Avis du Comité des régions sur la «Communication de la Commission européenne sur la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement»

(97/C 244/09)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission au Conseil de l'Union européenne et au Parlement européen: Mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement (COM(96) 500 final);

vu sa décision en date du 8 mars 1996, conformément à l'article 198C, alinéa 4, du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis à ce sujet et de charger la commission 5 «Aménagement du territoire, environnement, énergie» de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 437/96 rév.) adopté par la commission 5, le 3 avril 1997 (rapporteur: M. Jonsson),

a adopté lors de sa 18e session plénière des 11 et 12 juin 1997 (séance du 12 juin) le présent avis.

INTRODUCTION

La communication présente un tableau de la mise en oeuvre, de l'application pratique et du contrôle de l'application du droit communautaire de l'environnement. La communication traite de la méthodologie de l'ensemble de la «chaîne réglementaire» (législation, transposition, application pratique, contrôle de l'application et réexamen). La Commission estime que des faiblesses existent dans la situation actuelle en ce qui concerne la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement dans la majeure partie de la Communauté et qu'en conséquence, il y a lieu de prendre des mesures pour améliorer la situation.

La plus grande partie de la législation communautaire est adoptée sous forme de directives qui doivent être transposées dans la législation nationale. Cela laisse aux États membres la liberté de transposer la législation dans la forme la plus adaptée au contexte national. Cette faculté de transposition à l'échelon national contribue, selon la Commission, à créer les difficultés que l'on rencontre dans la recherche d'une mise en oeuvre complète et correcte.

En publiant cette communication, la Commission a pour objectif de trouver des moyens de renforcer les obligations qui incombent à différents acteurs de la «chaîne réglementaire» (Commission, États membres, collectivités territoriales, industrie, citoyens et organisations non gouvernementales) en matière de «responsabilité partagée» au titre de l'application du droit communautaire de l'environnement.

OBSERVATIONS GÉNÉRALES

1. Le Comité des régions accueille avec satisfaction les initiatives de la Commission qui visent à renforcer la politique communautaire dans le domaine de l'environnement.

Le Comité considère de façon positive l'idée selon laquelle l'objectif que poursuit l'Union dans le cadre des négociations de la CIG est, à tous égards, d'aboutir à un développement durable. Aussi bien le document de la CIG que le cinquième programme d'action en matière d'environnement mettent l'accent sur l'importance qu'il y a à intégrer les exigences de protection de l'environnement dans l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique communautaire dans son ensemble.

Le Comité propose que le principe de précaution, le principe du «pollueur payeur», le principe de responsabilité du producteur et le principe de substitution servent aussi de fondement à l'ensemble de la politique communautaire. En signant le document de Rio, l'Union européenne et la totalité des États membres se sont engagés à considérer ces principes, ainsi qu'une série d'autres objectifs importants qui figurent dans l'Agenda 21 et la déclaration de Rio, comme les éléments de base du développement d'une société durable.

Le Comité des régions estime que ces principes fondateurs devraient être mis en relief de manière plus explicite dans la communication. L'Union européenne devrait notamment utiliser ces principes fondamentaux - la législation communautaire en matière d'environnement - afin de créer dans l'industrie, parmi la population et parmi les organisations de volontaires au sein de l'Union européenne un courant d'opinion plus fort en faveur de l'environnement.

2. À l'instar des États membres, la Commission a la possibilité d'utiliser divers moyens pour assurer une meilleure application de la législation communautaire en matière d'environnement. Ces moyens sont en premier lieu des mécanismes financiers, une législation plus stricte ainsi que la formation, l'information et la prise d'engagement dans le sens voulu.

Améliorer la situation de l'environnement au sein de l'Union au moyen de la législation est une manière d'agir en ce domaine et ce type d'action se fonde sur des mesures pouvant être prises sur base d'une compétence, telles que des mesures de surveillance. Il existe des outils complémentaires visant le même objectif et qui sont ce que l'on appelle les systèmes de management environnemental, en premier lieu le règlement EMAS (système communautaire de management environnemental et d'audit) et la norme ISO 14000 (14001). Par système de management environnemental, l'on entend, entre autres, l'obligation de réaliser des audits environnementaux. Une partie de l'audit consiste à examiner comment le droit relatif à l'environnement est appliqué. Le Comité des régions estime que ces systèmes devraient être mieux coordonnés avec la législation sur l'environnement et devraient être utilisés avec une ampleur accrue. Les systèmes de management environnemental devraient aussi être expérimentés là où cela se justifie dans le secteur public, au niveau local, régional et central.

Le Comité des régions propose que la Commission évalue dans quelle mesure différents moyens sont susceptibles d'être utilisés en liaison avec les règles relatives aux problèmes d'application du droit.

3. Le Comité des régions adhère à l'idée selon laquelle il convient de prendre des sanctions afin d'assurer une meilleure application du droit communautaire de l'environnement, si les moyens évoqués plus haut ne donnent pas le résultat escompté.

4. Il conviendrait de passer en revue les niveaux de sanctions économiques et la politique suivie en matière de sanctions économiques, tels que ces éléments se présentent dans les différents États membres. Par principe, il ne doit pas «coûter moins cher» d'enfreindre le droit communautaire de l'environnement dans un État membre que dans un autre.

5. Le Comité des régions propose que l'on prête davantage d'attention à l'importance des collectivités territoriales en ce qui concerne la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement. Si, par exemple, l'on établit un lien entre les questions d'application du droit communautaire de l'environnement et les activités de l'Agenda 21 local, l'on renforce une perspective de bas en haut ainsi que la participation des citoyens au sein de la Communauté.

6. Le Comité des régions propose que l'on renforce le lien entre le droit communautaire de l'environnement et les mécanismes financiers.

7. Le Comité des régions estime qu'il doit être possible, au sein de l'Union européenne, pour les États membres qui le souhaitent, de prendre des positions avancées et d'adopter une législation plus stricte en matière d'environnement, mais à cette réserve près que l'objectif global doit être la promotion de bonnes pratiques dans tous les États membres. C'est pourquoi il faut donner à la protection de l'environnement une plus forte priorité. Pour que l'on puisse réaliser les ambitions du cinquième programme d'action sur l'environnement relatives à un développement durable, il faut donner aux questions d'environnement la même priorité que l'on donne, par exemple, à la liberté de circulation des marchandises.

Il importe que les instances adjudicatrices puissent prendre en considération les aspects concernant l'environnement en liaison avec les marchés publics. La Commission devrait indiquer clairement quelles sont les possibilités qui existent d'intégrer de telles considérations et elle devrait lever les éventuels obstacles qui s'opposeraient à ce que l'on prenne en considération, par rapport à ces questions, les aspects relatifs à l'environnement qui ne comportent pas de discrimination. Il conviendrait aussi que la Commission intensifie les activités qui concernent le marquage écologique. L'une des questions qui prêtent à controverse est celle des transports terrestres sur longues distances.

8. Le Comité des régions a choisi de ne pas s'exprimer de façon détaillée sur des questions à propos desquelles la situation varie fortement d'un État membre à l'autre et qui n'ont pas d'incidence au niveau régional ou local.

9. Le Comité des régions estime que la volonté et les possibilités d'application des règles communautaires concernant l'environnement se trouveraient améliorées si la Commission prenait davantage en compte les conditions naturelles et géographiques lors de l'élaboration, par exemple, de directives sur les eaux de baignade et l'élimination des déchets.

10. Pour ce qui est de l'activité législative proprement dite, le Comité des régions propose que la Commission prenne en considération dans une plus grande mesure les particularités des États membres en ce qui concerne la réglementation, la décentralisation de la décision au profit des régions et des municipalités, etc.

L'une des obligations minimales en matière d'activité législative est celle qui consiste à faire en sorte que les profanes puissent, eux aussi, comprendre le contenu du droit communautaire de l'environnement. Les règles actuelles sont, en partie, des règles non structurées et elles consistent souvent en un mélange d'objectifs qui relèvent de la politique de l'environnement et de réglementation allant très avant dans le détail, le tout dans une seule et même directive.

11. Le Comité des régions estime que la mise en oeuvre et l'application du droit communautaire de l'environnement sont des questions à traiter sur base du principe de subsidiarité, notamment parce que les règles concernant la protection de l'environnement concernent les régions et les municipalités dans une mesure très importante.

12. La responsabilité administrative de l'application de la législation de l'Union européenne en matière d'environnement incombe souvent aux régions et aux municipalités des États membres. C'est pourquoi le Comité des régions juge important que la Commission prête attention aux conséquences administratives et financières que comportent les initiatives de l'Union européenne dans le domaine de l'environnement.

13. Le Comité des régions entend réitérer son souhait selon lequel il devrait toujours être consulté sur les questions relatives à l'environnement, conformément à l'avis du Comité des régions concernant le Traité sur l'Union européenne.

OBSERVATIONS PARTICULIÈRES

Partie II: Nouveaux domaines d'action

Missions des États membres en matière d'inspection

14. Le Comité des régions partage le sentiment de la Commission selon lequel il est nécessaire d'exercer une surveillance en vue de contrôler l'application du droit communautaire de l'environnement. Une surveillance insuffisante risque de créer des avantages concurrentiels par rapport aux pays pour qui la surveillance constitue une priorité. Le Comité des régions estime qu'en évaluant ce que doit être le niveau minimum de surveillance dans les différents pays, l'on doit tenir compte de ce qu'est, dans l'ensemble, l'état de l'application du droit dans chaque pays considéré. Il faut laisser aux pays qui mettent en oeuvre les nouvelles directives et qui se conforment aux règles concernant l'environnement la faculté, par exemple, de mettre en place un contrôle satisfaisant qui leur soit propre au lieu de choisir le contrôle exercé par la Commission, sous réserve que la Commission, ainsi que les autres États membres, puissent s'assurer que la surveillance est adéquate.

Le Comité des régions entend faire résolument observer que c'est la qualité de la surveillance qui importe au premier chef, et non l'organisation ou l'étendue du champ d'application. Il convient de donner à chaque pays concerné la possibilité d'influer sur la manière dont s'organise la surveillance et sur la manière dont elle s'exerce dans le détail.

15. Le Comité des régions estime qu'il faut donner aux représentants des régions et des municipalités de meilleures possibilités de participer à l'élaboration des orientations, des nouvelles directives, etc... Il convient, en outre, que la Commission engage des efforts significatifs pour mettre en place auprès des régions, des municipalités et du public, en utilisant les technologies de l'information, une information aisément accessible concernant le droit communautaire de l'environnement. Cette information doit, bien entendu, être diffusée dans toutes les langues officielles de l'Union européenne.

Procédure nationale de plainte et d'enquête en matière environnementale

16. Le Comité des régions approuve la proposition relative à des critères minima de traitement des plaintes. Il y aurait lieu cependant de relever l'importance que revêt la mise en place d'un dialogue et d'une transparence afin de susciter un climat positif de coopération et un courant d'opinion favorable à l'environnement.

Le Comité des régions demande que des représentants des collectivités territoriales puissent collaborer à l'organisation d'un système fonctionnel de traitement des plaintes dans les États membres qui ne connaissent pas de telles procédures.

17. Les considérations relatives à une procédure d'enquête non juridique ne sont pas claires. Le Comité des régions est opposé à la création de niveaux supplémentaires d'organisation dans les États membres. Il n'est pas douteux qu'il s'agisse là d'une question de subsidiarité.

Accès à la justice

18. L'un des moyens possibles de parvenir à une meilleure application et à un meilleur contrôle de l'application du droit communautaire de l'environnement serait, selon la Commission, de faire en sorte que des organisations environnementales qui sont reconnues dans les États membres aient individuellement le droit de former des recours juridictionnels.

Le Comité des régions souscrit au principe de cette proposition, mais c'est à chaque État membre qu'il doit appartenir de définir les détails à partir de la pratique juridique en vigueur. Le Comité des régions invite la Commission à développer davantage ses propositions concernant les mécanismes de plaintes et d'accès aux tribunaux, et ce en concertation avec les administrations nationales, régionales et locales.

Partie III: Un renforcement des systèmes existants

Qualité des propositions de législation

19. Le Comité des régions estime que l'une des conditions fondamentales par lesquelles passe l'amélioration de l'application du droit communautaire de l'environnement est que la législation devienne plus simple et plus claire.

Le droit de l'environnement de l'Union européenne devrait établir tant le cadre à l'intérieur duquel les États membres sont tenus d'agir que les normes communes pour l'application de ce cadre.

Le Comité des régions estime que la Commission devrait passer en revue les procédures et les principes de son activité législative. L'une des grandes faiblesses du système actuel; par exemple, est l'insuffisance d'information et de formation concernant le droit communautaire de l'environnement.

20. La Commission souhaite voir adopter des dispositions permettant d'amener les États membres à rendre publiques des informations relatives à la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement.

Le Comité des régions se déclare résolument défavorable à un système de dispositions contraignantes et détaillées concernant la manière dont chaque pays doit rendre compte de l'application du droit pour ce qui le concerne. Ce n'est pas là une méthode efficace de suivi de l'application du droit communautaire de l'environnement. Le Comité recommande un renforcement du dialogue.

21. La Commission estime que l'Union européenne devrait s'efforcer de se donner une forme quelconque de niveau minimal de sanctions relevant du droit de la concurrence.

Cette proposition recueille l'assentiment du Comité des régions.

22. La Commission procédera à des consultations lors de l'élaboration de nouvelles propositions de mesures à adopter dans le domaine de l'environnement. Les États membres devraient veiller à pouvoir disposer de mécanismes de coordination rendant possible une consultation préalablement à l'adoption de mesures nationales d'incorporation du droit communautaire.

Le Comité des régions donne son assentiment à cette proposition.

Transparence

23. Le Comité des régions accueille avec satisfaction l'annonce de l'élargissement du rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l'application du droit communautaire, sous réserve que les aspects utiles de cette procédure soient clairement supérieurs à l'augmentation des coûts résultant de l'élaboration du rapport.

24. La Commission va évaluer le rôle du réseau informel IMPEL en tant qu'instrument utilisable de coopération et elle va aussi présenter des propositions en vue du développement et de la réorganisation des missions concernées.

De l'avis du Comité des régions, la condition essentielle du développement du réseau IMPEL est que le système soit rentable et n'aboutisse pas à imposer aux régions et aux municipalités des charges supplémentaires de caractère fiscal qui ne seraient pas financées.

Amélioration de la coopération

25. En utilisant la directive «Rapports» et en coopérant avec l'Agence européenne de l'environnement, la Commission veillera à ce que des informations soient disponibles concernant l'efficacité des mesures communautaires relatives à l'environnement.

Le Comité des régions accueille avec satisfaction le recours à l'Agence de l'environnement, sous réserve que l'on prête attention aux aspects de coûts et d'utilité, comme cela a été indiqué précédemment.

Le Comité des régions estime que la politique de l'environnement n'a rien à gagner à ce qu'un système de communication de rapports pour l'Union européenne prenne un caractère excessivement approfondi et détaillé. Il faut adapter le calibre d'un système de communication de rapports en fonction des considérations de besoins et d'utilité. Une large part des obligations de communication de rapports imposées par l'Union européenne constituent également un fardeau pesant pour les administrations des collectivités territoriales. Le type de rapport que l'on exige des collectivités respectives doit être déterminé dans une mesure décisive par le principe de financement. Les obligations de communication de rapports imposées aux régions et aux municipalités doivent avoir une utilité en termes d'information. Si tel n'est pas le cas, c'est à l'Union européenne ou aux États nationaux d'assumer le coût des rapports.

Vulgarisation du droit communautaire de l'environnement

26. La Commission envisagera des initiatives d'assistance financière et technique, en particulier dirigées vers les juges, les juristes et les fonctionnaires des États membres, pour les sensibiliser davantage au droit communautaire de l'environnement. Un financement communautaire dans le cadre de «LIFE II» peut contribuer à l'amélioration de l'application et du contrôle de l'application de la législation environnementale.

Le Comité des régions accueille cette proposition avec satisfaction.

Financement communautaire et mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement

27. La Commission envisagera des mesures supplémentaires visant à garantir l'intégration complète des législations environnementales dans les décisions accordant une assistance financière à des États membres et dans le contrôle des projets financés par la Communauté.

Le Comité des régions estime que tous les mécanismes financiers de l'Union européenne, et en particulier les aides à l'agriculture, devraient pouvoir être utilisés aux fins d'aboutir à une amélioration de l'application du droit communautaire de l'environnement. Dans le cadre de l'examen des aides à l'agriculture, le Comité des régions estime que l'on devrait insister sur les questions d'environnement.

28. Le Comité des régions émet un avis positif quant à la poursuite d'actions visant à améliorer la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement. Le Comité marque sa satisfaction vis-à-vis d'une poursuite du dialogue concernant les mesures qu'il y a lieu de prendre en vue de renforcer la politique communautaire dans le domaine de l'environnement.

Bruxelles, le 12 juin 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA