FR Journal officiel de l'Union européenne C 105/1

AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

du 25 janvier 2012

sur une proposition de directive concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et sur une proposition de règlement concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement

(CON/2012/5)

2012/C 105/01

Introduction et fondement juridique

Le 20 septembre 2011, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu une demande de consultation de la part du Conseil de l’Union européenne portant sur une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 2002/87/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d’assurance et des entreprises d’investissement appartenant à un conglomérat financier (1) (ci-après la «directive proposée»). Le 30 novembre 2011, la BCE a reçu une demande de consultation de la part du Conseil de l’Union européenne portant sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement (2) (ci-après le «règlement proposé»).

La BCE a compétence pour émettre un avis sur la directive proposée et sur le règlement proposé, en vertu de l’article 127, paragraphe 4, et de l’article 282, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, étant donné que la directive proposée et le règlement proposé contiennent des dispositions ayant une incidence sur les missions fondamentales du Système européen de banques centrales (SEBC), à savoir la définition et la mise en œuvre de la politique monétaire de l’Union, la promotion du bon fonctionnement des systèmes de paiement et la contribution à la bonne conduite des politiques menées par les autorités compétentes en ce qui concerne le contrôle prudentiel des établissements de crédit et la stabilité du système financier. À des fins d’efficacité et de clarté, la BCE a décidé de rendre un seul avis sur ces deux propositions législatives. Conformément à l’article 17.5, première phrase, du règlement intérieur de la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.

Observations générales

1. Objectifs du règlement proposé et de la directive proposée

Le 20 juillet 2011, la Commission européenne a adopté la directive proposée et le règlement proposé, qui doivent remplacer les directives 2006/48/CE (3) et 2006/49/CE (4). Les propositions constituent une étape importante vers le renforcement de la réglementation du secteur bancaire et des entreprises d’investissement et vers la mise en place d’un système financier plus sain et plus sûr dans l’Union. La BCE se félicite de la détermination dont fait preuve l’Union pour mettre en œuvre les normes et accords internationaux dans le domaine de la réglementation financière, tout en prenant en compte, au besoin, les caractéristiques particulières du système juridique et financier de l’Union. La BCE appuie sans réserve la mise en œuvre effective et en temps opportun des normes de fonds propres et de liquidité du Comité de Bâle (5). À cet égard, la BCE relève le rôle de premier plan assumé par la Commission dans le respect de l’engagement pris par le G20 «d’adopter ces normes et de les mettre pleinement en œuvre dans le délai convenu et en respectant la reprise économique et la stabilité financière» (6), en étant une des premières à proposer la mise en œuvre, dans la législation de l’Union, du dispositif de Bâle III (7) et des accords du groupe des gouverneurs de banque centrale et des responsables du contrôle bancaire (Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision – GHOS) (8). Les mesures proposées renforceront considérablement la résilience systémique, contribueront au bon fonctionnement du système financier et garantiront un cadre stable et viable pour la fourniture des services financiers dans l’Union.

2. Réforme de la législation bancaire de l’Union

La BCE accueille positivement l’approche novatrice choisie par la Commission, en particulier pour le règlement proposé, qui intègre la plupart des annexes techniques des directives 2006/48/CE et 2006/49/CE et qui limite les options et facultés des États membres. Le dispositif proposé se traduira par une plus grande sécurité juridique ainsi que par une réduction des risques de doublons au sein des États membres. La crise financière a par ailleurs démontré la nécessité d’agir rapidement et efficacement. Il est important de veiller à ce que la réglementation bancaire de l’Union puisse évoluer de façon suffisamment souple. À propos des réexamens futurs du règlement proposé, comme souligné dans des avis antérieurs (9), la BCE recommande de veiller à ce que la procédure législative ordinaire soit uniquement suivie pour les principes-cadres du règlement proposé reflétant des choix politiques fondamentaux et les questions de fond. Les règles techniques, y compris celles figurant dans le règlement proposé, devraient être adoptées, conformément aux articles 290 et 291 du traité, sous forme d’actes délégués ou d’actes d’exécution, qui apparaîtraient alors comme le corps principal des règles applicables aux établissements financiers de l’Union.

3. Règlement uniforme européen pour le secteur financier

3.1. Comme la BCE l’a mentionné dans des avis antérieurs (10), elle soutient fermement l’élaboration d’un règlement uniforme européen pour tous les établissements financiers (11), car il favorise le bon fonctionnement du marché unique au sein de l’Union et facilite une plus grande intégration financière en Europe. Un règlement uniforme européen garantit que les établissements financiers qui fournissent des services financiers dans le marché unique respectent un seul ensemble de règles prudentielles. Cela limite les possibilités d’arbitrage réglementaire et les distorsions de concurrence. De plus, l’harmonisation des règles améliore la transparence et réduit les coûts réglementaires et de mise en conformité.

3.2. Les conditions d’un règlement uniforme européen sont les suivantes: a) définition claire et pertinente des domaines concernés par les actes délégués et les actes d’exécution; b) participation adéquate des autorités européennes de surveillance (AES) et, par conséquent, utilisation de l’expertise de ces autorités pour l’élaboration des projets de normes techniques; c) approche cohérente et coordonnée dans tous les secteurs financiers; d) critères cohérents dans toute la législation financière de l’Union pour le recours aux actes délégués ou aux actes d’exécution, avec ou sans élaboration préalable de projets de normes techniques de réglementation ou d’exécution par les AES (12). Dans le secteur bancaire, un cadre réglementaire souple à l’échelle de l’Union sera garanti par la participation systématique de l’Autorité bancaire européenne (ABE) à l’adoption de la législation d’exécution de l’Union, via l’élaboration de projets de normes techniques, particulièrement lorsqu’une analyse technique préalable est nécessaire; ce cadre soutiendra de façon effective le marché unique des services financiers dans l’Union européenne.

4. Rôle consultatif de la BCE en ce qui concerne les projets d’actes délégués et d’actes d’exécution

4.1. Étant donné que les actes délégués et les actes d’exécution constituent des éléments essentiels du règlement uniforme européen, la BCE fait les observations ci-dessous à propos de l’exercice de son propre rôle consultatif, défini par l’article 127, paragraphe 4, et l’article 282, paragraphe 5, du traité.

4.2. Les projets d’actes délégués et d’actes d’exécution soumis par la Commission sont des «actes de l’Union proposés» ou des «projets d’actes de l’Union» au sens de l’article 127, paragraphe 4, et de l’article 282, paragraphe 5, du traité. Tant les actes délégués que les actes d’exécution constituent des actes juridiques de l’Union. Il est significatif que la plupart des versions linguistiques de l’article 282, paragraphe 5, du traité fassent référence aux «projets» d’actes juridiques de l’Union sur lesquels la BCE doit être consultée (13). Par conséquent, la portée de l’obligation de consultation de la BCE ne peut pas se limiter aux projets d’actes fondés sur une proposition de la Commission.

4.3. Dans l’affaire C-11/00 (14), la Cour de justice a précisé que l’obligation de consulter la BCE visait «essentiellement à assurer que l’auteur d’un tel acte ne procède à son adoption qu’une fois entendu l’organisme qui, par les attributions spécifiques qu’il exerce dans le cadre communautaire dans le domaine considéré et par le haut degré d’expertise dont il jouit, est particulièrement à même de contribuer utilement au processus d’adoption envisagé».

4.4. Dans ce contexte, afin de retirer tous les bénéfices du rôle consultatif exercé par la BCE, cette dernière devrait être consultée en temps utile sur tous les projets d’actes de l’Union, y compris les projets d’actes délégués et d’actes d’exécution, dans les domaines relevant de ses attributions. De plus, eu égard à l’importance des projets de normes techniques dans l’élaboration de la législation de l’Union relative aux services financiers, la BCE exercera son rôle consultatif sur les questions relevant de sa compétence en tenant le plus grand compte des délais à respecter pour l’adoption de ces actes et de la nécessité de garantir l’adoption sans heurts de la législation d’exécution.

Observations spécifiques

5. Surveillance macroprudentielle et possibilité d’appliquer des règles plus strictes

5.1. Le règlement proposé définit les normes prudentielles qui seront directement appliquées dans toute l’Union. Comme indiqué plus haut, la BCE est très favorable à l’approche de la Commission, qui instaure de manière effective un règlement uniforme européen pour les établissements financiers. En outre, la BCE souscrit entièrement à l’objectif consistant à traiter des risques ciblés, concernant notamment certains secteurs, régions ou États membres, par le biais d’actes délégués donnant compétence à la Commission pour fixer des règles prudentielles plus strictes, dans la mesure où cela est nécessaire pour réagir à des variations d’intensité des risques micro- et macroprudentiels dues aux évolutions du marché (15). Toutefois, les actes délégués que la Commission peut adopter devraient s’étendre aux exigences prudentielles relatives aux grands risques et aux exigences de publication d’informations, ainsi qu’aux exigences concernant l’effet de levier et la liquidité après l’intégration de ces dernières dans le cadre réglementaire applicable de l’Union. La BCE constate cependant que la fixation d’exigences plus strictes destinées à traiter ces risques ne peut pas se faire en moins de six mois, et qu’un délai bien plus long, de deux ans, voire davantage, est nécessaire pour fixer ces exigences et atteindre l’objectif souhaité (16).

5.2. En outre, la BCE estime important que le règlement proposé donne la possibilité aux États membres d’appliquer des exigences prudentielles plus strictes lorsque surgissent des risques systémiques pour la stabilité financière. Un tel dispositif est nécessaire, entre autres, du fait que les cycles économiques et financiers ne sont pas totalement harmonisés dans les États membres et que ceux-ci peuvent être confrontés à différents types de risque systémique. De plus, les éléments structurels des secteurs financiers des États membres présentent des différences notables. Par conséquent, il se peut que des autorités investies d’une mission de surveillance macroprudentielle aient besoin de resserrer les ratios quantitatifs et les limites concernant certains instruments prudentiels prévus dans le règlement proposé, pour mieux adapter leurs exigences prudentielles à leur situation conjoncturelle particulière et pour traiter efficacement les risques systémiques y afférents (17).

5.3. Dans cette perspective, plusieurs dispositions du règlement proposé permettent une certaine adaptation des exigences prudentielles à l'échelle nationale. Il s’agit, en premier lieu, du dispositif instaurant un coussin de fonds propres contracyclique (18) et, en second lieu, de la proposition d’élargir le champ d’application de la procédure de contrôle prudentiel afin que les autorités nationales puissent appliquer des règles plus strictes à certains établissements (19). La BCE remarque toutefois que l’élargissement proposé se compose surtout d’un outil microprudentiel destiné à traiter les risques provenant d’établissements individuels ou de groupes d’établissements, qui ne peut servir d’outil macroprudentiel pour traiter les risques systémiques. En troisième lieu, le règlement proposé donne aux autorités nationales la possibilité d’ajuster les pondérations de risque ou d’imposer des critères plus rigoureux, par exemple concernant le ratio emprunt/revenu, pour des expositions garanties par des biens immobiliers résidentiels ou commerciaux, si cela est justifié par les caractéristiques de risque de ce segment de marché particulier dans un État membre donné (20).

5.4. La BCE soutient le cadre décrit ci-dessus, qui permet aux autorités nationales d’adapter certaines exigences prudentielles, et estime qu’il devrait être étendu afin de permettre aux autorités nationales de fixer des exigences prudentielles plus strictes à l'échelle nationale, à des fins macroprudentielles. Cela est nécessaire pour aborder de façon complète et efficace les inquiétudes quant à la stabilité financière découlant des éléments structurels d’un système financier national ou les risques systémiques. Le champ d’application du cadre proposé pourrait donc être élargi pour englober des exigences plus rigoureuses concernant: a) les fonds propres; b) les limites relatives aux grands risques; c) les exigences de liquidité et le ratio de levier, dès leur introduction dans le dispositif réglementaire de l’Union. Dans cette optique, les autorités nationales devraient être habilitées à fixer des exigences plus strictes dans leur législation nationale, c'est-à-dire à resserrer les ratios quantitatifs et les limites pour les éléments a), b) et c), après notification des mesures proposées au Comité européen du risque systémique (CERS); toutefois, ces exigences devraient être appliquées en respectant entièrement les autres aspects des dispositions du règlement proposé, qui resteraient inchangées.

5.5. Afin de préserver la transparence et de garantir la cohérence des mesures adoptées au sein de l’Union, la BCE recommande d’assortir de certains garanties la possibilité, pour les autorités nationales, d’appliquer des exigences plus rigoureuses. Le CERS pourrait jouer un rôle de coordination important à cet égard, en évaluant les inquiétudes quant à la stabilité financière et l’éventualité de conséquences imprévues et de retombées de ces mesures sur d’autres États membres. Par ailleurs, l’ABE et le CERS devraient publier des mises à jour régulières, sur leur site internet respectif, concernant l’adoption par les États membres de mesures plus strictes que les mesures prévues dans le règlement proposé. Enfin, après la dissipation des inquiétudes, relatives à la stabilité financière, à l’origine de l’application de mesures prudentielles plus strictes, les ratios quantitatifs et les limites devraient retrouver le niveau harmonisé fixé par le règlement proposé.

5.6. D’une manière générale, la possibilité pour certains États membres d’appliquer des mesures prudentielles plus rigoureuses pourrait renforcer à la fois la stabilité et l’intégration financières dans l’Union. Concrètement, en réduisant de façon coordonnée les risques systémiques et en protégeant le marché unique de leur intensification, les autorités pourront contribuer efficacement au bon fonctionnement du système financier de l’Union et favoriser à moyen et long termes la fourniture viable de services financiers sur le marché unique.

6. Fonds propres

6.1. La BCE soutient fermement la proposition de renforcer les critères d’éligibilité des fonds propres réglementaires, ainsi que de poursuivre l’harmonisation des déductions. Les exigences en matière de fonds propres constituent l’un des piliers de la réforme internationale des fonds propres. Pour ces motifs, du point de vue de la stabilité financière, il est essentiel que les exigences en matière de fonds propres prévues par le règlement proposé garantissent la détention, par le secteur bancaire de l’Union, de fonds propres de la plus haute qualité, en particulier pour les fonds propres de base de catégorie 1, ce qui se traduira par un niveau élevé d’absorption des pertes. En raison de la crise, la nouvelle réforme des fonds propres a mis particulièrement l’accent sur les fonds propres de base de catégorie 1. L’objectif est de veiller à ce que les établissements de crédits européens détiennent des fonds propres de base de catégorie 1 d’une qualité aussi élevée que ceux détenus par leurs homologues internationaux et d’assurer une parfaite cohérence avec l’accord de Bâle III tel qu’approuvé par le GHOS (21). Il convient, à ce sujet, de souligner les points suivants.

6.2. La BCE est favorable à la liste des conditions à réunir pour obtenir la qualité d’éléments des fonds propres de base de catégorie 1, qui reflètent les caractéristiques fondamentales des actions en termes de permanence, d’absorption des pertes et de souplesse des paiements. Conformément à l’accord de Bâle III, les «instruments de fonds propres» visés dans le règlement proposé devraient uniquement être composés d’actions de sociétés telles que définies par les législations nationales de chaque État membre [à l’exception des instruments de fonds propres émis par des sociétés mutuelles ou coopératives ou des établissements analogues (22)] et ne devraient obtenir la qualité d’éléments des fonds propres de base de catégorie 1 que s’ils remplissent toutes les conditions définies dans le règlement proposé (23). La BCE recommande également que la Commission, par l’adoption d’un acte d’exécution, approuve la liste des types d’actions éligibles comme fonds propres de base de catégorie 1 établie par l’ABE, ce qui donnerait à cette liste un effet contraignant. Il conviendrait par ailleurs d’élaborer des projets de normes techniques précisant les conditions ci-dessus. Les autorités compétentes, en coopération avec l’ABE, devraient s’assurer de façon continue du respect de ces conditions. Ces garanties contribueraient à renforcer la cohérence au sein de l’Union et à réduire les possibilités d’ingénierie financière.

6.3. Concernant les investissements importants dans des entreprises d’assurance, des entreprises de réassurance et des sociétés holding d’assurance, l’accord de Bâle III exige que, au-delà d’un certain seuil, ces participations soient déduites des instruments de fonds propres de catégorie 1, selon la méthode dite de la déduction (24). L’accord de Bâle III tient compte du fait que ces entités sortent du périmètre de la consolidation réglementaire et cherche à éviter la double comptabilisation des fonds propres réglementaires. Dans le règlement proposé, les autorités compétentes gardent la possibilité, déjà prévue dans la directive 2006/48/CE, de permettre l’application des méthodes définies dans la directive 2002/87/CE (25), au lieu de la méthode de la «déduction» (26).

6.4. D’une façon générale, la BCE est d’avis qu’il convient, dans un groupe bancaire, d’utiliser uniquement les fonds propres réglementaires pour couvrir les pertes résultant des risques bancaires. De ce fait, la BCE est favorable au traitement du problème de la double utilisation des fonds propres réglementaires à la fois à l'échelon du groupe bancaire, c’est-à-dire par la consolidation de toutes les filiales qui sont des établissements et des établissements financiers (27), et à l'échelle du conglomérat financier, c’est-à-dire par l’inclusion des filiales du secteur de l’assurance dans le périmètre de la consolidation réglementaire. Dans ce contexte, l’application des méthodes définies à l’annexe I de la directive 2002/87/CEE ne devrait à aucun moment entraîner des fonds propres réglementaires plus élevés, au niveau des groupes d’établissements et d’établissements financiers visés dans le règlement proposé (28), que les fonds propres réglementaires qui résulteraient de l’application de la méthode de la déduction.

6.5. Eu égard à l’accord de Bâle III et, le cas échéant, aux principes internationaux du Forum conjoint sur les conglomérats financiers, la BCE recommande de veiller à une parfaite cohérence intersectorielle de ces textes (29), ce qui nécessite l’harmonisation du règlement proposé avec les dispositions correspondantes des directives 2009/138/CE (30) et 2002/87/CE (31). De plus, tandis que la BCE se prononce en faveur de l’élaboration, par le comité mixte des AES, de projets de normes techniques relatives aux méthodes définies dans la directive 2002/87/CE, elle recommande de ne mentionner ce pouvoir que dans la directive 2002/87/CE (32), dans un souci de certitude juridique et afin d’éviter des incohérences intersectorielles dans la législation sur les services financiers.

6.6. En janvier 2011, le GHOS a rendu public son accord préconisant que tous les instruments de fonds propres additionnels de catégorie 1 et instruments de fonds propres de catégorie 2 d’un établissement puissent être entièrement déduits à titre permanent ou convertis en fonds propres de base de catégorie 1 au point de non-viabilité de l’établissement (33). Le règlement proposé confirme l’intention du législateur de reprendre entièrement cet accord (34). La BCE comprend que la Commission reprendra cette exigence, concernant à la fois les instruments de fonds propres additionnels de catégorie 1 et les instruments de fonds propres de catégorie 2, en liaison avec la future proposition de la Commission relative au règlement des faillites bancaires et à la gestion des crises dans le secteur financier.

7. Coussins de fonds propres

7.1. La BCE se félicite que la directive proposée choisisse de mettre en place le cadre relatif aux coussins de fonds propres, car cette approche permettra aux autorités de traiter les risques systémiques de façon efficace et souple dans les États membres. La BCE considère, en particulier, que les coussins de fonds propres contracycliques constituent un élément essentiel d’un ensemble plus large d’outils (35) macroprudentiels et soutient fermement l’instauration d’un élément contracyclique explicite dans la réglementation financière.

7.2. Un coussin de fonds propres contracyclique peut fortement améliorer la résilience du secteur bancaire et, par conséquent, contribuer à la fourniture harmonieuse des services financiers pendant tout le cycle conjoncturel. À cet égard, la BCE souligne que la prise d’une décision, par les autorités nationales, concernant un coussin de fonds propres devrait être subordonnée à une réciprocité inconditionnelle pour un coussin allant jusqu’à 2,5 % des actifs pondérés en fonction du risque, et qu’une réciprocité facultative devrait s’appliquer au-delà de ce seuil. La BCE est par ailleurs favorable à la proposition de donner aux autorités nationales la possibilité de fixer un coussin de fonds propres contracyclique tenant compte de variables financières et économiques jugées pertinentes pour déterminer si la croissance du crédit est excessive et si les risques systémiques ont augmenté. Cependant, ces variables ne devraient pas avoir un caractère structurel, étant donné que le coussin de fonds propres contracyclique ne devrait pas servir à traiter des risques structurels du système financier. Par conséquent, la BCE propose que l’inclusion de variables à caractère non conjoncturel dans le mécanisme du coussin de fonds propres contracyclique soit omise de la directive proposée (36).

8. Liquidité

8.1. La BCE se félicite de la volonté explicite de la Commissions d’introduire dans la législation communautaire à la fois une exigence de couverture des besoins de liquidité (Liquidity Coverage Requirement – LCR) et un ratio de financement stable net (ou ratio de financement à long terme, Net Stable Funding Ratio – NSFR) conformément aux accords de Bâle III (37). L’introduction, dans la législation proposée, d’un dispositif concernant le risque de liquidité aura d’importants effets bénéfiques sur les plans microprudentiel et macroprudentiel. Les exigences en matière de liquidité augmenteront les coussins de liquidité des établissements de crédit et diminueront le risque de transformation des échéances, ce qui réduira l’interdépendance excessive du système financier et le risque de liquidité systémique. En outre, l’harmonisation des règles relatives au risque de liquidité devrait contribuer à garantir l’égalité des conditions de concurrence par la gestion du risque de liquidité et aurait globalement pour effet d’améliorer la prospérité de l’économie européenne.

8.2. La BCE souhaiterait souligner les points suivants à propos du dispositif proposé en matière de liquidité. 8.2.1. Concernant les actifs liquides à déclarer, il existe un certain nombre de doubles emplois entre les éléments présentés dans le règlement proposé à propos des «actifs liquides à déclarer» (38) et les éléments soumis aux exigences d’information complémentaire relatives aux actifs liquides (39). En conséquence, la BCE recommande d'adopter une seule liste claire des éléments à déclarer. Concernant le traitement des actions ou parts d’organismes de placement collectif (OPC) comme des actifs liquides, il convient de limiter le montant relatif de ces instruments dans les exigences totales de couverture des besoins de liquidité, tout en fixant un montant absolu maximum de 250 millions d’euros, afin de limiter les risques de concentration dans les établissements de petite taille (40). 8.2.2. La mesure dans laquelle les réserves de banques centrales peuvent être incluses dans le stock d’actifs liquides en période de tension (41) devrait être déterminée avec les banques centrales. 8.2.3. Comme les interactions entre les exigences en matière de liquidité et les opérations de politique monétaire devraient être importantes, la BCE recommande que l’ABE la consulte pour l’élaboration d’une définition uniforme des actifs liquides de qualité élevée ainsi qu’aux fins du rapport, à soumettre avant le 31 décembre 2015, précisant comment veiller à ce que les établissements aient recours à des sources de financement stables (42). Malgré les effets positifs d’une réglementation de la liquidité sur la mise en œuvre de la politique monétaire, du fait que l’augmentation des coussins de liquidité et le financement plus stable des établissements de crédit diminuent la quote-part des établissements qui participent aux opérations de banque centrale de manière chronique, il se pourrait que des effets négatifs surviennent, notamment en raison d’une réduction de la liquidité moyenne des garanties et de la détérioration de la qualité de signature des contreparties, avec des répercussions sur la bonne mise en œuvre de la politique monétaire. 8.2.4. Il est particulièrement important d’élaborer un dispositif adéquat pour les exigences de couverture des besoins de liquidité, c’est-à-dire des règles portant sur l’utilisation du stock d’actifs liquides dans un scénario de tension et sur la manière dont les autorités compétentes devraient réagir en cas de non-respect. Étant donné l'importance des exigences de couverture des besoins de liquidité, tant du point de vue de la surveillance microprudentielle que du point de vue de la surveillance macroprudentielle, la BCE estime que l'ABE devrait participer, en coopération avec le CERS, à la formulation des orientations sur les possibilités de mobilisation et de renforcement ultérieur du coussin de liquidités en période de tension (43).

8.3. L’introduction du ratio de financement stable net (NSFR) (44) garantira que les établissements de crédit disposent d’un financement stable pour honorer leurs obligations. L’un des principaux problèmes rencontrés par les établissements financiers pendant la crise a été le besoin urgent de financement découlant de la forte asymétrie des échéances. De ce fait, les établissements dépendaient obligatoirement, en permanence, du refinancement des dettes à court terme sur les marchés interbancaires, et leurs problèmes de financement se sont ainsi étendus aux marchés financiers. La BCE suggère de modifier le texte rédigé à ce sujet afin d'éviter toute ambiguïté lors de l’application de cette exigence. Si la manière dont le NSFR est conçu peut certes permettre un certain ajustement, la longue période d’observation, se terminant le 1er janvier 2018, devrait donner assez de temps pour calibrer le ratio de manière précise afin d’éviter le risque de conséquences imprévues.

9. Levier

La crise financière a clairement montré la nécessité de limiter un effet de levier excessif dans le secteur financier. La BCE accueille donc très favorablement la volonté de la Commission d’instaurer un ratio de levier non fondé sur les risques qui deviendra une exigence contraignante, sous réserve d’un réexamen et d’un calibrage appropriés, après l’utilisation de toute la période de réexamen convenue (45). Dans cette optique, la BCE suggère de clarifier, dans le règlement proposé, l’engagement du législateur d’introduire cette exigence (46).

10. Déclaration d’informations réglementaires

Le comité européen des contrôleurs bancaires a récemment élaboré des dispositifs pour la déclaration d’informations réglementaires de type comptable (FINREP) et prudentiel (COREP) (47). Ces dispositifs se fondent actuellement sur des orientations non contraignantes et des états de déclaration des informations. La BCE recommande à ce sujet: a) d’expliciter, dans le règlement proposé, le dispositif pour les formats de déclaration COREP; b) d’introduire un fondement juridique clair pour les formats de déclaration FINREP; et c) de préciser l’étendue des projets de normes techniques à élaborer par l’ABE dans ce domaine (48). La BCE suggère en particulier que l’ABE et le CERS coopèrent pour définir l’étendue des informations financières nécessaires aux objectifs de surveillance macroprudentielle. Afin de recueillir les informations nécessaires à l’accomplissement de la mission de surveillance macroprudentielle pour les exigences déclaratives concernant les grands risques, les informations sur la liquidité et le ratio de levier (49), la BCE suggère en outre d'instaurer une périodicité au moins trimestrielle pour les déclarations et de faire participer le CERS à l'élaboration des projets de normes techniques d’exécution.

11. Amélioration des dispositifs d’échange d’informations

11.1. Même si la récente réforme de la surveillance financière en Europe a déjà amélioré les dispositifs d’échange d’informations (50), la crise financière a souligné l’importance de garantir la mise en place de dispositifs d’échange d’informations adéquats entre les autorités publiques et, en particulier, entre les banques centrales, y compris la BCE, et les autorités de surveillance. La BCE suggère de reprendre, dans la directive proposée, les modifications apportées par la réforme de la surveillance et d’améliorer encore l’échange d’informations entre les autorités de surveillance et les banques centrales du SEBC, y compris la BCE, lorsque ces informations sont pertinentes pour l’exercice de leurs missions respectives (51). La BCE recommande également que la Commission, avec l’aide des établissements et autorités concernés (y compris la BCE, le CERS et l’ABE), réexamine entièrement, dans un délai de deux ans suivant l’entrée en vigueur de la directive proposée, l’efficacité de ces dispositifs et, le cas échéant, fasse des propositions de renforcement du cadre d’échange d'informations dans l’Union, en tenant notamment compte des appréciables synergies en matière d’information qui existent entre les fonctions de banque centrale et celles de surveillance prudentielle, à la fois en temps normal et en période de crise (52).

11.2. La BCE recommande par ailleurs que la Commission examine en profondeur, sur la base d’un rapport établi par l’ABE, l’application de la directive proposée et du règlement proposé dans le domaine de la coopération de l’Union et des États membres avec les pays tiers. En tenant compte des enseignements tirés de la crise financière, cet examen permettrait de recenser les lacunes éventuelles et d’évaluer les domaines où il conviendrait de renforcer les dispositifs de coopération, d’échange d’informations et de réciprocité, notamment l’application des règles de surveillance dans les pays tiers. Cet examen devrait également porter sur la nécessité de renforcer les accords de coopération passés entre les États membres et l’ABE, d’une part, et les établissements ou organismes financiers internationaux tels que le Fonds monétaire international (FMI) ou le Conseil de stabilité financière, d’autre part. Plus particulièrement, la BCE recommande de réexaminer l’ensemble des dispositions de la directive proposée concernant les conditions d’accès pour les succursales d’établissements implantées dans des pays tiers, afin de mieux harmoniser les règles applicables, dans les États membres, à la création de succursales d’établissements de crédit ayant leur administration centrale en dehors de l’Union et de garantir la cohérence intersectorielle de la législation de l’Union relative aux services financiers (53).

12. Autres points examinés

Plusieurs autres points concernant: a) la coopération entre les autorités compétentes chargées de la surveillance et du contrôle des contreparties centrales; b) les pouvoirs de surveillance; c) les questions de gouvernance; d) les règles et la terminologie applicables aux organismes externes d’évaluation du crédit (OEEC); e) la titrisation, sont en outre examinés dans l’annexe de l’avis et donnent lieu à des propositions spécifiques de modification.

L’annexe ci-jointe contient une suggestion de rédaction spécifique, accompagnée d’une explication, lorsque la BCE recommande de modifier la directive proposée et le règlement proposé.

Fait à Francfort-sur-le-Main, le 25 janvier 2012. Le vice-président de la BCE Vítor CONSTÂNCIO

(1) COM (2011) 453 final.

(2) COM (2011) 452 final.

(3) Directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice (JO L 177 du 30.6.2006, p. 1).

(4) Directive 2006/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 sur l’adéquation des fonds propres des entreprises d’investissement et des établissements de crédit (JO L 177 du 30.6.2006, p. 201).

(5) Voir le point 29 de la déclaration des dirigeants du sommet du G20, à Séoul, les 11 et 12 novembre 2010, selon laquelle «le nouveau cadre sera intégré à nos lois et à nos réglementations nationales, et sa mise en œuvre débutera le 1er janvier 2013 pour se terminer d’ici au 1er janvier 2019».

(6) Point 29 de la déclaration des dirigeants du sommet du G20 de Séoul des 11 et 12 novembre 2010.

(7) Voir «Bâle III: dispositif réglementaire mondial visant à renforcer la résilience des établissements et systèmes bancaires», Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, décembre 2010, document révisé juin 2011 (ci-après «l’accord de Bâle III)».

(8) Voir les communiqués de presse du GHOS des 26 juillet et 12 septembre 2010, disponibles sur le site internet de la BRI à l’adresse suivante (http://www.bis.org).

(9) Voir, par exemple, le point 2 de l’avis CON/2009/17 de la BCE du 5 mars 2009 sollicité par le Conseil de l’Union européenne sur une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE en ce qui concerne les banques affiliées à des institutions centrales, certains éléments des fonds propres, les grands risques, les dispositions en matière de surveillance et la gestion des crises (JO C 93 du 22.4.2009, p. 3). Tous les avis de la BCE sont publiés sur le site internet de la BCE à l’adresse suivante (http://www.ecb.europa.eu).

(10) Voir, par exemple, le point 3 de l’avis CON/2011/42 de la BCE du 4 mai 2011 sur une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2003/71/CE et 2009/138/CE en ce qui concerne les compétences de l’autorité européenne des marchés financiers et de l’autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (JO C 159 du 28.5.2011, p. 10).

(11) Voir le point 20 des conclusions du Conseil européen des 18 et 19 juin 2009.

(12) Règlement (UE) no 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/78/CE de la Commission (JO L 331 du 15.12.2010, p. 12), règlement (UE) no 1094/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/79/CE de la Commission (JO L 331 du 15.12.2010, p. 48) et règlement (UE) no 1095/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des marchés financiers), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/77/CE de la Commission (JO L 331 du 15.12.2010, p. 84). Les règlements instituant les AES mettent en place une procédure d'élaboration par les AES de projets de normes techniques de réglementation et d’exécution avant leur approbation par la Commission, sous forme, respectivement, d’actes délégués et d’actes d’exécution.

(13) L’article 282, paragraphe 5, du traité fait référence à des projets d’actes de l’Union dans les versions linguistiques suivantes: bulgare («проект на акт на Съюза»); espagnol («proyecto de acto de la Unión»); danois («udkast»); allemand («Entwurf für Rechtsakte der Union»); estonien («ettepanekute»); grec («σχέδιο πράξης της Ένωσης»); français («projet d’acte de l’Union»); italien («progetto di atto dell'Unione»); letton («projektiem»); lituanien («Sąjungos aktų projektų»); néerlandais («ontwerp van een handeling van de Unie»); portugais («projectos de acto da União»); roumain («proiect de act al Uniunii»); slovaque («navrhovaných aktoch Únie»); slovène («osnutki aktov Unije»); finnois («esityksistä»); suédois («utkast»). La version irlandaise est ainsi libellée: «gniomh Aontais arna bheartu», ce qui correspond à la notion d’actes de l’Union «en projet».

(14) Arrêt de la Cour du 10 juillet 2003, dans l'affaire C-11/00, Commission contre BCE, Rec. 2003, p. I-7147, en particulier les points 110 et 111).

(15) Article 443 du règlement proposé.

(16) Voir le considérant 87 du règlement proposé.

(17) Voir le rapport d’étape du 27 octobre 2011 soumis conjointement au G20 par le Conseil de stabilité financière, le Fonds monétaire international et la Banque des règlements internationaux sur les outils et cadres de politique macroprudentielle, disponible sur le site internet du CSF à l’adresse suivante (http:///www.financialstabilityboard.org).

(18) Voir le titre VII, chapitre 4, de la directive proposée.

(19) Article 95 de la directive proposée.

(20) Article 119, paragraphe 2, du règlement proposé.

(21) Voir les communiqués de presse du GHOS des 26 juillet et 12 septembre 2010.

(22) Voir l’article 27 du règlement proposé.

(23) Voir l’article 26, paragraphe 1, du règlement proposé.

(24) Voir le point 84 de l’accord de Bâle III.

(25) Directive 2002/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2002 relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier, et modifiant les directives 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE et 93/22/CEE du Conseil et les directives 98/78/CE et 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 35 du 11.2.2003, p. 1).

(26) Voir l’article 46 du règlement proposé.

(27) Conformément à l’article 16 du règlement proposé.

(28) Conformément à l’article 16 du règlement proposé.

(29) Voir le point 6.1 de l’avis CON/2011/42.

(30) Directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l'accès aux activités de l'assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (JO L 335 du 17.12.2009, p. 1).

(31) Une comparaison de ces textes met au jour un certain nombre de différences concernant le traitement, sur le plan individuel et à l'échelon du groupe, des participations entre secteurs. Par exemple, selon la directive 2009/138/CE, les participations des entreprises d’assurance dans des organismes ou des établissements financiers sont déduites sur le plan individuel, que l’entreprise d’assurance et les établissement ou organismes fassent ou non partie du même conglomérat financier. En revanche, le règlement proposé prévoit une exonération, c’est-à-dire que les autorités compétentes peuvent décider de ne pas déduire, sur le plan individuel, les participations d’un établissement dans d’autres organismes, établissements financiers ou entreprises d’assurance, lorsque: les entités font partie du même conglomérat financier; ou lorsqu’elles ne font pas partie d’un conglomérat financier mais qu’est utilisée l’une des trois méthodes indiquées à l’annexe I de la directive 2002/87/CE. Concernant la portée du contrôle de groupe, en vertu de la directive 2009/138/CE, les établissements de crédit, les entreprises d’investissement et les établissements financiers font partie du champ d'application du contrôle de groupe. À l’inverse, en vertu du règlement proposé, la portée du contrôle se limite aux établissements et établissements financiers qui sont les filiales d’un établissement, ou, lorsqu'il y a lieu, les filiales de la compagnie financière holding ou de la compagnie financière holding mixte (article 16 du règlement proposé).

(32) Voir l’article 139 de la directive proposée, modifiant l’article 41 de la directive 2002/87/CE. Cela nécessiterait la suppression de l’article 46, paragraphe 4, du règlement proposé.

(33) Voir le considérant 27 du règlement proposé et le communiqué de presse du GHOS du 13 janvier 2011.

(34) Voir le considérant 27 du règlement proposé.

(35) Le coussin contracyclique doit être activé en période de croissance excessive du crédit allant de pair avec une intensification des risques systémiques, et relâché en période de tension.

(36) Voir l’article 126, paragraphe 3, point c), et l’article 126, paragraphe 4, de la directive proposée.

(37) Voir les considérants 75 et 76 du règlement proposé.

(38) Article 404 du règlement proposé.

(39) Annexe III du règlement proposé.

(40) Article 404, paragraphe 5, du règlement proposé.

(41) Voir notamment les articles 403 et 404 et l’annexe III du règlement proposé.

(42) Voir l’article 481 du règlement proposé.

(43) Voir l’article 402 du règlement proposé.

(44) Voir le considérant 76 et l’article 481, paragraphe 3, du règlement proposé.

(45) Voir les considérants 64 à 70 du règlement proposé.

(46) Voir l’article 482 du règlement proposé.

(47) Voir le recueil des normes et lignes directrices du comité européen des contrôleurs bancaires, pp. 448 à 473.

(48) Voir l’article 94 du règlement proposé.

(49) Articles 383, 403 et 417 du règlement proposé.

(50) Voir le règlement (UE) no 1093/2010, le règlement (UE) no 1092/2010, le règlement (UE) no 1096/2010 du Conseil du 17 novembre 2010 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques relatives au fonctionnement du Comité européen du risque systémique (JO L 331 du 15.12.2010, p. 162).

(51) Voir, par exemple, les points 13 à 15 de l’avis CON/2009/17 de la BCE, le point 2.2 de l’avis CON/2010/23 de la BCE du 18 mars 2010 sur une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 1998/26/CE, 2002/87/CE, 2003/6/CE, 2003/41/CE, 2003/71/CE, 2004/39/CE, 2004/109/CE, 2005/60/CE, 2006/48/CE, 2006/49/CE et 2009/65/CE en ce qui concerne les compétences de l'Autorité bancaire européenne, l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles et l'Autorité européenne des marchés financiers (JO C 87 du 1.4.2010, p. 1) et le point 5 de l’avis CON/2011/42.

(52) Voir le point 15 de l’avis CON/2009/17.

(53) Voir, par exemple, la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les marchés d’instruments financiers, modifiant la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil [COM(2011) 656 final].