COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil sur la performance énergétique des bâtiments

2001/0098 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil sur la performance énergétique des bâtiments

1- CONTEXTE

Date de la transmission de la proposition au PE et au Conseil (document COM(2001) 226 final - 2001/0098(COD)) : // le 11 mai 2001

Date de l'avis du Comité économique et social : // le 17 octobre 2001

Date de l'avis du Parlement européen, première lecture : // le 6 février 2002

Date de transmission de la proposition modifiée: // le 16 avril 2002

Date de l'adoption de la position commune : // le 7 juin 2002

2- Objectif de la proposition de la Commission

L'initiative de la Commission répond aux souhaits du Parlement européen et du Conseil d'entreprendre une action pour améliorer l'efficacité énergétique des bâtiments afin de réaliser l'important potentiel d'économies d'énergie qui existe dans ce secteur [1]. La réalisation de ce potentiel était censée constituer une contribution majeure à l'amélioration de la sécurité des approvisionnements de l'Union européenne et au respect des engagements pris par l'Union européenne a Kyoto.

[1] A5-0054/2001 et conclusions du Conseil 8835/00 and 14000/00 of 2000.

La Commission a donc présenté une proposition ayant pour objectif essentiel de promouvoir l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments dans l'Union européenne, en veillant autant que possible à ce que seules des mesures efficaces par rapport au coût, techniquement réalisables, et respectueuses de l'environnement, soient prises. L'application pratique des différents éléments de cette proposition devait relever de la responsabilité des États membres.

La proposition de la Commission vise à obtenir (1) l'adoption par les États membres d'un cadre méthodologique pour le calcul de la performance énergétique des bâtiments ; (2) l'établissement et la mise à jour d'exigences minimales en matière de performance énergétique basées sur cette méthodologie, et leur application à la plupart des bâtiments neufs et aux bâtiments existants de plus de 1 000 m lorsque ceux-ci font l'objet de travaux de rénovation importants ; (3) la certification de la performance énergétique des bâtiments lorsqu'ils sont construits, vendus, ou loués, et (4) le contrôle régulier des chaudières et des systèmes de climatisation.

3- COMMENTAIRES SUR LA POSITION COMMUNE

(a) Généralités

L'importance politique de la proposition a été clairement soulignée dans les conclusions du Conseil de 2000 et dans la résolution du Parlement européen de 2001 [2], où il est relevé que le secteur du bâtiment représente 40 % de la consommation finale d'énergie dans l'Union européenne et qu'il est possible d'y réaliser 22 % d'économies par des moyens d'un bon rapport coût - efficacité. À bien des égards, cette proposition est considérée par le Conseil et le Parlement européen, aussi bien que par la Commission [3], comme un instrument essentiel pour arriver à respecter les engagements pris par l'Union européenne à Kyoto.

[2] Idem

[3] « Communication de la Commission sur la mise en oeuvre de la première phase du programme européen sur le changement climatique » COM(2001) 580 final

La présidence belge, et plus récemment la présidence espagnole, ont accordé à cette proposition un haut degré de priorité et ont, en conséquence, intensifié les travaux sur ce dossier dans les discussions du Conseil. Au cours des deux présidences, les États membres ont pour leur part fait preuve d'un esprit de coopération et de compromis constructif pour arriver à un accord sur un document pouvant avoir un effet important sur la performance énergétique dans le secteur du bâtiment.

Pendant les travaux préparatoires à la première lecture au Parlement européen en février 2002, les positions du Parlement ont constamment été communiquées au Conseil, ce qui a donné aux États membres des orientations utiles pour élaborer et négocier la position commune.

Le groupe de travail « énergie » du Conseil a examiné la proposition modifiée et les amendements proposés par le Parlement européen et est arrivé à un accord unanime sur un projet de position commune. Le Coreper a par conséquent invité le Conseil à adopter sa position commune, accompagnée d'un exposé des motifs et d'une déclaration de la Commission à ajouter au procès-verbal.

En général, lorsque la position commune s'écarte de la proposition de la Commission, c'est pour clarifier et définir la portée, le seuil et les notions figurant dans le texte original.

Délai prévu pour la transposition

Dans ses amendements 19 (certification) et 25 (entrée en vigueur) le Parlement européen prévoit un délai de trois ans pour la transposition des dispositions de la directive, sauf en ce qui concerne la certification, pour laquelle le délai serait de cinq ans. La Commission considère qu'un délai de sept ans pour les articles 7, 8 et 9, comme il est proposé dans la position commune, est trop long parce que cela conduirait à ne faire entrer la directive en vigueur qu'après le début de la période fixée pour atteindre les objectifs de Kyoto (2008-2012). La Commission préfère plutôt que les délais prévus à l'article 15 n'aillent pas au-delà du 31 décembre 2006. Le premier délai de trois ans pour assurer la transposition n'est soumis à aucune condition, mais pour obtenir un délai supplémentaire, il faudra adresser une notification à la Commission en fournissant des motifs valables et en présentant un calendrier des dates prévues pour la mise en oeuvre.

Autres modes de calcul des seuils et de mise en conformité

Dans la position commune, les États membres ont éprouvé le besoin d'ajouter d'autres modes de calcul et de mise en conformité en plus de ceux qui étaient initialement prévus dans la proposition de la Commission. L'article 6 conjointement avec le treizième considérant offre à présent le choix entre deux moyens de calculer le seuil de 25 % qui détermine ce qu'il faut entendre par « travaux de rénovation importants d'un bâtiment existant ». En ce qui concerne la certification de la performance énergétique, l'article 7 et le seizième considérant offrent à présent la possibilité d'établir la conformité par des accords volontaires, étant entendu que ceux-ci seront également supervisés et suivis par les États membres. En ce qui concerne l'inspection des chaudières, les États membres peuvent désormais choisir de veiller à ce qu'un programme d'information et de conseil sur le remplacement des chaudières soit proposé aux usagers et aux propriétaires de chaudières au lieu de mettre en place un système de contrôle obligatoire. Ces programmes peuvent inclure des visites d'inspection.

En ce qui concerne les autres moyens pouvant être utilisés pour calculer l'importance des travaux de rénovation, la Commission y est favorable car ils permettent de résoudre d'une façon convenable la difficulté technique de définir la notion de « travaux de rénovation importants » utilisée à l'article 6. Dans le cas des articles 7 et 8 concernant la certification et l'inspection des chaudières, la Commission peut accepter les autres moyens d'assurer la conformité parce que cela se fera dans des conditions de contrôle et de suivi obligatoires par les États membres. En ce qui concerne le contrôle des chaudières, les États membres seront obligés de démontrer que les systèmes de conseil pour le remplacement des chaudières ont un effet global équivalent au régime des contrôles obligatoires et, dans ces conditions, compte tenu des difficultés politiques et sociales qu'on rencontre pour instaurer des systèmes contraignants dans certains États membres, la Commission soutient cette solution de compromis.

Seuil à partir duquel la performance des bâtiments existants doit être améliorée lorsqu'ils font l'objet de travaux de rénovation importants

Le Parlement européen aurait préféré que le seuil à partir duquel la performance des bâtiments existants doit être améliorée lorsqu'ils font l'objet de travaux de rénovation importants soit inférieur à 1 000 m , mais a accepté ce seuil comme étant le meilleur compromis possible. La Commission considère elle aussi que le seuil de 1 000 m est un compromis acceptable, et se félicite, dans ce contexte, de l'adoption de l'amendement nº 23 qui propose l'introduction d'un nouvel article 11 prévoyant que la Commission évaluera la directive et fera des propositions concernant des mesures complémentaires éventuelles à prendre pour la rénovation des bâtiments d'une superficie inférieure à 1 000 m .

(b) Les amendements proposés par le Parlement avaient pour objectifs essentiels :

* d'assurer un accès égal à l'amélioration de la performance énergétique pour les habitations sociales,

* de soulever la question de la prolifération future des systèmes de climatisation dans les États membres du sud de l'Europe,

* de définir la performance énergétique en termes de consommation effective,

* d'établir une claire distinction entre les bâtiments neufs et les bâtiments existants, et de fixer des normes communautaires minimales,

* de permettre que pour les grands immeubles à appartements ou à usage commercial le certificat de performance énergétique soit établi pour l'ensemble du bâtiment,

* de prévoir un indicateur des émissions de CO2.

Logements sociaux

Dans son amendement n° 3, le Parlement souligne qu'il importe que les États membres accordent des fonds publics pour garantir un accès égal à l'amélioration de la performance énergétique, dans le cadre du processus de certification, dans le cas des bâtiments à usage résidentiel construits ou administrés dans le cadre de la politique de bien-être social. Dans la position commune, il est répondu à ce souci en recommandant clairement, dans le seizième considérant, la création de programmes de subventions dans les États membres afin de faciliter cet accès.

Utilisation accrue des systèmes de climatisation

Dans son amendement nº 4, le Parlement européen souligne que la prolifération croissante des appareils de climatisation dans les pays du sud de l'Europe créée de graves problèmes d'approvisionnement en électricité aux heures de pointe.

Le dix-septième considérant de la position commune tient compte de l'amendement nº 4 en insistant fortement sur les techniques de refroidissement passif comme moyen de réduire la surcharge aux heures de pointe. La Commission estime que ce considérant, conjointement avec la référence à la « protection solaire » figurant à l'annexe la position commune répond de façon satisfaisante à cette question importante dans l'esprit de l'amendement.

Performance énergétique et consommation d'énergie effective

L'intention de mesurer la performance énergétique d'une manière effective, comme indiqué dans l'amendement nº 11, est en principe prix en compte par l'introduction du mot « benchmarks » (points de repère) à l'article 7, paragraphe 2 de la position commune. L'utilisation de points de repère et des normes juridiques actuelles permettra aux consommateurs d'évaluer la performance énergétique des bâtiments en termes de consommation d'énergie et de la comparer avec celle de bâtiments similaires.

Distinction entre bâtiments neufs et bâtiments existants, et établissement de normes communautaires minimales

Dans son amendement n° 15, le Parlement européen souligne la nécessité de distinguer les bâtiments neufs des bâtiments existants dans l'établissement des normes de performance minimales. Il propose que les normes soient établies conformément à la procédure visée à l'article 14.

Les articles 4, 5 et 6 de la position commune font désormais clairement la distinction entre bâtiments neufs et bâtiments existants en ce qui concerne la fixation des exigences. Cependant, seule la méthodologie à utiliser pour calculer la performance énergétique de bâtiments sera établie au niveau communautaire. Le comité visé à l'article 14 sera chargé de revoir la méthodologie et de la mettre à jour pour tenir compte des progrès techniques. Cela devrait permettre à la longue d'harmoniser plus étroitement les normes de performance des États membres par la généralisation des meilleures pratiques à travers le partage des expériences et l'extension des connaissances.

Certification simplifiée de la performance énergétique

L'amendement nº 19 vise à simplifier la procédure de certification de la performance énergétique en permettant, lorsque c'est possible, d'établir un certificat pour l'ensemble d'un bâtiment au lieu d'en établir un pour chaque appartement ou unité.

Cet objectif est pris en compte à l'article 7, paragraphe 1 de la position commune, qui permet que la certification soit basée sur l'établissement d'un certificat commun pour l'ensemble d'un bâtiment lorsque celui-ci est pourvu d'un système de chauffage commun, ou sur l'évaluation d'un autre appartement représentatif dans le même bloc d'appartements.

Indicateurs obligatoires des émissions de CO2

L'amendement nº 20 demande que des indicateurs obligatoires des émissions de CO2 soient prévues pour les bâtiments neufs.

La position commune prévoit que des indicateurs des émissions de CO2 peuvent être inclus dans la méthodologie intégrée servant au calcul de la performance énergétique des bâtiments et qu'ils peuvent donc être mentionnés dans les certificats de performance. Toutefois, il ne s'agit pas d'une obligation. La Commission estime, elle aussi, que dans beaucoup d'États membres, ces indicateurs ne sont pas pris en compte dans la réglementation de la construction, principalement en raison de la difficulté de les calculer correctement. Il sera peut-être utile, en temps voulu, d'imposer le recours à ces indicateurs, mais pour le moment, la Commission estime que cette mesure devrait rester facultative.

(c) Autres éléments de la position commune se rapportant à des amendements voulus par le Parlement européen

Période de validité des certificats relatifs à la performance énergétique

La Commission accepte que la période de validité des certificats relatifs à la performance énergétique, initialement fixée à cinq ans dans sa proposition, soit étendue à dix ans comme le prévoit la position commune. La Commission pense que telle qu'elle est prévue la procédure de certification gardera un effet important, si bien qu'elle peut accepter la position du Conseil comme un compromis convenable et un premier pas important. Dans ce contexte, le seizième considérant de la position commune souligne le fait qu'indépendamment de la période de validité convenue, les certificats doivent décrire la performance énergétique effective des bâtiments concernés dans la mesure du possible.

Cadre fixé pour le contrôle des chaudières

En faisant passer de 10 kW, comme prévu dans la proposition de la Commission, à 20 kW le seuil de puissance à partir duquel les chaudières doivent être contrôlées, et en introduisant la possibilité d'exclure du contrôle les chaudières à gaz de 20 à 100 kW, la position commune réduite le nombre d'unités visées par la mesure. Cependant, compte tenu de la faible quantité d'énergie consommée par les chaudières d'une puissance comprise entre 10 et 20 kW, et du faible potentiel d'économies d'énergie réalisable d'une façon économique sur les chaudières au gaz (qui fonctionnent généralement bien sur de longues périodes) dans plusieurs États membres, la Commission peut accepter la position du Conseil comme un compromis.

4- CONCLUSIONS

La Commission considère que la position commune adoptée à l'unanimité par le Conseil le 7 juin 2002 respecte d'une manière générale l'esprit de la proposition du 11 mai 2001, présentée par la Commission en réponse aux soucis exprimé par le Conseil et le Parlement européen en ce qui concerne la nécessité d'agir dans le domaine de l'efficacité énergétique du parc immobilier de l'Union européenne.

La Commission estime que la position commune réussit à respecter l'esprit et l'intention de la proposition de la Commission et d'une grande partie des amendements du Parlement européen. Un équilibre exploitable et acceptable a été atteint dans la définition des types, des champs d'action et des seuils pour l'application des mesures figurant dans la proposition de la Commission. La position commune tient également compte, d'une manière conforme aux intentions de la proposition de la Commission et du Parlement européen, du haut degré de subsidiarité nécessaire dans le secteur du bâtiment en raison des différences climatiques et des aspects techniques. L'utilisation de méthodes de calcul de différentes et le recours à d'autres moyens pour assurer la conformité, en combinaison avec des conditions appropriées, représente également un équilibre convenable.

Le prolongement de la période de validité des certificats relatifs à performance énergétique, l'élévation des seuils, et la réduction modérée de la portée du régime de contrôle des chaudières sont des mesures qui peuvent être acceptées par la Commission parce leur effet reste important et qu'elles s'inscrivent donc bien dans le cadre de l'objectif global de la proposition de la Commission. Elle s'accorde également avec le souhait du Parlement européen d'assurer la mise en oeuvre de ces mesures.

Eu égard aux questions soulevées par le Parlement européen concernant les logements sociaux, l'utilisation accrue des systèmes de climatisation, la mesure de la performance énergétique, la distinction entre bâtiments neufs et bâtiments existants, la méthode pour l'établissement des certificats et leur portée, la Commission estime que tous ces éléments, tels qu'ils sont formulés dans la position commune, sont très proches des amendements adoptés par le Parlement.

En conséquence, la Commission invite le Parlement européen à approuver cette position commune.

5- Déclaration de la Commission à ajouter au procès-verbal

La Commission a demandé que la déclaration suivante soit insérée dans le texte de la position commune qui sera adoptée.

« En ce qui concerne le délai prévu pour l'entrée en vigueur de la directive, et celui dans lequel les dispositions des articles 7, 8 et 9 devront être complètement mises en oeuvre, qui ensemble s'étendent sur sept ans, la Commission considère que ces délais sont beaucoup trop longs. Pour que les objectifs relatifs à la gestion efficace de la demande et à l'amélioration de la sécurité des approvisionnements puissent être atteints, les délais prévus à l'article 15 ne doivent pas dépasser l'échéance du 31 décembre 2006. »