Avis sur la proposition de directive du Conseil modifiant les directives 66/400/CEE, 66/401/CEE, 66/402/CEE, 66/403/CEE, 69/208/CEE, 70/457/CEE et 70/458/CEE concernant la commercialisation de semences de betteraves, de semences de plantes fourragères, de semences de céréales, de plants de pommes de terre, de semences de plantes oléagineuses et à fibres et de semences de légumes ainsi que le catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles (1) (94/C 195/14)

Le 20 décembre 1993, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions des articles 43 et 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 7 avril 1994 (rapporteur: M. Bastian).

Le Comité économique et social, lors de sa 315e session plénière des 27 et 28 avril 1994 (séance du 27 avril 1994), a adopté à une large majorité et un vote contre l'avis suivant.

Le Comité approuve, sous les réserves ci-dessous, la proposition de la Commission qui vise à parfaire l'harmonisation de la législation applicable aux caractéristiques techniques des semences commercialisées dans l'Union européenne.

1. Remarques préliminaires

1.1. Le Comité fait observer qu'il est saisi d'un projet de directive qui vise à modifier 7 directives instituées entre 1966 et 1970. Or, chacune de ces directives a subi de très nombreuses modifications dans les 20 à 25 ans écoulés. Par exemple, la directive 66/403/CEE a subi 23 modifications, et la directive 69/208/CEE en a subies 32. Ainsi, pour émettre son avis, le Comité devrait, théoriquement, se référer à 100 ou 150 textes.

1.1.1. Le Comité demande que la Commission rassemble et coordonne l'ensemble de ces textes en un texte unique, dès que la proposition de directive étudiée ici aura été adoptée.

1.2. Le Comité souhaite être informé de la procédure prévue pour l'application des directives semences dans les pays de l'Espace économique européen qui vont adhérer à l'Union européenne.

2. Objet de la proposition de la Commission

2.1. Contexte réglementaire

2.1.1. Les dispositions générales régissant la commercialisation des semences agricoles et potagères sont harmonisées, pour l'essentiel, par le moyen de directives, depuis 1966, soit 27 ans.

2.1.1.1. Ces directives concernent les deux caractéristiques fondamentales des semences:

- la nature génétique de la variété du ressort des directives catalogues (457 et 458);

- les caractéristiques technologiques des semences (génétique, pureté, germination, génération,...) du ressort des directives « commercialisation » (400, 401, 402, 403, 208 et aussi 458) lesquelles, de fait, organisent aussi le contrôle officiel de ces qualités.

2.1.1.2. Ces textes, fort bien articulés entre eux, visent deux objectifs:

a) assurer la qualité des semences commercialisées (protéger le consommateur, favoriser le progrès génétique, organiser le secteur économique des semences);

b) permettre la libre commercialisation dans l'Union européenne, mais aussi faciliter les échanges avec les pays tiers qui respectent les équivalences et le système OCDE pour les semences.

2.1.1.3. Jusqu'à présent, ces objectifs ont été remarquablement atteints grâce à la cohérence des dispositions réglementaires et, vraisemblablement, grâce aux latitudes laissées pour l'application pratique en fonction des conditions agroclimatiques et des usages agricoles et administratifs.

2.1.2. Ces directives, spécifiques semences, ont été complétées en 1977 par la réglementation phytosanitaire qui s'applique également aux semences et plants. En outre, l'Union européenne étend ses compétences avec l'apparition des organismes génétiquement modifiés, les nouveaux aliments, les questions relatives aux ressources génétiques ainsi que la protection des droits de l'obtenteur.

2.1.2.1. Ces textes nouveaux, qui ne sont pas encore tous promulgués, ont des incidences sur le secteur des semences. Certaines conséquences sont déjà prévisibles, d'autres restent difficiles à imaginer, qui peuvent être très importantes.

2.2. Objectifs de la Commission

2.2.1. Dans l'optique du fonctionnement du marché intérieur, et préoccupée par d'éventuelles restrictions à la libre commercialisation qui subsistent encore dans les différentes directives semences, malgré plus de 20 ans d'ouverture quasi totale des frontières entre États membres, la Commission propose un certain nombre de modifications visant, schématiquement, à empêcher les États membres d'adapter les dispositions générales ou d'y déroger, et confie au « Comité permanent » et à la Commission le soin de le faire.

2.2.2. La Commission se propose également d'élargir le champ de ces directives de façon notamment à créer les liens juridiques avec les textes visés au paragraphe 2.1.2 ci-dessus.

2.3. Modifications proposées

2.3.1. Les modifications proposées peuvent être classées en modifications horizontales, qui concernent toutes les espèces, et modifications spécifiques qui ne concernent que l'une des espèces de semences.

3. Observations de la section

3.1. Observations générales

3.1.1. Pour le premier objectif (la commercialisation dans l'Union européenne), les mesures proposées semblent généralement issues de l'expérience acquise et des équilibres trouvés entre pays membres et avec la Commission.

Par contre, les conséquences du deuxième objectif (élargir le champ d'application et créer des bases juridiques nouvelles) sont plus floues. En outre, les dispositions prévues confieraient des pouvoirs exclusivement au Comité permanent et à la Commission.

Dans l'exposé des motifs, la Commission affirme qu'une réglementation uniforme est nécessaire. Or, s'agissant de semences destinées à donner des plantes qui pousseront dans tout le territoire de l'Union européenne, il faut prévoir des adaptations aux États membres, ou aux régions, en fonction des données agroclimatiques, des habitudes ou contraintes ressenties par les consommateurs ou utilisateurs. Ces adaptations se feront sur proposition du Comité permanent.

3.1.2. Le Comité souligne l'importance du fait que le Comité consultatif semences soit entendu en temps utile et que l'avis et la position de ce comité soient dûment pris en compte.

3.1.3. L'exposé des motifs affirme également que la proposition n'aura guère ou peu d'incidences sur les petites et moyennes entreprises. Or, cela semble inexact pour quelques questions qui peuvent, au contraire, avoir des conséquences très importantes sur l'organisation du secteur économique, notamment sur les relations entre agriculteurs producteurs des semences, sociétés de production, distributeurs ou utilisateurs (exemple: commercialisation de semences brutes). D'autres points peuvent avoir des conséquences importantes sur le financement de la recherche (exemple: semences de seconde reproduction: R2).

3.2. Observations sur les modifications horizontales

3.2.1. Élargissement du champ d'application des directives « à la production et, le cas échéant, à l'utilisation »

3.2.1.1. Pour l'utilisation, l'extension est tempérée par les mots « le cas échéant ». Il s'agit vraisemblablement de pouvoir couvrir les aspects régionaux entraînés par les dérogations « mélanges fourragers », « exigences réduites » ou limitations de la commercialisation de certaines variétés. Mais la Commission, dans ce domaine, devrait expliciter ses intentions dans la directive ou les considérants.

3.2.2. Élargissement du champ d'application des directives au traitement des semences, à la conservation des ressources génétiques, aux OGM et aux nouveaux aliments

Le Comité a émis le 24 février 1993 un avis sur les nouveaux aliments (1)

3.2.2.1. Il s'agit là du simple établissement d'une base juridique permettant au Comité permanent et à la Commission d'établir une coordination avec les directives concernant ces questions.

3.2.2.2. Le Comité souhaite être tenu informé de l'évolution de ces textes généraux. Il souhaite aussi que les dispositions proposées par le Comité permanent et la Commission, en application de la directive étudiée ici, soient arrêtées après consultation des organisations socioprofessionnelles et du comité consultatif semences.

3.2.3. Nombre de générations autorisées (première reproduction, R1, deuxième reproduction, R2, etc.).

3.2.3.1. Les États membres n'ont plus la possibilité d'interdire la commercialisation des semences de deuxième génération pour les céréales à paille et les fourragères légumineuses à grosses graines, pois en particulier.

3.2.3.2. Mais, dans le cas des céréales, il est possible d'interdire la production de ces semences de deuxième génération. Si on les autorise, seules peuvent être produites les variétés appartenant au catalogue national. Toutefois, ces dernières mesures ne sont pas prévues dans le cas des légumineuses à grosses graines.

Une distorsion entre les deux groupes d'espèces apparaît tout à fait illogique: ce sont, dans tous les cas, des plantes autogames dont les problèmes techniques et commerciaux sont comparables. Il est souhaitable d'éviter la distorsion en étendant le « système céréales » aux légumineuses à grosses graines.

3.2.3.3. L'obligation de laisser commercialiser simultanément deux générations différentes d'une même espèce peut avoir des conséquences économiques importantes, et ainsi désorganiser la production. (En effet, on pense aussitôt que les semences de deuxième génération seront moins chères. Or, il n'en est rien, sauf si l'on fait l'hypothèse que l'obtenteur en percevrait des royalties moins élevées, c'est-à -dire que l'on abaisserait le financement de la recherche variétale. De telles conséquences dépassent certainement le simple objectif de supprimer des restrictions à la libre commercialisation.)

3.2.3.4. Les normes de qualité pour les semences de deuxième génération sont inférieures en pureté variétale, ce qui ne va pas dans le sens du progrès car cela nuit à la qualité finale des produits de consommation.

3.2.3.5. Les variétés inscrites au catalogue ont examinées pour les caractéristiques présentées par les semences de première génération, pas celles de deuxième génération, ce qui est important pour des espèces (exemple: triticale) ou pour certains types variétaux pas totalement autogames.

3.2.3.6. Il serait bien préférable de faire limiter la commercialisation à une seule génération, la première, en laissant aux entreprises des pays où la deuxième génération se pratique encore un délai d'adaptation suffisant.

3.2.4. Étiquetage du fournisseur

D'après le texte, il est difficile de savoir s'il est possible ou non d'imposer une étiquette du fournisseur. La rédaction devrait être précisée pour que l'étiquetage soit obligatoire, de façon à assurer l'information du consommateur.

3.2.5. Erreurs ou imprécisions du texte

3.2.5.1. Il est prévu que les semences brutes destinées à être certifiées doivent être étiquetées, mais que « cette disposition ne s'applique pas à la commercialisation des petites quantités de semences dans la même région administrative ».

Comme il n'est certainement pas dans l'intention de la Commission de laisser « commercialiser » auprès de l'utilisateur des semences brutes, cet alinéa n'est pas compréhensible. Il faut, en tout état de cause, éviter que cette disposition puisse être considérée comme une invitation aux abus.

3.2.6. Avancées dans l'harmonisation des règles pour l'inscription des variétés

Les directives actuelles, et la modification proposées, posent quelques principes généraux nécessaires pour l'inscription aux catalogues nationaux. Le catalogue communautaire est basé sur les catalogues nationaux. Les variétés figurant au catalogue communautaire doivent circuler dans toute l'Union. Or, les techniques de culture et les technologies d'utilisation conditionnent, naturellement, les règles d'inscription dans chaque État membre, et il paraît difficile d'établir un « règlement technique d'inscription unique pour l'Europe ». Toutefois, l'avancée, prévoyant une certaine harmonisation des règles pour l'estimation de la valeur culturale ou d'utilisation, mérite d'être saluée.

3.3. Modifications spécifiques

3.3.1. Betteraves (article 1er)

Néant, sauf points horizontaux 3.1.

3.3.2. Fourragères (article 2)

3.3.2.1. L'obligation de laisser commercialiser des semences de deuxième reproduction est introduite. Il faudrait inclure dans le texte la mesure permettant aux États membres de restreindre la production aux semences de première génération dans les mêmes conditions que celles prévues pour les céréales (cf. point 3.1.3 plus haut).

3.3.2.2. L'obligation de contrôler dans la catégorie semences commerciales les espèces fourragères dont la certification n'est pas obligatoire a disparu avec la nouvelle rédaction de l'article 3 de la directive 401 (point 9.10 du projet examiné): c'est une erreur matérielle.

3.3.2.3. Mélanges fourragers: la commercialisation de mélanges fourragers reste interdite à juste titre. Le système dérogatoire est maintenu par État pour les producteurs nationaux, sous réserve qu'il soit utilisé uniquement dans « des régions où la pratique agronomique courante le justifie ». La notion de région se substitue ici à la notion de pays, et celle d'utilisation à celle de commercialisation: il importe de savoir, concrètement, ce que la Commission entend par ce nouveau vocabulaire.

3.3.3. Céréales (article 3)

3.3.3.1. Deuxième reproduction (voir supra point 3.2.3)

3.3.3.2. Au point n° 8, la disposition permettant de restreindre la certification de la production de semences d'avoine, d'orge, de riz et de blé aux semences de la première génération doit être étendue au blé dur, à l'épeautre et au triticale.

3.3.3.3. Aux points n° 13 et 14 apparaît l'obligation d'accepter des mélanges de céréales. Ce serait prendre le risque d'un recul technique important au moment où la pureté du produit commercial est de plus en plus exigée sur le marché des céréales de consommation. Il s'agit en fait d'une disposition qui n'est plus d'actualité. Il vaudrait mieux autoriser, par dérogation, selon la procédure du Comité permanent, certains pays qui en auraient encore besoin.

3.3.4. Pommes de terre (article 4): néant (sauf points horizontaux 3.1 ci-dessus)

3.3.5. Oléagineux et plantes à fibres (article 5): néant (sauf points horizontaux 3.1 ci-dessus)

3.3.5.1. L'obligation de laisser commercialiser des semences de soja et de lin oléagineux de deuxième reproduction est introduite. Il faudrait inclure dans le texte la mesure permettant aux États membres de restreindre la production aux semences de première génération dans les mêmes conditions que celles prévues pour les céréales (cf. point 3.1.3 plus haut).

3.3.6. Catalogue plantes de grande culture: néant (sauf points horizontaux 3.2.2 et 3.2.6 ci-dessus)

3.3.7. Semences potagères (article 6)

3.3.7.1. C'est certainement par erreur matérielle que les modifications n° 12 et 13 suppriment l'obligation de certifier les semences de chicorées industrielles.

3.3.7.2. La rédaction proposée à la modification n° 18 (en français du moins) parle de mélanges de laitues. Il conviendrait de parler de mélanges de salades.

3.3.7.3. La rédaction proposée à la modification n° 20 oublie, par erreur matérielle, les semences standards qui, de ce fait, ne pourraient plus être accompagnées de la mention du poids sur les sachets, ce qui serait regrettable pour l'information du consommateur.

Fait à Bruxelles, le 27 avril 1994Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

(1) JO n° C 29 du 31. 1. 1994, p. 1.

(2) JO n° C 108 du 19. 3. 1993, p. 8.