COMMUNICATION DE LA COMMISSION —

Orientations sur la passation de marchés de solutions innovantes

(2021/C 267/01)

CLAUSE DE NON-RESPONSABILITÉ: La présente communication vise à fournir des orientations pratiques concernant la passation de marchés de solutions innovantes. Elle n’est pas juridiquement contraignante. Si la communication paraphrase parfois les dispositions de la législation européenne, elle n’a pas pour but d’accroître ni de restreindre les droits et obligations énoncés dans cette législation. Dans la mesure où une telle communication pourrait être considérée comme une interprétation de la législation européenne, il convient de souligner que seule la Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour émettre une interprétation juridiquement contraignante du droit de l’Union. Bien que les informations présentées dans le présent guide aient fait l’objet d’un contrôle minutieux, la Commission européenne décline toute responsabilité quant aux cas spécifiques qui y sont mentionnés.

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ 5

1. SE FAMILIARISER AVEC LES MARCHÉS PUBLICS DE SOLUTIONS INNOVANTES 6

1.1. Qu’est-ce que la passation de marchés de solutions innovantes? 6

1.2. Pourquoi passer des marchés de solutions innovantes? 7

1.2.1. Accélérer la reprise économique, la transition verte et numérique et la résilience de l’UE 7

1.2.2. Proposer des services publics de meilleure qualité avec un budget optimal 8

1.2.3. Répondre à un besoin émergeant 8

1.2.4. Moderniser les services publics 9

1.2.5. Aider les start-up et les PME innovantes à se lancer et se développer 10

1.2.6. Faire évoluer les marchés vers l’innovation 10

1.3. Pourquoi des orientations relatives à la passation de marchés de solutions innovantes? 11

2. CRÉER UN CADRE POLITIQUE POUR LA PASSATION DE MARCHÉS DE SOLUTIONS INNOVANTES 11

2.1. Un mandat politique clair 11

2.2. L’innovation comme moyen de réaliser divers objectifs politiques 14

2.3. Définir le niveau d’ambition 15

2.4. Traduire les ambitions par des actions et des engagements 16

2.5. Renforcer les capacités 17

2.5.1. Former et aider les personnes 17

2.5.2. Envisager des marchés publics fondés sur la coopération 18

2.6. Surmonter l’aversion pour le risque en créant des incitations à innover 22

3. ATTIRER LES INNOVATEURS 24

3.1. Ouvrir les portes des marchés publics également à de plus petits innovateurs 24

3.1.1. Prendre contact avec le marché 24

3.1.2. Réduire la charge administrative 26

3.1.3. Adapter les critères de sélection 26

3.1.4. Utiliser des lots 28

3.1.5. Utiliser des normes, des données ouvertes, des interfaces ouvertes et des logiciels libres 29

3.1.6. Concevoir des systèmes de paiement adaptés aux besoins des PME 30

3.2. Élaborer une approche écosystémique en matière d’innovation 30

3.3. Mobiliser les courtiers en matière d’innovation 31

4. ATTIRER L’INNOVATION 33

4.1. Outils propices à l’innovation pour tous types de procédures 33

4.1.1. Évaluation des besoins 33

4.1.2. Consultation préalable du marché 35

4.1.3. Utilisation de champs facultatifs dans les formulaires types 38

4.1.4. Spécifications techniques 38

4.1.4.1. Exigences descriptives 38

4.1.4.2. Exigences fonctionnelles 39

4.1.5. Variantes 40

4.1.6. Critères d’attribution 41

4.1.6.1. Prix 41

4.1.6.2. Coût 41

4.1.6.3. Qualité 42

4.1.7. Gestion des droits de propriété intellectuelle (DPI) 43

4.1.8. Exécution du marché 46

4.2. Des procédures d’appel d’offres spécifiques propices à l’innovation 47

4.2.1. Adapter l’innovation prête à l’emploi – les procédures avec négociation 47

4.2.1.1. Procédure concurrentielle avec négociation 48

4.2.1.2. Dialogue compétitif 48

4.2.2. Concours 48

4.2.3. Stimuler l’innovation en achetant des services de recherche et développement 49

4.2.3.1. Achat de services de recherche et développement et attribution des droits de propriété intellectuelle 49

4.2.3.2. Achats publics avant commercialisation 50

4.2.3.3. Acheter des fournitures issues de la recherche et développement 51

4.2.3.4. Partenariat d’innovation 52

5. AIDES D’ÉTAT 56

ANNEXE I — DROITS DE PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE (DPI) 58

Partie I — Aspects généraux en lien avec les DPI 58

Partie II — Type d’élément livrable acheté et DPI 60

ANNEXE II — MODÈLES D’INVITATION DE FOURNISSEURS 65

ANNEXE III — MODÈLE DE QUESTIONNAIRE EN VUE DE LA RENCONTRE AVEC LES FOURNISSEURS 67

RÉSUMÉ

La passation de marchés de solutions innovantes peut renforcer la reprise économique de l’UE après la crise liée à la COVID-19 en améliorant l’investissement public. Il s’agit d’un instrument de premier plan pour encourager la transformation de notre économie en une économie verte et numérique. Adoptées dans le contexte de la communication «Un agenda européen renouvelé dans le domaine de la recherche et de l’innovation — L’occasion pour l’Europe de façonner son avenir» et des discussions autour du dîner informel des dirigeants de l’UE qui a eu lieu à Sofia, le 16 mai 2018, les présentes orientations ont été mises à jour après l’adoption de la stratégie axée sur les PME et de la stratégie industrielle pour l’Europe (1), ainsi que de la facilité pour la reprise et la résilience (2). Elles ont pour objectif d’aider les acheteurs publics à contribuer de manière plus efficace à la reprise économique, à la double transition verte et numérique et à la résilience de l’UE.

Ce document d’orientation présente de manière concise les aspects fondamentaux de la passation de marchés de solutions innovantes: pourquoi elle est importante, pour qui elle présente un intérêt et comment elle peut être mise en œuvre.

Le présent document reflète les réponses reçues dans le cadre d’une consultation publique préalable. Le niveau de détail a été délibérément choisi de manière à toucher le plus large public de professionnels (acheteurs, responsables politiques et fournisseurs) et susciter de l’intérêt chez les personnes qui n’ont jamais réfléchi au sujet ou ne se sont jamais senties concernées. Même les lecteurs les plus avertis trouveront des références utiles aux initiatives et exemples récents.

Les directives de 2014 relatives à la passation des marchés publics ont adapté le cadre des marchés publics aux besoins des acheteurs publics et des opérateurs économiques compte tenu du développement technologique, des tendances économiques et de l’attention accrue portée à la viabilité des dépenses publiques dans la société.

Les marchés publics de solutions innovantes offrent des possibilités inexploitées aux start-up et pour le développement de solutions innovantes, comme l’a souligné la Commission dans la stratégie axée sur les PME et le plan d’action en faveur de la propriété intellectuelle (3) qu’elle a récemment adoptés.

Les règles relatives à la passation des marchés publics ne portent plus uniquement sur «comment acheter»; elles permettent d’établir des incitations sur «quoi acheter», sans les imposer. L’objectif de bien dépenser l’argent des contribuables prend une nouvelle dimension, qui va au-delà du simple fait de satisfaire les besoins essentiels des entités publiques. Avec chaque achat public, l’opinion publique souhaite savoir, à juste titre, non seulement si la solution achetée répond aux exigences formelles, mais également si elle apporte la meilleure valeur ajoutée en termes de qualité, de rentabilité, d’incidence environnementale et sociale et si elle offre des possibilités au marché des fournisseurs.

La passation de marchés de solutions innovantes répond à toutes ces préoccupations. Elle ouvre la voie à une plus grande qualité et à des solutions plus efficaces qui valorisent les avantages sociaux et environnementaux, à une meilleure rentabilité et à de nouvelles possibilités pour les entreprises. En outre, les présentes orientations sont à lire en combinaison avec la communication de la Commission de 2019 «Orientations sur la participation des soumissionnaires et des produits de pays tiers aux marchés publics de l’Union européenne» (4), qui porte également sur la passation stratégique des marchés et les marchés publics de l’innovation et fournit aux acheteurs publics des conseils pratiques sur la manière de gérer la participation de pays tiers à leurs marchés publics.

Le présent guide d’orientation est donc conçu de la manière suivante:

Le chapitre 1 clarifie le concept de passation de marchés de solutions innovantes, sa dimension globale et sa valeur ajoutée.

Le chapitre 2 expose les grandes lignes du cadre politique nécessaire pour utiliser les marchés publics de solutions innovantes de manière stratégique.

Le chapitre 3 explique comment ouvrir les portes des marchés publics aux innovateurs, y compris aux start-up et aux PME innovantes.

Le chapitre 4 décrit comment mettre en œuvre les procédures de passation de marchés publics afin de moderniser les services publics par des solutions innovantes et de créer de la croissance et de l’emploi, notamment en ce qui concerne la gestion des droits de propriété intellectuelle (DPI).

Le chapitre 5 renvoie à certains critères que les marchés publics de solutions innovantes devraient remplir pour que toute aide d’État aux fournisseurs puisse être exclue.

Les annexes fournissent aux acheteurs des informations pratiques sur les DPI, ainsi que des outils pour les aider à organiser des réunions avec les fournisseurs.

Le présent guide d’orientation pourrait servir de source d’inspiration à tous les acteurs intervenant dans la passation de marchés publics:

— les responsables des marchés publics,

— les utilisateurs finals des solutions achetées,

— les décideurs et responsables politiques dont la contribution est essentielle pour créer des conditions favorables,

— les fournisseurs qui peuvent apprendre comment être plus compétitifs avec leurs solutions innovantes dans la passation de marchés publics.

1. SE FAMILIARISER AVEC LES MARCHÉS PUBLICS DE SOLUTIONS INNOVANTES

1.1. Qu’est-ce que la passation de marchés de solutions innovantes?

L’innovation peut avoir de multiples significations (5). Le présent guide d’orientation adopte une approche globale. La «passation de marchés de solutions innovantes» se réfère à tout achat public présentant un ou deux des aspects suivants:

— achat des processus d’innovation — services de recherche et développement — avec des résultats (partiels),

— achat des résultats de l’innovation.

L’acheteur public décrit en premier lieu son besoin, encourageant les entreprises et les chercheurs à développer des produits, services ou processus innovants qui n’existent pas encore sur le marché pour répondre à ce besoin.

Dans le deuxième cas, l’acheteur public, plutôt que d’acheter un produit déjà établi sur le marché, joue un rôle d’utilisateur pionnier et achète un produit, service ou processus qui est nouveau sur le marché et contient des caractéristiques fondamentalement nouvelles (6).

Cette innovation, qui donne de meilleurs résultats et offre une plus grande valeur ajoutée aux diverses parties prenantes, s’intègre parfois dans le cadre traditionnel (innovation incrémentale), mais perturbe souvent l’ancien système en créant différents acteurs, flux, valeurs (innovation de rupture), voire nécessite une transformation plus globale dans la mesure où elle répond à des besoins non satisfaits et appelle à des réformes structurelles ou organisationnelles (innovation transformatrice). Le présent guide d’orientation souligne les avantages des diverses formes d’innovation et explique comment les aborder dans la procédure de passation des marchés publics.

1.2. Pourquoi passer des marchés de solutions innovantes?

1.2.1. Accélérer la reprise économique, la transition verte et numérique et la résilience de l’UE

L’investissement public et l’innovation sont deux moyens essentiels de relever les défis de la reprise, de la transition verte et numérique et d’une économie plus résiliente au sein de l’UE. La nouvelle facilité pour la reprise et la résilience (7) orientera l’investissement public à la suite de la crise liée à la COVID-19, et une part importante de cet investissement sera consentie par l’intermédiaire de marchés publics. L’analyse comparative au niveau de l’UE fait apparaître que l’Europe n’exploite que la moitié du potentiel des marchés publics de solutions innovantes pour alimenter la reprise économique et que l’investissement est largement insuffisant, notamment pour ce qui est des achats publics de solutions numériques et de solutions de R & D, dans les deux cas essentielles pour renforcer l’autonomie stratégique et la compétitivité de l’UE (8). Les acheteurs publics devront accélérer la passation de marchés de solutions innovantes et aider les entreprises à mettre au point des solutions innovantes dans les principaux écosystèmes industriels, notamment ceux dans lesquels l’investissement des acheteurs publics joue un rôle essentiel. Les acheteurs publics devront également favoriser la résilience de l’économie européenne en diversifiant les sources d’approvisionnement en matières premières essentielles, telles que les composés pharmaceutiques comme l’a révélé la pandémie de COVID-19, et en encourageant des solutions nouvelles.

L’achat d’applications spatiales européennes innovantes par les autorités publiques aux niveaux national, régional et local peut fortement contribuer à la mise en œuvre du pacte vert et à la numérisation de l’interaction entre les entreprises/citoyens et les administrations publiques. Il présente également un potentiel considérable de coopération transfrontière. Il existe de nombreux domaines d’application, pour les données et services spatiaux fournis par le programme spatial de l’UE, dans lesquels l’acquisition de solutions innovantes est l’approche la plus efficace pour stimuler la transition numérique et verte que les seules forces du marché ne permettraient pas de réaliser.

EXEMPLE SERVICES SPATIAUX Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? Les autorités publiques sont un utilisateur important de technologies spatiales, notamment dans des domaines comme: — la sécurité publique (services d’urgence et secours en cas de catastrophe, recherche et sauvetage, lutte contre les incendies, gestion des frontières), — la protection des infrastructures critiques, — les transports publics (gestion des transports publics, navettes autonomes, villes intelligentes), — les opérations maritimes, aériennes et ferroviaires exploitées ou supervisées par les autorités publiques. Qu’est-ce qui a été fait différemment? La passation de marchés de solutions innovantes peut par conséquent être un instrument prometteur pour promouvoir l’utilisation de technologies et de services spatiaux avancés (en incitant les autorités publiques à faire participer les entreprises innovantes en tant que «premiers clients»). En octobre 2019, la Commission a lancé l’appel pilote H2020-SPACE-EGNSS-2020 relatif aux achats publics avant commercialisation d’applications du système EGNSS (EGNOS et Galileo) pour les autorités publiques, visant à développer des solutions innovantes utilisant le GNSS européen pour aborder des questions d’intérêt public pour lesquelles l’offre est insuffisante sur le marché (une défaillance typique du marché provoquée par une perception de risque élevé du marché/de la technologie et une demande monopsone/limitée). Quel a été le résultat? Le projet retenu, BROADGNSS, exploitera les caractéristiques uniques et avancées d’EGNOS et des signaux de Galileo dans des applications de sécurité publique en aval, en vue d’améliorer les services fournis aux citoyens européens par les services de protection du public et de secours en cas de catastrophe (PPDR). De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/topic-details/space-egnss-5-2020

1.2.2. Proposer des services publics de meilleure qualité avec un budget optimal

Une solution innovante est rarement achetée uniquement pour son caractère innovant. Dans la plupart des cas, une solution innovante devient intéressante pour les acheteurs publics lorsqu’elle permet d’obtenir des résultats similaires, voire meilleurs, à un coût optimisé.

EXEMPLE L’INNOVATION PERMET DE FOURNIR UNE ÉNERGIE PLUS VERTE ET MOINS CHÈRE AUX CITOYENS Installation de production combinée de chaleur et d’électricité à Vilnius Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? Les importations de gaz ont entraîné des coûts élevés de chauffage pour les citoyens de Vilnius. De plus, la forte dépendance de la ville vis-à-vis de la consommation de gaz a eu une incidence négative sur l’environnement avec d’importantes émissions de CO2. Qu’est-ce qui a été fait différemment? La ville a décidé en 2018 d’investir dans une installation nationale innovante pour produire de l’énergie verte et réduire sa dépendance par rapport au gaz importé ainsi que son empreinte carbone. La totalité du projet de marché public a été achevée en un an. La centrale de cogénération se compose d’une installation d’incinération de déchets et de deux systèmes de production de biocarburants. La part la plus importante de l’investissement a été rendue possible par le soutien des Fonds structurels de l’Union et un prêt de la Banque européenne d’investissement (BEI). Quel a été le résultat? Presque 40 % des citoyens peuvent à présent satisfaire leurs besoins en énergie en produisant des émissions réduites de CO2. Lorsque le système fonctionnera à pleine capacité à la mi-2020, les prix pour les citoyens devraient chuter de 20 %. Les émissions de CO2 peuvent être fortement réduites, d’environ 436 000 tonnes par an. Cette innovation contribue à l’économie circulaire grâce à une conversion efficace de déchets en énergie. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: https://renewablesnow.com/news/lietuvos-energija-breaks-ground-on-vilnius-chp-scheme-601749/ https://www.euroheat.org/news/vilnius-chp-project-gets-green-light-ec/ https://ec.europa.eu/regional_policy/en/projects/major/lithuania/new-power-plant-boosts-renewable-energy-use-in-vilnius-lithuania https://www.eib.org/attachments/registers/74370788.pdf

1.2.3. Répondre à un besoin émergeant

Dans certains cas, la passation de marchés de solutions innovantes est nécessaire pour satisfaire à des besoins non couverts ou à de nouvelles attentes, qui ne trouvent pas de réponse adéquate dans le cadre des solutions existantes sur le marché.

EXEMPLE L’INNOVATION RÉPOND AU CHANGEMENT SOCIAL Motiver les élèves à apprendre avec la technologie Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? Aujourd’hui, de nombreux enfants sont davantage intéressés par les jeux vidéo que par les mathématiques ou la science. Les taux de décrochage scolaire à l’école et à l’université augmentent à mesure que l’enthousiasme pour apprendre ces matières «difficiles» baisse. Ce phénomène influe sur les chances de la prochaine génération d’Européens de trouver des emplois de qualité dans une économie de plus en plus fondée sur la connaissance. Qu’est-ce qui a été fait différemment? Les écoles d’Halmstad en Suède, de Viladecans en Espagne, de Magdebourg en Allemagne et de Konnevesi en Finlande ont décidé de procéder à une passation conjointe de marchés pour relever ce défi. Elles ont commandé des services de recherche et développement auprès de sept fournisseurs innovants, puis ont testé et comparé les solutions proposées par ces derniers. Sur les sept fournisseurs, quatre se sont arrêtés au stade de prototypage et deux sont allés jusqu’à développer des outils innovants, que les écoles ont adoptés. Ils proposent une expérience d’apprentissage plus personnalisée et semblable à un jeu à des écoliers du primaire et du secondaire en analysant en permanence leurs schémas de comportement à l’aide de l’intelligence artificielle. Quel a été le résultat? Il a pu être constaté, sur la participation de plus de 600 élèves et 45 enseignants dans les quatre pays, que grâce à ces nouvelles solutions, le taux de motivation et de réussite des élèves dans l’apprentissage des mathématiques, de la technologie, de la physique et de la chimie avait considérablement progressé, d’environ 55-75 %, et que les élèves étaient davantage susceptibles de faire carrière dans ces domaines. Ces solutions ont depuis lors été vendues à plusieurs écoles. L’école de Kuulammen koulu en Finlande a par exemple confirmé que les solutions innovantes réduisent également le temps de préparation et d’évaluation des enseignants de 30 à 40 % et permettent aux écoles de réaliser des économies au niveau du matériel pédagogique (Une licence coûte dix fois moins que des livres scolaires pour tout l’établissement scolaire). L’entreprise ayant fourni la solution en Finlande a depuis lors également attiré des investissements de capitaux à risque et élargi son activité à d’autres segments du marché (pour la formation d’employés au sein d’entreprises). De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: www.imaile.eu (projet cofinancé au titre du septième programme-cadre de l’UE)

1.2.4. Moderniser les services publics

La passation de marchés de solutions innovantes peut permettre d’adapter le mode de fourniture des services publics en fonction des attentes des citoyens, qui sont de plus en plus technophiles, respectueux de l’environnement et dotés d’une conscience sociale, ainsi que d’améliorer l’expérience des services publics.

EXEMPLE L’INNOVATION RÉDUIT L’UTILISATION DES VOITURES DANS LE SECTEUR PUBLIC La plateforme de gestion commune du parc automobile du ministère portugais de la santé Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? Le ministère portugais de la santé souhaitait optimiser la gestion des itinéraires et réduire l’incidence environnementale et le coût global du parc automobile utilisé par tous les services relevant du ministère et les institutions nationales des services de santé au Portugal. Qu’est-ce qui a été fait différemment? Plutôt que de se contenter d’acheter de nouveaux véhicules, le ministère de la santé a repensé la façon dont le parc automobile pouvait être déployé. Il a envisagé une plateforme électronique qui centraliserait toutes les informations relatives à l’utilisation du parc automobile. En 2017, la plateforme de gestion commune du parc automobile du ministère de la santé a été créée par un contractant externe sélectionné dans le cadre d’une procédure de passation des marchés publics, au cours de laquelle les résultats escomptés ont été exprimés en termes de besoins fonctionnels. Quel a été le résultat? La plateforme permettra aux utilisateurs de partager toutes les ressources disponibles (véhicules et itinéraires). Elle permettra ainsi de réduire le nombre de véhicules, les coûts connexes (tels que l’assurance, les coûts de carburant et d’entretien, etc.) et l’incidence environnementale. Elle publiera également des rapports sur l’utilisation en temps réel des ressources, avec des indicateurs, qui contribueront à une planification, une gestion, une utilisation et un contrôle efficaces, transparents et judicieux du parc automobile. Elle est compatible avec les objectifs de la transition numérique et verte de la Commission. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: http://spms.min-saude.pt/2016/05/spms-desenvolve-gestao-partilhada-frota-do-ministerio-da-saude

EXEMPLE L’INNOVATION RÉPOND AUX PRÉOCCUPATIONS ENVIRONNEMENTALES Protéger l’approvisionnement en eau Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? Les eaux résiduelles issues de la production de pièces de monnaie en Autriche contenaient des substances chimiques dépassant les limites légales. Qu’est-ce qui a été fait différemment? L’Agence fédérale autrichienne des marchés publics a lancé une procédure d’appel d’offres en trois étapes afin de trouver une solution innovante pour l’o Mint (l’entité responsable de la production de pièces en Autriche). Des fournisseurs potentiels ont été priés de fournir des informations sur leurs références en matière d’innovation. Des objectifs précis pour le traitement de l’eau ont été inclus dans le contrat. Quel a été le résultat? Le système retenu est un mécanisme d’évaporation sous vide, facile à installer, qui filtre de nombreuses particules, notamment les métaux et autres résidus issus des procédés de galvanisation, de photographie et d’impression ainsi que de l’industrie des produits pharmaceutiques et des denrées alimentaires, de sorte qu’il peut être utilisé dans plusieurs industries. En outre, les besoins en eau douce d’Austrian Mint ont été réduits de 97 %, permettant d’économiser 4 millions de litres d’eau par an. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/news_alert/Issue58_Case_Study117_BBG_Austria.pdf

1.2.5. Aider les start-up et les PME innovantes à se lancer et se développer

Au niveau de l’UE, le pouvoir d’achat des acheteurs publics représente environ 14 % du PIB (9). Dans de nombreuses régions d’Europe, il représente une part considérable des économies locales. Ainsi, les acheteurs publics peuvent encourager l’innovation chez les acteurs du marché établis, mais également offrir des possibilités essentielles aux PME et aux nouvelles entreprises innovantes qui sont susceptibles de détenir des solutions pour répondre à des besoins non satisfaits, mais qui connaissent peut-être des difficultés pour les commercialiser.

En jouant le rôle de client principal, les acheteurs publics peuvent donner l’occasion aux entreprises innovantes de tester leurs nouvelles solutions en conditions réelles. En outre, en devenant leur client et en augmentant ainsi leur chiffre d’affaires, les pouvoirs adjudicateurs peuvent encourager d’autres investisseurs — à la fois publics et privés — à investir dans leurs activités. Enfin, en ayant largement recours aux plateformes numériques, les acheteurs publics peuvent offrir davantage de possibilités aux opérateurs économiques — PME, start-up — pour développer ou de proposer des solutions innovantes et faciliter l’accès transfrontière aux marchés publics (10).

1.2.6. Faire évoluer les marchés vers l’innovation

Lorsqu’il est difficile de se procurer un produit sur le marché ou lorsque seuls des produits de mauvaise qualité sont proposés, le pouvoir d’achat des acheteurs publics peut orienter le marché vers l’innovation.

EXEMPLE L’INNOVATION RÉPOND AUX PRÉOCCUPATIONS DES CITOYENS Plus de santé dans les hôpitaux Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? La ville suédoise d’Örebro souhaitait acheter des cathéters exempts de composés de PVC nocifs pour la santé. Bien que l’offre sur le marché soit limitée, la ville a décidé de lancer quand même un appel d’offres. À cette époque, seul un fournisseur a été en mesure de répondre à l’appel. Qu’est-ce qui a été fait différemment? Malgré les difficultés, la ville est parvenue à acheter les cathéters souhaités. Quel a été le résultat? Huit ans plus tard, tous les fournisseurs proposaient un produit sans PVC.

1.3. Pourquoi des orientations relatives à la passation de marchés de solutions innovantes?

Le principal objectif des acheteurs publics est de garantir que les marchés publics donnent le résultat le plus stable et fiable possible. Ils ont généralement tendance à réduire les risques:

i) en cherchant des opérateurs économiques établis à la réputation et aux historiques fiscaux irréprochables, avec des chiffres d’affaires conséquents; et

ii) en demandant des solutions standard qui se sont avérées fiables.

Dans ce contexte, il peut être difficile de défendre les produits et services innovants qui impliquent une plus grande marge de risque, même si la décision d’acheter une solution innovante présente des avantages clairs pour l’acheteur public. Ces avantages — qu’il s’agisse d’économies, de réponses à de nouveaux besoins ou de réponses améliorées à des besoins existants — doivent être clairement identifiés, décrits de manière détaillée et transparente, définis comme objectifs et mesurés avec objectivité. Les risques juridiques, budgétaires et de réputation devraient être anticipés et atténués. Le présent guide d’orientation vise à imprimer l’élan initial et insuffler des idées afin que les décideurs responsables de la passation des marchés publics relèvent ce défi.

Avec plusieurs partenaires, la Commission européenne a déjà publié un certain nombre de documents d’orientation sur ce sujet qui restent une référence valable (11). À partir des expériences préalables et en réponse aux demandes réitérées des parties prenantes, le présent guide d’orientation décri plus en détail des considérations pratiques. Il met l’accent sur certains aspects inexplorés des outils proposés par les règles de l’Union et leur donne une dimension plus large, notamment dans le cadre de l’appui de l’Union aux start-up et aux PME innovantes.

Le présent guide d’orientation vise donc à:

— fournir des arguments pour défendre la passation de marchés de solutions innovantes,

— suggérer des mesures qui apportent le soutien nécessaire aux projets innovants,

— contribuer à contourner les incertitudes en expliquant le cadre juridique de l’Union pour la passation des marchés publics tel qu’il est appliqué à des procédures innovantes et en donnant des exemples concrets.

Les exemples cités dans le présent guide d’orientation prouvent que les idées exposées ici seraient réalisables dans tous les États membres, les règles de base en matière de passation des marchés publics étant issues des mêmes directives ad hoc.

2. CRÉER UN CADRE POLITIQUE POUR LA PASSATION DE MARCHÉS DE SOLUTIONS INNOVANTES

Les marchés publics de solutions innovantes constituent une opportunité pour les acheteurs publics, les citoyens et les entreprises. Un cadre politique général qui donne une vision, une stratégie et les moyens appropriés est essentiel pour faire de cette opportunité une réalité. Les paragraphes suivants exposent les principaux éléments d’un cadre politique pour la passation de marchés de solutions innovantes.

2.1. Un mandat politique clair

Une vision politique claire donnée au niveau politique aux institutions et aux professionnels impliqués dans le domaine de la passation de marchés stratégiques fait la différence, car elle leur donne le mandat nécessaire pour agir. Lorsqu’elle s’accompagne d’une campagne de communication claire et qu’elle est soutenue par un engagement budgétaire à long terme, cette vision politique a plus de chances de réussir.

EXEMPLE LE CONSEIL NATIONAL SUÉDOIS DE L’INNOVATION Le Conseil national suédois de l’innovation réunit des ministres du gouvernement dotés de portefeuilles liés à l’innovation et des experts. Il est présidé par le Premier ministre. Ce forum permet de discuter de l’innovation au plus haut niveau, ce qui contribue à renforcer l’approche gouvernementale. Il a, par exemple, contribué à clarifier l’utilisation de critères fonctionnels dans les marchés publics. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: http://www.government.se/government-policy/national-innovation-council

Le potentiel stratégique des marchés publics de solutions innovantes est immense, notamment pour soutenir le développement technologique dans le secteur public et par le secteur public. Les industries qui dépendent des ventes au secteur public peuvent être incitées à innover et à adopter de nouvelles technologies grâce à la demande publique. Des secteurs sociaux tels que les soins de santé, le traitement de l’eau, le chauffage urbain, les routes et autoroutes dépendent presque exclusivement d’expressions de la demande publique. Dans ces cas, les marchés publics servent clairement de canal pour exprimer cette demande et soutenir le progrès technologique.

EXEMPLE L’INNOVATION CONTRIBUE À LA RÉALISATION DES OBJECTIFS ENVIRONNEMENTAUX AU NIVEAU MUNICIPAL Les objectifs environnementaux de Copenhague atteints grâce aux technologies innovantes Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? Alors qu’elle s’est fixé l’objectif ambitieux de devenir neutre en carbone d’ici à 2025, Copenhague transforme actuellement sa façon de gérer l’énergie. L’une des conditions essentielles pour atteindre cet objectif est de réduire considérablement la consommation énergétique de l’éclairage public. À cette fin, près de 20 000 lampadaires devaient être remplacés. Les objectifs de la ville de Copenhague en matière d’éclairage étaient les suivants: — remplacer, dans les rues résidentielles, les grandes rues et les autoroutes de Copenhague, les lampes à sodium haute pression par des lampes LED spécialement conçues, — réaliser des économies d’énergie et de CO2 considérables afin d’aider la ville à atteindre son objectif de devenir neutre en carbone d’ici à 2025, — améliorer la qualité de l’éclairage public pour renforcer la sécurité et le confort, — intégrer la commande des éclairages aux données de densité du trafic pour adapter les niveaux d’éclairage à l’utilisation des routes à l’avenir, — créer un système de gestion centralisée pour la gestion et le contrôle efficaces de l’éclairage public. Qu’est-ce qui a été fait différemment? Le pouvoir adjudicateur a choisi une procédure de dialogue compétitif. Les critères d’évaluation ont été équilibrés: prix 25 %, performance et organisation des tâches 25 %, solution d’éclairage 20 %, qualités énergétiques et environnementales 30 %. La procédure a duré 16 mois jusqu’à la signature du marché. Quel a été le résultat? Grâce au passage aux lampes LED, la consommation énergétique a diminué de 57 %, réduisant à la fois l’empreinte carbone et les coûts d’entretien (1,6 million d’EUR par an, pour un investissement de 26 millions d’EUR). De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: http://spice-project.eu http://spice-project.eu/wp-content/uploads/sites/14/2017/08/Copenhagen_Street_Light.pdf

Il est important de souligner que malgré ces nombreux avantages, la passation de marchés de solutions innovantes comporte également des risques et des coûts. Elle nécessite un changement culturel non seulement chez les acheteurs publics eux-mêmes, mais également dans tout l’écosystème: chez les opérateurs économiques, les autorités publiques, les auditeurs et même les universités. Dans ce contexte, une déclaration de politique générale claire est essentielle pour évoquer l’aversion pour le risque et le surcoût possible lié à un blocage de l’innovation.

EXEMPLE IMPLICATION DES ÉLUS La commission d’anticipation des achats de la ville de Paris Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? La ville de Paris souhaitait renforcer son approche stratégique de la passation de marchés publics et la rendre plus efficace, ainsi qu’impliquer davantage les membres (élus) du Conseil de Paris. Qu’est-ce qui a été fait différemment? En 2016, le Conseil de Paris a créé la commission d’anticipation des achats. Elle est composée de 10 membres représentant tous les groupes politiques au Conseil de Paris. La commission examine les futurs projets de marchés publics et la façon de mettre en œuvre l’approche stratégique dans des procédures spécifiques. Les représentants élus peuvent ainsi recevoir des informations, échanger des avis et apporter leur contribution à un stade précoce, bien avant le lancement des procédures. Quel a été le résultat? Grâce à la plus grande implication de tous les groupes politiques à un stade précoce, l’approche stratégique de la passation de marchés publics a gagné en légitimité. Elle est affinée en permanence à la lumière des échanges approfondis qui ont lieu en réunion de la commission. Des considérations stratégiques sont davantage prises en compte dans le cadre de procédures spécifiques de passation des marchés publics Cette approche inclusive et la plus grande implication des responsables politiques ont également permis de réduire la durée des procédures de passation des marchés publics (de 1 à 3 mois de moins qu’avant la mise en place de la commission).

L’un des moyens efficaces d’exprimer un mandat politique ferme consiste à définir des objectifs, c’est-à-dire un pourcentage des achats publics devant être consacré à la passation de marchés de solutions innovantes. Bien que cette approche ne fonctionne pas dans tous les cas et comporte des difficultés, notamment en termes de définition, de mesure et de responsabilité, elle peut fortement inciter les institutions à surmonter l’inertie administrative et l’aversion pour le risque.

DES OBJECTIFS DANS LE MONDE ENTIER ET EN EUROPE Les autorités du monde entier ont défini des objectifs pour ce qui est du pourcentage du budget des marchés publics consacré à la recherche et au développement et à l’innovation. Les États-Unis, par exemple, s’efforcent de consacrer au moins 500 millions d’USD (~2,5 % du PIB) aux marchés publics dans le domaine de la recherche et du développement, tandis que la Corée du Sud entend consacrer 5 % de son budget des marchés publics au développement, et 20 % au déploiement, de solutions innovantes. En Europe, des objectifs sont fixés aux niveaux régional et national. Généralement, entre 2 et 5 % des marchés publics sont consacrés à la mise à jour de l’innovation. Certaines autorités locales ont fixé des objectifs plus élevés. La ville de Gand, par exemple, a réservé 10 % de son budget des marchés publics dans le domaine des technologies de l’information et de la communication à la recherche et au développement et à l’innovation. Le manifeste relatif à l’expansion des entreprises en Europe recommande des objectifs minimaux de 3 % pour les achats publics avant commercialisation et de 20 % pour les marchés publics de solutions innovantes. Objectif de Gand: https://www.digipolis.be/sites/default/files/20140929_DO_charter%20pdf.pdf Objectifs régionaux/nationaux dans l’UE: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/innovation-procurement-initiatives-around-europe Manifeste relatif à l’expansion des entreprises en Europe: http://scaleupeuropemanifesto.eu L’avis du CEER: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1209-2015-INIT/en/pdf L’étude de comparaison des cadres politiques nationaux et des dépenses consacrées à la passation de marchés de solutions innovantes (qui présente un aperçu des objectifs utilisés en Europe) est disponible à l’adresse: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/study-benchmarking-strategic-use-public-procurement-stimulating-innovation-digital-economy

OUVERTURE À L’INNOVATION DES CADRES POLITIQUES NATIONAUX — ÉTUDE

Les résultats d’une analyse comparative montrent les progrès déjà accomplis par l’Europe dans le déploiement de cadres politiques nationaux pour la passation de marchés de solutions innovantes. Le cadre politique global de l’innovation en Europe fonctionne à peine au-dessus d’un quart de son potentiel.

De manière générale, il apparaît que la passation de marchés de solutions innovantes n’est pas encore une priorité stratégique dans de nombreux pays. Les incitations et les structures de renforcement des capacités sont également insuffisantes pour aider les acheteurs publics à mettre en œuvre des marchés publics de solutions innovantes.

Il est toutefois établi que les États membres qui sont à la pointe de l’innovation disposent en général également d’un cadre politique pour les marchés de solutions innovantes. Par conséquent, renforcer l’investissement dans l’élaboration d’un cadre politique plus stratégique pour la passation de marchés de solutions innovantes en Europe pourrait contribuer au renforcement de la compétitivité de l’économie européenne.

Graphique 1

Comparaison à l’échelle européenne des cadres politiques nationaux pour la passation de marchés de solutions innovantes

Source: Étude comparative des cadres politiques nationaux et des dépenses consacrées à la passation de marchés de solutions innovantes visés dans l’encadré ci-dessus.

2.2. L’innovation comme moyen de réaliser divers objectifs politiques

L’innovation est à la fois un facteur essentiel de la croissance durable, de la reprise et de la résilience auxquelles le pouvoir d’achat des acheteurs publics peut considérablement contribuer, et un moyen important d’améliorer la rentabilité des services publics, pour lesquels l’État est responsable.

En outre, il faut une vision politique claire sur les liens entre d’autres objectifs politiques et la passation de marchés de solutions innovantes, notamment renforcer la résilience de l’économie, réduire l’empreinte écologique, renforcer l’efficacité énergétique, lutter contre le changement climatique, offrir des soins de santé durables à la population vieillissante, faciliter l’accès au marché des start-up et des PME, réduire les coûts du cycle de vie, moderniser la fourniture des services publics, etc.

EXEMPLE L’INNOVATION CONTRIBUE À METTRE EN ŒUVRE LES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES ET DE SANTÉ Un vent de fraîcheur pour refroidir un hôpital polonais Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? En Pologne, les vagues de chaleur deviennent plus fréquentes en raison du changement climatique. L’hôpital de Sucha Beskidzka était l’un des nombreux hôpitaux polonais au sein desquels l’effet des températures élevées des chambres sur le bien-être du personnel et des patients ainsi que sur l’équipement médical devenait de plus en plus préoccupant. Le ministère de la santé publique a réagi en demandant à tous les prestataires de soins de santé d’installer des «équipements de protection contre les rayons du soleil» dans les chambres des patients qui sont exposées à un ensoleillement excessif. Cependant, la climatisation des chambres des patients durant les mois d’été a mis le budget de l’hôpital de Sucha Beskidzka à rude épreuve. Qu’est-ce qui a été fait différemment? Plutôt que d’acheter à nouveau une solution similaire, l’hôpital a demandé au marché quelles étaient les solutions disponibles, dans le cadre d’un dialogue technique. Puis, en appliquant des critères fonctionnels (baisse de la température de 2 °C), plutôt que d’imposer une solution spécifique, il a fait l’acquisition, dans le cadre d’une procédure ouverte, d’une solution plus saine et plus durable: la façade du bâtiment a été équipée de panneaux solaires, qui font de l’ombre sans assombrir les chambres. L’utilisation d’un modèle tenant compte de l’ensemble des coûts sur le cycle de vie a été déterminante pour trouver une solution avantageuse à la fois pour les patients, le personnel et la direction de l’hôpital. Quel a été le résultat? La température à l’intérieur de l’hôpital a baissé de 10 % malgré une hausse des températures extérieures de 20 %. Les panneaux solaires couvrent également 5 % des besoins en électricité de l’hôpital, ce qui compense l’investissement initial. Cet exemple montre le rôle important que les marchés publics et l’innovation peuvent jouer à l’égard de la reprise et de la transition verte. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: http://www.ecoquip.eu/procurement-projects/cost-effective-and-low-carbon-solutions-to-maintain-the-thermal-comfort-of-patients.html http://eafip.eu/wp-content/uploads/2016/11/2_M.Kautsch.pdf

2.3. Définir le niveau d’ambition

«Commencer petit, grandir vite» est la devise pour les marchés publics de solutions innovantes. La démarche peut s’avérer compliquée et il vaut mieux peut-être la concevoir comme un processus d’apprentissage étape par étape. En d’autres termes, les nombreux changements — des changements culturels aux changements de procédure — nécessaires ne doivent pas être tous effectués en même temps. Un projet d’innovation réussi peut très bien partir de la base, c’est-à-dire commencer par cibler des problèmes simples et concrets.

Le point de départ pourrait être de déterminer les thèmes (par exemple, l’environnement et le changement climatique, la santé, etc.) qui bénéficieraient d’une approche innovante. L’idée serait de commencer par les secteurs et les projets pour lesquels l’innovation peut être mise en œuvre le plus facilement et faire la plus grande différence. Commencer petit renforcera la crédibilité et la confiance et attirera en fin de compte des projets de plus grande envergure.

Les règles de l’Union proposent aux acheteurs publics un ensemble d’outils adaptés aux différents niveaux d’ambition possible. Ces outils seront présentés au chapitre 4.

EXEMPLE DES SOLUTIONS POUR TOUS LES NIVEAUX D’AMBITION Des critères de modélisation environnementaux à l’Agence suédoise des marchés publics Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? En Suède, les marchés publics de solutions innovantes sont une priorité stratégique pour les politiques nationales dans les domaines de l’environnement, de l’énergie et des transports. Or, la mise en œuvre sur le terrain de ces ambitions politiques requiert des orientations spécifiques, des critères de modélisation et des documents type. Il n’existe pas de réponse unique valable pour tous. Qu’est-ce qui a été fait différemment? L’Agence suédoise des marchés publics a hiérarchisé les critères environnementaux liés à l’innovation dans les marchés publics selon trois niveaux: basique, avancé et de pointe (par exemple, les voitures à hydrogène sont actuellement classées dans la catégorie des solutions de pointe). Les critères et niveaux sont définis dans le cadre de réunions entre toutes les parties prenantes concernées: acheteurs publics au niveau local, régional et national, fabricants, concessionnaires, sociétés de taxis et de courrier, etc. Ils sont régulièrement mis à jour en fonction des progrès technologiques dans chaque domaine. Une fois qu’un critère a été adopté, l’Agence élabore un texte juridique correspondant qui peut être utilisé devant un tribunal et être copié-collé par chaque acheteur public dans le cahier des charges. Les critères sont volontaires et en libre accès. Quel a été le résultat? Cette approche a permis le déploiement et la diffusion commerciale de solutions innovantes dans des secteurs à forte intensité énergétique, tels que l’électroménager, les transports publics ou le chauffage, et a permis de réduire de 15 % la dépendance de la Suède par rapport à l’énergie nucléaire. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: https://www.upphandlingsmyndigheten.se/en/sustainable-public-procurement/sustainable-procurement-criteria Pour une étude de cas spéciale, voir: http://www.ecomotion.us/results/pdfs/108es.pdf

2.4. Traduire les ambitions par des actions et des engagements

Pour s’assurer que les ambitions se traduisent par des actions sur le terrain, il est important de créer un cadre politique stratégique doté d’un plan d’action pour les marchés publics de solutions innovantes. Ce cadre politique énonce généralement les objectifs et priorités stratégiques, y compris les définitions, les indicateurs, les rôles et les responsabilités. Un plan d’action prévoit un certain nombre d’actions bien définies, des acteurs, des outils, des ressources, des budgets, des résultats escomptés et un calendrier de mise en œuvre. L’engagement des parties prenantes est un aspect essentiel dans l’élaboration du plan d’action, permettant de garantir la participation de toutes les parties concernées.

En Europe, comme en atteste l’analyse comparative susmentionnée, quatre États membres (l’Autriche, la Belgique, la Finlande et les Pays-Bas) ont adopté un plan d’action spécifique pour la passation de marchés de solutions innovantes et cinq autres (le Danemark, l’Estonie, la France, la Grèce et la Suède) ont inclus des objectifs spécifiques et des mesures concrètes de marchés de solutions innovantes dans des stratégies ou programmes nationaux plus larges, avec dans de nombreux cas un budget spécifique et un engagement clair des principaux acteurs.

EXEMPLE D’UNE VISION À L’ACTION La stratégie fédérale autrichienne pour la recherche, la technologie et l’innovation Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? Depuis 2011, les marchés publics favorisant l’innovation sont une priorité de la stratégie fédérale autrichienne pour la recherche, la technologie et l’innovation. Qu’est-ce qui a été fait différemment? Un plan d’action a été adopté pour mettre cette approche en pratique et renforcer les synergies avec d’autres domaines stratégiques. L’organisme fédéral de passation des marchés publics joue le rôle de centre de compétences autrichien pour les marchés publics de solutions innovantes et propose des formations, de la documentation, de l’assistance et de modestes subventions aux acheteurs publics autrichiens pour les aider à préparer des achats publics avant commercialisation ou des marchés publics de solutions innovantes. Les PME peuvent obtenir une garantie financière qui facilite leur accès aux appels d’offres. En 2014, un système de suivi a été créé afin de mesurer les dépenses annuelles dans la passation de marchés de solutions innovantes en Autriche. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: http://www.ioeb.at https://era.gv.at/object/document/2177

Les marchés publics de solutions innovantes n’ont pas lieu isolément des autres politiques. Ils se développeront d’autant mieux qu’ils seront soutenus par d’autres politiques sectorielles et horizontales propices à l’innovation. Des actions spécifiques dans le domaine des marchés publics de solutions innovantes peuvent être prévues dans des cadres stratégiques et des plans d’action pour certains secteurs en particulier (par exemple, la sécurité, la santé, le changement climatique, etc.) et pour d’autres politiques horizontales favorables (par exemple, la recherche et l’innovation, la fiscalité, etc.).

2.5. Renforcer les capacités

La passation de marchés de solutions innovantes exige d’entreprendre certaines activités spécifiques qui ne s’improvisent pas. Quel que soit le niveau d’ambition, elles nécessiteront du temps, de l’argent et de l’expertise. La formation spécialisée (2.5.1), les marchés publics fondés sur la coopération (2.5.2) et le fait d’encourager une culture généralement favorable à l’esprit d’entreprise peuvent contribuer à renforcer les capacités requises pour l’organisation de marchés publics de solutions innovantes à un coût raisonnable.

Douze États membres ont créé des centres nationaux de compétences pour les marchés publics de solutions innovantes. Ces centres proposent un guichet unique pour communiquer sur le sujet, coordonner les activités de renforcement des capacités et aider les acheteurs publics à mettre en œuvre des marchés publics de solutions innovantes (12).

CENTRES DE COMPÉTENCES La Commission européenne finance des activités de mise en réseau entre les centres nationaux de compétences au titre du projet Procure2Innovate (réseau européen de centres nationaux de compétences en matière de marchés publics de solutions innovantes). https://procure2innovate.eu https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/eu-funded-projects

Les organisations et fédérations professionnelles peuvent apporter une aide similaire pour ce qui est de manuels, de documents d’orientation, de modèles de document, de critères d’évaluation provisoires ou de méthodes de mesure. Compte tenu de leur connaissance approfondie du marché, la transmission de leur expertise aux acheteurs publics aidera ceux-ci à définir leurs besoins et à élaborer les spécifications techniques selon les règles de l’art (13).

2.5.1. Former et aider les personnes

Le professionnalisme (14) est l’un des facteurs clés de réussite. Certains des exemples les plus réussis de marchés de solutions innovantes, comme à Barcelone, en Lombardie, en Autriche ou en Suède, ont misé à la fois sur un mandat politique ferme, qui place l’innovation au cœur des politiques économiques locales, et un personnel professionnel et très motivé.

Afin de participer avec succès à la passation de marchés de solutions innovantes, un acheteur public devrait exploiter les connaissances et compétences dans des domaines ci-après:

— la connaissance: — la participation au marché et l’engagement des parties prenantes, — les produits ou services pertinents,

— les compétences de base: — le cadre juridique en vigueur, — la négociation, — la gestion des contrats,

— les compétences spécifiques en matière d’innovation: — l’évaluation des risques, — la gestion des droits de propriété intellectuelle (DPI), — l’entrepreneuriat politique.

Ces capacités peuvent être renforcées en proposant des formations en interne, en pratiquant des recrutements ciblés, en s’appuyant sur des experts et consultants externes ou en partageant l’expertise avec d’autres acheteurs publics. Même à un niveau d’ambition inférieur, il sera utile d’avoir une bonne connaissance du marché et d’être capable d’utiliser les outils de base proposés par les règles de l’Union, tels que les critères de l’offre économiquement la plus avantageuse ou les exigences fonctionnelles.

Ce processus d’apprentissage ne concerne pas uniquement les acheteurs publics. Les entreprises, notamment les start-up et les PME innovantes, doivent également participer progressivement à des processus commerciaux axés sur l’innovation avec le secteur public et se familiariser avec certaines pratiques administratives.

EXEMPLE PROFESSIONNALISATION DE LA PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS Formation du personnel de la mairie de Barcelone Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? La passation de marchés de solutions innovantes nécessite des compétences et des connaissances. Qu’est-ce qui est fait différemment? La mairie de Barcelone, en coopération avec l’institut européen d’administration publique (IEAP), organise un programme de formation sur la passation de marchés de solutions innovantes pour les directeurs municipaux, les fonctionnaires, les consultants, les entreprises et les conseillers juridiques. Ce programme de marchés publics de solutions innovantes et d’achats publics avant commercialisation dans les villes propose des informations pratiques sur la manière de devenir une ville de référence en matière de promotion de l’innovation du côté de la demande. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: http://seminars.eipa.eu/en/activities09/show/&tid=6141 http://formacio.eapc.gencat.cat/infoactivitats/AppJava/DetalleActividad.do?codi=10251&ambit=1&edicio=1&any=2017

EXEMPLE PARTAGE D’EXPÉRIENCES AU NIVEAU INTERNATIONAL La Commission européenne a cofinancé la création d’une plateforme en ligne pour le partage d’expériences en matière de passation de marchés de solutions innovantes. La plateforme est gérée par l’ICLEI. Dans le cadre d’un forum «marchés publics» et d’un centre de ressources, elle aide les acheteurs publics, les responsables politiques et d’autres parties prenantes à exploiter le potentiel des marchés publics de solutions innovantes. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: www.innovation-procurement.org

2.5.2. Envisager des marchés publics fondés sur la coopération

Le terme de «marchés publics fondés sur la coopération» englobe diverses modalités de coopération entre acheteurs publics.

Le mode de coopération le plus structuré consiste à créer ou à mandater des organismes spécifiques, tels que des centrales d’achat, des associations de villes, des consortiums pour une infrastructure européenne de recherche (ERIC) (15), des entreprises communes (16) ou des groupements européens de coopération territoriale (GECT) (17) afin de réaliser des marchés publics fondés sur la coopération de manière régulière. Les centrales d’achat sont des institutions qui gèrent la procédure de passation des marchés publics pour d’autres acheteurs publics. Les autorités centrales peuvent décider de créer des centrales d’achat au niveau national, tandis que les autorités locales peuvent faire de même à leur échelon. Elles peuvent également être créées par des acheteurs publics dans un secteur en particulier.

CENTRALES D’ACHAT Les centrales d’achat sont un élément essentiel de l’organisation des marchés publics dans les États membres de l’UE. De nombreuses centrales d’achat ont été créées en Europe et interviennent à différents niveaux [central (18), régional (19) et sectoriel (20)]. Il existe environ 50 centrales d’achat qui attribuent plus de 15 marchés chaque année et 200 qui attribuent entre 5 et 15 marchés. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: https://ec.europa.eu/growth/content/public-buyers-save-money-cooperative-procurement-0_fr

Les marchés publics fondés sur la coopération en général, et ceux utilisant des structures permanentes en particulier, présentent plusieurs caractéristiques qui facilitent la passation de marchés de solutions innovantes:

— grâce à eux, il est plus facile d’embaucher du personnel professionnel qui dispose de l’expertise nécessaire pour exprimer des besoins spécialisés et complexes, de participer au marché de manière structurée et de définir des procédures qui mèneront à l’innovation,

— ils permettent de réaliser des économies d’échelle qui sont nécessaires à la création des premiers marchés de produits et services innovants,

— ils permettent aux solutions innovantes d’avoir de plus grandes retombées dans la mesure où chaque solution peut être déployée par différents acheteurs publics.

Toutefois, il importe de souligner que les marchés publics fondés sur la coopération, par nature, doivent veiller à ne pas fermer le secteur des marchés publics à des produits individualisés ou personnalisés en standardisant les produits de manière excessive.

Les marchés publics fondés sur la coopération peuvent également prendre des formes moins structurées, comme des réseaux et des associations d’acheteurs publics qui unissent leurs forces de façon ponctuelle afin de mettre en œuvre ensemble un marché public spécifique de solutions innovantes et d’organiser des échanges de bonnes pratiques et un apprentissage mutuel.

EXEMPLE UNIR SES FORCES POUR LES ACHATS PUBLICS DE SYSTÈMES DE CALCUL À HAUTE PERFORMANCE D’un groupe d’acheteurs ad hoc à une entité adjudicatrice dédiée Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? Le calcul à haute performance (CHP) est utilisé dans plusieurs domaines du secteur public, notamment la cybersécurité, l’énergie, le changement climatique et la santé, car il permet de développer, de tester et de mettre en œuvre des applications particulièrement complexes. Qu’est-ce qui a été fait différemment? En 2017, de grands centres de supercalcul en France, en Italie, en Espagne et en Allemagne ont créé un groupe d’acheteurs ad hoc pour lancer une passation conjointe de marchés de solutions innovantes. Les acheteurs publics ont coordonné leurs feuilles de route pour proposer des ressources en matière de CHP plus économes en énergie dans toute l’Europe. Quel est le résultat escompté? Le budget total prévu pour cette première acquisition commune de solutions innovantes de CHP est de 73 millions d’EUR. Les premiers déploiements ont entraîné une amélioration significative de l’infrastructure de CHP. Cette bonne collaboration a ouvert la voie à des investissements communs supplémentaires d’une valeur de 1 milliard d’EUR en Europe dans le cadre de l’entreprise commune EuroHPC, une entité spéciale qui a été créée conjointement par l’Union européenne et ses États membres en vue de la passation de marchés publics en matière de CHP de manière coordonnée à l’avenir, et a été entérinée en janvier 2018. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/european-procurement-cooperation-delivers-more-powerful-and-energy-efficient-supercomputers https://www.ppi4hpc.eu https://eurohpc-ju.europa.eu/

EXEMPLE L’INITIATIVE «BIG BUYERS» (GROS ACHETEURS) Marchés publics de biens et de services innovants dans des domaines spécifiques Répondre aux besoins des gros acheteurs Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? L’objectif principal de cette initiative pilote était d’augmenter le recours à la passation de marchés de solutions innovantes en Europe grâce à des partenariats avec des acheteurs publics. L’ICLEI a mis en œuvre l’initiative avec Eurocities au nom de la direction générale du marché intérieur, de l’industrie, de l’entrepreneuriat et des PME (DG GROW) de la Commission européenne en assurant la gestion du secrétariat du projet. Au cours du projet pilote, de gros acheteurs (principalement des grandes villes, mais également des entreprises publiques ou des centrales d’achat) ont défini trois sous-groupes correspondant à des domaines d’intérêt: les chantiers à émission zéro, les véhicules utilitaires lourds électriques, et les matériaux de construction «circulaires». Qu’est-ce qui a été fait différemment? À titre d’exemple, les participants du sous-groupe des véhicules utilitaires lourds électriques (Amsterdam, Budapest, Helsinki, Lisbonne, Malmö, Oslo, Paris, Porto, Rotterdam, la Poste belge et Stavanger) ont: i) uni leurs forces pour préparer conjointement leur dialogue avec les fournisseurs; et ii) échangé des informations en vue de l’élaboration des offres (calendrier, cahier des charges, critères d’attribution, résultats d’initiatives pilotes concernant des véhicules à émission zéro, etc.). Quel est le résultat escompté? L’objectif est de rédiger une déclaration commune des besoins et de convenir d’un ensemble de questions et de critères techniques/juridiques pour l’appel d’offres. Cet appel concernera le développement de véhicules utilitaires lourds (camions à ordures, services de voirie, livraison de marchandises lourdes) électriques qui ne sont actuellement pas disponibles sur le marché. La collaboration entre les gros acheteurs devrait contribuer à stimuler le marché de produits innovants. Une approche semblable est suivie dans les autres sous-groupes. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: http://www.bigbuyers.eu/

En outre, les retombées des marchés publics fondés sur la coopération peuvent profiter à des acheteurs publics dotés d’un pouvoir d’achat suffisant, comme les grandes villes ou les grandes entreprises publiques. Ces acheteurs publics sont des candidats naturels à la passation de marchés de solutions innovantes dans la mesure où ils sont capables d’identifier et de tester des biens et services innovants avant de les acheter en gros comme un produit courant.

EXEMPLE ALLIANCE EUROPÉENNE POUR LA PASSATION DE MARCHÉS PUBLICS DANS LE DOMAINE DE LA SANTÉ (EHPPA) Présentation de l’EHPPA L’EHPPA (European Health Public Procurement Alliance) est une alliance d’organismes de passation de marchés sans but lucratif. Elle a pour objectif de mettre en commun l’expertise, d’améliorer les performances et de fournir à ses membres une position stratégique dans le secteur européen des marchés publics dans le domaine de la santé. Fondée en 2012, l’EHPPA est une association de droit français dont le siège est établi à Paris. Qu’a fait l’EHPPA pour accélérer l’achat de solutions innovantes? Les 28 et 29 septembre 2017, CCI France International et l’EHPPA ont organisé les premiers «EHPPA Days», un forum européen pour la passation de marchés de solutions innovantes dans le domaine de la santé, à Paris. Cet événement avait pour objectif de mettre les acheteurs publics du domaine des soins de santé (par exemple, centrales d’achat, hôpitaux, etc.) en relation avec des fournisseurs français et européens de solutions innovantes, ainsi que d’obtenir des informations sur les différentes pratiques d’achat de chaque pays européen. Qui a participé? Ont participé des start-up, des PME, des entreprises du marché intermédiaire et des fournisseurs français et européens proposant des solutions innovantes dans chaque branche du secteur des soins de santé. Ces branches comprenaient: la pharmacie, la pathologie, le génie biologique et médical, la gestion des patients, l’équipement médical, la biotechnologie, la santé en ligne et le soutien numérique, l’hospitalisation, les services d’infrastructures et techniques, l’énergie et le développement durable, et les services de télécommunication et informatiques. Rapport des EHPPA Days 2017: http://www.ehppa.com/Ressources/FCK/files/EHPPA%20Days%202017%20-%20Web%20REPORT.pdf Initiatives similaires: https://beneluxa.org/ https://www.euractiv.fr/section/sante-modes-de-vie/news/southern-eu-states-present-unified-front-in-drug-talks/

EXEMPLE UNIR SES FORCES POUR UNE ACTION STRUCTURÉE AXÉE SUR L’INNOVATION Le programme de développement des fournisseurs nationaux norvégiens Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? De nombreuses procédures de passation de marchés de solutions innovantes menées par des acheteurs publics à titre individuel produisent de bonnes solutions, mais s’arrêtent après la phase pilote ou le stade de prototypage, car un seul acheteur ne représente pas une demande suffisante. Qu’est-ce qui a été fait différemment? Le programme de développement des fournisseurs nationaux norvégiens s’efforce systématiquement de trouver des acheteurs publics aux intérêts similaires (par exemple, atteindre un objectif politique spécifique pour le climat ou la santé) et aux besoins similaires pour qu’ils unissent leurs forces dès le départ et demandent ensemble au marché de proposer une solution qui leur permettra d’atteindre leur objectif commun. Les projets communs offrent aux fournisseurs potentiels de la prévisibilité, de la clarté et — ce qui est essentiel — le volume nécessaire à la commercialisation et à la production en série. Quel a été le résultat? Dans le cadre d’un projet commun, le programme de développement a coopéré avec les plus grands acheteurs publics du pays qui lancent et supervisent des projets de construction, notamment la construction de nouvelles écoles, de jardins d’enfants, d’universités, d’hôpitaux et de bâtiments publics. Leur défi commun consistait à proposer des processus de construction plus durables et à contribuer ainsi aux engagements de la Norvège dans le cadre de l’accord de Paris sur le climat. Avec le soutien du programme de développement, ils ont mis ensemble le marché au défi de proposer des chantiers avec des machines à émission zéro. Ils ont divulgué leur budget de construction combiné pour les cinq prochaines années afin de montrer aux fournisseurs potentiels la taille possible du marché. Le développement technologique, qui n’aurait pas été possible sans volume de marché suffisant, est en cours. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: http://innovativeanskaffelser.no/about

2.6. Surmonter l’aversion pour le risque en créant des incitations à innover

Il importe de souligner que les marchés publics de solutions innovantes comportent des risques, par exemple la non-livraison du produit ou service, ou une inadéquation entre les résultats escomptés et la solution obtenue, etc. Les acheteurs publics se méfient souvent des risques supplémentaires que comportent leurs procédures d’appel d’offres, car ils gèrent de l’argent public. En outre, étant donné que les acheteurs publics ne subissent pas la pression du marché en tant qu’opérateurs économiques, le risque lié à la passation de marchés de solutions innovantes est plus difficile à justifier. C’est la raison pour laquelle il faut tenir compte de ces aspects lors de la conception des projets de marchés de solutions innovantes. Pour surmonter l’aversion pour le risque, il faut renforcer la motivation des acheteurs publics à l’aide d’incitations financières et non financières.

Les incitations non financières à adopter certains comportements consistent notamment à récompenser les bonnes pratiques (au moyen, par exemple, de prix nationaux pour la passation de marchés de solutions innovantes), à définir comme objectif la passation de marchés de solutions innovantes dans les objectifs professionnels annuels des responsables ou gestionnaires des marchés publics (en fixant, par exemple, des indicateurs clés de performance) et à offrir de meilleures possibilités de promotion aux acheteurs publics parvenant à mettre en œuvre des marchés de solutions innovantes qui accélèrent la modernisation des services publics. Il est également possible de mettre en lumière les retombées potentielles de la passation de marchés de solutions innovantes au niveau local.

PRIX POUR LA PASSATION DE MARCHÉS DE SOLUTIONS INNOVANTES Tous les ans, le centre de compétences allemand pour les marchés publics de solutions innovantes KOINNO met à l’honneur des acheteurs publics allemands ayant passé des marchés de solutions innovantes exemplaires, avec le prix «Innovation schafft Vorsprung» (une longueur d’avance grâce à l’innovation) délivré sous les auspices du ministère fédéral des affaires économiques et de l’énergie. Dans le même esprit, le réseau «Procura + European Sustainable Procurement Network» décerne chaque année des prix récompensant des marchés publics responsables et innovants. Une brève description de tous les projets lauréats peut être consultée sur leur site web, qui explique les principales caractéristiques de l’approche innovante. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: https://www.koinno-bmwi.de/koinno/innovationspreis http://www.procuraplus.org/awards

Le financement est souvent un facteur de décision clé pour démarrer des marchés publics de solutions innovantes, notamment quand le niveau d’ambition est élevé en termes d’innovation. Afin de justifier la décision d’orienter les budgets des marchés publics vers l’innovation, il est important que les acheteurs publics proposent un scénario d’activité solide démontrant clairement que les avantages escomptés des solutions innovantes (par exemple, des améliorations de la qualité/de l’efficacité, une baisse des coûts tout au long du cycle de vie, etc.) l’emportent sur les coûts d’investissement nécessaires. Il est donc essentiel que l’acheteur public démontre les avantages potentiels des nouvelles technologies dans le cadre de la formulation des arguments économiques en vue de prendre la décision d’investissement. La certification des solutions innovantes contribue à rassurer les acheteurs publics sur le fait que les nouvelles technologies peuvent tenir leurs promesses.

En outre, certaines sources de financement donnent des incitations financières aux acheteurs publics pour s’engager dans les marchés de solutions innovantes. Des financements spéciaux peuvent couvrir une grande partie des coûts supplémentaires liés à la passation de marchés de solutions innovantes, notamment le coût de préparation et de gestion du marché public, la consultation préalable du marché, les négociations, les services de recherche et développement (notamment le prototypage, la phase d’essai et la certification), la mobilisation d’une expertise technique ou juridique spécifique, l’adaptation des procédures administratives, etc. Ils peuvent également compenser les coûts intangibles du changement de culture et d’habitude.

SYSTÈMES D’APPUI RÉGIONAUX ET NATIONAUX À LA PASSATION DE MARCHÉS DE SOLUTIONS INNOVANTES Quatorze États membres de l’Union ont créé des systèmes d’appui régionaux ou nationaux à la passation de marchés de solutions innovantes. Ces systèmes proposent généralement des financements aux acheteurs publics pour préparer et/ou mettre en œuvre des marchés publics de solutions innovantes, afin de compenser les risques liés à l’innovation. Le programme de la Finlande en matière de marchés publics de solutions innovantes, par exemple, a déjà soutenu plus de 70 marchés publics dans ce domaine. La région italienne de Lombardie a intégré les achats publics avant commercialisation et les marchés publics de solutions innovantes comme objectif politique dans sa législation régionale et attribué des financements afin de recenser régulièrement les besoins en innovation des acheteurs publics de la région, pour lesquels de nouveaux marchés sont alors lancés. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/innovation-procurement-initiatives-around-europe http://www.regione.lombardia.it/wps/portal/istituzionale/HP/DettaglioRedazionale/servizi-e-informazioni/imprese/ricerca-e-innovazione-per-le-imprese/appalti-pre-commerciali

RÉGIMES DE FINANCEMENT DE L’UNION L’UE soutient la passation de marchés de solutions innovantes dans le cadre de divers programmes de financement. Le principal programme de l’Union pour la recherche et l’innovation, Horizon 2020, finance régulièrement des appels à actions de coordination et de soutien (qui financent des activités de coordination et de mise en réseau afin de préparer de futurs marchés publics de solutions innovantes), des appels à actions d’achats publics avant commercialisation (PCP) (qui cofinancent également les coûts d’acquisition des services de recherche et développement et des essais de solutions innovantes) et des appels à actions de marchés publics de solutions innovantes (PPI) (qui cofinancent également les coûts d’acquisition et de déploiement des solutions innovantes). Une vue d’ensemble de tous les marchés publics de solutions innovantes financés jusqu’à présent peut être consultée à l’adresse: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/eu-funded-projects Plus d’informations sur l’appui d’Horizon 2020 à la passation de marchés de solutions innovantes: http://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020-funding-guide/cross-cutting-issues/innovation-procurement_en.htm https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/innovation-procurement Le programme pour la compétitivité des petites et moyennes entreprises (PME), COSME (https://ec.europa.eu/easme/en/cosme), finance des projets innovants impliquant des PME. Les États membres de l’UE et leurs régions peuvent également cofinancer des marchés publics de solutions innovantes, y compris des achats publics avant commercialisation, à partir des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) dans le cadre de leurs stratégies de spécialisation intelligente. Voir le guide spécifique qui explique comment les marchés publics de solutions innovantes peuvent être utilisés dans le cadre des Fonds ESI en synergie avec les financements au titre d’Horizon 2020: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/synergy/synergies_fr.pdf Pour des exemples de projets de marchés publics de solutions innovantes financés par les Fonds ESI, voir: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/good_practices/GP_fiche_30.pdf

EXEMPLE LE PROGRAMME D’APPUI À LA PASSATION DE MARCHÉS DE SOLUTIONS INNOVANTES DE LITUANIE FINANCÉ PAR LES FONDS ESI Vingt et un achats publics avant commercialisation (PCP) ont déjà été lancés et treize sont sur le point d’être lancés en 2020 en Lituanie à la suite d’appels réguliers depuis 2016 du programme d’appui aux PCP du gouvernement. Le programme d’appui est cofinancé par les Fonds ESI. Les acheteurs publics lituaniens sont régulièrement invités, par l’intermédiaire d’appels, à soumettre de nouvelles idées de projets d’achats publics avant commercialisation. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: https://www.interregeurope.eu/ecoris3/news/news-article/1607/the-start-of-pre-commercial-procurement-in-lithuania

Des mécanismes de gestion des risques tels que des systèmes de prêt, d’assurance ou de garantie pourraient également être envisagés. En effet, des mécanismes d’assurance ou de garantie destinés à compenser les risques liés à l’innovation pour les acheteurs publics ont déjà été testés, notamment pour couvrir de potentiels dommages en cas d’échec dans la mise en œuvre de la solution. Ce système contribue à réduire le risque supporté par l’acheteur, ce qui est de nature à instaurer un climat de confiance entre les parties prenantes.

UTILISATION D’INSTRUMENTS FINANCIERS POUR RÉDUIRE LE RISQUE La Banque européenne d’investissement (BEI) et le Fonds européen d’investissement (FEI) fournissent, avec le soutien du programme de travail «Accès au financement à risque» au titre d’Horizon 2020, deux types d’instruments financiers pour réduire les risques liés à la passation de marchés de solutions innovantes tant pour les acheteurs publics que pour les entreprises (en particulier également pour les start-up et les PME). Dans le cadre de « Innovfin — Grands projets/Science », la BEI accorde des prêts à des acheteurs publics individuels ou à des groupes d’acheteurs publics pour lancer des achats publics avant commercialisation et des marchés publics de solutions innovantes. Cela permet aux acheteurs de surmonter la difficulté financière d’un investissement initial dans quelque chose d’innovant qui ne se rentabilisera que plus tard. En effet, la période de remboursement du prêt peut être fixée de telle sorte que l’acheteur public doive uniquement commencer à rembourser le prêt lorsque l’innovation commence à produire une véritable amélioration en termes de qualité et de coûts pour l’acheteur. Le prêt peut également faire disparaître les difficultés liées à la synchronisation des ressources financières pour lancer des marchés publics fondés sur la coopération, car un prêt peut permettre à tous les membres du groupe de commencer immédiatement la procédure d’achat en commun, tout en permettant à chacun d’eux de rembourser leur part dans des délais différents. Au titre de « InnovFin — Financement européen de l’innovation », la BEI et le FEI peuvent aider les entreprises participant à des achats publics avant commercialisation ou à la passation de marchés de solutions innovantes à accéder plus facilement à des prêts, des garanties, des contregaranties, ainsi qu’à un financement hybride, en mezzanine et par émission d’actions pour développer leurs activités à l’occasion d’une passation de marchés de solutions innovantes en vue de la commercialisation plus large de solutions. De plus amples informations peuvent être consultées: pour Innovfin — Grands projets/Science, à l’adresse: https://www.eib.org/fr/products/mandates-partnerships/innovfin/products/science.htm pour InnovFin — Financement européen de l’innovation, à l’adresse: https://www.eib.org/fr/products/blending/innovfin/index.htm

3. ATTIRER LES INNOVATEURS

Attirer les innovateurs, notamment les start-up de haute technologie et les PME innovantes, est l’un des principaux défis de la passation de marchés de solutions innovantes. Dans certains secteurs, ces entreprises comptent fortement sur les acheteurs publics pour adopter leurs solutions innovantes (21), tandis que les acheteurs publics peuvent avoir besoin de leur potentiel d’innovation pour proposer des services publics de pointe. Dans le même temps, les start-up et les PME n’ont souvent pas les capacités et les bilans de performances généralement requis par les acheteurs publics.

Les acheteurs publics peuvent envisager deux grandes options: adapter la procédure de passation de marchés à ces innovateurs (3.1) et mobiliser des courtiers en matière d’innovation (3.3).

3.1. Ouvrir les portes des marchés publics également à de plus petits innovateurs

En vertu des principes du traité, tous les marchés publics de solutions innovantes, au-dessus ou en dessous des seuils applicables aux marchés publics, doivent être ouverts aux opérateurs économiques de toutes tailles. Néanmoins, les marchés publics de solutions innovantes intéressent davantage les petites entreprises innovantes que les marchés publics habituels de produits courants. Les règles de l’Union en matière de marchés publics de 2014 ont permis aux acheteurs publics de définir des procédures qui sont adaptées non seulement aux grandes entreprises, mais également aux petits fournisseurs innovants.

3.1.1. Prendre contact avec le marché

La première démarche pour recevoir l’offre d’un innovateur est simple: prendre contact avec lui. Cette approche d’une simplicité déconcertante répond à deux problèmes: une méconnaissance des marchés publics parmi les entreprises; et un manque de confiance. Parler directement avec un opérateur économique peut résoudre chacun de ces deux problèmes. Comme dans le cas des discours commerciaux, le fait de parler directement peut même permettre de convaincre une entreprise pourtant sceptique de traiter avec des acheteurs publics.

Le moyen de communication pourrait être un courrier électronique ou un appel téléphonique à des entreprises présélectionnées. Cette communication pourrait également intervenir par l’intermédiaire de mises en réseau et d’informations à l’occasion de foires commerciales. La communication pourrait être minimaliste et peu contraignante (par exemple, l’envoi d’un lien internet vers un avis de marché à certaines entreprises ou associations d’entreprises) ou détaillée (par exemple, une présentation des documents de marché à l’occasion d’une foire commerciale, d’un webinaire ou d’une campagne sur les médias sociaux). Dans les pays à faibles niveaux de confiance dans les marchés publics, ces contacts jouent également le rôle important d’associer un visage humain à une procédure et d’améliorer la confiance des entreprises dans le fait que le marché sera attribué sur la base d’une concurrence équitable.

Toutefois, pour éviter toute discrimination et inégalité de traitement, les acheteurs publics sont également soumis à des restrictions concernant les moyens par lesquels ils partagent des informations avec les fournisseurs. Afin de garantir une concurrence ouverte et effective, aucun fournisseur potentiel ne peut se voir accorder un accès exclusif ou préférentiel à des documents ou informations. Les acheteurs publics doivent également conserver une trace suffisante de toute communication orale entre eux et des entreprises (22).

EXEMPLE UNE APPROCHE PROACTIVE DE LA PASSATION DE MARCHÉS De la télémédecine qui sauve des vies dans les unités de soins intensifs des hôpitaux européens Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? Les hôpitaux aux Pays-Bas, en Espagne, en Belgique et en Finlande souhaitaient développer une plateforme de télémédecine hautement interopérable de services de télédétection et de télésoins pour les patients en unité de soins intensifs, particulièrement exposés à un risque de septicémie. Qu’est-ce qui a été fait différemment? Les hôpitaux ont commencé à promouvoir le futur marché public en publiant un avis de préinformation dans la base TED et en collectant des informations auprès de soumissionnaires potentiels grâce à une consultation préalable du marché réalisée dans le cadre d’une série de réunions face-à-face complétées par un questionnaire en ligne. Cette approche a permis aux acheteurs publics d’avoir une vue d’ensemble de l’état actuel de la situation. Elle a confirmé que le budget prévu pour le marché public était adapté et a permis aux acheteurs publics de se faire une idée des défis à relever. La promotion du marché public a commencé via le site web de Thalea (23) et au moyen de publications sur d’autres sites web, forums et bulletins d’information consacrés aux marchés publics dans les domaines de la santé, de l’informatique et des solutions innovantes. Les acheteurs ont également fait la promotion de l’avis de préinformation et de l’avis de marché à l’occasion de foires commerciales dans les secteurs de la santé et de l’informatique. Des associations d’entreprises, des chambres du commerce, des points de contact nationaux du programme Horizon 2020 pour les secteurs de la santé et de l’informatique ainsi que des entreprises notoirement actives dans le domaine ont été informés via des envois ciblés de courriers électroniques. La promotion a été renforcée au moyen des médias sociaux, en particulier pour atteindre aussi les PME par exemple via les comptes Twitter de l’initiative «Start-up Europe», de l’instrument en faveur des PME de l’UE, du marché unique numérique de l’UE et de «EU Health». Quel a été le résultat? L’achat public avant commercialisation a non seulement attiré les offres de grandes entreprises, mais également celles de plus petits innovateurs, y compris des start-up. Le marché public a eu pour résultat que deux start-up et un acteur de grande envergure ont fourni de nouveaux algorithmes et ont amélioré les solutions de détection des risques. Ils proposent un diagnostic précoce et renforcent considérablement l’efficacité de l’unité de soins intensifs. La mortalité due à la septicémie a ainsi baissé de 25 %. La durée des séjours à l’hôpital a également été raccourcie de 20 à 50 %. Les hôpitaux ont élargi le groupe d’acheteurs, dans le cadre d’un marché public consécutif, afin de déployer plus largement ce type de solutions innovantes en Europe. Ils ont lancé une nouvelle consultation ouverte du marché pour ce marché public afin de promouvoir le futur nouvel appel d’offres auprès des innovateurs et d’être à jour sur les dernières évolutions de l’état de la technique. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: http://www.thalea-pcp.eu/market-consultation http://www.thalea-pcp.eu/thalea-2-ppi-overview https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:69348-2018:TEXT:FR:HTML&tabId=1

3.1.2. Réduire la charge administrative

La charge administrative dissuade souvent les PME et les start-up de participer aux procédures de passation de marchés publics. En fonction de l’État membre et du pouvoir adjudicateur, elles doivent fournir en complément de leur offre des certificats administratifs prouvant leur statut juridique et leurs capacités économiques et financières pour permettre la vérification des critères d’exclusion et de sélection.

Les règles mises à jour de l’Union ont simplifié ces exigences. Les soumissionnaires peuvent désormais fournir une autodéclaration indiquant qu’ils remplissent toutes les conditions administratives préalables. En outre, ils fournissent des certificats confirmant leur autodéclaration uniquement si leur offre est considérée comme la meilleure. Il est plus judicieux, du point de vue des entreprises, de réunir des certificats juste avant la signature du marché qu’au début d’une procédure.

Avec la version électronique de cette autodéclaration — le document unique de marché européen (DUME) (24) —, le processus est encore plus simple. Le DUME permet de réutiliser les données pour permettre aux soumissionnaires de présenter leur candidature plus rapidement. Il s’agit d’une simplification considérable à la fois pour les acheteurs publics et pour les soumissionnaires.

Les services du DUME fonctionnent dans la plupart des États membres (25). Le DUME est une liste déjà prête des éléments possibles de l’autodéclaration qui peuvent être requis pour participer à une procédure d’appel d’offres. Pour chaque procédure, les acheteurs publics sélectionnent les exigences pertinentes auxquelles le soumissionnaire doit satisfaire.

Dans un système d’administration en ligne et de passation des marchés publics en ligne plus intégré (26), les liens électroniques entre le DUME et les registres électroniques publics générant les certificats nécessaires sont encouragés, en application du principe «une fois pour toutes». En vertu de ce principe, les acheteurs publics peuvent accéder directement aux documents de preuve nécessaires. Ainsi, le soumissionnaire n’a pas à soumettre des informations dont les États membres disposent déjà dans leurs systèmes. Grâce au service eCertis (27), qui est un service de compilation des documents de preuve de tous les pays européens, cela est possible dans un contexte transfrontière.

LES SERVICES DU DOCUMENT UNIQUE DE MARCHÉ EUROPÉEN (DUME) La Finlande démontre son potentiel de simplification Les services du DUME sont actuellement proposés dans toute l’Europe. Certains proposent des fonctionnalités de base telles que des documents de preuve confirmant le respect des critères d’exclusion (taxes et prestations sociales payées, etc.). Toutefois, de plus en plus de services relient le DUME à des bases de données nationales et à d’autres services à valeur ajoutée. Il peut notamment s’agir du stockage des profils d’entreprise afin de réduire la charge administrative des autorités et des fournisseurs. En Finlande, le service central d’appels d’offres en ligne a été connecté à huit bases de données nationales durant la mise en œuvre du service du DUME. Les autorités ont désormais directement accès à des informations communiquées par les fournisseurs qui seront stockées dans un profil d’entreprise pour être facilement réutilisées. En outre, le fournisseur principal peut inviter les membres du consortium et les sous-traitants à remplir directement le DUME à partir de la plateforme d’appels d’offres en ligne. Ainsi, la participation des PME à de grands projets de marchés publics est considérablement simplifiée. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: https://ec.europa.eu/tools/espd/filter?lang=fr www.hanki-palvelu.fi

3.1.3. Adapter les critères de sélection

Les acheteurs publics demanderont souvent aux opérateurs économiques de prouver qu’ils disposent des capacités financières et/ou économiques pour exécuter un marché. Cette démarche s’inscrit généralement dans le cadre du devoir de diligence et vise à atténuer le risque qu’un contractant soit mis en liquidation pendant la durée d’un marché et que les fournitures au service public en soient affectées. C’est généralement dans ce but que les acheteurs publics demandent des informations sur les comptes annuels et les niveaux de chiffre d’affaires.

D’importantes exigences financières ont parfois été imposées aux opérateurs économiques pour démontrer ces capacités. Par exemple, le niveau minimal de chiffre d’affaires exigé est souvent plusieurs fois supérieur à la valeur du marché en question. Cette exigence ne garantit pas forcément la bonne performance du marché. Elle exclut également tous les soumissionnaires potentiels dont le chiffre d’affaires est inférieur, qui pourraient avoir la capacité nécessaire et — plus important encore — une meilleure solution.

Selon les nouvelles règles, les acheteurs publics ne peuvent plus exiger un chiffre d’affaires dépassant le double de la valeur estimée du marché, sauf dans des cas dûment justifiés par des circonstances particulières (28). Cette règle facilite la participation des start-up et des PME innovantes qui sont davantage susceptibles d’avoir été créées récemment et d’avoir un chiffre d’affaires relativement bas.

EXEMPLE CRÉER DES OPPORTUNITÉS POUR LES PME Des drones et des équipements de protection individuelle pour lutter contre les feux de forêt en Bulgarie et en Serbie Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? Les villes de Kula en Bulgarie et de Boljevac en Serbie souhaitaient acheter des véhicules spécialisés, des drones de surveillance et des équipements de protection individuelle pour lutter contre les feux de forêt. Étant donné que dans ce domaine, les PME innovantes peuvent proposer des solutions de bonne qualité, les acheteurs publics souhaitaient s’assurer que le marché public leur serait accessible. Qu’est-ce qui a été fait différemment? Les deux villes ont publié des appels d’offres similaires. Le chiffre d’affaires minimal requis selon les critères de la capacité financière était égal à la valeur de leur offre (pas plus). Le chiffre d’affaires annuel moyen du soumissionnaire au cours des trois derniers exercices clos devait être supérieur à la valeur de leur offre. Les acheteurs ayant également divisé le marché en lots — la valeur totale du marché était répartie entre les différents lots — véhicules, drones et équipements de protection —, les PME étaient en mesure de satisfaire à l’exigence relative à la capacité financière. Quel a été le résultat? Cette approche a permis aux PME de remporter ces marchés d’équipements innovants. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: http://obshtina-kula.com/bg/?p=1915 https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:222939-2017:TEXT:FR:HTML&tabId=1 (pour Kula) https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:433112-2017:TEXT:FR:HTML&tabId=1 https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:99979-2018:TEXT:FR:HTML&tabId=1 (pour Boljevac) (Cofinancé par le programme transfrontalier IAP-Interreg Bulgarie-Serbie)

Afin de prouver leurs capacités techniques pour exécuter le marché public en question, les opérateurs économiques sont souvent invités à fournir une liste des travaux exécutés, des fournitures livrées ou des services fournis dans le passé. Cette liste doit souvent être assortie de certificats de bonne exécution ou d’autres détails. Cette exigence constitue un défi pour les start-up, qui viennent juste d’être établies et n’ont pas encore eu le temps de se constituer des références clients. Cette approche est par conséquent susceptible de les exclure de certaines procédures de passation de marchés publics alors qu’elles pourraient bien disposer des compétences nécessaires pour exécuter le marché — peut-être même avec une solution technique plus innovante.

Les acheteurs publics ont la possibilité de demander d’autres justificatifs aux opérateurs économiques comme moyens de preuve (29). En fonction du marché, l’opérateur économique peut faire valoir les titres d’études et professionnels du prestataire de services, du contractant ou des cadres de l’entreprise, ou les systèmes de gestion et de suivi de la chaîne d’approvisionnement qu’il pourra mettre en œuvre lors de l’exécution du marché. Ne pas exiger d’un soumissionnaire qu’il apporte la preuve qu’il exerce ses activités depuis de nombreuses années permet également aux start-up de participer à un appel d’offres.

3.1.4. Utiliser des lots

Diviser les marchés publics en lots est un autre moyen d’attirer les innovateurs. La taille de chaque lot peut être compatible avec les capacités opérationnelles des start-up et des PME innovantes. Utiliser des lots est également un moyen d’éviter d’être lié à un seul fournisseur, même en cas de fournisseurs prédominants. Dans ces cas, l’acheteur public peut définir des exigences d’interopérabilité et/ou de normes ouvertes pour interconnecter les différents blocs d’un système que les fournisseurs proposent dans différents lots. À cet égard, le marché conclu avec le fournisseur devrait définir des règles sur la future utilisation des nouveaux droits de propriété intellectuelle découlant du projet.

En vertu des nouvelles règles de l’Union, les acheteurs publics devraient envisager de diviser en lots tous les marchés publics (30). En pratique, ils doivent trouver le juste équilibre entre deux considérations: d’une part, utiliser des lots pour faciliter la participation de petits fournisseurs innovants et favoriser l’adoption de solutions interopérables plus ouvertes et, de l’autre, réduire au minimum leur propre charge administrative en passant un marché avec un seul contractant qui se chargera de toutes les tâches.

EXEMPLE OPPORTUNITÉS POUR LES PME DANS LE CADRE DE GRANDS PROJETS Des centres de gestion du trafic conçus pour durer en Angleterre et aux Pays-Bas Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? Les autorités routières néerlandaises et anglaises, Rijkswaterstaat et Highways England, souhaitaient adopter une plateforme logicielle modulaire ouverte pour leur prochaine génération de centres de gestion du trafic. L’objectif était de ne plus être lié à un seul fournisseur et de permettre à de petites entreprises innovantes de proposer de nouveaux services innovants. Qu’est-ce qui a été fait différemment? Pour atteindre leur objectif, les acheteurs publics ont lancé deux procédures conjointes de passation de marchés qui se sont déroulées en parallèle: 1) un marché public pour remplacer leur plateforme logicielle sur mesure par une nouvelle plateforme avec des interfaces ouvertes; 2) un achat public avant commercialisation pour développer de nouveaux modules innovants de gestion du trafic à exécuter en plus de la nouvelle plateforme ouverte. Afin de garantir une concurrence suffisante entre les fournisseurs et l’interopérabilité des différents modules, les acheteurs publics ont divisé l’achat public avant commercialisation en lots par module. Quel a été le résultat? Le premier marché public a permis une concurrence saine entre les grands fournisseurs existants en vue de l’ouverture de la plateforme logicielle sous-jacente. Dans le cadre du deuxième marché public de services de recherche et développement, davantage de PME ont pénétré le marché, y compris des PME qui n’étaient pas actives auparavant dans le domaine de la gestion du trafic. Ces conditions ont permis d’obtenir d’excellents nouveaux modules pour: i) une gestion avancée de réseaux répartis qui réduit les embouteillages et les émissions de CO2; ii) la prévision et la prévention des accidents de la route qui renforcent la sécurité routière; et iii) des systèmes de transport intelligents coopératifs qui facilitent l’introduction de voitures intelligentes et d’autres innovations technologiques. En outre, une analyse comparative a établi que cette approche fondée sur une architecture modulaire ouverte permettait de réaliser 20 % d’économies. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: http://charmprogramme.com

3.1.5. Utiliser des normes, des données ouvertes, des interfaces ouvertes et des logiciels libres

Les normes, les données ouvertes, les interfaces ouvertes et les logiciels libres sont un autre moyen d’ouvrir les marchés. Ils peuvent permettre aux petits innovateurs de jouer un rôle dans de grands projets ou de remporter des marchés par leurs propres moyens, et de développer ainsi leurs activités. Les marchés devraient néanmoins définir les règles relatives à l’accès aux droits de propriété intellectuelle préexistants nécessaires pour mener le processus d’innovation à terme et celles relatives à l’accès aux nouveaux droits de propriété intellectuelle créés par le processus d’innovation.

EXEMPLE ACHETER UN PROCESSUS D’INNOVATION OUVERT Un réseau intelligent pour la «ville lumière» Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? La ville d’Eindhoven aux Pays-Bas souhaitait améliorer la qualité de vie dans la ville et renforcer sa réputation de «ville lumière». Qu’est-ce qui a été fait différemment? Plutôt que de faire l’acquisition d’un produit ou d’une solution spécifique, la municipalité a acheté un processus d’innovation ouvert. Cette nouvelle approche était fondée sur une feuille de route définissant les ambitions de la ville jusqu’en 2030. Elle était le résultat d’une coopération en cours entre un prestataire de services, des citoyens, des instituts de recherche et la municipalité. Au cœur de cette approche, les utilisateurs participaient à un «laboratoire vivant» pour cerner les changements que l’acheteur ne pouvait anticiper au départ et y répondre. La procédure de passation de marchés consistait en une consultation du marché, un dialogue compétitif (en trois étapes successives, avec trois consortiums présélectionnés), une phase d’appel d’offres et une phase de préattribution pour valider l’offre retenue. Le «pouvoir d’innovation», notamment une vision, une stratégie et une expérience dans la mise en œuvre d’innovation ouverte, figurait parmi les critères de sélection. La procédure de sélection reposait sur la méthodologie du «meilleur rapport qualité-prix». Quel a été le résultat? Le fournisseur retenu a conçu un système «ouvert» intelligent et relié de systèmes d’éclairage de l’espace public. Il est utilisé (ou peut être utilisé) pour que plusieurs autres fournisseurs innovants, notamment des start-up et des PME innovantes, fournissent de multiples services à des fins d’innovation permanente. De plus amples informations peuvent être consultées à l’adresse: https://www.jouwlichtop040.nl

EXEMPLE STIMULER LA CROISSANCE DES START-UP Préserver le patrimoine culturel dans des archives numériques innovantes de source ouverte Pourquoi une solution innovante a-t-elle été envisagée? Les institutions culturelles nationales, les archives audiovisuelles, les bibliothèques publiques et les institutions du patrimoine local de Suède, de Belgique, d’Irlande, des Pays-Bas, d’Allemagne, d’Espagne, d’