FR Journal officiel de l’Union européenne C 29/1

RAPPORT SPÉCIAL N o 6/2004

La mise en place du système d'identification et d'enregistrement des bovins (SIEB) dans l'Union européenne, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2005/C 29/01)

TABLE DES MATIÈRES

I–IX SYNTHÈSE

1–6 INTRODUCTION

1–3 Contexte général

4–6 L'audit de la Cour

7–26 GENÈSE ET ÉVOLUTION DU SYSTÈME

7–10 Importance du secteur bovin

11–17 Historique et justification de la mise en place du système d’identification et d'enregistrement des bovins

18–26 Qu'est-ce que le système d'identification et d'enregistrement des bovins?

27–32 RÔLE ET OBLIGATIONS RÉGLEMENTAIRES DES DIFFÉRENTS INTERVENANTS DANS LE SIEB

27 Le Conseil et le Parlement européen

28 La Commission

29–31 Les États membres

32 Les différents détenteurs de bovins

33–46 CONSTATATIONS PORTANT SUR LA CONCEPTION DU SYSTÈME AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE

33–34 Introduction

35–37 La réglementation ne prévoit pas d'échange entre bases de données

38–39 La réglementation communautaire n'est pas suffisamment précise

40–41 La Commission n'a pas de mandat pour arrêter les modalités de mise en place des bases de données nationales

42–46 Les règlements de la Commission en matière de contrôles sur place et de sanctions sont perfectibles

47–77 CONSTATATIONS PORTANT SUR LA GESTION DU SYSTÈME AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE

47–54 Absence de règles précises pour la gestion des bases de données nationales

55–64 Absence de critères pour la reconnaissance du caractère pleinement opérationnel des bases de données

65–71 Supervision par la Commission

72–77 Incohérences dans la gestion des primes

72–74 Primes bovines faisant l'objet de contrôles dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle

75–77 Mesures de soutien exceptionnelles du marché de la viande bovine suite à la crise de l'ESB

78–91 RÉSULTATS DES VÉRIFICATIONS DE LA COUR DANS LES ÉTATS MEMBRES VISITÉS

92–99 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Réponses de la Commission

SYNTHÈSE

I. L'identification et l'enregistrement des bovins sont à la base de la traçabilité de la viande bovine et font partie des conditions à respecter pour pouvoir bénéficier des différentes primes bovines dont le montant s'élève à plus de 7 milliards d'euros en 2002 et à plus de 8 milliards d'euros en 2004.

II. L'audit a pour objectif principal d’évaluer le système d’identification et d’enregistrement des bovins (SIEB) au niveau de la Commission (conception, contrôle de la mise en place et suivi) et des États membres (système opérationnel permettant un suivi effectif des animaux depuis la naissance de l’animal jusqu’à son abattage et permettant de s’assurer du paiement correct de toutes les aides directes). L'audit a été mené dans les quatre États membres qui comptent le cheptel bovin le plus important (Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni).

III. Le système d'identification comprend quatre éléments, à savoir les marques auriculaires, les passeports, les registres d'étable et la base de données informatisée reprenant l'ensemble des bovins. Cette base de données constitue un des éléments du système et elle devait être opérationnelle au plus tard le 31 décembre 1999.

IV. Le système d'identification et d'enregistrement des bovins (SIEB) mis en place dans les quatre États membres plus de deux ans après la date butoir du 31 décembre 1999 présente encore certaines faiblesses. Ainsi, le suivi des passeports des animaux échangés entre États membres n'est pas assuré, il n'y a pas d'échange d'informations entre les bases de données nationales, les bases de données sont alimentées avec retard et le degré de fiabilité des informations figurant dans les bases est souvent jugé insuffisant. Le constat principal réside dans le fait que le système d'identification et d'enregistrement des bovins tel qu'il est conçu ne permet pas de garantir la traçabilité des bovins faisant l'objet de mouvements intra ou extracommunautaires. Or ces mouvements sont de l'ordre de 3 millions de têtes par an (environ 4 % du cheptel).

V. Le cadre général du système est défini par le Parlement et le Conseil. La Commission est chargée de prendre les mesures d'application pour certaines composantes du système et la responsabilité de la mise en place du système incombe aux États membres. Dans la réglementation, aucune procédure d'échange de données entre États membres concernant les mouvements d'animaux n'a été introduite, cet échange étant de facto compromis puisque les formats de données sont variables d'un État membre à l'autre. Les tentatives de réconciliation des informations émanant de bases de données différentes ont toutes échoué. Les États membres ont interprété de façon divergente certains éléments de la réglementation communautaire, que ce soit en matière de délais de bouclage ou de notification, en ce qui concerne la notion même de détenteur de bovins ou en matière de restitutions de passeports d'animaux. La Commission n'a pas été chargée de prendre les mesures d'application relatives aux bases de données et à leur contrôle. Cela explique en partie les différences constatées entre États membres.

VI. Les dispositifs en place en matière de contrôle et de sanctions ne sont pas adaptés aux détenteurs de bovins tels que les marchands, les centres de rassemblement ou les abattoirs. De plus, certaines informations figurant dans les bases de données, telles que les retards de notification ou les taux de rebouclage, ne sont pas utilisées par les États membres comme instruments de contrôle. Les pratiques de contrôle sont également très différentes d'un État membre à l'autre.

VII. En ce qui concerne le contrôle de la mise en œuvre et le suivi du SIEB, la Commission a interprété son rôle de façon restrictive n'assurant aucun pilotage de la mise en place des bases de données. Aucune règle de gestion uniforme n'a été édictée et aucun indicateur de qualité du fonctionnement des bases de données n'a été élaboré. Les procédures de reconnaissance du caractère opérationnel des bases de données sont insatisfaisantes et le rôle de la Commission s'est trop souvent limité à constater l'existence technique de la base de données, sans en évaluer le fonctionnement proprement dit sur la base de règles de gestion précises ou d'indicateurs de qualité prédéfinis.

VIII. La Commission devrait disposer de moyens suffisants pour assumer un véritable rôle de pilotage du système en établissant notamment des règles de gestion uniformes, des indicateurs de qualité ainsi qu'un format d'échange de données entre bases de données nationales. Les échanges de données entre États membres, voire avec les pays tiers, devraient être organisés en vue de maîtriser les flux intra et extracommunautaires.

IX. Il conviendrait également de comparer les contrôles administratifs en vigueur dans les différents États membres et de définir les contrôles croisés à réaliser entre les bases de données du SIEB et du SIGC avant paiement des différentes primes. Il conviendrait encore de revoir le dispositif de contrôle sur place, y compris les mécanismes de sanctions, en prévoyant des approches spécifiques par type de détenteur de bovins et d'imposer une approche totalement intégrée avec le SIGC.

INTRODUCTION

Contexte général

1. Le règlement spécifique à l'identification et à l'enregistrement des bovins (1) établit, d'une part, un système d'identification et d'enregistrement des bovins (SIEB) au stade de la production et crée, d'autre part, un système d'étiquetage communautaire spécifique dans le secteur de la viande bovine. Ces deux systèmes sont interdépendants; en effet, la traçabilité des bovins grâce au système d'identification et d'enregistrement est un préalable pour assurer la sécurité de la chaîne alimentaire grâce au système d'étiquetage. Des raisons vétérinaires et sanitaires ainsi que des exigences en matière de gestion de certains régimes de primes animales communautaires plaident en faveur d'un système performant d'identification et d'enregistrement des bovins.

2. Le présent rapport porte sur le système d'identification et d'enregistrement des bovins, sans aborder le stade de l'étiquetage des produits commercialisés. Le SIEB comprend des marques auriculaires pour l'identification individuelle des animaux, des passeports pour les animaux, des registres individuels tenus dans chaque exploitation et des bases de données informatisées établies par les États membres. Les bases de données informatisées, qui devaient être mises en place par tous les États membres pour le 31 décembre 1999, constituent un élément important du système. Ces bases de données doivent contenir toutes les informations sur tous les mouvements de l'ensemble des bovins depuis leur naissance jusqu'à leur abattage.

3. Créées à l'origine à des fins vétérinaires (2), les bases de données informatisées reprenant les bovins sont également utilisées par les gestionnaires de primes pour les contrôles administratifs à réaliser dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) (3). Ainsi, le système d'identification et d'enregistrement des bovins (SIEB) et, en particulier, la base de données informatisée reprenant les bovins est également une composante importante du système intégré de gestion et de contrôle intervenant pour la gestion efficace et le contrôle des primes bovines (4).

L'audit de la Cour

4. La Cour a examiné l’identification et l’enregistrement des bovins à différentes reprises (5). Les observations faites à l’occasion de ses audits précédents confirment que le système d'identification et d'enregistrement des bovins (SIEB) est une composante essentielle d’un ensemble de systèmes de contrôles et que des insuffisances existent concernant l'agrément, la gestion et le contenu des bases de données d'identification et d'enregistrement des bovins.

5. L'objectif de l'audit était d'examiner la conception du SIEB mis en place au niveau de l'Union européenne (voir points 33 à 46), et d'analyser le contrôle et le suivi effectués par la Commission pour s'assurer de la correcte mise en place du système d'identification et d'enregistrement dans les différents États membres (voir points 47 à 77). L'audit avait également pour but de vérifier si un système efficace d'identification et d'enregistrement des bovins avait été établi, et d'évaluer si la réglementation organisant le SIEB, tant au niveau de ses principes qu'au niveau des modalités d'application, permettait d'atteindre les objectifs fixés.

6. L'audit a également évalué le niveau de développement du SIEB dans quatre États membres qui sont l'Allemagne (Länder de Bavière et de Saxe), la France, l'Italie et le Royaume-Uni (Grande-Bretagne) (voir points 78 à 91). L'objectif était d'examiner la mise en place du SIEB en vérifiant si le système proposé assure la traçabilité des bovins au niveau européen permettant ainsi de suivre tous les mouvements des bovins depuis leur naissance ou importation en provenance d'un pays tiers jusqu'à leur abattage ou leur exportation hors de l'Union européenne. Les quatre États membres visités, possédaient, en 2002, 64 % du cheptel bovin de l'Union européenne et ont perçu près de 59 % des primes bovines. L'audit a également pris en considération les travaux de la Commission et notamment les rapports d'inspection dans les États membres.

GENÈSE ET ÉVOLUTION DU SYSTÈME

Importance du secteur bovin

7. Selon le recensement effectué par Eurostat, l'Union européenne comptait, en mai-juin 2002, 81,1 millions de têtes de bovins (6). La France avec 20,5 millions de têtes possédait plus d’un quart du cheptel européen. Suivaient ensuite l’Allemagne et le Royaume-Uni avec respectivement 14,0 et 10,4 millions de têtes, soit respectivement 17,3 et 12,8 % du cheptel européen. Le cheptel bovin comptait plus de 7,2 millions de têtes en Italie et en Irlande (8,9 %) et plus de 6 millions de têtes en Espagne (voir illustration 1).

8. Les mouvements intracommunautaires sont relativement importants tandis que les échanges avec les pays tiers apparaissent plus limités. En 2001, près de 3 millions de bovins ont fait l'objet d'échanges intra ou extracommunautaires, ce qui représente environ 4 % du cheptel européen (voir illustrations 2 et 3). Selon les informations disponibles, les sorties d'animaux ont été très importantes en France (1,4 million de bovins) et en Allemagne (0,5 million de bovins). Ces deux États membres représentent plus de 75 % des sorties vers d'autres pays communautaires. En revanche, les sorties vers d'autres États membres représentent moins de 25 bovins pour la Finlande, le Royaume-Uni, le Portugal et la Grèce. Le même phénomène a été observé au niveau des entrées où l'Italie (1,3 million de bovins), l'Espagne (0,5 million), et les Pays-Bas (0,4 million) et la France (0,2 million) ont enregistré 93 % des entrées en provenance des autres États membres. Les 11 autres États membres ont enregistré moins de 7 % des entrées intracommunautaires. Les variations observées au niveau des flux de bovins sont le reflet des caractéristiques spécifiques du secteur de la viande bovine dans les différents États membres. Ainsi, la France est réputée pour son nombre d'exploitations bovines spécialisées dans la production de jeunes bovins vendus à d'autres États membres, où ils sont engraissés. C'est notamment le cas en Italie qui est déficitaire en viande bovine.

9. Les dépenses budgétaires de l'organisation commune de marché de la viande bovine, en progression constante, se sont élevées en 1999 à 4,6 milliards d’euros soit 11,5 % du total des dépenses pour l’agriculture et en 2002, à 7,1 milliards d'euros soit 16,4 % des dépenses agricoles. Pour 2004, le budget prévoit un total de 8,1 milliards d’euros soit 17,2 % du total des dépenses pour l’agriculture (voir tableau 1). Cette croissance rapide des dépenses au cours des dernières années résulte de l'augmentation des aides directes et de l'instauration de nouvelles aides comme la prime à l’abattage. Tableau 1 Dépenses en faveur de la viande bovine pour les années 1999 à 2004 (million d'euros) Ligne budgétaire Catégories de dépenses 1999 Dépenses 2000 Dépenses 2001 Dépenses 2002 Dépenses 2003 Budget 2004 Budget B1-210 Restitutions à l'exportation pour la viande bovine 594,9 661,3 362,6 386,7 534,0 396,0 B1-211 Interventions sous forme de stockage de viande bovine -36,6 -82,7 325,8 104,1 -1,0 -33,0 Aides directes B1-2120 Primes à la vache allaitante 1 594,7 1 565,9 1 705,3 1 888,3 2 060,0 2 060,0 B1-2121 Primes complémentaires à la vache allaitante 63,3 62,5 71,6 70,9 97,0 97,0 B1-2122 Primes spéciales aux bovins mâles 1 297,3 1 299,3 1 530,0 1 748,4 1 967,0 1 959,0 B1-2123 Primes à la désaisonnalisation 23,7 2,6 0,0 0,0 0,0 0,0 B1-2124 Primes à l'abattage 493,7 1 024,8 1 710,0 1 750,0 B1-2125 Primes à l'extensification 714,2 715,5 913,8 942,6 1 018,0 1 020,0 B1-2128 Paiements supplémentaires 147,8 295,3 483,0 483,0 Sous-total 3 693,2 3 645,8 4 862,2 5 970,3 7 335,0 7 369,0 Aides directes liées à l'ESB B1-2124 Primes à la transformation de jeunes veaux mâles 76,1 8,4 0,0 0,0 0,0 0,0 B1-2126 Mesures exceptionnelles de soutien 218,7 292,5 245,6 242,4 344,0 327,0 B1-2127 Programme d'abattage obligatoire 11,4 20,9 54,8 68,3 100,0 100,0 B1-2128 Primes pour l'abattage précoce de veaux 35,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 B1-2129 Autres interventions 0,0 1,6 212,4 329,4 100,0 10,0 Sous-total 341,8 323,4 512,8 640,1 544,0 437,0 B1-219 Autres -14,7 -8,3 -9,4 -29,3 -8,0 -8,0 B1-21 Total viande bovine 4 578,6 4 539,5 6 054,0 7 071,9 8 404,0 8 161,0 Part des aides directes dans le total des dépenses pour la viande bovine 80,7 % 80,3 % 80,3 % 84,4 % 87,3 % 90,3 % B1 Total des dépenses agricoles (excepté réserve monétaire) 39 540,8 40 466,7 42 083,3 43 214,3 44 780,5 44 761,4 Part des dépenses pour la viande bovine dans le total des dépenses pour l'agricuture 11,6 % 11,2 % 14,4 % 16,4 % 18,8 % 18,2 % Source: 1999 à 2002: Rapports financiers sur les dépenses du FEOGA-Garantie; 2003: Budget; 2004: Avant-projet de budget.

10. Les dépenses liées aux aides directes sont passées de 3,7 milliards d'euros en 1999 à 6,0 milliards d'euros en 2002, soit respectivement 80,7 et 84,4 % du total des dépenses pour la viande bovine. Le budget 2004 prévoit une nouvelle augmentation des aides directes à hauteur de 7,3 milliards d'euros, soit 90,2 % du total des dépenses pour la viande bovine. Le tableau 2 reprend pour 2002 la répartition des aides directes entre les différents États membres tandis que le tableau 3 reprend, pour 2002, la répartition entre les États membres des aides directes liées à l'ESB. Tableau 2 Aides directes versées en 2002 pour les bovins ventilées par État membre (million d'euros) Ligne budgétaire Catégorie de dépense B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK UE/15 B1-2120 Primes à la vache allaitante 70,5 19,5 105,4 27,9 251,4 670,2 218,0 94,3 3,3 9,3 54,8 50,1 5,0 24,9 283,7 1 888,3 B1-2121 Primes complémentaires à la vache allaitante 19,4 0,0 0,0 0,0 28,7 1,8 0,0 6,8 0,0 0,0 0,1 6,6 0,3 0,0 7,2 70,9 B1-2122 Primes spéciales aux bovins mâles 43,3 38,2 312,5 27,2 130,4 343,3 251,7 74,4 3,6 18,3 52,9 31,9 36,6 41,5 342,6 1 748,4 B1-2124 Primes à l'abattage 34,1 31,0 195,2 6,0 95,6 218,4 93,5 79,4 3,7 66,4 32,4 17,0 17,7 22,6 111,8 1 024,8 B1-2125 Primes à l'extensification 3,1 6,2 52,6 20,1 153,7 240,1 144,5 15,1 1,0 1,2 43,5 30,2 17,7 29,0 184,6 942,6 B1-2128 Paiements supplémentaires 26,1 7,9 55,8 2,1 21,0 60,2 20,2 23,8 0,0 16,7 7,9 3,9 4,1 5,5 40,1 295,3 Total 196,5 102,8 721,5 83,3 680,8 1 534,0 727,9 293,8 11,6 111,9 191,6 139,7 81,4 123,5 970,0 5 970,3 Part relative des dépenses d'un État membre 3,3 % 1,7 % 12,1 % 1,4 % 11,4 % 25,7 % 12,2 % 4,9 % 0,2 % 1,9 % 3,2 % 2,3 % 1,4 % 2,1 % 16,2 % 100,0 % Source: Document de la Commission du 11 décembre 2002 — Dépenses du FEOGA-Garantie du 16 octobre 2001 au 15 octobre 2002 (AGRI/72/2002).

Part des aides directes perçues par l'Allemagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni 58,9 %

Tableau 3 Aides directes liées à l'ESB versées en 2002 pour les bovins et ventilées par État membre (million d'euros) Ligne budgétaire Catégorie de dépense B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK UE/15 B1-2126 Mesures exceptionnelles de soutien 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 242,4 242,4 B1-2127 Programme d'abattage obligatoire 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 38,3 29,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,0 0,0 0,0 68,3 B1-2129 Autres interventions 6,9 1,7 46,6 1,1 23,3 165,1 80,9 0,0 3,4 -2,3 0,3 2,4 0,0 0,0 0,0 329,4 Total 6,9 1,7 46,6 1,1 23,3 203,4 110,3 0,0 3,4 -2,3 0,3 3,0 0,0 0,0 242,4 640,1 Part relative des dépenses d'un État membre 1,1 % 0,3 % 7,3 % 0,2 % 3,6 % 31,8 % 17,2 % 0,0 % 0,5 % -0,4 % 0,0 % 0,5 % 0,0 % 0,0 % 37,9 % 100,0 % Source: Document de la Commission du 11 décembre 2002 — Dépenses du FEOGA-Garantie du 16 octobre 2001 au 15 octobre 2002 (AGRI/72/2002).

Part des aides directes liées à l'ESB perçues par l'Allemagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni 76,9 %

Historique et justification de la mise en place du système d’identification et d'enregistrement des bovins

11. Des systèmes d’identification et d’enregistrement des bovins avaient été mis en place dans certains États membres bien avant 1992 à l'initiative de ceux-ci. Ces systèmes nationaux ne garantissaient pas l'unicité des numéros d'identification de sorte que plusieurs animaux d'un même État membre pouvaient porter le même numéro d’identification. À l'origine, ces systèmes nationaux d'identification répondaient principalement à des préoccupations d'ordre vétérinaire, sans aborder à proprement parler les objectifs de traçabilité.

12. En 1992, la réforme de la politique agricole commune (PAC) a augmenté sensiblement les aides directes existantes, comme les primes aux bovins mâles et les primes pour les vaches allaitantes, et en a introduit de nouvelles, comme la prime à la désaisonnalisation (7) ou la prime à l’extensification (8). Un nouveau système d’identification et d’enregistrement des bovins a alors été mis en place pour permettre un contrôle plus efficace des dépenses budgétaires et pour éviter le paiement injustifié de primes.

13. Ainsi, la réforme de 1992 a prévu la mise en place simultanée d’un SIEB obligatoire (9) et du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), en exigeant des contrôles croisés (10) entre ces bases de données dans le but de valider les paiements directs réalisés. Le SIEB aurait dû être opérationnel au 1er octobre 1993 et les bases de données du SIGC au 1er janvier 1997. Aucune de ces deux échéances n’a été respectée par la plupart des États membres.

14. Les problèmes sanitaires et notamment la première crise de l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) de 1996 ont conduit le Conseil à revoir les dispositions en matière d'identification et d'enregistrement des bovins et à souhaiter la mise en place d'une traçabilité des bovins depuis leur naissance jusqu’à l'abattoir, puis de l'abattoir jusqu’au distributeur. C’est ainsi que, en 1997, le Conseil décida de renforcer les dispositions réglementaires et de remplacer la directive par un règlement (11) prévoyant trois phases principales en vue d'atteindre l’objectif fixé. Depuis le 1er janvier 1998, tous les bovins nés, importés ou destinés aux échanges intracommunautaires ont dû être identifiés et enregistrés. Depuis le 31 décembre 1999, des bases de données informatisées pleinement opérationnelles ont dû permettre de tracer les bovins depuis leur naissance jusqu’à leur abattage ou mort et depuis le 1er janvier 2000, un système d’étiquetage obligatoire de la viande bovine a dû être mis en place.

15. En raison des difficultés rencontrées par le Conseil et le Parlement pour définir les normes d’étiquetage et en raison des contraintes pratiques mises en évidence par les distributeurs, la date limite du 1er janvier 2000 fixée pour la mise en place d’un système d’étiquetage obligatoire de la viande bovine a été reportée au 1er janvier 2002 (12).

16. L'introduction de nouvelles primes [primes à l’abattage et paiements supplémentaires (13)] dans le cadre de la réforme de l’Agenda 2000 a entraîné l'éligibilité des vaches laitières à une ou plusieurs aides directes. Conformément à la nouvelle réglementation de marché, seuls les animaux identifiés et enregistrés peuvent bénéficier des paiements directs prévus (14).

17. En outre, l'identification et l'enregistrement des bovins, et la traçabilité qui doit en résulter, concernent toutes les dépenses versées pour la viande bovine (15), y compris les dépenses de stockage public ou les restitutions à l'exportation. En effet, le stockage public ou les restitutions ne peuvent être accordées que pour de la viande bovine et des produits à base de viande bovine étiquetés de manière telle que le lien avec l’identification initiale de l’animal puisse être établi (16).

Qu'est-ce que le système d'identification et d'enregistrement des bovins?

18. Les éléments clés du système sont les marques auriculaires pour l’identification individuelle des animaux, les passeports pour les animaux, les registres individuels tenus dans chaque exploitation et les bases de données informatisées établies dans chaque État membre.

19. Tous les animaux d'une exploitation nés après le 31 décembre 1997, ou destinés après cette date aux échanges intracommunautaires, sont identifiés par une marque approuvée par l'autorité compétente, apposée à chaque oreille. Les deux marques auriculaires portent le même code d'identification unique, qui permet d'identifier chaque animal individuellement, ainsi que l'exploitation où il est né (voir photo 1).

20. Les informations de base (17) se retrouvent sur les passeports, dans les registres et dans la base de données informatisée.

21. À partir du 1er janvier 1998, pour chaque animal devant être identifié, l'autorité compétente de l'État membre délivre un passeport dans les quatorze jours suivant la notification de sa naissance ou, dans le cas d'animaux importés de pays tiers, dans les quatorze jours suivant la notification de sa nouvelle identification. Lorsqu'un animal est déplacé, il est accompagné de son passeport. Outre les informations de base, le passeport mentionne également d'autres renseignements (18) (voir photo 2).

22. Chaque détenteur d'animaux, à l'exception des transporteurs, tient à jour un registre (19).

23. La base de données informatisée des bovins doit être opérationnelle dans tous les États membres au 31 décembre 1999 et doit contenir différentes informations concernant les animaux et les exploitations. Pour chaque animal, la base de données reprend le code d'identification, la date de naissance, le sexe, la race ou une information sur la robe de l'animal ainsi que le code d’identification de la mère (ou, dans le cas d’un animal importé d’un pays tiers, le numéro d’identification attribué à l’entrée qui est en rapport avec le numéro d’identification d’origine), le numéro d’identification de l’exploitation de naissance, les numéros d’identification de toutes les exploitations où l’animal a été détenu et les dates de chaque mouvement. La base de données reprend également la date de mort ou d’abattage. Pour chaque exploitation, la base de données mentionne le nom et l’adresse du détenteur ainsi qu'un numéro d’identification comprenant, outre le code du pays, un code n'excédant pas 12 caractères.

24. La base de données doit permettre à tout moment de connaître les numéros d’identification de tous les bovins présents dans une exploitation, ainsi que l'ensemble des mouvements de tous les bovins depuis leur naissance ou, pour les animaux importés de pays tiers, depuis l’exploitation d’entrée (20) dans l'État membre.

25. Afin d'assurer la bonne mise en œuvre du SIEB, l'autorité compétente de chaque État membre doit réaliser un minimum de contrôles sur place (21) dans le but de contrôler l'identification de l'ensemble des animaux de l'exploitation. Ces contrôles comportent un contrôle physique afin de vérifier les marques auriculaires, un contrôle documentaire pour s'assurer de la tenue correcte du registre et de l'existence des pièces justificatives des entrées et des sorties, ainsi qu'un contrôle des obligations de notification de tout mouvement au gestionnaire de la base de données (naissances, décès, achats, ventes, prêts). Les éleveurs à contrôler sont sélectionnés après analyse de risques. Le dispositif réglementaire prévoit des sanctions proportionnelles à la gravité des infractions constatées (22). L'encadré no 1 résume les sanctions à appliquer en fonction des manquements observés. Si les exigences en matière d'identification et d'enregistrement ne sont pas intégralement respectées pour certains animaux, une limitation de mouvement est imposée pour ces animaux jusqu'à ce que les exigences soient intégralement respectées.Si le nombre d'animaux pour lesquels les exigences en matière d'identification et d'enregistrement ne sont pas intégralement respectées dépasse 20 % du cheptel, une limitation de mouvement est imposée pour tous les animaux présents sur l'exploitation.Les absences de notification de mouvements, de naissances ou de décès donnent également lieu à des limitations de mouvement à destination et en provenance de l'exploitation concernée.Si un ou plusieurs animaux ne répondent à aucune disposition émise en matière d'identification et d'enregistrement, une limitation est imposée sur les mouvements de tous les animaux à destination et en provenance de cette exploitation.Si le détenteur de l'animal ne peut prouver l'identification de l'animal dans un délai de deux jours ouvrables, l'animal doit être immédiatement détruit sous la surveillance des autorités vétérinaires et sans indemnisation.

26. Les États membres qui disposent d'une base de données informatisée que la Commission a jugée pleinement opérationnelle peuvent décider de ne plus établir de passeport pour les mouvements de bovins dans l'État membre; dans ce cas, seuls les bovins destinés aux échanges intracommunautaires doivent disposer d'un passeport qui contient les données fondées sur la base de données informatisée (23). Les États membres peuvent également réduire le taux des contrôles sur place de 10 à 5 % (24), s'ils disposent d'une base de données pleinement opérationnelle leur permettant de réaliser des contrôles croisés efficaces.

RÔLE ET OBLIGATIONS RÉGLEMENTAIRES DES DIFFÉRENTS INTERVENANTS DANS LE SIEB

Le Conseil et le Parlement européen

27. En matière de protection de la santé humaine (25), le Conseil et le Parlement européen adoptent les règlements de base après proposition de la Commission. Pour les matières agricoles, le Conseil arrête les règlements ou les directives proposés par la Commission, après consultation du Parlement européen.

La Commission

28. Dans le règlement de base (CE) no 1760/2000, il est prévu (26) que la Commission soit assistée par un comité de gestion composé des représentants des États membres [comité du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (27)] pour arrêter les mesures nécessaires à la mise en œuvre du SIEB et en particulier les dispositions concernant les marques auriculaires, le passeport et le registre, les contrôles minimaux à réaliser, l'application de sanctions administratives et les dispositions transitoires. Par ailleurs, le règlement de base (28) précise également que les experts de la Commission, conjointement avec les autorités compétentes, d'une part, vérifient que les États membres se conforment aux dispositions réglementaires et, d'autre part, effectuent les contrôles sur place afin de s'assurer que les contrôles sont réalisés conformément à la réglementation en vigueur. Dans ce cadre, la Commission est assistée par le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (29). Lorsque la Commission l'estime approprié au vu des résultats des contrôles, elle examine la situation au sein de ce comité. Elle peut arrêter les décisions nécessaires. Il est également prévu que la Commission suive l'évolution de la situation et elle peut, le cas échéant, modifier ou abroger les décisions.

Les États membres

29. Il appartient à chaque État membre de mettre en place un système d'identification et d'enregistrement des bovins conformément aux dispositions réglementaires. Les États membres définissent et gèrent les marques auriculaires, ils définissent le format des registres d'exploitation et ils établissent les passeports des bovins.

30. En vue de la mise à jour de leur base de données nationale, les États membres définissent les procédures de déclaration des mouvements des bovins. Ces procédures sont soit manuelles (formulaires de notifications), soit automatisées (transfert de fichiers, connexion internet, etc.).

31. Les États membres sont également tenus d'effectuer des contrôles auprès des détenteurs de bovins et d'établir un rapport annuel sur les résultats des contrôles. Ce rapport doit être soumis à la Commission.

Les différents détenteurs de bovins

32. Est détenteur de bovins toute personne physique ou morale responsable des animaux à titre permanent ou temporaire, y compris durant le transport ou sur un marché. Chaque détenteur, à l'exception des transporteurs, signale à l'autorité compétente toutes les entrées et sorties, ainsi que toutes les naissances et les décès. Ces détenteurs tiennent également à jour un registre, complètent les passeports et procèdent à l'apposition des marques auriculaires pour les naissances, et en cas de perte, procèdent au rebouclage (30).

CONSTATATIONS PORTANT SUR LA CONCEPTION DU SYSTÈME AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE

Introduction

33. Le dispositif réglementaire adopté en matière d'identification et d'enregistrement des bovins doit être en adéquation avec les objectifs que l'on souhaite atteindre. Si l'objectif est de pouvoir suivre tous les mouvements de bovins sur le territoire de l'Union européenne, le dispositif réglementaire doit être adapté à cet objectif.

34. La réglementation de base relative à l'identification et l'enregistrement des bovins est générale et laisse aux États membres la responsabilité de la mise en place du système d'identification et d'enregistrement des bovins sur leur territoire. La Commission a arrêté des mesures d'application pour les marques auriculaires, les passeports, les registres, les contrôles (31) et les sanctions (32), mais pas pour les bases de données informatisées.

La réglementation ne prévoit pas d'échange entre bases de données

35. La réglementation communautaire prévoit les mesures nécessaires pour les contrôles vétérinaires et zootechniques. Le règlement (CE) no 1760/2000 enjoint aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour que la base de données nationale informatisée soit pleinement opérationnelle le plus rapidement possible. Consciente des enjeux et réalisant que le traçage souhaité des animaux nécessitait de mettre en place une procédure transparente d'échange de données entre États membres portant sur l'échange d'informations sur les animaux et leurs mouvements, la Commission avait rédigé une proposition allant dans ce sens. Cette proposition n'a pas été suivie par le Conseil. La réglementation adoptée en juillet 2000 ne prévoit pas l'échange de données entre les différentes bases de données nationales, mais uniquement des procédures d'assistance mutuelle entre États membres. Le système ANIMO permet de communiquer des informations entre États membres portant sur les lots d'animaux échangés, mais ce système ne permet pas d'obtenir des informations sur l'identification des animaux composant les lots d'animaux. La conséquence en est qu'il n'y a pas de communication systématique entre États membres concernant le statut sanitaire des animaux échangés ou concernant leur éligibilité aux primes.

36. De toute manière, l'échange d'informations entre les différentes bases de données nationales est compromis dès l'origine puisque les formats des données sont variables d'un État membre à l'autre. En l'absence de mécanisme d'échange des données entre bases de données, le suivi des flux de bovins peut être assuré par le contrôle des retours des passeports des animaux échangés. Cependant, ce mécanisme de retour des passeports ne fonctionne pas [voir point 38 c)].

37. Actuellement, la Commission ne dispose d'aucun descriptif détaillé du suivi de l'ensemble des flux, ni d'aucune étude analysant son fonctionnement dans le cadre du SIEB. En l'absence d'échange de données entre bases nationales, elle ne peut délivrer l'assurance que le système permet au moins théoriquement de suivre efficacement tous les mouvements de bovins sur le territoire communautaire.

La réglementation communautaire n'est pas suffisamment précise.

38. La réglementation en vigueur présente certaines imprécisions ou incohérences, sources de traitements différenciés selon l'État membre, voire sources d'erreurs. a) Les obligations en matière de registres des détenteurs d'animaux ne sont pas adaptées Tous les détenteurs de bovins, à l'exception des transporteurs, doivent tenir à jour un registre, manuellement ou sous une forme informatique, reprenant des mentions obligatoires. La tenue du registre n'est pas adaptée aux caractéristiques des activités des différents détenteurs d'animaux. Les spécificités propres à certaines catégories de détenteurs comme les marchands, les centres de rassemblement ou les abattoirs devraient pouvoir être prises en considération (33). Ainsi, compte tenu du nombre important de mouvements, il n'est pas possible pour un marchand ou pour le gérant d'un centre de rassemblement de consigner les informations relatives à l'identification individuelle de tous les animaux dans un registre classique. Les pratiques professionnelles de ces détenteurs ne sont pas compatibles avec les exigences actuelles de tenue d'un registre. Des contraintes similaires existent au niveau des abattoirs. b) La notion de détenteur de bovins est interprétée de manière divergente La législation a défini le détenteur comme toute personne physique ou morale responsable des animaux à titre permanent ou temporaire, y compris durant le transport ou sur un marché. Cette définition large a pour objectif d'inclure toutes les catégories d'opérateurs qui sont amenés à prendre en charge les bovins depuis leur naissance ou leur entrée dans l'Union européenne jusqu'à leur mort ou leur sortie de l'Union européenne. Les États membres ont parfois interprété de façon différente la notion de détenteur. La France a intégré les centres de collecte et d'équarrissage dans le système d'identification et d'enregistrement des bovins. Dans les trois autres États membres visités, ce n'est pas le cas. c) Les passeports des animaux morts ou des animaux sortis vers un autre État membre pour lesquels un nouveau passeport est édité ne sont pas toujours invalidés Dans les États membres visités, l'utilisation du passeport est maintenue pour l'ensemble des mouvements de bovins. La réglementation prévoit que, en cas de décès d'un animal, le passeport est restitué par le détenteur à l'autorité compétente au plus tard sept jours après le décès de l'animal. Si l'animal est envoyé à l'abattoir, le gestionnaire de l'abattoir est responsable de la restitution du passeport à l'autorité compétente. Les mécanismes de retour des passeports sont soit inexistants, soit inefficaces. Les modalités d'application détaillées relatives aux retours des passeports et aux contrôles de ces retours n'ont pas été précisées. En outre, aucune procédure d'invalidation de ces passeports n'est mise en place. Les passeports qui ne sont pas invalidés pourraient être réutilisés de manière irrégulière en l'absence d'échanges d'informations systématiques entre États membres et vu le manque de précisions dans la réglementation, tant au niveau des procédures que des contrôles et des sanctions éventuelles. Pour les bovins en provenance d'un autre État membre, aucune procédure de retour d'information sur les bovins intégrés dans les bases de données nationales n'est prévue si le passeport n'est pas réédité dans les États membres de destination. Par ailleurs, si un passeport est réédité, les procédures de retour de l'ancien passeport vers l'État membre d'origine sont soit inexistantes, soit inefficaces. d) Le lien avec le pays ou l'exploitation d'origine est parfois difficile à établir. Pour les animaux en provenance de pays tiers, le système en place repose sur l'identification des bovins dans la première exploitation de destination et donc sur une «naturalisation» à l'entrée ne permettant pas toujours d'établir le lien avec le pays ou l'exploitation d'origine.

39. Les options de la réglementation communautaire compliquent inutilement le système. a) Mouvements internes à l'État membre avec ou sans passeport L’option d’imposer ou non des passeports pour les mouvements internes à l'État membre est ouverte aux États membres qui disposent d'une base de données dont le caractère pleinement opérationnel a été reconnu par la Commission au plus tard le 31 décembre 1999. Dans les États membres visités, la Cour a constaté que les tests, de qualité certes variable, effectués avant l'édition du passeport d'un animal, permettent de filtrer les informations introduites dans la base de données et ainsi d'accroître le degré de fiabilité des bases de données. La réglementation (34) permet aux États membres d'opter pour la suppression des passeports pour les mouvements internes. Dans cette hypothèse, il convient de s'assurer que les contrôles effectués permettent de garantir un degré suffisant de fiabilité des données reprises dans les bases de données. b) La longueur des numéros d'identification des bovins est variable (2 lettres identifiant l'État membre suivi de 12 caractères numériques au maximum). En cas d'échanges d'animaux, l'absence de standardisation des codes figurant sur les marques auriculaires crée des problèmes de gestion pour certains États membres. La France par exemple, qui utilise seulement 10 caractères numériques, crée des numéros virtuels pour pouvoir intégrer dans la base de données les animaux en provenance d'autres États membres. Une standardisation plus poussée des numéros d'identification aurait permis l'enregistrement automatique des mouvements de bovins entre États membres. L'utilisation de codes d'identification compatibles ou standards permettrait un enregistrement efficient et précis des données.

La Commission n'a pas de mandat pour arrêter les modalités de mise en place des bases de données nationales

40. Contrairement à ce qui a été prévu pour les autres éléments du système (marques auriculaires, passeports, registres, contrôles sur place, sanctions administratives et mesures transitoires), la Commission n'a pas de compétence (35) pour arrêter les modalités d'application relatives à la mise en place et au contrôle des différentes bases de données nationales (36) (voir point 28). Cette faiblesse majeure du système permet de comprendre les différences constatées dans les États membres visités, puisque chaque État membre a développé sa propre base de données fonctionnant selon les critères qu'il a déterminés librement (voir tableau 4). Tableau 4 Synthèse des constatations faites par la Cour des comptes lors des contrôles réalisés au cours du premier semestre de 2002 (37) Satisfaisant Suffisant Insuffisant Source: Cour des comptes. États membres Marques auriculaires Registres d'exploitation Passeports Bases de données informatisées Format des marques auriculaires Unicité des marques auriculaires et marquage de tous les bovins Qualité des marques auriculaires Format de registre reprenant l'ensemble des informations requises Registre utilisés par les éleveurs Registre utilisé par les abattoirs, grossistes et marchands Format des passeports Fiabilité des passeports Suivi des passeports des bovins échangés entre États membres Qualité des informations dans les notifications de mouvements pour maîtriser les flux Traitements des notifications de mouvement Mécanisme de détection des anomalies de mouvement Gestion des anomalies de mouvement Synchronisation des bases locales avec la base nationale Gestion des échanges intracommunautaires Qualité des informations dans la base de données Allemagne France Italie Royaume-Uni (Grande-Bretagne) non évalué

États membres Niveau de participation des différents détenteurs Contrôles sur place Éleveurs Marchands et grossistes Abattoirs Taux de contrôle Méthode de sélection Application de sanctions Allemagne — Land de Bavière Allemagne — Land de Saxe France Italie Royaume-Uni (Grande-Bretagne)

41. La seule compétence attribuée à la Commission par le règlement de base (38) est de juger du caractère pleinement opérationnel des bases de données (39). Cette reconnaissance permet aux États membres de supprimer l'usage des passeports pour les mouvements de bovins sur le territoire national (voir point 39). Cependant, les conditions de cette reconnaissance par la Commission ne sont pas définies par la réglementation communautaire. Ce vide juridique explique que la gestion par la Commission de cette procédure de reconnaissance ait profondément évolué (voir points 55 à 62).

Les règlements de la Commission en matière de contrôles sur place et de sanctions sont perfectibles.

42. La réglementation sur le SIEB définit un dispositif de contrôle sur place ainsi qu'un système de sanctions spécifiques. Les contrôles sur place visent à vérifier la mise en place et le fonctionnement satisfaisant de tous les éléments du SIEB. La réglementation communautaire prévoit des sanctions financières indirectes pour les détenteurs de bovins uniquement dans les cas de manquements graves, où l'abattage de l'animal est prévu sans indemnisation. Pour tous les autres cas, seules des restrictions de mouvements des bovins sont imposées. Ces restrictions de mouvements rendent impossibles l'achat ou la vente des bovins, ce qui peut perturber fortement l'activité économique de l'exploitant concerné. Les sanctions réglementaires communautaires sont appliquées de façon différente dans les quatre États membres visités.

43. Les constatations faites dans les quatre États membres visités montrent que le dispositif de contrôle sur place et le mécanisme de sanctions fonctionnaient, au moment de l'audit, de façon inégale. Dans l'encadré no 2, sont repris quelques exemples de fonctionnements non satisfaisants. En Italie, les contrôles «identification» étaient réalisés par les vétérinaires en même temps que les contrôles sanitaires. Au cours de ces contrôles, les aspects sanitaires avaient priorité sur les aspects techniques et administratifs propres à l'identification. Aucune information spécifique au contrôle «identification» n'était reprise dans les rapports de contrôle. Vu le faible nombre d'infractions relevées, le nombre de sanctions était également très limité.En Allemagne, il n'y avait pas de procédure de suivi des anomalies. Les rapports de contrôle n'étaient pas suffisamment détaillés.En Grande-Bretagne, les inspecteurs ne se servaient pas des listes d'anomalies de mouvements pour mieux orienter leurs contrôles.En France, les inspections faites dans les abattoirs ou les centres de rassemblement ne donnaient pas lieu à l'établissement d'un rapport de contrôle «identification». Par rapport au nombre d'anomalies détectées, le nombre de sanctions était assez restreint.

44. Le dispositif de contrôle, comprenant l'analyse de risque, le mécanisme de sanctions et les statistiques de contrôle, était bien adapté au contrôle des éleveurs avant la mise en place des bases de données nationales. Cependant, ce dispositif n'est pas suffisamment orienté sur les besoins de contrôle des autres détenteurs à savoir les marchands, les marchés, les centres de rassemblement et les abattoirs (voir encadré no 3). Le dispositif classique de contrôle sur place vise à contrôler les animaux présents sur l'exploitation, à vérifier leur identification et à contrôler la bonne tenue du registre ainsi que la conformité des passeports. Ce contrôle vise également à vérifier les mouvements des douze derniers mois. Ce dispositif était bien adapté aux éleveurs de bovins. Quand il s'agissait de procéder à un contrôle «identification» dans un abattoir, chez un marchand ou auprès d'un centre de rassemblement, les dispositifs classiques de contrôle étaient difficiles à mettre en pratique compte tenu du nombre d'animaux et compte tenu de l'importance des mouvements enregistrés par ces différents détenteurs.

45. En outre, ce dispositif de contrôle n'a pas été adapté pour tenir compte des informations accessibles suite à la mise en place des bases de données et des possibilités de réaliser un contrôle sur place plus efficace en utilisant les listes d'anomalies détectées par la base de données, comme les doubles enregistrements, les retards de notification, les taux de rebouclage, etc. Enfin, le contenu des contrôles sur place n'est pas défini. En Italie, le taux de contrôle sur place dépasse 20 %, parce que les contrôles sanitaires obligatoires de prophylaxie sont comptabilisés systématiquement parmi les contrôles d'identification. Ces contrôles ne traitent pas de façon systématique l'ensemble des aspects techniques ou administratifs liés à l'identification.

46. La réglementation communautaire permet que les contrôles sur place SIEB puissent être menés conjointement avec d'autres inspections et notamment les inspections à réaliser dans le cadre du SIGC. Du point de vue des éleveurs, les deux réglementations sont très proches. L'existence de deux règlements spécifiques comportant certaines différences entraîne des problèmes d'interprétation et des problèmes de logistique sur le terrain (voir encadré no 4). Les exploitants agricoles ne faisaient pas nécessairement la distinction entre les contrôles «identification» et les contrôles «primes». Ainsi, la vérification des délais de notification ou des stocks de boucles auriculaires était réalisée lors du contrôle d'identification, mais ces éléments ne faisaient pas l'objet de contrôles dans le cadre du contrôle SIGC.Les anomalies d'identification n'étaient pas systématiquement reprises dans le rapport rédigé lors d'un contrôle «primes», alors qu'elles l'étaient lors d'un contrôle «identification».

CONSTATATIONS PORTANT SUR LA GESTION DU SYSTÈME AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE

Absence de règles précises pour la gestion des bases de données nationales

47. Comme aucune règle ne précise le mode de gestion des bases de données, celles-ci sont très différentes d'un État membre à l'autre. Aucun pilotage de la Commission n'a été prévu lors de la mise en place des bases de données dans les États membres. Chaque État membre a développé sa propre base de données et a pris en charge une partie importante des coûts de conception et de développement (40) (le Royaume-Uni a développé deux systèmes indépendants, voir point 62). Les bases de données n'ont pas été développées selon un schéma commun de fonctionnement arrêté au niveau européen et les procédures pour les traitements des données n'ont pas été harmonisées.

48. De façon plus précise, la situation se caractérise par une absence de définition des notions de base, une absence de règles de gestion uniformes, une absence d'indicateurs de qualité et une absence de définition d'un format d'échange de données.

49. Ces notions de base comprennent par exemple les informations minimales à fournir par les détenteurs lors des notifications de mouvement ou la détermination exhaustive des détenteurs de bovins. Dans certains cas, les détenteurs intermédiaires ne procèdent à aucune notification, de sorte que la traçabilité des animaux concernés n'est pas complète.

50. L'absence de règles de gestion uniformes signifie que les tests de cohérence sont différents d'une base de données à l'autre et que les anomalies de mouvement ne recouvrent pas les mêmes réalités. En conséquence, les informations figurant dans les bases de données sont de fiabilité très variable. L'encadré no 5 illustre la situation hétérogène rencontrée en 2002 dans les États membres. Pour le contrôle des informations figurant dans les bases de données, les États membres ont défini les anomalies que le système détecte automatiquement. Les types d'anomalies de mouvements déterminées par les quatre États membres visités étaient au nombre de cinq pour l'Italie alors qu'ils étaient au nombre de cinquante-cinq pour l'Allemagne, de huit pour la Grande-Bretagne et de trente-cinq pour la France.Les exemples d'anomalies de mouvements sont: les sorties d'exploitation qui n'étaient suivies d'aucun enregistrement d'entrée par un autre détenteur (exploitant agricole, marchand, abattoir, etc.), une date de sortie de l'exploitation qui était postérieure à la date d'entrée dans l'exploitation suivante, des écarts entre la date de sortie enregistrée par un détenteur et la date d'entrée enregistrée par le détenteur suivant. Ce dernier exemple peut être l'indice d'une absence d'enregistrement d'un mouvement intermédiaire et donc d'une perte de traçabilité lors d'un mouvement.Les règles de gestion relatives à un même type d'anomalies étaient très variables d'un État membre à l'autre. Ainsi, lorsqu'un animal déclaré en «sortie» par un détenteur n'était pas déclaré en «entrée» chez un autre détenteur, le système allemand générait une anomalie si l'écart était de deux jours, le système français générait une anomalie pour un écart de trente jours, tandis que les systèmes italien et britannique n'avaient pas prévu cette anomalie. Il n'existait donc pas, pour ces deux bases de données, de système automatique de suivi des animaux «perdus».Au 1er janvier 2002, la base de données italienne comportait 2 305 076 animaux «perdus». Ces animaux étaient notifiés «sortis» vivants par un détenteur, mais ils n'avaient fait l'objet d'aucune notification d'entrée auprès d'un autre détenteur. Les causes de cette situation étaient à rechercher soit au niveau des absences ou erreurs de notification, soit au niveau des erreurs de saisie ou d'autres erreurs informatiques. En Grande-Bretagne, le même type de situation avait amené les autorités à mettre en place un «long dead programme» qui a permis d'éliminer les anomalies se rapportant à des animaux à considérer comme morts.Lorsqu'un animal était enregistré auprès de deux détenteurs en même temps, les systèmes allemand et britannique généraient une anomalie dès le premier jour de chevauchement, le système français générait une anomalie si le chevauchement était de quinze jours et le système italien ne prévoyait pas cette anomalie.

51. Les États membres avaient développé peu d'indicateurs de qualité des bases de données nationales. Aucun seuil d'anomalies approprié n'avait été fixé. Par ailleurs, les tableaux de bord étaient soit inexistants, soit en développement.

52. L'absence de définition d'un format d'échange de données compatible entre bases de données nationales empêche le traçage complet des bovins qui passent d'un État membre à un autre.

53. Le respect des délais de notification est essentiel pour une traçabilité efficiente en temps réel. Les États membres ne sont pas tenus d'analyser ces données ni de les transmettre à la Commission. L'analyse des informations communiquées à la Cour a révélé de grandes disparités dans les délais de notification, entre les types de mouvements et entre les États membres (voir illustration 4).

54. Lors de la mise en place des bases de données, la Commission n'a pas fourni d'assistance ou n'a pas conseillé les États membres qui en ont fait la demande. Ainsi la Grande-Bretagne, dans la phase de conception de son système, a demandé une assistance de la Commission, mais cela lui a été refusé.

Absence de critères pour la reconnaissance du caractère pleinement opérationnel des bases de données

55. La Commission émet un jugement (41) sur le caractère pleinement opérationnel des bases de données nationales avant qu'un État membre ne supprime les passeports pour les mouvements des bovins sur son territoire national (voir point 26). Pour cette reconnaissance du caractère pleinement opérationnel des bases de données, la Commission s'appuie sur l'analyse des réponses des États membres à un questionnaire et sur une visite sur place de deux jours dans les États membres qui en font la demande. Cette visite a pour but de présenter le fonctionnement de la base de données. La Commission publie ensuite la décision de reconnaissance du caractère pleinement opérationnel de la base de données nationale. Dans l'encadré no 6, sont repris quelques exemples de conditions figurant dans les décisions de reconnaissance du caractère opérationnel des bases de données prises par la Commission. La Commission a très souvent introduit des conditions à respecter par l'État membre afin que sa base de données soit entièrement fiable. Lors de la reconnaissance de la base de données luxembourgeoise, la Commission a mis en évidence notamment deux faiblesses à savoir que l'autorité compétente n'était pas en mesure de corriger rapidement les erreurs ou les lacunes et que le délai de notification des mouvements, naissances et décès était supérieur à sept jours.Pour le Danemark, la Commission a mentionné les deux mêmes faiblesses. En outre, l'authentification des passeports n'était pas assurée et le statut des primes n'était pas notifié.Pour la Belgique, tous les types de mouvements n'étaient pas enregistrés dans la base de données et l'autorité compétente n'était pas en mesure de corriger rapidement les erreurs ou les lacunes.Pour les Pays-Bas, l'autorité compétente n'était pas en mesure de corriger rapidement les erreurs ou les lacunes, le délai de notification des mouvements, naissances et décès était supérieur à sept jours, et les dispositions du règlement (CE) no 2630/97 n'étaient pas appliquées correctement.Pour l'Autriche, tous les mouvements d'animaux n'étaient pas enregistrés, les erreurs étaient corrigées avec retard et la législation nationale en matière de délais de notification de mouvements n'était pas respectée.Pour la Suède, ni les abattages ni les mouvements vers les centres d'équarrissage n'étaient notifiés. Les erreurs étaient corrigées avec retard et toutes les dispositions en matière de nouvelle identification de bovins en cas de perte de marques auriculaires n'étaient pas respectées. Les délais de notification de mouvements n'étaient pas respectés.En Irlande du Nord, les autorités ont été invitées à prendre les mesures nécessaires pour améliorer la fiabilité de l'enregistrement des données, pour améliorer les procédures liées au remplacement des marques auriculaires, notamment les délais de distribution et la traçabilité. Elles devaient également améliorer la procédure d'authentification et de validation des passeports.En France, les autorités ont été invitées à réduire à sept jours le délai de notification des mouvements, des naissances et des décès, à enregistrer tous les mouvements d'animaux et à corriger rapidement toute erreur ou lacune détectée lors de contrôles sur place.

56. Les conditions inscrites dans les décisions de la Commission reconnaissant le caractère pleinement opérationnel des bases de données et les constatations faites par l'Office alimentaire et vétérinaire et par la direction générale «Agriculture» en matière d'identification et d'enregistrement des bovins ne garantissaient pas que le système en place permettait de vérifier les conditions requises par la réglementation en matière de délais de notification, en matière d'absence de notification ou en matière de sanctions.

57. La décision de reconnaissance du caractère opérationnel d'une base de données avait seulement pour but d'affirmer que cette base était pleinement opérationnelle dans un sens technique. Selon la Commission, cette reconnaissance se limite uniquement à la validation de la conception du système mis en place par un État membre. D'ailleurs, la Commission n'a pas évalué le fonctionnement proprement dit sur la base de règles de gestion précises ou d'indicateurs de qualité prédéfinis. Or, le fonctionnement pratique et la fiabilité finale de la base de données dépendent des détenteurs qui doivent l'alimenter de façon exhaustive et en assurer la mise à jour rapide.

58. En outre, toutes les décisions de reconnaissance du caractère opérationnel contiennent des conditions suspensives liées à l'engagement formel des États membres concernés à mettre en place, avant la date de début de la reconnaissance officielle, un certain nombre de mesures d'amélioration du fonctionnement des bases de données. Depuis 2001, la Commission a entrepris de suivre systématiquement la mise en place effective des recommandations émises.

59. Depuis 2001, l'Office alimentaire et vétérinaire a mené différentes missions de contrôle en matière de traçabilité dont les résultats entrent en ligne de compte pour l'évaluation de la conception et du fonctionnement des bases de données. Si cette démarche a été adoptée, il n'en était pas de même lors des premières évaluations du caractère opérationnel des bases de données. Ces contrôles approfondis servent alors de base à l'évaluation du caractère opérationnel des bases de données. La Commission accorde de ce fait une importance plus grande à la procédure de reconnaissance des bases de données et au rôle qu'elle peut y jouer.

60. Début 2004, les bases de données de neuf États membres et celle de l'Irlande du Nord avaient été reconnues par la Commission aux dates indiquées dans le tableau 5. Tableau 5 Dates des décisions de reconnaissance par la Commission du caractère pleinement opérationnel des bases de données État membre (ou région) Décision Date de la décision Date effective de la reconnaissance Finlande 1999/317/CE 28 avril 1999 1er mai 1999 Luxembourg 1999/375/CE 19 mai 1999 1er août 1999 Danemark 1999/376/CE 19 mai 1999 1er octobre 1999 Belgique 1999/377/CE 19 mai 1999 1er juillet 1999 Pays-Bas 1999/546/CE 13 juillet 1999 1er octobre 1999 Autriche 1999/571/CE 28 juillet 1999 1er octobre 1999 Suède 1999/693/CE 5 octobre 1999 1er novembre 1999 Royaume-Uni (Irlande du Nord) 1999/696/CE 11 octobre 1999 1er novembre 1999 France 2001/399/CE 7 mai 2001 2 septembre 2001 Allemagne 2002/67/CE 28 janvier 2002 Non précisé

61. Les bases de données de six États membres n'avaient pas encore été reconnues au début de 2004. Il s'agit de la Grèce, de l'Espagne, de l'Irlande, de l'Italie, du Portugal et du Royaume-Uni (Grande-Bretagne). La situation est détaillée dans l'encadré no 7. Pour le Portugal, les services de la Commission tiennent en suspens le projet de décision de reconnaissance depuis la date de leur visite effectuée le 19 octobre 2000, en raison des faiblesses constatées sur place par les inspecteurs de la DG SANCO.Les autorités espagnoles ont remis le questionnaire à la Commission le 24 juillet 2001. Elles ont affirmé être prêtes à recevoir la visite de la Commission pour la reconnaissance officielle de la base de données, mais elles ont souhaité que la date retenue pour la reconnaissance effective soit la date d’envoi du questionnaire à la Commission. Depuis 2002, le taux de contrôle sur place est réduit à 5 %.La Commission a visité la Grande-Bretagne les 20 et 21 novembre 2001. Un projet de décision avait été établi proposant la date du 1er avril 2002 comme date d'effet, mais là aussi, les services de la Commission tiennent en suspens la décision en raison des faiblesses constatées sur place.Par lettre du 23 janvier 2002, les autorités irlandaises ont informé simplement la Commission du fait que leur base de données était pleinement opérationnelle et qu’à ce titre elles réduisaient le taux de contrôle sur place de 10 à 5 %.En ce qui concerne l'Italie, la Commission a reçu le questionnaire standard rempli en date du 28 février 2002. Les autorités italiennes ont affirmé être prêtes à recevoir la visite de la Commission pour la reconnaissance officielle de la base de données.Par lettre du 24 juillet 2001, les autorités grecques ont signalé à la Commission le planning de mise en place de la base de données avec une mise en exploitation prévue en juin 2002.

62. Pour certains États membres (Portugal et Royaume-Uni), le projet de décision de reconnaissance est tenu en suspens par les services de la Commission. Ces retards dans le processus de décision sont préjudiciables aux États membres concernés. Par ailleurs, deux États membres (Espagne et Irlande) se sont octroyés les bénéfices de la reconnaissance en l'absence de toute décision formelle de la Commission en réduisant leur taux de contrôle de 10 à 5 %.

63. Le Royaume-Uni a mis en place deux bases de données séparées à savoir l'une en Grande-Bretagne et l'autre en Irlande du Nord (42). Les deux bases de données sont incompatibles comme en témoigne l'échec des travaux de rapprochement des mouvements des bovins entre les deux bases de données, travaux réalisés par l'autorité compétente à la demande de la Cour. Les données disponibles ne permettent pas de suivre les animaux échangés entre l'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne. En outre, les vétérinaires utilisaient une autre base de données, ce qui ne répondait pas aux objectifs de la réglementation (43).

64. La Commission a reconnu comme pleinement opérationnelle la base de données de l'Irlande du Nord à compter du 1er novembre 1999. La mise en place au Royaume-Uni de deux bases de données séparées et la reconnaissance individuelle de l'une d'entre elles par la Commission n'est pas conforme à la réglementation communautaire. L'incompatibilité des deux bases de données ne permet pas de les assimiler, en termes fonctionnels, à une base unique.

Supervision par la Commission

65. Les compétences en matière d'identification et d'enregistrement étaient exercées jusqu'en 1999 par la direction générale «Agriculture». Depuis cette date, ces compétences ont été transférées à la direction générale «Santé et protection des consommateurs» (44). Cependant, le contrôle et le paiement des primes animales sont de la compétence de la direction générale «Agriculture» (SIGC). Depuis 1999, les primes animales ne peuvent être versées que pour les bovins identifiés et enregistrés correctement au niveau du SIEB (45). Ainsi, les deux directions générales sont amenées à assurer la supervision du SIEB. La réglementation sur le SIGC, comme celle sur le SIEB, permet aux États membres de faire passer le taux minimal de contrôle sur place de 10 à 5 % lorsque la base de données nationale est pleinement opérationnelle et qu'elle permet de réaliser des contrôles croisés efficaces dans le cadre du SIGC depuis plus d'un an (46).

66. La direction générale «Santé et protection des consommateurs» est en charge de la procédure de reconnaissance du caractère pleinement opérationnel des bases de données nationales (voir points 55 à 62) et du suivi des statistiques de contrôles sur place SIEB que les États membres sont tenus d'établir (voir point 46).

67. L’Office alimentaire et vétérinaire (OAV) qui fait partie de la direction générale «Santé et protection des consommateurs» assure le suivi normal du SIEB. Au début de 2002, l'Office alimentaire et vétérinaire a lancé une série de missions dans les États membres afin d'évaluer le déroulement des contrôles de la traçabilité de la viande bovine et des produits à base de viande bovine. Au cours de ces missions, la totalité de la chaîne est analysée depuis l'élevage jusqu'aux points de vente. Les rapports reprenant les observations et les recommandations sont soumis à une procédure contradictoire avec les États membres, et le rapport final est publié sur le site internet de la Commission. Pour ces travaux, l'Office alimentaire et vétérinaire visite les quinze États membres sur une période de douze mois.

68. La direction générale «Agriculture» intervient au niveau des États membres dans le cadre de l'apurement des comptes. À ce titre, elle est amenée à évaluer la fiabilité des informations dans la base de données des bovins et les procédures d'échange d'informations entre services de contrôles nationaux suite aux contrôles sur place réalisés dans le cadre du SIEB. Les constatations faites par la direction générale «Agriculture» au cours des missions «apurement des comptes» peuvent mettre en évidence des difficultés à réaliser les contrôles croisés entre les données provenant des demandes de primes et les données de la base de données du SIEB, ou encore des retards de notification de mouvements ou une tenue insatisfaisante des registres d'étable ou des manquements portant sur le système de validation des passeports. Des négligences dans l'organisation des contrôles d'identification peuvent également être détectées, comme l'absence de contrôles des détenteurs autres que ceux qui introduisent des demandes de prime ou une absence de communication des résultats des contrôles entre les services chargés de la gestion des primes et ceux en charge de l'identification.

69. La coordination des travaux des différents intervenants de la Commission dans les États membres s'est améliorée au fil du temps. Cependant, en l'absence d'indicateurs de qualité quantifiés utilisés par tous les intervenants, ceux-ci n'ont pas d'instrument pour juger du caractère acceptable ou non des bases de données nationales.

70. Les statistiques des contrôles sur place SIEB établies par les États membres, outre les faiblesses explicitées aux points 44 et 92, ne sont ni analysées ni utilisées comme outil de pilotage par la Commission (voir tableau 6). Tableau 6 Résultats des contrôles sur place réalisés au titre de l'exercice 2000 dans le cadre du système d'identification et d'enregitrement des bovins Descriptif B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK GB Irlande du Nord Nombre total d'exploitations enregistrées 50 666 35 667 249 966 211 490 334 008 138 263 234 257 1 882 - 105 943 93 684 31 540 35 671 108 658 31 533 Nombre total d'exploitations controlées 9 595 2 097 19 181 18 960 22 854 26 997 61 465 276 3 068 12 647 7 649 1 594 3 409 7 500 1 138 % 19 % 6 % 8 % 9 % 7 % 20 % 26 % 15 % - 12 % 8 % 5 % 10 % 7 % 4 % Nombre total de bovins enregistrés au début de la période 3 010 799 1 977 581 11 139 070 6 833 668 21 000 000 7 569 735 - 201 859 - 2 154 667 1 202 200 1 065 932 1 732 839 6 896 759 1 664 169 Nombre total de bovins contrôlés 757 990 179 238 1 178 221 783 925 1 587 594 996 917 1 928 147 46 402 337 480 480 377 110 699 80 897 233 251 608 202 29 083 % 25 % 9 % 11 % 11 % 8 % 13 % - 23 % - 22 % 9 % 8 % 13 % 9 % 2 % Nombre d'infractions constatées 530 9 583 10 800 28 088 292 370 2 183 8 737 130 - - 16 229 2 121 14 124 51 314 3 390 Sanctions imposées 220 37 - 331 393 - 873 10 - 677 9 90 34 683 - % 42 % 0 % - 1 % 0 % 10 % 8 % - 4 % 0 % 1 % 68 % - Nombre d'animaux détruits 7 - - - 93 - - 4 - - 59 - - 48 - % (par rapport aux animaux contrôlés) 0,001 % - - - 0,006 % - - 0,009 % - - 0,053 % - - 0,008 % - NB 1: La période de référence n'est pas la même pour tous les États membres. NB 2: Les données relatives aux «sanctions imposées» ne permettent pas un traitement comparatif entre États membres car il n'y a pas d'uniformité dans l'information envoyée; certains États membres fournissent le nombre de sanctions imposées (B, I), d'autres le nombre d'exploitations et animaux objet de sanctions (F, L, P, FIN, UK-GB), ou seulement le nombre d'exploitations avec sanctions (DK), ou le nombre de bovins objet de sanctions (S), un État membre donne le nombre de cas poursuivis en justice (E). NB 3: La Grèce n'a pas encore mis en place le système intégré de gestion et de contrôle. Aucune statistique n'est donc disponible. Source: Rapports annuels prévus au règlement (CE) no 2630/97 de la Commission.

71. Les deux réglementations qui font intervenir le SIEB proposent des sanctions. La réglementation sur le SIEB ainsi que d'autres dispositions vétérinaires ne prévoient aucune sanction financière en cas de non-respect des règles en vigueur. Par contre, la réglementation organisant le SIGC propose des sanctions financières en cas de non-respect des règles. Ainsi, les travaux de la direction générale «Agriculture» peuvent aboutir à des corrections financières (47) en cas d'anomalies graves spécifiques à l'identification relevées lors des contrôles. Les régimes de sanctions sont différents et aucune passerelle n'est établie entre ces deux régimes.

Incohérences dans la gestion des primes

Primes bovines faisant l'objet de contrôles dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle

72. La réglementation sur le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) prévoit que les États membres réalisent des contrôles administratifs permettant d'assurer le respect des conditions d'éligibilité pour l'octroi des aides et primes. Ces contrôles administratifs comprennent notamment des contrôles croisés avec la base de données des bovins. Le SIGC utilise donc la base de données informatisée des bovins (la composante centrale du SIEB) pour valider les demandes de primes (48).

73. La Commission veille à ce que l'ensemble des États membres mettent en place ces contrôles administratifs. Ceux-ci doivent comprendre la vérification de toutes les conditions d'éligibilité avec la base de données du SIEB. Le niveau de contrôle des conditions d'éligibilité est très hétérogène dans les quatre États membres visités.

74. La Commission a défini de façon précise les contrôles administratifs en les ventilant entre contrôles clés et contrôles auxiliaires à mettre en œuvre dans le cadre des primes bovines. Elle n'a pas précisé les anomalies relevées en matière d'identification à prendre en considération et leur caractère bloquant ou non pour les paiements. L'encadré no 8 donne un aperçu des anomalies de mouvements. Exemples d'anomalies de mouvements: une sortie d'exploitation non suivie d'un enregistrement d'entrée par un autre détenteur (exploitant agricole, marchand, abattoir, etc.), une date de sortie postérieure à la date d'entrée dans l'exploitation suivante, des écarts entre la date de sortie enregistrée par un détenteur et la date d'entrée enregistrée par le détenteur suivant (mouvement intermédiaire possible non enregistré et perte de traçabilité).

Mesures de soutien exceptionnelles du marché de la viande bovine suite à la crise de l'ESB

75. Lors de la crise de l'ESB en 1996, la Commission a mis en place un règlement prévoyant l’abattage et la destruction des bovins âgés de plus de 30 mois applicable exclusivement au Royaume-Uni (49). Lors de la deuxième crise en 2000, la Commission a arrêté de nouvelles mesures applicables aux autres États membres. Dans ce nouveau règlement, la Commission prévoit que pour être éligibles aux paiements accordés en cas d'abattage et de destruction de bovins, les animaux doivent être identifiés et enregistrés conformément au règlement sur le SIEB (50).

76. Le règlement applicable au Royaume-Uni n'a pas été amendé pour introduire cette condition. Ainsi, les animaux ne devaient pas être identifiés et enregistrés conformément à la réglementation sur le SIEB pour être éligibles aux paiements accordés en cas d'abattage et de destruction de bovins. Cette différence de traitement entre États membres constitue une incohérence réglementaire. En effet, le SIEB a été mis en place dans l'Union européenne suite à la crise de l'ESB. Seul le Royaume-Uni, principal État membre touché par la maladie, n'était pas juridiquement tenu de réaliser un contrôle croisé avec la base de données nationale et bénéficiait de paiements pour des animaux non identifiés et abattus en vue d'être détruits.

77. La Commission a justifié la différence de traitement par l'objectif du règlement de 1996 qui visait à retirer du marché d'anciennes vaches non soumises aux obligations d'identification et dont l'âge a pu être déterminé par l'examen de la dentition. Cette argumentation, qui n'est plus pertinente actuellement, se justifiait dans la mesure où l'imposition de conditions d'identification pour des animaux âgés aurait accru le risque d'abattages clandestins.

RÉSULTATS DES VÉRIFICATIONS DE LA COUR DANS LES ÉTATS MEMBRES VISITÉS

78. La situation rencontrée dans les quatre États membres visités au cours du premier semestre de 2002, soit plus de vingt-quatre mois après l'échéance du 31 décembre 1999 fixée pour la mise en place d'un système d'identification et d'enregistrement efficient, présentait des déficiences. Certains États membres étaient encore en train de développer leur propre système au moment de l'audit et des améliorations étaient envisagées dans l'ensemble des États membres visités. Si, entre-temps, certaines constatations de la Cour ont perdu de leur pertinence, d'autres faiblesses identifiées à un moment donné font l'objet de recommandations (voir points 92 à 99) et doivent toujours être corrigées. Le tableau 4 illustre la situation observée en 2002 pour les quatre États membres visités dans cinq domaines, à savoir les marques auriculaires, les registres d'exploitation, les passeports, les bases de données informatisées et le niveau de participation des différents détenteurs au système.

Marques auriculaires

79. La réglementation prévoit que les quantités de marques auriculaires distribuées aux exploitants couvrent les besoins pour une période d'un an au maximum. Dans les États membres visités, les marques auriculaires n'étaient pas toujours limitées à ces quantités. Le format des marques auriculaires correspond en général aux exigences réglementaires (voir photo 1).

80. En Allemagne, en France et en Italie, les autorités nationales n'avaient pas évalué la qualité des marques auriculaires en utilisant des indices comme les taux de pertes de marques auriculaires ou la fréquence des rebouclages effectués. De même, elles n'avaient pas examiné les procédures d'attribution des marchés. En revanche, en Grande-Bretagne, où des marques auriculaires provenant de 12 producteurs différents avaient été approuvées, les données statistiques sont disponibles («Ear Tag Allocation System») et montrent que 10,8 % de l'ensemble des marques auriculaires avaient été remplacées après quatre ans. Ce taux de remplacement variait fortement en fonction des fournisseurs et pouvait même atteindre 23 %.

Registres d'exploitation

81. Les registres d'exploitation n'avaient pas toujours le format requis par la réglementation. Dans tous les États membres visités, le registre utilisé par les abattoirs, les grossistes et les marchands ne reprenait pas l'ensemble des informations requises par la réglementation (voir encadré no 9). En France, l'autorité compétente n'avait pas procédé, conformément à l'article 7, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1760/2000, à l'agrément d'un registre déterminé pour toutes les catégories de détenteurs. Le format de registre agréé pour les exploitations d'élevage ne prévoyait pas l'enregistrement continu des mouvements du cheptel et ne permettait pas de connaître directement le nombre de bovins présents sur l'exploitation.En Italie, deux modèles de registres d'étable différents coexistaient. Aucun de ces deux modèles ne prévoyait l'enregistrement continu des mouvements de bovins. Aucun registre n'avait été agréé pour les abattoirs.En Grande-Bretagne, les marchands, les gestionnaires des marchés et les abattoirs ne tenaient pas toujours un registre dans le format agréé par l'autorité compétente.

Passeports

82. Les passeports étaient de format très variable d'un État membre à l'autre, chaque État membre ayant développé son propre système. Les passeports n'étaient pas comparables entre eux et il était difficile, pour un éleveur d'un autre État membre, de décoder la logique de présentation des différents passeports (voir photo 2). Le suivi des passeports des animaux échangés entre États membres était insuffisant dans les États membres visités (voir encadré no 10). En Italie, la fiabilité des passeports n'était pas garantie. En effet, dans certaines régions, différents modèles de passeports coexistaient, des passeports manuscrits continuant à circuler aux côtés de passeports imprimés. Dans certains cas, les passeports de veaux importés de pays tiers et identifiés dans l'exploitation d'introduction ne comportaient aucune indication relative à leur provenance. Les autorités italiennes ont choisi de ne pas émettre de nouveau passeport pour les animaux provenant d'autres États membres, mais l'information contenue dans les codes barres des passeports des animaux échangés n'était pas systématiquement exploitée vu l'absence de standardisation de ces codes barres. Les passeports des animaux abattus n'étaient pas systématiquement restitués à l'autorité compétente. Certains abattoirs envoyaient les passeports au siège de la base de données nationale, d'autres les envoyaient aux unités locales et certains les conservaient plusieurs années. Il n'y avait aucun contrôle croisé entre les passeports des animaux abattus et les informations relatives aux abattages communiquées par les abattoirs aux bases de données.En Bavière et en Saxe il n'y avait pas de procédure de suivi du retour des passeports après l'abattage des bovins. Les passeports n'étaient pas systématiquement retournés à la «Regionalstelle» du Land. En outre, les abattoirs ne complétaient pas les passeports de tous les bovins abattus. En cas de réédition de passeports il n'y avait aucune procédure pour s'assurer du bien-fondé de ces rééditions.En France, les autorités émettent un nouveau passeport pour les animaux provenant d'autres États membres. Les passeports des animaux échangés en provenance d'un autre État membre n'étaient pas restitués à l'État membre d'origine. Ces passeports étaient amassés soit au ministère de l'agriculture, soit auprès des autorités locales en attente d'une éventuelle réexpédition à l'État membre d'origine. Il n'y avait ni procédure d'enregistrement de ces passeports, ni système d'invalidation de ces passeports.

Bases de données informatisées et qualité des données

83. La réglementation précise que les détenteurs signalent à la base de données tous les déplacements à destination et en provenance de l'exploitation, sans préciser le type d'informations à communiquer. De ce fait, les informations dans les notifications de mouvements n'étaient pas toujours complètes. Ainsi, les autorités françaises recueillaient des informations très limitées sur la destination des bovins. Les détenteurs devaient uniquement indiquer comme motif de sortie soit «boucherie» soit «élevage» sans aucune information sur la destination effective du bovin (marché français ou autres pays). Par conséquent, la base de données ne fournissait aucune information sur les mouvements intra ou extracommunautaires des animaux. En Italie, les centres de rassemblement ne notifiaient pas systématiquement les mouvements. En outre, des retards importants étaient enregistrés dans le traitement des notifications. En 2000 et 2001, plus de 95 % des notifications de tout type ont été enregistrées dans la base de données avec un délai supérieur au délai réglementaire.

84. Le mécanisme de détection des anomalies de mouvements et la gestion de ces anomalies étaient très différents dans les États membres visités (voir encadré no 11). En Allemagne, une série de 600 tests de contrôle a priori était mise en place pour assurer une qualité optimale aux données introduites dans la base. D'autres tests a posteriori étaient également effectués. En outre, les autorités allemandes avaient mis en place un indicateur de la qualité des données dans la base. Cet indicateur donnait le pourcentage d'animaux avec anomalies par rapport au total des mouvements.En Italie, parmi les notifications d'entrées effectuées en 2001, 515 967 notifications ne mentionnaient pas l'origine du mouvement (21 % du total). Au 1er janvier 2002, 2 305 076 animaux avaient été notifiés sortis sans indication de leur destination. La base de données nationale comptait, en mars 2002, 743 079 doublons au niveau des marques auriculaires.Des retards de notification de mouvements ont été enregistrés en Grande-Bretagne. Un certain nombre de mouvements de sorties n'était pas suivi d'un mouvement d'entrée ce qui signifiait que les animaux concernés étaient «perdus». En outre, certaines anomalies ont été corrigées au moyen d'une procédure automatique générant le mouvement manquant (1 915 000 mouvements «de correction» dénombrés en avril 2002).En France, les centres de rassemblements et les marchands n'étaient tenus de notifier les mouvements que si les bovins séjournaient plus de trente jours. Quant aux abattoirs, ils n'étaient pas tenus de notifier les mouvements.

85. Les bases locales n'étaient pas synchronisées avec la base nationale en France et en Italie. En France, la base nationale était alimentée par 43 bases locales. Des différences quantitatives et qualitatives ont été constatées entre les données présentes dans la base nationale et dans la base locale pour 75 % des exploitations visitées. En Italie, les 198 bases locales ne disposaient pas toutes d'un accès direct à la base nationale. En outre, les abattoirs n'étaient pas reliés à la base nationale. Des divergences ont été constatées entre les données émanant des différentes bases dans toutes les exploitations visitées.

86. La qualité des informations figurant dans les bases de données a été jugée suffisante en Allemagne, mais insuffisante pour les trois autres États membres. Peu d'indicateurs de qualité des données reprises dans la base avaient été développés et les sources externes n'étaient pas utilisées pour valider la qualité des données.

Notifications par les différents détenteurs

87. En ce qui concerne les notifications, le niveau de participation des différents détenteurs a été jugé satisfaisant pour les éleveurs. Cependant, la traçabilité n'est pas complète si tous les détenteurs, même temporaires comme les marchands, les grossistes et les gestionnaires des centres de rassemblement, ne procèdent pas aux notifications d'entrées et de sorties.

88. En France, les abattoirs n'étaient pas intégrés au système. Les abattoirs constituent le lien entre l'identification proprement dite et l'étiquetage de la viande bovine. À ce titre, ils constituent un maillon crucial dans la réalisation d'une traçabilité complète.

Informations sur les flux de bovins

89. La base de données de la France, responsable pour plus de 50 % des exportations intracommunautaires, ne donnait aucune information sur les mouvements avec les autres États membres. Pour les autres États membres, les informations émanant des bases de données informatisées et portant sur les flux intracommunautaires montrent des écarts substantiels entre les sorties déclarées par l'État membre de provenance et les entrées déclarées par l'État membre de destination (voir tableau 7). L'encadré no 12 cite des exemples d'anomalies et d'incohérences constatées entre les bases de données nationales. Tableau 7 Rapprochement des mouvements intra-communautaires entre les bases de données nationales MOUVEMENTS DE L'ANNÉE 2000 En provenance de À destination de Allemagne France Italie Royaume-Uni, (Grande-Bretagne et Irlande du Nord) Allemagne Base de données du pays de destination n.d. 18 255 52 Base de données d'Allemagne 51 432 79 691 23 Écart n.d. 61 436 29 France Base de données du pays de destination 16 642 401 894 202 Base données de la France n.d. n.d. n.d. Écart n.d. n.d. n.d. Italie Base de données du pays de destination 1 126 n.d. 5 Base données d'Italie 0 174 160 Écart 1 126 n.d. 155 Royaume-Uni (Grande-Bretagne et Irlande du Nord) Base de données du pays de destination 0 n.d. 160 Bases de données du Royaume-Uni (Grande-Bretagne et Irlande du Nord) 0 0 0 Écart 0 n.d. 160 n.d.: données non disponibles. Source: Bases de données nationales.

MOUVEMENTS DE L'ANNÉE 2001 En provenance de À destination de Allemagne France Italie Royaume-Uni (Grande-Bretagne et Irlande du Nord) Allemagne Base de données du pays de destination n.d. 22 687 1 122 Base de données d'Allemagne 62 809 114 820 163 Écart n.d. 92 133 959 France Base de données du pays de destination 8 847 367 769 159 Base de données de la France n.d. n.d. n.d. Écart n.d. n.d. n.d. Italie Base de données du pays de destination 73 n.d. 37 Base données d'Italie 0 353 0 Écart 73 n.d. 37 Royaume-Uni (Grande-Bretagne et Irlande du Nord) Base de données du pays de destination 0 n.d. 82 Bases de données du Royaume-Uni (Grande-Bretagne et Irlande du Nord) 0 0 0 Écart 0 n.d. 82 n.d.: données non disponibles. Source: Bases de données nationales. La base de données italienne ne renseignait, pour 2001, que 22 687 animaux provenant d’Allemagne contre 114 820 renseignés sortis vers l'Italie par la base de données allemande. Pour 2000, les données sont respectivement de 18 255 et de 79 691. En outre, la base italienne ne renseignait aucune sortie vers l'Allemagne, alors que des entrées en provenance d'Italie étaient enregistrés dans la base de données allemande (1 126 bovins en 2000 et 73 bovins en 2001).La base de données allemande ne renseignait que 23 animaux sortis vers le Royaume-Uni en 2000, alors que les bases de données du Royaume-Uni en renseignaient 52. En 2001, la base de données allemande renseignait 163 animaux sortis vers le Royaume-Uni, alors que les bases de données du Royaume-Uni en renseignaient 1 122.Alors qu’aucun mouvement de sortie n’était renseigné par les bases de données du Royaume-Uni, la base de données italienne recensait des entrées de 160 bovins en 2000 et de 82 bovins en 2001, ces mouvements étant normalement interdits.D'autres incohérences sont à relever au niveau des sorties d’Italie vers le Royaume-Uni. 160 animaux ont été déclarés sortis d'Italie vers le Royaume-Uni en 2000, alors que les bases de données du Royaume-Uni n'en mentionnaient que 5. Pour 2001, la situation est inversée puisque la base de données italienne ne mentionnait aucune sortie vers le Royaume-Uni, alors que 37 entrées étaient enregistrées.

90. Les échanges avec les pays tiers en 2000 et 2001 révèlent également des écarts importants (voir tableau 8) entre les données Eurostat et les données des bases de données nationales. Au vu des investigations réalisées par la Cour, il n'y a aucune cohérence entre les données provenant des deux sources de données. Il n'a pas été possible d'obtenir une image fidèle des flux d'animaux entre les États membres et les pays tiers. Tableau 8 Comparaison des données sur les importations de pays tiers IMPORTATIONS DE L'ANNÉE 2000 Allemagne France Italie Royaume-Uni Selon Eurostat 118 780 25 330 632 432 Selon les bases de données nationales 33 583 n.d. 170 184 1 127 Écart 85 197 n.d. 160 448 - 695 % 254 % n.d. 94 % -62 % n.d.: données non disponibles. Source: Eurostat et bases de données nationales.

IMPORTATIONS DE L'ANNÉE 2001 Allemagne France Italie Royaume-Uni Selon Eurostat 74 730 8 310 739 49 Selon les bases de données nationales 21 637 n.d. 128 515 65 Écart 53 093 n.d. 182 224 -16 % 245 % n.d. 142 % -25 % n.d.: données non disponibles. Source: Eurostat et bases de données nationales.

Contrôles sur place

91. Les contrôles sur place réalisés par les États membres (voir tableau 6) ont été évalués de la façon suivante. En Allemagne, les contrôles sur place étaient organisés au niveau des Länder. En Bavière, le taux minimal de 10 % de contrôle n'a pas été respecté, la méthode de sélection des bénéficiaires à contrôler n'a pas suivi une analyse de risque annuelle, les sanctions réglementaires n'ont pas été appliquées et les résultats des contrôles sur place n'ont pas été transmis systématiquement aux gestionnaires des primes. En France et en Grande-Bretagne, le taux minimal de 10 % pour les contrôles sur place n'a pas été respecté. En Italie, la qualité des contrôles, la formalisation des résultats de ces contrôles, l'application des sanctions et la transmission des résultats aux gestionnaires de primes ont mis en cause la fiabilité des contrôles sur place.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

92. Si l'on considère que l'objectif de la réglementation en matière d'identification et d'enregistrement des bovins est d'assurer la traçabilité de l'ensemble des mouvements des bovins sur le territoire de l'Union européenne, le dispositif réglementaire mis en place présente des lacunes de conception (points 33 à 46). Ainsi, la réglementation communautaire ne prévoit pas de procédure de suivi des mouvements de bovins entre États membres, alors qu'entre 3 et 4 % des bovins changent d'État membre chaque année. — Le dispositif réglementaire devrait organiser les échanges d'informations systématiques entre les banques de données dans les États membres afin de pouvoir retracer les mouvements intracommunautaires de bovins selon les besoins de la réglementation communautaire (points 35 à 37).

93. La réglementation en vigueur présente des imprécisions ou des incohérences, sources de traitements différenciés dans les États membres (point 38). De plus, l'existence d'options dans l'application de la réglementation complique le système (point 39). — Tous les détenteurs de bovins devraient être intégrés dans le SIEB (voir point 32). Les notifications devraient obéir à des règles précises et identiques dans tous les États membres. La tenue du registre devrait être adaptée aux activités des différents détenteurs en prenant en compte les développements technologiques (lecture optique des codes barres, internet, etc.). Les procédures de contrôle et de retour des passeports à l'organisme émetteur devraient être mises en place. En outre, les numéros d'identification devraient offrir une plus grande compatibilité (points 38 et 39).

94. Les bases de données développées dans les États membres présentent un degré élevé d'hétérogénéité qui empêche l'interconnexion entre ces bases de données (points 40 et 41). — Si l'objectif est de permettre une interopérabilité fiable entre les bases de données nationales, la Commission devrait être habilitée à arrêter des modalités communes permettant l'interconnexion des bases de données des États membres (points 40 et 41).

95. Chaque État membre a arrêté ses propres règles de gestion pour le SIEB. Peu d'indicateurs de qualité ont été développés (points 86 à 90). — La Commission devrait être habilitée à établir, dans le cadre des procédures existantes ou modifiées, des critères précis pour le fonctionnement des bases de données nationales (règles de gestion commune, indicateurs de qualité, définition d'un format d'échange de données entre bases de données nationales, etc.) (points 86 à 90).

96. La réglementation prévoit, sans en définir les modalités, que la Commission juge si les bases de données ont un caractère pleinement opérationnel. Cette reconnaissance a pour but d'autoriser les États membres à supprimer les passeports pour les mouvements de bovins sur le territoire national d'un État membre et à réduire le taux des contrôles pour les primes animales de 10 à 5 %. Cette justification réduit la portée de la reconnaissance du caractère opérationnel des bases de données (points 55 à 64). — Si le but est d'avoir des bases des données opérationnelles, il convient de renforcer la procédure de reconnaissance des bases de données en redéfinissant son objectif et en précisant les critères à respecter tant au niveau de la conception que du fonctionnement pour autoriser la Commission à effectuer cette reconnaissance et la renouveler périodiquement (points 55 à 65). Ainsi, la Commission devrait assurer un rôle de pilotage du système d'identification et d'enregistrement des bovins (points 38 à 40 et 47) et vérifier régulièrement le caractère pleinement opérationnel des bases de données (points 55 à 59, 65 à 69 et 71) en mettant en place une procédure cohérente de contrôle du fonctionnement du SIEB dans les États membres comprenant la certification annuelle de la qualité des informations dans les bases de données nationales (points 37 et 69).

97. Les contrôles sur place à réaliser par les États membres ne sont pas adaptés à tous les types de détenteurs de bovins. Pour les éleveurs, les contrôles «identification» et les contrôles SIGC ne sont pas intégrés systématiquement. Ainsi, les contrôles multiples négligent les effets potentiels de synergie (points 42 à 46). En l'absence de règles précises et harmonisées pour tous les États membres (points 72 à 74), les anomalies d'identification ont des conséquences financières différentes sur les primes versées dans les différents États membres. — Une analyse comparative des contrôles administratifs en vigueur dans les différents États membres devrait aboutir à définir des contrôles qui couvrent l’ensemble des conditions d’éligibilité aux primes ainsi que les contrôles croisés à réaliser, avant paiement des primes, entre les bases de données du SIEB et du SIGC (points 72 à 74). En outre, il conviendrait de revoir le dispositif de contrôle sur place (y compris les mécanismes de sanctions), de définir des approches spécifiques par type de détenteur de bovins et d'imposer, particulièrement pour les éleveurs, une approche totalement intégrée avec le SIGC, les aspects purement sanitaires devant être couverts par la réglementation vétérinaire (points 43 à 46 et 71).

98. Les dispositions réglementaires en vigueur au Royaume-Uni n'imposent pas que les animaux soient identifiés et enregistrés conformément au règlement sur le SIEB pour être éligibles aux paiements accordés en cas d'abattage et de destruction des bovins âgés de plus de 30 mois. — La réglementation devrait être modifiée pour assurer à l'avenir une égalité de traitement des autres États membres et du Royaume-Uni dans le cadre des mesures de soutien exceptionnelles en rapport avec l'ESB (points 75 à 77).

99. L'enquête de la Cour réalisée en 2002 au niveau des instances communautaires et dans quatre États membres a montré que l'objectif consistant à établir un système efficace d'identification et d'enregistrement des bovins au stade de la production n'a pas été entièrement atteint. La traçabilité de tous les bovins circulant sur le territoire de l'Union européenne n'a pas été totalement garantie. Par conséquent, le système d'étiquetage communautaire spécifique ne pouvait s'articuler que sur un système présentant des faiblesses et véhiculer les pertes de traçabilité présentes en amont (points 78 à 91).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 7 et 8 juillet 2004. Par la Cour des comptes Juan Manuel FABRA VALLÉS Président

(1) Règlement (CE) no 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000 établissant un système d'identification et d'enregistrement des bovins et concernant l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine, et abrogeant le règlement (CE) no 820/97 du Conseil (JO L 204 du 11.8.2000, p. 1).

(2) Dans les considérants du règlement (CE) no 820/97 du Conseil du 21 avril 1997 établissant un système d'identification et d'enregistrement des bovins et relatif à l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine (JO L 117 du 7.5.1997, p. 1), il est mentionné «considérant que l'article 3, paragraphe 1, point c), de la directive 90/425/CEE du Conseil du 26 juin 1990 relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur stipule que les animaux destinés aux échanges intracommunautaires doivent être identifiés conformément aux exigences de la réglementation communautaire et être enregistrés de manière à permettre de remonter à l'exploitation, au centre ou à l'organisme d'origine ou de passage».

(3) Règlement (CE) no 820/97, «considérant que la gestion de certains régimes d'aides communautaires dans le domaine de l'agriculture exige l'identification individuelle de certains types de bétail; que les systèmes d'identification et d'enregistrement doivent par conséquent permettre l'application et le contrôle de ces mesures; considérant qu'il est nécessaire d'assurer l'échange rapide et efficace d'informations entre les États membres afin de permettre l'application correcte du présent règlement».

(4) Article 16 du règlement (CE) no 2419/2001 de la Commission du 11 décembre 2001 portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires établis par le règlement (CEE) no 3508/92 du Conseil (JO L 327 du 12.12.2001, p. 11).

(5) Rapport spécial no 4/2001 sur le système intégré de gestion et de contrôle (JO C 214 du 31.7.2001, p. 1) et le rapport spécial no 14/2001 sur le suivi du rapport spécial no 19/98 de la Cour relatif à l'ESB (JO C 324 du 20.11.2001, p. 1).

(6) Eurostat, Statistiques en bref, Agriculture et pêche, Thème 5 — 10/2001, enquête de novembre/décembre 2000 sur le cheptel bovin.

(7) La prime de désaisonnalisation a pour objectif d'encourager l'abattage des bœufs en dehors de la période annuelle de décharge des herbages. Cette prime vise à éviter qu'un nombre trop élevé de bœufs ne soit abattu au cours d'une même période, ce qui risque de compromettre la stabilité du marché et d'entraîner une chute de prix.

(8) La prime à l'extensification vise à éviter de voir se développer des types de production trop intensifs, en conditionnant les primes liées à l'élevage au respect d'un facteur de densité maximale d'animaux détenus sur l'exploitation.

(9) Directive 92/102/CEE du Conseil du 27 novembre 1992 concernant l’identification et l’enregistrement des animaux (JO L 355 du 5.12.1992, p. 32).

(10) Règlement (CEE) no 3508/92 du Conseil (JO L 355 du 5.12.1992, p. 1).

(11) Règlement (CE) no 820/97.

(12) Le règlement de 1997 a été remplacé par le règlement (CE) no 1760/2000.

(13) Il s'agit des paiements supplémentaires supportés par le budget communautaire que les États membres peuvent décider d'accorder aux producteurs de viande bovine et qui sont calculés par tête et/ou à la surface en fonction de critères objectifs comme les structures et les conditions de production.

(14) Article 21 du règlement (CE) no 1254/1999 du