Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d’impact accompagnant la proposition de refonte du règlement Bruxelles II bis (n° 2201/2003)

A. Nécessité d’une action

Pourquoi? Quel est le problème abordé?

L’évaluation a mis en lumière un certain nombre de problèmes qui devraient être réglés pour que le règlement aboutisse aux résultats escomptés. Ces problèmes concernent la prévisibilité et l’efficience des procédures transfrontières établies dans le règlement dans l’intérêt des parents et des enfants. Des problèmes viennent aussi du fait que le texte juridique actuel n’est pas suffisamment clair ou comporte des omissions. Pour ce qui est des questions de responsabilité parentale concernant les enfants victimes d’enlèvement parental, le placement transfrontière d’enfants, la reconnaissance et l’exécution des décisions et la coopération entre les autorités nationales (centrales et autres), la manière dont les procédures existantes sont formulées ou appliquées engendre des retards excessifs et injustifiés. Souvent, les décisions ne sont pas exécutées ou le sont avec un retard considérable. Enfin, la description vague de la coopération entre les autorités centrales entraîne des retards ou le non-traitement de certaines demandes, au détriment du bien-être des enfants. Ces retards et ces lacunes ont une incidence négative sur les droits fondamentaux de l’enfant et mettent à mal la confiance mutuelle entre les États membres, dont le bon fonctionnement du règlement dépend. En ce qui concerne les affaires matrimoniales, les époux engagés dans un mariage international n’ont pas la possibilité de se mettre d’accord sur une juridiction pour régler leur divorce. Dans le cas d’époux n’ayant pas la nationalité d’un même État de l’UE et vivant dans un pays non membre de l’UE, l’accès à une juridiction de l’UE peut être limité. Bien que ces problèmes aient été examinés, aucune action n’est proposée à ce stade.

Que faut-il réaliser?

Il convient de simplifier les procédures en réduisant les retards et les coûts. Les procédures de retour d’enfants seraient améliorées grâce à la clarification de l’actuel mécanisme de retour et à l’introduction de nouvelles mesures, telles que la concentration des compétences et la limitation des recours, afin de raccourcir les délais. En ce qui concerne les décisions de placement, une procédure de consentement autonome devrait être établie afin d’être appliquée à tous les placements transfrontières et elle devrait être assortie d’un délai dans lequel l’État membre requis serait tenu de donner suite à la demande. En outre, l’exequatur serait supprimé, parallèlement au maintien de garanties appropriées (motifs de non-reconnaissance et recours contre l’exécution en tant que telle ou contre certaines mesures d’exécution spécifiques) pouvant être invoquées par le défendeur au stade de l’exécution, ce qui réduirait la durée globale des procédures, y compris audit stade. Enfin, en matière de coopération, il convient de clarifier 1) qui peut demander 2) quelle assistance ou quelles informations 3) à qui et 4) dans quelles conditions. Il y a lieu de préciser qu’au besoin, les juridictions et les autorités de protection de l’enfance peuvent solliciter l’assistance des autorités centrales.

Quelle est la valeur ajoutée de l’action au niveau de l’Union?

En raison de sa nature transfrontière, le problème ne concerne que les couples/parents internationaux. Les lacunes constatées dans la législation existante de l’Union ne peuvent pas être corrigées par les États membres agissant individuellement et les objectifs ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante au niveau national; une intervention de l’Union est donc nécessaire. Les actions proposées ne portent pas atteinte aux règles nationales de droit matériel de la famille.

B. Les solutions

Quelles sont les options législatives et non législatives qui ont été envisagées? Y a-t-il une option privilégiée? Pourquoi?

Les options et leur incidence ont été examinées de manière distincte pour chacun des problèmes relevés dans le cadre de l’évaluation du règlement. Pour chaque aspect problématique, un scénario de référence et différentes options ont été élaborés. En ce qui concerne les affaires matrimoniales et les questions de responsabilité parentale, des options impliquant des degrés d’intervention divers ont été envisagées. Pour ce qui est de la procédure en matière d’enlèvement d’enfant, de simples clarifications du mécanisme actuel ont été étudiées, ainsi qu’une option prévoyant une liste de mesures d’accompagnement. En outre, deux options ont été élaborées pour évaluer d’éventuels changements radicaux du mécanisme de retour (un retour au système dit «de La Haye» et la création d’un for unique dans l’État membre d’origine). Pour ce qui est du mécanisme de placement, deux options ont été proposées, le système reposant soit sur un consentement présumé, soit sur un consentement explicite. En ce qui concerne la reconnaissance et l’exécution, les deux principales options consistaient en la suppression de l’exigence d’exequatur ou en la proposition d’une nouvelle procédure destinée à répondre au mieux au problème d’inefficience. Le nouveau système a été complété par trois sous-options différentes pour résoudre le problème de l’audition de l’enfant. De même, deux options complémentaires ont été proposées pour améliorer l’exécution, soit au moyen d’un délai indicatif, soit par l’harmonisation complète de la législation relative à l’exécution des décisions en matière de responsabilité parentale. L’analyse se termine par la présentation de l’ensemble des options privilégiées pour tous les problèmes mis en lumière dans le rapport.

Quelles sont les positions des différentes parties prenantes? Qui soutient quelle option?

Il est clair que les parties prenantes, y compris les États membres, approuvent la nécessité d’une réforme soigneusement ciblée du règlement existant. Concernant les affaires d’enlèvement parental, la majorité (plus de 70 %) des répondants, y compris des parents, ont estimé que le règlement ne garantissait pas le retour immédiat de l’enfant au sein de l’UE. La principale proposition d’amélioration formulée concernait l’exécution et le délai à respecter pour rendre la décision de retour et la mettre à exécution. Les parents formaient le plus grand groupe favorable à l’extension de la suppression de l’exequatur, suivis par les juges et les avocats, tandis que certains États membres ont exprimé l’avis selon lequel l’exequatur ne devrait pas être entièrement supprimé. Un nombre considérable de répondants (86 %) ont estimé que l’exécution des décisions en matière de responsabilité parentale représentait un domaine important à améliorer. Enfin, les parents se sont déclarés particulièrement préoccupés par la coopération entre les autorités centrales.

C. Incidences de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

Les options privilégiées répondent aux problèmes recensés mieux que toutes les autres options. Considérées dans leur ensemble, elles renforcent la prévisibilité en cas de litige transfrontière en garantissant une circulation véritablement libre des décisions fondée sur le principe de la reconnaissance mutuelle et elles améliorent le respect des droits fondamentaux, en particulier des droits de l’enfant, en fournissant les garanties nécessaires. Globalement, elles contribuent à l’accélération des procédures et, partant, à la réduction des incidences négatives sur les parents et surtout sur les enfants.

Quels sont les coûts de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

Les options privilégiées entraîneraient des économies pour les citoyens européens impliqués dans des litiges transfrontières. La suppression de l’exequatur leur permettrait d’économiser la majeure partie des frais actuels liés à la procédure d’exequatur (en moyenne, 2 200 EUR à verser pour le traitement de la demande). En outre, l’option privilégiée concernant l’exécution contribuerait à réduire les coûts pour les parents demandant l’exécution, car ceux-ci ne devraient pas nécessairement faire appel à des avocats hautement spécialisés ayant une connaissance du système d’exécution étranger. Si les procédures reposent sur des règles uniformes ou voient leur durée réduite au stade de l’exécution, les frais supportés par les autorités centrales pourraient connaître une légère diminution. De même, la clarification des tâches des autorités centrales et de la procédure de placement permettra de réaliser des économies, grâce à la rationalisation des procédures de coopération.

Quelle sera l’incidence sur les entreprises, les PME et les microentreprises?

Sans objet.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

Les options privilégiées entraîneraient des coûts financiers relativement modestes. La suppression de l’exequatur imposerait aux États membres de supporter des frais pour former les juristes aux nouvelles procédures envisagées, mais une formation doit déjà être dispensée aujourd’hui, et à un nombre de juges beaucoup plus élevé. Pour certains États membres, l’obligation de doter leur autorité centrale de ressources adéquates est susceptible d’engendrer des coûts supplémentaires (de personnel, notamment) si cette autorité ne dispose pas de moyens suffisants actuellement.

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée?