Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux /* COM/2011/0895 final - 2011/0439 (COD) */





EXPOSÉ DES MOTIFS 1. Contexte de la proposition · Motivation et objectifs de la proposition La stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive [COM(2010 2020] repose sur trois priorités interdépendantes et se renforçant mutuellement: développer une économie fondée sur la connaissance et l’innovation; promouvoir une économie sobre en carbone, économe dans la consommation des ressources et compétitive; et encourager une économie à fort taux d’emploi, favorisant la cohésion sociale et territoriale. La stratégie Europe 2020 confère un rôle essentiel aux marchés publics, qu’elle considère comme l’un des instruments de marché à employer pour atteindre ces objectifs. On peut en effet les utiliser pour améliorer l’environnement des entreprises et les conditions dans lesquelles elles innovent et encourager la passation d’un plus grand nombre de marchés écologiques pour favoriser le passage à une économie sobre en carbone et économe dans la consommation des ressources. Parallèlement, la stratégie Europe 2020 souligne que la politique des marchés publics doit garantir une utilisation optimale des fonds publics et que les marchés publics doivent rester ouverts à l’ensemble de l’Union. Face à ces défis, il est nécessaire de revoir et de moderniser la législation en vigueur sur les marchés publics, pour la rendre mieux adaptée à un contexte économique, social et politique en évolution. Cela vaut pour la passation de marchés non seulement par l’État et les autorités publiques, mais aussi par les exploitants de services d’utilité publique, qui ont leur propre régime spécifique de passation de marchés. Dans sa communication du 13 avril 2011 intitulée «L’Acte pour le marché unique: douze leviers pour stimuler la croissance et renforcer la confiance», la Commission européenne faisait figurer, parmi ses douze actions-clés prioritaires (législation à adopter par les institutions de l’Union européenne avant la fin de l’année 2012), l’adoption d’un cadre législatif révisé et modernisé sur les marchés publics, qui assouplisse les procédures d’attribution et permette une meilleure utilisation des marchés publics au soutien d’autres politiques. La présente proposition vise deux objectifs complémentaires: · accroître l’efficacité de la dépense, de manière à ce que les procédures de passation de marché produisent le meilleur résultat possible en termes de rapport coût-avantages. Cela suppose notamment de simplifier et d’assouplir les règles en vigueur sur les marchés publics. Des procédures rationalisées et plus efficaces seront profitables à l’ensemble des opérateurs économiques et faciliteront la participation des PME et des soumissionnaires transnationaux; · permettre aux acheteurs de mieux utiliser l’instrument de la passation de marchés au soutien d’objectifs sociétaux communs, par exemple protéger l’environnement, veiller à une meilleure utilisation des ressources et à une plus grande efficacité énergétique, lutter contre le changement climatique, promouvoir l’innovation, l’emploi et l’inclusion sociale et assurer les meilleures conditions possibles pour l’offre de services sociaux de grande qualité. · Contexte général Les marchés publics jouent un rôle important dans la performance économique globale de l’Union européenne. Les acheteurs publics européens dépensent environ 18 % du PIB en achats de fournitures, travaux et services. Étant donné ce volume d’achats, l’instrument des marchés publics peut être un levier puissant pour la réalisation d’un marché unique favorisant une croissance intelligente, durable et inclusive. L’actuelle génération de directives sur les marchés publics, à savoir les directives 2004/17/CE[1] et 2004/18/CE[2], est le produit d’un long processus amorcé en 1971 par l’adoption de la directive 71/305/CEE. En garantissant des procédures transparentes et non discriminatoires, ces directives visent principalement à assurer aux opérateurs économiques la pleine jouissance des libertés fondamentales dans la concurrence pour les marchés publics. Une analyse économique complète a montré que les directives sur les marchés publics avaient atteint leurs objectifs dans une très large mesure: la transparence s’est accrue, la concurrence s’est intensifiée, et l’abaissement des prix a permis des économies tangibles. Les parties prenantes ont néanmoins plaidé pour une révision des directives sur les marchés publics, dans le sens d’une simplification des règles, d’un renforcement de leur efficacité et de leur efficience et d’une meilleure adaptation à un environnement économique, social et politique en évolution. Des procédures rationalisées et plus efficaces laisseront une plus grande latitude aux pouvoirs adjudicateurs, seront profitables à l’ensemble des opérateurs économiques et faciliteront la participation des PME et des soumissionnaires transnationaux. Elles permettront aussi aux entités adjudicatrices de mieux utiliser l’instrument de la passation de marchés au soutien d’objectifs sociétaux communs, par exemple protéger l’environnement, veiller à une meilleure utilisation des ressources et à une plus grande efficacité énergétique, lutter contre le changement climatique, promouvoir l’innovation, l’emploi et l’inclusion sociale et assurer les meilleures conditions possibles pour l’offre de services sociaux de grande qualité. Ces orientations ont été confirmées par les résultats d’une consultation des parties prenantes, organisée par la Commission européenne au printemps 2011: la grande majorité des parties prenantes soutient la proposition de revoir les directives sur les marchés publics de manière à les rendre mieux adaptées aux nouveaux défis auxquels sont confrontés aussi bien les acheteurs publics que les opérateurs économiques. · Dispositions en vigueur dans le domaine de la proposition La présente proposition va de pair avec la proposition de nouvelle directive sur les marchés publics. Les deux nouvelles directives remplaceront les directives 2004/17/CE et 2004/18/CE et constitueront le cœur du cadre législatif de l’Union européenne sur les marchés publics. Ce cadre législatif sera complété par d’autres éléments: · la directive 2009/81/CE[3], qui fixe des règles spécifiques pour la passation de marchés dans le domaine de la défense et dans celui de la sécurité, pour les achats sensibles; · la directive 92/13/CEE[4], qui fixe des normes communes pour les procédures nationales de recours, afin de garantir l’existence de voies de recours rapides et efficaces dans tous les États membres pour les cas où des soumissionnaires estiment que des marchés ont été attribués de manière inéquitable. · Cohérence avec les autres politiques et les objectifs de l’Union La présente initiative met en œuvre la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive [COM(2010) 2020] et certaines des initiatives phares annoncées dans celle-ci: une stratégie numérique pour l’Europe [COM(2010) 245], une Union de l’innovation [COM(2010) 546], une politique industrielle intégrée à l’ère de la mondialisation [COM(2010) 614], Énergie 2020 [COM(2010) 639] et une Europe efficace dans l’utilisation des ressources [COM(2011) 21]. Elle met également en œuvre l’Acte pour le marché unique [COM(2011) 206], et surtout sa douzième action-clé, à savoir un «cadre législatif des marchés publics révisé et modernisé». C’est une initiative stratégique inscrite dans le PTC 2011. 2. Consultation des parties intéressées et analyse d’impact · Consultation des parties intéressées Méthodes de consultation utilisées, principaux secteurs visés et profil général des répondants Le 27 janvier 2011, la Commission européenne a publié un livre vert sur la modernisation de la politique de l’UE en matière de marchés publics, sous-titré «Vers un marché européen des contrats publics plus performant»[5], lançant par là une vaste consultation publique sur les modifications législatives à envisager pour simplifier et assouplir l’attribution des marchés publics et permettre une meilleure utilisation de cet instrument au soutien d’autres politiques. L’objet du livre vert était de recenser un certain nombre de domaines-clés susceptibles de réforme et de solliciter l’avis des parties prenantes sur les options concrètement envisageables à cet effet. Les questions couvertes étaient notamment la nécessité de simplifier et d’assouplir les procédures, l’utilisation stratégique des marchés publics pour promouvoir d’autres objectifs politiques, l’amélioration de l’accès des PME aux marchés publics et la lutte contre le favoritisme, la corruption et les conflits d’intérêts. La consultation publique, qui s’est clôturée le 18 avril 2011, a attiré de nombreuses réponses. Au total, la Commission européenne a reçu 623 contributions, émanant d’un large éventail de groupes de parties prenantes (autorités centrales des États membres, acheteurs publics régionaux et locaux et leurs associations, entreprises, fédérations professionnelles, universitaires, organisations de la société civile, y compris des syndicats) et particuliers. La majorité des réponses venait du Royaume-Uni, d’Allemagne, de France et, dans une moindre mesure, de Belgique, d’Italie, des Pays-Bas, d’Autriche, de Suède, d’Espagne et du Danemark. Les résultats de la consultation ont été résumés dans un document de synthèse (en anglais uniquement)[6], puis présentés et discutés lors d’une conférence publique qui s’est tenue le 30 juin 2011[7]. Synthèse des réponses reçues et de la façon dont elles ont été prises en compte Dans leur très grande majorité, les répondants ont apprécié l’initiative prise par la Commission européenne en vue d’une révision de la politique actuelle sur la passation de marchés. Ils insistent tout particulièrement, parmi les différentes questions abordées dans le livre vert, sur la nécessité de simplifier et d’assouplir les procédures. Il y a aussi consensus, parmi tous les groupes de parties prenantes, pour estimer que les règles relatives à la passation de marchés par les services d’utilité publique restent pertinentes. Une nette majorité de répondants considère qu’un ensemble spécifique de règles demeure nécessaire pour les exploitants de services d’utilité publique et que les différentes règles qui leur sont applicables reflètent adéquatement la spécificité de la passation de marchés dans les secteurs concernés. De la même manière, une nette majorité de répondants s’accorde à considérer que les critères utilisés pour déterminer quelles entités sont soumises aux règles applicables aux services d’utilité publique (activités exercées, statut juridique et, dans le cas d’entités privées, l’existence de droits spéciaux ou exclusifs) restent pertinents et devraient être maintenus. La plupart des répondants conviennent également que la vocation commerciale ou lucrative d’entreprises privées ne peut être considérée comme suffisante pour garantir l’objectivité et l’équité de leurs passations de marchés, lorsque ces entreprises jouissent de droits spéciaux ou exclusifs. Sur l’utilisation stratégique des marchés publics aux fins de la réalisation des objectifs sociétaux de la stratégie Europe 2020, les avis sont partagés. Bon nombre de parties prenantes, notamment du côté des entreprises, affichent une réticence générale à l’idée d’utiliser l’instrument des marchés publics au soutien d’autres politiques. En revanche, d’autres parties prenantes, et notamment les organisations de la société civile, sont très favorables à une telle utilisation stratégique et plaident pour un changement en profondeur des principes mêmes de la politique de l’Union européenne en matière de marchés publics. · Obtention et utilisation d’expertise Outre la consultation conduite dans le cadre du livre vert, la Commission a procédé, en 2010 et 2011, à une évaluation complète de l’incidence et de l’efficacité de la législation de l’UE sur la passation de marchés, en se fondant sur un vaste corpus de données et de nouveaux travaux de recherche indépendants. Les études réalisées ont principalement porté sur le coût et l’efficacité des procédures de passation, les passations transfrontières, l’accès des PME aux marchés et l’utilisation stratégique des passations de marchés en Europe. Pour la passation de marchés dans les services d’utilité publique, l’évaluation s’est intéressée à la question de savoir si les secteurs concernés sont désormais davantage exposés à la concurrence qu’ils ne l’étaient lorsque le régime de passation de marchés qui leur est applicable a été adopté. Au terme de cette évaluation, force a été de constater que la législation adoptée pour libéraliser l’accès aux secteurs des services d’utilité publique ne s’est pas encore traduite par une pression concurrentielle soutenue ou effective sur les opérateurs historiques. Dans nombre de ces secteurs, le marché reste très concentré, ou la concurrence anémique. En conclusion, la situation n’a pas évolué au point que l’on puisse considérer la concurrence comme suffisamment forte, à l’échelle sectorielle, pour permettre l’exclusion de secteurs concernés du champ d’application de la directive sur les passations de marchés dans les services d’utilité publique. D’une manière générale, la directive garde sa raison d’être, même si des exemptions spécifiques peuvent se justifier sur la base d’une analyse approfondie, conduite au cas par cas. · Analyse d’impact L’analyse d’impact et son résumé donnent un aperçu des différentes options qui ont été envisagées pour chacun des cinq groupes de problèmes fondamentaux identifiés (organisation administrative, champ d’application, procédures, utilisation stratégique des passations de marchés et accès aux marchés). Sur la base d’une analyse des avantages et inconvénients respectivement présentés par les différentes options, un ensemble d’options a été privilégié, qui devrait permettre des synergies optimales entre les solutions retenues avec des économies à la clé, un type d’action neutralisant les coûts liés à un autre type d’action (par exemple, l’augmentation possible des exigences procédurales liée aux mesures d’utilisation stratégique des passations de marchés pourrait être neutralisée en partie par les économies permises par l’amélioration des procédures de passation). Ces options privilégiées forment la base de la présente proposition. Le projet de rapport d’analyse d’impact a été examiné par le comité d’analyses d’impact, qui a demandé des modifications au niveau, en particulier, de l’identification des éléments spécifiques du cadre législatif à modifier et de la description des options en discussion. Le comité d’analyses d’impact a aussi demandé une analyse coûts-avantages plus approfondie des principales actions envisagées et l’intégration systématique du point de vue des parties prenantes tant dans la définition du problème que pour compléter l’analyse des impacts. Ces recommandations d’amélioration ont été prises en compte dans le rapport final. L’avis du comité d’analyses d’impact sur le rapport est publié parallèlement à la présente proposition, de même que le rapport final d’analyse d’impact et son résumé. 3. Éléments juridiques de la proposition · Base juridique La proposition est fondée sur l’article 53, paragraphe 1, l’article 62 et l’article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). · Principe de subsidiarité Le principe de subsidiarité s’applique, la proposition ne relevant pas de la compétence exclusive de l’Union. Les objectifs de la proposition ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres, pour la raison suivante: La coordination des procédures de passation de marché, pour les marchés dépassant certains seuils, s’est révélée être un outil important pour l’achèvement du marché intérieur dans le domaine des achats par les services d’utilité publique: elle garantit aux opérateurs économiques de l’ensemble du marché intérieur un accès effectif et égal aux marchés. L’expérience tirée de l’application des directives 2004/17/CE et 2004/18/CE, ainsi que des précédentes générations de directives sur les passations de marchés, montre que des procédures de passation organisées à l’échelle européenne garantissent des passations transparentes et objectives, qui permettent des économies considérables et donnent de meilleurs résultats, pour le plus grand avantage des exploitants de services d’utilité publique, de leurs clients et, en dernier lieu, du contribuable européen. Cet objectif ne saurait être réalisé de manière suffisante par les États membres, car il en résulterait inévitablement des exigences divergentes, voire des régimes procéduraux conflictuels, source de complexité réglementaire accrue et d’obstacles injustifiés à l’exercice transfrontière de l’activité. La proposition est donc conforme au principe de subsidiarité. · Principe de proportionnalité La proposition respecte le principe de proportionnalité, car elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser l’objectif consistant à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur par un ensemble de procédures de passation de marché coordonnées à l’échelle européenne. Elle repose en outre sur l’approche de la «boîte à outils», qui laisse aux États membres une souplesse maximum pour adapter les procédures et outils prévus à leur situation spécifique. Par rapport aux directives sur les marchés publics en vigueur, la directive proposée allègera les contraintes administratives liées à la conduite de la procédure, tant pour les entités adjudicatrices que pour les opérateurs économiques. Lorsque de nouvelles exigences sont prévues (par exemple, dans le contexte de l’utilisation stratégique des passations de marchés), celles-ci seront compensées par la suppression de contraintes dans d’autres domaines. · Choix des instruments La proposition étant fondée sur l’article 53, paragraphe 1, l’article 62 et l’article 114 du TFUE, l’utilisation d’un règlement pour établir des dispositions applicables à la passation de marchés de produits et de services ne serait pas autorisée par le traité. Par conséquent, l’instrument proposé est une directive. Durant le processus d’analyse d’impact, les options non législatives ont été rejetées pour des raisons exposées en détail dans l’analyse d’impact. 4. Incidence budgétaire La présente proposition n’a pas d’incidence budgétaire. 5. Renseignements complémentaires · Retrait de dispositions législatives en vigueur L’adoption de la présente proposition entraînera le retrait de dispositions législatives en vigueur (directive 2004/17/CE). · Réexamen / révision / clause de suppression automatique La proposition contient une clause de réexamen concernant les effets économiques des seuils retenus. · Mesures de transposition et documents explicatifs La présente proposition porte sur un domaine dans lequel la législation adoptée par l’Union a une finalité de coordination, avec un impact important sur un large éventail de secteurs de la législation nationale. Nonobstant cette finalité de coordination, nombre de dispositions prévoient une harmonisation totale et de multiples obligations légales. Il incombe aux États membres de compléter les règles arrêtées au niveau de l’Union par des dispositions supplémentaires de droit national, qui permettent à l’ensemble du système de devenir opérationnel. Dans ce contexte, la Commission a relevé un certain nombre de facteurs qui rendent la fourniture d’explications par les États membres indispensable à la fois pour une compréhension correcte des mesures de transposition adoptées et pour le bon fonctionnement de l’ensemble des règles de passation des marchés au niveau national: – les règles de transposition et de mise en œuvre sont adoptées à des niveaux institutionnels différents (national / fédéral, régional, local); – outre ces différentes couches réglementaires, de nombreux États membres fixent également des règles en fonction du secteur ou du type de marché public concerné; – des mesures administratives de caractère général ou, au contraire, spécifique viennent compléter et, dans certains cas, se superposer au cadre juridique principal. Seuls les États membres sont en mesure d’expliquer comment les directives de l’Union sur les marchés publics sont transposées par les différentes mesures qu’ils adoptent et comment ces mesures interagissent les unes avec les autres. Aussi conviendrait-il que des documents expliquant la relation entre les diverses parties de la présente directive et les parties correspondantes des mesures nationales de transposition, et notamment des tableaux de correspondance, qui constituent un outil opérationnel d’analyse des mesures adoptées au niveau national, soient communiqués en même temps que les mesures de transposition en question. · Espace économique européen Le texte proposé présente de l’intérêt pour l’EEE, et il convient donc qu’il lui soit étendu. · Explication détaillée de la proposition 1) Simplification et assouplissement des procédures de passation de marché La directive proposée prévoit une simplification et un assouplissement du régime procédural établi par les directives sur les marchés publics aujourd’hui en vigueur. À cet effet, elle prévoit les mesures suivantes: Clarification du champ d’application: le concept fondamental de «passation de marchés», qui apparaît aussi dans le titre de la directive proposée, a été redéfini, afin de préciser le champ d’application et la finalité du droit relatif à la passation de marchés et de faciliter l’application des seuils. En outre, la définition de certaines notions clés pour le champ d’application de la directive (tels qu’organisme de droit public, marchés publics de travaux, marchés publics de services et marchés mixtes) a été révisée à la lumière de la jurisprudence de la Cour de Justice. Parallèlement, la proposition s’efforce de conserver une certaine continuité dans l’utilisation des concepts et notions qui se sont développés au fil des ans via la jurisprudence de la Cour et sont désormais bien connus des praticiens. À cet égard, il convient de souligner qu’un écart mineur par rapport au libellé ou à la présentation des directives précédentes n’implique pas nécessairement de modification sur le fond, mais peut résulter d’une simplification des textes. La notion de droits spéciaux ou exclusifs est fondamentale pour la définition du champ d’application de la présente directive, dès lors que les entités qui ne sont ni des pouvoirs adjudicateurs ni des entreprises publiques au sens de la présente directive ne relèvent de celle-ci que dans la mesure où elles exercent l’une des activités couvertes sur la base de tels droits. Il y a donc lieu de préciser que les droits octroyés par la voie d’une procédure ayant fait l'objet d’une publicité appropriée et selon des critères objectifs, conformément à la législation de l’Union notamment, ne constituent pas des droits spéciaux ou exclusifs aux fins de la présente directive. La distinction traditionnelle entre services dits «prioritaires» et «non prioritaires» (services «A» et «B») sera abolie. Il ressort de l’évaluation qu’il n’est plus justifié de restreindre à un groupe limité de services la pleine application du droit relatif à la passation de marchés. Toutefois, il est aussi apparu clairement que le régime normal de passation des marchés n’était pas adapté aux services sociaux, qui appellent un ensemble de règles spécifiques (voir ci-dessous). Compte tenu des résultats de l’évaluation, le champ d’application, en termes de secteurs couverts, demeure largement inchangé. La passation de marchés aux fins de la prospection pétrolière et gazière a toutefois été retirée du champ d’application, à la suite du constat selon lequel ce secteur est soumis à une telle pression concurrentielle que la discipline de passation de marchés apportée par la directive n’est plus nécessaire. La situation concurrentielle dans ce secteur a été examinée dans le contexte de quatre demandes d’exemption différentes, présentées au titre de l’actuel article 30[8]. Il a été établi, dans chacun de ces quatre cas, que le marché géographique en cause était le marché mondial, ce qui est, en outre, conforme à la pratique établie dans les affaires de concentration[9]. La conclusion a toujours été que le marché de l’exploration n’est pas très concentré. Outre les entreprises publiques, il se caractérise par la présence de trois acteurs privés internationaux verticalement intégrés, appelés «supermajors» (BP, ExxonMobil et Shell) et d’un certain nombre de grosses entreprises, les «majors». La part de marché de chacun de ces acteurs, même de supermajors, est bien inférieure à 1 %. Dans tous les cas, on a estimé que ces éléments constituaient des indications d’une exposition directe à la concurrence, et l’accès au marché se trouve encore libéralisé par les dispositions de la directive sur les autorisations relatives aux hydrocarbures[10]. Il convient donc de simplifier la situation juridique et d’alléger les charges administratives de toutes les parties concernées (entités adjudicatrices, États membres, Commission européenne, Parlement européen et Conseil), en supprimant la nécessité d’adopter une décision fondée sur l’article 30 pour chacun des 23 États membres restants. Approche de la «boîte à outils»: les régimes des États membres prévoiront les trois grandes formes de procédures qui existent déjà en vertu des directives actuelles: des procédures ouvertes, des procédures restreintes et des procédures négociées avec mise en concurrence préalable. Les États membres pourront également prévoir, soit comme procédure standard, soit à certaines conditions, des partenariats d’innovation, qui sont une nouvelle forme de procédure pour la passation de marchés à visée innovante (voir ci-dessous). Les entités adjudicatrices auront, en outre, à leur disposition un ensemble constitué de six techniques et outils spécifiques pour les passations de marchés par voie électronique ou de manière groupée: accords-cadres, systèmes d’acquisition dynamiques, enchères électroniques, catalogues électroniques, centrales d’achat et passation conjointe de marchés. Par rapport aux directives existantes, ces techniques et outils ont été améliorés et précisés, en vue de faciliter la passation de marchés en ligne. Promotion de la passation de marchés en ligne: réduisant les gaspillages et les erreurs, l’utilisation des communications électroniques et du traitement transactionnel par les acheteurs peut se traduire par des économies importantes et permettre aux procédures de passation de donner de meilleurs résultats. La proposition vise à aider les États membres à achever leur conversion à la passation de marchés en ligne, le but étant de permettre aux fournisseurs de prendre part aux procédures de passation en ligne dans l’ensemble du marché intérieur. À cet effet, elle prévoit la double obligation de transmettre les avis et de mettre les documents de marché à disposition par voie électronique et elle impose le passage au tout électronique, et notamment la soumission électronique des offres, pour toutes les procédures de passation de marché à l’issue d’une période transitoire de deux ans. Enfin, elle rationalise et améliore les systèmes d’acquisition dynamiques et les catalogues électroniques, qui sont des outils de passation électronique des marchés particulièrement adaptés aux marchés fortement groupés passés par les centrales d’achat. L'instrument de passation de marchés en ligne devrait également permettre aux pouvoirs adjudicateurs de prévenir, déceler et corriger les erreurs généralement dues à une mauvaise compréhension ou interprétation des règles en matière de marchés publics. Modernisation des procédures: la proposition prévoit une approche plus souple et conviviale pour certains éléments importants des procédures de passation de marché. Les délais de participation et de soumission des offres ont été raccourcis, de manière à accélérer et à rationaliser les procédures. La distinction entre sélection des soumissionnaires et attribution du contrat, qui est souvent source d’erreurs et d’incompréhensions, a été assouplie, de manière à permettre aux entités adjudicatrices de décider de ce qui est le plus pratique en termes de déroulement de la procédure (par exemple, l’examen des critères d’attribution avant les critères de sélection) et de prendre en considération l’organisation et la qualité du personnel affecté à l’exécution du marché comme critère d’attribution. La procédure d’exemption des marchés attribués sur des marchés suffisamment concurrentiels (les actuelles «décisions article 30») a été simplifiée et rationalisée. Un certain nombre d’exemptions, en particulier les exemptions accordées pour les marchés passés à l’intérieur d’un même groupe ou par une coentreprise, importantes dans la pratique, ont aussi été revues et précisées. La modification des marchés en cours d’exécution est devenue un problème qui se pose de plus en plus fréquemment aux praticiens. Une disposition spécifique à ce sujet reprend les solutions de base développées par la jurisprudence et prévoit une approche pragmatique pour faire face à des circonstances imprévues imposant d’adapter un marché public en cours d’exécution. 2) Utilisation stratégique de la politique des marchés publics pour faire face à de nouveaux défis La directive proposée repose sur une approche de «mise en capacité». L’idée est de doter les entités adjudicatrices des instruments nécessaires pour contribuer à la réalisation des objectifs stratégiques de la stratégie Europe 2020: les entités adjudicatrices doivent utiliser leur pouvoir d’achat pour cibler des produits et des services qui favorisent l’innovation, respectent l’environnement et permettent de lutter contre le changement climatique, tout en améliorant l’emploi, la santé publique et les conditions sociales. Calcul du coût du cycle de vie: la directive proposée donne aux acheteurs la possibilité de fonder leurs décisions d’attribution sur le coût, sur l’ensemble de leur cycle de vie, des produits, services ou travaux à acheter. Le cycle de vie recouvre toutes les étapes de l’existence d’un produit, de travaux ou d’une prestation de services, de l’acquisition des matières premières ou de la production des ressources jusqu’à l'élimination, la liquidation et la finalisation. Les coûts à prendre en considération n’incluent pas uniquement les dépenses monétaires directes, mais aussi les coûts environnementaux externes, si ceux-ci peuvent être chiffrés et vérifiés. Lorsqu’il existe une méthode commune de l’Union européenne pour le calcul du coût du cycle de vie, les entités adjudicatrices sont tenues de l’utiliser. Processus de production: les pouvoirs adjudicateurs peuvent faire référence à tous les facteurs directement liés au processus de production dans les spécifications techniques et les critères d’attribution, dès lors qu'ils se réfèrent à des aspects du processus de production qui ont un lien étroit avec les éléments particuliers à produire ou la fourniture des biens ou des services en question. Est donc exclue la formulation d’exigences non liées au processus de production des produits, travaux ou services faisant l’objet du marché, telle que des exigences générales relatives à la responsabilité sociale de l’entreprise couvrant tout le fonctionnement du contractant. Labels: les entités adjudicatrices peuvent exiger que les travaux, fournitures ou services faisant l’objet du marché portent des labels spécifiques certifiant qu’ils présentent certaines qualités environnementales, sociales ou autres, sous réserve d’accepter aussi des labels équivalents. Cela vaut, par exemple, pour l’écolabel européen ou les écolabels (pluri‑)nationaux ou encore pour les labels certifiant qu’un produit a été fabriqué sans recours au travail des enfants. Les systèmes de certification utilisés doivent porter sur des caractéristiques en lien avec l’objet du marché et ils doivent être conçus sur la base de données scientifiques, établis selon une procédure ouverte et transparente et accessibles à toutes les parties intéressées. Sanction des violations du droit social, du droit du travail ou du droit de l’environnement: en vertu de la directive proposée, une entité adjudicatrice peut exclure des opérateurs économiques de la procédure si elle constate une infraction aux obligations consacrées par la législation de l’Union dans le domaine du droit social, du droit du travail ou du droit de l’environnement ou une infraction aux dispositions du droit international du travail. Les entités adjudicatrices seront, en outre, tenues de rejeter les offres dont elles auront établi qu’elles sont anormalement basses en conséquence d’une violation de la législation de l’Union dans le domaine du droit social, du droit du travail ou du droit de l’environnement. Services à caractère social: l’évaluation de l’impact et de l’efficacité de la législation de l’Union en matière de passation des marchés publics a montré que les services sociaux, de santé et d’éducation présentaient des caractéristiques spécifiques, qui les rendaient impropres à l’application des procédures selon lesquelles les marchés de services publics sont normalement attribués. Les services sociaux, de santé et d’éducation sont typiquement fournis dans un contexte particulier, qui varie grandement d’un État membre à l’autre, du fait de différences administratives, organisationnelles et culturelles. De par leur nature, ces services n’ont qu’une dimension transfrontière très limitée. Les États membres devraient donc disposer d’un large pouvoir discrétionnaire dans l’organisation du choix du prestataire. La proposition tient compte de cette donnée en prévoyant un régime spécifique pour les marchés relatifs à ces services: un seuil plus élevé de 1 000 000 EUR est fixé, et seul le respect des principes fondamentaux de transparence et d’égalité de traitement est exigé. Une analyse quantitative de la valeur des marchés de services concernés attribués à des opérateurs économiques étrangers a montré que les marchés inférieurs à cette valeur ne présentaient typiquement pas d’intérêt d’un point de vue transfrontière dans le contexte particulier de la passation de marchés dans les secteurs des services d’utilité publique. Innovation: la recherche et l’innovation occupent une place centrale dans la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. Il convient de donner aux acheteurs les moyens d’acquérir des produits et services innovants, qui favorisent la croissance future et améliorent l’efficience et la qualité des services publics. La directive proposée prévoit, à cet effet, le partenariat d’innovation, soit une nouvelle procédure spéciale pour le développement et l’achat subséquent de produits, travaux et services innovants, sous réserve que ceux-ci puissent être fournis aux niveaux de performance et au coût convenus. En outre, elle améliore et simplifie la procédure du dialogue compétitif et facilite la passation conjointe de marchés transnationaux, qui constitue un instrument important pour les achats innovants. 3) Meilleur accès des PME et des start-up aux marchés Les petites et moyennes entreprises (PME) ont un très grand potentiel de création d’emplois, de croissance et d’innovation. Leur assurer un accès aisé aux procédures de passation de marché pourrait les aider à libérer ce potentiel, tout en permettant aux entités adjudicatrices d’élargir leur base de fournisseurs, avec les effets positifs qu’aurait une concurrence renforcée pour les marchés publics. Afin de rendre les marchés publics aussi accessibles que possible aux PME, la Commission a publié en 2008 le «Code européen de bonnes pratiques facilitant l’accès des PME aux marchés publics»[11]. La proposition s’appuie sur ce travail et prévoit des mesures concrètes pour supprimer les obstacles empêchant les PME d’accéder aux marchés. Simplification des obligations d’information: il est prévu que les entités adjudicatrices pourront appliquer les critères de sélection prévus dans la directive proposée sur les marchés publics, auquel cas elles seront tenues d’appliquer les dispositions relatives, notamment, au plafonnement des exigences en matière de chiffre d’affaires minimal ainsi que les dispositions relatives, en particulier, à l’autocertification. Meilleur accès aux accords-cadres: les directives actuelles ne fixent pas de limite à la durée des accords-cadres conclus dans les secteurs des services d’utilité publique, ce qui peut entraîner un verrouillage du marché. La proposition prévoit de limiter cette durée à quatre ans (sauf circonstances dûment justifiées), ce qui renforcera la concurrence et améliorera l’accès aux opportunités commerciales, y compris au bénéfice des PME. Paiement direct des sous-traitants: les États membres peuvent, en outre, prévoir que les sous‑traitants sont autorisés à demander le paiement direct, par l’entité adjudicatrice, des fournitures, travaux et services qu’ils ont fournis au contractant principal dans le cadre de l’exécution du contrat. Les sous-traitants, qui sont souvent des PME, se voient ainsi offrir un moyen efficace de protéger leur intérêt à être payés. 4) Des procédures saines Les intérêts financiers en jeu et l’interaction entre secteur public et secteur privé font de la passation de marchés une zone à risques, où peuvent se développer des pratiques commerciales malsaines, telles que conflits d’intérêts, favoritisme et corruption. La proposition améliore les mesures existantes de protection contre ces risques et prévoit en outre des protections supplémentaires. Conflits d’intérêts: la proposition contient une disposition spécifique sur les conflits d’intérêts, qui couvre les situations de conflits d’intérêts réels, potentiels ou perçus touchant des membres du personnel du pouvoir contractant ou du prestataire de services de passation de marché intervenant dans la procédure et des membres de la direction du pouvoir adjudicateur susceptibles d’influencer l’issue de la procédure même s’ils n’y sont pas formellement associés. Compte tenu des différences dans les processus décisionnels des pouvoirs adjudicateurs et des entreprises, il convient de limiter ces dispositions à la passation de marchés par les premiers. Conduite illicite: la proposition contient une disposition spécifique prévoyant que tout comportement illicite de la part de candidats ou de soumissionnaires, comme une tentative d’influencer indûment le processus décisionnel ou la conclusion, avec d’autres participants, d’un accord visant à manipuler l’issue de la procédure, entraîne l’exclusion de celle-ci. Outre qu’ils violent les principes fondamentaux du droit de l’Union européenne, ces comportements illicites peuvent entraîner de graves distorsions de concurrence. Avantages indus: pour les entités adjudicatrices, les consultations du marché sont un instrument utile, qui leur permet de recueillir des informations sur la structure et les capacités d’un marché donné et d’informer parallèlement les acteurs de ce marché des procédures de passation qu’elles projettent d’organiser et de leurs exigences à cet égard. Ces contacts préliminaires avec des participants au marché ne doivent toutefois pas se traduire par l’octroi d’avantages indus, ni entraîner de distorsions de concurrence. La proposition contient donc une disposition spécifique prévoyant des mesures de protection contre l’octroi d’une préférence indue aux participants qui ont conseillé l’entité adjudicatrice ou ont été associés à la préparation de la procédure. 5) Gouvernance Organes nationaux de contrôle: l’évaluation a montré que tous les États membres ne suivent pas avec constance et de manière systématique la mise en œuvre et le fonctionnement des règles relatives à la passation de marchés, ce qui compromet l’application efficiente et uniforme du droit de l’Union européenne. La proposition prévoit, en conséquence, que les États membres chargent une autorité nationale unique de la mise en œuvre, du suivi et du contrôle de ces règles. Seul un organe unique, doté de compétences transversales, sera en mesure d’avoir une vue d’ensemble des principales difficultés de mise en œuvre et de suggérer des remèdes appropriés aux problèmes plus structurels. Cet organe unique sera en position de fournir un feedback immédiat sur le fonctionnement de la politique conduite et les lacunes éventuelles de la législation ou des pratiques nationales, contribuant ainsi à la mise au point rapide de solutions et à l’amélioration des procédures de passation de marché. Centres de connaissances: il arrive souvent que les entités adjudicatrices ne disposent pas en interne de l’expertise requise pour gérer des projets de passation de marché complexes. L’apport d’une assistance professionnelle appropriée et indépendante par des structures administratives pourrait considérablement améliorer le résultat des procédures de passation de marché. Ces structures administratives pourraient, d’une part, permettre aux acheteurs publics d’élargir leur socle de connaissances et de gagner en professionnalisme et, d’autre part, aider aussi les entreprises et notamment les PME. La proposition prévoit donc d’imposer aux États membres de mettre en place des structures d’appui, offrant conseils économiques et juridiques, orientations, formation et assistance à la préparation et à la conduite des procédures de passation de marché. Quoiqu’organisés de manière très différente ou couvrant différents domaines d’intérêt pour les entités et pouvoirs adjudicateurs, des structures ou mécanismes d’appui existent déjà au niveau national. Les États membres pourront s’appuyer sur l’expertise de ces structures et mécanismes et les promouvoir en tant qu’outil moderne en mesure d’apporter une assistance appropriée aux entités et pouvoirs adjudicateurs et aux opérateurs économiques. Pour renforcer la lutte contre la corruption et le favoritisme, les pouvoirs adjudicateurs auront l'obligation de transmettre le texte des marchés qu'ils passent à l'organe de contrôle, qui pourra ainsi analyser ces marchés afin d'y déceler d'éventuelles tendances suspectes, et de permettre aux personnes intéressées d'accéder à ces documents, dans la mesure où il n'est pas porté atteinte à des intérêts publics ou privés légitimes. En raison de problèmes évidents de protection des intérêts commerciaux légitimes, et afin d’éviter les distorsions de concurrence, cette obligation ne devrait pas être étendue aux entreprises (publiques ou privées) opérant dans les secteurs concernés. Il faut, en outre, éviter de créer une charge administrative disproportionnée, et c’est pourquoi l’obligation de transmettre le texte intégral des marchés passés devrait ne concerner que les marchés de valeur relativement élevée. Les seuils proposés devraient représenter un bon compromis entre l’accroissement de la charge administrative et le renforcement de la transparence: avec un seuil de 1 000 000 EUR pour les fournitures et les services et de 10 000 000 EUR pour les travaux, cette obligation s’appliquerait à une proportion de 10 à 20 % de tous les marchés publiés au Journal officiel. On ne s’attend pas à ce que les exigences relatives aux organes de contrôle et centres de connaissances génèrent globalement un surcoût pour les États membres. Certains coûts devront probablement être engagés pour réorganiser ou affiner les activités des structures et mécanismes existants, mais ils seront neutralisés par une réduction des frais de contentieux (à la fois pour les entités adjudicatrices et les entreprises), des coûts liés aux retards d’attribution des contrats faute d’une application correcte des règles relatives à la passation des marchés publics ou d’une bonne préparation de la procédure de passation, ainsi que des coûts liés au fait que les conseils dispensés aux entités adjudicatrices le sont souvent de manière fragmentée et inefficace. Coopération administrative: la proposition prévoit également une coopération effective, permettant aux organes nationaux de contrôle d’échanger informations et bonnes pratiques via le Système d’information du marché intérieur (IMI). 2011/0439 (COD) Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 53, paragraphe 1, son article 62, et son article 114, vu la proposition de la Commission européenne, après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux[12], vu l’avis du Comité économique et social européen[13], vu l’avis du Comité des régions[14], statuant conformément à la procédure législative ordinaire, considérant ce qui suit: (1) À la lumière des résultats de l’évaluation de l’incidence et de l’efficacité de la législation de l’UE sur les marchés publics[15], il semble approprié de maintenir des règles applicables aux procédures de passation de marchés par les entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux, étant donné que les autorités nationales restent en mesure d’influencer le comportement de ces entités, notamment par des participations dans leur capital ou une représentation dans leurs organes d’administration, de gestion ou de surveillance. Une autre raison de continuer à réglementer les marchés dans ces secteurs est le caractère fermé des marchés, cette fermeture étant due à l’octroi par les États membres de droits spéciaux ou exclusifs pour l’approvisionnement, la mise à disposition ou l’exploitation de réseaux fournissant le service concerné. (2) En vue de garantir l’ouverture à la concurrence des marchés passés par les entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux, il convient d’élaborer des dispositions pour coordonner les procédures de passation des marchés lorsque ceux-ci dépassent une certaine valeur. Cette coordination est nécessaire pour mettre en œuvre les principes du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et notamment la libre circulation des marchandises, la liberté d’établissement et la libre prestation de services, ainsi que les principes qui en découlent comme l’égalité de traitement, la non-discrimination, la reconnaissance mutuelle, la proportionnalité et la transparence. Compte tenu de la nature des secteurs concernés par cette coordination, celle-ci devrait, tout en sauvegardant l’application des principes en question, créer un cadre pour des pratiques commerciales loyales et permettre un maximum de flexibilité. (3) En ce qui concerne les marchés dont la valeur est inférieure au seuil déclenchant l’application des dispositions sur la coordination au niveau de l’Union, il convient de rappeler la jurisprudence élaborée par la Cour de justice selon laquelle les règles et principes du traité sont applicables. (4) Les marchés publics jouent un rôle essentiel dans la stratégie Europe 2020[16], qui les présente comme l’un des instruments de marché à utiliser pour parvenir à une croissance intelligente, durable et inclusive tout en garantissant une utilisation optimale des deniers publics. À cette fin, les règles actuelles sur les marchés publics adoptées en application de la directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux[17], ainsi que de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services[18], doivent être révisées et modernisées pour accroître l’efficacité de la dépense publique, en facilitant notamment la participation des petites et moyennes entreprises aux marchés publics, et pour permettre aux acheteurs de mieux utiliser l’instrument des marchés publics au service d’objectifs sociétaux communs. Il est également nécessaire d’éclaircir certains concepts et notions fondamentaux afin de garantir une sécurité juridique accrue et d’intégrer certains aspects de la jurisprudence bien établie de la Cour de justice de l’Union européenne. (5) En vertu de l’article 11 du TFUE, les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable. La présente directive précise comment les entités adjudicatrices peuvent contribuer à la protection de l’environnement et à la promotion du développement durable tout en garantissant la possibilité d’obtenir pour leurs marchés le meilleur rapport qualité/prix. (6) Il est approprié que la notion de passation de marché, ou la définition de ce qui constitue une passation de marché unique, soient aussi proches que possible de celles appliquées conformément à la directive […] du Parlement européen et du Conseil du […] sur les marchés publics[19], en tenant dûment compte des spécificités des secteurs couverts par la présente directive. La passation de marché unique englobe la totalité des fournitures, travaux et services nécessaires pour réaliser un projet donné, par exemple un projet de travaux ou un ensemble complet de travaux, fournitures et/ou services. Peuvent indiquer l’existence d’un seul et même projet une planification et une conception préalables globales par l’entité adjudicatrice, par exemple, le fait que les différents éléments achetés répondent à une même finalité économique et technique, ou le fait qu’ils sont autrement rattachés les uns aux autres par des liens logiques et exécutés dans un laps de temps limité. (7) La nécessité d’assurer une véritable ouverture du marché et un juste équilibre dans l’application des règles de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux exige que les entités visées soient définies autrement que par référence à leur statut juridique. Il faudrait donc veiller à ce qu’il ne soit pas porté atteinte à l’égalité de traitement entre les entités adjudicatrices du secteur public et du secteur privé. Il est également nécessaire de veiller, conformément à l’article 345 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, à ne préjuger en rien le régime de la propriété dans les États membres. (8) La notion de droits spéciaux ou exclusifs est fondamentale pour la définition du champ d’application de la présente directive, dès lors que les entités qui ne sont ni des pouvoirs adjudicateurs ni des entreprises publiques au sens de la présente directive ne sont soumises à ses dispositions que dans la mesure où elles exercent en vertu de tels droits l’une des activités qui en relèvent. Il y a donc lieu de préciser que les droits octroyés par la voie d’une procédure fondée sur des critères objectifs, conformément à la législation de l’Union notamment, et ayant fait l’objet d’une publicité appropriée, ne constituent pas des droits spéciaux ou exclusifs aux fins de la présente directive. La législation en question devrait comprendre la directive 98/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel[20], la directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité[21], la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service[22], la directive 94/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 1994 sur les conditions d’octroi et d’exercice des autorisations de prospecter, d’exploiter et d’extraire des hydrocarbures[23], ainsi que le règlement CE n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements CEE n° 1191/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil[24]. (9) Les entités adjudicatrices opérant dans le secteur de l’eau potable peuvent aussi mener d’autres activités liées à l’eau, par exemple des projets de génie hydraulique, d’irrigation, de drainage, ou l’évacuation et le traitement des eaux usées. Dans un tel cas, les entités adjudicatrices devraient être en mesure d’appliquer les procédures de passation de marché prévues dans la présente directive pour toutes leurs activités relatives à l’eau, quelle que soit la phase concernée du «cycle de l’eau». Toutefois, les règles de passation des marchés du type de celles qui sont proposées pour les marchés de fournitures sont inappropriées pour les achats d’eau, compte tenu de la nécessité de s’approvisionner auprès de sources proches du lieu d’utilisation. (10) Il convient d’exclure la passation de marchés aux fins de l’exploration pétrolière et gazière, étant donné qu’il a été systématiquement constaté que ce secteur est soumis à une telle pression concurrentielle que la discipline de passation de marchés apportée par les règles de passation des marchés de l’Union n’est plus nécessaire. (11) Des contrats peuvent être attribués pour satisfaire des exigences inhérentes à différentes activités, soumises éventuellement à des régimes juridiques différents. Il conviendrait de préciser que le régime juridique applicable à un contrat unique destiné à couvrir plusieurs activités devrait être soumis aux règles applicables à l’activité à laquelle il est principalement destiné. Pour déterminer à quelle activité le contrat est principalement destiné, on pourra se fonder sur l’analyse des besoins auxquels doit répondre le contrat spécifique, effectuée par l’entité adjudicatrice aux fins de l’estimation du montant du marché et de l’établissement des documents de marché. Dans certains cas, comme lors de l’achat d’un équipement unique destiné à la poursuite d’activités pour lesquelles on ne disposerait pas d’informations permettant une estimation des taux d’utilisation respectifs, il pourrait s’avérer objectivement impossible de déterminer à quelle activité le contrat est principalement destiné. Il y aurait lieu de prévoir quelles règles s’appliquent dans de tels cas. (12) Même s’ils ne conduisent pas nécessairement à des malversations, les conflits d’intérêts réels, potentiels ou perçus risquent fortement d’influencer de manière inappropriée les décisions de passation de marchés publics, avec pour effet de fausser la concurrence et de compromettre l’égalité de traitement des soumissionnaires. Des mécanismes efficaces devraient donc être mis en place pour prévenir, détecter et corriger les conflits d’intérêts. Compte tenu des différences dans les processus décisionnels des pouvoirs adjudicateurs et des entreprises, il convient de limiter de telles dispositions à la passation de marchés par les premiers. (13) Les agissements illicites de participants à une procédure de passation de marché, telle qu’une tentative pour influencer indûment le processus décisionnel ou conclure des accords avec d’autres candidats en vue de manipuler le résultat de la procédure, sont susceptibles d’entraîner une violation des principes fondamentaux du droit de l’Union et de graves distorsions de la concurrence. Les opérateurs économiques devraient par conséquent être tenus de fournir une déclaration sur l’honneur selon laquelle ils ne se livrent pas à de tels agissements illicites et ils devraient être exclus si cette déclaration se révélait fausse. (14) La décision 94/800/CE du 22 décembre 1994 relative à la conclusion au nom de la Communauté européenne, pour ce qui concerne les matières relevant de ses compétences, des accords des négociations multilatérales du cycle de l’Uruguay (1986-1994)[25] a notamment approuvé l’Accord de l’Organisation mondiale du commerce sur les marchés publics, ci-après dénommé l’«Accord». Le but de l’Accord est d’établir un cadre multilatéral de droits et d’obligations équilibrés en matière de marchés publics en vue de réaliser la libéralisation et l’expansion du commerce mondial. Pour les marchés couverts par l’Accord ainsi que par d’autres conventions internationales pertinentes liant l’Union européenne, les entités adjudicatrices se conforment aux obligations découlant de ces textes en appliquant la présente directive aux opérateurs économiques des pays tiers qui en sont signataires. (15) L’Accord s’applique aux marchés dont le montant dépasse certains seuils fixés dans l’Accord et exprimés en droits de tirage spéciaux. Il convient d’harmoniser les seuils fixés par la présente directive pour qu’ils correspondent aux équivalents en euros des seuils prévus par l’Accord. Il convient également de prévoir une révision périodique des seuils exprimés en euros afin de les adapter, par une opération purement mathématique, en fonction des variations éventuelles de la valeur de l’euro par rapport au droit de tirage spécial. Pour éviter la multiplication des seuils, il convient en outre, sans préjudice des engagements internationaux de l’Union, de continuer à appliquer les mêmes seuils à toutes les entités adjudicatrices, quel que soit le secteur dans lequel elles opèrent. (16) Les résultats de l’évaluation de l’incidence et de l’efficacité de la législation de l’UE sur les marchés publics ont démontré qu’il faudrait réexaminer l’exclusion de certains services de l’application intégrale de la présente directive. L’application intégrale de la directive est par conséquent étendue à un certain nombre de services (tels que les services hôteliers et juridiques, pour lesquels le pourcentage d’activité transfrontière est apparu particulièrement élevé). (17) D’autres catégories de services conservent, par leur nature intrinsèque, une dimension transnationale limitée: il s’agit des services à la personne, comprenant certains services sociaux, de santé et d’éducation. Ces services sont fournis dans un cadre spécifique qui varie grandement d’un État membre à l’autre, du fait de traditions culturelles différentes. Il convient dès lors de mettre en place un régime spécifique pour les marchés de tels services, dont le seuil, plus élevé, serait de 1 000 000 EUR. Dans le contexte particulier de la passation de marchés dans ces secteurs, les services à la personne dont la valeur n’atteint pas ce seuil n’intéressent généralement pas les fournisseurs d’autres États membres sauf indication concrète du contraire, par exemple lorsque l’Union intervient dans le financement de projets transnationaux. Les marchés de services à la personne dépassant ce seuil devraient être soumis à des obligations de transparence à l’échelle de l’Union. Compte tenu de l’importance du contexte culturel et du caractère sensible de ces services, les États membres devraient avoir un large pouvoir d’appréciation pour organiser le choix des prestataires de la manière qu’ils jugent la plus appropriée. Les règles de la présente directive tiennent compte de cet impératif, en n’imposant que le respect de principes fondamentaux de transparence et d’égalité de traitement et en veillant à ce que les entités adjudicatrices soient en mesure d’appliquer des critères de qualité spécifiques pour le choix de prestataires de services, tels que ceux définis dans le cadre européen volontaire de qualité pour les services sociaux, rédigé par le Comité européen de protection sociale[26]. Les États membres et/ou les entités adjudicatrices restent libres de fournir ces services à caractère social eux-mêmes ou de les organiser d’une manière qui n’implique pas la conclusion de marchés publics, par exemple en se contentant de financer ces services ou en octroyant des licences ou autorisations à tous les opérateurs économiques remplissant les conditions prédéfinies par l’entité adjudicatrice, sans fixation de limites ou de quotas, à condition qu’un tel système garantisse une publicité suffisante et se conforme aux principes de transparence et de non-discrimination. (18) La présente directive ayant les États membres comme destinataires, elle ne s’applique pas aux marchés passés par des organisations internationales en leur nom et pour leur propre compte. Il est cependant nécessaire de préciser dans quelle mesure elle devrait s’appliquer à la passation de marchés régie par des règles internationales spécifiques. (19) D’importantes incertitudes juridiques subsistent en ce qui concerne l’applicabilité des règles de passation de marché public à la coopération entre pouvoirs publics. La jurisprudence applicable de la Cour de justice de l’Union européenne fait l’objet d’interprétations divergentes entre États membres et même entre pouvoirs adjudicateurs. Étant donné que cette jurisprudence s’appliquerait également aux pouvoirs publics lorsqu’ils opèrent dans les secteurs couverts par la présente directive, il convient de faire en sorte que les mêmes règles s’appliquent à la fois dans le cadre de la présente directive et de la directive […/…/UE] [sur les marchés publics]. (20) Il convient d’exclure certains marchés de services, de fournitures et de travaux attribués à une entreprise liée dont l’activité principale est de fournir ces services, fournitures ou travaux au groupe auquel elle appartient et non de les commercialiser sur le marché. Il convient également d’exclure certains marchés de services, de fournitures et de travaux attribués par une entité adjudicatrice à une coentreprise constituée de plusieurs entités adjudicatrices aux fins de la poursuite d’activités visées par la présente directive et dont ladite entité fait partie. Toutefois, il est opportun de garantir que cette exclusion ne provoque pas de distorsions de la concurrence au bénéfice des entreprises ou des coentreprises qui sont liées aux entités adjudicatrices; il convient de prévoir un ensemble approprié de règles, notamment sur les limites maximales de chiffre d’affaires que les entreprises peuvent réaliser sur le marché et au-delà desquelles elles perdraient la possibilité de se voir attribuer des marchés sans mise en concurrence, sur la composition des coentreprises et sur la stabilité des rapports entre ces coentreprises et les entités adjudicatrices qui les composent. (21) Il convient également de clarifier les rapports entre les dispositions relatives à la coopération entre pouvoirs publics et les dispositions relatives à l’attribution de marchés à des entreprises liées ou dans le contexte de coentreprises. (22) La présente directive ne devrait pas s’appliquer aux marchés destinés à permettre l’exercice d’une activité visée aux articles 5 à 11 ni aux concours organisés pour la poursuite d’une telle activité, si, dans l’État membre dans lequel cette activité est exercée, elle est directement exposée à la concurrence sur des marchés dont l’accès n’est pas limité. Il convient donc de maintenir une procédure, applicable à tous les secteurs visés par la présente directive, qui permette de prendre en considération les effets d’une ouverture à la concurrence actuelle ou future. Une telle procédure devrait offrir la sécurité juridique aux entités concernées et un processus de décision approprié, permettant, dans de brefs délais, d’assurer une application uniforme du droit de l’Union en la matière. (23) L’exposition directe à la concurrence devrait être évaluée sur la base de critères objectifs prenant en considération les caractéristiques spécifiques du secteur concerné. Cette évaluation est toutefois limitée par la brièveté des délais applicables et par le fait de devoir se fonder sur les informations dont dispose la Commission, qu’elles proviennent de sources déjà disponibles ou qu’elles soient obtenues dans le cadre de l’application de l’article 28, et qui ne peuvent être complétées en recourant à des méthodes exigeant plus de temps, telles que des enquêtes publiques auprès des opérateurs économiques concernés. L’évaluation de l’exposition directe à la concurrence susceptible d’être effectuée dans le cadre de la présente directive est par conséquent sans préjudice de l’application intégrale du droit de la concurrence. (24) La mise en œuvre et l’application de dispositions appropriées de l’Union procédant à l’ouverture d’un secteur donné ou d’une partie de celui-ci seront considérées comme offrant une présomption suffisante de libre accès au marché en question. Ces dispositions appropriées devraient être énumérées dans une annexe qui pourra être mise à jour par la Commission. L’annexe en question devrait comprendre actuellement la directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE[27], la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE[28] ainsi que la directive 94/22/CE. (25) La recherche et l’innovation, y compris l’éco-innovation et l’innovation sociale, comptent parmi les principaux moteurs de la croissance future et constituent des priorités de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. Les entités adjudicatrices devraient faire le meilleur usage stratégique des marchés publics pour stimuler l’innovation. L’acquisition de biens et services innovants joue un rôle essentiel dans l’amélioration de l’efficacité et de la qualité des services publics tout en permettant de faire face aux grands enjeux de société. Elle aide à obtenir le meilleur rapport qualité/prix ainsi qu’à dégager des avantages économiques, environnementaux et sociétaux au sens large à travers les nouvelles idées générées, leur concrétisation sous la forme de produits et services innovants et, partant, la promotion d’une croissance économique durable. La présente directive devrait contribuer à faciliter la passation de marchés à visée innovante et aider les États membres à atteindre les objectifs de l’Union de l’innovation. Il convient donc de prévoir une procédure spécifique de passation de marché permettant aux entités adjudicatrices d’établir un partenariat d’innovation à long terme en vue de développer et d’acquérir ensuite un produit, un service ou des travaux nouveaux et innovants, sous réserve qu’ils puissent être fournis aux niveaux de performance et au coût convenus. Ce partenariat devrait être structuré de manière à mettre en place le mécanisme d’incitation induite par la demande du marché qui est nécessaire au développement d’une solution innovante, sans verrouiller le marché. (26) Compte tenu de ses effets négatifs sur la concurrence, le recours à une procédure négociée sans mise en concurrence devrait être réservé à des circonstances exceptionnelles. Ces exceptions devraient se limiter aux cas où soit une publication n’est pas possible pour des raisons de force majeure, conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, soit il est clair dès le départ qu’une publication ne susciterait pas plus de concurrence, surtout parce qu’il n’existe objectivement qu’un seul opérateur économique capable de réaliser l’objet du marché. Le recours à la procédure négociée sans mise en concurrence ne peut être justifié que dans une situation d’exclusivité objective, où l’exclusivité n’a pas été créée par l’entité adjudicatrice elle-même en vue de la passation du marché et où il apparaît, à l’issue d’une évaluation approfondie, qu’il n’existe pas de substituts adéquats. (27) Il est possible de simplifier considérablement la publication d’informations sur les marchés et de rendre les procédures de passation de marché plus efficaces et transparentes en recourant aux moyens électroniques d’information et de communication. Ceux-ci devraient devenir les moyens de communication et d’échange d’informations standard dans le domaine des procédures de passation. L’utilisation de moyens électroniques entraîne aussi des gains de temps. Par conséquent, il y a lieu de prévoir une réduction des délais minimaux en cas d’utilisation de ces moyens électroniques, à condition toutefois qu’ils soient compatibles avec les modalités de transmission spécifiques prévues au niveau de l’Union. En outre, l’emploi de moyens électroniques d’information et de communication comportant des fonctionnalités adéquates peut permettre aux pouvoirs adjudicateurs de prévenir, détecter et corriger des erreurs survenant au cours des procédures de passation de marché. (28) On observe de plus en plus, dans l’ensemble des marchés publics de l’Union, que les acheteurs publics ont tendance à regrouper leurs demandes afin d’obtenir des économies d’échelle, notamment une réduction des prix et des frais de transaction, et à améliorer et professionnaliser la gestion de la passation de marchés. Cette concentration des achats peut se faire soit en augmentant le nombre d’entités adjudicatrices concernées, soit en jouant sur le volume et la valeur des achats dans le temps. Il faudrait cependant surveiller attentivement l’agrégation et la centralisation des achats, pour éviter une concentration excessive du pouvoir d’achat et un risque de collusion, et pour préserver la transparence et la concurrence, ainsi que les possibilités d’accès au marché pour les petites et moyennes entreprises. (29) Les accords cadres peuvent démontrer leur efficacité en tant que technique de passation de marché dans toute l’Europe; il est toutefois nécessaire de renforcer la concurrence en améliorant la transparence de la passation de marchés utilisant l’instrument de l’accord-cadre et l’accès à ce type de procédure. Il convient dès lors de réviser les dispositions applicables à ces accords, notamment en prévoyant des mini-concours pour l’attribution de contrats spécifiques sur la base d’un accord-cadre et en limitant la durée de celui-ci. (30) Compte tenu de l’expérience acquise, il est également nécessaire d’adapter les règles régissant les systèmes d’acquisition dynamiques, pour permettre aux entités adjudicatrices de profiter pleinement des possibilités qu’offre cet instrument. Il convient de simplifier ces systèmes, notamment en les exploitant sous la forme de procédures restreintes, ce qui élimine le besoin d’offres indicatives, qui ont été décrites comme l’un des principales charges associées à ces systèmes. Ainsi, tout opérateur économique qui présente une demande de participation et remplit les critères de sélection devrait être autorisé à prendre part aux procédures de passation menées via le système d’acquisition dynamique. Cette technique d’acquisition permet à l’entité adjudicatrice de disposer d’un éventail particulièrement large d’offres et donc, d’assurer une utilisation optimale des moyens financiers grâce à une large concurrence. (31) Par ailleurs, de nouvelles techniques d’achat électroniques, telles que l’emploi de catalogues électroniques, sont en développement constant. Elles contribuent à élargir la concurrence et à rationaliser la commande publique, notamment par les gains de temps et les économies réalisés. Certaines règles devraient toutefois être établies pour faire en sorte que leur utilisation soit faite dans le respect des règles de la présente directive et des principes d’égalité de traitement, de non-discrimination et de transparence. En particulier dans les cas de remise en concurrence pour l’application d’un accord-cadre ou de mise en œuvre d’un système d’acquisition dynamique, et lorsque des garanties suffisantes sont offertes en matière de traçabilité, d’égalité de traitement et de prévisibilité, les entités adjudicatrices devraient être autorisées à générer des offres en rapport avec des achats spécifiques en s’appuyant sur des catalogues électroniques transmis antérieurement. Conformément aux règles sur les moyens de communication électroniques, les entités adjudicatrices devraient éviter que les opérateurs économiques soient confrontés à des obstacles injustifiés pour accéder à des procédures de passation où les offres sont à présenter sous la forme de catalogues électroniques et qui garantissent par ailleurs le respect des principes généraux de non-discrimination et d’égalité de traitement. (32) Les techniques de centralisation des achats sont de plus en plus utilisées dans la plupart des États membres. Les organismes d’achat centraux sont chargés d’effectuer des acquisitions ou de passer des marchés/conclure des accords-cadres pour le compte d’autres pouvoirs adjudicateurs ou d’entités adjudicatrices. Ces techniques permettent, du fait de l’importance des volumes achetés, d’élargir la concurrence et de professionnaliser la commande publique. En conséquence, il y a lieu de définir, au niveau de l’Union, les centrales d’achat destinées aux entités adjudicatrices, sans empêcher la poursuite d’achats en commun moins institutionnalisés et systématiques ou de la pratique établie consistant à s’adresser à des prestataires de services qui préparent et gèrent les procédures de passation de marché au nom et pour le compte d’une entité adjudicatrice. Des règles devraient en outre être fixées pour répartir la responsabilité du respect des obligations au titre de la présente directive, y compris en ce qui concerne les mesures correctives, entre la centrale d’achat et les entités adjudicatrices qui effectuent leurs achats auprès d’elle ou par son intermédiaire. Lorsque la centrale d’achat assume l’entière responsabilité de la conduite des procédures de passation de marché, elle devrait aussi assumer la responsabilité directe et entière de la légalité des procédures. Si une entité adjudicatrice conduit certaines parties de la procédure, telles que la remise en concurrence en application d’un accord-cadre ou l’attribution de marchés particuliers sur la base d’un système d’acquisition dynamique, elle devrait rester responsable des phases de la procédure qu’elle conduit. (33) Les moyens de communication électroniques se prêtent particulièrement bien à la mise en œuvre de pratiques et d’outils de centralisation des achats, grâce à la possibilité qu’ils offrent de réutiliser et de traiter automatiquement les données et de réduire au minimum les frais d’information et de transaction. Il faudrait par conséquent, dans un premier temps, rendre obligatoire le recours à ces moyens de communication électroniques pour les centrales d’achat, tout en facilitant par ailleurs la convergence des pratiques dans toute l’Union. À cette première étape devrait succéder une obligation générale d’utiliser des moyens de communication électroniques dans toutes les procédures de passation de marchés, à l’issue d’une période transitoire de deux ans. (34) La passation conjointe de marchés par des entités adjudicatrices de différents États membres pose actuellement des problèmes juridiques spécifiques, notamment en termes de conflits de lois nationales. Bien que la directive 2004/17/CE ait implicitement autorisé ce type de passation conjointe, en pratique, plusieurs législations nationales la rendent, explicitement ou non, impossible ou juridiquement incertaine. Les entités adjudicatrices de différents États membres peuvent avoir intérêt à coopérer et à passer conjointement des marchés, afin de maximiser les avantages qu'elles peuvent retirer du marché intérieur en termes d'économies d'échelle et de partage des gains et des risques, surtout pour les projets innovants comportant plus de risques que n'en peut raisonnablement assumer une seule entité adjudicatrice. Il convient donc, pour faciliter la coopération entre entités adjudicatrices dans le marché unique, de définir de nouvelles règles qui désignent le droit applicable lors de la passation conjointe de marchés transnationaux. En outre, des entités adjudicatrices de différents États membres peuvent créer une entité juridique conjointe en vertu du droit national ou du droit de l'Union. Il convient donc de définir de nouvelles règles pour cette forme de passation conjointe de marché. (35) Les spécifications techniques établies par les acheteurs publics doivent permettre l'ouverture des marchés publics à la concurrence. À cet effet, la présentation d'offres reflétant la diversité des solutions techniques doit être rendue possible, afin de susciter une concurrence suffisante. Les spécifications techniques doivent donc être rédigées de manière à éviter de restreindre artificiellement la concurrence par l'imposition d'obligations qui favorisent un opérateur économique particulier en reprenant les caractéristiques essentielles des fournitures, services ou travaux qu'il propose habituellement. L'élaboration des spécifications techniques en termes de performances et d'exigences fonctionnelles permet généralement la réalisation optimale de cet objectif et favorise l'innovation. En cas de référence à une norme européenne ou, en son absence, à une norme nationale, les entités adjudicatrices doivent examiner les offres basées sur d'autres solutions équivalentes qui répondent à leurs besoins et sont équivalentes en termes de sécurité. Les soumissionnaires peuvent être tenus de fournir, pour preuve de cette équivalence, des certificats ou attestations de tiers; il convient toutefois d'autoriser aussi les opérateurs économiques à produire d'autres justificatifs appropriés, tels que le dossier technique du fabricant, lorsqu'ils n'ont pas accès à de tels certificats ou rapports d'essai ou n'ont aucun moyen de les obtenir dans les délais. (36) Les entités adjudicatrices qui souhaitent commander des travaux, services ou fournitures présentant des caractéristiques spécifiques d'ordre environnemental, social ou autre devraient pouvoir se référer à un label précis, comme l'éco-label européen, un éco-label (pluri)national ou tout autre label, à condition que les exigences attachées au label soient liées à l'objet du marché (exigences relatives, par exemple, à la description et à la présentation du produit, notamment à son emballage). Il est également essentiel que ces exigences soient définies et adoptées sur la base de critères objectivement vérifiables, suivant une procédure à laquelle toutes les parties concernées (organismes gouvernementaux, consommateurs, fabricants, distributeurs ou organisations environnementales) puissent participer, et que le label soit accessible à tous les intéressés. (37) Pour tous les marchés dont l'objet est destiné à être utilisé par des personnes, qu'il s'agisse du grand public ou du personnel de l'entité adjudicatrice, il est nécessaire que les entités adjudicatrices intègrent aux spécifications techniques, sauf dans des cas dûment justifiés, des critères d'accessibilité aux handicapés ou d'adaptation de la conception à tous les usagers. (38) Afin d'encourager la participation de petites et moyennes entreprises (PME) aux marchés publics, il convient de prévoir explicitement que les marchés peuvent être divisés en lots homogènes ou hétérogènes. Lorsque les marchés sont divisés en lots, les entités adjudicatrices peuvent, par exemple en vue de préserver la concurrence ou d'assurer la sécurité de l'approvisionnement, limiter le nombre de lots pour lesquels un opérateur économique peut soumissionner; elles peuvent aussi limiter le nombre de lots pouvant être attribués à un seul soumissionnaire. (39) Dans la mesure où cela est compatible avec la nécessité d'assurer des pratiques commerciales loyales en conservant un maximum de souplesse, il y a lieu de prévoir l'application de la directive [2004/18/CE] sur les marchés publics aux exigences concernant la capacité économique et financière de l'opérateur et aux documents justificatifs à présenter. Il est donc prévu que les entités adjudicatrices puissent appliquer les critères de sélection de la directive [2004/18/CE], auquel cas elles seront tenues d'en appliquer, notamment, les dispositions relatives au plafonnement des exigences en matière de chiffre d'affaires minimal et à l'autocertification. (40) Les marchés publics ne devraient pas être attribués à des opérateurs économiques qui ont participé à une organisation criminelle ou se sont rendus coupables de corruption, de fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, ou de blanchiment de capitaux. De même, le non-paiement d'impôts, de taxes ou de cotisations de sécurité sociale devrait obligatoirement être sanctionné par une exclusion au niveau de l'Union. Compte tenu du fait que les entités adjudicatrices qui ne sont pas des pouvoirs adjudicateurs n'ont pas nécessairement accès à des éléments de preuve incontestables à cet égard, il convient de leur laisser le choix d'appliquer ou non les critères d'exclusion énumérés dans la directive [2004/18/CE]. L'obligation d'appliquer l'article 55, paragraphes 1 et 2, de la directive [2004/18/CE] devrait donc être limitée aux seules entités adjudicatrices qui sont des pouvoirs adjudicateurs. En outre, les entités adjudicatrices devraient pouvoir exclure des candidats ou soumissionnaires pour manquement à des obligations environnementales ou sociales, y compris aux règles d'accessibilité aux handicapés, ou pour d'autres fautes professionnelles graves telles que la violation de règles de concurrence ou de droits de propriété intellectuelle. (41) Les entités adjudicatrices tenues d'appliquer les critères d'exclusion précités ou choisissant de le faire devraient appliquer la directive [2004/18] en ce qui concerne la possibilité pour les opérateurs économiques de prendre des mesures de mise en conformité visant à remédier aux effets d'infractions pénales ou de fautes et à empêcher effectivement que celles-ci ne se reproduisent. (42) Les entités adjudicatrices peuvent exiger que des mesures ou systèmes de gestion environnementale soient mis en œuvre durant l'exécution du marché. Les systèmes de gestion environnementale, qu'ils soient ou non enregistrés conformément à des instruments de l'Union, tels que le règlement (CE) n° 1221/2009 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 concernant la participation volontaire des organisations à un système communautaire de management environnemental et d’audit (EMAS)[29], peuvent servir à démontrer la capacité technique de l'opérateur économique à exécuter le marché. Par ailleurs, une description des mesures prises par l'opérateur économique pour assurer le même niveau de protection de l'environnement devrait être acceptée comme moyen de preuve, en lieu et place d'un système de gestion environnementale enregistré, lorsque l'opérateur n'a pas accès à un tel système ou ne peut l'obtenir dans les délais. (43) L’attribution du marché devrait se faire selon des critères objectifs qui assurent le respect des principes de transparence, de non-discrimination et d’égalité de traitement. Ces critères devraient garantir que l’appréciation des offres se déroule dans des conditions de concurrence effective, y compris lorsque la demande des entités adjudicatrices porte sur des travaux, des fournitures ou des services de très haute qualité répondant exactement à leurs besoins. Les entités adjudicatrices devraient donc pouvoir adopter comme critère d'attribution soit «l'offre économiquement la plus avantageuse» soit «le prix le plus bas», compte tenu du fait que dans ce dernier cas, elles sont libres de fixer des normes de qualité adéquates dans le cadre des spécifications techniques ou des conditions d’exécution du marché. (44) Lorsque les entités adjudicatrices choisissent d'attribuer un marché à l'offre économiquement la plus avantageuse, elles doivent définir les critères d'attribution qu'elles appliqueront pour identifier celle des offres reçues qui présente le meilleur rapport qualité/prix. La définition de ces critères dépend de l’objet du marché, puisqu'ils sont censés permettre d’évaluer le niveau de performance de chaque offre par rapport à cet objet, tel qu'il est défini dans les spécifications techniques, et de mesurer le rapport qualité/prix de celle-ci. En outre, ces critères ne devraient pas conférer une liberté de choix illimitée à l'entité adjudicatrice, ils devraient garantir la possibilité d'une concurrence effective et être accompagnés d'exigences qui permettent de vérifier effectivement les informations fournies par les soumissionnaires. (45) Il est primordial de mettre tout le potentiel des marchés publics au service des objectifs de la stratégie de croissance durable Europe 2020. Les secteurs et les marchés étant très différents les uns des autres, il ne serait pas indiqué d'imposer des critères généraux pour les marchés à visée environnementale, sociale ou innovante. Le législateur de l'Union a déjà assigné des objectifs précis aux passations de marchés publics dans les secteurs du transport routier (directive 2009/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de véhicules de transport routier propres et économes en énergie[30]) et de l'équipement de bureau (règlement (CE) n° 106/2008 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier concernant un programme communautaire d'étiquetage relatif à l'efficacité énergétique des équipements de bureau[31]). Par ailleurs, d'importants progrès ont été faits en ce qui concerne la définition de méthodes communes pour calculer le coût du cycle de vie. Il paraît donc judicieux de poursuivre dans cette voie en réservant aux dispositions sectorielles la définition d'objectifs généraux et spécifiques, en fonction des politiques et des conditions propres à chaque secteur, et de promouvoir le développement et l'utilisation d'approches européennes en matière de calcul du coût du cycle de vie, afin de donner aux marchés publics une dimension supplémentaire à l'appui d'une croissance durable. (46) Ces mesures sectorielles doivent être complétées par une adaptation des directives sur les marchés publics qui habilite les entités adjudicatrices à intégrer les objectifs de la stratégie Europe 2020 dans leurs stratégies d'achat. Il convient donc de préciser que les entités adjudicatrices peuvent déterminer l'offre économiquement la plus avantageuse ou le prix le plus bas en se fondant sur la prise en compte des coûts tout au long du cycle de vie, dès lors que la méthode envisagée est définie de manière objective et non discriminatoire, et qu'elle est accessible à toute personne intéressée. La notion de coût sur l'ensemble du cycle de vie couvre tous les coûts supportés durant le cycle de vie des travaux, fournitures ou services, qu'il s'agisse de coûts internes (développement, production, utilisation, maintenance et traitement en fin de vie) ou de coûts externes, dès lors qu'ils peuvent être monétisés et faire l'objet d'un suivi. Il convient de définir au niveau de l'Union des méthodes communes pour calculer le coût de certaines catégories de fournitures ou de services sur l'ensemble de leur cycle de vie et de rendre ces méthodes obligatoires. (47) Les entités adjudicatrices devraient aussi pouvoir se référer, dans les spécifications techniques et les critères d'attribution, à l'emploi d'un processus spécifique au stade de la production d'un produit ou de la prestation d'un service ou à tout autre stade de son cycle de vie, pour autant qu'il soit lié à l'objet du marché. Afin de mieux intégrer les considérations sociales dans la passation de marchés publics, les acheteurs devraient aussi pouvoir prévoir, en tant que critères de l'offre économiquement la plus avantageuse, des caractéristiques concernant les conditions de travail des personnes participant directement au processus de production ou à la fourniture des produits ou services en question. Ces caractéristiques ne devraient pouvoir viser qu'à protéger la santé du personnel participant au processus de production ou à favoriser l'intégration, parmi les personnes chargées d'exécuter le marché, des personnes défavorisées ou appartenant à des groupes vulnérables, y compris l'accessibilité pour les personnes handicapées. Des critères d'attribution incluant de telles caractéristiques devraient, en toute hypothèse, se borner aux aspects affectant directement les membres du personnel dans leur environnement de travail. Ils devraient être appliqués conformément à la Directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services[32], d'une manière qui ne crée pas de discrimination directe ou indirecte à l'égard d'opérateurs économiques d'autres États membres ou de pays tiers parties à l'Accord ou à des accords de libre échange auxquels l'Union est partie. (48) Pour les marchés de services et les marchés incluant la conception d'ouvrages, les entités adjudicatrices devraient également pouvoir retenir comme critères d'attribution l'organisation, les qualifications et l'expérience du personnel affecté à l'exécution du marché, dans la mesure où elles peuvent avoir une incidence sur la qualité de la prestation, et donc sur la valeur économique de l'offre. (49) Les offres qui paraissent anormalement basses par rapport aux prestations demandées peuvent reposer sur des hypothèses ou pratiques techniquement, économiquement ou juridiquement contestables. Pour éviter d'éventuels problèmes lors de l'exécution du marché, les entités adjudicatrices devraient être tenues de demander des explications à un soumissionnaire dont le prix est nettement inférieur à celui des autres. Si le soumissionnaire ne peut fournir d'explication satisfaisante, l'entité adjudicatrice devrait pouvoir rejeter son offre. Ce rejet devrait être obligatoire dans les cas où l'entité adjudicatrice constate que ce prix anormalement bas est dû à des manquements aux obligations découlant de la législation de l'Union en matière de droit social et du travail ou de droit environnemental, ou de dispositions internationales en matière de droit du travail. (50) Les conditions d'exécution d'un marché sont compatibles avec la présente directive pour autant qu'elles ne soient pas directement ou indirectement discriminatoires, qu'elles soient liées à l'objet du marché et qu'elles soient annoncées dans l'avis utilisé comme moyen de mise en concurrence ou dans les documents de marché. Elles peuvent, notamment, avoir pour objet de favoriser la formation professionnelle en entreprise ou l'emploi de personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion, de lutter contre le chômage ou de protéger l'environnement ou le bien-être animal. Il peut s'agir par exemple de l'obligation, durant l'exécution du marché, de recruter des chômeurs de longue durée ou de mettre en œuvre des actions de formation pour les chômeurs ou les jeunes, de respecter en substance les dispositions des conventions fondamentales de l'Organisation internationale du travail (OIT), même si celles-ci n'ont pas été transcrites en droit national, ou de recruter davantage de personnes défavorisées que ne l'exige la législation nationale. (51) Les lois, réglementations et conventions collectives relatives aux conditions de travail et à la sécurité du travail en vigueur au niveau de l'Union ou au niveau national s'appliquent pendant l'exécution d'un marché, à condition que ces règles, ainsi que leur application, soient conformes au droit de l'Union. Lorsque des travailleurs d'un État membre fournissent des services dans un autre État membre pour l'exécution d'un marché, la directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services[33] énonce les conditions minimales qui doivent être respectées dans le pays d'accueil vis-à-vis de ces travailleurs détachés. Si le droit national contient des dispositions à cet effet, le non-respect de ces obligations peut être considéré comme une faute grave de l'opérateur économique, pouvant entraîner son exclusion d'une procédure de passation de marché public. (52) Le règlement (CEE, Euratom) n° 1182/71 du Conseil du 3 juin 1971 portant détermination des règles applicables aux délais, aux dates et aux termes[34] devrait s'appliquer au calcul des délais prévus par la présente directive. (53) Il est nécessaire de clarifier les conditions dans lesquelles des modifications de contrat durant son exécution imposent une nouvelle procédure de passation de marché, en tenant compte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne en la matière. Il y a lieu d'engager une nouvelle procédure de passation lorsque des modifications substantielles sont apportées au marché initial, notamment en ce qui concerne l'étendue et le contenu des droits et obligations réciproques des parties, y compris l'attribution de droits de propriété intellectuelle, car de telles modifications attestent de l'intention des parties de renégocier des clauses ou conditions essentielles du contrat. C'est notamment le cas lorsque les conditions modifiées auraient influé sur l'issue de la procédure initiale, si elles en avaient fait partie d'emblée. (54) Les entités adjudicatrices peuvent se trouver confrontées à des circonstances extérieures qu'elles ne pouvaient pas prévoir lors de l'attribution du marché. Dans ce cas, une certaine souplesse est nécessaire pour pouvoir adapter le marché à ces circonstances sans devoir engager une nouvelle procédure de passation. Les circonstances imprévisibles sont celles que l'entité adjudicatrice ne pouvait prévoir, bien qu'ayant fait preuve d'une diligence raisonnable dans la préparation du marché initial, en tenant compte de l'ensemble des moyens disponibles, de la nature et des caractéristiques du projet, des bonnes pratiques du secteur et de la nécessité de mettre en adéquation les ressources employées à cette préparation et le montant prévisible du marché. Toutefois, cela ne peut s'appliquer aux modifications qui ont pour effet d'altérer la nature de l'ensemble du marché, par exemple en remplaçant les travaux, fournitures ou services demandés par quelque chose de différent ou en modifiant fondamentalement le type de marché, puisque l'on peut alors supposer qu'elles seraient de nature à influer sur l'issue de la procédure. (55) Conformément aux principes d'égalité de traitement et de transparence, il ne devrait pas être possible de remplacer l'attributaire d'un marché par un autre opérateur économique sans rouvrir le marché à la concurrence. En revanche, l'attributaire du marché doit pouvoir faire l'objet de modifications structurelles durant l'exécution de celui-ci (réorganisations internes, fusions et acquisitions ou insolvabilité) sans que ces modifications ne requièrent automatiquement l'ouverture d'une nouvelle procédure de passation pour tous les marchés dont il assure l'exécution. (56) Il devrait exister dans chaque contrat une clause de réexamen permettant aux entités adjudicatrices de procéder à des modifications, mais sans leur donner toute latitude en la matière. La présente directive devrait donc préciser dans quelle mesure il est possible de modifier le contrat de marché initial. (57) L'évaluation a montré que les États membres n'effectuent pas de suivi cohérent et systématique de la mise en œuvre et des effets de la réglementation des marchés publics. La bonne mise en œuvre de ces dispositions s'en trouve affectée, ce qui constitue une source majeure de coûts et d'incertitude. Plusieurs États membres ont confié les questions relatives aux marchés publics à un organisme central national, mais les fonctions de ces organismes varient considérablement d'un État membre à l'autre. Des mécanismes de suivi et de contrôle plus cohérents et plus contraignants amélioreraient la connaissance du fonctionnement des règles, assureraient une plus grande sécurité aux entreprises et aux entités adjudicatrices et contribueraient à créer des conditions de concurrence équitables. Ces mécanismes pourraient servir à détecter et à résoudre les problèmes à la racine, notamment pour les projets cofinancés par l'Union, ainsi qu'à repérer les déficiences structurelles. Il est indispensable notamment de les coordonner entre eux afin d'assurer une application, un contrôle et un suivi cohérents de la politique de marchés publics et une évaluation systématique de ses résultats dans toute l'Union. (58) Les États membres devraient charger une seule autorité nationale du suivi, de la mise en œuvre et du contrôle de la réglementation des marchés publics. Cet organisme central devrait disposer d'informations à jour et de première main sur les différents problèmes affectant cette mise en œuvre. Il devrait pouvoir fournir des réponses immédiates sur les effets de cette politique, les lacunes éventuelles de la législation ou des pratiques nationales et contribuer à la mise au point rapide de solutions. Pour lutter efficacement contre la corruption et la fraude, cet organe de contrôle devrait aussi avoir la possibilité d'inspecter le texte des contrats conclus. Les contrats d'un montant important devraient donc lui être transmis, avec la possibilité, pour les personnes intéressées, d'accéder à ces documents, dans la mesure où il ne serait pas porté atteinte à des intérêts publics ou privés légitimes. (59) Toutes les entités adjudicatrices ne disposent pas nécessairement en interne de l'expertise nécessaire pour gérer des contrats économiquement ou techniquement complexes. Il serait donc pertinent que leur suivi et leur contrôle s'accompagnent d'un soutien professionnel adapté. Cet objectif peut être atteint non seulement par la mise en place de structures de partage des connaissances (centres de connaissances) offrant une assistance technique aux entités adjudicatrices, mais aussi par la fourniture d'une assistance administrative aux entreprises, et tout particulièrement aux PME, notamment en vue de leur participation aux procédures de passation organisées dans d'autres États membres. (60) Les structures ou mécanismes de suivi, de surveillance et de soutien déjà en place au niveau national peuvent bien entendu être mises à profit pour assurer le suivi, la mise en œuvre et le contrôle de l'application des règles sur les marchés publics, et pour apporter aux entités adjudicatrices et aux opérateurs économiques le soutien dont ils ont besoin. (61) Une véritable coopération est nécessaire pour assurer la cohérence des conseils dispensés et des pratiques suivies, aussi bien dans chaque État membre qu'au niveau de l'Union. Les organismes ayant un rôle de suivi, de mise en œuvre, de contrôle et d'assistance technique devraient pouvoir partager leurs informations et coopérer les uns avec les autres; dans ce contexte, l'autorité nationale désignée par chaque État membre devrait être le premier point de contact avec les services de la Commission pour la collecte de données, l'échange d'informations et le suivi de la mise en œuvre de la législation de l'Union sur les marchés publics. (62) Afin de permettre les adaptations imposées par l'évolution rapide des techniques, de l'économie et de la réglementation, il convient de déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter, conformément à l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, des actes portant sur un certain nombre d'éléments non essentiels de la présente directive. En fait, en raison de la nécessité de respecter les accords internationaux, la Commission devrait être habilitée à modifier les modalités techniques des méthodes de calcul des seuils et à réviser périodiquement les seuils eux-mêmes; les références à la nomenclature CPV étant susceptibles d'être modifiées par des dispositions au niveau de l'UE, il est nécessaire de permettre l'intégration de ces modif