Résumé Le système de justice allemand est caractérisé par la structure fédérale du pays et par le rôle important joué par les États fédérés (les Länder) dans l’administration de la justice. Le degré d’indépendance de la justice est perçu comme étant élevé. Les garanties de l’indépendance des procureurs ont récemment fait l’objet de discussions. Le système de justice allemand est pour l’essentiel efficient, bien que certains indicateurs pointent une baisse de la performance globale. Des efforts particuliers sont déployés actuellement en vue de poursuivre la numérisation du système de justice, qui contribuerait à en améliorer l’efficience et la qualité. Le «pacte pour l’état de droit» conclu en 2019 entre le niveau fédéral et les Länder permettra de débloquer des ressources supplémentaires pour le système de justice et de créer 2 000 nouveaux postes de juge et de procureur d’ici à la fin de 2021. Ces mesures sont également pertinentes compte tenu de l’augmentation du nombre de juges et de procureurs qui prendront leur retraite dans les années à venir. Le cadre juridique, réglementaire et institutionnel en matière de lutte contre la corruption est en place dans une large mesure et la compétence en matière de mise en œuvre de politiques répressives de lutte contre la corruption et de poursuites pénales appartient aux Länder. Le niveau fédéral et la plupart des Länder disposent d’une politique en matière de «(rétro‑)pantouflage». En ce qui concerne les activités de lobbying, il n’existe pas d’enregistrement obligatoire des contacts avec les membres du Bundestag (Parlement fédéral) et ceux du gouvernement fédéral, bien que des réformes soient envisagées dans ce domaine. La protection des lanceurs d’alerte en Allemagne repose sur un système qui est intégré au sein des entreprises et qui permet aux citoyens de s’appuyer sur un canal de signalement s’ajoutant au canal institutionnel. L’Allemagne dispose d’une réglementation bien établie sur la liberté et le pluralisme des médias, qui relève principalement de la compétence des Länder. Les quatorze autorités de régulation des médias sont des organismes publics, dont l’indépendance vis-à-vis des ingérences politiques et commerciales est garantie par la loi. Le degré de transparence de la propriété des médias est élevé et des garanties ont été mises en place pour prévenir toute ingérence politique dans les médias. La constitution et le droit dérivé garantissent expressément le droit des journalistes de protéger la confidentialité de leurs sources et régissent le droit d’accès à l’information. Ces dernières années, certaines inquiétudes ont été exprimées quant à la multiplication des attaques contre les journalistes. Le système d’équilibre des pouvoirs est bien établi. Un cadre d’analyse d’impact des propositions et la participation des parties prenantes contribuent à la qualité du processus législatif. Un contrôle de constitutionnalité est effectué tant au niveau fédéral qu’au niveau des Länder. Il existe un cadre favorable à la société civile et une politique visant à rendre l’information accessible aux citoyens. Les organisations de la société civile peuvent exercer leurs activités librement en Allemagne. Des discussions régulières sont encouragées sur des sujets touchant à l’état de droit, que ce soit d’un point de vue national ou européen; une campagne nationale d’information et de publicité a notamment été organisée en 2019 dans le cadre du «pacte pour l’état de droit», avec pour objectif principal de communiquer sur l’importance de l’état de droit et sur les garanties qu’il offre à chaque citoyen et à une société démocratique.

I.Système de justice

Le système de justice allemand présente une structure fédérale. Le pouvoir juridictionnel est exercé par les juridictions fédérales et par les juridictions des seize États fédérés (les «Länder»). L’essentiel des compétences et de la charge de travail que représente l’administration de la justice appartient aux Länder. Les juridictions se répartissent entre juridictions de droit commun et juridictions spécialisées. Les juridictions de droit commun se composent des juridictions civiles et des juridictions pénales. Les juridictions spécialisées sont les juridictions administratives, les juridictions fiscales, les juridictions du travail et les juridictions du contentieux social. Les juridictions des Länder sont généralement administrées par le ministère de la justice concerné. La nomination des juges et des procureurs relève de la compétence des Länder, sauf dans le cas des juridictions fédérales. Les procédures de nomination diffèrent dans leurs détails d’un Land à l’autre, mais elles ont en commun certains éléments fondamentaux, comme la méritocratie (Leistungsprinzip) et le contrôle juridictionnel du processus et de la décision de nomination. Pour les juridictions fédérales, un comité de sélection des juges (Richterwahlausschuss) sélectionne les juges en vue de leur nomination par l’exécutif et les conseils de juges (Präsidialräte) des juridictions concernées doivent être consultés . Les juridictions de droit commun englobent actuellement 638 tribunaux cantonaux (Amtsgerichte), 115 tribunaux régionaux (Landgerichte) et 24 tribunaux régionaux supérieurs (Oberlandesgerichte). Il existe en outre 51 tribunaux administratifs, 15 tribunaux administratifs régionaux supérieurs, 18 tribunaux des finances, 108 tribunaux du travail, 18 tribunaux régionaux supérieurs du travail, 68 tribunaux du contentieux social et 14 tribunaux régionaux supérieurs du contentieux social répartis dans les 16 Länder . Au niveau fédéral, le ministre fédéral de la justice est responsable de la Cour fédérale de justice, de la Cour fédérale administrative et de la Cour fédérale des finances. Le ministère fédéral du travail et des affaires sociales est responsable de la Cour fédérale du travail et de la Cour fédérale du contentieux social. Le contrôle de constitutionnalité est assuré par la Cour constitutionnelle fédérale et par les cours constitutionnelles des Länder. Le ministère public allemand fait partie de l’exécutif et est représenté au niveau fédéral par le procureur général près la Cour fédérale de justice. Quant aux Länder, ils ont chacun leur propre ministère public. L’Allemagne compte 27 barreaux régionaux . L’organisation qui chapeaute les 28 barreaux allemands est le Barreau fédéral allemand à Berlin.

Indépendance

Le degré d’indépendance des juridictions et des juges tel que perçu par le grand public et par les entreprises demeure élevé. Au total, 76 % du grand public et 73 % des entreprises ont une perception «plutôt satisfaisante» ou «très satisfaisante» du degré d’indépendance des juridictions et des juges . Cette perception positive de l’indépendance de la justice est restée stable ces dernières années . C’est ce qu’ont également confirmé les parties prenantes telles que l’Association allemande des juges et des procureurs, l’Association allemande des avocats et le Barreau fédéral allemand . L’indépendance du système de justice allemand est assurée par de multiples garanties, parmi lesquelles, en particulier, le contrôle juridictionnel de la légalité de toute décision relative au pouvoir judiciaire, comme les décisions concernant les nominations, les évaluations, les promotions, les sanctions disciplinaires et les licenciements . Le système de justice allemand comporte en outre un certain nombre d’éléments d’auto-administration judiciaire .

Le droit des ministres de la justice de donner des instructions aux procureurs dans des affaires spécifiques est en cours de discussion. Un amendement visant à supprimer ce droit avait été proposé à la suite de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne concernant l’application du mandat d’arrêt européen , dans lequel la Cour a considéré que les agents du ministère public allemand ne présentaient pas de garantie d’indépendance suffisante vis-à-vis de l’exécutif aux fins de l’émission d’un mandat d’arrêt européen. Cet amendement a été rejeté par le Bundestag le 28 mai 2020 . D’un point de vue structurel, le ministère public fait partie de l’exécutif. Dès lors, et comme le prévoient les dispositions pertinentes de la loi relative au système judiciaire , les ministres de la justice des Länder et le ministre fédéral de la justice ont la possibilité de donner des instructions aux procureurs dans des affaires spécifiques. Ce pouvoir est soumis à des garanties juridiques. Outre le principe de légalité , qui circonscrit toute action du ministère public, et le principe constitutionnel de l’état de droit , il existe d’autres garanties au niveau fédéral et au niveau des Länder . Celles-ci ont pour effet global de garantir que les instructions éventuellement données dans une affaire spécifique ne puissent jamais excéder les limites de la loi . En outre, les autorités et les parties prenantes ont expliqué que ce droit d’instruction n’est effectivement exercé que dans de très rares cas . Cette pratique, associée aux garanties juridiques mises en place, semble limiter le risque d’abus du droit d’instruction .

Qualité

La numérisation du système de justice progresse, mais demeure un travail de longue haleine. Le 1er janvier 2018, la loi relative à l’introduction de dossiers électroniques dans le domaine de la justice et à la poursuite de l’amélioration de la justice en ligne est entrée en vigueur. Cette loi fait obligation aux juridictions et aux procureurs de conserver les dossiers judiciaires et les pièces de procédure exclusivement sous forme électronique à partir du 1er janvier 2026 au plus tard. Les parties prenantes ont expliqué que l’utilisation actuelle des outils informatiques pouvait varier d’une juridiction à l’autre, indépendamment du Land concerné . Les Länder participent à trois réseaux à grande échelle en vue de concrétiser la numérisation intégrale des dossiers judiciaires («elektronische Akte») . Le niveau fédéral participe aux travaux de certains de ces réseaux, en fonction de la cour fédérale concernée. La poursuite de la numérisation renforcera les efforts visant à promouvoir la qualité du système de justice. En particulier, l’Allemagne met en place des mesures visant à produire des décisions judiciaires lisibles par voie électronique, à promouvoir des modes extrajudiciaires de règlement des litiges et à inciter à y recourir, à rendre le système judiciaire mieux adapté aux enfants, à former les juges, ainsi qu’à mener des enquêtes de satisfaction auprès des usagers des juridictions et à en effectuer le suivi . Il apparaît toutefois que les frais de justice sont relativement élevés pour certaines catégories d’affaires, comme les litiges à la consommation de faible valeur ou certains litiges commerciaux comportant un élément transfrontalier .

Le système de justice verra un nombre important de juges et de procureurs atteindre l’âge de la retraite dans les années à venir. Les autorités et les parties prenantes ont indiqué que, dans de nombreux Länder, en particulier dans l’est du pays, le nombre de départs à la retraite augmentera de manière significative au cours des prochaines années. Les ministères de la justice et des finances devront dès lors veiller à ce qu’un nombre suffisant de nouveaux juges et procureurs soient recrutés. Les parties prenantes ont exprimé des inquiétudes quant à ce qu’elles estiment être un manque de compétitivité des salaires aux grades d’entrée pour les nouveaux juges et procureurs, en particulier par rapport aux cabinets privés, ce qui constitue une difficulté supplémentaire pour attirer un nombre suffisant de diplômés qualifiés dans les juridictions et les ministères publics . Cette difficulté est peut-être plus prononcée dans certaines régions du pays, les différences salariales entre les Länder pouvant atteindre 17 % .

Afin de renforcer le système de justice et l’état de droit, l’Allemagne met en œuvre un «pacte pour l’état de droit» , qui prévoit des ressources supplémentaires au niveau fédéral et au niveau des Länder. Le niveau fédéral et les Länder se sont mis d’accord, le 31 janvier 2019, sur un «pacte pour l’état de droit». Celui-ci prévoit un financement supplémentaire de 220 millions d’euros octroyé par le niveau fédéral aux Länder, dans le but de créer 2 000 postes supplémentaires de juge et de procureur et de recruter le personnel administratif nécessaire pour le 31 décembre 2021. En outre, le niveau fédéral est en train de créer, dans le cadre de ses compétences, 24 postes supplémentaires auprès de la Cour fédérale de justice et 71 postes auprès du procureur général près la Cour fédérale de justice, en vue de renforcer le système de justice . Le «pacte pour l’état de droit» est accueilli très favorablement par les parties prenantes, en particulier par l’Association allemande des juges et des procureurs, étant donné qu’il répond à des demandes d’augmentation des ressources en faveur du système de justice qui étaient formulées depuis longtemps , et qui sont d’ailleurs pertinentes compte tenu des difficultés supplémentaires attendues en raison de la future vague de départs à la retraite.

Efficience

Le système de justice allemand est pour l’essentiel efficient, bien que certains indicateurs pointent une baisse de la performance globale. Les juridictions de première instance dans les affaires civiles et commerciales parviennent dans une large mesure à gérer leur charge de travail, comme l’indique un taux de variation du stock d’affaires pendantes proche de 100 %. Ce taux est cependant tombé à 97,2 % en 2018 . La durée des procédures de première instance dans les affaires civiles et commerciales n’a cessé de s’allonger depuis 2012 . Ce phénomène a également été relevé par les parties prenantes . Les juridictions administratives sont pour l’essentiel efficientes, en particulier en troisième instance, où le temps nécessaire à la résolution des affaires est nettement plus court qu’au niveau des juridictions administratives de première et de deuxième instance . Toutefois, les juridictions administratives ont été saisies d’un nombre relativement élevé de nouvelles affaires , qui se traduit également par un nombre relativement élevé d’affaires pendantes .

II.Cadre de lutte contre la corruption

L’Allemagne compte plusieurs autorités chargées de la prévention et de la répression de la corruption, parmi lesquelles le ministère fédéral de l’intérieur, de la construction et du territoire, le ministère fédéral de la justice et de la protection des consommateurs, la Cour fédérale des comptes, la cellule de renseignement financier, l’Office fédéral de la justice, l’Office fédéral de la police criminelle et les autorités compétentes (ministère public et juridictions) des Länder. Certains Länder sont dotés de parquets spécialisés en matière d’infractions de corruption, tandis que d’autres disposent de ressources spécialisées dans ce domaine et réparties entre tous les parquets. La directive relative à la prévention de la corruption au sein de l’administration fédérale fournit le cadre juridique en matière de prévention. Elle est complétée par des lignes directrices détaillées et par des codes de conduite exhaustifs, qui visent à prévenir la corruption au niveau fédéral.