Avis du Comité économique et social sur:

- la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 218/92 sur la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects (TVA)", et

- la "Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE concernant le régime de taxe sur la valeur ajoutée applicable à certains services fournis par voie électronique"

(2001/C 116/14)

Le 11 septembre 2000, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 novembre 2000 (rapporteur: M. Walker).

Lors de sa 377e session plénière des 29 et 30 novembre 2000 (séance du 29 novembre), le Comité économique et social a adopté par 106 voix pour, 2 voix contre et 4 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le commerce électronique est en train de révolutionner le monde des affaires. L'emplacement physique d'une entreprise, de sa structure dirigeante, de ses activités fondamentales et de ses services accessoires tend à revêtir de moins en moins d'importance. Les frontières nationales n'ont plus d'importance; la nature planétaire du marché électronique concurrentiel signifie qu'il n'est pas limité par les frontières géographiques, économiques ou politiques traditionnelles et qu'il sera exploité par ceux qui sont les mieux placés pour bénéficier des caractéristiques qu'il présente. Cela représente un défi majeur pour le monde des régimes fiscaux nationaux dans lesquels chaque pays espère imposer les ventes ou les profits générés sur son propre territoire; pour les administrations fiscales, ce défi est probablement le plus important parmi ceux auxquels elles sont actuellement confrontées.

1.2. Le commerce électronique porte en lui les germes d'une importante création de richesse en Europe. C'est pourquoi il est essentiel que la fiscalité ne constitue pas un frein à son développement mais instaure plutôt un climat de confiance lui permettant de se développer tout en protégeant les intérêts de tous les acteurs concernés. La mise en place d'un environnement réglementaire clair et précis constitue, aux yeux des entreprises et des autorités publiques, une condition préalable indispensable pour créer un climat de confiance invitant les entreprises à investir et à commercer. Si des règles rigides risquent de paralyser le processus créateur à l'origine de l'activité économique, l'indécision réglementaire peut être tout aussi perturbatrice.

1.3. Le Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000 a conclu que, dans le cadre des mesures qui doivent permettre au commerce électronique de réaliser pleinement tout son potentiel dans l'Union européenne, les règles qui lui seront applicables devront être prévisibles et inspirer confiance aux entreprises et aux consommateurs. La proposition de la Commission répond à cet objectif.

1.4. Consciente que l'apparition du commerce électronique, et en particulier la croissance de l'Internet comme vecteur du commerce international, ont soulevé un certain nombre de questions pour l'avenir du régime de TVA de l'UE, la Commission européenne a commencé à examiner les implications fiscales en 1997. En étroite coopération avec les représentants des quinze administrations fiscales nationales, elle a examiné en détail l'impact de la croissance du commerce électronique sur la fiscalité de la Communauté. Le rapport provisoire(1) sur les implications du commerce électronique pour la TVA et les douanes est parvenu à la conclusion que, dans bien des cas, les mécanismes et la base juridique existants suffisaient pour assurer la perception des impôts, même si les administrations devaient être attentives aux incidences probables des glissements s'opérant au niveau de la structure et du volume des transactions.

1.4.1. Par conséquent, l'une des recommandations fondamentales formulées par le rapport provisoire était que les taxes existantes pouvaient tout à fait convenir et être appliquées au commerce électronique et qu'il n'y avait dès lors pas lieu d'envisager des taxes spéciales ou nouvelles. Des modifications de la structure législative existante seraient nécessaires à cet effet.

1.4.2. Il était également évident que l'approche purement législative à l'égard de la taxation du commerce électronique ne constituait pas la seule et unique réponse. Le commerce électronique est un processus véritablement planétaire et aucune juridiction fiscale, prise isolément, ne serait à même de résoudre tous les problèmes qu'il soulève. Une collaboration internationale est nécessaire. Pour assurer une gestion et une application efficaces des taxes, il faudra notamment et principalement parvenir à un consensus international sur les mesures à prendre afin d'éviter la double taxation ou la non-taxation involontaire, tout en offrant aux entreprises une sécurité et une certitude suffisantes quant à leurs obligations.

1.4.2.1. La Commission a, à cet effet, adopté un ensemble d'orientations(2) en juin 1998 qui devaient jeter les bases des progrès futurs et, plus particulièrement, créer un cadre commun permettant de faire progresser le débat au sein de la Communauté. Elles devaient également servir de plate-forme commune pour la position à défendre par l'UE et ses États membres sur les questions de fiscalité indirecte lors de la conférence ministérielle de l'OCDE programmée en octobre de cette même année à Ottawa. Ces orientations ont reconnu la nécessité de parvenir à un consensus international.

1.4.2.2. Le principe sous-jacent de ces orientations était que l'interface entre le régime de taxation indirecte de la Communauté et ceux de ses partenaires commerciaux devrait être neutre, tant il est vrai que toutes les livraisons destinées à être mises à la consommation dans l'UE devraient être soumises à une TVA européenne, alors que ces mêmes livraisons à destination d'autres juridictions ne le devraient pas, ce qui ne fait que traduire la nature même du régime de TVA communautaire, qui est un impôt global et général sur la consommation.

1.4.3. Les orientations de la Commission furent examinées par le Conseil ECOFIN lors de sa réunion du 6 juillet 1998 durant laquelle les États membres se sont mis d'accord sur trois grands principes:

- aucune taxe nouvelle ou supplémentaire ne doit être envisagée au regard du commerce électronique; les taxes existantes, et en particulier la TVA, doivent être adaptées de manière à pouvoir être appliquées au commerce électronique;

- aux fins des taxes à la consommation, les livraisons de produits sous forme électronique ne doivent pas être considérées comme des livraisons de biens; s'agissant du régime de TVA de l'UE, elles doivent être considérées comme des prestations de services;

- seules les prestations de ces services consommées en Europe doivent être taxées en Europe.

1.4.3.1. Le Conseil a également mis en évidence les questions suivantes:

- le problème du contrôle et de l'application de la TVA au commerce électronique;

- la nécessité d'édicter des règles permettant l'acceptation d'une facturation sans support papier;

- la nécessité de faire en sorte que le respect de règles par les utilisateurs du commerce électronique de pays tiers, compte tenu des accords internationaux, soit aussi aisé et aussi simple que possible;

- la nécessité de prévoir la possibilité de s'acquitter des obligations fiscales par voie électronique.

1.4.3.2. Au plan international, les conditions cadres pour l'imposition du commerce électronique, adoptées par la suite à la conférence d'Ottawa par les représentants des gouvernements et les milieux d'affaires, ont arrêté le principe selon lequel la mise en oeuvre d'un régime de taxe à la consommation devait être conforme à un ensemble de principes fiscaux généraux largement admis, la neutralité, l'efficience, la certitude et la simplicité figurant parmi les priorités spécifiques. Ce régime correspond effectivement aux principes adoptés par le Conseil.

1.4.4. Une table ronde sur le régime de TVA, qui s'est tenue à Bruxelles en janvier 1999 et à laquelle ont assisté plus de 100 représentants des milieux d'affaires européens, y compris de PME, a ainsi constitué l'une des étapes d'un vaste processus de consultation. Le principal message transmis par les milieux d'affaires était la nécessité d'assurer en priorité la clarté des règles fiscales applicables au commerce électronique et la nécessité d'assurer la sûreté en ce qui concerne la portée et le mode d'application des règles. La Commission reconnaît pleinement qu'il importe d'éliminer les incertitudes et les distorsions dans le régime fiscal actuel.

1.5. L'objectif est d'améliorer le fonctionnement du Marché unique, sans toutefois remettre en cause l'engagement juridique et politique à long terme à mettre en place un système d'imposition définitif et à assurer le degré d'harmonisation que cela imposera. La proposition à l'examen concernant l'imposition de certains services fournis par voie électronique est une première étape sur la voie de la mise en oeuvre de cette stratégie.

2. Les propositions de la Commission

2.1. TVA sur certains services fournis par voie électronique

2.1.1. La proposition à l'examen concerne la fourniture en ligne de produits numériques, et notamment ceux destinés à la consommation finale dans l'Union européenne, dont le rapport intérimaire avait souligné qu'elle pouvait constituer un problème fiscal. Il s'agit en l'occurrence d'un nouveau type de transaction commerciale qui n'avait pas été prévu lors de la rédaction de la base législative existante. De plus, les procédures de conformité, de contrôle et d'application actuellement disponibles aux administrations fiscales risquent de ne plus convenir dans certains cas.

2.1.2. Les consultations entreprises par la Communauté ont confirmé que les modifications devraient s'appuyer le plus possible sur le fonctionnement du régime de TVA existant. La présente proposition repose dès lors sur le maintien de l'application du mécanisme de l'autoliquidation pour les transactions entre des opérateurs enregistrés, assorti de l'imposition d'une obligation d'enregistrement pour les opérateurs de pays tiers fournissant à des non-assujettis établis dans l'UE.

2.1.3. L'approche adoptée vise à modifier l'article 9 de la 6e directive TVA. Les règles actuelles de cet article, et en particulier des paragraphes 1 et 2, points c et e, disposent que:

- les prestations rendues par des opérateurs établis dans des pays tiers à des non-assujettis établis dans l'UE sont exemptées de la TVA, alors que les opérateurs établis dans l'UE doivent appliquer la TVA à ces services, étant donné que le lieu de prestation de ces services est normalement l'endroit où le prestataire est établi (ces cas ne sont pas couverts par l'article 9, paragraphe 2, point e et relèvent de la règle de base de l'article 9, paragraphe 1;

- les prestations de services rendues par des opérateurs établis dans l'UE, visées à l'article 9, paragraphe 2, point c, aux preneurs établis dans des pays tiers ou à des assujettis établis dans la Communauté mais en dehors du pays du prestataire peuvent être soumises à la TVA étant donné que le lieu de prestation est l'endroit où ces prestations sont matériellement exécutées.

2.1.3.1. Ces dispositions créent une distorsion de concurrence et mettent les prestataires de l'UE dans une position désavantageuse par rapport aux opérateurs de pays tiers. La solution proposée consiste à ajouter à l'article 9 un nouveau paragraphe 2, point f, qui transfère comme règle de base la prestation des services visés dans la proposition à l'examen à l'endroit où le preneur a établi le siège de son activité économique ou un établissement stable pour lequel la prestation de services a été rendue ou, à défaut, le lieu de son domicile ou de sa résidence habituel. Lorsque le preneur est un opérateur enregistré établi dans un pays autre que celui dans lequel le prestataire est établi, c'est le preneur qui assumera les obligations en matière fiscale. Lorsque les prestations sont fournies par des assujettis (établis dans la Communauté ou dans un pays tiers) à des non-assujettis établis dans la Communauté, la proposition introduit une disposition spécifique établissant le lieu de prestation dans l'État membre dans lequel le prestataire est identifié aux fins de la TVA (article 9, paragraphe 2, point f).

2.1.4. Les effets de cette proposition peuvent être résumés comme suit:

- pour les services fournis par un opérateur établi dans un pays tiers à un preneur de l'UE, le lieu d'imposition est réputé se trouver dans l'UE et la transaction sera dès lors soumise à la TVA;

- lorsque ces services sont fournis par un opérateur de l'UE à un preneur d'un pays tiers, le lieu d'imposition est celui où le preneur est établi et la transaction ne sera pas soumise à la TVA;

- lorsqu'un opérateur de l'UE fournit ces services à un opérateur enregistré établi dans un autre État membre, le lieu de prestation sera le lieu dans lequel le preneur est établi;

- lorsqu'un opérateur de l'UE fournit ces services à une personne non inscrite aux fins de la TVA établie dans l'UE, ou à un opérateur enregistré établi dans le même État membre, le lieu de prestation sera celui où le prestataire est établi.

2.1.5. La proposition n'a aucune incidence sur les services non payants, qu'ils soient visés à l'article 9, paragraphe 2, point f, ou non, tels que l'accès gratuit à Internet et les téléchargements gratuits. (L'article 2 de la 6e directive précise que seules les prestations de services effectuées à titre onéreux sont soumises à la TVA). Elle n'a pas d'impact non plus sur les transactions impliquant la circulation physique de marchandises, même lorsque les transactions sont effectuées par voie électronique. Son champ d'application se limite aux prestations de services suivantes fournies par voie électronique à titre onéreux et couvre également la fourniture des droits d'utilisation de toute une gamme de services:

- activités culturelles, artistiques, sportives, scientifiques, d'enseignement, de divertissement ou similaires, y compris celles des organisateurs de telles activités ainsi que des prestations de services accessoires à ces activités (article 9, paragraphe 2, point c, premier tiret), ce qui englobe toutes les formes de radiodiffusion ainsi que les autres formes de diffusion et de fourniture de son et d'image par voie électronique;

- logiciels, y compris notamment les jeux pour ordinateurs;

- traitement de données (article 9, paragraphe 2, point e, troisième tiret), et comportant explicitement des prestations de services informatiques, y compris l'accueil de sites web, la création de sites web ou les services analogues;

- fourniture d'informations.

2.1.5.1. Dans un souci de commodité, l'ensemble des services précités seront dénommés ci-après "services concernés".

2.1.6. Une série de mesures additionnelles ont été nécessaires pour faciliter la proposition de législation. Les effets de ces mesures peuvent être résumés comme suit:

- pour les prestations rendues à des opérateurs enregistrés, ce sont ces derniers qui seront redevables de la taxe. L'enregistrement aux fins de la taxe par des prestataires de pays tiers ne sera dès lors nécessaire que si les prestations sont destinées à des clients non inscrits;

- l'enregistrement ne sera pas nécessaire pour les opérateurs établis dans des pays tiers dont le chiffre d'affaires annuel dans l'UE est inférieur à 100000 euros;

- un lieu d'enregistrement unique (qui devrait en principe être celui de l'État membre dans lequel est effectuée la première prestation imposable) sera possible. Ce dispositif permettra à l'opérateur établi dans un pays tiers de s'acquitter de toutes ses obligations en matière de TVA européenne auprès d'une administration fiscale unique. Cette mesure met sur un pied d'égalité les opérateurs de l'UE et des pays tiers dès lors qu'il s'agit de prestations fournies à des consommateurs de l'UE;

- il sera également possible d'accomplir par voie électronique toutes les procédures relatives à l'enregistrement et au dépôt des déclarations;

- les administrations fiscales mettront à la disposition des opérateurs les éléments qui leur permettront d'identifier facilement le statut de leurs clients (le client est-il oui ou non enregistré aux fins de la TVA), ce qui devrait en principe permettre à un prestataire, agissant avec toute la diligence possible, de déterminer dans quelle mesure une transaction devrait être soumise à la taxe sur la valeur ajoutée.

2.1.7. Dans l'état actuel des choses, le taux de la taxe à appliquer pour les ventes aux consommateurs établis dans la Communauté est le taux de TVA normal appliqué par l'État membre dans lequel le prestataire est enregistré. Un problème risque de se poser concernant la possibilité d'appliquer des taux différents à des biens et services apparemment analogues. La Commission entend se pencher sur cette question à l'occasion d'un futur réexamen de l'annexe H de la 6e directive TVA, qui énumère les livraisons de biens et les prestations de services pouvant faire l'objet de taux de TVA réduits.

2.2. Objectifs et contenu de la proposition modifiant le règlement (CEE) n° 218/92

2.2.1. Les propositions susmentionnées requièrent une modification de la base juridique existante afin de confirmer la validité des numéros d'identification TVA.

2.2.1.1. Le libellé existant de l'article 6 du règlement (CEE) n° 218/92 permet aux États membres de confirmer la validité du numéro d'identification TVA de toute personne concernée. Toutefois, cette confirmation se limite aux personnes impliquées dans des livraisons intracommunautaires de biens ou des prestations intracommunautaires de services.

2.2.1.2. Étant donné que les services fournis par voie électronique, conformément à la définition de la proposition de modification de la directive 77/388/CEE, peuvent concerner des prestations de services non intracommunautaires, une modification doit être apportée au champ d'application du règlement afin de permettre aux États membres de confirmer la validité du numéro d'identification TVA d'un preneur à un prestataire de services fournis par voie électronique.

2.2.2. Les assujettis qui fournissent des services conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 2, point e, de la directive 77/388/CEE ne sont juridiquement pas tenus de confirmer que leurs clients disposent d'un numéro d'identification TVA valable. Toutefois, la possibilité de vérifier les numéros d'identification TVA des clients devrait, aux yeux de la Commission, également être étendue à ces prestataires.

2.2.2.1. Afin de faciliter le commerce, il convient d'assurer que la confirmation de la validité des numéros d'identification TVA puisse se faire par voie électronique. À cette fin, la proposition à l'examen prévoit cette possibilité au moyen d'une décision de la Commission prise dans le cadre des compétences d'exécution de la Commission. Le Conseil ayant décidé de modifier les procédures d'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission, la possibilité offerte par la nécessité de modifier le règlement est utilisée afin d'actualiser les procédures de comitologie.

2.2.2.2. La Commission présente cette proposition en vertu de l'article 95 du Traité CE parce qu'elle estime que les mesures proposées ne constituent pas des dispositions d'harmonisation fiscale mais visent à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur en ce qui concerne les services fournis par voie électronique. En retenant l'article 95 CE comme base juridique, la Commission est en phase avec sa proposition de règlement 218/92/CEE du 19 juin 1990 (COM(90) 183), dans laquelle elle proposait déjà l'article 100 A du Traité CE (devenu l'article 95 CE) comme base juridique adéquate. Le fait que le contenu de cette information puisse être utilisé pour une évaluation correcte de l'assiette fiscale ne signifie pas que la taxation en tant que telle constitue le principal objectif du règlement 218/92/CEE ou des modifications qu'il est proposé d'y apporter. La base juridique pour l'harmonisation de la fiscalité indirecte est l'article 93 CE.

3. Observations générales

3.1. Le Comité accueille favorablement les propositions de la Commission sur la TVA et le commerce électronique dans la mesure où elles devraient contribuer de manière significative à instaurer des règles du jeu équitables entre les entreprises européennes fournissant des services par voie électronique à des consommateurs et à des opérateurs de pays tiers actifs sur les mêmes marchés.

3.1.1. En principe, la démarche consistant à se concentrer sur les prestations destinées aux consommateurs finaux est correcte, étant donné qu'elle établit le droit conféré à l'UE d'imposer les produits numériques fournis aux consommateurs européens. Dans le cas de prestations dont le volume dépasse le plafond fixé, cette démarche mettrait fin à l'avantage concurrentiel dont bénéficient actuellement les fournisseurs de biens numériques établis dans des pays tiers en exigeant de leur part qu'ils appliquent la TVA européenne aux prestations destinées aux clients européens, les plaçant ainsi sur un pied d'égalité avec les opérateurs européens en ce qui concerne les ventes qu'ils réalisent au sein de la Communauté.

3.1.2. Dans le même ordre d'idée, le fait d'autoriser les opérateurs européens à offrir leurs prestations à des consommateurs de pays tiers à un taux nul, permettrait de lever un sérieux handicap compétitif.

3.2. Le Comité a toujours plaidé en faveur de l'introduction d'un nouveau système définitif de TVA fondé sur le principe d'une taxation dans le pays d'origine dès la première occasion, et a invité à plusieurs reprises les États membres à reconnaître l'importance de cette mesure et à cesser d'entraver les initiatives prises en vue de réformer le régime de TVA(3). C'est pourquoi il se réjouit de la garantie donnée par la Commission selon laquelle les propositions à l'examen ne remettent pas en cause l'engagement juridique et politique à long terme à mettre en place un système d'imposition définitif.

3.3. Le Comité souscrit aux objectifs visant à garantir aux entreprises une simplicité, une clarté et une certitude quant à leurs obligations légales. Pour les entreprises, l'absence de certitude représente un danger plus grand et un motif de découragement plus important que tout autre fardeau connu.

3.3.1. Il partage également l'opinion de la Commission selon laquelle il convient de protéger les entreprises respectueuses des lois d'une concurrence déloyale de la part d'opérateurs qui se soustraient à leurs obligations fiscales. Il est manifestement injuste que des entreprises honnêtes soient tenues de payer pour d'autres ne partageant pas un degré d'éthique similaire. Le paiement des impôts est une obligation sociale et juridique que l'on ne devrait pas contourner.

3.3.2. Le Comité convient que de nouvelles formes d'imposition ne sont pas nécessaires et que les taxes en vigueur peuvent et devraient être adaptées au commerce électronique.

3.3.3. Il approuve le principe selon lequel les modifications requises devraient s'appuyer autant que possible sur le fonctionnement du système de TVA existant jusqu'au moment de l'introduction d'un nouveau système définitif.

3.4. À ce stade, le problème n'est pas tant la perte de recettes. Pour l'ensemble de l'Union, le volume total actuel des ventes de produits numériques ne représenterait pas plus de 35 millions d'euros par an. Le potentiel de croissance du commerce électronique est toutefois exponentiel, à telle enseigne que si la situation n'était pas régularisée, il pourrait en résulter ultérieurement un sérieux manque à gagner fiscal. Le Comité adhère au principe selon lequel il convient de mettre en place la structure fiscale avant que les pertes de recettes ne posent un problème grave.

3.5. Il importe que ces propositions, qui constituent un point de départ utile en vue de l'adaptation du système de TVA au commerce électronique, ne puissent nuire aux activités du groupe de travail de l'OCDE en charge de la question de la taxe à la consommation, ni produire un effet négatif sur celles-ci. Comme le reconnaît la Commission elle-même, le commerce électronique est un processus véritablement planétaire et les problèmes qu'il soulève ne peuvent être résolus que par un processus de coopération internationale s'appuyant sur une participation aussi large que possible.

3.6. S'agissant des propositions à l'examen, la principale préoccupation doit concerner leur application. Celle-ci dépendra de trois facteurs:

- la volonté des opérateurs de pays tiers de se soumettre à un enregistrement volontaire;

- la volonté des administrations fiscales de pays tiers de coopérer dans le cadre des procédures d'application;

- la possibilité de garantir l'application par d'autres moyens.

3.6.1. La taxe sur la valeur ajoutée impose des charges administratives considérables aux entreprises enregistrées; le non-respect des dispositions en vigueur peut être le fait à la fois d'un refus de supporter les frais induits par les démarches nécessaires pour remplir les déclarations et d'un désir de s'octroyer illégalement un avantage concurrentiel. L'existence d'un lieu d'enregistrement unique simplifierait de manière significative la procédure pour les opérateurs de pays tiers et constitue, de toute évidence, un élément clé pour faire en sorte qu'ils respectent les dispositions. Il y a lieu de se demander si cette mesure sera acceptable pour une majorité d'États membres; toutefois, à défaut d'une telle mesure, les chances de convaincre les entreprises de pays tiers de procéder à leur enregistrement dans l'UE seraient considérablement réduites.

3.6.1.1. Le problème majeur naîtra probablement des craintes nourries par certains États membres de perdre des recettes au profit d'autres pays appliquant des taux de TVA moins élevés, étant donné que la proposition en vertu de laquelle l'enregistrement doit avoir lieu dans l'État membre où est effectuée la première prestation imposable, ouvre clairement la voie à des manipulations, et les opérateurs de pays tiers auraient effectivement l'opportunité de choisir l'État membre dans lequel ils souhaitent être enregistrés.

3.6.1.2. Ce problème pourrait être résolu grâce à la mise en place d'une chambre de compensation qui redistribuerait les recettes fiscales entre les États membres sur la base de la consommation, mais l'expérience a démontré que de tels arrangements sont immanquablement très complexes, au point d'être irréalisables.

3.6.2 Il est peu vraisemblable que les administrations fiscales de pays tiers soient enclines à fournir des efforts importants en vue de recouvrer l'impôt pour le compte des États membres de l'UE ou de poursuivre les fraudeurs. Le niveau de coopération en la matière, même entre États membres, est décevant.

3.6.3. L'efficacité d'autres mesures susceptibles d'être mises en place pour garantir le respect des dispositions en vigueur sur une base non volontaire n'est pas démontrée. Comme le précise la Commission, le non-respect des obligations en matière d'autoévaluation ne réduit ou n'efface en rien une dette fiscale; cette question devient toutefois académique dans le cas où la dette ne serait pas recouvrable. Vu l'ampleur de la fraude fiscale pratiquée dans l'UE dans le cadre des dispositions existantes, il est clair que l'on ne peut compter uniquement sur le respect volontaire; il y aura lieu de développer des outils directement coercitifs si l'on veut éviter que le niveau d'évasion fiscale ne discrédite le système.

3.6.3.1. Comme le suggère la Commission, une possibilité serait de recourir aux cartes de crédit, bien que cette approche soulève des problèmes. L'utilisation de l'indicateur "pays" dans le numéro des cartes de crédit ne serait possible dans la pratique que si les opérateurs de pays tiers étaient enclins à coopérer. Une approche plus radicale serait d'exiger des émetteurs de cartes de crédit qu'ils perçoivent la TVA sur les transactions facturées sur chaque carte. Outre le fait qu'elle soit difficile à mettre en oeuvre, cette approche ouvre la voie à une série d'objections. Premièrement, les banques, qui contrôlent l'émission de la plupart des cartes de crédit, pourraient être réticentes à l'idée de dévoiler cette information; dans certains cas, elles pourraient être liées par des restrictions légales dans leurs États membres. Deuxièmement, il est tout à fait possible pour des particuliers de détenir des cartes de crédit émises par des banques situées dans des pays autres que ceux dont ils sont ressortissants; s'il était devenu manifeste qu'un avantage commercial substantiel pouvait être retiré de l'émission de cartes de crédit sur lesquelles aucun impôt ne pouvait être prélevé, un certain nombre d'institutions financières, basées dans des paradis fiscaux offshore, proposeraient ce service. Enfin, comme l'indique la Commission, il est probable que les cartes de crédit soient supplantées par d'autres systèmes de paiement pour les transactions de commerce électronique.

3.6.3.2. Par ailleurs, il convient de se demander si les sociétés émettrices de cartes de crédit seraient disposées à consentir les efforts nécessaires à cette mission d'information. Ces considérations valent également pour d'autres intermédiaires dont l'aide pourrait être sollicitée, tels que les fournisseurs de services Internet, les opérateurs de télécommunications et les chaînes télévisées interactives.

3.6.3.3. Une menace implicite apparaît dans le document de la Commission selon laquelle les opérateurs de pays tiers, qui refusent de se conformer aux dispositions, pourraient se voir retirer la protection pour les droits de propriété intellectuelle dont ils jouissent dans l'UE. Cela constituerait un sérieux incitant étant donné que de nombreux produits concernés par le commerce électronique peuvent être facilement piratés; toutefois, en procédant de la sorte, l'UE enfreindrait les conventions internationales qu'elle a conclues en la matière et courrait le risque de contrevenir aux règles de l'OMC.

3.6.3.4. La Commission est à la recherche de nouveaux outils coercitifs permettant d'obliger les entreprises à respecter les dispositions et s'attend à ce que ces outils soient disponibles au fur et à mesure que se développent les procédures en matière de technologie et de commerce électronique, même si l'expérience a montré que la législation, en particulier dans le domaine fiscal, a tendance à être à la traîne par rapport à la technologie. Celle-ci est davantage l'alliée du fraudeur que du législateur.

3.6.3.5. Tout comme dans d'autres secteurs d'activité criminelle, l'efficacité de la prévention de l'évasion fiscale dépend en premier lieu d'une présomption raisonnable et réaliste que le non-respect des dispositions sera décelé. La difficulté dans le domaine du commerce électronique réside dans le fait de savoir si la transaction a bien eu lieu. L'utilisation accrue de PC portables fait qu'une transaction peut être effectuée à partir de n'importe quel endroit du globe, quel que soit le pays de résidence du consommateur.

3.6.3.6. Ne pas parvenir à garantir le respect volontaire ou involontaire des dispositions par la grande majorité des opérateurs dont les transactions seraient soumises à la TVA européenne en vertu des propositions de la Commission, aurait pour conséquence de précipiter les défections dans les rangs des opérateurs de pays tiers qui s'étaient précédemment fait immatriculer, étant donné qu'ils se trouveraient alors dans une situation de désavantage en matière de concurrence.

3.7. De toute évidence, les opérateurs non établis dans l'UE, qui choisissent de respecter l'obligation en matière d'autoévaluation, devront impérativement disposer des moyens de vérifier la situation fiscale de leurs clients. Ce processus serait grandement facilité si les administrations fiscales nationales venaient à publier l'inventaire des opérateurs assujettis à la TVA dans leur juridiction, de la même manière que sont publiés les annuaires téléphoniques ou les listes d'électeurs; cet inventaire pourrait faire l'objet d'une mise à jour trimestrielle.

3.8. La liste des fournitures concernées par la proposition à l'examen est loin d'être exhaustive, ce qui peut donner lieu à d'éventuels litiges pour savoir si un service particulier est ou n'est pas couvert par l'une ou l'autre des catégories définies et, dans l'affirmative, par laquelle d'entre elles. Il en résulte un certain degré d'incertitude que la Commission a déclaré vouloir éviter. Un problème se pose également en ce qui concerne les listes qui, un jour, pourraient être dépassées du fait de l'introduction de nouveaux types de services induits par l'évolution technologique. Il serait préférable de privilégier une catégorisation plus générale. De nombreux éléments plaident en faveur du remplacement de la liste par une autre formule exprimée en termes plus généraux, qui pourrait mieux s'accommoder aux développements futurs.

3.9. Les propositions de la Commission représentent une extension effective du recours à la procédure d'autoliquidation. Cette approche est contraire à la position précédemment adoptée par la Commission qui, d'une manière générale, a toujours été hostile à une extension du principe de l'autoliquidation du fait qu'il éloigne le système de TVA du régime définitif fondé sur le lieu d'origine vers lequel tend la Commission.

3.10. Le Comité se réjouit particulièrement de la garantie donnée par la Commission selon laquelle elle "continuera à oeuvrer afin d'assurer que tous les aspects de la fiscalité européenne susceptibles de freiner la croissance du commerce électronique soient éliminés". Le Comité considère cette garantie comme un préalable indispensable pour la taxation du commerce électronique.

3.11. La proposition fait référence à la notion d'action "avec toute la diligence possible". Le Comité est d'avis que cette notion pourrait constituer une obligation très lourde si elle était interprétée de manière trop rigoureuse. Il est également préoccupé par le fait que les différences d'interprétation et d'application de cette notion entre les États membres pourraient engendrer une nouvelle fragmentation du système et des difficultés accrues pour les opérateurs transfrontaliers. Le Comité estime qu'une obligation d'agir "avec une diligence raisonnable" serait moins préjudiciable.

4. Observations particulières

4.1. Cette proposition est la dernière d'une série de propositions de modification de l'article 9 de la 6e directive TVA dont l'effet cumulatif a induit un certain degré de complexité qui n'est pas du tout souhaitable. Même si une refonte de la 6e directive peut sembler inutile eu égard à l'imminence d'un nouveau système définitif, il faut cependant reconnaître que ce système définitif est depuis longtemps en gestation; en raison de la réticence des États membres à approuver les propositions de modification du système de TVA, la mise en place d'un nouveau système définitif dans un avenir proche doit être considéré avec scepticisme; si son avènement devait être retardé davantage, le Comité recommanderait de reformuler de manière substantielle l'article 9 dans l'optique d'une modernisation en profondeur du système existant, sans pour autant remettre en question l'engagement pris en vue d'un nouveau système définitif ou différer davantage sa mise en oeuvre.

4.2. Le Comité approuve largement les propositions autorisant certaines transactions transfrontalières à un taux nul, mais estime qu'il conviendrait de se concentrer davantage sur l'article 9, paragraphe 2, point e, et pas seulement en ce qui concerne le commerce électronique. Pour les fournitures transfrontalières de tous types de services et produits numériques, l'article par défaut devrait être l'article 9, paragraphe 2, et non l'article 9, paragraphe 1er.

4.3. Le fait d'ajouter un article 9, paragraphe 2, point f, visant à couvrir les produits numériques selon des dispositions différentes de l'article 9, paragraphe 2, point e pourrait donner lieu à une complexité administrative et à une distorsion en faveur des prestataires établis dans des pays tiers où des livraisons "groupées" ou composées d'éléments variés relevant des différents sous-paragraphes sont effectuées.

4.3.1. La radiodiffusion n'est pas visée à l'article 9, paragraphe 2, point f, ce qui paraît très étrange à la lecture du préambule. Les services de télédiffusion couverts par l'article 9, paragraphe 2, point c, seraient intégrés dans le nouvel article 9, paragraphe 2, point f. Il semble que cela concerne certains aspects de la radiodiffusion mais pas l'ensemble de ceux-ci. Il y a lieu de réécrire ce passage afin d'identifier clairement les aspects inclus dans l'article 9, paragraphe 2, point f. Le problème serait largement résolu si les biens numériques et les services de radiodiffusion faisaient l'objet des mêmes dispositions.

4.3.2. Le traitement de données demeure régi par l'article 9, paragraphe 2, point e, sauf s'il est assuré par voie électronique auquel cas il ressort à l'article 9, paragraphe 2, point f. Une grande partie du traitement de données est effectuée par ordinateur (machines de traitement de l'information); aussi, l'inclusion de ce service dans les deux articles suscitera-t-elle clairement des difficultés.

4.3.2.1. L'article 9, paragraphe 2, point f, définit les services informatiques "y compris l'accueil de sites web, la création de sites web ou les services analogues". Faute d'une définition plus précise, des divergences d'interprétation importantes pourraient apparaître. Par exemple, la location d'ordinateurs pourrait être incluse dans cet article ou l'article 9, paragraphe 2, point e, alors que les services de maintenance d'ordinateurs pourraient relever soit de cet article soit de l'article 9, paragraphe 2, point c.

4.4. Des situations anormales pourraient apparaître lorsqu'un service fourni par voie électronique est soumis à un taux d'imposition différent de celui appliqué à un service analogue fourni de manière traditionnelle, notamment parce que le service conventionnel est taxé à un taux réduit dans un État membre déterminé alors que le service électronique est taxé au taux normal.

4.5. Le Comité note qu'un seuil de 100000 euros de chiffre d'affaires serait applicable aux opérateurs établis dans des pays tiers, au-dessus duquel l'enregistrement deviendrait obligatoire. Il estime que la distorsion de concurrence entre les opérateurs de l'UE et des pays tiers serait davantage réduite si ce seuil était uniforme dans tous les États membres tant pour les opérateurs nationaux qu'étrangers.

4.6. Le Comité se réjouit de la proposition visant à permettre aux opérateurs de s'acquitter de leurs obligations fiscales, y compris la vérification du statut du client au regard de la TVA et le paiement de la taxe, par voie électronique. En particulier, le Comité est d'avis que la vérification électronique du statut du client au regard de la TVA est une condition sine qua non pour le commerce électronique. Il estime que ces facilités devraient être étendues à tous les opérateurs enregistrés et ne pas être limitées à ceux engagés dans le commerce électronique.

4.6.1. Le Comité relève que certains États membres pourraient nécessiter des dérogations à cette obligation pendant une période transitoire étant donné que leurs administrations fiscales ne sont pas encore dotées des moyens technologiques requis. Une période transitoire prolongée au cours de laquelle certains États membres n'utiliseraient pas un système électronique aurait à nouveau pour conséquence de créer des différences entre les États membres, qui mettraient à mal la continuité du système; par ailleurs, cela découragerait les opérateurs de pays tiers d'effectuer leur enregistrement dans ces pays. Le Comité espère que les éventuelles dérogations accordées dans ce contexte seront limitées au minimum dans le temps.

4.7. Le Comité note l'intention de la Commission de procéder à un réexamen de l'annexe H de la 6e directive TVA, qui énumère les fournitures de biens et les prestations de services pouvant faire l'objet de taux de TVA réduits. Si ce réexamen est manifestement nécessaire, le Comité doute que les États membres acceptent de nouvelles restrictions rognant leur capacité à appliquer des taux d'imposition réduits.

4.8. Le potentiel d'expansion exponentiel du commerce électronique soulève des problèmes au plan de la taxation des biens et des services. Rien que le volume des transactions transfrontalières en marchandises risque de poser de graves difficultés aux services des douanes qui doivent percevoir la TVA sur les biens importés à la frontière. Certains États membres ont déjà été contraints d'accroître le plafond de la valeur unitaire à laquelle la TVA est due; d'autres augmentations de ce plafond seront probablement nécessaires de même qu'il faudra peut-être rechercher un autre système d'imposition des transactions transfrontalières de marchandises.

4.9. Il existe un risque de double taxation pour les consommateurs européens. Lorsqu'un prestataire de services non établi dans l'UE est tenu d'appliquer une taxe sur les ventes à l'exportation dans le pays d'origine et qu'il procède à son enregistrement à la TVA européenne en vue d'une autoévaluation, aucun mécanisme n'est prévu pour le recouvrement ou la compensation de la taxe acquittée à l'étranger, contrairement à ce qui se passe pour les dividendes étrangers.

4.10. Le Comité partage la décision de la Commission de prendre l'article 95 du Traité comme base juridique pour la proposition de règlement.

5. Conclusions

5.1. Le commerce électronique est une activité de dimension mondiale: les défis qu'il soulève en termes d'imposition ne peuvent dès lors être relevés de manière efficace que grâce à une coopération internationale la plus large possible.

5.2. Le Comité partage l'opinion de la Commission selon laquelle il est nécessaire de lever l'actuel handicap compétitif que subissent les opérateurs européens par rapport à leurs homologues des pays tiers, de protéger les entreprises respectueuses des lois d'une concurrence déloyale de la part d'opérateurs fuyant leurs responsabilités en matière fiscale, et de modifier le système de TVA afin de pouvoir relever les nouveaux défis du commerce électronique.

5.3. Le Comité approuve le principe selon lequel la taxation devrait, d'une manière générale, réunir les qualités de neutralité, d'efficience, de certitude et de simplicité.

5.4. Le Comité partage l'avis selon lequel il n'y a pas lieu d'envisager de taxes nouvelles ou additionnelles et que les taxes existantes devraient pouvoir être adaptées au commerce électronique.

5.5. Le Comité regrette le laps de temps nécessaire à la mise en place d'un nouveau système définitif de TVA et se félicite de ce que la Commission a réitéré son engagement envers ce projet.

5.6. Le Comité approuve les propositions visant à autoriser les opérateurs à soumettre leurs déclarations de TVA, à effectuer leurs paiements, à vérifier la situation de leurs clients en matière de TVA et à fournir toute autre information requise par les administrations fiscales, par voie électronique, et espère que toute dérogation octroyée aux États membres concernant leur obligation vis-à-vis des opérateurs établis dans leur juridiction ne sera pas inutilement prolongée.

5.7. Le Comité accueille avec satisfaction l'assurance fournie par la Commission selon laquelle tous les aspects de la fiscalité européenne susceptibles d'entraver le commerce électronique seront éliminés.

5.8. Les propositions de la Commission s'inscrivent parfaitement dans le cadre des principes du système de TVA; si la TVA reste la taxe européenne standard à la consommation, applicable à toutes les formes de commerce, il y aurait lieu d'améliorer le système compte tenu des orientations préconisées dans les propositions de la Commission. Malheureusement, il convient d'émettre des réserves quant à leur mise en application et à leur acceptation par les États membres dans leur version actuelle.

Bruxelles, le 29 novembre 2000.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Document XXI/98/0359 du 3.4.1998.

(2) COM(1998) 374 final.

(3) JO C 82 du 19.3.1996, p. 49; JO C 296 du 29.9.1997, p. 51; JO C 101 du 12.4.1999, p. 73 et JO C 116 du 28.4.1999, p. 14.