Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massifs de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil"

(2001/C 155/06)

Le 25 juillet 2000, le Conseil, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 7 mars 2001 (rapporteuse: Mme Cassina).

Lors de sa 380e session plénière des 28 et 29 mars 2001 (séance du 28 mars 2001), le Comité a adopté le présent avis par 101 voix pour, 0 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction et contenu de la proposition

1.1. Le 24 mai 2000, la Commission a adopté la proposition à l'examen, conformément aux dispositions du Traité(1) et dans le cadre du mandat du Conseil européen de Tampere. La nécessité de créer un instrument permettant de gérer les afflux massifs de personnes déplacées en provenance de pays tiers s'est imposée ces dernières années avec l'arrivée d'un nombre important de réfugiés originaires de Bosnie et du Kosovo. La proposition, qui s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre du Traité, entend néanmoins dépasser les contingences historiques et vise à doter l'UE d'une politique cohérente en matière de visas, d'asile et d'immigration, parallèlement aux autres instruments déjà proposés et/ou adoptés.

1.2. Le document de la Commission propose un instrument de nature temporaire et exceptionnelle afin de gérer les afflux massifs de personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent retourner dans leur pays d'origine sans craindre pour leur vie, leur liberté ou leur dignité. Elle se fonde sur une série de règles minimales - de fond et de procédure - et de mesures visant à garantir la répartition équilibrée des efforts consentis par les États membres qui accueillent les personnes déplacées et supportent les conséquences de cet accueil.

1.3. Cet instrument vise essentiellement à:

- assurer des normes minimales communes concernant les procédures et le comportement des États membres dans la gestion du phénomène d'afflux massif des personnes déplacées, tout en évitant les risques de dérapage dans le choix spontané du pays d'accueil;

- garantir aux personnes déplacée un traitement humain, une assistance et une protection afin qu'ils puissent surmonter les traumatismes subis, et s'insérer provisoirement dans le contexte social, culturel et humain de l'État ou des États qui les accueillent, dans les mêmes conditions que les réfugiés reconnus;

- préparer ces personnes au retour dans leur pays d'origine;

- éviter que les systèmes d'asile des États membres soient submergés par un trop grand nombre de demandes d'asile;

- soutenir solidairement les efforts consentis par les États membres en matière d'accueil, d'une part grâce aux ressources financières du Fonds européen pour les réfugiés (qui vise notamment la mise en oeuvre de mesures financières d'urgence en cas d'afflux massif de réfugiés) et d'autre part en répartissant les personnes déplacées dans les différents États membres sur une base volontaire et consensuelle, et avec l'accord des personnes concernées;

- structurer les mesures proposées précédemment et mises en oeuvre seulement partiellement, et garantir leur efficacité;

- clarifier le lien entre la protection temporaire et les matières couvertes par la Convention de Genève, en protégeant l'intégrité de cette dernière et en instaurant des formes de consultation et de coopération avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (UNHCR).

1.4. La proposition définit les principaux termes qui apparaissent tout au long du texte: personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d'origine, réfugiés, mineurs non accompagnés, titres de séjour, afflux massif.

1.5. La décision relative à la protection temporaire est prise à la majorité qualifiée par le Conseil sur proposition de la Commission (qui examine également toute demande introduite par un État membre) et a pour effet le déclenchement de la protection temporaire en faveur des personnes déplacées concernées par ladite décision, dans tous les États membres. La décision du Conseil doit contenir:

- la description des groupes spécifiques de personnes auxquels s'applique la protection temporaire;

- la date de mise en oeuvre de la protection temporaire;

- les déclarations des États membres dans lesquelles ils indiquent soit leurs disponibilités d'accueil de façon chiffrée ou générale, soit les raisons qui justifient leur incapacité à accueillir lesdites personnes; les États membres pourront toujours indiquer par la suite des disponibilités d'accueil supplémentaires en le notifiant au Conseil et à la Commission.

1.5.1. Lorsqu'il adopte sa décision, le Conseil évalue la situation et l'ampleur des mouvements de population, l'opportunité de déclencher la protection temporaire (compte tenu des possibilités d'aide d'urgence et d'actions sur place ou de leur insuffisance), les informations en provenance des États membres, de la Commission, du UNHCR et d'autres organisations concernées. Le Parlement européen est informé de la décision du Conseil.

1.5.2. La protection temporaire prend fin lorsque la durée maximale prévue (une année, prorogeable par période de six mois pour une durée totale maximale de deux ans) a été atteinte ou à tout moment, par l'adoption d'une décision du Conseil à la majorité qualifiée, si la situation dans le pays d'origine permet, de manière durable, un retour sûr et dans la dignité, dans le respect de l'article 33 de la Convention de Genève. Le Parlement européen est également informé de cette décision.

1.6. La protection temporaire ne préjuge pas de la reconnaissance du statut de réfugié au titre de la Convention de Genève, et la personne déplacée aura toujours la possibilité de solliciter le statut de réfugié jusqu'à la fin de la protection temporaire dont il fait l'objet.

1.7. Conformément à leurs obligations envers les personnes sous protection temporaire, les États membres doivent:

- leur délivrer un titre de séjour et leur accorder toute facilité pour obtenir les visas nécessaires (à titre gratuit);

- leur remettre un document rédigé dans la ou les langues officielles du pays d'origine, dans lequel les dispositions relatives à la protection temporaire sont clairement exposées;

- leur permettre d'exercer une activité salariée ou non salariée dans les mêmes conditions que les réfugiés reconnus;

- leur permettre l'accès à un hébergement approprié et leur fournir le soutien nécessaire lorsqu'ils ne disposent pas de ressources suffisantes (aide sociale, subsistance, soins médicaux);

- fournir une aide appropriée, notamment médicale, aux personnes nécessitant des soins particuliers tels que les mineurs non-accompagnés ou les personnes ayant subi des formes de violences ou de torture physique ou psychologique;

- reconnaître, en ce qui concerne les enfants mineurs, l'accès au système éducatif dans les mêmes conditions que les ressortissants de l'État membre concerné et, en ce qui concerne les adultes, l'accès à la formation, au perfectionnement ou au recyclage professionnels.

1.7.1. Il peut être procédé (jusqu'à deux mois avant la fin de la période de protection temporaire et après avoir vérifié que les différents membres de la famille marquent leur accord) à la réunion des conjoints ou des partenaires non mariés (à condition que l'État membre d'accueil assimile la situation des couples non mariés à celle des couples mariés), des enfants à charge (qu'ils soient légitimes, naturels ou adoptés) à condition qu'ils ne soient pas mariés, d'autres membres de la famille s'ils sont dépendants du regroupant ou s'ils ont subi des traumatismes particulièrement graves ou ont besoin de traitements médicaux spéciaux.

1.7.1.1. L'absence de preuve documentaire sur les liens familiaux ne doit pas être considérée en soi comme un obstacle au regroupement. Il suffit de constater l'existence de liens préalables et stables. Si les membres d'une même famille se trouvent dans plusieurs États membres, l'unité familiale peut être maintenue en les réunissant dans un même État membre conformément au choix des personnes concernées et avec leur consentement.

1.7.2. Les mineurs non-accompagnés doivent pouvoir être représentés par le biais de la tutelle légale ou par une organisation chargée de l'assistance aux mineurs ou de tout autre type de représentation approprié. Les mineurs non-accompagnés seront placés auprès de membres adultes de leur famille, au sein d'une famille d'accueil, dans des centres d'accueil adaptés aux mineurs ou, le cas échéant, auprès des personnes qui les ont pris en charge lors de la fuite (avec le consentement des mineurs et des adultes concernés).

1.7.3. Les États membres sont obligés de respecter le principe de non discrimination.

1.7.4. Les bénéficiaires de la protection temporaire ont accès à la procédure de détermination de la qualité de réfugié à tout moment et jusqu'à la fin de la protection temporaire. Les États membres peuvent choisir le non-cumul du bénéfice du statut de demandeur d'asile et de la protection temporaire quand la demande est examinée. Le bénéfice de la protection temporaire reste acquis au demandeur d'asile auquel le statut de réfugié n'est pas accordé.

1.7.5. Lorsque la protection temporaire prend fin, le droit commun en matière de protection et d'entrée et de séjour des citoyens provenant de pays tiers s'applique. Les États membres examinent les raisons humanitaires impérieuses qui pourraient rendre le retour impossible. Une attention particulière doit être accordée aux personnes qui, au terme de la protection temporaire, nécessitent encore des soins médicaux et psychologiques ainsi qu'aux mineurs afin de leur permettre d'accomplir la période scolaire en cours. Le retour volontaire doit être facilité. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les personnes concernées prennent leur décision en connaissance de cause.

1.7.6. Les États membres doivent nommer un point de contact en vue de la coopération administrative, et transmettre régulièrement et dans les meilleurs délais les données relatives au nombre de personnes couvertes par la protection temporaire.

1.7.7. Peuvent être exclues du bénéfice de la protection temporaire les personnes qui représentent une menace pour la sécurité nationale ou s'il y a de sérieuses raisons de penser que ces personnes ont commis un crime de guerre ou contre l'humanité, ou sur la base des clauses d'exclusion inscrites dans la Convention de Genève. Ces mesures d'exclusion doivent être fondées sur le principe de proportionnalité, et les personnes concernées doivent avoir accès à des voies de recours.

1.7.8. Les États déterminent le régime de sanctions applicables aux violations des dispositions nationales prises en application de la présente directive. Ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives.

1.7.9. La Commission présentera un rapport au Parlement européen et au Conseil au plus tard deux ans après la transposition effective des règles en la matière par les États membres. Ensuite, un rapport sera présenté tous les 5 ans.

2. Observations

2.1. Le Comité économique et social se félicite vivement de la proposition et du texte présenté par la Commission qui, malgré sa densité (comme le montre clairement le vaste résumé présenté au point précédent), propose une harmonisation minimale, simple et transparente de procédures et de positions, qui s'inspire du respect élémentaire de valeurs et de droits fondamentaux et qui offre un cadre approprié à la solidarité entre les États membres. Comme l'a indiqué le Conseil européen de Tampere, il est indispensable de créer à court terme un instrument de nature temporaire et exceptionnelle pour la gestion des éventuels afflux massifs de personnes déplacées, qui constituera une plate-forme d'action commune pour les États membres en matière de protection temporaire. Le Comité économique et social espère que le Conseil approuvera le texte proposé rapidement et sans modification substantielle.

2.2. Le Comité économique et social estime que les contingences historiques qui ont généré un afflux de personnes déplacées vers les États membres semblent avoir évolué positivement, et que les efforts consentis pour stabiliser la situation économique, sociale et politique des Balkans, notamment grâce au concours de l'UE et de ses États membres, semblent porter leurs fruits. Cependant, il n'est jamais exclu que des événements semblables à ceux vécus dans la seconde moitié des années 90 se reproduisent. En particulier, il est indispensable de se doter d'un instrument tel que celui proposé au cas où des situations de ce type se répétaient, même dans des régions plus éloignées de l'UE. En effet, le dispositif à l'examen ne constitue pas une "directive Balkans" mais un instrument géographiquement et historiquement neutre, à mettre en oeuvre chaque fois que cela s'avérera nécessaire.

2.3. Le Comité économique et social comprend que la proposition de directive à l'examen limite son champ d'action aux personnes déplacées en raison d'une situation politique particulière, mais suggère qu'il serait opportun d'étudier une directive prévoyant des mécanismes de protection et d'accueil temporaire également pour les personnes déplacées à la suite de catastrophes naturelles.

2.4. Le Comité économique et social note avec satisfaction que l'"afflux massif de personnes déplacées" est constaté par une décision du Conseil, dans la mesure où seule une action responsable et collective assumée au sein du Conseil pourra s'avérer efficace et opérationnelle. C'est d'autant plus important que les événements de ce type, lorsqu'ils se produisent, ont un caractère soudain et dramatique. Dans ce sens, il est indispensable que la décision du Conseil soit réfléchie mais rapide, par exemple au plus tard trois mois après la proposition de la Commission. La majorité qualifiée est donc la procédure de vote adéquate, dans la mesure où l'autre solution - le recours à l'unanimité - pourrait entraîner de longues négociations entre les États et être ensuite soumise au veto de fait d'un seul État membre.

2.5. Le Comité économique et social souligne et approuve le fait que la directive proposée revêt un caractère minimal, c'est-à-dire qu'elle se limite à définir l'essentiel des procédures, des comportements et des critères de gestion des afflux massifs de personnes déplacées à harmoniser, en laissant aux États membres une vaste marge de manoeuvre dans la mise en oeuvre concrète de mesures appropriées.

2.6. Le fait que la directive proposée fasse une nette distinction entre la politique de protection temporaire et la politique d'asile tout en offrant clairement aux personnes sous protection temporaire la possibilité d'accéder à la procédure de reconnaissance du statut de réfugié est tout à fait louable. Cette "passerelle", valable jusqu'à ce que la protection temporaire prenne fin, se justifie dans la mesure où elle laisse aux personnes concernées la possibilité de réfléchir dans le calme et en connaissance de cause avant de prendre une décision, et permet par conséquent aux systèmes d'asile des États membres et au futur régime d'asile communautaire de ne pas être submergés par un afflux soudain de demandes d'asile. En effet, les personnes déplacées en arrivent souvent à demander le statut de réfugié parce qu'aucune autre solution claire ne s'offre à elles, même si cela ne correspond pas à leurs attentes ni à leurs besoins immédiats. Dans de tels cas, lorsque le statut de réfugié est accordé, les personnes qui souhaitent éventuellement rentrer dans de brefs délais dans leur pays ou leur région d'origine en raison d'une amélioration de la situation se trouvent confrontées à des procédures rigides et à des obstacles d'ordre administratif et pratique.

2.7. Il importe d'obliger les États membres à rédiger un document dans la ou les langues officielles du pays d'origine, dans lequel les dispositions relatives à la protection temporaire sont clairement exposées. Le Comité économique et social note cependant qu'il est fréquent qu'au moment de leur entrée, certaines personnes aient un problème d'ordre linguistique, par exemple lorsqu'elles maîtrisent uniquement une langue ou un dialecte régional: les États membres devraient également tenir compte de cette éventualité, et se préparer à offrir la possibilité à tous de bien comprendre leurs droits et leurs devoirs, de façon à leur permettre de s'intégrer directement de façon consciente et responsable.

2.8. Le Comité économique et social se félicite vivement de l'attention accordée aux "mineurs non-accompagnés", de plus en plus nombreux. Un tel phénomène a, dans des situations d'urgence, des conséquences dramatiques, aussi bien en raison des raisons qui ont poussé ces mineurs à la fuite qu'en raison des risques que ces mineurs encourent, tant au moment de la fuite qu'après avoir atteint - la plupart du temps difficilement - le territoire de l'UE. Il importe en particulier que les États membres s'assurent que les mineurs confiés à des particuliers, essentiellement en vertu de l'article 14, paragraphe 3, ne tombent pas aux mains de trafiquants et ne se fassent pas exploiter.

2.9. Il importe également que la directive, malgré son caractère temporaire, implique l'obligation de favoriser l'intégration, même limitée dans le temps, des personnes déplacées. L'accès au travail, à l'éducation et à la formation est utile aux personnes sous protection temporaire parce qu'il leur permet de subvenir, du moins partiellement, à leurs besoins et de se former, ce qui leur permet de connaître le contexte social et culturel des États membres d'accueil et de surmonter plus facilement les traumatismes qu'elles ont subis. Pour que cet accès soit réel, il est indispensable de favoriser l'apprentissage de la langue du pays d'accueil, en mettant à disposition tous les instruments et les structures nécessaires. L'intégration constitue pour l'UE également un investissement en ressources humaines qui permet de tisser un réseau de contact entre les personnes et de les sensibiliser: de retour dans leur pays d'origine, les personnes qui étaient sous protection temporaire peuvent jouer le rôle de multiplicateurs de connaissances et constituer une référence potentielle pour les rapports entre les sociétés des pays de l'UE et celle de leur pays d'origine. Ainsi, la directive contribue partiellement mais de façon directe et fondamentale à la politique communautaire en matière de paix, de sécurité et de relations internationales. Les règles relatives au regroupement familial, lorsqu'elles s'inscrivent dans ce contexte d'intégration temporaire, apparaissent à la fois équitables et mesurées.

2.10. Le Comité économique et social se félicite que la directive contienne des mesures régissant le retour des personnes déplacées et en définisse certaines modalités minimales de façon claire et avisée.

2.11. En ce qui concerne la solidarité effective entre les États membres, le lien avec le Fonds européen pour les réfugiés est bien entendu jugé positif et conforme aux résultats escomptés. Le Comité économique et social se félicite en particulier que la répartition des personnes déplacées entre les États membres se fonde sur un mécanisme extrêmement simple de déclaration des disponibilités d'accueil et de transparence, qui rappelle à chacun sa responsabilité envers des personnes en situation de besoin critique tout en respectant pleinement les exigences subjectives des États membres et en requérant le consentement des personnes concernées. Le modèle de laissez-passer pour le transfert d'un État membre à l'autre figurant à l'annexe à la proposition constitue un exemple de transparence et de simplicité bureaucratique dont il faudrait se souvenir en d'autres occasions.

2.12. Le Comité économique et social estime que la directive devrait établir l'obligation - et pas seulement la possibilité - pour les États membres de permettre aux mineurs sous protection temporaire d'accéder au système d'éducation sans préjudice de la nécessité de fournir à ces mineurs les outils linguistiques nécessaires à leur intégration dans les systèmes scolaires.

2.13. Le Comité économique et social s'interroge quant à la durée de la protection, limitée à une année et prorogeable pour une durée totale maximale de deux ans. Il estime à cet égard qu'il aurait peut-être été plus judicieux de prévoir à titre exceptionnel la possibilité, dans des cas particuliers, de proroger pour un court laps de temps le délai fixé. Étant donné que les personnes déplacées proviennent d'une région en situation de guerre ou de conflit, ou de pays dont le régime menace leur vie, leur intégrité personnelle ou leur dignité, il est extrêmement difficile que ces situations évoluent à court terme de façon à permettre un retour "dans la sécurité et la dignité" comme l'indique l'article 21, paragraphe 1, de la proposition à l'examen. Le Comité économique et social note toutefois que le droit commun (en matière de protection et d'entrée et de séjour des étrangers) en vigueur dans les différents pays s'applique lorsque la protection temporaire prend fin, et invite les États membres à veiller attentivement et de façon responsable au passage du régime juridique commun au régime juridique national, surtout lorsque les conditions et les infrastructures d'accueil du pays ou de la région d'origine ne sont pas encore bien ancrées et fiables. Une prorogation de la durée de la protection temporaire (ou l'instauration d'un autre régime de protection ou de séjour légal) respectant la législation nationale doit toujours être possible dans ces cas.

2.14. Le Comité économique et social espère que la gestion des afflux massifs de personnes déplacées s'accompagnera de toutes les synergies nécessaires et que les États membres prendront par conséquent, parallèlement à la coopération avec l'UNHCR et les autres organisations internationales compétentes par le biais de consultations régulières, les dispositions nécessaires afin que les partenaires sociaux et les ONG, au niveau national et territorial, soient responsabilisés et impliqués de façon appropriée. Il importe particulièrement d'adopter une telle approche dans le domaine de l'accès au travail, à la formation et à l'éducation des personnes déplacées, mais également en ce qui concerne l'installation des personnes déplacées dans des logements appropriés et l'identification de leurs besoins spécifiques, sanitaires entre autres. En effet, l'expérience a démontré que la gestion des crises auxquelles nous avons été confrontés a largement bénéficié de l'action et des compétences des partenaires sociaux et des ONG qui dans certains cas ont entièrement pris en charge l'accueil et ont efficacement comblé certaines lacunes administratives et réglementaires dont souffrent les États membres.

2.14.1. Le Comité économique et social invite tous les États membres à concevoir, de façon préventive et notamment avec la collaboration des acteurs mentionnés au paragraphe précédent, une infrastructure d'urgence qui permette, le moment venu, de gérer les afflux massifs, en particulier en ce qui concerne les points suivants:

- l'existence d'un réseau d'interprètes prêts à intervenir dès les premières entrées;

- l'élaboration de procédures administratives suffisamment transparentes et simplifiées;

- la disponibilité de logements;

- l'assistance sanitaire, psychologique et l'orientation-accompagnement;

- l'accès à l'éducation et à la formation;

- l'accompagnement à l'intégration.

Bruxelles, le 28 mars 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Plus précisément, la base juridique est l'article 63, point 2, lettres a) et b) du Traité.