Rapport spécial L ’intégrité et la mise  
en œuvre du système 
d’échange de quotas 
d’émission de l’Union 
européenne (SEQE-UE)FR 2015  n° 06
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2015
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PDF ISBN 978-92-872-2385-2 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/274568 QJ-AB-15-005-FR-N
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L ’intégrité et la mise 
en œuvre du système 
d’échange de quotas 
d’émission de l’Union 
européenne (SEQE-UE)
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2015  n° 06
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de la conformité relatifs à   
des domaines budgétaires ou à des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces tâches d’audit 
de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la confor ‑
mité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique 
et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par M. Augustyn Kubik, Membre de la Cour, 
et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la conservation et à la gestion des ressources naturelles. L’audit 
a été effectué sous la responsabilité de M. Kevin Cardiff, Membre de la Cour, assisté de: Mme Mary Kerrigan, chef de 
cabinet; M. Gediminas Macys, attaché de cabinet; M. Colm Friel, chef d’unité; Mme Emese Fésűs, chef d’équipe; M. Stefan 
den Engelsen, chef d’équipe adjoint; M. Marco Dentamaro, auditeur; M. Andreas Dürrwanger, auditeur; Mme María Luisa 
Gómez‑Valcárcel, auditrice; Mme Laura Gores, auditrice; Mme Joanna Kokot, auditrice; Mme Loulla Puisais‑Jauvin, auditrice; 
M. Frédéric Soblet, auditeur, et Mme Anna Zalega, auditrice.
De gauche à droite:  S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff, C. Friel.
03
 Table des matières
Points
 Abréviations
 Glossaire
I–VII  Synthèse
1–8 Introduction
1–8 Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE)
4–6 Le SEQE-UE dans la pratique, de 2005 à 2012 (phases 1 et 2)
7–8 Le SEQE-UE à partir de 2013 (phase 3)
9 –11  Étendue et approche de l’audit
12–86  Observations
12– 41  Le cadre en place pour protéger l’intégrité du SEQE-UE
14–24  La Commission a constamment amélioré la réglementation et la surveillance du marché des quotas 
d’émission, mais des progrès restent à faire
25–28  Préoccupations concernant la définition des quotas
29–41  Certaines faiblesses affectent les systèmes relatifs au registre de l’Union mis en place pour traiter 
les informations fondamentales du SEQE-UE
42–86  La mise en œuvre du SEQE-UE
46–63  Les systèmes mis en place par les États membres pour enregistrer et déclarer les émissions  
pendant la phase 2 du SEQE-UE n’étaient pas suffisamment développés
64–79  Des lacunes ont affecté les orientations données par la Commission et la surveillance qu’elle a exercée  
sur la mise en œuvre du SEQE-UE par les États membres pendant la phase 2
80–86 Certaines faiblesses ont été relevées dans la mise en œuvre, au niveau national, du régime de sanctions 
du SEQE-UE et des pratiques relatives à la restitution de crédits internationaux provenant de projets
04 Table des matières
87–97  Conclusions et recommandations
 Annexe  —  Informations supplémentaires
 Réponse de la Commission
05
 Abréviations
CCNUCC : Convention‑cadre des Nations unies sur les changements climatiques
CO2: Dioxyde de carbone
CO2eq: Équivalent‑dioxyde de carbone
DAM : Directive relative aux abus de marché
DG: Direction générale
EA: Coopération européenne pour l’accréditation
EEE -AELE : Espace économique européen  – Association européenne de libre‑échange
EUTL : Journal des transactions de l’Union européenne ( European Union Transaction Log )
GES : Gaz à effet de serre
GIEC : Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat
MAR : Règlement relatif aux abus de marché ( Market Abuse Regulation )
MDP : Mécanisme de développement propre
MiFID : Directive concernant les marchés d’instruments financiers ( Markets in Financial Instruments Directive )
MOC : Mise en œuvre conjointe
MRG : Lignes directrices pour la surveillance et la déclaration des émissions ( Monitoring and Reporting Guidelines )
PNAQ : Plan national d’allocation de quotas
PRIP : Prévention et réduction intégrées de la pollution
RAA : Rapport annuel d’activité
REC : Réduction d’émissions certifiée
06 Abréviations
SEQE : Système d’échange de quotas d’émission
SEQE -UE: Système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne
TVA : Taxe sur la valeur ajoutée
URE : Unité de réduction des émissions
07
 Glossaire
Administrateur central : La directive 2003/87/CE (ci‑après la «directive SEQE‑UE»)1 dispose que la Commission 
désigne un administrateur central chargé de tenir un journal indépendant des transactions dans lequel sont 
consignés les quotas délivrés, transférés et annulés, ainsi que d’effectuer un contrôle automatisé de chaque 
transaction enregistrée, afin de vérifier que la délivrance, le transfert et l’annulation de quotas ne sont entachés 
d’aucune irrégularité. Le règlement sur le registre dispose que l’administrateur central gère et tient à jour le registre 
de l’Union2.
Administrateur national : Par «administrateur national», il faut entendre l’entité chargée de gérer, au nom d’un État 
membre, une série de comptes d’utilisateur du registre de l’Union qui relèvent de la juridiction de cet État membre.
Autorité compétente : Les États membres désignent une ou des autorités compétentes pour assurer l’application 
des règles prévues par la directive SEQE‑UE.
De gré à gré : L’expression «de gré à gré» décrit toutes les transactions du marché financier qui ne sont pas 
échangées sur une place boursière, ni exécutées sur un marché réglementé, mais négociées à titre privé entre  
deux contreparties.
Directive concernant les marchés d’instruments financiers (MiFID) : La première directive concernant les 
marchés d’instruments financiers du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 (directive 2004/39/
CE) a été abrogée et remplacée par de nouvelles règles adoptées en 2014. Celles‑ci figurent dans la nouvelle 
directive 2014/65/UE concernant les marchés d’instruments financiers et dans le règlement (UE) n° 600/2014 
concernant les marchés d’instruments financiers. Les nouvelles règles entreront en vigueur à partir de janvier 20173.
Directive et règlement relatifs aux abus de marché (DAM et MAR) : La première directive relative aux abus de 
marché du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 sur les opérations d’initiés et les manipulations 
du marché (abus de marché) (directive 2003/6/CE) a été abrogée et remplacée par de nouvelles règles adoptées 
en 2014. Celles‑ci figurent dans le règlement (UE) n° 596/2014 sur les abus de marché (ci‑après le «règlement 
MAR»)4 et dans la directive 2014/57/UE relative aux sanctions pénales applicables aux abus de marché (ci‑après la 
«directive DAM»)5. Le règlement relatif aux abus de marché entrera en vigueur en juillet 2016 et les États membres 
disposent de deux ans pour transposer la nouvelle directive6 dans leur droit national.
1 Article 20 de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission  
de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO L 275 du 25.10.2003, p. 32).
2 Article 4 du règlement (UE) n° 389/2013 de la Commission.
3 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_fr.htm
4 Règlement (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et 
abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission 
(JO L 173 du 12.6.2014, p. 1).
5 Directive 2014/57/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative aux sanctions pénales applicables aux abus de marché (directive 
relative aux abus de marché) (JO L 173 du 12.6.2014, p. 179).
6 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_fr.htm
08 Glossaire
Émissions de gaz à effet de serre (GES) : Émissions de gaz atmosphériques considérés comme responsables du 
réchauffement planétaire et du changement climatique. Les principaux GES sont le dioxyde de carbone (CO2), le 
méthane (CH4) et l’oxyde nitreux (N2O). Les gaz à effet de serre moins répandus, mais néanmoins très puissants, sont 
les hydrofluorocarbones (HFC), les hydrocarbures perfluorés (PFC) et l’hexafluorure de soufre (SF6)7.
Exploitant : Par «exploitant», il faut entendre toute personne8 qui exploite ou contrôle une installation ou, lorsque 
la législation nationale le prévoit, toute personne à qui un pouvoir économique déterminant sur le fonctionnement 
technique de l’installation a été délégué.
Gel de la mise aux enchères : En guise de mesure à court terme, la Commission a reporté à 2019‑2020 la mise aux 
enchères de 900 millions de quotas, afin de permettre une reprise de la demande9. Ce gel ne modifie pas le volume 
global des quotas à mettre aux enchères au cours de la phase 3, mais il change leur répartition sur la période 
2013‑2020 (le «calendrier de la mise aux enchères»). Pour effectuer ce report, la Commission a adopté en 2014 
une modification du règlement sur les enchères du SEQE‑UE10, après approbation du comité des changements 
climatiques de l’UE et examen du Parlement européen et du Conseil. Une modification a également été apportée 
à la directive SEQE‑UE en 2013 pour préparer cette modification11.
Installation : Par «installation», il faut entendre une unité technique fixe12 où se déroulent une ou plusieurs des 
activités émettant des GES ainsi que toute autre activité s’y rapportant directement qui est liée techniquement aux 
activités exercées sur le site et qui est susceptible d’avoir des incidences sur les émissions et la pollution.
Marché au comptant : Marché sur lequel des titres ou des produits de base sont échangés et livrés immédiatement, 
au contraire d’un marché à terme.
Marché secondaire : Marché sur lequel des investisseurs achètent des titres ou des actifs auprès d’autres 
investisseurs et non auprès de l’émetteur.
Mécanisme d’autoliquidation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : Ce mécanisme consiste à transférer, du 
fournisseur vers le destinataire, l’obligation de payer la taxe. Cela signifie que c’est le client, et non le fournisseur, 
qui serait tenu de payer la TVA lorsqu’il est identifié comme étant une personne assujettie à l’impôt. Un système 
d’autoliquidation est susceptible de permettre d’éliminer la fraude à la TVA de type «carrousel».
Mécanisme de développement propre (MDP) : Les projets de MDP dans le cadre du protocole de Kyoto 
comportent des investissements dans des projets de développement durable entrepris dans des pays en 
développement afin de réduire les émissions. Ces investissements permettent de générer des réductions 
d’émissions certifiées (REC) négociables. Ces dernières, appelées «crédits, peuvent être utilisées dans le cadre du 
SEQE‑UE à certaines conditions.
7 Glossaire des acronymes relatifs au changement climatique, Convention‑cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC).
8 Article 3 de la directive 2003/87/CE.
9 Commission européenne, DG Action pour le climat ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
10 Règlement (UE) n° 176/2014 de la Commission du 25 février 2014 modifiant le règlement (UE) n° 1031/2010 afin, notamment, de déterminer les volumes 
de quotas d’émission de gaz à effet de serre à mettre aux enchères pour la période 2013‑2020 (JO L 56 du 26.2.2014, p. 11).
11 Décision n° 1359/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 modifiant la directive 2003/87/CE afin de préciser les dispositions 
relatives au calendrier des enchères de quotas d’émission de gaz à effet de serre (JO L 343 du 19.12.2013, p. 1).
12 Article 3 de la directive 2003/87/CE.
09 Glossaire
Mécanismes du protocole de Kyoto : Le protocole de Kyoto (voir encadré de l’annexe  pour de plus amples 
informations) a mis en place trois mécanismes qui peuvent être utilisés pour atteindre les objectifs de réduction des 
émissions: les échanges de droits d’émission, les mécanismes de développement propre (MDP) et la mise en œuvre 
conjointe (MOC). Les échanges de quotas d’émission permettent aux pays qui disposent d’unités d’émission non 
utilisées de les vendre à des pays qui ont dépassé leur plafond. La MOC et les MDP sont des mécanismes de projet 
qui permettent de générer des crédits susceptibles d’être négociés pour compenser les émissions.
Mise en œuvre conjointe (MOC) : Avec le MDP , la MOC est l’un des deux mécanismes de projet mis en place dans 
le cadre du protocole de Kyoto. Avec d’autres pays développés, les pays industrialisés réalisent des projets de mise 
en œuvre conjointe destinés à réduire les émissions, afin de générer des unités de réduction des émissions (URE) 
négociables et susceptibles d’être utilisées dans le cadre du SEQE‑UE à certaines conditions.
Plafonnement et échange : Le SEQE‑UE est considéré comme un système «de plafonnement et d’échange». Cela 
signifie que la quantité totale d’émissions de gaz à effet de serre autorisées pour les installations couvertes par le 
système est soumise à un «plafond», c’est‑à‑dire qu’elle est limitée. Lors des phases 1 et 2 du SEQE‑UE, les plafonds 
étaient établis au niveau national, avec l’approbation de la Commission. Pour la phase 3, le plafonnement est établi 
au niveau de l’UE. Dans cette limite, les entreprises industrielles et les exploitants du transport aérien reçoivent des 
quotas d’émission qu’ils peuvent vendre ou acheter entre eux selon leurs besoins. Des traders peuvent également 
volontairement accéder au marché afin d’acheter et de vendre des quotas. La limitation du nombre total de quotas 
disponibles permet de leur assurer une valeur.
Quota : Dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE‑UE), un quota de 
l’Union européenne correspond au droit d’émettre une tonne d’équivalent‑dioxyde de carbone (CO2eq) au cours 
d’une période spécifiée13. Des exploitants peuvent utiliser les quotas de l’Union européenne dans le cadre du 
SEQE‑UE pour couvrir leurs émissions vérifiées, ou les échanger avec d’autres exploitants qui ont besoin de ces 
quotas.
Registre de l’Union : Le registre est un système électronique qui garde la trace des changements de propriété des 
quotas. L’administrateur central14 gère et tient à jour le registre de l’Union. Le registre15 est accessible au public et 
comporte des comptes séparés pour enregistrer les quotas détenus par chaque personne à laquelle et de laquelle 
des quotas sont délivrés ou transférés. Dans le registre de l’Union, toute personne peut détenir des quotas.
Règles d’allocation harmonisée : Au cours de la phase 3 du SEQE‑UE, la Commission a établi des règles d’allocation 
harmonisée16, avec des référentiels par produit fondés sur la performance moyenne en matière d’émission 
de gaz à effet de serre des 10 % d’installations les plus performantes dans l’UE. Les référentiels sont calculés 
indépendamment de la technologie applicable, du combustible utilisé, de la taille de l’installation ou de sa situation 
géographique.
13 Article 3 de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de 
gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO L 275 du 25.10.2003, p. 32).
14 Article 4 du règlement (UE) n° 389/2013 de la Commission.
15 Article 19 de la directive 2003/87/CE.
16 Décision 2011/278/UE de la Commission du 27 avril 2011 définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de 
quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10  bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 130 du 17.5.2011, p. 1).
10 Glossaire
Restitution de quotas : Le 30 avril de chaque année au plus tard, tout exploitant d’une installation est tenu de 
restituer un nombre de quotas correspondant aux émissions totales de cette installation au cours de l’année civile 
écoulée, telles qu’elles ont été vérifiées17. Dans le cadre de la phase 2 du SEQE‑UE, les exploitants peuvent aussi, 
dans certaines limites, restituer des crédits internationaux (REC et URE) générés par des mécanismes du protocole 
de Kyoto (MDP et MOC). En tout, l’exploitant doit restituer un nombre de quotas de l’Union européenne, de REC et 
d’URE suffisant pour couvrir ses émissions vérifiées.
Titulaire de compte : Par «titulaire de compte»18, il faut entendre une personne physique ou morale qui détient un 
compte dans le registre de l’Union.
Tonne d’équivalent -dioxyde de carbone (CO2eq): Par «tonne d’équivalent‑dioxyde de carbone», il faut entendre 
une tonne métrique de dioxyde de carbone ou une quantité de tout autre gaz à effet de serre ayant un potentiel de 
réchauffement planétaire équivalent19.
Transaction : Par «transaction», il faut entendre un processus20 du registre de l’Union incluant le transfert d’un quota 
ou d’une unité de Kyoto d’un compte à un autre.
17 Article 12, paragraphe 3, de la directive 2003/87/CE.
18 Article 3 du règlement (UE) n° 389/2013 de la Commission du 2 mai 2013 établissant un registre de l’Union conformément à la directive 2003/87/CE  
du Parlement européen et du Conseil et aux décisions n° 280/2004/CE et n° 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant les 
règlements (UE) n° 920/2010 et (UE) n° 1193/2011 de la Commission (JO L 122 du 3.5.2013, p. 1).
19 Annexe II de la directive 2003/87/CE.
20 Article 3 du règlement (UE) n° 389/2013 de la Commission.
11
 Synthèse
I
Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union 
européenne (SEQE‑UE) est la politique phare de l’UE 
pour lutter contre le changement climatique. C’est le 
plus important système de plafonnement et d’échange 
du monde en matière d’émissions de gaz à effet de serre 
(GES). Une limite, ou un plafond, a été établie pour toutes 
les émissions de secteurs industriels très polluants. Ce 
plafond est abaissé au fil du temps. Il limite les émis ‑
sions de plus de 11 000 installations très énergivores 
dans l’ensemble de l’UE, couvrant environ la moitié des 
émissions de GES. Ces installations reçoivent des quotas 
d’émission ou les achètent lors de ventes aux enchères. 
Elles peuvent ensuite également les échanger selon leurs 
besoins. Chaque quota représente le droit d’émettre une 
tonne d’équivalent‑dioxyde de carbone (CO2eq). Chaque 
année, les installations doivent restituer des quotas 
correspondant à la quantité d’équivalent‑dioxyde de 
carbone (CO2eq) émise.
II
Ailleurs dans le monde, le SEQE‑UE est souvent cité 
comme la nouvelle politique de référence en matière 
de changement climatique et de mécanisme d’échange 
de droits d’émission. Créé en 2005, ce régime innovant 
s’est progressivement amélioré et est à présent dans sa 
troisième phase de mise en œuvre. Au niveau européen, 
l’objectif environnemental du SEQE‑UE n’est pas unique ‑
ment de réduire les émissions en fonction du plafonne ‑
ment, mais également d’attribuer un prix au carbone et 
de conférer ainsi une valeur financière à chaque tonne 
d’émissions de CO2eq évitée. Le prix est déterminé par 
le marché des quotas. Cela encourage les installations 
à mettre en œuvre les mesures les plus rentables de 
réduction des émissions et favorise les investissements 
dans des technologies à faible intensité de carbone, 
notamment si les prix des quotas sont élevés.
III
Pour que le SEQE‑UE fonctionne comme prévu, il faut 
que son intégrité soit assurée et qu’il soit correctement 
mis en œuvre. La Cour a vérifié si le système d’échange 
de quotas d’émission de l’Union européenne était géré 
de façon adéquate. Pour ce faire, elle a examiné la mise 
en œuvre effective de ce système et a contrôlé si un 
cadre approprié était établi pour protéger son intégrité 
en tant que mécanisme fondé sur le marché. S’agissant 
de la mise en œuvre, la Cour s’est penchée sur la phase 2 
du SEQE‑UE (de 2008 à 2012) afin que des enseignements 
puissent être tirés pour les évolutions futures de cette 
politique.
12 Synthèse
IV
Dans l’ensemble, la Cour a estimé, en conclusion, que la 
gestion du SEQE‑UE par la Commission et par les États 
membres n’a pas été appropriée dans tous ses aspects. 
Cette gestion a été contrariée par certains problèmes 
relatifs à la solidité du cadre mis en place pour protéger 
l’intégrité du système, ainsi que par des faiblesses impor ‑
tantes dans la mise en œuvre de sa phase 2.
V
Le cadre destiné à protéger l’intégrité du système a été 
considérablement amélioré, notamment grâce au 
classement des quotas d’émission dans les instruments 
financiers, qui a permis d’inclure la plus grande partie du 
marché au comptant des quotas dans le champ d’appli ‑
cation de la directive concernant les marchés d’ins ‑
truments financiers (MiFID) et dans celui des régimes 
applicables aux abus de marché (directive DAM et 
règlement MAR relatifs aux abus de marché). Cependant, 
il faut encore résoudre un certain nombre de problèmes 
afin de rendre le cadre suffisamment solide, d’amélio ‑
rer la réglementation et la surveillance du marché, et 
de renforcer la confiance des investisseurs, de manière 
à pouvoir utiliser le SEQE‑UE comme un outil de politique 
environnementale.
a) S’agissant de la réglementation et de la surveillance 
du marché des quotas d’émission, des problèmes 
subsistent concernant les traders assujettis au SEQE, 
les échanges bilatéraux au comptant de gré à gré et 
les petits acteurs du marché.
b) Aucune surveillance du marché des quotas d’émis ‑
sion n’est exercée au niveau de l’UE et la coopération 
en matière de réglementation est insuffisante.
c) La définition juridique des quotas d’émission n’est 
pas suffisamment claire. La Cour relève également 
un manque de clarté en ce qui concerne la consti ‑
tution de sûretés réelles sous forme de quotas et la 
protection de celles‑ci.d) Le registre de l’Union traite les données fondamen ‑
tales du SEQE‑UE et présente des risques élevés 
en raison des enjeux financiers et du large éventail 
de titulaires de comptes. Bien que la sécurité du 
registre ait été considérablement améliorée lors de 
la phase 2 du SEQE‑UE, il reste des progrès à réaliser. 
Les procédures mises en place par les États membres 
pour contrôler l’ouverture des comptes dans 
le SEQE‑UE, surveiller les transactions et coopérer 
avec les autorités de réglementation comportaient 
d’importantes lacunes. De plus, la Commission 
n’est pas en mesure de surveiller les transactions de 
façon adéquate en raison de considérations liées à la 
protection des données. En outre, des problèmes de 
coordination interne et des contraintes en matière de 
ressources ont entravé l’établissement et le fonction ‑
nement du registre au sein de la Commission (voir 
points 39 à 41).
VI
La Cour a relevé des faiblesses importantes dans la mise 
en œuvre, par les États membres et par la Commission, 
du cadre de contrôle du SEQE‑UE lors de la phase 2. 
Il faudra y remédier lors de la phase 3, afin d’avoir une 
assurance suffisante que le système fonctionne comme 
prévu.
a) Les systèmes en place pour la surveillance, la décla ‑
ration et la vérification des émissions n’étaient pas 
suffisamment bien mis en œuvre ou harmonisés. Les 
autorités compétentes n’ont pas contrôlé de façon 
appropriée les travaux des vérificateurs et n’ont 
guère inspecté les installations sur place.
b) Les orientations de la Commission et sa surveillance 
de la mise en œuvre par les États membres pendant 
de la phase 2 du SEQE‑UE ont comporté des lacunes. 
De plus, l’évaluation, par la Commission, des plans 
nationaux d’allocation de quotas (PNAQ) n’était pas 
suffisamment transparente.
c) Plusieurs États membres n’ont pas transmis tous 
les rapports obligatoires sur le fonctionnement du 
SEQE‑UE et la Commission n’a pas publié le rapport 
annuel sur l’application de la directive 2003/87/CE 
prévu par celle‑ci.
13 Synthèse
d) Les forums utiles de consultation et de coordination 
entre la Commission et les États membres n’ont 
guère eu d’impact, en raison du faible niveau de 
participation des États membres.
e) La Commission a joué un rôle limité dans l’harmo ‑
nisation des contrôles clés lors de la mise en œuvre 
du SEQE‑UE par les États membres.
f) En raison du manque d’informations consolidées aux 
niveaux de l’UE et des États membres, la Cour n’a pas 
été en mesure d’évaluer l’efficacité des différents sys ‑
tèmes de sanctions mis en place par ces derniers. Les 
pratiques concernant les règles spécifiques relatives 
à la restitution de crédits internationaux provenant 
de projets différaient d’un État membre à l’autre. Ces 
problèmes sont susceptibles d’affecter l’équité des 
conditions de concurrence pour les exploitants.
VII
Afin de tenir compte des observations susmentionnées 
concernant le cadre mis en place pour protéger l’inté ‑
grité du système et assurer sa mise en œuvre, la Cour 
formule les recommandations ci‑après.
1. La Commission devrait résoudre les problèmes 
qui persistent en matière de réglementation et de 
surveillance du marché des quotas d’émission, afin 
d’améliorer davantage l’intégrité de ce dernier [voir 
la recommandation détaillée n° 1, lettres a) à c), 
adressée à la Commission, après le point 91].
2. Il faudrait clarifier davantage le statut juridique des 
quotas, afin de contribuer à la stabilité et à l’instau ‑
ration de la confiance (voir la recommandation n° 2, 
après le point 92).
3. Il faudrait améliorer davantage certains aspects des 
systèmes mis en place pour traiter les informations 
fondamentales relatives au SEQE‑UE (le registre 
de l’Union et les procédures correspondantes). La 
Commission devrait notamment examiner comment 
une surveillance efficace des transactions trans ‑
frontalières pourrait être établie et coordonnée au 
niveau de l’UE, afin d’atténuer les risques d’abus 
et d’activités frauduleuses. La Commission devrait 
également définir des mesures appropriées pour 
renforcer le cadre de contrôle et encourager les 
meilleures pratiques des États membres en matière 
d’ouverture de comptes dans toute l’UE. Les États 
membres devraient s’assurer de la mise en œuvre de ces contrôles [voir la recommandation détaillée n° 3, 
lettres a) à e), adressée à la Commission et aux États 
membres, après le point 93].
4. Les États membres devraient mieux appliquer le 
cadre de contrôle afin d’assurer que les faiblesses 
relevées soient prises en considération en vue de la 
mise en œuvre de la phase 3 [voir la recommanda ‑
tion détaillée n° 4, lettres a) à f), adressée à la Com ‑
mission et aux États membres, après le point 94].
5. Au cours de la phase 3, il faudrait améliorer les 
orientations et les informations sur la mise en œuvre 
du SEQE‑UE [voir la recommandation détaillée n° 5, 
lettres a) à c), adressée à la Commission et aux États 
membres, après le point 96].
6. Il conviendrait de rendre l’application des sanctions 
relatives au SEQE‑UE plus transparente. Il faudrait 
disposer, aux niveaux des États membres et de l’UE, 
d’informations actualisées et exactes concernant 
la mise en œuvre et les résultats des procédures de 
sanctions. De plus, la Commission devrait mieux 
suivre les pratiques relatives à l’imposition de sanc ‑
tions dans l’ensemble de l’UE, ainsi que l’application 
cohérente des sanctions nationales [voir la recom ‑
mandation détaillée n° 6, lettres a) à c), adressée à la 
Commission et aux États membres, après le point 97].
14
 Introduction
Le système d’échange  
de quotas d’émission  
de l’Union européenne 
(SEQE -UE)
01 
Le SEQE‑UE est un pilier essentiel de 
la politique de l’Union européenne en 
matière de lutte contre le changement 
climatique (voir partie I de l’annexe  
pour des informations supplémen ‑
taires sur le cadre international relatif 
à l’échange de quotas d’émission). Ce 
système vise à favoriser la réduction 
des émissions de gaz à effet de serre 
dans des conditions économiquement 
efficaces et performantes. Il est l’une 
des principales composantes du train 
de mesures sur le climat et l’énergie 
adopté par l’UE21, qui vise trois objec ‑
tifs à l’horizon 2020 (appelés les objec ‑
tifs «20 ‑20‑20»):
 — réduire de 20 % les émissions de 
gaz à effet de serre de l’UE par 
rapport aux niveaux de 1990,
 — porter la part des énergies renou ‑
velables dans la consommation 
énergétique de l’UE à 20 %,
 — augmenter de 20 % l’efficacité 
énergétique de l’UE.02 
LE SEQE‑UE est le plus important sys ‑
tème de plafonnement et d’échange 
du monde (voir encadré 1 ) en matière 
d’émissions de GES. En dehors de 
l’Union, il est souvent cité comme la 
nouvelle politique de référence en 
matière de changement climatique 
et de mécanisme d’échange de droits 
d’émission. Le plafond limite les émis ‑
sions de plus de 11 000 installations 
très énergivores dans l’ensemble de 
l’UE22. Depuis 2013, le SEQE‑UE couvre 
environ la moitié des émissions de gaz 
à effet de serre (GES) dans l’Union23. 
Le SEQE‑UE ne sert pas seulement 
à limiter le total des émissions par un 
prix du carbone suffisamment élevé, 
mais aussi à encourager les installa ‑
tions à mettre en œuvre les mesures 
de réduction des émissions les plus 
rentables, ainsi qu’à favoriser les 
investissements dans des technologies 
à faible intensité de carbone24.21 COM(2008) 30 final du 
23.1.2008, «Deux fois 20 pour 
2020 – Saisir la chance qu’offre 
le changement climatique».
22 Les principaux secteurs 
couverts sont les suivants: les 
installations de combustion,  
le ciment, le clinker, la chaux, 
les raffineries de pétrole, les 
fontes brutes et l’acier. Parmi 
les secteurs qui ne sont pas 
inclus dans le système figurent 
le transport terrestre, 
l’agriculture et le secteur  
des services.
23 COM(2012) 652 final du 
14.11.2012, «État des lieux du 
marché européen du carbone 
en 2012».
24 DG Action pour le climat de la 
Commission européenne, 
fiche d’information intitulée 
«Le système d’échange de 
quotas d’émission de l’Union 
européenne (SEQE‑UE)» 
(disponible à l’adresse 
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_fr.pdf ).
Le système de plafonnement et d’échange du SEQE -UE
Le système de plafonnement et d’échange consiste à limiter les émissions globales de secteurs industriels très 
polluants en imposant un plafond. Ce dernier est abaissé au fil du temps. En fonction de ce plafond, les entre ‑
prises peuvent acheter ou vendre des quotas d’émission selon leurs besoins. Chaque quota représente le droit 
d’émettre une tonne de CO2eq. La quantité d’émissions autorisées est déterminée en fonction du nombre de 
quotas; elle est donc «plafonnée». Les quotas sont alloués à des installations et peuvent être librement échan ‑
gés sur le marché25. Chaque année, les installations doivent restituer des quotas correspondant à la quantité 
d’équivalent‑dioxyde de carbone émise. Le prix est déterminé par le marché.
25 COM(2010) 796 final du 21.12.2010, «Vers une surveillance renforcée du marché relatif au système européen d’échange de quotas d’émission».Encadré 1
15 Introduction
03 
Le SEQE‑UE a été établi par la direc ‑
tive 2003/87/CE26. Celle‑ci dispose que 
les États membres sont tenus d’établir 
et de mettre en place les systèmes et 
les dispositions administratives néces ‑
saires à la mise en œuvre du SEQE‑UE 
au niveau national. La directive confie 
également à la Commission une série 
de responsabilités spécifiques, dont 
un grand nombre visent à assurer une 
mise en œuvre cohérente et coordon ‑
née du SEQE‑UE. Étant donné que le 
SEQE‑UE a aussi créé un marché pour 
l’échange de quotas d’émission, il faut 
que les États membres et la Commis ‑
sion assurent l’intégrité et la stabilité 
de ce système, afin qu’il contribue 
efficacement à la réalisation de ses 
objectifs environnementaux.
Le SEQE -UE dans la pratique, 
de 2005 à 2012 (phases 1 et 2)
04 
Le fonctionnement du SEQE‑UE est 
organisé en périodes d’échanges 
ou phases: pour les deux premières 
phases (2005‑2012), le plafond de 
quotas a été fixé au niveau national 
dans des plans nationaux d’alloca ‑
tion de quotas (PNAQ) établis par 
les États membres et évalués par la 
Commission.05 
La première phase (2005‑2007) du 
SEQE‑UE a consisté en une période 
pilote de trois ans destinée à préparer 
la deuxième phase (2008‑2012). Les 
quotas étaient délivrés à titre gratuit. 
Étant donné que la plupart des États 
membres ne disposaient pas encore 
de données historiques sur les émis ‑
sions des installations incluses dans 
le SEQE‑UE, les plafonds de la phase 1 
étaient fondés sur des études et des 
prévisions. La première phase visait 
à établir un marché performant, à fixer 
un prix pour le carbone et à mettre en 
place les infrastructures nécessaires 
pour surveiller, déclarer et vérifier les 
émissions effectives. Les données pro ‑
duites lors de la première phase ont 
ensuite permis de combler le déficit 
d’informations et de fixer les plafonds 
nationaux pour la phase suivante.
06 
La deuxième phase (2008‑2012)27 
a coïncidé avec la première période 
d’engagement du protocole de Kyoto, 
à savoir la période de cinq ans pen ‑
dant laquelle les États membres de 
l’UE devraient réduire leurs émissions 
en fonction des objectifs fixés dans 
le cadre du protocole de Kyoto28. Sur 
la base des émissions vérifiées rele ‑
vées pendant la phase 1, le volume de 
quotas d’émission autorisé pendant 
la phase 2 a été réduit de 6,5 % par 
rapport au niveau de 2005 (à savoir 
la première année de la période de 
mise en conformité du SEQE‑UE), ce 
qui a permis d’assurer une réduction 
effective des émissions (voir partie II 
de l’annexe  pour de plus amples infor ‑
mations sur les évolutions de l’offre et 
de la demande pendant la phase 2 du 
SEQE‑UE).26 Directive 2003/87/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 13 octobre 2003 
établissant un système 
d’échange de quotas 
d’émission de gaz à effet de 
serre dans la Communauté et 
modifiant la directive 96/61/CE 
du Conseil (JO L 275 
du 25.10.2003, p. 32).
27 Lors de la phase 2, trois 
membres de l’EEE‑AELE 
(Espace économique 
européen et Association 
européenne de 
libre‑échange), à savoir 
l’Islande, le Liechtenstein  
et la Norvège, ont rejoint 
le SEQE‑UE.
28 L’Union européenne s’est 
engagée à opérer, de 2008 
à 2012, une réduction globale 
de 8 % des émissions de GES 
par rapport aux niveaux de 
1990 (ce qui représente un 
objectif plus ambitieux que 
celui mentionné pour 
l’ensemble des pays 
industrialisés dans l’ encadré 
de l’annexe ). Cet objectif est 
partagé entre les 15 États 
membres en vertu d’un accord 
juridiquement contraignant, la 
décision 2002/358/CE du 
Conseil du 25 avril 2002 
relative à l’approbation, au 
nom de la Communauté 
européenne, du protocole de 
Kyoto à la convention‑cadre 
des Nations unies sur les 
changements climatiques et 
l’exécution conjointe des 
engagements qui en 
découlent (JO L 130 
du 15.5.2002, p. 1).
16 Introduction
Le SEQE -UE à partir de 2013 
(phase 3)
07 
Pour la phase 3 (2013‑2020), le système 
des PNAQ a été remplacé. À présent, le 
plafond des émissions pour les installa ‑
tions couvertes par le SEQE‑UE est fixé 
au niveau de l’UE. Les quotas encore 
délivrés à titre gratuit sont régis par 
des règles d’allocation harmonisée 
fondées sur des référentiels de perfor ‑
mance ambitieux établis au niveau de 
l’UE en matière d’émissions. Comme 
lors des phases précédentes, les ins ‑
tallations qui n’ont pas reçu de quota 
à titre gratuit ou qui en ont obtenu un 
nombre insuffisant pour couvrir leur 
besoin d’émissions doivent acheter des 
quotas supplémentaires sur le marché 
ou réduire leurs émissions.
08 
Au début de la phase 3, plus de 40 % 
de l’ensemble des quotas sont vendus 
aux enchères. La mise aux enchères 
est considérée par la Commission et 
par la théorie économique comme la 
méthode la plus transparente pour 
allouer les quotas. Elle permet aussi de 
mettre en pratique le principe du pol ‑
lueur‑payeur (la partie III de l’annexe  
comporte davantage d’informations 
sur le contexte dans lequel s’inscrivent 
la réforme et les futures perspectives 
du SEQE‑UE).
17
 Étendue et approche   
de l’audit
09 
Lorsqu’elle a défini l’étendue et 
l’approche de l’audit, la Cour a centré 
son attention sur les questions fonda ‑
mentales relatives à l’intégrité et à la 
mise en œuvre du système. L’audit n’a 
pas consisté en un examen de l’effica ‑
cité globale du SEQE‑UE. Il avait pour 
objectif de répondre à la question 
suivante: «Le système d’échange de 
quotas d’émission de l’Union euro ‑
péenne est‑il géré de façon adéquate 
par la Commission et par les États 
membres?». Pour ce faire, il a comporté 
l’examen des sous‑questions ci‑après.
a) Existe -t-il un cadre approprié 
pour protéger l’intégrité du 
SEQE -UE?  Pour répondre à cette 
question, la Cour a examiné le 
caractère approprié des règles 
relatives à la réglementation et à la 
surveillance du marché applicables 
à l’échange de quotas d’émission, 
le statut juridique et la définition 
des quotas, ainsi que le système du 
registre de l’Union destiné à l’enre ‑
gistrement et à la communication 
des données du SEQE‑UE. Ce volet 
de l’audit était centré sur une série 
de mesures dans ces domaines, 
élaborées et proposées par la 
Commission depuis 2011, y com ‑
pris les développements intro ‑
duits jusqu’au 30 septembre 2014. 
L’étendue de l’audit ne comportait 
pas d’évaluation des mesures 
prises au niveau national pour faire 
face au risque de fraude à la TVA 
de type «carrousel»29.
b) Le SEQE -UE est -il mis en œuvre 
de façon appropriée?  Pour 
répondre à cette question, la Cour 
a examiné la mise en œuvre du 
SEQE‑UE par les États membres 
et par la Commission pendant 
la phase 2. Ce volet de l’audit ne 
concernait que la mise en œuvre 
du système pour les installations 
fixes30.10 
L’audit a été réalisé aux niveaux de la 
Commission et des États membres. Les 
travaux réalisés à la Commission ont 
consisté à examiner comment cette 
dernière a orienté la mise en œuvre 
du SEQE‑UE par les États membres et 
si elle a rempli les obligations qui lui 
étaient imposées par le cadre juri ‑
dique applicable. La Cour a recueilli 
des éléments probants provenant 
de sept États membres sélection ‑
nés en fonction des volumes et des 
types d’émissions. Des visites ont 
été effectuées auprès des autorités 
compétentes de cinq États membres 
(Allemagne, France, Italie, Pologne 
et Royaume‑Uni). Deux autres États 
membres (la Grèce et l’Espagne) ont 
transmis à la Cour des documents pro ‑
bants. Au niveau des États membres, 
l’audit était centré sur l’allocation 
(dans les PNAQ) et la restitution de 
quotas, sur les systèmes mis en place 
pour surveiller, déclarer et vérifier les 
émissions, ainsi que sur les sanctions 
imposées en cas de non‑respect des 
règles. Il n’a pas porté sur la mise aux 
enchères, car celle‑ci n’avait été appli ‑
quée qu’à très petite échelle et dans 
un nombre limité d’États membres 
vers la fin de la phase 2.
11 
En outre, la Cour a recueilli des élé ‑
ments probants en soumettant à des 
vérifications de détail la documenta ‑
tion disponible auprès des autorités 
nationales compétentes concernant 
150 installations sélectionnées dans les 
sept États membres susmentionnés, 
ainsi qu’en procédant à une analyse 
des données sur les installations et le 
respect des dispositions en vigueur, 
obtenues dans le journal des transac ‑
tions de l’Union européenne (EUTL – 
voir encadré 2 ). Les installations 
sélectionnées n’ont pas été visitées sur 
place car la Cour ne disposait pas de 
droits d’accès.29 L’encadré 3  comporte plus de 
précisions sur les questions 
relatives à la TVA.
30 L’aviation n’a été incluse dans 
le SEQE‑UE qu’à partir de 2012.
18
 Observations
Le cadre en place  
pour protéger l’intégrité 
du SEQE -UE
12 
Pour assurer un apport suffisant de 
liquidité au marché des quotas d’émis ‑
sion créé par le SEQE‑UE, ainsi que 
pour établir un mécanisme opéra ‑
tionnel qui contribue à la réalisation 
des objectifs environnementaux de la 
politique, il faut que le marché soit sûr 
et attrayant31 pour les acheteurs non 
assujettis au SEQE32, ainsi que pour 
les exploitants tenus de participer 
à ce système en vertu de la direc ‑
tive 2003/87/CE (ci‑après les «acheteurs 
assujettis»). Il importe donc d’examiner 
si l’intégrité du SEQE‑UE est suffi ‑
samment protégée pour maintenir sa 
stabilité et pour assurer la confiance 
des investisseurs dans le marché. Pour 
que cette protection soit effective, il 
faut une réglementation et une sur ‑
veillance appropriées du marché, ainsi 
qu’une coopération entre autorités 
de réglementation. En outre, le statut 
et la définition juridiques des quotas 
doivent être suffisamment clairs pour 
contribuer à la stabilité et à l’instau ‑
ration de la confiance dans le marché 
des quotas d’émission.13 
Le registre de l’UE (voir encadré 2 ) est 
un élément fondamental pour assurer 
la protection de l’intégrité du SEQE‑UE, 
car il permet d’enregistrer et de suivre 
toutes les «transactions physiques» de 
quotas, ainsi que de présenter des in ‑
formations essentielles pour le marché. 
Les enjeux financiers du SEQE‑UE sont 
considérables et s’ajoutent à la valeur 
environnementale de cet instrument. 
D’après les estimations, l’ensemble des 
quotas et des autres unités utilisées 
à des fins de conformité repris dans le 
registre de l’Union représentent une 
valeur de plus de dix milliards d’euros, 
en fonction du prix de ces unités et du 
moment où la mesure est effectuée. 
De plus, l’intégrité du SEQE‑UE devrait 
être suffisamment protégée contre 
tout incident similaire à ceux surve ‑
nus entre 2008 et 2011 (pendant cette 
période, des vols de quotas, des méca ‑
nismes de fraude à la TVA, ainsi que 
des menaces informatiques comme 
l’hameçonnage ont été signalés). Il est 
donc également essentiel de mettre 
en place des procédures efficaces pour 
contrôler les ouvertures de comptes 
et les transactions dans le registre de 
l’Union.
La Commission 
a constamment amélioré 
la réglementation et la 
surveillance du marché  
des quotas d’émission, mais 
des progrès restent à faire
14 
La Commission a reconnu33 qu’il faut 
renforcer la réglementation et la 
surveillance du marché et améliorer la 
sécurité du registre, afin d’éviter que 
les incidents liés à la sécurité surve ‑
nus lors de la phase 2 se reproduisent 
(voir aussi les points 12 et 13, ainsi que 
l’encadré 2 ). La Commission a élaboré 
un train complet de mesures destinées 
à faire face à ces risques (voir points 15 
et 16).31 Voir, par exemple,  
le document 
COM(2010) 796 final.
32 Les acheteurs (ou traders) non 
assujettis au SEQE‑UE sont des 
entités qui participent 
volontairement au marché des 
quotas d’émission (par 
exemple, des traders, des 
investisseurs, des individus, 
des intermédiaires 
financiers, etc.). Il faut les 
distinguer des acheteurs 
assujettis au SEQE‑UE (à savoir 
les exploitants qui sont tenus 
d’y participer en vertu de la 
législation).
33 Voir la page http://ec.europa.
eu/clima/policies/ets/
oversight/faq_en.htm , 
intitulée «Assurer l’intégrité  
du marché européen du 
carbone», de la foire aux 
questions d’avril 2014: «Les 
règles [à savoir les règles du 
marché financier] visent 
également à mettre en place 
un environnement de 
négociation sûr et efficient 
afin de renforcer la confiance 
dans le marché du carbone, 
à la suite de la série d’activités 
frauduleuses indésirables 
survenues quelques années 
plus tôt sur ce marché.» Voir 
également le document 
COM(2010) 796 final, 
notamment le 
chapitre 1 – Introduction.
19 Observations
Le système des registres nationaux et du registre de l’Union
Pendant la phase 1 et presque toute la phase 2, les États membres ont tenu des registres nationaux qui com ‑
portent des comptes sur lesquels les quotas d’émission et les crédits internationaux pouvaient être détenus 
et transférés. Pour simplifier le SEQE‑UE et permettre de le relier à l’avenir à d’autres systèmes internationaux 
d’échange de quotas d’émission, les colégislateurs ont décidé en 2009 de centraliser les registres nationaux 
dans un registre de l’Union tenu à jour et géré par la Commission européenne. En 2008‑2011, un certain 
nombre d’incidents liés à la sécurité sont survenus concernant essentiellement des fraudes à la TVA et des 
cyberattaques. La migration des comptes et des données a eu lieu en juin 2012. Malgré cette centralisation 
du système de registres, les États membres restent seuls responsables de l’ouverture, de la gestion et de 
la mise à jour des comptes dans leur section nationale du registre de l’Union. L’administrateur central de la 
Commission n’est pas impliqué dans la réalisation de ces activités. Un système de journal des transactions de 
l’UE (EUTL) permet de vérifier, d’enregistrer et d’autoriser toutes les transactions engagées dans le registre 
de l’Union, afin de s’assurer que tout transfert de quotas est conforme aux règles du SEQE‑UE34. Il existe une 
version du journal des transactions de l’UE qui met à la disposition du public les données pertinentes du SE ‑
QE‑UE. Des règlements de la Commission35 régissent le fonctionnement du registre (et du système de registres 
nationaux qui l’a précédé).
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm
35 Il s’agit notamment du règlement (CE) n° 2216/2004 de la Commission du 21 décembre 2004 concernant un système de registres normalisé et 
sécurisé conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil et à la décision n° 280/2004/CE du Parlement européen et 
du Conseil (JO L 386 du 29.12.2004, p. 1), du règlement (UE) n° 920/2010 de la Commission du 7 octobre 2010 concernant un système de registres 
normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil et à la décision n° 280/2004/CE du Parlement 
européen et du Conseil (JO L 270 du 14.10.2010, p. 1), du règlement (UE) n° 1193/2011 de la Commission établissant le registre de l’Union pour la 
période d’échanges débutant le 1er janvier 2013 et modifiant les règlements (CE) n° 2216/2004 et (UE) n° 920/2010 de la Commission établissant 
un registre de l’Union pour la période se terminant le 31 décembre 2012, ainsi que du règlement (UE) n° 389/2013 de la Commission établissant 
un registre de l’Union pour la phase 3.Encadré 2
20 Observations
15 
La nécessité d’améliorer la réglementa ‑
tion du marché du carbone a coïncidé 
avec le processus de révision du cadre 
pour la réglementation des marchés 
financiers (MiFID/DAM)36. La Commis ‑
sion a donc ainsi eu l’occasion d’exa ‑
miner la réglementation du marché 
du carbone dans le contexte de la 
réglementation générale des marchés 
financiers. D’après l’analyse d’impact37 
accompagnant la proposition de 
refonte de la directive MiFID présentée 
en octobre 2011, les deux principales 
options envisagées par la Commission 
consistaient à créer un régime sur 
mesure pour le marché du carbone ou 
à classer les quotas d’émission dans les 
instruments financiers et à les inclure 
dans le cadre de la réglementation 
MiFID/DAM. L’audit ne visait pas à exa ‑
miner quelle approche réglementaire 
aurait été la plus adaptée au marché 
des quotas d’émission. Les produits 
dérivés sur quotas d’émission38 qui, 
d’après la Commission, représentent 
plus de 90 % du marché du carbone, 
sont des instruments financiers et, 
à ce titre, étaient déjà réglementés 
par les directives MiFID et DAM au 
cours des phases 1 et 2 du SEQE‑UE 
(2005‑2012). Ce n’était pas le cas pour 
la négociation secondaire des quotas 
d’émission au comptant. En 2011, la 
Commission a proposé que la direc ‑
tive MiFID soit étendue et adaptée afin 
de couvrir également la négociation 
secondaire des quotas d’émission au 
comptant moyennant le classement 
explicite des quotas dans les instru ‑
ments financiers. Cette proposition 
a été adoptée en 201439 et a aussi placé 
les quotas d’émission dans le champ 
d’application de la directive DAM/
du règlement MAR. Ces nouvelles 
règles entreront en vigueur à partir de 
janvier 201740.16 
Pour renforcer l’intégrité et la sécurité 
du SEQE‑UE, la Commission a pris, 
entre autres, les mesures suivantes:
 — la possibilité pour les États 
membres de mettre en œuvre un 
mécanisme d’autoliquidation pour 
lutter contre la fraude à la taxe 
sur la valeur ajoutée (TVA) (voir 
encadré 3 );
 — de nouvelles mesures de sécurité 
pour le registre de l’Union, afin de 
lutter contre les cas éventuels de 
cybercriminalité et de remise sur le 
marché de crédits internationaux;
 — l’intégration, dans les règlements 
sur le registre, de dispositions 
concernant la lutte contre le blan ‑
chiment de capitaux inspirées de la 
directive antiblanchiment41;
 — l’établissement, dans le règlement 
relatif à la mise aux enchères, de 
règles concernant la conduite de 
celles‑ci et la participation au mar ‑
ché primaire42.
17 
Ces mesures ont considérablement 
amélioré la réglementation du marché 
du carbone. Ces dernières années, le 
nombre d’incidents signalés a d’ail ‑
leurs nettement diminué. Malgré ces 
efforts, la Cour a toutefois relevé un 
certain nombre de faiblesses relatives 
à la mise en place de ces mesures, ainsi 
que des problèmes persistants dont il 
convient de tenir compte pour rendre 
le cadre suffisamment solide. Ces 
faiblesses et ces problèmes font l’objet 
des sections suivantes.36 Les directives MiFID et DAM 
constituent deux piliers 
majeurs de la réglementation 
des marchés financiers. La 
directive MiFID (directive 
concernant les marchés 
d’instruments financiers) 
porte sur la fourniture de 
services d’investissement dans 
des instruments financiers, la 
directive DAM (directive 
relative aux abus de marché) 
concerne les abus de marché.
37 Document de travail des 
services de la Commission, 
analyse d’impact 
accompagnant la proposition 
de directive du Parlement 
européen et du Conseil 
concernant les marchés 
d’instruments financiers 
(refonte) et la proposition de 
règlement du Parlement 
européen et du Conseil 
concernant les marchés 
d’instruments financiers du 
20 octobre 2011 
[SEC(2011) 1226 final].
38 Un produit dérivé est un 
contrat financier lié à la valeur 
ou à l’évolution future de l’actif 
sous‑jacent auquel il se réfère 
(par exemple l’évolution des 
taux d’intérêt ou du cours 
d’une monnaie, ou la faillite 
éventuelle d’un débiteur) 
(http://europa.eu/rapid/
press‑release_MEMO ‑12‑
232_en.htm?locale=en ).
39 Directive 2014/65/UE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 15 mai 2014 
concernant les marchés 
d’instruments financiers et 
modifiant les directives 
2002/92/CE et 2011/61/UE 
(JO L 173 du 12.6.2014, p. 349).
40 À compter de juillet 2016 pour 
le règlement relatif aux abus 
de marché.
41 Directive 2005/60/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 26 octobre 2005 
relative à la prévention de 
l’utilisation du système 
financier aux fins du 
blanchiment de capitaux et du 
financement du terrorisme 
(JO L 309 du 25.11.2005, p. 15). 
En 2013, la Commission 
a adopté des propositions 
d’actualisation de cette 
directive, sur lesquelles le 
Parlement européen et le 
Conseil sont parvenus à un 
accord fin 2014.
42 Règlement (UE) n° 1031/2010 
de la Commission du 12 
novembre 2010 relatif au 
21 Observations
Le marché des quotas reste exposé à un risque de fraude à la TVA
Dans son rapport général d’activité relatif à 2009, Europol a estimé que les pertes dues à la fraude relative aux 
crédits d’émission de carbone (au moyen de la fraude à la TVA de type «carrousel») ont représenté environ 
cinq milliards d’euros entre juin 2008 et décembre 2009. Le marché des quotas était particulièrement vul ‑
nérable à ce type d’activité criminelle liée aux échanges transfrontaliers. En réaction aux cas de fraude, une 
directive (2010/23/UE)43 a été adoptée pour donner aux États membres la possibilité de mettre en œuvre un 
mécanisme d’autoliquidation de la TVA. Cette directive prévoit que l’obligation de payer la TVA incombe à la 
personne à laquelle les quotas ou les autres unités utilisées à des fins de conformité sont transféré(e)s. Cette 
disposition a été prolongée jusqu’à décembre 2018 (directive 2013/43/UE)44.
Au moment de l’audit, près d’un tiers des États membres n’avaient pas mis en œuvre le mécanisme d’autoli ‑
quidation pour les quotas d’émission. Par conséquent, le risque de fraude à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) 
dans le cas des quotas du SEQE‑UE n’est pas totalement traité dans l’Union européenne.
Parmi les cinq États membres visités par la Cour, seule l’Italie n’avait pas encore mis en œuvre le mécanisme 
d’autoliquidation de la TVA au moment de l’audit. L’unique plateforme de négociation pour les quotas d’émis ‑
sion en Italie a suspendu ses opérations du marché des quotas d’émission en décembre 2010 parce que 
des anomalies avaient été observées dans les fluctuations des échanges. Les opérations sur la plateforme 
d’échange ont été définitivement arrêtées en mars 2014. Bien entendu, il est encore possible d’effectuer des 
échanges bilatéraux de quotas impliquant des comptes italiens dans le registre du SEQE‑UE. L’autorité compé ‑
tente et l’administrateur national du registre ont estimé, au moment de l’audit, qu’il existait un risque signi ‑
ficatif qu’une fraude à la TVA de type «carrousel» se produise en Italie en raison de l’absence de mécanisme 
d’autoliquidation de la TVA.
43 Directive 2010/23/UE du Conseil du 16 mars 2010 modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en 
ce qui concerne l’application facultative et temporaire de l’autoliquidation aux prestations de certains services présentant un risque de fraude 
(JO L 72 du 20.3.2010, p. 1).
44 Directive 2013/43/UE du Conseil du 22 juillet 2013 modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en 
ce qui concerne l’application facultative et temporaire de l’autoliquidation aux livraisons de certains biens et prestations de certains services 
présentant un risque de fraude (JO L 201 du 26.7.2013, p. 4).Encadré 3
22 Observations
Les auditeurs ont relevé que 
des problèmes continuent 
d’affecter la réglementation  
et la surveillance du marché  
des quotas d’émission, malgré 
le classement de ces derniers 
dans les instruments financiers
18 
La Cour a examiné comment la Com ‑
mission avait tenu compte des par ‑
ticularités des échanges de quotas 
d’émission dans sa proposition de 
révision de 2011 de la directive MiFID. 
L’une de celles‑ci est la présence de 
traders assujettis dans le marché des 
quotas d’émission du SEQE‑UE (sur 
lequel ont lieu des échanges de quotas 
au comptant et de produits dérivés). 
Ce marché est à présent devenu, dans 
une large mesure, un marché financier, 
mais il est caractérisé par la participa ‑
tion de traders assujettis et doit donc 
être examiné de façon minutieuse lors 
de la révision des règlements. Dans sa 
proposition de révision, la Commis ‑
sion a prévu d’exempter les traders 
assujettis au SEQE‑UE de l’obligation 
d’obtenir l’agrément requis en vertu 
de la directive MiFID45. La Cour a relevé 
que certains aspects de l’application 
de la directive MiFID au marché des 
quotas d’émission soulèvent des ques ‑
tions concernant la réglementation et 
la surveillance de ce dernier. Or elle 
a constaté que ces questions n’ont pas 
été suffisamment analysées. Elles sont 
présentées aux points suivants.19 
La directive MiFID révisée dispose 
que les traders assujettis, ainsi que 
certaines autres entités qui échangent 
des quotas d’émission46 seront exemp ‑
tés de l’obligation d’obtenir l’agré ‑
ment requis en vertu de l’ancienne 
directive MiFID. Les grands traders 
assujettis, qui disposent souvent 
d’importantes unités de négocia ‑
tion spécialisées, seront notam ‑
ment exemptés s’ils négocient pour 
leur propre compte47 dans le cadre 
du SEQE‑UE. Les petites entités qui 
échangent des quotas d’émission au 
comptant volontairement pour leur 
propre compte peuvent également 
exercer leurs activités sans disposer 
de l’agrément prévu par l’ancienne 
directive MiFID48. La Cour estime que 
l’intégrité du marché est en péril si ces 
entités abusent de l’exemption prévue 
par la directive MiFID en entreprenant 
des activités d’échange non couvertes 
par cette exemption. En outre, la Cour 
a relevé que certains intervenants 
risquent d’abuser de l’exemption Mi ‑
FID accordée aux entités négociatrices 
assujetties et d’essayer d’acquérir des 
installations dans le but d’acheter et 
de vendre des quotas d’émission au 
comptant sans disposer d’un agré ‑
ment MiFID. La Cour a constaté que la 
Commission n’avait pas suffisamment 
analysé l’impact des traders assujettis 
sur le marché des quotas d’émission 
et que, par suite, elle n’était pas en 
mesure de démontrer l’absence de 
risque élevé résultant de l’exemption 
accordée à des groupes de partici ‑
pants du marché.calendrier, à la gestion et aux 
autres aspects de la mise aux 
enchères des quotas 
d’émission de gaz à effet de 
serre conformément à la 
directive 2003/87/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil établissant un système 
d’échange de quotas 
d’émission de gaz à effet de 
serre dans la Communauté 
(JO L 302 du 18.11.2010, p. 1).
45 Pour être autorisées à fournir 
des services d’investissement, 
les entreprises 
d’investissement doivent 
obtenir un agrément du 
régulateur national.
46 Par exemple, l’article 2, 
paragraphe 1, points j) et i), de 
la directive 2014/65/UE relative 
aux personnes qui négocient 
pour compte propre des 
quotas d’émission ou des 
instruments dérivés sur ces 
derniers.
47 Et s’ils respectent les 
exigences prévues à l’article 2, 
paragraphe 1, point e), de la 
directive 2014/65/UE.
48 En 2012, dans un rapport 
commandé par la Commission 
concernant les volets de 
l’analyse d’impact sur la 
directive MiFID relatifs au 
marché des quotas d’émission, 
un expert mentionnait 
également les conséquences 
éventuelles des exemptions 
dont les petits acteurs du 
marché pourraient bénéficier 
au titre de la directive MiFID. 
Ces derniers, qui peuvent aussi 
avoir été impliqués dans une 
fraude et dans des vols 
présumés de quotas, ne seront 
pas tenus d’obtenir un 
agrément MiFID, même si les 
quotas de carbone ont été 
classés dans les instruments 
financiers.
23 Observations
20 
En outre, les opérations de gré à gré 
purement bilatérales, y compris celles 
relatives aux quotas d’émission, 
exécutées en dehors des plateformes 
réglementées par la directive MiFID, 
resteront exclues du champ d’appli ‑
cation de la directive MiFID révisée. 
Deux parties qui souhaitent procéder 
à la livraison «physique» de quotas 
d’émission négociés de manière 
bilatérale doivent disposer d’un 
compte dans le registre SEQE‑UE de 
l’Union. Or, comme cela est précisé 
aux points 37 et 38, ces transactions 
«physiques» dans le registre de l’Union 
ne font l’objet d’aucune supervision. 
Cela signifie que certains intervenants 
exploitent des parties du marché dont 
les régulateurs et les autorités compé ‑
tentes n’ont qu’une vision limitée. Le 
classement des quotas d’émission dans 
les instruments financiers au titre de 
la directive MiFID ne permettra donc 
pas de combler ce vide réglementaire. 
D’après la Commission, les négocia ‑
tions bilatérales au comptant non 
réglementées, relatives aux échanges 
d’instruments dérivés, représentent 
toutefois une petite partie (envi ‑
ron 1 %) du marché secondaire des 
quotas d’émission.
21 
La Commission a également proposé49 
que, dans les limites d’un certain seuil, 
les petits acteurs du marché soient 
exemptés de l’obligation de présenter 
des informations privilégiées dans 
le cadre des règles révisées sur les 
abus de marché (DAM et MAR). Les 
auditeurs n’ont relevé aucun élément 
probant attestant que la Commission 
a suffisamment analysé l’identité et le 
comportement de ces participants, les 
informations relatives à ces derniers, 
ainsi que leur effet cumulatif potentiel 
sur le marché des quotas d’émission. 
L’importance accordée à cette ques ‑
tion dépendra de la définition qui sera 
donnée à la notion de «petit acteur», 
ce qui n’avait pas encore été décidé au 
moment de l’audit.Le caractère adéquat  
du cadre de surveillance  
du marché des quotas 
d’émission suscite  
des préoccupations  
sur plusieurs points
22 
Comme tout mécanisme de marché, 
celui des quotas d’émission doit faire 
l’objet d’une surveillance appropriée 
afin de protéger l’intégrité du SEQE‑UE 
(voir aussi le point 12). Pour ce faire, la 
Commission devrait consulter les régu ‑
lateurs financiers nationaux au sujet 
du fonctionnement du marché des 
quotas d’émission et examiner la ques ‑
tion de la coopération en matière de 
réglementation dans ce même marché. 
Il importe aussi d’établir un système 
de coopération efficace et continu 
concernant le fonctionnement du 
marché du carbone au sein de la Com ‑
mission européenne, notamment entre 
les services responsables du SEQE‑UE 
et de la réglementation des marchés 
financiers, à savoir la DG Action pour 
le climat50 et la DG Marché intérieur et 
services51.49 Document de travail des 
services de la Commission, 
analyse d’impact 
accompagnant la proposition 
de règlement du Parlement 
européen et du Conseil sur les 
opérations d’initiés et les 
manipulations de marché 
(abus de marché) et la 
proposition de directive du 
Parlement européen et du 
Conseil sur les sanctions 
pénales applicables aux 
opérations d’initiés et aux 
manipulations de marché du 
20.10.2011, SEC(2011) 1217 final.
50 Direction générale de la 
Commission responsable de 
l’action pour le climat.
51 Direction générale de la 
Commission responsable du 
marché intérieur et des 
services. À partir de 2015, la 
DG Marché intérieur et 
services est appelée «DG 
Stabilité financière, services 
financiers et union des 
marchés des capitaux».
24 Observations
23 
Malgré la nature transfrontalière du 
marché des quotas d’émission et les 
préoccupations exprimées concer ‑
nant la fraude et d’autres activités 
criminelles (voir aussi les points 13 
et 14, ainsi que l’ encadré 2 ), la Cour 
a constaté qu’aucune surveillance de 
ce marché n’a été établie au niveau 
de l’UE. Dans le cadre de procédures 
restreintes définies dans le règlement 
sur le registre, les régulateurs finan ‑
ciers nationaux peuvent demander 
à leurs administrateurs nationaux ou 
à l’administrateur central des infor ‑
mations provenant du registre de 
l’Union concernant les transactions 
sur les quotas d’émission. Cependant, 
la Cour a constaté qu’au moment de 
l’audit, les États membres ne recou ‑
raient guère à ces pratiques. De plus, 
le registre de l’Union ne consigne pas 
les prix et informations financières 
relatifs aux transactions. Par consé ‑
quent, les régulateurs nationaux ne 
peuvent connaître tous les détails des 
transactions transfrontalières qu’ils 
considèrent comme suspectes et ils 
disposent de moins d’informations sur 
celles qui pourraient l’être. La Com ‑
mission n’a quant à elle aucun pouvoir 
de surveillance dans ce domaine (voir 
aussi les points 37 et 38). La coopéra ‑
tion entre régulateurs nationaux n’en 
est que plus importante pour assurer 
que les échanges de quotas d’émission 
fassent l’objet d’un niveau approprié 
de surveillance et que le risque d’abus 
reste réduit au minimum.24 
La Cour estime qu’il n’existe, entre les 
régulateurs nationaux, aucune procé ‑
dure intégrée permettant d’organiser 
une surveillance spécifique du marché 
des quotas d’émission au niveau de 
l’UE. Elle considère également que 
des inquiétudes persistent concernant 
le cadre de surveillance du marché 
des quotas d’émission qui sera en 
place jusqu’à l’entrée en vigueur de la 
version révisée de la directive MiFID 
et du règlement MAR52. Au sein de la 
Commission elle‑même, la coopération 
entre la DG Action pour le climat et 
la DG Marché intérieur et services est 
organisée de façon informelle et ponc ‑
tuelle, ce qui ne favorise pas suffisam ‑
ment la mise en place d’une approche 
coordonnée pour suivre le marché 
des quotas d’émission. Les procédures 
formelles existantes en matière de 
consultation interservices et de formu ‑
lation de propositions législatives ne 
sont pas conçues pour coordonner la 
réglementation et le suivi du marché 
des quotas d’émission.
Préoccupations concernant  
la définition des quotas
25 
Pour bien fonctionner, le marché des 
quotas d’émission doit bénéficier d’un 
apport suffisant de liquidité (voir aussi 
le point 12). À cet égard, le fonction ‑
nement de ce marché pourrait être 
amélioré si la sécurité concernant la 
définition des quotas dans l’ensemble 
de l’UE était renforcée et si les quo ‑
tas d’émission étaient plus intéres ‑
sants sur le plan commercial pour les 
participants volontaires. Il serait, par 
exemple, utile de soutenir la capacité 
à constituer et à protéger des sûretés 
réelles opposables et bien établies 
sous forme de quotas53.52 Dans un rapport commandé 
par la Commission, un expert 
relève également les lacunes 
qui pourraient encore affecter 
le cadre de surveillance des 
quotas d’émission, même 
après l’adoption des 
règlements révisés sur les 
marchés financiers. De 
nombreux acteurs différents 
partageront une partie des 
responsabilités en matière de 
surveillance du marché du 
carbone. Les lacunes restantes 
suscitent des préoccupations 
et nécessiteront 
éventuellement de futures 
modifications des règlements, 
en cas d’interruption du 
fonctionnement du marché.
53 Les sûretés réelles sont les 
droits légaux d’un tiers 
comme les hypothèques ou 
d’autres obligations juridiques 
grevant un bien.
25 Observations
54 Article 40, paragraphe 1, du 
règlement (UE) n° 389/2013 de 
la Commission.
55 La Cour a obtenu deux 
rapports d’expert commandés 
par la Commission 
européenne. Le premier 
concerne les volets de 
l’analyse d’impact sur la 
directive MiFID qui portent sur 
le marché des quotas 
d’émission (2012). Le second 
concerne l’interaction entre le 
registre SEQE‑UE et 
l’infrastructure 
post‑négociation (2013) Les 
deux rapports recensent des 
risques similaires à ceux 
relevés par la Cour.
56 Article 21, paragraphe 3, du 
règlement (UE) n° 1193/2011 
de la Commission et article 23, 
paragraphe 3, du 
règlement (UE) n° 389/2013  
de la Commission.26 
La directive SEQE‑UE ne donne pas 
de définition du statut juridique des 
quotas. La description des quotas 
comme des instruments fongibles, 
dématérialisés et négociables dans le 
registre de l’UE54 expose simplement 
certaines façons autorisées de les utili ‑
ser. De plus, le classement des quotas 
dans les instruments financiers indique 
uniquement comment ils doivent être 
traités dans le cadre de la législation 
sur les services financiers. Les droits 
dont disposent les détenteurs de quo ‑
tas d’émission ne sont pas clairement 
établis. Les États membres audités 
suivent différentes approches concer ‑
nant le statut juridique et la nature des 
quotas. En France et au Royaume‑Uni, 
les caractéristiques des quotas sont 
compatibles avec les attributs juri ‑
diques d’un droit de propriété ou sont 
traitées comme tels. La plupart des 
États membres audités n’ont toutefois 
établi aucune définition juridique des 
quotas d’émission.
27 
En raison du manque de sécurité juri ‑
dique aux niveaux de l’UE et des États 
membres, ainsi que des différentes 
approches suivies, les problèmes 
juridiques qui surviennent sont traités 
au cas par cas. Dès lors, la définition 
et le traitement juridiques des quotas 
risquent davantage de différer non 
seulement d’un État membre à l’autre 
(la plupart d’entre eux doivent encore 
définir les quotas dans leur système 
juridique), mais aussi dans le droit 
national d’un même État membre. 
Plusieurs rapports d’expert55 comman ‑
dés par la Commission faisaient déjà 
état du problème lié à l’absence de 
définition juridique valable dans toute 
l’UE. Toutefois, la Commission n’a pris 
aucune mesure pour y remédier. La 
Cour estime qu’une définition juri ‑
dique plus claire des quotas pourrait 
être bénéfique pour le fonctionne ‑
ment du marché.28 
Par ailleurs, à l’heure actuelle, rien 
n’indique clairement, d’un point de 
vue juridique et pratique, si les quotas 
d’émission peuvent être utilisés pour 
garantir des sûretés réelles, comme 
c’est le cas pour les instruments finan ‑
ciers traditionnels qui ont une valeur 
commerciale. Aucune disposition ne 
prévoit expressément l’enregistrement 
de sûretés réelles constituées sous 
forme de quotas. En vertu du règle ‑
ment sur le registre de l’UE, la solution 
pratique pour enregistrer les sûretés 
constituées sous forme de quotas 
consiste à désigner «des représentants 
autorisés supplémentaires»56, dont la 
permission serait requise pour effec ‑
tuer des transactions impliquant ces 
quotas. Si une disposition au niveau 
de l’UE prévoyait expressément que 
les quotas d’émission peuvent étayer 
l’existence de sûretés réelles, et s’il 
existait un mécanisme d’enregistre ‑
ment de ces dernières, cela permettrait 
d’accroître la valeur commerciale des 
quotas d’émission pour les participants 
du marché.
26 Observations
Certaines faiblesses affectent 
les systèmes relatifs  
au registre de l’Union  
mis en place pour traiter  
les informations 
fondamentales du SEQE -UE
29 
Le registre de l’Union est le système 
électronique destiné à enregistrer les 
quotas et leur propriété, ainsi qu’à 
traiter les données SEQE‑UE fonda ‑
mentales pour les installations et les 
entités négociatrices (voir aussi le 
point 13 et l’ encadré 2 ). Les règles 
relatives aux procédures d’ouverture 
de comptes figurent dans le règle ‑
ment sur le registre57 et sont mises en 
œuvre par les administrateurs natio ‑
naux. Les procédures d’ouverture de 
comptes pour participants volontaires 
(par exemple à des fins d’échange ou 
d’investissement) revêtent une impor ‑
tance particulière, car elles définissent 
les conditions que devront remplir les 
entités autres que les traders assu ‑
jettis pour être autorisées à ouvrir un 
compte pour échanger des quotas. 
De plus, dès que des traders accèdent 
à un compte, ils peuvent lancer des 
transactions transfrontalières.
30 
Le registre de l’Union présente des 
risques élevés et son fonctionnement 
devrait donc impliquer le relevé et le 
suivi ciblé des transactions, ainsi que le 
recensement et les contrôles des titu ‑
laires et des soldes des comptes. Pour 
favoriser l’intégrité du marché, tous 
les États membres devraient mettre 
en œuvre de façon cohérente des 
procédures rigoureuses d’ouverture de comptes et il faudrait assurer une 
surveillance transfrontalière des tran ‑
sactions potentiellement suspectes 
afin de décourager et de détecter les 
activités frauduleuses ou criminelles. 
Dans le règlement sur le registre fi ‑
gurent des dispositions de lutte contre 
le blanchiment de capitaux et contre 
le terrorisme, qui indiquent comment 
les administrateurs nationaux doivent 
coopérer dans ces domaines avec les 
autorités compétentes concernées, 
notamment avec les cellules de rensei ‑
gnement financier et les organismes 
chargés de faire appliquer la loi. 
Compte tenu des enjeux financiers et 
des risques élevés, il faut, pour assurer 
le bon fonctionnement du registre, le 
doter de ressources suffisantes ainsi 
que de structures de gouvernance so ‑
lides, avec une séparation appropriée 
entre les fonctions liées aux technolo ‑
gies de l’information et celles relatives 
à la conduite du système dans l’organi ‑
sation interne de la Commission.
31 
Pour développer l’architecture de 
sécurité du registre de l’Union, des 
incidents survenus dans le passé ont 
également été pris en considération 
(voir point 13). La Cour a constaté 
la persistance de certaines lacunes, 
décrites dans les sections ci‑après, 
malgré les améliorations apportées 
aux systèmes et aux processus du 
registre au fil du temps.57 Règlement (UE) n° 920/2010  
de la Commission.
27 Observations
Les procédures pour l’ouverture 
de comptes ne sont pas 
suffisamment solides
32 
À la suite d’une série d’incidents 
graves liés à la sécurité du système de 
registres survenus entre 2008 et 2011 
(voir point 13 et encadré 2 ), la sécurité 
du SEQE‑UE a été encore renforcée 
en 2011. Les règles relatives à l’ouver ‑
ture d’un compte et à l’agrément de 
représentants autorisés (à savoir ce qu’il 
est convenu d’appeler les vérifications 
liées à la bonne connaissance de la 
clientèle58) ont été considérablement 
étendues. Le règlement sur le registre 
de l’Union établit les règles relatives 
à l’ouverture d’un compte de dépôt de 
personne dans ce registre. Ce règlement 
énonce aussi les raisons pour lesquelles 
les administrateurs nationaux peuvent 
refuser une telle ouverture à un parti ‑
cipant volontaire, notamment si la per ‑
sonne qui en fait la demande fait l’objet 
d’une enquête pour fraude concernant 
des quotas ou des unités de Kyoto, pour 
blanchiment de capitaux, pour finan ‑
cement du terrorisme ou pour d’autres 
délits graves pour lesquels le compte 
pourrait servir d’instrument. En outre, 
les États membres ont eu la possibilité 
de définir des règles nationales plus 
détaillées concernant le refus d’ouver ‑
ture d’un compte dans le registre. Les 
États membres sont également tenus de 
partager les informations sur les refus 
d’ouverture d’un compte.
33 
Bien que la centralisation du système de 
registre remonte à juin 2012, c’est‑à‑dire 
au moment où les registres nationaux 
ont migré vers le nouveau registre 
de l’Union géré par la Commission, la 
gestion des comptes (et l’accès des 
personnes physiques et morales aux 
comptes pour l’échange de quotas) 
relève toujours de la seule compétence 
des États membres et de leurs admi ‑
nistrateurs nationaux. Ces derniers 
ne peuvent accéder aux données des sections des autres États membres dans 
le registre, ce qui donne une situation 
analogue à celle de la période anté ‑
rieure à la centralisation des registres 
nationaux.
34 
La Cour a relevé que les vérifications 
liées à la bonne connaissance de la 
clientèle et les pratiques relatives 
à l’établissement de profils de risque 
varient considérablement d’un État 
membre à l’autre en ce qui concerne 
les processus, l’organisation interne 
et la capacité administrative. À titre 
d’exemple, la France et le Royaume‑Uni 
vont au ‑delà des exigences minimales 
dans ce domaine. Ces États membres 
ont montré qu’ils mettent en œuvre de 
longues procédures d’évaluation des 
risques et des vérifications détaillées 
des antécédents.
35 
Toutefois, malgré le renforcement du 
cadre pour l’ouverture de comptes 
depuis 2011, la Cour a constaté que les 
faiblesses suivantes persistaient dans 
la plupart des États membres visités:
 — des demandes d’ouverture de 
comptes n’étaient pas refusées59, 
même lorsque cela aurait été jus ‑
tifié sur la base des critères définis 
en la matière par le règlement sur 
le registre (voir point 32);
 — les administrateurs nationaux et 
la Commission n’ont pas partagé 
de façon efficace les informations 
sur des demandes suspectes 
d’ouverture de comptes (la Cour a, 
par exemple, relevé les éléments 
suivants: en raison de l’absence de 
base juridique, il n’existe aucune 
liste permanente reprenant les 
ouvertures de compte refusées 
dans l’ensemble de l’UE; ce type 
d’information n’est partagé que 
temporairement et les demandes 
qui n’ont pas fait l’objet d’un refus 58 Le principe de bonne 
connaissance de la clientèle 
est le processus utilisé par les 
institutions financières ou 
d’autres entités pour mettre 
en œuvre des mesures de 
vigilance à l’égard de la 
clientèle (à savoir effectuer  
des contrôles concernant les 
clients pour vérifier leur 
identité et l’identité du 
bénéficiaire effectif, pour 
comprendre la nature de la 
relation d’affaires et pour 
s’assurer que cette dernière 
fait l’objet d’une vigilance 
constante). Ces vérifications 
sont requises en vertu de la 
législation en matière de 
diligence raisonnable et de  
la législation sur la 
réglementation financière, 
comme celle sur la lutte contre 
le blanchiment de capitaux et 
contre le financement du 
terrorisme ( http://ec.europa.
eu/internal_market/company/
docs/financial‑crime/  
130205_impact‑assessment_
en.pdf ).
59 Seuls trois cas de ce type 
(un en Allemagne et deux 
en France), dont deux 
concernaient la phase 3, ont 
été signalés à la Cour pendant 
l’audit.
28 Observations
formel mais sont encore interrom ‑
pues en raison de soupçons de 
l’administrateur national n’étaient 
pas signalées aux autres États 
membres comme refus d’ouverture 
d’un compte);
 — la plupart des États membres 
visités n’ont pas recouru à la 
possibilité d’élaborer des règles 
nationales en matière d’ouverture 
de comptes;
 — dans bon nombre de cas (par 
exemple en Allemagne, en Italie 
et en Pologne), les procédures 
internes pour l’ouverture de 
comptes, destinées à vérifier la col ‑
lecte de tous les éléments néces ‑
saires dans les demandes émanant 
de titulaires de compte potentiels, 
n’étaient pas dûment documen ‑
tées ou n’avaient pas fait l’objet du 
principe du double regard;
 — les relations formelles des autori ‑
tés compétentes et des adminis ‑
trateurs nationaux avec les cellules 
de renseignement financier et 
les organismes chargés de faire 
respecter la loi étaient en cours de 
développement et n’étaient pas 
établies au moment de l’audit (no ‑
tamment en Italie et en Pologne).
36 
Les procédures d’ouverture de 
comptes réglementent l’accès au 
système moyennant l’évaluation de 
l’intégrité des participants du marché. 
Les pays qui sont moins rigoureux 
dans leurs vérifications préalables 
à l’ouverture de comptes peuvent 
être une cible pour des individus avec 
des intentions criminelles. S’agissant 
toutefois de ces procédures, le règle ‑
ment sur le registre ne confère pas à la 
Commission (en sa qualité d’adminis ‑
trateur central) l’autorité pour imposer 
une mise en œuvre coordonnée des 
systèmes des États membres.Les transactions ne sont pas 
suffisamment surveillées et 
supervisées au niveau de l’UE
37 
Des actes criminels survenus précé ‑
demment (voir point 13 et encadré 2 ) 
dans le SEQE‑UE ont causé d’impor ‑
tants préjudices financiers aux États 
membres et à plusieurs participants 
individuels. Ces actes ont représenté 
un risque significatif pour la réputation 
de ce système et de la Commission 
européenne. La DG Action pour le 
climat en a d’ailleurs fait état dans les 
réserves formulées à plusieurs reprises 
dans ses rapports annuels d’activité 
de 2012 et de 2013 établis après la 
centralisation du registre en 2012 (voir 
aussi le point 41). Même si la Commis ‑
sion gère le registre de l’UE au niveau 
central, elle ne dispose d’aucune base 
juridique pour superviser et surveiller 
les transactions. Aucune surveillance 
des transactions potentiellement 
suspectes du registre de l’Union n’est 
effectuée au niveau de l’UE (voir aussi 
le point 23). Cela pourrait nuire à l’inté ‑
grité du SEQE‑UE.
29 Observations
38 
Les administrateurs des États membres 
responsables du registre sont tenus 
d’informer les autorités nationales 
chargées de la lutte contre le blan ‑
chiment de capitaux (les cellules de 
renseignement financier) de tout 
soupçon de blanchiment de capi ‑
taux ou d’activité criminelle. La Cour 
estime que, pour réaliser cet objectif 
efficacement, des procédures appro ‑
priées devraient être établies afin de 
suivre les transactions potentielle ‑
ment suspectes. Depuis la centralisa ‑
tion du registre de l’Union au niveau 
de la Commission en 2012, les États 
membres ne disposent plus d’accès 
direct à leur base de données du 
registre national. Ils éprouvent des 
difficultés à analyser les données sur 
les transactions transfrontalières. Cer ‑
tains d’entre eux60 coopèrent de façon 
ponctuelle et développent des outils 
communs en dehors du système du 
registre. Bien que la Commission gère 
la base de données centralisée, elle 
ne peut pas exploiter pleinement les 
données dont elle dispose, en raison 
de problèmes liés à leur protection et 
à leur confidentialité. La Cour estime 
que, lorsque les États membres et la 
Commission se heurtent à des limites 
d’ordre technique et à des restrictions 
liées à la protection des données, ils ne 
sont pas en mesure de traiter complè ‑
tement les risques d’abus qui se sont 
déjà réalisés.
Des problèmes de coordination 
interne et des contraintes en 
matière de ressources ont nui 
à la gestion et à l’élaboration  
du registre de l’Union
39 
Comme cela est mentionné au 
point 30, pour utiliser efficacement le 
registre, il convient d’évaluer de façon 
approfondie les objectifs et les priori ‑
tés, ainsi que de répartir les ressources 
de manière appropriée. En outre, il faut 
prendre des dispositions adéquates pour assurer la séparation entre les 
fonctions liées aux technologies de 
l’information et celles relatives à la 
conduite du système au sein du service 
responsable de la Commission.
40 
La Cour a relevé que, lors de la 
phase 2 du SEQE‑UE, la Commission 
a participé activement à bon nombre 
d’importantes activités (voir point 16) 
destinées à accroître la maturité et la 
crédibilité du système.
41 
Cependant, la Cour estime que la 
structure organisationnelle et les 
ressources disponibles au sein des 
services de la Commission ne faci ‑
litent pas suffisamment la gestion 
et le développement du registre. La 
Cour a constaté que les responsabi ‑
lités en matière de technologies de 
l’information et celles relatives à la 
conduite du système n’étaient pas 
bien définies et séparées au sein 
des services de la DG Action pour le 
climat, qui était chargée de la mise en 
œuvre du SEQE‑UE. Au sein de cette 
DG, les descriptions de fonctions 
pour l’équipe qui s’occupe du registre 
étaient génériques et révélatrices de 
chevauchements. Le service d’audit 
interne de la Commission a déjà for ‑
mulé des recommandations d’audit en 
la matière61. Bien qu’un plan d’action 
pour ces recommandations ait été 
lancé au moment de l’audit, il reste 
des progrès à réaliser afin d’accroître 
l’efficacité de la gestion et du dévelop ‑
pement du registre. Dans ce contexte, 
la Cour attire également l’attention sur 
les réserves émises par la DG Action 
pour le climat dans ses rapports an ‑
nuels d’activité relatifs à 2012 et à 2013 
à propos des menaces pour la sécurité 
du registre de l’Union62.60 D’après la Commission, c’était 
le cas d’une dizaine d’États 
membres au moment de 
l’audit.
61 Un rapport interne de la 
Commission étaie ces 
constatations de la Cour. Pour 
de plus amples informations, 
voir le chapitre 2.3 intitulé 
«Évaluations des résultats 
d’audit et suivi des 
recommandations d’audit» du 
rapport annuel d’activité 2013 
de la DG Action pour le climat.
62 Synthèse du rapport annuel 
d’activité (RAA) pour 2013 de 
la DG Action pour le climat: 
«Dans les RAA relatifs à 2010, 
à 2011 et à 2012, une réserve 
avait été formulée pour des 
raisons de réputation. Elle  
était liée aux faiblesses 
significatives persistantes en 
matière de sécurité décelées 
dans le registre de l’Union 
pour le système d’échange de 
quotas d’émission (SEQE‑UE). 
Cette réserve a été maintenue 
dans le RAA relatif à 2013. Il est 
impossible d’obtenir une 
assurance raisonnable que les 
mesures prises actuellement 
en matière de sécurité 
permettront d’éviter de 
futures attaques. La levée de 
cette réserve est subordonnée 
à l’obtention d’une telle 
assurance en matière de 
sécurité.»
30 Observations
La mise en œuvre  
du SEQE -UE
42 
Le SEQE‑UE a commencé à être mis 
en œuvre en 2005, mais la première 
période réelle d’engagement du proto ‑
cole de Kyoto allait de 2008 à 2012 
(ce qui correspond à la phase 2 du 
système). Son application par les États 
membres devrait impliquer l’alloca ‑
tion de quotas aux installations, la 
mise en œuvre des PNAQ et des règles 
pertinentes par les États membres, la 
surveillance des émissions, des pro ‑
cédures de déclaration et de vérifica ‑
tion, y compris l’accréditation ou la 
reconnaissance des vérificateurs le cas 
échéant.
43 
Le cycle de mise en conformité annuel 
du SEQE‑UE dans les États membres au 
cours de la phase 2 est décrit à l’ enca -
dré 4 . Dans ce cadre, l’approbation 
des plans de surveillance constitue un 
contrôle clé, étant donné que l’exac ‑
titude des données et des paramètres 
y figurant revêt une importance signi ‑
ficative pour la fiabilité de la déclara ‑
tion d’émissions. La directive SEQE‑UE 
et les lignes directrices pour la surveil ‑
lance et la déclaration publiées par la 
Commission pour la phase 2 (ci‑après 
les MRG)63 décrivaient le contenu des 
autorisations d’émettre des gaz à effet 
de serre, des plans de surveillance, 
des déclarations d’émissions et, dans 
une certaine mesure, des rapports de 
vérification, ainsi que les délais dans 
lesquels ces documents devaient 
être fournis. La directive et les MRG 
n’ont pas défini les contrôles auxquels 
les autorités compétentes devaient 
soumettre ces documents. Pour la 
phase 3, le cadre de contrôle a été 
révisé et de nouvelles responsabilités 
en matière de vérification ainsi que 
d’accréditation des vérificateurs ont 
été introduites64.44 
La directive 2003/87/CE avait défini le 
rôle de la Commission européenne, 
qui comporte l’évaluation des PNAQ, la 
transmission d’orientations aux États 
membres, la coordination et l’échange 
d’informations entre les autorités com ‑
pétentes, ainsi que, dans une certaine 
mesure, la surveillance de la mise en 
œuvre par les États membres.
45 
Pour assurer la bonne restitution 
des quotas, il faut mettre en place 
des régimes appropriés de sanctions 
effectives, proportionnées et dissua ‑
sives. La directive 2003/87/CE prévoit 
l’imposition d’une amende de «100 eu ‑
ros» par tonne d’équivalent‑dioxyde 
de carbone lorsqu’un exploitant n’a 
pas restitué suffisamment de quotas 
pour couvrir ses émissions pendant 
l’année65. Les États membres étaient 
également tenus d’établir des disposi ‑
tions nationales en matière d’amendes 
pour d’autres types de violation des 
règles du SEQE‑UE.63 Le 18 juillet 2007, la 
Commission a adopté la 
décision 2007/589/CE 
établissant des lignes 
directrices pour la surveillance 
et la déclaration des émissions 
de gaz à effet de serre 
(monitoring and reporting 
guidelines  ou MRG), 
conformément à la directive 
SEQE‑UE. Ces lignes directrices 
sont entrées en vigueur et ont 
été actualisées pendant la 
phase 2 (2008‑2012) (JO L 229 
du 31.8.2007, p. 1).
64 Règlement (UE) n° 600/2012 
de la Commission du 
21 juin 2012 concernant la 
vérification des déclarations 
d’émissions de gaz à effet de 
serre et des déclarations 
relatives aux 
tonnes‑kilomètres et 
l’accréditation des 
vérificateurs conformément 
à la directive 2003/87/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil (JO L 181 du 12.7.2012, 
p. 1).
65 Article 16 de la 
directive 2003/87/CE.
31 Observations
Aperçu global du cycle de mise en conformité de la phase 2 du SEQE -UE
Autorité compétente:  Les États membres désignent une autorité compétente (ou plusieurs autorités au 
niveau régional) chargée(s) de l’application de la directive SEQE‑UE.
Autorisation d’émettre et plan de surveillance:  Conformément à la directive SEQE et aux lignes directrices 
pour la surveillance et la déclaration publiées par la Commission, l’autorité compétente accorde à des installa ‑
tions d’exploitants des autorisations d’émettre des GES. Ces autorisations comportent un plan de surveillance 
qui décrit les détails techniques de l’installation et la façon dont les émissions seront surveillées (à savoir 
grâce à des calculs et/ou des mesures) et déclarées.
Déclaration annuelle d’émissions et rapport de vérification:  Sur la base de la surveillance exercée pendant 
l’année, les exploitants établissent une déclaration annuelle d’émissions, qui est examinée par un vérificateur 
indépendant engagé par leurs soins. Le vérificateur contrôle la déclaration annuelle d’émissions et établit un 
rapport de vérification qui comporte un avis. Ces documents sont transmis à l’autorité compétente avant le 
31 mars de l’année suivante. Le vérificateur élabore également un rapport de vérification interne plus détaillé, 
qu’il peut communiquer à l’exploitant et/ou à l’autorité compétente.
Restitution de quotas:  Sur la base des chiffres figurant dans les déclarations annuelles d’émissions vérifiées, 
le nombre exact de quotas est restitué à partir du compte de l’exploitant dans le registre avant le 30 avril de 
l’année suivante.
Source: Analyse de la Cour des comptes européenne fondée sur le cadre législatif et sur les lignes directrices pour la surveillance et la déclara ‑
tion des émissions.Encadré 4
Sur placeApplication, 
sanctions
Présentation pour 
vériﬁcation et restitution 
des quotasApprouve et vériﬁe
les plans de surveillanceÉmet et revoit
les autorisations
Déclaration annuelle 
d’ émissions
VériﬁcateurRapport de vériﬁcationMise en œuvre du plan de 
surveillance (toute l’année)Exploitant Autorité compétente (AC)
32 Observations
Les systèmes mis en place 
par les États membres  
pour enregistrer et déclarer 
les émissions pendant 
la phase 2 du SEQE -UE 
n’étaient pas suffisamment 
développés
46 
Les systèmes des États membres pour 
enregistrer et déclarer les émissions 
comportaient:
 ο des procédures destinées à s’assu ‑
rer que les émissions des installa ‑
tions étaient dûment surveillées;
 ο des procédures destinées à s’assu ‑
rer que les déclarations d’émis ‑
sions des installations étaient 
dûment vérifiées; ο des procédures destinées à s’assu ‑
rer de la qualité des travaux réali ‑
sés par les vérificateurs;
 ο des inspections des installations 
par les autorités compétentes;
 ο des rapports sur la mise en œuvre 
du SEQE‑UE.
47 
Étant donné que le SEQE‑UE a été éta ‑
bli au moyen d’une directive relevant 
du titre du traité consacré à l’envi ‑
ronnement, ce domaine politique 
demeure essentiellement une compé ‑
tence des États membres. Par consé ‑
quent, ils peuvent mettre en œuvre 
ce régime de différentes façons (voir 
encadré 5 ).
Diversité des modèles de mise en œuvre dans les États membres
En Grèce, la mise en œuvre du SEQE‑UE est centralisée. L’autorité compétente est le bureau chargé des 
échanges de quotas d’émission au sein de la direction générale de l’environnement du ministère de l’environ ‑
nement, de l’énergie et du changement climatique. Ce bureau est responsable de la plupart des éléments du 
cycle de mise en conformité annuel, établit les autorisations d’émettre des gaz à effet de serre, approuve les 
plans de surveillance, réunit les déclarations annuelles d’émissions vérifiées et communique à l’administrateur 
du registre national les chiffres sur les émissions vérifiées. Il est également chargé d’imposer les amendes et 
les sanctions.
L’Italie suit également une approche centralisée. Un comité est responsable de la mise en œuvre du SEQE‑UE, 
avec le soutien d’un secrétariat technique au sein du ministère de l’environnement à Rome. Lors de la phase 2, 
ce comité était chargé d’approuver les autorisations à émettre des GES octroyées dans le cadre du SEQE‑UE 
et les plans de surveillance. Il était aussi responsable du cycle de déclaration et de la reconnaissance des 
vérificateurs.
L’Espagne a opté pour une mise en œuvre largement décentralisée du SEQE‑UE, dans lequel les autorités 
compétentes des communautés autonomes approuvent les autorisations à émettre des GES et les plans de 
surveillance, et suivent également le cycle de déclaration. L’autorité centrale compétente au sein du ministère 
de l’environnement est chargée de la coordination globale de la mise en œuvre du SEQE‑UE en Espagne et 
facilite l’harmonisation en publiant des lignes directrices et en organisant un comité de coordination ad hoc.
En Allemagne, en France et en Pologne, les autorités régionales et/ou locales étaient généralement impli ‑
quées dans l’établissement des autorisations à émettre des GES, ainsi que dans l’approbation et le contrôle 
des plans de surveillance, tandis que l’autorité nationale compétente jouait généralement le rôle de chef de 
file dans la chaîne de déclaration d’émissions et coordonnait la mise en œuvre globale du SEQE‑UE.Encadré 5
33 Observations
Les procédures d’approbation 
des plans de surveillance 
étaient affectées par des 
faiblesses et des retards
48 
L’approbation des plans de surveil ‑
lance des installations revêt une 
importance cruciale car elle permet 
d’établir les autorisations d’émettre 
des GES accordées à ces dernières, 
ainsi que de déclarer ensuite les émis ‑
sions de façon fiable.49 
La Cour a constaté que les procédures 
d’approbation des plans de surveil ‑
lance étaient déficientes dans la plu ‑
part des États membres audités (voir 
encadré 6 ).
Faiblesses dans les procédures d’approbation des plans de surveillance
En France, il n’existe aucune méthodologie harmonisée au niveau national pour analyser, contrôler et approu ‑
ver les plans de surveillance. Les approches peuvent parfois varier en fonction du contrôleur (inspecteur 
environnemental) au sein d’une même région. En Pologne, les auditeurs ont constaté que les vérifications 
effectuées par les autorités locales dans le domaine des plans de surveillance sont de simples contrôles docu ‑
mentaires des éléments de base des plans. Aucune autre vérification détaillée n’a lieu dans les installations 
pour évaluer la fiabilité des données présentées et assurer que les plans de surveillance reflètent précisément 
la situation de l’installation.
En Allemagne, la Cour a constaté que l’application des règles qui définissent une installation différait d’un 
Land  à l’autre pendant la phase 2 du SEQE‑UE. Dans la pratique, une installation donnée située dans un Land  
pouvait recevoir une seule autorisation d’émettre des GES pour l’ensemble du site sur lequel sont situés tous 
ses équipements, tandis que, dans un autre Land , le site pouvait être divisé en plusieurs installations dotées 
d’autorisations distinctes. Or la taille d’une installation définie dans l’autorisation peut avoir eu une incidence 
lorsqu’il a fallu déterminer si elle a dépassé ou non le seuil établi pour participer au SEQE‑UE. De plus, pen ‑
dant la première moitié de la phase 2, les Länder  ont adopté différentes approches (ou «concepts», selon le 
terme utilisé en Allemagne) pour approuver les plans de surveillance: certains Länder  ont approuvé l’ensemble 
du plan de surveillance dès le début de la phase 2, d’autres n’ont approuvé que des écarts par rapport aux 
lignes directrices pour la surveillance. Par la suite, une décision judiciaire66 a ordonné l’harmonisation des pra ‑
tiques en matière d’approbation, en reconnaissant que l’approbation d’un plan de surveillance exhaustif par 
les autorités concernées pour l’ensemble de la phase 2 était importante car elle réduisait le risque de déclara ‑
tion d’émissions erronée.
En Espagne, en Italie et en Grèce, l’établissement et l’approbation des plans de surveillance pour la phase 2 
ont accusé jusqu’à deux ans de retard, après l’adoption des MRG de la phase 2 en juillet 2007. Les autorités 
compétentes ont indiqué que les délais étaient trop serrés pour permettre de transposer les nouvelles règles 
dans des lignes directrices ou des règlements nationaux et d’intégrer le nouveau plan de surveillance aux 
autorisations d’émettre des GES avant le début de la période de déclaration. Dans certains cas, les plans de 
surveillance n’étaient pas formellement approuvés en 2010.
66 Bundesverwaltungsgericht  (juridiction administrative suprême de l’Allemagne), 7 C 10.09 du 18.2.2010.Encadré 6
34 Observations
Les rapports établis par 
les vérificateurs sur leurs 
constatations manquaient de 
clarté et n’étaient guère suivis 
par les autorités compétentes
50 
La directive SEQE‑UE confère aux États 
membres la responsabilité générale de 
s’assurer que les émissions font l’objet 
d’une surveillance au niveau de l’ins ‑
tallation ainsi que d’une vérification, 
conformément aux règles fixées dans 
cette même directive et dans les lignes 
directrices fournies par la Commis ‑
sion67. Les principales étapes du cycle 
de mise en conformité annuel du SE ‑
QE‑UE relatives au suivi, aux rapports 
et à la vérification sont présentées 
à l’encadré 4  et étaient fondées, lors 
de la phase 2, sur ces lignes directrices 
et principes. Dans ce contexte, les 
examens des déclarations annuelles 
d’émissions vérifiées transmises par les 
exploitants sont un élément fonda ‑
mental du cadre de contrôle au niveau 
de l’autorité compétente. Sur la base 
de son analyse de la documentation 
relative aux 150 installations situées 
dans les sept États membres sélection ‑
nés, la Cour a relevé que les approches 
suivies pour organiser ces examens 
et leur niveau d’efficacité différaient 
considérablement.
51 
Au cours de la phase 2 du SEQE‑UE, 
aucun modèle type ne définissait le 
contenu obligatoire d’un rapport de 
vérification. En l’absence de modèle 
ou d’orientations plus précises sur la 
nature et le contenu d’un tel rapport, 
de nombreux formats et approches 
différents ont été élaborés et il n’était 
pas toujours possible d’avoir une vue 
d’ensemble claire des constatations et 
des conclusions des vérifications.52 
La Cour a relevé que l’autorité com ‑
pétente disposait parfois d’éléments 
probants insuffisants ou imprécis sur 
la bonne exécution des vérifications68. 
À titre d’exemple, certaines consta ‑
tations des vérifications ne faisaient 
l’objet que d’une description limitée 
et aucun suivi des constatations de 
l’année précédente ou des résultats de 
mesures correctrices n’avait été assuré. 
Dans la plupart des États membres 
sélectionnés, les auditeurs n’ont pu 
obtenir aucun élément probant attes ‑
tant que les autorités compétentes 
avaient pris des mesures après avoir 
reçu à plusieurs reprises les mêmes 
constatations. Ces dernières concer ‑
naient, par exemple, la non‑applica ‑
tion du niveau de détail obligatoire 
lors du calcul des émissions, l’absence 
d’étalonnage des dispositifs de mesure 
ou de pesage aux intervalles imposés 
ou le fait de ne pas faire appel à un 
laboratoire disposant de la bonne 
accréditation. Dans la plupart des 
États membres, la Cour a recensé des 
cas où les vérificateurs répétaient 
chaque année les mêmes constata ‑
tions, sans ajouter d’informations 
appropriées sur les raisons, le contexte 
et le suivi. Cependant, la Cour a égale ‑
ment relevé, dans la plupart des États 
membres, de nombreux cas où les 
vérificateurs n’avaient formulé aucune 
constatation, malgré la complexité et 
la taille des différentes installations ou 
le niveau relativement faible de l’expé ‑
rience en matière de surveillance et de 
déclaration d’émissions dans le cadre 
du SEQE‑UE. L’ encadré 7  comporte des 
informations plus détaillées sur ces 
constatations.67 Décision 2007/589/CE.
68 La Cour a également constaté 
qu’aucun des États membres 
sélectionnés n’a fait usage de 
la possibilité, offerte dans les 
lignes directrices aux autorités 
compétentes, d’évaluer les 
travaux des vérificateurs en 
demandant et en examinant 
leurs rapports de vérification 
internes. Cela est expliqué 
plus en détail aux 
points 53 à 57.
35 Observations Encadré 7Exemples du manque de cohérence dans la présentation des constatations  
des vérifications
L’Allemagne utilise un système électronique très automatisé et normalisé pour présenter les déclarations 
annuelles d’émissions vérifiées. Ce système donne certes une vue claire des résultats des travaux de vérifica ‑
tion et de l’avis effectivement émis par le vérificateur sur les chiffres relatifs aux émissions, mais il ne permet 
pas d’obtenir des informations détaillées sur la méthodologie utilisée et sur les travaux réalisés par les vérifi ‑
cateurs. De plus, les formulaires ne comportaient pas, dans la section consacrée aux vérificateurs, de champs 
textuels spécifiques imposant à ces derniers d’énumérer les recommandations d’amélioration ou d’assurer un 
suivi particulier des constatations et des commentaires de l’année précédente.
En France, l’autorité compétente recevait des vérificateurs une déclaration d’assurance raisonnable sur les 
déclarations annuelles d’émissions. Dans ces déclarations, les vérificateurs formulaient leurs commentaires et 
les cas d’irrégularité. Toutefois, la Cour a constaté que plusieurs vérificateurs ne faisaient jamais état d’aucun 
problème dans leur déclaration d’assurance, même si les rapports de vérification internes comportaient des 
constatations. Elle a également observé que le contenu de la déclaration d’assurance variait d’un vérificateur 
à l’autre.
La législation nationale italienne prévoit l’utilisation, par les vérificateurs, de modèles spécifiques de décla ‑
ration. La chaîne de déclaration a donc atteint un niveau élevé de normalisation. La Cour a cependant relevé 
que, dans la majorité des cas, les vérificateurs n’ont formulé aucune constatation, à l’inverse de leurs homolo ‑
gues du Royaume‑Uni.
Dans un cas en Italie, un vérificateur a fait état de nombreuses constatations pour les trois premières années. 
La documentation n’indiquait pas comment et si tous les problèmes avaient été résolus ou si l’autorité compé ‑
tente était intervenue. Pour l’exercice 2010, l’exploitant a toutefois engagé un nouveau vérificateur, qui n’a fait 
état d’aucune constatation pour cette année‑là.
En Pologne, l’autorité compétente utilise une base de données électronique pour effectuer des contrôles croi ‑
sés des émissions déclarées, mais elle n’assure aucun suivi des constatations éventuelles communiquées dans 
les conclusions d’avis des vérificateurs.
36 Observations
69 La Coopération européenne 
pour l’accréditation ou EA est 
une association des 
organismes nationaux 
d’accréditation en Europe, qui 
sont officiellement reconnus 
par leur gouvernement 
national pour évaluer et 
vérifier, en fonction de normes 
internationales, des 
organisations qui fournissent 
des services d’évaluation, 
comme la certification, la 
vérification, l’inspection, l’essai 
et l’étalonnage (connus 
également sous le nom de 
services d’évaluation de la 
conformité) ( http://www.
european‑accreditation.org/
about‑us ).
70 Décision 2007/589/CE de la 
Commission, section 10.4.2, 
point d), voir aussi l’ encadré 4 .
71 Voir encadré 4  pour un 
complément d’information.La qualité des travaux effectués 
par les vérificateurs n’est pas 
suffisamment contrôlée
53 
La directive SEQE‑UE et les lignes direc ‑
trices connexes pour la surveillance et 
la déclaration des émissions lors de la 
phase 2 ne comportaient pas d’obli ‑
gations clairement définies en matière 
d’accréditation des vérificateurs indé ‑
pendants ou de contrôle de la qualité 
des travaux réalisés par ces derniers. 
Cette directive énonçait les compétences 
minimales exigées du vérificateur, tandis 
que les lignes directrices définissaient 
les termes «vérificateur» et «accrédita ‑
tion» et imposaient aux États membres 
de tenir compte des recommandations 
publiées par la Coopération européenne 
pour l’accréditation (EA)69. Les MRG dis ‑
posent également que les autorités com ‑
pétentes et les organismes d’accrédita ‑
tion ont la possibilité d’évaluer le rapport 
de vérification interne des vérificateurs70. 
Les États membres jouissaient d’un large 
pouvoir d’appréciation dans ces do ‑
maines, ce qui ne favorisait pas une mise 
en œuvre efficace des lignes directrices. 
De ce fait, les exploitants ne devaient 
pas respecter les mêmes exigences dans 
l’ensemble de l’UE et l’assurance obtenue 
des activités de vérification était réduite.
54 
Tous les États membres sélectionnés 
pour l’audit utilisaient une forme d’ac ‑
créditation ou de reconnaissance des 
vérificateurs, afin de créer des groupes 
de vérificateurs agréés avec lesquels 
les exploitants sont susceptibles de 
conclure un contrat. En Italie, la recon ‑
naissance des vérificateurs est effectuée 
par l’autorité compétente nationale. 
Elle a établi une liste de 23 vérificateurs 
reconnus pour le SEQE‑UE dans ce pays, 
mais elle n’a pas réalisé d’évaluations ou 
de surveillances périodiques de la qua ‑
lité de leurs travaux. Ce modèle a été 
interrompu lors de la phase 3. Dans 
d’autres États membres audités, l’accré ‑
ditation ou la reconnaissance était accordée par un organisme d’accrédita ‑
tion ou de reconnaissance existant.
55 
La Cour a constaté que les autorités 
compétentes dans les États membres 
sélectionnés étaient largement tri ‑
butaires des travaux réalisés par les 
vérificateurs pour obtenir une assurance 
sur les déclarations annuelles d’émis ‑
sions. Cependant, aucune des autorités 
compétentes des États membres n’a 
réalisé de contrôle spécifique de la 
qualité et du contenu des rapports de 
vérification et des documents connexes, 
car elles considéraient qu’ils relevaient 
de la responsabilité des organismes 
d’accréditation. De même, aucun des 
États membres sélectionnés n’a fait 
usage de la possibilité, prévue par les 
lignes directrices, de demander les rap ‑
ports de vérification internes établis par 
les vérificateurs71 et de s’en servir pour 
évaluer leurs travaux.
56 
De plus, dans trois des cinq États 
membres visités (Allemagne, Pologne 
et Royaume‑Uni), où les vérificateurs 
étaient accrédités par un organisme 
indépendant, la Cour a constaté un 
manque de coordination ou d’échanges 
réguliers d’informations entre les 
autorités compétentes et les orga ‑
nismes d’accréditation concernant 
l’exhaustivité et la qualité des rapports 
de vérification, ainsi que l’assurance qui 
pourrait en être tirée. La Cour observe 
que seules les autorités compétentes 
disposaient d’un accès direct et complet 
aux déclarations annuelles d’émissions 
qui leur étaient présentées. La Cour 
estime que les constatations sus ‑
mentionnées résultaient en partie du 
manque de dispositions relatives aux 
activités d’accréditation et de contrôle 
(de la qualité) dans le cadre du SEQE‑UE, 
ainsi que de l’absence d’obligation faite 
aux autorités compétentes d’examiner 
les travaux réalisés par les vérificateurs 
au cours de la phase 2 du système.
37 Observations
72 Prévention et réduction 
intégrées de la pollution 
(jusqu’en 2013), fondées sur la 
directive 2008/1/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 15 janvier 2008 
relative à la prévention et à la 
réduction intégrées de la 
pollution (JO L 24 
du 29.1.2008, p. 8), remplacée 
par la directive 2010/75/UE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 24 novembre 2010 
relative aux émissions 
industrielles (JO L 334 
du 17.12.2010, p. 17).
73 Au Royaume‑Uni, le taux 
d’inspection des installations, 
en pourcentage, est passé de 
près de 5 % au début de la 
phase 2 en 2008 à environ 1 % 
à la fin de la phase 2 en 2012.57 
En outre, aucun État membre n’avait 
mis en place une politique de rota ‑
tion pour renforcer l’indépendance 
et l’impartialité des vérificateurs. En 
France et en Pologne, la Cour a relevé 
des cas où les vérificateurs étaient non 
seulement impliqués dans la vérifi ‑
cation des déclarations d’émissions, 
mais également dans l’élaboration du 
plan de surveillance pour la même 
installation ou pour les mêmes autres 
activités connexes (comme les inspec ‑
tions des installations pour l’autorité 
compétente), ce qui pourrait donner 
lieu à un conflit d’intérêts.
Les inspections des installations 
sur place étaient très limitées
58 
La directive SEQE‑UE et les MRG ne 
définissent pas les contrôles que les 
autorités compétentes doivent réaliser 
sur les installations. Il n’existait notam ‑
ment aucune obligation pour les 
autorités compétentes d’inspecter sur 
place des installations pour évaluer la 
mise en œuvre du plan de surveillance 
ou la fiabilité des déclarations d’émis ‑
sions vérifiées.
59 
Dans tous les États membres visi ‑
tés, à l’exception du Royaume‑Uni, 
la Cour a constaté que les autorités 
compétentes n’avaient pas réalisé 
de contrôles sur place dans le cadre 
du SEQE‑UE. D’autres types de visites 
auprès des installations étaient 
souvent réalisés par des organismes 
publics, par exemple dans le cadre des 
autorisations PRIP72 ou de la législation 
sur les déchets et sur l’environnement, 
auxquelles une plus grande priorité 
avait été accordée (par exemple en 
Allemagne, en France et en Pologne), 
mais qui ne concernaient pas spé ‑
cifiquement des problèmes liés au 
SEQE‑UE. En Allemagne et en Espagne, la Cour a relevé plusieurs cas où les 
autorités compétentes régionales 
accompagnaient les vérificateurs sur 
place de façon ponctuelle.
60 
La Cour n’a pu obtenir aucune statis ‑
tique centralisée des inspections effec ‑
tuées au titre du SEQE‑UE, dans aucun 
des États membres sélectionnés, 
à l’exception du Royaume‑Uni, où le 
nombre de visites a diminué progressi ‑
vement73 vers la fin de la phase 2.
Des insuffisances ont affecté  
les rapports établis par les États 
membres sur la mise en œuvre 
du SEQE -UE
61 
Les États membres sont tenus d’établir 
chaque année un rapport en vertu de 
l’article 21 de la directive SEQE‑UE. Ils 
doivent présenter à la Commission 
leur rapport annuel sur d’importants 
aspects de l’application de la directive. 
Outre ce rapport annuel obligatoire, 
la Cour estime que les États membres 
devraient communiquer au grand 
public des informations sur la mise en 
œuvre du SEQE‑UE au niveau national 
et sur les résultats obtenus.
62 
La Cour a constaté que l’Italie n’a pas 
élaboré ni présenté à la Commission 
les rapports prévus à l’article 21 relatifs 
aux exercices 2010, 2011 et 2012 et 
que la France a établi le rapport relatif 
à 2012 uniquement après que la Cour 
a demandé ce dernier.
38 Observations
63 
Il existe d’autres types de rapports 
destinés à informer le public sur la 
mise en œuvre du SEQE‑UE au niveau 
national: l’Allemagne et l’Espagne ont 
élaboré des rapports annuels détaillés 
sur ce système, qui comportent des 
analyses de tendances et des analyses 
du secteur des émissions, ainsi que des 
chiffres sur la conformité. La Grèce, la 
France et l’Italie n’ont quant à elles éta ‑
bli que peu de rapports, destinés à un 
public spécifique, sur la mise en œuvre 
et les résultats du SEQE‑UE au niveau 
national. Le Royaume‑Uni n’a établi un 
rapport annuel national sur le SEQE‑UE 
que jusqu’en 2010.
Des lacunes ont affecté  
les orientations données 
par la Commission et la 
surveillance qu’elle a exercée 
sur la mise en œuvre 
du SEQE -UE par les États 
membres pendant la phase 2
64 
Pour la phase 2, les responsabilités de 
la Commission74 comportaient une éva ‑
luation des règles sur les allocations 
établies dans les PNAQ par les États 
membres, afin de leur transmettre des 
orientations et de surveiller la mise 
en œuvre de la politique. Ces tâches 
attribuées à la Commission visaient 
essentiellement à assurer le bon fonc ‑
tionnement du SEQE‑UE en tant que 
système valable dans toute l’Europe, 
à éviter toute distorsion de concur ‑
rence et à faire en sorte que d’autres 
problèmes liés à l’absence d’harmo ‑
nisation ne nuisent pas au fonction ‑
nement efficace du SEQE‑UE en tant 
qu’outil fondé sur le marché et destiné 
à réduire les émissions de GES avec un 
rapport coût/efficacité optimal. Pour 
renforcer la confiance des parties inté ‑
ressées dans le bon fonctionnement 
du SEQE‑UE, il conviendrait d’envoyer 
régulièrement des informations 
détaillées et pertinentes sur la mise en 
œuvre et le fonctionnement global du système, notamment lorsque cela se 
fait de façon décentralisée.
L ’évaluation des PNAQ de la 
phase 2 par la Commission 
manquait de transparence
65 
Pour les phases 1 et 2 du SEQE‑UE, les 
États membres ont établi des plans 
nationaux d’allocation indiquant la 
quantité totale de quotas qu’ils avaient 
l’intention d’allouer aux exploitants. La 
Commission a élaboré des orientations 
spécifiques à ce sujet75. Ces dernières 
comportaient des descriptions des 
principaux facteurs stimulant les 
émissions, comme la croissance du PIB 
et l’intensité en carbone, ainsi que 
des manières d’évaluer le potentiel de 
réduction des États membres. Il est 
possible de calculer un plafond indi ‑
catif en se fondant sur le potentiel de 
réduction, ainsi que sur les émissions 
d’une année de référence appropriée.
66 
Après avoir approuvé le premier lot de 
dix PNAQ de la phase 2, la Commission 
a publié en 2006 une communication76 
dans laquelle elle expliquait qu’elle 
avait utilisé la méthode présentée dans 
l’édition 2005 du rapport European 
Energy and Transport Trends to  203077 
pour déterminer les valeurs relatives 
à l’intensité en carbone et à la crois ‑
sance économique nécessaires pour 
calculer le plafond des émissions. Les 
résultats de ce rapport ont été établis 
selon le modèle PRIMES78, développé 
par l’université d’Athènes. Or cette 
méthode d’évaluation n’avait pas été 
communiquée à l’avance (à savoir dans 
les lignes directrices sur les PNAQ) aux 
États membres.74 Articles 9, 14, 19, 20, 21 et 30 de 
la directive SEQE‑UE.
75 COM(2005) 703 final du 
22.12.2005.
76 COM(2006) 725 final du 
29.11. 20 0 6.
77 Document établi par la 
DG Transports et énergie de la 
Commission, sur la base du 
modèle PRIMES.
78 Édition de 2005 du rapport 
European Energy and Transport 
Trends to 2030  (Tendances 
européennes dans les 
domaines de l’énergie et des 
transports à l’horizon 2030), 
établi pour la Commission par 
l’institut des systèmes de 
communication et 
d’informatique de l’université 
nationale technique 
d’Athènes, en Grèce. PRIMES 
est un modèle polyvalent 
conçu pour la prévision, la 
construction de scénarios et 
l’analyse d’impact des 
politiques. Le modèle examine 
les techniques disponibles en 
matière d’offre et de demande 
d’énergie ainsi que dans le 
domaine de la lutte 
antipollution. Le système tient 
compte de considérations 
relatives à l’économie de 
marché, à la structure de 
l’industrie, ainsi qu’aux 
mesures et réglementations 
dans les domaines de l’énergie 
et de l’environnement. 
Celles‑ci sont pensées de 
manière à influencer le 
comportement commercial 
des agents des systèmes 
énergétiques ( http://
ec.europa.eu/energy/
observatory/trends_2030/
doc/trends_to_2030_
update_2009.pdf ).
39 Observations
67 
La Cour a constaté que la Commission 
n’a pas fait preuve de transparence 
lorsqu’elle a décidé d’utiliser le mo ‑
dèle PRIMES et l’exercice 2005 comme 
année de référence pour fonder son 
calcul des plafonds de la phase 2. En 
effet, les États membres avaient entre ‑
pris d’établir leur PNAQ sur la base des 
orientations disponibles en la matière, 
qui ne mentionnaient aucunement le 
modèle PRIMES. Cette décision a eu 
des répercussions négatives considé ‑
rables sur les États membres, qui ont 
été contraints de remanier leur PNAQ 
en utilisant les nouveaux critères, 
et s’est traduite par un manque de 
transparence dans l’établissement et 
l’évaluation des PNAQ de la phase 2.
68 
En outre, la Cour a demandé à la Com ‑
mission de lui fournir ses documents 
internes et documents de travail rela ‑
tifs à son évaluation des PNAQ de la 
phase 2, afin d’examiner si cette tâche 
a été réalisée de façon cohérente et 
équitable et selon le même niveau de 
détail dans tous les cas.
69 
Étant donné que la période de conser ‑
vation de ces documents avait expiré, 
les services de la Commission n’ont pu 
transmettre que le modèle des listes 
de vérification, ainsi que les listes de 
vérification complétées pour deux 
États membres. Ils n’ont pu fournir les 
listes de vérification complétées pour 
les autres États membres. En l’absence 
de documentation, la Cour n’a pas été 
en mesure de conclure que les travaux 
réalisés par la Commission pour éva ‑
luer les PNAQ avaient le même niveau 
de détail et d’exhaustivité pour tous 
les États membres sélectionnés.La Commission n’a pas 
publié les rapports annuels 
sur l’application de la 
directive SEQE -UE  
requis en vertu de celle -ci
70 
L’article 21 de la directive SEQE‑UE 
dispose que les États membres doivent 
présenter à la Commission un rapport 
annuel sur l’application de la directive 
(voir aussi les points 61 et 62). Sur la 
base des rapports présentés chaque 
année par les États membres, la Com ‑
mission devrait publier un rapport 
annuel consolidé sur l’application de la 
directive SEQE‑UE dans les trois mois 
qui suivent la réception des rapports 
des États membres. Pour être en me ‑
sure de publier ce rapport consolidé, 
la Commission doit s’assurer que les 
États membres présentent en temps 
voulu les rapports qui serviront à son 
élaboration. Elle doit aussi développer 
des méthodes destinées à consolider 
et à exploiter les informations reçues 
dans les rapports des États membres.
71 
La Cour a relevé que, pendant la 
phase 2 du SEQE‑UE, la Commission 
n’a pas publié ce rapport annuel sur 
l’application de la directive. Cela signi ‑
fie qu’au cours de cette même phase, 
la Commission n’a publié aucune infor ‑
mation exhaustive sur l’état d’avance ‑
ment de la mise en œuvre du SEQE‑UE 
dans l’ensemble des États membres.
40 Observations
72 
De plus, la Cour a constaté que les 
services de la Commission ne s’étaient 
pas dûment assurés de la présen ‑
tation en temps voulu de rapports 
annuels exhaustifs sur l’application de 
la directive par les États membres et 
qu’ils n’avaient pas tenu un registre 
consolidé des informations reçues. La 
Commission n’a pas exploité systéma ‑
tiquement cette source d’informations 
sur la mise en œuvre du SEQE‑UE.
La Commission n’a guère 
surveillé la mise en œuvre du 
SEQE -UE par les États membres
73 
Il est impératif que les États membres 
mettent en place un système harmo ‑
nisé d’échange de quotas d’émission 
afin de mieux tirer parti des avantages 
offerts par cet échange et d’éviter 
les distorsions du marché intérieur79. 
Le SEQE‑UE est en grande partie 
financé et mis en œuvre par les États 
membres, qui agissent dans les limites 
du pouvoir d’appréciation conféré par 
la directive, et la Cour reconnaît que 
la Commission dispose d’outils limités 
pour assurer l’harmonisation. Pour 
la phase 2 du SEQE‑UE, la directive 
confiait néanmoins à la Commission un 
certain nombre de responsabilités spé ‑
cifiques en matière d’orientation, de 
surveillance et de mise en œuvre. Pour 
connaître les domaines dans lesquels 
une plus grande harmonisation s’avère 
nécessaire, la Commission devrait sur ‑
veiller de façon appropriée la mise en 
œuvre par les États membres.74 
La Cour a constaté que des résul ‑
tats ont été obtenus, dans une cer ‑
taine mesure, dans les domaines où 
la Commission a veillé activement 
à assurer une harmonisation, par 
exemple moyennant l’adoption de 
lignes directrices80. Cependant, chaque 
fois que la Commission n’avait pas 
adopté de lignes directrices détaillées, 
des aspects importants de la mise 
en œuvre n’ont pas été harmonisés. 
C’était le cas, par exemple, de l’ouver ‑
ture de comptes (voir points 32 à 36), 
de l’analyse des transactions (voir 
points 37 et 38), de la vérification et de 
l’accréditation (voir points 50 à 57), des 
cadres de contrôle et des régimes de 
sanctions (voir points 80 à 85).
75 
En raison des diverses approches 
suivies par les États membres pour 
la mise en œuvre, il se peut que les 
exploitants et les autres participants 
du marché, situés dans chacun d’entre 
eux, doivent respecter des exigences 
et des règles différentes (par exemple, 
concernant le statut juridique des 
quotas, l’application de sanctions et le 
régime en matière de surveillance et 
de vérification), qui s’ajoutent à celles 
explicitement définies dans le droit ou 
les lignes directrices de l’UE.79 Considérant 8 de la 
directive 2009/29/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 23 avril 2009 
modifiant la directive 2003/87/
CE afin d’améliorer et 
d’étendre le système 
communautaire d’échange de 
quotas d’émission de gaz 
à effet de serre (JO L 140 
du 5.6.2009, p. 63).
80 À titre d’exemple, les lignes 
directrices pour la surveillance 
et la déclaration des émissions, 
pour les phases 1 et 2.
41 Observations
76 
La réalisation d’inspections sur place 
constitue un moyen de connaître le 
niveau d’harmonisation entre les États 
membres et de mettre en œuvre des 
pratiques harmonisées. La Cour recon ‑
naît que la Commission ne dispose 
pas d’un mandat clair pour effectuer 
des inspections au niveau des États 
membres. Toutefois, elle a aussi 
constaté qu’il n’existe aucun élément 
probant attestant que la Commission 
a dûment surveillé et évalué les risques 
(par exemple, de distorsion de concur ‑
rence) ou l’impact éventuel de la mise 
en œuvre de pratiques différentes 
sur le fonctionnement efficace et sur 
l’intégrité du SEQE‑UE. Bien que les 
problèmes liés à l’absence d’harmoni ‑
sation puissent être considérés comme 
une conséquence de la mise en œuvre 
du SEQE‑UE au moyen d’une directive, 
la Cour estime que la Commission n’a 
pas suffisamment surveillé le niveau 
d’harmonisation de la mise en œuvre 
dans les États membres pendant la 
phase 2 du SEQE‑UE.
L ’échange d’informations sur 
la mise en œuvre du SEQE -UE, 
organisé par la Commission 
entre les autorités compétentes 
des États membres, a été 
entravé par une faible 
participation
77 
La directive SEQE‑UE dispose que la 
Commission organise un échange 
d’informations entre les autorités 
compétentes des États membres sur 
les questions liées à l’allocation des 
quotas, à l’utilisation des URE81 et 
des REC dans le système communau ‑
taire, au fonctionnement des registres, 
à la surveillance, à la déclaration, à la 
vérification, ainsi qu’au respect de 
cette directive.78 
En 2009, un forum sur le respect 
du SEQE‑UE a été mis en place pour 
créer une plateforme où les autori ‑
tés compétentes des États membres 
pouvaient échanger des informations 
sur la mise en œuvre du système. Ses 
objectifs sont le bon fonctionnement 
des processus dans le cycle de mise 
en conformité du SEQE‑UE, l’aide aux 
États membres dans la mise en œuvre 
des exigences et des processus relatifs 
à la conformité au système, ainsi que 
l’encouragement à une coopération 
étroite et efficace entre les autorités 
compétentes dans les États membres. 
Ce forum était l’un des principaux 
mécanismes utilisés par la Commis ‑
sion pour assurer un échange efficace 
d’informations sur le SEQE‑UE, ce qui 
est fondamental pour partager les 
meilleures pratiques et améliorer la 
gestion du système.
79 
Pendant la phase 2 du SEQE‑UE, le 
forum a organisé quatre groupes de 
travail. Les informations discutées et 
élaborées au sein du forum étaient 
partagées au moyen d’un outil en 
ligne accessible par toutes les autorités 
compétentes. Sur la base des comptes 
rendus de ces groupes de travail et des 
entretiens avec les autorités compé ‑
tentes, la Cour a constaté que, malgré 
le rôle important dévolu à ce forum sur 
le respect du SEQE‑UE, la participation 
des États membres était faible (avec 
une moyenne de moins de six autori ‑
tés compétentes par session) et que 
seul un nombre très restreint d’auto ‑
rités compétentes (généralement les 
mêmes) a participé régulièrement aux 
réunions des groupes de travail. De 
ce fait, les possibilités de partager des 
informations entre autorités compé ‑
tentes ont été réduites. Or ce partage 
est un élément essentiel pour assurer 
la réalisation des objectifs du SEQE‑UE.81 Les URE sont des unités de 
réduction des émissions 
découlant de projets de mise 
en œuvre conjointe (MOC) qui 
visent à réduire les émissions. 
Les REC sont des réductions 
d’émissions certifiées 
découlant de projets du 
mécanisme de 
développement propre (MDP).
42 Observations
Certaines faiblesses ont été 
relevées dans la mise en 
œuvre, au niveau national, 
du régime de sanctions du 
SEQE -UE et des pratiques 
relatives à la restitution 
de crédits internationaux 
provenant de projets
80 
Conformément à la directive SEQE‑UE, 
les États membres établissent et 
mettent en œuvre les règles natio ‑
nales sur les sanctions applicables aux 
violations de la législation sur le SE ‑
QE‑UE. La directive 2003/87/CE prévoit 
également une amende spécifique sur 
les émissions excédentaires applicable 
dans l’ensemble de l’UE, sans préjudice 
des sanctions supplémentaires que 
l’État membre peut définir. L’amende 
est de 100 euros pour chaque tonne 
d’équivalent‑dioxyde de carbone 
émise pour laquelle l’exploitant n’a 
pas restitué de quotas. Étant donné 
que cette sanction dépasse consi ‑
dérablement le prix du marché des 
quotas, elle encourage réellement les 
installations à respecter le plafond et 
à restituer suffisamment de quotas. En 
ce qui concerne l’obligation faite aux 
installations de toute l’UE de restituer 
le nombre requis de quotas en fonc ‑
tion des émissions vérifiées à la date 
limite de restitution en avril de chaque 
année, la Cour note que le SEQE‑UE 
présentait un niveau très élevé de res ‑
pect de cette obligation (99 %, d’après 
les informations accessibles au public 
sur l’EUTL). La Commission ne peut 
imposer les sanctions, cette préroga ‑
tive incombant aux États membres.Les exploitants risquent de  
ne pas bénéficier de conditions 
de concurrence équitables,  
car les dispositions nationales 
en matière de sanctions  
varient fortement d’un État 
membre à l’autre
81 
La Cour a constaté que les États 
membres avaient défini, dans leur 
législation nationale respective, diffé ‑
rents types de violations susceptibles 
d’être relevées, puis sanctionnées 
moyennant l’imposition d’amendes 
ou d’autres mesures qui s’ajoutent 
à l’amende de «100 euros» prévue par 
la directive 2003/87/CE (par exemple 
la révocation ou la suspension tem ‑
poraire d’une autorisation d’émettre 
des GES). Le tableau  ci‑après présente 
une liste non exhaustive des violations 
prévues au niveau national et des 
sanctions correspondantes dans cer ‑
tains des États membres audités.
82 
Les types de violation susceptibles de 
donner lieu à une sanction, de même 
que les montants des amendes cor ‑
respondantes ou les sanctions varient 
fortement d’un État membre à l’autre. 
La Cour estime que ces pratiques 
non harmonisées risquent de com ‑
promettre l’équité des conditions de 
concurrence pour les participants.
43 Observations
Liste non exhaustive des violations prévues au niveau national et des sanctions 
correspondantes dans certains des États membres audités
État membreViolations
(liste non exhaustive)Amendes, en euros  
(en livres sterling pour 
le Royaume-Uni)
Min. – max.Emprisonnement 
(mois)
Min. – max.
AllemagneFonctionnement sans autorisation d’émettre des GES
5 – 50 000 s.o. Absence de notification de modifications apportées à l’installation
Autres violations (5)
EspagneFonctionnement sans autorisation d’émettre des GES
50 001 – 2 000 000 s.o.Non-respect de l’obligation de notifier toute modification du caractère, du 
fonctionnement ou de la taille de l’installation, qui aurait une incidence 
significative sur les émissions ou qui nécessiterait d’adapter la surveillance
Absence de présentation d’une déclaration d’émissions vérifiées 
Omission ou modification intentionnelle d’informations dans les 
demandes de quotas
Refus de laisser le vérificateur accéder à l’installation
Non-respect de l’obligation de notifier les modifications de l’identité 
ou du lieu de résidence de l’exploitant10 001 – 50 000 s.o.
FranceFonctionnement sans autorisation d’émettre des GES 0 – 150 000 0 – 24
Violation des obligations en matière de surveillance et de déclaration0 – 75 000 0 – 6Absence de notification de modifications apportées à l’installation
Italie (2010)Fonctionnement sans autorisation d’émettre des GES 25 000 – 250 000
s.o. Absence de déclaration des données historiques 2 500 – 25 000
Absence de déclaration de clôture d’une installation 1 000 – 100  000
Royaume-UniFonctionnement sans autorisation d’émettre des GES
05 000, en cas de 
condamnation som -
maire, davantage en 
cas de condamnation 
après mise en examen0 – 24Violation des obligations en matière de surveillance et de déclaration
Absence de notification de modifications apportées à l’installation
Différentes autres infractions, y compris l’utilisation d’informations 
fausses ou trompeusesTableau
Source: Informations tirées des rapports établis par les États membres au titre de l’article 21 pour la phase 2.
44 Observations
La Cour constate un manque 
d’informations consolidées  
sur l’imposition de sanctions 
par les États membres
83 
Dans la plupart des États membres 
audités, à l’exception de l’Allemagne 
et du Royaume‑Uni, il manquait des 
informations actualisées sur l’état de 
la mise en œuvre ou sur les effets des 
sanctions dans l’ensemble de l’UE et 
des sanctions nationales supplémen ‑
taires. Les informations sur le nombre 
de procédures de sanctions enta ‑
mées au cours de la phase 2 et mises 
en œuvre avec succès (à savoir avec 
confirmation des paiements) étaient 
incomplètes. La Cour a observé que 
les États membres étaient souvent 
confrontés à des limitations dans 
leur propre environnement juridique 
et administratif, qui ont contrarié 
l’imposition réelle de sanctions au 
titre du SEQE‑UE. Les autorités com ‑
pétentes n’avaient pas le pouvoir 
d’imposer elles‑mêmes des sanctions 
(par exemple en Italie) ou devaient 
attendre le résultat de longues pro ‑
cédures judiciaires et d’appels (par 
exemple en Allemagne). Il se peut que 
cela ait découragé les autorités com ‑
pétentes de mener de nouvelles procé ‑
dures de sanctions. En outre, l’absence 
de rapports exhaustifs sur la mise en 
œuvre des sanctions ne renforce pas le 
caractère dissuasif de ce système.
84 
S’agissant de la surveillance de la mise 
en œuvre du SEQE‑UE, la Cour a éga ‑
lement constaté que la Commission 
ne dispose pas d’une vue d’ensemble 
spécifique des sanctions nationales 
appliquées au titre de ce système et ne 
recueille pas de statistiques sur l’appli ‑
cation de sanctions dans l’ensemble de 
l’Union.85 
Globalement, la Cour n’a pas été en 
mesure d’évaluer la mise en œuvre de 
procédures de sanctions par les États 
membres, en raison du manque d’in ‑
formations consolidées aux niveaux de 
ces derniers et de l’Union européenne.
Problèmes spécifiques relatifs 
à la restitution de crédits 
internationaux provenant  
de projets
86 
Des limites, exprimées en pourcen ‑
tage des émissions allouées, ont été 
fixées en matière d’utilisation ou de 
restitution de crédits internationaux 
provenant de projets relevant de la 
mise en œuvre conjointe (MOC – URE) 
et du mécanisme de développement 
propre (MDP – REC) (voir partie I de 
l’annexe  pour un complément d’infor ‑
mations). Ces limites variaient d’un 
État membre à l’autre, mais elles ont 
été établies dans les différents plans 
nationaux d’allocation des quotas pour 
la phase 2. Si une autorité compétente 
nationale autorise des exploitants indi ‑
viduels à dépasser, pour leur installa ‑
tion, la limite prévue en matière de res ‑
titution de crédits internationaux, cela 
risque d’affecter l’équité des condi ‑
tions de concurrence pour les exploi ‑
tants. Dans 6 %82 des 150 cas examinés 
par la Cour, les exploitants avaient 
dépassé la limite, fixée en pourcen ‑
tage au niveau national, en matière de 
restitution de crédits internationaux 
provenant de projets. L’ encadré 8  com ‑
porte des informations plus détaillées 
sur certains de ces cas.82 En France (cinq cas), en Grèce 
(trois cas) et au Royaume‑Uni 
(un cas). Pour les exploitants, il 
était financièrement 
intéressant de restituer des 
crédits découlant de projets 
relevant du protocole de 
Kyoto plutôt que des quotas 
de l’Union européenne, 
surtout vers la fin de la 
phase 2, lorsque ces crédits 
internationaux étaient 
beaucoup moins chers que les 
quotas de l’Union 
européenne. Une limitation de 
l’utilisation de ces crédits 
découlant de projets à des fins 
de conformité au SEQE‑UE 
a été instaurée pour la 
phase 3. C’est pourquoi leur 
utilisation par les exploitants 
a augmenté de façon 
exponentielle vers la fin de la 
phase 2 (voir la figure de 
l’annexe ).
45 Observations Encadré 8Restitution excessive de crédits internationaux
Lors de la phase 2, la limite en matière de restitution de crédits découlant de projets internationaux était 
exprimée en pourcentage du total des quotas alloués à une installation.
Pour cinq des vingt installations examinées pour les années 2008 à 2010 en France, le journal des transactions 
de l’UE n’a pas fait apparaître une augmentation des quotas alloués consécutive à une augmentation de la 
production. En raison de l’augmentation de l’allocation, le montant absolu de crédits internationaux suscep ‑
tibles d’être restitués a lui aussi augmenté. L’exploitant a profité de cette occasion pour restituer davantage 
de crédits internationaux. Cependant, étant donné que l’État membre n’a pas signalé à la Commission ces 
augmentations de la production et les allocations ultérieures provenant de la réserve nationale destinée aux 
nouveaux entrants, le calcul de la Cour fondé sur le journal des transactions de l’UE montre que les crédits 
internationaux restitués dépassaient 13,5 %, à savoir la limite fixée en France.
Au Royaume‑Uni, la Cour a relevé un cas de dépassement de la limite fixée en matière de restitution de crédits 
internationaux provenant de projets. Lorsqu’un exploitant a fermé l’une de ses installations (à laquelle des 
quotas avaient déjà été alloués), les autorités l’ont autorisé à conserver tous les quotas alloués pour l’ins ‑
tallation fermée et à les transférer à une autre de ses installations, avec la limite correspondante de crédits 
provenant de projets (à savoir 8 %). La Cour a calculé que l’installation qui a reçu les quotas transférés a resti ‑
tué plus que les 8 % autorisés de ses quotas alloués en crédits de projets. La Cour a constaté que l’exploitant 
n’avait que partiellement conservé la capacité de l’installation fermée et qu’il l’avait transférée à l’installation 
restante. Étant donné qu’il avait obtenu l’autorisation de restituer des crédits provenant de projets pour la 
quantité totale de quotas alloués, la limite a été dépassée. La Cour a constaté que cette pratique risquait de 
donner lieu à une inégalité de traitement des exploitants dans un même secteur.
46
 Conclusions  
et recommandations
87 
Le SEQE‑UE est la pierre angulaire de 
la politique climatique de l’UE. Ail ‑
leurs dans le monde, il est souvent 
cité comme la nouvelle politique de 
référence en matière de changement 
climatique et de mécanisme d’échange 
de droits d’émission. Créé en 2005, 
ce régime innovant s’est progres ‑
sivement amélioré et est à présent 
dans sa troisième phase de mise en 
œuvre. Au niveau européen, l’objectif 
du SEQE‑UE en tant que mécanisme 
fondé sur le marché n’est pas uni ‑
quement de réduire les émissions 
en fonction du plafonnement, mais 
également d’établir un mécanisme de 
fixation du prix du carbone. Un prix 
plus élevé incite davantage à investir 
dans des technologies à faible inten ‑
sité de carbone83. Pour que le SEQE‑UE 
fonctionne comme prévu, il faut aussi 
que son intégrité soit assurée et qu’il 
soit correctement mis en œuvre. Des 
incidents survenus précédemment, 
y compris des vols présumés de quotas 
et des fraudes à la TVA de type «car ‑
rousel», montrent également qu’il faut 
faire preuve de vigilance.
88 
C’est pourquoi les auditeurs ont vérifié 
si le SEQE‑UE était géré de façon adé ‑
quate, en examinant si le cadre mis en 
place pour protéger l’intégrité de ce 
système était suffisamment solide pour 
permettre à ce dernier de bien fonc ‑
tionner et si sa mise en œuvre avait été 
appropriée pendant la phase 2.
89 
Dans l’ensemble, la Cour a estimé, en 
conclusion, que la gestion du SEQE‑UE 
par la Commission et par les États 
membres n’a pas été appropriée dans 
tous ses aspects. Cette gestion a été 
contrariée par certains problèmes rela ‑
tifs à la solidité du cadre mis en place 
pour protéger l’intégrité du système, 
ainsi que par des faiblesses importantes 
dans la mise en œuvre de sa phase 2.90 
Bien que le cadre destiné à protéger 
l’intégrité du système ait été consi ‑
dérablement amélioré (voir points 14 
à 17), notamment grâce à l’inclusion 
de la plus grande partie du marché au 
comptant des quotas dans le champ 
d’application des directives MiFID 
et DAM, il faut encore remédier à un 
certain nombre de faiblesses afin de 
le rendre suffisamment solide et de 
renforcer la confiance des investis ‑
seurs, de manière à pouvoir utiliser le 
SEQE‑UE comme un outil de politique 
environnementale.
91 
S’agissant de la réglementation et de 
la surveillance du marché des quotas 
d’émission, la Cour a constaté que 
des problèmes subsistent concernant 
les traders assujettis au SEQE‑UE, les 
échanges bilatéraux de gré à gré et 
les petits acteurs du marché (voir 
points 18 à 21), malgré le classement 
des quotas dans les instruments 
financiers. Bien que le registre ait été 
centralisé en 2012, aucune surveillance 
du marché des quotas d’émission 
n’est exercée au niveau de l’UE et les 
procédures de coopération impliquant 
des régulateurs financiers nationaux 
et la Commission manquent de clarté 
(voir points 22 à 24). C’est pourquoi 
des distorsions ou des anomalies du 
marché susceptibles d’avoir de lourdes 
répercussions risquent de ne pas être 
bien gérées.83 DG Action pour le climat de la 
Commission européenne, 
fiche d’information intitulée 
«Le système d’échange de 
quotas d’émission de l’Union 
européenne (SEQE‑UE)» 
(disponible à l’adresse http://
ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_fr.pdf ).
47 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 1
La Commission devrait résoudre les 
problèmes qui persistent en matière 
de réglementation et de surveillance 
du marché des quotas d’émission, afin 
d’améliorer davantage l’intégrité de ce 
dernier. La Commission devrait:
a) dans le contexte de la future 
révision mentionnée de la direc ‑
tive MiFID et du règlement MAR, 
analyser les risques potentiels liés 
aux exemptions réglementaires 
accordées aux traders assujettis 
et aux petits acteurs sur le marché 
des quotas d’émission, afin de 
déterminer s’il faut prendre des 
mesures pour traiter ces risques;
b) s’assurer que le marché des quo ‑
tas d’émission fait l’objet d’une 
surveillance appropriée au niveau 
de l’UE, compte tenu de l’évo ‑
lution de la réglementation des 
marchés financiers de l’UE (par 
exemple la directive MiFID et le 
règlement MAR);
c) renforcer les mécanismes de coo ‑
pération en matière de réglemen ‑
tation, afin d’assurer une meilleure 
surveillance du marché.
92 
La Cour estime qu’une définition juri ‑
dique plus claire des quotas d’émission 
pourrait être bénéfique pour le fonc ‑
tionnement du marché du SEQE‑UE 
(voir points 1 à 27). Pour soutenir la 
liquidité du marché des quotas d’émis ‑
sion, il faut instaurer de la confiance, 
notamment auprès des traders inves ‑
tisseurs qui ne sont pas tenus de 
continuer de participer à ce marché. 
Une plus grande clarté concernant la 
constitution de sûretés réelles sous 
forme de quotas et la protection de 
celles‑ci est aussi susceptible de contri ‑
buer à un meilleur fonctionnement du 
marché (voir point 28).Recommandation n° 2
Il faudrait clarifier davantage le statut 
juridique des quotas, afin de contri ‑
buer à la stabilité et à l’instauration de 
la confiance.
Dans ce contexte, la Commission 
devrait analyser les avantages qu’ap ‑
porterait le traitement des quotas 
d’émission comme des droits de 
propriété dans l’ensemble de l’UE et 
examiner comment mettre en place un 
mécanisme d’enregistrement rapide 
des sûretés réelles.
93 
Le registre de l’Union est un outil essen ‑
tiel pour traiter et présenter les données 
fondamentales du SEQE‑UE, ainsi que 
pour assurer l’intégrité du marché des 
quotas. Il présente des risques élevés, 
en raison des enjeux financiers consi ‑
dérables et du large éventail de partici ‑
pants (voir points 29 à 31). Pour que le 
marché soit sécurisé au niveau de l’UE, 
et compte tenu des incidents liés à la 
sécurité survenus précédemment sur ce 
marché, il faut établir une approche har ‑
monisée pour les procédures de gestion 
des risques. La sécurité du registre a été 
considérablement améliorée lors de 
la phase 2 du SEQE‑UE (voir point 32). 
Dans la plupart des États membres audi ‑
tés, les procédures mises en place pour 
contrôler l’ouverture des comptes dans 
le SEQE‑UE, surveiller les transactions et 
coopérer avec les autorités de régle ‑
mentation ne sont cependant pas suf ‑
fisamment solides (voir points 33 à 38). 
Cela constitue une lacune considérable 
en matière de surveillance, étant donné 
que la Commission n’est pas non plus 
en mesure de surveiller les transac ‑
tions de façon adéquate en raison de 
considérations liées à la protection des 
données. En outre, l’établissement et le 
fonctionnement du registre à la Com ‑
mission étaient des tâches complexes, 
entravées par des problèmes de coor ‑
dination interne et par des contraintes 
en matière de ressources (voir points 39 
à 41).
48 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 3
Il faudrait améliorer davantage cer ‑
tains aspects des systèmes mis en 
place pour traiter les informations 
fondamentales relatives au SEQE‑UE  
(le registre de l’Union et les procédures 
correspondantes).
La Commission devrait:
a) examiner comment une surveil ‑
lance efficace des transactions 
transfrontalières pourrait être 
établie et coordonnée au niveau 
de l’UE, afin d’atténuer les risques 
d’abus et d’activités frauduleuses;
b) définir des mesures appropriées, 
et assurer leur mise en œuvre au 
niveau de l’UE, pour renforcer le 
cadre de contrôle et encourager 
les meilleures pratiques des États 
membres en matière d’ouverture 
de comptes, afin d’atténuer davan ‑
tage les risques pour la sécurité et 
pour l’intégrité;
c) fournir une structure appropriée 
pour les fonctions liées aux tech ‑
nologies de l’information et pour 
celles relatives à la conduite du 
système dans le service concerné 
de la Commission, et assurer le bon 
fonctionnement du système de 
registres.
Les États membres devraient:
d) mettre en œuvre les contrôles 
indiqués dans la recommandation 
n° 3, lettre b), ci‑dessus;
e) améliorer la coopération entre les 
autorités responsables du registre 
de l’Union, ainsi qu’avec d’autres 
autorités compétentes, notam ‑
ment les cellules de renseigne ‑
ment financier et les organismes 
chargés de faire respecter la loi.94 
La Cour estime, en conclusion, que des 
faiblesses importantes ont affecté la 
mise en œuvre du SEQE‑UE au cours 
de la phase 2. Les États membres ont 
choisi d’appliquer la directive 2003/87/
CE de différentes façons (voir point 47). 
Des faiblesses ont affecté la mise en 
œuvre du cadre de contrôle par les 
États membres. Les systèmes en place 
pour la surveillance, la déclaration et 
la vérification des émissions n’étaient 
pas suffisamment harmonisés ni bien 
mis en œuvre (voir points 48 à 60). En 
particulier, les autorités compétentes 
n’ont pas suffisamment contrôlé les 
travaux des vérificateurs et n’ont guère 
inspecté les installations sur place. 
En outre, plusieurs États membres 
n’ont pas transmis tous les rapports 
obligatoires sur le fonctionnement du 
SEQE‑UE (voir points 61 à 63).
49 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 4
Pendant la mise en œuvre du cadre 
révisé pour la phase 3, il faudrait 
remédier aux faiblesses relevées par 
la Cour lors de son audit relatif à la 
mise en œuvre, par les États membres, 
du cadre de contrôle au cours de la 
phase 2.
La Commission devrait:
a) examiner si d’autres modifications 
devraient être apportées au cadre 
de surveillance et de déclaration 
afin de consolider la surveillance, 
la déclaration et la vérification des 
émissions;
b) obliger les autorités compétentes 
à améliorer leurs pratiques en 
matière d’imposition de sanctions, 
afin d’obtenir une assurance de la 
qualité du cadre de contrôle.
Les États membres devraient:
c) mettre en place des cadres de 
contrôle cohérents et efficaces, 
y compris des inspections, pour les 
activités de surveillance, de décla ‑
ration et de vérification;
d) améliorer la coordination et les 
échanges d’informations entre 
autorités compétentes et orga ‑
nismes d’accréditation, afin d’aug ‑
menter la qualité du processus de 
vérification;
e) transmettre en temps voulu à la 
Commission les rapports annuels 
prévus par la directive 2003/87/CE;
f) publier régulièrement des rapports 
sur la mise en œuvre et les résul ‑
tats du SEQE‑UE afin de favoriser la 
transparence pour les exploitants 
et pour les participants du marché.95 
La Cour a constaté que des lacunes 
affectaient les orientations de la Com ‑
mission et sa surveillance de la mise en 
œuvre par les États membres pendant 
la phase 2 du SEQE‑UE. La Cour a re ‑
levé que le manque de transparence 
dans la décision prise par la Commis ‑
sion d’utiliser le modèle PRIMES et 
l’exercice 2005 en tant qu’année de 
référence pour calculer les plafonds 
d’émissions de la phase 2 a donné 
lieu à des insuffisances au niveau des 
États membres et à un manque de 
transparence lors de l’élaboration et de 
l’évaluation des PNAQ de cette phase 
(voir points 65 à 67). En l’absence de 
documents internes spécifiques de 
la Commission relatifs à son évalua ‑
tion des PNAQ, la Cour n’a pas été en 
mesure de conclure que celle‑ci avait 
le même niveau de détail et d’exhaus ‑
tivité pour tous les États membres 
sélectionnés (voir points 68 et 69).
50 Conclusions et recommandations 
96 
Étant donné que le SEQE‑UE est un 
mécanisme fondé sur le marché, il 
faut que des informations détaillées 
et pertinentes sur la mise en œuvre 
et le fonctionnement de ce système 
soient communiquées régulièrement. 
De nombreux renseignements sont 
certes disponibles publiquement, 
mais la Commission n’a pas publié 
une information importante, à savoir 
le rapport annuel sur l’application 
requis en vertu de la directive 2003/87/
CE (voir points 71 et 72). La coordina ‑
tion et les échanges d’informations 
entre États membres sont également 
fondamentaux. La Commission a joué 
un rôle limité dans l’harmonisation des 
contrôles clés lors de la mise en œuvre 
du SEQE‑UE par les États membres 
(voir points 73 à 76). Différents forums 
et groupes de travail ont été créés 
pour partager les informations. Ils ont 
apporté un soutien essentiel aux États 
membres. Leur impact a toutefois 
été limité dans une certaine mesure 
par le taux de participation relative ‑
ment faible des États membres (voir 
points 77 à 79).
Recommandation n° 5
Au cours de la phase 3, il faudrait amé ‑
liorer les orientations et les informa ‑
tions sur la mise en œuvre du SEQE‑UE. 
La Commission devrait:
a) renforcer sa surveillance de la mise 
en œuvre par les États membres, 
afin de recenser les domaines dans 
lesquels une harmonisation s’avère 
impérative;
b) publier régulièrement le rapport 
obligatoire sur la mise en œuvre 
du SEQE‑UE, en remédiant spéci ‑
fiquement aux problèmes relatifs 
à l’absence d’harmonisation et aux 
risques qui en résultent.Les États membres devraient:
c) s’assurer que les représentants des 
autorités compétentes participent 
régulièrement aux réunions et aux 
échanges d’informations, d’expé ‑
riences et de connaissances sur les 
problèmes de mise en œuvre.
97 
En ce qui concerne l’obligation faite 
aux installations de toute l’UE de 
restituer le nombre requis de quotas 
chaque année, le SEQE‑UE présentait 
un niveau très élevé de respect de 
cette obligation. Néanmoins, la Cour 
a relevé que les dispositions définies 
en matière de sanctions variaient 
fortement d’un État membre à l’autre 
pour d’autres types d’infractions, ce 
qui est susceptible de nuire à l’équité 
des conditions de concurrence pour 
les exploitants (voir points 81 et 82). 
En raison du manque d’informations 
consolidées aux niveaux de l’UE et 
des États membres, la Cour n’a pas été 
en mesure d’évaluer l’efficacité des 
systèmes de sanctions mis en place 
par ces derniers. Des limitations des 
systèmes juridiques et administra ‑
tifs des États membres ont parfois 
entravé l’imposition effective des 
sanctions (voir points 83 à 85). De plus, 
la Cour a relevé des différences dans 
les pratiques concernant les règles 
spécifiques relatives à la restitution de 
crédits internationaux provenant de 
projets (voir point 86). Ces problèmes 
sont susceptibles d’affecter l’équité 
des conditions de concurrence pour 
les exploitants.
51 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 6
Il conviendrait de rendre l’application 
de sanctions relatives au SEQE‑UE plus 
transparente. Il faudrait disposer, aux 
niveaux des États membres et de l’UE, 
d’informations actualisées et exactes 
concernant la mise en œuvre et les 
résultats des procédures de sanctions. 
De plus, la Commission devrait mieux 
suivre les pratiques relatives à l’impo ‑
sition de sanctions dans l’ensemble de 
l’UE, ainsi que l’application cohérente 
des sanctions nationales.
La Commission devrait:
a) s’assurer que les États membres 
conservent des informations 
actualisées sur l’application de 
tous les types de sanctions (natio ‑
nales et établies au niveau l’UE) et 
formuler des propositions et des 
lignes directrices appropriées pour 
accroître la transparence au sein 
des organismes concernés.Les États membres devraient:
b) imposer de façon cohérente les 
sanctions définies au niveau natio ‑
nal, ainsi que celle prévue dans la 
directive 2003/87/CE,
c) conserver des informations actua ‑
lisées et exactes sur les sanctions 
imposées.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Augustyn KUBIK, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 15 avril 2015.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

52
 Annexe
Informations supplémentaires
PARTIE I  – Cadre international pour l’échange de droits d’émission
1. Les scientifiques s’accordent largement à considérer que les gaz à effet de serre provenant de l’activité hu ‑
maine et rejetés dans l’atmosphère ont un impact direct sur l’effet de serre et, par suite, causent le réchauffe ‑
ment mondial et ont une incidence sur le système climatique. De même, une large majorité de scientifiques 
affirment que, si la température moyenne de la planète augmente de plus de 2 °C par rapport aux niveaux 
de l’ère préindustrielle, le risque d’assister à des mutations dangereuses, voire catastrophiques, de l’environ ‑
nement mondial est beaucoup plus élevé. C’est pourquoi la communauté internationale recommande de 
limiter le réchauffement à 2 °C moyennant une réduction de ces émissions1.
2. L’Union européenne a joué un rôle moteur à l’échelon international par ses actions en matière de lutte 
contre le changement climatique. Elle s’est engagée à réduire les émissions de GES dans le cadre du proto ‑
cole de Kyoto de 1997 (voir encadré ) à la CCNUCC (Convention‑cadre des Nations unies sur les changements 
climatiques) de 1992. Cette dernière a mis en place le cadre global de l’effort intergouvernemental pour faire 
face au défi posé par les changements climatiques.Annexe
Encadré – Le protocole de Kyoto
Le protocole de Kyoto  a été adopté à Kyoto, au Japon, le 11 décembre 1997 et est entré en vigueur le 16 février 
2005. Il a été signé par 188 pays et par une organisation régionale d’intégration économique (l’Union euro ‑
péenne). Parmi les signataires de la CCNUCC, seuls les États‑Unis d’Amérique n’ont pas ratifié le protocole. Ce 
dernier a fixé pour les 37 pays industrialisés et pour l’Union européenne un objectif contraignant de réduction 
des émissions de GES de 5 % en moyenne par rapport aux niveaux de 1990 pendant une période de cinq ans 
allant de 2008 à 2012. Pour atteindre ces objectifs, le protocole de Kyoto a établi trois mécanismes fondés sur le 
marché: l’échange des droits d’émission, le mécanisme de développement propre et la mise en œuvre conjointe.
3. La feuille de route à long terme de la Commission concernant les émissions de GES vise une réduction 
de 80 % à l’horizon 20502. Le 23 octobre 2014, le Conseil est parvenu à un accord sur le cadre d’action en ma ‑
tière de climat et d’énergie à l’horizon 2030 et a approuvé un objectif contraignant pour l’Union consistant 
à réduire d’ici 2030 les émissions de gaz à effet de serre dans l’UE d’au moins 40 % par rapport aux niveaux 
de 19903. Le SEQE‑UE continuera de jouer un rôle fondamental dans la réalisation de ces objectifs.
1 Voir le site web du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), créé par le Programme des Nations unies pour 
l’environnement et par l’Organisation météorologique mondiale en 1988 ( www.ipcc.ch ).
2 COM(2011) 112 final du 8.3.2011, «Feuille de route vers une économie compétitive à faible intensité de carbone à l’horizon 2050».
3 Conseil européen (23 et 24 octobre 2014), Conclusions sur le cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030, SN 79/14.
53 Annexe
PARTIE II – Offre et demande dans le SEQE -UE au cours de la phase 2 (2008 -2012)
4. La crise économique qui a commencé vers 2008 a considérablement réduit l’activité industrielle et les émis ‑
sions4. La demande de quotas au cours de la phase 2 a donc été moins élevée que prévu, ce qui a entraîné la 
formation d’un excédent de quotas sur le marché (voir figure ) et a eu un impact sur le prix du carbone, qui est 
passé d’environ 22 euros à 5 euros par quota entre le début de la phase 2 en 2008 et la fin de la phase 2 en 2012.Annexe
Excédent constitué
lors de la phase 2Émissions vériﬁées
lors de la phase 2
Unités de Kyoto restituées lors de la phase 2Quotas mis aux enchères lors de la phase 2Quotas alloués à titre gratuit lors de la phase 2Oﬀre1 000 unités d'émission – kilotonnes de CO2eq
DemandeExcédent généré442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Figure  – Offre, demande et excédent pour la phase 2 du SEQE -UE (2008 -2012)
Source:  Analyse de la Cour des comptes européenne, fondée sur l’afficheur de données établi  
par l’AEE sur le SEQE (juin 2014) pour les installations fixes.
4 Le lien entre la crise économique et la baisse des émissions a été établi par la Commission [dans le document intitulé «État des lieux du marché 
européen du carbone en 2012», COM(2012) 652 final] et par de nombreuses autres sources (par exemple par la Banque mondiale dans son rapport 
de 2013 intitulé Mapping Carbon Pricing Initiatives ).
54 Annexe
PARTIE III – Débats sur la réforme destinée à réduire l’excédent de quotas  
et sur les perspectives futures
5. Les débats sur les futures modifications du SEQE‑UE et sur la réforme structurelle à mettre en œuvre à par ‑
tir de 2020 sont toujours en cours. Lors de la phase 2, le système n’était pas suffisamment flexible pour 
permettre de réagir au changement de la situation économique, à la réduction de la demande de quotas 
et à l’excédent croissant de ceux‑ci. La Commission a reconnu que cela diminuait l’efficacité du système et 
estime également que l’incitation à investir dans des technologies à faible intensité de carbone est d’autant 
plus grande que le prix du marché des quotas est élevé5. Pour essayer d’atténuer les effets de l’excédent de 
quotas du SEQE‑UE (qui représentait, selon elle, près de 2 milliards de quotas au début de la phase 36) (voir 
aussi la figure ), ainsi que pour renforcer le signal de prix des émissions de carbone, la Commission a pro ‑
posé en 2012 de «geler» les enchères pour la phase 3. La mise aux enchères de 900 millions de quotas serait 
reportée à 2019‑2020. Le gel ne réduirait pas le niveau global des quotas disponibles, mais permettrait d’en 
modifier la répartition sur la période. Le Parlement et le Conseil ont accepté cette proposition législative 
en 2013.
6. Afin de résoudre le problème relatif à l’excédent et de renforcer l’impact du système sur l’environnement, la 
Commission a estimé qu’il fallait apporter une solution durable au déséquilibre entre l’offre et la demande. 
En janvier 2014, la Commission a donc proposé le paquet «climat et énergie à l’horizon 2030»7, mais égale ‑
ment des mesures de réforme structurelle du SEQE‑UE, moyennant la mise en place d’une réserve de stabi ‑
lité du marché en 2021 pour remédier au problème des excédents de quotas d’émission déjà constitués et 
améliorer la résilience du système aux chocs importants en adaptant automatiquement le volume de quotas 
à mettre aux enchères. Cette proposition législative fait actuellement l’objet de discussions au Conseil et au 
Parlement européen.
5 Commission européenne, DG Action pour le climat, fiche d’information intitulée «Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union 
européenne (SEQE‑UE)» (disponible sur le site http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_fr.pdf ).
6 Commission européenne, DG Action pour le climat ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
7 COM(2014) 15 final du 22.1.2014, «Un cadre d’action en matière de climat et d’énergie pour la période comprise entre 2020 et 2030».Annexe
55
V
Il y a lieu, le cas échéant, de résoudre les problèmes 
majeurs qui persistent en matière de réglementation et 
de surveillance du marché des quotas d’émission, afin 
d’améliorer l’intégrité de ce dernier. Afin de garantir que 
l’action de l’Union européenne est requise et efficace, la 
Commission évalue l’incidence de ses politiques et de 
ses propositions à chaque étape (proposition, mise en 
œuvre, réexamen). Une évaluation des règles adoptées 
récemment concernant la réglementation et la surveil ‑
lance du marché des quotas d’émission, dont la mise 
en œuvre est actuellement en cours, pourrait avoir lieu 
dans le contexte des rapports que la Commission doit 
transmettre au Parlement européen et au Conseil en 
2019 en vertu de l’article 90 de la directive MiFID II1 et de 
l’article 38 du règlement MAR2.
V a)
La Commission et les colégislateurs ont analysé en détail 
les risques potentiels liés à la réglementation et à la sur ‑
veillance du marché des quotas d’émission concernant 
les traders assujettis au SEQE, les échanges bilatéraux au 
comptant de gré à gré et les petits acteurs du marché 
au cours de la procédure d’adoption de la directive 
MiFID II (ci‑après «la directive MiFID»), qui contient donc 
un régime d’exemption bien équilibré. Les exemp ‑
tions visées à l’article 2, paragraphe 1, points e) et j), et 
à l’article 3, paragraphe 1, point e), de la directive MiFID 
sont soumises à des conditions et à une surveillance 
réglementaire, et ne sont pas nécessairement propres 
aux quotas d’émission, mais s’appliquent également aux 
instruments dérivés sur matières premières. Une exemp ‑
tion peut se justifier à l’issue d’une évaluation de la rai ‑
son pour laquelle une autorisation MiFID est demandée 
(principalement pour protéger les clients d’entreprises 
d’investissement dans le cadre de transactions transfron ‑
talières) ainsi que du rapport de proportionnalité entre 
les coûts liés à l’obtention d’une telle autorisation et les 
avantages qui en résultent pour les personnes bénéfi ‑
ciant d’une exemption.
1 Directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil du 
15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers et 
modifiant la directive 2002/92/CE et la directive 2011/61/UE.
2 Règlement (UE) nº 596/2014 du Parlement européen et du 
Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché (règlement relatif 
aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du 
Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 
2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission.Synthèse
II
Le SEQE‑UE est la pierre angulaire de la politique clima ‑
tique de l’Union européenne. Le système a attribué un 
prix au carbone et les émissions des installations cou ‑
vertes par le système diminuent comme prévu: en 2012, 
elles avaient baissé de 19 % par rapport aux niveaux 
de 1990.
Le SEQE‑UE engendre les réductions d’émissions néces ‑
saires à moindre coût. Aucune autre mesure, qu’elle soit 
fiscale ou réglementaire, ne garantit ces réductions de la 
même façon que l’échange de quotas d’émissions.
Le succès du SEQE‑UE a servi d’inspiration à d’autres sys ‑
tèmes dans le monde entier et la Commission continuera 
à promouvoir le SEQE en tant que mesure d’action.
III
Alors que la Cour a centré son audit sur la phase 2 du 
SEQE‑UE (de 2008 à 2012), de nombreuses améliorations 
sont déjà en place pour la phase 3 (de 2013 à 2020) et 
celles‑ci prennent expressément en considération les 
observations de la Cour. Ces observations sont donc 
appréciées en tant qu’appui supplémentaire aux amélio ‑
rations déjà mises en place pour la phase 3 et en tant que 
matière à réflexion supplémentaire dans d’autres cas.
IV
La Commission prend acte de la conclusion de la Cour.
La Commission souligne que lors de la phase 2, la gestion 
du SEQE‑UE a été contrariée par des problèmes relatifs 
à la solidité du cadre mis en place pour protéger son inté ‑
grité. La présence de faiblesses dans la mise en œuvre 
de la phase 2 du SEQE‑UE est l’une des raisons majeures 
pour lesquelles les nouvelles évolutions et améliorations 
qui sont actuellement mises en œuvre dans le cadre de la 
phase 3 font l’objet d’une attention particulière.Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 56
VI c)
La Commission reconnaît que tous les rapports au titre 
de l’article 21 n’ont pas été présentés lors de la phase 2. 
Ces exigences sont à présent plus rigoureusement appli ‑
quées pour la phase 3 sur la base de la décision d’exécu ‑
tion 2014/166/UE de la Commission.
VI d)
La Commission continue de coordonner des échanges 
fréquents avec les États membres et entre ceux‑ci sous la 
forme de réunions au taux de participation élevé et dont 
les débats et les consultations sont publiés.
VI e)
La Commission estime qu’elle continue à jouer un rôle 
majeur dans l’harmonisation des contrôles clés lors de la 
mise en œuvre du SEQE‑UE par l’intermédiaire du cadre 
réglementaire et d’une aide sous forme d’orientations et 
de modèles, ainsi que de conférences, de réunions et de 
consultations appropriées.
VI f)
Des informations générales sur les systèmes de sanctions 
du SEQE‑UE mis en place au sein des États membres sont 
en train d’être recueillies dans le cadre des études de la 
Commission visant à examiner le respect du SEQE‑UE 
par les États membres et de la mise à jour, par la décision 
d’exécution 2014/166/UE de la Commission, du système 
qui impose aux États membres de présenter chaque 
année à la Commission des rapports au titre de l’ar ‑
ticle 21 sur leur mise en œuvre de la directive SEQE‑UE.
Dans le cadre de la phase 3, chaque exploitant peut utiliser 
des crédits internationaux provenant de projets jusqu’à 
une certaine limite, déterminée sur la base des règles défi ‑
nies dans le règlement (UE) nº 1123/2013 de la Commission.
VII 1.
La Commission accepte en partie les recommandations et 
admet qu’il y a lieu de résoudre les problèmes majeurs qui 
persistent en matière de réglementation et de surveil ‑
lance du marché des quotas d’émission afin d’améliorer 
l’intégrité de ce dernier, le cas échéant.
VII 2.
La Commission accepte la recommandation et analysera 
les avantages inhérents à une clarification du statut 
juridique des quotas.V b)
Le cadre de surveillance établi par la législation de l’UE 
sur les marchés financiers, qui est aussi utilisé pour tous 
les instruments dérivés sur matières premières négociés 
dans l’Union (par exemple, les rapports sur les posi ‑
tions en vertu de la directive MiFID, les mécanismes de 
coopération de grande envergure du règlement MAR), 
s’applique au marché des émissions.
Les mécanismes de coopération en matière de réglementation 
entreront pleinement en vigueur et prendront effet en 2017.
V c)
L’analyse du marché du carbone dans l’UE montre que, 
de manière générale, le marché s’est développé et 
a mûri, bien que le statut juridique des quotas ne soit 
pas défini au niveau de l’Union et que la constitution de 
sûretés réelles sous forme de quotas et la protection de 
celles‑ci ne soient pas expressément prévues.
V d)
Sur la base des progrès réalisés lors de la phase 2, la Com ‑
mission veillera à garantir les améliorations continues 
requises pour maintenir la sécurité du registre de l’Union 
au plus haut niveau.
La législation ne prévoit pas que la Commission surveille 
les transactions dans le registre de l’Union. La surveillance 
du marché européen du carbone au niveau de l’Union peut 
être améliorée afin de déceler les abus et les activités frau ‑
duleuses, mais cette question s’étend au‑delà du registre, 
qui ne couvre que les informations relatives aux transferts 
physiques d’unités de carbone et non l’aspect financier.
VI a)
Des règlements de la Commission ont été adoptés afin 
d’améliorer davantage encore l’efficacité, l’efficience et 
l’harmonisation de la surveillance, de la déclaration, de la 
vérification et de l’accréditation au titre du SEQE‑UE lors 
de la phase 3.
VI b)
La décision d’exécution 2014/166/UE de la Commission et la 
note explicative connexe ont relancé le système qui impose 
aux États membres de présenter chaque année à la Com ‑
mission des rapports au titre de l’article 21 sur leur mise en 
œuvre de la directive SEQE‑UE. Ces rapports sont mis à la 
disposition du public par l’intermédiaire du système Repor ‑
tNet de l’Agence européenne pour l’environnement.
Réponses de la Commission 57
Plusieurs registres nationaux ont été la cible d’attaques 
informatiques et la sécurité du système de registre a été 
améliorée grâce à la centralisation des opérations dans 
un registre unique de l’Union. Enfin, la réglementation et 
la surveillance du marché du carbone ont été renforcées.
15
La Commission note que la Cour a déclaré explicitement 
que l’audit ne visait pas à examiner quelle approche 
réglementaire aurait été la plus adaptée au marché des 
quotas d’émission.
La Commission estime que les problèmes persistants 
qu’il convient de prendre en considération pour la suite 
de l’action réglementaire devraient être examinés en 
tenant compte du cadre réglementaire applicable aux 
quotas d’émission, une fois qu’ils deviendront des instru ‑
ments financiers en 2017.
16 – Réponse au premier tiret
Sur proposition de la Commission, le Conseil a adopté 
la directive 2010/23/UE du Conseil3, qui prévoyait (à 
l’article 199  bis) la possibilité d’appliquer le mécanisme 
d’autoliquidation au transfert de quotas d’émission. Le 
délai d’application de cette directive a été prolongé 
jusqu’au 31 décembre 20184.
16 – Réponse au troisième tiret
Le règlement (UE) nº 389/2013 (règlement sur le registre) 
ne contient pas de référence directe aux dispositions 
de fond de la directive antiblanchiment, mais il prévoit 
un régime ad hoc applicable aux administrateurs des 
registres nationaux fondé sur un ensemble harmonisé de 
vérifications liées à la bonne connaissance de la clientèle 
et d’autres exigences pertinentes, qui établit dès lors des 
règles harmonisées au niveau européen directement 
applicables dans ce domaine.
3 Directive 2010/23/UE du Conseil du 16 mars 2010 [modifiant 
la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur 
la valeur ajoutée en ce qui concerne l’application facultative et 
temporaire de l’autoliquidation aux prestations de certains services 
présentant un risque de fraude (JO L 72 du 20.3.2010, p. 1)].
4 Par la directive 2013/43/UE du Conseil du 22 juillet 2013 
(JO L 201 du 26.7.2013, p. 4).VII 3.
La Commission accepte les recommandations perti ‑
nentes. La sécurité du système de registre a été consi ‑
dérablement améliorée depuis 2012 et la Commission 
s’efforcera de l’améliorer davantage en ce qui concerne 
les aspects mis en évidence par la Cour.
VII 4.
La Commission accepte les recommandations perti ‑
nentes. Les rôles et les responsabilités spécifiques de 
toutes les parties participant au SEQE‑UE sont clarifiés 
dans le cadre des règlements de la Commission sur 
l’accréditation et la vérification et sur la surveillance et la 
déclaration adoptés pour la phase 3.
VII 5.
La Commission accepte les recommandations perti ‑
nentes et admet que les orientations et les informations 
sur la mise en œuvre du SEQE‑UE lors de la phase 2 
auraient pu être meilleures. Elle estime que la situation 
a été dûment améliorée pour la phase 3.
VII 6.
La Commission estime que le système de sanctions du 
SEQE‑UE est efficace. L’amende de 100 EUR par tonne de 
CO2 émise pour laquelle aucun quota n’est restitué avant 
le 30 avril a un effet très dissuasif. Le taux de conformité 
très élevé en est notamment la preuve.
Les États membres devraient faire preuve de trans ‑
parence concernant les sanctions qui s’appliquent au 
niveau national et devraient également publier les 
informations sur les exploitants enfreignant l’obligation 
de restitution.
La Commission accepte la recommandation pertinente 
et accorde de l’importance à la transparence entre les 
autorités compétentes des États membres afin de main ‑
tenir le taux de conformité très élevé.
Observations
Encadré 2 
Le SEQE‑UE a été confronté à différents risques auxquels 
des actions spécifiques ont remédié. Le problème de 
la fraude à la TVA de type «carrousel» sur le marché du 
carbone a été résolu en donnant la possibilité aux États 
membres d’appliquer un mécanisme d’autoliquidation. 
Réponses de la Commission 58
approche et ont même élargi le champ d’application des 
exemptions.
Compte tenu du principe de proportionnalité, la Commis ‑
sion estime qu’eu égard aux objectifs de l’agrément requis 
en vertu de la directive MiFID, aux coûts par rapport aux 
avantages et à la charge réglementaire, les exemptions 
applicables aux acheteurs assujettis représentent le moyen 
le moins onéreux de parvenir au résultat souhaité.
Par ailleurs, les entités bénéficiant d’une exemption 
resteraient couvertes par le règlement MAR.
20
Concernant les produits dérivés de gré à gré, le règle ‑
ment EMIR impose des obligations à certains participants 
du marché qui procèdent à des échanges de produits 
dérivés et qui seront par conséquent réglementés6.
Plusieurs études indiquent que la part des volumes 
de contrats au comptant de gré à gré qui ne sont pas 
compensés était d’environ 1 % en 2010. L’analyse des 
données disponibles concernant l’évolution plus récente 
du marché étaye la conclusion selon laquelle cette part 
serait à présent encore plus faible7.
De plus, les échanges de gré à gré purement bilatéraux 
resteront couverts par le règlement MAR, qui dispose 
explicitement qu’il «s’applique à toute transaction, tout 
ordre ou comportement concernant tout instrument finan ‑
cier visé à l’article 2, paragraphes 1 et 2, indépendamment 
du fait que cette transaction, cet ordre ou ce comporte ‑
ment ait lieu ou non sur une plate‑forme de négociation.»
5 Nom complet: règlement sur les produits dérivés de gré à gré, 
les contreparties centrales et les référentiels centraux [règlement 
(UE) nº 648/2012].
6 Presque toutes les réponses à la consultation menée par 
l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) concernant 
les projets de seuils de compensation connexes à appliquer 
suggèrent qu’ils devraient être accrus au prétexte que les 
entreprises non financières constituent un risque de nature 
systémique négligeable pour le système financier en raison de 
leur absence d’interconnexion. On peut en dire de même des 
entreprises non financières en ce qui concerne leurs échanges de 
quotas d’émission au comptant de gré à gré purement bilatéraux.
7 Calculs de la Commission basés sur les données de Bloomberg 
New Energy Finance sur la taille totale du marché des quotas de 
l’Union européenne (EUA) et sa répartition par enchères, échanges 
et gré à gré, couplées aux estimations de London Energy Brokers 
Association (LEBA) sur la part des échanges de quotas de l’Union 
européenne de gré à gré qui concernaient des produits au 
comptant en 2010 et aux données de LEBA pour 2010 ‑2014 sur la 
part des échanges de gré à gré qui n’étaient pas compensés.Encadré 3 – Réponse  
au deuxième paragraphe
En juin 2011, les commissaires chargés respectivement 
des politiques du SEQE et de la TVA ont envoyé une lettre 
conjointe à tous les États membres qui n’appliquaient 
pas encore le mécanisme d’autoliquidation, afin de leur 
demander de mettre en place des dispositions natio ‑
nales. Cela démontre que le problème a été abordé au 
plus haut niveau possible.
Encadré 3 – Réponse  
au troisième paragraphe
La législation italienne prévoit l’application du méca ‑
nisme d’autoliquidation aux quotas d’émission à compter 
du 1er janvier 2015.
18
Les acheteurs assujettis doivent participer au marché du 
carbone si leurs émissions dépassent leurs allocations gra ‑
tuites. Ils peuvent effectuer des achats par l’intermédiaire  
de banques ou d’entreprises d’investissement, qui sont 
régies par la directive MiFID. Cette dernière [appliquée en 
combinaison avec le règlement MAR et le règlement sur l’in ‑
frastructure du marché européen (EMIR)5] vise à améliorer la 
stabilité et l’intégrité du marché, notamment en réduisant 
les risques systémiques tout en tenant compte de la rentabi ‑
lité et de la proportionnalité de la législation de l’UE.
19
Les exemptions couvrent les entités «non financières» 
qui échangent des quotas. Elles sont semblables aux 
exemptions d’autres règles sur les marchés financiers, par 
exemple les exemptions de l’obligation de compensation 
pour les contreparties non financières en vertu du règle ‑
ment EMIR, ou celles qui s’appliquent dans le cas des ins ‑
truments dérivés sur matières premières. Il ne s’agit pas 
d’exemptions «générales» mais d’exemptions soumises 
à des conditions ou à une surveillance de la part des 
autorités nationales compétentes ainsi qu’au niveau de 
l’Union. Dans certains cas, les exemptions revêtent une 
portée nationale et n’ont aucun effet transfrontalier.
Même lorsque les entités bénéficient d’une exemption 
en vertu de la directive MiFID, nombre d’entre elles 
restent néanmoins soumises aux obligations découlant 
du règlement MAR en ce qui concerne les opérations 
d’initiés et les manipulations de marché.
La proposition de la Commission a reçu l’aval des colé ‑
gislateurs, qui ont clairement approuvé et confirmé cette 
Réponses de la Commission 59
Concernant le règlement MAR, les autorités compétentes 
exercent leurs fonctions et leurs obligations découlant 
du règlement en collaboration avec d’autres autorités ou 
avec l’entreprise de marché. Les autorités compétentes 
MAR sont tenues de coopérer avec l’AEMF, notamment 
eu égard aux échanges d’informations nécessaires, et 
avec les autorités compétentes des États membres de 
l’Union européenne.
Concernant le registre de l’Union et les pouvoirs de 
la Commission, les régulateurs financiers nationaux 
peuvent obtenir des informations sur les transactions 
dans le registre de l’Union auprès de l’administrateur 
national compétent ou de la Commission en tant qu’ad ‑
ministrateur central (qui peut fournir des données sur 
plusieurs États membres ou sur l’ensemble de ceux‑ci), 
conformément à l’article 110, paragraphe 2, du règle ‑
ment (UE) nº 389/2013. Il convient également de noter 
que 30 à 40 % des contrats à terme de quotas d’émission 
n’arrivent pas à échéance; ils ne sont donc pas réglés par 
livraison physique et ne sont par conséquent pas visibles 
dans le registre de l’Union.
24
La Commission note que la surveillance du marché des 
émissions incombe aux régulateurs nationaux. Les procé ‑
dures intégrées entre les régulateurs nationaux relatives 
à l’organisation d’une surveillance du marché des émis ‑
sions au niveau de l’Union sont établies par la directive 
MiFID et le règlement MAR révisés, qui définissent des 
règles détaillées en matière de coopération transfronta ‑
lière entre les autorités compétentes nationales et entre 
ces dernières et l’AEMF, ainsi qu’au niveau de l’Union et 
avec des pays tiers du monde entier.
Outre une surveillance approfondie, la déclaration de 
données et le cadre de surveillance (aux niveaux national 
et européen) seront mis en œuvre en vertu des régimes 
MiFID/MiFIR9 et MAR/MAD révisés, applicables aux quo ‑
tas d’émission à compter de janvier 2017 et juillet 2016, 
respectivement.
La fréquence et la structure des contacts formels et infor ‑
mels existant entre les services de la Commission sont 
suffisantes pour l’ensemble des tâches réglementaires et 
sont proportionnelles à celles‑ci.
9 Règlement (UE) nº 600/2014 du Parlement européen et du 
Conseil du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments 
financiers et modifiant le règlement (UE) nº 648/2012.21
En octobre 2013, la Commission a demandé conseil 
à l’AEMF pour qu’elle l’aide au sujet du contenu des actes 
délégués requis par certaines dispositions du règlement 
MAR, notamment concernant le niveau des seuils en 
termes d’émissions exprimées en équivalent‑dioxyde de 
carbone et de puissance thermique nominale.
La majorité des répondants à la consultation connexe 
de l’AEMF ont fait valoir qu’il n’existait que peu ou pas 
d’informations pertinentes propres aux entités qui ne 
soient déjà publiées en vertu d’autres réglementations, 
notamment le règlement concernant l’intégrité et la 
transparence du marché de gros de l’énergie (REMIT)8.
Toute incidence cumulative potentielle sur le marché 
des émissions ne serait que matérielle dans la mesure où 
une part non négligeable des petits acteurs du marché 
ont coordonné leurs activités; il s’agirait non seulement 
d’une question relevant de la législation antitrust sou ‑
mise à la surveillance antitrust, mais aussi d’une situation 
difficile à maintenir en raison de leur grand nombre.
22
La Commission admet que des efforts supplémentaires 
pourraient être consentis concernant les mécanismes de 
coopération en matière de réglementation dans le cadre 
de surveillance du marché des quotas d’émission. Cepen ‑
dant, les dispositions existantes concernant les méca ‑
nismes n’entreront pleinement en vigueur et ne pren ‑
dront effet qu’en 2017. Les futurs travaux devront donc 
être axés sur les options visant à renforcer les systèmes 
existants, si nécessaire sur la base d’une évaluation claire 
de l’importance des éventuels risques résiduels pour le 
SEQE‑UE ou le marché européen du carbone, et de la 
manière la plus rentable et proportionnelle possible.
23
Le cadre de surveillance établi par la législation de l’UE 
sur les marchés financiers est également utilisé pour tous 
les instruments dérivés sur matières premières négociés 
dans l’Union (par exemple, les rapports sur les positions 
en vertu de la directive MiFID, les mécanismes de coopé ‑
ration de grande envergure du règlement MAR). L’exa ‑
men n’a pas fourni d’éléments permettant de confirmer 
que ce cadre n’est pas adapté au marché des émissions 
en comparaison avec les contrats dérivés sur matières 
premières en général.
8 Règlement (UE) nº 1227/2011.
Réponses de la Commission 60
Les droits de détenir, transférer, restituer et annuler des 
quotas sont pleinement garantis par la directive 2003/87/
CE et sont aussi entièrement soutenus par le registre de 
l’Union au sein duquel ils peuvent être exercés.
27
À la lumière de ce qui précède, la Commission estime 
que les intérêts juridiques sont dûment protégés et que 
les quotas peuvent être contestés au civil dans les tribu ‑
naux nationaux. La Commission s’efforcera néanmoins 
d’analyser les avantages qu’une clarification du statut 
juridique des quotas dans le droit de l’Union pourrait 
apporter au fonctionnement du SEQE‑UE et du marché 
européen du carbone.
28
La Commission examinera la faisabilité juridique et tech ‑
nique de la facilitation de l’enregistrement des sûretés 
réelles sous forme de quotas, à la lumière des objectifs 
de politique publique du SEQE‑UE.
30
La Commission estime que le registre de l’Union a intro ‑
duit des améliorations afin de remédier aux faiblesses 
antérieures mises en évidence dans le cadre du système 
décentralisé de registres nationaux de la phase 2. Des 
mesures supplémentaires ont aussi été prises ultérieure ‑
ment dans le cadre de la phase 3 du SEQE‑UE, à la suite 
de la révision de la directive SEQE‑UE en 2009. Aucun 
incident n’a été signalé depuis le lancement du registre 
de l’Union en 2012 et les données détenues dans le 
registre de l’Union ou dans le journal des transactions de 
l’Union européenne sont fournies aux organismes natio ‑
naux chargés de faire respecter la loi au cours d’enquêtes 
officielles ou de procédures juridiques.
La Commission admet que la surveillance du marché du 
carbone peut être améliorée. Le registre de l’Union ne 
contient pas d’informations financières et les données du 
registre seraient donc d’une utilité limitée pour surveiller 
les transactions financières.
De plus, conformément à la législation primaire appli ‑
cable et au règlement (UE) nº 389/2013, la Commission ne 
dispose d’aucune base juridique pour analyser les données 
des États membres stockées dans le registre de l’Union.
La Commission a activement soutenu les États membres 
dans la mise en œuvre de la coopération avec les cellules 
de renseignement financier.25
Le marché européen du carbone s’est développé et a mûri, 
bien que le statut juridique des quotas ne soit pas défini au 
niveau de l’Union. Les facteurs à l’origine de la liquidité sont 
essentiellement de nature économique plutôt que juridique10.
La Commission est d’avis que la directive 2003/87/CE et ses 
dispositions d’exécution, notamment l’article 40 du règle ‑
ment (UE) nº 389/201311, ainsi que le cadre de réglementa ‑
tion des marchés financiers de l’Union12 en pleine évolution 
constituent les fondements juridiques nécessaires pour un 
marché européen du carbone transparent et liquide, tout 
en garantissant la stabilité et l’intégrité du marché.
26
Conformément à l’article 345 TFUE, en vertu du droit 
de l’Union, le droit de propriété est la prérogative des 
États membres. C’est d’autant plus vrai dans le cadre de 
la création de droits de propriété au niveau de l’Union 
concernant une catégorie d’actifs pour lesquels il n’existe 
pas de droits de propriété préexistants dans les États 
membres, comme la Cour l’a constaté.
L’existence d’un régime spécifique de droit de propriété des 
actifs détenus à des fins de négociation est l’exception plu ‑
tôt que la règle pour la grande majorité des actifs qui font 
l’objet de transactions, y compris les instruments financiers. 
Cela ne signifie cependant pas que les principes normaux 
des droits nationaux en matière de contrat et de propriété 
ne s’appliquent pas nécessairement aux transactions de ces 
actifs13. La directive 2003/87/CE et ses dispositions d’exécu ‑
tion régissent toutes les caractéristiques juridiques impor ‑
tantes relatives à l’exercice des droits sur les quotas.
10 La Commission a déjà présenté une proposition visant à établir 
une réserve de stabilité du marché [COM(2014)20] afin de faire face 
à l’excédent de quotas et d’améliorer la résilience du système aux 
chocs majeurs en ajustant l’offre de quotas à mettre aux enchères. 
Le Parlement européen et le Conseil sont actuellement en train 
d’examiner cette proposition.
11 N’importe qui peut détenir des quotas, mais leur propriété 
peut être déterminée en référence au registre de l’Union étant 
donné que leur consignation dans le registre constitue une preuve 
suffisante à première vue du titre de propriété conféré.
12 À compter de 2017, les quotas d’émission auront le statut 
d’instruments financiers au sein de l’Union et seront couverts par la 
réglementation de l’Union sur les marchés financiers.
13 Il n’existe par exemple pas de régime particulier pour l’argent 
détenu sur un compte bancaire. En conséquence, le titulaire du 
compte ne possède pas l’argent qui se trouve sur son compte mais 
y a simplement légalement droit; pourtant cela n’a pas empêché 
le développement de marchés financiers fondés sur l’argent, dans 
l’Union européenne, mais aussi dans le monde entier.
Réponses de la Commission 61
37
La surveillance du marché européen du carbone au 
niveau de l’Union pourrait encore être améliorée, notam ‑
ment en utilisant les données pertinentes du registre de 
l’Union. Cependant, le registre de l’Union ne consigne 
que les informations relatives aux transferts physiques 
d’unités de carbone et ne consigne aucune information 
sur l’aspect financier des transactions, ce qui ne suffit pas 
pour déceler les abus ou les activités frauduleuses.
38
L’analyse des transactions transfrontalières n’était pas 
possible avant la migration vers le registre de l’Union, 
car les registres nationaux étaient gérés par les différents 
États membres et n’étaient pas consolidés.
Dans le cadre juridique actuel, la Commission fournit 
l’application du registre de l’Union, mais n’a pas pour 
tâche de surveiller activement les transactions dans ce 
registre en exploitant les données détenues au nom des 
États membres.
41
La Commission estime que sa structure organisationnelle 
est adéquate. La séparation des rôles entre le respon ‑
sable du point de vue politique et le fournisseur de TI 
est appliquée depuis 2014 conformément à la méthode 
de gestion de projet pertinente, et les ressources et les 
compétences ont encore été optimisées afin de garantir 
une organisation interne adéquate.
La mise en œuvre du plan d’action faisant suite à l’audit 
informatique réalisé par le service d’audit interne de la 
Commission aborde les faiblesses décelées et renfor ‑
cera l’efficacité du développement et de la gestion du 
registre.
50
L’encadré 4 du rapport de la Cour cite les principaux 
aspects de la surveillance, de la déclaration et de la 
vérification. Si une forme d’examen, par les autorités 
compétentes, des déclarations annuelles d’émissions 
vérifiées peut être raisonnablement escomptée, la direc ‑
tive 2003/87/CE et les mesures d’exécution ne l’exigent 
pas explicitement. Une duplication complète de la véri ‑
fication serait contre‑productive, notamment en termes 
de coûts supplémentaires.31
La Commission estime que les systèmes de registre se 
sont constamment améliorés au fil du temps et que de 
nombreux problèmes relevés par la Cour sont abordés 
dans la phase 3.
32
Concernant les vérifications et les pratiques liées à la 
bonne connaissance de la clientèle, le règlement (UE) 
nº 389/2013 énumère de façon exhaustive les condi ‑
tions et les documents nécessaires pour l’ouverture de 
comptes pour les participants assujettis. Cependant, 
les exigences applicables aux comptes de participants 
volontaires ne mentionnent que les exigences minimales 
pour l’ouverture d’un compte.
34
Les exigences définies par le règlement (UE) nº 389/2013 
pour les participants volontaires laissent aux États 
membres la liberté d’appliquer les pratiques d’évaluation 
des risques adéquates.
35 – Réponse au deuxième tiret
Le règlement (UE) nº 389/2013 énumère les informations 
sur les demandes d’ouverture de comptes suspectes 
qui sont partagées entre les administrateurs nationaux. 
L’établissement d’une liste européenne permanente des 
ouvertures de comptes refusées soulève des questions 
concernant le cadre juridique de la protection des don ‑
nées à caractère personnel.
36
La directive 2003/87/CE et le règlement (UE) nº 389/2013 
de la Commission confient la gestion des comptes d’uti ‑
lisateur du registre aux États membres, conformément 
au principe de subsidiarité. Le rôle de la Commission en 
tant qu’administrateur central consiste à gérer et à tenir 
à jour le registre de l’Union. La Commission coordonne 
la mise en œuvre des dispositions juridiques applicables 
en organisant des échanges d’informations et de bonnes 
pratiques sur les vérifications liées à la bonne connais ‑
sance de la clientèle, en particulier au sein du groupe de 
travail des administrateurs de registre, en insistant en 
particulier sur les méthodes et les outils qui peuvent être 
mis en œuvre au sein du cadre juridique en vigueur.
Réponses de la Commission 62
lignes directrices comprenaient aussi une disposition 
qui prévoyait que les organismes d’accréditation ainsi 
que les autorités compétentes aient accès au rapport de 
vérification interne du vérificateur afin d’évaluer celui‑ci. 
Cependant, la nécessité de garantir une meilleure 
harmonisation de la vérification et de l’accréditation du 
SEQE‑UE est la principale raison pour laquelle le règle ‑
ment (UE) nº 600/2012 concernant l’accréditation et la 
vérification du SEQE‑UE a été adopté pour la phase 3.
56
Les rôles incombant aux différentes entités du SEQE‑UE 
reposent sur leurs compétences respectives. Les vérifi ‑
cateurs sont avant tout compétents pour la vérification 
(pas les autorités de réglementation). Les organismes 
nationaux d’accréditation sont compétents et habilités 
pour l’accréditation des vérificateurs (pas les autorités 
de réglementation). Les autorités compétentes dési ‑
gnées sont compétentes et habilitées pour la mise en 
œuvre générale du SEQE‑UE (pas les vérificateurs, ni 
les organismes nationaux d’accréditation). La coor ‑
dination entre les différentes entités est importante 
pour favoriser la mise en œuvre efficace du SEQE‑UE de 
manière générale, mais celle‑ci doit être proportionnée 
en fonction des compétences et éviter la duplication 
inefficace et contre‑productive des activités et les coûts 
supplémentaires.
57
La Commission estime que la situation signalée, dans 
laquelle les vérificateurs participent aux vérifications 
ainsi qu’à l’élaboration des plans de surveillance pour le 
même site, constitue un conflit d’intérêts. Le règlement 
(UE) nº 600/2012 (règlement concernant l’accréditation et 
la vérification pour la phase 3) est clair à ce sujet et cette 
question constitue une préoccupation majeure qui doit 
être examinée et traitée par les organismes nationaux 
d’accréditation.
58
La directive 2003/87/CE et les mesures d’exécution ne 
définissent aucune obligation pour les autorités compé ‑
tentes d’inspecter les installations sur place. Cela permet 
de conserver une certaine flexibilité afin de garantir une 
application proportionnée et efficiente de la loi par les 
autorités compétentes, notamment en ce qui concerne 
le lieu et le moment où les inspections sont les plus pro ‑
ductives, l’absence de duplication du rôle du vérificateur 
et la capacité à combiner cette fonction avec d’autres 
tâches réglementaires.51
Un contenu obligatoire particulier et un modèle type 
pour le rapport de vérification du SEQE‑UE sont à pré ‑
sent en place pour la phase 3. La législation au niveau 
européen pour la phase 2 du SEQE‑UE ne permettait pas 
l’utilisation d’un modèle type.
52
La Commission admet que le suivi des constatations du 
vérificateur a été insuffisant au cours de la phase 2. Pour 
la phase 3, il est à présent demandé aux exploitants de 
présenter un rapport relatif aux améliorations qui devra 
être approuvé par l’autorité compétente concernant 
toutes les irrégularités et les recommandations commu ‑
niquées par le vérificateur. La Commission a aussi publié 
des orientations à l’intention des vérificateurs sur la 
manière de gérer les constatations qui se répètent.
Encadré 7 
Le modèle de rapport de vérification désormais publié 
par la Commission indique les informations mini ‑
males qui doivent obligatoirement figurer dans les 
modèles de rapport de vérification des États membres 
pour la phase 3 et comprend une disposition parti ‑
culière qui impose au vérificateur de formuler des 
recommandations.
La phase 3 prévoit des responsabilités supplémentaires 
en matière d’accréditation et de vérification et impose 
aux organismes nationaux d’accréditation d’assurer 
une surveillance continue des vérificateurs. L’un des 
principaux objectifs de cette surveillance continue est 
de vérifier que le vérificateur possède en permanence 
les compétences nécessaires, en étant particulièrement 
attentif aux incohérences (un vérificateur qui ne déclare 
jamais d’irrégularités ou qui ne formule jamais de 
recommandations ou les incohérences qui existent entre 
les documents de vérification internes et le rapport de 
vérification publié).
53
Les lignes directrices relatives à la surveillance et à la 
déclaration des émissions lors de la phase 2 compre ‑
naient des définitions propres à la phase 2 concernant 
le «vérificateur» requis [point 2. 5) m) de l’annexe I 
de la décision 2007/589/CE de la Commission] et 
l’«accréditation» requise [point 2. 5) k) de l’annexe I de la 
décision 2007/589/CE de la Commission], avant d’atti ‑
rer l’attention sur les recommandations applicables de 
la Coopération européenne pour l’accréditation. Les 
Réponses de la Commission 63
En particulier, toutes les décisions de la Commission 
mises à la disposition du public sur les PNAQ des États 
membres ont la même structure et donnent une justifi ‑
cation détaillée des raisons de l’approbation ou du rejet 
du PNAQ dans les considérants. Pour chaque aspect qui 
aurait dû être examiné par la Commission conformément 
à l’annexe III de la directive, il est expliqué en détail si 
les exigences juridiques ont été remplies ou non. Elles 
démontrent ainsi que la Commission a procédé à l’éva ‑
luation, conformément à la directive 2003/87/CE, de la 
même façon pour tous les États membres.
Réponse commune aux points 71 et 72
La Commission reconnaît que tous les rapports au titre 
de l’article 21 concernant la mise en œuvre du SEQE‑UE 
n’ont pas été présentés lors de la phase 2. Ces exigences 
sont à présent mises en œuvre avec plus de rigueur 
pour la phase 3 sur la base de la décision d’exécu ‑
tion 2014/166/UE de la Commission, de sorte que la 
publication d’un rapport annuel exhaustif sur l’applica ‑
tion de la directive devrait être garantie à l’avenir.
74
La Commission a harmonisé davantage la mise en 
œuvre du SEQE‑UE lors de la phase 3 (c’est la raison 
pour laquelle le SEQE‑UE révisé a été adopté en 2009) et 
elle continue à examiner les options qui permettraient 
d’apporter de nouvelles améliorations à l’avenir.
76
Le cadre juridique confie l’exécution des inspections aux 
États membres dans le cadre de leur approche générale 
de l’application de la réglementation, et conformément 
au principe de subsidiarité, la Commission n’a aucun rôle 
particulier à jouer.64
La Commission admet que l’envoi régulier d’informations 
pertinentes sur la mise en œuvre et le fonctionnement 
généraux du SEQE‑UE a un effet positif sur la confiance 
des parties intéressées dans le système. La communica ‑
tion d’informations prévue par la directive 2003/87/CE, 
en particulier en vertu de ses articles 10 et 21, répond 
à ce besoin.
67
Dans le contexte de l’évaluation des PNAQ des États 
membres, le modèle PRIMES, outil analytique très utilisé, 
a été considéré comme la meilleure référence disponible. 
Le modèle était notamment connu des États membres, 
considéré comme fiable et utilisé par certains États 
membres eux‑mêmes lors de la préparation des PNAQ.
La Commission reconnaît que les orientations publiées 
en décembre 2005 n’indiquaient pas d’utiliser les 
données d’émission de 2005. Les émissions vérifiées de 
2005 étaient toutefois à la disposition des États membres 
depuis le printemps 2006, soit bien avant la date limite 
de présentation des PNAQ et bien avant que la plupart 
des PNAQ soient alors présentés en pratique. Compte 
tenu de l’objectif du SEQE‑UE, la Commission devait 
évaluer les PNAQ par rapport aux données d’émission 
les plus récentes, ce qui a également été souligné par le 
comité des changements climatiques.
69
La Commission reconnaît qu’elle n’a pas pu transmettre 
à la Cour des listes de vérification complétées pour tous 
les États membres. La période de conservation adminis ‑
trative de ces documents a expiré. Cependant, plusieurs 
autres documents ont été transmis à la Cour, tels que la 
correspondance avec les États membres, des présenta ‑
tions et des fiches d’information.
La Commission estime néanmoins qu’il n’y a aucune 
raison de croire que l’évaluation des PNAQ, à un quel ‑
conque égard, n’était pas aussi détaillée ou qu’elle était 
incomplète.
Réponses de la Commission 64
82
La Commission note que le fait que les types de vio ‑
lations et les sanctions varient d’un État membre 
à l’autre peut être entièrement justifié au regard des 
circonstances et des procédures administratives natio ‑
nales, d’autant plus que les colégislateurs ont décidé 
d’attribuer la responsabilité des sanctions, en vertu de 
l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2003/87/CE, aux 
autorités nationales en vertu du principe de subsidiarité.
83
Des informations générales sur les systèmes de sanctions 
du SEQE‑UE mis en place au sein des États membres sont 
en train d’être recueillies dans le cadre des études de la 
Commission visant à examiner le respect du SEQE‑UE 
par les États membres et de la mise à jour, par la décision 
d’exécution 2014/166/UE de la Commission, du système 
qui impose aux États membres de présenter chaque 
année à la Commission des rapports au titre de l’ar ‑
ticle 21 sur leur mise en œuvre de la directive SEQE‑UE.
84
La Commission cherche à maintenir une vue d’ensemble 
spécifique des sanctions nationales appliquées au titre 
du SEQE‑UE et des statistiques sur l’application des 
sanctions. Elle a déjà adopté une approche plus systé ‑
matique de la surveillance du système de sanctions, en 
améliorant les questions posées aux États membres sur 
les sanctions dans le contexte des rapports présentés au 
titre de l’article 21 de la directive 2003/87/CE.
Les autorités des États membres sont responsables 
de l’application des dispositions du SEQE‑UE, mais la 
Commission suit de près la mise en œuvre de la direc ‑
tive SEQE‑UE dans les États membres. Quand, lors de la 
phase 2, des doutes ont été émis quant à la légalité de 
l’application des sanctions, la Commission a toujours 
assuré un suivi à cet égard et entretenu des contacts 
réguliers avec les États membres, si nécessaire. Par 
exemple, la Commission n’a eu de cesse de rappeler que 
les États membres ne pouvaient pas réduire les amendes 
de 100 EUR appliquées en cas de non‑restitution des 
quotas14.
14 Cette interprétation de l’article 16 a entretemps été confirmée 
par la Cour de justice européenne.77
La Commission continue à organiser de nombreux 
échanges d’informations avec les autorités des États 
membres compétentes en matière de SEQE‑UE, notam ‑
ment lors des délibérations régulières du comité des 
changements climatiques et de son groupe de travail 3 
ad hoc sur les échanges de quotas d’émission, dans le 
cadre de groupes de travail techniques ad hoc, de forums 
tels que le forum sur l’accréditation et la vérification et 
le forum sur le respect du SEQE‑UE avec ses groupes de 
travail connexes, et de groupes pertinents tels que le 
groupe de travail des administrateurs de registre. Les 
débats sont généralement partagés de manière élec ‑
tronique afin d’aider ceux qui sont dans l’impossibilité 
d’assister aux réunions en personne.
79
La Commission reconnaît le rôle complémentaire impor ‑
tant joué par le forum sur le respect du SEQE‑UE et ses 
groupes de travail dans la mise en œuvre harmonisée du 
SEQE‑UE et dans l’échange d’informations sur les bonnes 
pratiques entre les autorités compétentes des États 
membres. Bien que la participation des autorités natio ‑
nales ait parfois été limitée, les informations examinées 
et développées au sein de ce forum ont été partagées 
au moyen d’un outil en ligne accessible par toutes les 
autorités compétentes.
80
Le taux élevé de conformité au SEQE‑UE est le meilleur 
indicateur de l’effet dissuasif de son régime de sanctions, 
notamment la sanction au niveau de l’Union prévue dans 
la directive en cas de non‑restitution des quotas.
Outre cette sanction harmonisée au niveau de l’Union, 
les États membres déterminent et appliquent des 
sanctions pour certaines violations, telles que l’absence 
de présentation d’une déclaration d’émissions dans les 
délais, sur la base de la législation nationale applicable.
Réponses de la Commission 65
89
La Commission prend acte de la conclusion de la Cour.
La Commission souligne que lors de la phase 2, la gestion 
du SEQE‑UE a été contrariée par des problèmes relatifs 
à la solidité du cadre mis en place pour protéger son inté ‑
grité. La présence de faiblesses dans la mise en œuvre 
de la phase 2 du SEQE‑UE est l’une des raisons majeures 
pour lesquelles les nouvelles évolutions et améliorations 
qui sont actuellement mises en œuvre dans le cadre de la 
phase 3 font l’objet d’une attention particulière.
91
Concernant les constatations de la Cour selon lesquelles 
des problèmes subsistent dans la réglementation et la 
surveillance du marché des quotas d’émission concer ‑
nant les traders assujettis au SEQE‑UE, les échanges bila ‑
téraux au comptant de gré à gré et les petits acteurs du 
marché, la Commission et les colégislateurs ont analysé 
en détail les risques potentiels au cours de la procédure 
d’adoption de la directive MiFID, qui contient donc un 
régime d’exemptions bien équilibré. Le cadre de sur ‑
veillance établi par la législation de l’UE sur les marchés 
financiers, qui est aussi utilisé pour tous les instruments 
dérivés sur matières premières négociés dans l’Union 
(par exemple, les rapports sur les positions en vertu de 
la directive MiFID, les mécanismes de coopération de 
grande envergure du règlement MAR) s’applique au 
marché des émissions. Les mécanismes de coopération 
en matière de réglementation entreront pleinement en 
vigueur et prendront effet en 2017.
Recommandation n° 1
La Commission admet qu’il y a lieu, le cas échéant, 
de résoudre les problèmes majeurs qui persistent en 
matière de réglementation et de surveillance du marché 
des quotas d’émission, afin d’améliorer l’intégrité de ce 
dernier. Afin de garantir que l’action de l’Union euro ‑
péenne est requise et efficace, la Commission évalue 
l’incidence de ses politiques et de ses propositions 
à chaque étape (proposition, mise en œuvre, réexamen).
Une évaluation des règles adoptées récemment concer ‑
nant la réglementation et la surveillance du marché des 
quotas d’émission, dont la mise en œuvre est actuel ‑
lement en cours, pourrait avoir lieu dans le contexte 
des rapports que la Commission doit transmettre au 
Parlement européen et au Conseil en 2019 en vertu de 
l’article 90 de la directive MiFID II et de l’article 38 du 
règlement MAR.86
Dans le cadre de la phase 3 du SEQE‑UE, les exploitants 
ne peuvent plus utiliser directement les crédits inter ‑
nationaux pour satisfaire à leurs obligations au titre du 
SEQE‑UE. Ils doivent d’abord échanger leurs crédits inter ‑
nationaux contre des quotas qu’ils peuvent alors utiliser 
pour se mettre en conformité.
Le nombre de crédits internationaux qu’un exploitant 
peut échanger est limité. Les règles visant à déterminer 
les droits d’utilisation de crédits que peuvent recevoir 
chaque exploitant d’installation et chaque exploi ‑
tant d’aéronef sont définies dans le règlement (UE) 
nº 1123/2013 de la Commission. Les exploitants reçoivent 
un droit d’utilisation de crédits pour la période 2008 ‑
2020, et les crédits auxquels ils ont droit pour la phase 3 
dépendent de ce dont ils ont bénéficié lors de la phase 2.
Encadré 8 – Réponse  
au deuxième paragraphe
Lors de la phase III du SEQE‑UE, ce type de problèmes ne 
devrait plus se produire. Voir réponse de la Commission 
au point 86.
Encadré 8 – Réponse  
au troisième paragraphe
Lors de la phase III du SEQE‑UE, ce type de problèmes ne 
devrait plus se produire. Voir réponse de la Commission au 
point 86.
Conclusions et recommandations
87
Au moment de l’introduction du SEQE, il n’existait aucune 
expérience concrète au niveau national ou européen. La Com ‑
mission et les États membres ont donc adopté une approche 
d’apprentissage par l’action qui a permis d’améliorer progres ‑
sivement tant la conception que la mise en œuvre du système.
En ce qui concerne le SEQE‑UE et les fraudes à la TVA de 
type «carrousel», afin de lutter contre les fraudes à la TVA, 
la Commission a fourni une base juridique à Eurofisc, un 
réseau pour l’échange rapide d’informations ciblées sur 
les transactions de TVA frauduleuses. Dans ce cadre, les 
États membres examinent également les nouvelles ten ‑
dances en matière de fraude et se préviennent rapide ‑
ment si de nouvelles fraudes apparaissent. L’échange de 
quotas d’émission de carbone est un des secteurs qui est 
surveillé de près par les États membres dans ce contexte.
Réponses de la Commission 66
Recommandation n° 2
La Commission accepte la recommandation nº 2. Elle 
analysera les avantages inhérents à une clarification du 
statut juridique des quotas et examinera également 
s’il convient de mettre en place un mécanisme d’enre ‑
gistrement rapide des sûretés réelles et selon quelles 
modalités.
Le marché européen du carbone s’est développé et 
a mûri, bien que le statut juridique des quotas ne soit 
pas défini au niveau de l’Union. Les facteurs à l’origine de 
la liquidité sont essentiellement de nature économique 
plutôt que juridique.
La Commission a donc déjà présenté une proposition 
visant à établir une réserve de stabilité du marché 
[COM(2014) 20] afin de faire face à l’excédent de quotas 
et d’améliorer la résilience du système aux chocs majeurs 
en ajustant l’offre de quotas à mettre aux enchères. Le 
Parlement européen et le Conseil sont actuellement en 
train d’examiner cette proposition.
La Commission est d’avis que la directive 2003/87/CE et le 
règlement (UE) nº 389/2013, ainsi que le cadre de régle ‑
mentation des marchés financiers de l’Union en pleine 
évolution constituent les fondements juridiques néces ‑
saires pour un marché européen du carbone transparent 
et liquide, tout en garantissant la stabilité et l’intégrité du 
marché.
93
La sécurité du registre a été considérablement améliorée 
lors de la phase 3 du SEQE‑UE. En plus de faire respec ‑
ter les exigences réglementaires relatives à l’ouverture 
de comptes, la Commission encourage la coopération 
active et l’échange de bonnes pratiques entre les États 
membres. Depuis 2012, l’amélioration continue du 
registre de l’Union conformément à la méthodologie de 
projet applicable a nécessité des ajustements au sein de 
la Commission.Recommandation n° 1 a)
La Commission accepte la recommandation nº 1 a). La 
Commission et les colégislateurs ont analysé en détail 
les risques potentiels au cours de la procédure d’adop ‑
tion de la directive MiFID révisée, qui contient donc 
un régime d’exemptions bien équilibré. Elles feront 
l’objet d’une révision en 2019 en vertu de la législation 
applicable.
Les exemptions visées à l’article 2, paragraphe 1, 
points e) et j), et à l’article 3, paragraphe 1, point e), de la 
directive MiFID sont soumises à des conditions et à une 
surveillance réglementaire, et ne sont pas nécessaire ‑
ment propres aux quotas d’émission mais s’appliquent 
également aux instruments dérivés sur matières pre ‑
mières. Une exemption peut se justifier à l’issue d’une 
évaluation de la raison pour laquelle une autorisation 
MiFID est demandée (principalement pour protéger les 
clients d’entreprises d’investissement dans le cadre de 
transactions transfrontalières) ainsi que du rapport de 
proportionnalité entre les coûts liés à l’obtention d’une 
telle autorisation et les avantages qui en résultent pour 
les personnes bénéficiant d’une exemption.
Recommandation n° 1 b)
La Commission accepte la recommandation nº 1 b), 
car elle tient compte de l’ensemble de la législation de 
l’Union sur les marchés financiers qui a été adoptée et est 
actuellement mise en œuvre.
Recommandation n° 1 c)
La Commission accepte en partie la recommandation 
nº 1 c). Des mécanismes de coopération sont en place; 
la Commission les juge adéquats au vu de l’état actuel 
du marché des émissions. Les services de la Commission 
sont présents au conseil d’administration/aux comités 
permanents de l’Autorité européenne des marchés 
financiers (AEMF) et dans ses groupes de travail lorsque 
des questions de politique sont abordées et ils sont en 
contact avec l’Agence de coopération des régulateurs de 
l’énergie (ACER). Cependant, la coopération au sein de 
la Commission est encore renforcée lors de la phase de 
mise en œuvre de la législation révisée. Concernant les 
autres régulateurs et autorités de surveillance (notam ‑
ment les agences), et à la lumière des évolutions futures 
du marché, la Commission examinera les options visant 
à encourager les initiatives pour renforcer encore la coo ‑
pération en matière de réglementation au‑delà de ces 
mécanismes déjà en place.
Réponses de la Commission 67
Recommandation n° 4
Les rôles et les responsabilités spécifiques de toutes les 
parties participant au SEQE‑UE sont clarifiés dans le cadre 
des règlements de la Commission sur l’accréditation et la 
vérification et sur la surveillance et la déclaration adoptés 
pour la phase 3.
Recommandation n° 4 a)
La Commission accepte la recommandation nº 4 a).
Recommandation n° 4 b)
La Commission accepte la recommandation nº 4 b). La 
directive 2003/87/CE et les mesures d’exécution défi ‑
nissent le cadre d’application de la réglementation. 
Cette approche permet de conserver une certaine 
flexibilité afin de garantir une application proportion ‑
née et efficiente de la loi par les autorités compétentes, 
notamment en ce qui concerne le lieu et le moment où 
les inspections sont les plus productives, l’absence de 
duplication du rôle du vérificateur et la capacité à combi ‑
ner cette fonction à d’autres tâches réglementaires.
Recommandations nos 4 c) à 4 f)
Ces recommandations sont adressées aux États 
membres.
95
La Commission a fourni des orientations complètes pour 
la préparation et la mise en œuvre des PNAQ pour la 
phase 2. Elle reconnaît que ces orientations n’indiquaient 
pas d’utiliser les données d’émission de 2005, ce qui n’a 
cependant pas eu d’incidence sur la qualité de l’évalua ‑
tion de la Commission.
Les orientations de la Commission et sa surveillance de 
la mise en œuvre du SEQE‑UE par les États membres se 
sont améliorées lors de la phase 3. La décision d’exécu ‑
tion 2014/166/UE de la Commission et la note explicative 
connexe ont relancé le système qui impose aux États 
membres de présenter chaque année à la Commission 
des rapports au titre de l’article 21 sur leur mise en œuvre 
de la directive 2003/87/CE. Ces rapports sont mis à la dis ‑
position du public par l’intermédiaire du système Report ‑
Net de l’Agence européenne pour l’environnement.Recommandation n° 3 a)
La Commission accepte la recommandation nº 3 a). Le 
registre de l’Union ne contient pas toutes les données 
pertinentes pour déceler les abus et les activités fraudu ‑
leuses. Cependant, en vertu des régimes MiFID/MiFIR et 
MAR/MAD, un exercice de collecte de données significa ‑
tif est déjà prévu pour ce qui est de l’aspect financier des 
transactions portant sur des quotas une fois que ceux‑ci 
auront été pleinement mis en œuvre en 2017.
Recommandation n° 3 b)
La Commission accepte la recommandation nº 3 b).
Recommandation n° 3 c)
La Commission accepte la recommandation nº 3 c). 
Concernant la structure, la Commission estime qu’elle 
a déjà été mise en œuvre. À la suite d’un audit informa ‑
tique mené par son service d’audit interne, la Commis ‑
sion a encore clarifié les rôles des membres du personnel 
et optimisé la structure. La Commission s’emploie à assu ‑
rer le bon fonctionnement du système de registre.
Recommandations nos 3 d) et 3 e)
Ces recommandations sont adressées aux États 
membres.
94
Les règlements de la Commission adoptés avant le 
début de la phase 3 améliorent l’efficacité, l’efficience 
et l’harmonisation de la mise en œuvre du SEQE‑UE lors 
de la phase 3. Ces règlements remédient aux faiblesses 
décrites par la Cour. Les améliorations concernent la sur ‑
veillance, la déclaration, la vérification et l’accréditation 
et confirment les rôles et responsabilités de toutes les 
parties, y compris les autorités compétentes, les exploi ‑
tants, les vérificateurs, les organismes nationaux d’accré ‑
ditation et les États membres.
Réponses de la Commission 68
97
Des informations générales sur les systèmes de sanctions 
du SEQE‑UE mis en place au sein des États membres sont 
en train d’être recueillies dans le cadre des études de la 
Commission visant à examiner le respect du SEQE‑UE 
par les États membres et de la mise à jour, par la décision 
d’exécution 2014/166/UE de la Commission, du système 
qui impose aux États membres de présenter chaque 
année à la Commission des rapports au titre de l’ar ‑
ticle 21 sur leur mise en œuvre de la directive 2003/87/CE.
Recommandation n° 6
La Commission estime que le système de sanctions du 
SEQE‑UE est efficace. L’amende de 100 EUR par tonne de 
CO2 émise pour laquelle aucun quota n’est restitué avant 
le 30 avril a un effet très dissuasif. Cette position est 
notamment étayée par le fait que, chaque année, environ 
99 % des émissions sont en fait couvertes par le nombre 
requis de quotas et la sanction ne s’applique donc qu’à 
1 % des émissions déclarées.
Les États membres devraient faire preuve de trans ‑
parence concernant les sanctions qui s’appliquent 
au niveau national pour les violations autres que le 
non‑respect de l’obligation de restitution. Ils devraient 
également publier les informations sur les exploitants 
enfreignant l’obligation de restitution. Il est cependant 
important de noter qu’en vertu de l’article 16, para ‑
graphe 1, de la directive 2003/87/CE, les États membres 
conservent le droit de déterminer les sanctions et que 
les variations dans le niveau des sanctions peuvent par 
ailleurs se justifier au regard du contexte dans un État 
membre donné.
La Commission accorde de l’importance à la transpa ‑
rence entre les autorités compétentes des États membres 
afin de maintenir le taux de conformité très élevé.96
La Commission reconnaît que tous les rapports au titre 
de l’article 21 concernant la mise en œuvre du SEQE‑UE 
n’ont pas été présentés lors de la phase 2. Ces exigences 
sont à présent mises en œuvre avec plus de rigueur 
pour la phase 3 sur la base de la décision d’exécu ‑
tion 2014/166/UE de la Commission, de sorte que la 
publication d’un rapport annuel exhaustif sur l’applica ‑
tion de la directive devrait être garantie à l’avenir.
La Commission continue à organiser de nombreux 
échanges d’informations avec les autorités des États 
membres compétentes en matière de SEQE‑UE, notam ‑
ment lors des délibérations régulières du comité des 
changements climatiques et de son groupe de travail 3 
ad hoc sur les échanges de quotas d’émission, dans 
le cadre de groupes de travail techniques ad hoc, de 
forums tels que le forum sur l’accréditation et la vérifi ‑
cation et le forum sur le respect du SEQE‑UE avec ses 
groupes de travail connexes, et de groupes pertinents 
tels que le groupe de travail des administrateurs de 
registre, et au moyen des instruments de partage de 
documents connexes.
Recommandation n° 5 a)
La Commission accepte la recommandation nº 5 a).
L’harmonisation du SEQE‑UE est considérable dans la 
phase 3 et la Commission procède à une surveillance 
plus rigoureuse de la mise en œuvre du système par les 
États membres dans la phase 3.
Recommandation n° 5 b)
La Commission accepte la recommandation n° 5 b) 
concernant la publication régulière d’un rapport sur la 
mise en œuvre du SEQE‑UE.
Recommandation n° 5 c)
Cette recommandation est adressée aux États membres.
Réponses de la Commission 69
Recommandation n° 6 a)
La Commission accepte la recommandation nº 6 a). Elle 
analysera en détail les informations qu’elle reçoit dans 
le cadre des études visant à examiner le respect du 
SEQE‑UE et des rapports annuels présentés par les États 
membres en vertu de l’article 21 de la directive SEQE‑UE 
et prendra les mesures qui s’imposent.
Recommandations nos 6 b) et 6 c)
Ces recommandations sont adressées aux États 
membres.

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Le SEQE -UE est la pierre angulaire de la politique climatique 
de l’UE. Dans le monde, il est souvent cité comme un modèle 
de nouvelle politique en matière de changement climatique. 
La Cour a relevé des faiblesses importantes dans la mise en 
œuvre de ce système au cours de la phase 2 (qui correspond 
à la période 2008 -2012), ainsi que des problèmes relatifs à la 
solidité du cadre mis en place pour protéger l’intégrité du 
marché. Il convient d’améliorer la réglementation et la 
surveillance du marché, le statut juridique des quotas et les 
systèmes utilisés pour traiter les informations 
fondamentales relatives au SEQE -UE. Les États membres 
devraient renforcer leur mise en œuvre du cadre de contrôle 
et des sanctions. La Cour formule un certain nombre de 
recommandations qui visent à améliorer l’intégrité et la mise 
en œuvre du système.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E