FR Journal officiel de l’Union européenne C 317/94

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif»

COM(2008) 852 final — 2008/0247 (COD)

(2009/C 317/17)

Rapporteur: M. FORNEA

Le 19 janvier 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif»

COM(2008) 852 final – 2008/0247 (COD).

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 26 juin 2009 (rapporteur: M. Fornea).

Lors de sa 455e session plénière des 15 et 16 juillet 2009 (séance du 15 juillet 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 164 voix pour, 2 voix contre et 1 abstention.

1. Conclusions

1.1. Le Comité salue la proposition de règlement de la Commission qui représente une avancée en ce qui concerne la promotion de l'établissement de corridors internationaux pour le transport ferroviaire de fret et le développement de ce type de transport en Europe.

1.2. Afin de mobiliser les énergies pour le développement des corridors de fret ferroviaire, il est nécessaire d'entreprendre une action politique concrète au niveau des corridors, indépendamment de tout processus législatif. Un règlement ne peut pas à lui seul promouvoir les corridors de fret ferroviaire. Une des priorités premières devrait consister à garantir les investissements publics et privés afin d'accroître de manière générale la qualité, l'efficacité et la capacité de l'infrastructure. La mise en œuvre complète des premier et deuxième paquets ferroviaires dans l'ensemble de l'UE constitue une autre priorité majeure.

1.3. Pour faire avancer l'amélioration de l'infrastructure ferroviaire, une coordination efficace de haut niveau est nécessaire pour chaque corridor concerné. Il est donc essentiel que tous les ministres des transports examinent ensemble chaque corridor. Consécutivement aux discussions intergouvernementales, les États membres devraient établir des conditions et prendre des engagements. Dans le cadre d'une action politique coordonnée au niveau de l'UE, le commissaire chargé des transports devrait lui-même jouer un rôle plus actif dans la mobilisation des ministres autour des différents corridors.

1.4. Le CESE est d'avis qu'il ne devrait pas être obligatoire de réserver des capacités à l'avance, mais que de telles réserves devraient être définies par les gestionnaires d'infrastructures, lorsqu'elles sont jugées nécessaires.

Forcer les gestionnaires d'infrastructures à réserver des capacités à l'avance pourrait donner lieu à une perte de capacité plutôt qu'à son optimisation. Les gestionnaires d'infrastructure devraient cependant garder la possibilité de réserver des capacités. Le Comité estime qu'il convient de donner aux gestionnaires d'infrastructure une certaine flexibilité pour qu'ils puissent appliquer les règles de priorité d'une façon pragmatique. Il importe ici de «réduire à un minimum le retard sur l'ensemble des réseaux», plutôt que de donner la priorité à un type de trafic par rapport à un autre. En fait, il faut, quelles que soient les règles en vigueur, que celles appliquées par les gestionnaires d'infrastructure aux trains retardés soient transparentes pour les opérateurs.

1.5. Tous les acteurs concernés devraient être obligatoirement consultés ou faire partie de l'organe de gouvernance des corridors de fret ferroviaire: les gestionnaires d'infrastructures, les entreprises ferroviaires, les représentants des États membres, les syndicats concernés, les consommateurs et les organisations écologistes. Les opérateurs ferroviaires devraient être représentés à part entière dans l'organe de gouvernance des corridors, étant donné qu'ils sont les plus proches du marché et qu'ils devront vraisemblablement appliquer des décisions visant à apporter des améliorations ou que ces décisions les concerneront.

1.6. Les entreprises ferroviaires ne devraient pas être obligées de recourir à un guichet unique afin que la concurrence puisse s'exercer entre les différentes entités d'infrastructures. La manière traditionnelle de réserver des sillons ferroviaires par le biais des gestionnaires d'infrastructure nationaux ou par le biais d'un gestionnaire d'infrastructure en chef devrait être maintenue au moins en tant que solution de repli dans le cas où le guichet unique ne donne pas satisfaction.

1.7. Les candidats autorisés ne devraient pas être admis sur l'ensemble d'un corridor si l'un des pays traversés leur dénie l'accès national. Il convient que la Commission étudie dans le détail les questions liées aux candidats autorisés afin de fournir au public des explications lui permettant de bien comprendre les conséquences économiques et sociales de cette disposition. Le Comité n'est pas nécessairement opposé au concept de l'accès non discriminatoire aux infrastructures mais il estime que, dans ce cas particulier, des études supplémentaires sont nécessaires et qu'il convient de mener des consultations avec les gouvernements des États membres, les partenaires sociaux européens et nationaux, les utilisateurs des services ferroviaires et d'autres organisations de la société civile qui sont concernées.

1.8. Le fait d'appartenir au réseau RTE-T ne devrait pas être un critère exclusif pour le choix des corridors fret. Les corridors ne devraient pas être définis de l'extérieur mais se baser uniquement sur des critères politiques et géographiques. Il faudrait garantir un choix de corridors flexible et guidé par le marché. La sélection de corridors devrait se fonder sur les objectifs du marché, et couvrir un important flux de fret existant ou potentiel. Le marché et les coûts/bénéfices devraient être déterminants.

1.9. La possibilité d'élargir la sélection au-delà du réseau RTE-T devrait être inscrite dans le règlement. Par exemple, si une section ne faisant pas partie du réseau RTE-T se révèle importante pour le dynamisme du fret ferroviaire, il devrait être possible de l'intégrer dès le départ dans le corridor et par la suite dans le réseau RTE-T.

1.10. Le concept de terminaux stratégiques est anticoncurrentiel. Ce concept peut mener au renforcement de la position bien ancrée des terminaux «stratégiques» au détriment des terminaux considérés comme «non stratégiques». La référence aux terminaux stratégiques devrait être supprimée dans la proposition de règlement afin que les terminaux non stratégiques puissent avoir une chance de se développer et de devenir stratégiques dans le futur.

1.11. Aucune personne travaillant sur ces corridors de fret ne devra se voir opposer la liberté de circulation des marchandises face à l’exercice de ses droits fondamentaux.

2. Proposition de la Commission

2.1. La Commission européenne s'est engagée à accélérer la création et l'organisation d'un réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif, basé sur les corridors internationaux de fret ferroviaire. Pour atteindre cet objectif, la Commission a décidé de présenter cette proposition de règlement à l'issue d'une vaste procédure de consultation publique et de l'évaluation des options au moyen d'une étude d'évaluation d'impact. Cette étude a montré qu'une approche législative fournirait les meilleurs résultats économiques par rapport à une approche volontaire qui impliquerait un risque plus élevé de ne pas réaliser les objectifs proposés.

2.2. Dans le règlement, les dispositions s'adressent principalement aux acteurs économiques concernés, aux gestionnaires d'infrastructure et aux entreprises ferroviaires et portent notamment sur:

— les procédures pour la sélection des corridors de fret ferroviaire;

— la gouvernance de tous les corridors;

— les caractéristiques que les corridors de fret ferroviaire doivent posséder.

2.3. Le règlement ne s'applique pas:

— aux réseaux locaux et régionaux autonomes destinés à des services de transport de voyageurs empruntant une infrastructure ferroviaire;

— aux réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services urbains et suburbains de transport de voyageurs;

— aux réseaux régionaux qui ne sont utilisés, pour des services de transport de marchandises régionaux, que par une seule entreprise ferroviaire qui ne relève pas de la directive 91/440/CEE jusqu'à ce qu'un autre candidat demande à utiliser la capacité dudit réseau;

— aux infrastructures ferroviaires privées réservées au seul usage de leur propriétaire pour ses propres activités de fret (1).

3. Observations générales

3.1. C'est vers un développement optimal de tous les moyens de transport au sein des États membres dans le souci de la protection de l'environnement, de la sécurité, de la concurrence et de l'efficacité énergétique que veut aller la politique européenne des transports, comme indiqué dans l'examen à mi-parcours du livre blanc sur les transports publié en 2001 par la Commission européenne (COM(2006) 314).

3.2. L'Union européenne s'est fermement engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 20 % d'ici 2020. Il ne sera possible de réaliser cet objectif qu'à condition de réduire considérablement les émissions du secteur des transports. C'est pourquoi il est très important d'accorder une priorité élevée aux modes de transport les plus économes en énergie et les plus écologiques, et à cet égard, chacun convient que le transport ferroviaire est respectueux de l'environnement en matière de consommation d'énergie et d'émissions (2).

3.3. Le Comité économique et social européen a déjà fait part de sa position sur le concept d'un réseau ferroviaire donnant la priorité au fret (3). Nous ne répéterons pas dans le présent avis les observations générales qui s'appliquent également à la proposition de règlement relatif au réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif.

3.4. La situation actuelle du transport de marchandises dans l'Union européenne requiert des instruments législatifs nationaux et européens efficaces et une mobilisation politique pour déterminer les fonds nécessaires pour les investissements dans l'infrastructure ferroviaire. Dans ce contexte, le Comité salue la proposition de règlement de la Commission qui représente une avancée en ce qui concerne la promotion de l'établissement de corridors internationaux pour le transport ferroviaire de fret et le développement de ce type de transport en Europe (4).

3.5. Avantages potentiels de la création de ces corridors:

— un mode de transport respectueux de l'environnement - une réduction générale de l'impact environnemental des activités de transport en Europe;

— une réduction des accidents dans le secteur des transports;

— l'initiative répond aux objectifs de croissance de l'agenda de Lisbonne;

— une contribution importante à la réduction des goulets d'étranglement dans le transport routier;

— un encouragement de la comodalité (rail-mer-navigation intérieure-route);

— la création de corridors contribuera à la sécurité de l'approvisionnement en matières premières des industries de l'UE grâce à l'utilisation d'un des modes de transport les plus écologiques pour les produits en vrac encombrants;

— le soutien de la construction de centres de logistique reliés aux chemins de fer (les terminaux logistiques pourraient servir progressivement d'entrepôts de distribution qui, pour le moment, sont généralement rattachés aux sites de production);

— un renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale dans l'Union européenne.

3.6. Objectifs environnementaux pour l'exploitation des corridors de fret ferroviaire:

— une infrastructure et des véhicules respectueux de l'environnement pour le fret ferroviaire;

— des émissions spécifiques faibles;

— un faible niveau d'émissions sonores lors de l'exploitation grâce aux murs de protection antibruit et à l'utilisation de technologies silencieuses pour le matériel roulant et l'infrastructure ferroviaire;

— 100 % de lignes électrifiées dans les corridors de fret ferroviaire;

— un accroissement de la part des énergies renouvelables dans le courant de traction.

4. Observations particulières sur la proposition de règlement

4.1. Investir dans l'infrastructure et les terminaux des corridors de fret ferroviaire ainsi que dans leur équipement

4.1.1. Durant les dix dernières années, des progrès en matière d'ouverture du marché ont été accomplis grâce aux politiques européennes, mais les résultats obtenus dans les États membres ont été limités en ce qui concerne la concurrence équitable entre les modes de transport et les investissements efficaces dans une infrastructure interopérable moderne.

4.1.2. La capacité financière des États membres s'avère insuffisante comparée aux objectifs ambitieux de la Commission. C'est pourquoi les institutions européennes devront jouer un rôle important dans la facilitation du déploiement des instruments d'aide communautaires en faveur du développement d'un réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif en cofinançant la création de corridors de fret ferroviaire au moyen du budget alloué au réseau transeuropéen de transport (RTE-T), du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion, ainsi que des prêts de la BEI.

4.1.3. Le Comité considère que les besoins d'investissement (et leur financement) devraient être soulignés plus clairement dans le règlement (5). Entre 1970 et 2004, la longueur du réseau autoroutier dans l'UE-15 a augmenté de 350 % tandis que la longueur du réseau ferroviaire a diminué de 14 %. Lorsque les routes sont encombrées, les décisions relatives à l'amélioration des infrastructures routières existantes ou à la construction de nouvelles infrastructures sont mises en œuvre rapidement. Le Comité est d'avis que le rail ne peut absorber un volume plus important que si on lui applique la même politique d'investissement que celle pratiquée pour la route ces quatre dernières décennies.

4.1.4. À cet égard, il convient de ne pas négliger la nécessité de financer les liaisons ferroviaires des sites industriels au réseau ferroviaire principal. Les liaisons routières des zones industrielles au réseau routier principal sont généralement financées par les budgets publics. Néanmoins, dans la plupart des pays de l'UE, les liaisons ferroviaires des sites industriels au réseau ferroviaire principal ne sont habituellement pas traitées de la même manière. Elles sont généralement financées par l'entreprise qui exploite le site industriel et par l'opérateur de fret ferroviaire qui est en relation d'affaires avec l'entreprise. Des solutions d'investissement sont nécessaires tant au niveau européen que national pour faciliter le fret ferroviaire (notamment l'emploi d'instruments tels que des systèmes de financement public, comme c'est déjà le cas en Allemagne, en Autriche et en Suisse).

4.1.5. Un des objectifs de la Commission est de mettre en œuvre tous les instruments techniques et juridiques concernant la sécurité de l'approvisionnement en matières premières pour les industries européennes. Les corridors ferroviaires contribueront considérablement à la réalisation de cet objectif stratégique et le trafic de fret entre l'Union européenne et les partenaires orientaux revêt une grande importance dans ce contexte. Il est par conséquent essentiel d'investir dans l'amélioration de l'infrastructure de l'axe ferroviaire Ouest-Est et des installations de transbordement connexes. En outre, le réexamen du réseau RTE-T contribuera également à la réalisation de cet objectif.

4.1.6. Il conviendrait d'accorder une attention spéciale aux services douaniers afin de simplifier les procédures au sein de l'UE (6), de manière à assurer un transit transfrontalier rapide au fret ferroviaire. Un soutien financier européen est nécessaire en prévision de l'établissement d'un système pour les obligations en matière douanière basé sur l'EDI (7) et pour sécuriser les investissements dans les chemins de fer qui ne disposent pas actuellement d'un système automatisé pour satisfaire aux obligations en matière douanière.

4.1.7. Le Comité estime qu'il importe d'avoir des lignes directrices claires en ce qui concerne les aides d’État afin de pouvoir mettre en avant plus facilement les aides publiques au secteur ferroviaire qui recevraient un accueil favorable des services de la Commission. Dans le même temps, il souligne que l'utilisation de contrats pluriannuels pourrait contribuer à financer de manière durable le réseau ferroviaire européen.

4.1.8. S'agissant du concept de terminaux «stratégiques» tel qu'il est présenté à l'article 9 de la proposition de règlement, le Comité attire l'attention sur le fait que ce concept peut mener au renforcement de la position bien ancrée des terminaux «stratégiques» au détriment des terminaux considérés comme «non stratégiques».

4.1.9. Aucune personne travaillant sur ces corridors de fret ne devra se voir opposer la liberté de circulation des marchandises face à l’exercice de ses droits fondamentaux.

4.2. Sélection des corridors de fret ferroviaire et gouvernance du réseau

4.2.1. La révision de la politique RTE-T offre au secteur ferroviaire l'occasion de montrer qu'il est important que les corridors de fret ferroviaire de longue distance soient davantage développés pour former l'ossature du réseau de transport européen.

4.2.2. Le Comité souligne que les corridors ne devraient pas se limiter exclusivement aux corridors RTE-T (comme le prévoit l'article 3, paragraphe 1, lettre a) du chapitre II) ou aux actuels corridors ERTMS, car une telle approche pourrait exclure des lignes qui sont ou pourraient devenir importantes pour le fret mais qui ne font pas encore partie des corridors RTE-T ou ERTMS. Au contraire, il convient d'adapter le réseau RTE-T lorsque de nouveaux corridors de fret ferroviaire sont créés.

4.2.3. Tous les acteurs concernés devraient être obligatoirement consultés ou faire partie de l'organe de gouvernance, y compris les syndicats concernés, les consommateurs et les organisations écologistes. Les entreprises ferroviaires devraient faire partie de l'organe de gouvernance au même titre que les gestionnaires d'infrastructure étant donné qu'elles sont les utilisatrices des corridors, qu'elles traitent avec les clients et qu'elles sont les plus proches du marché. Elles seront touchées par les décisions prises par l'organe de gouvernance et devront peut-être aussi appliquer certaines d'entre elles. Par conséquent il n'est que juste qu'elles soient également représentées dans l'organe de gouvernance.

4.2.4. Il est possible que les entreprises ferroviaires qui utilisent les corridors soient représentées de manière satisfaisante sans alourdir la structure de la gouvernance, soit en tant qu'entreprises individuelles ou «groupes d'entreprises» soit sous forme d'une combinaison des deux structures. Néanmoins, dans la perspective d'une véritable amélioration des corridors, seules les entreprises qui les utilisent sont pertinentes.

4.3. Mesures opérationnelles

4.3.1. Le CESE estime qu'il est difficile et délicat de discuter des règles de priorités (emplacement des sillons ferroviaires, réservation de capacités, priorités en cas de retard) de manière générale pour l'ensemble des corridors fret (articles 11, 12 et 14 du chapitre IV). Il conviendrait de formuler ces règles de manière à rendre possible une mise en œuvre pragmatique au niveau de chaque corridor et à s'assurer que les gestionnaires d'infrastructure procéderont à l'allocation des sillons d'une manière aussi juste et transparente que possible.

4.3.2. La réservation de capacité ne devrait pas être obligatoire mais définie par les gestionnaires d'infrastructures, lorsque de telles réserves sont jugées nécessaires. Forcer les gestionnaires d'infrastructures à réserver des capacités à l'avance pourrait donner lieu à une perte plutôt qu'à une optimisation de capacité, en particulier lorsque que l'on ne peut établir avec certitude la circulation des trains plusieurs mois à l'avance.

4.3.3. Dans le même ordre d'idées, le changement des règles de priorité peut ne pas être nécessaire et il n'augmente en aucune manière la capacité. Le changement des règles de priorité ne fera que transférer les frustrations d'une catégorie d'utilisateurs à une autre. En tout état de cause, la règle générale devrait consister à réduire à un minimum le retard sur l'ensemble du réseau et à éliminer les encombrements le plus rapidement possible.

4.3.4. S'agissant des dispositions de l'article 10 du chapitre IV sur le recours à un «guichet unique», le Comité est d'avis que chaque structure de corridor devrait pouvoir choisir, en tenant compte des exigences du marché ou des entreprises ferroviaires qui exploitent les corridors.

4.3.5. Les entreprises ferroviaires devraient pouvoir choisir librement la manière de réserver des sillons (par le biais d'un guichet unique ou de manière traditionnelle). Le recours facultatif au guichet unique permet aux entreprises ferroviaires de mettre différentes entités d'infrastructures (des guichets uniques et des gestionnaires individuels d'infrastructure le long des corridors) en compétition, les incitant ainsi à l'amélioration.

4.3.6. Une utilisation obligatoire des «guichets uniques» pourrait engendrer un vaste monopole d'infrastructure sur les corridors sans aucune garantie que les guichets uniques fournissent de meilleurs services que les gestionnaires individuels d'infrastructure. En outre, le «guichet unique» traditionnel ne fonctionne pas bien.

4.3.7. Le fait de permettre aux candidats autorisés (notamment les affréteurs, les transitaires et les opérateurs intermodaux) d'acheter des sillons peut dissuader les compagnies de chemin de fer d'investir dans les conducteurs et les locomotives en raison du risque élevé lié à la disponibilité des sillons. Cela pourrait provoquer une distorsion de la concurrence sur les marchés intérieurs au détriment des entreprises ferroviaires et de la qualité des emplois qu'elles fournissent. Les prix pourraient augmenter, les capacités disponibles resteraient limitées et la spéculation pourrait se développer.

4.3.8. Dans l'Union européenne d'aujourd'hui, il est un fait que des sociétés autres que les entreprises ferroviaires (services de logistique, opérateurs, constructeurs) ont grand intérêt à intensifier l'utilisation du rail (8). Certaines entreprises ferroviaires européennes ont déjà acheté des sociétés fournissant des services logistiques dans le cadre des efforts qu'elles déploient pour attirer vers le rail le fret qui jusqu'à présent était transporté par route. Dans ces conditions, il est possible que, dans un avenir proche et grâce à une approche socialement responsable et innovante, les candidats autorisés jouent un rôle important dans le développement des corridors de fret ferroviaire.

Bruxelles, le 15 juillet 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) COM(2008) 852 final, article premier, paragraphe 2.

(2) Environ 80 % du trafic ferroviaire d'Europe emprunte des lignes électrifiées.

(3) JO C 27, 3.2.2009, p. 41-44.

(4) La nécessité d'instruments législatifs efficaces, d'une mobilisation politique et d'investissements a été soulignée une nouvelle fois lors de l'audition «Réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif» organisée par le CESE le 28 avril 2009, à Brno, République tchèque, dans le cadre de la présidence tchèque de l'UE.

(5) Selon une étude de la Communauté européenne du rail (CER) sur les corridors de fret ferroviaire, effectuée par le cabinet de consultants McKinsey, si l'on investit 145 milliards d'euros d'ici 2020, la capacité du transport ferroviaire pourrait être accrue de 72 % sur six corridors importants de fret ferroviaire reposant sur le système européen de signalisation ferroviaire (ERTMS), ce qui représente 34 % du volume transporté en Europe.

(6) Il est donc important que le règlement (CE) no 1875/2006 de la Commission établissant le code des douanes communautaire soit réellement mis en œuvre au niveau de l'UE.

(7) Échange de données informatiques.

(8) Document de prise de position du CLECAT, Bruxelles, 19 janvier 2009.