance. Sans doute 
cette conception était elle contestée par divers experts et par des 
organisations non-gouvernementales. Mais elle était confortée par 
les améliorations apportées par les politiques sociales au bien-être 
général de la population, et à la situation de catégories 
défavorisées telles que les personnes âgées ou les handicapés. 
Cette représentation a changé, vers la fin des années soixante-dix, 
avec l'apparition de nouvelles formes de pauvreté et de marginalité. 
D'abord celles résultant de la crise économique, en particulier avec 
la montée du chômage et la précarisation des conditions d'emploi. 
Ensuite, celles, multiformes, qui ont perduré ou se sont développées 
dans le contexte des profondes mutations économiques, technologiques 
et sociales qui caractérisent l'évolution de nos sociétés 
industrielles. Les controverses auxquelles a donné lieu la notion de 
"nouvelle pauvreté" sont une illustration de ce tournant dans la 
réflexion, qui a progressivement imposé l'idée du caractère 
structurel des situations rencontrées et surtout des mécanismes qui 
les produisent. En parler en termes d'exclusion sociale, c'est 
d'abord mettre en évidence les effets, à cet égard, de l'évolution 
de la société. 
- 7 -
Un phénomène structurel 
10. Le caractère structurel des processus d'exclusion sociale est 
souligné dans la Résolution du Conseil et des Ministres des Affaires 
Sociales réunis au sein du Conseil du 29 septembre 1989, qui 
introduit pour la première fois cette notion d'exclusion sociale 
dans un texte communautaire. Sans doute cette notion n'est-elle pas 
utilisée couramment dans tous les Etats membres. Mais 
l'interrogation sur les processus et situations qu'elle désigne est 
une interrogation commune, précisément parce que les mutations 
structurelles en question traversent tous les pays européens. Au 
demeurant, cette interrogation a acquis progressivement, au cours 
des années 80, une dimension communautaire: les programmes 
communautaires successifs de lutte contre la pauvreté, plusieurs 
Résolutions du Parlement européen, la Résolution du Conseil et des 
Ministres des Affaires sociales déjà citée et diverses initiatives 
de la Commission ont ouvert la voie à la confrontation des 
situations nationales et à un débat, sur la base d'analyses communes 
de ces situations, sur les politiques à encourager et à mettre en 
oeuvre . 
11. La notion d'exclusion sociale est une notion dynamique. Elle permet 
de désigner à la fois des processus et les situations qui résultent 
de ces processus. Elle est donc particulièrement appropriée à la 
désignation de tels changements structurels. Plus nettement que la 
notion de pauvreté, trop souvent entendue au seul sens de la 
pauvreté des revenus, elle met en outre l'accent sur le caractère 
multidimensionnel des mécanismes par lesquels des personnes et des 
groupes, sont rejetés de la participation aux échanges, pratiques et 
droits sociaux constitutifs de l'intégration sociale et donc de 
l'identité. L'exclusion sociale ne renvoie pas seulement à 
l'insuffisance des ressources financières, et elle dépasse même la 
seule participation à l'emploi: elle se marque et se manifeste dans 
les domaines du logement, de l'éducation, de la santé, de l'accès 
aux services, domaines sur laquelle la résolution de 1989 sus­
mentionnée a d'ailleurs mis l'accent. 
L'exclusion sociale est donc une réalité multidimensionnelle, et son 
développement s'explique aussi par les insuffisances ou les 
défaillances des services offerts et des politiques menées dans ces 
divers domaines. Ces insuffisances et ces défaillances tendent 
souvent à s'enchaîner, tant au niveau des personnes qu'au niveau des 
territoires, selon des processus cumulatifs et interdépendants tels 
qu'il serait vain de prétendre lutter contre l'exclusion sociale en 
s'en tenant à une seule de ses dimensions et par exemple en 
négligeant, dans le droit ou dans les faits, le rôle essentiel du 
logement ou de la santé dans tout processus d'intégration. 
L'exclusion sociale n'affecte pas seulement des individus en 
situation d'échec, mais aussi des groupes, notamment dans les 
territoires, urbains ou ruraux, objets de discriminations et de 
ségrégation ou victimes de l'affaiblissement des formes 
traditionnelles de lien social. Plus généralement, en insistant sur 
les risques de cassures au sein du corps social, elle évoque un au-
delà des inégalités sociales et, corrélativement, les risques de 
dualisation ou de fragmentation sociale. 
- 8 -
12. Les projets mis en oeuvre dans le cadre du programme Pauvreté 3 
témoignent de cette multidimensionnalité de l'exclusion sociale. La 
majorité d'entre eux développent des actions dans le domaine de 
l'emploi (notamment, Anvers, Perama, Argyroupolis, Limerick, Girona, 
Alto Belice, Utrecht, Almeida). Mais leurs actions abordent 
également la santé (par exemple, le Doubs, charleroi), le logement 
(par exemple, Hue1va, Porto, Perama, Munich, Weimar, Calais), ou 
l'éducation et la formation (par exemple, saIonique, Limerick, 
etc...) 
Les projets témoignent également de la diversité des groupes et des 
territoires concernés : certains travaillent étroitement avec des 
minorités ethniques (Liverpool), des anciens prisonniers (Bautzen), 
des réfugiés (Salonique, Berlin), des familles monoparentales 
(Bristol, Hambourg), des enfants des rues (Lisbonne), des 
toxicomanes (Kallithea); certains interviennent en zones rurales 
(Almeida, Burgos, Covilha, Connemara) d'autres en zones urbaines 
(Calais, Mantois ) 
13. Plusieurs facteurs influencent le développement de l'exclusion 
sociale, notamment: 
- la persistance du chômage et en particulier du chômage de longue 
durée; 
- les mutations industrielles et leurs conséquences pour le marché 
du travail, notamment en ce qui concerne les travailleurs moins 
qualifiés; 
- les mutations des structures sociales et familiales et la 
fragilisation de ces dernières; 
- l'évolution du système des valeurs, marquée par des avancées de la 
solidarité collective, mais aussi par un effritement des valeurs 
de cohésion et de formes de solidarité traditionnelle; 
- les tendances à la fragmentation sociale et leurs conséquences en 
matière de participation aux institutions représentatives 
traditionnelles ; 
- 1 'évolution des phénomènes migratoires. 
A cela s'ajoutent la persistance et la reproduction des formes 
traditionnelles de pauvreté que l'on trouve souvent concentrées dans 
des zones urbaines en déclin, ou dans des zones rurales et en retard 
de développement. 
La conjugaison, d'ailleurs variable, de ces facteurs a suscité le 
ressentiment croissant de ceux qui se trouvent, de fait, exclus du 
partage de la richesse, au risque de les inciter à des conduites de 
désespoir ou de rupture telles que le recours à la violence ou à la 
drogue. La précarisation entraîne la crainte de l'avenir et donc, 
souvent, le repli identitaire et, parfois, la perméabilité aux 
idéologies du racisme, le développement de conduites xénophobes, et 
toutes formes d'extrémismes. 
- 9 -
Des situations multiformes 
14. La notion d'exclusion sociale recouvre ainsi des phénomènes qui sont 
devenus plus nombreux et surtout plus visibles au cours des quinze 
dernières années. La réapparition des sans-abri, surtout dans les 
grandes villes, les situations de crise urbaine, les tensions 
interethniques, le développement du chômage de longue durée... 
telles sont les formes d'exclusion sociale qui ont le plus souvent 
attiré l'attention des médias et de l'opinion. On ne saurait pour 
autant oublier la persistance de situations de dénuement de longue 
date. Et on ne saurait sous-estimer la fragilisation diffuse mais 
massive qui affecte une large fraction de la population, soumise au 
chômage récurrent, aux emplois précaires et atypiques, ou menacée 
par les restructurations industrielles. 
15. Cette conjonction de phénomènes explique la diversité et la 
complexité des situations, qui présentent selon les pays et les 
régions une ampleur et des formes contrastées. Au demeurant, les 
"exclus" ne forment pas une catégorie de population homogène qui 
serait rejetée par une société supposée elle-même homogène, ceci 
pose bien entendu le problème de ciblage des actions en faveur de 
certaines catégories (cf. débat sur le "targeting" des mécanismes 
d'assistance au Royaume-Uni) ou de certaines politiques intégrées 
(débat sur la politique de la ville en France, sur le logement en 
Belgique). 
Cela explique par ailleurs, la difficulté d'une définition simple de 
l'exclusion sociale: l'expérience des acteurs de terrain conduit à 
considérer que celle-ci se traduit surtout par l'impossibilité de 
jouir de ses droits sociaux sans assistance, par l'image dévalorisée 
de soi et de sa propre capacité à faire face à ses obligations, par 
le risque d'une relégation durable dans des statuts d'assistés, et 
par la stigmatisation qui frappe les personnes et, en milieu urbain, 
les quartiers dans lesquels elles résident. 
16. On ne dispose pas de données statistiques satisfaisantes sur 
l'ampleur et l'évolution de l'exclusion sociale. Les travaux 
relatifs à la pauvreté monétaire suggèrent que celle-ci se serait 
accrue à la fin des années soixante-dix, puis stabilisée à haut 
niveau. Ils attestent aussi de la fragilisation de nombre de 
situations individuelles, qui se traduit par l'existence, aux 
franges des seuils de pauvreté, d'une population très mouvante. Il 
n'existe qu'un noyau restreint de personnes durablement pauvres (en 
termes de pauvreté monétaire). Mais il existe en revanche bon 
nombre de personnes qui connaissent, ponctuellement ou de façon 
récurrente, des périodes de pauvreté, notamment du fait d'un emploi 
précaire ou d'une situation familiale déstabilisée ou peu 
protectrice: il suffit alors d'éléments de fragilité tels que le 
niveau et l'ampleur de l'endettement, ou des difficultés de santé ou 
de logement, pour que ces personnes entrent dans la pauvreté 
durable. 
- 10 -
17. Un exemple concret permet d'illustrer cette observation. Il est tiré 
d'un rapport de l'Université de Tilburg qui a procédé, pour la 
période 1986 à 1988, à une étude longitudinale de la pauvreté 
monétaire aux Pays-Bas, à partir des données du panel national de 
ménages constitué par l'institut statistique néerlandais (CBS). 
Cette étude a notamment examiné la pauvreté au regard du seuil de 
pauvreté "légal" que représente le montant du revenu minimum garanti 
aux Pays-Bas (ABW), pour chacune des trois années considérées (1986, 
1987, 1988), il y avait environ 6 à 7 % de ménages pauvres; sur 
1* ensemble de la période, 1 % seulement des ménages avaient été 
pauvres de façon continue au cours des trois années, et 3 % pendant 
deux années, mais 13,5 % des ménages avaient été pauvres au moins 
pendant une année. 
18. L'examen des situations nationales quant aux évolutions respectives 
du marché de l'emploi (chômage de longue durée, emplois atypiques) 
d'une part, et des structures familiales (situations d'isolement) 
d'autre part, confirme l'importance de la vulnérabilisation qui en 
résulte, et l'importance de mesures y répondant. 
En témoignent l'importance des programmes et mesures nationaux 
relatifs au chômage de longue durée (par exemple PESP en Irlande, 
programme d'emploi dans les nouveaux Lander allemands, programmes 
pour chômeurs de longue durée en France, politique active de 
l'emploi au Danemark) et l'accent mis par certains pays sur 
l'action en faveur de certains types de familles (par exemple au 
Luxembourg ou, en faveur des familles monoparentales au Royaume-
Uni). 
1.2. Des risques d'aggravation 
19. Le contexte international offre des atouts majeurs au développement 
de la Communauté, mais aussi des contraintes liées au fait que 
celle-ci connaît aussi une organisation de la production, des choix 
technologiques et un fonctionnement du marché de l'emploi fortement 
marqués par des modèles anciens (faible contenu en formation d'un 
grand nombre d'emplois, et insuffisant contenu en emploi de la 
croissance). 
On peut craindre que les effets des mécanismes d'exclusion sociale 
ne s'aggravent dans les prochaines années: l'évolution de l'emploi 
est peu favorable ou incertaine, les finances publiques sont 
soumises à de fortes contraintes, la géographie de l'exclusion 
sociale est diversifiée, les structures familiales sont moins 
protectrices que par le passé. 
- 11 -
L'évolution de l'emploi 
20. Les perspectives de l'évolution économique générale ne permettent 
pas d'espérer une amélioration à court terme de la situation. 
21. La reprise de l'emploi, à partir du milieu des années quatre-vingt, 
s'est accompagnée du maintien d'un taux de chômage élevé, et surtout 
de la persistance à haut niveau du chômage de longue durée, ce qui 
confirme que la population durablement marginalisée ne pourra 
accéder à une (ré)intégration économique et sociale du simple fait 
de l'amélioration de la conjoncture. La situation de l'emploi s'est 
au demeurant dégradée depuis l'entrée dans la décennie quatre-vingt-
dix et les risques d'aggravation sont nombreux dans un contexte de 
déclin de la croissance et de détérioration du climat économique 
mondial et en particulier de la période de récession actuelle. Or 
l'expérience a appris que les disparités au sein de la Communauté et 
les inégalités entre groupes sociaux ont tendance à s'aggraver dans 
les périodes de faible croissance(&). 
22. En outre, l'ampleur et la rapidité des changements technologiques 
dans les divers secteurs économiques conduisent à une plus grande 
sélectivité du marché de l'emploi, et donc à des risques accrus 
d'exclusion sociale des travailleurs les plus vulnérables ou les 
moins adaptables à ces changements, notamment en raison de leur âge 
ou de leur qualification (automation, robotisation, restructurations 
industrielles...). Ces risques sont bien évidemment plus marqués 
dans les régions où l'activité est peu diversifiée et où les 
restructurations présentent un caractère massif. 
23. Enfin, l'évolution des formes d'emploi, et notamment le 
développement des formes d'emploi atypiques ont au regard de 
l'exclusion des effets contrastés. Les emplois atypiques rejoignent 
les attentes de certaines catégories de travailleurs et ils peuvent 
même constituer une étape positive dans la trajectoire d'intégration 
professionnelle de populations démunies. Mais la précarisation de 
l'emploi est également un facteur d'insécurité ou de moindre 
protection et elle engendre donc aussi de l'exclusion. Sortir de ce 
dilemme supposerait que le poids de la flexibilité repose davantage 
sur ceux qui disposent des plus grandes capacités d'adaptation que 
sur les travailleurs les plus vulnérables, et aussi, bien entendu, 
que soit améliorée la protection des travailleurs concernés. 
Certains pays ont d'ailleurs mis récemment l'accent sur ce point 
(par exemple l'Espagne). 
Les contraintes budgétaires 
24. Par ailleurs, et à mesure que progresse l'intégration des économies 
européennes, la recherche de compétitivité et de rigueur budgétaire 
conduit les Etats à stabiliser voire à réduire les dépenses 
publiques et les charges pesant sur les entreprises. Elle les place 
dès lors devant des choix difficiles quant aux priorités à retenir 
en matière budgétaire. 
(8) Cf. Rapport sur l'emploi, 1992 
- 12 -
Exclusion sociale et diversité géographique 
25. L'exclusion sociale se présente sous des formes diverses dans les 
pays du Nord et les pays du Sud, dans les régions prospères et les 
régions en déclin, dans les villes et dans les campagnes(9). On ne 
saurait négliger l'importance de la pauvreté rurale, d'autant plus 
préoccupante que le monde rural est en pleine transformation: 
compte-tenu de l'insuffisance des équipements et des infrastructures 
que l'on constate dans les zones rurales, les populations démunies 
de ces zones rurales sont doublement marginalisées; les projets du 
programme Pauvreté 3 (par exemple, Almeida, Connemara, Burgos) en 
témoignent. En outre, la déstructuration des campagnes conduit 
souvent à l'exode rural et donc à la pauvreté urbaine. 
26. Cette diversité se rencontre également au sein même du milieu 
urbain: les évolutions constatées tendent en effet à accentuer les 
écarts entre les agglomérations urbaines, et elles s'accompagnent, 
au sein de celles-ci, de différenciations ou de ségrégations 
croissantes: ici aussi, certaines villes et certains quartiers 
urbains connaîtront une situation favorable; mais d'autres seront 
exposés à une récession ou une stagnation lourdes de conséquences, 
en particulier les villes marquées par le déclin économique, et plus 
généralement les quartiers dégradés des agglomérations urbaines, qui 
sont devenus les refuges des populations rejetées ou stigmatisées, 
et qui s ont en proie à la dissociation du tissu social. Là aussi les 
projets du programme Pauvreté 3 en sont une illustration révélatrice 
(le Mantois, Munich, s a Ionique, calais, Porto, etc.). 
La fragilisation des structures familiales 
27. Dans le contexte de l'évolution générale des modes de vie, les 
tendances constatées en ce qui concerne les structures familiales ne 
devraient guère s'inverser. La fragilisation de la famille et 
l'instabilité des unions entraîneront inévitablement le 
développement des situations d'isolement. On peut observer ce 
phénomène dans les projets du programme Pauvreté 3 touchant les 
familles monoparentales (exemple, Hambourg, Bristol, Perama). 
On constate déjà qu'une proportion importante des allocataires des 
systèmes de garantie de ressources est constituée d'isolés; on sait 
aussi que la marginalisation est un risque plus important pour les 
(9) Cf. "Europe 2000, Perspectives de développement du territoire 
européen" 1991, COM(91)452 final 
- 13 -
isolEs (a contrario, un chômeur vivant dans un ménage dont un autre 
membre a une. activité professionnelle est moins exposé à ce risque 
de marginalisation, et a une plus grande probabilité de retour à 
l'emploi). On doit enfin rappeler ici que la résurgence du phénomène 
de s sans-abri est en partie liée à ce développement des situations 
d'isolement et de déstabilisation des structures familiales(10). 
1.3. L'importance de l'action au niveau local 
28. Les mesures concrètes de lutte contre l'exclusion sociale et visant 
à favoriser l'intégration ou la réintégration dans la vie économique 
et sociale sont bien souvent menées à l'échelon local ou régional. 
Des programmes comme celui du Social Renewal aux Pays-Bas, du City 
Challenge au Royaume-Uni, ou les programmes nationaux de lutte 
contre la pauvreté au Portugal ou en Irlande soulignent bien ce 
fait. 
1.4. Promouvoir des politiques qui articulent politiques économiques et 
politiques sociales 
29. L'ampleur des situations d'exclusion sociale et les risques de leur 
aggravation appellent la poursuite et l'intensification des efforts 
engagés. Ces efforts ne relèvent pas seulement des politiques 
sociales, et le défi est plutôt l'articulation des politiques 
économiques et des politiques sociales. 
Les politiques sociales ont tenté, de répondre aux problèmes 
nouveaux qu'elles avaient à affronter, et notamment en matière de 
protection sociale, elles ont visé à enrayer ou à atténuer les 
effets des processus d'exclusion sociale. 
30. L'extension du chômage a imposé dans tous les Etats membres des 
adaptations voire des refontes des modalités de son indemnisation. 
Elle a également conduit au développement des dispositifs publics de 
formation et d'aide à l'emploi, qui ont pris une importance 
croissante, notamment, dans les pays particulièrement sensibles à la 
nécessité d'une "activation" des politiques d'emploi (cf. Danemark). 
En outre, des législations relatives à la garantie de ressources ont 
été introduites ou réformées dans plusieurs Etats membres (cf. 
France, Belgique, Luxembourg et, au niveau régional, en Espagne). De 
même, certains Etats membres ont instauré des mesures nouvelles en 
matière de logement, de santé ou de surendettement(par exemple, en 
Belgique et en France), visant notamment à étendre les droits des 
populations les plus vulnérables(11). 
Le constat de la nécessité d'une approche multidimensionnelle de 
l'exclusion sociale a donné lieu à diverses initiatives, notamment 
en milieu urbain mais aussi en milieu rural. Les politiques de 
développement social urbain (cf. City challenge au Royaume-Uni, 
Politique de la ville en France) ou de "développement communautaire" 
(cf. par exemple en Irlande), les programmes d'intégration et 
d'insertion 
(10) cf. Rapport de l'Observatoire de la Feantsa. 
(11) Cf. Rapport de l'Observatoire sur les politiques de lutte contre 
l'exclusion sociale, 1992. 
- 14 -
associées à des mesures de garantie de ressources, les entreprises 
d'économie sociale (par exemple en Italie) ou les expériences 
d'insertion par l'économique en sont autant d'exemples. Ces 
tentatives ont associé sous des formes variées les autorités 
nationales, les collectivités locales, les mutuelles et 
coopératives, les organisations non-gouvernementales, les 
entreprises et les organisations syndicales. Elle constituent un 
capital d'expérience et de bonnes pratiques (la création du Forum 
Pauvreté en Espagne en est un exemple récent). 
31. Il s'en dégage des idées-force telles que l'efficacité des pratiques 
de partenariat et de décloisonnement des institutions, la nécessité 
de l'articulation du développement économique et du développement 
social, le rôle de la qualification des intervenants sociaux, 
l'importance d'une implication active des populations concernées et 
de leur responsabilisation dans la mise en oeuvre de démarches 
d'intégration, l'intérêt de stratégies élaborées pour des 
territoires concrets plutôt que de dispositifs conçus pour des 
catégories administratives définies a priori. Cette approche est à 
la base par exemple du programme de Social Renewal aux Pays-Bas. 
Les politiques menées à l'attention des chômeurs de longue durée, et 
plus généralement les politiques actives du marché de l'emploi 
(l'exemple danois est intéressant à cet égard), ont également 
confirmé la nécessité d'une large mobilisation des acteurs publics 
et privés concernés, d'un accompagnement des actions de formation ou 
d'aide à l'accès à l'emploi par des mesures de soutien 
individualisé, et plus généralement de l'inscription des actions de 
réparation des situations dans le contexte plus large de mesures 
visant à prévenir le chômage de longue durée et à lever dans tous 
les domaines les barrières à l'intégration. 
32. Les efforts entrepris montrent cependant que les politiques sociales 
ne peuvent, à elles seules, répondre de façon satisfaisante aux 
processus et situations d'exclusion sociale. La nature même de 
l'exclusion sociale suppose de promouvoir des politiques 
multidimensionnelle8 de développement et d'intégration, surtout, le 
caractère structurel des processus en cause implique que les 
perspectives de prévention et d'intégration soient portées par tous 
les acteurs (entre autres,les entreprises, trop souvent portées à 
externaliser les coûts de leur nécessaire adaptation),et qu'elles 
soient introduites dans toutes les politiques, et notamment les 
politiques économiques. 
33. Ce sont donc des politiques globales qu'il convient, à tous les 
niveaux d'intervention, d'encourager et de mettre en oeuvre. Dans 
cette perspective, il importe d'identifier certains éléments qui 
apparaissent essentiels à la définition de démarches cohérentes et 
systématiques. Sur la base de l'expérience accumulée sur le terrain 
par le travail des administrations, des organisations non-
gouvernementales et des groupes volontaires, plusieurs terrains 
apparaissent particulièrement sensibles au regard de la production 
et de la perpétuation des situations d'exclusion sociale, et donc 
aussi au regard de leur prise en charge et de leur prévention: le 
marché du travail, considéré au sens large, le fonctionnement des 
marchés des capitaux, le développement scientifique et 
technologique, l'exercice des droits sociaux, la structure et la 
disponibilité du parc de logements, l'éducation initiale et 
l'acquisition des bases du savoir. 
- 15 -
II LA VALEUR AJOUTEE DU SOUTIEN COMMUNAUTAIRE 
34. L'action communautaire au regard de l'exclusion sociale est double: 
- Eu égard à la pluralité de facteurs influençant l'exclusion 
sociale, la CommunautE intervient d'abord sur celle-ci, à 
travers sa politique Economique et sociale générale et la 
contribution de ses Fonds Structurels à l'amélioration de 
l'emploi et au développement; cette intervention est loin d'être 
négligeable, mais elle ne vise pas spécifiquement la lutte 
contre l'exclusion sociale et elle y contribue donc 
essentiellement de façon indirecte. 
- La Communauté soutient spécifiquement l'action menée par et dans 
les Etats membres à travers un ensemble d'actions diversifiées 
(aide alimentaire, programmes spécifiques de stimulation de 
l'innovation et l'échange d'expériences, animation de réseaux 
d'acteurs, soutien aux organisations non-gouvernementales ...); 
cette intervention est longtemps restée modeste, et, pour une 
part au moins, ponctuelle sinon dispersée; un effort 
significatif a cependant été engagé, au cours des dernières 
années, pour en accroître les ambitions et pour en promouvoir la 
cohésion d'ensemble; 
Les politiques structurelles et les politiques générales 
35. Les politiques structurelles constituent un effort massif en faveur 
de la cohésion économique et sociale de la Communauté. Elles n'ont 
pas spécifiquement pour objectif de lutter contre l'exclusion 
sociale. Elles peuvent cependant y contribuer de façon 
significative, en favorisant l'accès à l'emploi et le développement 
régional. 
Les interventions du Fonds Social Européen ont contribué à 
améliorer la situation des populations défavorisées au regard de la 
formation et de l'emploi ( les chômeurs de longue durée, les jeunes, 
et, parmi ces populations, certaines catégories particulièrement 
exposées telles que les femmes et les migrants). Par ailleurs, les 
concours apportés par le Fonds Européen de Développement Régional et 
le Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricoles ont aidé 
les régions en difficulté à améliorer leurs infrastructures et plus 
généralement les conditions de leur développement ou de leur 
conversion. 
36. Afin de mieux répondre aux problèmes rencontrés par les populations 
les plus démunies ou dans certains espaces urbains particulièrement 
dEshérités, des programmes spécifiques visant précisément ces 
populations ou ces espaces ont EtE mis en place. 
Ainsi, le FSE a mis en oeuvre un ensemble de programme d'initiative 
communautaire pour la promotion des ressources humaines (EUROFORM, 
(3) 
- 16 -
NOW, HORIZON) dont les Eléments spécifiques sont le caractère 
transnational et novateur. L'initiative HORIZON comporte un volet 
spécifique pour les populations défavorisées, dans le cadre duquel 
sont prévues des mesures visant l'intégration sociale et 
professionnelle des catégories de personnes souffrant de l'exclusion 
sociale. 
Le FEDER a apporté son soutien à 21 projets pilotes afin de tester 
des idées nouvelles pour la mise en oeuvre d'une politique des 
villes à l'intérieur de la Communauté. L'assistance apportée à 
l'intégration économique de groupes marginalisés de la société en a 
été un des aspects clés. Un soutien a également été apporté au 
réseau "Quartiers en crise" qui regroupe 25 villes et régions 
urbaines en Europe confrontées ensemble à de sérieux problèmes de 
zones urbaines en déclin. En outre, "Europe 2000" examine les 
facteurs de problèmes spécifiques d'exclusion sociale dans les zones 
tant urbaines que rurales(H). 
37. Les politiques générales de la Communauté peuvent aussi aider, 
indirectement, la lutte contre l'exclusion sociale. Il convient de 
rappeler ici que la réalisation progressive du grand marché a 
favorisé de façon décisive la croissance et la création d'emplois. 
Il convient également de souligner que les actions de la Communauté 
dans les domaines de l'emploi, des conditions de travail, de la 
protection sociale, de la libre circulation et des migrations, de 
l'économie sociale, et les mesures en faveur des femmes et de 
l'égalité de traitement entre hommes et femmes sont aussi des 
contributions significatives, même si elles sont indirectes, à la 
lutte contre l'exclusion sociale. 
Les initiatives spécifiques 
38. La Communauté s'est préoccupée spécifiquement de l'exclusion sociale 
depuis le milieu des années soixante-dix. Il ne s'agissait 
évidemment pas d'une politique, mais plutôt d'une contribution 
limitée, ayant valeur de signal. Son instrument privilégié, et 
longtemps le seul, a été la mise en oeuvre de programmes 
spécifiques. 
Ces programmes ont eu des moyens limités; mais s'agissant de 
programmes et non de fonds, leur portée ne doit pas être seulement 
appréciée par référence aux montants budgétaires qui leur sont 
accordés: leur vocation est d'abord de soutenir l'innovation et 
l'échange des expériences. 
Concrètement, la Communauté a ainsi mis en oeuvre, dès 1975, un 
premier programme européen de lutte contre la pauvreté (1975-80) qui 
a soutenu des projets-pilotes dans l'ensemble des Etats membres. 
Achevé en 1980, ce programme a contribué, dans la plupart des Etats 
membres, à l'évolution de la réflexion administrative et politique 
sur la transformation de la problématique de la pauvreté 
qu'entraînait le contexte de crise de la fin des années soixante-
dix. Il a été suivi par un deuxième programme (1984-89), résolument 
centré sur l'Echange transnational des expériences entre des projets 
locaux. Le troisième programme, connu sous le nom de Pauvreté 3 
(1989-94) et qui est en cours de réalisation, est plus ambitieux. Il 
(12) Cf. "Europe 2000, Perspective de développement du territoire 
européen" 1991, COM(91)452 final 
- 17 -
vise à promouvoir 1•expérimentation de stratégies locales 
d'intégration économique et sociale fondées sur le partenariat, la 
multidimensionnalité et la participation. 
39. Dans le cadre des campagnes d'hiver engagées dans certains Etats 
membres en faveur des plus démunis, la Commission a mis à la 
disposition des organisations non-gouvernementales, à partir de 
1987, des excédents alimentaires. Le budget accordé au titre de la 
dernière campagne s'élève à 150 MEcus. 
40. L'action communautaire s'est progressivement diversifiée, en 
particulier vers la fin des années quatre-vingt, à la faveur du 
progrès de la prise de conscience publique de l'importance du 
problème. Prise de conscience par les Etats membres, dont témoigne 
par exemple la Résolution du Conseil et des Ministres des Affaires 
Sociales réunis au sein du conseil du 29 septembre 1989. Et prise de 
conscience d'un grand nombre d'acteurs dans les Etats membres, dont 
témoignent notamment les efforts de concertation et de coopération, 
au niveau européen, des réseaux d'organisations non-
gouvernementales, de villes et d'organismes de logement. 
La Commission s'est efforcée de développer, dans ce contexte, un 
ensemble d'initiatives à la fois plus ambitieuses et plus 
cohérentes. Parallèlement à la mise en oeuvre du programme Pauvreté 
3, elle a intensifié son soutien aux organisations non-
gouvernementales, et notamment à leur réunion en réseau européen 
(EAPN, European Anti-Poverty Network, Réseau européen des 
organisations non-gouvernentales et des groupes volontaires engagés 
dans la lutte contre la pauvreté). 
En outre, la Commission a proposé, au titre de la mise en oeuvre de 
la Charte des Droits Sociaux fondamentaux des Travailleurs, une 
recommandation relative à la reconnaissance du droit à des 
ressources et prestations garanties, qui a été adoptée par le 
Conseil le 24 juin 1992. Cette recommandation n'affirme pas 
seulement un droit à des ressources suffisantes pour vivre 
conformément à la dignité humaine. Elle souligne aussi la nécessité 
d'accompagner ce droit par des mesures d'intégration dans les 
domaines de la santé, du logement, de l'emploi et de la formation 
6uC • * • • 
La Commission a aussi favorisé la mise en synergie des initiatives 
des divers réseaux d'acteurs engagés dans la lutte contre 
l'exclusion sociale dans la Communauté, notamment à travers 
l'organisation d'une série de séminaires de réflexion et de 
proposition. Elle a également suscité le développement de travaux 
d'étude et d'évaluation, par exemple en créant un Observatoire des 
politiques de lutte contre l'exclusion sociale. Enfin, dans ses 
propositions relatives à la révision des Traités, elle a fortement 
affirmé la nécessité d'intensifier la lutte contre l'exclusion 
sociale. 
41. Le soutien à des projets-pilotes et l'animation de programmes 
d'échanges d'expériences, la coopération avec les organisations non-
gouvernementales, les autorités locales et les partenaires sociaux, 
les publications de l'Observatoire des politiques de lutte contre 
l'exclusion sociale et les propositions relatives à la garantie de 
ressources sont des exemples de contribution de la Communauté à 
l'échange et au transfert d'expériences. 
- 18 -
Les Ministres du Logement des Etats membres de la Communauté 
viennent de confirmer cet apport dans les conclusions que la 
Présidence a tiré de la dernière réunion qui s'est tenue à Londres 
les 24 et 25 novembre 1992 et demandé entre autres à la Commission 
de faciliter l'échange d'information par exemple en matière de 
revitalisation des quartiers en crise. 
La reconnaissance de cet apport est sans doute l'un des acquis de 
l'action communautaire passée. A travers la recherche d'une plus 
grande cohérence de ces interventions et d'une plus grande synergie 
entre les initiatives des divers acteurs, la Commission assure 
désormais un rôle de catalyseur d'expériences et d'échanges qui 
permet de promouvoir la dimension européenne de la lutte contre 
l'exclusion sociale. Une dynamique et une mobilisation sont ainsi 
engagées et elles suscitent chez de nombreux acteurs l'attente d'un 
engagement communautaire plus significatif. 
Cette attente d'un engagement plus significatif ne vise pas 
seulement le renforcement des initiatives spécifiques que la 
Communauté a menées jusqu'à présent. Elle porte aussi sur la 
capacité de la Communauté à réfléchir sur l'impact de ses politiques 
et à favoriser la prévention de l'exclusion sociale en encourageant 
notamment une croissance plus riche en emploi et l'accompagnement du 
changement économique et social. 
III. PERSPECTIVES ET ORIENTATIONS s LES PRINCIPES DIRECTEURS DE LA 
REFLEXION ET DU SOUTIEN COMMUNAUTAIRES 
42. Les perspectives d'action devront non seulement tenir compte des 
délimitations des compétences communautaires mais aussi des 
impératifs et contraintes des ressources communautaires. 
Prévenir et remédier : une approche intégrée 
43. Lutter contre l'exclusion sociale, c'est à la fois s'efforcer de 
prévenir son développement et de remédier à son extension actuelle. 
L'effort de prévention suppose d'intervenir sur les mécanismes 
cumulatifs et interdépendants dont elle est issue et qui, pour une 
large part, procèdent des changements structurels que connaissent 
les économies et les sociétés européennes. Le souci de remédier aux 
situations constatées suppose de promouvoir des actions 
multidimensionnelles visant résolument l'intégration économique et 
sociale des personnes, des groupes, voire des territoires concernés. 
Dans les limites de ses compétences et de ses moyens, la Communauté 
peut contribuer à la lutte contre l'exclusion sociale selon ces deux 
registres, qui sont complémentaires et qui appellent une approche 
globale et intégrée. La mise en oeuvre d'une telle approche doit 
tenir compte de la diversité des situations nationales et 
régionales, et être adaptée en vue de compléter et stimuler au mieux 
les actions menées, dans les Etats membres, par les autorités 
publiques et les organisations privées concernées. 
- 19 -
Ceci n'implique pas seulement le renforcement éventuel des 
initiatives spécifiques qui constituent, jusqu'à présent, 
l'essentiel de l'acquis communautaire en ce domaine. Il convient en 
effet aussi d'examiner comment l'ensemble des politiques 
communautaires pourraient contribuer à la lutte contre l'exclusion 
sociale. 
Il convient de rappeler ici que le Traité de Maastricht, dans son 
volet social adopté par onze Etats membres, fixe "la lutte contre 
les exclusions" parmi les objectifs de la politique sociale (article 
1) et place "l'intégration des exclus du marché du travail" parmi 
les domaines pouvant faire l'objet de décisions communautaires 
adoptées à la majorité qualifiée. 
III.1. Les mécanismes économiques 
44. L'initiative de relance économique agréée tout récemment au Conseil 
Européen d'Edinbourg constitue bien évidemment le cadre économique 
de base de cette approche intégrée. 
Aspects budgétaires 
45. Les Etats membres sont engagés dans un processus d'adaptation et de 
restructuration de leurs budgets. Il leur appartient de prendre, à 
cet égard, les dispositions appropriées à leurs situations 
nationales spécifiques. Eu égard à la nécessité politique de la 
lutte contre l'exclusion sociale, il importe cependant que les 
dispositions adoptées permettent, autant que possible, la poursuite 
des efforts entrepris en vue de combattre et de prévenir l'exclusion 
sociale. 
Dans cette perspective, il convient de promouvoir, au niveau 
communautaire, l'échange d'informations et la confrontation des 
expériences relatives à l'allocation des ressources publiques au 
regard de la lutte contre l'exclusion sociale et de sa prévention. 
L'emploi et le travail 
46. Un second point majeur touche cette fois le marché du travail comme 
les conditions de l'augmentation générale du niveau de qualification 
des postes de travail dans les entreprises aux cours des prochaines 
années. On doit s'attendre, compte-tenu d'une ouverture accrue aux 
pays de l'Est et du sud notamment, à une accélération de ces 
mutations. Le projet de Traité d'une Union européenne s'y réfère 
explicitement. La question est alors de savoir ce qu'il adviendra 
des actifs n'ayant qu'une faible qualification professionnelle. Les 
entreprises peuvent-elles mener de front la requalification de ces 
personnes et la modernisation de leurs installations, sans coûts 
excessifs ? Un équilibre est à trouver, en tenant compte de la 
diversité des situations et traditions nationales, entre les charges 
assumées par les entreprises à titre temporaire et les charges 
- 20 -
assumées par la collectivité qui risquent fort d'être définitives et 
de retomber au bout du compte sur la compétitivité par 
l'intermédiaire des impôts et cotisations sociales. Cette question 
pourrait être soulevée par la Communauté dans le cadre du dialogue 
social européen. 
47. Il convient de noter, à cet égard, que les partenaires sociaux ont 
rendu le 3 juillet 1992 un Avis commun qui exprime leur vive 
préoccupation devant l'aggravation du chômage et la quasi stagnation 
de l'emploi, et qui plaide pour une relance(13) ^e la dynamique 
interne de la Communauté et pour une nouvelle stratégie de 
coopération pour la croissance de l'emploi. 
48. La Communauté pourrait également poursuivre et intensifier ses 
initiatives en vue de promouvoir au sein des entreprises des 
politiques de gestion des ressources humaines susceptibles de ne pas 
générer de nouveaux processus d'exclusion sociale. 
Les développements que l'on observe dans certaines entreprises, 
notamment en référence à la mise en oeuvre de "systèmes de 
production anthropocentriques", qui visent en particulier à réfuter 
l'exclusion sociale, devraient être encouragés. 
Il convient de rappeler, par ailleurs, les réflexions et 
propositions relatives à l'aménagement du temps de travail et à la 
protection des travailleurs en situation précaire. 
En outre, les réflexions et propositions relatives à l'économie 
sociale, et en particulier aux statuts européens des associations, 
mutuelles et coopératives et aux nouvelles formes d'entreprises 
créées par, ou destinées à, des personnes défavorisées, devraient 
être poursuivies. 
Convergence des politiques économiques et convergence des politiques de 
protection sociale. 
49. La recommandation du Conseil du 27 juillet 1992, relative à la 
convergence des objectifs et des politiques en matière de protection 
sociale, établit le lien entre politique économique et politique de 
protection sociale. La Commission a souligné dans sa présentation de 
la recommandation, la relation nécessaire entre convergence des 
politiques économiques et convergence des politiques de protection 
sociale. Cela signifie notamment que la convergence des politiques 
économiques peut contribuer utilement à un développement d'une 
protection sociale avancée, à laquelle aspirent les Européens, qui 
est d'ailleurs rappelée dans le Traité de Maastricht (art. 2 ), et 
qui est elle-même un facteur important de productivité. La stratégie 
de convergence des objectifs et politiques de protection sociale 
proposée par la Commission et adoptée par le Conseil montre comment 
une telle démarche peut être mise en oeuvre en respectant la 
diversité des traditions et des systèmes nationaux en la matière. 
(13) Relance décidée entretemps au Conseil EuropEen d'Edinbourg (cf 
supra point 45) 
- 21 -
III.2. L'apport possible des politiques structurelles 
50. Dans le cadre de la cohésion économique et sociale, la communauté a 
déjà une expérience riche de politiques structurelles menées en 
coopération avec les Etats membres. Depuis la réforme de ces 
politiques en 1988, une place centrale est donnée au partenariat, à 
l'intégration des actions, à la continuité d'une programmation; ces 
caractéristiques peuvent être utilement appliquées aux politiques de 
lutte contre l'exclusion sociale. 
51. Dans son document "L'après Maastricht, les moyens de nos 
ambitions"(1^), la Commission a souligné que l'intégration des 
exclus du marché du travail était l'une des préoccupations au 
regard desquelles elle entendait développer les politiques 
structurelles. 
Les politiques structurelles de la Communauté peuvent contribuer à 
la prévention de l'exclusion sociale; elles peuvent contribuer 
aussi à l'intégration des exclus. Le développement de ces 
politiques, notamment en ce qui concerne les objectifs 3 et 4, 
devrait donc apporter une contribution significative à la mise en 
oeuvre de l'approche intégrée proposée. 
Contribuer à la prévention de l'exclusion 
52. Jusqu'à présent, les Fonds structurels n'ont pas contribué de 
manière directe à la lutte contre l'exclusion sociale. Mais ils ont 
rempli, à bien des égards, une fonction de prévention de 
l'exclusion sociale. 
Ce rôle est important, en particulier au regard des disparités de 
développement au sein de la Communauté, et il devrait être 
poursuivi et accru, en particulier en faveur des régions les plus 
défavorisées. 
En outre, les politiques structurelles doivent contribuer à 
l'anticipation et à l'accompagnement des mutations industrielles et 
elles peuvent assurer ce faisant un rôle préventif essentiel. Il 
s'agirait d'encourager une gestion prévisionnelle de l'emploi 
s'inscrivant dans le cadre de la prévention du chômage et de 
l'exclusion sociale plutôt que dans celui de la réparation de ces 
situations. 
Contribuer à l'intégration 
53. Les récents programmes d'initiative communautaire "Ressources 
humaines", notamment HORIZON et NOW, ont développé des 
interventions ciblées et spécifiques à l'attention des populations 
défavorisées (HORIZON) et des femmes qui se trouvent dans une 
situation vulnérable par rapport au marché du travail (NOW). Ces 
interventions ne consistent pas seulement en des actions de 
formation et de promotion de l'emploi, et elles comportent une 
série de mesures d'accompagnement et d'appui individuel ou 
collectif dont l'expérience montre l'efficacité au regard de 
l'accès à une réelle intégration économique et sociale. 
(14) COM (92) 2000 (final) du 11/02/1992 
- 22 -
54. Dans la perspective d'une intensification Eventuelle de l'effort 
communautaire, l'intervention des politiques structurelles, et 
notamment du Fonds social EuropEen, pourrait promouvoir davantage 
des mesures de prEformation, d'insertion, et la formation 
professionnelle continue qui est un point clE pour permettre 
l'intégration des populations concernées. Il s'agirait, dans le 
cadre des futurs développements concernant les politiques 
structurelles, de promouvoir aussi des actions qui répondent au 
caractère multidimensionnel de l'exclusion sociale et à sa 
concentration dans des zones déshéritées et qui se situent dans une 
logique de partenariat liée à la mobilisation des acteurs. 
La Commission tiendra compte de ces perspectives dans ses 
propositions relatives à la révision des règles d'intervention des 
Fonds structurels. 
III.3. Pour une approche multidimensionnelle de l'exclusion sociale, 
Aborder l'exclusion sociale dans toutes ses dimensions 
55. Une stratégie efficace de lutte contre l'exclusion sociale implique 
que les politiques générales et les politiques structurelles soient 
accompagnées de politiques visant spécifiquement l'intégration 
économique et sociale. 
Ce principe général est affirmé dans la Résolution du Conseil et des 
Ministres des affaires sociales réunis au sein du Conseil du 29 
septembre 1989. Il a trouvé une concrétisation, au niveau 
communautaire, dans la Recommandation du Conseil du 24 juin 1992 
relative à la mise en oeuvre d'une garantie de ressources et de 
prestations dans les systèmes de protection sociale, adoptée dans le 
cadre de la mise en oeuvre des dispositions de la Charte 
communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs. 
56. Il est important que ces politiques spécifiques abordent l'ensemble 
des domaines dans lesquels se manifeste ou se produit l'exclusion 
sociale: éducation, formation, emploi, santé, logement, accès aux 
services, (cf. Résolution du 29 septembre 1989 sus-mentionnée). 
La Recommandation du 24 juin 1992 relative à la garantie de 
ressources et de prestations a insisté, à cet égard, sur la 
nécessité d'accompagner le soutien financier accordé aux plus 
démunis par l'ensemble des mesures nécessaires à l'intégration 
économique et sociale. 
- 23 -
Un programme communautaire pour appuyer et stimuler l'innovation 
57. Au regard de la mise en oeuvre de ces mesures, l'action 
communautaire est nécessairement limitée, même si les Fonds 
structurels peuvent apporter une contribution accrue à la mise en 
oeuvre de certaines d'entre elles. Mais la Communauté peut utilement 
contribuer à la confrontation des expériences et des politiques et à 
la promotion des échanges entre les opérateurs de terrains et entre 
les décideurs politiques. 
58. C'est là l'une des fonctions des programmes spécifiques de lutte 
contre la pauvreté menés par le passé. Ces programmes ont permis la 
mobilisation des acteurs, le soutien des innovations, le transfert 
d'expériences, et la promotion du débat public et politique. 
59. Le programme Pauvreté 3, actuellement en cours, s'achèvera en juin 
1994. Il fera l'objet d'un rapport intérimaire d'évaluation en 1993. 
A la lumière des conclusions de ce rapport, la Commission proposera 
éventuellement un nouveau programme qui sera basé sur les acquis et 
les expériences du programme actuel (notamment en termes de 
concentration territoriale et au regard des principes de 
partenariat, multidimensionnalité et participation). 
Ce nouveau programme pourrait être plus ouvert, notamment à des 
actions d'envergure coordonnées, par exemple, au niveau national ou 
régional, à des actions novatrices directement menées par des 
partenaires privés (ONG, partenaires sociaux, coopératives etc.) 
mais aussi à des actions autres que des projets locaux stricto sensu 
(actions de recherche, d'évaluation, d'animation permettant de 
stimuler le débat et l'innovation). 
Dans le contexte du développement des phénomènes d'exclusion sociale 
en milieu urbain et des problèmes spécifiques aux quartiers 
défavorisés, il pourrait comporter en outre une action novatrice 
spécifique de promotion de l'emploi et de l'insertion en milieu 
urbain, en liaison étroite avec les interventions à développer par 
les Fonds structurels en la matière. 
60. Ce programme devrait permettre une contribution plus significative: 
il devrait s'agir d'un programme de lutte contre l'exclusion 
sociale, de promotion de l'intégration et de stimulation de la 
solidarité, et il devrait donc être conçu en liaison avec les autres 
politiques et programmes communautaires, par exemple dans les 
domaines des politiques économiques, de l'éducation, de l'emploi et 
des politiques structurelles. 
Une large consultation sera engagée, pour la définition de ce 
programme, avec les différents acteurs concernés. 
- 24 -
La nécessité de l'amélioration des connaissances 
61. La complexité et la diversité des situations et processus 
d'exclusion sociale, et les difficultés rencontrées quant à leur 
définition, leur quantification et leur explication, ainsi que 
celles rencontrées quant à l'évaluation des politiques menées 
rendent nécessaire une intensification des efforts en matière 
d'amélioration et de diffusion des connaissances. 
Une telle intensification peut contribuer efficacement à la 
définition des orientations politiques susceptibles de traduire 
concrètement le principe d'une approche multidimensionnelle de 
l'exclusion sociale. 
Ceci appelle une amélioration de l'analyse statistique et le 
développement de travaux permettant d'appréhender, à travers des 
indicateurs quantitatifs et qualitatifs, ce caractère 
multidimensionnel de l'exclusion sociale. Ceci appelle aussi des 
travaux permettant d'apprécier l'efficacité des politiques et des 
actions menées et de contribuer à l'identification des méthodes et 
des pratiques appropriées. 
62. La promotion de cet effort de recherche devrait donc être une des 
composantes du programme proposé. Mais elle relève aussi de la 
politique générale dans le domaine des statistiques et de la 
recherche scientifique. Il convient de noter, à cet égard, que le 
document de travail de la Commission au titre du Quatrième 
programme-cadre d'activités communautaires en matière de recherche 
et de développement technologique (1994-98) inclut des thèmes 
directement pertinents au regard du problème de l'exclusion 
sociale.(1$) 
63. L'observatoire des politiques de lutte contre l'exclusion sociale, 
créé par la Commission en 1989, a pour objet de stimuler le débat 
et la confrontation des expériences à partir d'une analyse et d'une 
évaluation des politiques menées. Eu égard à la diversité des 
institutions engagées dans la mise en oeuvre de ces politiques, il 
devrait viser à une meilleure appréciation des relations entre 
politiques menées et acteurs concernés; eu égard à son rôle pivot 
dans la stimulation du débat, il devrait aussi concentrer ses 
travaux, chaque année, sur les domaines spécifiques pour lesquels 
il apparaîtrait approprié d'intensifier la confrontation des 
expériences nationales. De façon générale, ses travaux devraient 
être articulés avec ceux visant également l'amélioration des 
connaissances, et notamment les recherches autour d'indicateurs 
quantitatifs et qualitatifs(16) ainsi que les observatoires locaux 
que peuvent constituer certains projets. 
64. Enfin, dans le cadre du suivi des deux recommandations du Conseil 
sur la convergence des objectifs et politique en matière de 
protection sociale et sur des critères communs pour des ressources 
suffisantes et prestations, la Commission analysera l'évolution des 
(15) COM(92) 406 final, du 9/10/92 
(16) A noter qu'un séminaire européen initié par le gouvernement 
britannique abordera ces thèmes très prochainement. 
- 25 -
politiques de protection sociale et de garantie de ressources, en 
vue de prEsenter un rapport régulier sur la protection sociale en 
Europe dont l'un des objectifs sera d'analyser la contribution de la 
protection sociale à la lutte contre l'exclusion sociale et à 
l'intégration économique et sociale des personnes. 
III.4. Structurer le dialogue entre les acteurs 
impliquer et mobiliser les acteurs 
65. Fait de société étroitement lié à l'économie, à l'action publique, 
au droit, et donc à des enjeux majeurs de l'évolution sociale, 
l'exclusion sociale ne saurait être combattue sans la participation 
active de tous ceux qui contribuent, par leurs responsabilités 
politiques, institutionnelles, professionnelles, associatives et 
civiques à cette évolution sociale. Surtout, l'exclusion sociale ne 
saurait être combattue sans la participation aussi large que 
possible des populations concernées elles-mêmes, qu'il convient de 
rendre actrices à part entière de toute démarche d'intégration. 
Les pouvoirs publics sont directement concernés: les Etats membres, 
premiers responsables des politiques économiques et sociales, la 
Communauté, à travers ses politiques économiques et structurelles et 
ses responsabilités en matière sociale, les collectivités 
territoriales directement responsables de la mise en oeuvre des 
mesures concrètes et, pour une part, de leurs orientations. 
Les acteurs privés sont tout autant concernés. Ils sont souvent, sur 
le terrain, ceux qui développent les actions nécessaires ou qui 
explorent des voies nouvelles: les associations, les groupements 
volontaires, les organismes mutualistes, mais aussi les partenaires 
sociaux contribuent déjà, de façon cependant inégale, à la lutte 
contre l'exclusion sociale, tant au niveau des efforts de prévention 
que des efforts d'intégration. Ces mêmes acteurs privés ont aussi 
une responsabilité au niveau national et au niveau communautaire : 
le dialogue entre les partenaires sociaux n'aborde t-il pas ou ne 
pourrait-il pas aborder davantage, par exemple, le problème des 
évolutions économiques générales qui affectent les processus 
d'exclusion sociale ? 
Concertation et partenariat 
66. Le défi est donc celui de l'articulation des niveaux de 
responsabilité, et des acteurs à chacun de ces niveaux: intensifier 
la lutte contre l'exclusion sociale c'est aussi définir et mettre en 
oeuvre la meilleure synergie entre les politiques, les institutions 
et les acteurs. Le partenariat, qui est un principe de plus en plus 
fréquemment affirmé dans l'action publique, locale, nationale et 
communautaire, et qui est d'ailleurs l'un des principes-clés du 
programme "Pauvreté 3", doit être une préoccupation et une exigence 
pour tous les acteurs. 
- 26 -
67. A cet Egard, il est nécessaire de renforcer la coopération entre la 
Commission et les autorités nationales. La Commission a procédé à un 
échange de vues avec les représentants gouvernementaux pour 
l'élaboration de la présente communication. Elle entend consulter 
largement les autorités nationales sur l'ensemble des aspects qui y 
sont mentionnés, tant en ce qui concerne la reconnaissance 
solennelle des droits et le futur programme spécifique de lutte 
contre l'exclusion sociale qu'en ce qui concerne les stratégies 
liées aux politiques économiques et aux politiques structurelles. 
Cette concertation avec les autorités nationales ne devrait pas être 
une simple réplique des travaux des groupes existants, comme le 
Comité consultatif du Programme Pauvreté 3 et le groupe des 
Directeurs généraux de la sécurité sociale, qui ont leur mission 
propre. Elle devrait viser l'engagement des Etats membres à haut 
niveau et permettre un débat abordant les politiques de lutte contre 
l'exclusion sociale dans leur nécessaire multidimensionnalité. Dans 
une telle perspective, qui implique notamment d'associer composante 
économique et composante sociale de l'action publique, cette 
concertation pourrait se concrétiser par la création d'un groupe à 
haut niveau. 
68. La Commission entend également renforcer sa coopération avec les 
associations de solidarité, les groupes volontaires, et les 
organisations non-gouvernementales, notamment en poursuivant avec le 
Réseau européen des associations engagées dans la lutte contre la 
pauvreté (EAPN), le dialogue permanent et les échanges et 
consultations qui ont été engagés. 
69. Il convient également de souligner l'importance du rôle des 
partenaires sociaux en la matière, en raison même de leur 
implication directe dans l'évolution économique et sociale générale 
mais aussi en raison des responsabilités nouvelles qui leur sont 
reconnues dans le Traité de Maastricht. Il importe d'ailleurs de 
noter que, dans certains Etats membres en particulier, des 
entreprises et des organisations syndicales ont été associées ou ont 
pris l'initiative d'actions concrètes de lutte contre l'exclusion 
sociale. 
70. Enfin, les autorités régionales et locales, avec lesquelles la 
Commission poursuit un dialogue fructueux, ont bien entendu une 
contribution importante à apporter s'agissant de mesures et 
d'actions largement développées au niveau local. 
71. Une discussion entre l'ensemble de ces acteurs est particulièrement 
nécessaire dans le cadre du partenariat qui est l'une des conditions 
de la mise en oeuvre de stratégies abordant effectivement 
l'exclusion sociale dans toutes ses dimensions. 
La Commission se propose donc de poursuivre systématiquement le 
dialogue qu'elle a engagé avec ces acteurs, de manière à développer 
une forme de consultation sociale spécifique qui pourrait d'ailleurs 
utilement contribuer aux débats entre les partenaires sociaux au 
niveau communautaire. 
72. L'engagement politique et le renforcement du partenariat, la 
Commission entend les assurer au sein même de son organisation, en 
renforçant la cohérence interne de ses initiatives sans pour autant 
créer des lourdeurs bureaucratiques inutiles. 
- 27 -
73. Enfin, une mobilisation de la société contre le phénomène 
inacceptable de l'exclusion sociale appelle la contribution des 
média et une sensibilisation de l'opinion aux valeurs de solidarité. 
La Commission a favorisé la constitution d'un groupe de journalistes 
européens prêts à participer à cette mobilisation de l'opinion. Un 
effort d'information sera donc fait à travers ce groupe de 
journalistes européens et des actions de sensibilisation spécifiques 
seront en outre développées. 
III.5. L'affirmation solennelle des droits 
74. La stratégie intégrée et la démarche multidimensionnelle proposées 
peuvent trouver leur consolidation dans la reconnaissance d'un 
ensemble de droits. 
La Communauté est, entre autres, une Communauté de droit. Elle se 
réclame, dans ses valeurs et ses finalités, et dans son droit 
positif, de droits fondamentaux parmi lesquels figure le respect de 
la dignité humaine, dont l'exclusion sociale est, dans un certain 
sens, une dénégation. 
Le principe du respect de la dignité humaine est affirmé dans 
certaines constitutions ou législations nationales, et il présente 
• une importance réelle dans la lutte contre l'exclusion sociale. Il a 
été reconnu dans la Recommandation du conseil du 24 juin 1992, qui 
affirme le droit fondamental de la personne à des ressources et 
prestations suffisantes pour vivre confc mément à la dignité 
humaine. 
La Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des 
travailleurs affirme des droits dont la mise en oeuvre peut 
contribuer significativement à la prévention de l'exclusion sociale 
(c'est le cas par exemple des dispositions relatives à la 
rémunération équitable). Toutefois, centrée sur les droits des 
travailleurs, elle n'aborde qu'indirectement ou partiellement 
(protection sociale, personnes âgées) les droits nécessaires à 
l'intégration des exclus du marché du travail. 
La reconnaissance solennelle par la Communauté, de manière non 
contraignante, des droits liés au respect de la dignité humaine 
afficherait clairement sa détermination politique dans le domaine de 
la lutte contre l'exclusion sociale. Elle permettrait de constituer 
une base significative pour les mesures d'intégration des exclus du 
marché du travail prévues dans le volet social du Traité de 
Maastricht. 
75. La Commission se propose donc d'engager une réflexion sur les droits 
comme expression des potentialités et condition de l'intégration. 
Cette réflexion sur les droits nécessaires au respect de la dignité 
humaine ne devrait pas être uniquement conçue en termes de garanties 
de base pour la personne. Elle devrait aussi, et peut-être surtout, 
ouvrir les possibilités d'intégration et donc aborder les conditions 
d'une véritable citoyenneté. 
Cette réflexion devrait inclure une analyse des "bonnes pratiques" 
et des politiques expérimentées dans les Etats membres pour traduire 
dans les faits les droits considérés. 
- 28 -
CONCLUSION 
76. La présente communication constitue, pour la Commission une Etape 
dans la rEflexion et l'intensification des efforts de la Communauté 
en matière de lutte contre l'exclusion sociale. 
Une large consultation sera menée sur ce sujet, et notamment sur les 
perspectives et orientations suggérées, au cours d'un séminaire 
organisé conjointement par la Commission et la Présidence du Conseil 
en juin 1993. 
La Commission souhaite contribuer ainsi au développement des 
politiques et actions à mener, par les acteurs les plus appropriés, 
pour promouvoir une Europe plus solidaire refusant le fatalisme de 
l'exclusion sociale et reconnaissant à tous ses citoyens le droit au 
respect de la dignité humaine. 
- 29 -
ANNEXE 
RAPPORT 
sur la mise en oeuvre 
de la Résolution 
du Conseil 
et des Ministres des Affaires Sociales, 
réunis au sein du Conseil 
du 29 septembre 1989 
concernant 
la lutte contre l'exclusion sociale 
(J.O.C.E. n* 277 du 31.10.1989) 
- 30 -
INTRODUCTION 
1. Le Conseil et les Ministres des Affaires sociales réunis au sein du 
Conseil du 29 septembre 1989 ont adopté une Résolution concernant la 
lutte contre l'exclusion sociale, par laquelle ils s'engagent à 
poursuivre et, en tant que de besoin, à intensifier les efforts 
engagés en commun comme ceux menés par chaque Etat membre en la 
matière, ainsi qu'à mettre en commun leurs connaissances et leurs 
analyses de l'exclusion (§ 9). 
Le Résolution demande à la Commission de procéder à une analyse des 
actions mises en oeuvre en vue de lutter contre l'exclusion sociale, 
et de faire rapport, dans les trois ans à compter de son adoption, 
sur les mesures prises par les Etats membres et au niveau de la 
Communauté en ce domaine (fi 10). 
2. Le présent rapport a été élaboré, pour l'essentiel, sur la base des 
travaux effectués par un réseau d'experts indépendants créé par la 
Commission, au début de l'année 1990, et connu sous le nom 
d'Observatoire des politiques nationales de lutte contre l'exclusion 
sociale. Ce réseau a établi, en 1990 et en 1992, des rapports 
nationaux et un rapport de synthèse européen, qui sont publiés par 
ailleurs et qui constituent un état d'ensemble des connaissances 
disponibles sur des problèmes dont l'analyse est à vrai dire 
difficile du fait de la rareté ou de la dispersion des sources 
d'information. 
Les rapports établis en 1992 ont fait l'objet, à l'initiative de la 
Commission, d'une consultation des Etats membres, à l'issue de 
laquelle ils ont été amendés ou complétés; plusieurs Etats membres 
ont décidé d'en assurer une large diffusion. 
Le présent document se réfère très largement à ces rapports. Le 
parti adopté ici est en effet celui d'un rapport concis, visant à 
dégager les grandes tendances et à illustrer par quelques exemples 
les évolution constatées au cours de la période considérée 
(septembre 1989 - juin 1992). Il n'entre pas dans l'analyse 
détaillée des mesures adoptées, qui est présentée en particulier 
dans les rapports nationaux de l'Observatoire, ni dans la tentative 
d'analyse comparative de ces mesures, qui est présentée dans son 
rapport de synthèse. 
Il convient au demeurant de souligner que les lacunes des 
informations disponibles limitent la portée de certaines des 
analyses proposées, qui sont dès lors plus souvent illustratives 
qu'exhaustives. Ceci justifie qu'un effort soit mené en matière 
d'évaluation systématique des politiques mises en oeuvre, effort qui 
est une des conditions de l'échange des expériences et des bonnes 
pratiques. 
3. Ce rapport est présenté dans le cadre plus général d'une 
Communication de la Commission relative à la lutte contre 
l'exclusion sociale. Cette Communication développe largement 
l'analyse des initiatives communautaires menées, à cet égard, au 
cours des dernières années. On n'a pas repris ici cette analyse, et 
le présent rapport se centre donc sur les seules mesures mises en 
oeuvre par les Etats membres depuis l'adoption de la Résolution. 
31 -
4. Le présent document comporte donc trois parties: 
- un rappel des orientations que la Résolution a proposées pour 
l'action nationale et communautaire; 
- une vue d'ensemble du contexte dans lequel s'est effectuée la mise 
en oeuvre de cette Résolution; 
- une présentation de l'évolution des politiques nationales de lutte 
contre l'exclusion depuis l'adoption de la Résolution. 
I. LA RESOLUTION DU 29 SEPTEMBRE 1989 
La Résolution du 29 septembre 1989 introduit pour la première fois 
dans un texte communautaire la référence à la notion d'exclusion 
sociale. Surtout, elle souligne le caractère multidimensionnel et 
diversifié de la réalité que désigne cette notion "les processus 
d'exclusion sociale se développent dans plusieurs domaines et il en 
résulte des situations multiformes..." (§ 2). En outre, elle 
constate le caractère structurel des évolutions dans lesquelles ces 
processus trouvent leurs causes, et en particulier l'évolution de 
1'emploi (fi 3). 
Dans cette perspective, la Résolution affirme la nécessité d'une 
démarche globale de lutte contre l'exclusion: d'une part, et en lien 
avec le caractère structurel mentionné ci-dessus, l'accompagnement 
des politiques de développement économique par des politiques 
spécifiques d'intégration (fi 4), d'autre part, et en lien avec le 
caractère multidimensionnel évoqué ci-dessu. la mise en oeuvre de 
mesures visant à garantir des ressources suffisantes aux personnes 
concernées (fi 5) et de mesures visant à promouvoir leur accès à des 
conditions de vie convenables par le biais de dispositifs 
d'insertion sociale et professionnelle et notamment l'accès à 
l'éducation, la formation, l'emploi, le logement, les services 
collectifs et les soins médicaux (fi 6, § 7) 
Corrélativement, la Résolution rappelle l'efficacité de politiques 
coordonnées fondées sur le partenariat et la participation (fi 8). 
II. L'EVOLUTION DU CONTEXTE 
7. Les politiques de lutte contre l'exclusion sociale doivent être 
situées dans leur contexte, et il convient donc de caractériser 
brièvement l'évolution de celui-ci. A cet égard, deux points 
méritent, eh particulier, d'être relevés: en premier lieu, les 
politiques de lutte contre l'exclusion mises en oeuvre depuis 1989 
sont largement tributaires d'un ensemble d'évolutions qui ont été 
amorcées, antérieurement, dans le domaine plus large des politiques 
sociales; en second lieu, ces politiques sont tributaires des 
changements intervenus ces derières années dans la situation 
économique et sociale générale de la communauté. 
- 32 -
8. Les politiques sociales connaissent rarement des bouleversements 
majeurs. Elles Evoluent le plus souvent lentement, par adjonction de 
nouvelles mesures, ou de nouveaux dispositifs d'intervention, ou par 
inflexion continue des orientations des mesures et dispositifs 
existants, selon un processus de sédimentation, de diversification 
et de recomposition progressives qui ne donne lieu que de loin en 
loin à un réamEnagement en profondeur. Rien d'Etonnant dès lors si 
l'on n'a guère observé, dans les Etats membres, depuis l'adoption de 
la Résolution, des ruptures significatives avec les politiques 
menées par le passé. La continuité l'a emporté, et en particulier 
trois grandes tendances se sont poursuivies. 
On observe d'abord un mouvement général tendant à la 
décentralisation des politiques sociales, mouvement dont le rythme 
et les modalités varient selon les Etats membres et leurs structures 
institutionnelles, mais qui les affecte tous: ce mouvement de 
décentralisation se traduit le plus souvent par une implication 
croissante des élus dans le domaine du développement économique 
local et dans la gestion de programmes sociaux locaux, notamment en 
milieu urbain; mais il pose le problème de la capacité de 
financement de ces actions par les autorités régionales et locales 
et de l'appui national qui leur est accordé. 
On constate ensuite, et il y a là aussi une grande diversité dans 
les situations nationales (en raison de leur histoire, de l'état de 
leur économie et des priorités politiques de leur gouvernements), 
une évolution continue des systèmes de protection sociale pour 
s'adapter à la fois à leurs contraintes de financement et aux 
exigences résultant du développement du chômage, du vieillissement, 
et des dépenses de santé: cette évolution se traduit entre autres 
par l'introduction de conditions de ressources dans les conditions 
d'attribution de certaines prestations, et par l'attention 
croissante accordée au problème de la dépendance des personnes à 
l'égard de la protection sociale, et corrélativement au débat sur la 
mise en oeuvre de politiques actives et incitatrices en matière 
d'emploi. 
On observe enfin le développement et le renforcement des 
organisations non-gouvernementales, elles aussi diverses, non 
seulement d'un Etat membre à un autre mais aussi au sein même de 
chaque Etat membre: ce développement s'accompagne, dans certains 
cas, d'une redistribution des rôles entre secteur public et secteur 
associatif (et parfois églises, voire secteur privé) et de la 
définition d'un cadre législatif pour leur coopération. 
Ces tendances générales, qui préexistaient à l'adoption de la 
Résolution, et qui se reflètent en partie dans son contenu, se sont 
dans l'ensemble poursuivies. 
9. Le contexte d'ensemble dans lequel s'inscrivent les politiques de 
lutte contre l'exclusion sociale a cependant évolué au cours des 
dernières années, en particulier du point de vue économique. 
Au cours des années qui avaient précédé l'adoption de la Résolution, 
la croissance économique avait été forte, plusieurs 
- 33 -
millions d'emplois avaient EtE créés, et la situation du marchE du 
travail avait EtE sensiblement améliorée, même si le chômage et 
notamment le chômage de longue durée n'avaient pas pu être réduits 
de façon satisfaisante. 
Ce contexte favorable a changé depuis le début des années 90. La 
conjoncture de l'économie mondiale s'est dégradée, la croissance 
s'est ralentie, le chômage a recommencé à croître, et les 
perspectives d'évolution à court terme sont peu encourageantes et 
incertaines. Cette situation pèse à la fois sur l'état des finances 
publiques et sur l'ampleur des difficultés que les politiques 
sociales ont à prendre en charge. Elle rend plus ardue la recherche 
de solutions appropriées aux problèmes posés par les disparités 
régionales et les inégalités sociales: comme l'a noté le dernier 
Rapport sur l'Emploi en Europe (1992), l'expérience a montré que ces 
problèmes ont tendance à s'aggraver plutôt qu'à s'atténuer dans les 
périodes de faible croissance. 
Le contexte général a aussi été modifié par les évolutions 
constatées à la périphérie de la Communauté et il convient notamment 
de relever ici deux évolutions qui ont des effets directs au regard 
des situations d'exclusion sociale: d'une part, l'unification 
allemande, d'autre part, la pression migratoire qui tend à 
s'accentuer. 
III. LES POLITIQUES NATIONALES DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION SOCIALE. 
10. La notion d'exclusion sociale n'est pas utilisée couramment dans 
l'ensemble des Etats membres, et certains lui préfèrent la notion de 
pauvreté ou celle de situation de désavantages (cumulatifs). En 
outre, et quel que soit le vocabulaire utilisé, les réalités qu'il 
désigne sont hétérogènes au sein d'un Etat membre ou d'un Etat 
membre à un autre. Nul doute cependant que le débat public sur 
l'exclusion se soit développé dans tous les Etats membres depuis la 
Résolution, et que des préoccupations croissantes se soient 
exprimées à cet égard dans les administrations comme dans les 
organisations non-gouvernementales et dans l'opinion. 
Ces débats sont divers. Ils mettent tantôt l'accent sur les migrants 
et les réfugiés (B, D, EL par exemple), tantôt sur le chômage de 
longue durée ou de très longue durée et l'exclusion du marché de 
l'emploi (DK, F, NL par exemple); ou encore sur le problème des bas 
revenus (P). Ils sont tantôt directement liés à la réflexion qui 
accompagne la mise en oeuvre de politiques spécifiques telles que le 
revenu minimum (F, ES) et tantôt intégrés à des réflexions plus 
générales sur les missions de l'Etat providence (UK: charte des 
citoyens) ou la rupture avec la passivité qu'entretiendraient 
certaines formes de protection sociale (DK, NL, UK). Ils sont 
parfois alimentés par des mobilisations associatives et/ou 
médiatiques autour de situations particulièrement visibles ou qui 
attirent en tout cas l'attention, les sans-abri (UK, F), la drogue 
(IT), le travail des enfants (P), les quartiers urbains en crise 
(F). 
- 34 -
Au-delà de leur diversitE, ils attestent de l'importance croissante 
qui tend à être reconnue au problème de l'exclusion sociale. Il 
convient au demeurant de noter, à cet Egard, que plusieurs Etats 
membres ont créé ou réactivE, au cours des dernières années, des 
structures de réflexion, de coordination ou des dispositifs de 
financement d'actions relatives à l'exclusion sociale (B, DK, F, P, 
IT, par exemple) 
Garantir dés ressources suffisantes. 
11. Comme le souligne la Résolution de 1989, la lutte contre l'exclusion 
sociale suppose, entre autres, une meilleure adaptation de la 
protection sociale, visant à garantir à chacun des ressources 
suffisantes. 
Avant 1989, il existait des dispositifs nationaux et généraux de 
garantie de ressources (ou de "revenu minimum") dans huit pays de la 
Communauté (B, DK, D, IRL, LUX, NL, UK, F,), la France étant le 
dernier de ces pays à avoir complété en ce sens un système de 
protection sociale minimale jusqu'alors organisé autour de minima 
catégoriels. Il existait dans d'autres Etats membres des initiatives 
régionales ou locales (IT), ou des mesures catégorielles (IT 
notamment et P, avec des montants toutefois très faibles). Des 
mesures ont été prises, depuis 1989, dans plusieurs Etats membres, 
sous forme d'assouplissement ou d'élargissement des conditions 
d'accès (B) ou d'instaurations de dispostifs nouveaux (ES: pensions 
non-contributives et systèmes de revenu minimum instaurés par les 
Communautés autonomes). 
Apprécier la portée de ces dispositions suppose d'abord d'examiner 
les conditions dans lesquelles les populations à bas revenus y ont 
effectivement accès, et de situer les montants accordés au regard 
des niveaux de vie et du niveau des prix dans chacun des Etats 
membres. Les informations disponibles, de ce double point de vue, 
sont limitées. Elles suggèrent en tout cas qu'une fraction non-
négligeable de la population à bas-revenu est exclue de droit ou de 
fait des dispositifs de garantie de ressources (exclusions liées à 
des conditions d'âge, de nationalité ou de résidence - F, LUX par 
exemple -, à la complexité des procédures ou à la crainte de la 
stigmatisation ou des contrôles qu'entraînerait la demande des 
prestations - D par exemple -. Elles suggèrent aussi que les 
montants garantis, qui varient sensiblement d'un pays à un autre, 
restent assez bas et n'évoluent pas toujours de façon régulière avec 
le niveau des prix même si, sur longue période, la tendance est à un 
maintien relatif du pouvoir d'achat. 
Considérée sous l'angle de la garantie de ressources, la lutte 
contre l'exclusion a progressé, dans l'ensemble, depuis 1989, et 
qu'elle a fait l'objet d'une Recommandation du Conseil, adoptée le 
24 juin 1992.(x> 
Il convient d'ailleurs de noter que son importance a été soulignée 
dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des 
travailleurs adoptée en 1989. 
(1) J.O. N" L 245 du 26.09.1992, p.46 
-SS­
II reste cependant des avancées à faire, selon les perspectives 
dégagées par la Recommandation, non seulement dans les Etats membres 
qui ne disposent pas encore de dispositions nationales générales 
mais aussi dans ceux dont les dispositions nationales existantes 
sont à certains égards restrictives. 
En outre, des évaluations méthodiques sont indispensables pour 
préciser la portée des mesures en vigueur, et en particulier pour 
discuter des situations de dépendance durable qu'engendrent les 
dispositions adoptées, de leurs effets sur l'accès ou le retour à 
l'emploi et sur l'intégration sociale des personnes concernées, de 
leur place dans l'évolution générale de la protection sociale. De 
telles évaluations existent (F, notamment) mais elles restent 
cependant trop rares. 
Les politiques générales 
12. La lutte contre l'exclusion implique des actions dans divers 
domaines. Cela est vrai du point de vue de la prévention de 
l'exclusion, qui appelle une amélioration générale des politiques 
menées en matière d'emploi, d'éducation, de formation, de logement, 
de s an té etc.. et, en particulier, une amélioration des 
dispositions selon lesquelles ces politiques corrigent leurs propres 
effets de discrimination ou de ségrégation. Cela est vrai aussi du 
point de vue de la réinsertion des populations exclues et 
marginalisées, qui suppose une amélioration d'ensemble de leur 
conditions de vie et donc une réponse aux difficultés qu'elles 
rencontrent dans chacune des dimensions de leur existence. 
L'Observatoire des politiques nationales de lutte contre l'exclusion 
sociale a procédé, dans les limites de l'information disponible, à 
une analyse systématique des principales politiques sectorielles. 
Cette analyse a été conduite selon une démarche commune consistant à 
identifier les droits sociaux reconnus explicitement ou 
implicitement par et dans chacune de ces politiques (le droit à 
l'éducation ou au logement par exemple) et à examiner les conditions 
dans lesquelles ces politiques assuraient effectivement ces droits, 
(le cas échéant à travers l'introduction au sein de ces politiques 
de mesures compensatrices à destination des plus démunis). Dans 
cette perspective, l'Observatoire a aussi examiné les mesures 
catégorielles qui sont mises en oeuvre pour tenir compte des 
priorités ou des spécificités reconnues à certains groupes de 
population. 
Il serait trop long de reprendre ici l'ensemble de cette analyse. 
Mais il convient d'en résumer brièvement quelques conclusions 
générales. 
L'éducation et la formation 
13. Le droit à l'éducation est très généralement reconnu par les Etats 
membres, mais en termes très vagues ou de façon implicite. Un grand 
nombre de travaux montrent que le système éducatif, sélectif par 
nature, tend aussi à reproduire, dans une large mesure les 
inégalités sociales. 
- 36 -
L'Echec scolaire, et par exemple la sortie du système scolaire sans 
diplôme, est aussi une des composantes des processus d'exclusion et 
de reproduction de l'exclusion. Certains Etats membres ont mis en 
oeuvre des dispositions visant spécifiquement à réduire les 
difficultés scolaires rencontrées par les enfants handicapés ou 
issus de familles défavorisées, et notamment immigrées (LUX, B par 
exemple) ou à offrir une "seconde chance" à ceux qui sont engagés 
dans des cursus d'échec (IRL par exemple). 
Cette dernière mesure rejoint celles adoptées depuis déjà une 
douzaine d'années, notamment dans le cadre de la formation post­
scolaire en faveur des jeunes à faible niveau. Elle peut également 
être rapprochée de mesures visant à lutter contre l'illettrisme, 
lequel est cependant très mal connu et dont l'importance est sans 
doute sous-estimée. 
Les évaluations de ces politiques indiquent qu'elles sont positives, 
mais aussi qu'elles rencontrent des limites liées à la mobilisation 
efficace de l'institution scolaire et à la qualification des 
formateurs autant qu'aux contraintes budgétaires, et qu'elles 
laissent subsister dans une proportion non-négligeable une 
population peu ou non qualifiée malgré sa participation à ces 
initiatives. 
L'emploi 
14. Les politiques d'emploi peuvent être envisagées comme une tentative 
de concrétisation, dans le contexte des contraintes du marché du 
travail, du droit à l'emploi. Il faut cependant d'emblée noter qu'il 
y a emplois et emplois: au modèle du salariat stable, qui a 
longtemps dominé, se sont ajoutées des formes d'emplois dites 
atypiques - à temps partiel, à durée déterminée, selon le statut 
d'intérimaire - et le travail indépendant a connu un regain de 
développement. La majorité des emplois créés au cours des dernières 
années relève de ces formes d'emploi atypiques (ES notamment) 
lesquelles rendent plus précaire la protection des travailleurs 
concernés au regard du risque de chômage et, dans certains pays au 
moins, plus pénibles ou dangereuses leurs conditions de travail 
(ES). L'examen des politiques d'emploi suppose aussi l'éude des 
rémunérations, des actions entreprises au regard du chômage, des 
mesures relatives à la retraite ou à la pré-retraite etc... 
Le Rapport sur l'Emploi publié annuellement par la commission depuis 
1989 présente sur ces divers aspects des analyses détaillées, qu'il 
n'y a pas lieu de reprendre ici. Au regard de la lutte contre 
l'exclusion, il importe surtout en effet de formuler des 
observations générales étant entendu que les comparaisons entre les 
Etats membres sont, ici encore, délicates à effectuer. 
En premier lieu, il faut s'attacher à l'indemnisation du chômage, 
qui influence directement les conditions de vie de ceux qui, étant 
momentanément ou durablement exclus du marché du travail, sont ou 
peuvent être menacés d'exclusion. Les systèmes nationaux sont 
complexes, en particulier quant à la façon dont ils combinent 
assurance et assistance, et certains pays ont en outre mis en place 
des dispositions particulières en matière de pré-retraite, 
d'invalidité, de licenciement ou de chômage partiel qui 
- 37 -
constituent de fait des alternatives à l'indemnisation du chômage 
proprement dite. Leur examen montre d'importantes disparités quant à 
la proportion de chômeurs qui perçoivent une allocation, quant au 
montant de cette allocation au regard du salaire antérieur, quant 
aux évolutions dans le temps de ce montant à mesure que dure le 
chômage, et quant aux catégories de travailleurs les moins bien 
protégés. Si l'absence ou la faiblesse de l'indemnisation du chômage 
est un facteur d'exclusion, la tendance, dans la majorité des Etats 
membres, est à la mise en oeuvre de mesures restrictives notamment 
dans les régimes d'assurances, en raison de contraintes de coût. 
En deuxième lieu, il faut s'attacher aux politiques d'emploi dites 
actives, c'est à dire aux politiques qui visent à favoriser l'accès 
ou le retour à l'emploi des chômeurs plutôt qu'à indemniser le 
chômage. Ces politiques ont connu une faveur croissante au cours des 
années 80 dans l'ensemble de la Communauté, et elles ont reçu dans 
plusieurs pays le soutien des partenaires sociaux (NL, B par 
exemple). Elles sont de fait des politiques de lutte contre 
l'exclusion dans la mesure où elles se donnent pour priorité le 
développement de la participation à l'emploi. Elles ont donné lieu à 
de nombreux programmes spécifiques, visant en particulier les jeunes 
et les chômeurs de longue durée. Elles peuvent aussi être 
rapprochées des mesures prises pour impliquer davantage les 
autorités locales dans la lutte contre le chômage (NL, DK) et pour 
associer aux politiques de revenu minimum une composante spécifique 
d'intégration professionnelle (F, LUX). Il n'est guère possible, à 
ce stade, de procéder à une évaluation détaillée de leur impact au 
regard de l'exclusion sociale. Tout au plus peut-on dire que, malgré 
les actions menées, l'exclusion durable du marché de l'emploi reste 
une préoccupation majeure, et un problème relativement imperméable 
aux politiques mises en oeuvre. L'étude des obstacles et barrières à 
l'intégration dans le marché de l'emploi révèle au demeurant que 
nombre de problèmes rencontrés ne peuvent trouver leur solution à 
travers le seul marché de l'emploi, et que des actions dans d'autres 
domaines s'imposent. 
Le logement 
15. Au cours des dernières années le nombre croissant de sans-abri et la 
crise des banlieues urbaines ont donné à la question du logement une 
visibilité particulière. L'expérience des acteurs de terrain 
confirme au demeurant qu'il n'est guère d'intégration sociale 
satisfaisante sans conditions de logement décentes. 
Dans la plupart des Etats membres, la politique du logement a été 
marquée, dans les années 80 (voire dès les années 70), par la 
réduction de l'effort public en faveur de la construction en général 
et du logement social en particulier. Ce mouvement a connu quelques 
inflexions récentes (D, IRL, par exemple) mais celles-ci n'infirment 
pas la tendance générale à la dévolution au secteur privé d'un rôle 
croissant, pour des raisons tenant aux politiques de rigueur 
adoptées par les autorités nationales ou régionales mais aussi, dans 
certains cas, au constat de la dérive qui avait conduit les 
possible couches moyennes, à profiter de réalisations conçues pour 
bénéficier en priorité aux plus démunis. Les aides financières 
accordées aux ménages, et modulées selon leurs 
- 38 -
ressources, constituent de fait une alternative à une politique de 
construction de logement social, mieux ciblée sur la population à 
bas revenus, et plusieurs pays se sont orientés dans cette 
perspective. 
Il reste que le problème du logement des plus démunis est 
extrêmement préoccupant: la croissance urbaine et l'évolution 
générale des modes de vie et de cohabitation ont entrainé une 
augmentation des prix et de la demande, et celle-ci est exacerbée 
dans les pays ou les régions qui connaissent un afflux de migrants 
et de réfugiés (EL, D); 1 'absolescence et la détérioration d'une 
partie du parc immobilier, et en particulier des grands ensembles de 
logements sociaux, ont engendré des formes de crise urbaine 
particulièrement intenses (F, UK) ; le développement des situations 
d'isolement - accompagnées de la faiblesse des revenus, en 
particulier pour les familles en situation mono-parentale, ou d'une 
marginalisation économique et sociale, en particulier pour les 
sans-abri - ont accru les listes d'attente et manifesté 
l'insuffisance ou l'inéquation des mesures existantes; enfin, 
l'encouragement de l'accession à la propriété dans un contexte de 
taux d'intérêts élevés, a créé, en particulier pour les ménages 
atteints par le chômage, des situations d'endettement insolubles 
(UK, F). 
Certains pays reconnaissent un droit au logement, au moins pour les 
familles ayant des enfants à charge, et leurs autorités locales ont 
dès lors une action importante à cet égard (DK, UK). Certains pays 
ont par ailleurs mis en oeuvre des mesures visant à étendre le 
bénéfice de l'allocation logement (F), à aménager des solutions au 
problème de l'endettement (F), plus généralement à offrir une 
palette diversifiée d'interventions en faveur du logement des plus 
démunis (F et récemment à travers le contrôle des prix ES). Mais ces 
efforts, parfois trop récents pour être encore évalués, et limités à 
quelques pays, semblent rester largement insuffisants. 
La santé 
16. Le droit à la santé, ou, plus exactement, le droit à l'accès aux 
soins médicaux est l'une des composantes du modèle européen de 
protection sociale. Il peut être mis en oeuvre à travers 
l'instauration d'un système public de soins ou par l'organisation 
d'un système d'assurance-maladie (ou par la combinaison de ces deux 
systèmes). Dans le premier cas, les risques d'exclusion résident 
dans l'existence éventuelle d'obstacles à l'accès au système ou 
dans les dysfonctionnements organisationnels de ce système 
(organisation hospitalière, accueil des urgences etc.). Dans le 
deuxième cas, ils résultent surtout de la non-affiliation à 
l'assurance-maladie ou du remboursement seulement partiel des 
dépenses de santé encourrues. 
S'il existe diverses études relatives à l'efficacité globale des 
systèmes de santé, il en est peu qui abordent spécifiquement le 
problème de l'accès des personnes démunis à ces systèmes. Certains 
Etats membres ont systématiquement associé à leurs dispositifs de 
garantie de ressources l'accès à la protection de la santé (F, LUX). 
D'autres ont entrepris de développer la qualité des services 
- 39 -
de soins primaires (ES) et de renforcer les droits des patients 
(UK). Certaines de ces initiatives sont par ailleurs liées à une 
amélioration des services collectifs en direction des enfants (EL, 
UK). Nul doute que la santé soit l'un des indicateurs d'exclusion 
les plus pertinents (et il conviendrait d'ailleurs d'envisager des 
problèmes tels que la drogue, le SIDA, la souffrance psychique, 
etc.... Les témoignages d'organisations non-gouvernementales 
spécialisées dans l'aide médicale aux plus démunis confirment 
l'ampleur et la spécificité des problèmes rencontrés (F). On manque 
cependant ici d'évaluations suffisantes pour dresser un tableau 
d'ensemble des conditions dans lesquelles est reconnu et concrétisé 
le droit à la santé. 
Celui-ci est d'ailleurs consacré, depuis, dans la recommandation du 
Conseil du 27 juillet 1992 sur la convergence des objectifs et 
politiques de protection sociale<2) et dans le prolongement de 
cette recommandation, la Commission développera des travaux 
d'analyse en ce domaine. 
Mesures catégorielles 
17. Les politiques sectorielles décrites ci-dessus ne visent 
généralement pas à lutter spécifiquement contre l'exclusion. 
Organisées selon des domaines le plus souvent cloisonnés, conçues le 
plus souvent selon les besoins de la population dans son ensemble, 
ou d'une population moyenne, elles ne peuvent répondre 
qu'imparfaitement aux problèmes que connaissent des populations qui 
s'écartent de cette moyenne et/ou qui nécessitent des mesures 
relevant de plusieurs de ces domaines. Elles ne permettent pas 
davantage de répondre aux besoins qui se posent à l'échelle d'un 
territoire. 
18. En raison de ces limites, mais aussi de l'activité de certains 
groupes de pression influents, qui ont su rendre visibles et 
prioritaires sur la scène publique leurs intérêts ou leurs craintes, 
il existe, dans tous les Etats membres, des politiques qui se 
proposent de répondre aux besoins multiples de catégories de 
population telles que, par exemple, les personnes âgées, les femmes 
ou les migrants. 
Ces politiques catégorielles sont parfois stigmatisantes, surtout 
lorsqu'elles tendent à isoler leur groupe-cible du reste de la 
population. Elles n'abordent souvent qu'une partie des dimensions 
considérées (par exemple, les revenus, dans la mesure où il est aisé 
de diversifier les barèmes, et de prévoir des prestations 
complémentaires pour toute une série de catégories administratives 
ou démographiques). Elles consistent d'ailleurs pour une part à 
introduire dans des politiques sectorielles des composantes 
catégorielles. En outre, tout découpage catégoriel est relativement 
arbitraire ou abstrait, et il n'évite pas les chevauchements 
concrets (on peut être à la fois jeune, femme, chômeur, et migrant). 
(2) J.O. N* L 245 du 26.08.1992 
- 40 -
Enfin, certaines politiques ne sont catégorielles qu'en apparence: 
l'intégration des migrants et des minorités ethniques appelle sans 
doute la lutte contre le racisme, mais celle-ci est précisément 
autre chose qu'une politique strictement catégorielle. 
19. Le poids des mesures catégorielles varie donc selon les Etats 
membres et leurs traditions, en particulier quant à la façon de 
globaliser ou non les problèmes communs à plusieurs catégories de 
populations: dans bien des cas, parler de politiques catégorielles 
signifie donc autant procéder à une lecture catégorielle des 
politiques publiques qu'envisager un ensemble de politiques 
spécifiquement conçus pour des catégories. 
Cette réserve étant posée, il convient de noter que la spécificité 
de certains groupes de populations justifie une approche globale 
d'un certain nombre au moins de leurs droits. C'est par exemple le 
cas des personnes figées, qui forment cependant une catégorie 
hétérogène et qui ont vu au demeurant leur situation matérielle 
s'améliorer sensiblement dans tous les Etats membres. C'est aussi le 
cas des migrants et des minorités ethniques, qui relèvent pour une 
part de politiques spécifiques, non seulement au regard des 
conditions juridiques de séjour, mais aussi des conditions générales 
d'accueil. Des politiques générales telles que la promotion de 
l'égalité entre les hommes et les femmes peuvent, dans une certaine 
mesure, en être rapprochées en particulier parce qu'elles se 
traduisent surtout en fait par des mesures positives en faveur des 
femmes. 
La coexistence de politiques sectorielles et de politiques 
catégorielles conduit souvent à la coexistence de départements 
ministériels et d'institutions sociales dont les compétences et les 
fonctions se recoupent voire se concurrencent. Elle rend plus 
nécessaire en conséquence la coordination des politiques et des 
pratiques, qui n'est que très inégalement assurée. 
Politiques spécifiques 
20. Les politiques décrites ci-dessus sont des politiques générales en 
ce sens qu'elles s'adressent à l'ensemble de la population, ou à des 
catégories définies en termes essentiellement démographiques, plutôt 
qu'aux individus ou aux groupes qui, au sein de cette population ou 
au sein de ces catégories, sont les plus vulnérables à l'exclusion 
ou sont déjà en voie de marginalisation. Elles peuvent certes 
comporter des éléments ciblés sur les plus démunis, et c'est le cas 
en particulier des mesures de soutien financier accordées sous 
conditions de ressources, mais elles ne sont pas définies ou mises 
en oeuvre en fonction de cette prioritE. Leur fonction est donc 
surtout préventive, et il convient au demeurant de ne pas sous-
estimer cet aspect. Il est certain en effet que ces politiques 
générales assurent une réelle protection contre les risques de 
basculement dans l'exclusion durable: on peut au demeurant penser 
que le renforcement ou la préservation des acquis de ces politiques 
générales, par définition non ou peu stigmatisantes, et par nature 
préventives, sont une condition de l'efficacité de la lutte contre 
l'exclusion. 
Il existe en revanche des politiques qui se proposent explicitement 
et spécifiquement de lutter contre l'exclusion sociale, envisagée 
- 41 -
au niveau des individus ou au niveau des territoires. L'importance 
de ces politiques varie selon les Etats membres, en particulier en 
fonction du degré de développement du débat sur l'exclusion et en 
fonction de la capacité des institutions à accepter la concertation 
entre les acteurs et le décloisonnement des actions. 
Le s dispositifs de garantie de ressources, évoqués plus haut, sont 
un exemple de telles politiques spécifiques, surtout lorsqu'il 
s'accompagnent de mesures visant à assurer aux personnes concernées 
un appui plus large, par exemple en matière de logement ou de santé, 
et lorsqu'elles sont complétées, plus généralement, par des mesures 
visant résolument l'intégration professionnelle et sociale. La 
France a formalisé cette globalisation en associant à sa prestation 
de "revenu minimum" un objectif d'"insertion" concrétisé par un 
contrat individualisé (mais cette association étroite qui existe 
pour le RMI n'existe pas explicitement pour les autres "minima 
sociaux", catégoriels, que l'on trouve dans la protection sociale 
française). On trouve, dans d'autres Etats membres, le même souci de 
promouvoir l'intégration économique et sociale des allocataires des 
prestations de garantie de ressources, mais sans associer 
directement sa mise en oeuvre à celle de ces prestations (NL, LUX, 
DK, B, par exemple). Il convient de rapprocher de ces politiques les 
actions menées, au titre de la politique active de l'emploi, pour 
promouvoir la réintégration professionnelle des chômeurs de longue 
durée. Ces initiatives, qui peuvent bénéficier du concours du Fonds 
Social Européen, ont donné lieu dans plusieurs Etats membres à la 
constitution de fonds spécifiques nationaux ou régionaux, ou de 
plans d'action spécifiques (B, DK, IRL, par exemple). 
Le développement des situations de crise urbaine, en particulier 
dans les grands ensembles de logement sociaux, et le constat du 
cumul des difficultés rencontrées par leurs habitants, ont conduit 
plusieurs Etats membres à engager des programmes d'action intégrée 
en milieu urbain qui entendent agir simultanément et de façon 
coordonnée sur le cadre b&ti, les services locaux, l'emploi et la 
vie sociale. C'est le cas, par exemple, du "Développement social 
Urbain" (F) du "City Challenge" (UK) ou du "Social Renewal" (NL). 
Ces programmes ont en commun de reposer sur la mobilisation des 
autorités locales et leur capacité à créer un consensus et des 
modalités de concertation entre les acteurs locaux (y compris les 
organisations non-gouvernementales et, parfois, les entreprises). 
Ils peuvent donner lieu à la conclusion de véritables contrats de 
partenariat visant au développement à la fois social et économique 
d'un territoire. Le rôle de l'Etat est alors de soutenir 
financièrement les actions menées et de favoriser une dynamique 
nationale. 
Il faut souligner que ces principes de partenariat et d'approche 
multidimensionnelle de l'exclusion ont été retenus parmi les 
principes-clés du programme Pauvreté 3 (1989-94) qui a été adopté 
peu de temps avant la Résolution. Il convient en outre de noter que 
certains programmes nationaux visant spécifiquement la lutte contre 
la pauvreté ont été organisés, selon ces orientations du programme 
Pauvreté 3 (P, par exemple). 
Les difficultés majeures rencontrées par les programmes d'action 
intégrée consistent dans la qualité du partenariat local (qui est 
- 42 
tributaire des rivalités ou des tensions entre les institutions) et 
dans la mise en cohérence des actions menées (ne pas se limiter à 
leur juxtaposition demande un effort de coopération des acteurs et 
de planification stratégique et fonctionnelle des interventions: cet 
effort s'impose en particulier lorsque l'objectif poursuivi est 
d'articuler étroitement le développement économique et le 
développement social). 
L'évaluation de ces politiques est au demeurant d'autant plus 
difficile qu'elles sont diversifiées dans leurs objectifs et dans 
leur application. Il n'est pas certain que les initiatives de 
développement local atteignent les plus démunis, ni que les efforts 
consentis soient suffisants pour enrayer la spirale de dégradation 
et de déstructuration que connaissent les quartiers en crise. Il 
apparaît en outre que le succès des actions menées ne dépende pas 
seulement de la mobilisation des institutions, mais aussi de leur 
capacité à proposer aux personnes concernées, ou à accepter de leur 
part, de formes de participation et d'implication actives dans le 
processus de décision et de gestion du changement local. A cet 
égard, certains de ces programmes sont donc de véritables 
"laboratoires" d'expérimentation de l'innovation sociale. 
21. De même que les programmes locaux supposent la concertation et la 
coopération entre les acteurs locaux, les politiques nationales 
supposent la coordination de divers départements ministériels. Comme 
cela a été indiqué, cette coordination est loin d'Etre assurée. 
Certains Etats membres ont créé des administrations de mission 
spécifiques (F), au risque d'en créer une pour chacune des 
politiques nouvelles engagées. D'autres ont cherché à définir des 
cadres généraux de coopération entre les acteurs au niveau local 
(IT) ou de s accords politiques au niveau national impliquant les 
partenaires sociaux (Programme for Economie and Social Progress, 
IRL). 
On a en outre constaté, dans plusieurs Etats membres la création ou 
la réactivation de Commission nationales chargées de proposer des 
réformes administratives ou des mesures nouvelles en vue d'accroître 
l'efficacité de politiques menées (B, IT, DK, IRL). Certaines de ces 
Commissions s'inscrivent dans la perspective de la préparation des 
réformes de la protection sociale ou des politiques de l'emploi. 
CONCLUSION 
Le présent rapport n'a pas pour ambition de décrire ni d'évaluer de 
façon exhaustive les politiques nationales. Il en donne une vue 
d'ensemble étant entendu qu'une analyse détaillée peut être trouvée dans 
les rapports nationaux et le rapport de synthèse européen établis en 
1992 par l'Observatoire des politiques nationales de lutte contre 
l'exclusion sociale. 
Cette vue d'ensemble suffit à souligner que la lutte contre l'exclusion 
sociale est une préoccupation croissante dans les Etats membres, mais 
que l'évaluation des politiques menées doit être poursuivie et 
intensifiée. Il importe, en particulier, de systématiser l'étude des 
conditions dans lesquelles ces politiques assurent effectivement les 
droits sociaux des plus démunis ainsi que la cohérence et les effets 
- 43 -
des politiques visant spEcifiquement 1•intEgration à la fois Economique 
et sociale des groupes et des territoires affectés ou menacés par 
l'exclusion. Les travaux à venir de l'Observatoire devraient contribuer 
à cet approfondissement de la connaissance et, ce faisant, à l'échange 
des bonnes pratiques entre les Etats membres. 
- 44 -
TABLEAUX STATISTIQUES 
Comparaison des taux de pauvreté pour 1980 et 1985 (seuil de pauvreté égal à 50% de la 
moyenne nationale des dépenses par équivalent adulte pour chacune des années considérées) 
% 
6.3 
8.0 
10.3 
20.5 
20.3 
18.0 
18,5 
12.0 
6.9 
31.4 
14.1 
14.1 i 
1980 
(1000) 
226 
166 
2 592 
604 
2 129 
3 503 
167 
2 237 
345 
906 
2 808 
15 683 MENAGES 
% 
5.2 
8.0 
9.2 
17.4 
17.8 
14.8 
17.4 
14.7 
7.9 
31.7 
18,9 
14.4 1985 
(1000) 
189 
166 
2 306 
527 
1 924 
2 947 
162 
2 760 
403 
948 
3 790 
16 122 Belgique 
Danemark 
R.F. Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
EUR12D 
O A l'exception du Luxembourg pour lequel les données ne sont pas disponibles. % 
7.1 
7.9 
10.5 
21.5 
20.9 
19.1 
18.4 
14.1 
9.6 
32.4 
14,6 
15,5 PERSONNES 
1980 
(1000) 
701 
407 
6 448 
2 073 
7 829 
10313 
625 
7941 
1 363 
3 167 
8 226 
49 093 % 
5.9 
8.0 
9.9 
18,4 
18.9 
15,7 
19.5 
15.5 
11.4 
32.7 
18.2 
15.4 1985 
(1000) 
583 
409 
6 074 
1 817 
7 257 
8 681 
684 
8 880 
1 661 
3310 
10 324 
49 680 
Source : EUR0STAT 
4^ 
en 
46 -
Taux de chômage dans les Etats membres, 1985 et mai 1992 
% de la population active 
Taux de chômage, 1991 
% de la population 
active 
GR données nationales seulement 
Source: Rapport sur l'Emploi 1992 
47 -
i Proportion des chômeurs sans emploi depuis plus d'un an dans les 
Etats membres. 1985 et 1990 
DK UK ' F L P NL D EUR12 GR E IRL B 
Proportion des chômeurs de longue durée à la recherche de leur 
premier emploi ou cherchant du travail après une période d'inactivité 
dans les Etats membres, 1990 
% du total 
P EUR12 E GR I 
Source: Rapport sur l'Emploi, 1992 
48 -
Proportion des chômeurs recevant des allocations-chômage dans les 
Etats membres, milieu des années 1980 et 1990 
Chômage de longue durée par rapport au chômage total dans la 
Communauté, 1983,1986 et 1990 
% des demandeurs d'emploi au chômage 
Recherche > 12 mois Recherche > 24 mois 
Source: Rapport sur l'Emploi, 1992 
- 49 -
PAREMTS ISOLES DANS L'ENQUETE COMMUNAUTAIRE SUR LES 
FORCES DE TRAVAIL 1989 
Pourcentage de ménages avec enfants de moins de 18 ans dont la personne 
de référence est une mère isolée ou un parent isolé. 
Mères isolées 
% Parents isolés 
% 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irelande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 8 
28 
10 
4 
5 
10 
8 
5 
8 
9 
8 
14 10 
31 
12 
5 
6 
11 
9 
7 
* 
12 
10 
15 
EUR 12 11 
Source: Eurostat: Enquête sur les Forces de Travail 1989 - Exploitation 
spécifique effectuée par Eurostat. 
Notes : Les parents isolés vivant dans d'autres ménages ne sont pas 
inclus ici. En conséquence, le tableau sous-estime le nombre de 
parents isolés. En revanche, les données ci-dessus n'excluent 
pas certains cas de cohabitation, certaines personnes dont le 
conjoint est temporairement absent (toutefois, ces derniers cas 
doivent être peu nombreux puisque le champ de l'enquête couvre 
les personnes résident habituellement dans le ménage) et elles 
surestiment donc le nombre de parents isolés. 
L'étoile (*) dans le tableau indique que l'échantillon est trop 
petit pour offrir des informations fiables (ici, dans le cas du 
Luxembourg, on a additionné les chiffres des mères isolées et 
des pères isolés, et c'est pourquoi il n'y a pas de chiffre 
dans la colonne "total" pour ce pays). 
- 50 -
600 
400 
200 
0 
250 
200 
150 
100 
50 
0 EVOLUTION DU NOMBRE ANNUEL D*ALLOCATAIRES DE PRESTATIONS MINIMALES 
BELGIQUE 
L mmÊ 
1976 1981 1986 1991 
ALLEMAGNE 
1978 1982 1986 1991 
IRLANDE 
lli1 
WÊÊ 
1976 1982 1987 1990 
PORTUGAL 
1983 1986 1989 1990 
base = loo pour la première année DANEMARK 
1980 1983 1986 1990 
ESPAGNE 
1983 1986 1989 1991 
PAYS-BAS 
1975 1980 1985 1991 
ROYAUME-UNI 
1976/77 1981/82 1986/87 1989/90 
Source: Observatoire des politiques nationales de lutte contre l'exclusion sociale Rapport de synthèse 
51 
NOTES RELATIVES AU TABLEAU 
Dans quelques pays, il y a plusieurs dispositions de garanties de 
ressources. Sauf indication contraire, le tableau reprend les 
dispositions qui sont (a) générales (plutôt que limitées à des 
catégories de population spécifiques (b) conçues pour l'aide da,s des 
circonstances normales. Les notes ci-dessus donnent les explications 
complémentaires appropriées pour chaque pays. 
B. Les données concernent les allocataires du Minimex, qui est le 
dispositif national de garantie de ressources. Elles n'incluent 
pas le revenu minimum garanti aux personnes âgées (RGPA), ni les 
bénéficiaires des aides additionnelles accordées par les 
administrations locales d'aide sociale. 
DK. Les données portent sur les familles qui reçoivent les 
prestations d'assistance administrées au niveau local, lesquelles 
sont accordées généralement aux personnes n'ayant pas droit aux 
prestations de l'Etat. Les données ne concernent que les familles 
recevant l'aide de subsistance normale et elles n'incluent pas 
les personnes qui reçoivent des prestations liées à l'éducation 
ou à la formation (sauf si elles reçoivent l'aide de 
subsistance). 
F. Le Revenu Minimum d'Insertion est trop récent pour permettre une 
l'analyse des évolutions. 
DE. L'assistance est entendue au sans de l'aide à la subsistance 
(HLU) administrée par les autorités locales. Les chiffres sont 
ceux des bénéficiaires en fin d'année. Les bénéficiaires sont 
l'ensemble des personnes vivant dans les ménages qui reçoivent 
cette assistance. Les données 1991 n'incluent pas les nouveaux 
Lânder. 
IRL. Les données portent sur les Supplementary Welfare Allowance 
(SWA), le supplément familial et l'allocation logement, ainsi que 
diverses prestations y compris l'assistance aux chômeurs, les 
pensions non contributives pour veuves et orphelins, les aides 
aux femmes abandonnées, aux mères célibataires et aux femmes de 
détenus. 
IT. Il n'y a pas de données nationales (sauf pour les pensions 
minimales pour invalidité et pour les personnes âgées pauvres) 
parce que l'instauration éventuelle de dispositions de garantie 
de ressources relève des autorités régionales ou locales (à la 
fois qui définissent les montants et les conditions d'accès). 
LUX. Les données portent sur les allocataires du Revenu Minimum 
Garanti et sont donc disponibles seulement depuis 19 87. elles 
n'ont pas été inclues en raison des contraintes de comparabilité 
des évolutions et des périodes considérées. 
KL. Les données concernent à la fois les prestations ABW (dispositif 
général d'assistance) et les prestations RWW (assistance 
chômage). Elles ne concernent pas les pensions minimales de 
personnes âgées. 
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P. Les données concernent les bénéficiaires d'un grand nombre de 
prestations minimales: pensions du système contributif pour les 
personnes âgées et les invalides, pensions sociales non 
contributives, accordées sans condition de ressources, aux 
personnes âgées et aux invalides, et allocation d'assistance 
chômage sous conditions de ressources créée en 1985. 
ES. Bénéficiaires des pensions du régime d'assistance et de 
l'assistance chômage. 
UK. Jusqu'en 1988/99, familles allocataires des supplementary 
Benefits et de l'Allocation logement. Puis (1989/90) familles 
allocataires de 1'Income Support. Les changements intervenus dans 
le système de protection sociale britannique en 1988 impliquent 
que les données avant et après cette réforme ne sont pas 
directement comparables. Les données ne concernent que la Grande 
Bretagne (et excluent donc l'Irlande du Nord). 

ISSN 0254-1491 
COM(92) 542 final 
DOCUMENTS 
FR 06 05 
N° de catalogue : CB-CO-92-587-FR-C 
ISBN 92-77-50863-9 
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