Avis du Comité européen des régions — Améliorer la capacité administrative des collectivités locales et régionales pour renforcer les investissements et les réformes structurelles au cours de la période 2021-2027

(2020/C 79/05)

Rapporteure : Manuela BORA (IT/PSE), membre du conseil régional et assesseure de la région des Marches

AVIS

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

Garantir une capacité administrative suffisante pour les villes et les régions de l’Union européenne: le défi

1. souligne que la capacité administrative est un élément essentiel pour la réussite de la mise en œuvre des investissements et des réformes nécessaires à la réalisation des objectifs à long terme de la politique de l’Union. Après l’expiration de la stratégie Europe 2020, ces objectifs à long terme devraient s’inscrire dans le cadre de la mise en œuvre des objectifs de développement durable, lesquels devraient également prévaloir sur les systèmes de gouvernance économique ayant trait aux capacités administratives, tels que le processus du semestre européen; attire également l’attention sur l’importance considérable du renforcement des capacités administratives des collectivités locales et régionales en ce qui concerne les défis liés à l’environnement et au climat qui doivent être relevés lors de la mise en œuvre du nouveau pacte vert pour l’Europe;

2. note que les collectivités locales et régionales (CLR) sont des acteurs de poids au niveau de la répartition des compétences prévalant dans les États membres et qu’elles sont responsables de plus de la moitié des investissements publics dans l’Union tout en constituant un important facteur de déclenchement des investissements privés; souligne que l’amélioration de leur capacité administrative favoriserait une mise en œuvre plus efficace des politiques publiques locales, qui sont une condition préalable pour que les citoyens aient confiance dans les institutions locales, régionales, nationales et européennes;

3. souligne que, depuis janvier 2017, au moins 38 avis et résolutions du CdR ont évoqué la nécessité de renforcer la capacité administrative des collectivités locales et régionales dans de nombreux domaines, notamment la politique de cohésion, le FEIS/InvestEU et le programme du marché unique ( 1 ) ; attire également l’attention sur sa résolution du 9 octobre 2019 sur le semestre européen et dans la perspective de l’examen annuel de la croissance 2020 ( 2 )

4. attire l’attention sur le fait que 12 % de l’ensemble des recommandations formulées dans les recommandations par pays de 2019 portent sur des défis liés à la capacité administrative des collectivités locales et régionales ( 3 ) dans 17 États membres;

5. estime que l’amélioration de la capacité administrative constitue un défi systémique. La question concerne en effet: a) les ressources humaines (y compris le manque de personnel, les difficultés à couvrir des postes hautement qualifiés, l’insuffisance des compétences techniques internes, l’insuffisance des rémunérations au mérite, la baisse des salaires par rapport au secteur privé, les besoins de formation des fonctionnaires en matière de compétences numériques, la capacité à accomplir des tâches hautement qualifiées et techniques, ainsi que la connaissance du fonctionnement de l’Union européenne et des possibilités de financement); b) les systèmes et procédures; et c) la mise en réseau avec des acteurs externes;

6. note que, conformément au principe de subsidiarité, la responsabilité de la qualité de l’administration publique se situe à l’intérieur des États membres et relève de différents niveaux de gouvernance. L’Union peut toutefois jouer un rôle complémentaire en rapprochant les normes au moyen de la législation ou de processus de coordination tels que le semestre européen, en permettant l’échange de bonnes pratiques et en soutenant l’efficacité et l’innovation dans l’administration publique et le renforcement des capacités administratives à tous les niveaux de pouvoir. L’article 14 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) pourrait constituer une base juridique pertinente pour la qualité de l’administration publique en ce qui concerne les services d’intérêt économique général;

Évaluation du CFP actuel

7. souligne que, dans le cadre du CFP actuel, le renforcement des capacités des collectivités locales et régionales a été soutenu par l’Union au moyen de la politique de cohésion, du programme d’appui à la réforme structurelle et de plusieurs autres instruments et programmes ( 4 ) , dont ceux gérés par la BEI pour soutenir les investissements des collectivités locales et régionales ( 5 )

8. déplore le manque d’informations transparentes sur le montant total et l’utilisation effective des ressources de l’Union ( 6 ) disponibles pour le renforcement des capacités des collectivités locales et régionales, ainsi que sur leur incidence globale, et invite la Commission à fournir ces informations dès que possible; suggère également que le rapport annuel de suivi du programme d’appui à la réforme structurelle comporte une section permanente sur la participation des collectivités locales et régionales en tant que bénéficiaires du programme;

9. note que les informations disponibles indiquent que les ressources de l’Union disponibles pour le renforcement des capacités des collectivités locales et régionales dans le cadre du CFP actuel ont été utilisées dans une mesure insuffisante par rapport au rôle des collectivités locales et régionales dans la répartition actuelle des compétences et du nombre de recommandations par pays qui leur sont adressées ( 7 ) . En ce qui concerne les deux programmes dont les collectivités locales et régionales pourraient également être des bénéficiaires directs, il ressort des informations disponibles que: a) les collectivités locales et régionales ont obtenu 15 % des fonds disponibles au titre de l’objectif thématique 11 des Fonds ESI (OT 11); et b) l’assistance technique des Fonds ESI à l’initiative des États membres, qui pourrait également soutenir le renforcement des capacités lié à l’utilisation des Fonds, n’a pas été utilisée de manière significative par les collectivités locales et régionales;

10. juge souhaitable d’inclure dans la réglementation des Fonds européens davantage d’éléments qui rendent plus aisé encore, au-delà des projets intégrés, de combiner différents fonds européens pour le même projet;

11. souligne que les informations disponibles sur la participation des collectivités locales et régionales au programme d’appui à la réforme structurelle (PARS) sont insuffisantes. Selon des estimations non officielles, environ 6 % seulement des projets reçus au titre du PARS concernaient des collectivités locales et régionales, un pourcentage très faible étant donné que 55 % de l’ensemble des recommandations par pays sont adressées directement ou indirectement aux collectivités locales et régionales; regrette dès lors que les collectivités locales et régionales ne puissent accéder au PARS que par l’intermédiaire de leurs gouvernements nationaux;

12. estime que les obstacles auxquels se heurtent les collectivités locales et régionales en ce qui concerne l’utilisation de l’aide de l’Union européenne en matière de renforcement des capacités peuvent inclure: la méconnaissance des possibilités existantes; le manque de compétences nécessaires pour demander un soutien; les difficultés de cofinancement; la charge administrative excessive; le manque de soutien de la part des gouvernements nationaux;

13. constate que les écarts entre les États membres en ce qui concerne la qualité de l’administration publique semblent être «en légère baisse» ( 8 ) ; relève que la politique de cohésion de l’Union a joué un rôle dans cette évolution, en particulier dans les États membres où les fonds représentent au moins la moitié de l’investissement public total; souligne que l’assistance technique à l’initiative de la Commission représentait près de la moitié de ses ressources visant à améliorer le renforcement des capacités à tous les niveaux pour la gestion des Fonds ESI ( 9 )

14. à l’intérieur d’un pays, comme le montre l’approche «Doing Business» de la Banque mondiale; partage également l’avis du Parlement européen selon lequel «il est souvent difficile d’avoir accès aux financements [pour la réforme du secteur public] et d’utiliser ces derniers, en raison de lourdeurs administratives, de problèmes de capacités ou d’irrégularités administratives», et partage dès lors l’espoir exprimé par le même Parlement que les États membres promeuvent des «réformes qui concrétisent l’application du principe de bonne administration et favorisent la rapidité des procédures judiciaires» souligne que la qualité des institutions publiques peut également varierd’un pays, comme le montre l’approche «Doing Business» de la Banque mondiale; partage également l’avis du Parlement européen selon lequel «il est souvent difficile d’avoir accès aux financements [pour la réforme du secteur public] et d’utiliser ces derniers, en raison de lourdeurs administratives, de problèmes de capacités ou d’irrégularités administratives», et partage dès lors l’espoir exprimé par le même Parlement que les États membres promeuvent des «réformes qui concrétisent l’application du principe de bonne administration et favorisent la rapidité des procédures judiciaires» ( 10 )

15. souligne que l’insuffisance des capacités administratives est parfois aggravée par des procédures imposant des charges administratives excessives; relève, à cet égard, sa préoccupation à l’égard des propositions de l’Union européenne concernant la carte électronique de services, la procédure de notification et le test de proportionnalité inclus dans le paquet «services», ainsi qu’à l’égard des charges administratives supplémentaires découlant de la législation européenne et nationale sur les marchés publics;

Propositions d’action dans le cadre du prochain CFP

16. insiste sur le fait qu’un financement adéquat pour le renforcement des capacités (c’est-à-dire non inférieur aux moyens dégagés au cours de la période 2014-2020) devrait rester directement accessible aux collectivités locales et régionales au moyen d’instruments politiques relevant d’une gestion partagée; suggère, par conséquent, que l’article 32 de la proposition de règlement portant dispositions communes pour 2021-2027 ou l’article 2 du règlement proposé relatif au FEDER et au Fonds de cohésion envisage des actions dans tous les programmes opérationnels visant à renforcer la capacité des pouvoirs publics et des parties prenantes à tous les niveaux et non exclusivement en ce qui concerne la gestion des Fonds ESI;

17. renvoie à son avis sur la proposition de règlement portant dispositions communes pour la période 2021-2027 ( 11 ) , qui suggérait que le taux forfaitaire pour l’assistance technique dans le cadre du FEDER et du Fonds de cohésion (article 31) soit porté à 5 %, à son avis sur le prochain FEDER/Fonds de cohésion ( 12 ) , qui préconisait un financement supplémentaire pour le renforcement des capacités, y compris au regard de la nécessité de localiser les ODD, et enfin, à son avis sur le FSE+ ( 13 ) , où il plaidait que soit réinstauré l’objectif thématique 11 pour la période post-2020;

18. souligne l’importance de diffuser les connaissances et les bonnes pratiques, telles que les projets italiens de renforcement administratif ( 14 ) , la Convention des maires pour le climat et l’énergie et les projets de coopération interrégionale d’Interreg Europe; se félicite des initiatives de la Commission via l’outil TAIEX-REGIO PEER 2 PEER, des pactes d’intégrité et de l’initiative pilote, en coopération avec l’OCDE, appelant à l’élaboration de feuilles de route visant à concentrer en amont le renforcement des capacités administratives pour l’après-2020;

19. rappelle également que sa proposition de créer un programme Erasmus pour les élus locaux et régionaux ( 15 ) pourrait utilement contribuer à l’amélioration de la capacité administrative;

20. estime qu’il y a lieu de promouvoir les séjours temporaires des agents publics des administrations locales et régionales des États membres dans les administrations des différentes institutions, organes et agences européens, et ce dans le cadre des programmes d’experts nationaux détachés, d’experts nationaux pour le développement professionnel et d’Erasmus pour l’administration publique;

21. souligne que le cofinancement national et régional des programmes de renforcement des capacités devrait être exempté des plafonds de déficit du pacte de stabilité et de croissance;

22. dès lors que les administrations publiques locales et régionales sont tenues de mettre en œuvre les ODD sur leur territoire, estime important que le CdR soutienne l’objectif 17, celui des partenariats pour la réalisation des objectifs. Dans un monde de plus en plus interconnecté, il est primordial d’améliorer l’accès des collectivités locales et régionales à la technologie et aux connaissances, afin d’échanger des idées et de promouvoir l’innovation dans le secteur public;

Meilleure gouvernance et simplification

23. estime que l’objectif à long terme de l’Union devrait être d’améliorer durablement les capacités institutionnelles et administratives des collectivités locales et régionales; souligne que cela nécessite une planification à long terme, tandis qu’il existe un risque de compromis avec les demandes à court terme des États membres en matière d’assistance technique;

24. réaffirme que la Convention des maires est un outil essentiel pour soutenir les collectivités locales et régionales dans la transition vers la neutralité climatique; souligne toutefois qu’il apparaît que le manque de capacités administratives est l’un des obstacles majeurs à une mise en œuvre plus efficace de la Convention, et qu’elle obère en particulier la capacité des collectivités locales et régionales à bénéficier de conditions de financement favorables pour les projets de rénovation énergétique;

25. souligne la nécessité d’une coordination et d’une synergie entre les instruments existants de renforcement des capacités financés par l’Union européenne, ainsi que d’un suivi et d’une évaluation transparents et en temps utile de ces instruments; à cet égard, réitère sa recommandation ( 16 ) à la Commission de publier un ensemble unique de lignes directrices sur le renforcement des capacités s’appliquant à tous les programmes pertinents de l’Union;

26. regrette que les efforts déployés pour parvenir à une plus grande simplification administrative dans la gestion des fonds n’aient pas permis d’atteindre les résultats escomptés. Il s’agit là d’un obstacle très sérieux qui compromet la capacité des organismes intermédiaires et, en particulier, des bénéficiaires des aides. Selon des études récentes, il est estimé que les coûts administratifs représentent 3 % des coûts moyens du programme pour le FEDER et 2,2 % pour le Fonds de cohésion;

27. à tous les niveaux de gouvernement devraient être inclus dans l’examen annuel de la croissance, les rapports par pays et les programmes nationaux de réforme. une évaluation des besoins et des politiques de renforcement des capacités connexes à tous les niveaux de gouvernement permettrait de transformer les programmes nationaux de réforme en un outil de coordination stratégique; partage la proposition du Parlement européen de réintroduire dans l’examen annuel de la croissance un chapitre consacré à l’administration publique et à la gouvernance souligne que les chapitres sur le renforcement des capacitésdevraient être inclus dans l’examen annuel de la croissance, les rapports par pays et les programmes nationaux de réforme. une évaluation des besoins et des politiques de renforcement des capacités connexes à tous les niveaux de gouvernement permettrait de transformer les programmes nationaux de réforme en un outil de coordination stratégique; partage la proposition du Parlement européen de réintroduire dans l’examen annuel de la croissance un chapitre consacré à l’administration publique et à la gouvernance ( 17 )

28. estime qu’une participation structurée directe des collectivités locales et régionales ou de leurs organisations nationales au semestre européen, fondée sur le partenariat et la gouvernance à plusieurs niveaux, leur permettrait d’évaluer leurs besoins en matière de renforcement des capacités et de définir des objectifs et des politiques à long terme, en renforçant leur autonomisation et en les encourageant à agir. Les collectivités locales et régionales, ou leurs organisations nationales, devraient être associées en tant que partenaires à part entière au semestre européen dans le cadre d’un code de conduite européen juridiquement contraignant ( 18 ) , d’autant plus que le Semestre donne des orientations pour la programmation de la politique de cohésion ( 19 ) par l’intermédiaire de l’annexe D des rapports par pays. Cela permettrait aux collectivités locales et régionales de contribuer à faire en sorte, dans le cadre du cycle du semestre européen, que les politiques de l’Union européenne s’adaptent avec succès aux disparités territoriales réelles et aux défis spécifiques;

29. compte tenu des propositions de simplification de la Commission européenne pour la prochaine période 2021-2027 et pour une mise en œuvre de la politique de cohésion passant par la combinaison de différentes sources de financement de l’Union européenne, estime nécessaire d’adopter une approche intégrée passant par une planification conjointe et de contribuer ainsi à l’utilisation de différents instruments, tels que l’investissement territorial intégré (ITI) et le développement local mené par les acteurs locaux (DLAL), en associant les collectivités locales et régionales à la prise de décision et au processus de mise en œuvre;

30. partage l’inquiétude du Parlement européen lorsqu’il estime que «la Commission ne dispose ni d’un cadre d’évaluation harmonisé et commun de l’administration publique ni d’une méthode de collecte systématique de données» et demande à la Commission de développer ces outils;

31. recommande que le nouveau DSR soit directement accessible aux collectivités locales et régionales et qu’il soit davantage axé sur l’amélioration de la qualité de l’administration publique et le soutien au renforcement des capacités à tous les niveaux de pouvoir; met en exergue ses recommandations selon lesquelles la gouvernance du DSR devrait s’appuyer sur le partenariat et la gouvernance à plusieurs niveaux ( 20 ) ; demande qu’une part de l’enveloppe du DSR soit réservée aux projets demandés par les collectivités locales et régionales; recommande que, tant que les États membres ont accès au service d’appui à la réforme structurelle uniquement par l’intermédiaire de points de contact au niveau national, les demandes émanant des collectivités locales et régionales soient encouragées et fassent l’objet d’un suivi en permanence;

32. souligne l’importance de la numérisation et de la gouvernance en ligne, y compris via les plateformes régionales et les plateformes de données ouvertes numériques, et partage le point de vue du Parlement selon lequel «il convient de promouvoir, au sein des administrations publiques, des procédés innovants qui favorisent la connectivité, la transition numérique et la mise à disposition de services numériques de qualité» ( 21 )

Bruxelles, le 4 décembre 2019. Le président du Comité européen des régions Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Ainsi que de nombreux autres thèmes, dont les ODD, le programme d’action pour l’environnement, les villages intelligents, les stratégies macrorégionales, le FEM, Erasmus+, l’Europe numérique (avec ses pôles numériques), les stratégies de spécialisation intelligente, le partage de l’effort et le règlement UTCATF, le Fonds «Asile et migration», l’intelligence artificielle pour l’Europe, l’économie bleue et la pleine mise en œuvre de l’accord de Paris sur le changement climatique au niveau national.

(2) https://memportal.cor.europa.eu/Handlers/ViewDoc.ashx?doc=COR-2019-03856-00-00-RES-TRA-FR.docx

(3) Analyse territoriale par le CdR des recommandations par pays

(https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx#).

(4) Voir l’étude commandée par le CdR sur «La capacité administrative des collectivités locales et régionales: opportunités et défis pour les réformes structurelles et une gouvernance économique européenne plus efficace» (https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Documents/publi-file/AdminCapacity/AdminCapacity.pdf), ainsi que l’étude du PE sur «La réforme du secteur public: Comment le budget de l’Union européenne est utilisé pour l’encourager» (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/572696/IPOL_STU(2016)572696_EN.pdf).

(5) https://eiah.eib.org/index

(6) «Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance» (La capacité administrative des collectivités locales et régionales: opportunités et défis pour les réformes structurelles et une gouvernance économique européenne plus efficace); Étude commandée par le CdR, octobre 2018 (https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Documents/publi-file/AdminCapacity/AdminCapacity.pdf).

(7) Voir les documents cités dans la note en bas de page no 11.

(8) Selon un récent réexamen de l’EPRS, fondé sur les conclusions de l’indice européen de la qualité de l’administration (EQI) de 2017, les régions orientales ont connu une amélioration sensible par rapport aux années précédentes, tandis que certaines régions du sud ont enregistré des signes de déclin (http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI (2018) 628244).

(9) Ces initiatives sont présentées dans une section spécifique des pages web du site de la Commission consacrées à la politique de cohésion: https://ec.europa.eu/regional_policy/fr/policy/how/improving-investment/

(10) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2019-0012&format=XML&language=fr

(11) Adopté le 5.12.2018 (http://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/eesc-2018-03593-00-00-ac-tra-fr.docx/content).

(12) Adopté le 5.12.2018 (http://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/eesc-2018-03594-00-00-ac-tra-fr.docx/content).

(13) Adopté le 5.12.2018 (http://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/eesc-2018-03597-00-00-ac-tra-fr.docx/content).

(14) http://www.pra.gov.it/cosa-sono/

(15) Adopté le 31.1.2018 (http://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/eesc-2017-01298-00-00-ac-tra-fr.docx/content).

(16) Avis sur le programme d’appui à la réforme structurelle (PARS) 2017-2020 adopté le 7.4.2016 (http://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/eesc-2016-01214-00-00-ac-tra-fr.docx/content).

(17) Résolution du Parlement européen du 15 janvier 2019 sur l’«Évaluation de la manière dont le budget de l’Union est utilisé pour la réforme du secteur public», http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_FR.html

(18) Voir l’avis du CdR sur le thème «Améliorer la gouvernance du semestre européen – un code de conduite pour y associer les collectivités locales et régionales», adopté le 11 mai 2017 (http://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/eesc-2016-05386-00-00-ac-tra-fr.docx/content).

(19) «Le semestre européen et la politique de cohésion: aligner les réformes structurelles sur des investissements à long terme», adopté le 10 avril 2019 (http://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/eesc-2018-05504-00-00-ac-tra-fr.docx/content).

(20) Avis sur «Le programme d’appui aux réformes et le mécanisme européen de stabilisation des investissements», adopté le 5.12.2018

https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03764-00-00-ac-tra-fr.docx/content

(21) Résolution du Parlement européen du 15 janvier 2019 sur l’«Évaluation de la manière dont le budget de l’Union est utilisé pour la réforme du secteur public», http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_FR.html