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Bruxelles, le 29.5.2009

COM(2009) 247 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Évaluation finale de la mise en œuvre du programme IDABC

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Évaluation finale de la mise en œuvre du programme IDABC

1. I ntroduction

INSTITUÉ PAR UNE DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL (CI-APRÈS «LA DÉCISION IDABC») [1] afin de succéder aux programmes IDA et IDA II, le programme quinquennal relatif à la fourniture interopérable de services paneuropéens d’administration en ligne aux administrations publiques, aux entreprises et aux citoyens («programme IDABC») a démarré le 1er janvier 2005.

La présente communication décrit les conclusions et les recommandations issues de l’évaluation finale de la mise en œuvre du programme IDABC. L’évaluation a été réalisée en application de l’article 13, paragraphes 1, 3 et 4, de la décision IDABC, qui fait également obligation à la Commission européenne de transmettre les résultats de ses évaluations au Parlement européen et au Conseil.

La Commission a réalisé l'évaluation en collaboration avec un cabinet de conseil extérieur[2]. Des représentants des services de la Commission et des États membres ont prêté leur concours en ce qui concerne la méthodologie et les conclusions dans le cadre d’un groupe de pilotage de la Commission et du comité de gestion de l'IDABC (PEGSCO).

Le texte intégral du rapport d’évaluation élaboré par le cabinet de conseil peut être consulté à l’adresse internet suivante: http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5707/3 .

Le rapport d'évaluation, largement positif, indique que le programme IDABC est conforme aux priorités définies par la Commission européenne en matière d'administration en ligne dans la stratégie i2010[3] et le plan d'action sur l'administration en ligne qui y est associé. Le programme joue un rôle unique en tant que facteur d'intégration de l'Europe via l'interopérabilité des administrations, comme le prouve l'évaluation de sa mise en œuvre. Toutefois, le rapport contient également quelques suggestions pour améliorer sa gestion future, qui devront être prises en considération pendant la mise en œuvre du programme qui lui succédera (ISA)[4].

2. C ontexte

LE PROGRAMME IDABC VISE À DÉTERMINER, À SOUTENIR ET À PROMOUVOIR LA MISE AU POINT ET L’ÉTABLISSEMENT DE SERVICES PANEUROPÉENS D’ADMINISTRATION EN LIGNE AINSI QUE DES RÉSEAUX TÉLÉMATIQUES INTEROPÉRABLES QUI LES SOUS-TENDENT. IL A ÉTÉ CONÇU ÉGALEMENT POUR FACILITER LA RÉALISATION DES OBJECTIFS DÉFINIS DANS LE DOMAINE DE L’ADMINISTRATION EN LIGNE PAR TROIS MOYENS:

- continuer à promouvoir la mise en œuvre des technologies de l’information dans les domaines stratégiques, notamment lorsqu'elle est facilitée par la législation;

- créer une infrastructure commune pour les échanges d’informations transfrontaliers entre les administrations publiques afin d’assurer des communications efficaces;

- encourager l’émergence de nouveaux services à l’intention des entreprises et des particuliers.

Pour atteindre ces objectifs, le programme IDABC finance des actions de deux types, les projets d’intérêt commun et les mesures horizontales, qui sont répertoriées dans le programme de travail glissant IDABC[5]. Ce programme de travail est modifié au moins une fois par an par la Commission, après consultation des États membres dans le cadre du comité de gestion de l'IDABC.

Les projets d’intérêt commun sont menés à bien dans des domaines d’action de l’Union européenne et visent à mettre en place ou à améliorer des services paneuropéens d’administration en ligne au bénéfice des administrations publiques, des entreprises et des particuliers. Ces projets, qui répondent aux besoins des politiques européennes et améliorent la coopération entre les administrations des pays d’Europe, sont mis en œuvre par les services chargés des différents domaines d’action de l’Union, c'est-à-dire les directions générales, sous la supervision de comités sectoriels. Les projets d’intérêt commun mis en œuvre au titre du programme sont décrits en détail dans le programme de travail IDABC.

Les mesures horizontales sont des actions d’appui des projets d’intérêt commun et de l’administration en ligne en général. Il s’agit tout d’abord de mesures visant à fournir et à maintenir des services d’infrastructure pour les administrations publiques dans la Communauté. Ces services fournissent et gèrent des solutions technologiques et logicielles, notamment des services de réseau ainsi que des services et des lignes directrices en matière de sécurité. Par ailleurs, les mesures horizontales mettent en place, lancent et prennent en charge la fourniture de services horizontaux paneuropéens d’administration en ligne à l’intention des entreprises et des particuliers en Europe, y compris les aspects connexes liés à l'organisation et à la coordination. Les mesures horizontales sont majoritairement mises en œuvre par la direction générale de l'informatique, en étroite collaboration avec les autres services de la Commission et sous la supervision du comité de gestion de l'IDABC. Les mesures horizontales mises en œuvre au titre du programme sont décrites en détail dans le programme de travail de l'IDABC.

3. M éthode

DIVERSES MÉTHODES D’ÉTUDE ONT ÉTÉ UTILISÉES POUR RÉALISER L’ÉVALUATION (RECHERCHE DOCUMENTAIRE, ENQUÊTES EN LIGNE, ENTRETIENS, RÉUNION DU GROUPE DE DISCUSSION AVEC LES MEMBRES DU COMITÉ DE GESTION DE L'IDABC ET ÉTUDES DE CAS) À LAQUELLE A PRIS PART UN LARGE ÉVENTAIL DE PARTIES PRENANTES: EN TOUT, PRÈS DE 300 REPRÉSENTANTS DE COMITÉS SECTORIELS, DU COMITÉ DE GESTION DE L'IDABC ET DES SERVICES DE L’UNION EUROPÉENNE.

4. Aspects sur lesquels ont porté l’évaluation et questions

L'ÉVALUATION A PORTÉ SUR LES POINTS SUIVANTS:

- Pertinence : dans quelle mesure les objectifs et actions du programme IDABC ont-ils répondu aux besoins et aux priorités en constante évolution aux niveaux national et européen, en premier lieu aux besoins et priorités concernant la stratégie i2010 et, plus généralement, aux besoins et priorités découlant des objectifs de Lisbonne? Dans quelle mesure le programme contribue-t-il à la réalisation des objectifs politiques primordiaux?

- Efficience : dans quelle mesure les différents moyens et actions sont-ils mis en œuvre de manière rationnelle pour produire les résultats et réalisations visés? Quels aspects du programme se distinguent par une organisation particulièrement bonne ou mauvaise, en particulier en termes de ressources mobilisées?

- Efficacité : dans quelle mesure les résultats et impacts ponctuels du programme IDABC ont-ils permis de réaliser ses objectifs spécifiques et généraux? Certains aspects sont-ils plus efficaces que d’autres et, si oui, quels enseignements peut-on en tirer?

- Utilité : les résultats et impacts des actions du programme IDABC, escomptés ou réalisés, correspondent-ils aux besoins des groupes cibles?

- Viabilité : dans quelle mesure la viabilité financière et opérationnelle des services d'infrastructure est-elle assurée? Dans quelle mesure la viabilité des services paneuropéens d'administration en ligne et des projets d'intérêt commun est-elle garantie?

- Cohérence : dans quelle mesure les actions résultent-elles d'une démarche globale au sein du programme et tire-t-on efficacement parti des synergies entre les actions du programme et d’autres activités communautaires menées dans le domaine des services paneuropéens d’administration en ligne et d’infrastructure? Le cas échéant, dans quelle mesure existe-t-il des retombées sur d'autres domaines d'action économiques, sociaux ou environnementaux?

Outre les questions spécifiques liées à ces aspects de l’évaluation, les deux questions suivantes ont été posées par rapport à l’ensemble du programme:

- où en sont actuellement les actions financées au titre du programme IDABC?

- comment la coordination et la participation des États membres s’effectuent-elles?

5. C onstatations

5.1. PERTINENCE

Dans leur rapport, les évaluateurs concluent que le programme IDABC contribue à l'initiative i2010 destinée à moderniser le secteur public européen en encourageant l'utilisation des technologies de l'information et des communications les plus modernes, en développant des solutions et des services communs et en établissant une plateforme d'échange des bonnes pratiques entre les administrations publiques. Par ailleurs, le programme a été adapté pour tenir compte des nouvelles priorités politiques européennes énoncées lors des conférences ministérielles de Manchester et de Lisbonne[6]. Les actions qu'il prévoit ont ainsi été intégrées dans le plan d'action sur l'administration en ligne[7] et plusieurs actions compatibles avec le plan d'action, telles que les marchés publics électroniques (y compris les commandes et la facturation électroniques) et la signature électronique, ont été lancées. Le programme IDABC joue aujourd'hui un rôle incontestable dans le domaine de l'interopérabilité transfrontalière. Il a contribué à la réalisation des objectifs dans neuf secteurs politiques, notamment ceux de la santé et de la protection du consommateur, des statistiques, de l'emploi et des affaires sociales et de l'agriculture[8].

5.2. Efficience

Les parties prenantes consultées estiment que les objectifs du programme ont été atteints avec une efficacité qui n'a cessé de croître au fil du temps. Il a été signalé que le programme avait accumulé beaucoup de retard en 2005 du fait que le processus de passation des marchés était trop long pour certaines actions. Ce retard a été partiellement résorbé grâce, entre autres, à la marge de manœuvre que le programme de travail laisse en matière notamment de réaffectation du budget.

Par ailleurs, les évaluateurs considèrent que le rééquilibrage budgétaire au profit des mesures horizontales, conséquence directe de la diminution du besoin de financement pour les projets d'intérêt commun, est une évolution importante. Ce rééquilibrage était prévisible puisque la plupart des initiatives politiques de la Communauté impliquent aujourd'hui une utilisation plus ou moins grande de solutions TIC et devraient donc maintenant prendre directement ces coûts en charge[9].

5.3. Efficacité

Les évaluateurs ont conclu que les actions financées au titre du programme IDABC ont globalement contribué à mettre en place des services d'infrastructure communs pour l'échange d'informations transfrontalier entre les administrations publiques et que les études financées par ce programme ont apporté une forte valeur ajoutée. Selon plusieurs parties prenantes, l'efficacité globale du programme aurait pu être encore meilleure si une approche descendante[10] avait été appliquée dès le début. Toutefois, une stratégie de ce type aurait été limitée au champ d'application du programme IDABC en tant que tel. Les différents secteurs politiques mettant en œuvre des projets d'intérêt commun agissent dans le cadre de leurs domaines de compétences et de leur stratégie respectifs.

Les évaluateurs ont également constaté que les différentes parties prenantes ne sont pas systématiquement informées du résultat et de l'adoption des actions.

5.4. Utilité

Les évaluateurs ont conclu que le programme répond aux besoins des administrations publiques de l'Union européenne et qu'aucun autre programme ne permet de mettre au point des outils communs d'interopérabilité pour les services transfrontaliers d'administration en ligne. Les membres du comité de gestion de l'IDABC ont fait observer que le programme peut jouer un rôle moteur dans le domaine de l'administration en ligne y compris au niveau national. En ce qui concerne les entreprises et les particuliers, les évaluateurs ont conclu que le programme IDABC a répondu à leurs besoins de façon plus indirecte, notamment parce que le principe de subsidiarité implique que les services en question soient fournis par les États membres.

La Commission européenne a établi des mécanismes de communication avec les parties prenantes (réunions, ateliers, forums et blogs notamment), mais les évaluateurs considèrent qu'il est possible d'améliorer encore les mécanismes d'évaluation des demandes et des besoins de celles-ci.

5.5. Viabilité

Même si la viabilité financière et opérationnelle à long terme des projets d'intérêt commun est assurée par un cadre sectoriel reposant sur des bases juridiques sectorielles spécifiques, seul un programme de la Communauté peut désormais garantir la viabilité des mesures horizontales relevant de l'IDABC. Les décisions en matière de viabilité dépendent de l'application et de l'utilité concrètes d'une mesure. La mise en œuvre d'un programme de suivi doit donc tenir compte de cet élément essentiel.

De plus, l'évaluation montre que la répartition équilibrée des ressources disponibles entre le développement de nouvelles applications et la maintenance des applications existantes est une question importante pour les États membres. Il faut donc en tenir compte dans le programme de suivi.

5.6. Cohérence

La cohérence externe du programme par rapport à d'autres activités de la Communauté dans le domaine de l'administration en ligne ne cesse d'augmenter. La collaboration entre le programme IDABC et le programme d'appui stratégique en matière de TIC relevant du programme-cadre pour la compétitivité et l'innovation (CIP)[11] a été renforcée depuis l'évaluation à mi-parcours. Malgré cela, de nombreuses parties concernées ne connaissent pas encore suffisamment les aspects complémentaires des différents programmes et les synergies qui existent entre eux.

En ce qui concerne la cohérence interne, l'intégration intersectorielle des mesures horizontales est jugée satisfaisante, tandis que la cohérence entre les projets d'intérêt commun et les mesures horizontales pourrait être améliorée. Par ailleurs, les mesures horizontales sont largement utilisées en dehors des projets d'intérêt commun, dans le cadre plus large du programme IDABC.

5.7. État d’avancement des actions financées au titre du programme IDABC

Selon la cinquième révision du programme de travail, le programme IDABC a soutenu 54 actions, 22 projets d'intérêt commun et 32 mesures horizontales, pour un montant total de 110 millions EUR (environ 20 millions EUR pour les projets d'intérêt commun et 90 millions pour les mesures horizontales).

Les évaluateurs concluent que les actions ont été élaborées et mises en œuvre harmonieusement, sans aucun problème majeur jusqu'à présent. Néanmoins, la mise en œuvre de certaines d'entre elles a pris un léger retard. Les raisons mentionnées au point 5.2 peuvent expliquer en partie le retard de certaines mesures horizontales.

La plupart des actions relevant du programme IDABC étaient encore en cours au moment de l'élaboration de la version finale du rapport d'évaluation, d'où l'impossibilité d'évaluer pleinement leur utilisation. Les évaluateurs ont pu constater facilement que les actions déjà mises en œuvre étaient largement utilisées et démontrer que les parties prenantes ne doutaient pas que les actions en cours seraient utilisées après leur mise en œuvre.

5.8. Coordination et participation des États membres

Les États membres jouent un rôle essentiel dans la conduite du programme et dans la formulation de conseils sur les orientations futures. Les administrations publiques nationales étant représentées au sein du comité de gestion de l'IDABC et des nombreux groupes d'experts, le programme sert aussi de cadre pour la coordination des politiques nationales en matière d'administration en ligne. Toutefois, les priorités nationales sont souvent mal alignées avec les priorités européennes étant donné que l'interopérabilité transfrontalière ne constitue pas une priorité absolue dans tous les États membres.

Au niveau de la gestion du programme opérationnel, les évaluateurs considèrent que les nombreuses suggestions formulées ces dernières années par les États membres sur les futures orientations du programme ont été prises en considération dans la mesure du possible, même si le nombre d'actions mises en chantier directement par les États membres est limité. Par ailleurs, les États membres considèrent que le mode de partage, entre la Commission et eux, des informations relatives au programme de travail glissant et à chaque action pourrait être amélioré.

6. Conclusions et recommandations

Il ressort globalement de l'évaluation que le programme est conforme aux priorités de la Commission européenne en matière d'administration en ligne et joue, parmi tous les instruments européens, un rôle qui lui est propre pour favoriser l'intégration de l'Europe grâce à l'interopérabilité des administrations publiques. La mise en œuvre des actions progresse de manière satisfaisante.

Les actions visant à améliorer l'efficience et l'efficacité du programme, dont certaines sont déjà en cours d'exécution, devraient concerner essentiellement:

- l'environnement stratégique du programme[12];

- les outils de communication entre et avec les parties concernées[13];

- l'établissement de méthodes de suivi[14].

En outre, les évaluateurs recommandent que le cadre contractuel des futurs programmes soit mis en place en temps utile afin d'éviter tout retard dans la mise en œuvre des actions[15].

6.1. L'environnement stratégique du programme

Les évaluateurs suggèrent d'accroître la visibilité du programme afin qu'il ait une plus grande influence politique et qu'il soit mieux connu à l'échelle nationale[16].

Dans le cadre de la proposition relative au programme succédant à l'IDABC, ISA[17], la Commission a suggéré aux États membres de désigner des membres du comité de gestion au niveau du responsable national de l'information. La Commission applique ainsi l'une des recommandation formulées par les évaluateurs, c'est-à-dire renforcer le comité de gestion de l'IDABC en assurant la participation d'un niveau plus élevé de responsables de la gestion politique et organisationnelle.

La Commission élabore actuellement, en étroite coopération avec les États membres, une stratégie européenne en matière d'interopérabilité (EIS) qui servira de base au programme ISA. Celui-ci s'inspirera également du cadre européen d'interopérabilité (EIF), qui est en voie d'achèvement. La Commission se conforme ainsi à la recommandation des évaluateurs d'établir un cadre stratégique fondé sur une analyse des problèmes liés à l'interopérabilité et à l'échange de données en Europe, comprenant une analyse des parties prenantes ainsi qu'une vision et une définition stratégique des objectifs[18].

Les priorités définies dans l'EIS seront concrétisées par des actions qui constitueront la base du programme de travail roulant du programme ISA tout au long de la durée du programme (six ans). Ce programme de travail précisera le montant – convenu en étroite coopération avec les États membres[19] – des ressources allouées aux différentes priorités, notamment les activités opérationnelles et de développement.

6.2. Les outils de communication avec les parties concernées

Les évaluateurs soulignent l'importance de mettre en place des mécanismes appropriés de communication et de consultation permettant de dialoguer avec les parties prenantes, en particulier les secteurs concernés et les États membres mais aussi le secteur des TIC. Ces mécanismes devraient être utilisés, par exemple, pour discuter de la viabilité des différentes actions[20] avec les États membres.

La Commission poursuivra et renforcera, dans le futur programme ISA, les actions de communication du programme IDABC. Une stratégie de communication ciblant les différentes parties concernées[21] (différents niveaux des administrations, entreprises, organismes de normalisation et communautés de l'«open source») sera élaborée sur la base des priorités et des activités du programme. La Commission utilisera les mécanismes de communication et de consultation les plus appropriés pour associer ces parties prenantes aux activités du programme ISA en fonction des thèmes concernés. À cette fin, elle organisera des réunions, des ateliers et des conférences et continuera de mener des activités de sensibilisation. Elle utilisera également des plateformes en ligne, qui permettent de créer de vastes communautés et servent de lieux de discussion avec et entre les parties prenantes. La Commission poursuivra les consultations publiques et, le cas échéant, renforcera le recours à cette pratique afin de garantir une large participation des groupes de parties prenantes[22].

6.3. L'établissement de méthodes de suivi

Dans la proposition relative au programme ISA[23], la Commission a défini des indicateurs relatifs aux objectifs spécifiques et généraux du programme ISA ainsi qu'aux résultats escomptés. Ces indicateurs lui serviront de référence pour mesurer les performances du futur programme ISA. La Commission se conforme ainsi à la recommandation des évaluateurs de créer un outil de suivi du programme qui soit fondé sur les objectifs stratégiques des actions qu'il finance[24].

Aux fins du suivi individuel des actions, la Commission prévoit dans le futur programme ISA d'aligner les phases et étapes clés de chaque action sur la méthode interne qu'elle applique à la gestion des projets TIC. Cette méthode facilitera le suivi et l'appréciation en continu des projets relevant du programme ISA et permettra d'informer plus facilement les parties concernées de l'état d'avancement des actions en cours sur la base, par exemple, d'indicateurs de performances définis au début des actions. La pratique consistant à transmettre des rapports en ligne, adoptée par le programme IDABC, sera maintenue et renforcée par la mise en œuvre d'une solution de suivi continu. Ces activités vont dans le sens de l'une des recommandations émises par les évaluateurs: informer régulièrement les parties prenantes de l'état d'avancement des actions en cours[25], notamment des aspects relatifs à la viabilité[26]. Enfin, des actions continueront d'être mises en œuvre sur la base des règles applicables aux marchés publics. Sur cette même base, la Commission veillera à ce que les cadres contractuels nécessaires soient établis à temps pour le lancement du programme ISA[27].

Aux fins de l'évaluation du futur programme et de ses actions, la Commission appliquera ses procédures et méthodes d'évaluation habituelles.

7. C onclusions

PLUSIEURS DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS DES ÉVALUATEURS VONT CLAIREMENT DANS LA DIRECTION IMPRIMÉE PAR LA COMMISSION AU PROGRAMME ISA.

Il s'agit notamment des recommandations sur la participation des représentants des États membres à la gestion du programme et sur l'établissement d'un cadre stratégique, que la Commission a pleinement prises en compte dans sa proposition concernant le programme ISA.

En ce qui concerne les autres recommandations (la définition d'une stratégie de gestion et de communication avec les parties prenantes et la mise en place d'un système de suivi par exemple), la Commission considère que leur application est indispensable à la bonne mise en œuvre du programme ISA.

La Commission tiendra compte de toutes les recommandations dans la mise en œuvre du programme ISA et, pour ce qui est des actions qui restent à mettre en œuvre avant l'expiration du programme IDABC, suivra dans toute la mesure du possible le calendrier actuel.

[1] Décision 2004/387/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 relative à la fourniture interopérable de services paneuropéens d’administration en ligne aux administrations publiques, aux entreprises et aux citoyens (IDABC), JO L 144 du 30.4.2004 (voir JO L 181 du 18.5.2004, p. 25, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/oj/2004/l_181/l_18120040518fr00250035.pdf).

[2] Deloitte Consulting.

[3] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/index_en.htm.

[4] Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant des solutions d’interopérabilité pour les administrations publiques européennes (ISA), COM(2008) 583.

[5] Document C/2008/1881, voir http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101.

[6] http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/conferenceshttp://archive.cabinetoffice.gov.uk/egov2005conference/http://www.egov2007.gov.pt/.

[7] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006DC0173:EN:NOT

[8] En plus de la concurrence, de l'éducation et de la formation, de l'entreprise, de l'environnement et du marché intérieur.

[9] C'est l'une des principales raisons pour lesquelles la Commission a proposé de n'inscrire que des actions horizontales dans le programme de suivi.

[10] Les travaux concernant l'élaboration d'une stratégie européenne en matière d'interopérabilité ont été intégrés dans la 5e révision du programme de travail de l'IDABC, menée au printemps 2008.

[11] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/index_en.htm.

[12] Recommandations nº 1, 2 et 3.

[13] Recommandations nº 4, 5, 10 et 11, et aspects des recommandations nº 1 et 8.

[14] Recommandations nº 6, 7 et 8.

[15] Recommandation n° 9.

[16] Recommandation n° 1.

[17] Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant des solutions d’interopérabilité pour les administrations publiques européennes (ISA), COM(2008) 583.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008PC0583:FR:NOT

[18] Recommandation n° 2.

[19] Recommandation n° 3.

[20] Recommandation n° 8.

[21] Recommandation n° 4.

[22] Recommandations nº 1, 5, 10 et 11.

[23] Annexe du document COM(2008) 583.

[24] Recommandation n° 6.

[25] Recommandation n° 7.

[26] Recommandation n° 8.

[27] Recommandation n° 9.