FR Journal officiel de l’Union européenne C 303/1

RAPPORT SPÉCIAL No 4/2004

relatif à la programmation de l'initiative communautaire de coopération transeuropéenne Interreg III, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2004/C 303/01)

TABLE DES MATIÈRES

I-XI SYNTHÈSE 5

1-11 INTRODUCTION 6

1-5 Contexte 6

6-9 Principales caractéristiques de l'initiative pour la période 2000-2006 7

10-11 Audit de la Cour 7

12-29 ORIENTATIONS DE LA COMMISSION 8

13-14 Existe-t-il une définition adéquate du projet transeuropéen dans les orientations? 8

15-16 Existe-t-il des modalités spécifiques de mise en œuvre dans les orientations? 8

17-25 Les orientations proposent-elles des objectifs spécifiques et mesurables ainsi que des mesures ciblées? 8

19-21 Objectifs et indicateurs 9

22-25 Ciblage des mesures 9

26-27 Les zones éligibles sont-elles bien définies? 10

28-29 Les orientations et documents méthodologiques ont-ils été mis à disposition des États membres en temps utile? 10

30-39 PROCESSUS D'EXAMEN DES PROPOSITIONS DE PIC PAR LA COMMISSION 10

31-34 Le processus d'instruction a-t-il contribué à la qualité des PIC? 10

35-39 Les PIC ont-il été approuvés par la Commission dans les délais prévus? 11

40-50 COOPÉRATION DANS LA PRÉPARATION ET MISE EN ŒUVRE 11

41-42 Les PIC ont-ils été préparés dans le cadre d'un processus de consultation? 11

43-50 Les États membres coopèrent-ils à la mise en œuvre des PIC? 12

51-69 COHÉRENCE ENTRE DIAGNOSTIC DE BASE ET CHOIX DES MESURES ET VALEUR AJOUTÉE DES PREMIERS PROJETS ADOPTÉS 12

52 L'évaluation ex ante contribue-t-elle à l'élaboration des programmes? 13

53-54 Les résultats de la période de programmation précédente ont-ils été pris en compte? 13

55-57 Des analyses intégrées des situations des régions ont-elles été réalisées? 13

58 Les problèmes visés trouvent-ils leur origine dans l'existence des frontières? 13

59-63 Les besoins identifiés constituent-ils les priorités des programmes? 14

64-65 Existe-t-il une complémentarité entre les PIC Interreg III et les interventions classiques du FEDER? 14

66-69 Les premiers projets adoptés ont-ils un caractère transeuropéen et une valeur ajoutée? 14

70-78 POSSIBILITÉ DE MESURER EX POST LES PROGRÈS RÉALISÉS 15

71-72 Les objectifs des programmes sont-ils bien structurés? 15

73-78 Les objectifs sont-ils mesurables et quantifiés? 15

79-99 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS 16

79-96 Conclusion 16

80-83 Orientations axées sur les modalités de fonctionnement mais mises à disposition tardivement et présentant des objectifs d'un caractère trop général 16

84-85 Processus d'examen des propositions de PIC à améliorer 16

86-87 Préparation et début de mise en œuvre se déroulant généralement dans la coopération 17

88-94 Analyses généralement intégrées mais peu utiles, manque de lien entre ces analyses et la définition des mesures des programmes et projets dont la valeur ajoutée devrait être augmentée 17

95-96 Insuffisance des outils disponibles pour mesurer l'impact des PIC par rapport à leurs objectifs 17

97-99 Recommandations 17

Réponses de la Commission 29

LISTE DES ABRÉVIATIONS ET GLOSSAIRE

Autorité de gestion Autorité ou organisme désigné pour gérer un programme d'intervention. Elle est responsable, d'une part, de l'efficacité et de la régularité de la gestion et, d'autre part, de la mise en œuvre (réception, examen et évaluation des opérations proposées, collecte des données, rapport annuel, organisation de l'évaluation à mi-parcours, etc). Autorité de paiement Autorité ou organisme désigné pour établir et soumettre les demandes de paiement et recevoir les paiements de la Commission. Comité de pilotage Comité assurant la sélection commune des projets et le suivi coordonné de la mise en œuvre de ces derniers. Il est composé de représentants des différents pays. Ses tâches peuvent éventuellement être exécutées par le comité de suivi. Comité de suivi Instance nommée pour chaque programme par les États membres concernés. Elle est chargée de vérifier la gestion par l'autorité de gestion, d'assurer le respect des priorités et des modalités de mise en œuvre du programme et d'examiner son évaluation. FEDER Fonds européen de développement régional FS Fonds structurels GEIE Groupement européen d'intérêt économique. Il s'agit d'une structure juridique instituée par le règlement (CEE) no 2137/85 du Conseil du 25 juillet 1985 (JO L 199 du 31.7.1985, p. 1). Elle permet à des personnes morales et des personnes physiques appartenant à différents États membres de se regrouper juridiquement. IC Initiative communautaire. Une des formes d'intervention des Fonds structurels, à côté des programmes opérationnels, de l'assistance technique et des actions innovatrices. Il existe quatre IC: Interreg, Urban, Leader et Equal. NUTS Nomenclature des unités territoriales statistiques subdivisant hiérarchiquement chaque État membre en régions de niveau NUTS I, chacune de celles-ci étant à son tour subdivisée en régions NUTS II, elles-mêmes subdivisées en NUTS III. Le territoire de l'Union européenne comporte ainsi 78 régions de niveau NUTS I, 210 de niveau NUTS II et 1 093 de niveau NUTS III. Objectif no 1 Un des trois objectifs prioritaires des Fonds structurels. Il vise le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement. En général, tous les Fonds contribuent aux programmes visant ces régions. Objectif no 2 Un des trois objectifs prioritaires des Fonds structurels. Il vise la conversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle. Seuls le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE) interviennent dans ce cadre. PIC Programme d'initiative communautaire SDEC Schéma de développement de l'Espace communautaire. Document de nature intergouvernementale, indicatif et non contraignant adopté à Potsdam en mai 1999 lors du Conseil informel des ministres responsables de l'aménagement du territoire. Il constitue un cadre d'orientation politique adopté afin d'améliorer la coopération des politiques sectorielles communautaires ayant un impact significatif sur le territoire. STC Secrétariat technique conjoint. Il assiste l'autorité de gestion dans la mise en œuvre de ses tâches. SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (forces, faiblesses, opportunités et menaces). L'analyse SWOT est un outil d'aide à la définition d'une stratégie. Il consiste à faire l'inventaire des forces et faiblesses ainsi que des opportunités et menaces du domaine examiné, en l'occurrence d'un territoire. Transeuropéen Terme repris de manière générique pour les trois volets de l'initiative: coopération transfrontalière (volet A), coopération transnationale (volet B) et coopération interrégionale (volet C).

SYNTHÈSE

I. L'initiative communautaire (IC) Interreg a été créée en 1990 sur la base d'un constat d'isolement des zones frontalières. Elle propose à des partenaires de différents États membres de travailler ensemble et contribue ainsi à l'ouverture des frontières. Elle a été renouvelée pour les périodes 1994-1999 (Interreg II) et 2000-2006 (Interreg III). Avec des crédits d'engagement de 4 875 millions d'euros, Interreg III est l'IC la plus importante.

II. L'audit de la Cour sur Interreg III a couvert la période allant de la préparation des orientations par la Commission aux premières décisions d'adoption des projets des bénéficiaires. L'enquête avait pour objectif de répondre aux questions suivantes: a) Les orientations sont-elles de nature à renforcer l'atteinte des objectifs de l'IC? b) La Commission a-t-elle examiné les propositions de PIC en recourant à un processus d'examen adéquat et les décisions ont-elles été prises dans les délais prévus? c) Les différents intervenants coopèrent-ils conformément aux orientations? d) Y a-t-il une cohérence entre le diagnostic de base relatif à la région concernée et les priorités et mesures du PIC, comme le prévoient les orientations? e) Sera-t-il possible de mesurer ex post les progrès réalisés?

III. Les orientations d'Interreg III sont axées sur les modalités de mise en œuvre des programmes visant un renforcement de la coopération. Cependant, elles ont été mises à disposition alors que la préparation des propositions de PIC avait commencé depuis un an au moins. Elles ne prévoient pas d'objectifs ciblés, mesurables et quantifiables. Il n'y a pas d'indicateurs pour mesurer, au niveau global, les progrès réalisés.

IV. Des procédures d'examen des propositions de PIC par la Commission ont été définies et mises en place. Les critères d'appréciation n'ont cependant pas été suffisamment préparés et des faiblesses importantes notées au niveau des propositions n'ont pas donné lieu à des améliorations suffisantes. Les programmes ont été adoptés avec retard, ce qui a provoqué une interruption dans le processus de coopération entre régions éligibles et une sous-consommation des crédits disponibles.

V. La préparation des programmes s'est déroulée dans le cadre d'un processus de consultation, comme prôné par les orientations. Les partenaires des différents États membres contribuent généralement à une mise en œuvre dans la coopération. Des obstacles subsistent cependant en matière de création de véritables structures communes de mise en œuvre des PIC et en matière d'allocation des ressources financières du FEDER.

VI. En matière de cohérence, les programmes des volets A et B comprennent des analyses multiples. Elles sont cependant peu utiles. Les priorités et mesures sont en effet issues d'autres préoccupations que les programmes n'expliquent pas. Ensuite, il n'y a pas de choix opérés pour résoudre des problèmes spécifiques liés aux frontières et les analyses ne servent pas à définir la situation de départ par rapport à laquelle les progrès seront mesurés. Les premiers projets adoptés ont été préparés et seront réalisés dans la coopération des différents partenaires concernés. Leur contribution à la résolution des problèmes liés à l'existence des frontières n'est cependant pas toujours élevée parce que certains projets se limitent à un échange d'expérience.

VII. Les indicateurs sont insuffisants pour permettre l'évaluation ex post des progrès réalisés. Ils ne traduisent pas assez les objectifs. De plus, certains devraient être définis et les sources d'information destinées à les alimenter devraient être précisées. Dans la plupart des cas examinés l'outil informatique était encore inexistant.

VIII. Pour la période actuelle, la Cour recommande que des simplifications et des améliorations soient apportées aux systèmes d'indicateurs de chaque PIC afin d'en mesurer utilement l'impact. Les critères de sélection des projets devraient être renforcés afin d'accroître la valeur ajoutée de ces projets, c'est-à-dire leur contribution à la résolution des problèmes liés aux frontières.

IX. En cas de renouvellement de l'initiative après 2006, une analyse devrait être menée par la Commission pour déterminer quels sont les problèmes subsistants liés aux frontières. Indépendamment de l'approche suivie, l'analyse servirait à fixer des objectifs concrets considérés comme prioritaires pour l'IC et lui donnant une valeur ajoutée. Des indicateurs devraient en conséquence être déterminés par volet. Ensuite, la fixation de critères d'appréciation détaillés des propositions de PIC par la Commission devrait permettre une démarche proactive vis-à-vis des États membres. Les analyses demandées au niveau de chaque PIC devraient servir à la fixation des objectifs spécifiques et à la mesure des progrès à ce niveau.

X. Les orientations et documents méthodologiques devraient être disponibles avant que la préparation des PIC ne commence et des clarifications devraient être apportées concernant le rôle de l'évaluateur ex ante et le contenu du complément de programmation.

XI. Enfin, pour favoriser la coopération, les ressources financières allouées à l'initiative ne devraient plus être affectées par État membre et les travaux concernant les instruments légaux de la coopération devraient être menés à leur terme et les recommandations mises en œuvre.

INTRODUCTION

Contexte

1. L'initiative communautaire (IC) Interreg a été créée en 1990 sur la base d'un constat d'isolement des zones frontalières. Les frontières nationales constituent un obstacle au développement équilibré et à l'intégration du territoire européen: d'une part, elles séparent les communautés frontalières économiquement, socialement et culturellement et constituent ainsi un obstacle à leur gestion cohérente (1), d'autre part, les zones frontalières ont tendance à être négligées dans le cadre des politiques nationales, ce qui leur a donné un caractère périphérique au sein des territoires nationaux. L'IC a été renouvelée pour la période 1994-1999 (Interreg II) et pour la période 2000-2006 (Interreg III). Cherchant notamment à favoriser la coopération entre régions de différents États membres, cette initiative se trouve au cœur de la construction européenne.

2. Interreg est explicitement prévue par la réglementation de base des Fonds structurels (FS) (2). Elle est menée à l'initiative de la Commission qui en adopte les orientations décrivant les objectifs, le champ d'application et les modalités de mise en œuvre. Le tableau 1 indique le lien entre la réglementation de base et les projets qui seront finalement réalisés par les bénéficiaires de l'intervention.

3. Pour la période 2000-2006, des crédits d'engagement de 4 875 millions d'euros lui ont été réservés au titre des interventions du Fonds européen de développement régional (FEDER), un des quatre Fonds structurels, sur un montant total de 10 432,5 millions d'euros prévu pour les quatre IC (3). Il s'agit de la plus importante des initiatives. Le tableau 2 donne un aperçu, depuis le début de la période, de l'utilisation des crédits disponibles.

4. La Cour a déjà examiné l'IC Interreg à la fin de sa première période de mise en œuvre (Interreg I) (4). Les principales conclusions concernaient: a) le manque de caractère transfrontalier des projets et le manque de coopération transfrontalière, y compris dans la gestion des programmes d'initiative communautaire (PIC); b) l'absence d'indicateurs et le caractère insatisfaisant de l'évaluation de l'impact des PIC; c) les retards dans l'adoption des programmes par la Commission.

5. Au terme de la seconde période de mise en œuvre (Interreg II), la Commission estimait que le caractère transfrontalier des projets, l'évaluation ex ante et les systèmes d'indicateurs devaient être améliorés (5).

Principales caractéristiques de l'initiative pour la période 2000-2006

6. Interreg III comprend trois volets (6): un volet A relatif à la coopération transfrontalière entre régions contiguës (53 PIC), un volet B relatif à la coopération transnationale au sein de vastes groupements de régions (13 PIC) et un volet C de coopération interrégionale sur tout le territoire de la Communauté (4 PIC). Leurs caractéristiques principales sont reprises dans le tableau 3. L'initiative ne se limite donc plus à la coopération transfrontalière, base de sa création en 1990. Elle est devenue une initiative de coopération transeuropéenne (voir glossaire) (7).

7. Par rapport aux générations précédentes de l'initiative, les orientations d'Interreg III ont connu un renforcement significatif des modalités visant une meilleure coopération, principalement en ce qui concerne: a) le caractère commun de la stratégie pour la zone éligible; b) l'unicité des organes de mise en œuvre des PIC: chaque programme doit avoir une autorité de gestion unique, une autorité de paiement unique, un secrétariat technique conjoint (STC), un comité de pilotage comprenant des représentants des différents pays et un comité de suivi unique (voir glossaire); chaque contrat de subvention doit être passé avec un bénéficiaire final unique, responsable légalement, qui doit ensuite régler contractuellement ses droits et obligations avec ses partenaires dans le projet concerné (8); c) l'unicité des éléments financiers des PIC: le plan financier doit être unique, la participation du FEDER n'étant plus ventilée par État membre; le compte bancaire sur lequel les paiements du FEDER sont effectués doit l'être également (9).

8. L'unicité des organes de mise en œuvre et des éléments financiers devrait en principe favoriser l'émergence d'une stratégie et d'une démarche communes pour la zone concernée. En outre, elle pourra faciliter la gestion des PIC par la Commission qui, antérieurement, était confrontée séparément à autant de parties et de demandes de paiement que d'États membres concernés par chaque PIC.

9. Par ailleurs, les nouvelles orientations introduisent la nécessité d'accentuer la complémentarité avec les autres interventions des FS et, dans un souci de simplification, l'IC Interreg est à présent prise en charge par le FEDER uniquement.

Audit de la Cour

10. Compte tenu de l'importance de l'initiative (point 3), des difficultés rencontrées (points 4 et 5) et des modifications substantielles apportées pour la période 2000-2006 (point 7), la Cour a examiné la programmation d'Interreg III. L'objectif était de répondre aux questions suivantes, tout en examinant les suites apportées aux observations formulées par la Cour lors de sa première enquête (point 4): a) Les orientations sont-elles de nature à renforcer l'atteinte des objectifs de l'IC? b) La Commission a-t-elle examiné les propositions de PIC en recourant à un processus d'examen adéquat et les décisions ont-elles été prises dans les délais prévus? c) Les différents intervenants coopèrent-ils conformément aux orientations? d) Y a-t-il une cohérence entre le diagnostic de base relatif à la région concernée et les priorités et mesures des PIC, comme le prévoient les orientations? e) Sera-t-il possible de mesurer ex post les progrès réalisés?

11. L'audit a couvert la période allant de la préparation des orientations par la Commission aux premières décisions d'adoption des projets des bénéficiaires. Ces projets n'avaient pas encore donné lieu à des déclarations de dépenses. Les deux premières questions ont été examinées au niveau de la Commission. Les trois suivantes l'ont été au niveau des États membres. Huit PIC ont été sélectionnés de manière à constituer un échantillon de différentes situations rencontrées, c'est-à-dire des différents volets prévus dans les orientations de la Commission et de différents contextes (tableau 4). Ils représentent 20 % de l'enveloppe budgétaire consacrée à l'initiative. L'audit n'a pas porté sur les aspects liés à la coopération aux frontières extérieures, ceux-ci étant spécifiques, notamment en ce qui concerne la coordination avec d'autres instruments financiers (10).

ORIENTATIONS DE LA COMMISSION

12. Pour une IC, la Commission fixe des orientations qui doivent préciser des conditions visant à assurer une valeur ajoutée par rapport aux interventions classiques des objectifs 1 et 2 (voir glossaire). La Cour considère que les orientations devraient définir des exigences particulières concernant les projets qui seront mis en œuvre par les bénéficiaires, des modalités de fonctionnement spécifiques au niveau des PIC et les zones éligibles. Des objectifs spécifiques, opérationnels et mesurables ainsi que des mesures ciblées doivent aussi être définis. Afin d'être prises en compte de manière satisfaisante, il est important que les orientations soient mises à disposition avant que la préparation des PIC n'ait commencé.

Existe-t-il une définition adéquate du projet transeuropéen dans les orientations?

13. Le projet transeuropéen (11) a été défini par la Commission dans les orientations par rapport à sa mise en œuvre et son impact: les opérations doivent être «sélectionnées en commun et mises en œuvre, soit dans deux ou plusieurs États membres ou pays tiers concernés, soit dans un seul État membre, à condition qu'un impact significatif puisse être démontré pour d'autres États membres ou pays tiers» (12). Les orientations précisent aussi que la valeur ajoutée de l'approche transeuropéenne doit être démontrée pour toutes les mesures et les projets.

14. C'est donc au niveau de chaque PIC qu'il importe de rendre opérationnelle la définition du projet transeuropéen et de s'assurer que les projets contribuent à résoudre les problèmes liés à l'existence des frontières (points 66 à 69).

Existe-t-il des modalités spécifiques de mise en œuvre dans les orientations?

15. Différentes recommandations en matière de mise en œuvre ont déjà été formulées dans l'évaluation ex post d'Interreg I réalisée à la demande de la Commission. Par la suite, dans le cadre du projet «Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions» (LACE) (13), une typologie des PIC Interreg II a été élaborée en fonction des modalités de mise en œuvre des programmes, mettant en exergue les pratiques les plus intégrées. Les recommandations, qui sont reflétées dans les orientations (point 7), concernaient: a) la participation aussi large que possible de tous les secteurs, y compris les secteurs privés et non marchands, dès la préparation de chaque PIC; b) la préparation et la gestion en commun, de préférence par une organisation transfrontalière permanente; la Commission devait par conséquent encourager la création de structures transfrontalières permanentes et préparer des accords types entre régions; c) l'utilisation d'un compte bancaire unique pour les fonds communautaires, pouvant également servir pour les fonds nationaux; d) la passation de chaque contrat de subvention avec un seul partenaire sur le compte duquel la subvention serait versée; ce bénéficiaire devrait avoir ses propres liens contractuels avec des partenaires de part et d'autre de la frontière.

16. Les orientations envisagent la constitution de groupements européens d'intérêt économique (GEIE) (voir glossaire) afin de permettre la mise en œuvre de la coopération au travers de véritables structures communes. Cependant, des problèmes de nature juridique ont été soulevés par des États membres et la Commission n'a plus eu le temps de les approfondir (point 44). En janvier 2003, la Commission a lancé une étude concernant les instruments légaux pouvant être utilisés dans le cadre de la coopération transeuropéenne.

Les orientations proposent-elles des objectifs spécifiques et mesurables ainsi que des mesures ciblées?

17. En matière d'objectifs et d'indicateurs, l'évaluation ex post d'Interreg I attirait déjà l'attention sur: a) la nécessité de clarifier l'objet de la coopération, les programmes Interreg étant façonnés pour poursuivre les mêmes objectifs que les programmes classiques alors que ceux-ci disposent de ressources financières beaucoup plus importantes et que les régions éligibles ne sont pas toutes concernées par des problèmes de développement; b) le manque d'objectifs de départ clairs et quantifiés; c) la nécessité de mettre en place des indicateurs pertinents.

18. La Commission a rédigé, en prévision de l'avis du Parlement sur les orientations d'Interreg III, un bref document d'information constituant un premier bilan d'Interreg II (14). Il est cependant très général et porte sur les questions de mise en œuvre. Malgré les analyses mentionnées au point 15 et les résultats de l'évaluation à mi-parcours des PIC d'Interreg II, la Commission ne disposait pas en général d'analyse de la situation spécifique des zones éligibles ni d'information en matière de progrès réalisés dans l'atteinte des objectifs de l'initiative ou des objectifs spécifiques des PIC, que ce soit pour Interreg I ou pour Interreg II. Cette situation constituait une entrave à la détermination d'objectifs spécifiques concrets.

Objectifs et indicateurs

19. Dans les orientations d'Interreg III, les objectifs spécifiques de chaque volet sont larges (voir tableau 3). En outre, compte tenu des orientations générales des FS et des politiques communautaires, il est aussi prévu de privilégier l'emploi, la compétitivité, le développement durable et la promotion de l'égalité des chances entre hommes et femmes.

20. La Commission a laissé aux autorités des États membres en charge des PIC la responsabilité de fixer des objectifs concrets, sur la base d'un diagnostic des problèmes liés aux frontières. Bien qu'elle ait fixé des règles de fonctionnement (points 7, 15 et 16), elle n'a pas fixé d'objectif spécifique et mesurable. Il est donc particulièrement important que, lors de l'examen des propositions de programmes des États membres, elle veille à ce que des choix fondés et ciblés aient été opérés.

21. Les documents destinés à aider ces autorités dans la préparation des PIC en matière d'évaluation ex ante et d'indicateurs propres à Interreg (15) auraient surtout dû mettre en évidence des idées clés traduisant les priorités de la Commission, notamment en prévision de l'évaluation ex post. Sur cette base et sur celle de l'expérience acquise lors des deux précédentes générations de l'IC, il aurait ainsi été utile de déterminer une structure d'indicateurs commune minimale à utiliser pour tous les programmes au sein d'un même volet. En réalité, ces documents: a) mettent surtout l'accent sur les difficultés de réalisation d'une évaluation ex ante, de définition de priorités d'action et de mesure de l'impact des programmes; ils sont peu utiles à la mise en place d'un système permettant d'apprécier l'impact des PIC; b) maintiennent une certaine confusion en matière d'indicateurs; alors qu'ils prônent l'identification d'un nombre limité d'indicateurs, ils évoquent successivement les indicateurs de contexte, d'impact, de coopération/intégration, de réalisation, de résultat, les indicateurs clés et recommandent l'utilisation d'indicateurs qualitatifs; des exemples sont donnés en matière de réalisation, de résultat et d'impact; il subsiste également une certaine imprécision quant à la définition de ces différentes catégories et notamment entre indicateurs de réalisation et de résultat, le nombre de participants à des projets étant, par exemple, parfois considéré comme indicateur de résultat; c) ne couvrent pas le volet C pour lequel il a été convenu que les indicateurs seraient établis en cours de route, la Commission ayant créé ce volet comme un cadre de coopération, sans connaître précisément les besoins spécifiques et les objectifs correspondants (point 24); bien que des projets de coopération interrégionale aient été soutenus par le FEDER depuis 1995, la Commission ne disposait pas d'évaluations les concernant lors de la préparation des orientations relatives au volet C.

Ciblage des mesures

22. Pour le volet A de l'initiative, les orientations de la Commission comprennent une liste de mesures donnée à titre indicatif seulement. La Commission a laissé aux États membres la possibilité d'établir des programmes d'une étendue très large. Ils peuvent inclure, à l'instar des programmes d'intervention des objectifs nos 1 et 2, des mesures dans les domaines de l'économie, du social, de la culture et de l'environnement, mais ils sont accompagnés de conditions de mise en œuvre particulières visant à renforcer la coopération transfrontalière. Cependant, leurs ressources financières sont beaucoup moins importantes que celles réservées à ces programmes traditionnels, en particulier si l'on prend aussi en compte l'étendue des territoires éligibles aux PIC. Ces territoires peuvent aussi inclure des zones non éligibles aux interventions du FEDER au titre des objectifs nos 1 et 2, c'est-à-dire des régions ne présentant pas de problème particulier de développement ou de reconversion. Ces éléments constituent des raisons supplémentaires (point 20) pour que la Commission s'assure, lors de l'examen des propositions de programmes des États membres, du caractère ciblé des interventions (points 59 à 63).

23. Pour le volet B, les orientations prévoient la prise en compte des priorités des politiques communautaires, à savoir notamment les réseaux transeuropéens ainsi que les recommandations pour le développement territorial formulées dans le cadre du «Schéma de développement de l'Espace communautaire» (SDEC) (voir glossaire). Ceci donne à ce volet une certaine spécificité, bien que le territoire concerné soit très étendu et les ressources financières limitées, ce qui nécessite qu'un choix soit effectué entre les possibilités d'intervention.

24. Pour le volet C, les orientations initiales de la Commission n'énoncent qu'un objectif général, à savoir l'amélioration de l'efficacité des politiques et outils de développement régional et de cohésion (tableau 3). Une seconde communication publiée le 15 mai 2001 en a précisé le contenu en prévoyant cinq thèmes de coopération interrégionale (16), parmi lesquels une rubrique «autres». Celle-ci a recueilli, depuis le début de la mise en œuvre des PIC de ce volet, la majorité des demandes d'intervention et des concours accordés, ce qui montre le caractère trop large de l'ensemble de ce volet.

25. En définitive, les objectifs retenus par la Commission dans ses orientations sont généraux. Par ailleurs, les documents de travail mis à disposition ne favorisent pas suffisamment une mise en place, par les gestionnaires, d'indicateurs opérationnels et adéquats destinés à mesurer l'atteinte des objectifs. Dès lors, les mesures éligibles sont hétérogènes et permettent une grande dispersion des projets. Ce sont précisément les raisons invoquées par la Commission dans son document de travail no 6 pour expliquer la faible qualité des évaluations des anciens programmes. La concentration des interventions est pourtant un des principes majeurs de l'intervention des FS visant à en assurer l'efficacité. À défaut de choix opérés au niveau des PIC afin de fixer des objectifs concrets et de rétrécir le champ d'action, leur mise en œuvre conduira au saupoudrage des ressources et les progrès réalisés seront très difficiles à mesurer.

Les zones éligibles sont-elles bien définies?

26. Lors de la préparation des nouvelles orientations, la question de la définition des zones éligibles a été soulevée pour le volet A. Au-delà d'une bande de 50 à 70 kilomètres de la frontière, la coopération transfrontalière devient de moins en moins effective. En l'absence d'un instrument permettant un découpage plus fin du territoire, les zones ont à nouveau été fixées sur la base de la nomenclature NUTS III (voir glossaire) qui aboutit à définir des zones allant jusqu'à 200 kilomètres de la frontière et plus dans certains États membres. Parmi les PIC examinés du volet A, presque tous comprennent des zones éligibles s'étendant à plus de 70 kilomètres de la frontière (PIC Région Ems-Dollart, PIC Alpes, PIC Irlande-pays de Galles, PIC Espagne-Portugal).

27. Les volets B et C ne sont pas concernés par cette question parce qu'ils ne relèvent pas d'une coopération de proximité comme c'est le cas pour le volet A.

Les orientations et documents méthodologiques ont-ils été mis à disposition des États membres en temps utile?

28. Les premières réflexions stratégiques de la Commission concernant Interreg III datent de la fin de 1997. Un document présentant les options de base a été établi en mars 1998 (17). Les orientations de la Commission n'ont été finalisées qu'entre janvier et mai 2000, voire dans les premiers mois de 2001 en ce qui concerne le volet C. Cependant, compte tenu des difficultés particulières liées à la préparation d'un programme Interreg, les États membres avaient déjà commencé leurs travaux. Une situation analogue s'est produite pour les différents documents de travail méthodologiques spécifiques à Interreg préparés par la Commission (point 21).

29. Compte tenu de la complexité de l'IC Interreg, la mise à disposition tardive des orientations et de documents méthodologiques a contribué au retard dans le lancement effectif des PIC. Elle a aussi pu conduire à la proposition de PIC de qualité insuffisante.

PROCESSUS D'EXAMEN DES PROPOSITIONS DE PIC PAR LA COMMISSION

30. La Commission examine la conformité des PIC avec les orientations. La Cour considère que le processus d'examen devrait être suffisamment détaillé et que les faiblesses mises en lumière devraient ensuite donner lieu à des améliorations des PIC. Enfin, il est important que les PIC soient adoptés sans retard pour éviter une rupture dans la coopération initiée par Interreg II et permettre que les crédits disponibles soient utilisés.

Le processus d'instruction a-t-il contribué à la qualité des PIC?

31. Des procédures d'examen des propositions de programmes ont été définies et mises en place. Elles sont constituées en deux phases. La première phase concerne la recevabilité et vise à s'assurer du respect formel de la réglementation communautaire. La seconde phase d'examen concerne la qualité des programmes et sert de base aux améliorations à apporter à leur contenu lors des négociations avec les États membres.

32. Les services de la Commission n'ont utilisé de liste de critères d'examen des propositions de PIC que pour la première phase. Cette liste est assez générale et les vérifications réalisées n'ont visé qu'à s'assurer de la présence formelle de certains éléments dans les propositions de programmes. Toutes les observations soulevées lors de la seconde phase d'examen et transmises par la Commission aux États membres n'ont pas pu être clairement retracées quant à leur origine lors des contrôles de la Cour. Les dossiers ne comportaient pas toujours un document de suivi montrant dans quelle mesure les demandes ou remarques soulevées dans la lettre envoyée aux États membres avaient été satisfaites (sauf pour les PIC Irlande-pays de Galles, Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, Région Ems-Dollart, et en partie pour le PIC Méditerranée occidentale).

33. Le processus d'examen des propositions de PIC n'a pas toujours abouti aux améliorations souhaitables de la qualité des PIC: a) les aspects ayant conduit à la non-recevabilité d'une première proposition de programme n'ont pas toujours été suffisamment pris en compte. Pour le PIC Espagne-Portugal, le fonctionnement des STC avait été jugé non conforme aux orientations. Le point est réapparu lors des négociations de la Commission avec les États membres. Quoiqu'elle n'ait pas été modifiée en substance, la proposition de programme a ultérieurement été adoptée par la Commission; b) si de nombreuses modifications ont été apportées aux propositions de PIC, des lacunes importantes n'ont pas été comblées; des faiblesses avaient pourtant été relevées dès la première phase d'examen, par exemple en matière de stratégie et d'indicateurs (PIC Alpes, PIC Espagne-Portugal, PIC Méditerranée occidentale). Dans certains cas (PIC Espagne-Portugal, PIC Méditerranée occidentale), les services de la Commission en charge notamment de l'évaluation des politiques régionales avaient d'ailleurs estimé que des propositions de PIC auraient dû être déclarées irrecevables.

34. Compte tenu du nombre de programmes à examiner et de la complexité de cet examen, une démarche plus structurée, basée sur des critères détaillés, visant à permettre une évaluation transparente et homogène, aurait pu contribuer à l'amélioration du contenu des PIC (points 51 à 78). Ces critères auraient dû alors être communiqués aux États membres avant qu'ils ne commencent la préparation des PIC, dans un des documents de travail préparés par la Commission (point 21).

Les PIC ont-ils été approuvés par la Commission dans les délais prévus?

35. Les délais réglementaires prévus pour l'adoption des propositions de programmes par la Commission sont les suivants: a) présentation des propositions par les États membres dans les six mois de la publication de la communication de la Commission au Journal officiel des Communautés européennes, soit au plus tard le 22 novembre 2000 pour les volets A et B et le 14 novembre 2001 pour le volet C; b) décision d’adoption de la Commission dans les cinq mois de la réception de la proposition recevable, soit au plus tard le 21 avril 2001 pour les volets A et B et le 13 avril 2002 pour le volet C.

36. Les délais réglementaires ont été très largement dépassés. Parmi les propositions de PIC relatives aux volets A et B, 27 seulement sur 66 ont été remises dans les délais prévus. Aucune n’a pu être adoptée dans le délai de cinq mois, le délai d’adoption variant entre sept mois et demi et quatorze mois et demi, avec une moyenne d’environ un an.

37. L’examen de ce processus de décision pour l'échantillon de huit programmes retenus fait apparaître que ce délai se décompose en moyenne comme suit: a) près d'un mois pour déclarer le programme recevable; b) presque trois mois supplémentaires pour envoyer aux États membres des observations écrites sur la proposition reçue; c) huit mois pour négocier avec les États membres, obtenir une proposition amendée, l'examiner et l'adopter; le processus de décision lui-même, une fois le programme mis au point avec les autorités des États membres, nécessite en moyenne environ un mois.

38. Enfin, après l'approbation de chaque programme par la Commission, un complément de programmation devait être préparé et adopté, dans les trois mois, par le comité de suivi de chaque PIC. Ce document est censé préciser certains aspects relatifs à la mise en œuvre et au suivi. Pour plusieurs programmes examinés, le complément n'a pas pu être adopté par le comité de suivi dans le délai prescrit (PIC Irlande-pays de Galles, PIC Espagne-Portugal). Dans certains cas leur faible qualité n'a permis à la Commission de marquer son accord sur le texte de ce document qu'un an ou plus après (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, PIC Région Ems-Dollart). Ces compléments comportent un grand nombre de répétitions et ont alourdi fortement le processus de préparation (18).

39. Les retards dans l'adoption des programmes n'ont pas d'influence sur le début de la période d'éligibilité des dépenses des bénéficiaires finals dans les États membres. Celle-ci est en effet fixée sur la base de la date de réception, par la Commission, d'une proposition de PIC recevable. Ces retards causent néanmoins une interruption dans le processus de coopération. Les bénéficiaires préfèrent en effet attendre que leur demande ait été approuvée avant de commencer la mise en œuvre de leur projet, ce qui n'est possible qu'après l'adoption du programme par la Commission, ainsi qu'après la définition et la mise en place d'autres éléments comme par exemple les critères de sélection des projets. Ces retards, conjugués à la publication tardive des orientations, sont à compter parmi les facteurs qui ont entraîné la réallocation des crédits d'engagement de la tranche 2000 et la faible utilisation des crédits de paiement disponibles en 2001, 2002 et 2003 (tableau 2).

COOPÉRATION DANS LA PRÉPARATION ET MISE EN ŒUVRE

40. Les orientations prévoient que la préparation et la mise en œuvre des PIC soient réalisées dans la coopération, notamment afin de favoriser l'émergence d'une stratégie commune pour la zone éligible et d'accroître ainsi la qualité des projets des bénéficiaires de l'intervention.

Les PIC ont-ils été préparés dans le cadre d'un processus de consultation?

41. Les orientations encouragent la participation du secteur privé, des universités et des organisations non gouvernementales dès la préparation des PIC. Ces secteurs ont effectivement été associés dès les premières réflexions pour les PIC du volet A, mais tardivement dans un cas (PIC Espagne-Portugal). Pour les PIC du volet B impliquant un nombre important d'États membres, la consultation n'a été menée que partiellement ou pas du tout, compte tenu du caractère déjà très complexe de la préparation. Lorsqu'elle a eu lieu, les résultats se sont avérés faibles. Pour le volet C, la préparation des PIC a été assurée en commun par la Commission et les secrétariats en charge de ces programmes.

42. Cependant, le processus de construction «bottom up» n'étant pas suivi de choix visant à dégager des priorités d'action, il aboutit à des programmes d'intervention très larges réunissant des mesures hétérogènes et conduisant à une dilution des ressources disponibles (points 59 à 63).

Les États membres coopèrent-ils à la mise en œuvre des PIC?

43. Parmi les principales modifications apportées aux programmes de la troisième génération d'Interreg (point 7) figurent l'unicité de l'autorité de gestion, de l'autorité de paiement, du comité de suivi, du compte bancaire sur lequel l'aide du FEDER est payée et du plan financier, ainsi que l'intervention d'un STC et d'un comité de pilotage.

44. Dans chaque programme, une autorité de gestion et une autorité de paiement uniques ont été désignées. Un comité de pilotage composé de représentants des différents pays concernés a été constitué. Les tentatives visant à constituer des GEIE comme acteurs de la mise en œuvre des programmes Interreg n'ont pas abouti (PIC Alpes, PIC Europe du Nord-Ouest), bien qu'elles aient été encouragées par la Commission (point 16). Ces personnes juridiques permettraient cependant une représentation des différents États membres concernés par le PIC. Ceci n'est pas possible lorsque les autorités uniques sont des autorités régionales, comme c'est le cas pour les programmes examinés

45. Les STC ont été constitués suivant des modèles différents, parfois éloignés de l'esprit des orientations visant également à encourager la coopération au niveau des organismes mettant en œuvre les PIC. La Commission les a pourtant acceptés, notamment afin de permettre l'adoption du programme sans accroître encore les retards: a) le modèle le plus abouti est le STC constitué en un seul lieu, regroupant des personnes des différents États membres concernés, généralement avec des antennes dans certains ou dans tous les États membres; dans le meilleur de ces cas, le STC est situé à l'intérieur d'un organe de coopération transeuropéenne constitué par les États membres (PIC Région Ems-Dollart); dans un autre cas, il dépend d'une société extérieure à la mise en œuvre du PIC, mais présente néanmoins un caractère transeuropéen (PIC Europe du Nord-Ouest); dans un dernier cas, il fait juridiquement partie de l'autorité de gestion, bien que situé physiquement en dehors d'elle, et comprend une représentation des différentes régions des États membres (PIC Alpes); b) un modèle correspondant moins à l'esprit des orientations est celui du STC situé physiquement à l'intérieur de l'autorité de gestion mais ne comportant pas de représentants des autres États membres, lesquels sont néanmoins consultés (PIC Irlande-pays de Galles et PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein); c) un dernier cas s'écarte davantage de l'esprit des orientations (PIC Espagne-Portugal): il n'existe que des antennes faisant partie des administrations régionales, de chaque côté de la frontière; elles sont souvent situées en dehors de la zone éligible, laquelle s'étend en outre très loin de la frontière; ceci prive la région transfrontalière d'une source de promotion du PIC.

46. Le compte bancaire utilisé pour les fonds communautaires est unique pour chacun des programmes examinés.

47. Le plan financier de chacun des PIC examinés est aussi unique, c'est-à-dire qu'il n'y a pas de ventilation par État membre. Il arrive cependant que ce plan soit présenté par État membre en annexe au complément de programmation dont le contenu a été vérifié par la Commission (PIC Alpes) ou que le PIC comporte une indication de la part de chaque État membre en matière de subvention du FEDER (PIC Espagne-Portugal, PIC Méditerranée occidentale). En outre, dans un cas, la publicité visant à promouvoir le PIC mentionne exclusivement la part d'un des deux États membres (PIC Espagne-Portugal).

48. Un suivi de la consommation des crédits apportés par chaque État membre pour constituer le plan financier du PIC est néanmoins généralement effectué. À la base de l'établissement du plan financier unique de chaque PIC se trouvent en effet la répartition des ressources allouées au FEDER par État membre et suivant les types d'intervention (19) et, d'autre part, la répartition qu'en fait chaque État membre par programme Interreg, en fonction de ses priorités.

49. Enfin, les orientations préconisent que les contrats de subvention soient conclus avec un bénéficiaire unique qualifié de chef de file, lequel doit ensuite convenir de ses droits et obligations avec ses partenaires transeuropéens dans le projet concerné. Ce principe a été suivi pour chacun des programmes examinés, sauf dans un cas où chaque proposition de subvention est signée par tous les partenaires des projets (PIC Irlande-pays de Galles).

50. Des obstacles à la coopération entre tous les partenaires concernés par les PIC examinés subsistent encore. Ils concernent les aspects juridiques et l'allocation des ressources financières du FEDER à l'IC. Les orientations d'Interreg III ont néanmoins permis de renforcer la coopération entre tous les partenaires, même si leur engagement dans la coopération varie suivant les PIC.

COHÉRENCE ENTRE DIAGNOSTIC DE BASE ET CHOIX DES MESURES ET VALEUR AJOUTÉE DES PREMIERS PROJETS ADOPTÉS

51. Les orientations prévoient un processus d'élaboration des PIC analogue à celui de la réglementation de base sur les FS. Ce processus vise à fonder le choix des mesures, sous lesquelles s'inscrivent les projets des bénéficiaires des aides, sur un diagnostic de la situation de la région. Ce diagnostic ainsi que l'élaboration du PIC doivent prendre en compte l'avis d'un évaluateur sélectionné par les États membres. Le succès de l'IC dépend notamment de la cohérence de ce processus, en l'occurrence de l'adéquation des mesures aux problèmes diagnostiqués. Les projets doivent également contribuer à la résolution des problèmes liés aux frontières et pas seulement avoir un caractère transeuropéen.

L'évaluation ex ante contribue-t-elle à l'élaboration des programmes?

52. Les évaluateurs ex ante ont souvent contribué de manière importante à la préparation et à la rédaction des PIC. Les documents produits, intitulés «évaluation ex ante», sont généralement constitués de textes déjà intégralement repris dans les PIC et d'éléments visant à en justifier le contenu. En conséquence, les évaluateurs ex ante ne se sont généralement pas exprimés de façon critique sur les propositions de programmes présentées à la Commission et à l'élaboration desquelles ils ont participé. Dans un cas cependant (PIC Europe du Nord-Ouest) quelques critiques fondamentales ont été formulées, comme l'indication du caractère trop large de l'objectif du PIC et l'avantage qu'il y a de formuler un objectif unique, clair et sans ambiguïté. C'est cependant dans le cas où l'évaluateur est resté indépendant de la préparation du PIC (PIC Irlande-pays de Galles) qu'il a soulevé les questions les plus importantes: utilité des multiples analyses, faiblesse du lien entre l'analyse et la définition des priorités et mesures ainsi que faiblesse de l'identification des problèmes et potentiels liés à la frontière. Le manque de regard critique lors de l'élaboration des propositions de PIC conjugué au caractère général des objectifs de l'IC et à l'absence d'information spécifique à chaque zone éligible (points 17 à 25) ainsi qu'à l'absence de critères de qualité détaillés définis à l'avance (point 34) a constitué un obstacle à la préparation de PIC de qualité.

Les résultats de la période de programmation précédente ont-ils été pris en compte?

53. Lors de la préparation des programmes Interreg III, seules les évaluations intermédiaires de la période précédente étaient disponibles. Leur contenu en matière de recommandations pour la nouvelle période est très variable. Les aspects les plus marquants relevés par les évaluateurs et dont il apparaît qu'ils n'ont pas été suffisamment pris en compte sont les suivants: a) le manque de clarté de la stratégie et des priorités fixées pour le programme (points 58 à 63); b) la nécessité de définir des indicateurs permettant de mesurer l'impact du programme; en dépit des efforts faits dans ce domaine (point 21), les propositions en la matière restent insuffisantes (points 73 à 77).

54. Le volet C n'existait pas sous Interreg II. Des projets de coopération interrégionale étaient cependant gérés directement par la Commission au titre des actions innovatrices des FS. La Commission ne disposait pas d'évaluation de ceux-ci.

Des analyses intégrées des situations des régions ont-t-elles été réalisées?

55. Excepté pour un des programmes examinés (PIC Irlande-pays de Galles), une description intégrée des régions fondée sur des statistiques a été présentée. Les programmes du volet B examinés sont ceux qui présentent l'analyse la plus intégrée, ce qui s'explique certainement par le nombre d'États membres participants plus élevé par programme. De nombreuses difficultés existent pour obtenir des statistiques harmonisées et actualisées: absence de statistiques dans l'un ou l'autre État membre, dates de présentation ou définitions différentes, manque de fiabilité compte tenu du découpage en zones géographiquement réduites pour le volet A.

56. Ces analyses n'ont que peu d'utilité parce qu'elles ne remplissent pas les deux fonctions qu'elles devraient avoir: a) elles n'ont pas été suivies de choix ciblés menant à des stratégies pour les régions concernées à partir desquelles les priorités et les mesures des PIC devraient être définies (points 58 à 63); b) les statistiques sur lesquelles elles sont fondées ne servent pas à définir la situation de départ de la région par rapport à laquelle les indicateurs mesureront l'impact des PIC (points 73-77) ce qui compromet la pertinence d'une évaluation de l'impact.

57. Pour le volet C, l'absence d'identification claire des besoins dans les orientations de la Commission (point 24) se retrouve également dans les PIC de ce volet qui ne reprennent aucune analyse. Il est donc difficile de déterminer les objectifs de ces programmes et la manière de mesurer les progrès qui seront réalisés.

Les problèmes visés trouvent-ils leur origine dans l'existence des frontières?

58. Les descriptions présentent des problèmes liés au développement, comme pour un programme classique d'intervention du FEDER, généralement sans se centrer sur les problèmes créés par les frontières tels que les «liens manquants» (20). Cependant: a) dans certains domaines les frontières peuvent entraver la poursuite d'objectifs de développement. Il s'agit notamment des problèmes environnementaux qui, lorsqu'ils se manifestent d'un côté de la frontière, influencent aussi l'autre côté (qualité des eaux, lutte contre les incendies, reboisement, actions communes dans des zones protégées, risques naturels, etc.); b) certains programmes présentent un état de la coopération transfrontalière et les avantages auxquels elle peut conduire dans des secteurs déterminés comme le marché du travail, les transports et communications, les sciences et la santé (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein et PIC Région Ems-Dollart). Un autre programme (PIC Espagne-Portugal) met en évidence l'intérêt de la coopération dans certains domaines comme les dessertes ferroviaires, la gestion de l'espace, des fleuves et des ressources hydriques dans la zone transfrontalière; c) un programme du volet B (PIC Europe du Nord-Ouest) fait comprendre l'enjeu transnational d'une série de nouveaux thèmes liés au développement territorial (SDEC) comme le développement de modes de transport alternatifs et de leur complémentarité, la coordination de la gestion des grands fleuves de la région, la reforestation, le développement de la complémentarité entre villes, le développement des transports à partir des zones périphériques de la région, la coordination d'actions contre la pollution de la Manche, etc.

Les besoins identifiés constituent-ils les priorités des programmes?

59. La plupart des programmes du volet A ont été élaborés sur la base de l'approche «bottom up» prônée par la Commission dans ses orientations: les partenaires éventuellement intéressés par l'IC ont été invités à faire des propositions quant aux domaines dans lesquels des projets pouvaient être réalisés. Elles ont servi à définir les mesures et ensuite les priorités des PIC, sans que des choix soient réalisés. La volonté a plutôt été de créer des programmes très larges afin de permettre par la suite à un maximum d'intervenants de participer à leur mise en œuvre. Parfois les mesures ont été déterminées entre les États membres concernés, avant l'analyse de la situation de la région (PIC Région Ems-Dollart, PIC Espagne-Portugal).

60. Il en résulte souvent des programmes très larges comprenant des mesures regroupées de manière artificielle, ce qui aboutit à la formulation de priorités et d'objectifs abstraits dont l'atteinte ne peut pas être mesurée. Des remarques allant dans le même sens ont été formulées dans les évaluations des périodes précédentes et par certains évaluateurs ex ante (points 52 et 53). On retrouve ainsi, dans tous les programmes examinés du volet A, des mesures dans les domaines de l'économie, du social, du développement rural, des ressources humaines, de l'environnement, du patrimoine culturel et du tourisme. Ceci explique pourquoi ces PIC ne se différencient pas des programmes classiques d'intervention, excepté en ce qui concerne les modalités de mise en œuvre particulières liées à l'initiative (points 43 à 49). Dans un cas où la Commission avait trouvé l'étendue des mesures trop large (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein), une priorité a été supprimée, mais les mesures de cette priorité ont été introduites sous les priorités restantes.

61. Dans le cas du volet B, les mesures sont plus spécifiques puisque, dans les deux cas examinés, elles ont un lien avec le SDEC. Néanmoins, les différentes priorités du SDEC (21) ont été conservées et d'autres ont été ajoutées de manière à aboutir à un accord entre les différents États membres, alors que le territoire concerné par le programme couvre une surface de la taille des plus grands États membres de l'Union. Chaque mesure n'a alors qu'une faible importance.

62. Les programmes du volet C, qui ne comportent pas d'analyse des besoins et pas de décomposition de l'objectif global assigné à ce volet par les orientations, ne sont pas décomposés en priorités et mesures.

63. Dans tous les programmes examinés des volets A et B il existe donc une coupure entre l'analyse de la région éligible à Interreg et la définition d'une stratégie et des priorités du programme. Les axes des programmes ont été déterminés sur la base d'autres préoccupations que ces programmes n'explicitent pas et leur contenu est très large. La combinaison des approches «top down» et «bottom up» devrait permettre de tenir compte à la fois des besoins qui se dégagent des analyses a priori et des besoins exprimés par les acteurs locaux. L'unicité des organes de mise en œuvre des PIC et des éléments financiers, si elle favorise la coopération (point 50), n'a pas conduit à une stratégie ciblée destinée à résoudre les problèmes liés aux frontières.

Existe-t-il une complémentarité entre les PIC Interreg III et les interventions classiques du FEDER?

64. Les PIC du volet A examinés comprennent parfois des considérations visant à montrer la complémentarité avec les programmes d'intervention classiques. En réalité, cette complémentarité résulte simplement du caractère très large des PIC Interreg qui comprennent de nombreuses mesures s'apparentant aux programmes d'intervention classiques dont ils ne se différencient généralement que par les modalités de mises en œuvre (22) (points 22 à 25, 59 et 60).

65. Pour les volets B et C, la comparaison n'a pas été effectuée dans le cadre du contrôle, les régions correspondantes étant généralement éligibles à plusieurs dizaines de programmes différents au titre des objectifs nos 1 et 2. Les éventuelles considérations relatives à la complémentarité sont une réponse formelle aux exigences de la réglementation (PIC Europe du Nord-Ouest).

Les premiers projets adoptés ont-ils un caractère transeuropéen et une valeur ajoutée?

66. Dans tous les programmes examinés, la définition du projet transeuropéen reprise dans les orientations de la Commission (points 13 et 14) est mise en œuvre au travers de critères d'éligibilité et de sélection auxquels une cote est attribuée (sauf PIC Région Ems-Dollart). Ces critères concernent par exemple l'existence d'un impact sur les deux versants de la frontière, l'intensité de la coopération entre les partenaires et la création de réseaux transfrontaliers. D'autres critères sont ajoutés pour apprécier la qualité globale du projet, comme sa contribution aux objectifs de la mesure, son caractère innovant, la pérennité de ses effets et la capacité des partenaires à le mener à son terme. Un score global par projet permettant la comparaison entre les projets n'est pas toujours calculé (PIC Alpes, PIC Espagne-Portugal, PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, PIC Zone Nord). Par ailleurs, pour aucun des programmes examinés, une qualité minimale pour que les projets puissent être présentés pour décision ou pour qu'ils puissent être acceptés n'a été définie. Cette définition serait cependant utile étant donné que les préoccupations de consommation des crédits risquent de conduire à l'adoption de projets de moindre qualité.

67. La plupart des projets examinés (23) ont un caractère transeuropéen, des partenaires de différents États membres les ayant préparés et devant les réaliser ensemble. Ils sont caractérisés par la coopération. Quelques projets consistent cependant essentiellement en la mise en parallèle de sous-projets de part et d'autre des frontières et leur valeur transeuropéenne est relativement limitée (volet A: aménagement de part et d'autre de la frontière d'infrastructures en matière de tourisme fluvial, de musées, rénovation de deux habitations historiques, même s'il est envisagé de mener ensuite une action visant à donner à ces projets un caractère transfrontalier; rénovation de deux routes d'un côté de la frontière et construction d'une route de l'autre côté, réalisation d'une partie d'un parc technologique d'un côté et d'un parc commercial de l'autre; volet B: mise en réseau de huit partenaires de quatre États membres dans le but de créer un portail internet pour chacune des régions sur la base du même modèle).

68. La contribution des projets à la résolution des problèmes liés aux frontières n'est pas toujours élevée, car certains sont limités presque exclusivement à un échange d'expérience et ne sont pas assez orientés vers des actions (volet A: transfert de savoir-faire dans le secteur de la médecine, échange d'expérience entre cultivateurs, création d'un réseau d'organisations de support aux entreprises par l'organisation de séminaires communs; volet B: échange d'expérience en matière de lutte contre l'érosion des littoraux).

69. Sur la base des premiers projets adoptés, il apparaît que la définition du projet transeuropéen est appliquée et que beaucoup d'entre eux impliquent la coopération des différents partenaires. La valeur ajoutée de certains est cependant faible parce qu'ils ne sont pas orientés vers l'action ou parce qu'ils auraient pu être réalisés dans d'autres régions. Bien qu'une amélioration des systèmes de critères de sélection soit possible, cette faiblesse est principalement due au caractère vague des objectifs poursuivis et à l'étendue des mesures au niveau de chaque PIC (points 59 à 63).

POSSIBILITÉ DE MESURER EX POST LES PROGRÈS RÉALISÉS

70. La réglementation de base sur les Fonds structurels prévoit l'évaluation des interventions, et en particulier l'évaluation ex post, pour en apprécier l'impact. Les résultats de l'évaluation devraient contribuer à l'amélioration de la qualité des interventions des périodes ultérieures.

Les objectifs des programmes sont-ils bien structurés?

71. Comme le montre le processus de définition des priorités et des mesures des PIC examinés des volets A et B (points 55 à 63), la détermination des objectifs n'a pas pu découler de l'analyse de la situation de la région concernée et de choix opérés dans le cadre d'une stratégie. Les programmes ont généralement un ou deux objectifs de nature très générale, suivi de quelques sous-objectifs, excepté pour certains programmes pour lesquels de nombreux sous-objectifs ont été définis (15 pour le PIC Espagne-Portugal, 21 pour le PIC Europe du Nord-Ouest et 10 pour le PIC Méditerranée occidentale) (tableau 5). L'absence d'un objectif principal clair et concret décliné en ses sous-objectifs les plus importants préfigure des difficultés en matière d'évaluation de l'impact.

72. Les PIC du volet C ont été conçus sur la base d'un seul objectif défini par la Commission, à savoir l'amélioration de l'efficacité des politiques et outils de développement régional et de cohésion. Aucun sous-objectif n'a été défini.

Les objectifs sont-ils mesurables et quantifiés?

73. La Commission a insisté pour que des indicateurs soient présentés dans chaque programme, sauf pour les programmes du volet C pour lesquels cette définition a été reportée jusqu'au moment où des projets en nombre suffisant auront été adoptés, afin de mieux appréhender le contenu des actions menées. Des indicateurs ont donc été produits. Pour tous les programmes examinés, la mesure de l'impact est cependant soit non précisée, soit très imparfaite, c'est-à-dire que les indicateurs ne mesurent qu'un aspect des objectifs affichés ou, lorsqu'ils concernent une priorité, ne reflètent qu'une partie des mesures qui la composent (tableau 5). En plus, pour certains programmes, chaque porteur de projet a également la possibilité de déterminer lui-même ses propres indicateurs (PIC Région Ems-Dollart, PIC Alpes, PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein).

74. Certains programmes du volet A présentent des indicateurs indépendants des objectifs fixés, appelés indicateurs de contexte transfrontalier (24) et indicateurs d'intensité de coopération (25) (PIC Alpes, PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, PIC Région Ems-Dollart; le PIC Espagne-Portugal les prévoit mais ils n'ont pas été développés). Bien qu'ils varient suivant le programme, ils ont un caractère très général et leur intérêt pour le programme concerné est limité. Au niveau plus global du volet A de l'initiative, ils auraient cependant pu présenter un certain intérêt moyennant des développements et une application harmonisée à tous les PIC de ce volet.

75. Une autre faiblesse réside dans l'absence de définition des sources d'information à partir desquelles les indicateurs seront calculés ou de la manière dont ils seront obtenus. Les liens entre les indicateurs allant du niveau le plus bas au niveau le plus haut, c'est-à-dire allant des projets vers les objectifs globaux des PIC, sont souvent impossibles à déterminer.

76. Enfin, malgré les lacunes constatées, des efforts de quantification ont été menés pour plusieurs programmes, parfois au niveau global, parfois au niveau des priorités et parfois au niveau des mesures. Il n'a cependant pas été possible d'obtenir des documents de travail permettant de s'assurer de la manière dont cette quantification a été établie. Or, pour que ces objectifs quantifiés aient un intérêt, il faut qu'ils puissent être comparés ex post aux réalisations afin d'en tirer des conclusions. Si les conditions dans lesquelles les cibles ont été établies ne peuvent être reconstituées, les conclusions que l'on pourra tirer de cette comparaison seront peu fondées.

77. La question de la mesure du niveau de réalisation des objectifs a tendance à être retardée. Le caractère général des objectifs retenus au niveau des PIC et l'hétérogénéité des mesures constituent un obstacle à la définition d'indicateurs adéquats et utiles. Il est cependant important d'éclaircir la situation en matière d'indicateurs et de faire une sélection visant à ne conserver que ceux nécessaires au suivi de l'avancement du PIC et à la prise de décision ainsi qu'à la mesure de son impact.

78. Seuls deux des huit programmes examinés (PIC Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein et PIC Région Ems-Dollart) disposaient d'un système informatique de gestion des projets et d'une base de données destinée à recueillir les informations en matière d'indicateurs. Des systèmes étaient développés isolément par des régions des États membres, ce qui ne peut provoquer qu'une multiplication des coûts et des retards dans la mise en place du suivi des PIC.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Conclusion

79. Par rapport aux faiblesses constatées lors de l'enquête de la Cour sur Interreg I, le caractère transeuropéen des projets et la coopération dans la mise en œuvre des PIC ont été renforcés (point 7). Des retards importants sont cependant toujours constatés et, en dépit de certains efforts, la question de l'évaluation de l'impact de l'IC n'a pas trouvé de réponse satisfaisante, en partie étant donné le caractère vague et très large des objectifs poursuivis dans les orientations et au niveau des PIC.

Orientations axées sur les modalités de fonctionnement mais mises à disposition tardivement et présentant des objectifs d'un caractère trop général

80. Les orientations de la Commission comportent une définition du projet transeuropéen à mettre en œuvre dans chaque PIC (points 13 et 14) et un renforcement des exigences en matière de mise en œuvre visant à favoriser la coopération. Cependant, la question de la mise en œuvre de la coopération au travers de véritables structures communes, telles que les GEIE, n'a pas été suffisamment approfondie. Ces structures peuvent représenter les différentes régions concernées et exercer des responsabilités de mise en œuvre (points 15 et 16).

81. La Commission ne disposait pas d'analyse concernant la situation spécifique des zones éligibles et les progrès réalisés dans l'atteinte des objectifs de l'IC ou des objectifs spécifiques des PIC. Les nouvelles orientations ne prévoient pas d'objectifs ciblés et mesurables. Elles constituent plutôt un champ d'actions possibles dans lequel des régions des États membres sont invitées à travailler ensemble sur des thèmes qu'il leur appartient de définir en commun. À défaut de choix opérés au niveau des PIC pour fixer des objectifs concrets, la mise en œuvre de l'IC conduira à la dilution des ressources. La Commission n'a pas défini d'indicateurs communs permettant de mesurer, au niveau global de la Communauté, les progrès réalisés par la mise en œuvre de l'initiative (points 17 à 25).

82. Pour le volet A, le problème de l'existence, dans certains États membres, de zones trop étendues pour permettre une coopération effective n'a pas trouvé de solution étant donné les caractéristiques actuelles de la nomenclature NUTS (point 26).

83. Les orientations de la Commission et les documents de travail destinés à aider les États membres à élaborer leurs programmes ont été publiés tardivement, alors que la préparation des propositions de PIC dans les États membres avait déjà commencé. Ceci a causé des retards dans la mise en œuvre des PIC et a pu conduire à des programmes de qualité insuffisante (points 28 et 29).

Processus d'examen des propositions de PIC à améliorer

84. Les critères d'examen en matière de qualité des propositions de programmes transmises par les États membres n'ont pas été suffisamment détaillés et préparés. Le processus d'examen des propositions de PIC n'a pas toujours abouti aux améliorations souhaitables [points 31 à 33 a)].

85. La durée d’examen des propositions de programmes a été beaucoup plus longue que prévu. Ces retards raccourcissent la période pendant laquelle les projets peuvent être développés et provoquent une interruption plus ou moins importante dans le processus de coopération entre régions éligibles des États membres. Ils ont entraîné la réallocation de crédits d'engagement en 2000 et une faible utilisation des crédits de paiement durant les quatre premières années de la période (points 35 à 39).

Préparation et début de mise en œuvre se déroulant généralement dans la coopération

86. Un processus préalable de consultation des porteurs potentiels de projets a été mené pour la majorité des programmes. Cependant, n'étant pas suivi de choix, ce processus conduit à des PIC peu ciblés (points 41 et 42).

87. Les organes uniques de mise en œuvre et les éléments financiers uniques des PIC ont été mis en place. La coopération entre tous les partenaires a été effectivement renforcée. Des améliorations peuvent cependant être apportées: d'une part, l'absence de véritables structures communes représentant les différents États membres a conféré aux autorités de gestion un rôle artificiel (points 43 et 44), d'autre part, l'esprit de coopération devant prévaloir pour la constitution des STC n'a pas toujours été suivi et l'unicité du plan financier n'a pas été complètement respectée dans plusieurs cas à cause de l'existence d'une répartition par État membre des ressources allouées aux FS et aux initiatives communautaires en particulier (points 45 à 50).

Analyses généralement intégrées mais peu utiles, manque de lien entre ces analyses et la définition des mesures des programmes et projets dont la valeur ajoutée devrait être augmentée

88. Les évaluateurs ex ante ayant généralement contribué à la préparation et la rédaction des PIC, ils ne peuvent fournir en toute indépendance l'avis critique qui leur est demandé (point 52).

89. Les analyses sur lesquelles devrait être fondée la détermination des priorités et mesures des PIC nécessitent de nombreux travaux et prennent du temps. Elles requièrent l'intervention d'experts. Bien qu'elles soient généralement intégrées pour la région éligible, elles sont cependant peu utiles, notamment parce que les informations qu'elles comportent ne servent pas à définir la situation de départ de la région par rapport à laquelle les indicateurs devraient mesurer l'impact des PIC. Si le processus de consultation «bottom up» conduit à s'écarter des résultats de ces analyses, les programmes devraient en expliquer les raisons (points 55 à 57).

90. De plus, les problèmes identifiés sont de nature générale et ne résultent pas spécialement de l'existence des frontières, bien que pour certains PIC des mesures (environnement, aspects territoriaux liés au SDEC, etc.) soient justifiées parce que les frontières apparaissent par nature comme étant un obstacle (point 58).

91. Enfin, les liens de causalité entre ces analyses et les priorités des PIC sont vagues. Les objectifs poursuivis ainsi que les priorités et mesures sont issus d'autres préoccupations que celles visant à résoudre les problèmes spécifiques liés aux frontières en ciblant les actions. Les programmes comportent une grande diversité de mesures ce qui conduit à un saupoudrage des ressources et à une dilution de l'impact. L'unicité des organes de mise en œuvre des PIC, si elle favorise la coopération, n'a pas conduit à une stratégie ciblée (points 59 à 63).

92. Les programmes du volet C sont les moins bien définis puisqu'ils cumulent des orientations spécifiques vagues à l'absence d'évaluation ex ante qui aurait dû en préciser les besoins. L'impossibilité de définir des indicateurs montre aussi que la Commission n'était pas suffisamment prête à l'introduction de ce volet (points 24, 57, 62 et 72).

93. La complémentarité des PIC du volet A avec les interventions classiques est essentiellement due au caractère large des PIC Interreg. Elle ne mérite d'être examinée dans les PIC que si ceux-ci sont plus ciblés (points 64 et 65).

94. Parmi les premiers projets adoptés, la plupart ont été préparés et seront réalisés dans la coopération. La contribution de projets à la résolution des problèmes liés aux frontières n'est cependant pas toujours élevée, certains projets se limitant à un échange d'expérience ou n'étant pas liés à l'existence des frontières. La Cour pense que cette valeur ajoutée est trop faible, ce qui est principalement dû au caractère vague des objectifs poursuivis et à l'étendue des mesures de chaque PIC (points 66 à 69).

Insuffisance des outils disponibles pour mesurer l'impact des PIC par rapport à leurs objectifs

95. Les PIC comprennent des objectifs au niveau global, au niveau des priorités et au niveau des mesures. Ils ne résultent pas de choix opérés pour résoudre des problèmes spécifiques liés aux frontières et leur articulation n'apparaît pas (points 71 et 72).

96. Les nombreux indicateurs des PIC ne traduisent qu'insuffisamment leurs objectifs ou pas du tout. Leur présence découle plutôt d'une obligation que d'un besoin de mesurer des progrès par rapport aux objectifs fixés. Par ailleurs certains devraient être définis et les sources d'information devraient être précisées. Des efforts de quantification ont été faits pour quelques indicateurs, mais ils ne reposent pas sur le diagnostic de base et ils concernent des objectifs peu pertinents. Dans la plupart des cas examinés l'outil informatique devant permettre de collecter les informations statistiques relatives aux indicateurs est encore inexistant (points 73 à 78).

Recommandations

97. Pour la période actuelle: a) des améliorations et simplifications devraient être apportées aux systèmes d'indicateurs retenus pour chaque PIC de manière à permettre d'en mesurer utilement un impact, compte tenu des faiblesses relevées par ailleurs; b) pour les nouveaux projets pouvant bénéficier des crédits restant à engager au niveau de chaque PIC, les critères de sélection devraient être renforcés de manière à davantage apporter une réponse aux problèmes spécifiques liés aux frontières.

98. En cas de renouvellement de l'initiative après 2006: a) une analyse devrait être lancée pour déterminer quels sont les problèmes subsistants liés aux frontières et quels sont ceux pour lesquels Interreg présente une valeur ajoutée par rapport aux interventions classiques des objectifs nos 1 et 2; b) pour chacun des volets d'Interreg, la Commission devrait fixer les objectifs concrets qu'elle considère comme prioritaires, compte tenu des informations qu'elle aura obtenues sur la situation des zones éligibles. Elle devrait ensuite proposer, par volet, un système commun d'indicateurs permettant de suivre les progrès réalisés; c) des critères d'appréciation détaillés des propositions de PIC devraient être définis. Ils permettraient une démarche proactive vis-à-vis des États membres afin d'augmenter dès le départ la qualité des propositions de PIC et la pertinence des informations qu'ils contiennent; ceci permettrait, moyennant la clarification des objectifs de l'IC, de susciter des projets à plus haute valeur ajoutée; d) les analyses demandées pour chaque PIC doivent servir de base à la fixation des objectifs et à la mesure des progrès; e) les orientations, documents de travail et autres informations servant à la préparation des propositions de PIC devraient être disponibles avant que celle-ci ne soit commencée; f) le rôle de l'évaluateur ex ante et le contenu de son évaluation devraient être clarifiés, les fonctions d'aide à la rédaction des propositions de PIC et d'examinateur critique du contenu de celui-ci n'étant pas toujours faciles à concilier; g) l'utilité des informations reprises dans le complément de programmation devrait être examinée de manière à alléger son contenu; h) les ressources financières qui sont allouées à l'initiative ne devraient pas être affectées par État membre mais être communes; i) les travaux entamés concernant les instruments légaux de la coopération devraient être poursuivis afin de permettre leur application dans le cadre d'Interreg.

99. L'IC Interreg propose à des partenaires de différents États membres de travailler ensemble et elle contribue à l'ouverture des frontières. Dans toutes les étapes de sa mise en œuvre, elle met en présence plusieurs États membres et leurs régions. Elle mérite que, durant la période de programmation 2000-2006 encore, des efforts soient réalisés en matière d'indicateurs, de mesure de son impact et de critères de sélection. En prévision de la période suivante, si la Commission envisage de renouveler l'initiative après 2006, des efforts devraient en outre être poursuivis en matière de conception et de conditions de mise en œuvre principalement.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 1er juillet 2004. Par la Cour des comptes Juan Manuel FABRA VALLÉS Président

(1) À titre d'exemple, des décisions en matière environnementale (pollution, ressources hydriques, etc.) peuvent être prises d'un côté d'une frontière sans tenir compte de la situation de l'autre côté; des infrastructures (routes, bâtiments, etc.) peuvent être construites d'un côté sans tenir compte de l'existence des besoins de l'autre côté; des moyens de transport public peuvent s'arrêter à la frontière ou ne pas être coordonnés, etc.

(2) Considérant 38 et articles 20 et 21 du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1).

(3) Selon l'article 7 du règlement (CE) no 1260/1999, 5,35 % des crédits d'engagement des Fonds structurels de la période 2000-2006, lesquels sont de 195 milliards d'euros en prix de 1999, sont consacrés au financement des IC (Interreg, Urban, Leader et Equal). L'article 20 ajoute que 2,5 % de ce montant de 195 milliards sont alloués à Interreg.

(4) Rapport annuel relatif à l'exercice 1994, points 4.61 à 4.72 et 4.89 (JO C 303 du 14.11.1995).

(5) Voir «Initiative communautaire Interreg II 1994-1999: un premier bilan», janvier 2000 et «Document de travail no 6 (5 mai 2000) — Évaluation ex ante et indicateurs pour Interreg (Volet A)». Ce dernier document a été étendu au volet B dans le document de travail no 7.

(6) Communication de la Commission aux États membres du 28 avril 2000 fixant des orientations pour une initiative communautaire concernant la coopération transeuropéenne et destinée à favoriser un développement harmonieux et équilibré du territoire européen — Interreg III (JO C 143 du 23.5.2000, p. 6) et Communication de la Commission aux États membres du 7 mai 2001«La coopération interrégionale» — Volet C de l'initiative communautaire Interreg III (JO C 141 du 15.5.2001, p. 2).

(7) Bien que des régions de pays candidats à l'adhésion et de pays tiers soient associées à la mise en œuvre de certains PIC Interreg (voir la dénomination de certains PIC de la carte 1, les régions hachurées de la carte 2 et certaines régions ou pays de la carte 3), elles ne bénéficient pas d'un soutien financier au titre de l'IC. L'intervention dont elles bénéficient est issue d'instruments communautaires autres que les FS.

(8) Précédemment, des organes de mise en œuvre séparés et des bénéficiaires finals différents étaient désignés pour chacun des États membres concernés par un PIC.

(9) Précédemment, le PIC comprenait autant de plans financiers et de comptes bancaires recevant les paiements communautaires que d'États membres concernés par le PIC.

(10) Voir rapport annuel relatif à l'exercice 2002, points 7.46 à 7.59 (programme de coopération transfrontalière Tacis) et points 8.51 à 8.57 (programme de coopération transfrontalière Phare) (JO C 286 du 28.11.2003).

(11) Terme repris de manière générique pour les trois volets de l'initiative: coopération transfrontalière (volet A), coopération transnationale (volet B) et coopération interrégionale (volet C).

(12) Point 7 de la Communication aux États membres du 28 avril 2000.

(13) L'évaluation ex post des PIC transfrontaliers 1989-1993 — évaluation de l'initiative Interreg I réalisée par Fère Consultants — Août 1996. Le projet «Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions» (LACE) a été mené par l'«Association des Régions frontalières européennes» (ARFE). L'ARFE a été créée en 1971 avec comme objectif de représenter les régions transfrontalières européennes. L'association regroupe près de quatre-vingt membres couvrant 160 zones frontalières aux frontières internes et externes de l'Union européenne. Elle a entre autres élaboré les documents suivants: «Cross-border cooperation on maritime borders» (juin 1998), «Aspects institutionnels de la coopération transfrontalière» (mars 1999), «Interreg IIIA: modèles de gestion de programme» (novembre 1999). D'autres documents existent mais sont postérieurs à la préparation des orientations: «La gestion financière transfrontalière» (janvier 2000) et «Document d'orientation opérationnel pour la préparation et la gestion des programmes Interreg IIIA (2000-2006)» (juin 2000).

(14) «Initiative communautaire Interreg II 1994-1999: un premier bilan», janvier 2000, Union européenne — Politique régionale.

(15) Il s'agit du document de travail no 6 (5 mai 2000) «Évaluation ex ante et indicateurs pour Interreg (Volet A)» et du document de travail no 7 (octobre 2000) qui reprend le contenu du précédent et le complète en ce qui concerne le volet B. L'évaluation ex ante doit notamment servir à apprécier la cohérence de la stratégie et des objectifs retenus, compte tenu des forces et faiblesses identifiées.

(16) «Activités soutenues dans le cadre des objectifs nos 1 et 2 des Fonds structurels», «Coopération interrégionale associant des autorités publiques ou organismes équivalents participant à d'autres programmes Interreg», «Coopération interrégionale dans le domaine du développement urbain», «Coopération interrégionale associant des régions participant à un ou plusieurs des trois thèmes des actions régionales innovatrices pour 2000-2006» et «Autres thèmes appropriés pour la coopération interrégionale».

(17) «Trans-european co-operation initiative for balanced development», 6 mars 1998, DG XVI/A/1.

(18) Voir rapport spécial no 7/2003 relatif à la mise en œuvre de la programmation des interventions de la période 2000-2006 dans le cadre des Fonds structurels, points 18 à 24 (JO C 174 du 23.7.2003).

(19) Cette répartition a fait l'objet d'une décision lors de la réunion des chefs d'État et de gouvernement qui s'est tenue à Berlin les 24 et 25 mars 1999.

(20) Cette expression est utilisée dans le document de travail no 6 (5 mai 2000) de la Commission, «Évaluation ex ante et indicateurs pour Interreg (Volet A)», p. 7. Le lien manquant correspond à l'effet de barrière de la frontière. La Commission cite comme exemples l'absence de liaisons transfrontalières, la pollution fluviale transfrontalière et le manque de reconnaissance mutuelle des qualifications.

(21) Les priorités du SDEC concernent: «développement spatial polycentrique et nouvelle relation ville/campagne», «accès équivalent aux infrastructures et au savoir» et «gestion prudente de la nature et du patrimoine culturel».

(22) Pour une région éligible donnée, la comparaison des ressources financières mises à disposition au titre d'Interreg III avec celles mises à disposition au titre des programmes d'intervention de l'objectif no 1 et de l'objectif no 2 est difficile à effectuer étant donné que les zones éligibles ne sont pas exactement les mêmes, les régions éligibles à l'intervention au titre d'Interreg ne devant pas nécessairement être des régions éligibles au titre des objectifs nos 1 et 2. On peut cependant estimer que, pour les programmes Interreg du volet A, le rapport entre ces ressources financières varie entre 1/20 et 1/50.

(23) Le contrôle a porté sur un échantillon de projets sélectionnés parmi les premiers projets ayant fait l'objet d'une adoption par les autorités responsables de chaque PIC retenu dans le cadre de l'enquête. Ces projets n'avaient pas encore donné lieu à des déclarations de dépenses.

(24) Par exemple: nombre de travailleurs transfrontaliers, nombre d'entreprises qui ont une activité transfrontalière, pourcentage de la population qui parle la langue du pays voisin.

(25) Par exemple: nombre de systèmes d'information communs, nombre de réseaux transfrontaliers.

Tableau 1 De la réglementation communautaire de base des FS aux projets des bénéficiaires de l'intervention du FEDER Tableau 2 Exécution budgétaire d'Interreg III (en millions d'euros) 2000 2001 2002 2003 (provisoire) Engagements Crédits initiaux 818,0 777,0 762,9 688,9 – réallocation – 818,0 (1) + 147,3 + 188,0 – virements –73,3 (2) –46,7 (2) + crédits reportés + 109,4 (3) = crédits disponibles (a) 703,7 972,8 876,9 Exécution (b) 594,3 972,8 876,9 Crédits à reporter (a) – (b) 109,4 (3) 0,0 0,0 Taux de réalisation (b)/(a) 0 % 84 % 100 % (4) 100 % (4) Paiements Crédits initiaux 139,0 223,6 370,0 563,3 – virements –22,7 (5) – 370,0 (5) = crédits disponibles (a) 200,9 370,0 193,3 Exécution (b) 82,9 267,5 182,2 Crédits annulés (a) – (b) 139,0 118,0 (5) 102,5 (5) 11,1 (5) Taux de réalisation (b)/(a) 0 % 41 % (5) 72 % (5) 94 % (5)

Tableau 3 Principales caractéristiques des trois volets de l'IC Interreg III Objectif Zones éligibles Domaines prioritaires Ressources Volet A: Coopération transfrontalière Entre régions frontalières voisines, développer des pôles économiques et sociaux transfrontaliers à partir de stratégies communes de développement territorial durable Les zones situées le long des frontières terrestres intérieures et extérieures de la Communauté et certaines régions maritimes citées à l’annexe aux orientations de la Commission; des zones adjacentes à ces zones peuvent aussi être éligibles sous certaines conditions. Voir carte 1 Repris à l’annexe aux orientations, mais liste non limitative (développement urbain, rural et côtier; PME; initiatives pour l'emploi; marché du travail et exclusion sociale; partage de ressources humaines et d'équipements; environnement, énergies; transports, communication; coopération juridique et administrative; potentiels humains et institutionnels, etc.) Au moins 50 % de la dotation Interreg de chaque État membre, soit 3 539,2 millions d'euros en prix de 2003. Ce volet comporte 53 PIC Exemples de projet: — mise en place et promotion d'un ticket journalier permettant d'utiliser tous les moyens de transport en commun d'une zone transfrontalière — actions communes de valorisation d'une région touristique transfrontalière (formation de guides, actions de promotion, système de réservation) Volet B: Coopération transnationale Promouvoir un plus haut degré d'intégration territoriale au sein de vastes groupements de régions européennes dans le but de parvenir à un développement durable, harmonieux et équilibré dans la Communauté, et à une meilleure intégration territoriale avec les pays candidats et les autres pays voisins De vastes espaces géographiques définis dans les orientations et groupant plusieurs régions européennes, voire des États membres entiers. Voir carte 2 Repris à l’annexe aux orientations, mais liste non limitative (stratégies de développement territorial transnational; promotion du transport durable et efficace et de l'accès à la société de l'information; promotion de l'environnement, du patrimoine culturel et des ressources naturelles; promotion de l'intégration entre régions maritimes et des régions insulaires; promotion de la coopération des régions ultrapériphériques) Au moins 14 % de la dotation Interreg de chaque État membre, soit 1 313,6 millions d'euros en prix de 2003. Ce volet comporte 13 PIC Exemples de projet: — actions intégrées menées par 14 partenaires de quatre États membres visant à promouvoir les réseaux existants de trains à grande vitesse (points de vente uniques, événements et expositions tournantes, enquêtes sur les besoins et la satisfaction des voyageurs, publications, etc.) — entre partenaires de trois États membres, expérimentation et modélisation dans une région de mesures agricoles, forestières et environnementales en matière de lutte contre l'érosion des sols, d'écoulement des eaux de surface et de rétention des eaux. Extrapolation à deux autres régions et campagnes de sensibilisation, notamment en vue de l'intégration dans la planification de l'utilisation des sols Volet C: Coopération interrégionale Améliorer l'efficacité des politiques et des outils de développement régional et de cohésion par la mise en réseau de partenaires Sur tout le territoire de la Communauté, entre partenaires de régions non contiguës d'États membres différents. Voir carte 3 Cinq thèmes de coopération interrégionale (activités relatives à l'objectif no 1 ou à l'objectif no 2, programmes Interreg, développement urbain, actions régionales innovatrices et, de manière générale, tout thème de coopération interrégionale) 6 % de la dotation Interreg de chaque État membre, soit 307,5 millions d'euros en prix de 2003. Ce volet comporte quatre PIC Exemple de projet: — création d'un réseau de 19 partenaires de 13 pays en matière de gestion des programmes des Fonds structurels dans le but d'échanger des informations et des expériences dans le secteur du développement rural (conférences, séminaires, notamment à l'adresse des nouveaux États membres)

Tableau 4 Programmes examinés dans le cadre de l'audit PIC Type — enveloppe FEDER Contexte particulier Surface de la zone éligible (en milliers de km2) Région Ems-Dollart (D et NL) Volet A — 35,4 Mio EUR Petit programme 19 Alpes (F et I) Volet A — 63,3 Mio EUR Montagne 45 Irlande — Pays de Galles (IRL et UK) Volet A — 47,6 Mio EUR Mer 27 Espagne — Portugal (E et P) Volet A — 806,9 Mio EUR Deux sous-programmes ont été retenus dont l'enveloppe FEDER est de 330,2 Mio EUR Le plus grand programme 137 Alpenrhein — Bodensee — Hochrhein (A, D, CH et LI) Volet A — 17,5 Mio EUR Petit programme 27 Europe du Nord-Ouest (B, D, F, IRL, L, NL, UK) Volet B — 329,7 Mio EUR Volet transnational 787 Méditerranée occidentale (E, F, I, P, UK) Volet B — 103,8 Mio EUR Volet transnational 545 Zone Nord (DK, D, S, SF) Volet C — 32,8 Mio EUR Volet interrégional Pas relevant (6)

Tableau 5 Exemples d'indicateurs censés mesurer l'impact ou le résultat (7) des programmes au niveau global Le présent tableau reprend, pour les huit PIC audités, des exemples d'indicateurs censés mesurer leur impact ou leur résultat, dans leur globalité et/ou au niveau des sous-objectifs. Des indicateurs de résultat existent aussi à des niveaux inférieurs des PIC. Ils fourniront des informations supplémentaires, mais comme indiqué au point 75, leur aggrégation vers les niveaux supérieurs n'a pas été définie.

PIC Objectif global Mesure de l'impact ou du résultat global Priorités ou axes d'intervention ou sous-objectifs Mesure de l'impact ou du résultat Région Ems-Dollart (volet A) Promouvoir de manière durable l'intégration économique et sociale et le développement de la région Ems-Dollart de manière à utiliser de façon optimale le potentiel humain, économique et naturel inutilisé pour l'instant étant donné l'existence de la frontière — 1. Promotion d'une croissance qualitative 2. Mise en place de réseaux au niveau des structures 3. Développement des ressources humaines 4. Promotion de rencontres et apprentissage de la langue et échange d'expériences 5. Exploitation des potentiels en matière d'information et de communication 6. Promotion de la mobilité et de l'accès Indicateurs de résultat: 1. Nombre de projets 2. Nombre de réseaux 3. Nombre de partenaires 4. Nombre d'emplois créés et sauvegardés 5. Nombre de personnes ayant appris la langue du pays voisin 6. Prise en compte de l'égalité des chances 7. Pérennité du projet Les indicateurs retenus ne permettent pas de mesurer l'atteinte de l'objectif global ou des sous-objectifs. Alpes (volet A) Contribuer au développement durable de la zone transfrontalière à travers la réduction des obstacles dus à la présence d'une frontière 1. Augmentation des opportunités d'emploi 2. Arrêter l'exode des zones rurales et des zones de montagne 3. Deux indicateurs mesurant le nombre d'initiatives de coopération 1. Gérer en commun les espaces dans une perspective de développement durable 2. Renforcer l'identité transfrontalière dans le cadre de la citoyenneté européenne 3. Promouvoir la compétitivité des aires frontalières À titre d'exemple, le dernier sous-objectif devrait être mesuré par des indicateurs d'impact: 1. Le niveau de développement des activités rurales 2. L'étalement dans le temps et dans l'espace de la fréquentation touristique 3. Deux indicateurs mesurant la coopération entre entreprises 4. L'augmentation du nombre d'entreprises certifiées et des produits labellisés L'objectif global se limite à reprendre l'objectif général du volet A. Le développement durable n'est que partiellement mesuré. Les indicateurs du troisième sous-objectif présentent une certaine adéquation mais ils ne sont pas tous définis. Irlande-Pays de Galles (volet A) Parvenir à un développement durable par l'intégration progressive du développement local, sur les plans économique, social et environnemental, d'une région qui est tournée vers l'avenir et est attrayante par la qualité de vie, l'équité sociale et l'environnement qu'elle offre ainsi que par les réseaux de communication dont elle dispose; bâtir une région adaptée aux exigences de la concurrence dans un contexte d'économie globale. Ces objectifs seront atteints en intensifiant les liens entre les secteurs public, privé et bénévole pour contribuer à créer des emplois de qualité dans une économie moderne — 1. Promouvoir le développement économique, social et technique de la zone transfrontalière 2. Accéder à une croissance durable en améliorant la qualité générale de la zone transfrontalière À titre d'exemple, le premier sous-objectif devrait être mesuré par les indicateurs de résultat: 1. Nombre brut d'emplois créés et sauvegardés 2. Nombre de personnes participant à des cours de formation 3. Proportion des projets relevant des techniques de l'information et de la communication Pour le deuxième sous-objectif: 1. Nombre d'événements culturels conjoints 2. Nombre d'initatives conjointes de promotion du tourisme 3. Nombre de recherches maritimes et environnementales Les objectifs sont complexes et vastes. Les indicateurs n'ont qu'un lien vague avec les objectifs et concernent peu l'impact du PIC. Espagne-Portugal (volet A) Promouvoir le développement harmonieux et équilibré des territoires frontaliers au moyen d'une grande diversité d'opportunités pour repositionner l'espace transfrontalier, avec des économies périphériques, au sein des États membres de la Communauté européenne — 15 objectifs spécifiques regroupés en quatre axes d'intervention. À titre d'exemple, les objectifs du premier axe sont: 1. Favoriser l'intégration économique et de marché 2. Augmenter les flux d'investissements, les relations économiques et les visiteurs entre les deux pays 3. Planifier l'utilisation des territoires afin d'améliorer leur compétitivité 4. Promouvoir l'intégration teritoriale et le développement des espaces ruraux Pour le premier axe, les indicateurs d'impact suivants ont été retenus: 1. Flux de personnes et de biens 2. Niveau de couverture du réseau d'égouts 3. Connexions ferrovières et autres entre les principaux centres urbains L'objectif global est large et est accompagné de nombreux sous-objectifs. Les indicateurs sont insuffisants compte tenu de l'ampleur des objectifs. Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein (volet A) Promouvoir le développement durable de la région et mettre en place et intensifier des réseaux transfrontaliers Indicateurs de résultat 1. Nombre de projets subventionnés 2. Nombre de coopérations subventionnées 3. Nombre d'études et de documents de planification de base 4. Nombre de réseaux soutenus 5. Nombre de projets pour l'amélioration des infrastructures 1. Développement économique 2. Développement de l'environnement et de l'espace 3. Développement socioculturel Les indicateurs de résultat retenus au niveau de chaque priorité visent à mesurer le nombre de projets dans certains domaines, comme le nombre de projets visant à assurer la promotion de la région et le nombre de projets dans le domaine du transfert d'innovation Les objectifs sont très généraux et les indicateurs ne les mesurent pas. Europe du Nord-Ouest (volet B) Contribuer, au travers d’une approche innovante et intégrée de la coopération transnationale en matière de questions territoriales, à un développement plus cohésif, équilibré et soutenable du territoire européen, et de la zone NWE en particulier Indicateurs de résultat: 1. Nombre estimé de projets par priorité 2. Nombre de documents transnationaux de gestion de l’espace 3. Nombre de réseaux permanents d’employés créés dans les secteurs public et privé 4. Nombre de mécanismes de coopération entre ministères sur des questions fortement liées à la gestion de l’espace 21 objectifs dont à titre d'exemple, pour la priorité «accessibilité externe et interne de la région»: 1. assurer une connectivité durable entre l'ENO et le reste du monde 2. contribuer à la cohésion territoriale par le biais des transports durables 3. améliorer l'accès aux connaissances et aux informations 4. améliorer la base sur laquelle de futures décisions peuvent être prises Indicateurs d'impact pour la priorité «accessibilité externe et interne de la région»: 1. Accessibilité du territoire (externe et interne) 2. Évolution des modes de transport («modal split»), spécialement dans les «euro-corridors» 3. Réduction des embouteillages au niveau du traffic 4. Nombre d'approches innovantes 5. Nombre de réseaux de coopération transnationaux 6. Montant des investissements de petite échelle L'objectif global est large et est accompagné d'indicateurs ne mesurant pas son atteinte. Les sous-objectifs sont nombreux. Des indicateurs correspondants ont été définis, mais, compte tenu de leur nombre, ils sont difficilement gérables. Méditerrranée occidentale (volet B) Accroître la compétitivité territoriale d'ensemble de l'espace Medoc; renforcer la cohésion de l'espace de coopération en rendant plus cohérentes les politiques de développement territorial grâce à une intégration interinstitutionnelle plus importante; favoriser et initier des coopérations transnationales plus riches, plus nombreuses et dans une perspective de développement durable à l'échelle des régions européennes éligibles au programme ainsi qu'avec les Pays tiers de la rive sud du Bassin méditerranéen Indicateurs de résultat: 1. Nombre d'organismes impliqués dans les projets 2. Nombre d'analyses stratégiques et spatiales menées 3. Nombre de réseaux impliquant des organismes publics 4. Nombre de projets impliquant plus de deux pays ou au moins un pays tiers 4 axes prioritaires: 1. Bassin méditerranéen 2. Stratégie de développement territoriale et systèmes urbains 3. Systèmes de transport et société de l'information 4. Environnement, valorisation du patrimoine et développement durable Exemples d'indicateurs de résultat pour l'axe 1: — Nombre de projets d'aménagement de l'espace méditerranéen financés — Nombre d'accords entre collectivités des deux rives de la Méditerranée — Nombre de personnes formées — Nombre de portails communs à plusieurs entreprises des deux rives de la Méditerranée — Augmentation du taux d'utilisation des nouvelles technologies par les administrations et les entreprises financées L'objectif global est très large et n'est pas mesuré par les indicateurs retenus. Zone Nord (volet C) L'amélioration de l'efficacité des politiques et outils de développement régional et de cohésion par la mise en réseau, en particulier pour les régions en retard de développement et de reconversion — — — Les objectifs du volet C et de ses PIC sont encore insuffisamment définis. Les indicateurs n'existent pas encore. Carte 1 Carte 2 Carte 3 (1) Réallocation de la tranche 2000 sur les tranches 2002 à 2006, aucun PIC Interreg n'ayant été adopté en 2000. (2) Virement aux «actions innovatrices» suite aux retards d'adoption de certains PIC ou aux retards de certains États membres. En 2001: Grèce-Albanie (volet A), Grèce-Fyrom (volet A), Italie-Albanie (volet A), Italie-Adriatique (volet A), Caraïbes (volet B), Réunion (volet B) et zone Sud (volet C). En 2002: Grèce-Italie (volet A), Grèce-Turquie (volet A), Archimed (volet B) et Médi