Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant le règlement (CEE) n° 95/93 du 18 janvier 1993 fixant des règles communes en ce qui concerne l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

A. Contexte

1. Le 10 octobre 2001, la Commission a adopté une communication sur les conséquences pour l'industrie du transport aérien après les attentats aux États-Unis [1].

[1] COM(2001) 574 final du 10.10.2001

2. Dans cette communication, la Commission indiquait, eu égard à l'application des règles communautaires relatives à l'attribution des créneaux horaires (règlement (CEE) n° 95/93 du 18 janvier 1993 fixant des règles communes en ce qui concerne l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté), qu'elle considérait que la fermeture de l'espace aérien américain entre le 11 et le 14 septembre ainsi que les réajustements ultérieurs des services (suspension, réduction de fréquences) constituaient des circonstances exceptionnelles ayant eu une incidence négative tant sur le réseau transatlantique des compagnies aériennes que sur les liaisons intra-communautaires qui alimentent ce réseau. Elle a donc estimé que, dans ces conditions, les compagnies aériennes devaient pouvoir conserver leurs créneaux établissant une antériorité durant la saison d'été 2002 en raison des circonstances exceptionnelles ayant affecté l'utilisations de ces créneaux durant la saison d'été en cours. Par conséquent, les coordonnateurs devaient interpréter les dispositions du règlement de manière que les compagnies aériennes ne risquent pas, à cause des attentats, de perdre leurs créneaux inutilisés, qui seraient alors reversés dans le pool, lors de la saison d'été suivante (2002) (règle du "créneau utilisé ou perdu"). Néanmoins, les coordonnateurs restaient libres d'appliquer comme ils l'entendaient les dispositions du règlement relatives à l'usage des créneaux.

3. À la suite du Conseil Transports du 16 octobre au cours duquel la Commission a été invitée à prendre position avant le début de la saison d'hiver, les services de la Commission ont demandé à l'industrie du transport aérien de fournir des renseignements sur l'évolution de leurs services depuis les évènements du 11 septembre.

4. Sur le plan international, le 10 octobre 2001, les autorités américaines ont accordé une dérogation à l'obligation d'utilisation des créneaux équivalant à la règle du "créneau utilisé ou perdu" à tous les transporteurs opérant dans leurs aéroports jusqu'à la fin de la saison d'hiver 2002, c'est à dire jusqu'au 6 avril 2002 (31 mars 2002 pour l'Europe). Le 11 octobre 2001, les autorités japonaises ont accordé une dérogation similaire jusqu'à la fin novembre 2001, reconductible chaque mois jusqu'à la fin de la saison de planification horaire.

5. D'après les renseignements fournis par une grande partie de l'industrie du transport aérien (AEA, ERA, IACA, Northwest et United Airlines), les liaisons qui ont été les plus touchées par la baisse marquée de la demande et par les effets qu'elle a engendrés (suspensions et/ou réductions de services et de fréquences) sont celles desservant (au départ de l'Europe) les États-Unis et le Proche/Moyen-Orient, ainsi que les liaisons intra-européennes, les autres régions ayant été moins touchées, voire pas du tout. Des données précises concernant les réservations anticipées pour les mois d'octobre, novembre et décembre fournies par les compagnies aériennes, ainsi que les informations provenant des systèmes informatisés de réservation indiquent que la situation s'est progressivement détériorée depuis le 11 septembre. En résumé, ces données font apparaître une chute de 32 % des services à destination des États-Unis durant la première semaine d'octobre, un recul de 16,5 %, enregistré à la mi-octobre, des réservations anticipées sur les liaisons intérieures en Europe pour octobre et novembre, et une diminution de 42 % des réservations anticipées vers le Proche et le Moyen-Orient pour le mois de novembre.

6. Cependant, il convient de noter qu'il n'existait pas d'unanimité parmi les compagnies aériennes en ce qui concerne l'évolution de leur activité depuis les évènements du 11 septembre et en particulier en ce qui concerne l'impact de ces évènements sur la demande. Des compagnies telles qu'EasyJet ont plaidé pour une application stricte de l'obligation d'utilisation des créneaux horaires, ce qui offrirait la possibilité d'une concurrence accrue sur les aéroports européens saturés.

7. La chute de la demande n'a été que partiellement attribuable aux attaques du 11 septembre sur New York et Washington. Depuis cette date, la situation politique est devenue plus tendue du fait de l'intervention en Afghanistan et de la menace d'autres attaques terroristes. Ces développements montrent que les perspectives de l'activité aérienne pour la saison de planification horaire d'hiver étaient très proches de la situation de la saison de planification horaire d'été, après les évènements du 11 septembre.

8. Pourtant, la plus part des compagnies aériennes n'ont pas été en mesure de réduire leur capacité au prorata de la baisse de la demande, parce que cela leur aurait fait perdre leurs créneaux, en vertu de la règle du "créneau utilisé ou perdu" qui veut en effet que les compagnies aériennes aient utilisé leurs créneaux à 80 % durant la saison de planification pour qu'une antériorité puisse être établie. Par conséquent, en l'absence d'une décision visant à préserver le statut de droits acquis de ces créneaux, les transporteurs seraient obligés de maintenir la capacité existante, ce qui aurait des répercussions extrêmement négatives sur leur situation financière ("cercle vicieux" de la baisse des tarifs et de l'augmentation des coûts d'exploitation). Compte tenu de cette situation, les services de la Commission ont fait connaître leur position, le 24 octobre 2001, dans une lettre adressée par le Directeur général de la Direction générale Énergie et Transports à l'Association des Coordonnateurs d'Aéroports Européens (EU-ACA).

Dans cette lettre, la Commission indiquait que l'évolution récente de la situation (opérations militaires en cours en Afghanistan et menaces récentes de nouveaux attentats) laissait augurer une très forte baisse d'activité des compagnies aériennes durant la saison de planification horaire d'hiver 2001/02 qui allait débuter. Elle ajoutait en outre que compte tenu de cette situation, les compagnies aériennes pourraient chercher à justifier, à la fin de la saison, l'éventuelle non-utilisation des créneaux durant cette saison en faisant valoir les dispositions de l'article 10 du règlement, et que, dans un tel cas, il semblait raisonnable que les coordonnateurs envisagent d'accepter cette justification afin de conserver le statut de droits acquis des créneaux non utilisés. Les services de la Commission attiraient également l'attention des coordonnateurs sur les dispositions de l'article 8, paragraphe 3, du règlement, afin de garantir une utilisation optimale des ressources limitées.

B. Les dispositions du règlement sur l'attribution des créneaux horaires

9. Le point de référence pour l'application du règlement est, comme énoncé à l'article 10, paragraphe 3, l'attribution et l'utilisation des créneaux horaires durant une saison (règle du "créneau utilisé ou perdu") et, en particulier, la situation à la fin de la saison, après que les créneaux ont été effectivement utilisés. Il est notamment stipulé qu'un transporteur aérien ne peut prétendre à la même série de créneaux pour la saison correspondante suivante, à moins qu'il ne puisse apporter la preuve au coordonnateur qu'il a utilisé ces créneaux, avec l'autorisation du coordonnateur, pendant 80 % au moins de la période pour laquelle ils ont été attribués. De surcroît, le règlement autorise, à l'article 8, paragraphe 1, point a) et à l'article 10, paragraphe 3, le calcul du pourcentage d'utilisation des créneaux à la fin de la saison, une fois qu'ils ont été exploités, afin d'établir une antériorité pour la saison de planification horaire correspondante suivante. Les attentats du 11 septembre 2001 sont intervenus pendant la saison de planification horaire de l'été 2001. Ces circonstances ont amené la Commission à étudier a posteriori leur impact sur l'utilisation des créneaux durant cette saison.

C. La nécessité de modifier le règlement

10. Toutefois, le règlement stipule que la seule entité compétente pour l'attribution et le contrôle d'utilisation des créneaux horaires dans les aéroports est le coordonnateur (article 4, paragraphes 5 et 6, du règlement). Le règlement impose aussi clairement au coordonnateur d'accomplir ses tâches en toute indépendance et d'agir de façon neutre, non discriminatoire et transparente (paragraphes 2 et 3 du même article). De ce fait, ni la Commission ni aucun État membre ne peut imposer aux coordonnateurs des consignes qui pourraient les empêcher d'exercer cette indépendance.

11. Le règlement n'habilite donc en aucun cas la Commission ou les États membres à créer des dispositions contraignantes concernant ce qui doit être considéré a priori comme une circonstance exceptionnelle. En fait, le règlement mentionne, à l'article 10, paragraphe 5, point a), une liste non exhaustive de cas pouvant justifier la non-utilisation de créneaux horaires à la fin d'une saison de planification. Enfin, le règlement dispose (article 8, paragraphe 1, point c)) que le coordonnateur tient compte....si possible, des orientations complémentaires préconisées par le comité de coordination, pour autant que ces orientations respectent le droit communautaire. Toute interprétation de la situation par la Commission ne saurait donc donner lieu à une disposition juridiquement contraignante imposant aux coordonnateurs de suivre l'avis de la Commission.

12. En fait, d'après les informations dont dispose la Commission, tous les coordonnateurs n'ont pas suivi le conseil donné pour la saison de planification d'hiver 2001/02. Les danois, les norvégiens et les suédois, notamment, ont refusé de suivre la consigne parce qu'il était selon eux "difficile de faire la part des choses entre la crise provoquée par les évènements du 11 septembre et la situation économique générale de l'industrie du transport aérien", sauf pour les vols au départ et à destination des États-Unis ou les vols reprogrammés au départ et à destination de l'Extrême Orient. Le coordonnateur espagnol, quant à lui, n'a pas été autorisé à appliquer les dispositions relatives aux "circonstances exceptionnelles", un [décret royal ayant exigé que l'AENA, coordonnateur espagnol, applique strictement la règle du "créneau utilisé ou perdu].

13. Ces exemples illustrent le manque de cohérence dans l'application de cette disposition du règlement au sein de la Communauté, et montrent que la crise actuelle est interprétée différemment par les divers États membres. Ils montrent également qu'en suivant l'avis de la Commission, les coordonnateurs s'exposent à des poursuites judiciaires, sauf s'il y a sécurité juridique sur la question des circonstances exceptionnelles. Il est donc nécessaire que la Commission agisse rapidement pour remédier à la situation et qu'elle garantisse de façon claire et nette la sécurité juridique en ce qui concerne l'application de la règle du "créneau utilisé ou perdu" pour les saisons de planification horaire touchées par la crise.

14. En conséquence, il est proposé d'introduire un nouvel article 10.a dans le règlement par lequel les coordonnateurs sont obligés d'accepter le statut dit « du droit du grand-père » pour les créneaux hoaraires des deux saisons (Eté 2001 et hiver 2001/02).

15. Un aspect important de cette proposition est le calendrier. La répartition initiale des créneaux horaires intervient dans le cadre des conférences de planification IATA : En novembre pour la saison d'été suivante et en juin pour la saison d'hiver suivante. Par conséquent, les créneaux horaires pour la saison d'été 2002 ont été attribués lors de la conférence de programmation IATA de novembre 2001, alors que les créneaux horaires pour la saison d'hiver 2001/02 ont été attribués en juin 2001. L'article 10.4 du règlement prévoit que les compagnies aériennes peuvent restituer des créneaux horaires au pool à des dates spécifiques, sans que cela puisse affecter le calcul du droit d'usage des créneaux que ces compagnies continuent de posséder. Après ces dates, l'allocation des créneaux horaires devient définitive. Pour la saison de planification de l'été 2002, qui débute le 1er avril 2002, cette date est le 31 janvier 2002.

16. Par conséquent, afin d'éviter de décevoir les attentes légitimes des compagnies, en ce qui concerne les créneaux horaires attribués pour la saison d'été 2002 et afin de leur permettre, en pleine connaissance des obligations du principe d'usage antérieur, de remettre des créneaux horaires avant l'expiration du délai, la proposition devrait être adoptée par le Parlement Européen et le Conseil au 31 janvier 2002 ou au plus tard au 31 mars 2002, lorsque la saison en cours se terminera et que les créneaux horaires avec un droit historique devront être calculés pour la saison d'hiver 2002/03.

Part ailleurs, il existe un risque significatif de recours juridiques de la part des compagnies aériennes qui se sont vues allouer des créneaux horaires sur des aéroports dont les coordonnateurs n'avaient pas accepté la justification liée à l'existence de circonstances exceptionnelles, pour la saison d'hiver 2001/02 en cours. Le même risque existe pour les compagnies qui ont déjà reçu pour la saison d'été 2002 des créneaux horaires (avec ou sans droit de préséance historique) et qui deviendront définitifs le 31 janvier.

17. En dernier lieu, la présente proposition de modification du règlement ne porte pas atteinte à la proposition de la Commission, adoptée le 20 juin 2001, en vue de modifier le règlement en vigueur [2]. Cette dernière proposition qui est de plus grande portée est destinée à garantir une gestion et une utilisation rationnelles des rares créneaux horaires disponibles dans les aéroports surchargés, sans toutefois modifier fondamentalement le système actuel d'attribution des créneaux qui repose sur le principe des "droits acquis" ou de "l'antériorité". Elle constitue la première phase d'un processus de révision en deux temps des règles communautaires d'attribution des créneaux horaires, alors que la présente proposition est une réaction à une situation spécifique qui résulte de la crise de l'industrie du transport aérien au lendemain des évènements du 11 septembre 2001.

[2] COM(2001) 335 final du 20.6.2001, 2001/0140 (COD)

2002/0013 (COD)

Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant le règlement (CEE) n° 95/93 du 18 janvier 1993 fixant des règles communes en ce qui concerne l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 80, paragraphe2,

vu la proposition de la Commission [3],

[3] OJ C , , p. .

vu l'avis du Comité économique et social [4],

[4] OJ C , , p. .

vu l'avis du Comité des régions [5],

[5] OJ C , , p. .

statuant conformément à la procédure visée à l'article 251 du traité [6],

[6] OJ C , , p. .

considérant ce qui suit :

(1) Les attentats du 11 septembre aux États-Unis et la tournure politique des évènements à la suite de ces attaques ont serieusement affecté l'activité des transporteurs aériens et ont entraîné une chute marquée de la demande jusqu'à la fin de la saison d'été 2001 ainsi que pendant la saison d'hiver 2001/2002;

(2) Afin de s'assurer que la non utilisation des créneaux horaires attribués pour ces saisons n'entraine pour les transporteurs aériens une perte de leurs droits sur ces créneaux, il apparaît nécessaire d'indiquer clairement et sans équivoque possible que ces saisons de planification horaire susmentionnées ont été gravement affectées par les attaques terroristes du 11 septembre 2001;

(3) Le Règlement du Conseil (CEE) n° 95/93 du 18 janvier 1993 fixant des règles communes en ce qui concerne l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté est par conséquent modifié comme suit.

ONT ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Article premier

L'article 10 bis suivant est ajouté au règlement (CEE) n° 95/93 du Conseil :

' Article 10 bis

Les évènements du 11 septembre 2001

Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 ont serieusement affecté l'activité des transporteurs aériens durant la saison d'été 2001 et la saison d'hiver 2001-2002. Par conséquent, dans le cadre de l'application de l'article 10 (3), les coordonnateurs acceptent que les transporteurs aériens se voient attribués les mêmes séries de créneaux horaires pour la saison de planification de l'été 2002 et pour la saison de planification de l'hiver 2002-2003 que les séries auxquelles ces compagnies avaient droit pour la saison de planification de l'été 2001 et pour la saison de planificationde l'hiver 2001-2002. '

Article 2

Le présent règlement entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Il sera d'application à partir du [...]

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.

Fait à Bruxelles,

Par le Parlement européen Par le Conseil

Le Président Le Président