16. 3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 68/13 
Avis sur la proposition de décision du Conseil instaurant une action complémentaire de la 
Communauté en vue de l'éradication de la brucellose, de la tuberculose et de la leucose des 
bovins (a ) 
(87/C 68/08) 
Le Conseil a décidé, le 10 novembre 1986, conformément aux dispositions des articles 43 et 198 du 
Traité instituant la Communauté économique européenne de saisir le Comité économique et social 
d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée. 
Le Comité économique et social a décidé de confier à M. Storie-Pugh, en tant que rapporteur général, 
l'élaboration des travaux en la matière. 
Lors de la 242e session plénière des 16 et 17 décembre 1986, séance du 16 décembre, le Comité 
économique et social a adopté sans voix contre et 3 abstentions l'avis suivant: 
Le Comité économique et social approuve la proposition de la Commission. 
(!) JO n° C 292 du 18. 11. 1986, p. 2. 
Fait à Bruxelles, le 16 décembre 1986. 
Le Président 
du Comité économique et social 
Alfons MARGOT 
Avis sur les initiatives locales de création d'emplois 
(87/C 68/09) 
Le 19 décembre 1985, le Comité économique et social, agissant en vertu du paragraphe 4 de 
l'article 20 de son Règlement intérieur, a décidé l'élaboration d'un avis sur «les initiatives locales de 
création d'emploi». 
La section des affiares sociales, chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a 
adopté son avis le 13 novembre 1986, au rapport de MM. Roycroft et Roseingrave. 
Lors de sa 242ème session plénière (séance du 17 décembre 1986), le Comité économique et social a 
adopté l'avis suivant par 108 voix pour 6 voix contre et 23 abstentions. 
1. Observation générales 
1.1. Le Comité not que l'extension généralisée des initia­
tives locales d'emploi intervenue ces dernières années doit 
être replacée dans le contexte de la crise parallèle de l'emploi 
qui a sévi en Europe au cours de la même période. La 
«capacité de création d'emploi» nette des Initiatives locales de 
création d'emplois (ILE) et leur incidence sur la situation du 
marché local de l'emploi revêtent dès lors une importance 
primordiale. Il reste cependant difficile d'évaluer le nombre total et la qualité des emplois créés, de même que l'activité 
économique issue de ces initiatives. 
1.1.1. D'une part, les projets résumés dans le rapport et le 
fait que nombre d'ILE aie tendance à se développer dans des 
régions que ne possèdent apparemment pas le «dosage 
optimal d'activités économiques» semblent indiquer que les 
ILE peuvent: 
— «créer» de nouveaux emplois locaux; 
— «sauvegarder» les emplois locaux; 
N° C 68/14 Journal officiel des Communautés européennes 16. 3. 87 
— susciter un engagement collectif ou coopératif dans le 
développement de nouvelles initiatives locales d'em­
ploi; 
— permettre d'élargir les marchés nouveaux et ceux qui 
existent dans les secteurs des biens et des services, 
notamment pour ce qui concerne les services à caractère 
social et récréatif; 
— proposer à la jeunesse locale une expérience de formation 
initiale ou de transition; 
— naître de l'esprit local de solidarité. 
1.1.2. D'autre part, on ne dispose pas d'agrégats quanti­
tatifs suffisants en ce qui concerne: 
— le facteur de transfert de l'emploi (à la création d'emplois 
correspond, alleurs, une contraction de l'emploi et du 
marché); 
— le facteur de substitution de l'emploi (emplois fixes 
remplacés par la sous-traitance); 
— le cadre «flou» dans lequel s'inscrivent certains projets 
(par exemple, certains projets «alternatifs») et les impli­
cations macro-économiques qui en résultent sur les 
recettes publiques et sur les dépenses consacrées à la 
politique de création d'emplois dans son ensemble; 
— le nombre important de salariés ou de «collaborateurs» 
engagés dans des projets «alternatifs» qui ont occupé ou 
qui occupent tout de même un emploi régulier mais qui 
cherchent d'autres débouchés socio-culturels. 
1.2. Le Comité a fait allusion à plusieurs reprises à la 
nécessité de la cohésion sociale et de la solidarité en tant 
qu'éléments indispensables à la croissance de l'emploi (*). 
1.2.1. On peut affirmer, à cet égard, que les ILE et les 
groupes jouant un rôle d'implusion collective peuvent effec­
tivement contribuer à: 
— stimuler l'initiative et l'engagement au niveau local; 
— redonner aux zones en déclin des perspectives de 
relance; 
— stabiliser, associer et intégrer les catégories défavorisées 
ou marginalisées de la collectivité locale; 
— améliorer et promouvoir les équipements publics et les 
services et produits locaux et améliorer l'environne­
ment; 
1.2.2. Cependant, une démarche mal équilibrée ou indif­
férenciée par rapport à ce développement des ILE présente 
des risques et pourrait contribuer à: 
— supprimer ou faire reculer les initiatives sociales prises à 
d'autres niveaux ou dans des domaines relevant de la 
compétence des pouvoirs publics; 
(!) Voir par exemple, avis du Comité économique et social (CES) 
sur l'évolution sociale dans la Communauté en 1983 et 1984, 
JO n° C 307 du 19. 11. 1984 et JO n° C 218 du 
29. 8.1985. — susciter un optimisme et un engagement excessifs chez des 
personnes vulnérables et motivées, et ce, en fin de 
compte, à leurs propres dépens; 
— favoriser dans des catégories marginalisées une tendance 
à l'isolement ou au «repli» sur des modes de vie collectifs 
en vase clos; 
— dissimuler des domaines d'activité dangereuse, voire à 
la limite de la criminalité, dans les catégories à pro­
blèmes. 
1.3. La multiplicité et la confusion des formes juridiques, 
ou parfois semi-juridiques, sous lesquelles les ILE se sont 
développées dans la Communauté européenne attestent de 
leur nature locale et souvent précaire. 
1.3.1. À cet égard, plusieurs facteurs inhibiteurs inter­
viennent, notamment: 
— l'absence dans certains États membres, d'un cadre juri­
dique flexible clairement défini, reposant sur des bases 
suffisamment larges, et favorable à la promotion de 
diverses formes d'ILE; 
— dans certains États membres, les nouvelles catégories de 
travailleurs indépendants qui ne sont pas qualifiés ou 
reconnus sur le plan professionnel, rencontrent des 
difficultés juridiques particulières; 
— dans d'autres États membres, l'individu désireux de 
fonder une coopérative ouvrière de production se heurte à 
des difficultés, soit parce que son cas n'est pas prévu sur le 
plan juridique, soit parce qu'il est classé parmi les 
indépendants et exclu, à ce titre, du bénéfice des régimes 
d'assurance chômage et maladie; 
— une législation défavorable en ce qui concerne la taille et 
la structure des coopératives ouvrières ou les incitations 
fiscales et les encouragements à la sous-traitance; 
— les travailleurs reprenant des entreprises en faillite ren­
contrent des difficultés parce que les procédures utilisées 
en cas d'insolvabilité ne tiennent souvent pas compte des 
travailleurs concernés et sont généralement dominées par 
la question juridique de la médiation entre le débiteur et 
les créanciers plutôt que par celle de la «remise à flot» de 
la société sous une forme nouvelle; 
— des réglementations trop rigides en matière de faillite; 
— des problèmes juridiques particuliers se posant aux 
projets «alternatifs» en ce sens que leur structure de 
«non-propriété» et de «capital neutre», s'accompagnant 
souvent de revenus «sociaux» variables et d'un système 
«collectif» de protection sociale, rencontre des difficultés 
en termes de reconnaissance, d'enregistrement et de 
responsabilité. 
— un climat politique national ou local parfois défavorable 
à la mise sur pied de la collaboration qui est essentielle au 
démarrage d'entreprises nouvelles; 
— le caractère excessivement centralisé des procédures 
administratives requises. 
16. 3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 68/15 
1.4. Il est admis que de nombreuses approches différentes 
sont possibles en matière de création d'ILE. De plus, les ILE 
sont parfois considérées comme une forme d'emploi plus 
motivante que les entreprises plus anonymes du type «tradi­
tionnel» que l'on trouve tant dans le secteur privé que dans le 
secteur public. 
1.4.1. Tout en reconnaissant que, d'une manière géné­
rale, il est possible de susciter un bon degré de motivation, de 
créativité et de satisfaction chez les travailleurs de ces 
entreprises traditionnelles, l'on se doit aussi d'insister sur les 
points suivants: 
— les ILE peuvent révéler les talents créatifs et les dons 
d'entrepreneur des individus; 
— les ILE peuvent donner aux personnes impliquées le 
sentiment stimulant de s'identifier, et d'être utiles, à la 
collectivité locale; 
— les ILE peuvent favoriser un sentiment motivant de 
solidarité et d'effort commun, contrairement aux rela­
tions parfois aliénantes et partiellement antagonistes qui 
opposent la direction et les travailleurs dans les formes 
«traditionnelles» de propriété; 
— les ILE peuvent constituer une forme d'expression per­
sonnelle entreprenante et productive, sans recherche de 
profit, et peut-être «sauver» de l'aliénation complète 
certains marginaux, voire empêcher qu'ils ne se tournent 
vers des activités tout à fait clandestines; 
— les ILE peuvent utilement combiner la formation profes­
sionnelle et la formation à la gestion avec des conditions 
de marché protégées. 
1.4.2. Il existe également des risques et dangers inhérents 
aux ILE, notamment: 
— le fait que, dans certaines ILE, la norme soit moins élevée 
qu'ailleurs sur le plan du salaire, des conditions de travail 
(en particulier pour ce qui concerne les jeunes), de la 
couverture des risques et de la stabilité de l'emploi et que 
leur vie paraisse quelquefois courte; 
— l'absence généralisée, dans les ILE, de structures et de 
représentation syndicales officielles et, dans certains cas, 
une hostilité vis-à-vis de ces structures et de cette 
représentation, ce qui comporte, par voie de consé­
quence, le risque de voir les salaires et conditions de 
travail se dégrader plus encore; 
— le degré élevé d'«auto-exploitation» dans les entreprises 
«alternatives» et le risque potentiel de renforcer P«écono-
mie parallèle»; 
— le risque d'un contrôle ou d'une reconnaissance insuffi­
sants des niveaux de formation après une période d'em­
ploi dans une ILE. 
Il convient de plus de formuler les observations suivantes: 
— certains chômeurs se tournent vers les ILE tout simple­
ment pour trouver un emploi, sans se préoccuper des 
éléments de motivation ou de risque qu'elles sont suscep­
tibles de comporter; 
— qui plus est, tous les chômeurs ne désirent pas devenir de 
«nouveaux» entrepreneurs ou coopérateurs, ou n'ont pas 
les aptitudes, les compétences ou la motivation nécessai­
res pour tenter de le devenir; — ceux qui sont dans une telle situation n'estiment pas tous 
pouvoir soit risquer des ressources financières appelées à 
se tarir à court terme ou en train de s'amenuiser, soit 
s'endetter pour se lancer dans des expériences d'ILE, 
surtout s'ils ont des obligations et des responsabilités 
familiales; 
— certaines personnes préfèrent travailler dans des entrepri­
ses publiques ou privées plus importantes et, peut-être, 
moins vulnérables. 
1.5. Les États membres offrent à présent des possibilités 
d'aide au démarrage et de financement en faveur de la 
promotion des projets d'ILE, possibilités qui comprennent 
notamment: 
— des aides et prêts octroyés au titre de programmes 
d'encouragement à l'entreprise; 
— des agences de «conseil aux premiers pas» qui fournissent 
des structures de soutien et une assistance en matière de 
finances et de gestion afin d'aider les ILE à évoluer avec 
confiance vers des formes viables d'emploi à finalité 
propre; 
— la promotion commerciale et bancaire des agences locales 
de création d'entreprises ainsi que des prêts, détachement 
de personnel et conseils pour le démarrage d'ILE en 
collaboration avec les collectivités locales; 
— un recours beaucoup plus important aux moyens et aux 
ressources du secteur privé sur le plan financier et en 
matière de commercialisation; 
— des services proposés par les organisations syndicales 
dans le domaine du conseil, du financement et de la 
formation; 
— des prêts, aides, garanties et autres instruments, accordés 
par des coopératives ou des organismes de crédit mutuel 
en vue d'encourager les coopératives locales; 
— des subventions salariales et à la formation «sur le tas» en 
faveur des jeunes, financées par l'État; 
— des programmes de formation à la gestion commer­
ciale; 
— des subventions locales à l'emploi temporaire à l'intention 
des jeunes chômeurs. 
1.5.1. En dépit de ces structures, des problèmes-clés 
demeurent, notamment: 
— la difficulté d'organiser et de financer la réalisation 
d'études de faisabilité; 
— la position relativement rigide des banques et des institu­
tions financières publiques aux niveaux local et national 
en ce qui concerne leur disposition à prendre des risques 
en finançant directement des projets spécifiques d'ILE; 
— le manque d'informations pertinentes et claires parvenant 
aux collectivités locales quant à la façon de demander et 
d'obtenir l'accès aux sources appropriées de financement 
qui existent à l'échelon national et communautaire; 
— l'absence de participation des collectivités locales aux 
décisions concernant la répartition et l'utilisation des 
N° C 68/16 Journal officiel des Communautés européennes 16. 3. 87 
deniers communautaires et le problème persistant que 
posent certains gouvernements en retardant la répartition 
de ces fonds et en les «réintégrant» dans leurs finances 
nationales; 
— les difficultés particulières que rencontrent à cet égard les 
travailleurs de plus de 25 ans, en ce sens que 75% des 
crédits du FSE destinés au financement de programmes 
d'emploi et de formation et à celui de subventions à 
l'embauche dans l'ensemble de la Communauté, sont 
réservés aux jeunes de moins de 25 ans; 
— la perte soudaine du droit aux allocations de chômage et 
aux formes d'assistance apparentées, dans la plupart des 
régimes, lors de l'adoption, à titre d'essai, d'une activité 
indépendante; 
— les difficultés que rencontrent les projets «alternatifs» à 
trouver des capitaux, en raison de leur structure de 
«non-propriété»; 
— les difficultés de création d'ILE dans les régions où 
existent des obstacles à caractère transfrontalier. 
2. Conclusions/Propositions 
2.1. Le Comité reconnaît que les ILE ont un rôle utile, et 
parfois essentiel, à jouer, notamment dans les localités et les 
régions fortement touchées par le chômage. D'un point de 
vue local ou micro-économique, les ILE peuvent être consi­
dérées, de façon générale, comme bénéfiques et souhaitables 
au plan social. D'un point de vue macro-économique, elles ne 
peuvent être considérées comme une solution au chômage 
massif. Leur incidence globale en termes de création d'em­
plois demeure incertaine. 
2.2. Les initiatives locales tendent à être suscitées et 
soutenues en tant qu'élément d'un climat local d'engagement 
et de participation collectifs, ainsi que d'autonomie de la 
collectivité locale. Le rôle des groupes d'impulsion est 
souvent essentiel à cet égard. 
2.3. S'il est vrai que des formes plus spécifiques de soutien 
à l'intention des ILE pourraient contribuer à maximiser leur 
potentiel de création d'emplois et leur utilité sociale, il ne 
faudrait pas pour autant que les pouvoirs publics détournent 
leur attention de la nécessité d'adopter des mesures et des 
politiques macro-économiques en faveur de l'emploi. Il ne 
faut pas non plus consacrer une attention et des ressources 
excessives sur le simple encouragement à des modes de vie 
expérimentaux. La création d'emplois durables et l'amélio­
ration des conditions sociales locales doivent rester, fonda­
mentalement, les horizons du soutien au développement des 
ILE. 
2.4. Ce soutien doit être fondé sur une collaboration faite 
de compréhension mutuelle entre ceux qui donnent l'impul­
sion aux ILE, les organismes publics et les collectivités 
locales, afin de garantir le respect de normes satisfaisantes et 
le respect du principe selon lequel les services publics 
essentiels doivent être assurés conformément aux règles de la 
responsabilité démocratique. La participation des interlocu­
teurs sociaux revêt également une importance fondamentale pour ce qui est de stimuler l'esprit d'entreprise local et de 
contribuer à garantir des conditions adéquates de travail et 
une concurrence loyale. 
2.5. Les États membres et la Communauté doivent mettre 
en place un cadre juridique plus global et moins inhibant, qui 
contribue à la promotion de diverses formes d'ILE. 
2.6. La section insiste une nouvelle fois sur le fait que le 
développement des ILE ne doit pas entraîner un détourne­
ment vers «l'économie parallèle». De même, il ne faut pas que 
le chômage donne lieu à une exploitation fondée sur le travail 
au noir ou en tout cas sur des conditions de travail 
différentes, favorisant, entre autres, certaines formes de 
concurrence déloyale. Il importe par conséquent de créer les 
mentalités politiques et administratives adéquates qui contri­
buent à libérer les ressources humaines, tout en prévoyant 
dans le même temps certaines conditions de transition rapide 
et limitée vers des normes de travail correctes, tant dans le 
secteur public que dans le secteur privé. 
2.7. Le Comité présente les propositions pécises sui­
vantes: 
2.7.1. Les Etats membres devraient évaluer l'incidence 
nette des ILE en termes de création d'emplois et fournir à la 
Communauté des données fiables sur ce point ainsi que sur la 
manière dont on pourrait favoriser la création d'emplois plus 
durables dans nos économies locales. 
2.7.2. Les États membres ne devraient pas s'opposer, 
mais au contraire inciter, à ce que les groupes locaux, les 
collectivités et les régions puissent participer de façon 
appropriée et donner leur avis en ce qui concerne la 
répartition et l'utilisation des fonds communautaires et des 
fonds provenant de diverses sources, qui sont disponibles à 
leur intention à des fins de développement économique et 
social, et ce, notamment, par le biais de l'encouragement aux 
ILE. 
2.7.3. Outre la nécessité d'améliorer le fonctionnement et 
le financement du Fonds social européen de développement 
régional, il conviendrait d'envisager la possibilité de créer un 
nouveau Fonds européen pour l'emploi, orienté vers l'octroi 
de crédits et ayant pour but l'encouragement de la croissance 
et de l'emploi dans tous les domaines possibles, idée qui a déjà 
été évoquée dans l'avis du Comité intitulé «L'évolution 
sociale dans la Communauté en 1985» (1). 
2.7.4. Le financement «immédiat et anticipatif» d'ILE 
viables pourrait être facilité par l'octroi d'une aide unique 
substantielle au moment du démarrage d'un projet. Ces aides 
pourraient, dans certains cas, servir à faire réaliser par des 
professionnels des études de faisabilité en vue de mieux faire 
accepter les projets aux apporteurs potentiels de capitaux. 
Les organismes financiers pourraient, conjointement avec les 
partenaires sociaux, étudier les moyens qui leur permet­
traient d'apporter, dans de meilleures conditions, leur garan­
tie aux projets viables. 
2.7.5. La Communauté devrait encourager la création de 
services professionnels de conseil chargés du développement 
(») Doc. CES du 17. 9. 1986, paragraphes 4.2.2.2 et 4.2.2.3 
(JO n° C 328 du 26. 12. 1986). 
16. 3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 68/17 
des ILE et accroître et continuer de promouvoir le rôle utile 
de ELISE en matière de création de réseaux et d'information. 
Il conviendrait aussi de mieux utiliser les moyens d'informa­
tion et la documentation écrite qui existent. 
2.7.6. Tous les travailleurs salariés ou indépendants qui 
participent à des ILE devraient pouvoir bénéficier des 
avantages prévus par les dispositions nationales en ce qui 
concerne les allocations de chômage et autres prestations 
sociales, tant en cas d'échec qu'en cas de cessation temporaire 
de leurs activités. 
2.7.7. La reprise par les travailleurs d'entreprises en 
faillite ou insolvables pourrait être rendue plus facile si 
ceux-ci étaient impliqués officiellement dans la procédure de 
liquidation, et si l'on évitait la fermeture (non rentable) d'une 
entreprise par le biais soit d'une procédure de contrat 
d'entretien et de maintien en état de fonctionnement auquel 
seraient parties tous les intéressés, soit de procédures judi­
ciaires appropriées qui permettraient de prendre en compte 
les intérêts de toutes les parties concernées, en accordant une 
importance primordiale au maintien des emplois viables. 
Fait à Bruxelles, le 17 décembre 1986. 
1. Introduction 
1.1. Le Comité économique et social se préoccupe depuis 
plusieurs années déjà des problèmes relatifs aux opérations 
intégrées de développement car il est convaincu de l'oppor­
tunité d'intervenir dans des zones sous-développées ou 
particulièrement dégradées en coordonnant et en intégrant 
les divers instruments communautaires entre eux ainsi 
qu'avec les actions de développement mises en œuvre par les 
différents États membres. 
1.2. Guidé par ces préoccupations, le Comité, a approuvé 
à l'unanimité le 30 avril 1980, une étude sur la Lorraine sur la 
base d'un rapport de M. Bornard. 
1.3. En 1982, M. Bornard, encore rapporteur, a entre­
pris une étude sur tout le problème des opérations intégrées. 2.7.8. Le rôle des partenaires sociaux dans l'encourage­
ment des ILE et la garantie de conditions de travail appro­
priées pourrait être organisé par le biais de la création, dans 
toute l'Europe, de comités tripartites locaux et régionaux 
composés: 
— d'employeurs, de travailleurs et de représentants d'autres 
catégories socio-professionnelles; 
— de représentants des collectivités locales; 
— de groupes d'impulsion locaux et de représentants de 
projets d'ILE. 
Ces comités pourraient, ensemble, contribuer par leur 
soutien, à l'apport de leur compétence et leur attention 
constructive, à l'évolution des ILE lancées dans leurs propres 
collectivités en vue aussi des activités qui pourraient être 
induites par la réalisation des grands travaux d'infrastructure 
prévus par le Conseil dans le but de soutenir la production et 
l'emploi. 
Le Président 
du Comité économique et social 
Alfons MARGOT 
Le rapport principal traitait les problèmes généraux concer­
nant les opérations intégrées de développement tandis que 
les documents en annexe, élaborés par les corapporteurs, 
MM. Maspronet1), Hall (2), Ognibene (3) et Kolben-
schlag (4), analysaient les caractéristiques des opérations déjà 
entreprises pour Naples et Belfast et étudiaient certains 
projets pour d'autres zones. 
1.4. Par la suite, le Comité économique et social, sur 
proposition de certains conseillers de la section du dévelop­
pement régional, s'est encore occupé des opérations intégrées 
i1) Sur Naples. 
(2) Sur Belfast. 
(3) Sur les zones rurales désavantagées. 
(4) Sur la forêt bavaroise. Avis sur les critères et le fonctionnement des opérations intégrées 
(87/C 68/10)