COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Stratégie d'élargissement et principaux défis 2012-2013

1. Introduction

L'UE poursuit sa politique d'élargissement depuis plus de quarante ans. Les adhésions successives ont vu croître progressivement le nombre d'États membres qui est passé de six à l'origine à 27. La Croatie devrait devenir le 28e État membre le 1er juillet 2013. Au travers de sa politique d'élargissement, l'UE répond depuis sa création à l'aspiration légitime des peuples de notre continent à s'unir dans le cadre d'un projet européen commun. Cette politique a rassemblé les nations et les cultures, elle a enrichi l'UE grâce à sa diversité et lui a insufflé du dynamisme. Plus des trois quarts des États membres de l'UE sont d'anciens candidats à l'«élargissement».

À un moment où l'UE est confrontée à des défis majeurs et à une grande incertitude au niveau international et où l'élan en faveur de l'intégration économique, financière et politique connaît un nouveau souffle, la politique d'élargissement continue de contribuer à la paix, à la stabilité et à la prospérité de notre continent. Dans le cadre de conditions strictes mais justes, la perspective d'adhésion encourage les réformes politiques et économiques, transforme les sociétés et offre de nouvelles perspectives aux citoyens et aux entreprises. L'élargissement renforce également les forces politiques et économiques de l'Union. En jouant un rôle moteur grâce à sa politique d'élargissement, l'UE pourra bénéficier des avantages d'un continent plus fort et plus uni, faisant également la démonstration de sa constante capacité à être un acteur de niveau mondial.

Le dernier élargissement, qui a vu l'intégration des pays de l'Europe centrale et orientale, a réuni l'Est et l'Ouest après des décennies de séparation artificielle. Il a aussi augmenté le degré d'intégration commerciale, élargi le marché intérieur, permis des économies d'échelle, augmenté l'investissement et les possibilités d'emploi, engendrant des bénéfices mutuels. Entre le début des négociations et l’adhésion réelle, les exportations de l’UE vers les pays visés par l’adhésion ont plus que triplé. Il est estimé que la croissance, déjà élevée, de ces derniers au cours de la même période a été due pour un tiers à l'élargissement.

Le renforcement de l'État de droit et de la gouvernance démocratique est un élément central du processus d'élargissement. Les enseignements tirés des précédents élargissements soulignent qu'il est important de se concentrer sur ces domaines et d'améliorer encore la qualité du processus. Celui‑ci soutient et renforce la stabilité dans une région récemment touchée par des conflits et soutient la création en Europe du Sud-Est d'un environnement favorable à la croissance et susceptible d'attirer l'investissement, d'accroître la coopération régionale et de traiter des défis communs tels que la lutte contre le crime organisé et la corruption. Il aborde des sujets intéressant directement les citoyens tant de l'UE que des pays visés par l'élargissement, tels que la justice, la sécurité et les droits fondamentaux. Le Conseil ayant accepté en juin la proposition de la Commission concernant une nouvelle approche pour les chapitres consacrés à l'appareil judiciaire et aux droits fondamentaux, ainsi qu'à la justice, à la liberté et à la sécurité, dans le cadre des négociations avec le Monténégro, l'État de droit est fermement ancré au cœur du processus d'adhésion, posant également les bases de futures négociations.

Les difficultés que traverse actuellement la zone euro ont été au cœur de l'agenda politique de l'UE au cours de l'année écoulée. Couplés à la crise financière mondiale, ces chocs ont mis en exergue l'interdépendance des économies nationales tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE. Les défis auxquels est confrontée zone euro montrent qu'il est important de poursuivre la consolidation de la stabilité économique et financière et d'encourager les réformes et la croissance, y compris dans les pays visés par l'élargissement. L'intégration économique, financière et économique renforcée qui en résultera au sein de l'UE devra aussi être prise en compte dans le processus d'élargissement. Il est dans notre intérêt à tous de renforcer la résilience aux crises des pays visés par l'élargissement. Le processus d'élargissement est un outil puissant pour atteindre cet objectif. Une UE élargie et plus forte sera mieux armée pour faire face à ces défis. Le dynamisme de l'économie turque par exemple, le rôle géopolitique de la Turquie, sa contribution à la sécurité énergétique et la jeunesse de sa population constituent une chance tant pour la Turquie que pour l'UE dans le contexte de sa perspective d'adhésion.

Il est manifestement dans notre intérêt à tous de traiter les risques d'instabilité dans les Balkans occidentaux, en raison des problèmes hérités de la guerre et de la division qui a ravagé cette région. Le processus d'élargissement soutient les avocats de la réforme dans la région, approfondissant encore sa transition démocratique après la guerre. Il permet d'éviter de devoir assumer le coût bien plus élevé des conséquences de l'instabilité. Le renforcement de la stabilité et de la démocratie dans le Sud-Est de l’Europe constitue également un investissement dans une démocratie solide et durable dans le voisinage de l’UE au sens large. Le consensus renouvelé sur l'élargissement, approuvé par le Conseil européen, reste le cadre dans lequel s'inscrit la politique d'élargissement de l'UE. Cette politique est fondée sur les principes de consolidation des engagements, de conditionnalité équitable et rigoureuse et de bonne communication avec le public, conjugués à la capacité de l'UE à intégrer de nouveaux membres. L'actuel programme d'élargissement concerne les Balkans occidentaux, la Turquie et l'Islande. L'Union européenne a toujours proclamé que sa politique à l'égard des Balkans occidentaux était placée sous le signe de l'ouverture, les Conseils successifs ayant confirmé que l'avenir des Balkans occidentaux se trouvait au sein de l'Union européenne. Le processus de stabilisation et d'association demeure le cadre commun pour les préparatifs nécessaires.

Il est essentiel pour son succès de maintenir la crédibilité du processus d'élargissement. Il s'agit de garantir la poursuite de réformes de grande ampleur dans les pays visés par l'élargissement afin qu'ils remplissent les critères établis, notamment ceux de Copenhague. Il s'agit également de garantir le soutien des États membres et de leurs citoyens. Il est essentiel de favoriser la compréhension et le débat éclairé sur les conséquences de la politique de l'élargissement, en particulier à un moment où l'UE est confrontée à des défis importants. Dans ce contexte, le principe des «mérites propres» est essentiel. Le rythme auquel chaque pays avance vers l'adhésion dépend de sa capacité à satisfaire aux conditions nécessaires. L’élargissement est donc, par définition, un processus progressif, fondé sur une mise en œuvre solide et durable des réformes par les pays concernés. La nouvelle approche de négociation adoptée dans le domaine de l'État de droit introduit la nécessité d'afficher des bilans solides en matière de mise en œuvre des réformes tout au long du processus de négociation, réformes qui doivent avoir un ancrage profond dans le but d'être irréversibles.

L'adhésion imminente de la Croatie, le début des négociations d'adhésion avec le Monténégro en juin et le statut de candidat accordé à la Serbie en mars montrent que l'UE respecte ses engagements lorsque les conditions sont remplies. Ces évolutions positives sont un signal fort attestant du pouvoir de transformation du processus d'élargissement dans une zone ravagée par la guerre il y a à peine une demi-génération. Elles agissent de manière incitative et encouragent tous les pays de la région à intensifier leurs propres efforts de préparation en vue d'une éventuelle adhésion à l'UE.

Les pays visés par l'élargissement ont, au cours de l’année dernière, connu des évolutions positives. En plus de ceux observés concernant la Croatie, le Monténégro et la Serbie, des résultats positifs ont été enregistrés dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine, où le dialogue de haut niveau sur l'adhésion a conduit les autorités à se concentrer davantage sur les réformes. En Albanie, le dialogue entre le gouvernement et l'opposition a permis de débloquer largement l'impasse politique et d'adopter des réformes électorales et parlementaires. Les négociations d'adhésion avec l'Islande progressent bien. La Turquie a soutenu activement le nouveau programme pour le développement de relations constructives annoncé l'an dernier et lancé par la Commission en mai 2012.

Par ailleurs, des réformes sont encore attendues dans la plupart des pays. Les droits de l'homme, la bonne gouvernance, l'État de droit, y compris la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, la capacité administrative, le chômage, la réforme de l'économie et l'inclusion sociale continuent de poser des problèmes de taille. Il est souvent nécessaire de s'impliquer davantage dans la mise en œuvre des réformes et de mobiliser la nécessaire volonté politique pour avancer. Renforcer la liberté d'expression et l'indépendance des médias reste un défi majeur. Les problèmes bilatéraux ont parfois encore des répercussions négatives sur le processus d'adhésion.

Le processus d’élargissement est par essence inclusif et nécessite une large participation des parties prenantes. Dans les pays visés par l’élargissement, un vaste consensus politique et un soutien important de la population aux réformes contribuent fortement aux transformations nécessaires pour avancer sur la voie de l’adhésion à l’UE.

La présente communication dresse un bilan du programme d'élargissement actuel de l'Union européenne. S'appuyant sur les analyses approfondies par pays qui l'accompagnent[1], elle fait le point sur les préparatifs d'adhésion de ces pays et sur le stade qu'ils ont atteint dans le processus, de même qu'elle évalue leurs perspectives pour les années à venir et formule, à cet égard, une série de recommandations. Comme dans les années antérieures, plusieurs questions essentielles font l'objet d'une attention particulière; c'est le cas notamment de l'aide apportée par l'UE aux pays visés par l'élargissement, y compris par l'instrument d'aide de préadhésion.

2. Questions essentielles 2.1. Placer l'État de droit au cœur de la politique d'élargissement

L'expérience des derniers élargissements et les défis auxquels sont confrontés les pays visés par l'élargissement soulignent l'importance qu'il y a à placer l'État de droit au cœur de la politique d'élargissement. Une nouvelle approche des négociations consacrées à l'appareil judiciaire et aux droits fondamentaux, ainsi qu'à la justice, à la liberté et à la sécurité, a été proposée dans le document de stratégie de l'année passée et approuvée par le Conseil. Cette approche se reflète désormais dans un cadre de négociation adopté en juin 2012 pour les négociations avec le Monténégro, ancrant fermement l'État de droit au cœur du processus d'adhésion et jetant également les bases de futures négociations.

Les pays aspirant à rejoindre l’Union doivent démontrer, à toutes les étapes du processus d'adhésion, leur capacité à renforcer la concrétisation des valeurs sur lesquelles l'Union est fondée. Ils doivent établir et promouvoir dès le début le bon fonctionnement des principales institutions nécessaires à la gouvernance démocratique et à l’État de droit, qu'il s'agisse du parlement national, du gouvernement, ou du système judiciaire, notamment les tribunaux et les procureurs, ainsi que les organes chargés de faire appliquer la loi.

Les défis auxquels sont confrontés les pays visés par l'élargissement dans ces domaines sont nombreux.

Pour ce qui est du système judiciaire, les pays doivent garantir son indépendance, son impartialité et sa responsabilité ainsi que sa capacité à garantir la tenue de procès équitables. Ils doivent aussi faire en sorte que leur système judiciaire fonctionne efficacement, sans que la durée des procédures ne soit excessive. Sur ce point, des stratégies de réforme judiciaire sont maintenant en place dans la plupart des pays. Des avancées sont à signaler dans le domaine du renforcement de l'indépendance des Conseils judiciaires nationaux et, dans certains cas, de nouvelles procédures de nomination dans la magistrature ont été mises en place. Toutefois, des défis majeurs restent à relever, notamment afin de garantir des procédures plus solides pour la nomination des juges et des procureurs, de trouver le bon équilibre entre l'indépendance et la responsabilisation de l'appareil judiciaire, y compris en se penchant sur le problème de l'immunité judiciaire, et de réduire dans de nombreux cas l'arriéré judiciaire excessif. L'exécution des décisions de justice demeure un défi à relever. Dans de nombreux cas, il est nécessaire, en complément des réformes législatives et administratives, de changer la culture judiciaire afin de se concentrer davantage sur le service rendu au citoyen.

La corruption continue de régner dans la plupart des pays visés par l'élargissement. La corruption met à mal l'État de droit, a des conséquences négatives sur l'environnement des entreprises et les budgets nationaux et touche les citoyens dans leur vie de tous les jours dans des domaines tels que les soins de santé et l'éducation. L'omniprésence de la corruption permet l'infiltration de groupes de criminalité organisée dans les secteurs public et privé. Les pays doivent mettre en place un cadre solide pour la prévention de la corruption, notamment pour renforcer la transparence dans les organismes publics et dans l'utilisation des fonds publics. Les instances chargées de faire appliquer la loi doivent adopter une démarche volontariste, bien coordonnée et efficace pour s'assurer que les cas de corruption, y compris de corruption à haut niveau, font l'objet d'enquêtes, de poursuites et de sanctions en bonne et due forme. Dans plusieurs pays visés par l'élargissement, des efforts supplémentaires sont nécessaires concernant le financement des partis politiques et des campagnes électorales, la gestion des conflits d'intérêts, la transparence des marchés publics, l'accès à l'information et la saisie et la confiscation de biens. Dans certains cas, des parquets spécialisés ont été mis en place et fonctionnent bien. Il reste encore beaucoup à faire pour réaliser les bilans nécessaires. Il convient de disposer de statistiques fiables afin d'assurer avec succès le suivi des politiques de lutte contre la corruption.

La lutte contre la criminalité organisée demeure une priorité clé et représente un problème majeur dans la plupart des pays visés par l'élargissement. La nature transfrontière de nombreuses activités criminelles nécessite une coopération étroite entre les organes chargés de faire respecter la loi et les instances judiciaires dans la région, avec les États membres de l'UE et sur le plan international. Les organes chargés de faire respecter la loi doivent disposer d'outils juridiques et de moyens d'enquête efficaces pour lutter contre la criminalité organisée et la sanctionner de manière adéquate. Leur capacité à mener des enquêtes financières, notamment, doit être améliorée. Même s'ils progressent, la plupart des pays doivent consentir des efforts beaucoup plus importants en matière d'enquêtes proactives, de suivi judiciaire efficace et de coopération nationale et internationale renforcée. La Commission continue de soutenir la création d'un réseau régional de procureurs qui sera assisté par des experts détachés par les États membres. De plus, la coopération opérationnelle avec les agences européennes concernées, notamment Europol, doit être poursuivie.

La réforme de l'administration publique continue de constituer, dans la plupart des pays visés par l'élargissement, une priorité majeure au regard des critères politiques. Elle constitue un élément essentiel pour la gouvernance démocratique et l'État de droit et vise à renforcer la transparence, l'obligation de rendre des comptes et l'efficacité, ainsi qu'à se concentrer davantage sur les besoins des citoyens et des entreprises. Des procédures administratives adéquates, notamment en ce qui concerne la gestion des ressources humaines et des finances publiques, y compris le recouvrement de l'impôt et des systèmes statistiques fiables et indépendants, sont d'une importance fondamentale pour le fonctionnement de l'État et la mise en œuvre des réformes nécessaires pour l'adhésion à l'UE. Les pays doivent redoubler d'efforts pour améliorer leurs administrations publiques à tous les niveaux en s'appuyant sur des stratégies nationales globales. Reconnaissant les défis auxquels sont confrontés les pays visés par l'élargissement, la Commission renforcera ses capacités de suivi et d'évaluation afin de relever les lacunes importantes et de fournir de l'aide en matière de planification, de fixation des priorités et de mise en œuvre des réformes.

Les droits civils, politiques, économiques et sociaux, ainsi que les droits des minorités, sont des sujets importants dans la plupart des pays visés par l'élargissement. Ces droits fondamentaux sont largement garantis par la loi, mais dans de nombreux cas des problèmes persistent quant à leur mise en œuvre. Dans certains cas, il reste des lacunes législatives, par exemple en ce qui concerne la portée de la législation visant à lutter contre les discriminations. Les institutions nationales en matière de droits de l’homme, telles que les médiateurs, doivent souvent être largement renforcées, comme doivent l'être les organes compétents pour réprimer les crimes haineux et la violence liée au genre. Les mentalités à l'égard des groupes vulnérables tels que les minorités ethniques, les personnes victimes d'un handicap et les personnes lesbiennes, gays, bisexuelles et transgenres demeurent un problème commun.

Les pays visés par l'élargissement se caractérisent dans l'ensemble par le pluralisme de leurs médias. Des progrès ont été accomplis dans certains pays en vue de dépénaliser la diffamation. Toutefois, dans de nombreux pays, la liberté d'expression reste un sujet de préoccupation majeur, les ingérences politiques, les pressions économiques, l'autocensure et la protection insuffisante des journalistes contre les actes de harcèlement, voire les attaques violentes, restant d'actualité. En Turquie en particulier, le cadre juridique ne protège pas encore suffisamment la liberté d’expression, tandis que le nombre élevé d’actions en justice et d’enquêtes dont font l’objet certains journalistes, ainsi que la pression excessive exercée sur certains médias, suscitent de profondes inquiétudes.

Étant donné les défis restant à relever dans ce domaine, la Commission envisage d'assurer au premier semestre 2013 un suivi de la conférence «Speak up!» organisée en mai 2011. Cet événement devrait rassembler des représentants des médias et de la société civile des Balkans occidentaux et de la Turquie afin d'examiner la mesure dans laquelle les gouvernements s’attellent aux grandes priorités en vue d'atteindre les normes européennes dans le domaine de la liberté d'expression. La Commission continuera à coopérer étroitement avec le Parlement européen dans ce domaine. Ces questions continueront d'être au centre du processus d'adhésion.

Eu égard aux défis à relever et à la nature à long terme des réformes à entreprendre, les chapitres de négociation consacrés à l'appareil judiciaire et aux droits fondamentaux, ainsi qu'à la justice, à la liberté et à la sécurité seront abordés dès le début des négociations pour mettre en place la législation et les institutions nécessaires et afficher un bilan de mise en œuvre concret avant la clôture des négociations. Ces chapitres seront ouverts sur la base de plans d'action adoptés par les autorités nationales. La Commission fournira de nombreuses orientations dans ses rapports d'analyse afin de soutenir l'élaboration de ces plans d'action par le pays candidat. L'introduction de critères intermédiaires qui seront fixés au moment de l'ouverture des négociations constitue une innovation. Le Conseil ne fixera de critères définitifs que lorsque les premiers auront été satisfaits.

De cette manière, les négociations seront menées dans un cadre structuré tenant compte du temps nécessaire à la pleine mise en œuvre des réformes et à l'élaboration d'un bilan de mise en œuvre concret. Ce processus s'accompagnera de garanties et de mesures correctives permettant par exemple la mise à jour des critères et garantissant des progrès équilibrés dans tous les chapitres de négociation. La nouvelle approche prévoit également une plus grande transparence dans les négociations et le processus de réforme et veillera à ce que personne n'en soit exclu, encourageant les candidats à fixer leurs propres priorités en matière de réforme au travers d'un processus de consultation des parties concernées afin de garantir le soutien maximal à leur mise en œuvre. La Commission se concentrera davantage, lors du suivi, sur les progrès réalisés dans ces domaines. Des fonds IAP continueront à être mobilisés pour soutenir la mise en œuvre des réformes.

Les pays visés par l'élargissement doivent impérativement renforcer l'État de droit et l'administration publique, s'ils veulent se rapprocher de l'UE et, par la suite, s'acquitter pleinement des obligations découlant de l'adhésion. Dès avant le début des négociations d'adhésion, il conviendra de se concentrer davantage sur l'État de droit dans l'esprit de la nouvelle approche. L'examen des chapitres clés relatifs à l'État de droit a débuté avant même l'ouverture des négociations globales d'adhésion avec le Monténégro. Les autres pays candidats, l'ancienne République yougoslave de Macédoine et la Serbie, ont également été invités aux réunions explicatives organisées dans le cadre de l'examen analytique. Les priorités essentielles fixées comme conditions à l'ouverture des négociations d'adhésion avec l'Albanie ont largement porté sur l'État de droit. Les questions relatives à l'État de droit sont au cœur des différentes initiatives par pays lancées par la Commission l'année dernière et qui sont présentées dans la partie 3 de la présente communication.

2.2. Coopération régionale et réconciliation dans les Balkans occidentaux

La coopération régionale et de bonnes relations de voisinage constituent des éléments essentiels du processus de stabilisation et d'association et font l'objet, à ce titre, d'un suivi étroit de la Commission à tous les stades du processus d'adhésion. Des avancées supplémentaires ont été réalisées dans ce domaine au cours de l'année passée. Des contacts bilatéraux et multilatéraux entre les dirigeants et les personnalités politiques se sont poursuivis, y compris dans des domaines sensibles tels que les crimes de guerre, les frontières, le retour des réfugiés, la criminalité organisée et la coopération policière, et au sein d'instances régionales, telles que la Communauté de l'énergie, l'espace aérien commun européen, l'accord de libre-échange centre-européen (ALECE) et l'école régionale d'administration publique. Un nouveau secrétaire général a été nommé au Conseil de coopération régionale (CCR). La Commission attend que le CCR élargisse son rôle de plateforme de coopération régionale en vue de promouvoir des questions importantes pour l'ensemble de la région et, dans la perspective de l'adhésion à l'UE, qu'il favorise davantage l'intégration de la coopération régionale dans le programme politique des pays concernés. La coopération régionale devrait être prise en charge et gérée au niveau régional.

Les différends liés aux questions interethniques ou de statut, notamment en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo*, continuent d'entraver le fonctionnement normal des institutions, freinent le processus de réforme et peuvent, dans certains cas, avoir des répercussions plus importantes sur le plan régional. La meilleure façon, pour ces territoires, de résoudre ces problèmes est de continuer de progresser sur le chemin de l'adhésion à l'UE. Des questions difficiles liées à l'origine ethnique peuvent trouver une solution satisfaisante par la voie du dialogue et du compromis, comme le démontre la mise en œuvre de l'accord-cadre d'Ohrid actuellement en cours dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine. Les divergences de vues concernant le statut du Kosovo ont continué d'empêcher l'approfondissement des relations avec l'UE. La situation dans le nord du Kosovo reste un défi majeur. Pour faire progresser ces questions, il faudra que tous les acteurs concernés coopèrent dans un esprit constructif.

De nouveaux résultats ont été obtenus dans le cadre du dialogue Belgrade-Pristina et des accords sont intervenus sur la coopération régionale et la représentation ainsi que sur la gestion intégrée des frontières. Ce dernier accord doit maintenant être appliqué. La Serbie a finalement clarifié son interprétation de l’accord sur la coopération régionale et la représentation du Kosovo et sa mise en œuvre initiale montre qu'il ne devrait plus être un obstacle à la participation de tous à la coopération régionale. La mise en œuvre d’autres accords conclus dans les domaines de la liberté de circulation, du cadastre, des registres civils, des cachets douaniers et de l’acceptation mutuelle des diplômes a été inégale et n’a eu jusqu’ici qu’un impact limité sur le terrain. Il est urgent d'accomplir des progrès supplémentaires dans le cadre de ce processus.

Les appels à la réconciliation trouvent davantage d'écho au sein de la population dans son ensemble, jetant des bases solides pour aborder les problèmes en suspens depuis la guerre, tels que les crimes de guerre, les réfugiés et les tensions interethniques. Les initiatives prises par des ONG et par la société civile, telles que la «Youth Initiative for Human Rights», la commission «Vérité et réconciliation» et l'initiative Igman, contribuent de manière significative à favoriser la réconciliation entre les citoyens de la région et doivent être soutenues. Toutefois, il convient de rester vigilant dans les années à venir pour se préserver de réflexes nationalistes. Les gouvernements et les dirigeants politiques notamment doivent faire davantage pour favoriser un climat politique propice à un travail sur le passé. Ces problèmes hérités des conflits passés, couplés à d'autres problèmes bilatéraux non résolus, continuent de compromettre la stabilité dans les Balkans occidentaux et il convient d'y remédier de façon urgente. Apporter une solution à ces problèmes permettra d'éliminer un obstacle majeur sur le cheminement des Balkans occidentaux vers l'UE.

Concernant les crimes de guerre, il est essentiel de veiller à ce que les crimes commis pendant les guerres qui se sont déroulées en ex-Yougoslavie soient jugés afin de garantir une réconciliation durable. La coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie s'est poursuivie. Cela fait suite à des avancées décisives réalisées par les pays de la région qui ont fourni à ce Tribunal une base solide pour mener à bien son travail, même si certains procès doivent se poursuivre au-delà de la date précédemment prévue pour leur achèvement en décembre 2014. Le travail du Tribunal se réduisant progressivement, les gouvernements concernés restent confrontés à des défis majeurs pour lutter contre l'impunité des crimes de guerre dans le cadre de leurs propres juridictions. Grâce à la volonté politique, en se concentrant davantage sur les ressources et en renforçant la coopération régionale et la résolution de problèmes par l'extradition de leurs propres ressortissants, les pays de la région pourront rendre justice aux milliers de victimes de guerre. Le problème des personnes disparues doit être pleinement pris en compte. La Commission soutient totalement l’enquête actuellement menée sous les auspices d'EULEX sur les allégations de crimes, y compris le trafic d’organes humains, commis pendant et après le conflit au Kosovo et visées dans le rapport adopté par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe.

Concernant les réfugiés, la Serbie, la Croatie, la Bosnie-Herzégovine et le Monténégro ont signé une déclaration ministérielle en novembre 2011 à Belgrade renouvelant leur engagement politique à conclure le processus de Sarajevo. Ces pays ont adopté un programme régional de logement qui a été présenté au cours d'une conférence internationale des donateurs qui s'est tenue en avril 2012, lors de laquelle l'UE et la communauté internationale se sont engagées à fournir un soutien supplémentaire substantiel. Les autorités nationales doivent garantir la mise en œuvre effective de ce programme qui vise à faciliter le retour durable des réfugiés les plus vulnérables sur leur lieu d'origine ou leur intégration locale dans le lieu où ils ont trouvé refuge. Cela devrait permettre la fermeture définitive de centres d'accueil de la région hébergeant des personnes déplacées à l'intérieur du pays et des réfugiés et la radiation formelle des 74 000 réfugiés restant actuellement. La Commission se félicite de ces évolutions et demande aux pays de poursuivre énergiquement leurs efforts pour résoudre les problèmes en suspens relatifs aux réfugiés et aux personnes déplacées à l'intérieur du pays.

Les questions liées aux minorités restent des enjeux majeurs dans les Balkans occidentaux. Globalement, des cadres juridiques rigoureux et complets sont en place afin d'assurer la protection des minorités. Toutefois, dans la pratique, la mise en œuvre est parfois compliquée, en particulier lorsque des liens persistent avec de récents conflits. Une culture générale d'acceptation des minorités doit être encouragée, par l'éducation, l'organisation de larges débats publics et la sensibilisation. Il est nécessaire de traiter de manière proactive les cas de crimes haineux et de discrimination. La minorité rom est particulièrement défavorisée dans toute la région. La Commission continuera de soutenir des mesures dans ce domaine, notamment dans le cadre de la «décennie pour l'inclusion des Roms». Les pays devraient mettre en œuvre les conclusions opérationnelles auxquelles ils ont souscrit lors de séminaires sur les questions liées aux Roms organisés par la Commission en 2011.

En ce qui concerne les problèmes bilatéraux non résolus, il convient que les parties concernées trouvent une solution dans les meilleurs délais pendant le processus d'élargissement, en agissant avec détermination, en veillant à maintenir des relations de bon voisinage et en tenant compte des intérêts généraux de l'UE. Peu de progrès sont à signaler sur ces sujets au cours de l'année écoulée. La Commission engage les parties à mettre tout en œuvre pour régler les questions frontalières en suspens conformément aux principes et aux moyens établis, notamment en renvoyant, le cas échéant, certaines questions devant la Cour internationale de justice ou à d'autres instances ad hoc de règlement des différends. Les problèmes bilatéraux ne devraient pas paralyser le processus d'adhésion. La Commission est disposée à faciliter l'éclosion de l'élan politique nécessaire pour rechercher des solutions et soutenir les initiatives dans ce sens. L'accord sur le règlement du différend frontalier entre la Slovénie et la Croatie, dont la mise en œuvre a débuté au cours de l'année 2012, ouvre la voie à la résolution de ce problème bilatéral et constitue un bon exemple d'avancée significative. La Commission souligne l'importance de la déclaration de la Croatie relative à la promotion des valeurs européennes dans l'Europe du Sud-Est et se félicite en particulier qu'elle soit déterminée à faire en sorte que les questions bilatérales n'entravent pas le processus d'adhésion des pays candidats. Concernant l'ancienne République yougoslave de Macédoine, la Commission souligne qu'une solution négociée et mutuellement acceptable sur la question du nom du pays, sous les auspices des Nations unies, reste essentielle. Il convient de trouver une solution sans plus tarder.

2.3. Défis économiques et sociaux

Renforcer la reprise économique dans les pays visés par l'élargissement

Le développement socioéconomique des pays visés par l'élargissement est très contrasté. Tous les pays visés par l'élargissement ont largement maintenu une stabilité macroéconomique globale, mais les risques budgétaires se sont accrus de manière significative dans de nombreux d'entre eux. Les conséquences de la crise économique se font sentir dans toute la région; confrontés à de faibles niveaux de compétitivité, de revenus et d'investissement et à un chômage élevé et en augmentation, les Balkans occidentaux ont à nouveau basculé dans la récession.

Les performances de l'économie turque en matière de croissance peuvent être attribuées dans une large mesure à des politiques macroéconomiques prudentes et aux réformes initiées bien avant la crise mondiale. Toutefois, il reste encore beaucoup à faire pour soutenir la croissance et renforcer davantage l'économie. La dynamique positive de l'économie turque a permis d'engager des réformes structurelles supplémentaires, notamment dans les domaines de l'éducation, des infrastructures et des politiques du marché de l'emploi.

À la suite de l'effondrement du système bancaire, l'économie islandaise s'est contractée de 12 % au total. La reprise, tirée tant par les exportations que par une demande intérieure forte, a débuté en 2011 et s'est poursuivie cette année. La stabilisation de l'économie résulte principalement de la restructuration et du renforcement du secteur bancaire, de la consolidation des finances publiques et d'un prudent dosage des politiques, mais au prix de contrôles des capitaux dont la levée demeure un défi.

Après une légère reprise en 2010 et 2011, la majorité des économies des Balkans occidentaux se sont de nouveau contractées en 2012 à la suite de l'évolution négative de la situation au sein de l'Union européenne. La Croatie, la Bosnie-Herzégovine et la Serbie sont à nouveau en récession. L'Albanie, le Kosovo et l'ancienne République yougoslave de Macédoine résistent mieux aux conditions défavorables. Ils ont continué d'enregistrer une certaine croissance car ils ont été capables de soutenir la demande intérieure et sont moins touchés par la réduction des échanges commerciaux. Le secteur financier est resté stable dans tous les pays bien que la qualité de leur portefeuille de prêts ait continué à se détériorer.

La dépression persistante a très nettement aggravé des conditions sociales déjà difficiles. Le chômage continue d'augmenter et s'élève maintenant à 21 % dans les Balkans occidentaux. Il est toutefois bien plus élevé en Bosnie-Herzégovine, en Serbie, dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine et au Kosovo. Les jeunes sont particulièrement touchés. Ce qui est plus inquiétant, les résultats favorables atteints avant la crise en matière de réduction de la pauvreté sont en train de s'infléchir. La nouvelle classe moyenne, notamment, est fragilisée, les réserves financières et l'épargne étant épuisées. Les sondages d'opinion indiquent que le mécontentement de la population face à la situation économique et sociale va croissant, nombreux étant ceux qui ne peuvent souvent plus se permettre des biens et des services de première nécessité. Ces tendances, associées à une croissance plus faible cette année ou même à une nouvelle récession, montrent qu'il est nécessaire d'adopter une démarche politique beaucoup plus volontariste pour atténuer la détérioration des conditions sociales, y compris le chômage et la pauvreté, par exemple en encourageant l'investissement pour soutenir ainsi la création d'emploi et en ciblant mieux les investissements dans le secteur social.

Les pays sont conscients de la nécessité de mettre en œuvre des réformes prioritaires et des mesures pour soutenir la croissance et l'emploi. Toutefois, l'engagement politique à les appliquer est souvent trop faible. La perception de l'impôt ainsi que la planification et l'exécution du budget ne se sont pas suffisamment améliorées ces dernières années. Les transferts budgétaires restent mal ciblés et ne contribuent pas à l'amélioration de la situation sociale. La réforme des marchés du travail reste encore largement à accomplir et les systèmes d'enseignement professionnel ne contribuent pas à réduire les inadéquations entre les qualifications et les besoins. Il en résulte que les travailleurs recherchent souvent des emplois à l'étranger, ce qui à court terme bénéficie à l'économie par des envois de fonds et fait baisser le chômage. Toutefois, sur le long terme, ces départs limitent le potentiel de croissance en raison d'une diminution de la main-d’œuvre et d'une fuite des cerveaux. Au niveau microéconomique, de nombreux pays ont mis en œuvre des réformes afin de faciliter la création d'entreprises ou ont conçu des régimes visant à attirer les investisseurs étrangers, mais la faiblesse de l'État de droit et l'importance du secteur informel continuent de nuire au climat des affaires.

L'UE s'engage à continuer d'aider ces pays par des conseils politiques et une aide financière. Elle travaille aussi en étroite collaboration avec les IFI afin que des prêts à des conditions favorables soient accordés dans des domaines prioritaires.

La Commission continuera à associer les pays visés par l'élargissement à la stratégie Europe 2020. Elle examinera la possibilité d'utiliser de manière plus ciblée les réunions de l'ASA pour traiter des problèmes liés à la compétitivité et à l'emploi. Dans ce but, et conformément à l'approche Europe 2020, les pays visés par l'élargissement sont encouragés à se fixer des objectifs nationaux en matière d'emploi, d'innovation, de changement climatique, d'énergie, d'éducation, de réduction de la pauvreté et d'inclusion sociale. En outre, à partir de 2013, la Commission entamera progressivement avec eux un dialogue sur les programmes de réforme sociale et de l'emploi, poursuivant une approche globale de la politique sociale et de l'emploi. La Commission s'efforcera aussi de mieux associer les pays visés par l'élargissement aux programmes de l'UE afin qu'ils puissent travailler avec les États membres dans les domaines des initiatives phare de la stratégie Europe 2020.

Les groupes de politique régionale et les CCR ont bien progressé en vue d'adapter le processus de la stratégie Europe 2020 aux besoins et aux réalités régionales. Cette année, les ministres responsables du commerce et de l'investissement se sont engagés à soumettre à une évaluation régulière les politiques suivies en matière de commerce régional, de recherche privée, de promotion de l'esprit d'entreprise et de création d'emplois. La Commission soutiendra ces efforts conjoints de réforme et l'approche de suivi régional, notamment par des fonds au titre de l'IAP.

Une coopération économique régionale renforcée peut contribuer à atténuer les effets de la crise. Le commerce régional représente en moyenne environ 17 % de l'ensemble des échanges commerciaux dans la région. Les flux commerciaux entre les pays de l'ALECE ont été moins touchés par la crise et se sont récemment relevés plus rapidement que le commerce avec l'UE. Toutefois, le commerce est dominé par des produits alimentaires et des produits de base, les produits à plus forte valeur ajoutée ne constituant qu'une faible part des échanges commerciaux. L'ALECE s'est engagé dans un processus de libéralisation de certains services, ce qui pourra apporter des avantages importants à toutes les parties. L'intégration des marchés de l'énergie et des transports rend la région plus compétitive et crée les conditions favorables pour attirer des investisseurs dans ces domaines.

Le cadre d'investissement en faveur des Balkans occidentaux a été mis en place pour regrouper les donateurs nationaux et les IFI afin de constituer une réserve de projets dans les pays. Dans ce cadre, la Commission, les donateurs bilatéraux et les IFI soutiennent des investissements à hauteur de 8 000 000 000 EUR dans les transports, l'énergie, l'environnement, le changement climatique, le secteur social et le développement du secteur privé/des PME. Ce cadre jouera un rôle de plus en plus important pour aider à préparer et à appuyer les investissements les plus nécessaires pour soutenir la croissance et l'emploi.

La gouvernance économique de l'UE et les pays visés par l'élargissement

Étant donné les changements considérables en cours dans la gouvernance économique de l'UE, il est important de continuer d’informer les pays visés par l'élargissement et de les associer davantage à ce processus, compte tenu également de leur fort degré actuel d'intégration économique avec l'UE.

La Commission européenne dispose d'un large éventail d'instruments pour informer les pays visés par l'élargissement de l'évolution des politiques économiques de l'UE. Il s'agit notamment des dialogues politiques et économiques bilatéraux réguliers ainsi que du dialogue économique multilatéral entre la Commission, les États membres de l'UE et les pays candidats dans le contexte du programme de surveillance budgétaire de préadhésion.

La Commission adaptera graduellement la surveillance économique des pays visés par l'élargissement à la gouvernance économique renforcée au sein de l'UE. Dans ce but, les pays seront encouragés à renforcer leurs programmes économiques à moyen terme en mettant davantage l'accent sur la viabilité de leur position externe et sur les principaux obstacles structurels à la croissance, conformément à la stratégie Europe 2020. Une plus grande attention sera également accordée au renforcement des cadres budgétaires nationaux qui doivent respecter des normes de qualité. Les pays candidats devront prendre des engagements politiques forts pour donner suite aux recommandations convenues lors de la réunion annuelle conjointe ECOFIN. Cette réunion et ses préparatifs, ainsi que les forums prévus par l'ASA, viendront compléter la surveillance économique et budgétaire et permettront d'informer les pays candidats d'autres évolutions façonnant la gouvernance économique de l'UE, s'il y a lieu.

Les prochaines réunions explicatives organisées dans le cadre de l'examen analytique seront également mises à profit pour familiariser les pays avec les changements intervenus dans les obligations en matière de législation de l'union économique et monétaire, ainsi que la nouvelle architecture en matière de surveillance financière. La Commission examinera la possibilité d'inviter à ces réunions les pays candidats avec lesquels les négociations n'ont pas encore débuté. La Commission pourrait également organiser d'autres réunions d'examen analytique au cours des négociations d'adhésion lorsqu'un nouvel acquis significatif a été adopté.

3. Maintenir la dynamique de l'élargissement et des réformes

Les pays visés par l'élargissement sont confrontés à de nombreux défis dans des domaines tels que l'État de droit, la corruption, la criminalité organisée, l'économie et la cohésion sociale. En outre, dans un contexte de stagnation économique, il existe des risques de repli populiste et de résistance envers des réformes essentielles. Dans les pays des Balkans occidentaux en particulier, il est essentiel que les pays demeurent fermement sur la voie des réformes, laissant derrière eux les problèmes hérités du passé et investissant dans leur avenir européen. Il est dans l'intérêt de l'UE que la mise en œuvre des réformes soit couronnée de succès. L'élargissement est une entreprise commune. Maintenir la dynamique de l'élargissement ainsi que des réformes sont les deux faces d’une même médaille.

La Commission recherche de plus en plus des approches innovantes pour relever les défis qui se posent dans les pays visés par l'élargissement lors du processus d'adhésion. Les critères et les conditions d'adhésion demeurent identiques. Toutefois, dans de nombreux domaines, des approches spécifiques à chaque pays et sur mesure visant à traiter des situations difficiles, notamment des blocages dans le processus d'adhésion, sont nécessaires. Ces approches concernent non seulement l'État de droit et la réforme de l'administration publique, mais aussi le renforcement démocratique, la bonne gouvernance et les problèmes économiques et sociaux. Ces initiatives donnent une impulsion aux réformes. Elles ne remplacent pas les négociations d'adhésion, mais constituent un lien vers elles.

S'appuyant sur le document de stratégie 2011 en faveur de l'élargissement et sur les conclusions du Conseil de décembre 2011, un programme pour le développement de relations constructives entre l'UE et la Turquie a été lancé en mai 2012 afin de soutenir le processus des négociations d'adhésion, conformément au cadre de négociation et aux conclusions pertinentes du Conseil. Ce programme concerne un large éventail de domaines d'intérêt commun, notamment les réformes politiques, le dialogue en matière de politique étrangère, l'alignement sur l'acquis de l'UE, les visas, la mobilité et les migrations, les échanges, l'énergie, la lutte contre le terrorisme et la participation de la Turquie aux programmes de l'UE.

Un dialogue de haut niveau sur l'adhésion a été lancé en mars 2012 à Skopje avec l'ancienne République yougoslave de Macédoine. Ce dialogue place l'intégration à l'UE en première ligne des programmes nationaux et lui donne un nouvel élan en assurant une discussion structurée et de haut niveau sur les principaux défis et les principales opportunités engendrés par les réformes. Les secteurs clés sont notamment la liberté d'expression, l'État de droit, les relations interethniques, la réforme électorale, la réforme de l'administration publique, le renforcement de l'économie de marché et les relations de bon voisinage. Le gouvernement progresse en se fixant des objectifs de réforme ambitieux, y compris dans sa feuille de route, en définissant des mesures spécifiques et des calendriers pour leur mise en œuvre.

En Albanie, la Commission a travaillé en étroite collaboration avec le gouvernement et l'opposition afin d'aider le pays à surmonter les obstacles politiques à la poursuite de réformes électorales et parlementaires et à créer un climat propice à des progrès supplémentaires, appuyant en particulier l'agenda de l'UE. Cela a permis une révision du plan d'action portant sur les priorités essentielles de l'avis de la Commission au moyen d'un processus transparent et participatif. Le fait de placer le programme de l'UE en première ligne de l'action du gouvernement a permis d'obtenir des résultats concrets sur les priorités fixées dans le plan, notamment dans le domaine de la réforme électorale et parlementaire, de l'État de droit et des droits de l'homme.

Un dialogue de haut niveau sur le processus d’adhésion a été lancé à Bruxelles en juin 2012 avec la Bosnie-Herzégovine. Cette initiative vise à aider le pays à progresser dans le processus d'adhésion à l'UE en expliquant les exigences et la méthodologie des négociations d'adhésion et, concrètement, ce qui est attendu d'un pays au cours de son processus d'adhésion. L'objectif est de maintenir la dynamique politique de l'agenda de l'UE malgré la crise politique en cours. La réunion de juin a permis d'aboutir à des conclusions communes et de convenir d’une feuille de route pour l’adhésion à l'UE visant à respecter les conditions pour l'entrée en vigueur de l'accord de stabilisation et d'association (ASA) et à présenter une demande crédible d'adhésion à l'UE. Cela a nécessité la mise en place d'un mécanisme de coordination entre tous les niveaux d'autorité compétents pour les affaires européennes, de sorte que le pays puisse parler d'une même voix dans ce domaine. La Commission déplore que les résultats obtenus à ce jour restent en deçà des attentes. L'engagement d'un dialogue structuré sur la justice avec la Bosnie-Herzégovine en 2011 a eu une incidence positive sur la mise en œuvre de la stratégie de réforme du secteur judiciaire au titre de 2009‑2013.

La Commission européenne et le Kosovo ont lancé un dialogue structuré sur l'État de droit en mai 2012. Ce dialogue est conçu pour aider le Kosovo à progresser dans le domaine de l'État de droit, qui est une préoccupation majeure dans l'ensemble des Balkans occidentaux. À ce stade, la Commission se concentrera sur l'appareil judiciaire, la lutte contre la criminalité organisée et la corruption.

La Commission poursuivra ces initiatives ainsi que d'autres en vue de maintenir la dynamique et le pouvoir de transformation du processus d'adhésion et d'assurer la réactivité de la politique d'élargissement.

4. Progrès accomplis dans les pays visés par l'élargissement et marche à suivre pour 2012-13 4.1. Balkans occidentaux

Croatie

Parallèlement à la présente communication, la Commission a adopté une communication exposant les principales conclusions du rapport global de suivi sur le degré de préparation à l'adhésion à l'UE de la Croatie. Elle continuera d'assurer le suivi des engagements pris par le pays au cours des négociations d'adhésion jusqu'à la date d'adhésion, une communication relative au rapport de suivi final étant prévue au printemps 2013.

Monténégro

Le 29 juin 2012, le Conseil européen a approuvé la décision du Conseil, fondée sur un rapport de la Commission, d'ouvrir les négociations d'adhésion avec le Monténégro. Les négociations ont été ouvertes le même jour à l'occasion de la première conférence intergouvernementale. Elles se dérouleront conformément au cadre de négociation adopté par le Conseil, qui intègre la nouvelle approche pour les chapitres concernant le pouvoir judiciaire et les droits fondamentaux, ainsi que la justice, la liberté et la sécurité, renforçant ainsi l'accent mis sur l'État de droit au cours des négociations.

La décision d'ouvrir les négociations d'adhésion prend en compte les progrès constants accomplis par le Monténégro dans ses principales réformes. Le pays respecte suffisamment les critères politiques. Le cadre législatif et institutionnel et les politiques ont été améliorés en vue de renforcer le fonctionnement du Parlement, le pouvoir judiciaire, la politique de lutte contre la corruption, les droits de l'homme et la protection des minorités. Les réformes constitutionnelle et de l'administration publique en cours ont encore progressé. Le Monténégro a continué de bien remplir les obligations lui incombant au titre de l'accord de stabilisation et d'association (ASA). Le pays a continué de jouer un rôle constructif dans la région et de respecter ses engagements internationaux.

Le Monténégro devrait consentir des efforts supplémentaires pour améliorer encore ses résultats dans le domaine de l'État de droit de façon à aboutir à une mise en œuvre irréversible des réformes, en particulier en ce qui concerne les affaires de criminalité organisée et de corruption, notamment de haut niveau. Le pays doit achever le processus de réforme constitutionnelle pour préserver l'indépendance du pouvoir judiciaire. L'obligation de rendre compte incombant au pouvoir judiciaire reste un sujet de préoccupation. Compte tenu de la taille limitée de l'administration monténégrine, la mise en place des capacités administratives requises pour la mise en œuvre de l'acquis sera également un défi de nature transversale.

Conformément à la nouvelle approche et à l'invitation du Conseil européen de décembre 2011, la Commission a déjà entamé, au printemps 2012, l'examen analytique des chapitres concernant le pouvoir judiciaire et les droits fondamentaux, ainsi que la justice, la liberté et la sécurité. L'examen analytique des autres chapitres a débuté en septembre 2012 et devrait s'achever à l'été 2013.

La Commission continuera d'aider le Monténégro à mettre en œuvre les réformes liées à l'UE.

Ancienne République yougoslave de Macédoine

L'ancienne République yougoslave de Macédoine a obtenu le statut de pays candidat en 2005. En 2009, la Commission a estimé que le pays remplissait de façon satisfaisante les critères politiques et recommandé l'ouverture de négociations. Elle a réitéré cette recommandation en 2010, 2011 et à présent en 2012. Elle est fermement convaincue que le passage à la phase suivante du processus d'adhésion est nécessaire pour accélérer les réformes, en particulier celles qui touchent à l'État de droit, et en consolider la viabilité, ainsi que pour renforcer les relations interethniques. Cette mesure profiterait à l'ensemble de la région.

Le pays continue de remplir les engagements souscrits dans l'accord de stabilisation et d'association (ASA). La Commission maintient sa proposition de passer à la deuxième phase de l'association et encourage le Conseil à statuer rapidement à ce sujet, conformément à la disposition correspondante de l'ASA.

Le pays continue de remplir les critères politiques de manière satisfaisante. Le gouvernement a placé l'agenda européen au cœur de son action. Le dialogue de haut niveau sur l'adhésion mené avec la Commission a servi de catalyseur à l'accélération des réformes et permis des progrès sensibles dans plusieurs domaines d'action clés. Le gouvernement a soumis au Parlement des propositions relatives à l'amélioration du cadre législatif applicable aux élections et, dans le domaine de la liberté d'expression, à la dépénalisation de la diffamation. Le premier examen par le gouvernement de la mise en œuvre de l'accord-cadre d'Ohrid fournit un instrument précieux de renforcement du dialogue entre les communautés.

La dynamique de réforme doit être poursuivie dans tous les domaines couverts par les critères politiques de façon notamment à garantir la mise en œuvre. Il y a lieu en particulier de renforcer l'État de droit, y compris en ce qui concerne la liberté d'expression. Le processus de dialogue entre le gouvernement et l'association des journalistes mené sous la forme d'une table ronde devrait demeurer une enceinte utile pour aborder des problèmes clés touchant aux médias. Les tensions qui ont éclaté entre les communautés à la suite d'incidents violents au cours du premier semestre de 2012 sont préoccupantes. Les autorités ont fait preuve d'une attitude responsable face à ces événements et doivent s'appuyer sur cette expérience pour renforcer plus étroitement les relations interethniques et consolider la réconciliation, à la lumière également du débat sur le statut des victimes du conflit de 2001.

Alors que cela fera bientôt 20 ans que l'ancienne République yougoslave de Macédoine est membre des Nations unies, le différend avec la Grèce sur la dénomination du pays n'est toujours pas réglé. Un dialogue se déroule sous l'égide des Nations unies depuis les années 1990; il est complété depuis 2009 par des contacts bilatéraux, notamment au niveau des premiers ministres. Ces processus toutefois n'ont jusque-là donné aucun résultat. En décembre, la Cour internationale de justice a considéré que la Grèce avait enfreint l'accord intérimaire conclu avec le pays en émettant des objections à son adhésion à l'OTAN lors du sommet de Bucarest de 2008. Il reste essentiel de maintenir des relations de bon voisinage et de trouver, sous l'égide des Nations unies, une solution négociée et mutuellement acceptable à la question de la dénomination du pays. Il convient de trouver une solution sans plus tarder. Il y a lieu d'éviter toute action ou déclaration susceptible de nuire aux relations de bon voisinage.

Serbie

En mars 2012, le Conseil européen a accordé à la Serbie le statut de pays candidat.

La stabilité et le bon fonctionnement des institutions ont été garantis lors de la période qui a précédé et suivi les élections organisées au niveau présidentiel, parlementaire et local, ainsi qu’en Voïvodine. Malgré un ralentissement de l’activité législative dans le contexte électoral, des progrès ont été accomplis en matière de mise en œuvre des réformes dans la plupart des domaines. La Serbie a continué de collaborer pleinement avec le Tribunal pénal international pour l'ex‑Yougoslavie (TPIY). Elle met en œuvre, sans difficulté, les obligations qui lui incombent au titre de l’accord intérimaire/accord de stabilisation et d’association. Le dialogue avec Pristina a débouché sur des résultats, mais la mise en œuvre des accords conclus a été inégale. Deux évolutions récentes sont à noter à cet égard: la Serbie a signé le protocole technique sur la gestion intégrée des frontières et a clarifié son interprétation de l’accord sur la coopération régionale et la représentation du Kosovo qui, si on s’en réfère à sa mise en œuvre initiale, n’est plus un obstacle à la participation de tous à la coopération régionale. Les nouveaux dirigeants serbes ont souligné leur volonté de mettre en œuvre tous les accords déjà conclus lors du dialogue avec Pristina ainsi que de commencer à aborder les questions politiques plus générales. La Serbie doit impérativement respecter cet engagement pour pouvoir passer à la phase suivante de son intégration à l’UE.

La Serbie continue d'être en voie de respecter de manière satisfaisante les critères politiques et les conditions du processus de stabilisation et d’association. Elle doit cependant être particulièrement attentive à l'État de droit, notamment à l'appareil judiciaire, secteur dans lequel de récents reculs font apparaître la nécessité d'un engagement renouvelé pour poursuivre les réformes et garantir l'indépendance, l'impartialité et l'efficience de la justice, tout en tenant compte des récents arrêts de la Cour constitutionnelle et de la nécessité de restaurer la confiance de la population après les ratés qu'a connus le processus de redésignation des juges et procureurs. À la lumière également des événements récents, les droits des groupes vulnérables et l'indépendance d'institutions clés telles que la Banque centrale méritent également une attention particulière. La Serbie devrait aussi poursuivre son engagement constructif dans la coopération régionale et renforcer ses relations avec les pays voisins. Elle devrait relancer la dynamique des réformes et réaliser de nouvelles avancées afin d’améliorer de manière visible et durable ses relations avec le Kosovo.

Dans la perspective de recommander l’ouverture des négociations avec la Serbie en vue de son adhésion à l’Union européenne et conformément aux conclusions du Conseil du 5 décembre 2011, la Commission présentera un rapport dès qu’elle estimera que la Serbie a atteint le niveau nécessaire de conformité avec les critères d’adhésion et les conditions du processus de stabilisation et d’association, et en particulier la priorité essentielle concernant le Kosovo mentionnée dans les conclusions du Conseil. Une amélioration visible et durable des relations avec le Kosovo est nécessaire pour que les deux entités puissent poursuivre leur voie respective vers l'UE tout en empêchant que l'une des deux puisse gêner l'autre dans ses efforts.

Albanie

L’accord politique conclu en novembre 2011 entre la majorité au pouvoir et l’opposition a sorti le pays de la longue impasse politique dans laquelle il se trouvait depuis les élections législatives de 2009. Cet accord vise à régler la question de la réforme électorale et parlementaire et à instaurer un climat politique propice à des efforts de réforme conjoints dans d’autres domaines. En conséquence, le dialogue et la coopération politiques se sont considérablement améliorés, ce qui a permis au pays de faire progresser les réformes essentielles. Les élections présidentielles se sont déroulées dans le respect de la Constitution, mais le processus politique entourant le scrutin n’a pas été aussi inclusif que prévu. Malgré le ralentissement temporaire des réformes qui a suivi, l’accord politique est actuellement mis en œuvre.

L’Albanie a bien progressé en vue de satisfaire aux critères politiques d'adhésion à l’UE, grâce à la mise en œuvre d’un certain nombre de réformes en réponse aux douze priorités essentielles énoncées dans l’avis de la Commission de 2010. De manière générale, elle a continué à mettre en œuvre, sans difficulté majeure, l'accord de stabilisation et d'association et à jouer un rôle constructif dans la région. L'Albanie a rempli quatre priorités essentielles, à savoir celles concernant le bon fonctionnement du parlement, l’adoption des lois en attente requérant une majorité renforcée, la nomination d'un médiateur et la mise en place de procédures d'audition et de vote pour les grandes institutions et la modification du cadre législatif applicable aux élections.

L'Albanie a bien progressé dans la réalisation des deux priorités essentielles que sont la réforme de l'administration publique et l'amélioration du traitement des détenus. La bonne coordination, par le gouvernement, du processus d’intégration dans l’UE et la coopération efficace de l’opposition ont permis d’accomplir des progrès modestes concernant les priorités essentielles en matière de réforme de la justice et de lutte contre la corruption, notamment par la réforme du régime d’immunité applicable aux fonctionnaires et aux juges et par l’adoption de la loi sur les juridictions administratives. Des avancées ont également été observées en ce qui concerne les priorités essentielles que sont la lutte contre la criminalité organisée, la réforme du régime de propriété ainsi que les politiques de lutte contre les discriminations, en particulier pour ce qui est des droits de la femme. Des mesures importantes ont été prises à cet égard, notamment une augmentation des saisies d’avoirs d’origine criminelle, l’adoption d’une stratégie globale de réforme du régime de propriété et des modifications du code pénal renforçant les sanctions en cas de violence domestique.

L’Albanie doit s’appuyer sur les progrès accomplis et prendre des mesures concrètes pour accélérer la lutte contre la corruption et la réforme du système judiciaire afin d’en faire un système indépendant, efficient et comptable de ses actes. Les réformes de l’administration et du système judiciaire doivent être complétées et les règles de procédure parlementaire révisées. L’Albanie devrait prêter une plus grande attention au respect des engagements qu’elle a souscrits dans le domaine des droits de l’homme, notamment en ce qui concerne les conditions de vie de la communauté rom. Il reste nécessaire de poursuivre le dialogue politique sur les réformes pour assurer le bon fonctionnement des institutions démocratiques du pays et continuer à les renforcer. Les élections législatives de l’été 2013 constitueront un banc d’essai important pour la nouvelle loi électorale et l’engagement des différents partis à poursuivre les réformes. Il sera primordial de conserver la dynamique de réforme, en mettant un accent particulier sur la mise en œuvre de la législation et des politiques dans le domaine de l'État de droit.

Bosnie-Herzégovine

La mise en place des autorités exécutives et législatives s’est achevée avec la conclusion de l’accord sur la formation du gouvernement central, après seize mois de blocage politique au lendemain des élections législatives d’octobre 2010. La formation du nouveau Conseil des ministres et l’adoption de deux lois essentielles en rapport avec l’UE ont entraîné, dans un premier temps, un changement d’orientation vers l’intégration européenne. Toutefois, la dynamique s’est enrayée. Le consensus politique qui s’était dégagé avait disparu et la mise en œuvre de l’agenda européen piétinait. Un remaniement des autorités de l’État, de la Fédération et des cantons a débuté, mais demeure entravé par des conflits politiques et des recours en justice. Les progrès accomplis par la Bosnie-Herzégovine pour remplir les critères politiques ont été limités. De timides progrès ont été réalisés dans la mise en place de structures institutionnelles en meilleur état de marche, mieux coordonnées et plus durables. Il convient de déployer des efforts importants pour renforcer le secteur judiciaire, conformément aux priorités définies dans le contexte du dialogue structuré UE/Bosnie-Herzégovine sur la justice. Le pays doit également redoubler d'efforts en matière de lutte contre la corruption et la criminalité organisée ainsi que dans la poursuite de la réforme de l'administration publique.

Les représentants politiques n’ont toujours pas de vision commune de l’orientation générale du pays, de son avenir et de son cadre institutionnel, vision pourtant nécessaire pour réaliser des avancées qualitatives sur la voie menant vers l'UE.

La mise en place d’un mécanisme de coordination efficace entre différents niveaux de pouvoir pour la transposition, la mise en œuvre et l'exécution des dispositions législatives de l'UE demeure l'une des priorités pour que le pays puisse parler d'une seule voix sur les questions européennes et faire bon usage de l'aide de préadhésion accordée par l’UE. À cet effet, un dialogue de haut niveau sur le processus d’adhésion a été lancé à Bruxelles le 27 juin.

Une feuille de route interne pour l’intégration européenne, ayant pour but de permettre au pays de remplir les conditions de l’entrée en vigueur de l'accord de stabilisation et d'association (ASA) et de présenter une demande d'adhésion crédible, conformément aux conclusions du Conseil à ce sujet, a été adoptée. Toutefois, le délai du 31 août fixé pour la conclusion d’un accord politique portant sur les modifications à apporter à la Constitution pour la rendre conforme à l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) relatif à une discrimination fondée sur l’origine ethnique en ce qui concerne la représentation au sein du pays (affaire Sejdić et Finci) n’a pas été respecté. En août, trois partis politiques ont transmis à l’Assemblée parlementaire des propositions distinctes, mais non coordonnées, visant à modifier la Constitution. Les retards persistants dans l'harmonisation de la Constitution liés à l’arrêt de la CEDH dans l’affaire Sejdić et Finci restent un sujet de forte préoccupation. Pour satisfaire aux obligations qui lui incombent en vertu de l’AI/ASA, le pays doit mettre en place un processus crédible en vue de se conformer à l'arrêt de la CEDH et doit également s’acquitter de ses obligations en matière d'aides d'État.

La gouvernance de la Bosnie-Herzégovine continue de nécessiter une présence internationale dotée d'un mandat exécutif. Au mois de mai, le Comité directeur du Conseil de mise en œuvre de la paix a entériné la décision du bureau du haut représentant de suspendre la surveillance et de fermer le bureau de Brčko le 31 août, à la suite des progrès notables accomplis dans l’application de la sentence définitive du tribunal d'arbitrage sur Brčko. Le bureau de Brčko a effectivement été fermé le 31 août. L’UE a ouvert des bureaux à Brčko et à Mostar, et a renforcé le bureau existant de Banja Luka.

Depuis que le mandat du Représentant spécial de l’Union européenne (RSUE) n’est plus couplé au bureau du haut représentant, le chef de la délégation de l’UE, qui assume désormais également la fonction de RSUE, a pris la tête des efforts déployés dans plusieurs domaines pour aider les autorités à réaliser les objectifs de l’agenda européen. À cet égard, l’UE continuera à renforcer son soutien aux institutions du pays.

D’importants efforts supplémentaires sont nécessaires pour satisfaire aux conditions restantes, faciliter la transition d'un pays soumis à un système international de gouvernance et de sécurité vers un pays doté d'institutions nationales qui se sont pleinement approprié ses processus politique et législatif, conformément aux exigences applicables à un pays désireux d'adhérer à l'UE. Parmi toutes ces questions, la nécessité d’un environnement politique stable, avec l’agenda européen au cœur du processus politique, constitue la priorité absolue. La volonté politique de parvenir à un accord fondé sur le compromis est essentielle à la concrétisation des aspirations du pays et de ses citoyens en ce qui concerne l'UE.

Kosovo

Parallèlement à la présente communication, la Commission a adopté une communication relative à une étude de faisabilité concernant un accord de stabilisation et d’association avec le Kosovo.

4.2. Turquie

La Turquie est un pays qui compte pour l'UE, du fait du dynamisme de son économie, de sa situation stratégique et du rôle régional important qu'elle joue en contribuant à la politique étrangère et à la sécurité énergétique de l'UE. Déjà largement intégrée dans l'UE grâce à l'union douanière, la Turquie est devenue un précieux élément de la compétitivité de l'Europe. Réciproquement, l'UE reste le principal point d’ancrage de la modernisation économique et politique de la Turquie. Les deux parties bénéficieraient du renforcement de ces relations.

Le potentiel de la relation UE-Turquie ne saurait être pleinement exploité que dans le cadre d'un processus d'adhésion actif et crédible. Celui-ci reste le cadre le mieux adapté à la promotion des réformes liées à l'UE, la mise en place d'un dialogue portant sur les questions de politique étrangère et de sécurité, le renforcement de la compétitivité économique et une coopération accrue en matière d'énergie, de justice et d'affaires intérieures. Ce processus doit respecter les engagements de l'UE et les conditions fixées.

Dans ce contexte, un programme pour le développement de relations constructives avec la Turquie a été lancé par la Commission en mai 2012 afin de relancer le processus d'adhésion après une période de stagnation et d'apporter un nouvel élan aux relations UE-Turquie. Ce programme n'a pas pour objet de se substituer aux négociations d'adhésion, mais est plutôt un moyen de les soutenir. Il met l'accent sur des efforts dans des domaines présentant un intérêt commun, tels que l'alignement de la législation, une coopération énergétique renforcée, les visas, la mobilité et les migrations, l'union douanière, la politique étrangère, la réforme politique, la lutte contre le terrorisme et une participation accrue à des programmes interpersonnels. Six des huit groupes de travail créés dans le cadre du programme pour le développement de relations constructives en vue de soutenir l'alignement sur l'acquis ont tenu leur première réunion. Le soutien actif de la Turquie au programme pour le développement de relations constructives et sa perspective européenne restent essentiels. Il est dans l’intérêt de l’UE et de la Turquie de redynamiser les négociations d’adhésion, notamment pour garantir que l’UE restera la référence pour la Turquie en matière de réformes.

Qui plus est, le Conseil a invité la Commission à mettre en place un dialogue et un cadre de coopération élargis entre l'UE et la Turquie, afin d'être à même d'aborder tout l'éventail des questions relatives à la justice et aux affaires intérieures. Il a également invité la Commission à prendre des mesures en faveur de l'assouplissement, progressif et à long terme, du régime des visas, parallèlement à la signature de l'accord de réadmission entre la Turquie et l'UE. Après avoir ratifié ce dernier en juin, il est capital à présent que la Turquie le signe pour permettre la mise en œuvre de la feuille de route pour l'assouplissement du régime des visas.

Compte tenu du fait que la Turquie a vocation à devenir une plaque tournante pour les approvisionnements en énergie et qu'elle partage certains défis avec l'UE, la Commission et la Turquie ont également décidé de renforcer leur coopération dans un certain nombre de domaines importants liés à l'énergie.

Le dialogue politique avec l'UE sur les questions de politique étrangère et de sécurité s'est considérablement renforcé. Les événements survenus dans le voisinage commun à la Turquie et à l'UE ont confirmé toute l'importance du rôle joué par la Turquie et de sa contribution utile à la politique étrangère et à la sécurité énergétique de l'UE. La Turquie a continué de jouer un rôle constructif en soutenant les mouvements de réforme dans les pays d'Afrique du Nord et du Proche-Orient. La coopération concernant la Syrie est intense. Les réunions tenues dans le cadre du dialogue politique, notamment au niveau ministériel, ont porté sur des questions de politique étrangère présentant un intérêt commun pour l'UE et la Turquie, telles que l'Afrique du Nord, le Proche-Orient, les Balkans occidentaux, l'Afghanistan, le Pakistan et le Caucase du Sud.

Si l'économie turque continue d'afficher une forte croissance, d'importants déséquilibres extérieurs et pressions inflationnistes demeurent toutefois les menaces les plus sérieuses pour la stabilité macroéconomique du pays. La forte incidence de l'emploi informel, la segmentation des marchés du travail et l'achèvement de la réforme de la législation syndicale demeurent des défis. La Commission réfléchit à des moyens de répondre aux préoccupations de la Turquie dans le cadre de l'union douanière, au sujet notamment des accords de libre-échange conclus par l'UE avec des pays tiers. Dans le même temps, elle souligne qu'il serait souhaitable de moderniser l'union douanière et nécessaire de trouver une solution aux différends commerciaux qui entravent les échanges entre la Turquie et l'UE. La Commission a demandé à la Banque mondiale d'évaluer le fonctionnement de l'union douanière, dans le but ultime de la moderniser.

La Commission continuera d'œuvrer à la mise en place du programme pour le développement de relations constructives, afin d'apporter un nouveau dynamisme au processus d'adhésion et de permettre une relation plus constructive.

Le fait que la Turquie n'ait réalisé aucun progrès sensible dans la mise en œuvre intégrale des critères politiques suscite des inquiétudes croissantes. La situation relative au respect des droits fondamentaux sur le terrain continue d'être la cause de vives préoccupations, en dépit des améliorations récemment apportées à diverses dispositions juridiques dans ce domaine. Le droit à la liberté et à la sûreté, le droit à un procès équitable et la liberté d'expression, de réunion et d'association sont l'objet de violations récurrentes en raison de l'application disproportionnée de la législation sur le terrorisme et la criminalité organisée. Il importe que la Turquie traite toutes les problématiques liées à l'indépendance, à l'impartialité et à l'efficacité du système judiciaire. La poursuite des restrictions imposées dans la pratique à la liberté des médias et le nombre croissant de procédures judiciaires à l'encontre d'écrivains et de journalistes demeurent des problèmes graves. La résultante en est une autocensure de plus en plus répandue. La Commission se félicite de l'engagement des autorités turques à présenter rapidement le quatrième train de réformes judiciaires et l'invite à aborder tous les grands problèmes nuisant à l'exercice de la liberté d'expression en pratique.

De plus, la question kurde demeure un défi de taille pour la démocratie turque et il est urgent qu'une solution politique lui soit apportée. D'une manière générale, la Turquie doit encore déployer d'importants efforts en vue de se conformer aux normes les plus élevées qui soient en matière de démocratie et de droits de l'homme. Les travaux en cours sur une nouvelle Constitution sont une excellente occasion d'y parvenir.

Les attaques terroristes perpétrées par le PKK, qui figure sur la liste des organisations terroristes recensées par l'UE, se sont considérablement intensifiées, en particulier au cours de ces derniers mois. Elles ont été condamnées fermement et à maintes reprises par l'UE. L'UE et la Turquie entretiennent un dialogue actif sur la lutte contre le terrorisme, considérée comme un aspect important du programme pour le développement de relations constructives avec la Turquie.

La Turquie a gelé ses relations avec la présidence tournante du Conseil de l'UE au cours du second semestre 2012, notamment en refusant de participer à toute réunion présidée par la présidence chypriote. La Commission réitère ses fortes craintes à l'égard des déclarations et menaces turques et appelle au plein respect du rôle de la présidence du Conseil, en tant que clef de voûte institutionnelle de l'UE prévue par le traité.

Les pourparlers menés sous les auspices du secrétaire général de Nations unies en vue de trouver une solution globale à la question chypriote sont dans l'impasse depuis le printemps 2012. Une solution globale est dans l'intérêt de toutes les parties, étant donné qu'elle renforcerait la stabilité dans le sud-est de la Méditerranée, offrirait de nouveaux débouchés aux États membres et à la Turquie et donnerait une forte impulsion aux négociations d'adhésion de la Turquie à l'UE. La Turquie est donc invitée à adopter une attitude positive envers toutes les parties afin de favoriser l'achèvement du processus.

L'UE a aussi insisté sur tous les droits souverains dont jouissent les États membres de l'UE, parmi lesquels figure celui de conclure des accords bilatéraux et celui d'explorer et d'exploiter leurs ressources naturelles, conformément à l'acquis de l'UE et au droit international, y compris la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. Conformément aux positions répétées du Conseil et de la Commission ces dernières années, la Commission réitère qu'il est urgent que la Turquie satisfasse à l'obligation qui lui incombe de mettre pleinement en œuvre le protocole additionnel et avance sur la voie d'une normalisation de ses relations bilatérales avec la République de Chypre. Elle s'engage également à éviter toute forme de menace, source de friction ou action susceptible de nuire aux relations de bon voisinage et au règlement pacifique des différends. L'UE continuera de suivre et d'évaluer les progrès accomplis sur ces questions, conformément aux décisions concernées du Conseil.

La Turquie doit intensifier ses efforts pour apporter une solution aux problèmes bilatéraux non résolus avec ses voisins, y compris les questions frontalières. Un nombre considérable de plaintes officielles ont été déposées par la Grèce et Chypre concernant des violations de leurs eaux territoriales et de leur espace aérien par la Turquie.

4.3. Islande

L'adhésion de l'Islande à l'UE reste une question de bénéfice mutuel. Les intérêts communs de l'UE et l'Islande ne cessent de croître, notamment dans les domaines de l'énergie renouvelable et du changement climatique et en ce qui concerne l'importance stratégique croissante que revêt la politique arctique de l'UE. L'Union européenne s'enrichira de la solide réputation démocratique de l'Islande.

Les négociations d'adhésion avec l'Islande progressent bien et le niveau global d’alignement de la législation islandaise sur l’acquis est satisfaisant, en particulier en raison de l'appartenance de l'Islande à l'Espace économique européen (EEE) et de sa participation pleine et entière à l'espace Schengen depuis 2001. Plus de la moitié des chapitres de négociation ont maintenant été ouverts, sur lesquels 10 ont été provisoirement clôturés. L'adhésion à l'UE continue de faire l'objet d'un débat public animé en Islande. La Commission continuera d'apporter son concours aux activités de communication à cet égard ainsi qu'aux relations interpersonnelles. La Commission a bon espoir que l’UE sera en mesure de présenter un paquet de négociation qui tienne compte des spécificités et des attentes de l'Islande, dans le cadre de l'approche convenue pour les négociations d'adhésion, tout en veillant au plein respect des principes de l'Union et de l'acquis. Cela permettra également au peuple islandais, en temps opportun, de prendre sa décision en toute connaissance de cause.

L'Islande continue de remplir les critères politiques. C'est une démocratie qui fonctionne bien, dotée de solides institutions et aux traditions de démocratie représentative profondément enracinées. L'appareil judiciaire islandais est de grande qualité et le pays veille en permanence au renforcement du niveau élevé de protection des droits fondamentaux qu'il garantit déjà.

Après une récession grave et prolongée, la reprise économique s'est installée, comme en témoignent une croissance satisfaisante en 2011-2012 et une amélioration des conditions macroéconomiques.

Dans l'ensemble, le bilan de l'Islande en ce qui concerne le respect des obligations qui lui incombent au titre de l'EEE reste largement satisfaisant. Quelques lacunes sont à noter dans des domaines tels que les services financiers, la sécurité alimentaire et la libre circulation des capitaux. Les restrictions temporaires appliquées aux mouvements de capitaux, adoptées dans le sillage de la crise financière de 2008, sont encore en place. L'Autorité de surveillance AELE a porté plainte contre l'Islande devant la Cour AELE dans une affaire concernant Icesave.

5. Soutenir et aider les pays visés par l'élargissement 5.1. Assistance financière

La Commission soutient les pays visés par l'élargissement au cours de leurs préparatifs en vue de l’adhésion, leur apportant une aide financière et technique au moyen d'un instrument financier spécifique, l'instrument d'aide de préadhésion (IAP). Pour la période 2007‑2013, les fonds IAP se sont élevés à 11 600 000 000 EUR. Ils ont permis de renforcer les capacités et d'approfondir les réformes dans les pays bénéficiaires dans les domaines de l'État de droit, de la justice et des affaires intérieures, de la réforme de l'administration publique, des droits fondamentaux, du développement de la société civile et du dialogue. Ils ont notamment contribué à l'issue favorable des négociations d'adhésion de la Croatie avec l'Union européenne en juin 2011 et à l'ouverture de négociations d'adhésion avec le Monténégro en juin 2012. Une aide à l'investissement est consentie en faveur du développement économique, social et rural. La coopération régionale dans les Balkans occidentaux est également soutenue. Le soutien apporté à des projets spécifiques vise par exemple la formation de la police du Monténégro dans le domaine de la criminalité organisée et de la corruption, la mise en place d'un régime d'aides pour soutenir l'emploi des femmes en Turquie et le financement de la réhabilitation de voies ferrées le long du corridor européen X en Croatie, qui permet une connexion avec le réseau ferré serbe.

Pour le prochain cadre financier pluriannuel qui couvrira la période 2014‑2020, la Commission a proposé une dotation financière de 14 100 000 000 EUR au titre du nouvel instrument IAP II, un niveau de financement similaire en prix constants à l'actuel cadre financier.

La Commission a présenté sa proposition de nouveau règlement IAP II en décembre 2011 dans le cadre d'un ensemble d'instruments au titre du prochain cadre financier pluriannuel. L'amélioration de l’axe stratégique de l’aide financière de préadhésion, en établissant des liens plus solides avec les priorités définies dans la stratégie d'élargissement et la planification pluriannuelle, est l'une des innovations principales de l'IAP II. L'amélioration de la planification stratégique de l'aide au titre de l'IAP se reflétera dans le cadre stratégique commun et dans les documents de stratégie à l'échelle d'un pays (ou de plusieurs pays) pour toute la durée du prochain cadre financier pluriannuel et couvrira de manière plus cohérente un nombre limité de domaines d'action qui remplaceront les actuels «volets». Dans ce but, un indicateur de performance sera introduit et des objectifs clairement liés à l'aide, dotés d'indicateurs réalistes, seront fixés au sein des documents de stratégie à l'échelle d'un pays ou de plusieurs pays. L'indicateur de performance permettra de récompenser les pays disposant de bonnes performances et accroîtra la flexibilité pour réaffecter les fonds, même en cas de sous-performance. En outre, au titre de l'IAP II, tant les pays candidats que les candidats potentiels auront accès aux mêmes types d'aide qui seront attribués en premier lieu en fonction de leurs besoins et de leurs capacités ainsi que des résultats enregistrés dans l'utilisation de l'aide de préadhésion.

Au niveau des programmes opérationnels et de la même façon que pour d'autres instruments d'assistance extérieure de l'UE, le cofinancement des stratégies sectorielles en accord avec les pays bénéficiaires sera renforcé, à la différence du financement des projets individuels, augmentant ainsi la part de l'aide financée par un soutien au niveau sectoriel (y compris l'assistance budgétaire sectorielle pour des domaines d'action choisis). La programmation pluriannuelle sera plus systématique et s'appliquera également à l'aide financière pour faciliter la transition et le renforcement des institutions (notamment la réforme de l'administration publique, la réforme des systèmes judiciaires, etc.), soutenant ainsi la mise en œuvre effective des stratégies sectorielles connexes. L'objectif est que les fonds de l'UE fassent office de levier pour des réformes de grande ampleur, de manière à utiliser de manière plus adéquate les sommes investies pour préparer ces pays à l'adhésion que ce qui peut être obtenu par des projets individuels isolés.

Les deux principaux objectifs de l'IAP sont de soutenir le processus d'adhésion et le développement socioéconomique des bénéficiaires.

La future aide de préadhésion continuera à se concentrer principalement dans tous les pays bénéficiaires sur le renforcement des institutions démocratiques et de l'État de droit, sur la réforme de l'administration publique et la bonne gouvernance, ainsi que sur la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, le développement de la société civile et la promotion et la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En corollaire à la nouvelle approche des chapitres 23 et 24 et étant donné la nature à long terme des réformes engagées dans ces domaines et la nécessité de réaliser des bilans de la mise en œuvre avant l'adhésion, l'aide au titre de l'IAP II couvrira les besoins des pays bénéficiaires dans ces domaines à un stade précoce.

L'assistance portera également sur le soutien au développement économique et social, la coopération régionale et territoriale (actions de coopération transfrontière, transnationale et interrégionale). Le soutien au développement économique et social portera notamment sur le développement du capital physique; l'amélioration des connexions avec l'UE et les réseaux régionaux; le renforcement de l'emploi et le développement du capital humain; l'inclusion sociale et économique.

Le soutien financier exigera des pays visés par l'élargissement qu'ils adoptent des politiques et des stratégies globales et durables dans des secteurs prioritaires tels que la justice et les affaires intérieures, l'administration publique, le développement du secteur privé, les transports, l'énergie, l'environnement et le changement climatique, le développement social, l'agriculture et le développement rural. Le résultat escompté de ce processus est de garantir l'appropriation locale et la création d'un large consensus autour de ces stratégies, améliorant la capacité des pays bénéficiaires de l'IAP à planifier, à mettre en œuvre et à assurer le suivi de cette mise en œuvre ainsi qu'à les intégrer dans leurs préparations à l'adhésion à l'UE.

5.2. Avantages d’une intégration plus étroite avant l’adhésion

Aujourd’hui, les citoyens des pays visés par l’élargissement peuvent profiter d’avantages considérables, même avant l’adhésion réelle de leur pays à l’UE. Grâce à leur participation à des programmes de l’UE, à des initiatives de la société civile et autres, à la possibilité de voyager sans visa et aux accords de stabilisation et d’association, les citoyens se rapprochent de l'UE.

La plupart des pays candidats et des candidats potentiels peuvent participer aux programmes de l’UE, et la Commission a proposé d’étendre cette possibilité au Kosovo courant 2012. Cette participation permet à ces pays de se familiariser avec les politiques et les méthodes de travail de l’UE et d'intégrer progressivement les réseaux de l’UE. Par exemple, les étudiants sont de plus en plus nombreux à profiter de la possibilité qui leur est offerte de participer aux programmes Erasmus ou Erasmus Mundus, et les scientifiques et les chercheurs de la région collaborent avec leurs homologues de l’UE au titre du 7e programme-cadre de recherche.

Pour les citoyens des pays visés par l’élargissement, la possibilité de se rendre dans l’UE sans visa est un des avantages les plus visibles de l'intégration plus étroite dans l’UE. L'Islande fait déjà partie de l'espace Schengen. En ce qui concerne les Balkans occidentaux, les citoyens croates peuvent déjà se rendre dans l’UE sans visa depuis quelque temps. L'exemption de visa pour voyager dans l'espace Schengen a été accordée, en décembre 2009, aux citoyens de l'ancienne République yougoslave de Macédoine, du Monténégro et de Serbie, et, un an plus tard, aux citoyens d'Albanie et de Bosnie-Herzégovine.

Ces décisions récentes sont fondées sur le respect, par ces pays, de plusieurs exigences fixées dans le cadre de dialogues relatifs à la libéralisation du régime des visas engagés par la Commission. Ces dialogues ont eu pour effet de pousser les pays aux réformes afin d'atteindre les normes de l'UE dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, ainsi que du renforcement de l'État de droit et de la lutte contre la criminalité organisée transnationale, la corruption et les migrations illégales. Compte tenu des développements ultérieurs, indiquant des abus relatifs au régime d’exemption de visa et au système d’asile, la Commission a mis sur pied, en janvier 2011, un mécanisme de suivi pour la période suivant la libéralisation du régime des visas, qui a conduit à un renforcement des contrôles sur le terrain. Le nombre de demandes d’asile non fondées reste élevé dans certains États membres de l'UE, et chaque pays de la région devra donc prendre des mesures durables et ciblées. De manière plus générale, de nouvelles propositions ont été adoptées en vue de permettre une suspension temporaire des régimes d’exemption de visa en vigueur avec des pays tiers en cas d’afflux soudain de personnes.

En janvier 2012, la Commission a lancé un dialogue relatif à la libéralisation du régime des visas avec le Kosovo.

L’UE et la Turquie ont intensifié leur coopération sur les questions relatives aux visas et à l'immigration. Elles ont conclu un accord de réadmission. Il est essentiel que celui-ci soit rapidement signé et effectivement mis en œuvre, notamment en vue d’accomplir des progrès supplémentaires sur la voie de la libéralisation, progressive et à long terme, du régime des visas.

L’UE continue de fournir une aide importante aux organisations de la société civile (OSC) des pays visés par l’élargissement, en particulier au moyen du mécanisme pour la société civile (MSC). Celui-ci aide les OSC à renforcer leurs capacités et leur professionnalisme et encourage la création de réseaux à tous les niveaux - UE, national, régional - en leur permettant de participer à un véritable dialogue avec les acteurs publics et privés et de suivre l'évolution de la situation dans des domaines tels que l'État de droit et le respect des droits fondamentaux.

Les activités de la société civile sont essentielles pour garantir une démocratie mature, le respect des droits de l'homme et l'État de droit. Une société civile dynamique contribue à renforcer la responsabilité politique, la compréhension et l'ouverture des réformes liées à l'adhésion, ainsi que le soutien à celles-ci, et à faciliter la réconciliation dans les sociétés divisées par un conflit. Le Monténégro a pris des mesures pour associer les OSC à la préparation des négociations d'adhésion. Dans la plupart des pays visés par l’élargissement, la société civile a continué de se développer. Dans certains cas, il conviendrait d’encourager davantage une culture de l’acceptation des OSC, ainsi que d’instaurer un climat plus propice à un meilleur dialogue politique et d'établir les conditions nécessaires à celui-ci. Le financement continue d’être un point de préoccupation, notamment pour ce qui concerne les aides publiques et la viabilité. Si l’aide au titre de l’IAP vise à répondre à ces problématiques dans le cadre du MSC, les modifications prévues par le règlement financier permettront à la Commission de coopérer avec des OSC plus importantes dans la région de manière à accorder des aides de moindre ampleur aux organisations locales de terrain, et ainsi à renforcer le contrôle démocratique et à traiter des questions intéressant plus directement les citoyens.

5.3. Information et communication

La politique de l’élargissement et en particulier l’adhésion de nouveaux États membres ont besoin d’être comprises et soutenues par la population pour être réussies et durables. Il s’agit là d’un objectif ambitieux dans un environnement où, notamment en raison de la crise financière et de la crise de la dette souveraine qui sévissent actuellement, le rôle des organismes publics, notamment de l’Union européenne, est de plus en plus remis en question. La Commission estime que pour relever ces défis, le processus d’élargissement doit être plus transparent, cohérent et crédible pour les citoyens et les principales parties prenantes, à la fois dans les États membres et dans les pays visés par l’élargissement. Comme dans d’autres domaines d’action, la population attend des preuves tangibles de l'efficacité de l'élargissement de l'UE, de sa capacité à amener le changement dans les pays concernés et de la valeur ajoutée qu'elle apporte à l'ensemble de l'UE.

Plus encore que par le passé, toutes les institutions de l'UE devront fournir des informations sur le processus d’élargissement, sur les pays concernés et sur son implication pour l'UE, contribuant ainsi à un débat public éclairé sur l'élargissement. Il importe de mettre fin aux mythes ou aux craintes infondés liés au processus d’élargissement, tout en répondant aux préoccupations légitimes des citoyens.

Les États membres et les pays visés par l’élargissement sont les principaux acteurs des campagnes d'information et de communication destinées à leurs citoyens, les messages envoyés par les gouvernements pour alimenter les débats nationaux devant compléter la communication des institutions de l'UE. Les États membres doivent informer leurs populations et leur expliquer les décisions prises collectivement au sein des organes de l’UE concernant l’élargissement. Les dirigeants politiques dans les pays visés par l’élargissement doivent expliquer comment les décisions qu’ils prennent sur les réformes non seulement ont trait au processus d’adhésion, mais présentent également une valeur intrinsèque qui permettra à l'État de mieux fonctionner. Ces actions pourraient aider à regagner le soutien de la population dans les pays où le fossé s’est creusé entre la politique gouvernementale et l’opinion des citoyens concernant l’élargissement de l’UE. Elles pourraient également renforcer le soutien public aux réformes requises pour permettre aux pays visés par l'élargissement de respecter les conditions strictes, mais justes, de l’adhésion à l’UE.

6. Conclusions et recommandations

Sur la base de l'analyse qui précède, la Commission présente les conclusions et les recommandations suivantes:

I

1. Au travers de sa politique d'élargissement, l'UE répond depuis sa création à l'aspiration légitime des peuples de notre continent à s'unir dans le cadre d'un projet européen commun. Constituée à l'origine de six pays, l'UE s'apprête à accueillir la Croatie, en tant que 28e membre, le 1er juillet 2013.

2. À un moment où l'UE est confrontée à des défis majeurs et à une grande incertitude au niveau international et où l'élan en faveur de l'intégration économique, financière et politique connaît un nouvel souffle, la politique d'élargissement continue de contribuer à la paix, à la sécurité et à la prospérité de notre continent. L'adhésion imminente de la Croatie, l'ouverture des négociations d'adhésion avec le Monténégro et le statut de candidat octroyé à la Serbie sont un signal fort attestant du pouvoir de transformation du processus d'élargissement dans une zone ravagée par la guerre il y a à peine une demi-génération. L'élargissement de l'Union à l'Europe du Sud-Est permet d'éviter de devoir assumer le coût bien plus élevé des conséquences de l'instabilité. C'est un investissement dans une démocratie durable, par lequel l'UE fait la démonstration de sa constante capacité à être un acteur de rang mondial.

3. Les défis auxquels est confrontée la zone euro, couplés à la récente crise financière mondiale, ont mis en exergue l'interdépendance des économies nationales, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE. Ils montrent qu'il est important de poursuivre la consolidation de la stabilité économique et financière et d'encourager les réformes et la croissance, y compris dans les pays visés par l'élargissement. Le processus d'élargissement est un instrument puissant à cet égard.

4. Dans le cadre de conditions strictes mais justes, où le principe des «mérites propres» est essentiel, la perspective d'adhésion encourage les réformes politiques et économiques, transforme les sociétés, consolide l'État de droit et offre de nouvelles perspectives aux citoyens et aux entreprises. En ces temps de stagnation économique, elle atténue le risque de résistance envers des réformes essentielles.

5. La crédibilité du processus d'élargissement est essentielle à son succès. Maintenir la dynamique de l'élargissement ainsi que des réformes sont les deux faces d’une même médaille. Le consensus renouvelé sur l'élargissement, approuvé par le Conseil européen reste le cadre dans lequel s'inscrit la politique d'élargissement de l'UE. L’élargissement est, par définition, un processus progressif, fondé sur une mise en œuvre solide et durable des réformes par les pays concernés. La politique d'élargissement a été adaptée en tenant compte des enseignements tirés des adhésions successives, afin de garantir l'intégration en douceur des nouveaux États membres et de mieux répondre aux besoins des pays en transformation, en particulier pour ce qui a trait à l'État de droit.

6. Le renforcement de l'État de droit et de la gouvernance démocratique est un élément central du processus d'élargissement. Le Conseil ayant accepté la proposition de la Commission concernant une nouvelle approche pour les négociations relatives aux chapitres consacrés à l'appareil judiciaire et aux droits fondamentaux, ainsi qu'à la justice, à la liberté et à la sécurité, l'État de droit, et notamment les défis communs tels que la lutte contre la criminalité organisée et la corruption, est fermement ancré au cœur de la politique d'élargissement. Les négociations d'adhésion ayant trait à ces chapitres seront ouvertes dès le début du processus et clôturées à la fin de celui-ci, afin de disposer d'un délai optimal permettant d'afficher un solide bilan et de rendre les réformes irréversibles. La Commission continuera de donner la priorité aux questions liées à l'État de droit, déjà bien avant l'ouverture des négociations d'adhésion, grâce notamment à des dialogues structurés et à un soutien sectoriel au titre de l'IAP II.

7. Dans un certain nombre de pays, la liberté d'expression demeure un sujet de vive préoccupation. Compte tenu des problèmes persistants dans ce domaine, la Commission continuera de donner la priorité à cette question dans le processus d'adhésion. Elle envisage d'assurer, au premier semestre 2013, le suivi de la conférence intitulée «Speak Up!», organisée en mai 2011. Cet événement devrait rassembler des représentants des médias et de la société civile des Balkans occidentaux et de la Turquie. Les résultats et le suivi de cette conférence seront pris en compte dans les contrôles et les rapports de la Commission. La Commission continuera à coopérer étroitement avec le Parlement europ