Avis du Comité des régions sur «La PAC et l'élargissement à l'Est»(97/C 116/05)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision de la Commission en date du 13 mars 1996, de consulter le Comité des régions à ce sujet, conformément à l'article 198 C, premier alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne;

vu sa décision en date du 12 juin 1996 d'attribuer la préparation de l'avis à la commission 2 «Aménagement de l'espace, agriculture, chasse, pêche, forêt, mer et montagne»;

vu le projet d'avis (CdR 239/96 rév.) adopté par la commission 2, le 5 décembre 1996, (rapporteur: M. Bocklet, en collaboration avec les membres du groupe de travail MM. Lafay, Kenyon, van Gelder et Mme Perkkiö);

a adopté lors de sa 16e session plénière des 15 et 16 janvier 1997 (séance du 16 janvier) l'avis suivant.

1. Introduction

Considérant que la politique communautaire dans le domaine de l'agriculture - marché et politique des prix, politique des revenus, politique structurelle horizontale et régionale et mesures d'accompagnement - est confrontée à une série d'échéances, telles que:

- l'entrée en vigueur progressive des accords du GATT,

- le début, en 1998, du prochain cycle de négociations de l'OMC en vue de poursuivre l'intégration de la PAC dans la mondialisation des marchés,

- l'élargissement de l'UE vers l'Est et

- le réaménagement des finances de l'UE pour la période après 1999,

qui exigent de l'Union européenne des décisions sur la forme à donner à la politique agricole commune de l'avenir;

considérant que le Conseil européen d'Essen a invité la Commission à lui présenter une étude sur les différentes stratégies pouvant être suivies pour développer les relations entre l'Union européenne et les pays associés dans le domaine de l'agriculture, dans la perspective de l'adhésion future de ces pays, et que la Commission a répondu à cette sollicitation en soumettant le document CSE(95) 607 au Conseil de Madrid;

considérant que les résolutions adoptées aux Conseils européens d'Essen (décembre 1994), puis de Cannes (juin 1995) et de Madrid (décembre 1995), ont précisé la stratégie de l'élargissement et accéléré la procédure en cours à ce propos, de sorte qu'il a été demandé à la Commission de soumettre son avis sur les candidatures, afin que les négociations puissent s'ouvrir dès la fin de la Conférence intergouvernementale de 1996 et 1997;

considérant que le Conseil de Madrid a réclamé une analyse du système de financement de l'Union, afin d'établir pour la période postérieure à 1999 un cadre financier tenant compte de la perspective de l'élargissement;

considérant que le Conseil de Madrid a demandé la poursuite des réformes de la PAC entamées en 1992 et que celle-ci, tout en ne figurant pas à l'ordre du jour officiel de la Conférence intergouvernementale, pourrait être indirectement abordée lors des débats sur l'élargissement de l'Union;

considérant que les premiers accords d'association ont été conclus dès février 1994, avec la Hongrie et la Pologne, suivis par ceux signés, début février 1995, avec la République tchèque, la Slovaquie, la Roumanie et la Bulgarie et, en juin 1995, avec les trois États baltes, tandis que la signature de l'accord d'association avec la Slovénie s'est également effectuée entre-temps;

considérant que l'ouverture aux États d'Europe centrale et orientale, qui coïncidera avec la concrétisation des effets de l'accord du GATT de 1994 et avec le début de la phase finale de la réforme de 1992, aura des répercussions sur l'agriculture européenne comme sur la situation socio-économique générale des zones rurales de la Communauté européenne;

le Comité des régions estime opportun d'élaborer, conformément à l'article 198 C du Traité instituant la Communauté européenne, un avis sur l'étude que la Commission a consacrée aux différentes stratégies pouvant être suivies pour développer les relations entre l'Union européenne et les pays associés dans le domaine de l'agriculture, dans la perspective de leur adhésion future. Le 13 juin 1996, M. Fischler, membre de la Commission, a présenté et commenté ce document devant l'assemblée plénière du Comité des régions.

2. Contenu de l'étude

2.1. Le document de la Commission tente de définir les principaux enjeux de l'avenir de l'agriculture et des politiques agricoles des pays d'Europe centrale et de l'Union européenne, ainsi que d'évaluer l'impact d'un élargissement effectué sur la base de la PAC actuelle. Il trace une première esquisse de l'évolution future de la PAC et suggère un certain nombre de pistes et de mesures concernant l'amélioration des relations dans le domaine de l'agriculture durant la phase préparatoire à l'adhésion.

2.2. L'étude s'ouvre sur une description de la situation actuelle de l'UE et des pays d'Europe centrale et orientale (PECO), ainsi que sur une analyse de celle qui prévaudra jusqu'en 1999. La Commission part de l'hypothèse que la libéralisation plus poussée du commerce mondial qui interviendra après cette date exercera une nouvelle pression sur l'agriculture de l'UE. En outre, la réduction de la production résultant de la réforme de la PAC de 1992 pourrait, à cette époque, être neutralisée par les progrès des techniques productives, donnant lieu ainsi à de nouvelles situations d'excédent. Par ailleurs, il faut s'attendre à ce que les négociations sur les prévisions financières pour les budgets de l'an 2000 et des années suivantes donnent lieu à des débats soutenus au sein de l'UE sur la répartition des ressources et, partant, sur l'ampleur du budget de l'agriculture.

2.3. Il ressort de cette analyse initiale que même sans élargissement à l'Est, il s'impose de continuer à faire évoluer la politique agricole commune.

2.4. L'étude de la Commission ébauche ensuite trois scénarios de politique agricole commune possible dans la perspective de l'adhésion d'États d'Europe centrale et orientale. Le premier est fondé sur l'intégration de l'agriculture des PECO dans une PAC inchangée. Lors de la phase finale de l'adhésion, cette voie entraînerait pour le FEOGA des dépenses supplémentaires estimées à 12 milliards d'écus, y compris l'ensemble des aides directes et mesures d'accompagnement. La Commission estime que cette démarche pourrait aboutir à une augmentation de la production dans les PECO, entraînant une surproduction à l'échelle de toute l'UE et créant des problèmes économiques dans ces pays du fait d'une augmentation des prix à la consommation.

La deuxième option est basée sur une réforme radicale, avec une large suppression de tous les dispositifs de soutien des prix et la levée de l'ensemble des restrictions à la production pour le sucre, le lait et les superficies cultivées. Les paiements compensatoires nécessités par l'abolition des systèmes de quotas pour le lait et le sucre et les problèmes sociaux et environnementaux que cette mutation structurelle forcée provoquerait dans le monde rural atteindraient cependant une telle ampleur que cette piste doit être écartée.

La Commission préconise une troisième voie, celle de la poursuite raisonnée de l'évolution actuelle de la politique agricole commune. Il s'agit de continuer à progresser dans le découplage, entamé en 1992, entre politique des marchés et politique des revenus ou politique structurelle. Dans ce cas, les prix de l'UE présenteraient, au moment de l'adhésion, un niveau plus faible, favorisant ainsi l'intégration des PECO qui est envisagée. L'agriculture des PECO ne nécessiterait pas de paiements compensatoires supplémentaires. Les aides directes devraient être davantage liées à des impératifs de politique sociale et environnementale qu'elles ne l'ont été jusqu'à présent. Une telle politique aurait pour objectif de mieux intégrer les prestations écologiques dans l'activité agricole et d'établir une compensation financière permanente pour les formes de développement rural souhaitées par la société, ainsi que pour la préservation des ressources naturelles.

2.5. À cet égard, la Commission reconnaît que les États membres ou les régions devraient bénéficier d'une plus grande latitude pour l'application des décisions communautaires, dans le respect de la compétence d'ensemble de la Communauté. En lieu et place des négociations annuelles sur les prix agricoles, ces dispositions d'encadrement devraient être arrêtées dans des programmes pluriannuels, avec une participation accrue du Parlement européen. Ce système de politique agricole commune correspondrait approximativement à l'actuelle politique structurelle de l'UE, avec ses plans de cinq ans et ses programmes mis en oeuvre dans une large mesure par les États membres ou les régions.

2.6. D'ici à l'adhésion des PECO, la Commission propose de mettre sur pied à leur intention, comme précédemment pour l'intégration du Portugal, un programme de modernisation de l'agriculture et des aides à la restructuration de l'industrie agroalimentaire. Les coûts et le financement de ces aides précédant l'adhésion ne sont pas étudiés plus avant.

3. Les répercussions régionales de l'amélioration de l'accès au marché

3.1. L'adhésion des PECO entraînera une augmentation du potentiel de production agricole d'une bonne cinquantaine de pour cent par rapport à la situation actuelle, alors que l'accroissement de la population sera seulement de l'ordre de 29 %. Bien qu'un examen de la situation produit par produit puisse aboutir à des conclusions contrastées, il n'en reste pas moins que dans l'ensemble, la Communauté se verra adjoindre des capacités excédentaires, qui pourraient avoir des répercussions, en particulier dans le domaine des «grandes cultures».

De telles perturbations des marchés peuvent s'avérer particulièrement problématiques dans des régions dont l'économie est axée dans une large mesure sur la production de denrées sensibles.

3.2. Étant donné l'importance que revêt le commerce pour le passage des PECO de l'économie planifiée à l'économie de marché, les accords d'association font une large place à l'ouverture progressive des marchés. Il s'agit de parvenir, selon un calendrier ordonné, à la liberté des échanges de marchandises avec l'Union européenne et d'intégrer les États associés dans le grand marché intérieur.

Pour atteindre ce but, les accords prévoient des concessions commerciales réciproques, qui se doivent de prendre en compte les désordres que l'importation de produits sensibles peut provoquer sur les marchés, qu'il s'agisse de productions agricoles, de textiles, etc.

3.3. Il existe cependant une importante différence entre le cas du secteur industriel et celui du secteur agricole. L'objectif premier est la constitution progressive, en une décennie, d'une zone de libre-échange. Il faut relever à cet égard que, la balance commerciale de l'Europe des 12 vis-à-vis des 10 PECO est passée d'un solde négatif de 879 millions d'écus en 1989 - avant la conclusion des accords d'association - à un excédent de 903 millions d'écus en 1994.

Durant ce laps de temps, les exportations de l'UE à destination des PECO ont pratiquement triplé, tandis que ses importations n'ont augmenté que de 15 % environ. Aujourd'hui comme hier, la Hongrie est le seul pays dont les exportations vers la Communauté dépassent largement ses importations en provenance de celle-ci.

3.4. Les produits industriels des PECO peuvent dorénavant être importés librement dans l'Union européenne. En contrepartie, les barrières commerciales des PECO sont régulièrement abaissées.

3.5. En revanche, le secteur agricole n'a pas donné lieu à la définition d'un objectif de libre-échange. Les accords d'association ne prévoient que l'instauration de concessions tarifaires pour cinq ans, suivant le principe de l'asymétrie, qui signifie en clair que l'Union européenne lèvera ses restrictions commerciales plus largement et plus rapidement que ses partenaires. Dans les accords, l'octroi de ces concessions par la Communauté prend la forme d'une ouverture de multiples contingents commerciaux affectés de droits de douane progressivement réduits dans une proportion de 20 à 60 %. Depuis juillet 1995, la réduction peut atteindre 80 % au sein de ces quotas. Ces derniers sont déterminés produit par produit, sur la base des courants d'échange traditionnels entre 1986 et 1990. Il est prévu que durant les cinq premières années d'application des accords, ils bénéficieront d'une augmentation moyenne de 10 % l'an.

3.6. Les PECO accordent des tarifs préférentiels, dont la plupart sont abaissés progressivement. Pour une série de produits, les tarifs actuels sont plus élevés qu'auparavant, suite aux accords du GATT; c'est pourquoi ces pays appliquent les anciens tarifs douaniers prévus par les accords d'association, tant pour les contingents que pour les concessions tarifaires illimitées. La révision de ces accords d'association constitue l'un des points clés de la stratégie de préadhésion. Dans ce contexte, l'octroi de nouvelles concessions est une possibilité expressément envisagée. En faisant valoir l'évolution négative de la balance commerciale de l'Union, les PECO ont obtenu un élargissement progressif des contingents. En décembre 1994, la Commission a proposé au Conseil de les augmenter globalement de 10 % par an. Le Conseil a repoussé cette suggestion et n'a consenti qu'un accroissement annuel de 5 %. Ce taux de croissance ne s'applique pas à des produits sensibles, comme les bovins, les ovins et les caprins sur pied, les fraises, les oignons et les produits transformés à base de tomates.

3.7. Le Conseil a ainsi veillé à éviter que des régions fortement engagées dans ce type de productions ne soient perturbées du fait de la concurrence des importations en provenance des PECO.

À l'heure actuelle, la Commission entend aller plus loin encore, comme elle l'explique dans son document de stratégie. Elle envisage de proposer de relever à nouveau les contingents et d'autoriser le transfert de quotas entre PECO. Dans le même temps, les prix d'entrée au sein de certains contingents de fruits et légumes devraient être revus à la baisse. Cette procédure pourrait mettre en difficulté la production horticole du Sud de l'Europe mais aussi de pays comme l'Allemagne ou les Pays-Bas car, au niveau actuel des prix, l'afflux dans le marché intérieur de volumes supplémentaires, si faibles soient-ils, pourrait avoir un effet fort déstabilisant.

3.8. D'autre part, il convient d'observer de près le flux de biens de consommation de l'Union dans les PECO et notamment son accroissement jusqu'à l'époque de l'adhésion. Le cas échéant, les négociations avec les pays tiers pourraient s'avérer plus simples dans le cadre de l'OMC.

3.9. Il y a lieu de veiller à ce que les échanges commerciaux soient gérés de manière à rester dans le cadre des accords d'association.

3.10. Les contingents GATT-OMC d'exportations subventionnées qui seront amenés par les PECO seront très faibles, voire inexistants. Malgré les prévisions relativement favorables quant aux perspectives d'écoulement des céréales, de la viande de porc, de la volaille et des oeufs sur les marchés des pays tiers, cette situation pourrait donc inciter à une nouvelle adaptation des contingents d'exportations subventionnées. Ces pressions seraient renforcées par une libéralisation plus poussée du commerce agricole à laquelle aboutiraient de futures négociations au sein de l'OMC.

4. Décentralisation de la politique agricole

4.1. Les réflexions formulées dans le document de stratégie sur une politique intégrée pour les régions rurales se placent dans la foulée du développement positif que la politique régionale de la Communauté a connu depuis la réforme des Fonds structurels et sont susceptibles, si elles sont appliquées dans cet esprit, d'enrichir cette politique d'une dimension nouvelle, en associant efficacement les régions à sa définition.

4.2. La simplification radicale des mesures et procédures qu'évoque le document, ainsi qu'une plus grande souplesse de gestion peuvent contribuer d'une manière particulièrement efficace à cet objectif. Il faut saluer comme une avancée très heureuse la reconnaissance de la «nécessité d'accorder une plus grande latitude aux États membres et/ou aux autorités régionales dans la mise en oeuvre des décisions prises au niveau communautaire. Une distinction plus claire entre politique de marché et aide au revenu pourrait être utile dans ce contexte».

4.3. Il est regrettable que les conséquences qui, du point de vue des compétences juridiques et de la politique, découlent de ce constat pertinent n'aient pas été tirées de manière satisfaisante. La proposition de la Commission selon laquelle les actions à prendre au niveau de l'UE devraient être limitées à la législation cadre, à la fixation d'objectifs partagés et à la définition d'un minimum indispensable de règles communes va dans le sens de la nécessaire décentralisation de la PAC, mais n'apporte pas de réponse à la question de la traduction politique et juridique de cette démarche.

4.4. La Commission devrait cependant présenter des propositions afin que l'article 3 B (principe de subsidiarité) inséré dans le Traité à Maastricht soit également appliqué dans le titre 2 («agriculture») de ce même Traité, dans le respect du principe de la solidarité financière.

La mise en oeuvre de l'article 3 B dans le droit agricole ne peut se cantonner à des questions de simplification technique et de codification de dispositions juridiques.

4.5. Dans la Communauté élargie aux PECO, l'éventail des types d'agriculture s'élargira encore dans des proportions importantes, en particulier pour ce qui concerne les structures et les statuts juridiques des exploitations. Des entreprises de très grande taille, gérées de manière industrielle représenteront une part notable de la production.

La diversité des traditions, des capacités et des structures de gestion compliquera - ou empêchera purement et simplement - l'application homogène de dispositions décrétées de manière centralisée et réglant jusqu'aux moindres détails.

4.6. En ce qui concerne la politique agricole, la question clé que pose cette situation est de savoir si les paiements compensatoires assurés dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune doivent relever de la Communauté ou s'il ne serait pas préférable de les faire entrer dans les compétences des États membres.

4.7. L'introduction des paiements compensatoires et la rémunération des prestations environnementales ont entraîné une modification décisive de la politique agricole commune et l'ont enrichie de qualités nouvelles, qui prennent leur source, pour ce qui est de la politique structurelle, dans la directive de 1975 sur l'agriculture de montagne.

4.8. Dans ce domaine, l'élargissement de la Communauté exige qu'une plus large différenciation soit opérée afin de tenir également compte de la structure agraire de chacune de ses régions, de leur situation sur l'échelle des coûts et de leur niveau de vie, sans quoi leur égalisation théorique débouchera en fait sur une inégalité encore plus grande que ce n'est le cas actuellement et sur d'importantes distorsions de concurrence.

4.9. Dans ce débat, la faisabilité d'une approche décentralisée est une question récurrente. Aussi le Comité des régions voudrait-il faire remarquer qu'il existe à cet égard un modèle qui a déjà fait ses preuves.

Les mesures visant à concrétiser les objectifs des Fonds structurels et à mettre en oeuvre le règlement (CEE) n° 2078/92 obéissent à une approche qui remonte de la base vers le sommet.

Ce principe a démontré sa pertinence depuis 1988 dans la politique régionale communautaire; il s'agit d'un instrument éprouvé, affiné au fil de l'expérience accumulée.

Les États membres ou, selon la situation constitutionnelle de chaque pays, les régions devraient donc élaborer des cadres d'appui pluriannuels, comme ils le font déjà dans la poursuite des objectifs des Fonds structurels.

Une législation cadre évolutive permettrait peut-être de résoudre l'antagonisme qui persiste dans l'agriculture entre l'équilibre du marché et la garantie des revenus. En introduisant des paiements complémentaires directs dans d'importantes organisations de marché, la réforme de la politique agricole commune européenne s'est efforcée d'atténuer cette tension.

Cette orientation est d'ailleurs conforme à la déclaration finale de la Conférence européenne sur le développement rural qui s'est tenue le 9 novembre 1996 à Cork et qui prône une politique intégrée pour l'espace rural dans son ensemble, selon une approche décentralisée fondée sur le principe de subsidiarité.

5. Poursuite des négociations de l'OMC

5.1. À cet égard, le Comité des régions renvoie aux positions qu'il a exprimées en la matière dans son avis sur les conséquences régionales de la réforme de la politique agricole commune. Il y soulignait notamment qu'après la tarification et le démantèlement des barrières douanières, une protection suffisante devrait subsister vis-à-vis de l'extérieur.

5.2. Le danger se profile d'ores et déjà de voir ce qui reste de cette protection extérieure de l'agriculture être vidé de sa substance par la conclusion d'accords de libre-échange, y compris du type de ceux conclus pour préparer l'adhésion des PECO, car l'OMC applique des critères plus stricts pour la reconnaissance de zones de libre-échange (exceptions au principe de la nation la plus favorisée).

À l'avenir, il ne sera plus possible de soustraire des secteurs d'échanges fondamentaux tels que l'agriculture aux accords de libre-échange obéissant aux règles de l'OMC. Dans les cas où le groupe de travail ad hoc de l'OMC ne confirme pas à l'unanimité la conformité avec les règles du GATT d'un accord de libre-échange soumis à son examen, d'autres États membres de l'OMC risqueraient d'exiger d'y être associés, en vertu de la clause de la nation la plus favorisée.

5.3. La clause de paix que comportent les accords du GATT actuellement en vigueur autorise à poursuivre jusqu'à l'exercice 2003/2004 les paiements compensatoires que la Communauté a instaurés en 1992 dans le cadre de la réforme de la PAC. On doit toutefois s'attendre à ce qu'à partir de 1999, un nouveau cycle de négociations de l'OMC mette à nouveau la politique agricole commune sur la sellette. Cette pression prendra notamment la forme de revendications visant à abaisser une nouvelle fois le niveau des aides internes, de la protection extérieure et de l'octroi de subventions aux exportations.

Il ne faudrait pas que de telles exigences débouchent sur une refonte radicale de la politique agricole commune, comme celle exposée dans l'option 2 du document de stratégie de la Commission. Par ailleurs, transposer la PAC actuelle aux PECO sans modification aucune, comme le veut l'option 1, devrait s'avérer problématique, tant du point de vue financier que dans la perspective des négociations de l'OMC.

5.4. L'option 3, qui consiste à continuer à faire évoluer la PAC actuelle de manière réfléchie et dans le sens d'une décentralisation accrue paraît tracer une voie praticable, qui permet aux États membres et aux régions de mettre en oeuvre des concepts taillés à la mesure des spécificités régionales pour renforcer la compétitivité de l'agriculture tout en insistant dûment sur les impératifs écologiques.

5.5. On ne peut dès lors comprendre pourquoi la Commission inclut d'emblée dans sa réflexion la poursuite du démantèlement du soutien des prix. Pour justifier cette position, elle ne peut même pas invoquer l'article 20 du volet agricole des accords du GATT. Avant d'avancer pareille thèse, il y a lieu de vérifier soigneusement les répercussions que les actuels engagements à prendre des mesures de réduction exerceront sur le commerce agricole mondial et d'analyser à fond la situation de l'offre et de la demande qui en résultera à l'échelle mondiale pour les marchés des produits concernés. Se prononcer d'entrée de jeu, comme le fait le document de la Commission, pour une réduction du soutien est de nature à affaiblir la position des négociateurs de la Communauté dans les futures tractations de l'OMC.

5.6. Aux États-Unis, la nouvelle loi sur l'agriculture américaine aboutit à la conversion du système d'aides en mesures de type «boîte verte», déconnectées de la production. Il est possible qu'il se dégage ainsi au sein de l'OMC une préférence pour des mesures «boîte verte» qui pourrait jouer contre une prorogation des dispositions relevant de la «boîte bleue», qui incluent les paiements compensatoires. À l'expiration du moratoire prévu dans le cadre de la clause de paix, il pourrait s'avérer indiqué d'orienter de manière nettement plus marquée les mesures d'appui internes à l'UE vers des dispositifs de type «boîte verte».

6. Financement de la politique agricole commune

6.1. En ce qui concerne l'évolution future du financement de la politique agricole commune, le rapport de la Commission qui fait l'objet du présent avis se cantonne dans des affirmations relativement vagues, exception faite d'une estimation des ressources supplémentaires nécessaires pour les PECO.

6.2. Parmi les résolutions du Conseil d'Édimbourg actuellement en vigueur, celle relative aux ressources propres prévoit un relèvement progressif de leur plafond de 1,20 % (1994) à 1,27 % (1999) du PNB, le centième de point de PNB correspondant aujourd'hui à environ 680 millions d'écus.

6.3. Dans la perspective de l'Union monétaire, tous les États membres, notamment ceux qui sont des contributeurs nets au budget communautaire, mènent une politique de rigueur qui ne permet pas d'entrevoir la possibilité de relever, même après 1999, le plafond fixé pour les ressources propres.

6.4. Conformément à ces mêmes résolutions du Conseil européen d'Édimbourg, il est prévu de concentrer l'essentiel des ressources de la politique structurelle sur les zones de l'objectif 1, en retard de développement. En 1999, plus de 70 % de ces moyens financiers seront impartis à des régions relevant de l'objectif 1.

6.5. Depuis 1988, les possibilités d'augmentation annuelle des dépenses du FEOGA-Garantie sont limitées par la ligne directrice agricole à 74 % du taux de croissance réelle du PNB et au taux d'inflation moyen de la Communauté.

L'estimation des dépenses du FEOGA-Garantie pour 1996 correspond au chiffre de 40,828 milliards d'écus fixé par la ligne directrice agricole. Il n'est pas encore possible de savoir si, à la fin de l'année, les débours seront encore une fois inférieurs à ce chiffre, du fait de prix mondiaux favorables, notamment pour les céréales, ou s'ils subiront à nouveau des pressions à la hausse, à cause de mesures complémentaires de lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). En 1994 comme en 1995, les dépenses se sont situées à 3 milliards d'écus en deçà de la ligne directrice agricole.

Le futur cadre des dépenses du FEOGA-Garantie dépend en particulier de facteurs conjoncturels et politiques. À l'heure actuelle, la Commission s'efforce manifestement de stabiliser dans la mesure du possible ces sorties.

Des surcroîts de dépenses sont notamment prévisibles dans le cadre des mesures d'accompagnement et des futures réformes à mettre en oeuvre pour d'autres organisations de marché.

Il est nécessaire de disposer d'un cadre permettant une éventuelle augmentation de la ligne directrice agricole, afin de faire face à ces dépenses supplémentaires ainsi qu'à la diminution des recettes tirées des fonds disponibles lors de l'apurement des comptes.

6.6. En outre, il ne faut pas exclure que le FEOGA-Garantie soit appelé à financer d'autres mesures après 1996. Ce transfert à la charge de la Garantie est à envisager au premier chef pour des mesures vétérinaires ou des mesures prises au titre de l'objectif 5 a.

6.7. Dans le scénario où, lors d'un élargissement à l'Est après l'an 2000, l'acquis communautaire serait transposé aux nouveaux adhérents, la Commission estime les charges budgétaires supplémentaires à environ 12 milliards d'écus.

Si l'on calcule leur contribution au financement de la CE selon l'actuelle résolution sur les ressources propres, les PECO ne pourront contribuer au budget communautaire qu'à hauteur de 4 % environ. Les dépenses agricoles mais également structurelles, devront donc être couvertes, dans leur très grande majorité, par des transferts nets des anciens États membres.

6.8. De ce fait, il apparaît nécessaire, à l'avenir, de subordonner l'affectation des ressources à une maîtrise des dépenses efficace et à un contrôle effectué dans un esprit d'équité qui, dans une plus large mesure qu'aujourd'hui, tienne compte des capacités économiques de chaque État membre.

7. Avis du Comité des régions

Le Comité des régions:

7.1. soutient fondamentalement la Commission dans ses efforts pour dégager des stratégies appropriées afin d'intégrer les PECO dans l'Union européenne de la manière la moins heurtée possible; dans son document de stratégie, la Commission a posé des jalons importants sur la voie que devra emprunter la politique agricole de demain et lancé un vaste débat auquel le Comité des régions entend donner, grâce à ce premier avis, une impulsion supplémentaire fondée sur un point de vue régional;

7.2. constate qu'au moment où le processus d'élargissement à l'Est se met en branle, l'agriculture de beaucoup de régions de la Communauté se trouve encore, en ce qui concerne les revenus, dans une situation délicate, qui accélère manifestement le processus d'adaptation structurelle;

7.3. relève que:

- la réforme de la politique agricole commune,

- la politique des prix restrictive suivie dans divers segments de marché non réformés et

- l'application des accords du GATT, ont entraîné de lourdes restrictions et, par là, de nouvelles charges;

7.4. estime dès lors indispensable, conformément aux principes d'orientation de 1992 et aux conclusions du Conseil «jumbo» de 1993, d'imposer en préalable à toute modification de la PAC une analyse rigoureuse des conséquences de l'application de la réforme de la PAC de 1992 et la conclusion des réformes des OCM pour les secteurs non encore réformés;

7.5. réclame qu'avant de négocier de nouvelles étapes de réforme, on consacre un grand soin à analyser, d'une part, les répercussions des actuels engagements à prendre des mesures de réduction sur le commerce agricole mondial et, d'autre part, les expériences accumulées au cours de leur mise en oeuvre;

7.6. demande également que vu la grande sensibilité économique et sociale du secteur agricole, toutes les décisions en la matière, notamment dans le contexte de l'élargissement, soient étayées par des éclaircissements préalables concernant le cadre financier communautaire disponible à l'avenir, qui s'élève à 1,27 % du PIB;

7.7. soutient la mise en oeuvre de la réforme de la PAC, dans l'optique d'un meilleur développement environnemental, durable, agricole, économique, rural, politique et social tout en assurant le maintien des quotas de production;

7.8. souligne avec insistance la dimension politique de l'introduction du système d'économie de marché dans les PECO, son importance pour l'assainissement socio-économique de ces pays et le rôle clé joué par l'agriculture dans ce processus;

7.9. précise également que la situation agricole dans les différents PECO n'est pas homogène et qu'elle justifie de ce fait une approche différenciée, réfléchie et prudente des négociations d'adhésion. La définition des mesures et des délais de préadhésion doit tenir compte de la situation concrète de chacun des pays associés;

7.10. appuie la stratégie de la Commission qui consiste à apporter aux PECO des aides qui touchent essentiellement au domaine du développement des structures, donnant ainsi d'authentiques chances d'essor à l'agriculture de ces pays, sans que cette assistance puisse aboutir à créer des excédents impossibles à écouler;

7.11. demande instamment que les PECO et les États membres de l'UE se préparent à l'élargissement du marché commun agricole, afin d'éviter toute distorsion sur le plan économique et social;

7.12. considère que laisser les États d'Europe centrale et orientale décider eux-mêmes de l'affectation des crédits prévus par l'UE constitue un principe approprié, dont la politique structurelle agricole et celles de l'environnement et des revenus devraient également s'inspirer à l'avenir sur le territoire de l'UE à 15; cette marge de décision accordée aux États ou aux régions doit toutefois être soumise à des règles de droit européen applicables à l'ensemble d'entre eux, se concrétiser selon des procédures transparentes et exclure toute possibilité d'abus. Elle ne peut pas remettre en cause le marché commun et doit s'appliquer dans le respect des objectifs de la politique commune des marchés et des prix;

7.13. revendique pour l'agriculture de l'UE et des PECO de larges possibilités de participer, en conformité avec les règles internationales (GATT), aux développements positifs de la demande du marché mondial dans divers segments de production, de manière à parer aux éventuelles perturbations du marché intérieur que pourrait entraîner l'accroissement du potentiel de production agricole résultant de l'adhésion des États d'Europe centrale et orientale;

7.14. exige que la priorité soit clairement accordée aux impératifs environnementaux et que l'accent soit davantage mis sur le caractère multifonctionnel des tâches imposées à l'agriculture, d'autant que la réduction du soutien des prix qui se profile contribue au renforcement de la tendance à la concentration de la production dans un petit nombre de zones favorisées;

7.15. lance par ailleurs un appel pour que la politique des prix et des marchés soit axée sur l'équilibre des marchés, afin de garantir les prix, et soit complétée durablement par une politique des revenus ciblée;

7.16. demande que les compétences en matière de politique agricole tiennent davantage compte du principe de subsidiarité et qu'elles soient réparties, le cas échéant, entre les différents échelons nationaux et communautaires, en donnant la priorité au niveau national lorsqu'il se prête à une résolution adéquate des problèmes; il ne faut cependant pas en arriver à une renationalisation de la politique agricole commune et il conviendrait de promouvoir la concertation avec les pouvoirs locaux et régionaux dans l'élaboration de stratégies de développement rural;

7.17. recommande, dans un souci de simplification et dans un esprit de partenariat, de limiter les compétences de l'UE pour la politique structurelle agricole à une législation cadre et d'orienter la participation financière de la Communauté vers le renforcement des régions et des États membres dans le respect du principe de concentration préconisé à Cork;

7.18. souhaite que la responsabilité de définir les paiements directs pour la garantie de revenus, la protection de l'environnement, le développement durable, l'amélioration des structures agraires et la compensation des fluctuations monétaires passe, avec les moyens financiers correspondants, sous la responsabilité des États membres ou - suivant leur régime constitutionnel - des régions, qui seront tenus de respecter le cadre juridique commun et les objectifs de la politique agricole commune;

7.19. demande que les critères techniques et d'organisation administrative soient mieux respectés, grâce au développement du cadre juridique commun, et que le soin de définir les dispositifs d'exécution soit laissé aux États membres et aux régions;

7.20. invite à donner à l'ensemble des dispositions de politique agricole de l'UE une orientation telle qu'elles soient conformes au GATT et permettent une ouverture vers l'Est sans mettre en péril la viabilité des structures agraires fondées sur des exploitations familiales; à cet égard, les aides, doivent viser à assurer la compétitivité d'une agriculture centrée autour des exploitations familiales. Ces aides doivent être définies en fonction de la taille des exploitations;

7.21. se prononce, conformément aux orientations de la Conférence de Cork, en faveur de la poursuite du développement et de la diversification de l'économie rurale comme objectif structurel, et de la prise en compte de cet objectif dans la réforme des Fonds structurels à venir;

7.22. récuse une réforme radicale associée à une «libéralisation totale» du marché agricole et souligne fortement les effets négatifs qu'elle exercerait sur les régions agricoles défavorisées et les zones souffrant déjà d'un fort exode rural;

7.23. estime nécessaire de différencier les aides suivant le type d'exploitations - grandes structures agricoles ou exploitations familiales -, de manière à pouvoir rétribuer dans une mesure suffisante, même lorsque les ressources financières sont mesurées, les services éminents que les exploitants agricoles familiaux rendent à la société dans les zones rurales des quinze États membres et des PECO, en matière notamment d'entretien des paysages cultivés, de préservation des ressources naturelles, de conservation d'espaces récréatifs et touristiques, de sauvegarde d'une culture rurale et de contrepoids à l'urbanisation. Une nouvelle réforme de la PAC en vue de l'élargissement à l'Est et des futures négociations au sein de l'OMC doit contribuer à la cohésion économique, sociale et territoriale de l'Union européenne;

7.24. considère que lors des futures négociations de l'OMC, l'accent doit notamment être mis sur le développement d'aides du type «boîte verte», dont la conception doit intégrer, en plus des aspects écologiques:

- la rétribution des prestations de l'agriculture pour lesquelles il n'existe pas de marché mais qui sont importantes pour la société et l'espace rural,

- des mesures visant à assurer la pérennité de l'exploitation du sol dans les régions défavorisées et

- la situation structurelle;

7.25. pense qu'il serait indiqué d'étudier l'opportunité, pour simplifier la procédure et réduire les risques liés à leur imputation, de rassembler les primes par tête en paiements compensatoires liés à la superficie et de les intégrer dans le système des primes à l'hectare. Par ailleurs, on pourrait examiner à long terme dans quelle mesure et sous quelles conditions des transferts financiers calculés par personne pourraient constituer un instrument de la politique agricole communautaire;

7.26. exige que pour garantir durablement la pérennité d'une agriculture multifonctionnelle dans les zones de montagne et dans les autres régions périphériques défavorisées, il soit procédé dès avant la réalisation de l'élargissement à l'Est, à la consolidation et à la nécessaire extension des aides prévues pour les zones montagneuses, les autres régions défavorisées et les petits territoires, tels que définis par la directive 75/268/CEE ();

7.27. souhaite que dans la restructuration de leur agriculture, les PECO soient encouragés dès avant leur adhésion à produire d'une manière respectant l'environnement et à favoriser la production et l'utilisation d'énergies renouvelables;

7.28. demande de réglementer au niveau communautaire les secteurs juridiques de la politique agricole commune qui le requièrent pour éviter des déséquilibres du marché et des discriminations (protection de la santé et des consommateurs; législation sur la protection des animaux et les maladies contagieuses; protection des appellations d'origine et règles de mise sur le marché; mesures de protection vis-à-vis de l'extérieur).

Bruxelles, le 16 janvier 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO n° L 128 du 19. 5. 1975, p. 1.