30.3.2004 FR C 80/47 Journal officiel de l’Union européenne
Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission: “Vers
une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets”»
(COM(2003) 301 final)
(2004/C 80/14)
Le 28 mai 2003, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l’article 262 du traité
instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur lacommunication susmentionnée.
La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de la préparation des
travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 novembre 2003 (rapporteur: M. Buffetaut).
Lors de sa 404
esession plénière des 10 et 11 décembre 2003 (séance du 11 décembre), le Comité
économique et social européen a adopté l’avis suivant par 29 voix pour et 3 voix contre.
1. Introduction
1.1. La question de la prévention, du recyclage, des diverses
formes de valorisation et de l’élimination des déchets fait partiedes questions fondamentales pour le développement durable
de nos sociétés. C’est la raison pour laquelle, dans le cadre
du sixième programme d’action pour l’environnement, laCommission souhaite définir une stratégie thématique pour laprévention et le recyclage des déchets, alors même que leur
quantité globale continue d’augmenter en dépit des politiques
de prévention et de valorisation menées depuis plusieursannées. De surcroît, l’entrée des dix nouveaux États membres
de l’Union européenne ne pourra qu’accroître l’ampleur du
problème.
1.2. La production totale de déchets dans l’UE est d’environ
1,3 milliard de tonnes par an, soit 3,5 tonnes par habitant et par
an (sans compter les déchets agricoles). Selon les informationspubliées par l’Agence européenne pour l’environnement (AEE),
cinq flux de déchets principaux sont responsables de la majeure
partie des déchets produits dans l’UE: les déchets des industriesmanufacturières (26 %), les déchets des industries extractives(29 %) (
1), les déchets de construction et de démolition (22 %),
les déchets urbains solides (14 %) et les déchets agricoles et
forestiers (dont il est particulièrement difficile d’estimer laproportion). Deux pour cent de ces déchets, soit environ
27 millions de tonnes, sont des déchets dangereux.
1.3. Il a été observé que les quantités totales de déchets
continuent d’augmenter. Néanmoins lorsqu’une politique
volontariste sectorielle a été menée (par exemple pour les
déchets d’emballages en Allemagne) on a pu constater unediminution de certains déchets spécifiques, insuffisante toute-
fois pour inverser la tendance générale. Un facteur d’optimisme
relatif réside toutefois dans le fait que quelques progrès ont étéréalisés sur la voie de la dissociation entre la production dedéchets et la croissance économique, la production de déchets
augmentant moins vite que la croissance économique (
2).
(1) Voir l’avis sur la gestion des déchets de l’industrie extractive.
(2) European Environment Agency, 2002: Environmental Signals
2002 — Benchmarking the Millenium, Environmental assessment
report No 9, Copenhagen: EEA, chapter 12, pp. 100-105.1.4. Le rapport entre la production de déchets et ses effets
sur l’environnement est complexe et dépend d’un certain
nombre de facteurs parmi lesquels la nature et la composition
des différents types de déchets. Compte tenu des limitesméthodologiques inhérentes aux techniques employées pourexprimer les incidences sur l’environnement en termes moné-
taires, les évaluations économiques des coûts écologiques s’en
trouvent compliquées. Les estimations des coûts environne-mentaux des déchets sont donc difficiles.
1.5. Des procédures de contrôle et des modalités de mise
en œuvre des principes généraux communs nécessaires pour
garantir un niveau élevé de protection de l’environnement etde la santé humaine dans toute la Communauté existent depuis
l’adoption de la directive-cadre relative aux déchets de 1975 et
de la directive de 1991 sur les déchets dangereux. Mais pourapprécier l’impact réel des législations existantes, il serait
nécessaire de disposer de statistiques et de données établies
selon des critères standardisés et simples qui permettent descomparaisons significatives et fiables. Il serait souhaitable à cetégard que des efforts plus soutenus soient faits afin de fournir
des statistiques plus sûres. De même, il serait intéressant de
pouvoir disposer d’un catalogue des meilleures pratiquesdéveloppées par telle ou telle autorité locale en Europe.
1.6. En dépit des progrès réalisés dans la réduction de
l’incidence du traitement des déchets sur l’environnement
grâce à la mise en œuvre des normes européennes et nationales,des problèmes considérables subsistent, notamment en ce
qui concerne la transposition et l’application dans les États
membres de l’UE de la législation communautaire en matièrede déchets. Cette question risque de prendre une acuité accrue
lorsque les pays nouvellement adhérents devront intégrer
l’acquis communautaire environnemental. En effet, la situationhéritée des anciens régimes communistes est souvent catastro-phique et les retards considérables.
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2. Contenu essentiel de la proposition
2.1. La communication de la Commission donne le coup
d’envoi d’une vaste consultation des parties concernées afin derecueillir leurs points de vue quant à l’ensemble des options
stratégiques présentées dans la communication. Ces options
concernent notamment les questions relatives aux moyenspermettant de prévenir la production de déchets, de réduire
l’utilisation des ressources et de concevoir au mieux des
systèmes de recyclage adaptés à certains types de déchets. Lastratégie de la Commission vise également à évaluer les
réalisations accomplies jusqu’à présent par la politique commu-
nautaire en matière de déchets ainsi qu’à mieux déterminer lesdomaines nécessitant des progrès supplémentaires.
2.2. La communication à l’examen s’inscrit dans le cadre
d’une remise à plat par la Commission de l’approche en
matière de production et de consommation durables. Cette
communication se rattache à celle concernant la politiqueintégrée des produits (
1) et à la prochaine communication sur
l’exploitation durable des ressources naturelles.
2.3. La communication à l’examen reconnaît qu’il y a lieu,
à la fois, de fixer des objectifs en matière de prévention des
déchets et de prévoir des mesures visant à ce que ces objectifspuissent raisonnablement être atteints. En tant que telle, lacommunication invite les parties intéressées à formuler des
observations quant à la faisabilité de certaines mesures de
prévention, notamment les plans de prévention des déchets,l’introduction de modes de production générant peu de déchets
et la reprise au niveau de l’Union européenne des meilleures
pratiques identifiées au niveau national.
2.4. Avec ce document, la Commission pose la question de
l’opportunité de reconsidérer la définition des déchets, en
examinant «le pour et le contre». Il est clair que la détermination
de la nature et du contenu des futures options stratégiquesretenues est conditionnée par la définition des déchets. En tout
état de cause, les opérateurs, les acteurs économiques et les
consommateurs ont besoin de sécurité et de stabilité juridique.Toute modification de la définition du déchet aurait des
conséquences très importantes.
2.5. La communication avance qu’il est possible d’améliorer
la politique de recyclage à plus d’un titre afin de contribuer àrésoudre le problème des déchets dans l’Union européenne. La
Commission se penche en particulier sur des questions telles
que la fixation d’objectifs de recyclage axés sur les matériaux,les coûts élevés du recyclage et les moyens permettant de
rendre le recyclage moins onéreux, plus aisé et plus propre.
3. Observations générales
3.1. Le CESE appuie les efforts déployés par la Commission
pour étudier les moyens d’élaborer et de mettre en œuvre une
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déchets dans l’Union européenne.
3.2. Le Comité se félicite que la proposition de la Commis-
sion s’inscrive dans la ligne des conclusions du sommet deGöteborg (juin 2001), des objectifs du sixième programmecommunautaire d’action pour l’environnement (juillet 2002)
et du plan de mise en œuvre de l’Agenda 21 du sommet de la
terre de Johannesburg sur le développement durable (septem-bre 2002). Il déplore néanmoins que, dans son projet, la
Commission renonce à formuler des objectifs environnemen-
taux spécifiques. Une stratégie doit servir à envisager lesmoyens d’atteindre des objectifs considérés comme essentiels.
Dès lors, le Comité estime problématique que les objectifs de
prévention des déchets ne seront formulés que durant, voireaprès le débat sur la stratégie suscité par la Commission, ce qui
brouille quelque peu les perspectives.
3.3. Le Comité approuve le champ d’action de la stratégie
et estime qu’il serait souhaitable qu’il soit cohérent avec leslignes directrices de l’OCDE (
2) en ce domaine. Il appuie
l’ouverture d’un débat visant à définir des priorités en matière
de prévention et de traitement des déchets, sans exclure apriori aucune forme de valorisation.
3.4. Le Comité souhaite que la Commission veille à ce que
cette stratégie renforce effectivement la réglementation enmatière d’environnement et de santé dans l’Union européenne
ainsi que les niveaux de contrôle applicables au recyclage,
ces règles étant souvent moins rigoureuses que celles quis’appliquent aux principaux modes d’élimination (mise endécharge et incinération), sans toutefois entraver le développe-
ment même du recyclage. Dans le cas contraire, la stratégie
aurait pour conséquence non désirée d’inciter systématique-ment à opter pour les modes d’élimination des déchets soumis
à un moindre contrôle, ce qui risque d’accroître l’incidence sur
l’environnement. Ceci est d’autant plus important que lestechniques de recyclage font encore appel, pour une part
conséquente à des techniques manuelles où les opérateurs
sont, plus qu’ailleurs, exposés à des risques sanitaires, d’hygièneet de sécurité. À cet égard, il conviendrait de mettre sur pied
des mesures d’incitation adéquates pour le développement de
technologies qui protègent la santé publique et l’environne-ment.
3.5. La stratégie porte sur la prévention et le recyclage et,
en tant que telle, n’aborde pas d’autres formes de revalorisation,
qui ne sont mentionnées qu’à titre secondaire. Il en va ainsi ducompostage et de la valorisation énergétique notamment. Le
Comité estime que, dans le cadre de toute future stratégie de
l’Union européenne en matière de déchets, il convient d’étudierl’ensemble des formes de valorisation qui peuvent mériter
examen, en tenant compte des impératifs écologiques, des
conditions économiques et énergétiques et des contraintesgéographiques.
(2) OECD, ENV/EPOC/PPC(2000) 5/Final: Strategic Waste Prevention:
OECD Reference Manual, August 2000.
30.3.2004 FR C 80/49 Journal officiel de l’Union européenne
3.6. Le Comité convient de la complexité à estimer écono-
miquement les coûts environnementaux de la production de
déchets mais, il pense que, lors de l’élaboration de toute
stratégie future en matière de déchets, la Commission devraittenir compte du rapport entre les coûts et les avantages queprésentent les mesures stratégiques à adopter et se demander
si les options stratégiques retenues peuvent oui ou non
s’appliquer véritablement à l’ensemble de l’Union européenne.Le Comité souligne par conséquent la nécessité permanente de
veiller à une mise en œuvre homogène et efficace de la
législation en matière de déchets dans l’ensemble des Étatsmembres de l’UE, indépendamment des options stratégiques
finalement adoptées. Il est particulièrement nécessaire d’har-
moniser la définition même de «déchets», qui diffère d’unÉtat membre à un autre, engendrant des divergences dans
l’application de la réglementation.
3.7. Le Comité accueille favorablement l’option proposée
par la communication afin d’encourager la collecte sélective etla prévention quantitative des déchets qui consiste à introduire
des systèmes de tarification, connus sous le nom des systèmes
«Pay-As-You-Throw» et déjà appliqués dans certains Étatsmembres.
3.8. Pour pouvoir mettre en œuvre une stratégie efficace en
matière de déchets, il importe de disposer d’une bonne
définition de la notion de déchets, définition qui rende possible
pour toutes les parties concernées une gestion efficace etrationnelle des déchets. La définition actuelle des déchets
remonte à 1976, époque où la situation, en ce qui concerne la
gestion des déchets, se présentait, par comparaison, d’une toutautre manière qu’aujourd’hui. La définition actuelle a pourconséquence de rendre plus difficile la récupération et le
recyclage des produits résiduels dans de nombreux cas, comme
par exemple lorsque différentes réglementations de l’Unioneuropéenne interviennent dans la gestion des déchets. C’est
pourquoi le CESE accueille favorablement la proposition que
présente la Commission dans sa communication et qui vise àouvrir un débat sur ce sujet.
4. Observations particulières
4.1. Concernant le champ d’application de la stratégie, la
communication vise d’une manière générale à promouvoirtant la prévention que le recyclage, ce dont le Comité se félicite.Toutefois, si la nécessité d’encourager la prévention va de soi,
la promotion du recyclage est parfois présentée de manière
simpliste. Le Comité estime que le recyclage n’est pas toujourssynonyme d’un niveau élevé de protection de l’environnement,
ni ne constitue systématiquement le meilleur mode de traite-
ment des déchets. C’est pour cette raison qu’il convient que lastratégie de recyclage soit axée en particulier sur la promotion
de modes de recyclage adaptés (notamment en termes environ-
nementaux, économiques et sociaux), c’est-à-dire conformesaux principes de développement durable.
4.2. Concernant la prévention des déchets, le Comité
recommande que la stratégie:
— retienne à la fois des objectifs quantitatifs et qualitatifs en
tenant compte des précédentes demandes du Parlementet du Conseil sur les flux prioritaires de déchets, lesdemandes du 6
ePAE, des expériences nationales en
matière de prévention des déchets;
— encourage l’adoption de mesures de régulation et des
incitations économiques à réduire le volume de déchets
produits;
— encourage le développement et l’adoption de technologies
et de produits «propres»;
— encourage vivement à réduire le volume de déchets
produits et à réutiliser les matériaux et produits ayant unusage réel (par exemple les bouteilles en verre).
4.3. Concernant le recyclage des déchets, le Comité recom-
mande que la stratégie:
— permette d’augmenter la quantité de matériaux recyclés
utilisés dans tous les produits en définissant des objectifs
et des dispositifs d’incitations clairs. Ceci peut être réaliséen développant l’usage d’instruments basés sur amorçagede filières de recyclage quand le simple mécanisme du
marché ne le permet pas;
— identifie les moyens d’éliminer les obstacles à la compétiti-
vité du secteur du recyclage en améliorant les conditions
du marché pour les matériaux recyclés, sans créer de
distorsions de concurrence indues;
— encourage la collecte sélective et le compostage de
haute qualité des déchets biodégradables afin de pouvoir
produire de l’énergie;
— diminue les mouvements de déchets transfrontaliers
disproportionnés, excessifs ou dus au dumping écolo-
gique;
— tire pleinement parti des divers outils susceptibles de
contribuer à l’information des citoyens quant aux mesures
qu’ils peuvent prendre pour réduire et recycler les déchetset prévoie qu’ils soient tenus au fait des résultats de leurs
efforts par les collectivités locales.
4.4. Le Comité voit dans les «certificats négociables» une
nouvelle approche intéressante dans la mesure où, pour la
première fois, la Commission envisage l’instauration de telsmécanismes pour accompagner le développement du
recyclage. Il considère qu’une étude et un premier bilan du
mécanisme instauré au Royaume-Uni pourrait fournir desindications intéressantes quant aux effets bénéfiques et auxécueils à éviter pour la mise en place d’un tel système. De l’avis
du Comité, une étude approfondie de la technique utilisée
contribuerait à clarifier les moyens permettant de la mettre enœuvre de manière optimale.
C 80/50 FR 30.3.2004 Journal officiel de l’Union européenne
4.5. Le Comité recommande l’application de règles homo-
gènes en matière de recyclage et notamment l’application de la
directive sur la prévention et la réduction intégrées de la
pollution (IPPC) à l’ensemble du secteur des déchets. À l’heureactuelle, une grande partie des modes de traitement des déchetssont exclus a priori du champ d’application des documents de
référence sur les meilleures techniques disponibles (BREF) et,
dès lors, ne peuvent se voir octroyer le statut de «meilleurestechniques disponibles» (MTD) notamment en ce qui concerne
le compostage.
4.6. Le Comité soutient la révision des annexes IIA et IIB de
la directive-cadre sur les déchets afin de procéder à un
réexamen de la définition des opérations de valorisation et
d’élimination.
4.7. Modification de la définition de la valorisation énergéti-
que (page 41): le Comité approuve la démarche de la Commis-
sion consistant à réviser la définition de la valorisationénergétique dans le cadre d’une réflexion sur certains aspects
de la directive 75/442/CEE du Conseil, pour autant que la
valorisation énergétique soit correctement reconnue en tantque mode de valorisation (et non d’élimination) dans tous les
Bruxelles, le 11 décembre 2003.
Le Président
du Comité économique et social européen
Roger BRIESCHcas où l’énergie produite tant par incinération que par co-
incinération est effectivement valorisée et utilisée.
4.8. Le Comité estime que la démarche de la Commission
est opportune. Il considère que la question de la prévention et
du traitement des déchets est une question fondamentale qui
doit être abordée sans a priori idéologique et avec un espritouvert quant aux modes de traitement et à leur hiérarchisation.
Il souligne que les difficultés rencontrées dans le développe-
ment du recyclage tiennent essentiellement à des questions decoûts, à l’absence de moyens technologiques adéquats, laquelle
porte préjudice à la qualité des produits recyclés, et à l’insuffi-
sance du marché des produits recyclés dont la compétitivitéest insuffisante, ce qui doit inciter à la recherche et au
développement de technologies plus compétitives mais pose
également la question de l’internalisation des coûts environne-mentaux.
Il relève enfin que la Commission, sans poser réellement de
questions ainsi qu’elle le fait dans le cadre du livre vert, faitappel à contributions, réflexions, échanges d’expérience dans
des domaines où elle s’interroge. Cette approche participative
en direction des acteurs du secteur et des citoyens doit êtresaluée.