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Bruxelles, le 11.1.2006

SEC(2006) 19 final

AVIS DE LA COMMISSION

sur l’existence d’un déficit excessif au Royaume-Uni

AVIS DE LA COMMISSION

sur l’existence d’un déficit excessif au Royaume-Uni

CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES

1. L'article 104 du traité prévoit une procédure concernant les déficits excessifs (PDE), qui est destinée à éviter que les États membres enregistrent de tels déficits ou à faire en sorte qu'ils les corrigent rapidement. La PDE est décrite plus en détail dans le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs»,[1] qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Toutefois, si la plupart des dispositions ci-dessus s'appliquent au Royaume-Uni de la même manière qu'aux autres pays ne participant pas à la zone euro, il convient de rappeler qu'en vertu de l'article 5 du protocole sur certaines dispositions relatives au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, l'obligation d’éviter les déficits publics excessifs stipulée par l’article 104, paragraphe 1, du traité ne s’applique pas au Royaume-Uni tant qu’il n’a pas décidé de passer à la troisième phase de l’Union économique et monétaire[2]. En revanche, le Royaume-Uni a l’obligation, en vertu de l’article 116, paragraphe 4, du traité, de «s’efforcer d’éviter les déficits excessifs» aussi longtemps qu’il se trouve dans la deuxième phase. La PDE s’applique au Royaume-Uni sur la base de l’exercice budgétaire (qui court d’avril à mars).

2. Conformément à l'article 104, paragraphe 2, du traité, la Commission examine si la discipline budgétaire a été respectée sur la base de deux critères, à savoir: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et n'atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant).

3. L'article 104, paragraphe 3, dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre», Ces facteurs sont précisés plus avant à l'article 2, paragraphe 3, du règlement susvisé. Ce règlement indique également que le rapport doit accorder toute l'attention voulue à «tout autre facteur qui, de l'avis de l'État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement, en termes qualitatifs, le dépassement de la valeur de référence et que l’État membre a présenté à la Commission et au Conseil».

4. Sur la base des données PDE notifiées par les autorités du Royaume-Uni en août 2005 et de l’évaluation économique provisoire élaborée par ses services, la Commission a adopté un rapport au titre de l’article 104, paragraphe 3, concernant le Royaume-Uni le 21 septembre 2005.

5. Conformément à l'article 104, paragraphe 4, le comité économique et financier a ensuite rendu un avis sur ce rapport de la Commission, le 30 septembre 2005.

6. L'article 104, paragraphe 5, du traité impose à la Commission d'adresser un avis au Conseil si elle estime qu'il y a un déficit excessif dans un État membre ou qu'un tel déficit risque de se produire. Pour déterminer si un tel déficit existe ou risque de se produire, la Commission estime qu'il y a lieu de tenir compte: (i) des conclusions de son rapport au titre de l'article 104, paragraphe 3, et (ii) de l'avis du comité économique et financier sur ce rapport. Sur la base de ces éléments, et des prévisions d’automne 2005 publiées par ses services (le 17 novembre 2005), la Commission est en mesure de formuler un certain nombre de considérations concernant le Royaume-Uni.

CONSIDÉRATIONS CONCERNANT LE ROYAUME-UNI

7. Depuis l'abrogation en mai 1998 de la précédente PDE ouverte à l'encontre du Royaume-Uni, le solde budgétaire du pays est passé d’une position excédentaire confortable, à la fin des années 1990, à un déficit de 3,2 % du PIB sur l’exercice budgétaire 2003/04[3],[4] qui dépassait la valeur de référence fixée par le traité pour la première fois depuis 1997. Cette évolution correspondait à une modification du solde budgétaire structurel de l’ordre de 4 points de pourcentage du PIB entre les exercices 1999/00 et 2003/04, exercices au cours desquels les dépenses des administrations publiques rapportées au PIB étaient passées de moins de 40% à plus de 43%. Sur la même période, la formation brute de capital fixe des administrations s’était accrue, passant de 1,2 à 1,6% du PIB, alors que le ratio de la dette publique avait d’abord diminué – à 37,6% du PIB en 2002/03 – pour repartir ensuite à la hausse. Ces tendances couplées à l’évolution des taux d’intérêt avaient induit une diminution du volume des paiements d’intérêts, passé de 2,9% à 2,0% du PIB sur la période. Le déficit sur l’exercice 2003/04 ayant dépassé la valeur de référence, la Commission avait alors ouvert une procédure de déficit excessif en élaborant, en avril 2004, le rapport prévu par l’article 104, paragraphe 3[5]. Toutefois, le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB ayant été considéré à l'époque comme faible et sans doute temporaire, le déficit n’avait pas été qualifié d'excessif.

8. Pour l’exercice budgétaire 2004/05, il ressortait des données notifiées par le Royaume-Uni au titre de la PDE en août 2005 que le déficit des administrations publiques était demeuré à un niveau de 3,2% du PIB[6], toujours supérieur aux 3% de la valeur de référence. Le chiffre du déficit notifié prouvait à première vue l'existence d'un déficit excessif au Royaume-Uni, au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. La Commission a donc adopté, le 21 septembre 2005, un rapport établi conformément à l’article 104, paragraphe 3, du traité dans lequel elle évaluait le respect des exigences du traité concernant les critères du déficit et de la dette[7]. Selon ce rapport, le déficit 2004/05 dépassait la valeur de référence du traité de 3% du PIB mais restait proche de celle-ci. Ce dépassement n’était pas exceptionnel et, en particulier, il ne résultait pas d’une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté des autorités du Royaume-Uni, ni d’une grave récession économique. Le taux de croissance en 2004, de 3,2%, était supérieur au potentiel selon les estimations, tout comme la croissance au cours de 2004/05. Toujours selon les estimations, l’écart de production en 2004 était positif. En ce qui concerne la question de son caractère temporaire ou non, il a été estimé que le déficit resterait vraisemblablement supérieur à 3% du PIB sur les exercices 2005/06 et 2006/07 sur la base d’une évaluation provisoire actualisée des perspectives économiques et budgétaires au Royaume-Uni.

9. Conformément à l'article 104, paragraphe 4, le comité économique et financier a rendu, le 30 septembre 2005, un avis sur ce rapport de la Commission dans lequel il entérinait son analyse et constatait que le déficit excessif ne pouvait pas être considéré comme temporaire. Le comité recommandait toutefois d’attendre que les prévisions de l’automne 2005 des services de la Commission soient finalisées pour passer aux étapes suivantes de la PDE.

10. Les prévisions de l’automne 2005 des services de la Commission, sur la base de l’hypothèse que la politique budgétaire du Royaume-Uni resterait conforme à ce qui avait été annoncé, prévoyaient que le déficit se creuserait pour atteindre quasiment 3,5% du PIB sur l’exercice 2005/06 et qu’il resterait supérieur à 3% sur l’exercice 2006/07. Ces projections confirmaient la pertinence de l’évaluation réalisée par la Commission dans son rapport au titre de l’article 104, paragraphe 3, et de l’avis du CEF rendu en application de l’article 104, paragraphe 4, selon lesquels le déficit resterait probablement supérieur à 3% du PIB sur les exercices 2005/06 et 2006/07 et qu’il ne pouvait donc pas être qualifié de temporaire. Ces projections confirment que le dépassement de la valeur de référence de 3% du PIB n’est ni exceptionnel, ni temporaire, même si le déficit reste proche de cette valeur de référence.

11. Après la publication des prévisions d’automne des services de la Commission, le Royaume-Uni a annoncé des mesures budgétaires lors de la présentation au parlement de son rapport pré-budget, le 5 décembre. En termes nets, l’évaluation du coût de ces mesures par les autorités britanniques, si on la compare au scénario de base de la politique annoncée (tel que pris en compte dans les prévisions d’automne), correspond à un assouplissement de la politique budgétaire légèrement inférieur à 0,1pp de PIB sur l’exercice en cours et à un resserrement de cette politique de l’ordre de 0,1pp de PIB sur l’exercice 2006/07. Dans leur rapport pré-budget, les autorités du Royaume-Uni prévoient que le déficit passera en dessous des 3% sur l’exercice 2006/07. Même en prenant en considération ces mesures, qui sont toutes de nature structurelle, la Commission n’en maintient pas moins son évaluation selon laquelle le déficit sera de 3,1% sur l’exercice 2006/07 et qu’en dépassant de la sorte les 3% du PIB il ne peut pas être qualifié de temporaire.

12. Conformément aux dispositions du traité et du pacte de stabilité et de croissance, la Commission a également examiné dans son rapport d'autres «facteurs pertinents», qui, aux termes du pacte de stabilité et de croissance, peuvent uniquement être pris en compte au cours des étapes aboutissant à la décision sur l'existence d'un déficit excessif s'il est pleinement satisfait à la double condition que le déficit reste proche de la valeur de référence et que le dépassement de cette valeur soit temporaire. Dans le cas du Royaume-Uni, cette double condition n’est pas remplie. Les autres facteurs pertinents ne sont donc pas pris en considération dans le présent avis. En conséquence, il ressort de l’analyse effectuée que le critère du traité concernant le déficit n’est pas respecté.

13. En revanche, le ratio au PIB de la dette des administrations publiques reste nettement inférieur aux 60% de la valeur de référence (40,8% du PIB sur l’exercice budgétaire 2004/05 selon les données PDE notifiées en août), malgré une inflexion à la hausse qui s’explique par la taille des déficits primaires, effectifs et projetés. Selon les prévisions d’automne, le ratio de la dette devrait être de l’ordre de 44,5% du PIB sur l’exercice 2007/08.

CONCLUSION

14. La surveillance de la situation budgétaire du Royaume-Uni et, en particulier, l'examen du respect des critères fixés par l'article 104, paragraphe 2, ont conduit la Commission à établir un rapport conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité. La Commission, après avoir pris en considération ce rapport, l'avis du comité économique et financier, les prévisions de l’automne 2005 de ses services et le rapport pré-budget de décembre 2005 des autorités du Royaume-Uni, estime qu'il existe un déficit excessif au Royaume-Uni.

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Règlement modifié par le règlement (CE) n° 1056/2005 (JO L 174 du 7.7.2005). Il est également tenu compte de l’avis du comité économique et financier concernant des spécifications relatives à la mise en œuvre du Pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.

[2] http://europa.eu.int/eur-lex/fr/treaties/selected/livre340.html

[3] Données notifiées en août 2005 au titre de la PDE, revues à la baisse (3,2 au lieu de 3,3 % du PIB). Les données d’août du RU avaient été validées par Eurostat le 26 septembre 2005.

[4] Les données réelles du solde budgétaire des administrations publiques britanniques indiquées ici appliquent la décision d'Eurostat du 14 juillet 2000 relative à l'affectation des recettes UMTS. Le Royaume-Uni n'a pas systématiquement appliqué cette décision pour la publication interne de ses données du déficit, de sorte que le solde «Eurostat» de la capacité de financement est inférieur d’environ 0,1 point de pourcentage du PIB par an à celui enregistré dans les comptes nationaux du Royaume-Uni à compter de 2001 et de l'exercice 2001/02 respectivement.

[5] Voir : http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/country/edp/edprep2004_uk.pdf

[6] Le déficit 2004/05 a toutefois été révisé à la hausse depuis la notification du mois d’août. Le nouveau chiffre, identique à celui annoncé dans le rapport pré-budget de décembre 2005, est de 3,3% du PIB.

[7] Voir : http://www.ecfineuropa.cec/comm/economy_finance/about/activities/sgp/edp/com_rep_uk.pdf