Rapport spécial La qualité des eaux  
dans le bassin du Danube:  
la mise en œuvre de la 
directive-cadre sur l’eau 
a progressé, mais des 
efforts restent à faireFR 2015  n° 23
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

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Print ISBN 978-92-872-3732-3 ISSN 1831-0850 doi:10.2865/884942 QJ-AB-15-023-FR-C
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EPUB ISBN 978-92-872-3759-0 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/79747 QJ-AB-15-023-FR-E
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La qualité des eaux  
dans le bassin du Danube: 
la mise en œuvre de la 
directive-cadre sur l’eau 
a progressé, mais des 
efforts restent à faire
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4,  
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2015  n° 23
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de 
manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la confor -
mité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique 
et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II, présidée par M. Henri Grethen, Membre de la Cour, 
et compétente pour les domaines de dépenses Politiques structurelles, transports et énergie. L’audit a été effec -
tué sous la responsabilité de M. George Pufan, Membre de la Cour, assisté de: M. Patrick Weldon, chef de cabinet, 
et M. Mircea Radulescu, attaché de cabinet; M. Alain Vansilliette, chef d’unité; Mme Marion Colonerus, chef d’équipe; 
Mmes Zuzana Gullova, Daniela Jinaru et Maria del Carmen Jimenez, M. Attila Horvay-Kovacs ainsi que Mmes Dana Moraru, 
Radka Papouskova et Ildiko Preiss, auditeurs.
De gauche à droite:  A. Vansilliette, M. Radulescu, M. d. C. Jimenez, G. Pufan, Z. Gullova, 
P . Weldon et A. Horvay-Kovacs.
03
 Table  
des matières
Points
 Glossaire
I-X Synthèse
1-15  Introduction
16-21  Étendue et approche de l’audit
22-165  Observations
22-50  Les plans de gestion des bassins hydrographiques: un outil pour assurer une bonne qualité  
des eaux d’ici à 2015
26-27  L ’état écologique et chimique des masses d’eau ne s’est guère amélioré
28-32  Le manque de données exhaustives a nui au recensement des sources de pollution au niveau des masses d’eau
33-44  Les mesures énoncées dans les plans de gestion des bassins hydrographiques ne ciblent pas suffisamment 
les sources de pollution
45-46  Les échéances de 2015 et de 2021 ont été reportées pour un nombre important de masses d’eau
47-50  La Commission assure un suivi étroit, mais les améliorations dépendent de la volonté d’agir  
des États membres
51-98  Mesures et instruments mis en œuvre par les États membres afin de réduire la pollution  
causée par les eaux résiduaires
52-82  Pollution provenant des agglomérations: les eaux résiduaires font l’objet d’un traitement plus approprié, 
mais les instruments disponibles pourraient être mieux mis à profit
83-98  Pollution provenant des installations industrielles: difficultés à fixer des limites d’émission et faiblesses  
dans le contrôle du respect de celles-ci
99-165  Mesures et instruments mis en œuvre par les États membres pour lutter contre la pollution diffuse 
d’origine agricole
101-122  Les États membres n’utilisent pas toutes les possibilités offertes par la directive «Nitrates»
123-132  Les plans d’action antipesticides présentent des lacunes
133-144  Le mécanisme de conditionnalité a une incidence, mais n’est pas pleinement exploité
145-157  Le potentiel que présentent les mesures de développement rural pour résoudre les problèmes liés  
à la qualité des eaux n’est pas pleinement exploité
158-165  Le principe du pollueur-payeur n’est appliqué que de manière limitée à la pollution diffuse d’origine 
agricole
04 Table des matières 
166-191  Conclusions et recommandations
 Annexe I — Vue d’ensemble du district du bassin hydrographique du Danube
 Annexe II — Pollution des masses d’eau de surface
 Annexe III —  Valeurs limites d’émission fixées par la directive relative au traitement  
des eaux urbaines résiduaires
 Annexe IV — Redevance de pollution des eaux: montant par polluant (en euros par tonne)
 Annexe V — Valeurs limites d’émission figurant dans les dispositions légales nationales
 Réponses de la Commission
05
 Glossaire
Agglomération : zone où la population et/ou les activités économiques sont suffisamment concentrées pour 
que les eaux urbaines résiduaires soient collectées et acheminées vers une station d’épuration ou un point de 
déversement final.
Autocontrôles : dans le présent rapport, il s’agit: i) des contrôles réalisés régulièrement par un exploitant dans 
le cadre du fonctionnement quotidien d’une station d’épuration des eaux urbaines résiduaires et destinés 
à surveiller la qualité des eaux déversées et la composition des boues d’épuration et ii) des contrôles réalisés par des 
installations industrielles afin de surveiller la qualité des eaux déversées dans un réseau d’assainissement public.
Autorisation de déverser des eaux résiduaires : il s’agit de l’autorisation délivrée aux auteurs de rejets d’eaux 
résiduaires dans le respect des dispositions légales nationales. Les autorisations comportent, entre autres, les 
valeurs limites d’émission à respecter pour un certain nombre de paramètres et de polluants.
Bassin hydrographique : zone dans laquelle toutes les eaux de ruissellement convergent à travers un réseau de 
rivières, de fleuves et éventuellement de lacs vers la mer, dans laquelle elles se déversent par une embouchure, un 
estuaire ou un delta unique.
Conditionnalité : ce mécanisme relevant de la politique agricole commune (PAC) de l’UE lie les paiements 
directs dont bénéficient les agriculteurs, ainsi qu’un certain nombre de paiements effectués dans le cadre 
du développement rural, au respect de diverses règles relatives à l’environnement, à la sécurité des aliments, 
à la santé des animaux et des végétaux, ainsi qu’au bien-être des animaux. Elle oblige également l’agriculteur 
à maintenir les terres agricoles dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. Pour la période de 
programmation 2007-2013, les règles de conditionnalité se rapportent à 18 exigences réglementaires en matière 
de gestion (ERMG) et à 15 normes BCAE (bonnes conditions agricoles et environnementales). Le non-respect de ces 
normes et exigences peut entraîner une réduction des paiements effectués en faveur des agriculteurs dans le cadre 
de la PAC.
Conditions ex ante : dans le cadre de l’élaboration des programmes de développement rural et des programmes 
opérationnels bénéficiant d’un cofinancement par les Fonds structurels et d’investissement au titre de la période de 
programmation 2014-2020, les États membres doivent évaluer si les conditions ex ante prédéfinies sont remplies. Si 
celles-ci ne le sont pas, des plans d’action doivent être établis afin de garantir que ces conditions seront satisfaites 
pour le 31 décembre 2016.
Demande biochimique d’oxygène (DBO5): quantité d’oxygène (O2) consommée par des micro -organismes 
pour éliminer les matières organiques et minérales biodégradables contenues dans l’eau. La DBO5 est utilisée 
généralement pour mesurer la consommation d’oxygène en mg O2/l après cinq jours. Plus la valeur de la DBO5 est 
élevée, plus la consommation d’oxygène par les micro -organismes est grande, et plus la pollution est importante.
Demande chimique en oxygène (DCO) : quantité d’oxygène consommée pour oxyder, par des moyens chimiques, 
les matières organiques et minérales présentes dans l’eau. Pour cette raison, la DCO inclut à la fois la matière 
biodégradable caractérisée par la DBO5 et la matière non biodégradable oxydable.
Eaux résiduaires : eaux dont la qualité a été détériorée. Un réseau d’assainissement permet généralement de les 
acheminer vers une station d’épuration, où elles sont traitées. Les eaux résiduaires traitées sont déversées dans 
des masses d’eau réceptrices via un réseau d’égouts. Le traitement des eaux résiduaires produites dans des zones 
dépourvues d’accès à un réseau d’assainissement public dépend de systèmes individuels, comme des fosses 
septiques.
06 Glossaire
Effluents : dans le présent rapport, il s’agit des eaux résiduaires traitées et déversées dans des masses d’eau.
Équivalent habitant (EH) : unité de mesure exprimant la charge de pollution des eaux résiduaires en nombre de 
personnes «équivalentes» capables de créer une quantité de déchets ayant le même niveau de pollution. Un EH 
correspond à la charge de pollution des eaux usées générées par un habitant et représente la charge organique 
biodégradable ayant une demande biochimique d’oxygène en cinq jours de 60 grammes d’oxygène par jour.
État chimique des eaux de surface : expression de la qualité des eaux déterminée par les concentrations de 
polluants, qui ne doivent pas dépasser les normes de qualité environnementale fixées à l’annexe IX de la directive-
cadre sur l’eau. Celle-ci recense actuellement 45 polluants (comme le plomb, le nickel, le cadmium, le mercure et le 
benzène).
État/potentiel écologique des eaux de surface : expression de la qualité de la structure et du fonctionnement 
des écosystèmes aquatiques. L’état écologique est évalué sur la base des éléments de qualité suivants: paramètres 
biologiques (faune et flore), paramètres hydromorphologiques, paramètres chimiques et physicochimiques, 
polluants spécifiques et certains paramètres généraux (salinité, concentration en nutriments, etc.). Le potentiel est 
quant à lui évalué pour les masses d’eau dont les caractéristiques physiques ont été fortement modifiées à des fins 
de navigation, de protection contre les inondations, de production d’hydroélectricité et d’agriculture, par exemple. 
Cela s’explique par le fait que, dans un grand nombre de cas, il n’est ni viable ni souhaitable d’un point de vue 
économique d’abandonner ces activités et de remettre les masses d’eau dans leur état d’origine.
Eutrophisation : enrichissement de l’eau en éléments nutritifs, notamment des composés de l’azote et du 
phosphore, provoquant un développement accéléré des algues qui entraîne l’appauvrissement de l’eau en oxygène 
et la disparition des plantes aquatiques, poissons et autres organismes aquatiques indigènes.
Exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) : normes législatives de l’UE relatives à l’environnement, 
à la sécurité des aliments, à la santé des animaux et des végétaux, ainsi qu’au bien-être des animaux.
Fonds de cohésion : le Fonds de cohésion vise à renforcer la cohésion économique et sociale en finançant des 
projets liés à l’environnement et au transport dans les États membres dont le produit national brut (PNB) par 
habitant est inférieur à 90 % du PNB moyen de l’Union.
Fonds européen de développement régional : le Fonds européen de développement régional vise à renforcer 
la cohésion économique et sociale dans l’Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux 
par un soutien financier à la création d’infrastructures et par des investissements porteurs en matière de création 
d’emplois, principalement pour les entreprises.
Masse d’eau : une masse d’eau de surface est une partie distincte et significative des eaux de surface telles qu’un 
lac, un réservoir, une rivière, un fleuve ou un canal, une partie de rivière, de fleuve ou de canal, une eau de transition 
ou une portion d’eaux côtières. Une masse d’eau souterraine est un volume distinct d’eau souterraine à l’intérieur 
d’un ou de plusieurs aquifères.
Normes BCAE (bonnes conditions agricoles et environnementales) : l’obligation de maintenir les terres agricoles 
dans de bonnes conditions agricoles et environnementales renvoie à un éventail de normes relatives à la protection 
des sols, au maintien de leur teneur en matières organiques et de leur structure, à la préservation des habitats, ainsi 
qu’à la gestion de l’eau.
07 Glossaire
Paiements directs : paiements octroyés directement aux agriculteurs dans le cadre de l’un des régimes de soutien 
des revenus, par exemple le régime de paiement unique et le régime de paiement unique à la surface.
Période de programmation : cadre pluriannuel dans lequel les dépenses des Fonds structurels et du Fonds de 
cohésion sont planifiées et mises en œuvre.
Principe du pollueur-payeur : principe énoncé à l’article 191, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de 
l’Union européenne. À titre d’exemple, en ce qui concerne les eaux résiduaires, il implique que ceux qui déversent 
de telles eaux doivent payer pour la pollution engendrée (en d’autres termes, les ménages paient une redevance 
pour le service de traitement de leurs eaux résiduaires, tandis que les stations d’épuration versent une redevance 
pour la pollution résiduelle, etc.).
Produits phytopharmaceutiques : produits utilisés pour protéger les plantes ou les récoltes des dégâts causés 
notamment par les mauvaises herbes, les maladies ou les insectes.
Programme de mesures : partie du plan de gestion des bassins hydrographiques indiquant les mesures à prendre 
pour parvenir à un bon état écologique et chimique des masses d’eau compte tenu des caractéristiques du district 
hydrographique.
Programme opérationnel : programme établissant les priorités et les objectifs spécifiques d’un État membre, ainsi 
que les modalités d’utilisation des fonds (cofinancement public et privé par l’UE et l’État membre) au cours d’une 
période déterminée (en général sept ans) pour financer les projets. Ces projets doivent contribuer à la réalisation 
d’un certain nombre d’objectifs définis au niveau de l’axe prioritaire du programme opérationnel. Des programmes 
peuvent être cofinancés par chacun des fonds dans le domaine de la cohésion (c’est-à-dire le Fonds européen de 
développement régional, le Fonds de cohésion et le Fonds social européen). Tout programme opérationnel est 
élaboré par l’État membre et doit être approuvé par la Commission avant qu’un paiement ne puisse être effectué 
sur le budget de l’UE. Il ne peut être modifié qu’au cours de la période couverte et moyennant l’accord des deux 
parties.
Réseau d’assainissement : infrastructure physique composée des conduites, pompes, écrans, canaux, etc., et 
destinée à acheminer les eaux usées de leur lieu d’origine vers l’endroit où elles seront traitées ou éliminées.
Solides en suspension totaux (SST) : quantité de particules minérales et organiques en suspension dans l’eau 
susceptibles d’être capturées par un filtre de porosité.
Sources de pollution diffuses : pollution causée par différentes activités pour lesquelles il n’existe pas de point de 
déversement spécifique (voir sources de pollution ponctuelles). L’agriculture est un exemple de source importante 
de pollution diffuse.
Sources de pollution ponctuelles : pollution causée par différentes activités pour lesquelles il existe un point de 
déversement spécifique (déversement par une station d’épuration des eaux résiduaires urbaines ou industrielles, 
par exemple).
Station d’épuration des eaux urbaines résiduaires : infrastructure offrant un ensemble de traitements visant 
à réduire le niveau de pollution des eaux urbaines résiduaires reçues d’une agglomération à un niveau acceptable 
avant de les déverser dans les eaux réceptrices.
08 Glossaire
Terres agricoles : le territoire d’un pays est composé de superficies agricoles, de superficies forestières et d’autres 
superficies. Les terres agricoles peuvent être divisées en terres arables, cultures permanentes, prairies permanentes 
et pâturages et autres superficies, notamment les jardins familiaux.
Traitement plus rigoureux/traitement tertiaire des eaux résiduaires : phase biologique/chimique prévue par 
la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires et destinée, le cas échéant, à réduire les niveaux 
de concentration de nutriments (azote et phosphore) dans les eaux résiduaires traitées avant qu’elles ne soient 
déversées dans des eaux réceptrices exposées à un risque d’eutrophisation.
Traitement secondaire des eaux usées : phase biologique comprenant le traitement des eaux usées afin d’éliminer 
les polluants organiques biodégradables.
Valeurs limites d’émission : concentration et/ou niveau d’une émission à ne pas dépasser au cours d’une ou 
de plusieurs périodes données. Une émission est le rejet direct ou indirect de substances dans l’eau par une 
installation.
Zone sensible : les États membres doivent qualifier une masse d’eau de zone sensible si elle appartient à l’un 
des groupes suivants: i) masse d’eau ou section de masse d’eau exposée au risque d’eutrophisation, ii) masse 
d’eau destinée à l’extraction d’eau potable qui pourrait contenir une concentration trop importante de nitrates et 
iii) zones requérant un traitement plus rigoureux pour satisfaire aux directives du Conseil. Il est capital de désigner 
les zones sensibles de manière appropriée, étant donné que ce statut impose le type de traitement des eaux 
résiduaires à mettre en place pour réduire les agents entraînant une eutrophisation.
Zone vulnérable : terres qui alimentent les eaux atteintes, ou susceptibles de l’être, par la pollution provoquée ou 
induite par les nitrates à partir de sources agricoles. Ces terres contribuent à la pollution. Les États membres doivent 
mettre en œuvre des programmes d’action pour ces zones.
09
 Synthèse
I
Les eaux européennes sont touchées par la pollution 
organique ainsi que par la pollution par les substances 
nutritives et chimiques. Les ménages, les installations 
industrielles et l’agriculture sont autant de sources de 
pollution des eaux. La directive-cadre sur l’eau de 2000 
a harmonisé la législation de l’UE dans le domaine de 
l’eau. Elle a mis en place un instrument de mise en 
œuvre essentiel: le plan de gestion des bassins hydro -
graphiques. Les premiers plans devaient être présentés 
en 2009 et actualisés en décembre 2015.
II
Ces plans doivent contenir des informations sur la qua -
lité des différentes masses d’eau, expliquer les raisons 
pour lesquelles le bon état écologique et chimique 
n’a pas été rétabli et présenter les mesures correctives 
nécessaires. Celles-ci sont classées en trois catégories: 
les «mesures de base», les «autres mesures de base» et 
les «mesures complémentaires».
III
L’UE apporte un financement important afin d’atteindre 
les objectifs de la politique de l’eau, en particulier en ce 
qui concerne les investissements dans le domaine des 
eaux résiduaires (6,35 milliards d’euros au titre du Fonds 
européen de développement régional ou du Fonds de 
cohésion pour la période de programmation 2007-2013 
pour 9 États membres1 sur le territoire desquels s’étend 
en partie le bassin hydrographique du Danube) et le 
dédommagement des agriculteurs ayant pris des enga -
gements agroenvironnementaux (6,39 milliards d’euros 
au titre du Fonds européen agricole pour le dévelop -
pement rural pour la même période et les mêmes États 
membres).
IV
La Cour a axé son audit sur 4 États membres sur le 
territoire desquels s’étend en partie le bassin hydro -
graphique du Danube, à savoir la République tchèque, 
la Hongrie, la Roumanie et la Slovaquie. Elle a cherché 
à répondre à la question suivante: la mise en œuvre de 
la directive-cadre sur l’eau par les États membres a-t-
elle conduit à une amélioration de la qualité des eaux?
1 La Bulgarie, la République tchèque, l’Allemagne, la Croatie, la 
Hongrie, l’Autriche, la Roumanie, la Slovénie et la Slovaquie.V
La Cour conclut que la mise en œuvre des mesures n’a 
conduit qu’à une faible amélioration de la qualité des 
eaux. Pour un grand nombre de masses d’eau, les États 
membres ont dérogé aux échéances de 2015 et 2021 
fixées pour parvenir au bon état de celles-ci. Cepen -
dant, la méthode d’évaluation peut masquer les progrès 
réalisés concernant certains éléments évalués en vue de 
déterminer la qualité des eaux. La Cour recommande 
à la Commission de donner des lignes directrices pour 
l’établissement de rapports d’avancement différenciés, 
et aux États membres de fournir des justifications claires 
et valables lorsqu’ils accordent des dérogations.
VI
Les lacunes des systèmes de suivi expliquent le manque 
de données concernant aussi bien les types que les 
sources de pollution qui empêchent une masse d’eau 
d’atteindre un état satisfaisant. Les plans de gestion des 
bassins hydrographiques de 2009 n’ont apporté qu’une 
valeur ajoutée limitée en raison du manque d’ambition 
dont ont fait preuve les États membres pour recenser 
les mesures de lutte contre la pollution. Les mesures 
se focalisaient sur la mise en œuvre des directives de 
l’UE en vigueur (qui comptaient parmi les «mesures de 
base»). À cet égard, des retards sont à déplorer (comme 
dans le cas de la directive relative au traitement des 
eaux urbaines résiduaires) ou les possibilités offertes 
par les directives ne sont pas pleinement mises à profit 
(ce qui est le cas de la directive «Nitrates», où les exi -
gences en matière de réduction des émissions d’azote 
pourraient être encore améliorées).
VII
Les «autres mesures de base» et les «mesures com -
plémentaires» ne permettent pas de couvrir tous les 
problèmes de pollution. Il n’existe pas suffisamment de 
mesures ciblées pour les masses d’eau dont la qualité 
est insuffisante. Dans le domaine des eaux résiduaires, il 
faut souligner la désignation insuffisante ou inexistante 
des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires 
ou des installations industrielles nécessitant des limites 
d’émission spécifiques. Dans le domaine de l’agricul -
ture, les États membres pourraient renforcer certaines 
normes en matière de conditionnalité. En outre, la 
possibilité de limiter l’épandage de phosphore n’a pas 
encore été envisagée. Par ailleurs, les mesures agricoles 
sont, pour la plupart, mises en œuvre sur une base 
volontaire et ne conduisent pas toutes à une améliora -
tion directe de la qualité des eaux.
Synthèse 10
VIII
La Cour recommande aux États membres d’améliorer 
leurs systèmes de suivi et leur diagnostic des pro -
blèmes de pollution aquatique. Cela devrait permettre 
de mieux cibler les mesures sur les masses d’eau de 
qualité insuffisante et de prendre en considération 
des problèmes de pollution qui, à ce jour, n’ont pas 
été traités de manière appropriée. Un meilleur ciblage 
devrait également se traduire par une augmentation de 
l’efficacité des mesures et par une réduction des coûts 
de mise en œuvre.
IX
Les mécanismes d’exécution en vigueur ne sont que 
partiellement efficaces, ce qui s’explique soit par leur 
faible couverture, soit par l’effet dissuasif limité des 
pénalités. La Cour recommande à la Commission de 
déterminer la meilleure manière de mettre en place des 
critères contraignants pour les inspections, par les États 
membres, des stations d’épuration des eaux urbaines 
résiduaires et des installations industrielles. Elle recom -
mande en outre à la Commission et aux États membres 
d’évaluer ensemble l’efficacité des mécanismes d’exécu -
tion en vigueur dans le domaine de l’agriculture.
X
Le principe du pollueur-payeur n’est appliqué que par -
tiellement à la pollution diffuse d’origine agricole. Les 
stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires et les 
installations industrielles payent une redevance de pol -
lution des eaux sur leurs émissions, mais uniquement 
pour un petit nombre de polluants. Le montant de la 
redevance (par déversement, en mg/l) varie nettement 
d’un État membre à un autre, et l’évaluation de l’effet 
dissuasif de celle-ci n’a été mentionnée dans aucun 
des plans de gestion des bassins hydrographiques. 
La Cour recommande à la Commission de donner des 
orientations sur les méthodes qui pourraient permettre 
de recouvrer les coûts des dommages causés à l’envi -
ronnement dans le domaine de la pollution diffuse. Elle 
recommande également aux États membres d’évaluer 
l’effet dissuasif potentiel des instruments économiques 
(redevances et taxes) sur les émissions de polluants.
11
 Introduction
La directive-cadre  
sur l’eau et les plans  
de gestion des bassins 
hydrographiques
01 
La politique de l’UE dans le domaine 
de l’eau vise principalement à assurer 
la fourniture, en quantité suffisante, 
d’eau de bonne qualité dans toute 
l’Union européenne, pour répondre 
aux besoins de sa population et de son 
environnement.
02 
En 2000, le Parlement européen et le 
Conseil ont adopté la directive-cadre 
sur l’eau2, qui vise principalement à as -
surer une bonne qualité des eaux3 d’ici 
à 2015. La directive autorise également 
les reports (jusqu’à 2021 et 2027) ainsi 
qu’un assouplissement des exigences 
en ce qui concerne la qualité des eaux 
dans certaines conditions.
03 
La directive est un acte législatif 
à caractère général qui a harmonisé la 
législation existante concernant la po -
litique dans le domaine de l’eau. Son 
approche de la gestion de l’eau repose 
sur le bassin hydrographique en tant 
qu’unité écologique et hydrologique.04 
Le principal instrument de mise en 
œuvre de la directive est le plan de 
gestion des bassins hydrographiques. 
Pour décembre 2009, chaque État 
membre devait avoir adopté de tels 
plans, dont un programme de mesures 
pour chaque district hydrographique 
concernant son territoire4. Des plans 
de gestion des bassins hydrogra -
phiques actualisés devaient être adop -
tés d’ici à décembre 2015. Au total, 
il existe 42 bassins hydrographiques 
internationaux (tels ceux du Rhin et du 
Danube) dans l’UE et 172 plans natio -
naux de gestion des bassins hydro -
graphiques. Ces plans de gestion ne 
sont pas soumis à l’approbation de la 
Commission.
05 
Les mesures devant figurer dans le 
programme de mesures sont celles né -
cessaires à la réalisation des objectifs 
de la directive-cadre sur l’eau pour les 
différentes masses d’eau répertoriées. 
La mise en œuvre de 11 directives est 
une exigence minimale de la directive-
cadre sur l’eau (voir le tableau 1  pour 
celles ayant un intérêt pour le présent 
rapport). Les mesures destinées à cet 
effet sont considérées comme des 
«mesures de base» dans le programme, 
de même que d’autres mesures 
obligatoires figurant dans la directive 
(voir point 33). La notification dans le 
contexte de la directive-cadre sur l’eau 
(actualisation des plans de gestion des 
bassins hydrographiques et établisse -
ment de rapports d’avancement) n’a 
pas remplacé celle nécessaire au titre 
des différentes directives.2 Directive 2000/60/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 23 octobre 2000 
établissant un cadre pour une 
politique communautaire 
dans le domaine de l’eau 
(JO L 327 du 22.12.2000, p. 1).
3 Il y est fait référence aux 
masses d’eau de surface, aux 
masses d’eau souterraines et 
aux zones protégées. La 
qualité des eaux est exprimée 
en termes d’état écologique et 
chimique des masses d’eau.
4 Lorsque le territoire d’un État 
membre comportait des 
parties de plusieurs bassins 
hydrographiques (la 
République tchèque, par 
exemple, se situe en partie 
dans le bassin du Danube, 
mais aussi dans ceux de l’Oder 
et de l’Elbe), des plans étaient 
requis pour chacune des 
parties (districts 
hydrographiques).
12 Introduction
06 
Depuis 2001, 34 documents d’orienta -
tion couvrant plusieurs aspects de la 
mise en œuvre de la directive ont été 
réalisés par la Commission en coopéra -
tion avec les États membres.
07 
D’autres actes législatifs de l’UE non 
mentionnés dans la directive-cadre sur 
l’eau jouent un rôle dans la qualité des 
eaux (voir tableau 2 ).Tableau 1Directives de l’UE dont la mise en œuvre est considérée  
comme une exigence minimale
Base juridique Importance pour la qualité des eaux
Directive relative au traitement des eaux 
urbaines résiduaires1Toutes les agglomérations dont l’équivalent habitant (EH) est supérieur ou égal à 2 000 doivent être équipées 
de systèmes de collecte ou utiliser des systèmes individuels ou d’autres systèmes appropriés assurant un niveau 
identique de protection de l’environnement.
Les agglomérations dont l’EH est supérieur ou égal à 2 000 sont tenues de respecter des limites d’émission pour 
la demande biochimique d’oxygène (DBO5) et la demande chimique en oxygène (DCO).
Les agglomérations dont l’EH est supérieur à 10 000 situées dans les zones sensibles sont également tenues 
de respecter des limites d’émission pour la quantité totale d’azote (Ntot) et/ou la quantité totale de phosphore 
(Ptot), sauf si un pourcentage minimal de réduction de ces quantités totales est obtenu pour l’ensemble de la 
zone sensible.
Dans les agglomérations ayant un EH de moins de 2 000 équipées de systèmes de collecte, les rejets dans des 
eaux douces et des estuaires doivent faire l’objet d’un traitement approprié.
Directive «Nitrates»2Les États membres doivent surveiller les eaux de surface et les eaux souterraines et désigner les zones vulné -
rables aux nitrates. Afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates, les États membres doivent adopter 
des programmes d’action qui sont obligatoires dans les zones vulnérables aux nitrates. Par ailleurs, les États 
membres sont tenus d’établir un code de bonne pratique agricole, qui sera mis en œuvre volontairement sur 
l’ensemble du territoire.
Directive relative à la prévention et à la 
réduction intégrées de la pollution, 
remplacée par la directive relative aux 
émissions industrielles3Les valeurs limites d’émission fixées dans les autorisations délivrées aux installations industrielles doivent 
être définies sur la base des meilleures techniques disponibles, à savoir les techniques les plus efficaces pour 
atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement.
1 Directive 91/271/CEE du Conseil du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135 du 30.5.1991, p. 40).
2  Directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources 
agricoles (JO L 375 du 31.12.1991, p. 1).
3  Directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution 
(JO L 24 du 29.1.2008, p. 8), remplacée par la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux 
émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO L 334 du 17.12.2010, p. 17).
13 Introduction
Coopération  
dans le bassin 
hydrographique  
du Danube
08 
Le bassin hydrographique du Danube 
s’étend sur le territoire de 19 pays 
différents, dont 11 sont des États 
membres (voir carte à l’ annexe I ). Avec 
une superficie de 807 827 km2, il est le 
plus grand district de bassin hydrogra -
phique de l’UE.
09 
La coopération dans le bassin hydro -
graphique du Danube a commencé en 
1985 et la Convention sur la protection 
du Danube5 est entrée en vigueur en 
1998. L’un de ses objectifs était de 
parvenir à une gestion durable et équi -
table de l’eau, et notamment, dans la 
mesure du possible, à la conservation, 
à l’amélioration et à l’utilisation ration -
nelle des eaux de surface et des eaux 
souterraines dans le bassin versant.10 
La Commission internationale pour la 
protection du Danube a été créée en 
1998 pour mettre en œuvre la Conven -
tion sur la protection du Danube. De -
puis l’entrée en vigueur de la directive-
cadre sur l’eau, elle sert également de 
plateforme pour la mise en œuvre de 
tous les aspects transfrontaliers de la 
directive.
11 
En 2011, le Conseil a approuvé la 
stratégie de l’UE pour la région du 
Danube, présentée par la Commission 
à sa demande et traitant notamment 
de la qualité des eaux.5 Quatorze pays ont des bassins 
versants d’une superficie 
supérieure à 2 000 km2 (neuf 
États membres et cinq pays 
tiers). Ces pays, ainsi que 
l’Union européenne, sont des 
parties contractantes à la 
Convention.Tableau 2Autres directives et règlements de l’UE jouant un rôle en ce qui concerne  
la qualité des eaux
Base juridique Importance pour la qualité des eaux
Règlement relatif aux détergents1Les détergents contiennent un polluant important: le phosphore.  
Les détergents textiles destinés aux consommateurs et les détergents pour lave-vaisselle automatiques 
destinés aux consommateurs dont la teneur en phosphore dépasse une certaine limite ne peuvent plus 
être mis sur le marché à compter du 30 juin 2013 et du 1er juillet  2017 respectivement.
Directive «Pesticides»2Les États membres devaient adopter et communiquer à la Commission avant le 26 novembre 2012 des 
plans d’action comportant des mesures visant à réduire les risques et les effets de l’utilisation des pesti -
cides sur la santé humaine et l’environnement.
1  Règlement (UE) n° 259/2012 du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012 modifiant le règlement (CE) n° 648/2004 en ce qui 
concerne l’utilisation des phosphates et autres composés du phosphore dans les détergents textiles destinés aux consommateurs et les 
détergents pour lave-vaisselle automatiques destinés aux consommateurs (JO L 94 du 30.3.2012, p. 16).
2  Directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir 
à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable (JO L 309 du 24.11.2009, p. 71).
14 Introduction
Principaux types  
et sources de pollution 
dans le bassin 
hydrographique  
du Danube
12 
Outre les plans de gestion des bassins 
hydrographiques nationaux adoptés 
par les États membres, la Commission 
internationale pour la protection du 
Danube a publié en 2009 un plan de 
gestion pour l’ensemble du bassin 
hydrographique du Danube6. Ce plan, 
ainsi que le rapport d’analyse du 
bassin du Danube mis à jour en 20137, 
a recensé différents types de pollution 
d’envergure internationale qui ont une 
incidence sur la qualité des eaux (voir 
tableau 3 ).6 Plan de gestion de district du 
bassin hydrographique du 
Danube, version finale du 
14 décembre 2009.
7 Rapport d’analyse du bassin 
du Danube mis à jour en 2013, 
version finale du 18 octobre 
2014.Tableau 3Types et sources de pollution dans le bassin hydrographique du Danube
Types de pollution Sources de la pollution
Pollution organique  
(substances organiques non toxiques)Les principales sources de pollution organique sont ponctuelles: eaux résiduaires provenant des agglomé -
rations (ménages) et des installations industrielles, et en particulier eaux résiduaires collectées mais non 
traitées et eaux résiduaires n’ayant pas fait l’objet d’un traitement approprié.
Pollution par les substances nutritives  
(azote et phosphore)La majorité des émissions de substances nutritives proviennent de sources diffuses (89 % pour l’ensemble 
des émissions d’azote et 78 % pour l’ensemble des émissions de phosphore2). Tel est par exemple le cas des 
émissions provenant des champs agricoles (dues à l’épandage d’engrais ou de fumier3 et aux retombées 
atmosphériques), de l’érosion des sols et du ruissellement.
Pollution par des substances1 dangereusesCes substances toxiques peuvent provenir aussi bien de sources ponctuelles (eaux urbaines et industrielles 
résiduaires) que de sources diffuses (comme le ruissellement, l’utilisation de pesticides dans l’agriculture, 
ainsi que les sites miniers et contaminés).
Altérations hydromorphologiquesCes altérations entraînent une interruption de la continuité de la rivière et de l’habitat, une discontinuité des 
zones humides adjacentes ou des plaines d’inondation, et des changements affectant la quantité et les condi -
tions du débit. Elles sont causées principalement par les installations hydroélectriques, les aménagements 
à des fins de navigation et les infrastructures de protection contre les inondations.
1  La directive-cadre sur l’eau fournit une liste de substances dites «prioritaires» et d’autres polluants (substances ou groupes de substances 
dont le nombre initial, 33, a ensuite été porté à 45), dont certains sont considérés comme des substances dangereuses prioritaires. Les pesti -
cides, les métaux et les produits pharmaceutiques sont des exemples de substances dangereuses.
2 Sur la base d’une estimation des conditions hydrologiques moyennes à long terme (2000-2008) dans le bassin hydrographique du Danube.
3  Les substances polluantes (tels les engrais) se retrouvent dans les eaux de surface ou les eaux souterraines à la suite de précipitations, d’infil -
trations des sols et de ruissellements.
Source:  Rapport d’analyse du bassin du Danube mis à jour en 2013.
15 Introduction
Instruments de l’UE 
disponibles pour la mise 
en œuvre de sa politique 
dans le domaine de l’eau
13 
L’UE soutient sa politique dans le 
domaine de l’eau grâce à des ressources 
financières et à des instruments juri -
diques et réglementaires. Les princi -
pales sources de financement provenant 
du budget de l’UE sont les suivantes:
– le Fonds européen de dévelop -
pement régional et le Fonds de 
cohésion: au cours de la période de 
programmation 2007-2013, la ma -
jeure partie des fonds a été allouée 
à des projets d’infrastructure dans 
le domaine des eaux résiduaires. 
D’autres domaines d’intervention où 
une incidence positive sur la qualité 
des eaux pourrait être obtenue sont 
les suivants: prévention et réduc -
tion intégrées de la pollution et 
réhabilitation des sites industriels 
contaminés;
– le Fonds européen agricole pour 
le développement rural: un certain 
nombre de mesures des pro -
grammes de développement rural 
peuvent avoir un impact direct ou 
indirect sur la qualité des eaux. Les 
paiements agroenvironnementaux 
constituent un exemple de mesure 
pouvant avoir un impact direct. 
Ils sont versés aux agriculteurs qui prennent volontairement des 
engagements agroenvironnemen -
taux allant au-delà de la législation 
contraignante.
14 
Le tableau 4  présente la contribution 
allouée par l’UE aux États membres 
dont la totalité ou une partie du ter -
ritoire se trouve dans le bassin hydro -
graphique du Danube.
15 
Outre les directives et les règlements 
mentionnés dans les tableaux 1 et 2 , 
le principal instrument juridique utilisé 
est le mécanisme de conditionnalité. 
Celui-ci lie les paiements directs dont 
bénéficient les agriculteurs dans le 
contexte de la politique agricole com -
mune ainsi qu’un certain nombre de 
paiements relevant des programmes 
de développement rural: i) au respect 
de diverses règles relatives à l’environ -
nement, à la sécurité des aliments, à la 
santé des animaux et des végétaux, 
ainsi qu’au bien-être des animaux, 
appelées «exigences réglementaires 
en matière de gestion» (ERMG), et ii) au 
maintien des terres agricoles dans de 
bonnes conditions agricoles et envi -
ronnementales, les «normes BCAE»8. Le 
non-respect de ces normes et exi -
gences peut entraîner une réduction 
du montant de l’aide accordée à un 
agriculteur.8 Pour la période de 
programmation 2007-2013, les 
ERMG étaient au nombre de 
18 et les normes BCAE, au 
nombre de 15.Tableau 4Contribution allouée par l’UE pour la période de programmation 2007-2013  
(au 31 décembre 2014)1
Source de financement Domaine d’intervention Montant (en milliards d’euros)
Fonds européen de développement régional et Fonds de cohésion Eaux résiduaires 6,35
Fonds européen agricole pour le développement rural Paiements agroenvironnementaux 6,392
1 Les montants correspondent aux neuf États membres ayant plus de 2 000 km2 de leur territoire dans le bassin hydrographique du Danube.
2  Pour l’Allemagne, le montant pris en considération correspond aux deux régions situées dans le bassin hydrographique du Danube (Bade-
Wurtemberg et Bavière).
Source: Pour le Fonds européen de développement régional et le Fonds de cohésion: base de données Infoview de la Commission, et pour le 
Fonds européen agricole pour le développement rural: rapports d’exécution financière 2014.
16
 Étendue et approche  
de l’audit
16 
Lors de son audit, la Cour a évalué 
si la mise en œuvre de la directive-
cadre sur l’eau par les États membres 
a conduit à une amélioration de la 
qualité des eaux.
17 
La Cour a axé son audit sur la qualité 
des eaux de surface de quatre États 
membres sur le territoire desquels 
s’étend en partie le bassin hydrogra -
phique du Danube et couvrant à eux 
quatre les parties supérieure, médiane 
et inférieure de ce dernier: la Répu -
blique tchèque, la Hongrie, la Rouma -
nie et la Slovaquie9. Elle s’est intéressée 
à trois sources majeures de pollution: 
les agglomérations, les installations 
industrielles et l’agriculture.
18 
La Cour a examiné les trois questions 
ci-après:
a) Les mesures des plans de gestion 
des bassins hydrographiques de 
2009 étaient-elles bien ciblées, et 
leur type et leur ampleur per -
mettaient-ils d’assurer une bonne 
qualité des eaux en 2015?
b) Les mesures et les instruments mis 
en œuvre par les États membres 
permettent-ils de réduire la pollu -
tion par les eaux résiduaires?
c) Les mesures et les instruments mis 
en œuvre par les États membres 
permettent-ils de réduire la pollu -
tion diffuse d’origine agricole?19 
Les visites d’audit dans les États 
membres ont été effectuées entre 
mars 2013 et janvier 2014. Les périodes 
auxquelles se rapportent les différents 
éléments probants recueillis sont men -
tionnées dans chacune des sections 
du présent rapport. Les examens et les 
analyses documentaires se sont pour -
suivis après janvier 2014, en particulier 
pour tenir compte des mises à jour des 
plans de gestion des bassins hydrogra -
phiques (dont les premières ont été 
publiées à des fins de consultation10 
en décembre 2014) et des nouveaux 
programmes de développement rural 
(période de programmation 2014-
2020) approuvés en 2015.
20 
Les masses d’eau peuvent également 
subir des altérations hydrologiques et/
ou morphologiques et être affectées 
par d’autres types de pollution qui les 
empêchent d’avoir une qualité satisfai -
sante. Ceux-ci n’entraient pas dans le 
cadre du présent audit
21 
La Cour a déjà publié d’autres rap -
ports spéciaux11 dans des domaines 
connexes.9 Une partie de la République 
tchèque, une grande partie de 
la Slovaquie et l’intégralité de 
la Hongrie et de la Roumanie 
se trouvent dans le bassin 
hydrographique du Danube. 
La superficie totale de ces 
États membres (exprimée en 
km2) représente environ la 
moitié (49,4 %) du bassin 
hydrographique du Danube.
10 Les États membres devaient 
adopter les deuxièmes plans 
de gestion des bassins 
hydrographiques pour 
décembre 2015. La directive-
cadre sur l’eau prévoit que les 
projets de plans de gestion 
des bassins hydrographiques 
sont soumis à une procédure 
de consultation avec les 
parties concernées par la mise 
en œuvre de la directive.
11 Rapport spécial n° 8/2008 
intitulé «La conditionnalité 
est-elle une politique 
efficace?», rapport spécial 
n° 5/2011 intitulé «Régime de 
paiement unique (RPU): 
questions à examiner en vue 
d’améliorer la bonne gestion 
financière», rapport spécial 
n° 7/2011 intitulé «L’aide 
agroenvironnementale 
est-elle conçue et gérée de 
manière satisfaisante?», 
rapport spécial n° 4/2014 
intitulé «L’intégration dans la 
PAC des objectifs de la 
politique de l’UE dans le 
domaine de l’eau: une réussite 
partielle» et rapport spécial 
n° 2/2015 intitulé 
«Financement, par l’UE, des 
stations d’épuration des eaux 
urbaines résiduaires dans le 
bassin du Danube: de 
nouveaux efforts sont 
nécessaires pour aider les 
États membres à réaliser les 
objectifs de la politique de 
l’Union en matière d’eaux 
usées» ( http://eca.europa.eu ).
17
 Observations
Les plans de gestion des 
bassins hydrographiques: 
un outil pour assurer  
une bonne qualité  
des eaux d’ici à 2015
22 
Conformément aux dispositions de 
la directive-cadre sur l’eau, les États 
membres sont tenus d’évaluer la 
qualité des eaux à partir des résultats 
de leur réseau national de surveillance 
des eaux. Ils procèdent à cette évalua -
tion au niveau des masses d’eau12 sur 
la base des systèmes et des méthodes 
définis par les États membres en 
application des règles énoncées dans 
la directive-cadre sur l’eau. Deux élé -
ments permettent d’évaluer la qualité 
des eaux:
– l’état/le potentiel écologique13: les 
États membres procèdent à l’éva -
luation correspondante sur la base 
de différents facteurs, appelés 
«éléments de qualité»: les para -
mètres biologiques (comme la flore 
aquatique et l’ichtyofaune), les 
paramètres hydromorphologiques 
ainsi que les paramètres chimiques 
et physicochimiques14. Ces derniers 
comprennent la pollution orga -
nique (mesurée par les paramètres 
que sont la demande biochimique 
d’oxygène (DBO5) et la demande 
chimique en oxygène (DCO)), la 
concentration en nutriments et 
certaines substances chimiques15. 
La classification repose sur cinq 
catégories: très bon, bon, moyen, 
médiocre et mauvais;
– l’état chimique: les États membres 
doivent déterminer si les normes 
de qualité environnementale16 ont 
été ou non respectées pour les 
substances définies par la légis -
lation de l’UE (41 substances ou 
groupes de substances prioritaires 
devaient en effet être évalués 
aux fins des plans de gestion des 
bassins hydrographiques de 2009). 
La classification s’opère selon deux 
appréciations: «bon» ou «pas bon».23 
La classification globale de l’état 
écologique est définie par l’élément de 
qualité le moins bien noté. De même, 
l’état chimique ne peut être jugé 
«bon» que lorsque les normes sont 
respectées pour toutes les substances. 
Cette règle est connue sous le nom de 
«one out-all out» . Son application est 
susceptible d’occulter les progrès réa -
lisés au niveau des différents éléments 
de qualité.
24 
Un plan de gestion des bassins hy -
drographiques doit comporter des 
informations sur les sources de pol -
lution auxquelles sont exposées les 
masses d’eau, sur l’évaluation de l’état 
ainsi que sur les mesures à mettre en 
œuvre pour assurer une bonne qualité 
des eaux et leur coût total. Lorsque les 
échéances pour assurer la bonne qua -
lité d’une masse d’eau ont été repor -
tées (la première échéance étant 2015; 
voir point 2), cela doit être justifié dans 
le plan.12 D’après l’annexe II de la 
directive-cadre sur l’eau, les 
États membres devaient 
recenser les masses d’eau de 
surface et les masses d’eau 
souterraines.
13 Pour les masses d’eau dont les 
caractéristiques physiques ont 
été fortement modifiées à des 
fins de navigation, de 
protection contre les 
inondations, de production 
d’hydroélectricité et 
d’agriculture, par exemple, il 
n’est souvent ni viable ni 
souhaitable d’un point de vue 
économique d’abandonner 
ces utilisations et d’annuler les 
modifications physiques. Par 
conséquent, pour les masses 
d’eau fortement modifiées, 
c’est non pas l’état mais le 
potentiel qui doit être évalué 
conformément à la directive.
14 Pour les substances prioritaires 
énumérées à l’annexe X de la 
directive-cadre sur l’eau, les 
normes de qualité 
environnementale sont fixées 
au niveau de l’UE. Pour les 
autres substances, elles le sont 
par les États membres.
15 Les États membres devaient 
sélectionner les polluants 
considérés comme ayant une 
importance spécifique pour le 
bassin hydrographique 
concerné.
16 La concentration d’un polluant 
ou d’un groupe de polluants 
dans l’eau, les sédiments ou le 
biote qui ne doit pas être 
dépassée, afin de protéger la 
santé humaine et 
l’environnement.
18 Observations
25 
La Cour s’est attachée à déterminer:
– si les mesures mises en œuvre par 
les États membres entraînaient 
une amélioration de la qualité des 
eaux de surface;
– si, dans les plans de gestion des 
bassins hydrographiques de 2009, 
les sources de pollution avaient 
été recensées pour chaque masse 
d’eau;
– si les mesures énoncées dans 
les plans de gestion des bassins 
hydrographiques de 2009 ciblaient 
de manière adéquate les sources 
de pollution recensées;
– si les États membres s’efforçaient 
de respecter l’échéance de 2015 
pour la majorité de leurs masses 
d’eau;
– si la Commission avait pris des 
mesures pour les plans de ges -
tion des bassins hydrographiques 
de 2009 qu’elle jugeait inadéquats.L ’état écologique et chimique 
des masses d’eau  
ne s’est guère amélioré
26 
Les figures 1 et 2  présentent les chan -
gements entre les plans de gestion 
des bassins hydrographiques de 200917 
et les projets de plans de 2015 pour 
ce qui est de l’état écologique et 
chimique des masses d’eau de surface 
dans les quatre États membres visités.17 Pour la République tchèque, 
dont une partie du territoire 
seulement se trouve dans le 
bassin hydrographique du 
Danube, il est fait référence au 
plan de gestion des bassins 
hydrographiques du Danube 
(et aux plans relatifs aux 
sous-bassins de la Thaya et de 
la Morava).Figure 1État/potentiel écologique présenté dans les plans de gestion des bassins 
hydrographiques de 2009 et dans les projets de plans de 2015  
(exprimé en pourcentage du nombre total de masses d’eau de surface)
Source:  Informations fournies par les États membres via WISE1 et projets de plans de gestion des bassins hydrographiques de 2015.
1  Le système européen d’information sur l’eau (WISE) fournit un large éventail de données et d’informations collectées par les institutions de l’UE 
sur les questions relatives à l’eau.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
République tchèque
2009 2009 2009 2015 2015 2015Hongrie Roumanie
2009 2015SlovaquieInconnu
Médiocre et mauvais
Moyen
Bon et très bon2 %
12 %62 %
24 %2 %
26 %32 %
40 %39 %
9 %22 %
30 %22 %
13 %26 %
38 %2 %1 % 2 %
59 %39 % 33 %
64 % 63 %55 %34 %
36 %3 %9 %
19 Observations
27 
Il ressort des données figurant dans 
les plans de gestion des bassins 
hydrographiques que l’état de la 
qualité des eaux n’a guère évolué et 
que l’échéance de 2015 fixée pour 
parvenir au bon état des eaux n’a pas 
été respectée. Le pourcentage de 
masses d’eau dont l’état/le potentiel 
écologique est «bon» ou «très bon» 
n’a que faiblement augmenté, la plus 
forte progression ayant été enregis -
trée en République tchèque. En ce qui 
concerne l’état chimique, la situation 
s’est détériorée dans ce pays. La Hon -
grie est parvenue à réduire de manière 
significative le nombre de masses 
d’eau dont l’état est inconnu, ce qui 
explique l’augmentation du nombre 
de masses d’eau dont l’état chimique 
est «bon» ou «pas bon».Le manque de données 
exhaustives a nui  
au recensement  
des sources de pollution  
au niveau des masses d’eau
28 
Compte tenu de l’insuffisance des 
données de suivi, les États membres, 
pour réaliser leur évaluation de l’état, 
se sont en partie fondés sur des mé -
thodes indirectes telles que l’analyse 
de risques et les estimations, ce qui 
a une incidence sur le niveau de fiabi -
lité de la classification. En Roumanie 
et en Slovaquie, le nombre de masses 
d’eau dont l’état était considéré 
comme bon ou très bon dans les plans 
de 2009 était élevé (voir figures 1 et 2 ), 
mais, pour une grande partie d’entre 
elles, la classification était peu fiable. 
Plus le niveau de fiabilité de la classi -
fication de l’état est faible, plus il est 
difficile de déterminer quelles mesures 
permettent de remédier au mieux à la 
situation.Figure 2État chimique présenté dans les plans de gestion des bassins hydrographiques  
de 2009 et dans les projets de plans de 2015 (exprimé en pourcentage  
du nombre total de masses d’eau de surface)
Source:  Informations fournies par les États membres via le système européen d’information sur l’eau (WISE) et projets de plans de gestion  
des bassins hydrographiques de 2015.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
Inconnu
Pas bon 
Bon
2009 2009 2009 2015 2015 2015Hongrie Roumanie
2009 2015Slovaquie République tchèque67 %2 %
31 %
94 %49 %
51 %
3 %3 %25 %29 %46 %7 %
93 %6 %2 %
95 % 92 %97 %5 % 3 %
20 Observations
29 
Par ailleurs, le nombre de substances 
physicochimiques spécifiques évaluées 
pour déterminer l’état écologique (voir 
point 22) variait fortement d’un État 
membre à l’autre (de 4 en Hongrie 
à plus de 80 en République tchèque), 
ce qui s’expliquait parfois par un mau -
vais recensement. Cela peut donner 
lieu à une classification trop optimiste 
des masses d’eau.
30 
L’annexe II  présente le pourcentage de 
masses d’eau exposées à une pollution 
provenant de sources ponctuelles et 
diffuses, ainsi que celui de masses 
d’eau exposées à un enrichissement 
par des matières organiques, à un 
enrichissement en substances nutri -
tives et à une contamination par des 
substances prioritaires ou d’autres 
polluants spécifiques.
31 
L’analyse de la Cour a fait apparaître 
des insuffisances en ce qui concerne 
les informations par masse d’eau pré -
sentées dans les plans de gestion des 
bassins hydrographiques de 200918: 
celles-ci ne permettent pas toujours de 
déterminer si la pollution organique 
(DBO5 et DCO), les nutriments (azote 
et phosphore), les substances physico -
chimiques, les substances prioritaires 
et les pesticides affectent la qualité de 
la masse d’eau concernée.
32 
Les informations disponibles par 
source de pollution, contenues dans 
les plans de gestion des bassins hydro -
graphiques, présentent également des 
lacunes et posent des problèmes:
– en ce qui concerne les sources 
de pollution ponctuelles (telles 
que les stations d’épuration des 
eaux urbaines résiduaires et les 
installations industrielles), les 
données étaient insuffisantes, en 
particulier pour le déversement de substances physicochimiques 
et de substances prioritaires. La 
plupart des informations dispo -
nibles concernaient les émissions 
de substances organiques et 
nutritives provenant des stations 
d’épuration des eaux urbaines 
résiduaires;
– en ce qui concerne la pollution dif -
fuse, l’importance des différentes 
sources (utilisation d’engrais, éro -
sion, retombées atmosphériques, 
etc.) est difficile à calculer, de 
sorte que les estimations reposent 
principalement sur des modèles 
statistiques;
– en ce qui concerne les sites 
contaminés et les décharges, 
aucune information quantifiée sur 
l’importance de la source n’était 
disponible.
Les mesures énoncées  
dans les plans de gestion  
des bassins hydrographiques 
ne ciblent pas suffisamment 
les sources de pollution
33 
D’après le document d’orientation 
n° 21 de 2009 intitulé Guidance for  
Reporting under the Water Framework 
Directive  (Orientations concernant 
la communication d’informations 
relatives à la directive-cadre sur l’eau), 
les États membres étaient tenus de 
présenter dans leur plan de gestion 
des bassins hydrographiques trois 
types de mesures: des «mesures de 
base» (requises pour l’application des 
directives de l’UE), d’«autres mesures 
de base» (mises en place par la direc -
tive-cadre sur l’eau19) et des «mesures 
complémentaires».18 Cela n’exclut pas l’existence, 
au niveau de l’État membre, 
d’informations non présentées 
dans les plans de gestion des 
bassins hydrographiques.
19 Exemples: i) pour les rejets 
ponctuels: une exigence de 
réglementation préalable ou 
d’autorisation préalable ou 
d’enregistrement fondée sur 
des règles générales 
contraignantes; ii) pour les 
sources diffuses: des mesures 
destinées à prévenir ou 
à contrôler les rejets de 
polluants et iii) les mesures 
jugées adéquates pour la 
récupération des coûts des 
services liés à l’utilisation de 
l’eau.
21 Observations
34 
De manière générale, les plans de 
gestion des bassins hydrographiques 
de 2009 des quatre États membres ne 
comportaient pas suffisamment d’in -
formations sur les résultats probables 
de la mise en œuvre des «mesures de 
base» et sur les mesures supplémen -
taires à prendre en conséquence pour 
parvenir à un bon état.
Pollution provenant des 
agglomérations: certains aspects 
importants ne sont pas pris en 
considération dans les mesures 
qui viennent compléter la 
directive relative au traitement 
des eaux urbaines résiduaires
35 
La mesure de base visant à lutter 
contre la pollution provenant des 
agglomérations consiste en la mise en 
œuvre de la directive relative au trai -
tement des eaux urbaines résiduaires 
(voir tableau 1 ).
36 
En ce qui concerne les autres mesures 
de base et les mesures complémen -
taires, la Cour a constaté que les 
plans de gestion des bassins hydro -
graphiques de 2009 des quatre États 
membres comportaient les insuffi -
sances suivantes:
– pour les agglomérations ayant 
un EH inférieur à 2 000, les plans 
de gestion des bassins hydrogra -
phiques de la République tchèque, 
de la Hongrie et de la Slovaquie 
ne précisaient pas combien de 
ces agglomérations revêtent une 
importance pour la qualité des 
eaux et nécessiteraient donc des 
mesures spécifiques;– compte tenu de la qualité des 
masses d’eau, il pourrait s’avérer 
nécessaire de fixer des limites 
d’émission allant au-delà des exi -
gences de la directive relative au 
traitement des eaux urbaines rési -
duaires (voir annexe III ). L’e xam en 
du caractère approprié des valeurs 
limites d’émission définies dans 
les dispositions légales nationales 
a été mentionné pour la Hongrie 
et la Roumanie. La République 
tchèque n’avait pas prévu de 
mesure de ce type, car les limites 
fixées par la loi avaient été actuali -
sées en 2007, c’est-à-dire peu avant 
l’approbation du plan de gestion 
des bassins hydrographiques. Pour 
la Hongrie, la portée de la mesure 
n’a pas été précisée. Dans le cas 
de la Roumanie, le plan indiquait 
que des limites plus rigoureuses 
s’imposaient pour un petit nombre 
d’agglomérations, mais ne préci -
sait pas si cela suffirait à couvrir 
toutes les masses d’eau exposées 
à une importante pollution par 
les substances organiques et 
nutritives;
– la question de la gestion des eaux 
pluviales n’a été que partiellement 
traitée par les États membres. Les 
surcharges – qui se produisent lors 
de fortes précipitations, lorsque la 
capacité d’un réseau d’assainisse -
ment et/ou d’une station d’épu -
ration est insuffisante – comme 
le ruissellement urbain20 peuvent 
entraîner une pollution aquatique. 
La Hongrie a prévu une mesure 
spécifique consistant principale -
ment dans l’établissement d’un 
plan national de gestion des eaux 
pluviales, tandis que la Roumanie 
a recensé les agglomérations 
nécessitant des systèmes de col -
lecte des eaux pluviales. Aucun de 
ces plans ne prévoyait de mesures 
spécifiques en cas de surcharge21;20 Compte tenu du nombre 
important de surfaces 
imperméables dans les zones 
urbaines, l’eau provenant des 
précipitations ou de la fonte 
de la neige ne peut être 
absorbée par le sol. Toutes 
sortes de polluants sont ainsi 
emportés avec le 
ruissellement de l’eau.
21 Dans le rapport spécial 
n° 2/2015 (points 53 à 55), la 
Cour a observé, pour les 
surcharges, un manque 
général d’informations sur 
leurs paramètres quantitatifs 
et qualitatifs. Par ailleurs, en 
République tchèque, en 
Hongrie et en Roumanie, il 
n’existe aucune disposition 
légale fixant le nombre et le 
volume acceptables de 
surcharges ou le taux de 
dilution. De telles 
prescriptions existent en 
Slovaquie et déterminent la 
taille requise des chambres de 
trop-plein. Cela étant, ni le 
volume ni le taux de dilution 
des surcharges ne doivent 
y faire l’objet d’une 
surveillance.
22 Observations
– depuis la fin des années 90, la 
présence de micropolluants est de 
plus en plus souvent considérée 
comme un problème affectant la 
qualité des eaux. Ils se trouvent 
généralement dans les produits 
pharmaceutiques, les produits de 
beauté et les additifs alimentaires. 
Malgré son importance croissante, 
le problème des micropolluants 
n’a pas été pris en considération 
par les quatre États membres dans 
leurs plans de gestion des bassins 
hydrographiques de 2009. Il existe 
des solutions: i) la prévention/
réduction de la pollution là où elle 
est émise (à la source) et ii) le trai -
tement des eaux polluées (mesures 
en fin de chaîne).
Pollution provenant  
des installations industrielles: 
trop peu de mesures ciblées
37 
L ’une des mesures de base permettant 
de lutter contre la pollution provenant 
des installations industrielles consiste 
en la mise en œuvre de la directive 
relative aux émissions industrielles 
(voir tableau 1 ).
38 
En ce qui concerne les autres mesures 
de base et les mesures complémen -
taires, la Cour a constaté que les 
plans de gestion des bassins hydro -
graphiques de 2009 des quatre États 
membres présentaient les lacunes 
suivantes:
– pour pouvoir réduire la pollution 
provenant des substances dange -
reuses, il importe de prendre des 
mesures qui ciblent les substances 
qui empêchent les masses d’eau de 
parvenir à un bon état écologique 
et chimique. Cependant, aucun des 
quatre États membres n’avait pris 
de mesures visant des substances 
spécifiques;– si les quatre États membres 
avaient pris des mesures en vue de 
réhabiliter les sites contaminés et/
ou les décharges, seuls les plans 
de la République tchèque et de 
la Slovaquie recensaient les sites 
considérés comme une menace 
pour la qualité des eaux. La Cour 
a néanmoins constaté que les 
sites sélectionnés ne correspon -
daient pas nécessairement à ceux 
à décontaminer en priorité selon 
l’analyse des organismes natio -
naux chargés de la stratégie de 
décontamination22.
Pollution d’origine agricole:  
la plupart des mesures 
complétant la directive 
«Nitrates» sont à caractère 
volontaire
39 
La «mesure de base» permettant de 
lutter contre la pollution d’origine agri -
cole consiste en la mise en œuvre de la 
directive «Nitrates» (voir tableau 1 ).
40 
En ce qui concerne les autres mesures 
de base et les mesures complémen -
taires, les plans de gestion des bassins 
hydrographiques des quatre États 
membres faisaient essentiellement 
référence aux mesures relevant des 
programmes de développement rural 
qui offrent aux agriculteurs la possi -
bilité d’opter pour des mesures allant 
au-delà de la législation contraignante 
(par exemple des règles en matière de 
fertilisation plus strictes que celles de 
la directive «Nitrates»). Ces mesures 
n’ont cependant qu’un caractère vo -
lontaire et ne sont pas nécessairement 
appliquées aux domaines les plus tou -
chés par la pollution aquatique (voir 
également points 146 à 158)23.22 Dans le rapport spécial 
n° 23/2012 «Les actions 
structurelles de l’UE ont-elles 
contribué avec succès à la 
régénération de friches 
industrielles et militaires?», la 
Cour a mentionné un certain 
nombre d’obstacles qui 
empêchent l’établissement de 
priorités en ce qui concerne la 
régénération de friches 
(comme l’absence de registres 
complets et appropriés des 
sites contaminés) (voir 
points 37 à 44) ( http://eca.
europa.eu ).
23 Dans ce contexte, une étude 
de l’Organisation de 
coopération et de 
développement économiques 
(OCDE) intitulée «Qualité des 
eaux et agriculture: Un défi 
pour les politiques publiques», 
publiée en 2012, indique que 
relever le défi de la gestion 
durable de la qualité des eaux 
en agriculture nécessite une 
volonté politique affirmée.
23 Observations
41 
La Cour a également relevé les insuf -
fisances ci-après dans les plans de 
gestion des bassins hydrographiques 
de 2009 des quatre États membres:
– bien que le phosphore provenant 
de la pollution diffuse joue un rôle 
important dans la pollution des 
masses d’eau par les substances 
nutritives, aucun des programmes 
ne comportait de mesures ciblant 
directement la limitation de l’épan -
dage de phosphore (kg/ha)24;
– des mesures visant à réduire 
l’érosion, qui contribue de façon 
considérable à la pollution par 
le phosphore, figuraient dans les 
programmes de la République 
tchèque, de la Hongrie et de la 
Roumanie. Toutefois, en Hongrie, 
la mesure concerne l’application 
de la norme BCAE pertinente (voir 
encadré 3 ), tandis que dans les 
programmes de la République 
tchèque et de la Roumanie, la 
manière dont les mesures doivent 
être mises en œuvre n’est pas suffi -
samment détaillée;
– des mesures visant à limiter l’uti -
lisation de pesticides figuraient 
dans les programmes des quatre 
États membres. Cependant, elles 
étaient vagues ou faisaient réfé -
rence aux plans d’action dans ce 
domaine qui devaient être adoptés 
et communiqués à la Commission 
avant le 26 novembre 2012, confor -
mément aux exigences de la direc -
tive «Pesticides» (voir tableau 2 ).Manque d’informations utiles 
concernant le financement  
des mesures
42 
La Cour a constaté que les mesures 
énoncées dans les plans de gestion 
des bassins hydrographiques de 2009 
n’étaient pas toutes assorties d’une 
estimation des coûts. Les informations 
des quatre États membres concernant 
les sources et la disponibilité des fonds 
étaient incomplètes.
43 
En l’absence d’informations sur les 
coûts et les résultats attendus (voir 
point 34), il est difficile de déterminer 
quelles mesures présentent le meilleur 
rapport coût/efficacité.
44 
Rares sont les financements autres 
que ceux provenant de programmes 
de l’UE. Les principales sources de 
financement sont les programmes 
cofinancés par l’UE via le Fonds euro -
péen de développement régional/
Fonds de cohésion ainsi que le Fonds 
européen agricole pour le développe -
ment rural. Les priorités et les dota -
tions financières mentionnées dans 
ces programmes ont donc une inci -
dence sur l’amélioration de la qualité 
des eaux. Cependant, la coordination 
entre les organismes qui approuvent 
les priorités et les projets et ceux qui 
approuvent le programme de mesures 
des plans de gestion des bassins 
hydrographiques n’a pas toujours été 
assurée (voir également point 38).24 Engrais dont les principales 
substances actives sont 
l’azote, le phosphate et/ou la 
potasse.
24 Observations
La Commission assure  
un suivi étroit, mais  
les améliorations dépendent 
de la volonté d’agir  
des États membres
47 
L’approbation des plans de gestion 
des bassins hydrographiques adop -
tés par les États membres n’incombe 
pas à la Commission. Toutefois, si un État membre ne se conforme pas à la 
législation européenne, la Commission 
est habilitée à engager une procédure 
d’infraction à son encontre et, en der -
nier ressort, à porter l’affaire devant 
la Cour de justice de l’Union euro -
péenne. En 2008, elle a mis en place 
une procédure appelée «EU PILOT» en 
guise de première étape pour essayer 
de résoudre les problèmes et d’éviter, 
si possible, un recours aux procédures 
d’infraction officielles.Les échéances de 2015  
et de 2021 ont été reportées 
pour un nombre important 
de masses d’eau
45 
D’après les plans de gestion des 
bassins hydrographiques de 2009, les 
quatre États membres ont reporté 
l’échéance de 2015 pour un nombre 
important de masses d’eau (voir 
tableau 5 ), mais sans justifier clai -
rement les prolongations de délai 
accordées.46 
Le nombre d’exemptions prévues dans 
les projets de plans de gestion des 
bassins hydrographiques de 2015 reste 
élevé, à l’exception de la Roumanie et, 
pour l’état chimique, de la Slovaquie. 
En d’autres termes, la bonne qua -
lité des masses d’eau exemptées ne 
devrait pouvoir être assurée qu’au 
cours de la période 2021-2027.Tableau 5Masses d’eau de surface exemptées (en pourcentage du nombre total  
de masses d’eau de surface)
État membrePlans de gestion des bassins 
hydrographiques de  2009Projets de plans de gestion 
des bassins  
hydrographiques de  2015Plans de gestion des bassins 
hydrographiques de  2009Projets de plans de gestion 
des bassins  
hydrographiques de  2015
État écologique État chimique
République 
tchèque90 % 63 % 31 % 36 %
Hongrie 88 % 84 % 44 %275 %
Roumanie 36 % 14 % 6 % 2 %
Slovaquie147 %11 %
1 Le chiffre fourni par la Slovaquie (37 %) correspond au pourcentage combiné des états écologique et chimique.
2 Le pourcentage a été calculé à partir du nombre de masses d’eau dont l’état est connu.
Source: Informations fournies par les États membres via WISE ou dans les plans de gestion des bassins hydrographiques.
25 Observations
48 
La Commission a examiné les plans de 
gestion des bassins hydrographiques 
de 2009 de tous les États membres 
et présenté des observations et des 
recommandations spécifiques par État 
membre dans deux rapports25 accom -
pagnant deux de ses communications. 
En 2013 et en 2014, elle a également 
organisé des réunions bilatérales 
avec les quatre États membres lors 
desquelles elle leur a fait part de ses 
principales préoccupations.
49 
Dans le contexte de l’approbation des 
accords de partenariat26 et des pro -
grammes opérationnels relatifs à l’en -
vironnement pour la période de pro -
grammation 2014-2020, la Commission 
a estimé que l’«adoption d’un plan de 
gestion des bassins hydrographiques» 
était un critère de respect d’une 
condition ex ante27. En République 
tchèque, en Hongrie et en Slovaquie, 
il a été considéré que ce critère n’était 
pas satisfait. Les programmes opéra -
tionnels prévoient des actions à entre -
prendre pour remédier à cela, mais ne 
prennent pas en considération toutes 
les lacunes mises au jour lors des 
réunions bilatérales pour la Hongrie et 
la Slovaquie (voir point 48). À défaut, 
la Commission assimile les actions 
énoncées dans les comptes rendus de 
ces réunions bilatérales à des mesures 
à prendre par les États membres. Ces 
comptes rendus n’ont cependant pas 
la même valeur contractuelle que 
les programmes opérationnels. Seul 
le programme opérationnel de la 
République tchèque comportait une 
référence spécifique28 aux demandes 
formulées par la Commission lors de la 
réunion bilatérale. Globalement, cette 
façon d’agir limite l’effet de la condi -
tion ex ante.50 
Les projets de plans de gestion des 
bassins hydrographiques de 2015 
présentent toujours un certain nombre 
des lacunes relevées par la Cour et par 
la Commission dans les plans de 2009 
en ce qui concerne la définition de 
mesures appropriées.
Mesures et instruments 
mis en œuvre par les États 
membres afin de réduire 
la pollution causée  
par les eaux résiduaires
51 
La Cour a examiné si les mesures et 
les instruments mis en œuvre dans les 
quatre États membres permettent de 
lutter contre la pollution causée par 
les eaux résiduaires provenant des 
agglomérations et des installations 
industrielles.
Pollution provenant  
des agglomérations:  
les eaux résiduaires  
font l’objet d’un traitement 
plus approprié, mais les 
instruments disponibles 
pourraient être mieux  
mis à profit
52 
Pour les quatre États membres, un 
bon moyen de réduire la pollution 
provenant des agglomérations était 
d’augmenter le pourcentage des 
eaux résiduaires ayant fait l’objet d’un 
traitement approprié. Par conséquent, 
la Cour a examiné si les quatre États 
membres:
– avaient soumis une quantité plus 
importante d’eaux résiduaires à un 
traitement approprié;25 Document SWD(2012) 379 
final du 14 novembre 2012 
concernant les rapports par 
État membre, accompagnant 
le rapport de la Commission 
au Parlement européen et au 
Conseil sur la mise en œuvre 
de la directive-cadre sur l’eau 
(2000/60/CE) – Plans de 
gestion des bassins 
hydrographiques – et  
document SWD(2015) 50 final 
du 9 mars 2015 concernant le 
rapport sur l’avancement de la 
mise en œuvre de la 
directive-cadre sur l’eau et des 
programmes de mesures, 
accompagnant le document 
«Communication de la 
Commission au Parlement 
européen et au Conseil – 
Directive-cadre sur l’eau et 
directive sur les inondations – 
mesures à prendre pour 
atteindre le “bon état” des 
eaux de l’Union européenne 
et réduire les risques 
d’inondation».
26 Un accord de partenariat est 
un plan stratégique négocié 
entre la Commission et les 
autorités nationales assorti de 
priorités d’investissement 
couvrant les Fonds structurels 
et d’investissement 
européens.
27 Lorsque les conditions ex ante 
définies par la réglementation 
de l’UE ne sont pas respectées, 
des plans d’action doivent être 
élaborés afin qu’elles le soient 
d’ici au 31 décembre 2016.
28 Le programme opérationnel 
a été approuvé en avril 2015.
26 Observations
– disposaient d’un système de 
contrôle permettant de s’assurer 
du respect des limites d’émission 
fixées dans l’autorisation de déver -
ser des eaux résiduaires;
– utilisaient la redevance pour la 
pollution aquatique à verser par 
les stations d’épuration des eaux 
urbaines résiduaires pour découra -
ger les émissions de polluants.
La quantité d’eaux résiduaires 
traitées a augmenté
53 
Les quatre États membres doivent 
atteindre les objectifs fixés par la di -
rective relative au traitement des eaux 
urbaines résiduaires (voir tableau 1 ) 
dans les délais29 convenus dans les 
traités d’adhésion.
54 
Conformément aux dispositions de 
l’article 5 de la directive relative au 
traitement des eaux urbaines rési -
duaires, les États membres devaient 
identifier les zones sensibles, en 
particulier celles menacées d’eutro -
phisation. La République tchèque, la 
Roumanie et la Slovaquie ont désigné 
l’ensemble de leur territoire comme 
zone sensible. C’est une bonne chose 
du point de vue de la qualité des eaux, 
car dans ces zones, les aggloméra -
tions dont l’EH est supérieur à 10 000 
doivent subir un traitement plus rigou -
reux/tertiaire des eaux résiduaires, 
en l’occurrence une réduction des 
substances nutritives responsables de 
l’eutrophisation (voir annexe III ). Pour 
la Hongrie, voir point 64.55 
Afin d’obtenir de meilleurs résultats, 
les États membres ont dû augmenter 
la part de la population connectée 
à une station d’épuration et améliorer 
la technique de traitement, à savoir 
garantir le respect des limites d’émis -
sion par un traitement secondaire pour 
la pollution organique (DBO5 et DCO) 
et par un traitement plus rigoureux/
tertiaire pour la pollution par les subs -
tances nutritives (Ntot et Ptot). Par ail -
leurs, les limites d’émission fixées pour 
chaque station d’épuration devraient 
refléter la qualité de la masse d’eau où 
sont déversées les eaux résiduaires.
Des progrès ont été réalisés 
dans la connexion au réseau 
d’assainissement et aux stations 
d’épuration, mais des lacunes 
persistent, en particulier  
dans deux États membres…
56 
La figure 3  montre les progrès réa -
lisés en ce qui concerne le taux de 
connexion de la population totale 
aussi bien aux réseaux d’assainisse -
ment publics qu’aux stations d’épura -
tion. Dans les quatre États membres, 
les taux de connexion ont augmenté 
entre 2008 et 2012. La Roumanie, qui 
a adhéré à l’UE trois ans après les trois 
autres États membres, avait globale -
ment les taux de connexion les plus 
bas.
57 
La différence entre le pourcentage de 
la population totale connectée aux 
réseaux d’assainissement publics et 
celui de la population totale connec -
tée à une station d’épuration des 
eaux urbaines résiduaires montre 
que les eaux résiduaires de la popu -
lation connectée ne font pas toutes 
l’objet d’un traitement par une station 
d’épuration. C’est en Hongrie que cette 
différence est la plus importante et en 
Slovaquie qu’elle est la plus faible.29 Dates limites de mise en 
œuvre de la directive relative 
au traitement des eaux 
urbaines résiduaires: 
31 décembre 2010 pour la 
République tchèque, 
31 décembre 2015 pour la 
Hongrie, 31 décembre 2018 
pour la Roumanie et 
31 décembre 2015 pour la 
Slovaquie.
27 Observations
58 
La population totale non encore 
connectée à un réseau d’assainisse -
ment public se répartit comme suit:
– la population des agglomérations 
dont l’EH est supérieur ou égal 
à 2 000 et où aucune collecte n’est 
encore organisée. Tel est le cas 
de la Roumanie, où 39,8 % de la 
charge30 n’avait pas été collectée 
fin 2012. La Roumanie a jusqu’en 
2018 pour s’acquitter des obliga -
tions qui lui incombent en vertu de 
la directive relative au traitement 
des eaux urbaines résiduaires;– la population des agglomérations 
dont l’EH est supérieur ou égal 
à 2 000 et où la charge est collec -
tée par des systèmes individuels 
(comme des fosses septiques)31. En 
ce qui concerne les quatre États 
membres, la charge collectée par 
les systèmes individuels était de: 
7 % en République tchèque, 14 % 
en Hongrie, 1 % en Roumanie et 
13 % en Slovaquie;
– la population des agglomérations 
ayant un EH de moins de 2 000 et 
où aucune collecte n’est organisée.30 La charge désigne la charge 
organique biodégradable 
d’une agglomération 
exprimée en EH. Un EH 
correspond à la charge de 
pollution des eaux usées 
générées par un habitant et 
représente la charge 
organique biodégradable 
ayant une demande 
biochimique d’oxygène en 
cinq jours de 60 grammes 
d’oxygène par jour.
31 Voir les points 21 et 22 du 
rapport spécial n° 2/2015.Figure 3Pourcentages de la population totale connectée aux réseaux d’assainissement 
publics et à des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires: progrès réalisés 
entre 2008 et 2012
Source: Pour la connexion aux réseaux d’assainissement publics: instituts de statistique de la République tchèque, de Hongrie et de Slovaquie; 
rapport de la Roumanie sur la mise en œuvre de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires du 30 juin 2013 pour les données 
de 2008, et institut de statistique de Roumanie pour celles de 2012.  
Pour la connexion à des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires: instituts de statistique de la République tchèque, de Roumanie et de 
Slovaquie, et Eurostat (données de 2011) pour la Hongrie.République tchèque100
9083 %
4050607080
102030
0100
90
4050607080
102030
0100
90
4050607080
102030
0100
90
4050607080
102030
078 %85 %
73 %
44 %
41 %62 %
61 %
Hongrie Roumanie Slovaquie
Pourcentage de la population connectée aux réseaux d’assainissement publics
Pourcentage de la population connectée à des stations de traitement des eaux urbaines résiduaires
28 Observations
59 
En ce qui concerne les systèmes indi -
viduels, la directive relative au traite -
ment des eaux urbaines résiduaires 
exige qu’ils assurent un niveau de 
protection de l’environnement simi -
laire à celui des eaux urbaines rési -
duaires déversées dans les systèmes 
de collecte. Sur la base des informa -
tions fournies à la Commission par les 
États membres, la Cour conclut qu’il 
est impossible de déterminer si ces 
systèmes sont conformes à la directive. 
De même, les plans de gestion des 
bassins hydrographiques de 2009 ne 
fournissent aucune information à cet 
égard. Au second semestre de 2014, 
la Commission a demandé aux États 
membres d’expliquer comment ils 
s’étaient conformés aux obligations.60 
Pour ce qui est des agglomérations 
ayant un EH de moins de 2 000, la direc -
tive prévoit que, lorsque des systèmes 
de collecte sont en place, un traite -
ment approprié doit être assuré en 
cas de rejets dans des eaux douces et 
des estuaires. Cependant, les plans de 
gestion des bassins hydrographiques 
de 2009 de la République tchèque et 
de la Hongrie ne comportaient aucune 
information quant au nombre d’agglo -
mérations qui disposaient de systèmes 
de collecte, mais qui étaient dépour -
vues de stations d’épuration des eaux 
urbaines résiduaires. Les États membres 
doivent non seulement se conformer 
aux exigences de la directive relative 
au traitement des eaux urbaines rési -
duaires, mais également aux disposi -
tions de la directive-cadre sur l’eau, 
en vertu desquelles ils sont tenus de 
mettre en place des mesures destinées 
aux agglomérations dans lesquelles le 
déversement d’eaux résiduaires a une 
incidence négative sur la qualité des 
eaux. Toutefois, les mesures énoncées 
dans les plans de gestion des bassins 
hydrographiques de 2009 sont vagues 
(voir point 36).
Photo 1 — Station d’épuration en Hongrie
Source:  Cour des comptes européenne.
29 Observations
… et des progrès notables ont 
été réalisés en ce qui concerne le 
traitement secondaire et tertiaire 
des eaux résiduaires dans trois 
des États membres, mais tous 
continuent à accuser du retard
61 
Les progrès réalisés au cours de la 
période 2007-2008 à 2011-201232 en ce 
qui concerne le traitement secondaire 
des eaux urbaines résiduaires prove -
nant des agglomérations dont l’EH 
est supérieur ou égal à 2 000 ont été 
importants (voir figure 4 ). Fin 2012, 
dans trois des quatre États membres, 
plus de 90 % des eaux urbaines rési -
duaires provenant des agglomérations 
étaient conformes aux limites d’émis -
sion imposées par la directive pour la 
DBO5 et la DCO.62 
Le pourcentage comparativement 
faible des traitements secondaires en 
Roumanie (39 %) s’explique en partie 
par le fait que son adhésion à l’UE a eu 
lieu trois ans après celle des autres 
États membres. En outre, en 2012, ce 
pays n’était pas dans les temps pour 
respecter l’échéance intermédiaire 
de la directive relative au traitement 
des eaux urbaines résiduaires en ce 
qui concerne le traitement secondaire 
(51 % de la charge devait faire l’objet 
d’un traitement approprié avant 2010).32 Données fournies par les États 
membres à la Commission en 
2010 pour la période 2007-
2008 et à la mi-2014 pour la 
période 2011-2012.Figure 4Progrès enregistrés au cours de la période 2007-2008 à 2011-20121  
en ce qui concerne le traitement secondaire des eaux urbaines résiduaires  
provenant des agglomérations dont l’EH est supérieur ou égal à 2 000  
(exprimé en % de la charge totale de ces agglomérations, à l’exclusion  
de la charge acheminée vers les systèmes individuels)
1  Les données pour la Hongrie se réfèrent à 2007 et 2011; les données pour la Roumanie, à 2007 et 2012, tandis que celles pour la République 
tchèque et la Slovaquie ont trait à 2008 et 2012.
2  Les données relatives à la République tchèque concernent l’ensemble du territoire, et donc pas uniquement la partie située dans le bassin 
hydrographique du Danube.
Source: Analyse, par la Cour des comptes européenne, des données fournies par les États membres à la Commission.République tchèque2Hongrie Roumanie Slovaquie2007-2008
2011-2012
26 %56 %
13 %44 %99 %92 % 97 %
39 %
30 Observations
63 
Les progrès dans le traitement tertiaire 
des eaux urbaines résiduaires enre -
gistrés au cours de la période 2007-
2008 à 2011-2012 ont également été 
importants. La figure 5  montre la 
situation en ce qui concerne la charge 
de l’ensemble des agglomérations 
dont l’EH est supérieur à 10 000. Elle 
indique le pourcentage de la charge 
totale (à l’exclusion de la charge ache -
minée vers les systèmes individuels) 
conforme aux limites d’émission fixées 
par la directive relative au traitement 
des eaux urbaines résiduaires pour 
l’azote (Ntot) et le phosphore (Ptot).64 
La Hongrie n’a pas déclaré l’ensemble 
de son territoire comme zone sensible, 
mais applique les dispositions de 
l’article 5, paragraphe 4, de la directive 
relative au traitement des eaux ur -
baines résiduaires. En d’autres termes, 
les différentes stations de traitement 
des eaux résiduaires ne sont pas 
tenues d’appliquer les limites concer -
nant les quantités totales d’azote et de 
phosphore s’il peut être prouvé que le 
pourcentage de réduction de la charge 
globale entrant dans toutes les sta -
tions d’épuration (EH supérieur ou égal 
à 2 000) de la zone concernée atteint 
au moins 75 % des quantités totales 
d’azote (Ntot) et de phosphore (Ptot). Le 
taux de traitement global de la Hon -
grie était, certes, nettement plus bas 
que celui de la République tchèque 
et de la Slovaquie33, mais il n’était pas 
loin de respecter l’exigence de 75 % fin 
201234.33 D’après les données de 2012 
fournies par les États membres 
à la Commission, la charge qui 
provient des agglomérations 
dont l’EH est supérieur ou égal 
à 2 000 et qui était conforme 
aux limites fixées par la 
directive est la suivante: i) pour 
la quantité totale d’azote: 
République tchèque: 83 %, 
Hongrie: 33 % et Slovaquie: 
60 %; ii) pour la quantité totale 
de phosphore: République 
tchèque: 77 %, Hongrie: 39 % 
et Slovaquie: 86 %.
34 Selon les informations 
fournies par les autorités 
hongroises à la Commission, le 
pourcentage de réduction de 
la charge entrant dans les 
stations d’épuration était de 
73,1 % pour la quantité totale 
d’azote et de 74,4 % pour la 
quantité totale de phosphore.Figure 5Progrès enregistrés au cours de la période 2007-2008 à 2011-20121 en ce qui concerne 
le traitement tertiaire des eaux urbaines résiduaires provenant des agglomérations 
dont l’EH est supérieur à 10 000 (exprimé en % de la charge totale de ces 
agglomérations, à l’exclusion de la charge acheminée vers les systèmes individuels)
1 Voir la note 1 de la figure 4  pour les dates de référence.
2  En ce qui concerne la République tchèque, la station d’épuration de Prague, qui traite 15 % de la charge totale des agglomérations dont l’EH 
est supérieur ou égal à 2 000, ne respectait pas les exigences de la directive en 2012. Les eaux résiduaires de Prague devraient recevoir un 
traitement approprié d’ici à 2018.
3  La Slovaquie ne disposait pas de données distinctes pour l’azote (Ntot) et le phosphore (Ptot). Les données utilisées correspondent à la charge 
conforme aux limites d’émission pour l’un des paramètres, voire pour les deux.
Source:  Analyse, par la Cour des comptes européenne, des données fournies par les États membres à la Commission.République
tchèque2Hongrie Roumanie Slovaquie3République
tchèqueHongrie Roumanie Slovaquie31 %78 %
32 %
10 %20 %
3 %20 %32 %67 %NtotPtot
96 %
34 %96 %
2007-2008
2011-2012Voir point  64
Voir point  64
31 Observations
65 
En dépit des progrès réalisés, essentiel -
lement grâce aux ressources provenant 
du Fonds européen de développement 
régional et du Fonds de cohésion35, 
la Cour constate que les quatre États 
membres accusent un retard en ce qui 
concerne les délais intermédiaires et/
ou finals de mise en œuvre de la direc -
tive36. Elle constate également que la 
viabilité financière37 des infrastructures 
nouvelles ou rénovées ne peut être 
garantie, ce qui menace la qualité des 
eaux à long terme.
Les valeurs limites d’émission  
vont au-delà des exigences  
de la directive dans 25 % des cas 
examinés par la Cour
66 
Compte tenu de la qualité d’une masse 
d’eau, il peut s’avérer nécessaire d’im -
poser à une station d’épuration des 
limites plus strictes que celles prévues 
par la directive relative au traitement 
des eaux urbaines résiduaires. Les 
autorisations de déversement accor -
dées à 7 (25 %) des 28 stations d’épu -
ration des eaux urbaines résiduaires 
composant l’échantillon examiné par 
la Cour prévoyaient des limites plus 
strictes que les limites réglementaires 
nationales38: il s’agissait de 3 des 
4 stations examinées en République 
tchèque39 (qui toutes concernaient 
les substances nutritives) et de 4 des 
7 stations examinées en Hongrie (dont 
2 concernaient la quantité totale de 
phosphore).
67 
En revanche, en Hongrie, 3 des 7 sta -
tions examinées disposaient de la 
capacité requise pour éliminer les 
nutriments (Ntot et Ptot) et, partant, 
pour améliorer la qualité des effluents, 
mais les autorisations de déversement 
ne l’exigeaient pas.68 
D’après les données fournies par les 
États membres à la Commission, 20 % 
environ40 des eaux résiduaires traitées 
provenant des agglomérations dont 
l’EH se situe entre 2 000 et 10 000 res -
pectaient en 2012 les limites fixées par 
la directive pour les quantités totales 
d’azote et de phosphore. Même s’il ne 
s’agit pas d’une exigence de la direc -
tive, les effets sur la qualité des eaux 
sont positifs.
69 
Les dispositions légales nationales des 
quatre États membres ne prévoient 
pas de limites d’émission pour les 
micropolluants. L’élimination de ces 
substances nécessiterait une nette 
amélioration des processus de traite -
ment actuels (voir point 36).
70 
Avec la modification de la directive-
cadre sur l’eau en 201341 par le Par -
lement européen et par le Conseil, 
l’initiative a été prise au niveau de 
l’UE de demander notamment à la 
Commission de mettre au point, d’ici 
à septembre 2015, une approche stra -
tégique de la pollution de l’eau par les 
produits pharmaceutiques et de pro -
poser, d’ici à septembre 2017, des me -
sures à prendre au niveau de l’Union 
et/ou des États membres pour mettre 
en œuvre cette approche. La notion de 
liste de vigilance composée de subs -
tances pour lesquelles des données de 
surveillance à l’échelle de l’Union sont 
recueillies a également été introduite 
dans ce cadre. La première liste de 
vigilance, dressée en mars 2015, com -
porte 10 substances (produits pharma -
ceutiques et pesticides).35 Au 31 décembre 2014, la 
contribution de l’UE affectée 
à des infrastructures destinées 
au traitement des eaux 
résiduaires dans le budget des 
programmes opérationnels 
des quatre États membres 
visités s’élevait à 5,07 milliards 
d’euros.
36 Voir les points 24 à 26 du 
rapport spécial n° 2/2015.
37 Voir les points 89 à 105 du 
rapport spécial n° 2/2015.
38 Pour certains paramètres, la 
réglementation nationale des 
quatre États membres impose 
des limites plus strictes que 
celles de la directive relative 
au traitement des eaux 
urbaines résiduaires.
39 En 2011, la loi tchèque a mis en 
place un ensemble de valeurs 
limites d’émission résultant de 
l’application des meilleures 
techniques disponibles. Ce 
sont celles que les autorités 
qui délivrent les autorisations 
et qui souhaitent imposer des 
limites plus strictes que celles 
prévues par la loi devraient 
prendre en considération. 
Dans la pratique, cela signifie 
que ces limites sont les plus 
strictes que les autorités 
peuvent imposer. La plupart 
des valeurs limites d’émission 
qui étaient appliquées aux 
quatre stations d’épuration 
des eaux résiduaires 
examinées et qui étaient plus 
strictes que celles de la 
directive et que la norme 
nationale correspondent à ces 
plafonds.
40 En République tchèque, la 
charge respectant les limites 
fixées pour la quantité totale 
de phosphore est même plus 
élevée: 97 %.
41 Directive 2013/39/UE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 12 août 2013 
modifiant les 
directives 2000/60/CE et 
2008/105/CE en ce qui 
concerne les substances 
prioritaires pour la politique 
dans le domaine de l’eau 
(JO L 226 du 24.8.2013, p. 1).
32 Observations
L ’effet dissuasif du système 
d’inspection est limité
71 
Des limites d’émission correctement 
définies n’auront un impact sur la qua -
lité des eaux que si elles sont respec -
tées. D’où l’importance d’un système 
d’inspection efficace42 qui permette 
de garantir le respect, par les stations 
d’épuration, des limites figurant dans 
l’autorisation de déverser des eaux 
résiduaires.
72 
Deux types de contrôles permettent 
de s’assurer de ce respect:
– ceux effectués par les exploitants 
des stations d’épuration sur la 
base des échantillons d’eau qu’ils 
ont eux-mêmes prélevés (ci-après 
dénommés «autocontrôles»);
– ceux réalisés par les organes pu -
blics en charge des inspections43.
73 
En ce qui concerne les autocontrôles, 
la Cour conclut que sur les 28 stations 
d’épuration des eaux urbaines rési -
duaires composant l’échantillon exa -
miné, toutes sauf une respectaient les 
prescriptions relatives au nombre de 
contrôles établies dans la directive re -
lative au traitement des eaux urbaines 
résiduaires. En outre, en 2012, 25 des 
28 stations respectaient les limites 
indiquées dans leurs autorisations44.74 
La fréquence des contrôles réalisés 
par les organes publics en charge des 
inspections n’est réglementée dans 
aucun des 4 États membres45. Il revient 
donc à l’autorité concernée d’en 
décider, compte tenu des ressources 
dont elle dispose. La fréquence réelle 
varie selon les États membres (voir 
tableau 6 ). Parmi les États membres 
ayant communiqué des données 
à la Cour, c’est en Slovaquie que la 
fréquence des contrôles était la plus 
basse. La Hongrie n’a fourni aucune 
donnée en la matière. En Slovaquie, 
l’organe en charge des inspections 
prélève rarement ses propres échan -
tillons des effluents et s’en remet 
plutôt aux laboratoires accrédités pour 
les autocontrôles effectués par les 
opérateurs.
75 
Les dispositions légales nationales des 
4 États membres prévoient le verse -
ment d’une amende46 en cas de dépas -
sement des limites d’émission constaté 
par les organes publics en charge des 
inspections.
76 
En Hongrie et en Roumanie, une 
amende doit être versée en cas de 
dépassement de la limite pour chaque 
polluant concerné. Le montant par 
kilogramme de pollution dépassant la 
limite varie selon le polluant47. En Rou -
manie, l’organe en charge des inspec -
tions apprécie également la gravité de 
l’infraction et peut, selon le cas, déci -
der d’adresser un avertissement plutôt 
que d’infliger une amende. Les statis -
tiques roumaines sur les résultats des 
inspections menées en 2012 montrent 
que les avertissements étaient 5 fois 
plus nombreux que les amendes.42 Au niveau de l’UE, la recomman -
dation 2001/331/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil prévoyant des critères 
minimaux applicables aux 
inspections environnementales 
dans les États membres (JO L 118 
du 27.4.2001, p. 41) fournit des 
orientations concernant 
l’organisation (élaboration de 
programmes d’inspection) et la 
réalisation des contrôles (visites 
sur le terrain et établissement de 
comptes rendus).
43 Il s’agit des organes suivants: en 
République tchèque: l’inspec -
tion tchèque de l’environne -
ment (CZIP), en Hongrie: la 
direction générale nationale de 
la gestion des catastrophes du 
ministère de l’intérieur (depuis 
avril 2014), en Roumanie: 
l’administration nationale des 
eaux roumaines (ANAR) et en 
Slovaquie: l’inspection slovaque 
de l’environnement (SZIP). 
D’autres organes (tels que les 
autorités délivrant les 
autorisations) peuvent 
également procéder à des 
contrôles au niveau des stations 
d’épuration des eaux rési -
duaires. Ceux-ci n’ont pas été 
pris en considération par la Cour 
dans son évaluation.
44 Voir les points 48 et 50 du 
rapport spécial n° 2/2015.
45 Les conclusions du Conseil du 
11 juin 2012 demandaient une 
amélioration des inspections, et 
un avis du Comité des régions 
soulignait qu’un cadre à l’échelle 
de l’UE pour les inspections 
nationales pouvait contribuer 
à garantir des conditions 
équitables pour les actions en 
justice ainsi que leur cohérence. 
L’utilité de bien définir le rôle de 
la Commission en matière 
d’inspection a également été 
mise en évidence.
46 Les sanctions pénales (telles que 
les peines de prison) ne sont pas 
abordées dans le présent 
rapport.
47 Par exemple, en Hongrie, le 
montant par kilogramme de 
pollution (après conversion du 
montant en forints au taux de 
change du 31 décembre 2014: 
315,54) est de 1,11 euro pour la 
quantité totale d’azote et de 
7,29 euros pour la quantité 
totale de phosphore. En 
Roumanie, le montant par 
kilogramme de pollution (après 
conversion du montant en lei 
roumains au taux de change du 
31 décembre 2014: 4,4828) est 
de 1,71 euro pour les quantités 
totales d’azote et de phosphore.
33 Observations
77 
En République tchèque et en Slo -
vaquie, le montant de l’amende n’est 
pas fonction du polluant ou de la 
quantité de pollution dépassant la 
limite. Il est au contraire déterminé par 
la gravité du non-respect des condi -
tions d’autorisation, telle qu’elle est 
évaluée par l’organe public en charge 
des inspections (et ne peut dépasser 
le plafond48 fixé par les dispositions 
légales nationales).
78 
Aucun des plans de gestion des 
bassins hydrographiques de 2009 ne 
comportait de mesure visant à appré -
cier l’efficacité et l’effet dissuasif du 
système d’inspection.La redevance de pollution  
des eaux décourage en partie  
les émissions de polluants
79 
Le cadre juridique des quatre États 
membres prévoit l’application d’une 
redevance de pollution des eaux dont 
doit s’acquitter quiconque déverse 
des eaux polluées. Celle-ci est cal -
culée en fonction de la quantité et/
ou de la concentration (mg/l) des 
polluants déversés. Cette redevance 
est conforme au principe du pollueur-
payeur49, en vertu duquel le pollueur 
supporte le coût de la réduction de la 
pollution engendrée. Une redevance 
de pollution des eaux peut avoir trois 
fonctions: i) lever des fonds, ii) inci -
ter au respect des limites d’émission 
fixées dans les autorisations délivrées 
aux auteurs de rejets et/ou iii) inciter 
à réduire encore la pollution en allant 
au-delà des limites fixées.48 En République tchèque, le 
montant de l’amende pour 
non-respect des conditions 
d’autorisation peut aller jusqu’à 
180 278 euros (après 
conversion du montant en 
couronnes tchèques au taux de 
change du 31 décembre 2014: 
27,735). En Slovaquie, le 
montant de l’amende pour 
non-respect des conditions 
d’autorisation s’élève au 
minimum à 1 000 euros et peut 
aller jusqu’au triple de la 
redevance annuelle de 
pollution des eaux, soit 1 euro 
par m3 déversé sur une période 
maximale d’un an.
49 Article 191, paragraphe 2, du 
traité sur le fonctionnement de 
l’Union européenne (version 
consolidée).Tableau 6Contrôles réalisés par les organes publics en charge des inspections
État membre Fréquence réelle des contrôles des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires
République tchèqueStations dont la capacité est supérieure à 10 000 EH: une fois par an.
Stations dont la capacité se situe entre 2 000 et 10 000 EH: une fois tous les trois ans.
Autres stations: une fois tous les cinq ans.
HongrieAucune information n’a été reçue.
Se fondant sur la fréquence observée pour un échantillon de sept stations d’épuration, la Cour conclut que les 
stations ne sont pas nécessairement inspectées chaque année.
Roumanie En 2013, toutes les stations dont la capacité est supérieure ou égale à 2 000 EH ont été contrôlées.
SlovaquieStations dont la capacité est supérieure à 10 000 EH: couverture inférieure à 10 % en 2013.
Toutes stations confondues: couverture inférieure à 12 % en 2013.
Source:  Analyse, par la Cour des comptes européenne, de la législation nationale et des données communiquées par les organes en charge des 
inspections.
34 Observations
80 
La redevance due pour le déverse -
ment d’eaux résiduaires dans des eaux 
de surface est limitée à un certain 
nombre de polluants (voir annexe IV ). 
En ce qui concerne la pollution orga -
nique, la DBO5 ne fait l’objet d’aucune 
redevance dans trois des quatre États 
membres. Pour ce qui est de la pollu -
tion par les substances nutritives, en 
République tchèque et en Hongrie, 
la Ntot n’est pas soumise à redevance, 
contrairement à la Ninorg, qui en 
constitue un élément. La redevance, 
exprimée pour chaque polluant en 
euros/tonne, varie nettement entre les 
quatre États membres.
81 
De manière générale, toutes les 
stations d’épuration sont assujetties 
à la redevance de pollution des eaux, 
exception faite des auteurs de rejets 
de moindre importance50 en Slovaquie 
(à savoir ceux déversant moins de 
10 000 m3/an ou de 1 000 m3/mois). En 
tout état de cause,
– en République tchèque51 et en 
Slovaquie, aucune redevance par 
polluant n’est due au-dessous de 
certains seuils52 fixés par la loi;
– en Roumanie, aucune redevance 
par polluant n’est due si l’effluent 
est moins pollué que la masse 
d’eau de surface réceptrice53. Cela 
favorise par exemple les auteurs 
de rejets dans des masses d’eau 
fortement polluées.
82 
Les plans de gestion des bassins 
hydrographiques de 200954 ne com -
portaient pas de mesures destinées 
à évaluer le caractère approprié du 
montant des redevances55.Pollution provenant  
des installations 
industrielles: difficultés 
à fixer des limites d’émission 
et faiblesses dans le contrôle 
du respect de celles-ci
83 
Les États membres disposent de deux 
grands moyens d’influencer les émis -
sions de substances polluantes par les 
installations industrielles: les limites 
dont ils peuvent assortir les autorisa -
tions56 et la redevance de pollution des 
eaux.
84 
Les installations industrielles peuvent 
déverser leurs eaux résiduaires dans 
les cours d’eau soit directement, soit 
indirectement (via un réseau d’assai -
nissement public, en vue de leur traite -
ment par une station d’épuration).
85 
Conformément aux dispositions de 
la directive «Émissions industrielles» 
(voir tableau 1 ), les installations 
industrielles menant des activités bien 
définies57 ne peuvent être exploitées 
que si une autorisation a été délivrée. 
Celle-ci doit comporter des limites 
d’émission pour les substances pol -
luantes ainsi que des exigences en 
matière de surveillance des émissions. 
Ces limites ne doivent pas dépasser les 
niveaux d’émission associés aux «meil -
leures techniques disponibles» adop -
tées par la Commission avec l’aide d’un 
comité d’experts. En novembre 2015, 
sept de ces «conclusions concernant 
les meilleures techniques disponibles» 
avaient été adoptées. Les stations 
d’épuration des eaux urbaines rési -
duaires ne relèvent en principe pas du 
champ d’application de cette directive.50 Dans la pratique, cela signifie 
que quelque 30 % seulement 
des auteurs de rejets en 
Slovaquie sont soumis 
à redevance.
51 En République tchèque, une 
redevance doit également être 
versée pour les eaux résiduaires 
déversées lorsque leur volume 
dépasse 100 000 m3/an, 
indépendamment de leur degré 
de pollution.
52 Ces seuils concernent i) le 
volume de pollution (en kg/an) 
et ii) la concentration du polluant 
dans les eaux déversées (en 
mg/l). Ils sont tels que, en 
République tchèque, les stations 
dont la capacité est supérieure 
à 10 000 EH ont peu de risque de 
payer une redevance pour la Ptot 
et pour la Ninorg. De même, en 
Slovaquie, il est peu probable 
que les stations dont l’EH est 
supérieur ou égal à 2 000 payent 
une redevance pour les solides 
en suspension totaux (SST), et 
celles dont l’EH est supérieur 
à 10 000, une redevance pour les 
Ntot et Ptot.
53 Tout rejet dans les eaux 
souterraines est soumis 
à redevance.
54 Pour la République tchèque, les 
plans de gestion des bassins 
hydrographiques recom -
mandent d’évaluer l’efficacité du 
système de tarification.
55 Selon une étude du service de 
recherche du Parlement 
européen intitulée Water 
legislation: Cost of Non-Europe 
Report  (Législation sur l’eau: 
rapport sur le coût de la 
non-Europe), le recours 
insuffisant aux instruments 
économiques découle d’une 
mauvaise connaissance de leur 
utilisation. Document 
PE 536.369 publié en mai 2015.
56 Selon une étude du service de 
recherche du Parlement 
européen intitulée Water 
legislation: Cost of Non-Europe 
Report  (Législation sur l’eau: 
rapport sur le coût de la 
non-Europe), les contrôles des 
émissions prévus par la 
directive-cadre sur l’eau 
devraient être mis en place afin 
d’améliorer le contrôle des 
produits chimiques industriels 
présents dans l’eau. Document 
PE 536.369 publié en mai 2015.
57 La directive couvre notamment 
le secteur de l’énergie, la 
production et le traitement des 
métaux, ainsi que les industries 
minérale, chimique et de la 
gestion des déchets.
35 Observations
86 
La Cour a examiné si, dans les quatre 
États membres visités:
– il existait une procédure permet -
tant de fixer les limites d’émission;
– il existait un système d’inspection 
permettant de contrôler le respect 
de ces limites;
– la redevance de pollution des eaux 
à laquelle étaient soumises les ins -
tallations industrielles dissuadait 
les émissions de polluants.
Les autorités qui fixent  
les limites d’émission  
sont souvent tributaires  
des informations fournies  
par les auteurs des rejets 
eux-mêmes
87 
Dans les quatre États membres, une 
autorisation de déversement est 
requise pour les rejets directs d’eaux 
résiduaires. Sa durée de validité est 
comprise entre quatre et dix ans selon 
l’État membre. Dans les quatre États 
membres, le cadre juridique prévoit la 
possibilité pour les autorités compé -
tentes de retirer ou de modifier l’auto -
risation à tout moment si la qualité des 
masses d’eau réceptrices l’exige.
88 
Pour les rejets directs, la législation na -
tionale des quatre États membres fixe 
des limites pour un certain nombre 
de substances souvent réparties par 
secteur. Les autorités qui délivrent les 
autorisations peuvent également fixer 
des limites pour des substances non 
visées par les dispositions légales.89 
Néanmoins, du fait de la complexité de 
certaines procédures et de l’évolution 
permanente des technologies, l’auto -
rité de délivrance est tributaire des 
informations fournies par les installa -
tions elles-mêmes, aussi bien en ce qui 
concerne les types de polluants que 
pour ce qui est des limites d’émission 
qu’il est raisonnablement possible 
d’atteindre. Cela laisse une certaine 
marge d’influence aux installations 
industrielles, en particulier celles pour 
lesquelles il n’y a pas eu d’adoption de 
meilleures techniques disponibles.
90 
Si les autorisations des installations in -
dustrielles qui effectuent leurs déver -
sements directement dans les masses 
d’eau sont généralement assorties de 
limites pour les produits chimiques, 
il est rare que de telles limites soient 
imposées aux stations d’épuration des 
eaux urbaines résiduaires, qui, pour -
tant, reçoivent souvent des eaux usées 
provenant d’installations industrielles. 
C’est principalement dans les auto -
risations des 12 stations d’épuration 
roumaines qu’elle a examinées que 
la Cour a relevé un nombre de subs -
tances supérieur à celui prévu par la di -
rective relative au traitement des eaux 
urbaines résiduaires (voir annexe III ).
91 
Dans le cas des rejets indirects d’eaux 
résiduaires, c’est le contrat58 conclu 
entre l’exploitant du réseau d’assainis -
sement ou de la station d’épuration 
et l’installation industrielle qui fixe 
les limites à respecter par celle-ci. En 
ce qui concerne les substances pour 
lesquelles la législation nationale 
ne fixe des limites qu’à titre indicatif 
(République tchèque et Slovaquie) ou 
n’en fixe pas du tout (voir exemples 
à l’annexe V ), les limites d’émission 
convenues dépendent du pouvoir de 
négociation des parties concernées.58 Si une installation industrielle 
relevant de la directive 
«Émissions industrielles» 
déverse des eaux dans un 
système d’assainissement 
public, les limites doivent être 
fixées conformément 
à l’autorisation accordée en 
application de cette directive.
36 Observations
92 
L’examen des autorisations existantes 
ou de la procédure de délivrance des 
autorisations était prévu dans les plans 
hongrois et slovaque de gestion des 
bassins hydrographiques. En Répu -
blique tchèque, une mesure faisait 
simplement référence au recours aux 
meilleures techniques disponibles. 
Dans le cas de la Hongrie, la portée 
de la mesure n’était pas précisée. En 
outre, dans ce pays, il n’existe aucune 
base de données pour les autorisations 
de déversement délivrées aux entre -
prises industrielles non visées par la 
directive «Émissions industrielles», ce 
qui limite tout exercice d’évaluation 
approfondi. En Slovaquie, la Cour 
a relevé des manquements affectant 
l’examen des autorisations de deux 
installations qui faisaient partie de 
l’échantillon.
Insuffisances du système 
d’inspection
93 
La vérification du respect des limites 
d’émission est assurée, d’une part, 
par les autocontrôles réalisés par les 
auteurs de rejets d’eaux résiduaires et, 
d’autre part, par les contrôles effectués 
par les organes publics en charge des 
inspections.
94 
Dans les quatre États membres visi -
tés, les installations industrielles qui 
rejettent directement leurs eaux rési -
duaires dans des eaux de surface sont 
légalement tenues de procéder à des 
autocontrôles de leurs effluents59. 
La fréquence de ces autocontrôles 
est généralement mentionnée dans 
l’autorisation de déverser des eaux 
résiduaires. En Hongrie, en Roumanie 
et en Slovaquie, le nombre minimal de 
contrôles à effectuer chaque année est 
prévu dans la législation nationale.95 
La fréquence des contrôles effectués 
par les organes publics en charge des 
inspections n’est précisée dans aucun 
des quatre États membres, à la seule 
exception des contrôles portant sur les 
installations industrielles qui relèvent 
de la directive «Émissions indus -
trielles». La directive précise la fré -
quence minimale de ces contrôles. Sur 
la base des statistiques fournies par les 
États membres pour la période 2012-
2013, la Cour conclut que:
– la couverture des installations rele -
vant de la directive susmentionnée 
était conforme aux exigences;
– pour les rejets directs par les 
installations qui ne relèvent pas 
du champ d’application de la 
directive «Émissions industrielles», 
la situation en ce qui concerne la 
fréquence réelle des inspections 
publiques est très semblable 
à celle présentée au tableau 6 : 
c’est en Slovaquie qu’elle était la 
plus basse et, pour la Hongrie, 
aucune donnée permettant d’éva -
luer la fréquence des inspections 
n’a été reçue;
– pour les rejets indirects, les 
organes publics en charge des 
inspections ne procèdent qu’à un 
nombre limité de contrôles auprès 
des installations industrielles 
concernées, car c’est à l’exploi -
tant de la station d’épuration qu’il 
incombe au premier chef de garan -
tir le respect des limites d’émission 
contractuelles. La Cour a constaté 
que pour 22 des 26 stations 
d’épuration examinées (85 %), les 
exploitants avaient réalisé des 
contrôles sur place60. Pour 3 des 
4 stations restantes, les exploitants 
se fondaient sur les résultats des 
autocontrôles effectués par les 
auteurs des rejets industriels.59 Pour les autocontrôles en cas 
de rejets indirects, voir le 
point 60 du rapport spécial 
n° 2/2015.
60 Les exploitants des réseaux 
d’assainissement ou des 
stations d’épuration des eaux 
urbaines résiduaires qui 
reçoivent les eaux usées sont 
légalement tenus de réaliser 
des contrôles sur place en 
République tchèque, en 
Roumanie et en Slovaquie.
37 Observations
96 
Une mesure du plan slovaque de 
gestion des bassins hydrographiques 
de 2009 consistait à renforcer le 
système d’inspection. Aucune indica -
tion n’était cependant fournie sur les 
modalités et le calendrier de mise en 
œuvre de cette mesure, et le principal 
problème mentionné était l’insuffi -
sance du financement nécessaire au 
déploiement du système.
97 
Les dispositions légales des quatre 
États membres prévoient le versement 
d’une amende en cas de dépassement 
des limites d’émission:
– en ce qui concerne les rejets 
directs, les amendes sont infligées 
par l’organe public en charge des 
inspections. La procédure est iden -
tique à celle appliquée pour les 
stations d’épuration (voir points 76 
et 77);
– en ce qui concerne les rejets indi -
rects, les amendes sont infligées 
par les exploitants des stations 
d’épuration des eaux résiduaires. 
Si, en Hongrie et en Roumanie, 
l’amende est liée à la quantité de 
substances polluantes61 déversées 
entre deux mesures (au cours 
d’une année), son montant, en Ré -
publique tchèque et en Slovaquie, 
est généralement calculé sur la 
base de la quantité de substances 
polluantes déversées le jour où la 
mesure a été effectuée62. La Cour 
estime, dans le second cas, que le 
montant risque d’être peu élevé et 
que son effet dissuasif sera limité.La redevance de pollution  
des eaux décourage en partie  
les émissions de polluants
98 
Le nombre de polluants faisant l’objet 
d’une redevance est particulièrement 
limité en République tchèque, en Hon -
grie et en Slovaquie (voir annexe IV ). 
La redevance n’incite donc guère 
à respecter les limites fixées dans 
les autorisations de déversement ou 
à aller au-delà.
Mesures et instruments 
mis en œuvre par les États 
membres pour lutter 
contre la pollution diffuse 
d’origine agricole
99 
Un bon moyen de réduire les émissions 
d’origine agricole consiste à régle -
menter les pratiques agricoles (règles 
concernant l’utilisation d’engrais, le 
stockage du fumier, l’utilisation de pes -
ticides, la rotation des cultures, etc.). 
Il existe plusieurs instruments (voir 
point 15) qui permettent d’imposer 
ou d’encourager les bonnes pratiques 
agricoles et de promouvoir la confor -
mité des activités agricoles avec la 
législation environnementale.61 Il s’agit de la quantité rejetée 
en sus de la quantité acceptée 
(volume multiplié par une 
concentration exprimée en 
mg/l, par exemple).
62 En règle générale, les contrats 
précisent une durée type, qui 
va d’ordinaire de cinq à 
trente jours, lorsque la période 
exacte au cours de laquelle les 
valeurs limites ont été 
dépassées ne peut être 
précisée.
38 Observations
100  
Par conséquent, la Cour a examiné si:
– la directive «Nitrates» est utilisée 
de façon optimale pour lutter 
contre la pollution par les nitrates;
– les plans d’action nationaux relatifs 
aux pesticides témoignent d’un 
engagement clair en faveur d’une 
réduction des risques et des effets 
liés à l’utilisation de pesticides;
– la conditionnalité parvient à impo -
ser les bonnes pratiques agricoles 
et à garantir leur respect;
– le potentiel offert par les mesures 
de développement rural pour 
remédier aux problèmes liés à la 
qualité des eaux est correctement 
exploité;
– le principe du pollueur-payeur 
est appliqué en cas de pollution 
diffuse d’origine agricole.
Les États membres  
n’utilisent pas toutes  
les possibilités offertes  
par la directive «Nitrates»
101  
Conformément aux dispositions de la 
directive «Nitrates» (voir tableau 1 ), les 
États membres sont tenus de désigner 
les zones vulnérables aux nitrates et 
de procéder à un réexamen au moins 
tous les quatre ans. L’un des critères 
de désignation est l’état d’eutrophisa -
tion des masses d’eau63. La directive 
«Nitrates» de 1991 a laissé la définition 
des critères de classification pour la 
notion d’eutrophisation à l’apprécia -
tion des États membres. Ce n’est qu’en 
mai 2009 qu’un document d’orienta -
tion sur l’évaluation de l’eutrophisa -
tion dans le contexte des politiques 
européennes dans le domaine de l’eau 
(Guid  ance Document on the Eutrophic -
ation Assessment in the Context of 
Europ  ean Water Policies ) a été approuvé par les directeurs de l’eau des États 
membres (et de la Norvège).
102  
Les États membres ont dû adopter des 
programmes d’action précisant les 
exigences à respecter par les agricul -
teurs dans les zones vulnérables aux 
nitrates. Ces programmes d’action 
doivent être réexaminés et, le cas 
échéant, révisés tous les quatre ans. 
Les États membres ont également dû 
adopter un code des bonnes pratiques 
agricoles que les agriculteurs exploi -
tant des zones non vulnérables aux ni -
trates peuvent appliquer sur une base 
volontaire. Les programmes d’action 
et les codes ne sont pas approuvés de 
manière formelle par la Commission. Si 
celle-ci juge leur qualité insuffisante, 
sa seule voie de recours est d’intenter 
une action en justice (voir point 47).
Pour la plupart, les États 
membres ont progressivement 
renforcé les exigences 
à respecter par les agriculteurs 
dans les zones vulnérables aux 
nitrates, mais des améliorations 
restent possibles
103  
Depuis leur adhésion à l’UE en 2004 
et en 2007, la République tchèque, la 
Hongrie et la Roumanie ont progres -
sivement étendu les zones désignées 
comme étant vulnérables aux nitrates, 
tandis qu’en Slovaquie, celles-ci ont 
été réduites de 5 %. Le tableau 7  
montre le pourcentage de terres agri -
coles actuellement désignées comme 
étant vulnérables aux nitrates dans les 
quatre États membres.63 Autres critères: i) les eaux 
souterraines ont une teneur 
en nitrates supérieure 
à 50 mg/l, ou tel pourrait être 
le cas si des mesures ne sont 
pas prises, et ii) les eaux 
douces de surface, 
notamment celles servant ou 
destinées au captage d’eau 
potable, contiennent ou 
risquent de contenir une 
concentration de nitrates 
supérieure à celle prévue par 
la directive 75/440/CEE du 
Conseil du 16 juin 1975 (soit 25 
ou 50 mg/l) en ce qui concerne 
la qualité des eaux de surface 
destinées au captage d’eau 
potable dans les États 
membres (JO L 194 du 
25.7.1975, p. 26).
39 Observations
104  
La décision de la Roumanie d’appliquer 
le programme d’action à l’ensemble 
du pays est, en principe, positive du 
point de vue de la qualité des eaux, eu 
égard en particulier au fait que ce pays 
présente le nombre le plus faible de 
masses d’eau enrichies en substances 
nutritives (voir annexe II ). Cependant, 
la seule augmentation de l’étendue 
de la zone ne suffit pas à réduire la 
teneur en nitrates de l’eau. Dans la 
zone précédemment désignée comme 
vulnérable (qui ne représentait que 
58 % des terres agricoles), les condi -
tions de stockage du fumier, l’une des 
exigences du programme d’action, ne 
s’étaient guère améliorées (voir égale -
ment point 122).105  
La Cour a constaté que, après chaque 
révision des programmes d’action de 
la République tchèque, de la Hongrie 
et de la Roumanie, les exigences 
étaient devenues soit plus nom -
breuses, soit plus strictes, alors que, 
en Slovaquie, certaines des exigences 
avaient été assouplies. Le renforce -
ment des exigences résulte en partie 
des mesures prises par la Commission 
(voir exemples dans l’ encadré 1 ). Le 
fait qu’un certain nombre d’entre elles 
aient gagné en précision facilite leur 
application et leur respect.Tableau 7Pourcentage de terres agricoles désignées comme étant 
vulnérables aux nitrates au 31 décembre 2014
État membrePourcentage de terres agricoles 
situées dans des zones vulnérables 
aux nitratesÉvolution depuis la première 
désignation
République 
tchèque49 % + 15 %
Hongrie 63 % + 42 %
Roumanie58 % + 625 %
En 2013, le gouvernement roumain a décidé d’appliquer le programme d’action 
à l’ensemble du territoire roumain1.
Slovaquie 57 % – 5 %
1  Conformément aux dispositions de l’article 3, paragraphe 5, de la directive «Nitrates», les États 
membres sont exemptés de l’obligation de désigner des zones vulnérables spécifiques lorsqu’ils 
établissent et appliquent les programmes d’action à l’ensemble de leur territoire national.
Source:  Analyse, par la Cour des comptes européenne, des dispositions légales nationales.
40 Observations Encadré 1Demandes adressées par la Commission à la République tchèque et à la Hongrie: 
exemples de répercussions
Les États membres devaient définir la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage. La 
capacité devrait être telle que la cuve puisse contenir les effluents produits durant une période égale ou supé -
rieure à celle durant laquelle l’épandage est interdit. Elle est donc exprimée en mois. En République tchèque, 
la capacité a été augmentée à la suite d’une action de la Commission. Les agriculteurs visés par l’obligation 
depuis 2012, avec l’augmentation des zones vulnérables aux nitrates, n’étaient pas tenus de respecter immé -
diatement les exigences, mais bénéficiaient au contraire d’une période transitoire (délai de mise en confor -
mité: fin 2015). Il a été mis fin à celle-ci par une action de la Commission ayant pris effet à la mi-2014.
En Hongrie, la Commission a examiné les obligations en matière de stockage et des périodes transitoires 
avec les autorités compétentes. Pour certains agriculteurs, les délais initiaux ont été prolongés jusqu’au 
31 décembre 2014. Ces agriculteurs disposaient ainsi de dix années à compter de l’adhésion de leur pays pour 
se conformer aux exigences. Pour les agriculteurs opérant dans des zones nouvellement désignées comme 
étant vulnérables aux nitrates en 2013, le délai était fixé au 31 décembre 2014 pour le stockage du lisier et au 
22 décembre 2015 pour le stockage du fumier. Cependant, ces délais transitoires fixés par les autorités hon -
groises n’ont pas été contestés par la Commission.
Photo 2 — Cuve destinée au stockage du lisier
Source:  Cour des comptes européenne.

41 Observations
106  
Bien que les exigences aient été 
renforcées, elles sont tout de même 
moins strictes que celles énoncées 
dans une étude de 201165 réalisée pour 
le compte de la Commission et utili -
sée par celle-ci pour évaluer les plans 
d’action. Des exemples sont fournis 
dans l’ encadré 2 .
107  
Les États membres avaient défini ou 
pouvaient définir des exigences au 
titre de la directive «Nitrates» pour 
plusieurs aspects66 pour lesquels ils 
ont également dû établir des normes 
BCAE67. La Cour a constaté que les 
normes BCAE en matière de ges -
tion des terres et de maintien d’une 
couverture minimale des sols étaient 
identiques à celles figurant dans les 
programmes d’action des quatre États 
membres, voire plus strictes. Par ail -
leurs, les normes peuvent encore être 
améliorées (voir point 135).65 Voir le rapport final intitulé 
«Recommandations en vue de 
l’établissement de programmes 
d’action au titre de la directive 
91/676/CEE concernant la 
protection des eaux contre la 
pollution par les nitrates 
provenant de sources agricoles» 
présenté à la Commission en 
décembre 2011 par un 
consortium composé de 
DLO-Alterra Wageningen UR ,  
de DLO-Plant research Intern  -
ational Wageningen UR , de 
NEIKER-Tecnalia (Derio, Espagne), 
de l’ Institute of Technology and 
Life Sciences  (ITP) (Varsovie, 
Pologne) et du Swedish Institute of 
Agricultural and Environmental 
Engineering  (JTI) (Uppsala, 
Suède). Ces recommandations 
par zone climatique n’ont été 
rendues disponibles qu’en 2011, 
soit vingt ans après l’adoption de 
la directive «Nitrates».
66 À savoir: conditions d’épandage 
d’engrais sur les sols situés près 
de cours d’eau, gestion des terres 
(notamment systèmes de 
rotation des cultures) et maintien 
d’une quantité minimale de 
couverture végétale au cours des 
périodes pluvieuses. Les deux 
derniers sont facultatifs.
67 Les bonnes conditions agricoles 
et environnementales 
concernées sont les suivantes: 
érosion des sols (y compris la 
gestion minimale de la terre Encadré 2Hongrie et Roumanie: exemples d’exigences moins strictes  
que les recommandations formulées dans l’étude réalisée  
pour le compte de la Commission
En Hongrie, l’épandage de certains types d’engrais est interdit entre le 31 octobre et le 15 février (soit pen -
dant trois mois et demi), alors que les recommandations suggéraient une période de six mois (du 1er août au 
1er février) pour les terres arables, avec une marge de plus ou moins un mois.
En Roumanie, l’épandage du fumier est généralement interdit à moins d’un mètre d’un cours d’eau sur les par -
celles à pente moyenne inférieure ou égale à 12 % et à trois mètres sur les parcelles à pente moyenne supé -
rieure à 12 %. Il existe d’autres règles spécifiques pour différents types de zones de protection de l’eau.
Les recommandations proposaient des bandes tampons64 de 25 mètres de large au minimum, lesquelles 
devraient être doublées, voire triplées, pour les terrains en pente (supérieure à 8 %). Dans sa correspondance 
avec la Roumanie, la Commission faisait également valoir que les bandes tampons n’étaient pas suffisamment 
larges, mais n’a pas suivi la question.
64 Bande de terrain située le long d’un cours d’eau pour laquelle la pratique de l’agriculture est soumise à des restrictions, notamment en matière 
de fertilisation.
42 Observations
108  
En ce qui concerne les engrais, les 
États membres ont défini des limites 
en ce qui concerne la quantité d’azote 
à appliquer (kg/ha). Toutefois, ils n’ont 
pas saisi l’opportunité qui leur était 
offerte de fixer des limites similaires 
pour le phosphore68.
La Commission a pris  
de nouvelles mesures  
pour remédier aux lacunes  
des programmes d’action 
slovaque et tchèque
109  
En novembre 2012, la Commission 
a engagé une procédure d’infraction 
contre la Slovaquie concernant le 
second programme d’action, approuvé 
en 2011. Une «procédure pilote» avec 
la République tchèque a été engagée 
en janvier 2013 concernant le troisième 
programme d’action, approuvé en 
2012.
110  
En novembre 2015, la Commission 
n’avait toujours pas arrêté de position 
définitive compte tenu des infor -
mations fournies par les deux États 
membres69 concernés et des mesures 
qu’ils avaient prises.Les programmes d’action  
n’ont pour l’instant aucun effet 
sur la consommation d’engrais, 
et l’incidence en matière 
d’eutrophisation est difficile 
à évaluer
111 
L’évolution de la consommation 
d’engrais azotés constitue un bon 
indicateur de l’adéquation des exi -
gences imposées aux agriculteurs. La 
consommation d’engrais minéraux70 
a augmenté dans les quatre États 
membres au cours de la période 2004-
201271, alors que la superficie des terres 
arables a peu changé. Dans le même 
temps, la consommation d’engrais 
organiques (comme le fumier) n’affiche 
pas de tendance claire, ni dans un 
sens, ni dans l’autre.
112  
L’évolution de l’état d’eutrophisation 
des eaux est un autre indicateur utile 
pour l’évaluation de l’efficacité des 
programmes d’action, même si cet état 
résulte de l’incidence de l’ensemble 
des sources de pollution, et pas seule -
ment de l’agriculture.
113  
Les États membres étaient tenus d’éta -
blir des programmes de surveillance 
des eaux afin de mesurer les concen -
trations en nitrates dans les eaux 
douces et d’examiner l’état d’eutro -
phisation de leurs eaux au moins tous 
les quatre ans. Les derniers rapports 
de mise en œuvre, présentés par les 
États membres en 2012, portent sur la 
période 2008-2011. Le prochain rap -
port, relatif à la période 2012-2015, doit 
être présenté en juin 2016. La période 
prévue par la directive «Nitrates» pour 
l’établissement de rapports n’est pas 
harmonisée avec le calendrier d’adop -
tion des plans de gestion des bassins 
hydrographiques72.reflétant les conditions locales 
spécifiques et le maintien d’une 
couverture minimale des sols) 
et bandes tampons le long des 
cours d’eau. La norme en 
matière d’érosion est 
applicable depuis le 1er janvier 
2005 (le 1er janvier 2007 dans le 
cas de la Roumanie) et celle 
concernant les bandes 
tampons est applicable depuis 
le 1er janvier 2012 dans les 
quatre États membres visités.
68 Pour la Roumanie, la Cour 
a constaté, sur la base d’un 
échantillon de plans de 
gestion des engrais 
obligatoires dans certaines 
exploitations, que les 
recommandations figurant 
dans les études agrichimiques 
concernent à la fois la teneur 
en azote et en phosphore des 
engrais.
69 La dernière lettre de la 
République tchèque date de 
novembre 2014, et celle de la 
Slovaquie, de février 2015. La 
République tchèque a déjà 
approuvé les modifications de 
la base juridique existante afin 
de tenir compte des 
commentaires de la 
Commission.
70 Il existe deux grandes 
catégories d’engrais: les 
engrais minéraux (également 
appelés engrais chimiques ou 
inorganiques) et les engrais 
organiques (comme le fumier).
71 Selon les données d’Eurostat 
relatives à l’évolution de la 
consommation d’engrais 
azotés dans l’agriculture, le 
taux d’augmentation est de 
15 % pour la République 
tchèque, de 7 % pour la 
Hongrie, de 7 % pour la 
Roumanie et de 32 % pour la 
Slovaquie.
72 L’analyse de l’état des masses 
d’eau sur lesquelles portent les 
plans devait être actualisée 
en 2013 (le résultat devant 
figurer dans le plan de gestion 
des bassins hydrographiques 
de 2015). La prochaine mise 
à jour est prévue pour 2019 (et 
devra apparaître dans le plan 
de 2021).
43 Observations
114  
Il est difficile de tirer des conclusions 
quant à l’évolution de l’état d’eutro -
phisation des masses d’eau, car les 
ensembles de données pour les pé -
riodes 2004-2007 et 2008-2011 ne sont 
pas comparables73. Les données pro -
venant des rapports de mise en œuvre 
de la directive «Nitrates» présentés en 
2012 n’étaient pas directement com -
parables non plus avec les données 
figurant dans les plans de gestion des 
bassins hydrographiques du fait de 
l’utilisation de critères d’évaluation 
différents (voir point 101).
115  
Sur la base des données communi -
quées pour la période 2008-2011, en 
République tchèque, en Hongrie et 
en Slovaquie, entre 31 % et 65 % des 
eaux de surface étaient eutrophes. 
En Roumanie, moins de 15 % des 
fleuves l’étaient; la situation en ce qui 
concerne les autres eaux (comme les 
lacs et les eaux côtières) était jugée 
moins bonne.
Le mécanisme d’exécution  
de la directive «Nitrates»  
n’est pas suffisamment dissuasif
116  
La directive «Nitrates» ne comporte 
pas de dispositions spécifiques concer -
nant le mécanisme d’exécution.117  
Avec l’introduction de la conditionna -
lité (voir point 134), les États membres 
sont tenus de vérifier l’application de 
certaines normes et, en cas de non-
respect, de réduire le montant des 
aides versées. En vertu de l’exigence 
réglementaire en matière de gestion 
n° 474 (ERMG 4), les États membres 
doivent vérifier que les agriculteurs 
appliquent les programmes d’action 
antinitrates. Les agriculteurs qui ne 
reçoivent aucune aide (paiements 
directs) au titre de la politique agricole 
commune et/ou de certaines mesures 
des programmes de développement 
rural ne sont pas soumis aux contrôles 
de l’application de l’ERMG 4.
118  
Les quatre États membres procèdent 
non seulement à des contrôles de 
l’application de l’ERMG 4, mais aussi 
à des contrôles de la mise en œuvre 
de la directive «Nitrates», ci-après 
dénommés «contrôles nationaux». Il 
n’existait de dispositions légales en 
matière de couverture des contrôles 
nationaux (pourcentage de la popula -
tion totale à contrôler) et de sélection 
de l’échantillon dans aucun des quatre 
États membres visités. Le pourcentage 
réel de la population d’agriculteurs 
soumise à ces contrôles nationaux 
en 201275 était très faible (moins de 
3 %).73 Cela s’explique, par exemple, 
par l’utilisation de méthodes 
d’évaluation différentes ou par 
des écarts importants dans le 
nombre de stations de 
surveillance.
74 Applicable en République 
tchèque, en Hongrie et en 
Slovaquie depuis 2009 et en 
Roumanie depuis 2012. Pour la 
période de programmation 
2014-2020, il s’agit de l’ERMG 1.
75 Pour la Roumanie, les  
données se réfèrent à la 
période 2008-2011.
44 Observations
119  
En République tchèque et en Slo -
vaquie, les contrôles nationaux et ceux 
portant sur l’application de l’ERMG 4 
sont effectués par la même auto -
rité, mais dans les deux autres États 
membres, ils le sont par des autorités 
différentes. En ce qui concerne les 
exigences faisant réellement l’objet de 
contrôles nationaux, la situation varie 
selon les États membres:
– la quasi-totalité des exigences des 
programmes d’action hongrois76 et 
slovaque font l’objet de contrôles 
nationaux;
– en République tchèque, certaines 
exigences du programme d’action 
font l’objet de contrôles nationaux, 
d’autres, de contrôles portant 
sur l’application de l’ERMG 4. 
L’échantillon étant le même dans 
les deux cas, dans la pratique, la 
quasi-  totalité des exigences sont 
soumises à des contrôles, mais il 
existe une différence au niveau 
des pénalités appliquées (voir 
points 120 et 144);
– en Roumanie, un certain nombre 
d’exigences ne figurent pas au 
programme des inspecteurs pour 
les exploitations comptant entre  
8 et 100 unités de bétail77.
120  
La Cour a constaté que, en cas de non-
respect des exigences mis au jour lors 
de contrôles nationaux, des pénalités 
ne sont pas nécessairement appli -
quées, ou que, lorsque des amendes 
sont infligées, leur montant est peu 
élevé, ce qui limite leur effet dissuasif:
– en Roumanie, pour les contrôles 
des exploitations comptant entre  
8 et 100 unités de bétail, on pré -
fère généralement remplacer 
les pénalités par l’imposition de 
mesures correctrices;– en Slovaquie, la loi ne prévoit 
aucune pénalité pour un certain 
nombre de problèmes (non-  
respect des exigences en matière 
de stockage ou non-respect de la 
période durant laquelle l’épandage 
d’engrais est interdit, par exemple);
– en Hongrie, le cadre juridique 
prévoit une pénalité en cas de 
fourniture insuffisante de données 
ou de pollution par les nitrates. 
Cependant, dans un cas comme 
dans l’autre, le montant maximal 
de l’amende est relativement peu 
élevé. En outre, la pénalité en 
cas de pollution par les nitrates 
est difficile à appliquer car il faut 
i) prouver que c’est le non-respect 
des règles en matière d’épandage 
d’engrais qui a causé la pollution 
et ii) évaluer l’étendue de celle-ci;
– en République tchèque, des 
pénalités sont appliquées en cas 
de non-respect des conditions 
d’épandage et de stockage des 
engrais, mais le montant moyen 
de l’amende infligée pour chaque 
infraction entre 2010 et 2013 était 
plutôt faible.
121  
La Cour a constaté que, globalement, 
les informations contenues dans le 
rapport de mise en œuvre de 2012 
communiqué à la Commission et 
relatives aux contrôles effectués et aux 
différents cas de non-respect relevés 
étaient très générales, voire incom -
plètes. Par ailleurs, il s’est avéré que les 
chiffres n’étaient pas toujours fiables. 
Cela entravera considérablement 
l’évaluation de la situation globale par 
la Commission.76 Pour la Hongrie, il s’agit des 
contrôles auxquels sont 
soumis les non-éleveurs.
77 Les exploitations comptant 
plus de 100 unités de bétail 
sont contrôlées par une autre 
autorité. D’après les 
informations figurant dans le 
rapport de mise en œuvre de 
la directive «Nitrates» présenté 
à la Commission en 2012, les 
contrôles portent 
principalement sur la capacité 
de stockage. La Cour ignore si 
les non-éleveurs sont soumis 
à des contrôles, et le rapport 
de mise en œuvre présenté 
à la Commission en 2012 ne 
comporte aucune information 
à ce sujet.
45 Observations
122  
Le non-respect de l’exigence relative 
à la capacité de stockage des effluents 
d’élevage a souvent été constaté lors 
de ces contrôles. Il s’expliquait notam -
ment par l’insuffisance des ressources 
financières nécessaires à la construc -
tion de cuves de stockage appropriées.
Les plans d’action 
antipesticides présentent  
des lacunes
123  
Les États membres devaient adopter 
des plans d’action nationaux assortis 
d’objectifs quantifiés, de valeurs cibles, 
de mesures et de calendriers, visant 
à réduire les risques découlant de l’uti -
lisation de pesticides ainsi que l’impact 
de celle-ci (voir tableau 2 ). Ces plans 
d’action devaient être adoptés et 
communiqués à la Commission avant 
le 26 novembre 2012.
Les plans d’action ne comportent 
pas d’objectifs quantifiés  
et ne prévoient pas de délais 
pour la mise en œuvre  
des mesures
124  
La Cour a constaté que les plans 
d’action nationaux ne prévoyaient pas:
– de calendrier pour la mise en 
œuvre des mesures en Hongrie et 
en Slovaquie;
– le montant des ressources finan -
cières nécessaires à la mise en 
œuvre des mesures proposées 
en Hongrie, en Slovaquie et en 
Roumanie;
– d’objectifs chiffrés globaux, 
comme le taux de réduction des 
pesticides utilisés ou la diminution 
de l’indice de fréquence de traite -
ment (intensité de l’utilisation des 
pesticides).125  
Pour ce qui est des aspects positifs, 
les plans d’action de la République 
tchèque, de la Roumanie et de la 
Slovaquie comportent des mesures 
relatives à l’établissement de zones 
tampons de taille adéquate où l’uti -
lisation de pesticides est interdite. 
Pour la Roumanie, voir également le 
point 135. Le plan de gestion hongrois 
des bassins hydrographiques de 2009 
comporte une mesure sur les bandes 
tampons.
126  
Le rapport de la Commission sur 
l’évaluation des plans d’action, qui 
devait être publié en décembre 2014, 
ne l’était toujours pas à la mi-2015. La 
Commission n’a lancé aucune procé -
dure d’infraction pour insuffisance 
quant au contenu des mesures figu -
rant dans les plans d’action.
La lutte intégrée contre  
les ennemis des cultures  
ne sera mise en œuvre  
que progressivement
127  
Conformément aux dispositions de 
la directive «Pesticides», les États 
membres doivent s’assurer de l’appli -
cation des principes généraux en 
matière de lutte intégrée contre les 
ennemis des cultures à partir du 
1er janvier 201478. Le principal objectif 
est de faire en sorte que l’utilisation de 
produits phytopharmaceutiques79 soit 
réduite au strict minimum.78 On entend par «lutte intégrée 
contre les ennemis des 
cultures» la prise en 
considération attentive de 
toutes les méthodes 
disponibles de protection des 
plantes et, par conséquent, 
l’intégration des mesures 
appropriées. Ces mesures 
doivent décourager le 
développement des 
populations d’organismes 
nuisibles et maintiennent le 
recours aux produits 
phytopharmaceutiques et 
à d’autres types d’intervention 
à des niveaux justifiés des 
points de vue économique et 
environnemental, et réduisent 
ou limitent autant que 
possible les risques pour la 
santé humaine et 
l’environnement. La lutte 
intégrée contre les ennemis 
des cultures privilégie la 
croissance de cultures saines 
en veillant à perturber le 
moins possible les agro-
écosystèmes et encourage les 
mécanismes naturels de lutte 
contre les ennemis des 
cultures.
79 Le terme «pesticides» (qui 
englobe notamment les 
herbicides, les fongicides et les 
insecticides) et l’expression 
«produits phyto -
pharmaceutiques» sont 
souvent utilisés indiffé -
remment. Le premier est 
cependant plus général et 
couvre également les 
utilisations non destinées aux 
plantes ou aux cultures, 
comme les biocides.
46 Observations
128  
Les principes en matière de lutte inté -
grée contre les ennemis des cultures 
ne peuvent être correctement appli -
qués en l’absence de lignes directrices. 
Lors de l’établissement du présent 
rapport, des lignes directrices spéci -
fiques des différentes cultures étaient 
en cours d’élaboration par les États 
membres. Le respect des principes 
généraux en matière de lutte intégrée 
contre les ennemis des cultures doit 
faire partie des exigences de base 
des programmes de développement 
rural pour la période 2014-2020, ce 
qui implique que seuls les coûts liés 
aux engagements allant au-delà de 
cette exigence de base pourront être 
financés.
129  
Le succès de la mise en œuvre de la 
lutte intégrée contre les ennemis des 
cultures dépendra de la pertinence des 
lignes directrices et d’autres éléments 
tels que les ressources financières dis -
ponibles pour les services de conseil 
agricole, la qualité des actions de 
formation destinées aux utilisateurs 
de produits phytopharmaceutiques et 
la mesure dans laquelle le respect des 
exigences est facile à contrôler.
Le mécanisme d’exécution  
de la directive «Pesticides»  
doit être renforcé
130  
La directive faisait obligation aux États 
membres de déterminer les pénalités 
applicables aux violations des dispo -
sitions nationales adoptées en vertu 
de celle-ci. La Cour a constaté que 
les pénalités définies par les disposi -
tions légales nationales ne couvraient 
pas tous les types d’infractions. Par 
exemple, en Hongrie, en Roumanie et 
en Slovaquie, les dispositions légales 
nationales en vigueur à la mi-2015 ne 
prévoyaient pas encore les pénalités 
à appliquer en cas de non-respect de 
la lutte intégrée contre les ennemis des cultures. En outre, aucune amende 
n’était prévue en cas d’utilisation de 
produits phytopharmaceutiques non 
conforme au mode d’emploi figurant 
sur l’étiquette.
131  
Il n’existe aucune exigence spécifique 
de l’UE en ce qui concerne l’étendue 
des contrôles80. Aucun des quatre États 
membres ne prévoyait de pourcentage 
minimal de la population à contrôler. 
Cependant, un petit nombre d’aspects 
liés à l’utilisation de produits phyto -
pharmaceutiques relèvent de la 
conditionnalité:
– les contrôles de l’application de 
l’ERMG 981 visent principalement 
à s’assurer que seuls des produits 
autorisés sont utilisés, et ce dans le 
respect du mode d’emploi figurant 
sur l’étiquette. L’ERMG 9 fait l’objet 
de contrôles depuis 2011 dans trois 
des États membres et depuis 2014 
en Roumanie;
– l’utilisation durable des pesticides, 
en particulier dans le respect des 
principes de lutte intégrée contre 
les ennemis des cultures, devait 
initialement être inscrite dans la 
conditionnalité dès 2014. Cepen -
dant, du fait du règlement (UE) 
n° 1306/2013 du Parlement euro -
péen et du Conseil82, le calendrier 
de cette inclusion n’est plus certain 
aujourd’hui, car il dépend des 
progrès accomplis par les États 
membres dans la mise en œuvre 
de la directive «Pesticides».80 À l’exception des inspections 
effectuées en application des 
dispositions de l’article 8 de la 
directive 2009/128/CE, en 
vertu desquelles tout le 
matériel d’application des 
pesticides devra avoir été 
inspecté pour le 26 novembre 
2016.
81 Pour la période de 
programmation 2014-2020, il 
s’agit de l’ERMG 10.
82 Règlement (UE) n° 1306/2013 
du Parlement européen et du 
Conseil du 17 décembre 2013 
relatif au financement, à la 
gestion et au suivi de la 
politique agricole commune 
et abrogeant les règlements 
(CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, 
(CE) n° 2799/98, (CE) 
n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 
et (CE) n° 485/2008 du Conseil 
(JO L 347 du 20.12.2013, 
p. 549).
47 Observations
132  
Eu égard au nombre limité d’aspects 
couverts par la conditionnalité, tous 
les autres aspects (comme l’inter -
diction de la pulvérisation aérienne, 
le caractère approprié du matériel 
d’application des pesticides et la 
lutte intégrée contre les ennemis des 
cultures) doivent relever des contrôles 
nationaux. Les plans d’action de tous 
les États membres, à l’exception de la 
Slovaquie, soulignaient également la 
nécessité de renforcer les contrôles 
dans le domaine des produits 
phytopharmaceutiques.
Le mécanisme  
de conditionnalité  
a une incidence,  
mais n’est pas  
pleinement exploité
133  
La conditionnalité, qui lie les paie -
ments directs au titre de la politique 
agricole commune au respect d’un 
certain nombre d’exigences, a été 
instituée en 2005 (voir point 15). La 
mesure dans laquelle ce mécanisme 
permettra d’atteindre les objectifs 
environnementaux, en l’occurrence 
l’amélioration de la qualité des eaux, 
dépend principalement de la rigueur 
des exigences des États membres et de 
l’efficacité du mécanisme d’exécution 
en place.134  
Les États membres sont responsables 
de la mise en œuvre de la condition -
nalité. En ce qui concerne les ERMG83, 
ils sont notamment tenus d’intégrer 
les éléments correspondants de la 
législation spécifique dans le champ 
de la conditionnalité. Pour ce qui 
est des BCAE, ils doivent adopter 
les normes correspondantes dans la 
législation nationale ou régionale et 
définir les obligations pratiques que 
les agriculteurs sont censés respecter. 
Les États membres devaient égale -
ment définir des exigences minimales 
en matière d’utilisation d’engrais84 
et de produits phytopharmaceu -
tiques85 applicables pour certaines 
mesures relevant des programmes de 
développement rural (telle la mesure 
agroenvironnementale).
Les exigences auxquelles doivent 
se conformer les agriculteurs 
pourraient être renforcées afin 
d’améliorer la qualité des eaux
135  
Deux normes BCAE revêtent une 
importance particulière pour l’amé -
lioration de la qualité des eaux: i) celle 
relative à l’établissement de bandes 
tampons le long des cours d’eau et 
ii) celle relative à l’érosion des sols. 
Cependant, aucun des quatre États 
membres n’a établi de bandes tam -
pons dont la taille est conforme aux 
recommandations formulées dans 
une étude menée pour le compte 
de la Commission (voir point 106 et 
encadré 2 ). Allant au-delà des exi -
gences de la directive «Nitrates», la 
Roumanie a également interdit l’uti -
lisation de pesticides sur ces bandes 
tampons. Les exigences découlant 
de l’application de la norme relative 
à l’érosion des sols imposées par 
les États membres auraient pu être 
plus strictes, comme le montrent les 
exemples donnés dans l’ encadré 3 .83 L’audit a porté sur les ERMG 
suivantes en rapport avec la 
qualité de l’eau: l’ERMG 3 
(épandage des boues 
d’épuration sur les superficies 
agricoles), l’ERMG 4 (mise en 
œuvre de la directive 
«Nitrates») et l’ERMG 9 (mise 
sur le marché de produits 
phytopharmaceutiques).
84 Les exigences minimales 
relatives aux engrais doivent 
inclure, entre autres, les codes 
de bonnes pratiques agricoles 
introduits par la directive 
«Nitrates» (voir point 102) pour 
les exploitations situées en 
dehors des zones vulnérables 
aux nitrates et les exigences 
concernant la pollution par le 
phosphore.
85 Les exigences minimales 
relatives aux produits 
phytopharmaceutiques 
doivent inclure, entre autres, 
l’obligation de détenir une 
autorisation d’utiliser les 
produits et l’obligation de 
suivre une formation, 
l’obligation d’assurer un 
stockage sûr, le contrôle des 
équipements destinés 
à l’épandage et des règles 
relatives à l’utilisation de 
pesticides à proximité 
d’étendues d’eau et d’autres 
sites sensibles, telles 
qu’établies par la législation 
nationale.
48 Observations
136  
Pour ce qui est des exigences mini -
males relatives aux paiements effec -
tués dans le cadre du développement 
rural pour la période de programma -
tion 2007-2013 (voir point 134):
– aucun des quatre États membres 
n’a défini d’exigences pour la pol -
lution par le phosphore causée par 
les engrais, alors que la réglemen -
tation de l’UE en la matière leur 
imposait de le faire;
– en ce qui concerne les engrais, la 
Hongrie n’a pas défini de véritables 
exigences minimales à respecter 
par les agriculteurs en dehors des 
zones vulnérables, et celles défi -
nies à l’intention des agriculteurs 
dans les zones vulnérables étaient 
incomplètes;
– en ce qui concerne les règles rela -
tives à l’utilisation de pesticides 
à proximité d’étendues d’eau, les 
quatre États membres ont princi -
palement réglementé les zones de 
protection spéciales comme celles 
utilisées pour le captage d’eau des -
tinée à la consommation humaine. 
Voir également le point 135 pour 
les bandes tampons.137  
Dans le cadre de l’approbation des 
programmes de développement 
rural pour la période de programma -
tion 2014-2020, la Commission a évalué 
les conditions ex ante suivantes: i) défi -
nition de normes BCAE et ii) respect 
des exigences minimales en matière 
d’engrais et de produits phytophar -
maceutiques applicables à certaines 
mesures relevant des programmes de 
développement rural. La Commission 
ne s’est pas posé la question de savoir 
si les exigences allaient permettre d’at -
teindre les objectifs de la politique de 
l’UE dans le domaine de l’eau malgré 
les insuffisances exposées ci-dessus 
(voir points 135 et 136)87.
Le mécanisme d’exécution  
de la conditionnalité n’est pas 
suffisamment dissuasif
138  
Les agriculteurs qui ne reçoivent 
aucune aide au titre de la PAC et/ou 
des programmes de développement 
rural ne sont pas soumis aux contrôles 
de conditionnalité. De fait, les exploi -
tations de moins d’un hectare ne 
sont pas admissibles au bénéfice de 
paiements directs au titre de la PAC. 
À l’exception de la Roumanie88, les 
exploitations de moins d’un hectare 
représentent une part négligeable des 
terres agricoles.87 Une observation similaire a été 
formulée par la Cour au 
point 46 de son rapport 
spécial n° 4/2014.
88 Selon des données publiées 
par l’institut de statistique de 
Roumanie, 54 % des 
exploitations agricoles ont 
moins d’un hectare et 
représentent près de 10 % des 
terres agricoles.Encadré 3Exemples d’exigences liées à l’érosion qui pourraient être renforcées  
dans les quatre États membres
Le type de culture86 est l’un des facteurs qui déterminent l’ampleur de l’érosion. En Roumanie et en Slovaquie, 
aucune culture n’est interdite sur les sols vulnérables à l’érosion.
En République tchèque et en Hongrie, certaines cultures sont interdites sur des parcelles spécifiques. Toute -
fois, la superficie des parcelles concernées par ces règles est inférieure à celle des terres exposées à l’érosion.
86 Par exemple, les cultures en lignes telles que le maïs, le tournesol et la betterave à sucre favorisent l’érosion des sols.
49 Observations
139  
En ce qui concerne la taille de l’échan -
tillon, la Cour conclut que l’obligation 
imposée par l’UE89 de couvrir 1 % des 
agriculteurs qui doivent appliquer 
les normes en matière de condition -
nalité a été légèrement dépassée par 
les quatre États membres entre 2011 
et 2013. Avec un taux de 1 %, la pro -
babilité qu’un agriculteur soit soumis 
à un contrôle est de une fois tous les 
cent ans.
140  
De même, les quatre États membres 
visités respectaient les exigences de 
l’UE en matière de répartition entre les 
échantillons sélectionnés en fonction 
des risques90 et ceux sélectionnés sur 
une base aléatoire. L’analyse de risques 
perd cependant une partie de son sens 
étant donné que l’échantillon effecti -
vement contrôlé n’est pas nécessaire -
ment composé uniquement des agri -
culteurs considérés comme étant les 
plus à risque. Cela s’explique par le fait 
que la sélection finale tient également 
compte des ressources humaines dont 
dispose l’autorité nationale/régionale 
qui réalise les contrôles.
141  
Pour ce qui est du contenu des 
contrôles, la Cour a constaté:
– en ce qui concerne l’ERMG 4, rela -
tive à la mise en œuvre de la direc -
tive «Nitrates», que les contrôles 
effectués en Hongrie, en Roumanie 
et en Slovaquie portent sur la 
majorité des exigences définies 
dans les programmes d’action anti -
nitrates. En République tchèque, 
certaines des exigences du pro -
gramme d’action antinitrates 
sont couvertes par les contrôles 
de la conditionnalité, tandis que 
d’autres le sont par les contrôles 
nationaux (voir point 119);– en ce qui concerne les exigences 
minimales applicables à cer -
taines mesures relevant des 
programmes de développement 
rural, les contrôles réalisés en 
Hongrie étaient insuffisants (voir 
point 136). En République tchèque 
et en Roumanie, les exigences en 
matière de capacité de stockage 
du fumier n’étaient pas soumises 
à des contrôles. En Roumanie, tous 
les aspects des exigences mini -
males en matière d’utilisation de 
produits phytopharmaceutiques 
n’avaient pas été définis, de sorte 
que les contrôles consistaient 
uniquement à vérifier que seuls les 
produits autorisés étaient utilisés.
142  
Le système des contrôles de la condi -
tionnalité comporte une limitation 
intrinsèque en ceci que certaines 
exigences sont, de par leur nature, 
très difficiles à contrôler. Par exemple, 
certaines d’entre elles ne peuvent être 
contrôlées qu’au cours d’une période 
donnée de l’année ou en l’absence de 
certaines conditions météorologiques 
(par exemple vent fort, gelées), qui ne 
coïncident pas nécessairement avec le 
calendrier des visites de contrôle sur 
place. Dans les quatre États membres 
visités, les contrôles étaient fortement 
concentrés durant le second semestre. 
Une toute petite partie des contrôles 
seulement (voire aucun en Hongrie et 
en Roumanie) ont eu lieu durant les 
mois d’hiver ou pendant la principale 
période de végétation. Outre le fait 
que cela soit contraire à certaines dis -
positions réglementaires, cela signifie 
qu’un certain nombre d’exigences rela -
tives à l’eau ne peuvent être vérifiées 
visuellement dans les champs.89 Règlement (CE) n° 1122/2009 
de la Commission du 
30 novembre 2009 fixant les 
modalités d’application du 
règlement (CE) n° 73/2009 du 
Conseil en ce qui concerne la 
conditionnalité, la modulation 
et le système intégré de 
gestion et de contrôle dans le 
cadre des régimes de soutien 
direct en faveur des 
agriculteurs prévus par ce 
règlement ainsi que les 
modalités d’application du 
règlement (CE) n° 1234/2007 
du Conseil en ce qui concerne 
la conditionnalité dans le 
cadre du régime d’aide prévu 
pour le secteur vitivinicole 
(JO L 316 du 2.12.2009, p. 65).
90 Dans les quatre États 
membres, les facteurs de 
risque utilisés aux fins de la 
sélection de l’échantillon ont 
changé au fil des ans, ce qui 
traduit une certaine difficulté 
à mettre en place des facteurs 
appropriés.
50 Observations
143  
L’efficacité des contrôles est égale -
ment affectée par le fait qu’un nombre 
important d’éléments de preuve sont 
des déclarations faites par les agricul -
teurs eux-mêmes, en particulier sous 
la forme de registres de fertilisation 
(qui comportent des informations 
sur la période de fertilisation et sur 
les quantités épandues). Plus la mise 
à jour du registre est fréquente, plus 
les informations sont précises. Le 
registre doit être tenu en permanence 
(Hongrie, Roumanie et Slovaquie) ou 
être mis à jour à la fin de chaque mois 
(République tchèque).
144  
Enfin, pour un grand nombre d’exi -
gences, les coûts liés à la mise en 
conformité par l’agriculteur (par 
exemple en ce qui concerne le manque 
à produire et de revenu) sont plus 
élevés que le montant de l’amende 
susceptible d’être infligée, qui corres -
pond au taux maximal de la réduction 
(5 %91) du montant de l’aide reçue par 
l’agriculteur. Ces réductions n’ont donc 
pas réellement d’effet dissuasif92.
Le potentiel que  
présentent les mesures  
de développement rural  
pour résoudre les problèmes  
liés à la qualité des eaux  
n’est pas pleinement exploité
145  
Les mesures qui viennent compléter 
la législation existante (comme la 
directive «Nitrates») énoncées dans les 
plans de gestion des bassins hydrogra -
phiques étaient, pour la plupart, liées 
aux programmes de développement 
rural93.146  
Ces programmes comportent des 
séries de mesures que les populations 
cibles (tels les agriculteurs) peuvent 
s’engager à respecter sur une base vo -
lontaire. Les bénéficiaires des mesures 
de développement rural s’engagent 
à respecter des conditions spécifiques 
définies par leur État membre.
Moins de 30 % des terres 
agricoles sont couvertes 
par des programmes 
agroenvironnementaux 
susceptibles d’améliorer  
la qualité des eaux
147  
La Cour a constaté que l’influence 
de la pollution d’origine agricole sur 
l’eau était décrite dans des termes très 
généraux dans les programmes de 
développement rural pour la période 
2007-2013 des quatre États membres, 
termes qui n’étaient pas toujours cohé -
rents94 avec les informations contenues 
dans les plans de gestion des bassins 
hydrographiques95.
148  
Le règlement (CE) n° 1974/2006 de la 
Commission96 énumère les mesures 
susceptibles de faire partie d’un pro -
gramme de développement rural. Les 
principales mesures appliquées dans 
les quatre États membres et ayant un 
impact positif direct sur la qualité des 
eaux sont les suivantes:
– la mesure 121 «modernisation des 
exploitations agricoles»: les quatre 
États membres97 l’ont utilisée pour 
financer les cuves destinées au 
stockage du fumier. Les rapports 
annuels qui décrivent l’avance -
ment de la mise en œuvre des 
mesures ne contiennent aucune 
information quant au nombre de 
cuves de stockage et au coût des 
investissements ayant fait l’objet 
d’un cofinancement;91 Le règlement de la 
Commission dispose que la 
réduction s’élève de manière 
générale à 3 % du montant 
perçu. Les États membres 
peuvent décider de n’imposer 
aucune réduction ou de 
ramener son pourcentage 
à 1 % ou encore de 
l’augmenter à un maximum de 
5 %. Les taux plus élevés 
s’appliquent en cas de 
non-respect répété et de 
non-respect jugé intentionnel 
par les États membres.
92 Voir le point 69 du rapport 
spécial n° 8/2008.
93 Il existe un programme de 
développement rural pour 
chacun des quatre États 
membres visités.
94 Une observation similaire a été 
formulée par la Cour au 
point 52 de son rapport 
spécial n° 4/2014.
95 Si les évaluations 
environnementales destinées 
aux programmes de 
développement rural ont été 
élaborées en 2006, les 
analyses environnementales 
réalisées dans le cadre des 
plans de gestion des bassins 
hydrographiques devaient 
être achevées pour le 
22 décembre 2004 au plus 
tard (article 5 de la directive-
cadre sur l’eau).
96 Règlement (CE) n° 1974/2006 
de la Commission du 
15 décembre 2006 portant 
modalités d’application du 
règlement (CE) no 1698/2005 
du Conseil concernant le 
soutien au développement 
rural par le Fonds européen 
agricole pour le dévelop -
pement rural (Feader) 
(JO L 368 du 23.12.2006, p. 15).
97 En Roumanie, les cuves 
destinées au stockage sont 
généralement mises 
à disposition par les autorités 
locales. Ces autorités n’étaient 
pas admissibles au bénéfice 
d’une aide au titre du 
programme de 
développement rural.
51 Observations
– la mesure 214 «paiements agro -
environnementaux» (voir point 13): 
son importance dans les res -
sources financières allouées au 
cours de la période de program -
mation 2007-201398 varie d’un État 
membre à l’autre (voir tableau 8) ;
– la mesure 221 «premier boise -
ment99 de terres agricoles»: cette 
mesure n’était pas prioritaire dans 
les quatre États membres étant 
donné que seuls des moyens finan -
ciers limités lui avaient été alloués.149  
La République tchèque et la Hongrie 
ont également indiqué100 que les 
mesures 211 «paiements destinés aux 
agriculteurs situés dans des zones 
de montagne qui visent à compen -
ser les handicaps naturels» et/ou 212 
«paiements destinés aux agriculteurs 
situés dans des zones qui présentent 
des handicaps autres que les zones de 
montagne» contribuaient à la qua -
lité des eaux. Les deux autres États 
membres, qui allouaient pourtant des 
fonds à ces mesures, n’ont mentionné 
aucune zone. La Cour considère que 
ces mesures n’ont qu’un impact indi -
rect, car elles visent principalement 
à garantir l’utilisation continue des 
terres agricoles. L’entretien n’amé -
liore pas la situation du point de vue 
de l’environnement, mais la non-  
préservation la ferait empirer101. En 
République tchèque, les agriculteurs 
ne reçoivent des subventions que pour 
l’entretien des prairies. Celles-ci sont 
plus favorables102 à la qualité des eaux 
que les terres cultivées. Néanmoins, 
dans tous les cas, les paiements sont 
destinés à l’entretien/la préservation 
des paysages existants.98 Les quatre États membres ont 
alloué une somme moins 
importante à la mesure 
équivalente pour la période 
de programmation 2014-2020. 
Cela vaut en particulier pour la 
Slovaquie (63 % de moins) et 
pour la Hongrie (43 % de 
moins).
99 D’après un article de 
A. Bastrup-Birk et 
P. Gundersen relatif 
à l’amélioration de la qualité 
des eaux découlant du 
boisement d’un captage 
agricole au Danemark et 
illustrée par le modèle INCA, 
publié dans Hydrology and 
Earth System Sciences , 
volume 8, numéro 4, 
pages 764-777, un 
changement d’affectation des 
terres de l’agriculture intensive 
à la forêt réduit 
considérablement la lixiviation 
des nitrates vers les eaux 
souterraines et les eaux de 
surface, principalement du fait 
de la cessation de l’apport 
d’engrais et d’azote produit 
sous forme d’effluents 
d’élevage.
100 Rapport présenté à la 
Commission relatif 
à l’indicateur prédéfini 
«R6 – zone faisant l’objet d’une 
bonne gestion qui contribue 
à la qualité des eaux»: 
République tchèque: 
844 717 ha (soit 20 % de la 
superficie totale des terres 
agricoles) et Hongrie: 
59 959 ha (soit 1 % de la 
superficie totale des terres 
agricoles).
101 La Slovaquie a également 
déclaré 348 860 ha au titre de 
la mesure 226 «reconstitution 
du potentiel forestier et 
adoption de mesures de 
prévention». L’objectif 
principal étant de reconstituer 
les forêts endommagées par 
des catastrophes naturelles et 
des incendies, l’impact sur la 
qualité des eaux n’est pas 
direct puisque la superficie 
forestière n’augmente pas.
102 Les prairies peuvent limiter 
l’érosion des sols. En outre, la 
qualité du sol est généra -
lement supérieure à celle des 
terres cultivées, ce qui permet 
à l’eau de pluie de mieux 
s’infiltrer (et/ou en plus grande 
quantité), réduisant ainsi le 
ruissellement (dont celui des 
substances nutritives 
présentes dans le sol ou à la 
surface de celui-ci).Tableau 8Ressources financières allouées à la mesure 214 
«paiements agroenvironnementaux» au 31 décembre 2014 
(en millions d’euros)
État membreBudget (et pourcentage du total des 
fonds publics disponibles au titre 
du programme de développement 
rural)Exécution du budget (et pourcentage 
du budget alloué à la mesure)
République 
tchèque1 101,2 (30 %) 1 085,7 (99 %)
Hongrie 1 137 ,3 (22 %) 1 169,6 (103  %)
Roumanie 1 270,6 (14 %) 1 340,9 (106  %)
Slovaquie 390,2 (15 %) 35 7, 3 (92 %)
Source:  Rapports de mise en œuvre 2014 des programmes de développement rural.
52 Observations
150  
Les États membres ont inclus un 
large éventail de programmes dans la 
mesure 214 «paiements agroenviron -
nementaux». Les programmes sont 
assortis d’obligations: limitation ou 
interdiction de l’utilisation d’engrais 
ou de produits phytopharmaceutiques 
et/ou règles relatives à la rotation 
des cultures103, etc. Les obligations 
que l’agriculteur s’engage à respecter 
doivent aller au-delà de la législation 
applicable, y compris les ERMG et les 
BCAE (à titre d’exemple, les exigences 
en matière d’utilisation des engrais 
doivent être plus strictes que celles 
figurant dans les programmes d’action 
relevant de la directive «Nitrates»).151  
Les programmes que les agriculteurs 
peuvent s’engager à respecter sur 
une base volontaire n’ont pas tous le 
même succès auprès de ces derniers. 
Le tableau 9  montre, pour chaque 
État membre, les programmes les plus 
populaires et pour lesquels la super -
ficie totale (en ha) ayant bénéficié 
d’une subvention durant la période de 
programmation 2007-2013 représen -
tait au total, fin 2014, plus de 10 % des 
terres agricoles de l’État membre. Le 
tableau indique également les obli -
gations à respecter par l’agriculteur 
en ce qui concerne la limitation ou 
l’interdiction d’utiliser des engrais ou 
des produits phytopharmaceutiques 
et/ou les règles relatives à la rotation 
des cultures.103 La rotation des cultures 
permet de limiter ou de 
prévenir l’érosion des sols.Tableau 9Proportion de terres agricoles ayant bénéficié d’une subvention et obligations 
à respecter pour les programmes agroenvironnementaux ayant remporté  
le plus de succès au 31 décembre 2014
État membreProgramme (et surface subventionnée  
en ha1, en % de la superficie agricole totale)Obligations à  respecter  
(liste non exhaustive)
République 
tchèqueEntretien des prairies (16,5  %)Pour les deux principaux sous-programmes: limitation de l’apport d’azote pour l’un 
et élimination des engrais minéraux pour l’autre.
Agriculture biologique (10,7  %)Utilisation d’engrais et de produits phytopharmaceutiques autorisés uniquement.
Depuis 2009, application du règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil2.
HongrieProgramme intégré de production 
de cultures arables(11 %)Un plan de gestion des substances nutritives3 est requis.
Les règles relatives à la rotation des cultures sont applicables.
Utilisation de certains produits phytopharmaceutiques respectueux de l’environne -
ment uniquement.
RoumaniePrairies et agriculture traditionnelle 
à haute valeur naturelle(22,2  %)Interdiction d’utiliser des pesticides.
Interdiction d’utiliser des engrais minéraux et limitation de l’apport d’azote pour 
les engrais organiques.
SlovaquieAgriculture respectueuse de l’envi -
ronnement – programme de base(18,4  %)Utilisation de certains produits phytopharmaceutiques uniquement. Selon le sous-
programme, interdiction d’utiliser des engrais minéraux ou limitation de l’apport 
d’azote.
1  La superficie prise en considération correspond à la superficie totale soumise aux engagements agroenvironnementaux. La même super -
ficie peut être comptée autant de fois que le nombre d’obligations auxquelles elle est soumise. Aucune donnée n’est disponible pour les 
programmes qui excluent la double comptabilisation.
2  Règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007 relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques et abro -
geant le règlement (CEE) n° 2092/91 (JO L 189 du 20.7.2007, p. 1), qui est entré en vigueur le 1er janvier 2009.
3  Le plan de gestion des substances nutritives vise principalement à définir la quantité d’engrais nécessaire à certains moments précis, 
compte tenu de la nature du sol, des besoins des cultures, du climat, etc., afin d’utiliser les engrais de manière optimale et, ainsi, d’éviter la 
surfertilisation.
Source:  Rapports de mise en œuvre 2014 des programmes de développement rural.
53 Observations
152  
Sur la base des informations dont elle 
dispose, la Cour estime que, dans les 
quatre États membres, entre 15 et 30 % 
des terres agricoles ont fait l’objet de 
différents engagements agroenvi -
ronnementaux favorables à la qualité 
des eaux durant la période de pro -
grammation 2007-2013. Toutefois, en 
République tchèque, en Hongrie et en 
Roumanie, certains des programmes 
les plus importants incluent des prai -
ries (voir tableau 9 ). Ces programmes 
concernent principalement les prai -
ries existantes et, bien que l’entretien 
n’améliore pas la situation du point de 
vue de l’environnement, l’absence de 
maintien en l’état la ferait empirer.
153  
Conformément aux dispositions 
de l’article 39 du règlement (CE) 
n° 1698/2005 du Conseil104, les agricul -
teurs doivent respecter leurs engage -
ments agroenvironnementaux pour 
une durée de cinq à sept ans. À l’issue 
de cette période, les agriculteurs 
peuvent poursuivre ou non de tels 
engagements en fonction d’un certain 
nombre de facteurs, tels que la dis -
ponibilité d’un soutien financier sous 
forme de subventions et les estima -
tions de rentabilité.
154  
L’analyse faite par la Cour des diffé -
rentes obligations à respecter révèle 
les insuffisances suivantes:
– malgré l’importance des bandes 
tampons pour la protection de 
l’eau, aucun des programmes 
agroenvironnementaux n’imposait 
une taille supérieure à celle à la -
quelle sont soumis les agriculteurs 
en vertu des BCAE (voir point 135 
et encadré 2 );– les limites imposées dans l’utilisa -
tion d’engrais (quantité d’azote par 
hectare) par les principaux pro -
grammes roumains et slovaques 
(voir tableau 9 , programme de 
base slovaque) correspondent plus 
ou moins à la quantité moyenne 
d’azote utilisée dans le pays 
(Roumanie) ou lui sont supérieures 
(Slovaquie), de sorte que les 
bénéfices supplémentaires pour la 
qualité des eaux découlant de ces 
programmes devraient être peu 
importants;
– les principaux programmes qui 
permettent de lutter contre l’éro -
sion sont ceux liés aux prairies 
existantes (voir point 152).
Le mécanisme d’exécution 
relevant des programmes  
de développement rural  
n’est pas suffisamment dissuasif
155  
Un certain nombre de dispositions des 
programmes qui relèvent de la mesure 
agroenvironnementale sont favorables 
à la qualité des eaux, mais elles ne 
sont efficaces que si elles sont correc -
tement appliquées. Le règlement (CE) 
n° 65/2011 de la Commission 105 impose 
aux États membres de procéder à des 
contrôles administratifs pour toutes les 
demandes d’aide reçues ainsi qu’à des 
contrôles sur place couvrant au moins 
5 % de l’ensemble des bénéficiaires ou 
des dépenses, selon le régime d’aide.
156  
Dans son rapport annuel d’activi -
té 2014, la Commission (DG Agriculture 
et développement rural) émet des 
réserves concernant l’assurance106 four -
nie par les systèmes de contrôle pour 
les dépenses de développement rural 
en Roumanie et en Hongrie.104 Règlement (CE) n° 1698/2005 
du Conseil du 20 septembre 
2005 concernant le soutien au 
développement rural par le 
Fonds européen agricole pour 
le développement rural 
(Feader) (JO L 277 du 
21.10.2005, p. 1).
105 Articles 11, 12 et 25 du 
règlement (UE) n° 65/2011 de 
la Commission du 
27 janvier 2011 portant 
modalités d’application du 
règlement (CE) n° 1698/2005 
du Conseil en ce qui concerne 
l’application de procédures de 
contrôle et de conditionnalité 
pour les mesures de soutien 
au développement rural 
(JO L 25 du 28.1.2011, p. 8).
106 Assurance que les systèmes de 
contrôle mis en place offrent 
les garanties nécessaires quant 
à la légalité et à la régularité 
des opérations sous-jacentes.
54 Observations
157  
La Cour considère que le système de 
contrôle de l’UE pour les aides agro -
environnementales n’est pas assez 
efficace107. Les principales raisons en 
sont: i) l’incitation insuffisante des 
agriculteurs à respecter les engage -
ments pris, car les efforts consentis ne 
sont pas récompensés par des réper -
cussions positives immédiates pour 
l’exploitation agricole; ii) le faible taux 
de contrôles sur place108; iii) le fait que 
le système d’application des réduc -
tions et des sanctions n’est pas suffi -
samment dissuasif109.
Le principe du pollueur-
payeur n’est appliqué  
que de manière limitée  
à la pollution diffuse 
d’origine agricole
Le principe du pollueur-payeur 
est difficile à appliquer
158  
Conformément aux dispositions de la 
directive sur la responsabilité environ -
nementale110, il convient de mettre en 
œuvre la prévention et la réparation 
des dommages environnementaux en 
appliquant le principe du «pollueur-
payeur»: l’exploitant dont l’activité 
a causé un dommage environnemental 
doit être tenu pour financièrement 
responsable. La directive reconnaît 
également que la responsabilité ne 
constitue pas un instrument approprié 
face à la pollution à caractère étendu 
et diffus, pour laquelle il est impossible 
d’établir un lien entre les incidences 
environnementales négatives et l’acte 
ou l’omission de certains acteurs 
individuels.159  
L’application du principe du pollueur-
payeur dans le domaine de la pollu -
tion diffuse d’origine agricole pose 
des problèmes méthodologiques: 
d’une part, il est difficile d’identifier 
le pollueur; d’autre part, il est difficile 
de faire apparaître un lien de causalité 
entre une pratique de l’agriculteur et 
le niveau de pollution ou du dommage 
causé.
160  
Dans le contexte agricole, l’applica -
tion de restrictions aux agriculteurs 
(telles les exigences imposées par les 
programmes d’action antinitrates) 
sans contrepartie financière est jugée 
conforme au principe du pollueur-
payeur. En revanche, lorsque les agri -
culteurs sont rémunérés pour prendre 
part volontairement à des activités en 
rapport avec l’environnement comme 
celles relevant de la mesure 214 «paie -
ments agroenvironnementaux», il 
s’agit plus du principe de rétribution 
du participant que du principe du 
pollueur-payeur.
161  
L’un des moyens de couvrir les coûts 
environnementaux liés à la pollution 
(coûts des dommages causés à l’envi -
ronnement) consiste à appliquer un 
système approprié de pénalités en 
cas de non-respect des restrictions 
imposées aux agriculteurs. La Cour 
a relevé un certain nombre de man -
quements à cet égard (voir points 120, 
130, 144 et 157). La conditionnalité 
apporte une réponse certes utile, mais 
partielle seulement lorsqu’il s’agit de 
faire respecter le principe du pollueur-
payeur, parce que les pénalités ne sont 
pas calculées sur la base du coût des 
dommages causés et, partant, peuvent 
ne représenter qu’une partie de celui-
ci. Bien souvent, elles ne sont pas pro -
portionnées à la gravité de la violation, 
par l’agriculteur, de ses obligations en 
matière de conditionnalité.107 Voir les points 59, 62, 64 et 65 
du rapport spécial n° 23/2014 
«Erreurs dans les dépenses de 
développement rural: causes 
et mesures prises pour 
y remédier» ( http://eca.
europa.eu ).
108 Avec un taux de 5 % (voir 
point 155), la probabilité qu’un 
agriculteur soit contrôlé est de 
une fois tous les vingt ans.
109 Dans des cas extrêmes, 
lorsque les agriculteurs n’ont 
respecté aucune de leurs 
obligations et que le montant 
total de l’aide est recouvré, ils 
peuvent se retrouver dans la 
même situation que s’ils 
n’avaient pris aucun 
engagement.
110 Considérant 2 de la directive 
2004/35/CE du Parlement 
européen et du Conseil du 
21 avril 2004 sur la respon -
sabilité environnementale en 
ce qui concerne la prévention 
et la réparation des dom -
mages environnemen  taux 
(JO L 143 du 30.4.2004, p. 56) 
modifiée par la directive 
2006/21/CE (JO L 102 du 
11.4.2006, p. 15) et par la 
directive 2009/31/CE (JO L 140 
du 5.6.2009, p. 114).
55 Observations
162  
L’utilisation d’instruments écono -
miques (comme les taxes environne -
mentales sur les engrais ou les pro -
duits phytopharmaceutiques) est un 
autre moyen d’appliquer le principe 
du pollueur-payeur et de recouvrer 
les coûts. La Slovaquie comme la 
République tchèque ont prévu d’ana -
lyser le recours à des instruments 
économiques à cette fin, tandis que 
ni la Hongrie ni la Roumanie n’ont 
envisagé une telle éventualité dans 
leurs plans de gestion des bassins 
hydrographiques.
La Commission ne demande pas 
aux États membres d’assurer  
le recouvrement des coûts  
de la pollution diffuse
163  
La directive-cadre sur l’eau (article 9) 
exige que les différents secteurs éco -
nomiques111 contribuent de manière 
appropriée à la récupération des 
coûts112 des services de l’eau. Le res -
pect des dispositions de l’article 9 de la 
directive est l’un des critères permet -
tant d’évaluer si une condition ex ante 
spécifique applicable au cours de la 
période de programmation 2014-2020 
est remplie.164  
La Commission a apprécié si les dispo -
sitions de l’article 9 étaient respectées 
dans le cadre de l’approbation des 
accords de partenariat et, plus spécifi -
quement en ce qui concerne l’agricul -
ture, dans celui de l’approbation des 
programmes de développement rural 
pour la période 2014-2020. Pour les 
quatre États membres, la Commission 
a fait remarquer que les coûts résultant 
de la pollution diffuse d’origine agri -
cole devraient être calculés et intégrés 
dans l’analyse économique des coûts 
et de leur recouvrement, mais elle 
n’exige pas de plan d’action des États 
membres qui ne récupèrent pas les 
coûts de la pollution diffuse, ou qu’une 
partie d’entre eux seulement.
165  
Dans une communication de 2015113, la 
Commission a affirmé que les mesures 
établies dans les plans de gestion 
des bassins hydrographiques visant 
à garantir la récupération des coûts liés 
à l’environnement et aux ressources 
sont limitées. Elle n’a encore diffusé 
aucune orientation sur les méthodes 
qui pourraient permettre de recouvrer 
les coûts et sur les meilleures pratiques 
dans ce domaine.111 Cela couvre toutes les activités 
susceptibles d’influer de 
manière sensible sur l’état des 
eaux.
112 Les coûts des services liés 
à l’utilisation de l’eau 
comprennent notamment les 
coûts environnementaux et 
ceux relatifs aux ressources. 
Les premiers correspondent 
aux coûts – pour 
l’environnement, les 
écosystèmes et les acteurs 
concernés – des dégâts que 
les utilisations de l’eau 
occasionnent (réduction de la 
qualité écologique des 
écosystèmes aquatiques, 
salinisation ou dégradation 
des sols productifs, etc.). Les 
seconds représentent les 
coûts liés à la disparition de 
certaines possibilités pour 
d’autres utilisateurs d’exploiter 
les ressources à la suite de leur 
appauvrissement au-delà de 
leur taux naturel de 
renouvellement ou de 
récupération (après des 
prélèvements excessifs d’eaux 
souterraines, par exemple).
113 Document COM(2015) 120 
final du 9 mars 2015 intitulé 
«Directive-cadre sur l’eau et 
directive sur les inondations – 
mesures à prendre pour 
atteindre le “bon état” des 
eaux de l’Union européenne 
et réduire les risques 
d’inondation».
56
 Conclusions  
et recommandations
166  
Les quatre États membres ont encore 
beaucoup à faire pour que la qualité 
de leurs eaux de surface soit bonne, ce 
qui constitue le principal objectif de la 
directive-cadre sur l’eau. Ils vont devoir 
redoubler d’efforts afin d’accélérer 
les progrès en matière de qualité des 
eaux.
Les plans de gestion des 
bassins hydrographiques 
permettent d’améliorer  
la qualité des eaux
167  
L’instauration de plans de gestion des 
bassins hydrographiques pour amé -
liorer la gestion intégrée de l’eau était 
l’un des points forts de la directive-
cadre sur l’eau de 2000, mais, dans 
la pratique, ces plans présentent des 
lacunes pour ce qui est de déterminer 
l’influence de la pollution et de définir 
des mesures correctrices.
168  
La comparaison des plans de gestion 
des bassins hydrographiques de 2009 
avec leurs projets de versions actua -
lisées de 2015 a montré que, pour les 
quatre États membres, l’état écolo -
gique et chimique des masses d’eau ne 
s’est guère amélioré. La Cour constate 
cependant que les progrès réalisés au 
niveau des différents éléments qui le 
déterminent sont susceptibles d’être 
occultés par l’application de la règle 
one out-all out114. Cette faible amélio -
ration n’est guère surprenante compte 
tenu du nombre élevé de masses d’eau 
pour lesquelles l’échéance de 2015 
fixée pour parvenir au bon état de 
celles-ci a été reportée (voir points 26, 
27, 45 et 46).169  
Les lacunes des systèmes de suivi des 
quatre États membres expliquent le 
manque de données concernant aussi 
bien le type de pollution qui empêche 
une masse d’eau d’atteindre un état 
satisfaisant que l’importance relative 
des différentes sources de pollution. La 
comparabilité des données était éga -
lement affectée par les écarts impor -
tants entre les quatre États membres 
en ce qui concerne le nombre de 
polluants physicochimiques évalués. 
Le manque de données exhaustives 
fait qu’il est difficile de déterminer des 
mesures ciblées présentant un bon 
rapport coût/efficacité (voir points 28 
à 32).
170  
Les États membres n’ont pas fait 
preuve de beaucoup d’ambition en 
ce qui concerne le recensement de 
mesures correctrices. De ce fait, les 
plans de gestion des bassins hydro -
graphiques n’ont apporté qu’une 
valeur ajoutée limitée à cet égard (voir 
points 33 à 41) étant donné:
– d’une part, qu’ils sont axés sur les 
«mesures de base», c’est-à-dire sur 
la mise en œuvre de la législation 
existante (des directives de l’UE);
– d’autre part, que les «autres 
mesures de base» et les «mesures 
complémentaires» ne couvrent pas 
tous les problèmes de pollution, 
qu’elles ne prévoient pas d’évalua -
tion des possibilités offertes par 
certains instruments, ou que leur 
portée n’est pas claire.114 L’état final d’une masse d’eau 
est déterminé par l’élément le 
moins bien noté lors de 
l’évaluation.
57 Conclusions et recommandations 
171  
En outre, l’incidence escomptée des 
différentes mesures n’est, dans le meil -
leur des cas, indiquée que de façon 
partielle dans les plans de gestion des 
bassins hydrographiques. Les infor -
mations concernant le montant des 
fonds nécessaires à la mise en œuvre 
des mesures, ainsi que la probabilité 
que ceux-ci soient disponibles, sont 
incomplètes. La coordination entre 
les personnes chargées d’élaborer les 
plans de gestion des bassins hydrogra -
phiques et celles chargées d’approuver 
et d’allouer les fonds n’a pas toujours 
été assurée (voir points 42 à 44).
172  
La Commission a élaboré, en colla -
boration avec les États membres, des 
lignes directrices sur l’application de 
la directive-cadre sur l’eau. Elle a en 
outre présenté des recommandations 
par État membre pour ce qui est des 
plans de gestion des bassins hydrogra -
phiques de 2009 dans plusieurs de ses 
communications. La Commission n’a 
engagé aucune procédure d’infraction 
à l’encontre des quatre États membres 
à la suite des manquements relevés 
dans les plans de 2009. Les mesures 
prévues dans les programmes opéra -
tionnels pour la période 2014-2020 en 
cas de non-respect des conditions ex 
ante pertinentes n’ont pas pallié tous 
ces manquements. La Commission 
s’en remet plutôt à la bonne volonté 
des États membres et à leur engage -
ment à redoubler d’efforts sur la base 
des demandes consignées dans les 
comptes rendus des réunions bilaté -
rales. Les projets de plans de gestion 
des bassins hydrographiques de 2015 
prévoient toujours un nombre élevé 
de dérogations à l’échéance fixée pour 
atteindre un état satisfaisant, et un 
grand nombre des lacunes relevées 
par la Cour et par la Commission en ce 
qui concerne la définition de mesures 
appropriées sont toujours d’actualité 
(voir points 47 à 50).Recommandation n° 1
La Commission devrait:
a) donner des lignes directrices 
pour l’établissement de rapports 
différenciés sur les progrès réalisés 
concernant la qualité des eaux, 
actuellement occultés par l’appli -
cation de la règle one out-all out ;
b) promouvoir la comparabilité des 
données, par exemple en rédui -
sant les écarts dans le nombre de 
substances physicochimiques spé -
cifiques évaluées pour déterminer 
l’état écologique;
c) continuer à suivre les progrès des 
États membres vers la réalisation 
de l’objectif de la directive-cadre 
sur l’eau, à savoir assurer une 
bonne qualité des eaux.
Les États membres devraient:
d) assurer une surveillance de qualité 
des eaux afin de disposer d’infor -
mations précises sur l’état et l’ori -
gine de la pollution pour chaque 
masse d’eau et, ainsi, de permettre 
un meilleur ciblage et d’améliorer le 
rapport coût/efficacité des mesures 
correctrices. Pour l’agriculture, par 
exemple, il peut s’agir de trou -
ver une combinaison efficace de 
mesures obligatoires et facultatives;
e) fournir, dans leurs plans de ges -
tion des bassins hydrographiques, 
i) des justifications claires pour 
les dérogations accordées aux 
échéances fixées par la directive-
cadre sur l’eau, ii) des informations 
sur la manière dont la mise en 
œuvre des mesures sera financée 
et iii) des informations sur l’inci -
dence escomptée des mesures;
f) assurer la coordination entre les 
organismes qui définissent les 
mesures figurant dans les plans 
de gestion des bassins hydrogra -
phiques et ceux qui approuvent les 
projets à financer.
58 Conclusions et recommandations 
Mise en œuvre de 
mesures visant à réduire 
la pollution causée  
par les eaux résiduaires  
urbaines et industrielles
173  
Les États membres ont éliminé une 
partie de la pollution due aux subs -
tances organiques et nutritives affec -
tant les eaux usées et émise par les 
stations d’épuration des eaux urbaines 
résiduaires. Cependant, les instru -
ments qui permettaient de réduire la 
pollution des eaux résiduaires, comme 
le mécanisme d’exécution et la rede -
vance de pollution des eaux, n’étaient 
pas utilisés de façon optimale.
Agglomérations
174  
Pour ce qui est de la mise en œuvre 
de la directive relative au traitement 
des eaux urbaines résiduaires (voir 
points 53 à 65), qui n’est autre que 
la mesure de base pour la pollution 
provenant des agglomérations, des 
progrès ont été réalisés en ce qui 
concerne la collecte des eaux rési -
duaires (à savoir l’augmentation du 
nombre de ménages connectés à un 
réseau d’assainissement et à une 
station d’épuration) et leur traitement 
approprié. Cependant, les quatre États 
membres accusaient un retard en ce 
qui concerne les délais intermédiaires 
et/ou finals de mise en œuvre de la 
directive (voir également les conclu -
sions et les recommandations formu -
lées dans le rapport spécial n° 2/2015).
175  
Les plans de gestion des bassins 
hydrographiques de 2009 ne com -
portaient pas suffisamment d’infor -
mations sur les autres mesures de 
base et les mesures complémentaires nécessaires pour les masses d’eau dont 
l’état n’est pas satisfaisant:
– pour les eaux résiduaires de la 
population non encore connec -
tée à une station d’épuration, 
aucune indication n’était fournie 
quant à la destination de la charge 
(charge provenant des agglomé -
rations dont l’EH est supérieur ou 
égal à 2 000 et collectée par les 
systèmes individuels, et charge 
provenant des agglomérations 
ayant un EH de moins de 2 000) 
(voir points 58 à 60);
– les stations d’épuration des 
eaux urbaines résiduaires pour 
lesquelles les limites d’émission 
doivent être plus strictes ne sont 
pas mentionnées, sauf dans le plan 
roumain (voir points 66 à 68);
– le problème des micropolluants 
n’a pas été pris en considération. 
Les dispositions légales des quatre 
États membres et de l’UE ne pré -
voient pas de limites d’émission 
(voir points 69 et 70).
176  
En ce qui concerne le mécanisme 
d’exécution, la Cour estime en conclu -
sion que le système d’autocontrôles 
auxquels les exploitants de sta -
tions d’épuration des eaux urbaines 
résiduaires doivent soumettre leurs 
effluents était globalement satisfai -
sant. Le système d’inspection publique 
présente toutefois des insuffisances; la 
fréquence des inspections n’était pas 
réglementée et était très basse dans 
certains États membres (Slovaquie) 
ou ne pouvait être évaluée (Hongrie). 
De plus, en Roumanie, les contrôles 
ne sont guère dissuasifs, les avertis -
sements étant plus fréquents que les 
amendes en cas de dépassement des 
limites d’émission (voir points 71 à 78).
59 Conclusions et recommandations 
177  
En application du principe du 
pollueur-  payeur, une redevance de 
pollution des eaux est imposée aux 
auteurs de rejets d’eaux résiduaires, 
sous réserve de certaines exceptions 
en République tchèque, en Roumanie 
et en Slovaquie. Tous les paramètres 
reflétant la pollution par les subs -
tances organiques et nutritives ne sont 
pas soumis à redevance, et le montant 
de la redevance par polluant (par dé -
versement, en mg/l) varie nettement 
entre les quatre États membres. En 
République tchèque et en Slovaquie, 
la redevance peut inciter au respect 
des limites d’émission fixées dans les 
autorisations pour certains paramètres 
(aucune redevance n’étant due lorsque 
ceux-ci sont respectés), tandis qu’en 
Hongrie, et parfois en Roumanie, elle 
peut inciter à aller au-delà des limites 
d’émission pour les paramètres soumis 
à redevance. Le montant dû détermine 
le caractère incitatif: l’effet dissuasif 
n’a été évalué dans aucun des plans de 
gestion des bassins hydrographiques 
(voir points 79 à 82).
Installations industrielles
178  
Certaines catégories d’installations in -
dustrielles relèvent du champ d’appli -
cation de la directive «Émissions indus -
trielles» («mesure de base»). Des limites 
d’émission sont indiquées dans les 
conclusions des meilleures techniques 
disponibles par secteur adoptées par 
la Commission. À la fin de 2015, sept 
seulement de ces conclusions avaient 
été adoptées (voir point 85).179  
Les plans de gestion des bassins hy -
drographiques de 2009 ne prévoyaient 
pas suffisamment d’autres mesures de 
base et de mesures complémentaires 
pour les masses d’eau dont l’état n’est 
pas satisfaisant: aucune mesure ne 
ciblait des catégories spécifiques de 
polluants ou d’auteurs de rejets (indi -
cation de substances et de limites spé -
cifiques devant figurer dans l’autorisa -
tion de déverser des eaux résiduaires, 
par exemple). Cependant, l’examen de 
la procédure de délivrance des auto -
risations ou celui de certaines d’entre 
elles était prévu dans les plans hon -
grois et slovaque de gestion des bas -
sins hydrographiques. La Cour a néan -
moins jugé cet examen inefficace en 
raison de plusieurs insuffisances et 
lacunes (voir points 87 à 92).
180  
La Cour estime, en conclusion, que 
(voir points 89 à 91):
– les autorités qui fixent les limites 
d’émission sont plus ou moins tri -
butaires des informations fournies 
par les auteurs des rejets eux-
mêmes. Cela est particulièrement 
vrai lorsque les dispositions légales 
nationales ne fixent des limites 
qu’à titre indicatif ou n’en fixent 
pas du tout;
– seules certaines autorisations 
de déverser des eaux résiduaires 
octroyées aux stations d’épura -
tion qui reçoivent des eaux usées 
industrielles prévoient des limites 
pour des polluants autres que les 
matières organiques et les subs -
tances nutritives.
60 Conclusions et recommandations 
181  
En ce qui concerne le mécanisme 
d’exécution, rares sont les inspections 
publiques effectuées en cas de rejet 
indirect, via un réseau d’assainisse -
ment public, par des installations ne 
relevant pas de la directive «Émissions 
industrielles». Au lieu de cela, dans la 
majorité des cas (85 % de l’échantillon 
de 28 stations d’épuration auditées), 
les exploitants des stations d’épura -
tion des eaux urbaines résiduaires 
réalisaient des contrôles sur place des 
installations industrielles. Cependant, 
les amendes infligées en République 
tchèque et en Slovaquie risquent 
d’avoir un effet dissuasif limité. Pour 
les inspections des auteurs de rejets 
directs, la situation est semblable 
à celle décrite au point 176 (inspec -
tions des stations d’épuration des eaux 
urbaines résiduaires) (voir points 93 
à 97).
182  
La redevance de pollution des eaux 
n’incite guère à respecter les limites 
d’émission fixées dans les autorisations 
ou à aller au-delà, car seul un petit 
nombre de polluants en font l’objet 
(matières organiques, substances 
nutritives et quelques métaux lourds) 
(voir point 98).Recommandation n° 2
La Commission devrait:
a) déterminer la meilleure manière 
de mettre en place des critères 
contraignants pour que les inspec -
tions des stations d’épuration ne 
relevant pas de la directive «Émis -
sions industrielles» effectuées par 
les États membres soient efficaces.
Les États membres devraient:
b) indiquer pour quelles masses 
d’eau dont la qualité est jugée 
insuffisante des mesures doivent 
être prises à l’encontre de certains 
auteurs de rejets. Pour les stations 
d’épuration des eaux urbaines 
résiduaires, il s’agit notamment de 
fixer, dans les autorisations, des 
limites d’émission plus strictes que 
les limites réglementaires pour 
la pollution par les substances 
organiques et nutritives, ainsi que 
des limites pour les substances 
prioritaires et chimiques ou les 
micropolluants;  
c) évaluer les mécanismes d’exécu -
tion et garantir leur efficacité, en 
particulier la couverture que l’on 
souhaite obtenir et l’effet dissuasif 
des pénalités appliquées;
d) déterminer l’intérêt d’utiliser la 
redevance de pollution des eaux 
comme un instrument écono -
mique et de manière à appliquer 
le principe du pollueur-payeur au 
moins aux principales substances 
qui ont un effet négatif sur la qua -
lité des eaux.
61 Conclusions et recommandations 
Mise en œuvre  
de mesures de lutte 
contre la pollution diffuse 
d’origine agricole
183  
De manière générale, les États 
membres ont davantage eu recours 
aux possibilités offertes par la directive 
«Nitrates», mais étaient peu disposés 
à exploiter pleinement les instruments 
disponibles tels que le mécanisme 
d’exécution, les normes BCAE dans 
le cadre de la conditionnalité, les 
mesures de développement rural et le 
principe du pollueur-payeur.
184  
En ce qui concerne la mise en œuvre 
de la directive «Nitrates», la principale 
mesure de base pour la pollution d’ori -
gine agricole, la République tchèque, 
la Hongrie et la Roumanie ont pro -
gressivement renforcé les exigences 
à respecter par les agriculteurs dans 
les zones vulnérables aux nitrates. 
Cette évolution résulte en grande 
partie d’une action de la Commission. 
La Slovaquie n’ayant pas suffisamment 
suivi les suggestions de la Commission, 
celle-ci a engagé en 2012 une procé -
dure d’infraction à son encontre (voir 
points 101 à 110).
185  
Malgré les améliorations enregistrées 
dans trois États membres, les exi -
gences peuvent encore être renforcées 
(voir points 111 à 115).186  
La tendance en ce qui concerne 
l’eutrophisation ne peut être évaluée, 
car les ensembles de données ne sont 
pas comparables. La Cour constate 
que la période pour l’établissement de 
rapports dans le cadre de la directive 
«Nitrates» ne coïncide pas avec celle 
prévue par la directive-cadre sur l’eau 
(voir points 113 et 114).
187  
En ce qui concerne les «autres mesures 
de base» et les «mesures complémen -
taires» (voir points 123 à 129 et 135 
à 137), la Cour conclut que:
– les mesures liées à l’utilisation de 
pesticides étaient vagues ou fai -
saient référence aux plans d’action 
dans ce domaine. Or certains de 
ceux-ci ne comportent pas d’ob -
jectifs quantifiés, ne prévoient pas 
de délais pour la mise en œuvre 
des mesures ou ne donnent pas de 
précisions sur les fonds nécessaires 
à leur mise en œuvre. À la mi-2015, 
la Commission n’avait lancé au -
cune procédure d’infraction pour 
insuffisance quant à ces plans;
– les normes BCAE et les exigences 
minimales dans le domaine du 
développement rural pourraient 
être renforcées. La Commission ne 
se pose pas systématiquement la 
question de savoir si les exigences 
permettent d’atteindre les objec -
tifs de la politique de l’UE dans 
le domaine de l’eau, et s’assure 
uniquement de leur existence et 
de leur pertinence;
62 Conclusions et recommandations 
– les États membres n’ont pas fixé 
de limites en matière d’épandage 
d’engrais phosphorés (kg/ha);
– les États membres recourent prin -
cipalement aux mesures agroenvi -
ronnementales volontaires.
188  
Le potentiel du développement rural 
pour s’attaquer aux problèmes liés à la 
qualité des eaux n’est pas pleinement 
exploité (voir points 145 à 154):
– entre 15 et 30 % des terres agri -
coles faisaient l’objet d’engage -
ments agroenvironnementaux 
favorables à la qualité des eaux 
durant la période de program -
mation 2007-2013. Toutefois, 
cela concerne principalement les 
engagements pris par les agricul -
teurs pour l’entretien des prairies 
existantes. L’entretien est une 
bonne chose, mais ne permet pas 
d’améliorer la qualité des eaux. En 
outre, dans la mesure où ces enga -
gements ne doivent être respectés 
que pour une durée comprise 
entre cinq et sept ans, l’impact 
à long terme sur la qualité de l’eau 
n’est pas nécessairement garanti;
– en Roumanie et en Slovaquie, les 
limites concernant la quantité 
d’engrais azotés appliquée par 
hectare de terrain sont proches 
de la quantité moyenne utilisée 
ou supérieures à celle-ci, de sorte 
que les bénéfices supplémentaires 
pour la qualité des eaux devraient 
être peu importants.189  
Un agriculteur peut être soumis à un 
ensemble de mécanismes d’exécution: 
des contrôles réglementés par l’UE 
portant sur la conditionnalité et sur 
les paiements effectués dans le cadre 
du développement rural, ainsi que des 
contrôles nationaux effectués en appli -
cation de la directive «Nitrates» et dans 
le domaine des produits phytophar -
maceutiques (voir points 116 à 122, 
130 à 132, 138 à 144 et 155 à 157). Ces 
contrôles sont tous affectés par des 
limitations intrinsèques, comme le fait 
qu’un nombre important d’éléments 
de preuve sont des déclarations faites 
par les agriculteurs eux-mêmes. En 
outre,
– l’effet dissuasif est limité pour 
les contrôles de conditionnalité 
et ceux effectués dans le cadre 
du développement rural. Cela 
s’explique principalement par leur 
mécanisme: une faible couverture 
(respectivement entre 1 et 5 %) 
et des sanctions (réductions du 
montant de l’aide) inférieures au 
coût de mise en conformité. Les 
contrôles nationaux relevant de la 
directive «Nitrates» présentent des 
insuffisances similaires;
– tous les États membres visités, 
à l’exception de la Slovaquie, ont 
souligné dans leurs plans d’action 
relatifs aux pesticides la nécessité 
de faire davantage respecter les 
obligations en la matière. Au mo -
ment de l’audit, aucun d’entre eux 
ne précisait l’étendue souhaitée 
de leurs contrôles ni les amendes 
prévues pour les différents types 
d’infractions.
63 Conclusions et recommandations 
190  
Par ailleurs, le principe de lutte inté -
grée contre les ennemis des cultures 
ne deviendra une exigence obligatoire 
dans le cadre de la conditionnalité 
qu’une fois que des progrès auront été 
réalisés en ce qui concerne notamment 
les lignes directrices, les qualifications 
professionnelles et la définition d’exi -
gences vérifiables (voir point 131).
191  
L’application du principe du pollueur-
payeur dans le domaine de la pollution 
diffuse d’origine agricole pose des 
problèmes méthodologiques. L’impo -
sition d’obligations aux agriculteurs 
sans contrepartie financière (comme 
dans le cas des programmes d’action 
antinitrates) est communément jugée 
conforme au principe du pollueur-
payeur. L’application de pénalités en 
cas de non-respect peut compenser 
les coûts découlant de la pollution. 
La Cour a cependant constaté que le 
recours aux amendes était affecté d’un 
certain nombre d’insuffisances. Une 
autre façon d’appliquer ce principe est 
de recourir à des taxes environnemen -
tales (sur les engrais ou les pesticides, 
par exemple), et la République tchèque 
et la Slovaquie comptent étudier cette 
possibilité. La Commission n’a pas de -
mandé aux quatre États membres de 
prendre des mesures spécifiques pour 
garantir le recouvrement des coûts, ni 
diffusé d’orientations sur les méthodes 
qui pourraient permettre de procéder 
à ce dernier (voir points 158 à 165).Recommandation n° 3
La Commission devrait:
a) poursuivre ses efforts pour veiller 
à ce que les États membres res -
pectent les exigences relevant des 
programmes d’action antinitrates 
et à ce qu’ils mettent en œuvre les 
plans d’action relatifs aux pesti -
cides dans un délai raisonnable;
b) évaluer systématiquement non 
seulement l’existence, mais aussi 
le caractère approprié des normes 
BCAE et des exigences minimales 
adoptées par les États membres;
c) envisager de rendre obligatoire 
la fixation de limites concernant 
l’épandage de phosphore, comme 
c’est déjà le cas pour l’azote;
d) limiter la possibilité pour les États 
membres de faire une double dé -
claration de l’état d’eutrophisation 
en alignant les modalités d’établis -
sement de rapports prévues dans 
la directive «Nitrates» et dans la 
directive-cadre sur l’eau et en favo -
risant le recours aux orientations 
de 2009 en matière d’évaluation de 
l’eutrophisation afin que les deux 
directives aient les mêmes para -
mètres d’évaluation;
e) donner des orientations sur les 
méthodes qui pourraient per -
mettre de recouvrer les coûts dans 
le domaine de la pollution diffuse.
64 Conclusions et recommandations 
Les États membres devraient:
f) définir, dans les programmes 
d’action antinitrates, dans les plans 
d’action relatifs aux pesticides ainsi 
que dans le cadre des BCAE et des 
paiements agroenvironnemen -
taux, des exigences suffisamment 
ambitieuses pour limiter l’apport 
d’engrais et de pesticides et assu -
rer une protection efficace contre 
l’érosion;
g) déterminer l’intérêt de recourir 
à des instruments économiques 
(comme les taxes environnemen -
tales) pour inciter à limiter la pollu -
tion et pour appliquer le principe 
du pollueur-payeur.
La Commission et les États membres 
devraient, sur la base d’un inventaire 
des mécanismes d’exécution (de l’UE 
et des États membres), trouver des 
moyens de simplifier l’organisation et 
la mise en œuvre des contrôles et de 
garantir leur efficacité.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Henri 
GRETHEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion  
du 9 décembre 2015.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

65
 Annexes Annexe I
Vue d’ensemble du district du bassin hydrographique du Danube
© Commission internationale pour la protection du Danube (icpdr).
66 Annexes Annexe IIPollution des masses d’eau de surface  
(plans de gestion des bassins hydrographiques de 2009)
1. Pourcentage des masses d’eau de surface soumises aux différentes sources de pollution
Sources de pollution République tchèque Hongrie Roumanie Slovaquie
Sources ponctuelles 46 % 19 % 8 % Aucune donnée
Sources diffuses 61 % 25 % 32 % Aucune donnée
Source:  Informations fournies par les États membres via WISE.
2. Pourcentage des masses d’eau de surface soumises aux différents types de pollution
Types de pollutionRépublique 
tchèqueHongrie Roumanie Slovaquie
Enrichissement en substances organiques 31 % 27 % 13 % Aucune donnée
Enrichissement en substances nutritives 61 % 45 % 32 % Aucune donnée
Contamination par des substances prioritaires 
ou d’autres polluants spécifiques31 % 2 % 4 % Aucune donnée
Source:  Informations fournies par les États membres via WISE.
67 Annexes Annexe IIIValeurs limites d’émission fixées par la directive relative au traitement  
des eaux urbaines résiduaires
Paramètres Concentration Pourcentage de réduction minimal2
Traitement secondaire
Demande biochimique d’oxygène 
(DBO5)25 mg/l 70-90
Demande chimique en oxygène (DCO) 125 mg/l 75
Solides en suspension totaux (SST)35 mg/l
60 mg/l  
(pour les agglomérations dont l’EH se situe entre 2 000 
et 10 000)90
70 
(pour les agglomérations dont l’EH se situe entre 
2 000 et 10 000)
Traitement plus rigoureux
Quantité totale de phosphore (Ptot)2 mg/l  
(pour les agglomérations dont l’EH se situe entre 10 000 
et 100  000)
1 mg/l  
(pour les agglomérations dont l’EH est supérieur 
à 100  000)80
Quantité totale d’azote1 (Ntot)15 mg/l  
(pour les agglomérations dont l’EH se situe entre 10 000 
et 100  000)
10 mg/l  
(pour les agglomérations dont l’EH est supérieur 
à 100  000)70-80
1  Par quantité totale d’azote, il faut entendre le total de l’azote obtenu par la méthode de Kjeldahl (azote organique + NH3), de l’azote contenu 
dans les nitrates (NO3) et de l’azote contenu dans les nitrites (NO2).
2 Réduction par rapport aux valeurs à l’entrée.
68 Annexes Annexe IVRedevance de pollution des eaux: montant par polluant (en euros1 par tonne)
Polluants République tchèque Hongrie Roumanie Slovaquie
DCO 576,9 285,2 10,4 199,2
DBO5— — 10,4 —
SST 72,1 — 2,5 99,6
Ptot2 523,9 4 753,8 41,5 3 319,4
Ntot— — 41,5 497,9
Ninorg1 081,7 570,5 — —
N-NH4 (azote ammoniacal) — — 41,5 497,9
Hg (mercure) 721 110,5 6 97 217, 5 10 384,1 497 908,8
Sels inorganiques dissous 18,0 — — 16,6
Cd (cadmium) 144 222,1 139 443,5 10 384,1 99 581,8
AOX (halogènes organiques adsorbables) 10 816,7 — — 6 638,8
Cr (chrome) — 27 888,7 2 596,0 —
Ni (nickel) — 27 888,7 2 596,0 —
Pb (plomb) — 27 888,7 2 596,0 —
Cu (cuivre) — 13 944,3 2 596,0 —
Zn (zinc) — — 124,57 —
Phénols — — 41,51 —
As (arsenic) — — 8 074,5 —
Co (cobalt) — — 124,6 —
— — Etc.2—
1  Les montants en couronnes tchèques (CZK), forints (HUF) et lei roumains (RON) ont été convertis en euros au taux de change  
du 31 décembre 2014.
2  En Roumanie, les groupes de polluants suivants sont soumis à redevance: i) les indicateurs chimiques généraux (22), ii) les indicateurs 
chimiques spécifiques (11), iii) les indicateurs chimiques toxiques et très toxiques (9) et iv) les indicateurs bactériologiques (2). Ils ne figurent 
pas tous dans le tableau.
Source:  Analyse, par la Cour des comptes européenne, de la législation nationale.
69 Annexes Annexe VValeurs limites d’émission figurant dans les dispositions légales nationales
Le tableau suivant donne un aperçu des valeurs limites d’émission prévues par les dispositions légales nationales pour certaines substances.
(en mg/l)
Rejets directs
République tchèque  
(il s’agit d’une fourchette,  
les limites dépendant  
du type d’activité)Hongrie  
(valeurs minimales  
et maximales)2RoumanieSlovaquie  
(il s’agit d’une fourchette,  
les limites dépendant  
du type d’activité)
Arsenic et ses composés 0,5-1,5 0,1-1 0,1 0,1-1
Cuivre et ses composés 0,5-1 0,1-4 0,1 0,5-1
Zinc et ses composés 2-3 0,5-10 0,5 1,5-3
Chrome et ses composés 0,1-1 0,2-2 1 0,5-2
Halogènes organiques adsorbables 0,5-5 0,1-7 — 0,1-2
Cadmium et ses composés 0,2 0,005-0,3 0,2 0,05-0,2
Plomb et ses composés 0,5-1 0,05-0,4 0,2 0,2-1,5
Mercure et ses composés 0,01-0,05 0,001-0,08 0,05 0,03-0,1
Nickel et ses composés 0,5-0,8 0,1-2 0,5 0,5-0,8
Benzo[g,h,i]pérylène1Limite pour les HAP: 0,01 0,015-0,03 — Limite pour les HAP: 0,01
Rejets indirects
République tchèque  
(limites suggérées)Hongrie  
(flux d’eau  
non temporaires)RoumanieSlovaquie  
(limites suggérées)
Arsenic et ses composés 0,2 0,2 — 0,2
Cuivre et ses composés 1 2 0,2 1
Zinc et ses composés 2 2 1 2
Chrome et ses composés 0,3 1 1,5 0,8
Cadmium et ses composés 0,1 0,1 0,3 0,1
Plomb et ses composés 0,1 0,2 0,5 0,3
Mercure et ses composés 0,05 0,05 Non autorisé 0,05
Nickel et ses composés 0,1 1 1 0,2
1 Le benzo[g,h,i]pérylène est un hydrocarbure aromatique polycyclique (HAP).
2  La loi hongroise fixe des valeurs limites par type d’activité (limites technologiques) et des limites territoriales (selon le type de masse d’eau 
recevant les eaux résiduaires). L’autorité qui délivre l’autorisation peut s’en écarter, mais doit respecter les valeurs minimales et maximales par 
substance fixées dans le cadre juridique.
70
X
L’exécution est soutenue massivement depuis 2001 
dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre com -
mune, un processus dirigé par la Commission et les 
États membres. Dans le cadre de cette stratégie, la 
Commission et les États membres ont travaillé ces 
dernières années de façon plutôt intensive au recouvre -
ment des coûts. Il existe des orientations relatives à la 
méthode de calcul des coûts environnementaux et en 
ressources. Les récentes tentatives visant à compléter 
ces orientations dans le cadre de la stratégie de mise en 
œuvre commune ont échoué en raison de divergences 
d’opinion entre les États membres et la Commission. Le 
programme de travail 2016-2018 de la stratégie de mise 
en œuvre commune est en cours de discussion et pour -
rait porter sur d’autres travaux en rapport avec ce sujet.
Introduction
13 Deuxième tiret
Une mesure agroenvironnementale peut être appli -
quée afin de remédier à différents problèmes liés 
à l’environnement et au climat. La qualité des eaux est 
précisément un problème de ce type.
L’une des caractéristiques de cette mesure est une 
forte interconnexion entre les différentes opérations 
et actions visant à produire des bénéfices environne -
mentaux. En d’autres termes, une opération ciblant 
principalement la biodiversité peut également être 
bénéfique à d’autres ressources naturelles, comme le 
sol et l’eau, mais de manière plus indirecte.
Cette dualité de la mesure reflète souvent le fait que la 
mesure cible des objectifs primaires (et secondaires), 
un concept lié aux principaux besoins et problèmes 
environnementaux décelés dans l’analyse SWOT. Il 
convient dès lors de tenir compte de ces effets directs 
et indirects lorsqu’il est question de la contribution du 
budget total alloué à la mesure agroenvironnementale 
aux objectifs de la politique dans le domaine de l’eau.
15
Depuis 2005, la conditionnalité intègre d’impor -
tantes dispositions juridiques relatives, entre autres, 
à la protection de l’environnement, y compris de la 
qualité des eaux, dans le cadre de la politique agri -
cole commune (PAC). Outre la conditionnalité, la PAC 
prévoit d’autres instruments tout aussi importants 
qui encouragent l’agriculture durable, bénéfique au Synthèse
V
En 2015, la Commission européenne et les États 
membres ont élaboré un document d’orientation dans 
le cadre d’une stratégie de mise en œuvre commune, 
intitulé «Communicating progress towards good status 
in the second River Basin Management Plan (RBMP)»  
(Communication des progrès réalisés en vue de 
parvenir au bon état des eaux dans le second plan de 
gestion des bassins hydrographiques), afin de per -
mettre l’établissement de rapports sur les améliora -
tions partielles de la qualité des eaux1.
VI
La Commission est d’avis que les plans de 2009 
apportent une valeur ajoutée significative. Par 
exemple, un aperçu de toutes les pressions et inci -
dences  pertinentes dans le bassin (y compris au 
niveau international, dans le plan international pour 
le Danube) est présenté pour la première fois, lequel 
identifie notamment les types et les sources de 
pollution.
Toutefois, la Commission reconnaît le manque d’ambi -
tion en termes de mesures,  étant donné que le premier 
plan se focalisait essentiellement sur les mesures de 
base.
VII
Certains actes législatifs importants de l’UE relatifs 
à la protection des eaux de l’Union contre la pollu -
tion agricole, comme la directive «Nitrates» ou le 
règlement «Pesticides», relèvent de la conditionnalité 
depuis le début, en 2005. En ce qui concerne le phos -
phore et les pesticides, ils sont couverts dans certains 
États membres par les exigences réglementaires en 
matière de gestion (ERMG) ayant trait à la législation 
de l’Union qui est actuellement mise en œuvre. Dans 
certains États membres, les plans d’action relatifs 
à la directive «Nitrates» comprennent les exigences 
applicables au phosphore et cette directive relève de 
la conditionnalité.
1 «Indicators to communicate progress towards good status» 
(Indicateurs visant à communiquer les progrès réalisés en vue 
de parvenir au bon état des eaux). Stratégie de mise en œuvre 
commune pour la directive-cadre sur l’eau. Adoptée par les 
directeurs de l’eau le 25 novembre 2015.Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 71
l’établissement de rapports sur les améliorations par -
tielles de la qualité des eaux2.
27
La Commission considère que les évaluations de l’état 
entre les plans de gestion des bassins hydrographiques 
de 2009 et de 2015 ne sont pas nécessairement direc -
tement comparables. Les cadres d’évaluation de l’état 
des eaux utilisés dans les plans de gestion des bas -
sins hydrographiques de 2009 présentaient, dans de 
nombreux cas, d’importantes limitations. Par exemple, 
au moment de la publication des premiers plans, des 
méthodes n’avaient pas été développées pour tous 
les éléments de qualité biologique (par exemple en 
Hongrie, en Roumanie et en Slovaquie). Des lacunes 
ont également été constatées au niveau du suivi (par 
exemple en République tchèque). Les rapports de mise 
en œuvre de la directive-cadre sur l’eau de la Commis -
sion contiennent de plus amples détails sur les lacunes 
observées. Par conséquent, les résultats de cette ana -
lyse doivent être traités avec circonspection.
29
La Commission considère que des variations dans 
le nombre de substances évaluées pour déterminer 
l’état écologique ne signifient pas nécessairement que 
la directive a été incorrectement mise en œuvre. Les 
substances ne doivent être utilisées pour la classifi -
cation que dans la mesure où elles sont pertinentes, 
c’est-à-dire qu’elles risquent de dégrader l’état d’un 
bassin particulier. Le nombre de substances présen -
tant un risque dépend très fortement des pressions 
existantes. Dès lors, il se peut que les différences dans 
le nombre de substances soient justifiées.
Toutefois, la Commission considère que le nombre de 
substances utilisées par certains États membres était 
très faible en raison de l’absence d’une identification 
correcte de substances pertinentes et d’un suivi insuf -
fisant. Si la directive avait été correctement mise en 
œuvre, les substances pertinentes auraient été prises 
en considération et la classification serait correcte. 
2 «Indicators to communicate progress towards good status» 
(Indicateurs visant à communiquer les progrès réalisés en vue 
de parvenir au bon état des eaux). Stratégie de mise en œuvre 
commune pour la directive-cadre sur l’eau. Adoptée par les 
directeurs de l’eau le 25 novembre 2015.climat et à l’environnement, y compris à la qualité des 
eaux, comme l’obligation d’écologisation du méca -
nisme de paiements directs, applicable au titre de la 
période financière 2014-2020, ou le système de conseil 
agricole, dont le champ d’application obligatoire 
comprend la directive-cadre sur l’eau et la directive 
sur l’usage durable des pesticides, et les paiements 
agroenvironnementaux.
Étendue et approche de l’audit
20
En raison du grand nombre de masses d’eau qui 
n’atteignent pas un état satisfaisant en raison des inci -
dences hydromorphologiques, les mesures unique -
ment liées à la réduction de la pollution ne suffisent 
pas pour parvenir à un bon état des eaux.
Observations
23
La Commission reconnaît que l’approche one out-all 
out est susceptible d’occulter les améliorations par -
tielles de la qualité des eaux.
L’approche one out-all out  est l’expression de l’ap -
proche intégrée adoptée par la directive-cadre sur 
l’eau vis-à-vis de la gestion des eaux, qui tient compte 
de toutes les pressions et incidences sur les ressources 
en eau. L’objectif consiste à garantir que la qualité 
des eaux soit classifiée comme bonne uniquement 
lorsqu’elle l’est véritablement, et non lorsqu’un cer -
tain nombre d’éléments/paramètres de qualité sont 
bons. Par exemple, si une masse d’eau est confrontée 
à un grave problème de pollution due à un polluant 
spécifique, l’élimination de tous les autres polluants 
constituera un progrès en vue de parvenir à un bon 
état de l’eau (peut-être même un progrès significatif), 
mais l’eau ne sera pas propre tant que le problème lié 
à ce polluant spécifique ne sera pas résolu.
En 2015, la Commission européenne et les États 
membres ont élaboré un document d’orientation sur 
une stratégie de mise en œuvre commune, intitulé 
«Communicating progress towards good status in the 
second River Basin Management Plan (RBMP)»  (Com -
munication des progrès réalisés en vue de parvenir 
au bon état des eaux dans le second plan de gestion 
des bassins hydrographiques), afin de permettre 
Réponses de la Commission 72
d’établir des partenariats avec les autorités compé -
tentes, les partenaires et les représentants concernés 
de la société civile dans le cadre de l’élaboration et de 
la mise en œuvre des programmes opérationnels et 
des programmes de développement rural.
Dans certains cas, la dotation financière pour la 
période de programmation 2007-2013 a été décidée 
avant l’approbation des plans de gestion des bas -
sins hydrographiques de 2009. Ces problèmes de 
coordination ont été abordés lors de l’élaboration 
des programmes opérationnels pour la période de 
programmation 2014-2020. En outre, la conditionnalité 
ex ante vise à aligner les investissements sur les plans 
de gestion des bassins hydrographiques.
La Commission tient également à souligner que, dans 
plusieurs États membres audités, des sources de finan -
cement nationales sont également utilisées pour des 
investissements dans des infrastructures de traitement 
des eaux résiduaires, et que le financement de l’Union 
ne devrait pas atteindre la conformité et n’est pas d’un 
montant lui permettant d’y parvenir.
La Commission a relevé des lacunes dans l’établisse -
ment de dispositions appropriées en vue du recou -
vrement des coûts. Le fait de combler ces lacunes per -
mettrait de tirer des revenus réguliers des utilisateurs/
pollueurs, qui pourraient être utilisés pour soutenir les 
mesures et, par conséquent, d’augmenter la source de 
financement autre que de l’UE.
48
À l’issue des réunions bilatérales de 2013 et 2014, une 
liste de points d’action à améliorer a été établie pour 
chaque État membre dans la perspective de l’adoption 
du second plan de gestion des bassins hydrographiques 
en 2015. Les recommandations adressées à chaque État 
membre dans le rapport de mise en œuvre publié en 
mars 2015 reflètent ces points d’action convenus.
(Document de travail des services de la Commission 
SWD(2015) 50 final, voir la note de bas de page 26 
pour la référence complète.)
49
Dans les cas où la condition ex ante pour le Fonds 
européen de développement régional et/ou le 
Fonds de cohésion (FEDER/FC) n’était pas remplie au 
moment de l’adoption du programme opérationnel, 
les États membres ont mis au point des plans d’action Le problème a été identifié par la Commission dans le 
rapport de mise en œuvre et a fait l’objet de discus -
sions avec les États membres concernés. La Commis -
sion s’attend à ce que l’amélioration des évaluations 
et du suivi des risques contribue aux seconds plans de 
gestion des bassins hydrographiques.
36 Troisième tiret
La Commission rassemble actuellement des données 
factuelles dans toute l’Union concernant le type de 
mesures utilisées au niveau des États membres afin 
de limiter les surcharges (conformément à l’exigence 
énoncée à l’annexe I, point A, de la directive relative 
au traitement des eaux urbaines résiduaires), sur leur 
efficacité et sur leur application pratique: une étude 
sur ces questions est en cours. Les résultats de l’étude 
serviront de base à la réflexion de la Commission sur 
les possibilités de lutter systématiquement contre la 
pollution due aux surcharges au niveau de l’Union.
41 Deuxième tiret
La Commission partage l’avis de la Cour et considère 
que les mesures visant à réduire l’érosion et à prévenir 
la pollution devraient être davantage détaillées dans 
les plans de gestion des bassins hydrographiques, 
qu’elles soient liées ou non à la norme BCAE (bonnes 
conditions agricoles et environnementales).
41 Troisième tiret
La Commission convient que les mesures visant 
à limiter la pollution de l’eau par les pesticides, 
conformément à l’article 11, paragraphe 3, point h), 
de la directive-  cadre, doivent être spécifiques et 
figurer dans les programmes de mesures au titre 
de la directive-cadre sur l’eau. Elle souligne que la 
directive 2009/128/CE relative à une utilisation des 
pesticides compatible avec le développement durable 
laisse aux États membres une grande marge de 
manœuvre pour concevoir les plans d’action.
44
La Commission est consciente des problèmes de coor -
dination observés par la Cour dans les États membres. 
La coordination entre les autorités qui élaborent 
et exécutent les programmes opérationnels et les 
programmes de développement rural et les autorités 
chargées de définir des mesures au titre des plans de 
gestion des bassins hydrographiques reste du ressort 
des États membres. Il incombe aux États membres 
Réponses de la Commission 73
urbaines résiduaires, puisque, par exemple, elles ne 
sont pas obligées de collecter leurs eaux résiduaires.
63
La Commission fait remarquer qu’elle utilise une 
méthodologie spécifique aux fins de l’appréciation 
de la conformité juridique des États membres3, qui se 
base sur des agglomérations plutôt que sur le pour -
centage total de la charge conforme. Afin d’essayer de 
mieux refléter les améliorations et de dépeindre avec 
plus de réalisme la situation dans les États membres, 
la Commission introduit le concept d’«écart de 
conformité» dans le huitième rapport sur la mise en 
œuvre de la directive relative au traitement des eaux 
urbaines résiduaires.
64
D’après le traité d’adhésion, seule une petite partie de 
la Hongrie était considérée comme une zone sensible. 
En outre, à la suite de l’adhésion de la Roumanie, la 
Hongrie s’est engagée à réaliser, sur l’ensemble de son 
territoire, l’objectif visant à réduire de 75 % la teneur 
en substances nutritives (azote et phosphore respec -
tivement) d’ici au 31 décembre 2018, conformément 
à la possibilité offerte par l’article 9 de la directive 
relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.
65
Pour la République tchèque, la Slovaquie et la 
Hongrie, la Commission a déjà lancé des lettres pilotes 
enquêtant sur de prétendus cas de non-conformité 
avec la directive relative au traitement des eaux 
urbaines résiduaires (pour la République tchèque) et 
avec les délais intermédiaires (pour la Slovaquie et la 
Hongrie). En outre, la Commission est en train d’élabo -
rer une lettre pilote similaire examinant la conformité 
de la Roumanie avec les délais intermédiaires.
Concernant la question de la viabilité financière, la 
Commission attire l’attention sur ses réponses per -
tinentes au rapport spécial n° 2/2015 de la Cour du 
28 janvier 2015 relatif au bassin hydrographique du 
Danube.
3 Évaluation des informations déclarées dans le cadre des 
questionnaires sur la directive relative au traitement des 
eaux urbaines résiduaires. Méthodologie générale et étapes 
de travail. Produite par l’UBA en mars 2012, révisée en 
octobre 2014.visant à remplir cette condition avant la fin de l’an -
née 2016. Le plan d’action fait partie intégrante du 
programme opérationnel. Par conséquent, sa force 
exécutoire contractuelle est garantie. La Commission 
suit l’exécution des plans d’action et peut suspendre 
les fonds si la condition ex ante n’est toujours pas 
remplie après 2016. Toutefois, les actions sont uni -
quement liées au critère de satisfaction de la condi -
tion ex ante telle qu’elle est définie par le règlement 
et ne peuvent être utilisées en tant qu’outils pour 
garantir la conformité avec tous les actes législatifs 
de l’Union.
Le suivi des actions à l’issue des réunions bilatérales 
est un processus séparé et toutes les actions ne 
peuvent être prises en considération dans les pro -
grammes opérationnels.
Réponse commune aux points 56 et 57
Aux fins de la directive relative au traitement des eaux 
urbaines résiduaires, la Commission ne collecte pas 
des données sur la population totale, mais seulement 
sur l’«équivalent habitant» (EH) dans des aggloméra -
tions dont l’EH est égal ou supérieur à 2 000. La Com -
mission observe que les pourcentages de la figure 3 
sont basés sur la population totale. La Commission 
considère que ceux-ci ne reflètent pas la conformité 
légale des agglomérations dont l’EH est égal ou supé -
rieur à 2 000 dans un État membre donné.
58
La Commission observe que les catégories analysées 
par la Cour au point 58 ne concernent pas nécessai -
rement les obligations de conformité prévues par 
la directive relative au traitement des eaux urbaines 
résiduaires.
58 Deuxième tiret
Du point de vue de la conformité, l’utilisation de 
systèmes individuels comme des fosses septiques est 
conforme aux obligations énoncées dans la directive 
relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, 
à condition qu’ils garantissent le même niveau de 
protection environnementale.
58 Troisième tiret
Les agglomérations ayant un EH de moins de 2 000 
ne sont couvertes que par des obligations limitées 
au titre de la directive relative au traitement des eaux 
Réponses de la Commission 74
105
En ce qui concerne la Hongrie, la Commission 
observe que des règles relatives au stockage du lisier 
étaient déjà en place lorsque la Commission a pris 
connaissance des périodes transitoires accordées 
aux agri  culteurs aux fins de la construction des cuves 
de stockage requises dans le cadre du nouveau 
programme d’action (PA) et des nouvelles zones 
vulnérables aux nitrates (ZVN), entrés en vigueur en 
2012 et 2013 respectivement.
108
Si des limites pour la teneur en phosphore peuvent 
contribuer à réaliser les objectifs de la directive 
«Nitrates», il convient de souligner que les États 
membres ne sont pas tenus de prévoir des normes 
d’application du phosphore au titre de la direc -
tive «Nitrates» elle-même. Toutefois, au titre de la 
directive-  cadre sur l’eau, les États membres sont tenus 
d’adopter des mesures visant à contrôler les sources 
de pollution diffuses et lorsqu’il convient de réduire le 
phosphate émanant de l’agriculture afin d’atteindre le 
bon état des eaux. Ils peuvent le faire soit au moyen 
du programme d’action «nitrates», soit par un autre 
mécanisme.
109
La Commission souligne que le caractère approprié 
du programme d’action de la République tchèque est 
évalué dans le cadre de la procédure pilote en cours. 
En outre, le plan d’action de la République tchèque 
a été modifié en 2014 et la discussion dans le cadre de 
la procédure pilote a également porté sur la modifi -
cation et pas seulement sur la version du programme 
d’action datant de 2012.
115
La Commission souligne que les chiffres portent à la 
fois sur les eaux eutrophes et les eaux hypertrophes, 
et pas seulement sur les eaux eutrophes.
Lors de l’évaluation de l’eutrophisation, il est égale -
ment essentiel de garder à l’esprit l’approche vis-à-vis 
du bassin hydrographique. Par exemple, il se peut 
qu’une teneur élevée en nitrates n’ait pas une inci -
dence notable sur les rivières, mais qu’elle cause l’eu -
trophisation dans les zones côtières en aval, comme 
cela est le cas du Danube dans la mer Noire.69
La Commission estime que les solutions en bout de 
chaîne pourraient ne pas constituer la manière la 
plus rentable de remédier au problème des micro -
polluants. Il y a lieu d’envisager l’adoption de mesures 
visant à réduire la pollution à la source.
La mise en œuvre devrait se concentrer avant tout sur 
l’examen approprié de la portée du problème (grâce 
à une bonne analyse des pressions et des incidences 
et de bons réseaux de suivi) et apprécier ensuite les 
meilleures mesures (ou la meilleure combinaison de 
celles-ci) visant à réaliser les objectifs.
71
La Commission reconnaît pleinement l’importance de 
garantir la conformité et de disposer de systèmes d’ins -
pection appropriés. Cette observation s’étend à toutes 
les influences de la pollution visées par la Cour dans 
son rapport. La Commission reconnaît également le 
lien entre les contrôles de la conformité et les sanctions 
utilisées pour dissuader la non-  conformité détectée. La 
Commission prévoit de présenter en 2016 une initiative 
générale relative à l’assurance de la conformité envi -
ronnementale dans l’Union.
84
En ce qui concerne les rejets indirects d’eaux rési -
duaires par des installations industrielles, ceux-ci sont 
soumis à une réglementation préalable et/ou à une 
autorisation spécifique de l’autorité compétente. Un 
traitement préalable est requis afin d’atteindre les 
objectifs qui sont décrits à l’annexe I, point C, de la 
directive relative au traitement des eaux urbaines 
résiduaires.
90
Voir la réponse de la Commission au point 84.
Réponses de la Commission 75
131
La Commission se rallie à l’avis selon lequel il n’existe 
aucune exigence quantitative spécifique de l’UE en ce 
qui concerne l’étendue des contrôles, à l’exception de 
l’article 8 de la directive 2009/128/CE, qui dispose que 
le matériel d’application des pesticides doit faire l’ob -
jet d’une inspection au plus tard le 26 novembre 2016.
134
Les exigences minimales sont basées sur des règles 
nationales qui vont au-delà des règles de l’UE. Par consé -
quent, la teneur de ces règles nationales dépend de la 
décision prise par chaque État membre. Ces exigences 
minimales font partie des exigences de base pour 
certaines mesures de développement rural. Jusqu’au 
1er janvier 2015, elles étaient également incluses dans 
le champ de la conditionnalité, mais dans un souci de 
simplification et afin de garantir des conditions équi -
tables pour tous les agriculteurs, elles ont été retirées 
du champ d’application de la conditionnalité lors de la 
dernière réforme de la PAC. Toutefois, elles font toujours 
partie des conditions de base au titre du développe -
ment rural et, à ce titre, doivent être contrôlées.
136
Voir la réponse de la Commission au point 134.
136 Deuxième tiret
Le programme de développement rural 2007-2013 de 
la Hongrie définit et détaille les exigences minimales 
pour l’utilisation d’engrais (éléments nutritifs) et de 
produits phytopharmaceutiques.
137
Dans le cadre de l’approbation des programmes de 
développement rural, la Commission vérifie si les 
conditions ex ante pertinentes sont satisfaites. Dans le 
cas de conditions ex ante relatives aux exigences mini -
males applicables aux engrais et aux produits phyto -
pharmaceutiques, le critère applicable à la satisfaction 
de ces conditions stipule que ces exigences doivent 
être définies dans les programmes.
L’existence et le caractère approprié des exigences 
concrètes et des normes BCAE applicables à certains 
engagements sont examinés par la suite au cours de 
l’analyse du contenu des mesures et des types d’opé -
rations pour lesquels ces deux éléments font partie 
des exigences de base.117
La Commission souligne que la conditionnalité n’est 
pas un mécanisme d’exécution de la législation euro -
péenne en matière d’environnement. La condition -
nalité subordonne les paiements au titre de la PAC au 
respect de certaines règles, tandis que le non-respect 
de ces règles conduit à la réduction des paiements 
versés au titre de la PAC. La conditionnalité doit en 
principe utiliser les systèmes de contrôle existants. 
Toutefois, elle doit également garantir un taux de 
contrôle minimal lorsque le système de contrôle de la 
législation sectorielle n’est pas suffisamment efficace. 
Seuls les bénéficiaires de ces paiements peuvent être 
sanctionnés, tandis que la législation sectorielle et 
ses mécanismes d’exécution s’appliquent à tous les 
agriculteurs, indépendamment de la PAC.
119
Conformément à l’article 96, paragraphe 1, du règle -
ment (CE) n° 1306/2013, «[l]es États membres peuvent 
utiliser leurs systèmes de gestion et de contrôle en 
place, afin d’assurer le respect des règles de condi -
tionnalité». À ce titre, il incombe aux États membres 
d’organiser les contrôles de la conditionnalité.
123
La directive laisse aux États membres une grande 
marge de manœuvre pour concevoir les plans d’action 
nationaux.
124 Deuxième tiret
La Commission observe que la directive n’exige pas ce 
niveau de détail dans les plans d’action.
130
La Commission reconnaît que les principes géné -
raux en matière de lutte intégrée contre les enne -
mis des cultures, énoncés à l’annexe III de la direc -
tive 2009/128/CE, ne fixent pas une base juridique 
claire afin de déceler les infractions éventuelles. Les 
exceptions concernent l’obligation de consigner 
toute utilisation de pesticides et l’exigence de pouvoir 
justifier une utilisation de pesticides sur la base du 
suivi ou de conseils techniques y afférents. La direc -
tive ne définit clairement aucun autre élément en 
raison du principe de subsidiarité et de la diversité des 
conditions agroclimatiques qui doivent être prises en 
considération.
Réponses de la Commission 76
142
S’il est vrai que la campagne de conditionnalité 
annuelle ne peut être adaptée à tous les types d’exi -
gences, les constatations émanant d’autres sources 
doivent également faire l’objet d’un suivi dans le cadre 
de la conditionnalité (par exemple notification croisée). 
En outre, la législation exige que chaque bénéficiaire 
sélectionné pour un contrôle sur place soit contrôlé 
à un moment où la plupart des exigences et normes 
pour lesquelles il a été sélectionné peuvent être 
vérifiées4. Par ailleurs, les contrôles sur place doivent, 
en règle générale, être effectués dans le cadre d’une 
visite et consistent en une vérification des exigences et 
normes dont le respect peut être vérifié au moment de 
cette visite5, en fonction du cycle naturel.
143
Le contrôle des registres est conçu pour plusieurs 
normes et exige que l’un des éléments de contrôle 
obligatoires soit couvert durant un contrôle de condi -
tionnalité sur place. Ces contrôles doivent toutefois 
être complétés par d’autres vérifications, par exemple 
les conditions de stockage, les factures et les visites 
de contrôle sur place découlant de la législation 
sectorielle.
144
La sanction administrative de conditionnalité est 
appliquée en tant que réduction basée sur un pour -
centage à tous les paiements de la PAC du bénéfi -
ciaire. Cette sanction doit être appliquée après l’éva -
luation de l’étendue, de la gravité ou de la persistance 
des non-conformités et devrait s’élever jusqu’à 100 % 
du paiement, même au cours de l’année suivante6, 
garantissant ainsi l’effet dissuasif.
En effet, la note de bas de page 86 indique que 5 % 
n’est pas le taux de réduction maximal.
4 Article 71, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 809/2014
5 Article 71, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 809/2014
6 Article 75 du règlement (UE) n° 809/2014Le contenu des exigences minimales en matière 
d’engrais et de pesticides devrait refléter au minimum 
la disposition de l’annexe I, point 8, sous 9), du règle -
ment (UE) n° 808/2014.
138
Voir les réponses de la Commission aux points 117 et 
119
Réponse commune aux points 139  
et 140
Si la législation fixe effectivement un taux de contrôle 
minimal de 1 %, la probabilité que certains agricul -
teurs fassent l’objet d’un contrôle de la conditionnalité 
peut être supérieure à 1 % dans la mesure où plusieurs 
autres facteurs entrent en compte:
– la méthode d’échantillonnage spécifique 
appliquée;
– la législation sectorielle détermine un taux de 
contrôle différent (par exemple 3 % pour l’iden -
tification animale);
– dans le cas d’un degré de non-conformité im -
portant avec une loi ou une norme, le nombre 
de contrôles sur place sera augmenté;
– les cas de non-conformité recensés par d’autres 
sources (par exemple contrôles sectoriels) doi -
vent faire l’objet d’une notification croisée et 
d’un suivi par les autorités compétentes;
– les agriculteurs chez lesquels une infraction 
a été observée doivent se voir octroyer une 
pondération spécifique dans l’évaluation des 
risques.
141 Deuxième tiret
Voir la réponse de la Commission au point 134.
Réponses de la Commission 77
L’utilisation de pesticides et d’engrais minéraux est 
interdite en Roumanie, où seuls les engrais biolo -
giques sont autorisés dans certaines conditions. L’UE 
n’offre aucune aide à la réduction de l’utilisation d’en -
grais dans ce cas, mais la condition vise à empêcher 
une intensification des systèmes d’agriculture dans 
des zones qui font l’objet d’engagements, qui pourrait 
avoir des répercussions négatives sur la qualité des 
eaux (voir point 16).
157
L’aide dans le cadre de la mesure agroenvironnemen -
tale vise à compenser les coûts supplémentaires et les 
pertes de revenus résultant des engagements volon -
taires contractés par les bénéficiaires. Si nécessaire, 
elle peut également couvrir les coûts de transaction. 
Cette aide ne prévoit pas d’éléments incitatifs et ne 
comporte pas de répercussions économiques immé -
diates pour les bénéficiaires (bien que ces répercus -
sions ne soient pas exclues à long terme).
Toutefois, cette compensation, associée aux répercus -
sions à long terme pour l’agriculture, découlant de la 
mise en œuvre des engagements (par exemple amélio -
ration de la qualité des sols), sont considérées comme 
encourageant les agriculteurs à adhérer à la mesure.
160
La PAC se fonde sur l’exécution du principe du 
pollueur-payeur en respectant les exigences obliga -
toires de conditionnalité et sur l’approche volontaire 
visant à compenser la fourniture de biens et services 
publics complémentaires à ceux fournis par ces 
exigences, au moyen, par exemple, de paiements 
agroenvironnementaux.
161
La Commission considère que, au-delà de l’application 
de la conditionnalité, il incombe aux États membres 
de choisir les instruments permettant d’appliquer le 
principe du pollueur-payeur.146
Les paiements au titre de l’article 30 peuvent égale -
ment être programmés par les États membres à titre 
de compensation pour des mesures obligatoires en 
vertu de la directive-cadre sur l’eau. Ces mesures n’ont 
pas encore été programmées dans les quatre pays.
147
Les États membres sont tenus d’inclure dans leurs pro -
grammes 2014-2020 une analyse SWOT, qui comprend 
l’analyse de leur situation environnementale. Cette 
analyse inclut des informations sur l’état de leurs actifs 
environnementaux comme les eaux et leur état. Les 
problèmes décelés dans l’analyse SWOT doivent être 
résolus en appliquant les mesures de développement 
rural appropriées ou d’autres instruments. En outre, 
les programmes sont également soumis à l’évaluation 
environnementale stratégique, qui fait partie du rap -
port d’évaluation ex ante.
Voir également la réponse de la Commission au 
point 44.
153
Les États membres décident s’ils ont l’intention de 
poursuivre les opérations agroenvironnementales 
de la précédente programmation dans la nouvelle 
programmation; une décision qui peut être influencée 
par différents facteurs, comme le succès et l’efficacité 
des opérations, leur contribution aux objectifs de la 
politique, l’adéquation de la structure de la nouvelle 
programmation, dont les priorités et les objectifs, ainsi 
que la nature des besoins environnementaux détectés 
dans l’analyse SWOT de la nouvelle programmation.
154 Deuxième tiret
Le programme de base mis en œuvre dans le cadre 
du programme de développement rural 2007-2013 
de la Slovaquie limite l’utilisation d’engrais. En outre, 
le programme prévoit une interdiction de l’utilisation 
d’engrais minéraux sur les prairies et une limitation de 
l’utilisation de pesticides, qui affectent également la 
qualité des eaux.
Réponses de la Commission 78
Conclusions et recommandations
168
La Commission et les États membres travaillent à l’éla -
boration d’indicateurs visant à montrer les progrès 
réalisés en vue d’atteindre le bon état des eaux. Les 
indicateurs devraient être adoptés d’ici à la fin de 
l’année 2015.
Les évaluations de l’état des eaux entre les plans de 
gestion des bassins hydrographiques de 2009 et de 
2015 ne sont pas nécessairement directement compa -
rables. Les cadres d’évaluation de l’état des eaux utilisés 
dans les plans de gestion des bassins hydrographiques 
de 2009 présentaient, dans de nombreux cas, d’impor -
tantes limitations. Par exemple, au moment de la publi -
cation des premiers plans, des méthodes n’avaient pas 
été développées pour tous les éléments de qualité 
biologique (par exemple en Hongrie, en Roumanie et 
en Slovaquie). Des lacunes ont également été consta -
tées au niveau du suivi (par exemple en République 
tchèque). Les rapports de mise en œuvre de la direc -
tive-cadre sur l’eau de la Commission contiennent de 
plus amples détails sur les lacunes observées.
169
La Commission considère que des variations dans 
le nombre de substances évaluées pour déterminer 
l’état écologique ne signifient pas nécessairement que 
la directive a été incorrectement mise en œuvre. Les 
substances ne doivent être utilisées pour la classifi -
cation que dans la mesure où elles sont pertinentes, 
c’est-à-dire qu’elles risquent de dégrader l’état d’un 
bassin particulier. Le nombre de substances présen -
tant un risque dépend très fortement des pressions 
existantes. Dès lors, il se peut que les différences dans 
le nombre de substances soient justifiées.
Toutefois, la Commission considère que le nombre de 
substances utilisées par certains États membres était 
très faible en raison de l’absence d’une identification 
correcte de substances pertinentes et d’un suivi insuf -
fisant. Si la directive avait été correctement mise en 
œuvre, les substances pertinentes auraient été prises 
en considération et la classification serait correcte. 
Le problème a été identifié par la Commission dans 
le rapport de mise en œuvre et a été abordé avec les 
États membres concernés. La Commission s’attend 
à ce que l’amélioration des évaluations et du suivi des 
risques contribue aux seconds plans de gestion des 
bassins hydrographiques.Réponse commune aux points 163 
à 165 et 191
La Commission affirme que, dans le contexte de la 
mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau, elle n’a 
encore diffusé aucune orientation. La mise en œuvre 
est soutenue de manière intensive depuis 2001 dans 
le cadre de la stratégie de mise en œuvre commune, 
un processus dirigé par la Commission et les États 
membres. Dans le cadre de cette stratégie, la Commis -
sion et les États membres ont travaillé de façon plutôt 
intensive au recouvrement des coûts ces dernières 
années. Il existe des orientations sur la méthode de 
calcul des coûts environnementaux et en ressources7. 
Les récentes tentatives visant à compléter ces orien -
tations dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre 
commune ont échoué en raison de divergences 
d’opinion entre les États membres et la Commission. 
Le programme de travail 2016-2018 de la stratégie de 
mise en œuvre commune est en cours de discussion 
et pourrait porter sur d’autres travaux en rapport avec 
ce sujet.
164
Les conditions ex ante pour le Fonds européen agri -
cole pour le développement rural (Feader) concernent 
la tarification de l’eau et s’appliquent uniquement aux 
investissements dans l’efficacité de l’eau et, par consé -
quent, les plans d’action pour lesquels les conditions 
ex ante n’étaient pas satisfaites veillaient essentiel -
lement à garantir que les agriculteurs paient pour la 
quantité d’eau consommée. Au moment où les condi -
tions ex ante ont été évaluées, la Commission a éga -
lement communiqué aux États membres la nécessité 
de recouvrer les coûts liés à la pollution diffuse, mais 
dans la mesure où cet aspect n’a pas été couvert par 
le Feader, les plans d’action ne contenaient aucune 
exigence spécifique à ce sujet.
7 «Assessment of Environmental and Resource Costs in the Water 
Framework Directive».  Document d’information élaboré par le 
Drafting group ECO2. Stratégie de mise en œuvre commune 
pour la directive-cadre sur l’eau. Juin 2004 (adoptée par les 
directeurs de l’eau le 3 décembre 2004).
Réponses de la Commission 79
Enfin, la Commission tient également à souligner que, 
dans plusieurs États membres audités, des sources 
de financement nationales sont également utilisées 
pour des investissements dans des infrastructures de 
traitement des eaux résiduaires, et que le montant 
du financement de l’Union ne devrait pas atteindre la 
conformité et n’est pas d’un montant lui permettant 
d’y parvenir.
172
La Commission continuera à suivre les efforts et les 
réalisations des États membres. Toutefois, compte 
tenu du très grand nombre de districts hydrogra -
phiques et de masses d’eau pour lesquels des plans de 
gestion des bassins hydrographiques et des pro -
grammes de mesures doivent être évalués par la Com -
mission, des choix ont inévitablement dû être faits par 
le passé et devront l’être encore dans le futur.
L’approche suivie consiste à encourager la promo -
tion de la conformité auprès des autorités des États 
membres et à ne recourir qu’à titre exceptionnel à une 
procédure d’infraction formelle, lorsqu’elle est inévi -
table/lorsque les circonstances justifient cette action 
en dernier recours.
La Commission n’est pas la seule à devoir vérifier la 
conformité par les autorités des États membres; les 
institutions judiciaires nationales jouent également un 
rôle essentiel à cet égard.
Dans les cas où la condition ex ante pour le FEDER/FC 
n’était pas remplie au moment de l’adoption du pro -
gramme opérationnel, les États membres ont mis au 
point des plans d’action visant à remplir la condition 
avant la fin de l’année 2016. Le plan d’action fait partie 
intégrante du programme opérationnel. Par consé -
quent, sa force exécutoire contractuelle est garantie. 
La Commission suit l’exécution des plans d’action et 
peut suspendre les fonds si la condition ex ante n’est 
toujours pas remplie après 2016. Toutefois, les actions 
sont uniquement liées au critère de satisfaction de la 
condition ex ante telle qu’elle est définie par le règle -
ment et ne peuvent être utilisées en tant qu’outils 
pour garantir la conformité avec tous les actes législa -
tifs de l’Union.170
La Commission est d’avis que les plans de 2009 
apportent une valeur ajoutée significative. Par 
exemple, un aperçu de toutes les contraintes et 
incidences  pertinentes dans le bassin (y compris au 
niveau international, dans le plan international pour 
le Danube) est présenté pour la première fois, notam -
ment l’identification des types et sources de pollution. 
Il s’agit d’un élément très important, qui apporte une 
valeur ajoutée importante, même si l’aperçu n’était 
pas tout à fait complet.
Toutefois, la Commission reconnaît le manque d’ambi -
tion en termes de mesures  étant donné que le premier 
plan se focalisait essentiellement sur des mesures de 
base.
Outre l’exigence de satisfaire aux mesures de base, il 
faut également clarifier quelles sont les mesures com -
plémentaires et plus détaillées qui doivent être mises 
en place et de quelle façon elles doivent être mises en 
œuvre.
171
La Commission est consciente que les informations 
concernant la disponibilité des fonds dans les plans de 
gestion des bassins hydrographiques de 2009 étaient 
incomplètes dans certains cas. La Commission est 
également consciente des problèmes de coordination 
observés par la Cour dans les États membres. La coor -
dination entre les autorités qui élaborent et exécutent 
les programmes opérationnels et les programmes 
de développement rural et les autorités chargées 
de l’établissement des mesures au titre des plans de 
gestion des bassins hydrographiques reste du ressort 
des États membres. Il incombe aux États membres 
d’établir des partenariats avec les autorités compé -
tentes, les partenaires et les représentants concernés 
de la société civile dans le cadre de l’élaboration et de 
la mise en œuvre des programmes opérationnels et 
des programmes de développement rural.
Dans certains cas, la dotation financière pour la 
période de programmation 2007-2013 a été décidée 
avant l’approbation des plans de gestion des bas -
sins hydrographiques de 2009. Ces problèmes de 
coordination ont été abordés lors de l’élaboration 
des programmes opérationnels pour la période de 
programmation 2014-2020. En outre, la conditionnalité 
ex ante vise à aligner les investissements sur les plans 
de gestion des bassins hydrographiques.
Réponses de la Commission 80
180 Deuxième tiret
La directive relative au traitement des eaux urbaines 
résiduaires ne réglemente pas les détails des autorisa -
tions, par exemple les limites pour les polluants, mais 
décrit uniquement les principaux objectifs à atteindre 
grâce au prétraitement des eaux usées industrielles 
avant leur déversement dans les systèmes de collecte 
urbains.
181
La Commission reconnaît pleinement l’importance de 
garantir la conformité et de disposer de systèmes 
d’ins  pection appropriés. Cette observation s’étend à 
toutes les influences de la pollution visées par la Cour 
dans son rapport. La Commission reconnaît éga  le-
ment le lien entre les contrôles de la conformité et les 
sanctions utilisées pour dissuader la non-conformité 
détectée. La Commission prévoit de présenter, en 
2016, une initiative générale relative à l’assurance de la 
conformité environnementale dans l’Union.
Recommandation n° 2 a)
La Commission accepte la recommandation et travaille 
à une initiative politique visant à améliorer l’assu -
rance de la conformité dans les États membres, tout 
en respectant les principes de proportionnalité et de 
subsidiarité.
Recommandation n° 2 b)
La Commission soutient ces recommandations adres -
sées aux États membres.
186
La Commission a déjà travaillé à la rationalisation du 
suivi et de l’établissement de rapports dans le cadre 
de la directive «Nitrates» et de la directive-cadre sur 
l’eau.Recommandation n° 1 a)
La Commission accepte la recommandation.
De concert avec les États membres, elle travaille à l’éla -
boration d’indicateurs visant à montrer les progrès 
réalisés en vue d’atteindre le bon état des eaux. Les 
indicateurs devraient être adoptés d’ici à la fin de 
l’année 2015. Les observations de la Cour des comptes 
concernant l’établissement de rapports alimenteront 
également un vaste contrôle de la qualité des rap -
ports environnementaux, que la Commission est en 
train d’effectuer et qui sera terminé en 2017.
Recommandation n° 1 b)
La Commission accepte cette recommandation. Elle 
continuera d’exhorter les États membres à améliorer 
l’évaluation des pressions et des incidences et les 
réseaux de suivi, de sorte que les substances à risque 
au niveau du bassin hydrographique soient recensées.
La Commission tient cependant à souligner qu’elle 
dispose de moyens très limités pour démontrer que 
des substances pertinentes sont absentes des plans de 
gestion des bassins hydrographiques.
Recommandation n° 1 c)
La Commission accepte cette recommandation et 
élabore actuellement une évaluation détaillée des 
seconds plans de gestion des bassins hydrogra -
phiques, sur lesquels les États membres rendront 
compte d’ici au mois de mars 2016.
Recommandation n° 1 d)
La Commission soutient ces recommandations adres -
sées aux États membres.
174
Pour la République tchèque, la Slovaquie et la 
Hongrie, la Commission a déjà lancé des lettres pilotes 
enquêtant sur de prétendus cas de non-conformité 
avec la directive relative au traitement des eaux 
urbaines résiduaires (pour la République tchèque) et 
avec les délais intermédiaires (pour la Slovaquie et la 
Hongrie). En outre, la Commission élabore actuelle -
ment une lettre pilote similaire examinant la confor -
mité de la Roumanie avec les délais intermédiaires.
Voir également les réponses de la Commission au 
rapport spécial n° 2/2015.
Réponses de la Commission 81
188 Deuxième tiret
Les engagements qui relèvent de la mesure agro -
environnementale doivent être fixés à un niveau allant 
au-delà des exigences obligatoires. Ils doivent égale -
ment éviter de compenser le niveau de pratiques qui 
correspond à des pratiques normales. Si la réduction 
des quantités d’engrais azotés dépassant légèrement 
les pratiques normales peut ne pas générer de béné -
fices environnementaux significatifs, il ne peut être 
déduit qu’elle ne produit pas de bénéfices allant au-
delà du niveau requis par les exigences obligatoires et 
les pratiques normales.
Lorsqu’il décide du niveau à choisir, l’État membre doit 
réfléchir à la réduction de la charge d’éléments nutri -
tifs provenant du secteur agricole qui est nécessaire 
pour garantir, dans toutes les eaux, des conditions 
nutritives qui correspondent au bon état prévu par la 
directive-cadre sur l’eau.
189 Premier tiret
La Commission observe que les sanctions adminis -
tratives peuvent atteindre 100 % du montant total du 
paiement de la PAC perçu par le bénéficiaire, même au 
cours des deux années civiles qui suivent.
191
La politique de l’UE dans le domaine de l’eau est 
mise en œuvre en partie avec le soutien des fonds de 
l’Union, mais en partie sans ce soutien (en application 
du principe du pollueur-payeur). Les exigences légales 
non financées jouent un rôle très important dans 
l’ensemble du paquet de mesures nécessaires pour 
lutter contre les effets de l’agriculture sur les eaux.
Recommandation n° 3 a)
La Commission accepte cette recommandation.
Recommandation n° 3 b)
La Commission n’accepte pas cette recommandation.
En ce qui concerne les exigences minimales, la Com -
mission procède à l’évaluation des exigences mini -
males en faisant référence à leur existence et à leur 
caractère approprié par rapport aux mesures dont 
elles font partie intégrante. Compte tenu de la diver -
sité des situations dans lesquelles ces exigences sont 
définies, la Commission se fie au jugement des États 
membres quant à leur caractère approprié.187 Deuxième tiret
Depuis le 1er janvier 2015, les exigences minimales ne 
font plus partie du champ de la conditionnalité; elles 
en ont été retirées lors de la dernière réforme de la 
PAC dans un souci de simplification. Elles font toujours 
partie des conditions de base au titre du développe -
ment rural et, à ce titre, doivent être contrôlées. Les 
États membres doivent mettre en œuvre les normes 
BCAE de l’Union en définissant leurs normes BCAE 
nationales. Ces normes BCAE nationales doivent tenir 
compte des besoins nationaux, régionaux ou locaux. 
En conséquence, les normes BCAE peuvent différer 
d’un État membre à l’autre. La Commission évalue le 
caractère approprié des normes BCAE avec le cadre 
de la PAC. Si une norme BCAE manque ou est claire -
ment non conforme à la définition de la PAC, elle est 
qualifiée de «manquante» et ce manquement est suivi 
de manière appropriée par les États membres.
188 Premier tiret
Différents engagements qui relèvent de la mesure 
agroenvironnementale peuvent contribuer à remédier 
aux problèmes liés à la qualité des eaux de manière 
plus ou moins directe et active. La conception et la 
sélection des engagements devraient se fonder sur 
les besoins spécifiques du territoire concerné par le 
programme.
Les programmes de développement rural (PDR) 
contiennent de nombreuses autres mesures permet -
tant d’atteindre les objectifs relatifs à l’eau – article 30, 
investissements non productifs, etc.
L’obligation de respecter les engagements relevant de 
cette mesure pour une durée comprise entre cinq et 
sept ans vise à contribuer à la réalisation des objectifs 
fixés par ces engagements. Les engagements peuvent 
être poursuivis si cela s’avère justifié par le besoin de 
protéger ou de continuer à améliorer la qualité des 
eaux.
Réponses de la Commission 82
La Commission insistera sur la nécessité que les États 
membres établissent les paramètres des exigences 
minimales à un niveau qui reflète leur situation et 
qu’ils respectent les règles relatives à l’établissement 
de ces exigences.
En ce qui concerne les normes BCAE, la Commission 
évalue l’existence et le caractère approprié de ces 
normes. La Commission considère que cette approche 
est cohérente avec le cadre juridique de la PAC.
Recommandation n° 3 c)
La Commission accepte cette recommandation.
Les États membres sont soumis à des obligations 
relatives à l’apport de phosphore, lorsque cela 
s’avère nécessaire pour atteindre les objectifs de 
la directive-cadre sur l’eau. Ils doivent inclure dans 
leurs programmes de mesures des mesures visant 
à contrôler les sources de pollution diffuses afin de 
pouvoir atteindre le bon état des eaux. Si des sources 
de phosphate agricole sont identifiées comme étant 
significatives, les États membres doivent mettre en 
place des contrôles des phosphates. Il s’agit de l’un 
des domaines qui seront contrôlés par la Commission 
au cours de l’évaluation des seconds plans de gestion 
des bassins hydrographiques.
Recommandation n° 3 d)
La Commission accepte cette recommandation et 
observe qu’elle a déjà travaillé à la rationalisation du 
suivi et de l’établissement de rapports dans le cadre 
de la directive «Nitrates» et de la directive-cadre sur 
l’eau.
Recommandation n° 3 e)
La Commission accepte la recommandation et la 
considère comme étant suivie puisqu’un document 
d’orientation sur le recouvrement des coûts a été 
élaboré dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre 
commune. Les dernières tentatives visant à complé -
ter ces orientations dans le cadre de la stratégie de 
mise en œuvre commune ont échoué en raison de 
divergences d’opinions entre États membres. D’autres 
travaux sur la question pourraient être inclus dans 
le programme de travail de la stratégie de mise en 
œuvre commune pour 2016-2018, qui est en cours de 
discussion. Il y a lieu d’observer que les États membres 
sont libres de choisir la méthode de calcul des coûts 
environnementaux et en ressources.Recommandation n° 3 f)
La Commission soutient ces recommandations adres -
sées aux États membres.
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COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
 
Les ménages, les installations industrielles et l’agriculture 
sont autant de sources de pollution des eaux du bassin 
hydrographique du Danube.
Conformément à la directive-cadre sur l’eau de 2000, les 
États membres adoptent des plans de gestion des bassins 
hydrographiques qui doivent comporter des mesures de 
lutte contre cette pollution. La Cour a examiné si la mise en 
œuvre, par les États membres, des mesures contenues 
dans les plans de 2009 a conduit à une amélioration de la 
qualité des eaux.