Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission concernant le réexamen de la stratégie communautaire pour la gestion des déchets»(97/C 89/02)

Le 2 août 1996, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité CEE, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la communication susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation chargée de préparer les travaux en la matière a élaboré son avis le 7 janvier 1997 (rapporteur: M. Colombo).

Le Comité économique et social a adopté au cours de sa 342e session plénière des 29 et 30 janvier 1997 (séance du 29 janvier 1997) par 80 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le Comité économique et social juge opportun le réexamen de la stratégie communautaire pour la gestion des déchets afin de faire le point sur les résultats obtenus et d'identifier les outils les plus appropriés pour corriger les retards et les carences constatés. Aussi accueille-t-il favorablement l'initiative de la Commission de lancer un large débat sur ce réexamen et apprécie-t-il le sens de l'opportunité avec lequel le Conseil a adopté le 9 décembre une résolution en la matière.

1.2. Le Comité a été un des défenseurs du choix d'une approche globale pour la gestion des déchets, selon une hiérarchie précise, avec priorité à la prévention de la génération de déchets et une distinction précise entre recyclage, valorisation des matériaux et valorisation énergétique. C'est dans cette optique qu'il a examiné les différentes propositions spécifiques élaborées au fil des années par la Commission, en mettant l'accent sur la participation de tous les acteurs, sur l'opportunité d'assortir les mesures réglementaires d'instruments de marché, sur la nécessité de définir les niveaux de responsabilité et sur l'urgence de disposer de bases de données harmonisées en la matière.

1.3. C'est en tenant compte de ses prises de position précédentes () que le Comité a examiné le document de la Commission afin de contribuer à une mise au point de la future stratégie.

1.4. Il est d'avis que l'adoption d'une résolution du Conseil ne constitue qu'un premier pas vers une relance de la stratégie communautaire moyennant un engagement précis des États membres à satisfaire aux obligations dérivant de la vaste législation en la matière. Il apparaît nécessaire non seulement de produire de nouvelles mesures législatives dans les secteurs encore en souffrance (par exemple la réglementation sur les décharges, la gestion de courants de déchets déterminés, etc.), mais aussi et surtout de rendre opérationnelles et efficaces celles qui existent déjà, en en corrigeant les éventuels carences et dysfonctionnements, conjointement à l'adoption d'un arsenal d'instruments d'accompagnement portant sur l'ensemble de la chaîne de génération et de gestion des déchets.

1.5. Il convient d'articuler la stratégie en fixant des objectifs quantitatifs et des échéances précises, vérifiables périodiquement, et en établissant les responsabilités respectives.

1.6. En réalité, les responsabilités ne se situent pas exclusivement au niveau des autorités communautaires et nationales, mais aussi au niveau des autorités régionales et locales, auxquelles il incombe des compétences directes de gestion et qui sont plus proches des citoyens et des différents interlocuteurs socio-économiques, lesquels doivent être les véritables acteurs d'une approche préventive de la génération de déchets.

2. Observations générales

2.1. Le texte de la Commission constitue un examen exhaustif des problèmes qui sont débattus au sein de la Communauté en matière de politique de gestion des déchets. Le Comité peut également souscrire, sous réserve des observations plus détaillées ci-après, aux principes généraux énoncés par la Commission, ainsi qu'au classement hiérarchique de ces principes, maintes fois réaffirmés par le Comité.

2.2. Le document n'apporte par contre pas d'informations suffisantes ni d'appréciations quant aux résultats atteints par les politiques communautaires et nationales adoptées en matière de gestion des déchets; au contraire, il souligne sur ce point l'insuffisance de données statistiques appropriées pour former un cadre de connaissances fiable et relève les retards qu'accuse la mise en oeuvre des politiques communautaires en la matière. Il s'agit là d'une carence que le Comité ne peut que déplorer, après avoir si souvent insisté sur ce point dans ses avis antérieurs.

2.3. Au-delà des considérations spécifiques sur les différents thèmes et problèmes traités dans la communication, il se dégage du document de la Commission un jugement globalement négatif, quant aux résultats de la gestion des déchets au niveau de l'ensemble de l'UE. Les systèmes adoptés dans les États membres apparaissent souvent inefficaces, écologiquement non soutenables et économiquement inopérants (augmentation constante de la génération moyenne de déchets, prédominance de la mise en décharge, importance limitée des flux effectivement valorisés, etc ). Qui plus est, il se dégage du document l'impossibilité d'articuler correctement ce jugement, c'est-à-dire d'atteindre une connaissance adéquate du problème et de ses composantes, en en identifiant correctement les causes et les facteurs critiques d'échec. En d'autres termes, si, d'une part, la Commission est en mesure d'affirmer que la situation n'est nullement satisfaisante, de l'autre, elle ne peut dire exactement «dans quelle mesure», «comment» et «pourquoi». Voilà qui crée une douloureuse impasse dans l'élaboration de mesures correctives pour les politiques et les actions communautaires en la matière.

2.4. C'est particulièrement évident dans la partie du document où sont formulées des propositions, lorsque la Commission annonce une série d'engagements futurs, sans être toutefois en mesure de formuler des idées opérationnelles, de proposer un cadre précis de mesures, des objectifs quantitatifs et définis dans le temps à inscrire dans une politique concrète.

2.5. On peut distinguer dans la Communication trois ordres de problèmes principaux:

a) le manque d'informations quantifiées et l'inefficacité du système de collecte et de transmission de données homogènes par les États membres, ainsi que la nécessité de développer des méthodes et des systèmes communautaires efficaces, en fonction de priorités bien déterminées et de définitions harmonisées;

b) l'engagement insuffisant des États membres dans la mise en oeuvre des directives et des règlements communautaires;

c) les retards et l'insuffisance de l'engagement requis pour l'élaboration et l'adoption par l'UE d'instruments plus incisifs de politique environnementale, comme les instruments économiques, les accords volontaires et toute autre mesure afférente au concept de responsabilité élargie, à commencer par la responsabilité des producteurs et des consommateurs dans ce domaine précis.

2.6. Il s'agit à l'évidence de problèmes politiques de grande importance, qui exigent de la part des organismes communautaires et des gouvernements nationaux un effort et un engagement extraordinaires pour interpeller dans un large débat les citoyens européens, les opérateurs économiques et les autorités décisionnelles et administratives sur les grands thèmes du développement soutenable, du rapport entre protection de l'environnement et réorientation des comportements individuels et collectifs, de la convergence possible entre finalités économiques et écologiques des activités humaines, etc.

2.7. Le Comité constate que la résolution du Conseil est un premier pas positif en vue d'affronter ces grands problèmes et de lancer un large débat, en mettant en valeur les expériences positives qui existent au niveau régional et local, en renforçant les structures de coordination et d'échange d'expériences, en identifiant des priorités précises d'intervention qui se traduisent dans des objectifs quantitatifs, dans le respect de la subsidiarité.

2.8. Le Comité tient en effet à réaffirmer une fois encore qu'en matière d'environnement, la possibilité pour les États membres, prévue par l'article 130 T, d'adopter des mesures de protection renforcée doit être interprétée dans un sens dynamique, dans la perspective d'une extension progressive de cette possibilité, et que l'article 100 A relatif au fonctionnement du marché intérieur prévoit, au paragraphe 3, un niveau de protection élevé de l'environnement.

2.9. C'est pourquoi il ne juge pas utile de reproposer un débat, stérile à ses yeux, entre marché intérieur et protection de l'environnement, et de s'attarder dans des arguties juridiques sur la base juridique la plus adéquate pour les mesures dans le secteur des déchets, question abordée à plusieurs reprises à la Cour de justice à cause de la difficulté d'identifier avec exactitude la délimitation entre marchandises et déchets.

2.10. Il est important de réaffirmer le choix d'une approche intégrée avec priorité à la source, et donc depuis la conception du produit destiné à devenir un déchet. Un marché intérieur doté d'un niveau élevé de protection de l'environnement implique l'établissement d'une politique industrielle et des produits qui intègre la dimension environnementale dans les cycles de production et dans les activités de consommation, et la mise en place de cette croissance soutenable qui constitue un engagement international de l'Union européenne suite à la Convention de Rio, ainsi qu'un principe sanctionné à l'article 2 du Traité.

2.11. Enfin, le Comité constate que la Commission fait un bilan plutôt négatif de l'application du droit communautaire dans le domaine de l'environnement () en soulignant les limites des instruments de sanction face aux manquements des États membres. Il est évident qu'à la base de la protection de l'environnement il y a un problème de culture, d'information et d'éducation, le but étant d'arriver à faire accepter les responsabilités au niveau de la société dans son ensemble.

2.12. Le partage des responsabilités ne doit cependant pas devenir un alibi pour diluer les responsabilités, qui doivent être bien établies: sur le terrain de la gestion des déchets le principe du pollueur-payeur et celui de la responsabilité pour les dommages causés à l'environnement doivent être dûment appliqués.

2.13. Le concept de responsabilité du producteur que mentionne la Commission est particulièrement délicat compte tenu de la complexité croissante des produits, de leur multiplicité et de l'allongement du cycle de vie de beaucoup d'entre eux. Il convient de préciser ce concept en identifiant des priorités spécifiques. À cet égard, le Comité renvoie à ses avis sur la responsabilité civile en matière de déchets et sur le «Livre vert sur la réparation des dommages causés à l'environnement» (), dans lesquels il formulait des propositions précises. En particulier, le Comité est d'avis qu'il faut tenir nettement distincts les concepts de responsabilité civile pour dommages et de responsabilité du producteur. Dans le cas de la gestion des déchets, la responsabilité du producteur revêt une importance particulière dans la mesure où le producteur a, plus que d'autres, la possibilité d'influencer le type et la quantité de déchets générés à la fin de la vie utile du produit. L'exemple de la directive emballages déjà adoptée reflète une manière correcte de mettre en pratique le principe de la responsabilité du producteur.

2.14. Le Comité souhaite que cette approche soit étendue à d'autres types de biens et de déchets par l'identification des flux prioritaires et le recours à des instruments volontaires, comme l'éco-label et l'éco-audit, qui puissent responsabiliser les producteurs et associer tous les autres acteurs impliqués en les informant.

3. Observations particulières

3.1. Classement hiérarchique

3.1.1. Dans le document (3.1.1, 3.2.1 et 3.2.2), alors que la différence entre recyclage, comme valorisation des matériaux, et valorisation énergétique des déchets ressort clairement du texte, le sens et le rôle de la réutilisation ou du réemploi des biens ne sont pas soulignés aussi clairement. Dans certains paragraphes (3.1.1), il semble assimilé (à juste titre) aux mesures et aux stratégies de prévention des déchets, dans d'autres (3.2.1 et 3.2.2) il est présenté comme une forme de valorisation. Or, ce thème est particulièrement important en termes de déchets d'emballage, de reremplissage des récipients, etc. Il mérite d'être approfondi au moyen d'études d'écobilan devant vérifier les effets directs et indirects de la réutilisation sur l'environnement.

3.1.2. Le Comité, maintenant les orientations déjà exprimées par le passé en cette matière, partage la proposition de la Commission sur un classement hiérarchique des principes qui accorde la priorité, dans l'ordre, à la prévention de la génération de déchets dans les cycles de production et de consommation; ensuite à la valorisation des matériaux comme étant écologiquement plus acceptable que d'autres formes de réutilisation et d'élimination, selon un principe de précaution dans l'attente de développements ultérieurs des connaissances scientifiques et techniques et des méthodologies d'analyse du cycle de vie des produits; il partage la conception qui privilégie la valorisation énergétique par rapport à des formes d'élimination finale comme l'incinération sans récupération d'énergie et la mise en décharge, auxquelles il convient d'attribuer à terme le seul rôle résiduel d'élimination des fractions de déchets inoffensifs ou préalablement traités pour être rendus tels.

3.1.3. Il convient d'opérer une distinction plus nette entre récupération d'énergie thermique d'une part et incinération (= élimination) de l'autre. Le Comité prend acte avec satisfaction de ce que la résolution du Conseil, au paragraphe 17.5, invite la Commission à apprécier l'opportunité de modifier la législation communautaire sur l'incinération des déchets de manière à préciser cette distinction. Il tient à souligner, dans cette perspective, que l'on ne peut parler de valorisation énergétique des déchets qu'à condition de satisfaire à de sévères exigences de qualité en matière de:

- valeur calorifique des déchets,

- rendement de l'installation,

- valorisation énergétique.

3.1.4. L'élimination des déchets par déversement en mer devrait être expressément interdite également par la législation communautaire, pour compléter les accords internationaux dans ce sens.

3.2. Principe de proximité et d'autosuffisance

3.2.1. On ne peut que se rallier à l'idée qu'en matière de déchets destinés à l'élimination finale, les principes de proximité géographique, indépendamment des frontières nationales, et d'autosuffisance, peuvent et doivent tempérer celui de la libre circulation, alors que pour les déchets valorisables c'est le second de ces principes qui doit prévaloir. Dans ce cas cependant, il convient de faire très attention à ne pas provoquer de situations (comme il s'en est déjà vérifié), où des pays qui ne veulent ou ne peuvent développer d'industrie nationale de recyclage et de valorisation viennent grever, avec leurs exportations de matériaux, les capacités des pays importateurs en matière de collectes différenciées et de valorisation des déchets qu'ils produisent. Le principe de la libre circulation des déchets valorisables est valable si les différents États membres s'engagent à se doter d'installations compétitives et de règles pour le recyclage ou, tout au moins, ne contribuent pas à fausser le marché par des mesures unilatérales de soutien ou de découragement, qu'elles soient directes ou indirectes.

3.2.2. En outre, dans le cas des déchets dangereux, s'il est vrai que la possibilité de les récupérer constitue, sur base du règlement 259/93, une raison suffisante pour en permettre le libre échange et le transport à longue distance, il ne faut pas négliger le fait que le danger inhérent à la présence de substances toxiques (type de substance et concentration) augmente avec la longueur du transport et avec l'extension de la zone et des personnes exposées à la contamination; aussi faut-il faire valoir chaque fois que possible le principe de la proximité et de l'autosuffisance, également à la lumière des priorités en termes de prévention.

3.3. Instruments volontaires et fiscaux

3.3.1. Dans sa communication, la Commission soutient la nécessité de déplacer l'accent, actuellement mis sur les instruments réglementaires, en faveur d'un engagement accru sur le plan des instruments volontaires et économiques. En général, cette tendance est à favoriser dans la mesure où on attend davantage d'efficacité et d'impact des politiques de la seconde génération (accords volontaires, mesures fiscales, etc). Il convient toutefois de prendre garde au risque d'affaiblir, ce faisant, l'arsenal des gouvernements pour traiter ces problèmes. En effet, les autorités qui ont soutenu la conclusion d'accords volontaires savent toutes par expérience que ces accords aboutissent et sont suivis plus facilement si les partenaires sont conscients de la possibilité pour les autorités d'adopter des mesures réglementaires restrictives faute d'accords compatibles avec l'objectif d'un degré élevé de protection de l'environnement et si ces accords sont en tout cas assortis de valeurs et de normes comportementales minimales à titre de garantie.

3.3.2. Dans certains cas, par exemple en ce qui concerne les métaux lourds et les autres substances toxiques, le recours à des instruments de marché innovateurs ne peut se substituer à la possibilité d'adopter de nouvelles mesures réglementaires pour limiter, voire, si possible, éliminer leur présence dans les procédés de fabrication et dans les produits. Un dosage équilibré de mesures réglementaires et d'instruments de marché apparaît comme l'outil le plus approprié pour la mise en oeuvre des politiques environnementales et pour celle des déchets en particulier, si on entend poursuivre le double objectif d'un niveau élevé de protection et de l'intégration de la politique de l'environnement dans les autres politiques sectorielles.

3.4. Banques de données et information du public

3.4.1. Il est nécessaire, afin que la communication de la Commission fonctionne aussi comme un appel à la sensibilité de l'opinion publique et comme une contribution à l'ouverture d'un large débat sur ce thème, de la compléter par une base minimale d'informations quantifiées, comme celle disponible aujourd'hui auprès de l'Agence, d'Eurostat et de la Commission elle-même.

3.4.2. Le Comité demande que soit développée l'activité de l'Agence de l'environnement, qui vient seulement en 1996 de mettre en chantier la création d'un réseau thématique sur la gestion des déchets, destiné à mettre en relation les «points critiques» au niveau national et à identifier les priorités sur la base des expériences acquises. Les travaux de l'Agence ne doivent pas faire double-emploi avec les statistiques recueillies par EUROSTAT et avec les discussions sur l'harmonisation de la terminologie et de la définition des déchets au niveau de l'OCDE. Attendu que l'article 2 du règlement instituant l'Agence () lui attribue des tâches de collecte d'«informations objectives nécessaires pour la définition et la mise en oeuvre de politiques environnementales avisées et efficaces», en préparation des actions et de la législation en matière d'environnement, c'est dans cette optique qu'elle doit concevoir sa collecte de données, en sélectionnant les priorités politiques.

3.4.3. En outre, il convient de faire du texte de la communication un instrument plus accessible au grand public. En de nombreux points, le texte actuel présente en effet des réflexions et des concepts complexes que seuls les initiés peuvent comprendre. Étant donné la nature du problème et la nécessité d'associer à sa solution tous les opérateurs intéressés, selon le principe de la responsabilité partagée, que le document rappelle au demeurant, il faut que la communication se présente sous la forme et avec le contenu les plus à même de susciter l'intérêt et la discussion auprès du plus grand nombre.

3.5. Commentaires sur la résolution du Conseil

3.5.1. Enfin, le Comité est d'avis que, bien que la communication ait pour but de stimuler dans toute l'Union européenne une réflexion approfondie sur la stratégie de la gestion des déchets, la résolution du Conseil n'en contient pas moins des affirmations et des propositions qui devront servir de base à la future action politique et réglementaire en matière de gestion des déchets. À cet égard, le Comité souhaite que la résolution conduise les différentes autorités à prendre un certain nombre d'engagements précis, dont:

- l'adoption d'objectifs clairs et définis dans le temps pour réduire la génération de déchets et obtenir des taux uniformes de réutilisation et de recyclage des matériaux;

- l'établissement d'objectifs clairs et définis dans le temps pour limiter et si possible éliminer les substances toxiques des produits et des cycles de production;

- la présentation, dans un délai rapproché, d'une nouvelle proposition de directive sur les décharges, qui puisse garantir des niveaux élevés de protection environnementale en introduisant l'internalisation des coûts environnementaux que cette forme d'élimination entraîne et qui, s'ils ne sont pas payés, donnent à penser, à tort, qu'il serait économiquement intéressant de ne pas récupérer les matériaux et l'énergie;

- la mise au point de mesures garantissant l'existence de conditions environnementales uniformes dans tout le territoire de l'UE pour les installations de traitement et de valorisation des déchets afin d'éviter l'apparition entre États membres de distorsions de la concurrence incitant de manière pernicieuse au commerce et au transport des déchets;

- l'adoption de règles uniformes pour le traitement des déchets dans les installations industrielles et spécialisées dans le traitement, qui tiennent compte de l'objectif prioritaire de prévention. Sur la base d'une approche intégrée, il conviendra de fixer, outre les plafonds d'émission pour les installations industrielles qui utilisent des déchets combustibles, des exigences de qualité et de sécurité pour les procédés et les biens produits, afin d'empêcher la diffusion et l'emploi de technologies et de produits contaminés ou de qualité médiocre;

- l'augmentation des ressources financières destinées au soutien de la recherche dans les secteurs de la prévention et du recyclage ainsi qu'à la réalisation du système intégré de gestion des déchets, en orientant dûment les instruments financiers disponibles, comme, par exemple, le IVe programme-cadre R & D, le programme Life pour les projets pilotes, les Fonds structurels et les Fonds de cohésion, dans une approche valorisant les incidences sur l'emploi du développement d'un système industriel moderne de gestion des déchets basé sur la prévention, le recyclage des matériaux, la valorisation énergétique et l'élimination inoffensive des fractions non récupérables;

- la promotion du marché des produits recyclés par des initiatives ciblées identifiant les secteurs prioritaires;

- la volonté de soutenir et de diffuser la connaissance et l'information sur les expériences et les cas de réussite au niveau local, par la promotion du rôle des autorités locales et régionales pour réaliser les objectifs stratégiques et soutenir la mise en place de réseaux d'information et de collaboration entre les autorités compétentes, afin de diffuser les meilleures expériences en termes d'organisation et de gestion;

- la volonté de promouvoir des campagnes de sensibilisation du public et d'éducation des consommateurs avec le concours actif des associations et organisations qui les représentent;

- promouvoir, notamment par une action spécifique de l'AEE, la réalisation d'études et de recherches visant à comprendre les aspects fondamentaux du problème et à mettre en évidence des situations particulières, en attendant que le mécanisme complexe de l'élaboration statistique des données à l'échelle européenne commence à produire des résultats fiables;

- des efforts plus soutenus de la part de la Commission en vue de développer un contrôle plus strict et plus efficace de la mise en oeuvre par les États membres de la réglementation communautaire, en lançant, si besoin en est, des programmes spécifiques d'enquête et d'étude;

- davantage d'attention de la part des institutions communautaires et des États membres aux possibilités d'emploi que la politique de gestion des déchets peut ouvrir, sur la base des indications du Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi, opportunément rappelées au paragraphe 20.1 de la résolution du Conseil.

Bruxelles, le 29 janvier 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Cf. notamment les avis dans JO nos C 318 du 12. 12. 1988 (incinération déchets urbains), C 112 du 7. 5. 1990 (responsabilité civile déchets), C 40 du 17. 2. 1992 (décharges), C 332 du 16. 12. 1992 (incinération), C 129 du 10. 5 1993 (emballages), C 34 du 2. 2. 1994 (déchets dangereux), C 18 du 2. 1. 1996 (contrôle expéditions déchets).

() Communication COM(96) 500 final.

() JO n° C 112 du 7. 5. 1990 et n° C 133 du 16. 5. 1994.

() JO n° L 120 du 15. 5. 1990.