Proposition modifiée de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à la protection de l'environnement par le droit pénal (présentée par la Commission conformément à l'article 250, paragraphe 2 du traité CE)

2001/0076 (COD)

Proposition modifiée de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à la protection de l'environnement par le droit pénal

L'article 250, paragraphe 2, du traité CE stipule que, tant que le Conseil n'a pas statué, la Commission peut modifier sa proposition tout au long des procédures conduisant à l'adoption d'un acte communautaire.

La Commission présente ci-après son avis sur les amendements adoptés par le Parlement européen.

1. Contexte

Transmission de la proposition au Conseil et au Parlement européen (COM (2001)139 FINAL - 2001/0076 (COD) conformément à l'article 175, paragraphe premier, du Traité CE // 15/03/2001

Avis du Comité économique et social en section (le CES n'a pas été invité par le Conseil à rendre un avis sur ce dossier) // 11/07/2001

Avis du Parlement européen - première lecture // 09/04/2002

2. Objectif de la proposition de la Commission

Le droit de l'environnement de la CE existe depuis 25 ans. Plus de 200 directives sont aujourd'hui en vigueur dans le domaine de l'environnement. On constate cependant encore de nombreux cas d'infractions graves au droit communautaire de l'environnement.

Il ressort de cette tendance aux infractions graves au droit de l'environnement que les sanctions actuellement prévues par les États membres ne suffisent pas à assurer le plein respect du droit communautaire.

La proposition de directive de la Commission enjoint aux États membres de prévoir des sanctions pénales parce que c'est le seul type de mesures qui semble approprié et suffisamment dissuasif pour parvenir à une mise en oeuvre correcte du droit de l'environnement.

3. Avis de la Commission sur les amendements adoptés par le Parlement européen

Le 9 avril 2002, le Parlement européen a adopté 24 amendements sur les 32 qui avaient été soumis.

Les amendements 2, 5, 7, 15, 16, 22 et 23 ont été acceptés dans leur intégralité par la Commission.

Les amendements 1, 3, 4, 6, 12 et 14 ont été acceptés en principe, à la condition qu'ils soient reformulés et/ou déplacés vers un autre chapitre de la proposition.

La Commission a accepté en partie les amendements 9, 21 et 30.

Les amendements 8, 10, 11, 13, 18, 19, 20, 24 et 27 ont été rejetés par la Commission.

L'avis de la Commission en ce qui concerne les amendements du Parlement européen est le suivant:

3.1. Amendements acceptés dans leur intégralité par la Commission

L'amendement 2 est une référence générale au fondement juridique de la proposition de directive (article 175, paragraphe premier, du Traité CE).

L'amendement 5 indique que la compétence de la Communauté peut être suppléée par des mesures complémentaires au titre du troisième pilier. C'est là l'approche de la Commission, qui a soutenu ce point de vue devant le Conseil.

L'amendement 7 précise dans les considérants que des dispositions du droit pénal doivent être déployées au niveau national et que la directive n'est pas destinée à autoriser la Communauté à intervenir dans les dispositions du droit pénal national. Bien que les articles 3 (infractions) et 4 (sanctions) de la proposition se réfèrent déjà clairement au droit pénal national, une telle clarification peut être utile dans les considérants.

Les amendements 15, 22 et 23 renforcent le texte de la Commission, conformément à la législation communautaire applicable en matière d'environnement (principalement la directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages [1], la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages [2] et le règlement (CE) n° 2037/2000 du Parlement européen et du Conseil du 29 juin 2000 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone [3]).

[1] Journal officiel L 103, du 25/04/1979, p. 1 - 18

[2] Journal officiel L 206 , du 22/07/1992 , p. 7 - 50

[3] Journal officiel L 244 , du 29/09/2000 , p. 1 - 24

L'amendement 16 clarifie le fait que, dans le contexte de la répartition des pouvoirs entre la Communauté et l'Union, une proposition de directive au titre du premier pilier est l'instrument juridique approprié et que l'article 175, paragraphe premier, du Traité CE est la base juridique adaptée pour la protection de l'environnement par le droit pénal dans la Communauté. Ceci correspond tout à fait à la position de la Commission concernant la compétence de la Communauté s'agissant d'obliger les États membres à prévoir des sanctions pénales dans le cas d'infractions à la législation environnementale.

3.2. Amendements acceptés en principe par la Commission

L'amendement 1 se réfère au mandat politique donné par le Conseil européen de Tampere, qui identifie la criminalité au détriment de l'environnement comme un secteur prioritaire dans lequel il conviendrait que les États membres s'accordent sur des définitions et des sanctions dans le domaine du droit pénal national. Il s'agit là d'une déclaration politique qui n'a pas sa place dans les considérants d'un texte juridique. Néanmoins, cet amendement est accepté en principe, et la Commission pourrait accepter cet amendement sans le reformuler.

L'amendement 3 donne des détails sur la compétence de la Communauté s'agissant de prévoir des sanctions pénales destinées à garantir l'application et l'efficacité du droit communautaire. Il se réfère aux articles 29 et 47 du Traité CE, qui confirment la primauté du Traité CE, ainsi qu'à la jurisprudence de la Cour de Justice. La référence aux dispositions au titre du troisième pilier n'a pas sa place, juridiquement parlant, dans un instrument du premier pilier. Néanmoins, la Commission pourrait accepter cet amendement sans le reformuler.

Les amendements 4 et 14 renvoient utilement au principe de subsidiarité. Ils pourraient peut-être être fondus en un seul amendement faisant référence à une clause type existante. La Commission propose de les reformuler comme suit, en se fondant sur le texte d'une clause type tel qu'on le trouve, par exemple, dans la législation existante en matière d'environnement (directive 2000/76/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2000 sur l'incinération des déchets [4]):

[4] Journal officiel L 332 , 28/12/2000, p. 91 - 111

"Conformément au principe de subsidiarité et de proportionnalité énoncé à l'article 5 du Traité, il convient de prendre des mesures à l'échelon communautaire. La présente directive se limite aux exigences minimales auxquelles doivent satisfaire les États membres."

Cet amendement fusionné pourrait remplacer l'amendement 4 au même endroit.

L'amendement 6 relie la proposition à la législation environnementale communautaire existante. Il figure déjà dans les considérants 3 et 4 de la proposition initiale. Néanmoins, la Commission pourrait accepter cet amendement sans le reformuler.

L'amendement 12 précise que le recours à des sanctions pénales est indispensable pour l'application des normes environnementales et que le Traité CE prévoit la possibilité de telles sanctions. Le contenu de cet amendement figure déjà dans le considérant 4 de la proposition. Néanmoins, la Commission pourrait accepter cet amendement sans le reformuler.

3.3. Amendements acceptés en partie par la Commission

L'amendement 9 mentionne dans la première phrase (acceptée) le fait que les États membres sont libres de conserver ou d'introduire des mesures de protection plus rigoureuses. La deuxième phrase (rejetée) renvoie au fait que la directive peut être suppléée par des mesures complémentaires au titre du troisième pilier. Cet aspect est déjà mentionné dans l'amendement 5. Il n'est pas nécessaire de le répéter. Cet amendement est donc accepté dans son intégralité en ce qui concerne la première partie et rejeté en ce qui concerne la deuxième partie.

La Commission suggère de le reformuler comme suit:

"La présente directive ne contient que des règles minimales, ce qui laisse aux États membres le loisir d'introduire ou d'appliquer des sanctions plus sévères pour les infractions en matière d'environnement autres que celles qui sont mentionnées dans la directive".

L'amendement 21, dans la première partie de la phrase, renforce le texte de la Commission, en accord avec la législation environnementale communautaire existante. La deuxième partie de la phrase introduit une nouvelle référence par rapport à la "production" de déchets dangereux. La législation environnementale communautaire ne prévoit pas d'interdiction générale à l'encontre de la production de déchets dangereux. Pour cette raison, il est impossible de se référer à la production dans l'article 3, point b) de la proposition.

L'amendement 21 peut être accepté par la Commission, à la condition qu'il soit reformulé comme suit:

"le rejet, l'émission ou l'introduction d'une certaine quantité de matières dans l'atmosphère, le sol, le sous-sol, les eaux de surface ou les eaux souterraines et le traitement, l'élimination, le stockage, le transport, l'exportation ou l'importation de déchets dangereux".

L'amendement 30 suggère d'ajouter une référence au fait que les peines de prison mentionnées dans la directive peuvent donner lieu à extradition ou remise. Exiger que les peines soient de nature à donner lieu à extradition ou remise est en conformité avec d'autres textes communautaires et est accepté en principe. La référence ajoutée au fait que "la législation nationale d'un État membre le prévoit" n'est pas claire et devrait de préférence être supprimée. Cet amendement est donc accepté en principe en ce qui concerne la première partie et rejeté en ce qui concerne l'autre partie. La Commission accepterait cet amendement s'il était reformulé comme suit:

"En ce qui concerne les personnes physiques, les États membres prévoient des sanctions pénales entraînant, dans les cas graves, des peines privatives de liberté pouvant donner lieu à extradition ou remise."

3.4. Amendements rejetés par la Commission

L'amendement 8 renvoie de façon erronée à l'article 31 du Traité UE. La référence à l'article 31, point e) du Traité UE a trait à la compétence de l'UE (du "troisième pilier") s'agissant d'instaurer une coopération judiciaire dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue dans le cadre du Titre VI du Traité UE. Cette référence ne peut servir le but indiqué par la justification de l'amendement, qui est de soutenir la compétence de la Communauté pour obliger les États membres à prévoir des sanctions pénales pour les infractions à la législation environnementale communautaire. De surcroît, l'amendement 16 (accepté dans son intégralité par la Commission) précise déjà que l'article 175, paragraphe premier, du Traité CE est la base juridique correcte pour la protection de l'environnement par le droit pénal dans la Communauté européenne.

L'amendement 10 souligne le fait que le Parlement européen a appuyé la démarche de la Commission dans une recommandation antérieure [5]. Cette référence à la recommandation ne constitue pas une raison légale justifiée pour le dispositif de la proposition de directive et ne peut être maintenue dans les considérants.

[5] Recommandation du Parlement européen sur les sanctions pénales et le droit communautaire, B-0707/2001, du 15/11/2001

L'amendement 11 est une déclaration politique invitant à tenir compte de l'avis de la section compétente du Comité économique et social, que la Commission soutient sur le fond. Cette référence ne peut être maintenue dans les considérants, parce que la proposition de directive, une fois adoptée, fera référence dans les citations à l'avis du CES rendu en séance plénière. Cette référence ne constitue pas une raison légale justifiée pour le dispositif de la proposition de directive et ne devrait pas être maintenue dans les considérants.

L'amendement 13 est une déclaration politique que la Commission soutient totalement sur le fond, puisqu'elle donne la priorité à l'adoption de la proposition de directive de la Commission sur l'adoption du projet de décision-cadre du Conseil. Cette référence ne constitue pas une raison légale justifiée pour le dispositif de la proposition de directive et ne devrait pas être maintenue dans les considérants.

L'amendement 18 ajoute une référence à l'incitation dans la définition des "activités" (article 2 de la proposition). Une telle référence figure déjà à l'article 4 de la proposition qui traite des sanctions. Selon l'article 4 de la proposition, les infractions (telles qu'elles sont définies à l'article 2 et énumérées à l'article 3 et "la complicité ou l'incitation à ces infractions" passibles de sanctions. Une nouvelle référence à la complicité à l'article 2 n'ajouterait rien.

Les amendements 19 et 27 se réfèrent à la suppression de l'annexe à la proposition.

La Commission a décidé d'adopter la proposition de directive accompagnée d'une annexe pour des motifs d'incertitude juridique. L'annexe à l'article 3 embrasse la totalité de la législation communautaire en matière d'environnement et énumère, de manière exhaustive, les obligations découlant du droit communautaire (51 directives et règlements) en ce qui concerne les atteintes graves à l'environnement.

Cette annexe est considérée comme nécessaire, étant donné que la directive obligera les États membres à prévoir des sanctions pénales dans leur système de droit national et qu'il serait impossible de prévoir ces sanctions pénales si elles ne sont pas clairement définies.

L'amendement 20 mentionne premièrement les "substances nocives" et deuxièmement les matières nucléaires.

(1) "substances nocives"

- "substance"

Le terme "substance" est une notion restrictive. Il est utilisé, par exemple, dans la directive 76/769/EEC du Conseil du 27 juillet 1976 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses [6]. L'amendement vise à donner à l'article 3 un champ d'application aussi large que possible. L'utilisation d'une notion restrictive ne servirait pas cet objectif. La proposition de directive parle, à l'article 3, point b), de "material" (version anglaise). Cette formulation large doit être conservée.

[6] Journal officiel L 262 , du 27/09/1976 p. 201 - 203

- "nocive"

Cet amendement ajoute une nouvelle condition à la mise en oeuvre des directives environnementales relatives au rejet, à l'émission ou à l'introduction d'une certaine quantité de matières dans l'atmosphère, le sol ou l'eau. C'est inutile, étant donné que ces directives constituent déjà un ensemble réglementaire cohérent et complet. C'est dangereux parce que cela imposerait un nouvel élément à prouver avant que ces directives puissent être mises en oeuvre.

(2) Matières nucléaires

L'amendement vise à couvrir les matières nucléaires. Il est juridiquement impossible de prévoir des sanctions pénales pour des activités illégales portant sur des matières nucléaires dans le cadre juridique de la proposition de directive, qui est l'article 175 du Traité CE. Il se peut que cette question doive être examinée dans le cadre du Traité instaurant la Communauté européenne de l'énergie atomique.

L'amendement 24 ajoute le mot "pénal" dans l'introduction de l'article 4 de la proposition. Cet amendement n'a pas été mis aux voix parce qu'il a été considéré comme étant d'ordre linguistique par le Parlement européen.

La Commission estime cependant que cet amendement modifie considérablement le texte original de la proposition de la Commission.

Dans le contexte de la proposition de directive, la plupart des sanctions mentionnées sont pénales. Dans certains États membres, cependant, la distinction entre les sanctions administratives et pénales est parfois, du point de vue juridique, difficile à établir, en particulier pour les personnes morales. C'est la raison pour laquelle le caractère "pénal" des sanctions n'est mentionné qu'à la lettre a) qui a trait aux personnes morales. La lettre b), qui a trait aux personnes tant physiques que morales, ne contient pas cette précision. L'ajout du mot "pénal" au texte de l'article 4 pourrait dès lors créer un problème de mise en oeuvre de la directive dans ces États membres.

3.5. Proposition modifiée

En application de l'article 250, paragraphe 2, du traité CE, la Commission modifie sa proposition comme indiqué dans ce qui précède.