AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

du 16 février 2022

sur une proposition de rÈglement instituant l’AutoritÉ de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme

(CON/2022/4)

(2022/C 210/05)

Introduction et fondement juridique

Le 20 juillet 2021, la Commission européenne a adopté une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et modifiant les règlements (UE) n° 1093/2010, (UE) n° 1094/2010 et (UE) n° 1095/2010 (1) (ci-après le « règlement ALBC »).

La Banque centrale européenne (BCE) considère que la proposition de règlement relève de son domaine de compétence, bien qu’elle n’ait pas été consultée à son sujet. Par conséquent, elle exerce son droit conformément à l‘article 127, paragraphe 4, deuxième phrase, du Traité sur le fonctionnement de l‘Union européenne aux fins de soumettre un avis aux institutions appropriées de l‘Union dans les domaines relevant de sa compétence. La BCE est compétente pour émettre un avis en vertu de l’article 127, paragraphe 4, et de l’article 282, paragraphe 5, du traité, étant donné que le règlement ALBC contient des dispositions affectant les missions de la BCE ayant trait à la surveillance prudentielle des établissements de crédit en vertu de l’article 127, paragraphe 6, du traité. Conformément à l’article 17.5, première phrase, du règlement intérieur de la BCE, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.

Observations générales

1. Aperçu et remarques introductives

1.1. La BCE accueille favorablement le train de mesures consistant en quatre propositions législatives, dont le règlement ALBC, publiées par la Commission le 20 juillet 2021, visant à renforcer les règles de l’Union en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux (LBC) et le financement du terrorisme (FT) (LBC/FT). Le présent avis concerne principalement le règlement ALBC. D’autres avis de la BCE concernent les trois autres éléments du train de mesures législatives, à savoir a) la proposition de règlement relatif à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme ( 2 ) (ci-après le « règlement LBC1 ») ; b) la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux mécanismes à mettre en place par les États membres pour prévenir l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme et abrogeant la directive (UE) 2015/849 ( 3 ) (ci-après la « directive LBC6 ») ; iii) et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les informations accompagnant les transferts de fonds et de certains crypto-actifs (refonte) ( 4 )

1.2. Comme déjà indiqué ( 5 ) , la BCE soutient fermement un régime de l’Union qui garantit que les États membres, les autorités et organes de l’Union ainsi que les entités assujetties au sein de l’Union, disposent d’outils efficaces pour lutter contre l’utilisation abusive du système financier de l’Union à des fins de blanchiment de capitaux (BC) et de financement du terrorisme (FT). La BCE a exprimé son soutien sans réserve à la phase précédente des efforts d’harmonisation ( 6 ) , au cours de laquelle le mandat LBC/FT de l’Autorité bancaire européenne (ABE) a été renforcé, et elle accueille favorablement la prochaine itération du processus sous la forme de la création de l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (ALBC).

1.3. La mission de surveillance des établissements de crédit eu égard à la prévention de l’utilisation du système financier à des fins de BC ou de FT n’a pas été confiée à la BCE. L’article 127, paragraphe 6, du traité ne permettrait pas non plus de conférer à la BCE des pouvoirs de surveillance de LBC/FT, étant donné qu’il limite clairement à la surveillance prudentielle les missions de surveillance pouvant être confiées à la BCE. Toutefois, les résultats de la surveillance LBC/FT sont importants pour l’accomplissement des missions de surveillance prudentielle de la BCE au titre desquelles celle-ci prend en considération les informations reçues dans le cadre des activités de surveillance prudentielle concernées, y compris dans les processus d’évaluation et de contrôle prudentiels, dans les évaluations de l’adéquation des dispositifs, processus et mécanismes de gouvernance des établissements, ainsi que dans les évaluations de l’aptitude des membres des organes de direction des entités surveillées. En outre, conformément à la directive n° 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil ( 7 ) , les autorités de surveillance LBCLBC/FT des établissements financiers et de crédit, les autorités de surveillance prudentielle et les cellules de renseignement financier (CRF) des États membres sont tenus de coopérer étroitement les uns avec les autres dans le cadre de leurs compétences respectives et de se communiquer les informations pertinentes pour leurs missions respectives.

1.4. La BCE est prête à coopérer avec l’ALBC et à contribuer au processus législatif, notamment en partageant son expérience en tant qu’autorité de surveillance prudentielle au niveau de l’Union, dans les cas où cette expérience pourrait s’avérer pertinente pour la mise en place d’une surveillance LBC-LBC/FT au niveau de l’Union.

1.5. La création d’une autorité LBCLBC/FT au niveau de l’Union constitue une étape importante vers une application plus harmonisée des exigences LBC/FT de l’Union dans l’ensemble de celle-ci. Selon l’expérience de la BCE, pour qu’une autorité de surveillance prudentielle au niveau de l’Union facilite la convergence des pratiques en matière de surveillance prudentielle dans plusieurs États membres, elle doit se voir attribuer un niveau de responsabilité suffisant, tant pour la surveillance directe que pour la surveillance prudentielle. Il convient que ces responsabilités soient assorties des pouvoirs de surveillance adéquats. Le règlement ALBC prévoit que, en plus des pouvoirs de surveillance directe, lesquels seront exercés sur un groupe relativement limité d’entités assujetties pour commencer, l’ALBC procédera respectivement, de manière périodique, à des évaluations et à des examens par les pairs des autorités de surveillance LBC/FT financières et non financières Cela aidera l’ALBC à identifier les meilleures pratiques au niveau national, à la fois pour s’en servir dans le cadre de sa propre surveillance directe et les transposer dans des recommandations ou d’autres actes réglementaires s’adressant aux autorités LBC/FT particulières des différents États membres, dont les représentants feront par ailleurs partie du conseil général de l’ALBC. Le renforcement de l’harmonisation et de la cohérence de la surveillance prudentielle LBC/FT profitera également à la surveillance prudentielle.

Observations particulières

2. Champ d’application de la surveillance directe et indirecte de l’ALBC

2.1. Les critères d’identification des entités assujetties sélectionnées qui seront placées sous la surveillance directe de l’ALBC ( 8 ) sont relativement stricts, et les documents accompagnant la proposition législative de la Commission prévoient que seulement de 12 à 20 entités assujetties les rempliront. Il n’est pas estimé combien d’entre elles devraient être des établissements relevant de la surveillance prudentielle directe de la BCE en vertu du règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil ( 9 ) . Pour les entités importantes soumises à la surveillance prudentielle ( 10 ) relevant de la surveillance directe de la BCE et qui rempliront ces critères, l’ALBC deviendra la contrepartie de la BCE dans l’échange d’informations et la coopération en matière de surveillance quotidienne, d’évaluation de la qualité et des « procédures communes » ( 11 ) , ce qui inclut l’évaluation des demandes d’agrément pour l’accès à l’activité d’établissement de crédit, leur retrait et l’évaluation des acquisitions et des cessions de participations qualifiées. Lorsque des entités moins importantes soumises à la surveillance prudentielle ( 12 ) remplissent les critères énoncés dans le règlement ALBC, la coopération entre la BCE et l’ALBC sera limitée aux aspects pertinents des procédures communes.

2.2. La BCE prend note du champ d’application limité proposé pour la surveillance directe de l’ALBC, compte tenu des contraintes budgétaires de la proposition. Selon l’expérience de la BCE, il est utile de disposer d’un champ d’application large en matière de surveillance directe au niveau de l’Union et de sélectionner les établissements devant fait l’objet d’une surveillance directe sur la base de critères objectifs et transparents. La BCE serait donc très favorable à la modification des critères d’identification des entités assujetties sélectionnées, de manière à ce que le processus aboutisse à un éventail plus large d’entités assujetties soumises à la surveillance directe de l’ALBC, lequel pourrait inclure les entités assujetties ayant un siège dans chacun des États membres et pourrait favoriser une culture commune en matière de surveillance ainsi qu’une convergence des pratiques de surveillance LBC/FT. Cela réduira également le risque d’arbitrage. Dans le cas du mécanisme de surveillance unique (MSU), cet objectif a été facilité par les critères de sélection des entités importantes soumises à la surveillance prudentielle, au titre desquels le règlement (UE) n° 1024/2013 exige de la BCE qu’elle s’acquitte de missions de surveillance directe en ce qui concerne les trois établissements de crédit les plus importants dans chacun des États membres participants, sauf si des circonstances particulières justifient qu’il en soit autrement ( 13 ) . Compte tenu des critères de sélection relativement stricts et fondés sur les risques prévus dans le règlement ALBC, la publication de la liste des entités assujetties sélectionnées, telle qu’elle est envisagée dans ledit règlement, équivaudrait indirectement à rendre public le statut BC/FT à risque élevé des entités soumises à la surveillance prudentielle sélectionnées, lequel fait actuellement partie des informations confidentielles qui ne sont partagées qu’entre les autorités compétentes sur la base du strict besoin d’en connaître. Des critères objectifs fondés sur le risque qui n’aboutissent pas à la divulgation indirecte de telles informations prudentielles confidentielles pourraient être préférables, car ils n’enverraient pas de signaux involontaires aux marchés et n’engendrerait pas non plus un risque de réputation pour les entités assujetties sélectionnées directement surveillées par l’ALBC. En outre, une disposition devrait être ajoutée pour assurer la communication entre l’ALBC et les autorités de surveillance prudentielle concernées au sein de l’Union au cours du processus d’évaluation des entités assujetties aux fins de leur sélection avant la publication de la liste des entités assujetties sélectionnées. Cela permettrait aux autorités de surveillance prudentielle d’analyser à l’avance les éventuelles implications prudentielles des risques associés à ces entités.

2.3. En ce qui concerne la quasi-totalité des entités importantes et moins importantes soumises à la surveillance prudentielle, les principales contreparties de la BCE resteront les autorités de surveillance LBC/FT nationales des établissements financiers et de crédit et les CRF. La BCE a observé un certain degré d’hétérogénéité dans les contributions fournies à la BCE par les différentes autorités de surveillance LBC/FT depuis le début de la coopération systématique entre les autorités nationales de surveillance LBC/FT et la BCE en 2019, à la suite des modifications législatives apportées par la directive (UE) 2018/843 du Parlement européen et du Conseil ( 14 ) . Il est donc plus difficile de prendre en compte de manière cohérente les résultats de la surveillance prudentielle LBC/FT dans les missions de surveillance prudentielle. À cet égard, la BCE est favorable au rôle que l’ALBC jouera dans le renforcement de l’harmonisation des évaluations des risques LBC/FT et des autres missions de surveillance prudentielle LBC/FT prises en charge par les autorités des États membres. En particulier, en ce qui concerne la méthode à mettre au point par l’ALBC pour classer les risques inhérents et les profils de risque résiduels des entités assujetties, il est important de parvenir à un niveau élevé d’harmonisation des deux méthodes, car elles auront une incidence sur la cohérence des contributions qui seront reçues et prises en compte dans la surveillance prudentielle.

2.4. À l’avenir, sous réserve des futurs réexamens de la Commission envisagés dans le cadre du règlement ALBC ( 15 ) , la BCE serait favorable à un élargissement du champ d’application des missions de surveillance prudentielle directe de l’ALBC de manière à ce que celles-ci couvrent un sous-ensemble plus large d’entités directement surveillées par la BCE. Cela pourrait permettre d’atteindre un niveau de cohérence plus élevé dans les évaluations prudentielles LBC/FT de ces établissements et, partant, contribuer également à soutenir davantage la surveillance prudentielle à l’égard de laquelle certaines de ces évaluations constituent des contributions.

3. Coopération entre l’ALBC et la BCE

3.1. Le règlement ALBC réglemente la coopération entre l’ALBC et les autorités non LBC/FT ( 16 ) . La BCE se félicite que ce dernier terme désigne quatre types d’autorités, dont la BCE dans son rôle de surveillance prudentielle ( 17 ) . En ce qui concerne la facilitation de l’échange d’informations entre les autorités de surveillance LBC/FT et les autorités de surveillance prudentielle, une valeur ajoutée essentielle apportée par l’ALBC pourrait effectivement consister dans la possibilité d’améliorer la coopération actuelle au lieu venir constituer une couche supplémentaire dans l’échange d’informations entre les autres autorités. En ce sens, il conviendrait d’ajouter une obligation générale pour l’ALBC de veiller à ce que les outils de coopération soient utilisés de manière proportionnée et efficace, afin de réduire autant que possible la charge de déclaration pour les autorités impliquées dans la coopération avec les autorités de surveillance LBC/FT par de multiples canaux, y compris, notamment, les collèges LBC/FT, la base de données LBC/FT et les accords de coopération.

3.2. Le règlement ALBC prévoit que l’ALBC doit coopérer avec les autorités non LBC/FT lorsque cela est nécessaire à l’accomplissement de ses missions ( 18 ) . Cette disposition devrait être plus générale et la référence aux missions de l’ALBC devrait être supprimée. Par définition, la coopération doit tenir compte des missions de toutes les autorités participantes. C’est ainsi, par exemple, que le règlement (UE) n° 1024/2013 ( 19 ) impose à la BCE de coopérer avec les autorités qui font partie du système européen de surveillance financière et que la directive 2013/36/UE ( 20 ) impose aux autorités LBC/FT et aux autorités de surveillance prudentielle de partager les informations pertinentes pour les missions de l’autorité destinataire, sans examiner si ce partage d’informations est également nécessaire à l’accomplissement des missions de l’autorité qui fournit les informations. Si, dans de nombreux cas, une telle nécessité peut être identifiée, ce n’est pas toujours le cas. Il est donc plus approprié de remplacer la référence aux missions de l’ALBC par une référence plus générale exigeant de celle-ci qu’elle coopère avec les autorités non-LBC/FT dans les limites de son mandat, de manière à veiller à ce que les autres autorités concernées ne demandent que des formes pertinentes de coopération. Cela est particulièrement vrai et revêt une importance particulière pour les autorités de surveillance prudentielle, telles que la BCE, compte tenu de leur obligation de tenir compte de la contribution prudentielle LBC/FT dans leurs évaluations prudentielles.

3.3. Le règlement ALBC fait référence à la fourniture d’informations provenant de la base de données LBC/FT que l’ALBC doit établir en vertu de ce même règlement ( 21 ) . La BCE comprend que cette nouvelle base de données remplacera la base de données relatives aux déficiences en matière LBC/FT que l’ABE était tenue de constituer en vertu du règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil ( 22 ) . Ces deux bases de données diffèrent à plusieurs égards. Alors que l’ABE était également tenue de fournir de sa propre initiative des informations provenant de la base de données aux autorités de surveillance prudentielle ( 23 ) , l’ALBC n’est tenue de le faire qu’à la demande des autorités de surveillance prudentielle ( 24 ) . Il convient de modifier le règlement ALBC afin de veiller à ce que l’ALBC fournisse également des informations de sa propre initiative, tant aux autorités de surveillance LBC/FT qu’aux autorités de surveillance non-LBC/FT. Si une autorité de surveillance n’a pas connaissance de l’existence des informations pertinentes, le règlement ALBC ne lui permettra pas de demander de telles informations ( 25 )

3.4. En ce qui concerne la base de données LBC/FT, le règlement ALBC définit les types d’informations que les autorités de surveillance LBC/FT doivent transmettre à la base de données ( 26 ) , la plupart recoupant les informations que ces autorités sont tenues de partager également avec les autorités de surveillance prudentielle concernées, conformément à l’article 117, paragraphe 5, de la directive 2013/36/UE. Conformément à l’esprit des dispositions actuelles relatives à la base de données centrale LBC/FT en vertu du règlement (UE) n° 1093/2010, une plateforme de données accessible plus largement pourrait s’avérer précieuse pour permettre de renforcer la coopération entre les autorités de surveillance prudentielle et le mécanisme de surveillance LBC/FT, notamment en s’appuyant sur des solutions numériques déjà à la disposition des autorités de surveillance de l’UE (par exemple, pour la coopération entre le mécanisme de surveillance unique (MSU) et le mécanisme de résolution unique). Cette possibilité réduirait au minimum les doubles emplois et la charge pesant sur les autorités de surveillance LBC/FT qui, sans cela, devraient partager deux fois les mêmes informations, à la fois avec la base de données au titre du règlement ALBC et avec les autorités de surveillance prudentielle concernées conformément à l’article 117, paragraphe 5, de la directive 2013/36/UE.

3.5. Le règlement ALBC exige des autorités de surveillance LBC/FT qu’elles transmettent à la base de données les conseils fournis à d’autres autorités « nationales » concernant la procédure d’agrément, la procédure de retrait d’agrément, et l’évaluation de la compétence et de l’honorabilité des actionnaires ou des membres de l’organe de direction d’entités assujetties ( 27 ) . Le terme « nationales » devrait être supprimé, étant donné que les autorités de surveillance LBC/FT fourniront des informations à cet égard non seulement aux autorités nationales, mais également à la BCE, conformément à la directive 2013/36/UE ( 28 ) et à la directive LBC6 ( 29 )

3.6. Le règlement ALBC exige de l’ALBC qu’elle conclue, si nécessaire, un protocole d’accord avec les autorités non LBC/FT ( 30 ) . La condition « si nécessaire » est utile étant donné qu’il existe déjà de multiples plateformes de coopération entre les autorités de surveillance LBC/FT et les autorités de surveillance prudentielle. La BCE coopère également avec les autorités de surveillance LBC/FT des États membres de l’Espace économique européen dans le cadre d’un accord qu’elle a signé le 10 janvier 2019 ( 31 ) , conformément à la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil ( 32 ) (ci-après l’ « accord LBC »). L’accord LBC compte plus de 50 signataires du fait qu’il existe généralement plus d’une autorité de surveillance LBC/FT à l’égard des établissements de crédit et des établissements financiers dans chacun des États membres, et il permet une coopération bilatérale entre la BCE et chacune des autorités de surveillance LBC/FT signataires. En raison de la nature bilatérale de cette coopération, et étant donné que la surveillance à l’échelle du groupe au titre de la directive (UE) 2015/849 repose sur des principes différents de la surveillance consolidée au titre de la directive 2013/36/UE, l’accord LBC ne s’est pas révélé aussi rapide et efficace que d’autres outils permettant une coopération multilatérale, tels que les collèges LBC/FT. Même si l’accord LBC permet à l’ALBC d’adhérer facilement à cet accord et que le règlement ALBC lui permet également conclure un accord spécifique avec la BCE, cette-dernière se félicite du fait que le règlement ALBC offre la souplesse nécessaire pour étudier si une telle mesure serait nécessaire compte tenu de la disponibilité d’autres outils de coopération qui pourraient permettre une coopération multilatérale plus efficace, notamment pour faire en sorte que l’ALBC soit plus qu’un acteur supplémentaire dans le processus d’échange d’informations avec la BCE.

3.7. Le règlement ALBC exige en outre de l’ALBC qu’elle veille à ce qu’il existe une coopération effective et un échange effectif d’informations entre toutes les autorités de surveillance financières LBC/FT du système de surveillance LBC/FT et les autorités non LBC/FT concernées ( 33 ) . La BCE est favorable à cette disposition étant donné que, au cours des dernières années, une multitude de plateformes d’échange d’informations pour les autorités de surveillance LBC/FT et les autorités de surveillance prudentielle ont été mises en place et que leur interaction n’est pas toujours claire. Par exemple, les autorités de surveillance susmentionnées sont tenues d’échanger des informations non seulement directement entre elles, mais également à travers la base de données LBC/FT de l’ABE. Cette disposition relative à la garantie d’une coopération efficace devrait également être étendue aux CRF et aux autorités de surveillance LBC/FT non financières. Les CRF et les autorités de surveillance prudentielle des établissements de crédit sont déjà tenues de coopérer en vertu de la directive 2013/36/UE. Étant donné que le conseil général de l’ALBC comprend également les CRF de tous les États membres et que l’ALBC est tenue de mettre en œuvre le mécanisme de soutien et de coordination des CRF ( 34 ) , il semble justifié d’ajouter les CRF au champ d’application de cette disposition. En ce qui concerne les autorités de surveillance LBC/FT non financières, il est possible que les autorités de surveillance prudentielle aient besoin de coopérer avec celles-ci lorsque des entités assujetties non financières, par exemple des prestataires de services sur crypto-actifs, font partie du même groupe que des établissements de crédit ou des établissements financiers. Dans le contexte plus général de la coopération avec les autorités de surveillance non financières, et comme l’a suggéré la BCE dans un avis distinct portant sur le règlement LBC1 et la directive LBC6, des améliorations générales pourraient être apportées aux autorisations de partage d’informations pour les autorités de surveillance LBC/FT afin de leur permettre de partager des informations avec un plus grand nombre d’autres autorités. Ces améliorations étendraient automatiquement, par l’intermédiaire du règlement ALBC ( 35 ) , les autorisations accordées à l’ALBC aux fins du partage d’informations confidentielles avec d’autres autorités.

3.8. En ce qui concernent les actes réglementaires, tels que des orientations ou des normes techniques, qui pourraient s’adresser aux autorités de surveillance LBC/FT comme aux autorités de surveillance prudentielle ou à d’autres autorités, il est important que l’ALBC coopère avec l’ABE, l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) et l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) dans l’élaboration de tels actes réglementaires. Il convient de modifier l’obligation générale de coopération entre l’ALBC et l’ABE ( 36 ) afin d’y inclure une référence spécifique à la coopération dans le développement de tels actes réglementaires qui serait similaire à la coopération entre l’ALBC et le Comité européen de la protection des données, comme le propose la Commission ( 37 )

4. Processus employés dans le cadre de la surveillance directe et indirecte

4.1. Comme le fait la BCE pour exécuter ses missions de surveillance prudentielle, il est proposé que l’ALBC fasse appel à des équipes communes de surveillance (ECS) dans le cadre de ses missions de surveillance directe LBC/FT. Le règlement ALBC précise que les JST de l’ALBC seront composées à la fois de membres du personnel de l’ALBC et de membres du personnel des autorités de surveillance financières LBC/FT nationales, et que le coordinateur ECS sera « détaché » de l’ALBC auprès de l’autorité de surveillance financière LBC/FT nationale de l’État membre dans lequel l’entité assujettie sélectionnée a son siège, avec l’accord des autorités de surveillance financières nationales LBC/FT ( 38 ) . Les documents accompagnant la proposition législative indiquent en outre que la quasi-totalité des membres du personnel de l’ALBC qui feront partie des ECS seront physiquement basés dans les États membres. La BCE comprend dans ce contexte que le terme « détaché » ( 39 ) doit être entendu comme indiquant que le coordinateur ECS sera un membre du personnel de l’ALBC, mais que son lieu de travail habituel ne se situera pas au siège de l’ALBC mais dans l’État membre dans lequel l’entité soumise à la surveillance prudentielle a son siège. Le terme « détaché » ne désigne donc nullement une délégation des pouvoirs de l’ALBC à l’autorité de surveillance financière LBC/FT nationale ou à toute autre autorité au sein des États membres. En outre, la BCE note que l’ALBC confie à des ECS la surveillance à distance et les inspections sur place.

4.2. La BCE est favorable à l’attribution de pouvoirs de décision en matière de surveillance prudentielle au conseil exécutif de l’ALBC à l’égard de certaines entités assujetties, ce qui constitue une avancée importante dans le renforcement de la surveillance LBC/FT dans l’UE. En outre, tout en reconnaissant pleinement que la surveillance LBC/FT peut nécessiter une configuration différente de celle de la surveillance prudentielle, la BCE souhaiterait partager son expérience dans la configuration des ECS dans le cadre du MSU. Les ECS du MSU sont également dirigées par un coordinateur ECS, lequel est toujours un membre du personnel de la BCE. Toutefois, le coordinateur ECS est basé au siège de la BCE, à Francfort-sur-le-Main, et non au niveau des États membres. En ce qui concerne les autres membres des ECS, ils comprennent à la fois des membres du personnel de la BCE et des membres du personnel des autorités compétentes nationales. Les membres des ECS qui sont des membres du personnel de la BCE sont également basés à la BCE, et non au niveau des États membres. Selon l’expérience de la BCE, cela facilite la communication au sein de l’institution ainsi que le partage des meilleures pratiques, et se révèle positif dans la mise en place d’une culture commune en matière de surveillance. En outre, afin de stimuler le dialogue au sein des ECS concernant les procédures de surveillance prudentielle optimales pour chacune des entités soumises à la surveillance prudentielle, une règle générale veut que le coordinateur ECS au sein du MSU ne provienne pas du pays dans lequel la banque soumise à la surveillance prudentielle a son siège. Enfin, en principe, les coordinateurs ECS sont nommés pour une période de 3 à 5 ans et sont normalement soumis à une rotation régulière (sachant que tous les membres de l’ESC ne peuvent pas effectuer de rotation en même temps).

4.3. En ce qui concerne la concentration des missions à distance et sur place au sein de la même équipe, il ressort de l’expérience de la BCE qu’une fonction d’inspection sur place indépendante, combinée à un dialogue régulier entre les équipes à distance et les équipes sur place, améliore la qualité de la surveillance prudentielle continue de la BCE. Cela garantit en particulier que les points de vue formés par l’ECS sur la base d’informations obtenues précédemment n’ont pas d’incidence sur les résultats des inspections sur place. Comme précisé dans le guide de la BCE relatif aux inspections sur place et aux enquêtes sur les modèles internes, les inspections sur place complètent la surveillance continue. La BCE veille à avoir en permanence une connaissance approfondie de l’établissement de crédit en exerçant une surveillance prudentielle continue à distance, laquelle repose principalement sur les informations communiquées par l’établissement de crédit, et elle vérifie, entre autres, au moyen d’inspections sur place, l’exactitude des informations utilisées pour exercer la surveillance prudentielle continue. L’équipe d’inspection sur place, y compris le chef de mission, agit à la fois indépendamment de l’ECS et en coopération avec celle-ci. Une fois que la décision prudentielle d’effectuer un contrôle a été adoptée, sa mise en œuvre relève de la seule responsabilité du chef de mission, lequel est chargé de produire un rapport comprenant les constats de l’équipe de contrôle. En vertu de l’article 144 du règlement-cadre MSU, la BCE est chargée de la constitution et de la composition des équipes d’inspection avec la participation des autorités compétentes nationales ( 40 ) (ACN). L’équipe d’inspection peut être composée de contrôleurs de la BCE, de superviseurs de l’ACN de l’État membre où est située l’entité juridique contrôlée, de superviseurs d’autres ACN ainsi que de membres de l’ECS ou d’autres personnes mandatées par la BCE. Quelle que soit leur origine, tous les membres de l’équipe travaillent pour le compte de la BCE sous la responsabilité du chef de mission. Un membre de l’ECS ne peut pas être nommé chef de mission. Selon l’expérience de la BCE, il peut également être difficile de trouver des ressources adaptées à une équipe chargée à la fois de missions de surveillance sur place et d’inspections à distance, sachant que ce qui peut être perçu comme des ressources suffisantes au quotidien peut se traduire en un manque de personnel lorsque certaines parties de l’équipe participent à une inspection sur place ( 41 ) . En outre, l’implication de superviseurs originaires de différentes ACN à des équipes d’inspection sur place s’est révélée essentielle pour élaborer une approche commune des activités sur place au sein du MSU.

4.4. Le règlement ALBC définit les pouvoirs de surveillance de l’ALBC ( 42 ) à l’égard de certaines entités assujetties relevant de la surveillance directe de celle-ci, lesquels s’ajoutent aux pouvoirs de surveillance dont disposeront toutes les autorités de surveillance LBC/FT nationales en vertu de la directive LBC6 ( 43 ) . L’ALBC pourra également exiger, par voie d’instructions, que les autorités de surveillance financières LBC/FT nationales fassent usage de leurs pouvoirs, en vertu et dans le respect des conditions prévues par le droit national, lorsque le règlement ALBC ne confère pas à l’ALBC les pouvoirs en question. Ces pouvoirs se chevauchent en partie avec ceux reconnus à la BCE au titre du règlement (UE) n° 1024/2013 et, plus généralement, avec les pouvoirs reconnus aux autorités de surveillance prudentielle au titre de la directive 2013/36/UE, comme, par exemple le pouvoir de restreindre ou limiter l’activité économique, les opérations ou le réseau des entités soumises à la surveillance prudentielle ( 44 ) , ou le pouvoir d’exiger des modifications au sein de l’organe de direction de l’entité soumise à la surveillance prudentielle ( 45 ) . Certains chevauchements des pouvoirs de surveillance existent déjà en ce qui concerne les pouvoirs des autorités de surveillance LBC/FT au titre de la directive (UE) 2015/849 et de la législation nationale d’exécution. Ce chevauchement des pouvoirs de surveillance nécessite une coopération entre les autorités de surveillance prudentielle et les autorités de surveillance LBC/FT afin d’éviter les conflits et les conséquences involontaires, y compris le cumul non coordonné de mesures de surveillance visant un même établissement de crédit. La BCE est prête à coopérer avec l’ALBC ainsi qu’avec les autorités de surveillance LBC/FT nationales à cet égard. En outre, il importe de veiller à ce que, avant d’imposer des sanctions et des mesures administratives aux entités assujetties qui sont également soumises à la surveillance d’autres autorités, l’ALBC coordonne ses mesures de surveillance avec les autres autorités concernées, et en particulier avec les autorités de surveillance prudentielle concernées des établissements de crédit lorsque ces mesures de surveillance affecteraient lesdits établissements. Dans un avis distinct portant sur la directive LBC6, la BCE suggère, en conséquence, que ladite directive soit modifiée de manière à limiter les effets indésirables d’un exercice potentiellement non coordonné des pouvoirs de surveillance à l’égard d’une même entité assujettie. Au regard des dispositions pertinentes du règlement LBC1, de la directive LBC6 et du règlement ALBC ( 46 ) , la BCE comprend que cette exigence de coordination énoncée dans la directive LBC6 s’appliquerait à la fois aux autorités de surveillance LBC/FT nationales et à l’ALBC.

4.5. En ce qui concerne le rôle de surveillance indirecte de l’ALBC, la BCE est favorable à la proposition visant à confier à l’ALBC la mission de surveillance indirecte des entités assujetties non sélectionnées, car cela contribuera à la convergence en matière de surveillance, et à permettre également à l’ALBC de demander à une autorité de surveillance financière LBC/FT nationale de prendre des mesures de surveillance dans des circonstances exceptionnelles. Dans des cas clairement définis, le règlement ALBC permet également à l’ALBC de demander à la Commission d’autoriser un transfert des pouvoirs de surveillance à l’égard d’une entité assujettie non sélectionnée d’une autorité de surveillance LBC/FT nationale à l’ALBC ( 47 ) . L’ALBC n’est autorisée à adresser une telle demande à la Commission que si l’autorité de surveillance LBC/FT nationale ne se conforme pas à une demande de l’ALBC d’adopter une décision adressée à une entité assujettie. Bien qu’il puisse exister, dans la pratique, des cas dans lesquels tant l’autorité de surveillance LBC/FT nationale que l’ALBC conviennent d’un transfert de pouvoirs de surveillance, le règlement ALBC ne prévoit pas de procédure pour ce transfert en dehors du cas de non-conformité susmentionné de la part de l’autorité de surveillance LBC/FT nationale. À cet égard, la BCE note que règlement (UE) n° 1024/2013 (dans le cas de la BCE) et le règlement (UE) n° 806/2014 du Parlement européen et du Conseil ( 48 ) (dans le cas du Conseil de résolution unique) permettent tous les deux une transmission des pouvoirs de surveillance également à la demande de l’autorité nationale concernée ( 49 ) . Cette possibilité devrait également exister dans le cadre du système de surveillance LBC/FT pour une période maximale de trois ans. Dans les cas où cette option serait intégrée au règlement ALBC, il conviendrait d’analyser quel serait le niveau d’implication adéquat de la Commission dans ce processus, en tenant compte, entre autres, des limites imposées par la doctrine Meroni ( 50 )

4.6. La BCE est favorable au large éventail de pouvoirs et d’outils envisagé pour permettre à l’ALBC de s’acquitter de sa fonction de surveillance et de garantir des normes de surveillance élevées dans l’ensemble de l’Union. La BCE note que la boîte à outils de surveillance de l’ALBC en matière de collecte d’informations concernant les entités assujetties non sélectionnées ne comprend pas certains des outils dont dispose la BCE en matière de collecte d’informations concernant les établissements moins importants.

4.7. Selon l’expérience de la BCE, une surveillance efficace exige un équilibre entre la promotion de la convergence en matière de surveillance et la surveillance spécifique à chaque établissement. Cette dernière est un outil puissant pour évaluer l’efficacité des approches en place en matière de surveillance dans les différents États membres et pour permettre à l’autorité de surveillance indirecte d’intervenir en temps utile, le cas échéant. La BCE note que, en vertu du règlement ALBC, les autorités de surveillance financières ne sont tenues de fournir à l’ALBC des informations sur les entités assujetties non sélectionnées que dans un nombre très limité de cas ( 51 )

4.8. La BCE souhaite partager son expérience dans la configuration de la surveillance des établissements moins importants au sein du MSU. Le cadre prévoit la possibilité pour la BCE de créer des catégories d’établissements moins importants en fonction de leur niveau de risque et de leur impact, et d’exiger des ACN différents niveaux d’information (par exemple, des notifications ex ante uniquement pour les établissements moins importants hautement prioritaires, tandis que tous les établissements moins importants entrent dans le champ d’application de la déclaration annuelle ex post et de la notification de la détérioration de la situation financière). Cette approche permet à la fonction de surveillance d’être proportionnée et de concentrer les ressources sur les cas les plus importants. La déclaration annuelle d’un ensemble minimum d’informations concernant tous les établissements moins importants est également utile dans l’exécution des responsabilités en matière de surveillance (par exemple, pour effectuer les examens horizontaux, évaluer des situations spécifiques à un établissement ou avoir un dialogue éclairé avec les ACN). En outre, la BCE a également participé à plusieurs inspections sur place concernant les établissements moins importants, afin de renforcer l’exercice de sa fonction de surveillance.

4.9. En vertu du règlement ALBC ( 52 ) , les superviseurs financiers sont tenus de signaler à l’ALBC toute dégradation rapide et significative de la situation d’une entité assujettie non sélectionnée. Étant donné que ces critères sont relativement stricts et sont cumulatifs, dans le cas où la situation d’une entité assujettie non sélectionnée se détériorerait de manière significative, mais non rapidement, ou dans le cas où une situation urgente nécessiterait une attention immédiate, sans pour autant donner lieu à une détérioration rapide et significative (par exemple, lorsque des violations substantielles à long terme sont constatées), une telle notification à l’ALBC ne serait pas justifiée.

4.10. La commission administrative de réexamen de l’ALBC a été établie par le règlement ALBC ( 53 ) de manière similaire à la commission administrative de réexamen prévue par le règlement (UE) n° 1024/2013. La BCE note que, en dehors de ce modèle, il existe d’autres approches possibles, telles que le modèle utilisé au sein de l’ABE, de l’AEMF, de l’AEAPP et du Conseil de résolution unique, dont les organes de recours, entre autres, adoptent des décisions contraignantes à l’égard des organes respectifs, lesquels adoptent ensuite les décisions finales révisées. Une comparaison des expériences tirées du fonctionnement de tous les modèles pourrait s’avérer utile dans la conception de la solution convenant le mieux pour l’ALBC.

4.11. En cas d’intervention de l’ALBC en matière de surveillance incluant des instructions ou des demandes adressées aux autorités nationales, les différences quant à leurs pouvoirs et obligations respectifs en vertu des cadres juridiques nationaux découlant, entre autres, des législations administratives nationales peuvent constituer des facteurs importants à prendre en considération. Dans de telles situations, l’ALBC pourrait tirer profit de l’aide des autorités nationales dans l’analyse des effets et des limites de ces instructions, y compris ce qui concerne l’éventuelle responsabilité non contractuelle des autorités impliquées dans l’adoption de la mesure de surveillance. La BCE comprend que cette aide serait couverte par les dispositions générales relatives à la coopération prévues dans le règlement ALBC ( 54 )

5. Structure de gouvernance de l’ALBC et mécanismes de continuité

5.1. Le conseil général de l’ALBC aura deux compositions : la composition « surveillance » et la composition « CRF » ( 55 ) . Dans sa composition « surveillance », le conseil général doit également comprendre, en tant qu’observateurs, un représentant de la BCE désigné par le conseil de surveillance prudentielle de celle-ci et un représentant de chacune des autorités européennes de surveillance en tant qu’observateurs, lorsque des questions relevant de leurs mandats respectifs sont abordées.

5.2. La BCE accueille favorablement cette disposition, étant donné qu’elle favorisera l’interaction nécessaire entre, d’une part, l’activité LBC/FT et, d’autre part, la réglementation et la surveillance prudentielles. Actuellement, la BCE contribue, sur le plan de la surveillance prudentielle, aux travaux du comité permanent LBC/FT au sein de l’ABE ( 56 ) . La BCE comprend que son rôle d’observateur au sein de l’ALBC se substituera, en pratique, à son rôle d’observateur au sein du comité permanent LBC/FT étant donné que ce dernier va disparaître ( 57 ) . À cet égard, il convient de modifier le règlement ALBC ( 58 ) de manière à ce qu’il fasse référence à un « représentant de la BCE » plutôt qu’à un « représentant désigné par le conseil de surveillance prudentielle de la Banque centrale européenne ». La BCE relève que la formulation utilisée dans cette disposition repose sur celle déjà utilisée dans le règlement (UE) n° 1093/2010 ( 59 ) . Toutefois, la participation d’organes spécifiques de la BCE au processus de désignation des représentants de celle-ci relève des compétences desdits organes, lesquelles sont déterminées, notamment, par les traités, les statuts du SEBC et de la BCE, ainsi que par le règlement (UE) n° 1024/2013, et relèvent donc de l’organisation interne de la BCE. Il ne semble pas adéquat que le règlement ALBC intervienne dans l’organisation interne de la BCE en déterminant lequel de ses organes devrait être chargé de nommer son représentant.

5.3. La BCE est par ailleurs favorable au fait que le conseil général de l’ALBC, dans sa composition « CRF », comprenne également l’Office européen de lutte antifraude, Europol, Eurojust et le Parquet européen, et que le règlement ALBC prévoie l’obligation pour l’ALBC de coopérer avec ces organes de l’Union ( 60 ) . Le renforcement de la coopération entre les CRF et les organes de l’Union dotés de mandats en matière de droit pénal, que l’ALBC a pour but de réaliser, constitue une avancée importante, particulièrement dans la lutte contre la criminalité organisée. Lorsque la BCE recommande d’apporter une modification au règlement proposé, des suggestions de rédaction particulières, accompagnées d’un texte explicatif, sont présentées dans un document de travail technique distinct. Le document de travail technique peut être consulté en anglais sur le site internet EUR-Lex.

Fait à Francfort-sur-le-Main, le 16 février 2022. La présidente de la BCE Christine LAGARDE

(1) COM(2021) 421 final.

(2) COM(2021) 420 final.

(3) COM(2021) 423 final.

(4) COM(2021) 422 final.

(5) Voir l’avis CON/2005/2 de la Banque centrale européenne du 4 février 2005 sollicité par le Conseil de l’Union européenne sur une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux, y compris le financement du terrorisme (JO C 40 du 17.2.2005, p. 9), l’avis CON/2013/32 de la Banque centrale européenne du 17 mai 2013 sur une proposition de directive relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme et sur une proposition de règlement relatif aux informations accompagnant les virements de fonds (JO C 166 du 12.6.2013, p. 2), l’avis CON/2016/49 de la Banque centrale européenne du 12 octobre 2016 sur une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive (UE) 2015/849 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme et modifiant la directive 2009/101/CE (JO C 459 du 9.12.2016, p. 3) et l’avis CON/2018/55 de la Banque centrale européenne du 7 décembre 2018 sur une proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n° 1093/2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne) et les actes juridiques connexes (JO C 37, du 30.1.2019, p. 1). Tous les avis de la BCE sont publiés sur EUR-Lex.

(6) Voir le point 1.1 de l’avis de la BCE CON/2018/55.

(7) Voir l’article 117, paragraphe 5, de la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de créditet des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO L 176 du 27.6.2013, p. 338).

(8) Voir les articles 12 et 13 du règlement ALBC.

(9) Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO L 287 du 29.10.2013, p. 63).

(10) Tels que définies au point 16) de l’article 2 du règlement (UE) n° 468/2014 de la Banque centrale européenne du 16 avril 2014 établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance unique entre la Banque centrale européenne, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales (le « règlement-cadre MSU ») (JO L 141 du 14.5.2014, p. 1).

(11) Telles que définies au point 3 de l’article 2 du règlement-cadre MSU.

(12) Telles que définies au point 7 de l’article 2 du règlement-cadre MSU.

(13) Voir l’article 6, paragraphe 4, du règlement (UE) n° 1024/2013.

(14) Directive (UE) 2018/843 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive (UE) 2015/849 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme ainsi que les directives 2009/138/CE et 2013/36/UE (JO L 156 du 19.06.2018, p. 43).

(15) Voir l’article 88 du règlement ALBC.

(16) Voir l’article 78 du règlement ALBC.

(17) Voir l’article 2 du règlement ALBC.

(18) Voir l’article 78, paragraphe 1, du règlement ALBC.

(19) Voir l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 1024/2013.

(20) Voir l’article 117, paragraphe 5, de la directive 2013/36/UE.

(21) Voir également l’article 11, paragraphe 3, et l’article 78, paragraphe 3, du règlement ALBC.

(22) Voir l’article 9 bis règlement (UE) n° 1093/2020 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/78/CE de la Commission (JO L 331 du 15.12.2010, p. 12).

(23) Voir article 9 bis, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1093/2010.

(24) Voir l’article 11, paragraphe 1, qui fait référence uniquement aux autorités de surveillance LBC/FT, et l’article 11, paragraphe 4, du règlement ALBC.

(25) Voir l’article 11, paragraphe 4, du règlement ALBC.

(26) Voir l’article 11, paragraphe 2, du règlement ALBC.

(27) Voir l’article 11, paragraphe 2, point d), du règlement ALBC.

(28) Voir l’article 117, paragraphe 5, de la directive 2013/36/UE.

(29) Voir l’article 48, paragraphe 1, de la directive LBCD6.

(30) Voir l’article 78, paragraphe 2), du règlement ALBC.

(31) Voir l’accord multilatéral sur les modalités pratiques de l’échange d’informations conformément à l’article 57 bis, paragraphe 2, de la directive (UE) 2015/849.

(32) Directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (JO L 141 du 5.6.2015, p. 73).

(33) Voir l’article 78, paragraphe 3, du règlement ALBC.

(34) Voir les articles 33 à 37 du règlement ALBC.

(35) Voir l’article 75 du règlement ALBC.

(36) Voir l’article 77, paragraphe 1, du règlement ALBC.

(37) Voir l’article 77, paragraphe 2, du règlement ALBC.

(38) Voir l’article 15 du règlement ALBC.

(39) Voir l’article 15, paragraphe 2, du règlement ALBC.

(40) Le terme « autorité compétente nationale » est défini à l’article 2, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1024/2013.

(41) Dans le cadre du MSU, la surveillance sur place (c’est-à-dire les inspections) consiste en une fonction spécifique exercée au moyen de structures spécialisées au sein de la BCE et des ACN, y compris sous la forme de « missions » ad hoc pour chaque inspection, avec un personnel nécessitant des compétences et une disponibilité spécifiques (longues périodes loin du bureau/domicile). Pour fournir un ordre de grandeur, pour les établissements importants, l’ensemble du MSU consacre à cette fonction spécifique sur place environ 40 % des équivalents temps plein affectés à la surveillance à distance (par l’intermédiaire des ECS).

(42) Voir l’article 20 du règlement ALBC.

(43) Voir l’article 41 de la directive LBC6.

(44) Voir l’article 20, paragraphe 2, point d), du règlement ALBC.

(45) Voir l’article 41, paragraphe 1, point f), de la directive LBC6.

(46) Voir en particulier l’article 20, paragraphe 3, du règlement ALBC, qui dispose que l’ALBC est investie de l’ensemble des pouvoirs et soumise à l’ensemble des obligations qui incombent aux autorités de surveillance en vertu des dispositions pertinentes du droit de l’Union.

(47) Voir l’article 30 du règlement ALBC.

(48) Règlement (UE) n° 806/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2014 établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) n° 1093/2010 (JO L 225 du 30.07.2014, p. 1).

(49) Voir l’article 6, paragraphe 5, point b), du règlement (UE) n° 1024/2013, et l’article 7, paragraphe 4, point b), du règlement (UE) n° 806/2014.

(50) Arrêt du 13 juin 1958, Meroni/Haute Autorité, C-9/56, ECLI:EU:C:1958:7 ; arrêt du 14 mai 1981, Romano, C-98/80, ECLI:EU:C:1981:104 ; arrêt du 12 juillet 2005, Alliance for Natural Health e.a., C-154/04 et C-155/04, ECLI:EU:C:2005:449 ; et arrêt du 22 janvier 2014, Royaume-Uni/Parlement et Conseil, C-270/12, ECLI:EU:C:2014:18.

(51) Voir les articles 29 et 30 du règlement ALBC.

(52) Voir l’article 30, paragraphe 1, du règlement ALBC.

(53) Voir les articles 60 à 63 du règlement ALBC.

(54) Voir l’article 7, paragraphe 2, pour toutes les situations, et l’article 14, paragraphe 2, pour la surveillance des entités assujetties sélectionnées.

(55) Voir l’article 46 du règlement ALBC.

(56) Voir article 9 bis, paragraphe 7, du règlement (UE) n° 1093/2010.

(57) Voir l’article 86 du règlement ALBC [abrogeant les articles 9 bis et 9 ter ainsi que plusieurs autres dispositions du règlement (UE) n° 1093/2010].

(58) Voir l’article 46, paragraphe 4, du règlement ALBC.

(59) Voir article 9 bis, paragraphe 8, du règlement (UE) n° 1093/2010.

(60) Voir l’article 80 du règlement ALBC.