FR Journal officiel de l'Union européenne C 204/110

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2004/40/CE concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l'exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques) (dix-huitième directive particulière au sens de l'article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE)»

COM(2007) 669 final — 2007/0230 (COD)

(2008/C 204/22)

Le 21 novembre 2007, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2004/40/CE concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l'exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques) (dix-huitième directive particulière au sens de l'article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE)»

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales et citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 21 février 2008 (rapporteur: M. PATER).

Lors de sa 443e session plénière des 12 et 13 mars 2008 (séance du 12 mars 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 66 voix pour, 1 voix contre et 11 abstentions.

1. Propositions

1.1 Le Comité estime qu'il y a lieu de soumettre aussi vite que possible aux prescriptions d'une directive européenne la problématique de l'incidence négative, tant directe qu'indirecte, que les champs électromagnétiques exercent sur la santé des travailleurs. Compte tenu des arguments développés par la Commission et exposés dans l'avis ci-après, il porte cependant une appréciation positive sur la proposition qu'elle a présentée.

1.2 Un simple report du délai accordé pour la transposition de la directive 2004/40/CE ne résoudra pas les problèmes qui se posent pour en appliquer les dispositions dans la pratique. Aussi le Comité soutient-il la Commission lorsqu'elle affirme qu'il est nécessaire d'engager d'urgence des travaux afin de parfaire ce texte.

1.3 Le Comité souligne qu'en repoussant de quatre années la date d'entrée en vigueur de l'actuelle directive tout en effectuant des déclarations sur la nécessité d'en modifier le texte durant ce délai, elle envoie aux travailleurs et aux employeurs des signaux ambivalents quant à ses intentions législatives. Dans de telles circonstances, le Comité escompte que la Commission engagera promptement des actions pour limiter les conséquences négatives que cette situation d'incertitude produit pour le système juridique de l'UE.

1.4 Le Comité recommande à la Commission de tenir compte, dans le cours ultérieur de ses travaux, des observations et propositions spécifiques que contient l'avis ci-après.

2. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

2.1 La proposition de la Commission vise à reporter de quatre ans, jusqu'au 30 avril 2012, le délai de transposition de la directive 2004/40/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant les prescriptions minimales de protection de la santé et de la sécurité relatives à l'exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (champs électromagnétiques).

2.2 Le principal argument que la Commission allègue pour justifier sa proposition réside dans la crainte que les limitations posées par la directive en ce qui concerne l'exposition admissible dans le cas des travailleurs entravent l'essor du diagnostic médical utilisant la technique de l'imagerie par résonance magnétique (IRM). En outre, la Commission souhaite obtenir un délai supplémentaire pour procéder à une évaluation spécifique de l'incidence de la directive sur la sécurité des autres catégories de travailleurs, ainsi que sur le développement des autres secteurs économiques qui ont recours aux champs électromagnétiques.

2.3 La Commission annonce par ailleurs qu'elle va élaborer des propositions de modification de la directive 2004/40/CE de manière à tenir compte des nouveaux résultats de la recherche scientifique, qui sont attendus pour 2008 et 2009, avec notamment les recommandations de la CIPRNI (1) et de l'OMS (2), qui, comme elle le suppose, pourraient indiquer des valeurs admissibles différente de celles que fixe actuellement la directive.

2.4 La proposition de la Commission à l'examen n'a pas fait l'objet d'un avis des partenaires sociaux européens.

2.5 La directive 2004/40/CE, qui fait l'objet de la proposition de la Commission, est la dix-huitième directive particulière au sens de l'article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE et concerne la protection de toutes les catégories de travailleurs contre les risques découlant de l'exposition à des champs électromagnétiques sur les lieux de travail (3). La Commission n'a pas soumis ce projet de directive au CESE pour qu'il élabore un avis à son sujet, dans la mesure où elle a estimé suffisant celui qu'il avait rendu en 1993 sur le projet de directive consacré à quatre agents physiques sur les lieux de travail (4) (5).

2.6 Actuellement, la protection contre l'exposition excessive aux champs électromagnétiques est particulièrement variable d'un État membre à l'autre: sept ont déjà informé la Commission qu'ils ont transposé les dispositions de la directive dans leur ordre juridique national (Autriche, République tchèque, Slovaquie, Lituanie, Lettonie, Estonie et Italie) (6), tandis que d'autres, comme la Suède, la Finlande, la Pologne, la Bulgarie, la Roumanie, le Royaume-Uni ou la France ont des réglementations plus anciennes, quand ils ne sont pas purement et simplement dépourvus de dispositions spécifiques dans ce domaine (7).

3. Observations générales

3.1 Eu égard aux exigences de la directive-cadre 89/391/CEE et aux données scientifiques, disponibles en abondance, il ne fait aucun doute que si l'on veut prémunir les travailleurs, en tenant particulièrement compte de la situation des mères potentielles, de manière adéquate contre l'incidence négative, tant directe qu'indirecte, que les champs électromagnétiques exercent sur leur santé et leur aptitude à accomplir correctement leurs activités professionnelles, il est indispensable que ces problématiques soient soumises aussi vite que possible aux prescriptions d'une directive européenne.

3.2 Compte tenu des arguments développés par la Commission et exposés dans l'avis ci-après, le Comité porte cependant une appréciation positive sur la proposition qu'elle a présentée.

3.3 Le Comité soutient la Commission lorsqu'elle annonce le lancement en urgence de travaux destinés à parfaire ce texte afin de garantir la mise en œuvre concrète de ses dispositions. Il estime que les prescriptions de la directive ainsi affinée devront témoigner d'une approche qui, s'agissant de la protection contre le risque lié à l'exposition aux champs électromagnétiques, soit plus fouillée et fasse notamment place aux considérations spécifiques exprimées dans la suite du présent avis.

3.4 Le Comité est au regret de devoir affirmer que pour la première fois de son histoire, la Commission européenne repousse à une date très ultérieure l'instauration de normes d'une directive à caractère contraignant qui ressortit au domaine des exigences minimales de sécurité des travailleurs face aux risques professionnels.

3.5 Si l'on considère les annonces faites par la Commission quant à la nécessité de modifier le texte de la directive 2004/40/CE et l'appel lancé aux États membres pour qu'ils sursoient à en transposer les dispositions (8), on peut dire qu'en pratique, on assiste au retrait des exigences de ce texte dans sa forme actuelle, même si d'un point de vue formel, la seule modification qui se produit consiste en un ajournement de son délai d'entrée en vigueur. Une telle situation introduit dès lors une incohérence en droit, étant donné que les acteurs intéressés recevront des signaux contradictoires quant à l'étendue des actions qu'il y a lieu d'entreprendre afin de limiter l'exposition aux champs électromagnétiques sur le marché européen du travail. Le CESE souligne dès lors l'importance de fixer aussi vite que possible des règles homogènes.

3.6 L'analyse des prescriptions de la directive 2004/40/CE, telle qu'elle a été effectuée dans plusieurs États membres dans le contexte des préparatifs effectués pour la transposer, a mis en évidence plusieurs lacunes, qui compliquent à tout le moins sa pleine transposition. Il veut croire que la Commission soumettra à l'appréciation du Comité le projet de directive amendée qu'elle promet pour 2009 et qu'elle examinera attentivement les observations qu'il aura éventuellement formulées à son propos.

3.7 Le Comité affirme qu'à l'heure actuelle, le niveau de protection des travailleurs contre les risques liés à une exposition aux champs électromagnétiques présente des différences indues d'un État membre à l'autre. Il convient de traiter comme une priorité l'élaboration rapide du texte amendé de la directive, assurant à tous les travailleurs une sécurité appropriée lorsqu'ils sont exposés à des champs électromagnétiques.

4. Observations particulières

4.1 Les motifs qu'invoque la Commission pour justifier la nécessité de repousser le délai de transposition de la directive apparaissent être par trop unilatéraux et cibler sur une catégorie très peu fournie — à peine quelques centaines de personnes à l'échelle de l'Europe — de travailleurs exposés à une échelle particulièrement puissante, que l'on trouve parmi les personnes qui manipulent des équipements d'IRM. En revanche, l'argumentation de la Commission n'aborde pas les effets que produira le report à une date ultérieure des actions destinées à protéger les travailleurs qui, dans beaucoup de groupes aux effectifs plus amples, sont sujets à être exposés à des sources de champs électromagnétiques en usage dans différents secteurs de l'économie (par exemple dans le domaine de la soudure, des installations électrolytiques, des antennes émettrices, des équipements énergétiques, etc.) et dont le nombre serait d'au moins plusieurs millions en Europe.

4.2 Le Comité souligne que le fait de reporter le délai de transposition de la directive ne règlera pas, en soi, les problèmes identifiés récemment et liés à l'imprécision des définitions, problèmes dont la résolution est nécessaire afin de créer des conditions uniformes pour les deux côtés de l'industrie.

4.3 Le CESE estime qu'il est essentiel que les règles mises en place reposent sur un fondement scientifique solide. Les recherches scientifiques sur les effets de l'exposition aux champs électromagnétiques ont une histoire qui remonte à la moitié du vingtième siècle et fournissent des connaissances scientifiques bien établies concernant les limites de santé et de sécurité minimales pour l'exposition des travailleurs. Dans ces conditions, le Comité estime que l'adoption de la directive tributaire ne devrait pas être retardée au-delà de la période de quatre ans que propose la Commission.

4.4 Le Comité est d'avis que la Commission européenne doit faire preuve de plus d'initiative et d'autonomie pour l'élaboration active d'une politique destinée à protéger les travailleurs contre l'exposition excessive aux champs électromagnétiques sur les lieux de travail, ne serait-ce, en particulier, parce qu'aux termes de la recommandation 519/1999, le grand public est actuellement couvert par une telle action protectrice (9) et que certains pays ont déjà instauré des systèmes juridiques qui protègent les travailleurs contre l'exposition aux champs électromagnétiques (10).

4.5 Le Comité pense qu'en consultant, au niveau européen, les experts et établissements scientifiques et juridiques de l'ensemble des vingt-sept États membres, la Commission sera en mesure de tirer efficacement parti des expériences concrètes et de prendre en considération, dans toute leur spécificité, les différentes options suivies en matière de législation dans diverses régions afin de résoudre les problèmes qui ont été récemment identifiés et qui s'opposent actuellement à la transposition et à l'application effective.

4.6 Aussi l'appelle-t-il, comme il l'a déjà fait dans son avis rendu en 1993 à engager des investigations scientifiques, dans le but de déterminer le niveau des menaces pour la santé des travailleurs qui résultent des paramètres de l'environnement de travail tels que l'exposition à des champs électromagnétiques ou à des champs de fréquence moyenne, y compris lorsqu'elle s'étale sur de nombreuses années (11).

4.7 Si l'on tient compte des améliorations à la directive 2004/40/CE qui sont annoncées par la Commission et de l'intervention qu'elle a effectuée auprès des États membres pour qu'ils suspendent le processus de transposition formelle de ses dispositions dans l'ordre juridique national, il s'impose, jusqu'à l'élaboration de sa version amendée, que les normes du CENELEC (12) ne publient pas de données concernant leur «harmonisation avec la directive 2004/40/CE»: ce faisant, il sera possible de préserver la cohérence propre du système juridique européen.

4.8 Sachant que pour se mettre en conformité avec les dispositions de la nouvelle directive en ce qui concerne les conditions d'exposition des travailleurs, d'importants actes techniques pourront être exigés, allant jusqu'au remplacement d'installations, le processus d'application de ses prescriptions dans les entreprises devra tenir compte dans une certaine mesure de considérations d'ordre économique. En pareil contexte, il serait judicieux de considérer les expériences engrangées lors de l'instauration des normes de la directive sur les machines (13), pour laquelle un délai approprié avait été concédé aux fins d'adaptation des lieux de travail aux exigences de ce texte.

4.9 Du point de vue des employeurs, il importe tout particulièrement que les dispositions concernant les installations nouvelles soient introduites en premier lieu, car les fabricants ont la capacité d'instaurer avec un maximum d'efficacité et à moindre coût des solutions techniques qui diminuent, voire éliminent totalement l'exposition des travailleurs. Le Comité souligne que les actions de ce genre prémunissent également contre ce risque des personnes qui, parce qu'elles utilisent ces équipements au titre d'une activité économique d'indépendant, ne ressortissent pas formellement aux mesures protectrices prescrites au titre de la directive sur la protection des travailleurs, par exemple dans le cas de travaux de soudure réalisés au sein d'ateliers d'artisans familiaux ou d'exploitations agricoles.

4.10 De même, si le producteur ou le fournisseur mettent à disposition une documentation concernant la nature et l'étendue des champs électromagnétiques créés par leurs appareillages, il sera ultérieurement possible d'abaisser radicalement les frais encourus en lien avec l'évaluation du risque industriel qui découle de l'exposition à des champs électromagnétiques. Du fait de l'absence de réglementations effectives au niveau de l'ensemble de l'Union, il arrive souvent qu'une telle documentation ne soit pas fournie. Ce handicap est particulièrement sévère pour les petites et moyennes entreprises, qui souvent, ne sont pas en mesure d'entreprendre une évaluation des risques sur un mode professionnel.

4.11 L'accès à une documentation appropriée des producteurs donnerait aux organisations syndicales et aux compagnies d'assurance la possibilité d'entreprendre, indépendamment de la date de prise d'effet de la directive et de ses dispositions futures, des actions de divers ordres qui viseront la protection des travailleurs, dans le fil de la pratique universellement préconisée d'éviter autant que faire se peut toute exposition inutile.

4.12 Le Comité n'est pas sans s'inquiéter de ce qu'au cours des années à venir, le report de la date de transposition de la directive peut aboutir à l'installation sur les lieux de travail de séries d'équipements supplémentaires qui seront dépourvus de la documentation nécessaire pour établir l'ampleur des dangers générés par leur fonctionnement ou leur réparation.

Bruxelles, le 12 mars 2008. Le Président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) La CIPRNI (acronyme anglais: ICNIRP) est la commission internationale de protection contre les rayonnements non ionisants (CIPRNI).

(2) Organisation mondiale de la santé.

(3) Les sources de champs électromagnétiques généralement présentes dans les différents secteurs de l'économie comprennent notamment les équipements industriels électrothermiques (chauffages par induction et fours), les appareils de scellement par chauffage diélectrique ou par résistance, les postes de soudage, les installations d'électrolyse, les infrastructures énergétiques de transport et de distribution d'électricité, les stations émettrices de radio et de télévision, les équipements de télécommunication sans fil, dont les stations de base de téléphonie cellulaire, les installations radar ou les outils médicaux de diagnostic et de soins tels que les appareils électrochirurgicaux, la thérapie physique par diathermie, la tomographie par résonance magnétique, les stimulateurs magnétiques transcraniens, etc.

(4) «Proposition de directive du Conseil concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l'exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques», JO C 77 du 18 mars 1993, p. 77.

(5) Avis sur la «Proposition de directive du Conseil concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l'exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques», JO C 249 du 18 mars 1993, p. 28.

(6) Selon des informations fournies par la direction générale Emploi de la Commission européenne.

(7) Sources: information du service Internet de l'OMS (http://www.who.int/docstore/peh-emf/EMFStandards/who-0102/Worldmap5.htm).

(8) Communiqué de presse IP/07/1610, du 26 octobre 2007.

(9) Recommandation du Conseil 1999/519/CE, du 12 juillet 1999, relative à la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 Hz à 300 GHz), Journal officiel L 199 du 30.7.1999 p. 59.

(10) Voir l'avis du CESE sur la Proposition de directive du Conseil concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé relatives à l'exposition des travailleurs aux risques dus aux agents physiques (JO C 249 du 13.9.1993, p. 98).

(11) La Commission internationale de protection contre les rayonnements non ionisants (CIPRNI; acronyme anglais: ICNIRP), dont il a déjà été fait mention et qui assume un rôle appréciable pour l'instauration de normes communautaires dans le domaine dont il est question, s'appuie sur les travaux d'investigation élaborés par un groupe rassemblant une bonne dizaine de scientifiques de neuf pays européens, sans participation des partenaires sociaux, ni d'experts des pays qui ont adhéré à l'UE à partir de 2004.

(12) Le CENELEC est le Comité européen de normalisation électrique.

(13) Directive du Conseil du 30 novembre 1989 du 30 novembre 1989, concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé pour l'utilisation par les travailleurs au travail d'équipements de travail (deuxième directive particulière au sens de l'article 16 paragraphe 1 de la directive 89/391/CEE) (directive 89/655/CEE, avec ses modifications, 95/63/CE et 2001/45/CE).