Document de travail des services de la Commission accompagnant la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, Comité économique et social et au Comité des régions - Stratégie pour une mise en œuvre de l’internalisation des coûts externes et la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures - Résumé de l'analyse d'impact sur l'internalisation des coûts externes {COM(2008) 435 final} {COM(2008) 436 final} {SEC(2008) 2208} /* SEC/2008/2209 final */





FR (...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES| Bruxelles, le 8.7.2008 SEC(2008) 2209 DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Stratégie pour une mise en œuvre de l’internalisation des coûts externes et la Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures Résumé de l'analyse d'impact sur l'internalisation des coûts externes {COM(2008) 435 final} {COM(2008) 436 final} {SEC(2008) 2208} DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Analyse d'impact sur l'internalisation des coûts externes En modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures en mai 2006, le Parlement européen et le Conseil ont prévu que: «Le 10 juin 2008 au plus tard, après avoir examiné l'ensemble des éléments, notamment les coûts relatifs aux aspects environnementaux, de bruit, de congestion et de santé, la Commission présente un modèle universel, transparent et compréhensible pour l'évaluation de tous les coûts externes, lequel doit servir de base pour le calcul des frais d'infrastructure.» La directive modificatrice ajoute que: «Ce modèle est accompagné d'une analyse d'impact de l'internalisation des coûts externes pour tous les modes de transport et d'une stratégie pour la mise en œuvre graduelle du modèle pour tous les modes de transport. Le rapport et le modèle sont accompagnés, le cas échéant, de propositions destinées au Parlement européen et au Conseil en vue d'une nouvelle révision de la présente directive». La présente analyse d'impact se concentre sur l'internalisation des coûts externes du bruit, de la pollution de l'air, du changement climatique, des encombrements et des accidents liés aux poids lourds et aux autres modes de transports au moyen d'instruments fondés sur le marché tels que les redevances, les taxes ou les permis négociables. Elle analyse d'une part les options pour l'internalisation des coûts externes dans le domaine des droits de péage autoroutiers imposés aux poids lourds pour réviser la directive 1999/62/CE et d'autre part les options pour l'internalisation des coûts externes dans d'autres modes de transport: ferroviaire, aérien, maritime et par voies navigables. 1. Définition du problème Les activités de transport génèrent des nuisances qui ont un coût pour la société. La plupart du temps, ces coûts sont externes, ce qui signifie qu'ils ne sont pas supportés par ceux qui les génèrent mais par les autres utilisateurs de transport (encombrements, accidents) et par la société (coûts environnementaux). En raison de ses coûts environnementaux externes, le transport fait déjà l'objet de plusieurs mesures réglementaires. En outre, les activités de transport, y compris l'achat, la possession et l'utilisation d'un véhicule, sont assujetties à de nombreuses taxes et redevances. Dans l'ensemble, celles-ci peuvent compenser, voire dans certains cas surcompenser, quelques-uns des coûts sociaux inhérents aux activités de transport. Il y a donc lieu de tenir compte de la situation existante pour éviter un double prélèvement du même coût externe. La question est toutefois de déterminer dans quelle mesure les initiatives existantes permettent l'internalisation des coûts externes. En d'autres mots, les signaux de prix envoyés par ces redevances, taxes ou subventions existantes incitent-ils au développement de nouvelles technologies ou de nouveaux modes de transport, ou à un changement de comportement des consommateurs. Bien qu'il semble qu'une certaine internalisation des coûts externes soit déjà en place, les utilisateurs de transport ne supportent pas l'ensemble de ces coûts ou ils les paient à travers des mécanismes qui n'ont pas de rapport avec les coûts externes. Dans la plupart des cas, les mesures étatiques sont fragmentées et n'abordent pas explicitement ces défaillances du marché. Le problème est que la structure des prélèvements existants ne renvoie pas un signal de prix assez efficace pour influencer les comportements en termes de mobilité. Si aucune mesure n'est prise, le transport continuera à générer des nuisances dont les coûts ne seront pas assumés par les utilisateurs de transport. Cela ne veut toutefois pas dire que rien ne sera entrepris. Il existe d'autres instruments pour combattre les coûts externes, soit déjà en place (ex.: la taxation des véhicules, les Euroclasses) ou actuellement débattus par les institutions européennes (ex.: le SCEQE – système communautaire d'échange de quotas d'émission – pour l'aviation, la réglementation relative au CO 2 et celle concernant les voitures). Sans internalisation, les prix du transport continueraient à envoyer un mauvais signal aux utilisateurs qui ne se verraient pas suffisamment incités à s'orienter vers des véhicules plus propres et à éviter les encombrements aux heures de pointe. 2. Objectifs L'objectif général de l'UE est de «veiller à ce que les systèmes de transport répondent aux besoins socioéconomiques et environnementaux de la société tout en minimisant leurs incidences dommageables sur l’économie, la société et l’environnement». Toutefois, la présente analyse d'impact ne concerne qu'un objectif spécifique de la Commission qui, à la demande précise du législateur, vise à proposer une stratégie d'internalisation des coûts externes générés par les transports. En internalisant les coûts externes, les prix du transport devraient donner un signal correct aux utilisateurs de transport, améliorer l'efficacité de l'utilisation des infrastructures et contribuer à la réduction des externalités négatives comme les encombrements, les accidents et les émissions dans l'environnement. Cet objectif ne doit pas nuire à la compétitivité de l'économie et doit éviter d'imposer tout obstacle injustifié au transport. Les objectifs opérationnels consistent à : – proposer une stratégie progressive pour promouvoir l'internalisation des coûts externes pour tous les modes de transport en encourageant les utilisateurs à emprunter les infrastructures de transport de manière efficace; – dans un premier temps, et compte tenu du fait qu'une proposition d'introduction d'un SCEQE pour le transport aérien a déjà été formulée, encourager les États membres et leur permettre d'introduire de manière cohérente des redevances routières efficaces sur les autoroutes et les autres routes, ce qui permettrait une mobilité plus durable. Cela entraînerait une révision de la directive 1999/62/CE. 3. Options politiques Un ensemble d'options politiques a été analysé, également à l'aide d'outils de modélisation. Le scénario de référence (pas de nouvelles actions) n'envisage aucune nouvelle proposition pour garantir l'internalisation des coûts externes, mais tient compte des mesures à venir visant à réduire les nuisances environnementales. Ces mesures concernent principalement les coûts externes du changement climatique; elles ne s'inscrivent pas dans une stratégie globale d'internalisation et ne couvrent pas tous les modes de transport. Le deuxième scénario analyse l'impact qu'aurait la tarification des coûts externes dans le transport routier de marchandises. Cette option politique donnerait lieu à la révision de la directive 1999/62/CE. Trois variantes ont été analysées: - tarification de la pollution de l'air et du bruit; - tarification de la pollution de l'air, du bruit et des émissions de CO 2 ; - tarification de la pollution de l'air, du bruit et des encombrements; Un troisième scénario garantit une tarification des coûts externes, pas uniquement dans le transport routier de marchandises comme le prévoit la deuxième option politique, mais également dans tous les autres modes de transport (ferroviaire, aérien, maritime et par voies navigables) dans le but de garantir un traitement égal de tous les modes de transport. Deux variantes ont été analysées: - tarification de la pollution de l'air et du bruit dans tous les modes de transport, tarification des émissions de CO 2 dans le transport maritime, par voies navigables et ferroviaire; - tarification de la pollution de l'air, du bruit et des émissions de CO 2 dans tous les modes de transport; 4. Analyse d'impact Dans toutes les options politiques, l'internalisation des coûts externes ne nuit pas à la mobilité en Europe bien que la tarification modifie le choix des utilisateurs de transport et influence la répartition modale. Il apparaît toutefois que la tarification des encombrements dans le transport routier ait des incidences davantage positives car elle permet de gagner du temps tout en diminuant la consommation de carburant et les nuisances. L'impact économique de l'internalisation des coûts externes est négatif à court terme, l'augmentation des coûts de transport étant nettement supérieure aux autres incidences. La part des coûts de transport varie toutefois selon les secteurs industriels et donnerait probablement lieu à une meilleure efficacité du transport de marchandises. Dans l'ensemble, il y a lieu de supposer que la réduction des coûts externes (encombrements, coûts environnementaux) et la réduction du nombre de victimes de la route amélioreront la compétitivité de l'Europe car ces coûts sont actuellement supportés par l'ensemble de la société européenne. En outre, la tarification des encombrements implique des gains de temps qui seront traduits en gains de productivité pour les entreprises. La mise en œuvre d'un régime de tarification entraîne une réduction générale des coûts externes environnementaux d'environ 1 milliard d'EUR par an. La forte réduction des émissions de CO 2 dans le cas de la tarification des encombrements est principalement due à la réduction de la consommation de carburant. Selon certaines études, la consommation de carburant des véhicules augmente d'environ 10 à 30 % lors de sérieux encombrements. Les incidences de la répartition de l'internalisation sont assez limitées et ne contribuent pas à l'augmentation des inégalités. Cela peut provenir du fait que les personnes à faibles revenus ont davantage tendance à utiliser les transports publics et sont moins exposées à la taxation qui frappe l'usage des voitures particulières. Les incidences positives de la réduction des coûts externes sur la santé constituent un aspect que les modèles ne peuvent pas refléter. La réduction de la pollution de l'air aura un impact positif sur la santé, surtout dans les régions à forte densité de population et dans les régions alpines et autres vallées montagneuses peuplées. Si l'on considère les recettes des péages dans diverses options politiques, les frais d'exploitation varieraient de 12 à 25 % des recettes dans l'UE-25. Ces estimations ne tiennent pas compte des régimes existants. Dans certains pays comme l'Allemagne, l'Autriche ou la République tchèque, un système électronique est déjà en place et les frais d'exploitation varient de 15 à 20 % des recettes. Par conséquent, les estimations présentées ci-dessus pourraient être moins élevées dans certains États membres. L'utilisation des recettes provenant de la tarification des externalités devrait tenir compte des avantages que présente le trafic international pour la Communauté. Dans le cas du transport routier de marchandises, la part du trafic international dans l'ensemble du trafic routier de marchandises dans l'UE-27 s'élève à 27 %. Toutefois, dans sept États membres, elle dépasse les 50 % et représente même 84 % en Estonie et 77 % au Luxembourg. Compte tenu de l'augmentation du trafic routier international de marchandises, sa part dans le trafic de l'UE-27 devrait atteindre 33 % et culminer à 90 % en Estonie. En l'absence d'affectation spécifique des recettes, les États membres ont tendance à maximiser leur prospérité nationale sans complètement tenir compte des avantages que présente la mobilité durable à l'échelle communautaire. Dans certains cas, l'absence de transparence et d'obligation de rendre des comptes peut donner lieu à une tarification excessive du transport international qui, à son tour, peut avoir une incidence négative sur la mobilité, la libre circulation et le marché intérieur. Une tarification excessive peut également avoir un impact négatif à l'échelle locale. Par exemple, les premières expériences de péages sur les autoroutes hongroises dans les années 1990 ont échoué car les taux avaient été fixés au-delà des moyens financiers des usagers. Les dispositions les plus importantes de la directive actuelle pour garantir le respect de l'obligation de rendre des comptes sur les coûts d'infrastructure sont le recours à une méthode commune de calcul des coûts et l'adoption de principes de tarification communs. Les États membres peuvent décider de récupérer seulement une partie des coûts calculés au moyen de cette méthode commune. En ce qui concerne les redevances basées sur les coûts externes, on pourrait envisager une approche similaire. 5. Comparaison des options L'étude quantitative et qualitative semble démontrer que l'option prévoyant des redevances liées aux comportements sources de congestion offre la meilleure solution. Tout d'abord, le gain de temps a des incidences positives sur l'économie car le transport de marchandises est plus fluide. Ensuite, la taxation des comportements sources de congestion entraînent une forte réduction des coûts externes. Une meilleure circulation a une incidence sur la consommation de carburant qui, à son tour, entraîne une diminution des émissions de CO 2 . Pour ces raisons, les incidences sur le bien-être sont plus marquées dans ce scénario. En imposant des redevances pour tous les modes de transport, le degré de mobilité est largement maintenu tandis que les émissions dans l'environnement et les victimes de la route diminuent. Les encombrements ne sont pas analysés, c'est pourquoi toutes les incidences positives dues aux redevances sur les comportements sources de congestion ne sont pas mentionnées dans ce cas. Du point de vue de l'acceptabilité, la consultation publique a démontré un soutien massif envers la tarification des coûts externes de tous les modes de transport. Toutefois, la dimension internationale des transports maritime et aérien doit être prise en compte au moment de mettre en œuvre une stratégie d'internalisation. En outre, dans la troisième option politique, l'incidence sur l'emploi repose largement sur l'utilisation des recettes. Options privilégiées: Stratégie pour l'internalisation des coûts externes dans tous les modes de transport Pour des raisons d'égalité, tous les modes de transport devraient être concernés par l'internalisation. Cependant, étant donné le caractère international du transport maritime, de l'aviation et des voies navigables, cette stratégie sera développée dans une perspective à plus long terme. La comparaison des scénarios offre quelques indications de l'option politique privilégiée. L'option 3B englobe d'autres modes et impliquerait l'internalisation de la pollution de l'air, du bruit et des émissions de CO 2 dans les autres modes. Appliquer l'internalisation à d'autres modes de transport améliore la durabilité globale. Sur cette base, un programme de travail sera élaboré en tenant compte de l'utilité de la tarification des coûts externes (pollution de l'air, bruit, CO 2 ) dans d'autres modes de transport. L'analyse d'impact de la directive concernant l'infrastructure ferroviaire indique que la tarification des coûts externes était déjà envisagée dans la législation communautaire existante (directive 2001/14/CE). Une fois que le système de l'Eurovignette aura été révisé pour permettre l'internalisation, le transport ferroviaire disposera de possibilités supplémentaires d'internaliser les coûts externes. Dans le domaine du transport aérien, l'intégration dans le SCEQE constitue une étape importante dans la lutte contre les émissions de CO 2 . Les travaux menés actuellement en vue de réduire les émissions de NOx permettraient d'analyser un mécanisme de tarification dans ce contexte. Dans le transport maritime, l'augmentation des émissions de CO 2 et de polluants atmosphériques démontre la nécessité de prendre des mesures dans ce domaine. Compte tenu du caractère international du transport maritime, l'analyse pourrait suggérer une solution comme le SCEQE. Enfin, il conviendra également de prendre en considération les voies navigables, en tenant compte du fait que nombre d'entre elles font l'objet d'un cadre réglementaire spécifique, par exemple: la convention de Mannheim. Options privilégiées: Révision de la directive 1999/62/CE en juin 2008 Comme mentionné ci-dessus, le transport routier de marchandises engendre une grande partie des coûts externes. L'internalisation de ces coûts, qui requiert une révision de la directive 1999/62/CE, est donc un élément essentiel de la stratégie plus large pour l'internalisation des coûts externes dans tous les modes de transport. La question des coûts externes du transport routier de marchandises ne constitue pas la première étape de cette stratégie plus vaste étant donné qu'une proposition a déjà été avancée afin d'inclure l'aviation dans le SCEQE. Il est également nécessaire de réviser la directive 1999/62/CE pour débloquer l'obstacle législatif qui empêche d'aborder les externalités dans le transport ferroviaire. Prendre des mesures dans le transport routier alors que d'autres initiatives politiques dans d'autres modes de transport sont en cours d'élaboration n'aurait pas d'incidence négative sur l'évolution des externalités car ce serait conforme à une tarification relative plus élevée du mode de transport présentant les externalités les plus considérables. Dans le cadre de cette analyse, les options politiques qui correspondent à la tarification de la pollution de l'air, du bruit et des encombrements dans le transport routier de marchandises semblent offrir la meilleure combinaison en termes de mobilité et de durabilité. Un système de tarification différencié et fondé sur les coûts de la pollution de l'air et du bruit permet de tenir compte des coûts environnementaux externes à l'échelle locale. L'intégration d'une tarification de la congestion dans ce type de systèmes donne lieu à des gains de temps qui ont une incidence positive sur l'ensemble de l'économie. La tarification de la congestion est plus efficace si elle concerne le transport de passagers et de marchandises car ces deux types de transports empruntent les mêmes infrastructures. Cet élément est appuyé par les résultats de la consultation publique qui allait en faveur d'une option «tarification du transport de marchandises et de personnes». En outre, la réduction de la durée des trajets contribue également à réduire les émissions de CO 2 . Il est intéressant de noter que la tarification du transport de marchandises et de personnes permet de diminuer les coûts environnementaux de façon similaire aux options politiques qui incluent une majoration spécifique pour les émissions de CO 2 . Il a été supposé dans l'analyse que tous les États membres appliquent une tarification. Toutefois, les avantages et inconvénients d'une approche obligatoire ou optionnelle/de responsabilisation ont été envisagés ainsi que le lien avec les questions de subsidiarité. Un certain nombre d'éléments suggèrent de tout d'abord approfondir une approche de responsabilisation: - Il peut subsister des incertitudes quant aux coûts, aux avantages et à la mise en œuvre des systèmes de péage requis sur les réseaux de certains États membres qui connaissent un trafic moindre et dont les externalités sont donc moins importantes. - Une approche contraignante basée sur des redevances obligatoires constituerait un changement radical par rapport à la directive actuelle et peut difficilement être envisagée sans période transitoire. - Jusqu'à présent, les États membres ont adopté différentes approches en matière de tarification des infrastructures et possèdent par conséquent différents degrés d'expérience avec les technologies utilisées pour les systèmes de péage. Les questions d'interopérabilité ne sont pas encore résolues. - Une approche d'instauration progressive et flexible permettrait aux nouveaux systèmes de tarification et aux nouvelles technologies de péage d'être testées dans les États membres où les conditions géographiques sont les plus favorables. - L'expérience de mise en œuvre et d'exploitation acquise par les États membres pionniers devrait permettre de faire le point de manière approfondie à un stade ultérieur. Une évaluation conjointe des avantages et des inconvénients que représenterait la tarification obligatoire des coûts externes pour tous les États membres et le degré de coordination requis à l'échelle de l'UE pourront alors être réexaminées. Une telle option politique, fondée sur une approche de responsabilisation, entraînerait la révision de la directive 1999/62/CE, ce qui constituerait le premier pas vers la stratégie d'internalisation. Les principales modifications concerneraient: l'autorisation du calcul de redevances routières sur la base des coûts externes, à savoir la pollution de l'air, le bruit et les encombrements, et la différenciation des redevances en conséquence. Ces types de systèmes de tarification seraient soumis à certaines conditions pour améliorer leur efficacité et maximiser leur chance de réussite, par exemple l'utilisation des technologies de péage électronique sans barrière, pour faciliter leur mise en œuvre en réduisant les coûts et les inconvénients locaux, et pour permettre leur extension future à toutes les routes. Pour des raisons de subsidiarité, la directive ne concernera pas les voitures particulières. Toutefois, la tarification en vue de réduire les encombrements serait plus efficace si d'autres catégories d'utilisateurs du réseau routier qui n'entrent pas dans le cadre de cette directive étaient également concernés par un système similaire. Il convient de reconnaître cette incidence positive. HU (...PICT...)|AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA| Brüsszel, 8.7.2008 SEC(2008) 2209 BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumot kíséri: A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, A GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A külső költségek internalizálását elősegítő stratégia és Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a nehéz gépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló 1999/62/EK irányelv módosításáról A hatásvizsgálat összefoglalása a külső költségek internalizálásáról {COM(2008) 435 végleges} {COM(2008) 436 végleges} {SEC(2008) 2208} BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM Hatásvizsgálat a külső költségek internalizálásáról A nehéz tehergépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló 1999/62/EK irányelv 2006. májusi módosításakor az Európai Parlament és a Tanács a következőképpen rendelkezett: „A Bizottság a vonatkozó költségek valamennyi összetevőjének – ideértve a környezetvédelmet, a zajártalmat, a közlekedési torlódásokat és az egészséget – vizsgálatát követően, de legkésőbb 2008. június 10-ig előterjeszt egy általánosan alkalmazható, átlátható és érthető modellt valamennyi külső költségre vonatkozóan, amely a jövőbeli infrastrukturális díjak kiszámításának alapjául szolgál.” A módosító irányelv hozzáteszi: Ezt a modellt valamennyi közlekedési mód külső költségeinek internalizálására vonatkozó hatásvizsgálattal egészíti ki, amely egyúttal stratégiát tartalmaz a modell valamennyi közlekedési módra történő fokozatos alkalmazásáról. Amennyiben szükséges, a Bizottság a jelentéshez és a modellhez az Európai Parlament és a Tanács részére előterjesztett, ezen irányelv további felülvizsgálatára vonatkozó javaslatokat is fűz.” E hatásvizsgálat középpontjában a nehéz tehergépjárművek és az egyéb szállító járművek által okozott zaj és légszennyezés, az éghajlatváltozás és balesetek külső költségeinek piaci alapú eszközök – például díjak, adók és a kereskedelmi forgalomban átruházható engedélyek –segítségével történő internalizálása áll. A hatásvizsgálat elemzi a külső költségeknek a nehéz tehergépjárművek által fizetendő útdíjakba való beépítésének – azaz az 1999/62/EK irányelv módosításának – a lehetőségét, valamint a közlekedés egyéb módjai, így a vasút, a légiközlekedés, a tengeri és a belföldi vízi közlekedés által okozott külső költségek internalizálásának a lehetőségét. 1. A probléma meghatározása A közlekedési tevékenységek olyan ártalmakat okoznak, amelyek mások számára költségekkel járnak. E költségek többnyire külső költségek, tehát nem a költségek okozói viselik őket, hanem a közlekedési rendszer más használói (közlekedési torlódások, balesetek) és a társadalom (környezetvédelmi költségek). Külső környezeti hatásai miatt a közlekedésre már ma is nagy számban vonatkoznak szabályozási eszközök. Ráadásul a közlekedési tevékenységeket – beleértve a gépjármű megvásárlását, tulajdonlását és használatát – számos adó és díj terheli, amelyek összességében kompenzálhatják, és némely esetben talán még túl is kompenzálják azok egyes társadalmi költségeit. Ezért szükséges a jelenlegi helyzetre is tekintettel lenni annak érdekében, hogy ugyanazért a külső költségért ne kelljen kétszer fizetni. A probléma tehát annak megítélésében áll, hogy a jelenleg hatályos intézkedések milyen mértékben teszik lehetővé a külső költségek internalizálását, azaz másképpen megfogalmazva, vajon a meglévő díjak, adók vagy támogatások nyújtanak-e olyan árjelzéseket, amelyek ösztönzik az új technológiák és a közlekedés új módjainak kifejlesztését, illetve a fogyasztói magatartás megváltozását. Habár van némi jele annak, hogy a külső költségek bizonyos fokig már ma is internalizálódtak, a közlekedési rendszer felhasználói nem viselik az összes ilyen jellegű költséget, vagy amit fizetnek, nem kapcsolódik a külső költségekhez. A kormányzati intézkedések a legtöbb esetben elaprózódnak, és nem irányulnak kifejezetten e piac működési zavarainak orvoslására. A probléma az, hogy a jelenlegi illetékek szerkezete nem nyújt eléggé hatékony árjelzést ahhoz, hogy befolyásolja a közlekedési szokásokat. A helyzet változatlanul hagyása azt jelentené, hogy a közlekedés továbbra is környezeti ártalmak forrása maradna, anélkül hogy ezekért a közlekedés használói fizetnének. Ez azonban nem jelenti azt, hogy semmi sem történne, hiszen a külső költségek csökkentésére vannak más, illetve már hatályban lévő (például gépjárműadók, Euro-járműosztályok), vagy az EU intézményeiben jelenleg tárgyalt eszközök (például a légi közlekedésben is alkalmazandó kibocsátáskereskedelem, a gépjárművek szén-dioxid-kibocsátására vonatkozó szabályok). A külső költségek internalizálása nélkül a közlekedés ára továbbra is helytelen jelzést közvetítene használók felé, akik így nem kapnának elég ösztönzést ahhoz, hogy kevésbé szennyező járműveket használjanak, és csúcsforgalomban elkerüljék a zsúfolt utakat. 2. Célok Az Európai Unió célja általában véve annak „biztosítása, hogy közlekedési rendszereink kielégítik a társadalom gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi szükségleteit, ugyanakkor a gazdaságra, a társadalomra és a környezetre gyakorolt nem kívánatos hatásuk a lehető legkisebbre csökken”. E hatásvizsgálat mindazonáltal kizárólag a Bizottságnak egy bizonyos célkitűzésével foglalkozik, nevezetesen – a jogalkotó pontosan meghatározott kérése szerint – a közlekedés által okozott külső költségek internalizálását elősegítő stratégiára irányuló javaslattal. A külső költségeknek a közlekedés áraiba való beépítésének eredményeképpen a közlekedési rendszer használói várhatóan megfelelő árjelzést kapnak ahhoz, hogy a javítsák az infrastruktúrahasználat hatékonyságát, és hozzájáruljanak a káros külső hatások, így a torlódások, a balesetek és a környezetre ártalmas kibocsátások csökkentéséhez. E cél nem gyengítheti a gazdaság versenyképességét, és nem vezethet a közlekedés fölösleges megterheléséhez. A következő operatív megoldások célja az, hogy: – a közlekedés minden módját illetően a külső költségek internalizálását elősegítő, fokozatosan megvalósítandó stratégiát javasoljanak, amely a használok számára ösztönzőket teremt ahhoz, hogy a közlekedési infrastruktúrát hatékonyan használják, – első lépésként – és tekintettel arra, hogy már benyújtásra került a kibocsátáskereskedelemnek a légi közlekedésben való bevezetéséről szóló javaslat – a tagállamoknak lehetőséget és ösztönzést adjanak arra, hogy következetesen alkalmazzák az autópályákon és más utakon a fenntarthatóbb közlekedéshez vezető, hatékony úthasználati díjakat. Ez az 1999/62/EK irányelv módosításával jár. 3. politikai alternatívák A Bizottság – a modellezés eszközeit is felhasználva – több politikai alternatívát elemzett. Az alapforgatóköny (nincs új intézkedés) nem tartalmaz új jogalkotási javaslatot a külső költségek internalizálására, de számításba veszi az előkészítés alatt álló, a környezeti ártalmak csökkentésére irányuló intézkedéseket. Ezek többsége az éghajlatváltozás külső költségeihez kapcsolódik, nem illeszkedik a külső költségek internalizálására irányuló átfogó stratégiába, és nem foglalkozik minden közlekedési móddal. A 2. forgatókönyv a közúti teherszállítás külső költségeinek megfizettetése érdekében alkalmazott díjszabás hatását elemzi. Ez a politikai alternatíva az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálatához vezetne. Három változat került elemzésre: – a légszennyezésre és a zajra alkalmazott díjszabás, – a légszennyezésre, a zajra és a szén-dioxid-kibocsátásra alkalmazott díjszabás, – a légszennyezésre, a zajra és a közlekedési torlódásra alkalmazott díjszabás. A 3. forgatókönyv biztosítja, hogy a külső költségeket rá lehessen terhelni nemcsak a közúti teherfuvarozásra, amint azt a 2. politikai alternatíva tartalmazza, hanem – az egyenlő elbánásnak az összes közlekedési módban való biztosítása érdekében – minden más közlekedési módra is, tehát a vasútra, a légi közlekedésre, a tengeri közlekedésre, és a belvízi szállításra. Két változat került elemzésre: – a légszennyezéssel és a zajjal járó külső költségekre alkalmazott díjszabás minden közlekedési módban, a szén-dioxid-kibocsátásra alkalmazott díjszabás a tengeri és a belvízi szállításban, valamint a vasúti közlekedésben, - a légszennyezésre, a zajra és a szén-dioxid-kibocsátásra alkalmazott díjszabás minden közlekedési módban. 4. Hatásvizsgálat A külső költségek internalizálása egyetlen politikai alternatíva esetében sem gátolja az Európán belüli mobilitást, habár a díjszabás módosítja a közlekedés használói által hozott döntéseket, és a módok között eltolódást eredményez. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy a közúti közlekedési torlódásokra kiszabott díj több kedvező hatással jár, mivel az üzemanyag-fogyasztás és a környezeti ártalmak csökkentése mellett még időmegtakarítást is eredményez. A külső költségek internalizálásának gazdasági hatása rövid távon negatív, mivel a közlekedés költségének emelkedése súlyosabban esik a latba, mint az egyéb hatások. Mivel azonban a szállítási költségek az ipari ágazattól függően változnak, az internalizálás valószínűleg az áruszállítás hatékonyságának növekedéséhez vezetne. Mindent összevéve okkal hihető, hogy a külső költségek csökkentése – torlódás, környezeti költségek és a balesetek számának visszaesése – átfogó módon javítani fogja Európa versenyképességét, hisz ezeket a költségeket jelenleg az európai társadalom egésze viseli. Ezenkívül a torlódásokra kiszabott díj időmegtakarítást eredményez, ami az üzleti vállalkozások esetében a hatékonyság növekedésében fog megnyilvánulni. A díjszabási rendszer végrehajtása a külső környezeti költségeknek összesen mintegy évi 1 milliárd eurónyi csökkenéséhez vezet. A szén-dioxid-kibocsátás erős csökkenése főleg az üzemanyag-fogyasztás csökkenésének köszönhető. Bizonyos tanulmányok szerint a gépjárművek üzemanyag-fogyasztása nagy forgalmi torlódásban megközelítőleg 10–30 %-kal növekszik. A külső költségek internalizálásának újraelosztó hatásai igen csekélyek, és nem növelik a társadalmi egyenlőtlenségeket. Ez annak a ténynek köszönhető, hogy az alacsonyabb jövedelműek általában gyakrabban használják a tömegközlekedési eszközöket, ezért nem érzik a személygépkocsikra kivetett díj hatását. A külső költségek csökkenésének kedvező egészségi hatásai azonban azon jelenségek közé tartoznak, amelyekről a modell nem képes beszámolni. A légszennyezés csökkenése kedvezően fog hatni az egészségre, főleg a sűrűn lakott területeken, valamint az alpesi és más népes hegyvidéki völgyekben. A különböző politikai alternatívákban az autópályadíjakból származó bevételeket véve alapul a működési költségek az EU-25 bevételeinek 12–25 %-át tennék ki. E becslések nem veszik figyelembe a már meglévő rendszereket. Néhány tagállam, így Németország, Ausztria és Csehország már rendelkezik működő elektronikus rendszerrel, és működési költségeik a bevételek 15–20 %-a között mozognak. Ennek megfelelően néhány tagállamban a költség a fent említett becsült értéknél kisebb lehet. Az externáliákra kiszabott díjakból származó bevételek felhasználásakor figyelembe kell venni a nemzetközi közlekedés előnyeit a Közösség számára. A közúti teherszállítás esetében a nemzetközi forgalom részaránya az EU-27 teljes közúti teherforgalmában 27 %. Sőt ez az arány hét tagállamban 50 % fölött van, közülük a csúcstartó Észtország 84 %-kal és Luxemburg 77 %-kal. Tekintettel a közúti nemzetközi árufuvarozás növekedésére, ez az arány az EU-27-ben várhatóan eléri a 33 %-ot, Észtországban pedig a csúcsértéket jelentő 90 %-ot. E bevételek kiadási előirányzati célú elkülönítése nélkül a tagállamok hajlamosak lennének arra, hogy a közösségi szintű fenntartható mobilitás előnyeinek teljes körű figyelembe vétele nélkül törekedjenek nemzeti jólétük maximalizálására. Az átláthatóság és elszámoltathatóság hiánya pedig néhány esetben a nemzetközi szállításra kiszabott túlzott mértékű díjakat eredményezhet, amely viszont kedvezőtlenül hathat a mobilitásra, a mozgásszabadságra és a belső piacra. A túlzott mértékű díjszabás helyi szinten is kedvezőtlen hatásokkal járhat. Magyarországon például az autópályadíjas rendszerrel kapcsolatos első tapasztalatok az 1990-es években kudarchoz vezettek, mivel a díjakat jóval a használók fizetési képessége fölött állapították meg. A jelenlegi irányelvnek az infrastruktúra-költségek elszámoltathatóságát biztosító legfontosabb rendelkezései előírják a költségszámítás közös módszerének használatát és a közös díjszabási elvek alkalmazását. A tagállamok a közös módszer szerint kiszámított költségeknek csak egy részére vonatkozóan dönthetnek a visszatérítésről. A külső költségekre kivetett díjakkal kapcsolatban hasonló megközelítés alkalmazását lehetne fontolóra venni. 5. Az alternatívák összehasonlítása A mennyiségi és a minőségi elemzés alapján úgy tűnik, hogy a torlódásra kiszabott díjak ígérik a legjobb eredményeket. Először is a torlódásban eltöltött idő csökkenése a gazdaságban kedvező hatásokhoz vezet, mivel az áruszállítás áramlása gyorsabb. Másodszor a torlódásra kiszabott díjak a külső költségek erős csökkenését idézik elő. A szabadabb áramlás hatással van az üzemanyag-fogyasztásra, ami viszont a szén-dioxid-kibocsátás csökkenését idézi elő. Ezen okok miatt a jóléti hatások e forgatókönyvben nagyobbak. Ha a díjszabást minden közlekedési módra alkalmazzák, a mobilitás nagy mértékben fennmarad, miközben a környezetre ártalmas kibocsátások és a balesetek száma csökken. A közúti torlódást a vizsgálat nem elemzi, ezért a torlódásra alkalmazott díjszabásnak köszönhető kedvező hatások ebben az esetben nincsenek megállapítva. A társadalmi elfogadottság szempontját tekintve a nyilvános konzultáció azt mutatta, hogy az összes közlekedési módban alkalmazott díjszabás erős támogatottságot élvez. A külső költségek internalizálását elősegítő stratégia végrehajtásakor azonban meg kell vizsgálni a tengeri és légi szállítás nemzetközi vonatkozásait is. Ráadásul a 3. politikai alternatíva szerint a foglalkoztatásra gyakorolt hatás nagy mértékben függ a bevételek felhasználásától. Előnyben részesített alternatívák: A külső költségek internalizálását elősegítő stratégia minden közlekedési módban Méltányossági okból az összes közlekedési módra alkalmazni kell a külső költségek internalizálását. Tekintettel azonban arra, hogy a tengeri, légi és belvízi szállítás nemzetközi jogi kerettel rendelkezik, a stratégia hosszabb távlatba helyezve kerül kidolgozásra. A forgatókönyvek összehasonlítása némi jelzést ad az előnyben részesítendő politikai alternatívát illetően. A 3B. alternatíva a többi módokkal is foglalkozik és a légszennyezés, a zaj és a szén-dioxid-kibocsátás külső költségeinek internalizálásával járna. A külső költségek internalizálásának kiterjesztése a többi közlekedési módokra összességében javítja a fenntarthatóságot. Ezen az alapon egy olyan munkaterv kerülne kidolgozásra, amely tekintetbe venné a külső költségekre (légszennyezés, zaj, szén-dioxid) alkalmazott díjszabás kívánatosságát a többi közlekedési módokban. A vasúti irányelv esetében a hatásvizsgálat említi, hogy a külső költségekre alkalmazandó díjszabást már a hatályos EU jogszabály (2001/14/EK irányelv) is felveti. Mihelyst az Euromatrica irányelvnek a külső költségek internalizálását lehetővé tévő módosítása megtörtént, a vasutaknak további lehetőségük nyílna a külső költségek internalizálására. A légi közlekedés esetében az európai kibocsátáskereskedelmi rendszernek az ágazatra való kiterjesztése fontos lépés lenne a szén-dioxid-kibocsátás elleni küzdelemben. A NOx-kibocsátás csökkentése érdekében már folyamatban lévő munka lehetőséget adna az árképzési mechanizmus elemzésére ebben az összefüggésben. A tengeri közlekedés esetében a szén-dioxid és egyéb légszennyező gázok kibocsátásának megnövekedése jelzi a cselekvés szükségességét e területen is. Tekintettel a tengeri közlekedés nemzetközi jogi keretére, az elemzés akár az európai kibocsátáskereskedelmi rendszerhez hasonló megoldást is sugallhat. Végül a belvízi szállítási útvonalak vizsgálatára is sor fog kerülni, amely tekintetbe veszi majd azt a tényt, hogy sok közülük sajátos szabályozási környezettel rendelkezik, ilyen például a mannheimi egyezmény. Előnyben részesített alternatívák: az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálata 2008 júniusában Amint arról fentebb már szó esett, a közúti teherszállítás a külső költségek egy igen nagy részéért felelős. Ezen ágazat külső költségeinek internalizálása – amihez szükség van az 1999/62/EK irányelv módosítására – ezért a tágabb, a külső költségeknek minden közlekedési módban való internalizálását elősegítő stratégia egyik alapvető eleme. A közúti teherszállítás külső költségeinek kezelése nem az első lépés ezen átfogó stratégia megvalósításában, hiszen a Bizottság már előterjesztette az európai kibocsátáskereskedelmi rendszernek a légi közlekedésre való kiterjesztéséről szóló javaslatát. Az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálata is szükséges ahhoz, hogy elháruljon az a jogszabályi akadály, amely meggátolja a vasúti közlekedés külső költségeinek kezelését. A közúti szállítás terén való fellépés már akkor, amikor a többi közlekedési módot érintő kezdeményezések még kidolgozás alatt állnak, nem gyakorolna kedvezőtlen hatást az externáliák kezelését célzó folyamatokra, mivel összhangban lenne azzal az elvvel, hogy a nagyobb externáliákat létrehozó módot magasabb díjakkal kell terhelni. Az adott elemzési keretben úgy tűnik, hogy a mobilitás és fenntarthatóság szempontjából az elemek legjobb kombinációját kínáló politikai alternatíva a közúti teherszállítás által okozott légszennyezésre, zajra és torlódásra alkalmazott díjszabás lenne. A légszennyezés és a zaj okozta költségeken alapuló differenciált díjszabási rendszer lehetővé teszi a külső környezeti externáliák figyelembe vételét. A torlódási díjnak a rendszerbe való beillesztésével időmegtakarítást lehet elérni, amely a gazdaság egészére nézve kedvező hatással jár. A torlódásra alkalmazott díjszabás hatékonyabb, ha mind az utasszállításra, mind a teherszállításra vonatkozik, hiszen ezek ugyanannak az infrastruktúrának a használatáért versenyeznek. Ezt az elemet a nyilvános konzultáció eredményei is alátámasztják: ezek alátámaszják a „teher- és személygépkocsikra kiszabott díj” bevezetését tartalmazó megoldást. Emellett az utazási idő lerövidítése a szén-dioxid-kibocsátás csökkentéséhez is hozzájárul. Érdekes módon a teher- és személygépkocsikra kiszabott díj a környezeti költségek hasonló mértékű csökkenéséhez vezet, mint egy külön szén-dioxid-pótdíjat tartalmazó politikai alternatíva. Az elemzés feltételezte, hogy a díjszabást minden tagállam alkalmazza. Mindazonáltal a hatásvizsgálat áttekintette a kötelező alkalmazásra épülő megközelítés előnyeit és hátrányait, s ezeket szembeállította egy választható/felhatalmazó megközelítés előnyeivel és hátrányaival, és kitért a szubszidiaritási kérdésekkel való kapcsolatra is. Több megfontolás is amellett szól, hogy a felhatalmazó megközelítés legyen az első számú megoldás: – Néhány tagállam csekélyebb forgalmú és externáliákat csak kismértékben okozó úthálózatát illetően még mindig lehetnek a költségekkel, az előnyökkel és a szükséges útdíj-rendszerek végrehajtásával kapcsolatos bizonytalanságok. – A kötelező díjszabáson alapuló, jogilag kényszerítő erejű megközelítés a jelenlegi irányelvhez képest gyökeres változást jelentene, és nehéz elképzelni egy átmeneti időszak beiktatása nélkül. – A tagállamoknak az infrastruktúrára kivetett díjakkal kapcsolatban hagyományosan követett megközelítései eltérnek, és ezért a szóba jöhető autópályadíj-szedési rendszerekről szerzett tapasztalataik mélysége különbözik. Átjárhatósági kérdések egyelőre még nem merülnek fel. – Egy rugalmas és fokozatos bevezetésen alapuló megközelítés lehetővé tenné, hogy a legmegfelelőbb földrajzi feltételekkel rendelkező országok kipróbálják az új díjszabási rendszereket és díjszedési technológiát. – Az élenjáró tagállamok által gyűjtött végrehajtási és működési tapasztalatok alapján egy későbbi szakaszban lehetséges lenne a szerzett ismeretek alapos elemzése. Ekkor közösen értékelni lehetne a külső költségekre kiszabott díjak minden tagállamra nézve kötelező alkalmazása mellett, illetve ellen szóló érveket, és felül lehetne vizsgálni az EU-szinten megkövetelt összehangoltság mértékét. E felhatalmazó megközelítésen alapuló politikai alternatíva az internalizálás stratégiájának első lépéseként az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálatát vonná maga után. A legfontosabb módosítások a következők lennének: a külső költségek, azaz a légszennyezés, a zaj és a torlódás alapulvételével történő útdíj-kiszámítás engedélyezése, és a díjak ennek megfelelő differenciálása. Az ilyen díjszabási rendszereknek számos követelménynek meg kellene felelniük ahhoz, hogy hatékonyabbakká váljanak, és így sikerkilátásaik javuljanak, beleértve a szabad áramlást engedő elektronikus díjszedő rendszereket, amelyek megkönnyítik a végrehajtás azáltal, hogy csökkentik a költségeket és a helyi kellemetlenségeket, illetve később lehetővé teszik a díjaknak az összes útra való kiterjesztését. Szubszidiaritási okból az irányelv hatálya személygépkocsikra nem fog kiterjedni. Mindazonáltal a díjszabás hatékonyabb a torlódások csökkentésében akkor, ha más, az irányelv alkalmazási körén kívül álló úthasználókra is hasonló rendszer vonatkozik. Ezt a pozitív hatást el kell ismerni. NL (...PICT...)|COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN| Brussel, 8.7.2008 SEC(2008) 2209 WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE begeleidend document bij de MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Strategie voor de internalisering van de externe kosten van vervoer en het Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen Samenvatting van de effectbeoordeling inzake de internalisering van externe kosten {COM(2008) 435 definitief} {COM(2008) 436 definitief } {SEC(2008) 2208} WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Samenvatting van de effectbeoordeling inzake de internalisering van externe kosten Bij de wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen in mei 2006, bepaalde het Europees Parlement en de Raad dat de Commissie "uiterlijk op 10 juni 2008, na alle opties betreffende kosten in verband met milieu, lawaai, congestie en gezondheid te hebben onderzocht, een algemeen toepasbaar, doorzichtig en begrijpelijk model indient voor de beoordeling van alle externe kosten, dat dient als grondslag voor de berekening van infrastructuurheffingen in de toekomst”. In de nieuwe richtlijn wordt hieraan toegevoegd: “Bij dit model moet een analyse worden gevoegd van de gevolgen over de doorberekening van de externe kosten voor alle vervoerswijzen en een strategie voor een stapsgewijze toepassing van het model voor alle vervoerswijzen. Het verslag gaat, indien nodig, vergezeld van voorstellen aan het Europees Parlement en de Raad voor een verdere herziening van deze richtlijn.” Deze effectbeoordeling focust op de internalisering van de externe kosten van lawaai, luchtverontreiniging, klimaatverandering, congestie, ongevallen door zware vrachtwagens en andere vervoersmiddelen door middel van instrumenten op basis van marktwerking zoals heffingen, belastingen of verhandelbare rechten. Er is onderzocht of de externe kosten kunnen worden geïntegreerd in de bestaande vrachtwagenheffingen zodat Richtlijn 1999/92/EG en de opties inzake de internalisering van de externe kosten van andere vervoerswijzen (spoor, luchtvaart, scheep- en binnenvaart) kunnen worden herzien. 1. Probleemomschrijving Vervoer genereert hinder, die voor anderen kosten met zich brengt. Meestal gaat het om externe kosten. Dit betekent dat ze niet worden gedragen door de partij die ze veroorzaakt maar door de overige vervoersgebruikers (congestie, ongevallen) en de maatschappij (milieukosten). Gelet op de externe milieukosten van vervoer, zijn inzake vervoer reeds een aantal regelgevende maatregelen genomen. Voorts worden op vervoersactiviteiten, waaronder de aanschaf, het bezit en het gebruik van voertuigen, reeds tal van belastingen en heffingen geheven die de sociale kosten tot op zekere hoogte reeds compenseren, in sommige gevallen misschien zelfs overcompenseren. Om te vermijden dat dezelfde externe kosten twee keer worden doorberekend, moet derhalve rekening worden gehouden met de bestaande toestand. De vraag is echter in welke mate bestaande maatregelen de mogelijkheid bieden de externe kosten te internaliseren, met andere woorden of de prijssignalen die door de bestaande heffingen, belastingen en subsidies worden gegeven, een stimulans vormen om nieuwe technologieën te ontwikkelen, nieuwe vervoerswijzen op te zetten of de consument zijn gedrag te doen wijzigen. Hoewel er tekenen zijn dat externe kosten nu reeds in zekere mate worden geïnternaliseerd, dragen vervoersgebruikers niet alle kosten of is er geen verband tussen de prijs en die externe kosten. Meestal is het overheidsbeleid versnipperd en speelt het niet expliciet in op dit marktfalen. De structuur van de bestaande heffingen biedt geen voldoende overtuigend prijssignaal om een wijziging van het mobiliteitsgedrag teweeg te brengen. Geen maatregelen nemen betekent dat het vervoer kosten blijft genereren die niet worden gedragen door de gebruikers van de betrokken vervoersdiensten. Dit betekent niet dat er nog niets zou worden gedaan of dat er nog geen instrumenten bestaan (bijvoorbeeld voertuigenbelasting, EURO-normen) of op EU-niveau worden besproken (bijvoorbeeld ETS voor de luchtvaart, CO 2 -normen voor auto’s) om die externe kosten te drukken. Zonder internalisering blijft de vervoersgebruiker een verkeerd prijssignaal ontvangen en wordt hij onvoldoende gestimuleerd om schonere voertuigen te gebruiken of verzadigde wegen tijdens de spits te vermijden. 2. Doelstellingen De algemene doelstelling van de EU op dit gebied is “ervoor zorgen dat onze vervoerssystemen beantwoorden aan de economische, sociale en milieubehoeften van onze maatschappij terwijl ongewenste effecten op de economie, de maatschappij en het milieu zoveel mogelijk worden beperkt”. Deze effectbeoordeling heeft echter uitsluitend betrekking op een specifieke doelstelling van de Commissie, namelijk de vraag van de wetgever om een strategie te ontwikkelen om door vervoer veroorzaakte externe kosten te internaliseren. Door de externe kosten te integreren in de vervoersprijs zou die prijs een correct signaal moeten geven aan de gebruikers, aanzetten tot een efficiënter gebruik van de infrastructuur en zorgen voor een daling van de externe kosten als gevolg van congestie, ongevallen en emissies naar het milieu. Deze doelstelling mag de concurrentiekracht van de economie niet aantasten en geen ongeoorloofde lasten voor de vervoerssector met zich brengen. De operationele doelstellingen zijn: – een stapsgewijze strategie ontwikkelen voor de internalisering van de externe kosten voor alle vervoerswijzen, zodat gebruikers aangespoord worden tot een efficiënt gebruik van de vervoersinfrastructuur; – als eerste stap, rekening houdend met het reeds geformuleerde voorstel om de luchtvaart op te nemen in het EU-ETS, de lidstaten de mogelijkheid bieden en aanmoedigen op snelwegen en andere wegen consequent efficiënte heffingssystemen in te voeren die tot een duurzamere mobiliteit leiden. Dit zou betekenen dat Richtlijn 1999/62/EG moet worden herzien. 3. Beleidsopties Verschillende beleidsopties zijn onderzocht, onder meer met behulp van modellen. Het referentiescenario (geen nieuwe maatregelen) voorziet niet in nieuwe maatregelen om de externe kosten te internaliseren; wel wordt rekening gehouden met de reeds geplande maatregelen om de milieuhinder te beperken. Meestal gaat het hier over externe kosten in verband met klimaatverandering, die niet worden meegenomen in de algemene internaliseringsstrategie en niet voor alle vervoerswijzen van toepassing zijn. In het tweede scenario wordt onderzocht welke effecten het doorberekenen van de externe kosten in het goederenvervoer via de weg met zich brengt. Dit zou betekenen dat Richtlijn 1999/62/EG wordt herzien. Drie varianten zijn onderzocht: - doorberekenen van luchtverontreinigings- en geluidshinderkosten; - doorberekenen van luchtverontreinigings-, geluidshinder- en CO 2 -kosten; - doorberekenen van luchtverontreinigings-, geluidshinder- en congestiekosten. In een derde scenario wordt gewaarborgd dat de externe kosten kunnen worden doorberekend, niet alleen in het goederenvervoer via de weg zoals in optie 2, maar ook bij alle andere vervoerswijzen (spoor, luchtvaart, zee- en binnenvaart) zodat alle vervoerswijzen gelijk worden behandeld. Ook hier zijn twee varianten bestudeerd: - doorberekenen van luchtverontreinigings- en geluidshinderkosten bij alle vervoerswijzen en doorberekenen van de CO 2 -uitstoot bij de zee- en binnenvaart en het spoorvervoer; - doorberekenen van luchtverontreinigings-, geluidshinder- en CO 2 -kosten bij alle vervoerswijzen. 4. Effectbeoordeling In geen van de beleidsopties belemmert de internalisering van de externe kosten de mobiliteit in Europa, hoewel het aanrekenen van kosten de vervoerskeuze door de gebruiker en de modal split beïnvloedt. Een congestieheffing in het wegvervoer levert nog meer positieve effecten op omdat ze voor tijdswinst zorgt en tegelijk het brandstofverbruik en de milieuhinder doet afnemen. De internalisering van de externe kosten heeft op korte termijn een negatieve impact op de economie aangezien de stijging van de vervoerskosten de andere effecten compenseert. Het aandeel van de vervoerskosten varieert echter naargelang van de economische sector en zou wellicht tot een efficiënter goederenvervoer leiden. In het algemeen zijn er redenen om aan te nemen dat een daling van de externe kosten – congestie, milieukosten – en de daling van het aantal verkeersslachtoffers gunstig zou zijn voor het Europese concurrentievermogen aangezien die kosten nu door de hele maatschappij worden gedragen. Congestieheffingen leiden tot tijdwinst en uiteindelijk tot productiviteitswinst voor het bedrijfsleven. De invoering van een heffingsregeling leidt bovendien tot een algemene daling van de externe milieukosten met ongeveer 1 miljard euro per jaar. De sterke daling van de CO 2 -uitstoot bij de invoering van een tolheffing is vooral te danken aan het lagere brandstofverbruik. Volgens bepaalde studies neemt het brandstofverbruik van een voertuig bij zware congestie met ongeveer 10 tot 30% toe. De distributie-effecten van de internalisering zijn vrij bescheiden en leiden niet tot een toename van de bestaande ongelijkheden. Mogelijk komt dit omdat mensen met lagere inkomens meer het openbaar vervoer gebruiken en niet worden getroffen door rekeningrijden voor auto’s. De positieve effecten van de vermindering van externe kosten op de gezondheid is een aspect dat niet met een model kan worden gesimuleerd. De vermindering van de luchtverontreiniging zal positieve effecten hebben op de gezondheid, vooral in dichtbevolkte regio’s en in de Alpen of andere bergachtige gebieden. In de verschillende beleidsopties zouden de operationele kosten van een tolheffing in de EU25 tussen 12% en 25% van de inkomsten bedragen. Bij deze ramingen wordt geen rekening gehouden met bestaande systemen. Een aantal landen, zoals Duitsland, Oostenrijk en Tsjechië, beschikken reeds over een elektronisch systeem waarbij de operationele kosten tussen 15% en 20% van de inkomsten bedragen. Dit betekent dat de voormelde ramingen in bepaalde lidstaten lager kunnen uitvallen. Bij het gebruik van inkomsten uit de doorberekening van externe kosten moet rekening worden gehouden met de voordelen die het internationaal verkeer de Gemeenschap oplevert. 27% van het totale goederenvervoer over de weg in de EU27 is internationaal verkeer. In zeven lidstaten ligt dat aandeel echter hoger dan 50%, met pieken van 84% in Estland en 77% in Luxemburg. Gelet op de groei van het internationaal goederenvervoer via de weg, wordt verwacht dat het aandeel in de EU27 zal toenemen tot 33%, met een uitschieter tot 90% in Estland. Indien de middelen geen duidelijke bestemming krijgen, zullen de lidstaten geneigd zijn hun nationale welvaart zoveel mogelijk te verbeteren zonder rekening te houden met de baten van duurzame mobiliteit op communautair niveau. Bij gebrek aan transparantie en verantwoordingsplicht bestaat het gevaar dat aan het internationaal vervoer te hoge tarieven worden aangerekend, met negatieve gevolgen voor de mobiliteit, het vrije verkeer en de interne markt. Te hoge heffingen kunnen ook op lokaal niveau nefast zijn. In de jaren 90 mislukte een eerste experiment met tolheffing op snelwegen in Hongarije omdat de heffingen hoger lagen dan de prijs die gebruikers konden betalen. In de huidige richtlijn zijn de belangrijkste bepalingen om de verantwoordingsplicht van de infrastructuurkosten te waarborgen, het gebruik van een gemeenschappelijke methode om de kosten te berekenen en de vaststelling van gemeenschappelijke heffingsbeginselen. De lidstaten zijn vrij de volgens die methode berekende kosten volledig of gedeeltelijk door te berekenen. Die methode kan ook worden gevolg voor de internalisering van de externe kosten. 5. Vergelijking van de beleidsopties Uit de kwantitatieve en kwalitatieve analyse blijkt dat de beleidsoptie met een congestieheffing de beste resultaten oplevert. Ten eerste heeft de kortere reistijd positieve gevolgen voor de economie aangezien de goederenstroom vlotter verloopt. Ten tweede zorgt een congestieheffing voor een sterke daling van de externe kosten. Vlotter verkeer zorgt eveneens voor een daling van het brandstofverbruik, waardoor de CO 2 -uitstoot afneemt. Hierdoor zijn de welvaarteffecten in dit scenario groter. Wanneer voor alle vervoerswijzen een heffing wordt ingesteld, blijft de mobiliteit gewaarborgd terwijl de emissies naar het milieu en het aantal verkeersdoden afneemt. Congestie is niet geanalyseerd; derhalve zijn niet alle positieve effecten van een congestieheffing meegenomen in deze analyse. Wat het draagvlak voor de maatregel betreft, is tijdens de publieke raadpleging gebleken dat de internalisering van de externe kosten van alle vervoerswijzen ruime steun geniet. Bij de ontwikkeling van een internaliseringsstrategie moet echter rekening worden gehouden met de internationale dimensie van de scheep- en luchtvaart. Bovendien zijn de effecten op de werkgelegenheid bij optie 3 sterk afhankelijk van de besteding van de inkomsten. Voorkeuropties: strategie voor de internalisering van de externe kosten van alle vervoerswijzen Het zou billijk zijn de externe kosten van alle vervoerswijzen te internaliseren. Gelet op het bestaande internationale kader voor de scheep-, lucht- en binnenvaart zal op langere termijn een strategie worden ontwikkeld. De afweging van de scenario's biedt reeds een indicatie van welke optie de voorkeur geniet. Optie 3B heeft betrekking op de andere vervoerswijzen en voorziet in de internalisering van de kosten voor luchtverontreiniging, geluidshinder en CO 2 van die vervoerswijzen. De toepassing van de internalisering op andere vervoerswijzen komt de duurzaamheid ten goede. Op basis hiervan zal een werkprogramma worden opgesteld, rekening houdend met de wenselijkheid de externe kosten (luchtverontreiniging, geluidshinder, CO 2 ) van de andere vervoerswijzen door te berekenen. In de effectbeoordeling van de spoorwegrichtlijn wordt vermeld dat de internalisering van de externe kosten reeds was vooropgesteld in de bestaande EU-regelgeving (Richtlijn 2001/14/EG). De herziening van de eurovignetrichtlijn, waardoor de externe kosten zullen kunnen worden geïnternaliseerd, zal de spoorwegen nieuwe kansen bieden om de externe kosten te internaliseren. In de luchtvaart is de integratie in het ETS een belangrijke stap in de strijd tegen de CO 2 -uitstoot. In het kader van bestaande werkzaamheden inzake de reductie van NOx-emissies kan een prijsmechanisme worden ontwikkeld. De toename van de CO 2 -uitstoot en luchtverontreiniging in de scheepvaart wijzen erop dat maatregelen moeten worden genomen. Gelet op het internationale karakter van de scheepvaart, zou bijvoorbeeld het ETS een mogelijke uitkomst van de analyse kunnen zijn. Ten slotte zal ook aandacht worden besteed aan de binnenvaart, rekening houdend met de talrijke specifieke regelgevingskaders in die sector, bijvoorbeeld de Akte van Mannheim. Voorkeuropties: de herziening van Richtlijn 1999/62/EG in juni 2008 Zoals reeds gezegd, wordt een groot deel van de externe kosten veroorzaakt door het goederenvervoer over de weg. De internalisering van die kosten, waarvoor Richtlijn 1999/62/EG moet worden gewijzigd, is derhalve een essentieel onderdeel van een algemene strategie om de interne kosten van alle vervoer te internaliseren. De maatregelen om de externe kosten van het goederenvervoer over de weg aan te pakken zijn niet de eerste stap in het kader van die strategie, aangezien reeds is voorgesteld de luchtvaart op te nemen in het ETS. De herziening van Richtlijn 1999/62/EG is tevens noodzakelijk om de wettelijke belemmeringen waardoor de externe kosten van het spoorvervoer nu niet kunnen worden doorberekend, weg te werken. Maatregelen nemen voor het wegvervoer terwijl andere maatregelen worden genomen voor andere vervoerswijzen zou de trend inzake externe kosten niet negatief beïnvloeden aangezien het logisch zou zijn hogere relatieve heffingen in te stellen voor vervoerswijzen die meer externe kosten genereren. In het kader van deze analyse lijken de beleidsopties waarbij de heffing voor het goederenvervoer over de weg wordt gekoppeld aan de luchtverontreiniging, de geluidshinder en de congestie de beste formule te bieden ten aanzien van mobiliteit en duurzaamheid. Dankzij een gedifferentieerd heffingsysteem op basis van de kosten van luchtverontreiniging en geluidshinder kan rekening worden gehouden met plaatselijke externe kosten. Aan die regeling een congestieheffing koppelen, zorgt voor tijdwinst en heeft een gunstige invloed op de algemene economie. Congestieheffingen zijn het efficiëntst wanneer ze worden ingesteld voor passagiers- en goederenvervoer, die beide gebruik maken van dezelfde infrastructuur. Dit aspect werd aangereikt tijdens de publieke raadpleging, waarbij de voorkeur werd uitgesproken voor een optie "rekening rijden voor vrachtvervoer én personenwagens". Bovendien leidt een vermindering van de reistijd ook tot een lagere CO 2 -uitstoot. Bovendien is het interessant dat de milieukosten door de invoering van rekeningrijden voor vrachtvervoer en personenwagens in dezelfde mate zouden dalen als bij beleidsopties waarbij een specifieke CO 2 -heffing wordt ingesteld. In de analyse werd verondersteld dat alle lidstaten de heffing invoeren. De voor- en nadelen van verplichte versus vrijwillige/responsabiliserende maatregelen zijn onderzocht, samen met het aspect subsidiariteit. Een aantal argumenten pleit in eerste instantie voor een responsabiliserende benadering: - Er bestaat nog steeds onduidelijkheid over de kosten, de baten en de handhaving van de vereiste tolsystemen op de netwerken van een aantal lidstaten met weinig verkeer en dus minder externe kosten. - Bindende maatregelen met een verplichte heffing zouden een radicale koerswijziging betekenen ten opzichte van de huidige richtlijn en zijn nagenoeg onhaalbaar zonder overgangsperiode. - De lidstaten hebben tot dusver een verschillend beleid gevoerd met betrekking tot infrastructuurheffingen en beschikken dus niet allemaal over evenveel ervaring met de betrokken toltechnologie. Een aantal interoperabiliteitsproblemen is nog niet opgelost. - Een flexibele en geleidelijke aanpak biedt de mogelijkheid de nieuwe heffingsystemen en toltechnologie te testen in de lidstaten waar de geografische omstandigheden het best zijn. - De reeds opgedane ervaring met de invoering en toepassing in een kopgroep van lidstaten maakt het mogelijk de situatie in een latere fase te evalueren. Op dat moment kan een gezamenlijke afweging worden gemaakt van de voor- en nadelen van een verplichte doorberekening van de externe kosten door alle lidstaten en van de mate waarin coördinatie door de EU wenselijk is. Dit beleid, waarbij de mogelijkheid tot internaliseren wordt gecreëerd, vergt een herziening van Richtlijn 1999/62/EG als eerste stap op weg naar een internaliseringsstrategie. De belangrijkste wijzigingen zijn: de mogelijkheid creëren wegentol te berekenen op basis van externe kosten, namelijk luchtverontreiniging, geluidshinder en congestie en de heffingen aan die externe kosten te koppelen. Om de efficiëntie en de kans op slagen van dergelijke tolsystemen te verhogen is het belangrijk dat wordt geopteerd voor elektronische tolsystemen waarbij het verkeer niet moet worden opgehouden. Dit vergemakkelijkt de invoering en drukt de kosten en biedt tevens een oplossing voor plaatselijke problemen zodat de heffing kan worden toegepast op alle wegen. Vanwege het subsidiariteitsbeginsel zal de richtlijn niet van toepassing zijn op personenwagens. Een congestieheffing is echter efficiënter indien ook de weggebruikers waarop de richtlijn niet van toepassing is, aan een heffing worden onderworpen. Met dit positieve effect moet rekening worden gehouden. PL (...PICT...)|KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH| Bruksela, dnia 8.7.2008 SEK(2008) 2209 DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument towarzyszący KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Strategia na rzecz wdrożenia internalizacji kosztów zewnętrznych oraz Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe Streszczenie oceny skutków w sprawie internalizacji kosztów zewnętrznych {KOM(2008) 435 wersja ostateczna} {KOM(2008) 436 wersja ostateczna} {SEK(2008) 2208} DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Streszczenie oceny skutków w sprawie internalizacji kosztów zewnętrznych Podczas zmiany dyrektywy 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe w maju 2006 r., Parlament Europejski i Rada zastrzegły, że: „Najpóźniej dnia 10 czerwca 2008 r. Komisja przedstawi, po zbadaniu wszystkich opcji, w tym kosztów związanych z ochroną środowiska, hałasem, zatorami komunikacyjnymi i ochroną zdrowia, powszechnie stosowany, przejrzysty i zrozumiały model oceny wszelkich zewnętrznych kosztów, jako podstawy obliczania w przyszłości opłat za korzystanie z infrastruktury” . W dyrektywie zmieniającej dodaje się stwierdzenie: „Model ten musi być połączony z analizą skutków internalizacji kosztów zewnętrznych w odniesieniu do wszystkich rodzajów transportu oraz strategią stopniowego wdrażania tego modelu w odniesieniu do wszystkich rodzajów transportu. Do sprawozdania i do modelu dołącza się, w razie potrzeby, wnioski dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wprowadzenia dalszych zmian do niniejszej dyrektywy” . W niniejszej ocenie skutków skupia się na internalizacji kosztów zewnętrznych hałasu, zanieczyszczenia powietrza, zmian klimatycznych, zatorów komunikacyjnych i wypadków spowodowanych przez pojazdy ciężarowe i inne środki transportu poprzez instrumenty rynkowe takie jak opłaty, podatki lub zbywalne pozwolenia. Poddaje się analizie opcje internalizacji kosztów zewnętrznych opłat za przejazd pojazdów ciężarowych w celu przeglądu dyrektywy 1999/62/WE oraz opcje internalizacji kosztów zewnętrznych innych rodzajów transportu takich jak transport kolejowy, lotniczy, morski i żegluga śródlądowa. 1. Opis problemu Działalność transportowa jest źródłem niedogodności, które stanowią koszt dla innych. Najczęściej koszty te są zewnętrzne, przez co rozumie się, że nie ponosi ich podmiot, który jest ich źródłem, lecz inny użytkownik transportu (zatory komunikacyjne, wypadki) oraz społeczeństwo (ekologiczne efekty zewnętrzne). Transport został już poddany szeregowi regulacji z uwagi na jego środowiskowe efekty zewnętrzne. Ponadto działalność transportowa, w tym zakup, posiadanie i użytkowanie pojazdów, jest obciążona wieloma podatkami i opłatami, które mogą łącznie rekompensować, a w niektórych przypadkach przekraczać nawet niektóre z jej kosztów społecznych. Konieczne jest, więc uwzględnienie obecnej sytuacji w celu uniknięcia podwójnego obciążenia opłatami tych samych kosztów zewnętrznych. Jednak kwestią do rozwiązania jest ustalenie, do jakiego stopnia istniejące środki pozwalają na internalizację kosztów zewnętrznych, innymi słowy czy sygnały cenowe, których nośnikami są istniejące opłaty, podatki lub subsydia zachęcają do rozwoju nowych technologii, nowych sposobów transportu lub zmiany zachowań konsumenta. Chociaż istnieją dowody na to, że osiągnięty już został pewien stopień internalizacji kosztów zewnętrznych, użytkownicy transportu nie ponoszą wszystkich tych kosztów lub dokonują płatności w sposób niezwiązany z kosztami zewnętrznymi. W większości przypadków środki rządowe są fragmentaryczne i nie zapobiegają bezpośrednio problemom istniejącym na rynku. Problem polega na tym, że struktura istniejących opłat nie dostarcza wystarczającego sygnału cenowego do tego, by wpłynąć na zmianę zachowań w zakresie mobilności. Pozostawienie status quo spowodowałoby, że transport dalej generowałby niedogodności, za które nie płaciliby jego użytkownicy. Nie oznacza to jednak, że nie zostaną podjęte żadne działania, ponieważ istnieją inne instrumenty przeciwdziałające kosztom zewnętrznym czy to już obowiązujące (np. podatki od pojazdów, klasy EURO) czy też będące na etapie dyskusji na szczeblu instytucji UE (np. system handlu uprawnieniami do emisji w lotnictwie, przepisy dotyczące emisji CO2 i przepisy samochodowe). Bez internalizacji ceny transportu będą nadal źródłem niewłaściwych sygnałów dla użytkowników, którzy nie zostaną dostatecznie zachęceni do użytkowania pojazdów o niższej emisji zanieczyszczeń i unikania tras o wysokim stopniu natężenia ruchu w godzinach szczytowych. 2. Cele Ogólnym celem UE jest „zapewnienie by nasze systemy transportowe spełniały potrzeby gospodarcze, społeczne i potrzeby w zakresie ochrony środowiska, przy jednoczesnym minimalizowaniu niepożądanego wpływu na gospodarkę, społeczeństwo i środowisko”. Jednakże niniejsza ocena skutków dotyczy jedynie określonego celu Komisji, który zgodnie z konkretnym żądaniem prawodawcy, polega na zaproponowaniu strategii internalizacji kosztów zewnętrznych powodowanych przez transport. Spodziewanym efektem internalizacji kosztów zewnętrznych jest, by ceny transportu były źródłem właściwych sygnałów dla użytkowników transportu, w celu poprawy efektywności wykorzystania infrastruktury i przyczynienia się do zmniejszenia negatywnych efektów zewnętrznych takich jak zatory komunikacyjne, wypadki i emisje do środowiska. Cel ten nie powinien hamować konkurencyjności gospodarki ani powodować żadnych nadmiernych obciążeń transportu. Cele operacyjne są następujące: – zaproponowanie stopniowej strategii promowania internalizacji kosztów zewnętrznych we wszystkich rodzajach transportu, poprzez tworzenie zachęt dla użytkowników w celu efektywnego wykorzystania infrastruktury transportowej. – w ramach pierwszego kroku, i biorąc pod uwagę, że sformułowany już został wniosek w sprawie wprowadzenia systemu handlu uprawnieniami do emisji w transporcie lotniczym, umożliwianie państwom członkowskim i ich zachęcanie do konsekwentnego wdrażania na autostradach i innych drogach skutecznych opłat za użytkowanie dróg, mających na celu stymulację mobilności zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju. Będzie to prowadzić do przeglądu dyrektywy 1999/62/WE. 3. Opcje działań Przeanalizowano szereg opcji, również przy pomocy narządzi modelowych. Scenariusz bazowy (brak działań) nie przewiduje żadnego nowego wniosku zapewniającego internalizację kosztów zewnętrznych, lecz uwzględnia przyszłe środki mające na celu zmniejszenie niedogodności dla środowiska. Środki te dotyczą głównie zewnętrznych kosztów zmian klimatycznych; nie są one częścią globalnej strategii internalizacji i nie obejmują wszystkich rodzajów transportu. Drugi scenariusz analizuje wpływ pobierania opłat za koszty zewnętrzne związane z drogowym transportem towarów. Ta opcja doprowadziłaby do przeglądu dyrektywy 1999/62/WE. Analizie poddane zostały trzy warianty: - pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza i hałas, - pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza, hałas i emisje CO2, - pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza, hałas i zatory komunikacyjne. Trzeci scenariusz zakłada obciążanie opłatami za koszty zewnętrzne nie tylko drogowego transportu towarów jak zostało to przewidziane w opcji 2, lecz również innych rodzajów transportu tzn. transportu kolejowego, lotniczego, morskiego i żeglugi śródlądowej w celu zapewnienia równego traktowania wszystkich rodzajów transportu. Analizie poddane zostały dwa warianty: - pobieranie opłat za koszty zanieczyszczenia powietrza i koszty hałasu od każdego rodzaju transportu, pobieranie opłat za emisje CO2 od transportu morskiego, żeglugi śródlądowej i transportu kolejowego, - pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza, hałas i emisje CO2 od każdego rodzaju transportu, 4. Analiza skutków We wszystkich opcjach działań internalizacja kosztów zewnętrznych nie hamuje mobilności w Europie, chociaż pobieranie opłat zmienia wybór użytkowników transportu i wpływa na podział zadań przewozowych. Wydaje się jednak, że pobieranie opłat za zatory komunikacyjne w transporcie drogowym ma bardziej pozytywne oddziaływanie, jako że pozwala zaoszczędzić czas, zmniejszając równocześnie zużycie paliw i niedogodności dla środowiska. W krótkim okresie internalizacja kosztów zewnętrznych wpływa negatywnie na gospodarkę w związku z przeważającym nad innymi skutkami wzrostem kosztów transportu. Jednakże udział kosztów transportu różni się dla poszczególnych branży przemysłowych i doprowadziłby prawdopodobnie do zwiększenia wydajności transportu towarów. W sumie istnieją podstawy by sądzić, że zmniejszenie kosztów zewnętrznych – zatorów komunikacyjnych, kosztów środowiskowych oraz zmniejszenie śmiertelności w związku z wypadkami drogowymi – poprawi ogólną konkurencyjność Europy, w związku z faktem, iż koszty te są obecne ponoszone przez ogół społeczeństwa europejskiego. Ponadto pobieranie opłat za zatory komunikacyjne stanie się źródłem oszczędności czasu, które przełożą się na wzrost wydajności działalności gospodarczej. Wdrożenie programu pobierania opłat spowoduje całkowite zmniejszenie zewnętrznych kosztów środowiskowych o około 1 mld EUR rocznie. W przypadku opłat za zatory komunikacyjne znaczna redukcja emisji CO2 jest głównie związana ze zmniejszeniem zużycia paliw. Według niektórych badań znaczne zatory komunikacyjne powodują, że zużycie paliwa przez niektóre pojazdy wzrasta o około 10-30 %. Wpływ internalizacji na redystrybucję dochodu jest dość niewielki i nie przyczynia się do pogłębiania różnic. Jest to związane z faktem, że osoby o niższych dochodach przejawiają tendencję do częstszego korzystania z transportu publicznego i nie czują się dotknięte uiszczaniem opłat od samochodów prywatnych. Jednym z zagadnień, którego modele nie są w stanie uchwycić, jest pozytywne oddziaływanie zmniejszenia kosztów zewnętrznych na zdrowie. Zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza ma pozytywny wpływ na zdrowie, w szczególności na obszarach gęsto zaludnionych oraz w dolinach alpejskich i innych zaludnionych dolinach górskich. Biorąc pod uwagę dochody z opłat za przejazd w poszczególnych opcjach działań, koszty operacyjne wahałyby się od 12 % do 25 % dochodów w krajach UE-25. Oszacowania te nie uwzględniają istniejących programów. Niektóre kraje, takie jak Niemcy, Austria lub Republika Czeska, korzystają już z systemu elektronicznego a koszty operacyjne kształtują się w tych państwach w przedziale 15-20 % dochodów. Oszacowania podane powyżej mogą być zatem niższe dla niektórych państw członkowskich. Wykorzystanie dochodów z opłat za efekty zewnętrzne powinno uwzględniać korzyści wynikające dla Wspólnoty z ruchu międzynarodowego. W przypadku drogowego transportu towarów udział ruchu międzynarodowego w całkowitym drogowym transporcie towarów w UE-27 wynosi 27 %. Jednakże w siedmiu państwach członkowskich przekracza on 50 %, osiągając najwyższy poziom w Estonii (84 %) i w Luksemburgu (77 %). Biorąc pod uwagę intensyfikację międzynarodowego drogowego transportu towarów, ocenia się, że jego udział w ruchu w krajach UE-27 osiągnie 33 %, osiągając najwyższy poziom w Estonii (90 %). Jeśli środki te nie byłyby przeznaczone na konkretne cele państwa członkowskie wykazywałyby tendencję do wyciągania jak największych korzyści dla siebie bez pełnego uwzględniania korzyści wypływających z mobilności zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju na szczeblu Wspólnoty. Brak przejrzystości i rozliczalności mógłby spowodować w niektórych przypadkach obciążenie transportu międzynarodowego nadmiernymi kosztami, które z kolei mogą mieć negatywny wpływ na mobilność, swobodny przepływ i rynek wewnętrzny. Nadmierne koszty mogą mieć negatywne skutki na poziomie lokalnym. Dla przykładu, pierwsze doświadczenia z płatnymi autostradami na Węgrzech w latach dziewięćdziesiątych XX w. okazały się porażką, gdyż opłaty ustalono na poziomie przewyższającym możliwości płatnicze użytkowników. Najważniejsze przepisy obecnej dyrektywy zapewniające rozliczalność kosztów infrastruktury to wykorzystanie wspólnej metody obliczania kosztów i przyjęcie wspólnych zasad pobierania opłat. Państwa członkowskie mogą zadecydować czy odzyskają jedynie część kosztów obliczonych dzięki tej wspólnej metodyce. Podobne podejście mogłoby zostać zastosowane w przypadku opłat od kosztów zewnętrznych. 5. Porównanie opcji Analiza ilościowa i jakościowa wydaje się wykazywać, że najlepsze rozwiązania oferuje opcja uwzględniająca opłaty za zatory komunikacyjne. Po pierwsze, skrócenie czasu poświęconego na ruch wpływa pozytywnie na gospodarkę, jako że transport towarów odbywa się w bardziej płynny sposób. Po drugie, pobieranie opłat za zatory komunikacyjne powoduje znaczne zmniejszenie kosztów zewnętrznych. Swobodniejszy ruch pojazdów wpływa na poziom zużycia paliwa, który z kolei powoduje zmniejszenie emisji CO2. Dlatego też scenariusz ten oddziałuje w większym stopniu na dobrobyt. Przy obciążeniu opłatą wszystkich rodzajów transportu podtrzymuje się w dużym stopniu mobilność przy jednoczesnym zmniejszeniu poziomu emisji do środowiska i śmiertelności w wyniku wypadków drogowych. Analiza nie uwzględnia w tym przypadku zatorów komunikacyjnych, dlatego też nie wymienia się w niej wszystkich pozytywnych skutków obciążania ich opłatami. Z punktu widzenia dopuszczalności konsultacje publiczne wykazały silne poparcie dla pobierania opłat od każdego rodzaju transportu. Jednakże należy rozważyć międzynarodowy wymiar transportu morskiego i lotniczego przy wdrażaniu strategii internalizacji. Ponadto w opcji 3 skutki dla zatrudnienia zależą w znacznym stopniu od wykorzystania dochodów. Preferowane opcje: Strategia internalizacji kosztów zewnętrznych dla każdego rodzaju transportu W celu zachowana zasady sprawiedliwości internalizacją należy objąć wszystkie rodzaje transportu. Jednakże mając na uwadze międzynarodowe ramy transportu morskiego, lotniczego i żeglugi śródlądowej, rozwijana będzie strategia długoterminowa. Porównanie scenariuszy daje pewne pojęcie na temat preferowanych opcji. Opcja 3B obejmuje inne rodzaje transportu i pociąga za sobą internalizację kosztów zanieczyszczenia powietrza, hałasu i emisji CO2 w innych rodzajach transportu. Rozszerzenie internalizacji na inne rodzaje transportu przyczyni się do ogólnej trwałości działań. Na tej podstawie zostanie przygotowany program prac, określający czy pobieranie opłat za koszty zewnętrzne (zanieczyszczenie powietrza, hałas, emisje CO2) jest pożądane w przypadku innych rodzajów transportu. W ocenie skutków dyrektywy w sprawie infrastruktury kolejowej wspomina się, że pobieranie opłat za koszty zewnętrzne zostało już przewidziane w istniejącym prawodawstwie UE (dyrektywa 2001/14/WE). Transport kolejowy otrzyma nowe możliwości internalizacji kosztów zewnętrznych po wprowadzeniu zmian dotyczących eurowinety w celu umożliwienia internalizacji. Włączenie transportu lotniczego do systemu handlu uprawnieniami do emisji jest ważnym krokiem na drodze do redukcji emisji CO2. Trwające prace nad redukcją emisji Nox umożliwią w tym kontekście analizę mechanizmu wyceny. Zwiększenie emisji CO2 oraz substancji zanieczyszczających powietrze w transporcie morskim ukazuje potrzebę podjęcia działań na tym polu. Mając na uwadze międzynarodowe ramy transportu morskiego, jednym z wyników analizy mogłoby być rozwiązanie takie jak system handlu uprawnieniami do emisji. Przeanalizowana zostanie również kwestia żeglugi śródlądowej, przy uwzględnieniu faktu, że ten rodzaj transportu funkcjonuje często w specyficznym otoczeniu prawnym, np. konwencja z Mannheim. Preferowane opcje: Przegląd dyrektywy 1999/62/WE z czerwca 2008 r. Jak wspomniano wyżej, drogowy transport towarów ma znaczny udział w powstawaniu kosztów zewnętrznych. Wymagająca zmiany dyrektywy 1999/62/WE internalizacja tych kosztów jest zatem niezbędnym elementem szerszej strategii internalizacji kosztów zewnętrznych we wszystkich rodzajach transportu. Zajęcie się kwestią kosztów zewnętrznych w drogowym transporcie towarów nie jest pierwszym etapem tej szerszej strategii jako, że przedłożony już został wniosek o włączenie lotnictwa do systemu handlu uprawnieniami do emisji. Konieczny jest również przegląd dyrektywy 1999/62/WE w celu odblokowania wąskiego gardła w prawodawstwie, które uniemożliwia zajęcie się kwestią efektów zewnętrznych w transporcie kolejowym. Działanie na polu transportu drogowego, przy jednoczesnym rozwijaniu innych inicjatyw politycznych dla innych rodzajów transportu, nie wpłynie negatywne na tendencje w kształtowaniu efektów zewnętrznych, ze względu na fakt, że działanie to będzie polegało na pobieraniu względnie najwyższych opłat od rodzaju transportu powodującego największe efekty zewnętrzne. W ramach analizy opcje działań przewidujące pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza i zatory komunikacyjne w drogowym transporcie towarowym wydają się zapewniać najlepszą kombinację pod względem mobilności i trwałości działań. Program zróżnicowanych opłat bazujący na kosztach zanieczyszczenia powietrza i hałasu pozwala uwzględnić środowiskowe efekty zewnętrzne. Włączenie do tego typu programów opłaty za zatory komunikacyjne pozwoli zaoszczędzić czas, co będzie miało pozytywny wpływ na całą gospodarkę. Pobieranie opłat za zatory komunikacyjne jest bardziej efektywne jeśli obejmuje pasażerów i transport towarów, jako że i jedni i drudzy ubiegają się o korzystanie z tej samej infrastruktury. Za tezą tą przemawia wynik konsultacji publicznych, które przeważyły na korzyść opcji „pobieranie opłat od transportu towarów i samochodów osobowych”. Ponadto skrócenie czasu podróży przyczynia się również do redukcji emisji CO2. Co ciekawe, pobieranie opłat od transportu towarów i samochodów osobowych prowadzi do podobnego zmniejszenia kosztów jak w opcjach uwzględniających specjalne podwyższenie opłat za emisje CO2. W analizie założono, że opłaty pobierane są przez wszystkie państwa członkowskie. Jednakże korzyści i uciążliwości uregulowań o charakterze obowiązkowym lub opcjonalnym/upoważniającym zostały rozważone wraz z kwestiami pomocniczości. Wiele argumentów przemawia za rozpatrzeniem w pierwszej kolejności uregulowań o charakterze upoważniającym. - Brak jest nadal pewności co do kosztów, korzyści i wdrożenia wymaganych systemów pobierania opłat w sieciach niektórych państw członkowskich o niższym natężeniu ruchu a tym samym niższym poziomie efektów zewnętrznych. - Uregulowanie o charakterze wiążącym, opierające się na opłatach obowiązkowych, stanowiłoby radykalną zmianę w porównaniu z obecną dyrektywą i trudno wyobrazić sobie jego wdrożenie bez okresu przejściowego. - Państwa członkowskie miały tradycyjnie różne podejście do opłat za infrastrukturę, w efekcie czego są na różnym poziomie doświadczeń w zakresie technologii wykorzystywanej do pobierania opłat. Nie zostały jeszcze rozwiązane kwestie interoperacyjności. - Elastyczne i stopniowe podejście umożliwiłoby przetestowanie nowych programów pobierania opłat i technologii wykorzystywanej do pobierania opłat w państwach członkowskich o najbardziej korzystnych warunkach geograficznych. - Faktyczne doświadczenia zebrane podczas wdrożenia i eksploatacji systemu przez pionierskie państwa członkowskie, pozwoliłyby na przeprowadzenie dogłębnej oceny sytuacji na późniejszym etapie. Będzie wtedy można dokonać przeglądu wspólnej oceny wad i zalet stworzenia obowiązkowego systemu pobierania opłat za koszty zewnętrzne dla wszystkich państw członkowskich oraz wymaganego poziomu koordynacji w UE. Opcja ta, bazująca na uregulowaniu o charakterze dopuszczającym, pociągnie za sobą przegląd dyrektywy 1999/62/WE w ramach pierwszego etapu strategii internalizacji. Główne zmiany będą polegać na: zezwoleniu na obliczanie opłat drogowych na podstawie kosztów zewnętrznych, a mianowicie kosztów zanieczyszczenia powietrza, hałasu i zatorów komunikacyjnych oraz odpowiednim zróżnicowaniu opłat. Tego typu programy pobierania opłat zostałyby uzależnione od kilku warunków w celu poprawy ich efektywności i szansy powodzenia, takim jak zastosowanie elektronicznych technologii pobierania opłat gwarantujących swobodny przepływ dla ułatwienia wdrożenia programów poprzez zmniejszenie kosztów i lokalnych uniedogodnień, oraz w celu umożliwienia objęcia nimi wszystkich dróg w późniejszym okresie. Ze względu na zasadę pomocniczości dyrektywa nie obejmie samochodów osobowych. Jednakże pobieranie opłat w celu zmniejszenia zatorów komunikacyjnych jest bardziej skuteczne, jeśli podobny program obejmie innych użytkowników dróg, nieobjętych zakresem tej dyrektywy. Należy uznać ten pozytywny wpływ. DE (...PICT...)|KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN| Brüssel, den 8.7.2008 SEK(2008) 2209 ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Begleitdokument zur MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Strategie zur Internalisierung externer Kosten und zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinie 1999/62/EG über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge Folgenabschätzung zur Internalisierung externer Kosten {KOM(2008) 435 endgültig} {KOM(2008) 436 endgültig} {SEK(2008) 2208} ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Folgenabschätzung zur Internalisierung externer Kosten Anlässlich der Änderung der Richtlinie 1999/62/EG über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge im Mai 2006 stellten das Europäische Parlament und der Rat fest: „Die Kommission legt bis spätestens 10. Juni 2008 nach Prüfung aller Optionen, einschließlich der Umwelt-, Lärm-, Stau- und Gesundheitskosten, ein allgemein anwendbares, transparentes und nachvollziehbares Modell zur Bewertung aller externen Kosten vor, welches künftigen Berechnungen von Infrastrukturgebühren zugrunde gelegt werden soll.“ Ferner heißt es in der Änderungslinie: „Dieses Modell wird durch eine Analyse der Auswirkungen der Internalisierung externer Kosten für alle Verkehrsträger und einer Strategie zur schrittweisen Umsetzung dieses Models für alle Verkehrsträger begleitet. Dem Bericht und dem Modell werden gegebenenfalls an das Europäische Parlament und den Rat gerichtete Vorschläge für die weitere Überarbeitung dieser Richtlinie beigefügt.“ Diese Folgenabschätzung befasst sich mit der Frage, inwieweit mit marktgestützten Instrumenten, etwa Gebühren, Steuern oder dem Emissionshandel, die externen Kosten internalisiert werden können, die durch Lärm, Luftverschmutzung, Klimawandel, hohes Verkehrsaufkommen und Unfälle durch schwere Nutzfahrzeuge und sonstige Verkehrsträger verursacht werden. Mit Blick auf die Überarbeitung der Richtlinie 1999/62/EG wird untersucht, welche Möglichkeiten bestehen, die externen Kosten auf die Mautgebühren für schwere Nutzfahrzeuge umzulegen, aber auch welche Möglichkeiten sich bieten, die durch andere Verkehrsträger, wie z. B. dem Schienen-, Luft- und Seeverkehr und die Binnenschifffahrtswege verursachten externen Kosten zu internalisieren. 1. Problemstellung Verkehrsaktivitäten führen zu Belastungen, deren Kosten andere tragen. Meist handelt es sich dabei um externe Kosten, d. h. um Kosten, die nicht von ihren Verursachern, sondern von anderen Verkehrsteilnehmern (durch Staus, Unfälle) und die Allgemeinheit (Umweltkosten) getragen werden. Aufgrund der von ihm verursachten Umweltkosten unterliegt der Verkehrssektor bereits zahlreichen Vorschriften. Auch werden bei Aktivitäten im Verkehrssektor, etwa beim Kauf, beim Besitz und bei der Nutzung von Fahrzeugen, zahlreiche Steuern und Gebühren erhoben, die die durch diese Aktivitäten verursachten sozialen Kosten mitunter gar mehr als decken. Daher gilt es, die Ausgangslage einzubeziehen, um dieselben externen Kosten nicht mehrfach in Rechnung zu stellen. Allerdings erhebt sich die Frage, in welchem Umfang die externen Kosten mit den vorhandenen Instrumenten internalisiert werden können, anders gesagt, ob die bereits bestehenden Gebühren, Steuern oder Subventionen nicht ausreichen, Anreize zur Entwicklung neuer Technologien, neuer Verkehrsmittel oder zur Änderung des Verbraucherverhaltens zu geben. Wenngleich es Hinweise darauf gibt, dass externe Kosten bereits in gewissem Umfang internalisiert werden, können nicht alle entstehenden Kosten auf die Verkehrsteilnehmer umgelegt werden bzw. besteht keine Zweckbindung zwischen den Einnahmen und den externen Kosten. Meist erlässt der Staat Einzelmaßnahmen, die nicht ausdrücklich auf das jeweilige Marktversagen ausgerichtet sind. Das Problem besteht darin, dass vom bestehenden Gebührensystem keine Preissignale ausgehen, die das Mobilitätsverhalten in ausreichendem Maße beeinflussen würden. Nichts zu unternehmen, würde dazu führen, dass der Verkehrssektor auch weiterhin Belastungen verursachen wird, die nicht von den Verkehrsteilnehmern getragen werden. Das soll nicht heißen, dass zur Eindämmung der externen Kosten nichts unternommen würde, schließlich werden andere Instrumente (wie Fahrzeugsteuern, Euro-Klassen) bereits angewandt oder in den EU-Organen noch diskutiert (wie die Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel, CO 2 und Fahrzeugvorschriften). Ohne die Internalisierung ginge von den Verkehrskosten weiterhin das falsche Signal aus, so dass die Verkehrsteilnehmer nicht genügend Anreize hätten, umweltfreundlichere Fahrzeuge zu nutzen und Strecken mit hoher Verkehrsdichte zu den Hauptverkehrszeiten zu vermeiden. 2. Ziele Es ist das erklärte Ziel der EU sicherzustellen, dass unsere Verkehrssysteme den wirtschaftlichen und sozialen Ansprüchen genügen, wenngleich die unerwünschten Auswirkungen auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt so gering wie möglich gehalten werden müssen. Diese Folgenabschätzung befasst sich allerdings nur mit einem Aspekt der Zielsetzung der Kommission, nämlich der vom Gesetzgeber klar geforderten Strategie zur Internalisierung der vom Verkehrssektor verursachten externen Kosten. Mit der Internalisierung der externen Kosten im Verkehrssektor dürften die Preise die richtigen Signale an die Verkehrsteilnehmer aussenden, die Infrastrukturen effizienter zu nutzen, und so dazu beizutragen, die negativen Externalitäten, wie Staus, Unfälle und Umweltverschmutzung zu reduzieren. Dieses Ziel dürfte die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft nicht beeinträchtigen und den Verkehrssektor nicht unverhältnismäßig belasten. Konkret ist Folgendes geplant: – Vorlage eines Vorschlags für eine schrittweise Strategie zur Förderung der Internalisierung der externen Kosten sämtlicher Verkehrsträger als Anreizinstrument für Verkehrsteilnehmer, die Verkehrsinfrastrukturen effizient zu nutzen. – In einem ersten Schritt und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass ein Vorschlag zur Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel bereits vorgelegt wurde, sollten die Mitgliedstaaten in die Lage versetzt und aufgefordert werden, auf Autobahnen und anderen Straßen ein effizientes und aufeinander abgestimmtes System von Straßenbenutzungs gebühren im Sinne einer nachhaltigen Mobilität einzuführen. Dies erfordert eine Überarbeitung der Richtlinie 1999/62/EG. 3. Politische Optionen Untersucht wurden - auch mit Hilfe von Modellierungsinstrumenten – die folgenden politischen Optionen: Beim Referenzszenarium (keine neuen Maßnahmen) werden keine neuen Vorschläge zur Internalisierung externer Kosten vorgelegt, sondern nur die bereits anstehenden Maßnahmen berücksichtigt, mit denen die Umweltbelastungen verringert werden sollen. Diese beziehen sich überwiegend auf die externen Kosten des Klimawandels, sind nicht Teil einer umfassenden Strategie und erstrecken sich nicht auf alle Verkehrsträger. Das zweite Szenarium untersucht, wie sich die Umlage der externen Kosten auf den Straßengüterverkehr auswirken würde. Für diese politische Option müsste die Richtlinie 1999/62/EG überarbeitet werden. Untersucht wurden drei Varianten: - Anlastung der durch die Luftverschmutzung und Lärmbelästigung verursachten Kosten - Anlastung der durch die Luftverschmutzung, Lärmbelästigung und den CO 2 -Ausstoß verursachten Kosten - Anlastung der durch die Luftverschmutzung, Lärmbelästigung und das hohe Verkehrsaufkommen verursachten Kosten Beim dritten Szenarium soll gewährleistet werden, dass nicht nur dem Straßengüterverkehr die externen Kosten angelastet werden (wie in Option 2), sondern allen Verkehrsträgern, wie dem Schienenverkehr, dem Luftverkehr, dem Seeverkehr und den Binnenschifffahrtswegen, um alle Verkehrsträger gleich zu behandeln. Untersucht wurden zwei Varianten: - Umlage der durch die Luftverschmutzung und die Lärmbelästigung verursachten Kosten auf alle Verkehrsträger und Umlage der durch den CO 2 -Ausstoß verursachten Kosten auf den See- und Schienenverkehr sowie auf die Binnenschifffahrtswege - Umlage der durch die Luftverschmutzung, Lärmbelästigung und den CO 2 -Ausstoß verursachten Kosten auf alle Verkehrsträger 4. Folgenabschätzung Grundlage aller politischen Optionen ist, dass die Internalisierung der externen Kosten die Mobilität in Europa nicht einschränken darf, wenngleich die Anlastung der Kosten Einfluss darauf haben wird, welche Verkehrsträger in welcher Kombination genutzt werden. Besonders wirkungsvoll ist offenbar die Verteuerung von hohem Straßenverkehrsaufkommen, da die Kostenvermeidung zu Zeiteinsparungen bei gleichzeitigem Rückgang des Kraftstoffverbrauchs und der Umweltbelastungen führt. Volkswirtschaftlich gesehen wirkt sich die Internalisierung zunächst negativ aus, da der Anstieg der Kosten im Verkehrssektor die anderen Effekte aufwiegt. Allerdings ist der Anteil der Transportkosten in den einzelnen Branchen unterschiedlich hoch, weshalb es beim Güterverkehr zu einer Effizienzsteigerung kommen dürfte. Generell besteht Grund zu der Annahme, dass die Reduzierung der externen Kosten – durch weniger Staus, Umweltkosten und Unfälle - die Wettbewerbsfähigkeit Europas insgesamt steigern wird, da diese Kosten bislang von der Allgemeinheit getragen werden. Außerdem führt die Anlastung der durch Staus verursachten Kosten zu Zeiteinsparungen, die sich für die Unternehmen in Produktivitätsgewinnen niederschlagen. Die Umsetzung eines System zur Anlastung der externen Kosten führt insgesamt zu einem Rückgang dieser Kosten um etwa 1 Mrd. Euro pro Jahr. Der signifikante Rückgang der CO 2 -Emissionen infolge der Anlastung der durch Staus verursachten Kosten ist vor allem auf den geringeren Kraftstoffverbrauch zurückzuführen. Studien zufolge steigt bei hohem Verkehrsaufkommen der Kraftstoffverbrauch um etwa 10-30 %. Die Internalisierung hat nur geringe Verteilungseffekte zur Folge und verstärkt keine Ungleichheiten. Dies könnte darauf zurückzuführen sein, dass Menschen mit niedrigem Einkommen eher öffentliche Verkehrsmittel nutzen und sich so von den steigenden Kosten für Personenkraftwagen nicht betroffen fühlen. Ein Aspekt, der von den Modellen nicht erfasst werden kann, sind die positiven Auswirkungen der Reduzierung der externen Kosten auf die Gesundheit. Eine geringere Luftverschmutzung wirkt sich positiv auf die Gesundheit aus - vor allem in dicht besiedelten Gebieten und in alpinen und anderen bewohnten Bergtälern. Ausgehend von den auf der Grundlage der verschiedenen politischen Optionen erzielten Einnahmen aus den Mautgebühren, schwanken die Betriebskosten in den EU25 zwischen 12 und 25 % der Einnahmen. Hierbei sind bereits vorhandene Systeme nicht berücksichtigt. In einigen Ländern, wie in Deutschland, Österreich oder der Tschechischen Republik, gibt es bereits elektronische Systeme, deren Betriebskosten sich auf 15 - 20 % der Einnahmen belaufen. In einigen Mitgliedstaaten kann dieser Anteil damit noch unter den vorstehenden Schätzungen liegen. Bei der Verwendung der Einnahmen aus der Anlastung der Externalitäten sollten die Vorteile des internationalen Verkehrs für die Gemeinschaft berücksichtigt werden. Beim Straßengüterverkehr entfallen in der EU27 27 % des gesamten Straßengüterverkehrs auf den internationalen Verkehr. In sieben Mitgliedstaaten liegt dieser Anteil sogar bei über 50 %, wobei Estland mit 84 % und Luxemburg mit 77 % eine Spitzenstellung einnehmen. Angesichts der Zunahme des internationalen Straßengüterverkehrs dürfte dessen Anteil in der EU27 auf 33 %, in Estland sogar auf 90 % ansteigen. Werden die Einnahmen nicht zweckgebunden, haben die Mitgliedstaaten eher ihr nationales Wohlergehen im Auge und nutzen die Vorteile nur bedingt, die eine gemeinschaftsweite nachhaltige Mobilität bieten würde. Mangelnde Transparenz und Nachvollziehbarkeit könnten in einigen Fällen dazu führen, dass der internationale Verkehr übermäßig belastet wird, was sich wiederum negativ auf die Mobilität, die Freizügigkeit und den Binnenmarkt auswirken wird. Eine übermäßige Belastung kann sich auch auf lokaler Ebene auswirken. So waren zum Beispiel in den 90er Jahren die ersten Erfahrungen mit Mautgebühren in Ungarn enttäuschend, da die festgesetzte Höhe der Gebühren die Zahlungsfähigkeit der Nutzer überstieg. Die wichtigsten Bestimmungen in der geltenden Richtlinie, mit denen die Nachvollziehbarkeit der Infrastrukturkosten gewährleistet werden soll, sind die Anwendung eines gemeinsamen Verfahrens zur Berechnung der Kosten und die Verabschiedung gemeinsamer Grundsätze für deren Anlastung. Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, nur einen Teil der nach diesem gemeinsamen Verfahren errechneten Kosten zu erheben. Für die Anlastung der externen Kosten ist ein ähnliches Konzept denkbar. 5. Vergleich der einzelnen Optionen Quantitativ und qualitativ betrachtet können mit der Option, die die Anlastung der durch Staus verursachten Kosten beinhaltet, offenbar die besten Ergebnisse erzielt werden. Erstens wirkt sich die Zeiteinsparung volkswirtschaftlich positiv aus, da die Güterströme reibungsloser fließen. Zweitens bewirkt die Anlastung der durch Staus verursachten Kosten eine deutliche Reduzierung der externen Kosten. Ein reibungsloser Gütertransport verringert den Kraftstoffverbrauch, wodurch wiederum die CO 2 -Emissionen reduziert werden. Aus diesen Gründen werden mit diesem Szenarium größere Wohlstandseffekte erzielt. Bei einer Belastung aller Verkehrsträger gehen bei mehr oder weniger gleicher Mobilität die Umweltbelastungen und Unfälle zurück. In diesem Fall wird die Vermeidung von Staus nicht im Einzelnen untersucht, weshalb alle positiven Effekte der Anlastung der durch Staus verursachten Kosten nicht festgestellt werden können. Aus Sicht der Akzeptanz hat die öffentliche Anhörung eine deutliche Befürwortung der Belastung aller Verkehrsträger ergeben. Bei der Umsetzung einer Strategie zur Internalisierung der Kosten muss jedoch auch die internationale Dimension des See- und Luftverkehrs berücksichtigt werden. Auch hängen im Falle der politischen Option 3 die Auswirkungen auf die Beschäftigung in starkem Maße von der Verwendung der Einnahmen ab. Favorisierte Option: Strategie zur Internalisierung der durch alle Verkehrsträger verursachten externen Kosten Aus Gründen der Gleichbehandlung sollten alle Verkehrsträger in das Konzept der Internalisierung einbezogen werden. Angesichts der internationalen Dimension des See- und Luftverkehrs und der Binnenschifffahrtswege kann die Strategie nur langfristig entwickelt werden. Aus dem Vergleich der einzelnen Szenarien zeichnet sich eine Präferenz für die Option 3B ab, die sämtliche Verkehrsträger einbezieht und die Internalisierung der durch diese aufgrund der Luftverschmutzung, der Lärmbelästigung und des CO 2 -Ausstoßes verursachten Kosten vorsieht. Di