FR Journal officiel de l'Union européenne C 77/123

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Pour une évolution équilibrée du milieu urbain: Défis et opportunités»

(2009/C 77/27)

Le 25 octobre 2007, en vertu de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, M. Jean-Pierre JOUYET, secrétaire d'État auprès du ministre des Affaires étrangères et européennes, chargé des Affaires européennes, a saisi, au nom de la future Présidence française, le Comité économique et social européen d'une demande d'avis exploratoire sur le thème:

«Pour une évolution équilibrée du milieu urbain: défis et opportunités».

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», qui était chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 juillet 2008 (M. van IERSEL, rapporteur, et M. GRASSO, corapporteur).

Lors de sa 447e session plénière, tenue les 17 et 18 septembre 2008 (séance du 17 septembre 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis à l'unanimité.

MILIEU URBAIN: DÉFIS ET OPPORTUNITÉS

1. Conclusions et recommandations

1.1 Les villes, dans leur vaste diversité, se trouvent au cœur des évolutions démographiques et socioéconomiques de l'Europe. Leur impact et leurs performances dépendent de leur dimension, et de l'étendue de la gamme d'activités, ainsi que de la qualité de la vie et du travail, sur leur territoire.

1.2 Le CESE soutient les idées fondamentales inscrites dans la Charte de Leipzig sur la ville européenne durable et dans l'Agenda territorial de l'Union européenne (1). Le CESE note qu'un certain nombre de DG de la Commission, ainsi que des programmes et des agences européens, s'intéressent de plus en plus à des opportunités et à des défis liés à l'environnement urbain, souvent en faisant référence à l'ordre du jour de Lisbonne. L'on attend pour l'automne 2008 un Livre vert sur la cohésion territoriale.

1.3 Il est souhaitable d'approfondir et d'élargir encore davantage le débat européen par rapport à la volonté d'avoir des villes, des ville-régions et des zones métropolitaines qui aient «du ressort» et qui soient durables, dans l'ensemble de l'Europe. Pour ce faire, le CESE recommande la création, à l'échelon communautaire, d'un groupe de haut niveau sur «Le développement urbain et la durabilité».

1.4 Il conviendrait que se retrouvent au sein de ce groupe de haut niveau des connaissances approfondies concernant les intérêts propres aux zones urbaines. Le Livre vert sur la cohésion territoriale peut constituer un utile point de départ, à cet égard.

1.5 En coopération avec la Commission (le groupe interservices sur les affaires urbaines) ce groupe de haut niveau pourrait contribuer à un débat européen plus efficace et plus ciblé sur la question des villes, notamment en fixant un ordre du jour de nature prospective, à partir d'une liste de questions intéressant les villes, les zones métropolitaines et les pouvoirs publics (2). La discussion pourra ainsi repartir sur de nouvelles bases. La coopération entre la Commission et le Conseil s'en trouvera rationalisée dans un sens opérationnel. Cela mettra aussi l'accent sur la responsabilité propre des gouvernements.

1.6 Comme il est d'une importance cruciale de pouvoir disposer de données fiables, la Commission et Eurostat peuvent apporter une contribution à cet égard en élargissant les notifications statistiques des niveaux 3 et 2 de NUTS (3) aux données concernant les villes et les zones métropolitaines, ainsi que leurs réseaux. Il est souhaitable de prendre des dispositions avec les États membres, les offices statistiques nationaux et des établissements de recherche (4) pour la construction de bases de données appropriées.

1.7 L'ORATE (5)est très bien placé, en tant que centre d'analyse et de connaissance, pour surveiller les évolutions; il est aussi très bien placé en tant que plate-forme d'échanges analytiques entre les États membres.

1.8 Dans un certain nombre de secteurs les gouvernements définissent le cadre, mais la mise en œuvre et l'action concrète se situent principalement à un niveau décentralisé; c'est notamment le cas pour ce qui concerne l'accessibilité interne et externe, l'environnement, l'éducation, les conditions de vie familiale, l'esprit d'entreprise, la connaissance et la recherche, l'emploi, l'immigration, les minorités et la diversité ethnique et culturelle, les investissements publics et les services publics, l'encouragement aux investissements (étrangers), le partenariat au sein du secteur public et entre le secteur public et le secteur privé, y compris les financements privés, etc.

1.9 L'Europe a besoin de villes et de zones métropolitaines bien équipées. La conséquence de la dynamique technologique et de l'intégration économique internationale est que les villes affrontent directement des tendances et une concurrence internationales. Il n'est pas étonnant, et il est prometteur, que de nombreuses villes et zones métropolitaines se donnent de nouvelles ambitions. Les meilleures d'entre elles sont des pôles de compétences et de connaissance à tous les niveaux, et aussi des pôles d'investissements tournés vers l'avenir.

1.10 En raison des décalages démographiques, de l'immigration, des exigences écologiques et des retombées des mutations économiques mondiales, ces mêmes villes doivent souvent affronter aussi des défis non négligeables, défis qui peuvent représenter pour elles une lourde charge et susciter parfois des divisions déplorables, sapant par là-même les perspectives positives.

1.11 Comme les villes, indépendamment de leurs différences culturelles et socioéconomiques, présentent manifestement des tendances et des caractéristiques identiques dans l'ensemble de l'Europe, un débat européen continu et des démarches à caractère européen apporteront une valeur ajoutée aux dispositifs et aux contextes nationaux. Outre les analyses et la définition des démarches souhaitables, en particulier l'étalonnage (benchmarking) et les meilleures pratiques de transparence dans le domaine des approches intégrées, l'utilisation de la méthode ouverte de coordination se révélera fructueuse.

1.12 Étant donné que les objectifs et les instruments des politiques gouvernementales (instruments juridiques, fiscaux et financiers) et la mise en œuvre régionale et locale sont nécessairement complémentaires, il est probable qu'un débat de haut niveau portant sur divers scénarios, ainsi que des analyses et des critères de référence (benchmarks) ouvriront de nouvelles perspectives, quelles que soient les différences culturelles et institutionnelles pouvant exister entre les États membres.

1.13 Le CESE souligne la nécessité d'une démarche organisée d'un commun accord entre les DG de la Commission pour ce qui concerne les villes et les zones métropolitaines. La visibilité de cette démarche commune devrait également constituer une incitation pour les gouvernements nationaux à s'orienter vers des démarches intégrées pour ce qui concerne les villes; cela correspond à une demande fréquemment exprimée par les villes à l'adresse des gouvernements et de l'Union européenne.

1.14 Il faut que les analyses et les critères de référence (benchmarks) portent en priorité sur un large éventail de questions dont la récapitulation se trouve au paragraphe 4.12: aspects interconnectés d'un agenda de cohésion des zones urbaines et d'un agenda de la ville durable de l'avenir. Ces aspects traduisent en grande partie une expression régionale de l'ordre du jour de Lisbonne, qui constitue un cadre extrêmement approprié. D'importants travaux sont déjà en cours, travaux menés par des établissements et des agences publics et privés, ainsi que par un certain nombre de grandes villes elles-mêmes, mais il manque encore une démarche globale, transparente et cohérente.

1.15 La plupart des grandes villes et zones métropolitaines sont confrontées à des choix complexes et difficiles. Un engagement et un soutien à caractère paneuropéen en ce qui concerne les analyses peuvent certainement les aider à tirer parti des opportunités et à affronter les défis. À titre d'exemple, il serait souhaitable de créer des prix (annuels) ou des labels européens pour les problèmes urbains. Il existe des réalisations remarquables dans tous les secteurs: urbanisme, conception des bâtiments, immigration, minorités et diversités, mobilité, technologies et marché, projets écologiques, économies d'énergie et logement de qualité, etc. Il conviendrait de les mettre en valeur dans toute l'Europe.

1.16 La gouvernance est un problème à caractère crucial et très critique (6). Souvent, l'on oublie ou l'on néglige la question de savoir qui est responsable et comptable de quoi. Il semble que pour les villes, le leadership, la hauteur de vues et la cohérence soient, de toute façon, un préalable nécessaire (7).

1.17 Les structures administratives complexes qui existent d'un bout à l'autre de l'Europe et qui datent généralement de périodes reculées ne sont pas conçues, en règle générale, pour l'application de politiques régionales modernes et de long terme dans des zones à forte densité de population. Au niveau européen, une discussion sur la manière de rendre plus efficace la gouvernance à plusieurs niveaux pourrait être des plus utiles. Il en va de même de nouvelles formes de partenariat au sein du secteur public et entre secteur public et secteur privé dans les villes, formes de partenariat qui représentent de plus en plus un soutien indispensable.

1.18 Un ordre du jour européen à long terme, un engagement plus prononcé de la Commission et un suivi au niveau européen pourraient aider à définir un sens cohérent de l'orientation au niveau régional et dans les villes. L'agenda de Lisbonne apporte un cadre pour cela. La cohérence est également indispensable pour susciter l'engagement d'autres intervenants et opérateurs publics et privés, ainsi que de professionnels de l'urbanisme, dans des programmes et des projets. Parmi ces derniers, figurent les établissements scolaires et les établissements de formation, l'enseignement supérieur, les architectes et les urbanistes, les partenaires sociaux régionaux, les chambres de commerce, les entreprises, les promoteurs, et notamment les financements privés, les services de santé, les organisations culturelles, et d'autres encore.

1.19 Un ordre du jour européen favoriserait un nouveau modèle de développement polycentrique équilibré en Europe, et ferait naître de nouvelles formes de collectivités vivantes, ce qui bénéficierait aussi à la société dans son ensemble. Ce processus est en cours, et il conviendrait, de l'avis du CESE, de le reconnaître et de le soutenir pleinement.

2. Contexte

2.1 Le paysage démographique de la planète se modifie. Depuis 2007, pour la première fois dans l'histoire, plus de la moitié de la population mondiale vit dans des villes. Le phénomène d'urbanisation croissante s'observe sur tous les continents. Et il tend à s'intensifier.

2.2 À l'heure actuelle, plus de 80 % de la population de l'Europe habite dans des zones urbaines, et une grande partie de ce pourcentage habite dans des villes et des agglomérations de plus de 500 000 habitants. Dans un certain nombre de cas, ces chiffres tendent également à augmenter.

2.3 À côté du «grand Londres» et de l'Île-de-France, ainsi que des grandes villes traditionnelles, dont la plupart sont des capitales, d'autres conurbations, souvent ambitieuses, apparaissent sous l'effet de l'attraction de résidents et d'activités économiques.

2.4 Les politiques de l'UE tiennent compte, dans une certaine mesure, de ce déplacement démographique et des conséquences sociales et économiques qui l'accompagnent. Les villes et l'urbanisation prennent de plus en plus d'importance dans un certain nombre de DG: recherche, environnement, énergie et transports, entreprises et industrie, emploi, affaires sociales et égalité des chances. La politique régionale de l'UE s'intéresse aussi à l'urbanisation, comme en témoignent les programmes urbains tels qu'URBACT, JEREMIE et JESSICA (8), ainsi que les projets urbains qui se déploient dans le cadre du Fonds social de l'UE (9). Au sein de la Commission, a été créé un groupe interservices sur les affaires urbaines.

2.5 Cette image reflète l'intérêt croissant et l'activité focalisée qui existent dans les États membres eux-mêmes en matière de développement de l'urbanisation et des zones métropolitaines.

2.6 Outre un nombre croissant d'analyses et d'études concernant les villes et l'urbanisation dans les États membres, l'ORATE produit de nombreuses cartes géographiques faisant apparaître clairement des tendances démographiques et socioéconomiques actuelles.

2.7 La Commission a amorcé en 1997 une démarche globale par rapport aux villes avec une communication intitulée: «La question urbaine: orientation pour un débat européen» (10).

2.8 Dans le cadre d'une série de réunions ministérielles informelles portant sur le développement urbain et la cohésion territoriale, réunions qui se sont tenues de novembre 2004, à Rotterdam, à mai 2007, à Leipzig, le Conseil des ministres chargés de l'aménagement du territoire et des affaires urbaines a souligné l'importance du développement urbain et de la cohésion territoriale en Europe, et a mis en évidence de nombreux domaines d'intérêt commun.

2.9 Ce processus a abouti à l'adoption, à Leipzig, en mai 2007, de la Charte de Leipzig sur la ville européenne durable et de l'Agenda territorial. Pendant la présidence slovène, un suivi s'est concrétisé sous la forme d'un projet intitulé «Coordination urbaine — territoriale».

2.10 Parallèlement aux réunions ministérielles informelles, les contacts et les échanges au plus haut niveau entre fonctionnaires nationaux s'intensifient également. Parfois, des établissements de recherche sont invités à approfondir des aspects précis du développement urbain (11).

2.11 Malgré les analyses et les énumérations des secteurs du processus dynamique d'urbanisation une démarche globale de la Commission et du Conseil vis-à-vis de l'urbanisation et de son évolution future en Europe manque encore de clarté.

2.12 En février 2008, le Parlement européen a adopté un rapport intitulé «Suivi de l'agenda territorial et de la charte de Leipzig — vers un programme d'action européen en faveur du développement spatial et de la cohésion territoriale» (12). Ce rapport insiste sur l'importance d'une démarche intégrée vis-à-vis de la planification régionale et urbaine, démarche visant à renforcer la capacité des régions et des villes à améliorer leur adaptabilité aux évolutions économiques, dans l'intérêt de la qualité de vie des citoyens européens.

2.13 En novembre 2007, le Comité des régions a adopté un avis concernant le «Quatrième rapport sur la cohésion économique et sociale» (13). Dans cet avis, le Comité «demande, compte tenu du rôle central joué par les villes européennes dans la réalisation des objectifs des stratégies de Lisbonne et de Göteborg et dans l'intégration sociale, par exemple celle des immigrés, qu'un chapitre spécial soit consacré à la dimension urbaine dans le cinquième rapport sur la cohésion».

2.14 Il existe des différences non négligeables parmi les villes européennes (entre les grandes et les petites villes, entre celles qui sont fortement urbanisées et celles qui sont moins peuplées, entre les paysages, par exemple, de grandes villes et de groupes de villes, entre les villes prospères et celles qui sont moins développées). Mais l'on est aussi frappé du dénominateur commun, qui est qu'un déplacement démographique spontané vers les villes est en cours et que l'attraction économique des grandes villes s'exerce de plus en plus fortement, alors que dans le même temps, ces mêmes villes sont confrontées à des défis identiques.

2.15 Le tableau des opportunités et des défis apparaît d'autant plus clairement que de nos jours, l'urbanisme réussi ne se limite pas seulement à l'aménagement du territoire et au logement, mais prend également en compte de manière explicite tous les facteurs socioéconomiques pertinents dans ce que l'on appelle une perspective holistique. De plus en plus, des projets urbanistiques et d'aménagement de plus en plus tournés vers l'avenir s'élaborent sur la base de notions intégrant les aspects territoriaux, écologiques, économiques et sociaux.

2.16 Néanmoins, bien que les gouvernements donnent leur préférence à un développement progressif des villes, les démarches restent souvent ambiguës. La manière dont les évolutions se réalisent et la manière dont elles sont gérées avec succès diffèrent parfois fortement d'un pays à l'autre, et même d'une ville à une autre. Il est clair que cela est aussi le cas concernant le développement des villes-régions ou des zones métropolitaines.

2.17 Le CESE a défini ses positions globales sur l'urbanisation dès 1998, dans un avis intitulé «La question urbaine: orientations pour un débat européen». À ce document ont fait suite d'autres textes, parmi lesquels deux avis expressément consacrés au thème «Les aires métropolitaines européennes: implications socioéconomiques pour l'avenir de l'Europe», en 2004 et 2007. De même, en 2007, a été publié un avis sur l'ordre du jour territorial de l'UE. Outre ces documents, un certain nombre d'autres avis du CESE examinent des domaines précis qui présentent de l'intérêt au regard de la problématique des villes et de l'urbanisation (voir en annexe).

3. Analyse et évolution

3.1 Les villes et la façon dont les gens vivent en collectivités reflètent les époques historiques et l'évolution correspondante de la société.

3.2 Outre les raisons stratégiques et politiques, dans des cas précis, l'économie et la sécurité ont été des forces motrices importantes dans la création des caractères propres aux collectivités et aux villes et dans leur interconnexion.

3.3 L'histoire moderne des villes en Europe a débuté lorsque des sociétés agricoles arrivées à maturité et leur exposition économique et commerciale leur ont donné naissance d'un bout à l'autre du continent. Plus tard, les stades ultérieurs de l'industrialisation ont modifié les villes existantes, et ont fait apparaître également de nouvelles villes. À partir de la fin du XIXe siècle, l'industrialisation a provoqué une croissance exponentielle de ces villes. La longue évolution historique, y compris le patrimoine culturel, les zones industrielles, le logement, etc., est tout à fait visible dans la plupart d'entre elles.

3.4 Au cours des dernières décennies, les bassins industriels traditionnels ont connu des changements fondamentaux. Un certain nombre d'entre eux ont fréquemment subi, et subissent encore, des restructurations pénibles, parce que les processus industriels traditionnels s'éteignent progressivement.

3.5 De nouveaux processus sont en train de se constituer, en raison de la dynamique technologique et de l'internationalisation. Une transition se fait de la production de masse vers des productions «sur mesure» et des spécialisations nombreuses, ainsi que par un renouvellement continu, d'une part, et par une forte extension du secteur des services, d'autre part. La mobilité s'accroît dans des proportions gigantesques et des déplacements démographiques résultent notamment du mouvement des zones rurales vers les villes et de l'immigration.

3.6 L'environnement devient, pour les populations du monde occidental, illimité et virtuel, avec de très larges horizons, tandis que les mêmes évolutions font aussi sentir leurs effets sur l'environnement physique quotidien de tous les domaines d'activité humaine.

3.7 Cet environnement quotidien, pour un très grand nombre de gens, n'est plus le village, la petite ou la grande ville en tant que réalités distinctes; il consiste de plus en plus en entités régionales plus larges, ce qui crée un nouveau type d'urbanisation.

3.8 Les villes ou régions en réseau se renforcent spontanément et/ou de manière délibérée. Il suffit d'observer l'évolution des grandes villes et des zones métropolitaines en Europe. L'on observe, dans la société moderne urbanisée, l'apparition d'une nouvelle réalité géographique, qui se compose de zones d'influence économique dominantes et d'un grand nombre de «zones subordonnées» qui, souvent, en règle générale, ne correspondent plus aux délimitations administratives existantes.

3.9 L'une des caractéristiques essentielles de ces nouvelles «villes-régions» est leur échelle critique, telle qu'elle est nécessaire pour permettre de gérer l'urbanisation correctement, dans l'intérêt de tous les citoyens, ainsi que de la qualité de leur vie et de leur travail. L'échelle critique peut varier dans des proportions considérables selon les cas, en fonction d'éléments géographiques, économiques et démographiques précis.

3.10 Après une décennie d'études et de discussions, à l'échelon national, sur la «future carte» de l'Allemagne, l'on a mis en évidence, en 2004, onze zones métropolitaines, qualifiées de zones dominantes d'influence économique. Malgré des réactions initiales de scepticisme, l'on poursuit maintenant l'approfondissement de cette notion. Le rapport et l'interdépendance qui existent entre zones métropolitaines et zones rurales sont un problème d'actualité.

3.11 Au cours de la même période, des études ont été effectuées en France par la DIACT (14), études suivies de la mise en évidence d'un certain nombre de métropoles. En janvier 2008, a été présenté un document d'orientation intitulé «Imaginer les métropoles d'avenir» (15), document qui pourrait inciter à une promotion accrue de ces conurbations en France, et inciter aussi à l'élaboration d'une législation appropriée à cet effet. Au Royaume-Uni également, l'on observe une importante activité en ce qui concerne les villes-régions.

3.12 D'autres gouvernements et/ou collectivités régionales et locales prennent des initiatives dont les priorités sont plus ou moins les mêmes. Dans des pays tels que la Scandinavie, les pays baltes, l'Irlande et l'Autriche, et dans la Randstad, aux Pays-Bas, cela concerne principalement les capitales et leurs environs. Dans les grands États membres, tels que l'Espagne, l'Italie et la Pologne, l'on voit apparaître un nombre plus important de conurbations prédominantes.

3.13 À côté des conurbations principales, l'on observe l'apparition d'un phénomène de conurbations «secondaires», phénomène qui conduit à constater que l'urbanisation, sans être, bien sûr, également répartie sur l'ensemble du continent, est une caractéristique importante du paysage européen.

3.14 Les évolutions sociales et économiques donnent naissance à une Europe urbanisée polycentrique qui ne se limitera plus à une zone géographique précise, comme la traditionnelle «banane bleue», ou à un groupe fermé de capitales.

4. Défis et opportunités

4.1 Une question cruciale qui se pose est celle-ci: que sera et que doit être, dans l'Europe de l'avenir, la ville durable pour constituer un milieu de vie prometteur pour ses citoyens? Dans la perspective d'un débat européen sur la complexité des évolutions urbaines, l'on doit distinguer un certain nombre de facteurs et de tendances prédominants qui recouvrent des réalités souvent différentes à l'intérieur des grandes villes ou des «villes-régions» et d'une grande ville ou d'une «ville-région» à l'autre, dans l'ensemble de l'Europe.

4.2 Parmi ces facteurs et ces tendances, l'on peut citer: — les évolutions démographiques, et notamment: — le vieillissement de la population, — les villes en tant que pôles d'attraction pour les jeunes professionnels, — une diversité ethnique et culturelle accrue, conséquence de l'immigration; — des groupes de villes et de municipalités sont qualifiés de villes et régions en réseau ou de zones métropolitaines; — les transports et la mobilité: les zones d'influence économique sont de plus en plus interconnectées d'un bout à l'autre de l'Europe, et au-delà; — les investissements internationaux et les sièges internationaux d'entreprises, ce qui suppose aussi des services aux entreprises; — un nombre croissant de centres de connaissance et de recherche; — l'apparition de secteurs nouveaux de l'industrie et des services, et l'importance donnée à la créativité; — des marchés du travail dynamiques et en mutation; — le développement de voies d'accès; — des logements modernes et une planification spatiale adaptée; — la création de nouvelles alliances dans les zones urbanisées; — la revitalisation de centres urbains et la réduction du développement urbain tentaculaire; — les loisirs et les manifestations; — l'importance donnée à la culture (notamment au patrimoine historique et naturel), ainsi qu'aux équipements culturels.

4.3 Pendant ce temps, dans les villes, les problèmes existants se font plus aigus et de nouveaux défis apparaissent: — durabilité, aspects environnementaux, énergie; — dépeuplement des centres urbains; — limitation de l'étendue des espaces publics urbains et défis en rapport avec leur qualité; — infrastructures, systèmes de transport et accessibilité; — gestion de la mobilité; — défis pour les personnes faiblement qualifiées: emploi, enseignement, logements; — défis suscités par le vieillissement de la population; — manque d'esprit d'entreprise suffisant, notamment dans les zones en difficulté; — immigration illégale; — éducation et compétences; — échecs ou négligences, à un stade antérieur, en matière d'aménagement du territoire, par exemple dans les banlieues; — communautés marginalisées et criminalité; — risque de terrorisme.

4.4 Le paysage démographique des grandes villes est souvent cause de difficultés, mais il offre aussi certaines possibilités. Le tableau diffère d'une ville à l'autre, en fonction de la composition de la population et en fonction des chances économiques, mais aussi en fonction des politiques nationales. La réussite de politiques intégrées dans les pays d'accueil a ordinairement pour conséquence un degré (plus) élevé d'inclusion.

4.5 Les rapports entre les zones rurales et les villes constituent un vrai défi. Tout à fait à l'opposé des conceptions populaires et politiques généralement admises, l'existence d'une relation harmonieuse entre les zones rurales et les villes au plan des conditions de vie et de travail dans les zones métropolitaines est d'une importance cruciale et se situe aux antipodes de la perception commune des antithèses du type «ceci ou cela» ou «eux et nous». Cela coïncide parfaitement bien avec le nouveau modèle de développement polycentrique.

4.6 Bien que les points de départ, pour les villes, puissent être différents, en raison des différences de niveaux de développement, la plupart des différences sont relatives. Essentiellement, le mode d'urbanisation des nouveaux États membres traduit les mêmes phénomènes, même si, jusqu'à présent, un certain écart demeure. La rénovation est l'un des objectifs primaires. Étant donné que la croissance économique donnera lieu à une augmentation des dépenses publiques, des investissements privés et des niveaux de revenus, l'urbanisation présentera progressivement les mêmes caractéristiques dans toute l'Europe.

4.7 Dans les projets d'orientation et les propositions de projets concernant l'urbanisation, la Commission fait maintenant systématiquement référence à l'ordre du jour de Lisbonne. De plus en plus, les documents du Conseil et les documents nationaux établissent avec insistance le même lien. Dans les lignes directrices stratégiques communautaires, la Commission qualifie les villes de moteurs de développement régional et de centres d'innovation, mais elle parle également de la nécessité d'améliorer la cohésion interne en combattant l'exclusion sociale et la criminalité, et de la nécessité d'améliorer la qualité de la vie dans les quartiers déshérités.

4.8 L'ordre du jour de Lisbonne a débuté sous la forme d'un processus «descendant». Dans le même temps, la Commission et le Conseil ont acquis la conviction qu'il fallait activer aussi les forces «ascendantes» («bottom-up»). Parmi ces forces «ascendantes», les villes qui sont en plein développement sont des acteurs importants: une part décisive de la modernisation des structures territoriales et socioéconomiques européennes se fait principalement par le moyen d'investissements publics et privés, ainsi que par le moyen de mesures concrètes dans les régions et les villes. Les villes sont d'ordinaire le niveau géographique le plus approprié pour permettre au secteur public, au secteur privé et à l'enseignement supérieur, en collaboration avec la société civile, d'interagir pour créer l'indispensable innovation en Europe.

4.9 C'est là la raison pour laquelle le CESE estime que les grandes villes et les zones métropolitaines doivent définir leur propre ordre du jour de Lisbonne dans les domaines de la compétitivité, du développement durable et de la cohésion et de l'inclusion sociales. Cet ordre du jour devrait permettre aux responsables politiques et à toutes les autres parties concernées au niveau régional de disposer d'une structure tournée vers l'avenir et d'un programme à long terme. Cela favorisera du même coup la confiance des villes et des «villes-régions» dans leurs propres capacités, leur permettant de mieux se faire entendre, au plan national et international.

4.10 Il faut qu'un ordre du jour régional à long terme dans les zones à forte densité de population en Europe soit intégré ou holistique, c'est-à-dire que tous les aspects doivent être interconnectés. Plus les investissements privés bénéficient de conditions favorables, plus nombreuses sont les possibilités de créer des emplois et de fournir des services publics, ainsi que d'agir en faveur des catégories vulnérables, telles que les personnes âgées (seules) et les personnes peu qualifiées (16). En portant une attention particulière et ciblée à la durabilité et à la qualité globale de l'environnement construit, l'on contribuera à rendre ces villes et ces régions plus attrayantes, tant pour la population que pour les investissements (internationaux). Une amélioration des dispositifs de cohésion sociale facilitera la création d'emplois. Des stratégies globales et soutenues renforceront la crédibilité auprès de la population (17).

4.11 Il convient aussi de ne pas perdre de vue le fait que souvent, ce sont des rigidités tenant à l'aménagement du territoire qui empêchent les marchés de fonctionner: logement, politique de développement, infrastructures, transports et mobilité. En règle générale, la solution à ces rigidités se trouve au niveau métropolitain. L'intégration des marchés peut aussi avoir pour effet de rendre désuètes les frontières nationales (18).

4.12 Les aspects interconnectés d'un ordre du jour pour des zones urbanisées de qualité et la ville durable de l'avenir se caractérisant par la cohésion sont les suivants: — créer les conditions d'un développement économique moderne, pour les PME ainsi que pour les investissements internationaux et les sièges d'entreprises, de manière à promouvoir le «clustering» économique; — mise en œuvre correcte du droit communautaire et simplification des réglementations régionales et locales; — politiques de l'emploi et dialogues sociaux à l'échelon régional; — éducation et formation à tous les niveaux, pour toutes les catégories d'enseignement, et notamment l'apprentissage tout au long de la vie, les filières d'apprentissage au travail et l'enseignement en ligne; — des conditions de vie compatibles avec la vie de famille, ce qui suppose, par exemple, des services de garde d'enfants, qui soient des services offerts à des prix raisonnables; — R & D, c'est-à-dire des installations de recherche, des universités technologiques et des parcs scientifiques, de l'innovation; — infrastructures physiques: — participation aux réseaux transeuropéens, — gestion de la mobilité (19), — systèmes de transport en commun multimodaux, — partenariats entre le secteur public et le secteur privé, et notamment les financements privés; — infrastructures virtuelles: — télécommunications, — les TIC comme exigence fondamentale, et diffusion de l'accès à haut débit et de l'interconnectivité; — développement durable: — mise en œuvre de politiques environnementales, — prévention des aspects négatifs de l'expansion urbaine anarchique, et favoriser la densité urbaine, — domaines précis, tels que la gestion des déchets, la gestion de l'eau et l'efficacité énergétique, par exemple dans la construction et le logement, dans les transports (en commun), par la tarification de l'usage des routes, etc.; — cohésion sociale (20): — urbanisme et architecture durables, — logements sociaux pour les catégories sociales vulnérables, — services d'intérêt public de qualité égale (santé, éducation, sécurité) dans l'ensemble de la région, — réseaux de transport en commun dans l'ensemble de la région, et notamment liaisons avec les quartiers défavorisés, — attention ciblée portée à la diversité ethnique et culturelle et au dialogue interculturel, — élimination des obstacles qui compliquent la vie d'une partie de la population, en particulier les personnes plus âgées et les handicapés, — mesure des pouvoirs publics pour faire diminuer les taux élevés de chômage parmi les jeunes dans les quartiers déshérités: éducation et formation, nouvelles activités économiques, promotion de l'esprit d'entreprise, organisation de manifestations, — culture, équipements culturels, manifestations culturelles, — sports et loisirs, — tourisme, — promotion d'un sentiment d'identité régionale commune.

4.13 Pour la ville et la ville-région modernes, une «Baukultur» (21) correspondant à l'état de l'art est d'une importance décisive; il faut entendre par là le concept architectural global qui se fonde sur une démarche holistique dans laquelle les architectes, les planificateurs, les concepteurs, l'industrie du bâtiment, les promoteurs et les utilisateurs finaux collaborent pour créer et pour entretenir un environnement bâti de qualité, afin d'apporter des solutions pour les villes durables (22).

5. Urbanisation et gouvernance

5.1 L'Europe a besoin de villes qui aient du «ressort» et qui soient durables, ainsi que de villes-régions ou de zones métropolitaines qui puissent projeter leur image à l'échelle internationale.

5.2 Cela place la «gouvernance» au premier rang de l'ordre du jour. Il existe un large consensus sur l'analyse des chances et des défis, et il y a de plus en plus d'échanges de vues entre les villes, mais, mise à part la différence de conditions d'une ville à l'autre, une question reste peu claire: celle de savoir qui est responsable de quoi dans les situations concrètes: — Il est souhaitable de poser d'un commun accord des définitions concernant les grandes villes et les villes-régions (23), — l'on constate des variations considérables dans la répartition des tâches entre les gouvernements nationaux, les grandes villes et les zones métropolitaines, et dans ce que l'on attend de ces intervenants, — il existe souvent de la confusion et des malentendus dans les pays où plus d'un ministère est compétent pour certains aspects relatifs aux affaires urbaines, — quel devrait être le rôle de la Commission? — les obstacles administratifs régionaux et locaux liés à la «gouvernance» au niveau régional ou local constituent souvent une entrave à l'adoption de mesures nécessaires, — une gouvernance à plusieurs niveaux qui ne fonctionne pas de manière satisfaisante est souvent cause de problèmes compliqués, — il existe des différences considérables dans la manière dont les villes communiquent avec la population et les intervenants importants, dans le cadre de l'organisation de la «démocratie participative», — le rôle des organisations spécialisées non gouvernementales, par exemple en ce qui concerne le «logement», l'enseignement, les minorités, les entreprises, et d'autres domaines, est souvent défini de manière imprécise, et il en va de même de la manière dont les villes et les villes-régions en tirent avantage, — il n'existe pas toujours de démarche cohérente en matière de partenariat au sein du secteur public et entre le secteur public et le secteur privé, pour ce qui concerne les programmes urbains, les investissements cruciaux et les solutions imaginatives, — il existe un besoin de démarches à long terme par rapport à la ville durable de l'avenir, — la transparence et la légitimité sont des outils indispensables des stratégies à long terme.

5.3 La pratique démontre que pour les villes, le leadership, la hauteur de vues et la cohérence sont, en règle générale, la condition d'une gestion réussie des mutations, et la condition d'un progrès constant.

5.4 Puisque les grandes villes et les zones métropolitaines constituent des pôles d'attraction pour un grand nombre de personnes, ainsi que leur environnement quotidien, et que leur importance socioéconomique potentielle pour l'Europe est indiscutable, le CESE juge nécessaire de débattre en profondeur de l'impact global de leur existence, non seulement à l'échelon national, mais également au niveau de l'UE.

5.5 Étant donné que le traité ne contenait jusqu'à récemment aucune disposition concernant l'aménagement du territoire, et aussi en raison de subsidiarité, le rôle de la Commission et du Conseil est resté ambigu. Par le moyen d'une consultation directe avec les villes, les DG de la Commission réalisent cependant de plus en plus une grande variété de projets dans des zones urbanisées. Les problèmes qui se posent concernent la R & D, l'environnement, l'emploi et les transports (24).

5.6 Les villes tendent à devenir, elles aussi, plus proactives vis-à-vis de Bruxelles, parce que la législation de UE les touche directement. Les thèmes abordés sont les règlementations environnementales, les marchés publics, le chômage des jeunes, l'ordre et la sécurité publics, l'immigration, les zones déshéritées.

5.7 L'on peut en dire autant de l'ordre du jour de Lisbonne en général. Les critères européens concernant les différents sujets sont de plus en plus évalués par rapport à une application régionale: quels sont les effets de l'application des propositions et/ou du règlement adopté au niveau urbain et métropolitain? Des exemples prouvent que si l'on ne tient pas compte de situations urbaines particulières, la mise en œuvre peut s'avérer plus coûteuse que l'avantage des contributions apportées aux projets par les Fonds structurels.

5.8 Dans ce contexte, le CESE se félicite de l'initiative de la Commission, qui a l'intention de présenter sous peu un livre vert sur la cohésion territoriale. Le débat sur le livre vert donnera également l'occasion d'approfondir la charte de Leipzig sur les villes européennes durables.

5.9 L'agenda évoqué plus haut, au paragraphe 4.12, est impressionnant. Les situations sont généralement très compliquées. Jusqu'à présent, l'on n'a développé de perspective stratégique cohérente concernant les grandes villes et les «villes-régions» que dans un nombre limité de cas. Fréquemment, l'on constate une certaine absence d'orientation claire, ce qui s'explique en partie par les positions ambiguës des gouvernements et les divergences de vues qui existent au sein des administrations nationales, ainsi qu'au niveau métropolitain lui-même.

5.10 D'autre part, une vision et une cohérence à long terme au niveau métropolitain sont indispensables pour gagner l'adhésion des collectivités existantes et, en définitive, des collectivités nouvelles, ainsi que pour les intervenants privés et pour la création d'alliances bénéfiques au sein de la société civile organisée. À l'heure actuelle, cela semble d'autant plus difficile que la notion de zones métropolitaines est un phénomène assez récent, qui ne rend que plus souhaitable un débat fructueux en Europe (25).

5.11 Cela ne signifie pas que tous les cas se ressemblent, bien au contraire. Outre les différences démographiques et socioéconomiques que l'on observe d'un bout à l'autre de l'Europe, il existe un large éventail de traditions administratives et culturelles différentes selon les pays et les régions. Concrètement, les situations, les modes de vie et les conceptions de l'organisation varient considérablement. Dans certains cas, une seule idée ou conception d'avenir a joué un rôle décisif. Plus généralement, l'ordre du jour de Lisbonne pourrait se révéler utile pour permettre de parvenir à des positions communes dans le débat et dans la démarche.

5.12 Souvent, le gouvernement central ne laisse pas suffisamment de marge de manœuvre aux villes pour qu'elles puissent prendre en charge leur propre destin. Les politiques sont avant tout descendantes, et il en va de même des procédures administratives. À l'inverse, l'encouragement à l'autodétermination pourrait créer des conditions favorables à une mise en œuvre bien adaptée de stratégies et de politiques souhaitables. Une redéfinition de la position des grandes villes et des «villes-régions», ou des zones métropolitaines, pourrait permettre de faire de celles-ci de véritables «communautés de responsabilité».

5.13 L'autodétermination et un respect mutuel entre les villes et les zones qui les environnent renforceront la responsabilité des collectivités locales et régionales et leur capacité à rendre des comptes et contribuera à l'évolution qu'il faut souhaiter vers une attitude proactive de la société civile et du secteur privé.

5.14 Pour être efficace, il sera nécessaire, dans de nombreux cas, de remodeler les entités administratives locales et régionales existantes (municipalités et autres), ainsi que leurs compétences.

5.15 La population des villes européennes pourrait devenir encore plus diversifiée, à la fois du point de vue des emplois et des revenus et du point de vue culturel. Potentiellement, tous les éléments sont en place pour créer une urbanisation enrichie, mais si les processus ne sont pas gérés correctement et si les potentialités ne sont pas exploitées, la cohésion de la société risque de s'en trouver compromise.

5.16 Des discussions ciblées, l'établissement d'un ordre du jour et un suivi efficace au niveau européen peuvent contribuer, au plus haut point, à permettre de définir un sens cohérent de l'orientation au niveau régional. Non seulement cette cohérence est nécessaire pour les intervenants publics, mais elle sera indispensable pour gagner l'adhésion d'autres intervenants et professionnels de l'urbanisme, du secteur public et du secteur privé.

Bruxelles, le 17 septembre 2008. Le président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) «Charte de Leipzig sur la ville européenne durable» et «Agenda territorial de l'Union européenne — Vers une Europe plus compétitive et durable avec des régions diverses», adoptés lors de la réunion ministérielle informelle sur le développement urbain, tenue à Leipzig les 24 et 25 mai 2007.

(2) Sur le contenu de cet agenda on pourrait prendre comme ligne directrice ce que M. FALCO, secrétaire d'État français à l'Aménagement du territoire a déclaré devant la commission REGI du Parlement européen le 16 juillet 2008«… nous souhaitons, en partenariat avec les décideurs locaux, élaborer un référentiel commun de la ville durable et solidaire. Il s'agira plus concrètement de lancer un processus partagé pour l'élaboration de critères et d'indicateurs communs de manière à donner un contenu opérationnel aux recommandations de la Charte de Leipzig».

(3) Nomenclature des unités territoriales statistiques établie par EUROSTAT. NUTS 2: de 800 000 à 3 000 000 habitants; NUTS 3: de 150 000 à 800 000 habitants.

(4) TNO, qui est un établissement de recherche néerlandais, a construit un outil de suivi fondé sur un vaste arsenal de variables concernant le niveau métropolitain: la démographie, l'économie (valeur ajoutée, productivité du travail), le marché de l'emploi (chômage, éducation, main-d'œuvre), environnement (qualité de l'air), infrastructures, marché des espaces de bureaux, tourisme, etc. Les données proviennent d'Eurostat et d'autres sources encore, et servent à comparer la conurbation Randstad Holland avec 19 autres métropoles principales d'Europe sur la période 1995-2006. Les données d'Eurostat sont mises en compatibilité avec celles de l'OCDE. Elles sont révisées chaque année. Il serait possible d'appliquer ce suivi à d'autres zones métropolitaines.

(5) Observatoire en réseau de l'aménagement du territoire européen.

(6) Cf. le chapitre 5 «Urbanisation et gouvernance».

(7) À cet égard, le développement méthodique de BILBAO aux cours des vingt dernières années constitue un exemple impressionnant et convaincant.

(8) URBACT II (2007) fait partie de l'initiative de la Commission «Régions, actrices du changement économique», qui s'inscrit dans la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne-Göteborg. JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises: ressources européennes communes pour des entreprises allant de la microentreprise à la moyenne entreprise) est une initiative conjointe de la Commission, de la Banque européenne d'investissement et du Fonds européen d'investissement. JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas: soutien conjoint de l'Europe à l'investissement durable dans les zones urbaines) (2006) est une initiative conjointe de la Commission, de la Banque européenne d'investissement et de la Banque de développement du Conseil de l'Europe.

(9) Cf. Aussi le guide de la«Dimension urbaine des politiques communautaires 2007-2013» du groupe interservices de la Commission sur le développement urbain.

(10) COM(97) 0197 final, JO C 226 du 20.7.1998, p. 36.

(11) Un projet qui mérite, à cet égard, d'être remarqué est celui du Nicis Institute, qui est la branche hollandaise du Réseau européen de connaissances sur les politiques urbaines (http://i.ville.gouv.fr/EUKN/EUKN_index.php). Ce projet est mené en coopération avec les États membres et porte sur les instruments administratifs, juridiques et fiscaux permettant de promouvoir des villes durables. Sa réalisation s'inscrit dans le cadre de la Présidence française, à la demande de la Délégation Interministérielle de la Ville. Le Réseau européen de connaissances sur les politiques urbaines est une organisation en réseau à laquelle participent 16 États membres.

(12) P6_TA-PROV(2008)0069.

(13) CdR 97/2007 fin.

(14) Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (ancienne DATAR).

(15) «Imaginer les métropoles d'avenir», rapport de M. Dominique PERBEN, député, ancien ministre des Transports, élaboré à la demande de M. le Président SARKOZY et de M. FILLON, Premier ministre. M. PERBEN établit d'abord un diagnostic de l'urbanisation et des métropoles en Europe et en France, puis évoque des défis et des mesures pour les grandes villes et les «villes-régions» de plus de 500 000 habitants en France. Il présente aussi dix-neuf propositions concrètes d'actions et de législation. Ce sujet sera aussi abordé pendant la Présidence française de l'UE, au deuxième semestre 2008.

(16) Conférence DG Emploi, Affaires sociales et Égalité des chances «Harnessing an Entrepreneurial Spirit for Inclusive Local Employment Development» (mobiliser un esprit d'entreprise pour un développement inclusif de l'emploi local), 25 avril 2008.

(17) En Allemagne, existe un nouveau concept de zone métropolitaine que l'on désigne par les termes «eine neue Verantwortungsgesellschaft», c'est-à-dire une «nouvelle communauté de responsabilité». Cf. Manfred SINZ, ministère fédéral des Transports, de la Construction et des Affaires urbaines: «From Metropolitan Regions to Communities of Responsibilities» (Des régions métropolitaines aux communautés de responsabilité).

(18) Un exemple en est la capacité d'absorption du marché financier de Londres. Dans un autre contexte, l'on peut citer comme exemples des régions telles que Lille-Courtrai, Copenhague-Malmö et Vienne-Bratislava.

(19) Cf. aussi «Vers une nouvelle culture de la mobilité urbaine», COM(2007) 551 final.

(20) Cette question est traitée de manière approfondie dans un rapport français intitulé «Une Nouvelle Politique pour les banlieues», Palais de l'Elysée, 8 février 2008. Ce rapport présente un certain nombre de propositions pour lutter contre le risque de création de ghettos urbains. En particulier, il fait état d'initiatives nationales et régionales ou locales concernant l'éducation, la formation et la création d'emplois et d'entreprises dans les quartiers défavorisés. La Présidence française prévoit d'organiser plusieurs conférences communautaires qui seront consacrées à cette question.

(21) «Baukultur as an impulse for growth. Good examples for European Cities» («La Baukultur comme moteur de croissance. Bons exemples pour les villes européennes») — étude du ministère fédéral allemand des Transports, du bâtiment et des affaires urbaines, publiée en avril 2007.

(22) Conférence du Conseil de l'Europe des architectes: «Designing for the Future: Architecture and Quality of Life» («Concevoir pour l'avenir: architecture et qualité de la vie», Bruxelles, 10 avril 2008.

(23) Cf. aussi, à titre d'exemple utile, la «Metropolitan Statistical Area» («zone statistique métropolitaine») (MSA) aux États-Unis; l'ancienne appellation était: «Standard Metropolitan Statistical Area» (zone statistique métropolitaine normalisée) et datait de 1959.

(24) Un exemple parlant en est le rapport de la DG Politique régionale concernant un large éventail de projets et intitulé «Régions et innovation», mars 2007.

(25) Les conseils sociaux et économiques au niveau national ou régional peuvent également jouer un rôle positif. Un exemple parlant en est un rapport sur l'avenir de la Randstad, aux Pays-Bas, présenté par le Conseil social et économique en avril 2008

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