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Bruxelles, le 19.12.2007

COM(2007) 826 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

conformément à l'article 19, paragraphe 1, de la directive 2003/96/CE du Conseil (huiles usagées)

1. INTRODUCTION

Conformément à l’article 19, paragraphe 1, de la directive 2003/96/CE du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité[1] (ci-après dénommée «la directive sur la taxation de l’énergie» ou «la directive»), outre les dispositions d'articles précédents de la directive, notamment des articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques.

La Commission est tenue d'examiner toute demande reçue d'un État membre. Elle doit ensuite soit soumettre une proposition au Conseil, soit l’informer des raisons pour lesquelles elle ne propose pas l'autorisation de la mesure.

Dans le cadre d'un réexamen général des dérogations prévues au titre de la directive sur la taxation de l'énergie et expirant à la fin de l'année 2006, l’Italie, l'Irlande, l’Autriche, le Portugal et le Royaume-Uni ont soumis des demandes en vue d’être autorisés à déroger, à partir de 2007, aux dispositions de la directive en ce qui concerne les huiles usagées réutilisées comme combustible soit directement après récupération, soit au terme d’un processus de recyclage. Ces demandes ont été enregistrées par la direction générale de la fiscalité et de l'union douanière[2].

Par lettre du 19 décembre 2006, tous les États membres concernés ont été invités à réexaminer leurs demandes et, en cas de maintien desdites demandes, à fournir une argumentation complète justifiant les bienfaits pour l'environnement des mesures envisagées. En réponse à cette invitation, des informations supplémentaires ont été transmises par l’Irlande, l’Italie, l’Autriche, le Portugal et le Royaume-Uni[3]. Le 3 octobre 2007, l’Italie a substantiellement réduit la portée de sa demande[4].

La présente communication vise à informer le Conseil des raisons pour lesquelles la Commission ne propose pas l’autorisation des mesures considérées.

2. RÉSUMÉ DES DEMANDES

2.1. Demande de l'Italie

La demande soumise par les autorités italiennes porte sur le traitement fiscal favorable d’huiles minérales utilisées comme combustible à condition qu’elles soient obtenues par un processus de régénération des huiles usagées; les huiles minérales ainsi régénérées sont soumises à seulement 50 % du taux d'imposition correspondant.

La demande se fonde sur des motifs environnementaux et économiques. Selon les autorités italiennes, la mesure a pour objet de compenser les coûts supplémentaires liés au processus spécifique de production des huiles minérales en question, et notamment les coûts de collecte des huiles usagées, les coûts de régénération et le traitement ultérieur des sous-produits (notamment la désulfuration, qui est nécessaire du fait de la forte teneur en soufre de ces sous-produits). Les autorités italiennes soulignent également l’importance de la mesure compte tenu des coûts élevés de collecte liés au relief montagneux du territoire italien, du type d’entreprises concernées (PME) et de la relative vétusté des équipements techniques disponibles.

Les autorités italiennes insistent sur le fait que la mesure respecte les dispositions de la directive 75/439/CEE[5] ainsi que le caractère prioritaire de la régénération et qu’elle représente un élément important de la politique intégrée visant à encourager la collecte et la régénération des huiles usagées. À cet égard, les autorités italiennes renvoient aux taux très élevés de collecte des huiles usagées en Italie.

La demande fixe l'échéance de la dérogation au 31 décembre 2012.

2.2. Demande de l'Irlande

L’Irlande souhaiterait exonérer de droits les huiles usagées réutilisées comme combustible, soit directement après récupération, soit après un processus de recyclage.

La mesure vise à réduire les coûts associés à la mise en place d'un dispositif de récupération de combustible et encourage donc la collecte des huiles usagées. L’Irlande est d’avis que, sans traitement fiscal favorable, les opérateurs devront faire face à une augmentation des coûts de collecte et de mise en conformité. Les autorités irlandaises soulignent par ailleurs que la régénération des huiles usagées n’est pas rentable sur le plan économique et ne peut être considérée comme une solution écologiquement viable en Irlande compte tenu de l’étroitesse du marché national et de son isolement géographique par rapport aux plus grands États membres. Elles ajoutent que les huiles de base régénérées produites sur son territoire devront être exportées vers un fabricant de lubrifiants étranger étant donné que ce type d’établissements n’existe pas en Irlande. Les coûts supplémentaires de transport rendront la régénération encore moins rentable et aggraveront le problème environnemental posé par les huiles usagées.

Les autorités irlandaises font également remarquer que la politique d’encouragement de la transformation des huiles usagées en combustibles présente en outre l’avantage de réduire la nécessité d’importer pour répondre aux besoins énergétiques du pays.

Enfin, l’Irlande considère que, compte tenu de l’incertitude liée au réexamen actuel de la législation communautaire en matière de déchets[6], il serait prématuré de modifier à ce stade des pratiques nationales précédemment autorisées par voie de dérogation.

La demande ne fixe pas la date d’échéance de la mesure.

2.3. Demande de l'Autriche

Les autorités autrichiennes souhaiteraient exonérer de droits les huiles usagées réutilisées comme combustible, soit directement après récupération, soit après un processus de recyclage. La mesure est justifiée par des raisons de politique environnementale. Elle vise à encourager la collecte des huiles usagées. Selon les autorités autrichiennes, la taxation des huiles usagées utilisées à des fins de chauffage entraînerait une augmentation des déversements illégaux de ces déchets dans la nature. Elles soulignent l’impact environnemental minimal du traitement thermique des huiles usagées dans le cadre d'un processus minéralogique au sein d’installations agréées. En outre, l’élimination des huiles usagées étant déjà soumise à une taxe spécifique, elles estiment que l’application d’un droit d’accise constituerait une double imposition.

Les autorités autrichiennes font également remarquer que dans le contexte actuel de remaniement de la législation communautaire en matière d’huiles usagées, il serait prématuré de modifier le cadre législatif national.

La demande ne fixe pas la date d’échéance de la mesure.

2.4. Demande du Portugal

Le Portugal souhaiterait exonérer de droits les huiles usagées réutilisées comme combustible soit directement après récupération, soit après un processus de recyclage, et dont la réutilisation est soumise à accise.

La mesure a pour objectif de soutenir un secteur industriel en cours de développement et de consolidation. Par conséquent, elle vise à créer des conditions à la fois fiscales et économiques garantissant la viabilité économique des activités de collecte, de traitement, de régénération et de recyclage des huiles usagées.

Selon les autorités portugaises, l’expiration de la dérogation dont elles ont bénéficié jusqu’alors aura des répercussions négatives sur cette activité et donc, à terme, sur l’environnement.

La demande fixe l'échéance de la mesure au 31 décembre 2012.

2.5. Demande du Royaume-Uni

Le Royaume-Uni souhaiterait exonérer de droits les huiles usagées réutilisées comme combustible soit directement après récupération, soit après un processus de recyclage, et dont la réutilisation est soumise à accise.

Le Royaume-Uni maintient que le passage au régime fiscal normal présente peu d'avantages par rapport aux coûts et autres conséquences liés à l'expiration de la dérogation.

Le Royaume-Uni s’inquiète du fait que sa politique visant à optimiser la collecte et la réutilisation des huiles usagées risque d’être compromise si le traitement fiscal favorable n'est plus appliqué. Selon les autorités du Royaume-Uni, l’application de droits d’accise aux huiles usagées réutilisées comme combustible pourrait influer sur la demande en combustibles dérivés de déchets ainsi que sur le prix acceptable par le marché. En outre, le Royaume-Uni souligne que le secteur subira également une augmentation des coûts de mise en conformité. Il est donc à craindre que, pour rester viables, les collecteurs soient contraints de rendre la collecte payante, ce qui aura pour effet d’augmenter le déversement illégal de ces produits et d'influer négativement sur le taux de collecte et sur l'environnement.

En outre, le Royaume-Uni insiste sur l'augmentation des coûts de gestion et de collecte, notamment pour les brûleurs d'huiles usagées de petite taille, qui subiront les effets de l'expiration de la dérogation.

Il ajoute qu'il sera difficile de calculer les droits applicables aux combustibles dérivés de déchets étant donné que ceux-ci contiennent des additifs et d'autres huiles minérales, composants qui ont déjà été soumis à accise. Afin d'éviter une double imposition, il préconise d'établir un système de remboursement.

En outre, le Royaume-Uni s'inquiète des effets d'un réexamen du traitement fiscal des huiles usagées à un moment où l'avenir de ce marché est très incertain. Le secteur poursuit son adaptation à l'introduction de la directive communautaire sur l'incinération des déchets[7] et le réexamen actuel de la directive communautaire sur les déchets retentira probablement sur les décisions stratégiques relatives aux huiles usagées.

Enfin, le Royaume-Uni est d'avis que la dérogation n'aura pas de répercussions importantes sur le fonctionnement du marché intérieur.

La demande fixe l'échéance de la mesure au 31 décembre 2011.

3. CONTEXTE DES DEMANDES

Conformément à l'article 2, paragraphe 1, point b), de la directive sur la taxation de l'énergie, les huiles usagées (ainsi que d'autres huiles minérales) sont considérées comme des «produits énergétiques» aux fins de la directive et sont donc imposables lorsqu'elles sont destinées à être utilisées comme carburant ou combustible de chauffage. Ce principe était initialement entré en vigueur en 1993, dans le cadre de la directive sur les huiles minérales[8]. Depuis lors, plusieurs États membres ont toutefois été autorisés à déroger à cette règle générale et à exonérer de droits d'accise les huiles usagées réutilisées comme combustible soit directement après récupération, soit après un processus de recyclage.

Les dérogations ont été prolongées pour la dernière fois jusqu'au 31 décembre 2006, date qui a ensuite été introduite dans la directive sur la taxation de l'énergie (article 18 et annexe II).

Dans sa communication de juin 2006, intitulée « Examen des dérogations expirant à la fin de 2006 visées aux annexes II et III de la directive 2003/96/CE du Conseil »[9] (ci-après dénommée «la communication de 2006»), la Commission a déclaré que l'octroi d'un traitement fiscal favorable aux huiles usagées ne serait pas cohérent avec les politiques communautaires en matière de fiscalité et d’environnement puisqu'il avantagerait les huiles usagées par rapport à d'autres produits énergétiques qui les concurrencent directement, et que, dans le même temps, il favoriserait un des grands types de traitement par rapport aux autres.

La Commission invitait dans le même temps les États membres à présenter une demande dûment justifiée, conformément à l'article 19 de la directive, s'ils estimaient qu'une nouvelle dérogation était nécessaire pour des raisons de politique spécifiques.

4. ÉVALUATION DE LA COMMISSION

Il convient tout d'abord de souligner qu'une autorisation en vertu de l'article 19 de la directive sur la taxation de l'énergie peut se révéler nécessaire pour couvrir le traitement fiscal de certaines utilisations de produits énergétiques. Cette nécessité ne peut toutefois exister que pour des utilisations entrant dans le champ d'application de la directive susmentionnée; ce n'est pas le cas des procédés minéralogiques visés à l'article 2, paragraphe 4, dernier tiret, de la directive. Par conséquent les demandes relatives à ce type d'utilisation, présentées par l'Autriche ou tout autre État membre, sont sans fondement.

Quant aux demandes relatives à l'utilisation d'huiles usagées comme combustible de chauffage ou carburant au sens de la directive sur la taxation de l'énergie, la plupart des arguments avancés par les États membres demandeurs sont identiques à ceux déjà examinés dans la communication de 2006. Aucun de ces arguments ou des éléments plus spécifiques présentés par les États membres demandeurs ne justifie l'octroi d'une dérogation. La position de la Commission est présentée en détail dans les paragraphes qui suivent.

La Commission tient tout d'abord à souligner que les arguments fondés uniquement sur les conséquences inhérentes au passage de la dérogation au régime de taxation normale, telles que des charges administratives ou des coûts de mise en conformité, ne sont pas acceptables. La directive 2003/96/CE ne prévoit pas, comme règle générale, un traitement plus favorable pour les huiles usagées réutilisées comme combustible de chauffage ou carburant, par rapport au régime normal de taxation de ces produits. Les dérogations relatives à cette utilisation des huiles usagées ont même été délibérément limitées dans le temps (30e considérant, article 18 et annexe II de la directive). Il en résulte que les arguments comme ceux présentés dans le présent chapitre ne peuvent être considérés comme des raisons de politique spécifiques au sens de l'article 19 de la directive sur la taxation de l'énergie.

De plus, les intérêts et les politiques visés à l'article 19, paragraphe 1, troisième alinéa, s'opposent à l'octroi d'une autorisation.

Conformément à cet article, un traitement fiscal favorable peut être justifié, le cas échéant, par des raisons de politique environnementale . Or, à l'heure actuelle, la Commission estime qu'une telle justification n'existe pas[10].en ce qui concerne l'utilisation des huiles usagées comme combustible. Du point de vue environnemental, l'objectif premier est de collecter intégralement les huiles usagées puis de les traiter conformément aux règles applicables, notamment la législation communautaire (voir articles 2 et 3 de la directive 75/439/CEE et la «Stratégie thématique sur la prévention et le recyclage des déchets» adoptée par la Commission en décembre 2005[11] et approuvée par le Conseil[12]). Ces critères ne justifient pas un traitement fiscal différencié pour l'utilisation comme combustible. Il convient de noter que la suppression ou la réduction de la taxation normale en vertu de la directive sur la taxation de l'énergie n'a pas seulement pour effet de favoriser une collecte appropriée. Elle empêche également de prendre pleinement en compte l'impact environnemental spécifiquement lié à l'utilisation comme combustible, conformément aux critères de la directive. Les problèmes qui se posent éventuellement lors de la collecte des huiles usagées doivent être résolus grâce à des mesures axées spécifiquement sur ces problèmes et non au moyen d'avantages spécifiques liés à une utilisation comme combustible, qui ne sont pas conformes aux lignes directrices de la directive sur la taxation de l'énergie. Indépendamment du traitement fiscal réservé par la législation nationale aux utilisations autres que comme carburant ou combustible, notamment pour les lubrifiants et les huiles hydrauliques, il apparaît donc que la suppression ou la réduction de la taxation des combustibles tend à favoriser indûment ce type d'utilisation.

Pour les mêmes motifs, on ne peut prétendre que ce traitement de faveur contribue à améliorer la sécurité d'approvisionnement de l'UE ou d'un État membre en particulier. Chaque utilisation d'huiles usagées permet d'économiser des ressources énergétiques primaires, que ce soit à des fins de combustion ou de régénération (à moins d'être réutilisés, les lubrifiants et les huiles hydrauliques sont produits à partir de pétrole brut).

Du point de vue du marché intérieur et de la concurrence loyale , il convient de souligner que l'un des principaux objectifs de la directive sur la taxation de l'énergie est de garantir l'égalité de traitement fiscal entre les différents produits énergétiques concurrents, afin d'éviter toute distorsion du marché intérieur. Un traitement plus favorable peut être appliqué à certains produits énergétiques uniquement s'il est justifié, par exemple, par des motifs environnementaux, qui ne peuvent être invoqués dans le cas présent (voir plus haut). En outre, en ce qui concerne l'argument avancé par le Royaume-Uni, selon lequel la dérogation n'a pas de réelle incidence sur le fonctionnement du marché intérieur, la Commission estime au contraire que cette incidence est hautement probable. En effet, la détaxation prévue par le Royaume-Uni peut attirer des échanges artificiels au détriment des États membres dans lesquels la capacité de régénération est plus développée. Le document analytique joint au dernier rapport sur la mise en œuvre de la législation communautaire en matière de déchets[13] illustre les échanges actifs existant dans ce domaine.

Les arguments spécifiques présentés par les États membres demandeurs doivent être examinés dans ce contexte.

La Commission juge inacceptable l'argument de certains États membres selon lequel une exonération fiscale pour les huiles usagées utilisées comme combustible encourage la collecte de ces huiles car elle augmente les recettes dérivées de leur utilisation. Les données à la disposition de la Commission ne permettent pas de conclure qu'il existe une corrélation entre un faible taux de collecte dans un État membre et l'existence d'un droit d'accise sur les huiles usagées utilisées comme combustible; en revanche, il semble que les conditions de collecte soient déterminantes pour parvenir à des taux de collecte élevés.

En ce qui concerne l'argument avancé par l'Irlande, qui met en avant la petite taille du marché national et son isolement géographique par rapport aux plus grands États membres, il convient de souligner que ces facteurs peuvent avoir une incidence sur les coûts de collecte, sans qu'un lien puisse être établi avec l'utilisation finale des huiles usagées collectées.

Quant aux difficultés dont le Royaume-Uni fait état, notamment en ce qui concerne la déduction des taxes harmonisées déjà appliquées aux huiles usagées, la Commission estime que ce point ne modifie pas non plus l'analyse. Par nature, les huiles usagées sont toujours contaminées par la combustion dans le moteur des carburants et des lubrifiants. Toutefois, le droit d'accise inclus dans le prix des huiles usagées est très limité. Par ailleurs, la Commission doit également rejeter les arguments présentés par l'Autriche pour ce qui touche à son régime national de taxation des déchets. L'existence de règles fiscales nationales dans ce domaine ne peut justifier une dérogation au système de taxation harmonisée sur les produits énergétiques.

La Commission ne retient pas non plus l'argument du Royaume-Uni et de l'Irlande en ce qui concerne le réexamen de la législation communautaire en matière de déchets et ses conséquences éventuelles sur les décisions stratégiques relatives aux huiles usagées. Ni l'actuelle législation communautaire en matière d'huiles usagées[14], ni la récente proposition de la Commission[15] dans ce domaine ne suggèrent que l'incinération des huiles usagées devrait être particulièrement favorisée.

L'intention de l'Italie de soutenir l'activité de régénération, de manière indirecte, grâce à un traitement fiscal favorable des combustibles recyclés, produits cette fois comme des sous-produits de régénération, ne justifie pas non plus de modifier l'analyse. Les installations de régénération sont précisément flexibles et peuvent adapter leurs produits aux besoins du marché. Une telle mesure d'incitation en faveur d'un sous-produit risque d'augmenter le volume des combustibles distillés aux dépens de l'huile de base. La mesure encourage donc la production de combustibles et va donc au-delà de ce qui est nécessaire pour promouvoir la régénération des huiles usagées en huile de base.

5. CONCLUSION

Lorsque les demandes font référence à des utilisations entrant dans le champ d'application de la directive sur la taxation de l'énergie, la Commission a examiné les arguments avancés par les États membres concernés, notamment ceux fondés sur des considérations environnementales. Elle en conclut que ces arguments ne justifient pas une dérogation aux dispositions générales de la directive sur la taxation de l'énergie, en application des critères de l'article 19 de cette directive.

En conclusion, la Commission est d'avis que les demandes, pour autant qu'elles portent sur des utilisations couvertes par la directive 2003/96/CE, ne remplissent pas les conditions énoncées à l'article 19 de la directive. Elle ne propose donc pas l'autorisation des mesures considérées .

[1] Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51), modifiée en dernier lieu par les directives 2004/74/CE et 2004/75/CE (JO L 157 du 30.4.2004, p. 87 et p. 100).

[2] Lettres enregistrées le 18 septembre 2006 (Autriche), le 16 octobre 2006 (Royaume-Uni et Portugal) , le 17 octobre 2006 (Italie) et le 14 décembre 2006 (Irlande).

[3] Le 14 mars 2007 (Irlande), le 3 et le 29 mai 2007 (Italie), le 27 juin 2007 (Autriche), le 2 avril 2007 (Portugal) et le 24 janvier et le 22 juin 2007 (Royaume-Uni).

[4] Cette modification a été enregistrée par la direction générale de la fiscalité et de l'union douanière le 5 octobre 2007.

[5] Directive 75/439/CEE du Conseil du 16 juin 1976 concernant l'élimination des huiles usagées (JO L 194, p. 23), modifiée.

[6] Cf. Proposition (de la Commission) de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux déchets [COM(2005) 667 final du 21 décembre 2005].

[7] Directive 2000/76/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2000 sur l'incinération des déchets (JO L 332 du 28 décembre 2000, p. 91).

[8] Directive 92/81/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales (JO L 316 du 31.10.1992), abrogée, avec la directive 92/82/CEE du 19 octobre 1992 concernant le rapprochement des taux d'accises sur les huiles minérales, au 31 décembre 2003 par la directive 2003/96/CE du Conseil.

[9] COM(2006) 342 du 30 juin 2006 - Examen des dérogations expirant à la fin de 2006 visées aux annexes II et III de la directive 2003/96/CE du Conseil.

[10] La Commission souligne que, déjà en 2000, elle avait proposé de supprimer les dérogations relatives aux huiles usagées du fait de leur incompatibilité avec la politique environnementale de la Communauté (COM(2000) 678 du 15 novembre 2000).

[11] COM(2005) 666 du 21 décembre 2005.

[12] Conclusions du Conseil du 27 juin 2006 (10876/1/06 REV 1).

[13] SEC(2006) 972 du 19 juillet 2006, notamment p. 68 à 70 et p. 75.

[14] Cf. note 5 ci-dessus.

[15] Cf. note 6 ci-dessus.