TABLE DES MATIÈRES

1........... Préambule............................................................................................................... 6

2........... Un contexte actuel "malmené" qui justifie l'action de l'Union européenne 6

2.1........ La Politique Agricole Commune face à de nouveaux défis et des agriculteurs qui doivent répondre à toujours plus d'exigences.................................................................................................... 7

2.2........ Un contexte de concurrence accrue....................................................................... 7

2.3........ Une forte pression économique sur l'agriculture et l'agroalimentaire......................... 9

2.4........ Des attentes et des besoins en matière d'information sur les produits agricoles européens encore à satisfaire........................................................................................................................... 11

2.5........ La valeur ajoutée d'une politique de promotion au niveau européen....................... 11

2.5.1..... Une politique de promotion européenne qui s'inscrit dans les objectifs de croissance de la stratégie Europe 2020............................................................................................. 11

2.5.2..... Seule l'Union européenne a vocation à valoriser sur la qualité intrinsèque des produits agricoles européens et sur des thématiques transnationales......................................... 12

2.5.3..... Une politique de promotion dans la PAC.................................................... 13

3........... Quel bilan de l'actuelle politique européenne de promotion agricole ? 13

3.1........ Description de la politique de promotion agricole actuelle..................................... 13

3.2........ Une évaluation globalement positive de la politique actuelle de promotion européenne 15

3.3........ Le besoin d'une réforme...................................................................................... 16

3.3.1..... Le processus de réforme............................................................................ 16

3.3.2..... L'avis des parties prenantes........................................................................ 16

3.3.3..... Les problèmes soulevés par les études d'évaluation externe du régime......... 17

3.3.4..... Quels acteurs sont les plus touchés par ces problèmes ?.............................. 19

4........... Objectifs................................................................................................................ 20

4.1........ Une politique de promotion qui réponde aux objectifs de la PAC à l'horizon 2020 20

4.2........ Une politique de promotion pour renforcer la compétitivité de l'agriculture européenne 20

5........... Scénarios politiques....................................................................................... 21

5.1........ Le scénario de "statu quo" et ses impacts............................................................. 21

5.2........ Le scénario "suppression de la politique européenne de promotion agricole" et ses impacts 22

5.3........ Les scénarios alternatifs....................................................................................... 24

5.3.1..... La construction des scénarios de réforme................................................... 24

5.3.2..... Scénario "statu quo amélioré"..................................................................... 26

5.3.3..... Scénario "ciblé".......................................................................................... 27

5.3.4..... Scénario "exclusif pays tiers"...................................................................... 27

5.3.5..... Synthèse des différents scénarios................................................................ 27

6........... L'analyse des impacts des scénarios alternatifs........................... 29

6.1........ Scénario "statu quo amélioré".............................................................................. 29

6.1.1..... Impacts économiques................................................................................. 29

6.1.2..... Impacts sociaux......................................................................................... 30

6.1.3..... Impacts environnementaux......................................................................... 30

6.1.4..... Evaluation des charges administratives........................................................ 30

6.2........ Scénario "ciblé"................................................................................................... 31

6.2.1..... Impacts économiques................................................................................. 31

6.2.2..... Impacts sociaux......................................................................................... 34

6.2.3..... Impacts environnementaux......................................................................... 36

6.2.4..... Evaluation des charges administratives........................................................ 36

6.3........ Scénario "exclusif pays-tiers"............................................................................... 37

6.3.1..... Impacts économiques................................................................................. 37

6.3.2..... Impacts sociaux......................................................................................... 39

6.3.3..... Impacts environnementaux......................................................................... 39

6.3.4..... Evaluation des charges administratives........................................................ 40

6.4........ Dimension internationale...................................................................................... 40

6.5........ Evaluation du potentiel de simplification................................................................ 40

6.5.1..... Le potentiel de simplification des 3 scenarios de réforme............................. 40

6.5.2..... La simplification dans les modalités d'application du RIPPAE...................... 40

6.6........ Dimension budgétaire du RIPPAE....................................................................... 41

6.6.1..... Quel budget pour atteindre les objectifs de la manière la plus efficiente ?...... 41

6.6.2..... Analyse de la capacité d'absorption en cas d'augmentation du budget.......... 42

7........... Comparaison des scénarios à l'égard de leurs impacts et des objectifs de la réforme.................................................................................................................. 43

8........... Modalités pour le suivi et l'évaluation............................................... 44

8.1........ Indicateurs pour le suivi et l'évaluation des objectifs de la réforme......................... 44

8.2........ Suivi et évaluation des actions de la future politique de promotion......................... 46

GLOSSAIRE

AOP || Appellation d'Origine Protégée

IGP || Indication Géographique Protégée

OMC || Organisation Mondiale du Commerce

PAC || Politique Agricole Commune

PIB || Produit Intérieur Brut

PME || Petite et Moyenne Entreprise

RIPPAE || Régime d'Information et de Promotion en faveur des Produits Agricoles Européens

SMART || Spécifique, Mesurable, Réalisable, Réaliste et Délimité dans le temps

STG || Spécialité Traditionnelle Garantie

TFUE || Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne

UE || Union Européenne

USD || US Dollar

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DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

ANALYSE D'IMPACT

accompagnant le document

PROPOSITION DE REGLEMENT DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL

relatif à des actions d'information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché intérieur et dans les pays tiers

1. Préambule

Depuis 1999, la politique agricole commune (PAC) soutient les actions d'information et de promotion du secteur agricole et agroalimentaire européen sur le marché intérieur et les pays-tiers, au travers d'un régime horizontal d'information et de promotion en faveur des produits agricoles (RIPPAE). La dernière révision, en 2008, visait la simplification législative en fusionnant les règlements relatifs à la promotion sur le marché intérieur et dans les pays tiers.

Le processus de réforme a été engagé dans le courant de l'année 2011 avec l'adoption du Livre Vert sur la promotion et l'information en faveur des produits agricoles (COM(2011)436). Il a été accompagné d'une Communication (COM(2012)148) adoptée en mars 2012 indiquant les orientations politiques préliminaires basées sur les résultats du Livre vert et de l'évaluation externe de la politique actuelle, réalisée en 2011[1]. Le Parlement européen dans sa résolution en date du 20 novembre 2012 s'est félicité de la communication "sur la promotion et l'information en faveur des produits agricoles : une stratégie à forte valeur ajoutée européennes pour promouvoir les saveurs de l'Europe", qui doit constituer un pas en direction de la valorisation de la production européenne, tant entre européens qu'avec l'extérieur, et de l'augmentation de sa rentabilité[2].

Le présent rapport d'analyses d'impacts a été revu suite aux commentaires émis par le comité d'analyses d'impact[3]. Les modifications apportées portent essentiellement sur la description de la logique d'intervention de l'Union européenne pour la promotion des produits agricoles européens, ainsi que sur l'élaboration de scénarios de réforme.

2. Un contexte actuel "malmené" qui justifie l'action de l'Union européenne

La réforme en cours de PAC va faire porter davantage d'exigences sur les agriculteurs afin de garantir une production d'aliments sûrs, de haute qualité et respectueux de l'environnement. En outre, l'agriculture européenne doit devenir plus compétitive pour relever les nouveaux des défis auxquels elle est confrontée, notamment une concurrence accrue sur le marché mondial, et mieux servir la stratégie Europe 2020[4].

Dans un contexte de ressources budgétaires limitées, le budget de la PAC doit contribuer à cet effort de la façon la plus rentable. Cette section montre que pour accompagner la relance, le développement du commerce est une solution pour le secteur agricole. Cela nécessite, en complément de la réforme de la PAC, de rendre plus visibles les mérites des produits agricoles de l'Union européenne pour les consommateurs européens et des pays-tiers. Ce besoin ne peut être entièrement satisfait par les États membres ou la promotion privée, en particulier dans le contexte économique actuel, et justifie la mise en place d'une politique européenne de promotion en faveur des produits agricoles.

2.1. La Politique Agricole Commune face à de nouveaux défis et des agriculteurs qui doivent répondre à toujours plus d'exigences

Les défis que doit relever la PAC à l'horizon 2020 sont nombreux ; sur le plan économique, la volatilité des prix, le ralentissement de la croissance de la productivité des terres et la répercussion inégale et asymétrique des variations de prix dans la chaine d'approvisionnement alimentaire exercent une pression supplémentaire sur la rentabilité des exploitations européennes. Sur le plan environnemental et climatique, la PAC doit continuer à jouer un rôle important dans le maintien d'une agriculture durable et dans la promotion de pratiques respectueuses de l'environnement, et contribuer à la réduction des gaz à effet de serre. Enfin, en ce qui concerne les défis sociaux, l'agriculture doit participer à l'économie rurale dans son ensemble et à l'équilibre territorial.

L'agriculture génère de nombreux biens publics, qui, du fait même de leur nature, ne peuvent être rémunérés et régulés comme il se doit par le seul fonctionnement normal des marchés et nécessitent un soutien public à travers la PAC[5]. De telles ambitions augmentent le nombre d'exigences à respecter par les agriculteurs européens, qui doivent mettre en œuvre de hauts standards de production, en vue de fournir des produits sains, de haute qualité tout en respectant le bien-être animal et en préservant l'environnement.

2.2. Un contexte de concurrence accrue

L'agriculture européenne est confrontée aujourd'hui à un environnement beaucoup plus concurrentiel du fait de l'intégration croissante de l'économie mondiale et de la libéralisation accrue des échanges. Cette tendance devrait se maintenir dans les prochaines années dans la perspective de la conclusion éventuelle des négociations du cycle de Doha et des accords bilatéraux et régionaux actuellement négociés.

– Les exportations agricoles augmentent en valeur absolue mais leur part dans l'ensemble des échanges mondiaux diminue (voir encadré 1). Sur le plan mondial, en 2011, l'Union exporte des produits agricoles pour un montant de 105 milliards € (1er exportateur ex-aequo avec les Etats-Unis) et occupe la première place au niveau des importations (98 milliards €). Le secteur agricole est le 5ème domaine d'exportation en valeur pour l'Union européenne avec une part de 7% des exportations totales de l'UE. Une des réponses à la crise économique en Europe se trouve dans l'augmentation des exports. L'Europe doit être en mesure de maximiser les opportunités qui s'offrent à elle dans le contexte de la libéralisation des échanges (voir point 2 de l'annexe 1) et de réduction des mesures de soutien existantes dans l'Union européenne.

Encadré 1 : Evolution des exportations agricoles européennes et de celles de certains concurrents en % des exportations mondiales en valeur (Source : UN COMTRADE)

– La plupart des compétiteurs de l'Union disposent de politiques de promotion publiques, dont les budgets permettent de financer des mesures d'aides à l'exportation et faire jouer cette compétitivité en leur faveur. C'est notamment le cas des Etats-Unis, 1er plus grand exportateur mondial de produits agricoles en 2012 (à égalité en 2011 avec l'Union européenne), qui dédient 280 millions USD de crédits publics aux mesures de promotion à l'export des produits agricoles (voir le résumé de leur politique en annexe 2).

– Attaque des systèmes européens des indications géographiques : face au succès européen quant à la protection de ses indications géographiques sur la scène internationale, certaines associations défendant le principe de généricité ont vu le jour[6] et créent ainsi des bases suffisantes aux pays tiers pour contester les protections liées aux indications géographiques.

– Concurrence des pays en développement : au niveau mondial, le nombre d'acteurs économiques dans le secteur agricole et leur poids dans les échanges commerciaux va augmenter notamment avec une offre croissante des économies émergentes. En effet, compte tenu du plus grand potentiel d’accroissement de leur production, les pays en développement seront la principale source d’augmentation de la production mondiale d’ici 2021 et les économies émergentes s'approprieront une part croissante du commerce mondial de produits agricoles, lui-même en augmentation[7].

Encadré 2 : Shifts in the share of world GDP to 2060 (Source : OCDE)

– Si aucun accord multilatéral n'était finalement conclu, le développement du commerce se fera essentiellement sur la base d'accords bilatéraux. Les produits européens seront confrontés à une concurrence accrue de ses principaux concurrents (Etats-Unis, Nouvelle Zélande, Brésil) sur les marchés où ils auront passé des accords de libre-échange et où l'UE n'aura pas conclu d'accord (voir en particulier l'accord Trans-Pacific Partnership[8] en cours de négociation et qui vise à établir une zone de libre-échange entre les pays du Pacifique, avec en particulier les Etats-Unis et plusieurs pays asiatiques).

2.3. Une forte pression économique sur l'agriculture et l'agroalimentaire

Encadré 3 : EU-27 developments in agricultural input and output prices in real terms (1996=100) (source: Eurostat)

Après dix ans de stagnation, le revenu agricole a sensiblement diminué en 2009. Les prévisions pour la prochaine décennie estiment une reprise graduelle qui devrait atteindre en 2020, 20% de plus que le niveau moyen mesuré sur 2005-2009[9]. La crise économique a frappé le monde agricole et rural en les associant directement à des évolutions macroéconomiques plus globales (hausse du coût de l'énergie notamment) qui ont influé sur les coûts de la production agricole. Dans le même temps, les prix des produits agricoles ont continué de décroître comme le montre ce graphique d'évolution des prix agricoles comparés aux prix des entrants.

La chaîne alimentaire représente 6 % du produit intérieur brut (PIB) européen. Plus spécifiquement, en 2009, l'industrie alimentaire est le premier employeur au sein de l'industrie manufacturière européenne avec 4,2 millions d'emplois (13,5%) et un chiffre d'affaires de 954 milliards € (12,9%)[10]. Cette industrie est composée de 310.000 entreprises dont 99,1% sont des PME et utilise une grande partie de la production agricole de l'Union européenne. Le secteur agroalimentaire a été affecté par la crise économique mondiale, mais dans de moindres mesures que les autres secteurs (voir graphique ci-après), bien qu'une baisse de production soit constatée au 1er trimestre 2012.

Encadré 4: Average output performance in the EU in the period 2008 to 2012 for the total manufacturing sector and main EU manufacturing sub-sectors (source: European Commission, DG ENTR, "The economic recovery in industry July 2012)

Le PIB UE27 devrait diminuer légèrement en 2012 et rester stable en 2013. L'inflation des prix à la consommation devrait rester proche de 2% pour 2012 et 2013. Le taux de chômage de l'UE augmenterait à 10,6% de la population active en 2012 et atteindrait le niveau historiquement élevé de 11% en 2013[11]. Ces taux moyens cachent de grandes différences entre les États membres mais confirment globalement l'environnement économique difficile pour les consommateurs européens.

Avec 14.1% en 2011, la dépense des ménages européens consacrée à l'alimentation a chuté de 6% par rapport à 1999 et tend à se stabiliser depuis 2010 avec une chute de 0.1% (la dépense est répartie essentiellement entre les viandes (25%), les fruits et légumes (20%), le pain et les céréales (18%) et les produits laitiers et les œufs (16%))[12].

En outre, la diminution du pouvoir d'achat, la crise des prix alimentaires et le contexte actuel d'inflation élevée conduit la majorité des consommateurs à privilégier le prix des produits[13] ce qui peut avoir un effet négatif sur la vente de certains produits (exemple des fruits et légumes où une baisse de consommation est constatée depuis 2010[14]). Ces préoccupations de prix de l'alimentation sont également constatées au niveau mondial où le coût de l'alimentation est pour 66% des personnes interrogées la principale préoccupation en ce qui concerne la nourriture[15].

2.4. Des attentes et des besoins en matière d'information sur les produits agricoles européens encore à satisfaire

Dans un contexte où le consommateur est de plus en plus sollicité et incité à la consommation par une abondance de messages, force est de constater que celui-ci dispose d'une mauvaise information sur les caractéristiques des produits agricoles européens, qu'ils soient identifiés par des désignations européennes de qualité ou non.

La majorité des européens estime que la principale priorité de l'Union européenne en matière de politique agricole et du développement rural est d’assurer que les produits agricoles soient de bonne qualité, sains et sans danger[16]. Dans le même temps, seuls 14% des européens reconnaissent les logos AOP/IGP[17], qui est l'un des principaux systèmes européens de qualité mis en place par l'Union.

Encadré 5 : les logos AOP, IGP, STG et Agriculture Biologique

2.5. La valeur ajoutée d'une politique de promotion au niveau européen

2.5.1. Une politique de promotion européenne qui s'inscrit dans les objectifs de croissance de la stratégie Europe 2020

La nouvelle stratégie économique "Europe 2020" vise à faire en sorte que la sortie de crise soit un point d’entrée dans une économie nouvelle et montre comment l'Union pourra sortir plus forte de la crise et se transformer en une économie intelligente, durable et inclusive avec des niveaux d’emploi, de productivité et de cohésion sociale élevés. Ainsi, Europe 2020 pourrait bénéficier aux acteurs économiques, notamment les petites et moyennes entreprises (PME), à travers de nombreuses mesures visant à libérer le potentiel de croissance du continent.

Avec un secteur agro-alimentaire constitué à 99% de PME, une politique européenne de promotion des produits agricoles et alimentaires qui rend plus visible les mérites de leurs produits y contribuera.

Cette conclusion est partagée par le groupe de haut niveau sur la compétitivité de l'industrie agroalimentaire[18] qui a exprimé le besoin d'une politique de promotion. En suivant une approche globale, ce groupe a identifié les principaux problèmes qui sous-tendent l'écart de compétitivité du secteur et a proposé un ensemble de 30 recommandations concrètes adressées aux acteurs politiques et économiques[19]. Tout en insistant pour que l'Union européenne maintienne un niveau élevé de normes de sécurité et de qualité des denrées alimentaires, le groupe a notamment conclu qu'il était crucial d'améliorer l'innovation et de mener des actions ciblées sur les nombreuses PME du secteur et sur les performances de l'industrie agroalimentaire européenne sur les marchés mondiaux dont l'amélioration du support des activités de promotion offert aux compagnies exportatrices[20].

2.5.2. Seule l'Union européenne a vocation à valoriser sur la qualité intrinsèque des produits agricoles européens et sur des thématiques transnationales

Le secteur privé, comme les Etats membres, mènent leurs propres campagnes de promotion. Les stratégies de promotions nationales mettent en avant leur production agricole en jouant sur leur identité et leur culture nationale et ne parviennent pas à promouvoir les standards communs de production de la PAC.

Les Etats membres, interrogés en octobre 2012 sur les caractéristiques de leurs politiques de promotion nationales, ont confirmé qu'ils mettaient en œuvre des actions d'information et de promotion (18 sur 23 réponses reçues) principalement ciblant leurs marchés nationaux et dans une moindre mesure les autres pays de l'Union et les pays tiers. Cinq d'entre eux utilisent une ombrelle nationale pour couvrir ces actions, comme la France sous le slogan "France, bon appétit" ou l'Autriche avec la mise en avant du système de qualité "AMA Gütesiegel" et l'utilisation du slogan "Natur Genuss Osterreich" (voir logos ci-contre).

Encadré 6 : Notification de budgets nationaux alloués aux mesures de publicité suivant le régime aides d'Etat en 2011 (Source : Commission européenne DG AGRI)

Budget publicité en M€ (2011) || Nombre d'EM

0 || 11

[0-5] || 9

[5-15] || 3

[15-30] || 3

> 30 || 1

Le secteur privé promeut quant à lui généralement une marque commerciale, en y associant la plupart du temps une valeur, avec l'objectif d'augmenter la part de marché de sa marque (voir ci-dessus l'exemple du logo utilisé par Nestlé).

Ainsi, ni les Etats membres, ni le secteur privé ne réalisent de promotion générique européenne. Par ailleurs, ils font également très peu de promotion de la politique européenne de qualité et des systèmes spécifiques européens de qualité.

2.5.3. Une politique de promotion dans la PAC

La PAC, appliquée sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne, garantit la mise en œuvre par l'ensemble des agriculteurs européens de hauts standards de production notamment en matière de sécurité alimentaire, d'environnement et de bien-être animal. Des stratégies nationales de promotion mettant en avant les spécificités des productions agricoles nationales ne parviennent pas à promouvoir ces standards communs, mais créent au contraire des situations de concurrence entre Etats membres et une situation de distorsion aux principes de la PAC.

La politique européenne de promotion aura d'autant plus de valeur ajoutée pour l'Union européenne qu'elle soutiendra les éléments clefs de la réforme de la PAC en cours :

- Les hauts standards de production et le verdissement de l'agriculture : une politique européenne de promotion permet de différencier les produits agricoles européens. En établissant le lien entre le producteur agricole contribuant à une agriculture durable et diversifiée et le consommateur, elle contribue à une sécurité alimentaire durable, participe à l'essor du secteur agricole et alimentaire européen, et favorise par là-même la création de biens d'intérêt publics en termes environnementaux et sociaux ;

- L'organisation des secteurs : des inégalités d'organisation des secteurs et des Etats membres à travers l'Union européenne conduisent à des capacités à se promouvoir extrêmement variables. Une politique de promotion donne également plus de sens aux mesures proposées dans le développement rural[21] pour soutenir l'organisation d'une chaine alimentaire plus compétitive et ainsi renforcer la position des agriculteurs.

De plus, la politique de promotion est un outil en cohérence avec la volonté de la PAC depuis 2003 d'inciter les agriculteurs à s'orienter vers les marchés.

3. Quel bilan de l'actuelle politique européenne de promotion agricole ?

3.1. Description de la politique de promotion agricole actuelle

Les articles 4, 38 à 44 du TFUE confèrent à l'Union européenne la compétence d'intervenir dans le domaine de l'agriculture. La politique de promotion s'inscrit dans ces objectifs, à savoir accroitre la productivité de l'agriculture, garantir un niveau de vie équitable à la population agricole, stabiliser les marchés, garantir la sécurité des approvisionnements et assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

Depuis 1999, la PAC soutient les actions d'information et de promotion du secteur agricole et agroalimentaire européen sur le marché intérieur et les pays-tiers, au travers d'un régime horizontal d'information et de promotion en faveur des produits agricoles (RIPPAE).

A travers le RIPPAE, la Commission européenne sélectionne des programmes de promotion générique dont les actions ne sont pas orientées en fonction des marques commerciales et n'incitent pas à la consommation d'un produit en raison de son origine particulière. Les programmes sont proposés par des organisations professionnelles sectorielles et financés par une contribution maximale de 50% de l'UE[22], de 20% minimum de l'organisation professionnelle, le reste pouvant être pris en charge par l'Etat membre où l'organisation a déposé son programme. Sont éligibles des actions pouvant prendre la forme de campagnes de publicité (dans la presse, à la télévision, à la radio ou sur internet), de campagnes d'information, notamment sur les signes européens de qualité (AOP-IGP-STG, agriculture biologique…), de promotion sur le lieu de vente, de campagnes de relations publiques, de participations à des expositions et à des salons, etc. Lorsqu'un programme est proposé conjointement par plusieurs organisations de plusieurs Etats membres, il est dit "multi-pays". La sélection des programmes se réalise en deux étapes : les autorités nationales présélectionnent les programmes tandis que les services de la Commission procèdent à la sélection finale au moyen d'une Décision de la Commission.

Entre 2000 et 2011, l'Union européenne a approuvé 518 programmes de promotion pour un cofinancement européen total de 576 M€. L'annexe 4 présente les chiffres clés du régime actuel.

Encadré 7 : Distribution des programmes par produits (2001-2011) – y inclus les deux séries additionnelles de programmes organisées suites aux crises lait (2009) et fruits-légumes (2011) – (Source : DG AGRI-MPP)

En plus des programmes cofinancés, la Commission réalise des initiatives propres comme la participation à des foires internationales ou l'organisation de missions commerciales à "haut-niveau" auxquelles participe le Commissaire de l'agriculture et du développement rural. Ces trois dernières années (2010-2012), les dépenses moyennes ont été de l'ordre de 1 M€ par an (voir illustration en annexe 5).

Au total, les dépenses moyennes encourues pour l'ensemble des mesures de promotion sont de l'ordre de 50 M€ par an.

Encadré 8 : Sur la période 2001-2011, la participation financière de l'UE par programme, multipliée quasiment par 3, montre la tendance de soumission de programmes de plus en plus ambitieux notamment pour les programmes multi-pays - Source : DG AGRI-MPP- chiffres en €

Ce régime horizontal de promotion coexiste avec d'autres mesures de promotion au sein du premier pilier de la PAC, dans l'Organisation Commune de Marché pour le secteur du vin (mesure de promotion sur les marchés des pays tiers dans le cadre des programmes d'aides nationaux) et celui des fruits et légumes, à travers les programmes opérationnels des organisations de producteurs.

La dernière révision du RIPPAE, en 2008, visait la simplification législative en fusionnant les règlements relatifs à la promotion sur le marché intérieur et dans les pays tiers.

3.2. Une évaluation globalement positive de la politique actuelle de promotion européenne

L'étude d'évaluation a examiné l'impact et l'efficacité des mesures du RIPPAE[23]. La conclusion est que l'impact est :

- largement positif en termes de reconnaissance des qualités des produits et d'image de l'UE aussi bien sur le marché intérieur que dans les pays-tiers ;

- positif sur la consommation des produits bien que les impacts sur la consommation soient surtout identifiables quand les actions ciblent des groupes spécifiques plus faciles à évaluer que lorsque les actions ciblent une population plus globale.

Encadré 9 : Extrait du rapport d'évaluation, exemple des programmes ciblant, l'Inde, la Chine et l'Asie du Sud-est –section 3.5-

Sector/Market || Impacts ||

India, China and South-East Asia || Awareness || The target group was mainly professionals and actions to raise awareness amongst professionals accounted for almost 85% of the budget. There was a strong impact on awareness of professionals, especially in the newer Chinese market, but also India. The experience with building professional networks was more limited.

EU image || There was a strong impact of the programmes on awareness amongst professionals. Although most professionals still identified primarily with the gourmet reputation of France, Italy and Span, the EU identity.

Demand/Consumption || It was difficult to obtain evidence of the impact of programmes on sales. There is some evidence of growing sales, but this could be affected by other factors, such as harvests in competing producer countries and exchange rates. The impact on distribution patterns was also limited.

Evolution of institutions || Of the nine sample EU programmes, five were conducted by organisations that had no previous experience marketing in Asia and the EU programmes therefore had a major effect on exploring new markets. The EU programmes had a positive effect on the capacity of Proposing Organisations and associated producers that were new to marketing in Asia, or were new to certain promotional practices, but limited effect on experienced Proposing Organisations and producers. There is some evidence that, even with experienced Proposing Organisations and producers, the EU programmes helped to improve capacity in defining strategies and designing programmes, which has led to clearer programme strategies and targets and better adapted actions. There are few cases where the EU programmes have encouraged wider producer participation in joint promotion activities.

3.3. Le besoin d'une réforme

3.3.1. Le processus de réforme

L'expérience acquise depuis la mise en place du RIPPAE, les contributions des parties prenantes au livre vert ainsi que les évaluations externes du régime ont révélé des difficultés et des problèmes quant à la mise en œuvre du régime.

Lancé par l'adoption d'un livre vert (COM(2011)436), le processus de réforme s'est poursuivi avec la mise en place d'un groupe de pilotage interservices au niveau de la Commission, en vue de mener à bien les travaux d'analyse d'impacts. Composé de représentants de 14 directions générales[24], ce groupe s'est réuni à l'occasion de 4 sessions plénières entre juin 2011 et mai 2012.

3.3.2. L'avis des parties prenantes

Une consultation publique, lancée par l'adoption du livre vert le 14 juillet 2011 et ouverte jusqu'au 7 octobre 2011, a permis à 173 parties prenantes de faire connaitre leurs points de vue sur la politique de promotion actuelle (voir synthèse en annexe 7). L'importance de maintenir une politique européenne de promotion a été soulignée. Les principaux éléments de ces contributions sont les suivants :

– Renforcer les messages clés : qualité, santé, durabilité, bon rapport qualité-prix, bien-être animal ;

– Maintenir la promotion générique de la marque “Europe” comme outil principal sur le marché intérieur ;

– Utiliser la fraîcheur, les ventes directes, les circuits de distribution courts comme messages-clés sur les marchés locaux/régionaux ;

– Intégrer la politique de promotion à la gestion de crises ;

– Elargir la gamme de produits éligibles, surtout vers les marchés extérieurs ;

– Faire une plus grande utilisation de l’origine nationale dans les programmes extérieurs ;

– Tester le potentiel de la participation des marques dans les promotions extérieures (sans financement UE) ;

– Faciliter l’accès aux programmes, surtout pour les petits exploitants ou les petites organisations ;

– Améliorer et rationaliser les programmes multi-pays en tant qu’outil important sur les marchés extérieurs ;

– Simplifier et raccourcir les procédures administratives ;

– Revoir les responsabilités respectives de la Commission et des EM ;

– Étendre et financer l’échange de bonnes pratiques via l’utilisation de différentes plateformes de communication.

De plus, plusieurs parties intéressées proposent d'augmenter le financement européen alloué aux mesures de promotion. Certaines autorités publiques partagent cette volonté, mais d'autres, en particulier les Etats membres du nord de l'Union européenne, se montrent plus réticents (crise financière, négociations du futur cadre financier pour l'UE 2014-2020…).

Des consultations spécifiques ont également été organisées, notamment dans le cadre du comité consultatif "promotion", instance réunissant des représentants des producteurs, de l'industrie, des commerçants et des consommateurs. Ainsi, lors de sa réunion du 21 mars 2012, des ateliers thématiques sur les problématiques de la réforme ont été organisés (voir conclusions en annexe 8). Enfin, les parties prenantes se sont exprimées lors de conférences et de séminaires organisés de leur propre initiative[25].

3.3.3. Les problèmes soulevés par les études d'évaluation externe du régime

Les attentes des parties prenantes exprimées au travers de la consultation publique se recoupent avec un grand nombre des conclusions des études d'évaluation du régime[26]. Les études d'évaluation ont également fait émerger d'autres difficultés :

– Messages génériques perçus comme étant inappropriés dans les pays-tiers

Le champ d'action de la politique actuelle est limité à de la promotion générique, non orientée en fonction des marques ou de l'origine. Or les acteurs économiques qui cofinancent des programmes de promotion attendent un retour commercial des actions entreprises, en particulier dans les pays tiers (voir conclusion 5 de l'étude Euréval en annexe 11). De plus, ces acteurs économiques peuvent travailler en partenariat avec des entreprises locales (notamment de la grande distribution) qui n'ont pas d'intérêt à faire de la promotion générique. Ce manque d'intérêt pour la promotion générique sur pays tiers s'illustre notamment par une répartition déséquilibrée des programmes de promotion entre marché intérieur et pays tiers (voir point 3 de l'annexe 4). En ce sens, le Comité économique et social a exprimé des souhaits de clarification du rôle des marques et de l'équilibre qu'il peut y avoir entre la promotion générique et la promotion d'une marque, notamment dans les pays tiers.

– Absence d'une stratégie avec des priorités clairement établies

Les programmes sont conçus sur base des lignes directrices établies par produit ou thème dont certaines ne sont plus à jour (voir conclusion 8 de l'étude d'évaluation 2011 en annexe 10). Le manque d'une stratégie européenne avec des orientations et des priorités sur les produits ou thèmes à promouvoir et les marchés à cibler, se traduit par la réalisation d'actions éparses qui, même si elles bénéficient d'évaluations positives (ex : grand nombre de visiteurs sur site internet), n'atteignent pas toutes des objectifs de dimension européenne. Cette absence de stratégie conduit dans certains cas à une dispersion des moyens et à la réalisation d'actions dont la valeur ajoutée est difficilement identifiable pour l'UE. Elle a conduit, dans des cas extrêmes, à la mise en avant de produits agricoles sans mention de messages clés et où la visibilité des spécificités européennes et des atouts de la PAC (ex : standards de production élevés) est très faible, voire limitée à l'apposition obligatoire du logo européen.

– Programmes multi-pays trop peu nombreux, alors qu'ils présentent pourtant de nombreux atouts pour atteindre les objectifs de la politique

Les actions transnationales telles que les programmes multi-pays[27], mettant en commun les expériences, les connaissances et permettant de réaliser des économies d'échelle, apportent une grande valeur ajoutée européenne. Néanmoins, sur la période 2001-2011, ces derniers ne représentent que 9% en nombre (16% en volume financier) de l'ensemble des programmes présentés. Par ailleurs, la plupart du temps, ces programmes s'apparentent davantage à des programmes nationaux juxtaposés (actions différentes selon les marchés, mises en œuvre par plusieurs organismes d'exécution), qu'à des programmes avec une vraie mise en commun des actions et des moyens (voir conclusion 5 de l'étude d'évaluation 2011 en annexe 10). Plusieurs parties intéressées ont demandé que soient revues les modalités de gestion de ces programmes (voir conclusion 9 de la consultation publique en annexe 7). Cette demande a également été émise par le Conseil dans ses conclusions de décembre 2011[28].

– Une gestion administrative trop lourde et trop complexe qui empêche une poursuite efficace des objectifs du régime (voir conclusion 7 de l'étude d'évaluation 2011 en annexe 10)

Du fait qu'il s'opère en deux étapes, le processus de sélection des programmes est particulièrement long (7 mois entre le dépôt d'un programme par l'organisation proposante et la Décision de la Commission). En outre, le taux de rejet moyen des programmes par la Commission (54% entre 2006 et 2011), principalement lié à des non-conformités avec la réglementation en vigueur, traduit une complexité des règles actuelles.

– Manque de cohérence pour certains aspects des différentes actions de promotion

Les modalités de mise en œuvre des différentes actions d'information et de promotion menées au sein du 1er pilier de la PAC diffèrent notamment quant aux produits couverts, aux marchés ciblés, aux bénéficiaires ou à la contribution financière européenne : l'annexe 12 de ce rapport expose les principales différences entre les différents outils de promotion du premier pilier.

Cette situation héritée de l'histoire de la PAC, en fonction de la spécificité de certains produits, se traduit par une PAC à plusieurs vitesses avec des opérateurs qui bénéficient, pour des mesures de promotion, de différentes conditions de soutien selon le secteur d'activité considéré (voir conclusion 12 de l'étude d'évaluation 2011 en annexe 10).

– Absence d'indicateurs d'évaluation communs

La Cour des comptes européenne conclut que l'impact du RIPPAE est difficilement mesurable[29] et reste donc incertain. En effet, si une évaluation finale de chaque programme est obligatoire depuis 2008, celle-ci se fait par le biais d'indicateurs élaborés par chaque organisation proposante puisqu'il n'existe pas d'indicateurs communs proposés par la Commission à cet égard. Ce manque d'indicateurs communs freine in fine l'obtention d'évaluations comparables et d'une vue d'ensemble de l'impact européen global du RIPPAE (voir conclusion 9 de l'étude d'évaluation 2011 en annexe 10).

3.3.4. Quels acteurs sont les plus touchés par ces problèmes ?

Sur la base des consultations réalisées, le tableau suivant présente les principaux intérêts et préoccupations exprimées par les parties intéressées à l'égard du RIPPAE dans sa forme actuelle.

Parties intéressées || Interêts majeurs

Producteurs et organisations professionnelles || - Maintenir leur activité de façon durable - Avoir des revenus suffisants et tirer autant que possible ces revenus du marché - Avoir plus de possibilités pour obtenir un cofinancement européen des programmes d'information et promotion - Pouvoir soumettre des programmes dans un cadre simple, clair et efficace - Être reconnus dans leurs efforts en vue de répondre aux normes élevées de la production agricole européenne

Entreprises agricoles et agroalimentaires || - Pouvoir participer aux actions de promotion de l'UE (comme dans le cadre du régime vin) - Augmenter leurs ventes et gagner en compétitivité - Conquérir de nouveaux marchés/ favoriser leur développement économique - Avoir les produits transformés éligibles au RIPPAE

Distributeurs, restaurateurs || - Mettre en oeuvre des actions de promotion sur leurs lieux de vente

Consommateurs || - Disposer de choix en termes de quantité, de variété et de qualité - Disposer du meilleur rapport qualité/prix - Être informé sur le produit (nutrition, qualité, traçabilité)

Professionnels de la santé, nutritionnistes, journalistes || - Véhiculer, diffuser les messages des campagnes de promotion (ex. alimentation équilibrée) - Multiplicateur des messages des campagnes

EM - Administrations compétentes pour l'agriculture || - Gérer les actions du RIPPAE dans le cadre de procédures administratives simples en terme de sélection, de suivi et de contrôle - Avoir des garanties sur la répartition équitable des actions entre les différents EM

ONG société civile, citoyens de l'UE || - Intérêt marqué pour des thèmes de promotion clés : défendre des produits agricoles sûrs, sains et de qualité, qui soient offerts à des prix stables et raisonnables ; préserver l'environnement et le bien-être animal

4. Objectifs

4.1. Une politique de promotion qui réponde aux objectifs de la PAC à l'horizon 2020

En tant qu'outil de la PAC, la politique de promotion européenne en faveur des produits agricoles doit poursuivre les objectifs de réforme de la PAC à l'horizon 2020, à savoir :

– Orienter les mesures de la PAC vers l'augmentation de la productivité et de la compétitivité du secteur agricole ;

– Améliorer les performances de la PAC en ce qui concerne la protection de l'environnement et la lutte contre le changement climatique ;

– Améliorer l'efficacité et l'efficience de la politique.

4.2. Une politique de promotion pour renforcer la compétitivité de l'agriculture européenne

Dans un contexte de concurrence accrue et de crise financière généralisée à l'ensemble des secteurs économiques, la politique européenne de promotion des produits agricoles doit permettre un renforcement de la compétitivité de l'agriculture européenne. Une politique plus efficace, permettant une meilleure information du consommateur, la valorisation des produits agricoles européens et leur positionnement plus stratégique sur les pays tiers, permettra de répondre aux objectifs de croissance que l'Europe s'est fixée à l'horizon 2020. Il est nécessaire d'adapter le cadre actuel du RIPPAE avec les objectifs spécifiques suivants :

- augmenter le niveau de connaissance des consommateurs sur les mérites des produits agricoles européens en informant sur les modes de production durables de la PAC, la diversité de l'agriculture européenne et les systèmes européens de qualité. L'acte d'achat est fortement lié à l'information permettant de différencier le produit par rapport aux autres.

- développer et ouvrir de nouveaux marchés pour les produits agricoles européens sur le marché intérieur et sur les pays tiers. Sur le marché extérieur, il conviendra d'accompagner plus systématiquement les négociations d'accords de libre échange d'actions de promotion et d'augmenter la part des programmes ciblant les pays-tiers.

- améliorer l'efficacité et l'efficience de la politique en développant une véritable stratégie de promotion, en encourageant la coopération dans le secteur agricole, en facilitant la réalisation de programmes multi-pays, en développant les échanges de bonnes pratiques et en simplifiant la gestion.

Encadré 10 : Résumé des objectifs

Renforcer la compétitivité de l'agriculture européenne

Objectifs spécifiques || Objectifs opérationnels

Augmenter le niveau de connaissance des consommateurs sur les mérites des produits agricoles européens || Améliorer la connaissance des caractéristiques intrinsèques des produits agricoles européens.

Améliorer la connaissance des modes de production durables de la PAC

Améliorer la connaissance de la diversité des produits agricoles européens.

Améliorer la connaissance des systèmes de qualité agricole et alimentaire européens.

Développer et ouvrir de nouveaux marchés pour les produits agricoles européens sur le marché intérieur et sur les pays tiers || Stimuler l'acte d'achat de produits européens.

Augmenter la proportion d'actions d'information et de promotion ciblant les pays-tiers

Accompagner la négociation de chaque nouvel accord commercial de libre échange

Augmenter les exportations

Améliorer l'efficacité et l'efficience de la politique d'information et de promotion en faveur des produits agricoles européens || Définir stratégie de promotion

Simplifier les règles du régime de promotion

Harmoniser, dans la mesure du possible, les règles des différentes actions de promotion au sein du premier pilier de la PAC

Permettre l'échange de bonnes pratiques entre opérateurs

Augmenter la coopération dans le secteur agricole

Augmenter la part des programmes multi-pays

5. Scénarios politiques

5.1. Le scénario de "statu quo" et ses impacts

Le règlement (CE) n°3/2008 ne précise pas de date de fin d'application. Sans réforme, les dispositions actuelles de la politique continueraient de s'appliquer telles qu'actuellement avec comme exigence de suivi, la réalisation d'évaluation externe tous les six ans comme requis par le règlement financier. Sans réforme, on peut s'attendre aux impacts suivants :

– Probable maintien du niveau de connaissance des consommateurs sur les mérites des produits agricoles européens

Les objectifs en matière d'augmentation du niveau de connaissance des consommateurs seraient probablement limités à un maintien du niveau actuel. Les organisations professionnelles et interprofessionnelles des secteurs agricoles auront toujours intérêt à solliciter des financements européens pour réaliser des campagnes de promotion générique et plus encore dans un contexte où les Etats membres réduisent voire stoppent leur participation financière, probablement en raison de la crise de la dette et des politiques d'austérité économique dans certains Etats membres (le taux moyen de cofinancement national est de l'ordre de 20% sur 2001-2011). Néanmoins, sans effort de ciblage à l'intérieur du vaste champ d'application du régime, les programmes contribueraient globalement à l'amélioration de l'image et de la connaissance des produits agricoles européens, sans toutefois permettre l'acquisition de connaissances sur des thèmes précis ou des valeurs clés identifiées pour l'Union européenne (cf. conclusion 3 de l'étude d'évaluation en annexe 10).

– Fort risque de perte de parts de marché sur les pays-tiers

Dans un contexte de concurrence mondiale croissante, les objectifs du régime en termes de gain de parts de marché seraient de plus en plus difficiles à atteindre sous un scénario de statu quo. Actuellement, les organisations professionnelles utilisent majoritairement le RIPPAE pour des actions sur le marché intérieur et moins d'un tiers des programmes sont réalisés sur les pays-tiers. La projection de cette tendance croisée avec les besoins actuels et futurs de promotion sur les pays-tiers où se trouvent les principaux relais de croissance (voir annexe 1) montre que le scénario statu quo n'est pas une option pertinente pour contribuer pleinement au gain de parts de marché sur les pays-tiers.

– Peu d'amélioration en termes d'efficience et un régime moins efficace

Comme décrit ci-dessus, la persistance de l'absence d'une stratégie européenne de promotion clairement établie maintiendra le régime actuel à un niveau d'efficacité relativement faible.

Une amélioration des dispositions relatives à la gestion administrative des programmes (suivi, contrôle) reste cependant possible via la modification de certaines règles de mise en œuvre du RIPPAE[30] comme dernièrement opérée avec le règlement (CE) n°1085/2011 qui permet désormais deux fois par an la présentation des programmes sans distinction du marché cible (avant il y avait une sélection pour le marché intérieur et une autre pour les pays-tiers) et a réduit le nombre de rapports à transmettre à la Commission.

Néanmoins, avec les modalités de mise en œuvre actuelles, le coût-bénéfice du point de vue des bénéficiaires pour réaliser des programmes cofinancés serait inchangé. Dans une situation sans réforme, il est probable que le nombre de programmes multi-pays jugés très positivement car synonyme d'économies d'échelle, de synergie et d'effet de levier, reste limité au niveau actuel (inférieur à 10%) malgré la priorité qui leur est accordée dans la sélection car ils sont jugés plus difficiles à développer (voir conclusion 5 de l'étude d'évaluation en annexe 10). La limitation du nombre de programmes multi-pays limitera le niveau d'efficience du régime.

5.2. Le scénario "suppression de la politique européenne de promotion agricole" et ses impacts

Le régime de promotion horizontal actuel représente des dépenses de l'ordre de 50 M€ par an. Bien que d'ampleur limitée en comparaison avec les budgets de promotion des 27 Etats membres (175 M€ par an[31]) et du secteur agroalimentaire (plus de 80 Mds€ par an[32]), la suppression de ce régime serait une perte de valeur ajoutée pour l'Union européenne.

– Le rôle positif d'un régime européen de promotion agricole

Plusieurs éléments montrent qu'une politique de promotion européenne joue un rôle positif, et permet, in fine, que les producteurs agricoles européens soient récompensés de leurs efforts en produisant dans le respect des hauts standards de la PAC :

· En 2009, la Cour des Comptes européenne a réalisé un audit du RIPPAE qui portait sur l'efficacité des actions d'information et de promotion ainsi que la régularité des dépenses engagées. La Cour des comptes européenne a une appréciation positive du RIPPAE, même s'il est difficile de quantifier l'impact[33].

· Bien que relevant d'une autre politique publique, une étude coût-bénéfice des programmes de développement des marchés gérés par l'USDA estime que les exportations américaines agricoles augmentent de 35 USD pour chaque USD supplémentaire dépensé à travers ces programmes de promotion et qu'une coupe du budget public de promotion de 50% se traduirait dans une réduction des exportations agricoles estimée à 9Mds USD[34]. Sans pouvoir garantir la valeur de ces ratios, il est intéressant de noter leur aspect très nettement positif qui confirme la valeur positive des politiques publiques d'information et de promotion en faveur des produits agricoles.

· A titre d'étude de cas, les exemples ci-dessous montrent l'effet positif de deux programmes cofinancés par l'Union. Il faut cependant noter que les impacts propres à un programme de promotion sont difficiles à analyser indépendamment d'autres facteurs tels que le contexte économique ou les actions de promotion privées. Le calcul d'un ratio coût/efficacité du RIPPAE n'est de ce fait pas possible.

Encadré 11 : Efficacité d'une campagne dans le secteur du lait conduite au Royaume-Uni (2010-2012) (Source: rapport d'évaluation du programme)

|| Slogan : "Make mine milk" Budget de campagne de 9 M€/ 3 ans (dont 2,9 M€ de cofinancement UE) Objectifs : - relancer la consommation en redonnant une image "cool" au lait ; - convaincre les consommateurs que le lait, écrémé en particulier, est bon pour la santé ; - revitaliser également les attitudes des consommateurs vis-à-vis de l'ensemble des produits laitiers. ||

Encadré 12 : Quel effet d'une campagne sur l'image des produits agricoles européens ? (Source: rapport d'évaluation du programme)

Titre du programme : ”Rapeseed oil for health and delight” Cible : Suède Durée : 2008-2011 Montant : 1,3M€ dont 0,6M€ de cofinancement EU Objectif(s): 1. Increase the consumers and professional chefs knowledge about the versatility of rapeseed oil in cooking. 2. Increase the consumers and professional chefs knowledge about the positive health properties of rapeseed oil. 3. Increase the consumption of rapeseed oil. Stratégie: The basic theme of the program is “the oil for the modern cuisine”. Résultats : mesure du % d'avis "d'accord" ou "tout à fait d'accord" que l'huile de colza est bonne pour la santé ||

– Perte de parts de marché sur pays-tiers et détérioration de la connaissance des consommateurs sur les mérites des produits agricoles européens.

Une enquête réalisée dans le cadre de l'évaluation externe du RIPPAE (2011) montre qu'en l'absence de contribution financière européenne pour les actions entreprises dans le cadre du RIPPAE, la plupart de ces actions ne seraient pas mises en œuvre, sinon fortement réduites (voir conclusion 11 de l'étude en annexe 10).

L'absence de RIPPAE impliquerait donc une moindre valorisation des produits agricoles européens qui ne serait pas réalisée par ailleurs. Les actions d'information et de promotion seraient donc principalement celles portées par le secteur privé et se concentreraient sur des messages commerciaux, orientés par les marques, se substituant aux messages génériques européens. Les PME devraient principalement souffrir de cette situation car beaucoup d'entre elles communiquent au travers de leurs interprofessions, pour lesquelles le cofinancement européen présente un effet de levier..

Les hauts standards de l'agriculture européenne seraient moins mis en avant, moins connus, moins valorisés et également moins valorisables. Des conséquences pourraient alors se ressentir sur le plan économique (e.g. diminution de la consommation des produits européens) mais également au niveau de la production agricole où une absence de reconnaissance et de valorisation des spécificités des produits agricoles européens, comme une absence de soutien via le 1er pilier de la PAC, risquerait d'entrainer une concentration de l'activité agricole dans les zones plus productives et une standardisation de la production agricole (perte de la diversité) en exerçant une très forte pression sur l'environnement[35].

5.3. Les scénarios alternatifs

5.3.1. La construction des scénarios de réforme

– Les éléments discriminants de la politique :

La consultation publique a permis de hiérarchiser les différentes composantes de la politique européenne de promotion : la mention de l'origine nationale et la volonté d'en faire une plus grande utilisation dans les programmes a été le plus souvent citée par les répondants comme étant prioritaire. Sans ressortir comme une priorité d'action pour le RIPPAE, la promotion des marques est souvent associée à la promotion de l'origine en demandant de clarifier les règles. Dans les deux cas, il s'agit de mieux cibler la politique de promotion en promouvant des produits clairement identifiables par le consommateur. La promotion ciblant les pays tiers se révèle être le deuxième sujet le plus souvent cité (voir encadré ci-après).

Encadré 13 : Attentes des parties prenantes : ordre d'importance des différentes composantes du RIPPAE

Par ailleurs, la Cour des Comptes européenne[36] et les différentes évaluations de la politique existante[37] ont convergé vers le besoin de définir une stratégie de promotion européenne qui permette au RIPPAE d'être plus ciblée et donc plus efficace.

Les trois scénarios politiques de réforme ont donc été élaborés sur la base de ces trois éléments discriminants de la politique, à savoir : le(s) marché(s) ciblé(s), l'existence d'une stratégie européenne de promotion, et enfin les règles relatives aux marques privées et à l'origine des produits.

– Les éléments évoqués non intégrés :

Certains outils suggérés ou mis en avant à l'occasion de la consultation publique ou lors de la consultation des parties prenantes n'ont pas été pris en compte lors de l'élaboration des scénarios. En effet, ceux-ci apparaissaient comme étant peu appropriés dans le cadre de la réforme de la politique de promotion.

Les attentes exprimées lors de la consultation publique (dont la période coïncidait avec la crise "E. Coli") convergent notamment vers la nécessité de prévoir la possibilité, en cas de crise, de réaliser des campagnes d'information principalement financées par l'Union européenne[38]. La proposition de règlement OCM unique pour la PAC 2020 prévoyant le cadre légal horizontal pour la mise en œuvre de mesures exceptionnelles en cas de crise[39], les scénarios ne prévoient des mesures de crise spécifiques à l'intérieur du RIPPAE. Le Parlement européen souligne d'ailleurs que le budget du RIPPAE ne devrait pas servir à l'avenir à gérer des crises alimentaires[40]. Néanmoins, tout élément de contexte économique lié à des situations de crise pourra être intégré si nécessaire dans les priorités à travers la stratégie de promotion.

L'encadré 13 ci-dessus montre également une attente importante des parties prenantes en ce qui concerne la promotion aux niveaux local et régional, sensiblement relayée par le Parlement européen[41]. Des mesures de promotion au niveau local sont prévues dans le cadre de la politique de développement rural et la proposition de règlement pour le développement rural PAC 2020 prévoit le maintien de cette possibilité[42]. Les scénarios ne prévoient pas des actions de promotion aux niveaux local et régional. En revanche, le RIPPAE continuera de faire la promotion générique au niveau national ou transnational de thèmes comme par exemple "Manger de saison" ou des systèmes de qualité européens, ce qui inclurait entre autres le système de qualité pour les produits locaux si une législation était adoptée en ce sens[43] qui pourraient avoir des répercussions aux niveaux local et régional.

5.3.2. Scénario "statu quo amélioré"

Ce scénario est relatif à l'adaptation limitée de la politique de promotion. Il reconnaît la valeur ajoutée de la politique de promotion et cherche à remédier aux insuffisances constatées afin de rendre la politique plus simple et plus accessible, de permettre aux bénéficiaires de tirer le meilleur parti des outils offerts et de les accompagner avec un support technique adéquat. Il propose notamment :

L'élargissement des bénéficiaires aux organisations de producteurs : ce changement reflète le renforcement de la coopération entre agriculteurs prévu dans les objectifs de la PAC 2020[44], en encourageant notamment leur structuration en organisations de producteurs. Cette approche doit faciliter la coopération entre les producteurs agricoles et permettre à ceux-ci de tirer profit des avantages économiques comme les économies d’échelle et un meilleur accès à l’information.

Une sélection des programmes en une seule étape : le processus de sélection actuel en deux étapes sera abandonné au profit d'une sélection en une seule étape, souhaitée par de nombreuses parties intéressées[45].

Le développement du rôle de la Commission européenne : le renforcement des initiatives propres de la Commission européenne peut prendre la forme d'un développement de la participation de la Commission à des évènements au niveau international ou de la réalisation de ses propres campagnes (tel que le programme EAT "European Authentic Taste" entre 2004 et 2007). Ces initiatives, au budget limité (en moyenne, 1M€/an pour les initiatives - 2M€ annuel pour la campagne EAT (2004-2007)), ont toujours eu un impact positif[46]. En outre, il ressort quasi-unanimement de la consultation publique que le RIPPAE devrait offrir du support technique (ex : site web, helpdesk, mise à disposition d'études de marché, de listes d'importateurs ou d'informations sur les normes d'importation, calendrier commun des actions, bonnes pratiques…[47]) dans le but d'aider les opérateurs à participer aux programmes cofinancés, à réaliser des campagnes efficaces ou à développer leurs activités à l'exportation. La mise en œuvre d'un outil de support technique ne représente pas un budget significatif, mais son incidence peut s'avérer être très positive indépendamment du scénario de réforme qui sera retenu.

5.3.3. Scénario "ciblé"

Au-delà des modalités offertes par le statu quo amélioré, ce scénario offre un meilleur ciblage des actions de promotion sur les marchés interne et externe, favorisant également la collaboration entre les opérateurs de différents Etats-membres.

Le ciblage des actions sera permis par l'élaboration d'une véritable stratégie de promotion (voir annexe 15) accompagnée de critères pour la sélection des programmes. Ce scénario propose une meilleure utilisation des mentions de l'origine des produits et des marques commerciales (ex : marques en "bandeau"). Cette stratégie permettra également l'élargissement des produits et thèmes éligibles au régime de promotion. Le renforcement de la collaboration entre les opérateurs passera par un renforcement des programmes multi-pays escompté à travers le passage à une gestion de façon directe par la Commission. Ainsi, dans ce scénario, la moitié des dépenses serait gérée en gestion directe (programmes multi-pays et initiatives propres de la Commission). Compte-tenu du renforcement des actions sur pays tiers, de l'augmentation du nombre de programmes multi-pays du fait de la simplification de leur gestion pour les opérateurs et du renforcement des initiatives, il conviendrait que ce scénario soit doté d'un budget renforcé.

5.3.4. Scénario "exclusif pays tiers"

Le scénario "exclusif pays-tiers" partage le même niveau d'ambition de performance de la politique que le scenario "ciblé" mais concentre les actions de promotion exclusivement sur les pays-tiers, gérées de façon directe par la Commission, dans le respect d'une stratégie de sélection.

Les éléments d'amélioration proposés par le scénario de statu quo amélioré sont repris dans ce scénario. En outre, au-delà de la promotion générique, des actions commerciales pour les marques individuelles privées seraient également éligibles au régime et pourront concerner une liste de produits et thèmes éligibles élargie. Ceci répond notamment au souhait du Comité des régions que des acteurs privés, sur les pays tiers, puissent également avoir accès aux actions du RIPPAE.

5.3.5. Synthèse des différents scénarios

|| Scénario No policy || Scénario De Base Statu Quo || Scénario Statu Quo amélioré || Scénario Ciblé || Scénario Exclusif Pays-tiers

Marché ciblé || No policy || Marché intérieur/Pays-tiers avec 2/3 sur marché intérieur || Marché intérieur/Pays-tiers || Marché intérieur/Pays-tiers avec un rééquilibrage en faveur des pays-tiers || Actions exclusivement orientées vers les pays-tiers.

Stratégie européenne de promotion - Produits éligibles || Pas de priorités européennes mais des priorités par secteur et une sélection dépendant du contenu des programmes reçus. Liste de produits/thèmes fixée par la Commission en fonction des situations de marché (statu quo). || Pas de priorités européennes Liste de produits/thèmes fixée par la Commission en fonction des situations de marché (statu quo). || Mise en place d'une stratégie de promotion pour la sélection. Liste élargie de produits éligibles. || Mise en place d'une stratégie de promotion sur PT pour la sélection. Liste élargie de produits éligibles.

Mention de l'origine et visibilité des marques || Campagnes génériques || Campagnes génériques || Mention de l'origine des produits sous conditions notamment sur le MI que la mention de l'origine nationale soit toujours secondaire par rapport au message de la campagne Mention des marques sous conditions notamment de plusieurs marques ensemble. || Origine des produits autorisée dans le message primaire si l'origine européenne est indiquée au minimum au même niveau. Marques commerciales individuelles autorisées.

Bénéficiaires || Organisations professionnelles représentatives || Elargissement des bénéficiaires aux organisations de producteurs || Elargissement des bénéficiaires aux organisations de producteurs || Elargissement des bénéficiaires aux organisations de producteurs

Gestions administrative et budgétaire || Programmes simples et multi-pays en gestion partagée avec double sélection. || Sélection en 1 étape, par un comité d'experts. || Sélection en 1 étape, par un comité d'experts. Programmes multi-pays directement gérés par la Commission Programmes simples en gestion partagée. || Sélection en 1 étape, par un comité d'experts. Gestion directe par la Commission

Initiatives de la Commission || Initiatives de la Commission (CE) || Renforcement des initiatives de la CE avec notamment la réalisation de campagnes propres || Renforcement des initiatives de la CE avec notamment la réalisation de campagnes propres || Renforcement des initiatives de la CE avec notamment la réalisation de campagnes propres

Outils de support technique || - || Mise en place d'un support technique. || Mise en place d'un support technique. || Mise en place d'un support technique.

Budget || 0 € || 55 M€ (1 M€ en gestion directe et 54 M€ en gestion partagée) || Légèrement renforcé || Significativement renforcé (50% en gestion directe et 50% en gestion partagée)] || Renforcé

6. L'analyse des impacts des scénarios alternatifs

6.1. Scénario "statu-quo amélioré"

Ce scénario prévoit la continuité des principes actuels du RIPPAE avec une simplification des modalités de gestion, un élargissement des bénéficiaires aux organisations de producteurs agricoles, en cohérence avec les propositions PAC 2020[48] et un renforcement des initiatives propres de la Commission. Un impact globalement positif sera perceptible compte tenu de l'amélioration de la gestion, qui permettra in fine à plus de producteurs agricoles européens de bénéficier de ce régime.

6.1.1. Impacts économiques

D'un point de vue économique, ce scenario bénéficiera principalement aux PME et aux secteurs agricoles structurés en organisations de producteurs.

Impacts sur la compétitivité des producteurs agricoles européens

L'ouverture du régime aux organisations de producteurs agricoles est un encouragement supplémentaire à la constitution de ces groupements, en cohérence avec les propositions PAC 2020, source de plus de compétitivité, d'économie d'échelle et de croissance[49] pour le secteur agricole. Le bénéfice économique pour chaque secteur sera proportionnel à son niveau d'organisation.

Certaines parties intéressées ont exprimé qu'elles avaient des difficultés à établir des programmes qui correspondent aux exigences de la législation. 27% des parties intéressées estiment que les lignes directrices actuelles ne sont pas faciles à utiliser et seulement 66% disent que ces guidelines sont utiles[50]. Le support technique envisagé dans ce scénario offrira notamment des journées d'information sur la conception des programmes, la possibilité de rencontrer des acteurs ayant déjà bénéficié du régime et également un encouragement à la coopération et à l'innovation (par exemple, organisation de séminaires thématiques : communication et nouveaux médias, etc.). Des plateformes d'échange (spécialement via internet) faciliteront la réalisation et la conception des programmes en mettant en avant des bonnes pratiques ou en permettant à des bénéficiaires potentiels de se rencontrer pour réaliser un programme à plusieurs.

Impacts au niveau des PME

En renforçant ses propres campagnes de promotion, la Commission augmentera sa présence sur les foires internationales accompagnée d'organisations professionnelles et surtout de leurs entreprises membres (au moyen de stands, voir encadré 14 ci-après). La présence des entreprises leur permettra de participer à des actions commerciales de type B2B (Business to Business), facilitera les échanges commerciaux et sera très positif pour les PME qui déclarent que trouver des clients est leur problème le plus pressant (24% des PME interrogées[51]).

Encadré 14 : Exemple de design du stand "Tastes of Europe, quality guaranteed" à la foire Food&Hotel China, 14-16 Novembre 2012

6.1.2. Impacts sociaux

Impacts sur l'emploi

L'encouragement à la constitution d'organisation de producteurs devrait se traduire dans un renforcement de la filière agricole et des conditions sociales en zones rurales.

Impacts sur le patrimoine culturel européen

Ce scénario augmente les initiatives propres de la Commission qui mettent en avant les diverses saveurs des produits agricoles européens actuellement sous le thème "Tastes of Europe" et notamment ceux reconnus par les systèmes de qualité européens (AOP/IGP/STG). En promouvant ces produits, intimement liés à des terroirs et des traditions culinaires européennes, ce scénario contribuera à la préservation de la vitalité rurale dans les régions concernées[52], au maintien de la diversité culturelle et à la préservation des savoir-faire et savoir-vivre européens.

6.1.3. Impacts environnementaux

Au niveau environnemental, une politique d'information et de promotion peut encourager à la production agricole durable si des messages sur ce thème sont passés. Ce scénario ne prévoyant pas d'incitation particulière dans ce domaine, il apportera peu d'amélioration par rapport au statu quo.

6.1.4. Evaluation des charges administratives

Ce scénario propose d'élargir la liste des bénéficiaires aux organisations de producteurs. S'agissant d'une ouverture, l'effet attendu est une augmentation du nombre de programmes présentés, ce qui impliquera une charge de travail additionnelle au moment de la sélection des programmes. Cependant, cette charge de travail supplémentaire devrait être compensée par le passage à une sélection à une étape comparée à la situation actuelle où 76% des programmes sont examinés à la fois par les Etats-membres et la Commission[53].

Le développement des activités propres de la Commission et la mise en place d'un support technique pour les opérateurs augmenteront le nombre des actions en gestion directe. Les gains escomptés avec le passage à une sélection par an devraient permettre à la Commission de mettre en œuvre et de superviser ces actions à travers des contrats cadres spécifiques à ressources humaines constantes.

6.2. Scénario "ciblé"

L'approche ciblée de ce scénario s'appuie sur la définition d'une stratégie de promotion qui permettra de répondre aux objectifs fixés en termes d'information et de compétitivité en intégrant des réponses adaptées aux besoins de l'Union face aux défis et aux opportunités du contexte économique actuel. Il devrait conduire à une augmentation de la compétitivité des producteurs agricoles européens et à une meilleure information des consommateurs.

Au-delà des modalités de gestion proposées par le statu quo amélioré, le scénario ciblé prévoit la poursuite du régime sur le marché intérieur et les pays-tiers mais suivant des modalités révisées en profondeur. En particulier, la gestion des programmes multi-pays par la Commission seule devrait augmenter significativement l'efficience du régime.

L'assouplissement des règles relatives à la mention des marques et de l'origine prévue dans ce scénario permettra d'atteindre une meilleure adéquation des mesures du RIPPAE avec la réalité économique du secteur agricole et alimentaire.

6.2.1. Impacts économiques

Les impacts économiques de ce scénario sont nombreux et seront d'autant plus importants que le budget qui lui sera dédié sera grand[54] et permettra, au-delà de l'optimisation du régime de promotion, de réaliser des gains significatifs en termes de compétitivité et de croissance.

Impacts sur la compétitivité des producteurs agricoles européens

La stratégie européenne de promotion représente la garantie de cibler les actions et ainsi de maximiser le retour sur investissement du RIPPAE.

Sur le marché intérieur, cette stratégie définira en particulier des thèmes prioritaires en tenant compte des besoins spécifiques des secteurs, y inclus le thème des systèmes de qualité européens dont les produits reconnus par ces systèmes se vendent en moyenne 2,23 fois plus cher[55] et présentent une opportunité de gain pour les producteurs.

Sur les pays-tiers, la stratégie tiendra compte de l'évolution des négociations d'accords de libre-échange (ALE) et des opportunités de marchés (voir les encadrés 15 et 16 et voir les principaux principes de la stratégie en annexe 15).

La stratégie de promotion sera accompagnée d'une stratégie de communication développant des messages-clés pour les produits agricoles européens, à utiliser dans chaque campagne. Ainsi, la perception de l'image de l'Union européenne devrait être améliorée et l'acte d'achat de produits européens facilité[56]. En cas de slogan, il est essentiel que ce dernier soit facilement identifiable et mémorisable pour avoir un poids dans les décisions d'achat des consommateurs[57]. Pour de meilleurs effets, il est aussi préférable de faciliter la répétition d'un message[58], en prévoyant notamment la possibilité de poursuivre des programmes montrant de bons impacts pendant une période de temps étendue[59]. A l'inverse, il est possible que l'obligation d'utiliser des slogans soit perçue par les opérateurs comme un frein à la mise en avant de la spécificité de leur produit.

Le scénario ciblé prévoit la possibilité de mentionner– sous réserve d'une dérogation au régime d'Etat en cas de financement national- les marques des opérateurs participants à la campagne d'information et de promotion sur le matériel de communication, limitée à une mention uniforme de plusieurs marques ensemble dans un espace limité, par exemple sur un bandeau. La présence des marques sur le matériel de communication devrait avoir un effet positif sur la compétitivité. En effet, la marque est un atout pour déclencher un achat, quand 71 % des consommateurs estiment qu'une marque "donne confiance"[60]. Associer des marques aux produits européens sur les campagnes de promotion permettra au consommateur de plus facilement s’approprier les messages européens, s’il a déjà confiance en l’une de ces marques[61].

En permettant la mention de l'origine des produits, ce scénario entend capitaliser sur l'image dont jouit chaque pays, notamment en ce qui concerne ses habitudes alimentaires. A titre d'exemple, le leadership de la France repose bien davantage sur des images stéréotypées (haute-couture, gastronomie) que sur des secteurs de pointe (nucléaire, recherche médicale, aérospatial…) ; à ce titre, 82% des Japonais estiment que la France est leader dans le domaine de la cuisine et du vin.

Encadré 17 : Echanges commerciaux UE27 (1999-2011) : 64% des exportations sont des produits finis (Source:EUROSTAT- COMEXT)

L'Union européenne exporte principalement des produits finis (64%), dont une partie sont des produits agricoles hors annexe 1 du TFUE (cas de la bière en 7ème position de nos exportations en 2011). Disposant d'une stratégie globale, ce scénario propose l'abandon de la liste positive actuelle de produits et thèmes éligibles[62] au profit d'un cadre général pour les produits et thèmes éligibles élargi aux produits agricoles hors annexe 1 du TFUE lorsque ceux-ci sont éligibles aux dénominations européennes de qualité. Ceci permettra d'accompagner les principales exportations européennes de produits finis avec des mesures d'information et de promotion appropriées.

Sur la période 2001-2011, les programmes multi-pays ne représentent que 9% des programmes réalisés en nombre. 91 % des programmes sont donc des programmes simples. En levant la majorité des difficultés rencontrées lors de l'élaboration et la mise en œuvre des programmes multi pays, ce scénario devrait conduire à une forte augmentation du nombre de programmes multi pays, garants d'actions plus globales et permettant des économies d'échelle liées à la mutualisation des moyens et le partage d'expériences. Le support technique devrait faciliter quant à lui le développement de réseaux de bénéficiaires potentiels et leur association en vue de proposer un programme multi pays.

Impacts pour les consommateurs européens

Les consommateurs européens font attention à la sécurité, la qualité et l'empreinte écologique des produits qu'ils consomment. La majorité recherche la qualité (96%). Néanmoins les consommateurs ne sont pas suffisamment informés par rapport à leurs attentes car seulement une minorité reconnaît les logos européens de qualité. Les campagnes d'information sur ces systèmes de qualité seront privilégiées dans la cadre de la stratégie de promotion et permettront d'augmenter le niveau d'information de ces derniers. Une étude d'évaluation du programme "Discover the Origin"[63] (illustré par le Jambon de Parme, le Porto, les Vins de Bourgogne et le Parmigiano Reggiano) montre en effet un taux de reconnaissance de 21% du logo AOP associé.

Impacts sur des régions spécifiques

En Europe, 71% des consommateurs estiment qu'il est important de connaître l'origine des produits alimentaires. En outre, les consommateurs seraient prêts à payer plus cher pour des produits provenant de leur région que pour des produits dont l'origine est inconnue[64]. En permettant de communiquer plus librement sur l'origine, ce scénario aura probablement un effet positif sur l'économie des régions concernées par un programme.

Le RIPPAE prévoit l'information et la promotion des systèmes de qualité européens et des produits reconnus dans ces systèmes. Or à l'heure actuelle, 10% des dénominations AOP/IGP et 23% en valeur sont des produits qui ne figurent pas dans l'annexe 1 du TFUE[65]. La visibilité des régions associées à ces produits sera donc améliorée.

Impacts au niveau des PME

Actuellement, seuls les opérateurs présents sur les foires ou lors d'actions de dégustation peuvent mettre en avant leur société dans le but d'augmenter leurs ventes, c'est-à-dire que seuls un petit nombre d'adhérents à l'organisation proposante sont visibles. La visibilité des marques sur le matériel de communication donnera une visibilité plus homogène des membres des organisations proposantes et de leurs produits. Elle offrira un gain compétitif spécifique aux produits des PME qui ne participaient pas ou peu jusqu'à présent, aux foires ou aux actions de dégustation prévues dans les programmes.

La stratégie de promotion introduite dans ce scénario prévoit de donner une priorité aux programmes démontrant un impact positif pour les PME (voir annexe 14). Les effets de cette préférence devraient être importants pour ces dernières qui représentent, en nombre, 48% des entreprises dans le secteur agroalimentaire en chiffres d'affaires.

Impacts sur le fonctionnement du marché intérieur

Pour ne pas donner lieu à une mesure d'effet équivalent à des restrictions quantitatives aux échanges communautaires (cf. articles 34 et 35 du TFUE), la mention de l'origine (autre que celles des dénominations européennes de qualité) prévue dans ce scénario devra être dans un message de niveau secondaire sur le marché intérieur et devra au minimum être accompagnée d'une mention européenne sur les pays-tiers pour pouvoir figurer dans le message principal.

6.2.2. Impacts sociaux

Impacts sur l'emploi

Au sein de l'industrie manufacturière européenne, l'industrie alimentaire est le premier employeur avec 4,2 millions d'emplois (13,5 %)[66]. Le niveau d'emploi dans ce secteur n'a diminué que de -1,5% par rapport à 2008, tandis que le niveau d'emploi pour l'ensemble du secteur manufacturier européen chutait de -7,2%.

En termes d'emplois, l'impact de ce scénario est lié aux répercussions économiques attendues. En particulier, ce scénario devrait contribuer au maintien des emplois dans le secteur agricole et alimentaire, en particulier dans les PME (du fait de la priorité aux PME dans la stratégie) qui représentent 99% des entreprises agroalimentaires en nombre et 63% des emplois de ce secteur. L'augmentation attendue du nombre de programmes visant les pays tiers devrait être accueillie favorablement par les entreprises qui considèrent le développement à l'exportation comme une parade défensive à la crise pour préserver leur chiffre d'affaires[67] et donc leurs emplois.

L'augmentation significative des actions sur pays tiers permettra par ailleurs de développer la croissance de l'activité agricole et agroalimentaire en particulier en se tournant au-delà des frontières de l'Union européenne et contribuera ainsi à la croissance inclusive en encourageant une économie à fort taux d’emploi favorisant la cohésion économique, sociale et territoriale notamment dans les zones à prédominance rurale où le secteur primaire représente 15,7% de l'emploi.

Impacts sur le patrimoine culturel européen

La stratégie d'information et de promotion favorisera la mise en avant des produits agricoles et alimentaires reconnus par les systèmes européens de qualité. Les produits AOP/IGP/STG mettent en avant des produits alimentaires de qualité en lien avec les terroirs, les traditions européennes et contribuent ainsi à la préservation et la découverte du patrimoine culturel européen.

La diversité culturelle de l'UE se traduit également à travers la diversité et la richesse de ses produits alimentaires au-delà des seuls produits avec des dénominations de qualité. En autorisant des références à l'origine nationale, ce scénario permet de mentionner et faire connaître, à travers les produits agricoles, des éléments culturels emblématiques de l'Union européenne et de véhiculer une image bénéficiant à l'Union européenne dans son ensemble[68].

Impacts sur le bien-être (santé et sécurité) des consommateurs européens

Toute action de promotion liée à l'alimentation pourrait être critiquée comme susceptible d'encourager la surconsommation d'un produit au détriment d'autres et d'avoir un effet négatif sur l'alimentation équilibrée des consommateurs (15,5% des adultes sont obèses et plus de 50% en surpoids[69]).

Les modes de consommation sains (e.g. consommation de fruits et légumes ou consommation modérée d'alcool qui bénéficient actuellement d'un taux de cofinancement plus élevé dans le cadre du RIPPAE) feront partie des thèmes qui pourront être promus en particulier sur le marché intérieur. La stratégie, en plus de signaler des "couples" produit-marché à cibler, comportera des thèmes et des messages prioritaires dans le but d'encourager les consommateurs européens à être plus vigilants dans leurs choix alimentaires y inclus sous l'angle du bien-être. Un article scientifique[70] sur le marché américain montre que les allégations de santé restent des moteurs importants dans les décisions d'achat de produits alimentaires par les consommateurs. Les messages santé pourront désormais s'appuyer sur la liste d'allégations autorisées adoptée en mai 2012[71] et ainsi renforcer la transparence en matière de promotion de produits pour des raisons de santé.

6.2.3. Impacts environnementaux

La stratégie de promotion définira des messages à passer qui mettront en avant les spécificités de la PAC dont ses modes de production durable.

81% des personnes interrogées estiment que l'agriculture est bénéfique pour l'environnement. Avec ce scénario, le régime d'information et de promotion agit comme multiplicateur des effets positifs de la PAC sur la durabilité environnementale de l'agriculture telle que la préservation d'un équilibre de production sur le territoire européen, la préservation des ressources naturelles. Il devrait conduire au cofinancement de davantage d'actions d'information mettant en avant les caractéristiques des produits agricoles européens et notamment le respect de l'environnement à travers les obligations en termes de conditionnalité des aides ou de "verdissement".

Favoriser la consommation de produits agricoles européens dont le mode de production est raisonné et encadré par la PAC, rémunère les efforts consentis par les producteurs européens et encourage les pratiques agricoles durables.

La dimension du budget déterminera l'ampleur des impacts de ce scénario. En particulier, un budget significativement renforcé permettrait d'augmenter le nombre total de programmes, notamment ceux construits autour d'un thème "environnemental", ceux en faveur du système de production agricole biologique (9% des programmes sur 2001-2011) ou ceux en faveur du système européen d'étiquetage relatif à la production agricole locale et de vente directe en cours d'étude[72].

6.2.4. Evaluation des charges administratives

Une plus grande attractivité du régime et une optimisation des résultats au détriment de la charge de travail

La plus grande flexibilité proposée quant à la mention de l'origine et la visibilité des marques commerciales nécessitera son encadrement par des règles bien définies, et un contrôle en conséquence plus minutieux ; ainsi, la charge administrative relative aux contrôles à prévoir pour éviter les éventuels abus d'une telle flexibilité sera augmentée.

L'effet positif offert par ce scénario aux produits hors annexe 1 du TFUE pourrait éventuellement s'accompagner d'un alourdissement au niveau des charges administratives. En effet, en cas d'implication financière de l'Etat, il y aurait besoin pour ces produits, de notifier les sommes perçues suivant les procédures générales aides d'Etat sauf si les mesures d'information et de promotion pour ces produits sont ajoutées aux règles générales d'exemption pour les aides d'Etat[73].

Une augmentation des charges administratives est à prévoir, proportionnellement à l'augmentation du nombre de programmes proposés.

Le développement d'une stratégie européenne de promotion ainsi que du support technique pour les parties intéressées implique nécessairement une plus grande charge de travail pour la Commission.

Augmentation des tâches en gestion directe

L'effet escompté avec le développement de programmes multi-pays (cf. supra) est lié à la possibilité de pouvoir les gérer directement par la Commission, la gestion partagée étant perçue comme un mode de gestion ne facilitant pas les actions transnationales.

Le travail relatif à l'ensemble des tâches à gérer directement par la Commission (programmes multi-pays, mise en place d'un support technique pour les opérateurs et définition d'une stratégie européenne) requière davantage de ressources humaines, disposant en particulier de compétences spécifiques en communication, marketing, maîtrise des nouveaux médias, connaissance des nouveaux marchés. Une partie des tâches, telles que l'organisation des activités de promotion de la Commission, l'élaboration et le développement du support technique (journées d'information, plateforme internet…), l'élaboration de slogans européens, l'analyse des programmes reçus, pourrait être externalisée (soit à une agence exécutive, soit via un contrat cadre).

Une éventuelle externalisation de la gestion directe à une agence exécutive requiert une analyse coût/bénéfice spécifique analysant la nature des tâches à externaliser et les besoins en ressources humaines. Cette dernière est menée dans le cadre de l'analyse globale coût/bénéfice sur l'externalisation pour la période 2014-2020 que mène actuellement la Commission. Un rapport devrait être rendu pour la fin d'année 2012.

6.3. Scénario "exclusif pays-tiers"

Ce dernier scénario propose d'arrêter les mesures ciblant le marché intérieur au bénéfice exclusif d'actions sur pays-tiers. Limité aux actions sur pays-tiers, ce scénario propose un usage plus large des marques comme dans le régime de promotion spécifique au secteur du vin, la possibilité de mentionner des marques commerciales privées seules ce qui sera un atout pour l'économie du secteur agroalimentaire mais avec le risque de léser le marché et les consommateurs européens.

6.3.1. Impacts économiques

Impacts sur la compétitivité des producteurs agricoles européens

Considérant le potentiel de croissance des exportations[74], ce scénario vise en priorité leur développement pour augmenter la compétitivité du secteur agricole qui doit faire face à un environnement international de plus en plus compétitif notamment dans les pays ayant conclu des accords de libre-échange avec les concurrents de l'Union européenne, et où les principaux exportateurs ont également recours à des politiques publiques de promotion sur les pays-tiers (cas des principaux concurrents de l'Union européenne comme le Canada, l'Australie, les Etats-Unis ou le Brésil).

L'impact sur les secteurs sera proportionnel à leur capacité à exporter et à se développer à l'export notamment avec le développement d'accords commerciaux (voir point 2 de l'annexe 1).

Encadré 18 : Top exported products 2011 in % share of total agricultural exports (Source:EUROSTAT- COMEXT)

Vu les contraintes liées au régime des aides d'Etat (voir ci-dessous), la mention des marques pour les produits hors annexe I du TFUE resterait soumise au respect des règles générales, en cas d'aides d'Etat.

Impacts sur le consommateur européen

Sans action d'information et de promotion sur le marché intérieur, ce scénario aurait pour principal inconvénient de laisser l'information générique sur les produits agricoles et leurs modes de production à la propre initiative des Etats membres et des professionnels dont ce n'est pas la priorité (cf. partie 2.5.2). Les possibilités d'accroitre le niveau de connaissances des consommateurs sur les produits de la PAC seraient donc compromises, voire risqueraient de conduire à davantage de confusion pour le consommateur dans un marché où il est confronté à de plus en plus de labels (qualité, régionaux…) sans arriver à en connaître la véritable signification.

Impacts sur le fonctionnement du marché intérieur

Pour limiter le risque d'effet d'aubaine et d'éviction des investissements privés, il convient de fixer des critères d'éligibilité spécifiques. Par exemple, la justification devra être apportée que les actions proposées sont additionnelles à l'activité "habituelle" de l'entreprise et identifiables comme telles et non pas par exemple se limiter au financement d'actions déjà contractées par ailleurs ou réalisées auparavant. Ce risque doit s'apprécier au regard des masses financières en présence. Par extrapolation[75], on peut estimer que les industries agroalimentaires européennes dépensent plus de 80 Mds€ par an pour la publicité à comparer avec le budget actuel de 55 M€ pour la Commission.

L'appréciation de ces différents éléments pouvant créer des avantages concurrentiels devra être jugée au cas par cas, en tenant compte du marché ou du segment de marché sur lequel l'entreprise concernée est active, sur la structure du marché, sur la taille de l'entreprise et sur l'éventail de produits qu'elle propose. En cas d'octroi d'aides qui pourraient être qualifiées d'aides d'Etat, une dérogation aux règles d'aides d'Etat dans le règlement "promotion" simplifierait les procédures. Si une telle dérogation est, dans l'état actuel des choses, juridiquement possible pour les produits de l'annexe I du TFUE, il n'en va pas de même pour les produits hors annexe I, qui restent soumis aux règles d'aide d'Etat. Cela étant, dans le cadre de la promotion des produits alimentaires hors annexe I, il serait possible, par une modification du Règlement (CE) n°994/1998 relatif à la définition de catégories d'aide compatibles avec le marché unique, d'accorder une exemption de notification d'aide pour ce type d'aide tout type d'entreprise (à l'heure actuelle, le règlement (CE) n° 994/98 ne permettrait d'exempter que des aides en faveur des PME).

Impacts au niveau des PME

Dans les limites mentionnées ci-dessus, les PME pourraient dans ce scénario présenter des programmes de promotion qui leur seraient propres et ainsi ne plus être contraints par l'appartenance à une organisation professionnelle, la recherche de partenaires économiques ou le développement de campagne sous message générique.

6.3.2. Impacts sociaux

Impacts sur l'emploi

Les impacts en termes d'emploi devraient être comparables à ceux du scénario ciblé.

Impacts sur le patrimoine culturel européen

Comparé au scénario ciblé, on peut estimer à plus de deux fois moins d'effets positifs sur l'amélioration de la connaissance et la contribution à la préservation du patrimoine culturel européen. Au-delà d'une réduction du nombre des cibles par deux sur les pays-tiers, les programmes utilisent principalement les repères gastronomiques européens "classiques", déjà reconnus et vont moins loin dans la promotion de la diversité culturelle européenne que sur le marché interne où, du fait d'une meilleure connaissance de l'Europe, il est possible d'élargir les références au patrimoine européen.

Impacts sur le bien être (santé et sécurité) des consommateurs européens

Ce scénario prévoit la suppression des actions d'information sur le marché intérieur du champ d'application. Face aux nombreux besoins (e.g : niveau de consommation de Fruits et légumes est inférieur au niveau recommandé par l'OMS dans certains Etats-membres[76], augmentation de la population en surpoids…), il semble peu probable que les campagnes nationales et professionnelles parviennent à compenser cette suppression.

6.3.3. Impacts environnementaux

Ce scénario permettra de développer la croissance de l'activité agricole et agroalimentaire en particulier en se tournant au-delà des frontières de l'UE. Les actions encourageront la consommation de produits agricoles européens dont le mode de production est raisonné et encadré par la PAC.

Néanmoins le consommateur européen sera moins bien informé sur les exigences environnementales que respectent les agriculteurs européens, ce qui risque de dévaloriser le lien entre agriculture et environnement.

6.3.4. Evaluation des charges administratives

Vu le succès du régime de promotion vin[77] et compte-tenu que ce scénario prévoit des modalités plus ou moins identiques pour les mesures, le nombre de demandes de programme est susceptible d'être important et il conviendra d'adapter les ressources en conséquence pour les examiner.

S'ajoutera à cela la charge de travail liée à la gestion de ces programmes. Comme pour le scénario ciblé, ce scénario prévoit une augmentation de la charge de travail de la Commission qui gérera de manière directe les programmes et celle-ci sera variable et fonction du montant global dédié à la politique et du nombre de programmes.

6.4. Dimension internationale

Le RIPPAE promeut l'image et les caractéristiques des produits agricoles au sein de l'Union européenne et dans les pays tiers. Il est conforme à l'accord sur l'agriculture de l'OMC et donc compatible avec les règles de l'OMC[78]. L'ensemble des dispositions proposées dans les différentes options ne remet pas en cause la classification des mesures de promotion dans les notifications des dépenses agricoles de l'Union européenne à l'OMC.

6.5. Evaluation du potentiel de simplification

6.5.1. Le potentiel de simplification des 3 scenarios de réforme

Les trois scénarios prévoient des éléments importants de simplification. Celui qui va le plus loin dans la simplification est le scénario "exclusif pays-tiers". En plus de la sélection désormais en une étape uniquement une fois par an (commune à tous les scénarios) et de la gestion simplifiée des programmes multi-pays avec des proposants qui traiteront désormais en direct avec la Commission (cas du scénario ciblé également), le régime de promotion dans le cas du scénario "exclusif pays-tiers" n'aura pas besoin de prévoir des règles différentes pour le marché intérieur/ pays-tiers sources potentiellement de difficultés dans l'interprétation et la mise en œuvre.

6.5.2. La simplification dans les modalités d'application du RIPPAE

L'évaluation externe de 2011 recommande une simplification concernant :

– La sélection des programmes qui se fait actuellement par l'Etat membre et par la Commission en termes d'éligibilité et de qualité. Une clarification des rôles pourrait permettre une sélection plus simple.

– Le niveau de détail requis pour les coûts unitaires des actions pour toute la durée du programme et le manque de simplicité pour effectuer des modifications en cours de programme.

– Le niveau de détail et la fréquence des rapports trimestriels et annuels que doit fournir l'organisation proposante, jugé trop élevé et sans valeur ajoutée pour l'évaluation du programme.

Le rapport de synthèse de toutes les contributions reçues dans le cadre du Livre Vert indique quant à lui qu' "il existe un consensus sur la nécessité de simplifier les procédures de soumission, sélection et exécution des programmes de promotion pour les rendre plus attractifs aux bénéficiaires potentiels. La relation et distribution des tâches entre les Etats membres et la Commission devrait être rationnalisé. La durée des procédures administratives devrait être réduite."

Par ailleurs, une des conclusions du Conseil agriculture du 15/12/2011 est qu'il "reconnaît la nécessité de simplifier et améliorer le cadre politique actuel y inclus la programmation, le suivi et l'évaluation afin d'augmenter son efficacité et réduire la charge administrative".

Dans le souci d'une certaine simplification, l'envoi obligatoire des contrats (entre les Etats membres et les organisations proposantes et entre les organisations proposantes et les organismes d'exécution) ainsi que l'envoi systématique de tous les rapports trimestriels et annuels des Etats membres vers la Commission a été annulé avec l'adoption du Règlement (CE) n°1085/2011. Toutefois, pour justifier les paiements, ces rapports sont toujours exigés par les agences de paiement nationales aux organisations proposantes, la simplification n'ayant par conséquent pas eu d'incidence pour ces dernières.

Afin de continuer à avancer dans le processus de simplification, les Etats membres ont été interrogés sur base d'un questionnaire. Une réunion a eu lieu le 27/03/2012 entre les services de la Commission et les experts en simplification de la PAC et les experts de promotion des Etats membres, en vue de recueillir leurs points de vue. Les différentes étapes administratives des programmes (soumission, sélection, financement, exécution et suivi et un point sur les programmes multi-pays) ont été analysées en vue de leur simplification pour tous les acteurs. Les principales conclusions de cette réunion se trouvent à l'annexe 15.

6.6. Dimension budgétaire du RIPPAE

6.6.1. Quel budget pour atteindre les objectifs de la manière la plus efficiente ?

En 2012, le budget européen du RIPPAE est de 55,4 M€ dont 1,4 M€ pour les dépenses en gestion directe (initiatives de promotion propres de la Commission).

Comme constaté par la Cour des comptes européenne, l'impact à attendre du dispositif est limité par ce budget relativement modeste au regard de la multiplicité des produits et des zones géographiques à couvrir[79]. L'impact des actions menées à travers le RIPPAE sera fonction du budget alloué à ce régime et des compétences techniques que la Commission pourra mobiliser pour mettre