COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - La politique de développement de la Communauté européenne

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - La politique de développement de la Communauté européenne

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

1 Les nouveaux enjeux du développement

2 Le rôle de l'Europe

2.1 Associer politique, commerce et développement

2.2 Assurer la cohérence et la coordination

2.3 Les problèmes de mise en oeuvre sont bien connus

2.4 La Communauté doit se concentrer sur sa valeur ajoutée

3 Une approche globale du développement et de la réduction de la pauvreté

3.1 Définition de la pauvreté

3.2 Recentrage sur la réduction de la pauvreté

3.3 Rapports entre pauvreté, croissance économique et commerce

3.4 Encourager le développement du secteur privé

3.5 Associer aide, réhabilitation et développement

4 Activités stratégiques

4.1 Cadre intégré pour les activités communautaires

4.2 La nécessité d'une différenciation

4.3 Domaines prioritaires de l'aide au développement de la Communauté

5 Partenariats

5.1 Appropriation et participation

5.2 Participation de la société civile

5.3 Complémentarité accrue grâce à l'approche sectorielle

6 Mise en oeuvre

6.1 Amélioration de l'efficacité par la réforme administrative

6.2 Réexamen du rôle des structures institutionnelles d'orientation et comitologie

6.3 Amélioration de l'impact de l'aide au développement

6.4 Amélioration du contrôle interne

6.5 Renforcement du suivi, de l'évaluation et de la rétroaction

7 Conclusion

ANNEXES

1. Evolution de l'intégration des pays en développement dans l'économie mondiale

2. L'aide communautaire en chiffres - répartition régionale

3. Aide publique au développement (APD) par catégories de pays bénéficiaires

4. Aide communautaire - allocation par secteur

5. Effectifs des organismes d'aide bilatérale de l'UE, de la Commission européenne et de la Banque mondiale

6. Sigles

7. Liste CAD des bénéficiaires d'aide

INTRODUCTION

La politique de développement est aujourd'hui une des trois composantes principales de l'action extérieure de l'Union européenne, avec la politique commerciale et la dimension politique. En plus des objectifs spécifiques de la politique de développement, d'autres facteurs tels que la géopolitique, le commerce, les problèmes globaux liés à l'environnement conditionnent les choix de l'Union dans sa politique extérieure. Ceci explique la diversité de ses partenariats régionaux et des accords de coopération conclus avec des pays dans les différentes régions du monde (EuroMed, Europe de l'Est, ASEAN, Mercosur, etc.). Dans ce contexte, les intérêts objectifs de l'Union l'ont conduite à donner priorité à la stabilité et au développement des pays voisins et à aider les pays en crise dans les régions les plus proches.

En même temps, l'Europe n'a pas négligé les défis de la politique de développement au niveau global. La marginalisation de beaucoup d'économies, l'augmentation de la pauvreté dans le monde, la nécessité de mieux gérer les interdépendances environnementales et le défi consécutif sur l'environnement même de l'Europe, les effets déstabilisants des migrations, les conséquences des conflits armés et des pandémies constituent autant de préoccupations majeures pour tous.

Les citoyens européens attendent de la Communauté qu'elle devienne un partenaire solidaire des pays en développement et qu'elle recentre ses activités pour lutter contre la pauvreté. La projection de nos valeurs fondamentales et la poursuite de notre objectif de développement durable doivent se traduire par un effort de solidarité, appuyé par une politique commerciale prenant en compte les intérêts partagés. Au-delà de la coopération au développement, notre objectif doit être d'intégrer ces pays dans l'économie mondiale et d'encourager des stratégies internes adéquates. La réalisation de cet objectif suppose une cohérence accrue entre l'ensemble de nos politiques ayant un impact sur les pays en développement. Une telle cohérence dépend également d'une meilleure coordination et d'une complémentarité avec les actions des Etats membres.

L'Union européenne est l'un des principaux acteurs de la coopération internationale et de l'aide au développement. Au total, la Communauté européenne et les Etats membres fournissent environ 55% de l'aide publique au développement internationale (APD) et plus de deux tiers de l'aide sous forme de dons. La part de l'aide européenne gérée par la Commission et la Banque européenne d'Investissement (BEI) s'est progressivement accrue passant de 7% il y a trente ans à 17% aujourd'hui. La Communauté européenne assume aujourd'hui la responsabilité politique et financière de plus de 10% de l'APD totale mondiale, comparé à 5% en 1985. La Communauté est également le donateur d'aide humanitaire le plus important dans le monde.

Du fait que les relations extérieures de l'Union évoluaient, la distribution régionale de l'aide communautaire s'est modifiée considérablement, reflétant ainsi les facteurs politiques sous-tendant la politique européenne et sa capacité à s'adapter aux nouvelles situations. De nouveaux accords de coopération régionaux ont été mis en place en augmentant les ressources financières totales allouées par la Communauté au titre des aides extérieures, et non pas en modifiant la destination des flux financiers existant. Les aides extérieures totales (en engagements) ont grimpé de EUR 3.3 milliards en 1990 à EUR 8.6 milliards en 1999, dont 6.8 milliards correspondent à de « l'aide au développement » au sens défini par l'OCDE (CAD) et communément utilisé.

La politique de développement communautaire fait partie d'une stratégie internationale qui voit émerger actuellement une vue globale sur la question. La stratégie adoptée par le Comité d'Aide au Développement (CAD) [1], dont la Communauté fait partie, joue un rôle clé dans la coordination des efforts internationaux. D'autres initiatives vont dans la même direction, telles que le Cadre de Développement Intégré de la Banque mondiale [2] ou les documents de stratégie de réduction de la pauvreté du FMI et de la Banque mondiale [3]. Les principes directeurs derrière ces initiatives sont l'appropriation par les pays en développement de leur propre processus de développement et une attention accrue à la dimension sociale de la croissance et du développement. La politique de développement de la Communauté est à ce jour, dans une très large mesure cohérente avec ces orientations stratégiques, en particulier après le nouvel Accord qui vient d'être conclu avec les Etats ACP [4]. Certains ajustements doivent cependant encore pris en compte, en particulier ceux destinés à faciliter la complémentarité avec les politiques bilatérales des Etats membres.

[1] Le rôle de la coopération pour le développement à l'aube du XXIème siècle, mai 1996.

[2] James D. Wolfensohn, Proposition concernant un cadre de développement intégré, la Banque Mondiale, Washington D.C., Janvier 1999

[3] La Banque Mondiale, "Forger des stratégies pour la réduction de la pauvreté dans les pays en développement", Washington D.C., septembre 1999

[4] Accord de partenariat entre les États ACP et la CE et ses États membres, qui doit être signé en juin 2000.

7Le cadre proposé dans cette Communication concerne la politique de développement communautaire applicable à tous les pays qui peuvent être considérés en développement d'un point de vue économique, social et structurel. Ceci inclut en particulier les pays qui ont bénéficié dans le passé des instruments tels que la Convention de Lomé, les règlements ALA ou MEDA, mais ne se limite pas à ceux-ci. A titre d'exemple, il est fait référence à la liste des pays en développement établie par le Comité d'Aide au Développement de l'OCDE (voir la liste en Annexe 7).

Comme tous les autres donateurs internationaux, la Communauté est confrontée au défi d'améliorer la qualité et l'impact de sa contribution aux efforts de développement à travers le monde. Un certain nombre de critiques ont été formulées par le CAD et d'autres acteurs, spécialement le manque d'une stratégie globale communautaire et le fait que les objectifs de la politique de développement de la Communauté étaient trop nombreux, trop vagues et non hiérarchisés.

Une stratégie globale, focalisée sur un noyau dur d'activités, doit être basée sur les avantages comparatifs et les caractéristiques spécifiques de la Communauté : sa capacité à assurer la cohérence et les synergies entre le commerce, l'aide, la coopération économique et le dialogue politique ; sa neutralité ; sa recherche de l'intérêt général de la Communauté ; sa masse financière critique et son poids politique et économique influents au niveau international ; la dimension globale de sa politique de développement, sa présence sur le terrain et au sein des instances internationales ; son expérience de l'intégration régionale ; et finalement le rôle de la Communauté en tant que catalyseur de coordination et de cohérence des efforts de développement.

L'objectif premier est de focaliser la politique de développement de la Communauté sur la réduction de la pauvreté et d'harmoniser le cadre de politique vis-à-vis des différentes régions. Il convient d'appuyer les actions qui permettent aux pays en développement de lutter eux-mêmes contre la pauvreté.

Pour être efficace, ceci suppose une différenciation dans la coopération au développement. Cette différenciation doit refléter le niveau de développement de chaque pays partenaire, en prenant en compte les questions d'équité et les indicateurs économiques, sociaux et de pauvreté. Leur diversité sera prise en compte dans la combinaison des politiques et des instruments utilisés dans chaque pays partenaire. Ceci implique, par exemple, que les pays à revenu intermédiaire continueront à bénéficier des appuis communautaires à la stabilité macroéconomique, assortis d'une conditionnalité sociale adéquate.

Il est également clair que les questions de commerce et développement, intégration régionale, transport, renforcement des capacités institutionnelles restent des domaines pertinents pour la coopération dans les pays en développement, même là où l'incidence de la pauvreté se fait moins sentir. De plus, la coopération au développement de la Communauté continuera à prendre en compte la variété des divers partenariats qui régissent les relations de la Communauté avec les pays en développement à travers le monde. Ces relations vont au-delà de la coopération au développement et couvrent les relations politiques, économiques, culturelles et commerciales.

L'aide au développement de la Communauté doit se concentrer sur un nombre plus limité de domaines prioritaires. Cela signifie d'allouer le personnel suffisant pour ces domaines, afin d'exécuter les programmes, tout en procédant à des cofinancements et en laissant les Etats membres et les autres donateurs être chefs de file pour les programmes en dehors de ces domaines. D'autres activités d'intérêt majeur pour les pays en développement, telles que la recherche, l'environnement ou les technologies, qui sont des extensions de politiques internes continueront à jouer un rôle important pour appuyer les objectifs principaux.

D'autres éléments importants guideront également la politique de développement. La Commission a présenté une Communication sur l'intégration des questions d'environnement dans le développement lors du Conseil d'Helsinki [5], qui améliorera la stratégie de la Communauté pour prendre en considération l'environnement dans l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique de développement.

[5] Communication (COM/99/499)

Le Conseil d'Helsinki a demandé à la Commission de préparer une stratégie globale de développement durable à long terme combinant les politiques économique, sociale et environnementale, à proposer lors du Conseil de Göteborg en juin 2001. La politique de développement fera partie intégrale de cette stratégie globale de développement durable. Les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des idées contenues dans cette communication constitueront un élément important pour préparer la stratégie globale.

Une adaptation dans la mise en oeuvre de la politique de développement est également requise au niveau opérationnel, en vue d'augmenter l'efficacité de l'aide. Ceci sera fait en simplifiant les instruments, promouvant les approches sectorielles, augmentant la décentralisation et la déconcentration des compétences, et en recherchant les complémentarités avec les Etats membres et les autres donateurs. Pour ce faire, la Commission entend renforcer ses efforts de coordination avec les Etats membres.

Cette Communication fait partie d'un certain nombre de documents sur les politiques relatives à l'aide extérieure de la Communauté que la Commission envisage de présenter dans le courant du premier semestre 2000. Ils couvriront la réforme des programmes d'aide extérieure de la Commission pour en améliorer l'exécution, la cohérence entre la politique de développement et les autres politiques, et les perspectives budgétaires pour les aides extérieures. Ce dernier document analysera la prise en compte de la pauvreté dans l'aide au développement de la Communauté. Il mettra en exergue le fait que les dotations du chapitre 4 traduisent à la fois des objectifs de développement et les priorités stratégiques et politiques de l'Union européenne.

Une stratégie rénovée pour la politique de développement de la Communauté doit être établie, en se basant sur les résultats positifs du passé, tout en apportant une réponse aux faiblesses de la performance de la Communauté, et en répondant à l'évolution des débats internationaux sur les questions de développement. Elle doit être vue dans le contexte de la réforme de la Commission ; elle répond à des demandes exprimées à l'occasion de plusieurs évaluations externes et par le Conseil [6].

[6] Lors de sa session de mai 1999, et dans ses conclusions sur les résultats de l'évaluation des instruments et des programmes de développement communautaires, le Conseil " Développement" a invité la Commission à élaborer une proposition de déclaration de politique générale en matière d'aide au développement.

En élaborant ce document, la Commission a bénéficié des commentaires et suggestions des acteurs de la société civile, des agences multilatérales de développement, des ONG, et du secteur privé, lors d'une phase préliminaire de consultation.

1 Les nouveaux enjeux du développement

Développement durable, une nouvelle approche ...

Les relations «Nord-Sud» se sont fondamentalement modifiées au cours de la dernière décennie et les évolutions politiques, économiques et sociales ont induit une remise en question générale des politiques de coopération au développement. Les grandes conférences des Nations Unies [7] et les engagements qui ont été pris, notamment par les États membres et par la Communauté, constituent un nouveau cadre de référence pour un mode de développement centré sur les aspects sociaux et humains et la gestion durable des ressources naturelles et de l'environnement. La nécessité d'une meilleure intégration des dimensions politique, économique, sociale et environnementale du développement est largement admise. La Communauté considère la politique d'aide au développement comme un processus pluridimensionnel qui englobe une croissance diversifiée équitable, des services sociaux, l'environnement, des questions d'égalité des sexes, le renforcement des capacités et des institutions, le développement du secteur privé, les droits de l'homme, et la bonne gestion des affaires publiques. Le concept de « développement durable » recouvre ces priorités nouvelles.

[7] Il s'agit des déclarations politiques et des programmes d'action adoptés lors des conférences suivantes : Rio 1992 (environnement et développement), Vienne 1993 (droits de l'homme), Le Caire 1994 (population et développement), Copenhague 1995 (développement social), Pékin 1995 (femmes et développement), Rome 1996 (alimentation), Istanbul 1996 (Habitat II).

Nouvelles opportunités offertes par la mondialisation ...

Les processus de mondialisation, résultant des politiques de libéralisation et des avancées technologiques, ont offert des opportunités nouvelles pour le développement aux plans du commerce, de l'investissement et de l'accès au savoir.

Ils ont aussi mis en lumière l'importance du commerce pour le processus de développement. Le commerce est le moyen le plus efficace de créer les ressources nécessaires au développement autonome. L'essor économique dans les zones émergentes (Asie, Amérique latine) a d'ailleurs davantage résulté de la croissance des exportations et des flux d'investissement privé que de l'aide au développement.

Au-delà de ses aspects positifs, la mondialisation comporte des risques accrus de marginalisation si un pays n'est pas en mesure de saisir les opportunités qu'elle offre. C'est vrai en particulier pour les pays les plus pauvres de la planète. La crise financière qui a secoué les pays d'Asie en 1998 et ses effets de contagion ont mis en lumière de nouveaux facteurs de vulnérabilité. L'aggravation de la pauvreté dans de nombreux pays et régions, la pauvreté touche aujourd'hui 1,5 milliards de personnes, et l'augmentation de la population mondiale (+ 2 milliards au cours des vingt prochaines années) concentrées dans les régions en développement exerceront une pression croissante par rapport aux ressources disponibles pour le développement. En outre, l'émergence de problèmes globaux d'environnement a conduit à un nouveau niveau d'interdépendance entre pays industrialisés et en développement.

La globalisation est dans une large mesure fonction du progrès technologique. Cependant, alors que les économies des pays développés connaissent une transformation fondamentale liée à la Société de l'information, elle-même basée sur les échanges internationaux en matière de connaissances, de recherche et d'information, les pays en développement sont confrontés à un « fossé numérique » (digital divide) grandissant. Sauf à saisir les opportunités naissant de ces nouvelles technologies, ceux-ci risquent de connaître une nouvelle forme de marginalisation car l'accès aux réseaux mondiaux et aux services avancés deviennent des éléments essentiels de l'intégration dans l'économie mondiale. Le Sommet du G/7-G/8 à Okinawa se penchera d'ailleurs sur cette question.

Il existe une opportunité réelle, tant pour les pays développés que ceux en développement, pour utiliser la recherche et les technologies de l'information dans des applications en appui à la santé, l'éducation, la sécurité alimentaire, etc. Ceci bien sûr nécessite la mise en place d'un cadre économique et réglementaire approprié, en particulier pour mobiliser le secteur privé de ces pays. Le risque est même encore plus grand car nous entrons dans une société du savoir mondialisé. Dans ce contexte, la recherche et le développement ont un rôle stratégique à jouer en renforçant le savoir-faire et en construisant la base nécessaire de connaissances spécifiques. La connaissance scientifique et technologique est un élément stratégique afin de promouvoir un développement durable et équitable et en conséquence réduire la pauvreté.

L'aide est toujours nécessaire ...

Ces dernières années, l'aide [8] aux pays en développement a été considérablement réduite. Il semblerait toutefois que ce phénomène ait été stoppé.

[8] Cela s'est traduit par une diminution de l'effort d'aide des pays de l'OCDE par rapport à leur PNB, qui est tombé à son niveau le plus bas en 1997-98, 0,22% du PNB, comparé à une moyenne de 0,33% dans les années 80, et avec un objectif global de 0,70%.

Aide publique au développement des pays membres de l'OCDE/CAD en 1998

Total CAD (OCDE) 0,23% du PNB des donateurs

Dont UE 0,34 % du PNB

Dont non-UE 0,18 % du PNB

Cible UN: 0,70% du PNB

Source: estimations CAD et Commission, 1999.

Tout porte à croire que la tendance va être inversée. Les marchés de capitaux étant très compétitifs et exigeants, il faut accorder une aide aux pays les moins développés et leur donner accès au capital.

Flux d'investissement étranger direct dans les pays en développement

L'investissement étranger direct dans les pays en développement s'est révélé être la composante de financement externe la plus importante et celle à la croissance la plus rapide pour ce groupe de pays considéré dans son ensemble. L'investissement étranger direct dans les pays en développement est passé de seulement 25 milliards $ en 1990 à 170 milliards $ en 1998. Pendant la même période, les flux d'aide publique au développement ont diminué de 59 milliards $ à 52 milliards $.

Ce sont l'Asie et certains pays d'Amérique latine qui ont attiré le plus d'IED. Mais le fossé se creuse entre les 5 premiers pays qui reçoivent 55% des flux pour tous les pays en développement et les 48 pays les moins développés recevant moins d'1%. Certaines régions, en particulier l'Afrique, restent particulièrement marginalisées.

Source: Rapport sur les investissements mondiaux, CNUCED, 1999.

Crises et conflits, une préoccupation croissante ...

La croissance démographique, la dette insoutenable, la dégradation de l'environnement et les catastrophes naturelles, ainsi que l'apparition de nouvelles maladies, sont autant de phénomènes qui ont précipité bon nombre de pays dans des conflits et dans un dénuement extrême. L'augmentation des situations politiques instables, du nombre et de l'étendue des conflits violents, ruine en quelques semaines les efforts de développement de plusieurs années. En Afrique, une des causes majeures des conflits armés n'est plus la lutte d'influence à laquelle se livraient des puissances extérieures pendant la guerre froide, mais bien la pauvreté. Cela rend la coopération au développement d'autant plus nécessaire et aussi potentiellement plus efficace.

Nombre de personnes vivant avec moins de 1 $ par jour, 1987-98

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Source : Banque mondiale, janvier 2000

Un recentrage de la coopération internationale...

Une action plus cohérente des différents organismes et bailleurs de fonds opérant dans le domaine du développement est indispensable pour accroître l'impact de la coopération. La recherche de l'efficience et de l'efficacité suppose un consensus sur les objectifs fondamentaux de la coopération au développement. La communauté internationale s'est penchée sur ces questions ces dernières années; c'est ainsi que plusieurs initiatives ont tenté de recentrer la coopération sur des objectifs partagés.

La stratégie du Comité d'aide au développement de l'OCDE a identifié, parmi les principaux engagements pris lors des conférences des Nations Unies, quelques objectifs quantifiables pour réduire la pauvreté, améliorer l'éducation et les soins de santé, diminuer les inégalités entre hommes et femmes et assurer une gestion durable de l'environnement et des ressources naturelles. Le G7 a adopté des orientations pour faciliter l'intégration des pays en développement dans l'économie mondiale et réduire le poids de la dette extérieure [9]. Des institutions internationales (FMI, Banque mondiale, PNUD) et régionales (par exemple, banques de développement) ont commencé récemment à reconsidérer leurs stratégies afin de concentrer leurs efforts sur la lutte contre la pauvreté.

[9] Communiqué du G8 à Cologne 1999, Approfondir le partenariat de développement, et Lancer l'Initiative d'allégement de la dette de Cologne.

La nécessité de mener des actions en commun afin de résoudre les problèmes ont conduit à l'adoption d'un nombre croissant d'accords multilatéraux dans le domaine de l'environnement dont la Communauté et ses Etats membres sont parties. Les obligations dérivant de ces accords devraient être aussi à l'agenda des débats du développement international. Cette tendance lourde à l'intégration des questions environnementales dans toutes les actions de développement de la Commission doit être vue comme la manifestation de l'engagement de la Commission pour la mise en oeuvre de ces obligations. La Commission continuera à s'impliquer pleinement dans toutes ces discussions sur les politiques, notamment sur le lien entre les Accords multilatéraux en matière d'environnement et le développement.

Des initiatives sont prises peu à peu pour mettre en place des cadres cohérents pour une coopération efficace entre les donateurs, parmi lesquels les institutions financières internationales. Des travaux sont en cours au niveau européen concernant l'élaboration de plans-cadres destinés à améliorer la complémentarité entre les États membres de l'UE et la Communauté.

Objectifs fixés par le Comité d'aide au développement (OCDE, 1996) Stratégie pour le 21ème siècle

* Bien-être économique: réduire de moitié, d'ici 2015, la proportion de gens vivant dans une extrême pauvreté dans les pays en développement

* Développement social: enseignement primaire pour tous d'ici 2015, égalité des sexes dans l'enseignement primaire et secondaire d'ici 2005, diminution de deux tiers du taux de mortalité des nouveau-nés et des jeunes enfants d'ici 2015, accès à la santé génésique pour toutes les personnes en âge de procréer d'ici 2015.

* Environnement: mise en place d'ici 2005 de stratégies nationales de développement durable afin d'enrayer la dégradation actuelle des ressources naturelles d'ici 2015.

* Autres aspects qualitatifs: intégration sociale, bonne gestion des affaires publiques, etc.

2 Le rôle de l'Europe

La mondialisation des valeurs européennes de démocratie, de justice sociale et de développement durable implique une politique européenne de solidarité. Cette politique doit être soutenue par des politiques commerciale et agricole qui tiennent davantage compte des intérêts des pays en développement. Les compétences exclusives de la Communauté dans ces domaines confèrent à la Communauté des responsabilités particulières en ce qui concerne l'adoption de ces politiques.

2.1 Associer politique, commerce et développement

La Communauté dispose de trois moyens d'action principaux pour poursuivre ses objectifs dans le domaine du développement - dialogue politique, coopération au développement et commerce. Ces trois dimensions doivent se renforcer l'une l'autre.

La Communauté intervient également par le biais de la dimension extérieure d'autres politiques communautaires, notamment dans les domaines de l'environnement, de la recherche et de la technologie ainsi que de la société de l'information. Par exemple, les activités de recherche communautaire dans le domaine du développement durable (augmentation des rendements, santé animale, etc.) viennent clairement en complément des objectifs de la politique de développement. De même, du fait de l'élargissement de l'Union européenne, de nouveaux pays deviendront donateurs et les pays en développement pourront tirer profit d'un marché européen plus vaste. Ces politiques ont toutes des composantes qui appuient les objectifs de développement et devraient de ce fait être considérées comme des composantes complémentaires du rôle de la Communauté vis-à-vis des pays en développement.

Dialogue et dimension politique...

Le dialogue politique mené au niveau d'un pays ou avec des ensembles régionaux (partenariat Euro-Med, ASEAN, ASEM, SAARC, groupe de Rio, Mercosur) permet d'aborder de nombreuses questions d'intérêt commun, y compris celles pour lesquelles le débat multilatéral s'avère plus difficile. Le dialogue se déroule également dans le cadre de la politique extérieure et de sécurité commune ainsi que dans le cadre des accords d'association et de coopération ou des relations de partenariat (Conseils et assemblées conjointes ACP-CE ; Conseil conjoint Afrique du Sud-CE).

Politique commerciale ...

La politique commerciale constitue un important levier pour le développement : au niveau multilatéral, en contribuant à mettre en place un système commercial multilatéral juste et équitable et ainsi faciliter l'intégration des pays en développement dans le système commercial mondial ; au niveau bilatéral, en facilitant l'accès aux marchés des pays développés.

Il s'agit de prendre en compte les intérêts de pays en développement et des économies en transition, ainsi que leurs contraintes économiques et sociales, dans les enceintes internationales réglant le cadre du commerce et des investissements, en particulier l'OMC. L'approche qu'a adoptée la Communauté en vue du prochain cycle de négociations de l'OMC traduit ces intentions.

Au niveau bilatéral, la politique commerciale de la Communauté peut contribuer au développement en facilitant l'accès à son marché. Dans cet esprit, la CE accorde à tous les pays en développement des préférences commerciales non réciproques, assorties d'un régime plus favorable pour les pays les moins avancés.

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Source: Eurostat - * Quad = UE+US+J+Can

La politique commerciale de la Communauté peut également contribuer à rationaliser et à consolider les politiques commerciales des pays en développement. C'est dans cet esprit que la CE a conclu des accords de coopération économique et commerciale avec plusieurs pays ou groupements régionaux en Méditerranée, en Amérique latine et les régions ACP, prévoyant la suppression progressive des obstacles aux échanges entre les parties.

La Communauté peut en outre, par la coopération dans tous les domaines liés au commerce (mesures sanitaires et phytosanitaires, normes sanitaires, etc.) renforcer les capacités des pays en développement à traiter toutes ces questions et ainsi supprimer des obstacles non voulus aux exportations des pays en développement. Ces aspects deviennent décisifs pour le développement du commerce et l'amélioration de la capacité d'un pays à attirer l'investissement privé.

Coopération au développement...

La Communauté fournit un appui aux politiques générales et sectorielles, aux programmes et projets dans les pays partenaires selon des priorités définies de commun accord. Un élément déterminant pour l'interaction et la synergie entre commerce et développement est la nécessité d'une assistance technique liée au commerce pour renforcer les capacités afin d'aider les pays à s'intégrer dans le système commercial et mettre à profit les opportunités de croissance et de développement durable. En outre, pouvant recourir à l'aide humanitaire et à l'aide au développement, la Communauté est bien placée pour assurer une gestion correcte de la transition difficile entre aide d'urgence, réhabilitation et développement.

Le nouvel accord de partenariat ACP-CE ...

Les négociations post-Lomé qui viennent de se terminer constituent un exemple de l'interaction de ces trois aspects - politique, commerce et développement. Le nouvel accord entre l'Union européenne et les pays ACP associe un dialogue politique substantiel entre les partenaires, une coopération novatrice et de nouveaux mécanismes pour la coopération au développement. La coopération commerciale se fonde sur des initiatives régionales d'intégration dans les pays en développement qui négocieront des accords commerciaux avec la Communauté. Les accords régionaux de partenariat économique qui en résulteront devraient faciliter l'intégration des pays en développement dans l'économie mondiale tout en contrôlant les effets de la libéralisation. La coopération au développement soutiendra ce processus dans son ensemble. Outre qu'il associe politique, développement et commerce, le nouvel accord est unique de par ses mécanismes concrets pour le partenariat Nord-Sud et Sud-Sud, sa durée à long terme et sa nature contractuelle.

2.2 Assurer la cohérence et la coordination

L'article 3, paragraphe 2 du TUE exige que soit assurée la cohérence de l'action extérieure de l'Union. De plus, l'article 178 du TCE [10] demande que la Communauté prenne en compte ses objectifs en matière de coopération au développement lorsque la mise en oeuvre de ses autres politiques est susceptible d'affecter les pays en développement. Une résolution du Conseil « développement » de mai 1997 a demandé à la Commission de faire des propositions visant une amélioration de la cohérence, y compris par le biais de procédures et de rapports réguliers.

[10] Respectivement le Traité sur l'Union européenne et le Traité établissant la Communauté européenne.

2.2.1. Cohérence des politiques externes

La cohérence présente plusieurs aspects. L'un d'eux est la cohérence générale de nos politiques externes. L'intégration progressive et graduelle des pays en développement dans l'économie mondiale (article 177, paragraphe 1) implique, d'une part, une amélioration drastique des politiques internes de ces pays, d'autre part, un soutien international plus fort et plus cohérent à ces politiques. L'Union européenne est le plus important donateur mondial et le premier partenaire commercial des pays en développement. Son poids international s'est accru depuis l'introduction de l'euro. Elle joue un rôle croissant dans les négociations internationales sur l'environnement et la protection des consommateurs. A ce titre, elle se doit de mobiliser toute sa capacité d'agir dans les différents piliers du système économique international pour y garantir la cohérence entre libéralisation commerciale (OMC), assistance et coopération financière (institutions de Bretton Woods) et normalisation liée au développement durable (environnement, OIT, Codex Alimentarius, etc.). La Commission proposera rapidement un schéma d'action visant à utiliser la dimension externe de l'Union pour promouvoir une cohérence accrue de la gouvernance économique internationale en vue de l'insertion harmonieuse et progressive des pays en développement dans l'économie mondiale.

2.2.2. Eviter les incohérences involontaires

L'article 178 du Traité, et le bon sens, obligent l'Union européenne à vérifier que les objectifs de sa politique de développement sont bien pris en compte lorsqu'il s'agit de mettre en oeuvre des politiques qui sont susceptibles d'avoir un impact sur les pays en développement. Cette vérification de la cohérence est pertinente dans de nombreux domaines de l'action de l'Union, et notamment : le commerce, l'agriculture, l'environnement, l'énergie, la recherche et le développement technologique, la pêche, l'immigration, la politique d'asile, la prévention des conflits, la santé, la concurrence, la protection des consommateurs et l'aide humanitaire. Les objectifs de la politique de développement doivent également se retrouver dans les orientations politiques suivies dans des domaines tels que l'investissement, la gestion de la dette, les réseaux de transport et de télécommunication, l'éducation et la formation.

En mettant en oeuvre ces politiques, il peut arriver en effet que l'Union affecte, positivement ou négativement, les pays en développement. Le minimum que l'on puisse exiger dans ces cas, est que ceux qui prennent les décisions le fassent en pleine connaissance de ces effets indirects potentiels. Une analyse plus profonde et une quantification de ces effets devront être recherchées.

Il restera toujours la possibilité que l'Union européenne décide de mettre en oeuvre une politique malgré les effets négatifs indirects et involontaires que celle-ci pourrait avoir sur les pays en développement. Lorsque plusieurs options de mise en oeuvre sont possibles, l'on s'efforcera de choisir celle qui risque le moins de porter atteinte aux intérêts des pays en développement. Si nécessaire et possible, des mesures ou des programmes seront mis en place pour permettre aux pays en développement de résister aux effets négatifs inévitables de ces autres politiques, ou d'en compenser les conséquences.

Une meilleure cohérence relève de la responsabilité de toutes les institutions, à commencer par le Parlement, la Commission et le Conseil. En ce qui la concerne, la Commission déploiera tous les efforts nécessaires pour assurer que le principe de cohérence soit de mieux en mieux appliqué à ses propres propositions. Parallèlement, les demandes contradictoires devront être évitées, sinon refusées. Si ces demandes présentent des légitimités comparables, le conflit potentiel devra être mis en lumière et résolu. Lorsque des politiques ou des orientations risquent d'aboutir à des incohérences, celles-ci seront soulignées. Chaque institution se doit d'utiliser au mieux ses propres mécanismes de coordination.

2.2.3. Coordination et complémentarité

La Communauté européenne a vocation à promouvoir la coordination et à assurer la complémentarité entre la Communauté et les États membres dans le cadre international. L'un des aspects les plus critiques de la coordination au sein de l'Union est d'améliorer la capacité de l'Union à présenter des positions communes dans les enceintes internationales, permettant ainsi à l'Europe d'accroître son influence. Cet effort de coordination doit se poursuivre aussi au niveau des stratégies par pays, des orientations de politiques sectorielles et au niveau opérationnel dans les pays partenaires. C'est important pour les pays en développement qui ne disposent que de ressources limitées en personnel et doivent traiter avec de nombreux donateurs.

S'inspirant de son expérience en matière de coordination, l'Union européenne doit aller de l'avant et instituer une division du travail pour atteindre des objectifs fixés en commun. Il est essentiel de mieux définir les orientations de politique européenne, d'intégrer les politiques des États membres tout en assurant la coordination dans les différentes enceintes existantes. La Communauté ne peut absolument pas admettre d'être confinée dans le rôle d'un seizième acteur dans le domaine de la coopération au développement, mais elle doit s'affirmer comme un promoteur dans la recherche de nouvelles formes de gestion européenne des affaires publiques.

2.3 Les problèmes de mise en oeuvre sont bien connus

Les évaluations des politiques d'aide [11] de la Communauté ont mis en évidence un certain nombre de problèmes. La Commission a reconnu leur pertinence et considère que ces problèmes sont essentiellement des signes d'une crise de croissance, parce que les politiques et les structures n'ont pas été adaptées suffisamment vite pour faire face aux responsabilités croissantes de la Communauté dans le domaine de plus en plus complexe de la coopération au développement.

[11] Rapports d'évaluation globale: ACP (951338), ALA (951401), MED (951405).

Les principaux résultats des évaluations peuvent être résumés comme suit :

* Le système d'aide de la Communauté est trop compliqué et fractionné pour ce qui est des objectifs, des instruments, des procédures et des mécanismes institutionnels. La simplification devrait être un objectif en soi.

* Les politiques sont élaborées en fonction des instruments plutôt que d'objectifs stratégiques et de priorités clairement définies. La Commission devrait élaborer des stratégies sectorielles plus précises en vue d'atteindre les objectifs fixés.

* Les ressources humaines sont trop faibles par rapport au volume de l'aide gérée, tant sur le terrain qu'à Bruxelles. Pour gérer 10 millions de dollars, il y a en moyenne 2,9 personnes à la Commission, alors qu'il y en a 4,3 à la Banque mondiale et entre 4 et 9 dans les principaux États membres.

* La préoccupation de décaisser rapidement des fonds importants est souvent en contradiction avec celle d'assurer la qualité des actions, l'accent étant mis sur les apports et non sur les résultats et les effets.

* Les contrôles financiers doivent être simplifiés, en privilégiant les contrôles ex-post effectués sur la base d'indicateurs de performance vérifiables.

* Le suivi, l'évaluation et le processus d'apprentissage au sein de l'institution doivent être renforcés.

* Les systèmes de contrôle interne et externe devraient éviter les duplications, se renforcer mutuellement etêtre conçus en tenant compte du besoin de complémentarité.

* Pour conclure, il convient de reconnaître que l'influence de l'UE n'est pas proportionnelle à l'importance des crédits qu'elle accorde. L'UE participe de manière non négligeable au financement multilatéral. Sa participation à des discussions sur les politiques de réforme économique ou d'autres thèmes essentiels pour les économies des pays en développement devrait donc être renforcée. [12]

[12] À titre d'exemple, l'UE finance 64 % des programmes d'ajustement structurel en Afrique, alors que l'ensemble des voix des États membres au FMI ne représente que 27 %.

La Commission a décidé de remédier à ces problèmes en introduisant des réformes administratives. De nombreuses réformes et moyens novateurs ont également été définis dans le cadre du nouvel accord ACP-CE. Elle attire, en outre, l'attention du Parlement et des États membres sur le fait que bon nombre de ces problèmes ne peuvent être résolus sans leur soutien. C'est particulièrement vrai pour la complémentarité, les instruments de contrôle financier et les procédures de surveillance du Conseil.

2.4 La Communauté doit se concentrer sur sa valeur ajoutée

La Communauté et les États membres jouent un rôle majeur en matière de développement mais leur potentiel d'impact et d'action est largement sous-exploitée. Une meilleure articulation de l'ensemble des intervenants permettrait d'y remédier. Il n'en reste pas moins que la coordination, même améliorée, ne suffit pas. Il faut franchir un pas de plus et envisager une division des tâches. Cela suppose d'identifier les domaines dans lesquels l'action de la Communauté offre une valeur ajoutée.

Les spécificités et la valeur ajoutée de la politique communautaire peuvent être identifiées comme suit.

Par rapport aux États membres ...

- La politique communautaire sert des objectifs et des intérêts partagés de l'UE. En principe, cette politique est dictée par des intérêts politiques, économiques et commerciaux qui sont partagés par tous ou par une majorité des États membres;

- La Communauté est présente dans la quasi-totalité des pays en développement par le biais d'accords commerciaux et de coopération et un vaste réseau de représentations sur le terrain;

- Les projets et programmes de la CE sont généralement plus vastes que ceux de la plupart des États membres. La Communauté est le point naturel de mobilisation du poids économique et politique de l'Union, de ses ressources techniques existantes et de son expertise dans des domaines où la masse critique est élevée.

- La Communauté concrétise l'expérience collective de l'Europe en matière d'intégration régionale.

- La capacité de la Communauté à formuler des politiques sectorielles peut tirer profit de l'expérience cumulée de quinze États membres, parmi lesquels d'importants donateurs, et des pays qui ont une expérience et des approches diversifiées.

- La politique de développement de la Communauté véhicule une certaine image de l'Europe dans le monde. La culture et les valeurs de la coopération et de l'action collective envoient un message positif et fort aux partenaires des pays en voie de développement.

- Les valeurs sociales européennes, la diversité des régimes sociaux existants et l'importance accordée aux considérations environnementales donnent un certain profil à la politique de l'Union en matière de qualité du développement durable.

Par rapport aux IFI [13] et autres organismes multilatéraux ...

[13] En particulier le FMI et la Banque mondiale.

- Au-delà de l'aide financière et technique, les compétences de la CE s'étendent aux questions commerciales, économiques et monétaires et aux questions politiques. Cela lui permet d'intégrer ces différents aspects dans les processus de coopération au développement.

- La Communauté est un donateur majeur ainsi que le partenaire commercial le plus important des pays en développement.

- L'aide de la Communauté est octroyée presque exclusivement sous forme de dons (à l'exception des prêts de la BEI et de certains appuis à la balance des paiements).

3 Une approche globale du développement et de la réduction de la pauvreté

3.1 Définition de la pauvreté

La définition de la pauvreté a considérablement évolué avec les années. Actuellement, tout le monde s'accorde pour dire que la pauvreté ne se définit pas uniquement par l'absence de revenus et de ressources financières, mais doit être reconnue comme un phénomène pluridimensionnel. Être pauvre c'est aussi être dépourvu des moyens les plus élémentaires et cela implique des facteurs non monétaires tels que l'absence d'accès à l'éducation, à la santé, aux ressources naturelles, à l'emploi, à la terre et au crédit, à la participation politique, aux services et aux infrastructures. La pauvreté comporte en outre une dimension de risque et la notion de vulnérabilité. Réduire la pauvreté suppose donc d'aborder ces dimensions économiques, politiques, sociales, environnementales et institutionnelles.

* 20% de la population mondiale représentent 86% de la consommation totale. En 1960, les 20% les plus riches avaient un revenu 30 fois supérieur à celui des 20% les plus pauvres, en 1995 ce revenu était 82 fois plus élevé (Rapport sur le développement humain, PNUD 1998).

* Un groupe important de pays en développement supporte une charge de la dette extérieure qui peut, en termes de remboursement, représenter jusqu'à six ans de leur PIB. Ces pays constituent le groupe des pays pauvres lourdement endettés (PPLE); ils sont au nombre de 41 environ, dont 29 ont droit à bénéficier de l'initiative multilatérale d'allégement de la dette.

* Le flux d'investissement privé dans les pays en développement s'est considérablement accru ces dix dernières années, mais une douzaine de pays seulement en absorbe 80%.

* Sur une population mondiale de 6 milliards de personnes, 1,5 milliards vit avec moins de 1 USD par jour. La majorité des personnes qui vivent en dessous du seuil de pauvreté vivent en Asie du Sud et du sud-est (800 millions); en Afrique sub-saharienne et en Asie du Sud, la pauvreté touche plus de 40% de la population (Banque mondiale, 1999).

3.2 Recentrage sur la réduction de la pauvreté

La coopération au développement a pour objectif général d'encourager le développement durable qui aboutit à une réduction de la pauvreté dans les pays en développement.

L'expérience a toutefois révélé que certaines formes d'aide et la croissance économique n'entraînent pas toujours une réduction de la pauvreté. En réalité, au cours des dernières décennies, le nombre de pauvres s'est accru. En outre, certaines études ont démontré que certaines politiques d'aide au développement avaient eu une incidence négative sur la pauvreté et avaient contribué indirectement à marginaliser davantage des groupes vulnérables. Il faut donc se concentrer sur la nature de la pauvreté et sur ses causes complexes. Nous devons absolument faire en sorte que les politiques de coopération de la Communauté contribuent aux objectifs à court, moyen ou long terme de réduction de la pauvreté et que ces politiques n'aient pas d'effets négatifs sur certains groupes de la population.

La Communauté doit, en conséquence, accorder une attention accrue à la réduction de la pauvreté dans toutes ses activités liées au développement. Cette nouvelle optique a des conséquences pour la distribution de l'aide communautaire tant entre les pays que dans les pays. Dans les pays où l'incidence de la pauvreté régresse, la Communauté doit orienter sa coopération davantage vers l'encouragement de l'instauration de liens économiques et commerciaux entre des entités du secteur privé (accords commerciaux, protection des investissements, coopération scientifique, etc.).

Les problèmes de pauvreté dans les pays en développement sont complexes et pluridimensionnels. Ainsi donc, une politique d'aide au développement qui privilégie la réduction de la pauvreté requiert une approche intégrée.

* L'appui institutionnel et le renforcement des capacités doivent faire partie intégrante de cette approche qui ne peut être envisagée que de manière progressive et continue, à long terme.

* La responsabilité politique des gouvernements est essentielle, et l'efficacité des stratégies adoptées dépend d'abord et avant tout du degré de priorité que ceux-ci accordent à la réduction de la pauvreté dans leurs politiques. Pour être vraiment efficaces, celles-ci doivent être pleinement "appropriées" par les gouvernements et par les sociétés civiles et reposer sur un engagement à la bonne gestion des affaires publiques.

* Cette appropriation n'est possible que dans le cadre de partenariats équilibrés, à tous les niveaux, comprenant le dialogue sur les politiques, le renforcement des capacités et des systèmes adéquats de mise en oeuvre. Elle suppose également qu'il existe sur place des connaissances et la capacité d'analyser les problèmes complexes de la société et de concevoir des politiques et des stratégies en conséquence. Une attention soutenue doit donc être accordée à la politique de recherche et au renforcement des capacités.

* Il faut favoriser l'évolution du contenu des programmes de réformes macro-économiques vers une intégration des objectifs sociaux, économiques et environnementaux. Les politiques macro-économiques doivent en priorité assurer les conditions d'une croissance durable et équitable, qui crée des emplois, réduit les inégalités, redistribue les richesses et préserve l'environnement. L'accroissement des inégalités limite les effets potentiellement positifs de la croissance économique. C'est vrai également pour les stratégies visant à promouvoir le développement du secteur privé qui sont indispensables à l'intégration dans l'économie mondiale et peuvent être des moyens très efficaces de réduction de la pauvreté.

* Les questions de genre sont particulièrement importantes dans ce contexte. Les inégalités entre les sexes constituent une contrainte à la croissance, à la réduction de la pauvreté et au progrès dans la santé et l'éducation. Ces questions doivent être d'autant plus prises en compte que l'on constate que dans de nombreuses régions, la pauvreté touche de plus en plus et de manière disproportionnée, les femmes et les enfants.

* L'absence d'accès à l'eau potable et aux services sanitaires et éducatifs est particulièrement marquée en Asie du sud et du sud-est et en Afrique sub-saharienne (PNUD 1998).

* Près de la moitié de la population mondiale a moins de 25 ans, la majeure partie vivant dans les pays en développement.

* L'espérance de vie moyenne est de 62 ans dans les pays en développement (51 dans les pays les moins avancés) comparée à 74 ans dans les pays industrialisés. Le taux de fréquentation scolaire est de 57% (36% dans les PMD) comparé à 83% dans les pays industrialisés.

* Le SIDA tue 2 millions de personnes par an en Afrique. L'espérance de vie diminue dans nombre de pays.

* 800 millions de personnes (1 sur 5 dans les pays en développement), dont 200 millions sont des enfants, souffrent de malnutrition chronique.

* La priorité doit être donnée au développement de politiques sociales, c'est-à-dire la santé, la sécurité alimentaire, l'éducation et la formation, ainsi que l'accès à l'eau et sa gestion durable. Ces politiques doivent avoir comme objectif de favoriser l'accès le plus large possible aux services sociaux et à la protection sociale de base. L'accès aux soins de santé génésique, particulièrement la prévention du Sida, y compris la recherche de vaccins et en matière de diagnostic, doit en être une composante essentielle. Les ressources doivent aussi être correctement ciblées sur les plus pauvres parmi les pauvres.

* La lutte contre la pauvreté doit être intégrée dans les politiques de l'environnement, de gestion durable des ressources naturelles, de sécurité alimentaire et de développement urbain et rural. Un effort de cohérence entre les objectifs de développement social et les objectifs des politiques de l'environnement et d'exploitation durable des ressources naturelles doit être entreprise, car des réponses inadaptées aux questions d'environnement ont une incidence négative sur la croissance à long terme et la réduction de la pauvreté.

* L'accès à des services énergétiques durables a un rôle déterminant à jouer dans l'appui au développement social et économique. La question de la fourniture de services énergétiques, en particulier par des activités décentralisées et la promotion des énergies renouvelables, devient de plus en plus importante.

* Le nombre de mégalopoles (plus de 8 millions d'habitants) est passé de 2 en 1950 à 23 en 1995, dont 17 dans des pays en développement. En 2015 il y en aura 36. L'Afrique et l'Asie sont les régions où l'urbanisation est la plus rapide (Ressources mondiales, 1998-99).

* Le phénomène de la déforestation se concentre dans les pays en développement (200 millions d'hectares perdus de 1980 à 1995) (Ressources mondiales, 1998-99).

* Le problème de l'eau est en voie de devenir un des plus aigus du 21ème siècle. En 1997, un tiers de la population mondiale vivait dans des pays où les ressources étaient inférieures aux besoins de consommation ; il pourrait s'agir de deux tiers en 2025. (Ressources mondiales, 1998-1999).

* D'après les tendances actuelles, en 2010, les émissions de dioxyde de carbone des pays en développement seront supérieures à celles des pays développés, y compris l'Europe de l'Est (CE, Poles Model, 1999).

* Un tiers de la population mondiale (environ 2 milliards de personnes) n'a pas accès à des services énergétiques adéquats.

* Au cours de la période 1990-98, c'est dans les pays en développement que l'on a enregistré plus de 97% des décès dus à des catastrophes naturelles (projet de rapport 2000-2001 de la Banque mondiale).

* La lutte contre la pauvreté et la promotion d'un environnement durable supposent un environnement favorable à la paix et à la stabilité politique. La prévention et la gestion des conflits occupent dès lors une place particulière.

* Les catastrophes naturelles ont été plus nombreuses ces dix dernières années, et elles touchent principalement les pays en développement. L'atténuation des effets des catastrophes et la préparation aux catastrophes constituent donc un volet important des stratégies de réduction de la pauvreté.

En termes relatifs, l'aide de la Communauté s'est moins concentrée sur les nations les plus pauvres. C'est dû à une globalisation de la politique communautaire et à de nouvelles priorités extérieures. Toutefois, l'analyse de la pauvreté réalisée sur la seule base de la catégorisation du pays bénéficiaire par niveau de revenu comporte une limite. Dans plusieurs pays, particulièrement ceux situés dans la fourchette des revenus moyens, des pourcentages élevés de la population vivent en dessous du niveau de pauvreté (Brésil, Botswana, Costa Rica, République dominicaine, Equateur, Salvador, Paraguay, Pérou, Philippines, Trinidad & Tobago, Afrique du Sud).

Part de l'aide publique au développement aux pays les moins avancés

1986/87 1996/97

Etats membres de l'UE 44,3 % 34,2 %

Aide communautaire 51,3 % 33,6 %

Total CAD 38,1 % 31,5 %

(voir annexe 3 pour un tableau plus complet)

On distingue trois manières de renforcer et de mesurer la concentration de l'aide communautaire sur la réduction de la pauvreté :

(a) améliorer la concentration primaire sur la pauvreté : c'est-à-dire concentrer davantage les efforts sur les PMA et autres pays de la catégorie des PFR;

(b) améliorer la concentration secondaire sur la pauvreté : c'est-à-dire des programmes de coopération centrés davantage sur la pauvreté dans les pays à revenu moyen (PRM) où plus de 20% de la population vivent sous le seuil de pauvreté de $ 1/par jour par habitant;

(c) améliorer la concentration tertiaire sur la pauvreté : c'est-à-dire mettre davantage l'accent sur la réduction de la pauvreté dans les programmes de coopération dans tous les autres pays en développement.

En ce qui concerne la concentration primaire de l'aide, la marge de manoeuvre est bien évidemment limitée par les priorités politiques et les conséquences qu'elles entraînent pour la distribution des ressources financières aux régions.

Améliorer la concentration secondaire et tertiaire est un processus qui commence au niveau de la définition des priorités générales de développement et aboutit, en passant par les stratégies d'aide communautaires aux pays et régions, à des interventions concrètes. Cette méthodologie devra être redéfinie afin d'intégrer la réduction de la pauvreté dans tous les programmes de coopération communautaires. La Commission formulera des propositions concrètes en ce sens. Une meilleure formulation, plus axée sur la pauvreté, des stratégies d'appui nationales qui sont à la base des programmes de coopération communautaires est indispensable dans ce processus.

3.3 Rapports entre pauvreté, croissance économique et commerce

La réduction de la pauvreté ne peut être obtenue sans une croissance soutenue. L'intégration des pays en développement, et particulièrement des pays les moins avancés, dans l'économie mondiale est une condition nécessaire, quoique non suffisante, de leur croissance et de leur développement économique et social durable. Il importe également d'éviter que des pays en développement soient davantage marginalisés parce qu'ils ne participent pas à l'émergence d'une société de l'information à l'échelle mondiale.

Un accès préférentiel aux marchés des pays développés contribue à leur développement ainsi qu'à leur intégration dans l'économie mondiale. Une libéralisation fondée sur le traitement de la NPF dans des secteurs importants pour les pays en développement est tout aussi déterminante pour le développement. Une politique commerciale prévisible et transparente des pays en développement constitue une autre condition préalable de leur développement. Dans ce contexte, la politique commerciale communautaire peut contribuer grandement au développement durable. Cela se concrétisera tout particulièrement dans les accords d'intégration économique qui, grâce à la libéralisation des échanges, permettront une meilleure distribution des ressources et de ce fait accroîtront la compétitivité du pays. Ils contribueront à assurer une plus grande transparence et une plus grande prévisibilité des politiques commerciales des pays en développement et par là à mobiliser les opérateurs économiques et les investisseurs potentiels.

Les réformes de leur politique commerciale et de leurs stratégies nationales de développement mises en oeuvre par les pays en développement doivent s'aligner sur leurs objectifs de développement et doivent être étayées par l'aide au développement. La libéralisation des échanges n'est pas une fin en soi, et ne devrait pas imposer de charge excessive aux pays en développement. La libéralisation doit se faire à un rythme qui écartera tout effet contreproductif, afin d'aboutir à un résultat équilibré qui maximalise les effets dynamiques à long terme sur le bien-être social tout en minimisant les coûts d'ajustement.

Il ne suffit pas d'élargir l'accès aux marchés ni d'améliorer le climat commercial. L'expérience a démontré que de nombreux pays ne peuvent exploiter les opportunités qui se présentent parce que les moyens dont disposent leurs gouvernements, leurs infrastructures ou leurs ressources humaines sont limités. Dès lors, outre les questions d'accès au marché, y compris ses aspects non tarifaires, la Communauté devrait aussi s'intéresser aux contraintes de l'offre et à la compétitivité, aux domaines liés au commerce, aux mesures relatives au développement des échanges, aux transferts de technologies, à l'accès à l'information et aux réseaux mondiaux, aux stratégies de promotion de l'investissement et du développement du secteur privé. S'ils veulent réellement tirer profit du potentiel de la mondialisation, les pays en développement et plus particulièrement les PMA doivent aussi créer un environnement favorable qui promeut également le développement durable. Des stratégies globales de développement du secteur privé s'imposent.

La Communauté doit veiller à ce que la politique de développement et les politiques commerciales et d'investissement soient complémentaires et se renforcent l'une l'autre. C'est là un des grands défis de la prochaine décennie. Ceci implique que l'aide au développement doit aider et encourager les pays en développement à intégrer les bonnes pratiques basées sur des normes convenues multilatéralement, dans des domaines tels que les normes sociales, la protection des consommateurs, de l'environnement, les réglementations relatives aux investissements ou autres aspects financiers.

De bonnes politiques nationales et une bonne gestion des questions internationales sont encore plus importantes suite à la globalisation.

Depuis 1948, le PIB mondial a crû annuellement de 3.7%, aidé en cela par une rapide croissance du commerce (6% annuels) et les investissements étrangers directs (12% annuels depuis 1973). Ceci a permis le quadruplement en termes réels du PIB mondial et le doublement du PIB par tête depuis 1960. Cependant, ceci n'a pas conduit à un rapprochement des pays riches et des pays pauvres (en termes de PIB/capita). La part actuelle des pays en développement dans le PIB mondial (20%) est même inférieure à son niveau de 1960 (21%) et le ratio PIB/capita entre pays en développement et pays industrialisés s'est maintenu autour de 1 à 20, en dollars.

L'analyse de cette période souligne le rôle crucial d'une bonne gestion nationale. Si la globalisation ajoute quelque chose, c'est bien une importance accrue attachée à la promotion de la stabilité macro-économique et des réformes structurelles. De meilleures stratégies domestiques induisent un appui international efficace. Ceci démontre le besoin d'une cohérence renforcée des politiques entre les politiques économiques internationales dans les domaines du commerce, de la finance, et de la promotion de règles multilatérales négociées en matière d'environnement,, de protection des consommateurs et des normes sociales. En tant qu'acteur majeur en matière de commerce avec les pays en développement et de plus grand donateur, l'Union a un rôle prépondérant à jouer afin d'assurer la cohérence tant au niveau international qu'au sein de la Communauté dans ces domaines.

3.4 Encourager le développement du secteur privé

Le secteur privé est un moteur de croissance, une source d'emploi et de revenu. Il est aussi un intervenant et un partenaire déterminant dans le processus de développement. La stratégie de la Commission associe des appuis au niveau macro - visant à améliorer l'environnement commercial et le climat pour les investissements-, au niveau meso - financier et non financier - ou niveau intermédiaire, et au niveau micro pour contribuer à améliorer la compétitivité des entreprises. La consultation d'organisations du secteur privé et le renforcement de leurs capacités font partie intégrante de cette stratégie.

Pour la mise en oeuvre de sa stratégie, la Commission participe à l'élaboration de stratégies nationales ou régionales qui mettent l'accent sur les réformes économiques et institutionnelles, mais qui comportent également un appui aux niveaux intermédiaire et micro. Des mécanismes de partage des coûts/axés sur la demande visant à accroître la compétitivité des entreprises et à renforcer les capacités du secteur privé et d'intermédiaires autres que financiers sont prévus. Pour stimuler l'investissement étranger et la coopération économique, la Commission soutient la coopération transfrontalière en matière d'investissement encourageant la continuité et la durabilité des investissements ainsi que la promotion des partenariats en tant que catalyseur de la coopération entre entreprises.

Il convient de renforcer l'appui que la Communauté accorde au développement du secteur privé et de le recentrer sur la réduction de la pauvreté notamment en insistant sur le développement local et sur la mise en place de services mieux adaptés aux besoins des pauvres. Une attention particulière devrait être accordée aux besoins spécifiques des micro-entreprises, des petites et moyennes entreprises ainsi qu'au développement d'un secteur financier durable.

3.5 Associer aide, réhabilitation et développement

De plus en plus souvent, des crises politiques et des catastrophes naturelles rendent impossibles un développement durable et la mise en oeuvre des politiques sectorielles. Dans de telles circonstances, l'aide humanitaire devient souvent la seule source substantielle de financement de la Communauté - et d'autres donateurs - dans les régions concernées. L'Office humanitaire de la Communauté (ECHO) est amené de plus en plus souvent à financer des programmes post-crise donc hors aide d'urgence, du fait de l'absence d'autres instruments suffisamment flexibles et rapides.

La Commission va présenter prochainement une communication sur ce lien entre secours et développement. Les objectifs sont : (1) élaborer des stratégies nationales et régionales qui tiennent compte de la nature dynamique des crises et des situations après-crise; (2) veiller à ce que la Commission et les États membres utilisent au mieux les capacités et les instruments d'analyse existants; et (3) organiser les différents services de la Commission de manière à permettre une réaction rapide, une planification en temps utile et une mise en oeuvre satisfaisante.

ECHO devra recentrer ses actions sur le mandat qui est le sien, et la Commission réfléchira à la meilleure approche des situations après-crise. Le nouvel accord de partenariat ACP-CE prévoit à cet égard des dispositions financières spéciales, notamment en vue de prendre en considération les difficultés particulières que connaissent les pays en situation après-crise dans le cadre de l'évaluation des besoins financiers des pays [14].

[14] Le nouvel accord ACP-CE prévoit la disposition suivante : les actions post-urgence doivent, en ayant recours à des mécanismes efficaces et souples, faciliter la transition de la situation d'urgence à la phase de développement, encourager la réinsertion socio-économique des secteurs de la population touchés par la crise, faire disparaître le plus rapidement possible les causes de la crise et renforcer les institutions et l'appropriation par les intervenants locaux et nationaux de leur rôle en définissant une politique de développement durable.

4 Activités stratégiques

4.1 Cadre intégré pour les activités communautaires

Tout en respectant les particularités des pays et des régions, la coopération au développement de la CE gagnerait en visibilité et en cohérence par l'adoption d'un cadre intégré commun pour les programmes et les politiques d'aide au développement valable pour l'ensemble des zones géographiques. Dans ce cadre, les meilleures pratiques, telles qu'identifiées au sein du CAD, doivent être mises en avant.

Cadre intégré pour les activités communautaires

Objective central : Réduction de la pauvreté

Axes stratégiques découlant du Traité

A Développement durable, notamment par la promotion d'une croissance équitable, de l'investissement, de l'emploi, du développement social et humain

B Intégration dans l'économie mondiale, notamment par l'appui à la coopération et l'intégration régionales

C Lutte contre la pauvreté

D Démocratie, droits de l'homme, État de droit et la cas échéant, consolidation de la paix et prévention des conflits.

Principes directeurs (mainstreaming)

1 Incidence sur la réduction de la pauvreté

2 Appui au développement institutionnel et au renforcement des capacités

3 Égalité hommes/femmes

4 Gestion durable de l'environnement et des ressources naturelles

5 Renforcement des droits économiques, sociaux, politique culturels

Niveaux d'action

- Mondial, national, régional, local

- Partenaires et acteurs (secteur public, secteur privé, société civile)

Ce cadre devrait servir à orienter les stratégies et la programmation nationales. Son application devrait être adaptée aux circonstances particulières et à la situation spécifique des pays partenaires;il est susceptible d'évoluer dans le temps. Le dialogue sur la stratégie nationale sera déterminant dans le choix de l'application appropriée de ses composantes. Il devrait également inspirer la division des tâches entre la Communauté et les États membres.

4.2 La nécessité d'une différenciation

L'approche régionale et l'existence de partenariats multiples avec des groupes de pays devrait devenir un atout et non une entrave à l'harmonisation des activités de coopération au développement. Ces partenariats constituent un cadre propice au dialogue sur les politiques économiques, sociales et environnementales. Ils permettent à ce titre de tenir compte de la diversité des situations dans les pays partenaires et d'identifier au cas par cas la valeur ajoutée de l'action communautaire.

Dans les limites de ce cadre général, les stratégies d'appui communautaires doivent nécessairement être différenciées en fonction du niveau de développement de chaque pays partenaire - sur la base d'un large éventail d'indicateurs socio-économiques - et de leur degré d'intégration dans l'économie mondiale, tenant compte des indicateurs économiques, sociaux et de la pauvreté.

En outre, pour définir les secteurs dans lesquels la Communauté peut concentrer ses opérations, il faut tenir compte du dialogue mené avec d'autres bailleurs de fonds sur leurs politiques et interventions spécifiques. Au cours de ce dialogue, la Communauté devrait indiquer clairement qu'elle ne peut intervenir dans tous les domaines.

4.3 Domaines prioritaires de l'aide au développement de la Communauté

Un recentrage des priorités de l'aide au développement de la Communauté est une nécessité, comme l'ont souligné les différentes évaluations mentionnées au point 2.3. Dans le cadre de sa coopération au développement, la Communauté doit faire moins mais mieux afin que son action ait un plus grand impact. En particulier, la Communauté doit décider dans quels domaines de coopération au développement elle doit concentrer ses ressources humaines au siège et dans les délégations. Ce recentrage doit être fondé sur la combinaison de deux critères principaux : d'abord, les secteurs choisis doivent contribuer à l'objectif d'éradication de la pauvreté ; deuxièmement, dans le secteur choisi, l'action de la Communauté doit avoir une valeur ajoutée comme identifié au point 2.4.

Les domaines choisis doivent aussi être liés et se renforcer mutuellement, afin de maintenir la cohérence interne de la politique de développement et augmenter son impact. En même temps, l'éventail des domaines d'intervention doit rester suffisamment large pour permettre des interventions adaptées aux besoins et à la stratégie de développement de chaque pays. Mais cela peut très bien se faire sans que la Communauté soit elle-même directement impliquée dans le secteur en question. La coordination, les cofinancements et la décentralisation doivent être encouragés et une division des tâches doit intervenir au niveau du pays.

Les ressources humaines de la Commission affectées à la coopération au développement devront concentrer leurs activités sur les domaines énumérés et sur ceux qui sont nécessaires pour l'application des principes intersectoriels. Dans d'autres domaines, la Communauté devrait poursuivre le financement de programmes, mais essentiellement par le biais d'initiatives d'appui menées par des donateurs et des institutions partenaires. C'est ainsi que fonctionnent une coordination et une complémentarité efficaces.

Compte tenu du temps que prend la préparation des programmes, cette concentration sectorielle devrait se retrouver dans les programmes communautaires dans quatre ans. Pour les domaines ne faisant pas partie de cette concentration, la Communauté devrait renforcer sa capacité de contribuer aux programmes des autres donateurs.

Les domaines d'appui prioritaires suivants sont ceux dans lesquels la Communauté devrait concentrer ses activités de coopération au développement. Leur ordre de présentation ne reflète pas de hiérarchisation. Au contraire, les domaines prioritaires doivent être vus comme interdépendants.

1. Commerce et développement, y compris les politiques commerciales et d'investissement, l'assistance à l'intégration dans le système commercial multilatéral et dans le marché mondial, notamment par une assistance technique et un appui dans le domaine commercial en vue de renforcer les capacités dans les domaines liés au commerce et à la compétitivité du secteur privé.

Sans intégration dans l'économie mondiale, directement ou via des accords commerciaux régionaux, le développement ne peut être durable. Le commerce est un facteur essentiel de croissance et de création de richesses pour tous les pays. Même si en lui-même le commerce n'est pas suffisant pour assurer le développement, qui dépend aussi de la distribution de la richesse, il constitue une condition nécessaire pour la durabilité à long terme de l'éradication de la pauvreté.

La Communauté dispose d'une compétence exclusive pour la politique commerciale. Elle est le partenaire commercial le plus important pour les pays en développement. Basée sur cette compétence, la Communauté est bien placée pour inclure une dimension commerciale dans sa politique de développement. Afin de combiner avec succès aide et commerce, ceci doit être réalisé au niveau communautaire.

2. Intégration et coopération régionales, y compris les problèmes économiques transfrontaliers, sociaux et environnementaux.

L'intégration régionale est un élément clé du développement durable dans toutes les régions. Beaucoup de pays en développement ont choisi l'intégration régionale comme un mécanisme permettant l'intégration de leur économie dans l'économie mondiale.

Cependant, l'intégration régionale présente d'autres aspects en relation directe avec l'éradication de la pauvreté et la durabilité. Elle comporte un aspect important de renforcement des capacités et des institutions et constitue la seule façon efficace de traiter les problèmes transfrontaliers. Enfin, l'intégration régionale est devenue dans beaucoup d'endroits du monde le mécanisme le plus efficace de prévention et de résolution des conflits.

La propre expérience de la Communauté doit l'inciter à jouer un rôle actif et de premier plan dans ce domaine.

Ceci ne veut pas dire que l'expérience de la Communauté peut ou doit être copiée dans d'autres régions du monde . Cependant, aucun autre acteur international n'a autant de moyens à sa disposition pour appuyer et développer l'intégration régionale dans les pays en développement que la Communauté. Le dialogue politique, les relations commerciales et la coopération au développement de la Communauté prennent tous une dimension régionale croissante. Et cela est vrai pour tous les domaines prioritaires présentés ici.

3. Appui aux politiques macro-économiques ayant un lien explicite avec les stratégies de réduction de la pauvreté, en particulier les programmes sectoriels dans les domaines sociaux (santé et éducation).

La croissance économique par le commerce doit contribuer à l'éradication de la pauvreté. Ceci ne peut être réalisé qu'en s'assurant que les gains réalisés grâce au commerce sont distribués équitablement. Dans beaucoup de pays en développement, seule une minorité de la population profite des bénéfices de la croissance économique. De plus, une distribution inégale du revenu est en réalité un obstacle à la croissance économique domestique car elle réduit la demande intérieure.

A côté de l'importance de la distribution des revenus, la politique macro-économique joue un rôle clé dans l'accès durable aux services sociaux. Des programmes sectoriels dans les domaines de la santé et de l'éducation, qui constituent des éléments essentiels de toute stratégie de réduction de la pauvreté, ne peuvent être durables s'ils ne prennent en compte le cadre macro-économique dans lequel ils agissent. Il est donc à la fois efficace et efficient de les intégrer dès le début dans une politique macro-économique, en particulier dans les pays en développement qui envisagent ou entreprennent déjà des réformes structurelles. Dans les pays où les réformes macro-économiques ont connu le succès, le financement de programmes sectoriels dans les domaines de la santé ou de l'éducation continuera si nécessaire. La stabilité macro-économique se trouve facilitée si la formulation des politiques prend place dans un cadre régional qui assure la stabilité monétaire, des relations commerciales stables et des réseaux de communication et de transport fiables.

Ces dernières années, la Communauté a mobilisé des moyens financiers substantiels et acquis des compétences considérables dans l'appui aux politiques macro-économiques dans les pays en développement. La Commission a mené le débat sur les rapports entre politiques macro-économiques et sectorielles dans les secteurs de la santé et de l'éducation, secteurs qui sont au coeur d'un développement durable. Ses efforts pour intégrer les politiques économiques et sociales et pour développer des conditionnalités sectorielles dans les domaines sociaux, basées sur les résultats, ont été appréciés par les autres donateurs. Elle a financé des programmes macro-économiques transfrontaliers en vue de faciliter la croissance économique régionale et la stabilité. Le FMI et la Banque mondiale ont fait de la Commission leur partenaire européen de prédilection pour les discussions relatives à l'ajustement dans les pays en développement.

4. Transports

Des infrastructures de transport fiables et durables jouent un rôle clé dans l'accès aux services sociaux de base. Non seulement l'économie formelle, mais aussi l'informelle, se développent le long des routes dans nombre de pays en développement. Des politiques sectorielles de transport sont nécessaires pour le rendre durable, pour assurer l'équilibre entre les exigences en matière sociale, économique et environnementale. Dans beaucoup de régions du monde, les réseaux de transport continuent à refléter les courants historiques des échanges commerciaux. L'intégration régionale dépend donc dans une large mesure de la création et de l'entretien d'un réseau de transport fiable.

Le transport est un domaine dans lequel l'avantage comparatif de la Communauté résulte du fait qu'elle a été pendant de nombreuses années le principal donateur dans ce secteur et qu'elle a de ce fait acquis une grande expérience et de solides compétences. De récents rapports d'évaluation ont reconnu la qualité et la valeur ajoutée de l'appui communautaire au secteur des transports pour les pays en développement. De plus, la Communauté peut mobiliser les investissements substantiels de départ nécessaires à la création de réseaux de transports. En même temps, en appuyant l'intégration des politiques sectorielles de transport dans les réformes macro-économiques et fiscales, la Communauté peut aider les pays en développement à assurer l'entretien périodique nécessaire à la durabilité des réseaux.

5. Stratégies de sécurité alimentaire et de développement rural durable

Avec la santé et l'éducation, la sécurité alimentaire est un élément essentiel de toute stratégie de réduction de la pauvreté. La sécurité alimentaire concerne directement la vaste majorité des pauvres dans pays en développement, qui vivent dans les zones rurales. Une politique cohérente de sécurité alimentaire réduit la nécessité d'aide alimentaire et permet de s'assurer que les dommages considérables à l'environnement causés par la lutte contre la faim sont minimisés. A l'opposé de l'aide alimentaire, la sécurité alimentaire doit faire partie d'un cadre plus large de développement rural durable. Ce n'est qu'à travers un tel cadre, intégrant les aspects économique, social, de genre et environnemental, que la sécurité alimentaire peut être atteinte. La sécurité alimentaire constitue également un élément régional important en ce qu'elle ne peut souvent être assurée qu'à travers un réseau de production et de distribution régional plutôt que national. Enfin, la sécurité alimentaire est une des questions prioritaires à traiter dans les cas de transition de l'aide humanitaire ou de secours vers le développement à long terme.

Dans ce domaine, qui est étroitement associé aux stratégies de réduction de la pauvreté, la Communauté dispose des avantages comparatifs suivants: sa masse critique en termes financiers, l'importance de la sécurité alimentaire dans le lien entre aide humanitaire, réhabilitation et développement, son expérience, la recherche à long terme dans ce secteur, liée à la politique de développement. Dans ce domaine, la Communauté a été au premier rang des donateurs qui désirent faciliter la sécurité alimentaire par une approche régionale, y compris par des achats sur les marchés régionaux des pays en développement.

6. Renforcement des capacités institutionnelles, bonne gouvernance et Etat de droit

Il est généralement reconnu que le manque de capacité institutionnelle et de contrôles dans l'utilisation des fonds publics sont un obstacle fondamental au développement durable. Dans tous les domaines présentés ci-dessus, des institutions fonctionnant convenablement, avec une capacité à programmer à long terme sont nécessaires afin d'atteindre l'impact désiré de l'aide. Sans institutions capables d'analyser la pauvreté sous toutes ses facettes, l'impact ne peut pas être mesuré. Le renforcement des capacités institutionnelles doit être considéré comme un élément clé de la lutte contre la pauvreté. Dans ce contexte, la bonne gouvernance et l'Etat de droit sont des éléments déterminants pour assurer la paix sociale, la stabilité et la croissance économique. Enfin, les pays en développement doivent également renforcer leurs capacités en matière de négociations dans les fora internationaux relatifs, par exemple, à la politique économique, au commerce, aux questions sociales ou à la protection de l'environnement.

La coopération dans ce domaine se retrouve dans l'accord ACP-CE récemment négocié, dans les règlements ALA et MADA, dans la coopération TACIS et OBNOVA actuelle, et dans des instruments tels que le règlement Droits de l'Homme. Ce domaine prioritaire reflète également les principes de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune. La Commission propose dès lors de renforcer ses capacités pour gérer ce type de programmes, tout en intensifiant en parallèle la coopération avec les autres donneurs.

* * *

Dans tous ces domaines, les thèmes et principes transsectoriels (bonne gestion des affaires publiques, droits de l'homme et État de droit, incidence sur la réduction de la pauvreté, renforcement des institutions et des capacités, égalité des sexes, environnement [15]) seront d'application et seront intégrés.

[15] Par exemple, la Communication (COM/99/499) a décrit récemment la manière d'intégrer les questions relatives à l'environnement.

En outre, l'aide humanitaire restera un élément essentiel de l'ensemble des mesures qui permettent à la Commission de réagir rapidement en cas de crise humanitaire, et ce partout dans le monde.

5 Partenariats

5.1 Appropriation et participation

La qualité du dialogue avec les pays partenaires est la clé du succès des politiques de développement. Le partenariat, l'appropriation des processus de développement par les populations, le renforcement des capacités institutionnelles et administratives ainsi que des ressources humaines, la réduction de la dépendance vis-à-vis de l'aide extérieure, la participation des acteurs économiques et sociaux et la représentation de la société civile, la coordination des bailleurs de fonds sont autant de principes qui sont désormais largement partagés par les bailleurs de fonds.

Ces principes appellent de nouvelles modalités et des changements radicaux des procédures et des pratiques. Au niveau politique, ils supposent le respect d'éléments essentiels systématiquement introduits dans tous les accords avec les pays tiers depuis 1995 (respect des droits de l'homme, principes démocratiques et État de droit). La bonne gestion des affaires publiques doit être encouragée, impliquant en particulier un engagement réciproque à assurer une gestion transparente et responsable des ressources financières consacrées au développement, et à prévenir et à combattre la corruption [16].

[16] Le nouvel accord de partenariat ACP-CE est un bel exemple d'approches novatrices à cet égard.

5.2 Participation de la société civile

La Commission considère la société civile comme un des piliers de sa politique d'aide au développement. Une coopération étroite avec la société civile et son renforcement sont indispensables pour assurer la participation la plus large possible de tous les secteurs de la société afin de créer les conditions d'une plus grande équité, de la participation des pauvres aux avantages de la croissance économique et du renforcement du tissu démocratique de la société. Cette approche doit être mise en oeuvre dans le respect de la diversité et de la complémentarité des rôles de l'État, des autorités locales décentralisées et du secteur privé.

La Commission collabore avec un large éventail d'acteurs de la société civile, comprenant des groupes et des agences de défense des droits de l'homme, des organisations de base, des associations féminines, des organisations de jeunesse, des organismes de protection de l'enfance, des mouvements écologistes, des organisations d'agriculteurs, des syndicats, des associations de consommateurs, des organisations religieuses, des structures d'appui au développement (ONG, établissements d'enseignement et de recherche), des associations culturelles et les médias. Le choix des partenaires de la société civile se fonde sur la réponse qu'ils apportent aux besoins des gens, sur leurs compétences particulières, sur leur caractère démocratique, sur la transparence de leurs actions et de leur gestion, et sur leur capacité de renforcer la société civile dans des pays partenaires.

La future politique communautaire visera à consolider la société civile et à intensifier la participation des acteurs de la société civile à la politique communautaire d'aide au développement. Cela comportera la définition de méthodologies et d'un cadre concernant:

* l'information, la consultation et le dialogue avec les acteurs de la société civile concernant la mise en place de politiques et de stratégies de développement;

* le renforcement des capacités des acteurs de la société civile;

* la participation des acteurs de la société civile à la conception et à la mise en oeuvre des programmes de coopération;

* la coopération décentralisée en vertu de laquelle les acteurs au niveau local sont chargés de l'élaboration et de la mise en oeuvre de programmes de coopération.

5.3 Complémentarité accrue grâce à l'approche sectorielle

La définition de politiques sectorielles communautaires et l'appui aux politiques sectorielles nationales seront encouragés. Dans le cadre des politiques nationales et en accord avec les approches de l'Union, la transition vers une approche "programme sectoriel" remplaçant les appuis au niveau "projets" devrait s'accélérer. Cette approche facilite l'appropriation par les pays partenaires, la coordination des donateurs, l'harmonisation des procédures, une plus grande efficacité de l'appui financier et procure une vision globale de la problématique d'un secteur. Cette approche doit être mise en oeuvre prudemment afin de garantir l'additionnalité des ressources pour les secteurs concernés, la bonne gestion des finances publiques et le respect de la souveraineté nationale. Elle facilite l'aide directe aux budgets lorsque le partenariat et les capacités dans un secteur donné sont suffisamment matures, et elle constitue un appui orienté davantage sur les résultats. Elle suppose un dialogue approfondi sur les politiques concernant des secteurs spécifiques, le renforcement des capacités, la cohérence et les liens avec l'appui macroéconomique.

En outre, une concentration des efforts de la CE au niveau du développement des politiques et programmes sectoriels faciliterait la complémentarité, la coordination et les opérations de cofinancement avec d'autres bailleurs de fonds. Un tel changement aura des répercussions, notamment au niveau des questions liées au déliement de l'aide.

Le « cadre de développement intégré » et, plus récemment, les « Documents de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté », établis par la Banque mondiale pour organiser l'intégration de la réduction de la pauvreté dans les stratégies nationales en faveur d'un développement durable et dans les politiques des bailleurs de fonds, constituent des structures appropriées pour mettre en place une complémentarité et une division des tâches effectives.

Dans les domaines dans lesquels elle dispose d'avantages comparatifs et dans les domaines prioritaires mentionnés à la section 4.3, la Commission prendra l'initiative de coordonner les efforts des États membres.

6 Mise en oeuvre

6.1 Amélioration de l'efficacité par la réforme administrative

Une révision de la gestion de l'aide communautaire est en cours, en ligne avec les principes établis par le Livre Blanc adopté le 1er mars. Les réformes à l'examen prévoient :

* une réunification de la gestion du cycle du projet dans une nouvelle structure dont les capacités vont être renforcées, tout en assurant un lien clair entre la programmation, les procédures budgétaires, l'évaluation et la rétroaction dans le cycle suivant de programmation;

* une révision radicale de l'approche de la programmation de l'aide pour refléter les objectifs et les priorités de la politique. L'accent sera mis sur la programmation pluriannuelle de l'aide afin d'assurer la bonne "formule" pour chaque pays ou région en termes de politique et d'instruments communautaires. Il sera tenu compte du dialogue sur la politique noué avec les pays bénéficiaires. La conformité et la qualité des exercices de programmation seront contrôlées par un groupe inter services d'appui à la qualité;

* une décentralisation accrue de la gestion des projets en faveur des délégations extérieures de la Commission et, si les circonstances le permettent, en faveur des autorités des pays bénéficiaires. Le rôle des délégations de la Commission dans les pays partenaires sera adapté en vue d'utiliser au mieux ce vaste réseau et de tirer profit de leur expérience sur le terrain.

6.2 Réexamen du rôle des structures institutionnelles d'orientation et comitologie

Les fonctions de contrôle politique et d'orientation des programmes de développement exercées par le Parlement et les États membres devraient être améliorées. Un recentrage de ces fonctions sur les aspects stratégiques et les questions de cohérence pourrait contribuer à rendre la gestion plus efficace et plus « légère » et à concentrer les actions sur les objectifs prioritaires.

Le rôle des groupes de travail et des comités du Conseil devrait notamment évoluer pour se concentrer sur les orientations des politiques suivies, les stratégies de développement par pays, les stratégies sectorielles et les thèmes nécessitant une coordination européenne en amont des discussions internationales. Cela suppose, dans le cadre d'un système de programmation glissante, que les règles administratives soient conçues de sorte à assurer le respect des calendriers fixés pour les révisions stratégiques [17].

[17] Cette question a été examinée dans une déclaration du Conseil et de la Commission relative au processus de programmation, qui est annexée au nouvel accord de partenariat ACP-CE.

Cela implique également de consacrer moins de temps à l'approbation de projets individuels, tout en maintenant un système de consultation et d'information totalement transparent pour ce qui est des politiques suivies et des rapports périodiques ex-post sur l'état d'avancement des programmes.

Enfin, la Commission présentera au Conseil un cadre pour les documents de stratégie pays afin qu'ils deviennent un instrument d'orientation, de gestion et de revue des programmes d'aide de la Communauté.

6.3 Amélioration de l'impact de l'aide au développement

La nature des instruments de coopération communautaire doit être adaptée aux besoins et aux moyens des pays partenaires. En raison de la récente augmentation du nombre de pays touchés par des conflits ou « politiquement fragiles », l'élaboration de méthodes d'intervention appropriées s'impose. Cela suppose, d'une part, assurer la cohérence entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et les actions de développement et, d'autre part, élaborer des méthodes de soutien direct aux populations concernées en accordant une attention particulière aux groupes les plus vulnérables.

Une sélection plus rigoureuse devrait être opérée lors de la mise en oeuvre des programmes et de l'allocation des ressources aux différents pays dans le cadre de chacune des grandes enveloppes financières régionales. Concrètement, cela signifie que, dès la programmation financière, les ressources devraient être allouées non seulement en fonction des besoins des pays, mais aussi en fonction de leurs performances en termes d'état d'avancement des réformes et de résultats obtenus. Les efforts entrepris dans le domaine du renforcement des capacités institutionnelles devraient conduire à un haut degré de responsabilité financière dans les pays partenaires.

La CE doit continuer à réviser sa politique en matière de conditions d'octroi des aides, qui ne s'appliquent plus seulement au soutien à la balance des paiements, mais aussi à d'autres types d'intervention. Dans ce cadre, les conditions applicables aux décaissements ne porteront plus uniquement sur les mesures prises par les gouvernements, mais également sur les résultats obtenus, qui seront mesurés à l'aide d'indicateurs convenus à l'avance. Cela laisserait aux pays plus de liberté pour choisir les moyens permettant d'obtenir les résultats recherchés. Le concept d'appropriation (« ownership ») prendrait ainsi tout son sens. Ce système, qui est pleinement compatible avec l'introduction de nouvelles modalités d'allocation de ressources, aurait pour effet de passer d'un mécanisme de décaissement discontinu (« oui-non ») à un mécanisme continu (« plus-moins »), établissant un lien entre le niveau - et non pas la totalité des décaissements - et les résultats obtenus.

Il faut remédier au fractionnement des dispositifs d'aide au développement. Chaque programme possède sa propre base juridique et ses propres procédures et critères d'allocation (les fonds disponibles relèvent de plus de 60 lignes budgétaires différentes, sans compter les financements hors budget du FED). Ce morcellement ne facilite ni la gestion ni la cohérence des actions. Il serait donc souhaitable à terme d'harmoniser le fonctionnement des instruments de financement, en commençant par une budgétisation du FED combinée à une réduction et un regroupement des lignes budgétaires existantes autour de quelques thèmes centraux.

Dans le cadre de la révision du règlement financier, il faudrait explorer les possibilités d'imputer une partie des frais de gestion aux crédits opérationnels alloués aux programmes de coopération, comme le font d'autres bailleurs de fonds.

Sur la base des lignes directrices adoptées par le Conseil des ministres en 1998, il faudra revoir les relations entre la CE et les représentants des États membres dans les pays partenaires dans l'optique de créer des liens plus étroits et de mettre en place des mécanismes de coordination et de coopération plus efficaces et réguliers.

6.4 Amélioration du contrôle interne

L'inadéquation des modalités de contrôle interne, à la fois trop lourdes et peu efficaces, est mentionnée dans la plupart des rapports d'évaluation. La multiplication des contrôles et des visas a déresponsabilisé les services concernés, provoquant ainsi leur affaiblissement.

Comme expliqué dans le Livre blanc sur la réforme, durant la période transitoire jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau règlement financier, le visa ex-ante sera donné par des contrôleurs graduellement déconcentrés dans les DG opérationnelles. Après cette période, le visa ex-ante sera aboli et le contrôle intégré dans les unités d'audit de chaque DG opérationnelle. La proximité des contrôleurs des actions contrôlées, que la déconcentration amènera, augmentera l'efficacité et l'efficience de la gestion financière et du contrôle, tout en assurant un partage plus clair des responsabilités.

6.5 Renforcement du suivi, de l'évaluation et de la rétroaction

Dans le contexte du système de Gestion basée sur les activités (ABM) instauré par le Livre blanc, le suivi et l'évaluation permettront de juger correctement l'efficacité et le coût des activités et fourniront les informations essentielles afin de pouvoir mieux identifier les activités.

Des systèmes de suivi comportant des indicateurs de performance quantitatifs et qualitatifs centrés sur les résultats seront mis en place. Cela permettra d'avoir une réelle rétroaction du terrain. L'utilisation d'indicateurs de suivi sera généralisée, sur la base de l'expérience acquise et des travaux effectués dans le cadre du CAD, afin d'assurer le lien avec les objectifs fixés au niveau international.

La fonction d'évaluation devrait être renforcée afin d'améliorer la responsabilité, la gestion de l'appui et de renforcer le processus d'apprentissage. Le lien entre les évaluations et les leçons qu'il convient d'en tirer pour l'élaboration des projets et programmes de développement doit être assuré de manière plus systématique et de façon harmonisée, pour l'ensemble des zones géographiques où intervient la CE. Cela suppose une rétroaction directe du dialogue sur les politiques avec les bénéficiaires ainsi que des délégations pour la formulation des politiques et la programmation au niveau du siège. Cela implique également que l'évaluation ex-ante, tant au niveau du programme qu'à celui du projet, devrait devenir systématique afin d'améliorer l'examen préalable et la programmation.

7 Conclusion

La Communauté européenne devrait continuer à améliorer la qualité et l'efficacité de sa politique d'aide au développement, en entreprenant un certain nombre d'adaptations. Pour ce qui est des orientations stratégiques à suivre, elle doit :

* mieux intégrer les aspects économiques, commerciaux et politiques de la coopération au développement en :

- renforçant les liens entre le commerce et le développement, en accordant une attention particulière aux pays les plus pauvres afin de favoriser leur intégration progressive et harmonieuse dans l'économie mondiale, de sorte qu'ils puissent en profiter réellement ;

- recentrant la politique d'aide au développement sur la réduction de la pauvreté dans le cadre général des relations extérieures de l'Union;

- continuant de faire plein usage des autres instruments de politique extérieure à la disposition de la Communauté, et dans ce contexte rechercher de façon systématique le degré le plus élevé possible de cohérence entre la politique de développement et les autres politiques communautaires ayant un impact sur les pays en développement telles que le commerce, l'agriculture, la pêche, la migration, la recherche et le développement technologique et l'environnement.

* renforcer les liens entre aide, réhabilitation et développement, notamment dans des domaines sociaux essentiels pour des populations vulnérables;

* adopter un cadre de développement intégré et suivre des orientations communes en matière de développement sectoriel;

* dans le cadre de la stratégie globale, concentrer davantage les interventions communautaires sur un nombre limité de domaines et de secteurs prioritaires, y compris un recours accru aux aides budgétaires et à la programmation sectorielle;

* assurer une meilleure coordination avec les programmes de développement bilatéraux des États membres, dans le cadre des programmes sectoriels, et en utilisant autant que possible les procédure