RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL sur les contrôles des mouvements transfrontaliers d'argent liquide

(préséntée par la Commission)

1. INTRODUCTION

1. Ce document contient le rapport final de la Commission présenté en réponse à la demande du Conseil des ministres pour JAI-ECOFIN, qui a conclu lors de sa réunion du 17 octobre 2000 que: «Le Conseil, reconnaissant que la surveillance des mouvements transfrontaliers d'espèces monétaires peut renforcer l'efficacité de la lutte menée au quotidien contre le blanchiment, invite la Commission à examiner d'ici au 1er juillet 2001 la possibilité de présenter une proposition visant à rendre plus cohérentes et à renforcer les dispositions nationales existantes, à permettre aux États membres de se doter d'un tel dispositif, et à organiser l'échange d'informations».

2. Au Conseil JAI-ECOFIN du 16 octobre 2001, la Commission a présenté un rapport oral préliminaire et a été invitée par le Conseil à produire un rapport final avant fin 2001. Le présent document constitue le rapport final.

2. RÉSULTATS DE L'OPÉRATION MONEYPENNY

3. La demande initiale du Conseil a été formulée à la lumière du rapport relatif à l'«Opération Moneypenny».

4. L'opération Moneypenny [1] était une opération commune effectuée par les services douaniers des États membres, au cours de la période comprise entre septembre 1999 et février 2000, en vue de contrôler les mouvements transfrontaliers d'argent liquide supérieurs à 10 000 euros et d'examiner si l'ampleur de ces mouvements représentait une menace pour l'efficacité des contrôles antiblanchiment qui sont appliqués par les établissements financiers

[1] Document 9630/2/00 rev. 2 du Conseil du 7.9.2000.

5. Les résultats de l'opération Moneypenny ont tout d'abord montré l'importance des mouvements d'argent liquide à travers les frontières, mouvements susceptibles d'impliquer des opérations de blanchiment de capitaux. Le total des moyens de paiement enregistrés pendant l'opération a, en effet, été de 1,6 milliard d'euros. Les mouvements d'argent liquide ont totalisé 1,35 milliard d'euros.

6. Le rapport a aussi révélé des différences importantes dans les contrôles appliqués par les États membres.

7. Bien que le rapport constitue un point de départ utile pour examiner la nécessité de contrôles sur l'argent liquide, il convient de considérer avec prudence les données chiffrées qu'il contient. En effet, certains États ne pratiquent aucun contrôle et ne pouvaient donc pas fournir de données chiffrées. D'autres ont, pour leur part, aussi communiqué des informations sur les échanges intracommunautaires.

3. NÉCESSITÉ D'UNE ACTION AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE

8. Pour combattre le blanchiment de capitaux, la directive 91/308/CEE modifiée [2] fixe des dispositions régissant les contrôles, au niveau communautaire, des mouvements d'espèces égaux ou supérieurs à 15 000 euros lorsque les transactions sont effectuées par des établissements financiers.

[2] Directive 91/308/CEE du Conseil du 10.6.1991 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux, (JO n° L 166 du 28.6.1991, p. 77), modifiée par la directive 2001/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 4.12.2001 (JO n° L 344 du 28.12.2001, p. 76).

9. En revanche, si certains États membres ont instauré des contrôles sur les mouvements d'argent liquide à leurs frontières nationales, il n'en existe pas sur l'ensemble de la frontière communautaire.

10. Bien qu'il ne soit pas possible, à ce stade, de quantifier l'ampleur du blanchiment de capitaux par le biais des mouvements d'argent liquide, la quantité d'argent liquide transportée, est suffisante pour présenter un risque potentiel pour les intérêts communautaires et nationaux.

11. Le rapport Moneypenny n'a pas fait de distinction entre les mouvements d'argent liquide intracommunautaires ou extra-communautaires. Mais il est hautement probable que les mouvements intracommunautaires, importants, sont dans leur grande majorité légitimes et s'expliquent par le volume élevé du commerce légitime dans la Communauté, ce commerce étant stimulé par la facilité de vendre, de transférer, d'acheter etc. offerte par l'environnement du Marché unique. L'introduction de l'euro renforce cette tendance.

12. Le rapport Moneypenny a aussi montré que les contrôles antiblanchiment actuels perdaient de leur efficacité à cause de l'hétérogénéité des contrôles sur les mouvements transfrontaliers d'argent liquide. Les approches très divergentes adoptées par les États membres affaiblissent la protection au niveau communautaire et laissent subsister des lacunes susceptibles d'être exploitées par les criminels.

13. Depuis les événements du 11 septembre 2001, on assiste nécessairement à un renforcement des contrôles sur les mouvements d'argent opérés par les établissements financiers. L'utilisation de l'argent liquide comme solution alternative pourrait donc augmenter.

14. L'intégration économique européenne, couronnée par l'introduction de l'euro, oblige à considérer autrement la nécessité d'une approche communautaire. Jadis, la segmentation du territoire européen, associée à la coexistence de monnaies nationales différentes, pouvait justifier une logique de disparité des contrôles nationaux; avec l'interpénétration actuelle des économies des États membres, l'hétérogénéité est amenée à devenir à la fois exceptionnelle et difficilement justifiable. En effet, des contrôles rigoureux dans un État membre donné pourraient fort bien entraîner le déplacement des mouvements par un État membre voisin où les contrôles seraient faibles ou inexistants. De plus, l'hétérogénéité des dispositifs de contrôle dont se sont dotés les États membres est discutable dans la perspective du Marché unique. Selon l'État membre dont elles franchissent les frontières, les personnes voyageant dans la Communauté se trouvent confrontées à des réglementations disparates et, par conséquent, difficiles à appréhender. Dans ces conditions, il serait opportun, non seulement d'harmoniser les déclarations que les droits nationaux prévoient en la matière à la frontière extérieure, en établissant une déclaration uniforme au niveau communautaire, mais aussi de réfléchir au maintien de l'exigence de déclarations nationales (voir paragraphe 23 infra).

15. La Commission considère donc comme justifié de compléter la directive antiblanchiment par un dispositif visant à introduire des contrôles sur les sommes d'argent liquide importantes qui franchissent la frontière extérieure de la Communauté.

16. Par ailleurs, afin de rendre les mesures de contrôles efficaces, il apparaît aussi nécessaire de mettre en oeuvre un système d'échanges d'information entre les États membres concernés par des mouvements suspects. Il convient, en outre, de souligner le caractère complémentaire des mécanismes d'assistance administrative mutuelle pour la lutte contre le blanchiment, en particulier l'échange d'informations multidisciplinaires entre les États membres et entre ceux-ci et la Commission, échange prévu par la proposition de «règlement du Parlement européen et du Conseil visant à établir un système de coopération entre les autorités nationales compétentes des États membres pour la protection des intérêts financiers des Communautés contre les activités illégales [3]».

[3] Programme du Travail de la Commission 2001 (fiche 2001/98).

17. Il serait aussi opportun de réaliser un effort soutenu de relations publiques auprès des voyageurs afin de les informer du contenu de la réglementation et de les alerter sur les obligations à remplir. Cet effort sera d'autant plus efficace que la réglementation en cause, loin d'être hétérogène comme c'est le cas actuellement, se présentera comme un corps de règles uniformes.

4. CHAMP D'APPLICATION DE TOUTE PROPOSITION

18. L'opportunité évidente d'adopter cette approche dans une optique à la fois préventive et répressive doit être conciliée avec la nécessité de respecter les principes du Marché unique, et en particulier le principe de la libre circulation des capitaux.

19. Le bon équilibre entre les exigences du contrôle et celles de la protection de la libre circulation des capitaux oblige à prêter une attention particulière au champ d'application de toute proposition, à son impact possible sur les mesures nationales existantes et, enfin, à sa forme spécifique.

Seuil de l'intervention

20. Toute proposition devrait compléter les contrôles qui s'appliquent actuellement aux transferts d'argent par les établissements financiers et, ainsi, combler les lacunes créées par l'absence d'approche communautaire homogène des mouvements d'argent liquide. À cet effet, seuls les mouvements significatifs d'argent liquide devraient être contrôlés; le seuil au-dessus duquel les contrôles s'appliqueraient devrait être identique à celui qui est prévu pour les établissements financiers (soit 15 000 euros). Ce seuil doit être suffisamment élevé pour éviter des formalités administratives supplémentaires aux voyageurs et aux opérateurs économiques, ainsi qu'une charge disproportionnée aux administrations douanières. Le risque de mouvements fréquents de voyageurs transportant des montants inférieurs au seuil fixé subsiste en tout état de cause. Résoudre le problème en réduisant le seuil pour décourager ce type de trafic créerait sans doute de sérieuses difficultés d'application au niveau administratif.

Ce problème (connu généralement comme «smurfing») est résolu dans la directive sur le blanchiment par l'obligation de déclaration imposée à l'opérateur concerné par la transaction financière en cas de soupçon. Cette option n'est pas envisageable pour les voyageurs transportant de l'argent liquide. Les mouvements peuvent toujours être maîtrisés en utilisant les pouvoirs dont disposent les administrations douanières pour soumettre les personnes et leurs bagages, à des mesures de contrôle, notamment par des techniques d'analyse des risques et d'identification des voyageurs à haut risque. En tout état de cause, si l'expérience vient à montrer que l'analyse des risques ne fournit pas des moyens appropriés pour résoudre le problème, il faudra examiner la nécessité de revoir et de renforcer le règlement.

Contrôles à la frontière extérieure communautaire

21. Les contrôles sont actuellement appliqués par les États membres à la fois à plusieurs types de mouvements (mouvements intracommunautaires et extracommunautaires) et de plusieurs manières (par exemple: déclaration ou analyse du risque).

22. Au niveau communautaire, il est clair que le dispositif ne peut introduire des contrôles qu'à la frontière extérieure. Indépendamment de la question de l'incompatibilité politique avec les principes du Marché unique, les difficultés pratiques d'application dans une Communauté sans frontières intérieures (particulièrement dans l'espace Schengen et la zone euro) excluent l'introduction de contrôles aux frontières nationales internes.

23. Compte tenu de la libre circulation des capitaux garantie par le traité et de l'action communautaire proposée afin de traiter plus efficacement les possibilités de risques accrus résultant des mouvements extracommunautaires d'argent liquide, il est important que les mesures nationales respectent l'équilibre délicat entre les exigences du contrôle et celles de la libre circulation. Chaque limitation, y compris l'obligation de déclarer, ne peut aboutir à des contrôles que lorsque ceux-ci répondent à une nécessité réelle.

24. Aucune mesure communautaire ne peut limiter la portée de l'article 58, paragraphe 1, point b) du traité CE qui permet aux États membres de prendre certaines mesures ayant un impact sur la libre circulation des capitaux. Toutefois, dans le Marché unique et la zone euro, les mesures de cette nature devraient, en toute logique, être mises en oeuvre de façon extrêmement restrictive. En particulier, chaque État membre qui a établi un système de déclaration nationale devrait, compte tenu du fait de l'établissement d'une déclaration uniforme au niveau communautaire pour les contrôles des mouvements d'espèces aux frontières extérieures, en garantir la compatibilité avec la mesure communautaire et réfléchir à l'opportunité ou à l'inutilité de maintenir son propre système national.

25. De même, la généralisation des contrôles à la frontière externe devrait aboutir à la disparition des contrôles sur les mouvements d'argent liquide aux frontières internes. Les États membres qui ont instauré des systèmes de contrôle de cette nature devront évidemment aussi s'interroger sur le maintien de ces systèmes.

Contrôles des entrées et des sorties de capitaux

26. Le blanchiment de capitaux est un phénomène polymorphe. L'importation d'argent liquide dans la Communauté en vue de sa conversion dans une autre monnaie est généralement considérée comme l'exemple classique du blanchiment de capitaux. On pourrait faire valoir que les contrôles ne devraient s'appliquer qu'aux opérations de cette nature.

27. La réalité est quelque peu différente. L'expérience des États membres qui en appliquent montre que les contrôles sur les sorties d'argent liquide sont souvent plus importants que ceux opérés à l'entrée. La Communauté, importatrice nette de drogues, est en conséquence exportatrice d'argent liquide, à la fois pour restituer les profits et pour financer d'autres envois. Dans certains États membres, ce phénomène est également fréquent pour les produits fortement fiscalisés, tels l'alcool et le tabac.

28. La nécessité de combattre le terrorisme renforce aussi la nécessité d'exercer des contrôles sur les mouvements d'argent liquide à la sortie du territoire. Des fonds liés au financement du terrorisme sont susceptibles d'entrer ou de sortir de la Communauté. Maintenant que diverses mesures antiterroristes entrent en vigueur, comme le gel des actifs, les groupes terroristes devront recourir à d'autres formes de financement; ils tenteront d'éviter les risques liés aux transactions bancaires. Les organisations terroristes qui financent leurs activités grâce à la drogue (ou à la contrebande de produits fortement fiscalisés ou de produits contrefaits) chercheront probablement à compenser le manque à gagner par des profits engendrés par de nouvelles transactions.

29. Toute mesure visant à introduire des contrôles au niveau communautaire devrait donc couvrir les mouvements d'argent liquide à la fois à l'entrée et à la sortie de la Communauté. Aucune mesure ne devrait encourager les États membres à maintenir des contrôles intracommunautaires.

5. CONTRÔLES

30. L'introduction d'un système de contrôle permettrait de surveiller les mouvements significatifs d'argent liquide, qui entrent dans la Communauté ou qui en sortent, sans peser excessivement sur le citoyen ni charger indûment les administrations.

31. Des approches très diverses ont été suivies par ceux des États membres qui exercent des contrôles; elles vont du système fondé sur une déclaration formelle, en complément du renseignement, jusqu'à des dispositifs reposant presque entièrement sur le renseignement. Certains États exigent une déclaration écrite; d'autres imposent une obligation de déclarer lorsque les douanes demandent des informations. D'autres, enfin, ne prévoient pas de déclaration. La variété même de ces réglementations les rend difficiles à appréhender pour les voyageurs. Elle en compromet le maintien lorsque le texte communautaire sera entré en vigueur comme aussi l'application parallèle des deux catégories de textes. En effet, ce cumul de dispositions pose de délicats problèmes pratiques. Tel serait le cas d'un touriste qui viendrait d'un État tiers pour visiter plusieurs États membres au cours du même voyage. En outre, comme indiqué supra (paragraphe 14), l'introduction de l'euro enlève toute justification à la variété des niveaux de contrôle. Du point de vue du Marché intérieur et de la libre circulation des capitaux, la logique exige donc un système de déclaration unique, à la frontière extérieure, système qui se substituerait, dans le respect de l'article 58 du traité CE, à la variété et à l'hétérogénéité des approches nationales actuelles. En conséquence, l'instrument communautaire devrait rendre les procédures nationales de déclaration redondantes pour ce qui concerne les transactions extracommunautaires et intracommunautaires (voir paragraphe 23 supra).

Système fondé sur la déclaration

32. Les États membres qui appliquent un système fondé sur la déclaration considèrent que l'obligation de déclaration offre plus de clarté, une plus grande sécurité et davantage d'informations juridiques utiles pour la gestion des risques.

33. Les États membres qui ne disposent pas d'un système fondé sur la déclaration considèrent qu'il y a un risque à créer une masse de documents et à utiliser les ressources douanières alors que les informations ainsi obtenues émaneront presque exclusivement de voyageurs honnêtes (et non des criminels normalement visés). En faveur du système déclaratif, il est fait valoir que son effet dissuasif ne devrait pas être sous-estimé et que les ressources qu'il exige sont dans la pratique relativement limitées par rapport aux résultats et aux avantages offerts. C'est notamment le cas lorsque le seuil de la déclaration est fixé au niveau, élevé, de 15 000 euros.

34. Au niveau communautaire, les considérations ont un autre degré de complexité. Étant donné le caractère divergent des approches mises en oeuvre, et, dans certains États membres, l'expérience très limitée des contrôles sur les mouvements d'argent liquide, le dispositif devrait être clair et permettre une mise en oeuvre uniforme à l'échelle de la Communauté.

35. Un dispositif fondé exclusivement sur le renseignement serait difficile à présenter dans un texte juridique et ne garantirait pas forcément l'uniformité de l'approche.

36. Dans l'intérêt de la clarté, une approche uniforme comportant un avertissement équitable au voyageur, une obligation générale de déclaration, un seuil commun et un formulaire commun, simple et utilisable dans tous les États membres, peut être considérée comme la méthode la plus appropriée pour introduire des contrôles uniformes. La logique commandant de tirer les conséquences de cet effort d'harmonisation au niveau communautaire, les États membres devront s'interroger sur la nécessité de continuer à imposer aux voyageurs une obligation nationale de déclaration pour les mouvements extracommunautaires et intracommunautaires d'argent liquide.

Contrôle par les douanes

37. Tout système introduit au niveau communautaire devra garantir aux administrations de contrôle des États membres qui ne contrôlent pas les mouvements d'argent liquide en vertu de leur législation nationale, le pouvoir d'appliquer des contrôles efficaces.

38. Cela impliquera non seulement le pouvoir de gérer et de contrôler le système déclaratif mais également celui d'introduire des sanctions proportionnelles à l'infraction commise. La possibilité de retenir l'argent liquide pendant une période limitée, possibilité généralement destinée à permettre la réunion de renseignements dans les cas douteux (particulièrement si l'argent liquide est destiné à sortir du territoire), sera essentielle.

39. Néanmoins, toute proposition devra respecter le principe de la libre circulation des capitaux et toute mesure adoptée par la suite ne pourra porter que sur les mouvements suspects. Le dispositif devra donc permettre d'identifier les mouvements suspects et d'assurer leur traitement dans le cadre de la législation communautaire ou nationale pertinente.

40. Il est logique que le point de réception des déclarations soit la douane. Ses services sont en place à la frontière extérieure. Le traitement des déclarations constitue leur activité normale. Cette solution serait la plus pratique pour le citoyen et épargnerait l'utilisation des ressources des États membres. Les services des douanes ont non seulement l'expériencevoulue pour échanger ce type d'information mais disposent également des procédures nécessaires pour assurer des communications sûres et rapides.

41. Dans la mesure du possible, l'échange d'informations devra se faire en utilisant les systèmes et les dispositions juridiques préexistants. Cette solution limiterait la nécessité d'adopter des dispositions nouvelles; elle maintiendrait les formalités et les coûts administratifs au minimum, tout en garantissant un degré de sécurité élevé. Tous ces arguments plaident pour le recours aux formules actuelles d'assistance mutuelle douanière et à leur cadre juridique.

42. Les informations pertinentes recueillies par les douanes seraient partagées, le cas échéant, avec, d'une part, l'organe national de contrôle financier responsable du blanchiment des capitaux, et avec, d'autre part, la douane de tout État membre lié aux mouvements suspects. Le partage des informations appropriées avec la Commission contribuerait aussi à limiter les menaces contre les intérêts financiers de la Communauté.

43. Une attention devra également être accordée à l'utilité d'échanger des informations avec des pays tiers dans les cas sérieux, notamment dans les cas où des faits de terrorisme pourraient être avérés. Dans ce domaine, des dispositions administratives particulières pourraient être convenues avec les principaux partenaires de l'Union.

6. CONCLUSIONS

44. Dans un contexte marqué par une inquiétude croissante face au blanchiment d'argent, et en particulier face à son rôle dans le financement de la criminalité et du terrorisme internationaux, il apparaît opportun d'adopter une approche communautaire des contrôles sur les mouvements d'argent liquide.

45. Compte tenu des différents niveaux d'expérience des États membres, toute approche devra être renforcée par la confrontation des expériences, le renseignement et les techniques de gestion des risques utilisées dans ce secteur.

46. Tout système établi devrait être évalué à une date appropriée afin qu'il reste pertinent.

47. À cet effet, la Commission transmet par ailleurs au Conseil une proposition de règlement.