Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL visant à améliorer l'accès à la justice dans les affaires transfrontalières, par l'établissement de règles minimales communes relatives à l'aide judiciaire et à d'autres aspects financiers des procédures civiles

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. OBJECTIFS

L'Union européenne s'est donné pour objectif de maintenir et de développer un espace de liberté, de sécurité et de justice au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes.

L'article 61 c) du traité instituant la Communauté européenne prévoit qu'afin de mettre progressivement en place cet espace, le Conseil arrête des mesures dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile.

L'article 65 c) du même traité prévoit, parmi ces mesures, celles qui visent à éliminer les obstacles au bon déroulement des procédures civiles, au besoin en favorisant la compatibilité des règles de procédure civile applicables dans les Etats membres.

Dans ce contexte, le Conseil européen, réuni à Tampere les 15 et 16 octobre 1999, a invité le Conseil à établir des normes minimales garantissant un niveau approprié d'aide juridique pour les affaires transfrontalières dans l'ensemble de l'Union.

La Commission a présenté en mars 2000 un livre vert sur l'assistance judiciaire en matière civile. Une audition des experts nationaux et des milieux professionnels concernés a été organisée en février 2001 en vue de recueillir les avis des participants avant de préparer une initiative législative.

L'objectif du livre vert était de recenser les difficultés rencontrées par les plaideurs transfrontaliers pour accéder à l'aide judiciaire et de proposer des solutions pour résoudre ces difficultés.

En effet, les litiges transfrontaliers ont tendance à se multiplier et ils peuvent concerner des particuliers aux revenus si modestes qu'ils n'auront pas d'accès à la justice sans bénéficier d'une aide judiciaire appropriée.

En vue d'obtenir cette aide dans l'Etat membre où il souhaite intenter une action, ou se défendre si une action est intentée contre lui, le plaideur transfrontalier va rencontrer différents obstacles en raison des différences existant entre les systèmes nationaux. Ces difficultés seront surtout liées aux règles nationales concernant la nature et l'étendue de l'aide judiciaire ainsi que l'éligibilité financière, voire personnelle, mais elles peuvent naître aussi de la nécessité pour le candidat à l'aide judiciaire de connaître et de comprendre les procédures de l'état du for, de se faire conseiller éventuellement par deux avocats et de faire face aux autres frais supplémentaires induits par le caractère transfrontalier du litige.

Par ailleurs, le plaideur transfrontalier obtiendra plus facilement, et plus rapidement, l'aide judiciaire dans l'état du for s'il existe des procédures de coopération efficaces entre les différentes administrations nationales concernées. Des actions de formation et d'information destinées au grand public comme aux professionnels sont également utiles.

Le livre vert a été accueilli très favorablement et la grande majorité des intéressés ont reconnu la nécessité d'une action au niveau communautaire.

Le 29 juin 2001, la Commission a organisé une réunion avec les experts des Etats membres pour discuter un premier avant-projet.

A la lecture des nombreuses réactions à la publication du livre vert, ainsi qu'à l'occasion de l'audition de février 2001 et de la réunion de juin 2001, il est apparu que la majorité des parties intéressées considéraient que l'initiative de la Commission devait prévoir des normes minimales visant à assurer aux plaideurs transfrontaliers un accès effectif à la justice, par le biais d'un aide judiciaire d'un niveau approprié.

Partant, la proposition de directive contient de nombreuses dispositions qui assurent, d'une part que le plaideur transfrontalier sera traité de la même manière que s'il résidait dans l'Etat membre du for et, d'autre part, que les difficultés inhérentes au caractère transfrontalier du litige ne feront pas obstacle à l'octroi de l'aide judiciaire.

Dans le même esprit, la proposition prévoit des mécanismes de coopération et d'information entre les Etats membres destinés à faciliter les démarches à entreprendre par les personnes impliquées dans des litiges transfrontaliers.

Il faut remarquer que les conventions internationales déjà existantes (l'accord de Strasbourg de 1977 sur la transmission des demandes d'assistance judiciaire et la convention de la Haye tendant à faciliter l'accès international à la justice, signée en 1980) n'ont pas été ratifiées par tous les Etats membres et demeurent assez peu utilisées. Par conséquent, la proposition de la Commission vise notamment à rendre les mécanismes de coopération entre Etats membres plus efficaces.

La proposition de directive est avant tout destinée à garantir un niveau approprié d'aide judiciaire dans les affaires transfrontalières. En vue de garantir ce niveau approprié, il est nécessaire d'assurer la compatibilité de certaines dispositions de droit national. Compte tenu de cette nécessité, la directive du Conseil est l'instrument législatif le mieux approprié.

La fixation de certaines normes minimales communes vise également à éviter que les personnes les plus démunies puissent être privées d'accès à l'aide judiciaire et, partant, d'être exclues de l'espace judiciaire européen faute d'avoir pu exercer effectivement leurs droits en raison de leur manque de ressources financières. Il faut rappeler que le programme de reconnaissance mutuelle adopté par le Conseil le 30 novembre 2000 vise à assurer la libre circulation des jugements par la suppression progressive de la procédure d'exequatur. La Commission présentera d'ailleurs prochainement une proposition de règlement portant la création d'un titre exécutoire européen pour les créances non contestées.

Ainsi, la proposition de directive contient quelques règles facilitant la compatibilité des droits nationaux. Ces principes sont appelés à s'appliquer dans toutes les procédures civiles. Cela étant, l'initiative de la Commission n'altère pas la possibilité pour les Etats membres d'organiser leur système d'aide judiciaire comme ils le souhaitent, conformément à leurs traditions.

Il convient de préciser que les dispositions de la proposition de directive ne font pas obstacle à ce que les Etats membres prévoient des dispositions plus favorables pour les personnes candidates à l'aide judiciaire.

L'initiative de la Commission s'inscrit également dans le prolongement d'autres actes communautaires et internationaux parmi lesquels :

La charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, qui prévoit qu'une aide judiciaire est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l'effectivité de l'accès à la justice. (Article 47 3 de la charte).

La convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui prévoit que toute personne a droit à un procès équitable (article 6 de la convention). Cette disposition concerne d'abord les affaires pénales, mais le principe selon lequel toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement quelle que soit la nature de la procédure a été étendu pour comprendre, dans certaines circonstances, un droit à l'assistance judiciaire en matière civile (voir l'arrêt Airey/Irlande du 9 octobre 1979)

La convention de la Haye tendant à faciliter l'accès international à la justice, signée en 1980, qui prévoit que les ressortissants d'un Etat contractant, ainsi que les personnes ayant leur résidence habituelle dans un Etat contractant, sont admis au bénéfice de l'assistance judiciaire en matière civile et commerciale dans chaque Etat contractant dans les mêmes conditions que s'ils étaient eux-mêmes ressortissants de cet Etat et y résidaient habituellement (article 1 de la convention). A l'heure actuelle, cette convention n'a été ratifiée que par une minorité d'Etats membres.

2. BASE JURIDIQUE

La proposition de directive est basée sur l'article 61 c) du traité instituant la Communauté européenne.

La fixation de certaines normes minimales vise à permettre qu'un niveau approprié d'aide judiciaire soit garanti sur tout le territoire de l'Union, ce qui facilite la libre circulation des personnes et le bon fonctionnement du marché intérieur.La directive proposée ne s'adresse pas au Danemark, en vertu du protocole annexé au traité sur l'Union européenne qui le concerne.

S'agissant du Royaume-Uni et de l'Irlande, la directive proposée ne leur est pas adressée, mais en vertu des protocoles qui les concernent, ces deux Etats membres disposent de la possibilité d'exercer un «opt-in ».

3. JUSTIFICATION DE LA PROPOSITION AU REGARD DES PRINCIPES DE PROPORTIONNALITE ET DE SUBSIDIARITE

La proposition de directive s'inscrit dans le contexte de la création de l'espace de liberté, de sécurité et de justice voulue par les traités et dont l'impulsion a été donnée par le Conseil européen réuni à Tampere en octobre 1999.

La mesure vise à l'établissement de procédures de coopération entre les Etats membres, ainsi qu'à assurer la compatibilité de certaines dispositions nationales par l'établissement de normes minimales communes.

Comme ces objectifs ne peuvent être réalisés par les Etats membres, il y a nécessité d'une action au niveau communautaire.

La proposition se limite au minimum requis pour atteindre les objectifs poursuivis et n'excède pas ce qui est nécessaire à cette fin.

4. COMMENTAIRE ARTICLE PAR ARTICLE

Article 1 (Objectifs et champ d'application)

La proposition de directive s'inscrit dans le contexte du souhait du Conseil européen de favoriser l'accès effectif à la justice. Elle prévoit l'établissement de normes minimales communes visant à assurer aux personnes parties à un litige un accès effectif à la justice sur tout le territoire de l'Union et, partant, s'inscrit également dans le cadre du bon fonctionnement du marché intérieur et de la libre circulation.

Les « autres aspects financiers liés aux procédures civiles » concernent les dispositions énoncées à l'article 17, qui dépassent la notion d'aide judiciaire proprement dite.

Le champ d'application de la proposition concerne la matière civile, indépendamment de la juridiction devant laquelle le litige doit être résolu.

Cette approche, qui se situe dans l'esprit du règlement n°44/2001 [1] du Conseil sur la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, (Règlement «Bruxelles I») implique que la proposition concerne tous litiges en matière civile et commerciale, y compris le droit du travail et de la consommation, même s'ils sont traités par d'autres types de juridiction, par exemple administratives.

[1] JO L 012 du 16 janvier 2001, p. 1

La proposition exclut les litiges concernant le droit administratif car ceux-ci ne sont pas couverts par les termes de l'article 61 du traité qui constitue la base juridique de la directive. Cela étant, l'aide judiciaire en matière de litiges administratifs peut être couverte par d'autres propositions (ainsi par exemple, l'article 19 2 de la proposition de directive [2] relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile" dispose que "les Etats membres font en sorte que les demandeurs d'asile aient le droit de saisir une juridiction d'un recours contre les décisions prévues au 1 - c'est à dire les décisions de ne pas accorder gratuitement le bénéfice des conditions d'accueil matérielles - et aient accès à l'assistance judiciaire").

[2] JO C 213 E du 31 juillet 2001, p. 286

Article 2 (Définitions)

Cet article définit, au sens de la directive, les notions d'aide judiciaire, de procédure en matière civile et de charges du litige.

Article 3 (Droit à l'aide judiciaire)

L'un des objectifs de la proposition est que personne ne puisse être empêché de faire valoir ses droits en justice en raison de l'insuffisance de ses ressources financières.

La portée de la notion d'aide judiciaire peut varier considérablement d'un Etat membre à l'autre, reflétant ainsi des traditions et des philosophies nationales différentes. La proposition mentionne, parmi les différents moyens qui peuvent être mis à disposition d'une personne par l'Etat en vue de lui assurer un accès effectif à la justice :

D'une part, l'assistance gratuite d'un avocat. La proposition laisse intacte la possibilité pour les Etats membres d'organiser les modalités de l'assistance (organisation par l'Etat, par les autorités judiciaires ou par les barreaux) de même que les modalités de la rémunération éventuelle de l'avocat. L'assistance de l'avocat doit être effective, il ne suffit pas qu'un avocat soit nommé, ainsi que l'a précisé la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt Artico c. Italie du 13 mai 1980.

D'autre part, l'exonération ou la prise en charge des frais de procédure Il s'agit des frais de procédure au sens strict, et non des «autres coûts liés au litige » dont la définition est difficile à établir et qui pourraient aboutir à des montants importants ; la prise en compte de ces autres coûts au titre de l'aide judiciaire relève de la compétence des Etats membres. En revanche, les frais qui seraient directement liés au caractère transfrontalier d'un litige sont pris en considération, conformément à l'article 5.

Article 4 (Responsabilité de l'aide judiciaire)

L'une des questions essentielles qui peuvent se poser dans le contexte de l'aide judiciaire dans les affaires transfrontalières consiste à déterminer quel système juridique doit s'appliquer : celui de l'Etat membre où réside le candidat à l'aide judiciaire ou celui de l'Etat membre du for.Il apparait logique que l'Etat membre du for, qui sera amené à financer l'aide judiciaire, applique son propre système, notamment en ce qui concerne l'étendue de l'aide et les critères d'éligibilité, dans le respect toutefois des dispositions de la directive. (c'est à dire en prenant en compte l'aspect transfrontalier du litige, notamment en cas de différences de coût de la vie entre les deux Etats membres concernés).

Article 5 (Prise en charge des frais liés au caractère transfrontalier de la procédure)

L'article 5 prévoit que l'aide judiciaire, accordée par l'Etat membre du for, couvre les frais directement liés au caractère transfrontalier du litige (à l'exception des voyages, sauf si la présence physique des parties à l'audience est obligatoire). Cette disposition vise à éviter toute discrimination financière au détriment du plaideur transfrontalier. Cette disposition représente un apport considérable pour remédier aux problèmes liés au caractère transfrontalier des litiges. Le paragraphe 3 laisse à l'Etat membre de résidence du bénéficiaire de l'aide la charge des frais encourus dans cet Etat. Par exemple, si une personne a besoin des conseils d'un avocat de son pays de résidence avant de s'engager dans un procès dans un autre Etat, les frais incombent au pays de résidence.

Article 6 (Non-discrimination)

La proposition, par son article 6, traduit le principe de non-discrimination en raison de la nationalité inscrit à l'article 12 du traité. La proposition de directive vise également à éviter toute discrimination entre citoyens de l'Union en raison de leur lieu de résidence.

Elle concerne donc les citoyens de l'Union, mais aussi toutes les personnes qui ont leur résidence habituelle et régulière dans l'un des Etats membres, en ce compris les apatrides, les réfugiés et les demandeurs d'asile.

Cette disposition n'empêche cependant pas les Etats membres de maintenir des législations plus larges, qui prévoient que l'aide judiciaire est accessible à toute personne partie à un litige relevant de leur juridiction, sans aucune condition liée à la nationalité ou à la résidence.

L'article 6 s'inscrit également dans le prolongement d'autres actes internationaux qui ont été rappelés ci-dessus.

A l'occasion de sa réunion de Tampere, le Conseil européen a souligné que «le citoyen ne peut jouir de la liberté que dans un véritable espace de justice, où chacun peut s'adresser aux tribunaux et aux autorités de tous les Etats membres aussi facilement qu'il le ferait dans son propre pays. ».

Au cours de l'audition qui a suivi la publication du livre vert de la Commission, la nécessité de rappeler le principe de non-discrimination dans le corps de la directive a été soulignée par de nombreux participants.

Article 7 (Continuité de l'aide judiciaire)

Si la personne qui a bénéficié de l'aide judiciaire obtient gain de cause, il est logique que l'aide judiciaire concerne également les frais encourus pour qu'un jugement soit déclaré exécutoire ou soit exécuté. De même si un appel est formé contre elle, à condition que la situation financière du bénéficiaire ne se soit pas sensiblement elle.améliorée entre-temps. En revanche, au cas où cette personne déciderait de faire appel d'un jugement où elle n'a pas obtenu gain de cause, l'Etat membre peut prévoir un nouvel examen de la demande d'aide judiciaire, qui tienne également compte du caractère fondé de la demande.

En ce qui concerne les procédures d'exequatur, il convient d'appliquer les principes de l'article 50 du Règlement n°44/2001 du Conseil sur la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, qui dispose que "le requérant qui, dans l'Etat membre d'origine, a bénéficié en tout ou en partie de l'assistance judiciaire ou d'une exemption de frais et dépens bénéficie, dans la procédure [d'exequatur], de l'assistance la plus favorable ou de l'exemption la plus large prévue par le droit de l'Etat membre requis."

Article 8 (Traitement des demandes)

Cet article vise à protéger les droits du candidat à l'aide judiciaire. Le recours évoqué au paragraphe 3 n'est pas nécessairement un recours judiciaire.

Article 9 (Introduction et transmission des demandes d'aide judiciaire)

L'accord de Strasbourg de 1977 sur la transmission des demandes d'assistance judiciaire prévoit que toute personne, ayant sa résidence habituelle sur le territoire d'une des parties contractantes, qui désire demander l'assistance judiciaire sur le territoire d'une autre partie contractante peut présenter sa demande dans l'Etat de sa résidence habituelle, qui est tenu de la transmettre à l'autre Etat.

La proposition de directive reprend les mécanismes prévus par cet accord, qui a été relativement peu utilisé jusqu'à présent. Les autorités expéditrices et réceptrices notifiées par les quatorze Etats membres de la Communauté qui ont ratifié l'accord devraient demeurer les mêmes dans le contexte de la présente directive.

Cela étant, la proposition de directive innove en ajoutant un délai pour la transmission des demandes, fixé à huit jours, et la création d'un formulaire standard.

Article 10 (Notifications à la Commission)

Cet article prévoit que les Etats membres notifient à la Commission la liste des autorités expéditrices et réceptrices des demandes d'aide judiciaire, ainsi que la liste des langues dans lesquelles ils acceptent que ces demandes leur soient adressées.

Article 11 (Formulaire standard)

La conception d'un formulaire standard est un travail délicat, qui demandera du temps. En revanche, une fois créé, un tel instrument sera de nature à faciliter la coopération entre les autorités concernées, de même que les démarches des candidats à l'aide judiciaire.

Article 12 (Procédure d'urgence)

Cet article vise à éviter les situations dans lesquelles un plaideur est assigné ou doit intenter d'urgence une action dans un Etat membre autre que celui où il réside ne parvient pas à obtenir l'aide judiciaire dans cet Etat suffisamment tôt .

Article 13 (Conditions de ressources financières)

La question de savoir à partir de quand une personne n'est pas en mesure de faire face aux frais de justice en raison de sa situation financière est très difficile à résoudre. La grande majorité des Etats membres ont établi des seuils de ressources en dessous desquels les personnes peuvent obtenir l'aide judiciaire, moyennant certaines conditions.

Compte tenu des différences de niveaux de vie, et de coût des procédures, entre les Etats membres, il apparaît malaisé de définir un seuil «européen »commun. Partant, la proposition ménage la possibilité pour les Etats membres d'établir ces seuils, de façon à atteindre les objectifs de la directive. Indépendamment des seuils fixés de manière objective, il doit toujours être possible pour un candidat à l'aide judiciaire de prouver que sans le bénéfice de celle-ci, il serait incapable de faire valoir ses droits. Cela est particulièrement important à l'occasion d'un litige transfrontalier.

L'article 13 fait également référence à la possibilité pour les personnes candidates à l'aide judiciaire de recourir à un mécanisme de financement privé qui leur permet un accès effectif à la justice. Il peut s'agir, par exemple, du recours à une assurance ou à un accord privé avec un avocat, aux termes duquel celui-ci ne serait rémunéré que dans le cas où il obtiendrait gain de cause pour son client. Ce type d'accord privé ne constitue pas une forme d'aide judiciaire, mais il permet à la personne concernée d'avoir accès à la justice et donc de ne pas avoir besoin de l'aide judiciaire.

Article 14 (Conditions liées au fond du litige)

Le but de cette disposition est de permettre aux Etats membres d'écarter les demandes d'aide judiciaire relatives à des actions téméraires voire fantaisistes. De telles dispositions sont prévues par les législations des Etats membres. Cela étant, la proposition de directive ne fait, à dessein, pas référence à des notions comme les «chances raisonnables de succès » de l'action parce que cela introduirait un élément subjectif aux termes duquel l'analyse de la demande d'aide judiciaire deviendrait une sorte de «pré-jugement ». Cette approche s'inscrit dans le prolongement d'un récent arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme (Aerts c. Belgique du 31 juillet 1998), par lequel la Cour a estimé que l'autorité chargée d'examiner la demande d'assistance judiciaire ne devait pas examiner les chances de succès de l'action envisagée (en l'espèce un pourvoi en cassation).

Article 15 (Application aux personnes morales)

Il peut arriver que la survie financière de petites entreprises ou la situation de l'emploi en leur sein dépende du résultat d'une procédure judiciaire. Ces personnes morales peuvent avoir besoin d'une aide judiciaire pour les mêmes raisons que des personnes physiques, c'est à dire quand elles n'ont pas les ressources financières suffisantes pour faire face aux charges financières de la procédure. Les législations de certains Etats membres prévoient que, sous certaines conditions, les personnes morales peuvent recevoir une aide judiciaire, tandis que d'autres l'excluent ou posent des conditions extrêmement strictes. Compte tenu des différences d'approche parmi les Etats membres et des réticences exprimées par une large majorité de ceux-ci, la proposition de directive ne concerne pas les personnes morales qui poursuivent un but lucratif.

En revanche, elle prévoit que l'aide judiciaire est accessible aux personnes morales sans but lucratif, par exemple les associations de consommateurs, lorsque l'action judiciaire vise la protection d'intérêts généraux juridiquement reconnus, c'est-à-dire des intérêts collectifs qui ne sont pas une simple accumulation d'intérêts particuliers. Cette disposition est à rapprocher de la directive relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs (directive 98/27/CE du 19 mai 1998 [3]). Cette directive prévoit la possibilité pour des «entités qualifiées » reconnues par les Etats membres d'intenter des actions en cessation sur tout le territoire de la Communauté. La possibilité pour ces organisations d'obtenir une aide judiciaire concourt à la réalisation des objectifs de la directive de 1998.

[3] JO L 166 du 11 juin 1998, p. 51

Article 16 (Procédures extrajudiciaires)

La Commission prépare un livre vert sur les moyens alternatifs de résolution des conflits. L'utilisation de ceux-ci, par exemple la médiation, est déjà promue par la loi dans certains Etats membres en vue notamment de désengorger le système judiciaire traditionnel. Les procédures extrajudiciaires peuvent induire des coûts pour les parties, tout comme les procédures traditionnelles, et il est logique que les personnes qui ne sont pas capables de faire face à ces coûts en raison de leur situation financière personnelle puissent également bénéficier d'une aide judiciaire, dans les mêmes conditions.

Article 17 (Remboursement des frais de justice et honoraires d'avocat)

Cet article a une portée générale, qui dépasse la problématique de l'aide judiciaire. La Commission a adressé, en août 1999, un questionnaire aux Etats membres en vue de savoir dans quelle mesure leurs législations prévoient la possibilité pour la partie qui gagne un procès de se faire rembourser ses frais d'avocat. La grande majorité des Etats membres qui ont répondu au questionnaire possèdent un système qui prévoit que la partie gagnante est remboursée, selon des modalités qui varient d'un Etat à l'autre, de ses frais d'avocats. Ces frais sont le plus souvent mis à la charge de la partie perdante, dans la limite d'un plafond fixé tantôt par la loi, tantôt par les barreaux ou par les juges. La proposition vise à généraliser ce type de système, tout en laissant une grande flexibilité aux Etats membres (illustrée par l'emploi des termes «équitable » et «d'une partie ou de la totalité des frais encourus »).

La perspective de devoir payer des frais de justice ou des honoraires d'avocat même si l'on obtient gain de cause constitue une entrave importante à l'accès à la justice. En effet, une personne qui sait que ces frais seront aussi élevés, voire davantage, que ce qu'elle peut espérer gagner à l'issue du procès renoncera probablement à faire valoir ses droits.

Par ailleurs, cette personne se retrouvera dans une situation moins favorable que celle qui a obtenu l'aide judiciaire, ce qui constitue une forme de discrimination.

La proposition de directive fait également référence à la possibilité de ménager des exceptions à ces principes pour protéger les parties faibles. Ces exceptions concernent notamment le droit du travail et le droit de la consommation. A titre d'exemple, il ne serait pas équitable qu'un salarié qui contesterait son licenciement mais perdrait son procès soit condamné à rembourser les frais de la société qui l'a licencié.

Enfin, si la personne qui perd le procès a bénéficié de l'aide judiciaire, il est probable qu'elle n'a pas les moyens de rembourser les frais d'avocat à la partie gagnante ; dans ce cas, les Etats membres peuvent prévoir que le remboursement n'est pas dû ou qu'il est à la charge de l'Etat.

Article 18 (Information)

Les améliorations des possibilités d'accès à la justice, notamment dans le cas des litiges ayant une incidence transfrontalière, risquent d'être de peu d'effet si elles ne sont pas portées à la connaissance des bénéficiaires éventuels. Les caractéristiques des systèmes d'aide judiciaire nationaux sont déjà décrits sur le site «dialogue avec les citoyens » ainsi que dans une publication du Conseil de l'Europe. Une information complémentaire sur les législations nationales et sur les dispositions de la présente directive devrait être publiée sur le site du réseau judiciaire européen.

Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL visant à améliorer l'accès à la justice dans les affaires transfrontalières, par l'établissement de règles minimales communes relatives à l'aide judiciaire et à d'autres aspects financiers des procédures civiles

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 61, c,

vu la proposition de la Commission [4],

[4] JO C du , p. .

vu l'avis du Parlement européen [5],

[5] JO C du , p. .

vu l'avis du Comité économique et social [6],

[6] JO C du , p. .

vu l'avis du Comité des régions [7],

[7] JO C du , p. .

considérant ce qui suit:

(1) L'Union européenne s'est donné pour objectif de maintenir et de développer un espace de liberté, de sécurité et de justice au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes.

(2) L'article 65 point c du traité instituant la Communauté européenne prévoit, parmi ces mesures, celles qui visent à éliminer les obstacles au bon déroulement des procédures civiles, au besoin en favorisant la compatibilité des règles de procédure civile applicables dans les Etats membres.

(3) Le Conseil européen, réuni à Tampere les 15 et 16 octobre 1999, a invité le Conseil à établir des normes minimales garantissant un niveau approprié d'aide juridique pour les affaires transfrontalières dans l'ensemble de l'Union.

(4) Le manque de ressources d'une personne impliquée dans un litige, en demande ou en défense, pas plus que les difficultés induites par l'incidence transfrontalière d'un litige, ne doivent constituer des obstacles à un accès effectif à la justice.

(5) La proposition de directive est avant tout destinée à garantir un niveau approprié d'aide judiciaire dans les affaires transfrontalières, mais, en vue de garantir ce niveau approprié, il est nécessaire de fixer certaines normes minimales communes. La directive du conseil est l'instrument législatif le mieux approprié pour atteindre cet objectif.

(6) La directive vise tous litiges en matière civile, y compris les domaines du droit commercial, du droit du travail et du droit de la consommation.

(7) Toute personne impliquée dans un litige en matière civile doit pouvoir faire valoir ses droits en justice même si sa situation financière personnelle l'empêche de pouvoir faire face aux coûts des procédures.

(8) L'aide judiciaire doit comporter au minimum l'assistance effective d'un avocat et l'exonération ou la prise en charge des frais de procédure.

(9) L'aide judiciaire peut être considérée comme appropriée quand elle permet au bénéficiaire un accès effectif à la justice.

(10) L'aide judiciaire étant accordée par l'Etat membre du for, à l'exception de l'aide précontentieuse apportée par un avocat local si le candidat à l'aide n'a pas sa résidence habituelle dans l'Etat membre du for, celui-ci doit appliquer sa propre législation, dans le respect des principes de la directive.

(11) La complexité et les différences des systèmes judiciaires des Etats membres, ainsi que les coûts inhérents au caractère transfrontalier des litiges ne devraient pas entraver l'accès à la justice. Il convient donc que l'aide judiciaire couvre les coûts directement liés au caractère transfrontalier d'un litige.

(12) Les citoyens de l'Union, quel que soit leur lieu de résidence, doivent pouvoir bénéficier de l'aide judiciaire s'ils remplissent les conditions prévues par la directive. Il en va de même pour les ressortissants de pays tiers qui sont en situation régulière de séjour sur le territoire d'un Etat membre

(13) Si l'aide judiciaire est accordée, elle doit couvrir toute la procédure, y compris les frais encourus pour qu'un jugement soit déclaré exécutoire ou soit exécuté ; le bénéficiaire doit continuer à percevoir cette aide si un appel est formé contre lui.

(14) Il convient d'organiser la coopération judiciaire civile entre les Etats membres, en vue de favoriser l'information du public et des professionnels, et de simplifier et rendre plus rapide la transmission des demandes d'aide judiciaire d'un Etat membre à l'autre.

(15) L'accord européen sur la transmission des demandes d'assistance judiciaire signé à Strasbourg en 1977, qui prévoit que les parties contractantes notifient les autorités expéditrices et réceptrices ainsi que les mécanismes de transmission des demandes par ces autorités reste applicable aux relations entre les Etats membres et les Etats tiers parties à cet accord. En revanche, la présente directive remplace l'accord en ce qui concerne les relations entre Etats membres.

(16) Les mécanismes de notification et de transmission prévus par la directive s'inspirent directement de ceux institués par l'accord européen. Il convient de fixer un délai, non prévu par l'accord de 1977, pour la transmission des demandes d'aide judiciaire. La fixation d'un délai relativement court concourt au bon fonctionnement de la justice.

(17) La création d'un formulaire standard pour la transmission des demandes d'aide judiciaire dans les cas de litiges transfrontaliers serait de nature à rendre les procédures plus aisées et plus rapides.

(18) Compte tenu des différences de coûts afférents aux litiges et de niveaux de vie entre les Etats membres, il convient de laisser à ces derniers la liberté de définir des seuils au-delà desquels une personne serait présumée pouvoir faire face aux coûts des procédures, de manière à atteindre les objectifs de la directive.

(19) L'objectif de la directive ne pourrait toutefois pas être atteint si la possibilité n'était pas laissée aux candidats à l'aide judiciaire de prouver qu'ils ne peuvent faire face aux charges des procédures même si leurs ressources dépassent le seuil fixé par l'Etat membre du for.

(20) La possibilité de recourir à des mécanismes ou accords privés qui assurent l'accès effectif à la justice n'est pas une forme d'aide judiciaire. Cette possibilité peut cependant conduire à présumer que la personne concernée peut faire face aux charges de la procédure malgré sa situation financière défavorable.

(21) Il convient de ménager la possibilité pour les Etats membres de rejeter les demandes d'aide judiciaire concernant des actions manifestement non fondées, sans pour autant procéder à un préjugement de l'affaire en vue d'évaluer les chances de succès du candidat à l'aide judiciaire.

(22) Le champ d'application de la directive ne concerne pas les personnes morales à l'exception de celles à but non lucratif telles que les associations de consommateurs qui sont amenées à entreprendre des actions en justice en vue de protéger des intérêts généraux juridiquement reconnus. Ce principe concourt à la réalisation des objectifs de la directive relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs (directive 98/27/CE du 19 mai 1998.) [8]

[8] JO L 166 du 11 juin 1998 p. 51.

(23) L'aide judiciaire doit être accordée aux mêmes conditions qu'il s'agisse de procédures judiciaires traditionnelles ou de procédures extrajudiciaires telles que la médiation, dès le moment où l'utilisation de ces dernières est promue par la loi.

(24) La perspective pour une partie à un litige d'être tenue au paiement des frais de justice ou d'avocat même si elle obtient gain de cause constitue une entrave à l'accès à la justice. Le remboursement équitable de ces frais, à charge de la partie qui a succombé, pallie cet inconvénient. La protection des parties faibles, notamment dans le domaine du droit du travail et du droit de la consommation peut justifier des exceptions à ce principe.

(25) Il convient de préciser que l'établissement de normes minimales ne fait pas obstacle à ce que les Etats membres prévoient des dispositions plus favorables pour les personnes candidates à l'aide judiciaire.

(26) Etant donné que les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc être mieux réalisés au niveau communautaire, la Communauté peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l'article 5 du traité. Conformément au principe de proportionnalité énoncé au même article, la directive n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.

(27) La présente directive respecte les droits fondamentaux et observent les principes qui sont reconnus notamment par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. En particulier, elle vise à promouvoir l'application du principe de l'octroi d'une aide judiciaire à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l'effectivité de l'accès à la justice, énoncé à l'article 47, troisième alinéa, de la Charte.

(28) [Le Royaume-Uni et l'Irlande, conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, ne participent pas à l'adoption de la présente directive.] [Le Royaume-Uni et l'Irlande, en vertu de l'article 3 du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, ont notifié leur souhait de participer à l'adoption et à l'application de la présente directive.]

(29) Le Danemark, conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, ne participe pas à l'adoption de la présente directive et n'est donc pas lié par celle-ci ni soumis à son application.

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE :

Article Premier

Objectifs et champ d'application

La présente directive vise à améliorer l'accès à la justice dans les affaires transfrontalières, par l'établissement de règles minimales communes relatives à l'aide judiciaire et à d'autres aspects des procédures civiles.

Elle vise toute procédure en matière civile quelle que soit la nature de la juridiction.

Article 2

Au sens de la présente directive, on entend par :

Aide judiciaire : tous moyens mis à la disposition d'une personne en vue de lui assurer un accès effectif à la justice au cas où ses ressources financières seraient insuffisantes pour faire face aux charges d'un litige.

Procédure en matière civile : toute procédure concernant un litige dans le domaine du droit civil, y compris le droit commercial, le droit du travail et le droit de la consommation.

Charges du litige : frais de justice et honoraires d'avocat.

Article 3

droit a l'aide judiciaire

Toute personne physique impliquée dans un litige en matière civile, en demande ou en défense, a le droit de recevoir une aide judiciaire appropriée lorsqu'elle n'a pas les ressources suffisantes, au sens de l'article 13 pour faire valoir ses droits en justice, sans préjudice des dispositions de l'article 14.

L'aide judiciaire comprend notamment l'assistance effective d'un avocat et/ou d'une autre personne habilitée par la loi à assurer la représentation en justice, pour apporter une aide précontentieuse et représenter la personne concernée en justice, ainsi que l'exonération ou la prise en charge des frais de justice.

Les Etats membres peuvent prévoir l'obligation pour le bénéficiaire de l'aide judiciaire de rembourser celle-ci, en tout ou en partie, à la fin de la procédure, si sa situation financière s'est entre-temps sensiblement améliorée.

Article 4

Responsabilité de l'aide judiciaire

L'aide judiciaire est accordée par l'Etat membre du for conformément à sa législation et dans le respect des dispositions de la présente directive.

Article 5

Prise en charge des frais liés au caractère transfrontalier de la procédure

L'aide judiciaire accordée dans l'Etat du for inclut les frais supplémentaires directement liés au caractère transfrontalier du litige.

Ces frais concernent notamment les interprétations et les traductions, ainsi que les frais de déplacement dans la mesure où la présence physique des personnes concernées à l'audience est obligatoire.

L'Etat membre de résidence du candidat à l'aide judiciaire accorde l'aide judiciaire en vue de couvrir les frais encourus dans cet Etat membre, en particulier l'accès à l'assistance d'un avocat local.

Article 6

Non-discrimination

Les Etats membres accordent le bénéfice de l'aide judiciaire, sans discrimination, aux citoyens de l'Union et aux ressortissants de pays tiers en situation régulière de séjour dans l'un des Etats membres.

Article 7

continuité de l'aide judiciaire

L'aide judiciaire est accordée au bénéficiaire en vue de couvrir les frais encourus pour qu'un jugement soit déclaré exécutoire ou soit exécuté dans l'Etat du for, sans préjudice des dispositions de l'article 3 paragraphe 3.

Les dispositions de l'article 50 du Règlement n°44/2001 du Conseil sur la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale s'appliquent en matière d'exequatur.

L'aide judiciaire continue d'être accordée au cas où une voie de recours serait exercée contre le bénéficiaire. Un nouvel examen de la demande est prévu au cas où la voie de recours est exercée par le bénéficiaire.

Article 8

Traitement des demandes

Les autorités nationales compétentes pour statuer sur les demandes d'aide judiciaire veillent à assurer la plus grande transparence dans le traitement des demandes.

Toute décision de rejet doit être motivée.

Les Etats membres garantissent la possibilité d'un recours contre une décision de rejet de la demande d'aide judiciaire.

Article 9

introduction et transmission des demandes d'aide judiciaire

Les candidats à l'aide judiciaire qui résident habituellement dans un autre Etat membre que celui du for peuvent présenter leur demande d'aide judiciaire dans l'Etat membre de leur résidence habituelle.

Les autorités compétentes de l'Etat membre de résidence transmettent cette demande aux autorités compétentes de l'Etat membre du for dans un délai de huit jours.

Les documents transmis en application de la présente directive sont dispensés de la légalisation et de toute formalité analogue.

Aucune rémunération ne peut être perçue par les Etats membres pour les services rendus conformément au paragraphe (2).

Les autorités expéditrices peuvent refuser de transmettre une demande manifestement non recevable, en particulier si la procédure ne relève pas de la matière civile.

Les demandes d'aide judiciaire transmises selon la procédure prévue par la présente directive sont rédigées dans la langue de l'autorité réceptrice ou dans une autre langue acceptée par celle-ci.

Les dispositions de la présente directive remplacent celles de l'accord européen sur la transmission des demandes d'assistance judiciaire signé à Strasbourg en 1977 en ce qui concerne les relations entre les Etats membres.

Article 10

Notifications a la Commission

Les Etats membres notifient à la Commission la liste des autorités compétentes pour l'expédition et la réception des demandes, qui sera publiée au Journal Officiel des Communautés européennes.

Les Etats membres notifient à la Commission la liste des langues officielles de l'Union européenne, autre que la sienne ou les siennes, dans laquelle ou lesquelles ils acceptent que les demandes d'aide judiciaire soient transmises aux autorités concernées.

Article 11

Formulaire standard

Dans le but de faciliter la transmission des demandes, un formulaire standard sera créé par la Commission, assistée par le comité prévu au règlement 1348/2000 [9] du Conseil, relatif à la signification et à la notification dans les Etats membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile ou commerciale.

[9] JO L 160 du 30 juin 2000, p. 37

Article 12

Procédure d'urgence

Les Etats membres veillent à ce que les demandes d'aide judiciaire introduites par des personnes qui ne résident pas dans l'Etat membre du for soient examinées dans un délai raisonnable avant l'audience.

Article 13

Conditions de ressources financières

Les Etats membres accordent l'aide judiciaire aux personnes physiques parties à un litige relevant de leurs juridictions, qui ne peuvent faire face aux charges du litige en raison de leur situation financière personnelle.

Les Etats membres peuvent établir des seuils de ressources au-dessus desquels le candidat à l'aide judiciaire est présumé pouvoir faire face aux charges du litige. Ces seuils doivent être établis en prenant en compte différents éléments objectifs tels que le coût de la vie et les coûts des procédures.

Le candidat à l'aide judiciaire qui ne répond pas aux conditions du paragraphe précédent peut cependant apporter la preuve qu'il ne pourrait pas faire face aux charges du litige, notamment en raison des différences de coût de la vie entre les Etats membres de résidence et du for, auquel cas l'aide doit lui être accordée

Le candidat à l'aide judiciaire est présumé pouvoir faire face aux charges du litige s'il est en mesure, dans le cas concret, de recourir à des mécanismes de droit privé par lesquels les honoraires d'avocat ne seront pas dus en cas de perte du procès, et par lesquels les frais de justice seront pris en charge par un tiers dans ce cas.

Article 14

Conditions liées au fond du litige

Les Etats membres peuvent prévoir que les demandes d'aide judiciaire relative à une action judiciaire qui apparaîtrait manifestement non fondée puissent être rejetées par les autorités concernées.

Article 15

Application aux personnes morales

L'aide judiciaire est accordée aux personnes morales sans but lucratif établies sur le territoire d'un Etat membre lorsque l'action judiciaire vise la protection d'intérêts généraux juridiquement reconnus et lorsqu'elles n'ont pas les ressources suffisantes pour faire face aux charges des procédures, sans préjudice des dispositions de l'article 14.

Article 16

Procedures extrajudiciaires

Le bénéfice de l'aide judiciaire doit être étendu à la résolution du litige par un moyen extrajudiciaire lorsque l'utilisation de ce moyen est promue par la loi ou lorsque les parties en litige y sont renvoyées par le juge.

Article 17

Remboursement des frais de justice et honoraires d'avocat

Les Etats membres prévoient que la partie gagnante a droit au remboursement équitable, à la charge de la partie perdante, d'une partie ou de la totalité des charges du litige.

Les Etats membres peuvent prévoir des exceptions à ce principe en vue d'assurer une protection adéquate des parties faibles.

Les Etats membres peuvent prévoir que lorsque la partie perdante a bénéficié de l'aide judiciaire, le remboursement n'est pas dû ou est pris en charge par l'Etat.

Article 18

Information

Les autorités nationales compétentes collaborent en vue d'assurer l'information du public et des professionnels quant aux différents systèmes d'aide judiciaire, notamment via le réseau judiciaire européen en matière civile et commerciale créé par la décision n° 2001/470/CE du Conseil.

Article 19

dispositions plus favorables

Les dispositions de la présente directive ne font pas obstacle à ce que les Etats membres prévoient des dispositions plus favorables pour les personnes candidates à l'aide judiciaire.

Article 20

La présente directive entre en vigueur le [vingtième] jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Article 21

Les Etats membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 1 janvier 2004. Ils en informent immédiatement la Commission.

Lorsque les Etats membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les Etats membres.

Article 22

Les Etats membres sont destinataires de la présente directive conformément au traité instituant la Communauté européenne.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président