Avis du Comité des régions sur «La politique commune de la pêche - Sauvegarder les régions tributaires de la pêche»

(97/C 379/01)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu sa décision en date du 18 octobre 1996, conformément à l'article 198 C, quatrième alinéa, du Traité de la Communauté européenne, d'émettre un avis sur «La politique commune de la pêche - Sauvegarder les régions tributaires de la pêche» et de charger la commission 2 «Aménagement de l'espace, agriculture, chasse, pêche, forêt, mer et montagne» de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 179/97 rév.) adopté par la commission 2 le 25 juin 1997 (rapporteurs: MM. Day et McPherson);

a adopté lors de sa 19e session plénière des 17 et 18 septembre 1997 (séance du 17 septembre) le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Le Comité des régions a adopté un avis d'initiative sur les conséquences régionales de la politique commune de la pêche (). Il s'agit d'un avis d'une portée très étendue couvrant de nombreuses questions qui se posent aux régions du fait de la mise en oeuvre de la PCP. En résumé, il recommandait une plus grande implication des «utilisateurs» (entreprises de pêche et régions fortement tributaires de la pêche) dans la gestion des ressources de pêche. Il concluait que cela favoriserait le respect des réglementations visant à conserver les stocks de poissons et permettrait une application plus flexible des mesures existantes de restructuration du secteur de la pêche. L'approche proposée par l'avis abordait les problèmes centraux du secteur plutôt que les symptômes de ces problèmes.

1.2. La Commission européenne a rendu publique sa réponse à l'avis du CdR en décembre 1996. L'avis actuellement à l'examen a pour objectif de clarifier les principaux points du premier avis, que la Commission, comme le démontre sa réponse, n'a pas totalement compris ou accepté. Il s'efforce en outre de communiquer à la Commission le point de vue du Comité des régions sur trois sujets d'une importance cruciale:

(i) le financement insuffisant des estimations de l'état des stocks de poisson, d'où une perte de confiance, et la frustration qui en résulte pour les collectivités et les régions tributaires de la pêche, dès lors que l'effort de pêche est limité sur la base d'estimations scientifiques qui ne correspondent pas à l'expérience des professionnels du secteur;

(ii) la nécessité de mieux définir les collectivités et régions tributaires de la pêche, et de tenir compte des espèces d'une importance économique essentielle pour une collectivité lors de la détermination des quotas;

(iii) la nécessité de créer les conditions permettant que les quotas attribués par un État membre aux navires battant pavillon de cet État membre entraînent un bénéfice économique direct pour les collectivités et régions tributaires de la pêche de cet État membre, sans préjudice des principes fondamentaux de l'Union européenne et dans le respect de la jurisprudence de la Cour de justice européenne.

2. Clarification de l'avis CdR 14/96

2.1. Le point de vue de la Commission européenne, selon lequel les critiques spécifiques de l'avis du CdR 14/96 sont dans une large mesure inapplicables du fait des développements récents de la PCP, n'est pas accepté. Bien que le Comité reconnaisse que la préparation du quatrième programme d'orientation pluriannuel a donné lieu à un certain degré de consultation des représentants des autorités locales et régionales et des organisations de pêcheurs, nous sommes très loin de la participation aux décisions stratégiques envisagée dans l'avis. Le Comité reste persuadé que la gestion des stocks de poissons sera plus efficace lorsqu'il existera un véritable partenariat entre l'industrie de la pêche, d'une part, et les États membres et la Commission européenne d'autre part, avec un partage des responsabilités en vue de fixer et d'atteindre des niveaux d'exploitation durables.

2.2. La Commission considère que l'intégration des zones tributaires de la pêche en tant que critère dans le cadre des objectifs territoriaux des Fonds structurels leur a donné accès au Fonds social européen, au Fonds européen de développement régional et à l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP). En outre, la Commission estime que l'introduction de l'initiative communautaire Pesca encouragera la diversification économique en impliquant les acteurs locaux et régionaux dans une approche du bas vers le haut. Le Comité des régions est convaincu que puisque le FSE et le Feder ne sont orientés ni sur un secteur, ni sur une industrie spécifique, leur impact direct sur les problèmes de l'activité de pêche par opposition aux symptômes des problèmes est limité. Les objectifs de l'IFOP sont plus ciblés, et lui permettent de démarrer des actions au niveau socioéconomique et de l'activité de pêche. De même, Pesca, qui vise à encourager la diversification économique, n'aidera pas ceux qui sont incapables de partir ou qui choisissent de demeurer dans ce secteur. Son effet global potentiel sur la gestion des ressources est fort limité, quel que soit le lieu de pêche. En conséquence, le Comité estime qu'il faudra mieux adapter les instruments structurels destinés à la pêche, pour garantir que leur application aura des retombées sur les communautés côtières, et augmenter leur dotation budgétaire, en proportion des sacrifices que ce secteur doit consentir, des défis qu'il doit relever et de son apport à l'économie de l'Union européenne.

2.3. Le Comité reconnaît l'importance que revêtent les mesures de politique structurelle pour ce qui est de favoriser un développement large et durable et une conversion économique diversifiée dans les régions tributaires de la pêche. Cela est tout particulièrement vrai de l'initiative Pesca qui est au premier chef un instrument de développement régional, et qu'il y a lieu, de ce fait, de gérer en partenariat, au niveau régional, entre collectivités territoriales et industrie de la pêche. Le Comité souscrit aux intentions que manifeste la Commission dans l'«Agenda 2000» d'accorder une attention renforcée aux populations côtières et aux régions tributaires de la pêche dans le cadre de la prochaine réforme des Fonds structurels.

Le Comité estime néanmoins qu'il est possible de mieux adapter les instruments structurels aux conditions et aux problèmes qui sont propres aux régions tributaires de la pêche. Cela peut se faire, en particulier, en accordant à l'industrie de la pêche et aux collectivités territoriales de ces régions un rôle plus important en matière d'organisation et de mise en oeuvre. L'on peut en dire autant des mesures qui sont, par leur nature, plus spécifiquement sectorielles et orientées vers l'industrie en question.

2.4. La Commission considère que les effets prévus des mesures techniques ne sont pas correctement définis dans l'avis initial. Le Comité maintient la position exprimée dans l'avis, à savoir que sur le plan économique, les mesures techniques de conservation entraîneront vraisemblablement une réduction des bénéfices nets liée à des pertes d'efficacité et de revenus à court terme. En outre, il est réitéré que les effets négatifs potentiels à court terme de ces mesures et leur complexité ont entraîné des difficultés de mise en oeuvre. Même si les mesures techniques n'ont pas pour objectif de réduire les revenus, leurs effets pourraient être extrêmement différents des résultats escomptés et obtenus, notamment à court terme.

2.5. Le point de vue de la Commission selon lequel les zones côtières ont été protégées par les quotas de pêche est mis en doute par le Comité. Les quotas de pêche ne sont pas liés à des zones côtières et ne sont donc pas prévus pour décourager l'effort de pêche dans ces zones. De plus, l'exploitation des ressources des zones côtières s'étend à des espèces hors TAC pour lesquelles l'effort de pêche n'est pas limité. Le Comité reste d'avis qu'une plus grande implication du niveau régional dans les décisions assurerait la préférence dans les zones côtières pour des navires provenant de petites collectivités côtières.

2.6. La Commission est favorable au développement d'idées visant à rapprocher la PCP des réalités et des caractéristiques régionales, mais elle insiste pour que ces idées s'inscrivent dans le cadre institutionnel existant qui relève d'une politique commune et non de politiques juxtaposées. De l'avis du Comité, la question cruciale concerne les effets de la mise en oeuvre de la politique générale à des niveaux locaux spécifiques. Tandis que la PCP constitue le cadre institutionnel, la mise en oeuvre régionale doit tenir compte des conséquences sociales et économiques particulières dans les faits.

3. Estimation des ressources de pêche

3.1. Le Comité estime que des moyens insuffisants sont consacrés à l'évaluation des stocks de poissons à travers l'UE. Étant donné qu'une évaluation crédible des stocks est une nécessité fondamentale de tout système de gestion, cette lacune sape le fondement d'une politique qui s'efforce d'équilibrer l'effort de pêche en fonction des ressources existantes. En l'absence de mesures fiables et vérifiables, il est regrettable que l'application d'une approche préventive soit de rigueur. Le problème s'amplifie lorsque l'on considère les stocks hors TAC. Le bas niveau actuel des ressources de la recherche piscicole dans ce domaine est patent dans bien des États membres et la Commission devrait encourager les États membres à fournir des ressources adéquates en vue de produire des données crédibles.

3.2. Du fait que l'on se fie à des estimations scientifiques fondées sur des données imparfaites, l'expérience de ceux qui travaillent directement sur les stocks de poissons ne peut pas influencer la détermination ou la modification des seuils des TAC. La divergence qui existe entre les recommandations concernant les stocks dérivées des avis des scientifiques et les disponibilités en matière de poissons constatées par les flottes de pêche suscitent suspicion et doutes chez les professionnels de la pêche. Il en résulte un manque de confiance dans le principe fondamental de la PCP et à l'extrême, les niveaux des TAC échappent aux producteurs de poissons.

3.3. Dans la mesure où la base de ressources naturelles n'est pas connue avec précision, il est impossible de formuler des plans rationnels pour son exploitation. Dans le contexte actuel, la Commission propose des réductions de flottes de grande envergure dans le cadre du 4e programme d'orientation pluriannuel afin d'adapter la capacité de flotte au poisson disponible. Le Comité considère qu'il s'agit là d'un processus erroné tant que les stocks de poissons ne peuvent pas être mieux définis. Le démantèlement non structuré des bateaux ne reposant sur aucune stratégie liée à une évaluation exacte des stocks pourrait bien avoir un effet opposé à celui attendu, qui est d'adapter l'effort de pêche aux stocks de poissons. De telles réductions de flottes entraîneront vraisemblablement des désavantages disproportionnés pour les collectivités et les régions tributaires de la pêche. Les États membres devraient être encouragés à définir des dispositifs de démantèlement adoptant des structures qui tiennent compte de la dépendance des régions vis-à-vis de la pêche et qui permettent les fluctuations naturelles des stocks de poisson.

3.4. Des modifications importantes des quotas année après année sur la base de preuves scientifiques incomplètes ou dépassées ont aggravé l'instabilité du secteur. L'investissement de capital dans la production de poissons est nettement découragé. Cela affecte non seulement le renouvellement des flottes vieillissantes mais aussi l'investissement dans les équipements de transformation des poissons basés sur la côte qui permettraient d'accroître la valeur des matières premières dans les régions tributaires de la pêche et donc de stimuler les économies locales.

3.5. Le processus doit être révisé depuis l'évaluation des stocks jusqu'à l'attribution définitive des TAC de manière à ce que les futurs quotas soient fixés avant la fin de l'année contingentaire en cours. Il est nécessaire d'établir des évaluations à plus long terme des stocks, et donc des quotas, et d'introduire des processus plus adaptables permettant d'accélérer l'accroissement des TAC par espèces en fonction de nouvelles connaissances scientifiques. Il est de l'avis du Comité que l'introduction de TAC pluriannuels fournirait une base plus stable de planification et de gestion au niveau régional. Il faudrait veiller à modifier l'année contingentaire pour tenir compte de considérations d'ordre biologique (comme les périodes de ponte des principaux stocks de poisson) et économique (comme les fluctuations du marché). Le Comité considère que l'année contingentaire pourrait varier d'une région à l'autre. L'élément fondamental reste que les connaissances et l'expérience des producteurs de poissons eux-mêmes devraient entrer en ligne de compte pour l'ajustement des quotas portant sur les divers lieux de pêche.

4. Définition de la dépendance vis-à-vis de la pêche

4.1. De l'avis du Comité, il y a lieu de définir de nouveaux critères économiques pour l'évaluation de la dépendance des collectivités régionales vis-à-vis de la pêche. Ces critères devraient tenir compte des stocks d'une importance capitale exploités par cette pêcherie, à savoir les espèces sans lesquelles la flotte de pêche locale ne serait pas viable.

4.2. Étant donné les ressources inadéquates de l'évaluation scientifique des stocks de poissons, ces espèces d'une importance capitale devraient être identifiées pour chaque région et les efforts devraient se concentrer sur une évaluation scientifique de celles-ci. Cette concentration de l'évaluation sur les espèces de plus grande importance économique pour une région permettrait l'exploitation durable maximale de ce stock et l'adaptation de l'effort de pêche local en conséquence. Une plus grande transparence du processus d'évaluation scientifique et l'intégration des connaissances des producteurs locaux de poissons dans le processus d'évaluation permettrait aux professionnels de chaque région d'exercer davantage de compétences en matière de gestion.

5. Maintien du bénéfice économique

5.1. La nécessité d'adapter la capacité de pêche à des niveaux durables de ressources ichtyologiques n'est pas remise en cause et il est accepté que dans le cadre du fonctionnement actuel de la PCP, le mécanisme de contrôle adopté soit l'attribution de quotas de pêche par stock à chaque État membre. Tant qu'il en sera ainsi, en vue de préserver les besoins des régions et collectivités tributaires de la pêche et des industries connexes, les critères d'attribution des quotas aux navires battant pavillon d'un État membre doivent permettre d'assurer qu'il existe un lien économique entre ces navires et les régions dépendantes de l'État membre, sans préjudice des principes fondamentaux de l'Union européenne et dans le respect de la jurisprudence de la Cour de justice européenne.

Bruxelles, le 17 septembre 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() CdR 14/96 du 18 janvier 1996 - JO C 129 du 2. 5. 1996, p. 1.