AVIS DE LA COMMISSION conformément à l'article 251, paragraphe 2, troisième alinéa, point c), du traité CE, sur les amendements du Parlement européen à la position commune du Conseil concernant la proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL établissant des règles communes en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol, et abrogeant le règlement (CEE) n° 295/91 PORTANT MODIFICATION A LA PROPOSITION DE LA COMMISSION conformément à l'article 250, paragraphe 2 du traité CE

2001/0305 (COD)

AVIS DE LA COMMISSION conformément à l'article 251, paragraphe 2, troisième alinéa, point c), du traité CE, sur les amendements du Parlement européen à la position commune du Conseil concernant la proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL établissant des règles communes en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol, et abrogeant le règlement (CEE) n° 295/91

1. Introduction

L'article 251, paragraphe 2, troisième alinéa, point c), du traité CE prévoit que la Commission émet un avis sur les amendements adoptés par le Parlement européen en deuxième lecture. La position de la Commission concernant les 15 amendements proposés par le Parlement est exposée ci-après.

2. Historique

Le 21 décembre 2001, la Commission a transmis au Parlement européen et au Conseil une proposition de règlement (COM(2001) 784 final - 2001/0305 (COD)).

Lors de sa session plénière des 17 et 18 juillet 2002, le Comité économique et social européen a rendu un avis favorable.

Le Comité des régions n'a pas émis d'avis.

Le 24 octobre 2002, le Parlement européen a approuvé la proposition en première lecture, sous réserve d'un certain nombre d'amendements.

Le 4 décembre 2002, la Commission a adopté une proposition modifiée intégrant certains des amendements du Parlement européen (COM(2002) 717 final).

Le 18 mars 2003, le Conseil a adopté une position commune à la majorité qualifiée.

Le 25 mars 2003, la Commission a rendu un avis concernant la position commune (SEC(2003) 361 final).

Le 3 juillet 2003, le Parlement européen a adopté en deuxième lecture une résolution modifiant la position commune.

3. Objet de la proposition

En 1991, la Communauté a adopté un règlement concernant un système de compensation applicable aux passagers refusés à l'embarquement d'un vol régulier du fait de surréservations. Le texte accordait aux passagers refusés à l'embarquement dans un aéroport de la Communauté le droit d'obtenir une compensation financière, de choisir entre le réacheminement sur un autre vol ou le remboursement du billet et de bénéficier d'une assistance en attendant un vol ultérieur (repas et hébergement en hôtel). Il a constitué une étape importante dans l'instauration des droits des passagers aériens.

En 2001, la Commission a adopté une proposition visant à renforcer la protection des passagers, notamment en introduisant des mesures pour réduire la fréquence des refus d'embarquement. En cas de refus d'embarquement, la proposition prévoit que les transporteurs doivent d'abord faire appel à des volontaires acceptant de renoncer à leur réservation en échange de certains avantages convenus. Les compagnies aériennes n'auraient le droit de refuser l'embarquement que si le nombre de volontaires se manifestant n'était pas suffisant. Dans ce cas, elles devraient indemniser les passagers et leur offrir une assistance comme prévu dans le règlement en vigueur. Pour inciter fortement les compagnies à trouver des volontaires, et les dissuader d'aller contre la volonté des voyageurs en leur refusant l'embarquement, la proposition fixe des niveaux de compensation plus élevés que ceux figurant dans le règlement actuellement en vigueur.

En outre, la proposition étend le champ d'application du règlement aux points suivants:

- les annulations de vols qui sont de la responsabilité de la compagnie, afin, notamment, de réduire le nombre de personnes victimes d'annulations tardives;

- les vols non réguliers; ces derniers étant fréquemment utilisés pour les circuits à forfait, le règlement imposerait des obligations aux organisateurs de voyages comme aux compagnies aériennes;

- les vols retour provenant de pays tiers à destination de la Communauté, quand ils sont assurés par des transporteurs aériens communautaires.

La proposition instaure également certains droits fondamentaux pour les passagers subissant des retards importants.

4. Avis de la Commission sur les amendements adoptés par le Parlement européen

Dans sa communication au Parlement européen concernant la position commune du Conseil (SEC(2003) 361), la Commission a indiqué que la position commune ne modifiait ni les objectifs ni l'esprit de sa proposition, de sorte qu'elle pouvait lui accorder son soutien, même si elle aurait préféré que des montants d'indemnisation plus élevés soient prévus.

En deuxième lecture, le Parlement a adopté quinze amendements; la Commission en accepte huit intégralement ou en partie, car ils sont conformes aux objectifs de sa proposition.

4.1. Amendements acceptés par la Commission

L'amendement 8 porte de trente à soixante minutes avant l'heure de départ publiée le délai de présentation à l'enregistrement, lorsqu'aucune heure n'est indiquée par le transporteur ou l'organisateur de voyages. Ce délai est préférable en raison du renforcement des mesures de sécurité depuis le 11 septembre 2001. Partie de la proposition concernée: article 3, paragraphe 2, point a).

L'amendement 11 prévoit d'abord d'aligner les distances pour lesquelles une assistance est accordée aux passagers subissant des retards, sur celles fixées à l'article 7, paragraphe 1 (montants d'indemnisation), ce qui clarifie et simplifie la proposition. Partie de la proposition concernée: article 6, paragraphe 1.

Par ailleurs, il limite les droits des passagers à obtenir une assistance au titre de l'article 9 (repas et hébergement), en supprimant le droit prévu à l'article 8 (choix entre un remboursement ou un réacheminement). De fait, l'assistance visée à l'article 8 pourrait entraîner des perturbations et des retards supplémentaires dans certaines circonstances, par exemple si un vol retardé arrive alors que les passagers sont en train d'être remboursés ou transférés sur d'autres vols. L'amendement supprime également l'exemption prévue si le transporteur aérien peut prouver qu'il n'est pas responsable du retard. Cet amendement est justifié, car il garantit que les passagers reçoivent une assistance de base en toute circonstance.

L'amendement 12 aligne les distances pour lesquelles la réduction des montants d'indemnisation est accordée en cas de retard inférieur à une certaine durée, sur celles fixées à l'article 7, paragraphe 1 (montants d'indemnisation), ce qui clarifie et simplifie la proposition. Partie de la proposition concernée: article 7, paragraphe 2.

L'amendement 13 (deuxième élément, avec reformulation) ajoute «programmation des vols» à la fin de l'article 8, paragraphe 1, point c). Cela indique clairement que les transporteurs aériens et les organisateurs de voyages ne sont pas tenus d'organiser spécialement des vols non prévus en cas de refus d'embarquement ou d'annulation. Partie de la proposition concernée: article 8, paragraphe 1, point c).

L'amendement 14 aligne les distances pour lesquelles le remboursement est accordé en cas de voyage dans une classe inférieure, sur celles fixées à l'article 7, paragraphe 1 (montants d'indemnisation), ce qui clarifie et simplifie la proposition. Partie de la proposition concernée: article 10, paragraphe 2.

L'amendement 16 autorise les organisateurs de voyages à se retourner contre les transporteurs, l'inverse étant prévu précédemment. Cela est raisonnable, car les deux catégories peuvent être responsables de situations en vertu desquelles des obligations doivent être assumées à l'égard des passagers. Néanmoins, cet ajout devrait être exprimé de la même manière que le droit déjà créé par la position commune, pour des raisons de clarté et de cohérence. Partie de la proposition concernée: article 13.

L'amendement 19 retarde d'une année la présentation du rapport par la Commission. Cela lui laissera davantage de temps pour collecter plus d'informations sur le fonctionnement et les effets du règlement. Partie de la proposition concernée: article 17, phrase introductive.

L'amendement 20 modifie la date d'entrée en vigueur du règlement, en la passant de trois à douze mois après la date de sa publication. Cela permettra aux transporteurs aériens et aux organisateurs de voyages de présenter de nouveaux contrats et de se préparer à l'application de la proposition. Partie de la proposition concernée: article 19.

4.2. Amendements rejetés par la Commission

L'amendement 2 ajoute un considérant selon lequel les voyageurs devraient bénéficier d'un traitement identique, quel que soit le mode de transport utilisé. La Commission prévoit de prendre des mesures pour défendre les droits des passagers qui utilisent d'autres modes de transport, mais ce point sort du cadre de la présente proposition. Partie de la proposition concernée: nouveau considérant 13 bis.

L'amendement 4 modifie un considérant avec pour effet que les incidences de beaucoup de décisions relatives au contrôle du trafic aérien seraient considérées comme des circonstances exceptionnelles dans lesquelles les transporteurs ne sont pas responsables des conséquences d'annulations. Cela va très loin, sans justification, dans la limitation de la responsabilité des transporteurs en ce qui concerne les conséquences d'annulations. Partie de la proposition concernée: considérant 15.

L'amendement 5 supprime la référence au «détaillant» de voyage dans la définition de l'«organisateur de voyages» et l'élimine donc du champ d'application de la proposition. La définition dans la position commune est identique à celle figurant dans la directive 90/314/CEE concernant les voyages, vacances et circuits à forfait. Il convient de la maintenir afin de ne pas introduire de définitions différentes dans le droit communautaire qui entraîneraient des confusions. Partie de la proposition concernée: article 2, point d).

L'amendement 6 réduit les droits à une compensation financière et au réacheminement, en prévoyant que la «destination finale» est celle qui peut être atteinte sans difficulté grâce à des vols avec correspondance (en cas de vols avec correspondance). L'expression «sans difficulté» n'est pas suffisamment claire et pourrait créer une incertitude juridique. Interprétée au sens large, elle limiterait les obligations incombant aux transporteurs et restreindrait donc les droits des passagers dans une mesure inacceptable. Partie de la proposition concernée: article 2, point h).

L'amendement 7 définit un «vol annulé» comme un vol qui n'est pas effectué, bien qu'il ait été inscrit dans le service informatique de réservation au cours des sept jours précédant la date de départ prévue. Or, cela restreindrait considérablement les droits des passagers. Premièrement, certains transporteurs n'utilisent pas de systèmes informatiques de réservation tandis que d'autres réalisent une partie de leurs réservations directement avec les clients. Dans ces cas, les vols non assurés ne seraient jamais classés comme annulés, faute d'une inscription dans un système informatique de réservation. Deuxièmement, si un transporteur retirait un vol d'un système informatique de réservation, au cours des sept jours en question ou avant cette période, le vol ne serait pas considéré comme annulé. Partie de la proposition concernée: article 2, point k bis) (nouveau).

Dans les deux cas, l'amendement irait à l'encontre de l'objectif de la proposition et, en particulier, serait en contradiction avec l'article 5, paragraphe 1, de la position commune, qui trouve un équilibre satisfaisant entre les intérêts des passagers et ceux des transporteurs aériens.

L'amendement 13 (premier élément) limite le droit à un réacheminement à la période de validité du billet. Une telle restriction n'est pas justifiée et pourrait conduire en pratique à ce que des passagers aient des droits différents en ce qui concerne le réacheminement uniquement du fait de la validité de leurs billets. Partie de la proposition concernée: article 8, paragraphe 1, point c).

L'amendement 15 supprime la clause selon laquelle les tribunaux peuvent déduire l'indemnisation accordée au titre du règlement des dédommagements qu'ils accordent. Il convient de conserver cette clause car elle permet d'éviter que les tribunaux accordent un double dédommagement à la charge des transporteurs aériens (les dédommagements qu'ils octroient plus l'indemnisation que les transporteurs sont tenus de donner au titre de la proposition de règlement). Partie de la proposition concernée: article 12, paragraphe 1.

L'amendement 17 permet aux transporteurs aériens de se retourner contre des organismes publics, notamment les organes de gestion du trafic aérien et des aéroports. Cela ne relève pas du champ d'application de la proposition. Partie de la proposition concernée: article 13, paragraphe 1 bis (nouveau).

5. Conclusion

Conformément à l'article 250, paragraphe 2, du traité CE, la Commission modifie sa proposition comme indiqué précédemment.