30.8.84 Journal officiel des Communautés européennes N°C 228/5 
II 
(Actes préparatoires) 
COUR DES COMPTES 
AVIS n° 1/84 
de la Cour des comptes des Communautés européennes sur la proposition de règlement 
du Conseil portant, compte tenu de l'épuisement des ressources propres, mesures pour la 
couverture des besoins de l'exercice budgétaire 1984 
(84/C 228/06) 
LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS 
EUROPÉENNES, 
vu le traité instituant la Communauté économique 
européenne, et notamment son article 206 bis, 
vu la proposition de la Commission (x), 
considérant que le Conseil, par sa décision du 2 mai 
1984, a consulté la Cour des comptes sur cette propo­
sition, 
A ADOPTÉ LAVIS SUIVANT: 
PREMIÈRE PARTIE 
Fondement juridique de la proposition de la 
Commission 
1. La Commission a déclaré que les fonds disponi­
bles dans le cadre des ressources propres seraient 
insuffisants pour couvrir les besoins inéluctables 
permettant d'assurer le bon fonctionnement des 
Communautés en 1984. 
2. Il résulte de la combinaison des dispositions de 
l'article 5 du traité CEE (qui prévoit que les Etats 
membres «prennent toutes mesures . . . propres à 
assurer l'exécution des obligations .. . résultant des 
actes des institutions de la Communauté» et des 
dispositions de l'article 199 (qui stipule que toutes les 
recettes et les dépenses de la Communauté doivent 
faire l'objet de prévisions et être inscrites au budget, 
ce dernier devant être équilibré en recettes et en 
dépenses), que les États membres ont l'obligation de 
mettre à disposition le reste des fonds nécessaires 
pour couvrir les besoins budgétaires en 1984. 3. Ces articles doivent donc être considérés comme 
le véritable fondement juridique de toute proposition 
de financement des politiques existantes par les États 
membres, dès lors que les «ressources propres» 
mentionnées à l'article 201 et définies dans la décision 
du Conseil du 21 avril 1970 ('), s'avèrent insuffi­
santes. 
4. Si ces articles ne prévoient aucune méthode 
particulière de financement, la Cour estime qu'ils ne 
permettent pas le paiement d'intérêts sur le finance­
ment des besoins budgétaires. 
5. L'article 235 du traité, dans la mesure où il fait 
référence à l'absence de pouvoirs pour réaliser l'un 
des objets de la Communauté, vise à couvrir de 
nouveaux champs d'activité et ne constitue pas une 
base appropriée à la simple fourniture des moyens 
financiers. 
DEUXIÈME PARTIE 
Analyse de la proposition de la Commission sous 
l'angle de la bonne gestion financière 
6. Nonobstant les réserves exprimées ci-avant à 
l'égard du fondement juridique de la proposition, la 
Cour émet les observations supplémentaires suivantes. 
A. Exactitude et transparence budgétaires 
7. Dans son exposé des motifs en date du 17 avril 
1984, la Commission a fait l'analyse des besoins à 
couvrir par des ressources supplémentaires. Elle esti­
mait l'insuffisance des crédits à un montant de 2 726 
millions d'Écus, qui comprend: 
— 675 millions d'Écus correspondant au déplace­
ment de paiements de 1983 de la section 
«garantie» du FEOGA, 
(•) JO n° C 126 du 12. 5. 1984, p. 5. (') Décision n° 70/243 CECA/CEE/Euratom; JO n° L 94 
du 28. 4. 1970, p. 19. 
N°C 228/6 Journal officiel des Communautés européennes 30.8.84 
— 1 456 millions d'Écus correspondant à une modifi­
cation des besoins de la section FEOGA du 
budget général, résultant en partie de l'évolution 
conjoncturelle (+ 1 119 millions d'Écus), 
— 100 millions d'Écus correspondant à une sous-
estimation des besoins d'autres sections du budget 
général, notamment les crédits nécessaires pour 
couvrir les obligations prévisibles concernant les 
prêts BEI et le personnel, 
— 495 millions d'Écus correspondant à une insuffi­
sance de recettes, en majeure partie au niveau des 
prélèvements agricoles, qui résulte elle aussi de 
l'évolution conjoncturelle, ajoutée aux fluctua­
tions des taux de change. 
L'ampleur relative de ces variations entre les prévi­
sions successives souligne clairement la nécessité 
d'une plus grande précision au niveau de la prépara­
tion des estimations du budget initial. 
8. La proposition visant à emprunter aux États 
membres les fonds nécessaires pour couvrir l'insuffi­
sance temporaire des crédits en 1984 aurait été plus 
convaincante s'il était évident que la Commission a 
examiné complètement les besoins financiers afférents 
à cet exercice et aux exercices à venir. La Cour se 
serait attendue à ce que la Commission produise des 
estimations réalistes et complètes des dépenses et des 
recettes nécessaires en contrepartie pour les exercices 
futurs. 
9. Ainsi, d'une part, la Cour considère que ces esti­
mations devraient tenir compte de toutes les obliga­
tions financières connues. En particulier, la Commis­
sion ne fait pas mention des incidences budgétaires : 
a) du remboursement des fonds empruntés qui, 
conformément à l'article 5 de la proposition de 
règlement, s'effectuerait en huit tranches semes­
trielles à partir du 30 juin 1986; 
b) des charges afférentes aux stocks du FEOGA. La 
différence entre le coût et la valeur nette réalisable 
sur ces stocks représente une obligation potentielle 
pour les Communautés. La Cour estime que ces 
charges potentielles s'élevaient fin 1983 à environ 
2 800 millions d'Écus. Sur la base des données les 
plus récentes de la Commission ('), la Cour estime 
que le report de la perte potentielle à 
(') Doc. VI/172/84 du 27. 4. 1984. fin 1984 devrait être de l'ordre de 3 600 millions 
d'Écus; 
c) des autres engagements à long terme. La Cour 
observe que les engagements contractés, essentiel­
lement dans le cadre des activités afférentes aux 
fonds structurels, ne sont pas pleinement couverts 
par des crédits de paiement dans le budget général. 
La différence, qui représente une charge future 
pour les Communautés, a rapidement augmenté 
ces dernières années; fin 1983, elle représentait au 
moins 4 500 millions d'Écus. 
10. D'autre part, la Cour réitère les observations 
qu'elle a émises dans son avis sur une proposition de 
règlement du Conseil portant modification du règle­
ment financier (2), à savoir (point 3.3) qu'une fraction 
importante des ressources au titre d'un exercice 
donné n'est en fait utilisée que l'année suivante. Ainsi, 
ces fonds restent inexploités pour des périodes relati­
vement longues, même quand certaines dépenses 
exigent un besoin de crédits additionnels par le biais 
d'un budget supplémentaire. La Cour estimait que le 
système appliqué n'était plus admissible car il ne 
permet pas d'optimaliser l'utilisation des recettes, en 
particulier face aux contraintes imposées par la limita­
tion des ressources propres des Communautés. Elle 
avançait l'idée de séparer la notion d'autorisation de 
dépense de celle de besoin de trésorerie, de façon à 
ne consacrer des recettes qu'aux seuls besoins de paie­
ment de l'exercice. À cet égard, le report, à la fin de 
chacun des derniers exercices, des crédits pour paie­
ment non utilisés dans le budget général a été de 
l'ordre de 1 400 millions d'Écus. 
11. En outre, la Cour note qu'il y a également une 
réserve substantielle de liquidités pour les fonds 
CECA. 
12. Les difficultés relatives à l'exactitude et à la 
transparence budgétaires sont dues au fait que le 
budget général n'est ni un simple budget de paiements 
(qui comprendrait toutes les opérations de paiement à 
effectuer pendant l'exercice), ni un simple budget 
d'engagements (qui retracerait tous les engagements 
devant être contractés pendant l'excercice en 
cours) (3). La Cour considère que ces difficultés méri­
tent d'être examinées plus avant dans le contexte 
actuel. 
(2) JOn°C232du 11.9. 1981. 
(J) Voir l'étude de la Cour sur les systèmes d'organisation 
financière des Communautés; JO n° C 342 du 31. 12. 
1981. 
30.8.84 Journal officiel des Communautés européennes N°C 228/7 
13. La Cour estime également que la Commission 
n'aurait pas dû proposer une dérogation aussi radicale 
aux principes budgétaires de la Communauté, sans 
examiner de manière aussi radicale toutes les options 
permettant de maintenir les dépenses dans les limites 
du budget 1984. Dans ce contexte, la Cour réaffirme 
[voir le rapport établi en exécution des conclusions du 
Conseil européen de Stuttgart (')] que dans le secteur 
du FEOGA, section «garantie», la Commission a la 
possibilité de réaliser des économies de sa propre 
initiative, par l'intermédiaire du système des comités 
de gestion. 
B. Conditions de prêt proposées 
14. Dans sa proposition, la Commission a estimé 
les fonds supplémentaires sur la base des besoins 
budgétaires (par opposition à besoins de trésorerie). 
Le projet de règlement prévoit le paiement d'un 
intérêt aux États membres. Conformément à l'article 
4 du projet, cet intérêt est payable à partir de la date 
à laquelle les fonds sont «mis à la disposition». L'ar­
ticle 1er prévoit que les États membres «mettent à la 
disposition de la Communauté» un montant de 2 333 
millions d'Écus. La formule «mettre à la disposition» 
semble provenir du libellé du titre III du règlement 
(CEE, Euratom, CECA) n° 2891/77 du Conseil, du 
19 décembre 1977 (2), qui lie les opérations corres­
pondantes à l'inscription du montant, par chaque État 
membre, au crédit du compte ouvert à cet effet au 
nom de la Commission auprès de son Trésor. Actuel­
lement, ces comptes ne sont porteurs d'aucun intérêt 
pour les Communautés. La Cour considère que le 
principe de la bonne gestion financière ne serait pas 
respecté si les Communautés devaient payer un intérêt 
sur les montants constitutifs du prêt, alors qu'ils 
seraient inscrits sur les comptes du Trésor de chaque 
État membre. Les intentions de la Commission ne 
sont pas claires sur ce point en raison du libellé de la 
proposition du règlement (voir observations détaillées 
dans la troisième partie). 
15. Les conditions précises d'obtention du prêt 
restent à déterminer, mais l'on présume qu'elles 
seront stipulées dans les modalités d'application 
requises par l'article 6 du projet de règlement. La 
Cour réserve sa position à cet égard. À ce stade, 
toutefois, elle observe que des difficultés pratiques 
considérables sont prévisibles en raison de l'introduc­
tion de la notion d'emprunt aux États membres pour 
financer le budget général. 
(') JO n° C 287 du 24. 10. 1983. 
O JO n° L 336 du 27. 12. 1977. TROISIÈME PARTIE 
Libellé du projet de règlement 
16. Les observations suivantes, qui ont trait au 
libellé du projet de règlement, sont présentées sans 
préjudice des observations de caractère plus général 
exposées dans les première et deuxième parties du 
présent avis. 
Article 1er: les fonds qui doivent être mis à disposition 
prennent la forme d'un prêt, terme qui est utilisé d'un 
bout à l'autre de l'exposé des motifs. La Cour suggère 
que les mots «au moyen d'un prêt» soient ajoutés au 
texte de cet article et dans les considérants. 
On constate une divergence entre les versions linguis­
tiques pour ce qui concerne la destination des fonds 
mis à disposition (3). 
Article 2: ce tableau est dérivé de la répartition des 
«versements au titre des ressources propres provenant 
de la TVA» telle qu'elle est déterminée, en vertu des 
pouvoirs découlant de la décision du Conseil du 21 
avril 1970 et du règlement (CEE, Euratom, CECA) 
n° 2891/77 du Conseil, du 19 décembre 1977, dans le 
budget général initial des Communautés européennes 
pour l'exercice 1984 ("). La Cour considère que l'ar­
ticle 2 devrait être révisé dans le sens où il préciserait 
si la clé de répartition est ou non susceptible de modi­
fications introduites par des budgets rectificatifs ou 
supplémentaires. 
Articles 3, 4 et 5: ces articles ne font qu'exposer dans 
ses grandes lignes le mécanisme du prêt, le détail des 
dispositions devant faire l'objet d'un règlement 
portant modalités d'application. La Cour n'est donc 
pas en mesure de se prononcer à ce stade sur le bien-
fondé des conditions du prêt. La Cour estime que ces 
conditions devraient être examinées avant toute déci­
sion définitive. En particulier, elle considère que la 
formule «... au taux du marché pour un prêt compa­
rable . . .» est imprécise. 
(3) Par exemple: version anglaise «to the Commission»; 
version française: «de la Communauté»; version alle­
mande: non indiqué; version danoise: «til râdighed for 
Faeliesskabet». 
(4) JOn°Ll2du 16. 1. 1984. 
N°C 228/8 Journal officiel des Communautés européennes 30.8.84 
Au point B de la deuxième partie ci-avant, la Cour a 
attiré l'attention sur la nécessité de préciser si l'intérêt 
prévu à l'article 4 est exigible sur l'intégralité des 
fonds ou seulement sur ceux appelés dans le cadre de 
l'article 3 du projet de règlement. Cet article prévoit 
que les fonds sont appelés «au fur et à mesure des 
besoins budgétaires», mais l'article 4 fait porter l'in­
térêt sur les fonds «mis à disposition». Or, conformé­
ment à l'article 12 du règlement (CEE, Euratom, 
CECA) n° 2891/77 du Conseil, la Commission 
Le présent avis a été adopté par la Cour des 
Fait à Luxembourg, le 12 juin 1984. dispose des sommes inscrites au crédit des comptes 
centraux «pour couvrir ses besoins de trésorerie». La 
Cour estime qu'il importe de préciser ce point. 
Article 6: l'article 209 lettre b) du traité CEE prévoit 
que la Cour est consultée sur les modalités d'applica­
tion; c'est pourquoi la Cour suggère que les mots 
«. . . et avis de la Cour des comptes» soient ajoutés 
après «. . . de la Commission». 
comptes en sa réunion du 7 juin 1984. 
Par la Cour des comptes 
Pierre LELONG 
Président