FR Journal officiel de l'Union européenne C 191/38

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) no 1084/2006 du Conseil

COM(2011) 612 final — 2011/0274 (COD)

2012/C 191/07

Rapporteur: M. CEDRONE

Les 25 et 27 octobre 2011, le Parlement européen et le Conseil ont respectivement décidé, conformément aux articles 177 et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) no 1084/2006 du Conseil»

COM(2011) 612 final — 2011/0274 (COD).

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 avril 2012.

Lors de sa 480e session plénière des 25 et 26 avril 2012 (séance du 25 avril 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 180 voix pour, 9 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions et propositions

1.1 Le CESE soutient dans son principe l'approche de la Commission concernant la nouvelle proposition de règlement relatif au Fonds de cohésion. Il approuve notamment les efforts déployés pour harmoniser les procédures relatives aux différents fonds avec celles prévues par le règlement général, tout en relevant certains aspects essentiels (mentionnés ci-dessus) qu'il conviendrait d'approfondir et d'améliorer, en particulier à la lumière de la situation dans laquelle l'UE se trouve aujourd'hui plongée en raison de la crise financière et de celle de la dette souveraine.

1.2 Il juge en tout état de cause favorablement le fait que le fonds puisse être utilisé pour encourager la promotion de la production et la distribution de sources d'énergie renouvelables, prôner l'efficacité énergétique, protéger l'environnement et promouvoir l'adaptation au changement climatique, restaurer la biodiversité et réhabiliter l'environnement urbain, ce qui pourrait avoir un impact positif sur d'autres secteurs tels que le tourisme. Toutes ces mesures sont dans l'intérêt d'un développement durable.

1.3 Le CESE juge important que la Commission s'efforce, en ces temps de crise, de diminuer les interventions financières grâce à une concentration des domaines thématiques, ce qui constitue un moyen essentiel de limiter le gaspillage, de focaliser les ressources sur des activités spécifiques et d'accentuer l'effet multiplicateur et mobilisateur en faveur de la croissance et de l'emploi.

1.4 Le CESE approuve la proposition de financer le «mécanisme pour l'interconnexion en Europe», mais en évitant d'en faire un fonds spécifique, car cela pourrait entraîner des chevauchements qui ne se justifient pas.

1.5 Le CESE exprime également de fortes préoccupations et des réserves à propos des actuelles propositions relatives au principe de conditionnalité (en particulier la conditionnalité macroéconomique), lequel ne saurait répondre à une logique répressive, en tant qu'instrument de sanction, mais devrait être inspiré par une volonté de responsabilisation et de «récompense», afin d'éviter de saper et de compromettre l'objectif de «convergence».

1.6 Le CESE juge indispensable d'améliorer la coordination entre les divers types de fonds, ainsi qu'entre la politique de cohésion dans son ensemble et les autres politiques économiques de l'UE, PAC comprise, dans le cadre renforcé d'une politique budgétaire commune. Cela aurait un effet multiplicateur et accroîtrait l'efficacité des investissements. Il serait souhaitable d'instaurer une coopération renforcée de la politique économique, incluant la politique de cohésion, afin de mettre en œuvre une «gouvernance économique commune», tout au moins dans la zone euro, comme le CESE l'a réclamé à plusieurs reprises, objectif qui n'a malheureusement pu être atteint lors du sommet de décembre 2011.

1.7 Il est en outre essentiel d'améliorer le «partenariat institutionnel», aujourd'hui déséquilibré, entre la Commission, les États membres et les régions, en «restituant» à la Commission son rôle de soutien et de guide. Ce partenariat doit aller de pair à toutes les étapes avec celui défini à l'article 5, paragraphe 1, de la proposition de règlement portant les dispositions communes, trop souvent réduit aujourd'hui à un rôle de consultation et d'information, en définissant un code de conduite pour l'ensemble de l'UE ainsi que des paramètres d'évaluation de la valeur ajoutée dudit partenariat.

1.8 Le CESE accorde une importance absolument prioritaire à la question de la simplification en amont et en aval, tant pour le fonds de cohésion que pour l'ensemble des fonds structurels. S'agissant en particulier de l'allégement des charges administratives, on pourrait envisager un montant forfaitaire pour certaines formes de projets. Il conviendrait en tout état de cause d'appliquer le principe «une fois seulement».

1.9 Pour les pays les plus durement touchés par la crise, la politique de cohésion constitue l'un des instruments les plus importants dont disposent les États membres pour réduire les disparités sociales, économiques et territoriales, ainsi que pour relancer la croissance et en garantir la durabilité.

1.10 Cofinancement: il y a lieu d'évaluer plus attentivement et de revoir les critères de cofinancement, qui devraient être liés à la situation budgétaire réelle des collectivités territoriales, afin d'éviter que les plus défavorisées n'aient accès à aucun financement.

1.11 Le CESE considère que dans le contexte actuel de réforme et d'assainissement de la dette, qui s'inscrit dans une démarche en «deux étapes» (tout d'abord «l'austérité», brandie comme une menace, puis la croissance), il n'y a pas d'espace disponible pour une politique d'investissement et de croissance. Il estime en outre que la croissance et l'austérité devraient aller de pair. C'est pourquoi il convient d'orienter la politique de cohésion dans cette direction, par exemple en soutenant les entreprises présentant une plus forte composante technologique et ayant un impact important sur l'emploi des jeunes.

1.12 Le CESE estime que les politiques économiques actuellement menées dans l'UE (austérité, difficultés financières des États, contraintes budgétaires de l'UE, pacte budgétaire, limites de la BCE, …) induisent un processus de récession dont il est impossible de prévoir les effets, alors qu'il faudrait faire la démarche inverse, c'est-à-dire soutenir – tout au moins simultanément, si ce n'est auparavant - la croissance et l'emploi, en présentant une proposition plus courageuse et énergique. Les fonds structurels (et en partie, temporairement, ceux de la PAC) pourraient apporter une contribution déterminante en ce sens, comme cela a été évoqué, bien que marginalement, lors du sommet du 30 janvier 2012.

1.12.1 En d'autres termes, il y a lieu de lancer un «plan européen pour la croissance» («new deal» (1)) assorti de grands projets ciblés impliquant certains secteurs-clés capables de relancer l'économie de l'UE dans un délai relativement court. Ce plan pourrait être appréhendé comme étant complémentaire à la stratégie Europe 2020 qui est davantage orientée vers la réalisation de résultats à moyen terme. Ce plan pourrait être:

— financé en utilisant dès à présent les fonds résiduels de la période 2007-2013, auxquels seront ajoutés dès que possible et pour une durée limitée certains de ceux prévus pour la période 2014-2020;

— réalisé par le biais de projets immédiatement réalisables, grâce à une procédure accélérée fondée sur le principe de subsidiarité ou moyennant une modification radicale «temporaire» des règlements actuels, qui permettent une mise en œuvre rapide;

— soutenu et consolidé grâce à l'intervention de la BEI, via l'émission d'obligations (art. 87 du nouveau règlement). Cela exercerait un effet multiplicateur sur les investissements, en attirant des capitaux extérieurs, et aurait un effet positif sur la dette souveraine et sur l'euro, qui en serait renforcé.

1.12.2 Ce plan pour la croissance devrait être mis en œuvre selon des critères constants, tout au moins pendant les trois premières années de la prochaine période de programmation.

2. Introduction

2.1 Le CESE a rappelé à plusieurs reprises dans ses précédents avis les principes et l'importance de la politique de cohésion économique et sociale et de la solidarité, consacrés par le traité et auxquels les documents de la Commission se réfèrent eux aussi régulièrement.

2.1.1 Jamais ces principes n'ont été autant d'actualité qu'aujourd'hui et jamais peut-être n'ont-ils été aussi menacés qu'actuellement, pas même par la politique d'élargissement, lorsque les anciens États de l'UE craignaient de devoir sacrifier une partie de leurs ressources, tandis que les nouveaux États se préoccupaient de ne pas en avoir suffisamment pour faire face aux exigences de la cohésion.

2.2 Cela étant, il y a lieu de saluer la tentative de la Commission de tenir compte des divers paramètres concomitants à la modification des règlements, tels que la proposition relative au futur budget de l'UE, la stratégie Europe 2020 et, faisant suite à la crise financière, la crise de la dette souveraine, qui met à rude épreuve la survie même du marché intérieur et partant celle de l'Union.

3. La nouvelle politique de cohésion: contexte, interrogations, observations et questions stratégiques

3.1 Comme on le sait, la Commission a adopté depuis juin 2011 un ensemble de propositions sur le cadre financier pluriannuel, qui seront à la base des futurs financements de l'UE de 2014 à 2020. Ce cadre est destiné à soutenir en priorité la stratégie Europe 2020 et devrait prévoir des financements additionnels au budget, éventuellement par l'entremise de la BEI (emprunts obligataires pour le financement de projets et/ou euro-obligations).

3.2 Il convient en outre d'avoir à l'esprit qu'en raison de la crise économique actuelle, de nombreux États membres sont contraints d'adopter des mesures d'assainissement draconiennes et donc de geler les investissements publics et privés en faveur des infrastructures, ce qui a de graves répercussions sur la croissance et l'emploi. Qui plus est, au moment de planifier leurs interventions, les États membres finissent par donner la priorité à des «projets nationaux» et non pas à des projets transfrontaliers de portée européenne.

3.3 Le contexte dans lequel les nouveaux règlements relatifs à la politique de cohésion sont examinés est donc très particulier, voire exceptionnel, et devrait être envisagé comme tel. Il conviendrait par exemple d'examiner si la politique de cohésion doit rester aussi éclatée et s'il est suffisant et utile de poser la question de la conditionnalité pour améliorer la cohésion et aider les États membres les plus touchés par la crise.

3.4 Au contraire, peut-être vaudrait-il mieux, face aux difficultés extrêmes auxquelles l'Union se trouve aujourd'hui confrontée, et compte tenu du peu de ressources qu'elle peut consacrer à la croissance, éviter de multiplier les règlements et les contrôles - qu'il faudrait réduire de moitié - pour pouvoir mener à bien les projets en cours. Il y a lieu de valoriser et de rationaliser les ressources en lançant un nouveau plan européen extraordinaire pour la croissance, un «new deal européen» (2).

3.5 Faute de changements radicaux dans l'actuelle stratégie de l'UE, que le sommet des 8 et 9 décembre 2011 a omis d'aborder, la politique de cohésion devra elle aussi subir un remaniement en profondeur. Mais le plus préoccupant est qu'elle ne sera plus en mesure de remplir sa mission prioritaire, qui est de réduire les disparités économiques et sociales entre les régions de l'UE, lesquelles devraient même s'accentuer en raison de la récession induite par les politiques visant à résorber le déficit public. D'où la nécessité d'un changement radical et d'un «gouvernement économique» unique.

3.6 S'agissant de la méthodologie préconisée par la Commission dans sa proposition de réforme des règlements relatifs à la gestion de la politique de cohésion pour la période 2014-2020, et plus particulièrement des dispositions communes régissant tous les fonds couverts par le cadre stratégique commun (CSC), les principales observations du CESE concernent les aspects suivants:

3.6.1 La définition du cadre stratégique commun (CSC): le CESE s'apprête à examiner la nouvelle proposition de CSC qui sera présentée par la Commission en 2012. Il reste néanmoins à indiquer, entre autres sur la base des discussions sur la politique de cohésion qui se sont déroulées lors du Conseil européen du 7 décembre dernier (3), comment la Commission entend transposer «les objectifs généraux et spécifiques de l’Union relatifs à une croissance intelligente, durable et inclusive en actions clés pour le FEDER, le Fonds de cohésion, le FSE, le Feader et le FEAMP».

3.6.1.1 De précédents avis du CESE avaient souligné la nécessité que la politique de cohésion, tout en s'alignant sur les objectifs de la stratégie Europe 2020 et en assurant la nécessaire cohérence avec ceux-ci, préserve ses caractéristiques de politique axée sur le renforcement de la cohésion sociale, économique et territoriale dans les États membres de l'UE.

3.6.1.2 Il est essentiel pour le succès de la stratégie Europe 2020 d'établir un lien entre ces objectifs. Mais la Commission n'a pas encore expliqué «comment» elle entend assurer de manière fonctionnelle, coordonnée et financièrement durable ce lien entre les stratégies relevant du CSC et les programmes de réforme menés au niveau national.

3.6.2 Le contrat de partenariat (CP): le CESE partage le point de vue du Parlement européen et du Comité des régions selon lequel ce contrat doit être au préalable négocié entre les États membres et les régions avant d'être discuté entre les États et la Commission.

3.6.2.1 Dans le cadre des négociations qui s'ouvriront avec les États membres, le CESE souligne l'importance de l'approche fondée sur la gouvernance à plusieurs niveaux préconisée par la Commission. Mais il demande dans le même temps que soient mieux définis les acteurs institutionnels (au niveau national et local) appelés à établir et à conclure les contrats de partenariat avec la Commission et il appelle de ses vœux une large participation des représentants de la société civile à l'élaboration de ces documents.

3.6.3 La concentration thématique: le CESE soutient la proposition de la Commission de réduire le nombre des interventions financées par la politique de cohésion, en concentrant les ressources financières sur quelques projets stratégiques jugés essentiels pour la durabilité de la cohésion et des processus de développement économique qui seront mis en œuvre dans les régions moins développées, en transition et plus développées.

3.6.3.1 Le choix des domaines thématiques sur lesquels devront porter les investissements dans les sept prochaines années de programmation doit être laissé au libre arbitre des États membres, même s'il devra être arrêté conjointement avec la Commission après une analyse attentive de la conformité de ces propositions avec la stratégie Europe 2020.

3.7 La conditionnalité: le CESE, tout en reconnaissant qu'il s'agit là de l'un des thèmes pour lequel les institutions européennes (Parlement, Conseil, Comité des régions, etc.) sont le plus en désaccord avec la proposition de la Commission, relève un manque de clarté quant à la signification, aux objectifs et aux modalités d'application du concept de conditionnalité. Même s'il juge pertinentes certaines propositions relatives aux conditions ex-ante, auxquelles il faudrait ajouter la conditionnalité sociale, en revanche le CESE considère que la conditionnalité macroéconomique ne peut être approuvée dans sa conception actuelle.

3.7.1 Nonobstant la nécessité d'apporter à la Commission la garantie que les ressources des fonds structurels seront utilisées dans le respect des principes, des objectifs et des délais définis par les règlements communautaires, le CESE est d'avis que la Commission doit revoir sa proposition à la lumière des considérations suivantes:

— la conditionnalité est un instrument qui doit être conçu et construit méthodologiquement pour aider les États membres à utiliser les ressources selon les modalités prévues par la Commission, plutôt que pour servir à «sanctionner» les États membres;

— l'attention accordée aux principes de conditionnalité (ex ante, macroéconomique) doit donc porter en priorité sur les mesures pouvant inciter les États membres à dépenser mieux (en termes d'efficacité) et plus rapidement les ressources attribuées aux régions qui s'écartent le plus de la moyenne de l'UE;

— la Commission devrait notamment prêter davantage attention à la phase préparatoire des programmes, c'est-à-dire à la phase de planification stratégique au cours de laquelle sont définies les priorités et les responsabilités des institutions nationales et régionales dans la poursuite des objectifs de développement territorial. La Commission devrait assister plus activement les États et les régions en ce qui concerne l'utilisation des fonds;

— il conviendra de porter une attention tout aussi grande à la phase de vérification de la conditionnalité ex ante, au cours de laquelle il faudra veiller à ce que les États membres remplissent bien les conditions nécessaires pour assurer, lors de la mise en œuvre de la politique de cohésion, le respect des principes de proportionnalité et de subsidiarité. Le CESE entend là aussi réaffirmer que l'utilisation du principe de conditionnalité constitue un moyen approprié pour inciter les États membres à appliquer correctement les réglementations relatives aux fonds structurels. Des politiques répressives ne peuvent être appliquées qu'à titre tout à fait exceptionnel, lorsque l'État membre s'efforce de façon manifeste et répétée de retarder les réformes réclamées par la Commission.

3.7.2 S'agissant de la conditionnalité macroéconomique, le CESE partage les craintes exprimées par le Parlement européen et par certains États membres concernant la possibilité que les régions et les bénéficiaires des programmes communautaires puissent être pénalisés en raison de défaillances ou d'un manque d'efficacité de la part des gouvernements centraux concernant les politiques de réduction de la dette publique. D'autres solutions doivent être trouvées afin d'éviter d'imputer la responsabilité des politiques budgétaires nationales à des institutions régionales ou à des acteurs n'ayant aucune prise sur ces décisions. Il serait utile à cette fin d'assurer une meilleure coordination entre les États membres et en leur sein.

3.8 En dehors de la conditionnalité, la politique de cohésion doit donc se pencher sur certaines questions essentielles qui concernent l'ensemble des fonds. Il s'agit notamment des aspects suivants:

— la coordination et la complémentarité des fonds ainsi que la coordination entre ceux-ci et les autres politiques économiques européennes;

— la coordination institutionnelle des politiques de cohésion, notamment par le biais de la coopération renforcée;

— la simplification radicale, tant en amont et en aval, des procédures et des règlements, dont la complexité s'est aujourd'hui accrue;

— la mise en œuvre d'un partenariat économique et social réel et efficace (en sus du partenariat institutionnel);

— la modulation du cofinancement en fonction de la situation des collectivités territoriales;

— la relance du rôle de la Commission, en privilégiant les projets d'intérêt européen ou macrorégional;

— la réserve de performance («primes») peut engendrer des charges administratives supplémentaires et retarder l'injection de ressources dans les projets indispensables en matière de cohésion;

— l'applicabilité de la taxe sur la valeur ajoutée.

4. Objectifs essentiels du Fonds de cohésion

4.1 Le Fonds de cohésion, créé en 1993 pour les États dont le Revenu national brut (RNB) est inférieur à 90 % de la moyenne de l'UE, est destiné principalement au développement des infrastructures dans le secteur des transports, de l'environnement, de l'efficacité énergétique et des énergies renouvelables. Les investissements portent donc sur la réalisation de réseaux transeuropéens dans le domaine des transports et de l'énergie, ainsi que sur la promotion de l'efficacité énergétique, de l'utilisation des énergies renouvelables et du développement des transports publics.

4.2 Ce fonds représente 18 % environ de l'ensemble des dépenses relatives à la politique de cohésion et contribue à la réalisation de cette politique dans l'esprit du traité. Il convient néanmoins de souligner que les résultats ont dépassé cet objectif, puisque le Fonds de cohésion a représenté une valeur ajoutée par rapport aux investissements, en favorisant la croissance et l'emploi dans les régions où il est intervenu, en dépit de la forte dispersion due au nombre excessif de projets financés (1 192 pour la période 2000-2006).

4.3 Le nouveau règlement n'est pas très étoffé: l'article 2 se borne à présenter le champ d'intervention du Fonds en établissant deux listes, l'une positive et l'autre négative; il indique, chose curieuse, les interventions non éligibles, comme le démantèlement de centrales nucléaires et les mesures relatives à l'habitat; l'article 3 présente les investissements prioritaires, qui portent sur quatre domaines d'intervention, et comporte des spécifications supplémentaires, sans préciser si elles sont mentionnées à simple titre indicatif ou si elles sont contraignantes, alors que ce type d'indications permettrait une utilisation plus souple et plus aisée des fonds; l'article 4 et l'annexe correspondante traitent des indicateurs.

4.4 Pour les pays les plus durement touchés par la crise, la politique de cohésion constitue l'un des instruments les plus importants dont disposent les États membres pour réduire les disparités sociales, économiques et territoriales, ainsi que pour relancer la croissance et en garantir la durabilité.

5. La nouvelle proposition de règlement: observations

5.1 Les observations du Comité, en dehors de celles émises au paragraphe 3.3, concernent principalement les critères de sélection des projets, les ressources attribuées au «mécanisme pour l'interconnexion en Europe» en vue du financement des principaux réseaux de transport, et les indicateurs.

5.2 S'agissant de la sélection des projets à financer, sous réserve de leur cohérence et de leur conformité avec les orientations adoptées par le Parlement et par le Conseil dans ce domaine (réseaux transeuropéens de transport, projets environnementaux et projets dans le domaine énergétique), le CESE considère que la Commission devrait indiquer tant la typologie précise des activités éligibles au financement par le Fonds de cohésion que les critères susceptibles d'aider les États bénéficiaires à sélectionner les projets jugés les plus adaptés à la réalisation des objectifs du Fonds de cohésion, lesquels sont en tout état de cause trop nombreux (onze en tout!).

5.3 Le CESE estime en particulier que les ressources engagées par le Fonds de cohésion lors des précédentes phases de programmation des fonds ont été dispersées sur un nombre trop élevé de projets, ce qui a limité l'impact global recherché sur le renforcement des infrastructures de transport. Il conviendrait de prendre en considération la situation spécifique des États membres afin d'opérer une sélection plus rigoureuse et plus ciblée de projets plus importants et de plus grande portée, dans le secteur des transports comme dans celui de l'environnement et de l'énergie. Cela pourrait contribuer plus efficacement à la réduction des disparités qui subsistent en termes d'infrastructures entre les régions de l'Union.

5.4 En ce qui concerne les ressources affectées au «mécanisme pour l'interconnexion en Europe» («Connecting Europe Facility») pour le financement de projets dans le domaine des transports, de l'énergie et des communications, soit un total de 50 milliards d'euros dont 10 provenant du Fonds de cohésion, lequel poursuit déjà de tels objectifs (principe de proportionnalité), le CESE estime que cette décision doit être encore approfondie car il ne comprend pas les raisons qui ont conduit la Commission:

— à créer un fonds supplémentaire, dont la gestion centrale sera confiée à une agence exécutive qui devra obligatoirement coordonner son action avec tous les autres programmes stratégiques - européens et nationaux - du secteur, ainsi qu'avec le cadre stratégique commun de la politique de cohésion et les contrats de partenariat conclus avec les États membres. Il en résultera un chevauchement inutile d'activités et de compétences;

— à consacrer à ce fonds des ressources substantielles, bien que modestes au regard des ressources jugées nécessaires par la Commission pour satisfaire les besoins futurs en matière de transport de passagers et de marchandises (500 milliards d'euros en 2020), d'énergie (1500 milliards d'euros pour la période 2010-2030) et de communication (250 milliards d'euros), ressources qui seront prélevées sur les fonds structurels et, dans une moindre mesure, sur le Fonds de cohésion. Cela aurait pour effet de réduire les ressources disponibles pour les infrastructures de transport et l'environnement, avec pour corollaire d'inutiles complications. Compte tenu de la multitude de régions pouvant bénéficier de ces financements, l'impact de ces ressources ne semble pas pouvoir avoir l'effet multiplicateur (de nouveaux projets et de nouveaux financements, y compris de la part du secteur privé) souhaité par la Commission. Cela ne fera qu'accentuer encore la dispersion des fonds. Pour permettre d'obtenir l'effet voulu, le Comité souhaiterait en outre que l'on fasse intervenir des ressources du secteur privé et que l'on évite la dispersion.

5.5 Le CESE évalue positivement l'introduction des indicateurs par la Commission, tout en les jugeant assez généraux et insuffisants. Ainsi, rien n'est dit sur l'impact environnemental et il est seulement fait référence à des valeurs («indicateurs») quantitatives. Cela vaut pour les déchets, pour les kilomètres de routes construites, etc.

Bruxelles, le 25 avril 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) Cf. avis CESE «Croissance et dette souveraine dans l'UE: deux propositions novatrices» JO C 143 du 22.05.2012, p. 10).

(2) Ibid.

(3) COM(2011) 615 final – 2011/0276 (COD).