Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de décision du Conseil concernant un programme pluriannuel pour la promotion des sources d'énergie renouvelables dans la Communauté - Altener II» () (98/C 19/09)

Le Conseil, en date du 25 juin 1997, a décidé, conformément aux articles 198 et 130S, premier alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'énergie, des questions nucléaires et de la recherche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 19 septembre 1997 (rapporteur: M. Bernabei).

Lors de sa 349e session plénière des 29 et 30 octobre 1997 (séance du 29 octobre), le Comité économique et social a adopté par 112 voix pour et 2 voix contre l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le programme pluriannuel pour la promotion des sources d'énergie renouvelables (SER) Altener II (1998-2002), proposé par la Commission le 12 mars 1997 (), fait partie d'une stratégie plus vaste dans le domaine de la politique énergétique communautaire. La proposition fait suite au programme Altener I (1993-1997) (), qui expire fin 1997 et sur lequel le Comité s'est prononcé favorablement le 24 novembre 1992 (), signalant néanmoins le manque de ressources financières et la nécessité de mécanismes d'évaluation et de contrôle.

1.2. Avec le programme Altener, la Commission vise à combler le fossé qui s'est creusé entre le développement technique, la démonstration et la diffusion sur le marché, et met en évidence la nécessité d'exploiter les capacités, des réseaux d'information et de formation davantage ciblés, et d'établir des normes techniques et des standards paneuropéens. Le budget global destiné à Altener I a atteint, pour les cinq ans couverts par le programme, 43,7 millions d'écus, y compris le financement supplémentaire requis en raison de l'élargissement de la Communauté et de l'extension du programme à l'EEE.

1.3. Le programme avait pour but de contribuer aux objectifs de la politique énergétique communautaire relative à la limitation des émissions de CO2, à l'augmentation de la part des sources d'énergie renouvelables dans le bilan énergétique, à la réduction de la dépendance à l'égard des importations d'énergie, à la sécurité d'approvisionnement, au développement économique et social et au développement local et régional.

1.4. Selon le rapport de la Commission sur les résultats du programme Altener (), présenté conjointement à la proposition de décision Altener II le programme en question «a joué un rôle important dans la sensibilisation à l'égard du rôle des sources d'énergie renouvelables dans la Communauté» grâce à des activités en faveur de la création d'un réseau d'information ainsi qu'à un ensemble de rapports et d'études destinés à «combler le vide existant entre la recherche et les applications commerciales des sources d'énergie renouvelables». Le rapport souligne également qu'il est difficile de «tirer des conclusions préliminaires solides sachant que peu de projets pilotes ont été achevés à l'heure actuelle», et signale que «cette partie du programme est largement sous-financée puisque moins de la moitié des projets proposés (...) ont pu être financés par le budget actuel».

1.5. Selon le Comité, il est important que le rapport d'évaluation final du programme rende compte de l'expérience acquise, et permette de corriger les erreurs et les faiblesses sur la base des résultats effectivement atteints par les projets financés dans le cadre du programme Altener: le rapport sur le programme pluriannuel 1998-2002 devrait être rédigé dans le courant de la dernière année afin de pouvoir procéder à une réorientation appropriée du programme.

1.6. Il convient toutefois de signaler qu'un rapport d'experts indépendants effectué en 1996 () a présenté une évaluation positive tout en signalant l'insuffisance du financement octroyé au programme pour atteindre les objectifs fixés. La proposition se réfère en outre à la publication de l'étude «Teres II - Les perspectives pour l'énergie renouvelable dans 30 pays européens de 1995 à 2002», financée dans le cadre d'Altener I.

1.7. Dans son avis du 24 avril 1997, le Comité s'est longuement prononcé sur le Livre vert de la Commission, «Énergie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables» (), affirmant en particulier qu'un «renforcement des actions au titre du programme Altener II pourrait créer un marché concurrentiel pour l'industrie des énergies renouvelables et ainsi réduire les coûts tout en créant des emplois dans ce secteur. Les actions au niveau communautaire seraient ciblées sur certains domaines bien définis, comme les revêtements et les toitures photovoltaïques, le chauffage thermique solaire pour les activités sportives, touristiques et sanitaires, les architectures solaires actives et passives, la production de biométhane à partir des déchets urbains solides biodégradables, les installations autonomes, etc. Elles seraient assorties d'un soutien communautaire situé à un niveau aussi bas que possible afin d'éviter les distorsions du marché et calculé pour tenir compte des coûts externes ainsi évités» ().

1.8. Par ailleurs, le Comité a rappelé dans son avis sur la «Proposition de décision du Conseil concernant l'organisation de la coopération sur des objectifs communautaires convenus dans le domaine de l'énergie» () adoptée le 23 avril 1997 (), qu'il «approuve les objectifs de promotion de l'utilisation des SER et de l'efficacité énergétique, susceptibles d'apporter une importante contribution à un environnement plus sain, et qui, alliés au développement des sources locales, permettront la réduction de la dépendance énergétique de la Communauté vis-à-vis des sources extérieures et favoriseront la croissance économique et l'emploi».

2. La proposition de la Commission

2.1. Dans sa proposition de décision relative au programme Altener II, la Commission indique six thèmes pour les actions et les mesures en matière d'énergie renouvelable, dont quatre constituent une extension des initiatives prévues dans le programme Altener I, et deux visent à promouvoir la pénétration commerciale des SER et la mise en place d'un suivi stratégique et de contrôle sérieux.

2.2. En particulier, les interventions concernent:

- des études et autres actions destinées à mettre en oeuvre ou à compléter les mesures communautaires prises pour développer le potentiel des énergies renouvelables, telles que les stratégies sectorielles et de marché, le développement de normes et de standards, les marchés groupés et la législation. Ces actions sont financées par la Commission jusqu'à 100 %, et se voient octroyer un budget de 4 millions d'écus pour les deux premières années (13,3 %);

- des actions pilotes visant à créer et à élargir les infrastructures et les instruments de planification locale et régionale, de conception, d'évaluation, d'information, d'éducation et de formation, ainsi que les nouveaux instruments financiers et de marché. Ces actions sont financées par la Commission à concurrence de 30-50 %, et se voient octroyer un budget de 9,4 millions d'écus pour les deux premières années (31,3 %);

- des mesures pour encourager les échanges d'expérience et de savoir-faire visant à améliorer la coordination entre les activités internationales, communautaires, nationales, régionales et locales, ainsi que la mise en place d'un système centralisé de collecte et de diffusion des informations. Ces mesures sont financées par la Commission jusqu'à 100 %, et se voient attribuer un budget de 3 millions d'écus pour les deux premières années (10 %);

- des mesures en faveur de l'échange d'expérience et de savoir-faire proposées par une entité autre que la Commission européenne. Ces mesures sont financées par la Commission à concurrence de 30-50 %, et se voient octroyer un budget de 2,8 millions d'écus pour les deux premières années (9,3 %);

- des actions visant à faciliter la pénétration des SER et à encourager les investissements moyennant le recours à une assistance spécialisée, à l'analyse de prospection des marchés, au choix du site et à l'élaboration de plans financiers dans les domaines suivants: la biomasse, les systèmes solaires thermiques et photovoltaïques, les systèmes solaires passifs et actifs dans le bâtiment, les projets hydroélectriques à petite échelle, l'énergie éolienne, l'énergie géothermique. La Commission se réserve le droit de déterminer annuellement le niveau de son soutien financier. Ces actions se voient octroyer un budget de 8 millions d'écus pour les deux premières années (26,6 %);

- des actions visant le suivi des progrès réalisés dans la mise en oeuvre de la stratégie et du plan d'action en matière de SER, l'évaluation de l'impact et du rapport coût/efficacité des mesures et des actions du programme, ainsi que le suivi des progrès réalisés par la Communauté et les États membres en matière de développement des SER. Ces actions sont financées par la Commission jusqu'à 100 %, et se voient octroyer un budget de 2,8 millions d'écus pour les deux premières années (9,3 %).

2.3. La Commission se réserve également le droit de fixer annuellement les priorités et les lignes directrices du programme indicatif, même lorsque celles-ci sont soumises pour avis à un comité consultatif composé de représentants des États membres conformément aux dispositions de l'article 5.

2.4. Outre les dispositions générales antifraude, le programme prévoit de façon explicite que le financement des nouvelles actions de pénétration des SER (article 2 e) est conditionné aux résultats obtenus pour les projets proposés.

2.5. Le document prévoit également que la Commission présente au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions un rapport d'évaluation du programme durant la deuxième année du programme, ainsi qu'un rapport final à son expiration.

2.6. La participation au programme est ouverte aux pays d'Europe centrale et orientale associés en phase de préadhésion et à Chypre, sur la base des mêmes règles que celles appliquées aux pays de l'AELE et des accords d'association existants.

2.7. Le budget proposé par la Commission, en l'absence des perspectives financières de l'UE après 1999, se limite aux deux premières années du programme et s'élève à 30 millions d'écus: la nécessaire perspective stratégique exprimée dans la proposition doit trouver une place en tant que telle au sein de la structure de la politique énergétique à long terme et doit inclure des arguments valables pour un renforcement des différents volets du budget et leur intégration dans le chapitre III (politiques internes) des perspectives financières 2000-2004.

3. Observations générales

3.1. Le Comité est pleinement conscient du rôle stratégique déterminant que le développement des SER aura sur la future politique de développement durable de la Communauté, sur la qualité de la vie des citoyens, sur les exigences en matière de création d'une nouvelle coopération et de cohésion économique et sociale, et, conformément à ce qu'il a affirmé dans ses avis les plus récents, rappelle son soutien inconditionnel au renforcement du programme Altener.

3.2. En effet, il estime qu'il est essentiel, à la lumière de l'objectif indicatif annoncé dans le Livre vert sur les sources d'énergie renouvelables () et consistant à faire passer leur part de la consommation énergétique européenne de 6 à 12 % en 2010, de renforcer l'action communautaire et celle des États membres afin d'accélérer, en coordonnant tous les instruments communautaires impliqués, en particulier le programme-cadre de recherche et de développement technologique, la pénétration des énergies renouvelables sur le marché intérieur, sur celui des zones limitrophes et d'une façon plus générale, sur le marché mondial en termes de compétitivité.

3.3. L'expérience acquise au cours du programme Altener, malgré l'absence déjà évoquée d'une évaluation complète en termes d'efficacité et de respect des objectifs définis, a cependant démontré que les défis technologiques, industriels, compétitifs et de pénétration du marché auxquels sont confrontées les SER afin d'atteindre des niveaux satisfaisants de consommation énergétique au niveau communautaire et des économies d'échelle nécessaires à la compétitivité globale de l'industrie de secteur, exigent des ressources financières beaucoup plus conséquentes que celles qui ont été mises à disposition au cours des cinq premières années et probablement plus élevées également que celles proposées par la Commission pour Altener II.

3.4. Le Comité approuve donc les conclusions du premier rapport sur les résultats d'Altener (), qui recommande de concentrer les actions futures sur certains aspects stratégiques tels que la résolution des problèmes relatifs à la pénétration des marchés, en évitant par ailleurs des distorsions de concurrence non justifiées.

3.5. Dans ce sens, les deux nouvelles actions destinées à faciliter la pénétration des SER sur le marché et à encourager les investissements, et visant le contrôle, le suivi et l'évaluation permanente du programme conformément aux objectifs, revêtent une valeur stratégique particulière, alors que le fait que l'aide financière soit conditionnée aux résultats effectivement obtenus par les projets proposés pourrait garantir une sélection plus ciblée. Pour ces raisons, le Comité serait d'avis d'augmenter le pourcentage du financement du programme Altener II à ces fins.

3.6. Toutefois, le renvoi de la définition de critères objectifs et de modalités d'accès pour ces types d'actions, de la part de la Commission, à un niveau de gestion annuelle ne permet pas de procéder à une évaluation appropriée ni de créer des conditions de marché stables et prévisibles pour les entreprises qui fournissent des produits et des services énergétiques, pour les investisseurs et pour les clients.

3.7. À cet égard, le Comité estime qu'il faudrait définir dès à présent des objectifs, des critères et des modalités d'accès tout en préservant une flexibilité, aux différents niveaux d'intervention et à l'intérieur de fourchettes prédéfinies, qui ne provoquerait pas de distorsion de la concurrence.

3.8. Le Comité estime qu'une telle action devrait mettre davantage l'accent sur des projets qui, d'une part, imposent une évaluation des coûts/bénéfices comprenant un bilan environnemental équilibré et se basant sur des critères et des objectifs prédéfinis et, d'autre part, encouragent les collectivités locales et les citoyens à utiliser directement les SER dans des zones bien définies telles que celles indiquées au paragraphe 1.7. L'implication directe du citoyen pourrait en effet contribuer à une sensibilisation plus rapide au potentiel des énergies renouvelables.

3.9. Par ailleurs, selon le Comité, il faudrait assortir l'actuel comité consultatif prévu à l'article 5 de mécanismes sectoriels de dialogue permanent constitués de représentants des entreprises productrices d'énergie et des fournisseurs de services énergétiques, des industries du secteur concerné, des techniciens et des professionnels (architectes, ingénieurs, constructeurs, etc.) ainsi que des utilisateurs finaux, afin de garantir la cohérence et l'interaction des mesures du programme avec les tendances du marché tant du côté de la demande que de l'offre, en accordant une priorité accrue aux collaborations interrégionales européennes.

3.10. Un élément important qui devrait être renforcé grâce à des ressources financières plus appropriées dans le domaine des actions Altener II est celui de la normalisation par le biais du CEN et du Cenelec, aussi bien en raison de l'effet positif sur le marché intérieur et les économies d'échelle concernées, qu'à cause de la pénétration des technologies d'énergie renouvelable sur des marchés tiers, en particulier les marchés d'Europe centrale et orientale et ceux de l'espace euroméditerranéen. Selon le Comité, l'élaboration de normes paneuropéennes constitue un important volet de la promotion de l'énergie renouvelable et garantit une réduction des coûts de fabrication pour les clients et les parties intéressées, surtout dans un contexte de marché global.

3.11. Le Livre vert «Énergie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables» reconnaît la priorité stratégique de la coopération internationale en matière de SER tant pour soutenir l'industrie communautaire du secteur (), grâce à des actions de promotion des exportations, que pour diminuer les impacts négatifs sur le contexte global d'un développement des PVD basé uniquement sur les sources d'énergie conventionnelles. À cet égard, le programme Altener, qui limite la possibilité de participation aux pays d'Europe centrale et orientale en phase de préadhésion et à Chypre, devrait toutefois promouvoir la collaboration avec les programmes de coopération internationale, tels que MEDA, Phare et Tacis, les programmes du FED et ceux des pays d'Amérique latine et d'Asie (ALA) introduisant dans ces derniers des lignes thématiques prioritaires permettant la mise en oeuvre d'une action en faveur des SER.

En outre, dans le cadre du partenariat euroméditerranéen dans le domaine de l'énergie, le Forum euroméditerranéen de l'énergie récemment créé et son plan d'action commune à moyen terme devraient inclure des mécanismes de collaboration et de coordination avec le programme Altener. Egalement dans le cadre des comités consultatifs mixtes CES-pays tiers, il importe de demander, comme cela a été le cas dans le cadre du comité consultatif mixte UE-Turquie, un effort de collaboration en matière de SER. De même, le programme devrait être intégré dans la préparation de la stratégie européenne visant à donner une impulsion au débat de la troisième conférence de l'ONU sur le changement climatique qui aura lieu en décembre 1997 à Kyoto, dans la perspective de laquelle le Comité élabore actuellement un avis d'initiative.

3.12. Les SER jouent un rôle considérable dans le développement des énergies locales en raison d'une installation et d'une utilisation souvent moins largement dépendantes de l'existence d'infrastructures et de réseaux, ce qui rend leur exploitation particulièrement adaptée aux régions de la Communauté, isolées et manquant d'infrastructures caractérisées par d'importantes ressources pour la production d'énergie renouvelable en raison de leur délocalisation géographique.

3.13. Le développement des SER est directement lié aux réalités des différentes régions de la Communauté, qui se sont développées différemment en fonction de leurs particularités morphologiques, climatiques et environnementales. L'action de la Communauté et, partant, le programme Altener II doivent être développés conformément au principe de subsidiarité, en vue d'intégrer les projets déjà mis en oeuvre au niveau local en tant qu'actions complémentaires tout en les adaptant et en les améliorant. Une coordination approfondie avec les programmes nationaux et régionaux, en vue d'une stratégie commune, garantirait en effet la concentration nécessaire des ressources et permettrait une diffusion efficace des meilleures pratiques aux niveaux régional, national et communautaire, selon une approche «de la base vers le sommet».

3.14. L'émergence de nouvelles technologies énergétiques, dont le développement est assuré grâce aux actions prioritaires de RDT prévues dans la proposition de 5e PC, offre de vastes possibilités pour la production décentrée d'une énergie plus «propre», à condition que l'effort de recherche et de démonstration soit suffisant et se concentre sur la réduction des coûts ainsi que sur la résolution des problèmes de fiabilité et de sécurité d'un stockage décentré de l'énergie à faible coût et ayant un impact minimum sur l'environnement.

3.15. Dans un objectif de cohésion économique et sociale accrue, les Fonds structurels et de cohésion devraient orienter leurs interventions vers le soutien de telles initiatives. La BEI, le FEI, ainsi que la BERD pour les PECO, devraient également financer des projets relatifs aux énergies renouvelables, et il faudrait à cet égard développer les techniques de cofinancement.

3.16. En particulier, les problèmes liés à l'accès aux financements bancaires, dus à une mauvaise connaissance de la part des institutions de crédits du potentiel des SER, pourraient être atténués grâce au processus d'évaluation de qualité évoqué à l'article 2, alinéa e), qui certifierait la validité d'un projet en termes de respect des législations nationales et communautaires, de faisabilité technique et de rendement économique.

3.17. Le Comité, qui a plaidé avec force pour qu'un chapitre concernant la politique de l'énergie soit inséré dans le Traité, déplore que tel n'ait pas été le cas, il considère néanmoins, selon ce qui a été décidé par le Conseil de l'Énergie du 27 mai 1997, qu'il est nécessaire d'inclure les actions en faveur des SER dans un programme-cadre stratégique qui reprenne de façon cohérente et transparente les actions et les instruments communautaires dans le domaine de l'énergie en les coordonnant avec les autres politiques communautaires concernées et les politiques des États membres.

3.18. En particulier, un tel cadre de cohérence reprendrait, aux côtés d'Altener, les programmes Thermie (volet gestion et application), Save II et Synergie, en évitant le compartimentage et la répétition au niveau opérationnel, et devrait rendre possible le rattachement de ce dernier avec les programmes de RDT pertinents, tels que Joule/Thermie et Flair, ainsi qu'avec les volets concernés des politiques de relations extérieures, environnementale, de la concurrence, du marché intérieur, de politique régionale et de l'agriculture.

3.19. D'autre part, un rôle de rattachement, de promotion et de prospective pourrait être assuré grâce à la création d'un institut ad hoc pour les énergies renouvelables dans le cadre du CCR, comme le Comité l'a souhaité dans son avis relatif au Livre vert sur les énergies renouvelables ().

4. Observations particulières

4.1. Ajouter à l'article premier, paragraphe 1, alinéa a:

«dans le cadre d'une future politique énergétique communautaire intégrée qui assure la coordination de toutes les actions et des programmes en cours dans ce domaine, ainsi que des différents volets des politiques agricole, environnementale, de RDT, de cohésion et extérieure concernés par les SER».

4.2. Article 2, alinéa e, premier paragraphe : ajouter

«ainsi que l'évaluation certifiée de la qualité de projets qui garantisse la faisabilité économique, sociale et environnementale des actions, un accès plus facile, en particulier pour les PME, au système de financement public et privé et un regroupement des propositions au sein d'un "système" suffisamment vaste pour être efficace en termes de coûts».

4.3. Article 2, alinéa c: ajouter

«moyennant la création d'une banque de données spécifique regroupant des bases statistiques harmonisées et accessible via un site Internet spécifique et ouvert».

4.4. Article 2, paragraphe 2: ajouter

«- stockage d'énergie».

4.5. Article 4, paragraphe 2: modifier le texte comme suit:

«Les conditions et les lignes directrices applicables au soutien financier des actions et des mesures visées à l'article 2 sont définies au début du programme, jointes à la présente décision, et mises à jour annuellement en tenant compte: ...».

4.6. Article 4, paragraphe 2, second tiret: ajouter à la fin

«grâce à une évaluation globale exhaustive des coûts/bénéfices, basée sur des critères et des objectifs prédéfinis».

4.7. Article 4, dernier alinéa: modifier le texte comme suit:

«Le Comité cité à l'article 5, ainsi que des mécanismes sectoriaux de dialogue permanent constitués de représentants des utilisateurs finaux, techniciens et professionnels, des entreprises productrices d'énergies et fournisseurs de services énergétiques et des entreprises du secteur assisteront ...».

4.8. Article 6, paragraphe 2: modifier le texte comme suit:

«Dans le courant de la dernière année d'application du programme et avant la présentation formelle d'une nouvelle proposition de programme ...».

4.9. Article 7, ajouter:

«En outre, la Commission encourage des actions d'échange d'informations, de diffusion des meilleures pratiques, de coordination entre les projets grâce à des programmes de coopération internationale intégrant dans leurs lignes thématiques prioritaires le développement des sources d'énergie renouvelables».

Bruxelles, le 29 octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 192 du 24. 6. 1997, p. 16.

() Doc. COM(97) 87 final du 20. 11. 1996.

() JO L 235 du 18. 9. 1993, p. 41.

() JO C 19 du 25. 1. 1993, p. 7.

() Doc. COM(97) 122 final du 12. 3. 1997.

() «Évaluation of the Altener programme (1993-1997) and proposal for the future», rapport à la Commission européenne de MM. Andersson, Del Rio, Janssen et McKeogh, Bruxelles 1996.

() Doc. COM(96) 576 du 20. 11. 1996.

() JO C 206 du 7. 7. 1997, p. 41, paragraphe 3.4.2.2.

() JO C 27 du 28. 1. 1997, p. 9.

() JO C 206 du 7. 7. 1997, p. 123, point 3.2.9.7.

() Selon le Conseil européen pour l'exportation des énergies renouvelables, 75 % de l'industrie européenne du secteur dépendent des exportations. Voir Teres II, novembre 1996, p. 12.