FR Journal officiel de l'Union européenne C 275/1

Communication de la Commission sur l'accès à la justice en matière d'environnement

(2017/C 275/01)

TABLE DES MATIÈRES

A. INTRODUCTION: L'ACCÈS À LA JUSTICE DANS LE DROIT ENVIRONNEMENTAL DE l'UNION 2

B. CONTEXTE JURIDIQUE: LES JURIDICTIONS NATIONALES ET LE DROIT ENVIRONNEMENTAL DE L'UNION 4

C. GARANTIR L'ACCÈS À LA JUSTICE EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT 6

1. INTÉRÊTS PUBLICS. DROITS ET OBLIGATIONS CONCERNÉS PAR LA PROTECTION JURIDICTIONNELLE 6

1.1. Introduction 6

1.2. Intérêts publics, obligations et droits 6

1.3. Garantir la participation active du public, la protection des droits et le respect des obligations 7

2. POUVOIR D'ESTER EN JUSTICE 11

2.1. Introduction 11

2.2. Demandes d'informations à caractère environnemental et droit d'accéder à de telles informations 11

2.3. Activités particulières soumises à l'exigence de participation du public 12

2.4. Demandes d'action en vertu des règles en matière de responsabilité environnementale 16

2.5. Autres objets, tels que les dispositions nationales d'application, les actes réglementaires, plans et programmes généraux ainsi que les dérogations 16

3. PORTÉE DU CONTRÔLE JURIDICTIONNEL 19

3.1. Introduction 19

3.2. Les motifs possibles du contrôle juridictionnel 20

3.3. Intensité des vérifications/niveau de contrôle 22

4. VOIES DE RECOURS EFFECTIVES 27

4.1. Introduction 27

4.2. Voies de recours en cas de vices de procédure mineurs 27

4.3. Suspension, retrait ou annulation des actes ou décisions illégaux et, en particulier, non-application de dispositions législatives ou d'actes réglementaires 28

4.4. Instructions faisant obligation d'adopter des mesures omises 29

4.5. Réparation du préjudice illégalement causé par une décision, un acte ou une omission illicite 29

4.6. Mesures provisoires 30

5. COÛTS 31

5.1. Introduction 31

5.2. Critères permettant d'évaluer si les coûts sont prohibitifs 32

5.3. Aide juridictionnelle 34

6. DÉLAIS DE RIGUEUR, RAPIDITÉ ET EFFICACITÉ DES PROCÉDURES 34

7. INFORMATIONS PRATIQUES 35

D. CONCLUSION 36

ANNNEXE I 37

ANNEXE II 38

A. INTRODUCTION: L'ACCÈS À LA JUSTICE DANS LE DROIT ENVIRONNEMENTAL DE l'UNION

1. L'environnement est notre ressource vitale et notre patrimoine commun. Sa conservation, sa protection et son amélioration sont une valeur partagée par tous les Européens; le droit environnemental de l'Union établit un cadre commun imposant des obligations aux autorités publiques et conférant des droits au public.

2. Dans sa communication intitulée «Le droit de l'Union européenne: une meilleure application pour de meilleurs résultats» (1), adoptée récemment, la Commission rappelle que, lorsque des obligations ou des droits établis par le droit de l'Union sont compromis au niveau des États membres, l'accès aux juridictions nationales doit être garanti, conformément au principe de protection juridictionnelle effective énoncé dans les traités de l'Union et aux exigences inscrites à l'article 47 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (ci-après la «charte des droits fondamentaux»).

3. Le droit de l'Union reconnaît qu'en matière d'environnement, l'accès à la justice doit répondre aux intérêts publics en jeu.

4. En vertu de la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (2) (ci-après la «convention d'Aarhus»), des personnes physiques ou morales [telles que des organisations non gouvernementales (ONG)] peuvent, dans certains cas, former un recours devant une instance judiciaire ou un autre organe impartial afin d'obtenir le réexamen d'actes ou d'omissions d'entités publiques ou privées (3). Ce principe a été ratifié par l'ensemble des États membres ainsi que par l'Union (4).

5. En plus de répondre à un engagement international, le fait de garantir l'accès des personnes physiques et des ONG à la justice au titre de cette convention est aussi un moyen important d'améliorer le respect, par les États membres, du droit environnemental de l'Union, sans que la Commission ait à intervenir.

6. La convention d'Aarhus s'applique aux institutions et organes de l'Union en vertu du règlement (CE) no 1367/2006 (ci-après le «règlement “Aarhus”»). En ce qui concerne les États membres, certains textes de droit dérivé de l'Union contiennent des dispositions expresses sur l'accès à la justice qui reflètent celles de la convention (5).

7. En dehors du champ d'application du droit dérivé harmonisé de l'Union, les dispositions législatives régissant l'accès à la justice en matière d'environnement dans les États membres varient grandement (6). La Cour de justice de l'Union européenne (ci-après la «Cour») a quant à elle rendu des arrêts importants qui clarifient les exigences de l'Union concernant l'accès à la justice en matière d'environnement, aussi bien dans le contexte du droit dérivé harmonisé qu'en dehors de celui-ci. On dispose de ce fait d'une jurisprudence fournie et précieuse de la Cour sur tous les aspects de la question.

8. Dans ce contexte, un certain nombre de problèmes ont été mis en évidence: — les obstacles à l'accès aux juridictions nationales pénalisent à la fois les personnes physiques et les ONG. Cela explique en partie que bon nombre de demandes de décisions préjudicielles adressées à la Cour par différentes instances nationales concernent la question de savoir s'il y a lieu d'accorder l'accès à la justice et dans quelles conditions. Le public est lésé de manière plus indirecte, lorsque l'absence d'accès effectif à la justice contribue à une mise en œuvre défaillante des dispositions en vigueur, par exemple lorsqu'une inertie administrative aboutit à des niveaux malsains de pollution atmosphérique; — les litiges en rapport avec l'accès à la justice représentent un fardeau pour les administrations publiques et les juridictions nationales. Le fait d'apporter davantage de clarté sur cette question en se fondant sur la jurisprudence de la Cour devrait améliorer l'efficacité de l'administration publique et contribuer à l'administration de la justice; — les entreprises subissent les répercussions négatives des retards dans les décisions administratives dus à la lenteur des actions en justice, elle-même liée à la confusion qui entoure les règles en matière d'accès à la justice, notamment en ce qui concerne le droit d'ester en justice et la portée du contrôle juridictionnel. Les juridictions nationales sont en train de combler peu à peu les lacunes du droit procédural interne, en particulier en ce qui concerne le pouvoir d'ester en justice, mais leurs décisions, étant rattachées à des instances particulières, ne peuvent offrir toute la clarté et la prévisibilité nécessaires pour orienter des décisions d'investissement. La capacité de planifier dans le temps et un cadre juridique clair sont particulièrement importants pour les petites et moyennes entreprises (PME), qui n'ont pas les moyens de faire face à des procédures d'autorisation inutilement longues et à l'incertitude quant aux risques et à la portée d'un contentieux. Les entreprises peuvent aussi pâtir du manque d'accès effectif à la justice lorsque celui-ci contribue à ce qu'elles ne puissent disposer de l'environnement propre dont dépendent beaucoup d'entre elles ou à ce que le gouvernement s'abstienne de réaliser des investissements favorables à l'économie verte.

9. Après avoir examiné plusieurs options, la Commission a décidé qu'une communication interprétative sur l'accès à la justice en matière d'environnement (soit la présente communication) serait l'instrument le plus approprié et efficace pour traiter ces questions. En réunissant l'importante jurisprudence de la Cour en la matière et en tirant de celle-ci des inférences prudentes, une telle communication pourrait clarifier sensiblement les choses et constituer une source de référence pour les entités suivantes: les administrations nationales chargées de veiller à la bonne application du droit environnemental de l'Union; les juridictions nationales, garantes du respect du droit de l'Union et compétentes pour soumettre des questions à la Cour concernant la validité et l'interprétation dudit droit; le public, notamment les personnes physiques et les ONG environnementales, agissant en défenseurs de l'intérêt général; enfin, les opérateurs économiques, ayant un intérêt commun à ce que le droit soit appliqué de manière prévisible. La procédure d'adoption simplifiée devrait permettre à la Commission de produire une initiative concrète dans un court délai.

10. L'option consistant à ne rien changer et à tabler uniquement sur l'évolution de la jurisprudence de la Cour n'a pas été jugée appropriée, compte tenu des besoins mis en lumière. L'option législative consistant à établir un instrument juridique spécial sur l'accès à la justice a également été écartée: une proposition dans ce sens présentée par la Commission en 2003 (7) est en effet restée en examen au Conseil pendant plus d'une décennie, sans qu'un accord ne soit atteint ou ne se profile (8). Enfin, une approche législative sectorielle, consistant essentiellement à introduire des dispositions sur l'accès à la justice dans des domaines présentant des enjeux particuliers (comme la nature, l'eau, les déchets et l'air), ne règlerait rien à court terme, et en tout état de cause le législateur de l'Union ne semble pas actuellement favorable à cette option (9).

11. La présente communication s'appuie sur les dispositions du droit de l'Union, notamment la charte des droits fondamentaux, et sur la jurisprudence de la Cour. Elle décrit les moyens dont dispose le public pour contester, devant une instance judiciaire ou une autre instance similaire, des décisions, actes ou omissions d'autorités publiques et traite notamment du pouvoir d'ester en justice, de la portée du contrôle juridictionnel et des voies de recours effectives que peut offrir le juge national, entre autres garanties. Elle fournit dans chaque cas une indication claire des conditions à remplir au niveau national pour que ces exigences soient satisfaites.

12. Si des États membres doivent prendre des mesures pour assurer le respect des exigences concernées, une aide leur sera apportée pour procéder aux modifications requises, y compris sous forme d'échanges dans le cadre de l'examen de la mise en œuvre de la politique environnementale (10), adopté récemment. La Commission a publié le 6 février 2017 le premier bilan complet de la manière dont les politiques et la législation environnementale de l'Union sont appliquées sur le terrain. Il ressort de ce travail que les politiques et la législation en question fonctionnent, mais que leur mise en pratique à l'échelle de l'Europe laisse beaucoup à désirer. Les lacunes les plus graves relevées dans les États membres de l'Union concernent les domaines stratégiques que sont la gestion des déchets, la nature et la biodiversité, la qualité de l'air ainsi que la qualité et la gestion de l'eau. La communication sur l'examen de la mise en œuvre de la politique environnementale et les vingt-huit rapports par pays ont ouvert la voie à une approche positive et constructive de l'amélioration du respect du droit de l'Union, et la présente communication y participe de manière notable.

13. En outre, en cas de manquement aux dispositions applicables de l'acquis de l'Union, la Commission continuera d'appliquer des procédures d'infraction en vue de garantir le respect desdites dispositions.

14. Bien qu'elle soit axée sur l'environnement, la présente communication s'articule avec d'autres travaux à caractère plus général de la Commission sur l'accès à la justice, notamment le tableau de bord de la justice dans l'Union, sur l'application de la charte des droits fondamentaux et sur le cadre de l'Union européenne pour renforcer l'État de droit (11). Des systèmes judiciaires effectifs sont essentiels pour défendre l'État de droit et les valeurs fondamentales de l'Union, en plus de garantir l'application effective de la législation européenne et la confiance mutuelle. C'est pourquoi améliorer l'effectivité des systèmes de justice nationaux est une des priorités du semestre européen, le cycle annuel de coordination des politiques économiques de l'Union européenne. Le tableau de bord de la justice dans l'Union aide les États membres à accroître l'effectivité de la justice en leur fournissant des données comparatives sur la qualité, l'efficacité et l'indépendance des systèmes judiciaires nationaux (12). La Commission a adopté, dans sa communication de 2014 (13), un nouveau cadre permettant de faire face à des menaces systémiques envers l'État de droit dans tout État membre de l'Union. Le respect de l'État de droit est une condition préalable indispensable à la sauvegarde de l'ensemble des valeurs fondamentales énoncées dans les traités, y compris les droits fondamentaux.

15. La présente communication porte uniquement sur l'accès à la justice en rapport avec les décisions, actes et omissions d'autorités publiques des États membres. Elle ne traite pas des contentieux privés dans le domaine de l'environnement (14) ni du contrôle juridictionnel d'actes des institutions de l'Union par l'intermédiaire de la Cour, qui fait l'objet du règlement «Aarhus». En outre, bien que la communication s'appuie étroitement sur la jurisprudence de la Cour, seule la Cour elle-même peut fournir des interprétations définitives.

16. Dans ces limites, la présente communication permettra une meilleure application du droit environnemental de l'Union dans les États membres, en précisant les conditions dans lesquelles le public peut avoir recours aux juridictions nationales, qui, étant plus proches des faits et de leur contexte, sont souvent mieux placées pour proposer des solutions appropriées. Ce faisant, elle contribuera aussi à renforcer le respect de l'État de droit, valeur fondamentale de l'ordre juridique de l'Union.

B. CONTEXTE JURIDIQUE: LES JURIDICTIONS NATIONALES ET LE DROIT ENVIRONNEMENTAL DE L'UNION

17. Les juridictions nationales sont les «juridictions de droit commun» chargées de faire appliquer le droit de l'Union au sein des systèmes juridiques des États membres (15). Elles sont compétentes pour réexaminer des décisions qui sont incompatibles avec la législation européenne et ordonner une compensation financière pour le préjudice causé (16).

18. L'accès à la justice en matière d'environnement fait partie intégrante du droit environnemental de l'Union et repose sur les principes fondamentaux du droit européen énoncés dans les dispositions des traités de l'Union, de la convention d'Aarhus et du droit dérivé, telles qu'interprétées dans la jurisprudence de la Cour.

19. Le droit environnemental de l'Union comprend tous les actes juridiques européens qui concourent à la réalisation des objectifs suivants de la politique de l'Union dans le domaine de l'environnement (17), énoncés à l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE): — la préservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement, la protection de la santé des personnes; — l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles; et — la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l'environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique.

20. Cette législation fait naître un large éventail d'obligations pour les autorités compétentes des États membres et s'applique à un grand nombre de décisions, d'actes et d'omissions desdites autorités.

21. Rappelant que le droit de l'Union constitue un ordre juridique distinct et autonome, la Cour a entériné et développé des principes généraux — comme les principes d'équivalence et d'effectivité (18) — de manière à mieux les définir et à les conforter, tout en reconnaissant l'autonomie procédurale des États membres (19), c'est-à-dire le pouvoir de fixer leurs propres exigences procédurales détaillées.

22. La notion d'État de droit inclut la protection juridictionnelle effective des droits conférés par la législation européenne, principe inscrit dans le droit primaire de l'Union. L'article 19, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne (TUE) dispose que «[l]es États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union». De plus, lors de l'application du droit de l'Union, les États membres doivent respecter l'article 47 de la charte des droits fondamentaux, qui consacre, à son premier alinéa, le droit à un recours effectif; ainsi «[t]oute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l'Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article». Il y a lieu de rappeler que l'article 19, paragraphe 1, du TUE et l'article 47 de ladite charte ne s'appliquent que dans le domaine du droit de l'Union. Ledit article 47 correspond aux articles 6 et 13 de la convention européenne des droits de l'homme (CEDH), qui consacrent, respectivement, le droit à un procès équitable et le droit à un recours effectif.

23. La protection juridictionnelle effective est étroitement liée à l'interprétation uniforme du droit de l'Union par la Cour et à la possibilité — et parfois l'obligation — qu'ont les juridictions nationales de soumettre à la Cour, à titre préjudiciel, des questions concernant la validité et l'interprétation des actes des institutions et organes de l'Union en application de l'article 267 du TFUE. L'utilité de cet article peut cependant paraître douteuse si l'accès aux juridictions nationales se révèle impossible ou est rendu excessivement difficile.

24. Depuis sa ratification par l'Union et son entrée en vigueur, la convention d'Aarhus fait partie intégrante de l'ordre juridique de l'Union et lie les États membres, conformément à l'article 216, paragraphe 2, du TFUE (20). La Cour a donc compétence en principe, dans le cadre de cet ordre juridique, pour statuer à titre préjudiciel sur l'interprétation d'un tel accord (21).

25. L'objectif de la convention d'Aarhus est de «contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être» (22). À cette fin, elle fait obligation aux parties contractantes de garantir aux citoyens et à leurs associations trois grands types de droits, à savoir les droits d'accès à l'information, de participation au processus décisionnel et d'accès à la justice en matière d'environnement.

26. L'accès à la justice fait l'objet de l'article 9 de la convention d'Aarhus. La structure de cet article reflète les trois «piliers» de ladite convention évoqués plus haut et souligne que les droits d'accès à la justice sont complémentaires, et subsidiaires, d'autres droits (23). Le guide d'application de la convention d'Aarhus (24), publié par le secrétariat de la convention, fournit des orientations supplémentaires aux parties contractantes concernant l'interprétation et l'application des exigences de la convention. Il est néanmoins rappelé que ce guide n'a aucune force obligatoire et n'est pas revêtu de la portée normative qui s'attache aux stipulations de ladite convention (25).

27. La Cour a jugé qu'il appartenait aux juridictions nationales, pour garantir une protection juridictionnelle effective dans les domaines relevant du droit environnemental de l'Union, d'interpréter leur propre droit interne d'une manière aussi cohérente que possible au regard des objectifs énoncés dans la convention d'Aarhus (26).

28. Certains textes du droit environnental de l'Union prévoient des dispositions expresses en matière d'accès à la justice (27).

29. L'abondante jurisprudence générée par la Cour dans le domaine de l'accès à la justice en matière d'environnement découle essentiellement des questions préjudicielles soumises par des juridictions nationales au titre de l'article 267 du TFUE. Bon nombre de ces questions portent en effet sur les dispositions du droit dérivé qui concernent l'accès à la justice. Certaines affaires font également ressortir l'importance des principes généraux du droit de l'Union, notamment le principe d'effectivité (28).

30. Tout ce qui précède constitue le cadre élargi de l'Union sur l'accès à la justice en matière d'environnement dans les États membres. Bien que ce cadre ait été établi au niveau de l'Union, c'est au niveau des États membres, et en particulier des juridictions nationales, qu'il acquiert un sens et une réalité concrets.

C. GARANTIR L'ACCÈS À LA JUSTICE EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT

1. INTÉRÊTS PUBLICS. DROITS ET OBLIGATIONS CONCERNÉS PAR LA PROTECTION JURIDICTIONNELLE

1.1. Introduction

L'accès à la justice en matière d'environnement vise à permettre aux personnes physiques et à leurs associations d'exercer les droits qui leur sont conférés en vertu du droit environnemental de l'Union. Il contribue en outre à garantir que les objectifs et obligations de la législation environnementale de l'Union sont respectés.

31. L'accès à la justice en matière d'environnement dans le contexte du droit de l'Union se décline en un ensemble de droits protecteurs poursuivant une double finalité: d'une part, permettre aux personnes physiques et à leurs associations d'exercer les droits qui leur sont conférés par le droit de l'Union et, d'autre part, contribuer à faire en sorte que les objectifs et obligations de la législation environnementale de l'Union soient respectés (29).

1.2. Intérêts publics, obligations et droits

La législation environnementale de l'Union vise à préserver des intérêts publics généraux tels que la pureté de l'air, l'accès à des ressources suffisantes et sûres en eau ainsi qu'une biodiversité saine. La participation active du public est un intérêt public environnemental connexe à l'appui de ces intérêts.

32. En légiférant en faveur de la conservation, de la protection et de l'amélioration de la qualité de l'environnement, le législateur de l'Union a, pour une bonne part, légiféré en faveur des intérêts publics que représentent la pureté de l'air, l'accès à des ressources suffisantes et sûres en eau, une biodiversité saine ainsi que la limitation des déchets. Il s'agit là d'intérêts publics généraux, dans la mesure où le bien-être de la société en dépend.

33. Parmi les mesures adoptées par le législateur de l'Union en vue de garantir ces intérêts publics généraux figurent notamment: — des objectifs et obligations contraignants en matière de qualité environnementale que les États membres sont tenus de respecter (30); — des obligations imposées aux États membres en matière de surveillance de l'état de l'environnement (31); — des exigences relatives à l'élaboration, par les autorités publiques, de plans et de programmes visant à réduire la pollution et les déchets (32); — des exigences relatives au conditionnement de certaines activités à l'octroi, par une autorité publique, d'un permis ou d'une autorisation (33); et — des dispositions soumettant l'approbation de certains plans et projets à l'élaboration préalable d'évaluations environnementales (34). Ces mesures doivent être complétées au niveau des États membres par des dispositions d'application et une réglementation générale internes ainsi que par des décisions et actes spécifiques émanant des autorités publiques.

34. L'Union a également adopté, en une série d'étapes, depuis les années 1980, des dispositions visant à faire de la participation active du public dans le cadre de ces mesures un intérêt public complémentaire (35). La Cour a souligné le lien entre l'accès à la justice en matière d'environnement et «la volonté du législateur de l'Union de préserver, de protéger et d'améliorer la qualité de l'environnement et de faire jouer au public un rôle actif à cette fin» (36).

1.3. Garantir la participation active du public, la protection des droits et le respect des obligations

L'intérêt public et d'autres intérêts énoncés dans le droit environnemental de l'Union ainsi que les obligations correspondantes imposées aux autorités publiques confèrent des droits procéduraux et matériels aux personnes physiques et à leurs associations. Il revient aux juridictions nationales de garantir ces droits.

35. La Cour a reconnu que les intérêts publics mentionnés ci-avant et les obligations imposées aux autorités publiques confèrent, aux personnes physiques et à leurs associations, des droits qu'il revient aux juridictions nationales de garantir. Ces droits sont de nature à la fois procédurale et matérielle. Plusieurs droits procéduraux et matériels peuvent être en jeu simultanément, par exemple lorsqu'une décision, un acte ou une omission d'une autorité publique soulève à la fois la question de la participation du public et celle du respect d'obligations matérielles de protection de l'environnement.

36. Dans l'affaire LZ II, la Cour a jugé, en rapport avec la directive «Habitats», qu'«il serait incompatible avec l'effet contraignant que l'article 288 du TFUE reconnaît à une directive d'exclure en principe que les obligations qu'elle impose puissent être invoquées par des personnes concernées» (37).

37. Cela renforce l'idée selon laquelle l'accès à la justice en matière d'environnement répond également à la nécessité de veiller à ce que les obligations nées du droit environnemental de l'Union soient remplies. Les conditions d'introduction d'un recours auprès d'une juridiction nationale peuvent cependant varier en fonction des personnes qui sont réputées concernées. À cet égard, une distinction doit être établie entre les ONG environnementales et les personnes physiques.

Les ONG environnementales jouent un rôle essentiel pour garantir le respect des obligations du droit environnemental de l'Union et bénéficient d'un droit étendu de protection de l'environnement, qu'il incombe aux juridictions nationales de faire respecter.

38. La participation du public a été interprétée en ce sens qu'elle concerne non seulement le rôle des personnes physiques mais aussi celui de leurs associations (38). En effet, la jurisprudence de la Cour reconnaît que les associations de défense de l'environnement — «organisations non gouvernementales (ONG) environnementales» — jouent un rôle crucial pour garantir le respect des obligations qui découlent de la législation environnementale de l'Union européenne.

39. Dans l'affaire LZ I (également connue comme «l'affaire des ours bruns slovaques»), la Cour a jugé qu'«[i]l appartient […] à la juridiction de renvoi d'interpréter, dans toute la mesure du possible, le droit procédural relatif aux conditions devant être réunies pour exercer un recours administratif ou juridictionnel conformément tant aux objectifs de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus qu'à celui de protection juridictionnelle effective des droits conférés par le droit de l'Union, afin de permettre à une organisation de défense de l'environnement, telle que le zoskupenie, de contester en justice devant une juridiction une décision prise à l'issue d'une procédure administrative susceptible d'être contraire au droit de l'Union de l'environnement» (39).

40. L'arrêt rendu dans cette affaire mérite également d'être mentionné en ce qu'il concerne une décision d'une autorité publique d'autoriser la chasse à l'ours brun, dérogeant aux dispositions de la directive «Habitats» sur la protection des espèces. Or ces dispositions visent à protéger non pas les personnes mais l'environnement, dans l'intérêt général du public. La Cour a donc reconnu que la partie requérante, une ONG environnementale, disposait d'un droit qui, dans le cas d'espèce, devait faire l'objet d'une protection juridictionnelle, notamment en rendant exécutoires les dispositions de la directive «Habitats».

41. Cet aspect revêt une importance toute particulière dans le contexte de la protection de la nature, dans la mesure où il est parfois malaisé, en la matière, d'alléguer que des décisions, des actes ou des omissions d'autorités publiques sont susceptibles de porter atteinte à des droits spécifiques des personnes, notamment dans le domaine de la santé humaine.

42. La position de la Cour dans l'affaire LZ I concorde également avec les septième, treizième et dix-huitième considérants de la convention d'Aarhus, qui reconnaissent le rôle important que jouent les ONG environnementales dans la protection de l'environnement. En outre, l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire LZ I n'est pas un cas isolé. Il fait écho à un arrêt antérieur, Janecek, reconnaissant le droit des personnes physiques et morales de se prévaloir des dispositions du droit environnemental de l'Union visant à protéger la santé humaine (40).

43. En plus des arrêts LZ I et Janecek (41) de la Cour entérinant les droits des ONG environnementales, plusieurs actes législatifs de l'Union consacrent le rôle de ces dernières en leur conférant de lege qualité pour agir par rapport à certaines activités requérant la participation du public ou à des dommages environnementaux. Ces actes sont examinés plus en détail dans la section C.2.

Le droit environnemental de l'Union confère aux personnes physiques des droits procéduraux et matériels. Ces droits découlent notamment de l'obligation qui incombe aux autorités publiques d'appliquer dûment une procédure destinée à permettre la participation du public, ainsi que des dispositions relatives à la santé humaine et à la propriété.

a) Droits procéduraux

44. La définition du public énoncée à l'article 2, paragraphe 4, de la convention d'Aarhus inclut les personnes physiques, dont le rôle dans la conservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement est également reconnu. Toutefois, la législation interne peut limiter le droit de se prévaloir, devant une juridiction nationale, des obligations imposées aux autorités nationales par le droit environnemental de l'Union, au cas où l'existence d'un intérêt suffisant ou d'une atteinte à des droits peut être établie (42). Ainsi, l'accès à une juridiction nationale peut être limité à l'exécution des seules dispositions qui, à la fois, imposent des obligations aux autorités publiques et confèrent des droits aux personnes physiques.

45. Les droits procéduraux sont généralement associés à la participation du public. Ils concernent le plus souvent les modalités pratiques selon lesquelles une autorité publique informe le public d'un projet de décision, reçoit d'éventuelles observations, les prend en considération et annonce publiquement sa décision. Une participation du public est prévue dans la convention d'Aarhus pour: — les décisions relatives à des activités particulières (43), — les plans, programmes et politiques relatifs à l'environnement (44), et — les dispositions réglementaires et/ou instruments normatifs juridiquement contraignants d'application générale (45).

46. Les dispositions expresses sur la participation du public figurent essentiellement, mais pas exclusivement, dans les directives à caractère environnemental suivantes de l'Union européenne: la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement, la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, la directive 2003/35/CE sur la participation du public et la directive 2001/42/CE sur l'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement. Cependant, dans l'affaire LZ II, la Cour a interprété largement les exigences de l'article 6, paragraphe 1, point b), de la convention d'Aarhus concernant la participation obligatoire du public, et les a lues en liaison avec l'article 6, paragraphe 3, de la directive «Habitats».

47. Elle a en outre observé dans son arrêt Kraaijeveld que les droits procéduraux visent à garantir le respect effectif du droit environnemental de l'Union: «Particulièrement dans les cas dans lesquels les autorités communautaires auraient, par voie de directive, obligé les États membres à adopter un comportement déterminé, l'effet utile d'un tel acte se trouverait affaibli si les justiciables étaient empêchés de s'en prévaloir en justice» (46). En l'espèce, le «comportement déterminé» était la réalisation d'une évaluation des incidences sur l'environnement assortie d'une consultation publique. Le même raisonnement vaut pour d'autres dispositions à caractère environnemental de l'Union imposant la réalisation d'une consultation publique, comme celles de la directive 2001/42/CE sur l'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement (47).

b) Droits matériels

48. La Cour a reconnu le fait que certains actes du droit dérivé de l'Union en matière d'environnement confèrent aux personnes physiques et à leurs associations, outre des droits procéduraux, des droits matériels.

49. Dans l'arrêt Janecek, la Cour a conclu que, «dans tous les cas où le défaut d'observation des mesures exigées par les directives relatives à la qualité de l'air et à celle de l'eau alimentaire, et qui visent à protéger la santé publique, pourrait mettre en danger la santé des personnes, celles-ci doivent pouvoir se prévaloir des règles impératives qu'elles contiennent» (48).

50. Le droit matériel reconnu dans l'arrêt Janecek (à savoir le droit d'une personne à la protection de sa santé en vertu de la législation environnementale de l'Union) revêt un intérêt majeur, pour deux raisons.

51. En premier lieu, la Cour elle-même, dans une affaire ultérieure, Stichting Natuur en Milieu e.a. (49), a appliqué le même raisonnement à la législation sur la qualité de l'air, qui intervient à un niveau plus large que le niveau local concerné dans l'affaire Janecek. On en conclut que la protection de la santé humaine ne doit pas être perçue comme se cantonnant à des menaces immédiates et locales (50).

52. En second lieu, la législation environnementale de l'Union inclut souvent la protection de la santé humaine parmi ses objectifs, conformément à l'article 35 de la charte des droits fondamentaux (51). La santé humaine est expressément mentionnée dans certains des actes les plus importants de la législation environnementale de l'Union, comme la directive-cadre 2008/98/CE relative aux déchets (52), la directive-cadre 2000/60/CE sur l'eau (53) et la directive (UE) 2016/2284 sur les plafonds d'émission (54). Le raisonnement suivi dans l'affaire Janecek est donc susceptible de s'appliquer bien au-delà de la législation sur la qualité de l'air et l'eau potable.

53. Une atteinte présumée aux droits de propriété, et le préjudice financier qui en découle, résultant d'une décision, d'un acte ou d'une omission d'une autorité publique contraires au droit de l'environnement peut aussi conférer le droit à un individu de se prévaloir du droit environnemental de l'Union devant un tribunal.

54. Dans l'affaire Leth, la Cour a conclu que «la prévention de préjudices patrimoniaux, dans la mesure où ils sont des conséquences économiques directes des incidences sur l'environnement d'un projet public ou privé, est couverte par l'objectif de protection poursuivi par la directive 85/337 [désormais directive 2011/92/UE]» (55). Le raisonnement suivi dans cet arrêt vaut aussi pour d'autres actes de la législation environnementale de l'Union, comme la directive 2001/42/CE sur l'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement.

55. Le droit environnemental de l'Union ne prévoit pas de droit général à un environnement sain et indemne pour chaque individu. Néanmoins, une personne physique ou morale peut avoir obtenu le droit d'utiliser l'environnement pour une activité donnée, qu'elle soit économique ou non lucrative. On pourrait citer pour exemple un droit attribué et acquis de pêcher dans des eaux déterminées (56). Dans ce cas, il peut arriver qu'une décision, un acte ou une omission portant atteinte au droit spécifiquement attribué d'utiliser l'environnement doive être contesté.

56. Ce point vaut particulièrement pour les dispositions de l'Union concernant l'eau et la nature. À cet égard, l'instrument central sur l'eau, à savoir la directive-cadre 2000/60/CE, définit la pollution comme l'introduction de substances ou de chaleur susceptibles d'«entraîner […] une détérioration ou une entrave à l'agrément de l'environnement ou à d'autres utilisations légitimes de ce dernier». Tant la directive 2009/147/CE sur les oiseaux sauvages que la directive «Habitats» mentionnent une large gamme d'utilisations possibles de la nature, y compris les loisirs (notamment la chasse), la recherche et l'éducation. Pour ces différents usages, il est raisonnable de supposer qu'en dehors des intérêts, des questions relatives aux droits pourraient également se poser.

57. Dès lors, les sections ci-après de la présente communication examinent l'accès à la justice en matière d'environnement sous les angles suivants: — le fondement précis et les conditions dont peuvent se prévaloir les personnes physiques et les ONG environnementales afin d'obtenir la qualité pour agir; — la portée du contrôle juridictionnel, à savoir ses justifications et l'ampleur du contrôle auquel il convient de soumettre les décisions, actes et omissions contestés; — les recours effectifs contre les décisions, actes et omissions jugés erronés en droit; — les frais de contentieux et les facteurs à prendre en considération pour éviter qu'ils ne deviennent prohibitifs; et — la rapidité des procédures ainsi que la nécessité de fournir des informations pratiques au public.

2. POUVOIR D'ESTER EN JUSTICE

2.1. Introduction

Le pouvoir d'ester en justice est le droit de former un recours devant une juridiction ou un autre organe indépendant et impartial pour contester la légalité d'une décision, d'un acte ou d'une omission d'une autorité publique, en vue de protéger un droit ou un intérêt du demandeur. Ce pouvoir peut varier en fonction de l'objet de la décision, de l'acte ou de l'omission contesté. Il peut aussi varier selon que le demandeur est une personne physique ou une ONG environnementale reconnue.

58. Le pouvoir d'ester en justice, parfois dénommé locus standi, est le droit de former un recours devant une juridiction ou un autre organe indépendant et impartial dans le but de faire valoir un droit ou un intérêt du demandeur. Ce droit de recours s'applique aux décisions, actes et omissions de l'autorité publique susceptibles de porter atteinte au droit ou à l'intérêt en question. Par ces décisions, actes et omissions, les autorités publiques remplissent les obligations qui leur incombent au titre du droit environnemental de l'Union, telles que l'obligation de s'assurer que les installations industrielles ou de traitement des déchets détiennent une autorisation (57), ou prennent position sur ces obligations. En plus d'être un moyen de protéger les droits et intérêts, le pouvoir d'ester en justice contribue à garantir une plus grande responsabilité à l'égard des décisions, actes ou omissions en question.

59. Certaines directives à caractère environnemental de l'Union contiennent des dispositions en matière d'accès à la justice qui obligent expressément les États membres à conférer le pouvoir d'ester en justice (58). Toutefois, la plupart des actes du droit environnemental dérivé de l'Union ne comportent aucune disposition expresse sur l'accès à la justice, y compris le pouvoir d'ester en justice. En tout état de cause, malgré l'absence de dispositions législatives expresses, les exigences relatives au pouvoir d'ester en justice doivent être interprétées à la lumière des principes établis dans la jurisprudence de la Cour.

60. Le fondement du pouvoir d'ester en justice varie en fonction de l'objet de la décision, de l'acte ou de l'omission visé par le recours. Une distinction est établie dans les sections ci-après entre les décisions, les actes et les omissions concernant: — des demandes d'informations à caractère environnemental et le droit d'accéder à de telles informations (section C.2.2), — des activités particulières soumises à l'exigence de participation du public (section C.2.3), — des demandes d'action en vertu des règles en matière de responsabilité environnementale (section C.2.4), — d'autres objets, tels que les dispositions nationales d'application, les réglementations, plans et programmes généraux, ainsi que les dérogations (section C.2.5).

61. En ce qui concerne les trois premières catégories, le pouvoir d'ester en justice est amplement reconnu par le droit dérivé environnemental de l'Union (59). En ce qui concerne la dernière catégorie, le pouvoir d'ester en justice dépend des principes généraux qui régissent ce droit, tels qu'interprétés par la Cour.

62. L'étendue du pouvoir d'ester en justice varie aussi selon que l'auteur du recours est une personne physique, une ONG environnementale ou une autre entité. Cet aspect est examiné dans les différentes sections ci-après.

2.2. Demandes d'informations à caractère environnemental et droit d'accéder à de telles informations

Toute personne physique ou morale qui soumet une demande d'informations peut agir en justice pour contester une décision, un acte ou une omission de l'autorité publique chargée de traiter cette demande. Les personnes physiques et leurs associations peuvent également se prévaloir, pour former un recours en justice, du droit d'accéder aux informations par la diffusion active de celles-ci.

63. Le droit environnemental de l'Union confère aux personnes physiques et morales le droit de demander l'accès à des informations sur l'environnement (60). L'article 6 de la directive 2003/4/CE concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement prévoit expressément une procédure juridictionnelle permettant le réexamen des actes ou omissions des autorités publiques en ce qui concerne les demandes d'informations à caractère environnemental relevant de cette directive. Le droit à un contrôle juridictionnel est fondé sur les exigences de l'article 9, paragraphe 1, de la convention d'Aarhus et vise à protéger le droit à soumettre une demande d'informations (61). Toute personne physique ou morale qui soumet une demande d'informations a qualité pour agir en justice (62).

64. Le droit environnemental de l'Union confère aux personnes physiques et morales le droit non seulement de demander, mais aussi d'obtenir des informations sur l'environnement (63). Il ressort clairement de l'arrêt de la Cour dans l'affaire East Sussex que les droits de l'auteur d'une demande d'informations à caractère environnemental comprennent le droit d'obtenir de l'autorité publique compétente qu'elle remplisse comme il se doit les conditions afférentes à la communication des informations (64). Bien que cette affaire ait eu pour objet le droit d'accéder aux informations sur demande, le public a également le droit d'accéder aux informations par le biais de la diffusion active de celles-ci par les autorités publiques compétentes (65). Le respect, par les autorités publiques, de leur obligation de diffuser activement les informations sur l'environnement peut notamment être important au regard du droit à la santé (66).

2.3. Activités particulières soumises à l'exigence de participation du public

Les exigences en matière de participation du public qui s'appliquent à certaines activités confèrent des droits aux personnes intéressées et les habilitent à demander un contrôle juridictionnel de la décision, de l'acte ou de l'omission en cause.

65. La législation environnementale de l'Union prévoit de nombreuses obligations au titre desquelles les autorités publiques doivent prendre des décisions sur des activités particulières, susceptibles d'avoir des effets sur l'environnement. Par exemple, un projet d'autoroute devra faire l'objet d'une décision de l'autorité publique portant approbation du projet avant que les travaux ne puissent commencer. De même, le lancement d'une activité industrielle pourra dépendre de la décision d'octroi, par l'autorité publique, d'un permis d'émissions industrielles. En outre, une grande partie du droit dérivé environnemental de l'Union exige qu'une consultation publique ait lieu au cours du processus décisionnel (67). L'obligation de mener une consultation confère des droits de participation aux membres du public ayant qualité pour participer.

66. Le droit d'ester en justice pour contester des décisions, actes et omissions en rapport avec des activités particulières soumises à l'exigence de participation du public repose à la fois sur les dispositions expresses en la matière figurant à l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus et dans les instruments connexes du droit dérivé de l'Union (68) et sur la jurisprudence de la Cour. Celle-ci a notamment confirmé, dans son arrêt Kraaijeveld (69), que toute décision, tout acte ou toute omission d'une autorité publique de nature à compromettre les droits de participation autorise à demander un contrôle juridictionnel.

67. Depuis le prononcé de l'arrêt Kraaijeveld, un droit d'ester en justice, fondé sur le droit de participation, a été expressément inscrit dans la convention d'Aarhus. En particulier, l'article 9, paragraphe 2, de ladite convention prévoit la possibilité de former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi (70) pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l'article 6 de cette convention relatives à la participation du public.

68. Plusieurs textes connexes du droit environnemental dérivé de l'Union (71) contiennent des dispositions fondées sur le libellé de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus. Toutefois, ce droit dérivé n'englobe pas la totalité des processus décisionnels visés à l'article 6 — et, par extension, à l'article 9, paragraphe 2 — de la convention. Dans la mesure où ledit article 9, paragraphe 2, se rapporte aux situations qui relèvent des dispositions de l'article 6 de la convention d'Aarhus sur la participation du public, les États membres ont l'obligation de mettre en place un régime de contrôle juridictionnel dans tous les cas où une participation du public s'impose en vertu dudit article 6.

69. Dans l'affaire LZ II (72), la Cour a jugé que les exigences relatives à la participation du public énoncées à l'article 6, paragraphe 1, point b), de la convention d'Aarhus s'appliquent également dans le contexte de l'article 6, paragraphe 3, de la directive «Habitats», dans les cas où une autorité publique est tenue par le droit interne de déterminer s'il y a lieu de procéder à une évaluation appropriée d'un projet susceptible d'avoir une incidence sensible sur l'intégrité d'un site protégé inscrit au réseau Natura 2000. La Cour a en outre considéré que, puisque les exigences de l'article 6, paragraphe 1, point b), de la convention d'Aarhus s'appliquent à de tels cas, celles de l'article 9, paragraphe 2, s'y appliquent également.

70. Par cet arrêt, la Cour a clarifié que les exigences de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus, lues en liaison avec l'article 47 de la charte des droits fondamentaux, pourraient également s'appliquer aux domaines du droit environnemental pour lesquels aucune exigence spécifique en matière d'accès à la justice n'est prévue. En effet, bien que l'affaire LZ II concerne la directive «Habitats», le raisonnement sous-tendant l'interprétation de la Cour peut s'appliquer, par analogie, aux processus décisionnels à l'égard d'autres volets du droit environnemental de l'Union, comme l'eau et les déchets.

71. Le bénéficiaire des dispositions sur la participation du public de l'article 6, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus et, par extension, des dispositions sur l'accès à la justice de l'article 9, paragraphe 2, de ladite convention ainsi que du droit dérivé correspondant de l'Union est le «public concerné». Par «public concerné», on entend «le public qui est touché ou qui risque d'être touché par les décisions prises en matière d'environnement ou qui a un intérêt à faire valoir à l'égard du processus décisionnel» (73). Le terme «public» désigne quant à lui «une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes» (74).

72. Toutefois, ni l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus ni le droit dérivé de l'Union ne consacrent un accès inconditionnel des membres du public à la justice. Ils autorisent respectivement les parties contractantes et les États membres à imposer certaines conditions, et donc à éviter un droit général d'ester en justice en matière d'environnement, qui soit dévolu à tous (actio popularis) (75). En outre, tant la convention d'Aarhus que le droit dérivé de l'Union qui en découle établissent une différenciation entre les droits d'ester en justice. Cette différenciation s'opère entre, d'une part, les personnes physiques, les associations, les organisations et les groupes et, d'autre part, les ONG environnementales reconnues.

2.3.1. Personnes physiques

Pour les personnes physiques, la condition préalable consistant à justifier d'une «atteinte à un droit» ou d'un intérêt suffisant pour être admis à ester en justice au sujet d'une activité particulière doit être interprétée et appliquée à la lumière de l'obligation d'accorder un large accès à la justice en matière d'environnement. Parmi les droits susceptibles de faire l'objet d'une atteinte, on citera les droits procéduraux des personnes consacrés par le droit environnemental de l'Union (comme les droits de participation du public), ainsi que les droits matériels conférés aux personnes physiques (comme le droit à la protection de la santé humaine ou les droits de propriété).

73. En vertu de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus, ainsi que de l'article 11 de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement et de l'article 25 de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, les parties contractantes et les États membres peuvent limiter l'accès à la justice aux personnes physiques qui justifient d'un intérêt suffisant ou d'une atteinte à un droit. La doctrine de l'«atteinte à un droit» est expliquée plus en détail à la section C.2.5.3.

2.3.2. ONG environnementales ayant de lege qualité pour agir

2.3.2.1. Principe général

Les ONG environnementales reconnues ont de lege qualité pour agir contre les décisions, actes ou omissions des autorités publiques qui concernent des activités particulières soumises aux exigences de participation du public en vertu du droit de l'Union.

74. L'article 2, paragraphe 5, et l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus ainsi que les dispositions connexes du droit de l'Union donnant effet à ladite convention reconnaissent le rôle important que jouent des entités telles que les ONG environnementales en leur accordant une forme de qualité pour agir de lege, pour autant qu'elles répondent aux critères pertinents prévus par le droit interne. Pour ces ONG, les conditions préalables au pouvoir d'ester en justice fondées sur un intérêt suffisant ou une atteinte à un droit sont réputées être remplies (76). Cette qualité pour agir de lege a des incidences non seulement sur la recevabilité des demandes, mais aussi sur l'intensité du contrôle juridictionnel exercé par le juge national (voir la section C.3.2.2.2).

75. La Cour a précisé l'étendue des exigences de droit interne que les ONG doivent remplir pour avoir de plein droit qualité pour agir. Elle a en effet considéré que, s'il revient aux États membres de fixer les règles définissant ces exigences, ces règles ne peuvent être aménagées de manière à rendre impossible pour les ONG d'exercer leur droit d'ester en justice pour défendre l'intérêt général. Les règles nationales «doivent […] assurer un large accès à la justice» (77).

76. La Cour a jugé qu'une législation nationale est contraire à l'article 11 de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement si elle ne permet pas aux ONG, au sens de l'article 1er, paragraphe 2, de ladite directive, de se prévaloir en justice, dans le cadre d'un recours contre une décision d'autorisation de projets «susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement» au sens de l'article 1er, paragraphe 1, de la même directive, de la violation d'une règle découlant du droit environnemental de l'Union et destinée à protéger l'environnement, au motif que la règle invoquée ne protège que les seuls intérêts de la collectivité et non pas ceux des personnes physiques (78).

77. Le même raisonnement vaut pour toutes les situations qui soulèvent la question de la qualité pour agir de lege, à savoir celles qui relèvent de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus.

2.3.2.2. Critères spécifiques du pouvoir d'ester en justice de lege

Les critères que doivent remplir les ONG environnementales pour être admises de lege à ester en justice ne peuvent être excessivement difficiles à satisfaire et doivent tenir compte des intérêts des petites ONG locales.

78. Les exigences que doivent remplir les ONG pour être admises de lege à ester peuvent être définies par des dispositions nationales. La jurisprudence de la Cour apporte des précisions quant au degré de rigueur que peuvent présenter ces dispositions.

a) Présence active sur le terrain

79. Un engagement actif en faveur de l'environnement contribue à garantir qu'une ONG possède une expertise et un savoir utiles. Dans l'arrêt Djurgården, la Cour confirme qu'«une loi nationale peut exiger qu'une telle association, qui entend contester par la voie juridictionnelle un projet couvert par la directive 85/337/CEE [désormais la directive 2011/92/UE], ait un objet social en rapport avec la protection de la nature et de l'environnement» (79). Cette formule ne saurait être interprétée dans le sens que la Cour aurait approuvé une exigence selon laquelle une ONG doit avoir la défense de l'environnement pour mission exclusive. En revanche, il apparaît acceptable qu'un État membre exige que la défense de l'environnement constitue la mission principale ou un objectif majeur d'une ONG.

b) Critères liés aux adhérents

80. Le nombre d'adhérents que compte une ONG peut être un indicateur important de son activité. Dans l'affaire Djurgården, la Cour a examiné une disposition de droit interne exigeant qu'une ONG ait un nombre déterminé d'adhérents. La Cour a considéré que le nombre d'adhérents requis ne pouvait être fixé de telle sorte qu'il aille à l'encontre de l'objectif de faciliter l'accès à la justice (80). Elle a également souligné l'importance d'aider les ONG locales, celles-ci étant les plus susceptibles de s'opposer à des projets à plus petite échelle, sans grande portée sur le plan national ou régional, mais qui ont cependant des effets importants sur l'environnement (81). Il convient de noter que toutes les ONG admises de lege à ester en justice dans les États membres ne fonctionnent pas selon un système d'adhérents. Certaines sont des fondations de bienfaisance. D'ailleurs, les recours introduits par de telles fondations ont donné lieu à une importante jurisprudence de la Cour.

c) Autres critères

81. Dans la pratique, certains États membres exigent des ONG qu'elles satisfassent à d'autres critères en vue d'obtenir la qualité pour agir de lege. Ces critères peuvent être liés à l'indépendance ou au caractère non lucratif de l'ONG, ou au fait d'être dotée d'une personnalité juridique propre en vertu du droit interne. Il peut également être exigé de l'ONG qu'elle justifie d'une solide base financière pour poursuivre sa mission de défense de l'environnement. L'octroi de la qualité pour agir de lege peut aussi être subordonné à une durée d'existence minimale. À cet égard, le raisonnement de la Cour dans l'arrêt Djurgården concernant les critères liés aux adhérents, évoqué au point précédent, doit être pris en considération (82).

2.3.3. Non-discrimination à l'égard des ONG étrangères

Les conditions à remplir par les ONG environnementales afin d'obtenir la qualité pour agir de lege ne doivent pas être moins favorables pour les organisations étrangères que pour les organisations nationales.

82. Il peut arriver que des ONG environnementales des États membres voisins souhaitent participer au processus décisionnel concernant une activité particulière ou influer d'une autre manière sur cette activité. Cela vaut particulièrement lorsque l'activité en question est susceptible d'avoir des incidences transfrontalières sur le plan environnemental. L'article 3, paragraphe 9, de la convention d'Aarhus dispose que «le public […] a accès à la justice en matière d'environnement sans discrimination fondée sur la citoyenneté, la nationalité ou le domicile et, dans le cas d'une personne morale, sans discrimination concernant le lieu où elle a son siège officiel ou un véritable centre d'activités». Ainsi, lorsqu'une ONG étrangère entend exercer un droit de recours, elle ne doit pas être traitée d'une manière moins favorable que les ONG nationales en ce qui concerne les critères à remplir pour être admise de lege à ester.

83. Étant donné que l'article 3, paragraphe 9, de la convention d'Aarhus n'interdit que la discrimination, un État membre peut exiger des ONG étrangères qu'elles remplissent les mêmes conditions que celles qui s'appliquent aux entités nationales. Cependant, ces conditions, notamment la procédure d'obtention du statut d'ONG ayant qualité pour agir de lege, ne doivent pas être de nature à rendre l'acquisition de ce statut impossible ou excessivement difficile pour une ONG étrangère (83).

2.3.4. Autres associations, organisations et groupes

Bien que n'ayant pas de lege qualité pour agir en justice, d'autres associations, organisations et groupes peuvent, sous réserve du respect des dispositions de droit interne, exercer ce droit au même titre que les personnes physiques.

84. Comme indiqué plus haut, le terme «public» dans la convention d'Aarhus désigne «une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes». Ainsi, même s'ils n'ont pas de lege qualité pour agir, des associations, organisations et groupes peuvent être admis à ester en justice au même titre que les personnes physiques. Cette possibilité peut faciliter le regroupement de leurs prétentions, qui, autrement, devraient faire l'objet de recours présentés séparément par plusieurs requérants. Cela présente des avantages à la fois pour le public concerné (en permettant le partage de la charge de la procédure) et pour l'autorité publique (en réduisant le risque d'avoir à traiter une kyrielle de recours juridictionnels distincts).

2.3.5. Participation préalable

Les États membres ne peuvent limiter le droit d'attaquer en justice une décision d'une autorité publique aux seuls membres du public concerné qui ont participé à la procédure administrative préalable à l'adoption de cette décision.

85. Le fait de ne pas avoir pris part à la procédure administrative préalable à l'adoption d'une décision peut faire obstacle à la recevabilité d'un recours en contestation ultérieur de cette décision (84). La jurisprudence de la Cour met en avant le rôle des juridictions nationales dans la protection des droits matériels qui sont conférés aux personnes physiques et aux associations en vertu du droit de l'Union, et rappelle par ailleurs que les procédures administratives et juridictionnelles n'ont pas la même finalité. À titre d'exemple, la décision d'une autorité publique peut risquer de porter atteinte au droit d'un demandeur à la protection de sa santé, sans préjudice des droits procéduraux de celui-ci.

86. À cet égard, dans l'affaire Djurgården, la Cour a conclu que, dans le contexte d'une décision en rapport avec la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement, «la participation au processus décisionnel en matière d'environnement […] est distincte et a une finalité autre que le recours juridictionnel, ce dernier pouvant, le cas échéant, être exercé contre la décision prise à l'issue de ce processus» (85). Par conséquent, «les membres du public concerné […] doivent pouvoir exercer un recours contre la décision par laquelle une instance, appartenant à l'organisation judiciaire d'un État membre, a statué sur une demande d'autorisation de projet, quel que soit le rôle qu'ils ont pu jouer dans l'instruction de ladite demande en prenant part à la procédure devant ladite instance et en faisant valoir leur position à cette occasion».

2.4. Demandes d'action en vertu des règles en matière de responsabilité environnementale

87. La directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale a notamment pour objectif d'encourager les personnes physiques et morales à jouer un rôle actif pour aider les autorités compétentes à remédier aux dommages environnementaux couverts par des règles en matière de responsabilité environnementale (86). Elle habilite les personnes physiques ou morales touchées par un dommage environnemental, ayant un intérêt suffisant à faire valoir par rapport à ce dommage ou faisant valoir une atteinte à un droit résultant de ce dommage, à soumettre des observations à l'autorité nationale compétente et à lui demander de prendre les mesures qui s'imposent. Cette directive prévoit que certaines ONG seront réputées avoir un intérêt suffisant ou bénéficier de droits susceptibles de faire l'objet d'une atteinte, et pourront donc soumettre une demande d'action. L'autorité compétente est tenue de statuer sur la demande d'action (87).

88. Le droit de soumettre des observations et des demandes d'action est formulé en des termes très proches du libellé de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus et des dispositions correspondantes de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement. En effet, les personnes autorisées à soumettre des observations et une demande d'action sont aussi autorisées à exercer un recours pour contester la légalité formelle et matérielle d'une décision, d'un acte ou d'une omission d'une autorité compétente, sur la base des observations et de la demande d'action en question (88).

89. La proximité des formulations, y compris en ce qui concerne le statut privilégié des ONG environnementales, indique que la jurisprudence de la Cour sur le pouvoir d'ester en justice décrite à la section C.2.3 peut également être prise en considération aux fins de l'interprétation de la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale.

2.5. Autres objets, tels que les dispositions nationales d'application, les actes réglementaires, plans et programmes généraux ainsi que les dérogations

2.5.1. Fondement général du pouvoir d'ester en justice

Le fondement général du pouvoir d'ester en justice contre les décisions, actes et omissions des États membres dans les domaines qui relèvent du droit environnemental de l'Union est établi en droit interne, mais doit aussi être interprété en accord avec les exigences de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus, de l'article 19, paragraphe 1, du TUE et de l'article 47 de la charte des droits fondamentaux.

90. L'article 19, paragraphe 1, du TUE, qui codifie le principe établi d'une protection juridictionnelle effective (89), dispose que «[l]es États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union». Par ailleurs, l'article 47, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, que les États membres sont tenus de respecter lorsqu'ils appliquent le droit de l'Union, dispose que «[t]oute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l'Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article».

91. Dans le domaine spécifique de l'environnement, l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus prévoit que chaque partie contractante veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de personnes physiques ou d'autorités publiques allant à l'encontre des dispositions du droit national de l'environnement. Comme indiqué précédemment, la définition du public inclut les ONG environnementales.

92. Le paragraphe 3 de l'article 9 de la convention d'Aarhus a une portée plus générale que son paragraphe 2, puisque le bénéficiaire visé du pouvoir d'ester en justice est le «public», défini dans ladite convention dans un sens plus large que le «public concerné». Le paragraphe 3 couvre également les actes et omissions de personnes physiques, tandis que le paragraphe 2 se limite aux décisions, actes et omissions des autorités publiques (90). Qui plus est, le paragraphe 3 laisse aux parties contractantes le choix entre une procédure de recours administrative ou judiciaire. De même, il ne mentionne aucun critère d'accès à la justice, comme l'atteinte à un droit ou un intérêt suffisant à agir, et ne confère pas aux ONG environnementales la capacité de lege pour ester.

93. La Cour a donc précisé, dans l'arrêt LZ I, que l'article 9, paragraphe 3, ne contient aucune obligation claire et précise susceptible de régir directement le statut juridique des personnes physiques, ce statut étant soumis à l'adoption de mesures ultérieures par les parties contractantes (91). La Cour a néanmoins considéré que les dispositions de l'article 9, paragraphe 3, bien que rédigées en termes généraux, visent à garantir la protection effective de l'environnement (92) et qu'«il ne saurait dès lors être envisageable […] de donner une interprétation des stipulations de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus qui rendrait impossible en pratique ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par le droit de l'Union» (93).

94. En vertu de l'article 216, paragraphe 2, du TFUE, la convention d'Aarhus fait partie de l'ordre juridique de l'Union (94). Parmi les exigences de cet ordre juridique, contraignantes pour les États membres dans la mise en œuvre de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus, figurent l'application et l'interprétation uniformes du droit de l'Union. À cet égard, la possibilité — et parfois l'obligation — qu'ont les juridictions nationales de demander à la Cour de se prononcer, en vertu de l'article 267 du TFUE, sur la validité ou l'interprétation d'exigences spécifiques de la législation européenne constitue un mécanisme essentiel, qui suppose l'accès aux juridictions nationales.

95. Au vu de l'ensemble des considérations qui précèdent, les États membres doivent conférer la qualité pour agir afin de garantir l'accès à un recours effectif aux fins de la protection des droits procéduraux et matériels conférés par la législation environnementale de l'Union, et ce même si l'acte législatif concerné ne prévoit pas de dispositions spécifiques en la matière.

2.5.2. Pouvoir d'ester en justice en vue de protéger des droits procéduraux conférés par le droit environnemental de l'Union

Le pouvoir d'ester en justice doit être conféré aux personnes physiques et aux ONG environnementales afin de garantir le respect des règles procédurales de l'Union en matière d'environnement, notamment celles qui prévoient des procédures décisionnelles exigeant une participation du public, comme les procédures relatives à des plans et à des programmes.

96. Les droits procéduraux sont particulièrement importants dans le contexte des plans et des programmes. De nombreux actes de la législation environnementale de l'Union européenne exigent que des plans et des programmes soient adoptés afin de garantir la réalisation des objectifs environnementaux visés. Ces documents peuvent servir à planifier les interventions dans le temps (comme les plans de gestion de districts hydrographiques) (95) ou à mettre en place des actions destinées à répondre à des problèmes spécifiques (comme les plans relatifs à la qualité de l'air visant à réduire les niveaux excessifs de pollution atmosphérique) (96). En plus d'imposer l'adoption de certains types de plans et de programmes, la législation environnementale de l'Union fixe des exigences relatives à l'évaluation environnementale des plans et programmes susceptibles d'avoir des incidences importantes sur l'environnement (comme les plans d'occupation des sols) (97).

97. Une grande partie de la législation concernée prévoit une phase de consultation publique obligatoire au cours du processus décisionnel. À cet égard, l'article 7 de la convention d'Aarhus impose la tenue d'une consultation publique pour les plans et programmes qui relèvent de son vaste champ d'application. En ce sens, les plans et programmes environnementaux prescrits par le droit de l'Union, mais à l'égard desquels aucune disposition sur la participation du public n'est expressément prévue, peuvent malgré tout nécessiter une consultation publique.

98. Le pouvoir d'ester en justice contre les décisions, actes et omissions des autorités publiques en ce qui concerne les plans et programmes visés à l'article 7 de la convention d'Aarhus peut être défini à la lumière de la jurisprudence de la Cour sur la participation du public. Si l'on applique le raisonnement de la Cour dans l'affaire Kraaijeveld (98) (qui concernait un projet plutôt qu'un plan ou un programme), le public admis à participer peut demander à une juridiction d'examiner si la ligne de conduite prescrite lors du processus décisionnel concernant un plan ou un programme a été observée.

99. Il ressort de la jurisprudence de la Cour que le pouvoir d'ester en justice ne concerne pas uniquement les décisions, actes ou omissions relatifs à des plans et des programmes isolés, mais aussi la législation nationale et les actes réglementaires généraux établissant les règles de procédure applicables à ces plans et programmes. La Cour a en effet jugé, dans l'affaire Terre Wallonne et Inter-Environnement Wallonie (99), qu'un programme d'action requis en vertu de la directive 91/676/CEE (directive «Nitrates») devait aussi s'assortir, en principe, d'une évaluation environnementale stratégique (comprenant une consultation publique), au titre de la directive 2001/42/CE sur l'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement. De ce fait, une juridiction nationale a annulé certaines parties d'un arrêté national établissant un programme d'action pour la gestion de l'azote, au motif que cet arrêté n'avait pas prévu d'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement. Dans une affaire ultérieure, Inter-Environnement Wallonie, la Cour a confirmé le bien-fondé de l'annulation dans de telles circonstances (100).

100. Il apparaît clairement que les personnes physiques et les ONG environnementales ont qualité pour agir en vue de défendre leurs droits procéduraux, l'une et l'autre catégories du public étant habilitées à exercer ces droits.

2.5.3. Pouvoir d'ester en justice en vue de protéger des droits matériels

Les États membres doivent veiller à ce qu'un très large éventail de décisions, d'actes et d'omissions puissent être contestés en justice, de manière à garantir l'exercice d'un large éventail de droits matériels.

101. Il ressort nettement de la jurisprudence de la Cour que le pouvoir d'ester en justice doit être conféré aux personnes physiques et aux ONG environnementales aux fins de la protection de la santé humaine, en vertu de la législation environnementale de l'Union, ainsi que des droits de propriété couverts par les objectifs de cette législation et, dans le cas des ONG environnementales, aux fins de la défense de l'environnement au titre des dispositions à caractère environnemental de l'Union.

102. L'application de la «doctrine de l'atteinte à un droit» (à savoir la doctrine, appliquée par certains États membres, selon laquelle une personne physique doit pouvoir justifier devant un tribunal d'une atteinte à l'un de ses droits) est problématique, dans la mesure où la protection de l'environnement a principalement pour but de défendre l'intérêt public général et non de conférer expressément des droits aux particuliers. L'autre approche, qui consiste à exiger un intérêt suffisant, semble moins problématique; des considérations analogues à celles évoquées pour la doctrine de l'atteinte à un droit s'appliquent néanmoins, mutatis mutandis.

103. La Cour a confirmé qu'il appartient aux États membres de définir ce qui constitue une atteinte à un droit (101). Elle a cependant précisé que les libellés de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement et de l'article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la convention d'Aarhus doivent être interprétés en ce sens que ce pouvoir discrétionnaire est modulé par la nécessité de garantir un large accès à la justice pour le public concerné (102). De plus, le pouvoir discrétionnaire dévolu aux États membres de définir ce qui constitue une atteinte à un droit ne peut pas rendre excessivement difficile la protection des droits conférés par le droit de l'Union. Par conséquent, le pouvoir d'ester en justice des membres du public concerné par les décisions, actes ou omissions qui relèvent de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement — et de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus — ne saurait être interprété de manière restrictive (103).

104. La Cour a confirmé ce principe dans le contexte des décisions, actes et omissions d'autorités publiques suivantes: l'omission d'une autorité publique d'élaborer, conformément à la loi, un plan relatif à la qualité de l'air (104), l'adoption de plans nationaux de réduction des émissions (105) et l'octroi d'une dérogation en vertu de la législation sur la nature (106). La jurisprudence insiste donc sur la nécessité, pour les États membres et les juridictions nationales, de faire en sorte qu'un recours puisse être exercé contre une grande variété de décisions, actes et omissions, sur la base d'un large éventail de droits matériels.

2.5.4. Critères à remplir par les personnes physiques et les ONG afin de faire valoir leur pouvoir d'ester en justice

Les États membres peuvent adopter les critères auxquels doivent répondre personnes physiques et ONG pour être admis à ester en justice, à condition que ces critères ne rendent pas impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits matériels et procéduraux conférés par le droit de l'Union.

105. Tel que formulé, l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus («qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne») accorde aux parties contractantes un certain pouvoir discrétionnaire dans l'établissement des critères à remplir pour pouvoir être admis à ester en justice.

106. Les États membres ne sont pas tenus de reconnaître la qualité pour agir à tous les membres du public (actio popularis) ou à toutes les ONG, sans exception. Néanmoins, conformément au guide d'application de la convention d'Aarhus, les critères éventuellement appliqués doivent être compatibles avec les objectifs de la convention en matière d'accès à la justice (107). Ainsi, les parties à la convention ne peuvent invoquer la condition relative aux «critères éventuels prévus par son droit interne» comme prétexte pour introduire ou maintenir des critères tellement stricts qu'ils empêchent, dans la pratique, toutes ou presque toutes les organisations environnementales de contester des actes ou omissions qui contreviennent aux dispositions de droit interne en matière d'environnement (108). Qui plus est, conformément au principe d'effectivité, les États membres ne peuvent adopter des critères qui rendent impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par le droit de l'Union.

107. Les critères appropriés établis par les États membres dans le contexte de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus seront également appropriés dans le contexte du paragraphe 3 dudit article. Toutefois, contrairement au paragraphe 2, le paragraphe 3 ne confère pas expressément aux ONG environnementales le pouvoir d'ester en justice de lege. Se pose dès lors la question de savoir si les États membres peuvent appliquer la doctrine de l'atteinte à un droit sans tenir aucunement compte du fait qu'une ONG ne sera pas en mesure de démontrer une telle atteinte au même titre qu'un particulier. À cet égard, compte tenu du rôle que jouent les ONG environnementales dans la protection des intérêts environnementaux généraux comme la qualité de l'air et la biodiversité, les États membres qui appliquent la doctrine de l'atteinte à un droit doivent le faire de manière à garantir que ces ONG peuvent exercer un recours en justice contre les décisions, actes et omissions qui concernent ce rôle.

3. PORTÉE DU CONTRÔLE JURIDICTIONNEL

3.1. Introduction

La portée du contrôle juridictionnel détermine comment les juges nationaux apprécient la légalité des décisions, actes et omissions attaqués. Il comporte deux aspects. Le premier concerne les motifs possibles du contrôle juridictionnel, c'est-à-dire les domaines du droit qui peuvent être invoqués et les moyens de droit qui peuvent être soulevés. Le second concerne l'intensité des vérifications (ou le niveau de contrôle).

108. La portée du contrôle juridictionnel est un élément essentiel de tout système efficace de contrôle juridictionnel, car il détermine comment les juges nationaux apprécient la légalité des décisions, actes et omissions attaqués. Il comporte deux aspects. Le premier concerne les domaines du droit qui peuvent être invoqués et les moyens de droit qui peuvent être soulevés dans le cadre d'un recours, en particulier dans le but d'établir si un requérant est en droit d'invoquer toutes les dispositions pertinentes de la législation environnementale de l'Union européenne à l'appui de son cas. Ce point est traité à la section C.3.2. Le second se rapporte à l'intensité du contrôle à exercer par les juges en vue d'apprécier la légalité et est traité à la section C.3.3.

109. Un certain nombre de directives de l'Union européenne prévoyant expressément un accès à la justice contiennent des dispositions pertinentes en ce qui concerne la portée du contrôle juridictionnel (109). Toutefois, la majeure partie des textes de droit dérivé en matière environnementale sont dépourvus de telles dispositions, ce qui implique, pour en délimiter correctement la portée, comme dans le cas du pouvoir d'ester en justice, de se référer à la jurisprudence de la Cour.

3.2. Les motifs possibles du contrôle juridictionnel

110. Cet aspect de la question est particulièrement pertinent dans le cas des juridictions qui n'accordent le droit d'ester en justice que si les droits du requérant ont été violés. En pareil cas, il est habituellement fréquent que les motifs possibles du contrôle juridictionnel soient limités aux dispositions juridiques qui confèrent les droits individuels constituant la base du droit d'ester invoqué. Cet aspect est également pertinent en ce qui concerne les restrictions visant à limiter l'action des requérants aux arguments qu'ils ont invoqués dans la procédure administrative préalable (préclusion) ou à les empêcher d'abuser des procédures judiciaires en soulevant des moyens de droit dénués de pertinence.

3.2.1. Activités spécifiques soumises à des exigences en matière de participation du public

111. Cette catégorie est couverte par l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus. Comme indiqué plus haut, ledit article 9, paragraphe 2, vise à donner accès à la justice en ce qui concerne les décisions, actes ou omissions concernant certaines actions spécifiques tombant sous le coup des dispositions de l'article 6 de ladite convention en matière de participation du public.

112. Comme cela a également été souligné, l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus permet aux États membres de réserver le pouvoir d'ester en justice aux requérants qui sont des personnes faisant valoir une atteinte à un droit ou démontrant un intérêt suffisant. En ce qui concerne les motifs possibles de contrôle juridictionnel, cela donne lieu à une différence potentielle dans la manière dont les requêtes des personnes physiques et des ONG de protection de l'environnement peuvent être traitées. Cela vaut particulièrement pour les décisions, actes et omissions qui concernent la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement et la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, c'est-à-dire les principaux instruments législatifs de droit dérivé de l'Union qui donnent effet audit article 9, paragraphe 2. Toutefois, dans l'arrêt LZ II (110), la Cour de justice a confirmé que le champ d'application de l'article 6 de la convention d'Aarhus et, partant, de son article 9, paragraphe 2, est plus large que celui de ces directives de l'Union européenne.

3.2.1.1. Personnes physiques

Dès lors qu'il subordonne la recevabilité des recours juridictionnels formés par les particuliers à la condition qu'il y ait atteinte à un droit subjectif, l'État membre est également habilité à prévoir que l'annulation d'une décision administrative par la juridiction nationale suppose qu'il y ait eu atteinte à un droit subjectif du requérant.

113. Dans l'arrêt Commission/Allemagne, la Cour a dit pour droit que, lorsque, conformément aux dispositions en matière d'accès à la justice de la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement et de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, un État membre limite le droit des personnes physiques à ester en justice aux cas d'atteinte à des droits, il «est également habilité à prévoir que l'annulation d'une décision administrative par la juridiction compétente requiert la violation d'un droit subjectif dans le chef du requérant» (111). Cette interprétation peut s'appliquer en ce qui concerne d'autres décisions, actes et omissions attaqués relevant de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus.

114. Cela signifie que, dans le cadre d'un régime fondé sur l'atteinte aux droits, lorsque des personnes physiques introduisent des requêtes, la juridiction nationale peut limiter son examen aux dispositions autorisant l'intéressé à introduire le recours.

3.2.1.2. Les ONG environnementales reconnues

Aux fins des recours juridictionnels entrant dans le champ d'application de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus, les ONG environnementales reconnues ne sont soumises à aucune restriction quant aux moyens de droit qu'elles peuvent soulever et sont habilitées à invoquer toute disposition du droit environnemental de l'Union.

115. Les restrictions des moyens décrites à la section C.3.2.1.1 ne s'appliquent pas aux ONG environnementales qui remplissent les conditions fixées par le droit national pour obtenir le droit d'ester de lege.

116. Dans l'arrêt Trianel, la Cour a précisé que ces ONG sont en droit de se fonder sur toute disposition de la législation environnementale de l'Union ayant un effet direct ainsi que sur le droit national mettant en œuvre le droit de l'Union. Ainsi a-t-elle jugé que, «s'il est loisible au législateur national de limiter les droits dont la violation peut être invoquée par un particulier dans le cadre d'un recours juridictionnel […], une telle limitation ne peut s'appliquer telle quelle aux associations de défense de l'environnement sauf à méconnaître les objectifs de l'article 10 bis, troisième alinéa, dernière phrase, de la directive 85/337» (112).

117. Cela signifie qu'une ONG environnementale ayant formé un recours sur la base du pouvoir d'ester en justice de lege est en droit d'invoquer toute disposition du droit européen de l'environnement qui, selon elle, n'a pas été respectée.

3.2.2. Objet relevant de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus

Les motifs à examiner dans le cadre du contrôle juridictionnel qui relèvent de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus doivent, au minimum, couvrir les dispositions de droit sur lesquelles se fonde le pouvoir d'ester en justice du requérant.

118. L'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus prévoit l'octroi du pouvoir d'ester en justice pour introduire des recours visant les actes ou omissions qui ne sont pas couverts par l'article 9, paragraphe 1 ou 2, de la convention d'Aarhus.

3.2.2.1. Personnes physiques

119. En vertu de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus, les membres du public peuvent engager des procédures judiciaires dès lors qu'ils répondent aux critères prévus par le droit national. Ainsi, dans le cas d'une procédure pour atteinte à des droits, les États membres pourraient limiter la portée du contrôle juridictionnel aux moyens relatifs aux droits qui, selon le requérant, n'ont pas été respectés.

3.2.2.2. Les ONG environnementales

120. Faute de disposer du pouvoir d'ester en justice de lege, les ONG environnementales sont en droit de requérir, au minimum, un contrôle juridictionnel en ce qui concerne les dispositions de droit qui donnent lieu à des droits et intérêts subjectifs. Ainsi qu'il ressort des sections C.1 et C.2 et, en particulier, de l'arrêt de la Cour dans l'affaire LZ II, les ONG environnementales peuvent se prévaloir d'un droit général de protection de l'environnement et invoquer des obligations à caractère environnemental devant les juridictions nationales.

3.2.3. Préclusion et autres restrictions

La portée du contrôle par une juridiction nationale ne peut être réduite aux objections qui ont déjà été soulevées dans le délai fixé au cours de la procédure administrative. Toutefois, les tribunaux peuvent considérer comme irrecevables les arguments présentés de manière abusive ou de mauvaise foi.

121. Dans l'arrêt Commission/Allemagne, la Cour a dit pour droit qu'il n'est pas possible de limiter «l'étendue du contrôle juridictionnel aux objections qui ont déjà été produites dans le délai imparti au cours de la procédure administrative qui a conduit à l'adoption de la décision». La Cour justifie sa position en s'appuyant sur l'obligation de faire en sorte que le contrôle porte sur la légalité de la décision attaquée, quant au fond ou à la procédure, dans sa totalité (113). Cet arrêt est pertinent pour les décisions, actes et omissions relevant de l'article 11 de la directive 2011/92/UE sur l'évaluation des incidences sur l'environnement et de l'article 25 de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, ainsi que pour les décisions, actes et omissions relevant de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus. Il est également applicable aux actes et omissions relevant de l'article 9, paragraphe 3, de ladite convention, du fait que les recours juridictionnels contre ces derniers portent aussi sur la légalité quant au fond et à la procédure (voir la section C.3.3.3).

122. Bien que la préclusion ne soit pas autorisée, la Cour a indiqué qu'il est loisible au législateur national de «prévoir des règles procédurales spécifiques, telles que l'irrecevabilité d'un argument présenté de manière abusive ou de mauvaise foi, lesquelles constituent des mécanismes appropriés afin de garantir l'efficacité de la procédure juridictionnelle» (114). À cet égard, il appartient aux États membres de fixer les règles qui soient conformes à l'exigence générale consistant à prévoir un contrôle juridictionnel de la légalité, quant au fond et à la procédure, des décisions, actes ou omissions.

3.3. Intensité des vérifications/niveau de contrôle

En vertu de l'article 9, paragraphe 2, et de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus, les États membres sont tenus d'assurer un contrôle juridictionnel effectif de la légalité, quant au fond et à la procédure, des décisions, actes ou omissions relevant du champ d'application de ces dispositions, même si le droit dérivé de l'Union européenne ne fait pas explicitement référence à un niveau de contrôle qui couvre ces deux aspects de la légalité. Les vérifications doivent, le cas échéant, s'étendre à la légalité des textes législatifs et actes réglementaires dès lors que ceux-ci réduisent ou empêchent l'exercice de droits procéduraux ou matériels.

123. L'intensité des vérifications ou le niveau du contrôle déterminent le degré de détail à appliquer par la juridiction nationale dans son appréciation de la légalité de la décision, de l'acte ou de l'omission en cause. Les pratiques en la matière varient considérablement d'un État membre à l'autre. Elles peuvent aller d'un simple contrôle ciblé sur des questions de procédure à un contrôle complet des décisions, actes ou omissions contestés, assorti de la possibilité pour les juges de substituer leur propre appréciation aux constatations de l'administration.

124. L'intensité des vérifications ou le niveau du contrôle ne font l'objet d'aucune disposition détaillée dans la convention d'Aarhus ou le droit dérivé de l'Union européenne. Toutefois, la jurisprudence de la Cour a permis de préciser quelque peu les conditions minimales à remplir pour que le contrôle juridictionnel soit considéré comme effectif.

3.3.1. Demandes d'informations à caractère environnemental

Les États membres doivent garantir un contrôle juridictionnel effectif du droit de demander des informations à caractère environnemental, ciblé sur les principes et règles applicables du droit européen. Ceux-ci comprennent des conditions particulières que l'autorité publique doit respecter dans le cadre de dispositions contraignantes du droit de l'Union européenne concernant l'accès à l'information en matière d'environnement.

125. Les recours juridictionnels dirigés contre les décisions relatives aux demandes d'accès à des informations à caractère environnemental relèvent du champ d'application de l'article 9, paragraphe 1, de la convention d'Aarhus. La directive 2003/4/CE concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement contient des dispositions en matière d'accès à la justice (115) qui reflètent les exigences dudit article 9, paragraphe 1. Ces dispositions prévoient que les États membres prennent les mesures nécessaires pour que toute personne sollicitant une information au titre de ladite directive puisse engager une procédure devant une juridiction ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi, compétent pour réexaminer les actes ou omissions de l'autorité publique concernée et dont les décisions peuvent passer en force de chose jugée. Elles ne déterminent pas, cependant, l'étendue du contrôle juridictionnel requis par cette directive.

126. Dans l'arrêt East Sussex, la Cour a été invitée à interpréter la portée du contrôle requis au titre de la directive 2003/4/CE concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement. Elle a jugé à cet égard qu'«[e]n l'absence de précision dans le droit de l'Union, la détermination de cette étendue relève de l'ordre juridique des États membres, sous réserve du respect des principes d'équivalence et d'effectivité» (116). Dans le contexte spécifique des dispositions de ladite directive en matière d'accès à la justice, la Cour a précisé qu'un contrôle effectif doit répondre à l'objectif consistant à instituer un régime général garantissant que toute personne physique ou morale d'un État membre a un droit d'accès aux informations à caractère environnemental détenues par les autorités publiques ou pour le compte de celles-ci, sans que cette personne soit obligée de faire valoir un intérêt (117). En ce qui concerne la décision administrative, attaquée, de réclamer certains frais au demandeur pour répondre à une demande d'informations, la Cour a jugé, dans l'arrêt East Sussex, que le juge national doit, à tout le moins, examiner si, oui ou non, les conditions applicables de la directive étaient remplies (118).

3.3.2. Autres objets, tels que les activités spécifiques requérant la participation du public, la responsabilité environnementale, les plans et programmes et les dérogations, la législation et les dispositions réglementaires nationales d'application

La jurisprudence de la Cour fournit des indications sur la manière dont doit être effectué le contrôle des décisions, actes ou omissions relevant de la législation environnementale de l'Union européenne.

3.3.2.1. La nécessité d'effectuer un contrôle de la légalité à la fois quant au fond et quant à la procédure

127. Le contrôle juridictionnel prévu à l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus — et dans le cadre de la législation dérivée de l'Union européenne qui la transpose — est nécessaire pour évaluer la légalité, quant au fond et à la procédure, des décisions, actes ou omissions contestés. Cependant, ni la convention d'Aarhus ni le droit dérivé de l'Union ne précisent l'étendue du contrôle de la légalité, quant au fond et à la procédure, qu'il convient de mener.

128. Dans le même ordre d'idées, l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus ne prévoit pas expressément d'obligation de mettre en place un système de contrôle prévoyant une évaluation de la légalité, quant au fond et à la procédure, d'un acte ou d'une omission. Dans le contexte de la législation secondaire de l'Union, actuellement seule la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale le prévoit explicitement. Toutefois, la jurisprudence de la Cour, notamment dans les arrêts East Sussex et Janecek, indique qu'un principe UE de contrôle juridictionnel effectif de la légalité, quant au fond et à la procédure, s'applique aux actes et omissions relevant de l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus. Dans le cas contraire, il ne saurait être garanti que les objectifs de la législation environnementale de l'Union européenne et les droits qu'elle confère puissent être garantis de façon satisfaisante par les juridictions nationales. Selon le guide d'application de la convention d'Aarhus, le niveau de contrôle à appliquer dans le cadre dudit article 9, paragraphe 3, est identique à celui qui doit être appliqué dans le cadre de l'article 9, paragraphe 2, de cette convention, ce qui signifie qu'une juridiction nationale doit examiner la question de la légalité quant au fond et quant à la procédure (119).

129. La jurisprudence de la Cour indique clairement qu'un contrôle limité à la légalité de la procédure ne serait pas conforme aux obligations découlant de l'article 9, paragraphe 2, de la convention d'Aarhus et de la législation dérivée de l'Union européenne. Dans l'arrêt Commission/Allemagne, la Cour a en effet jugé que «l'objectif même poursuivi par l'article 11 de la directive 2011/92 et par l'article 25 de la directive 2010/75 consiste non seulement à garantir au justiciable un accès le plus large possible au contrôle juridictionnel, mais également à permettre que ce contrôle porte sur la légalité de la décision attaquée, quant au fond ou à la procédure, dans sa totalité» (120).

130. D'une manière plus générale, dans l'arrêt East Sussex (121), la Cour a considéré qu'un système de contrôle juridictionnel est conforme au principe d'effectivité «à condition qu'il permette à la juridiction saisie d'un recours en annulation d'une telle décision d'appliquer effectivement, dans le cadre du contrôle de la légalité de celle-ci, les principes et les règles du droit de l'Union pertinents».

131. Il ressort donc de l'arrêt East Sussex que, même si le niveau de contrôle n'est pas déterminé dans le droit de l'Union, le mode d'exécution du contrôle doit permettre l'exercice effectif des droits prévus et de garantir la bonne réalisation des objectifs des dispositions pertinentes de la législation de l'Union.

3.3.2.2. Le contrôle de la légalité quant à la procédure

132. Le guide d'application de la convention d'Aarhus définit l'illégalité de procédure comme le fait, pour l'autorité publique, de ne pas respecter les procédures instituées par la législation (122).

133. Les manquements aux règles de procédure qui peuvent entraîner l'illégalité d'une décision, d'un acte ou d'une omission peuvent être liés: 1) à la compétence de l'autorité pour adopter l'acte ou la décision en cause; 2) à une procédure obligatoire à observer dans le cadre du processus décisionnel (par exemple, consultation publique ou réalisation d'une évaluation des incidences sur l'environnement); ou 3) à la forme sous laquelle se présente la décision, l'acte ou l'omission.

134. Si les points 1) et 3) relèvent généralement des États membres, au titre de leur autonomie procédurale, le point 2) relève d'ordinaire du droit de l'Union, dans les cas où des exigences en matière de participation du public sont établies par la convention d'Aarhus et le droit dérivé de l'Union. Par exemple, la directive 2011/92/UE relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement définit les exigences en matière de consultation publique formelle que l'autorité publique doit remplir lors de la réalisation d'une évaluation des incidences sur l'environnement. Le respect de ces exigences est primordial afin d'assurer la participation effective du public au processus décisionnel. En conséquence, si l'on applique l'approche que nous venons de rappeler, la juridiction nationale doit être habilitée à examiner la conformité avec ces exigences formelles et à décider de voies de recours adéquates en cas de manquements à la procédure. Les exigences formelles impératives ne sont pas laissées à la discrétion de l'autorité publique.

135. Le contrôle de la légalité de la procédure peut porter sur le champ d'application de la régularisation des mesures illégales prises par une personne physique ou une autorité publique. La Cour de justice a prévu la possibilité d'une régularisation, en l'assortissant toutefois de certaines conditions (123). Dans l'affaire Križan e.a., la Cour a été invitée à examiner, dans le cadre d'une procédure d'autorisation relative à une décharge, les possibilités de rectification d'une erreur commise par une autorité publique (en l'occurrence, un manquement à l'obligation de mettre à disposition certaines informations dans la procédure d'approbation relative à la décharge), au stade d'un recours administratif contre la décision de cette autorité. La Cour a confirmé que la régularisation était possible, à condition que toutes les options et solutions requises demeurent possibles au stade du pourvoi (124) — question qu'il appartenait à la juridiction nationale de vérifier (125).

3.3.2.3. La légalité quant au fond

136. L'illégalité quant au fond est définie par le guide d'application de la convention d'Aarhus comme un manquement à la substance de la législation (126).

a) Faits de l'affaire

137. La première étape du contrôle de la légalité quant au fond consiste à examiner les faits de l'affaire. Réunis par l'administration et finalement modifiés dans le cadre d'un processus de consultation publique, ils constituent la base sur laquelle l'autorité compétente décide s'il y a lieu ou non de prendre une décision ou une mesure, ainsi que de la teneur et de la motivation de ces dernières. Lorsque les faits sont incomplets ou erronés, ou encore incorrectement interprétés, cette erreur a une incidence directe sur la qualité de la décision administrative prise et risque de compromettre les objectifs de la législation environnementale de l'Union européenne.

138. Dans l'arrêt East Sussex, la Cour a confirmé qu'en l'absence de règles fixées par le droit de l'Union, il appartient à l'ordre juridique de chaque État membre de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l'Union. Il import