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COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 31.10.1995 
COM(95)457 final 
RAPPORT DE LA COMMISSION 
La Protection sociale 
en Europe 
1995 

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Table des matières 
Table des matières 
Avant-propros 
Résumé et conclusions 
Chapitre 1 
Chapitre 2 
Chapitre 3 
Chapitre 4 
Chapitre 5 
Chapitre 6 
Chapitre 7 Les systèmes de protection sociale dans l'Union 
L'adaptation au changement: réformes récentes 
et principaux développements 
Tendances de la protection sociale et de son 
financement 
Indemnisation du chômage et incitation à chercher 
du travail 
Réformes dans la branche des soins de santé 
La protection sociale et les travailleurs 
indépendants 
Protection sociale et garde d'un enfant ou 
d'un adulte 
Sources et méthodologie 
A~ -5 
Table des matières 
-6-
u^. Résumé et conclusions 
Résumé et conclusions 
La mise au point de vastes sytèmes 
de protection sociale destinés à 
soutenir et assister les personnes 
dans le besoin, a été un trait marquant 
des sociétés européennes dans les 
années de l'aprèsguerre. Les sytèmes 
mis en place diffèrent dans le détail, 
l'organisation et les méthodes de 
financement, ce qui reflète les diffé­
rences culturelles, historiques et ins­
titutionnelles qui existent entre les 
différents États membres. Ils ont 
cependant une caractéristique 
commune, à savoir le souci de proté­
ger tous ceux qui ont besoin d'aide, 
même de façon temporaire, en raison 
d'une maladie, de la perte d'un 
emploi, ou à plus long terme, ceux 
qui quittent un emploi rémunéré, qui 
sont frappés d'invalidité permanente 
ou qui doivent élever des enfants, 
quelles que soient leurs ressources. 
C'est la nature universelle et l'éten­
due de ce soutien, ainsi que l'échelle 
de redistribution des revenus que 
cela suppose, qui distingue les sys­
tèmes de protection sociale euro­
péens de ceux de la plupart des autres 
parties du monde ou, même, des 
régimes d'asssurance privés. Bien 
que, à des degrés divers, les systèmes 
soient basés, dans l'ensemble de 
l'Union, sur le principe de l'assu­
rance, de sorte que dans bien des cas, 
les montants perçus sous forme de 
prestations sont liés aux cotisations 
versées, il n'y a pas de lien direct 
entre ce que chaque personne verse 
comme contribution au financement 
du système et sa vulnérabilité face à 
la maladie, à l'invalidité, au chômage 
ou à tout autre risque couvert. En même temps, dans la plupart des 
États membres, un niveau minimal 
de revenu et une assistance fonda­
mentale sont garantis à toute per­
sonne, même si elle ne peut pas 
verser de cotisations. 
En tant que tels, les systèmes de pro­
tection sociale contribuent de façon 
importante à maintenir la cohésion 
sociale et à renforcer la solidarité au 
sein de l'Union. On peut dire qu'ils 
ont joué un rôle essentiel en aidant les 
sociétés à faire face aux contraintes 
croissantes résultant des grandes 
mutations économiques et sociales, 
qui se sont produites, en particulier, 
au cours des deux dernières décen­
nies, avec en parallèle la croissance 
d'un chômage élevé, une incertitude 
et une instabilité accrue en matière 
d'emploi et de revenu, l'afflux tou­
jours croissant de femmes sur le mar­
ché du travail et le vieillissement de 
la population dû à l'augmentation de 
l'espérance de vie et des change­
ments importants dans la structure 
des ménages, avec une croissance 
marquée du nombre de personnes 
vivant seules et de familles monopa­
rentales. 
Mais toute cette évolution a pesé du 
même poids sur les différents sys­
tèmes de protection sociale, dans la 
mesure où les demandes ont monté 
en flèche et où le nombre de per­
sonnes requérant un soutien à long 
terme a augmenté pour atteindre des 
niveaux jamais envisagés au moment 
où ces systèmes ont été conçus. C est 
pourquoi le coût du maintien de ces 
systèmes et de la fourniture d'un large soutien a augmenté de façon 
significative dans l'ensemble de 
l'Union. En même temps, les res­
sources disponibles pour financer ces 
coûts sont de plus en plus limitées, la 
croissance économique à long terme 
ayant ralenti de façon marquée dans 
l'ensemble de l'Europe par rapport 
aux taux prévalant au milieu des 
années 70, lorsque la plupart de ces 
systèmes ont été mis en place. Les 
contraintes financières ont été parti­
culièrement nettes ces dernières 
années, en raison de la récession qui 
a marqué le début des années 90 et de 
l'orientation dominante de la politi­
que vers la réduction des déficits 
budgétaires et la limitation de la 
croissance des dépenses publiques, 
afin de contenir la pression inflation­
niste, d'éviter d'imposer des coûts 
excessifs aux entreprises devant faire 
face aune concurrence croissante sur 
les marchés à l'intérieur et à l'exté­
rieur de l'Europe, et de créer les 
conditions fiscales requises pour 
l'union monétaire. 
A cause de ces problèmes de finan­
cement, de la demande croissante de 
soutien et du nombre élevé et crois­
sant de personnes dépendant à long 
terme de l'assistance sociale, et bien 
que l'engagement de promouvoir un 
haut niveau de protection sociale 
dans l'ensemble de l'Union — tel 
qu'il est contenu dans le traité de 
Maastricht (article 2) — reste in­
changé et que l'attachement au sys­
tème de protection sociale existant 
soit profondément enraciné dans 
l'opinion publique, des questions 
fondamentales ont cependant été 
7-
Résumé et conclusions '*<*.;-
soulevées dans de nombreux États 
membres au sujet de la fonction, de 
la portée et des moyens des systèmes 
de protection sociale 
De même, on note une prise de 
conscience croissante des change­
ments économiques, sociaux et 
démographiques importants qui se 
sont produits depuis que la plupart de 
ces systèmes ont été mis en place et 
qui se produisent encore, ainsi que du 
contexte très différent dans lequel 
ces systèmes doivent fonctionner 
aujourd'hui. Les économies de 
l'Union sont notamment de plus en 
plus étroitement intégrées, et en 
même temps de plus en plus exposées 
à la concurrence extérieure. Il en 
résulte notamment que, bien que les 
systèmes de protection sociale aient 
été conçus comme un élément de sta­
bilité et de sécurité, la flexibilité éco­
nomique accrue et la promotion de 
l'initiative individuelle sont devenus 
des objectifs politiques majeurs, tan­
dis que les coûts incombant aux 
entreprises pour assurer le finance­
ment de la protection sociale sont 
de plus en plus une source de préoc­
cupation. En outre, les tendances 
démographiques dominantes mena­
cent d'accroître sérieusement la 
nécessité d'un transfert de revenus et 
les exigences à l'égard des systèmes 
de soutien dans l'ensemble de 
l'Union d'ici 10 à 15 ans, lorsque la 
génération du « baby boom » attein­
dra l'âge de la retraite. 
De plus, dans le contexte de la prio­
rité croissante accordée dans l'en­
semble de l'Union à la création 
d'emplois, on s'intéresse de plus en 
plus aux liens potentiels entre les sys­
tèmes actuels de protection sociale et 
le processus de création d'emplois. 
Le Livre blanc de la Commission de 
1993 intitulé Croissance, compétiti­
vité et emploi invitait à analyser cette 
question plus en détail, et que les sommets successifs de la 
Communauté à Bruxelles, Corfou, 
Essen et Cannes, ont attiré l'attention 
sur les effets éventuellement négatifs 
de la protection sociale et de son 
mode de financement sur les motiva­
tions de l'offre et de la demande 
d'emplois. 
Dans ce contexte, tout le monde 
s'accorde à reconnaître que, malgré 
leur diversité, les systèmes de protec­
tion sociale de l'Union sont confron­
tés aux mêmes problèmes et qu'ils 
doivent tous s'adapter à l'évolution 
de la situation et des priorités, mais"-1 
tout le monde est également de plus 
en plus conscient des avantages 
potentiels de la coopération. Cela 
était déjà évident lors de l'adoption 
par le Conseil européen de 1992 de 
deux recommandations incitant à 
oeuvrer dans le sens de la conver­
gence des politiques et des objectifs 
de protection sociale, et à établir des 
critères communs permettant de 
définir des niveaux minimaux de 
revenu et d'assistance sociale, 
tels que ceux fixés dans les deux 
recommandations du Conseil. Le 
présent rapport, qui vise à décrire et 
analyser les systèmes fonctionnant 
dans les différents États membres et 
la façon dont ils évoluent, est le pro­
duit de ces recommandations. 
Un nouveau cadre 
de discussion 
Il existe toutefois un consensus sur 
la nécessité de dépasser l'échange 
d'informations sur les politiques et 
leurs conséquences, aussi important 
que cela puisse être, pour examiner 
ensemble l'évolution future des sys­
tèmes de protection sociale de 
l'Union et les réponses appropriées à 
apporter aux défis communs aux­
quels ils sont confrontés. En consé­quence, la Commission a proposé 
que les institutions communautaires 
et les États membres s'engagent dans 
un processus de réflexion collective 
sur les futures mesures à prendre 
pour que les systèmes de protection 
sociale puissent favoriser davantage 
la croissance de l'emploi et qu'ils 
soient plus efficaces, afin de faciliter 
la libre circulation des travailleurs 
d'un pays à l'autre, la réalisation des 
avantages potentiels du marché inté­
rieur et d'une intégration économi­
que accrue, ainsi qu'une répartition 
équitable des ces avantages. 
Objectifs du présent 
rapport 
Le présent rapport est destiné à 
apporter une contribution à ce 
processus, en analysant non seule­
ment les modalités d'évolution des 
systèmes de protection sociale dans 
l'ensemble de l'Union, mais égale­
ment les problèmes auxquels ils sont 
confrontés et les forces auxquelles ils 
doivent faire face, afin d'accroître la 
compréhension mutuelle des possibi­
lités de développement, à la lumière 
de leurs divers types d'organisation 
et de leurs différentes caractéristi­
ques institutionnelles. 
La priorité est accordée aux hens 
entre la protection sociale et l'em­
ploi. En ce sens, ce rapport est conçu 
comme un complément au rapport 
intitulé L'emploi en Europe 1995, 
publié en juillet dernier, qui exami­
nait les tendances de l'emploi et du 
chômage dans l'Union, l'évolution 
de la nature des emplois et des sché­
mas de travail, les facteurs qui 
influencent le.processus de création 
d'emplois et les mesures prises 
dans les États membres pour accroî­
tre le nombre de personnes ayant un 
emploi. 
8 
Résumé et conclusions 
Le présent rapport analyse en parti­
culier — au chapitre 4 — les taux de 
l'allocation chômage dans diffé­
rentes parties de l'Union en les 
comparant au salaire net des per­
sonnes en activité, ce qui devrait 
constituer un élément déterminant de 
la motivation à rechercher un emploi 
pour les personnes percevant ces 
allocations, et démontrer l'étendue 
du piège du chômage. Ceci vient 
compléter l'analyse de L'emploi en 
Europe 1995 et d'un rapport de la 
Commission européenne publié 
récemment sous le titre Stratégie 
européenne pour l'emploi: progrès 
récents et perspectives (COM(95) 
465), qui portaient sur l'effet poten­
tiel des charges sociales et des impôts 
prélevés pour le financement de la 
protection sociale sur les coûts de la 
main d'oeuvre et, par conséquent, sur 
les décisions des employeurs quant 
au volume de la main d'oeuvre qu'ils 
emploient. Ces deux aspects donnent 
une indication des répercussions de 
la protection sociale, de son mode de 
financement comme de l'aide au re­
venu qu'elle fournit, sur les deux 
termes de l'équation de l'emploi, à 
savoir la volonté des employeurs de 
créer des emplois et la volonté des 
chômeurs d'occuper ces emplois. 
Le rapport examine, en outre, en dé­
tail deux aspects des sytèmes de pro­
tection sociale, qui prennent de plus 
en plus d'importance en raison de 
l'évolution de la structure de l'em­
ploi dans l'ensemble de l'Union, 
évolution qui répond en partie aux 
politiques gouvernementales. Il 
considère, en particulier, au chapi­
tre 6, l'accès des travailleurs indé­
pendants à l'assurance et à l'aide 
sociales et la façon dont ceux-ci sont 
traités par rapport aux salariés en 
activité, qui sont traditionnellement 
au centre des systèmes de protection 
sociale. Il montre ainsi dans quelle 
mesure les politiques appliquées dans ce domaine s'harmonisent avec 
les mesures prises sur le marché du 
travail et destinées à encourager la 
création de petites entreprises, 
notamment par les chômeurs. Il 
considère également, au chapitre 7, 
les dispositifs de protection sociale 
pour les personnes (essentiellement 
des femmes) qui doivent quitter un 
emploi rémunéré pendant une cer­
taine période, ou travailler selon un 
horaire réduit, pour s'occuper d'en­
fants, de personnes handicapées ou 
âgées (généralement leurs parents) 
qui ont besoin d'assistance. Etant 
donné le nombre croissant de 
femmes qui travaillent et de per­
sonnes qui vivent jusqu'à un âge 
avancé et qui sont, par conséquent, 
susceptibles de nécessiter des soins, 
c'est un aspect qui prend de plus en 
plus d'importance, non seulement 
pour la politique sociale, mais égale­
ment pour la politique de l'emploi 
dans l'Union. 
Outre ces aspects liés à l'emploi, le 
présent rapport examine (au chapi­
tre 1) les principales caractéristiques 
des systèmes de protection sociale de 
l'Union et les variantes d'un État 
membre à l'autre, les principales réa­
lisations enregistrées ces dernières 
années, aussi bien en ce qui concerne 
les prestations servies que leur mode 
de financement (chapitre 2), l'am­
pleur et la structure des dépenses, 
leur taux de croissance en fonction du 
type de prestations et l'évolution de 
l'importance des différentes sources 
de financement (chapitre 3), et enfin 
les réformes qui ont été mises en 
place ces dernières années, dans dif­
férentes parties de l'Union, pour maî­
triser les coûts des soins de santé et 
améliorer l'efficacité des services 
fournis, tout en maintenant le niveau 
des traitements et des soins (chapi­
tre 5). Les principaux points ressortant de 
cette analyse sont résumés ciaprès. 
Similitudes et 
différences 
Comme on l'a indiqué cidessus, 
les systèmes de protection 
sociale des différents États membres 
peuvent diverger dans le détail de 
l'organisation et des méthodes de 
financement, mais ils sont similaires 
, quant aux d'objectifs à atteindre et 
aux domaines couverts. On constate 
notamment, dans les 15 États mem­
bres, une tentative commune de four­
nir un soutien et une assistance 
universels à tous ceux qui sont dans 
le besoin, que ce soit de façon tem­
poraire ou pour des périodes plus 
longues. Les lacunes les plus impor­
tantes en ce qui concerne les 
domaines couverts sont enregistrées 
dans les pays méridionaux (Grèce, 
Espagne, Italie et Portugal) où, 
contrairement à ce qui ce passe dans 
le reste de l'Union, il n'y a pas de 
garantie d'un niveau minimal de 
revenu en toutes les circonstances. 
Les personnes qui n'ont pas droit aux 
prestations standard (pensions de 
vieillesse, allocations de chômage, 
etc.), parce qu'elles n'ont pas d'em­
ploi rémunéré, qu'elles n'en ont 
jamais eu ou qu'elles n'en ont eu que 
pendant une période insuffisante, ne 
peuvent compter que sur l'aide des 
pouvoirs publics locaux ou régio­
naux, qui est discrétionnaire et non 
réglementée. 
Il existe, toutefois, de grandes diffé­
rences dans l'étendue de la protec­
tion fournie et, notamment, dans 
l'accès aux prestations d'assurance 
liées au revenu (ou aux cotisations), 
particulièrement entre les personnes 
en activité — et plus spécialement 
celles qui ont un emploi salarié — et 
Résumé et conclusions 
les autres, ainsi que dans l'étendue de 
l'assistance subordonnée à un test de 
ressources. A cet égard, les États 
membres peuvent être divisés en 
quatre groupes: 
- les trois pays nordiques, où la 
protection sociale est un droit 
qui s'étend à tous les citoyens, 
où chaque personne a le droit de 
percevoir la même somme mini­
male, les salariés bénéficiant 
de prestations complémentaires 
liées au revenu dans le cadre 
de régimes professionnels, et où 
seule l'assurancechômage est 
distincte du système intégré régi 
par l'État et revêt un caractère 
volontaire plutôt qu'obligatoire; 
- le Royaume-Uni et l'Irlande, où 
la couverture sociale est en prin­
cipe universelle (bien que le sys­
tème de santé irlandais ne soit 
accessible gratuitement dans sa 
totalité qu'aux personnes dispo­
sant d'un faible revenu), où les 
prestations forfaitaires sont éga­
lement la norme, bien qu'avec 
des montants moindres que dans 
le groupe de pays précédent, et 
où les tests de ressources sont 
largement répandus; 
- l'Allemagne, l'Autriche, la 
France et les pays du Bénélux, 
où le principe de l'assurance est 
plus évident, où les prestations 
sont essentiellement liées au re­
venu et, de même que les soins 
de santé, dépendent dans une 
plus grande mesure de l'emploi 
et des cotisations versées, où 
elles varient dans une certaine 
mesure en fonction des catégo­
ries professionnelles (bien 
qu'aux Pays-Bas, un certain 
nombre de régimes universels 
aient été mis en place, pour les 
retraites notamment) et où les 
lacunes dans la couverture des risques sont comblés par d'im­
portants régimes d'assistance 
sociale; 
l'Italie, l'Espagne, le Portugal et 
la Grèce, où la tentative de met­
tre en place des systèmes univer­
sels est plus récente et où 
ceux-ci sont un mélange de ré-
gMRs séparés, organisés dans un 
cadre professionnel et basés sur 
le principe de l'assurance, avec 
des formules de pension relative­
ment généreuses, mais avec 
des, lacunes .dans la couverture 
(v. supra) et des services de san­
té nationaux qui ne sont pas en­
core accessibles à tous, sauf en 
Italie. 
Il y a, en outre, des différences entre 
et à l'intérieur même de ces quatre 
groupes, en ce qui concerne les régle­
mentations régissant l'éligibilité aux 
diverses prestations et la durée de 
leur perception. L'âge de la retraite, 
par exemple, qui est fixé à 65 ans 
dans la plupart des pays, est de 55 ans 
pour les femmes et de 60 ans pour les 
hommes en Italie, et respectivement 
de 60 ans en France et de 67 ans au 
Danemark pour les deux sexes. De 
même, les allocations versées dans le 
cadre de l'assurance-chômage sont 
payables presque sans limitation de 
durée en Belgique, alors qu'elles ne 
sont payables que pendant un an dans 
beaucoup d'autre pays; par contre, 
l'accès aux prestations de maladie et 
d'invalidité est généralement plus 
aisé aux Pays-Bas et au Royaume-
Uni que partout ailleurs. Ces deux 
aspects, critères d'éligibilité et durée 
des versements ont, davantage que le 
montant des prestations versées, fait 
l'objet d'un examen approfondi au 
cours des dernières années, dans le 
but de rechercher les moyens permet­
tant de limiter les dépenses et de dis­
suader autant que possible la dépendance à l'égard du système, 
comme on le verra plus loin. 
L'ampleur des 
dépenses 
Ces différences entre les caracté­
ristiques des systèmes prévalant 
dans les différents États membres se 
reflètent dans leur coût. En général, 
les dépenses de protection sociale 
tendent à être beaucoup plus élevées 
dans, la partie septentrionale de 
l'Union que dans sa partie méridio­
nale, ce qui résulte d'une part des 
différences de prospérité et, par 
conséquent, de disponibilité des res­
sources permettant de financer ces 
dépenses et, d'autre part, du fait que 
les systèmes des pays méridionaux 
sont moins développés, notamment 
ceux de la Grèce et du Portugal. Bien 
que l'ampleur des dépenses tende 
clairement à augmenter à mesure que 
le PIB s'accroît, certains systèmes 
sont de toute évidence plus coûteux 
que d'autres. 
Dans les pays Scandinaves, notam­
ment, où la couverture sociale est 
universelle et les prestations relative­
ment généreuses, le montant total des 
dépenses de protection sociale 
s'élève à plus de 30% du PIB: 33% 
au Danemark en 1993, environ 35% 
en Finlande (bien que pour ce pays le 
ratio soit fortement majoré par le 
recul récent du PIB) et probablement 
environ le même chiffre en Suède, 
bien qu'on ne dispose pas encore de 
chiffres comparables. Aux Pays-Bas, 
les dépenses sont également plus éle­
vées que dans les autres États mem­
bres compte tenu du revenu réel par 
habitant (environ 33% du PIB en 
1993 contre 31 % en Allemagne et en 
France où le revenu par tête est supé­
rieur). Par contre, au Royaume-Uni 
et en Irlande où des prestations for-
10-
Résumé et conclusions 
faitaires relativement modestes sont 
la norme et où (au Royaume-Uni no­
tamment) une part assez importante 
des versements est subordonnée à un 
test des ressources, les dépenses sont 
comparativement faibles par rapport 
au revenu par tête (27% du PIB au 
Royaume-Uni en 1993, 21% en 
Irlande). En Italie, où il y a davantage 
de lacunes dans la couverture du sys­
tème que dans les pays du nord au 
revenu par tête comparable, les 
dépenses sont également relative­
ment peu élevées (un peu moins de 
26% du PIB en 1993), de même 
qu'en Grèce et au Portugal, où les 
systèmes sont encore en plein déve­
loppement (16% du PIB en 1993 
pour le premier pays et 18% pour le 
second). 
Le mode de 
financement 
L'importance relative des diffé­
rentes sources de financement de 
la protection sociale reflète l'organi­
sation des systèmes. En Allemagne, 
en France et en Belgique, les cotisa­
tions représentent au moins deux 
tiers des revenus prélevés pour finan­
cer la protection sociale, la contribu­
tion des employeurs étant d'environ 
60%. En Grèce, les proportions sont 
similaires, tandis qu'en Espagne, en 
Italie et au Portugal, ainsi qu'aux 
Pays-Bas et au Luxembourg, les co­
tisations sociales restent la source 
principale de financement, mais 
l'impôt y joue un plus grand rôle. Au 
Royaume-Uni et en Irlande, les 
impôts représentent une source de 
revenu plus importante que les coti­
sations, et dans les pays nordiques, 
les impôts prédominent et le niveau 
des cotisations est faible. La structure des 
dépenses 
Alors que le montant des dé­
penses de protection sociale 
varie, la répartition entre les princi­
pales composantes est pratiquement 
la même, spécialement dans la partie 
septentrionale de l'Union, où les sys­
tèmes sont plus développés, bien 
qu'il existe des variations qui reflè­
tent des différences en ce qui 
concerne tant les catégories de per­
sonnes aidées que les critères d'éligi­
bilité que le montant des prestations 
versées ou le niveau des services 
fournis. Les pensions de vieillesse 
constituent la part la plus importante 
des dépenses dans l'ensemble de 
l'Union — excepté en Irlande, où le 
nombre relatif des personnes âgées 
est moindre que partout ailleurs — et 
représentaient environ 43% des 
dépenses totales en 1993, suivies par 
les soins de santé et les prestations de 
maladie, qui globalement absor­
baient environ 24% du total, les 
prestations d'invalidité (9%) et les 
allocations de chômage (7%). 
En Grèce et en Italie, toutefois, les 
pensions de vieillesse ont représenté 
plus de 60% des dépenses de 1993, 
ce qui s'explique essentiellement par 
le faible niveau des autres prestations 
en Grèce et par le grand nombre de 
personnes percevant une pension en 
Italie. Dans ce pays, non seulement 
une proportion assez importante de la 
population est plus âgée que dans 
d'autres parties de l'Union, mais 
l'âge officiel de la retraite est plus bas 
qu'ailleurs (bien que, comme indiqué 
ciaprès, des réformes aient récem­
ment été introduites pour modifier 
cette situation). 
Aux Pays-Bas, le montant relatif des 
sommes versées pour les prestations 
d'invalidité en 1993 a été deux fois supérieur à celui des sommes versées 
dans le reste de l'Union (plus de 21 % 
du total des dépenses), ce qui est dû 
au fait que la proportion de bénéfi­
ciaires était elle aussi deux fois 
supérieure à celle des autres 
États membres, à l'exception du 
Royaume-Uni. Dans ce dernier pays, 
les bénéficiaires sont aussi nom­
breux, bien que la moyenne des 
sommes perçues soit nettement 
moins élevée (en 1994,15 à 16% des 
personnes âgées de 55 à 64 ans dans 
ces deux pays ont déclaré, lors de 
l'enquête communautaire sur les 
forces de travail, qu'elles ne travail­
laient pas parce qu'elles étaient en 
situation d'invalidité permanente, 
contre 7% dans le reste de l'Union). 
Dans les deux cas, le grand nombre 
de bénéficiaires reflète la nature du 
système et le fait que les prestations 
d'invalidité ont souvent été utilisées 
pour venir en aide à des personnes en 
chômage de longue ou en préretraite. 
Des efforts ont été faits récemment 
dans ces deux pays pour rendre plus 
strictes les règles régissant l'égibilité 
à ce type de prestations. 
En Espagne, en 1993, le pourcentage 
des dépenses d'indemnisation du 
chômage par rapport au PIB était plus 
de deux fois plus élevé que dans les 
autres pays de l'Union, représentant 
20% des dépenses totales de protec­
tion sociale. Cela tient essentielle­
ment au fait que le nombre relatif de 
chômeurs est aussi deux fois plus 
élevé que dans le reste de l'Union. 
Par contre, au Danemark, où le chô­
mage est inférieur à la moyenne eu­
ropéenne, le chiffre relatif des 
dépenses n'est que légèrement infé­
rieur à celui de l'Espagne, ce qui 
reflète le taux comparativement éle­
vé des prestations versées et une plus 
forte proportion de chômeurs indem­
nisés. Comme aux Pays-Bas et au 
Royaume-Uni, l'étendue de l'aide au 
11 
Résumé et conclusions 
revenu a commencé à y faire l'objet 
d'un examen plus approfondi. 
L'efficacité de la 
protection sociale 
Une des principales questions 
que le présent rapport n'a pas 
été en mesure d'aborder concerne 
l'efficacité des systèmes de protec­
tion sociale lorsqu'il s'agit de fournir 
un soutien;etune assistance aux per­
sonnes dans le besoin et, en parallèle, 
leur capacité à garantir que le revenu 
et les possibilités d'accès aux ser­
vices collectifs de chacun ne tombent 
pas en dessous d'un niveau minimal. 
Bien qu'on dispose d'informations 
sur l'ampleur du soutien en principe 
disponible et sur les réglementations 
régissant l'accès à ce soutien, et bien 
que l'on puisse estimer le nombre de 
personnes susceptibles d'être expo­
sées aux risques sociaux on dispose, 
dans la pratique, de peu de données 
ou de données insuffisantes sur le 
nombre de personnes qui ont besoin 
d'aide, sur la proportion de ces per­
sonnes qui reçoivent effectivement 
des prestations et sur le montant per­
çu par rapport aux besoins. 
Jusqu'à ce que de telles données 
soient disponibles, il sera impossible 
de dire avec certitude si les systèmes 
existants sont adéquats ou non, car 
l'expérience montre que le fait de 
percevoir effectivement une presta­
tion ne dépend pas toujours des droits 
théoriques de l'individu. Cela est 
d'autant plus vrai que les test de res­
sources deviennent plus fréquents, 
puisque dans ce cas ce qui est perçu 
ne dépend pas seulement du revenu 
individuel et des droits accumulés, 
mais également de la formulation 
effective de la demande d'assistance. La seule façon efficace de fournir ces 
données est de réaliser des enquêtes 
minutieuses auprès des ménages. 
Une nouvelle enquête auprès d'un 
panel de ménages, lancée précisé­
ment dans ce but par Eurostat, vise 
notamment à recueillir des rensei­
gnements détaillés sur les caractéris­
tiques de ces ménages, leurs revenus 
et leurs conditions de vie dans l'en­
semble de la Communauté, à partir 
d'un échantillon représentatif. Les 
résultats de cette enquête ne sont pas 
encore disponibles (ils devraient 
l'être à la fin de l'année 1995) et il 
resté encore à voir dans quelle me-
sure cet instrument permettra de 
répondre à la question fondamentale 
posée cidessus. 
La croissance 
des dépenses 
Sur le long terme, les dépenses de 
protection sociale ont eu ten­
dance à augmenter en proportion du 
PIB. En 1970, ces dépenses représen­
taient 19% du PIB dans l'ensemble 
de l'Union (moins l'Espagne, le 
Portugal et la Grèce pour lesquels on 
ne disposait pas de chiffres). En 
1980, la proportion était passée à 
24% (24,5% si l'on excepte des trois 
pays) et en 1993 à un peu moins de 
28%. C'est cette tendance apparem­
ment orientée à la hausse à long 
terme qui a fait naître des préoccupa­
tions dans l'ensemble de l'Union et 
qui est une des raisons de la priorité 
accordée récemment à la limitation 
des dépenses. Ces chiffres doivent 
cependant être interprétés avec une 
certaine prudence, d'une part en rai­
son des répercussions importantes 
des fluctuations de la croissance du 
PIB et de la conjoncture économique 
qui les sous-tend sur ces pourcen­
tages et, d'autre part, en raison de la variété des expériences des États 
membres. 
Cette croissance n'a en aucun cas été 
uniforme dans l'ensemble de 
l'Union. Contrairement à ce qui s'est 
passé dans les années 70, où la plu­
part des pays avaient connu une aug-
mentation importante du ratio 
dépenses de protection sociale/PIB, 
entre 1980 et 1990 celui-ci n'a aug­
menté que d'un point de pourcentage 
(de 24% à 25%). Dans quatre pays 
(Belgique, Allemagne, Irlande et 
Luxembourg), la proportion des 
dépenses par rapport au PIB a été 
plus faible en 1990 qu'en 1980. Seuls 
les pays où les systèmes étaient en 
train de se développer (Grèce, 
Espagne, Italie et Portugal), ainsi que 
la France, ont connu une augmenta­
tion de plus de 2 points de pourcen­
tage. En outre, dans la deuxième 
partie des années 80, alors que les 
économies européennes sortaient de 
la récession, la part des dépenses 
dans le PIB a diminué dans l'ensem­
ble de l'Union, bien qu'elle ait conti­
nué à augmenter dans les quatre pays 
méridionaux (ainsi qu'au Danemark, 
où la croissance économique ralen­
tissait). 
De 1990 à 1993, la proportion des 
dépenses de protection sociale par 
rapport au PIB a augmenté dans tous 
les États membres, dont les écono­
mies sont entrées dans une phase de 
récession. Dans 7 pays (Danemark, 
Espagne, France, Luxembourg, 
Portugal, Royaume-Uni et Finlande), 
cette augmentation a été d'au moins 
3 points de pourcentage. Un tel chan­
gement a été toutefois largement dû 
au ralentissement très net de la crois­
sance du PIB (ou, même dans cer­
tains cas, à sa diminution) ainsi qu'à 
l'augmentation abrupte du chômage 
qui est résulté. Bien qu'en termes 
réels (après déflation par l'indice des 
prix à la consommation), les 
-12 
. Résumé et conclusions 
dépenses aient augmenté de 4,5% 
l'an dans l'ensemble de l'Union 
— alors qu'au cours des cinq années 
précédentes leur croissance était 
légèrement inférieure à 3,5% l'an — 
si r on excepte les allocations de chô­
mage (qui ont augmenté d'environ 
50% pendant cette période) cette 
croissance a été inférieure à 4% l'an, 
soit juste un tout petit peu plus qu'au 
cours des cinq années précédentes. 
Etant donné qu'une partie de l'aug­
mentation des pensions et des presta­
tions maladie et invalidité était sans 
doute liée à la récession (résultant de 
l'augmentation des retraites antici­
pées, par exemple), il y a peu de signe 
d'une accélération sousjacente de la 
croissance des dépenses de protec­
tion sociale pendant cette période (en 
fait, les dépenses relatives aux trois 
postes mentionnés ont moins aug­
menté entre 1990 et 1993 qu'entre 
1985 et 1990). 
Néanmoins, dans le contexte d'une 
croissance très faible du PIB et de la 
priorité accordée à la rigueur budgé­
taire et à la limitation des dépenses 
publiques, afin d'éviter une augmen­
tation excessive des impôts, des 
charges sociales des entreprises et du 
coût de la main d'oeuvre, une crois­
sance de près de 4% l'an — même 
après ajustement pour tenir compte 
du chômage — d'une composante 
essentielle des dépenses publiques 
s'est révélée très préoccupante. C'est 
peutêtre ce qui explique que la prio­
rité ait été accordée, de façon géné­
rale, aux mesures visant à limiter les 
dépenses de protection sociale au 
cours de ces dernières années. La menace de 
la bombe à 
retardement 
démographique 
La priorité accordée à la limitation 
des dépenses a également été 
justifiée en raison de la demande 
croissante que le vieillissement de la 
population va faire peser sur les sys­
tèmes de protection sociale. En 1995, 
la population âgée d'au moins 65 ans 
(l'âge légal de la retraite dans la plu­
part des États membres), représentait 
environ 23% de la population en âge 
de travailler (15 à 64 ans) dans l'en­
semble de l'Union. Dans dix ans, en 
2005, cette proportion sera passée à 
26% selon les dernières prévisions 
(en supposant qu'il n'y aura pas 
d'afflux massif d'immigrés en âge 
d'être actif). Bien que ce phénomène 
conduira inévitablement à une aug­
mentation des dépenses pour la 
retraite — à moins que l'âge effectif 
de départ en retraite ne soit retardé, 
ce qui serait contraire à la tendance 
récente — les sommes concernées 
devraient être relativement faibles. Si 
le rapport entre le montant moyen de 
la pension et le PIB par tête reste 
rester inchangé, l'augmentation des 
dépenses dans l'Union passera de 
12% du PIB actuellement à un peu 
moins de 13,5% en 2005, soit à peu 
près le même taux de croissance 
qu'entre 1980 et 1993. 
L'augmentation des dépenses poten­
tielles la plus significative ne sur­
viendra qu'après 2005, lorsque la 
génération du babyboom de l'après-
guerre commencera à prendre sa 
retraite. La population âgée d'au 
moins 65 ans devrait représenter 
30% de la population en âge de tra­
vailler en 2015 et 35,5% en 2025. 
Alors qu'en 1995, il y a entre quatre 
et cinq personnes en âge de travailler 
pour subvenir aux besoins de chaque personne à l'âge de la retraite, dans 
30 ans il y en aura moins de trois. 
Dans certains pays, comme l'Italie en 
particulier, il n'y en aura qu'environ 
deux et demie. Si le montant moyen 
des pensions reste inchangé par rap­
port au revenu moyen, cette augmen-
tation du nombre des retraités 
ajoutera à elle seule presque 5,5% du 
PIB au coût de la protection sociale 
pendant les 30 prochaines années, 
dans l'ensemble de l'Union. De plus, 
cette augmentation importante du 
nombre de personnes âgées devrait 
faire peser des charges croissantes 
sur les systèmes de soins de santé et 
les services sociaux. 
Néanmoins, quelle que soit l'am­
pleur apparente des pressions à venir, 
il est nécessaire de les remettre en 
perspective. Tout d'abord, dans 
l'ensemble de l'Union, la proportion 
des dépenses de protection sociale 
par rapport au PIB a augmenté de 
8 points entre 1970 et 1993, soit une 
fois et demi l'augmentation prévisi­
ble des dépenses pour les pensions 
dans l'hypothèse susmentionnée. 
Ensuite, la facilité avec laquelle 
pourront être effectués les transferts 
vers les retraités et la charge imposée 
à la future génération d'actifs dépen­
dront essentiellement de la crois­
sance des économies européennes et 
de l'évolution de l'emploi. Si, au 
cours des dernières années, le ratio 
effectif de dépendance a augmenté 
de façon substantielle, ce n'est nulle­
ment en raison du vieillissement de 
la population, mais à cause de 
l'abaissement de l'âge effectif de 
départ en retraite et de la croissance 
du chômage, résultant tous deux de 
la réduction de l'offre d'emplois. En 
conséquence, un moindre nombre de 
personnes ayant un emploi ont eu à 
subvenir aux besoins d'un nombre 
accru de personnes ne travaillant pas, 
aussi bien après l'âge de la retraite 
qu'avant celuici. 
-13 
Résumé et conclusions 
Si, grâce à la croissance du PIB, le 
nombre d'emplois disponibles pou­
vait s'accroître au cours des 30 pro­
chaines années, les chiffres du 
chômage redescendre à leur niveau 
du début des années 70 et l'augmen­
tation du taux d'activité des femmes 
être absorbée et si l'on pouvait en 
outre enregistrer un renversement de 
la tendance à la retraite anticipée, 
cela compenserait largement l'effet 
du vieillissement de la population sur 
le taux de dépendance et faciliterait 
les transferts de revenu requis. Si, en 
revanche, la croissance du PIB ne 
s'ajcceritue, pas,et si le nombre 
d'offres d'emplois reste faible, alors 
tout transfert important posera de 
sérieux problèmes, quelle que soit la 
façon dont les pensions aient été 
financées entre temps. 
Les nouvelles 
sources de 
financement 
Compte tenu de la diminution 
pendant cette période du nom­
bre de personnes ayant effectivement 
un emploi, un passage des cotisations 
aux impôts comme source de finan­
cement est également compréhensi­
ble. Dans l'ensemble de l'Union, la 
part des ressources provenant de 
l'impôt a augmenté, passant de 
27,5% en 1990 à 29,5% en 1993, la 
tendance inverse étant enregistrée 
seulement en Belgique et aux Pays-
Bas. Ceci s'est accompagné d'une 
tendance à la diminution des cotisa­
tions prélevées auprès des em­
ployeurs et à l'augmentation des 
cotisations prélevées auprès des bé­
néficiaires de la protection sociale, le 
Portugal étant le seul pays où une 
évolution en sens inverse a été obser­
vée. Toutefois, l'amplitude de ces 
évolutions a été relativement faible et 
pendant les années 80 et le début des années 90 la structure générale du 
financement de la protection sociale 
est restée globalement stable. 
Bien qu'on ne dispose pas de don­
nées sur la période postérieur à 1993, 
les mesures introduites dans les États 
membres depuis cette date et men­
tionnées cidessous sembleraient 
indiquer que ces changements du 
mode de financement se sont accen­
tués. En même temps, ces change­
ments ont, dans une large mesure, 
constitué une réponse à la montée du 
chômage,et,ont pris la forme d'une 
réduction des cotisations des 
employeurs en cas d'embauché de 
chômeurs de longue durée, déjeunes 
ou d'autres types de travailleurs dif­
ficiles à employer, ou dans certains 
cas (par exemple, en Belgique, en 
France, en Irlande et au Royaume-
Uni) sur tous les bas salaires, afin de 
stimuler la création d'emplois pour 
les travailleurs peu qualifiés et les 
jeunes. 
Malgré tout, on ne voit pas pour 
l'instant de signe évident de change­
ment fondamental des modes de 
financement et, dans la plupart des 
pays, les cotisations sociales restent 
la principale source de financement, 
avant tout parce qu'on souhaite y 
maintenir la composante assuran-
tielle du système. Dans les pays Scan­
dinaves, des réformes visant à 
accroître le rôle des cotisations ont 
même été mises en oeuvre, non seu­
lement pour diversifier les sources de 
financement mais aussi pour lier plus 
étroitement le versement des presta­
tions à l'emploi et de décourager 
ainsi le développement d'une écono­
mie informelle ou souterraine. En 
revanche, dans les pays où le finan­
cement provient essentiellement des 
cotisations, des tentatives ont été 
faites pour élargir les sources de 
financement en définissant les élé­
ments du système de protection sociale qui ne sont pas liés à l'emploi, 
tels que les soins de santé et les allo­
cations familiales, et en les finançant 
à partir des impôts, ainsi qu'en affec­
tant certains impôts au financment de 
dépenses particulières (par exemple, 
la CSG prélevée sur le revenu, utili­
sée en France pour financer les pen­
sions non contributives). 
Les réformes 
récentes affectant 
les dépenses 
Presque toutes les mesures de pro­
tection sociale prises récemment 
ont visé à maîtriser les coûts et, le cas 
échéant, à les réduire. Elles ont 
consisté à: 
- resserrer la réglementation 
sur l'éligibilité aux prestations, 
spécialement en ce qui concerne 
les prestations d'assurance so­
ciale liées au revenu; 
- cibler davantage l'aide vers les 
plus nécessiteux, en ayant plus 
souvent recours aux tests de res­
sources et en taxant les presta­
tions; 
- accorder la priorité aux mesures 
actives visant à inciter les gens à 
prendre un emploi, afin qu'ils 
puissent se suffire à euxmêmes, 
plutôt qu'aux mesures passives 
de soutien au revenu; 
- augmenter la privatisation sous 
diverses formes, non seulement 
en encourageant la protection 
privée en lieu et place des 
régimes publics, mais aussi, de 
façon peut-être plus significa­
tive, en transférant partiellement 
la responsabilité de la protection 
sociale aux individus euxmêmes 
ou à leurs employeurs. 
-14 
N*i|»$> 
Résumé et conclusions 
Ces mesures n'ont pas seule­
ment été motivées par des consi­
dérations de coûts, mais aussi 
par le souci de réduire la dépen­
dance visàvis de la protection 
sociale, tant pour le bienêtre des 
individus concernés que pour 
maintenir le soutien public aux 
systèmes de protection sociale 
— et plus particulièrement à leur 
financement — en faisant mon­
tre d'une volonté de réduire les 
abus éventuels. 
Les réponses 
aux pressions 
démographiques 
et économiques 
Les préoccupations politiques 
devant l'augmentation des 
dépenses de protection sociale dans 
la période de récession du début des 
années 90 ont contribué à focaliser 
l'attention sur les tendances en 
longue période et sur les forces 
sousjacentes à ce phénomène. Elles 
ont notamment contribué à mettre en 
évidence les conséquences que le 
vieillissement continu de la popula­
tion de F Union et la mise à la retraite, 
à partir de 2005, de la génération du 
babyboom d'aprèsguerre auront sur 
les pensions. Cela a entraîné, à son 
tour, un vaste mouvement de réforme 
des systèmes de pension dans les 
États membres et le passage d'une 
politique d'encouragement à la 
retraite anticipée, très répandue dans 
les années 80, à une politique de 
limitation ou de réduction du mon­
tant futur des revenus transférés aux 
retraités. 
Dans cinq États membres — 
Allemagne, Grèce, Italie, Royaume-
Uni et Finlande (pour les salariés du 
secteur public — des mesures ont été introduites, depuis 1992, pour retar­
der l'âge officiel de la retraite dans 
les années à venir. Dans un sixième 
pays, la France, un effet analogue a 
été obtenu en augmentant (de 37 ans 
et demi à 40 ans) le nombre d'années 
de cotisation nécessaires pour avoir 
droit à une pension complète. Dans 
la plupart des cas, le recul s'opérera 
progressivement au cours des deux 
prochaines décennies et n'aura que 
peu d'effet sur ceux qui prendront 
leur retraite dans les prochaines 
années. En Allemagne, par exemple, 
l'âge de la retraite passera, entre 
2001 et 2012, de #3 ans pour les 
hommes et de 60 ans pour les 
femmes, à 65 ans pour les deux sexes 
et au Royaume-Uni de 60 ans à 
65 ans pour les femmes entre 2010 et 
2020. Dans tous les cas, un des 
objectifs majeurs a été d'égaliser 
l'âge de la retraite pour les femmes 
et pour les hommes, mais l'on a eu 
tendance pour ce faire à relever le 
premier plutôt qu'à abaisser le 
second, comme cela était envisagé il 
y a quelques années. 
Il reste à savoir si un tel recul entraî­
nera une réduction du nombre de 
retraités. Malgré la nouvelle priorité 
accordée à cette politique, les départs 
en retraite anticipés se sont plutôt 
accentués au début des années 90, 
essentiellement en raison de la réces­
sion économique, accompagnée de 
licenciements massifs et de l'absence 
de nouvelles possibilités d'emploi 
pour ceux qui se retrouvaient au chô­
mage. Quoi qu'il en soit, ces change­
ments auront tendance à réduire le 
nombre de bénéficiaires de pensions 
de base et donc à transférer la charge 
de l'aide des régimes publics vers les 
individus euxmêmes. 
Parallèlement, des mesures ont été 
introduites dans certains pays pour 
réduire le montant des pensions, soit 
en diminuant le montant maximum des revenus recevables (comme pour 
les salariés du secteur public en 
Finlande), soit en tenant compte 
davantage des autres sources de reve­
nu dans le calcul des impôts (comme 
au Danemark et aux Pays-Bas), soit 
encore en modifiant la base de calcul 
des droits (par une augmentation du 
nombre d'années pendant lesquelles 
les revenus sont pris en compte pour 
le calcul de la pension complète, 
comme en France et au Portugal). 
Cette dernière solution peut avoir des 
conséquences importantes sur la 
position des femmes par rapport aux 
hommes. Etant donné qu'elles ris­
quent davantage de devoir interrom­
pre leur carrière pour élever leurs 
enfants ou s'occuper de parents inva­
lides, les femmes tendent à être défa­
vorisées par rapport aux hommes, si 
l'on augmente le nombre d'années de 
cotisations exigées pour une pension 
complète ou prises en compte pour 
calculer les droits. 
La croissance des engagements pour 
les années à venir a également 
commencé à attirer l'attention, plus 
généralement, sur les régimes de 
pensions euxmêmes et, en parti­
culier, sur la question de savoir si ces 
régimes devraient passer du système 
de la répartition (c'estàdire où le 
montant des cotisations est détermi­
né par les prestations de retraite 
actuelles), comme c' est le cas aujour­
d'hui dans la plupart des États mem­
bres, à un système de capitalisation 
(c'estàdire où les futures obligations 
déterminent le montant des cotisa­
tions). Une des solutions pour y par­
venir, tout en allégeant la charge 
financière de l'État, est de recourir 
davantage aux régimes d'assurance 
privés et de responsabiliser davan­
tage les individus pour que ceux-ci 
décident euxmêmes de leur niveau de 
retraite et de cotisations, comme cela 
a été fait au Royaume-Uni. 
-15-
humé et conclusions *'^"g 
Dans la plupart des pays, peu de ten­
tatives ont eu lieu cependant pour 
s'éloigner du principe de la réparti­
tion, peutêtre parce qu'il n'est pas du 
tout certain que cela permettrait de 
faire face aux obligations en matière 
de pensions lorsque le moment de 
payer sera venu, puisque cela dépen­
dra en fin de compte de la conjonc­
ture économique du moment (niveau 
de revenu réel, taux de croissance et 
nombre de chômeurs ayant égale­
ment besoin d'un soutien). 
Mieux cibler l'aide 
Etant donné l'augmentation des 
coûts de la protection sociale, 
des efforts accrus ont été déployés 
pour mieux cibler les dépenses sur les 
plus nécessiteux. Cela a pu être fait 
grâce à toute une série de moyens, 
notamment en resserrant les critères 
d'éligibilité (en particulier, pour les 
prestations de chômage et d'invalidi­
té), en fixant un plafond de revenu 
pour la perception de prestations 
(comme en Allemagne, aux Pays-
Bas, en Italie et en Espagne, où les 
allocations familiales sont liées au 
revenu), en augmentant les impôts ou 
éri en créant de nouveaux (comme 
dans les pays nordiques) ou encore en 
subordonnant le versement des pres­
tations à un test des ressources. Cette 
dernière méthode a surtout été utili­
sée au Royaume-Uni et en Irlande, 
bien que, dans bon nombre d'États 
membres, les tests de ressources 
se soient généralisés au cours des 
dernières années, surtout pour les 
indemnités de chômage, ce qui 
reflète en partie la croissance du 
nombre des chômeurs de longue 
durée, dont les droits aux prestations 
liées à l'assurance contre le chômage 
ont expiré. 
Au Royaume-Uni, plus qu'ailleurs, 
la généralisation des tests de res­sources a résulté d'une politique 
délibérée visant à maîtriser les coûts. 
Si cela a constitué sans aucun doute 
une manière efficace de concentrer 
les ressources disponibles, cela a pu 
également entraîner un certain nom­
bre de problèmes. Le plus difficile est 
peutêtre l'identification des per­
sonnes les plus nécessiteuses. En fait, 
c' est aux intéressés eux-mêmes qu' il 
appartient de réclamer une prestation 
d'assistance, ce qu'un nombre 
important omet de faire, pour une 
raison ou pour une autre (d'après les 
estimations, par exemple, 20% des 
personnes ayant droit à là prestation 
de revenu minimum au Royaume-
Uni ne la demandent pas), restant 
ainsi safls protection adéquate. En 
même temps, concentrer l'aide sur un 
groupe relativement réduit considéré 
selon certains critères comme étant le 
plus nécessiteux peut signifier que 
ceux dont la situation est, d'après ces 
mêmes critères, légèrement meil­
leure sont moins bien protégés, 
même si en réalité ils méritent tout 
autant cette aide. En outre, le coût 
administratif du contrôle des res­
sources est élevé. La pratique des 
tests de ressources peut également 
dissuader l'épargne, si les richesses 
accumulées sont prises en compte, 
comme c'est généralement le cas, et 
réduire l'incitation au travail, si la 
prestation est supprimée dès que le 
bénéficiaire trouve un emploi ou si le 
test porte sur l'ensemble des revenus 
du ménage et que le salaire d'une 
autre personne (le conjoint par exem­
ple) entraîne une réduction ou la 
perte des droits à prestations. 
Bien que des efforts aient été 
accomplis pour limiter ces difficultés 
— grâce à une meilleure information 
et en introduisant ou en élargissant 
les prestations destinées aux per­
sonnes en activité pour compléter 
leur revenu — ils restent importants. 
L'allocation de demandeur d'em­ploi, dont l'introduction au 
Royaume-Uni est prévue pour 1996, 
renforcera encore l'importance 
accordée au contrôle des ressources 
en limitant les prestations d'assu­
rance forfaitaires aux six premiers 
mois de chômage. 
Des mesures 
passives aux 
mesures actives 
Un autre objectif de l'allocation 
de demandeur d'emploi prévue 
au Royaume-Uni est d'inciter davan­
tage ses bénéficiaires à chercher du 
travail, tout en leur apportant aide et 
conseils par l'intermédiaire des ser­
vices de l'emploi. L'attention accrue 
accordée au cours des dernières 
années, dans la plupart des États 
membres, à l'incitation au travail a 
été motivée, en partie en raison de la 
persistance du chômage de longue 
durée, même pendant la période de 
forte création d'emplois de la fin des 
années 80. Elle a conduit à améliorer 
les services de l'emploi pour appor­
ter une aide plus efficace à la 
recherche d'emploi, mais aussi à sub­
ventionner davantage les employeurs 
ou à réduire leurs charges sociales. 
La plupart de ces mesures ont visé les 
chômeurs de longue durée, les jeunes 
ou d'autres catégories vulnérables 
sur le marché du travail. 
La question de savoir dans quelle 
mesure de telles mesures débouchent 
sur une augmentation nette du nom­
bre de personnes employées plutôt 
que sur un remplacement des salariés 
en place par des travailleurs nouvel­
lement recrutés et bénéficiaires de 
subventions demeure controversée. 
C'est également le cas en ce qui 
concerne le résultat net des pro­
grammes spéciaux visant à donner du 
travail aux chômeurs (« workfare »: 
-16-
Résumé et conclusions 
« work » plus « welfare », la protec­
tion sociale par le travail), qui peu­
vent entraîner une perte d'activité 
pour les entreprises déjà en place ou 
la réorientation de cette activité vers 
des tâches de moindre valeur (sauf si 
le montant global de la demande pour 
ce type d'activité augmente). Néan­
moins, augmenter le taux de rotation 
des chômeurs, même sans réduire 
leur nombre, est un objectif en soi 
légitime, bien que cela ait peu de 
chances de réduire le besoin de 
protection sociale et puisse même en 
réalité l'augmenter, si le montant des 
subventions est pris en compte. 
Dans les pays Scandinaves, des 
politiques novatrices ont été récem­
ment mises au point pour réduire le 
chômage en partageant plus équita-
blement le travail existant. Les 
employeurs sont encouragés à accor­
der des congés de convenance per­
sonnelle à leurs salariés pour leur 
formation, pour élever un enfant 
(congé parental) ou, tout simple­
ment, pour vaquer à leurs propres 
occupations, et à embaucher des chô­
meurs d'emplois pour les remplacer, 
ce qui permet d'augmenter véritable­
ment le nombre d'emplois par poste, 
chaque salarié travaillant un peu 
moins. 
Ds tendances 
limitées à la 
privatisation? 
La pression accrue sur les sys­
tèmes de protection sociale a 
entraîné également certains déplace­
ments du secteur public vers le sec­
teur privé et, plus largement, a suscité 
un débat sur les possibilités et les 
avantages de s'orienter dans cette 
direction et, partant, sur l'étendue des 
régimes publics et sur les fonctions 
que ceux-ci devraient couvrir. Il a été suggéré, en particulier, que l'État se 
concentre sur la fourniture de l'aide 
et des services de base, et qu'il 
incombe aux individus de veiller à 
leurs besoins complémentaires de 
protection, qu'il s'agisse des pen­
sions de retraite, des soins de santé 
ou des revenus de remplacement 
pendant les périodes d'incapacité de 
travail. Bien que cela ne réduirait pas 
nécessairement le montant global des 
ressources consacrées à la protection 
sociale au sens large — à vrai dire, 
une augmentation pourrait même en 
résulter, surtout en ce qui concerne 
les soins de santé — cela aurait pour-
effet d'alléger les budgets publics et 
de laisser les décisions relatives au 
niveau souhaitable des revenus de 
remplacement en dehors de la sphère 
publique. En même temps, l'exemple 
américain montre que cela ne permet 
pas nécessairement d'éviter des 
choix délicats au plan politique et 
peut rendre plus difficile le soutien 
aux personnes qui en ont besoin. 
Dans ce domaine, le débat a été beau-
coup plus important que dans 
l'action. Dans nombre d'États mem­
bres, le développement de régimes de 
pension privés a été encouragé ces 
dernières années, mais il s'est agi 
essentiellement de compléter l'aide 
publique plutôt que de la remplacer. 
Par contre, au Royaume-Uni un des 
objectifs explicites de la politique du 
gouvernement a été de déléguer la 
responsabilité des pensions complé­
mentaires au secteur privé, en encou­
rageant les individus à se constituer 
un régime de retraite personnel et en 
augmentant le champ de ces pensions 
personnelles par une limitation des 
montants de la pension de base. Cela 
a donné lieu à des difficultés en 
matière de réglementation (surtout 
en raison du manque de scrupules de 
certains employeurs contrôlant les 
fonds) et à des problèmes tenant au 
niveau élevé des cotisations, en par­tie à cause de la nécessité de faire 
face aux obligations futures (plutôt 
que présentes). 
Une solution analogue a été appli­
quée aux prestations de maladie au 
Royaume-Uni et aux Pays-Bas, où 
celles-ci avaient tendance à augmen­
ter fortement au cours des dernières 
années. Dans ces deux pays, la 
responsabilité du paiement des pres­
tations a été transférée à l'employeur 
— pour les six premières semaines 
aux Pays-Bas, pour les six premiers 
mois au Royaume-Uni (où elle est 
^conrpejisée par une réduction 
uniforme des cotisations des em­
ployeurs) — lequel a également été 
chargé de contrôler la validité des 
demandes d'indemnisation. Dans les 
deux Cas, l'objectif est de donner aux 
employeurs une incitation financière 
à réduire la fréquence des congés de 
maladie et à décharger ainsi l'État 
des coûts du contrôle. Il existe néan­
moins un risque que, faute d'une 
réglementation plus stricte et plus 
détaillée de l'Etat, ce changement ne 
conduise à une discrimination à 
l'égard des travailleurs ayant des 
antécédents médicaux, que les entre­
prises pourraient hésiter à embaucher 
ou à garder, et des salariés des petites 
entreprises qui pourraient manquer à 
leur obligation de payer. 
Extension 
du soutien 
Alors que dans l'ensemble de 
l'Union, on s'oriente vers une 
politique de maîtrise des coûts, le 
niveau de la protection sociale 
s'accroît néanmoins dans certains 
pays, surtout les pays méridionaux, 
où le système a continué à se déve­
lopper et à s'améliorer. En outre, en 
Allemagne, le système a été étendu 
pour inclure l'assurance sociale 
-17 
Résumé et conclusions 
obligatoire couvrant les soins à 
long terme (Pflegeversicherung: 
assurancedépendance), alors que 
dans les pays Scandinaves ainsi 
qu'en Belgique de nouveaux droits à 
congé ont été introduits pour les 
salariés, afin de leur laisser plus de 
temps pour suivre une formation ou 
s'occuper de leurs enfants. Compte 
tenu de l'accélération du progrès 
technologique, ces nouvelles me­
sures devraient être bénéfiques aussi 
bien pour les travailleurs, afin de leur 
permettre d'actualiser leurs connais­
sances, que pour les entreprises, qui 
peuvent tirer profit de ces nouvelles .w; 
méthodes de travail. 
Réformes des soins 
de santé 
On a enregistré une nette ten­
dance à la privatisation des 
soins de santé. Cette privatisation a 
pris deux formes apparentées: le 
recours accru aux soins privés et un 
accroissement du copaiement des 
prescriptions et des consultations (les 
patients payant eux-mêmes une part 
croissante des coûts). Si, depuis 
1980, le montant des dépenses de 
soins de santé par rapport au PIB a 
nettement augmenté dans la plupart 
des États membres (sauf en Irlande et 
en Suède, où il a diminué et au 
Danemark et en Allemagne, où il n'a 
pas varié), cela est dû en grande par­
tie à la croissance de la fourniture de 
soins privés, dont la part dans les 
dépenses totales a sensiblement aug­
menté dans la plupart des pays de 
l'Union, les seules exceptions étant 
la Belgique et les Pays-Bas. Cette 
hausse relative a été particulièrement 
forte au début des années 90, lorsque 
la compression des dépenses publi­
ques a été renforcée. Cette tendance à la privatisation 
s'accompagne d'efforts accrus pour 
renforcer l'efficacité des dépenses et 
de la fourniture de soins et de traite­
ments sans porter atteinte au niveau 
de la protection fournie. En l'absence 
d'un marché qui pourrait donner des 
indications sur les prix de ces presta­
tions de soins tant aux fournisseurs 
qu'aux acheteurs, qui pourrait inciter 
les premiers à minimiser leurs coûts 
tout en offrant aux seconds ce qu'ils 
attendent, et inciter les acheteurs à en 
tenir compte dans leurs décisions 
d'« achat », la tendance commune a 
été: d'introduire, des. indications de 
coûts lorsque cela est possible et de 
renforcer les dispositions contrac­
tuelles dans le cas contraire. Dans 
bon nombre de pays, on a cherché à 
mettre au point des contrats qui pré-
cisent les caractéristiques des 
services attendus des hôpitaux et des 
médecins et le montant qui doit leur 
être versé en contrepartie et qui, en 
même temps, contiennent des incita­
tions pour les gestionnaires des 
dépenses (les autorités locales ou 
régionales dans les systèmes de santé 
nationaux et les caisses d'assurance 
dans les systèmes fondés sur l'assu­
rance) à répartir ces fonds efficace­
ment en fonction des besoins de la 
population. 
Un des principaux obstacles à l'amé­
lioration de l'efficacité de tous les 
systèmes de santé est la prédomi­
nance d'éléments monopolistiques, 
aussi bien chez les bailleurs de fonds 
que chez les prestataires de services, 
conjuguée à une résistance viscérale 
au changement ainsi que parfois à 
une collusion entre les parties 
concernées. Du fait d'une informa­
tion incomplète et de la nécessité de 
fournir ces services localement, il est 
difficile par exemple de donner aux 
patients une réelle liberté de choix 
entre les médecins ou entre les orga­
nismes d'assurance et de laisser aux autorités responsables des dépenses 
la possibilité de choisir entre les 
hôpitaux, lorsque chacun d'entre eux 
peut se spécialiser dans le traitement 
d'une maladie ou d'une affection 
particulière, ou quand ils sont 
géographiquement très dispersés. 
Néanmoins, l'introduction d'une 
plus grande liberté de choix et d'une 
plus grande concurrence, alliée à des 
mesures d'incitation et de dissuasion 
pour que les demandeurs et les four­
nisseurs dépensent leur budget intel­
ligemment (en fixant, par exemple, 
des budgets plafonnés ou en leur 
demandant-de recourir davantage à 
l'autifinancement), semble avoir 
contribué à maîtriser les coûts, bien 
que bon nombre de réformes soient 
encore en gestation et n'aient pas 
encore produit pleinement leur effet. 
Un problèmeclé qui reste sans solu­
tion dans l'ensemble de l'Union, et 
qui, dans certains cas, n'est même 
pas abordé, concerne le champ des 
prestations couvertes et la façon de 
répartir les ressources entre les diffé­
rents types de soins et de traitements, 
lorsque leur quantité totale est limi­
tée, que ce soit par des budgets 
globaux ou par des limites fixées aux 
cotisations. Ce problème se pose de 
façon aigùe à mesure que les progrès 
de la technique et du savoirfaire 
élargissent les possibilités de traite­
ment, tout en augmentant leur coût. 
Il risque, de plus, de s'accentuer avec 
la forte augmentation dans les décen­
nies à venir du nombre de personnes 
très âgées qui font peser une 
demande démesurément élevée sur le 
système de soins. 
Une solution souvent proposée serait 
de limiter l'offre publique de soins de 
santé aux besoins fondamentaux et 
aux personnes qui ne peuvent pas 
s'offrir de traitement privé, et de lais­
ser au secteur privé le soin de satis­
faire les autres besoins et de couvrir 
-18 
Résumé et conclusions 
d'autres couches de la population. 
Néanmoins, si l'on en juge par 
l'expérience américaine, cette 
approche risque d'entraîner une aug­
mentation des dépenses totales pour 
les soins de santé, ainsi qu'un détour­
nement des ressources (compétences 
et équipements médicaux) vers les 
soins et les traitements que les 
patients sont disposés à payer, mais 
qui ne sont pas nécessairement les 
plus souhaitables d'un point de vue 
social. 
Les prestations 
de chômage et 
les mesures 
d'incitation à 
la recherche 
d'un emploi 
Bien que, dans la plupart des pays, 
l'indemnisation du chômage 
constitue une part relativement 
réduite des dépenses de protection 
sociale (dépassant 10% uniquement 
au Danemark, en Espagne et en 
Irlande) et qu'elles ne représentaient 
dans l'ensemble de l'Union qu'à 
peine 2% du PIB en 1993, le pro­
blème a souvent été au coeur de la 
politique de bon nombre d'États 
membres. (Ces chiffres ne rendent 
toutefois pas vraiment compte de 
l'ampleur réelle des transferts liés au 
chômage, puisqu'ils ne prennent pas 
en compte les transferts aux per­
sonnes à charge des chômeurs ainsi 
qu'aux personnes classées comme 
malades ou handicapées plutôt que 
comme chômeurs ou qui prennent 
leur retraite anticipée en raison du 
manque d'emplois). La raison n'est 
pas uniquement due à l'importante 
augmentation des dépenses consé­
cutive à la hausse du chômage, mais 
aussi au souci d'éviter qu'un niveau de prestations élevé ne dissuade les 
chômeurs de chercher activement un 
emploi, en particulier les moins qua­
lifiés et les moins productifs d'entre 
eux qui ne peuvent prétendre qu'à un 
salaire relativement bas. Ce souci 
s'explique non seulement par la 
volonté de réduire les coûts et la 
dépendance visàvis du système, mais 
aussi par la nécessité de rassurer les 
travailleurs qui financent l'allocation 
de revenu sur le fait que des indem­
nités ne sont pas inutilement accor­
dées. 
Ces "préoccupations doivent néan­
moins tenir compte de la nécessité 
d'assurer aux chômeurs un revenu 
suffisant, de sorte que ceux-ci 
puissent conserver un niveau de vie 
acceptable pour euxmêmes et leur 
famille et disposer en outre du temps 
nécessaire pour chercher un emploi 
en rapport avec leurs compétences et 
leurs aptitudes, ce qui est un élément 
important pour le foncionnement 
efficace du marché du travail. 
En fait, il est assez difficile de 
comparer le niveau de revenu perçu 
par les chômeurs avec le salaire des 
travailleurs, en partie parce que les 
restrictions, de nature diverse selon 
les pays, qui frappent les droits aux 
prestations rendent malaisée l'éva­
luation des sommes effectivement 
versées aux personnes en chômage. 
Les taux d'indemnisation applica­
bles dans le courant de l'année 1993 
dans les États membres ainsi que les 
dispositions régissant l'accès aux 
droits montrent qu'une personne 
isolée touchant le salaire moyen d'un 
ouvrier et ayant droit à des presta­
tions d'assurance percevait, si elle 
était au chômage, un revenu net égal 
à moins de 50% de son salaire en 
Grèce, en Irlande et au Royaume-Uni 
— soit moins qu'aux ÉtatsUnis — et 
proche de 60% en Allemagne et en 
Italie. Au Danemark, en Espagne et aux Pays-Bas, ce chiffre était supé­
rieur à 70% et en France, au 
Luxembourg et au Portugal, à 80%. 
Au bout d'une période de chômage 
de deux ans, dans quatre de ces six 
derniers pays — les exceptions étant 
le Luxembourg et le Portugal — les 
chiffres restaient toujours à 70%, 
alors qu'ils descendaient à 55% ou 
moins dans tous les autres. 
Si la personne concernée était mariée 
et avait deux enfants, le revenu net 
était égal ou supérieur à 70% du 
salaire dans tous les pays, sauf en 
Belgique, 'èlTItàlie (66% 'dans les < 
deux cas) et en Grèce (55%). 
Cependant, la plupart des chômeurs 
gagnent souvent moins que le salaire 
moyen, car ils sont relativement peu 
qualifiés, ou parce que ce sont des 
femmes (qui, en moyenne, ne 
gagnent qu'environ 75% du salaire 
moyen des hommes) ou des jeunes de 
moins de 25 ans qui n' ont pas suffi­
samment travaillé pour pouvoir 
bénéficier de prestations. Dans la 
plupart des États membres, les taux 
d'indemnisation (revenu net après 
impôt perçu en période de chômage 
par rapport à celui perçu au travail) 
augmentent à mesure que le salaire 
diminue, quoique pas sur toute 
l'étendue de l'échelle des salaires, 
notamment en Allemagne, en 
Espagne, au Luxembourg, aux Pays-
Bas et au Portugal, dans une mesure 
qui varie considérablement (l'aug­
mentation étant la plus forte dans les 
pays où les prestations sont forfai­
taires plutôt que liées au salaire, 
comme au Danemark, en Irlande et 
au Royaume-Uni). Pour un revenu 
équivalent à 65% du salaire moyen, 
le taux d'indemnisation d'une 
personne seule ayant droit aux pres­
tations était de plus de 80% dans cinq 
États membres — Belgique, 
Danemark, France, Luxembourg et 
Portugal mais inférieur à 90% dans 
19-
Résumé et conclusions 
tous les pays sauf le Danemark — et 
d'au moins 75% dans trois autres 
— l'Espagne, l'Italie et les Pays-
Bas; ce n'est qu'en Irlande et au 
Royaume-Uni qu'il était inférieur à 
60%. Pour un couple avec deux 
enfants, il était de 80% ou plus dans 
tous les pays de l'Union. 
Même pour une personne isolée 
gagnant moins de la moitié du salaire 
moyen, le taux d'indemnisation était 
inférieur à 100% dans tous les pays à 
l'exception du Portugal, et à 80% 
dans cinq autres, alors qu'un jeune 
n^âylnt' pas droit aux prestations 
d'assurance et qui ne pouvait espérer 
que ce niveau de salaire en travaillant 
ne percevait aucune prestation en 
Grèce et au Portugal et touchait 
moins de 60% dans six autres pays, 
le taux ne dépassant les 70% qu'au 
Danemark, au Luxembourg et aux 
Pays-Bas. (L'analyse n'a pas porté 
sur les trois nouveaux États mem­
bres; une étude récente de l'OCDE 
montre que les taux d'indemnisation 
en Suède étaient légèrement infé­
rieurs à ceux du Danemark pour les 
revenus inférieurs à la moyenne, 
mais légèrement plus élevés qu'en 
Finlande pour la plupart des niveaux 
de salaires, sauf pour les salaires très 
bas et très élevés.) 
Dans quelle mesure le revenu net en 
période de chômage devrait être infé­
rieur au revenu net gagné en travail­
lant pour ne pas désinciter à la 
recherche active d'un emploi est une 
question non encore tranchée. Pour 
les bas revenus, la possibilité 
d'accroître son revenu ne serait-ce 
que de 20% peut se révéler attractive. 
De plus, certaines enquêtes et obser­
vations suggèrent que même avec 
des revenus comparables, bon nom­
bre d'individus préfèrent travailler 
plutôt que de demeurer au chômage, 
surtout parce que les perspectives de 
carrière et de gains dépendent direc­tement de l'exercice d'un emploi et 
que, dans la plupart des domaines, la 
participation à la société est étroite­
ment liée au travail. D'autres 
recherches pointent, au contraire, 
dans les pays où les taux de rempla­
cement sont élevés et la durée 
d'indemnisation élevée, le risque que 
certaines personnes puissent délibé­
rément sans emploi. En pratique 
cependant, les pressions exercées sur 
les bénéficiaires, dont l'intensité 
s'est accrue au cours des dernières 
années dans nombre d'Etats mem­
bres, rendent vraisemblablement dif­
ficile de continuer à percevoir une 
indemnisation indéfiniment sans 
rechercher sérieusement un emploi. 
En même temps, réduire les alloca­
tions de chômage risquerait d'accroî­
tre la pauvreté. Si le niveau des 
prestations est considéré comme un 
moyen d'empêcher les salaires de 
chuter suffisamment pour stimuler la 
création d'emplois pour les moins 
qualifiés, alors peutêtre que l'atten­
tion se portera sur l'introduction ou 
l'extension de prestations versées en 
complément du salaire, visant à 
réduire les coûts de la maind'oeuvre 
tout en veillant à ce que le revenu net 
tiré du travail soit suffisamment 
supérieur au revenu du chômage 
pour inciter les individus à recher­
cher activement un emploi. Le pro­
blème est que ces prestations, ciblées 
sur un groupe de personnes relative­
ment réduit en bas de l'échelle des 
salaires et diminuant donc à mesure 
que le salaire augmente, ont tendance 
à occasionner des taux marginaux 
d'imposition très élevés pour leurs 
bénéficiaires (au Royaume-Uni, le 
taux pour les bénéficiaires du Family 
Credit peut souvent dépasser 90% 
— voir L'emploi en Europe, 1995, 
Partie 3, Chapitre 1). Le danger est 
alors de remplacer une mesure dis­
suasive, décourageant les chômeurs 
de chercher un emploi, par une autre, dissuadant de faire des efforts pour 
améliorer son salaire lorsqu'on a un 
emploi. 
La protection 
sociale des 
indépendants 
Dans la plupart des États mem­
bres, des mesures existent pour 
encourager les individus, surtout les 
chômeurs, à fonder leur propre entre­
prise. La protection sociale offerte 
aux indépendants — au nombre de 
22 millions dans l'Union en 1994, 
soit 15% des travailleurs — est par­
fois nettement moins étendue ou 
généreuse que celle des salariés, bien 
que de nombreux indépendants aient 
des revenus très bas et/ou travaillent 
dans des secteurs où les revenus fluc­
tuent considérablement. 
Bien que des efforts aient été 
accomplis récemment dans bon nom­
bre de pays pour améliorer leur situa­
tion, un certain nombre de disparités 
demeurent. Dans la plupart des Etats 
membres, les indépendants perçoi­
vent souvent une pension inférieure 
à celle d'un salarié pour un revenu 
comparable, soit parce qu'ils n'ont 
été intégrés que relativement récem­
ment dans les régimes légaux, soit 
parce qu'ils doivent cotiser à des ré­
gimes facultatifs de retraite complé­
mentaire. Certains choisissent de ne 
pas le faire, et d'autres en sont inca­
pables en raison en raison du niveau 
élevé des cotisations et de l'incerti­
tude qui entoure leurs revenus futurs. 
De même, dans le cas des prestations 
de maternité, dans bon nombre 
d'Etats membres — Belgique, 
Grèce, Italie, France et Royaume-
Uni, par exemple — le montant total 
perçu est inférieur à celui des sala­
riés, parfois nettement, et en Irlande, 
aucune prestation n'est servie. 
20 
Résumé et conclusions 
Néanmoins, les lacunes les plus 
grandes concernent probablement les 
périodes d'incapacité et de chômage. 
Dans quatre pays — la France, 
l'Irlande, l'Italie et les Pays-Bas — 
les indépendants sont exclus des 
régimes d'assurance sociale pour ce 
qui est des prestations de maladie, 
comme le sont la plupart d'entre eux 
en Grèce. Les prestations de chô­
mage pour les indépendants n'exis­
tent que dans les trois Etats membres 
Scandinaves et au Luxembourg. 
Dans les autres pays, un des princi­
paux obstacles semble être la diffi­
culté de distinguer le véritable 
chômage au sens de faillite de l'en­
treprise des cas où il a été volontaire­
ment mis fin aux affaires. En outre, 
bien qu'une garantie de minimum 
soit prévue pour ceux dont les entre­
prises font faillite dans tous les 
États membres, excepté la Grèce, le 
Portugal, l'Espagne et l'Italie 
— quoique, dans ces deux derniers 
cas, une aide locale ou régionale 
puisse être apportée à titre discrétion­
naire — aucune protection n'est en 
général prévue pour les périodes 
temporaires de bas revenus au 
Danemark, en France, en Autriche et 
au Royaume-Uni ou bien elle risque 
de devoir être remboursée comme 
c'est le cas aux Pays-Bas. 
Les interruptions 
ou réductions 
d'activité pour 
dispenser des soins 
Avec le vieillissement de la popula­
tion et alors que davantage de 
femmes occupent un emploi rémuné­
ré, les conséquences sur les droits à 
la protection sociale de ceux qui doi­
vent interrompre leur carrière pour 
s'occuper de jeunes enfants, 
d'adultes handicapés ou de per­sonnes âgées invalides sont de plus 
en plus importantes. En effet, les pro­
blèmes que bon nombre de personnes 
rencontrent à cet égard sont de plus 
en plus reconnus dans l'Union et, 
dans de nombreux États membres, 
des mesures ont été prises ces der­
nières années pour améliorer la situa­
tion. Cependant, l'accent a jusqu'à 
présent été mis sur la garde des 
enfants, mais les difficultés demeu­
rent souvent pour ceux qui s'oc­
cupent de handicapés ou d'invalides. 
En même temps, même pour la garde 
d'enfants, le montant des prestations, 
l'étendue de la protection pendant 
l'interruption et les garanties de réin­
tégration dans l'emploi à la fin de la 
période varient nettement d'un pays 
à l'autre. 
Les prestations pour ceux qui dispen­
sent des soins à des adultes n'existent 
que dans quatre États membres: le 
Royaume-Uni, qui a le régime le plus 
ancien, l'Irlande, la Finlande et 
l'Allemagne, où les dispositions de 
protection sociale pour les soins de 
longue durée ont été introduites en 
avril 1995. Une protection plus 
limitée est offerte dans six autres 
pays, alors qu'en Espagne, au 
Luxembourg, aux Pays-Bas, en 
Autriche et au Portugal, aucune dis­
position n'existe. 
Ce n'est en plus pas le seul aspect du 
problème. Les personnes s'occupant 
d'enfants ou d'adultes qui retournent 
travailler peuvent avoir des périodes 
d'emploi insuffisantes pour bénéfi­
cier des prestations d'assurance, en 
particulier les prestations de chô­
mage. En outre, si elles travaillent à 
temps partiel, elles doivent, dans 
cinq pays — Allemagne, Espagne, 
Irlande, Autriche et Royaume-
Uni — gagner plus qu'un montant 
minimum et/ou être employées plus 
d'un certain nombre d'heures par 
semaine pour avoir droit à l'assu­rance sociale (en contrepartie du fait 
qu'elles ne doivent pas payer de 
cotisations et que leur emploi se tra­
duit par des coûts de maind'oeuvre 
inférieurs). Si elles travaillent à 
temps partiel et/ou gagnent relative­
ment peu parce qu'elles ont inter­
rompu leur carrière, elles perçoivent 
généralement une pension de retraite 
inférieure (liée au revenu) et, dans 
certains cas, peuvent même être iné­
ligibles au bénéfice des pensions 
complémentaires. 
Dans certains États membres cepen­
dant, des dispositions existent pour 
atténuer l'effet d'une interruption sur 
la pension de retraite, soit en calcu­
lant celles-ci sur la base des meil­
leures années de salaire plutôt que sur 
la carrière complète (comme en 
Espagne, au Portugal, en Italie ou en 
Finlande), en écartant du calcul 
les années de garde (comme au 
Royaume-Uni ou en Irlande), en cré­
ditant des cotisations forfaitaires 
pendant les périodes de garde 
(comme au Luxembourg, en 
Allemagne, en Autriche ou en 
Belgique), soit par la possibilité de 
procéder au versement facultatif des 
cotisations (comme en Italie ou en 
Grèce). Dans de nombreux cas, ces 
dispositions n'offrent toutefois 
qu'une compensation partielle. 
Le divorce ne fait que compliquer les 
choses pour les personnes qui, en 
particulier les femmes, se sont 
occupées de personnes à charge, 
surtout lorsqu'elles ne peuvent plus 
compter sur les droits dérivés de pro­
tection sociale et que les droits à pen­
sion ne sont pas partagés par moitié 
au moment du divorce. 
-21 -
Résumé et conclusions * 
Questions pour 
le futur 
Le vieillissement de la population 
et ses conséquences sur les trans­
ferts de revenu, les soins de santé et 
les services sociaux, conjugué à la 
nécessité de s'adapter à l'évolution 
des conditions socioéconomiques, 
n'est pas le seul défi que devront 
relever les systèmes de protection 
sociale. 
Il est presquecertain que l'évolution 
des systèmes de protection sociale 
dans l'Union au cours des prochaines 
années sera affectée par l'intégration 
croissante des économies euro­
péennes. Au moment où les éco­
nomies s'interpénétrent plus 
étroitement et que les derniers obsta­
cles à la libre circulation de la main-
d'oeuvre, des capitaux, des biens et 
des services sont levés, la question se 
pose de savoir dans quelle mesure les 
systèmes actuels pourront maintenir 
leur diversité. 
Jusqu'à présent, l'accent a été mis sur 
les changements nécessaires pour 
faciliter la libre circulation de la 
maind'oeuvre, qui suppose au mini­
mum que ceux qui passent d'un Etat 
membre à l'autre conservent leurs 
droits de protection sociale, y 
compris leurs droits à pension, et 
puissent dès lors effectivement trans­
férer les droits accumulés d'un pays 
à l'autre. Des difficultés pratiques 
surgissent toutefois lorsque le niveau 
de protection et/ou le mode de finan­
cement (financement par les cotisa­
tions ou par les impôts) varient 
fortement entre les États membres. 
En effet, l'importance croissante des 
régimes complémentaires ajoutée au 
recours plus systématique aux tests 
de ressources pour cibler k presta­
tions vers les plus nécessiteux, ont en soi tendance à rendre la mobilité plus 
d* ricile. 
De plus, si les modes de financement 
et plus particulièrement l'importance 
relative des cotisations des 
employeurs, restent sensiblement 
différents, les entreprises transnatio­
nales, qui sont de plus en plus nom­
breuses, éprouveront des difficultés 
croissantes à fixer les salaires dans 
des pays différents — en raison de 
l'importante disparité entre les coûts 
de maind'oeuvre pour à un même 
salaire net—et à déplacer du person­
nel d'un pays à l'autre. Ces diffé­
rences sont susceptibles d'affecter la 
politique d'implantation des lieux de 
production beaucoup plus que 
certains autres facteurs, plus fonda­
mentaux. 
Plus généralement, la question est de 
savoir dans quelle mesure les 
niveaux de protection sociale et donc 
l'ampleur du financement qui en 
résulte peuvent varier entre États 
membres dans un espace économi­
que unique, sans que cela n'affecte 
les conditions de concurrence. 
Toutes choses étant égales par 
ailleurs, le niveau des charges 
imposées aux entreprises (presqu'in-
dépendemment du mode de prélè­
vement) et donc leurs coûts de 
production risquent d'être plus 
élevés dans les pays où la protection 
sociale est la plus étendue et la plus 
généreuse. 
Ces considérations suggèrent que les 
politiques visant à renforcer l'inté­
gration des économies européennes 
ont des répercussions sur les sys­
tèmes de protection sociale, de même 
que le fonctionnement de ces sys­
tèmes est susceptible d'influer sur les 
résultats de ces politiques. Par consé­
quent, il conviendrait d'adopter une 
approche intégrée lors de la prise de 
décisions d'un côté ou de l'autre. Ces mêmes considérations donnent à 
penser que les États membres doi­
vent examiner les questions de pro­
tection sociale de manière plus 
concertée, non seulement les défis 
communs posés par l'évolution 
démographique, économique et 
sociale, mais aussi l'organisation des 
systèmes et les modes de finance­
ment dans une Union intégrée. Le 
nouveau cadre pour un débat euro­
péen sur l'avenir de la protection 
sociale devrait leur offrir une oppor­
tunité pour le faire. 
22 
Résumé et conclusions 
L'avenir de la protection sociale - un cadre de discussion au niveau européen 
en octobre 1995 (COM (95) 466). Ses principales dispositions sont résumées ci-dessous. 
Tandis que les Etats membres conservent la responsabilité d'atteindre les objectifs communs fixés oar l'Union 
e^r^edanscedomaine, ,1s devront modifier et adapter leurs systèmes conformément à rob^nXLte™ 
t^SZT^ f° rmttDir " d'atteindre " ™VeaU élCTé * Protec,i™ «**•'«• ConmiS estr™bt 
*J«H«tf*, circulation des personnes et de la liberté dans l'offre de services et de la fibre concurrent romonS 
mtfressée par les questions de protection sociale liées à ces domaines. Il faut veiller à ce que ££££ prisée 
d.antres domau.es ne prédâerminent les grands choix en matière de protection sociale. Une démaxchŒïïo*Z 
poursuivie et. en conséquence^ la Commission propose que les institutions de la Communauté eftes EmïSmb «" 
:„tocen, ensembte dans une régénération surles mesures à prento dans l'avenk pour que t.s«to«^ 
protecoon sociale soient plus favorables à l'emploi", plus efficaces, et pour garantir qu^SpertnïS bleSS 
marché mtérieur et de l'union économique et monétaire. paruciperont aux bienfaits du 
Cette réflexion en commun devrait être un processus collectif dans lequel la Commission et les Etats membres iouent 
plemement leur rôle et dans lequel les partenaires sociaux, ainsi que toutes les autres parties concernéepuTemet 
appel& à fourmr leur contribution. Le Parlement européen, le Comité économique et social e, le STS*E 
ZTJg^"**lemementassociés àceprocessusX'objectifestd'étabhrunprogrammed'actionetderffllZ 
La Commission initiera ce processus, en présentant des analyses et des orientations pour l'action et la discussion les 
Ews membres et les, autres parties concernées foumissantde leur ««d-™i™iMtérLt.I^prin^^Sec 
Z^0gUr ï C0mmSS10n ^'-Sroupe consultatif des Directeurs généraux de la Sécurité JJMZZ 
groupes consultatifs seront aussi impfiqués dans les domaines de l'emploi et du marché intérieur. Il sere derrLdé au^ 
procédures internes nécessaires pour mettre en oeuvre et suivre ce programme d'action. 
Plusieurs questions semblent plus particulièrement demander des analyses complémentaires et une démarche coordonnée: 
- les défis dus au rétrécissement de l'écart entre les effectifs employés et le nombre des retraités; 
- les voies permettant de rendre la protection sociale plus favorable à la création d'emplois; 
- le financement de la protection sociale; 
- l'évolution des systèmes de santé et l'établissement d'échanges d'expérience plus systématiques entre Etats membres; 
- la coordination des systèmes de sécurité sociale pour les personnes qui se déplacent d'un Etat membre à l'autre et 
les relations entre coordination et convergence des systèmes de protection sociale; 
- les principes régissant le fonctionnement simultané des organismes de sécurité sociale et des compagnies d'assurance 
privées dans le marché intérieur; 
- 1 ' avenir à long terme de la protection sociale. 
- l'avenir 
-23 
Résumé et conclusions ' 
-24-
Chapitre 1 - Les systèmes de protection sociale dans l'Union 
Chapitre 1 Les systèmes de protection 
sociale dans l'Union 
Un profil commun 
Au même titre que la démocratie 
libérale et l'économie ,de 
marché, les systèmes de protection 
sociale de grande ampleur sont une 
composante fondamentale et une 
caractéristique distinctive du modèle 
européen de société. Depuis les der­
nières décennies du 19ème siècle, les 
institutions liées à la solidarité 
sociale ont joué un rôle important 
dans la modernisation des pays euro­
péens en apaisant les tensions dues 
aux cycles conjoncturels, aux ten­
dances démographiques, aux chan­
gements dans les comportements 
sociaux et à la transition de modes de 
production agraires vers des modes 
de production industriels, laquelle a 
constitué la raison première du déve­
loppement des systèmes de protec­
tion sociale. 
Considérés d'un point de vue européen, 
les systèmes de protection sociale des 
Etats membres de l'Union apparaissent 
extrêmement différents, à tel point qu'il 
peut sembler impossible d'identifier des 
traits communs et futile de parier d'un 
modèle européen de protection sociale. 
Chaque nation a suivi une voie distincte 
dans le développement de sa politique 
sociale, qui a fortement influencé les 
caractéristiques précises du système 
actuel. Le présent rapport s'efforce dans 
une large mesure de mettre en évidence 
et d'évaluer cette diversité, tout en souli­
gnant certaines similitudes et tendances 
convergentes importantes. En effet, dans une perspective comparative plus vaste, 
il n'est pas difficile de discerner la nature 
commune des systèmes européens de 
protection sociale qui les distingue des 
autres parties du monde, notamment des 
Etats-Unis et du Japon. D'une manière 
générale, les divers systèmes de protec­
tion sociale existant en Europe diffèrent 
plus des systèmes américains et japonais 
qu'ils ne le font entre eux. En outre, il est 
remarquable que les pays d'Europe 
centrale et orientale soient en train de 
développer des systèmes de protection 
sociale qui suivent de près le modèle de 
l'Europe occidentale. La plus manifeste de ces caractéristiques 
est sans conteste l'ampleur des dépenses 
de protection sociale: les gouvernements 
européens ont tendance à consacrer à la 
protection sociale des ressources plus 
importantes que d'autres parties déve­
loppées du monde. Au début des années 
90, les dépenses publiques de protection 
sociale représentaient en moyenne 22% 
du PEB dans l'Union, contre 19% au 
Canada et en Nouvelle-Zélande, 15% 
aux Etats-Unis, 13% en Australie et 
moins de 12% au Japon (graphique 1). 
Les raisons pour lesquelles les 
dépenses de protection sociale sont plus 
Dépenses de protection sociale par rapport au PIB, 1990 
% du PIB 
0 i^^^"-^^^"-^»-^™.^»-^»^"J 0 
Japon Australie Etats- Canada N. Zél. E12 Autriche Finlande Suède 
Unis 
Source: OCDE 
25-
Chapitre 1 - Les systèmes de protection sociale dans l'Union 
2 Attitudes face au rôle social de l'Etat: revenu de base, 
1992 
100 1 100 
0 l^—-^.^_^M__ ^L^ 0 
All.de All.de I NU UK Tcéch Hon Pot Etals- Canada N.Z*. 
rOuest l'Est Unis 
Source: voir encadré 
3 Attitudes face au rôle social de l'Etat: l'aide aux 
malades, aux personnes âgées et aux chômeurs, 1990 
• Malades 
S Personnes âgées -) 
• Chômeurs 100 
AU. de Ail. de 
l'Ouest l'Est 
Source: voir encadré Italie UK Etats- Australie 
Unis importantes dans l'Union sont nom­
breuses. La couverture des systèmes a 
tendance à être plus large en ce qui 
concerne les risques pris en compte (par­
ticulièrement en ce qui concerne les pre­
stations en espèces de courte durée, les 
services sociaux et les pohtiques du mar­
ché du travail). L'accès aux prestations et 
aux services offerts est également phis 
grand, notamment en comparaison avec 
les Etats-Unis (où, par exemple, les ser­
vices publics de santé ne couvrent que les 
personnes âgées et les plus démunies) ou 
avec l'Australie (où les retraites prises en 
charge par les pouvoirs publics sont limi­
tées aux personnes dont le revenu est 
inférieur à un certain montant). En outre, 
les taux des prestations ont tendance à 
être plus élevés (notamment en ce qui 
concerne les retraites) en Europe. 
Etant donné qu'elle a une plus grande 
portée et que les taux des prestations sont 
plus élevés, la protection sociale change 
davantage la vie du citoyen moyen en 
Europe que partout ailleurs dans le 
monde. Les transferts opérés à travers les 
mécanismes de la protection sociale 
représentent, par exemple, une part plus 
importante du revenu des ménages et, en 
comparaison avec les Etats-Unis, 
semblent également plus efficaces pour 
réduire la pauvreté. 
La position centrale occupée par la pro­
tection sociale dans l'Union européenne 
se reflète également dans les attitudes du 
public. Pratiquement tous les citoyens 
européens estiment que la sécurité 
sociale est une réalisation majeure de la 
société moderne. Le contraste entre les 
attitudes européennes et non euro­
péennes quant au rôle que doit j ouer l'état 
pour protéger le bien-être des citoyens 
ressort clairement d'une enquête réalisée 
en 1992 (voir encadré). Celle-ci a révélé 
que, pour la plupart des personnes inter­
rogées aux Pays-Bas, en Italie, au 
Royaume-Uni et en Allemagne (les pays 
de l'Union européenne inclus dans l'en­
quête), les pouvoirs publics devraient 
26 
Chapitre 1 - Les systèmes de protection sociale dans l'Union 
garantir un revenu de base pour tous, 
alors que moins de la moitié des per­
sonnes interrogées au Canada et aux 
Etats-Unis étaient de cet avis (graphi­
que 2). En outre, les personnes interro­
gées dans l'ex-Tchécoslovaquie, en 
Pologne et en Hongrie, déclaraient éga­
lement souhaiter voir l'état garantir un 
revenu de base. De même, seule une 
minorité des Américains et une faible 
majorité des Australiens interrogés en 
1990 estimaient que l'état devait octroyer 
des prestations aux chômeurs, contre 
plus de 75% des personnes interrogées 
en Allemagne, au Royaume-Uni et en 
Italie (graphique 3). 
Un système de protection sociale de 
grande envergure coûte évidemment 
cher. Il est également susceptible de don­
ner naissance à des rigidités qui peuvent 
affaiblir la compétitivité par rapport à 
d'autres partenaires commerciaux et 
entraver la croissance économique. A 
long terme, les implications financières, 
sociales et économiques d'un système de 
protection sociale coûteux et rigide peu­
vent même laminer le soutien apporté par 
la population et menacer gravement sa 
légitimité politique. Les défis auxquels 
sont confrontés les systèmes européens 
ont fait l'objet de débats approfondis au 
cours des dernières années et d'un certain 
nombre de documents élaborés par la 
Commission (tels que les Livres blancs 
sur l'emploi et la politique sociale). Le 
présent rapport apporte des éléments 
d'information complémentaires au débat 
sur la politique à suivre. 
Dans toute l'Union européenne, des 
réformes importantes des systèmes de 
protection sociale sont actuellement à 
l'étude et, dans un certain nombre de cas, 
sont même mises en oeuvre en réponse à 
la nécessité de réduire les coûts, de 
s'adapter aux conditions sociales et éco­
nomiques changeantes et d'apporter plus 
de flexibilité aux systèmes. Bien que l'on 
ne sache toujours pas dans quelle mesure 
l'Europe conservera ses caractéristiques sociales dans ce processus, la mise en 
oeuvre des réformes ne se fera pas sans 
bases normatives. Si l'on se fonde sur les 
valeurs exprimées par les citoyens euro­
péens à l'occasion d'enquêtes et sur les 
suffrages exprimés dans le cadre des 
élections, on peut prédire, sans grand 
risque de se tromper, que la protection 
sociale continuera d'occuper une posi­
tion centrale dans nos sociétés: selon 
toute vraisemblance, les gouvernements 
européens s'efforceront à l'avenir, 
comme dans le passé, de veiller à ce 
qu'aucune personne au chômage, pau­
vre, malade ou handicapée ne soit laissée 
sans assistance. 
Les dimensions 
de la diversité 
La diversité des systèmes de protec­
tion sociale existant dans l'Union 
européenne comporte de nombreux 
aspects. L'un de ceux-ci, souvent iden­
tifié aux fins de classification, est la 
base du droit aux prestations sociales 
et, en particulier, la question de savoir 
si, pour en bénéficier, il faut avoir 
cotisé à un régime d'assurances 
sociales, régime généralement fondé 
sur l'exercice d'une activité profes­
sionnelle et dans lequel les prestations 
sont liées aux cotisations, ou s'il suffit 
d'être un citoyen et d'être dans le 
besoin. Comme on le sait, la première 
approche prédomine dans les pays de 
l'Europe continentale, tandis que la 
seconde est privilégiée au Royaume-
Uni, en Irlande et, plus particulière­
ment, dans les pays Scandinaves. 
Bien que le contraste entre la tradition 
« bismarckienne » (c'est-à-dire le pre­
mier type) et la tradition « beveridgienne 
» corresponde à une importante scission 
historique dans la formation des Etats-
providence européens, il s'agit d'une dis­
tinction trop imprécise pour fournir une 
description de leur configuration au mi-L'International 
Social Survey 
Programme 
L'ISSP a été lancé en 1984 
par un certain nombre d'insti­
tuts de recherche dans le but 
de collecter des données nor­
malisées et comparables sur 
les attitudes des citoyens, 
dans divers pays» envers tonte 
une série de questions. Une 
nouvelle enquête est conduite 
chaque année. En 1990, l'en­
quête portait sur le rôle de 
Vém*0%n?X992, sur les 
inégalités sociales. Toutes 
les données sont stockées à 
Cologne, au Zentral Umfrage 
Archiv(ZUMA). 
heu des années 90. Tous les systèmes 
européens de protection sociale présen­
tent certains éléments de chaque système 
debase. 
Plutôt que de commencerpar l'évolution 
historique et les modèles idéaux ou typi­
ques, les sections qui suivent s'efforcent 
de résumer les principales similitudes et 
différences entre les systèmes de protec­
tion sociale des quinze Etats membres 
par rapport à quatre aspects bien distincts: 
- couverture des risques et éligibi­
lité; 
- structure des prestations; 
- réglementation du financement; 
- dispositions en matière d'organi­
sation. 
Ces aspects sont de la plus haute impor­
tance tant d'un point de vue analytique 
que d'un point de vue pratique. Etant 
donné qu'ils ne se présentent pas néces­
sairement de la même façon pour les trois 
principales fonctions de la protection 
sociale — garantir un revenu minimum, 
-27-
Chapitre 1 - Les systèmes de protection sociale dans l'Union 
dispenser des soins de santé et assurer des 
services sociaux — ces dernières sont 
examinées séparément ci-dessous. 
Garantie du revenu 
Les quinze Etats membres sans 
exception octroient des presta­
tions spécifiques de soutien du reve­
nu destinées à couvrir les risques 
classiques de vieillesse et de retraite, 
de décès de rapporteur de revenu, 
d'invalidité, de maladie, de materni­
té, de l'entretien d'enfants à charge 
et de chômage. Dans la plupart des 
pays, il existe également des presta­
tions spécifiques destinées à couvrir 
les risques d'accident du travail ou de 
maladie professionnelle, bien qu'aux 
Pays-Bas et en Grèce, ceux-ci soient 
couverts par l'assurance-maladie et 
l'assurance-invalidité générales. 
Cependant, ces risques sont souvent dé­
finis de manière différente dans les divers 
pays. Il existe, par exemple, des diffé­
rences au niveau de l'âge de la retraite et 
diverses définitions de l'invalidité. 
Outre les risques classiques, d'autres 
éventualités sont également couvertes 
dans certains pays. La dernière en date de 
celles-ci est peut-être le traitement de 
longue durée, pour lequel une assurance 
sociale a été introduite récemment en 
Allemagne (voir description au chapi­
tre 2). Citons également le coût de 
l'éducation des enfants (par exemple, 
les allocations d'éducation versées 
en France, en Allemagne et au 
Luxembourg), le coût de la prise en 
charge de parents handicapés ou malades 
(par exemple, l'allocation pour soins à 
invalide versée au Royaume-Uni, l'allo­
cation d'« accompagnement » octroyée 
en Italie ou les diverses allocations accor­
dées aux familles ayant des enfants 
handicapés en Belgique, en Grèce, en 
Espagne, en France, en Irlande, au 
Luxembourg et au Portugal), ou encore le fait d'élever seul(e) des enfants (au 
Danemark, en Finlande, en Allemagne, 
en Grèce, en France, en Irlande, en Suède 
et au Royaume-Uni). 
Le risque résiduel de disposer de res­
sources insufïïsantes est également cou­
vert par des régimes de prestations de 
revenu minimum dans tous les Etats 
membres, à l'exception de la Grèce, du 
Portugal, de l'Espagne et de F Italie. Dans 
ces pays, les personnes qui ne peuvent 
prétendre au bénéfice des prestations 
standard ne peuvent compter que sur une 
aide, en espèces discrétionnaire et non 
normalisée accordée par les autorités 
locales. Toutefois, en Italie, des disposi­
tifs de revenu minimum existent dans un 
certain nombre de régions; en Espagne, 
un système de garantie du niveau de 
revenu est introduit progressivement 
dans les régions; au Portugal, le système 
de sécurité sociale non contributif vise à 
accorder des ressources minimales à 
ceux qui n'ont pas droit aux prestations 
vieillesse et invalidité fondées sur l'assu­
rance. 
Les différences existant en ce qui 
concerne les conditions d'éligibilité 
— l'étendue de la protection — sont 
beaucoup plus prononcées que les diffé­
rences quant aux risques couverts. Pour 
les premières, il existe des différences 
considérables non seulement entre pays 
mais également entre risques à l'intérieur 
de chaque pays. 
Dans le cas des pensions de retraite, qua­
tre pays (Danemark, Suède, Finlande et 
Pays-Bas) ont des régimes nationaux qui 
couvrent tous les résidents. Le Royaume-
Uni et l'Irlande ont également des 
régimes nationaux d'assurance, mais 
ceux-ci ne couvrent que les personnes 
occupant un emploi ou à la recherche 
d'un emploi (c'est-à-dire celles qui font 
partie de la population active) et dont les 
revenus dépassent un montant minimum 
(environ 70 écus par semaine au 
Royaume-Uni et 40 éçus par semaine en Irlande). Cependant, au Royaume-Uni, 
celles qui ne font pas partie de la popula­
tion active ou qui gagnent moins que le 
seuil à partir duquel des cotisations 
sociales sont dues peuvent verser des 
contributions volontaires pour bénéficier 
d'une retraite payée sur un fonds national 
d'assurance vieillesse (mais ce n'est pas 
le cas pour les autres prestations relevant 
des assurances sociales). 
Dans les neuf autres pays, il n'existe pas 
de régime national unique. L'éligibilité 
est fondée sur la situation profession­
nelle, et les règles (concernant l'âge de la 
retraite, par exemple) varient souvent 
selon qu'il s'agit de personnes occupant 
un emploi dans le secteur public ou dans 
le secteur privé et selon qu'il s'agit de 
travailleurs salariés ou de travailleurs in­
dépendants. L'affiliation à l'un des nom-
breux régimes d'assurance est 
obligatoire pour la grande majorité des 
personnes occupant un emploi. Il n'y a 
aucune exigence de revenu minimum, 
sauf en Allemagne (la couverture obliga­
toire débute avec un minimum de 
580 DM — environ 285 écus — par 
mois) et en Autriche (250 écus par mois). 
Il existe certaines lacunes au niveau de 
l'éligibilité dans un certain nombre de 
cas, qui concernent diverses catégories 
de travailleurs indépendants (voir des­
cription au chapitre 6) ainsi que certains 
travailleurs atypiques non couverts, par­
mi lesquels figurent en règle générale les 
travailleurs familiaux. 
Des prestations minimales sont toutefois 
versées, dans tous les pays, aux per­
sonnes qui atteignent l'âge de la retraite 
sans être suffisamment couvertes par les 
régimes d'assurance. 
Outre la retraite de base (le « premier 
pilier »), il existe des retraites complé­
mentaires (le « second pilier ») dans les 
quinze Etats membres sans exception. 
L'affiliation à un régime de retraite com­
plémentaire est obligatoire dans huit 
Etats membres pour certains groupes et 
28 
Chapitrai - Les systèmes de protection sociale dans l'Union 
volontaire pour les autres. En Suède et en 
Finlande, tous les travailleurs (salariés et 
indépendants) sont couverts; au 
Danemark, au Royaume-Uni et aux 
Pays-Bas, uniquement les salariés (et 
seulement dans certaines branches pour 
le dernier pays, où ces retraites complé­
mentaires sont principalement régies 
par des accords contractuels entre 
employeurs et employés); en France, 
tous les salariés ainsi que certaines caté­
gories de travailleurs indépendants; et en 
Grèce, certaines catégories de travail­
leurs salariés et indépendants seulement 
Dans tous ces pays, les régimes de retraite 
œmplémentaire spnt gérés par des orga- -! 
nismes de droit public, bien qu'au 
Royaume-Uni, il soit possible d'opter 
pour le nonassujettissement au régime 
public et de s'affilier à un régime privé. 
Dans les sept autres pays (Irlande, 
Belgique, Luxembourg, Autriche, Italie, 
Espagne et Portugal), les retraites 
complémentaires font généralement 
l'objet d'accords contractuels entre les 
employeurs et les travailleurs, et sont 
moins répandues (mais il existe dans cer­
tains cas des régimes privés individuels). 
Le droit à la pension de retraite va géné­
ralement de pair avec un droit à des 
prestations de réversion et d'invalidité. 
En ce qui concerne les prestations d'in­
validité, dans les pays où le régime natio­
nal ne couvre pas tous les résidents, des 
prestations sans cotisation sont servies 
aux personnes qui ne peuvent prétendre 
au bénéfice de prestations d'assurance, 
bien que des critères de ressources soient 
appliqués dans ce cas partout, sauf au 
Luxembourg, en Grèce et en Italie. 
En ce qui concerne les prestations de 
maladie, seuls peuvent en bénéficier les 
travailleurs salariés en Autriche, en 
France, en Grèce, en Irlande, en Italie et 
au Pays-Bas, mais également les 
travailleurs indépendants en Belgique, 
au Danemark, en Espagne, au 
Luxembourg, au Portugal, en Suède, au 
RoyaumeUni et (en partie) en Allemagne. En Finlande, tout résident a 
droit au moins à une allocation journa­
lière minimale, qu'il occupe un emploi 
ou non (y compris les femmes au foyer 
et les étudiants). 
En ce qui concerne les prestations de 
maternité, toutes les femmes occupant un 
emploi peuvent en bénéficier dans tous 
les pays, à l'exception de l'Irlande et des 
Pays-Bas, où les femmes exerçant une 
activité indépendante sont exclues, tandis 
qu'au Luxembourg, en Suède et en 
Finlande, les femmes qui n'exercent pas 
d'activité professionnelle sont également 
couvertes. Dans un petit nombre de pays, 
les pères occupant un emploi peuvent 
introduire une demande de prestations à 
la naissance d'un enfant en heu et place 
de la mère (pour plus de détails, voir 
chapitres 6 et 7). 
Seuls les travailleurs salariés ont droit à 
des prestations en espèces en cas d'acci­
dent du travail et de maladie profession-
nelle. Toutefois, les travailleurs 
indépendants sont partiellement couverts 
au Danemark, en Finlande, en France, en 
Allemagne, en Italie, au Luxembourg, en 
Espagne et en Suède, tandis que, dans 
quelques pays, les étudiants relèvent éga­
lement des régimes d'assurance obliga­
toires. Comme il a été signalé auparavant, 
il n' existe aucun régime d'assurance spé­
cifique contre les accidents du travail et 
les maladies professionnelles en Grèce et 
aux Pays-Bas. 
En ce qui concerne les allocations chô­
mage, les règles régissant l'éligibilité 
varient non seulement entre pays mais 
également en fonction du type de régime 
de prestations en vigueur. Au Danemark, 
en Finlande et en Suède, l'affiliation à un 
régime d'assurance chômage est volon­
taire et est également ouverte aux travail­
leurs indépendants. En Finlande et en 
Suède, des prestations spécifiques 
d'assistance sont servies aux personnes 
non affiliées à une caisse d'assurance. 
Dans tous les autres pays, l'assurance chômage est obligatoire, mais unique­
ment pour les travailleurs salariés; le 
Luxembourg est le seul pays à servir des 
prestations d'assurance aux travailleurs 
indépendants. Certains pays accordent 
des prestations de chômage spécifiques 
aux personnes dont le droit aux presta­
tions de rassurance chômage n'a pas 
encore été ouvert ou a expiré — la 
France, l'Allemagne, l'Espagne, le 
Portugal et l'Irlande, par exemple. Dans 
ce dernier pays, l'éligibilité aux presta­
tions de chômage s'étend également aux 
travailleurs indépendants. Dans tous les 
pays, à l'exception du Portugal et de la 
Grèce, les salariés du secteur industriel 
privé ont droit à des prestations spéciales 
en cas de chômage partiel ou temporaire. 
Ce type de prestations prévaut particuUè-
rement en Italie, où les travailleurs agri-
coles sont également éligibles. Il 
convient également de noter que, dans 
certains pays (Belgique, Danemark, 
Allemagne, Irlande et Luxembourg), les 
jeunes à la recherche d'un premier em­
ploi ont également droit à des prestations. 
Enfin, toutes les familles ont droit à des 
allocations familiales, quels que 
soient leurs revenus, en Belgique, au 
Danemark, en Finlande, en France, en 
Irlande, au Luxembourg, aux Pays-Bas, 
au Portugal, en Suède et au Royaume-
Uni; dans toas les autres pays, par contre, 
les allocations dépendent des revenus 
(avec des exceptions en Espagne, notam­
ment dans le cas de parents invalides 
ayant des enfants à charge). En Belgique, 
des allocations, d'un montant inférieur, 
sont servies aux travailleurs indépen­
dants, tandis qu'en Grèce et en Italie, à 
quelques exceptions près, aucune alloca­
tion ne leur est versée (pour plus de 
détails, voir chapitre 6). 
La structure des 
prestations 
Les formules utilisées pour le calcul des 
allocations de soutien du revenu repré-
29 
Chapitre 1~ Les systèmes de protection sociale dans IVnlon 
sentent probablement F aspect le plus 
hétérogène des systèmes européens de 
protection sociale. Tout comme les 
règles régissant l'éligibilité, les formules 
varient non seulement entre les pays mais 
également entre les risques dans chaque 
pays, entre les types de prestations par 
rapport à chaque risque et (spécialement 
en Europe continentale) entre les catégo­
ries professionnelles. 
Une ligne de démarcation fondamentale 
peut être tirée entre les formules 
« beveridgiennes », où les prestations 
sont.forfaitaires, et les formules.« bis-
marckiennes », où les prestations sont 
proportionnelles aux rémunérations an­
térieures. Dans les pays du nord de 
l'Europe, le premier type s'applique aux 
prestations versées parles divers régimes 
nationaux d'assurance. Ainsi, une 
retraite de base est octroyée à tous les 
résidents au Danemark, en Suède et en 
Finlande dès qu'ils atteignent l'âge de la 
retraite, et à toutes les personnes qui ont 
occupé un emploi (et versé des cotisa­
tions) au Royaume-Uni et en Irlande. 
Outre la retraite.de base, les travailleurs 
qui, dans ces pays, sont éligibles (c'est-à-
dire ont versé des cotisations) reçoivent 
également une retraite complémentaire 
proportionnelle à leurs rémunérations 
antérieures. Des suppléments de retraite, 
versés sous condition de ressources, sont 
accordés aux personnes dans le besoin. 
En règle générale, les prestations en 
espèces de courte durée sont également 
forfaitaires. Cependant, pour certaines 
catégories professionnelles, elles sont 
liées au revenu dans certains cas. Les 
prestations servies en cas de maladie, de 
maternité et d'accident du travail sont 
liées au revenu pour toutes les personnes 
occupant un emploi au Danemark, en 
Finlande et en Suède, où les adhérents 
aux caisses d'assurance chômage reçoi­
vent également des prestations liées au 
revenu en cas de chômage. Au 
Royaume-Uni, l'indemnité de maladie 
obligatoire est devenue forfaitaire en 
1995, alors que l'indemnité de maternité obligatoire reste liée au revenu. En 
Irlande également, les prestations de ma­
ternité sont proportionnelles au revenu 
pour certaines femmes. 
Dans les pays de l'Europe continentale, 
toutes les prestations, à l'exception des 
allocations familiales, sont normalement 
proportionnelles au revenu. Aux Pays-
Bas, cependant, les prestations de vieil­
lesse et, dans le cas des travailleurs 
indépendants, les prestations d'invalidité 
sont forfaitaires. Dans de nombreux Etats 
membres, les retraites sont majorées jus­
qu'à ce qu'elles atteignent un montant 
minimum siiescâlôilS assis sur les reve­
nus ou les cotisations aboutissent à un 
montant trop faible (Belgique, Espagne, 
France, Italie, Luxembourg et Portugal, 
en particulier). En Belgique, en Grèce, en 
Espagne, en France et au Portugal, des 
montants minimum s'appliquent égale­
ment aux allocations chômage. Des pla­
fonds sont appliqués, d'autre part, aux 
revenus utilisés pour le calcul des 
retraites de base (« premier pilier ») en 
Belgique, en Grèce, en Espagne, en 
France, en Italie et au Luxembourg. Les 
formules utilisées pour calculer le mon­
tant des prestations varient souvent éga­
lement entre catégories professionnelles. 
En règle générale, les formules s'appli­
quant aux salariés du secteur public ten­
dent à être plus favorables que celles du 
secteur privé et sont généralement moins 
favorables pour les travailleurs indépen­
dants (voir chapitre 6). 
Les montants réglementaires effectifs 
des prestations varient énormément. Les 
prestations forfaitaires servies dans les 
pays Scandinaves sont généralement plus 
élevées que celles versées au Royaume-
Uni et en Irlande. Les prestations liées au 
revenu servies dans les pays du sud de la 
Communauté (du moins en ce qui 
concerne les retraites) sont par contre 
plus élevées que dans les autres pays de 
l'Europe continentale (où les retraites 
complémentaires sont toutefois plus 
répandues). Cependant, il convient de noter que la générosité du système de 
protection sociale ne reflète pas seule­
ment les montant réglementaires mais 
dépend d'autres aspects importants des 
formules de calcul des prestations, tels 
que l'existence de plafonds, l'octroi de 
prestations complémentaires, l'indexa­
tion, les règles fiscales, la durée d'octroi 
des prestations, l'existence de périodes 
de carence, etc. Les variations, sur tous 
ces aspects, sont à nouveau, très mar­
quées, notamment en ce qui concerne les 
travailleurs indépendants (pour plus de 
détails, consulter les rapports annuels de 
MISSOC, le système d'information de la 
Communauté sur la protection sociale). 
Financement 
Les cotisations de sécurité sociale sont la 
principale source de financement des 
prestations de soutien du revenu dans les 
Etats membres de l'Union, sauf au 
Danemark, où les prestations sont essen­
tiellement financées par l'impôt, même 
si, depuis 1994, les travailleurs salariés 
sont tenus de verser des cotisations aux 
régimes d'assurance maladie et de chô­
mage. En outre, au Royaume-Uni, les 
indemnités obligatoires en cas de mala­
die et de maternité sont financées sur les 
recettes fiscales générales. 
Les taux de cotisation varient énormé­
ment entre les Etats membres et entre les 
différents types de risques. En Mande, au 
Royaume-Uni, en Finlande, en Suède, en 
Belgique, en Espagne et au Portugal, 
aucune distinction n'est faite entre les 
risques, et un taux global est appliqué aux 
revenus (des taux séparés existent toute­
fois pour l'assurance chômage en 
Finlande, en Suède et en Espagne). Dans 
les autres pays, des taux différents 
s'appliquent aux divers risques. Les 
cotisations sont normalement partagées 
entre les employeurs et les salariés, dans 
des proportions qui peuvent également 
varier entre les risques et les catégories 
professionnelles, et il existe générale-
-30-
^^SctiàpHrè 1 - Lès systèmes deprotecthhsociale dans l'Union 
ment des réglementations spécifiques 
pour les fonctionnaires et les travailleurs 
indépendants (pour plus de détails, voir 
le rapport de MISSOC). Dans les 
régimes d'assurance contre les accidents 
du travail, les cotisations sont souvent 
définies sur la base de principes actua­
riels, et fixés secteur par secteur. 
Les systèmes de protection sociale sont 
financés en partie par les recettes de la 
fiscalité générale dans tous les Etats 
membres, même s'ils dépendent dans 
une large mesure des cotisations sociales, 
l'état est responsable de toutes les presta­
tions versées sans cotisation en contre­
partie (telles que les retraites versées sous 
condition de ressources) et, dans certains 
cas, il verse également des cotisations à 
certaines caisses d'assurance sur une 
base réglementaire. Les allocations fami­
liales sont intégralement financées par 
l'impôt dans six pays — Danemark, 
Allemagne, Irlande, Pays-Bas, Suède et 
Royaume-Uni. En outre, l'état intervient 
financièrement en dernier ressort pour 
couvrir les déficits des caisses d'assu­
rance lorsque le cas se présente. Dans 
tous les Etats membres, les prestations de 
longue durée (essentiellement les pen­
sions de vieillesse) sont financées selon 
le principe de la répartition (c'est-à-dire 
que les cotisations actuelles servent à 
faire face aux besoins actuels plutôt 
qu'aux besoins futurs) sauf, dans une 
certaine mesure, dans le cas des retraites 
liées aux revenus et complémentaires. 
Organisation 
On peut distinguer, au sein de l'Union, 
trois modèles distincts de gestion des 
systèmes de protection sociale. Dans le 
modèle anglosaxon, le service de prati­
quement toutes les prestations en espèces 
relève de la compétence d'un seul minis­
tère (le ministère de la Sécurité Sociale 
au Royaume-Uni, l'Office de l'Irlande 
du Nord ayant toutefois la responsabilité 
de la gestion de la sécurité sociale sur cette partie du territoire britaraiique, et le 
ministère de la Solidarité Sociale en 
Irlande); les partenaires sociaux et les 
bénéficiaires de prestations ne participent 
guère (et uniquement à titre consultatif) 
au processus de gestion ou de prise de 
décision. Dans le modèle Scandinave, il 
y a également un système unitaire (et non 
des régimes séparés), mais la gestion 
est plus décentralisée (surtout au 
Danemark), et les partenaires sociaux 
participent à la gestion des régimes 
d'assurance nationale (au sein du Conseil 
d'assurance nationale en Suède et de 
l'Institut d'assurances sociales en 
Finlande). Dans ces trois Etats membres, 
l'assurance chômage est gérée séparé­
ment par les organisations syndicales. 
Dans le modèle continental de gestion, le 
système est fragmenté en un certain 
nombre de régimes semi-autonomes 
pour les différentes catégories profes­
sionnelles, restructure administrative est 
très variée et chaque Etat membre a, dans 
une large mesure, une configuration uni­
que qui reflète son évolution historique 
ainsi que ses caractéristiques socio-
économiques et institutionnelles. 
Il convient toutefois de ne pas exagérer 
les contrastes entre ces trois modèles. 
Dans tous les pays, les institutions de 
sécurité sociale sont assez étroitement 
contrôlées par le gouvernement, même 
dans les systèmes continentaux appa­
remment plus pluralistes. Cependant, les 
caractéristiques d'organisation ne sont 
pas totalement dépourvues d'impor­
tance. Dans les pays du sud de la 
Communauté, par exemple, les divers 
régimes professionnels se sont montrés 
extrêmement jaloux de leur autonomie 
(même si celle-ci n'estque relative) et ont 
résisté récemment aux tentatives du gou­
vernement central de les unifier avec les 
régimes plus généraux en vue d'une 
rationalisation financière. Soins de santé 
Tous les Etats membres ont des 
systèmes de soins de santé déve­
loppés, qui versent des prestations en 
nature et offrent des services pour le 
traitement et la prévention des mala­
dies et la réadaptation des patients. 
Pratiquement tous les citoyens de 
l'Union européenne sont couverts et 
— comme l'a indiqué l'enquête 
Eurobaromètre 1992 sur la protection 
sociale — la plupart d'entre eux sem­
blent relativement satisfaits de la qua­
lité des services dont ils bénéficient. 
Pour illustrer la manière dont les soins de 
santé sont organisés dans les différentes 
parties de l'Union, une distinction est 
souvent faite entre les « services natio­
naux de santé » et les « systèmes d'assu­
rance maladie ». Dans le premier cas, les 
soins de santé sont dispensés par un 
régime universel accessible à l'ensemble 
de la population et financé par l'impôt; 
dans le second cas, les soins de santé sont 
dispensés par un certain nombre de 
caisses d'assurances sociales qui cou­
vrent différentes catégories profession­
nelles et sont financées essentiellement 
par les cotisations. Le prototype de tous 
les services nationaux de santé européens 
a été créé au Royaume-Uni entre 1946 et 
1948. Huit autres Etats membres 
(Irlande, Danemark, Suède, Finlande, 
Italie, Espagne, Portugal et Grèce) ont 
fait de même et instauré des services 
nationaux de santé. Les six autres Etats 
membres (Allemagne, France, Belgique, 
Luxembourg, Pays-Bas et Autriche) ont 
par contre conservé et développé leurs 
systèmes d'assurance maladie. 
Pour mieux comprendre les différences 
existant entre ces deux modèles de pre­
station de soins de santé ainsi que les 
différences les plus significatives existant 
au sein de ceux-ci, il convient d'examiner 
de manière plus détaillée les conditions 
d'éligibilité, les sources de financement 
-31 -
Chapitre 1 ~ Les systèmes de protection sociale dans IVnlon 
et l'organisation globale; ces trois aspects 
sont repris séparément ci-dessous. 
Eligibilité 
Dans le cas des services nationaux de 
santé existant au Royaume-Uni, au 
Danemark, en Suède, en Finlande et en 
Italie, tous les résidents sont assujettis à 
l'assurance obligatoire et ont droit à ce 
titre à l'ensemble des prestations et des 
services. Le service irlandais couvre éga­
lement tous les résidents, mais seuls les,, 
détenteurs de cartes médicales délivrées 
sous condition de ressources (environ 
35% de la population) peuvent bénéficier 
gratuitement de l'ensemble des presta­
tions. Dans les trois autres pays ayant un 
service national de santé, les règles d'éli­
gibilité sont dans une phase transitoire. 
Au Portugal, tous les résidents ont droit 
aux soins de santé publics, mais le service 
national de santé proprement dit ne cou­
vre que 75% environ de la population. 
Les autres (essentiellement les fonction­
naires) restent affiliés à des régimes 
d'assurance professionnels traditionnels, 
avec différentes règles concernant les 
conditions de traitement. Une situation 
analogue existe en Espagne, où il a été 
décrété, en 1986, que la couverture uni­
verselle était un objectif à réaliser de 
manière progressive. Depuis 1989, les 
bénéficiaires des programmes d'assi­
stance publique relèvent du service de 
santé, qui couvre à présent environ 93% 
de la population. El subsiste toutefois un 
système spécial, avec des règles dis­
tinctes, pour les fonctionnaires qui peu­
vent opter pour un régime d'assurance 
privé. En outre, les personnes faisant par­
tie des groupes aux revenus les plus éle­
vés ne sont pas assujettis à l'assurance 
obligatoire. Enfin, en Grèce, l'éligibilité 
reste essentiellement fondée sur la situa­
tion professionnelle et familiale, avec 
d'importantes variations dans les condi­
tions de traitement, et le service national 
de santé (établi officiellement en 1983) ne couvre que les personnes non affiliées 
à une caisse d'assurance. 
En Allemagne, en Autriche, en France, 
en Belgique, au Luxembourg et aux 
Pays-Bas, l'accès aux soins de santé 
publics dépend essentiellement de la 
situation professionnelle. En règle géné­
rale, les personnes occupant un emploi et 
celles qui bénéficient de prestations en 
espèces sont couvertes par l'une des dif­
férentes caisses d'assurance maladie. Les 
membres de leur famille dont elles ont la 
charge ont, quant à eux, un droit dérivé à 
la même couverture. Les personnes qui 
ne relèvent pas du système de protection 
sociale sont couvertes par l'assistance 
sociale (sous réserve d'un contrôle des 
ressources). Dans ces systèmes ainsi que 
dans le cas des services nationaux de 
santé, chaque citoyen est par conséquent 
couvert soit sur la base de droits indivi­
duels ou dérivés soit sur la base de ses 
besoins (sous réserve d'un contrôle des 
ressources). Dans deux pays seulement 
(Allemagne et Pays-Bas), l'assujettisse­
ment obligatoire est nettement inférieur 
à 100%, du fait principalement que les 
personnes dont les revenus dépassent un 
certain montant (environ 37 500 écus par 
an dans les anciens Lander, 30 500 écus 
dans les nouveaux Lànder, et 
27 500 écus aux Pays-Bas) ne sont pas 
tenues de s'assurer dans le cadre des 
dispositifs publics. Aux Pays-Bas, il 
existe toutefois un régime universel pour 
le remboursement des « frais médicaux 
exceptionnels ». 
Ce qui distingue les services nationaux 
de santé (notamment les systèmes britan­
nique, Scandinaves et italien) des sys­
tèmes d'assurance maladie du point de 
vue de leur couverture est l'existence 
d'un plus grand nombre de variations 
internes au niveau de l'éligibilité qu'au 
niveau de la portée globale. En effet, dans 
les systèmes d'assurance maladie, les 
diverses caisses obéissent parfois à des 
règles de fonctionnement particulières, 
ce qui entraîne des différences en ce qui concerne la gamme et les types de ser­
vices disponibles, les possibilités de 
choix du consommateur, les procédures 
de paiement ou de remboursement, etc. 
Un exemple frappant de cette situation 
est la faible couverture, pour les travail­
leurs indépendants, des « risques mineurs 
» en Belgique et en France (voir chapi­
tre 6). En outre, dans les systèmes 
d'assurance, les ayants droit au titre de 
F assistance sociale peuvent être confron­
tés à certaines restrictions quant aux pre­
stations et au choix des prestataires 
auxquels ils peuvent s'adresser (comme 
en France, dans le cas de l'assistance 
publique),..... 
Financement 
Les services nationaux de santé britanni­
que et Scandinaves sont presque entière­
ment financés par l'impôt (mais au 
Royaume-Uni, une fraction des cotisa­
tions sociales contribue à financer le 
service national de santé). En Irlande, la 
principale source de financement est 
également la fiscalité générale, bien 
qu'une cotisation au régime d'assurance 
maladie de 1,25% soit prélevée sur tous 
les revenus. 
Dans les pays du sud de l'Europe, le 
passage d'un financement sur la base de 
cotisations à un financement fondé sur 
l'impôt a été défini comme étant un 
objectif dans le cadre des réformes qui 
ont établi les services nationaux de santé, 
mais cet objectif n'a toujours pas été 
atteint En Italie et en Grèce, des cotisa­
tions d'assurance spécialement affectées 
aux prestations-maladie sont toujours 
prélevées sur les salaires. En Espagne et 
au Portugal, une partie des recettes glo­
bales fournies par les cotisations est uti­
lisée pour financer le service national de 
santé—plus particulièrement les caisses 
professionnelles traditionnelles qui 
existent toujours. Dans les quatre Etats 
membres du sud, la part des dépenses 
32-
Chapitre 1 ~>Les systèmesrçte protection sociale dans l'Union 
financée par l'impôt n'a cessé de croître 
au cours de la dernière décennie. 
Les cotisations d'assurance maladie 
(dont les taux diffèrent) constituent la 
principale source de financement des 
diverses caisses en Allemagne, en 
Autriche, en France, en Belgique, au 
Luxembourg et aux Pays-Bas, bien que, 
dans plusieurs de ces pays, les recettes de 
la fiscalité générale soient également uti­
lisées pour combler le déficit croissant 
entre les recettes tirées des cotisations et 
les dépenses. 
Outre la fiscalité générale et les cotisa­
tions d'assurance maladie, une troisième 
source de financement a été de plus en 
plus utilisée au cours de la dernière 
décennie, à savoir la quote-part des frais 
laissée à la charge des malades (le « ticket 
modérateur »). Dans tous les pays, 
les patients sont tenus de supporter une 
partie du coût des ordonnances pharma­
ceutiques. En Belgique, en France, au 
Luxembourg et au Portugal, les patients 
supportent une partie du coût des consul­
tations médicales et ils doivent payer un 
certain montant en cas d'hospitalisation 
en Belgique, en Allemagne, en France, 
au Luxembourg et en Finlande. Les 
personnes atteintes de certaines maladies 
dâerminées ou appartenant aux groupes 
économiquement défavorisés sont 
exemptées du paiement de tout ou partie 
du ticket modérateur. 
Organisation 
Les services nationaux de santé et les 
systèmes d'assurance maladie sont géné­
ralement organisés de manière diffé­
rente. Etant donné que, dans le premier 
cas, il s'agit de régimes uniques couvrant 
tous les risques, leur organisation est 
généralement plus unitaire et homogène. 
Au Royaume-Uni, en Irlande, au 
Danemark, en Suède, en Finlande et en 
Italie, les mesures générales sont arrêtées 
par le ministère de la Santé, tandis que leur mise en oeuvre et la prestation pro­
prement dite des soins de santé relèvent 
de la compétence des autorités de rang 
inférieur (régions, municipalités, districts 
sanitaires locaux ou unités sanitaires 
locales), dont le degré d'autonomie varie. 
Ici aussi, l'Espagne, le Portugal et la 
Grèce se trouvent dans une phase transi­
toire. Parallèlement au nouveau service 
national de santé iinitaire et décentralisé, 
les anciennes caisses continuent de fonc­
tionner à l'échelon national (dans quel­
ques régions dans le cas de l'Espagne) 
sur une base sectorielle et occupent tou­
jours une position extrêmement impor­
tante en Grèce. . ... 
Les systèmes d'assurance maladie ont 
tendance à être organisés à la fois sur une 
base sectorielle et sur une base territo­
riale. Les ministères de la Santé sont 
responsables de la politique globale, 
même si les autorités régionales ou 
locales ont certaines compétences en la 
matière. Les diverses caisses d'assurance 
maladie disposent toutefois d'une 
certaine autonomie d'organisation (par­
ticulièrement en Allemagne et aux Pays-
Bas) en ce qui concerne la prestation 
proprement dite des soins de santé et, 
dans certains cas, le financement, comme 
en Allemagne. Les caisses sont égale­
ment organisées sur une base territoriale 
et sont gérées par des conseils au sein 
desquels les intérêts des consommateurs 
sont directement représentés. Comme 
dans le cas des régimes de revenu mini­
mum garanti, chaque pays a sa propre 
structure d'organisation, forgée dans une 
large mesure par son évolution histori­
que. En Belgique et aux Pays-Bas, par 
exemple, les caisses d'assurance maladie 
conservent leur dénomination idéologi­
que ou religieuse originelle, bien que 
nombre de leurs affiliés choisissent l'une 
ou l'autre pour des raisons purement 
commerciales. 
D'autres aspects pertinents des systèmes 
de soins de santé concernent les relations 
entre les institutions de financement et les prestataires (plus particiilièrement les 
professions de santé), la méthode spéci­
fique de fonctionnement aux divers 
niveaux de soins (par exemple, les hôpi­
taux), le dosage public/privé, les procé­
dures budgétaires globales, etc. Ces 
aspects sont importants du point de vue 
de la limitation des coûts et font actuelle­
ment l'objet de réformes dans de nom­
breux pays (voir chapitre 5 du présent 
rapport). 
Services sociaux 
Outre le soutien du revenu et les soins de 
santé, la protection sociale inclut, dans 
tous les pays, une grande variété d'autres 
services destinés àrépondreàdesbesoins 
spéciaux. Il existe trois grands groupes-
cibles: les enfants et les jeunes, les adultes 
se trouvant dans des conditions économi­
ques ou psychiques et physiques diffi­
ciles (les handicapés ou les toxicomanes, 
par exemple) et les personnes âgées. Les 
services sociaux destinés à ces personnes 
peuvent être fournis sous des formes 
relativement normalisées (centres d'ac­
cueil de jour pour nourrissons et enfants 
ou soins en établissement pour personnes 
âgées, par exemple) ou d'une manière 
plus personnalisée (soins à domicile, par 
exemple). Ces types de services ont ga­
gné en importance au cours des dernières 
années et se sont avérés des moyens 
potentiellement souples de combattre 
diverses formes d'exclusion sociale. 
Dans la plupart des pays, la prestation de 
services sociaux relève de la compétence 
des autorités régionales ou locales. Dans 
un seul pays seulement, l'Espagne, ce 
secteur est géré de manière centrali­
sée par une organisation nationale 
(INERSO), bien que les autorités régio­
nales aient acquis une certaine autonomie 
dans ce domaine. Dans les pays Scandi­
naves, la plupart des services sont fournis 
directement par les autorités publiques. 
Dans les pays de l'Europe continentale, 
il existe un mélange plus varié entre la 
33 
Chapitrer- Les systèmes de protection sociale dans l'Union '- '- -N 
prestation directe de services par le sec­
teur public et la prestation privée ou 
volontaire subventionnée (troisième sec­
teur). La fiscalité générale constitue la 
principale source de financement dans 
l'ensemble de l'Union bien que, dans 
certains pays, une participation finan­
cière peu élevée soit exigée pour certains 
services. 
Un, quatre ou 
quinze modèles ? 
fuels types de modèles peut-on 
définir si l'on examine de près 
les différents systèmes de protection 
sociale existant dans l'Union ? En 
simplifiant les choses, on peut dire 
que les Etats membres tendent à se 
répartir en quatre groupes « géo­
sociaux » distincts, partageant des 
traditions et des caractéristiques ins­
titutionnelles similaires. 
Le premier groupe comprend les pays 
Scandinaves: le Danemark, la Finlande et 
la Suède. Dans ces pays, la protection 
sociale est un droit des citoyens, la cou­
verture est absolument universelle 
(même en ce qui concerne les prestations 
de maladie et de maternité en espèces en 
Suède et en Finlande) et chacun a droit 
au même « montant de base » lorsque 
survient un « risque », bien que les per­
sonnes occupant un emploi rémunéré 
reçoivent des prestations complémen­
taires au titre des régimes professionnels 
obligatoires. La fiscalité générale joue un 
rôle prédominant (mais pas exclusif) 
dans le financement. Les diverses 
fonctions de la protection sociale sont 
étroitement intégrées dans un cadre 
administratif unitaire, et les autorités 
nationales (au niveau central ou local) 
sont directement responsables de la pre­
station des services. Le seul aspect de la 
protection sociale qui ne relève pas, dans 
une certaine mesure, des compétences de 
l'Etat est l'assurance chômage, qui est volontaire et gérée par les organisations 
syndicales (bien qu'elle soit largement 
subventionnée par l'état). 
Le deuxième groupe comprend le 
Royaume-Uni et l'Irlande. Dans le 
premier pays, la couverture de la protec­
tion sociale est universelle et, dans le 
second, elle l'est presque (en sont encore 
exclues les personnes qui se trouvent en 
marge ou en dehors du marché de l'em­
ploi, et le service national de santé irlan­
dais n'accorde une éligibilité totale que 
sur la base des besoins économiques). 
Les montants de base des prestations sont 
plus modestes que dans les pays Scandi­
naves, et l'on y procède davantage au 
contrôle des ressources. Les soins de 
santé sont financés par la fiscalité géné­
rale, mais les cotisations jouent un rôle 
important dans le financement des 
prestations en espèces. Comme dans les 
pays Scandinaves, il existe un cadre 
admimstratif intégré articulé autour des 
autorités publiques. Les partenaires 
sociaux ne participent que dans une faible 
mesure à la détermination ou à la gestion 
des politiques à mettre en oeuvre. 
Le troisième groupe comprend 
l'Allemagne, la France, les pays du 
Bénélux et l'Autriche. Dans ces pays, la 
tradition « bismarckienne » de couver­
ture fondée sur l'emploi ou la situation 
familiale se manifeste toujours dans les 
systèmes de soutien du revenu et des 
soins de santé. Seuls les Pays-Bas ont 
quelque peu dévié de cette tradition en 
établissant certains régimes universels. 
Le principe de l'assurance sous-tend 
toujours la déterrriination des prestations 
(dont la plupart sont liées au revenu) et la 
méthode de financement (fondée essen­
tiellement sur les cotisations)—avec des 
règlements distincts s'appliquant sou­
vent aux différentes catégories profes­
sionnelles. Bien que les assurances 
sociales offrent une couverture impor­
tante, il subsiste certaines lacunes dans la 
protection, qui sont comblées par le 
régime (très élaboré) de l'assistance sociale. Les caisses professionnelles 
jouent un rôle adrrimistratif prépondé­
rant, avec une forte participation des par­
tenaires sociaux. 
Le quatrième groupe comprend l'Italie, 
l'Espagne, le Portugal et la Grèce. Dans 
ces pays, la structure institutionnelle des 
systèmes de protection sociale se carac­
térise par un modèle également « mixte 
». D'une part, il existe des systèmes 
extrêmement fragmentés et « bismar-
ckiens » de soutien du revenu, avec des 
formules de retraite très généreuses mais 
sans prestations de revenu minimum 
garanti, desorteque les lacunes au niveau 
de la couverture sont plus importantes 
que partout ailleurs dans l'Union. D'au­
tre part, ces pays ont établi des services 
nationaux de santé ayant une couverture 
universelle et normalisée (bien que ceux-
ci ne soient pas encore entièrement réali­
sés en Espagne, au Portugal et en Grèce). 
Les caisses professionnelles et les parte­
naires sociaux jouent un rôle très impor-
tantde soutien du revenu, cequi n'estplus 
le cas pour les soins de santé, et, en pour 
financer ces derniers, la fiscalité générale 
remplace graduellement les cotisations. 
Cette partition en quatre groupes ne doit 
cependant pas être interprétée de manière 
trop rigide. Comme on l'a indiqué au 
début, aux yeux d'un observateur non 
européen, les similitudes entre ces quatre 
groupes apparaîtraient probablement 
plus nombreuses que leurs différences, 
alors qu'un examen détaillé suggère que 
chaque système doit être traité comme 
une configuration unique. Cependant, les 
classifications, de par leur nature, ont 
tendance à être des « artifices » statiques. 
Comme le montreront les chapitres sui­
vants, les systèmes de protection sociale 
existant dans l'Union se sont graduelle­
ment modifiés au cours des dernières 
années, souvent en réponse à des défis 
communs, et, à long terme, les adapta­
tions et les changements pourraient 
entraîner une reconfiguration analogue 
de la géographie sociale de l'Europe. 
-34 
•^4 CfaàpHré2-L*adapiationau changement: réformes récentes et principaux développements 
Chapitre 2 L'adaptation au changement: 
réformes récentes et 
principaux développements 
Dans l'ensemble de l'Union 
européenne, les systèmes de 
* protection sociale ont fait l'objet ces 
dernières années d'une préoccupation 
croissante de la part des pouvoirs 
publics, indépendamment de leurs 
caractéristiques propres. Dans tous les 
Etats membres, même les pays du sud 
de l'Europe où ils sont beaucoup plus 
récents sous leur forme actuelle, les 
systèmes laborieusement mis sur pied 
au fil des ans pour fournir un soutien et 
une assistance aussi complets que pos­
sible ont été soumis à des pressions de 
plus en plus fortes en faveur d'un chan­
gement et même d'une compression. 
Bien que, dans la plupart des pays, ce 
phénomène n'ait pas, loin de là, mena­
cé le principe d'assistance universelle 
aux personnes dans le besoin, sur 
lequel ont été bâtis les systèmes de 
protection sociale européens, la grande 
majorité des changements introduits 
dans les Etats membres ces dernières 
années visaient une réduction des 
dépenses. En outre, un certain nombre 
de pays étudient activement une vaste 
réforme de leur système — couver­
ture, niveau des prestations, finance­
ment — dans le but de réduire les 
coûts, souvent en ciblant davantage les 
dépenses sur les personnes qui en ont 
le plus besoin. 
On trouve en même temps des exem­
ples de changements visant à répon­
dre plus efficacement à l'évolution 
des exigences auxquels ces systèmes sont soumis ou à les étendre afin de 
couvrir des besoins nouveaux, tout 
-particulièrement en Allemagne, avec 
l'introduction d'une allocation spéci­
fique en faveur des personnes dépen­
dantes. 
Si l'accent est mis sur la maîtrise des 
coûts, c'est en raison d'une série de 
facteurs économiques, sociaux et 
démographiques qui touchent la plu­
part des régions de l'Union et qui ont 
ceci de commun qu'ils sollicitent de 
plus en plus les systèmes de prot c-
tion sociale ou restreignent les fonds 
disponibles pour leur financement. 
Si, individuellement, ils paraissent 
surmontables, ensemble, ils consti­
tuent un défi formidable pour les sys­
tèmes en place. 
Aucun de ces facteurs n'est nouveau. 
Tous se manifestent depuis un cer­
tain temps et ont déjà entraîné un 
certain nombre d'adaptations de la 
protection sociale. De fait, dans 
l'ensemble de l'Union, des systèmes 
dont le mode de fonctionnement dif­
fère ont en général réussi à maintenir 
la cohésion sociale et à prévenir une 
extension de la pauvreté face aux 
bouleversements économiques des 
vingt dernières années. 
Les deux principaux facteurs qui 
posent problème aux systèmes en 
place sont, d'une part, le vieillisse­
ment de la population de Y Union à la suite de la baisse du taux de natalité 
et de l'allongement de l'espérance de 
vie*.et, d'autre part, la persistance 
d'un chômage élevé, combiné à un 
faible taux de croissance économi­
que à long terme, qu'il reflète. Le 
premier élément entraîne une aug­
mentation du poids des retraites et un 
accroissement de la part des res­
sources attribuée à des personnes qui 
ne contribuent plus directement à la 
production mais aussi un alourdisse­
ment du coût des soins de santé et 
d'autres formes de prise en charge. 
Le second se traduit par des dépenses 
importantes en revenus de remplace­
ment pour ceux qui ne parviennent 
pas à trouver du travail et par des 
mesures actives destinées à amélio­
rer leur employabilité et à prévenir 
l'exclusion sociale. Il implique 
d'autre part une baisse des recettes en 
raison de la diminution du nombre de 
personnes qui occupent effective­
ment un emploi. Ce dernier effet a été 
renforcé par la hausse du nombre de 
jeunes restant dans le système éduca­
tif et par l'augmentation du nombre 
de travailleurs âgés partant en retraite 
anticipée. 
Le chômage élevé constitue un 
problème important et d'une gravité 
croissante dans la plupart des 
régions de l'Union européenne 
depuis la moitié des années 1970, en 
particulier à cause de l'accroisse­
ment considérable intervenu à la 
35 
Chapitre 2 ~ L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
même époque dans sa durée 
moyenne. Le vieillissement de la 
population, quant à lui, n' a eu jusqu' à 
présent qu'un impact relativement 
modeste sur les dépenses, par 
comparaison avec ce qui nous attend 
lorsque la génération née à l'époque 
du baby-boom d'après guerre attein­
dra l'âge de la retraite. Même si son 
effet ne se fera pas sentir complète­
ment avant 15 ou 20 ans, les droits à 
pension accumulés par les intéressés 
constituent une source de préoccupa­
tion croissante dans de nombreux 
pays, à mesure qu'approche le 
moment où ils viendront à échéance. 
Quant à savoir si cette préoccupation 
est fondée et dans quelle mesure elle 
justifie les restrictions introduites ou 
proposées pour limiter les dépenses 
futures, c'est tout le débat actuel. Il 
ne fait cependant pas de doute que la 
charge imposée aux économies et 
aux sociétés européennes par le nom­
bre croissant de retraités sera beau­
coup plus difficile à supporter si la 
croissance économique à long terme 
reste faible et le chômage important. 
Un troisième facteur qui menace de 
gonfler les dépenses et fait l'objet 
d'une inquiétude non moins grande 
des pouvoirs publics est Y augmenta­
tion du coût des soins de santé. Celle-
ci résulte non seulement du fort 
accroissement du nombre de per­
sonnes qui vivent jusqu'à un âge 
avancé, sollicitant davantage le sys­
tème de santé, mais aussi du progrès 
des techniques et des connaissances, 
qui permet de traiter des maladies 
auparavant incurables, ainsi que de la 
tendance marquée à l'augmentation 
de la demande de soins de santé pa­
rallèlement à celle des revenus. Bien 
que tous les nouveaux traitements 
n'entraînent pas un renchérissement 
des coûts — la microchirurgie, qui 
réduit considérablement le temps de 
récupération après une opération, en 
constitue un bon exemple — c'est souvent le cas et, en maintenant les 
malades en vie plus longtemps, ils 
ajoutent au coût des soins. 
Quatrième facteur, la présence 
accrue des femmes sur le marché du 
travail, que l'on constate depuis 20 à 
30 ans dans les régions les plus déve­
loppées de l'Union mais qui ne 
remonte qu'aux années 1980 dans les 
régions moins développées, tant 
socialement qu'économiquement 
(en Grèce, en Espagne et en Italie, le 
taux d'activité des femmes de 25 à 
49 ans était toujours inférieur à 60% 
en 1994 et, en Irlande; à 55%). Bien 
que certains indices récents indi­
quent que la tendance à la hausse est 
en train de s'estomper dans les pays 
Scandinaves, où les taux d'activité 
des femmes ont atteint un niveau à 
peine inférieur à ceux des hommes 
(84% des femmes de 25 à 49 ans au 
Danemark en 1994), il est presque 
certain qu'elle persistera dans d'au­
tres pays. On assistera donc encore à 
une augmentation de la demande de 
structures d'assistance permettant 
aux femmes de poursuivre leur car­
rière professionnelle tout en élevant 
leurs enfants. Une même pression 
s'exerce en faveur de dispositions 
qui, au sein des systèmes de protec­
tion sociale, visent à éviter de péna­
liser les femmes qui interrompent 
leur activité professionnelle pour 
s'occuper de leurs enfants. 
En cinquième lieu, on peut citer 
l'éclatement du noyau familial tradi­
tionnel et la multiplication des 
ménages « atypiques », comme les 
parents isolés, les divorcés ou les 
couples de cohabitants. Ce phéno­
mène appelle également une modifi­
cation et une extension des structures 
de protection sociale afin de fournir 
une assistance spécifique et de mettre 
en place des droits individuels et non 
plus dérivés pour les femmes concer­
nées. Le sixième facteur est l'ouverture 
croissante des économies de l'Union, 
qui a entraîné l'intensification de la 
concurrence et une nécessité accrue 
de maintenir la compétitivité sur les 
marchés mondiaux. De ce fait, la 
marge de manoeuvre des Etats mem­
bres s'est réduite et ils ont été amenés 
à favoriser la maîtrise des coûts de 
production et à éviter les politiques 
susceptibles de les faire augmenter, y 
compris la croissance des dépenses 
sociales et des charges qui pourraient 
en résulter pour les entreprises. 
Enfin, il faut mentionner la hausse 
considérable du nombre de per­
sonnes qui dépendent de la protection 
sociale en raison des évolutions 
décrites ci-dessus, en particulier 
l'apparition du chômage de longue 
durée en tant que caractéristique 
majeure du marché du travail et le fait 
que de nombreuses personnes n'ont 
que peu de chances de retrouver du 
travail. Une telle augmentation de la 
dépendance et la charge financière 
qu'elle représente pour le nombre 
restreint de travailleurs qui doivent la 
supporter menacent de saper le sou­
tien populaire en faveur du maintien 
des systèmes de protection sociale 
dans leur forme actuelle, en parti­
culier dans le contexte d'une crois­
sance plus lente des revenus réels. 
C'est en partie pour y remédier que 
les gouvernements ont tenté de met­
tre moins l'accent sur les mesures 
passives de soutien du revenu et 
davantage sur des mesures actives 
permettant aux intéressés de retrou­
ver du travail et d'être moins dépen­
dants des prestations sociales. En 
outre, ils ont intensifié leurs efforts 
pour déceler les fraudes et prévenir 
les abus, tant pour conforter la 
confiance du public dans les sys­
tèmes existants que pour réduire 
les dépenses. Ils ont également 
commencé à étudier de plus près le 
niveau des prestations versées par 
-36-
» Chapitre 2 - L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
rapport au revenu disponible des per­
sonnes occupant un emploi, qui assu­
rent le financement des dépenses. 
Ces facteurs n'ont certes pas touché 
tous les Etats membres de la même 
façon; le processus de vieillisse­
ment, par exemple, se déroule à des 
rythmes différents au sein de 
l'Union, comme nous l'illustrons 
plus loin, et le chômage a atteint des 
sommets beaucoup plus élevés dans 
certains endroits que dans d'autres. 
Cependant, tous les pays ont dû 
répondre dans une certaine mesure 
-aux. défis qu'ils représentent et 
devront continuer à le faire au cours 
des prochaines années. De plus, dans 
les pays du sud, les gouvernements 
ont eu à faire face, à côté des facteurs 
en question, à une croissance consi­
dérable des dépenses due à Y élabora­
tion de systèmes comparables à ceux 
du nord de l'Union. 
Les mesures prises, en ce qui 
concerne les dépenses, ont souvent 
revêtu les formes suivantes: 
- réglementations et conditions 
plus strictes pour l'accès aux 
dispositifs de soutien du revenu 
et limitation du droit aux presta­
tions aux cas les plus justifiés, 
plutôt qu'une réduction pure et 
simple des prestations elles-
mêmes; 
- ciblage accru, par le recours à 
des conditions de ressources, en 
liant le montant de la prestation 
au revenu et en taxant les presta­
tions; 
- privatisation d'un certain nom­
bre d'aspects du système, non 
seulement en confiant la fourni­
ture des services à des firmes 
privées mais aussi en faisant da­
vantage peser la responsabilité 
de la protection sur les indivi­dus, particulièrement en ce qui 
concerne les retraites et les soins 
de santé; 
- développement des mesures 
actives, plutôt que des mesures 
passives, comme indiqué plus 
haut, afin de prévenir une dépen­
dance prolongée par rapport aux 
prestations sociales. 
Du côté du financement, les réformes 
ont consisté à: 
- réduire les charges sociales in­
combant aux entreprises, par­
ticulièrement les coûts de 
main-d'oeuvre autres que les sa­
laires, afin d'éviter que ceux-ci 
n'érodent leur compétitivité 
internationale et n'exercent un 
effet dissuasif à l'embauche, et 
afin de stimuler la création 
d'emplois; 
- rechercher d'autres modes de 
financement de la protection 
sociale, afin de répartir plus 
largement la charge et d'évi­
ter qu'elle soit excessivement 
concentrée sur les entreprises et 
sur les personnes qui occupent 
un emploi. 
Plan du chapitre 
Dans les pages suivantes, nous 
étudions et comparons les prin­
cipales mesures spécifiques mises en 
oeuvre dans les Etats membres ces 
dernières années, tant au niveau des 
dépenses que des recettes, ainsi que 
les propositions de modifications qui 
sont sérieusement envisagées. Les 
questions plus générales suscitées 
par ces changements ainsi que leurs 
conséquences potentielles pour les 
personnes exposées et pour les 
finances publiques seront en outre 
analysées à la lumière de l'évolution économique, sociale et démographi­
que décrite plus haut. 
Plus précisément, nous ne us penche­
rons tout d'abord sur la réaction des 
Etats membres à l'évolution démo­
graphique, en particulier pour les 
années à venir, et sur les modifica­
tions relatives aux pensions de 
retraite, qui représentent une part 
importante des dépenses dans tous 
les pays. Nous étudierons la dimen­
sion foncière du problème démogra­
phique qui se profile à l'horizon et 
auquel sont confrontés les systèmes 
de retraite, én^nous replaçant dans le 
contexte des difficultés causées par 
les taux de chômage élevés et crois­
sants enregistrés ces vingt dernières 
années. 
Nous aborderons ensuite la tendance 
à cibler davantage les dépenses sur 
les personnes qui en ont le plus 
besoin, avec, notamment, le recours 
plus fréquent aux conditions de res­
sources et ses avantages et inconvé­
nients potentiels. 
Nous considérerons également 
l'évolution vers des mesures sociales 
plus actives, avec leurs conséquences 
financières, dans le contexte du chô­
mage élevé en général et du chômage 
de longue durée en particulier, ainsi 
que l'attention croissante portée aux 
effets dissuasifs potentiels de sys­
tèmes de soutien du revenu extrême­
ment généreux. 
Nous examinerons ensuite les princi­
paux changements intervenus au 
niveau des sources de financement 
ainsi que les implications d'une 
restructuration radicale du système 
qui viserait à assurer le financement 
davantage par l'impôt plutôt que par 
les cotisations, que ce soit celles des 
employeurs ou celles des salariés. 
37 
Chapitre 2 - L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
Enfin, nous traiterons des diverses 
tentatives de privatiser certains 
aspects particuliers de la protection 
sociale. 
Réactions 
aux pressions 
démographiques 
et économiques 
Dans la plupart des Etats mem­
bres, au cours de la première 
moitié' des années 1990, la tendance 
est passée de l'encouragement actif à 
partir en retraite anticipée, avec, dans 
certains cas, un abaissement de l'âge 
de la retraite et une augmentation des 
prestations pour les personnes qui ne 
travaillent plus, à la limitation de la 
croissance des dépenses liées aux 
retraites. Deux préoccupations 
essentielles, se renforçant l'une et 
l'autre, en sont la cause: le nombre 
croissant de personnes qui optent 
pour la retraite anticipée à la suite des 
licenciements et de la raréfaction des 
emplois en période de récession et les 
perspectives de gonflement de la pro­
portion de la population qui aura 
dépassé l'âge de la retraite à partir de 
2010 environ, lorsque la génération 
née dans l'après-guerre, lors de la 
période du baby-boom, aura atteint 
65 ans. Les modifications introduites 
ont pris plusieurs formes et ont visé 
d'autres objectifs dans certains cas, 
tels que l'égalité de traitement entre 
hommes et femmes, mais elles ont 
toutes eu pour effet de réduire les 
montants qui devront être consacrés 
aux retraites. 
Relèvement de l'âge 
de la retraite 
Dans cinq Etats membres, i ge offi­
ciel de la retraite a été ou va être relevé. En Allemagne, entre 2001 et 
2 ' ! 2, il sera progressivement porté 
ae 63 ans pour les hommes et 60 pour 
les femmes à 65 ans sans distinction 
de sexe et les personnes qui optent 
pour la retraite anticipée verront leur 
pension réduite de 3,6% par année 
d'anticipation. En Grèce, l'âge de la 
retraite a également été porté à 65 ans 
tant pour les femmes que pour les 
hommes, dans le cadre des réformes 
introduites en 1992 pour renforcer la 
cohérence du système de retraites. 
Au Portugal, l'âge de la retraite des 
femmes passera de 62 ans à 65 ans 
(il augmenterde.six^roois,chaque 
année depuis le début de 1994) pour 
rejoindre celui des hommes. Au 
Royaume-Uni, il est prévu d'aligner 
progressivement l'âge de la retraite 
des femmes (60 ans à l'heure 
actuelle) sur celui des hommes entre 
2010 et 2020 (mais uniquement pour 
les personnes âgées de moins de 
44 ans en 1995). De même, en 
Finlande, l'âge de la retraite des tra­
vailleurs du secteur public a été porté 
de 63 à 65 ans, pour correspondre à 
celui du secteur privé. En Italie, où 
l'âge de la retraite est à présent de 
62 ans pour les hommes et 57 ans 
pour les femmes, il est prévu de pas­
ser progressivement d'ici 2008 à une 
situation souple, où les femmes et 
les hommes pourront prendre leur 
retraite entre 57 et 65 ans. 
Dans un sixième Etat membre, la 
France, l'âge de la retraite a été 
maintenu à 60 ans, mais le nombre 
d'années de cotisations requises pour 
bénéficier d'une pension complète a 
été porté de 37 et demi à 40, ce qui, 
dans la pratique, produit quasiment le 
même effet que la politique menée 
dans les cinq autres pays, en parti­
culier pour les personnes qui pour­
suivent des études ou une formation 
au-delà de vingt ans. Observons tou­
tefois que si, pour obtenir une pen­
sion complète, ces personnes devront prendre leur retraite à un âge plus 
avancé que celles qui commencent à 
travailler plus tôt, elles bénéficieront 
sans doute également de revenus plus 
élevés que la moyenne, ce qui leur 
laissera une plus grande marge de 
manoeuvre pour décider si elles veu­
lent ou non continuer à travailler. 
Bien que ces changements devraient 
réduire les dépenses sociales dans les 
prochaines années, ils ne se tradui­
ront pas nécessairement par une 
diminution du nombre de retraités. 
En dépit de l'abandon général de la 
politique d'encouragement^ partir 
en retraite anticipée, le nombre de 
personnes qui quittent le marché du 
travail avant d'atteindre F âge officiel 
de la retraite a augmenté plus rapide­
ment depuis 1990 qu'auparavant 
(voir plus loin). Cela est dû en grande 
partie à l'augmentation des licencie­
ments et aux difficultés de retrouver 
un emploi pendant les années de 
récession. L'effet principal de la 
mesure pourrait donc être simple­
ment de déplacer la charge de l'état 
vers les particuliers. 
Autres mesures 
concernant les retraites 
Outre ces changements, qui visent 
effectivement à diminuer le nombre 
de personnes percevant une retraite, 
en particulier au cours des pro­
chaines années, au moment où l'évo­
lution démographique commencera à 
faire sentir ses effets, on constate une 
tendance générale à réduire le mon­
tant des prestations, en particulier en 
modifiant la base de calcul ou de 
revalorisation des pensions. 
En France, depuis 1994, le montant 
de la pension n'est plus calculé sur la 
base des dix mais des vingt-cinq 
meilleures années. En outre, les reve­
nus de référence et les pensions sont 
38 
Chapitre 2-L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
à présent réévalués ou revalorisés sur 
la base de la hausse des prix plutôt 
que des salaires (voir encadré sur les 
réformes des retraites). De même, au 
Portugal, toujours à partir de 1994, la 
base de calcul n'est plus constituée 
par les cinq meilleures parmi les dix 
dernières années de revenus mais par 
les dix meilleures parmi les quinze 
dernières années. Le nombre mini­
mal d'années de cotisations requis 
pour bénéficier d'une retraite est, lui, 
passé de 120 mois à 15 ans. 
Dans le même temps, toutefois, au 
Portugal, la 'réduction effective du 
montant des pensions a été compen­
sée par l'indexation des revenus ser­
vant de base de calcul sur Y indice des 
prix — alors qu'il n'y avait pas 
d'indexation auparavant — et les 
retraites les plus basses ont été sensi­
blement majorées, comme en Grèce 
en 1992. Ces changements montrent 
bien que toutes les réformes entre­
prises n'ont pas été motivées par la 
volonté de réduire les dépenses; dans 
certains cas, en particulier dans les 
Etats membres où les systèmes de 
protection sociale sont encore en 
plein développement, elles ont eu 
pour but de répondre à des besoins 
véritables et d'améliorer la couver­
ture sociale. 
La Finlande, elle, a réduit ses dé­
penses plus directement en abaissant 
de 65% à 60% des rémunérations 
antérieures le montant maximum de 
la pension des travailleurs du secteur 
public. 
Un effet similaire a été obtenu au 
Danemark et aux Pays-Bas en tenant 
davantage compte des revenus 
complémentaires des retraités ou de 
leurs conjoints dans la détermination 
du montant de la pension de base ou 
des suppléments ainsi que, au 
Danemark, en imposant les retraites 
et le revenu minimum garanti (avec toutefois une majoration compensa­
toire des montants perçus) et, aux 
Pays-Bas, en restreignant l'accès aux 
retraites de base supérieures. 
Dans certains cas, toutefois, comme 
en Italie et en Suède (pour les 
retraites complémentaires), des 
modifications ont été opérées en vue 
de disposer des fonds nécessaires 
pour répondre aux obligations 
futures en matière de retraites, et ce 
en liant plus étroitement le montant 
de la pension aux cotisations versées 
plutôt qu'aux derniers revenus. On 
constate des tentatives cîê déplacer de 
l'état vers les particuliers la charge 
du versement des retraites et d'en­
courager le développement des fonds 
d'assurance privés pour les retraites 
complémentaires, comme au 
Royaume-Uni, bien que ce ne soit 
pas toujours la raison principale. Ces 
initiatives s'écartent du système 
actuel de répartition, où les pensions 
des retraités sont financées par la 
population active du moment, pour 
se diriger vers un système où les 
cotisations versées par ou au nom des 
personnes actives seront affectées au 
paiement de leur pension le moment 
venu. 
Dans la pratique, toutefois, quelles 
que soient les dispositions formelles 
adoptées, on peut se demander dans 
quelle mesure la situation est effecti­
vement modifiée et les futurs pro­
blèmes de financement seront 
allégés. Rien ne garantit que le flux 
de revenu (national) futur sur lequel 
seront effectivement payées les 
retraites atteindra le niveau requis par 
le seul jeu d'une augmentation de 
l'épargne forcée. A moins qu'il ne 
résulte de cette augmentation une 
croissance plus importante de l'in­
vestissement ou du taux de rende­
ment — deux éléments qui 
dépendent des changements qui 
interviendront du côté des profits des entreprises lorsque l'épargne des 
particuliers augmentera (il n'existe 
pas de lien direct entre l'épargne 
individuelle et le niveau des investis­
sements ou l'efficacité de l'utilisa­
tion des fonds prêtables) — la 
croissance économique et le niveau 
futur du PIB, sur lequel les transferts 
devront être prélevés, resteront 
inchangés. Du reste, au cas où se 
produirait une baisse de la croissance 
économique, notamment si une plus 
grande partie des fonds d'investisse­
ment était transférée à l'étranger, les 
personnes actives pourraient se trou­
ver dans une position plus inconfor-.. 
table que si elles devaient financer les 
retraites du moment, alors même que 
les fonds de retraite se trouveraient 
en équilibre financier et pourraient 
assumer leurs obligations finan­
cières. 
L'incertitude quant aux effets du pas­
sage à un système de capitalisation 
complet explique peut-être pourquoi 
l'accroissement à venir de la propor­
tion de retraités dans la population 
n'a pas entraîné une tendance plus 
marquée au sein de l'Union à restruc­
turer radicalement les régimes de 
retraite. En même temps, on constate 
une évolution générale dans les Etats 
membres, surtout en ce qui concerne 
les régimes de retraite complémen­
taires, vers des régimes où le montant 
des cotisations versées est l'élément 
déterminant de la valeur de la pen­
sion qui sera versée, plutôt que les 
derniers revenus, quelle que soit la 
façon dont ces derniers sont pris en 
compte. Enfin, certains signes mon­
trent que les pouvoirs publics tendent 
à constituer des réserves pour couvrir 
la charge croissante des retraites 
(voir chapitre 4 ci-dessous). 
Enfin, si les changements intervenus 
visaient essentiellement à réduire les 
dépenses et à accroître la viabilité 
financière des régimes de retraite, il 
-39 
Chapitre 2 - L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
Réformes des pensions de retraite 
France 
Des réforme structurelles du régime d'assurance vieil­
lesse ont été réalisées en 1993, en vue, notamment, 
d'équilibrer les recettes et les dépenses. Des change­
ments ont été introduits dans la méthode de calcul du 
salaire annuel moyen servant de référence pour déter­
miner le montant de la pension ainsi que dans la durée 
de la période de cotisation requise pour obtenir une 
pension complète. La période retenue pour déterminer 
le salaire de référence, qui était auparavant les dix 
années où la rémunération était la plus élevée, sera 
augmentée d'un an chaque année jusqu'en 2008, où 
elle sera alors .constituée par les vingt-cinq meilleures; 
années de rémunération. Dans le même temps, la 
période de cotisation requise pour avoir droit à une 
pension maximale de 50% du salaire de référence 
passera progressivement de 150 trimestres à 160 
(40 ans) d'ici 2003. En-dessous de 40 ans, la pension 
est réduite de 5 % par année de cotisation manquante si 
l'intéressé prend sa retraite avant 65 ans; ensuite la 
réduction est fondée sur l'âge. Certaines catégories de 
personnes (comme les travailleurs atteints d'une inca­
pacité d'au moins 50%, les ouvriers ayant trois enfants, 
les vétérans ou les victimes de la guerre) ont droit à une 
pension complète quel que soit le nombre d'années de 
cotisation. 
Italie 
En Italie, où les dépenses consacrées aux retraites se 
sont envolées ces vingt dernières années, l'âge de la 
retraite étant bas et les prestations élevées, une pre­
mière réforme a été réalisée en 1992/1993. Elle a relevé 
l'âge de la retraite et restreint l'accès aux pensions 
d'"ancienneté" (exigibles après 35 ans de cotisations, 
ou 20 dans le secteur public, indépendamment de 
l'âge). Pendant Fêté de 1995, une nouvelle loi sur les 
retraites a introduit un régime flexible où, d'ici 2008, 
les hommes et les femmes pourront prendre leur re­
traite entre 57 et 65 ans. Toutes les catégories profes­
sionnelles seront soumises aux mêmes règles — une 
modification considérable au vu des fortes disparités 
que connaissait le système. Le changement le plus 
important concerne toutefois la base de calcul des 
prestations, qui ne seront plus liées aux revenus mais 
aux cotisations. Le montant total des cotisations ver­
sées au cours de la vie active sera affecté d'un « coef­
ficient de conversion » allant de 4,719% (à 57 ans) à 
6,13% (à 65 ans). Ce coefficient sera revu tous les dix 
ans et éventuellement adapté en fonction de l'évolution 
démographique et économique. Le taux de cotisation sera revu chaque année sur la base de révolution du 
PIB après une période de cinq ans. La pension elle-
même sera indexée sur la hausse des prix et une allo­
cation sociale financée par l'Etat continuera à être 
versée aux personnes qui n'ont pas droit à une presta­
tion en contre partie de cotisations. Le système restera 
un système de répartition mais des critères actuariels 
détermineront à l'avenir le calcul des prestations. 
Outre le « premier pilier » des retraites versées en 
contrepartie des cotisations, le développement d'un 
« second pilier » de retraites complémentaires faculta­
tives sera encouragé. 
Suède ' ^r\ ^mmm^ 
Le parlement suédois a fixé en 1994 les principes de 
réforme du régime des retraites. Auparavant, celui-ci 
consistait en une pension générale forfaitaire (avec des 
suppléments en fonction des ressources) et une pen­
sion complémentaire nationale (ATP) financée par les 
cotisations et dont le montant était lié aux revenus. Le 
nouveau système prévoit un régime unique de pen­
sions liées aux revenus, faisant dépendre les presta­
tions plus directement des cotisations. Le montant de 
la pension au moment de la retraite sera fonction des 
cotisations totales versées au cours de la vie active 
(adaptées en fonction d'un indice salarial), qui seront 
divisées par un facteur donné. Ce facteur sera identique 
pour toutes les personnes d'une même classe d'âge 
mais pourra varier entre classes d'âge, en fonction de 
F espérance de vie moyenne. Le montant de la pension 
sera ensuite adapté à l'évolution du coût de la vie et à 
la croissance économique. Le système de répartition 
sera maintenu mais il sera complété par des éléments 
de pension financés par chaque individu: 2% sur les 
18,5% de cotisation seront considérés comme des 
primes et, à l'âge de la retraite, l'intéressé recevra le 
capital épargné, augmenté des intérêts. Bien que cette 
nouvelle formule de « cotisation définie » (avec finan­
cement partiel) constitue le noyau du régime réformé, 
l'Etat continuera à financer une protection de base, 
sous la forme d'une pension garantie, pour les per­
sonnes qui n'ont pu constituer un droit à une prestation 
par leurs cotisations. Des suppléments seront égale­
ment versés à ceux dont les cotisations conduiraient à 
une pension trop faible. Les régimes professionnels de 
retraite volontaires (le « troisième pilier ») continue­
ront à exister. Le nouveau système sera introduit 
progressivement et ses règles ne s'appliqueront inté­
gralement qu'aux personnes nées à partir de 1954. 
40 
* "f r% Chapitre 2 - L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
convient de mentionner la récente 
diminution du taux des cotisations 
vieillesse en Allemagne, qui est pas­
sé de 19,2% à 18,6% des revenus. 
Ceci tendrait à démontrer que 
l'aggravation des problèmes de 
financement des pensions n'est pas 
universelle (même si cet allégement 
reflète peut-être en partie l'impact de 
l'immigration considérable, interve­
nue récemment, sur la population 
active allemande, et donc sur le nom­
bre de personnes qui versent des 
cotisations). Cependant, des études 
récentes suggèrent que, même en 
AUernagne^es problèmes de finan­
cement se profilent à l'horizon.^ 
Effet des changements 
pour les hommes 
et les femmes 
L'un des aspects du changement de 
la base de calcul des droits à la 
retraite concerne son impact selon le 
sexe des intéressés. Les femmes étant 
plus souvent confrontées à la néces­
sité de s'occuper de leurs enfants ou 
de personnes handicapées que les 
hommes, elles sont également beau­
coup plus susceptibles d'interrompre 
leur carrière professionnelle. Par 
conséquent, les femmes ont davan­
tage de difficultés à remplir les 
conditions requises pour obtenir une 
pension complète, et ce fait est recon­
nu par les réglementations d'un cer­
tain nombre d'Etats membres, où soit 
le nombre d'années de cotisations est 
plus faible pour les femmes que pour 
les hommes (comme en Belgique ou 
au Royaume-Uni: cinq ans de moins 
dans les deux cas) soit les années 
passées à s'occuper des enfants sont 
prises en compte dans le décompte 
des cotisations (mais pas toujours in­
tégralement — voir chapitre 7 pour 
plus de détails). Au Royaume-Uni, il 
est prévu que cette prise en compte 
soit étendue au régime de retraite complémentaire financé par l'Etat, 
afin de compenser, dans une certaine 
mesure, le relèvement de l'âge de la 
retraite et, en Irlande, une mesure 
similaire a été introduite en avril 
1994 pour permettre à ceux qui 
s'occupent de personnes à charge 
handicapées ou invalides et d'enfants 
qui ne sont pas encore d'âge scolaire 
d'obtenir une dispense pouvant aller 
jusqu'à vingt années de cotisations. 
En même temps, l'accès aux pen­
sions de réversion, qui concernent 
plutôt les femmes que les hommes, a 
récemment été étendu en Autriche et 
au Portugal. 
L'effet discriminatoire potentiel des 
réglementations s'applique toutefois 
également aux revenus utilisés pour 
le calcul des pensions. Etant donné 
que les femmes doivent soustraire 
davantage de temps que les hommes 
à leur carrière, l'extension de la 
période de référence en matière de 
revenus, comme en France ou au Portugal, pénalisera sans doute les 
femmes plus que les hommes en 
réduisant dans une plus forte mesure 
leurs revenus de référence. 
En général, les changements intro­
duits ou prévus par les Etats membres 
ont plutôt eu pour effet de rapprocher 
les systèmes de retraite. Ainsi, au 
début de 1995, dans sept Etats mem­
bres, l'âge de la retraite pour les 
hommes était de 65 ans. Dans un 
autre, la Belgique, il était de 60 à 
65 ans et, en Allemagne, il devait être 
porté à 65 ans. Seuls la France 
(60 ans), le Danemark (67Tàns") et 
l'Italie (où il était prévu d'instaurer 
une fourchette de 57 à 65 ans) pré­
sentent donc un régime différent Au 
même moment, l'âge de la retraite 
pour les femmes était de 65 ans 
dans quatre Etats membres (et en 
Belgique, compris entre 60 et 65 ans) 
et il sera relevé pour atteindre cet âge 
en Allemagne, en Grèce, au Portugal 
et au Royaume-Uni, ce qui veut 
dire que l'âge de la retraite ne sera 
70 
60 
50 
40 
30 
20 
10 Age de la retraite et nombre d'années de cotisations 
requises pour bénéficier d'une pension complète, par 
sexe, dans les Etats membres, janvier 1995 
Age de la retraite Années de cotisatbrs 
70 
M 60 
Kl 
•Années de cotisations: hommes 
• Années de cotisations: femmes lAge de la retraite: hommes 
lAge de la retraite: femmes mm in 50 
A 40 
30 
ao 
M-
B DK GR E F IRL I L NL P UK 
D: années de cotisations non spécifiées; DK et NL: nombre d'années de résidence requises 
-4Ï-. 
Chapitre 2 - L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
Rapport entre la population âgée de 65 ans et plus 
et la population âgée de 15 à 64 ans dans l'Union, 
1970-2025 (projection moyenne) < 
CQ En % de la population de 15-64 ans 
40 J-i 50 
4;"40l différent que dans les trois pays cités 
ci-dessus (graphique 4). 
En revanche, on constate davantage 
de diversité dans le nombre d'années 
de cotisations requises pour obtenir 
une pension complète, qui varie de 
35 seulement en Espagne et en Grèce 
à 48 en Irlande, bien que l'augmen­
tation récente intervenue en France 
aille dans le sens de la convergence 
avec la plupart des autres pays. Au 
Danemark et aux Pays-Bas, au 
contraire des autres pays, les condi­
tions d'obtention de la pension 
portent- sur les années de résidence * 
plutôt que de cotisation (dans le pre­
mier cas parce que les retraites sont 
financées par la fiscalité générale 
plutôt que par les cotisations, comme 
nous l'indiquons plus loin). 
La bombe 
à retardement 
démographique 
Rapport entre la population âgée de 65 ans et plus et la 
population âgée de 15 à 64 ans dans les Etats membres, 
1995,2015 et 2025 (projection moyenne) 
_rt En % de ia population de 15-64 ans 50 r n 50 
B DK D GR E F (RL 
D comprend les nouveaux Lânder Les mesures de relèvement de l'âge 
de la retraite mentionnées ci-dessus 
sont pour la plupart programmées de 
façon à coïncider avec le moment où 
la génération née à l'époque du baby-
boom atteindra cet âge, ce qui devrait 
augmenter considérablement le nom­
bre de retraités et donc le coût imposé 
à l'économie. En 1995, environ 15% 
de la population de l'Union est âgée 
de 65 ans ou plus, ce qui représente 
23% de la population en âge de tra­
vailler (c'est-à-dire âgée de 15 à 
64 ans), qui, par son travail et le 
revenu ainsi produit, assume effecti­
vement la charge des retraites. Les 
dernières projections indiquent que, 
d'ici dix ans, en 2005, les personnes 
âgées de 65 ans et plus représenteront 
26% de la population en âge de tra­
vailler, que dans vingt ans, en 2015, 
elles en représenteront 30% et dans 
trente ans, en 2025, 35,5%. En d'au­
tres termes, si, à l'heure actuelle, il y 
-42 
£&>** Chapitre 2 - L'adaptation au chai „^,orma,récente3atPr,nclpauX^ol iments 
Évolution de la population, de l'activité et de l'emploi 
S'il est indubitable que la proportion de personnes 
âgées de 65 ans et plus a augmenté ces dernières années 
par rapport à la population en âge de travailler — ce 
que l'on exprime généralement par le taux de dépen­
dance — et est en passe de connaître une hausse 
spectaculaire à partir de 2010, cette augmentation a 
jusqu'à présent été reléguée à l'arrière-plan par d'au­
tres facteurs qui, dans la pratique, se sont avérés plus 
déterminants, parce que mieux appropriés, pour déter­
miner le degré de dépendance effectif. En outre, depuis 
1980, la croissance du nombre de retraités est moins 
due à des facteurs démographiques, qu'au fait que 
beaucoup de travailleurs quittent la vie active préma­
turément, phériomèiie^s^^r^ulte lui-même deula 
hausse du chômage et de fàrarete^ê1&^^ 
L'emploi en Europe 1995, première partie). Deux 
autres facteurs ont également joué un rôle beaucoup 
plus important que les tendances démographiques dans 
la hausse de taux de dépendance effectif — qui se 
mesure de façon plus appropriée parle rapport entre le 
nombre de retraités et le nombre de personnes occu­
pant un emploi. Le premier est la baisse du taux 
d'activité des personnes de 15 à 64 ans, en particulier 
des jeunes de moins de 25 ans (qui est passé de 54,3% 
dans l'ensemble de l'Union en 1980 en 1990 à 45,7% 
en 1994 — voir graphique 7). Dans la pratique, la 
diminution du taux d'activité chez les plus jeunes et les 
plus âgés a été compensée ces 15 dernières années par 
la forte hausse du taux d'activité des femmes, une tendance qui exercera une influence potentiellement 
aussi importante que la démographie sur la taille future 
de la population active dans F Union européenne. 
Le second facteur à la base de l'augmentation du taux 
de dépendance effectif est la contraction de l'emploi 
par rapport à la population active et le nombre croissant 
de personnes actives — et en âge de travailler — qui 
sont au chômage (graphique 9), 
En dépit de l'ampleur de l'expansion que va connaître 
la proportion de personnes âgées de 65 ans et plus, la 
situation future de Femploi et du chômage sera vrai­
semblablement tout aussi cruciale, sinon plus, pour 
déterminer jgykgfyjjs^^ des 
problèmes de fmancelnent!' W^flfe^im* refour aux 
niveaux de chômage prévalant avant la crise pétrolière 
du milieu des années 1970 (soit 2 à 3% de la population 
active), conjugué à une hausse continue du taux 
d'activité des femmes, ferait plus que compenser le 
vieillissement de la population et permettrait de finan­
cer les retraites plus facilement dans vingt ou trente ans 
qu'aujourd'hui. Si, au contraire, la croissance écono­
mique et le taux de création d'emplois restent médio­
cres, et si le taux de chômage demeure élevé, la 
réalisation des transferts nécessaires des moins de 
65 ans vers les plus de 65 ans sera extrêmement mal­
aisée et la pression pour une réforme radicale des 
régimes de retraite pourrait s'avérer irrésistible. 
7 Proportion de la population active de 15-24 ans 
dans les Etats membres, 1980 et 1994 
100 r En % de la population de 15-24 ans too 
E1Z B DK D GR E F 1RL I L NL P UK 
D exclut let nouveaux Lander 8 Proportion de la population active de 50-64 ans 
. dans les Etats membres, 1980 et 1994 
100 En % de la population de 50-64 ans 100 
D exclut let nouveaux lander 
43 
Chapitre2 - L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements o«- f% 
a 4 à 5 personnes en âge de travailler 
pour une personne ayant atteint ou 
dépassé l'âge de 65 ans, dans trente, 
il y en aura moins de 3 (voir graphi­
que 5). Dans certains Etats membres, 
l'Italie en particulier, le taux de 
dépendance sera encore plus élevé 
(les personnes âgées de 65 ans ou 
plus devraient atteindre d'ici trente 
ans près de 40% des personnes en âge 
de travailler — graphique 6). 
Cette évolution future ne constitue 
cependant qu'une partie du pro­
blème. Pour évaluer l'effet global sur 
les dépenses, il convient de'tenir 
compte également d'autres change­
ments potentiels, comme les recettes 
disponibles. Ainsi, parmi les per­
sonnes en âge de travailler, il faudra 
considérer en particulier celles qui 
occuperont effectivement un emploi, 
car c'est là le groupe qui assumera 
dans la pratique la charge des retrai­
tés — au même titre que celle des 
chômeurs — (voir encadré sur l'évo­
lution de la population, de l'activité et de l'emploi). En d'autres termes, 
l'ampleur des futurs problèmes de 
financement dépendra autant de 
l'évolution de l'emploi et du chô­
mage que de la démographie. 
Ciblage 
En raison des préoccupations 
croissantes suscitées par 
l'ampleur des dépenses sociales, 
actuelles et futures, dans un contexte 
où reste essentiellement intacte la 
volonté dé "maintenir les principes 
fondamentaux de couverture univer­
selle et d'accès général aux services 
et à l'assistance fournis, les politi­
ques sociales présentent une ten­
dance de plus en plus marquée à 
l'amélioration de l'efficience et de 
l'efficacité des systèmes. De ce fait, 
certains Etats membres ont pris des 
mesures et d'autres ont fait des pro­
positions en vue de cibler davantage 
les dépenses sur les personnes qui ont 
Rapport entre effectifs employés et population active 
dans les Etats membres, 1980 et 1994 
100 En % de la population active 11980 • 1994 100 
E15 B DK D GR E F IRL 
D exclut les nouveaux Lander L NL P UK A SF S le plus besoin d'assistance. Cette 
attitude a pris des formes diverses, 
tant entre les Etats membres, en fonc­
tion de leurs problèmes spécifiques, 
de leurs traditions et de leurs caracté­
ristiques institutionnelles, qu'entre 
les différentes parties des systèmes 
de protection sociale. 
Bien qu'elle soit souvent utilisée 
(parfois comme euphémisme) pour 
désigner les régimes assortis de 
conditions de ressources, la notion de 
ciblage est beaucoup plus large et 
recouvre également les efforts visant 
"à fournir une aide adéquate à des 
groupés spécifiques (comme les 
malades mentaux, les handicapés 
lourds ou les parents isolés) et à 
répondre à des besoins particuliers 
(comme le logement), en dehors de 
la liaison entre l'assistance et le 
niveau de revenu (ce qui n'est pas 
forcément .la même chose que le cri­
tère d'une condition de ressources, 
comme il est expliqué plus loin), 
l'imposition des prestations et 
l'application de critères d'accès. La 
définition plus restrictive des ayants 
droit à un soutien du revenu a notam­
ment été fréquemment utilisée ces 
dernières années pour accroître 
l'efficacité des dépenses et prévenir 
les abus ainsi que pour réduire les 
montants concernés, particulière­
ment dans le domaine des allocations 
chômage et invalidité dans l'ensem­
ble del' Union. 
Les conditions de 
ressources 
L'imposition de conditions de res­
sources est peut-être la méthode de 
ciblage qui a fait le plus parler d'elle. 
Elle implique que les personnes qui 
ont besoin d'assistance présentent 
une requête spécifique et démontrent 
que leur manque de ressources et 
d'épargne leur donne droit à cette 
-44-
i8Ès?v*;2^ ^fitH * U - 'f\*£M •V-Chapitre 2y L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
assistance (par opposition aux dispo­
sitions prévoyant le retrait ou la 
réduction des prestations à partir 
d'un certain niveau de revenus — ce 
qu'on pourrait qualifier de « condi­
tion d'opulence »). Sa mise en oeuvre 
n'est cependant pas généralisée dans 
l'ensemble de l'Union et est res­
tée essentiellement confinée au 
Royaume-Uni et, dans une moindre 
mesure, à l'Irlande, où la partie de 
l'allocation chômage liée aux reve­
nus antérieurs a récemment été sup­
primée. 
Depuis 1980 en particulier, même si' 
elle était déjà plus importante qu'ail­
leurs, la proportion des dépenses de 
protection sociale accordées sous 
conditions de ressources a considéra­
blement augmenté au Royaume-Uni. 
En effet, le droit aux prestations 
sociales publiques a été limité plus 
strictement, les montants réduits en 
termes réels et l'accent a été mis 
davantage sur l'aide aux groupes 
dont les revenus sont les plus faibles 
(allocation logement, crédit familial 
ou soutien du revenu). De ce fait, le 
nombre de personnes dépendant 
d'une assistance sous conditions de 
ressources a considérablement aug­
menté, et comprend beaucoup de 
titulaires d'une prestation d'assu­
rance dont le revenu reste malgré tout 
sous le seuil défini. En même temps, 
un régime de prêts (assorti de cer­
taines subventions) a été instauré 
pour permettre à ceux qui reçoivent 
cette assistance de répondre à des 
besoins ponctuels (comme l'achat de 
meubles ou d'appareils ménagers). 
L'exemple le plus récent de l'exten­
sion des conditions de ressources au 
Royaume-Uni est F instauration, pré­
vue en octobre 1996, d'une alloca­
tion de demandeur d'emploi en vue 
de remplacer le système actuel 
d'allocations chômage et de soutien 
au revenu des chômeurs. Il s'agira d'un montant forfaitaire payable sans 
condition de ressources pendant les 
six premiers mois de chômage (au 
heu de douze à l'heure actuelle) aux 
personnes qui satisfont aux condi­
tions de cotisations; à l'issue de cette 
période, la prestation sera soumise à 
une condition de ressources (mais les 
chômeurs ayant des personnes à 
charge pourront demander une allo­
cation complémentaire, comme 
aujourd'hui, si leur revenu tombe en 
dessous d'un certain seuil aussi bien 
pendant les six premiers mois qu'en­
suite). Parallèlement, on fera davan-
^ge,pression curies chômeurs pour 
qu'ils cherchent un emploi, mais en 
veillant à ce que les services de l'em­
ploi leur fournissent davantage 
d'aide et de conseils (voir encadré). 
Si des conditions de ressources peu­
vent offrir certains avantages en 
concentrant l'aide sur les personnes 
qui en ont le plus besoin et en limitant 
les dépenses et si elles peuvent per­
mettre de tenir compte des situations 
individuelles dans le montant des 
prestations et dans les types d'assis­
tance fournie, elles n'en présentent 
pas moins un certain nombre 
d'inconvénients, dans l'hypothèse 
où elles deviendraient une compo­
sante majeure du système de protec­
tion sociale. Ces inconvénients 
valent également dans une certaine 
mesure pour le ciblage en soi, quelle 
qu'en soit la forme, comme on le 
verra plus en détail ci-après. Tout 
d'abord l'introduction de conditions 
de ressources, et le ciblage de façon 
générale, supposent la possibilité 
d'identifier les personnes qui ont le 
plus besoin d'aide. Dans la pratique, 
étant donné les difficultés que cela 
pose, c'est aux individus ou aux mé­
nages concernés à se manifester. Or, 
pour de nombreuses raisons — igno­
rance, manque de formation, 
connotation sociale négative liée à 
l'assistance, négligence, etc. — une fraction importante des personnes 
qui auraient droit à cette aide ne la 
réclame pas (au Royaume-Uni, 
d'après les estimations, quelque 34% 
des personnes ayant droit au Family 
Credit et 20% de celles ayant droit à 
l'Income Support n'introduisent pas 
de demande, même s'il faut ajouter 
que beaucoup d'entre elles sont 
apparemment juste à la limite des 
conditions d'obtention). 
En outre, étant donné qu'ils portent 
sur la situation financière globale des 
personnes concernées, et pas unique­
ment sur lés revenus, les testsde res­
sources peuvent avoir un effet 
marqué de désincitation à l'épargne 
(au Royaume-Uni, les personnes dis­
posant d'économies dépassant 
10 000 écus environ ne peuvent 
bénéficier de l'allocation d'Income 
Support tant que ces économies ne 
sont pas épuisées). 
Enfin, ce système peut également 
avoir pour effet de dissuader de tra­
vailler. En effet, non seulement de 
nombreuses aides (y compris l'allo­
cation logement lorsque l'intéressé 
paie un remboursement hypothécaire 
et non un loyer) sont retirées lorsque 
la personne concernée trouve du tra­
vail et perçoit un salaire—sauf si elle 
peut bénéficier du Family Credit — 
mais les tests de ressources s'appli­
quent aux ménages plutôt qu'aux 
individus. Ainsi, le fait qu'une 
femme occupe un emploi, même à 
temps partiel, pendant plus de 
16 heures par semaine (24 heures 
dans le cadre du nouveau régime de 
l'allocation de demandeur d'emploi) 
peut empêcher son mari de recevoir 
l'allocation d'Income Support s'il 
perd son emploi ou, en particulier, 
s'il reste au chômage pendant un 
certain temps et ne peut bénéficier 
d'une allocation que sous condition 
de ressources. De même, les per­
sonnes dont le conjoint bénéficie de 
-45-
dis et principaux dé\ 
La future allocation de demandeur d'emploi 
au Royaume-Uni 
Au Roy aume-Uni, à partir d'octobre 1996, l'allocation nationale de chô-
mage et le complément de revenu versés aux chômeur 
à une prestation unique, l'allocation de demandeur d'emploi (job seeker 
allowance). Les chômeurs remplissant les conditions relatives au paiement 
des cotisations sociales et autres conditions recevront la nouvelle allocation 
de pleîa droit, sans condition de ressources. Toutefois, ce ne sera le cas que 
pour les six premiers mois de chômage, au lieu des douze premiers mois à 
F heure actuelle. Après six mois, la prestation sera soumise à une condition 
de ressources. Tous les autres chômeurs, y compris les travailleurs indé­
pendants, ne recevront dès le début une allocation que sous condition de 
ressources, comme à l'heure actuelle. D'après les estimations officielles, 
la condition de ressources s'appliquerait à 75% des bénéficiaires. Les 
montants des prtstatior^jserc^tcdqués surceux de Factuelle allocation de; 
soutien du revenu, de sorte que les moins de 25 ans toucheront une 
allocation moins élevée, comme aujourd'hui. La nouvelle prestation doit 
s'accompagner d'efforts accrus pour aider les chômeurs à trouver du travail 
et pour les y inciter davantage. 
L'idée sous-jacente, d'après le Livre blanc sur l'allocation de demandeur 
d'emploi (1994) est d'aider les chômeurs dans leur recherche d'un emploi, 
tout en veillant à ce qu'ils comprennent et remplissent les conditions 
nécessaires pour recevoir l'allocation. II est donc prévu, dans le cadre de 
ce régime, d'établir avec chacun une convention de demandeur d'emploi 
déterminant une ligne de conduite visant à retrouver un emploi le plus 
rapidement possible, avec, le cas échéant, des mesures visant à améliorer 
ses chances sur le marché du travail. Les conditions d'octroi de Fallocation 
seront conçues de façon à renforcer pour ceux qui la demandent F obligation 
de chercher du travail et, comme précédemment, ils ne pourront refuser un 
emploi sans un bon motif. L'accès à la prestation sera réduit pour ceux qui 
ne remplissent pas les exigences posées pour y avoir droit, y compris la 
recherche active d'un emploi et la passation d'une convention de deman­
deur d'emploi satisfaisante. Leurs partenaires seront également encouragés 
à travailler. A l'heure actuelle, les chômeurs bénéficiant d'une allocation 
soumise à une condition de ressources perdent leur droit à cette allocatioD 
si leur conjoint ou partenaire travaille 16 heures par semaine ou davantage. 
Ce chiffre sera porté à 24 heures par semaine, afin de ne pas pénaliser ceux 
qui travaillent relativement peu. En outre, les travailleurs à temps partiel 
bénéficiant d'un soutien du revenu pourront se constituer une « prime de 
retour au travail », somme forfaitaire correspondant à la moitié de leurs 
revenus à temps partiel (à concurrence d'un maximum de 1000£, soit un 
peu plus de 1200 écus). En outre, les gains du conjoint ou partenaire peuvent 
aussi être à l'origine de la prime, et celle-ci est également due si celui qui 
y a droit ou, plus généralement, son conjoint ou partenaire trouve un emploi 
qui fait perdre à la famille l'allocation de demandeur d'emploi. 
l'allocation d'Income Support n'ont 
pas intérêt à chercher du travail. 
Bien que des efforts aient été consen­
tis au Royaume-Uni pour réduire ces effets dissuasifs — l'une des raisons 
de l'instauration du Family Credit 
pour les salariés à faible revenu ayant 
des enfants à charge était de faire en 
sorte que le revenu disponible des personnes qui travaillent soit plus 
élevé que celui des chômeurs — ils 
restent importants. 
Autres formes 
de ciblage 
Dans d'autres Etats membres, on ne 
constate pas la même évolution de 
l'assurance vers l'assistance sous 
condition de ressources. Dans la plu­
part des pays, le principe de l'assu­
rance sociale, destinée à fournir un 
niveau de revenu approprié lorsque 
la personne ne peut travailler, est plus 
fermement ancré. Néanmoins, l'im­
position de tests de ressources a eu 
tendance à gagner du terrain avec la 
montée du chômage de longue durée. 
En outre, on constate une certaine 
tendance à s'éloigner du système où 
chacun bénéficie d'une prestation 
identique dans tous les cas et à voir 
s'accroître l'importance des seuils de 
revenus régissant la perception des 
prestations. En particulier, en 
Allemagne, aux Pays-Bas, en Italie et 
en Espagne, le montant des alloca­
tions familiales a le plus souvent été 
lié aux revenus ces dernières années, 
ainsi qu'au nombre d'enfants (ceux 
qui gagnent plus perçoivent moins), 
et des modifications de ce type sont 
envisagées en Belgique et au 
Portugal. En outre, aux Pays-Bas et 
en Italie, des plafonds de revenus ont 
été introduits pour les prestations 
versées aux survivants et, dans le 
second pays, des limites ont égale­
ment été imposées en ce qui concerne 
la perception des retraites minimales. 
On peut observer une troisième 
variante de cette tendance générale 
dans les pays du sud de l'Europe. 
Outre l'instauration de seuils de 
revenus, en Grèce et en Italie en par­
ticulier, des mesures ont été prises 
ces dernières années pour réduire les 
possibilités de cumul des prestations 
46 
VÂï-^vpW *m^i"< * '' 'U ^f^M^^^Miï ^iitftëj Ik^chalngement réformes Iw&f* et principaux enveloppements 
(comme les retraites), cumul qui peut 
avoir pour effet de gonfler l'assis­
tance accordée à certains groupes par 
rapport aux buts visés et de les « sur­
protéger ». Le motif de cette réforme 
n'était pas seulement d'éviter les 
dépenses excessives et de mieux 
cibler les prestations mais aussi de 
réduire la perception selon laquelle le 
système de protection sociale donne 
lieu à de très nombreux abus et, ainsi, 
de conserver le soutien de l'opinion 
publique pour son maintien et son 
développement. En même temps, des 
mesures ont été introduites dans les 
Etats membres du sud del'Unioa 
pour améliorer les systèmes d'assis­
tance sociale, soumis par définition à 
une condition de ressources, qui sont 
encore peu développés et les rappro­
cher de systèmes garantissant à 
tous au moins un minimum de res­
sources, comme dans les autres par­
ties de l'Union. 
Dans les pays Scandinaves, l'évolu­
tion vers une approche sélective est 
moins manifeste. Bien que les' pro­
blèmes créés par le caractère univer-
sel de la sécurité sociale 
fassent l'objet d'un large débat au 
Danemark, en Finlande et en Suède, 
les réductions ou limitations de 
dépenses ont été obtenues en grande 
partie par des réductions générales 
des prestations, en particulier par 
rapport aux revenus. En même 
temps, étant donné que dans ces pays 
la plupart des prestations sont impo­
sables, les groupes qui ont des reve­
nus plus élevés rétrocèdent une part 
des prestations plus importante que 
ceux qui sont plus proches du mini­
mum vital. 
L'attachement au principe d'univer­
salité est illustré par le débat qui a eu 
heu en Suède au début de 1995 sur la 
proposition de lier les allocations 
familiales aux revenus, dans le cadre 
des restrictions budgétaires. Cette mesure a été rejetée, de peur qu'elle 
n'erode le large soutien populaire 
pour le système de protection sociale 
très complet du pays. Au lieu de cela, 
les allocations ont été réduites pour 
tout le monde, pour la première fois 
depuis leur instauration en 1948. 
Les prestations en espèces n'ont pas 
été le seul domaine où des tentatives 
ont été opérées pour cibler les 
dépenses de façon plus sélective. Ces 
dernières années, dans la plupart des 
Etats membres, comme nous l'indi­
quons plus loin, l'accès gratuit aux 
soins- de santé* a été restreint plus •* 
strictement qu'auparavant aux per­
sonnes à faibles revenus ou à celles 
qui en ont le plus besoin, comme les 
personnes âgées. 
Problèmes posés 
par le ciblage 
Comme on l'a vu, l'Union a connu 
une tendance marquée au ciblage des 
prestations sociales sur les personnes 
qui ont le plus besoin d'aide. Elle 
devrait se poursuivre à F avenir, peut-
être à un rythme plus élevé, étant 
donné les défis auxquels les Etats 
membres doivent faire face et les 
contraintes qui conditionnent 
l'action des gouvernements. Il existe 
toutefois des problèmes potentiels 
qui pourraient se poser en cas d'ex­
tension de cette stratégie. Tout 
d'abord, comme on l'a mentionné 
pour les conditions de ressources, le 
ciblage nécessite l'identification des 
personnes qui ont le plus besoin 
d'assistance. La difficulté, sans 
même parler des coûts administratifs, 
ne réside pas seulement ici dans le 
manque d'information—on n' a sou­
vent qu'une vague idée du nombre de 
personnes vivant en-dessous d'un 
seuil de revenu donné dans les Etats 
membres ou de leurs conditions de 
vie — mais aussi dans l'absence d'une définition généralement 
acceptée de l'état de besoin, si ce 
n'est en des termes très généraux. 
Comme les situations individuelles 
sont susceptibles d'être très diffé­
rentes, même parmi les personnes 
disposant de revenus similaires, il 
n'est guère vraisemblable que le 
ciblage de l'aide sur les ménages 
dont le revenu est inférieur à un 
niveau donné pourra garantir que 
toutes les personnes qui en ont besoin 
recevront une assistance appropriée. 
Ensuite, plus l'aide est ciblée sur un 
groupe restreint, plus les effets de 
dissuasion et de dépendance se font 
sentir. Dans la mesure où les bénéfi­
ciaires de l'assistance sont suscepti­
bles d'en perdre une part importante 
si un changement mineur intervient 
dans leurs revenus ou leurs condi­
tions de vie, ils seront inévitablement 
plus que tentés d'éviter à tout prix un 
tel changement. En d'autres termes, 
si l'assistance que reçoivent les per­
sonnes censées vivre dans la pauvre­
té, quelle qu'en soit la définition, est 
retirée ou fortement réduite dès que 
leurs revenus atteignent un niveau 
acceptable, il peut s'avérer extrême­
ment difficile pour ces personnes 
d'améliorer notablement leurs condi­
tions de vie, par exemple en trouvant 
un emploi — ou un meilleur 
emploi — et de s'affranchir de 
l'assistance de l'état. Ils sont fonda­
mentalement pris au piège du chô­
mage ou de la pauvreté, dont il est 
très difficile de sortir (voir L'emploi 
en Europe 1995, troisième partie, 
chapitre 1, au sujet des taux margi­
naux élevés de prélèvement sur les 
revenus qui sont appliqués dans cer-
tains pays, en particulier au 
Royaume-Uni et au Luxembourg, 
pour les personnes se trouvant en bas 
de l'échelle des rémunérations, dans 
le cadre d'une politique visant à ame­
ner leurs ressources à un niveau 
acceptable). 
47 
• !£-l^ "^ Chapitre 2-L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements •>* H, 
Enfin, la contrepartie inévitable du 
ciblage des prestations sur ceux qui 
en ont le plus besoin est que les 
autres, qui en ont moins besoin ou pas 
du tout, reçoivent moins ou ne reçoi­
vent rien. Le principe d'universalité 
est dès lors entamé, ce qui peut avoir 
des répercussions sur le soutien 
populaire aux systèmes de protection 
sociale mais aussi des conséquences 
plus larges pour les régimes solide­
ment fondés sur le principe de l'assu­
rance et financés essentiellement par 
dès ^cotisations. En particulier, 
comme dans le cas de la proposition 
suédoise concernant les allocations 
familiales, dont il a été question plus 
haut, le fait d'établir une relation 
inversement proportionnelle entre 
les revenus et les prestations pourrait 
saper le soutien des groupes à reve­
nus élevés, qui recevraient moins ou 
qui ne recevraient plus rien. (En 
revanche, on peut également faire va­
loir qu'en versant des prestations à 
des personnes aisées qui n'en ont pas 
besoin, on s'aliène le soutien des 
groupes à faibles revenus.) Lorsque 
les prestations sont financées par des 
cotisations et étroitement liées au 
paiement de celles-ci, les problèmes 
seront vraisemblablement beaucoup 
plus malaisés à résoudre, étant donné 
que le ciblage entraîne inévitable­
ment la rupture du hen entre cotisa­
tions et prestations et l'érosion du 
principe d'assurance. Dans les pays 
connaissant des systèmes qui repo­
sent sur ce principe, le ciblage s'est 
donc plutôt concentré sur les presta­
tions financées par l'impôt en 
général — plutôt que par les cotisa­
tions — comme les allocations fami­
liales, ou les soins de santé. Travail et protection 
sociale 
D ans tous les Etats membres, le 
chômage ayant augmenté et 
s'étant maintenu à un niveau élevé, 
l'attention s'est de plus en plus 
concentrée sur les réglementations 
régissant tant le droit au soutien du 
revenu que le barème des prestations 
servies, dans le but non seulement de 
réduire les dépenses, mais également 
d'éviter les abus et d'assurer que les 
bénéficiaires de prestations soient 
suffisamment incités à chercher du 
travail. Dans l'ensemble de l'Union, 
on a donc eu tendance à fixer des 
conditions plus strictes d'éligibilité 
au bénéfice des prestations et à éviter 
d'assurer un niveau de soutien du 
revenu par rapport au salaire qui 
pourrait être perçu tel qu'il découra­
gerait les chômeurs de chercher un 
emploi (voir au chapitre 4 l'analyse 
des taux d'indemnisation du chô­
mage par rapport au revenu disponi­
ble procuré par le travail dans 
l'ensemble de l'Union). 
L'Allemagne et la Suède ont été deux 
des rares pays à réduire directement 
les prestations au cours des dernières 
années (en Allemagne, de 1% des 
revenus antérieurs pour les per­
sonnes ayant des enfants à charge et 
de 3% pour celles sans enfants en 
janvier 1994; en Suède, de 10% des 
revenus antérieurs et de 5% de plus à 
partir de janvier 1996). En Belgique, 
cependant, le délai de carence pour 
les jeunes a été allongé et la durée de 
versement de certaines prestations 
raccourcie. En Irlande, le supplément 
proportionnel aux gains a été suppri­
mé (bien qu'accompagné d'une 
augmentation de 10% des prestations 
de base). En outre, dans un certain 
nombre de pays, la définition de ce 
qui doit constituer une offre d'emploi 
« convenable » a été élargie afin d'empêcher les bénéficiaires de pre­
stations de refuser des emplois sans 
raison valable. 
Au Royaume-Uni, plus radicalement 
qu'ailleurs, le nouveau système 
d'allocation de demandeur d'emploi, 
prévu pour 1996, fera que les alloca­
tions chômage, même forfaitaires et 
relativement modérées, ne pourront 
être versées sans condition de 
ressources que pendant six mois, 
comme il a été indiqué précédem­
ment, et les personnes assistées 
seront davantage incitées à explorer 
toute possibilité # emploi, étant pas- -
sibles de perte des prestations si elles 
refusent Une offre considérée conve­
nable. 
Le nouveau régime s'inscrit dans un 
contexte politique qui favorise beau­
coup plus largement qu'ailleurs dans 
l'Union le développement d'emplois 
faiblement rémunérés, que ce soit par 
l'abolition des restrictions au paie­
ment de salaires limités, par la fixa­
tion d'un faible taux d'indemnisation 
du chômage ou par un système de 
versement de prestations aux travail­
leurs percevant un salaire inférieur à 
un niveau déterminé. Ce système, 
connu sous le nom de Family Credit, 
qui ne s'applique à l'heure actuelle 
qu'aux travailleurs ayant des enfants 
à charge (il existe un système paral­
lèle pour les travailleurs handicapés), 
mais que l'on envisage sérieusement 
d'étendre plus largement, vise à 
assurer que les personnes occupant 
un emploi se trouvent mieux loties 
que si elles étaient au chômage et 
constitue donc une incitation à tra­
vailler même pour un faible salaire. 
Un problème potentiel du Family 
Credit, et d'autres régimes similaires 
de prestations complétives du revenu 
du travail en vigueur ou à l'étude en 
d'autres endroits de l'Union, réside 
dans les taux marginaux élevés 
48-
'ICfiapttm 2 - L'adaptation au changement réformes récentes et principaux développements 
d'imposition (ou de déduction) qu'ils 
impliquent pour les personnes faible­
ment rémunérées. Etant donné que 
pour modérer les coûts, comme il a 
été indiqué précédemment, on tend à 
réserver ces avantages à un groupe 
comparativement restreint au bas de 
l'échelle des salaires, ces prestations 
font généralement l'objet d'une 
amputation assez importante en cas 
d'augmentation du revenu du travail 
(au Royaume-Uni, la réduction est de 
70% de toute augmentation de 
salaire, ce qui, avec les taxes et les 
cotisations, amène à des taux margi­
naux^ 9Q% ou» plus pour de nom­
breux bénéficiaires). LeL>énéfice net 
d'une augmentation de salaire reste 
donc limité, sinon négligeable, de 
telle sorte qu'il est difficile pour les 
intéressés de parvenir à accroître 
signifieativement leur revenu réel et 
d'échapper au piège de la pauvreté 
ainsi créé et cela n'incite guère à 
chercher un meilleur emploi, plus 
productif. 
Le passage de 
mesures passives à 
des mesures actives 
Le système britannique vise essen­
tiellement à encourager activement 
les chômeurs à trouver un emploi le 
plus rapidement possible. D'autres 
pays de F Union également, tout en se 
concentrant sur les systèmes 
d'indemnisation en tant que tels, ont 
cherché de plus en plus, avec les 
encouragements de la Commission 
(dans ses deux derniers Livres 
blancs) et du Conseil (lors du sommet 
d'Essen en décembre 1994), à accor­
der moins d'importance dans leurs 
politiques sociale et de l'emploi, aux 
mesures passives de soutien du reve­
nu qu'aux mesures actives visant à 
remettre les gens au travail et à 
réduire leur dépendance à l'égard des 
systèmes de protection sociale. Ceci a été motivé par l'augmentation du 
nombre de personnes bénéficiant de 
prestations pendant de longues 
périodes et les coûts qui en résultent 
tant pour l'Etat que pour les per­
sonnes concernées. Bien que ces 
bénéficiaires soient essentiellement 
des chômeurs de longue durée, dont 
le nombre a considérablement aug­
menté, jusqu'à atteindre quelque 
8 millions et demi en 1994, soit pres­
que la moitié du nombre total de chô­
meurs dans l'Union, ils comprennent 
également les personnes déclarées 
malades ou invalides, dont le nombre 
semble également affecté par F état, 
du marché du travail (il s'est signifi­
eativement accru au cours de la der­
nière récession). Dans tous les Etats 
membres, un des objectifs politiques 
majeurs consiste à présent à remettre 
ces personnes au travail et à éviter 
que celles qui perdent leur emploi ou 
se trouvent en incapacité de travail ne 
voient cette situation se prolonger, et 
ce dans le souci non seulement de 
réduire les dépenses à long terme, 
mais également de garantir l'épa­
nouissement, la fierté et le bien-être 
général des intéressés. 
Il est en effet très probable que le 
développement de mesures actives 
fasse augmenter plutôt que diminuer 
l'ensemble des dépenses sociales, 
tout au moins à court terme. Les per­
sonnes aidées de cette manière, par la 
formation, des prograrhmes de 
réadaptation; des consultations, etc., 
continuent à avoir besoin d'un 
complément de ressources en même 
temps que de l'aide reçue. Par 
ailleurs, des mesures actives n'impli­
quent pas nécessairement des frais 
substantiels, surtout si elles consis­
tent à susciter la coopération du sec­
teur privé, que ce soit par la 
persuasion ou par des dispositions 
législatives (obligeant par exemple 
toutes les entreprises d'une certaine 
taille à employer un nombre mini­mum de personnes handicapées), ou 
si elles visent à infléchir le fonction­
nement du marché du travail (en 
permettant/par exemple, plus facile­
ment aux entreprises d'embaucher 
ou de licencier des travailleurs, en 
supprimant les restrictions au fonc­
tionnement des bureaux privés de 
placement ou en éliminant les obsta­
cles aux faibles taux de rémunération 
afin de permettre aux entreprises 
d'employer des travailleurs relative­
ment peu productifs). 
- «*-—'""*" 
Ce qu' il importe davantage de savoir, 
c'est si, pratiquement, une extension 
des mesures d'action sur le marché 
du travail, sous quelque forme que ce 
soit, est susceptible de réduire les 
dépenses de protection sociale à long 
terme. La réponse n'est nullement 
évidente. En fin de compte, cela 
dépend de la capacité de ces mesures 
prises à renforcer la capacité des éco­
nomies de l'Union à maintenir et à 
développer l'emploi, laquelle 
dépend de leur effet sur les potentia­
lités de croissance, et notamment sur 
la compétitivité, ainsi que sur l'inten­
sité en emploi de la production. Si ces 
mesures n'exercent guère d'effet à 
ces niveaux, c'est principalement sur 
la répartition et la rotation de l'em­
ploi que portera leur impact. Autre­
ment dit, faute d'une augmentation 
globale du nombre d'emplois dans 
l'économie, la réinsertion profes­
sionnelle d'un chômeur à l'aide de 
mesures actives se fera inévitable­
ment au détriment de quelqu'un 
d'autre. Répartir l'incidence du chô­
mage peut cependant être considéré 
comme un objectif souhaitable en 
soi, surtout dans la mesure où cela 
permet de réduire le chômage de lon­
gue durée et l'exclusion sociale. 
49 
Chàpl itM MU ch^ngement^éfotp^ récites et principaux développements * 
Mesures actives mises 
en oeuvre dans les 
Etats membres 
La répartition des dépenses publi­
ques consacrées aux mesures actives 
et aux mesures passives ne s'est pas 
grandement modifiée ces dernières 
années dans l'Union (dans la plupart 
des Etats membres, les premières ont 
augmenté par rapport aux secondes 
entre 1985 et 1990, en raison de la 
nette diminution du chômage — et 
donc des dépenses d'indemnisation 
du chômage — au cours de cette 
période, mais elles ont à nouveau 
décliné au début des années 1990 
avec la nouvelle hausse du chômage 
renforçant une fois de plus la néces­
sité de soutenir le revenu des chô­
meurs (voir L'emploi en Europe 
1995, deuxième partie, chapitre 4). 
Les dépenses consacrées à des 
mesures actives ont cependant géné­
ralement augmenté par rapport au 
PIB, de même que gagnaient aussi en 
importance des mesures n'impli­
quant pas directement des dépenses 
publiques. 
C'est ainsi notamment que, tout en 
investissant davantage dans les ser­
vices publics de l'emploi afin de 
fournir conseil et assistance aux per­
sonnes à la recherche d'un emploi 
(dans huit des quatorze Etats mem­
bres pour lesquels on dispose de don­
nées, les dépenses en faveur de tels 
services ont augmenté par rapport au 
PIB, même si elles sont ajustées pour 
tenir compte de la hausse du chô­
mage), divers pays se sont employés 
à réorganiser leurs services et à ren­
forcer leur efficacité. Les bureaux 
privés de placement ont été légalisés 
en Suède en 1993 ainsi qu'en 
Allemagne et en Autriche en 1994, 
de même que les agences à but non 
lucratif et les agences spécialisées 
dans les placements temporaires en 
Espagne. En Italie, l'obligation de notifier toutes les vacances d'emploi 
aux services publics de l'emploi a été 
levée en 1995. En Belgique et en 
Allemagne, des bureaux locaux de 
placement ont en outre été créés dans 
le but spécifique d'affecter des chô­
meurs à des emplois temporaires. 
De nombreux pays ont de plus en 
plus axé leur politique sur les chô­
meurs de longue durée. En France, 
des initiatives spéciales de placement 
ont été prises en 1992 dans le cadre 
du « Programme 900.000 ». En 
Belgique, un plan destiné à suivre de 
près.tous les chômeurs de longue 
durée de moins de 46 ans a été mis en 
place en 1993. Au Royaume-Uni, des 
entretiens de « redémarrage » ont été 
inaugurés pour fournir systématique­
ment conseil et assistance aux per­
sonnes n'ayant pu trouver un emploi 
pendant une période prolongée et, à 
partir d'avril 1996, les employeurs 
qui embaucheront des personnes au 
chômage depuis deux ans ou plus 
bénéficieront d'un remboursement 
des cotisations patronales pendant 
douze mois. Au Danemark, le pro­
gramme d'« accès à l'emploi » a été 
mis au point dans le but de procurer 
un emploi à tous les chômeurs encore 
sans travail après un an. 
Dans ce dernier pays, comme en 
Allemagne, en France, en Finlande et 
en "Suède, les subventions salariales 
se sont significativement dévelop­
pées au cours des années 1990 pour 
stimuler la création d'emplois pour 
les chômeurs de longue durée et 
autres personnes particulièrement 
difficiles à placer. Dans tous ces 
Etats membres, les dépenses par rap­
port au PIB ont presque doublé entre 
1990 et 1993 et n'ont cessé d'aug­
menter depuis (voir L'Emploi en 
Europe, 1995, deuxième partie, cha­
pitre 4). En outre, en Espagne, toute 
une série de mesures ayant le même 
objectif ont été introduites depuis 1992, et ont pris pour partie la forme 
de réductions des cotisations patro­
nales. En France, par exemple, il 
existe actuellement un vaste éventail 
de subventions pour inciter les entre­
prises à engager des travailleurs peu 
qualifiés. Ici comme ailleurs, cepen­
dant, on peut s'interroger sur l'effi­
cacité de telles mesures pour 
accroître le nombre global de per­
sonnes au travail, étant donné qu'un 
tel système peut inciter les entre­
prises à remplacer simplement une 
main-d'oeuvre qui leur coûte cher 
par de nouvelles recrues pour les­
quelles elles reçoivent une subven­
tion. Des études tendent à montrer 
que de tels effets de substitution peu­
vent être importants. 
Des problèmes similaires peuvent 
aussi accompagner les divers pro­
grammes de promotion du travail, 
qui visent à persuader les chômeurs 
de prendre un travail, de quelque 
manière qu'il soit rétribué. De tels 
programmes peuvent paraître sédui­
sants en ce sens qu'ils permettent à 
des chômeurs de s'occuper plutôt 
que de ne rien faire pour le revenu 
garanti qu'ils reçoivent et de contri­
buer ainsi à la production économi­
que. En outre, les frais additionnels à 
supporter par l'Etat en plus des pre­
stations versées peuvent être relati­
vement limités, surtout si les 
chômeurs ne reçoivent pas d'incita­
tion financière supplémentaire pour 
accepter ce type d'activité. Néan­
moins, les effets de substitution peu­
vent être importants, qu'il s'agisse 
d'un travail dans le secteur public, 
qui serait sinon accompli par des 
fonctionnaires ou sous-traité à des 
entreprises privées, ou d'une activité 
subventionnée dans le secteur privé. 
De plus, se pose la question de la 
valeur d'un tel travail s'il ne peut être 
économiquement accompli sans sub­
vention (explicite ou implicite). 
-50 
Chapitre 2- L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
Mais il existe certainement aussi des 
secteurs de l'économie dans lesquels 
des activités potentiellement vala­
bles du point de vue social ne sont pas 
entreprises en raison d'imperfections 
du marché (voir le rapport de la 
Commission sur Les initiatives 
locales de développement et d'em­
ploi, SEC 564/95, publié en 1995). 
Ces activités peuvent être validement 
exercées par des chômeurs, qui béné­
ficieront de ce fait d'une expérience 
professionnelle et d'une formation à 
un coût négligeable ou sans grand 
dommage pour d'autres intérêts éco-
.rvornique^Dluslarges, si ces activités 
sont concentrées dans des domaines 
impliquant seulement le secteur 
public (si bien que des firmes privées 
ne perdront pas d'emplois ou que des 
emplois du secteur privé ne pourront 
pas être éhminés). Cela s'applique 
particulièrement aux services collec­
tifs et aux activités liées à l'environ­
nement, et, dans divers Etats 
membres, des projets de ce type ont 
été introduits ces dernières années. 
Par exemple, en Espagne, de nom­
breux jeunes au chômage ont travail­
lé à la restauration de monuments 
historiques, et en France, dans les 
parcs nationaux. A Berlin, les chô­
meurs bénéficiaires d'allocations 
peuvent travailler 32 heures par 
semaine pour rénover les écoles. 
Dans une expérience au sein d'une 
ville au Royaume-Uni, des chômeurs 
ont édifié des maisons écologique-
ment saines qui, faute de fonds, n' au­
raient pas été construites autrement. 
Ces projets, dont la valeur pour la 
collectivité n'est pas mise en doute, 
soulèvent toutefois une question 
concernant l'efficacité avec laquelle 
ils réintègrent les chômeurs dans un 
travail permanent plutôt que de leur 
offrir de simples tâches temporaires. 
Les données sont rares sur ce point et 
de nouvelles études sont nécessaires. Réforme du marché du travail visant à instaurer 
une politique plus active de remploi au Danemark 
En janvier 1994, le Danemark a adopté des dispositions législatives visant 
à développer la formation professionnelle et parvenir à une plus grande 
rotation des emplois. Une innovation importante consistait à instaurer trois 
types de congé, congé formation, congé parental et congé sabbatique, qui 
puissent être intégrés dans un programme de partage du travail destiné à 
accroître le temps libre des travailleurs tout en procurant de l'emploi aux 
chômeurs. Ainsi, par exemple, si trois travailleurs décident de prendre une 
semaine de congé sabbatique par mois, un chômeur peut être engagé pour 
les remplacer à tour de rôle et être lui aussi occupé trois semaines par mois, 
chacun des trois travailleurs recevant 72% de son salaire normal pendant 
sa semaine de congé. 
Cette mesure semble avoir déjà connu quelque succès, 73% des travailleurs 
^îencongéayant été remplacés pardes chômeursea\994r:?~£;=;>-g^.~v " 
Le système est financé par le « Fonds du marché du travail », lui-même 
partiellement alimenté par un nouveau prélèvement de 5% sur les rémuné­
rations des travailleurs; les employeurs seront eux aussi appelés à contri­
buer au système à partir de 1997. 
En même temps, il semble que ces 
types de mesures actives destinées à 
procurer des emplois peuvent se 
heurter à des problèmes de finance­
ment. Etant donné que ce sunt 
souvent les autorités régionales ou 
locales qui sont responsables de pro­
curer un emploi aux chômeurs ou de 
leur trouver une activité dans le sec­
teur privé, alors que la politique de 
l'emploi est généralement conçue et 
mise en vigueur par le gouvernement 
central, les coûts de telles mesures, 
qui sont facilement sous-estimés, et 
les instances qui doivent les suppor­
ter peuvent notamment être source de 
conflit. Ainsi par exemple, en 
Allemagne, le gouvernement fédéral 
a conçu un vaste plan de réforme de 
l'assistance sociale visant à combi­
ner garantie de revenu et aide person­
nalisée pour trouver une activité à 
chaque personne. Ce plan a néan­
moins dû être abandonné en raison de 
l'opposition des municipalités appe­
lées à supporter les frais supplémen­
taires engendrés par le projet. Un 
conflit similaire a surgi au Danemark en 1994 à propos du programme 
d'accès à l'emploi. 
Les subventions destinées à encoura­
ger la création d'emplois ne doivent 
pas nécessairement prendre la forme 
de dépenses. On peut aussi agir sur le 
coût de l'emploi en réduisant les 
charges imposées aux entreprises et 
notamment en déchargeant totale­
ment ou partiellement les 
employeurs du poids des cotisations 
sociales à payer. Certains pays, en 
effet, semblent préférer ce type de 
solution, malgré l'équivalence de ses 
effets, étant moins disposés à accroî­
tre les dépenses publiques qu'à 
réduire les impôts et autres recettes 
publiques. Comme il sera précisé par 
la suite, de telles réductions ont été 
opérées dans divers Etats membres 
au cours des dernières années, bien 
que ciblées pour la plupart sur des 
groupes bien définis, notamment les 
jeunes au chômage et les chômeurs 
de longue durée. 
Une démarche quelque peu diffé­
rente pour procurer un emploi aux 
-51 
Chapitre 2 - L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
chômeurs consiste à essayer explici­
tement de partager le travail disponi­
ble de manière plus équitable. C'est 
ce qu'ont fait en particulier les pays 
Scandinaves, en associant cette 
démarche à des mesures de forma­
tion et autres formes de congé pour 
les travailleurs en place. En Suède, le 
« système de remplacement tempo­
raire des personnes en formation » a 
été mis en place en 1991 pour encou­
rager les employeurs, en réduisant le 
prélèvement opéré au titre de la for­
mation, à accorder à leurs salariés des 
congés de perfectionnement et à en­
gager temporairement une personne 
pour les remplacer. Au Danemark, 
un système similaire, étendu aux 
congés sabbatique, parental et de for­
mation, a été mis en place en 1994 
dans le but de stimuler la rotation des 
emplois entre travailleurs et chô­
meurs (voir encadré). En Finlande, il 
est également prévu d'instaurer un 
système de rotation des emplois pour 
les mêmes raisons. 
Les mesures actives ne se sont pas 
limitées aux chômeurs enregistrés. 
Elles ont été étendues aux personnes 
malades et invalides dont le nombre 
est également en hausse. Aux Pays-
Bas et au Royaume-Uni, où le nom­
bre relatif de personnes déclarées 
incapables de travailler et de journées 
de travail perdues pour cause de 
maladie est plus élevé que dans le 
reste de l'Union, de même qu'en 
Espagne, ce n'est plus l'Etat mais 
l'employeur qui est tenu d'assurer le 
revenu des salariés en cas de maladie, 
tout au moins au début de la période 
de maladie, de telle sorte que le droit 
à cette garantie de revenu puisse être 
contrôlé plus efficacement, comme 
on le verra plus loin. La Suède a, en 
outre, significativement réduit les 
prestations en cas d'accident du tra­
vail ou de maladie professionnelle 
ces derniers temps afin notamment 
d'encourager les bénéficiaires à par­ticiper à des programmes de réadap­
tation active. 
Financement 
La pression s'intensifiant sur les 
dépenses sociales, l'attention 
s'est concentrée tant sur l'ampleur 
des fonds nécessaires pour financer 
le système de protection sociale que 
sur les méthodes permettant de les 
augmenter. En plusieurs endroits de 
l'Union, on a notamment essayé 
,d'alléger la charge pesant sur les 
employeurs qui, par les cotisations 
versées aux régimes d'assurance en 
particulier, ont traditionnellement 
fourni une part importante des res­
sources requises. Ceci a été motivé 
par le souci d'éviter d'accroître indû­
ment les coûts de main-d'oeuvre 
dans un contexte caractérisé à la fois 
par un chômage élevé et une exposi­
tion croissante des producteurs à la 
concurrence extérieure. Dans pres­
que tous les Etats membres, la part 
des ressources de protection sociale 
procurée par les cotisations des 
employeurs s'est donc amenuisée ces 
dernières années (voir chapitre 3 ci-
dessous). Bien que l'on ne dispose 
pas encore de nouvelles données, les 
indications relatives aux mesures 
mises en oeuvre par les Etats mem­
bres donnent à penser que cette 
baisse s'est encore accélérée depuis 
1993, les efforts ayant été intensifiés 
pour réduire le coût de l'emploi. 
Le souci de maintenir les cotisations 
des employeurs à un niveau peu élevé 
et de compenser toute réduction de 
celles-ci a conduit à rechercher plus 
activement d'autres formes de finan­
cement et, parallèlement, à réévaluer 
l'équilibre entre cotisations sociales 
et taxation. Les régimes de protection 
sociale étant fondés sur l'assurance 
dans la plupart des Etats membres, il 
s'avère cependant très difficile de procéder à une restructuration pro­
fonde et d'envergure des moyens de 
financement. Autrement dit, le lien 
entre cotisations et prestations fait 
partie intégrante du système et ne 
peut être distendu, voire brisé, sans 
altérer fondamentalement le fonc­
tionnement de celui-ci. 
Ce problème a conduit les gouverne­
ments de quelques Etats membres à 
chercher à distinguer entre les 
dépenses de protection sociale qui 
font partie intégrante du système 
d'assurance sociale(dans lequel le 
bénéfice de prestations, telles qûe-les 
allocations chômage et les retraites 
proportionnelles aux gains, est 
conditionné par le paiement de coti­
sations) et les autres transferts ou ser­
vices fournis, tels que soins de santé 
et allocations familiales, qui ne sont 
pas aussi étroitement liés à des coti­
sations, mais plus uniformes et dis­
pensés plus universellement. Une 
telle distinction ouvre la possibilité 
de remplacer les cotisations par une 
quelconque forme d'imposition pour 
financer ces derniers services. Telle 
est l'approche adoptée par exemple 
en Allemagne où il a été tenté récem­
ment de différencier les allocations 
chômage liées aux antécédents pro­
fessionnels et aux cotisations versées 
d'autres aspects de la poli tique du 
marché du travail concernant plus 
généralement les personnes ayant 
besoin d'aide. De même, au 
Luxembourg, le financement des 
allocations familiales n'est plus assu­
ré par les employeurs, mais par une 
imposition générale depuis 1994 et 
une restructuration similaire est de 
plus en plus envisagée en Grèce et en 
Espagne. 
En corollaire, on observe également 
une tendance à affecter spécifique­
ment à la protection sociale les 
recettes des impôts instaurés ou ma­
jorés pour compenser les réductions 
52 
Chapitre 2-L'adaptationau changement: réformes récentes et principaux développements 
de cotisations. En France, un nouvel 
impôt « de solidarité », la « contribu­
tion sociale généralisée (CSG) », 
prélevé sur tout revenu individuel, a 
été instauré en 1991 et augmenté en 
1993, les recettes ainsi perçues étant 
destinées à financer les retraites de 
base non contributives. La Belgique 
prélève depuis 1994 une contribution 
similaire (« contribution sociale per­
sonnelle ») sur tout revenu imposable 
et a consacré à la protection sociale 
une partie des taxes sur l'énergie et 
la valeur ajoutée ainsi que des droits 
d'accise et de l'impôt foncier. Le 
Luxembourg, quanta.iui, a instauré 
un prélèvement spécial sur le carbu­
rant pour aider à financer la promo­
tion de l'emploi. 
Ces deux derniers changements 
s'inscrivent dans une tendance géné­
rale dans de nombreuses parties de 
F Union qui vise à déplacer la charge 
fiscale de l'emploi (dont le dévelop­
pement doit être encouragé) vers les 
ressources naturelles (dont l'usage 
excessif doit être découragé). Cela 
est conforme à la proposition de la 
Commission d'instaurer une taxe sur 
le CO2/I'énergie combinée à une 
réduction des cotisations patronales 
dans le but de stimuler la création 
d'emplois tout en encourageant les 
économies d'énergie et la réduction 
des émissions afin de contribuer à 
préserver l'environnement. D'autres 
Etats membres qui suivent ce prin­
cipe sont le Danemark, où les taxes 
sur le travail ont été réduites et les 
taxes sur l'énergie augmentées, le 
Royaume-Uni, où les cotisations 
patronales ont été diminuées récem­
ment, la TVA a été appliquée à 
l'énergie et une nouvelle taxe sur les 
décharges a été annoncée, et les 
Pays-Bas, où une taxe sur l'énergie 
consommée est à l'étude. 
Une tendance opposée se manifeste 
cependant dans les pays Scandinaves, où les dépenses sociales ont toujours 
été financées principalement par la 
fiscalité générale et où les cotisations 
de type assurance ne jouaient qu'un 
rôle minime. On y envisage de plus 
en plus d'étendre le système de coti­
sations, en partie pour diversifier les 
sources de financement, mais surtout 
pour établir un hen plus étroit entre 
capitalisation et droit aux prestations, 
ce qui permettrait de restreindre 
l'accès aux prestations concernées 
ou de diversifier les montants versés 
ou les niveaux de services en fonc­
tion des cotisations payées. Au 
Danemark, en particulier, où la pro-, 
tection sociale, dans ses aspects 
légaux tout au moins, était entière­
ment financée par l'impôt, tous les 
travailleurs sont tenus, depuis 1994, 
de payer une contribution (représen­
tant 5% de leur salaire brut, 8% à 
partir de 1998) au Fonds du marché 
du travail destiné à financer les allo­
cations chômage et de préretraite 
ainsi que les nouvelles formes de 
congé évoquées précédemment. Les 
employeurs seront aussi tenus de 
contribuer à ce fonds à partir de 1997. 
L'Allemagne, après avoir réduit les 
taux de cotisation vieillesse entre 
1991 et 1994, a relevé les cotisations 
des employeurs aussi bien que des 
salariés (d'un montant égal) en 1994 
en instaurant le nouveau régime 
d'assurance dépendance (qui sera 
examiné plus loin). Pour dédomma­
ger les employeurs de cette charge 
supplémentaire, cette mesure a 
cependant été accompagnée de 
l'annulation d'un jour de congé 
rémunéré. 
Compte tenu des difficultés de procé­
der à des réductions générales de 
cotisations de quelque ordre que ce 
soit (bien que certains pays, comme 
l'Espagne et le Portugal, aient abais­
sé les cotisations des employeurs il y 
a peu, en même temps que les cotisa­tions salariales dans le premier de ces" 
deux pays), deux tendances se font 
jour. L'une consiste à déplacer le 
poids des cotisations des employeurs 
vers les salariés, ce qui semble avoir 
été fait dans les Etats membres du 
nord (en particulier en Belgique, en 
France, aux Pays-Bas et, plus récem­
ment, au Royaume-Uni) et dans une 
moindre mesure dans le sud de 
F Union (où, sauf en Italie, la part des 
recettes totales provenant des sala­
riés a chuté entre 1980 et 1993 
— voir chapitre 3 ci-après). L'autre 
tendance consiste à procéder à des 
réductions sélectives plutôt que 
générales des cotisations des 
employeurs. C'est ce qui a été fait en 
particulier pour les travailleurs à bas 
salaire. Plusieurs pays ont tenté d'en­
courager l'emploi de travailleurs 
relativement peu qualifiés ou de 
jeunes ne pouvant bénéficier que de 
taux de rémunération comparative­
ment faibles et représentant une part 
importante de l'ensemble des chô­
meurs. Des charges sociales élevées 
pour ces personnes en particulier 
peuvent constituer un important élé­
ment de dissuasion pour des entre­
prises qui seraient sinon disposées à 
les embaucher. 
La Belgique et l'Irlande ont ainsi 
réduit, en 1994, les cotisations des 
employeurs pour les travailleurs fai­
blement rémunérés et l'Irlande a pro­
cédé à une nouvelle réduction en 
1995 (de 12% à 9% pour les travail­
leurs gagnant moins de 15.000 écus 
par an). Au Royaume-Uni, les cotisa­
tions patronales ont été à nouveau 
réduites en 1995. En France, par ail­
leurs, les employeurs se sont vus 
octroyer, en 1993, une exemption de 
cotisations d'allocations familiales 
pour les travailleurs gagnant moins 
de 1,3 fois le salaire minimum légal 
(moins de 1,5 fois en 1998). 
-53 
Chapitre 2 - L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
Les jeunes, les chômeurs de longue 
durée et les handicapés ont consti­
tué les principales cibles de telles 
mesures. En Italie et au Portugal, une 
réduction spéciale de cotisation a été 
instaurée pour les employeurs recru­
tant des personnes appartenant à ces 
groupes (les abattements étant plus 
importants dans le sud), tandis qu'en 
Belgique les employeurs ont droit à 
une réduction de cotisation pour une 
période de trois ans (100% la pre­
mière année et 50% la troisième) s'ils 
engagent une personne au chômage 
depuis au moins un an ou un jeune de 
moins de 26 ans sans emploi depuis 
au moins six mois. De même, en 
Espagne, les entreprises engageant 
des jeunes, des chômeurs de 45 ans 
ou plus ou des handicapés sur la base 
d'un contrat temporaire (1-3 ans) 
bénéficient de réductions de cotisa­
tions de 75% et des réductions sont 
également applicables pour les 
petites entreprises qui engagent toute 
personne précédemment au chô­
mage. 
Une autre tendance qui se fait jour 
dans F Union consiste à compléter les 
sources de financement tradition­
nelles par des redevances payées par 
les usagers qui, en un certain sens, 
peuvent être considérées comme une 
forme d'imposition et sont exami­
nées plus loin. 
Privatisation — 
Vers une nouvelle 
protection sociale 
de type mixte ? 
Pour faire face aux pressions des 
développements économiques et 
de l'évolution démographique qui se 
dessine, on a parfois cherché à ado­
pter des approches radicale *nt nou­
velles en matière d'organis* ion, de fonctionnement et de financement 
des systèmes de protection sociale en 
1" rope. On a en particulier examiné 
les possibilités d'accroître la partici­
pation du secteur privé sous diverses 
formes, ainsi que de déplacer de 
l'Etat vers l'individu ou parfois vers 
F employeur la couverture de certains 
risques. Il a même été suggéré, dans, 
certains milieux, que le concept de 
couverture universelle et d'égalité 
d'accès de tous les citoyens à la pro­
tection sociale selon leurs besoins 
était dépassé ou d'un coût trop lourd 
pour les économies modernes et que 
les régimes publics devraient se limi­
ter à fournir une assistance de base 
aux personnes dépourvues des 
moyens de subvenir elles-mêmes à 
leurs besoins. 
Bien que le problème plus général du 
champ d'application souhaitable de 
la protection sociale, surtout dans des 
domaines tels que les soins de santé 
ou les retraites, ait été un important 
sujet de débat, ce type de solution 
extrême aux problèmes de finance­
ment des régimes existants n'a guère 
reçu beaucoup d'appui. En effet, 
comme il a été observé dans le cha­
pitre 1, tous les Etats membres sont 
profondément attachés à un système 
de protection sociale à large base et 
l'importance vitale de maintenir les 
systèmes actuels dans l'Union a été 
soulignée lors des Conseils euro­
péens successifs, non seulement pour 
des raisons de cohésion sociale, mais 
également pour renforcer les fonde­
ments de la croissance économique 
et améliorer la compétitivité. 
Néanmoins, le rôle du secteur privé 
et l'étendue souhaitable de la respon­
sabilité individuelle sont des pro­
blèmes dont l'importance ne cessera 
de croître au cours des années à venir, 
les revenus en valeur réelle restant à 
la hausse et les tendances démogra­
phiques s'annonçant défavorables. On observe déjà dans la plupart des 
Etats membres diverses tendances à 
la privatisation, par la sous-traitance 
d'activités au secteur privé, l'encou­
ragement de la prestation de services 
ou l'apport d'aide par celui-ci, l'im­
putation de la responsabilité ou d'une 
partie des coûts de la protection 
sociale aux individus. Si cette évolu­
tion est largement motivée par la 
volonté de réduire les dépenses pu­
bliques, elle résulte également de 
l'idée qu'une participation plus 
grande du secteur privé permet de 
développer la concurrence des ser­
vices efcdonc d'accroître leur effica­
cité. De même, en rendant les 
individus plus responsables de sub­
venir à leur propre protection, on 
élargit leur liberté de choix quant à 
F ampleur et au type d'assurance dont 
ils souhaitent bénéficier et l'on 
accroît, pour ainsi dire, l'efficacité 
des dépenses, celles-ci correspon­
dant davantage aux préférences du 
consommateur — et de la société. 
Compte tenu du souci de maîtriser les 
coûts, il convient de souligner que 
ces types de privatisation n'ont pas 
nécessairement pour effet de réduire 
les dépenses globales de protection, 
bien qu' ils puissent aider à limiter les 
dépenses publiques et donc les 
impôts et cotisations. Dans un certain 
nombre de domaines, le fait de laisser 
les consommateurs plus libres de 
choisir leurs dépenses peut conduire 
à une augmentation de celles-ci, sur­
tout lorsque les revenus en valeur 
réelle augmentent. Tel est particuliè­
rement le cas en ce qui concerne les 
soins de santé, comme le montrent 
l'ampleur des dépenses et la variété 
des services fournis aux Etats-Unis 
où l'on peut aussi se demander dans 
quelle mesure la plus grande liberté 
de choix du consommateur favorise 
l'efficience économique. La même 
observation peut cependant aussi se 
vérifier en ce qui concerne l'épargne 
54-
3&S "Chapitre 2 - L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
&A-. retraite, les gens se préparant à une 
plus longue période de vieillesse 
puisque l'espérance de vie augmente. 
Les mouvements dans le sens de la 
privatisation sont multiples, mais 
c'est pour les pensions de retraite, les 
soins de santé, les services sociaux et 
les prestations de maladie et d'inva­
lidité qu'ils sont les plus manifestes. 
Les développements récents dans 
chacun de ces domaines sont exami­
nés ci-après. 
Pensions de retraite 
Au cours des quelques dernières 
années, les gouvernements de cer­
tains Etats membres ont pris des 
mesures visant à encourager le déve­
loppement de régimes privés d'assu­
rance pour la retraite. Sauf au 
Royaume-Uni, de tels régimes ne 
sont cependant pas destinés à sup­
planter directement les pensions ser­
vies par le secteur public, mais à 
permettre aux intéressés — groupes 
professionnels en particulier — de 
compléter la retraite légale s'ils le 
souhaitent. De cette manière, tout en 
laissant aux gens davantage de choix 
quant à l'ampleur des cotisations 
qu'ils souhaitent payer, on espère 
alléger les pressions qui s'exercent 
sur le développement de régimes 
complémentaires d'Etat. Des 
régimes professionnels de ce type 
existent depuis quelques temps en 
Belgique et en Allemagne et des dis­
positions législatives visant à facili­
ter le développement des pensions 
d'entreprise sont entrées en vigueur 
en Italie en 1994. 
Au Royaume-Uni, en revanche, l'un 
des principaux objectifs de la politi­
que menée dans ce domaine au cours 
de la dernière décennie et même 
auparavant, a consisté à transférer 
aux compagnies d'assurance privées la responsabilité d'une large part des 
retraites. Les salariés ont le droit 
d'abandonner le régime général de 
retraite complémentaire pour autant 
qu'ils soient affiliés à un régime pri­
vé agréé. Jadis, de tels régimes 
étaient principalement mis en place 
par les employeurs et spécifiquement 
liés à des groupes professionnels ou 
des entreprises déterminés. Au cours 
des quelques dernières années, 
cependant, des tentatives ont été 
faites pour encourager, par des inci­
tations fiscales et la publicité, le 
dév^eloppernent de pensions indivi­
duelles en lieu et place, plutôt qu'en 
complément, des pensions complé­
mentaires d'Etat. 
Cette approche a néanmoins été 
remise en question récemment pour 
deux raisons : premièrement, le scan­
dale Maxwell, qui a révélé l'utilisa­
tion de fonds de pension par un 
employeur à ses propres fins et la 
perte de ceux-ci da±is la faillite de sa 
société, a démontré la nécessité de 
surveiller de plus près et d'exercer 
des contrôles beaucoup plus stricts 
sur les fonds de pension privés. 
Deuxièmement, le coût des pensions 
individuelles s'est avéré significati-
vement plus élevé qu'on ne pouvait 
l'attendre et les affiliés ont dû payer 
des taux de cotisation plus élevés que 
ceux du régime d'Etat pour bénéfi­
cier de droits similaires, en raison 
notamment des frais de gestion à cou­
vrir. Compte tenu de ces frais et du 
coût d'une supervision efficace des 
régimes privés, sans compter que 
l'existence d'une multitude de 
régime professionnels différents, qui 
ne facilitent pas le passage d'un 
régime à l'autre, peut accroître le 
coût de la mobilité professionnelle, 
on se demande dans quelle mesure 
une privatisation de l'ordre de celle 
obtenue au Royaume-Uni constitue 
une solution efficace et rentable pour verser des pensions de retraite 
adéquates. 
Soins de santé et 
services sociaux 
C'est dans le domaine des soins de 
santé que se combine le plus souvent 
l'action des services publics et pri­
vés. Dans tous les Etats membres, le 
secteur privé assure une certaine part 
des traitements et services et l'impor­
tance de sa participation n'a cessé de 
croître depuis 1980 (les seules excep­
tions entre 1980 et 1993 ayant été la 
Belgique, les Pays-Bas et la Finlande 
— voir chapitre 5 ci-après). Dans le 
même temps, une part croissante du 
coût des traitements et ordonnances 
a été mise à la charge des patients. De 
plus, dans deux pays en particulier, à 
savoir les Pays-Bas et le Royaume-
Uni, l'organisation du système a subi 
d'importantes réformes visant à ren­
forcer la concurrence et à accroître 
ainsi l'efficacité des services (voir 
chapitre5). 
La Suède a étendu ces dernières 
années la privatisation aux activités 
de service social et en particulier à 
divers services personnels tels que la 
garde des enfants, dont le secteur 
public avait jadis le monopole, opé­
rant ainsi un rapprochement avec la 
situation existant dans d'autres par­
ties de l'Union. Pour encourager ce 
mouvement, des subventions d'Etat 
ont été octroyées aux prestataires de 
tels services. 
Un exemple différent de privatisa­
tion au sens large dans ce domaine 
général est fourni par la mise en place 
au Royaume-Uni, en 1993, de 
l'Agence d'aide aux enfants, qui a 
pour mission d'identifier et de re­
trouver les parents absents — les 
pères en particulier — afin d'accroî­
tre leur participation à l'entretien de 
55-
Chapitre 2- L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
Nombre d'invalides dans l'Union 
On ne dispose pas de données sur le nombre de personnes bénéficiant de 
prestations d'invalidité dans l'Union. Des indications sur ce nombre peu­
vent cependant être tirées de l'Enquête communautaire sur les forces de 
travail qui comprend une question sur les raisons pour lesquelles les 
personnes interrogées ne cherchent pas activement du travail et indique 
qu'une des raisons possibles peut être l'invalidité permanente. 
Le nombre relatif de personnes classées sur cette base comme atteintes 
d'invalidité permanente aux Pays-Bas et au Royaume-Uni est frappant par 
rapport à d'autres parties de FUnioa Dans ces deux pays, quelque 7% des 
personnes de 45 à 54 ans et 15 à 16% de celles de 55 à 64 ans se 
considéraient atteintes d'une invalidité permanente en 1994 (graphique 10). 
Ces pourcentages reflètent presque certainement le type de. soutien du 
revenu;dont les intéressés bénéficient plutôt qu'ils ne correspondent au 
nombre réel de personnes invàiiq^flsj^ élevés 
que la moyenne de l'ensemble de l'Union, bien qu'il faille reconnaître que 
l'on ne dispose pas de données complètes pour tous les pays, notamment 
la France où de telles données font totalement défaut II semblerait donc 
que presque la moitié de l'ensemble des invalides de l'Union vivent dans 
ces deux pays. De plus, dans les deux cas, ces pourcentages manifestent 
une tendance à la hausse, malgré une certaine réduction aux Pays-Bas pour 
la plus jeune des deux classes d'âge entre 1993 et 1994, peut-être imputable 
au fait que les conditions d'éligibilité sont devenues plus strictes. 
10 Pourcentage de personnes économiquement inactives 
dans les classes d'âge des 45-54 et 55-64 ans pour cause 
d'invalidité permanente dans les Etats membres, 1987 
10 En % population 45-54 ans En % population 55-64 ans -JQ 
16 
14 
12 
10 11987 
11994 
45-54 
D 1994 inclut les nouveaux Lânder; F pas de données leurs enfants (en soumettant leur 
revenu à l'application d'une formule 
fixe et dont la rigidité est prête à 
discussion) et de réduire ainsi le 
montant à payer par l'Etat en faveur 
de ces enfants. 
Prestations de maladie 
et d'invalidité 
L'inquiétude face à l'ampleur et à 
l'augmentation des prestations de 
maladie et d'invalidité a conduit, ces 
dernières années, le ' gouvernement 
de deux pays en particulier, à savoir 
les Pays-Bas et le Royaume-Uni, à 
chercher les moyens de réformer le 
système de paiement en vue de res­
treindre les dépenses, que ce soit en 
fixant des critères plus stricts d'éligi­
bilité, en rabaissant le niveau de sou­
tien du revenu ou en supprimant 
complètement les prestations. Dans 
ces deux pays, la politique menée a 
visé à transférer la responsabilité du 
service des prestations et donc du 
contrôle de la validité des demandes 
aux employeurs du secteur privé 
(voir encadré sur le nombre d'inva­
lides dans l'Union). 
Les Pays-Bas ont pris, en 1993, des 
dispositions législatives liant le 
niveau et la durée des prestations à 
l'âge, élargissant la définition de ce 
qui est considéré comme un emploi 
convenable pour les bénéficiaires et 
leur imposant des examens médicaux 
réguliers. En 1994, un législation 
complémentaire est entrée en 
vigueur, rendant les employeurs en­
tièrement responsables du soutien du 
revenu des travailleurs pendant les 
six premières semaines de maladie et 
les encourageant à vérifier que les 
personnes concernées sont réelle­
ment incapables de travailler et à 
organiser des consultations. Les 
entreprises sont également tenues de 
-56 
Chapitre 2 - L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
définir des politiques pour réduire la 
fréquence des congés de maladie. 
Des mesures similaires ont été ins­
taurées au Royaume-Uni. A partir 
d'avril 1995, les prestations de mala­
die à court terme et d'invalidité à 
long terme ont été amalgamées en 
une seule prestation d'incapacité, 
dont le montant augmente avec la 
durée d'incapacité et dont le paie­
ment est associé à la nécessité de se 
soumettre à des contrôles médicaux 
réguliers, indépendants et plus rigou­
reux. De plus, les employeurs sont 
tenus, depuis avril 1994, d'assurer la' 
couverture des 28 premières 
semaines de maladie. Les frais sup­
plémentaires que cela implique pour 
eux sont néanmoins compensés par 
une réduction de 1% de leurs cotisa­
tions sociales (proportionnellement 
plus élevées pour les salariés à bas 
salaire), ce qui, en moyenne, fait plus 
que compenser les dépenses supplé­
mentaires qu'ils seraient susceptibles 
de devoir supporter. 
Comme aux Pays-Bas, une telle 
modification est délibérément desti­
née à inciter les employeurs à réduire 
l'incidence des congés de maladie. 
Néanmoins, si une surveillance plus 
systématique des congés peut s'avé­
rer nécessaire, le danger existe 
qu'une telle modification ne décou­
rage les employeurs d'engager des 
gens susceptibles d'être souvent 
absents pour cause de maladie ou de 
garder ceux qui se sont avérés l'être. 
L'expérience de l'Allemagne, où les 
employeurs sont responsables depuis 
un certain temps du paiement des 
prestations de maladie, semble indi­
quer que ceci ne risque pas tellement 
de causer problème. L'expérience 
montre cependant aussi qu'il est 
important de fixer des règles en 
matière d'engagement et de licencie­
ment empêchant spécifiquement les employeurs d'avoir accès au dossier 
médical détaillé d'un candidat ou de 
licencier quelqu'un uniquement en 
raison de son état de santé et qu'il 
importe de veiller à ce que ces règles 
soient strictement appliquées. En 
pratique, les personnes susceptibles 
de souffrir le plus de la modification 
des dispositions sont celles qui tra­
vaillent dans les petites entre­
prises où les contrôles, surtout au 
Royaume-Uni, ne sont délibérément 
pas très stricts. En même temps, 
l'expérience allemande semble aussi 
indiquer que le changement ne 
devrait, guère permettre de réaliser 
des économies importantes dans les 
dépenses globales en prestations de 
maladie, même si les dépenses publi­
ques sont moindres. 
Tandis que les gouvernements de ces 
deux pays et d'autres de l'Union se 
concentraient sur la réduction des 
dépenses sociales, l'Allemagne a 
étendu le champ d'application du 
système de manière à y inclure une 
nouvelle fonction, l'assurance 
dépendance (Pflegeversicherung), 
financée, comme il a été indiqué plus 
haut, par une augmentation des coti­
sations. L'innovation ne réside pas 
dans la garantie des soins eux-mêmes 
— ceux-ci étant assurés, dans plu­
sieurs autres Etats membres, dans le 
cadre de services sanitaires ou 
sociaux ou de leurs dispositifs d'aide 
sociale — mais dans l'intégration de 
ceux-ci dans le régime d'assurance 
sociale en tant que tel. 
Conclusions 
Une conclusion que l'on peut 
tirer de ce qui précède est que, 
de même que les systèmes de protec­
tion sociale des Etats membres sont 
caractérisés par des différences 
significatives, comme cela a été sou­
ligné au chapitre 1, les développe­ments enregistrés ces dernières 
années sont assez diversifiés. Il 
existe cependant certains signes de 
convergence dans les mesures prises 
et les objectifs poursuivis, qui ne 
devraient guère surprendre étant 
donné la nature commune des pro­
blèmes et des défis à relever. 
Plus précisément, les gouvernements 
de tous les Etats membres se sont de 
plus en plus attachés à maîtriser les 
coûts, surtout en ce qui concerne les 
pensions de vieillesse et les indemni­
tés de chômage, deux domaines dans 
lesquels la croissance des-dépenses 
est et restera soumise à de fortes pres­
sions. Les mesures prise à cet égard 
ont également été du même ordre, 
qu'elles consistent à restreindre de 
manière mieux ciblée le droit aux 
prestations — par un relèvement de 
l'âge de la retraite en ce qui concerne 
les pensions — ou à réduire directe­
ment le niveau des prestations ser­
vies. 
La limitation des coûts a également 
constitué un objectif majeur dans le 
domaine des soins de santé. Plusieurs 
pays, en plus des Pays-Bas et du 
Royaume-Uni qui ont procédé aux 
réformes les plus substantielles, 
notamment l'Italie, l'Allemagne et 
l'Espagne, ont tenté ou envisagent 
d'instaurer plus de concurrence dans 
le système en vue d'en accroître 
l'efficacité. 
De plus, on observe une tendance 
commune à abandonner une politi­
que passive de soutien du revenu au 
profit de mesures actives visant à 
aider les gens à subvenir eux-mêmes 
à leurs besoins plutôt que de dépen­
dre de l'Etat. Les mesures concrètes 
mises en oeuvre varient cependant 
quelque peu d'un endroit de l'Union 
à l'autre, surtout en ce qui concerne 
le rôle des pouvoirs publics, tant au 
niveau régional et local qu'au 
57-
Chapitre 2 ~ L'adaptation au changement: réformes récentes et principaux développements 
niveau central. Dans certains Etats 
membres, les pouvoirs publics sont 
beaucoup plus activement engagés 
dans la création d'emplois que dans 
d'autres où ils ont davantage cherché 
à éliminer les restrictions et les obs­
tacles à la croissance de l'emploi. La 
notion de politique active diffère 
donc quelque peu d'un bout à l'autre 
de l'Union et couvre une large 
gamme de mesures et approches très 
variées. Améliorer le fonctionne­
ment des services de l'emploi et 
l'aide et les conseils dispensés aux 
demandeurs d'emploi a cependant 
constitué un élément central de la 
politique de la plupart des Etats 
membres. 
En matière de financement, on a lar­
gement renoncé à majorer les cotisa­
tions, surtout celles des employeurs, 
qui ont tendance à nuire à la création 
d'emplois et à la compétitivité, en 
ayant davantage recours à la fiscalité. 
Dans ce cadre, on observe une 
recherche générale de nouvelles 
formes de financement, ainsi que le 
développement d'impôts destinés à 
financer des prestations ou services 
spécifiques. Le Danemark manifeste 
cependant une tendance opposée, 
caractérisée par l'instauration et 
l'augmentation de cotisations, bien 
que, sous un autre angle, ceci puisse 
être considéré comme un mouve­
ment de convergence avec le reste de 
F Union dont les modalités de finan­
cement sont plus diversifiées. générale à réduire la couverture de la 
protection sociale ou à renoncer au 
droit universel à un revenu garanti et 
à l'accès aux services de santé. 
Les pays du sud de F Europe de même 
que F Irlande ont en effet substantiel­
lement progressé dans l'établisse­
ment de régimes comparables à ceux 
d'autres Etats membres par l'étendue 
de leur couverture et le niveau d'aide 
procuré. De même, dans un certain 
nombre de pays, la protection a été 
améliorée ou étendue pour répondre 
à de nouveaux besoins. Tel est le cas 
non seulement en Allemagne, avec la-
mise en place de son assurance 
dépendance, mais également au 
Danemark et en Suède, où le droit des 
travailleurs à prendre des congés de 
formation, parentaux ou sabbatiques 
a été instauré ou étendu et combiné 
avec la possibilité de procurer des 
emplois temporaires aux chômeurs. 
Des tendances communes apparais­
sent également en matière de privati­
sation, dans la mesure où ce concept 
pris au sens large englobe les chan­
gements conduisant à plus de partici­
pation du secteur privé à la protection 
sociale ou à un accroissement des 
responsabilités de l'individu et de 
son choix quant au montant et à la 
forme de protection assurée. Mais il 
ne se dessine guère de tendance 
-58 
Chapitre 3- Tendances de là protection sociale et de son financement 
Chapitre 3 Tendances de la protection 
sociale et de son financement 
En 1993, les dépenses de protec­
tion sociale — définies comme 
comprenant les pensions de vieil­
lesse, les soins de santé, les presta­
tions de maladie et d'invalidité, les 
allocations chômage et les dépenses 
consacrées aux services publics de 
l'emploi, les allocations familiales, 
les prestations de maternité et les 
allocations logement — ont en 
moyenne absorbé environ 29% du 
PIB de la Communauté, soit l'équi­
valent de quelque 4500 écus par per­
sonne vivant dans les Etats membres. 
Les écarts d'un pays à l'autre de 
l'Union sont toutefois importants. 
Alors qu'au Danemark et aux Pays-
Bas, les dépenses s'élevaient à plus 
de 33% du PIB (elles représentaient 
environ 35% de celui-ci en Finlande, 
où le taux a fortement augmenté à 
cause de la chute du PIB, et environ 
30% en Suède, mais le chiffre n'est 
pas encore directement comparable 
dans ce dernier cas), en Irlande, elles 
ne se montaient qu'à environ 21,5% 
de celui-ci, au Portugal à 18% et en 
Grèce à tout juste plus de 16% (gra­
phique 11). 
En termes de dépense moyenne par 
habitant, les différences sont encore 
plus marquées. Alors qu'en 1993, le 
Luxembourg dépensait en moyenne 
plus de 6600 écus (exprimés en uni­
tés normées de pouvoir d'achat pour 
rendre le chiffre plus facilement 
comparable, en termes de ressources 
réelles prélevées, avec celui des au­
tres Etats membres) pour la protec­tion sociale de chaque personne rési­
dant dans le pays, la Grèce ne dépen­
sait que 1600 écus par personne 
(normalisés de la même manière), 
soit plus de quatre fois moins. Bien 
que les écarts fussent moins impor­
tants pour les autres- Etats membres, 
il y avait toujours une grande diffé­
rence entre le niveau des dépenses 
dans les pays plus développés et plus 
prospères du nord de l'Union et celui 
des pays du sud et de l'Irlande. En 
1993, les Pays-Bas et le Danemark 
ont ainsi dépensé, en termes de pou­
voir d'achat, à peu près deux fois plus 
par habitant que l'Espagne, plus de deux fois plus que l'Irlande et envi­
ron trois fois plus que le Portugal. 
Bien que ces différences reflètent lar­
gement les différences de revenu réel 
— et de pouvoir d'achat — par habi­
tant, on observe néanmoins une ten­
dance, toutefois nullement uniforme, 
selon laquelle les dépenses de protec­
tion sociale sont d'autant plus fortes 
par rapport au PIB que le niveau du 
revenu réel est élevé (graphique 12). 
En d'autres termes, lorsque les éco­
nomies se développent et deviennent 
plus riches, elles ont tendance à 
consacrer une part croissante de leurs 
11 Dépenses de protection sociale par habitant et par 
rapport au PIB, 1993 
Dépenses de protection sociale par habitant (milliers de SPA) % du PIB 
.7 r i 35 
30 
3 h 25 
20 
15 
10 
GR P IRL E UK I E12 B F D NL DK L 0 OR P IRL E UK 1 E12 B F D NI DK L 
0 inclut les nouveaux Lander 
-59-
Chapitre 3 - Tendances de la protection sociale et dé son financement 
ressources à la protection sociale 
sous ses divers aspects. L'ampleur de 
ce phénomène varie cependant 
d'un pays à l'autre. Les Pays-Bas et 
l'Italie, dont le PIB par habitant 
exprimé en termes d'unités normées 
de pouvoir d'achat est à peu près 
identique, ont des niveaux très diffé­
rents de dépenses sociales par rap­
port au PIB. Alors qu'en 1993 le taux 
s'élevait à 33,5% aux Pays-Bas, il 
était inférieur à 26% en Italie. En 
outre, dans tous les Etats membres du 
nord où le PIB par habitant était plus 
élevé qu'aux Pays-Bas (ou au 
Danemark), les dépenses de protec­
tion sociale étaient inférieures, 
parfois très nettement. L'ampleur des 
dépenses de protection sociale, 
même entre des pays ayant un niveau 
de revenu réel assez semblable, varie 
donc fortement d'un Etat membre à 
l'autre. 
Au demeurant, le revenu réel n' est en 
aucun cas le seul élément qui déter­
mine le niveau des dépenses. Les pays diffèrent également en ce qui 
concerne les besoins de protection 
sociale, du fait de différences dans la 
structure de la population (la propor­
tion de personnes âgées), de taux de 
chômage différents, de disparités dif­
férentes dans la répartition des reve­
nus, etc. 
Logique de l'analyse 
Ces différences et leur évolution 
dans le temps font partie des 
points examinés dans ce chapitre, qui 
vise non seulement à comparer les 
niveaux de dépenses sociales dans 
l'Union et la manière dont ils ont 
évolué avec le temps par rapport à la 
croissance économique, mais aussi à 
identifier les raisons immédiates qui 
expliquent les différences observées 
et les écarts dans les rythmes d'évo­
lution. En particulier, l'un des princi­
paux objectifs est d'examiner dans 
quelle mesure les tendances démo-
12 Dépenses de protection sociale et PIB par habitant, 
1993 
35 
30 
25 
20 
15 h Dépenses de protection sociale (en % du PIB) 
10 • NL. DK 
•D *F 
,E12 
UK • B 
• I 
• E 
• IRL 
• GR ! 35 
30 
25 
4 20 
15 
10 
6 8 10 12 
L exclu; D inclut les nouveaux Lànder 14 16 18 20 
PIB par habitant (milliers de SPA) graphiques et, plus précisément, 
l'évolution du nombre de personnes 
pouvant avoir besoin de protection 
ou d'assistance, peuvent expliquer 
l'évolution des dépenses sociales 
constatée au cours des quelque dix 
dernières années. 
L'analyse n'est cependant pas sim­
ple. Les résultats susceptibles d'être 
obtenus sont très limités par des pro­
blèmes de données. Ainsi, alors qu'il 
existe maintenant un ensemble rela­
tivement bien développé de données 
aussi comparables que possible sur 
les dépenses dé protection sociale 
dans l'Union (bien qu'elles n'in­
cluent pas encore deux des trois nou­
veaux Etats membres), qui sert de 
base pour la présente analyse (voir 
les notes et sources à la fin du présent 
rapport), on dispose de beaucoup 
moins d'informations sur le nombre 
de personnes bénéficiant de la pro­
tection sociale, qu'il s'agisse d'un 
soutien du revenu ou des divers ser­
vices fournis. En général, à cause du 
manque de données sur les bénéfi­
ciaires, on est contraint, pour obtenir 
une approximation de leur nombre, 
de recourir à des données relatives 
aux groupes à risque issues de statis­
tiques de la population ou du marché 
du travail (par exemple, le nombre de 
personnes ayant dépassé l'âge de la 
retraite dans les différents pays). Par 
conséquent, on ne peut étudier dans 
quel sens évoluent les effectifs cou­
verts par les systèmes de protection 
sociale, afin de déterminer si plus ou 
moins de personnes à risque ont 
accès à une assistance ou, en d'autres 
termes, comment varie la proportion 
de personnes à risque qui bénéficient 
d'une aide. 
C'est le principal point faible de 
l'analyse, car il se situe à la racine de 
toute évaluation de la capacité des 
systèmes à venir réellement en aide 
aux personnes dans le besoin et à leur 
-60-
Chapitre 3 - Tendances de la protection sociale et de son financement 
Tableau 1 — Dépenses courantes de protection sociale, 1970-1993 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 A* SF* S* 
Dépenses sociales totales en % du PIB 
1970 18.7 19.6 21.5 - - 19.2 13.2 17.4 15.9 20.8 - 15.9 19.0 
1980 28.0 28.7 28.8 9.7 18.2 25.4 20.6 19.4 26.5 30.1 12.9 20.5 24.1 
1985 29.3 27.8 28.4 15.4 20.0 28.8 23.6 22.6 23.4 31.7 14.2 23.8 25.9 
1990 27.0 29.8 26.9 16.1 20.6 27.7 19.5 24.1 22.1 32.2 15.0 22.1 25.2 
1993 27.6 33.2 27.6 16.3 24.0 30.9 21.4 25.8 24.9 33.6 18.3 27.3 27.7 
(31.0) (28.7) 26.0 
35.4 
Variation annuelle des dépenses en % du PIB (variation moyenne en point de pourcentage) 
1970-80 
1980-85 
1985-90 
1990-93 0.9 
0.3 
-0.5 
0.2 0.9 
-0.2 
0.4 
1.1 0.7 
-0.1 
-0.3 
0.3 1.1 
0.1 
0.0 0.4 
0.1 
1.1 0.6 
0.7 
-0.2 
1.1 0.7 
0.6 
-0.8 
0.6 0.2 
0.6 
0.3 
0.6 1.1 
-0.6 
-0.3 
0.9 0.9 
0.3 
0.1 
0.5 0.3 
0.2 
1.1 0.5 
0.6 
-0.3 
1.7 0.5 
0.4 
-0.1 
0.8 0.2 0.8 
0.0 0.3 
0.6 4?7 
Dépenses sociales à l'exclusion des allocations chômage en % du PIB 
1970 18.2 19.2 21.3 19.0 9.4 17.4 15.9 20.2 12.5 18.1 
1980 25.6 25.7 28.0 9.5 15.5 24.3 19.0 19.0 26.3 28.3 12.6 19.1 22.9 
1985 26.3 24.7 27.0 15.1 16.5 27.4 20.5 21.8 23.1 28.1 13.9 21.5 24.2 
1990 24.6 26.6 25.8 15.7 17.4 26.2 17.2 23.7 22.0 29.6 14.8 21.3 23.9 
1993 25.0 29.1 26.1 15.7 19.2 28.9 18.4 25.3 24.7 30.7 17.4 25.6 25.9 
(29.0) (26.7) 
Variation annuelle des dépenses en % du PIB (variation moyenne en point de pourcentage) 25.4 
32.0 
1970-80 
1980-85 
1985-90 
1990-93 0.7 
0.2 
-0.3 
0.1 0.6 
-0.2 
0.4 
0.8 0.7 
-0.2 
-0.2 
0.1 0.9 
1.1 
0.1 
0.0 1.5 
0.2 
0.2 
0.6 0.5 
0.6 
-0.2 
0.9 1.0 
0.3 
-0.7 
0.4 0.2 1.0 
0.6 -0.6 
0.4 -0.2 
0.5 0.9 0.8 
0.0 
0.3 
0.4 1.3 
0.3 
0.2 
0.9 0.7 
0.5 
0.0 
1.4 0.5 
0.3 
-0.1 
0.6 0.1 
-0.1 
0.4 0.1 
0.1 
0.2 
0.8 0. 
0.4 0. 
â3 -0. 
Notes: Les chiffres de 1970 pour la Communauté européenne concernent les neuf Etats membres pour lesquels des données 
sont disponibles. L'évolution entre 1970 et 1980 corresponde la moyenne pour ces neuf Etats membres. Les chiffres entre 
parenthèses concernent toute l'Allemagne, nouveaux Lender compris; les autres chiffres pour l'Allemagne excluent les nouveaux 
Lender. Les chiffres du Royaume-Uni ont été ajustés pour les faire passer de l'exercice financier (avril-mars) à l'année calendaire 
(de ce fait, ils diffèrent légèrement de ceux publiés par Eurostat dans Dépenses et recettes de protection sociale, 1980-1993). 
*A,SF, S: 1990-92 
Source: Eurostat, base de données SESPROS; A et S: sources nationales; SF 1980-1990: sources nationales, et 1990-1992: SESPROS 
61 
Chapitre 3 - Tendances de la protection sociale et de son financement 
offrir un niveau adéquat de protec­
tion et d'assistance. (A l'avenir, la 
nouvelle enquête auprès d'un échan­
tillon de ménages effectuée par 
Eurostat fournira, à tout moment, des 
informations sur le nombre de béné­
ficiaires, dans l'Union, d'un soutien 
du revenu sous ses différentes 
formes, et sur les montants versés. 
Les premiers résultats de l'enquête 
devraient être disponibles vers la fin 
de l'année 1995.) 
Dans ce qui suit, la croissance des 
dépenses totales de protection so­
ciale dans les Etats membres de 1980 
à 1993 (dernière année pour laquelle 
des données sont disponibles) est 
d'abord comparée à la croissance du 
PIB et de la population, afin 
d'essayer d'évaluer la tendance à 
long terme — c'est-à-dire si et dans 
quelle mesure la protection sociale a 
tendance à absorber une part crois­
sante des ressources au fil du temps. 
Deuxièmement, la configuration des 
dépenses par grande fonction et la 
manière dont elle varie selon les pays 
sont examinées en même temps que 
les transformations intervenues au fil 
du temps, afin d'identifier les sec­
teurs de dépenses en hausse et en 
baisse. 
Troisièmement, les dépenses effec­
tuées dans chacun des grands 
domaines (ou fonctions) de la protec­
tion sociale sont à leur tour exami­
nées en détail afin d'évaluer dans 
quelle mesure les modifications in­
tervenues reflètent l'évolution du 
nombre de personnes pouvant avoir 
besoin d'une assistance (par exem­
ple, l'augmentation du nombre de re­
traités) ou l'évolution du niveau 
moyen des prestations servies. En 
outre, l'évolution de la structure de 
certains types de prestations — en 
particulier, la mesure dans laquelle 
elles sont servies sous conditions de ressources et l'importance relative 
des prestations complémentaires — 
est également considérée. 
Enfin, l'évolution des sources de 
financement des systèmes de protec­
tion sociale au cours des quelque dix 
dernières années est analysée, avec 
une insistance particulière sur les 
sommes provenant des cotisations 
par rapport aux recettes issues de la 
fiscalité générale. 
Croissance 
des dépenses 
de 1980 à 1993 
Entre 1980 et 1993, les dépenses 
sociales totales ont augmenté 
par rapport au PIB dans tous les Etats 
membres à deux exceptions près, la 
Belgique et F Allemagne, où elles ont 
diminué. Dans l'ensemble de 
F Union, les dépenses moyennes sont 
passées de 24% du PIB à un peu 
moins de 28% (29% si on ajoute les 
nouveaux Lànder), soit une crois­
sance plus lente que dans les années 
1970, pendant lesquelles tous les 
Etats membres sans exception çnt 
connu une forte augmentation des 
dépenses (tableau 1). 
Les pays où l'augmentation a été la 
plus forte depuis 1980 comprennent 
notamment les Etats membres du 
sud, la Grèce, l'Espagne, l'Italie et le 
Portugal, chacun ayant tenté, à des 
degrés divers, de développer un sys­
tème de protection sociale dont la 
couverture serait comparable à celle 
des pays du nord de l'Union. On 
trouve également dans ce groupe le 
Royaume-Uni, où, peut-être plus 
qu'ailleurs, la politique visait à maî­
triser la croissance des dépenses 
sociales. (Il faut remarquer que, 
comme les chiffres des dépenses 
sociales de l'Autriche et de la Suède ne sont pas directement comparables 
à ceux du reste de l'Union, les mon­
tants, en termes de valeur absolue ou 
en pourcentage du PIB, ne figurent 
pas dans les graphiques et les 
tableaux de ce chapitre. Les évolu­
tions temporelles sont toutefois inté­
grées chaque fois que cela est 
possible, car elles devraient être da­
vantage comparables à celles dé­
crites pour les autres Etats membres. 
Dans le cas de la Finlande, des don­
nées comparables n'existent que 
pour les années 1990-1992 et figu­
rent, chaque fois que cela est possi­
ble, dans l'analyse. Les évolutions 
concernant les années antérieures à 
1990 sont assises sur des données 
nationales.) 
L'évolution sur l'ensemble de la 
période masque toutefois des déve­
loppements très différents à l'inté­
rieur de celle-ci. En particulier, la 
plus grande partie de la croissance 
des dépenses entre 1980 et 1993 s'est 
concentrée pendant les trois années 
de récession, entre 1990 et 1993, 
alors que le PIB n'augmentait que 
très lentement ou pas du tout. Dans 
l'ensemble de l'Union, tandis que les 
dépenses sociales ont augmenté de 
2,5 points en pourcentage du PIB au 
début des années 1990, elles ne se 
sont accrues que d'un point en pour­
centage du PIB au cours des années 
1980, et, entre 1985 et 1990, alors 
que la croissance économique était 
relativement élevée, les dépenses ont 
diminué par rapport au PIB. 
La même courbe se retrouve dans la 
plupart des Etats membres. (Le ni­
veau des dépenses par rapport au PIB 
est toutefois très sensible au cycle 
économique et si le calendrier est 
relativement uniforme entre les pays, 
les années constituant des points de 
retournement varient quelque peu, ce 
qui n'est pas sans effet sur l'évolu­
tion enregistrée au cours de certaines 
-G9-
Chapitre 3 - Tendances de la protection sociale et de son financement 
périodes.) Dans cinq pays 
— Belgique, France, Allemagne, 
Irlande et Royaume-Uni — les 
dépenses sociales ont diminué par 
rapport au PIB pendant la seconde 
moitié des années 1980 et ce n'est 
qu'au Danemark, en Italie, au 
Portugal et en Finlande qu'elles ont 
nettement augmenté (de plus de 
0,1% du PIB par an). Dans tous les 
pays sans exception, les dépenses 
sociales ont augmenté par rapport au 
PIB entre 1990 et 1993. La hausse a 
dépassé 1% du PIB par an dans six 
Etats membres: Danemark, Espagne, 
Luxembourg, Portugal, Royaume-
Uni et Finlande. 
La récession économique a, de toute 
évidence, été l'une des principales 
raisons de l'augmentation des 
dépenses par rapport au PIB au cours 
de cette période. Elle a à la fois en­
traîné des dépenses, en raison de la 
montée en flèche du chômage qui l'a 
accompagnée, et — plus grave en­
core — elle a directement fait chuter 
le PIB. En fait, dans la plupart des 
pays, seule une petite part de l'aug­
mentation des dépenses par rapport 
au PIB au début des années 1990 a 
été due à un accroissement des allo­
cations chômage (dans l'ensemble de 
l'Union, elles n'ont représenté en 
moyenne qu'une hausse de 0,2 point 
en pourcentage par an sur l'accrois­
sement global de 0,8 point en pour­
centage des dépenses par rapport au 
PIB — tableau 1). Cependant, en 
Allemagne et en Espagne, elles ont 
représenté au moins la moitié de 
l'augmentation et, en Suède, davan­
tage que l'augmentation totale (dans 
ce pays, hors allocations chômage, 
les dépenses ont diminué par rapport 
au PIB entre 1990 à 1992). 
Afin d'isoler l'effet du tassement du 
PIB sur les chiffres, il est intéressant 
d'examiner le taux de croissance des 
dépenses de protection sociale en tant que tel. Entre 1980 et 1993, dans 
l'ensemble de l'Union, les dépenses 
sociales moyennes (dépenses admi­
nistratives exclues) par habitant ont 
augmenté d'environ 3 à 3,5% par an 
en termes réels (c'est-à-dire une fois 
déflatées par l'indice des prix à la 
consommation — la croissance des 
dépenses totales, frais administratifs 
inclus, a été très semblable). Mais la 
croissance n'a pas été uniforme dans 
le temps. Entre 1980 et 1985, elle 
s ' est élevée à un peu plus de 2,5 % par 
an en moyenne dans l'Union; entre 
1985 et 1990, avec la reprise de 
l'activité économique, elle a-atteint 
presque 3,5%; entre 1990 et 1993, 
alors que la plupart des économies 
européennes étaient en récession, 
elle a encore augmenté pour frôler les 
4,5% par an (tableau 2). Toutefois, 
une bonne partie de cette accéléra­
tion reflète la variation du taux de 
chômage. Si on exclut les transferts 
versés aux chômeurs — aide sociale 
et allocations — la différence de taux 
de croissance des dépenses entre la 
première et la seconde moitié des 
années 1980, ainsi qu'entre la 
seconde moitié des années 1980 et le 
début des années 1990, se rétrécit de 
façon appréciable. Sur cette base, la 
croissance des dépenses sociales a 
été à peine plus forte entre 1990 et 
1993 qu'entre 1985 et 1990 (un peu 
plus de 3,5% par an contre un peu 
moins). 
Par ailleurs, l'effet des variations du 
chômage sur les dépenses de protec­
tion sociale ne se limite pas aux 
transferts versés aux chômeurs. Les 
allocations familiales seront aussi 
touchées dans la mesure où des trans­
ferts sont réalisés pour venir en aide 
aux enfants des chômeurs, et les 
dépenses liées aux retraites subiront 
l'influence de variations dans les dé­
parts en retraite anticipée (voir cha­
pitre 2 ci-dessus). De ce fait, le taux 
de croissance de base des dépenses n'a probablement pas été plus élevé 
pendant le début des années 1990 que 
lors de la fin des années 1980, et a 
peut-être été plus faible. Néanmoins, 
même si on tient compte de ces autres 
éléments, le taux de croissance de 
base est probablement resté supé­
rieur à 3% par an entre 1990 et 1993, 
dépassant le taux de croissance éco­
nomique à long terme dans l'Union 
au cours des quinze ou vingt der­
nières années, ce qui implique une 
tendance à la hausse des dépenses 
sociales par rapport au PIB. Cela 
reflète largement le besoin croissant 
d'assistance sociale dû au vieillisse­
ment de la population et au change­
ment de la structure des ménages. 
La configuration de la croissance des 
dépenses au fil du temps n'a pas été 
uniforme entre les Etats membres. 
Dans la plupart des pays, même si on 
tient compte de la hausse des alloca­
tions chômage, les dépenses sociales 
ont augmenté plus vite entre 1990 et 
1993 que pendant les cinq années 
précédentes, ce qui explique peut-
être en partie l'accent général qui a 
été mis sur la maîtrise des coûts et qui 
a été exposé au chapitre 2. 
Les dépenses sociales par habitant 
ont augmenté en termes réels d'un 
peu moins de 3% par an entre 1980 
et 1993, soit un peu moins que la 
croissance économique générale en 
raison de la hausse (faible) de la 
population. Le taux variait de moins 
de 2% par an en Suède, en Belgique, 
en Allemagne et aux Pays-Bas à 5% 
et plus en Finlande et au Portugal 
(graphique 13) 
En fait, tout comme pour les différences 
entre les niveaux de dépenses, la 
croissance en termes réels des dépenses 
sociales par habitant a tendance à varier 
avec le taux de croissance du PIB par 
habitant, bien que, dans un certain nom­
bre d'Etats membres dans lesquels la 
63-
Chapitre 3 - Tendances de la protection sociale et de son financement 
Tableau 2 — Croissance des depenses de protection sociale a prix constants par 
fonction, 1980-85,1985-90 et 1990-93 (variation annuelle en %) 
B 
DK 
D 
GR 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
UK 
EUR12 
A 
SF 
s 1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
. 1980S5 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-92 
1980-85 
1985-90 
1990-92 
1980-85 
1985-90 
1990-92 Vieillesse 
. 1.2 
3.0 
3.2 
2.5 
2.4 
2.5 
0.0 
3.2 
1.7 
11.3 
2.3 
-0.9 
4.5 
5.5 
4.5 
4.6 
2.3 
3.1 
2.8 
1.9 
3.6 
6.7 
6.0 
4.8 
0.8 
6.2 
8.0 
1.1 
6.0 
1.8 
1.2 
11.4 
8.9 
4.3 
1.8 
6.9 
1.6 
2.7 
2.2 
3.1 
3.7 
3.3 
5.8 
4.7 
4.5 
2.5 
3.4 
4.0 Maladie 
-0.8 
4.8 
2.2 
-2.1 
0.6 
3.3 
0.1 
3.3 
2.5 
1.8 
0.8 
16.9 
0.1 
8.3 
5.0 
3.3 
3.9 
3.7 
1.0 
1.0 
7.7 
3.0 
7.1 
-0.5 
1.0 
6.2 
8.6 
-1.0 
3.9 
3.3 
6.0 
4.6 
12.3 
1.6 
3.7 
5.1 
1.1 
4.3 
3.2 
1.3 
4.4 
8.7 
6.6 
5.2 
-2.2 
0.3 
4.2 
-15.1 Invalidity 
0.1 
0.1 
1.4 
2.2 
3.6 
4.2 
0.9 
2.5 
3.2 
16.9 
0.9 
-4.3 
3.3 
5.4 
4.7 
2.0 
2.6 
0.5 
5.9 
2.8 
6.7 
3.5 
4.9 
1.3 
0.8 
3.4 
5.8 
-0.1 
3.9 
1.6 
2.7 
7.9 
5.3 
4.4 
7.2 
6.1 
1.7 
3.7 
3.1 
1.1 
1.0 
3.4 
7.3 Chomage 
3.4 
-0.3 
4.7 
3.3 
1.7 
9.8 
11.2 
-1.4 
15.9 
9.1 
6.4 
6.3 
';,•:. 6.5 
"3:0 
15.2 
7.4 
4.7 
11.0 
17.6 
-1.0 
12.8 
13.2 
-8.4 
12.4 
14.3 
-7.7 
24.7 
15.6 
-3.3 
5.5 
0.3 
4.6 
46.1 
102 
-14.6 
24.5 
9.0 
-2.1 
13.9 
17.6 
4.5 
15.1 
7.4 
-0.7 
116.4 
15.5 
-4.8 
83.0 Famille 
-2.5 
0.1 
-2.9 
-0.3 
5.8 
4.2 
-4.9 
3.9 
1.0 
8.7 
-17.6 
-9.5 
-10.4 
-6:5 
12.9 
1.4 
0.8 
2.4 
8.4 
3.5 
6.3 
-0.9 
2.5 
-7.2 
-1.4 
9.8 
13.5 
-2.6 
-2.0 
-2.0 
1.5 
5.9 
1.3 
2.4 
1.4 
7.4 
-1.2 
1.4 
2.3 
-1.9 
0.0 
1.7 
8.9 
8.4 
5.2 Maternity 
-0.5 
3.4 
16.8 
12.9 
6.4 
2.4 
-4.1 
4.5 
2.4 
5.1 
-2.3 
-1.2 
-1.3 
1.7 
4.3 
-0.1 
1.2 
0.2 
-1.8 
0.8 
6.9 
3.3 
-1.5 
2.9 
3.9 
6.0 
6.9 
-0.5 
7.2 
13.2 
-0.8 
6.4 
6.7 
0.2 
-3.0 
15.6 
-0.6 
1.0 
5.0 
-0.4 
3.9 
31.2 
6.2 Total 
0.6 
2.3 
2.3 
1.7 
2.8 
5.0 
0.1 
3.3 
2.6 
10.4 
1.7 
1.5 
3.1 
5.7 
6.8 
3.8 
2.8 
3.8 
4.1 
1.1 
6.7 
5.3 
5.6 
3.0 
0.9 
6.5 
8.0 
1.2 
3.4 
1.8 
2.3 
8.5 
10.6 
4.8 
1.3 
8.3 
2.6 
3.3 
4.4 
2.7 
3.5 
6.0 
6.6 
5.1 
8.6 
1.8 
3.5 
-1.9 Total 
sauf 
chomage 
0.3 
2.6 
2.1 
1.4 
2.9 
4.4 
-0.3 
3.5 
2.0 
10.4 
1.6 
1.4 
2.4 
6.3 ~ 
4.9 
3.7 
2.7 
3.3 
2.7 
1.5 
5.8 
5.1 
6.0 
2.9 
0.8 
6.6 
7.9 
0.0 
4.2 
1.5 
2.4 
8.8 
9.6 
4.3 
2.6 
7.5 
2.2 
3.6 
3.8 
1.9 
3.4 
5.2 
6.5 
5.5 
4.5 
1.4 
3.8 
-4.9 
Note: Les depenses sont de'flate'es dans tous les cas par I'indice des prix a la consommation. Les pensions de vieillesse incluent les 
pensions de reversion; les prestations d'invalidite' incluent les prestations d'incapacite' ainsi que celles d'accidents du travail 
et de maladies professionnelles; A: 1'invalidity ne couvre que les accidents du travail et les maladies professionnelles; 
SF: les prestations familiales incluent les prestations de matemit6; D exclut les nouveaux Under 
Source: Eurostat, base de donnSes SESPROS; A et S: sources nationales; SF 1980-1990: sources nationales, et 1990-1992: SESPROS 
-64-
Chapitre 3 - Tendances de la protection sociale et de son financement 
croissance du PIB par habitant a été rela­
tivement lente, les dépenses sociales 
aient en comparaison fortement aug­
menté (en Grèce et en Finlande notam­
ment) (graphique 14). 
Dans cinq Etats membres, la croissance 
des dépenses sociales par habitant a aug­
menté progressivement au cours des trois 
sous-périodes, mais la variation du mon­
tant payé en allocations chômage expli­
que en partie cette hausse (graphique 15). 
Dans dix pays, leur croissance a été plus 
forte entre 1990 et 1993 que pendant les 
années 1980. Dans six d'entre eux, 
l'Espagne, l'Irlande, le Luxembourg, le 
Portugal, le Royaume-Uni et la Finlande, 
cette croissance a atteint ou dépassé 6% 
par an au début des années 1990. Dans 
quatre pays, la Belgique, l'Allemagne, la 
Grèce et les Pays-Bas, la hausse des 
dépenses réelles par habitant est par 
contre restée inférieure à 2% par an au 
cours de cette période, alors qu' en Suède 
(du moins d'après les données nationales 
disponibles), les dépenses ont diminué. 
La structure 
des dépenses 
B ien que la configuration des dé­
penses de protection sociale, c'est-à-dire leur répartition entre les 
différents types de fonction, varie au 
sein de l'Union, elle est relativement 
identique dans bon nombre de pays 
développés du nord. Dans tous les 
Etats membres à l'exception de 
l'Irlande — et encore il s'en faut de 
peu — la plus grande partie des dé­
penses est consacrée aux pensions de 
vieillesse (dont la définition inclut ici 
les pensions de réversion). Dans 
l'ensemble de l'Union, celles-ci ont 
représenté près de 45% des dépenses 
sociales totales en 1993, alors qu'en 
Grèce et en Italie, elles en représen­
taient plus de 60% (tableau 2). 
Ce n'est qu'aux Pays-Bas (37%) et 
au Danemark (34%), en plus de 
l'Irlande (28%), que la proportion 
était inférieure à 40%. 
Toutefois, au Danemark et aux Pays-
Bas, la différence par rapport à la 
moyenne de l'Union reflète large­
ment le niveau élevé des dépenses 
sociales consacrées à d'autres fonc­
tions (par rapport au PIB, les 
dépenses liées aux retraites sont, 
dans les deux cas, proches de celles 
de la plupart des autres pays) alors 
qu'en Grèce, elle traduit le faible ni­
veau des autres dépenses. En Italie, 
en revanche, les dépenses liées aux 
retraites étaient plus élevées par rap­port au PIB que dans n'importe quel 
autre Etat membre ( 15,5% contre une 
moyenne de l'Union de 12%) alors 
qu'elles étaient nettement inférieures 
en Irlande (moins de 6% du PIB). 
Les soins de santé et les prestations 
de maladie (qui ne sont pas séparés 
dans les données de SESPROS, mais 
qui comprennent essentiellement les 
premiers) constituent ensemble la 
deuxième catégorie de dépenses avec 
près de 25% du total pour l'ensemble 
de l'Union en 1993, allant d'environ 
30% en Irlande et au Portugal à 
moins de 20% au Danemark et au 
Royaume-Uni et à moins de 15% en 
Grèce. Dans les sept autres pays, la 
proportion n'était toutefois pas très 
différente de la moyenne de l'Union 
(voir chapitre 5 ci-après pour une 
analyse séparée des dépenses consa­
crées aux soins de santé, fondée sur 
des chiffres de l'OCDE). 
Les prestations d'invalidité, d'inca­
pacité et d'accident du travail consti­
tuent la troisième catégorie avec 9% 
du total pour l'ensemble de l'Union, 
mais varient davantage que dans les 
deux cas précédents, allant de plus de 
22% aux Pays-Bas, où en 1993 les 
dépenses étaient aussi importantes 
que pour les soins de santé et les 
13 Croissance des dépenses de protection sociale 
par habitant, 1980-1993 
Variation annuelle 
SOB NL DK F E12 A IRL L UK QR E I SF P 
0 exclu! les nouveaux lander, A. SF, S: 14 Croissance des dépenses sociales par habitant et 
croissance du PIB par habitant, 1980-1993 
_ Variation annuelle des dépenses sociales par habitant (en %) 
• P 
6 
5 
4 
3 h SF 
•E 
GR •UK 
E12»A 
'F "• IRL 
DK 
NL» B 
. •• • • •'. 
D exclut les nouveaux Lander: A, SF, S; 1980-1992 
2 3 4 
Variation annuelle du PIB par habitant (en %) 1 7 
6 
5 
4 
3 
2 
1 
-fSR 
Chapitre 3 ~ Tendances de la protection sociale et de son financement 
prestations de maladie, à seulement 
7,5% en France et en Irlande. Par 
rapport au PIB, l'ampleur des dé­
penses néerlandaises est encore plus 
frappante, s'élevant à plus de 7% 
contre une moyenne de l'Union de 
2,5% et un chiffre de 1,5% en Irlande 
et en Grèce. Les dépenses consacrées 
à cette seule fonction expliquent en 
grande partie le niveau relativement 
élevé des dépenses sociales aux 
Pays-Bas par rapport à d'autres pays 
de l'Union, bien qu'il faille rester 
prudent, car ceux qui bénéficient de 
prestations d'invalidité dans ce pays 
peuvent très bien percevoir ailleurs 
d'autres types de prestations (des 
allocations chômage, par exemple). 
De même, le niveau élevé des 
dépenses totales au Danemark 
s'explique en grande partie par le 
poids relativement important des dé­
penses correspondant aux alloca­
tions chômage et aux services 
publics de l'emploi, qui, bien que le 
taux de chômage soit inférieur à la moyenne, représentaient ensemble 
19% du total en 1993 contre une 
moyenne d'environ 8% dans 
l'Union. De fait, les dépenses liées à 
cette fonction étaient presque aussi 
élevées au Danemark qu'en Espagne 
et plus élevées qu'en Irlande, deux 
pays où le chômage était nettement 
plus conséquent. Bien que le niveau 
des dépenses correspondant aux allo­
cations chômage reflète dans une 
certaine mesure l'ampleur de ce der­
nier, les différences dans la moyenne 
des prestations servies et dans la cou­
verture de l'aide semblent être des 
facteurs aussi importants,.sinon plus, 
comme le montre l'analyse qui suit. 
Les prestations familiales, qui for­
ment la cinquième catégorie de 
dépenses, varient également forte­
ment d'un Etat membre à l'autre. En 
moyenne, elles représentaient 6,5% 
du total des dépenses de protection 
sociale en 1993, mais plus de 10% 
au Danemark, en Irlande, au 
Luxembourg et au Royaume-Uni et 
15 Croissance des dépense de protection sociale par 
habitant, 1980-1985,1985-1990 et 1990-1993 
Croissance annuelle aux prix de 1985 {en %). 
12 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 A SF S 
D exclut les nouveaux Lânder; A, SF, S: 1990-1992 1 % ou moins en Espagne et en Grèce, 
bien que, dans une certaine mesure, 
cette différence reflète la méthode de 
paiement des prestations (qui sont 
directement versées par les 
employeurs en Grèce) et l'étendue 
des réductions et des abattements fis­
caux qui poursuivent le même objec­
tif de base (et qui devraient, dans 
l'idéal, être intégrés dans l'analyse, 
si les données étaient disponibles). 
Les prestations de maternité varient 
un peu moins, même si les dépenses 
— surtout par rapport au PIB — 
étaient nettement plus élevées 
qu'ailleurs au Danemark en 1993 et 
nettement plus réduites dans les pays 
du sud, Grèce, Italie et Portugal en 
particulier (où elles ne représentaient 
que 0,1% du PIB). 
Pour le reste, on constate d'impor­
tantes différences pour les alloca­
tions logement, ce qui reflète en 
partie la manière dont les bénéfi­
ciaires d'un soutien du revenu sont 
aidés. Au Royaume-Uni, en parti­
culier, les allocations logement, qui 
sont beaucoup plus importantes que 
dans d'autres pays de l'Union, 
compensent efficacement le niveau 
relativement bas des indemnités 
reçues de droit par le biais des allo­
cations chômage ou les pensions de 
base. Le niveau des dépenses reflète 
donc la plus grande dépendance de 
l'aide, au Royaume-Uni, par rapport 
à des conditions de ressources, 
conditions auxquelles sont notam­
ment soumises les allocations loge­
ment. 
Les dépenses 
par fonction 
L'examen de l'évolution des 
dépenses pour les différentes 
fonctions de la protection sociale 
66 
Chapitre 3 - Tendances de la protection sociale et de son financement 
iimnififrmrnf"ni'rrrYi'infftnnfifi,fi"iimmri"f"i iMvrimininnnwiiifvinrnnirnri^ 
Tableau 3— Répartition des dépenses courantes de protection sociale par fonction, 
1993 
Vieillesse + réversion 
Maladie 
Invalidité, incapacité 
+ accidents du travail 
et maladies 
professionnelles 
Chômage 
Placement, orientation 
professionnelle, 
reclassement 
Logement 
Famille 
Maternité 
Divers 
Gestion 
Total 
Vieillesse + réversion 
Maladie 
Invalidité, incapacité 
+ accidents du travail 
et maladies 
professionnelles 
Chômage 
Placement, orientation 
professionnelle, 
reclassement 
Logement 
Famille 
Maternité 
Divers 
Gestion 
Total B DK GR F IRL I L NL P 
En % des dépenses totales UK E12 SF 
43.2 33.1 39.0 63.0 39.1 41.2 26.8 59.7 45.1 35.4 38.6 39.7 42.3 32.1 
21.8 18.3 25.7 14.1 24.4 24.9 28.3 21.1 23.9 21.2 29.2 18.9 23.3 21.0 
10.4 9.1 11.2 9.4 9.6 7.2 7.1 8.5 14.0 21.4 13.1 11.5 10.4 15.2 
9.5 12.3 
1.6 6.1 
0.0 
6.7 
0.8 
1.3 
4.6 
100 2.5 
9.8 
1.7 
4.5 
2.6 
100 6.4 
2.6 
0.8 
7.0 
0.7 
2.4 
4.3 
100 
B DK 
2.6 4.1 
0.4 2.0 
0.0 
1.9 
0.2 
0.4 
1.3 0.8 0.2 
3.3 2.2 
0.5 0.2 
1.5 
0.9 0.0 
1.3 3.2 19.9 6.4 13.8 
0.0; OS 1v4; 2.5 2.0 
0.1 0.8 
0.1 
0.5 
0.5 
0.5 
3.9 
4.8 
100 
GR 0.4 
0.9 
0.9 
1.0 
3.3 
100 3.0 2.9 
7.7 10.1 
1.3 2.0 
1.4 2.0 
5.6 4.4 0.0 0.2 
3.1 10.8 
0.4 1.4 
0.0 0.1 
5.0 3.5 8.7 
0.0 
1.0 
4.6 
0.5 
2.6 
4.5 4.6 6.0 6.9 9.4 
1.6 ' 1:1--4.6 4.0 
0.0 
4.3 
0.8 
2.8 
5.0 6.5 
9.7 
1.2 
1.5 
3.9 
100 100 100 100 100 100 100 1.9 1.1 
6.5 10.0 
0.9 2.4 
1.7 2.0 
4.5 2.9 
100 100 
IRL I L 
En % du PIB NL 
11.9 11.0 12.1 10.2 
6.0 6.1 8.0 2.3 
2.9 3.0 3.5 1.5 9.4 12.7 5.7 15.4 11.2 11.9 
5.9 7.7 6.1 5.4 5.9 7.1 
2.3 2.2 1.5 2.2 3.5 7.2 P UK E12 SF 
7.0 10.8 11.9 11.4 
5.3 5.1 6.5 7.4 
2.4 3.1 2.4 5.4 
2.0 0.5 
0.8 0.0 
0.1 
0.1 
0.1 
0.6 
0.8 4.8 
0.1 
0.1 
0.2 
0.2 
0.2 
0.8 2.0 3.0 0.5 0.2 
0.4 0.5 0.0 0.0 2.9 0.8 1.6 1.9 3.3 
0.0 0.3 0.3 0.3 1.4 
0.9 
2.4 
0.4 
0.4 
1.7 0.6 
2.2 
0.4 
0.4 
1.0 0.0 
0.8 
0.1 
0.0 
1.3 0.1 
2.7 
0.4 
0.0 
0.9 0.3 
1.6 
0.2 
0.9 
1.5 0.0 
0.8 
0.1 
0.5 
0.9 1.8 
2.6 
0.3 
0.4 
1.1 0.5 
1.8 
0.3 
1.1 
1.3 0.4 
3.5 
0.8 
0.7 
1.0 
27.6 33.2 30.3 16.3 24.0 30.9 21.4 25.8 24.9 33.6 18.3 27.3 28.5 35.4 
Note: D: y compris les nouveaux Lander; SF: 1992 
Source: Eurostat, base de données SESPROS 
67 
Chapitre 3- Tendances de la protection sociale et de son financement 
donne une idée des secteurs dans les­
quels la croissance des dépenses a été 
la plus forte. En fait, les dépenses par 
rapport au PIB ont augmenté dans 
tous les grands secteurs entre 1980 et 
1993, à l'exception des prestations 
familiales pour lesquelles les 
dépenses sont passées d'un peu plus 
de 2% à un peu moins de 2%. La 
hausse a été particulièrement forte 
pour les retraites, pour lesquelles 
les dépenses sont passées d'une 
moyenne de 10% du PIB en 1980 à 
12% en 1993, augmentant dans tous 
les Etats membres, sauf l'Allemagne 
et l'Irlande. 
La hausse a été particulièrement im­
portante entre 1990 et 1993 (de près 
de 1% du PIB), bien que, comme 
indiqué précédemment, cela soit en 
partie le résultat du tassement du PIB 
au cours de cette période. Les alloca­
tions chômage ont également aug­
menté au début des années 1990, 
parallèlement à la hausse du chô­
mage. Dans l'ensemble de l'Union, F augmentation n'a cependant atteint 
que 0,5% du PIB et malgré le grand 
nombre de chômeurs, les dépenses en 
1993 ont représenté moins de 2% 
du PIB. 
Un des principaux problèmes 
concernant les retraites et les alloca­
tions chômage ainsi que les autres 
fonctions principales est de savoir 
dans quelle mesure les augmenta­
tions enregistrées sont le résultat 
d'un accroissement des besoins, 
correspondant aux tendances démo­
graphiques de fond—ou, dans le cas 
du chômage, aux tendances écono­
miques — et donc de l'évolution du 
nombre d'ayants droit potentiels, ou 
reflètent la mise sur pied de systèmes 
plus généreux aussi bien du point de 
vue du soutien moyen du revenu 
accordé que de l'étendue de la cou­
verture assurée. Cette question est 
examinée ci-dessous, et chacun des 
principaux types de prestations est 
examiné successivement. 
16 
100 Rapport entre les pensions versées par personne ayant 
dépassé l'âge de la retraite et le PIB par habitant, 1980 
et 1993 
En % du PIB par habitant _ - 100 
B DK D GR E F IRL IL NL P UK E12 
Y compris les pensions de réversion; D exclut les nouveaux Lânder Pensions de vieillesse 
Les dépenses consacrées aux pen­
sions de vieillesse (y compris les 
pensions de réversion) par rapport au 
PIB peuvent être décomposées, tout 
comme les prestations en général, en 
deux éléments: la pension moyenne 
versée par bénéficiaire en pourcen­
tage du PIB par habitant (qui, 
rappelons-le, n'est pas équivalent au 
salaire moyen) et le nombre de béné­
ficiaires par rapport à la population 
totale (voir encadré pour une descrip­
tion de la démarche). En pratique, 
étant donné qu'il n'existe pas de don­
nées satisfaisantes sur le nombre de 
personnes recevant une pension (en 
raison notamment des risques de 
compter plusieurs fois les personnes 
qui reçoivent plus d'une pension), un 
autre indicateur doit être utilisé, en 
l'occurrence, le nombre de per­
sonnes ayant dépassé l'âge officiel 
de la retraite dans chaque Etat mem­
bre, augmenté du nombre de celles 
qui sont parties en préretraite, calculé 
d'après les données de l'Enquête de 
la Communauté sur les forces de tra­
vail (voir encadré). Même ce type 
d'indicateur n'est pas entièrement 
satisfaisant, car il ne tient pas parfai­
tement compte des presonnes qui 
prennent leur retraite avant l'âge 
officiel et intègre une proportion 
inconnue de personnes qui ne reçoi­
vent pas de pension. Néanmoins, il 
ne semble guère y avoir d'autre solu­
tion. 
Comme il a été indiqué, les dépenses 
consacrées aux retraites dans l'en­
semble de l'Union sont passées de 
10% du PIB en 1980 à un peu moins 
de 12% en 1993 (tableau 4). Dans le 
même temps, le nombre de per­
sonnes ayant dépassé l'âge de la 
retraite est passé de 16% à 19% de la 
population totale, et le nombre des 
personnes parties en préretraite a 
légèrement augmenté. Le nombre 
**.'"* Chapitre 3 -Tendances de la protection sociale et de son financement 
total des personnes susceptibles de 
toucher une retraite a donc un peu 
moins augmenté que les dépenses par 
rapport au PIB. La pension moyenne 
(les dépenses divisées par le nombre 
de personnes ayant dépassé l'âge de 
la retraite et de personnes étant par­
ties en préretraite) par rapport au PIB 
moyen par habitant a donc très légè­
rement augmenté entre 1980 et 1993, 
mais a plus augmenté entre 1990 et 
1993 qu'au cours des dix années pré­
cédentes. Au début des années 1990, 
en effet, la croissance des dépenses 
par rapport au PIB a été le résultat 
d'une augmentation simultanée de la 
population âgée et de la pension 
moyenne reçue par celle-ci. 
Bien qu'il y ait eu une hausse géné­
rale du nombre de personnes ayant 
dépassé l'âge de la retraite dans la 
plupart des Etats membres entre 
1980 et 1993 — la seule exception 
étant le Luxembourg — le taux de 
croissance a varié considérablement. 
Le plus élevé a été enregistré en 
Italie, où la proportion de personnes 
ayant dépassé l'âge de la retraite est 
passée de 18% à près de 25% tandis 
que celle des personnes partant en 
préretraite augmentait également, et 
où la croissance des dépenses consa­
crées aux retraites a également été importante. Alors que la pension 
moyenne semble avoir augmenté en 
Italie, cette augmentation a été infé­
rieure à celle enregistrée dans plu­
sieurs autres pays et l'essentiel de la 
hausse des dépenses semble avoir été 
dû aux tendances démographiques. 
En Grèce et au Portugal, où les dé­
penses consacrées aux pensions de 
retraite ont aussi nettement augmen­
té par rapport au PIB, F augmentation 
a surtout tenu à un accroissement du 
montant moyen des pensions par rap­
port au PIB par habitant, bien que, 
dans ce cas, cela reflète très certaine­
ment le fait qu'une proportion plus 
importante des personnes ayant 
dépassé l'âge de la retraite ait reçu 
une pension à côté d'une améliora­
tion du taux des pensions. Les autres 
pays où le montant moyen des pen­
sions a assez fortement augmenté 
au cours de cette période sont le 
Luxembourg, les Pays-Bas et le 
Royaume-Uni. 
En revanche, en Allemagne, où les 
dépenses consacrées aux pensions 
ont diminué par rapport au PIB entre 
1980 et 1993, la population ayant 
dépassé F âge de la retraite a augmen­
té et, par conséquent, la pension 
moyenne par rapport au PIB par habitant a considérablement baissé, 
passant de 65% à 52%, soit plus que 
partput ailleurs dans l'Union. La 
pension moyenne a également chuté 
en Irlande, faisant ainsi plus que 
contrebalancer la croissance relati­
vement faible de la population ayant 
atteint l'âge de la retraite et entraî­
nant une baisse des dépenses par rap­
port au PIB. Mais ce phénomène 
s'est limité aux années 1980. 
Le cas de l'Irlande illustre également 
l'avantage d'avoir un plus petit nom­
bre de personnes ayant dépassé l'âge 
de la retraite par rapport à la popula­
tion totale que les autres Etats mem­
bres (seulement 11,5% en 1993) et, 
selon toute apparence, un plus petit 
nombre de personnes partant en pré­
retraite. Bien que, dans les faits, cela 
aille de pair avec une pension 
moyenne relativement faible, c'est la 
principale raison pour laquelle les 
dépenses consacrées aux retraites 
sont relativement faibles par rapport 
au PIB. De même, le nombre relati­
vement plus important de personnes 
susceptibles de recevoir une retraite 
est la principale raison du montant 
élevé des dépenses consacrées aux 
pensions par rapport au PIB en Italie. 
De fait, le montant moyen des pen­
sions était en 1993 en Italie très 
17 Retraites: pensions de base octroyées sous 
conditions de ressources (premier pilier), 1980, 
XriP-?\J$J^ «Autres • Sous conditions de ressources 
100 r En * du toW «tes pensions 100 18 Retraites: importance et structure des retraites 
complémentaires, 1980,1988 et 1993 
40 En % du total des pensions 
30 J-
20 
10 • Facultatives 
•Obligatoires 
F 1961; L 1989; B 1992; L: données trop réduites; P: pas de 
retraites complémentaires: 0 exclut les nouveaux Lander 
Béton de gauche 1980, béton du milieu 1986, béton de droite 1993 
B DK O GR E F IRL I L NL P UK 40 
30 
20 
10 
69-
Chapitre 3 - Tendances de la protection sociale et de son financement 
Estimation du nombre relat? de personnes ayant droit à une protection sociale 
et des dépenses par personne 
L'absence de données fiables sur le nombre des béné­
ficiaires des principaux types de prestations sociales 
fait qu'il est difficile d'identifier les raisons immé­
diates des différences dans l'ampleur des dépenses 
entre pays et dans leur évolution temporelle et, notam­
ment, de saisir si elles proviennent de différences ou 
de variations dans le nombre de personnes ayant be­
soin d'une aide, dans le nombre de celles qui reçoivent 
réellement une assistance (c'est-à-dire dans l'ampleur 
de la couverture des systèmes) ou dans le montant 
moyen des prestations reçues. Dans la pratique, on 
peut seulement estimer le nombre de personnes 
« exposées à un risque », ou susceptÎDles dé déVoirêtre, 
aidées, dans les différents Etats membres, du fait 
qu'elles ont dépassé l'âge officiel de la retraite, 
qu'elles sont enregistrées comme étant au chômage ou 
qu'elles sont suffisamment jeunes pour avoir droit aux 
allocations familiales. Evidemment, cela ne signifie 
pas que toutes ces personnes bénéficieront réellement 
des prestations ou que d'autres n'en bénéficieront pas, 
mais cela donne au moins une indication sur les pres­
sions susceptibles de peser sur les systèmes de protec­
tion sociale et sur la façon dont elles varient au sein de 
l'Union, ainsi que sur leurs évolutions passées. 
Les retraites 
L'analyse des pensions de vieillesse n'est pas simple 
dans la pratique, car elle dépend d'un certain nombre 
de facteurs, aussi bien démographiques qu'institution­
nels. Non seulement l'âge de la retraite diffère selon 
les pays, mais il existe aussi toute une série de types 
de pensions différents, notamment les régimes profes­
sionnels complémentaires. Une personne à la retraite 
peut donc parfois toucher plusieurs types de pensions 
différents. Même si des informations complètes étaient 
disponibles, le calcul du nombre de bénéficiaires se 
révélerait complexe en raison du risque de compter 
plusieurs fois la même personne. 
La présente analyse se fonde donc plutôt sur des esti­
mations (dérivées des données détaillées sur la popu­
lation) d • nombre de personnes ayant dépassé l'âge de 
la retraite dans chaque pays (l'âge de la retraite est 
maintenu constant au cours de la période à l'âge offi­
ciel en 1993) et du nombre de personnes qui, selon 
l'Enquête sur les forces de travail de la Communauté, 
rapportaient avoir pris leur retraite avant l'âge officiel. 
Les dépenses consacras aux retraites se décomposent 
comme suit: - la proportion de la population totale (POP) ayant 
droit à une pension de retraite (POPRJBT) 
- la pension moyenne touchée par chaque retraité 
(PV/POPRET) par rapport au HB par habitant 
(PIB/POP) 
Ces deux éléments combinés sont égaux aux dépenses 
de retraites par rapport au PIB : 
PV/PIB = POPRE17POP x (PV/POPRET)/(PIB/POP) 
Ces deux éléments sont repris séparément dans le 
tableau 4. Dans ce contexte, le PIB par habitant est le 
PIB divisé par la population totale, e£ n'est donc pas 
équivalent au salaire moyen. "- -,w * *" * ' - * 
Les retraites anticipées 
Ces estimations tiennent compte des préretraites qui 
sont importantes dans tous les Etats membres, surtout 
dans le cas des hommes. En 1994» selon les données 
de 1 ' Enquête sur les forces de travail de la Communau­
té, bien que l'âge officiel de la retraite fût de 65 ans ou 
plus dans tous les pays sauf la Belgique (entre 60 et 
65 ans), la France (60 ans), FItalie (62 ans) et 
l'Allemagne (63 ans), 52% des hommes âgés de 60 à 
64 ans étaient retraités dans l'Union. Ce n'est qu'en 
Irlande et au Royaume-Uni que la proportion était 
inférieure à 40% (encore qu 'au Royaume-Uni, comme 
aux Pays-Bas, une proportion plus forte qu'ailleurs 
était classée comme appartenant au groupe des handi­
capés, comme l'a souligné le chapitre 2) (graphi­
ques 16 et 17). En outre, dans tous les Etats membres 
à l'exception du Portugal, où elle est restée inchangée, 
et du Royaume-Uni, où elle a faiblement diminué, 
cette proportion a eu tendance à augmenter avec le 
temps. 
Même en dessous de 60 ans, une fraction non négli­
geable des hommes est retraitée: 17% des hommes de 
55 à 59 ans dans l'ensemble de l'Union, 32% en Italie, 
29% en Belgique et 25% en France, contre 4% seule­
ment au Royaume-Uni et 9% en Irlande. Elle a égale­
ment eu tendance à augmenter au fil du temps dans la 
plupart des Etats membres. 
Allocations chômage 
Les difficultés qu'implique l'analyse des allocations 
chômage sont tout aussi grandes. Tous les chômeurs 
enregistrés dans les Etats membres n'ont pas droit aux 
allocations. Les effectifs des chômeurs enregistrés dif­
fèrent notablement des effectifs qui correspondraient 
-70-
£$$&& Chapitre 3 - Tendances de la protection sociale et de son financement 
***«»»eo«**&weeeew*w»»e$$»o**xoo*io<*t'«^ 
à la définition officielle du chômage retenue par le BIT 
(personnes disponibles pour travailler et recherchant 
activement un emploi). 
Néanmoins, on peut analyser les allocations chômage 
(AC) par rapport au PIB de la même façon que les 
retraites en distinguant les facteurs suivants: 
- la population en âge de travailler (15-64 ans) par 
rapport à la population totale (POP15-64/POP) 
- le taux d'activité, ou encore le rapport entre la 
population active et la population en âge de travail­
ler (POPACT/POP15-64) 
- le taux de chômage enregistré, ou encore le rapport 
entre lé nombrode chômeurs et la population active 
(C/POPACT) 
- Y allocation moyenne perçue par chômeur par rap­
port au PIB par habitant (AC/C)/(PIB/POP) En combinant ces facteurs, on obtient l'identité: 
AC/PIB = POP15-64/POP x POPACT/POP 15-64 x 
C/POPACT x (AC/C)/(PIB/POP) 
Les allocations familiales 
On a considéré comme bénéficiaires potentiels des 
allocations familiales les enfants n'ayant pas dépassé 
l'âge officiellement requis pour y avoir droit, qui est 
de 18 ans dans tous les Etats membres sauf 
l'Allemagne (16 ans), l'Irlande (16 ans), les Pays-Bas 
(17 ans), le Portugal (15 ans) et le Royaume-Uni 
(16 ans). Cependant, bien souvent, des exceptions sont 
consenties en faveur déjeunes plus âgés qui continuent 
à fréquenter le système scolaire à plein temps et qui, 
sous .certaines conditions, peuvent avoir droit aux 
allocations. Les estimations seront donc affectées par 
les différences d'effectifs restant dans le système édu­
catif au delà de l'âge normal permettant de recevoir les 
allocations dans les divers Etats membres. 
19 Proportion d'hommes inactifs ou retraités âgés de 
56 à 59 ans dans les Etats membres, 1985 et 1994 
. QQ En % de la population âgée de 55 è 59 ans 20 Proportion d'hommes inactifs ou retraités âgés de 
60 à 64 ans dans les Etats membres, 1985 et 1994 
1 m En % de la population âgée de 60 à 64 ans 
• Retraités B Inactifs 
E12 B DK D GR E F IRL 
Bâton O» gtuohe IMS, bâton '.• droit* 18M L NL P UK E12 B DK D GR E F IRL 
Bâton d* e»uch* 18B5. bâton d* d'Oïl* 19M L NL P UK 
71 -
<--iï 1'3 Chapitré 3 * Tehdànceé&mprotectlon sociale et de son financement 
Tableau 4 — Décomposition des dépenses consacrées aux retraites 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume-Uni 
EUR 12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993' 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 Pensions 
de vieillesse 
(en % PIB) 
11.0 
11.3 
11.9 
10.0 
10.6 
11.0 
11.9 
11.0 
11.0 
12.1 
6.1 
10.5 
10.2 
7.2 
8.5 
9.4 
10.5 
11.7 
12.7 
6.2 
5.7 
5.7 
9.9 
13.6 
15.4 
12.0 
9.9 
11.2 
9.5 
11.4 
11.9 
4.6 
6.0 
7.0 
8.5 
9.1 
10.8 
10.0 
11.0 
11.9 Personnes 
ayant dépassé 
l'âge de la 
retraite (en % 
du total) 
16.4 
16.9 
16.8 
12.5 
13.7 
13.7 
17.1 
-18.9 
20.3 
19.9 
14.6 
17.0 
18.0 
11.0 
13.4 
14.4 
17.1 
19.1 
19.7 
10.1 
11.4 
11.4 
18.1 
23.7 
24.7 
14.0 
13.4 
13.8 
11.5 
12.8 
13.0 
12.6 
14.9 
15.6 
17.6 
18.3 
18.2 
16.0 
18.3 
19.0 Personnes en 
retraite 
anticipée (en 
% de la 
population 
totale) 
2.8 
3.6 
3.5 
2.3 
3.0 
3.1 
1.1 
0.7 
0.9 
1.1 
1.9 
3.6 
3.6 
1.8 
1.9 
2.1 
1.2 
1.3 
1.1 
0.7 
1.0 
1.0 
1.5 
1.8 
1.9 
2.2 
2.7 
4.1 
1.1 
1.0 
1.6 
4.5 
4.5 
4.4 
1.0 
0.8 
0.7 
1.6 
1.7 
1.7 Total des 
retraités 
(en % de la 
population 
totale) 
19.2 
20.6 
20.3 
14.7 
16.7 
16.7 
18.3 
19.6 
21.2 
21.8 
16.5 
20.6 
21.5 
12.8 
15.3 
16.5 
18.3 
20.4 
20.8 
10.8 
12.4 
12.4 
19.5 
25.4 
26.6 
16.2 
16.0 
17.9 
12.5 
13.8 
14.6 
17.1 
19.4 
19.9 
18.5 
19.1 
19.0 
17.6 
20.0 
20.8 Dépense par 
personne (en 
% du PIB par 
habitant) 
57.5 
55.1 
58.9 
67.7 
63.6 
65.6 
65.3 
55:9 
51.9 
55.6 
37.0 
51.2 
47.6 
55.8 
55.5 
56.7 
57.4 
57.5 
61.2 
57.3 
45.8 
46.2 
50.9 
53.6 
57.8 
74.2 
62.0 
62.8 
76.1 
82.6 
81.4 
26.7 
31.0 
35.3 
45.8 
47.6 
57.1 
57.0 
55.2 
57.2 
I Note: Les pensions de vieillesse incluent les pensions de réversion; Allemagne 1993* comprend les nouveaux Lender 
Sources.Eurostat, base de données SESPROS, Statistiques démographiques et Enquête de la Communauté sur les forces de travail 
(pour les retraites anticipées, les données de l'EFT de 1983 servent pour l'année 1980) 
-72-
S:*&K'%Ê& Chapitre 3 - Tendances de la protection sociale et de son financement 
proche de la moyenne de l'Union en 
comparaison du PIB. La générosité 
du système des retraites italien ne 
tient donc pas tant à un montant élevé 
pour la pension moyenne qu'à un âge 
de la retraite relativement bas (62 ans 
pour les hommes, 57 ans pour les 
femmes, soit moins qu'ailleurs dans 
l'Union). Comme il a été dit au cha­
pitre 2, l'un des objectifs des 
réformes italiennes récentes était de 
relever l'âge de la retraite. 
La structure 
des retraites 
Malheureusement, les détails de la 
structure des retraites en ce qui 
concerne l'importance des presta­
tions complémentaires (« second 
pilier ») par rapport aux pensions de 
base (« premier pilier ») et des 
prestations accordées sous condi­
tions de ressources par rapport aux 
prestations servies de droit ne sont, 
pour la plupart des Etats membres, 
disponibles que jusqu'en 1988. Il 
ressort tout d'abord que l'imposition 
de conditions de ressources est peu 
répandue dans ce domaine—la prin­
cipale exception étant l'Irlande — et 
qu'elle n'a pas eu tendance à se 
généraliser dans les années 1980 
— ce n'est qu'en Espagne, au 
Portugal et aux Pays-Bas qu'elle a 
pris plus d'importance et, dans le der­
nier cas, elle a été suivie d'un recul 
entre 1988 et 1993 (graphique 19). 
Deuxièmement, les pensions 
complémentaires ont eu tendance à 
gagner en importance, leur part dans 
le total des pensions s'accroissant 
dans la plupart des Etats membres au 
cours des années 1980 et dépassant 
les 30% aux Pays-Bas en 1988 (tout 
en restant à ce niveau au cours des 
cinq années suivantes) et les 25% au 
Royaume-Uni (graphique 20). Les 
versements des régimes facultatifs 21 Rapport entre les dépenses-maladie par résident et 
le PIB par habitant, 1980* 1990 et 1993 
En % du PJB par habitant 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 
D exclut les nouveaux Lander 
22 Rapport entre les dépenses-invalidité par personne 
âgée de 15 à 64 ans et le PIB par habitant, 1980,1990 
et 1993 
En % du PIB par habitant 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 
Y compris les accidents du travail et les maladies professionnelles; O exclut les nouveaux Lander 
73- * 
Chapitre 3 - Tendances de la protection sociale et de son financement 
Tableau 5 — Décomposition des dépenses 
consacrées aux prestations d'invalidité, d'incapacité, 
d'accidents du travail et de maladies professionnelles 
Prestations 
(en % du 
PIB) 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royauime Uni 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 3.4 
2.9 
2.9 
2.5 
2.8 
3.0 
3.4 
3.1 
3.3 
3.5 
0.9 
1.8 
1.5 
1.8 
2.0 
2.3 
2.2 
2.2 
2.2 
1.3 
1.4 
1.5 
1.9 
2.1 
2.2 
4.3 
3.3 
3.5 
7.0 
7.0 
7.2 
1.8 
2.2 
2.4 
2.0 
2.6 
3.1 
2.1 
2.2 
2.4 Population Dépense par 
15-64 ans person ne 
(en % du (en % du 
total) PIB par 
habitant) 
65.6 
67.0 
66.4 
64.7 
67.4 
67.5 
66.3 
69.5 
68.6 
68.5 
64.0 
66.9 
67.4 
63.1 
66.9 
67.9 
63.7 
65.9 
65.5 
58.9 
61.5 
62.9 
64.6 
68.6 
68.8 
67.6 
69.2 
68.3 
66.2 
68.9 
68.6 
63.1 
66.2 
67.2 
64.1 
65.3 
64.9 
64.5 
67.3 
67.1 5.2 
4.3 
4.3 
3.9 
4-1 
4.5 
5.1 
4.5 
4.8 
5.1 
1.4 
2.7 
2.3 
2.9 
3.0 
3.4 
3.5 
3.3 
3.4 
2.2 
2.3 
2.4 
2.9 
3.1 
3.2 
6.4 
4.7 
5.1 
10.6 
10.2 
10.5 
2.9 
3.3 
3.5 
3.1 
4.0 
4.8 
4.2 
4.0 
4.4 
Note: Allemagne 1993* comprend les nouveaux Lander 
Sources.Eurostat, base de données SESPROS et Statistiques démographiques ont eu également tendance à 
augmenter par rapport à ceux des 
régimes obligatoires. 
Prestations 
de maladie 
Les dépenses consacrées aux 
prestations de maladie et aux soins de 
santé sont passées, dans l'ensemble 
de l'Union, de 6% du PIB en 1980 à 
6,5% en 1993 (et puisque, dans ce 
cas, les bénéficiaires potentiels sont 
tous les résidents de l'Union, les 
dépenses moyennes par personne ont 
également augmenté par rapport au 
PIB par habitant), l'essentiel de 
l'augmentation se produisant au 
début des années 1990. La croissance 
démographique ayant été relative­
ment faible, l'augmentation reflète 
pour l'essentiel un accroissement des 
dépenses par personne (graphi­
que 21), bien qu'en raison des pres­
sions proportionnellement plus 
fortes exercées par les personnes très 
âgées, elle reflète également l'évolu­
tion de la pyramide des âges de la 
population et, plus particulièrement, 
le nombre croissant de personnes 
vivant très longtemps. En fait, il est 
difficile d'identifier ce dernier effet 
et d'évaluer son importance par rap­
port à d'autres facteurs, tels que 
l'augmentation des revenus réels, le 
progrès technique et l'amélioration 
du savoir-faire médical, qui ont aussi 
pu jouer un rôle notable. 
Néanmoins, les dépenses n'ont pas 
progressé dans l'Union au cours de 
la dernière décennie. Au Danemark, 
en Allemagne et en Irlande, elles 
étaient en 1993 inférieures, par rap­
port au PIB, à ce qu'elles étaient en 
1980, bien que dans tous les pays 
autres que l'Italie, y compris ces 
trois-ci, elles aient augmenté entre 
1990 et 1993. L'augmentation sur 
74 
Chapitré 3 - Tendances de la protection sociale et de son financement 
l'ensemble de la période a été parti­
culièrement forte en Grèce et au 
Portugal, où le service était en cours 
de développement (voir chapitre 5 
pour une analyse des dépenses 
concernant les soins de santé, aussi 
bien dans le secteur privé que le sec­
teur public). 
Prestations 
d'invalidité, 
d'incapacité et 
d'accidents du travail 
Entre 1980 et 1993, les dépenses 
liées aux prestations d'invalidité 
(comprenant les prestations d'inca­
pacité et d'accidents du travail) sont 
passées d'une moyenne de 2% du 
PIB dans l'Union à près de 2,5% 
(tableau 5). Dans ce cas, la hausse a 
été toutefois moins générale. En 
Belgique, en Allemagne, en France 
et au Luxembourg, les dépenses en 
1993 étaient soit inférieures soit 
identiques à celles de 1980. Par rap­
port à la population susceptible de 
bénéficier de ces prestations (c'est-à-
dire les personnes en âge de travail­
ler, soit les personnes de 15 à 64 ans), 
le montant moyen versé par rapport 
au PIB par habitant n'a que légère­
ment augmenté entre 1980 et 1993 et 
a diminué dans les quatre pays sus­
mentionnés ainsi qu'aux Pays-Bas 
(où la prestation moyenne est nette­
ment plus élevée que dans le reste de 
l'Union, mais stagne depuis quelque 
temps) (graphique 22). 
Au niveau de la structure des presta­
tions, la fréquence de l'imposition de 
conditions de ressources a eu ten­
dance à augmenter au cours des 
années 1980, les seules exceptions 
étant l'Irlande, où elle était déjà rela­
tivement forte en 1980, le Danemark, 
la Grèce et le Luxembourg, où elle 
est insignifiante ou inexistante (gra­
phique 23). En 1990, la proportion 23 Invalidité: structure des prestations, 1980 et 1990 
• De base • Sous conditions de ressources • Complémentaires 
,En % du total des pensions 
100 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK 
24 Dépenses consacrées au chômage par chômeur déclaré 
rapportées au PIB par habitant, 1980,1990 et 1993 
120 En % du PIB par habitant 
B Placement, orientation professionnelle, recyclage 
• Chômage 120 
Bâton de gauche I960, bâton du milieu 1990, bâton de droite 1993; D exclut les nouveaux Lender 
7* 
rm#$jftoancéinent&: 
•^Êtmmmrmmtmmmmm—tmmmm 
Tableau 6 — Décomposition des dépenses d'indemnisation du chômage 
Allocations 
chômage 
(en % du PIB) 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume Uni 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 2.4 
2.4 
2.6 
3.0 
3.2 
4.1 
0.9 
1.1 
1.6 
2.0 
0.3 
0.4 
0.5 
2.7 
3.2 
4.8 
1.0 
t.5 
2.0 
1.6 
2.3 
3.0 
0.4 
0.4 
0.5 
0.1 
0.1 
0.2 
1.8 
2.6 
2.9 
0.3 
0.3 
0.8 
1.5 
0.8 
1.6 
1.2 
1.3 
1.9 Pop. 
15-64 ans 
(en % 
du total) 
65.6 
67.0 
66.4 
64.7 
67.4 
67.5 
66.3 
69.5 
.68.6 
68.5 
64.0 
66.9 
67.4 
63.1 
66.9 
67.9 
63.7 
65.9 
65.5 
58.9 
61.5 
62.9 
64.6 
68.6 
68.8 
67.6 
69.2 
68.3 
66.2 
68.9 
68.6 
63.1 
66.2 
67.2 
64.1 
65.3 
64.9 
64.5 
67.3 
67.1 Taux 
d'activité (%) 
41.3 
41.8 
42.2 
51.1 
55.1 
54.8 
45.3 
48.0 
47.7 
47.6 
35.2 
38.0 
37.5 
35.6 
39.7 
38.3 
43.4 
44.0 
43.8 
36.8 
38.7 
40.4 
39.1 
44.9 
44.2 
43.7 
50.1 
52.4 
39.3 
44.1 
46.1 
47.4 
49.0 
49.0 
47.9 
49.5 
48.1 
42.6 
45.4 
44.9 Taux de 
chômage 
(%) 
9.1 
9.7 
12.9 
6.7 
9.4 
12.1 
3.2 
6.2 
7.3 
8.9 
1.1 
3.6 
4.5 
9.6 
15.2 
17.0 
6.2 
10.0 
12.6 
8.1 
16.5 
20.4 
7.2 
16.4 
19.3 
0.7 
1.1 
1.7 
5.4 
5.4 
5.9 
5.1 
6.3 
7.2 
5.9 
5.8 
10.4 
5.9 
9.6 
12.0 Dépense par 
personne 
(en % du PIB 
par habitant) 
65.3 
59.6 
48.2 
88.0 
61.3 
61.8 
58.7 
36.0 
45,0, 
46.8 
64.9 
32.6 
31.1 
79.6 
52.5 
73.7 
38.6 
33.2 
36.1 
51.9 
35.8 
35.8 
14.6 
5.1 
6.2 
49.2 
22.1 
23.4 
83.5 
107.5 
108.5 
132 
9.4 
23J 
53.2 
28.8 
32.6 
48.1 
29.8 
34.9 
Note: Les dépenses comprennent l'aide sociale versée aux chômeurs à côté des prestations d'assurance chômage. Allemagne* 1993* 
comprend les nouveaux Lander 
Sources.Eurostat, base de données SESPROS. Le taux d'activité intègre les personnes employées et les chômeurs enregistrés: 
Les données sur l'emploi proviennent des Comptes nationaux, sauf pour l'Italie, les Pays-Bas et le Portugal, pour lesquels 
les données proviennent de l'Enquête de la Communauté sur les forces de travail. Le taux de chômage vise les chômeurs 
enregistrés (données d'Eurostat, base SOCI) 
76 
->-\i '4-
Chapltre 3 ^Tendances de la protection sociale et de son financement 
des versements effectués sous condi­
tions de ressources ne dépassait les 
10% qu'en Belgique, en Espagne, en 
France (où elle dépassait les 25%, cas 
unique dans l'Union), en Irlande, en 
Italie et au Royaume-Uni. 
Par ailleurs, les prestations complé­
mentaires n'ont guère gagné en 
importance, les seuls pays où elles 
atteignaient un niveau appréciable 
étant les Pays-Bas (où elles représen­
taient 30% du total versé en 1990, 
taux toutefois moindre que dix ans 
plus tôt), l'Allemagne, la Grèce et la 
France (où elles représentaient cha­
que fois 7% ou moins du total). 
Allocations chômage 
Le montant des allocations chômage 
versées (assurance chômage et aide 
sociale) a augmenté, par rapport au 
PIB, dans tous les Etats membres 
entre 1980 et 1993, surtout au début 
des années 1990 (tableau 6). Les 
prestations moyennes servies par 
chômeur par rapport au PIB par 
habitant ont toutefois diminué dans 
l'ensemble de l'Union, sauf dans 
deux pays — les Pays-Bas, où elles 
ont dépassé 100% du PIB par habi­
tant, et le Portugal où, malgré une 
forte hausse, leur niveau est resté 
relativement bas (voir plus haut l'en­
cadré pour une description de la mé­
thode de calcul). La baisse a été 
particulièrement forte au début des 
années 1980 et, entre 1990 et 1993, 
la hausse du chômage s'est souvent 
accompagnée d'une augmentation 
du niveau moyen des allocations, 
passé de 30% du PIB par habitant 
dans l'Union à 35% (graphique 24). 
Cette dernière augmentation reflète 
en partie l'effet de la forte hausse du 
chômage. Comme cela a entraîné une 
nette augmentation du nombre de 
personnes s'inscrivant au chômage et susceptibles de bénéficier de presta­
tions plus élevées que celles déjà ins­
crites depuis quelque temps (car plus 
une personne reste longtemps sans 
travail, plus les indemnités ont ten­
dance à diminuer), les montants 
moyens versés à chacun ont très 
probablement augmenté. Cependant, 
dans le même temps, plus déjeunes, 
qui recevaient des allocations relati­
vement faibles, se sont inscrits au 
chômage. La hausse du chômage se 
ralentissant, il se peut que les presta-
tions moyennes diminuent à 
nouveau, comme au cours des an­
nées 1980. 
Les niveaux moyens de prestations 
varient nettement d'un pays à l'autre, 
allant de plus de 100% aux Pays-Bas 
en 1993, comme indiqué ci-dessus, à 
moins de 24% au Portugal et à seule­
ment 6% en Italie (quoiqu'ici, les 
chômeurs bénéficient d'un soutien 
du revenu par d'autres voies). En général, les rapports entre les dif­
férences dans le niveau moyen des 
prestations et les variations du PIB 
par habitant ne sont pas étroitement 
liés. Au Luxembourg, où le PIB par 
habitant est d'une façon ou d'une 
autre le plus élevé de l'Union, les 
prestations moyennes versées aux 
chômeurs s'élevaient, selon la même 
méthode de calcul, à moins de 30% 
du PIB par habitant, soit moins qu'en 
Grèce, et en France, pays se plaçant 
au second rang en ce qui concerne le 
PIB par habitant, à seulement 36%, 
soit à peu près le même pourcen­
tage qu'en Irlande. Par contre, en 
Espagne, pays parmi les plus pauvres 
de l'Union, les prestations moyennes 
représentaient 74% du PIB par habi­
tant en 1993 (voir chapitre 4 ci-après 
pour une analyse détaillée des taux 
de remplacement du revenu antérieur 
pour les chômeurs). 
25 Chômage: structure des prestations, 1980 et 1992 
100 • Prestations de base • Allocation unique 
• Sous conditions de ressources 
En % du total des prestations 
100 
-77-
-J...I —•»•,.» »«•! W»||».l 
Chapitre 3 ~-Tendances de la protection sociale et de son financement 
Tableau 7 — Décomposition des dépenses 
consacrées aux allocations familiales 
Allocations Enfants 
familiales (en % de la 
(en % du population 
PIB) totale) 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume Uni 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 2.8 
2.1 
1.9 
2.8 
3.0 
3.3 
2.6 
1.9 
1.8 
2.2 
0.2 
0.1 
0.1 
0.5 
0.2 
0.2 
2.6 
2.2 
2.4 
1.7 
2.0 
2.2 
1.2 
1.0 
0.8 
2.2 
2.0 
2.7 
2.6 
1.7 
1.6 
0.8 
0.8 
0.8 
2.3 
2.1 
2.6 
2.1 
1.7 
1.8 25.0 
21.9 
21.8 
25.6 
21.3 
20.9 
19.9 
16.2 
17.0 
17.4 
22.8 
23.8 
22.3 
31.1 
24.7 
22.6 
27.3 
24.5 
23.8 
30.4 
29.0 
27.5 
27.3 
16.5 
15.4 
23.4 
20.6 
21.2 
25.9 
20.8 
20.7 
25.8 
20.4 
18.6 
22.7 
20.2 
20.6 
25.3 
21.2 
20.6 Dépense 
par 
personne 
(en % du 
PIB par 
habitant) 
11.4 
9.7 
8.5 
10.8 
14.0 
15.7 
12.8 
11.6 
10.8 
12.4 
0.9 
0.5 
0.4 
1.6 
0.6 
1.0 
9.4 
9.1 
10.0 
5.0 
6.9 
7.8 
4.5 
4.8 
4.2 
9.5 
9.9 
12.6 
10.0 
8.2 
7.5 
3.1 
4.0 
4.2 
10.2 
10.3 
12.8 
8.5 
7.9 
8.6 
Note: Les enfants décomptés sont ceux qui n'ont pas encore franchi l'âge limite pour 
avoir droit aux allocations familiales. Allemagne 1993* comprend les nouveaux 
Lender. 
Sources:Eurostat, base de données SESPROS et Statistiques démographiques La structure des 
allocations chômage 
La forme sous laquelle les alloca­
tions chômage sont versées varie net­
tement d'un pays à l'autre. En 
particulier, dans quatre Etats mem­
bres —Belgique, Danemark, Italie et 
Luxembourg — les prestations ont 
tendance à être liées au salaire perçu 
lorsque la personne concernée tra­
vaillait et ne dépendent pas du revenu 
actuel ou de l'épargne accumulée; 
dans d'autres, l'octroi d'une alloca­
tion s'effectue sous conditions 
de ressources. En Irlande et au 
Royaume-Uni, plus de 60% des in­
demnités de chômage étaient versées 
sous conditions de ressources en 
1992, soit beaucoup plus, dans les 
deux cas, que douze ans auparavant 
(graphique 25). Aux Pays-Bas, envi­
ron 45% des versements étaient 
effectués sous conditions de res­
sources, alors qu'en Allemagne, la 
proportion était de quelque 30% et 
qu'elle était de 25% en Espagne. 
Cette proportion était nettement plus 
élevée, dans les trois cas, qu'en 1980. 
Parmi les pays où l'imposition de 
conditions de ressources fait partie 
du système, seuls la Grèce et le 
Portugal ont connu une baisse de leur 
incidence au cours de cette période 
— amorçant, dans le cas du Portugal, 
un changement par rapport à la 
subordination de toutes les presta­
tions à des conditions de ressources. 
Allocations familiales 
Les allocations familiales ou pour 
enfants à charge constituent la seule 
grande fonction qui ait connu une 
réduction des dépenses par rapport 
au PIB depuis 1980, bien que, là 
encore, les dépenses aient augmenté 
entre 1990 et 1993. Cette évolution 
se retrouve dans la plupart des Etats 
membres (tableau 7). 
78-
Chapitre 3 - Tendances de la protection sociale et de son financement 
En termes de prestation moyenne 
servie par enfant (ce dernier étant 
défini par sa qualité d'ayant droit), 
les dépenses par rapport au PIB par 
habitant dans l'Union sont restées 
stables sur l'ensemble de la période 
(atteignant 8,5%), reflétant ainsi la 
baisse du nombre d'enfants éligibles 
à cette prestation par rapport à la 
population totale (graphique 26). 
Néanmoins, dans la majorité des 
Etats membres (8 sur 12), comme 
dans l'ensemble de l'Union, le 
niveau moyen des prestations a aug­
menté entre 1990 et 1993. 
Les différences de niveau moyen 
sont importantes, la prestation 
moyenne par enfant s'élevant en 
1993 à 15,5% du PIB par habitant au 
Danemark et au Luxembourg et à 
près de 13% en Allemagne et au 
Royaume-Uni, contre 1% ou moins 
en Espagne et en Grèce. 26 Allocations familiales par enfant rapportées au PIB 
par habitant, 1980,1990 et 1993 
En % du PIB par habitant 
B DK D GR E F IRL I L NL > UK E12 
D exclut les nouveaux Lander 
Tout comme dans le cas des alloca­
tions chômage, l'imposition de 
conditions de ressources s'est large­
ment généralisée dans les années 
1980 pour déterminer le montant des 
allocations familiales. Le seul pays 
où cette méthode a perdu de l'impor­
tance est le Danemark, et elle reste 
très peu employée en Belgique et en 
Grèce (graphique 27). En Espagne, 
au Royaume-Uni et en Irlande, son 
expansion a été considérable et, dans 
les deux derniers cas, près de 40% 
des sommes dépensées en allocations 
au profit des enfants l'ont sous condi­
tions de ressources — l'argent étant 
en grande partie versé aux chômeurs. 
Prestations 
de maternité 
Les dépenses liées aux prestations de 
maternité, qui sont très faibles par 
rapport au PIB, ont légèrement dimi­
nué entre 1980 et 1993. Au cours de 27 Famille: structure des prestations, 1980 et 1990 
• Complémentaires 
H Sous conditions de ressources 
En % du total des prestations • De base 
100 r rara nm m MÊËÊÊ r*m m na ram ram ram ram ran T 100 
Bâton de gauche 1980, baton de droite 1990; D exclut les nouveaux Lander 
79-
Chapitre 3 lances de la protection sociale et de son financement ' 15 * 
28 Allocations maternité par enfant né vivant 
rapportées au PIB par habitant, 1980,1990 et 1993 
_A En % du PIB par habitant 50 r T 50 
D1980 
• 1990 
• 1993 -I 40 
A 30 
20 
10: 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 
0 exclut les nouveaux Lander cette période, le nombre de nais­
sances par rapport à la population 
totale a diminué (nettement en 
Grèce, en Espagne, en Irlande et au 
Portugal) ou est resté stable, ce qui 
fut le cas dans la plupart des Etats 
membres. Au Danemark et au 
Luxembourg, le taux de natalité a 
cependant augmenté au cours de 
cette même période. 
Les dépenses moyennes par nais­
sance ont très légèrement augmenté, 
tout particulièrement entre 1990 et 
1993 (graphique 28). En effet, dans 
tous les Etats membres sauf 
l'Allemagne et la France, les mon­
tants moyens versés étaient plus 
élevés en 1993 que treize ans aupara­
vant. Au Danemark, la prestation 
moyenne a doublé au cours de la 
période et en 1993, avec un taux de 
42% du PIB par habitant, elle était de 
loin la plus élevée de l'Union; dans 
le même temps, le nombre d'enfants 
nés vivants augmentait fortement. 
29 Financement des dépenses de protection sociale par 
source, 1980,1990 et 1993 
En % du PIB 
Q Autres recettes 
•Gouvernement central 
• Cotisations des personnes protégées 
• Cotisations patronales 
O exclut les nouveaux Lander; bâton de gauche 1980, baton du milieu 1990, bâton de droite 1993 Toutefois, la hausse des prestations 
moyennes enregistrée dans bon nom­
bre d'Etats membres n'est pas néces­
sairement liée à des taux de 
prestation plus généreux. Etant don­
né la nette augmentation de la parti­
cipation des femmes à la vie active 
au cours de cette période, cette 
hausse reflète en partie l'accroisse­
ment de la proportion d'enfants nés 
de mères actives, qui ont droit à des 
prestations. 
L'évolution 
de la structure 
de financement 
L'importance relative des di­
verses sources de financement 
des systèmes de protection sociale 
est aussi différente entre les Etats 
membres que la répartition des 
-PO 
> ^ Chapitre 3 ^Tendai >s& a&&«&f. 
dépenses. En 1993, alors que la plu­
part des pays de l'Union finançaient 
principalement leur régime à partir 
des cotisations sociales, dans trois 
pays—le Danemark, tout particuliè­
rement, l'Irlande et le Royaume-
Uni — la fiscalité générale jouait un 
rôle prépondérant (graphique 29). 
Entre 1980 et 1993, la tendance gé­
nérale a été de faire plus appel à 
l'impôt qu'aux cotisations. Ce fut 
particulièrement le cas après 1990. 
Pour l'ensemble de l'Union, la part 
des impôts dans le financement total 
est passée de 27,5% à 29,5%, la 
Belgique et les Pays-Bas étant les 
seuls pays à connaître la tendance 
inverse. 
En ce qui concerne les cotisations, on 
a constaté une tendance à les prélever 
davantage sur les salariés que sur les 
employeurs, Y objectif principal étant 
d'alléger la pression sur les coûts de 
main-d'œuvre dans une période de 
chômage élevé. En moyenne, la pro­
portion des cotisations prélevées sur 
les employeurs dans l'Union est pas­
sée de 67,5% en 1980 à 63,5% en 
1990 et à moins de 62% en 1993. La 
baisse a concerné presque tous les 
Etats membres, la seule exception 
étant le.Portugal, où les cotisations 
des employeurs ont considérable­
ment augmenté entre 1990 et 1993 
(passant de 68% du total à près 
de 75%). 
Ces changements dans l'importance 
relative des différentes, sources de 
financement ont eu pour résultat de 
réduire légèrement les cotisations 
des employeurs par rapport au PIB 
depuis 1980. Par rapport aux coûts de 
main-d'oeuvre, elles ont toutefois eu 
tendance à augmenter, reflétant ainsi 
la baisse des coûts de la main-
d'oeuvre par rapport au PIB (graphi­
que 30). Ce n'est qu'aux Pays-Bas 
que les cotisations des employeurs Tableau 8 — Décomposition des dépenses 
consacrées aux prestations de maternité 
Prestations 
de maternité 
(en % du 
PIB) 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Portugal 
Royaume Uni 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 0.2 
0.2 
0.2 
0.3 
0.5 
0.5 
0.3 
0.2 
0.2 
0.2 
0.1 
0.1 
0.1 
02 
0.2 
0.2 
0.5 
0.4 
0.4 
0.6 
0.4 
0.4 
0.1 
0.1 
0-1 
0.3 
0.3 
0.4 
0.1 
0.1 
0.2 
0.1 
0.1 
0.1 
0.3 
0.2 
0.3 
0.3 
0.2 
0.3 Nombre de 
naissances 
(en % de la 
population 
totale) 
1.3 
1.2 
1.2 
1.1 
1.2 
1.3 
• ; 1*0. ... 
1.2 
1.1 
1.0 
1.5 
1.0 
1.0 
1.5 
1.0 
1.0 
1.5 
1.3 
1.2 
2.2 
1.5 
1.4 
1.1 
1.0 
0.9 
1.1 
1.3 
1.3 
1.3 
1.3 
1.3 
1.6 
1.2 
1.2 
1.3 
1.4 
1.3 
1.3 
1.2 
1.1 Dépense par 
personne 
(en % du 
PIB par 
habitant) 
12.5 
12.4 
19.4 
22.9 
42.7 
42.4 
26,0 ., 
18.1 
19.4 
21.7 
5.9 
8.8 
8.5 
16.2 
18.0 
21.3 
32.9 
30.0 
32.5 
27.4 
26.1 
31.1 
10.9 
10.3 
11.9 
28.1 
24.8 
26.0 
8.4 
9.3 
13.7 
8.5 
11.1 
12.6 
23.6 
14.8 
24.7 
21.9 
18.8 
22.6 
Note: Allemagne 1993* comprend les nouveaux Lender 
Sources.Eurostat, base de données SESPROS et Statistiques démographiques 
£j4.h Chapitre 3 "Tendances de la protection sociale et de son financement 
30 Cotisations des employeurs et des personnes 
protégées par rapport aux coûts de main-d'oeuvre, 
1980,1990 et 1993 
50 
40 
30 
20 h =n % des coûts de main-d'oeuvre 
• Cotisations des personnes protégées 
• Cotisations patronales 
10 V ^k<^^. T 50 
Wm. 
30 
$$ 
10 
DK IRL P UK L B E E12 D I GR F NL 
D exclut les nouveaux Lander, bâton de gauche 1980, bâton du milieu 1990, bâton de droite 1993 
Financement et dépenses 
Dans la plupart des Etats membres, le total des recettes destinées à financer 
les systèmes de protection sociale a dépassé en 1993 le total des dépenses, 
c'est-à-dire les prestations et services majorés des coûts de gestion. C'est 
particulièrement vrai dans les pays où les retraites sont financées par un 
système de capitalisation, comme aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, les 
recettes étant alors plus déterminées par les engagements futurs que par les 
dépenses présentes. En 1993, les recettes dépassaient les dépenses de près 
de 14% dans le premier pays et de 10% dans le second En 1990, la 
différence s'était respectivement élevée à 15% et 21%. Toutefois, dans 
plusieurs autres pays n'ayant théoriquement pas adopté un système de 
capitalisation, les recettes étaient aussi nettement plus élevées que les 
dépenses, ce qui reflétait pour partie la constitution de réserves destinées à 
couvrir le paiement des retraites futures. 
Les recettes tendent également à dépasser les dépenses quand les autorités 
publiques entretiennent une réserve pour faire face à des aléas conjonctu­
rels, réserve qui se réduit d'habitude lors des périodes de récession, pendant 
lesquelles le produit des cotisations et impôts se contracte. Mais il est 
relativement rare que les systèmes de protection sociale soient en déficit. 
En 1993, au plus profond de la récente récession, seuls trois Etats membres, 
la France, le Portugal et, dans une faible mesure, l'Irlande connaissaient un 
déficit Au Danemark et au Luxembourg, les excédents étaient presque 
aussi importants qu'aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. En 1990, seule 
l'Irlande connaissait un déficit, et encore de faible ampleur. étaient nettement moins élevées, par 
rapport aux coûts de main-d'oeuvre, 
en 1993 qu'en 1980, bien que cela 
reflète largement un changement de 
classification (les cotisations patro­
nales ont été réduites et les cotisa­
tions salariales augmentées, mais les 
salaires bruts ont été majorés dans le 
même temps en guise de compensa­
tion). Au Portugal et en Belgique 
(dans le premier cas, malgré leur 
hausse par rapport aux cotisations 
des salariés), les cotisations patro­
nales ont diminué entre 1990 et 1993. 
Parallèlement, les cotisations-des 
salariés ont connu une croissance 
encore plus marquée par rapport aux 
coûts de main-d'oeuvre, passant de 
10,5% à 14% entre 1980 et 1993. 
82-
Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
Chapitre 4 Indemnisation du chômage et 
incitation à chercher du travail 
La persistance d'un chômage éle­
vé dans la plus grande partie de 
l'Union pendant les années 1980 et 
l'augmentation importante de celui-
ci dans presque tous les Etats mem­
bres au cours de la récession du début 
des années 1990 ont conduit à se 
concentrer sur ses causes fondamen­
tales et sur ses conséquences écono­
miques et sociales. Les responsables 
n'ont cessé de chercher des remèdes 
efficaces pour contrer les facteurs qui 
avaient engendré le problème tout en 
atténuant ses effets sur les personnes 
touchées. A deux égards, les sys­
tèmes de protection sociale ont fait 
l'objet d'un examen plus serré. Non 
seulement l'accroissement des effec­
tifs qui avaient besoin d'assistance 
les a soumis à des pressions finan­
cières et administratives accrues, 
mais on y a vu l'une des principales 
causes du niveau élevé du chômage. 
Selon une opinion largement répan­
due, la générosité des allocations 
chômage et des systèmes de soutien 
du revenu au sein de l'Union aurait 
offert une possibilité excessivement 
intéressante par rapport à l'emploi, 
surtout dans des postes faiblement 
rémunérés, et aurait ainsi insuffisam­
ment incité les personnes sans travail 
à en chercher un. Les transferts 
disponibles auraient donc tendu à dé­
primer effectivement l'offre de 
main-d'oeuvre, non pas à cause 
d'une réduction de la population 
active telle qu'elle est habituelle­
ment mesurée, mais plutôt en raison 
d'une diminution du nombre des per­sonnes appartenant à la population 
active véritablement disposées à 
chercher du travail. Dans le même 
ordre d'idée, ils auraient potentielle­
ment affaibli la demande de main-
d'oeuvre en imposant un plancher 
aux salaires et en les empêchant de 
tomber aux niveaux auxquels il est 
intéressant pour les employeurs 
d'embaucher des travailleurs peu 
qualifiés. En d'autres termes, les 
allocations auraient été fixées dans 
nombre d'Etats membres à un niveau 
supérieur au salaire que les entre­
prises auraient eu les moyens de ver­
ser à des employés qui, en raison de 
leur niveau de qualification, n'au­
raient pu fournir qu' une faible contri-
bution à la valeur ajoutée. Par 
là-même, trop peu d'emplois 
auraient été créés pour cette catégo­
rie de personnes. 
Rares sont ceux qui prétendraient 
sérieusement que le fonctionnement 
du système de protection sociale et 
l'ampleur des allocations disponi­
bles sont la principale cause, ou 
même une cause importante, du 
niveau actuellement élevé du chô­
mage à l'intérieur de l'Union, qui, 
admet-on généralement, est large­
ment dû à des facteurs macro­
économiques et structurels. 
Néanmoins, il se peut qu'en empê­
chant effectivement les salaires de 
tomber à un niveau suffisamment bas 
pour que la demande de main-
d'oeuvre peu qualifiée s'en trouve 
stimulée, ils aient amplifié le pro­blème et rendu plus difficile sa réso­
lution. 
En outre, comme les responsables de 
la politique économique se sont de 
plus en plus préoccupés de stimuler 
la création d'emplois à l'extrémité 
inférieure de l'échelle des salaires, 
notamment en réduisant le coût 
d'emploi de jeunes ou de personnes 
relativement peu qualifiées, qui re­
présentent une forte proportion des 
chômeurs, ils ont eu de nouveaux 
motifs de réévaluer le rapport entre 
niveau des allocations et niveau des 
salaires. 
Au sein de l'Union, les pouvoirs 
publics sont confrontés à la tâche de 
trouver un équilibre entre deux sou­
cis contradictoires: le fait de dépen­
ser trop, d'un côté, et le fait de 
dépenser trop peu, de l'autre. La pre­
mière préoccupation invite à: 
- contenir la croissance des dé­
penses de protection sociale de 
façon à la maintenir dans les 
limites assignées par la capacité 
de financement de l'économie; 
- maintenir des incitations suffi­
santes pour que les personnes 
sans travail cherchent active­
ment un emploi; 
- éviter les abus engendrés par le 
système, non seulement pour 
contenir les dépenses, mais aus­
si, point tout aussi important, 
pour faire en sorte que la société 
83 
Chapitre 4 ^Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
La seconde préoccupation conduit à: 
- garantir aux personnes qui ne 
parviennent pas à trouver un 
emploi un niveau de revenu suf­
fisant et acceptable, capable 
d'assurer leur vie matérielle ain­
si que celle des personnes à leur 
charge; 
- accorder aux chômeurs un temps 
suffisamment long pour chercher 
un emploi adapté à leurs compé­
tences et qualifications indivi­
duelles, ce qui importe autant 
pour un fonctionnement perfor­
mant du marché du travail que 
pour l'efficience globale de 
l'économie; 
- permettre à ceux qui cherchent 
un emploi d'accéder à un soutien 
et à des conseils efficaces, grâce 
au développement de services de 
l'emploi et d'agences de place­
ment (dans les secteurs privé et 
public) efficients; 
- améliorer la capacité des chô­
meurs à tenir un emploi et inciter 
davantage les employeurs à les 
embaucher en développant l'ac­
cès à la formation et grâce à 
d'autres mesures actives sur le 
marché du travail. 
Le présent chapitre s'intéresse aux 
mesures de soutien du revenu acces­
sibles aux chômeurs dans les diffé­
rentes parties de l'Union. Plus 
précisément, il s'attache au rapport 
entre le montant de l'allocation chô­
mage ou de l'aide sociale offert et le 
revenu gagné en travaillant, ou 
encore, en termes techniques, au taux 
de remplacement du revenu. Il vise 
ainsi aussi bien les incitations poten­
tielles de personnes dotées d'un em­
ploi à cesser de travailler et à 
bénéficier du soutien procuré par les 
pouvoirs publics que les effets poten­tiels dissuadant les personnes sans 
travail, qu'elles soient officiellement 
enregistrées comme étant au chô­
mage ou économiquement inactives, 
d'en chercher. Comme la politique 
poursuivie s'intéresse avant tout aux 
personnes relativement mal rémuné­
rées lorsqu'elles un emploi, l'analyse 
se concentre sur ce groupe, sans tou­
tefois négliger le rapport entre 
prestations sociales et gains salariaux 
lorsqu'on s'élève sur l'échelle des 
salaires. 
Méthode 
L'analyse repose sur les résultats 
d'un modèle, mis au point pour 
la Commission par le Bureau central 
de planification des Pays-Bas, qui 
simule le système budgétaire et de 
protection sociale de chacun des 
Etats membres. Il vise à permettre de 
calculer les sommes susceptibles de 
devoir être versées à des chômeurs 
possédant des caractéristiques don­
nées en termes de gains salariaux an­
térieurs, d'âge, d'antécédents 
professionnels et de nombre de per­
sonnes à charge, et de comparer ces 
sommes au revenu disponible qu'ils 
auraient s'ils travaillaient. Le modèle 
permet aussi d'intégrer d'autres 
variables, telles que les allocations 
logement ou l'aide sociale. Cepen­
dant, en dehors des dépenses de loge-
ment, il n'incorpore pas les 
avantages fiscaux ou prestations 
reçues, en espèces ou en nature, qui 
sont liés à des situations indivi­
duelles. Citons, par exemple, les 
déductions pour frais professionnels 
ou l'exonération des dépenses médi­
cales prescrites par voie d'ordon­
nances (voir encadré). 
Si les calculs de ce type ont pour 
intérêt de mettre en lumière l'am­
pleur des transferts dont peuvent 
bénéficier les personnes sans travail, ils ne dévoilent à coup sûr qu'une 
partie du tableau. S'ils expriment les 
montants théoriques susceptibles 
d'être versés dans des cas hypothéti­
ques, ils ne peuvent, en raison de leur 
nature même, indiquer combien re­
çoivent réellement les chômeurs. La 
seule façon de le découvrir est d'in­
terroger les chômeurs eux-mêmes, 
comme dans le cadre de la nouvelle 
Enquête auprès d'un échantillon de 
ménages organisée par Eurostat, qui 
vise à connaître le revenu, les condi­
tions de vie et d'autres aspects de la 
situation des ménages dans l'Union. 
Des différences entre montants théo­
riques et réels apparaîtront surtout 
dans les cas où les prestations varient 
fortement selon les situations indivi­
duelles et dans ceux où elles sont 
soumises à diverses réglementations 
limitant la qualité d'ayant droit ou à 
des conditions de ressources. En par­
ticulier, devant la persistance d'un 
chômage élevé, de nombreux Etats 
membres ont eu tendance à rendre 
plus strictes les réglementations 
ouvrant le maintien du droit aux pre­
stations pour les personnes restant au 
chômage (c'est-à-dire des personnes 
cherchant activement du travail et 
contraintes d'accepter un emploi 
convenable quand celui-ci leur est 
offert). Il est difficile d'évaluer uni­
quement d'après leur formulation 
comment ces réglementations sont 
appliquées dans la pratique au sein 
des différents Etats membres. Seul 
un examen de situations réelles per­
mettrait de le déterminer. 
Ce point, qui devra être conservé 
présent à l'esprit tout au long de 
l'analyse, peut en outre fortement 
mitiger la portée des résultats 
obtenus, notamment dans le cas de 
comparaisons entre Etats membres 
où des réglementations similaires 
régissent le droit aux prestations mais 
84-
% ^f< - f; \ - >%* »r Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
Données et méthode utilisées 
L'analyse de ce chapitre repose largement sur un modèle du système des impôts et de la 
protection sociale élaboré pour les Services de la Commission par le Bureau central de 
planification de La Haye. Il permet d'évaluer, pour différents niveaux de rémunération brute, 
les cotisations sociales et les impôts payables par une personne seule, un couple marié et un 
couple avec deux enfants. Il permet aussi d'estimer les allocations chômage ou l'aide sociale 
dont peut bénéficier un chômeur, compte tenu de son âge, de ses antécédents professionnels et 
de la durée du chômage. Les nouveaux Etats membres n'étaient pas compris dans l'exercice et 
ne sont donc pas intégrés dans la présente analyse. Mais l'exercice incorporait trois Etats choisis 
des Etats-Unis, et les calculs effectués pour celui de New-York servent à représenter ici la 
situation de ce pays, même s'il convient de souligner que les impôts et les prestations y varient 
d'un Etat à l'autre, comme les taux de remplacement du revenu. Pour l'Italie, où l'aide sociale 
(par opposition aux assurances sociales) est organisée sur une base régionale et varie à 
l'intérieur du pays tant en ce qui concerne le montant que les conditions qui s'attachent au 
paiement, les èsûmaiions faitespourune personne qui n'a pas droit auxaflocatibris fondées sur 
l'assurance chômage (ou dont les droits à celles-ci ont expiré) portent sur la Ligurie, région 
dont le PIB par habitant est un peu inférieur à la moyenne de l'Italie du nord et où le chômage 
est supérieur à la moyenne. Ces estimations peuvent ainsi être représentatives d'autres parties 
de l'Italie du nord mais peuvent fortement différer de la situation existant dans le sud du pays. 
Pour l'Espagne, où l'aide sociale est aussi organisée sur une base régionale, les estimations 
concernent l'Aragon, région dont le PIB par habitant est supérieur à la moyenne et où le 
chômage est inférieur à la moyenne. 
Les calculs intègrent l'effet des allocations logement sur le taux de remplacement du revenu 
en supposant que les individus concernés payent le loyer moyen (bien que les estimations de 
cette moyenne soient très approximatives en raison du manque de données fiables). Le taux de 
remplacement du revenu est ainsi défini comme le rapport entre le revenu disponible dans une 
situation de chômage et le revenu disponible tiré d'un emploi, les allocations logement faisant 
partie du revenu disponible défini avant déduction des dépenses de logement (voir la section 
sur les dépenses de logement pour plus de détails). D'autres coûts, comme ceux de la garde 
d'enfants, de déplacement entre le domicile et le travail (par opposition aux déplacements 
entrepris pour chercher du travail), ou encore les dépenses à caractère professionnel, ne sont 
pas pris en compte dans les calculs, en partie à cause de la difficulté qu'il y a à les estimer et 
des grandes différences existant entre des individus dont la situation est semblable par ailleurs. 
Toutefois, dans certains cas, ils peuvent avoir un effet important sur les taux de remplacement 
du revenu (lorsque, par exemple, les femmes doivent payer la garde des enfants pour pouvoir 
prendre un emploi). 
On a choisi comme repère pour comparer les taux entre Etats membres et évaluer la façon dont 
ils changent lorsque les gains et la situation familiale varient le salaire brut moyen d'un ouvrier 
de l'industrie, tel qu'il est estimé par l'OCDE. On aurait pu choisir à la place d'autres chiffres 
pour fixer la moyenne, mais les résultats ne dépendent que peu du chiffre précis retenu comme 
repère. Notamment, les résultats ne valent pas uniquement pour les ouvriers de l'industrie ou 
même seulement pour les salariés à temps plein. De fait, lorsqu'on interprète les résultats pour 
les personnes percevant de bas salaires, il faut se rappeler qu'un grand nombre de salariés, 
notamment les femmes, sont employés à temps partiel et peuvent de ce fait gagner un salaire 
ne représentant qu'une faible fraction du salaire moyen tel qu'il est défini ci-dessus. 
Mais il convient aussi de se souvenir que la situation à l'égard des impôts et des prestations 
d'une femme mariée vivant avec son conjoint peut être très différente de celle d'une personne 
seule, de sorte qu'on ne peut pas supposer que les calculs effectués ici s'appliquent toujours 
dans ces circonstances. 
85 
Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail *v .*#£&*& 
comparaisons entre Etats membres 
où des réglementations similaires 
régissent le droit aux prestations 
mais où leur application est suscepti­
ble d'être très différente. 
Une autre limite tient à ce que le 
modèle et l'analyse portent sur une 
période précise, à savoir le mois de 
juillet 1993. Si, dans leurs grandes 
lignes, les résultats devraient rester 
valides pour les périodes ultérieures, 
surtout dans le cas de comparaisons 
entre pays, il n'en reste pas moins 
que plusieurs Etats membres ont 
introduit de puis cette date des chan­
gements dans les taux d'imposition 
et les prestations qui pourraient les 
altérer. En outre, le modèle ne 
concerne que les douze pays mem­
bres de l'Union en 1993 et ne couvre 
pas encore les trois nouveaux Etats 
membres. Cependant, à des fins de 
comparaison, il intègre trois Etats 
des Etats-Unis. Les résultats obtenus 
pour l'Etat de New York (qui ne sont pas très différents de ceux des deux 
[res Etats) sont présentés ici. 
Par ailleurs, le modèle n'incorpore 
que certaines situations: personne 
seule, couple dont un seul membre 
travaille, couple avec deux enfants. 
Si cela permet d'étudier la plupart 
des cas, sont exclus les couples dont 
les deux membres travaillent et, plus 
spécifiquement, les femmes mariées 
occupant un emploi, qui sont traitées 
différemment par les systèmes fis­
caux et de protection sociale des 
divers Etats, membres. De nom­
breuses études ont montré que, dans 
leur cas, la décision de chercher ou 
non un emploi était sans doute forte­
ment influencée par le montant des 
impôts qu'elles auraient à payer, 
d'un côté, et le montant des alloca­
tions qu'elle recevraient, de l'autre. 
Si, très souvent, les femmes mariées 
peuvent être soumises aux mêmes 
taux d'imposition et bénéficier des 
mêmes taux de prestation que les per­
sonnes seules, il n'en va pas toujours ainsi et leur exclusion de l'analyse 
représente une limite importante 
(comme il sera souligné plus loin, 
environ 25% des personnes au chô­
mage dans l'Union étaient des 
femmes mariées). 
L'analyse sera surtout consacrée à 
l'estimation et à la comparaison du 
revenu disponible dans une situation 
de travail et dans une situation de 
chômage pour des cas hypothétiques. 
Toutefois, en guise de point de 
départ, un examen des caractéristi­
ques réelles des chômeurs dans 
l'Union servira à déterminer les cas 
qui reviennent le plus dans la prati­
que. Du moins, il permettra de rétré­
cir l'écart entre le modèle de 
simulation et la réalité. 
Caractéristiques 
des chômeurs 
31 Répartition des chômeurs par sexe dans les Etats 
membres, 1994 
En % du total des chômeurs n 80 En 1994, dernière année pour 
laquelle des données détaillées 
sont disponibles (en ce qui concerne 
l'Enquête sur les forces de travail de 
la Communauté), près de 17,7 mil­
lions de personnes étaient au chô­
mage dans l'Union (composée de 
douze Etats membres). Un peu plus 
de la moitié étaient des hommes 
(52%) et, parmi les femmes, presque 
la moitié étaient mariées (49%). Ces 
chiffres variaient assez fortement en­
tre Etats membres. La proportion des 
hommes allait de 63% en Irlande et 
de 67% au Royaume-Uni à 47% au 
Danemark et 43% en Grèce. Elle ne 
dépassait pas la moitié dans sept 
Etats membres sur douze, les excep­
tions étant, outre l'Irlande et le 
Royaume-Uni, l'Espagne, le 
Luxembourg et les Pays-Bas, où le 
chiffre n'excédait toutefois que de 
peu les 50% (graphique 31). 
-86 
Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
Il convient cependant de souligner, 
en ce qui concerne les femmes, 
qu'une proportion importante de 
celles qui ont à prendre la décision de 
travailler ou non et qui ne fréquentent 
plus l'école ou ne suivent pas une 
formation initiale, n'est pas officiel­
lement recensée comme étant au 
chômage, c'est-à-dire comme 
recherchant activement un emploi, 
mais comme économiquement inac­
tive. En d'autres termes, un grand 
nombre des femmes qui prennent un 
emploi chaque année s'étaient consa­
crées pendant un certain temps à 
l'éducation de jeunes enfants ou à 
l'exercice d'autres responsabilités 
familiales. Dans ce cas, elles ne 
bénéficieront pas le plus souvent de 
prestations sociales, sinon peut-être 
d'allocations de maternité qui, dans 
tous les Etats membres, ne sont 
susceptibles d'être versées que pen­
dant une période limitée (relative­
ment courte) (voir chapitre 7 du 
présent rapport). Leur décision n'est 
donc pa§, bien souvent, influencée 
par le rapport entre le montant des 
allocations chômage et le revenu 
qu'elles pourraient recevoir en tra­
vaillant. Ces femmes seront par 
contre sans doute influencées par les 
impôts et charges sociales qu'elles-
mêmes et, parfois, leurs maris, 
auraient à payer sur le salaire brut 
accessible. Cette question ne sera pas 
examinée ici, mais il faudra s'en sou­
venir au moment d'évaluer les effets 
potentiels du système de protection 
sociale sur les incitations à chercher 
du travail. (Le montant des prélève­
ments sur le revenu brut au sein de 
l'Union est examiné dans L'emploi 
en Europe 1995, troisième partie, 
section 1.) 
En 1994, dans les Etats membres pris 
globalement, près de 28% des chô­
meurs avaient moins de 25 ans. La 
proportion était la même pour les 
deux sexes. Mais moins de 8% d'en­tre eux avaient moins de 20 ans. Là 
encore, la part des jeunes de moins 
de 25 ans dans le total des chômeurs 
variait à l'intérieur de l'Union, allant 
d'environ 40% en Grèce et en Italie 
à 23% au Danemark et 13% seule­
ment en Allemagne. Parmi eux, 43% 
environ étaient à la recherche d'un 
premier emploi dans l'ensemble de 
l'Union (ils n'avaient pas d'antécé­
dents professionnels, condition 
imposée dans la plupart des Etats 
membres pour avoir droit à des allo­
cations chômage). Le chiffre dépas­
sait 70% en Grèce et en Italie (ce qui 
signifie que, dans-ces deux pays, en­
viron 30% des chômeurs étaient des 
jeunes de moins de 25 ans qui 
n'avaient jamais occupé d'emploi) et 
tombait à 14% en Allemagne et 10% 
au Danemark (graphique 32). 
Une fraction importante des chô­
meurs âgés de plus de 25 ans appar­
tient à la classe d'âge des 25-34 ans. 
Dans l'ensemble de l'Union, ils 
représentaient en 1994 un peu plus de 30% du total des chômeurs, et le taux 
variait relativement peu d'un Etat 
membre à l'autre. Ainsi, dans la pra-
tique, 60% des chômeurs en 
moyenne avaient moins de 35 ans au 
sein de l'Union; toutefois, en règle 
générale, cette proportion était plus 
importante dans les Etats membres 
du sud que dans ceux du nord. Vingt 
autres pourcents étaient âgés de 35 à 
44 ans, mais, cette fois, la proportion 
était plus forte dans la plupart des 
pays du nord (près du quart) et moins 
forte au sud (un peu moins de 15% 
en Grèce et en |Italie et 17% en 
Espagne). 
De ce fait, 20% environ seulement 
des chômeurs avaient 45 ans ou plus 
en 1994 dans l'Union. Toutefois, de 
grands écarts existaient entre Etats 
membres, la moyenne de l'Union 
étant gonflée par les effectifs relati­
vement importants enregistrés dans 
deux des grands pays, l'Allemagne et 
le Royaume-Uni, alors que par­
tout ailleurs, sauf au Danemark, la 
32 Proportion des personnes de moins de 25 ans et de 
moins de 35 ans dans le total des chômeurs dans les 
Etats membres, 1994 
80 
70 
60 
50 
40 
30 
20 
10 En % du total des chômeurs 
S 25 à 34 ans 
• Moins de 25 ans H En % du total des chômeuses 80 
70 
60 
50 
40 
30 
20 
10 
E12 B DK D GR E F IRL I NL P UK 0 E12 B DK D GR E F IRL I NL P UK 
Pas de données pour L 
-87-
Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail wm 
proportion était inférieure à 20%. 
Elle atteignait 35% en Allemagne et 
26% au Royaume-Uni. 
Pour résumer, la structure par âge de 
la population des chômeurs est assez 
variable au sein de l'Union, même si, 
dans la plupart des Etats membres, 
une proportion substantielle est âgée 
de moins de 25 ans, si nettement plus 
de la moitié des chômeurs ont moins 
de 35 ans et si relativement peu d'en­
tre eux ont 45 ans ou plus. Cela a des 
conséquences sur le niveau des 
prestations que peuvent générale­
ment recevoir les personnes sans tra­
vail, puisque, dans certains pays, il 
varie avec l'âge et la durée des anté­
cédents professionnels. 
Dans l'ensemble de l'Union et dans 
toutes les classes d'âge, une forte 
proportion des chômeurs était sans 
travail depuis un long laps de temps. 
En 1994, sur le total des chômeurs, 
près de la moitié (48%) n'avaient 
plus de travail depuis au moins un an 
et environ la moitié de ces derniers 
depuis au moins deux ans. Le pre­
mier chiffre variait de plus de 60% en 
Italie et d'un peu moins de 60% en 
Belgique et en Irlande à moins de 
40% en France et à environ 30% au Danemark et au Luxembourg (gra­
phique 33). 
Dans la perspective de la présente 
analyse, le point qui mérite peut-être 
le plus d'être souligné est que nette­
ment moins de la moitié (42%) des 
personnes enregistrées comme étant 
au chômage selon la définition stand­
ard internationale du BIT, c'est-à-
dire disponibles pour prendre un 
emploi et en recherchant activement 
un, recevaient des allocations ou une 
aide en 1994. Le taux se situait autour 
de 70%, ou plus, en Belgique, au 
Danemark, en Allemagne et en 
Irlande, tandis qu'il ne dépassait pas 
10% en Grèce et en Italie, la faiblesse 
de ce taux ne s'expliquant que par­
tiellement par la proportion élevée de 
chômeurs âgés de moins de 25 ans 
(en Italie, 11% seulement des 
chômeurs âgés de 25 ans ou plus 
recevaient des allocations) (graphi­
que 34). 
En outre, dans l'ensemble de 
l'Union, 23% seulement des jeunes 
chômeurs de moins de 25 ans perce­
vaient des allocations, la proportion 
atteignant ou dépassant les deux tiers 
en Belgique, en Allemagne et en 
Irlande, mais restant inférieure à 
15% en Espagne, à 10% au Portugal et ne s'élevant qu' à 2 ou 3% en Grèce 
et en Italie. 
Dans le même temps, il convient de 
souligner que les données empiri­
ques montrent que nombre de ceux 
qui perçoivent des allocations chô­
mage dans l'Union ne sont pas enre­
gistrés officiellement comme 
chômeurs au sens de la définition 
standard internationale. Certains ont 
déjà trouvé un emploi mais ne 
l'occuperont que plus tard, d'autres 
ne sont peut-être pas disponibles 
pour prendre un emploi dans un ave­
nir immédiat comme l'exige'M défi­
nition du BIT et d'autres encore 
peuvent ne pas chercher activement 
du travail, dans la mesure où ils ne 
font rien de tangible pour en trouver. 
Les données montrent aussi que c' est 
sans doute plus vrai dans le nord que 
dans le sud de l'Union, où le droit aux 
allocations chômage ou à l'aide so­
ciale semble plus restrictif (voir 
L'emploi en Europe 1994, chapi­
tre 1). 
Par ailleurs, il se peut que dans plu­
sieurs Etats membres du sud, les per-
sonnes sans travail reçoivent 
d'autres formes de soutien du reve­
nu, comme la Cassa Integrazione en 
Italie ou l'aide des autorités régio-
33 Proportion de personnes au chômage depuis un 
an ou plus, 1994 
% du total des chômeurs 34 Proportion de chômeurs percevant des 
prestations de chômage ou d'assistance, 1994 
inn % du total des chômeurs 
E12 B DK D GR E F IRL I L NL P UK 0 • •••• i i .,, . . . .. . . . . ... . . 0 
E11 B DK D GR E F IRL I L NL P 
Pas de données pour UK 
88-
I Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
nales en Espagne, qui ne sont pas 
nécessairement décomptées comme 
une aide aux chômeurs dans l'EFT. 
Ces personnes ne sont pas prises en 
compte dans la présente analyse. 
Néanmoins, il convient de garder 
présente à l'esprit la faiblesse rela­
tive des effectifs enregistrés comme 
bénéficiant d'un soutien du revenu 
dans plusieurs Etats membres lors de 
l'interprétation des montants, esti­
més, des prestations auxquels les 
individus ont théoriquement droit en 
vertu des réglementations en 
vigueur. Dans le sud de l'Union, en 
particulier, les calculs du niveau des 
prestations et du taux de remplace­
ment du revenu n'apparaîtraient pas 
pertinents à la plupart des gens. 
Le salaire que 
pourraient gagner 
les chômeurs 
Il reste encore à clarifier le niveau 
de salaire que le chômeur gagnait, 
en règle générale, lorsqu'il travaillait 
ou celui qu'il pourrait gagner s'il 
trouvait un emploi. A nouveau, une 
réponse satisfaisante à cette question 
ne peut être trouvée que grâce à une 
enquête directe auprès des personnes 
concernées. Malheureusement, 
l'EFT de la Communauté ne détaille 
pas le revenu. L'Enquête auprès d'un 
échantillon de ménages de la 
Communauté comprend des infor­
mations détaillées, mais ses premiers 
résultats n'étaient pas disponibles au 
moment où le présent texte a été 
rédigé. 
Néanmoins, le niveau d'éducation 
atteint, qui fait l'objet d'un examen 
détaillé dans l'EFT, peut fournir des 
indications sur le niveau de salaire 
que pourraient gagner les chômeurs. 
Comme on le sait bien, les données révèlent que, par rapport aux per­
sonnes employées, les chômeurs ont 
plus de chances d'avoir un bagage 
scolaire plus faible, moins d'années 
de scolarité et une formation profes­
sionnelle moins poussée. Toutefois, 
elles montrent aussi qu'une propor­
tion notable de chômeurs a un bagage 
scolaire et une formation profession­
nelle supérieurs à l'enseignement 
élémentaire, et que certains ont 
même des diplômes universitaires. 
En 1994, la moitié des chômeurs 
n'avaient pas été au delà de rensei­
gnement élémentaire', et n'avaient 
suivi ensuite aucune scolarité ou for­
mation. Pour les personnes dotées 
d'un emploi, la proportion était de 
36%. Cependant, pour les chômeurs, 
le taux était généralement plus élevé 
dans les parties méridionales de 
l'Union et en Irlande qu'au nord. Au 
Portugal, le chiffre atteignait 80%; il 
était à peine inférieur en Irlande, 
dépassait 70% en Espagne et 60% en 
Italie; il tombait à 47% en Grèce. Mais dans tous ces pays, la propor­
tion de personnes dotées d'un emploi 
dont le bagage scolaire se limitait à 
l'enseignement élémentaire était 
également assez forte, même si elle 
restait inférieure à celle constatée 
pour les chômeurs (plus de 70% au 
Portugal, plus de 60% en Espagne et 
plus de la moitié en Italie, mais moins 
de 45% en Irlande). Par contre, au 
Danemark et aux Pays-Bas, elle ne 
dépassait pas 30% et, en Allemagne, 
elle était légèrement supérieure à 
20%. Ces taux reflètent dans les deux 
cas la forte proportion de ceux qui 
poursuivenUdes études après la 
scolarité obligatoire. Dans la plupart 
des autres Etats membres du nord, 
sauf la Belgique et le Royaume-Uni, 
le taux était inférieur à 50% (graphi­
que 35). 
En moyenne, en 1994, dans l'ensem­
ble de l'Union, le tiers environ des 
chômeurs avaient suivi des études ou 
une formation de niveau supérieur à 
l'enseignement élémentaire mais 
35 Proportions de personnes au chômage et employées 
par niveau d'éducation dans les Etats membres, 1994 
% du total des chômeurs % de l'emploi total 
• Elémentaire • Second cycle du secondaire • Supérieur 
100 
80 
60 
40 
20 DU 0 100 
80 
60 
40 
20 
Eli B DK D GR E F Ifll I NL P UK 0 E12 B DK O QR E F lit, I M. P UK 
Pas de données pour L 
-89-
Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
inférieur à l'enseignement universi­
taire. La proportion variait de plus de 
50% au Danemark et aux Pays-Bas 
et de plus de 60% en Allemagne à 
moins de 20% en Irlande et moins de 
15% en Espagne, au Portugal et en 
Italie. 
Ainsi, en 1994, dans l'ensemble de 
l'Union, environ 16% des chômeurs 
possédaient un diplôme universitaire 
ou une qualification équivalente 
(contre un taux de 26% pour les per­
sonnes dotées d'un emploi). De ce 
fait, ils auraient dû être susceptibles 
d'obtenir un salaire relativement 
élevé. Cependant, en règle générale, 
le salaire moyen perçu par les chô­
meurs quand ils trouvent du travail 
est probablement inférieur à la 
moyenne, mais peut-être pas autant 
qu'on le suggère parfois, en dehors 
du cas des femmes dont le salaire 
moyen est nettement inférieur à celui 
des hommes dans la plupart des Etats 
membres. Taux de 
remplacement 
du revenu pour 
le salaire moyen 
Tout ce qui précède suggère que 
le chômeur représentatif au sein 
de l'Union a moins de 35 ans, a 
autant de chance d'être de l'un ou de 
l'autre sexe et perçoit un salaire, lors-
qu'il trouve un emploi, inférieur et 
parfois nettement inférieur à la 
moyenne. Toutefois, en guise de 
point de départ d'une analyse des 
niveaux de soutien du revenu acces­
sibles aux chômeurs dans les diffé­
rentes parties de l'Union, il peut être 
utile d'examiner le montant des 
transferts susceptibles d'être versés à 
une personne pouvant gagner le 
salaire moyen. Ce pourra être un 
repère auquel confronter les verse­
ments opérés pour des niveaux de 
salaire plus faibles. (Les chiffres du 
salaire moyen utilisés correspondent 
36 Taux de remplacement du revenu pour un 
célibataire percevant un salaire moyen* 
^„ Taux de remplacement (en %) 
100 r 
80 
60 
40 
20 Au chômage depuis 6 mois Au chômage depuis deux ans 
'Personne de 35 ans ayant travaillé pendant 
10 ans; I l'estimation pour les chômeurs 
depuis deux ans concerne la Ligurie 
IHSM Hi HI Hi Hi ta ta H Hi HI HI I 1 100 
80 
60 
40 
20 
B DK D OR E F IRL I L NL P UK EU 0 B DK D QR E F IRL I L NL P UK EU au salaire brut d'un ouvrier de l'in­
dustrie manufacturière dans les dif­
férents Etats membres en 1993; ils 
proviennent de l'OCDE — voir en­
cadré plus haut.) 
L'hypothèse de base est que la per­
sonne concernée a droit aux alloca­
tions chômage pour la durée 
maximale permise par ses antécé­
dents professionnels et que, là où les 
allocations sont fixées en fonction du 
salaire antérieur, le chiffre utilisé est 
la moyenne pour 1993 telle qu'elle a 
été définie ci-dessus. Cela tendra à 
biaiser vers le haut les estimations"" 
des sommes perçues, en raison de 
l'inflation. Mais, le plus souvent, le 
biais sera sans doute faible, à la fois 
parce que le taux d'inflation a été 
relativement bas en 1993 (sauf en 
Grèce, où il a dépassé 14%, contre un 
taux d'inflation des salaires d'envi­
ron 4% dans l'Union) et parce que le 
salaire antérieur concerné correspon­
dait généralement aux trois ou six 
mois précédents plutôt qu'à l'année 
antérieure (ce n'est qu'au Portugal 
qu'il correspond au salaire moyen de 
l'année antérieure; en Grèce, où l'in­
flation est nettement plus forte que 
partout ailleurs, il correspond à celui 
du mois précédent). Cependant, à 
mesure que le chômage se prolonge, 
le biais dans le sens de la hausse 
augmentera, puisque le montant de 
l'allocation ou de l'aide reçue sera de 
plus en plus assis, du fait de l'infla­
tion, sur un niveau de salaire en 
baisse par rapport à celui que la per­
sonne concernée toucherait si elle re­
trouvait précisément le même type 
d'emploi. Les calculs du taux de rem­
placement du revenu sont donc les 
plus pertinents au début de la période 
de chômage et perdent de leur signi­
fication dans le cas de longues 
périodes d'absence d'emploi. 
Considérons le cas d'une personne 
seule, âgée de 35 ans, perdant son 
sa*-*$\ Chapitre 4 ~ Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
emploi et ayant dix ans d'antécédents 
professionnels (dans la plupart des 
pays, l'âge précis, dès lors qu'il est 
égal ou supérieur à 25 ans, et le nom­
bre exact d'années d'expérience pro­
fessionnelle, dès lors qu'il dépasse 
un ou deux, n'ont guère d'incidence 
sur les résultats, comme il est montré 
plus loin). Pour cette personne, en 
1993, le taux de remplacement du 
revenu, défini par le rapport entre le 
revenu disponible susceptible d'être 
reçu sous la forme d'allocations ou 
d'aide en situation de chômage et le 
revenu disponible gagné en situa­
tion de travail, variait de 85% au 
Luxembourg, d'environ 80% au 
Portugal (encore qu'il faille se rappe­
ler la faiblesse relative du nombre de 
bénéficiaires d'allocations qui a été 
mentionnée plus haut) à environ 48% 
en Grèce, 44% en Irlande et un peu 
plus de 41% au Royaume-Uni (gra­
phique 36). 
Dans ces deux derniers pays, contrai­
rement au reste de l'Union, les allo­
cations chômage sont totalement 
(Royaume-Uni) ou principalement 
(Irlande) fixées sous la forme d'un 
montant forfaitaire et non sous celle 
d'un pourcentage du salaire gagné 
antérieurement. Ces allocations sont 
plutôt fixées de façon à satisfaire les 
besoins fondamentaux des individus 
ou des familles concernés qu'à rem­
placer, dans une certaine mesure, le 
salaire antérieur, comme c'est le cas 
dans les autres Etats membres. 
Parmi ces derniers, la somme nette 
perçue dans une situation de chô­
mage par la personne concernée dé­
passait dans deux cas, le Danemark 
et les Pays-Bas, 70 à 75% du revenu 
dont elle disposait lorsqu'elle tra­
vaillait; elle excédait 60% de ce 
revenu en Belgique et en Allemagne 
et atteignait 55% en Italie (dans ce 
cas, toutefois, il existe toute une 
gamme de mécanismes de soutien du revenu et seul l'un d'entre eux, « l'al­
location mobilité », dont le droit est 
ouvert aux personnes licenciées à la 
suite d'une restructuration indus­
trielle, a été retenu pour effectuer le 
calcul). 
A titre comparatif, aux Etats-Unis 
(représentés ici par l'Etat de New 
York), le taux de remplacement du 
revenu dépassait tout juste 50% pour 
la même personne. Ce taux était 
inférieur à celui de tous les Etats 
membres, sauf l'Irlande et le 
Royaume-Uni. 
Dans tous les Etats membres, la 
somme reçue sous la forme d'alloca­
tions chômage reste inchangée pen­
dant au moins six mois après l'entrée 
en chômage. Dans tous sauf 
l'Espagne, elle reste à ce niveau pen­
dant au moins la première année. 
En Espagne, en 1993, cette somme 
diminuait de 10% par rapport au sa­
laire antérieur de la personne concer­née au bout de 180 jours et restait 
ensuite au même niveau, réduit, pen­
dant 18 mois (ou moins longtemps 
pour ceux qui avaient moins de six 
ans environ d'antécédents profes­
sionnels: la durée de versement des 
allocations était réduite de deux mois 
chaque fois que les antécédents pro­
fessionnels comportaient 180 jours 
de moins). 
Au bout d'un an, alors que les alloca­
tions fondées sur l'assurance tendent 
à toucher à leur fin, la somme perçue 
diminue dans la moitié des pays. Elle 
reste la même qu'à l'origine au 
Danemark, en France, aux Pays-Bas 
et au Portugal, ainsi qu'en Irlande et 
au Royaume-Uni. Ailleurs, elle 
baisse lorsque la personne concernée 
passe d'allocations fondées sur 
l'assurance sociale à l'aide sociale ou 
à un soutien de base du revenu. En 
Grèce, où il n'existe pas de revenu 
minimum garanti, les allocations 
fondées sur l'assurance étaient en 
1993 réduites de 50% pendant trois 
37 Taux de remplacement du revenu pour un couple 
avec deux enfants percevant un salaire moyen* 
Taux de remplacement (en %) 
Au chômage depuis 6 mois 
• 
80 
60 Au chômage depuis deux ans 
40 
20 
Personne de 35 ans ayant travaillé 10 ans; I l'estimation 
pour les chômeurs depuis deux ans concerne la Ligurie 
IHiHiHiHIHiHIHiHiHiHiHiHI—•JHHUHJHl 100 
80 
60 
40 
20 
B DK D OR E F IRL I L NL P UK EU 0 B DK D GR E F IRL I L NL P UK EU 
91 
Chapitre 4- Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
mois, avant d'être remplacées par 
une allocation forfaitaire très faible 
correspondant à environ 7% seule­
ment du revenu disponible qu'avait 
la personne concernée lorsqu'elle 
travaillait (toutefois, cette allocation 
était supérieure pour les personnes à 
la recherche d'un premier emploi). 
En Italie, la situation n'est pas la 
même au nord et au sud et entre tra­
vailleurs jeunes et âgés. Les per­
sonnes âgées de 40 ans ou plus qui 
vivent dans les régions aidées du sud 
ont droit à bénéficier d'allocations 
chômage pendant une année supplé­
mentaire, alors- que les autres relè­
vent de l'aide sociale, qui est 
organisée sur une base régionale. Les 
conditions attachées à cette aide et la 
somme à verser varient d'une région 
à l'autre, mais, en règle générale, le 
chômeur reçoit un montant nette­
ment inférieur à l'allocation chô­
mage qu'il percevait auparavant (en 
Ligurie, région choisie à titre 
d'exemple — voir encadré ci-
dessus — le taux de remplacement 
du revenu était réduit de moitié pour 
la personne prise comme objet 
d'étude). 
La diminution du soutien du revenu 
accordé au bout d'un an était aussi 
particulièrement marquée au 
Luxembourg, où le taux de rempla­
cement du revenu passait de 85 à 
45%, et en Belgique, où il chutait 
d'environ 20 points en pourcentage. 
Par contre, en Allemagne et en 
France, la réduction était relative­
ment faible, limitée à 6 ou 7 points en 
pourcentage, ce qui signifiait qu'il 
n'y avait pas grande différence entre 
les sommes susceptibles d'être ver­
sées au titre du système d'assurance 
chômage et au titre des dispositifs 
d'aide. 
Six mois plus tard (c'est-à-dire après 
18 mois de chômage), aux Pays-Bas, 
le taux de remplacement du revenu était réduit de 17,5 points en pour­
centage pour la personne concernée 
(mais si des cotisations avaient été 
payées pendant 15 ans au lieu de 10, 
la réduction aurait été différée de six 
mois; elle aurait été décalée de six 
mois de plus pour chaque lustre de 
cotisations supplémentaires). Au 
Portugal, où la durée des allocations 
fondées sur l'assurance dépend plus 
de l'âge que des cotisations, le taux 
était ramené de 79% à 42% au bout 
de 18 mois pour une personne âgée 
de 35 ans (pour une personne âgée de 
40 ans, la réduction serait intervenue 
au bout de 21 mois et pour une per­
sonne âgée de 45 ans ou plus, après 
deux ans). En France, le taux était 
réduit de 7 points en pourcentage 
après 20 mois de chômage. 
Au bout de deux ans, pour la per­
sonne concernée percevant le salaire 
moyen en situation de travail, le sou­
tien net du revenu reçu était inférieur 
à la moitié du revenu disponible tou­
ché en cas d'emploi dans sept Etats 
membres. Mais il dépassait partout 
40% de celui-ci, sauf en Grèce et en 
Italie, et atteignait entre 55 et 60% 
dans deux autres pays, l'Allemagne 
et les Pays-Bas. Cependant, dans 
trois Etats membres, le Danemark, 
l'Espagne et la France, il restait 
supérieur à 70% du revenu disponi­
ble même après ce laps de temps 
(graphique 36). 
Toutefois, après deux ans de chô­
mage, le taux de remplacement du 
revenu passait à 64% en France et il 
tombait à 55% quatre mois plus tard. 
En Espagne, la personne concernée 
devait recourir à l'aide sociale régio­
nale, ce qui impliquait une baisse 
substantielle des sommes perçues 
(dans F Aragon, région prise pour 
exemple dans l'analyse, le taux de 
remplacement du revenu chutait dans 
ce cas à 23%). Au Portugal où, 
comme en Grèce, il n'existe pas de revenu minimum garanti pour les 
personnes sans travail, le taux de 
remplacement tombait à zéro. 
En comparaison, aux Etats-Unis, 
après deux ans de chômage, le taux 
de remplacement du revenu pour une 
personne dotée des mêmes caracté­
ristiques s'élevait à 30% seulement 
du revenu disponible gagné dans une 
situation de travail, c'est-à-dire un 
taux nettement inférieur à celui des 
pays de l'Union, les Etats membres 
du sud exceptés. 
Effet des personnes 
à charge 
Dans les Etats membres où la somme 
susceptible d'être versée à l'origine, 
au moment de l'entrée en chômage, 
est liée au salaire antérieur, le mon­
tant de l'allocation tend à être inva­
riant par rapport à la situation 
familiale, sauf dans la mesure où 
cette dernière influe sur d'autres 
allocations ou aides éventuelles, 
telles que les allocations logement 
qui sont décrites plus loin. De fait, 
comme le revenu disponible gagné 
dans une situation de travail tend à 
être plus élevé pour ceux qui ont des 
personnes à charge que pour les au­
tres en raison de taux d'imposition 
effectifs plus faibles, le taux de rem­
placement du revenu peut être plus 
bas pour les premiers que pour les 
seconds. Mais l'effet des impôts sur 
le revenu disponible est compensé 
dans une certaine mesure par le fait 
que, lorsqu'il existe des enfants, les 
allocations familiales sont générale­
ment les mêmes, que la personne tra­
vaille ou non (en d'autres termes, 
l'ajout d'une somme forfaitaire au 
numérateur et au dénominateur 
pousse le rapport vers le haut). 
Pour une personne entrée en chô­
mage en 1993, le taux de remplace-
-92 
'^ll^W^%^'4 -Indemnisation du chômage et Incitation à chercher dû travail 
ment du revenu était ainsi plus bas si 
elle avait un conjoint ou des enfants 
à charge en Belgique, en Espagne, en 
France et au Portugal (graphique 37). 
Dans la plupart des autres pays, il 
était nettement plus élevé, de 
10 points en pourcentage ou plus. 
C'était particulièrement vrai en 
Irlande et au Royaume-Uni, ce qui 
traduisait la perception selon la­
quelle les personnes ayant charge de 
famille avaient beaucoup plus besoin 
d'un soutien du revenu que les autres. 
Ainsi, en 1993, dans les deux pays, le 
taux de remplacement du revenu 
d'une personne mariée:ayant.deux 
enfants dépassait d'environ 30 points 
en pourcentage (de plus de 70% en 
termes d'allocation reçue) celui 
d'une personne seule. 
Cependant, au Royaume-Uni, la 
somme plus forte qui peut devoir être 
versée dans une telle situation reflète 
aussi le fait que les transferts consen­
tis au chômeur couvrent les dépenses 
de logement, que l'analyse suppose 
croissantes avec la taille de la famille 
pour un niveau de salaire donné en 
situation de travail. Comme il est 
montré plus en détail plus loin, ces 
transferts peuvent représenter une 
fraction importante du revenu dispo­
nible perçu par un chômeur au 
Royaume-Uni et peuvent radicale­
ment modifier le tableau comparatif 
des taux de remplacement du revenu. 
Les allocations logement sont aussi 
un facteur important dans des cas 
particuliers au Danemark, en 
Allemagne, en France, en Irlande et 
aux Pays-Bas. 
La prise en compte de la situation 
familiale rétrécit la différence des ni­
veaux relatifs des allocations entre 
Etats membres. Dans tous les pays 
sauf la Belgique, la Grèce et l'Italie, 
le revenu disponible d'une personne 
entrant en chômage, alors qu'elle 
gagnait le salaire moyen, et ayant deux enfants à charge se montait à au 
moins 70% du revenu disponible 
qu'elle avait quand elle travaillait. 
Au Danemark et au Luxembourg, le 
taux s'élevait jusqu'à 90% (dans le 
premier pays, en partie à cause des 
allocations logement). En Belgique 
et en Italie, il se situait un peu en 
dessous de 70% (66% dans les deux 
cas), si bien que la Grèce était le seul 
Etat membre de l'Union où le taux de 
remplacement du revenu était nette­
ment inférieur à 70% (55%). 
Pair contre, aux Etats-Unis, lé taux de 
remplacement du revenu était en 
1993 inférieur à 50% pour une per­
sonne possédant les mêmes caracté­
ristiques. Il se situait ainsi en dessous 
du taux observé dans tous les pays 
de l'Union européenne, Grèce 
comprise. 
Dans ce cas, le niveau de soutien du 
revenu ne tend pas à se modifier 
beaucoup lorsque le chômage se pro­
longe. Ce n'est qu'en Grèce et au 
Portugal que le montant net suscep­
tible d'être reçu diminuait de plus de 
10% après deux ans de chômage. 
Dans le second de ces pays, il chutait 
d'environ 25% pour tomber à un peu 
moins de 40% du revenu disponible 
perçu dans une situation de travail. 
Mais ce sont les deux seuls pays de 
l'Union où, en 1993, le taux de rem­
placement du revenu était inférieur à 
66% après deux ans de chômage. En 
comparaison, aux Etats-Unis, alors 
que le montant net de soutien du 
revenu que pouvait recevoir une fa­
mille de deux enfants était plus élevé 
en cas de chômage de longue durée 
que lors d'une période de chômage 
relativement courte, il n'atteignait 
encore que 57% du revenu disponi­
ble d'une personne gagnant le salaire 
moyen dans une situation de travail. Chômage de plus 
longue durée 
Aux Etats-Unis, le montant net 
perçu ne changeait pas si la 
période de chômage se prolongeait 
au delà de deux ans. C'était aussi le 
cas dans la plupart des pays euro­
péens, les seules exceptions étant 
l'Espagne et la France, comme il a 
été noté plus haut, et le Portugal (gra­
phiques 38 à 49, illustrant pour cha­
que Etat membre la variation du 
montant net de l'aide susceptible 
d'être reçu par des personnes ayant' 
une situation familiale différente 
pour différentes durées de chômage; 
dans ces cas, le salaire gagné dans 
une situation de travail est supposé 
égal à 75% du salaire moyen tel qu'il 
a été défini plus haut; il reflète ainsi 
de plus près la réalité, même si le 
montant reçu tend largement à évo­
luer de la même façon pour différents 
niveaux de salaire). 
Au Portugal, cas le plus extrême, la 
somme susceptible d'être reçue aussi 
bien par une personne seule que par 
un couple marié sans travail tombait 
à zéro au bout de deux ans de chô­
mage. Dans le cas d'une personne 
ayant deux enfants à charge, cette 
somme était réduite à moins de 70% 
du revenu disponible qu'elle avait 
lorsqu'elle travaillait et gagnait 75% 
du salaire moyen (le seul transfert 
opéré concerne les allocations fami­
liales). En Espagne, la somme à ver­
ser chutait au bout du même laps de 
temps de près de 60% pour une per­
sonne seule gagnant ce niveau de 
salaire lorsqu'elle travaillait, alors 
qu'elle ne diminuait que de 25% dans 
le cas d'un couple avec deux enfants. 
En Italie, la réduction était très faible 
dans ce dernier cas, mais atteignait 
près de 50% pour une personne seule, 
alors qu'en France, si la réduction 
était également très faible pour une 
-93-
.:-/ -M> Chapitre ^Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail ^ %?., v ^^ ^, * ,-~S î 'HV„ J-/*" «Cî 
Replacement rates at varying lengths of time unemployed 
(35 year old at 75% of average earnings with 10 years employment record) 
38 Belgique 
Taux da remplacement 
120 r 
100 
60 K 
60 
40 J-
20 • Pareonn* marié* 
"Panama marié* avac 2 anfaitt 120 
100 
ao 
i 60 
40 
A 20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Durée du chômage (mois} 
40 Allemagne 
Taux de remplacement 
120 
100» 
80 
60 
40 -
20 • •j 120 
-100 
80 
-Paraonna «aula 
• Personne marié» 
- Partonn* marié* avac 2 «niant» 60 
40 
A 20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Durée du chômage (mois) 39 Danemark 
Taux de remplacement 
120 r 
100 H 
80 * 
60 -
40 
20 mt*mi\+nrf*m <•»*»*>«»»» n •* «%,vwrt«j **J 
h * Peiaonn* tnariM 
" Personne mariée evet 2 entant» 120 
100 
80 
60 
40 
20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Durée du chômage (mois) 
41 Grèce 
Taux de remplacement 
120 
100 -
80 
60 
40 
20 - Pwtoma marié* avec S entant* 120 
100 
80 
60 
40 
20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Durée du chômage (mole) 
42 Espagne 
Taux de remplacement 
120 
100 Y 
B0 
60 • 
40 • 
20 -Personne seule 
• Personne marié* 
• Personne marte* av*c 2 «niants 
i i i i T 120 
100 
H 80 
60 
40 
20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Durée du chômage (mois) 43 France 
Taux de remplacement 
120 
100 
80 
60 
40 
20 P*r»onna «aula 
Personne mariée 
Paraonna marié* avac 2 «niant» T 120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Durée du chômage (mois) 
.,,* fc*'o:^>::^« ;^v^^^^ à' chercher du travail 
Replacement rates at varying lengths of time unemployed 
(35 year old at 75% of average earnings with 10 years employment record) 
44 Irlande 
Taux de remplacemem 
0 6 12 18 24; 30 36 42 48 
Durée du chômage (mois) 
46 Luxembourg 
Taux de remplacement 
120 r 
100 
80 
60 
40 
20 h — Personne seule 
•-•Personne mariée 
— Personne marié» avac 4 entant* -i 120 
• 100 
80 
i 60 
40 
20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Durée du chômage (mois) 45 Italie 
Taux de remplacement 
120 r 
Pour un* durée supérieur» a 1* moi*, la* 
' eeflmation* concernent aautemeril la Ugurie 
100 
80 
60 
40 • 
20 • :--•:;--r.n— 
'' ' *"' PéttKMaietNstee "*' 
***••• Paraonn* itnartaa 
Parsonn* mariée avec 2 enfant* 120 
i 100 
80 
60 
40 
20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Durée du chômage (mois) 
47 Paya-Bas 
Taux de remplacement 
120 
100 t-
80 
60 Y 
40 
20 —— Personne saule 
*•-•• Personne mariée 
----Personne marié* avec 2 entants 120 
-I 100 
80 
60 
40 
20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Durée du chômage (mois) 
48 Portugal 
Taux de remplacement 
120 r -i 12° 
—— personne seul* 
• Personne mariée 
-- — Personne martes avec 2 «niants -j 100 100 
80 
60 
40 
20 - 80 
- 60 
40 
20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Durée du chômage (mois) 49 UK 
Taux de remplacement 
120 
100 j-
80 
60 
40 
20 - Personne saule 
• Personne mariée 
- Personne mariée avec 2 entants T 120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Durée du chômage (mois) 
95 
Chapitre 4 ~Jhotomhlsatlon du chômage et Incitation à chercher du travail 
famille de deux enfants, elle se limi­
tait à 20% pour une personne seule. 
Taux de 
remplacement du 
revenu pour un 
salaire inférieur 
à la moyenne 
Comme il a déjà été dit, il est 
probable qu'une forte propor­
tion de chômeurs ne gagnerait qu'un 
salaire inférieur à la moyenne dans 
une situation de travail. Cela tient 
non seulement au bagage scolaire en 
moyenne plus faible des chômeurs, 
mais aussi à la forte proportion de 
jeunes parmi les chômeurs compara­
tivement à leur poids dans les effec-
tifs employés. Un facteur 
supplémentaire provient de ce que 
près de la moitié des personnes au 
chômage sont des femmes qui, à nou­
veau en moyenne, ne gagnent envi­
ron que 75% du salaire moyen des 
hommes à l'intérieur de l'Union 
(70% seulement au Royaume-Uni et 
en Irlande, 75% en Allemagne, en 
Belgique et au Portugal, plus de 75% 
en Grèce, en Espagne et aux Pays-
Bas, 80% en France et 85% au 
Danemark — ces chiffres reposent 
sur des données d'Eurostat relatives 
au salaire brut horaire moyen des 
ouvriers de l'industrie en octo­
bre 1993). 
En 1993, pour un salaire égal à 80% 
du salaire moyen, dans le cas qui a 
été utilisé pour effectuer les calculs 
précédents, à savoir celui d'une per­
sonne seule, âgée de 35 ans, ayant dix 
ans d'antécédents professionnels et 
venant d'entrer en chômage, le taux 
de remplacement du revenu allait de 
85% du revenu disponible qu'elle 
avait quand elle travaillait, ou un peu 
plus, au Danemark, en France et au Luxembourg, d'un peu moins de 
80% en Belgique et d'environ 75% 
aux Pays-Bas et au Portugal à un peu 
moins de 60% en Grèce et à 50% ou 
même moins en Irlande et au 
Royaume-Uni (graphiques 50 à 61, 
illustrant la variation du taux de rem­
placement du revenu selon le salaire 
brut pour chacun des Etats mem­
bres). 
Pour un couple marié avec deux en­
fants, le taux de remplacement du 
revenu s'élevait à 80% ou plus pour 
ce même niveau de salaire dans six 
Etats membres (presque 100% au 
Luxembourg) et à environ 75% dans 
quatre autres. Dans deux pays seule­
ment, la Grèce et l'Espagne, le taux 
était inférieur (66% et 70%, respec­
tivement). 
Par contre, aux Etats-Unis, le taux de 
remplacement du revenu d'une per­
sonne seule possédant les mêmes 
caractéristiques était à peine supé­
rieur à 50%, soit moins que dans tous 
les pays européens à l'exception de 
l'Irlande et du Royaume-Uni. Il était 
encore plus bas pour un couple avec 
deux enfants (47%), soit nettement 
moins que dans tous les pays euro­
péens. 
Une comparaison entre les taux de 
remplacement du revenu pour un 
salaire égal à 80% du salaire moyen 
et pour le salaire moyen montre 
qu'ils étaient très proches pour une 
personne seule dans cinq Etats mem­
bres (Allemagne, Espagne, 
Luxembourg, Pays-Bas et Portugal), 
ce qui reflète le lien entre le montant 
de l'allocation et le niveau de salaire 
antérieur, alors que le premier dépas­
sait le second dans les sept autres 
pays, ce qui traduit l'effet de l'élé­
ment forfaitaire dans le montant à 
verser (en Irlande et au Royaume-
Uni tout particulièrement) ou le pla­
fonnement des allocations (dans les cinq autres pays). Ces plafonds peu­
vent aboutir à ce qu'un système où 
les allocations sont liées au salaire 
ressemble fortement à un système 
d'allocations forfaitaires pour des ni­
veaux de salaire supérieurs au pla­
fond (qui est fixé à un niveau 
relativement bas par rapport au sa­
laire moyen dans les cinq derniers 
pays). 
Lorsque le salaire tombe en dessous 
de 80% du salaire moyen, le taux de 
remplacement du revenu tend à 
s'accroître encore dans la plupart des 
cas. En 1993, pour une personne 
seule possédant les caractéristiques 
définies ci-dessus, le taux se situait à 
80% ou plus dans six Etats membres 
et à 75% ou plus dans deux autres 
pour un salaire égal à 65% du salaire 
moyen. Ce n'est qu'en Irlande et au 
Royaume-Uni que ce taux était infé­
rieur à 60%. Pour un couple avec 
deux enfants, il se situait autour ou 
au dessus de 85% dans neuf Etats 
membres et autour ou un peu en des­
sous de 80% dans les trois autres. 
Pour une personne seule gagnant la 
moitié du salaire moyen dans une 
situation de travail, le taux de rem­
placement du revenu atteignait ou 
dépassait 90% dans sept pays (il 
dépassait même 100% au Portugal, 
où l'allocation minimale susceptible 
d'être versée était égale au salaire 
minimum avant prélèvements, c'est-
à-dire, en pratique, supérieure au 
salaire net reçu pour ce niveau de 
salaire brut) et il se situait entre 70 et 
77% dans quatre autres. Il n'était 
inférieur à 70%, et encore de peu, 
qu'au Royaume-Uni. Pour un couple 
avec deux enfants, dans les mêmes 
conditions, le taux dépassait 100% 
dans six pays et s'élevait à 90% ou 
plus dans tous les autres à l'exception 
du Royaume-Uni (où il se montait 
à 85%). 
- QK -
«" *•&% Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et incitation à chercher du travail 
Aux Etats-Unis, même pour un 
salaire égal à la moitié du salaire 
moyen, une personne seule entrant en 
chômage recevait moins de la moitié 
du revenu disponible qu'elle avait 
quand elle travaillait. Dans le cas 
d'un couple avec deux enfants, le 
taux passait à un peu plus de 80%. 
Lorsque la période de chômage se 
prolonge pour quelqu'un susceptible 
de gagner la moitié du salaire moyen, 
le taux de remplacement du revenu 
chute dans sept des Etats membres: 
Belgique, Allemagne, Grèce, 
Ftance, Italie, Luxembourg et 
Portugal. Mais la baisse ne dépassait 
pas 10 points en pourcentage sauf en 
Grèce (où en 1993 le taux tombait à 
16% du revenu disponible que la per­
sonne avait lorsqu'elle travaillait 
après 15 mois de chômage) et au 
Portugal, et ne concernait que les per­
sonnes seules dans ces sept pays à 
l'exception de la Grèce et du 
Luxembourg. Dans les cinq autres 
pays de l'Union, le taux restait stable. 
Taux de 
remplacement du 
révenu pour un 
salaire supérieur 
au salaire moyen 
En règle générale, comme on pou­
vait s'y attendre, la somme à la­
quelle est en droit de s'attendre, au 
titre du soutien du revenu, une per­
sonne entrant en chômage alors 
qu'elle gagnait un salaire supérieur à 
la moyenne, est plus faible par rap­
port à son revenu disponible anté­
rieur que dans le cas d'une personne 
gagnant le salaire moyen. Pour quel­
qu'un gagnant 150% du salaire 
moyen avant de devenir chômeur 
(mais avec les mêmes autres caracté­
ristiques que dans les exemples pré­cédents), il n'y avait que deux pays 
dans lesquels ce n'était pas le cas en 
1993: les Pays-Bas, où le montant 
relatif susceptible d'être perçu était à 
peu de chose près identique, et le 
Portugal, où il était supérieur 
(n'atteignant pas moins de 84% du 
revenu disponible antérieur, soit 
beaucoup plus que partout ailleurs 
dans l'Union, ce qui reflète le lien 
entre les allocations et le salaire 
avant prélèvements, si bien que les 
allocations augmentent par rapport 
au salaire net jusqu'à un niveau de 
salaire égal au triple du salaire mini-
mum^Dans quatre Etats membres, 
soit les deux précédents, la France et 
le Luxembourg, le taux de remplace­
ment du revenu pour ce niveau de 
salaire s'élevait à 75% ou plus. Dans 
quatre autres, la Grèce, l'Irlande, 
l'Italie et le Royaume-Uni, il était 
inférieur à 40% ( il se montait à un 
peu plus de 30% seulement dans le 
dernier de ces pays). 
Pour un couple avec deux enfants à 
charge et un même niveau de salaire 
dans une situation de travail, le taux 
de remplacement du revenu se situait 
autour ou au dessus de 80% dans les 
quatre premiers pays et autour ou au 
dessus de 70% dans trois autres, 
l'Allemagne, l'Espagne et le 
Luxembourg. Par contre, en Irlande, 
en Italie et au Royaume-Uni, il avoi-
sinait les 50% et, en Grèce, il était 
inférieur à 40%. 
Pour un niveau de salaire égal au 
double du salaire moyen, le taux de 
remplacement du revenu était encore 
plus élevé au Portugal, avec 88% du 
revenu disponible antérieur, et attei­
gnait encore environ 75% en France, 
alors que, ailleurs dans l'Union, dans 
cinq Etats membres, il était inférieur 
ou égal à 30%. 
Aux Etats-Unis, que ce soit pour un 
niveau de salaire égal à 150% ou au double du salaire moyen, le taux de 
remplacement du revenu, respective­
ment égal à presque 50% dans le 
premier cas et à 40% dans le second, 
dépassait celui de quatre pays de 
l'Union européenne. 
Taux de 
remplacement du 
revenu en l'absence 
d'antécédents 
professionnels 
Cependant, l'exemple qui a servi 
plus haut à estimer le taux de rempla­
cement du revenu ne correspond pas 
nécessairement à la situation de tous 
les chômeurs dans les pays de 
l'Union. Comme il a été dit plus haut, 
les chômeurs comptent dans leurs 
rangs une forte proportion déjeunes, 
peut-être à la recherche de leur 
premier emploi, si bien qu'ils sont 
dépourvus d'antécédents profession­
nels, alors que ces derniers sont 
généralement une condition pour a-
voir droit aux allocations fondées sur 
l'assurance. Ces personnes au chô­
mage peuvent aussi être des femmes 
qui reviennent sur le marché du tra­
vail après avoir perdu leurs droits aux 
allocations chômage. Dans ces situa­
tions, il se peut que les personnes 
concernées aient à recourir à une 
forme ou une autre d'aide sociale ou 
de revenu minimum garanti.-
Pour illustrer leur situation dans les 
différents Etats membres, prenons 
pour exemple une personne âgée de 
24 ans susceptible de gagner seule­
ment la moitié du salaire moyen d'un 
ouvrier de l'industrie manufacturière 
(dans la plupart des cas, les résultats 
comparatifs ne sont guère modifiés si 
on retient quelqu'un de plus âgé ou 
un niveau de salaire plus élevé). 
Chapitre 4--Inaemnlsation du chômage et IncHatlon à chercn^^ 
Replacement rates at varying levels of earnings 
(35 year old unemployed for 6 months with 10 years employment record) 
60 Belgique 51 Danemark 
Taux de remplacement 
-"*^ Paraonna aataa 
**-• Peraonne mariée 
.-•>• Paraonna mariée avec 11 120 
\ 100 
SO 65 80 «0 100110 125 150 200 
Salaire en % du salaire moyen Taux de remplacement 
120 r 
Pereome eeule 
Peraonne mariée 
Paraonna mariée a*ec 2 entama -\ 120 
100 
^^^K&fijijiij! 
60 «5 80 90 10D110 12S 150 200 
SaWr» an % du «Blaire moyen 
52 Allemagne 
Taux de remplacement 53 Grèce 
Taux de remplacement 
Personne seule 
Paraonna mariée 
Paraonna mariée «vac Z entant» 120 
100 
80 
60 
40 
20 
50 «S 80 90 100 110 125 150 200 
Salaire en % du salaire moyen 50 65 80 90 100110 125 150 200 
Salaire en % du salaire moyen 
54 Espagne 
Taux de remplacement 55 France 
Taux de remplacement 
120 r 
'Paraonna seule 
Personne mariée 
IQQ \. Paraonna mariée avec 2 entants 
40 
20 120 
100 
80 
60 
40 
20 
50 85 80 90 100 110 125 150 200 
Salaire en % du salaire moyen 50 65 80 90 100 110 125 150 200 
Salaire en % du salaire moyen 
98 
Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et incitation à chercher du travail 
Replacement rates at varying levels of earnings 
(35 year old unemployed for 6 months with 10 years employment record) 
56 Irlande 
Taux de remplacement 
120 
100 
80 
60 
40 
20 -Personne seule 
• Personne mariée 
• Personne mariée avec 2 enfanta 120 
100 
40 
20 
50 65 80 90 100 110 125 150 200 
Salaire en % du salaire moyen 57 Italie 
Taux de remplacement 
120 
100 
80 
60 
40 
20 -Personne seule 
- Personne mariée 
Personne mariée avec 2 enfants 120 
100 
80 
60 
40 
20 
50 65 80 90 100110 125 150 200 
Salaire en % du salaire moyen 
58 Luxembourg 
Taux de remplacement 
120 
100 
80 
60 
40 
20 Personne seule 
•••• Personne mariée 
Personne mariée avec 2 «niants T 120 
100 
A 80 
60 
40 
20 
50 65 80 90 100110 125 150 200 
Salaire en % du salaire moyen 59 Pays-Bas 
Taux de remplacement 
120 
100 
80 
60 
40 tS: 
20 > -Personne seule 
• Peraonne mariée 
•Personne mariée avec 2 enfants 120 
100 
80 
60 
40 
20 
50 65 80 90 100110 125 150 200 
Salaire en % du salaire moyen 
60 Portugal 
Taux de remplacement 
120 
100 
80 
60 
40 
20 Personne seule 
Personne mariés 
Personne mariée avec 2 enfants 120 
100 
80 
A 60 
40 
20 
50 65. 80 90 100 110 125 150 200 
Salaire en % du salaire moyen 61 UK 
Taux de remplacement 
120 
100 
80 
60 
40 
20 - Personne seule 
- Personne mariée 
Personne mariée avec 2 enfants 120 
100 
80 
60 
40 
20 
50 65 80 90 100)10 125 150 200 
Salaire en % du salaire moyen 
99-
Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
62 Taux de remplacement du revenu pour une 
personne seule, âgée de 24 ans et percevant 50% du 
salaire moyen (au chômage depuis 6 mois) 
* on Taux de remplacement (en %) 120 
Pas d'activité professionnelle Activité professionnelle pendant 2 
100 
80 
60 
40 
20 100 
80 
60 
40 
20 
8 DK D GR E F IRL I L NL P UK EU B DK D GR E F IRL I L NL P UK EU 
L'estimation en cas d'absence cf activité professionnelle concerne la Ligurie pour l'Italie 
63 Taux de remplacement du revenu pour une 
personne mariée, âgée de 24 ans et percevant 50% 
du salaire moyen (au chômage depuis 6 mois) 
120 
100 Jaux de remplacement (en %) 
Pas d'activité professionnelle 
80 k 
60 
40 
20 Activité professionnelle pendant 120 
100 
80 
60 
40 
20 
8 DK D GR E F IRL I L NL P UKEU B DK D GR E F IRL I L NL P UK EU 
L'estimation en cas d'absence d'activité professionnelle concerne la Ligurie pour l'Italie Pour commencer, dans tous les Etats 
membres sauf le Royaume-Uni, une 
personne de cet âge ayant deux ans 
d'antécédents professionnels, 
qu'elle soit seule ou mariée avec des 
enfants, bénéficiait exactement du 
même taux de remplacement du 
revenu que la personne âgée de 
35 ans et possédant dix ans d'expé­
rience professionnelle qui avait servi 
dans les exemples précédents. Au 
Royaume-Uni, l'aide totale reçue 
était un peu plus faible pour une per­
sonne âgée de moins de 25 ans, à 
cause d'une réduction dans le droit 
aux allocations logement. Le taux de 
remplacement du revenu avoisinait 
65,5% au lieu 68,5%. 
En l'absence complète d'antécédents 
professionnels, la situation différait 
quelque peu. Dans deux pays, la 
Grèce et le Portugal, la personne 
concernée n'avait droit à aucune 
aide. En France, elle ne recevait que 
30% du revenu disponible qu'elle au­
rait eu si elle avait gagné un salaire 
égal à la moitié du salaire- moyen 
(l'aide y consistait seulement en allo­
cations logement, puisque les per­
sonnes de moins de 25 ans n'ont pas 
droit à l'aide sociale représentée par 
le revenu minimum d'insertion; pour 
les personnes âgées de 25 ans ou 
plus, dans la même situation, le taux 
de remplacement du revenu aurait 
augmenté jusqu'à 65%) (graphique 
62). De plus, dans deux autres pays, 
l'Espagne et l'Italie, où l'aide sociale 
est gérée au niveau régional plutôt 
qu'au niveau national et où son mon­
tant varie donc d'une région à l'autre, 
l'aide susceptible d'être versée était 
généralement inférieure à 50% de ce 
que la personne concernée aurait tou­
ché pour ce niveau de salaire. Dans 
quatre pays, le Danemark, l'Irlande, 
le Luxembourg et les Pays-Bas, le 
taux de remplacement du revenu dé­
passait 70%. 
- ion-
Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
Dans tous les Etats membres, en de­
hors de la France et du Royaume-
Uni, le taux de remplacement du 
revenu était identique, dans des 
conditions semblables, pour les per­
sonnes âgées de plus et de moins de 
25 ans. En France, comme il a été dit, 
le taux dont bénéficiait les premières 
dépassait le double de celui des 
secondes, tandis qu'au Royaume-
Uni, il lui était supérieur de 8 points 
en pourcentage. 
En comparaison, aux Etats-Unis, le 
soutien du revenu accessible dans ce 
cas s'élevait à 52% du revenu dispo­
nible correspondant à un salaire égal 
à la moitié du salaire moyen, soit plus 
que dans six des pays européens. 
La situation est tout autre lorsque la 
même personne a une famille à 
charge. Dans cinq Etats membres, 
elle recevait la même somme que si 
elle avait eu des antécédents profes­
sionnels, et dans deux autres, elle 
recevait un peu moins. Les deux 
seuls pays où elle percevait une aide 
minime étaient la Grèce et l'Irlande, 
avec 40% tout juste du revenu dispo­
nible correspondant à la moitié du 
salaire moyen dans le premier pays 
et 21 % dans le second. Ailleurs dans 
l'Union, le taux de remplacement du 
revenu, pour les personnes ayant une 
famille à charge, n'était inférieur à 
85% qu'en Belgique (79%) et en 
Espagne (73%) (graphique 63). 
Allocations 
logement 
Dans cinq Etats membres, le 
Danemark, l'Allemagne, la 
France, les Pays-Bas et le Royaume-
Uni, des allocations ou indemnités 
logement sont susceptibles d'être 
versées aux personnes disposant 
d'un bas revenu ou même, dans cer-Allocations logement et calcul du taux 
de remplacement du revenu 
Les réglementations en vigueur concernant les allocations loge­
ment et, en conséquence, leurs effets potentiels sur les incitations 
à travailler, varient fortement d'un pays à l'autre. Dans ceux, 
notamment le Royaume-Uni, où ces allocations font partie inté­
grante des moyens de soutien et sont versées de façon quasi 
automatique quand une personne entre en chômage, il convient 
de définir le taux de remplacement du revenu en termes nets de 
toutes les dépenses de logement—: plus précisément, de mesurer 
le revenu disponible au travail et au chômage après déduction des 
dépenses de logement nettes des allocations logement. La justi­
fication tient à ce que les dépenses de logement sont une charge 
fixe qui doit être supportée que la personne travaille ou non, et 
que, comme les allocations logement sont liées à un niveau de 
dépenses particulier, il faut les exclure totalement du calcul du 
taux de remplacement. En règle générale, mais pas toujours 
(notamment quand le taux de remplacement est supérieur à 
100%), cela a pour effet de réduire le taux de remplacement du 
revenu par rapport aux calculs mentionnés ici, pour la simple 
raison qu'une somme fixe est déduite à la fois du numérateur et 
du dénominateur, encore que la différence soit le plus souvent 
minime (voir tableau 9). Cependant, quand il n'existe pas d'allo­
cations logement pour couvrir le loyer, ce qui est le cas dans six 
Etats membres, l'effet est plus important (si, par exemple, les 
dépenses de logement représentent 25% du revenu disponible 
dans une situation de travail, et si le taux de remplacement calculé 
selon la méthode adoptée ici est de 70%, le taux obtenu après 
déduction des dépenses de logement serait égal à 60%; plus le 
loyer est élevé et plus le taux de remplacement, tel qu'il est défini 
ici, est faible, plus l'effet de la déduction des dépenses de loge­
ment sera important). 
Il est difficile de dire laquelle de cette démarche ou de celle 
adoptée ici est préférable. Il est clair qu'il n'y a pas de mesure 
idéale. Toutefois, on peut se demander dans quelle mesure les 
dépenses de logement sont fixes dans la pratique. En particulier, 
ceux qui louent un appartement pourraient décider de déménager 
dans un autre moins coûteux s'ils perdent leur emploi et éprou­
vent des difficultés à en trouver un autre, ou différer le paiement 
du loyer pendant quelque temps s'ils prévoient un chômage de 
courte durée. A ce titre, ces dépenses ne sont pas très différentes 
d'autres postes de dépenses financés sur le revenu disponible, qui 
pourraient aussi être déduits dans le calcul du taux de remplace­
ment. En outre, les dépenses de logement peuvent varier forte­
ment entre des individus dont la situation est par ailleurs 
semblable — c'est là une raison pour ne pas déduire d'autres 
dépenses du revenu disponible — ce qui affecte l'interprétation 
de taux de remplacement calculés selon l'autre méthode plus que 
celle qui s'appuie sur la méthode adoptée ici. Quelle que soit la 
méthode choisie, au vu des difficultés qui entourent les alloca­
tions logement, il importe de les distinguer d'autres formes de 
soutien du revenu lorsqu'on évalue le taux de remplacement et 
ses effets potentiels sur l'incitation à travailler. 
Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
MnimnMRWwiWfflMMiw^ 
Tableau 9— Effets du coût du logement pour différents niveaux de loyer 
sur les taux de remplacement Ju revenu — couple dont le chef de famille est âgé de 
35 ans, est au chômage depuis 6 mois et a travaillé antérieurement pendant 10 ans 
Danemark 
Taux de remplacement du revenu 
Après dépenses de logement 
Effet de l'allocation logement 
Allemagne 
Taux de remplacement du revenu 
Après dépenses de logement 
Effet de l'allocation logement 
France 
Taux de remplacement du revenu 
Après dépenses de logement 
Effet de l'allocation logement 
Irlande 
Taux de remplacement du revenu 
Après dépenses de logement 
Effet de l'allocation logement 
Pays-Bas 
Taux de remplacement du revenu 
Après dépenses de logement 
Effet de l'allocation logement 
Royaume Uni* 
Taux de remplacement du revenu 
Après dépenses de logement 
Effet de l'allocation logement 
US 
Taux de remplacement du revenu 
Après dépenses de logement 
Effet de l'allocation logement 50% du salaire 
moyen 
Loyer 50% plus 
moyen élevé 75% du salaire 50% du salaire 150% du salaire 
moyen moyen moyen 
Loyer 50% plus Loyer 50% plus Loyer 50% plus 
moyen élevé moyen élevé moyen élevé 
96.4 
95.1 
1.5 
81.3 
73.8 
16.3 
94.7 
92.6 
1.8 
91.7 
90.0 
13.5 
109.5 
112.6 
83.3 
77.3 
21.0 
38.4 
18.8 
9.6 (en % du revenu disponible lorsqu'il travaillait) 
96.8 
94.8 
1.4 
89.9 
83.1 
22.8 
95.2 
92.0 
1.9 
99.7 
99.6 
21.6 
108.7 
113.1 
85.3 
77.3 
18.5 
42.0 
9.2 
13.2 92.8 
90.4 
3.4 
68.1 
57.0 
5.9 
83.7 
78.9 
4.1 
73.2 
68.9 
2.4 
88.7 
85.6 
7.0 
66.1 
56.3 
22.5 
42.9 
27.6 
0.4 94.7 
91.8 
4.5 
80.4 
68.0 
18.2 
84.5 
76.7 
4.3 
80.1 
74.9 
9.4 
89.5 
84.9 
6.5 
77.4 
65.9 
33.8 
44.8 
19.1 
2.2 81.5 
76.0 
4.6 
63.2 
52.6 
1.2 
77.7 
72.1 
4.8 
58.5 
53.0 
1.2 
78.5 
73.2 
3.1 
53.6 
42.5 
19.3 
48.7 
36.8 89.1 
83.5 
11.9 
66.1 
49.1 
4.1 
78.2 
69.0 
5.1 
64.4 
56.8 
7.1 
84.5 
78.1 
9.1 
63.3 
48.3 
28.9 
48.7 
28.4 66.5 
49.6 
6.3 
59.8 
50.7 
76.4 
71.6 
3.2 
42.3 
33.9 
2.1 
76.0 
71.1 
39.8 
9.9 
15.7 
42.5 
31.8 79.1 
48.7 
14.2 
60.1 
44.4 
0.4 
76.4 
68.4 
3.2 
47.1 
30.2 
6.9 
76.0 
67.8 
47.7 
0.6 
23.6 
42.5 
24.9 
Notes: Le loyer moyen est une estimation du loyer payé en moyenne par une famille pour chaque niveau de revenu dans le pays 
considéré. Un loyer plus élevé de 50% signifie un loyer supérieur de 50% à la moyenne. 
Le taux de remplacement du revenu est calculé de façon à intégrer l'allocation logement dans le revenu disponible à la fois quand 
la personne était employée et est au chômage. 
L'effet de l'allocation logement indique la différence, en point de pourcentage, dans le taux de remplacement du revenu quand 
l'allocation logement est respectivement incluse et exclue. 
* Les dépenses de logement sont supposées être un loyer. Un propriétaire occupant qui rembourse un prêt hypothécaire n'a droit 
à l'allocation logement que lorsqu'il est au chômage. Dans ce cas, pour un salaire égal à 50% du salaire moyen, le taux de 
remplacement est de 88,3% si le remboursement hypothécaire est égal au loyer moyen et de 102,5% si le remboursement 
dépasse de 50% le loyer oyen. 
102-
Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
tains cas, d'un revenu plus consé­
quent, afin de les aider à couvrir leurs 
dépenses de logement. Dans tous les 
cas, l'allocation est accessible que le 
chef de famille travaille ou soit au 
chômage. Dans un sixième pays, 
l'Irlande, une allocation logement 
n'est versée qu'aux personnes sans 
travail. 
Toutefois, sauf au Royaume-Uni, 
l'allocation ne s'applique qu'au 
loyer. Au Royaume-Uni, cela vaut 
pour les personnes dotées d'un em­
ploi; mais, pour les personnes au chô­
mage, l'allocation couvre aussi le 
remboursement de la dette hypothé­
caire lorsque la personne concernée 
occupe son propre logement. (Au 
Royaume-Uni, les chômeurs reçoi­
vent également une allocation pour 
couvrir les impôts locaux liés au 
logement, mais elle n'est pas com­
prise dans le calcul effectué ici, si 
bien que le taux de remplacement du 
revenu est légèrement sous-estimé 
pour ce pays.) 
Les allocations logement ont été 
incorporées dans les calculs men­
tionnés plus haut (elles ont été ajou-
tées au revenu disponible), 
l'hypothèse étant que la personne 
pour laquelle les estimations sont 
faites vit dans un logement locatif et 
paye le loyer moyen. (Une autre base 
servant à calculer le taux de rempla­
cement du revenu, adoptée dans une 
étude récente de l'OCDE, consiste à 
définir le revenu disponible en en 
excluant les dépenses de logement 
— voir encadré pour une présenta­
tion des deux méthodes.) Mais 
comme les dépenses de logement va­
rient fortement entre des personnes 
dont le revenu est identique et dont la 
famille a la même taille, en fonction 
de leur lieu de résidence et de la 
dimension de leur logement, le mon­
tant reçu en allocations logement 
n'est pas fixe et peut influer sur le taux de remplacement du revenu. 
(Des régimes de faveur existent aussi 
en matière de dépenses de logement 
dans trois autres Etats membres. En 
Belgique, les chômeurs ont parfois 
droit à une réduction du loyer qu'ils 
payent, ce qui signifie que leurs 
dépenses de logement sont effective­
ment subventionnées par les autori­
tés locales. Mais cet élément est 
difficile à intégrer dans le calcul des 
taux de remplacement du revenu. En 
Grèce et en Espagne, une fraction des 
dépenses de logement est déductible 
de l'impôt sur le revenu, mais, dans 
ce cas, cela n'a pas d'influence sur le 
taux de remplacement du revenu.) 
L'effet de l'inclusion des allocations 
logement dans les calculs varie for­
tement d'un Etat membre à l'autre, 
selon l'ampleur de l'aide disponible 
et les réglementations ouvrant droit 
à celle-ci (voir tableau 9). Au 
Danemark, l'effet est relativement 
minime pour des salaires faibles (le 
taux de remplacement du revenu 
n'est majoré que de 1,5 points en 
pourcentage pour un couple qui ga­
gnerait la moitié du salaire moyen 
— toutes les estimations de cette sec­
tion concernent un couple dont un 
seul membre gagnerait un salaire). Il 
est plus important pour des salaires 
plus élevés (le taux de remplacement 
du revenu est accru de 4,5 points en 
pourcentage pour les personnes qui 
gagneraient le salaire moyen), sur­
tout quand le loyer payé est supérieur 
à la moyenne. En France également, 
l'effet est plus grand pour des 
niveaux de salaire plus élevés, alors 
que le montant du loyer n'introduit 
guère de différence dans les calculs. 
Dans les autres Etats membres, par 
contre, l'effet tend à être supérieur pour 
les bas salaires. Aux Pays-Bas, toutefois, 
il dépend du niveau exact du salaire. 
Lorsque celui-ci est très faible, la moitié 
du salaire moyen par exemple, l'effet est très minime parce que l'allocation loge­
ment susceptible d'être versée est simi­
laire, que la personne travaille ou non. 
Lorsque le salaire augmente, l'allocation 
n'est plus versée aux personnes qui tra­
vaillent, tandis que, pour les personnes 
qui entrent en chômage, une fraction 
appréciable de leurs dépenses de loyer est 
couverte. C'est alors que l'effet sur le 
taux de remplacement du revenu est le 
plus grand (il est majoré de 7 points en 
pourcentage pour un salaire égal à 75% 
du salaire moyen). A mesure que le 
salaire se rapproche du salaire moyen, 
l'allocation logement versée aux per­
sonnes sans travail diminue, parce que le 
montant global de l'allocation chômage 
susceptible d'être touché est plafonné. 
De ce fait, l'effet sur le taux de rempla­
cement du revenu diminue. 
En Allemagne, où l'allocation ne couvre 
pas seulement le loyer mais aussi le 
chauffage et l'éclairage, l'effet sur le taux 
de remplacement du revenu est impor­
tant pour des salaires très faibles, mais 
diminue rapidement quand le salaire est 
plus élevé (de 16,5 points en pourcentage 
pour un salaire égal à la moitié du salaire 
moyen, de 6 points pour un salaire égal à 
75% du salaire moyen), et devient très 
faible au niveau du salaire moyen (sauf 
lorsque le loyer est supérieur à la 
moyenne) avant de disparaître pour des 
salaires supérieurs à la moyenne. Ce pro­
fil s'explique par la même raison qu'aux 
Pays-Bas. C'est également le cas en 
Irlande, où les allocations logement 
accroissent nettement les allocations sus­
ceptibles d'être reçues par les chômeurs 
pour des niveaux de salaire très bas (elles 
ajoutent 13,5 points en pourcentage au 
taux de remplacement du revenu pourun 
salaire égal à la moitié du salaire moyen), 
mais assez faiblement pour des salaires 
légèrement supérieurs (la majoration est 
de 2,5 points en pourcentage pour un 
salaire égal à 75% du salaire moyen), 
sauf si le loyer payé est supérieur à la 
moyenne. 
Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
C'est au Royaume-Uni que l'effet des 
allocations logement est le plus marqué, 
puisque, du moins pour les chômeurs, le 
système en vigueur est beaucoup plus 
généreux que partout ailleurs dans 
l'Union. Pour toutes les personnes âgées 
de 25 ans ou plus, toutes les dépenses de 
logement, quelles que soient leur forme 
et leur importance, sont prises en charge 
par l'Etat quand la personne entre en 
chômage (les personnes âgées de moins 
de 25 ans reçoivent une prestation 
réduite, inférieure de 8 à 9% au loyer 
qu'elles payent). (Cependant, des me­
sures, en cours d'introduction, visent à ne 
couvrir intégralement que le loyer 
« moyen » pour les personnes de 25 ans 
ou plus, les autorités locales pouvant 
librement décider cas par cas de verser 
davantage.) 
Pour une personne (ayant un conjoint à 
charge) susceptible de gagner la moitié 
du salaire moyen et payant un loyer 
proche de la moyenne, les allocations 
logement majorent de 32% son revenu 
disponible lorsqu'elle est sans travail et 
de 21 points en pourcentage le taux de 
remplacement du revenu (de 26,5 points 
dans le cas d'une personne remboursant 
un emprunt hypothécaire au lieu de payer 
un loyer, et qui n'avait pas droit à l'allo­
cation logement quand elle travaillait). 
L'effet est encore plus grand si les 
dépenses de logement sont supérieures à 
la moyenne. 
Si, aux Etats-Unis, les allocations loge­
ment n'existent pas en tant que telles, les 
dépenses de logement sont en partie cou­
vertes par le système des bons alimen­
taires, conçu pour aider à couvrir les 
dépenses les plus vitales. Pour une per­
sonne susceptible de gagner la moitié du 
salaire moyen et payant le loyer moyen, 
les bons alimentaires représentaient 
environ 25% de l'allocation reçue contre 
rien si la personne avait travaillé. Le taux 
de remplacement du revenu était majoré 
de 9,5 points en pourcentage. Toutefois, même si l'on incorpore ici les 
allocations logement dans l'estimation 
des taux de remplacement du revenu (on 
ne peut justifier de les écarter, puisque, 
dans les pays où elles existent, elles re­
présentent une fraction importante du 
soutien du revenu accordé aux personnes 
qui entrent en chômage), leur effet sur les 
comportements individuels sera sans 
doute différent de celui d'autres formes 
d'aide, surtout celles qui sont payées 
automatiquement. Alors que, dans ce 
dernier cas, la somme qu'un individu 
peut s'attendre à recevoir et l'échéancier 
des versements sont largement connus, il 
n'en va- pas nécessairement de même 
pour les allocations logement, sauf au 
Royaume-Uni où la totalité des dépenses 
de logement est couverte. Le montant des 
droits résulte généralement d'un calcul 
compliqué et il faut parfois du temps 
avant de recevoir effectivement le verse­
ment (Au Royaume-Uni, pour surmon­
ter ce problème, les bénéficiaires 
potentiels pourront, à partir du 1 er janvier 
1996, demander une description détaillée 
du loyer probable qui servira à calculer 
leurs droits à l'allocation logement avant 
de signer un bail.) Le calcul n'est guère 
plus simple quand une personne au chô­
mage prend un emploi avec un salaire tel 
qu'elle continue à avoir droit à l'alloca­
tion logement. 
H est ainsi difficile d'apprécier la mesure 
dans laquelle les allocations logement 
sont prises en compte dans les décisions 
relatives au fait de travailler ou de ne pas 
travailler. 
Quelques 
remarques 
pour conclure 
L'analyse qui précède montre 
que, dans certains cas, le soutien 
du revenu susceptible d'être accordé 
peut être élevé par rapport au salaire 
rapporté au domicile dans une situa­tion de travail. Cela vaut pour la plu­
part des pays de l'Union. C'est parti­
culièrement vrai lorsque ie salaire est 
faible et lorsque la personne concer­
née a des personnes à charge. Toute­
fois, en 1993, même pour ceux qui 
n'auraient gagné que la moitié du 
salaire moyen s'ils avaient travaillé, 
le taux de remplacement du revenu, 
dès le début de la période de chô­
mage, était inférieur à 100% dans 
tous les Etats membres sauf le 
Portugal et inférieur à 80% dans cinq 
d'entre eux pour une personne seule 
ayant des antécédents professionnels 
suffisants. En cas d'absence de tels-
antécédents, le taux de remplace­
ment du revenu était inférieur à 60% 
dans sept Etats membres et à 70% 
dans deux autres. 
Ces taux ne paraissent pas excessive­
ment généreux s'il s'agit d'éviter que les 
personnes sans travail ne vivent dans la 
pauvreté (le seuil considéré est générale­
ment pris comme égal à la moitié du 
revenu moyen des ménages dans le pays 
concerné). Certes, beaucoup de chô­
meurs vivent au sein de familles où plu­
sieurs personnes sont susceptibles de 
gagner un salaire. Par ailleurs, la question 
de savoir si les taux de remplacement du 
revenu sont suffisamment élevés pour 
sérieusementdissuaderlarecherched'un 
emploi reste pendante. Les données 
d'enquêtes et les faits observés semblent 
suggérer qu'un grand nombre de per­
sonnes préféreraient travailler et gagner 
un salaire plutôt que de recevoir le même 
revenu à ne rien faire. Cela peut s'expli­
quer en partie par le fait que la participa-
tion à la vie de la société et 
l'accomplissement personnel sont pour 
beaucoup de personnes très étroitement 
liés à l'emploi qu'elles occupent. En 
outre, les perspectives futures d'emploi 
sont très dépendantes du fait d'avoir déjà 
du travail. 
Deux considérations importantes limi­
tent par ailleurs la portée des résultats. En 
104 
Chapitre 4 - Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
Ménages touchant deux salaires et effets dissuasifs 
L'analyse du présent chapitre se Limite à un salaire 
unique, qu'il soit gagné par une personne célibataire 
ou mariée (ou vivant en concubinage). En réalité, une 
proportion élevée de ménages se compose de deux 
personnes gagnant chacune un salaire ou du moins de 
deux personnes économiquement actives. C'est donc 
une limite importante, quoique, lorsque les effets dis­
suasifs sont en jeu, il convient peut-être de considérer 
plutôt la situation globale des femmes qui envisagent 
de chercher un emploi, qu'elles reçoivent une forme 
ou une autre d'allocation chômage ou non (et qu'elles 
soient ou non officiellement enregistrées comme étant 
au chômage). En tant que telle, c'est une question plus 
large et légèrement différente de celle qui est examinée 
ici, iàquéUe concerne L'effet potentiel des transfert^ 
sociaux sur l'incitation des chômeurs à chercher du 
travail. 
Une recherche récente, parrainée par la Commission 
(Protection sociale et activité économique des femmes 
en Europe, CERC), montre que la situation des 
femmes mariées qui envisagent de prendre un emploi 
varie fortement au sein de l'Union, qu'il s'agisse du 
niveau des prélèvements sur le salaire brut ou des coûts 
associés au fait de travailler/tels que les frais de garde 
d'enfants en bas âge. L'apport qu'elles peuvent faire 
au revenu du ménage en travaillant est ainsi lui aussi 
très variable. 
Par exemple, en Belgique, une personne qui a un 
conjoint à charge et deux jeunes enfants, qui gagne un 
salaire relativement modeste (75% du salaire moyen) 
et qui paye un loyer moyen, a normalement, après 
paiement des cotisations sociales, des impôts sur les 
salaires et des dépenses de logement et après inclusion 
des allocations familiales, un revenu disponible égal à 
environ 58% du salaire brut (les déductions nettes se 
montent ainsi à 42% du salaire). Si la femme prend un 
emploi (avec un salaire un peu plus faible), sa contri­
bution au revenu disponible du ménage s'élèvera à 
moins de la moitié (47%) de son salaire brut, du fait 
d'un taux d'imposition effectif plus élevé et des frais 
de garde des enfants. Dans son cas, les prélèvements 
nets se monteront à environ 53% du salaire. Dans le 
même temps, elle peut, en travaillant, accroître de 
façon importante le revenu disponible du ménage, 
d'environ 80% de l'augmentation des salaires bruts 
perçus par le ménage (si elle perçoit un salaire égal à 
90% de celui de son mari, elle pourra augmenter d'un 
peu plus de 70% le revenu disponible de la famille). 
La question de savoir si le facteur le plus important 
dans sa décision de prendre ou non un emploi est le taux de prélèvement relativement élevé sur le salaire 
ou la contribution relativement importante qu'elle peut 
apporter au revenu disponible du ménage est contro­
versée et mérite d'autres recherches. 
En France, où les impôts perçus sur le salaire sont plus 
faibles, le montant qu'une personne qui est la seule à 
gagner un salaire, pour le même niveau de celui-ci et 
dans la même situation familiale, conserve sur son 
salaire brut tend donc à être plus élevé et les prélève­
ments nets sont inférieurs à 30% des gains. Si la femme 
prend un emploi, les prélèvements nets opérés sur son 
salaire sont proches de ceux constatés en Belgique 
(54%), largement à cause des frais de garde des en­
fants, si bien que sa contribution au revehTdîspomblé 
du ménage sera inférieure à la moitié de son salaire 
brut Cependant, dans ce cas, en raison du niveau initial 
relativement élevé, le revenu disponible du ménage 
augmentera dans une moindre proportion qu'en 
Belgique, proportion qui sera égale à 65% de l'aug­
mentation des deux salaires bmts réunis. 
Au Royaume-Uni, où les impôts qui frappent les 
salaires sont plus élevés mais où les cotisations 
sociales sont plus faibles, le revenu disponible d'un 
ménage possédant les mêmes caractéristiques et tou­
chant un seul salaire est plus élevé par rapport au 
salaire brut qu'en Belgique et un peu plus faible qu'en 
France, les prélèvements nets représentant 31% du 
salaire. Par ailleurs, à cause du coût élevé de la garde 
des enfants, une proportion plus forte du salaire de la 
femme, au cas où celle-ci prendrait un emploi, est 
susceptible d'être absorbée en prélèvements divers 
qu'en Belgique ou en France. Les prélèvements nets 
se chiffreraient à plus de 75% de son salaire et elle ne 
pourrait accroître le revenu disponible du ménage que 
de 23% du pourcentage dont elle augmenterait la 
masse des deux salaires bruts combinés. 
D'autres problèmes peuvent surgir dans certains cas, 
comme il a été indiqué au chapitre 2, lorsque l'un des 
apporteurs de salaire du ménage devient chômeur et 
commence à avoir droit à une aide sociale (par exem­
ple quand ses droits à l'assurance chômage expire), 
aide qui peut ne pas pouvoir être versée si l'autre 
personne est encore salariée. Il se peut alors que l'in­
citation à cesser de travailler soit importante pour cette 
dernière, mais cette question concerne plus les régle­
mentations régissant l'aide sociale et l'application de 
conditions de ressources que le niveau des transferts 
ou l'interaction entre la fiscalité et le système des 
prestations. 
- 105 
Chapitre 4 ~ Indemnisation du chômage et Incitation à chercher du travail 
premier lieu, comme il a été noté au 
début, les chômeurs n'ont pas tous, et de 
loin, droit aux allocations estimées ici. 
Ainsi, au Portugal, où des taux de rem­
placement du revenu supérieurs à 100% 
ont été estimés pour une personne seule 
qui gagnerait la moitié du salaire moyen, 
moins de 10% des personnes enregis­
trées comme étant au chômage selon la 
définition standard du BIT recevaient des 
allocations ou une aide en 1994; en 
Espagne, où les taux de remplacement du 
revenu sont également élevés, cette pro­
portion était inférieure à 15%. 
En second lieu, et de plus en plus dans la 
plupart des pays, les bénéficiaires d'allo­
cations chômage doivent justifier auprès 
des autorités concernées qu'ils recher­
chent activement et sérieusement du tra­
vail, et ne peuvent refuser facilement les 
emplois qui leur sont offerts, quel que soit 
le niveau du salaire. 
Il convient aussi de se rappeler que même 
si le niveau des allocations devait être 
réduit, il ne s'ensuivrait pas nécessaire­
ment une baisse des salaires situés en bas 
de l'échelle des rémunérations. La limi­
tation des baisses du salaire ne provient 
pas seulement ou même principalement 
du niveau auquel sont fixées les alloca­
tions chômage. D'autres facteurs ont tout 
autant d'importance, comme les obsta­
cles à la mobilité géographique et fonc­
tionnelle, l'action des organisations 
syndicales, les charges sociales obliga­
toires et les impôts frappant le travail, la 
législation sur le salaire minimum et les 
attitudes sociales concernant ce qui 
représente un niveau de salaire 
acceptable. 
De plus, les taux de remplacement du 
revenu ne sont pas déterminés seulement 
par le niveau du soutien du revenu accor­
dé aux chômeurs. Ils subissent aussi 
l'influence du niveau du salaire rapporté 
au domicile dans une situation de travail. 
Si des taux de remplacement du revenu 
élevés dissuadent les personnes sans tra­vail de chercher activement un emploi, le 
problème peut aussi être attaqué par l'au­
tre côté: une augmentation du salaire 
rapporté au domicile plutôt qu'une dimi­
nution des allocations chômage. L'un 
des moyens de le faire sans modifier le 
coût de la main-d'oeuvre pour les em­
ployeurs consiste à accorder des alloca­
tions dans une situation de travail, 
comme le mécanisme du Crédit familial 
au Royaume-Uni, qui augmente le reve­
nu disponible par rapport au salaire brut 
payé par les employeurs mais qui n'est 
disponible que pour les personnes 
occupant un emploi. Par ailleurs, il n'est 
aussi accessible qu'aux personnes ayant 
charge de famille (si on excepte un petit 
nombre de personnes handicapées), ce 
qui limite sérieusement son efficacité 
potentielle (cette limitation est en cours 
de réévaluation parles autorités britanni­
ques, avec l'idée qu'il serait peut-être 
intéressant d'étendre l'application de ce 
type d'allocation). 
Cependant, un problème inhérent aux 
allocations versées dans une situation de 
travail est qu'elles tendent à s'accompa­
gner de taux marginaux d'imposition im­
plicites élevés, dans la mesure où, si ces 
allocations visent les personnes les plus 
mal rémunérées, la somme susceptible 
d'être versée généralement vite lorsque 
le salaire augmente, ce qui réduit effecti­
vement la mesure dans laquelle le salaire 
rapporté au domicile s'accroît lorsque le 
salaire monte. Au Royaume-Uni, les 
taux marginaux d'imposition dépassent 
90% pour certains bénéficiaires du 
Crédit familial (voir L'emploi en 
Europe 1995, troisième partie, section 1, 
pour une présentation plus détaillée de 
cette question et pour des estimations des 
taux de prélèvement marginaux dans les 
Etats membres). 
Ainsi, on risque de remplacer un effet 
dissuasif, l'absence d'incitation à cher­
cher un emploi, par un autre, le manque 
d'énergie au travail. Dans la foulée, on 
risque aussi de remplacer un piège du chômage, les personnes sans travail se 
trouvant dans l'incapacité de trouver des 
emplois dont la rémunération soit nette­
ment supérieure à la somme perçue sous 
forme de prestations sociales, par un 
piège de la pauvreté, les employés peu 
rémunérés éprouvant des difficultés à 
accroître de façon appréciable le salaire 
rapporté au domicile, parce qu'une frac­
tion substantielle du salaire supplémen­
taire gagné disparaît effectivement en 
raison d'une réduction des prestations 
reçues. 
Un problème analogue concerne les 
femmes mariées, en particulier, et plus 
généralement les personnes qui appor­
tent un second salaire à la famille. 
Comme il a été souligné, l'analyse du 
présent chapitre n'a pas inclus l'examen 
des taux de remplacement du revenu 
pour des couples dont les deux membres 
travaillent. C'est là une limite impor­
tante, parce que de nombreuses études 
suggèrent que les effets dissuasifs sont 
particulièrement forts pour les femmes 
mariées. Néanmoins, si les femmes ma­
riées sont dissuadées de chercher un em­
ploi, cela ne tient, en dehors des 
responsabilités familiales, presque à 
coup sûr pas à un niveau élevé d'alloca­
tions chômage que la plupart n'auraient 
de toute façon pas le droit de recevoir, 
mais au niveau potentiellement élevé des 
prélèvements sur le revenu du ménage et 
aux coûts supplémentaires, notamment 
les frais de garde des enfants, qu' induirait 
le fait de prendre un emploi rémunéré. 
D'autres difficultés pourraient surgir si 
leur mari était au chômage et recevait une 
aide sociale sous conditions de res­
sources, celles-ci étant évaluées d'après 
le revenu total du ménage, y compris les 
gains de la femme (voir encadré). Cette 
question mérite des investigations sup­
plémentaires. 
-106 
Chapitre 5 - Réformes dans la branche des soins de santé 
Chapitre 5 Réformes dans la branche 
des soins de santé 
Introduction 
Ces dernières années, la maîtrise 
des dépenses de santé a été l'une 
des principales préoccupations de 
politique économique de l'Union, en 
dépit d'une demande croissante 
résultant du vieillissement de la 
population et de la hausse du niveau 
du revenu réel, et d'une augmenta­
tion des côuts due à l'apparition de 
nouveaux traitements, à des progrès 
techniques et à la tendance naturelle 
des responsables concernés à vouloir 
disposer de budgets plus élevés. 
Dans tous les Etats membres, les 
dépenses de santé ont fortement aug­
menté en termes réels depuis 1980 
(voir encadré). A quelques excep­
tions près, les gouvernements ont 
réussi à éviter que les dépenses 
n'absorbent une part beaucoup plus 
grande du PIB, mais, comme il fallait 
s'y attendre, seul un petit nombre 
d'entre eux sont parvenus à éviter 
l'augmentation des dépenses par rap­
port à un PIB stable ou en baisse 
durant la récession du début des 
années 1990. Ce phénomène, auquel 
viennent s'ajouter d'évidentes pres­
sions dans le sens d'une croissance à 
long terme, a entraîné une recherche 
plus intense de moyens permettant de 
limiter les dépenses sans compro­
mettre la continuité d'un service de 
haut niveau, accessible à tous ceux 
qui en ont besoin. 
Cette recherche a conduit en parti­
culier à un examen en profondeur de l'organisation des systèmes, des 
modes d'affectation des ressources 
et des décisions concernant les pro­
tocoles de soins, en vue principale­
ment d'améliorer l'efficacité des 
dépenses. A cet égard, les Etats 
membres ont notamment examiné 
les possibilités d'introduire des élé­
ments de concurrence dans ce sec­
teur, afin d'améliorer son efficience. 
Dans un certain nombre d'Etats 
membres, d'importantes réformes 
ont donc été engagées ces dernières 
années ou sont actuellement à 
l'étude. 
Le présent chapitre a pour but d'exa­
miner les changements intervenus 
dans chaque pays, à la lumière, d'une 
part, de leurs caractéristiques institu­
tionnelles, qui diffèrent d'un pays à 
l'autre et qui constituent un facteur 
clé dans la détermination du type de 
mesures susceptibles d'avoir un 
effet, et, d'autre part, de principes de 
base. 
Principes de base 
et problèmes 
fondamentaux 
Si tous les pays de l'Union se trou­
vent confrontés aux mêmes pro­
blèmes généraux en ce qui concerne 
les méthodes destinées à contenir les 
dépenses de santé et à garantir un 
service d'une portée et d'un niveau 
appropriés, en revanche, les. modes d'organisation et de financement des 
soins de santé sont différents. Par 
conséquent, la nature particulière des 
problèmes et leur manifestation 
varient également, tout comme les 
mesures susceptibles de les résoudre. 
L'une des différences fondamen­
tales, qui a des implications majeures 
sur la manière de répondre de ma­
nière appropriée à l'augmentation de 
la demande et des dépenses, est celle 
qui existe entre les systèmes natio­
naux de santé financés essentielle­
ment par la fiscalité générale, au sein 
desquels les services sont assurés 
directement par l'Etat et sont pour la 
plupart accessibles gratuitement à 
tous, et les systèmes fondés sur 
l'assurance dans lesquels un certain 
nombre d'institutions, financées 
principalement par des cotisations, 
sont chargées d'assurer les services 
pour différentes catégories profes­
sionnelles. En l'occurrence, l'Etat 
n'exerce donc qu'un contrôle indi­
rect sur les dépenses. La majorité des 
Etats membres ont adopté le premier 
type de système; les pays du 
Bénélux, l'Allemagne, la France et 
l'Autriche ont opté pour le second, et 
dans certains pays d'Europe du sud 
où la mise en place des systèmes 
nationaux de santé n'est pas encore 
achevée, en particulier en Grèce, cer­
tains éléments de l'assurance profes­
sionnelle subsistent. 
Une seconde différence importante 
est celle qui existe entre une organi­
sation de soins de santé centralisée et 
Chapitre S ~ Réformes dans la branche des soins de santé 
Tendances des dépenses de santé 
Le total des dépenses de santé représentait en moyenne 8,5 % du PIB de l'Union en 1993 
(selon les chiffres de l'OCDE). En revanche, l'importance des dépenses de santé varie 
considérablement d'un Etat membre à l'autre, passant de près de 10% du PIB en France 
à seulement 4,5% du PIB en Grèce (graphique 64). En général, ce pourcentage tend à 
être plus élevé dans les pays possédant un système fondé sur l'assurance — les pays du 
Bénélux, l'Allemagne, l'Autriche et la France — que dans ceux dont le système est 
financé par l'impôt (mais ce n'est pas vrai pour l'Italie et la Finlande). Cela reflète en 
partie le niveau relativement élevé du revenu réel par habitant dans les pays du premier 
groupe par rapport à ceux du second groupe, qui implique une plus forte demande en 
soins de santé. 
Les dépenses de santé ont eu tendance à augmenter par rapport au PIB dans les pays de 
l'Union, à l'exception de l'Irlande et de la Suède où elles ont diminué entre 1980 et 
1993 (bien que.dans le cas de la Suède, il.seroble qu'il y ait une solution de continuité 
dans les séries de chiffres de l'OCDE) et du Danemark où elles sont restées identiques. 
Dans tous les autres Etats membres, la part des dépenses dans le PIB était plus élevée 
en 1993 qu'en 1980. C'est, en particulier, le cas en France et en Finlande, où le 
pourcentage des dépenses a augmenté de 2 points durant cette période, et en Belgique, 
en Espagne, en Italie, au Portugal et au Royaume-Uni, où l'augmentation a été de 
1,5 point en pourcentage ou plus. Toutefois, cette augmentation est intervenue princi­
palement entre 1990 et 1993, alors que la croissance du PIB était ralentie ou même nulle 
(en Finlande et au Royaume-Uni, le PIB a régressé). 
Cependant, l'expérience des années 1980, durant lesquelles les dépenses ont progressé 
à peu près au même rythme que le PIB aussi bien pendant la période de forte croissance 
(cinq dernières années) que pendant la période de récession (cinq premières années), 
donne à penser qu'un taux de croissance plus élevé ne suffît pas à empêcher l'absorption 
croissante de ressources par le secteur de la santé. Durant ces périodes de croissance, 
il est probable que les gouvernements subissent une pression moindre en matière de 
réduction des dépenses et que, par conséquent l'augmentation de ces dernières reflète 
davantage 1 ' accroissement de la demande de services qui semble être une caractéristique 
du développement économique. 
La croissance des dépenses de santé pendant la période d'expansion économique des 
années 1985-1990 a atteint en moyenne 3,5% par an en termes réels (c'est-à-dire 
défiâtes par l'indice des prix du secteur de la santé) dans l'ensemble de l'Union, soit 
nettement plus que lors des cinq années précédentes ou des trois années suivantes 
(graphique 65). En Espagne et au Portugal, où des systèmes universels ont été mis en 
place, le taux de croissance annuel a été respectivement de 8% et de 10,5%. Entre 1990 
et 1993, le taux de croissance annuel des dépenses dans l'Union est tombé à 2%, et ce 
n'est qu'en Espagne, en France et au Portugal qu'il a dépassé 3%. En Finlande et en 
Suède, où le PIB a fortement chuté, les dépenses de santé ont aussi nettement diminué. 
Dans la plupart des pays, les dépenses publiques de santé ont eu tendance à croître moins 
vite que l'ensemble des dépenses. Ce n'est qu'en Belgique et aux Pays-Bas que la part 
du secteur public dans les dépenses était plus forte en 1993 qu'en 1980, tandis qu'elle 
restait à peu près la même en Finlande. Dans plusieurs pays, dont l'Italie et le Portugal, 
où les services nationaux de santé se sont développés au cours de la période, la 
diminution de l'importance relative des dépenses publiques a été substantielle. Cela a 
été particulièrement le cas entre 1990 et 1993, ce qui reflétait les contraintes budgétaires 
prévalant pendant cette période. Ainsi, au cours des dernières années, on a assisté 
presque partout dans l'Union à un engagement plus important du secteur privé dans 
l'offre de soins de santé et, aspect qui en dérive partiellement, à une augmentation des 
sommes prélevées sur les individus qui se faisaient soigner. 
108 
Chapitre S - Réformes dans la branche des soins de santé 
une organisation décentralisée dans 
laquelle les autorités régionales et 
locales disposent d'une plus grande 
autonomie, bien que cela reste très 
relatif, car dans les pays ayant adopté 
une approche plus centralisée, les 
autorités locales chargées d'assurer 
la prestation des services proprement 
dite disposent d'un certain pouvoir 
discrétionnaire sur les dépenses. La 
France, le Royaume-Uni, le Portugal 
et l'Espagne ont une forme d'organi­
sation plus centralisée. Dans les pays 
Scandinaves ainsi qu'en Allemagne, 
le système est plus décentralisé. Il 
n'existe, par conséquent,, aucune 
corrélation étroite entre le mode de 
financement et la forme d'organisa­
tion. 
Dans un système financé par l'impôt, 
le gouvernement exerce en principe 
un contrôle direct sur le volume total 
des dépenses dans la mesure où il 
définit une enveloppe budgétaire 
pour un an, ou pour une période de 
temps déterminée, qui est ensuite 
allouée aux autorités chargées 
d'assurer les soins de santé et les 
services. Toutefois, dans la pratique, 
étant donné la demande possible de 
dépenses supplémentaires, en parti­
culier lorsque les autorités régionales 
et locales prennent des engagements 
excessifs, le contrôle peut s'avérer 
difficile à exercer, sauf si le gouver­
nement accepte que certains services 
soient supprimés ou rationnés. Les 
problèmes auxquels les systèmes na­
tionaux financés par l'impôt doivent 
faire face sont généralement le man­
que de flexibilité (les autorités cen­
trales ne sont pas toujours informées 
efficacement de l'évolution des 
besoins locaux et des patients et peu­
vent se montrer peu disposées à aug­
menter le budget), les listes d'attente 
(conséquence inévitable de la maî­
trise des dépenses, maintenues en 
dessous du niveau de la demande 
réelle), et le gaspillage potentiel des 64 Dépenses totales et publiques de santé par rapport 
au PIB, 1980,1990 et 1993 
.% du PIB 
D exclut les nouveaux Lender; bâton de gauche 1980, bâton du milieu 1990, bâton de droite 1993 
65 Augmentation des dépenses de santé par habitant, 
1980-1985,1985-1990 et 1990-1993 
Croissance annuelle aux prix (des soins médicaux) de 1985 (en %) 
B DK D GR E F IRL I L NL A P SF S UK E15 
D exclut les nouveaux Lander 
109 
Chapitre S - Réformes dans la branche des soins de santé 
ressources (résultant de mesures 
d'incitation à améliorer l'efficacité 
et à mieux utiliser le budget insuffi­
santes). Bien qu'ils ne surgissent pas 
toujours dans la pratique, ces pro­
blèmes sont, dans une certaine me­
sure, liés à ce type de système et ont 
fait l'objet, ces dernières années, 
d'une attention croissante de la part 
des gouvernements qui ont essayé de 
maintenir ou d'améliorer les services 
de soins de santé sans augmenter les 
dépenses. Une des approches cou­
rantes a été de tenter d'intensifier les 
mesures d'incitation afin de mieux 
allouer les ressources et de réaliser 
des économies, en partie grâce à l'in­
troduction d'une forme de concur­
rence ou de mécanismes proches de 
ceux du marché. 
Dans les pays ayant un système fon­
dé sur l'assurance, le problème prin­
cipal ne se pose généralement pas en 
termes de listes d'attente ou de ni­
veaux inappropriés de service ou de 
soins, mais plutôt en termes de 
contrôle des dépenses. Etant donné 
que les caisses d'assurance maladie 
qui gèrent le système ne fournissent 
pas elles-mêmes les services mais les 
délèguent à des prestataires de soins 
de santé dans le cadre d'une conven­
tion (médecins généralistes, méde­
cins conseils, hôpitaux, etc.), elles 
ont la possibilité, en incluant dans les 
conventions des sanctions réelles ou 
des mesures d'incitation adéquates, 
d'assurer un niveau de qualité et de 
service acceptable. Par conséquent, 
dans les pays où il existe un système 
fondé sur l'assurance, les mesures 
ont été axées plutôt sur la conception 
des contrats, sur les moyens de 
contrôler l'ensemble des dépenses et 
sur les ressources absorbées par le 
système. 
Les différences tenant au degré de 
centralisation ou de décentralisation 
entraînent également des différences dans la nature des problèmes, en ce 
sens que les systèmes plus centralisés 
devraient, toujours en principe, être 
en mesure de répartir les budgets en­
tre les prestataires de services régio­
naux et locaux plus équitablement 
que les systèmes plus décentralisés, 
même s'ils sont moins en mesure 
d'exercer un contrôle approfondi sur 
les dépenses. Dans la pratique, la dé­
termination d'un budget équitable 
est loin d'être une opération simple 
car elle dépend de la capacité à iden­
tifier les différences entre les besoins 
qui dépendent à leur tour d'un éven^, 
tail de caractéristiques de la popula­
tion susceptible d'exiger des soins de 
santé. 
Cependant, quelle que soit la 
méthode prédominante d'organisa­
tion ou de financement, les gouver­
nements de tous les Etats membres, 
confrontés à la même nécessité de 
contenir les coûts, ont cherché à amé­
liorer l'efficacité des dépenses et ten­
té de veiller à ce que les dépenses et 
leur mode de répartition entre les dif­
férents traitements et les différents 
types de soins reflètent adéquate­
ment les besoins de la société. En 
d'autres termes, étant donné que les 
prestations de soins doivent être en 
un certain sens « rationnées » (ou, 
plus précisément, puisque tous les 
gouvernement reconnaissent la 
nécessité de cette limitation, non seu­
lement pour contenir le gonflement 
des dépenses publiques, mais aussi 
pour éviter que la demande de soins 
de santé, en apparence insatiable, ne 
conduise à une consommation exces­
sive de ressources par ce secteur, 
même au sein d'un système fondé sur 
les lois du marché), la question fon­
damentale consiste à identifier les 
meilleures méthodes pratiques pour 
y parvenir. Belgique 
En Belgique, le principal problème 
concerne le coût des traitements 
médicaux qui a considérablement 
augmenté au fil des années. Cela est 
particulièrement vrai pour les exa­
mens de laboratoire, les produits 
pharmaceutiques, les soins hospita­
liers et les soins à domicile pour les 
personnes âgées. 
Le système a été modifié progressi­
vement. Alors que le paiement était 
déterminé après coup, une fois les 
coûts supportés, il est désormais fixé 
au départ, selon un tarif normatif fon­
dé sur les coûts prévisibles du traite­
ment ou des soins. Un objectif 
budgétaire global est fixé chaque 
année pour l'ensemble des soins de 
santé et pour chacun des sous-
secteurs. Des clauses relatives à la 
mise en oeuvre de mesures correc­
tives sont introduites dans les 
accords et conventions pour parer à 
la possibilité que les dépenses dépas­
sent ces objectifs. 
En général, les efforts ont visé à 
réduire les prestations de soins de 
santé sans entamer la qualité du ser­
vice, à responsabiliser davantage 
tous les professionnels du secteur 
(praticiens, sociétés mutuelles, 
entreprises pharmaceutiques, etc.) en 
ce qui concerne les dépenses qu'ils 
supportent ou suscitent, et à mettre 
l'accent sur les soins de santé pri­
maires par rapport aux soins spécia-
lisés et aux traitements très 
spécialisés. 
En vue d'accroître les fonds disponi­
bles, les tarifs prélevés ont été forte­
ment augmentés en 1994, et il a fallu 
poursuivre la politique consistant à 
faire supporter une plus grande part 
des coûts par le patient. Cette ten­
dance est toutefois tempérée par la 
fixation d'un plafond à la somme que 
un 
Chapitre S - Réformes dans la branche des soins de santé 
l'individu doit payer pour les traite­
ments (mais pas pour les médica­
ments) dans le cours d'une année. 
Dans le même temps, on a exigé des 
généralistes qu'ils évitent de pres­
crire des médicaments chers à l'effi­
cacité douteuse, et prévu des 
sanctions sous la forme de réduction 
d'honoraires s'ils ne le font pas. En 
outre, des campagnes de sensibilisa­
tion ont été introduites pour informer 
les médecins lorsque le montant de 
leurs prescriptions par patient dé­
passe la moyenne. 
Le problème ancien des systèmes 
fondés, comme en Belgique, sur 
l'assurance est de rendre les 
mutuelles, qui gèrent le système, 
vraiment responsables des dépenses 
qu'elles encourent. A partir de 1995, 
au lieu d'être déterminée par les 
dépenses médicales réelles des adhé­
rents, une partie des recettes des 
mutuelles correspondra à une somme 
forfaitaire fixée pour chaque assuré 
en fonction de ses caractéristiques 
(âge, sexe, revenu, etc.). Cette partie 
représentera 10% du budget de 
l'assurance-maladie durant la 
période 1995-1997, 20% entre 1998 
et 2001 et 30% par la suite. Si les 
dépenses d'une mutuelle dépassent 
ses recettes, elle devra puiser dans 
ses réserves pour combler une partie 
du déficit et, si nécessaire, augmenter 
les cotisations de ses adhérents. Ce 
nouveau système a pour but d'inciter 
les mutuelles à réduire leurs dé­
penses. 
Danemark 
Comme dans les autres pays Scandi­
naves, le système de santé au 
Danemark est financé par l'impôt et 
est organisé de manière décentrali­
sée. Bien que le système semble 
mieux fonctionner que dans les 
autres pays de l'Union, un certain nombre de réformes ont été intro­
duites au cours des dernières années. 
En 1993, afin d'instaurer une cer­
taine concurrence entre les presta­
taires de soins de santé, en particulier 
dans le secteur hospitalier, les 
patients sont devenus libres de choi­
sir leur lieu d'hospitalisation ainsi 
que de demander et de recevoir des 
soins là où ils le souhaitent. Grâce à 
cette mesure, le rôle de conseiller du 
médecin généraliste s'en est trouvé 
renforcé. 
Les systèmes de santé nationaux, 
financés par l'impôt, comme celui du 
Danemark, connaissent générale­
ment un problème inhérent à leur 
nature: celui des listes d'attente. Une 
mesure expérimentale a été prise 
dans le but de garantir une liste 
d'attente de trois mois maximum, in­
citant les hôpitaux à s'y conformer et 
obligeant les comtés chargés d'admi­
nistrer le système à respecter l'objec­
tif fixé. 
En outre, il existe un projet visant à 
introduire un système de contrats 
entre les administrations des comtés 
et les hôpitaux. 
Allemagne 
En Allemagne, le système d'assu­
rance-maladie a fait l'objet d'une 
vaste réforme entrée en vigueur au 
début de 1993. A la suite des 
réformes introduites en 1988, les 
dépenses ont augmenté considéra­
blement en 1991 et de nouvelles 
mesures de maîtrise des coûts ont dû 
être adoptées sur le champ. L'objec­
tif était d'introduire un système de 
contrôle budgétaire permettant de 
faire correspondre l'augmentation 
des dépenses entre 1993 et 1995 à 
l'augmentation des recettes des 
caisses d'assurance maladie tirées des cotisations des assurés. Dans le 
secteur hospitalier, des contributions 
variant selon la nature et l'intensité 
des soins ont été introduites. Le sys­
tème de financement fédéral fait éga­
lement l'objet d'une réforme visant à 
réduire le nombre de lits. Les méde­
cins et les dentistes indépendants ont 
également dû se soumettre à un 
contrôle budgétaire. A partir de 
1999, de nouveaux médecins et den­
tistes ne pourront offrir leurs services 
dans le cadre du régime d'assurance-
maladie qu'en cas de nécessité. En 
outre, les prix des médicaments ont 
été,.gelés, , ; 
De l'avis général, les mesures adop­
tées en 1993 ne constitueront qu'un 
premier dispositif d'urgence s'ins-
crivant dans une réforme plus géné­
rale du système de santé dont 
l'objectif est de maintenir un haut 
niveau de soins, d'éviter d'imposer 
des coûts supplémentaires au 
consommateur et de maîtriser les dé­
penses. On estime également que les 
taux de cotisation qui diffèrent 
actuellement d'une caisse d'assu­
rance maladie à l'autre devraient être 
plus proches les uns des autres. Une 
plus grande flexibilité devrait être 
accordée aux caisses afin de leur 
permettre de passer contrat avec des 
prestataires de soins de santé. Paral­
lèlement, il existe une tendance 
visant à renforcer le rôle des méde­
cins généralistes afin d'éviter que des 
diagnostics onéreux soient effectués 
par plusieurs spécialistes et pour leur 
permettre de coordonner les soins. 
En outre, il est prévu d'introduire une 
plus grande concurrence entre les 
caisses d'assurance maladie, d'une 
part en termes de niveau de presta­
tions et de services, d'autre part, en 
termes de cotisations. 
Cette dernière proposition entrera en 
vigueur au début de 1996, les autres 
propositions étant encore à l'étude. 
111 
Chapitre 5 - Réformes dans la branche des soins de santé 
La dernière proposition du ministère 
fédéral de la Santé vise à accorder 
une plus grande autonomie aux insti­
tutions indépendantes de ce secteur, 
bien que, de l'avis d'un grand nom­
bre d'experts, les mesures d'incita­
tion et de dissuasion prévues dans le 
système ne soient pas suffisamment 
puissantes pour permettre un tel 
changement. 
Grèce 
En Grèce, la modernisation du système 
national de santé est généralement recon­
nue comme une nécessité. En 1992 et en 
1994, des changements ont été introduits 
afin de modifier certains aspects admi­
nistratifs et organisationnels et d'amélio­
rer les soins de santé primaires, les 
services hospitaliers d'urgence et la ges­
tion des hôpitaux. 
Un rapport proposant une réforme radi­
cale du système de santé a été présenté 
en 1994 parun comité international d'ex­
perts mandatés par le gouvernement; il 
est actuellement à l'étude. L'une de ses 
recommandations fondamentales 
concerne la création d'une caisse d'assu­
rance maladie nationale unifiée, qui 
regrouperait les différentes branches ma­
ladie des fonds d'assurances sociales et 
qui serait chargée de négocier les services 
de santé au nom des assurés. D'autres 
propositions concernent la définition de 
politiques de prévention sur une base 
décentralisée, la participation des méde­
cins de famille et des médecins généra­
listes aux prestations de soins primaires, 
l'introduction de techniques de gestion 
dans l'administration des hôpitaux 
publics et l'application des mesures de 
maîtrise des coûts, en particulier aux 
médicaments et aux centres de 
diagnostic. Espagne 
Pendant de nombreuses années, la prin­
cipale préoccupation des responsables 
du système de santé espagnol était de 
parvenir à une couverture totale. En 
outre, le système, tel qu'il était établi, 
finissait par présenter les faiblesses typi­
ques d'un budget centralisé, dans la me­
sure où il n'incitait guère les prestataires 
de soins de santé à tenir compte des coûts. 
Ces dernières années, on a observé une 
tendance au renforcement du rôle des 
prestataires de soins privés et à l'utilisa­
tion dé techniques de gestion plus effi­
caces. Cette tendance est apparue pour la 
première fois dans les changements qui 
ont été introduits en Catalogne en 1990, 
dans le cadre de la Loi de réforme de la 
santé. Cette loi aétéàl'origined'un débat 
national qui a débouché sur le rapport du 
comité Abril, selon lequel de profondes 
réformes structurelles étaient nécessaires 
pour introduire une forme de concur­
rence contrôlée; les changements intro­
duits entre 1992 et 1994 ont reflété cette 
proposition. 
En 1993, une liste de produits pharma­
ceutiques trop onéreux pour le système 
public a été établie pour la première fois. 
En 1994, le gouvernement et les autorités 
régionales autonomes sont parvenus à un 
compromis sur un budget plus réaliste. 
Depuis 1993, un véritable contrat a été 
passé, à titre expérimental, avec des 
hôpitaux d'utilité publique, qui spécifie 
des niveaux d'activité et des estimations 
de coûts pour chaque type de traitement, 
dans le but de dresser un budget prévi­
sionnel des soins hospitaliers. Un autre 
objectif à moyen terme allant dans la 
même direction consiste à séparer le 
financement et la prestation des soins et 
à sous-traiter une partie des services 
publics à des hôpitaux privés sans but 
lucratif. 
Une autre question en cours de discus­
sion est de savoir dans quelle mesure le système devrait être régionalisé, confor­
mément au découpage politique du pays. 
En pratique, la tendance est à la définition 
de dix-sept systèmes de santé régionaux 
distincts. 
France 
Dans le système français, le budget de la 
santé est centralisé et les prestataires de 
soins de santé travaillent généralement 
dans le cadre de conventions. Les hôpi­
taux publics sont financés par les caisses 
d'assurance maladie mais leurs budgets 
doivent être approuvés par le ministère 
de la Santé. 
L'une des préoccupations majeures 
concerne l'efficacité du secteur des hôpi­
taux publics et les inconvénients d'un 
système budgétaire centralisé, dans 
lequel il est difficile de prévoiries besoins 
réels et d'introduire des incitations visant 
à une utilisation efficace des ressources 
disponibles, alors que le budget est alloué 
sur la base des prévisions de prestations 
de services. Prestations excédentaires et 
gaspillage en sont les conséquences 
potentielles. Afin de les éviter, on 
s'oriente vers des accords entre les 
caisses d'assurance maladie qui fournis­
sent le budget et les hôpitaux publics. Les 
budgets tendent à comporter des mesures 
d'incitation destinées à favoriser une ges­
tion efficace et à éviter des prestations 
excédentaires. 
Irlande 
En partie grâce à un taux de croissance 
économique élevé, les dépenses publi­
ques de santé de l'Irlande sont demeurées 
grosso modo inchangées en termes rela­
tifs entre 1988 et 1993, représentant 
environ 5% du PIB, ce qui est peu 
comparé à d'autres pays de l'Union. 
Les mesures de réforme visent par consé­
quent à améliorer Y équité et la qualité du 
Chapitre S - Réformes dans la branche des soins de santé 
service ainsi que la responsabilité; il est 
moins urgent d'améliorer la productivité 
et de contrôler les coûts. Toutefois, des 
efforts sont faits dans le but d'améliorer 
l'organisation et rintégration des ser­
vices des médecins généralistes et d'en­
courager la promotion de la santé. 
Italie 
Des mesures, entrées en vigueur en 1994, 
ont été prises en Italie en 1992 afin de 
maîtriser les coûts et d'améliorer l'effi­
cacité. •J-i. ,, ., ,..., _ 
Dans le cadre de ces mesures, les USL 
(unités sanitaires locales constituant la 
structure de base du service de santé 
national) ont été transformées en entre­
prises publiques dotées d'une autonomie 
importante et de responsabilités locales. 
Au lieu d'être âdrninistrées par un comité 
politique, elles sont sous le contrôle d'un 
directeur nommé par la région pour une 
durée de cinq ans renouvelable. Les 
grands hôpitaux, anciennement sous le 
contrôle des USL, sont libres de devenir 
des hôpitaux publics indépendants, dotés 
d'une organisation et d'une administra­
tion autonomes, qui se doivent de main­
tenir leur budget en équilibre. 
Cette réforme a également entraîné des 
modifications de la réglementation en 
matière de financement: le gouverne­
ment demeure responsable de la planifi­
cation générale et finance un ensemble 
de services standard devant être garantis 
à chaque citoyen dans toutes les régions. 
Chaque région continue de recevoir de 
l'organisation centrale une somme pré­
déterminée en fonction de sa population, 
mais toutes les dépenses supplémen­
taires doivent être couvertes par ses 
propres ressources. L'objectif est 
d'encourager les régions et les directeurs 
des USL à coopérer afin de maîtriser les 
coûts et de parvenir à une utilisation effi­
cace des ressources. Luxembourg 
Au Luxembourg, une importante 
réforme du secteur des soins de santé a 
été engagée en 1992, dans le but, comme 
partout ailleurs, d'améliorer l'efficacité. 
Cette réforme prévoyait principalement 
une réorganisation de l'administration du 
système d'assurance-maladie, un nou­
veau système de financement de celle-ci, 
une nouvelle procédure de négociations 
entre les caisses d'assurance maladie et 
les prestataires de soins de santé et un 
nouveau système de financement des 
hôpitaux. De toutes ces mesures, les deux 
dernières sont les plus importantes en 
termes d'amélioration de l'efficacité. 
Etant donné que le précédent système de 
négociation n'était soumis à quasiment 
aucune règle et que les mécanismes de 
contrôle des dépenses étaient inadéquats, 
des règles plus détaillées concernant la 
négociation des accords ont été intro­
duites en même temps qu'une liste des 
services nécessaires, avec une indication 
de leur valeur relative par rapport à celle 
d'autres services. Dans le secteur hospi­
talier, le système actuel sera remplacé, à 
partirde 1995, parunsystème debudgets 
individuels négociés entre chaque hôpi­
tal et les caisses d'assurance-maladie. 
Pays-Bas 
Comme l'a décrit le rapport La protec­
tion sociale en Europe 1993, les réformes 
radicales mises en oeuvre au début des 
années 1990 aux Pays-Bas avaient pour 
but de libéraliser en partie le système de 
santé. L'objectif fondamental était de 
créer une forme de concurrence entre les 
prestataires de services et entre les caisses 
d'assurance. L'un des aspects importants 
de cette réforme était que les caisses 
d'assurance maladie n'étaient plus obli­
gées de se her par contrat avec tous les 
établissements prestataires de soins de 
santé, tandis que les patients étaient libres 
de choisir leur caisse de maladie. Cette réforme devait s'accompagner de rinté­
gration de tous les régimes d'assurance 
en un seul régime applicable à tous les 
résidents. 
L'expérience des Pays-Bas démontre 
toutefois combien il est difficile d'intro­
duire une réforme fondamentale. 
L'approche libérale a permis d'adopter 
certains éléments du marché, mais n'a 
pas toujours permis d'atteindre les objec­
tifs des instigateurs de la réforme. De 
nouvelles mesures de maîtrise des coûts 
se sont révélées indispensables, nécessi­
tant l'intervention de l'Etat dans un 
contexte de réforme qui avait remis en 
cause l'acceptation du rôle central joué 
par le gouvernement Les effets de la 
réforme ont été jugés, au mieux, mitigés 
et ont suscité de nombreuses contes­
tations. 
Après un changement de gouvernement, 
les aspects les plus radicaux de la réforme 
ont été laissés de côté. Il n'est plus ques­
tion d'un régime d'assurance-maladie de 
base couvrant tous les résidents et les 
modifications apportées au système ten­
dent à renforcer l'intervention gouverne­
mentale et à imposer un contrôle 
budgétaire plus strict, bien qu' il conserve 
les éléments de hbéralisation introduits. 
Autriche 
Le système de santé autrichien ne 
comporte pas de moyens suffisants pour 
éviter la surconsommation du côté de la 
demande et la prestation excessive de 
services du côté de l'offre et il tend à 
encourager la prestation de soins hospi­
taliers onéreux, ce qui a entraîné, à son 
tour, une prolifération des hôpitaux. 
Les réformes actuellement à l'étude ten­
tent de résoudre ces problèmes dans le 
détail, par exemple, en multipliant les 
formes de soins intermédiaires entre 
l'hospitalisation et les visites à domicile 
ou en remplaçant le système actuel de 
Chapitre S ~ Réformes dans la branche des soins de santé 
financement des hôpitaux fondé sur le 
paiement d'un forfait journalier, par un 
système prenant en compte les coûts de 
chaque traitement 
Portugal 
Les problèmes rencontrés par le ser­
vice national de santé portugais à la 
fin des années 1980 comprenaient 
notamment une mauvaise répartition 
des ressources entre les régions, une 
insatisfaction vis-à-vis de la qualité 
des services publics, une organisa­
tion et une administration inefficaces 
du système et, de ce fait, des moyens 
inadéquats de maîtriser les coûts. 
Depuis 1993, les efforts ont visé à étendre 
la décentralisation régionale et à regrou­
per les centres de santé et les hôpitaux en 
« unités sanitaires » au sein des cinq 
régions concernées. En outre, le service 
national de santé est désormais autorisé 
à fournir des services directement, tandis 
que les patients se tournent de plus en 
plus vers l'assurance-maladie privée, les 
assureurs privés recevant une somme du 
gouvernement pour chaque assuré infé­
rieure au coût moyen par habitant sup­
porté par le service national de santé. Ils 
peuvent alors signer librement des 
conventions avec les prestataires de soins 
de santé. Le système comprend des me­
sures incitant les assureurs à maîtriser les 
coûts. 
Finlande 
En Finlande, comme dans les autres pays 
Scandinaves, la responsabilité de la pre­
station des services de santé incombe aux 
municipalités. Le manque de coordina­
tion des infrastructures et d'incitations à 
augmenter la productivité sont les prin­
cipaux problèmes de ce système. 
Au heu de renforcer la centrahsation, les 
réformes entrées en vigueur au début de 1993 ont donné plus de liberté aux 
municipalités pour décider des charges et 
pour organiser la prestation des services 
et, sur un plan général, la législation 
réglementant les activités des municipa­
lités a été considérablement assouplie. 
En outre, les municipaUtés se sont vu 
octroyer le contrôle effectif du secteur 
hospitalier, puisqu'elles devenaient en 
quelque sorte les clients de leurs propres 
services. 
Suède 
Le système de santé suédois — c'est-à-
dire les hôpitaux et la plupart des services 
de consultation — est principalement 
administré par les conseils des comtés 
régionaux et financé essentiellement par 
les impôts locaux sur le revenu. Au cours 
des années 1980, les coûts des soins de 
santé ont été contenus et l'offre a aug­
menté de façon concomitante. Toutefois, 
il existe d'importantes différences entre 
les résultats obtenus sur ces deux fronts 
par les conseils des comtés. Dans les 
grandes villes, en particulier, les longues 
listes d'attente pour certains traitements 
entraînent des dépenses inutiles pour les 
caisses d'assurance maladie. 
Pendant les années 1990, plusieurs 
réformes ont visé à combiner les avan­
tages de transparence démocratique et de 
contrôle financier associés aux systèmes 
de santé centralisés et la flexibilité, la 
liberté de choix des patients et 1 ' efficacité 
au niveau des coûts qui s'attachent à une 
gestion décentralisée et à des méca: 
nismes proches de ceux du marché, tels 
que le remboursement des médecins par 
l'intermédiaire d'honoraires individuali­
sés. La responsabilité des soins aux per­
sonnes âgées a été transférée des conseils 
de comté aux collectivités locales en 
1992 et celle des handicapés mentaux en 
1994. En outre, plusieurs expériences de 
coordination entre assurances sociales et 
soins de santé ont été réalisées. La réforme du système de la médecine 
générale introduite en 1994 visait à don­
ner àchacun la liberté de choix du méde­
cin de famille, de façon à renforcer la 
situation du patient et à améliorer les 
soins primaires. Cependant, après les 
élections générales de 1994, des parties 
de la législation concernant les médecins 
généralistes cesseront de s'appliquer à la 
fin de 1995, même si les dispositions 
visant à renforcer la position du patient 
subsisteront 
Royaume-Uni 
Au Royaume-Uni, le service national de 
santé doté d'organes de décision centra­
lisés existe depuis 1948. Depuis 1991, 
des réformes fondamentales ont été in­
troduites afin de limiter les coûts et 
d'accroître l'efficacité. Comme le sys­
tème britannique a été le modèle de ser­
vices nationaux de santé établis ailleurs 
et comme la nouvelle démarche s'inspi­
rait des principes du marché, ces 
réformes ont attiré une forte attention de 
la part d'autres Etats membres (elles sont, 
de ce fait, décrites plus en détail ici que 
d'autres développements ailleurs). 
La philosophie à la base des réformes 
était de distinguer les acheteurs des 
offreurs de soins et d'encourager les 
offreurs à se faire concurrence et à pro­
poser leurs services dans le cadre de 
contrats négociés avec les acheteurs. Ces 
derniers se partagent en deux catégories. 
Les plus importants sont les autorités de 
santé de district (DHA), dont le rôle est 
d'organiser et offrir les soins hospitaliers, 
de choisir les services nécessaires et de 
passer contrat avec les offreurs. L'autre 
catégorie d'acheteurs se compose de mé­
decins généralistes détenteurs de fonds, 
indépendants, responsables des soins pri­
maires et gestionnaires d'un budget 
(assis sur le nombre de patients inscrits 
auprès d'eux) devant servir à garantir un 
éventail déterminé de services de soins 
hospitaliers et primaires à leurs patients. 
-114 
Chapitre S - Réformes dans la branche des soins de santé 
Es sontincitésàfaireunbonusagedeleur 
budget pour attirer plus de patients et 
accroître ainsi leur revenu. Du côté des 
offreurs, on a institué, du moins en prin­
cipe, une concurrence entre hôpitaux et 
entre services collectifs. 
Il faudra probablement un certain temps 
avant de ressentir les effets de réformes 
aussi profondes. Toutefois, quatre ans 
après leur mise en oeuvre, leur impact 
peut être évalué partiellement II semble 
jusqu'à présent que ces effets soient mi­
tigés. Les évaluations effectuées par le 
Kings Fund en 1994 et le National Audit 
Office en 1995-montrent que les consé­
quences des réformes restent limitées 
mais semblent avoir un impact plus 
grand sur les médecins généralistes qui 
semblent obtenir de meilleurs résultats 
que les DHA. Dans la pratique, il apparaît 
qu'une concurrence relativement limitée 
seulement a été introduite dans le sys­
tème; en effet, dans le cadre des précé­
dentes dispositions, les offreurs (en 
particulier, hôpitaux locaux ou régio­
naux) s'étaient érigés en monopoles 
locaux, de sorte que les DHA n'ont pas 
réellement le choix en ce qui concerne la 
prestation de certains types de soins ou 
de traitements. 
En outre, les DHA se trouvent, elles 
aussi, dans une situation de monopole et 
leurs responsables n' ont probablement ni 
les compétences (puisqu'ils ont été for­
més dans l'ancien système) ni lamotiva-
tion nécessaires pour modifier 
profondément leur comportement 
Par ailleurs, un marché ne peut fonction­
ner efficacement que si l'on dispose d'in-
formations suffisantes sur les 
répercussions financières de certains 
types d'actions; les informations détail­
lées sur les coûts réels de différents types 
de traitements restent insuffisantes. En 
dépit d'une certaine amélioration, la 
situation progresse très lentement Du 
fait de ce manque d'informations détail­
lées, il est difficile pour les acheteurs d'évaluer l'offre des prestataires — ou 
pour ces derniers, d'aligner les « prix » 
sur les coûts des prestations—ou encore 
d'améliorer la répartition des ressources 
grâce aux mécanismes du marché. 
Toutefois, il ne faut pas mésestimer les 
tentatives visant à introduire dans le sys­
tème des éléments de libéralisation ainsi 
qu'un choix plus large, à obtenir de meil­
leures informations sur les coûts afin de 
mieux les prendre en compte lors de la 
planification des dépenses. 
Evolution comparée 
Cette étude de l'évolution de la 
situation dans les Etats mem­
bres indique que la réforme des sys­
tèmes de santé est un sujet d'actualité 
et un objectif politique dans l'ensem­
ble de l'Union, puisque tous les pays 
sont confrontés à l'augmentation des 
coûts, à l'inefficacité, au gaspillage, 
au mauvais usage des mesurer 
d'incitation et au manque de flexibi­
lité. Une attention toute particulière 
est accordée aux relations entre ceux 
qui financent les services et les pre­
stataires de soins de santé et à la mise 
en place de mesures d'incitation 
efficaces en vue d'une meilleure uti­
lisation des ressources disponibles. 
La qualité des soins médicaux n'est 
pas un sujet d'inquiétude général. 
Tous les systèmes ont visiblement 
pour objectif de combiner rentabilité 
et qualité du service et, bien que les 
mécanismes de contrôle de la qualité 
en place soient très divers, tous les 
gouvernements prétendent que leur 
système assure un haut niveau de 
qualité. 
Malgré la relative similitude des sys­
tèmes, des problèmes rencontrés et des 
approches adoptées, les réformes diffè­
rent dans le détail et ne peuvent être 
évaluées qu'en fonction des caractéristi­
ques spécifiques des dispositions prises pour assurer et financer les soins de santé 
dans chaque Etat membre. 
Presque tous les pays ont adopté une 
approche que l'on pourrait qualifier de 
« contractuelle » mais qui couvre un 
large éventail de pratiques différentes 
entre les Etats membres. D'une manière 
générale, il s'agit simplement d'un mode 
d'organisation de la prestation des soins. 
En France et, dans une certaine mesure 
en Espagne, ces conventions sont surtout 
utilisées pour maintenir les coûts dans les 
limites du budget, bien que, dans les 
systèmes œntralisés, elles puissent éga­
lement contenir des clauses concernant 
la qualité et les normes ainsi que des 
mesures d'incitation. 
Des conventions peuvent aussi être pas­
sées entre les différents organes de finan­
cement G'Etat ou les caisses d'assurance 
maladie) et les prestataires de soins. Dans 
ce cas, elles ressemblent fort aux conven­
tions collectives. Il existe rarement une 
véritable concurrence d'un côté comme 
de l'autre et les négociations sont géné­
ralement menées par deux organisations 
occupant une position monopolistique. Il 
est d'usage de borner leur résultat de 
façon à ce qu' il ne porte pas préjudice aux 
tiers —c'est-à-dire dans la pratique, aux 
autorités ou aux patients. Ce problème 
peut parfois surgir dans les conventions 
passées entre les caisses d'assurance 
maladie et les prestataires de soins. Ainsi, 
en Belgique, les réformes visent à 
responsabiliser davantage les mutuelles 
afin de limiter leurs dépenses grâce à un 
système d'incitations. La situation est 
assez semblable au Luxembourg. Dans 
ces deux pays, l'approche « contractuelle 
» a donc été modifiée et complétée par 
une réglementation supplémentaire, afin 
de contrôler les répercussions sur les 
dépenses publiques. En revanche, en 
Allemagne, on espère qu'en laissant une 
plus grande marge de manoeuvre dans la 
signature de conventions entre les caisses 
d'assurance maladie et les prestataires de 
115-
Chapitre 5 - Réformes dans la branche des soins de santé 
soins, il sera possible d'améliorer l'effi­
cacité du système. 
Les modalités d'utilisation des conven­
tions, les résultats potentiels et la néces­
sité d'imposer des limitations varient en 
général selon que les caisses d'assu­
rance-maladie sont obligées d'utiliser les 
services d'un prestataire de soins rem­
plissant certaines conditions ou qu'elles 
peuvent le choisir librement, comme aux 
Pays-Bas. Cependant, on peut aboutir à 
un résultat indésirable s'il existe, d'un 
côté, un monopole et de l'autre, un cer­
tain nombre de prestataires offrant leurs 
services. C'est pourquoLles réformes 
lancées aux Pays-Bas visent à instaurer 
une certaine concurrence entre les caisses 
d'assurance et entre les prestataires. Les 
dernières propositions formulées en 
Allemagne vont dans la même direction 
mais elles doivent encore être définies en 
détail. 
Un troisième aspect essentiel de l'ap­
proche contractuelle réside dans sa capa­
cité à renforcer la concurrence (ou plus 
précisément, une concurrence contrô­
lée), à la fois entre les prestataires de 
soins, les caisses d'assurance ou les 
administrateurs de budgets, comme aux 
Pays-Bas. Il est également possible de 
renforcer la concurrence en introduisant 
des caisses d'assurance privées dans le 
système public, comme cela a été fait aux 
Pays-Bas et au Portugal. La concurrence 
contrôlée est une approche qui a égale­
ment été proposée par le comité Abril en 
Espagne. 
La possibilité de renforce! la concurrence 
concerne surtout les systèmes d'assu­
rance sociale mais cela s'applique égale-
mentaux systèmes financés parle régime 
fiscal général. L'un des meilleurs exem­
ples est la réforme introduite au 
Royaume-Uni en 1991, instituant le 
concept de médecin généraliste aaminis-
trateur de budget, qui semble avoir rem-1 
porté un certain succès. A cet égard, on 
peut établir un certain parallèle avec la réforme suédoise « du médecin de 
famille », bien que celle-ci soit actuelle­
ment paralysée par des facteurs politi­
ques. Sur un plan plus général, il existe à 
travers l'Union une tendance très répan­
due à renforcer le rôle des médecins 
chargés des soins primaires. 
La décentrahsation des systèmes finan­
cés par l'impôt ainsi que des systèmes 
fondés sur l'assurance constitue un qua­
trième aspect de l'approche « contrac­
tuelle ». L'organisation décentralisée est 
une caractéristique importante des pays 
Scandinaves où l'on a tenté de remédier 
au problème de l'allongement des listes 
d'attente en permettant aux patients 
d'aller se faire soigner en dehors de leur 
comté de résidence, créant ainsi une 
forme de concurrence entre les autorités 
régionales. Cette mesure s'est accompa­
gnée d'une tendance à accorder aux 
régions une plus grande liberté en 
matière de prestation et d'organisation 
des services de soins de santé. Une autre 
caractéristique des systèmes Scandinaves 
réside dans le fait que le gouvernement 
central alloue un budget déterminé àcha-
cun des comtés qui doivent ensuite 
combler leurs déficits en puisant dans 
leurs propres ressources. Etant donné que 
les patients peuvent influer sûr les résul­
tats des élections locales, les comtés sont 
incités à maîtriser les coûts. Une 
approche similaire a été adoptée en Italie 
et, dans une certaine mesure, au Portugal. 
La décentrahsation accrue est égale­
ment l'un des aspects des réformes 
du Royaume-Uni où les autorités de 
santé de district (DHA) se sont vu 
confier la responsabilité d'acheter 
les services de soins de santé et de 
gérer un budget prédéterminé; cet 
exemple illustre toutefois les limites 
imposées à l'action en cas de prédo­
minance de monopoles locaux. 
Une forme particulière de décentralisa­
tion est menée en Espagne où une auto­
nomie de plus en plus grande est accordée aux régions en matière d'orga­
nisation de leurs systèmes. 
Une tendance en sens inverse 
s'observe en Grèce où l'échec d'un 
système très diversifié a conduit à 
vouloir mettre en place un système 
plus uniforme comprenant une seule 
et unique caisse d'assurance mala­
die. Toutefois, la réforme prévoit 
également d'étendre le rôle du méde­
cin généraliste et d'améliorer la 
gestion des prestations de soins de 
santé. 
Les développements politiques 
récents intervenus en Suède et aux 
Pays-Bas démontrent, en outre, que 
les programmes de réformes ambi­
tieux risquent de susciter une vive 
opposition, car ils tentent de modifier 
un système reposant sur d'anciennes 
traditions et sur des structures insti­
tutionnelles spécifiques établies au 
fil des années et faisant intervenir 
une somme considérable d'intérêts 
acquis. 
L'évolution de ces dernières années, 
qui a été présentée dans ce chapitre, 
peut s'interpréter d'une manière 
générale comme un mouvement de 
convergence des systèmes de soins 
de santé des Etats membres, dans la 
mesure où il existe une tendance 
commune à étendre l'usage des 
conventions entre les principales 
parties concernées, à libéraliser par­
tiellement ce secteur et à renforcer la 
concurrence entre les prestataires de 
soins et les autorités chargées du 
financement. Le contenu précis des 
mesures adoptées diffère toutefois 
considérablement d'un pays à l'au­
tre, reflétant ainsi la diversité des dis­
positions institutionnelles. A cet 
égard, d'importantes différences 
demeurent entre les Etats membres et 
risquent de persister encore long­
temps. 
Chapitre 6-La protection sociale et les travailleurs indépendants 
Chapitre 6 La protection sociale et 
les travailleurs indépendants 
Les travailleurs 
indépendants 
En 1994, l'Union européenne, y 
compris les trois nouveaux Etats 
membres, comptait approximative­
ment 22 millions de travailleurs 
indépendants. Un grand nombre de 
gouvernements de l'Union se sont 
dotés d'une politique d'encourage­
ment du travail indépendant, en par-
tie pour stimuler la création 
d'emplois, en partie pour aider les 
chômeurs à trouver un emploi. Le 
présent chapitre traite des disposi­
tions existant pour les travailleurs 
indépendants dans l'Union en ma­
tière de protection sociale. (Il se 
fonde sur les résultats d'études finan­
cées par la Commission européenne 
en 1989 et 1991, mises à jour et 
complétées par des informations fournies par des experts indépen­
dants de chaque Etat membre). 
En 1994, la proportion de travailleurs 
indépendants au sein de l'Union 
variait entre près de 8% du nombre 
total des effectifs employés au 
Danemark et 9% en Allemagne, et 
25% au Portugal ou 34% en Grèce 
(graphique 66). Dans la plupart des 
Etats membres, la proportion des tra­
vailleurs indépendants dans la popu-
lation active est restée assez 
constante dans le temps, malgré une 
légère diminution dans les pays les 
moins développés par suite du déclin 
de l'emploi dans l'agriculture, 
secteur dans lequel le travail indé­
pendant est beaucoup plus développé 
qu'ailleurs (graphique 67). 
La grande majorité des travailleurs 
indépendants est occupée à temps plein. En 1994, dans l'ensemble de 
l'Union, seuls 10% travaillaient à 
temps partiel, contre 16% pour les 
salariés. Dans trois Etats membres 
seulement, les Pays-Bas (35%), le 
Royaume-Uni (18%) et le Portugal 
(17%), la proportion des travailleurs 
indépendants travaillant à temps par­
tiel dépassait nettement 10%. 
Comme pour l'emploi salarié, l'em­
ploi à temps partiel est beaucoup plus 
répandu chez les femmes dans tous 
les Etats membres, avec 70% à temps 
partiel aux Pays-Bas en 1994 et près 
de 50% au Royaume-Uni. Dans le 
reste de l'Union, le taux ne dépassait 
25% qu'en Allemagne (graphi­
que 68). 
En 1994, un quart environ des tra­
vailleurs indépendants dans l'Union 
était des femmes. Cette proportion 
66 Travailleurs indépendants dans les Etats 
membres, 1994 
35 % de l'emploi total 67 Travailleurs indépendants par secteur d'activité 
dans les Etats membres, 1993 
En % des travailleurs indépendants 
D Agriculture B Industrie • Services 
DK D L S NL F UK A E15 B SF IRL E I P GR 
D Inclut let nouveaux Lander A et S: 1B93 OK O L S NL F UK A EtS B SF IRL E IP GR 
0 Inclut le* nouveaux Lander. A. SF et S: travailleur» familiaux Inclus; A et 3:1K.4 
117 
Chapitre 6-La protection sociale et les travailleurs Indépendants 
était nettement dépassée uniquement 
en Finlande, en Suède et au Portugal 
(un peu plus de 40% dans chaque 
cas), alors qu'en Grèce elle était 
inférieure à 20%, et qu'en Irlande 
elle dépassait à peine 15%. 
En matière de protection sociale, les 
travailleurs indépendants peuvent 
être répartis en trois groupes: 
- les personnes dont les revenus 
principaux proviennent d'une 
activité indépendante, et aux­
quelles est consacré l'essentiel 
du présent chapitre; 
- les travailleurs indépendants à 
temps partiel qui travaillent à 
titre principal en tant que 
salariés et sont considérés 
comme tels du point de vue de 
la protection sociale, ou qui 
disposent d'une couverture 
mixte salarié/indépendant; 
- les travailleurs familiaux non 
rémunérés, qui représentaient 
environ 3,5 millions de per­
sonnes en 1994 et qui, dans la 
plupart des Etats membres, sont 
exclus des systèmes de protec­
tion sociale, sauf lorsqu'il s'agit 
d'épouses ayant des droits déri­vés ou qui peuvent cotiser 
volontairement. 
Il convient tout d'abord de souligner 
que le point de vue adopté ici est la 
situation des travailleurs indépen­
dants par rapport à la protection 
sociale dont bénéficient les salariés 
dans différents pays de l'Union. Il ne 
s'agit donc pas d'évaluer, en tant que 
tel, le niveau global de protection 
offert dans les Etats membres, qui a 
été présenté dans les chapitres précé­
dents. 
Il faut également signaler que les 
groupes sectoriels utilisés pour clas­
ser les travailleurs indépendants aux 
fins de la protection sociale sont dif­
férents de ceux généralement utilisés 
dans les analyses du marché de 
l'emploi. Par exemple, les profes­
sions regroupées sous la rubrique des 
« services » dans les données concer­
nant le marché du travail sont répar­
ties en plusieurs classifications dans 
les dispositions relatives à la protec­
tion sociale lorsque celles-ci sont 
assises sur une base professionnelle. 
Bien que les regroupements varient 
suivant les pays, aux fins qui nous 
intéressent, il est possible de distin­
guer quatre catégories: les personnes qui travaillent dans 
l'agriculture, ce qui inclut les 
propriétaires ou les locataires 
d'exploitations, et ceux qui ont 
le statut de travailleurs indépen­
dants (au sens où ils ne sont pas 
salariés); 
les personnes qui travaillent dans 
l'industrie et le commerce y 
compris les « négociants », et 
donc à la fois les fabricants de 
biens et ceux qui travaillent dans 
le commerce de détail (c'est-à-
dire les commerçants); 
les artisans et ceux qui ont des 
qualifications particulières, y 
compris les ouvriers du bâti­
ment; 
les membres des professions 
libérales, tels que les médecins 
et les juristes. 
Les revenus 
des travailleurs 
indépendants 
Il n'existe pratiquement pas 
d'informations fiables sur les 
revenus des travailleurs indépen-
68 Travailleurs indépendants de sexe féminin à 
temps partiel dans les Etats membres, 1994 
,_ En % des travailleurs indépendants de sexe féminin 70 r 
40 
20 
F 
Il dis, •••III 
inclut les nouveaux Lânder; E14 excli S (pas de données 
disponibles); A et SF: travailleurs lamllia:.» inclus; A: 1993 69 Travailleurs indépendants sans aucun employé 
dans les Etats membres, 1994 
100 r En % du total des travailleurs indépendants 100 
GR B I E A F SF RL L E14 P D UK NL D DK I L F E12 NL IRL UK P E GR B 
118-
Chapitre6-Laprotection sociale et les travailleurs Indépendants 
dants et sur les inégalités de réparti­
tion de ces revenus, en grande partie 
parce qu'il est difficile d'obtenir de 
tels renseignements. Les données 
limitées disponibles, telles que celles 
qui reposent sur l'examen d'états 
financiers ou du produit des impôts, 
donnent, on le sait bien, des indica­
tions erronées sur le niveau de vie des 
personnes concernées. Toutefois, 
certains renseignements proviennent 
des enquêtes sur les dépenses des 
ménages;; ils montrent, par exemple, 
que les revenus des travailleurs indé­
pendants sont répartis de façon plus 
inégale que ceux des salariés. 
En outre, une caractéristique impor­
tante des travailleurs indépendants 
est la proportion élevée d'entreprises 
comprenant une seule personne, 
souvent assistée de membres de sa 
famille non rémunérés (graphi­
que 69). Cette situation n'est pas 
nécessairement synonyme de faibles 
niveaux de revenus, mais elle est 
révélatrice de la taille généralement 
petite de ce type d'entreprises. En 
agriculture notamment, et en parti­
culier dans les régions les moins 
développées de l'Union telles que la 
Grèce et le Portugal, entreprises de 
petite taille et faibles revenus vont 
fréquemment de pair. C'est aussi 
souvent le cas dans le secteur des 
services où, dans les Etats membres 
du sud, une proportion importante de 
travailleurs indépendants, en dehors 
du commerce de détail, occupe des 
emplois non réguliers ou saisonniers. 
Des données plus détaillées pour le 
Royaume-Uni indiquent qu'en 1991, 
alors que les revenus moyens des tra­
vailleurs indépendants étaient supé­
rieurs à ceux des salariés, l'éventail 
de leurs revenus était beaucoup plus 
large, de sorte que les travailleurs 
indépendants étaient sur-représentés 
dans les 10% supérieurs et inférieurs 
de la répartition (voir tableau 10). Tableau 10 — Répartition des gains nets mensuels 
habituels au Royaume-Uni 
Décile inférieur Décile supérieur 
(<186£) (>1297£) 
Tous 
Salariés 
Travailleurs 
indépendants 
A plein temps 
Salariés 
Travailleurs 
indépendants 
A temps partiel 
Salariés 
Travailleurs 
indépendants 87.8 
12.2 
61.3 
38.7 
91.5 
8.5 84.4 
15.2 
85.6 
14.4 
72.1 
27.9 Moyenne 
91.2 
8.8 
91.2 
8.8 
91.5 
8.5 
Source: BPHS 199.1 (données pondérées) dans Meager, N. et autres, Self-employment 
and the distribution of income, IRF, York, 1994. 
Tandis qu'ils constituaient 9% de 
l'ensemble des personnes occupées, 
ils représentaient 12,5% des 10% de 
personnes ayant les revenus les plus 
bas et 15% des 10% ayant les revenus 
les plus élevés, répartition pratique­
ment identique pour les hommes et 
les femmes. Toutefois, si les travail­
leurs indépendants travaillant à 
temps plein étaient sensiblement sur­
représentés dans les 10% supérieurs 
et plus encore dans les 10% infé­
rieurs, les travailleurs indépendants 
travaillant à temps partiel étaient sur­
représentés dans les 10% supérieurs, 
ce qui, dans de nombreux cas, reflé­
tait peut-être une position leur per­
mettant d'exiger des honoraires 
élevés pour un nombre d'heures res­
treint. 
Il importe d'avoir davantage d'infor­
mations sur les revenus des travail­
leurs indépendants pour élaborer un 
système efficace de protection 
sociale dans ce domaine. Néan­moins, plusieurs remarques sont 
d'ores et déjà possibles: 
- les personnes qui travaillent 
seules présentent, indépendam­
ment de leur niveau de revenu, 
une vulnérabilité fondamentale 
dans la mesure où elles dépen­
dent de leur propre travail pour 
subvenir à leurs besoins et à 
ceux des personnes qui sont à 
leur charge. De ce point de vue, 
elles diffèrent peu des salariés et 
ont sans doute les mêmes 
besoins qu'eux en matière 
d'accès à la protection sociale; 
- les travailleurs indépendants ont 
très certainement des revenus 
très variables, ils incluent des 
personnes à très faibles revenus 
et des personnes à revenus très 
élevés. Dans plusieurs Etats 
membres toutefois, les politi­
ques en place reposent sur 
l'hypothèse que tous les travail­
leurs indépendants disposent de 
- 119 
Chapitre 6 - La protection sociale et les travailleurs Indépendants 
Tableau 11 — La couverture des assurances sociales pour les travailleurs 
indépendants dans l'Union européenne 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Autriche 
Portugal 
Finlande 
Suède 
Royaume Uni Retraite Réversion Invalidité Santé 
Uniquement 
risques 
importants Maladie Accident Maternité Chômage Allocations! 
du travail familiales 
Oui pour la 
majorité, 
facultative 
pour certains 
Non 
+ 
+ 
+ 
+ Oui pour 
la majorité, 
acultatif 
pour certains Non 
+ Une 
minorité 
uniquement 
Oui si dans Exploitants 
le système agricoles, 
d'assurance 
maladie 
Seulement 
pour les 
affiliés à 
l'IKA artisans, 
facultatif 
pour les 
autres 
Non 
Uniquement 
risques 
importants Non 
Non 
Non 
+ 
Non 
Uniquement 
facultative Exploitants 
agricoles 
Exploitants 
agricoles 
Non 
Travailleurs 
manuels 
Oui, tous 
Non 
Oui, 
tous 
Maladies 
professionnell 
es 
uniquement 
Exploitants 
agricoles, 
facultatif 
pour les 
autres 
Oui, tous 
Non Non 
+ 
+ 
Facultatif Non 
Non 
Non 
Non 
Non 
Non 
Non 
+ • 
Non 
Non 
Non 
Non, mais 
système à 
taux 
forfaitaire Moins 
élevées pour 
le premier 
enfant 
Non 
Exploitants 
agricoles 
Couverture assurée + + + 
+ Non + 
-120 
Chapitre 6-Laprotection sociale et les travailleurs Indépendants 
ressources suffisantes pour sub­
venir en grande partie à leur pro­
pre protection grâce à l'épargne 
ou à des assurances privées; 
dans un certain nombre de cas, 
l'accès des travailleurs indépen­
dants à la protection sociale dif­
fère suivant la profession qu'ils 
exercent et n'est pas nécessaire­
ment lié à leurs revenus. Par 
exemple, les professions libé­
rales — qui génèrent proba­
blement des revenus 
relativement élevés — tendent à 
être bien organisées et articulées, 
et ont donc souvent réussi à 
s'assurer un meilleur régime de 
la part de l'Etat, plus tôt que 
d'autres qui en ont davantage 
besoin. Dans certains pays toute­
fois, des mesures spécifiques ont 
été prises pour protéger les per­
sonnes économiquement les plus 
vulnérables, par exemple en les 
incluant dans les régimes des 
salariés, tout en laissant d'autres 
travailleurs indépendants organi­
ser leur propre protection. 
Structure des 
prestations offertes 
Les dispositions qui existent en 
matière de protection sociale des 
travailleurs indépendants présentent 
un certain nombre de différences 
entre les quinze Etats membres. A 
une extrémité' — au Danemark, en 
Suède, en Irlande, au Luxembourg et 
au Royaume-Uni — les travailleurs 
indépendants relèvent du ou des 
mêmes régimes d'assurance sociale 
que les salariés. A l'autre extrémité 
se situent les pays dans lesquels il 
existe des dispositions distinctes 
pour les travailleurs indépendants, à 
travers un certain nombre de régimes 
professionnels, comme en Autriche, Retraites complémentaires et travailleurs 
indépendants 
Suède: les salariés peuvent augmenter leurs retraites de 10% grâce à des 
régimes cornplérnentaires d'entreprises, possibilité qui n'est pas étendue 
aux travailleurs indépendants. 
Danemark: en 1994, près de 75% des salariés âgés déplus de22ans étaient 
affiliés à un régime complémentaire, financé par les cotisations patronales 
et salariales. Les salariés qui deviennent travailleurs indépendants peuvent 
choisir de rester dans ce régime, à condition de remplir certains critères et 
de prendre à leur charge la totalité des cotisations. En 1990, seuls 2.000 
d'entre eux le faisaient, peut-être en raison des cotisations élevées pour une 
retraite modeste. 
Pays-Bas: les salariés doivent s'affilier à un régime complémentaire de 
retraite d'entreprise. L'affiliation obligatoire à un régime complémentaire 
de retraite s'applique également à certains travailleurs indépendants du 
bâtiment et industries annexes, et il existe plusieurs régimes pour les 
professions libérales. Toutefois, une proportion assez importantede travail­
leurs indépendants n'a pas accès à la retraite complémentaire. 
Royaume-Uni: les salariés doivent soit être affiliés au régime public de 
retraite proportionnelle aux rémunérations, soit adhérer à un régime d'en­
treprise, soit cotiser à un régime de retraite individuelle. Les travailleurs 
indépendants n'ont accès ni au régime public, ni au régime d'entreprise; on 
les encourage toutefois, sans les obliger, à prendre leurs dispositions pour 
se constituer une retraite personnelle. En 1992,62% des travailleurs indé­
pendants et 35% des travailleuses indépendantes étaient affiliés à un régime 
de retraite individuelle. 
en France, en Italie, en Espagne et en 
Grèce. Entre les deux, on trouve des 
systèmes dans lesquels l'ensemble 
ou la plupart des travailleurs indé­
pendants disposent des mêmes 
régimes que les salariés — c'est le 
cas de l'Allemagne, de la Finlande et 
du Portugal — mais où il existe des 
régimes distincts pour certains 
groupes professionnels (les profes­
sions libérales en particulier), et 
d'autres pays où il existe soit un 
régime distinct pour les travailleurs 
indépendants (comme en Belgique), 
soit un régime commun dans lequel 
les travailleurs indépendants sont 
exclus de certaines prestations 
(comme aux Pays-Bas). 
Il convient d'apporter trois autres 
précisions qui ajoutent à la complexi­
té de la situation. Premièrement, dans 
un certain nombre de pays où, de manière générale, il existe des dispo­
sitions distinctes pour les travailleurs 
indépendants, certains groupes 
d'entre eux sont inclus dans le régime 
général des salariés (c'est le cas de 
l'Autriche, de la Grèce et de 
l'Allemagne). Deuxièmement, 
même lorsqu'il existe des régimes 
distincts, certaines dispositions peu­
vent être communes aux salariés et 
aux travailleurs indépendants ou à 
tous les résidents — par exemple un 
service national de santé, des alloca­
tions familiales, des dispositions en 
matière d'aide sociale (sauf aux 
Pays-Bas où il existe des régimes 
spéciaux pour les travailleurs indé­
pendants). Troisièmement, les sys­
tèmes peuvent évoluer dans le temps, 
comme au Luxembourg où les pre­
stations reposaient auparavant sur 
une base professionnelle. 
-121 
Chapitre 6-La protection sociale et lès travailleurs Indépendants 
Pensions de retraite de base pour les travailleurs 
indépendants 
Espagne: la plupart des travailleurs indépendants ont été intégrés au régime 
de retraite obligatoire en 1970 et les agriculteurs les ont rejoints en 1975. 
Il faut 35 ans de cotisation pour avoir droit à une pension complète, dont 
60% sont acquis après 15 années, auxquels s'ajoutent 2% par année 
supplémentaire de cotisation. Les travailleurs indépendants peuvent opter 
pour un taux de cotisation plus ou moins élevé, ce qui s'accompagne d'une 
réduction correspondante de leur retraite, bien qu'il soit possible de passer 
d'un taux inférieur à un taux supérieur à condition de le faire avant l'âge 
de 50 ans. 
Portugal: la pension pour les travailleurs indépendants est obligatoire 
depuis 1977. Dix années minimum de cotisation sont nécessaires pour 
ouvrir droit à pension, mais 40 années sont nécessaires pour bénéficier 
d'une pension complète. Ainsi, les travailleurs indépendante ont droit à une-
pension depuis 1987, mais dans un premier temps, celle-ci est minime 
(comprise entre un minimum de 30% des revenus et un maximum de 80%). 
Une retaite minimale a été introduite pour ceux qui avaient payé des 
cotisations pendant un nombre d'années spécifié.. 
Irlande: un régime obligatoire d'assurance sociale liée au salaire a été mis 
en place en 1981 pour les salariés et n'a été étendu aux travailleurs 
indépendants qu'en 1988. Dix années d'affiliation et un nombre minimum 
de cotisations sont nécessaires pour ouvrir droit à une pension forfaitaire, 
payable à l'âge de 66 ans. Ainsi, les salariés qui remplissent les conditions 
requises ne pourront y prétendre avant 1998. De ce fait, les travailleurs 
indépendants ayant de faibles revenus doivent avoir recours à une aide sous 
conditions de ressources. 
Belgique: la pension obligatoire a été étendue aux travailleurs indépen­
dants dès 1956, mais ces derniers n'avaient droit qu'à une prestation 
forfaitaire, relativement faible, alors que les pensions des salariés étaient 
liées aux revenus. En 1984, la méthode de calcul des pensions des salariés 
et des travailleurs indépendants a été harmonisée, mais seulement en 
fonction du nombre d'années d'affiliation à partir de 1985. Toutefois, le 
faible montant des cotisations des travailleurs indépendants signifie que la 
base de calcul des pensions est, elle aussi, basse. Les cotisations sont 
progressivement relevées, ce qui, avec le temps, augmentera les prestations, 
mais on estime qu'à égalité de revenus, elles restent très inférieures à celles 
des salariés. En 1994, le minimum a été fixé au niveau garanti par l'aide 
sociale aux personnes âgées. 
Outre ces différences structurelles, 
les dispositions concernant les tra­
vailleurs indépendants peuvent être 
différentes de celles des salariés, et 
souvent moins favorables (voir ta­
bleau 11): 
le Luxembourg est le seul pays 
(depuis 1994) où les travailleurs 
indépendants sont couverts contre les mêmes risques que les 
salariés; 
si l'assurance sociale est prati­
quement obligatoire pour les 
salariés, elle est parfois faculta­
tive pour les travailleurs indé­
pendants; de ce fait, certains 
risques ne sont pas forcément 
couverts; - les prestations peuvent paraître 
semblables, mais celles offertes 
aux travailleurs indépendants 
peuvent être totalement forfai­
taires plutôt que proportionnelles 
aux revenus, et elles sont alors 
inférieures en moyenne, avec 
des conditions d'attribution plus 
strictes et des délais de carence 
plus longs; 
- les prestations, souvent éten­
dues, offertes par les employeurs 
ne s'appliquent évidemment pas 
aux travailleurs indépendants. 
Ces dernières années toutefois, des 
changements sont intervenus dans de 
nombreux Etats membres en faveur 
des travailleurs indépendants. Ils 
sont décrits dans les sections sui­
vantes, qui examineront la situation 
dans chaque grand domaine de la 
protection sociale. 
Les pensions 
de retraite 
Dans pratiquement tous les Etats 
membres, l'assurance vieillesse et les 
pensions de réversion sont obliga­
toires pour tous les travailleurs indé­
pendants qui gagnent suffisamment 
pour verser des cotisations ou qui 
sont couverts, avec d'autres, par un 
régime universel de pensions financé 
par les impôts. L'Allemagne est le 
seul pays où il existe un élément 
volontaire pour les travailleurs indé­
pendants mais, là aussi, la plupart 
d'entre eux sont assurés. Toutefois, 
le niveau des retraites des travailleurs 
indépendants est souvent inférieur à 
celui des salariés. Si des mesures ont 
été prises dans de nombreux Etats 
membres pour améliorer la situation, 
il faudra inévitablement du temps 
pour qu'elles aient un impact signifi­
catif. 
-122 
Chapitre 6-La protection sociale et les travailleurs Indépendants 
Dans cinq Etats membres, il existe 
une pension de base, forfaitaire, tant 
pour les salariés que pour les travail­
leurs indépendants, financée par les 
impôts au Danemark, en Finlande et 
en Suède, et par des cotisations aux 
Pays-Bas et au Royaume-Uni. Cette 
pension est en général assez faible. 
En outre, la Finlande et la Suède dis­
posent de régimes parallèles liés aux 
revenus, qui utilisent la même 
méthode de calcul pour les pensions 
des salariés et des travailleurs indé­
pendants. Les efforts déployés pour 
améliorer les ressources des retraités 
eh développant les régïrnes complé­
mentaires ne s'étendent pas toujours 
aux travailleurs indépendants (voir 
encadré). Par ailleurs, avec le déve­
loppement de ces régimes, il se peut 
que la pension de base soit considé­
rée comme moins importante, elle 
risque donc d'être moins revalorisée, 
ce qui tendrait à désavantager les tra­
vailleurs indépendants qui dépendent 
davantage d'elle. 
Dans quatre autres pays — l'Espagne, 
le Portugal, l'Irlande et la B elgique—où 
les pensions sont assises sur l'assurance 
et, à l'exception de l'Irlande, liées aux 
revenus, le développement de retraites 
complémentaires publiques n'est pas 
considéré comme nécessaire. Des pro­
blèmes se posenttoutefois en raison des 
dates relativement tardives auxquelles 
les régimes des travailleurs indépendants 
ont été établis ou réformés, et diverses 
mesures ont été prises pour garantir une 
pension minimum aux travailleurs indé­
pendants (voir encadré). A la différence 
des autres pays toutefois, aucune subven­
tion publique directe n'a servi à relever le 
niveau des pensions à court terme. A plus 
long terme, ces problèmes se résoudront 
d'eux-mêmes, mais en attendant, les tra­
vailleurs indépendants recevront, de 
manière générale, des pensions relative­
ment faibles. Dans les autres Etats membres, des 
pensions liées aux revenus ont été 
fixées sur une base professionnelle, 
bien que le Luxembourg soit passé à 
un régime plus unitaire. Cette 
approche a également soulevé des 
problèmes et a fait l'objet d'un cer­
tain nombre de tentatives de résolu­
tion. 
En France, des problèmes financiers 
et les faibles niveaux de retraite des 
différents régimes de travailleurs 
indépendants — à l'exception de 
celui des professions libérales — ont 
abouti à l'alignement des régimeT" 
des artisans, des commerçants et des 
industriels sur le régime général des 
salariés, afin d'offrir des pensions 
(bées aux revenus) équivalentes pour 
des cotisations équivalentes. Si le 
régime agricole a, lui aussi, été amé­
lioré, il est encore en retard sur les 
autres. Ces changements ont été ren­
dus possibles en partie grâce à des 
mesures de solidarité — une subven­
tion publique pendant un certain 
nombre d'années, plus un transfert de 
ressources à partir du régime princi­
pal des salariés — et en partie grâce 
à un relèvement des cotisations des 
travailleurs indépendants. En France, 
il existe en outre des régimes complé­
mentaires bien développés pour les 
travailleurs indépendants et pour les 
salariés, qui sont le plus souvent obli­
gatoires. 
En Italie, les régimes obligatoires de 
pension pour les travailleurs indé­
pendants ont également, été établis 
sur une base professionnelle. En 
1995, les organisations qui gèrent les 
systèmes existant pour les profes­
sions libérales ont été privatisées, 
mais elles restent sous le contrôle du 
ministère du Travail. Elles sont 
désormais les seules responsables de 
l'équilibre entre les fonds disponi­
bles et les engagements liés au paie­
ment des retraites, l'Etat n'ayant plus l'obligation de couvrir les déficits. 
Une réforme, en cours d'étude, 
rendra obligatoire l'assurance des 
travailleurs indépendants qui 
n'appartiennent pas aux professions 
traditionnelles et qui ne sont pas cou­
verts, tels que les travailleurs ou 
consultants indépendants. Il est aussi 
envisagé d'établir des régimes 
complémentaires pour les travail­
leurs indépendants. En 1988, les 
pensions que percevaient les extra­
vailleurs indépendants ne représen­
taient en moyenne que 55-60% des 
pensions des ex-salariés. En 1990, 
des. réformes visant à mettre un terme 
à ces disparités ont introduit une liai­
son entre pensions et revenus pour les 
travailleurs indépendants ainsi que 
de nouvelles dispositions en matière 
de cotisations, mais il faudra néces­
sairement plusieurs années pour 
qu'elles produisent tous leurs effets. 
Les pensions complémentaires ne 
sont pas une caractéristique du sys­
tème italien. 
En Grèce, tous les travailleurs agri­
coles, salariés ou travailleurs indé­
pendants, relèvent du même régime 
(OGA), alors que les travailleurs 
indépendants des zones urbaines 
considérés comme économiquement 
vulnérables (pas de travail fixe, une 
seule personne travaillant pour une 
seule entreprise) sont couverts par 
l'autre régime principal des salariés 
(IKA). Les autres groupes profes­
sionnels non salariés disposent de 
leurs propres régimes qui offrent des 
niveaux de retraites différents. Si les 
retraites complémentaires sont obli­
gatoires dans les régimes des sala­
riés, elles sont facultatives, voire 
souvent inexistantes, dans les 
régimes des travailleurs indépen­
dants. Traditionnellement, les 
prestations pour les travailleurs indé­
pendants étaient inférieures à celles 
des salariés à de nombreux égards, 
mais en 1992, une loi a été introduite 
123 
Chapitre 6-La protection sociale et leg travailleurs Indépendants 
Deux exemples 
de régimes 
de préretraite 
Suède: il existe un régime de 
retraite partielle qui permet, à 
partir de l'âge de 61 ans, de 
réduire le temps passé dans 
un emploi ou une activité 
indépendant et propose une 
pension compensatrice repré­
sentant 55% de la perte de 
revenu, dans la limite d'un 
plafond. Les travailleurs in1 
dépendants sont traités sur la 
même base que les salariés et 
sont encouragés à s'affilier à 
ce régime. Toutefois, le ré­
gime sera supprimé en l'an 
2000, date à laquelle un nou­
veau système de retraite en­
trera en vigueur. 
Finlande: les exploitants 
agricoles dont l'âge est 
compris entre 55 et 64 ans, 
qui arrêtent définitivement de 
travailler et cèdent leur ex­
ploitation à une personne plus 
jeune, ont droit à une prére­
traite au titre du régime de 
«changement de génération». 
Si l'exploitation disparaît, 
une prestation pour cessation 
d'activité agricole peut être 
versée. Les deux régimes cou­
vrent également les conjoints. 
afin de rationaliser et d'améliorer les 
dispositions pour les uns comme 
pour les autres (à l'exclusion des tra­
vailleurs ruraux et des marins). Bien 
que des régimes distincts subsistent 
pour les salariés, les personnes 
entrées sur le marché du travail 
depuis 1993 bénéficient de disposi­
tions communes en matière de coti­
sations et de calcul des prestations, 
alignées sur le régime général (IKA). 
L'impact sur les pensions ne se fera 
pas sentir avant 15 ans (période 
minimale pour acquérir des droits à 
pension), mais il devrait, à long terme, être bénéfique pour les travail­
leurs indépendants. Pour les mem­
bres des régimes existants, un 
processus de rationalisation par 
étapes devrait, à la longue, relever le 
niveau des pensions. 
En Allemagne, l'assurance vieillesse 
est obligatoire pour tous les salariés 
mais non pour tous les travailleurs 
indépendants, et les retraites complé­
mentaires ne sont obligatoires pour 
aucun groupe. Les professions libé­
rales organisent en grande partie leur 
propre régime qui offre générale-
"ment un niveau de retraite plus élevé 
que les régimes publics. Pour les 
agriculteurs, il existe un régime obli­
gatoire, subventionné par l'Etat, qui 
n'offre que des pensions uniformes. 
Certains groupes de travailleurs 
indépendants — les artistes, les jour­
nalistes et les artisans — sont, par 
ailleurs, intégrés au régime des sala­
riés et perçoivent une pension identi­
que pour des cotisations plus faibles 
(les artisans, y compris les ouvriers 
du bâtiment, doivent obligatoirement 
souscrire au régime des salariés pour 
18 ans et peuvent alors continuer à 
cotiser sur une base volontaire ou 
sortir du régime). Les non salariés 
d'autres professions, ainsi que ceux 
qui sont devenus travailleurs indé­
pendants après avoir été salariés, 
peuvent demander à s'affilier au 
régime d'assurance obligatoire ou à 
y rester, et ont droit à une pension sur 
la même base que les autres affiliés. 
Tous les autres travailleurs indépen­
dants peuvent s'affilier à un régime 
sur une base volontaire. 
En Autriche, outre certains petits 
groupes de travailleurs indépendants 
intégrés au régime général, il existe 
également des régimes de retraite sur 
une base professionnelle pour les tra-
vailleurs indépendants, et les 
retraites complémentaires sont de 
moindre importance. Au Luxembourg, où il existait aupa­
ravant des régimes professionnels 
distincts pour les travailleurs indé­
pendants, les professions libérales 
ont été intégrées à un régime salarié 
en 1964 et, pour les autres groupes, 
un régime unique de retraite a été 
créé en 1987 pour les salariés et les 
travailleurs indépendants. Bien que 
les régimes complémentaires n'exis­
tent pas au Luxembourg, grâce à une 
réforme récente, la retraite peut être 
différée jusqu'à l'âge de 68 ans, et 
trois années supplémentaires de coti­
sations permettent d'obtenir une 
retraite plus importante. Cette 
réforme est particulièrement utile 
pour les travailleurs indépendants. 
Préretraites 
Dans neuf Etats membres, des dispo­
sitions existent en matière de prére­
traite auxquelles, à l'exception du 
Luxembourg, les travailleurs indé­
pendants et les salariés ont accès sur 
une base pratiquement identique. 
Pensions de réversion 
A quelques exceptions près (par 
exemple certains régimes agricoles 
lorsque la veuve reprend la gestion de 
l'exploitation), les veuves et parfois 
les veufs de travailleurs indépen­
dants qui étaient affiliés à un régime 
de retraite sont traités de la même 
manière que les veuves ou veufs de 
salariés (même en Irlande, où le 
régime des travailleurs indépendants 
n'existe que depuis 1988 et où trois 
années de cotisations sont néces­
saires pour avoir droit à une pension 
de réversion). 
Dans la plupart des Etats membres 
toutefois, les veuves de travailleurs 
indépendants sont moins suscepti­
bles que les veuves de salariés 
-124-
Chapitre 6-Laprotection sociale et lés travailleurs Indépendants 
d'avoir des pensions complémen­
taires. Les pensions de réversion 
étant généralement fixées en fonc­
tion de la pension de retraite de base, 
leur montant dépendra largement du 
niveau de celle-ci. 
Prestations d'invalidité 
Les travailleurs indépendants sont 
inclus dans les dispositions concer­
nant les prestations d'invalidité dans 
tous les Etats membres sauf un, 
l'Irlande, où ils en sont exclus (le 
« NationalPensions Board » a réexa­
miné cette politique en 1994 mais n' a 
recommandé aucun changement). 
Dans dix pays, les prestations d'inva­
lidité sont incluses dans les disposi­
tions relatives aux pensions, ou leur 
sont liées. Les diverses formules qui 
permettent de calculer les prestations 
étant complexes, il est difficile 
d'évaluer la situation des travailleurs 
indépendants par rapport aux sala­
riés. Dans la plupart des cas, les pre­
stations sont liées aux revenus, bien 
qu'au Danemark, les montants, for­
faitaires, soient fonction des pen­
sions de retraite. 
Dans quatre pays — l'Espagne, la 
Belgique, les Pays-Bas et le 
Royaume-Uni — les prestations 
d'invalidité ne sont pas liées aux pen­
sions. En Belgique, elles sont paya­
bles uniquement en cas d'incapacité 
totale et permanente. Qui plus est, 
pour les travailleurs indépendants, 
contrairement aux salariés, leur taux 
est forfaitaire et, jusqu'en 1994, 
année où elles ont été augmentées 
pour atteindre le même niveau, il était 
inférieur à celui de l'aide sociale. En 
Espagne, par contre, les prestations 
sont liées aux revenus. Aux Pays-
Bas, les prestations servies aux sala­
riés sont liées aux revenus normaux, 
mais pour les travailleurs indépen­dants, elles sont liées au salaire mini­
mum, même si, dans les deux cas, 
leur niveau est fonction du degré 
d'incapacité à partir de 15% pour les 
salariés, de 25% pour les travailleurs 
indépendants). Au Royaume-Uni, les 
travailleurs indépendants sont inclus 
dans la nouvelle prestation d'invali­
dité, forfaitaire, introduite en avril 
1995 sur la même base que pour les 
salariés. 
Dans la plupart des Etats membres, 
les prestations sont servies en cas 
d'incapacité totale lorsque les tra­
vailleurs indépendants ont cessé leur 
activité et ne sont pas en mesure 
d'exercer une quelconque forme 
d'activité. En Autriche, une réforme 
récente (1994) permet de verser une 
prestation d'incapacité à un travail­
leur indépendant âgé de plus de 
50 ans incapable de continuer à tra­
vailler, à condition que leur travail fût 
indispensable à la poursuite de l'en­
treprise. Au Royaume-Uni, en 
Allemagne et au Luxembourg, il 
n'existe pas de dispositions pour les 
salariés et les travailleurs indépen­
dants en cas d'incapacité partielle, 
alors que dans certains pays, en 
Suède, en Italie, au Portugal et en 
Belgique, la capacité de gain doit être 
réduite à un tiers ou moins de ce 
qu'elle était précédemment (défini­
tion fréquente de l'incapacité totale) 
pour ouvrir droit aux prestations. 
En Espagne et en France, les presta­
tions d'incapacité partielle existent 
mais ne s'étendent pas aux travail­
leurs indépendants. Par contre, au 
Danemark, en Finlande, en Grèce, en 
Suède et aux Pays-Bas, les presta­
tions pour incapacité partielle sont 
servies aux travailleurs indépendants 
et aux salariés. Accidents du travail 
et maladies 
professionnelles 
En cas d'accidents ou de maladies 
liés au travail, la situation des travail­
leurs indépendants varie considéra­
blement au sein de l'Union. En 
Autriche, en Suède et, depuis peu, au 
Luxembourg, l'assurance contre les 
accidents du travail est obligatoire 
pour tous, ou pratiquement tous 
(Autriche), travailleurs indépendants 
comme salariés. A l'autre extrémité, 
en Grèce et aux Pays-Bas, il n'existe 
aucun régime spécifique pour les 
accidents du travail, qui sont cou­
verts par les prestations générales 
d'invalidité et, en cas d'incapacité de 
courte durée, par les prestations de 
l'assurance maladie. Toutefois, ces 
dernières ne s'appliquent pas aux tra­
vailleurs indépendants aux Pays-Bas 
et seulement à une minorité de tra­
vailleurs indépendants en Grèce 
(ceux qui sont inclus dans le régime 
général des salariés (IKA)), bien que 
le régime des artisans assure une cou­
verture — de quatre mois — pour les 
accidents du travail. Dans trois pays 
où des régimes existent pour les 
accidents du travail — Irlande, 
Belgique et Royaume-Uni — ils ne 
couvrent pas les travailleurs indépen­
dants et, dans un quatrième pays, le 
Danemark, les travailleurs indépen­
dants ne sont couverts que lorsqu'ils 
travaillent de la même manière que 
des salariés. Dans tous ces pays à 
l'exclusion de l'Irlande, les travail­
leurs indépendants ont toutefois droit 
aux prestations maladie pendant une 
incapacité de travail de courte durée 
(mais après un délai de carence, 
comme indiqué ci-après). 
Dans les autres pays de l'Union, il 
existe une grande variété de disposi­
tions. En Italie, l'accent est mis sur 
les personnes les plus exposées à 
un risque professionnel — les 
- 125 
Chapitre 6-La protection sociale et les travailleurs Indépendants 
travailleurs manuels — et les travail­
leurs indépendants sont couverts 
comme les salariés. Dans plusieurs 
autres pays, les non-salariés agri­
coles sont inclus: c'est le cas de 
l'Espagne, de la Finlande et de 
l'Allemagne, où la couverture est 
obligatoire pour les accidents du tra­
vail; en France, elle l'est pour toutes 
les dépenses de santé qui en décou­
lent, mais l'assurance est facultative 
pour les prestations en espèces pen­
dant l'incapacité. En Allemagne, il 
existe également une assurance obli­
gatoire pour de nombreux artisans et 
un certain nombre de pêcheurs. Dans 
ce pays tout comme en Finlande, une 
couverture facultative existe pour les 
personnes non incluses dans d'autres 
régimes. Au Portugal, les travailleurs 
indépendants peuvent choisir de 
payer une cotisation plus élevée qui 
ouvre droit à des prestations en cas 
de maladie professionnelle mais non 
en cas d'accident du travail. De ma­
nière générale, lorsque les accidents 
du travail sont couverts, ils le sont sur 
la même base que pour les salariés, 
sauf en France, où l'assurance obli­
gatoire pour les salariés couvre tant 
les dépenses de santé que les presta­
tions en espèces, et au Portugal où les 
accidents du travail sont exclus, ainsi 
qu'il a été signalé. 
Soins de santé et 
assurance maladie 
La plupart des Etats membres recon­
naissent que les travailleurs indépen­
dants doivent avoir la même 
couverture que les salariés pour les 
dépenses de santé. A cet effet, il 
existe soit un service national de san­
té ouvert à tous les résidents, soit une 
assurance maladie obligatoire. Tou­
tefois, l'Allemagne fait exception, 
dans la mesure où il existe un 
mélange d'assurance maladie publi­
que et privée, en partie obligatoire et en partie facultative, dont l'ensemble 
couvre pratiquement tout le monde. 
Dans la plupart des Etats membres, 
une couverture des dépenses de santé 
est proposée aux travailleurs indé­
pendants sur la même base qu'aux 
salariés. Trois pays font exception: 
les Pays-Bas, où les travailleurs indé­
pendants doivent souscrire une assu­
rance maladie privée, mais où l'Etat 
prend en charge les dépenses médi­
cales exceptionnelles dans le cadre 
du système universel qui couvre tous 
les résidents, la Belgique et la France, 
où les « petits » risqùes:(essentielle-~ 
ment les consultations médicales) 
sont exclus. (En Belgique, il existe un 
régime d'assurance volontaire sub­
ventionné par l'Etat pour les petits 
risques, mais il n'est pas très utilisé, 
notamment par les jeunes travailleurs 
indépendants.) Dans ces trois pays, 
une réforme est à l'étude pour offrir 
aux travailleurs indépendants les 
mêmes prestations qu'aux salariés. 
Les politiques en matière d'assu­
rance maladie sont plus variées. Dans 
quatre pays — la France, l'Irlande, 
l'Italie et les Pays-Bas — les travail­
leurs indépendants sont exclus des 
régimes d'assurance sociale pour ce 
type de prestations. En Grèce, seuls 
les travailleurs indépendants cou­
verts par le régime général des sala­
riés (IKA) ont droit à l'assurance 
maladie, alors qu'en Autriche, la 
seule couverture possible est une as­
surance volontaire. Ailleurs, les tra­
vailleurs indépendants sont, dans une 
large mesure, couverts par les 
régimes d'assurance sociale obliga­
toire en cas d'incapacité à court 
terme. En Allemagne, en cas de 
maladie, les exploitants agricoles 
reçoivent une indemnité destinée à 
couvrir le coût de la main-d'oeuvre 
de remplacement, alors que d'autres 
travailleurs indépendants, couverts 
par une assurance maladie publique, ont droit à des prestations liées aux 
revenus sur la même base que les 
salariés. En Espagne, en Finlande et 
au Luxembourg, les prestations de 
maladie sont également payables par 
l'assurance sociale maladie, et au 
Danemark, en Belgique, au Portugal, 
en Suède et au Royaume-Uni, elles 
dépendent de régimes distincts (au 
Royaume-Uni, l'introduction, en 
1995, de prestations d'invalidité cou­
vrant à la fois l'invalidité et la mala­
die, ne modifie en rien la situation des 
travailleurs indépendants). Au 
Portugal et en Espagne, les travail­
leurs indépendants peuvent choisir, 
un régime privé pour les prestations 
de maladie. Au Portugal, ceux qui 
payent les taux de cotisation les plus 
faibles n' ont pas droit aux prestations 
de maladie, alors qu'en Espagne, il 
est possible de renoncer à ce droit 
pendant trois années d'affilée en 
échange d'une diminution des cotisa­
tions. 
Il existe toutefois des différences au 
niveau des droits des salariés et des 
travailleurs indépendants, bien que 
l'une d'elles ait récemment été élimi­
née au Luxembourg, une prestation 
forfaitaire minime étant remplacée 
par une prestation liée aux revenus. 
La différence la plus importante 
concerne le délai de carence pour les 
prestations. Il est en général de trois 
jours ou moins pour les salariés, mais 
de dix jours pour les travailleurs 
indépendants en Grèce dans le 
régime IKA, de quinze jours en 
Espagne, de trois semaines au 
Danemark, de soixante jours au 
Portugal et de trois mois au 
Luxembourg et en Belgique. Au 
Danemark, une assurance facultative 
est disponible pour couvrir ce délai 
de carence, mais, en 1991, 20% seu­
lement des travailleurs indépendants 
payaient la cotisation supplémentaire 
nécessaire. Au Royaume-Uni et en 
Suède, toutefois (sauf si, en Suède, 
-126-
1 ï'- 1 î-1 Chapitrée -Laprotection sociale et les travailleurs Indépendants 
les travailleurs indépendants ont 
choisi 33 ou 99 jours en échange de 
cotisations plus faibles), le délai de 
carence est le même pour les salariés 
et les travailleurs indépendants (il est 
généralement de trois jours au 
Royaume-Uni, d'une journée en 
Suède). Au Portugal, la période 
maximale de prestations est de 
365 jours pour les travailleurs indé­
pendants contre 1095 (trois ans) pour 
les salariés. 
Congé de maternité 
Dans tous les Etats membres à l'ex­
ception de l'Irlande, où les presta­
tions sont limitées aux salariées, les 
travailleuses indépendantes ont droit 
à des allocations de maternité, mal­
gré un certain nombre de différences 
importantes par rapport à la situation 
des salariées. 
En Finlande, en Suède, au Portugal et 
en Espagne, les travailleuses indé­
pendantes sont, depuis quelque 
temps, assujetties aux mêmes condi­
tions d'ouverture de droits, au même 
taux et à la même période de paie­
ment que les salariées (voir chapitre 
7 pour le détail), ce qui est également 
le cas au Luxembourg depuis 1994. 
Dans quatre autres pays, la durée du 
congé de maternité pour les travail­
leuses indépendantes est la même 
que pour les salariées, mais des dif­
férences existent dans d'autres 
domaines. Au Danemark, le taux de 
l'allocation et la période pendant la­
quelle elle est versée (28 semaines) 
sont les mêmes pour les deux 
groupes, mais la période de cotisa­
tion requise pour avoir droit à l'allo­
cation est deux fois plus longue pour 
les indépendantes (6 mois) que pour 
les salariées (13 semaines). En 
Allemagne, où les allocations de ma­
ternité sont incluses dans l'assurance maladie pour les travailleuses indé­
pendantes qui sont couvertes, les 
conditions d'attribution de l'alloca­
tion sont les mêmes que pour les 
salariées, ce qui vaut également pour 
le droit au congé. Toutefois, alors que 
pour les salariées, les prestations sont 
égales au salaire net, jusqu'à un cer­
tain plafond, et que les employeurs 
versent généralement le complément 
si celui-ci est inférieur au salaire nor­
mal, les travailleuses indépendantes 
reçoivent 80% de leur rémunération 
brute jusqu'à concurrence d'un 
maximum de. gain net antérieur, et 
aucun employeur ne verse la differ 
rence. Une proportion faible (et 
inconnue) de travailleuses indépen­
dantes n'est pas couverte par l'assu­
rance maladie. En Italie, où les 
conditions d'attribution et la durée de 
congé sont les mêmes pour les sala­
riées et les travailleuses indépen­
dantes, le taux de prestation pour les 
premières atteint 80% de leurs gains 
antérieurs, mais pour la plupart des 
secondes 80% du salaire contractuel 
minimum des ouvrières de leur sec­
teur d'activité, alors que pour les pro­
fessions libérales, il est égal au 
douzième de leur gain annuel déclaré 
(moyenne calculée sur les deux der­
nières années). Cependant, pour cer­
taines travailleuses indépendantes, 
les femmes travaillant à leur compte 
et certaines autres appartenant à des 
professions plus récentes, il n'existe 
pas d'allocation. En Autriche, les 
régimes concernant la maternité sont 
distincts pour les salariées et les tra­
vailleuses indépendantes. Alors que 
les salariées reçoivent leur salaire 
intégral pendant 16 semaines (les 
coûts étant partagés entre les 
employeurs et l'assurance sociale), 
les travailleuses indépendantes ont 
droit à une main-d'oeuvre de rempla­
cement pendant une durée maximale 
de 16 semaines ou, si aucune per­
sonne n'est disponible, à une presta­
tion forfaitaire. Le nouveau régime 
d'assurance-
dépendance 
en Allemagne 
L* assurance-dépendance, 
prévue en janvier 1994 et des­
tinée à faire face aux besoins 
découlant d'une infirmité ou 
d'une incapacité, est devenue 
effective en 1995. La couver­
ture des soins de longue durée 
est obligatoire non seulement 
pour les salariés affiliés au ré­
gime public d'assurance-ma­
ladie; rj^ségakment pour les 
travailleurs indépendants af­
filiés à des régimes privés. La 
grande majorité des travail­
leurs indépendants est donc 
incluse dans le nouveau ré­
gime (voir chapitre 7 pour le 
détail de cette mesure). 
Au Royaume-Uni, les dispositions 
sont complexes et des modifications, 
introduites en 1994 pour satisfaire 
aux exigences communautaires 
(directive 92/85/CEE concernant les 
travailleuses enceintes), ne s'appli­
quent qu'aux salariées. La durée des 
prestations reste inchangée et est 
identique pour les salariées et les tra­
vailleuses indépendantes qui gagnent 
suffisamment pour cotiser à l'assu­
rance sociale. Depuis l'introduction 
de ces modifications, toutes les sala­
riées travaillant pour le même 
employeur depuis six mois au moins 
ont droit, pendant six semaines, à une 
prime de naissance légale (SMP) qui 
correspond à 90% de leur gain ainsi 
que, pendant 12 autres semaines, à 
une nouvelle allocation forfaitaire au 
taux plus élevé. Les travailleuses 
indépendantes et d'autres salariées 
reçoivent une allocation de maternité 
à condition de remplir les conditions 
de cotisation (six mois de cotisation 
au cours des 66 dernières semaines), 
mais, alors que cette allocation est 
-127-
,*^,-Chapitre 6^-La protection sociale et les travailleurs Indépendants 
Allocations 
familiales et 
travailleurs 
indépendants 
Belgique; on assiste depuis 
1976 à uneévolution progres­
sive vers l'égalité de traite­
ment entre les salariés et 
les travailleurs indépendants. 
Dans un premier temps, le 
droit aux allocations a été 
octroyé aux travailleurs indé­
pendants à un taux plus faible, 
augmenté ensuite par étapes 
*;»-pour*atteindre le même taux 
que pour les salariés. La seule 
différence qui subsiste encore 
concerne le premier enfant, 
pour lequel les travailleurs 
indépendants perçoivent un 
montant nettement inférieur, 
bien qu'une réforme sur 
ce point soit actuellement à 
l'étude. 
Italie: la grande majorité 
des travailleurs indépendants 
sont exclus du régime géné­
ral. Dans certains cas toute­
fois, . des allocations sont 
versées aux exploitants agri­
coles et aux travailleurs indé­
pendants qui ont pris leur 
retraite. 
Grèce: les travailleurs indé­
pendants sont exclus du ré­
gime général mais peuvent, 
dans le cadre d'un régime dis­
tinct, avoir droit à une alloca­
tion pour un troisième enfant 
et à une assistance pour les 
mères ayant quatre enfants ou 
plus. 
versée aux salariées au nouveau taux 
forfaitaire plus élevé (SMP), le taux 
est inchangé pour les travailleuses 
indépendantes (15% de moins). Si la 
situation de toutes les salariées s'est 
améliorée, l'écart s'est donc creusé 
entre elles et les travailleuses indé­
pendantes. Dans les quatre pays restants, il 
existe divers régimes. Aux Pays-Bas, 
les caractéristiques principales et les 
droits sont les mêmes pour les sala­
riées et les travailleuses indépen­
dantes; mais les premières sont 
obligatoirement couvertes par l'assu­
rance sociale, tandis que l'affiliation 
à des régimes d'assurance publics et 
privés est volontaire pour les se­
condes. Une étude réalisée en 1992 a 
révélé que seul 1% des travailleuses 
indépendantes et des conjointes non 
rémunérées âgées de moins de 40 ans 
avaient souscrit à cette assurance. La 
majorités ignorait même son exist­
ence. En Grèce, les travailleuses 
indépendantes n'ont droit à une 
prestation que si elles sont affiliées 
au régime général IKA, elles bénéfi­
cient alors des mêmes conditions 
d'attribution et du même niveau de 
prestations que les salariées, mais 
sans prestations complémentaires, 
comme c'est le cas pour les salariées 
couvertes par le régime OAED. Les 
travailleuses indépendantes affiliées 
à d'autres régimes peuvent recevoir 
des sommes forfaitaires variables, 
mais insuffisantes pour couvrir le 
coût du congé de maternité, et, dans 
certains cas, elles ne reçoivent rien 
du tout En Belgique, où la période de 
cotisation indispensable est la même 
pour les salariées et les travailleuses 
indépendantes, alors que les salariées 
ont droit à un congé de quinze 
semaines et à des prestations liées 
aux revenus, les travailleuses indé­
pendantes ne reçoivent qu'un mon­
tant forfaitaire et leur congé de 
maternité n'est que de trois semaines. 
En France, le régime des travail­
leuses indépendantes a récemment 
été réexaminé et présente donc un 
intérêt particulier. Les femmes sala­
riées qui remplissent les conditions 
requises ont droit à un congé de 
16 semaines au taux de 84% de leurs 
gains (plafonnés), avec des exten­sions dans certains cas. Jusqu'en 
1995, les travailleuses indépendantes 
avaient droit à un montant forfaitaire 
(correspondant à une semaine de 
salaire minimum) à titre de compen-
sation partielle pour réduction 
d'activité. A la différence des sala­
riées, elles n'étaient pas tenues 
d'arrêter de travailler, même si, pour 
les encourager à le faire, une indem­
nité complémentaire égale au salaire 
minimum pouvait leur être octroyée 
pour couvrir une main-d'oeuvre de 
remplacement pendant une durée 
maximale de 28 jours, prolongée 
dans certains cas,. La profession mé­
dicale s'est déclarée favorable à des 
mesures encourageant les travail­
leuses indépendantes à arrêter de tra­
vail 1er pendant une période plus 
longue que la moyenne de quinze 
jours qu'elles prenaient réellement. 
Avec le nouveau régime, l'indemnité 
forfaitaire compensant la réduction 
d'activité a été doublée, et une nou­
velle allocation hebdomadaire est 
également versée, mais seulement à 
condition que la femme arrête de tra­
vailler. Cette allocation, destinée à 
favoriser les faibles revenus, est for­
faitaire (et non proportionnelle au 
gain comme dans le cas des salariées) 
et n' est normalement versée que pen­
dant 30 jours, bien que cette durée 
puisse être multipliée par deux ou 
trois pour des raisons médicales. Elle 
reste de toute façon inférieure à la 
période minimale prévue pour les sa­
lariées, à savoir, 16 semaines. 
En conclusion, les exigences des 
femmes qui travaillent sont triples 
lorsqu'approche la date de la nais­
sance: bénéficier d'un congé suffi­
samment long pour protéger la santé 
de la mère et du bébé, d'une compen­
sation suffisante pour perte de reve­
nus et d'une protection suffisante de 
leur emploi. Pour les salariées, ces 
besoins ont, en grande partie, été re­
connus et prévus dans tous les Etats 
128 
Chapitre 6 * La protection sociale et les travailleurs Indépendants 
membres, ce qui est loin d'être le cas 
pour les travailleuses indépendantes. 
En outre, il semble que peu de 
recherches aient été menées sur l'im­
pact de la grossesse sur les femmes 
non salariées et leur travail, et que la 
meilleure manière d'améliorer la 
situation ait (sauf en France) suscité 
des débats politiques très limités. 
Allocations chômage 
Dans onze des quinze Etats mem-
brès,"l'âssurancè. sociale ne couvre 
pas les travailleurs indépendants 
contre le chômage (bien qu'en 
Irlande et au Royaume-Uni, il existe 
des dispositions pour les quelques 
pêcheurs travailleurs indépendants), 
partiellement en raison des difficul­
tés pratiques rencontrées pour leur 
fournir une couverture. Les princi­
paux problèmes consistent à savoir 
quand une personne est vraiment au 
chômage, c'est-à-dire si elle a fait 
faillite et n'a pas cessé volontaire­
ment son activité ou, lorsque l'entre­
prise continue d'exister, si l'absence 
de contrats en cours doit être consi­
dérée comme équivalente au chô­
mage et, si oui, pendant combien de 
temps. Ce dernier aspect est particu­
lièrement délicat à définir en cas de 
travail saisonnier. 
Comme indiqué ci-après, dans de 
nombreux pays où l'assurance 
sociale contre le chômage n'existe 
pas pour les travailleurs indépen­
dants, ceux-ci ont droit à une aide 
sociale dans certains cas. 
Dans les quatre Etats membres où 
cette protection existe — le 
Luxembourg, le Danemark, la Suède 
et la Finlande — ces problèmes se 
sont posés et ont été résolus d'une 
manière ou d'une autre. Au Luxembourg, le régime pour les 
travailleurs indépendants a été intro­
duit en 1976 et, tout comme le régime 
correspondant pour les salariés, il est 
financé par des impôts; toutefois, 
pour y avoir droit, il faut verser des 
cotisations à un fonds de pension 
pendant cinq ans au moins (durée 
réduite à douze mois dans des 
circonstances exceptionnelles). Rien 
n' est prévu pour un chômage tempo­
raire dans une entreprise existante. 
La personne concernée doit avoir 
cessé son activité en raison de diffi­
cultés économiques ou financières et 
doit remplir toutes les conditions nor­
males pour bénéficier de l'allocation 
chômage. Des mesures ont été prises 
pour s'assurer que l'allocation n'est 
pas versée à des personnes ayant 
choisi volontairement le chômage. 
Au Danemark (où le régime date 
également de 1976), dans un premier 
temps, des mesures avaient été mises 
en place pour lutter contre le chô­
mage « volontaire », mais elles ont 
été supprimées pour éviter d'inciter 
les intéressés à persévérer dans une 
entreprise qui n'était pas économi­
quement viable. De même, pour évi­
ter d'aider des entreprises non 
rentables, une définition stricte du 
chômage a été adoptée lorsque les 
entreprises continuent d'exister. 
Les prestations de chômage sont 
assurées au Danemark par des 
caisses d'assurance chômage, où 
l'affiliation est volontaire, et elles 
sont financées dans le cas des travail­
leurs indépendants par leurs cotisa­
tions et par une subvention de l'Etat 
(comme pour les salariés). Pour per­
cevoir l'allocation chômage, la per­
sonne concernée doit avoir cotisé à 
une caisse d'assurance pendant 
douze mois au moins, à l'instar des 
salariés, ou avoir suivi une période de 
formation appropriée et elle doit 
généralement avoir cessé toute acti­vité. Depuis 1990, les interruptions 
temporaires d'entreprises sont cou­
vertes, par exemple à la suite d'un 
incendie, d'inondations ou d'intem­
péries. Dans ces cas, l'allocation est 
versée pendant treize semaines seu­
lement, alors qu'elle peut l'être 
pendant 30 mois lorsque l'activité a 
cessé complètement (ou pour un 
salarié sans travail). Une réforme 
plus récente (1994) permet égale­
ment à une personne qui associe em­
ploi salarié et activité indépendante 
d'avoir droit à l'allocation, comblant 
ainsi une lacune dans les dispositions 
en vigueur. En. 1991, .50% environ, 
des travailleurs indépendants étaient 
affiliés à une caisse d'assurance 
chômage. 
En Suède, où le régime est en place 
depuis les années 1960 et où il existe 
également des caisses d'assurance 
chômage facultatives financées de la 
même manière qu'au Danemark, 
quelque 140.000 travailleurs indé­
pendants sont affiliés à une caisse. 
Pour bénéficier de l'allocation, la 
personne concernée droit avoir cotisé 
pendant 24 mois (contre douze mois 
pour un salarié), satisfaire aux règles 
relatives à la recherche d'un emploi 
et avoir, en général, cessé son activi­
té, bien que le versement de l'alloca­
tion soit possible pendant des 
interruptions temporaires d'activité. 
En Finlande, les caisses d'assurance 
chômage sont réservées aux salariés, 
mais un régime distinct prévoit des 
indemnités forfaitaires pour les tra­
vailleurs indépendants et les nou­
veaux venus sur le marché du travail. 
La création d'une caisse d'assurance 
pour travailleurs indépendants, qui 
verserait des allocations proportion­
nelles aux revenus comme c'est le 
cas pour les salariés, est activement à 
l'étude. 
-129 
Chapitre 6-La protection sociale et les travailleurs Indépendants 
Allocations familiales 
Les allocations familiales sont, au 
sein de l'Union, versées à toutes, ou 
pratiquement toutes, les familles 
ayant des enfants à charge. A l'ori­
gine, les travailleurs indépendants en 
étaient exclus, mais actuellement, 
dans tous les Etats membres sauf 
trois, ils reçoivent des allocations, de 
la même manière et au même taux 
que les salariés. Dans l'un de ces trois 
pays, la Belgique, la plupart des dif­
férences ont été éliminées et une 
politique d'égalité complète de trai­
tement est à" l'étude. Mais dans les 
deux autres, la Grèce et l'Italie (où 
seuls les agriculteurs reçoivent des 
allocations), il y a peu de discussions 
pour améliorer la situation actuelle 
(voir encadré). 
Aide sociale 
Les travailleurs indépendants dont 
les revenus sont inférieurs à un 
plancher ont recours à l'aide sociale 
dans la plupart des Etats membres, 
les principales exceptions étant la 
Grèce et le Portugal, où il n'existe pas 
de mesure nationale ou locale d'aide. 
Comme les deux carences les plus 
importantes dans les assurances 
sociales accessibles aux travailleurs 
indépendants sont le chômage et 
l'incapacité à court terme due à la 
maladie, leur accès à l'aide sociale 
dans de telles circonstances revêt 
donc un intérêt particulier. 
Chômage 
Dans onze Etats membres, les tra­
vailleurs indépendants dont l'entre­
prise fait faillite ont droit à l'aide 
sociale s'ils ont des ressources insuf­
fisantes et s'ils remplissent les condi­
tions prévues pour l'indemnisation du chômage. En Espagne et en Italie 
en revanche, ils peuvent bénéficier 
d'un soutien du revenu versé par les 
régions. 
Toutefois, si un travailleur indépen­
dant se trouve dans une situation 
d'interruption temporaire de revenus 
provenant d'une entreprise existante 
et si ces revenus tombent au-dessous 
du niveau d'aide sociale ou s'ils sont 
normalement inférieurs à celui-ci, il 
n'est pas assuré de bénéficier de 
l'aide sociale. La situation est encore 
moins claire en Espagne et en Italie, 
où des régimes.régionaux ont leurs 
propres règles, ou en Suède, où l'aide 
est gérée au niveau local (bien qu'il 
semble que les travailleurs indépen­
dants ne puissent généralement pas 
s'attendre à la recevoir dans ce cas). 
En outre, en Finlande, où l'aide 
sociale est gérée par les municipalités 
dont le pouvoir discrétionnaire est 
grand, elle tend à être accordée aux 
travailleurs indépendants pendant les 
périodes de faibles revenus ou d'in­
terruption d'activité; chaque cas est 
étudié séparément et le revenu cou­
rant est le critère le plus important 
(toutefois, le revenu de l'année pré­
cédente peut également être pris en 
compte). C'est seulement au cours de 
la récession économique récente que 
la situation des travailleurs indépen­
dants est apparue comme susceptible 
de faire l'objet d'une aide sociale. 
EnBelgique, en Irlande, au 
Luxembourg et aux Pays-Bas, l'aide 
est généralement octroyée si le reve­
nu tombe au-dessous d'un minimum 
pendant une courte période, bien 
qu'en Belgique, l'assistance (le 
Minimex) ne puisse être versée pour 
soutenir une entreprise en faillite, et 
qu'aux Pays-Bas elle doive parfois 
être remboursée. 
Au Danemark, l'aide sociale n'est 
pas généralisée et n'est accordée que s'il existe un motif précis d'interrup­
tion de ressources, par exemple dans 
le cas d'un pêcheur dont le bateau est 
en réparation. Si une entreprise tra­
verse une mauvaise passe de courte 
durée ou subit des baisses de revenus 
cycliques ou structurelles, aucune 
prestation ne lui est généralement 
octroyée tant qu'elle n'a pas complè­
tement cessé son activité. 
En France, les travailleurs indépen­
dants ont droit au « revenu minimum 
d'insertion » (RMI) — l'aide sociale 
principale pour les chômeurs — tant 
qu'ils n'emploient pas de personnel. 
L'évaluation repose non sur le reve­
nu courant, mais pour les agri­
culteurs, sur la superficie cultivée et, 
pour les autres, sur le chiffre 
d'affaires antérieur. Le RMI n'est 
donc pas destiné à compenser les 
interruptions temporaires de reve­
nus. 
Au Royaume-Uni, aucune assistance 
n'est prévue lorsque l'interruption de 
ressources est considérée comme un 
élément structurel normal de l'entre­
prise — que celle-ci soit saisonnière, 
qu'elle repose sur une suite de 
contrats de courte durée ou qu'elle 
subisse une chute momentanée des 
ventes. Ceux dont le travail est inter­
rompu par des facteurs extérieurs, 
tels que les intempéries, peuvent 
avoir droit aux prestations, bien que 
le critère de ressources repose géné­
ralement sur les revenus des douze 
derniers mois, ce qui tend à exclure 
un grand nombre de travailleurs 
indépendants de l'aide destinée à 
couvrir les besoins à court terme. 
En Autriche, l'aide sociale n'est 
versée qu'aux personnes n'ayant ni 
revenus ni actifs, de sorte que les 
travailleurs indépendants dont les 
revenus diminuent temporairement 
n'y ont pas droit. 
-130 
Chapitrée- La protection sociale et les travailleurs Indépendants 
Incapacité de travail 
temporaire 
Comme signalé plus haut, la protec­
tion sociale comporte de nombreuses 
lacunes en ce qui concerne l'incapa­
cité de travail de courte durée; elle est 
inexistante dans certains Etats mem­
bres et soumise à de longs délais de 
carence dans d'autres. Le droit à 
l'aide sociale en pareil cas varie lui 
aussi selon les pays. En Espagne et 
en Italie, où l'aide est régionale, la 
situation diffère de celle des autres 
pays et n'est pas claire. 
' -y. > 
En France, les travailleurs indépen­
dants n'ont pas droit à l'aide sociale 
s'ils sont incapables de travailler 
pendant de courtes périodes, mais ils 
peuvent contracter une assurance pri­
vée pour couvrir ce risque, et la situa­
tion est la même en Autriche. 
En Belgique, au Danemark, au 
Luxembourg, en Suède et aux Pays-
Bas, les travailleurs indépendants ont 
droit à l'aide sociale pendant les 
délais de carence prévus par les 
régimes d'assurance sociale pour le 
cas d'incapacité de travail, l'aide 
étant assise sur une évaluation de leur 
revenu courant. C'est également le 
cas en Allemagne, où tous les travail­
leurs indépendants n'ont pas droit à 
l'assurance maladie. En Finlande, si 
les non salariés n'ont pas de revenus, 
ils peuvent demander une allocation 
journalière minimum de maladie, 
éventuellement complétée par une 
aide sociale si, par exemple, la mala­
die entraîne des dépenses supplé­
mentaires. 
En Irlande, peu d'informations sont 
disponibles sur la manière dont sont 
traitées les demandes d'aide sociale 
présentées par des travailleurs indé­
pendants. Selon un rapport de 1991, 
il s'agit d'une « sorte de zone grise, 
sans couverture spécifique et sans certitude quant aux droits ». En 
1994, le National Pensions Board a 
recommandé une nouvelle allocation 
sous conditions de ressources pour 
les travailleurs indépendants en cas 
d'incapacité de courte durée et 
d'invalidité de longue durée, qui est 
actuellement étudiée par le gouver­
nement. 
Au Royaume-Uni, la personne qui 
demande une aide doit démontrer 
non seulement que son revenu actuel 
est inférieur à un certain seuil, mais 
que la structure normale de ses reve­
nus est interrompue par suite-de 
l'incapacité. En pratique, cela signi­
fie qu'elle travaille moins de 
16 heures par semaine, durée 
calculée généralement sur les douze 
derniers mois, et que l'entreprise 
n'est plus une affaire florissante. De 
ce fait, les travailleurs indépendants 
ne peuvent recevoir l'aide pour de 
courtes périodes d'incapacité. 
Travailleurs 
familiaux non 
rémunérés 
Les travailleurs familiaux non 
rémunérés incluent les épouses, 
les enfants et d'autres membres de la 
famille du travailleur indépendant, 
qui ne reçoivent aucune rémunéra­
tion pour leur travail en tant que tel, 
mais qui peuvent être entretenus par 
la personne concernée. 
En 1994, si l'on exclut les nouveaux 
Etats membres, le nombre des tra­
vailleurs familiaux non rémunérés 
dans l'Union était tombé à 3,3 mil­
lions, contre 3,7 millions en 1990 et 
4;4.millions en 1986. Toutefois, leur 
nombre relatif est beaucoup plus éle­
vé dans les Etats membres du sud de 
l'Union que dans ceux du nord. En 
1994, bien plus de la moitié d'entre Evolution des 
mesures prises 
en faveur des 
travailleurs familiaux 
non rémunérés en 
France et en Italie 
France: aux termes de la lé­
gislation introduite en 1994, 
le conjoint collaborateur 
d'un artisan ou d'un commer­
çant indépendant, ayant tra­
vaillé à temps partiel pour un 
employeur autre que son 
mari, peut cotiser volontaire­
ment auprès d'une caisse 
d'assurance-vieillesse afin de 
compléter son droit à pension 
au titre du régime général 
(acquis grâce à son emploi à 
temps partiel). 
Italie: en 1995, la Cour 
constitutionnelle a déclaré 
que «le travail effectué au sein 
de la famille, du fait de sa 
valeur sociale et également é-
conomique, peut être inclus 
dans le champ d'application 
de l'article 35 de la Constitu­
tion, qui garantit la protection 
du travail sous toutes ses 
formes». Cette décision a été 
saluée comme la reconnais­
sance officielle des femmes 
au foyer en tant que travail­
leuses et a ainsi fourni un 
cadre juridique aux revendi­
cations concernant les presta­
tions d'assurance sociale 
avancées par les associations 
de femmes au foyer. On peut 
également considérer que 
cette décision permet d'amé­
liorer la situation des femmes 
mariées qui travaillent sans 
être rémunérées. 
eux (56%) se concentraient dans trois 
Etats membres seulement — la 
Grèce, l'Espagne et l'Italie—et 43 % 
travaillaient dans l'agriculture. 
Si l'on considère l'ensemble de 
131 -
Chapitre 6-La protection sociale et les travailleurs Indépendants 
Travail indépendant et cotisations sociales 
Un problème commun à la plupart des Etats membres, étant donné que les 
travailleurs indépendants paient, dans l'ensemble, moins d'impôts et de 
cotisations sociales, consiste à identifier les véritables travailleurs indépen­
dants et à les différencier des travailleurs qui sont en fait salariés. Ce 
problème est particulièrement fréquent dans les pays où les employeurs 
payent des cotisations relativement élevées et où ils s'efforcent activement 
d'éviter de les acquitter en sous-traitant le travail à des travailleurs «indé­
pendants», plutôt que d'employer directement du personnel (il s'agit sou­
vent des mêmes personnes). Si ce moyen permet efficacement de réduire 
les coûts de main-d'oeuvre pour l'employeur et d'augmenter le salaire net 
du travailleur, il restreint en même temps le droit à la protection sociale ou, 
dans certains cas, exclut complètement les personnes concernées des pre­
stations d'assurance sociale. 
France: un problème s'est posé pour les personnes qui déclarent, à tort, 
qu'elles sont indépendantes et qui paient donc des cotisations moins 
élevées, alors qu'en réalité elles travaillent pour un seul employeur. Une 
loi a été introduite en 1994 pour mettre un terme à cette situation. 
Allemagne: un problème politique important concerne un nouveau groupe 
de travailleurs indépendants qui sont, en fait, de véritables salariés n'ayant 
pas de contrat d'emploi en bonne et due forme. Les professions indépen­
dantes étant définies par la loi et ces personnes n'étant pas couvertes par 
les définitions existantes, elles ne paient absolument aucune cotisation 
sociale. Dans un certain nombre de Lander, des mesures sont actuellement 
prises pour remédier à cette situation. 
Italie: des mesures ont été introduites en 1994 pour apporter une solution 
au problème des non salariés qui exercent des activités annexes et évitent 
de payer les cotisations. 
Royaume-Uni: Un texte législatif a été introduit il y a quelques temps pour 
redéfinir comme salariés les travailleurs qui se prétendent non-salariés alors 
qu'ils travaillent régulièrement pour un employeur unique, indépendam­
ment de leur lieu de travail et des dispositions contractuelles. Cette mesure 
visait en particulier, à empêcher la fraude au niveau des impôts et des 
cotisations de la part des personnes se prétendant travailleurs indépendants 
dans le secteur du bâtiment 
l'Union, quelque 70% d'entre eux 
étaient des femmes; cependant, en 
Irlande (53%) et dans la plupart des 
Etats membres du sud (à l'exception 
de la Grèce), leur proportion était 
inférieure (aux alentours de 60%). 
Ces travailleurs sont couverts par des 
systèmes de protection sociale dont 
la portée est toutefois plus limitée 
que pour les autres travailleurs : 
- leurs dépenses de santé sont 
prises en charge dans les pays où existe un service national de san­
té: au Danemark, en Finlande, en 
Suède, en Italie, en Espagne, au 
Portugal, en Irlande et au 
Royaume-Uni et en Suède; 
ailleurs, les épouses sont cou­
vertes par l'assurance maladie de 
leur mari, ainsi peut-être que 
d'autres membres de la famille; 
ils ont droit à des pensions, aux 
prestations de réversion et d'in­
validité (et, dans certaines 
régions, à l'assurance maladie) dans les pays où tous les rési­
dents sont couverts — au 
Danemark, aux Pays-Bas, en 
Finlande et en Suède, mais en 
général les montants versés sont 
minimes, quoiqu'en Finlande, ils 
puissent s'affilier à un régime de 
travailleurs indépendants; 
au Royaume-Uni, en cas d'inva­
lidité, il existe une allocation 
pour invalidité grave, versée 
sans cotisation en contrepartie, à 
un taux inférieur à l'allocation 
principale d'invalidité; 
au Luxembourg et en Allemagne, 
ils peuvent bénéficier de presta­
tions en cas d'accident du travail 
(risque pour lequel l'assujettisse­
ment n'est pas toujours obliga­
toire): 
au Luxembourg et en Finlande, 
ils ont droit aux prestations de 
maternité (versées grâce à un 
régime général collectif), ce 
qui est également le cas au 
Danemark et en France lorsqu'il 
s'agit de femmes effectuant un 
travail non rémunéré; 
à l'exclusion de la Grèce et du 
Portugal, ils ont droit à l'aide 
sociale de la même manière que 
les autres résidents; toutefois, les 
femmes ne la perçoivent que si 
les revenus cumulés du mari et 
de la femme sont inférieurs à un 
certain seuil. 
Dans les autres cas, les femmes 
mariées qui travaillent sans être 
rémunérées ne bénéficient que des 
droits dérivés et aucune prestation 
n'est prévue pour les autres travail­
leurs non rémunérés (voir toutefois 
l'encadré relatif à deux nouveautés 
concernant la France et l'Italie). 
11? 
Chapitre 6* La protection sociale et les travailleurs Indépendants 
Le rôle de 
l'assurance privée courte ou de longue durée, les pen­
sions de retraite et celles de réver­
sion. Le niveau 
des cotisations 
Lorsqu'un travailleur indépen­
dant n'est pas couvert par des 
régimes publics, sa seule ressource 
est alors l'assurance privée s'il veut 
être protégé contre certains risques. 
En fait, on prétend parfois que 
l'absence de protection publique est 
sans grande conséquence car les tra­
vailleurs indépendants peuvent tou­
jours souscrire une assurance privée. 
Malheureusement, le débat sur ce 
point est-faussé pari'absence de cloi>, 
nées concernant le nombre de per­
sonnes assurées, le coût des primes, 
le niveau des prestations et l'impor­
tance des abattements fiscaux. Tout 
au plus, seuls des commentaires 
généraux sont possibles sur ces 
points. 
Tout d'abord, en pratique, l'assu­
rance privée ne couvre pas tous les 
risques de sécurité sociale. Cela est 
particulièrement vrai pour le chô­
mage; dans ce domaine, même dans 
les onze Etats membres où il n'existe 
pas d'assurance sociale pour les tra­
vailleurs indépendants et où l'aide 
sociale n'existe pas toujours, bien 
peu de régimes d'assurance privée 
permettent de combler cette lacune. 
Il en va de même pour la maternité, 
pour laquelle l'assurance sociale 
pour les non salariées est souvent 
limitée ou inexistante: l'assurance 
privée ne la couvre généralement 
pas, sauf lorsqu'elle fait partie de 
l'assurance maladie privée, comme 
c'est le cas en Allemagne et aux 
Pays-Bas. 
Cependant, dans d'autres domaines 
où la protection sociale est insuffi­
sante, des régimes d'assurance pri­
vée ont été créés pour couvrir les 
dépenses de santé, la perte de revenu 
due à une incapacité de travail de Mais les données concernant les 
points suivants ne sont pas suffisam­
ment détaillées : 
- l'étendue de la couverture et la 
comparaison entre la protection 
offerte par l'assurance privée et 
celle offerte par les régimes pu­
blics; 
- le coût comparatif de la couver-
ture par rapport aux cotisations 
aux régimes publics que les tra­
vailleurs indépendants verse­
raient si de tels régimes 
existaient; 
- l'impact des avantages fiscaux 
destinés à réduire les coûts des 
systèmes privés qui existent, à 
des degrés divers, dans la plupart 
des Etats membres; et la mesure 
dans laquelle ces avantages 
compensent les inconvénients 
d'une exclusion des régimes pu­
blics (en particulier dans le cas 
des personnes à faibles revenus 
qui paient peu d'impôts) et ces 
personnes sont couvertes (étant 
donné que pour être acceptées, 
elles ont parfois dû verser des 
sommes importantes sous forme 
de primes d'assurance). 
Pour les travailleurs indépendants 
qui ont des revenus élevés, l'assu­
rance privée peut être une option de 
choix car elle permet d'avoir une pro­
tection sur mesure, adaptée aux 
besoins individuels ou profession­
nels d'un individu. L'assurance pri­
vée n'est toutefois pas toujours une 
alternative satisfaisante à l'assurance 
sociale pour les personnes dont les 
revenus sont plus faibles ou varia­
bles. Dans un certain nombre de pays 
— la France, la Belgique, 
l'Italie, le Portugal et l'Espagne en 
particulier — les cotisations versées 
par les travailleurs indépendants ont 
été augmentées ces dernières années 
pour combler les déficits des régimes 
des travailleurs indépendants ou pour 
servir des prestations plus élevées ou 
plus étendues. En Grèce, les taux de 
cotisation ont été harmonisés pour les 
nouveaux salariés et les travailleurs 
indépendants en 1992 et alignés sur 
le régime général des salariés (IKA). 
Par ailleurs, dans plusieurs Etats 
membres, les travailleurs indépen­
dants peuvent choisir de payer des 
cotisations réduites et de percevoir 
des prestations moins élevées, plus 
tard ou moins nombreuses. Certaines 
de ces dispositions existent depuis 
longtemps, d'autres ont été intro­
duites ces dernières années. Au 
Portugal, opter pour un taux de coti­
sation plus faible signifie renoncer 
aux prestations de maladie et de 
maladie professionnelle ainsi qu'aux 
allocations familiales. De même, en 
Espagne, les travailleurs indépen­
dants peuvent choisir de payer des 
cotisations moins élevées et de 
renoncer aux prestations de maladie 
pendant une période de trois ans, 
ainsi que de verser des cotisations 
moins importantes au régime de 
retraite (et de toucher une pension 
moindre), ce qui est également le cas 
en Allemagne. En Suède, ils peuvent 
choisir d'attendre 33 ou 99 jours 
avant de percevoir certaines presta­
tions en échange de cotisations moins 
élevées. En outre, en Allemagne et en 
Irlande, les travailleurs indépendants 
qui ont de très faibles revenus ne 
paient aucune cotisation, et sont éga­
lement exclus du droit à prestations. 
-133 
Chapitre 6-La protection sociale et lés travailleurs Indépendants ,«P 
C'est aussi le cas au Royaume-Uni, 
bien qu'ils puissent dans ce pays 
payer des cotisations sur une base 
volontaire et avoir alors droit à toutes 
les prestations de sécurité sociale 
sauf les allocations chômage. 
Il existe aussi d'autres manières de 
diminuer le montant des cotisations 
et d'améliorer les prestations. En 
Italie et en France, un certain nombre 
de mesures ont été prises pour reva­
loriser les régimes des travailleurs 
indépendants, grâce à des subven­
tions publiques et au transfert de res­
sources à partir des régimes des 
salariés. En Allemagne et en France, 
les régimes de retraite des exploitants 
agricoles sont subventionnés, tout 
comme le sont, en Finlande, les 
régimes des travailleurs indépen­
dants en général. Au Luxembourg, 
l'Etat a récemment pris à sa charge le 
coût des prestations de maternité et 
les a étendues aux non salariées. réalisées au cours des vingt dernières 
années. Toutefois, ainsi qu'il est pré­
cis, des lacunes subsistent dans de 
nombreux pays de l'Union, et davan­
tage d'informations, des examens 
détaillés et d'autres débats sont 
nécessaires concernant un certain 
nombre de points. 
Les informations sur Y impact de ces 
différentes mesures sont toutefois 
limitées. Peu de données sont dispo­
nibles sur les groupes de travailleurs 
indépendants qui souscrivent à une 
assurance sociale lorsque cette der­
nière est facultative ou optent pour de 
faibles cotisations. On ignore notam­
ment s'il s'agit plutôt de travailleurs 
indépendants à revenus élevés, qui 
préfèrent prendre leurs propres 
dispositions, ou de travailleurs indé­
pendants à faibles revenus qui ne 
peuvent payer une assurance privée 
et disposent de peu d'épargne. En 
l'absence de ce type de données de 
base, les gouvernements peuvent dif­
ficilement forrruler des politiques ef­
ficaces en la matière. 
Dans la plupart des Etats membres, 
les gouvernements ont tenté progres­
sivement d'améliorer la protection 
sociale des travailleurs indéA idants 
et des avancées significatives ont été 
-134 
"' "J :$" Chapitre 7- Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
Chapitre 7 Protection sociale et garde 
d'un enfant ou d'un adulte 
Dans de nombreux cas, l'acquisition et le 
maintien des droits à la protection sociale 
supposent l'exercice d'un emploi régu­
lier et rémunéré. La garde d'un enfant ou 
la priseen charge d'une personne handi­
capée ou âgée et infirme, généralement 
un parent, peut très bien obliger le travail­
leur à quitter son emploi temporairement 
ou à travailler moins. S'il relève d'un 
régime de protection sociale assis sur des 
cotisations, ses droits à prestations s'en 
ressentiront Lorsque les taux des presta­
tions sont liés aux rémunérations, il est 
évident que la personne qui travaille 
moins ou hypothèque sa carrière en ces­
sant temporairement son activité aura 
droit à un montant moindre. Les femmes 
ont traditionnellement été et, malgré 
l'évolution des mentalités et des politi­
ques, restent les premières victimes de 
cette situation. 
La synthèse de quinze Etats membres, 
dont la culture, les structures familiales et 
les modahtés de protection sociale se 
caractérisent par une grande diversité, est 
une entreprise délicate. Par le passé, dans 
la plupart des régions de l'Union, les 
femmes étaient généralement responsa­
bles de la garde des enfants et des 
adultes nécessitant une prise en charge 
particulière; pour elles, dès lors, l'exer­
cice d'un emploi rémunéré était considé­
ré comme accessoire. Le régime de 
sécurité sociale s'est développé sur cette 
base. Les femmes dépendaient (du 
moins, lorsque les prestations n'étaient 
pas liées à des critères de résidence) du 
soutien financier de leur époux, tant pen­
dant leur vie professionnelle que pendant 
leur retraite. Si le mari décédait avant son épouse, celle-ci avait droit à une pension 
de veuve et à une aide pour les enfants à 
charge, en fonction de l'emploi et des 
cotisations du défunt ainsi que de ses 
; antécédents professionnels. Lorsque les 
hommes—par exemple, des pères isolés 
ou des époux ayant à charge un conjoint 
handicapé ou infirme—devaient assurer 
la garde d'un enfant ou d'une personne 
âgée ou handicapée, leur protection 
sociale était souvent déficiente. 
L'évolution sociale a sapé les fonde­
ments de cette organisation tradition­
nelle: 
- le rôle des femmes, que ce soit 
au foyer, dans la société ou sur 
le marché de l'emploi, a connu 
de profondes mutations depuis 
la mise en place des régimes 
de protection sociale européens 
de l'après-guerre; bien qu'elles 
n'aient pas eu partout la même 
ampleur, ces mutations ont eu 
lieu dans tous les pays; 
- les divorces et les familles 
monoparentales se sont multi­
pliés, pendant que l'union libre 
progressait; 
- la proportion des personnes 
âgées et infirmes a progressé, car 
il est plus fréquent d'atteindre un 
âge avancé; dès lors, le problème 
de la prise en charge de cette 
population se pose avec une 
acuité accrue. Dans le même 
temps, le droit des personnes handicapées aux soins extra­
hospitaliers est mis à l'honneur. 
Aussi s'interroge-t-on désormais sur 
l'adéquation de certaines caractéris­
tiques des régimes de protection 
sociale, en particulier sur le rôle 
considérable des droits dérivés. 
Ces dernières années ont vu une re­
connaissance accrue de l'importance 
que revêt la garde des enfants et la 
prise en charge des adultes, non seu­
lement pour les personnes concer­
nées mais pour la nation — et 
l'économie —- dans son ensemble. 
Elles se sont également caractérisées 
par une volonté générale d'égalité 
plus grande entre les femmes et les 
hommes dans la société, notamment 
grâce à des mesures favorisant la 
conciliation des responsabilités fa­
miliales et professionnelles. Il s'agit, 
par exemple, de mener des politiques 
actives ayant pour objectif de sauve­
garder les droits à la protection so­
ciale des personnes qui ont la garde 
d'un enfant ou d'un adulte. 
D'une manière générale, les Etats se 
sont engagés sur deux grandes voies: 
d'une part, éliminer les obstacles à 
l'emploi en mettant sur pied des ser­
vices gratuits ou subventionnés qui 
assurent, par exemple, la garde des 
enfants et les soins à domicile pour 
les personnes âgées et handicapées; 
d'autre part, servir des prestations 
sociales aux personnes qui ont la 
garde d'un membre de leur famille ou 
préserver leurs droits à la protection 
sociale pendant les périodes où elles 
t** 
Chapitre 7~ Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
Tableau 12 Allocations de maternité (au 1er janvier 
1995) 
Belgique 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
France 
Irlande 
Italie 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Autriche 
Portugal 
Finlande 
Suède 
Royaume Uni En % du salaire 
110/117 
73 
100 
100 
100 
113 
93 
86 
111 
100 
100 
124 
80/90 
25/90 Durée 
15 semaines 
28 semaines 
14 semaines 
16 semaines 
16 semaines 
16/26 semaines 
14 semaines 
5 mois 
16 semaines 
16 semaines 
16 semaines 
98 jours 
263 jours 
jusqu'à 18 mois 
18 semaines 
Notes: En Belgique, l'allocation versée équivaut à 117% des gains pendant les 30 
premiers jours et à 110% ensuite. En France, la durée du congé est de 16 
semaines pour les deux premiers enfants et de 26 semaines pour les suivants. 
En Suède, le congé de maternité est inclus dans le congé parental de longue 
durée (voir encadré 1). Au Royaume-Uni, une allocation peut être versée, qui 
est égale à 90% pendant les six premières semaines, et à environ 25% des 
gains moyens de la femme ensuite. En Finlande, les taux sont fixés en fonction 
d'une allocation journalière équivalente à l'assurance-maladie. Un minimum 
(64,95 FMK, soit environ 11,5 ECU) est versé aux personnes n'ayant pas de 
revenu, tandis que celles dont le revenu annuel est inférieur à 37 930 FMK 
(environ 6800 ECU) reçoivent le minimum plus 30% de leurs gains. Ce 
complément passe à 68% pour les gains annuels inférieurs ou égaux à 114 
290 FKM (20 450 ECU), à 40% jusqu'à 190 480 FMK (34 100 ECU) et à 25% 
pour plus de 190 480 FMK. 
ne travaillent pas, ou travaillent 
moins. Ces deux démarches ne sont 
bien sûr pas incompatibles et on 
s'efforce de plus en plus d'offrir un 
choix réel entre l'exercice d'un em­
ploi rémunéré, la garde d'une per­
sonne ou la combinaison de ces deux 
options. 
Le présent chapitre ne concerne pas les 
services sociaux mis en place dans les 
Etats membres — ce qui n'enlève rien à 
leur importance — mais les dispositions des régimes de protection sociale concer­
nant des périodes d'inactivité consacrées 
à la garde d'un enfant, d'une personne 
âgée ou d'un handicapé. En particulier, il 
s'intéresse à l'incidence de ces périodes 
sur les prestations à court et à long terme, 
aux difficultés auxquelles s'expose la 
personne qui tente de combiner garde et 
travail à temps partiel et aux consé­
quences du divorce ou de la rupture de 
l'union libre sur les droits à pension des 
personnes qui assurent/ont assuré la 
garde d'un enfant ou d'un adulte. Protection sociale 
pendant les périodes 
consacrées à la 
garde d'un enfant 
ou d'un adulte 
Garde de 
jeunes enfants 
Chaque année, plus de 4 millions 
d'enfants viables viennent au 
monde dans,.l'Union européenne; 
Lorsque les mères travaillent, elles ont 
généralement droit aux allocations de 
maternité pendant les semaines qui 
précèdent et suivent la naissance, ainsi 
qu'à la préservation de leurs autres 
droits à la protection sociale. Certaines 
femmes n'exerçant pas d'activité ré­
munérée toucheront aussi des alloca­
tions, soit parce qu'elles satisfont à 
certaines conditions, soit parce 
qu'elles relèvent d'un régime général 
(voir tableau 12 pour les droits des 
travailleurs salariés). Le régime géné­
ral sert parfois des allocations plus fai­
bles et, comme le note le chapitre 6, les 
prestations sont parfois moins impor­
tantes, et le congé plus court, pour les 
personnes qui exercent une profession 
indépendante. Une minorité de 
femmes ne recevra aucune aide. 
Le congé de maternité de base, cepen­
dant, est loin de suffire pour assurer la 
garde des jeunes enfants. Par le passé, les 
parents n'avaient dès lors qu'une alterna­
tive: soit l'un deux, généralement la 
mère, cessait de travailler pour élever 
l'enfant soit ils faisaient appel à un tiers. 
D en est toujours ainsi en Irlande et au 
Luxembourg fle congé de maternité y est 
limité, respectivement, à 14 et à 16 se­
maine; en Irlande, en outre, les femmes 
qui exercent une profession indépen­
dante n'y ont pas droit). Dans d'autres 
Etats membres, en revanche, il est possi­
ble de prolonger le congé, selon des 
-136 
Chapitre 7- Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
modalités diverses, l'objectif étant de 
permettre une meilleure conciliation de 
la vie familiale et de la vie profession­
nelle, de protéger la carrière de£ femmes 
et de donner la possibilité aux hommes 
déjouer un plus grand rôle dans la garde 
des jeunes enfants. La plupart du temps, 
cependant, seuls les salariés se voient 
offrir de telles possibilités. 
Huit Etats membres permettent la pro­
longation du congé de maternité, avec 
versement d'allocations et, générale­
ment protection de l'emploi (ce qui si­
gnifie, selon le pays, la garantie de la 
rémtégration dans l'emploi antérieur ou 
un emploi de statut équivalent, ou la 
simple assurance d'une réembauche 
chez l'ancien employeur). La protection 
de l'emploi peut inclure ou non la préser­
vation des droits d'ancienneté ou des 
droits acquis dans les régimes de pension 
d'entreprise, de soins de santé ou autres. 
Dans certains pays, elle ne concerne que 
les personnes qui travaillent pour des 
entreprises dont les effectifs dépassent un 
certain seuil; dans d'autres, ellenecouvre 
pas la totalité de la période sur laquelle 
peut s'étaler le congé. 
Ces huit Etats membres préservent les 
droits à de futures prestations et l'un ou 
l'autre des parents a la possibilité de pren­
dre le congé et de toucher les allocations 
qui l'accompagnent; dans certains cas, 
cependant, la mère est prioritaire. 
Aujourd'hui encore, ce sont essentielle­
ment les femmes qui adhèrent à de tels 
régimes. 
En Italie, les allocations de maternité sont 
servies pendant les deux mois qui précè­
dent et les trois mois qui suivent la 
naissance, à raison de 80% de la rémuné­
ration antérieure et au bénéfice de la mère 
seulement (en cas de décès, cependant, le 
père peut demander à toucher les alloca­
tions pour la période consécutive à la 
naissance). En outre, l'un ou l'autre des 
parents a la possibilité de prendre un 
congé supplémentaire de trois mois, pen­dant lequel il touchera 30% de sa rému-
nératioa Les emplois sont protégés jus­
qu'à un an après la naissance de l'enfant. 
Par ailleurs, le père ou la mère peut pren­
dre un congé payé en cas de maladie d'un 
enfant de moins de trois ans. Au 
Danemark, les allocations de maternité 
(au taux forfaitaire de 80% des alloca­
tions chômage) sont servies pendant 
28 semaines, au terme desquelles, depuis 
1994, l'un ou l'autre des parents peut 
prendre six mois de congé supplémen­
taire, plus six mois encore si l'employeur 
y consent Pendant cette période, les em­
plois sont protégés. Le congé peut égale­
ment être consacré à l'éducation 
d'enfants plus âgés. En outre, les parents 
ont le droit de s'absenter le premier jour 
de maladie d'un enfant 
En Belgique, au terme de 15 semaines 
d'allocations de maternité, les parents ont 
droit, dans le cadre du régime de la 
«pause-carrière», à un supplément de 3 à 
12 mois d'absence, avec protection de 
leur emploi; cependant, la pause-carrière 
ne peut durer plus de 60 mois sur l'en­
semble de la vie professionnelle de F in­
téressé. Chaque période de pause donne 
droit à une allocation forfaitaire, qui s'é-
lève à environ 300 ECU par mois (20% 
environ du salaire moyen dans l'industrie 
en 1995); ce montant est majoré lorsque 
la pause est consacrée à la garde d'un 
deuxième enfant, ou d'un enfant suivant. 
Une allocation supplémentaire est servie 
dans la région flamande, si l'enfant a 
moins de trois ans. 
En Finlande, les allocations de maternité, 
dont le montant correspond à celui des 
indemnités de maladie, sont versées pen­
dant 263 jours (à savoir 105 jours d'allo­
cations de maternité proprement dites, 
dont une partie peut être versée au père, 
et 158 jours d'allocations parentales 
d'éducation, dont l'un ou l'autre des pa­
rents peut bénéficier). Une période sup­
plémentaire de 26 semaines de congé 
parental d'éducation peut suivre, à raison 
de 68% de la rémunération. D est encore possible, au terme de ces 26 semaines, de 
prendre un congé parental qui expire au 
troisième anniversaire de l'enfant; dans 
ce dernier cas, les allocations sont d'un 
montant réduit, à savoir moins de 20% de 
la rémunération moyenne, auxquelles il 
convient d'ajouter des suppléments lors­
que deux ou plusieurs enfants ont moins 
de 7 ans et ne sont pas confiés aux ser­
vices publics de garde d'enfants, ainsi 
qu'une majoration liée au revenu. Lors­
que les deux parents travaillent, l'un ou 
l'autre peut s'absenter, en continuant à 
toucher l'intégralité de son salaire, jus-
qu' à 4 jours par an pour garder un enfant 
malade de moins de 10 ans; une alloca­
tion spéciale est également servie lors-
qu'un enfant de moins de 16 ans, 
gravement malade, nécessite des soins. 
En Suède, le droit au congé de maternité, 
susceptible de durer jusqu'à 18 mois, est 
ouvert, pour la plus grande partie de cette 
période, à l'un ou l'autre des parents, et 
l'un ou l'autre de ces derniers a la possi­
bilité de toucher des allocations pendant 
la première année (à raison de 90% de la 
rémunération pendant un mois et de 80% 
pour le reste de la période, ou à raison 
d'un minimum forfaitaire pour les per­
sonnes qui ne remplissent pas les condi­
tions requises — toutefois, à partir de 
janvier 1996, les taux seront ramenés à 
85% et 25% respectivement). Le congé 
peut également être à mi-temps ou à 
quart-temps, les allocations étant alors 
modulées en conséquence. En outre, des 
allocations sont servies jusqu'à 60 jours 
par an pour la garde d'un enfant de moins 
de 12 ans, en cas de maladie de ce dernier. 
En Allemagne, à l'issue de 14 semaines 
d'allocations de maternité, l'un ou l'autre 
des parents a la possibilité de prendre 
jusqu'à trois années de congé parental 
d'éducation, avec protection de son em­
ploi pour l'intégralité de la période visée 
et versement d'une allocation forfaitaire 
(environ 300 ECU par mois) pendant 
6 mois, et pendant 18 mois de plus si les 
revenus ne dépassent pas un certain 
137 
Chapitre 7- Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
Pays prévoyant un congé sans solde pour la garde 
de jeunes enfants 
Royaume-Uni: au delà des 14 semaines de congé de maternité, jusqu'à 
40 semaines d'absence autorisées pour toutes les salariées qui ont travaillé 
2 ans à temps plein ou 5 ans à temps partiel pour le même employeur. 
L'allocation légale de maternité ou l'allocation de maternité est versée 
pendant 18 semaines aux femmes qui y ont droit Les employeurs peuvent 
améliorer les droits sur une base contractuelle facultative. 
Portugal: à l'issue de 98 journées d'allocations, possibilité de prendre de 
6 à 24 mois de congé sans solde, moyennant accord de l'employeur; 
l'emploi est protégé. 
Grèce: 103 journées d'allocations de maternité et protection des droits de 
l'assuré. Lorsqu'un contrat d'emploi de 12 mois au minimum a été conclu, 
chaque parenta la possibilité de prendre jusqu' à 3 mois de congéjsans. solde, 
ou 6 mois s'il est divorcé ou veuf. Bans tous les cas, l'emploi est protégé. 
Espagne: à l'issue de 16 semaines d'allocations, le père ou la mère a la 
possibilité de prendre jusqu'à 3 années de congé sans solde pour prendre 
soin d'un nouveau-né. Les emplois ne sont pas protégés au delà de la 
première année. 
Pays-Bas: à l'issue de 16 semaines d'allocations de maternité, l'un des 
parents (le père ou la mère), s ' il a travaillé au moins une année chez le même 
employeur, a la possibilité de prendre un congé sans solde à temps partiel. 
Il travaillera alors jusqu'à 6 mois à mi-temps; il peut également choisir de 
s'absenter à temps plein pendant 3 mois, et un jourpar semaine pendant les 
9 mois suivants, dans le cadre d'un régime établi par une convention 
collective. Certains employeurs versent jusqu'à 75% des rémunérations par 
journée d'absence, mais ils n'y sont pas légalement tenus. 
plafond. De même, en Autriche, au terme 
de 14 semaines d'allocations de materni­
té, le père ou la mère a la possibilité de 
prendre un congé de deux ans, avec ver­
sement d'une allocation forfaitaire 
(15 ECU par jour environ, ou 20 ECU 
pour les parents isolés) et protection de 
son emploi pendant cette période. En 
outre, les parents peuvent travailler à 
temps partiel, moyennant une réduction 
proportionnelle des allocations, pendant 
deux autres années. Il leur est également 
possible de prendre congé simultané­
ment; dans ce cas, ils se partagent les 
allocations. 
En France, un congé sans solde peut 
suivre les 16 semaines d'allocations de 
maternité, mais seulement si l'em­
ployeur donne son accord, et sans garan­
tie de protection de l'emploi. Le principal régime mis en place par l'Etat (APE) 
permet au parent (généralement la mère), 
dans la mesure où il a travaillé deux des 
cinq années antérieures, de toucher une 
allocation forfaitaire (environ 450 ECU 
par mois pour le deuxième enfant 
— avant juillet 1994, il s'agissait du troi­
sième) servie jusqu'au troisième anni­
versaire de l'enfant et modulée en 
fonction d'une éventuelle activité à 
temps partiel. Les emplois, cependant, ne 
sont pas toujours protégés. 
Cinq autres Etats membres prévoient des 
périodes de congé, généralement avec 
protection de l'emploi mais sans verse­
ment d'allocations (voir encadré). En 
outre,- en Grèce, au Portugal et en 
Espagne, les parents d'un enfant handi­
capé peuvent réduire leur horaire de tra­vail, mais sans compensation des pertes 
de revenus. 
La formule du congé sans solde estmoins 
attrayante que celle du congé rémunéré. 
Mais les règles relatives à la protection de 
l'emploi restent très importantes, notam­
ment lorsqu'elles remédient à certaines 
retombées négatives du congé sur le dé­
roulement de la carrière et, dès lors, sur 
le salaire futur et les droits à pension à 
long terme. Dans les cinq pays concer­
nés, la durée du congé sans solde couvert 
par la protection de l'emploi varie entre, 
d'une part, de 3 à 6 mois en Grèce et, 
d'autre part, un an en Espagne. ' <r~-
Les Pays-Bas prévoient une combinai­
son de congé sans solde à temps plein et 
à temps partiel, les droits à la protection 
sociale se trouvant préservés pour l'inté­
gralité de la période visée. En Espagne et 
au Portugal, d'autre part, il n'existe au­
cune mesure particulière de préservation 
des droits et au Royaume-Uni, ces der­
niers ne sont protégés que pendant les 
14 semaines d'allbcations de maternité 
encore que les employeurs puissent 
continuer à payer des cotisations au ré­
gime national d'assurance et au fonds de 
pensions si les salariés reçoivent une al­
location contractuelle de maternité après 
les 18 semaines couvertes par l'allocation 
obligatoire). En Grèce, la personne 
concernée ne conservera ses droits à la 
protection sociale, y compris la couver­
ture de rassurance-maladie, que moyen­
nant le versement des cotisations 
(patronales et salariales) pendant le 
congé sans solde. 
Garde d'une personne 
âgée ou handicapée 
Bien que l'on dispose de peu d'informa­
tions quant au nombre de personnes qui 
consacrent une grande partie de leur 
temps à la garde d'une personne handi­
capée ou infirme, il semble que les chif­
fres soient élevés (voir encadré). 
- 13R 
Chapitre 7- Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
Des études révèlent qu'en-dessous de 
65 ans, notamment entre 40 et 60, la 
population qui se consacre à la garde 
d'une personne handicapée ou infirme 
est essentiellement féminine. Au-dessus 
de 65 ans, cependant, il s'agit fréquem­
ment d'hommes, qui s'occupent généra­
lement de leur épouse handicapée ou 
infirme. En outre, on trouvede nombreux 
hommes ou femmes céhbaiaires, géné­
ralement fils ou filles de la personne qui 
nécessite des soins. 
Les dispositions qui tiennent compte de 
ce type de prise en charge sont beaucoup 
moins nombreuses, que ce soit en termes 
de soutien du revenu pour les personnes 
qui doivent cesser de travailler ou en 
termes de protection de leurs droits à la 
sécurité sociale. Seuls quatre Etats mem­
bres se sont dotés de régimes d'alloca­
tions pour les personnes qui se consacrent 
à la garde d'une autre pendant une pé­
riode prolongée. Le plus ancien de ces 
régimes est celui du Royaume-Uni, où 
une allocation (sans cotisation en contre­
partie) pour la garde d'une personne in­
valide (ICA) a été instaurée en 1975; les 
femmes mariées, cependant ne peuvent 
en bénéficier que depuis 1986. Cette 
allocation, à laquelle l'intéressé a droit si 
la personne dont il prend soin reçoit une 
allocation d'aide (pour soins), s'élève 
aux deux tiers de la prestation forfaitaire 
d'incapacité de longue durée (auparavant 
appelée prestation d'invalidité). Les 
soins doivent être dispensés pendant un 
minimum de 35 heures par semaine, 
mais le bénéficiaire peut toucher un sa­
laire plafonné à quelque 60 ECU par 
semaine sans perdre la prestation; en ou­
tre, l'octroi de l'ICA donne droit à des 
crédits sur une pension de retraite au taux 
(plus faible) de la catégorie B. 
Dans deux autres Etats membres, le ré­
gime d'allocations est relativement ré­
cent L'Irlande a instauré le sien en 1990, 
au bénéfice, sous conditions de res­
sources, des personnes de plus de 18 ans 
partageant le toit d'une personne qui Etudes sur les soins non professionnels 
Royaume-Uni: en 1985, selon l'Enquête générale sur les ménages, 2,5 mil­
lions d'hommes et 3,5 millions de femmes s'occupaient d'un enfant ou d'un 
adulte en Grande-Bretagne (à l'exclusion de l'Irlande du Nord). 1,4 million 
d'entre eux dispensaient des soins pendant plus de 20 heures par semaine, 
dont 850 000 pendant 50 heures ou plus. Les femmes d'environ 50 ans 
étaient les plus nombreuses à se consacrer à la garde d'un proche. Les 
célibataires, hommes et femmes, sont beaucoup plus mis à contribution que 
les personnes mariées. Au-dessus de 65 ans, les hommes étaient plus 
nombreux que les femmes à s'occuper d'un proche. 
Irlande: selon plusieurs études menées à la fin des années 1980, une 
centaine de milliers de personnes se consacraient à la garde d'un adulte âgé, 
malade ou handicapé faisant partie de leur famille. 70% environ de ceux 
qui recevaient des soins étaient pris en charge par des membres de leur 
propre ménagent 78% dés personnes qui prc>di|^aïèntles soinsrétaient des 
femmes. Les deux tiers de ceux qui s'occupaient de personnes âgées étaient 
mariés et près du quart étaient célibataires. La majorité des personnes qui 
dispensaient les soins étaient en âge de travailler. 
Allemagne: une étude menée par Infratest en 1992 a révélé que 1,1 million 
de personnes avaient besoin de soins réguliers, voire constants pour 
190 000 d'entre elles. Dans 77% des cas, elles étaient essentiellement à la 
charge d'une même personne, presque toujours un membre de leur famille 
proche. Quelque 83% des personnes qui dispensaient les soins étaient des 
femmes. Quant aux hommes, ils s'occupaient généralement d'une épouse 
handicapée. 
Italie: en 1991, on estimait que 17% environ des familles italiennes 
devaient prendre soin d'un invalide, d'une personne atteinte d'un handicap 
majeur ou d'une personne âgée incapable de vivre de manière autonome. 
touche des prestations de sécurité sociale 
données et nécessite soins et attention en 
permanence et la gardant à plein temps. 
Les conditions de ressources sont strictes, 
ce qui limite le nombre des bénéficiaires 
potentiels. Les cotisations fictives et Y en­
semble des allocations ne sont accordées 
qu'aux personhes qui, auparavant coti­
saient ou se voyaient créditées de mon­
tants fictifs. En Allemagne, les 
allocations servies aux personnes qui dis­
pensent des soins ont été instaurées en 
avril 1995, dans le cadre de la nouvelle 
«assurance pour soins de longue durée»; 
les bénéficiaires sont aussi bien des 
membres de la famille que des profes­
sionnels (dans le premier cas, le montant 
varie, selon le niveau de soins néces­
saires, entre 200 ECU et 650 ECU par 
mois). Si les soins sont dispensés au moins 14 heures par semaine, l'intéressé 
garde ses droits à la protection sociale; 
aucune modalité particulière n' est cepen­
dant prévue pour l'assurance maladie, 
car on suppose que celle du chef de 
famille couvrira, comme dans le cas gé­
néral, tous les membres de la famille. 
La Finlande, à l'origine, donnait claire­
ment la priorité à la mise sur pied de 
services de soins à domicile pour les 
personnes âgées et handicapées; à partir 
de 1989, cependant, elle a développé son 
régime d'allocations pour soins à domi­
cile servies directement à la personne qui 
s'occupe d'une autre. Ces allocations 
sont versées par les pouvoirs publics 
locaux, mais subventionnées par le pou­
voir central, etleurmontantfluctued'une 
région à l'autre, bien qu'il soit fonction 
> 1QO _ 
Chapitre 7- Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
Personnes occupant un emploi non couvertes par 
l'assurance sociale 
Espagne: les personnes qui travaillent moins de 12 heures par semaine, ou 
moins de 48 heures par mois au total, sont exclues de certaines prestations 
— indemnités en cas d'accident ou de maladie professionnels, soins de 
santé, prestations en espèce pendant le congé de maternité et prestations du 
Fonds de Garantie Salariale. En 1994, la plupart des personnes travaillant 
un nombre d'heures réduit par semaine étaient des femmes. 
Autriche; les personnes qui gagnent moins de 13 ECU par jour, 40 ECU 
par semaine, 260 ECU par mois sont exclues de l'assurance obligatoire; 
elles ont cependant la possibilité de verser des cotisations à titre facultatif. 
Irlande: en 1993, on estime que 12 000 salariés — principalement des 
femmes — étaient exclus de la couverture de l'assurance sociale. Quelque 
16 500 travailleurs indépendants étaient également dans cette situations 
13 000 agriculteurs qui recevaient une assistance-chômage en complément 
de faibles revenus, et 3500 autres qui touchaient des revenus inférieurs au 
seuil de cotisation des travailleurs indépendants (environ 3000 ECU 
par an). 
Allemagne: les personnes qui travaillent moins de 15 heures par semaine 
et gagnent moins de 300 ECU environ (à l'ouest) ou 250 ECU (à l'est) par 
mois sont exclues de l'assurance sociale. La même mesure, en outre, frappe 
généralement ceux qui travaillent moins de deux mois ou de 50 jours 
ouvrables par an. En 1992, ces différentes règles se sont traduites par 
l'exclusion de près de 3 millions de personnes, dont 68% (2 millions) de 
femmes. 
Royaume-Uni: les personnes qui gagnent moins de 70 ECU environ par 
semaine ne sont pas couvertes par l'assurance sociale. En 1994, on estime 
que 2,2 millions de salariées et 0,8 million de salariés étaient dans ce cas. 
Pour les travailleurs indépendants, lès Chiffres rie sont pas disponibles. 
de la plus ou moins grande nécessité des 
soins. Les droits à pension de l'impétrant 
sont maintenus au même niveau que pour 
les fonctionnaires locaux. 
Cinq autres Etats membres ont pris des 
dispositions plus modestes. La Suède 
continue à privilégier les services de 
soins à domicile, mais un parent, un ami 
ou un voisin qui s'occupe d'une personne 
dans le besoin peut s'absenter jusqu'à 
30 jours de son travail, en touchant une 
rémunération égale au montant de l'in­
demnité de maladie et en conservant ses 
droits à la protection sociale. En outre, les 
pouvoirs locaux ont la possibilité de ver­
ser une allocation pour soins à domicile; 
dans ce cas, cependant, les autres droits de l'impétrant ne sont pas protégés. Le 
Danemark — qui privilégie lui aussi les 
soins assurés directement par les pou­
voirs publics — permet à une personne 
qui s'occupe à son domicile d'un parent 
ayant atteint la phase terminale de sa 
maladie de se voir dédommagée de sa 
perte de revenus, à concurrence de la 
rémunération d'une aide ménagère mu­
nicipale, et de conserver ses droits. En 
Belgique, un régime de pause-carrière, 
mis en place en 1995, permet de s'absen­
ter jusqu'à deux mois de son travail pour 
se consacrer à la garde d'une personne 
qui a atteint la phase terminale de sa 
maladie, tout en touchant une allocation 
forfaitaire (environ 300 ECU par mois) 
et en bénéficiant de la protection des droits à la sécurité sociale. Des disposi­
tions permettent également, au niveau 
local, de verser des allocations aux per­
sonnes qui se consacrent à la garde d'une 
autre; une telle aide, cependant, est lais­
sée à la discrétion des autorités, et les 
montants en question sont relativement 
faibles (25 à 125 ECU par mois). 
En Italie, en Grèce et en France, les 
régimes nationaux prévoient le verse­
ment d'allocations supplémentaires aux 
personnes qui nécessitent des soins inten­
sifs. En Italie, le montant de cette aide est 
à peu près le double de l'allocation d'in-s 
validité servie sous conditions de res­
sources; en Grèce, il est d'environ 50% 
de l'allocation d'invalidité pour incapa­
cité totale; en France, il correspond au 
salaire rriinimum. Parfois — mais pas 
toujours — les allocations sont plutôt 
versées à la personne qui dispense les 
soins. En France, si c'est elle qui reçoit 
les allocations, la personne qui s'occupe 
d'un proche est considérée comme un 
assuré jouissant de droits à la protection 
sociale ordinaires mais sans être astreint 
— pour encourager les soins à domi­
cile —au versement de cotisations. Dans 
les autres cas de figure, tout comme en 
Italie et en Grèce, les droits à la protection 
sociale tombent (c'est ce que l'on 
observe également pour les régimes lo­
caux, en France et en Italie, qui servent 
des allocations pour la garde d'un 
proche). En Espagne, au Luxembourg, 
au Portugal, aux Pays-Bas et en Autriche, 
aucune disposition ne permet aux per­
sonnes qui s'occupent d'un proche de 
prendre un congé ou de toucher des allo­
cations. Abstraction faite de l'Autriche, 
où la garde d'un enfant handicapé donne 
droit à une certaine protection des droits 
à pension (voir ci-dessous), celui qui s ' ar­
rête de travailler pour venir en aide à un 
proche doit renoncer à la fois à ses reve­
nus et à ses droits à la protection sociale 
(à l'exception des soins fournis, le cas 
échéant, par le service national de santé 
lorsqu'il existe). 
- 140 
Chapitre 7- Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
Faibles revenus et 
protection sociale 
Les personnes qui réintègrent le 
marché de l'emploi ou qui s'effor­
cent de continuer à travailler tout en 
s'occupant d'un enfant ou d'un adulte 
sont souvent obligées d'accepter un 
emploi faiblement rémunéré ou à ho­
raire réduit Si tel est le cas, cependant, 
elles risquent de ne plus pouvoir rele­
ver d'un régime d'assurance sociale et, 
donc, de ne plus pouvoir se constituer 
de droits à la protection sociale. Le 
Luxembourg, le Portugal, la France, la 
Grèce, l'Italie, les Pays-Bas et la 
Suède, où toutes les personnes qui tra­
vaillent sont soumises à l'assurance 
obligatoire, ne sont pas concernés par 
ce problème. Le Danemark non plus, 
si ce n'est que l'affiliation à une caisse 
d'assurance chômage requiert un cer­
tain nombre d'heures de travail; quant 
à la Belgique, seules sont exclues les 
personnes qui effectuent des travaux 
domestiques pour autrui pendant 
moins de 24 heures par semaine, ou qui 
font d'autres travaux ménagers pen­
dant moins de 8 heures par semaine. 
Dans un certain nombre d'Etats mem­
bres, cependant, une population non 
négligeable est exclue de l'assurance 
sociale. 
On ne sait pas, pour l'ensemble des pays, 
combien de personnes au total sont ainsi 
privées du statut d'assuré, mais les chif­
fres sont élevés au Royaume-Uni et en 
Allemagne (voir encadré). Certes, la 
garde d'un enfant ou d'un adulte n'est pas 
toujours en cause, mais les personnes 
dont la vie professionnelle est entravée 
par une telle responsabilité courent un 
risque particulier. Ces hommes et ces 
femmes n'ont aucun droit aux indemni­
tés de maladie ou de chômage et, à défaut 
de dispositions fondées sur des critères de 
résidence ou de mesures spéciales (voir 
ci-dessous), ils ne pourront acquérir de droits, sur le long terme, aux prestations 
de retraite ou d'invalidité. 
Ces cas d'exclusion font actuellement 
l'objet d'un débat entre, d'un côté, les 
partisans d'une plus grande flexibilité du 
marché de l'emploi (passant par une ré­
duction des cotisations et des coûts sup­
portés par les employeurs) et d'une 
incitation à la miiltiphcation des emplois 
à temps partiel, et, d'un autre côté, les 
tenants d'une meilleure couverture so­
ciale (comme en Espagne). Dans le 
même temps, il s'agit d'une question 
d'égalité entre hommes et femmes, vu la 
forte présence de ces dernières parmi 
les exclus (au Royaume-Uni et en 
Allemagne); d'autre part, l'incidence que 
pourraient avoir les cotisations sur les 
faibles revenus sert d'argument contre 
l'inclusion de ces derniers dans les ré­
gimes d'assurance sociale (au Royaume-
Uni). Le faible niveau de cotisations que 
les intéressés seraient capables de verser 
est également un problème: devrait-il 
donner droit à des taux de prestations liés 
aux revenus, et dès lors très faibles (qui, 
dans la pratique, pourraient ne pas dépas­
ser les allocations versées sous condi­
tions de ressources, à supposer que, 
contrairement à de nombreuses femmes 
mariées, les intéressés y aient droit), ou 
devrait-il assurer une couverture bien su­
périeure aux versements — en ce qui 
concerne l'assurance maladie, par exem­
ple (en Allemagne)? Par ailleurs, une 
hausse trop forte des allocations (forfai­
taires) par rapport au salaire qui serait 
rapporté en travaillant pourrait avoir des 
effets néfastes sur l'incitation à chercher 
du travail. 
Travail à temps partiel 
et protection sociale 
L'emploi à temps partiel, largement ré­
pandu dans l'Union européenne, pose 
également des problèmes spécifiques. En 
1994, dans l'ensemble de l'Union, près 
de 21 millions de personnes — près de 18 rnillions de salariés et 3 millions de 
travailleurs indépendants — occupaient 
un emploi à temps partiel D s'agit essen­
tiellement de femmes—environ 15 mil­
lions chez les salariés et 2 millions chez 
les travailleurs indépendants; leurs effec­
tifs sont les plus nombreux au Royaume-
Uni et en Allemagne (environ 5 millions 
dans chaque pays) mais c'est aux Pays-
Bas qu'elles représentent la plus grande 
part de la main-d'oeuvre féminine 
(66%). 
Si l'on examine les emplois exercés par 
les femmes, il est évident que dans la 
plupart 13œ Etats membres, les mères 
restent bien plus souvent au foyer, ou 
travaillent plus fréquemment à temps 
partiel, que les femmes qui n'ont pas 
d'enfants (graphiques 70 à 75). Malgré 
l'absence de chiffres comparables pour 
les personnes qui se consacrent à la garde 
d'un adulte, il est probable que leur situa­
tion est similaire, puisque les contraintes 
interdisant de travailler à temps plein sont 
largement les mêmes.. 
Bien sûr, ce n'est pas uniquement en 
fonction de la garde d'un enfant ou d'un 
adulte qu'une personne décide de travail­
ler ou non, et pendant combien d'heures. 
Une politique sociale qui assure une 
bonne prise en charge des enfants et de 
bons soins à domicile pour les personnes 
handicapées ou infirmes, la disponibilité 
de la famille, la situation financière, d'au­
tres facteurs encore, jouent un rôle im­
portant Dans le cas des parents isolés, en 
particulier, les contingences financières 
peuvent imposer une activité à temps 
plein: la mère n'a parfois droit aux allo­
cations, dès l'instant où les enfants ont 
dépassé un certain âge, que si elle cherche 
un emploi. Il est intéressant de noter, 
cependant, que quelque 55% des per­
sonnes interrogées dans le cadre du rap-
port Eurobaromètre 1993 («Les 
Européens et la Famille») considéraient 
que les enfants était un obstacle à la vie 
professionnelle des femmes, alors que 
moins de 10% étaient de cet avis dans le 
141 
Chapitre 7*~ Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
-i 100 70 Femmes âgées de 25 à 49 ans et travaillant à 
temps partiel parce qu'elles ne souhaitaient pas 
un emploi à temps plein, 1993 
100 f En % des femmes de 25-49 ans à temps partiel 
D Seule 
D Seule avec entants 
•Mariée 
•Mariée avec enfants 71 Femmes âgées de 25 à 49 ans et que les 
responsabilités familiales empêchent d'exercer 
une activité, 1993 
tOQ r En % des femmes Inactive* de 2S à 49 ans 
V B. OK, -6 ^GfVtiE "VF. IRL f L NL P UKE12 
O exclut les nouveaux Lander -' -Sl.OK- ÔfV"-vE. F IRL l L . .NL ''>«tWf^'f£« 't,'."-
D:pas de donnée* 
72 Femmes seules travaillant à temps plein ou à 
temps partiel, réparties selon l'âge de l'enfant le 
plus jeune, 1993 
100 r% 100 
8 D GR E F IRL I L NL P UK E12 
O exclut les nouveaux Lander, DK pas de données pour femmes avec entants 73 Femmes mariées travaillant à temps plein ou à 
temps partiel, réparties selon l'âge de l'enfant le 
plus jeune, 1993 
100 r% 
80 
60 • Temps plein O Temps partiel 100 
4 âo 
Barre de gauche: pas d'enfants; " 
barre du milieu: enfant < 5 ans; 
barre de droite: enfant de 10 à 15 
B D GR E F IRL 1 L NL P UK E12 
O exclut les nouveaux Lander, OK pas de données pour femmes avec enfants i'SOJ: 
40 
20 
74 Femmes seules travaillant à temps plein ou à 
temps partiel, 1993 
100 r* 
80 r 
60 
40 
20 I Temps plein • Temps partiel 
B D GR E F IRL I L NL P UK E12 
D exclut les nouveaux Lander; DK pas de données pour femmes avec enfants 75 Femmes mariées travaillant à temps plein ou à 
temps partiel, 1993 
100 r% • Temps plein B Temps partiel T 100 
D exclut les nouveaux Lander; DK pas de données pour femmes avec entants 
- 149-
Chapitre 7- Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
cas des hommes. Ces derniers, pourtant, 
font parfois leurs choix professionnels en 
fonction de la garde d'un enfant ou d'un 
adulte — les pères isolés, par exemple, 
ou les hommes qui se consacrent à la 
garde d'un adulte handicapé (voir enca­
dré sur les soins non professionnels). En 
outre, le nombre d'hommes se consa­
crant à la garde d'un enfant pourrait aug­
menter à l'avenir, parallèlement au 
développement et à l'expansion des ré­
gimes de congé parental d'éducation. 
Même s'ils occupent un emploi qui leur 
donne droit à rassurance sociale, les tra­
vailleurs à temps partiel s'exposent à des 
difificultés (voir ci-dessous, cependant, 
les remèdes possibles): 
- les cotisations peuvent donner 
droit, sur le long terme, à des 
prestations de retraite et d'invali­
dité, mais les montants en ques­
tion, liés aux revenus, risquent 
d'être peu élevés, à défaut de 
dispositions spécifiques pour re­
médier à ce problème; 
- la personne qui décide de tra­
vailler à temps partiel à un stade 
avancé de sa carrière profession­
nelle, par exemple pour prendre 
soin d'un parent plus âgé, risque 
de subir une diminution de ses 
droits à pension si ces derniers 
sont calculés sur la base du der­
nier salaire ou des dernières an­
nées précédant le départ à la 
retraite; 
- les travailleurs à temps partiel 
sont parfois exclus des régimes 
de pension professionnelle qui 
assurent un complément de pen­
sion de retraite ou d'indemnités 
de longue maladie. 
11 arrive également que des travailleurs à 
temps partiel n'aient pas droit aux indem­
nités de chômage ou de maladie, bien 
qu'ils versent des Cotisations, au motif Droit aux prestations de maladie en espèces 
pour ies personnes qui réintègrent le marché 
de l'emploi après s'être occupées d'un enfant 
ou d'un adulte (Irlande et Royaume-Uni) 
Irlande; ies prestations sont subordonnées à deux conditions: un minimum 
de 39 cotisations hebdomadaires effectives sur la totalité de la vie profes­
sionnelle et de 39 cotisations effectives ou fictives pendant l'année anté­
rieure à la maladie. Pour remplir cette deuxième condition, l'intéressé doit 
avoir versé un minimum de 13 cotisations effectives, mais il peut l'avoir 
fait pendant l'une quelconque des 3 années antérieures à la demande de 
prestations. Il pourra faire valoir toutes les cotisations fictives dont il aura 
été crédité pendant le versement de la Carer's Allowance ou pendant les 
14 semaines d'allocations de maternité. 
Royaume-Uni: la situation est.complexe, La plupart des salariés, s'il 
étaient couverts par un contrat d*emploi d'une durée minimum de 3 mois 
et s'ils touchaient des rémunérations suffisantes pour cotiser pendant les 8 
semaines antérieures à la maladie, recevront l'indemnité légale {Statutory 
Sick Pay). Les cotisations fictives ne sont pas comptabilisées pour celle-ci. 
Quant aux salariés qui ne remplissent pas ces conditions, et quant aux 
travailleurs indépendants, ils doivent remplir deux conditions pour toucher 
la prestation de T assurance nationale: avoir cotisé sur la base de rémuné­
rations correspondant au minimum à 25 fois le seuil plancher de rémuné­
ration pendant un exercice fiscal quelconque et avoir fait le versement ou 
s'être vu crédités de cotisations effectives ou fictives sur la base de 
rémunérations correspondant à 50 fois ce seuil de rémunération pendant les 
deux exercices fiscaux antérieurs à la demande de prestations. Les cotisa­
tions fictives dont l'intéressé se sera vu crédité pendant le versement des 
18 semaines d'allocations de maternité, ou pendant le versement de l'allo­
cation pour la garde d'une personne invalide, l'aideront à remplir la 
deuxième de ces conditions. 
qu'ils travaillent trop peu d'heures par 
semaine, ou trop peu sur une période de 
temps donnée. 
Reprise du travail à 
l'issue de la garde 
d'un enfant ou 
d'un adulte 
Les personnes qui reprennent le tra­
vail après avoir assuré la garde 
d'un enfant ou d'un adulte s'exposent 
également à des difficultés pour l'ac­
quisition de droits aux prestations à 
court terme, notamment si la maladie 
ou le chômage survient avant qu'elles n'aient eu le temps de satisfaire aux 
conditions nécessaires pour y avoir 
droit. Elles sont à l'abri, certes, si le 
système de santé est conçu de manière 
à servir l'ensemble de la population, si 
l'acquisition des droits aux indemnités 
de maladie n'est soumise à aucun délai 
de carence, ou encore si les cotisations 
versées avant l'interruption de la car­
rière sont prises en compte. Si le sys­
tème est moins «ouvert», en revanche, 
ou si les conditions ouvrant droit à des 
prestations données sont plus strictes, 
des problèmes peuvent se poser. 
Le développement de régimes de congé 
prolongé, avec versement d'allocations, 
pour permettre la gardé déjeunes enfants 
(dans huit Etats membres), a amélioré la 
143-
Chapitre 7 - Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
Garde d'un enfant ou d'un adulte et allocations 
chômage en Allemagne et aux Pays-Bas 
Allemagne: le congé prolongé que Ton peut facilement obtenir pour se 
consacrer à la garde d'un jeune enfant est comptabilisé comme une période 
d'emploi rémunéré et donnera dès lors droit, le cas échéant, aux prestations. 
Cependant, les personnes qui relèvent de la nouvelle «assurance pour soins 
de longue durée» doivent remplir les conditions normales pour obtenir les 
prestations de chômage — 12 mois de travail soumis à assurance pendant 
lés trois dernières années, dans le cas de la prestation d'assurance, et 
150 jours pendant la dernière année, dans le cas de la prestation d'assis­
tance. Elles ont néanmoins droit à la formation professionnelle, sans avoir 
nécessairement accompli une période d'activité préalable — une déroga­
tion utile pour celui qui s'est absenté du marché de l'emploi pendant une 
longue période. 
Pays-Bas: en ce qui concerne l'allocation crfc^àfélfebaséiservièpendant 
6 mois, les personnes qui se consacrent à la garde d'un enfant ou d'un adulte 
doivent se conformer aux mêmes règles que les autres, à savoir 6 mois 
d'activité immédiatement antérieurs à la période de chômage. Pour F allo­
cation plus large servie par la suite (de 3 mois à 4,5 ans, selon l'âge et 
d'autres facteurs), le salarié doit normalement avoir été rémunéré 52 jours 
au minimum pendant au moins 3 des 5 années immédiatement antérieures 
à la période de chômage; des règles particulières, cependant, s'appliquent 
aux personnes qui se sont consacrées à la garde d'enfants. Dans le calcul 
de la règle des 3 années sur 5, toute la période de garde d'un enfant de moins 
de 6 ans et la moitié de la période de garde d'un enfant de 6 à 12 ans sont 
comptabilisées au titre de période d'emploi. Néanmoins, il n'existe pas de 
modalité similaire pour les personnes qui se sont consacrées à la garde d'un 
adulte handicapé ou infirme. 
situation des parents, non seulement 
pendant la période d'inactivité, mais éga­
lement lors de la réintégration du marché 
de l'emploi. En revanche, dans les pays 
où le congé sans solde est, dans le meil­
leur des cas, la seule formule disponible, 
alors — à l'exception des Pays-Bas, où 
les droits à la protection sociale sont pré­
servés pendant le congé—les personnes 
qui reprennent le travail se trouvent dans 
une situation bien moins favorable. En 
outre, lorsque les périodes de congé pré­
vues sont relativement courtes, certains 
parents jugent nécessaire de rester plus 
longtemps avec leur enfant et perdent 
ainsi leurs droits à la protection de l'em­
ploi. 
Seule une minorité d'Etats membres 
(voir plus haut) préservent les droits à la 
protection sociale des personnes qui se consacrent à la garde d'un adulte pendant 
une période prolongée. 
Soins de santé 
Dans douze des quinze Etats membres, 
les personnes qui se consacrent à la garde 
d'un enfant ou d'un adulte n'ont aucune 
difficulté à bénéficier des soins de santé; 
dans les trois autres pays, elles s'exposent 
à des problèmes de gravité variable. En 
France, deux groupes de population 
conservent leurs droits à l'assurance ma­
ladie: les personnes qui ont deux enfants 
ou plus, et qui ont touché des prestations 
dans le cadre du régime de congé parental 
d'éducation, et celles que l'adulte dont 
elles s'occupent rémunère sur ses alloca­
tions d'invalidité et qui ont dès lors droit 
au statut d'assuré. Toute autre personne 
doit avoir travaillé au moins 60 heures ou avoir touché 60 fois le salaire horaire 
minimum pendant une période d'un 
mois. En Belgique, les personnes qui sont 
en pause-carrière conservent elles aussi 
leurs droits à l'assurance maladie, mais 
d'autres, y compris celles qui ont dû 
prolonger la garde à l'issue de la pause-
carrière, doivent avoir travaillé 120 jours 
au minimum (à raison d'un minimum de 
trois heures par jour) sur une période de 
6 mois. En Grèce, les personnes qui ont 
pris un congé sans solde pour se consa­
crer à la garde déjeunes enfants ne peu­
vent rester assurées (voir ci-dessus) que 
moyennant le versement de leurs propre 
cotisations et de celles de l'employeur, 
les autres doivent avoir travaillé au mini­
mum 50 jours (2 mois) pendant l'année 
précédant la maladie. Dans les trois pays, 
les personnes qui se consacrent à la garde 
d'un adulte s'exposent davantage aux 
difficultés que celles qui s'occupent d'un 
enfant 
Indemnités de maladie 
Plusieurs Etats membres n'imposent au­
cun délai de carence en matière d'indem­
nités de maladie. Il s'agit de la Suède, 
de l'Autriche, du Luxembourg, de 
l'Allemagne, de la Finlande, de l'Italie et 
des Pays-Bas. Au Portugal et en 
Espagne, aucune disposition particulière 
n'est prévue pour les personnes qui se 
sont consacrées à la garde d'un enfant ou 
d'un adulte; cela signifie, au Portugal, 
qu'elles doivent avoir été assurées pen­
dant 6 mois et avoir travaillé 12 jours 
pendant les quatre mois précédant la ma­
ladie et, en Espagne, qu'elles doivent 
avoir travaillé 180 jours pendant les cinq 
dernières années. Dans ces deux pays, 
donc, les intéressés auront souvent droit 
aux indemnités, même s'ils tombent ma­
lades peu après leur retour sur le marché 
de l'emploi. Au Danemark, les salariés 
doivent avoir travaillé 120 heures au 
moins pendant les 13 semaines qui ont 
immédiatement précédé la maladie. 
1d4 
Chapitre 7- Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
En France, en Belgique et en Grèce, les 
règles qui régissent le droit aux indemni­
tés de maladie sont identiques à celles qui 
déterminent l'accès aux soins de santé. 
Elles ne sont donc pas trop rigoureuses 
en France, mais il est plus difficile de les 
satisfaire en Grèce et en Belgique. 
En Irlande et au Royaume-Uni, les règle­
ments sont plus complexes et, dès lors, il 
peut être plus difficile de satisfaire à leurs 
exigences (voir encadré). Dans ces deux 
pays, les personnes qui se sont occupées 
d'un enfant risquent de connaître de plus 
grandes difficultés que celles qui se sont 
consacrées;à la garde d'un adulte. 
Indemnités de chômage 
La personne qui perd son emploi peu 
après avoir réintégré le marché du travail 
risque d'avoir plus de difficultés à satis­
faire aux conditions d'ouverture du droit 
aux indemnités de chômage. 
Ce n' est cependant pas le cas en Finlande, 
où les indemnités sont dues au terme 
de cinq jours de chômage déclaré. En 
Allemagne et aux Pays-Bas, des disposi­
tions particulières s'appliquent aux per­
sonnes qui reprennent le travail après 
s'être consacrées à la garde d'un enfant, 
mais non à celles qui ont pris soin d'un 
adulte (voir encadré). 
En Belgique et en Grèce, certaines dispo­
sitions permettent à la personne qui a pris 
congé pour se consacrer à la garde d'un 
enfant ou d'un adulte de rester assurée et, 
donc, d'avoir droit aux indemnités de 
chômage. Cependant, lorsque ces dispo­
sitions ne s'appliquent pas — ce qui est 
généralement le cas pour la garde d'un 
adulte- l'intéressé doit satisfaire aux 
conditions normales ouvrant les 
droits — c'est-à-dire 300 jours de travail 
en Grèce, et 312 à 624 jours (selon l'âge) 
en Belgique. Amélioration des droits à pension pour 
les personnes qui se consacrent à la garde 
d'un enfant ou d'un adulte (Italie) 
Depuis janvier 1994, les salariés qui ont cotisé 5 ans au moins peuvent: 
«. 
- se voir crédités de cinq mois de cotisations fictives de pension pour les 
enfants nés avant la période d'emploi 
- verser des cotisations facultatives, ouvrant droit à pension, correspon­
dant à 6 autres mois (équivalents au congé de maternité supplémentaire 
ordinaire) pour les enfants nés avant la période d'emploi 
- verser des cotisations facultatives, correspondant à un maximum de 
droits à pension de 5 ans, pour les périodes de garde d'un adulte 
handicapé, y compris les périodes d'absence du marché de l'emploi. 
A partir de ï995; il &rapOsiiblé:™k; i. •% -'"•?... V-- **"•'• 
- de demander à bénéficier de cotisations fictives ouvrant droit à pension 
pour des absences du travail consacrées à la garde d'un enfant de moins 
de 6 ans, à raison de 6 mois pour chaque enfant, et jusqu'à un plafond 
de 24 mois; 
- de demander à bénéficier de cotisations fictives ouvrant droit à pension, 
plafonnées à 28 mois, pour une absence du travail consacrée à la garde 
d'enfants de plus de six ans, d'un conjoint ou d'un parent invalide vivant 
sous le même toit; 
- pour les mères qui travaillent, soit de bénéficier d'un abaissement de 
l'âge de la retraite, à raison de 4 mois par enfant, jusqu'à un maximum 
dp 12 mois, soit de partir à la retraite à l'âge normal et de recevoir une 
pension majorée; 
- pour les femmes au foyer, de s'affilier à un nouveau régime de pensions, 
facultatif mais subventionné. 
Au Luxembourg, en Suède, en Italie et 
en Espagne, la personne concernée doit 
remplir toutes les conditions normale­
ment requises pour toucher les indemni­
tés de chômage—ce qui signifie qu'elle 
doit avoir cotisé pendant une période 
rninimum comprise entre 6 mois et un an 
ou plus. En Suède, elle doit également 
avoir travaillé cinq mois pendant l'année 
précédente; cependant, les personnes qui 
ne souscrivent pas une assurance chô­
mage volontaire ont toutefois droit à une 
aide sociale minimale en cas de chô­
mage. 
En Espagne, seules les personnes qui ont 
cotisé 12 mois au cours des six dernières 
années ont droit aux indemnités de chô­
mage (dont le montant est lié aux reve­
nus) et au Danemark, les affiliés d'une caisse d'assurance chômage doivent 
avoir travaillé 26 semaines au cours des 
trois dernières années. Dans les deux cas, 
les personnes qui se sont consacrées à la 
garde d'un enfant ou d'un adulte satisfe­
ront souvent aux conditions requises. 
L'Autriche impose un délai de carence 
de 20 semaines; au Portugal, l'intéressé 
doit justifier de 540 jours de rémunéra­
tions et de cotisations pendant les 
24 mois antérieurs à la survenance du 
chômage. En Irlande, les règles sont 
identiques à celles qui régissent les in­
demnités de maladie, et au Royaume-
Uni, l'intéressé doit avoir cumulé un 
minimum de cotisations effectives ou 
fictives pendant les deux derniers exer­
cices fiscaux. Dans ces deux derniers 
pays, les cotisations fictives ne sont cré­
ditées que pendant respectivement 14 et 
145-
Chapitre 7-Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
Protection des responsabilités familiales 
au Royaume-Uni 
Le régime dit de la Protection des responsabilités familiales a été instauré 
en 1978 pour les personnes qui ne touchaient pas de rémunérations, ou 
touchaient des rémunérations trop faibles pour devoir cotiser à l'assurance 
nationale, et qui remplissaient Tune des conditions suivantes: 
- être, pendant un exercice fiscal complet, le principal bénéficiaire d'une 
allocation familiale pour le compte d'un enfant de moins de 16 ans; 
- recevoir, pendant un exercice fiscal complet, le revenu minimum ga­
ranti sans devoir être disponible sur le marché de remploi, en raison de 
la garde d'une personne malade ou handicapée bénéficiaire de l'alloca­
tion de vie en cas d'incapacité (volet «soins»), de l'allocation de garde 
ou de l'allocation de garde constante; 
- : se consacrer régutièremenV(ùhim^niuhi de 35 heures par semaine) à 
. la garde d'une personne qui reçoit l'allocation de vie en cas d'incapacité 
(volet «soins»), l ' allocation de garde ou l'allocation de garde constante 
pendant un minimum de 48 semaines par an. 
Pour chaque année passée sous le régime de la Protection des responsabi­
lités familiales, le nombre d'annuités donnant droit à une retraite de base 
complète diminue, mais sans tomber sous le plancher de 20. A l'heure 
actuelle, les femmes et les hommes peuvent^ainsi bénéficier, respective­
ment, d'une réduction maximale de 19 et de 24 annuités; cependant, le 
chiffre sera de 22 annuités, tant pour les hommes que pour les femmes, 
lorsque l'âge de la retrai te sera fixé à 65 ans pour les deux sexes. Les années 
passées sous le régime de la Protection des responsabilités familiales sont 
également prises en compte pour la pension de veuve. de l'existence d'une pension de base 
accordée au titre de la nationalité, d'une 
part; et de mesures visant à pallier les 
problèmes susceptibles de se présenter, 
d'autre part 
Pension de base légale 
Dans quatre Etats membres — Suède, 
Pays-Bas, Finlande et Danemark—tous 
les résidents nationaux ont droit à une 
pension de base, qu'ils aient travaillé ou 
non, et quelle qu'ait été la durée de leur 
activité professionnelle. Cette pension, 
cependant, ne dépasse pas un montant 
minimum, quoique suffisant pour satis­
faire aux besoins essentiels. Dans les 
quatre pays, il est certes possible de se 
constituer une retraite complémentaire, 
dont le montant est lié aux rémunéra­
tions; cependant, la personne qui n'a pu 
cotiser pendant un certain nombre d'an­
nées, ou qui a travaillé à temps partiel 
pendant une période donnée, n' aura droit 
qu'à un montant réduit, et peu de dispo­
sitions ont été prises pour remédier àcette 
situation. 
18 semaines (congé de maternité de 
base) dans le cas de la garde d'un enfant, 
alors qu'elle le sont sur de plus longues 
périodes dans le cas de la garde d'un 
adulte. 
Protection des 
droits à la retraite 
Hormis le cas des retraites fondées 
sur des droits spécifiquement 
ouverts aux résidents nationaux, l'ac­
quisition d'une pension de retraite 
complète requiert normalement le ver­
sement de cotisations pendant l'en­
semble de la carrière professionnelle. 
L'interruption de celle-ci ne se traduit 
généralement pas par une perte totale des droits, mais par une réduction de 
leur montant. 
Lorsque le taux de la retraite est lié aux 
rémunérations que l'intéressé a touchées 
pendant l'ensemble de sa vie profession­
nelle, le montant perçu ne diminuera pas 
seulement s'il s'arrête de travailler, mais 
également, peut-être, s'il travaille à 
temps partiel. Dans certains pays, il est 
possible de cotiser à titre facultatif pour 
couvrir des interruptions de carrière; ce­
pendant l'intéressé n'aura pas toujours 
les moyens de cotiser pendant des pé­
riodes de non rémunération. 
Deux caractéristiques des régimes de re­
traites des Etats membres permettent ce­
pendant de modérer les répercussions 
que peut avoir la garde d'un enfant ou 
d'un adulte sur la retraite de la personne 
qui s'est consacrée àcette garde. D s'agit En Suède, les allocations (bées aux rému­
nérations) que touche une personne pen­
dant le congé parental d'éducation et 
pendant de brèves périodes consacrées à 
la garde d'un adulte constituent un reve­
nu imputable dans le calcul de la pension 
complémentaire et contribuent donc à 
augmenter celle-ci. En janvier 1997, des 
règles permettant de répartir équitable-
ment les droits à pension crédités entre le 
mari et la femme entreront en vigueur. En 
Finlande, le congé consacré à la garde 
d'un jeune enfant n'entraîne pas de ré­
duction de l'assiette de la pension et les 
droits à la retraite des bénéficiaires de 
l'allocation de soins à domicile sont pro­
tégés. Cependant, une longue absence du 
travail, au delà du congé parental d'édu­
cation, peut entraîner une interruption de 
l'assurance vieillesse, tant pour les sala­
riés que pour les travailleurs indépen­
dants (bien que d'autres règles — voir 
-146-
Chapitre 7- Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
ci-dessous — tiennent compte des per­
sonnes qui se sont consacrées à la garde 
d'enfants). 
Différentes modalités 
de calcul de la pension 
Dans certains Etats membres, les retraites 
se ressentent beaucoup moins de la garde 
d'un enfant ou d'un adulte que dans d'au­
tres pays, simplement en raison du mode 
de calcul des droits. En Espagne, l'as­
siette de la pension correspond aux rému­
nérations des huit dernières années de 
travail, ce qui favorise les personnes qui 
se sont consacrées à la garde d'un enfant 
ou d'un adulte au début de leur vie pro­
fessionnelle, mais défavorise celles qui 
ont cessé de travailler ou ont occupé un 
emploi à temps partiel à la fin de leur 
carrière. Au Portugal, l'assiette de la pen­
sion correspond aux revenus des 10 meil­
leures sur les 15 dernières années de 
travail, une règle qui permet d'éliminer 
les années faiblement rémunérées et 
donc, d'aider les personnes qui ont dû se 
contenter quelque temps d'un horaire 
partiel; cependant les années de cotisa­
tion perdues restent un problème (voir 
ci-dessous). 
En Finlande, le calcul des pensions de 
retraite bées aux revenus tient compte des 
quatre dernières années d'emploi, et si 
celles-ci comprennent une année pen­
dant laquelle l'intéressé a pris un congé 
de maternité, de paternité ou d'éducation, 
cette année est exclue du calcul. En Italie, 
le calcul des pensions repose sur le nom­
bre d'annuités imputables (sans distinc­
tion entre travail à temps plein et à temps 
partiel) et sur les rémunérations 
moyennes au cours des dix dernières 
années de travail. Ces modalités, combi­
nées à la constitution de droits à pension 
pendant le versement des allocations de 
maternité, permettent de protéger la pen­
sion des personnes qui se sont consacrées 
à la garde d'un enfant, mais favorisent 
moins celles qui se sont occupées d'un Protection des pensions en Autriche et en France 
Autriche: les 48 mois qui suivent la naissance d'un enfant sont traités 
comme une période "de substitution" aux fins de l'assurance vieillesse, 
avec imputation d'un revenu fictif -réévalué chaque année- de 446 ECU. 
Si le parent concerné touche des rémunérations pendant cette période, les 
salaires fictif et réel sont cumulés pour le calcul de la pension, afin de 
compenser la surcharge de travail que représentent la garde d'un enfant et 
le travail rémunéré. Si un deuxième enfant vient au monde pendant les 48 
mois, la première période s'achève et une nouvelle, de 48 mois également, 
commence. 
France: le parent qui touche l'une des prestations familiales tout en restant 
au foyer pour se consacrer à la garde d'un enfant de moins de 3 ans relève 
de l'assurance vieillesse du Régime général, sur la base d'un salaire fictif 
égal au salaire mensuel minimum; les cotisations sont versées par la Caisse 
d'allocations familiales. En outre: '-.;.; 
— deux annuités gratuites d'assurance vieillesse sont dues pour chaque 
enfant dont la personne concernée a assuré la garde 9 ans durant avant 
son lôème anniversaire; 
— les travailleurs qui ont élevé trois enfants ont droit à une pension 
complète au terme de 30 annuités; 
— s'ils ont élevé trois enfants, les deux parents ont droit à une augmenta­
tion de 10% de leur pension de retraite. 
Une autre disposition -destinée à encourager le travail à temps partiel, mais 
bénéfique pour les personnes qui se consacrent à la garde d'un enfant ou 
d'un adulte- permet, en cas de transformation d'un emploi à temps plein en 
emploi à temps partiel, et moyennant accord de l'employeur, de continuer 
à calculer les cotisations de pension par référence au salaire complet, 
pendant une période de 5 ans. 
adulte pendant les dernières années. Pour 
les personnes arrivées sur le marché de 
l'emploi à partir de janvier 1993, cepen­
dant, les pensions seront calculées sur la 
base des rémunérations touchées pen­
dant l'ensemble de la vie professionnelle. 
De nouvelles règles, prenant effet à partir 
de 1992, favorisent les personnes qui se 
consacrent à la garde d'un enfant ou d'un 
adulte; elles leur permettent notamment 
de verser des cotisations facultatives une 
fois qu'elles perçoivent à nouveau des 
rémunérations (voir encadré). Exclusion des années 
consacrées à la garde 
d'un enfant ou d'un 
adulte dans le calcul 
de la pension 
Au Royaume-Uni, dans le cadre du ré­
gime dit de la « protection des responsa­
bilités familiales » (HRP), et depuis 
moins longtemps en Irlande, les per­
sonnes qui se consacrent à la garde d'un 
enfant ou d'un adulte peuvent exclure les 
années concernées du calcul de leurs 
droits à la retraite. Celles qui reçoivent 
des allocations pour la garde d'un adulte 
handicapé ou infirme peuvent également 
se voir créditées de cotisations fictives 
(voir encadré). 
147-
Chapitre 7Ï~ Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
En Irlande, depuis 1994, les personnes 
âgées de moins de 66 ans, qui n'ont pas 
d'activité rémunérée ou exercent un em­
ploi faiblement rémunéré non couvert 
par l'assurance sociale, et qui, pendant 
une année de cotisation complète, parta­
gent le toit et se consacrent en perma­
nence à la garde d'un enfant de moins de 
6 ans (bientôt 12), ou partagent le toit et 
se consacrent en permanence à la garde 
d'une personne adulte qui a besoin de 
soins, ont la possibilité de déduire du 
calcul de la pension assise sur des cotisa­
tions (jusqu'à un maximum de 20 an­
nées) les années qu'elles auront 
consacrées, après 1994, à la garde d'un 
enfant ou d'un adulte. 
En outre, au Royaume-Uni, où à partir de 
1999, la pension complémentaire d'Etat 
découlera des rémunérations perçues sur 
l'ensemble de la vie professionnelle, et 
non sur les 20 meilleures années, les 
personnes qui se seront consacrées à la 
garde d'un enfant ou d'un adulte pour­
ront exclure les années passées sous le 
régime de la HRP, sous réserve cepen­
dant de 20 années de cotisations effec­
tives après 1978. Par ailleurs, après 1999, 
les prestations accordées sous conditions 
de ressources aux faibles revenus—Cré­
dit familial, Indemnité de vie en cas d'in­
capacité — seront imputées à titre de 
rémunérations dans le calcul des pen­
sions; cela pourrait aider les travailleurs 
à temps partiel faiblement rémunérés, 
notamment les familles monoparentales. 
Maintien des 
cotisations pendant les 
périodes de garde d'un 
enfant ou d'un adulte 
Plusieurs Etats membres maintiennent le 
versement des cotisations pendant les 
périodes d'absence du travail consacrées 
à la garde d'un enfant ou d'un adulte. Au 
Luxembourg, où dix années de cotisa­
tions sont la condition essentielle du droit 
à une pension de retraite, l'Etat cotise pendant 24 mois pour le parent qui se 
consacre à la garde d'un jeune enfant 
— 48 mois s'il s'agit d'au moins deux 
enfants ou d'un enfant handicapé, à 
condition que la personne concernée 
ait été assurée pendant au moins 12 des 
36 mois précédant la naissance. En outre, 
la plupart du temps, les périodes pendant 
lesquelles l'un des parents se consacrait 
à la garde d'un ou de plusieurs enfants de 
moins de 6 ans, ou de moins de 18 ans si 
l'enfant est handicapé à 50% au moins, 
ou les années consacrées à la garde d'un 
adulte qui avait besoin de soins, peuvent 
concourir aux quarante annuités requises 
pour une pension de .retraite complète. 
En Allemagne, les parents qui se consa­
crent à la garde d'un enfant né après 
janvier 1992 sont couverts jusqu'à 
trois ans (un an pour les enfants nés plus 
tôt) par F assurance vieillesse obligatoire, 
avec imputation sur cette période de ré­
munérations correspondant à 75% de la 
moyenne globale des assurés. D'une ma­
nière générale, donc, la garde d'un enfant 
de 10 ans ou moins ne porte pas forte­
ment préjudice aux droits à la retraite. De 
même, dans le cadre de la nouvelle 
«assurance pour soins de longue durée», 
les personnes qui se consacrent à la garde 
d'un adulte handicapé ou d'une personne 
âgée et infirme pendant un minimum de 
14 heures par semaine sont couvertes par 
l'assurance vieillesse (avec imputation 
de rémunérations comprises entre 35% 
et 80% de la moyenne globale des assu­
rés, selon le nombre d'heures de soins 
hebdomadaires). En Autriche, les années 
de congé parental donnant lieu au verse­
ment d'une allocation équivalent à des 
périodes de cotisation au régime de pen­
sions (voir encadré). La personne qui se 
consacre à la garde d'un enfant handica­
pé a la possibilité de verser des cotisations 
facultatives, à un taux réduit, mais aucune 
disposition n'existe pour celle qui s'oc­
cupe d'un adulte. 
En Belgique également la période de 
congé—la «pause-carrière»—équivaut à une période de cotisation (plafonnée à 
36 mois lorsqu'il s'agit de la garde d'un 
enfant de moins de 6 ans, ou à 12 mois 
dans les autres cas) au régime de pen­
sions. Dans le cas de la garde d'une 
personne ayant atteint la phase terminale 
de sa maladie, deux mois seulement sont 
comptabilisés. Les personnes qui inter­
rompent plus longtemps leur activité et 
celles qui prennent un congé sans solde 
en-dehors du régime de la pause-carrière 
ont la possibilité de cotiser à titre faculta­
tif, mais seulement si elles s'occupent 
d'enfants de moins de 6 ans, si elles ont 
auparavant cotisé pendant un minimum 
de 12 mois, ef si elles reprennent un 
emploi. En France, il existe un éventail 
de dispositions, mais qui portent princi­
palement sur la garde d'enfants (voir 
encadré). 
Versement de 
cotisations facultatives 
En Italie, des dispositions récentes (voir 
plus haut) permettent le versement de 
cotisations facultatives. Au Portugal, où 
peu de dispositions tiennent compte des 
personnes qui interrompent leur activité 
professionnelle, une telle formule existe, 
mais elle suppose qu'une personne qui 
ne travaille pas soit capable de cotiser, ou 
que quelqu'un le fasse à sa place—bien 
qu'une retraite sociale complémentaire 
s'ajoute à la pension finale assise sur les 
cotisations lorsque celle-ci n'atteint pas 
un montant minimum. En Grèce, où les 
dispositions en faveur des personnes qui 
se consacrent à la garde d'un enfant ou 
d'un adulte sont limitées, la conservation 
des droits à l'assurance suppose le verse­
ment de cotisations facultatives et, si 
celles-ci ne peuvent être versées, les re-" 
traites seront réduites en conséquence. 
(Toutefois, il existe des dispositions en 
faveur des mères d'enfants jeunes ou 
handicapés, qui peuvent prendre leur re­
traite avec pension complète à l'âge de 
55 ans, ou une pension réduite à l'âge de 
50 ans, si elles ont exercé un emploi 
Chapitre 7- Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
soumis à l'assurance pendant 18 ans et 
4 mois.) Au Royaume-Uni, ces dernières 
existent également, lorsque les revenus 
d'un exercice fiscal ne sont pas suffisants 
pour donner droit à une pension. Dans ce 
cas, la personne concernée a la possibilité 
de combler la différence en versant des 
cotisations facultatives au moment qui lui 
convient, pendant les six années qui sui­
vent, ce qui lui permet d'attendre d'avoir 
repris son activité (en 1993, seules 
69.000 personnes, dont 59.000 hommes, 
ont eu recours à cette formule). 
Pensions 
complémentaires 
privées 
Dans aucun Etat membre, un régime de 
pension privé ne semble tenir compte des 
périodes consacrées à la garde d'un en­
fant ou d'un adulte. En fait jusqu'il y a 
peu (avant les arrêts Vroeger versus 
NCIV et Fisscher versus Voorhuis 
Hengelo de la Cour de justice des 
Communauté européennes (1994)) les 
régimes professionnels excluaient fré­
quemment de nombreux travailleurs à 
temps partiel. Une telle situation, lorsque 
l'Etat compte sur les pensions complé­
mentaires pour amener les revenus des 
retraités à un niveau raisonnable (plutôt 
que minimum), risque de défavoriser 
gravement les personnes qui se sont 
occupées d'un enfant ou d'un adulte. 
Prestations 
d'invalidité 
Les prestations d'invalidité ou d'in­
capacité sont moins protégées. 
Elles bénéficient parfois, mais pas tou­
jours, des dispositions qui concernent 
les pensions de retraite. Lorsque les 
mesures sont peu nombreuses pour 
protéger ces dernières, elles sont sou­
vent peu nombreuses également dans 
le cas de l'invalidité. Dans les pays — Suède, Danemark et 
Finlande— où les résidents nationaux 
relèvent d'un régime de base, aucun pro­
blème ne se pose. Quant aux Pays-Bas, 
où il est relativement aisé d'avoir droit à 
« l'allocation générale d'invalidité », qui 
couvre tant les besoins à court qu' à long 
terme, les difficultés y sont peu nom­
breuses. En outre, au Luxembourg, en 
Autriche et en Allemagne, lorsque l'Etat 
paye les cotisations pendant les années de 
garde et lorsque celles-ci sont créditées 
pour l'obtention de droits à d'autres pre­
stations, ces dispositions s'appliquent 
également aux prestations d'invalidité 
(bien qu'en Autriche, elles ne couvrent 
pas l'absence du travail consacrée à la 
garde d'un adulte). En France, bien que 
pour avoir droit à la pension d'invalidité, 
il faille normalement avoir travaillé 
800 heures ou avoir touché des rémuné­
rations correspondant à 2030 fois le sa­
laire horaire minimum au cours des 
12 derniers mois, des dispositions rétro­
actives aident la personne qui a eu droit 
au congé parental d'éducation à obtenir 
une prestation d'invalidité. 
Au Portugal, en Espagne et en Grèce, 
cependant la protection des droits aux 
prestations d'invalidité est limitée, tout 
comme en Irlande, où les dispositions qui 
ont trait aux pensions ne s'appliquent pas 
totalement à l'invalidité. Dans ces pays, 
la relation chronologique entre la surve-
nance de l'invalidité et la période consa­
crée à la garde d'un enfant ou d'un adulte 
joue un grand rôle, car l'intéressé, pour 
avoir droit aux prestations, doit avoir ac­
compli des périodes données de travail 
soumis à l'assurance — par exemple, 
deux années sur les cinq dernières — 
avant l'apparition de l'incapacité. 
En Belgique, le délai de carence est rela­
tivement bref pour les salariés du secteur 
privé — 120 journées de travail pendant 
les six mois précédant l'incapacité — et 
ne devrait pas poser de problème pour la 
plupart des personnes qui ont cessé de 
travailler afin de se consacrer à la garde d'un enfant ou d'un adulte. Ceux qui ne 
satisfont pas pleinement aux conditions 
reçoivent une allocation réduite. Pour les 
fonctionnaires, les prestations font partie 
intégrante du régime général des pen­
sions et le congé sans solde consacré à la 
garde d'un enfant ou d'un adulte se tra­
duit par une prestation moins élevée. 
En Italie, l'assuré doit avoir cotisé cinq 
ans au minimum et trois des cinq der­
nières années. Les années de travail à 
temps partiel sont comptabilisées 
comme annuités complètes; cependant, 
elles réduisent le montant de la prestation, 
dont le taux est hé aux rémunérations. Les 
nouvelles règles, qui prévoient des cré­
dits de cotisations fictives pour la garde 
de jeunes enfants, seront d'une certaine 
utilité, mais elle supposent cinq années 
de cotisations effectives. Des cotisations 
volontaires sont exigées des personnes 
qui se consacrent à la garde d'un adulte. 
Malgré les nouvelles propositions, il est 
probable que de nombreuses personnes 
se consacrant à la garde d'un enfant ou 
d'un adulte seront privées du droit aux 
prestations de l'assurance et devront se 
contenter des allocations non assises sur 
des cotisations, dont le montant est plus 
faible. 
Au Royaume-Uni, l'intéressé a droit à la 
prestation d'incapacité de longue durée 
s'il atouché la prestation temporaire pen­
dant 12 mois. La HRP ne s'étend pas aux 
prestations d'invalidité; cependant, le 
bénéficiaire de l'allocation pour la garde 
d'une personne invalide se voit crédité de 
cotisations fictives pour la prestation 
d'incapacité. Les personnes qui n' ont pas 
droit à la prestation d'incapacité touchent 
une allocation, non assise sur des cotisa­
tions, moins élevée, ou les deux tiers de 
la prestation principale si elles sont deve­
nues handicapées à 80% ou plus après 
l'âge de 20 ans. 
Chapitre 7- Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
Deux exemples de pensior s d'Etat en cas 
de divorce ou de séparation 
Royaume-Uni: pour la pension œ base de l'assurance nationale, la per­
sonne divorcée (homme ou femme) peut substituer les cotisations de son 
ex-conjoint à ses propres cotisations — soit pour l'ensemble de sa carrière 
professionnelle jusqu'au divorce, soit pour la durée du mariage — si cela 
l'avantage. Elle peut, en outre, cotiser après le divorce pour obtenir une 
pension complète, au taux forfaitaire prévu dans le cas des personnes 
isolées (mais pas plus). Les autorités compétentes utilisent la méthode de 
calcul la plus avantageuse. Le remariage (mais pas la cohabitation), s'il a 
lieu avant l'âge de la retraite, annule ce droit Une femme dépend alors des 
droits dérivés de son nouvel époux, ou des droits qu'elle s*est elle-même 
constitués; un homme, quant à lui, doit faire valoir ses propres droits à 
pension. En cas de remariage après le départ à la retraite, chaque partie 
conserve ses propres droits^ gea^onjde.p^onnp isolée. 
Irlande: le calcul de « l'allocation pour épouses abandonnées » repose sur 
le dossier d'assurance du mari ou de l'épouse, selon la solution la plus 
favorable. Pour avoir droit à cette prestation, l'épouse doit démontrer 
qu'elle a été abandonnée par son époux et qu'elle a fait tout ce qui était en 
son pouvoir pour obtenir une pension alimentaire de sa part. Un référendum 
sur le divorce doit avoir lieu en 1995 et des propositions pour le traitement 
des pensions et autres droits sont en cours de préparation. 
Divorce et rupture 
du mariage 
11 convient également de s'interroger 
sur le devenir des droits à pension 
des personnes qui se consacrent à la 
garde d'un enfant ou d'un adulte, en 
cas de rupture du mariage ou de l'union 
libre. En pratique, bien que cette ques­
tion concerne tant les hommes que les 
femmes, ces dernières sont celles dont 
la pension future demande le plus de 
protection. 
En ce qui concerne le divorce, une 
femme qui a interrompu sa carrière pro­
fessionnelle pour s'occuper d'un enfant 
ou d'un adulte, et qui ne peut plus com­
pter sur les droits dérivés de son ex-mari, 
s'expose à diverses difficultés: 
- il se peut qu'elle n'ait pas eu la 
possibilité de se constituer une 
pension de base de l'Etat, au 
taux plein, soit en ra- :>n de l'ab­
sence de mesures de préserva­tion de ses droits, soit parce que 
nombre des dispositions décrites 
plus haut sont relativement ré­
centes et rarement rétroactives; 
- si le taux de la pension princi­
pale est lié aux rémunérations, la 
période d'absence du travail, ou 
de travail à temps partiel, et la 
perte de perspectives de carrière 
risquent d'avoir réduit les droits 
à pension; 
- la pension complémentaire sera 
souvent d'un montant inférieur, 
pour les mêmes raisons, et si 
l'intéressée a travaillé à temps 
partiel, il se peut qu'elle ait été 
exclue du régime. 
Si aucune disposition n'a été prise pour 
remédier à une telle situation, et en Y ab­
sence de mesures spécifiques au moment 
du divorce, l'épouse s'expose à devoir se 
contenter de droits à pension bien infé­
rieurs à ceux de son ex-mari. Cela semble 
injuste, car les deux conjoints, en prin­cipe, devraient se partager les tâches de 
garde qui sont à l'origine du problème. 
Il est possible de rétablir l'équilibre par 
des mesures administratives, qui adap­
tent les régimes concernés, ou législa­
tives, qui donnent la possibilité aux 
tribunaux d'mtervenir directement sur 
les droits à pension à faire valoir ultérieu­
rement (une telle intervention s'ajoutant 
au partage des actifs réalisables, qui ris­
que de ne pas suffire à la constitution 
d'une pension adéquate pour l'épouse). 
Les mesures en vigueur dans les Etats 
membres favorisent dans certains cas un 
conjoint sans réduire les droits de l'autre; 
dans d'autres cas, les conjoints qui divor­
cent doivent se partager les droits à pen­
sion. 
Protection d'un 
conjoint sans 
réduction des droits 
de l'autre 
Dans les pays — Pays-Bas, Danemark, 
Finlande, Suède — où tous les résidents 
nationaux touchent la pension de base de 
l'Etat le divorce est sans incidence sur 
celle-ci. Dans le cas de la Suède, cepen­
dant, le montant de la pension est phis 
faible pour un couple que pour deux 
personnes isolées; si deux retraités divor­
cent, les pensions sont amenées six mois 
plus tard au taux applicable à deux per­
sonnes isolées. 
Certains pays ont adopté des règles par­
ticulières en ce qui concerne lespensions 
de veuve. En Autriche, la veuve divorcée 
a droit à une pension à la condition que 
le mariage ait duré 10 ans et que le défunt 
ait versé une pension alimentaire; cepen­
dant, elle perd ce droit en cas de rema­
riage. Au Luxembourg, la femme 
divorcée qui ne s'est pas remariée a éga­
lement droit à une pension de veuve dont 
le montant est hé au nombre d'années de 
vie commune du couple et aux cotisa­
tions versées. 
- 150 
Chapitre 7- Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
Au Royaume-Uni, les cotisations de la 
personne décédée permettent de consti­
tuer une pension pour l'épouse (ou, dans 
certains cas, l'époux), éventuellement 
majorée si l'épouse (ou l'époux) a elle-
même (lui-même) cotisé après le di­
vorce. En Irlande, où le divorce n'est pas 
encore légal, les cotisations versées sont 
prises en compte pour « l'allocation pour 
épouses abandonnées » (voir encadré 
pour plus de précisions sur l'Irlande et le 
Royaume-Uni). 
Partage de la pension 
Un deuxième type de dispositions 
consiste à partager la pension de retraite 
ou de veuve, ou à transférer les droits 
d'un conjoint à l'autre, que ce soit parune 
action administrative ou légale. En 
France, l'épouse divorcée a droit à une 
pension de veuve au décès de son ex­
mari. Si celui-ci s'était remarié, la pen­
sion est répartie proportionnellement à la 
durée de chaque mariage. L'Italie n'a 
adopté aucune réglementation adminis­
trative en la matière et les tribunaux n' ont 
pas le pouvoir de partager les pensions au 
moment du divorce. Si un époux remarié 
décède, cependant, le juge a la possibilité 
de répartir la pension de veuve entre 
l'ancienne et la nouvelle épouses. 
Plusieurs Etats membres prévoient le 
partage de la pension de retraite (voir 
encadré), certains par la voie administra­
tive, d'autres par la voie judiciaire. Le 
pays le plus avancé dans ce domaine est 
l'Allemagne, qui a adopté en 1977 une 
législation prévoyant la redistribution 
systématique de toutes les formes de re­
venus de retraite au moment du divorce. 
L'Espagne et la Belgique ont également 
pris des dispositions substantielles. 
D'une manière générale, les modalités 
relatives au partage des pensions 
complémentaires sont moins nom­
breuses; une telle lacune peut porter gra­
vement préjudice à l'épouse divorcée, Partage des pensions en cas 
de divorce 
Allemagne: tous les droits à pension acquis 
pendant le mariage sont cumulés et le parte­
naire qui en a le plus doit en transférer une 
partie à l'autre de manière à ce que les deux 
conjoints arrivent au même niveau de droits 
découlant de la période du mariage. Ce sys­
tème s'applique à la pension de l'assurance 
sociale, aux pensions professionnelles, au ré­
gime particulier des fonctionnaires et à l'assu­
rance-vie. 
Suède: une révision récente du Code du ma­
riage requiert l'inclusion, en tout ou en partie, 
'cïê certaines fôrmes de pensions privées dans 
le partage des avoirs entre le mari et l'épouse, 
s'il n'est pas raisonnable de les exclure au vu 
de la durée du mariage et de la situation finan­
cière. En l'absence d'accord à l'amiable entre 
le mari et l'épouse, le juge peut décider d'au­
torité. A partir de janvier 1997, les couples 
mariés (dont les membres sont nés en 1954 ou 
après) pourront partager entre eux les droits 
annuels à pension. 
Espagne: le juge a la possibilité de partager 
la pension au moment du divorce, en faveur 
du partenaire qui n'a pas, ou a moins de droits. 
Pour ce qui concerne la pension de veuve, en 
la présence de deux survivants, à savoir 
l'épouse divorcée et l'épouse actuelle, il est 
prévu de partager les droits proportionnelle­
ment au temps que chacune a passé avec le 
défunt. 
Belgique: à l'issue du divorce, un partage a 
lieu en fonction des périodes pour lesquelles 
l'un des partenaires n'apas eu la possibilité de 
se constituer des droits à pension à titre per­
sonnel; de cette manière, on constitue une 
«pension de divorce» servie à l'âge de la re­
traite et devenant dès lors un droit personnel 
du partenaire (généralement l'épouse) qui a 
interrompu son activité pendant une partie du 
mariage. La pension n'est pas versée, cepen­
dant, si le bénéficiaire potentiel se remarie. 
Ces règles ne concernent pas le régime des 
fonctionnaires, qui prévoit le versement d'une 
pension de réversion au décès de l'ex-mari (ou 
ex-épouse), sauf en cas de remariage; cepen­
dant, le juge peut décider qu'un fonctionnaire 
à la retraite doit partager sa pension avec son 
ancienne épouse. 
1K1 
Chapitre 7-Protection sociale et garde d'un enfant ou d'un adulte 
notamment dans les pays où la pension 
de base est relativement peu élevée. Au 
Royaume-Uni, où tel était le cas, des 
changements ont été mtroduits en 1995 
par une nouvelle loi sur les retraites qui 
exige que les tribunaux tiennent compte 
des retraites dans le règlement des di­
vorces. Les tribunaux ont le droit d'im­
poser des dispositions visant à verser des 
sommes à l'époux divorcé pendant la 
période de constitution de droits à pen­
sion. Toutefois, l'ordre du tribunal cesse 
déjouer quand l'une des parties concer­
nées décède, ce qui peut faire que 
l'épouse divorcée restera dans la même 
situation,'ou presque, qu'avant l'adop­
tion de la loi. Le Luxembourg envisage 
également une législation qui, en cas de 
divorce, partage la pension et permette à 
la personne qui a dû cesser ou réduire son 
activité d'obtenir un montant plus impor­
tant. Au Portugal, il existe certaines dis­
positions (implicites) pour le partage de 
la pension de veuve entre les épouses 
passée et présente, tandis qu'en Grèce, 
aucune modalité particulière n'est pré­
vue, bien que l'augmentation du taux de 
divorces ait soulevé un certain débat sur 
cette question. 
Rupture de l'union libre 
L'union libre est un phénomène impor­
tant, et de plus en plus répandu, dans la 
plupart des Etats membres, bien qu'il le 
soit davantage dans certains (tels que la 
Suède et le Danemark, où il a pris son 
essor dans les années 1960) que dans 
d'autres (Grèce, Italie, Espagne, Portugal 
et Irlande), où il commence à peine à 
émerger dans les villes. 
Pourtant, les problèmes de protection 
sociale que posent l'union libre et sa 
rupture ont été relativement négligés. Les 
femmes et les hommes qui cohabitent et 
se consacrent à la garde d'un jeune enfant 
ou d'un adulte ont généralement droit 
aux éventuelles mesures de préservation 
des droits à la protection sociale prévues dans le cas d'un couple marié. Cepen­
dant les femmes dont le partenaire dé­
cède et qui ont été empêchées de se 
constituer suffisamment de droits pro­
pres en raison de leurs responsabilités de 
garde, ne pourront généralement se 
rabattre sur des droits dérivés. En cas de 
rupture de l'union, les mêmes problèmes 
de droits à pensions inégaux se posent 
qu'en cas de divorce. 
Plusieurs Etats membres ont adopté des 
dispositions légales concernant les pen­
sions servies aux personnes cohabitant. 
Aux' Pays-Bas, certaines catégories de 
couples non mariés ont des droits à pen­
sion équivalents à ceux des couples ma­
riés. En Suède, le mariage et de longues 
périodes de cohabitation sont considérés 
comme équivalents sur le plan juridique, 
le principe fondamental étant le partage 
égal des biens de la communauté en cas 
de rupture de l'union, si celle-ci a duré un 
temps raisonnable. En Finlande, les cou­
ples mariés et les partenaires d'une union 
libre sont également traités de manière 
sensiblement identique. 
D'autres pays commencent à tenir 
compte des problèmes que pose la rup­
ture de l'union libre en termes de droits à 
pension, mais sans considérer le dossier 
comme capital. En Belgique, dans cer­
taines affaires, les tribunaux ont obligé 
des personnes qui avaient vécu sous le 
régime de l'union libre à verser des in­
demnités au partenaire qui s'était consa­
cré à la garde d'un enfant ou d'un adulte 
pendant la période de cohabitation. Au 
Royaume-Uni, les administrateurs des 
régimes de pension professionnelle 
exercent parfois leur pouvoir discrétion­
naire pour verser des sommes forfaitaires 
aux partenaires ou les partager entre la 
concubine et la veuve légale; ils n'ont 
cependant aucune obligation en la ma­
tière. Dans la plupart des Etats membres, 
néanmoins, il sembley avoir peu de débat 
public sur la question. Conclusions 
Tous les Etats membres s'efforcent 
désormais de préserver les droits 
à la protection sociale des personnes 
qui interrompent leur carrière pour 
élever des enfants ou prendre soin 
d'adultes handicapés ou infirmes. 
Tous sont de plus en plus conscients de 
ce que l'individu doit avoir réellement 
la possibilité de concilier responsabili­
tés familiales et vie professionnelle. 
Les services de soutien et les équipe­
ments destinés à appuyer la garde des 
enfants, des'peisonnes handicapées ou 
des personnes âgées qui en ont besoin 
restent importants pour que les per­
sonnes responsables de cette garde 
puissent poursuivre une carrière pro­
fessionnelle, mais ces personnes doi­
vent aussi avoir le droit de se consacrer 
prioritairement, à certaines périodes, à 
une garde exercée personnellement 
sans avoir à en subir des préjudices 
majeurs ou à supporter des coûts éle­
vés. Les mesures visant à protéger les 
intérêts des personnes qui élèvent des 
enfants sont généralement bien déve­
loppées, mais certaines lacunes de­
meurent Pour celui ou celle qui se 
consacre à la garde d'un adulte handi­
capé ou infirme, la situation com­
mence à s'améliorer, mais beaucoup 
reste à faire, comme on s'en aperçoit à 
la lecture du présent chapitre. Le ré­
gime de protection sociale étant diffé­
rent d'un pays à l'autre, les mesures 
prises — du moins leurs modalités — 
doivent également varier, mais il est 
utile de connaître l'éventail des possi­
bilités existantes. 
La plupart des Etats membres ont certes 
mis en place un «filet de sécurité» pour 
assurer un revenu minimum aux per­
sonnes concernées. Cependant, de l'avis 
général, et compte tenu de l'importance 
des responsabilités qu'implique la garde 
d'un enfant ou d'un adulte, ce filet n'est 
pas suffisant et des améliorations s'im­
posent dans une perspective à long terme. 
-152 
Notes and Sources 
Notes and Sources 
Acknowledgement 
This report has been prepared with the collaboration of Eurostat (Statistical Office of the European Communities). 
European System of Integrated Social Protection Statistics (ESSPROS) 
The data on social protection expenditure and receipts presented and analysed in this report (in Chapter 3, in particular) 
are classified according to the European System of Integrated Social Protection Statistics (ESSPROS), which breaks 
down expenditure into three main categories: social benefits, administration costs and other current expenditure. 
Social benefits consist of transfers, in cash or in kind, to households and individuals to relieve them of the burden of a 
number of distinct risks or needs, specifically: old age, survivors, disability, occupational accidents and diseases, family, 
maternity, sickness, unemployment, placement and vocational guidance, housing and miscellaneous. 
'Old age' covers the provision of social protection against the risks linked to old age, such as the loss of an adequate 
income, the loss of independence in carrying out daily tasks, reduced participation in social fife, and so on. Benefits 
covered are all pensions and allowances paid after retirement or on account of old age, early retirement benefits paid 
to older workers, goods and services specifically required by the personal or social circumstances of the elderly. 
Survivors' benefits are normally granted on the basis of a derived right, ie one derived from another person whose 
death is a condition for granting the benefit. In some social protection systems, however, this right is a direct one, with 
no connection between the benefit received and any benefit that the deceased would have been able to claim. All 
pensions, allowances and cash payments paid out to survivors, as well as the reimbursement of funeral expenses, are 
covered. 
'Disability' covers: 
• pensions, allowances and other cash benefits granted to disabled persons whose ability to work and earn is 
impaired beyond a minimum level laid down by legislation; 
• allowances paid to the disabled when they undertake work adapted to their condition, normally in a sheltered 
workshop, or undergo vocational training; 
• specific medical care granted to disabled persons as a result of their condition; 
• functional,, occupational and social rehabilitation; 
• other forms of assistance, such as home help. 
'Occupational accidents and diseases' cover benefits paid to those injured or contracting illnesses at work and are 
separately distinguished from disability benefits to the extent that they can be so. 
'Family' covers: 
• benefits which provide financial support to households for bringing up children, such as family allowances; 
-153-
Notes and Sources 
• financial assistance to people who support relatives other than children, notably spouses; 
• social services specifically designed to assist and protect the family, such as the provision of accommodation and 
family planning services. All supplements to cash benefits paid for other reasons (disability, old age and so on) 
are also included. 
'Maternity' covers maternity allowances, childbirth allowances and health care associated with maternity. 
'Sickness' covers: 
• medical care of either a preventive or therapeutic nature, prevention encompassing medical check-ups, 
vaccination campaigns, health education and so on; 
• benefits that compensate wholly or partially for the loss of earnings during temporary inability to work due to 
sickness or injury. Medical care given to a disabled person or a victim of an occupational accident or disease is 
excluded and included as part of expenditure under these heads. 
'Unemployment' covers all forms of cash benefits paid to the unemployed, including, in addition to unemployment 
benefits and assistance, redundancy payments and special assistance to various^groups of workers in cases of 
interruption or temporary reduction in business activity. 
'Placement, vocational guidance and resettlement' covers vocational training allowances, removal grants, job creation 
allowances and so on. 
'Housing' covers payments made by general government to certain categories of household — especially those with 
limited means — to help them meet the costs of accommodation. 
'Miscellaneous' covers all benefits that can not be classified under other functions, in particular, benefits paid because 
of a lack of resources. Guaranteed minimum income schemes, therefore, come under this heading. 
EUROSTAT has recently carried out a revision of ESSPROS and has redefined the functional structure by creating a 
new health care function to include all medical services and by combining occupational accidents and diseases with 
'disability' and 'maternity' with 'family'. In addition, 'placement, vocational guidance and resettlement' will be 
renamed 'promotion of employment' and will be excluded from the core part of ESSPROS and developed as a separate, 
but parallel, set of statistics. 
Germany 
Where relevant, it is indicated on each graph whether data relate to the whole of Germany (including the new Lander) or to 
the former West Germany; in most cases, when the figures refer to 1993 or 1994 they relate to the whole of Germany, when 
they show changes over time or comparisons between years, they refer to Germany excluding the new Lander (data for 
which are not available before 1991). 
PPS 
PPS relates to Purchasing Power Standard which is a measure reflecting the real purchasing power of a currency within 
the country concerned, providing a better indication than the exchange rate of the volume and structure of goods and 
services and the relative level of GDP as compared with other Community countries. See Purchasing power Parities 
and GDP in real terms, Results 1985, Eurostat 1985, and National Accounts ESA, Aggregates, Eurostat annually. 
-154 
Notes and Sources 
References 
Chapters 1,2,6 and 7 : The analysis in these chapters is based on information collected from a network of correspondents 
in the 15 Member States. 
Chapter 4: This chapter is based on a model of the tax and unemployment compensation system developed by the 
Central Planning Bureau, the Hague — see Replacement rates, a transatlantic view, Central Planning Bureau, the 
Netherlands. 
Chapter 5: The data come from OECD, Health Data, Version 3.6 (1995). The analysis is based partly on OECD, The 
Reform of Health Care Systems - A Review of Seventeen OECD Countries, Health Policy Studies No. 5, Paris 1994, 
OECD, Internal Market in the Making - Health Systems in Canada, Iceland and the United Kingdom, Health Policy 
Studies No. 6, Paris 1995 and A.Letourmy/M. Berthod-Wurmser, Effectiveness and regulation of health protection, in 
vanGinneken (éd.), Social Protection in Europe: financing and coverage, Geneva (ILO). 
Graph sources 
1 OECD, New Orientations for Social Policy, Paris, 1994, pp. 59-61 
2-3 International Social Survey Programme, 1990 and 1992 
4 National sources 
5-6 Eurostat, Demographic statistics and latest forecasts of population 
7-8 Eurostat, Community Labour Force Survey; ILO, Yearbook of Labour Statistics 
9 Eurostat, comparable unemployment statistics (employment = active population minus unemployment) 
10 Eurostat, Community Labour Force Survey 
11-12 Eurostat, ESSPROS database, National Accounts 
13-15 Eurostat, ESSPROS database, National Accounts; national sources for Austria, Finland and Sweden 
16-17 Eurostat, Community Labour Force Survey 
18 Eurostat, ESSPROS database, Demographic statistics and Community Labour Force Survey 
19-20, 23, 25, 27 Eurostat, Digests of statistics on social protection in Europe 
21-22, 26, 28 Eurostat, ESSPROS database and Demographic statistics 
24 Eurostat, ESSPROS database, Community Labour Force Survey, SOCI database and National Accounts 
(see notes to Table 6 in the text for more details) 
29-30 Eurostat, ESSPROS database, National Accounts. 
31-35 Eurostat, Community Labour Force Survey 
36-63 Central Planning Bureau, the Netherlands 
64-65 OECD, Health Data and Eurostat, National Accounts 
66-68 Eurostat, Labour Force Survey; national sources for Austria, Finland and Sweden 
69-75 Eurostat, Community Labour Force Survey 
-155 
Notes and Sources 
Graph List 
1 Social protection expenditure in relation to GDP, 1990 25 
2 Attitudes on the social role of government: basic income, 1992 26 
3 Attitudes on the social role of government: care for the sick, the elderly and the unemployed, 1990 26 
4 Retirement ages and number of years of contributions required for full pension by sex in Member States, 
January 1995 41 
5 Population 65+ in relation to population 15-64 in the Union, 1970-2025 (mean projection) 42 
6 Population 65+ in relation to population 15-64 in Member States, 1995, 2015 and 2025 (mean projection) 42 
7 Active population 15-24 in relation to total population 15-24 in Member States, 1980 and 1994 43 
8 Active population 50-64 in relation to total population 50-64 in Member States, 1980 and 1994 46 
9 Employment in relation to active population in Member States, 1980 and 1994 44 
10 People aged 45-54 and 55-64 economically inactive because of being permanently disabled, 1987 and 1994.. 56 
11 Social protection expenditure per head and in relation to GDP, 1993 59 
12 Social protection expenditure and GDP per head, 1993 60 
13 Growth in expenditure per head on social protection benefits, 1980-93 65 
14 Growth in expenditure per head on social protection benefits and growth of GDP per head, 1980-93 65 
15 Growth in expenditure per head on social protection benefits, 1980-85, 1985-90 and 1990-93 66 
16 Expenditure on old-age pensions per person estimated as eligible for receipt in relation to GDP per head, 
1980, 1990 and 1993 68 
17 Old-age pensions: the extent of means-testing of basic pensions (first pillar), 1980,1988 and 1993 69 
18 Old-age pensions: scale and structure of supplementary pensions, 1980,1988 and 1993 69 
19 Proportion of men aged 55-59 inactive and retired in Member States, 1985 and 1994 71 
20 Proportion of men aged 60-64 inactive and retired in Member States, 1985 and 1994 71 
21 Expenditure on sickness per resident in relation to GDP per head, 1980, 1990 and 1993 73 
22 Expenditure on invalidity benefits per person aged 15-64 in relation to GDP per head, 1980,1990 and 1993 .. 73 
23 InvaUdity: structure of benefits, 1980 and 1990 75 
24 Expenditure on unemployment per registered unemployed in relation to GDP per head, 1980, 1990 and 
1993 75 
25 Unemployment: structure of benefits, 1980 and 1992 77 
26 Expenditure on family benefits per child in relation to GDP per head, 1980, 1990 and 1993 79 
27 Family: structure of benefits, 1980 and 1990 79 
28 Expenditure on maternity benefits per live birth in relation to GDP per head, 1980, 1990 and 1993 80 
29 Financing of social protection expenditure by source, 1980, 1990,1993 80 
30 Employers' and protected person's contributions in relation to labour costs, 1980, 1990 and 1993 82 
31 Proportion of men and women unemployed in Member States, 1994 86 
32 Relative share of people under 25 and under 35 in total unemployment in Member States, 1994 87 
-156 
Notes and Sources 
33 Proportion of unemployed out of work for 1 year or more, 1994 88 
34 Proportion of unemployed in receipt of unemployment benefits or assistance, 1994 88 
35 Proportion of unemployed and employed with various levels of educational attainment in Member States, 
1994 89 
36 Replacement rate at average earnings for a single person 90 
37 Replacement rate at average earnings for a couple with 2 children 91 
38-49 Replacement rates at varying lengths of time unemployed in Member States 94-95 
50-61 Replacement rates at varying levels of earnings in Member States 98-99 
62 Replacement rate for single person aged 24 at 50% of average wage (six months unemployed) 100 
63 Replacement rate for married person aged 24 with 2 children at 50% of average wage (six months 
unemployed) 100 
64 Total and public expenditure on health in relation to GDP, 1980,1990 and 1993., 109 
65 Growth in health expenditure per head, 1980-85,1985-90 and 1990-93 109 
66 Self-employment in Member States, 1994 117 
67 Self-employed by sector of activity in Member States, 1994 117 
68 Part-time self-employed women in Member States, 1994 : 118 
69 Self-employed without any employees in Member States, 1994 118 
70 Women aged 25-49 working part-time because they did not want a full time job, 1993 142 
71 Women aged 25-49 who are inactive because of family responsibilities, 1993 142 
72 Single women working full-time and part-time by age of youngest child, 1993 142 
73 Married women working full-time and part-time by age of youngest child, 1993 142 
74 Single women with and without children working full-time and part-time, 1993 142 
75 Married women with and without children working full-time and part-time, 1993 142 
Tables 
1 Current expenditure on social protection, 1970-1993 61 
2 Growth of expenditure on social benefits at constant prices by function, 1980-85,1985-90 and 1990-93 64 
3 Division of current expenditure on social protection by function, 1993 67 
4 Decomposition of expenditure on old-age pensions 72 
5 Decomposition of expenditure on invalidity, disability, occupational accidents and diseases 74 
6 Decomposition of expenditure on unemployment benefits 76 
7 Decomposition of expenditure on family allowances 78 
8 Decomposition of expenditure on maternity benefits 81 
9 Effect of housing costs at different rent levels on replacement rates 102 
10 Distribution of usual net monthly earnings in the UK 119 
-157 
Notes and Sources 
11 Social insurance cover for the self-employed in the European Union 120 
12 Maternity benefits (1 January 1995) : 136 
158 



m^men^—marn 
ISSN 0254-1491 
COM(95) 457 final 
DOCUMENTS 
FR 05 
N° de catalogue : CB-CO-95-557-FR-C 
ISBN 92-77-95265-2 
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