directive du Parlement européen et du Conseil établissant le code des communications électroniques européen (Refonte) et règlement du Parlement européen et du Conseil établissant l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques

Résumé de l'évaluation du cadre réglementaire des communications électroniques

L'objet du présent document est de déterminer si les règles qui constituent actuellement le cadre réglementaire des communications électroniques sont adaptées et si elles ont contribué à la réalisation des principaux objectifs dudit cadre. Il est aussi de recenser les éventuelles redondances et incohérences et d'évaluer le potentiel de simplification. Le cadre réglementaire consiste en un ensemble d'instruments complémentaires recouvrant à la fois une régulation économique sectorielle et des règles de protection de l'utilisateur final. Il vise à promouvoir la concurrence – surtout par la régulation de l'accès aux réseaux des opérateurs historiques et par des dispositions garantissant l'entrée sur le marché et un accès efficient aux principales ressources telles que le spectre radioélectrique – afin que l'utilisateur final en tire le maximum d'avantages.

La présente évaluation, annoncée dans le programme de travail de la Commission, se justifie pour deux raisons. La première est l'obligation légale de réexaminer périodiquement le fonctionnement du cadre réglementaire. La seconde est qu'il s'est produit un certain nombre de changements structurels dans le secteur depuis le dernier réexamen en 2009. Elle se fonde sur les résultats d'une large consultation des parties prenantes, sur le suivi effectué par la Commission (par exemple rapports de mise en œuvre, tableaux de bord de la stratégie numérique) et sur diverses études, y compris celles qui portent sur l'évaluation et le réexamen du cadre réglementaire. Les principales conclusions sont résumées ci-dessous.

Pertinence – En général, l'évaluation a montré que les objectifs spécifiques du cadre – promouvoir la concurrence, réaliser le marché unique et protéger les intérêts des consommateurs – restent toujours valables. L'objectif du marché unique est même plus pertinent qu'auparavant. Une concurrence effective et durable entraîne des investissements efficients et favorise le développement du marché unique. En fin de compte, elle sert les intérêts de l'utilisateur final en encourageant l'innovation et en procurant le maximum d'avantages en termes de choix, de prix et de qualité.

En même temps, la connectivité est apparue comme la force motrice de la société et de l'économie numériques, sous-tendue par les changements technologiques et l'évolution de la demande des consommateurs et du marché. Instaurer le marché unique numérique est l'un des éléments clés de l'engagement politique de la Commission Juncker. Il faut donc envisager d'adapter les objectifs stratégiques et outils réglementaires actuels pour continuer à soutenir le déploiement des infrastructures et l'adoption généralisée des services de connectivité correspondants en fonction des besoins futurs.

La plupart des axes de réglementation et de régulation sont aussi pertinents qu'en 2009, sinon plus. Cela vaut en particulier pour la gestion du spectre radioélectrique étant donné la fonction de celui-ci en tant que ressource essentielle mais limitée pour le déploiement des réseaux sans fil, fixes et mobiles, actuels et de nouvelle génération. Cette gestion va de pair avec la régulation de l'accès comme moyen de régler le problème de la persistance des barrières à l'entrée sur les réseaux. Par exemple, les évolutions du marché conduisent à remettre en question la pertinence de certains éléments précis de la réglementation du service universel. Toutefois, la notion de filet de sécurité garantissant l'intégration de tous les individus dans une société numérique pleinement développée prend de l'importance relativement au marché unique numérique. De même, si l'adaptation de certaines dispositions particulières concernant la protection des consommateurs aux changements technologiques, commerciaux ou législatifs pourrait se justifier, les besoins fondamentaux de protection de l'utilisateur final auxquels répondent les dispositions sont toujours pertinents, comme le sont leurs objectifs spécifiques.

Efficacité – Il est largement admis que le cadre réglementaire a été efficace pour instaurer un secteur globalement concurrentiel. Cela a procuré des avantages significatifs à l'utilisateur final, tels qu'un haut de débit (de base) largement accessible, une baisse importante des prix et un choix plus grand.

La régulation de l'accès et du spectre radioélectrique en particulier, mais aussi les dispositions concernant l'entrée sur le marché, ont eu pour effet d'accroître la concurrence. Néanmoins, la régulation de l'accès a davantage favorisé la concurrence au niveau des services qu'au niveau des réseaux. De plus, si les investissements dans les réseaux de très haute capacité ont augmenté, ils n'ont pas eu lieu dans tous les États membres au rythme envisagé dans les programmes de politique générale et correspondant aux besoins escomptés. Une grande quantité de radiofréquences a été libérée pour le haut débit sans fil, mais les progrès en matière de gestion du spectre n'ont pas été aussi importants qu'on l'espérait lors du dernier réexamen. Cela a eu pour conséquence de retarder et de morceler le déploiement du réseau et son adoption.

Les résultats concernant la réalisation de l'objectif du marché unique ne sont pas très probants. La cohérence réglementaire a été assurée dans une mesure limitée, a concerné les activités des fournisseurs transfrontières et réduit la prévisibilité pour l'ensemble des opérateurs et leurs investisseurs. Les outils de coopération et d'harmonisation disponibles ont conduit à une situation dans laquelle les meilleures solutions réglementaires n'ont pas toujours été retenues, ce qui a eu des effets sur les résultats produits pour l'utilisateur final. Les contrôles de cohérence au niveau de l'UE contribuent à la prévisibilité de la régulation de l'accès dans toute l'UE, mais leur incidence est très limitée en ce qui concerne les projets de mesures de régulation. Le manque de cohérence en matière de gestion du spectre radioélectrique a aussi eu des conséquences négatives pour l'utilisateur final, notamment celle de retarder le déploiement de la 4G dans la plupart des régions de l'UE.

Les résultats que le cadre a permis d'obtenir pour ce qui est de protéger l'utilisateur final et de prévoir un filet de sécurité (service universel) sont importants, même si les progrès en matière de satisfaction du consommateur sont relativement lents. Il est également évident que, vu les évolutions technologiques, commerciales et législatives, les dispositions sectorielles et relatives à la protection de l'utilisateur final ne répondent plus toutes aux besoins.

Efficience – Il n'a pas été possible d'effectuer un calcul précis des coûts, mais l'évaluation a montré que les avantages procurés par le cadre – pour la plupart des opérateurs, pour l'utilisateur final et pour la société dans son ensemble – compensent largement le coût de sa mise en œuvre. Un certain degré de complexité pourrait être nécessaire afin qu'une intervention soit jugée favorablement (par exemple, une régulation de l'accès appropriée). Toutefois, on a recensé plusieurs domaines dans lesquels on pourrait alléger la charge administrative sans nuire à l'efficacité des dispositions – voire, dans certains cas, en accroissant cette efficacité: par exemple l'allongement des cycles de régulation du marché ex ante, la simplification des procédures d'analyse des marchés très stables ou la rationalisation de certaines dispositions faisant double emploi en matière de protection des consommateurs.

Valeur ajoutée européenne – le cadre réglementaire a été déterminant pour instaurer la concurrence dans le marché unique, à un point qui n'aurait pas été possible ou vraisemblable au niveau national. Il a permis d'harmoniser les pratiques nationales de régulation dans le secteur avec les meilleures pratiques dans l'UE, avec plus ou moins de succès selon le domaine considéré. L'action de l'UE a également contribué à une protection des consommateurs qui, à défaut d'être homogène, est plus complète que si rien n'avait été fait.

Cohérence – En général, les divers instruments composant le cadre réglementaire se sont renforcés mutuellement. Deux questions mériteraient toutefois une attention particulière dans le cadre du processus de réexamen. Il s'agit, d'une part, de la cohérence entre la régulation visant à promouvoir un déploiement concurrentiel des réseaux et les règles de l'UE en matière de financement et d'aides d'État dans le secteur et, d'autre part, les recoupements éventuels entre certaines dispositions sectorielles et la législation horizontale préservant les intérêts des consommateurs.

En conclusion, le cadre réglementaire a largement atteint son objectif général consistant à instaurer un secteur concurrentiel qui procure des avantages importants à l'utilisateur final. Néanmoins, si ses principaux objectifs spécifiques – promouvoir la concurrence, développer le marché intérieur et défendre les intérêts de l'utilisateur final – sont toujours pertinents, un réexamen s'impose pour répondre à la demande croissante d'une plus grande connectivité dans le marché unique numérique et pour rationaliser les dispositions applicables compte tenu des évolutions commerciales et technologiques.