Bruxelles, le 20.4.2005

COM(2005) 147 final

RAPPORT

Tableau de bord des aides d'État - Mise à jour du printemps 2005 -

(présenté par la Commission)

SYNTHÈSE

Après l'agenda de Lisbonne en 2000, qui a lancé le processus de réduction du niveau général des aides d'État et de réorientation des aides vers des objectifs horizontaux d'intérêt communautaire, au lieu du soutien à certaines sociétés ou à certains secteurs, le Conseil a adopté une série de conclusions sur les aides d'État. C'est ainsi qu'en 2001, au Conseil européen de Stockholm, les États membres se sont engagés à «faire la preuve, d'ici 2003, que leurs aides publiques [étaient] orientées à la baisse par rapport au PIB, en tenant compte de la nécessité de recibler les aides sur des objectifs horizontaux d'intérêt commun, y compris des objectifs de cohésion». Le dernier Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 a invité à nouveau les États membres «à poursuivre sur la voie d'une réduction du niveau général des aides d'État, tout en tenant compte des éventuelles défaillances du marché». De même, il est indiqué, dans une récente communication de la Commission[1] sur l'évaluation à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne, que les États membres «devraient réduire et réorienter les aides d'État pour faire face aux carences du marché dans les secteurs présentant un potentiel de croissance important et pour stimuler l'innovation».

Or, s'il est vrai qu'on observe, dans la plupart des États membres, un léger recul du niveau des aides par rapport au PIB, la tendance fondamentale depuis le lancement de l’agenda de Lisbonne est à la stabilité plutôt qu’à la baisse. En revanche, les États membres semblent avoir davantage satisfait au second volet de la demande du Conseil européen, à savoir octroyer des aides «mieux ciblées». Le présent tableau de bord ne se limite pas, toutefois, à mesurer les progrès accomplis par les États membres vers la réalisation de ces objectifs; il s’intéresse aussi tout particulièrement aux aides à la radiodiffusion et résume les efforts en cours pour récupérer les aides illégales.

Le présent tableau de bord contient également une brève mise à jour de la situation en matière d'aides d'État dans les nouveaux États membres, sur les quatre années qui ont précédé leur adhésion. Pour diverses raisons tenant à la méthodologie, les données recueillies ne sont pas directement comparables avec celles des États membres de l’UE-15, de sorte que les chiffres indiqués pour l’UE-25 n’ont été calculés qu’à partir de l’année de référence 2004. Voir, pour plus de détails, le tableau de bord de l’automne 2004.

Principales conclusions

Léger recul du niveau des aides d'État par rapport au PIB, mais tendance fondamentale à la stabilité plutôt qu'à la baisse

Le niveau global des aides d'État[2] accordées par les quinze États membres a été estimé à 53 milliards d'euros en 2003.

Après avoir atteint des niveaux relativement élevés au début et au milieu des années 90, le volume total des aides d'État[3] a enregistré une baisse spectaculaire, puisqu'il a été ramené de 74 milliards d'euros en 1996 à 55 milliards d'euros en 1999. Entre 1999 et 2001, le montant total des aides s'est stabilisé autour des 55 milliards d'euros, avant de remonter à 57 milliards d'euros en 2002 puis de redescendre, en 2003, à 53 milliards d'euros, soit un recul d'environ 4 milliards d'euros.

Le montant total des aides d'État a représenté 0,57 % du PIB de l'UE-15 en 2003 (ou 0,40 % si l'on exclut les secteurs de l'agriculture, de la pêche et des transports). La tendance fondamentale est à la stabilité plutôt qu'à la baisse: si on considère l'Union dans son ensemble, le montant total des aides a atteint en moyenne 0,59 % (ou 0,43 % hors agriculture, pêche et transports) du PIB pendant la période 2001-2003, contre 0,61 % (ou 0,44 % hors agriculture, pêche et transports) en 1999-2001. On constate un léger recul dans dix États membres.

En termes sectoriels, quelque 32 milliards d'euros d'aides ont été accordés au secteur manufacturier et à celui des services, 14 milliards à l'agriculture et à la pêche, un peu plus de 5 milliards à l'industrie houillère et un peu plus de 1 milliard aux transports (hors transport ferroviaire). Enfin, en terme de comparaison entre États membres, la moyenne de 0,40% pour l'UE-15 (aides totales moins les aides à l'agriculture, à la pêche et aux transports) masque d'importantes disparités: la part des aides par rapport au PIB va de moins de 0,20 % aux Pays-Bas et au Royaume-Uni jusqu'à atteindre 0,68 % en Allemagne et 0,96 % au Portugal. En chiffres absolus, c'est l'Allemagne qui a accordé le plus d'aides (16 milliards d'euros) en 2003, suivie de la France (9 milliards) et de l'Italie (7 milliards).

Nette réorientation des aides vers des objectifs horizontaux, au lieu du soutien à certaines sociétés ou à certains secteurs

Au milieu des années 90, alors que les niveaux d'aide publique étaient beaucoup plus élevés, la part du montant total des aides destinée à soutenir des objectifs horizontaux tels que la recherche et le développement, les PME, l'environnement, l'emploi, la formation et le développement économique régional, avoisinait 50 %. Conformément aux engagements qu'ils avaient pris lors de différents Conseils européens, les États membres ont continué de réorienter leurs aides vers ces objectifs horizontaux. Tout au long de la période 1999-2001 à 2001-2003, la part des aides totales en faveur d'objectifs horizontaux a augmenté de 5 points de pourcentage, progression imputable dans une large mesure à un fort accroissement des aides pour la protection de l'environnement et les économies d'énergie (+ 6 points) et des aides à la recherche et au développement (+ 2 points), ainsi qu'à la réduction des aides sectorielles dans certains États membres.

En 2003, la part des aides horizontales a représenté 79 % du montant total des aides (hors agriculture, pêche et transports). Les quatre grands objectifs horizontaux étaient l'environnement et les économies d'énergie (23 % des aides totales), le développement économique régional (21 %), la recherche et le développement (14 %) et les PME (13 %) – voir le tableau 7. Les 21 % restants consistaient en des aides sectorielles (principalement à l'industrie charbonnière), ainsi qu'en des aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté. La part relativement faible des aides sectorielles et des aides ad hoc dans l'Union doit être interprétée en tenant compte de ce que certaines aides ne sont pas quantifiables. Même si le nombre d'aides concernées est limité, les distorsions de concurrence sont souvent très importantes (c'est le cas, par exemple, des garanties illimitées de l’État accordées par le passé à Électricité de France (EDF) et aux banques régionales allemandes). Ce volume artificiellement bas des aides sectorielles et des aides ad hoc est également entretenu par le fait que les décisions que la Commission prend à l'issue d'une procédure formelle d'examen visent généralement des aides octroyées jusqu'à plusieurs années auparavant et des aides ad hoc consenties à certaines entreprises. Même si les données relatives à toutes ces années font l'objet d'un ajustement rétroactif lorsque la Commission prend sa décision, le niveau global est inévitablement sous-estimé.

Ces difficultés de mesure étant mises à part, on observe que dans dix des quinze États membres, plus de 90 % de toutes les aides octroyées en 2003 ont été consacrées à des objectifs horizontaux, ce pourcentage étant toutefois très inférieur en Allemagne (73 %), en Espagne (63 %), en France (76 %), en Irlande (64 %) et au Portugal (19 %). La part élevée des aides sectorielles au Portugal est essentiellement le résultat d'une augmentation des dépenses au titre d'un régime d'aides fiscales en faveur de Madère, qui vise les services financiers. En Irlande, bien qu'elles aient fortement diminué, les aides accordées au titre de l'impôt irlandais sur les sociétés (Irish Corporation Tax) représentent toujours une part relativement importante des aides totales. En Allemagne, en France et en Espagne, la part des aides en faveur de l'industrie charbonnière est relativement élevée.

Dans les nouveaux États membres, la part des aides antérieures à l'adhésion qui étaient destinées à des objectifs horizontaux était faible, mais une forte proportion des aides existantes étaient affectées à de tels objectifs

En ce qui concerne la réorientation des aides, avant l'adhésion, les aides accordées en faveur d'objectifs horizontaux représentaient environ 24 % des aides totales dans les nouveaux États membres. Comparée aux 79 % enregistrés dans les États membres de l'UE-15 en 2003, cette part est plutôt faible. Cette disparité s'explique en partie par le soutien relativement fort apporté à plusieurs secteurs (par exemple, le secteur financier, l'industrie charbonnière et la sidérurgie) avant l'adhésion, dans le contexte de la privatisation des entreprises ou pour assurer leur viabilité. La part des objectifs sectoriels variait sensiblement d'un pays à l'autre, de 28 % des aides totales en Slovénie à 90 % ou plus en Lituanie, en République tchèque et à Malte. En Estonie, aucune aide n'était affectée à des objectifs sectoriels. On note avec satisfaction qu'une large proportion des mesures considérées comme aides existantes à la date de l'adhésion étaient affectées à des objectifs horizontaux.

Le niveau général des aides consacrées aux régions les moins développées reste proche des 8 milliards d'euros, soit un cinquième environ des aides totales

On estime qu'en 2003, pour l'UE-15, environ 7,6 milliards d'euros d'aides ont été accordés exclusivement aux régions les moins développées, à savoir les régions «a», qui sont assistées au titre de l'article 87, paragraphe 3, point a). Ce montant représentait environ un cinquième des aides totales (agriculture, pêche et transports exceptés). Les aides en faveur des régions «a», qui sont pratiquement les mêmes que les régions relevant de l'objectif 1 des Fonds structurels européens, ont enregistré un fort recul, puisqu'elles sont tombées à 9 milliards d'euros en 2000 après avoir atteint un niveau record de 28 milliards d'euros en 1993, ce recul étant essentiellement dû à la réduction des aides octroyées en Allemagne et en Italie. Si les aides en faveur des régions les moins développées continuent de diminuer en Allemagne (1 milliard d'euros seulement y a été consacré en 2003), une hausse a été observée en Italie.

Les aides au secteur manufacturier et au secteur des services sont, dans la majorité des États membres, accordées en général sous forme de subventions

Pour ce qui est des types d'aide au secteur des services et à l'industrie manufacturière, les subventions ont été de loin l'instrument le plus utilisé, puisqu'elles représentaient près des deux tiers (67 %) des aides d'État totales accordées dans l'UE-15 pendant la période 2001-2003. Outre les aides financées sur le budget, des aides sont octroyées au moyen du régime fiscal ou de sécurité sociale. Les exonérations fiscales ont représenté 23 % du total. Si la Belgique, le Danemark, l'Espagne, le Luxembourg, l'Autriche et la Suède ont accordé au moins 85 % de leurs aides sous forme de subventions, d'autres États membres ont eu davantage tendance à recourir aux exonérations fiscales, notamment l'Allemagne (29 %), l'Irlande (62 %) et le Portugal (82 %).

Suite à l'adoption, en 2001, de la communication sur la radiodiffusion, la Commission a analysé les modes de financement des systèmes de radiodiffusion de plusieurs États membres

À compter du début des années 70, la radiodiffusion s'est progressivement ouverte à la concurrence. Toutefois, comme le souligne le droit primaire communautaire, et plus précisément le protocole d'Amsterdam sur le système de radiodiffusion publique, l'importance que revêt la radiodiffusion pour la société, la démocratie et la vie culturelle explique toujours le souhait des États membres de compenser l'accomplissement de certaines obligations de service public bien définies, dans le respect du mandat confié et des principes de transparence[4] et de proportionnalité. La présente mise à jour du tableau de bord expose les conclusions d'un examen approfondi des modes de financement par l’État des services publics de radiodiffusion, en décrivant les règles applicables aux aides d'État dans ce secteur et en expliquant la position adoptée par la Commission dans plusieurs affaires récentes concernant ce domaine.

La Commission continue d'enquêter sur le financement des systèmes de radiodiffusion de plusieurs États membres afin de déterminer si les mesures consenties dans l'un ou l'autre cas constituent ou non des aides d'État et, dans l'affirmative, s'il y a eu surcompensation. Dans ce contexte, la poursuite des mutations du paysage audiovisuel sous la pression du progrès technique devrait faire surgir de nouveaux défis.

Environ 12% des cas d'aides d'État enregistrés en 2004 étaient non notifiées

En 2004, un peu moins de 700 cas ont été enregistrés par la Commission, dont 570 concernaient des aides notifiées par les États membres et 87 (autour de 12%) des aides non notifiées pour lesquelles elle a engagé la procédure. Sur les 87 aides non notifiées, 20 concernaient l'Italie, 19 l’Allemagne, 11 la Royaume-Uni et sept la France. . Environ 47 % des cas portaient sur l'agriculture, 43 % sur le secteur manufacturier et celui des services, 7 % sur les transports et l'énergie et 4 % sur la pêche.

Afin d'alléger la charge de travail pour certains types d'aide, des règlements d'exemption par catégorie ont été adoptés au cours des quatre dernières années. À ce jour, plus de 900 fiches d'information ont été transmises, qui concernent les aides aux PME, à la formation, à l'emploi et, plus récemment, certains types d'aide à la pêche et aux PME dans le secteur agricole. Cinq États membres, à savoir l'Italie (26 % du total), le Royaume-Uni (22 %), l'Allemagne (11 %), l'Espagne (8 %) et la Belgique (7 %), ont transmis 75 % de toutes les fiches d'information communiquées en 2004. Par rapport à 2003, la quasi-totalité des autres États membres ont fait usage des possibilités offertes en matière d'exemption de certaines aides. Fin 2004, six des dix nouveaux États membres avaient également transmis des fiches d'information sur des aides exemptées.

En 2004, la Commission a autorisé l'octroi d'une aide d'État dans 93 % de ses décisions

En 2004, la Commission a adopté 566 décisions finales. Elle a autorisé les aides, dans environ 87 % des cas, sans ouvrir de procédure formelle d'examen et, dans 6 % des cas, à l'issue d'une procédure formelle d'examen, tandis que dans les 7 % de cas restants, elle a adopté une décision négative après avoir conclu à l'incompatibilité des aides en cause avec la réglementation sur les aides d'État et, partant, avec le marché commun.

Sur les 118 décisions négatives rendues au cours de la période 2001-2003, plus de la moitié concernaient l'Allemagne (35) et l'Italie (25). Seuls deux autres États membres, à savoir l'Espagne (13) et la France (12), ont dépassé la dizaine, tandis que neuf États membres de l'UE-15 ont fait l'objet de moins de cinq décisions négatives au cours des trois dernières années.

Il reste encore à récupérer quelque 4,6 milliards d'euros au titre d'aides illégales

La récupération des aides d'État incompatibles est une procédure longue: 21 décisions de récupération qui n'avaient pas encore été exécutées fin 2004 avaient été adoptées avant 2000. Sur les 91 décisions prises entre 2000 et 2004, la procédure de remboursement n'avait été close, fin 2004, que dans 21 cas.

Sur les 9,7 milliards d'euros d'aide (pour lesquelles le montant de l'aide est connu) à recouvrer en vertu de décisions adoptées depuis 2000, quelque 6,7 milliards d'euros (intérêts compris) avaient été effectivement récupérés fin 2004. Quatre États membres (Allemagne, Espagne, Italie et France) sont visés dans plus de 90 % des décisions de récupération non encore exécutées.

INTRODUCTION

La présente mise à jour du tableau de bord a pour objectif premier d'évaluer les progrès accomplis par les États membres dans la voie de la réalisation des objectifs de Lisbonne et, plus précisément, dans la voie de la concrétisation des engagements pris à Stockholm en 2001, à savoir faire la preuve, d'ici 2003, que le niveau des aides d'État était orienté à la baisse par rapport au PIB, tout en reciblant les aides de certains secteurs vers des objectifs horizontaux. Le dernier Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 a invité à nouveau les États membres «à poursuivre sur la voie d'une réduction du niveau général des aides d'État, tout en tenant compte des éventuelles défaillances du marché».

Ainsi que l'ont souligné le Conseil européen de novembre 2004 et la communication de la Commission de février 2005 sur l'évaluation à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne, il est nécessaire de donner une nouvelle impulsion à cette stratégie. La Commission a précisé, dans sa communication intitulée «Une politique de concurrence proactive pour une Europe compétitive» [5], que la politique en matière d'aides d'État contribue à la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne en évitant les distorsions de concurrence, tout en laissant la possibilité d'accorder des aides en faveur de mesures horizontales conçues pour remédier aux dysfonctionnements du marché.

Même si les niveaux d'aides publiques ont connu un recul spectaculaire dans les années 90, ils affichent, depuis l'année 2000, une tendance à la stabilité plutôt qu'à la baisse. En revanche, on observe dans toute l'Union que les États membres ont réorienté, ou réorientent, les aides vers des objectifs horizontaux d'intérêt communautaire, de préférence au soutien d'entreprises particulières ou de certains secteurs.

Naturellement, des progrès sont encore possibles dans certains domaines. En 2002, sous la présidence danoise, le Conseil a adopté des conclusions sur les aides d'État en vertu desquelles il invitait les États membres non seulement à «examiner, avant d'octroyer des aides d'État, si elles sont ciblées sur des segments du marché clairement reconnus comme défaillants» mais aussi à vérifier «si une intervention sous la forme d'aides d'État est le moyen le plus approprié et le plus efficace pour s'attaquer à ces problèmes». En outre, les États membres se sont engagés à continuer à «développer le recours aux évaluations 'ex ante' et 'ex post' des différentes aides d'État et des systèmes d'aide d'État afin de suivre leur impact sur la concurrence ainsi que l'efficacité des aides». S'il est vrai que plusieurs États membres ont accompli des progrès significatifs (voir les mises à jour du tableau de bord de l'automne 2003 et de 2004), une plus grande concertation des efforts s'impose afin de réduire au minimum les distorsions de concurrence et, pour tenir également compte des contraintes qui pèsent sur les finances publiques nationales, d'axer autant que possible l'octroi des aides sur la réalisation des objectifs de Lisbonne.

Le tableau de bord comporte trois grandes parties. La première partie mesure les progrès accomplis par les États membres pour réaliser la stratégie de Lisbonne, en passant tout d'abord en revue les montants et les types d'aides que les États membres ont accordés en 2003 et qui entraînent des effets de distorsion (potentiels) sur la concurrence, puis en étudiant les tendances fondamentales. Dans cette première partie, la Commission explique aussi les décisions qu'elle a prises dans un certain nombre de cas d'aides d'État octroyées à des radiodiffuseurs publics, secteur qui a suscité un vif intérêt ces dernières années.

La deuxième partie étudie de près les procédures de contrôle des aides d'État et consacre toute une section à la récupération des aides illégales. Enfin, la troisième partie résume les travaux en cours, tant sous l'angle législatif que des mesures concrètes, pour moderniser le contrôle des aides d'État.

La qualité et l'actualité des données sur les aides d'État publiées dans le présent tableau de bord ont été améliorées. Grâce à la nouvelle version du formulaire type de présentation des rapports[6], les États membres communiquent de façon harmonisée des informations sur toutes les aides d'État existantes. La révision de ce formulaire vise également à améliorer l'actualité des données de manière à pouvoir publier, dès le tableau de bord de l'automne 2005, les montants des dépenses pour 2004.

Outre la présente version papier, un tableau de bord permanent en ligne, comprenant une série d'indicateurs clés et de données statistiques pour les États membres de l'UE, est consultable sur la page d'accueil du site internet de la direction générale de la concurrence (http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/index_fr.html).

Qu'entend-on par aide d'État?

Le présent tableau de bord a trait aux aides d'État définies à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE[7], octroyées par les États membres de l'UE jusqu'à fin 2003 et ayant fait l'objet d'une décision finale de la Commission[8]. Les mesures d'ordre général et les subventions publiques qui n'affectent pas les échanges et ne faussent pas ou ne menacent pas de fausser la concurrence, ne sont pas traitées dans le présent tableau de bord, car la Commission ne dispose d'aucun pouvoir d'enquête les concernant. En sont également exclues toutes les aides accordées en contrepartie de la fourniture de services d'intérêt économique général (SIEG) - voir ci-après.

Une aide d'État est une forme d'intervention étatique utilisée pour promouvoir une activité économique déterminée. L'octroi d'une aide d'État a pour conséquence que certains secteurs ou activités économiques bénéficient d'un traitement plus favorable que d'autres, et fausse donc le jeu de la concurrence en opérant une discrimination entre les sociétés qui bénéficient d'une aide et les autres. Afin de déterminer si une mesure constitue une aide d'État, il convient donc de distinguer le cas dans lequel l'aide vise certaines entreprises ou certaines productions, comme le prévoit l'article 87, paragraphe 1, du traité, de la situation dans laquelle les mesures en cause sont uniformément applicables sur l'ensemble du territoire de l'État membre et visent à favoriser l'économie tout entière. Dans le second cas, la mesure ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1.

Ce caractère sélectif distingue donc les aides d'État des mesures générales de soutien économique. La plupart des mesures fiscales de portée nationale sont considérées comme des mesures générales, car elles sont habituellement applicables à toutes les entreprises de tous les secteurs d'activité dans un État membre. La distinction n'est cependant pas toujours très nette. Par exemple, une mesure pouvant s'appliquer à tous les secteurs peut être sélective si les autorités responsables ont une certaine marge discrétionnaire. Par ailleurs, le fait que certaines entreprises puissent bénéficier plus que d'autres d'une mesure ne signifie pas nécessairement que la mesure soit sélective. L'interprétation de la notion de sélectivité a évolué au fil des années à la lumière de plusieurs décisions de la Commission et arrêts des juridictions européennes. Des précisions sont fournies sur les affaires les plus importantes sur le site internet de la Commission, à l'adresse http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/register/ et dans les récents rapports annuels sur la politique de concurrence, à l'adresse http://europa.eu.int/comm/competition/annual_reports/.

Il convient de garder à l'esprit la distinction entre les aides d'État et les mesures générales de soutien économique pour interpréter certaines des données contenues dans le tableau de bord. Il ressort des tableaux statistiques détaillés figurant dans le tableau de bord en ligne que, dans certains États membres, le montant des aides d'État en faveur de certains objectifs horizontaux tels que l'emploi ou la formation a diminué ou est demeuré stable. Cela ne signifie pas pour autant que les dépenses publiques consacrées à ces activités aient baissé. Il se peut, au contraire, que les États membres aient augmenté les dépenses consacrées à des mesures générales de soutien économique.

Un autre domaine important concerne les aides accordées à titre de compensation pour la prestation de SIEG. Dans son arrêt dans l'affaire Altmark[9], la Cour de justice a considéré que la compensation accordée aux entreprises assurant des SIEG ne constitue pas une aide d'État, si certaines conditions sont réunies. C'est pourquoi les mesures analogues sont désormais considérées ou non comme des aides en fonction du recours à un type particulier d’appel d'offres, par exemple. Toutes les aides accordées à titre de compensation pour des SIEG sont par conséquent exclues du tableau de bord. Par contre, dans les cas où il a été constaté qu'une partie de l'aide surcompensait la prestation des SIEG, le montant concerné y figure, par exemple dans le cas de Deutsche Post[10].

Le texte qui précède est sans préjudice de la définition des aides d'État retenue par la Cour de justice.

1. PREMIÈRE PARTIE: PROGRÈS ACCOMPLIS DANS LA VOIE DE LA RÉALISATION DES OBJECTIFS DE LISBONNE

Le présent chapitre apporte une vue d'ensemble des aides d'État que les États membres ont accordées jusqu'en 2003 et qui entraînent des effets de distorsion (potentiels) sur la concurrence, afin de mesurer les progrès accomplis par les États membres pour réaliser la stratégie de Lisbonne et, plus précisément, les engagements pris à Stockholm en 2001, à savoir faire la preuve, d'ici 2003, que le niveau des aides d'État est orienté à la baisse par rapport au PIB, tout en reciblant les aides de certains secteurs vers des objectifs horizontaux.

1.1. Aides d'État en termes absolus et en termes relatifs

Le montant total des aides d'État[11] accordées par les quinze États membres a été estimé à 53 milliards d'euros en 2003. En chiffres absolus, c'est l'Allemagne qui a accordé le plus d'aides (16 milliards d'euros) en 2003, suivie de la France (9 milliards) et de l'Italie (7 milliards).

Tableau 1: Aides d'État accordées dans les États membres de l'UE-15 (2003)

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Aides d'État entraînant des effets de distorsion (potentiels), telles que définies à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, accordées par les quinze États membres à l'ensemble des secteurs, à l'exception du secteur ferroviaire, et examinées par la Commission. Toutes les données sont exprimées en prix constants. Source: DG Concurrence

Disparités entre États membres en ce qui concerne la part des aides d'État en pourcentage du PIB

En termes relatifs, les aides d'État ont représenté 0,57% du produit intérieur brut (PIB) de l'UE en 2003. Cette moyenne masque d'importantes disparités entre États membres: la part des aides totales par rapport au PIB va de 0,26 % au Royaume-Uni à 1,41 % en Finlande (tableau 1). Ce pourcentage élevé observé en Finlande peut s'expliquer par le montant relativement important des aides à l'agriculture, qui représentent plus de 70 % des aides totales dans ce pays. Aussi, en raison des particularités des aides en faveur de l'agriculture et de la pêche, il convient d'examiner le montant total des aides, diminué des aides en faveur de ces secteurs. Ce second indicateur donne un classement des États membres assez différent (graphique 1). Les aides ne représentent en effet que 0,36 % du PIB en Finlande, juste en dessous de la moyenne de l'UE-15 (0,40 %). L'Allemagne (0,68 %) et le Portugal (0,96 %) restent très au-dessus de la moyenne.

Graphique 1: Aides d'État en pourcentage du PIB (2003)

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Source: DG Concurrence

Tendance à la baisse du niveau des aides dans la grande majorité des États membres

Après avoir atteint, du début au milieu des années 90, des niveaux relativement élevés, le volume total des aides d'État[12] a enregistré une baisse spectaculaire, en étant ramené de 74 milliards d'euros en 1996 à 55 milliards d'euros en 1999 (tableau 2). Les quatre États membres qui ont le plus contribué à cette diminution sensible ont été l'Italie, l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni. En Allemagne, cette baisse peut être imputée à la suppression progressive du programme de restructuration de grande ampleur[13] mené dans les nouveaux Länder. En Italie également, les aides en faveur des régions les moins développées ont enregistré une baisse sensible, alors qu'en France, les niveaux d'aides ont été particulièrement élevés du milieu à la fin des années 90 en raison des montants non négligeables d'aides au sauvetage et à la restructuration accordés au secteur bancaire. Au Royaume-Uni, les aides en faveur de l'industrie charbonnière ont enregistré un net recul au cours de cette période.

Entre 1999 et 2001, le montant total des aides s'est stabilisé autour des 55 milliards d'euros, avant de remonter à 57 milliards d'euros en 2002 puis de redescendre, en 2003, à 53 milliards d'euros, soit un recul d'environ 4 milliards d'euros. La tendance fondamentale mesurée sur les deux périodes 1999-2001 et 2001-2003 ne révèle toutefois aucun changement significatif dans le niveau général des aides (tableau 2).

Tableau 2: Évolution du niveau des aides d'État, UE-15 (1992-2003)

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Note: Le chiffre exceptionnellement élevé enregistré en 1997 est en grande partie imputable à l'affaire Crédit Lyonnais en France. Source: DG Concurrence

En 2001, au Conseil européen de Stockholm, les États membres se sont engagés à faire la preuve, en 2003 au plus tard, que leurs aides publiques seraient orientées à la baisse par rapport au PIB. Cet indicateur se mesure en examinant les changements d'une année sur l'autre, autrement dit en analysant la tendance entre 2002 et 2003, ou en observant la tendance fondamentale sur les périodes 1999-2001 et 2001-2003. Cette seconde option est préférable si l'on veut gommer, autant que possible, l'effet des fluctuations annuelles. Pour l'ensemble de l'Union, les aides totales se sont élevées à 0,59 % du PIB en moyenne pour la période 2001-2003, contre 0,61 % au cours de la période 1999-2001. On constate un léger recul dans dix États membres. C'est en Irlande que le recul a été le plus marqué entre les deux périodes de référence, cette évolution étant essentiellement liée à une réduction de l'impôt sur les sociétés (Irish Corporation Tax) [14] et à une hausse simultanée du PIB. En revanche, quatre États membres ont enregistré une légère hausse des aides par rapport au PIB, même si celle-ci s'explique en grande partie, pour trois d'entre eux, par l'augmentation des aides en faveur d'objectifs horizontaux: recherche et développement et environnement au Royaume-Uni, économies d'énergie en Suède et divers objectifs horizontaux, dont la cohésion, en Italie. En dépit de ces augmentations, ces trois États membres restent en dessous de la moyenne de l'UE. Au Portugal, l'augmentation est imputable pour une grande part à une progression significative d'un régime d'aides fiscales à finalité régionale en faveur de Madère, qui vise principalement les services financiers[15] (graphique 2).

Lorsqu'on compare la situation des différents États membres, il est important de garder à l'esprit l'incidence de l'évolution du PIB sur cet indicateur. Les États membres ayant enregistré une croissance économique relativement soutenue au cours de la période étudiée pourraient en théorie accorder plus d'aides tout en parvenant à démontrer qu'ils ont orienté ces aides à la baisse.

Graphique 2: Évolution du niveau des aides d'État en pourcentage du PIB (1999 – 2003) (indicateur de Stockholm sur la réduction)

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Source: DG Concurrence

1.2. Répartition sectorielle des aides

La répartition sectorielle des aides varie considérablement d'un État membre à l'autre ainsi que dans le temps

Les chiffres actuellement disponibles ne permettent pas de se faire une idée précise des bénéficiaires finaux des aides. Ils donnent néanmoins quelques indications sur les secteurs qui sont favorisés par les différents États membres. En 2003, environ 60 % des aides d'État dans l'Union ont été réservées au secteur manufacturier[16] et au secteur des services, 27 % à l'agriculture[17] et à la pêche, et 10% à l'industrie houillère, les 2 % restants étant consacrés au secteur des transports (hors transport ferroviaire) (graphique 3).

Il y a d'importants écarts entre les États membres en ce qui concerne les secteurs auxquels ils allouent des aides (tableau 3). Les aides accordées au secteur manufacturier et à celui des services ont représenté de 70 % à 80 % des aides totales au Danemark, en Italie, au Portugal et au Royaume-Uni. Les aides en faveur de l'agriculture et de la pêche ont constitué 20 %, voire moins, de l'ensemble des aides au Danemark, en Allemagne, en Espagne et en Italie, alors qu'en Autriche, aux Pays-Bas et en Finlande, leur part a dépassé 60 %. Les aides à l'industrie houillère ont constitué 20 % des aides totales en Allemagne et 28% en Espagne.

Entre 1999-2001 et 2001-2003, cette répartition sectorielle est restée quasiment identique.

Graphique 3: Aides d'État totales par secteur, UE-15 (2003)

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Note: Aides d'État entraînant des effets de distorsion (potentiels), telles que définies à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, accordées par les quinze États membres à l'ensemble des secteurs, à l'exception du secteur ferroviaire, et examinées par la Commission. Source: DG Concurrence, DG Transports, DG Pêche et DG Agriculture. Les données relatives à l'agriculture portent sur l'année 2002.

Tableau 3: Répartition sectorielle des aides par État membre (2003)

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Les chiffres ayant été arrondis, la somme des pourcentages pour certains États membres n'est pas toujours égale à 100. Source: DG Concurrence, DG Transports, DG Pêche et DG Agriculture. Les données relatives à l'agriculture portent sur l'année 2002.

1.3. Aides d'État au secteur des transports

Le contrôle que la Commission exerce sur les aides d'État au secteur des transports est relativement complexe, étant donné qu'elle doit tenir compte non seulement des règles générales sur les aides d'État, mais aussi des dispositions particulières prévues par le traité et le droit dérivé en matière de transports, notamment l'article 73 du traité tel que mis en œuvre par les règlements (CEE) n° 1191/69[18], (CEE) n° 1107/70[19] et (CEE) n° 1192/69[20]. De plus, pour renforcer le marché intérieur et la cohésion économique et sociale, l'article 154 du traité CE prévoit le soutien de la Communauté aux réseaux transeuropéens, dans le cadre de marchés ouverts et concurrentiels. Le secteur des transports, notamment celui du transport ferroviaire, continue de bénéficier d'un montant considérable d'aides publiques. Des subventions relativement élevées sont versées à titre de compensation pour la prestation de services d'intérêt économique général (SIEG) et, en tant que telles, certaines sont exemptées de l'obligation de notification préalable à la Commission[21]. Cela peut aussi être le cas d'une part non négligeable des investissements publics dans les infrastructures de transport qui sont ouvertes à tous les usagers sur une base non discriminatoire et qui ne profitent pas à une entreprise particulière exerçant une activité économique donnée. En tant que telles, ces subventions ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1.

Si on considère les aides au secteur des transports dans son ensemble, à l'exception du transport ferroviaire, ce sont quelque 1,5 milliard d'euros qui ont été octroyés chaque année pendant la période 2001-2003, soit une augmentation d'environ 50 % par rapport à la période 1999-2001 (tableau 4).

Les deux tiers des aides totales en faveur des transports (plus ou moins 1 milliard d'euros) ont été consentis tous les ans au transport maritime au cours des années 2001 à 2003. Le Danemark, la France, l'Italie, les Pays-Bas, la Suède et le Royaume-Uni y ont consacré des montants considérables.

Avant la libéralisation du secteur aérien, des montants d'aide records (plus de 2,5 milliards d'euros en 1994 et 1995) avaient été accordés aux compagnies aériennes nationales en vue de leur restructuration au milieu des années 90. Depuis 1997, cependant, les niveaux d'aide en faveur de ce secteur ont spectaculairement baissé, bien que certaines aides continuent d'être autorisées. Au cours de la période 2001-2003, les aides au transport aérien ont atteint en moyenne annuelle 265 millions d'euros (tableau 4). Cette augmentation par rapport à la période précédente est due principalement aux effets des attentats du 11 septembre 2001 sur l'industrie aéronautique et aux mesures d'aide indispensables prises par les pouvoirs publics à la suite de ces attentats.

Tableau 4: Aides d'État en faveur du secteur des transports (hors transport ferroviaire) (1999-2003)

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Source: DG Énergie et transports

Transport ferroviaire

Depuis plusieurs années, la Commission mène une politique visant à modifier l'équilibre entre les modes de transport et à encourager ceux qui sont moins nocifs pour l'environnement de manière à mettre en place un système durable de transport. Dans son livre blanc de 2001 relatif à une politique commune des transports[22], la Commission a rappelé que le transport ferroviaire était le secteur stratégique dont dépendra le succès des efforts déployés pour modifier cet équilibre. Elle continue donc d'adopter une attitude favorable à l'égard des aides accordées au secteur ferroviaire, tant pour les services ferroviaires que concernant, notamment, les investissements dans les réseaux ferroviaires qui, en raison de coûts d'investissement élevés, ne sont pas rentables sans cofinancement public. En 2002, par exemple, la Commission a adopté plusieurs décisions importantes liées à la gestion de l'infrastructure du principal réseau ferroviaire national au Royaume-Uni. Elle a d'abord approuvé un ensemble de mesures financières de sauvetage afin de permettre la poursuite de l'offre de services d'infrastructure ferroviaire, sans laquelle le secteur ferroviaire britannique risquait l'effondrement immédiat. Elle a ensuite autorisé un ensemble de mesures financières en vue de permettre à une nouvelle société, Network Rail, d'assumer l'exploitation et la gestion du réseau ferroviaire britannique sur une base non lucrative. Le montant total, de quelque 36 milliards d'euros, a été considéré comme ne constituant pas une aide d'État.

Une grande partie des aides publiques financières en faveur du secteur ferroviaire ne sont pas notifiées à la Commission, soit que les États membres estiment que ce financement, faute de libéralisation du secteur, ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, soit que ce financement représente une compensation en contrepartie d'un service public conformément au règlement (CEE) n° 1191/69. Les États membres sont toutefois tenus de lui communiquer le montant total des dépenses publiques dans ce secteur. Les disparités entre les États membres peuvent traduire des interprétations divergentes du champ d'application de cet exercice annuel (tableau 5).

Tableau 5: Subventions( 1 ) accordées au secteur ferroviaire (1998-2004)

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(1) Les montants comprennent toutes les subventions publiques communiquées à la Commission, ainsi que les subventions notifiées et autorisées par elle en vertu des règles applicables en matière d'aides d'État. Les chiffres ne tiennent cependant pas compte de la compensation des services d'intérêt économique général. Les données pour EL, AT, PT et SE sont provisoires. Source: DG Énergie et transports

Voir également la section 3.9 sur les nouvelles mesures législatives et autres adoptées ou à venir dans le secteur des transports.

1.4. Aides d'État en faveur de l'industrie houillère et de la sidérurgie

À l'expiration, le 23 juillet 2002, du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, un nouveau règlement du Conseil a été adopté afin de fixer le nouveau régime applicable aux aides d'État à l'industrie houillère communautaire[23].

Au total, les aides d'État en faveur de l'industrie houillère dans l'UE-15 ont continué à diminuer, au point d'être ramenées de 7,1 milliards d'euros en moyenne annuelle pendant la période 1999-2001 à 6,1 milliards d'euros au cours de la période 2001-2003. C'est en Allemagne que ce recul a été le plus fort (tableau 6).

En 2003, ce sont quelque 5,4 milliards d'euros qui ont été consentis à l'industrie houillère de l'UE-15, dont 60 % environ à la production courante. À compter de 2003, les aides à la production courante devaient diminuer significativement et régulièrement, conformément aux accords relatifs à la réduction des volumes d'aides à l'industrie houillère jusqu'en 2005. Le montant total des aides à la production courante pouvant être alloué chaque année ne doit en aucun cas dépasser le montant des aides autorisées par la Commission pour l'année de référence 2001.

En 2003, seuls quatre États membres ont accordé des aides à l'industrie houillère: l'Allemagne (3,3 milliards d'euros), l'Espagne (1,1 milliard d'euros), la France (900 millions d'euros) et le Royaume-Uni (22 millions d'euros). Pour ce qui est de l'Allemagne, la Commission a approuvé le plan de restructuration pour la période 2003-2005, qui prévoit de ramener le montant total des aides de 3,3 milliards d'euros en 2003 à 2,7 milliards d'euros en 2005. L'Espagne a également notifié un plan de restructuration couvrant la période 2003-2005, mais la Commission a ouvert une procédure d'examen et n'a pas encore autorisé les aides prévues. Enfin, la Commission a autorisé des aides destinées à couvrir les coûts de fermeture des dernières mines souterraines en France, qui ont été fermées en avril 2004, ainsi qu'un régime d'aides à l'investissement au Royaume-Uni, portant sur la période 2003-2005 et atteignant un peu moins de 90 millions d'euros.

Tableau 6: Aides d'État en faveur de l'industrie houillère (1999 -2003)

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Note: La Commission n'a pas encore autorisé l'aide à l'industrie houillère espagnole pour 2003. Source: DG Énergie et transports

Les aides d'État à la sidérurgie ont, quant à elles, enregistré un très net recul, puisqu'elles ont été ramenées de 424 millions d'euros en 1997 à 58 millions d'euros en 1998, pour demeurer ensuite relativement stables. Au total, 95 millions d'euros ont été accordés en 2003, presque exclusivement en faveur d'objectifs liés à l'environnement.

1.5. Aides d'État en faveur du secteur de la construction navale

Le montant des aides d'État en faveur de la construction navale a été ramené de 1,151 milliard d'euros en moyenne annuelle pendant la période 1999-2001 à 658 millions d'euros au cours de la période 2001-2003. Les montants d'aide les plus élevés sont ceux qui ont été versés en 2000 en faveur de la restructuration des chantiers navals publics espagnols (un peu plus de 1 milliard d'euros). En 2003, 685 millions d'euros au total ont été accordés au secteur de la construction navale dans l'UE-15, principalement par l'Allemagne (55 %), la France (13 %) et le Danemark (8 %).

Sur ce total, 55 % environ était constitué d'aides au fonctionnement et correspondait, pour l'essentiel, à la mise en œuvre de régimes d'aide autorisés par la Commission, au titre du mécanisme de défense temporaire (MDT), en vertu d'un règlement du Conseil autorisant les aides directes à caractère exceptionnel et temporaire en faveur de contrats de construction de navires porte-conteneurs et de transporteurs de produits chimiques, de produits pétroliers et de GNL. En 2004, le Conseil a décidé de proroger le MDT jusqu'au 31 mars 2005, date de son expiration définitive.

1.6. Aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux

On considère généralement que les aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux, c'est-à-dire les aides qui ne sont pas accordées à des secteurs précis, visent les défaillances du marché et faussent moins la concurrence que les aides sectorielles et les aides ad hoc. La recherche et le développement, la protection de l'environnement, les économies d'énergie, le soutien aux PME, la création d'emplois, la promotion de la formation et le développement régional constituent les principaux objectifs horizontaux poursuivis par les aides d'État. En revanche, les aides accordées à des secteurs particuliers sont davantage susceptibles de fausser la concurrence que les aides en faveur d'objectifs horizontaux, et elles visent généralement d'autres objectifs que celui de remédier aux défaillances constatées sur le marché. Qui plus est, une part importante de ces aides sont destinées au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté, l'un des types d'aides d'État ayant les effets de distorsion potentiels les plus graves.

En raison de contraintes liées aux données, la présente section examine les objectifs horizontaux dans le cadre de l'ensemble des aides, à l'exception des aides à l'agriculture, à la pêche et aux transports.

Dans dix États membres de l'UE-15, plus de 90 % des aides octroyées en 2003 étaient consacrées à des objectifs horizontaux, y compris la cohésion

En 2003, les aides visant des objectifs horizontaux, y compris des objectifs de cohésion, ont représenté 79 % de l'ensemble des aides octroyées dans l'UE-15, agriculture, pêche et transports exceptés. Les quatre grands objectifs horizontaux étaient l'environnement et les économies d'énergie (23 % des aides totales), le développement économique régional (21 %), la recherche et le développement (14 %) et les PME (13 %) – voir le tableau 7.

Les 21% restants consistaient en des aides sectorielles (principalement à l'industrie charbonnière), ainsi qu'en des aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté. Toutefois, lorsqu'on interprète ce chiffre, il faut tenir compte de ce que certaines aides ne sont pas quantifiables. Même si le nombre d'aides concernées est limité, les distorsions de concurrence sont souvent très importantes (c'est le cas, par exemple, des garanties illimitées de l’État accordées par le passé à Électricité de France (EDF) et aux banques régionales allemandes). Ce volume artificiellement bas des aides sectorielles et des aides ad hoc est également entretenu par le fait que les décisions que la Commission prend à l'issue d'une procédure formelle d'examen visent généralement des aides octroyées jusqu'à plusieurs années auparavant et des aides ad hoc consenties à certaines entreprises. Même si les données relatives à toutes ces années font l'objet d'un ajustement rétroactif lorsque la Commission prend sa décision, le niveau global est inévitablement sous-estimé.

Dans dix États membres de l'UE-15, plus de 90 % des aides octroyées en 2003 étaient consacrées à des objectifs horizontaux, y compris la cohésion, ce pourcentage étant toutefois très inférieur en Allemagne (73 %), en Espagne (63 %), en France (76 %), en Irlande (64 %) et au Portugal (19 %). Au Portugal, la part élevée des aides sectorielles est le résultat du régime précité d'aides fiscales à finalité régionale en faveur de Madère. En Irlande, bien qu'elles aient fortement diminué, les aides accordées au titre de l'impôt irlandais sur les sociétés (Irish Corporation Tax[24]) représentent toujours une part relativement importante des aides totales. Enfin, en Allemagne, en France et en Espagne, la part des aides en faveur de l'industrie houillère est relativement élevée (voir également la section 1.4). Il convient de noter que dans les États membres où le niveau global des aides est relativement bas, l'octroi d'une seule aide ad hoc relativement importante peut entraîner de grosses variations.

La part des aides en faveur d'objectifs horizontaux a fortement varié d'un État membre à l'autre

Aux fins des comparaisons entre États membres, il convient de rappeler que les aides ont été classées en fonction de leur objectif principal au moment de leur autorisation et non en fonction des bénéficiaires finals. Nonobstant les difficultés d'évaluation, ces chiffres donnent une indication des objectifs horizontaux privilégiés par chaque État membre (voir tableau 7). C'est ainsi qu'en Belgique, aux Pays-Bas, en Autriche et en Finlande, la part des aides totales consacrée exclusivement à la recherche et au développement a atteint plus du double de la moyenne de l'UE-15, qui est de 14 %. La Suède (75 % des aides totales), le Danemark (49 %), la Finlande (38 %), l'Allemagne (38 %), les Pays-Bas (27 %), l'Autriche (24 %) et le Royaume-Uni (22 %) ont eu tendance à privilégier les objectifs environnementaux (la moyenne de l'UE-15 étant de 23 %)[25].

Tableau 7: Aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux et de certains secteurs (2003)

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(1) Aides en faveur du développement régional général non classées ailleurs. (2) Aides sectorielles, accordées en application de mesures ne poursuivant aucun objectif horizontal, et aides au sauvetage et à la restructuration. Source: DG Concurrence

La Commission a également réuni des informations concernant les objectifs secondaires[26], ce qui permet de compléter notamment les données relatives aux aides aux PME. En 2003, les aides ayant pour objectif principal les PME ont représenté un peu moins de 5 milliards d'euros, soit 13 % des aides totales. En outre, les aides exclusivement réservées aux PME au titre d'un objectif «secondaire» ont représenté près d'un milliard d'euros, soit 3 % des aides totales. L'objectif principal de la plupart de ces aides était la recherche et le développement. Objectifs principal et secondaire confondus, la Belgique, l'Italie, la France et le Royaume-Uni ont consacré respectivement 38 %, 33 %, 27 % et 25 % de leurs aides aux PME, contre une moyenne de 15 % dans l'UE-15.

1.7. Évolution des aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux

Au milieu des années 90, alors que les niveaux d'aide publique étaient beaucoup plus élevés, la part du montant total des aides destinée à soutenir des objectifs horizontaux avoisinait 50 %. Conformément aux engagements qu'ils avaient pris lors de différents Conseils européens, les États membres ont continué de réorienter leurs aides vers des objectifs horizontaux. Les tendances récentes montrent que la part des aides totales consacrée à des objectifs horizontaux a augmenté de 5 points de pourcentage entre 1999-2001 et 2001-2003 (de sorte qu'elle est passée de 71 % à 76 % des aides totales). Cette tendance à la hausse est imputable dans une large mesure à un fort accroissement des aides pour la protection de l'environnement et les économies d'énergie (+ 6 points) et des aides à la recherche et au développement (+ 2 points), ainsi qu'à la réduction des aides sectorielles dans certains États membres. Se reporter aux sections 1.7.1 et 1.7.2 pour une analyse plus détaillée.

Cette tendance a été observée, à des degrés divers, dans la majorité des États membres, en particulier en Irlande (+ 16 points), en Espagne (+ 10 points), en Allemagne (+ 6 points) et en Italie (+ 6 points). Dans quatre États membres, la part des aides totales consacrée à des objectifs horizontaux a légèrement reculé, mais est restée relativement élevée dans trois d'entre eux (au moins 85 %). Le Portugal fait exception, avec un recul de la part des aides destinées à soutenir des objectifs horizontaux, qui s'explique essentiellement par une augmentation des aides sectorielles.

Au cours des périodes considérées, la part des aides totales en faveur d'objectifs liés à l'environnement et aux économies d'énergie a sensiblement augmenté en Suède (+ 21 points), en Finlande (+ 12 points), aux Pays-Bas (+ 12 points) et en Allemagne (+ 10 points), tandis que la part des aides à la recherche et au développement a progressé de 4 à 6 points en France, en Irlande, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.

Graphique 4: Part des aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux (1999-2003) (indicateur de Stockholm sur la réorientation)

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Note: Aides d'État sans compter l'agriculture, la pêche et les transports, pour lesquels il n'existe pas de répartition par objectif horizontal/sectoriel. Source: DG Concurrence

1.7.1. Aides d'État en faveur d'objectifs liés à l'environnement et aux économies d'énergie

Le Conseil européen du printemps 2004 a déclaré qu'une croissance durable doit être respectueuse de l'environnement. Il a ajouté qu'il est primordial d'améliorer l'efficacité énergétique et d'accroître le recours aux sources d'énergie renouvelables, pour des raisons liées non seulement à l'environnement mais aussi à la compétitivité.

L'attitude favorable de la Commission envers les aides en faveur de l'environnement transparaît dans l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement. Les décisions d'autorisation prises en 2004 sur des aides individuelles et des régimes d'aides portent sur nombre de domaines différents visés dans l'encadrement, comme les aides en faveur de la gestion des déchets ou des sources d'énergie renouvelables (énergie éolienne, énergie solaire et biocarburants). Dans certains cas, la Commission a autorisé les aides directement sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point c), dans la mesure où les aides, malgré des effets positifs sur l'environnement, n'entraient pas dans le champ d'application de l'encadrement. Il s'agissait par exemple d'aides au transport par pipeline ou d'aides en faveur de la sécurité et de l'environnement. Dans un certain nombre de cas, toutefois, la Commission a conclu à l'incompatibilité de l'aide avec le marché commun, parce que les entreprises concernées devaient de toute façon réaliser les investissements prévus pour se conformer aux normes communautaires. Parfois, elle a également évalué précisément les coûts éligibles afin de s'assurer que les subventions destinées aux entreprises avaient véritablement pour objectif la protection de l'environnement, en tenant compte, par exemple, des économies générées par l'investissement prévu.

Les aides d'État en faveur d'objectifs liés à l'environnement et aux économies d'énergie connaissent toujours une forte progression. C'est ainsi qu'en 2003, 8,5 milliards d'euros ont été dépensés dans ce domaine, soit plus du double du niveau atteint en 1999. La part de ces aides dans le total (hors agriculture, pêche et transports) est passée de 13 % dans les années 1999-2001 à 18 % en 2001-2003. En 2003, cette part s'établissait à 23 %.

Sur ce chiffre, plus de 5 milliards d'euros concernent l'Allemagne, surtout en raison de l'importance du système allemand d'écofiscalité ou de fiscalité écologique, au titre duquel un grand nombre d'entreprises bénéficient, depuis 1999, d'allégements fiscaux, principalement sur les huiles minérales utilisées comme carburant ou combustible et sur l'électricité[27]. Les trois États membres nordiques (Danemark, Finlande et Suède) consacrent eux aussi une large part de leurs aides d'État à ces objectifs (voir tableau 7). La Suède, par exemple, a réservé en 2003 75 % de ses aides d'État à l'environnement et aux économies d'énergie. Près des trois quarts, soit 568 millions d'euros, des aides totales à l'environnement et aux économies d'énergie ont été accordées sous la forme d'une exonération de la taxe sur l'énergie pour l'électricité consommée dans les processus de production. Cette exonération a été accordée au secteur manufacturier afin de réorienter les efforts vers les économies d'énergie et l'efficacité énergétique. Après examen de cette aide par la Commission, la Suède a, le 1er juillet 2004, mis cette mesure en conformité avec les nouvelles exigences prévues par l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement et avec la directive sur la taxation de l'énergie.

1.7.2. Aides d'État à la recherche et au développement

Les investissements dans la recherche et le développement jouent un rôle crucial dans la compétitivité de l'économie de l'UE et dans le développement durable. Le Conseil européen de Barcelone de mars 2002 en a reconnu toute l'importance en fixant comme objectif que les dépenses en matière de recherche et développement devaient approcher 3 % du PIB d'ici 2010. Il a ajouté que les deux tiers de ces investissements devraient provenir du secteur privé. Par la suite, le Conseil européen du printemps 2004 a souligné en particulier que, outre le financement public, il était crucial que les investissements de source privée augmentent de manière à atteindre un niveau de 3 % qui s'inscrive dans la durée, et a accordé la priorité au renforcement de l'investissement en recherche et développement dans les entreprises.

Les autorités nationales disposent de tout un arsenal de mesures pour financer ces investissements et, partant, relancer la recherche et le développement. Ces mesures publiques, lorsqu'elles sont consenties sur une base sélective, peuvent contenir une aide d'État. Même si l'aide proprement dite ne constitue qu'une part minime du financement public de la recherche et du développement, il existe un risque que la concurrence soit faussée en favorisant certaines entreprises par rapport à d'autres. Il se peut aussi que, dans certaines circonstances, l'aide d'État soit la meilleure solution envisageable pour inciter à relancer la recherche et le développement. C'est pourquoi la Commission s'efforce de trouver un équilibre en appliquant l'encadrement des aides d'État à la recherche et au développement, afin de renforcer autant que possible ces activités tout en réduisant au minimum les distorsions de concurrence.

Les données relatives à 2003 révèlent que les investissements dans la recherche et le développement ne sont pas suffisants pour atteindre les objectifs de Barcelone: si on considère l'Union dans son ensemble, les investissements dans ces domaines n'ont atteint que 2 % du PIB, la Suède et la Finlande étant les seuls pays à dépasser les 3 % avec, respectivement, 4,3 % et 3,5 % du PIB[28]. L'enseignement à tirer de la stagnation actuelle des investissements dans la recherche et le développement est que si la croissance reste à ses niveaux actuels, il est certain que l'économie européenne n'atteindra pas les objectifs de Barcelone d'ici 2010. Il faut au contraire accélérer la croissance et imprimer un nouvel élan aux investissements dans la recherche et le développement[29].

En ce qui concerne les aides à la recherche et au développement ayant des effets de distorsion (potentiels), les dépenses totales se sont établies à 5,3 milliards d'euros en 2003. On observe une tendance fondamentale à la hausse, les aides totales étant passées de 4,8 milliards d'euros en 1999-2001 à 5,5 milliards d'euros en 2001-2003. En dépit de cette progression, les aides d'État à la recherche et au développement ne continuent à représenter qu'une part relativement faible des aides publiques (au niveau de l'UE-15: 0,06 % du PIB en 2003), même si on observe d'importants écarts entre les États membres.

Tableau 8: Aides d'État à la recherche et au développement (R&D)

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Source: DG Concurrence

1.8. Aides d'État en faveur du développement régional et de la cohésion

Chaque État membre consacre une partie de ses aides aux régions les moins développées, les «régions assistées». On estime à 7,6 milliards d'euros[30] les aides réservées en 2003, au niveau de toute l'UE, aux régions assistées «a»[31]; sur ce chiffre, environ 3,1 milliards d'euros ont été autorisés en vertu des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale. Ces 7,6 milliards d'euros représentaient environ un cinquième des aides totales (hors agriculture, pêche et transports, pour lesquels il n'existe pas de répartition régionale).

Les disparités entre les États membres en ce qui concerne les niveaux des aides réservées aux régions «a» (tableau 9) reflètent non seulement les différences qui existent entre leurs politiques régionales respectives, mais aussi l'importance de la population admissible de chaque pays ainsi que la mesure dans laquelle chaque État membre accorde des aides à un niveau régional (par opposition au niveau central).

Les aides accordées aux régions «a» ont enregistré une chute spectaculaire, puisqu'elles ont été ramenées de 28 milliards d'euros en 1993 à 9 milliards d'euros en 2000, essentiellement en raison de la suppression du programme de restructuration dans les nouveaux Länder allemands. Les aides accordées aux régions «a» d'Allemagne se sont élevées à 1 milliard d'euros en 2003. Le niveau des aides accordées aux régions méridionales plus pauvres de l'Italie a lui aussi chuté rapidement, en étant ramené du chiffre record de 9 milliards d'euros en 1995 à juste un peu plus de 2 milliards d'euros en 2000. Depuis lors, la tendance s'est cependant inversée de manière spectaculaire.

Tableau 9: Aides d'État spécifiquement réservées aux régions «a» (2003)

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Remarque: Il n'existe pas de régions «a» en BE, DK, LU, NL et SE. * En 2000, la région de Lisboa e Vale do Tejo a changé de statut, passant de «a» à «c». Comme les données relatives à certains régimes d'aides en faveur de cette région ne sont pas encore disponibles, l'ensemble des aides est toujours classé dans les aides aux régions assistées «a». ** Les données ne concernent pas l'agriculture, la pêche ni les transports, pour lesquels il n'existe pas de répartition régionale. Il n'est donc pas possible de mesurer la part des aides accordées aux régions «a» par rapport au total des aides d'État. Source: DG Concurrence

1.9. Les types d'aide d'État

La majorité des États membres accordent généralement des aides au secteur manufacturier et au secteur des services sous forme de subventions…

Toutes les aides d'État représentent un coût ou un manque à gagner pour les pouvoirs publics et un avantage pour les bénéficiaires. Toutefois, l'élément d'aide réel peut être différent du montant nominal transféré dans le cas d'un prêt bonifié ou d'une garantie.

Graphique 5: Part de chaque type d'aide dans le total des aides accordées au secteur manufacturier et au secteur des servicesdans l'UE (2001-2003)

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Source: DG Concurrence

...bien que des disparités importantes subsistent dans l'utilisation des différents types d'aide

Au cours de la période 2001-2003, les subventions représentaient près des deux tiers (67 %) des aides d'État totales accordées au secteur manufacturier et à celui des services. Outre les aides financées sur le budget, des aides sont octroyées au moyen du régime fiscal ou de sécurité sociale. Les exonérations fiscales ont représenté 23 % du total. Si la Belgique, le Danemark, l'Espagne, le Luxembourg, l'Autriche et la Suède ont accordé au moins 85 % de leurs aides sous forme de subventions, d'autres États membres ont eu davantage tendance à recourir aux exonérations fiscales, notamment l'Allemagne (29 %), l'Irlande (62 %) et le Portugal (82 %). Une forme d'aide similaire est le report d'impôt, qui n'a été utilisé que par sept États membres durant la période étudiée. Les reports d'impôts ont constitué 17 % des aides totales en Italie, alors que la moyenne pour l'ensemble de l'UE-15 se situait à 3 %.

Il existe d'autres modes d'octroi des aides qui varient d'un État membre à l'autre (tableau 10). L'un d'entre eux est constitué par les transferts pour lesquels l'élément d'aide correspond aux intérêts économisés par le bénéficiaire pendant la période au cours de laquelle il dispose du capital transféré. Le transfert financier prend la forme d'un crédit à taux réduit ou d'un report d'impôt. Dans ce cas, les éléments d'aide sont nettement inférieurs à la valeur nominale des transferts. Dans l'UE-15, les crédits à taux réduit ont représenté plus ou moins 5 % de l'ensemble des aides au secteur manufacturier et aux services. En France et au Royaume-Uni, la part de ce type d'aide a atteint plus du double de cette moyenne.

Les aides peuvent également consister en prises de participations publiques, qui ont représenté moins de 1 % de l'ensemble des aides accordées au secteur manufacturier et au secteur des services. Enfin, les aides peuvent prendre la forme de garanties. Les éléments d'aide sont nettement inférieurs aux montants nominaux, car ils correspondent à l'avantage que le bénéficiaire reçoit à titre gratuit, ou à un taux inférieur à celui du marché lorsqu'une prime est versée pour couvrir le risque. Bien que la plupart des États membres aient accordé des garanties, celles-ci n'ont représenté que 2 % de l'ensemble des aides octroyées dans l'UE-15.

Tableau 10: Aides d'État au secteur manufacturier et au secteur des services, par type d'aide (2001 – 2003)

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Source: DG Concurrence

1.10. Situation en matière d'aides d'État dans les nouveaux États membres

La présente section est consacrée à une brève mise à jour des données présentées dans le tableau de bord de l'automne 2004, qui décrivait de façon détaillée la situation dans les nouveaux États membres en matière d’aides d’État. Pour des raisons méthodologiques, les données ne sont pas totalement comparables à celles des États membres de l'UE-15 (voir les explications qui figurent dans le tableau de bord de l'automne 2004 en ce qui concerne la méthode utilisée et d'autres questions liées à l'élargissement).

Le montant total des aides d'État[32] accordées par les dix nouveaux États membres pendant les quatre années précédant leur adhésion a été estimé en moyenne à 6,1 milliards d'euros par an. En données absolues, ce sont les trois pays les plus peuplés qui ont accordé le plus d'aides: 86 % des aides totales consenties dans les dix nouveaux États membres ont en effet été octroyées par la Pologne, la République tchèque et la Hongrie. Pendant la période considérée, le niveau des aides d'État est passé de 5 milliards d'euros en 2000 à 9,2 milliards d'euros en 2003. Cette augmentation est due aux aides très importantes accordées au secteur bancaire tchèque en 2002 (2,6 milliards d'euros) et à l'industrie houillère polonaise en 2003 (près de 4 milliards d'euros). Voir le tableau 11 et l'annexe I pour les données détaillées.

Tableau 11: Aides d'État dans les nouveaux États membres (2000-2003)

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Source: DG Concurrence

En pourcentage du PIB, les aides ont atteint 1,38 % au cours de la période 2000-2003. Même si ce rapport est beaucoup plus élevé que la moyenne de l'UE-15 (0,43 %) au cours de la même période, on observe de grandes disparités entre les nouveaux États membres: Malte, Chypre et la République tchèque ont enregistré des niveaux d'aide, en pourcentage du PIB, nettement supérieurs à la moyenne. Face à une crise bancaire généralisée, la République tchèque a dépensé en 2002 2,6 milliards d'euros sous forme de garanties afin de restructurer, puis de privatiser, plusieurs banques. À Chypre, les aides ont surtout été accordées sous forme d'allégements fiscaux en application de la loi sur les entreprises internationales (près de 60 % des aides totales versées pendant la période 2000-2003). À Malte, les aides à la restructuration en faveur du secteur de la construction et de la réparation navales ont représenté environ la moitié du total. Toutes les mesures susmentionnées sont soit progressivement retirées en application de dispositions transitoires, soit limitées dans le temps. Si l'on exclut les montants d'aide accordés au titre de ces types de mesures, la situation se présente différemment: le niveau global des aides d'État tombe à 0,67 % du PIB pour les dix nouveaux États membres.

En comparaison, les trois États baltes ont eu de loin les parts les moins élevées: Estonie (0,11 %), Lettonie (0,28 %) et Lituanie (0,29 %). En outre, lorsque les aides sont exprimées par habitant, la situation varie légèrement: la République slovaque rejoint les trois États baltes, avec un chiffre inférieur à la moyenne de l'UE-15 de 105 SPA par personne.

En ce qui concerne la réorientation des aides, avant l'adhésion, les aides accordées en faveur d'objectifs horizontaux[33] représentaient environ 24 % des aides totales dans les nouveaux États membres. Comparée aux 79 % enregistrés dans les États membres de l'UE-15 en 2003, cette part est plutôt faible. Cette disparité s'explique en partie par le soutien relativement fort apporté à plusieurs secteurs (par exemple, le secteur financier, l'industrie charbonnière et la sidérurgie) avant l'adhésion, dans le contexte de la privatisation des entreprises ou pour assurer leur viabilité. La part des objectifs sectoriels variait sensiblement d'un pays à l'autre, de 28 % des aides totales en Slovénie à 90 % ou plus en Lituanie, en République tchèque et à Malte. En Estonie, aucune aide n'était affectée à des objectifs sectoriels.

C'est le secteur financier qui a reçu le plus d'aides au cours de ces années (28 %), presque exclusivement en raison de la crise bancaire généralisée qu'a connue la République tchèque dans les années 90, suivi du secteur manufacturier (24 %)[34] et de l'industrie houillère (23 %), principalement en Pologne. Le solde (1 %) était réparti entre d'autres secteurs non manufacturiers et des services autres que financiers.

Pour diverses raisons, il n'est pas possible de prévoir avec exactitude l'évolution à venir des niveaux de dépenses dans les nouveaux États membres. Néanmoins, les données disponibles montrent que pour certains d'entre eux, une part importante des aides accordées en 2003 l'a été au titre de mesures qui n'ont pas été maintenues après l'adhésion. Pour d'autres, les données révèlent qu'une proportion importante des aides totales a été octroyée en vertu de dispositions transitoires. Il faut en déduire que les niveaux d'aide sont susceptibles de rester relativement élevés jusqu'à la fin de la période transitoire mais qu'ils diminueront probablement à terme.

Afin d'éviter que des aides incompatibles ne soient «importées» dans l'UE à la date de l'adhésion, un système, dit « mécanisme des aides existantes», a été mis en place afin d'examiner les mesures qui ont été mises à exécution dans les pays adhérents avant le 1er mai 2004 et qui étaient toujours applicables après cette date. Pendant la première phase de mise en oeuvre du mécanisme des aides existantes en 2002, quelque 222 mesures ont été approuvées par la Commission et inscrites dans la liste annexée au traité d'adhésion. Dans le cadre de la seconde phase, dite «procédure transitoire», ce sont au total 559 mesures qui ont été soumises pour autorisation à la Commission. Un grand nombre de ces mesures, considérées comme n'étant pas applicables après la date de l'adhésion, ont été retirées par les pays concernés. À la date de mars 2005, la Commission avait autorisé 329 mesures en tant qu'aides existantes dans le cadre de la procédure transitoire. Le nombre de mesures varie considérablement d'un nouvel État membre à l'autre. Si certains pays ont opté pour la création de régimes d'aides, comme la Hongrie, d'autres, tels que la République tchèque, ont préféré notifier des aides individuelles (tableau 12). Certaines mesures sont toujours en cours d'examen.

Tableau 12: Aides d'État autorisées en tant qu'aides existantes à la date d'adhésion [35]

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Source: DG Concurrence

1.11. Aides d'État au secteur de la radiodiffusion

À compter du début des années 70, la radiodiffusion s'est progressivement ouverte à la concurrence. Par conséquent, la Commission a dû enquêter sur le financement des systèmes de radiodiffusion de plusieurs États membres afin de déterminer si certaines des mesures consenties constituent ou non des aides d'État et, dans l'affirmative, s'il y a eu surcompensation. Cette partie décrit les règles applicables aux aides d'État dans le secteur des services publics de radiodiffusion.

Les radiodiffuseurs publics peuvent être financés par une aide budgétaire directe, par une redevance ou par une combinaison de ressources publiques. Ce financement recouvre normalement la compensation des coûts liés au service public de radiodiffusion. Dans son arrêt dans l'affaire Altmark, la Cour de justice a considéré que la compensation accordée aux entreprises assurant des SIEG ne constitue pas une aide d'État, si certaines conditions sont réunies.

On peut trouver des informations sur le financement public du secteur de la radiodiffusion dans des publications de plusieurs institutions, comme l'annuaire de l'Observatoire européen de l'audiovisuel. L’annexe II inclut des résumés des décisions adoptées par la Commission suite à l’adoption de la communication concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État[36].

1.11.1. Contexte

Depuis les années 70, le secteur de la radiodiffusion connaît de profondes mutations. La radiodiffusion télévisuelle était, de longue date, une activité réservée à l’État ou à un organisme contrôlé par l’État, en raison surtout de la limitation des fréquences disponibles et des barrières élevées à l'entrée. Or, l'évolution économique et le progrès technique ont accru les possibilités, pour les États membres, d'autoriser des entreprises privées à émettre. Les États membres ont alors décidé d'ouvrir le marché à la concurrence. La radiodiffusion connaît encore d'importants changements, dus notamment au progrès technique, à la généralisation de la radiodiffusion numérique à partir de différentes plateformes technologiques, au renforcement de la position sur le marché de la télévision à péage et à la disparition des frontières entre la radiodiffusion et les autres activités liées aux médias.

Tout en ouvrant le marché à la concurrence, les États membres ont estimé qu'il fallait maintenir des services publics de radiodiffusion afin de garantir la couverture d'un certain nombre de domaines et la satisfaction de besoins (diversité culturelle et linguistique, pluralisme, cohésion sociale) que les opérateurs privés n'auraient pas nécessairement couverts de façon optimale. Cette concurrence accrue et ce maintien d'opérateurs financés par l’État ont aussi conduit au dépôt d'un certain nombre de plaintes par des opérateurs alléguant l'existence d'infractions à l'article 87 du traité.

1.11.2. Le raisonnement qui sous-tend le financement par l’État du service public de radiodiffusion

Bien que le service public de radiodiffusion ait indéniablement une importance économique, il n'est pas comparable au service public tel qu'il s'exerce dans les autres secteurs économiques. Il n'existe en effet aucun autre service qui, simultanément, dispose d'un accès aussi large à la population, lui fournisse une aussi grande quantité d'informations et de contenus et qui, ce faisant, relaie et influence les opinions individuelles et l'opinion publique. La radiodiffusion publique est généralement perçue comme une source d'information importante et fiable. Elle enrichit ainsi le débat public et, en fin de compte, garantit à la quasi-totalité des citoyens une certaine participation à la vie publique. L'importance que revêt la radiodiffusion publique pour la vie sociale, démocratique et culturelle dans l'Union européenne a été réaffirmée dans la résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 25 janvier 1999, concernant le service public de radiodiffusion[37] (ci-après «la résolution»).

Comme tous les autres services d'intérêt économique général (ci-après «service public»), la radiodiffusion publique relève du champ de l'article 86, paragraphe 2, et de l'article 16 du traité. Conformément à la résolution et au regard des caractéristiques particulières du secteur de la radiodiffusion, l'interprétation des principes contenus dans ces articles est soulignée dans le protocole interprétatif sur le système de radiodiffusion publique dans les États membres, annexé au traité CE par le traité d'Amsterdam (ci-après «le protocole»). Le protocole, qui fait partie intégrante[38] du traité CE, réaffirme «que la radiodiffusion de service public dans les États membres est directement liée aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de chaque société ainsi qu'à la nécessité de préserver le pluralisme dans les médias». Il précise aussi que «[l]es dispositions du traité instituant la Communauté européenne sont sans préjudice de la compétence des États membres de pourvoir au financement du service public de radiodiffusion dans la mesure où ce financement est accordé aux organismes de radiodiffusion aux fins de l'accomplissement de la mission de service public telle qu'elle a été conférée, définie et organisée par chaque État membre et dans la mesure où ce financement n'altère pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la Communauté dans une mesure qui serait contraire à l'intérêt commun, étant entendu que la réalisation du mandat de ce service public doit être prise en compte».

Fin 2001, la Commission a adopté une communication concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État, qui énonce un certain nombre de principes pour l'application de l'article 87 et de l'article 86, paragraphe 2, au financement par l’État du service public de radiodiffusion (ci-après «la communication») et qui tient compte du protocole d'Amsterdam.

1.11.3. Nécessité d'un contrôle des aides d'État et règles applicables

Ainsi qu'il est dit plus haut, d'une activité réservée, la radiodiffusion est devenue une activité ouverte à la concurrence. Les radiodiffuseurs du service public font concurrence aux opérateurs privés afin de gagner des parts d'audience et d'augmenter leurs recettes publicitaires, alors que, dans bien des cas, ils bénéficient d'un financement public pour l'accomplissement de leur mission de service public. En outre, l'activité des radiodiffuseurs publics ne se limite souvent pas à la diffusion de programmes ni aux activités connexes, puisqu'ils sont généralement autorisés, par le droit national, à exercer, en plus de leur mission de service public, des activités purement commerciales (par exemple, vente d'espaces publicitaires ou de programmes). Du fait que les radiodiffuseurs publics ont accès à un financement public dans ce cadre concurrentiel, il est nécessaire de contrôler les aides d'État, faute de quoi ces ressources publiques pourraient servir à avantager l'opérateur public et à fausser la concurrence. La Commission a axé son examen dans ce domaine sur la question de déterminer si, dans un cas concret, la mesure en cause comporte ou non une aide d'État et, dans l'affirmative, s'il y a surcompensation en faveur des entreprises accomplissant la mission de service public.

Il n'est pas inutile de souligner qu'à une certaine période, la question de savoir si le financement public de la radiodiffusion publique devait être considéré ou non comme une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, est restée indécise. À la suite de l'arrêt rendu dans l'affaire Ferring[39], une compensation proportionnelle aux coûts nets supportés dans l'accomplissement d'une obligation de service public ne devait pas, semblait-il, être considérée comme une aide d'État. Avec son arrêt dans l'affaire Altmark[40], la Cour a clarifié la portée de ce précédent arrêt. Il n'y a pas lieu de considérer comme une aide d'État la compensation de coûts supportés pour l'exécution d'une obligation de service public, sous réserve qu'un certain nombre de conditions soient remplies. À ce jour, les conditions énoncées dans l'arrêt Altmark n'ont été remplies dans aucune affaire sur la radiodiffusion dont a été saisie la Commission. Lorsqu'il n'est pas satisfait à ces conditions, le financement des radiodiffuseurs publics par l’État doit normalement être considéré comme une aide d'État. En effet, les radiodiffuseurs publics sont habituellement financés sur le budget de l'État ou par une redevance qui frappe les détenteurs de téléviseurs.

L'article 86, paragraphe 2, permet de déroger aux dispositions de l'article 87 dans la mesure nécessaire à l'accomplissement, par les radiodiffuseurs publics, de leur mission de service public. La Cour a précisé qu'une mesure ne pouvait prétendre à une telle dérogation que si elle respectait les principes de définition, de mandat et de proportionnalité. Dans le cas particulier du service public de radiodiffusion, cet article doit être appliqué à la lumière du protocole, qui renvoie à «la mission de service public telle qu'elle a été conférée, définie et organisée par chaque État membre» (définition et mandat) et prévoit une dérogation aux règles du traité pour le financement du service public de radiodiffusion «dans la mesure où ce financement est accordé aux organismes de radiodiffusion aux fins de l'accomplissement de la mission de service public […] et […] n'altère pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la Communauté dans une mesure qui serait contraire à l'intérêt commun, étant entendu que la réalisation du mandat de ce service public doit être prise en compte» (proportionnalité).

Ces principes ont été pris en compte et spécifiés dans la communication. Il est nécessaire de donner une définition précise et officielle du mandat de service public . La Commission a reconnu qu'un mandat de service public qui propose «un large éventail de programmes, conformément à sa mission», ainsi qu'il est dit dans la résolution, peut en principe être considéré comme légitime. En ce qui concerne cette définition, le rôle de la Commission se limite à contrôler s'il y a ou non erreur manifeste. La mission de service public devrait être confiée à une ou plusieurs entreprises au moyen d'un acte officiel. Il convient aussi que ce service public soit effectivement fourni selon les modalités définies dans cet acte. Pour cela, il serait souhaitable qu'une autorité compétente ou un organisme désigné à cet effet en contrôle l'application.

La compensation n'est justifiée que pour autant qu'elle n'excède pas les coûts nets induits par la mission de service public. L'appréciation à laquelle la Commission doit procéder au regard du critère de proportionnalité comporte un double volet. La Commission doit, d'une part, calculer les coûts nets induits par la mission de service public confiée au radiodiffuseur public et vérifier si ces coûts ont été ou non surcompensés, et, d'autre part, examiner tous les éléments en sa possession pouvant donner à penser que le radiodiffuseur public a gonflé ces coûts en s'abstenant délibérément de maximiser les produits qu'il retire de l'exploitation commerciale des activités relevant du service public.

Des comptes séparés sont nécessaires pour que la Commission puisse appliquer le critère de proportionnalité et rechercher la présence d'éventuelles subventions croisées. C'est pourquoi la directive 80/723/CEE[41] (directive «transparence») impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour que les radiodiffuseurs publics tiennent des comptes séparés en distinguant les produits et les charges associés aux activités de service public et ceux associés aux activités ne relevant pas du service public.

1.11.4. Un environnement en évolution»

Ces dernières années, le secteur de la radiodiffusion a subi des changements incessants, sous la pression du progrès technique, et a donc vu naître nombre de nouvelles activités et de nouveaux services. Les radiodiffuseurs se préparent tout d'abord, dans de nombreux États membres, au passage de l'analogique au numérique pour la transmission des signaux de radiodiffusion. Cette mutation va libérer davantage de fréquences (ce qu'on appelle un «dividende numérique») et permettre ainsi la création de nouvelles chaînes. L'ère du numérique transforme aussi le paysage en faisant de la radiodiffusion un monde de la communication, par un processus que les professionnels du secteur dénomment la «convergence». L'innovation va pousser les radiodiffuseurs à s'intéresser aux nouveaux médias, à la fourniture de nouveaux contenus sur toutes sortes de plateformes ( portable satellite, et internet). Les entreprises de télécommunications pénètrent sur le marché de la radiodiffusion en distribuant des signaux de télévision via les lignes numériques d'abonnés (technologies DSL). Parallèlement, d'autres entreprises spécialisées dans les médias, telles que les sociétés d'édition classiques, s'attaquent également au marché des nouveaux médias.

2. PARTIE 2: PROCÉDURES DE CONTRÔLE DES AIDES D’ÉTAT ET DE RÉCUPÉRATION

2.1. Aides enregistrées

La Commission contrôle l'octroi d’aides publiques par les États membres au moyen d’une procédure formelle et transparente (règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil). Aux termes de ce règlement, «tout projet d'octroi d'une aide nouvelle est notifié en temps utile à la Commission par l'État membre concerné». Bien que la majeure partie des aides soient notifiées, dans environ 15 % des cas examinés, ce n'est pas l'État membre, mais la Commission qui a dû engager la procédure de contrôle après avoir appris l'existence de l'aide, par exemple à la suite d'une plainte[42].

En 2004, un peu moins de 700 aides[43] ont été enregistrées par la Commission, dont 570 aides notifiées par les États membres, 87 aides non notifiées pour lesquelles la Commission a ouvert la procédure et 41 aides existantes soumises à examen[44]. En outre, 322 fiches d’information ont été soumises en application des règlements d’exemption par catégorie (voir ci-dessous). Si l’on exclut les fiches d’information, 47% des aides enregistrées en 2004 concernaient le secteur agricole et 43% les secteurs manufacturier et des services. Sur les cas restants, 7% concernaient les secteurs des transports et de l’énergie et 4% celui de la pêche (Tableau 14).

Sur les 570 notifications, plus de 380 provenaient des cinq plus grands États membres de l’UE-15 : 30% venaient d’Italie, 13% d’Allemagne, 10% de France, 8% d’Espagne et 6% du Royaume-Uni. Sur les 87 aides non notifiées, 20 concernaient l'Italie, 19 l’Allemagne, 11 la Royaume-Uni et sept la France.

Tableau 13: nombre d’aides enregistrées en 2004

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Source: DG Concurrence, DG Transports, DG Pêche et DG Agriculture.

Afin de réduire la charge administrative pour certains types d’aide, des exemptions par catégorie concernant les aides aux PME, les aides à la formation, les aides à l’emploi, certains types d’aides dans le secteur de la pêche et les aides aux PME du secteur agricole sont entrés en vigueur au cours des dernières années[45]. Comme on pouvait s’y attendre, le nombre de notifications de ces types d’aides a chuté, les États membre recourant de plus en plus aux possibilités offertes par les règlements d’exemption par catégorie. Fin janvier 2005, plus de 900 fiches d’information avaient été soumises (voir le tableau 14). Rien qu’en 2004, la Commission a reçu 151 fiches d’information concernant des aides exemptées en faveur de PME, 78 en faveur de la formation, 21 en faveur de l’emploi et 72 en faveur de PME du secteur agricole.

Cinq États membres, à savoir l'Italie (26 % du total), le Royaume-Uni (22 %), l'Allemagne (11 %), l'Espagne (8 %) et la Belgique (7 %), ont été à l’origine de 75 % de toutes les fiches d'information soumises en 2004. Par rapport à 2003, la quasi-totalité des autres États membres ont davantage fait usage des possibilités d'exemption. Fin 2004, six des dix nouveaux États membres avaient également transmis des fiches d'information sur des aides exemptées.

Tableau 14: Évolution du nombre de fiches d’information soumises en application des règlements d’exemption par catégorie

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Note: les chiffres excluent les cas ayant fait l’objet d’un retrait. À fin janvier 2005, cinq fiches d’information avaient été soumises en application du règlement d’exemption par catégorie récemment adopté concernant le secteur de la pêche. Source: DG Concurrence, DG Pêche et DG Agriculture

2.2. Décisions de la Commission

En 2004, la Commission a adopté 566 décisions finales[46]. Dans la grande majorité des cas, la Commission conclut que l'aide examinée est compatible avec les règles applicables aux aides d'État et autorise l'État membre à l'octroyer sans engager la procédure formelle d'examen. Tel a été le cas pour 87 % des décisions qu'elle a prises en 2004. Lorsque la Commission nourrit des doutes quant à la compatibilité d’une aide avec les règles en vigueur, elle procède à un examen formel au cours duquel les tiers et tous les États membres sont invités à présenter leurs observations. À l'issue de la procédure formelle d'examen, soit la Commission arrête une décision positive ou conditionnelle (6 % des décisions rendues en 2004 en plus des 87 % d’autorisations accordées sans procédure formelle), soit elle constate que l'aide n’est pas conforme aux règles sur les aides d'État et qu’elle n’est par conséquent pas compatible avec le marché commun et elle adopte une décision négative (7 % de l'ensemble des décisions prises en 2004).

Le tableau 15 indique la ventilation des aides sur lesquelles la Commission a pris une décision entre 2002 et 2004 en aides incompatibles et compatibles. Au cours de cette période de trois ans, les cinq plus grands États membres de l’UE ont été destinataires de plus de 70% de toutes les décisions finales: l’Italie et l’Allemagne ont représenté des parts respectives d’environ 20% du total, devant la France (13 %), l’Espagne (12%) et le Royaume-Uni (9 %). À la suite de l’élargissement de mai 2004, dix décisions finales ont été prises en 2004 concernant de nouvelles aides dans les nouveaux États membres.

Sur les 118 décisions négatives rendues au cours de cette période, plus de la moitié concernaient l'Allemagne (35) et l'Italie (25). Seuls deux autres États membres, à savoir l'Espagne (13) et la France (12), ont dépassé la dizaine, tandis que pas moins de neuf des États membres de l'UE-15 ont fait l'objet de moins de cinq décisions négatives au cours des trois dernières années.

Un peu moins de la moitié (47 %) de toutes les décisions finales prises pendant la période 2002-2004 concernaient les secteurs manufacturier et des services, suivis de l’agriculture (40%), de la pêche (7%) et des transports (6%). Il est important d’avoir à l’esprit que ces chiffres n’établissent pas de distinction entre les cas importants et complexes portant sur des milliards d’euros et nécessitant une enquête de longue durée et les mesures relativement mineures pour lesquelles le montant d’aide peut être inférieur à un million d’euros.

Tableau 15: nombre de décisions négatives et de décisions positives, 2002-2004

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Note: certains cas ayant donné lieu à la fois à une décision négative et à une décision positive font l’objet d’un double comptage. La catégorie “autres décisions positives” est constituée des décisions positives et conditionnelles faisant suite à une procédure formelle d’examen, ainsi que des décisions concluant à l’absence d’aide. Pour les dix nouveaux États membres, dix décisions ont été prises en 2004, dont neuf décisions d’autorisation sans objections et une décision constatant l’absence d’aide. Source: DG Concurrence, DG Pêche, DG Agriculture et DG Transports

2.3. Récupération des aides illégales

L’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil dispose que “en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire.”

Au 31 décembre 2004, 93 décisions de récupération étaient pendantes, pour 90 à la fin de 2003. Au cours de l’année 2004, 19 procédures ont été closes et 22 nouvelles décisions de récupération ont été prises (tableau 16). Le nombre de nouvelles procédures de récupération restera probablement élevé en 2005 et en 2006 (les premières décisions de récupération pour les dix nouveaux États membres sont attendues dans les mois qui suivent).

La répartition géographique des procédures de récupération en cours reste stable: l’Allemagne intervient pour près de la moitié (47%), suivie par l’Espagne (22%), l’Italie (12%) et la France (11%). Il convient également de noter qu’aucune procédure de récupération n'est pendante dans six des États membres de l'UE-15 et qu’il n’en existe pas encore dans les dix nouveaux États membres.

Tableau 16: Procédures de récupération pendantes par État membre, 2004

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Source: DG Concurrence

Le tableau 17 fournit des données sur les montants d’aide qui doivent être récupérés en application des 91 décisions de récupération adoptées depuis 2000[47]. Pour 69 de ces décisions, il existe des informations relativement précises sur le montant d’aide concerné. D’après ces informations, le montant d’aide total qui doit être récupéré en application de décisions adoptées entre 2000 et 2004 s’élève à 9,7 milliards d’euros. Ce montant est imputable pour moitié à des décisions prises en 2004 (Landesbanken, France Télécom, chantiers navals espagnols).

Tableau 17: Évolution du nombre de décisions de récupération et montants à récupérer, 2000-2004

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* Uniquement pour les décisions dans le cadre desquelles le montant d’aide est connu.

Source: DG Concurrence.

Pour 22 des décisions de récupération adoptées depuis 2000, on ne dispose malheureusement pas d’informations précises sur le volume d’aide total concerné. La plupart d’entre elles (soit 20) concernent des régimes d’aides. Pour les régimes relevant notamment de la fiscalité et de la sécurité sociale, les États membres font souvent valoir qu’il est particulièrement difficile de recueillir ces informations. Les principales raisons invoquées sont les suivantes: le nombre élevé de bénéficiaires, le fait que l’aide accordée est partiellement compatible, ce qui nécessite un examen complet de chaque dossier, et le fait que les anciens dossiers ne sont plus conservés.

Sur les 9,7 milliards d’euros qui doivent être récupérés en application de décisions adoptées depuis 2000, quelque 6,7 milliards (intérêts compris) avaient été effectivement récupérés à fin février 2005. Hors intérêts, près de 50% du montant total à récupérer restent dus.

La récupération des aides d'État incompatibles est un processus de longue haleine: 21 des décisions de récupération qui n'avaient pas encore été exécutées fin 2004 avaient été adoptées avant 2000. Sur les 91 décisions adoptées entre 2000 et 2004, seules 21 avaient été clôturées ou avaient fait l’objet d’une proposition de clôture fin 2004 (Tableau 18).

Tableau 18: Évolution du nombre de procédures de récupération closes

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Source: DG Concurrence

Le délai nécessaire pour mener à bien la procédure de récupération est particulièrement long dans les cas où les bénéficiaires font l’objet d’une procédure d’insolvabilité. Sur les 59 procédures de récupération pendantes qui concernent des aides individuelles, 28 se rapportent à des sociétés qui ont été déclarées insolvables et se trouvent à divers stades des procédures nationales de faillite. Pour 17 de ces 28 sociétés, les États membres ont communiqué des informations confirmant qu’elles ne sont plus en activité (mais que les procédures de faillite n’ont pas encore été clôturées). Dans la plupart de ces cas, les perspectives de récupération sont limitées (masse insuffisante pour satisfaire les créances de la faillite)[48]. En pareilles circonstances, on peut cependant en principe conclure que l’aide accordée n’a plus d’effet de distorsion sensible sur la concurrence (montant d’aide concerné: 992 millions d’euros hors intérêts). Dans les 11 autres cas d’insolvabilité, soit le bénéficiaire initial de l’aide est encore en activité, soit une entreprise qui lui a succédé poursuit l’activité économique en question. Ce type de cas représente un montant d'aide de 401 millions d’euros (dont seuls 19 millions d’euros ont déjà été récupérés). Il s’agit souvent de cas très complexes, qui nécessitent un suivi actif (pour garantir que la décision de récupération ne soit pas tournée).

Dans plusieurs cas, la Commission a constaté que les États membres ne prenaient pas toutes les mesures possibles en application du droit national pour exécuter la décision. En 2004, cette constatation a été faite dans sept cas et la Commission a proposé d’engager une procédure en application de l’article 88, paragraphe 2, ou de l’article 228, paragraphe 2, à l’encontre de l’État membre concerné.

La Commission cherchera à faire en sorte que les décisions de récupération soient exécutées plus rapidement et plus efficacement, de manière à garantir l’égalité de traitement de tous les bénéficiaires. À cet effet, la Commission étudiera les moyens de suivre de plus près l’exécution des décisions de récupération par les États membres. La récupération doit s’effectuer conformément aux procédures nationales. Toutefois, lorsqu'il apparaît que la récupération ne se fait pas suffisamment rapidement et efficacement, la Commission pourrait poursuivre plus activement le non-respect de ses décisions en vertu de l’article 88, paragraphe 2, et des articles 226 et 228 du traité.

3. PARTIE 3: AVANCÉES SUR LES PLANS LÉGISLATIF ET POLITIQUE

3.1. Une politique modernisée en matière d'aides d'État

Il a été indiqué, dans une récente communication de la Commission[49] au Conseil européen du printemps 2004 « Travaillons ensemble pour la croissance et l'emploi - Un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne », la Commission présentera un document consultatif sur l’avenir de la politique des aides d'État avant l'été 2005. Le paquet de réforme envisagé couvrira une série de lignes directrices et d’encadrements concernant les aides d’État qui sont actuellement en cours de révision.

3.1.1. Réexamen des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale

L’approche suivie par la Commission à l’égard des aides d’État à finalité régionale sera mise à jour pour la période 2007-2013 afin de tenir compte des développements survenus au cours des sept années qui ont suivi l’adoption des dernières lignes directrices en 1998, en particulier l’élargissement. La Commission révisera en conséquence les lignes directrices concernant les aides à finalité régionale et elle y intégrera l’encadrement multisectoriel des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d’investissement . Une version finale des lignes directrices devrait en principe être adoptée avant fin 2005, afin de laisser suffisamment de temps aux États membres et à la Commission pour garantir une transition en douceur pour la fin 2006.

3.1.2. Révision de l’encadrement des aides à l’environnement

La protection de l’environnement est essentielle en soi et peut aussi être à l’origine d’un avantage concurrentiel pour l’économie de l’UE. Elle peut, en particulier, apporter des possibilités d’innovation, de nouveaux marchés et de renforcement de la compétitivité par l'utilisation efficiente des ressources et l’investissement. L’encadrement communautaire des aides d’État pour la protection de l’environnement constitue un instrument important pour diriger les aides d’État vers la protection de l’environnement tout en limitant au minimum leurs effets de distorsion sur le marché. Sa version actuelle est applicable jusqu’à fin 2007, mais des réflexions ont déjà commencé sur la façon d’exploiter au mieux le potentiel lié au développement durable.

3.1.3. Révision de l’encadrement des aides à la R&D

En février 2005, la Commission européenne a relancé la stratégie de Lisbonne de 2000 visant à renforcer la compétitivité de l’économie européenne[50]. Comme la R&D est un facteur déterminant pour la croissance et l’emploi et, en dernière analyse, pour la compétitivité de l’économie européenne, il est important d’atteindre un niveau d'investissement élevé dans ce domaine. Le Conseil européen du printemps 2004 a reconnu, en particulier, la relative faiblesse de l’investissement du secteur privé européen dans le domaine de la R&D[51] et souligné la nécessité de l’accroître. Pour atteindre cet objectif, l’UE et les États membres doivent collaborer, de manière à se renforcer mutuellement, et dynamiser les interactions entre les organismes de recherche publics et les entreprises.

Les aides d’État jouent un rôle v