GLOSSAIRE

Appellation d’origine protégée (AOP) : les dénominations enregistrées comme appellations d’origine protégée désignent des produits dont les caractères sont dus essentiellement à l’aire géographique et aux capacités des producteurs dans l’aire de production. Toutes les étapes de la production ont lieu dans l’aire géographique concernée. Il doit exister un lien étroit entre les caractéristiques du produit et son origine géographique.

Autorité compétente : autorité centrale d’un État membre compétente pour organiser les contrôles officiels portant sur le respect du cahier des charges en ce qui concerne les produits sous AOP ou sous IGP, ainsi que pour surveiller l’utilisation de la dénomination sur le marché.

Cahier des charges : document à fournir dans le cadre d’une demande d’enregistrement d’une dénomination comme AOP ou IGP. Il comporte les principales caractéristiques du produit telles que le nom du produit à protéger, la description du produit, la délimitation de l’aire géographique, la méthode d’obtention du produit et les éléments justifiant le lien entre le produit et l’aire géographique. Un produit commercialisé sous une dénomination protégée doit être conforme au cahier des charges.

Contrôles au titre de l’article 11 : il s’agit des contrôles effectués par les États membres afin de s’assurer du respect du cahier des charges en ce qui concerne les produits sous AOP ou sous IGP avant leur mise sur le marché. Ces contrôles sont prévus par l’article 11 du règlement (CE) no 510/2006 du 20 mars 2006 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d’origine des produits agricoles et des denrées alimentaires.

Document unique : document à fournir avec la demande d’enregistrement d’une dénomination comme appellation d’origine protégée ou indication géographique protégée et examiné par la Commission. Il présente les principaux éléments du cahier des charges et une description du lien entre le produit et une aire géographique donnée.

Groupement demandeur : organisation, quelle que soit sa forme juridique ou sa composition, de producteurs et de transformateurs concernés par le même produit agricole ou par la même denrée alimentaire. Elle présente la demande d’enregistrement d’une dénomination de produit comme AOP ou IGP à l’autorité nationale chargée de l’examen.

Indication géographique protégée (IGP) : les dénominations enregistrées comme indications géographiques protégées désignent des produits ayant des caractéristiques déterminées ou une réputation qui les associent à une aire géographique donnée où a lieu au moins une étape de la production. Si les produits sont transformés, les matières premières peuvent provenir d’une autre aire géographique.

Mesure 132 du Feader : aide financière aux exploitants agricoles participant à des régimes de qualité alimentaire, notamment le système des indications géographiques.

Mesure 133 du Feader : soutien financier à des groupements de producteurs dans leurs activités d’information et de promotion pour les produits faisant l’objet de régimes de qualité alimentaire, notamment le système des indications géographiques.

Politique agricole commune : système d’aides et de régimes agricoles de l’Union européenne (UE).

Politique de l’UE en matière de qualité des produits agricoles : ensemble de régimes de l’UE visant à mettre en évidence les produits qui possèdent des qualités spécifiques en raison de leur origine particulière et/ou de la méthode de production utilisée.

Pratiques non autorisées : utilisation non permise, usurpation, imitation ou évocation d’une dénomination protégée ou autres pratiques induisant le consommateur en erreur quant à la véritable origine d’un produit.

Programme de développement rural : document de programmation clé élaboré par un État membre et approuvé par la Commission pour la planification et la mise en œuvre de la politique de l’UE en matière de développement rural. Les programmes de développement rural actuels couvrent la période 2007-2013.

Système des indications géographiques (IG) : système visant à protéger les dénominations qui permettent d’identifier les produits dont la qualité, la réputation ou toute autre caractéristique peuvent être attribuées essentiellement à leur origine géographique. Il existe deux types de dénominations protégées – AOP et IGP –, que l’on distingue en fonction du degré et du type d’association avec une région spécifique.

SYNTHÈSE

I. Le système européen des indications géographiques vise à protéger les dénominations de produits dont les caractéristiques sont associées à l’aire géographique dans laquelle ils sont fabriqués. Il existe deux types de dénominations protégées – AOP et IGP –, que l’on distingue en fonction du degré et du type d’association avec une région spécifique.

II. Le système des indications géographiques peut offrir des possibilités économiques aux exploitants agricoles et aux producteurs de denrées alimentaires et avoir une incidence positive sur l’économie rurale. Pour atteindre cet objectif et fournir la protection souhaitée, il convient de mettre en place un cadre approprié au niveau de l’UE. La Cour a examiné si le dispositif de contrôle concernant ce système est conceptuellement solide, si les procédures et les mesures utilisées le rendent intéressant aux yeux des participants potentiels et, enfin, si les mesures en vigueur et les actions de la Commission ont contribué à sensibiliser les consommateurs.

III. Les contrôles liés au système des indications géographiques visent à s’assurer de la conformité au cahier des charges d’un produit sous AOP ou sous IGP et de détecter les cas d’utilisation non autorisée d’une dénomination protégée. L’audit a montré qu’il importe de clarifier davantage la conception de ce dispositif de contrôle. Les dispositions du règlement de l’UE relatif aux contrôles de conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les règles relatives à la santé animale et au bien-être des animaux ne prévoient pas d’exigences minimales en ce qui concerne les contrôles portant sur le système des indications géographiques effectués par les États membres.

IV. S’agissant de la supervision, par la Commission, des contrôles du système des indications géographiques effectués par les États membres, aucun service de la Commission n’assume seul la responsabilité de la réalisation des audits dudit système, et aucun audit de ce type n’a été réalisé à ce jour. Un contrôle documentaire systématique n’est effectué que depuis peu et révèle le caractère incomplet des informations contenues dans les rapports des États membres.

V. L’efficacité du système des indications géographiques dépend de son niveau d’utilisation par les producteurs et du degré de sensibilisation des consommateurs. Le système devrait pouvoir attirer d’autres producteurs, en particulier lorsque le taux d’adhésion est faible, mais la longueur de la procédure d’examen des demandes les décourage. En outre, nombreux sont les producteurs qui ignorent l’existence de ce système. Il ressort d’une étude réalisée pour le compte de la Commission que les taux de reconnaissance par les consommateurs des symboles du système et du concept le sous-tendant sont faibles. Alors que cette situation appelle des actions de sensibilisation au système des indications géographiques, il n’existe aucune stratégie globale au niveau de l’UE pour résoudre ce problème. Une série de mesures et d’actions existent, mais elles apparaissent fragmentées.

VI. La Cour recommande:

- d’incorporer dans les dispositions juridiques relatives au système des indications géographiques des exigences minimales concernant les contrôles liés au cahier des charges;

- d’apporter des précisions supplémentaires quant à l’étendue des contrôles réguliers portant sur les pratiques non autorisées. Les règles en matière d’assistance mutuelle devraient être adaptées aux besoins des autorités nationales;

- que la Commission intègre, dans son programme d’audits réguliers dans les États membres, des audits relatifs aux contrôles portant sur le système des IG effectués par les États membres;

- d’élaborer une stratégie claire visant à promouvoir le système des indications géographiques auprès des producteurs et des consommateurs afin de les sensibiliser davantage. La Commission devrait rechercher des moyens plus efficaces de promouvoir ce système, par exemple en organisant une campagne de sa propre initiative.

INTRODUCTION

PRINCIPES DU SYSTÈME DES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES

1. La politique de l’UE en matière de qualité des produits agricoles vise à mettre en évidence les produits qui possèdent des qualités spécifiques en raison de leur origine particulière et/ou de la méthode de production utilisée. Le présent rapport a pour objet l’un des systèmes qui relèvent de cette politique, à savoir le système des indications géographiques (IG) pour les produits agricoles et les denrées alimentaires.

2. Le système des IG est destiné à protéger les dénominations qui permettent d’identifier les produits dont la qualité, la réputation ou toute autre caractéristique peuvent être attribuées essentiellement à leur origine géographique. Ces dénominations sont considérées comme des droits de propriété intellectuelle. Le système des IG s’inspire des systèmes nationaux, comme l’appellation d’origine contrôlée (AOC) française ou la Denominazione di Origine Controllata (DOC) italienne, qui assuraient une protection au niveau national.

3. La mise en place du système des IG en 1992 visait à fournir un cadre de règles communautaires permettant d’adopter une approche harmonisée unique au niveau de l’UE en matière de protection des dénominations de produits enregistrées [1]. Ce système est actuellement régi par le règlement (CE) no 510/2006 du Conseil du 20 mars 2006 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d’origine des produits agricoles et des denrées alimentaires (ci-après dénommé "le règlement") [2].

4. Le système des IG opère une distinction entre deux types de dénominations protégées selon le degré et le type d’association avec une aire géographique spécifique:

a) les dénominations enregistrées comme appellation d’origine protégée (AOP) désignent des produits dont les caractères sont dus essentiellement à l’aire géographique et au savoir-faire des producteurs dans la zone de production [3]. Toutes les étapes de la production ont lieu dans l’aire géographique concernée. Il doit exister un lien étroit entre les caractéristiques du produit et son origine géographique. Exemples de produits renommés bénéficiant d’une AOP: "Queso Manchego", "Prosciutto di Parma", "Grana Padano" et "Comté";

b) les dénominations enregistrées comme indication géographique protégée (IGP) désignent des produits ayant des caractéristiques déterminées ou une réputation qui les associent à une aire géographique donnée où a lieu au moins une étape de la production. Si les produits sont transformés, les matières premières peuvent provenir d’une autre aire géographique [4]. Exemples de produits renommés bénéficiant d’une IGP: "Bayerisches Bier", "Scotch Beef" et "Pruneaux d’Agen".

5. L’enregistrement d’une dénomination comme AOP ou IGP est possible pour les produits provenant d’une aire géographique située aussi bien dans l’UE que dans un pays tiers où les dénominations sont protégées (la Chine et la Colombie, par exemple).

6. Fin 2010, 964 dénominations étaient enregistrées en vertu du règlement: 502 comme AOP et 462 comme IGP. Le nombre de dénominations enregistrées depuis la mise en place du système est en constante augmentation. La Commission s’est fixé comme objectif l’enregistrement de 1100 dénominations d’ici fin 2012 [5].

7. Les produits sous AOP ou sous IGP sont reconnaissables au moyen de symboles spécifiques de l’UE, dont le but est de garantir qu’ils ont un lien avec une aire géographique particulière. Le logo (ou les mentions "appellation d’origine protégée" ou "indication géographique protégée") doit figurer sur l’étiquetage des produits couverts par le système des IG.

Logos des AOP et des IGP

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Source: Annexe V du règlement (CE) no 1898/2006 de la Commission (JO L 369 du 23.12.2006, p. 1), comme modifié par le règlement (CE) no 628/2008 (JO L 173 du 3.7.2008, p. 3).

POTENTIEL ÉCONOMIQUE

8. Le chiffre d’affaires total des produits sous AOP ou IGP enregistrés en vertu du règlement est estimé à quelque 15 milliards d’euros, soit environ 2,5 % des dépenses liées à la consommation de denrées alimentaires dans l’UE [6]; cette valeur est similaire au chiffre d’affaires des produits biologiques. Le graphique 1 montre la part du chiffre d’affaires total des principales classes de produits bénéficiant d’une AOP ou d’une IGP [7].

9. Des études montrent que les produits bénéficiant d’une AOP ou d’une IGP ont généralement un prix à la production plus élevé que les produits de la même catégorie non assortis d’une dénomination protégée. Les écarts de prix observés étaient compris entre 5 et 300 %. Selon ces études, ces écarts s’expliquent essentiellement par le contrôle de la qualité assuré grâce à la protection des indications géographiques [8].

GRAPHIQUE 1

PART DU CHIFFRE D’AFFAIRES DES PRODUITS SOUS AOP OU IGP

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Source: DG Agriculture et développement rural de la Commission européenne.

10. Le règlement reconnaît le potentiel économique du système des IG et considère qu’il peut devenir un atout important pour l’économie rurale en assurant, d’une part, l’amélioration du revenu des agriculteurs et, d’autre part, la fixation de la population dans les zones rurales [9]. Dans sa communication sur l’avenir de la politique agricole commune (PAC), la Commission a souligné que la politique de qualité des produits agricoles, y compris le système des IG, relève de la PAC [10]. Elle contribue au maintien de la diversité des activités agricoles dans les zones rurales et renforce la compétitivité.

11. Il existe des mesures financières liées au système des IG qui n’impliquent pas de dépenses budgétaires importantes pour l’UE. Ces mesures visent à promouvoir les régimes de qualité alimentaire, notamment le système des IG, ainsi qu’à apporter un soutien aux exploitants agricoles qui y participent.

OBJECTIF, ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

12. Le règlement dispose que la promotion de produits présentant certaines caractéristiques peut devenir un atout important pour l’économie rurale. Pour atteindre cet objectif et fournir la protection souhaitée, il convient de mettre en place un cadre approprié au niveau de l’UE. L’audit visait par conséquent à répondre à la question suivante: "La conception et la gestion du système des indications géographiques garantissent-elles son efficacité?"

13. Les critères retenus pour répondre à cette question sont les suivants:

a) solidité du dispositif établi pour les contrôles du système des IG: le producteur qui adhère à ce système s’attend à ce que la dénomination de son produit soit dûment protégée contre une utilisation non autorisée ou abusive susceptible de se produire compte tenu du prix plus élevé des produits enregistrés. Le consommateur qui achète un produit sous AOP ou IGP suppose qu’il provient de l’aire géographique en question et qu’il est conforme au cahier des charges [11]. Il convient donc de définir un dispositif de contrôle du système des IG qui soit solide afin de répondre aux attentes des deux parties;

b) intérêt du système des IG: le succès du système des IG dépend de sa capacité à attirer les producteurs. Si l’intérêt qu’il présente pour ces derniers est faible, voire nul, il ne saurait avoir l’incidence prévue;

c) sensibilisation des consommateurs au système des IG: le fait que le consommateur opte pour un produit bénéficiant d’une AOP ou d’une IGP implique qu’il connaît l’existence et les principes du système des IG, lesquels garantissent que le produit provient d’une certaine aire géographique et qu’il a été fabriqué conformément au cahier des charges.

14. L’audit a été centré sur le cadre réglementaire et sur les activités de la Commission. La Cour s’est rendue auprès des services compétents de la direction générale (DG) de l’agriculture et du développement rural de la Commission, où elle a procédé à des entretiens et examiné des documents. La direction générale de la santé et des consommateurs de la Commission a été contactée afin d’obtenir des informations sur son rôle en ce qui concerne la supervision par la Commission des contrôles du système des IG effectués par les États membres.

15. Les services compétents de l’ensemble des États membres ont été contactés afin d’obtenir des éléments probants supplémentaires par rapport aux observations formulées au niveau de la Commission et, le cas échéant, des informations complémentaires. Les informations ont été collectées au moyen d’une enquête en ligne et dans le cadre de visites auprès des autorités des États membres [12]. L’enquête en ligne a été réalisée pour l’ensemble des États membres et comportait trois questionnaires [13]. Le taux de réponse avoisinait 90 % dans les trois cas.

16. L’audit a porté sur la situation fin 2009. Lorsque cela a été jugé utile, les développements ultérieurs ont été pris en considération. En conséquence, la partie du rapport où sont présentées les conclusions et les recommandations tient compte de la proposition de nouveau règlement relatif à des "systèmes de qualité applicables aux produits agricoles". Cette proposition concerne les indications géographiques et d’autres systèmes de qualité, qui feront l’objet d’un règlement unique [14].

OBSERVATIONS

INSUFFISANCE DES DISPOSITIONS RÉGLEMENTAIRES ET SURVEILLANCE DES CONTRÔLES EFFECTUÉS PAR LES ÉTATS MEMBRES

17. Le système des IG a pour but de protéger les dénominations de produits enregistrées comme AOP ou IGP. L’établissement d’un dispositif solide pour les contrôles du système des IG par les États membres et la supervision appropriée de ces contrôles sont essentiels pour atteindre cet objectif. Dans ce contexte, il convient de distinguer deux types de contrôle:

a) l’article 11 du règlement fait référence à l’obligation pour les États membres de contrôler le respect du cahier des charges avant la mise sur le marché des produits ("contrôles au titre de l’article 11"). Le règlement prévoit que ces contrôles sont confiés à une "autorité compétente" dans les États membres; il permet également la réalisation de ces contrôles par un "organisme de contrôle" indépendant accrédité conformément à la norme européenne EN 45011 [15]. Les coûts afférents à ces contrôles sont généralement supportés par les opérateurs;

b) les autorités compétentes dans les États membres sont également responsables des contrôles qui visent à détecter et à empêcher l’utilisation non autorisée, l’imitation ou l’évocation d’une dénomination protégée ou d’autres pratiques induisant le consommateur en erreur quant à la véritable origine d’un produit ("pratiques non autorisées") [16].

LES DISPOSITIONS EN MATIÈRE DE CONTRÔLE DE LA CONFORMITÉ DES PRODUITS SOUS AOP OU IGP AVEC LE CAHIER DES CHARGES NE PRÉVOIENT PAS D’EXIGENCES MINIMALES

18. Le règlement ne prévoit pas d’exigences minimales à respecter par les autorités compétentes et par les organismes de contrôle en ce qui concerne, par exemple, l’étendue des contrôles au titre de l’article 11, leur fréquence, leur mode de sélection ainsi que les parties concernées par les différentes étapes de la production et de la distribution faisant l’objet d’un contrôle. Plutôt que de fournir des instructions spécifiques concernant le dispositif de contrôle, l’article 10 du règlement [17] évoque les contrôles relevant du règlement (CE) no 882/2004, qui porte sur les contrôles officiels effectués pour s’assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux [18].

19. Cependant, le règlement (CE) no 882/2004 ne concerne pas spécifiquement les contrôles portant sur le respect des cahiers des charges (contrôles au titre de l’article 11). Pour la plupart, les dispositions du règlement relatives aux contrôles ont un caractère général et concernent la sécurité alimentaire, l’hygiène, la santé animale et le bien-être des animaux. Elles portent sur des questions telles que les méthodes d’échantillonnage et d’analyse, la désignation de laboratoires officiels ou les contrôles officiels de l’introduction d’aliments pour animaux et de denrées alimentaires en provenance de pays tiers. Par conséquent, elles ne sont pas pertinentes pour la définition d’exigences minimales aux fins des contrôles au titre de l’article 11.

20. L’absence quasi totale d’informations spécifiques aux contrôles au titre de l’article 11 dans les dispositions législatives relatives au système des IG s’est traduite par des écarts entre les dispositifs de contrôle mis en place par les différents États membres. Le tableau 1 présente un exemple de pratiques différentes relevées dans les États membres visités.

TABLEAU 1

COMPARAISON DE DEUX DISPOSITIFS RELATIFS AUX CONTRÔLES AU TITRE DE L’ARTICLE 11

Source: Cour des comptes européenne.

Caractéristiques du dispositif de contrôle | Organisme de contrôle (État membre 1) | Autorité compétente (État membre 2) |

Cycle de contrôle (opérateurs) | Variable: annuel ou pluriannuel (selon le produit) | Contrôles annuels de chaque opérateur |

Étendue des contrôles | Producteur | Producteur, entreprises de conditionnement, entreprises produisant des marques de distributeur |

Contrôle préalable à la commercialisation [9999] | Non obligatoire; le premier contrôle peut être effectué plusieurs années après l’entrée dans le système des indications géographiques | Obligatoire pour l’agrément du producteur |

Registre des opérateurs qui utilisent une certaine dénomination protégée (population soumise à un contrôle) | Enregistrement non obligatoire pour les opérateurs | Enregistrement obligatoire pour les opérateurs |

Échantillonnage (sélection d’opérateurs à contrôler) | Fondé sur le risque | Tous les opérateurs sont contrôlés sur une base annuelle |

Supervision des autorités compétentes au niveau régional par l’autorité nationale | Malgré l’existence d’autorités compétentes distinctes au niveau régional, aucune activité de supervision n’est réalisée | Une seule et même autorité compétente procède à l’ensemble des contrôles |

21. Le tableau montre les différences que présentent les deux dispositifs de contrôle pour un certain nombre de points importants tels que le cycle de contrôle, l’étendue des contrôles et l’obligation d’effectuer un contrôle avant la commercialisation. L’analyse des réponses à l’enquête en ligne a également fait apparaître des différences entre les dispositifs de contrôle. Ces écarts compromettent la réalisation de l’objectif visant à adopter une "approche plus uniforme" requise par le règlement, nécessaire pour "garantir des conditions de concurrence égale entre les producteurs de produits portant ces mentions et conduire à une meilleure crédibilité de ces produits aux yeux des consommateurs" [19].

22. Davantage d’informations spécifiques aux contrôles effectués par les États membres sont en revanche disponibles pour les contrôles relatifs à d’autres régimes de qualité de l’UE. Le règlement portant sur le système des IG pour les produits du secteur vinicole aborde des questions telles que la sélection des producteurs devant faire l’objet de contrôles et les stades de la production à prendre en considération [20]. Il existe également davantage d’informations en ce qui concerne les contrôles effectués par les États membres en matière d’agriculture biologique, l’un des régimes de qualité de l’UE. Les dispositions du règlement en matière de production biologique et d’étiquetage des produits biologiques viennent compléter les conditions énoncées dans le règlement (CE) no 882/2004. Elles concernent des questions telles que la fréquence des contrôles, les stades de la production à prendre en considération, les obligations des organismes de contrôle en matière de communication d’informations et l’échange d’informations avec les autorités compétentes d’autres États membres [21].

ENCADRÉ 1

EXEMPLES D’INSUFFISANCES EN MATIÈRE DE VÉRIFICATION DU CAHIER DES CHARGES

Des insuffisances en matière de vérification, par l’organisme de contrôle, de l’origine des matières premières pour un produit sous AOP transformé ont été relevées dans deux des États membres visités.

Le contrôle du cahier des charges d’une huile d’olive enregistrée comme AOP ne comportait pas de test de cohérence concernant le rendement moyen en olives obtenu par les oléiculteurs sur leurs parcelles. Un tel test permet en effet de déterminer si la quantité d’olives livrées à des moulins et transformées en vue d’obtenir de l’huile d’olive peut réellement provenir de l’aire géographique concernée.

Les travaux d’un organisme de contrôle ayant vérifié le cahier des charges d’un fromage enregistré sous AOP présentaient des insuffisances en ce qui concerne la vérification de l’origine du lait utilisé pour la production du fromage. L’organisme de contrôle n’a pas procédé, dans le cadre de son contrôle, à une vérification qui limiterait le risque que le lait utilisé pour la production du fromage provienne d’exploitations et de vaches se trouvant en dehors de l’aire géographique définie dans le cahier des charges.

ABSENCE DE DÉFINITION JURIDIQUE CLAIRE DES CONTRÔLES CENSÉS DÉTECTER ET ÉLIMINER LES PRATIQUES NON AUTORISÉES

23. L’article 13 du règlement fait référence à l’obligation de protéger les dénominations enregistrées contre différentes formes de pratiques non autorisées. Dans ce contexte, le Parlement européen a demandé, comme une obligation qui s’impose aux autorités de tous les États membres, une minutieuse protection d’office des indications géographiques [22].

24. En dépit de l’importance que revêt la protection des dénominations enregistrées contre les pratiques non autorisées, le règlement ne précise pas si les États membres doivent effectuer des contrôles afin de garantir une telle protection et, le cas échéant, la nature de ceux-ci. Le seul élément d’information fourni par la Commission en ce qui concerne les contrôles à effectuer afin de détecter et d’éliminer les pratiques non autorisées est que les contrôles relatifs aux produits portant une indication géographique relèvent du règlement (CE) no 882/2004 et que, par conséquent, les États membres doivent en tenir compte dans leur plan de contrôle national pluriannuel mentionné dans ce règlement [23]. Cependant, la mesure dans laquelle les États membres sont tenus d’effectuer de manière régulière des contrôles visant à détecter et à éliminer les cas de pratiques non autorisées reste vague. Il n’existe aucune instruction en ce qui concerne les modalités de réalisation de ces contrôles (le cas échéant).

25. Parmi les États membres visités, un certain nombre a souligné la nécessité que le règlement prévoie une procédure en matière d’assistance mutuelle, laquelle permettrait d’apporter une réponse aux dénonciations concernant l’utilisation non autorisée d’une dénomination protégée dans un État membre autre que l’État membre producteur. Cela remet en cause le caractère approprié des dispositions des articles 35 et 36 du règlement (CE) no 882/2004, relatifs aux organismes de liaison et à l’assistance sur demande.

26. La majorité des États membres ne réalisent pas de manière régulière des contrôles visant à détecter et à éliminer les cas de pratiques non autorisées. Ils ne procèdent généralement à de tels contrôles des produits sous AOP ou IGP qu’à la suite de plaintes, ou dans le cadre des contrôles d’hygiène et de sécurité liés aux denrées alimentaires. Lorsque de tels contrôles étaient effectués, les visites dans les États membres et l’enquête en ligne ont montré que la couverture des produits sous AOP ou IGP provenant d’autres pays n’était pas la même. Dans un certain nombre d’États membres, les contrôles ne portent pas sur ces produits, mais uniquement sur les produits nationaux.

27. L’encadré 2 fournit des exemples de pratiques non autorisées constatées par les États membres dans le cadre de leurs contrôles de sécurité alimentaire ou de contrôles effectués à la suite d’une suspicion ou d’une dénonciation, et montre que le risque que les pratiques non autorisées ne soient pas détectées en l’absence de contrôles réguliers est élevé.

ENCADRÉ 2

EXEMPLES DE PRATIQUES NON AUTORISÉES CONSTATÉES PAR LES AUTORITÉS NATIONALES

Les autorités françaises ont constaté qu’un boucher avait vendu de la viande d’agneau à des restaurants et que les factures correspondantes faisaient état d’une dénomination protégée (IGP), alors que la viande en question ne permettait pas au boucher d’utiliser cette dénomination. De ce fait, les restaurants avaient fait indûment référence à la dénomination protégée dans leurs menus.

Des échantillons prélevés par les autorités bavaroises dans des magasins vendant un type de fromage spécifique sous AOP ont fait apparaître un certain nombre de cas de pratiques non autorisées concernant cette appellation. La majeure partie des fromages concernés ne provenaient pas de l’aire géographique en question, et, dans un cas, du lait de vache avait été utilisé et non du lait de brebis, contrairement à ce que prévoyait le cahier des charges.

Des olives de table étaient commercialisées par une entreprise de transformation et de conditionnement qui utilisait de manière illicite une dénomination protégée comme AOP. La documentation examinée par les autorités italiennes a montré que les olives conditionnées par cette entreprise n’étaient pas de la variété requise par le cahier des charges.

Lors d’un contrôle effectué par les autorités grecques dans un supermarché, celles-ci ont relevé la dénomination d’un fromage sous AOP sur une inscription figurant sur le présentoir réfrigéré. La même dénomination figurait sur l’étiquette apposée sur le produit après pesage ainsi que sur la facture. Le supermarché n’aurait pas dû apposer sur le fromage une étiquette portant la dénomination protégée étant donné que le producteur n’était pas agréé et, par conséquent, non soumis aux contrôles portant sur le respect du cahier des charges.

DES INSUFFISANCES AFFECTENT LA SUPERVISION, PAR LA COMMISSION, DES CONTRÔLES PORTANT SUR LE SYSTÈME DES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES EFFECTUÉS PAR LES ÉTATS MEMBRES

28. Une supervision appropriée des dispositifs de contrôle des États membres devrait comporter notamment un audit des contrôles effectués par ceux-ci et une analyse régulière des rapports établis à la suite de leurs activités de contrôle.

ABSENCE D’AUDIT, PAR LA COMMISSION, DES CONTRÔLES PORTANT SUR LE SYSTÈME DES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES EFFECTUÉS PAR LES ÉTATS MEMBRES

29. Le règlement ne comporte pas de dispositions spécifiques en ce qui concerne la supervision, par la Commission, des contrôles portant sur le système des IG. Il est toutefois question de supervision à l’article 45 du règlement (CE) no 882/2004, lequel prévoit que les experts de la Commission effectuent des audits généraux et spécifiques des contrôles officiels réalisés par les États membres. Si l’Office alimentaire et vétérinaire (OAV) relevant de la DG Santé et consommateurs réalise habituellement ce type d’audits, la responsabilité des audits du système des IG ne lui est pas exclusivement attribuée. Il considère que la législation fait référence à des "experts de la Commission" et qu’à ce titre, rien n’indique que la réalisation de contrôles communautaires est limitée aux activités de l’OAV, ni qu’il est le seul responsable des audits dans ce domaine.

30. La Cour constate qu’à ce jour, aucun audit n’a été réalisé. L’OAV a expliqué que cela tient à ses ressources limitées et à sa hiérarchisation des risques (sécurité alimentaire, santé animale et végétale et bien-être des animaux). Par conséquent, la Commission ne suit actuellement pas de près la mise en œuvre du système des IG dans les États membres.

LES RAPPORTS DES ÉTATS MEMBRES RELATIFS À LEURS CONTRÔLES DU SYSTÈME DES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES SONT INCOMPLETS

31. Les rapports des États membres relatifs aux contrôles du système des IG relèvent des articles 41 et 44 du règlement (CE) no 882/2004, lesquels prévoient l’établissement de plans de contrôle nationaux pluriannuels et de rapports annuels sur leur mise en œuvre. La DG Agriculture et développement rural a réalisé une analyse des plans de contrôle nationaux pluriannuels et des rapports annuels pour la première fois en 2009. Cette analyse, qui concernait quatre États membres, a porté sur l’existence et, le cas échéant, sur l’étendue des informations disponibles en matière de contrôle et de protection des dénominations de produits enregistrés comme AOP ou IGP. L’analyse de la DG Agriculture et développement rural a fait apparaître un manque manifeste d’informations sur ces contrôles, celles-ci étant soit inexistantes, soit incomplètes.

32. Les informations relatives aux dispositifs de contrôle des États membres à la disposition de la Commission sont par conséquent fort limitées. Partant, la Commission n’est pas en mesure de déterminer avec exactitude quelles autorités effectuent les contrôles dans chacun des États membres et quels en sont les résultats.

LE SYSTÈME DOIT POUVOIR ATTIRER DE NOUVEAUX PRODUCTEURS, MAIS LA LONGUEUR DES PROCÉDURES ET LA MÉCONNAISSANCE DU SYSTÈME POSENT PROBLÈME

DE NOUVEAUX PRODUCTEURS POURRAIENT ÊTRE INTÉRESSÉS PAR UNE PARTICIPATION AU SYSTÈME DES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES

33. Le succès du système des IG dépend de sa capacité à attirer des producteurs. Les réponses à l’enquête en ligne montrent que les autorités de la moitié des États membres considèrent que l’adhésion au système dans leur pays est "faible" ou "très faible", leur évaluation tenant compte du potentiel des produits à enregistrer dans leur pays [24]. Les principales raisons expliquant cette adhésion "faible" ou "très faible" sont les suivantes:

a) "Les opérateurs estiment que les procédures de demande prennent trop de temps";

b) "Manque de tradition dans l’État membre concerné en ce qui concerne le système des indications géographiques";

c) "Méconnaissance de l’existence du système des indications géographiques de la part des consommateurs";

d) "Méconnaissance de l’existence du système des indications géographiques de la part des producteurs".

34. La répartition des dénominations enregistrées dans les États membres fin 2010, présentée dans le graphique 2, corrobore l’évaluation faite par certains États membres selon laquelle le degré d’adhésion dans leur pays est faible ou très faible.

35. Il ressort de ce graphique que les dénominations de produits enregistrées sont concentrées dans un petit nombre d’États membres: pas moins de 77 % d’entre elles proviennent en effet de cinq États membres, tandis que moins de cinq dénominations de produits ont été enregistrées dans quatorze États membres fin 2010, six d’entre eux n’en ayant aucune [25]. Cette répartition inégale traduit une différence manifeste de l’intérêt que présente le système des IG pour les producteurs d’un État membre à l’autre. Cette situation tient vraisemblablement au fait que certains États membres, tels que la France, l’Italie ou l’Espagne, disposaient de systèmes nationaux similaires avant la mise en place du système de l’UE, et que les producteurs de ces pays ont dès lors une expérience, des connaissances et un intérêt accrus pour ce système.

GRAPHIQUE 2

DÉNOMINATIONS DE PRODUITS ENREGISTRÉS COMME AOP OU IGP PAR ÉTAT MEMBRE [26]

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Source: DG Agriculture et développement rural de la Commission européenne.

LA LONGUEUR DES PROCÉDURES D’ENREGISTREMENT DÉCOURAGE LES DEMANDEURS POTENTIELS

36. L’une des principales raisons invoquées pour expliquer la faible ou très faible adhésion au système des IG est que les opérateurs estiment que les procédures de demande prennent trop de temps. La Cour a par conséquent examiné cette procédure et la durée correspondante. Le graphique 3 présente les différentes étapes de la procédure.

GRAPHIQUE 3

PROCÉDURE D’ENREGISTREMENT

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Source: DG Agriculture et développement rural de la Commission européenne.

37. La Cour a constaté la lenteur de l’examen tant au niveau national qu’au niveau de la Commission, la durée moyenne dans ce dernier cas étant de quatre ans [27]. Les principales raisons relevées par la Cour expliquant la longueur de ces procédures étaient les suivantes: examen approfondi au niveau national, présentation de demandes incomplètes par les groupements demandeurs, et délai nécessaire aux autorités nationales pour fournir des informations supplémentaires concernant le document unique à la demande de la DG Agriculture et développement rural. La Commission s’est attaquée à ce dernier problème en fournissant deux projets de guide en 2010, l’un évoquant les principaux éléments à contrôler par les autorités nationales, l’autre donnant aux demandeurs des précisions sur le remplissage du document unique. L’incidence de ces orientations sur la durée de l’examen ne pourra être déterminée que dans les prochaines années.

LA MESURE À DISPOSITION NE CONTRIBUE QU’INDIRECTEMENT À RENDRE LE SYSTÈME PLUS ATTRACTIF

38. Le principal instrument disponible pour soutenir financièrement les participants au système des IG est la mesure 132 du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), "Participation des agriculteurs à des régimes de qualité alimentaire". Cette mesure permet de compenser les coûts supportés par les exploitants agricoles dans le cadre de leur participation aux régimes de qualité alimentaire au niveau de l’UE ou au niveau national [28]. L’aide, d’un montant maximal de 3000 euros par exploitation (pour une période maximale de cinq ans), concerne les produits destinés à la consommation humaine. Cependant, cette mesure n’est utilisée que par 16 États membres. En outre, elle ne résout pas le problème de la méconnaissance du système des IG par les producteurs, ce qui, de l’avis des autorités nationales, explique également en grande partie la faible ou très faible adhésion que suscite ce système (voir point 33) [29]. Cette dernière question est examinée dans la partie suivante du présent rapport spécial, consacrée à la sensibilisation des consommateurs au système des IG.

LE DEGRÉ DE RECONNAISSANCE, PAR LES CONSOMMATEURS, DU SYSTÈME DES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES EST FAIBLE, ET IL EST PEU PROBABLE QUE LES OPTIONS CHOISIES LE RENFORCENT

FAIBLE RECONNAISSANCE DU SYSTÈME DES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES PAR LES CONSOMMATEURS

39. La question de la sensibilisation des consommateurs au système des IG a été abordée dans une étude récente réalisée pour le compte de la Commission [30]. Cette étude comportait l’analyse d’une enquête sur la reconnaissance des symboles AOP et IGP. Une page comportant ces deux symboles et trois autres symboles internationaux dans le domaine alimentaire a été présentée aux consommateurs participants [31]. L’enquête, fondée sur les réponses de 16718 répondants, a montré que la reconnaissance des AOP et IGP est faible, 8 % seulement des répondants ayant reconnu les symboles AOP et IGP. Hormis la Grèce, dont la valeur est aberrante, le taux de reconnaissance moyen dans l’UE n’est que de 5,6 % [32]. À titre de comparaison, la même enquête a fait apparaître un taux de reconnaissance de 16 % pour le logo biologique et de 22 % pour celui du commerce équitable. Le graphique 4 apporte quelques précisions à ce sujet.

GRAPHIQUE 4

RECONNAISSANCE DES LOGOS AOP ET IGP PAR ÉTAT MEMBRE [33]

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Source: London Economics.

40. L’enquête a par ailleurs révélé une méconnaissance de la signification du régime. La moitié seulement des personnes ayant reconnu les logos savait que le produit provenait d’une aire géographique particulière.

IL EST PEU PROBABLE QUE LES OPTIONS CHOISIES RENFORCENT LA CONNAISSANCE DU SYSTÈME DES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES

41. Différentes options permettent de faire connaître le système des IG, telles que le soutien financier aux mesures qui visent à remédier à ce problème ou la prise d’initiatives propres par la Commission.

42. La Cour a examiné si les mesures financières de l’UE énoncées ci-après sont susceptibles d’accroître la notoriété du système des IG [34]:

a) la mesure 133 du Feader – activités d’information et de promotion;

b) les mesures prévues par le règlement (CE) no 3/2008 du Conseil du 17 décembre 2007 relatif à des actions d’information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché intérieur et dans les pays tiers [35].

LA MESURE 133 N’EST UTILISÉE QUE DE MANIÈRE LIMITÉE PAR LES GROUPEMENTS DE PRODUCTEURS

43. La mesure 133 du Feader apporte un soutien financier à des groupements de producteurs dans leurs activités d’information des consommateurs et de promotion des produits faisant l’objet de régimes de qualité alimentaire au niveau de l’UE ou au niveau national. Les activités éligibles au soutien de la mesure 133 doivent être conçues de manière à inciter les consommateurs à acheter les produits agricoles ou les denrées alimentaires couverts par le régime de qualité alimentaire. Elles doivent attirer l’attention sur les caractéristiques ou les avantages propres au produit concerné, les dispositions juridiques mettant par conséquent davantage l’accent sur le produit lui-même que sur le système des IG. L’aide accordée au titre de cette mesure couvre 70 % des coûts éligibles de l’action et est limitée aux activités ciblant le marché intérieur.

44. La DG Agriculture et développement rural n’a pas été en mesure de fournir des données qui permettraient de tirer une conclusion claire sur l’ampleur du succès de la mesure 133 en ce qui concerne le système des IG, et plus particulièrement sa capacité à accroître la notoriété de celui-ci auprès des consommateurs. Cette question étant affectée par un certain nombre de facteurs exogènes, il n’est peut-être même pas possible de réaliser une telle analyse. Cependant, le taux d’adhésion à la mesure par les États membres et l’utilisation des fonds disponibles reflètent l’intérêt que cette mesure présente pour les groupements de producteurs et indiquent s’il s’agit ou non d’une option favorisant la sensibilisation des consommateurs.

45. Fin 2010, la mesure 133 était incluse dans le programme de développement rural (PDR) pour la période 2007-2013 de 14 États membres, pour un montant total de 206 millions d’euros. Ce montant, qui couvre différents régimes de qualité alimentaire, dont le système des IG, l’agriculture biologique et des régimes de qualité alimentaire nationaux, représente 0,6 % du total des plans financiers des États membres relevant de l’axe 1 (32362 millions d’euros). Le graphique 5 présente la répartition par État membre.

46. À l’exception du Royaume-Uni, les 13 États membres n’ayant pas inclus la mesure 133 dans leur PDR n’avaient guère de dénominations de produits enregistrées comme AOP ou IGP, voire aucune (voir graphique 2). S’agissant du système des IG, cela peut notamment s’expliquer par le fait que, dans ces États membres, il n’existe que quelques groupements de producteurs, voire aucun, commercialisant les produits sous AOP ou IGP qui peuvent demander le cofinancement au titre de la mesure 133.

GRAPHIQUE 5

ENGAGEMENTS AU TITRE DE LA MESURE 133

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Source: DG Agriculture et développement rural de la Commission européenne.

47. Le cumul des dépenses déclarées (utilisation par des groupements de producteurs) pour l’ensemble des régimes de qualité éligibles avant fin 2010 s’élève à 16,2 millions d’euros et représente 7,8 % du montant total des plans financiers des États membres pour la période de programmation 2007-2013. Sur la base des informations fournies dans le cadre de l’enquête en ligne concernant les dépenses correspondant au système des IG pour la période de programmation précédente, la Cour estime que le montant total dépensé pour le système des IG de l’UE pour la période de programmation en cours s’élèvera à quelque 2 millions d’euros (soit en moyenne 0,3 million d’euros par an).

LES PROGRAMMES DE PROMOTION ONT EU UNE INCIDENCE LIMITÉE SUR LA SENSIBILISATION AU SYSTÈME DES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES

48. Les programmes de promotion relevant du règlement (CE) no 3/2008 sont généralement lancés par des organisations professionnelles ou interprofessionnelles; ils doivent permettre la mise au point de campagnes d’information ciblant les producteurs et les transformateurs et être approuvés par la DG Agriculture et développement rural. En ce qui concerne le système des IG, ils devraient être axés sur ses caractéristiques et sensibiliser les groupes cibles, dont les consommateurs et les producteurs.

49. S’agissant de la disponibilité des données qui permettraient de tirer une conclusion claire sur le succès (ou l’échec) des programmes de promotion concernant le système des IG, et plus particulièrement sur la question de savoir s’ils ont permis de renforcer la sensibilisation, on se heurte aux mêmes limites que pour la mesure 133 (voir point 44). Cependant, le recours par les organisations professionnelles à la mesure de promotion relevant du règlement (CE) no 3/2008 indique si celle-ci est appropriée ou non pour promouvoir le système des IG et pour sensibiliser davantage les consommateurs.

50. Au cours de la période 2005-2009, la DG Agriculture et développement rural a approuvé 25 programmes liés à des produits sous AOP ou sous IGP, les engagements et les dépenses cumulées suivants ayant été déclarés avant fin septembre 2010.

TABLEAU 2 – ENGAGEMENTS ET DÉPENSES RELEVANT DES PROGRAMMES DE PROMOTION

Source: DG Agriculture et développement rural de la Commission européenne.

État membre | Nombre de programmes | Montants engagés (en millions d’euros) | Dépenses déclarées (en millions d’euros) |

Italie | 12 | 11,7 | 7,8 |

Grèce | 5 | 6,2 | 3,3 |

France | 2 | 4,8 | 4,2 |

Espagne | 2 | 3,6 | 2,8 |

Italie-Portugal | 1 | 1,8 | 1,3 |

Pologne | 1 | 0,8 | 0,7 |

Portugal | 1 | 0,5 | 0,0 |

Allemagne | 1 | 0,4 | 0,4 |

TOTAL | 25 | 29,7 | 20,6 |

51. Le tableau 2 montre que l’adhésion au cours de la période examinée a été relativement faible, avec 25 programmes (5 par an en moyenne) et des dépenses dont le montant total s’élevait à quelque 21 millions d’euros fin septembre 2010 (soit un cofinancement moyen par l’UE de 4 millions d’euros par an environ) [36].

52. Le nombre peu élevé de programmes entrepris s’explique notamment par le fait que les programmes visant à promouvoir des produits ayant une valeur économique faible ne satisfont généralement pas à la condition requérant un rapport coût/efficacité approprié, visée à l’article 8 du règlement (CE) no 501/2008 de la Commission du 5 juin 2008 portant modalités d’application du règlement (CE) no 3/2008 du Conseil [37]. De ce fait, la majorité des programmes de promotion approuvés sont présentés par des organisations représentant des produits ayant une valeur économique élevée.

53. Les 12 programmes concernant le marché intérieur de l’UE étaient focalisés sur un petit nombre d’États membres, en particulier l’Allemagne, la France et l’Italie. La raison évidente en est que les campagnes des organisations professionnelles ciblent les principaux marchés. Par conséquent, le problème de la sensibilisation n’est pris en considération que dans un petit nombre d’États membres.

54. S’agissant des demandes provenant des États membres où le nombre de programmes de promotion des AOP et IGP approuvés est le plus élevé, la Cour a constaté que l’accent était mis sur la promotion dans les pays tiers [38]. En réponse à la question relative au succès de cette mesure de promotion, la DG Agriculture et développement rural fourni une série d’études d’évaluation liées à la promotion dans les pays tiers [39]. Ces études révèlent que le taux de sensibilisation est faible dans la quasi-totalité des pays couverts. Certaines des études soulignent l’effet très limité des campagnes de l’UE dans les pays tiers (voir encadré 3).

LA COMMISSION NE PREND ELLE-MÊME QUE DES MESURES LIMITÉES VISANT À PROMOUVOIR SPÉCIFIQUEMENT LE SYSTÈME DES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES

55. La Commission prend fréquemment des initiatives visant à faire connaître la PAC, par exemple en participant à des foires ou en organisant des séminaires. Le système des IG en est un élément, mais l’accent n’est pas mis spécifiquement sur celui-ci; par ailleurs, aucune campagne de promotion ou d’information n’a été menée exclusivement pour ce système ces dernières années [40]. À la question de l’enquête en ligne les invitant à formuler des observations complémentaires au sujet du système des IG, cinq États membres ont souligné la nécessité de le promouvoir davantage.

ENCADRÉ 3

CITATIONS CONCERNANT L’EFFET LIMITÉ DES PROGRAMMES DE PROMOTION

"... les campagnes de promotion européenne n’ont eu quasiment aucun effet sur la connaissance des appellations et des logos européens ... De même, les professionnels reconnaissent rarement ces logos lorsqu’on les interroge au cours des enquêtes de terrain ... Les programmes ont, en majorité, échoué à développer en Suisse et en Norvège ... la connaissance des appellations européennes et des logos associés" (Suisse et Norvège).

"Les campagnes n’atteignent pas une masse critique suffisante pour obtenir des effets à long terme" (États-Unis et Canada).

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

56. Le système des IG a pour but de protéger les dénominations de produits enregistrées. Il vise par ailleurs à contribuer à renforcer la compétitivité de l’agriculture de l’UE en ce sens que le potentiel économique des produits sous AOP ou IGP peut devenir un atout pour l’économie rurale. L’incidence du système des IG à cet égard dépend dans une large mesure du cadre conçu, de sa gestion par la Commission et de sa mise en œuvre par les États membres.

57. La conclusion d’ensemble de la Cour est qu’il importe de clarifier un certain nombre de points relatifs au dispositif de contrôle du système des IG, et qu’une stratégie claire en matière de sensibilisation tant des producteurs que des consommateurs fait défaut. Des conclusions et des recommandations plus détaillées sont présentées ci-après. Elles tiennent compte de la proposition de la Commission concernant un nouveau règlement relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles (ci-après dénommé le "règlement proposé").

58. Les dispositions actuelles ne prévoient pas d’exigences minimales à respecter par les autorités compétentes et par les organismes de contrôle en ce qui concerne les contrôles portant sur les cahiers des charges des produits. Dans le préambule du règlement proposé, la Commission indique qu’il est fait référence aux articles les plus pertinents du règlement (CE) no 882/2004 afin d’aider les États membres à mieux appliquer les dispositions de ce règlement. Ces références ne permettent toujours pas de déterminer précisément les modalités de la mise en place d’un système de suivi pour les contrôles au titre de l’article 11. En outre, le règlement (CE) no 882/2004 est axé sur les aspects des contrôles spécifiques à la sécurité des aliments pour animaux et aux denrées alimentaires, ainsi qu’à la santé animale et au bien-être des animaux, qui sont d’un intérêt limité pour les contrôles au titre de l’article 11.

RECOMMANDATION 1

Les dispositions juridiques relatives au système des IG devraient énoncer des exigences minimales aux fins des contrôles au titre de l’article 11. Elles devraient aborder des points tels que l’étendue minimale des contrôles, leur fréquence, leur mode de sélection ainsi que les parties concernées par les différentes étapes de la production et de la distribution faisant l’objet d’un contrôle. La possibilité de mettre en place des groupes de travail pourrait être envisagée dans ce contexte afin de faciliter les échanges de meilleures pratiques.

59. Le règlement n’aborde pas les questions du caractère obligatoire et de la nature des contrôles à effectuer par les États membres afin de prévenir et de détecter les pratiques non autorisées. Il en résulte que, pour la plupart, les autorités nationales ne réalisent pas de contrôles réguliers visant à détecter et à éliminer ces pratiques. Dans le règlement proposé, la Commission prévoit que les États membres prennent les mesures administratives et judiciaires appropriées pour remédier au problème des pratiques non autorisées et que les contrôles correspondants relèvent des contrôles officiels des régimes de qualité effectués par les États membres. Aucune information supplémentaire concernant le dispositif de contrôle à mettre en place à cette fin n’est fournie; il est à nouveau fait référence au règlement (CE) no 882/2004, lequel présente cependant les mêmes limites que celles décrites pour les contrôles au titre de l’article 11.

RECOMMANDATION 2

Les dispositions juridiques relatives au système des IG devraient établir des règles claires concernant un système de contrôles réguliers visant à détecter et à supprimer les pratiques non autorisées. Ces contrôles devraient être complétés par un système d’assistance mutuelle répondant aux besoins spécifiques des autorités nationales en ce qui concerne le système des IG.

60. Actuellement, la Commission ne suit pas de près la mise en œuvre du système des IG dans les États membres. Aucun audit du système des IG n’a été réalisé à ce jour; en outre, un contrôle documentaire systématique, qui n’est effectué que depuis peu, révèle que les informations contenues dans les rapports des États membres sont incomplètes. Ce dernier problème a été pris en compte dans le règlement proposé, lequel dispose que les États membres incluent dans les plans de contrôle nationaux pluriannuels et les rapports annuels une section distincte sur les contrôles relatifs aux systèmes agricoles de qualité relevant du règlement (CE) no 882/2004. Cette disposition constitue certes une avancée, mais il reste à voir si cela permettra à la Commission d’obtenir des informations complètes sur les dispositifs de contrôle des États membres et sur les contrôles effectués.

RECOMMANDATION 3

La Commission devrait intégrer, dans son programme d’audits réguliers dans les États membres, des audits relatifs aux contrôles portant sur le système des IG effectués par les États membres.

61. Le succès du système des IG dépend notamment de l’utilisation qu’en font les producteurs. Ce système doit pouvoir attirer d’autres producteurs, en particulier dans les États membres où le taux d’adhésion est faible. Or, les mesures en vigueur ne suffisent pas à les encourager à participer. En outre, la longueur des procédures existant jusqu’ici ne les incite pas à adhérer au système. Dans ce contexte, la Commission a fourni en 2010 deux projets de guides relatifs à la procédure de demande et, dans le règlement proposé, réduit le délai indicatif pour l’examen des demandes de douze à six mois.

62. Le système et ses symboles ne jouissent que d’un degré de reconnaissance faible auprès des consommateurs. Les moyens de promotion et d’information disponibles relatifs au système des IG sont peu susceptibles de la renforcer. Ils ne sont utilisés que de manière limitée et ne sont pas fondés sur une stratégie claire visant à accroître la sensibilisation au système des IG. Il est possible d’avoir recours à différentes mesures, mais leur succès est limité.

RECOMMANDATION 4

La Cour recommande à la Commission de mettre au point une stratégie unifiée visant à remédier à la méconnaissance du système des IG. Elle devrait rechercher des moyens plus efficaces de promouvoir le système des IG, par exemple en organisant une campagne de sa propre initiative.

Le présent rapport a été adopté par la chambre I, présidée par M. Olavi ALA-NISSILÄ, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 20 juillet 2011.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Le système des IG a été établi par le règlement (CEE) no 2081/92 du Conseil du 14 juillet 1992 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d’origine des produits agricoles et des denrées alimentaires (JO L 208 du 24.7.1992, p. 1).

[2] JO L 93 du 31.3.2006, p. 12.

[3] Article 2, paragraphe 1, point a), du règlement.

[4] Article 2, paragraphe 1, point b), du règlement.

[5] Rapport annuel d’activité 2010 de la direction générale de l’agriculture et du développement rural de la Commission, tableau 1.2, p. 6.

[6] AND International, "Valeur de la production agricole sous AOP et IGP" – rapport final (août 2009).

[7] Newsletter de la DG Agriculture et développement rural intitulée "Les produits agricoles AOP et IGP" (2010).

[8] London Economics, "Évaluation de la politique de la PAC concernant les appellations d’origine protégées (AOP) et les indications géographiques protégées (IGP)" (2008).

[9] Considérant 2 du préambule du règlement.

[10] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée "La PAC à l’horizon 2020: Alimentation, ressources naturelles et territoire – relever les défis de l’avenir" (COM(2010) 672 final du 18 novembre 2010).

[11] Le cahier des charges concerne des aspects importants tels que le nom du produit, sa description, la délimitation de l’aire géographique, la méthode d’obtention du produit et les éléments justifiant le lien entre le produit et la zone géographique.

[12] Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie, Chypre, Pologne et Portugal.

[13] "Examen et évaluation par les États membres", "Contrôles des États membres" et "Soutien financier/promotion".

[14] "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles" (COM(2010) 733 final du 10 décembre 2010).

[15] La norme européenne EN 45011 décrit les exigences générales auxquelles un tiers responsable d’un système de certification des produits doit satisfaire s’il veut être reconnu comme un organisme compétent et fiable.

[16] Différentes formes de pratiques non autorisées sont mentionnées à l’article 13, paragraphe 1, du règlement.

[17] Article 10, paragraphe 1, du règlement: "Les États membres désignent la ou les autorités compétentes qui sont responsables des contrôles relatifs aux exigences établies par le présent règlement conformément au règlement (CE) no 882/2004".

[18] Règlement (CE) no 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s’assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux (JO L 191 du 28.5.2004, p. 1).

[9999] Ce contrôle concerne les producteurs qui commencent à commercialiser un produit dont la dénomination est protégée (AOP ou IGP) et vise à vérifier la conformité du produit avec son cahier des charges.

[19] Considérant 6 du préambule du règlement.

[20] Règlement (CE) no 607/2009 de la Commission du 14 juillet 2009 fixant certaines modalités d’application du règlement (CE) no 479/2008 du Conseil en ce qui concerne les appellations d’origine protégées et les indications géographiques protégées, les mentions traditionnelles, l’étiquetage et la présentation de certains produits du secteur vitivinicole (JO L 193 du 24.7.2009, p. 60).

[21] Titre V du règlement (CE) no 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007 relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques (JO L 189 du 20.7.2007, p. 1).

[22] "Résolution du Parlement européen du 25 mars 2010 sur la politique de qualité des produits agricoles: quelle stratégie adopter?" (JO C 4 E du 7.1.2011, p. 25).

[23] Note interprétative no 2009-01.

[24] Belgique, Danemark, Allemagne, Estonie, Irlande, Lettonie, Lituanie, Malte, Pays-Bas, Autriche, Slovaquie, Finlande et Suède.

[25] Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Malte et Roumanie.

[26] Deux pays tiers (la Colombie et la Chine) avaient chacun un produit enregistré fin 2010.

[27] La durée moyenne écoulée entre la réception de la demande et l’enregistrement de la dénomination du produit était de 47 mois pour les dénominations enregistrées en 2008 et de 46 mois pour celles enregistrées en 2009. Les demandes de modification ont été exclues des calculs.

[28] Article 20, point c) ii), du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1).

[29] Fin 2010, la mesure 132 a été intégrée aux programmes de développement rural pour 2007-2013 de 16 États membres, le montant total alloué s’élevant à 294 millions d’euros. Le montant cumulé des dépenses déclarées (utilisation par les exploitants agricoles) pour l’ensemble des régimes de qualité éligibles avant fin 2010 s’élève à 18,6 millions d’euros.

[30] London Economics, "Évaluation de la politique de la PAC concernant les appellations d’origine protégées (AOP) et les indications géographiques protégées (IGP)" (2008).

[31] L’enquête a porté sur un échantillon représentatif dans chaque État membre. Le répondant était le membre du ménage généralement chargé des achats.

[32] Selon la société de conseil London Economics, le taux de reconnaissance élevé de la Grèce peut s’expliquer par le fait que l’enregistrement de la dénomination "Feta" comme AOP et les affaires correspondantes de la Cour de justice de l’Union européenne (affaires jointes C-465/02 et C-466/02 concernant le retrait de l’enregistrement) ont bénéficié d’une large couverture dans la presse grecque.

[33] L’enquête au Royaume-Uni n’englobait pas l’Irlande du Nord.

[34] Les actions d’information prévues par le règlement (CE) no 814/2000 du Conseil du 17 avril 2000 relatif aux actions d’information dans le domaine de la politique agricole commune (JO L 100 du 20.4.2000, p. 7) sont jugées peu pertinentes compte tenu du faible montant des dépenses liées au système des IG.

[35] JO L 3 du 5.1.2008, p. 1.

[36] Vingt-sept autres programmes liés aux AOP et aux IGP ont été rejetés au cours de la même période.

[37] JO L 147 du 6.6.2008, p. 3.

[38] Cela vaut pour 7 programmes italiens sur 12 et 4 programmes grecs sur 5.

[39] Euréval a réalisé une série d’études d’évaluation portant sur des mesures de promotion dans des pays tiers, à savoir en Suisse et en Norvège, en Chine, en Inde et en Asie du Sud-Est, en Russie, au Japon ainsi qu’aux États-Unis et au Canada.

[40] Dans le passé, il n’y a eu qu’un seul programme d’information et de promotion lancé et financé à 100 % par la DG AGRI: "European Authentic Tastes" (EAT). Il s’agissait d’un programme triennal (2004-2007) doté d’un budget de 6 millions d’euros qui avait pour but d’informer le public nord-américain et asiatique sur les régimes de qualité de l’UE, y compris le système des IG.

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