COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 30.04.1996 
COM(96) 153 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
sur 
LES LIENS ENTRE L'AIDE D'URGENCE. 
LA REHABILITATION ET LE DEVELOPPEMENT 
(LRRD) 

Communication de la Commission 
au Conseil et au Parlement Européen 
sur 
Les liens entre l'urgence, la réhabilitation et le développement (LRRD) 
HISTORIQUE, CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 
(i) Historique ^ 
Des décisions importantes pour les relations à long terme de coopération au développement ont été 
prises en 1995 : les négociations relatives à la révision à mi-parcours de Lomé IV ont été menées 
à bien, et l'accord modifiant la quatrième Convention de Lomé ACP-CE a été signé à Maurice le 4 
novembre 1995; les négociations relatives à l'établissement d'un cadre pour la coopération à long 
terme avec l'Afrique du Sud ont démarré, une nouvelle politique euroméditerranéenne a été adoptée, 
des conférences ont été organisées avec les pays d'Amérique centrale (San José) et d'Amérique latine 
(Groupe de Rio) tandis que de nouveaux accords-cadres ont été négociés avec les pays asiatiques 
(Vietnam) ou sont en cours de préparation (Cambodge, Laos). 
Dans le même temps, plusieurs propositions de règlements devant servir de base légale pour divers 
instruments allant de l'assistance à court terme et la réhabilitation au développement à long terme ont 
été déposées. 
La valorisation de cette large panoplie d'instruments disponibles pour nos relations avec les pays en 
développement au cours des années à venir indique qu'ils ne soient pas gérés isolément et oblige au 
contraire à coordonner leur gestion de façon à renforcer les liens qui existent entre eux pour améliorer 
leur complémentarité et assurer leur cohérence de la façon la plus efficace possible, et en vue de 
réaliser le plus grand impact. 
A une époque où l'on ne parle que de l'efficacité de l'aide, cette efficacité ne doit pas être recherchée 
séparément dans les domaines de l'aide d'urgence, de l'aide à la réhabilitation et de l'aide au 
développement et il faut veiller à renforcer les liens qui existent entre ces différents champs d'action. 
En outre, l'aide est de plus en plus soumise à une conditionnante de politique et institutionnelle et 
c'est un moment approprié pour la communauté des donateurs pour réfléchir à la façon dont leurs 
propres politiques internes et mécanismes institutionnels pourraient être rendus plus efficaces et 
effectifs. 
Cette communication est le résultat d'un processus de large consultation interne et externe. 
un groupe de travail interservices de la Commission, composé de représentants des différentes 
Directions générales pour les relations extérieures et ECHO, a préparé un document de 
discussion sur les "Liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement (LRRD)"; 
le document a été examiné dans un groupe de travail avec les experts en cette matière (invités 
à titre personnel) des Etats membres, de l'USAID, des agences des NU, les ONG et des 
institutions académiques; 
il a été examiné par la suite dans la réunion trimestrielle d'ECHO et des Chefs des Services 
Humanitaires des Etats membres et lors de la réunion semestrielle de la Commission et des 
directeurs généraux du développement des Etats membres en novembre 1995; 
le document a été examiné au cours d'un séminaire avec 20 experts des ONG ayant une 
expérience en matière de questions d'aide d'urgence, de réhabilitation et de développement, 
organisé en février 1996 par la Commission, le Comité de Liaison ONG et de VOICE; 
finalement, comme proposé par les Directeurs généraux du développement des Etats membres, 
la Commission a organisé une réunion avec les experts en matière d'aide d'urgence et de 
développement des Etats membres le 28 février 1996, sur la base du document de discussion 
et des réponses des Etats membres au questionnaire préparé par la Commission sur les 
politiques bilatérales LRRD (voir en annexe résumé de ces réponses). 
La communication tient compte des différentes remarques faites pendant cet exercice de consultation. 
La conclusion globale des différentes discussions est qu'elles étaient très utiles, dans la mesure où 
la formulation d'une politique cohérente sur la question LRRD est très opportune, et que bien qu'un 
accord général existe sur l'approche politique et le concept du problème de lien, il y a également 
accord sur le fait que c'est une tâche difficile que de le mettre en oeuvre dans la pratique. 
Les participants aux différentes réunions, tout en se mettant d'accord sur l'approche et les propositions 
politiques faites dans le document, ont considéré qu'elles pourraient également être appliquées, au 
besoin dans une forme adaptée, dans leurs propres organisations (bilatérales, multilatérales ou non 
gouvernementales). 
Comme un certain nombre d'Etats membres sont actuellement à différents stades de l'élaboration de 
documents sur les politiques et procédures concernant les liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation 
et le développement (voir annexe), il a été convenu lors de la réunion avec les experts des Etats 
membres que ces documents seraient échangés entre les Membres de l'Union, un échange pour lequel 
la Commission a offert ses services. 
«il (ii) Continuiim "aide d'urgence-réhabilitation-développement 
L'aide d'urgence2 est l'aide humanitaire fournie à court terme pour sauver et préserver les victimes 
de catastrophes naturelles ou causées par l'homme. 
D'aucuns auraient voulu remplacer ce terme de continuiim par le terme "contiguum" qui refléterait 
mieux le fait que les opérations d'aide d'urgence, de réhabilitation et de développement peuvent 
se dérouler simultanément dans un seul et même pays. 
"L'aide d'urgence" et/ou "l'aide humanitaire" sont utilisées l'un pour l'autre dans le texte. Le 
champ d'application de l'aide humanitaire est défini dans la proposition de règlement du Conseil 
concernant l'aide humanitaire comme suit : "L'aide humanitaire de la Communauté comportera les 
opérations de secours, d'aide d'urgence et de protection, sur une base non-discriminatoire pour aider 
des personnes dans les pays tiers, particulièrement les plus vulnérables, et en priorité dans les pays 
en développement, victimes de catastrophes naturelles, crises causées par l'homme, telles que 
guerres et combats, ou des situations ou circonstances exceptionnelles comparables aux 
catastrophes naturelles ou d'origine humaine. Elle agira ainsi pendant le temps requis pour 
répondre aux exigences humanitaires résultant de ces différents situations. Une telle aide 
comportera également des opérations de préparation aux risques ou pour empêcher des catastrophes 
ou des circonstances exceptionnelles comparables. 
ii 
Les programmes de réhabilitation doivent quant à eux prendre progressivement le relais de l'aide 
d'urgence pour stabiliser la situation économique et sociale et faciliter la transition vers une stratégie 
de développement à moyen et à long terme. 
L'établissement du lien entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement trouve sa 
justification dans des raisons à la fois simples et compréhensibles : les catastrophes sont coûteuses 
tant en vies humaines qu'en ressources, elles bouleversent le développement économique et social, 
elles nécessitent de longues périodes de réhabilitation et elles donnent naissance à des structures et 
procédures bureaucratiques distinctes qui font double emploi avec les institutions spécialisées dans 
le développement. Dans le même temps, la politique de développement n'ignore que trop souvent 
les risques de sécheresse ou autres chocs ainsi que le fait qu'il est nécessaire de protéger les familles 
vulnérables en les aidant à mettre au point des stratégies d'auto-défense. L'établissement du lien entre 
l'aide d'urgence et le développement permettrait d'atténuer ces déficiences. Un meilleur 
"développement" peut atténuer le besoin d'aide d'urgence tandis qu'une meilleure "aide 
d'urgence" peut contribuer au développement et une meilleure "réhabilitation" peut faciliter 
la transition entre les deux. 
Ce modèle simple fait toutefois trop peu de cas des réalités de nombreuses situations d'urgence. La 
plupart de ces situations ne sont pas imputables à des catastrophes naturelles, mais procèdent de la 
conjugaison de plusieurs formes d'instabilité politique, économique et sociale souvent consécutives 
à des erreurs de gestion, à l'insuccès des politiques économiques et à l'inadéquation des programmes 
de développement qui ont exacerbé des différences ethniques ou religieuses. L'idée que l'aide 
d'urgence mène, via la réhabilitation, au développement à long terme sous-estime la chronicité de 
nombreuses situations de catastrophes. 
Même en l'absence de conflits ouverts, les effets combinés des erreurs de gestion, de l'insuccès des 
politiques économiques et du non-respect des droits de l'homme et du processus démocratique 
peuvent entraîner la suspension de l'aide au développement à long terme et, de ce fait, une 
accélération de la désintégration économique et sociale. 
Les urgences complexes ou les crises chroniques avec conflit armé constituent le contexte dans lequel 
il est le plus difficile de développer une approche coordonnée du continuum "aide d'urgence-
réhabilitation-développement". La prévention des catastrophes et les mesures de préparation sont 
difficiles à mettre en oeuvre et il faut de plus en plus donner la priorité à une prévention des conflits 
à travers une intervention coordonnée et rapide en même temps aux niveaux politique et du 
développement avec pour objectif final de créer une situation de "stabilité structurelle" c'est-à-dire 
une situation qui englobe le développement économique durable, la démocratie et le respect des droits 
de l'homme, des structures politiques viables et des conditions sociales et environnementales saines 
ainsi qu'une capacité de gérer le changement sans recours à la violence. 
Il est important d'introduire l'analyse de genre dans la réponse RRD, afin d'éviter davantage de 
marginalisation des groupes désavantagés. Une approche de genre aide à identifier des vulnérabilités 
différentes entre hommes et femmes à l'égard des crises ainsi que leurs capacités différentes (et 
toujours changeantes) et stratégies pour faire face. La vulnérabilité est un concept clé, et peut être 
déterminé par affiliation à un groupe ethnique ou social particulier. 
La dimension régionale requiert également une attention particulière. Les crises peuvent se propager 
au-delà des frontières du pays concerné et menacer la stabilité socio-économique et politique non 
seulement des pays voisins, mais aussi de la région dans son ensemble. Il faudra dans ce cas mener 
iii 
une action spécifique en faveur des pays voisins et, au niveau régional, soutenir toutes les initiatives 
régionales prises en vue de résoudre des situations de crise par des moyens politiques. 
Deux autres problèmes doivent également être étudiés. Le premier est celui de la séparation 
institutionnelle opérée entre l'aide d'urgence et le développement par la plupart des organisations 
donatrices. Les critères et procédures appliquées en matière de durabilité, de financement et de mise 
en oeuvre varient. La réponse apportée par la communauté internationale aux crises chroniques 
risque fort bien de porter la marque des priorités organisationnelles et politiques des organes de mise 
en oeuvre plutôt que celle des besoins des populations victimes de la guerre et de la vulnérabilité de 
ceux que la guerre menace. 
Le second problème est financier. Les sommes consacrées par les Etats membres de l'OCDE à l'aide 
d'urgence sont passées de 500 millions de dollars US en 1988 à 3500 millions de dollars US par an 
en 1993, alors même que le montant total des programmes d'aide tend à stagner ou même diminuer. 
En 1994, le programme d'aide de la Communauté a consacré 764 millions d'écus à l'aide d'urgence, 
soit 18,8% de son aide totale. 
Il est temps, pour ces diverses raisons, de repenser le lien que nous établissons entre l'aide d'urgence, 
la réhabilitation et le développement et de rechercher des moyens d'améliorer leur impact et leur 
efficacité. 
(iii) Conclusions générales 
L'analyse du problème du lien entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement montre 
clairement que le problème du développement économique, politique et social des pays en 
développement, et tout particulièrement de ceux qui sont les plus exposés aux risques de tensions 
politiques et économiques ou aux catastrophes naturelles, devrait être étudié sous un angle plus 
holistique qu'il ne l'est aujourd'hui. 
A toutes les phases de leur développement, et pas uniquement au moment où une crise est imminente, 
il est nécessaire de développer une politique de planification stratégique qui intègre tous les aspects 
politiques, sociaux et techniques ainsi que les questions de développement. Ce cadre global de 
politique devrait définir : 
la façon dont la prévention des conflits peut, en tant que moyen de gestion des tensions 
inévitables provoquées par le changement social, politique et économique, être incorporée 
dans les opérations de développement : la consolidation de la paix doit faire partie intégrante 
des stratégies de coopération au développement. 
la façon dont la prévention des catastrophes et les analyses de vulnérabilité doivent être prises 
en compte dans la planification et la mise en oeuvre des actions de développement. 
la façon dont les actions d'aide d'urgence engagées en réponse à une catastrophe (naturelle ou 
causée par l'homme) non seulement contribuent à sauver des vies, ce qui est leur objectif 
premier, mais aussi tiennent compte des objectifs à long terme de reconstruction et de 
développement, 
IV 
la façon dont les actions de réhabilitation doivent être menées après une crise pour faire 
passer le plus efficacement le pays du stade de l'aide d'urgence à celui du développement à 
long terme. 
Les liens établis "en amont" et "en aval" entre les facteurs politiques, le développement, l'aide 
d'urgence et la réhabilitation constituent un réseau complexe qui doit être analysé dans ce cadre 
global de politique de planification stratégique et qui est fonction de la dynamique de situation 
spécifique de chaque pays ou région. En d'autres termes, les composantes du continuiim "aide 
d'urgence-réhabilitation-développement" sont très largement conditionnées par la situation dans 
laquelle elles sont mises en oeuvre et doivent être mesurées à l'aune des réalités du pays ou de la 
région concernée. 
La structure du document doit donc elle aussi être replacée dans ce même cadre holistique. Le fait 
qu'il commence par l'aide d'urgence pour passer ensuite à la réhabilitation et au développement, en 
abordant le problème de la stabilité structurelle sous un angle politique, ne signifie pas que leur 
séquence soit purement linéaire. 
La réalité est en effet plus complexe et doit être abordée sous plusieurs angles, en tenant compte de 
la situation réelle du pays ou de la région étudiée. 
Si "STRATEGIE DE PLANIFICATION GLOBALE" est le premier mot-clé du présent document, 
le second est sans nul doute "COORDINATION". Sur le plan institutionnel également, la démarche 
doit être globalisante : la coordination entre les donateurs ainsi que la coordination interne entre les 
services conditionnent l'efficience des politiques suivies et des actions menées, mais ne peuvent porter 
leurs fruits que dans le cadre de ce plan d'actions stratégique global. 
En outre, 1'"OPPORTUNITE" est à l'ordre du jour et les procédures doivent, là où la chose est 
nécessaire, être adaptées de telle sorte que les mesures puissent être prises en temps voulu et que la 
transition entre les différentes formes d'intervention puisse s'opérer sans heurt. Il faut en effet que 
les procédures de prise de décision soient rapides à tous les stades du continuiim "aide d'urgence, 
réhabilitation-développement" pour que le dynamisme continue à animer tant les donateurs que les 
bénéficiaires. Une perte de dynamisme à un moment critique peut très souvent replonger un pays 
dans la crise et obliger de ce fait le donateur à dépenser davantage encore à l'avenir. Les procédures 
doivent être suffisamment souples pour prévenir ce genre de chose. 
(iv) Recommandations 
Il faut préparer, pour chaque pays et région, des cadres globaux de politique fondés sur une 
analyse approfondie des risques et de la vulnérabilité qui aient pour objectif d'aboutir à la 
"stabilité structurelle". Ces cadres globaux doivent intégrer les facteurs économiques, sociaux 
(y inclus le genre) et politiques du développement (démocratisation, droits de l'homme et Etat 
de droit) et définir plus clairement les liens à établir entre l'aide d'urgence, la réhabilitation 
et le développement. L'exercice devrait être précédé par une phase pilote portant sur un 
échantillon représentatif de pays particulièrement exposés aux risques de tensions politiques 
et économiques ou aux catastrophes naturelles. 
La prévention des conflits, c'est-à-dire cette vaste gamme de politiques qui vise à anticiper 
et réagir face aux facteurs sociaux, économiques et politiques qui risquent d'entraîner une 
implosion du groupe social, doit être replacée dans le contexte plus large de la consolidation 
de la paix et être considérée comme un élément intrinsèque de ces cadres globaux de 
politique. 
La capacité d'analyse politique doit être renforcée de façon à pouvoir rechercher les causes 
structurelles fondamentales des conflits, identifier les pôles potentiels de troubles et traduire, 
en temps voulu, l'analyse en actions politiques au niveau de l'Union. Les rapports politiques 
établis par les chefs de délégation de la Commission, en accord avec les représentants des 
Etats membres présents sur place, apportent une contribution déterminante à cette analyse et 
devraient être adaptés aux nouvelles exigences. 
L'intensification de la coopération politique et de la coordination de l'aide au développement 
avec les Etats membres et les autres donateurs, au niveau central et sur place, est un élément 
essentiel de ce processus. 
La coordination interne sera renforcée par la création de "Task Forces pays", au niveau central 
et sur place, composées de fonctionnaires des départements responsables de l'aide d'urgence, 
de la réhabilitation, du développement, et des relations politiques. 
Les analyses par pays de l'impact de l'aide d'urgence seront réalisées dans tous les cas où 
l'aide humanitaire risque de devoir se prolonger afin de tenir compte des objectifs à long 
terme, de sorte que l'aide humanitaire devienne aussi efficace que possible. Les responsables 
de ces analyses recevront une formation appropriée. 
Il y a lieu de définir des stratégies de réhabilitation pour les situations d'après crise, incluant 
notamment des méthodes d'évaluation des causes des crises ainsi que des contraintes et 
faiblesses structurelles mises en lumière pendant la phase d'urgence. L'exercice doit 
s'accompagner de la mise en oeuvre de règles et de procédures assurant la rapidité et la 
souplesse d'intervention nécessaires pour que la réhabilitation puisse prendre de façon efficace 
le relais de l'aide d'urgence humanitaire. 
Les programmes de préparation aux catastrophes doivent recevoir une place plus large dans 
les programmes et politiques de développement à long terme. 
Les programmes de réforme macro-économique doivent être conçus et mis en oeuvre en 
tenant compte du risque de catastrophes naturelles et causées par l'homme ainsi que de la 
vulnérabilité à ces catastrophes. La Communauté doit quant à elle également tenir compte 
de ces risques et de cette vulnérabilité dans la programmation de son aide. 
Les politiques et programmes sectoriels doivent également accorder une place prépondérante 
à ces risques et à cette vulnérabilité dans leur conception et leur mise en oeuvre. 
vi 
L'ETABLISSEMENT DE LIENS ENTRE L'AIDE D'URGENCE, 
LA REHABILITATION ET LE DEVELOPPEMENT 
1. COMMENT LES OPERATIONS D'URGENCE PEUVENT MIEUX PRENDRE EN 
COMPTE LES BESOINS/OBJECTIFS DE DEVELOPPEMENT: CONSIDERATIONS 
DE DEVELOPPEMENT DANS LES OPERATIONS D'URGENCE 
1.1. Introduction 
L'aide humanitaire a pour objectif explicite de sauver et de préserver les victimes de situations 
d'urgence. Les organismes de secours sont contraints, pour des raisons humanitaires ainsi que par leur 
mandat, l'opinion publique et les médias, de sauver des vies humaines malgré l'absence d'actions 
préventives, le mauvais état de préparation aux catastrophes naturelles ou les conditions sociales, 
économiques et politiques existant dans les régions touchées. Comme l'aide humanitaire de la 
Commission est apolitique et est toujours fournie à la demande, il est difficile de définir pour ces 
opérations des objectifs très précis qui aillent au-delà de celui de sauver des vies humaines. 
Bien que, dans de telles situations, la perspective à long terme doive céder le pas à la nécessité de 
sauver des vies humaines, il est extrêmement important de ne pas perdre de vue cette perspective à 
long terme. En fait, dans les opérations de secours, la perspective à court terme et celle à long terme 
peuvent parfois être contraires: ce qui est bon pour sauver des vies humaines peut inversement 
rendre plus difficile la mise en oeuvre des solutions à long terme. 
C'est ainsi que, dans certaines graves crises concernant les réfugiés, il est opportun de créer des camps de 
réfugiés de grandes dimensions. Sur le plan logistique, c'est peut-être la seule façon pour les organismes de 
secours extérieurs de nourrir et d'abriter rapidement les nombreuses personnes en situation de risque. Une fois 
que les camps ont été créés (presque par défaut), il se peut qu'ils attirent plus de personnes que prévu (le facteur 
d'attraction), qu'ils découragent les réfugiés de retourner chez eux, qu'ils donnent naissance à des épidémies et 
à des problèmes de sécurité intérieure et ils peuvent très souvent détruire l'environnement local et aliéner la 
population locale. Tous ces éléments ont été constatés dans les énormes camps de réfugiés situés à l'extérieur 
des frontières du Rwanda. 
Un autre exemple du conflit entre la perspective à court terme et celle à long terme des actions humanitaires 
concerne une collaboration étroite avec les systèmes administratifs locaux et des ONG locales. Dans les 
situations de crise grave, les structures locales sont souvent détruites ou entièrement submergées et les 
organismes internationaux de secours mettent en place leurs propres systèmes pour se procurer et distribuer l'aide 
alimentaire. Lorsque ces organismes partent, un vide administratif peut apparaître, qui peut rendre la 
réhabilitation très difficile et peut même influer sur la stabilité politique (comme en Somalie). C'est naturellement 
un défi - et un défi très difficile -pour toutes les opérations de secours que d'essayer de faire participer les 
institutions locales (officielles, ONG ou structures s'appuyant sur la collectivité) tant en termes de planning que 
de mise en oeuvre, afin qu'elles soient prêtes à assumer les responsabilités lorsque l'action internationale aura 
cessé. 
Il y a deux manières principales de régler le conflit entre les perspectives à court et long terme: 
a) amélioration de la connaissance de l'incidence (à court et long terme) des actions 
humanitaires de la part des acteurs de l'aide humanitaire (locaux et étrangers); 
b) coordination sur le p!an de l'organisation (contacts entre l'humanitaire et l'aide au 
développement, le siège et le terrain, les donateurs et les organismes chargés de la mise en 
oeuvre, entre les donateurs mêmes, les liens entre les structures internationales et locales, 
etc.). 
1.2. Le modèle idéal d'aide d'urgence 
Les principales caractéristiques du modèle idéal d'aide d'urgence sont les suivantes: 
(1) L'aide ne doit pas compromettre le développement (toutes les opérations de secours, même 
les plus urgentes, doivent être soigneusement planifiées de façon à protéger les moyens de 
développement, par exemple les outils, les semences et le bétail). 
(2) Les principes de base généralement appliqués aux projets de développement doivent 
s'appliquer à l'aide d'urgence: 
l'aide doit s'intégrer dans les structures gouvernementales existantes ou (en l'absence de structures ou 
si celles-ci font partie du conflit) dans les opérations des ONG locales indépendantes et/ou les structures 
représentatives propres des bénéficiaires, assurant ainsi la participation des bénéficiaires de l'aide; 
L'aide d'urgence doit accorder une attention toute particulière à la dimension de genre, en tenant compte 
de la répartition de travail entre hommes et femmes, qui est d'autant plus importante en cas de situations 
d'urgence. 
l'aide doit être à ce point souple que les secours et les systèmes de distribution doivent être adaptés à 
la culture et à la société locales; 
l'aide doit être prévisible et ne doit pas cesser brutalement ou prématurément. 
(3) L'aide doit être suivie immédiatement, et là où la possibilité existe, mise en application 
parallèlement avec des programmes de réhabilitation et de reconstruction afin de garantir un 
"continuum" harmonieux dans la voie d'un nouveau processus de développement à long terme. 
Par opposition à ce modèle conceptuel, les programmes actuels des organismes d'aide sont souvent 
critiqués comme étant médiatiques, à court terme et d'une durée éphémère, mal équilibrés, centralisés, 
standardisés, à forte intensité de ressources, dépendants des donateurs et négligeant les structures 
administratives locales et les us et coutumes locales. 
Bien que les organismes d'aide d'urgence puissent être pleinement conscients de ces critiques, ils 
peuvent éprouver des difficultés à y remédier à cause du cadre dans lequel ils évoluent: il faut sauver 
des vies, le temps presse, des partenaires hautement spécialisés mettent en oeuvre les actions, les 
mandats concernant les actions de suivi sont confiés à des organismes de développement ou à des 
ministères dont les procédures et les ressources ne conviennent pas toujours pour assurer une 
transition harmonieuse entre l'aide d'urgence et le développement. 
1.3. Les catastrophes naturelles 
Les catastrophes purement naturelles sont moins courantes qu'on le pense généralement. Dans les 
pays du tiers-monde, les facteurs humains ne font qu'aggraver les "catastrophes naturelles"; c'est ainsi 
que les sécheresses vont souvent de pair avec des guerres civiles (corne de l'Afrique). Même dans 
une situation de sécheresse "classique", la cause réelle des épreuves subies par les victimes dans les 
zones touchées peut être l'existence de problèmes structurels et la misère. Dans de telles crises, c'est 
l'ensemble des structures socio-économiques et politiques d'un pays qui doit être réaménagé. 
L'absence de pluie n'est souvent que le dernier élément qui fait tout basculer. 
Il y a un élément essentiel qu'il est important de garder présent à l'esprit lorsqu'il s'agit de la 
fourniture de secours à long terme à la suite de sécheresses, ce sont les achats locaux de produits 
alimentaires. Il est extrêmement important de contrôler les répercussions de l'aide sur les mécanismes 
locaux de fixation des prix des denrées alimentaires, afin d'éviter les distorsions qui pourraient 
affecter la production future. L'utilisation des marchés et institutions locaux dans la distribution de 
l'aide alimentaire doit elle aussi être examinée. Au début de chaque crise et parallèlement à toute 
opération de secours, les donateurs doivent veiller à assurer la protection et/ou la fourniture de 
moyens de développement tels que du bétail, des semences et des outils. 
Les catastrophes naturelles limitées telles que les inondations, les tremblements de terre et les 
tempêtes tropicales, exigent souvent des donateurs et des organismes d'aide qu'ils fournissent très 
rapidement des secours. Lorsque l'événement se produit, il est trop tard pour doter les structures 
locales de gouvernement d'une capacité de gestion. La solution de ce problème réside dans des 
programmes de préparation destinés à mettre à l'épreuve les structures locales de gouvernement 
et à identifier les approvisionnements et les besoins en stockage (locaux ou internationaux). Il 
faudrait former les fonctionnaires et les représentants locaux à la gestion de catastrophes majeures 
et à la coopération avec les organismes extérieurs, si nécessaire. 
La nécessité des programmes de préparation est reconnue, mais l'aide apportée par les donateurs à 
ces programmes continue d'être limitée. En 1995, le budget de la Communauté a alloué 5 millions 
d'écus à cette fin. Ce montant doit cependant être considéré comme une "mise de fonds" destinée 
à encourager les pays vulnérables aux catastrophes à accorder une grande attention à cette approche 
dans leurs programmes et politiques de développement à long terme. De nombreux programmes de 
"développement" financés par la Commission ont comme objectif implicite la prévention des 
catastrophes, l'atténuation de leurs effets ou la préparation à celles-ci. 
1.4. Les catastrophes provoquées par l'homme 
Les catastrophes provoquées par l'homme désignent ici les conflits violents. Il faut cependant 
préciser que de nombreux événements appelés "guerres civiles" et "conflits ethniques" ont eux aussi 
reçu une appellation trompeuse, comme c'est le cas pour les "sécheresse". Les causes sous-jacentes 
de ces crises sont souvent des problèmes économiques et sociaux structurels. Dans de nombreux 
cas, la situation politique et économique locale ne donne pas beaucoup d'espoir quant à l'adoption 
de réformes dans un avenir proche. Nous avons de nombreux exemples de ce type de situation en 
Afrique, en Asie centrale et dans le Caucase. L'aide humanitaire peut traiter les symptômes lorsque 
de graves conflits éclatent, mais n'a pas les moyens nécessaires pour remédier aux causes profondes. 
Ni les ressources humanitaires ni celles du développement ne suffisent pour réduire globalement la 
misère à long terme dans un avenir prévisible. Une réponse globale est nécessaire, qui comprenne 
notamment des réformes appropriées de la part des gouvernements concernés. 
Toutefois, si l'aide humanitaire peut, dans certaines situations, désamorcer une situation explosive, 
cela peut en soi préparer le terrain pour que les organismes de développement apportent leur concours 
et/ou pour que les autorités locales prennent la responsabilité des réformes et du développement. Les 
livraisons d'aide d'urgence peuvent réduire les tensions lorsqu'elles sont en mesure d'atténuer les 
rivalités entre les différentes catégories de la population à la recherche des rares produits de première 
nécessité. Citons, à titre d'exemple, la remise en état du réseau d'adduction d'eau de Sarajevo, qui 
a contribué à réduire les tensions entre les différents quartiers de la ville. 
Même lorsqu'une paix précaire est établie, certains problèmes persistent, plus particulièrement celui 
des mines terrestres, dont l'élimination reste une priorité d'action majeure pour la communauté 
internationale. 
Il y a une autre difficulté qu'il faut également avoir présente à l'esprit, c'est la politisation croissante 
de l'aide humanitaire. Dans les crises structurelles, l'aide humanitaire peut facilement être considérée 
comme un soutien apporté aux dirigeants, dont les insuffisances sur le plan de la satisfaction des 
besoins de leur peuple apparaîtraient autrement au grand jour. Il faut veiller à associer l'aide, en 
pareil cas, avec d'autres types d'assistance qui sont destinés à s'attaquer aux causes profondes des 
crises structurelles, y compris les "déficits démocratiques". 
Dans les situations de conflit déclaré, l'aide humanitaire peut être interprétée non seulement comme 
sauvant et préservant des vies, mais aussi comme une "ingérence" dans le conflit même. L'aide 
humanitaire peut tomber entre les mains des belligérants. Cela signifie qu'elle peut souvent être 
considérée par l'une des parties comme destinée à approvisionner ses ennemis. En conséquence, les 
organismes d'aide humanitaire deviennent indésirables et la distribution locale qu'ils assurent peut 
faire l'objet de violentes attaques. Dans certains cas, des chefs de guerre locaux se sont emparés de 
livraisons d'aide humanitaire, soit pour empêcher celle-ci de tomber entre des mains ennemies, soit 
tout simplement pour approvisionner leurs propres soldats (par exemple, dans l'ancienne Yougoslavie 
et dans la corne de l'Afrique). Cette situation pose d'importantes questions au sujet de la nécessité 
éventuelle d'assurer une protection militaire aux victimes des catastrophes et aux volontaires de l'aide 
humanitaire, dans certains cas. 
1.5. Analyse d'impact par pays 
Il n'est possible d'assurer une perspective sérieuse à long terme des opérations d'urgence que si une 
analyse claire d'impact est effectuée avant que ces opérations n'aient lieu (surtout dans les cas de 
crises chroniques). Ces analyses d'impact par pays dans les catastrophes naturelles ou celles 
provoquées par l'homme consistent en plusieurs éléments qui vont au-delà de l'objectif traditionnel 
à court terme, lequel continue d'être le plus important, à savoir sauver et préserver des vies humaines: 
(a) Le rôle que l'aide d'urgence peut jouer en répondant rapidement aux besoins humains fondamentaux (nourriture, 
santé, abris et éducation), ce qui peut, en soi, réduire les tensions et promouvoir un climat de conciliation. 
Comment les bénéficiaires pourraient-ils jouer un rôle plus participatif et actif ? Comment l'aide humanitaire 
peut-elle être efficace et couvrir non seulement les besoins de base mais également améliorer, par exemple, les 
niveaux de nutrition ? Cette analyse politique porte notamment sur le point de savoir si l'aide affecte ou est 
affectée par la situation locale sur le plan de la sécurité. 
(b) L'aide humanitaire influence-t-elle les mouvements de population ? Par exemple, est-ce que, pour des raisons 
d'opportunité logistique, nous mettons en place des camps et d'autres centres qui sont désastreux pour 
l'implantation et le développement à long terme (le "facteur d'attraction" dans les camps de réfugiés en 
Afghanistan) ? 
(c) Quelle est l'incidence sociale de l'aide humanitaire ? Par exemple, a-t-elle des conséquences défavorables à long 
terme sur certains groupes ethniques, certaines classes d'âge ou l'un des deux sexes et quelles sont les interactions 
entre l'aide humanitaire et les autres facteurs démographiques? Dans quelle mesure l'aide humanitaire influence-
t-elle le partage de travail entre hommes et femmes et plus particulièrement la responsabilité des femmes en ce 
qui concerne le travail productif qui risque fort d'intensifier en cas de situations d'urgence ? Le rôle central des 
femmes doit être reconnu et les femmes doivent être impliquées dans la prise de décisions, le planning, la gestion 
et la distribution d'aide d'urgence comme moyen le plus adéquat pour assurer que l'aide d'urgence soit accessible 
aux plus vulnérables. 
(d) Quelle est l'incidence économique à long et court terme de l'aide humanitaire? Par exemple, une analyse de la 
manière dont l'aide affecte les marchés locaux, les mécanismes de formation des prix et les approvisionnements 
est toujours importante. 
(e) Les conséquences écologiques sent maintenant considérées comme un élément essentiel de toute analyse 
d'impact. La destruction de l'environnement a déjà eu de graves conséquences pour la population du pays 
d'accueil dans et autour de nombreux camps de réfugiés (par exemple, autour du Rwanda). Pourrions-nous 
financer et promouvoir l'utilisation de sources d'énergie alternatives d'une façon qui ne nuit pas à 
l'environnement, en évitant ainsi le déboisement ? 
(f) L'analyse d'impact devrait toujours comporter une partie consacrée à la manière dont l'aide affecte les structures 
administratives locales. La réduction future de la vulnérabilité et la capacité future d'absorption des chocs 
dépendent de l'existence de fortes structures locales permanentes. Les structures gouvernementales locales, les 
ONGs locales et les groupes communautaires ont des rôles complémentaires à jouer aussi longtemps que cela 
ne compromette pas les principes d'aide humanitaire en matière d'impartialité et de neutralité. Si les pouvoirs 
publics sont absents, des ONG locales peuvent être engagées. Si les ONG locales ont une expérience et une 
capacité insuffisantes, elles peuvent collaborer, et simultanément recevoir une formation des ONG internationales 
afin d'améliorer leurs capacités à long terme. Il faut naturellement encourager les ONG internationales à 
accepter que les partenaires locaux assument des responsabilités plus importantes. En même temps, il faut veiller 
à ce que les niveaux de rémunération proposés par les ONG ne soient pas disproportionnés par rapport à ceux 
des administrations locales, ce qui provoquerait un exode du personnel de ces dernières. 
(g) D'une manière générale, l'analyse d'impact doit toujours vérifier si les partenaires chargés de la mise en oeuvre 
ont une idée claire de la façon dont il convient de donner suite aux opérations d'urgence. Les organismes de 
secours devraient se sentir d'une certaine manière responsables des conséquences à long terme de leurs actions 
et veiller à assurer une transition harmonieuse vers la période qui fait suite à celle des secours, même si cela 
implique d'autres organismes ou organisations. 
Lorsqu'une analyse d'impact comportant ces éléments et d'autres encore a été effectuée (dans les 
délais impartis et dans la limite des ressources disponibles), il est alors possible de tenir compte des 
objectifs à plus long terme pour la planification et la mise en oeuvre de chaque opération d'urgence. 
Cela aidera les donneurs d'aide, les organismes d'exécution et les personnes sur le terrain à ne pas 
perdre de vue la perspective à long terme dès le début de chaque "opération d'urgence". 
Lorsque l'habitude d'effectuer des analyses sérieuses d'impact aura été prise, la Commission sera en 
bien meilleure position pour élaborer un "code de bonnes pratiques en matière d'aide d'urgence" 
destiné à améliorer tous les aspects des aides d'urgence. 
1.6. Aspects organisationnels 
Cependant une analyse d'impact détaillée et la formulation d'objectifs clairs ne peuvent se concevoir 
isolément. Les organisations impliquées et leur personnel doivent être outillés pour effectuer ces 
tâches. 
Le personnel en charge de l'aide d'urgence et du développement doit avant tout disposer de 
l'orientation et de la formation nécessaires de sorte que la recherche de conséquences à long terme 
sur le développement de l'aide d'urgence devienne un réflexe naturel dans la préparation de toutes 
les actions d'aide d'urgence. 
Pour intervenir dans des pays en crise, dans des pays qui souffrent de graves déséquilibres structurels, 
dans des pays sujets à des conflits ethniques et dans des pays fréquemment touchés par des 
catastrophes naturelles, la Commission est en train de créer des "Task Forces" qui seraient des 
structures de coordination souple composées de fonctionnaires chargés de l'aide humanitaire et de 
développement à long terme. La planification des programmes d'aide d'urgence, de réhabilitation, 
de reconstruction et de développement devrait être examinée par la Task Force dont les membres 
devraient être informés des différentes actions dans ce domaine avant toute prise de décision. Le 
suivi doit être consigné de manière accessible et discuté à intervalle régulier. En ce qui concerne 
l'aide aux réfugiés, aux personnes déplacées à l'intérieur de leur pays et aux réfugiés qui rentrent au 
pays, la Commission a déjà mis en place une structure de coordination interne permanente. 
De manière plus générale, lors de sa réunion du 20 septembre 1995, la Commission a demandé à ses 
services responsables des différents instruments dans les relations extérieures de poursuivre les efforts 
déjà consentis dans le domaine de la coordination afin de garantir une cohérence maximale entre les 
actions financées sur les différentes lignes budgétaires. 
Pour assurer une bonne coordination entre les services de la Commission et les partenaires chargés 
de la mise en oeuvre, les ONG compétentes et les agences des Nations Unies responsables de l'aide 
d'urgence et/ou de la réhabilitation et du développement devraient être invitées à prendre activement 
part à des réunions ouvertes de la "Task Force" spécialement organisées à cet effet. La stratégie 
adoptée pour le Libéria en est un exemple. Des réunions hebdomadaires régulières du personnel de 
la DG VIII et d'ECHO chargé du Libéria ont été complétées par des réunions trimestrielles de la 
Commission avec ses principaux partenaires des ONG et des Nations Unies. 
Un autre élément essentiel à améliorer dans l'organisation existante est la coordination avec les 
responsables sur le terrain et entre eux. Dans les pays en crise ou sujets à des crises, le personnel 
de la Délégation des CE devrait régulièrement convoquer des réunions de coordination avec les 
coordinateurs ECHO, les représentants locaux et les partenaires chargés de la mise en oeuvre. 
La coordination globale de toutes les opérations internationales d'aide d'urgence, de réhabilitation 
et de reconstruction sur le terrain est d'une importance capitale. Si le département des Nations unies 
des affaires humanitaires (DHA) ou d'autres organismes des NU a établi les structures efficaces de 
coordination sur le terrain", la Commission et d'autres donneurs doivent faire l'impossible pour 
participer et soutenir de telles structures. Au sein de ce cadre global de coordination, la coordination 
entre la Commission et les Etats membres se fera comme d'habitude, compte tenu de la résolution 
du Conseil du 2 décembre 1993 sur les procédures de coordination entre la Communauté et ses Etats 
membres. Dans ce cas, le rôle principal d'un groupe de travail sur le terrain serait de garder le 
contact régulier avec le groupe de travail de Bruxelles et vice-versa, afin de s'assurer que tous les 
plans, initiatives et actions dans le domaine de l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement 
sont correctement liés. 
D'autre part, si dans une certaine situation de crise il n'y a aucune coordination globale appropriée 
en place (entre les acteurs impliqués dans l'aide d'urgence, la réhabilitation et la reconstruction), la 
Commission devra coordonner, du moins jusqu'à ce que les mécanismes de coordination des NU sont 
en place, les activités financées par la Communauté. Cela devrait être fait par le groupe de travail 
sur le terrain d'une façon ouverte, ensemble, jusqu'au plus grand degré possible, avec les États 
membres intéressés de l'Union européenne, d'autres donneurs, les NU et d'autres agences de secours, 
les ONG et les structures locales. Le bureau de coordination d'aide de la CE à Monrovia est un bon 
exemple d'un "one stop shop" pour l'aide aux victimes de la crise au Libéria. 
Enfin, la "Task Force" de Bruxelles et la "Task Force" de terrain devraient toutes deux prendre des 
mesures de façon similaire pour assurer une réelle coordination de tous les projets et initiatives avec 
d'autres donateurs, notamment les Etats membres concernés de l'Union européenne. 
La présente proposition de mise en place de "Task Forces" ne concerne pas seulement les pays 
où des crises ont éclaté mais également les pays sujets à des catastrophes dans le cadre du 
continuiim aide d'urgence - réhabilitation - développement. 
2. REHABILITATION - AIDE APRES LA CRISE 
La réhabilitation peut être définie comme une stratégie globale, dynamique et intermédiaire de 
réforme et de renforcement institutionnels, de reconstruction et d'amélioration des infrastructures et 
des services, appuyant les initiatives et les actions des populations concernées dans les domaines 
politique, économique et social et visant à la reprise d'un développement durable. Les populations, 
qu'elles soient victimes de conflits ou qu'elles y aient participé, doivent être réintégrées dans la 
société civile aux plans économique, social et politique. En d'autres termes, la dimension humaine 
est une caractéristique essentielle de la réhabilitation. La réhabilitation peut également jouer un rôle 
important dans les pays en voie de pacification qui souffrent encore de conflits sporadiques. La 
réhabilitation peut se fonder sur des zones stables et viser à étendre les zones de paix. A ce stade, 
il est le plus faisable d'intégrer la dimension de genre. Une attention doit aussi être donnée aux 
changements de rôle et de conditions intervenus pour les hommes et les femmes et au besoin de 
répondre à des questions de cette nature si l'intégration sociale doit se faire. 
2.1. Reconstruction de la société civile 
La phase de reconstruction d'un pays ayant connu une période de conflit doit nécessairement prendre 
en considération la reconstruction de la société civile et de l'Etat de droit. Un des éléments clé 
repose en effet sur la mise en place rapide d'un gouvernement et d'une administration apte à inspirer 
confiance aux citoyens et à rétablir le fonctionnement des circuits économiques, des systèmes de 
santé, d'éducation, etc. 
Une telle administration doit être ressentie par les citoyens comme une expression au service de tous 
les groupes, afin d'apaiser les tensions qui nécessairement subsistent dans une telle période. Dès le 
début, il sera donc nécessaire de ne pas sous-évaluer ces aspects qui auront une influence 
déterminante sur la reconstruction du pays lui-même. 
Compte tenu de ces prémices, les mesures de reconstruction peuvent s'articuler autour des axes 
suivants : 
2.1.1. Reconstruction et fonctionnement de l'Etat de droit 
Une attention toute particulière devra être accordée à certains principes directeurs sur lesquels la 
construction de l'Etat de droit doit se fonder, à savoir la séparation des pouvoirs, le respect des règles 
de bonne gestion des affaires publiques dans un souci de légalité et de transparence, l'instauration de 
mécanismes institutionnels agréés par les principaux acteurs, d'où l'importance de textes clairs et 
d'institutions accessibles aux citoyens, et le respect des droits de l'homme universellement reconnus, 
en particulier la reconnaissance des droits des minorités. Il est probable que les lois en vigueur avant 
la période de conflit puissent être utilisées pourvu qu'elles soient rétablies dans le cadre d'un 
consensus national. 
En fonction de la situation particulière de chaque pays, les priorités devront être établies en ce qui 
concerne les actions spécifiques à mettre en oeuvre. Parmi celles-ci, une importance spéciale devra 
être donnée à l'administration d'une justice effective et indépendante (cf. actions en faveur du 
Rwanda). Cet aspect est en effet primordial pour redonner la confiance aux citoyens et leur permettre 
d'évoluer dans un environnement où ils ne se sentent pas menacés. 
2.1.2. Développement d'une dialectique politique et participation des citoyens 
Prémice indispensable de toute démocratie, le développement d'une dialectique politique ne saurait 
attendre des temps meilleurs pour être instaurée. Dès le début, il faudra accorder l'attention 
nécessaire à la possibilité que les divers groupes et minorités auront de s'exprimer. Des questions 
telles que la liberté d'association ou le financement des partis devront être inclus le plus rapidement 
possible dans l'agenda politique afin que l'Etat se mette en marche avec la transparence voulue. Le 
dialogue politique et la participation des citoyens ne sont possibles que si les droits civils et les droits 
de l'homme sont garantis, y compris la possibilité pour les hommes et les femmes de participer sur 
un pied d'égalité. 
En même temps, il sera nécessaire de mettre en oeuvre des actions ayant pour but une participation 
effective des citoyens à l'exercice du pouvoir, par le recours à des élections (ex. Mozambique, 
Afrique du Sud) ainsi que leur participation économique aux coûts et aux avantages du 
développement. Dans ce contexte, les actions dans le domaine de la liberté d'expression et de 
l'indépendance des médias permettant une information correcte et de bon niveau seront essentielles 
pour permettre à la population de se forger une opinion et pourrait avoir des répercussions positives 
sur les éventuelles tensions encore existantes. Il sera en outre utile de mettre en oeuvre des actions 
de formation, d'éducation civique, d'appui aux mouvements associatifs, de coopération décentralisée, 
etc. 
Toutes les actions décrites ci-dessus s'appliquent évidemment dans le contexte de la reconstruction 
de la société civile, mais aussi dans tout processus de transition démocratique qui ne serait par 
forcément précédé par une situation de conflit armé. Ces actions peuvent alors aller au delà de la 
période de reconstruction au sens strict et être incorporées dans des plans de développement à plus 
long terme. Elles sont néanmoins essentielles pour permettre à toute assistance extérieure d'avoir un 
impact durable à long terme. 
L'action de la Communauté dans ces domaines ne peut jouer qu'un rôle de catalyseur pour démarrer 
l'action des gouvernements concernés mais c'est à ces derniers qu'incombera la responsabilité et 
l'achèvement du processus. Ces questions devront donc faire partie du dialogue qui s'instaurera avec 
chaque gouvernement lors de la planification des actions de réhabilitation ou de développement et 
devront être pris en compte dans le cadre d'une politique globale. 
Une tranche de la population qui peut requérir une attention particulière dans les situations post­
conflictuelles est représentée par les ex-combattants. Leur démobilisation et leur réintégration dans 
la vie civile peuvent être particulièrement difficile dans des pays qui ont souffert de longues périodes 
de guerre civile et où la démilitarisation et la suppression de la "culture de guerre" peuvent prendre 
un certain temps. Les régimes de réintégration des ex-combattants devraient préférablement être mis 
en place parallèlement à des programmes de réinsertion des rapatriés et des réfugiés afin de prévenir 
toute impression que le fait d'avoir porté les armes donne droit à un traitement de faveur. Des 
campagnes visant à encourager les ex-combattants à déposer leurs armes n'ont généralement guère 
eu de succès et il serait peut-être préférable de viser à créer des conditions telles que les armes 
deviennent inutiles même si elles restent aux mains de particuliers. Une attention particulière peut 
être requise lorsque les ex-combattants sont des femmes et/ou des enfants. 
8 
2.1.3. La dimension spécifique des mines anti-personnelles 
Responsables de la perte quotidienne de vies humaines, les mines anti-personnelles constituent une 
entrave sérieuse au développement des régions concernées : elles sont un obstacle au rapatriement 
des réfugiés et personnes déplacées, à l'utilisation des terres arables et au fonctionnement des 
infrastructures. 
Le déminage, même s'il est souvent considéré comme une activité de réhabilitation, peut aussi bien 
avoir un caractère humanitaire ou s'insérer dans un processus de développement à plus long terme. 
C'est en outre une priorité politique de l'Union Européenne, comme en témoigne la récente action 
commune adoptée dans le cadre de la PESC. 
Vu l'ampleur du problème, il semble particulièrement important de veiller à une approche coordonnée 
plus globale et à une continuité de l'action des différents intervenants, en particulier dans les pays 
où coexistent actions humanitaires, de réhabilitation et de développement. 
L'existence de règles et de procédures assurant la rapidité et la souplesse d'intervention nécessaires, 
tout en favorisant le développement des capacités locales et en garantissant un engagement à plus 
long terme des donateurs doit aller de pair avec des efforts de coordination et un souci de 
complémentarité accrus. 
2.2. Comment la réhabilitation peut-elle constituer une passerelle entre l'aide d'urgence et 
le développement 
La réhabilitation peut contribuer à assurer la continuité du processus qui va de la sortie de crises 
graves à la reprise du développement si un certain nombre d'éléments essentiels du continuum sont 
réunis lors de la période de transition, notamment l'existence d'un niveau minimum de sécurité et le 
début d'un processus de transition qui respecte les valeurs démocratiques et les libertés fondamentales. 
Il convient toutefois d'insister sur trois principes : 
la réhabilitation doit être mise en oeuvre d'une façon déterminée par la situation de 
chaque pays concerné (durée, priorités, questions de genre); 
la réhabilitation doit être une phase transitoire, et en principe d'une durée limitée, bien 
que des situations spécifiques puissent nécessiter des interventions à plus long terme; 
la réhabilitation ne doit pas simplement viser un retour à la situation antérieure mais 
doit préparer de manière pas forcément linéaire la reprise du développement durable, 
de façon meilleure qu'auparavant et en tenant compte des leçons tirées de la crise. 
Dans toute la mesure du possible, la réhabilitation doit renforcer les acquis de l'aide humanitaire : 
(1) en évitant une détérioration grave des services et des équipements auxquels les populations ont 
eu accès pendant la période de crise et (2) en conservant et en améliorant les compétences et le 
savoir-faire local utilisé ou créé pendant la période de crise. 
La réhabilitation devrait toutefois viser simultanément à réduire les effets pervers de l'aide 
humanitaire (1) en supprimant progressivement le rôle économique de substitution de l'aide 
humanitaire, (2) en remplaçant dès que possible le système de fourniture gratuite des biens et des 
services par un système de paiement des coûts minimaux, notamment en ce qui concerne les biens 
de consommation qui peuvent être produits localement et (3) en soutenant les actions en faveur des 
groupes vulnérabilisés par la crise (démobilisés, orphelins, femmes chefs de famille, handicapés) 
visant à leur réinsertion dans la vie économique et sociale. Compte tenu de ce qui précède, la 
réhabilitation devrait également tenir compte des effets psychologiques d'exposition à la violence, en 
particulier sur les enfants. 
Lors de la conception de programmes de réhabilitation, il y a lieu de garder à l'esprit quatre facteurs 
pour en optimiser la contribution au processus de transition : 
(i) "Effet de levier" 
* Choisir des actions bien réparties géographiquement et sectoriellement qui tiennent compte 
des modifications intervenues pendant la crise (déplacement de populations etc). 
* Réorienter, compléter et accélérer au moyen d'actions de réhabilitation la mise en oeuvre des 
programmes et actions de développement déjà en cours dans les secteurs de base et les 
secteurs productifs. 
* Privilégier, dans les domaines qui s'y prêtent, les méthodes impliquant au maximum la 
population locale (microprojets, vivres contre travail) et faisant usage du crédit à petite échelle 
pour le secteur privé. 
* Mettre en place une assistance technique adéquate tant au niveau des projets et programmes 
qu'au niveau général (secteurs prioritaires, administration). Ce support est particulièrement 
nécessaire pour la gestion de programmes par des structures gouvernementales et ONGs 
bénéficiaires. 
(ii) "Masse critique" 
* Mettre à disposition des pays des ressources financières en temps utile grâce à une 
coordination entre les donateurs et en prenant en considération les perspectives macro­
économiques. 
* Mettre en oeuvre des procédures accélérées et souples pour limiter la période de réhabilitation 
lourde à une durée au cours de laquelle il faudrait atteindre certains objectifs de référence. 
* Déterminer en fonction de la situation de chaque pays les secteurs prioritaires, étant entendu 
que la reconstruction et la réhabilitation des infrastructures et la fourniture de biens et de 
services essentiels pour la période de réhabilitation sont celles liées à la production, 
notamment agricole, à la santé et à l'hygiène, à la formation générale de base, à l'accès à la 
terre, au déminage et à la démobilisation. 
(iii) "Stabilité des partenaires" 
* Maintenir le soutien aux opérations à long terme des ONG internationales et locales qui 
étaient présentes au moment de la crise humanitaire, en associant celles qui sont en mesure 
de participer à la programmation des fonds de réhabilitation dans les secteurs de base et en 
exigeant lors de la mise en oeuvre une approche et des perspectives de viabilité des actions 
à moyen terme et le recours aux structures locales. 
* Appuyer les collectivités de base qui ont survécu à la crise (associations villageoises, 
groupements de femmes, groupements de producteurs, administrations locales). 
10 
Appuyer la restructuration de l'administration dans les secteurs prioritaires nécessaires pour 
le planning et la gestion de la réhabilitation et pour les programmes de développement à long 
terme. 
Appuyer la restructuration de l'administration en centrant les actions sur les secteurs 
susceptibles de conforter le processus de retour à la paix et de donner à l'Etat les moyens 
minimaux de son action notamment au niveau macro-économique et budgétaire. 
(iv) "Approche par phases" 
* Programmer et financer les actions sur la base de filières sectorielles ou géographiques, par 
exemple, fourniture de médicaments dans le cadre de l'aide d'urgence, réorganisation des 
fournitures médicales de base, redéploiement des ressources humaines et remise en état de 
centres de santé dans le cadre de la réhabilitation, intégration et développement de ces centres 
dans la pyramide des soins de santé lors de la reprise de l'aide au développement. 
* Privilégier la viabilité sociale (assimilation) et rechercher en premier lieu la viabilité micro­
économique. 
* Considérer lors des diverses phases de la programmation des aides les actions de réhabilitation 
comme des éléments importants de définition des secteurs prioritaires à soutenir. 
* Intégrer dans l'approche suivie les éléments des politiques de lutte contre la pauvreté et le 
contexte macro-économique dans lequel le pays devra évoluer à la fin de la période de 
réhabilitation. 
* fournir un environnement favorable pour la relance de la production et du commerce; les 
activités initiales sous le cadre macroéconomique devraient mettre au point l'assurance d'un 
bon fonctionnement des échanges de base, du commerce et des services bancaires ainsi que 
la reconstruction d'institutions pour la gestion macroéconomique de base. 
* Déterminer les éléments de conditionnante qui sont nécessaires à la réussite de la 
réhabilitation et dans la perspective de la reprise du développement (politique, économique 
ou spécifique : cas du déminage) et les faire prévaloir par le dialogue sur les politiques 
sectorielles. 
3. COMMENT ASSURER UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES RISQUES 
D'URGENCE DANS LES ACTIONS DE DEVELOPPEMENT : CONSIDERATIONS 
SUR L'URGENCE DANS LES OPERATIONS DE DEVELOPPEMENT 
3.1. Contexte macro-économique 
Les conflits violents et les catastrophes naturelles peuvent réduire à néant des plans de 
développement. La prise en compte du risque de catastrophes naturelles et de conflits lors de la mise 
au point des programmes de développement peut accroître très largement leurs chances de réussite. 
Ces risques n'ont toutefois pas été pris formellement en considération dans la planification macro­
économique, ni d'ailleurs dans la préparation des programmes d'ajustement structurel. Une étude 
récente des crises qui ont amené le FMI à imposer des programmes de stabilisation en Afrique 
constate que la sécheresse ou d'autres catastrophes naturelles ont été un facteur important et peut-être 
même déterminant dans plus d'un tiers des programmes. 
Au niveau macro-économique, il faut donc garder présent à l'esprit que: 
11 
(i) les programmes de réforme économique doivent tenir compte de la vulnérabilité des pays aux 
catastrophes, naturelles ou causées par l'homme, et que cette vulnérabilité doit se refléter dans 
le rythme de la réforme et dans une utilisation plus souple des indicateurs de performance, 
(ii) les programmes de réforme économique et le budget de l'Etat doivent tenir compte du fait que 
dans les pays où les risques de catastrophes sont grands, une saine gestion économique 
impose de prévoir les ressources et capacités requises pour améliorer la préparation aux 
catastrophes. 
(iii) les programmes de réforme économique doivent garantir que les services sociaux de base 
(santé, éducation, approvisionnement en eau et installations sanitaires) continuent de recevoir 
des financements adéquats. 
La Communauté, doit également prendre ces risques et cette vulnérabilité en compte dans la 
programmation de son assistance. 
Les paragraphes qui suivent analysent les modalités de prise en compte du risque de catastrophes 
naturelles ou causées par l'homme dans les politiques sectorielles de développement. 
3.2. Contexte sectoriel 
Les risques et la vulnérabilité sont des réalités dans tous les secteurs. Les deux secteurs évoqués ici, 
à savoir le secteur alimentaire et le secteur de la santé, sont donnés à titre d'exemple en tenant 
compte de l'importance particulière qu'ils présentent dans le contexte du continuum "aide d'urgence-
réhabilitation-développement". 
3.2.1. Secteur alimentaire: aide et sécurité alimentaires 
3.2.1.1. Orientations générales 
Etant donné que la contribution communautaire en matière d'aide et de sécurité alimentaires prend une importance 
croissante dans sa politique d'aide au développement, la résolution du Conseil "développement" du 25 novembre 1994 
a confirmé les orientations suivantes: 
prise en compte du rôle joué par l'aide alimentaire dans la sécurité alimentaire des ménages, des régions et du 
pays dans les pays où l'insécurité alimentaire est la règle, 
inscription des politiques de sécurité alimentaire dans le cadre général de la lutte contre la pauvreté et leur action 
à long terme sur le développement, 
inscription de la sécurité alimentaire au nombre des objectifs des politiques sectorielles et adoption de stratégies 
à long terme cohérentes en vue de réaliser cette sécurité, 
renforcement du lien entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et les opérations de développement. 
3.2.1.2. Aide d'urgence-réhabilitation-développement: approche dynamique des crises 
alimentaires 
Les opérations menées par la Communauté sur le front de l'aide alimentaire et de la sécurité 
alimentaire se déroulent souvent sur un terrain très difficile où plusieurs formes de crises se côtoient. 
Ces crises sont souvent la conséquence d'une détérioration des conditions tant de l'offre (produits 
12 
disponibles sur le marché) que de la demande (revenus pouvant être consacrés à l'achat de denrées 
alimentaires). Un simple déficit alimentaire structurel combiné avec des difficultés de la balance des 
paiements peut rapidement se transformer en une situation de pauvreté endémique dans laquelle la 
population dépend totalement de l'aide pour sa survie. 
La sécurité alimentaire doit donc être définie en termes non pas statiques, mais dynamiques comme 
un état d'ensemble de l'offre et de la demande (disponibilité de denrées alimentaires et possibilité 
d'accès à ces denrées) à partir duquel les ménages des villes et des campagnes peuvent commencer 
à constituer des réserves (stocks, cheptel, économies), imaginer des moyens de production ou des 
modes d'augmentation de leurs revenus plus sûrs et mettre en place un régime de sécurité sociale plus 
fiable pour ainsi atténuer leur vulnérabilité aux crises alimentaires. En deçà d'un certain seuil, les 
ménages urbains et ruraux sont contraints d'entamer leurs réserves, d'en appeler à leur réseau de 
soutien traditionnel ou même de vendre leurs moyens de production, c'est-à-dire accroître leur niveau 
de vulnérabilité. 
Au-delà de ce même seuil, la population s'engage dans un processus de développement qu'une aide 
bien conçue (qui n'inclut pas une aide alimentaire en nature) peut aider à accélérer. 
En deçà de ce seuil, le processus d'appauvrissement qui s'enclenche peut déboucher sur une 
dégradation économique et sociale, une exacerbation de la dépendance et un accroissement de la 
mortalité, autant de tendances qu'il est d'autant plus difficile de renverser qu'elles se prolongent. C'est 
là que se situe la phase de prévention ou de réduction des risques. Au cours de cette phase, l'aide 
alimentaire et les opérations de sécurité alimentaire devraient viser à réduire le niveau de vulnérabilité 
sociale et économique aux crises alimentaires, ce qui devrait à son tour réduire le risque d'urgence 
alimentaire. La rapidité d'intervention est déterminante parce qu'une réaction tardive ou mal conçue 
peut se traduire par une augmentation de la dépendance. L'incapacité à renverser le cours de cette 
accoutumance à l'aide provoquée par l'écroulement social explique en partie pourquoi il est dans 
certains cas impossible de transcender le stade de l'aide sociale. 
La réhabilitation consiste à restaurer les capacités de production et à donner à tous l'accès aux 
moyens de production de base (terre, semences, outils). Etant donné la complexité des crises, les 
interventions qui sont adaptées à tous les types de crises sont les seules à pouvoir apporter une 
réponse adéquate aux crises de nature différente. Une action d'aide alimentaire et de sécurité 
alimentaire ne peut prétendre à la viabilité si elle n'est pas étroitement associée à des opérations de 
développement capables de réactiver le processus de création et de développement de revenus. C'est 
pour cette raison qu'il est essentiel de définir un cadre politique global et une stratégie 
commune. 
3.2.1.3. Sécurité alimentaire dans le cadre de la prévention et de l'atténuation des crises 
alimentaires 
L'instabilité économique de certains pays les prédispose à des situations de pénurie alimentaire ou 
de conflits. Ces pays "potentiellement à risque" méritent une attention particulière et devraient faire 
l'objet de mesures qui contribuent à améliorer leur sécurité alimentaire. Ces mesures ont pour objet 
essentiel de promouvoir la sécurité alimentaire des familles aux niveaux local, national et régional 
et contribuent ainsi à réduire la vulnérabilité en temps de crise et à faciliter la mise en oeuvre 
d'opérations de réhabilitation et de développement. Les questions de genre sont d'une importance 
cruciale, vu le risque de catastrophe en l'absence d'un système de distribution qui atteint effectivement 
la population bénéficiaire visée. 
13 
Parmi les actions d'appui à la sécurité alimentaire qui contribuent à la prévention et à l'atténuation 
des conséquences de la crise, on peut citer: 
la constitution de stocks de denrées alimentaires dans les villages ainsi que de stocks 
nationaux et régionaux de sécurité, 
les actions d'appui aux dispositifs d'urgence, à la production vivrière, au crédit rural, à la 
valorisation de la production locale, aux mécanismes de réduction des risques, au soutien des 
politiques agricoles, à la promotion du secteur privé et aux échanges locaux et interrégionaux, 
les projets à haute intensité de main-d'oeuvre et les projets générateurs d'emplois, 
la création de systèmes d'information (banques de données, systèmes d'alerte précoce) 
permettant de détecter les crises alimentaires suffisamment vite pour pouvoir fournir une aide 
alimentaire en temps voulu. 
La prévention des crises et l'efficacité des interventions (aide d'urgence, réhabilitation) est tributaire 
de la qualité des systèmes d'information disponibles. La collecte, le traitement et la diffusion des 
informations et analyses qui concernent des pays à haut risque permettent de renforcer la capacité 
de diagnostic rapide et de mieux identifier les réponses à y apporter. 
La Commission entend développer, pour les pays où l'insécurité alimentaire est la plus grande, sa 
capacité de collecte, de traitement et d'analyse des informations en créant des réseaux a) intégrant 
les systèmes d'information existants et b) gérés par une équipe d'experts européens qui soient capables 
de fournir, dans les délais les plus courts possibles, les informations dont les décideurs ont besoin 
en temps de crise. 
3.2.1.4. Organisation et procédures 
La politique communautaire dans le domaine de l'aide alimentaire s'articule autour a) de l'intégration 
de l'aide alimentaire, en tant qu'instrument d'appui à la sécurité alimentaire à long terme, dans la 
politique de développement de la Communauté et b) l'intégration de l'aide alimentaire comme un des 
éléments de la politique d'aide humanitaire. 
Le partage des compétences entre les services responsables de la politique communautaire de 
développement et de la politique communautaire d'aide humanitaire se fonde sur les principes 
suivants: 
les actions d'aide alimentaire à finalité spécifiquement humanitaire relèvent d'ECHO, 
les actions d'aide alimentaire axées sur le développement ou à caractère structurel, les actions 
d'appui à la sécurité alimentaire ou les autres actions d'aide alimentaire qui incluent une 
composante "développement" sont menées par l'unité aide alimentaire/sécurité alimentaire en 
accord avec les services géographiques compétents, 
en cas de crise alimentaire grave ou de crise humanitaire ayant une composante alimentaire 
importante, la mise en oeuvre de tous les instruments de l'aide communautaire sera 
coordonnée par l'unité aide alimentaire/sécurité alimentaire pour les crises alimentaires et par 
ECHO pour les crises humanitaires, 
14 
un mécanisme permanent de contact entre les services assure un maximum de cohérence et 
de coordination ,et permet de passer sans heurt du stade de l'action humanitaire à celui de la 
réhabilitation et du développement. 
Les mécanismes actuels permettent de définir une stratégie commune adaptée aux réalités du pays, 
de mettre au point des procédures d'évaluation, de gestion et de suivi et d'enrichir le savoir-faire 
interne dans des domaines aussi variés et complexes que l'alerte précoce, les prévisions de récolte, 
les marchés (communautaire et international) de produits alimentaires, le transport, le stockage, etc. 
Il est, dans les circonstances actuelles, nécessaire d'harmoniser progressivement les structures et 
procédures de gestion, de contrôle et de suivi de toutes les opérations d'aide alimentaire et de sécurité 
alimentaire. L'homogénéité de notre politique, le cadre réglementaire commun et l'adaptation de la 
stratégie d'ensemble à chaque zone géographique devraient donner de la cohérence à nos 
interventions, rationaliser l'utilisation des ressources, enrichir le savoir-faire de la Commission et 
améliorer l'efficacité et l'efficience de l'aide communautaire, notamment dans le cadre du continuiim 
"aide d'urgence-réhabilitation-développement". 
3.2.2. Le secteur santé 
La santé est au coeur de toutes les situations d'urgence (catastrophes naturelles ou causées par 
l'homme). L'aide d'urgence a pour objectif premier de satisfaire les besoins de base des populations 
atteintes par la crise: sauver les vies humaines et atténuer la souffrance par des soins médicaux 
appropriés est une des préoccupations fondamentales de cette forme d'aide. La nature et la qualité 
des soins dispensés en réponse aux besoins qui se manifestent dans les situations d'urgence dépendent 
de l'efficacité des structures de santé existantes : les faiblesses en termes d'organisation et 
d'approvisionnement en médicaments essentiels (notamment en vaccins) peuvent contribuer à aggraver 
la crise (par exemple, favoriser la propagation d'une épidémie). A cela s'ajoute que l'inéquité ou 
l'inaccessibilité des services de santé pour de larges couches de la population peuvent générer un 
mécontentement social et, à terme, des troubles. Dans ce contexte, la nécessité de procéder très tôt 
à une analyse de genre, destinée à identifier les différents besoins et contraintes, est reconnue. 
Par ailleurs, la mauvaise qualité ou les déficiences de la santé environnementale (difficulté d'accès 
à l'eau et aux équipements sanitaires, mauvaise qualité de l'habitat, malnutrition structurelle, etc.) 
constituent des facteurs aggravants dans les situations d'urgence. 
Le soutien structurel au secteur de la santé devrait donc tenir compte plus systématiquement de la 
prévention et de la gestion des situations d'urgence. 
3.2.2.1. Orientations générales 
Dans le secteur de la santé, les nouvelles orientations politiques et les priorités stratégiques définies pour la Communauté 
et les Etats membres dans la résolution du Conseil de mai 1994 sont axées sur les grands objectifs suivants: 
soutien à la mise en place d'un environnement plus propice à la santé, 
soutien à l'organisation de systèmes de santé donnant la priorité au développement des services de base et des 
services de santé primaire, 
renforcement de la prévention, 
15 
mobilisation plus rationnelle et équitable des ressources nationales, 
soutien aux réformes institutionnelles par le renforcement des institutions centrales (planification, législation, 
gestion), régionales et locales en vue d'améliorer la couverture sanitaire du pays, 
soutien aux initiatives de la société civile en matière de promotion de la santé. 
Les actions entreprises pour atteindre ces objectifs devraient aider les pays bénéficiaires à: 
mieux identifier les risques et les facteurs de risques et prévoir l'apparition de situations de 
crise ou d'urgence, 
prévenir les crises ou réduire l'ampleur des situations d'urgence, 
faciliter et accélérer le retour à une situation normale après la crise. 
3.2.2.2. Identification des risques et prévision des situations d'urgence 
Il s'agit essentiellement d'aider, au travers non seulement d'un transfert de connaissances, 
d'expérience, de méthodes et de techniques, mais aussi d'un dialogue permanent, les pays bénéficiaires 
à se doter de capacités propres d'analyse de la situation, d'évaluation et de prévision des risques et 
de prospective. En fonction des besoins propres à chaque pays, il est possible de mettre plus 
particulièrement l'accent sur l'aide: 
(i) au développement de la surveillance épi demi ologi que et à la mise en place de systèmes 
d'information sanitaire et d'alerte précoce. 
Cette aide doit soutenir les pays bénéficiaires dans la conception et la mise en place de systèmes 
simples, peu coûteux, mais suffisamment performants de collecte, de traitement et de diffusion de 
données épidémiologiques (ainsi que de données démographiques, sociologiques, sanitaires, 
nutritionnelles, etc.). Elle se traduira également par la mise au point de programmes de formation 
destinés à développer les capacités locales d'analyse des données et de prévision des risques; 
(ii) au développement de capacités en matière d'identification des facteurs de risques et des zones 
et populations les plus vulnérables aux risques, en accordant une attention toute particulière 
aux populations urbaines et, surtout, aux pauvres des villes, ainsi qu'aux besoins spécifiques 
des femmes et des enfants. 
Ceci implique que soient développées les capacités nationales de recherche par le biais de 
programmes de formation, d'un soutien aux institutions et d'un appui plus direct à l'organisation et 
au financement d'études et autres enquêtes. 
3.2.2.3. Prévention des crises et réduction de l'ampleur des situations d'urgence 
Il s'agit de réduire les facteurs et sources de risques et d'acquérir des capacités d'organisation 
permettant de réagir plus rapidement et efficacement en cas de crise ou d'urgence. Il faudrait ainsi 
à court terme: 
soutenir la mise en place de structures, de méthodes et de moyens permettant d'intervenir 
rapidement en cas d'épidémies. Plusieurs organisations (CICR, OMS, etc.) ont mis au point 
16 
des méthodes d'évaluation rapide des besoins sanitaires en situation d'urgence qu'il faudrait 
faire adopter par les autorités nationales compétentes; 
à moyen terme: 
favoriser la cohésion sociale en améliorant l'accessibilité matérielle et financière des services 
de santé. L'aide à la rationalisation des canaux de distribution des médicaments essentiels, 
notamment des vaccins, permettrait de mieux répondre aux besoins en cas d'urgence 
(épidémies, etc.) tandis que le soutien à la décentralisation et aux districts (politique de la 
santé) permettrait d'améliorer la couverture sanitaire en temps de crise et de garantir la 
fourniture d'un paquet minimum de services (Zaïre, etc.). Par ailleurs, il faudrait améliorer 
l'accès et la couverture en matière de santé dans les zones périurbaines, en tenant compte des 
besoins spécifiques liés au genre et des besoins des enfants. 
à long terme: 
créer un environnement plus favorable à la santé et développer la prévention primaire en 
améliorant la distribution d'eau potable, en améliorant le niveau nutritionnel, en assainissant 
le milieu urbain, en favorisant l'éducation, en assurant la promotion de la femme, etc. 
3.2.2.4. Retour à la normale 
Les stratégies de réhabilitation et de développement à appliquer en situation d'urgence devraient 
s'appuyer sur une analyse du secteur de la santé qui viserait à: 
identifier les faiblesses de structure, organisation et de fonctionnement de systèmes de santé 
qui se sont manifestées en périodes de crise, 
évaluer les réactions aux situations d'urgence, les actions financées à cette occasion ainsi que 
le rôle et l'efficacité des différents acteurs (gouvernements, ONG, organisations 
internationales). 
La stratégie de réhabilitation élaborée sur la base de ces informations devra définir les besoins à long 
terme de restructuration du secteur de la santé (amélioration de la santé environnementale, 
organisation du système de santé, médicaments, ressources humaines, etc.) ainsi que la demande de 
soins de santé à satisfaire immédiatement. Cette stratégie pourrait dans ce contexte s'appuyer sur 
l'assistance, financée par l'aide d'urgence en incitant les ONG à réorienter leurs programmes et leur 
stratégie vers la restructuration du système de santé. 
4. CATASTROPHES CAUSEES PAR L'HOMME: APPROCHE POLITIQUE3 
Le développement économique implique inévitablement des mutations sociales et politiques 
auxquelles s'ajoutent des changements démographiques et environnementaux souvent rapides. Dans 
un processus aussi dynamique, les coûts et avantages du changement peuvent fort bien être 
inégalement répartis au sein de la population. En l'absence de mécanismes et de moyens qui 
permettent de répondre aux revendications de ceux qui se sentent lésés, les tensions peuvent 
Cette section contient certaines idées-clés ayant rapport avec la communication de la Commission 
au Conseil sur "l'Union europénne et le problème des conflits africains : le rétablissement de la 
paix, la prévention des conflits et au-delà" adopté la la Commission le 6 mars 1996. 
17 
rapidement apparaître, souvent amplifiées par des catastrophes naturelles, des différences ethniques 
ou une crise économique. Dans de telles circonstances, ces tensions peuvent facilement dégénérer 
en conflit violent. 
Le nombre croissant de conflits violents depuis la fin de la guerre froide représente un défi important 
à la communauté internationale. La plupart de ces conflits sont des guerres entre états, dirigées 
principalement contre les civils et souvent combattues par les milices qui sont difficiles à contrôler. 
Ces conflits aboutissent à une souffrance humaine croissante et à des pertes de vies ainsi qu'à la 
création de mouvements massifs de réfugiés, des effets désastreux sur les économies locales et 
régionales ainsi que sur l'environnement, et des menaces sérieuses pour la viabilité des pays et des 
populations voisins. Ils peuvent même mener à l'implosion des états et à des tragédies humaines 
importantes. 
Bien que les moyens dont l'Union européenne dispose soient limités comparés à l'importance de la 
tâche d'empêcher efficacement, de gérer et de résoudre des conflits violents, l'Union devrait tendre 
à maximiser sa puissance de levier par une utilisation optimale de ses instruments et ressources. 
Cette approche devrait être dynamique, car l'Union européenne a non seulement un intérêt important, 
mais également un potentiel important pour aborder activement cette question. L'approche devrait 
être complète pour autant que la Communauté européenne, dans ses compétences, traite le cycle 
entier de conflit et de paix. 
L'Union Européenne devant être préparée à répondre rapidement et de façon adéquate aux situations 
conflictuelles, il va de soi qu'il vaut mieux empêcher les conflits de manière efficace que de devoir 
répondre aux conséquences. Puisqu'aucune aide humanitaire ni aucune opération de maintien de la 
paix efficace ne résoudra une crise de paix et de sécurité, de justice et de ressources de manière 
durable, il y a un besoin d'essayer d'aller au-delà des décisions ad-hoc et d'une politique de limitation 
des dégâts. En outre, la réaction aux effets des conflits violents est devenue un effort extrêmement 
coûteux. 
En raison de toutes ces considérations, la prévention des conflits violents devrait être au centre 
d'une réponse complète de l'Union européenne vis-à-vis des conflits violents. 
Etant donné la complexité de la question des conflits, une distinction analytique entre les différents 
situations de conflit et de paix semble utile. Alors que dans chacune de ces situations, les mesures 
spécifiques se placent en première ligne, il va de soi qu'en pratique, il n'y a pas de division nette 
entre les différents situations et les différentes mesures. Dans la mesure où il est impossible de 
concevoir un schéma général d'action, l'aperçu suivant des mesures que la Communauté 
européenne pourrait prendre, soutenir ou préconiser est destiné à donner une orientation politique 
générale. 
Situation sans tensions apparentes 
Il s'agit d'une phase dans laquelle un pays est apparemment stable et globalement calme, mais où des sources 
(structurelles) de conflit potentiel se dessinent: marginalisation constante d'une forte minorité ou recours à des 
instruments répressifs en l'absence de mécanismes efficaces de conciliation pacifique des intérêts de groupes 
concurrents. 
Objectifs immédiats: Consolidation de la paix : mise en place - dans le respect de la démocratie et des 
droits fondamentaux de l'homme - de structures politiques et socio-économiques 
viables (mécanismes de conciliation pacifique des intérêts, modèles démocratiques 
viables, etc.) 
Instruments: Assistance ciblée, y compris formation, éducation, cohésion sociale et économique, 
renforcement du développement humain et social, installation de la démocratie, bonne 
18 
gestion des affaires publiques et société civile, création d'institutions, etc., dialogue 
politique, observation de l'évolution, expression des préoccupations. 
Situation de tension 
Il s'agit de la phase dans laquelle les conflits se manifestent ouvertement (troubles sociaux, opposition armée, 
manifestations massives, etc.). La gravité de la situation dépend non seulement des événements eux-mêmes, mais 
aussi des structures politiques et de pouvoir existantes. ("L'opposition" est-elle en mesure de faire valoir des 
revendications négociables ? Les pouvoirs publics sont-ils en mesure de les satisfaire? etc.) 
Objectifs immédiats: Prévention des conflits (au sens strict) : apaisement des tensions, prévention d'un 
éclatement des hostilités. 
Instruments: Dialogue politique avec les parties concernées (missions, diplomatie préventive); 
proposition de mesures spécifiques (y compris le déploiement préventif de troupes) 
et/ou de solutions spécifiques aux problèmes; (menaces de) sanctions; envoi 
d'observateurs; apport d'une aide humanitaire ou d'urgence ou contribution à cette aide 
(de façon à éviter aussi les flux de réfugiés économiques). Des mesures de 
consolidation de la paix pourraient continuer à être appliquées et même être 
intensifiées. Elles auront un effet maximum si elles sont ciblées sur le noeud du 
conflit (soulagement de la situation économique d'un groupe marginalisé, doublé d'une 
assistance au gouvernement dans le but de trouver une solution durable, par exemple). 
Conflit ouvert 
Objectifs immédiats 1. 
Instruments: 
Objectifs immédiats 2 
Instruments: Gestion du conflit : Atténuation de la menace d'extension verticale et horizontale 
(notamment, soulagement des souffrances humaines immédiates et appréhension du 
problème des réfugiés). 
Menace de sanctions (y compris à l'égard de pays tiers), dialogue politique, fourniture 
d'une aide humanitaire ou d'urgence ou contribution à une telle aide, (proposition 
d'une) intervention militaire préventive; envoi d'observateurs. 
Résolution du conflit : cessation des hostilités et engagement de pourparlers de paix. 
Sanctions, dialogue politique, proposition de solutions spécifiques, soutien aux 
initiatives de paix, (proposition d')opérations de maintien de la paix. 
Situation d'après-conflit 
Il s'agit de la situation dans laquelle la violence armée et organisée a disparu. Un cessez-le-feu ou un accord 
de paix peut ou non déjà avoir été conclu, mais les conséquences de la guerre sont toujours présentes et visibles 
dans de larges couches de la population (réfugiés et ex-combattants toujours en phase de réinsertion, etc.) et il 
n'apparaît toujours pas avec certitude si la situation se détériorera (retour à la phase de tension ou de conflit 
ouvert) ou s'améliorera (pour se transformer en une situation sans tensions apparentes ou une situation de stabilité 
structurelle). 
Résolution du conflit/rétablissement de la paix : réussite des pourparlers de paix, 
retour à la normalité. 
Démobilisation et désarmement, rapatriement et réintégration, déminage, secours et 
aide humanitaires, réhabilitation, mesures de rétablissement de la paix (voir ci-dessus), 
dialogue politique, suggestion de solutions spécifiques, observation de l'évolution, 
mesures de rétablissement de la confiance, (aide aux) initiatives de résolution du 
conflit, reconstruction des structures de l'Etat. Objectifs immédiats: 
Instruments: 
L'élément central d'une approche globale du problème et d'un engagement plus efficace dans le 
domaine de la prévention des conflits réside dans une définition large de cette notion de prévention. 
La "prévention des conflits" n'englobe pas seulement les actions qui visent à apaiser des situations 
où l'éclatement de la violence est imminent (prévention des conflits au sens strict), mais aussi celles 
qui visent à éviter l'apparition de telles situations (prévention des conflits au sens large). Au sens 
large, les actions de prévention des conflits devraient être regroupées sous la notion de rétablissement 
de la paix. Ainsi définie, une politique de prévention des conflits s'appliquerait essentiellement en 
phase de tension. En revanche, les mesures de consolidation de la paix pourraient s'appliquer dans 
19 
toutes les phases des situations de conflit et de paix. Dans la mesure toutefois où les mesures de 
consolidation de la paix engloberont généralement des projets et des programmes ayant pour objectif 
à long terme de stabiliser les sociétés, leur impact sera de loin plus important dans les situations de 
non violence. 
Une politique de consolidation de la paix et de prévention des conflits ne dépend pas nécessairement 
de l'adoption de nouveaux programmes ou de la création de nouvelles institutions. En premier lieu, 
elle nécessite l'adaptation d'une approche de consolidation de la paix dans le sens où toutes les 
mesures devraient prendre en compte les causes structurelles fondamentales des conflits violents, et 
devraient viser la stabilisation des sociétés ("assistance ciblée"), notamment au déséquilibre des 
possibilités dans les domaines politiques et socio-économiques entre les différents (régionaux, 
ethniques, religieux) groupes d'identité dans un état donné; l'absence d'un mécanisme viable pour la 
conciliation paisible des intérêts divergents de ces groupes, le besoin d'un gouvernement jouissant 
d'une légitimité très répandue parmi la population, et pour le consensus sur les questions-clés 
"nationales". 
La conception de telles mesures ou programmes sera considérablement facilitée si une analyse pays 
par pays des causes structurelles fondamentales des conflits a conduit à l'établissement de cadres 
globaux de politique qui pourraient indiquer les mesures ou les secteurs prioritaires spécifiques pour 
les pays et les régions particuliers, que ce soit dans une situation stable, une situation de conflit ou 
dans une situation de post-conflit. Puisque la paix et la sécurité sont étroitement liées avec le 
développement économique et social, une association appropriée de mesures de stabilisation 
politiques, économiques, juridiques, sociales, environnementales et, pour autant qu'utile et possible, 
également militaires doit être considérée dans ces cadres. 
L'établissement de cadres politiques complets sera facilité par l'adoption d'un objectif politique 
fondamental, un objectif politique qui donne un dénominateur commun aux différents objectifs 
'économiques' et 'politiques' (le développement, la démocratie, les droits de l'homme, etc.) des 
politiques de l'Union européenne. Compte tenu du fait que (i) l'expérience démontre que le manque 
de développement n'est pas la seule principale source de conflit violent; que (ii) les objectifs généraux 
de politique extérieure de l'Union européenne que l'on peut déduire des Traités et les déclarations du 
Conseil européen pourraient être résumées comme aidant à stimuler la paix et la stabilité, le 
développement, la démocratie et le respect des droits de l'homme; que (iii) ces objectifs sont 
interdépendants/ se renforcent mutuellement; et que (iv) le développement soutenu est souvent 
interprété dans un sens économique strict, l'objectif politique ultime pourrait être résumé sous le 
terme de stabilité structurelle. 
La stabilité structurelle doit être interprété comme un ternie signifiant une situation dynamique, 
une situation de stabilité capable d'affronter la dynamique inhérente (émergeant) aux sociétés 
démocratiques. 
La stabilité structurelle pourrait dès lors être définie comme une situation impliquant un 
développement économique durable, la démocratie et le respect des droits de l'homme, des structures 
politiques viables, et des conditions sociales et environnementales saines, avec une capacité de faire 
face aux changements sans devoir recourir à de violents conflits. Viser la stabilité structurelle 
signifierait le renforcement ciblé des facteurs qui permettent le changement paisible. 
L'utilisation du terme "stabilité structurelle" n'implique d'aucune façon une rupture avec les politiques 
actuelles de l'Union européenne. Comme il va de soi que le développement économique et la 
20 
prospérité sont des facteurs majeurs pour assurer le changement non-violent, le développement 
durable est un objectif central pour l'accomplissement de la stabilité structurelle. 
L'utilisation du terme "stabilité structurelle" signifie plus précisément, que viser uniquement le 
développement économique est insuffisant pour une politique efficace de consolidation de la paix et 
de prévention des conflits; que les buts politiques de développement durable, de démocratie et de 
droits de l'homme, de politiques structurelles viables, de conditions sociales et environnementales 
saines sont interdépendants, ce qui implique la nécessité d'une approche complète. 
Une politique pro-active et efficace concernant la question des conflits violents exige un effort 
important de coordination et de coopération internationales. L'accès aux informations et leur échange 
et analyse est un problème important qui doit être abordé. Par ailleurs, il faut veiller également à 
faire participer les intéressés aux discussions nécessaires. Dans l'Union européenne, on doit également 
veiller à ce que la politique commune de développement soit complémentaire aux politiques des Etats 
membres, comme fixé dans le Traité CE. 
La prise en compte de l'analyse et de la prévention des conflits dans ces cadres de politique aura 
également des implications pour le processus PESC. Une cohérence avec la PESC doit être assurée 
à tous les niveaux. Des difficultés d'élaboration d'une politique étrangère et de sécurité commune 
cohérente ne doivent pas être sous-estimées.G8 Le problème ne peut être résolu que si l'Union 
acquiert les moyens de mieux analyser les causes fondamentales des conflits afin de pouvoir cibler 
son assistance. 
Les catastrophes naturelles et causées par l'homme ont un autre aspect important, celui en l'occurence 
de leur dimension régionale qui peut nécessiter des actions spécifiques à mener au niveau régional. 
Les conflits qui affectent un pays peuvent ainsi déborder sur les pays voisins et donner naissance à 
des tensions politiques et ethniques de même qu'à des mouvements massifs de réfugiés. Dans de 
telles circonstances, l'aide doit aller non seulement au pays où la crise a débuté, mais aussi à ceux 
qui en sont affectés. Au niveau politique, il est possible de soutenir des initiatives régionales ou 
sous-régionales, lancées par les pays eux-mêmes, dans le but de résoudre des crises au moyen 
d'interventions politiques. 
21 
ANNEXE 
QUESTIONNAIRE 
Le résume ci-après veut faire comprendre les réponses données par les Etats membres 
au questionnaire. Tous les Etats membres ont reçu ce questionnaire et leurs réponses 
ont, dans la mesure du possible, été complétées au vu des explications fournies par les 
experts au cours de leur réunion du 28 février 1996. Le résumé ne vise pas à se 
substituer aux réponses complètes, mais uniquement à faciliter les comparaisons et à 
présenter les données disponibles sous une forme plus facilement exploitable. Le 
résumé suit fidèlement le plan du questionnaire, en reproduisant les réponses, sous 
forme de tableau, sous les questions. Les quelques observations générales ci-après 
devraient aider à comprendre la méthode de travail suivie. 
Les statistiques de référence ont été reproduites telles quelles, après simple conversion 
des montants en écus. Pour ce qui est des problèmes d'organisation et des questions 
budgétaires, il est fréquent que le ministère des affaires étrangère chapeaute toutes les 
opérations d'aide qui relèvent en fait de la responsabilité de ministères différents. Le 
fait est confirmé par les réponses données à la question 2.2. qui donnent à penser que 
la divergence va au-delà de ce que semblent indiquer les réponses à la question 2.1. 
Les Etats membres n'ont pas encore arrêté de politique liant spécifiquement l'aide 
d'urgence, la réhabilitation et le développement. La plupart ont toutefois réfléchi 
sérieusement au problème et bon nombre d'entre eux préparent activement leur 
stratégie. Celle-ci s'inspirera vraisemblablement de ce qui se fait à l'heure actuelle 
puisqu'il semble que l'aide d'urgence tient dans la pratique bien compte des besoins 
de développement, même si aucun texte ne rend la chose obligatoire. L'absence de 
texte imposant la prise en compte des facteurs de risque et de vulnérabilité n'a pas non 
plus empêché les Etats membres d'agir. 
La prévention des conflits semble en revanche être un domaine que les Etats membres 
ont été plus prompts à formaliser et la plupart d'entre eux affirment en tenir compte 
dans leur politique de développement. 
Les exemples fournis par les Etats membres sont nombreux et ceux qui apparaissent 
dans le résumé ne représentent sans aucun doute qu'une petite partie de ce qui a été 
fait dans la réalité. 
ia. 
1. STATISTIQUES DE REFERENCE 
1.1. Aide bilatérale et multilatérale au développement (non canalisée via la 
Communauté et hors aide humanitaire) en 1994 et 1995 
Etat membre 1994 (millions d'écus) 1995 (millions d'écus) 
Autriche 466 Données non disponibles 
Belgique 449 Données non disponibles 
Danemark 1 135 1 133 
Finlande 191 192 
France 6 477 Données non disponibles 
Allemagne 4 612 Données non disponibles 
Grèce 8 Données non disponibles 
Pays-Bas 1 845 Données non disponibles 
Irlande 55 67 
Italie 1 050 470 
Luxembourg 
Portugal 186* Données non disponibles 
Espagne 1 084 1 251 
Suède 1 300 1 274 
Royaume-Uni 1 732 1 723 
* Toute aide confondue (humanitaire et développement). 
Les chiffres indiqués sont ceux qui ont été fournis par les Etats membres. 
î& 
1.2. Aide humanitaire aux pays tiers (hors contributions au maintien de la paix et au 
retour des réfugiés) en 1994 et 1995 
Etat membre 1994 (millions d'écus) 1995 (millions d'écus) 
Autriche 8,7 8,4 
Belgique Données non disponibles Données non disponibles 
Danemark 103 111 
Finlande 27,9 23,3 
France 18,5 18,8 
Allemagne 33,9 45,8 
Grèce 5 Données non disponibles 
Pays-Bas 282 Données non disponibles 
Irlande _7J ^9 
Italie 52 54 
Luxembourg 
Portugal Données non disponibles 
Espagne 3,2 14,5 
Suède 184,8 161,5 
Royaume-Uni 213 247 
Les chiffres indiqués sont ceux qui ont été fournis par les Etats membres. 
5.H 
2. ORGANISATION ET BUDGET 
Structures de gestion de l'aide humanitaire et de l'aide au développement 
2.1. La gestion est-elle assurée par une organisation unique ou par plusieurs 
ministères/départements différents (veuillez préciser lesquels) ? 
Etat membre Réponse 
Autriche Plusieurs départements 
Belgique Plusieurs départements 
Danemark Ministère des affaires étrangères 
Finlande Ministère des affaires étrangères, département de la 
coopération internationale au développement 
France Plusieurs ministères et départements 
Allemagne Plusieurs ministères 
Grèce Principalement ministère des affaires étrangères 
Pays-Bas Plusieurs départements 
Irlande Département des affaires étrangères - Division de la 
coopération au développement 
Italie Plusieurs départements 
Luxembourg 
Portugal Instituto da Cooperaçào Portuguesa (ICP) 
Espagne Administration centrale et coopération décentralisée 
Suède Toute l'aide est gérée par Sida, un service officiel qui 
relève du ministère des affaires étrangères 
Royaume-Uni Administration du développement des territoires d'outre-mer 
- plusieurs départements 
as 
2.2. L'aide humanitaire et l'aide au développement sont-çlles financées par des 
lignes budgétaires différerites selon des procédures différentes ? 
Etat membre Lignes budgétaires Procédures différentes 
différentes 
Autriche Oui Oui 
Belgique Oui Oui 
Danemark 
Finlande Non - ligne budgétaire de Données non disponibles 
la coopération au 
développement 
international 
France Oui Oui 
Allemagne Oui Oui 
Grèce Oui Oui 
Pays-Bas Oui Oui 
Irlande Non Oui 
Italie Oui Oui 
Luxembourg 
Portugal Non Non 
Espagne Oui Non 
Suède Oui Oui 
Royaume-Uni Oui Oui (en cours de 
révision) 
% 
3. POLITIQUES 
3.1. Votre gouvernement a-t-il arrêté une politique particulière en matière de liens 
entre F aide d'urgence, la réhabilitation et le développement ? Dans 
l'affirmative, veuillez la décrire brièvement ci-dessous 
Etat membre Réponse 
Autriche Un groupe de travail spécialisé a été chargé de la 
coordination 
Belgique A préparer 
Danemark Evoquée dans la déclaration d'intention (politique danoise 
de développement à l'horizon 2000) 
Finlande En préparation 
France Non 
Allemagne II existe un document d'information 
Grèce Pas à l'heure actuelle 
Pays-Bas Oui - Livre blanc de 1993 sur l'aide humanitaire entre le 
conflit et le développement 
Irlande Réexamen de la politique en cours 
Italie En préparation (approbation prévue pour avril 1996) 
Luxembourg 
Portugal Ciblage sur l'Angola et le Mozambique 
Espagne Pas à l'heure actuelle 
Suède Pas de politique particulière, mais le gouvernement 
s'efforce de faire de l'aide humanitaire un instrument de 
promotion du développement. L'approche est également 
prévue dans les stratégies nationales 
Royaume-Uni Pas encore, mais en cours de préparation 
s-
3.2. Les règles ou procédures dé gestion de vos programmes nationaux d'aide 
humanitaire obligent-elles à faire une plus large place aux besoins et aux 
objectifs de développement dans l'aide d'urgence (analyse de l'impact de l'aide 
humanitaire au stade de la mise en oeuvre ou de l'évaluation) ? 
Etat membre Réponses 
Autriche 
Belgique Notion de développement durable 
Danemark L'aide humanitaire tend de plus en plus à se préoccuper de 
développement (dans les programmes politiques) 
Finlande Non (les résultats de l'évaluation de l'aide humanitaire 
seront connus à la mi-1996) 
France Non - rôle joué en principe par les "attachés" sur place 
Allemagne Oui - instructions données en 1986 à toutes les ambassades 
(mais elles ne couvrent en réalité que la seule vraie aide 
d'urgence) 
Grèce Non 
Pays-Bas Les orientations relatives à l'aide d'urgence et à l'aide 
humanitaire qui sont en cours de préparation définissent les 
critères à prendre en compte dans l'évaluation des 
retombées à long terme des interventions 
Irlande Non 
Italie Le programme politique pour 1995 aborde ces questions et 
des orientations spécifiques sont en cours d'élaboration 
Luxembourg 
Portugal Non, mais cela se fait au niveau informel 
Espagne Au niveau informel 
M 
r— '] ' ' ' i • 
Suède Le programme politique et les orientations sont en cours de 
préparation 
1 ' i. un m i i 
Royaume-Uni Se fait au niveau interne, mais uniquement pour les 
catastrophes brutales 
as 
3.3. Y a-t-il des règles ou procédures qui obligent à tenir compte des risques et de 
la vulnérabilité au stade de la planification, de la programmation et de la mise 
en oeuvre de l'aide au développement ? . • . * 
Etat membre Réponses 
Autriche II est tenu compte de ces facteurs 
Belgique Oui, pour l'aide bilatérale 
Danemark Evoqués dans les programmes cadres. Il est tenu compte de 
ces facteurs dans la pratique 
Finlande Non, mais il est tenu compte de ces facteurs 
France II en sera tenu compte lors du réexamen de la politique 
Allemagne II est tenu compte de ces facteurs 
Grèce Non, mais il est tenu compte de ces facteurs 
Pays-Bas Le test dit de développement inclut une évaluation des 
"risques" dans le domaine de la pauvreté, de 
l'environnement et des différences socio-cultuelles entre les 
sexes 
Irlande 
Italie Oui 
Luxembourg 
Portugal Non, mais il est tenu compte de ces facteurs 
Espagne 
Suède II est tenu compte de ces facteurs 
Royaume-Uni Les règles et procédures existent, mais seront développées 
à, 
3.4. Votre politique nationale d'aide au développement fait-elle une place à la 
prévention des conflits ? 
Etat membre Réponses 
Autriche 
Belgique Oui, il existe un programme politique 
Danemark Oui, évoqué dans les programmes cadres 
Finlande Oui, projet de stratégie 
France 
Allemagne Cette place sera plus grande à l'avenir. Le programme 
politique est en cours de préparation 
Grèce Oui, dans la majorité des cas 
Pays-Bas Oui, voir "Aide humanitaire entre conflit et développement" 
Irlande Sera rendue plus large au moment où la politique sera 
réexaminée 
Italie Oui 
Luxembourg 
Portugal Oui, dans la pratique, l'aide est liée à ces questions 
Espagne Essentiellement par le biais de projets multilatéraux 
Suède Oui, le programme politique sera prêt en novembre 1996 
Royaume-Uni Cette place sera plus grande à l'avenir. Un avant-projet 
officieux existe 
31 
3. EXEMPLES CONCRETS 
Veuillez donner quelques exemples récents d'actions, de projets ou de programmes, 
financés par votre gouvernement, qui établissent des liens entre l'aide d'urgence, la 
réhabilitation et le développement (Veuillez utiliser le cas échéant le modèle annexé au 
présent questionnaire) 
Etat membre Réponses 
Autriche 
Belgique 
Danemark 
Finlande 
France 
Allemagne Guinée: abandon du mode réactif de gestion des crises 
sanitaires au profit d'une stratégie à long terme plus 
intersectorielle 
Bosnie: évolution du projet de construction, participation de 
la population locale 
Grèce 
Pays-Bas Transfert de responsabilités des départements compétents 
pour les interventions d'urgence aux départements 
structurels au Cambodge, dans les territoires palestiniens, en 
Erythrée et en Angola 
Irlande Exemples de projets intégrés 
Italie 
Luxembourg 
Portugal Programmes de réhabilitation au Mozambique 
Espagne Exemples en Haïti, en Angola, au Rwanda, au Guatemala et 
dans l'ex-Yougoslavie 
Suède Le Cambodge, la Cisjordanie et la bande de Gaza ont été 
transférés du département de l'aide humanitaire au 
département du développement en 1995. L'aide désormais 
accordée à l'Angola et au Mozambique provient du budget 
de l'aide au développement — 
& 
Royaume-Uni Exemples des systèmes de gestion de l'APD, du mode de 
définition des stratégies et du type d'activités mises en 
oeuvre (Angola, Sierra Leone, Afghanistan, Sri Lanka, etc.). 
Etude de cas n° 1 : projet de gestion de la transition entre 
l'aide d'urgence et le développement dans le domaine de la 
santé en Angola 
Etude de cas n° 2: Fonds angolais de développement: 
fourniture de l'aide au développement dans les cas 
d'urgence 
& 
ISSN 0254-1491 
COM(96) 153 final 
DOCUMENTS 
FR 11 
N° de catalogue : CB-CO-96-163-FR-C 
ISBN 92-78-02569-0 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
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