Bruxelles, le 1.3.2006

SEC(2006) 281 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Pologne pour la période 2005-2008

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Contexte

Le pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d'emplois. Il a été modifié pour la première fois en 2005. Cette réforme a reconnu l’utilité du pacte en tant que point d'ancrage de la discipline budgétaire, mais visait à renforcer son efficacité et ses fondements économiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie intégrante du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence et des mises à jour annuelles de ces derniers (les États membres ayant déjà adopté la monnaie unique présentent des programmes de stabilité (actualisés) et les États membres qui ne l'ont pas encore adoptée, des programmes de convergence (actualisés)). La Pologne a présenté son premier programme de convergence en mai 2004. Conformément au règlement, le Conseil a rendu un avis à son sujet le 5 juillet 2004, sur la base d’une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier européen. En application de cette même procédure, les programmes de stabilité et de convergence actualisés sont évalués par la Commission et examinés par le comité susmentionné; le Conseil peut lui aussi les examiner.

Dans ces programmes, les États membres doivent définir leur objectif budgétaire à moyen terme et présenter les mesures qui permettront de l’atteindre et de s’y tenir, en précisant les hypothèses économiques utilisées. Depuis la réforme du pacte, l’objectif à moyen terme doit être différencié pour chaque État membre compte tenu du caractère hétérogène de l’Union sur le plan économique et budgétaire, y compris en ce qui concerne la viabilité des finances publiques. Par ailleurs, la réforme préconise une approche plus symétrique en matière de politique budgétaire sur l’ensemble du cycle, par le biais d’une discipline budgétaire renforcée en période de conjoncture économique favorable, et la prise en considération des «réformes structurelles majeures» qui ont une incidence vérifiable sur la viabilité des finances publiques à long terme dans le cas d’un écart temporaire par rapport à l’objectif à moyen terme ou à la trajectoire d’ajustement qui doit permettre de l’atteindre.

Tenant compte à la fois des prévisions économiques de l'automne 2005 établies par ses services, du code de conduite[2], de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel et des soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles, ainsi que des grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008, la Commission a procédé à l’examen du programme de convergence actualisé récemment présenté par la Pologne et, se fondant sur l'évaluation qui suit, a adopté une recommandation pour un avis du Conseil sur ce programme.

Évaluation

1. La Pologne a présenté son programme de convergence le 19 janvier 2006, soit plus d'un mois et demi après l'échéance fixée par le code de conduite. Ce retard est dû au changement de gouvernement en novembre 2005 suite aux élections législatives et à la nomination d'un nouveau ministre des finances au début du mois de janvier 2006. Le programme, qui couvre la période 2005-2008, a été adopté par le gouvernement le 18 janvier 2006. Il tient compte du budget 2006, tel qu'il a été modifié au mois de décembre par le nouveau gouvernement. D’une manière générale, le programme respecte la structure et les exigences en matière de données définies dans le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence[3].

2. Le 5 juillet 2004, le Conseil a constaté dans une décision que la Pologne présentait un déficit excessif. Aux termes de la recommandation qu'il a émise le même jour au titre de l’article 104, paragraphe 7, la Pologne doit mettre fin à cette situation d'ici à 2007. Dans son avis du 17 février 2005 concernant la mise à jour précédente du programme de convergence polonais pour la période 2004-2007, le Conseil invitait la Pologne «(i) à renforcer l'ajustement budgétaire au-delà de 2005 et à abaisser l'objectif de déficit pour 2007; (ii) à veiller à appliquer intégralement les mesures structurelles contenues dans le plan Hausner et à consentir un effort additionnel en cas de concrétisation des risques entourant la mise en œuvre desdites mesures».

3. La croissance du PIB réel polonais s'est chiffrée en moyenne à 4,5 % par an entre 1994 et 2004, soit 2 points de pourcentage de plus que la moyenne de l’UE-25 (2,4 %). Après une période de forte expansion économique, elle est tombée à 1,0 % en 2001, sous l'effet de facteurs conjoncturels tant intérieurs qu'extérieurs, avant de se redresser pour s'établir à 5,3 % en 2004. Le revenu par habitant, mesuré en standards de pouvoir d'achat, correspondait à 46,5 % de la moyenne de l'UE-25 en 2004. L'inflation IPCH est restée élevée, à 7,0 % en moyenne au cours de la dernière décennie, mais elle est redescendue à 2 % environ en 2005. La situation sur le marché du travail demeure le principal problème du pays. Du fait de la restructuration de l'économie, le taux de chômage a fait un bond en avant, passant de 13,2 % en 1994 à 18,8 % en 2004, tandis que l’emploi total perdait plus de 7 points de pourcentage sur la même période. Les problèmes structurels du marché de l'emploi, en particulier le manque de mobilité géographique des travailleurs et l'inadéquation entre l'offre et la demande de compétences, continuent à freiner considérablement la croissance économique. Ces dix dernières années, la Pologne a enregistré un solde budgétaire des administrations publiques négatif. Ce solde, qui a fluctué entre -1,4 % et -4,8 %[4] du PIB jusqu'en 2003, a ensuite commencé à s'améliorer, s'établissant à -3,8 % du PIB en 2004.

4. Suite à la progression du PIB réel, qui a atteint 3,3 % du PIB en 2005, le scénario macroéconomique du programme table sur un renforcement progressif de la croissance, qui passerait de 4,3 % en 2006 à 5,0 % en 2008, ce qui est globalement conforme aux prévisions établies à l'automne 2005 par les services de la Commission pour la période 2005-2007. Pour 2008, la croissance projetée par le programme est supérieure à la croissance potentielle estimée par les services de la Commission. Les hypothèses de croissance sur lesquelles s'appuie le programme peuvent donc être considérées comme plausibles, quoique légèrement optimistes en ce qui concerne la dernière année du programme.

5. Ces dernières années, la Pologne a poursuivi une politique efficace de lutte contre l'inflation, celle-ci étant brièvement repartie à la hausse à deux reprises seulement (en 2000 et en 2004). L'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) a chuté, passant de 15 % en 1997 à 2 % environ en 2005. Quant au taux de change, il a considérablement fluctué ces dernières années, suivant depuis mars 2004 une tendance générale à la hausse qui s'est temporairement interrompue au printemps 2005. La monnaie s'est de nouveau appréciée en mai 2005 et, malgré une volatilité croissante, s'est maintenue sur cette voie pendant le reste de l'année. La diminution progressive de l'écart vis-à-vis de la zone euro en matière de rendements des obligations d'État à long terme qui avait été observée depuis le mois d'août 2004 a marqué le pas du fait des incertitudes entourant les élections de septembre 2005 et le programme économique du nouveau gouvernement. La Pologne continue à fonder sa politique monétaire sur un ciblage direct de l'inflation, associé à un régime de flottement libre du zloty. Depuis 2004, l'objectif en matière d'inflation a été fixé à une inflation constante mesurée par l'IPC de 2,5 % en glissement annuel. Le pays entend maintenir le régime monétaire actuel jusqu'à son adhésion éventuelle au MCE II, pour laquelle aucune date n'a encore été annoncée.

6. En ce qui concerne l’exécution du budget en 2005, le déficit public est estimé à 2,9 % du PIB dans la mise à jour de janvier 2006 du programme de convergence (contre 3,6 % du PIB dans les prévisions de l’automne 2005 des services de la Commission et 3,9 % dans la version précédente du programme de convergence). Il est toutefois difficile d'établir des comparaisons avec les programmes de convergence précédents, car les données ont fait l'objet de révisions lourdes à la suite de changements méthodologiques. L'obtention d'un résultat meilleur que prévu s'explique essentiellement par les résultats budgétaires de l'administration centrale, en particulier du budget de l'État, qui a bénéficié (sur la base d'une comptabilité de caisse) de recettes fiscales directes plus importantes que prévu et d'une sous-exécution des dépenses, d'où une réduction du déficit d'environ 0,7 point de pourcentage par rapport au plan budgétaire de 2005.

7. La dernière mise à jour du programme de convergence vise à réduire progressivement le déficit des administrations publiques afin de satisfaire aux critères de convergence d'ici à la fin de la législature, soit implicitement d'ici à la fin de 2009. Si l'objectif de déficit pour 2009 n'est pas précisé, celui fixé pour 2007 demeure inchangé à 2,2 % du PIB, si l'on inclut les fonds de pension ouverts dans le secteur des administrations publiques. Si l'on exclut ces fonds de pension, l'objectif de déficit s'accroît par rapport à la mise à jour précédente, de 3,9 % à 4,1 % du PIB, en raison de l'augmentation, de 1,7 % à 1,9 % du PIB, du coût estimé de la réforme des retraites. Le solde primaire (fonds de pension ouverts compris dans le secteur des administrations publiques) devrait s'améliorer, de -0,3 % du PIB en 2005 à 0,6 % en 2008. Cet ajustement, lent, repose sur une évolution favorable des recettes en 2006 et sur des compressions de dépenses en 2007 et 2008. Par rapport au programme précédent, la nouvelle mise à jour fixe un objectif de déficit plus ambitieux pour 2006, mais prévoit un effort d'ajustement moindre les années suivantes et reporte à 2007 et 2008 les réformes touchant les dépenses.

8. Selon les calculs des services de la Commission appliquant la méthode commune aux chiffres du programme, le solde structurel ne devrait s'améliorer en moyenne que de 0,25 % du PIB par an, tout au long de la période considérée. Le programme fixe comme objectif budgétaire à moyen terme, au sens du pacte de stabilité et de croissance, de parvenir à un déficit d'environ -1 % du PIB qu’il compte atteindre après 2010, soit bien au-delà de la période couverte par le programme.

9. Cet objectif à moyen terme étant plus ambitieux que le minimum prescrit (à savoir un déficit d'environ -1½ % du PIB), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif. Il reflète le ratio d'endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme.

10. Une série de risques pèsent sur les projections budgétaires. D'une part, ces projections paraissent prudentes si l'on en juge par les antécédents de dépassement des objectifs budgétaires fixés dans les programmes précédents. D'autre part, les hypothèses relatives à l'élasticité des recettes fiscales paraissent plutôt optimistes, en particulier pour 2006; il en va de même pour l'hypothèse de croissance concernant la dernière année du programme (2008). Dans la situation politique actuelle, les mineurs se sont vu accorder des droits à pension spéciaux, ce qui a incité d'autres groupes sociaux à réclamer un traitement particulier, mettant ainsi en péril la réforme des retraites. Les projections budgétaires sont également soumises à des risques de nature politique. En l'absence d'appui du parlement, le gouvernement précédent avait déjà éprouvé des difficultés à mettre en œuvre une grande partie du plan Hausner de restructuration des finances publiques. La situation politique actuelle (gouvernement minoritaire) n'est guère propice à la mise en place de mesures visant à réduire le déficit des administrations publiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques. Le plafond nominal de 30 milliards de PLN pour le budget de l'État, mentionné dans le programme de convergence, ne semble pas suffisant pour éliminer la cause des déficits élevés en Pologne, à savoir la progression trop rapide des dépenses publiques.

11. Le programme ne suit pas la trajectoire de réduction du déficit définie par le Conseil dans sa recommandation au titre de l'article 104, paragraphe 7. Même en termes nominaux, l'orientation budgétaire du programme ne semble pas aller dans le sens d'une correction du déficit excessif dans le délai imparti par le Conseil. Les risques évoqués confortent cette conclusion. Les objectifs de déficit pour 2005 et 2006, qui sont inférieurs à ceux de la version précédente du programme, correspondent aux objectifs nominaux fixés par le Conseil dans sa recommandation du 5 juillet 2004 grâce à une exécution du budget 2005 meilleure que prévu et à des effets de report sur 2006. Il s'avère toutefois difficile de comparer les objectifs du fait des modifications apportées à la méthodologie des comptes nationaux et des révisions de données. Pour 2007, qui constitue une année déterminante, le programme table sur une réduction du déficit à 2,2 % du PIB. Cependant, si l'on exclut du secteur des administrations publiques les régimes de retraite par capitalisation relevant du deuxième pilier, conformément à la décision d'Eurostat du 2 mars 2004, le déficit pour 2007 est estimé à 4,1 % du PIB. Un ajustement supplémentaire considérable sera nécessaire pour mettre fin à la situation de déficit excessif dans les délais impartis.

12. Entre 2005 et 2008, la dette publique devrait se creuser de 3¼ points de pourcentage du PIB pour s'établir à 45½ % du PIB en 2008, soit un niveau nettement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB; toutefois, si l'on exclut les fonds de pension ouverts du secteur des administrations publiques, le ratio d'endettement atteindra 52,6 % du PIB. Un important ajustement stock-flux, induisant un gonflement de la dette, devrait compenser les effets de l'excédent primaire et d'un effet d'entraînement positif (en d'autres termes, la contribution négative du taux d'intérêt implicite est plus que compensée par la croissance soutenue du PIB nominal).

13. En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, les coûts budgétaires attendus du vieillissement démographique ne semblent pas représenter un risque important pour la Pologne. En effet, la dette est actuellement inférieure à la valeur de référence de 60 % et devrait le rester, à condition que le pays parvienne à concrétiser les économies devant découler de la mise en œuvre intégrale de la réforme des retraites de 1999. Cependant, les mesures récemment adoptées par le gouvernement en vue d'exclure certains groupes spécifiques de travailleurs du régime de retraites réformé pourraient affaiblir les effets de la réforme à long terme, notamment si le gouvernement accorde de nouvelles dispenses. La réalisation des engagements hors bilan et l'ampleur actuelle du déficit structurel pourraient se solder par une hausse du ratio de la dette au PIB plus rapide que prévu à moyen terme. Une application rigoureuse de l’assainissement des finances publiques envisagé à moyen terme permettrait de réduire les risques pesant sur leur viabilité à long terme.

14. Les mesures programmées dans le domaine des finances publiques sont globalement compatibles avec les grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. Toutefois, l'ajustement prévu n'est pas suffisant pour mettre rapidement fin à la situation de déficit excessif.

15. Le programme national de réformes de la Pologne, qui a été présenté le 5 janvier 2006 dans le contexte de la stratégie révisée de Lisbonne pour la croissance et l’emploi, met l’accent sur les défis suivants, qui ont des implications importantes pour les finances publiques: assainir les finances publiques compte tenu de l'ampleur des déficits, améliorer les infrastructures de transport et de protection de l'environnement actuellement sous-développées, encourager la R&D et l'innovation au sein du secteur public et promouvoir une approche plus énergique pour relever les taux d'emploi en réduisant les charges qui pèsent sur l'emploi des travailleurs faiblement rémunérés. Les implications budgétaires des actions annoncées dans le programme national de réformes ne sont pas reprises dans les projections budgétaires du programme de convergence. Parmi les mesures de finances publiques comprises dans le programme national de réformes, le programme de convergence mentionne le plafonnement du déficit et la planification budgétaire pluriannuelle.

À la lumière de l'évaluation ci-dessus, la Commission constate que le programme de convergence n'envisage pas de mettre fin à la situation de déficit excessif en 2007, contrairement à la recommandation émise par le Conseil le 5 juillet 2004. Elle entend donc recommander l'adoption de nouvelles mesures au titre de la procédure concernant les déficits excessifs, conformément au pacte de stabilité et de croissance. Dans l'intervalle, la Pologne devrait:

- renforcer l'ajustement en 2006, notamment en affectant tout dépassement des recettes inscrites au budget ou toute sous-exécution des dépenses inscrites au budget à la réduction du déficit;

- améliorer la viabilité à long terme de son régime de retraite réformé;

- renforcer le cadre institutionnel de ses finances publiques en introduisant des règles de dépenses à moyen terme.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Pologne pour la période 2005-2008

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

16. Le [14 mars 2006], le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Pologne, qui couvre la période 2005-2008.

17. La croissance du PIB réel polonais s'est chiffrée en moyenne à 4,5 % par an entre 1994 et 2004, soit 2 points de pourcentage de plus que la moyenne de l’UE-25 (2,4 %). Après une période de forte expansion économique, elle est tombée à 1,0 % en 2001, sous l'effet de facteurs conjoncturels tant intérieurs qu'extérieurs, avant de se redresser pour s'établir à 5,3 % en 2004. Le revenu par habitant, mesuré en standards de pouvoir d'achat, correspondait à 46,5 % de la moyenne de l'UE-25 en 2004. L'inflation IPCH est restée élevée, à 7,0 % en moyenne au cours de la dernière décennie, mais elle est redescendue à 2 % environ en 2005. La situation sur le marché de l'emploi, marquée par un taux de chômage de 18,8 % en 2004 et le taux d'emploi le plus bas de l'UE (51,7 % en 2004), demeure le principal problème de la Pologne. Ces dix dernières années, le solde budgétaire des administrations publiques polonaises a toujours été négatif. Ce solde, qui a fluctué entre -1,4 % et -4,8 %[6] du PIB jusqu'en 2003, a ensuite commencé à s'améliorer, s'établissant à -3,8 % du PIB en 2004.

18. Le 5 juillet 2004, le Conseil a constaté dans une décision que la Pologne présentait un déficit excessif. Aux termes de la recommandation qu'il a émise le même jour au titre de l’article 104, paragraphe 7, la Pologne doit mettre fin à cette situation d'ici à 2007. Dans son avis du 17 février 2005 concernant la mise à jour précédente du programme de convergence polonais pour la période 2004-2007, le Conseil invitait la Pologne «(i) à renforcer l'ajustement budgétaire au-delà de 2005 et à abaisser l'objectif de déficit pour 2007; (ii) à veiller à appliquer intégralement les mesures structurelles contenues dans le plan Hausner et à consentir un effort additionnel en cas de concrétisation des risques entourant la mise en œuvre desdites mesures».

19. En ce qui concerne l’exécution du budget en 2005, le déficit public est estimé à 3,6 % du PIB dans les prévisions de l’automne 2005 des services de la Commission, contre 3,9 % du PIB dans la version précédente du programme de convergence. Il est difficile d'établir une comparaison avec les programmes de convergence précédents, car les données ont fait l'objet de révisions lourdes à la suite de changements méthodologiques. L'obtention d'un résultat meilleur que prévu s'explique essentiellement par les résultats budgétaires de l'administration centrale, en particulier du budget de l'État, qui a bénéficié (sur la base d'une comptabilité de caisse) de recettes fiscales directes plus importantes que prévu et d'une sous-exécution des dépenses, d'où une réduction du déficit d'environ 0,7 point de pourcentage par rapport au plan budgétaire de 2005.

20. D’une manière générale, le programme respecte la structure et les exigences en matière de données définies dans le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence[7]. La Pologne a présenté la mise à jour de son programme de convergence le 19 janvier 2006, soit sept semaines après l'échéance du 1er décembre fixée dans le code de conduite. Ce retard est dû à la formation d'un nouveau gouvernement en novembre 2005 suite aux élections législatives et au remplacement du ministre des finances au début du mois de janvier 2006.

21. Selon le scénario macroéconomique du programme, la croissance annuelle du PIB réel devrait s'accroître, passant de 3,3 % en 2005 à 4,3 % en 2006, pour finalement atteindre 5,0 % en 2008. Les hypothèses de croissance sur lesquelles s'appuie le programme peuvent être considérées comme plausibles, quoique légèrement optimistes en ce qui concerne la dernière année du programme. Les projections du programme en matière d'inflation paraissent elles aussi réalistes, sauf pour 2006 où elles pèchent par optimisme.

22. La dernière mise à jour du programme de convergence vise à réduire progressivement le déficit des administrations publiques afin de satisfaire aux critères de convergence d'ici à la fin de la législature, soit implicitement d'ici à la fin de 2009. Si l'objectif de déficit pour 2009 n'est pas précisé, celui fixé pour 2007 demeure inchangé à 2,2 % du PIB, si l'on inclut les régimes de retraite par capitalisation relevant du deuxième pilier dans le secteur des administrations publiques. Si l'on exclut ces régimes de retraite, l'objectif de déficit s'accroît par rapport à la mise à jour précédente, de 3,9 % à 4,1 % du PIB, en raison du coût de la réforme des retraites désormais estimé à 1,9 % du PIB. Le solde primaire (régimes de retraite par capitalisation relevant du deuxième pilier compris dans le secteur des administrations publiques) devrait s'améliorer, de -0,3 % du PIB en 2005 à 0,6 % en 2008. Cet ajustement, lent, repose principalement sur une évolution favorable des recettes en 2006 et sur des compressions de dépenses en 2007 et 2008. Par rapport au programme précédent, la nouvelle mise à jour fixe un objectif de déficit plus ambitieux pour 2006, grâce au report des bons résultats obtenus en 2005 du côté des recettes, mais prévoit un effort d'ajustement moindre les années suivantes et reporte à 2007 et 2008 les réformes touchant les dépenses.

23. Sur la période de programmation, le solde structurel (solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires), calculé par les services de la Commission en appliquant la méthode commune aux informations du programme, devrait s'améliorer de 0,25 % du PIB par an en moyenne. Le programme fixe comme objectif budgétaire à moyen terme de parvenir à un déficit structurel de -1,0 % du PIB, qu'il ne compte pas atteindre durant la période couverte par le programme. Cet objectif à moyen terme étant plus ambitieux que le minimum prescrit (à savoir un déficit d'environ -1½ % du PIB), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif. Il reflète le ratio d'endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme.

24. Les résultats budgétaires pourraient être inférieurs à ce qui est projeté dans le programme. Même si les projections peuvent paraître prudentes si l'on se fonde sur les antécédents de dépassement des objectifs budgétaires fixés dans les programmes précédents, plusieurs facteurs pèsent sur l'ajustement programmé. Les hypothèses relatives à l'élasticité des recettes fiscales semblent plutôt optimistes, en particulier pour 2006; il en va de même pour l'hypothèse de croissance concernant la dernière année du programme (2008). Dans la situation politique actuelle, les mineurs se sont vu accorder des droits à pension spéciaux, ce qui a incité d'autres groupes sociaux à demander des régimes particuliers, mettant ainsi en péril la réforme des retraites de 1999. Au vu de la situation issue des élections de l'automne 2005, les projections budgétaires sont également exposées à un risque plus général de nature politique. Le plafond nominal quadriennal de 30 milliards de PLN pour le budget de l'État, mentionné dans le programme de convergence, ne semble pas suffisant pour éliminer la cause des déficits élevés en Pologne, à savoir la progression trop rapide des dépenses publiques. Il serait donc utile de prendre des mesures budgétaires supplémentaires ou différentes pour maîtriser l'accroissement des dépenses publiques.

25. Le programme ne suit pas la trajectoire de réduction du déficit définie par le Conseil dans sa recommandation au titre de l'article 104, paragraphe 7. Même en termes nominaux, l'orientation budgétaire du programme ne semble pas aller dans le sens d'une correction du déficit excessif dans le délai imparti par le Conseil. Les risques évoqués confortent cette conclusion. Les objectifs de déficit pour 2005 et 2006, qui sont inférieurs à ceux de la version précédente du programme, correspondent aux objectifs nominaux fixés par le Conseil dans sa recommandation du 5 juillet 2004 grâce à une exécution du budget 2005 meilleure que prévu et à des effets de report sur 2006. Il s'avère toutefois difficile de comparer les objectifs du fait des modifications apportées à la méthodologie des comptes nationaux et des révisions de données. Pour 2007, qui constitue une année déterminante, le programme table sur une réduction du déficit à 2,2 % du PIB. Cependant, si l'on exclut du secteur des administrations publiques les régimes de retraite par capitalisation relevant du deuxième pilier, conformément à la décision d'Eurostat du 2 mars 2004, le déficit pour 2007 est estimé à 4,1 % du PIB. Un ajustement supplémentaire considérable sera nécessaire pour mettre fin à la situation de déficit excessif dans les délais impartis.

26. Entre 2005 et 2008, la dette publique devrait se creuser de 3¼ points de pourcentage du PIB pour s'établir à 45½ % du PIB en 2008, soit un niveau nettement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB. Un important ajustement stock-flux, induisant un gonflement de la dette, devrait compenser les effets de l'excédent primaire et d'un effet d'entraînement positif (en d'autres termes, la contribution négative du taux d'intérêt implicite est compensée par la croissance soutenue du PIB nominal).

27. Les mesures envisagées dans le domaine des finances publiques sont globalement compatibles avec les grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. Toutefois, les mesures proposées ne sont pas suffisantes pour mettre rapidement fin à la situation de déficit excessif en 2007.

28. Le programme national de réformes de la Pologne, qui a été présenté le 5 janvier 2006 dans le contexte de la stratégie révisée de Lisbonne pour la croissance et l’emploi, met l’accent sur les défis suivants, qui ont des implications importantes pour les finances publiques: assainir les finances publiques compte tenu de l'ampleur des déficits, améliorer les infrastructures insuffisamment développées et réduire les charges qui pèsent sur le travail afin de faire baisser le taux de chômage élevé. Toutefois, les implications budgétaires des actions annoncées dans le programme national de réformes ne sont pas reprises dans les projections budgétaires du programme de convergence. Parmi les mesures de finances publiques comprises dans le programme national de réformes, le programme de convergence mentionne le plafonnement du déficit et la planification budgétaire pluriannuelle.

29. En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, les coûts budgétaires attendus du vieillissement démographique ne semblent pas représenter un risque important pour la Pologne. En effet, la dette est actuellement inférieure à la valeur de référence de 60 % et devrait le rester, à condition que le pays parvienne à concrétiser les économies devant découler de la mise en œuvre intégrale de la réforme des retraites de 1999. Cependant, les mesures récemment adoptées par le gouvernement en vue d'exclure certains groupes spécifiques de travailleurs du régime de retraites réformé pourraient affaiblir les effets de la réforme à long terme, notamment si le gouvernement accorde de nouvelles dispenses. La réalisation des engagements hors bilan et l'ampleur actuelle du déficit structurel pourraient se solder par une hausse du ratio de la dette au PIB plus rapide que prévu à moyen terme. Une application rigoureuse de l’assainissement des finances publiques envisagé à moyen terme permettrait de réduire les risques pesant sur leur viabilité à long terme[8].

À la lumière de l'évaluation ci-dessus, le Conseil constate que le programme de convergence n'envisage pas de mettre fin à la situation de déficit excessif en 2007, contrairement à sa recommandation du 5 juillet 2004, et que la Commission entend recommander l'adoption de nouvelles mesures au titre de la procédure concernant les déficits excessifs, conformément au pacte de stabilité et de croissance. Dans l'intervalle, la Pologne devrait:

- renforcer l'ajustement en 2006, notamment en affectant tout dépassement des recettes inscrites au budget ou toute sous-exécution des dépenses inscrites au budget à la réduction du déficit;

- améliorer la viabilité à long terme de son régime de retraite réformé;

- renforcer le cadre institutionnel de ses finances publiques en introduisant des règles de dépenses à moyen terme.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires 1

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB réel (variation en %) | PC janv. 2006 | 5,3 | 3,3 | 4,3 | 4,6 | 5,0 |

COM nov. 2005 | 5,3 | 3,4 | 4,3 | 4,5 | n.d. |

PC déc. 2004 | 5,7 | 5,0 | 4,8 | 5,6 | n.d. |

Inflation IPCH (%) | PC janv. 2006 | 3,6 | 2,2 | 1,5 | 2,2 | 2,5 |

COM nov. 2005 | 3,6 | 2,2 | 2,3 | 2,5 | n.d. |

PC déc. 2004 | 3,5 | 3 | 2,7 | 2,5 | n.d. |

Écart de production (% du PIB potentiel) | PC janv. 20062 | 0,4 | 0,1 | 0,3 | 0,3 | 0,6 |

COM nov. 20055 | 0,4 | 0,2 | 0,4 | 0,6 | n.d. |

PC déc. 20042 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB) | PC janv. 2006 | -3,8 | -2,9 | -2,6 | -2,2 | -1,9 |

COM nov. 2005 | -3,9 | -3,6 | -3,6 | -3,4 | n.d. |

PC déc. 2004 | -5,4 | -3,9 | -3,2 | -2,2 | n.d. |

Solde primaire (% du PIB) | PC janv. 2006 | -1,2 | -0,3 | -0,2 | 0,3 | 0,6 |

COM nov. 2005 | -1,2 | -1,0 | -1,1 | -1,0 | n.d. |

PC déc. 2004 | -2,6 | -1,3 | -0,5 | 0,4 | n.d. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles et solde structurel3 (% du PIB) | PC janv. 2006 | -4,1 | -2,9 | -2,7 | -2,3 | -2,1 |

COM nov. 20054 | -4,1 | -3,7 | -3,7 | -3,6 | n.d. |

PC déc. 2004 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Dette publique brute (% du PIB) | PC janv. 2006 | 41,9 | 42,5 | 45,0 | 45,3 | 45,4 |

COM nov. 2005 | 43,6 | 46,3 | 47,0 | 47,3 | n.d. |

PC déc. 2004 | 45,9 | 47,6 | 48,0 | 47,3 | n.d. |

Remarques: 1 Les projections budgétaires ne tiennent pas compte de la décision d'Eurostat du 2 mars 2004 sur le classement des régimes de pension avec constitution de réserves qui doit être appliquée d’ici la notification du printemps 2007. Si l’on tient compte de cette décision, le solde budgétaire des administrations publiques selon le programme actualisé serait de -5,6 % du PIB en 2004, -4,7 % en 2005, -4,6 % en 2006, -4,1 % en 2007 et -3,7 % en 2008, tandis que la dette publique brute s'élèverait à 45,9 % du PIB en 2004, 47,9 % en 2005, 51,2 % en 2006, 52,1 % en 2007 et 52,6 % en 2008. 2 Calculs des services de la Commission effectués sur la base des données fournies dans le programme. 3 Le solde corrigé des variations conjoncturelles et le solde structurel sont identiques, car les mesures exceptionnelles et temporaires extraites du programme sont insignifiantes (0,0 4% du PIB en 2005, effet de réduction du déficit). 4 Les prévisions des services de la Commission ne comprennent pas de mesures exceptionnelles ou temporaires. 5 Sur la base d’une croissance potentielle estimée à 3,3 %, 3,6 %, 4,2 % et 4,5 % respectivement pour la période 2004-2007. Source: programme de convergence (PC); prévisions économiques de l'automne 2005 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent sur le site:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et […] lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» approuvées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.

[3] Il fournit toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives prescrites par ce code, mais omet les données sur l'emploi par heures travaillées et la productivité de la main-d'œuvre mesurée en PIB par heures travaillées. Les données relatives aux dépenses des administrations publiques par fonction manquent également pour 2008. Les écarts entre les liquidités et les montants dus ainsi que l'accumulation nette d'actifs financiers font défaut, de même que le total des recettes et des dépenses au tableau 7 (viabilité à long terme).

[4] Définition PDE, ensemble des régimes de retraite classés dans le secteur des administrations publiques, données révisées.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent sur le site: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[6] Définition PDE, ensemble des régimes de retraite classés dans le secteur des administrations publiques, données révisées.

[7] Il fournit toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives prescrites par ce code, mais omet les données sur l'emploi par heures travaillées et la productivité de la main-d'œuvre mesurée en PIB par heures travaillées. Les données relatives aux dépenses des administrations publiques par fonction manquent également pour 2008. Les écarts entre les liquidités et les montants dus ainsi que l'accumulation nette d'actifs financiers font défaut, de même que le total des recettes et des dépenses au tableau 7 (viabilité à long terme).

[8] Pour plus de précisions concernant la viabilité à long terme, on se reportera à l’évaluation technique du programme réalisée par les services de la Commission

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm)