FR    FR  
 COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 20.10.2011 
SEC(2011) 1154 final/2 
  
CORRIGENDUM: 
Annule et remplace le document SEC( 2011) 1154 final du 12 octobre 2011 
Concerne les versions FR/E N/DE (page de couverture) 
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION 
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT 
La politique agricole commune à l'horizon 2020 
{COM(2011) 625 final} 
{COM(2011) 626 final} 
{COM(2011) 627 final} 
{COM(2011) 628 final} 
{COM(2011) 629 final} 
{SEC(2011) 1153 final}  
 
FR 2   FR L'agriculture se trouve actuellement à la croisé e des chemins et au cen tre de l'attention et 
il en va de même pour le sect eur agricole de l'Union europ éenne, assorti de sa politique 
agricole commune (PAC). Les défis, les in cidences et les moye ns de résoudre les 
problèmes ne sont pas les mêmes tout autour de la planète, mais on assiste néanmoins à 
l'émergence d'un thème commun: la durabilité, que l'on retrouve au cœur de toutes les 
solutions. Pour cette raison, il convient que la future PAC ait pour objectif premier la 
mise en place d'une compétitivité durable permettant au secteur de la production alimentaire d'être économiquement viable, c ouplée à une gestion durable des ressources 
terrestres naturelles de l'UE. 
Les réformes précédentes de la PAC étaient mues principalement par la nécessité de 
répondre aux défis essentiellement endogènes à l'agriculture, allant de la gestion 
d'excédents considérables à la négociation d'accords commerciaux en passant par les crises de sécurité des aliments. Ces réformes ont servi l'UE à la fois sur le marché intérieur et sur le plan  international. Or, la plupart des défis auxquels l'agriculture de l'UE 
doit faire face aujourd'hui sont influencés par des facteurs qui échappent au contrôle du 
secteur agricole et, par conséquent, nécessi tent une réponse politique beaucoup plus 
large. 
La future PAC ne devra donc plus être une po litique traitant l'activité d'un petit segment, 
bien qu'essentiel, de l'économie de l'UE, ma is une politique qui produira des effets sur 
plus de la moitié du territoire de l'Union et  sur l'ensemble des consommateurs européens, 
et revêtira une importance stra tégique pour la sécurité de l'approvisionnement alimentaire 
et la sécurité des aliments, l'environnement , le changement climatique et l’équilibre 
territorial. Ainsi, la PAC pourra davantage contribuer à la stra tégie Europe 2020. Les 
effets de ce changement stratégique sont  examinés dans le présent rapport.  
1. D
EFINITION DU PROBLEME  
Au cours des deux dernières décennies, la PAC a fait l'objet d'une réforme en profondeur 
reflétant les évolutions de la société et de ses préoccupations en ce qui concerne 
notamment l'environnement, la qua lité et l'innocuité des produ its alimentaires, l'équilibre 
territorial, ainsi que les besoins changeants  de l'économie de l'UE. Grâce à ce processus 
de réforme, la PAC constitue aujourd'hui le cadre général permettant de relever les défis qui se posent à l'agriculture et au développe ment rural sur l'ense mble du territoire de 
l'Union du point de vue de la compétitivité et de la durabilité. Ce cadre prend la forme de 
deux piliers complémentaires
1. 
Le pilier I inclut les instrume nts relatifs au fonctionnement de s marchés agricoles et de la 
chaîne d'approvisionnement alimentair e [règlement (CE) n° 1234/2007 de la 
Commission] et aux paieme nts directs [règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil] 
subordonnés aux exigences réglementaires en matière de gestion et aux bonnes 
conditions agricoles et environnementales2. Combinées, ces mesures assurent un soutien 
                                                 
1 Pour en savoir plus sur les caractéristiques des instruments de la PAC et leur évolution, voir la 
série de courts exposés de la DG AGRI sur le sujet: 
http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/perspec/app-briefs/index_en.htm.  
2 Comme défini aux annexes I et II du règlement (CE) n° 73/2009. 
 
FR 3   FR fondamental aux agriculteurs de l'UE en créant la base  nécessaire au maintien de 
pratiques durables dans toute l'Union. Les me sures du pilier I sont obligatoires pour les 
États membres et, à quelques très rares exce ptions près, ne font pas l'objet d'un 
cofinancement. Ainsi, l'application d'une politique commune au sein du marché unique, 
dans le cadre d'un système intégré de gest ion et de contrôle (SIGC), est garantie. 
Le pilier II relatif à la politique de déve loppement rural [règle ment (CE) n° 1698/2005 du 
Conseil] inclut des mesures visant à amélio rer la compétitivité du secteur agricole en 
fournissant des biens publics environnement aux spécifiques et en favorisant la 
diversification des activités économ iques et la qualité de vie dans les zones rurales. Ces 
mesures sont essentiellement volontaires, de na ture contractuelle, cofinancées et mises en 
œuvre dans un cadre stratégique qui assure le lien entre les actions entreprises et les 
besoins européens, nation aux, régionaux et locaux. 
Le cadre susmentionné a permis de relever les défis rencontrés par l' agriculture de l'UE 
au cours des deux dernières décennies. Tout efois, pour que la politique menée reste 
pertinente, le cadre dans lequel elle s'in scrit doit permettre de répondre également aux 
défis majeurs que l'agriculture de l'Union es t susceptible d'affronter au cours des dix 
prochaines années, à savoir les pressions qui s'exerceront dans les domaines de 
l'économie, de l'environnement et du cha ngement climatique, ainsi que les aspects 
territoriaux de la politique. 
Sur le plan économique, l'agriculture fait f ace aujourd'hui à une détérioration mondiale 
des termes de l'échange, une tendance qui s'est accentuée particulièrement au cours des dernières années. Au cours de la période 2004-2010, le niveau moyen des prix agricoles 
mondiaux a augmenté de 50 % par rapport au niveau enregistré pour la période 1986-2003; en comparaison, les prix de l'énergi e ont augmenté de 220 % et les prix des 
engrais de 150 %, alors qu'étai t observé dans le même temps le plus haut degré de 
volatilité des trente dernières années. 
Des prix stables plus élevés pourraient envoy er des signaux clairs du marché vers le 
secteur. Toutefois, la forte vol atilité, le ralentissement de la  croissance de la productivité 
des facteurs (terres, énergie, engrais, travai l), la répercussion inégale et asymétrique des 
variations de prix dans la chaîne d'approvisi onnement alimentaire et la part déclinante de 
l'agriculture dans la valeur ajoutée de la chaîne devraient exercer des pressions 
supplémentaires sur la rentabilité des ex ploitations de l'UE, et nécessiter des 
investissements substantiels dans des méthode s plus productives permettant au secteur de 
s'adapter de manière durable. 
Sur le plan environnemental, le s principaux facteurs ayant un e incidence sur la durabilité 
environnementale de l'agricultu re sont liés à l'intensific ation de la production dans 
certaines zones et à l'abandon et à la mauvais e gestion des terres dans d'autres, ainsi qu'à 
la modification des modes d'utilisation des terres et des pratiques agricoles et forestières. La PAC joue un rôle important dans le maintien d'une agriculture durable dans 
l'ensemble du territoire de l'Union européenne et dans la promotion de pratiques respectueuses de l'environnement et du climat. 
La durabilité environnementale de l'agricult ure est liée aux choix des agriculteurs qui 
décident de ce qu'ils produisent et de la façon dont ils le produisent , alors que les prix du 
marché ne reflètent pas les effets externes i nhérents à la production agricole et, dans de 
 
FR 4   FR nombreux cas, la fourniture de biens public s environnementaux est insuffisante. Cet 
aspect est particulièrement important dans la  mesure où l'agriculture moderne exerce de 
multiples pressions sur l'environnement. En revanche, certains modes et pratiques 
agricoles, tels que l'él evage extensif et les systèmes mixt es, les systèmes traditionnels de 
culture permanente ou l’agriculture biologique, ont des effets particulièrement positifs en ce qui concerne les objectifs fi xés en matière et de climat. 
La PAC doit répondre à ces défis en assurant une meilleure coordinatio n de ses objectifs 
avec les autres politiques de l'UE et en adapta nt ses mesures en conséquence. La stratégie 
en faveur de la biodiversité de l’UE à l’ho rizon 2020 prévoit d'intégrer encore davantage 
la biodiversité dans des secteurs clés, tels que l'agriculture et la sylviculture afin de répondre au grand objectif que s'est ambitieus ement fixé l'Union. La stratégie Europe 
2020 établit la réduction des gaz à effet de serre comme l'un des cinq objectifs principaux 
de l'UE. Dans le paquet «Climat et énergie », l'Union s'est également engagée à accroître 
l'utilisation des énergies renouvelables afin  que celles-ci représentent 20 % de la 
consommation totale finale d’énergie de l’UE en 2020. 
Enfin, en ce qui concerne les défis sociaux, le  secteur primaire repr ésente encore 4,9 % 
de la valeur ajoutée (le pourcen tage est supérieur si l’indust rie alimentaire qui y est liée 
est prise en considérat ion) et 15,7 % de l’emploi dans les zones à prédominance rurale. 
C'est dans ce contexte que le rôle de l'ag riculture peut se révéler particulièrement 
important, non seulement directement, mais aussi indirectement, par la génération 
d'activités économiques complémentaires comportant d'importants effets multiplicateurs, tout particulièrement en ce qui  concerne les secteurs de la  transformation de produits 
alimentaires, de l'hôtellerie et de la restaura tion, et du commerce. Ces secteurs sont à leur 
tour étroitement liés avec le reste de l’économ ie rurale, contribuant ainsi notamment à la 
survie des zones rurales éloignées, lesquell es ont un accès très limité aux services 
généraux tels que les établissements scolaires, les soins de santé prim aires et les services 
bancaires. 
1.1. La valeur ajoutée apportée par l'Union à la PAC 
La valeur ajoutée de la PAC réside dans sa capacité à: 
– répondre de manière efficace aux objectifs transn ationaux et aux défis transfrontaliers, 
tels que l’atténuation du changement climati que et l'amélioration de la biodiversité, 
ainsi que le renforcement de la cohésion économique et soci ale, le développement du 
marché unique et la réalisat ion de la politique commerci ale de l'UE, au moyen d’un 
ensemble commun de règles, principes et objectifs; 
– assurer une utilisation plus  efficace des ressources budgétaires des États membres au 
regard de la coexistence de politiques na tionales (ainsi, par rapport à une politique 
commune unique, la mise en œuvre de 27 politiques différentes aurait été plus 
coûteuse et certainement moins efficace, imp liquant la mise en place de différents 
niveaux d'intervention, ce qui soulève un risque majeur de distorsion de la 
concurrence); 
– aider à développer une agriculture europée nne compétitive et équilibrée d'un point de 
vue territorial et environnemental, qui contribue positivement à la compétitivité de la chaîne d'approvisionnement alimentaire de  l’Union européenne et aux échanges 
 
FR 5   FR commerciaux, et renforce la cohésion des z ones rurales en encourageant des initiatives 
en faveur de la croissance économi que et sociale de ces dernières. 
2. LES PRINCIPAUX OBJECTIFS STRATE GIQUES DE LA REFORME DE LA PAC 
Pour que la PAC puisse relever les défis éc onomiques, environnementaux, climatiques et 
territoriaux, il est néce ssaire d'adapter son cadre actu el selon les lignes suivantes: 
1) orienter les mesures de la PAC vers l'augmentation de la productivité et de la 
compétitivité du secteur agricole:  
- en améliorant le fonctionnement du système de conseil et la mise en 
réseau (des agriculteurs, des conseill ers, des chercheurs , des exploitants du 
secteur alimentaire, des consommateurs,  etc.) permettant la création et la 
diffusion de connaissances, et en fa vorisant des approches innovantes en 
ce qui concerne l'octroi des financemen ts pour des projets liés aux mesures 
de développement rural 
- en encourageant une action commune en faveur de la concurrence chez les 
agriculteurs afin de favoriser l'utilisation efficace des ressources, le développement des produits et leur commercialisation 
- en incitant les agriculteurs à utiliser  des instruments de gestion des risques 
et des stratégies de  prévention actives 
2) améliorer les performances de la PA C en ce qui concerne la protection de 
l'environnement et la lutte cont re le changement climatique: 
- en augmentant le nombre de zones agricoles qui suivent des pratiques 
agricoles bénéfiques du point de vue de la protection de l'environnement et 
de la lutte contre le changement cl imatique, et en encourageant l'adoption 
de mesures agroenvironnementales plus  avancées par les États membres et 
les agriculteurs; 
3) améliorer l’efficacité et l’efficience de la politique: 
- en rééquilibrant les paiements dir ects de soutien afin de mieux tenir 
compte de l’objectif de soutien au revenu et de la performance environnementale 
- en réduisant les écarts en ce qui concerne les niveaux des paiements 
directs de soutien entre les États membres et les agriculteurs. 
3. O
PTIONS STRATEGIQUES  
À la suite d’un large débat public et de prises de positions de la part des institutions de 
l'UE elles-mêmes et de certains États memb res, trois scénarios cohérents (adaptation, 
intégration et recentrage) ont ét é formulés de manière à alimen ter le processus de prise de 
décision. Ces scénarios étudient toutes les é volutions stratégiques envisageables selon 
 
FR 6   FR une approche holistique, examinant également les interactions et les synergies 
potentielles entre les grandes lignes de l'act ion à mener; chaque élément est ensuite 
évalué de façon individuelle dans des annexes spécifiques. 
• Le scénario relatif à l'adaptation prévoit d'ad apter la PAC dans une mesure limitée, en 
mettant l'accent sur les éléments dont le f onctionnement est satisfaisant dans la 
réglementation en vigueur et en traitant le s principales faiblesses du cadre stratégique 
actuel, sans apporter de modificatio ns fondamentales à la politique. 
• Le scénario relatif à l'intégration vise à ce que le so utien apporté par la PAC cible 
davantage les objectifs à atteindre, en particulier par une meilleure intégration des 
contributions de différents éléments stra tégiques, ce qui comprend l'introduction de 
nouveaux éléments dans le cadre politique, ainsi que des changements importants de 
la structure de la politique. 
• Le scénario relatif au recentrage restrein t le champ d'intervention de la PAC aux 
aspects liés à la protection de  l'environnement et à la lu tte contre le changement 
climatique et se fonde sur l'hypothèse selo n laquelle la capacité  de production peut 
être maintenue sans aide si l'on se fie aux signaux du marché, et l’objectif visant à 
contribuer à la vitalité des zones rurales et à l'équilibre territorial serait alors atteint par 
les autres politiques de l'Union. 
Ces scénarios constituent des approches transv ersales et traitent chacun les trois grands 
objectifs stratégiques de la future PAC, décr its à la section précéde nte. Toutefois, ces 
scénarios n'accordent pas la même importance au x trois objectifs et sont fondés, dans une 
certaine mesure, sur des approches différent es en ce qui conc erne la nécessité 
d'intervenir. 
Ce faisant, ces scénarios abordent également de  différentes façons le risque essentiel qui 
résulte de l’absence d’intervention, les défa illances du marché et le risque découlant 
d'une intervention mal ciblée ou d'un échec de  la politique. Ce de rnier risque est à 
l'origine du rejet des autres scénarios prés entés lors de la consultation publique. 
En ce qui concerne l’analyse des effets de ces  scénarios, la référence est le scénario du 
statu quo, qui ne traite pas les insuffisances re censées dans la définition des problèmes, et 
le scénario opposé prévoyant une  absence totale de politiq ue, qui devrait donner lieu à 
d’importants problèmes en matière  de revenus et d'environnement3. 
Les scénarios sont présentés sur la base des changements qu'ils impliquent dans les trois 
principaux axes d’intervention, à savoir le s mesures de marché [règlement (CE) 
n° 1234/2007 du Conseil], les paiements direct s [règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil] 
et la politique de développement rural [règlement (CE) n° 1698/2005du Conseil]. 
Tableau 1: Aperçu des principales options st ratégiques par scénar io et par instrument  
 Instruments de 
marché Paiements directs 
[Règlement (CE) Développement rural 
[Règlement (CE) 
                                                 
3 http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/scenar2020ii/index_en.htm 
 
FR 7   FR [Règlement (CE) 
n° 1234/2007 du 
Conseil]  n° 73/2009 du Conseil]  n° 1698/2005 du Conseil]  
Adaptation: 
Mettre l'accent 
sur les réalisations de la PAC et remédier aux principales 
lacunes
 Rationalisation et simplification des 
instruments existants 
Amélioration de la 
coopération au niveau des agriculteurs dans 
le respect des règles 
de concurrence
 Redistribution; 
renforcement de la 
conditionnalité  Hausse modérée du budget; 
utilisé pour la 
compétitivité/l’innovation ou l'environnement
 
Intégration: 
Faire en sorte que 
la PAC cible mieux ses objectifs
 Rationalisation et simplification des instruments existants 
Améliorer la chaîne 
alimentaire et renforcer le pouvoir 
de négociation des 
agriculteurs (3 sous-options)
 Redistribution; nouvelle structure des paiements directs; «écologisation»
 
Renforcement de la conditionnalité; plafonnement; régime 
des petits exploitants 
agricoles; régime des jeunes agriculteurs
 Redistribution entre États membres 
Innovation, lutte contre le 
changement climatique et protection de l’environnement comme 
principes directeurs; 
Ciblage stratégique renforcé 
et cadre stratégique commun avec d’autres fonds
 
Recentrage: 
Limiter la portée 
des interventions 
de la PAC aux 
aspects environnementaux
 Supprimé  Supprimé progressivement
 Financement substantiellement augmenté; accent mis sur la lutte contre 
le changement climatique et 
la protection de l'environnement
 
 
4. ÉVALUATION DE L 'INCIDENCE DES DIFFERENTES OPTIONS STRATEGIQUES  
Le scénario prévoyant l' adaptation  suppose de continuer à respecter les principes 
fondamentaux du cadre stratégique  actuel fondé sur les attent es du marché. Ce scénario 
devrait permettre aux agriculteurs, guidés pa r les signaux du marché, de faire un meilleur 
usage des instruments disponibles pour amé liorer leur compétitiv ité, tandis que les 
paiements directs redistribués entre les États membres les protégeraient des fluctuations 
excessives de revenus d'une manière plus effi cace et plus équitable dans l'ensemble de 
l'UE. La redistribution des paiements dire cts au sein des États membres (modèle 
régional) permettrait de mettre en place un s outien plus important pour un nombre accru 
de zones agricoles respectueuses de l'envi ronnement et de limiter l'abandon des terres, 
mais la hausse de la pression économique  serait susceptible de conduire à une 
intensification de la production dans les ré gions les plus fertiles. Les mesures de 
développement rural continuera ient à traiter les questions plus larges inhérentes au 
 
FR 8   FR monde rural, mais le rôle de l'agriculture dans l'économie, l'emploi et la croissance ou 
dans les zones rurales se trouverait amoindri. 
Le scénario relatif à l' intégration  propose un cadre stratégique renforcé axé sur le 
soutien à la compétitivité, au développement durable et à l’innovation dans le secteur et visant à réunir les conditions permettant aux agriculteurs, à titre individuel ou de manière 
collective, de faire face a ux défis économiques et environnementaux à venir. Les 
paiements directs assureraient un revenu st able, ce qui permettrait non seulement une 
redistribution plus équilibrée, plus efficace et  plus équitable mais également un ciblage 
actif de certains bénéficiaires (petits exploitants, agriculteu rs des régions soumises à des 
contraintes naturelles, sect eurs à risque, nouveaux entrants, etc.). Une composante 
écologique favoriserait également certaines  pratiques de base respectueuses de 
l'environnement dans l'ensemble de l'Union européenne, en ciblan t principalement les 
exploitations, souvent les plus compétitives, qu i se sont écartées de ces pratiques, ainsi 
que celles qui envisagent de les abandonner en raison  des pressions économiques 
actuelles. 
Dans le scénario de recentrage , la suppression progressive  des paiements directs se 
traduirait par une forte restructuration du secteur et par l'expansion et la multiplication 
d'exploitations à forte intensité de capital. L'intensification de la production dans les 
régions les plus fertiles et l' abandon des terres dans les z ones moins avantagées auraient 
des conséquences négatives sur l'environneme nt. Recentrer la politique sur les mesures 
environnementales liées au développement rural permettrait de résoudre ces problèmes, mais ne contribuerait pas à re nforcer la durabilité de l’agri culture dans l’ensemble de 
l’UE. La suppression progressive des paiement s directs entraînerait  la faillite de 
nombreuses exploitations agri coles et exercerait une pression supplémentaire quant à la 
viabilité des zones rurales avec une hausse du chômage et des migrations. 
4.1. Charge administrative  
Certaines composantes d'un nouveau modèle  de paiements directs, telles que le 
plafonnement, la définition d'«agriculteur s actifs» et l'«écologisation», pourraient 
potentiellement se révéler contraignantes  du fait qu’elles comportent des exigences 
supplémentaires en matière de contrôle. Par ailleurs, le régime des petits exploitants agricoles permettrait de réduire les exigence s administratives liées à la demande et à 
l'octroi de paiements directs pour ce qui est de ces bénéficiaires. 
Actuellement, certaines actions agroenvir onnementales prévues dans le cadre d'un 
soutien spécifique par le pilier  I et par la politique de déve loppement rural se recoupent et 
la suppression de ces doublons  ainsi que la mise en place d'une solution uniforme pour 
les aides couplées conduirait à une simplification. Toutefois,  la mise en place d’un 
éventuel processus d’approbation par la Comm ission pourrait être plus contraignante, 
principalement pour les se rvices de la Commission. 
Améliorer le ciblage des paieme nts en faveur des agriculteurs actifs exigerait une mise au 
point très précise des défin itions en coopération avec les Ét ats membres et l'intégration 
des critères de sélection au niveau de l' État membre dans le registre SIGC. Cette 
démarche peut nécessiter un effort administra tif considérable pour les États membres et 
certainement pour les agriculteurs qui devront apporter la preuve  de leur admissibilité, en 
 
FR 9   FR fournissant des informations dé taillées complémentaires et probablement en joignant des 
pièces justificatives à leur demande. 
4.2. Dimension internationale 
Les réformes successives de la PAC ont diminué sensiblement les effets de distorsion 
induits par cette politique sur les marchés in ternationaux. Tous les scénarios analysés 
devraient avoir une répercussion minime su r les marchés mondiaux (y compris sur les 
pays en développement). Cet état de fait est le résultat combiné des précédentes réformes 
de la PAC et de l'évolution pr ésente et attendue des prix mo ndiaux qui ont fait de l'UE un 
preneur de prix sur les marchés agricoles. 
4.3. Comparaison des options 
Les trois options visent à rendre l'agricultu re plus compétitive, plus durable et plus 
résistante dans des régions rurales dynamique s, et ainsi à mieux adapter la PAC à la 
stratégie Europe 2020, notamment au niveau de l'utilisation efficace des ressources. À 
cette fin, il sera essentiel d'améliorer la productivité agricole en favorisant la recherche et le transfert de connaissances et, d'une ma nière générale, en promouvant les approches 
collaboratives. En conséquence, l’innov ation, par l'intermédiaire notamment du 
partenariat européen d'innovatio n pour la productivité et le  développement durable de 
l'agriculture à venir, joue un rôle impor tant et constitue une condition préalable 
fondamentale pour les différentes options st ratégiques. Cet élément transversal est 
présent dans les trois options et n'est donc  pas intégré à la comparaison ci-dessous. 
Pour ce qui est du budget, l'option relative au recentrage  serait manifestement celle qui 
ferait peser le moins de pressions sur le budge t de l'UE, compte tenu de la suppression 
progressive des paiements directs. Cette option donne la priorité à l' orientation du secteur 
agricole vers le marché et, partant, à l'accélération de l'ajustement structurel des exploitations pour atteindre une plus gra nde rentabilité. Cette option exposerait 
également le secteur à des risques plus impor tants pour ce qui est de la stabilité du 
marché en l'absence de filets de sécurité appropriés et d'outils de gestion des risques, ainsi qu'au risque de diminution des dépens es en matière d’innovation en raison de la 
pression exercée sur le revenu agri cole. L’ajustement structurel  dans le cadre de l'option 
de recentrage aurait un coût social et environnemental significatif. Les revenus 
chuteraient de 25 % et la production se concen trerait dans les régions et les secteurs les 
plus rentables. 
Même si les dépenses consacrées à des mesures environnementales mieux ciblées dans le 
cadre du développement rural sont multipliées par deux, cet effort ne permettrait pas de 
réaliser une gestion durable des terres sur le territoire de l'UE, étant donné que la 
politique serait privée de l'effet de levier de s paiements directs associés aux exigences en 
matière de conditionnalité. En outre, les conséq uences sociales négatives, en particulier 
dans les zones et les secteurs  qui sont les plus dépendant s des paiements directs (par 
exemple, les grandes cultures et les exploitations laitières, les élevages extensifs bovins, 
ovins et caprins), seraient telles que l'util isation temporaire des mesures d'aide à la 
restructuration de l’axe n° 1 ne permettrait pas de compenser les pertes liées à la suppression progressive des paie ments directs. L’absence de mesures de l’axe 3 pourrait 
menacer le tissu rural, en particulier dans les économies rurales diversifiées, mettant en 
 
FR 10   FR danger l'équilibre territorial. Ces résultats ne sont pas nouveaux, mais font écho à des 
résultats similaires obtenus dans le s deux études prospectives Scenar 2020. 
À l'autre extrémité du spectre couvert, l'option prévoyant l' adaptation  est celle qui 
permettrait le mieux d'assurer la continuité de la politique avec des améliorations limitées 
mais tangibles tant sur le plan de la compétitivité de l'agriculture que sur le plan des performances environnementales, grâce à la redistribution des paiements directs, au 
renforcement de la conditionnalité, à la si mplification et à la rationalisation des 
instruments du marché et au soutien en fave ur des approches coopé ratives, ainsi qu'à la 
canalisation de ressources supplémentaire s dans les nouveaux défis relevant du 
développement rural. Le prin cipal élément nouveau dans l'option d'adaptation est le 
rééquilibrage des paiements directs entre et dans les États membres, pour lequel 
différentes options ont été analysées. La question est de savoir comment assurer une 
répartition plus équitable et une aide mieux ciblée conformément aux objectifs 
stratégiques, tout en évitant de s perturbations majeures. La co nvergence vers un taux plus 
uniforme serait particulièrement avanta geuse pour les États membres qui sont 
actuellement nettement en dessous de la moyenne de l'UE. 
L'évolution vers un modèle régional (avec l' inclusion des terres nues) permettrait de 
rééquilibrer l'aide entre les types d'exploi tation, notamment dans les États membres qui 
utilisent actuellement un modèle  historique, principalement en faveur des systèmes de 
production plus extensifs. En effet, les secteurs de l'élevage d'animaux pâturant sur l'exploitation, du vin et de l'horticulture bénéfi cieraient de cette redi stribution tandis que 
les grandes cultures, les exploitations mixtes et les exploitations laitières seraient perdantes. 
Il existe néanmoins des doutes sérieux qua nt à la question de savoir si l’option 
d'adaptation peut relever de manière approp riée les défis important s à venir en matière 
d’environnement et de lutte contre le chan gement climatique, et donc soutenir la 
durabilité de l’agriculture  elle-même à long terme. 
L'option relative à l' intégration  prend en considération la nécessité de rendre la PAC 
plus écologique avec la composan te «écologisation» des paiement s directs. Le défi est de 
savoir comment concevoir l'écologisation de ma nière à maximiser les avantages tant pour 
l'environnement que pour la lutte contre le  changement climatique et à garantir 
l’utilisation durable des ressources naturelles, sans porter atteinte à l'équilibre territorial 
dans l'ensemble de l'UE, ainsi qu'à la compétitivité à long terme du secteur, et sans compliquer indûment la ges tion des paiements directs. 
L'analyse montre qu'il est possible d'y parvenir  bien qu'une certaine charge administrative 
ne puisse être évitée. L'incidence négative qui en résulte sur les revenus reste modérée en 
moyenne (mais varie de manière significative entre les Ét ats membres, les régions et les 
systèmes d'exploitation); cette incidence né gative serait aggravée par l'adoption d'une 
mesure de diversification des cultures plus am bitieuse, mais se trouverait amoindrie dans 
le cas de dispositions plus avancées appl icables aux surfaces d'intérêt écologique en 
raison des effets sur le marché. 
La composante d'«écologisation» permettrait également de libérer des fonds dans le 
domaine du développement rural qui pourraie nt être utilisés pour des mesures plus 
avancées en faveur d'actions agroenvironneme ntales et axées sur le climat. L'effet 
 
FR 11   FR combiné des mesures environnementales et des mesures de soutien aux zones 
défavorisées dans les deux pi liers pourrait ainsi améliore r de façon significative la 
contribution de la PAC à la fourniture de  biens publics, mais au prix d’efforts 
administratifs supplémentaires nécessaires pour gérer une structure plus complexe et 
éviter que les actions ne soient menées en double. Pour autant qu'un équilibre soit trouvé dans la conception des mesures et leur mise en œuvre par les États membres, cette option 
préserve le mieux l'équilibre territorial en  veillant à la dura bilité à long terme de 
l'agriculture et des zones rurales. 
Une modification importante de la politique de développement rural est également 
prévue par l'option relative à l'intégration. Le  résultat escompté es t une politique plus 
efficace, qui donne des résultats en accord avec les priorités de la stratégie Europe 2020 
dans un cadre commun avec les au tres fonds de l’Union europé enne, pour autant que les 
possibilités soient bien utilis ées par les États membres et le s régions au niveau de la 
programmation et qu'une coordination plus étro ite avec les autres f onds ne supprime pas 
les synergies avec le pilier I. La répartition du soutien en faveur du développement rural 
refléterait également davantag e les objectifs stratégiques tout  en tenant compte de la 
répartition actuelle.  
Enfin, un meilleur ciblage de l’aide au moyen des différent es composantes des paiements 
directs (en particulier, le plafonnement, le régi me des petits exploita nts agricoles, et une 
meilleure définition des «agriculteurs actifs») peut contribuer à accroître l'efficacité en ce 
qui concerne le soutien au re venu et la fourniture de biens publics environnementaux. 
Pour ce qui est de la chaîne d'approvisionnement  alimentaire, il est n écessaire de trouver 
un équilibre entre améliorer le pouvoir de négociation des agriculteurs et garantir la compétitivité et les performances renfor cées de l'ensemble de la chaîne.  
L'option prévoyant l'intégration permettrait de maximiser la valeur ajoutée de l'UE
 en 
maintenant une agriculture durable dans l'ense mble de l'Union, en traitant d'importantes 
questions transnationales tell es que le changement climatique et en renforçant la 
solidarité entre les États membres; elle se rait ensuite suivie pa r l'option relative à 
l'adaptation, puis par celle prévoyant un recentrage.  
Pour ce qui est du rapport coût/efficacité, l'opt ion relative à l'intégr ation permettrait de 
faire le meilleur usage du budget en maximisa nt la valeur ajoutée de  l'UE. Par ailleurs, 
l'option prévoyant l'adaptation pèserait tout au tant sur le budget de l'UE sans la même 
ambition en matière de résultats, tandis que l'option relative au recentrage permettrait de 
réaliser des économies budgétaires, mais, dans  le même temps, réduirait de manière 
significative le champ d'application et la  valeur ajoutée de l’action de l’UE.  
Tableau 1: Comparaison des options par obj ectif, valeur ajoutée de l’UE et rapport 
coût/efficacité  
 Adaptation  Intégration  Recentrage  
Une production alimentaire viable ++ +++ + 
Une gestion durable des ressources 
naturelles et des mesures en faveur du climat + +++ ++ 
 
FR 12   FR Un développement territorial 
équilibré ++ +++ + 
Valeur ajoutée de l'UE ++ +++ + 
Rapport coût/efficacité + ++ + 
Sur la base de la comparaison ci-dessus, l'option privilégiée est l'option prévoyant 
l'intégration, suivie par l'option d'adaptation et, enfin, par l’option relative au recentrage. 
Cette analyse coïncide avec les préférences exprimées lors de la consultation publique (voir l’annexe 9). Alors que l'option d'adaptatio n peut ne pas être suffisamment ciblée et 
l'option relative au recentrage trop risquée, l'option prévoyant l'intégration semble trouver 
le juste équilibre en orientan t progressivement la PAC vers les objectifs de la stratégie 
Europe 2020, équilibre qui devra également être trouvé pour la mise en œuvre des différents éléments. 
5. S
UIVI ET EVALUATION DES COUTS , DES AVANTAGES ET DE LA REALISATION DES 
EFFETS SOUHAITES  
À l’avenir, il sera important de renforcer le suivi et l'évaluation de la PAC, y compris des 
nouveaux éléments de conception de la politique  introduits dans le pilier I, tels que 
l'écologisation. Le futur système de suivi et  d'évaluation applicable au développement 
rural devrait également mieux refléter l' approche stratégique renforcée avec des 
indicateurs communs fondés sur les objectifs et priorités, et faciliter l'usage de 
l'évaluation en tant qu'outil de gestion tout  au long de la période de programmation. 
En outre, le suivi et l'évaluation pour les deux piliers devraient êt re regroupés au sein 
d'un cadre commun afin de mesurer la performance de la PAC dans son ensemble dans le cadre de la stratégie Europe 2020. À cette fin, un processus es t en cours pour la mise au 
point d'un ensemble commun d'indicateurs li és aux objectifs stratégiques, composé:  
– d'indicateurs d'incidence lié s à des objectifs généraux; 
– d'indicateurs de résultats lié s à des objectifs spécifiques; 
– d'indicateurs de résultats liés aux dépenses au titre de différents instruments. 
En outre, afin de remédier au manque de données disponibles, pa r exemple en ce qui 
concerne les indicateurs de durab ilité, il est également envisagé de lancer un projet pilote 
mettant en œuvre un processus qui, en comb lant le manque de données relatives aux 
indicateurs au niveau de l'exploitation, pe rmettrait de mieux assurer le suivi et 
l'évaluation des réformes mises en œuvre.