FR Journal officiel de l'Union européenne C 57/114

Exposé des motifs du Conseil: position (UE) no 3/2016 du Conseil en première lecture en vue de l’adoption de la directive du Parlement européen et du Conseil relative à la sécurité ferroviaire (refonte)

(2016/C 057/06)

I. INTRODUCTION

Le 31 janvier 2013, la Commission a présenté au Conseil sa proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la sécurité ferroviaire (refonte).

Le 26 février 2014, le Parlement européen a voté son avis en première lecture.

Le 5 juin 2014, le Conseil est parvenu à un accord politique sur le projet de directive. Après la mise au point du texte par les juristes-linguistes, le Conseil a adopté sa position en première lecture le 10 décembre 2015, conformément à la procédure législative ordinaire prévue à l’article 294 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Après le vote du Parlement européen et l’adoption de l’accord politique du Conseil, des négociations se sont déroulées entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission en vue de parvenir à un accord sur la proposition. Le 17 juin 2015, un compromis définitif a été dégagé, qui a ensuite été approuvé par le Comité des représentants permanents, le 30 juin 2015. La commission des transports et du tourisme (TRAN) du Parlement européen a confirmé l’accord le 10 novembre 2015, et elle a adressé une lettre à cet effet au président du Comité des représentants permanents.

Lors de ses travaux, le Conseil a tenu compte des avis du Comité économique et social européen et du Comité des régions.

II. ANALYSE DE LA POSITION EN PREMIÈRE LECTURE

1. Observations d’ordre général

La proposition susmentionnée fait partie du quatrième paquet ferroviaire, qui comprend six propositions législatives visant à lever les derniers obstacles à l’achèvement de l’espace ferroviaire unique européen.

Cette proposition vise à établir une approche commune à l’égard de la sécurité, afin d’accroître les économies d’échelle pour les entreprises ferroviaires exerçant leurs activités sur l’ensemble du territoire de l’Union européenne ainsi qu’à simplifier et à réformer les procédures administratives de délivrance des certificats de sécurité, ce qui mettrait un terme à la fragmentation des règles à travers l’Union.

L’objectif plus spécifique de la directive relative à la sécurité est de modifier le cadre réglementaire existant, afin de mettre en route la migration vers un certificat de sécurité unique au niveau de l’Union européenne pour les entreprises ferroviaires et les gestionnaire de l’infrastructure, qui sera délivré par l’Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer (ci-après dénommée «l’Agence»). Cette directive vise en outre à clarifier les rôles et les responsabilités des différents acteurs ferroviaires, afin d’assurer une maîtrise suffisante des risques à tous les niveaux.

L’approche suivie par le Conseil a consisté à apporter plusieurs modifications à la proposition initiale. Les principales dispositions de la directive ont été sensiblement modifiées. Par conséquent, dans sa position en première lecture, le Conseil modifie la proposition initiale de la Commission en la reformulant, en ajoutant des dispositions au texte et en en supprimant plusieurs. En d’autres termes, le Conseil ne peut accepter les amendements introduits par le Parlement européen dans son avis en première lecture en ce qui concerne ces dispositions.

2. Questions clés

i) Délivrance des certificats de sécurité et rôles respectifs de l’Agence et des autorités nationales de sécurité (article 10)

Afin d’améliorer l’efficacité de la procédure de délivrance de certificats de sécurité aux entreprises ferroviaires et aux gestionnaires de l’infrastructure, la Commission propose de passer à un certificat de sécurité unique de l’Union européenne valable dans toute l’Union. À cet effet, la Commission a envisagé, dans sa proposition initiale, un important transfert de compétences des autorités nationales vers l’Agence pour ce qui est de la délivrance de certificats de sécurité (article 10).

Le Conseil approuve l’approche générale de la Commission, mais estime toutefois que la proposition de la Commission doit être modifiée sur ce point, afin d’introduire plus de souplesse dans les responsabilités respectives des autorités nationales de sécurité et de l’Agence dans le cadre de la procédure de certification.

Par conséquent, le Conseil modifie l’équilibre initialement proposé par la Commission dans la répartition des compétences entre l’Agence et les autorités nationales de sécurité dans le cadre de la procédure de certification de sécurité, en prévoyant des garanties supplémentaires accordées aux autorités nationales de sécurité dans certains cas spécifiques.

Plus précisément, le Conseil met en place un double système de délivrance de certificats de sécurité, dans lequel l’Agence fait office de guichet unique, grâce à la mise en place d’un nouveau système d’information et de communication pour la délivrance de certificats de sécurité aux entreprises ferroviaires impliquées dans le trafic transfrontalier, et dans lequel les autorités nationales de sécurité conservent un rôle important pour procéder aux évaluations nécessaires à la délivrance des certifications susmentionnées. Le compromis prévoit également, en ce qui concerne les entreprises ferroviaires impliquées dans le transport national uniquement, que celles-ci peuvent choisir de soumettre une demande de certification soit à l’Agence, soit à l’autorité nationale de sécurité. Dans les deux cas toutefois, la procédure et les critères de décision restent les mêmes.

Le Parlement européen soutient dans l’ensemble l’approche retenue par le Conseil. Celui-ci répond d’ailleurs aux préoccupations exprimées par le Parlement européen en prenant en compte la notion de «réseaux isolés» dans les dispositions relatives aux accords de coopération [voir point iii) ci-dessous].

Dans ce contexte, l’amendement 78 a été pris en compte en partie ou en substance, tandis que les amendements 46 et 77 n’ont pas pu être retenus par le Conseil.

ii) Clarification du rôle et des responsabilités des différents acteurs intervenant dans la chaîne de sécurité (article 4)

La Commission propose de définir plus précisément le rôle et les responsabilités des acteurs de la chaîne ferroviaire, afin de tenir compte de l’évolution récente du marché et du cadre juridique (article 4).

Le Conseil soutient ce principe, mais propose de préciser davantage le rôle et les responsabilités des différents acteurs du système ferroviaire afin d’améliorer le niveau de sécurité, en renforçant les dispositions relatives au rôle respectif des acteurs du système ferroviaire dans le développement et l’amélioration de la sécurité ferroviaire. En outre, le Conseil estime que les gestionnaires de l’infrastructure et les entreprises ferroviaires devraient être responsables au premier plan de la sécurité de l’exploitation des trains et devraient être tenus de mettre en place des systèmes de gestion de la sécurité.

Le Parlement européen suggère de conférer le même niveau de responsabilité à tous les acteurs de la chaîne de la sécurité ferroviaire. En outre, le Parlement envisage de transférer la responsabilité des entreprises ferroviaires aux États membres et à l’Agence.

Au vu de ce qui précède, les amendements 12, 18 et 62 n’ont pas pu être retenus par le Conseil.

iii) Accords de coopération entre l’Agence et les autorités nationales de sécurité dans le cadre des certifications délivrées aux entreprises ferroviaires impliquées dans le transport transfrontalier (article 11)

Même si la Commission n’a inséré aucune disposition concernant les accords de coopération entre l’Agence et les autorités nationales de sécurité dans sa proposition initiale, le Conseil estime qu’il est très important de mettre en place un nouveau mécanisme pour la conclusion d’accords de coopération entre l’Agence et les autorités nationales de sécurité, afin de faciliter la mise en œuvre concrète du nouveau système de certification.

En application de ce mécanisme, les accords de coopération entre l’Agence et les autorités nationales de sécurité peuvent comporter des modalités particulières de coopération dans le cas de réseaux nécessitant des compétences spécifiques pour des motifs géographiques ou historiques. En outre, lorsque ces réseaux sont isolés du reste du système ferroviaire de l’Union, ces modalités peuvent inclure la possibilité de sous-traiter des tâches aux autorités nationales de sécurité concernées, si cela est nécessaire pour assurer une répartition efficace et proportionnée de la certification.

Le Parlement européen marque son accord de principe sur l’approche adoptée par le Conseil, mais suggère d’imposer un délai d’un an pour l’établissement des accords contractuels. En conséquence, l’amendement 84 n’a pas été accepté par le Conseil.

iv) Adoption de règles nationales dans le domaine de la sécurité (article 8 et annexe II)

La position du Conseil vise à établir une procédure souple et efficace pour les règles nationales en matière de sécurité. C’est pourquoi elle prévoit la possibilité pour les États membres de maintenir les règles de sécurité nationales déjà notifiées en vertu de la directive 2004/49/CE dans un certain nombre de cas, comme prévu à l’article 8, paragraphe 1, et dans la nouvelle annexe II. En outre, elle donne aux États membres la possibilité d’adopter de nouvelles règles nationales dans le domaine de la sécurité (article 8, paragraphe 3).

Dans le souci de tenir compte des préoccupations exprimées par le Parlement européen en ce qui concerne les règles nationales, le Conseil clarifie toutefois, dans sa position, les procédures qui devront être appliquées pour la notification des règles nationales, et apporte des précisions au sujet de l’évaluation que devra effectuer l’Agence (dans un délai de huit mois au maximum). En outre, la position du Conseil prévoit que, si l’Agence ne réagit pas dans les délais requis, les nouvelles règles nationales seront adoptées par les États membres ou les règles existantes resteront valables. L’approche retenue par le Conseil vise à éviter que des règles nationales soient validées sans avoir été préalablement évaluées par l’Agence.

En conséquence, l’amendement 49 a été accepté en partie par le Conseil.

v) Clarification des activités de surveillance des autorités nationales de sécurité (article 17)

Une nouvelle disposition (article 17) est insérée dans le texte du Conseil, afin d’insister sur le fait que les autorités nationales de sécurité devraient conserver des pouvoirs de contrôle étendus dans l’exercice de leur surveillance des entreprises ferroviaires et des gestionnaires de l’infrastructure. Plus précisément, cette nouvelle disposition vise à garantir que la nouvelle procédure de certification de sécurité ne portera pas préjudice au rôle des autorités nationales de sécurité dans leurs tâches de surveillance.

En outre, le texte du Conseil prévoit que, si durant un contrôle une autorité nationale de sécurité décèle un risque sérieux menaçant la sécurité, elle peut appliquer des mesures de sécurité temporaires, sur lesquelles elle aura le dernier mot en cas de désaccord avec l’Agence.

vi) Responsabilité de l’Agence en matière de délivrance de certificats de sécurité (considérant 27 et article 10, paragraphe 6)

La position du Conseil vise à clarifier la responsabilité de l’Agence dans le cadre de la délivrance de certificats de sécurité. Un nouveau considérant (considérant 27) est ajouté au texte, afin de rappeler le cadre juridique applicable en matière de responsabilité de l’Agence, et d’insister sur l’importance d’une pleine coopération avec les autorités des États membres en cas d’accidents ferroviaires. En outre, la position du Conseil prévoit que l’Agence est entièrement responsable du certificat de sécurité unique qu’elle a délivré (article 10, paragraphe 6).

vii) Procédure de recours et d’arbitrage (article 10, paragraphes 7 et 12)

Si la proposition de la Commission ne prévoyait pas de dispositions spécifiques sur les procédures de recours, le texte du Conseil mentionne la possibilité pour le demandeur de saisir une juridiction nationale en cas de désaccord avec la mesure prise par l’autorité nationale de sécurité.

Dans le même esprit, le texte du Conseil prévoit une procédure de recours en cas de désaccord entre l’autorité nationale de sécurité et l’Agence.

viii) Durée des dispositions transitoires et délai de transposition (articles 31 et 33)

La proposition de la Commission prévoit une période de deux ans afin de permettre à l’Agence d’adapter son organisation, sa politique de recrutement du personnel et ses méthodes de travail pour être en mesure de mener à bien ses nouvelles tâches.

Le Conseil estime qu’il serait plus approprié de prévoir un régime transitoire plus long que celui envisagé initialement par la Commission. Le texte du Conseil prévoit que les États membres peuvent continuer à appliquer les dispositions en vigueur de la directive 2004/49/CE durant une période de trois ans à compter de la date d’entrée en vigueur de la directive, cette disposition s’accompagnant de la possibilité accordée aux États membres de prolonger cette période d’une année supplémentaire.

Un régime similaire s’applique à la période de transposition.

Au vu de ce qui précède, les amendements 97, 99 et 100 ont été pris en compte en partie par le Conseil.

ix) Culture de la sécurité et signalement des incidents (considérant 10 et articles 4 et 9)

Alors que la proposition de la Commission ne prévoyait aucune disposition spécifique sur cette question, le texte du Conseil favorise une culture de confiance mutuelle et d’apprentissage, dans laquelle le personnel des entreprises ferroviaires et des gestionnaires de l’infrastructure est encouragé à contribuer à l’amélioration de la sécurité. En outre, le texte du Conseil prévoit la possibilité de signaler en toute confidentialité les risques ignorés en matière de sécurité. Plus précisément, cette approche est mise en œuvre dans le cadre des systèmes de gestion de la sécurité (article 9) au niveau des entreprises, de façon à leur permettre de prendre toute action correctrice supplémentaire nécessaire pour assurer en permanence la sécurité du système ferroviaire de l’Union. Enfin, l’Agence a la possibilité de mettre en place un instrument qui facilite cet échange d’informations entre les acteurs concernés.

Au vu de ce qui précède, les amendements 20, 28 à 32, 59, 74, 94 et 101 ont été acceptés en partie ou en substance par le Conseil.

x) Structure de l’acte législatif (actes délégués/actes d’exécution)

Dans la proposition initiale de la Commission, les actes délégués sont proposés à titre d’instruments permettant de déterminer la teneur des méthodes de sécurité communes (MSC) et de leurs modifications (article 6) et des objectifs de sécurité communs (OSC) (article 7).

Afin de faciliter un accord avec le Parlement européen, le Conseil accepte cette approche, mais considère toutefois que les articles pour lesquels il convient d’habiliter la Commission à adopter des actes délégués pour la mise en place des MSC et des OSC doivent être accompagnés de garanties importantes pour les États membres. La participation du comité des États membres à l’élaboration de la recommandation de l’Agence est donc prévue aux stades préparatoires de la procédure avant l’adoption des actes délégués en question. Plus précisément, le texte du Conseil prévoit que les mandats donnés pour formuler des recommandations concernant les OSC et les MSC sont adoptés sous la forme d’un acte d’exécution en recourant à la procédure d’examen, le comité des États membres étant tenu informé des travaux de l’Agence d’une manière systématique et régulière. Dès que l’Agence a émis la recommandation, les OSC et les MSC sont adoptés par la Commission sous la forme d’actes délégués.

Par conséquent, les amendements 72, 82, 93 et 95 n’ont été acceptés qu’en partie par le Conseil.

3. Autres amendements adoptés par le Parlement européen

D’autres amendements du Parlement européen ne sont pas pris en compte dans la position en première lecture du Conseil; ils portent notamment sur les éléments suivants:

— l’ajout d’un nouveau considérant concernant l’application de la directive 2008/68/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 relative au transport intérieur des marchandises dangereuses (amendement 8),

— la mise en place de règles harmonisées relatives aux exigences minimales pour l’entretien, étant donné que le Conseil estime que cette question devrait continuer de relever de la responsabilité de l’entité chargée de l’entretien (amendements 14 et 82).

III. CONCLUSION

La position du Conseil en première lecture traduit le compromis intervenu lors des négociations entre le Conseil et le Parlement européen, avec la médiation de la Commission. Ce compromis a été confirmé dans une lettre adressée le 24 novembre 2015 par le président de la commission des transports et du tourisme (TRAN) du Parlement européen au président du Comité des représentants permanents.

Dans cette lettre, le président de la commission TRAN indique qu’il recommandera aux membres de sa commission, et ensuite à la plénière, d’approuver sans amendement la position du Conseil en première lecture et de conclure la procédure législative ordinaire au stade de la deuxième lecture du Parlement européen, conformément à l’article 294 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.