11. réaffirme que les outils traditionnels pour légiférer doivent continuer d'être normalement utilisés
pour atteindre les objectifs fixés par le traité; estime que la corégulation et l'autorégulation sont desméthodes capables d'intégrer utilement ou de remplacer les mesures législatives, tandis qu'elle apportentdes améliorations de portée égale ou supérieure à celles que la législation permet d'atteindre; souligne quele recours à un mode de régulation autre, quel qu'il soit, doit se produire dans le respect de l'accord inter-institutionnel «Mieux légiférer»; rappelle que la Commission est tenue de définir les conditions et les limitesque les parties doivent observer dans l'exercice de ces pratiques et que, de toute façon, s'il est possible d'yavoir recours c'est sous le contrôle de la Commission et sans préjuger du droit du Parlement européen des'opposer à leur utilisation;
12. invite la Commission à faire son possible pour que, promu au niveau européen, le processus de
simplification et, d'une manière générale, d'amélioration de la qualité de la réglementation ne soit pascompromis au niveau national par des normes internes ou des obstacles de nature technique; lui demandede guider et suivre ce processus également au niveau national, par exemple en servant de centre de collecteet de diffusion des bonnes pratiques développées au sein de l'Union et dans les États membres, notammentsur indication des intéressés;
13. souligne que des évaluations d'impact régulières et approfondies jouent un rôle capital dans le pro-
cessus de simplification et que le Conseil et le Parlement devraient en tenir compte lorsque des amende-ments sont présentés à une proposition dans le cadre du processus législatif;
14. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux
gouvernements et aux parlements des États membres.
P6_TA(2007)0366
Implications juridiques et institutionnelles du recours aux instruments juridiques
non contraignants (soft law)
Résolution du Parlement européen du 4 septembre 2007 sur les implications juridiques et institu-
tionnelles du recours aux instruments juridiques non contraignants (soft law) (2007/2028(INI))
Le Parlement européen ,
— vu le traité CE, et notamment ses articles 211, 230 et 249,
— vu l'article 45 de son règlement,
— vu le rapport de la commission des affaires juridiques et les avis de la commission des affaires consti-
tutionnelles, de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs et de lacommission de la culture et de l'éducation (A6-0259/2007),
A. considérant que la notion d'instrument juridique non contraignant (soft law), qui est fondée sur la
pratique courante, est ambiguë et pernicieuse et ne devrait être utilisée dans aucun document des
institutions communautaires,
B. considérant que, étant une aberration conceptuelle, la distinction entre dura lex et mollis lex ne
devrait être ni acceptée ni reconnue,
C. considérant que les prétendus instruments juridiques non contraignants, tels que recommandations,
livres verts et blancs ou conclusions du Conseil, n'ont aucune valeur juridique ni aucun caractèrecontraignant,
D. considérant que les instruments juridiques non contraignants n'assurent pas une entière protection
juridictionnelle,24.7.2008 FR C 187 E/75 Journal officiel de l'Union européenne
Mardi, 4 septembre 2007
E. considérant qu'un abondant recours aux instruments juridiques non contraignants serait synonyme de
passage du modèle unique de la Communauté à celui d'une organisation internationale traditionnelle,
F. considérant qu'il y a actuellement un débat sur la façon d'accroître l'efficacité de l'Union européenne
dans sa fonction de réglementation, tant en ce qui concerne les instruments juridiques non contrai-gnants que les instruments juridiques contraignants,
G. considérant que, dans l'arrêt van Gend en Loos (
1), la Cour de justice des Communautés européennes a
affirmé que le traité «constitue plus qu'un accord qui ne créerait que des obligations mutuelles entreles États contractants; [ …] la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international,
au profit duquel les États ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains, etdont les sujets sont non seulement les États membres mais également leurs ressortissants; [ …] par-
tant, le droit communautaire, [ …] de même qu'il crée des charges dans le chef des particuliers, est
aussi destiné a engendrer des droits qui entrent dans leur patrimoine juridique. [Ces droits] naissentnon seulement lorsqu'une attribution explicite en est faite par le traité, mais aussi en raison d'obliga-tions que le traité impose d'une manière bien définie tant aux particuliers qu'aux États membres et auxinstitutions communautaires»,
H. considérant qu'il ressort de ce qui précède que le droit communautaire peut être distingué du droit
international public parce qu'il est contraignant, non pas seulement pour des États, mais pour desindividus qui en retirent des droits susceptibles d'être juridiquement exécutés, et qu'il associe unensemble d'institutions, dont le Parlement européen, lequel est directement élu par les citoyens del'Union; que, par ailleurs, l'ordre juridique européen est fondé sur la démocratie et l'état de droit,
ainsi que le préambule et l'article 6 du traité UE le précisent clairement,
I. considérant qu'il en découle que les institutions de l'Union européenne ne peuvent agir que confor-
mément au principe de légalité, c'est-à-dire que lorsqu'une base juridique leur attribue une compétence
et dans la limite de leurs prérogatives, et considérant qu'il existe une juridiction européenne qui veille
à ce qu'elles respectent ces principes,
J. considérant que, lorsque la Communauté détient une compétence législative, la façon correcte de
procéder passe par l'adoption d'un acte législatif par les institutions démocratiques de l'Union, le
Parlement européen et le Conseil, dans la mesure où cela apparaît nécessaire eu égard aux principesde subsidiarité et de proportionnalité; que ce n'est que grâce à l'adoption de textes législatifs par lerecours aux procédures institutionnelles prévues par le traité que la sécurité juridique, l'état de droit, lecontrôle juridictionnel et le caractère exécutoire peuvent être garantis; qu'il en résulte également lerespect de l'équilibre institutionnel inscrit dans le traité et que cela permet la transparence du proces-sus décisionnel,
K. considérant que, en général, la compétence législative de la Communauté exclut l'utilisation d'instru-
ments juridiques non contraignants ou de «règles de conduite énoncées dans des instruments auxquelsn'a pas été conférée une force obligatoire en tant que telle, mais qui peuvent néanmoins produirecertains effets juridiques —indirects —et qui visent à produire et peuvent produire des effets pra-
tiques» (
2), qui ont été utilisées traditionnellement pour pallier une pénurie de capacités législatives
formelles et/ou de moyens de sanction et qui sont en cela typiques du droit international public,
L. considérant que, si le traité les prévoit expressément, les instruments non contraignants sont légitimes,
à condition qu'ils ne soient pas utilisés comme des substituts à la législation lorsque la Communautédétient une compétence législative et qu'une réglementation communautaire apparaît nécessaire euégard aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, étant donné que cela enfreindrait égalementle principe d'attribution des compétences, et que ce principe est applicable a fortiori aux communica-tions de la Commission censées interpréter la législation communautaire; que les instruments prépa-ratoires, tels que les livres verts et les livres blancs, constituent également une utilisation légitimed'instruments juridiques non contraignants, de même que les communications et les lignes directricespubliées par la Commission afin d'expliquer comment elle applique la politique relative à la concur-
rence et aux aides d'État,
M. considérant que l'on ne saurait considérer ces instruments, qui peuvent être utilisés à des fins d'inter-
prétation ou de préparation d'actes législatifs contraignants, comme étant des actes législatifs, ni leur
reconnaître un quelconque effet normatif,
N. considérant qu'une telle situation serait source de confusion et d'insécurité dans un domaine où, dans
l'intérêt des États membres et des citoyens, clarté et sécurité juridique devraient prévaloir,
(1) Arrêt dans l'affaire 26/62, van Gend en Loos, Recueil 1963, p. 3.
(2) Linda Senden, 'Soft Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where do they meet?', EJCL, Vol 9,
1erjanvier 2005.C 187 E/76 FR 24.7.2008 Journal officiel de l'Union européenne
Mardi, 4 septembre 2007
O. considérant que le Parlement, tout en respectant le droit d'initiative de la Commission, défend égale-
ment son propre droit d'inviter la Commission à présenter une proposition législative (article 192 dutraité CE),
P. considérant que la méthode ouverte de coordination peut être utile à la promotion de la réalisation du
marché intérieur, mais qu'il est regrettable que la participation du Parlement et de la Cour de justice ysoit très faible; considérant que, en raison de ce déficit démocratique de la méthode ouverte de coor-dination, celle-ci ne doit pas faire l'objet d'une utilisation abusive en se substituant aux compétenceslégislatives de la Communauté qui font défaut et en imposant ainsi de fait aux États membres desobligations qui sont équivalentes à celles résultant de dispositions législatives, mais qui sont établies endehors des procédures législatives prévues par le traité,
Q. considérant que l'article 211 du traité CE prévoit: «[en] vue d'assurer le fonctionnement et le dévelop-
pement du marché commun, la Commission [ …] formule des recommandations [ …] sur les
matières qui font l'objet du présent traité, si celui-ci le prévoit expressément ou si elle l'estime néces-saire»; qu'il ressort toutefois de l'article 249, cinquième alinéa, du traité, que les recommandations ne
lient pas et sont, selon la Cour, «des actes qui, même à l'égard de leurs destinataires, ne visent pas à
produire des effets contraignants» (
1) et ne créent pas des droits que les particuliers peuvent invoquer
devant une juridiction nationale (2); considérant que l'article 230 du traité CE exclut du contrôle de
légalité les recommandations, étant donné qu'elles ne lient pas,
R. considérant que la Cour a néanmoins affirmé que de tels actes «ne peuvent être considérés [ …]
comme dépourvus de tout effet juridique. En effet, les juges nationaux sont tenus de prendre lesrecommandations en considération en vue de la solution des litiges qui leur seront soumis, notam-ment lorsque celles-ci éclairent l'interprétation de dispositions nationales prises dans le but d'assurerleur mise en œuvre, ou encore lorsqu'elles ont pour objet de compléter des dispositions communau-
taires ayant un caractère contraignant» (
3),
S. considérant qu'il est possible que les recommandations, en cas de recours inconsidéré à cet instru-
ment, aboutissent à ce que certains actes de la Commission soient ultra vires,
T. considérant que l'article I-33 du traité établissant une Constitution pour l'Europe contient une disposi-
tion similaire à l'article 211 du traité CE, mais ajoute que, «lorsqu'ils sont saisis d'un projet d'actelégislatif, le Parlement européen et le Conseil s'abstiennent d'adopter des actes non prévus par laprocédure législative applicable au domaine concerné»,
U. considérant que, en 2005, la Commission a adopté, sur la base de l'article 211 du traité CE, une
recommandation relative à la gestion transfrontalière du droit d'auteur dans le domaine des serviceslicites de musique en ligne, décrite comme un instrument non contraignant visant à permettre aumarché de progresser dans la bonne direction et visant soi-disant à étoffer les directives en vigueur
sur le droit d'auteur dans la société de l'information (
4) et sur le droit de location et de prêt et certains
droits voisins du droit d'auteur (5); considérant que, étant donné que son principal objectif est d'inciter
à la mise en place d'un système de licence multiterritoriale et d'en recommander la méthode deréglementation, la Commission donne véritablement effet à des options politiques particulières pardes moyens juridiques non contraignants,
V. considérant que la Commission a envisagé ou semble envisager d'agir par voie de recommandations
dans d'autres domaines dans lesquels la Communauté détient une compétence législative, notammentceux de la réglementation de la redevance pour copie privée et de la limitation de la responsabilité desauditeurs,
W. considérant, en outre, que le projet de réforme du droit des contrats européen peut être encore
assimilé à un instrument juridique non contraignant,
X. considérant que, lorsque la Communauté détient une compétence législative, mais que la volonté
politique semble faire défaut en vue de la présentation d'un texte législatif, le recours à des instru-ments juridiques non contraignants est susceptible de mettre sous le boisseau les organes législatifsvéritablement compétents et risque de bafouer les principes de la démocratie et de l'état de droit,établis à l'article 6 du traité UE, ainsi que les principes de subsidiarité et de proportionnalité, établisà l'article 5 du traité CE, et d'aboutir à ce que la Commission agisse ultra vires,
(1) Arrêt dans l'affaire C-322/88, Grimaldi, Recueil 1989, p. 4407, point 16.
(2) Arrêt Grimaldi, point 16.
(3) Arrêt Grimaldi, point 18.
(4) Directive 2001/29/CE (JO L 167 du 22.6.2001, p. 10).
(5) Directive 2006/115/CE (JO L 376 du 27.12.2006, p. 28).24.7.2008 FR C 187 E/77 Journal officiel de l'Union européenne
Mardi, 4 septembre 2007
Y. considérant que les instruments juridiques non contraignants peuvent également susciter, aux yeux du
public, une impression de «superbureaucratie» non seulement lointaine, mais aussi hostile auxcitoyens, dépourvue de légitimité démocratique et soucieuse de trouver des accommodements avecdes représentants d'intérêts puissants dans le cadre de négociations qui ne sont ni transparentes nicompréhensibles pour le citoyen et considérant que ceci peut éveiller des attentes légitimes de la partdes tiers concernés (par exemple les consommateurs) qui n'ont alors aucun moyen d'invoquer cesinstruments devant une juridiction à l'encontre d'actes qui produisent des effets juridiques qui leursont néfastes,
Z. considérant que le programme «Mieux légiférer» ne devrait pas être subverti de façon à autoriser
l'exécutif communautaire à légiférer effectivement en usant d'instruments juridiques non contrai-gnants, ce qui aurait pour effet potentiel de saper l'ordre juridique communautaire, et de fairel'impasse sur la participation du Parlement démocratiquement élu et sur le contrôle juridictionnel de
la Cour de justice, privant ainsi les citoyens de voies de recours,
AA. considérant qu'aucune procédure n'est prévue pour consulter le Parlement sur l'utilisation proposée
d'instruments juridiques non contraignants, tels que les recommandations et les communicationsinterprétatives;
1. considère que, dans le cadre communautaire, il convient d'utiliser avec précaution les instruments
juridiques non contraignants, ceux-ci étant trop souvent équivoques, inefficaces et susceptibles d'exercer uneffet négatif sur la législation communautaire et sur l'équilibre institutionnel, même lorsqu'il sont prévus parle traité;
2. rappelle que les prétendus instruments juridiques non contraignants ne peuvent se substituer aux actes
et aux instruments juridiques, lesquels sont là pour assurer la continuité du processus législatif, en particulierdans le domaine de la culture et de l'éducation;
3. souligne que chaque institution de l'Union européenne, y compris le Conseil européen, doit envisager à
la fois des options législatives et non législatives au moment de décider, au cas par cas, quelle mesure, le caséchéant, il convient de prendre;
4. considère que la méthode ouverte de coordination est juridiquement douteuse dans la mesure où elle
fonctionne en l'absence d'une participation parlementaire et d'un contrôle juridique suffisants; considère dèslors que cette méthode est à utiliser uniquement dans des cas exceptionnels et qu'il serait bon d'envisager lamanière dont le Parlement pourrait être associé à ce processus;
5. regrette l'utilisation des instruments juridiques non contraignants par la Commission lorsqu'ils se subs-
tituent à une législation de l'Union, qui est nécessaire en soi, eu égard aux principes de subsidiarité et deproportionnalité, ou extrapolent la jurisprudence de la Cour de justice pour l'appliquer à des domainesinexplorés;
6. demande instamment aux institutions d'agir par analogie avec l'article I-33 du traité constitutionnel en
s'abstenant d'adopter des instruments juridiques non contraignants lorsque des projets d'actes législatifs sontexaminés; considère que, même dans le cadre du droit en vigueur, cette obligation découle du principe del'état de droit énoncé à l'article 6 du traité UE;
7. invite instamment la Commission à faire un effort particulier pour garantir la transparence, la visibilité
et la responsabilité publique lors de l'adoption d'actes communautaires non contraignants, ainsi que pourassurer un plus grand recours à l'évaluation d'impact dans le cadre du processus de décision;
8. demande à la Commission d'accorder une attention particulière aux effets qu'ont les instruments juri-
diques non contraignants sur les consommateurs et à leurs éventuelles voies de recours avant de proposerun acte faisant intervenir de tels instruments;
9. considère, en ce qui concerne les communications de la Commission, que les livres verts et blancs ne
créent pas d'obligations juridiques directes; estime qu'il serait toutefois erroné de déduire de l'adoption dedocuments de consultation et de déclarations d'intention politique, une obligation juridique de promulguerles réglementations correspondantes;C 187 E/78 FR 24.7.2008 Journal officiel de l'Union européenne
Mardi, 4 septembre 2007
10. considère que les communications interprétatives de la Commission poursuivent l'objectif légitime de
créer une sécurité juridique, mais que leur rôle devrait se limiter à cela; considère que, lorsqu'elles établissentde nouvelles obligations, les communications interprétatives constituent une création de droit par le biaisd'instruments juridiques non contraignants qui ne peut pas être admise; fait valoir que, lorsqu'une commu-nication contient des dispositions détaillées qui ne sont pas inhérentes aux libertés établies par le traité, elles'écarte de ce à quoi elle est normalement destinée et elle est donc nulle et non avenue (
1);
11. considère que les communications qui répondent aux critères susmentionnés devraient dès lors rester
limitées aux cas dans lesquels le Parlement et le Conseil, c'est-à-dire les législateurs, ont chargé la Commis-sion de rédiger les communications interprétatives en question; est d'avis que la concrétisation du traité estle domaine réservé du législateur et son interprétation celui de la Cour de justice;
12. considère que la normalisation et les codes de conduite sont des éléments importants de l'autorégula-
tion; considère néanmoins que la normalisation ne doit pas engendrer une surréglementation, qui représen-
terait une charge supplémentaire, surtout pour les petites et moyennes entreprises; pense dès lors que les
bases juridiques concernées devraient intégrer des dispositions visant à prévenir la surréglementation;
13. souligne que, alors qu'il est légitime que la Commission utilise des instruments prélégislatifs, il ne
convient pas d'employer la procédure prélégislative de manière abusive ou inutilement prolongée; estimeque, dans des domaines tels que le projet de droit des contrats, il convient que la Commission décide, àun certain stade, si elle entend utiliser son droit d'initiative ou non, et, dans l'affirmative, sur quelle basejuridique;
14. souligne que, actuellement le Parlement, seule institution communautaire démocratiquement élue,
n'est pas consulté sur l'utilisation des prétendus instruments juridiques non contraignants, tels que lesrecommandations de la Commission, formulées sur la base de l'article 211 du traité CE, les communicationsinterprétatives et les autres documents de nature similaire;
15. considère que des accords interinstitutionnels ne peuvent avoir d'effets juridiques qu'entre les institu-
tions de l'Union et ne constituent donc pas des instruments juridiques non contraignants en termes d'effetsjuridiques à l'égard de tiers;
16. demande à la Commission de développer, en coopération avec le Parlement, un modus operandi qui
garantisse la participation des organes démocratiquement élus, y compris, éventuellement, au moyen d'unaccord interinstitutionnel, et donc un contrôle plus efficace de la nécessité d'adopter des instruments juri-diques non contraignants;
17. invite la Commission à convenir avec le Parlement les modalités de sa consultation avant d'adopter
des instruments juridiques non contraignants afin de permettre que les mesures non contraignantes propo-sées soient examinées minutieusement et d'éviter que l'exécutif abuse de ses compétences; propose à cet effetque des discussions soient engagées sur la conclusion d'un accord interinstitutionnel en la matière; considèreque cet accord doit viser notamment à remédier aux contradictions qui sont apparues entre les dispositionsde l'article 211, de l'article 249, cinquième alinéa, et de l'article 230 du traité CE et la jurisprudence de laCour de justice des Communautés européennes, lorsque celle-ci oblige les juridictions nationales à tenircompte, dans les affaires pendantes, de recommandations qui, d'après le traité, ne sont pas contraignantesen soi;
18. rappelle qu'il importe que le Parlement, en tant que premier représentant des intérêts des citoyens de
l'Union européenne, participe à tous les processus de décision, afin de contribuer à réduire la défianceactuelle de ces citoyens à l'égard de l'intégration et des valeurs européennes;
19. souligne que la notion d'instrument juridique non contraignant ne devrait jamais être utilisée ni
invoquée dans aucun document officiel des institutions européennes;
20. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux
gouvernements et aux parlements des États membres.
(1) Arrêt C-57/95, République française/Commission, Recueil 1997, p. I-1627, points 23 à 26.24.7.2008 FR C 187 E/79 Journal officiel de l'Union européenne
Mardi, 4 septembre 2007