Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux machines et modifiant la directive 95/16/CE"

(2001/C 311/01)

Le 23 mars 2001, Conseil, conformément à l'article 262 du traité, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Marché intérieur, production et consommation", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 25 juillet 2001 (rapporteur: M. De Vadder).

Lors de sa 384e session plénière des 12 et 13 septembre 2001 (séance du 12 septembre 2001), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Résumé

1.1. Le Comité se demande si le moment est bien choisi pour réviser la directive "Machines"; on peut en effet se demander à juste titre si l'expérience accumulée est suffisante pour procéder à une révision. De plus, rien ne montre que la mise en oeuvre de la directive existante pose des problèmes majeurs.

1.2. Les modifications proposées par la Commission ne seront pas suffisantes pour permettre d'atteindre l'objectif fixé, la réglementation demeurant encore trop complexe.

1.3. Toutefois, le Comité relève également des points positifs dans les nouvelles propositions de directive:

- le choix d'élaborer une nouvelle directive au lieu d'apporter une série de modifications aux textes existants, ce qui va dans le sens d'une plus grande clarté;

- l'effort en faveur d'une meilleure définition du champ d'application, et l'attention consacrée au chevauchement avec la directive "basse tension" 73/23/CEE;

- le champ d'application est étendu à un certain nombre d'appareils portatifs à charge explosive, aux appareils de levage de personnes, aux appareils de levage de personnes et de biens, ainsi qu'aux appareils de levage de personnes à mobilité réduite;

- les améliorations apportées en matière de définitions et de procédures;

- en ce qui concerne les quasi-machines, une notice d'assemblage est désormais requise;

- le renforcement de la coopération entre les États membres en matière d'échange d'informations relatives à la surveillance du marché.

1.4. L'impression générale est toutefois que de nombreuses améliorations et éclaircissements sont encore possibles. Le Comité formule dès lors une série de propositions afin d'affiner encore le champ d'application et de parvenir à des définitions, des procédures et une terminologie encore plus claires.

2. Introduction

2.1. La proposition concerne une révision de la directive 98/37/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux machines (communément appelée directive "Machines").

2.2. Cette révision vise, d'une part, à améliorer la sécurité juridique en mettant à la disposition des personnes amenées à respecter et à faire respecter la directive un texte plus clair et, d'autre part, à adapter et préciser le champ d'application. À cet égard, l'objectif est de maintenir un niveau de sécurité et de santé aussi élevé que possible.

2.3. Lors de la révision, les propositions formulées par un groupe d'experts indépendants de haut niveau, présidé par Bernhard Molitor(1), ont été largement prises en considération. Si certaines d'entre elles avaient une portée générale et concernaient l'ensemble des directives, d'autres s'appliquaient spécifiquement à la directive "Machines".

2.4. Au vu de l'importance et de la multitude des modifications présentées, et dans un souci de clarté, la proposition est présentée sous la forme d'une révision et non d'une directive modifiant la directive 98/37/CE. L'extension du champ d'application entraîne également une modification de la directive 95/16/CE relative aux ascenseurs.

2.5. Cette proposition de révision de la directive "Machines" se base sur l'article 95 du traité qui énonce les principes relatifs à l'établissement du marché intérieur. La directive assure la libre circulation des machines couvertes par son champ d'application et satisfaisant aux exigences essentielles qu'elle définit en matière de sécurité, de santé et de protection des consommateurs.

2.6. La proposition de directive n'est pas seulement importante pour l'industrie mécanique, c'est-à-dire le secteur qui englobe les machines, les appareils mécaniques et les composants. En tant que producteur de biens d'équipement nécessaires pour d'autres secteurs (tels que l'agriculture, les exploitations minières, la construction, les transports et tous les autres secteurs industriels), le secteur mécanique joue un rôle-clé dans l'ensemble de l'économie. En effet, la compétitivité des autres secteurs de l'économie dépend en bonne partie des équipements et installations fournis par l'industrie mécanique.

2.7. Cette proposition revêt également une grande importance dans l'allégement du coût social qu'entraînent les accidents dus à l'utilisation de machines. Le nombre d'accidents peut être réduit par l'intégration du concept de sécurité lors de la conception et de la construction des machines, ainsi que par une installation et un entretien corrects.

2.8. En ce qui concerne le contenu de la nouvelle proposition de directive, outre l'ajout de définitions nouvelles, l'amélioration de définitions existantes et la clarification des procédures, il convient de mentionner trois modifications majeures du champ d'application:

- l'inclusion des appareils portatifs à charge explosive, tels que pistolets de scellement, d'abattage et de marquage, dont la charge explosive n'a pas d'action directe sur la pièce. Jusqu'ici, ces appareils ont été exclus parce qu'ils sont considérés comme des armes à feu, alors qu'ils correspondent tout à fait à la définition de la directive;

- l'inclusion des ascenseurs de chantier. Il n'existe aujourd'hui aucune législation européenne en la matière;

- l'inclusion des instruments de levage pour les personnes à mobilité réduite.

3. Observations générales

3.1. Le Comité se demande si le moment est bien choisi pour réviser la directive "Machines". En effet, elle n'est totalement applicable que depuis 1995, voire 1997 pour certaines machines. On peut se demander si l'expérience accumulée est suffisante pour procéder à une révision. Par ailleurs, il ne faut pas négliger le fait qu'un grand nombre d'entreprises (fabricants et installateurs) et d'utilisateurs ont dû consentir des efforts considérables pour assimiler une réglementation aussi complexe. Maintenant que l'on est parvenu à une application correcte, il semble quelque peu paradoxal de vouloir apporter une nouvelle série de modifications.

3.2. A regarder de plus près la proposition de directive à l'examen, le Comité se félicite néanmoins de l'option qui a été prise, à savoir la refonte du texte, étant donné les nombreuses modifications et précisions apportées à la directive 98/37/CE, qui elle-même constitue une codification de la directive 89/392/CEE d'origine et des changements qui y ont été introduits. Une nouvelle version complète du texte va dans le sens d'une plus grande clarté et, dès lors, facilite considérablement la lecture, l'intelligibilité, l'assimilation et l'application de la directive. De même, le Comité apprécierait de voir encouragés les efforts de formation, s'agissant d'une matière qui demeure malgré tout complexe.

3.3. La Commission a voulu, dans une large mesure, donner suite aux propositions formulées par le groupe d'experts réuni sous la présidence de M. Bernhard Molitor et relatives à la directive "Machines". Ces propositions ont pour but de parvenir à une simplification. Le Comité a cependant l'impression que la nouvelle proposition de directive ne satisfait pas totalement à ce souhait et qu'elle est encore par trop complexe. Il demande dès lors à la Commission de ne pas alourdir encore le texte à l'examen après la consultation et de procéder avec prudence et circonspection lors de l'adaptation des textes.

3.4. La proposition de directive se base sur l'article 95 du traité et vise à garantir la libre circulation des machines. Cet objectif se manifeste concrètement par une série de propositions de modification, dont l'extension du champ d'application aux appareils portatifs à charge explosive, aux ascenseurs de chantiers pour les personnes et les marchandises et aux instruments de levage pour les personnes à mobilité réduite (ainsi que par l'adaptation parallèle de la directive 95/16/CE relative aux ascenseurs de chantier), aucune législation européenne n'existant actuellement pour ces "machines".

3.5. La tentative de préciser le champ d'application, de mieux définir diverses notions et de clarifier les procédures constitue une démarche positive, qui permet d'accroître la sécurité juridique. Les concepts de "machine", de "mise sur le marché", de "mise en service", de "fabricant" et de "mandataire" ont ainsi été mieux définis. Il reste toutefois des imprécisions (par exemple, l'exclusion des moteurs). Le champ d'application et les nouvelles définitions peuvent certainement être améliorés. Les observations particulières du présent avis traitent de ces questions, en particulier par rapport à l'article premier et l'article 2.

3.6. En ce qui concerne les quasi-machines, les précisions proposées incluent la rédaction d'une notice d'assemblage. Le Comité considère que c'est une amélioration par rapport à la situation actuelle, mais souligne que de nombreuses questions subsistent en la matière.

3.7. Une attention particulière a été accordée au chevauchement avec la directive 73/23/CEE modifiée relative au matériel électrique destiné à être employé dans certaines limites de tension [article 1.2 (j)]. Le texte constitue une amélioration, mais peut encore être clarifié davantage.

3.8. Les procédures d'évaluation de la conformité avec la directive ont été adaptées. La procédure simplifiée relative aux "machines", en l'absence d'effets utiles de la directive (article 12.2), est bonne. Le Comité estime toutefois que la procédure proposée à l'article 12.4 pour les machines visées à l'annexe IV (machines "dangereuses") peut encore être simplifiée davantage pour le fabricant.

3.9. En ce qui concerne les évaluations de la conformité des machines en vue de leur mise sur le marché (article 14), la proposition de directive souligne les exigences des États membres en ce qui concerne la reconnaissance des organismes responsables en la matière. De l'avis du Comité, il est important de pouvoir retirer leurs compétences aux organismes ayant délivré de manière récurrente des attestations pour des modèles de machines ne satisfaisant pas aux exigences essentielles en matière de sécurité et de santé.

3.10. Le Comité se félicite également qu'il soit précisé que les machines ne doivent porter aucun marquage susceptible de porter préjudice ou de prêter à confusion en ce qui concerne la visibilité, la lisibilité et la signification du marquage "CE" (article 16).

3.11. Le Comité se félicite tout particulièrement du renforcement de la coopération entre les États membres en matière d'échange d'informations relatives à la surveillance du marché, comme le prévoit l'article 19.

3.12. Enfin, le Comité indique que la traduction du texte dans les différentes langues n'est pas très précise (notamment la version néerlandaise).

4. Observations particulières

4.1. Article premier

4.1.1. L'article 1.1 (b) concerne uniquement les véhicules utilisés dans les aéroports et dans l'industrie d'extraction de minéraux et l'article 1.2 (e) exclut tous les moyens de transport. De ce fait, des catégories entières de véhicules sont exclues du champ d'application de la réglementation (exemple: véhicules ne circulant jamais sur la voie publique). L'article 1.3, neuvième tiret, de la directive actuelle 98/37/CE est plus clair à ce sujet.

Le Comité propose dès lors de conserver l'ancienne terminologie.

4.1.2. L'article 1.2 (a) ne tient pas compte du fait que certains composants ou équipements peuvent également servir à construire de nouvelles machines. On ne connaît pas la destination finale de ces composants.

Le Comité propose de préciser dans les instructions que ces éléments sont exclusivement destinés à remplacer des composants ou équipements identiques.

En outre, le Comité considère qu'il n'est pas clairement défini si les instructions doivent être fournies.

4.1.3. L'article 1.2 (b) exclut du champ d'application de la directive les matériels spécifiques pour fêtes foraines et parcs d'attraction. Le Comité comprend ces exclusions, mais suggère d'élaborer une réglementation pour ce type de matériel dans le cadre d'une autre directive. Il n'existe à l'heure actuelle aucune réglementation en la matière au niveau européen.

4.1.4. Le concept de "moyen de transport" visé à l'article 1.2 (e) n'est pas explicité et prêtera à confusion. Ce concept englobe-t-il par exemple les tracteurs (directive 98/37/CE, article 1.3, douzième tiret)? Qu'en est-il des navires de mer et de leurs équipements (directive 98/37/CE, article 1.3, dixième tiret)? Le Comité propose de conserver l'ancienne terminologie.

4.1.5. L'article 1.2 (j) devrait mentionner qu'il s'agit d'appareils "électriques et électroniques". La version anglaise parle de "household appliances" et la version française d'"appareils électroménagers".

4.1.6. Toujours à l'article 1.2 (j), le Comité propose de limiter la puissance des appareils "électroménagers". Cette dernière peut être adaptée par la procédure décrite à l'article 8.

4.1.7. L'article 1.2 (l) mentionne les "moteurs de tout type". Le Comité estime que seuls les moteurs électriques doivent être exclus, étant donné qu'ils sont couverts par la directive 73/23/CEE. Tous les autres moteurs (hydromoteurs, moteurs hydrauliques, moteurs atmosphériques, etc.) devraient néanmoins être visés par la directive et doivent dès lors être considérés comme de "quasi-machines".

4.2. Article 2

4.2.1. L'article 2 (c) mentionne un équipement. Le Comité propose de fournir la définition d'un équipement au préalable.

4.2.2. L'article 2 (c) est consacré à des dispositifs qui sont assemblés après la "mise en service". Le Comité juge que ce point doit être traité dans le cadre de la "mise sur le marché".

4.2.3. En ce qui concerne l'article 2 (d) (iv), le Comité constate que les systèmes d'extraction de fumées ou de poussières ne sont pas accompagnés de notices "sécurité" ni/ou "santé". C'est pourtant le cas pour tous les autres composants de sécurité mentionnés dans cet alinéa.

4.2.4. Les points (a) et (i) de l'article 2 évoquent un "système d'entraînement". Cette expression n'est pas très explicite. Le Comité souhaite qu'elle soit définie.

4.2.5. L'article 2 (e) fournit la définition d'un "accessoire de levage" ("lifting accessory"). Le point 4.1.1 de l'annexe I mentionne et définit une "opération de levage", l'article 2 (a) (iv) en revanche mentionne un "appareil de levage" ("lifting apparatus") et les points (d) (vi) et (vii) un "appareil de levage" ("lifting appliances").

Le Comité constate que ces deux dernières occurrences ne sont pas définies.

4.2.6. L'article 2 (i) stipule qu'une quasi-machine constitue "presque" une machine. Le Comité estime que le terme "presque" doit être explicité car il risque de créer une nouvelle "zone grise".

4.2.7. Les points (j) et (k) de l'article 2 ne mentionnent que les machines: ils ne tiennent pas compte du fait que la directive s'applique également aux points (a) à (i) de l'article 2 (quasi-machines) et aux véhicules visés à l'article 1 (b). Le Comité estime que ces deux dernières catégories doivent être ajoutées.

4.2.8. Le Comité trouve la formulation de l'article 2 (k) trop complexe. La première phrase évoque la "conception et la réalisation", ce qui exclut la possibilité pour les "fabricants" d'apporter uniquement leur nom ou marque, sans concevoir ni réaliser la machine.

4.2.8.1. Au point (k), il est en revanche à nouveau question de: "concevoir ou faire concevoir, réaliser ou faire réaliser". Le Comité propose de reformuler clairement ce point pour éviter une source constante de malentendu.

4.2.9. Après avoir examiné les définitions, le Comité constate que si personne ne prend la responsabilité, personne ne peut être désigné comme fabricant. Il propose de réintroduire, sous une forme adaptée, la procédure précise décrite à l'article 8.7 de la directive 98/37/CE: "Lorsque ni le fabricant ni son mandataire établi dans la Communauté n'ont satisfait aux obligations des paragraphes 1 à 6, ces obligations incombent à toute personne qui met la machine ou le composant de sécurité sur le marché dans la Communauté. Les mêmes obligations s'appliquent à celui qui assemble des machines ou parties de machines ou des composants de sécurité d'origines diverses ou qui construit la machine ou le composant de sécurité pour son propre usage".

4.3. Article 6

Le Comité estime que l'article 6.3 ne doit pas être applicable uniquement lors des foires annuelles et des expositions, mais aussi lors des essais. Le Comité souhaite par ailleurs des mesures plus strictes pour inciter les États membres à procéder à un contrôle efficace du respect des conditions fixées.

4.4. Article 8

4.4.1. Le Comité constate que la procédure appliquée aux points 1 (a), (b), (c) et (d) de l'article 8 doit aboutir à une décision dans un délai de trois mois (article 22.3). Les questions concernées sont la mise à jour des listes de composants de sécurité ou de machines et les modalités de coopération entre les États membres. Le Comité estime que le délai ne doit pas nécessairement être fixé.

4.5. Article 9

4.5.1. Cet article permet aux États membres d'interdire, de restreindre ou d'assortir de conditions particulières la mise sur le marché de machines lorsqu'ils estiment qu'il existe un risque pour la sécurité et la santé. Cette décision prend effet immédiatement et peut être applicable dans l'ensemble de l'Union européenne dans un délai de trois mois.

4.5.2. Le Comité considère qu'un pouvoir de décision trop important est accordé aux États membres (immédiatement et sans concertation). Il estime que les exigences techniques décrites à l'annexe I doivent être suffisamment explicites et que la surveillance du marché (article 4) et la clause de sauvegarde constituent des mesures satisfaisantes, de sorte que cet article est superflu (de même que le point (e) de l'article 8 qui s'y rapporte).

4.6. Article 12

4.6.1. L'article 12.4 traite des procédures concernant les "machines et composants de sécurité à haut risque" décrits à l'annexe IV. Trois procédures sont mentionnées, dont le détail figure respectivement aux annexes IX, X et XI.

4.6.1.1. Le Comité propose d'ajouter une procédure simplifiée pour les machines fabriquées conformément aux normes harmonisées sans évaluation externe. Quatre options sont ainsi disponibles:

a) contrôle interne de la fabrication (annexe VII);

b) adéquation aux normes (annexe IX);

c) examen CE de type (annexe X);

d) assurance qualité complète (annexe XI).

4.7. Article 22

4.7.1. Le Comité constate que le "comité machines" est composé exclusivement de représentants des États membres et qu'il est présidé par le représentant de la Commission. Les parties prenantes (employeurs, travailleurs, consommateurs, ...) n'y sont pas associées. La directive actuellement en vigueur (98/37/CE) prévoit de consulter ces dernières par le biais d'un groupe de travail au sein duquel chacun fait valoir son point de vue, afin qu'il puisse être tenu compte de l'avis de tous. De l'avis du Comité, il y a lieu de conserver le mode de fonctionnement actuel.

4.8. Annexe I

4.8.1. Généralités

4.8.1.1. Le Comité constate que d'importantes parties de l'annexe I ont été modifiées du fait des traductions et des ajouts. De nombreux passages non soulignés ont cependant été adaptés. Cette situation crée une grande confusion.

4.8.2. Définitions

4.8.2.1. Le Comité estime que ces définitions doivent être étudiées en détail par des spécialistes, dans chaque langue. Ainsi, une "situation dangereuse" est une situation dans laquelle une personne est exposée à un "danger" et non à des "risques".

4.8.3. Conception de la machine en vue de la manutention

4.8.3.1. Le contenu de la nouvelle phrase est déjà fourni dans les autres points du paragraphe 1.1.6. Cette deuxième phrase est donc superflue. Le Comité propose toutefois d'ajouter les instructions concernant la "manutention" au point 1.10.2 (c) (contenu de la notice d'instructions).

4.8.4. Stabilité

4.8.4.1. Le Comité considère que les machines, ou leurs éléments, ne peuvent satisfaire à l'exigence de la deuxième phrase. On ne peut garantir la stabilité des éléments lors de la mise au rebut, par exemple. En revanche, il serait utile d'ajouter des instructions concernant le "transport" et le "démontage" au point 1.10.2 (c), portant sur la notice d'instructions.

4.8.5. Protecteurs, exigences générales

4.8.5.1. Le Comité indique que les "protecteurs horizontaux" restent en place en l'absence de leurs moyens de fixation. Il convient donc de préciser "dans la mesure du possible" au cinquième tiret.

4.8.6. Protecteurs fixes

4.8.6.1. L'annexe I, 1.4.2.1 précise que lors du démontage, les moyens de fixation doivent rester solidaires des protecteurs. Le Comité propose de préciser en outre que les moyens de fixation doivent également rester solidaires de la machine.

4.8.7. Accès aux postes de travail et aux postes d'intervention utilisés pour la maintenance

4.8.7.1. Le Comité constate que la première phrase limite le champ d'application aux opérations de production, de réglage et de maintenance. Il souhaite conserver le titre du point 1.6.2 de la directive 98/37/CE: "Moyens d'accès au poste de travail ou aux points d'intervention".

4.8.8. Marquage des machines

4.8.8.1. Le deuxième point du § 1.9 prête à confusion. Le Comité propose de fondre le premier et le deuxième points en un seul et de préciser que chaque machine doit porter "le nom et l'adresse du fabricant et, le cas échéant, de son mandataire" et, "le cas échéant, le nom et l'adresse de la personne physique ou morale qui assume la responsabilité de sa conformité à la présente directive".

4.8.8.2. Il convient d'enlever la deuxième phrase de la deuxième note en bas de page, qui se rapporte à l'année de construction. La déclaration CE de conformité peut être établie à un autre moment (exemple: production à long terme).

4.8.9. Contenu de la notice d'instructions

4.8.9.1. Le Comité constate que les instructions "d'utilisation" ne sont mentionnées nulle part. Compte tenu de l'importance des instructions relatives à l'utilisation pour la sécurité, le Comité propose de modifier comme suit le point 1.10.2 (g): "L'utilisation et les conditions d'utilisation prévues au sens du point 1.1.2, alinéa c)".

4.8.9.2. Le point (p) peut être supprimé si les points 3.7.2 et 3.7.6 du présent document sont pris en compte.

4.8.10. Les risques dus à une opération de levage

4.8.10.1. Le Comité observe que les "appareils de levage" qui n'entraînent pas de changement de niveau ne sont pas concernés par ces exigences essentielles. Il propose de conserver les deux premières lignes de l'annexe I, point 4 de l'article de la directive 98/37/CE (qui spécifient que les risques sont surtout liés à un changement de niveau).

4.9. Annexe II

4.9.1. Le Comité propose de remplacer les points A (1) et A (2) par la même formulation que celle qui a été proposée pour les deux premiers points du § 1.9 de l'annexe I (voir 4.8.8.1 ci-dessus).

4.9.2. Le Comité constate que conformément aux points A (4), A (5) et B (3), la déclaration CE de conformité doit comprendre une déclaration de conformité. Cette formulation prête à confusion et doit être modifiée [surtout au point (5)].

4.9.3. Le Comité juge qu'il faut ajouter les points suivants au point B (déclaration d'incorporation d'une quasi-machine):

- B (3): "et/ou dispositions pertinentes auxquelles répond la quasi-machine";

- après B (4), les points A (9) et A (10) de la déclaration CE de conformité d'une machine.

L'ajout de dispositions et normes pertinentes à cette déclaration représente une importante valeur ajoutée.

Bruxelles, le 12 septembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) "Rapport du groupe d'experts indépendants de simplification législative et administrative", SEC(95) 2121 final du 29 novembre 1995, non publié au JO.