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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 21.4.2009 
COM(2009) 161 final 
  
COMMUNICATION DE LA COMMISSION  AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU 
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ 
DES RÉGIONS 
Vers un meilleur ciblage de l'aide aux agricul teurs établis dans les zones à handicaps 
naturels 
{SEC(2009) 449} 
{SEC(2009) 450} 
{SEC (2009) 451} 
FR 2   FR COMMUNICATION DE LA COMMISSION  AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU 
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ 
DES RÉGIONS 
Vers un meilleur ciblage de l'aide aux agricul teurs établis dans les zones à handicaps 
naturels 
1. CONTEXTE  
Mis en place en 1975, le régime  d'aides en faveur des expl oitations agricoles des zones 
défavorisées consiste en un mécanisme de soutie n destiné à permettre le maintien de l'activité 
agricole et, partant, la préservation de l'espace naturel dans les zones de montagne, dans les zones défavorisées autres que les zones de  montagne (les zones défavorisées dites 
«intermédiaires») et dans les zones pé nalisées par des handicaps spécifiques.  
Les zones de montagne représentent près de 16 % de la superficie agricole de l'Union 
européenne et sont définies selon un nombre limité d'indicateurs physiques
1. Environ 31 % 
des terres agricoles de l'Union européenne  ont été classées en zones défavorisées 
intermédiaires sur la base d'un large éventail de critères, dont la diversité au sein de l'UE est 
considérée par la Cour des comptes européenne  comme un élément susceptible d'entraîner des 
disparités de traitement entre les bénéficiaires2. Seule une proportion limitée des exploitations 
situées dans ces zones (7 % du nombre total des exploitations de l'UE) perçoivent l'aide en 
faveur des zones défavorisées, dont le montant moyen varie sensiblement d'un État membre à 
un autre (de 16 EUR/ha en Espagne  à 215 EUR/ha en Belgique). 
La logique d'intervention du régime d'aides en  faveur des zones défavorisées a été revue en 
2005. Afin de renforcer la contribu tion de la politique de développe ment rural à la stratégie de 
développement durable de l'UE, il a été décidé d'orienter clairement les objectifs du régime 
vers la gestion des terres.  
La suppression des aspects socio-économiques des principaux objectifs des aides aux zones 
défavorisées – rebaptisées «paiements compensatoir es de handicaps naturels» - ne saurait être 
appréhendée sans qu'il soit tenu compte de l'exis tence de mesures plus ciblées qui visent à 
soutenir les revenus des exploita nts et à renforcer leur compéti tivité et l'économie rurale au 
sens large. Dans une économie de marché, les instruments de soutien du revenu des 
exploitants consistent principale ment en des paiements directs découplés et en des aides en 
faveur du développement rural destinées à renf orcer la compétitivité des exploitations. Dans 
les zones rurales, ce sont essentiellement les mesures relevant de la politique de 
développement rural et de cohésion3 qui, en favorisant la diversification au profit d'activités 
non-agricoles, le développement de micro, petites et moyennes en treprises et d'activités de 
tourisme ainsi que l'offre de services de base, assurent le développement économique et social 
de ces zones.  
                                                 
1 L'altitude, la déclivité ou une combinaison de ces deux facteurs. Les zones situées au nord du 
62e parallèle sont aussi considérées comme des zones de montagne. 
2 Cour des comptes européenne (2003), Rapport spécial n° 4/2003, JO C 151 du 27.6.2003. 
3 Règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11.7.2006 portant dispositions générales sur le Fonds 
européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le 
règlement (CE) n° 1260/1999 (JO L 230 du 24.8.2006, p. 1). 
FR 3   FR L'article 50, paragraphe 3, point  a), du règlement (CE) n° 1698/20054 redéfinit les zones 
pénalisées par des handicaps naturels, hors zones de monta gne et zones présentant des 
handicaps spécifiques, de la manière suivante: « zones affectées de handicaps naturels 
importants, notamment une faible productivité des sols ou des conditions climatiques 
difficiles, dans lesquelles il importe de maintenir une agricultu re extensive pour la gestion des 
terres ». Or, en 2005, le Conseil n'était pas parv enu à s'accorder sur un système commun de 
classification des zones défa vorisées intermédiaires qui soit en phase avec la nouvelle 
définition et les nouvelles orientations stratégi ques. Il avait décidé, par conséquent, de 
maintenir le régime existant pendant un temps limité et avait invité la Commission européenne à revoir le régime d'aides aux zones défavorisées et à lui soumettre une 
proposition portant sur le futur système de cl assification et de paiements à appliquer à 
compter de 2010. 
Malgré le processus de coopération intense engagé par la Commission avec les autorités 
nationales et les parties prenantes et en dépi t des consultations scientifiques menées par 
celle-ci depuis 2005, les limites inhérentes à l' échelle des données européennes mettent la 
Commission dans l'impossibilité de présenter une proposition d'acte légi slatif qui reposerait 
sur l'analyse approfondie d'un nouveau système de délimitation possible. Ce n'est qu'au niveau 
national que l'on peut obtenir ou collecter les info rmations nécessaires à l'analyse des résultats 
de l'application d'une nouvelle méthode de délimitation à une échelle fine.  
Dans la présente communication, la Commissi on entend par conséquent rendre compte de 
l'état d'avancement du processus de réexamen du régime d'aides aux z ones défavorisées et 
inciter les États membres à s'engager plus avant dans l'analyse, afin d'élaborer, à partir de données fiables, une proposition relative à un systèm e de zonage qui soit compatible avec les 
objectifs des paiements compensatoires de handicap s naturels fixés par l'UE et qui s'inscrive 
dans la durée.  
2. U
NE MESURE ANCIENNE POUR DES IDEES NEUVES  
D'après l'évaluation menée pour le comp te de la Commission et achevée en 20065, le régime 
d'aides en faveur des zones défavorisées a contribué efficacement au maintien de 
l'exploitation des terres agricoles dans  certaines zones marginales de l'UE. 
Le régime d'aides en faveur des zones pénalisées par des handicaps naturels n'est pas récent, 
mais ses objectifs fondamentaux, tels qu'ils sont  définis dans le règlement (CE) n° 1698/2005 
du Conseil, demeurent adaptés aux besoins de zones étendues de l’espace cultivé de l'UE: maintien de l'exploitation agricole des zones dans lesquelles des contraintes physiques ont 
empêché l'intensification des pratiques agricoles,  préservation de pays ages ouverts de valeur, 
d’habitats semi-naturels et de la biodiversité; ce régime peut égalemen t contribuer à la lutte 
contre les incendies de forêts  et à la bonne gestion des sols  et des ressources en eau.  
Les paiements compensatoires de handicaps na turels se distinguent des autres moyens 
d'action par le rôle qu'ils exercent dans le cadre de l'architecture globale de la politique 
                                                
 
4 Règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20.9.2005 concernant le soutien au développement rural 
par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1). 
5 IEEP (2006), Évaluation de la mesure relative aux zones défavorisées dans les 25 États membres de 
l'Union européenne , http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/lfa/index_en.htm . 
FR 4   FR agricole commune (PAC), tout en  étant clairement liés à d'autr es régimes qui attribuent des 
aides sur une base  territoriale.  
Si le régime de paiement unique introduit en 20036 a pour principal objectif de soutenir le 
revenu des agriculteurs par une aide directe au revenu, les paiements compensatoires de 
handicaps naturels visent à prévenir l'abandon des terres dans les zones particulièrement 
exposées au risque de marginalisation en compen sant les difficultés à l' origine de ce risque.  
Le régime de paiement unique prévoit l'obligati on de conserver les terres dans des conditions 
agronomiques et environnementales satisfaisante s afin d'éviter une mauvaise gestion ou un 
abandon de ces terres. Se conformer à ces condi tions est potentiellement plus onéreux pour les 
exploitations situées dans les zones défavorisées où les rendemen ts et les recettes enregistrés 
sont faibles. Dans le même temps, le paieme nt unique par hectare y sera généralement plus 
bas que pour les terres agricoles situées en  dehors des zones défavorisées à cause de 
rendements historiquement faibles. Dans ces zones, où l'abandon progressif est plus probable 
qu'ailleurs et où l'agriculture est particulièrement importante du point de vue environnemental, les paiements compensatoires de handicaps natu rels constituent un instrument spécifique de 
maintien de l'exploitation agricole. 
Le champ d'application de ces paiements est ég alement très différent de celui des paiements 
agroenvironnementaux, qui couvrent les coût s et les pertes de revenus résultant 
d'engagements environnementaux spécifiques alla nt au-delà des normes obligatoires de base. 
Les paiements compensatoires ne s'appliquent  en effet qu'aux handicaps naturels; ils ne 
couvrent que les coûts supplémentaires et le ma nque à gagner résultant de ces handicaps. Ils 
constituent ainsi un soutien de base permettant  de maintenir une activ ité agricole adaptée. 
Bien que structurellement différents des pa iements agroenvironnementaux, les paiements 
compensatoires de handicaps naturels contribuen t clairement à la réalisation des objectifs en 
matière d'environnement. Ils relèvent de l'axe 2 de  la politique de développement rural et sont 
destinés à contribuer, par le maintien de l'utilisation agricole des terres, à la préservation de 
l'espace rural, à la sauvegarde et à la pr omotion des modes d'exploitation durables.  
Notons enfin que le présent réexamen est d'une portée limitée; il ne comporte pas d'analyse 
approfondie de la fonction des paiements compensa toires de handicaps natu rels au sein de la 
PAC réformée ni de l'interaction de ces dern iers avec les autres paiements alloués aux 
agriculteurs sur une base territoriale. Ces ques tions pourront être déba ttues ultérieurement 
dans le cadre des discussions  sur l’avenir de la PAC. 
3. L
ES POINTS FAIBLES DE LA MISE EN ŒUVRE  
Parallèlement aux points forts mentionnés pr écédemment, un certain nombre de faiblesses 
dans la mise en œuvre des paiements compensatoires de handicaps naturels ont été relevés par la Cour des comptes dans le rapport qu'elle a publié en 2003; ces insuffisances, qui concernent 
                                                
 
6 Régime introduit par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003, abrogé et 
remplacé par le règlement (CE) n° 73/2009 du Co nseil du 19 janvier 2009 établissant des règles 
communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les 
règlements (CE) n° 1290/2005, (CE) n° 247/2006 et (CE) n° 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) 
n° 1782/2003, JO L 30 du 31.1.2009, p. 16. 
FR 5   FR précisément la délimitation des zones défavorisées  intermédiaires, assombrissent le bilan de 
l'efficacité et de la bonne appl ication du régime en question.  
Plusieurs des critiques formulées par la Cour des comptes ont déjà  été prises en considération. 
Ainsi, le règlement (CE) n°  1698/2005 a revu la méthode de calcul des paiements et la 
méthode de classification des zone s défavorisées intermédiaires et  les a clairement associées à 
la compensation des effets des handicaps naturels sur l'agriculture, limitant ainsi les risques de 
surcompensation. Il a également introduit l'obligation, pour les bénéficiaires de ces paiements, 
de respecter les exigences en matière de conditionnalité7, l'objectif étant d'adopter une 
approche plus simple et plus cohérente que les bonnes pratiques agrico les qui s'appliquaient 
jusque là. Le système de suivi et d'évaluation de la mesure a été renforcé dans le contexte du cadre commun de suivi et d'éval uation applicable à l'ensemble des interventions au titre du 
développement rural pour la période de pr ogrammation 2007-2013, et des dispositions plus 
précises en matière de contrôle et de sa nction ont été introduite s avec l'adoption du 
règlement (CE) n° 1975/2006
8. 
Les problèmes qui restent à résoudre dans le ca dre du réexamen en cours sont le manque de 
transparence des systèmes de classification des zones défavorisées intermédiaires utilisés par 
les États membres et la nécessité d'orient er davantage les aides vers des mesures 
d'exploitation durable des terres, en concentran t les efforts sur les cas où le risque d'abandon 
des terres est le plus grand et  sur la définition d'une méthode  commune de classification des 
zones. 
4. AMELIORER L 'EFFICACITE DU SYSTEME DE DELIMITATION DES ZONES 
DEFAVORISEES  
4.1. Les imperfections du système actuel de classification des zones défavorisées 
intermédiaires 
Si l'on considère la classification actuelle des zones défavorisées intermédiaires, qui se fonde 
sur les trois types d'indicateurs énoncés à l'article 19 du règlement (CE) n° 1257/19999, la 
question de l'utilisation efficace et ciblée des fonds alloués à ce régime d'aides se pose 
sérieusement, et ce pour deux raisons.  
Cette classification repose en partie sur des critères socio-éc onomiques qui ne reflètent plus 
les objectifs essentiels du régime de paiements compensatoires de handicaps naturels et qui 
                                                 
7 Le règlement (CE) n° 1782/2003 a établi le principe selon lequel les agriculteurs qui ne respectent pas 
certaines exigences en matière de santé publique, de santé des animaux et des végétaux, 
d'environnement et de bien-être des animaux sont  sanctionnés par une réduction des paiements directs 
ou une exclusion du bénéfice de ces derniers. Le système de la conditionnalité, repris dans le règlement (CE) n° 73/2009, s'applique également aux paiements au titre du développement rural liés à 
la surface ou aux animaux. 
8 Règlement (CE) n° 1975/2006 de la Commission du 7 décembre 2006 portant modalités d’application 
du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle 
et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural, JO L 368 du 23.12.2006, 
p. 74. 
9 Faible productivité des terres, résultats économiques sensiblement inférieurs à la moyenne dans le 
secteur agricole, faible densité ou tendance à la régression d'une population qui dépend de manière prépondérante de l'activité agricole (règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 
concernant le soutien au développement rural par le F onds européen d'orientation et de garantie agricole 
(FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements, JO L 160 du 26.6.1999, p. 80). 
FR 6   FR sont hérités de la con ception initiale du régime, laquelle est aujourd'hui dépassée. De surcroît, 
il n'a pas été tenu compte de l'évolution des données démographiques et économiques exploitées pour actua liser la délimitation.  
Enfin, cette classification s'est faite sur la ba se d'un large éventail de critères nationaux 
rarement comparables au niveau européen. Il  résulte de cette hétérogénéité un véritable 
manque de transparence et un ciblage insuffisant  des aides au regard des objectifs de la 
mesure en question. 
En 2005, le législateur a redéfini  les zones à handicaps naturels , hors zones de montagne et 
zones présentant des handicaps spécifiques, et les a rebaptisées «zones affectées de handicaps 
naturels importants» (voir section 1 ci-dessus) . Se fondant sur cette nouvelle définition, le 
Conseil avait l'intention d'arrê ter un certain nombre de crit ères communs objectifs pour la 
désignation des zones ouvrant droit à l'allo cation d'aides, comme indiqué dans les 
considérants du règlement (CE) n° 1698/2005. 
Il est ressorti des discussions préalables à l'a doption de ce règlement qu'il était impossible de 
parvenir à un accord sur une méthode de cla ssification basée sur des indicateurs indirects 
reflétant la mauvaise qualité des sols et le s conditions climatiques défavorables (rendements 
moyens de céréales, proportion de prairies permanentes, densité de  cheptel, etc.). La nécessité 
s'est donc imposée de coopérer étroitement avec les États membres sur un plan technique afin 
de définir des critères de zona ge objectifs et scientifiques. 
Dans un premier temps, les services de la Commission ont confié au Centre commun de 
recherche (CCR) le soin de sé lectionner un certain nombre de critères comm uns liés au sol et 
au climat sur lesquels asseoir la nouvelle délimitation des zones défavorisées intermédiaires. Un comité d'experts de haut niveau spécialisés  dans l'évaluation du sol, du climat et de la 
topographie a été créé et chargé de mener à bien cette tâche, sous la coordination du CCR. Ce 
comité a retenu huit critères liés au sol et au climat permettant  d'indiquer, au-delà d'un certain 
seuil, la présence de contraintes restreignant considérablement la  pratique de l'agriculture en 
Europe. Ils sont énumérés da ns l'annexe technique de la  présente communication, qui 
comporte également certaines précisions techniques relatives à leur définition et à leur justification. 
Les critères biophysiques retenus par le groupe d'experts scientif iques à travers le réseau du 
CCR peuvent servir, partout en Europe, à distingue r les terres présentant de lourds obstacles à 
la production agricole pour autant que l'on dis pose de données sur les sols et le climat 
comportant les précisions spatia les et sémantiques nécessaires. 
Ils peuvent permettre de désigner assez aisément  les zones présentant des handicaps naturels 
pour l'activité agricole. Ainsi, on considère qu' une zone est pénalisée par un handicap naturel 
sévère lorsqu'une part importante de sa surface agricole utile (au moins 66 %) remplit au moins l'un des critères énumérés dans le tabl eau à la valeur-seuil indiquée. Les critères 
biophysiques n'ont donc pas un caractère cumulati f. Chaque indicateur peut permettre la 
classification pour autant que les caractéristiques liées à un te l critère soient observées et 
dûment mesurées dans la zone, à la valeur seuil correspondante.  
Les seuils doivent s'entendre comme le niveau minimal de handicap à atteindre pour que la 
zone soit classée parmi les zones où l'activit é agricole est entravée. Les États membres 
pourraient relever le niveau du seuil à condition que cela n'entraîne aucune discrimination et 
si des circonstances nati onales le justifient.  
FR 7   FR 4.2. Examen préliminaire des critères  biophysiques et des seuils 
Les critères biophysiques précités  ouvrent des perspectives prom etteuses pour la mise en 
place d'un système objectif et transparent qui permette de désigner  les zones visées à 
l'article 50, paragraphe 3, point a), du règlemen t (CE) n° 1698/2005. Ils ont ainsi été retenus 
comme critères de base de la méthode de zonage  envisagée dans trois des quatre orientations 
possibles pour la révision du système de cla ssification des zones défavorisées qui ont été 
soumises à la consultation publique le 22 mai 2008 et qui sont décrites dans le rapport de 
l'analyse d'impact joint à la présente communication.  
Depuis novembre 2007, les services de la Co mmission et les États membres ont tenu plus 
d'une centaine de réunions pour débattre de cett e question. D'après les études menées à ce jour 
en coopération avec les experts nationaux, ces cr itères sont fiables,  ils reposent sur des 
travaux scientifiques sérieux et permettent une  classification homogène des terres agricoles 
dans l'ensemble de l'Union européenne. Ils forment une méthode de désignation des zones 
défavorisées simple et comparable, claireme nt liée aux contrain tes pédologiques et 
climatiques qui restreignent la pratique agricole et pouvant être  appliquée par tous les États 
membres dans un délai relativement court, en dépit du travail administ ratif que requiert sa 
mise en place.  
Toutes les données nécessaires n'étant pas encore  disponibles au niveau européen, le travail 
d'évaluation des critères communs accompli à ce jour ne peut être considéré comme achevé. En effet, les informations dont on dispose au niveau européen ne sont pas adaptées à l'application de ces critères à une  échelle territoriale fine et ne suffisent pas pour effectuer une 
analyse de leur efficacité à cette  échelle. Pour cette raison et pour éviter que  cela ne produise 
des résultats aberrants, il est envisagé de fair e intervenir activement les autorités compétentes 
des États membres dans le travail d'analyse re stant; il s'agit là d'une étape intermédiaire 
nécessaire avant la présentation d'une proposition législative.  
La coopération des États membres sera sollic itée pour simuler l'application des critères 
communs sur la base de données pédologique s et climatiques suffisamment précises.  
Cette simulation devrait également tenir compte des éléments garantissant que les zones dans 
lesquelles les handicaps nature ls ont été compensés n'obtienne nt pas le statut de zones 
défavorisées, comme cela est expliqué dans la section suivante. 
5. O
RIENTER L 'AIDE VERS DES MODES D 'EXPLOITATION EXTENSIFS ESSENTIELS A LA 
GESTION DES TERRES  
5.1. Exclusion des zones dans lesquelles les agriculteurs ont surmonté les handicaps 
naturels existants 
Le degré d'intensité des modes d'exploitation es t souvent le reflet de s conditions naturelles. 
Les zones dans lesquelles les handicaps naturels  n'ont été neutralisés ni par une intervention 
humaine ni par des progrès t echniques se caractérisent géné ralement par des pratiques 
agricoles à faibles consommations intermédiaires et à faibles rendements, en raison des contraintes physiques auxquelles se heurtent les agriculteurs. 
Dans plusieurs cas, en revanc he, les agriculteurs sont parv enus, à la faveur du progrès 
technologique ou d'une interventi on humaine, à surmonter des ha ndicaps naturels et peuvent 
désormais pratiquer une agriculture rentable da ns des zones qui présentaient à l'origine des 
FR 8   FR conditions naturelles très défavorables. Dans ce type de situation,  les caractéristiques 
naturelles intrinsèques de la zone n'ayant pas changé, cette zone devrait être considérée 
comme étant gravement pénalisée au regard de l'activité agricole si l'on se fondait uniquement 
sur les critères biophysiques. Or, le handicap en  question n'ayant aucune conséquence sur la 
productivité agricole, il n'est nullement justifié de classer la zone parmi les zones à handicaps 
naturels. Citons comme exemple les nombreuse s zones humides qui ont été artificiellement 
drainées et qui sont désormais très fertiles. Le drainage artificiel n'a changé en rien le 
caractère intrinsèque du type de sol, qui figure toujours pa rmi les sols mal drainés. 
Il est donc nécessaire, pour les cas où les hand icaps naturels peuvent être surmontés, d'affiner 
la méthode de zonage en appliquant les critères biophysiques en combinaison avec les 
indicateurs de produc tion appropriés.  
Les handicaps que les agriculteurs parviennent  le plus souvent à surmonter au moyen 
d'investissements, de techniques d'exploitation ou de choix de cultures adaptés sont ceux qui 
ont trait au mauvais drainage, à la texture des sols, à la pierro sité, à la profondeur 
d'enracinement et aux proprié tés chimiques ainsi qu'au bila n hydrique du sol. Aussi les 
simulations effectuées à partir de ces critèr es devraient-elles systématiquement exclure: 
a) les zones drainées artificiellement, dès lors que le critère du mauvais drainage 
est appliqué; 
b) les zones présentant une proportion élev ée de terres irriguées, dès lors que le 
critère du bilan hydri que est appliqué; 
c) les zones pour lesquelles les problèmes  pédologiques (texture du sol, pierrosité, 
profondeur d'enracinement et propriét és chimiques) ont été manifestement 
résolus et où les indicateurs de pro duction pertinents (rendement moyen de 
céréales, densité de cheptel ou marge brute standard par hectare) sont 
comparables à la moyenne nationale (à l' exclusion, le cas éché ant, des zones de 
montagne). 
L'annexe technique qui accompagne la présente  communication décrit plus en détail les 
ajustements que nécessite la méthode de zonage  en ce qui concerne les différents types de 
handicap naturel et les indicat eurs biophysiques correspondants. 
5.2. Les règles d'admissibilité applicables aux exploitations 
Limiter le bénéfice de l'aide aux zones pénali sées par de réels handicaps naturels est une 
condition préalable si l'on veut orienter l'aide vers les zone s présentant des risques de 
marginalisation et d'abandon de terres et dans lesquelles l'agriculture extensive est un facteur 
de gestion des terres important. 
Une fois la procédure de zonage achevée, l'app lication de règles d'admi ssibilité appropriées et 
destinées à concentrer l'aide sur les exploitations satisfaisant aux objectifs de ce régime au sein même de la zone classée en zone défavorisée constitue un moyen efficace de faire 
bénéficier de cette mesure les zones où le ris que d'abandon est élevé. En effet, plusieurs 
pratiques agricoles peuvent coexister au sein d' une même zone dans laquelle certains modes 
d'exploitation ont pu permettre, grâce à des processus d'intensification, de surmonter un handicap naturel.  
FR 9   FR Les États membres ont déjà largement recours aux règles d'admissibilité applicables aux 
exploitations, même si, d'après l'évaluation, nomb re d'entre elles ne sont  pas essentielles à la 
réalisation des principaux objectif s de la mesure et renvoient à de s objectifs et à des exigences 
administratives très variés. On pourrait faire en  sorte que ces règles cadrent davantage avec 
les objectifs du régime en question et les en gagements internationaux pris par l'Union 
européenne en laissant toutefois une marge de manœuvre suffisante pour tenir compte des 
particularités locales, conformément  au principe de subsidiarité.  
L'utilisation et la définition de règles d'admi ssibilité applicables aux exploitations sont 
abordées dans les options énoncées dans l'anal yse d'impact en cours et dans le rapport qui 
accompagne la présente communication. Cette co mposante du régime d'aides sera examinée 
plus longuement lors de la préparation de la pr oposition législative, et il sera également tenu 
compte de l'impact d'un nouveau système de  zonage possible, qui reposerait sur les 
simulations effectuées par les États membre s en réponse à la prés ente communication.  
6. LES POSSIBILITES DE SIMPLIFICATION  
La définition d'un ensemble de critères communs  de délimitation simplifierait la mise en 
œuvre, au niveau européen, du régime des pa iements compensatoires de handicaps naturels. 
En effet, la centaine d'indicateurs que les Ét ats membres appliquent actuellement avec des 
seuils différents seraient remplacés  par huit critères clairement dé finis et associés à des seuils 
minimaux identiques sur tout le te rritoire de l'Union européenne. 
Grâce à la transparence qui résulterait de cette s implification, la mise en œuvre devrait gagner 
en efficacité en ce qui concerne la transpos ition et la conformité  avec les objectifs. 
Un seul indicateur biophysique  suffirait à la classification d'une zone pénalisée par un 
handicap naturel là où le système actuel exig e qu'une zone présente les trois types de 
handicaps visés à l'article 19 du règlement (CE)  n° 1257/1999 pour être re tenue (voir note de 
bas de page n° 9).  
L'application de critères biophysiques commun s a évidemment un coût correspondant aux 
frais de démarrage, lesquels différeront d'un État  membre à un autre, selon la quantité et la 
qualité des données pédologiques et climatiques disponibles.  
Actuellement, treize États membres ont recour s à des «systèmes d'indices» pour désigner les 
zones défavorisées intermédiaires. Il s'agit de  méthodes basées sur plusieurs indicateurs 
combinés, destinées à calculer un indice nécessair e à la classification des zones en fonction de 
seuils ou de catégories spécifiques. Les différe nts systèmes d'indices employés par les États 
membres présentent, dans un certain nombre de cas, des similarités. Il s demeurent toutefois 
difficilement comparables; en effet, même lo rsqu'ils se fondent sur des données semblables, 
les méthodes de pondération ou de classificati on utilisées pour calcule r l'indice diffèrent. 
Le degré de complexité des «systèmes d'indi ces» est variable, mais  il est généralement 
supérieur à celui des in dicateurs biophysiques pris  en considération dans  le cadre du présent 
réexamen. Nombreuses sont les méthodes de détermination d'indices qui font appel aux 
critères biophysiques définis par les experts et indiqués dans l'annexe technique jointe à la 
présente communication. Dans certains cas, on estime que les «systèmes d'indices» sont plus sophistiqués que les critères bi ophysiques et, partant, qu'ils sont  plus à même de révéler la 
présence de handicaps dans une région donnée. Cela étant, la mise en place d'un système 
d'indices commun à appliquer uniformément dans l'ensemble des États membres supposerait 
FR 10   FR de consentir des efforts considérables de con ception, de collecte de données, d'analyse et de 
mise en œuvre. C'est pourquoi l'instauration d'un système d'indices européen permettant 
d'établir avec certitude la présence de handicaps naturels ne serait ni utile ni réaliste.  
Dans les États membres où la méthode de dé limitation des zones défavorisées en vigueur 
repose sur des indices de faible  productivité des sols, la mise  au point d'un processus de 
désignation fondé sur de s critères biophysiques communs néce ssiterait vraisemblablement des 
efforts de collecte et d'harmonisation des donn ées pédologiques et climatiques au niveau 
approprié. 
Eu égard à ces problèmes d'échelle, les État s membres pourraient trouver un compromis entre 
la simplification et l'adoption de nouvelles méthodes de délimitation efficaces lors de la 
procédure de simulation de l'application des cr itères biophysiques. S'ils sont importants, ils 
devront être examinés dans l'analyse d'impact  préalable à la proposition législative de la 
Commission. 
7. INCIDENCE SUR LE BUDGET  
Le présent réexamen n'a aucune incidence su r les budgets communautaire et nationaux; en 
effet, le montant de l'enveloppe financière du régime des paiements compensatoires de 
handicaps, qui est constituée de la contribu tion du Fonds européen agricole pour le 
développement rural et d'un cofinancement nati onal, est fixé dans le cadre de chaque 
programme de développement rural, dans les limites du montant global des crédits alloués à 
l'État membre concerné en faveur du dé veloppement rural pour une période de 
programmation donnée. Une modification des be soins financiers résultant d'un meilleur 
ciblage permettrait de dégager des ressources et de les affecter à d'autres mesures du 
programme.  
8. CONCLUSIONS ET CALENDRIER  
Il convient de réviser le régime d'aides en fa veur des agriculteurs établis dans les zones à 
handicaps naturels afin d'adapter le système de  délimitation et de pa iements applicable aux 
zones défavorisées intermédiaires pour qu'il cadre avec les objectifs de gestion des terres fixés 
en 2005, de renforcer la transpar ence et l'objectivité de ce ré gime tout en tenant dûment 
compte des particularités nationale s et régionales et de favoriser la concentration de l'aide sur 
les cas où le risque d'abandon de s terres est le plus grand.  
Le système de délimitation gagnerait en transpar ence, en fiabilité et en cohérence d'un bout à 
l'autre de l'Europe si l'on mettait en place, sur la base de critères objectifs communs, un cadre 
commun de classification des zone s à handicaps naturels autres que les zones de montagne et 
les zones présentant des handicaps spécifiques. 
Les données dont dispose la Comm ission à l'échelle européenne ne suffisent pas pour mener à 
bien une simulation détaillée de l'application d'éventuels critères communs définis lors de 
l'analyse d'impact, simulation sur laquelle devr ait s'appuyer une proposition législative visant 
à renforcer l'efficacité du régime des paieme nts compensatoires de handicaps naturels.  
Afin de faciliter l'exécution de s tâches qui incombent à la Co mmunauté, et notamment celle 
consistant à établir une base solide en vue de l'élaboration de la proposition législative 
requise, la Commission suggère d'in viter les États membres à procéd er, sur leur territoire, à la 
FR 11   FR simulation de l'application des critères biophysiq ues indiqués dans la pr ésente communication 
et à établir des cartes des z ones à classer en zones admissibl es au vu des résultats de ces 
simulations. Afin d'exclure les zones dans lesquelles le handicap naturel a été surmonté, il importe que les simulations précitées mettent en évidence la zone qui serait circonscrite sur la 
base des critères biophysiques adap tés en fonction des besoins et  des indications figurant dans 
l'annexe technique jointe à la présente communication.  
Il conviendrait d'effectuer ces simulations à un niveau territori al suffisamment détaillé, par 
exemple au niveau UAL 2 de la nomenclatur e des unités territoriales statistiques.  
Ces simulations ne sauraient être considérée s comme une nouvelle méthode de délimitation 
des zones défavorisées, mais elles constitueron t un bon moyen d'apprécier la faisabilité des 
différentes options envisagées et serviront de  base pour asseoir une future proposition d'acte 
législatif établissant le cadr e d'une nouvelle délimitation des zones défavorisées inscrite dans 
la durée. 
Le Conseil, le Parlement européen, le Comité éc onomique et social européen et le Comité des 
régions sont invités à débattre des principaux points de la pr ésente communication. Il convient 
d'inviter les États membres à procéder aux si mulations précitées et à communiquer les cartes 
qu'ils auront ainsi obtenues aux services de  la Commission, dans les six mois suivant 
l'adoption de la présente communication.