1. Introduction

La réforme de la politique agricole commune (PAC) de 2013 a introduit une composante écologique dans le régime des paiements directs («verdissement»). L’objectif était de continuer à améliorer la gestion durable des ressources naturelles liées à l’agriculture moyennant des paiements en faveur de pratiques bénéfiques pour l'environnement et le climat. Outre la diversification des cultures et le maintien des prairies permanentes existantes, le verdissement exige des agriculteurs qu’au moins 5 % des terres arables de leur exploitation constituent une surface d'intérêt écologique (SIE).

Le présent rapport, qui porte sur les années 2015 et 2016, répond à une obligation légale faite à la Commission d'évaluer la mise en œuvre de l’obligation relative aux SIE. S’il fournit également des observations préliminaires sur les effets potentiels des SIE sur l’environnement en fonction des choix effectués par les États membres et les agriculteurs, il est à noter que les incidences environnementales réelles n’ont pas été mesurées.

Ce rapport actualise et approfondit certains aspects du réexamen du verdissement à l'issue de la première année de mise en œuvre, réalisé dans le cadre du programme REFIT de la Commission. L’évaluation de 2016 avait permis d’examiner l’incidence du verdissement sur le potentiel de production, les conditions de concurrence et divers aspects de la simplification. À titre de mesures de suivi, la Commission a présenté plusieurs modifications de la législation secondaire en matière de verdissement, axées principalement sur les surfaces d’intérêt écologique. Ces modifications visent à simplifier et à clarifier les règles applicables tout en renforçant leurs effets sur l’environnement. Elles devraient commencer à s'appliquer au plus tard en 2018 (en mars 2017, elles n’étaient pas encore en vigueur).

Le présent rapport contribuera à une évaluation plus vaste du verdissement qui inclura les incidences environnementales des SIE et doit être achevée pour la fin 2017 ou le début 2018. Il servira également de base au rapport sur le suivi et l’évaluation de la PAC prévu pour 2018. Les observations qui figurent au chapitre 3 du présent rapport ne préjugent en rien l’évaluation du verdissement, dont tous les aspects seront analysés en détail, y compris les SIE.

1.1.L’obligation relative aux SIE

Un grand nombre d’habitats précieux et la biodiversité qu’ils favorisent dépendent de systèmes agricoles. Or, les efforts visant à sauvegarder cette biodiversité ne sont pas reconnus par les marchés et ne transparaissent donc pas dans le prix versé aux agriculteurs pour leurs produits. Si la préservation de la biodiversité repose effectivement sur des pratiques de gestion appropriées, ces pratiques, sous la pression de la concurrence, ont évolué, conduisant à un accroissement de la spécialisation et à une intensification de la production dans certaines zones, et à l’abandon de terres dans d'autres. Cette évolution génère une pression sur la biodiversité et des effets préjudiciables pour les sols, l’eau et le climat, sans parler du risque qu’elle fait peser sur le potentiel de production à long terme du secteur agricole.

L’exigence en matière de SIE a été fixée, «en particulier, pour préserver et améliorer la biodiversité dans les exploitations». Elle s’inscrit, tout comme les autres obligations en matière de verdissement, dans le cadre de la PAC actuelle et des autres politiques de l’UE consacrées à la gestion durable des ressources naturelles, y compris la biodiversité. L’objectif du verdissement, qui fait partie du premier pilier de la PAC, est d'amener tous les agriculteurs de l’UE bénéficiant d’un soutien au revenu à générer des effets bénéfiques pour l’environnement et le climat dans le cadre de leurs activités agricoles. Les pratiques requises en vertu de l’obligation en matière de SIE sont présumées être, à l’instar des autres pratiques de verdissement, simples, généralisées, non contractuelles et annuelles. Les agriculteurs sont récompensés pour leurs pratiques en faveur de la biodiversité, sans que celles-ci n’entraînent systématiquement des changements dans leur exploitation. Dans les cas où ces pratiques sont déjà appliquées, l’obligation en matière de SIE en garantit le maintien face aux pressions concurrentielles subies par les agriculteurs. Lorsqu’elles ne le sont pas encore, il convient d’y remédier.

En vue de se conformer à l’obligation relative aux SIE, les agriculteurs dont les terres arables dépassent 15 hectares doivent veiller à ce qu’au moins 5 % de celles-ci constituent une «surface d'intérêt écologique» formée par des éléments bénéfiques pour l’environnement choisis dans une liste des types de SIE établie par leurs autorités nationales à partir d’une liste commune établie par l’UE. La liste de l’UE couvre un vaste éventail de caractéristiques ou de domaines ciblant directement la biodiversité, tels que les terres en jachère et les particularités topographiques, ou indirectement, en réduisant l’utilisation d’intrants et/ou en améliorant la protection des sols, par exemple les surfaces couvertes par des cultures dérobées et les surfaces portant des plantes fixant l'azote. Les zones d'intérêt écologique sont calculées à l’aide de coefficients de pondération qui tiennent compte des caractéristiques de chaque SIE et de son importance pour la biodiversité. Les coefficients de pondération s’échelonnent de 0,3 (par exemple, pour les surfaces couvertes par des cultures dérobées) et 0,7 (surfaces portant des plantes fixant l'azote) à 2 (haies).

Les États membres disposent de plusieurs possibilités pour définir les contours des types de SIE: par exemple, pour établir leur liste nationale, ils peuvent partir de pratiques déjà appliquées par les agriculteurs et/ou ajouter des exigences (par exemple, en ce qui concerne les méthodes de production) pour certaines SIE afin d’en assurer ou d’en améliorer l’efficacité. Dans certaines conditions, ils peuvent également proposer à leurs agriculteurs plusieurs autres SIE, sur la base de l’«équivalence». Certains agriculteurs sont exemptés de cette exigence, sur la base par exemple de l’emplacement de leur exploitation (exemption «forêts»), de sa taille ou de l’utilisation des terres.

Au-delà de la conditionnalité, les pratiques relatives aux SIE peuvent être complétées par des mesures volontaires dans le cadre des programmes de développement rural, qui financent des activités plus complexes axées sur des besoins spécifiques en matière d’environnement et de climat.