Avis du Comité des régions sur la "Recommandation du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux d'Europe sur la charte européenne de l'autonomie régionale"

(2001/C 144/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la recommandation n° 34 (1997, 4e session) du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux d'Europe sur le projet de charte européenne de l'autonomie régionale;

vu la déclaration de l'Assemblée des régions d'Europe sur le régionalisme en Europe, adoptée en décembre 1996;

vu les résolutions de la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux d'Europe n° 67 (1970) sur les problèmes de la régionalisation en Europe et 117 (1980) sur les institutions régionales en Europe;

vu la résolution sur la politique régionale communautaire et le rôle des régions, adoptée le 18 novembre 1988 par le Parlement européen;

vu son avis intitulé "Vers une véritable culture de la subsidiarité! Un appel du Comité des régions" (CdR 302/98 fin)(1);

vu sa résolution sur l'Année européenne de la démocratie locale et régionale (CdR 55/96 fin) et son étude sur la démocratie locale et régionale dans l'Union européenne (CdR 222/98 fin);

vu son supplément d'avis sur "L'application du principe de subsidiarité dans l'Union européenne" (CdR 284/94) du 3 avril 1995;

vu son étude de juillet 1996 sur les pouvoirs locaux et régionaux dans l'Union européenne;

vu la déclaration d'Oulu sur la bonne gouvernance en Europe aujourd'hui, adoptée par le Conseil des communes et des régions d'Europe le 17 juin 2000;

vu la décision du Bureau du CdR du 15 février 2000 d'élaborer, conformément à l'article 265, paragraphe 5 du traité instituant la Communauté européenne, un avis sur ce sujet et de charger la commission "affaires institutionnelles" d'élaborer le présent avis;

vu l'avis de la commission "Affaires institutionnelles" du 27 octobre 2000 (rapporteurs: MM. Koivisto (FIN-PSE) et Muñoa Ganuza) (E-AE) (CdR 39/2000 rév. 2),

a adopté l'avis suivant à l'unanimité lors de sa 36e session plénière des 13 et 14 décembre 2000 (séance du 13 décembre).

1. Position du Comité des régions sur la Charte de l'autonomie régionale du Conseil de l'Europe

Plus concrètement, en ce qui concerne la Charte de l'autonomie régionale, le Comité des régions formule les observations suivantes:

1.1. Toute déclaration portant sur l'autonomie régionale doit comporter quatre paragraphes fondamentaux: compétences des organismes étudiés, pouvoirs ou formes d'exercice de ces compétences vis-à-vis de l'extérieur, moyens financiers et organisation propre et enfin, défense de l'autonomie.

1.2. La Charte de l'autonomie régionale doit satisfaire aux exigences précitées en procédant à un examen attentif de chacune d'entre elles.

1.3. Le projet de Charte doit être fondé sur les bases juridiques de l'autonomie régionale; à cet effet, le Comité est d'avis que cette autonomie doit être, si possible, reconnue par la Constitution.

1.4. Par ailleurs, le projet de Charte estime à juste titre que l'autonomie doit être concrétisée par des normes d'un niveau suffisamment élevé - Constitution, statut d'autonomie, texte de loi ou de droit international. En tout état de cause, si l'autonomie est reconnue par la loi, son adoption doit être soumise à une procédure spéciale.

1.5. La définition de l'autonomie régionale signifie la reconnaissance d'un échelon intermédiaire entre l'État et le niveau local. La tâche de répartir les pouvoirs décisionnels entre les autorités nationales, locales et régionales est du ressort des autorités nationales, conformément à une logique démocratique, et repose sur le principe de subsidiarité.

1.6. Les compétences propres des collectivités régionales constituent l'un des principes fondamentaux de la configuration de ces dernières; l'étendue de ces compétences, même si elle n'est pas le seul indicateur, est révélatrice du degré de développement de l'autonomie régionale. Le projet de Charte, en ce sens, est intéressant car il définit un certain nombre de concepts différents par rapport aux compétences. Ainsi, elle définit les notions de compétences propres, de compétences déléguées et d'intérêt régional comme intérêt supérieur, ou différent, par rapport à ce que l'on entend par compétence régionale au sens strict.

1.7. Cette notion d'intérêt revêt une importance capitale dans la perspective de l'autonomie régionale car il arrive fréquemment que les compétences d'autres organismes aient un fort impact sur la région concernée. D'où la nécessité pour la région de ne pas se limiter uniquement à l'exercice de ses compétences mais de participer aussi aux débats portant sur des questions qui présentent un intérêt pour elles, en respectant le droit régional, national et communautaire.

1.8. Les régions doivent exercer leurs compétences de manière démocratique, pour le bien des citoyens et des citoyennes, et de manière raisonnable, conformément à l'exigence de la solidarité internationale. La solidarité devient ainsi une valeur marquante du droit à l'autonomie.

1.9. Les régions établissent des relations avec des collectivités locales et avec d'autres régions, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de leurs frontières nationales, et se placent ainsi dans le cadre d'une typologie des relations connue sous le nom de "relations transfrontalières".

1.10. Dans le même temps, l'exercice de ces compétences a pour conséquence que les régions peuvent participer aux organes de l'État qui adoptent des décisions les concernant; à ce stade de l'internationalisation de l'activité politique, le pouvoir des régions doit se manifester également dans le cadre des affaires européennes et internationales, donnant ainsi aux régions la possibilité de participer à l'adoption de traités internationaux ou de jouer un rôle dans les organismes européens qui adoptent des résolutions affectant leurs intérêts ou leurs compétences.

1.11. La reconnaissance de l'autonomie régionale ne doit pas faire oublier la nécessité de reconnaître l'autonomie d'autres entités publiques, notamment au niveau local. L'on rappellera ici que c'est par le biais de la Charte de l'autonomie locale que le Conseil de l'Europe s'est intéressé à l'autonomie locale. C'est là une conséquence logique du principe de subsidiarité, lequel doit s'appliquer aux relations entre l'Union européenne, les États, les régions et les pouvoirs locaux.

1.12. Le projet de Charte établit ensuite toute une série de principes relatifs aux ressources et à l'organisation de la région, et précise que cette dernière doit être dotée d'un pouvoir d'auto-organisation comme en ont toutes les entités qui possèdent un pouvoir autonome. En vertu de ce pouvoir d'auto-organisation, la région doit disposer d'une administration régionale propre dont les décisions sont basées sur les droits des citoyens par le biais d'une assemblée représentative et d'un organe exécutif, le tout devant avoir, dans tous les cas de figure, une légitimité démocratique.

1.13. Les administrations régionales doivent en outre disposer de ressources financières et doivent avoir suffisamment d'autonomie dans leur affectation, le but étant qu'elles puissent mettre en oeuvre des politiques différenciées de celles de l'État sans dépendre de ses instructions. De même, les régions doivent pouvoir disposer de leur propre personnel, ce qui leur permettra de mettre en oeuvre leurs politiques.

1.14. Ces idées sont exprimées avec suffisamment de clarté dans le projet de Charte de l'autonomie régionale. La Charte précise clairement que le financement des collectivités régionales doit être de type diversifié et évolutif, qu'il doit être fonction du coût réel de la compétence assumée et conforme au développement économique.

1.15. L'autonomie financière doit aller de pair avec la solidarité et n'exclut pas la possibilité de transferts de l'État au bénéfice des régions, bien qu'il y ait lieu, dans ce cas de figure, de défendre l'existence d'un système garantissant l'autonomie de la région dans l'exécution de ses dépenses, sans que le transfert puisse être affecté à un but déterminé.

1.16. Le financement de l'autonomie régionale est conçu comme un modèle selon lequel les ressources économiques proviennent des revenus fiscaux propres de la région (catégorie qui inclut également les majorations effectuées sur les impôts propres des autres administrations), la possibilité de recourir au marché des capitaux - et par conséquent à l'endettement pour obtenir des crédits; l'on voit ainsi toute l'importance de la recherche de l'efficacité dans la gestion des sources de financement et dans la coordination de l'action avec les autres administrations.

1.17. Ce dernier aspect du projet de Charte est intéressant par la "juridification" qu'elle entraîne dans les relations entre les régions et l'État. Cela signifie que les contrôles à exercer sur les régions sont de nature juridique. De même, c'est par le biais de procédures instruites devant les tribunaux que la région défendra ses compétences.

1.18. Les régions doivent avoir une capacité de défense propre sur une partie de leur territoire; l'on établira à cette fin des exigences permettant de procéder à la modification des limites à l'intérieur desquelles agit l'administration régionale.

1.19. La charte prend très clairement position quant à la question de la redéfinition des frontières régionales.

1.20. C'est ainsi que les délégués des ministres des États membres ont approuvé un mandat demandant au comité de rédaction d'élaborer un instrument juridique sur l'autonomie régionale avant le 31 décembre 2001.

1.21. Dès lors, le Comité des régions soutient pleinement la proposition du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux d'Europe (CPLRE) visant à opter pour une convention qui serait, dans ce contexte, l'instrument juridique le plus approprié pour garantir l'autonomie régionale.

1.22. Cette convention, comme l'a précisé le CPLRE, pourrait être flexible et offrir, outre un tronc commun, une série d'options permettant d'assurer une meilleure prise en compte de la diversité régionale des États membres.

1.23. Pour toutes ces raisons, le Comité des régions invite les États membres de l'Union européenne à se prononcer en faveur de cette option.

2. Recommandations du Comité des régions relatives à la Charte européenne de l'autonomie régionale

2.1. L'autonomie régionale en Europe doit répondre aux principes de démocratie et d'efficacité; pour ce faire, elle devra évoluer en fonction de la conjoncture politique de l'Union et des États membres.

2.2. La construction européenne doit s'effectuer sur la base des États membre, en tenant compte des différentes entités autonomes qui les composent, ce qui contribuera à rendre son fonctionnement plus légitime et à la rapprocher du citoyen, garantissant de la sorte une plus grande transparence et un plus grand respect de la démocratie.

2.3. Le principe de subsidiarité, reconnu dans le Traité sur l'Union européenne, invite à préserver et renforcer les possibilités d'évolution des différents niveaux dotés de l'autonomie politique, afin que les décisions soient prises au niveau le plus proche possible du citoyen. Les compétences communautaires ne doivent s'exercer que dans la mesure où les objectifs fixés ne peuvent être atteints de manière satisfaisante aux échelons nationaux et régionaux. Ce principe doit dès lors constituer l'un des piliers principaux de tout le processus de développement de l'Union.

2.4. Récemment, dans la majorité des pays européens, sont apparus des mouvements favorables à la régionalisation; cela s'est traduit, en fonction des traditions constitutionnelles de chaque État, par la création de régions ou par une plus grande autonomie des régions existantes. Ce phénomène consolide le principe de l'autonomie régionale, lequel doit devenir l'un des principes qui inspirent l'Union dans le respect de la démocratie et la poursuite du processus de l'intégration.

2.5. L'importance politique du Conseil de l'Europe ne cesse de s'accroître; les conventions et les résolutions adoptées en son sein, s'inspirant des principes directeurs de la démocratie, revêtent un intérêt tout particulier, d'autant plus qu'elles s'appliquent à des États qui connaissent des processus de mutations politiques profondes -- comme il s'en produit en ce moment en Europe.

2.6. Comme on l'a vu, le principe de l'autonomie régionale constitue un élément de la légitimation des démocraties modernes; dès lors, le Comité félicite le Conseil de l'Europe d'avoir pris l'initiative de la Charte européenne de l'autonomie régionale, un document extrêmement utile au développement des régions.

2.7. Le Comité se félicite que le projet de Charte de l'autonomie régionale définisse les matières fondamentales qui rejaillissent sur les compétences de la région. De même, il insiste sur la nécessité de consigner ces différents points dans une règle juridique d'un niveau suffisamment élevé.

2.8. Le projet de Charte décrit fort justement, de l'avis du Comité, les différents types de compétences de la région ainsi que la notion d'intérêt régional. L'exercice de ces pouvoirs doit s'accompagner d'un système de financement propre qui tienne compte de l'autonomie en matière financière et du principe de solidarité entre les territoires d'un même État.

2.9. Dans ce contexte, le pouvoir d'auto-organisation de la région revêt une importance particulière, tout comme la défense de l'autonomie régionale à l'aide de procédures instruites devant les tribunaux.

2.10. Le Comité des régions reconnaît l'importance de l'autonomie des pouvoirs locaux, une question qui a été examinée par le Conseil de l'Europe et qui a donné lieu à l'adoption de la Charte de l'autonomie locale. Cette Charte de l'autonomie locale revêt depuis bientôt quinze ans une importance décisive pour la démocratie locale en Europe. Au cours des dernières années, elle a présenté une importance particulière pour la construction des nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale. La Charte de l'autonomie locale constitue la base d'un texte de Charte mondiale de l'autonomie locale élaboré dans le cadre du CNUEH (Centre des Nations Unies pour les établissements humains).

2.11. Le Comité se félicite que le projet de Charte permette aux régions de participer aux organes de l'État qui adoptent des décisions les concernant.

2.12. Le Comité se félicite également que le projet de Charte reconnaisse le droit des régions à participer aux organismes européens qui adoptent des résolutions ayant une incidence sur leurs intérêts ou sur leurs compétences, et aux organes qui adoptent les traités internationaux.

2.13. De l'avis du Comité, il est esssentiel que la future Charte de l'autonomie régionale tienne compte de la grande diversité des modèles européens en ce qui concerne l'organisation du gouvernement régional.

2.14. Le Comité invite les États membres à adopter dans les meilleurs délais le projet de Charte de l'autonomie régionale.

2.15. Le Comité invite également les États membres à transformer ce projet de Charte en Convention.

2.16. Le Comité forme le voeu de devenir le plus tôt possible une institution européenne, afin de permettre aux collectivités locales et régionales de promouvoir de manière efficace leurs intérêts à l'échelle européenne.

2.17. Enfin, le Comité marque son accord avec le contenu du projet de Charte de l'autonomie régionale, bien qu'il la considère comme un point de départ en direction d'un accroissement de la reconnaissance et du développement des pouvoirs des régions. Il invite les États membres à continuer dans cette voie pour le plus grand bien des régions, des États, de l'Union européenne et, en définitive, des citoyens européens.

Bruxelles, le 13 décembre 2000.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert

(1) JO C 198 du 14.7.1999, p. 73.