Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement du Conseil (CE) portant application d'un schéma de préférences tarifaires généralisées pour la période du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2004"

(2001/C 311/10)

Le Conseil a décidé, le 11 juillet 2001, conformément aux dispositions de l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

Le Comité économique et social a décidé de désigner M. Walker, rapporteur général, pour préparer son avis.

Lors de sa 384e session plénière des 12 et 13 septembre 2001 (séance du 12 septembre 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 62 voix pour et 1 abstention le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le règlement (CE) n° 2820/98 du Conseil du 21 décembre 1998(1) portant application d'un schéma pluriannuel de préférences tarifaires généralisées vient à expiration le 31 décembre 2001. En 1994, la Commission a adopté certaines orientations sur le rôle du SPG pour la décennie 1995-2004(2). Un nouveau règlement s'avère nécessaire pour mettre en oeuvre ces orientations pour le reste de la période, c'est-à-dire les années 2002 à 2004.

1.2. Les orientations de 1994 ont apporté un certain nombre de modifications importantes. Depuis 1995, les schémas de SPG de l'Union européenne ont remplacé l'approche traditionnelle, qui consistait à accorder l'accès au marché en exemption de droits pour des quantités restreintes, par la notion de modulation, qui prévoit des préférences limitées pour des quantités illimitées. En même temps, de nouvelles règles ont été introduites au sujet de la graduation et permettent d'exclure certains secteurs exportateurs de certains pays bénéficiaires. Par la suite, des préférences complémentaires ont été prévues dans le cadre de régimes spéciaux d'encouragement visant à promouvoir les objectifs de développement durable, notamment la protection des droits des travailleurs et la protection de l'environnement.

1.3. Comme la plupart de ces éléments étaient de véritables innovations, il était difficile d'en prévoir les effets. Heureusement, beaucoup de craintes exprimées avant leur adoption se sont avérées sans fondement. Ainsi, la décision d'abandonner les contingents et les plafonds n'a pas provoqué de hausse brutale des importations préférentielles. Certaines dispositions du règlement actuel se caractérisant par une prudence et une complexité exagérées, il convient néanmoins de les simplifier.

1.4. D'autre part, quelques-unes des espérances, sur lesquelles se basent les règles actuelles, ne se sont pas concrétisées. Les bénéficiaires potentiels des régimes spéciaux d'encouragement se sont montrés peu disposés à faire usage des possibilités qui leur étaient offertes. Il paraît donc indispensable d'adapter les mesures destinées à mettre ces régimes en pratique.

1.5. Le règlement SPG actuel est le premier à combiner les divers régimes et secteurs, qui étaient auparavant régis par des règlements différents. Il est cependant loin d'harmoniser et d'unifier parfaitement l'ensemble des règles et procédures. Les orientations de 1994 laissent pourtant clairement entendre qu'il faut simplifier le système. L'essentiel des modifications proposées poursuit cet objectif et n'implique pas de changements sur le fond.

2. Propositions de la Commission

2.1. Modulation

2.1.1. Au moment de l'adoption du règlement SPG actuel, la marge préférentielle moyenne, pondérée sur le volume des échanges, offerte par le SPG était de 3,68 %. La réduction tarifaire moyenne actuelle pour les produits non sensibles est du même ordre de grandeur, ce qui paraît d'ailleurs suffisamment attrayant. Il semblerait donc judicieux d'appliquer une réduction forfaitaire de 3,5 points sur les droits NPF pour tous les produits sensibles.

2.1.2. Pour la plupart d'entre eux, le traitement préférentiel résultant d'une réduction forfaitaire de 3,5 points ne changerait rien voire serait légèrement plus favorable que celui dont ils bénéficient en vertu du règlement actuel, tandis qu'un nombre limité de produits auraient un traitement moins favorable.

2.1.3. Néanmoins, la grande diversité des droits spécifiques fait qu'il est impossible de leur appliquer une réduction forfaitaire. Le système actuel, qui consiste en une réduction en pourcentage, devrait donc rester en place. Dans le but de simplifier le système, une réduction uniforme de 30 % devrait être appliquée à tous les produits concernés.

2.2. Graduation

2.2.1. En ce qui concerne l'exclusion des pays, l'un des deux critères, à savoir le produit national brut par habitant, doit être actualisé. Afin d'utiliser un critère neutre régulièrement mis à jour, il conviendrait de se référer au seuil de classement de la Banque mondiale pour la catégorie des pays à revenus élevés.

2.2.2. Pour améliorer l'objectivité du système, il conviendrait de revoir chaque année la liste de pays bénéficiaires.

2.2.2.1. Comme cela pourrait néanmoins aboutir à un manque de prévisibilité, il serait préférable d'exiger qu'un pays remplisse les critères d'exclusion pendant trois années consécutives avant d'être éliminé de la liste des pays bénéficiaires.

2.2.2.2. Enfin, pour garantir le traitement équitable de tous les pays, ceux qui ont été exclus devraient être admis à nouveau s'ils ne remplissent pas les critères d'exclusion pendant trois années consécutives.

2.2.3. En ce qui concerne la graduation, il conviendrait de maintenir les deux règles de base, à savoir la clause dite "part du lion" et le mécanisme de graduation. Afin d'en renforcer la neutralité et la caractère automatique, le graduation devrait également être appliquée à des intervalles plus réguliers, c'est-à-dire une fois par an.

2.2.3.1. Cette modification devrait être pondérée par une obligation supplémentaire selon laquelle il n'y aurait lieu de procéder à la graduation que si les pays bénéficiaires remplissent l'un des critères pendant trois années consécutives. Cette condition serait considérée comme remplie même s'il ne s'agit pas du même critère pour chacune de ces trois années.

2.2.4. Ni les orientations de 1994, ni le règlement actuel ne prévoient la possibilité de revenir sur la graduation si les critères ne sont plus remplis. Il conviendrait d'en prévoir la possibilité, pour la même raison qu'en ce qui concerne l'exclusion de pays.

2.2.5. Dès que le nouveau règlement SPG sera adopté par le Conseil, la Commission préparera une révision des secteurs à graduer selon le nouveau régime. Les résultats de cette révision entreront en vigueur le 1er janvier 2003.

2.3. Régimes spéciaux d'encouragement

2.3.1. Afin d'encourager la tendance actuelle selon laquelle les pays bénéficiaires potentiels acceptent de plus en plus les régimes d'encouragement, il paraît impératif d'en augmenter l'attrait. Conformément au schéma actuel mais pour le simplifier, les préférences additionnelles devraient venir s'ajouter aux préférences générales, c'est-à-dire qu'elles devraient offrir une réduction forfaitaire supplémentaire de 3,5 points sur les droits ad valorem NPF et une réduction supplémentaire de 30 % sur les droits spécifiques. Cette règle présente également l'avantage d'être comprise facilement.

2.3.2. Les secteurs que comporte la graduation du pays concerné peuvent également bénéficier des régimes spéciaux d'encouragement, mais uniquement si la graduation a eu lieu en vertu du mécanisme de graduation (et non en vertu de la clause dite "part du lion"). Pour les rendre plus attrayants pour les pays en développement plus avancés (davantage susceptibles d'être gradués et de remplir les conditions de la clause sociale), les régimes d'encouragement devraient également bénéficier à ces pays si la graduation a eu lieu en vertu de la clause de la "part du lion".

2.3.3. Dans sa forme actuelle, le régime d'encouragement social fixe deux critères d'éligibilité: un certain nombre de conditions à respecter pour se voir accorder le statut de pays bénéficiaire plus l'assurance par le pays concerné que ses exportations sont fabriquées conformément aux normes du travail en vigueur, ce qui comprend tous les intrants, même ceux importés. Une telle exigence est irréaliste puisqu'un pays bénéficiaire n'est pas en mesure d'en contrôler le respect. Elle devrait donc être abandonnée.

2.3.4. Les régimes spéciaux d'encouragement à la protection des droits des travailleurs faisaient initialement référence aux conventions nos 87, 98 et 138 de l'OIT. Afin de les mettre en conformité avec les "normes fondamentales du travail", il conviendrait d'inviter les pays bénéficiaires à respecter aussi les conventions nos 29, 100, 105, 111 et 182 de l'OIT.

2.3.5. En ce qui concerne le régime spécial d'encouragement à la protection de l'environnement, il n'existe toujours aucune norme ni système de certification reconnus au niveau international. Néanmoins, quelques systèmes nationaux de certification ont acquis une certaine reconnaissance internationale. Pour en tenir compte, le libellé du projet de proposition utilise des termes plus généraux que le règlement actuel.

2.4. Régime spécial en faveur des pays les moins avancés

2.4.1. Le présent projet de proposition prend en considération le nouveau règlement "EBA", qui accorde le libre accès à l'essentiel des produits de tous les pays les moins avancés.

2.5. Régime spécial de lutte contre la production et le trafic de drogues

2.5.1. La Commission devrait pouvoir clairement évaluer dans quelle mesure le système permet réellement d'atteindre les objectifs fixés. C'est pourquoi elle devrait assurer le suivi tant de son application que de ses effets, en tenant compte des évaluations effectuées par des organisations et agences internationales indépendantes, et avoir un échange de vues avec les pays bénéficiaires au sujet de ces évaluations. Ces dernières ne doivent pas interrompre le système en place avant 2004 mais permettre de décider s'il est opportun de le maintenir au-delà de cette date.

2.6. Retrait de l'exemption

2.6.1. De manière générale, le SPG devrait être plus largement utilisé comme moyen de promouvoir le respect des normes fondamentales du travail. C'est pourquoi il est proposé que la violation grave et systématique de ces normes constitue une raison d'exclusion temporaire du bénéfice du SPG. De même, les effets très néfastes sur l'environnement de la production de certains produits pourraient constituer une autre raison d'exclusion.

3. Observations

3.1. Le Comité accueille favorablement la proposition de règlement portant modification d'un schéma de préférences tarifaires généralisées pour étendre l'application des orientations de 1994 sur le rôle du SPG pendant la période 1995-2004 jusqu'à la fin de cette période. L'expérience acquise entre-temps montre qu'il est manifestement indispensable d'affiner ces orientations.

3.2. Le Comité accepte que les préférences qui sont définies comme un pourcentage des droits NPF suivent fatalement la baisse de ces derniers. Il est donc favorable à une réduction forfaitaire de 3,5 points sur les droits NPF pour tous les produits sensibles.

3.2.1. Le Comité reconnaît que la grande diversité des droits spécifiques fait qu'il est impossible de leur appliquer un taux forfaitaire dans ce cas et qu'une réduction uniforme de 30 % devrait être appliquée à tous les produits concernés.

3.3. En ce qui concerne l'exclusion des pays, le Comité note que le critère du produit national brut par habitant doit être actualisé, il approuve le principe selon lequel il convient d'utiliser un critère neutre régulièrement mis à jour et accepte le seuil de classement de la Banque mondiale comme répondant à ces exigences.

3.4. Le Comité partage l'inquiétude de la Commission, qui estime que la révision annuelle de la liste des pays bénéficiaires pourraient aboutir à une certaine imprévisibilité, susceptible d'entamer la confiance placée dans le système. Il est donc d'accord sur le fait qu'il serait préférable d'exiger qu'un pays remplisse les critères d'exclusion pendant trois années consécutives avant d'être éliminé de la liste des pays bénéficiaires et que celui-ci devrait être admis à nouveau s'il n'a pas rempli ces mêmes critères pendant trois années consécutives.

3.5. Le Comité approuve la proposition de maintenir les deux règles de base de la graduation, à savoir la clause dite "part du lion" et le mécanisme de graduation. Il est également d'accord avec le fait que la graduation devrait également être appliquée chaque année, pour en renforcer la neutralité et le caractère automatique.

3.5.1. Le Comité est favorable à l'idée selon laquelle la graduation ne doit avoir lieu que si les pays bénéficiaires remplissent l'un des critères pendant trois années consécutives, le critère ne devant pas nécessairement être le même pendant chacune des trois années.

3.6. Le Comité note que les régimes spéciaux d'encouragement n'ont pas rempli toutes les espérances et est d'accord avec le fait qu'il paraît indispensable d'en augmenter l'attrait. Étant donné le peu de succès rencontré par cette initiative jusqu'à aujourd'hui, il se demande dans quelle mesure la Commission a été suffisamment loin en ce sens.

3.6.1. Le Comité approuve le principe de suppression du double critère d'éligibilité.

3.6.2. Le Comité accueille favorablement la proposition selon laquelle il faudrait exiger des pays bénéficiaires qu'ils respectent effectivement les conventions nos 29, 100, 105, 111 et 182 de l'OIT, outre les obligations déjà en vigueur.

3.7. Le Comité note avec satisfaction que le présent projet de proposition prend en considération le nouveau règlement "EBA", qui accorde le libre accès à l'essentiel des produits de tous les pays les moins avancés mais tient à souligner qu'il faut y fixer un certain nombre de conditions et d'exceptions.

3.8. Le Comité se félicite que la Commission soit en train de revoir le régime spécial de lutte contre la production et le trafic de drogues pour en évaluer l'efficacité. Il espère que les résultats de cette évaluation seront intégrés dans les propositions que présentera la Commission pour le maintien du SPG après 2004.

3.9. Le Comité prend acte que la Commission propose désormais que la violation grave et systématique des normes fondamentales du travail ou les effets très néfastes sur l'environnement constituent des raisons d'exclusion temporaire du SPG. S'il comprend et approuve le raisonnement qui sous-tend cette proposition, il s'inquiète de l'élément subjectif qui pourrait entrer en ligne de compte. Qui, par exemple, définira les termes "grave", "systématique" et "très néfastes" et comment sera-t-il possible de garantir l'application de ces critères avec un égale rigueur à chaque fois?

3.10. Le Comité se félicite que la Commission ait saisi l'occasion offerte par ce règlement pour poursuivre sur la voie de la simplification mais estime qu'elle s'est arrêtée avant de parvenir à harmoniser et unifier parfaitement toutes les règles et procédures. S'il est d'accord sur le fait que l'imminence d'une révision majeure pour 2004 plaide contre des changements importants à l'heure actuelle, il espère que ce sera quand même l'occasion de se consacrer pleinement à la simplification, l'harmonisation, l'allégement, la codification, la réduction et l'unification de l'ensemble du système.

Bruxelles, le 12 septembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO L 357 du 30.12.1998, p. 1.

(2) COM(94) 212 final.