FR Journal officiel de l'Union européenne C 419/1

AVIS No 6/2014

(présenté en vertu de l'article 325 du TFUE)

relatif à une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 en ce qui concerne la mise en place d'un contrôleur des garanties de procédure

2014/C 419/01

LA COUR DES COMPTES DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 325, paragraphe 4,

vu la proposition de la Commission européenne (1),

vu la demande d'avis sur cette proposition, adressée par le Parlement européen et parvenue à la Cour le 16 juillet 2014,

vu la demande d'avis sur cette proposition, adressée par le Conseil et parvenue à la Cour le 25 juillet 2014,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

Introduction

1. L'Office européen de lutte antifraude (OLAF) est une direction générale de la Commission européenne, mais il est fonctionnellement indépendant dans ses activités d'enquête (2). L'OLAF réalise des enquêtes administratives. Il ne constitue pas une autorité judiciaire ou policière. Toutefois, il est habilité à adresser directement ses rapports aux autorités nationales afin que des suites y soient données.

2. Depuis octobre 2013, les enquêtes effectuées par l'OLAF en vue de lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union sont régies par un cadre juridique partiellement révisé (3). Le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil (4) (ci-après «le règlement OLAF») a remplacé deux règlements (5) en vigueur depuis 1999, date de création de l'Office.

3. La proposition de la Commission dont traite le présent avis vise à renforcer les garanties de procédure en vigueur pour toutes les personnes faisant l'objet d'une enquête (dénommées «personnes concernées» dans le règlement OLAF) (6). La Commission propose de mettre en place un contrôleur des garanties de procédure (ci-après «le contrôleur»), dont la mission sera double: a) examiner les plaintes déposées par des personnes concernées, relativement à des violations présumées des garanties de procédure prévues par le règlement OLAF, et, s'agissant de ces plaintes, adresser des recommandations non contraignantes au directeur général de l'OLAF; b) autoriser l'OLAF à inspecter le bureau professionnel d'un membre d'une institution de l'Union européenne dans les locaux de cette institution au cours d'une enquête interne ou à effectuer des copies de documents ou de tout support de données se trouvant dans ce bureau.

4. En vertu de la proposition de la Commission, le contrôleur et son suppléant seraient nommés d'un commun accord par le Parlement européen, le Conseil et la Commission, et exerceraient leurs fonctions en toute indépendance.

5. La Cour a examiné la proposition de la Commission à la lumière des recommandations formulées dans ses avis no 6/2011 (7) et no 8/2012 (8), sur la base des observations contenues dans le rapport spécial no 2/2011 relatif à la gestion de l'Office (9). Étant donné que la mise en œuvre de la réforme de 2013 est toujours en cours et que, de ce fait, l'expérience des questions pertinentes dans le contexte des nouvelles règles est encore limitée, il était trop tôt pour que la Cour tienne compte, dans le présent avis, de l'incidence des nouvelles règles sur les activités de l'OLAF.

Contrôle indépendant de la légalité des enquêtes en cours de l'OLAF

6. La Cour a attiré l'attention sur la nécessité d'un contrôle indépendant de la légalité des enquêtes en cours de l'OLAF lorsqu'elle a été consultée sur la proposition de révision du règlement OLAF, présentée en 2011 par la Commission (10). Pour être efficace, ce contrôle doit être assuré par un organisme ou par une personne indépendant(e) de l'OLAF et habilité(e) à émettre des avis contraignants. À l'époque, la Cour a suggéré de créer une fonction de responsable du contrôle qui ne serait ni nommé par le directeur général de l'OLAF ni placé sous son autorité (11).

7. La Cour se félicite que, en vertu de la proposition examinée de la Commission, l'indépendance du contrôleur vis-à-vis de l'OLAF soit garantie par une procédure interinstitutionnelle pour le nommer et, le cas échéant, pour le relever de ses fonctions. La création d'une telle fonction de contrôle externe constituerait un grand progrès par rapport à la procédure de contrôle actuelle relative aux enquêtes individuelles en cours, qui relève d'un mécanisme exclusivement interne (12).

8. À l'article 9 quater, paragraphe 1, de la proposition de règlement, la Commission propose que les candidats aux postes de contrôleur et de contrôleur suppléant doivent «avoir les qualifications nécessaires». La Cour recommande que le règlement dispose que le contrôleur et son suppléant seront choisis parmi des personnalités offrant toutes garanties d'indépendance et qui réunissent les conditions requises pour l'exercice de fonctions juridictionnelles.

9. La Cour recommande de renforcer davantage l'indépendance du contrôleur. Contrairement à ce qui est proposé à l'article 9 quater, paragraphe 1, de la proposition de règlement, ni le contrôleur ni son secrétariat ne devraient être administrativement rattachés à la Commission ni à aucune des autres institutions qui participent à la nomination du contrôleur. Celui-ci devrait bénéficier d'une dotation en personnel suffisante pour pouvoir s'acquitter de ses tâches avec efficacité. Les crédits alloués au contrôleur et à son secrétariat devraient figurer sur une ligne budgétaire spécifique.

Champ de compétence du contrôleur dans son rôle de conseil

10. Dans son avis no 6/2011, la Cour a fait observer que le contrôle des actes d'enquête en cours est notamment nécessaire lorsque, pour préserver la confidentialité d'une enquête, les personnes qui en font l'objet n'en sont pas informées. La proposition examinée de la Commission ne prévoit une intervention obligatoire du contrôleur que dans les cas où une personne concernée sait qu'elle fait l'objet d'une enquête et a déposé une plainte relativement aux mesures prises dans le cadre de celle-ci.

11. Toutefois, le contrôleur ne peut pas intervenir de son propre chef si la personne concernée n'est pas informée de l'enquête. Conformément à l'article 9 du règlement OLAF, dans certaines circonstances, l'Office est dispensé de son obligation d'informer la personne concernée qu'elle fait l'objet d'une enquête, et de l'obligation de lui accorder la possibilité de présenter ses observations sur les faits la concernant avant que les conclusions se rapportant nommément à elle aient été tirées. Par conséquent, en vertu de la proposition de la Commission, le contrôleur ne serait pas en mesure d'intervenir dans tous les cas où les principales garanties de procédure prévues à l'article 9 ont été suspendues au cours d'une enquête.

12. Une autre limitation de la compétence d'intervention du contrôleur réside dans le fait que, en vertu de la proposition de la Commission, il ne veillerait qu'au respect des garanties de procédure prévues à l'article 9 du règlement OLAF. Or d'autres articles de ce règlement comportent des dispositions (par exemple, à l'article 10, l'obligation faite au directeur général de veiller à ce que toute information relative à un cas, communiquée au public, soit neutre et impartiale) dont l'inobservation peut porter gravement atteinte aux droits de la personne concernée. En outre, les mesures d'enquête de l'OLAF risquent également de léser les droits de personnes physiques ou d'opérateurs économiques qui ne sont pas considérés comme des personnes concernées, mais qui ont d'autres liens avec un cas faisant l'objet d'une enquête, par exemple en étant interrogés en tant que témoins.

13. La Cour recommande que le contrôleur soit habilité à examiner toute violation présumée des droits fondamentaux et des garanties de procédure prévus par la législation de l'Union européenne en ce qui concerne les enquêtes en cours de l'OLAF. Dans les cas où l'Office déroge à son obligation d'informer une personne concernée qu'une enquête est en cours, le directeur général devrait être tenu de solliciter les conseils du contrôleur.

Autorisation préalable, par le contrôleur, de certaines mesures d'enquête

14. La Cour se félicite que, en vertu de la proposition de la Commission, le directeur général de l'OLAF doive d'abord obtenir l'autorisation du contrôleur lorsque l'Office entend exercer ses prérogatives pour inspecter le bureau professionnel d'un membre d'une institution de l'Union européenne dans les locaux de cette institution au cours d'une enquête interne ou pour effectuer des copies de documents ou de tout support de données se trouvant dans ce bureau.

15. D'après la Commission, le contrôleur devrait évaluer objectivement la légalité de la mesure d'enquête envisagée par l'OLAF et déterminer si le même objectif pourrait être atteint par des méthodes moins intrusives. Eu égard aux principes de proportionnalité et d'égalité de traitement, la Cour est convaincue qu'une telle évaluation devrait être requise non seulement dans le cas des membres des institutions de l'Union européenne, mais aussi dans celui des agents de l'Union européenne ou des opérateurs économiques faisant l'objet d'une enquête (13).

16. Outre l'inspection d'un bureau professionnel, d'autres situations susceptibles de se produire lors d'une enquête de l'OLAF peuvent également porter gravement atteinte aux droits des personnes concernées, en particulier la communication d'informations sur une personne concernée aux autorités judiciaires nationales ou l'incertitude suscitée par une enquête conduite sur une longue durée.

17. La Cour recommande qu'une autorisation écrite préalable doive systématiquement être obtenue auprès du contrôleur lorsque l'Office a l'intention d'effectuer des contrôles et des vérifications sur place. La Cour recommande qu'une telle autorisation préalable soit également requise dans tous les cas où: a) conformément à l'article 4, paragraphe 6, du règlement OLAF, le directeur général de l'Office entend différer la communication d'informations à l'institution dont relève la personne concernée; b) en application de l'article 9, paragraphe 4, du règlement OLAF, l'Office a l'intention de tirer les conclusions se rapportant nommément à une personne concernée avant d'accorder à cette dernière la possibilité de présenter ses observations sur les faits la concernant; c) l'OLAF envisage de transmettre des informations sur une personne concernée aux autorités judiciaires nationales; d) l'OLAF a l'intention de prolonger une enquête au delà de deux ans.

18. En outre, la Cour recommande que le règlement OLAF dispose que les cas ci-dessus constituent des actes susceptibles de porter préjudice à la personne concernée. Une telle disposition permettrait à une personne concernée, le cas échéant, de saisir les tribunaux de l'Union européenne d'une demande visant à l'adoption de mesures conservatoires. La Cour est d'avis que ceci permettrait de garantir la légalité des enquêtes de l'OLAF et de protéger les droits fondamentaux des personnes auxquelles elles se rapportent.

Conclusion

19. La Cour attache une grande importance à la protection des intérêts financiers de l'Union ainsi qu'à la lutte contre la fraude, la corruption et les autres activités illégales. Il en va de la confiance du public dans les institutions européennes et d'une bonne gouvernance élémentaire. Ceci suppose que l'OLAF soit fort et efficace; il convient donc de veiller, lors de toute réforme, à ce que cette force soit préservée et augmentée, et non pas compromise.

20. La protection des droits individuels et, par conséquent, de solides garanties de procédure pour les personnes faisant l'objet d'enquêtes de l'OLAF revêtent une importance fondamentale. L'expérience montre que tout acte d'enquête justifiable peut être gravement remis en cause dès lors qu'il existe une impression que les garanties relatives au respect des droits individuels sont insuffisantes.

21. Veiller au plein respect des droits individuels donne davantage de crédit à l'OLAF en tant qu'organisme de l'Union européenne en parfait accord avec le respect du droit, et est également crucial pour l'efficacité réelle de ses enquêtes. Les modifications proposées par la Cour dans le présent avis visent à renforcer cette efficacité.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 23 octobre 2014. Par la Cour des comptes Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Président

(1) COM(2014) 340 final du 11 juin 2014.

(2) Décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission du 28 avril 1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20).

(3) Pour réaliser ses enquêtes, l'Office ne peut pas s'appuyer uniquement sur le nouveau règlement OLAF. Même après la réforme d'octobre 2013, l'Office doit nécessairement recourir à des bases juridiques supplémentaires pour être habilité à conduire des enquêtes dans des cas spécifiques (qu'il s'agisse d'enquêtes externes dans les États membres ou d'enquêtes internes au sein des institutions, organes et organismes de l'Union), par exemple le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO L 292 du 15.11.1996, p. 2).

(4) Règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO L 248 du 18.9.2013, p. 1).

(5) Règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil (JO L 136 du 31.5.1999, p. 1) et règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO L 136 du 31.5.1999, p. 8).

(6) D'après l'article 2, paragraphe 5, du règlement OLAF, on entend par «personne concernée», toute personne ou tout opérateur économique soupçonné de fraude, de corruption ou de toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union et faisant de ce fait l'objet d'une enquête de la part de l'OLAF.

(7) JO C 254 du 30.8.2011, p. 1.

(8) JO C 383 du 12.12.2012, p. 1.

(9) JO C 124 du 27.4.2011, p. 9.

(10) Voir points 15 et 37 à 40 de l'avis no 6/2011.

(11) La Cour a recommandé que le responsable du contrôle dont elle proposait de créer la fonction soit non seulement tenu de formuler des avis contraignants à la demande des personnes concernées, mais aussi habilité à émettre ces avis chaque fois que le directeur général de l'OLAF envisage de transmettre des informations aux autorités judiciaires nationales ou que les enquêtes durent plus de deux ans.

(12) Conformément à l'article 17, paragraphe 7, du règlement OLAF, le directeur général de l'OLAF doit mettre en place une procédure interne de consultation et de contrôle, y compris un contrôle de la légalité.

(13) Conformément aux dispositions et aux procédures fixées par le règlement (Euratom, CE) no 2185/96, l'OLAF peut effectuer des contrôles et des vérifications sur place dans les locaux d'opérateurs économiques.