Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) no 1303/2013 en ce qui concerne l’ajustement du préfinancement annuel pour les années 2021 à 2023

[COM(2018) 614 final — 2018/0322 (COD)]

(2019/C 159/06)

Rapporteur: Javier DOZ ORRIT

Consultation Parlement européen, 13.9.2018 Conseil européen, 17.9.2018 Base juridique Articles 177 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Compétence Section spécialisée «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» Adoption en section spécialisée 20.12.2018 Adoption en session plénière 24.1.2019 Session plénière no 540 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 121/1/3

1. Conclusions et recommandations

1.1. La proposition de règlement de la Commission européenne à l’examen ( 1 ) modifie l’actuel règlement portant dispositions communes relatives aux fonds européens ( 2 ) pour réduire le préfinancement des aides octroyées aux États au titre du CFP 2014-2020 de 3 à 1 % du montant de ces aides, entre 2021 et 2023.

1.2. n +3 à n +2). Si le nouveau règlement portant dispositions communes ( 3 ) est approuvé dans les termes proposés par la Commission, la diminution du taux de préfinancement, à la fin de la période de mise en œuvre des programmes financés par des fonds européens du CFP 2014-2020, sera accompagnée, au début de la mise en œuvre du CFP 2021-2027, d’une réduction encore plus importante de ce taux — jusqu’à 0,5 % entre 2021 et 2026 — et de sa suppression en 2027 et les années suivantes. Dans le même temps, la Commission propose pour le prochain CFP une diminution des ressources de la politique de cohésion (– 10 %) et du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (– 13 %), une augmentation du taux de cofinancement à la charge des États membres et un raccourcissement de la période de mise en œuvre des programmes (de+3 à+2).

1.3. Le préfinancement est avant tout une aide à la liquidité des États membres en vue de lancer la mise en œuvre des programmes cofinancés par les fonds européens et d’éviter des délais excessifs dans leur réalisation. Le préfinancement est un instrument utile et nécessaire. Il y a lieu de rappeler que, pour la mise en œuvre d’un programme financé au moyen de fonds européens, les États doivent avancer les ressources aux institutions publiques ou/et acteurs privés directement responsables de sa mise en œuvre.

1.4. De l’avis du CESE, les raisons avancées par la Commission pour réduire les taux de préfinancement lors de l’étape finale de mise en œuvre du CFP 2014-2020 ne sont pas suffisantes.

1.5. Le CESE estime que la Commission dispose de suffisamment d’outils pour contrôler le bon usage des fonds européens, y compris le préfinancement, par les États membres et, en tout état de cause, il soutiendrait toute réforme qui contribuerait à renforcer cette capacité.

1.6. Le CESE demande à la Commission de revoir sa proposition de réduire les taux de préfinancement et de maintenir ceux qui sont prévus par l’actuel règlement portant dispositions communes relatives aux fonds européens au titre du CFP 2014-2020.

1.7. De même, le CESE demande à la Commission de revoir le préfinancement prévu dans sa proposition de règlement portant dispositions communes relatives aux fonds européens relevant du CFP 2021-2027, en tenant compte des considérations formulées dans le présent avis.

2. Contexte de la proposition de la Commission

2.1. Le règlement (UE) n o 1303/2013 portant dispositions communes relatives aux fonds européens en vigueur établit les règles régissant la répartition de leurs ressources dans le cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2014-2020. Son article 134 fixe les montants de préfinancement que les États membres peuvent recevoir de l’Union européenne pour mettre en œuvre les programmes approuvés qui seront financés au moyen de ces fonds. Le règlement prévoyait que le taux de préfinancement augmente progressivement, de 1 % en 2014 à 3 % du montant de l’intervention des Fonds et du FEAMP en faveur des programmes entre 2020 et 2023.

2.2. L’article 1 er de la proposition de règlement modifiant le règlement (UE) n o 1303/2013, sur laquelle porte le présent avis, à savoir le seul article à contenu normatif des deux articles que compte le texte, modifie l’article 134 du règlement (UE) n o 1303/2013 afin de réduire le préfinancement de 3 à 1 % au cours de la période 2021-2023, le taux de 3 % étant maintenu uniquement pour l’année 2020. Cela couvre le préfinancement des programmes du CFP 2014 2020, qui continueront d’être mis en œuvre jusqu’en 2023.

2.3. Pour justifier le changement de critère en matière de préfinancement, l’exposé des motifs de la proposition de règlement fait référence au but «[…] d’accroître la transparence et de contribuer à la prévisibilité de la planification budgétaire et à l’établissement d’un profil de paiement plus stable et plus prévisible», en référence aux fonds remboursés par les États membres à l’Union européenne lorsque sont établis les décomptes des flux financiers. En outre, la proposition mentionne que la base de calcul du préfinancement inclut déjà, à compter de 2019, la «réserve de performance» correspondant à 6 % de la valeur totale de l’aide programmée.

2.4. La proposition de règlement concerne le préfinancement des programmes financés par les fonds suivants: Fonds européen de développement régional, Fonds social européen Plus, Fonds de cohésion et Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, ainsi qu’Instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas.

2.5. La proposition de règlement portant dispositions communes relatives aux fonds européens au titre du cadre financier pluriannuel 2021-2027 ( 4 ) , en son article 84, consacré au préfinancement, dispose que le pourcentage de préfinancement fondé sur le soutien total accordé par les fonds fixé dans la décision portant approbation du programme, est de 0,5 % et n’est accordé que durant les six premières années de la période allant de 2021 à 2026. La proposition de la Commission ne prévoit pas de préfinancement pour 2027 et les années suivantes. Les programmes Interreg seront régis par des règles spécifiques prévoyant un préfinancement égal à 1 % du montant total du programme.

2.6. D’autres modifications par rapport à la réglementation en vigueur et figurant dans la proposition de règlement portant dispositions communes pour la période 2021-2027 sont la réduction du taux de cofinancement par les budgets de l’Union et la réduction des délais de mise en œuvre des programmes, la règle n +3 étant remplacée par la règle n +2.

3. Observations générales et spécifiques et propositions

3.1. Les procédures de mise en œuvre des aides aux programmes financés par les fonds concernés par le règlement (UE) n o 1303/2013 et les autres règles en matière de comptabilité et de contrôle des ressources que l’Union européenne fournit aux États membres exigent que ceux-ci avancent les ressources aux institutions publiques, acteurs privés ou combinaison des deux qui sont directement responsables de la mise en œuvre de ces programmes. À mesure que les programmes sont mis en œuvre, et que les États membres l’attestent de manière appropriée, l’Union européenne fournit aux États membres la partie correspondant au cofinancement promis dans chacun des programmes approuvés.

3.2. Le préfinancement est avant tout une aide à la liquidité des États membres qui est très utile pour lancer la mise en œuvre des programmes cofinancés par des fonds européens et éviter les retards excessifs dans leur réalisation que pourraient engendrer des problèmes de liquidité au niveau national. Ces problèmes de liquidité ont été particulièrement graves durant les années les plus dures de la récente crise économique et financière, au cours desquelles ont été mises en œuvre des politiques d’austérité extrême, et ils perdurent à l’heure actuelle, en particulier pour les États membres qui doivent réduire leurs déficits budgétaires.

3.3. La période d’affinage, d’élaboration, de présentation, d’adoption et de début de mise en œuvre des programmes varie selon la nature de ces derniers et selon les capacités des administrations et des acteurs privés de chacun des États membres; dans un certain nombre de cas, elle dure plus de deux ans, de sorte qu’il est normal que leur mise en œuvre se concentre sur les dernières années de chaque CFP et se termine deux ou trois ans après le terme de celui-ci. Le règlement portant dispositions communes de 2013 semblait tenir compte de cette circonstance lorsqu’il prévoyait une augmentation des taux de préfinancement annuel, de 1 % en 2014 à 3 % de 2020 à 2023, et entre 2 et 2,875 % entre 2016 et 2019.

3.4. Aujourd’hui, la Commission adopte la logique inverse. Dans la proposition de modification du règlement de 2013, à laquelle se réfère le présent avis, le préfinancement annuel, qui s’établira à 2,875 % de la valeur de chaque programme en 2019, descend à 1 % entre 2021 et 2023. Dans le même sens, mais de façon plus radicale, la proposition de règlement portant dispositions communes relatives au CFP 2021-2027 fixe le préfinancement annuel à 0,5 % entre 2021 et 2026, et le supprime en 2027 et au cours des années suivantes, pendant lesquelles la mise en œuvre des programmes financés par les Fonds structurels et de cohésion se poursuivra.

3.5. De l’avis du Comité, les motifs invoqués par la Commission dans l’exposé des motifs de la proposition de règlement ne semblent pas suffisants pour justifier le changement. Sont invoqués des motifs de transparence et de prévisibilité dans la planification budgétaire et de stabilité et de prévisibilité du profil de paiements. De l’avis du CESE, ces critères, pour souhaitables qu’ils soient, ne sont pas nécessairement incompatibles avec une procédure d’avance et de liquidation des aides, lorsqu’existent comme il se doit des contrôles suffisants.

3.6. Le montant indiqué dans l’exposé des motifs, soit un flux financier des États membres vers l’Union européenne correspondant à 6600 millions d’euros de recouvrements en 2017, ne peut, de par son volume, être le fruit exclusif d’un excès de préfinancement, et doit également résulter de l’absence de mise en œuvre ou d’une mauvaise mise en œuvre des programmes, ou encore d’une mauvaise planification au niveau de la certification des dépenses. Par ailleurs, la référence faite dans l’exposé des motifs au fait que la diminution du taux de préfinancement sera compensée car le pourcentage s’appliquera également, à compter de 2019, à la «réserve de performance», n’est pas correcte. Cette réserve ne correspond qu’à 6 % du montant du programme et le taux proposé pour le nouveau préfinancement ne s’élèvera qu’à un tiers du montant prévu. En outre, cette «réserve de performance» est déjà prise en compte dans les budgets de chaque État membre et la seule chose qui puisse arriver est qu’ils perdent ces 6 %, en tout ou partie, s’ils ne respectent pas de manière satisfaisante les critères de mise en œuvre.

3.7. Si le problème que la modification du règlement entend résoudre est lié à la gestion de la liquidité des ressources budgétaires, ce que propose la Commission transférerait les problèmes de liquidité de l’Union européenne aux États membres. Le problème est complexe car, étant donné que, dans l’actuel cadre financier pluriannuel 2014-2020, les ressources de l’Union européenne fondées sur la participation des États membres en fonction de leur revenu national brut (RNB) représentent 72 % du total des recettes de l’Union européenne ( 5 ) , lorsqu’il est question de liquidité de l’Union européenne, c’est de liquidité des États membres selon leur niveau de richesse dont il s’agit également.

3.8. Il convient également de noter que la proposition de règlement portant dispositions communes relatives au CFP pour la période 2021-2027 prévoit un accroissement du taux de cofinancement à la charge des États membres et que la règle régissant la période de mise en œuvre soit réduite d’un an, passant de n +3 à n +2. Dans le même temps, la proposition des budgets pluriannuels pour la période 2021-2027 prévoit une réduction des ressources consacrées aux politiques de cohésion de 10 % et du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche de 13 %. En d’autres termes, il est proposé simultanément de diminuer de manière significative les ressources des fonds, de réduire la période de mise en œuvre des programmes, et que les États membres aient des obligations accrues en termes de cofinancement alors que les préfinancements sont très fortement diminués.

3.9. Il y a lieu de rappeler que, dans son avis d’ensemble sur le cadre financier pluriannuel pour la période postérieure à 2021-2027 ( 6 ) , le CESE, «conformément à la position du Parlement européen, propose que les dépenses et les recettes atteignent 1,3 % du RNB» et de maintenir «le financement des politiques de cohésion (c’est-à-dire le FEDER, le Fonds de cohésion et le FSE) […] dans le CFP 2021-2027, au moins avec les mêmes ressources, à prix constants, comme dans le cadre financier actuel». Il en va de même pour la PAC et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche. En ce qui concerne les ressources, le CESE estimait dans l’avis précité qu’«il faudrait commencer par tenir compte des propositions du groupe de haut niveau sur les ressources propres et du Parlement européen concernant toute une série de ressources propres supplémentaires, en vue d’une réorientation importante du budget vers le recours aux ressources propres au cours de la période couverte par le prochain CFP». Il y a lieu de souligner à quel point il y a sur cet aspect du CFP et de nombreux autres encore une convergence particulièrement notable de points de vue du CESE, du Parlement européen et du Comité européen des régions.

3.10. n +3 par la règle n +2 et invite la Commission à reconsidérer sa position [et à] envisager de nouveau l’augmentation des taux de cofinancement [à la charge des États membres]». Les points de vue exprimés ci-avant sont réitérés dans les avis sectoriels sur le nouveau cadre financier de l’Union européenne, en particulier dans l’avis sur le règlement portant dispositions communes relatives aux fonds européens ( 7 ) qui, parallèlement à ce qui est affirmé dans l’avis sur le cadre financier pluriannuel pour la période postérieure à 2020 ( 8 ) , ajoute que «[…] le CESE déplore la proposition de remplacer la règle+3 par la règle+2 et invite la Commission à reconsidérer sa position [et à] envisager de nouveau l’augmentation des taux de cofinancement [à la charge des États membres]».

3.11. Le CESE estime que la Commission dispose de suffisamment d’outils pour contrôler le bon usage des fonds européens, y compris le préfinancement, par les États membres. Dans le même temps, il considère qu’il est possible et nécessaire, au moyen d’une coopération étroite entre la Commission et les États membres, d’améliorer différents aspects de la planification et de la gestion des programmes. Le Comité soutiendrait toute réforme qui mènerait à l’amélioration de ces capacités.

3.12. Compte tenu de tout ce qui est exposé aux paragraphes antérieurs, le CESE exprime son désaccord avec la proposition de règlement modifiant le règlement (UE) n o 1303/2013 en vue de réduire substantiellement le préfinancement annuel pour les exercices 2021-2023.

3.13. Le Comité demande à la Commission de reconsidérer sa proposition et de tenir compte des observations formulées dans le présent avis ainsi que du point de vue des États membres, en particulier de ceux qui mettent en œuvre avec les plus hauts degrés de correction et d’efficacité les programmes cofinancés avec des fonds européens. Au cas où les taux de préfinancement prévus dans le règlement en vigueur ne seraient pas maintenus, le Comité demande que leur réduction soit sensiblement moindre que les deux tiers (en moyenne) envisagés dans la proposition.

3.14. De même, le CESE demande que l’on revienne sur la forte réduction des préfinancements et leur suppression pour 2027 et les années suivantes, mesures qui sont prévues dans la proposition de règlement portant dispositions communes relatives aux fonds européens pour le CFP 2021-2027.

Bruxelles, le 24 janvier 2019. Le président du Comité économique et social européen Luca JAHIER

(1) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) no 1303/2013 en ce qui concerne l’ajustement du niveau de préfinancement annuel pour les années 2021 à 2023, COM(2018) 614 final — 2018/0322 (COD).

(2) Règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320).

(3) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l’instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas, COM(2018) 375 final — 2018/0196 (COD).

(4) COM(2018) 375 final — 2018/0196 (COD) et ses annexes.

(5) Dans la proposition de la Commission pour le CFP 2021-2027, la prévision des «ressources propres» de l’Union européenne enregistre une augmentation, mais les contributions des États en fonction de leur RNB se maintiendraient autour de 57 %.

(6) JO C 440 du 6.12.2018, p. 106.

(7) JO C 62 du 15.2.2019, p. 83.

(8) JO C 440 du 6.12.2018, p. 106.