[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 21.12.2005

COM(2005) 666 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Mise en œuvre de l’utilisation durable des ressources: Une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets

{SEC(2005) 1681}{SEC(2005) 1682}

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction 3

2. Situation actuelle 4

3. But d’une politique communautaire sur les déchets en évolution 6

4. Action 6

5. Quel sera l’impact des changements proposes? 9

6. La situation internationale 11

7. Surveillance et évaluation 12

8. Processus de réexamen 12

ANNEXE I: Principales actions 13

ANNEXE II: FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE 24

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Mise en œuvre de l’utilisation durable des ressources: Une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

1. INTRODUCTION

Les déchets représentent un enjeu environnemental, social et économique pour les Européens. Pour certains, les déchets renvoient à des images négatives : sacs poubelles, détritus et déchets toxiques. Pour d’autres, ils représentent une réelle opportunité. Les efforts de l’Europe pour gérer les déchets de manière environnementale ont conduit à la création d’emplois et d’entreprises. Le secteur de la gestion et du recyclage des déchets jouit d’un taux de croissance élevé et d’un chiffre d’affaires estimé à plus de 100 milliards d’euros pour l’Europe des 25. Ce secteur est créateur d’emplois et concerne de 1,2 à 1,5 millions d’emplois. L’industrie du recyclage fournit des montants croissants de ressources croissantes à l’industrie manufacturière : au minimum 50% du papier et de l’acier, 43% du verre et 40% des métaux non ferreux de l’UE sont actuellement issus de matériaux recyclés.

Au cours des trente dernières années, les déchets ont été au centre de la politique environnementale de l’Union européenne et des progrès sensibles ont été réalisés dans ce domaine. Les décharges hautement polluantes et les incinérateurs ont été nettoyés. De nouvelles techniques ont été développées pour le traitement des déchets dangereux. Les substances dangereuses sont progressivement enlevées des véhicules et des équipements électriques et électroniques. Les niveaux de dioxine et autres émissions de l’incinération sont en cours de réduction.

Avec le temps, les déchets sont devenus une ressource précieuse pour l’industrie. Les approches telles que la réutilisation, le recyclage et la valorisation énergétique commencent à être appliquées aux déchets réglementés : déchets d’emballage, véhicules en fin de vie, déchets d’équipements électriques et électroniques, déchets biodégradables et pneus. Le détournement des déchets biodégradables de la mise en décharge, doublée d’un recyclage et d’une valorisation croissants contribue à la diminution des gaz à effets de serre.

Toutefois, en dépit de ces succès, les déchets restent un problème. Les volumes de déchets continuent à croître. La législation est, dans certains cas, peu mise en œuvre et les approches nationales sont très divergentes. Le potentiel de prévention et de recyclage des déchets n’est pas totalement atteint. Les connaissances émergentes de l’impact environnemental sur l’utilisation des ressources ne se reflètent pas encore entièrement dans la politique des déchets.

Les tendances de nature non durable dans la production des déchets ainsi que les questions politiques y afférentes révèlent des problèmes car la production de déchets peut être symptomatique d’une utilisation non efficace des ressources. De plus, le traitement des déchets entraîne des émissions dans l’air, l’eau et le sol ainsi que du bruit et d’autres nuisances qui contribuent aux problèmes environnementaux, et engendre des coûts économiques.

En outre, la législation européenne en matière de déchets reste imprécise en dépit de la jurisprudence de la Cour et fait l’objet de débats sur son interprétation. Ceci se traduit par de nombreux recours juridiques et des incertitudes pour les autorités compétentes et pour l’industrie des déchets, et pourrait entraver les investissements nécessaires.

Ces éléments pris en considération, il est temps d’analyser et d’évaluer la politique européenne des déchets, en vue de mettre en place un cadre de travail stratégique pour l’avenir. Comme il est indiqué dans le sixième programme d’action pour l’environnement (PAE), cette stratégie fixe les objectifs et décrit les moyens par lesquels l’UE peut évoluer vers une meilleure gestion des déchets.

De la même manière, cette stratégie simplifie et clarifie considérablement le cadre de légal actuel, conformément à l’objectif d’amélioration de la législation poursuivi par l’UE. Le secteur des déchets a été identifié comme un secteur prioritaire pour la simplification de la législation communautaire [COM(2005) 535]. Cette stratégie identifie les premières étapes dont l’analyse a démontré la nécessité et définit l’approche de la Commission pour améliorer la législation européenne relative aux déchets.

Enfin, cette stratégie se fonde sur la législation existante ainsi que sur une consultation étendue des parties prenantes, et pose la mise en œuvre effective et complète de celle-ci par les États membres comme condition du progrès vers les buts fixés dans cette stratégie.

2. SITUATION ACTUELLE

À l’heure actuelle, les déchets municipaux de l’UE sont mis en décharge (49%), incinérés (18%), recyclés et compostés (33%). Dans les nouveaux États membres, où des efforts et investissements considérables ont été réalisés pour respecter l’acquis européen, la situation évolue rapidement mais l’utilisation de décharges reste prépondérante. Dans ce domaine, les écarts entre États membres sont fortement marqués, de ceux qui recyclent peu (90% en décharge, 10% de recyclage et valorisation énergétique) aux plus respectueux de l’environnement (10% en décharge, 25% de valorisation énergétique et 65% de recyclage).

La politique européenne actuelle des déchets se fonde sur le concept de « hiérarchie des déchets ». Ceci signifie que, idéalement, les déchets devraient être évités et que ce qui ne peut être évité doit être réutilisé, recyclé et récupéré, les décharges devant être utilisées le moins possible. Ces dernières constituent la pire option pour l’environnement car elles correspondent à une perte de ressources et pourraient constituer, à l’avenir, un poids mort environnemental. La hiérarchie des déchets ne doit pas être considérée comme une règle rigide, dans la mesure où les diverses méthodes de traitement des déchets peuvent avoir des impacts environnementaux différents. Toutefois, l’objectif d’aller vers une société du recyclage et de la récupération consiste à tendre vers la hiérarchie, en évitant l’utilisation de décharges au bénéfice du recyclage et de la valorisation.

Le cadre légal[1] régissant cette approche stratégique inclut la législation horizontale sur la gestion des déchets, par exemple la directive cadre sur les déchets, la directive sur les déchets dangereux, ainsi que le règlement sur le transfert des déchets. Ces dernières sont complétées par une législation plus détaillée concernant les opérations de traitement et d’enlèvement des déchets, telles que les directives sur les décharges et l’incinération, et la législation régulant la gestion des flux de déchets spécifiques (huiles usagées, PCB/PCT et piles). Les objectifs de recyclage et de valorisation ont été fixés pour certains flux-clés de déchets tels que l’emballage, les véhicules en fin de vie et les déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) (voir annexe IV : schéma relatif à la législation en vigueur contenu dans le document SEC(2005) 1682.

En dépit des progrès considérables réalisés, les volumes globaux de déchets augmentent et le montant total de déchets mis en décharge ne diminue pas. Entre 1990 et 1995, la production totale de déchets dans l’UE et l’AELE a augmenté de 10% tandis que le PIB a augmenté de 6,5%. La production de déchets solides municipaux (DSM) a largement contribué à cette augmentation et est liée au niveau d’activité économique, dans la mesure où la production de DSM et le PIB de l’Europe des 25 a augmenté de 19% entre 1995 et 2003. Des flux de déchets plus faibles mais néanmoins importants croissent également : la production de déchets dangereux a subi une hausse de 13% entre 1998 et 2002 tandis que le PIB a augmenté de 10%. L’augmentation prévue des niveaux de croissance économique implique une hausse du volume total de la plupart des déchets. Par exemple, l’Agence européenne pour l’environnement prévoit que les déchets de papier/carton, verre et plastique auront, en 2020, augmenté de 40% par rapport aux taux de 1990. L’OCDE prévoit que la production des DSM va continuer à croître jusqu’en 2020 mais à un taux légèrement moins élevé. Le Centre commun de recherche prévoit une augmentation de la production des DSM de 42,5% en 2020 comparativement aux taux de 1995. Une hausse relativement plus rapide des DSM est à prévoir dans les dix nouveaux États membres.

Tandis que le recyclage et l’incinération progressent, les montants en valeur absolue des déchets mis en décharge ne diminuent pas pour autant, à cause de la croissance de la production des déchets. Par exemple, le montant des déchets plastiques dirigés vers les décharges a augmenté de 21,7% entre 1990 et 2002 tandis que le pourcentage des déchets plastiques mis en décharge a chuté de 77% à 62%.

Ces tendances à caractère non durable sont dues pour partie à une mise en oeuvre non satisfaisante des règles relatives aux déchets, laquelle est, à son tour, causée par certains éléments de la politique et du cadre juridique qui pourraient être améliorés.

Un certain nombre de problèmes de mise en œuvre subsistent, du déversement de déchets sur des décharges mal gérées aux transferts de déchets dangereux, contraires aux conventions internationales. Les définitions imprécises et les vues divergentes sur l’application de la législation n’ont pas contribué à améliorer la mise en oeuvre et ont conduit à des poursuites judiciaires. Malgré les décisions de la Cour de justice des CE, certains aspects, comme le moment à partir duquel un déchet cesse d’être un déchet, restent non clarifiés.

Bien que la prévention des déchets constitue, depuis des années, l’objectif primordial des politiques nationales et européennes relatives aux déchets, peu de progrès ont été réalisés jusqu’à présent dans la concrétisation de cet objectif. Ni les objectifs chiffrés de la Communauté ni ceux des États membres fixés dans le passé n’ont été atteints de manière satisfaisante.

Le recyclage et la récupération croissent. Toutefois, ils ne couvrent qu’une proportion limitée de déchets. Les directives sur le recyclage ont ciblé des flux de déchets isolés et ont permis à la politique communautaire des déchets de réduire l’impact environnemental en prônant un tri et un recyclage à la source des flux de déchets tels que les piles, emballages, véhicules et équipements électriques et électroniques. Ces flux croissants de déchets revêtent une importance particulière de par leur nature dangereuse et leur complexité. Toutefois, ils ne concernent qu’une partie limitée de l’ensemble des déchets produits.

De plus, tandis que le montant de déchets recyclés est en hausse, les normes de traitement existent exclusivement pour les décharges et incinérateurs et, seulement partiellement pour le recyclage. Ceci cause un problème environnemental dans la mesure où certaines installations de recyclage peuvent être polluantes lorsqu’elles sont mal gérées. Des normes sont non seulement nécessaires pour la protection de l’environnement mais également pour des raisons économiques : création de conditions économiques uniformes pour les matériaux recyclés.

Dans ce contexte, les travaux préparatoires à cette stratégie thématique ont nécessité un examen approfondi de la situation existante et l’identification de problèmes et questions. Ces travaux ont conduit à des propositions allant dans le sens d’une approche plus complète de la prévention et du recyclage des déchets.

3. BUT D’UNE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE SUR LES DÉCHETS EN ÉVOLUTION

La politique communautaire des déchets peut contribuer à réduire l’impact négatif global de l’utilisation des ressources sur l’environnement. Limiter les déchets et promouvoir le recyclage et la valorisation de ceux-ci devrait augmenter l’efficacité des ressources naturelles utilisées en Europe et réduire l’impact négatif sur l’environnement de leur utilisation. Cela devrait contribuer à préserver les ressources disponibles, ce qui est essentiel pour une croissance économique durable.

Les objectifs de base de l’actuelle politique communautaire en matière de gestion des déchets – limiter les déchets et promouvoir leur réutilisation, leur recyclage et leur valorisation afin de réduire leur impact négatif sur l’environnement – sont toujours d’actualité et seront préconisés dans cette approche fondée sur les impacts .

L’objectif à long terme pour l’UE est de devenir une économie du recyclage qui tend à éviter la production des déchets et à les employer comme ressource. Avec de hauts standards environnementaux de référence en place, le marché intérieur facilitera les activités de recyclage et de valorisation.

4. ACTION

Afin d’atteindre ces objectifs et, dès lors, de sécuriser un plus grand niveau de protection environnementale, le cadre légal actuel doit être modernisé – en tenant compte d’une approche de cycle de vie dans l’élaboration des politiques – en clarifiant, simplifiant et rationalisant la législation européenne sur les déchets. Ceci contribuera à résoudre les problèmes actuels de mise en oeuvre et permettra à l’UE de devenir une société qui recycle d’une manière qui est à la fois économiquement viable, et efficace en matière d’environnement. Le niveau actuel d’ambition environnementale sera maintenu et amélioré, tout en offrant une base solide pour une croissance durable.

Une combinaison de mesures visant à promouvoir la prévention, le recyclage et la réutilisation des déchets sera nécessaire en vue de réduire au mieux les impacts cumulés au cours du cycle de vie des ressources, y compris:

- insister sur l’application générale de la législation . Il existe divers problèmes d’application dans les États membres, allant de l’existence persistante de décharges illégales dans certains, à la différence d’interprétation de la législation dans d’autres. Une partie de cette stratégie a pour but de lever les ambiguïtés, de résoudre les problèmes d’interprétation et d’abroger la législation qui n’a pas apporté les bénéfices environnementaux escomptés. La Commission utilisera le Comité de gestion des déchets comme forum d’échange d’informations et de meilleures pratiques, et pour mettre en lumière les difficultés de mise en oeuvre. Elle continuera à prendre les mesures légales nécessaires pour assurer une application égale de l’ acquis par tous les États membres ;

- simplifier et moderniser la législation existante. L’expérience a montré qu’il est nécessaire de réduire les charges administratives tout en maintenant le niveau de protection de l’environnement, en conformité avec les objectifs de la meilleure législation. Ceci résultera en une législation avec un meilleur rapport coûts bénéfices et impliquera plusieurs actions. Premièrement, il conviendra de réviser la directive cadre et de la fusionner avec la directive sur les déchets dangereux, en introduisant la notion de cycle de vie, en clarifiant la fin de la vie du déchet et les définitions de valorisation et d’élimination, en introduisant une définition du recyclage et en éliminant les chevauchements des législations environnementales et autres. Deuxièmement, il faudra abroger la directive sur les huiles usées et transférer les dispositions sur la collecte de ces huiles dans la directive cadre. Troisièmement, il faudra proposer en 2006 la consolidation des trois directives sur les déchets de l’industrie du dioxyde de titane. Quatrièmement, outre les propositions adoptées en même temps que la présente stratégie, et dans le contexte d’un examen systématique et continu de la législation relative aux déchets, la Commission évaluera le besoin d’étapes additionnelles contribuant à la réalisation des objectifs de meilleure législation et de simplification, tel que programmé dans le temps par la Communication de la Commission COM(2005) 535. Ceci inclura, entre autres, les réexamens à venir qui sont requis par les directives relatives aux déchets, telles que le réexamen de la directive sur les véhicules hors d’usage prévu en 2006 et le réexamen de la directive relative aux déchets d’équipements électriques et électroniques prévu en 2008, ainsi qu’un réexamen du système de nomenclature. Et enfin, avec les standards communs proposés dans la stratégie en place, il y aura de nouvelles possibilités de créer un régime légal simplifié pour le transfert des déchets, qui encourage le recyclage et la valorisation de ces derniers ;

- introduire la notion de cycle de vie dans la politique des déchets. La politique environnementale s’est traditionnellement concentrée sur les phases initiales et finales du cycle de vie: extraction, transformation et fabrication d’une part, et gestion des déchets de l’autre. Il est maintenant reconnu que l’impact environnemental d’un grand nombre de ressources est souvent lié à la phase d’utilisation[2]. Toutes les phases du cycle de vie d’une ressource doivent être prises en compte car il peut exister des arbitrages entre les différentes phases, et les mesures adoptées pour réduire l’impact environnemental d’une phase peuvent augmenter l’impact d’une autre. La politique environnementale doit minimiser l’impact environnemental négatif sur toute la durée du cycle de vie des ressources. En appliquant une approche « cycle de vie », les priorités pourront être identifiées plus facilement et les politiques pourront être ciblées plus efficacement, avec pour conséquence de maximiser les bénéfices environnementaux atteints par rapport aux efforts investis.

La notion de cycle de vie sera incorporée dans la législation européenne, ce qui clarifiera les objectifs de la directive cadre sur les déchets qui prendra en compte de manière explicite cette approche. Cela aura des conséquences importantes sur le cadrage des nouvelles politiques et sur les futurs principes et pratiques en matière de gestion des déchets. La récente révision des objectifs de recyclage et de valorisation pour les matériaux de déchets d’emballage est un premier exemple d’utilisation de la notion de cycle de vie dans le processus de création des politiques. De nouveaux objectifs sont fixés pour chaque matériau en analysant leur impact environnemental et économique au travers de leur cycle de vie. La révision de la gestion des huiles usagées est un autre domaine où la notion de cycle de vie a été mise en place ;

- promouvoir une politique plus ambitieuse de prévention des déchets par la clarification de l’obligation faite aux États membres de développer des programmes de prévention des déchets, qui soient accessibles au public. Au niveau de l’UE, la Commission promouvra l’utilisation de la directive IPPC, IPP et autres initiatives qui encouragent la diffusion de meilleures pratiques ;

- Des meilleures connaissances et informations qui soutiendront la continuation du développement d’une politique de prévention des déchets.

- Développer des standards communs de référence pour le recyclage. Afin d’assurer le fonctionnement efficace du marché intérieur du recyclage, la proposition est de définir des standards minimums au sein de la Communauté pour les activités de recyclage et pour les matériaux recyclés, et ce afin d’assurer un haut niveau de protection environnementale et d’éviter le risque de « dumping écologique ». Cette approche se fondera sur les modifications de la directive cadre sur les déchets et sur la directive IPPC. Elle sera appliquée en priorité aux déchets biodégradables. Avec des standards communs en place, de nouvelles possibilités apparaîtront de créer un environnement qui encourage le recyclage et la valorisation des déchets ;

- Etoffer la politique communautaire du recyclage. En se fondant sur la mise en place de la législation existante sur les déchets, de nouveaux moyens de renforcer le recyclage seront étudiés. Une analyse détaillée de la faisabilité et de la viabilité à long terme d’une approche spécifique pour les matériaux sera entreprise. Les États membres seront également encouragés à faire un plus grand usage des instruments économiques et à échanger leurs expériences et leurs meilleures pratiques au travers d’une coopération améliorée au sein du Comité de gestion des déchets.

Ces actions et les changements proposés sont expliqués de façon plus détaillée à l’annexe I, annexe qui donne également un échéancier indicatif pour la présentation des différentes propositions de mise en œuvre de la stratégie thématique.

5. QUEL SERA L’IMPACT DES CHANGEMENTS PROPOSES?

La présente stratégie thématique aura des conséquences sur les pratiques actuelles des États membres et créera de nouvelles possibilités de gérer les déchets autrement qu’en les mettant en décharge, ce qui devrait encourager un mouvement général à la hausse dans la hiérarchie des déchets. Ces possibilités sont résumées ci-dessous (pour plus de détails, voir l’évaluation d’impact qui accompagne cette stratégie).

Moins de déchets dans les décharges

Cette action, prise dans le cadre de la stratégie thématique, contribuera à continuer de détourner les flux de déchets des décharges. Un recentrage sur la mise en place et sur la promotion d’instruments économiques aidera à augmenter les prix de la mise en décharge jusqu’à un niveau qui reflètera mieux l’impact environnemental réel de cette option de gestion des déchets, avec pour résultat une diminution des déchets finissant en décharge. Cependant, dès lors que cette option de gestion des déchets demeure la solution par défaut de nombreux États membres, la contrer prendra du temps. En outre, pour certains types de déchets, la mise en décharge restera la seule option viable. Les nouveaux États membres auront également besoin de temps pour construire les infrastructures alternatives et pour traiter l’héritage du passé.

Les quantités de déchets finissant en décharge au sein de l’UE seront réévaluées en 2010. Si les quantités et les types de ces déchets atteignent toujours des niveaux inacceptables, et que cette option n’est pas abandonnée suffisamment rapidement, de nouvelles interdictions de mise en décharge seront envisagées.

Plus de récupération de compost et d’énergie à partir des déchets

Au fur et à mesure que les déchets iront moins en décharge, ils seront redirigés vers une série d’options plus intéressantes dans la hiérarchie des déchets, ce qui sera bénéfique pour l’environnement.

Le développement de benchmarks de qualité pour les installations de compostage améliorera les chances de succès de celui-ci.

Dans les cas où de l’énergie est récupérée à partir de déchets, cette stratégie augmentera l’efficacité énergétique de cette récupération. La Commission propose de commencer par introduire l’utilisation des niveaux d’efficacité pour classifier les traitements de déchets dans les incinérateurs municipaux comme traitement de valorisation ou d’élimination. Ceci aura pour conséquence d’aider l’UE à atteindre les objectifs de la directive visant à promouvoir l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables.

Il revient à chaque État membre de décider de l’option la plus favorable sur le plan environnemental dans des circonstances données.

Un recyclage amélioré qualitativement et quantitativement

Les cinq prochaines années constitueront une période clef pour la mise en œuvre des directives en matière de recyclage. Une amélioration significative est attendue du fait de l’adoption de normes minimales de qualité pour certaines installations de recyclage, permettant de passer de la situation présente où 8 à 10% des déchets sont couverts par des normes minimales de qualité, à une situation où une partie plus importante des déchets destinés au recyclage sera couverte. Cette couverture sera adaptée au risque environnemental. Ceci permettra d’assurer qu‘au fur et à mesure que le recyclage devient l’option préférée de gestion des déchets, ses impacts environnementaux sont maîtrisés et que les conditions de marché sont créées pour permettre une croissance du recyclage à son rythme actuel.

Des normes de qualité pour le recyclage stimuleront la demande et l’acceptabilité des matériaux recyclés, attirant les flux de déchets vers le recyclage et la réutilisation. De plus, un marché intérieur amélioré du recyclage, fondé sur des normes Européennes, permettra d’effectuer le recyclage là où il est le plus efficient, entraînant une réduction de son coût et facilitant d’autant le recyclage et la réutilisation.

Le recyclage de certains matériaux fonctionne actuellement de façon satisfaisante, avec des prix de marché élevés conduisant à l’augmentation des taux de recyclage. Par exemple, l’utilisation de déchets de papier pour la production de papier neuf a doublé entre 1991 (25%) et 2004 (50%). Pour d’autres matériaux, des obstacles empêchent le plein développement du marché du recyclage, et le travail est en cours pour y remédier. La situation sera réexaminée en 2010. Si le recyclage des matériaux qui conduirait à une amélioration de l’environnement ne se concrétise pas, des actions additionnelles seront prises matériau par matériau, en recourant à l’outil le plus approprié (instrument économique, responsabilité du producteur, interdiction de mise en décharge, objectif de collecte ou de recyclage).

Avantages principaux et impacts positifs

Ces efforts devraient permettre d’améliorer le rapport coût-efficacité de la politique en matière de déchets de l’Union européenne et de générer des bénéfices sociaux et environnementaux considérables:

- la politique en matière de déchets ciblera davantage l’impact sur l’environnement, devenant ainsi plus efficace et d’un meilleur rapport coût-efficacité;

- le cadre réglementaire régissant les activités de gestion des déchets sera amélioré, conduisant à une diminution des coûts et à une réduction des obstacles aux activités de valorisation et de recyclage des déchets;

- les politiques de prévention des déchets seront mises en œuvre au niveau national, assurant une plus grande efficacité environnementale et économique et promouvant l’action au point le plus proche de la production des déchets;

- l’augmentation de la valorisation des déchets réduira les émissions causées par l’élimination des déchets et produira des bénéfices environnementaux tels que la réduction des gaz à effet de serre.

Ces impacts positifs peuvent être illustrés par les exemples quantifiés suivants:

- la substitution accrue du compostage, du recyclage et de la valorisation énergétique à la mise en décharge des déchets municipaux pourrait conduire à des réductions supplémentaires d’émissions de gaz à effet de serre allant de 40 à plus de 100 millions de tonnes d’équivalent-CO2 par an;

- la clarification de la fin de vie du déchet pourrait réduire une partie des coûts administratifs liés à la législation en matière de déchets. Par exemple, le secteur du recyclage des agrégats évalue ces coûts à 1% environ du chiffre d’affaires;

- l’augmentation des activités de recyclage crée des emplois: jusqu’à 250 emplois sont nécessaires pour recycler 10 000 tonnes de déchets crée en comparaison des 20 à 40 emplois nécessaires en cas d’incinération des déchets, et des 10 emplois environ nécessaires en cas de mise en décharge. Si l’on prend en compte la diminution des emplois créés dans l’extraction et la production de matériaux vierges, une création nette d’emplois devrait en résulter.

6. LA SITUATION INTERNATIONALE

La plupart des économies développées et de nombreux pays en voie de développement ont pour objectif d’améliorer la gestion des déchets. Les pays dont les systèmes de gestion des déchets sont moins développés visent à améliorer les pratiques de base, notamment la mise en décharge des déchets municipaux et la gestion des déchets dangereux. Les pays dont les systèmes de gestion des déchets sont plus élaborés cherchent à prévenir la production de déchets et à augmenter le recyclage et la valorisation des déchets.

La convention sur le contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux et de leur élimination (convention de Bâle) et les travaux de l’OCDE sur le contrôle des transferts de déchets et sur la définition de critères de référence agréés au niveau international pour la gestion écologiquement rationnelle des déchets constituent les initiatives internationales les plus importantes. Il s’agit de renforcer les capacités institutionnelles ou non de gestion des déchets des pays en voie de développement. L’Union européenne contribue à la création d’un système de contrôle au niveau international au moyen de ses politiques, en particulier par le règlement concernant le transfert des déchets, lequel vise à assurer un haut niveau de protection de l’environnement.

À l’initiative du Japon, le G8 a récemment commencé à travailler sur la réduction, la réutilisation et le recyclage des déchets.

Quelques exemples de politiques élaborées par d’autres pays industrialisés sont présentés ci-après.

- Le Japon possède une législation étoffée en matière de déchets et autres politiques de production et de consommation durables, rassemblée sous le chapeau des « 3R – réduction, réutilisation et recyclage ». Celle-ci comprend des lois fixant des objectifs de prévention des déchets en général, de recyclage des déchets et de diminution de l’élimination finale. Le Japon vise à recycler 24 % des déchets municipaux et à limiter l’élimination finale des déchets à 50 % de ceux-ci. Outre ces objectifs, le Japon a adopté un certain nombre de lois spécifiques en matière de recyclage, certaines d’entre elles reprenant les objectifs des directives de l’Union européenne en matière de recyclage (sur les emballages, les déchets d’équipements électriques et électroniques et les véhicules en fin de vie), d’autres couvrant des sujets pour lesquels n’existe pas de législation européenne (matériaux de construction et bois). Au niveau local, certaines autorités locales fixent des redevances payables en contrepartie du traitement des déchets et prélèvent des taxes sur les déchets industriels mis en décharge.

- Les États-Unis d’Amérique ont élaboré des politiques tant au niveau fédéral qu’à celui des États. Le gouvernement fédéral a fixé un objectif indicatif à long terme de 35 % de déchets municipaux recyclés, dont la mise en œuvre fait l’objet de programmes d’appui majoritairement à caractère volontaire. Plusieurs États ont adopté des législations restreignant la mise en décharge et promouvant le recyclage de divers flux de déchets, en ce compris des législations reprenant les objectifs des directives de l’Union européenne en matière de recyclage (sur les emballages et les déchets d’équipements électriques et électroniques). Une considération est également accordée au haut niveau de la production des déchets municipaux.

- La Chine a adopté un certain nombre de lois en matière de gestion des déchets qui ont pour objectif, en particulier, de promouvoir l’« économie circulaire ». Elle élabore actuellement des plans à moyen et à long terme pour développer ce concept. Il existe aussi en Chine une demande croissante pour les matériaux recyclables. Cette demande exerce une pression sur les marchés qui devrait s’intensifier à l’avenir.

7. SURVEILLANCE ET ÉVALUATION

La mise en œuvre de la stratégie sera contrôlée sur une base continue. Ceci requerra un effort prolongé pour améliorer les statistiques de mise en décharge et de recyclage et constituer une meilleure base de connaissances des impacts sur l’environnement et des indicateurs environnementaux. L’évaluation des politiques nationales en matière de déchets, l’analyse des rapports de mise en œuvre des États membres et la consultation permanente des parties prenantes y contribueront.

8. PROCESSUS DE RÉEXAMEN

La Commission examinera en 2010 les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de la présente stratégie. Ce processus de réexamen évaluera en particulier les progrès réalisés en matière de politique de prévention des déchets, en vue d’appliquer la notion de cycle de vie comme principe directeur à la gestion de déchets – en ce compris la gestion des déchets biologiques – et vers la société européenne du recyclage, et contribuera à l’évaluation finale du 6e PAE.

ANNEXE I: Principales actions

1. SIMPLIFICATION ET MODERNISATION DE LA LEGISLATION EXISTANTE

La définition de déchets

La directive cadre relative aux déchets définit le terme de déchet comme toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait. À la lumière de la consultation des parties prenantes, la Commission a conclu qu’il n’apparaît pas substantivement nécessaire de modifier la définition de déchet, mais il apparaît nécessaire de clarifier la notion de fin de vie du déchet (qui redevient une matière première nouvelle ou secondaire). Par conséquence, une modification de la directive est proposée pour établir des critères environnementaux par flux de déchets pour déterminer la fin de vie d’un déchet. Cela pourrait, d’une part, améliorer les performances environnementales des produits recyclés en encourageant les entreprises à produire des produits recyclés conformes à ces critères environnementaux, et, d’autre part, réduire les charges non nécessaires sur les activités de recyclage à faible risque. De plus, la Commission publiera une Communication de la Commission contenant des lignes directrices, fondées sur la jurisprudence de la Cour de Justice et traitant des problèmes posés par les sous-produits dans les secteurs de l’industrie concernés, sur la question de quand des sous-produits devraient ou ne devraient pas être considérés comme des déchets afin de clarifier la situation juridique pour les opérateurs économiques et les autorités compétentes. La Commission évaluera l’efficacité de ces lignes directrices dans le cadre du réexamen de cette stratégie prévu en 2010.

La définition actuelle de déchet ne fixe pas de frontières claires sur le moment où l’on peut estimer qu’un déchet a été correctement traité et devrait être considéré comme un produit. Cela pose des problèmes car cela crée une incertitude juridique et des coûts administratifs pour les entreprises et les autorités compétentes. Cela peut également conduire à des positions différentes entre États membres et même entre régions, créant ainsi des problèmes pour le marché intérieur. De plus, des matériaux recyclés de pauvre qualité circulent sur le marché, engendrant des difficultés pour des acheteurs potentiels et aussi pour la réputation des vendeurs.

Les discussions avec les parties prenantes et les États membres, ainsi que l’analyse de la Commission ont révélé que peu de flux de déchets sont concernés par cette question. Cela signifie qu’il est possible de sélectionner ces flux pour lesquels des critères devraient être déterminés sur la base des bénéfices environnementaux et économiques potentiels. La première vague de déchets auxquels cette approche sera appliquée inclura le compost, les agrégats recyclés, et sous réserve des résultats d’une étude en cours concernant les impacts environnementaux, l’utilisation de graisses animales comme combustible.

La Commission propose de suivre une approche en deux étapes: premièrement, établir dans la directive cadre sur les déchets une procédure pour l’adoption de ces critères et, deuxièmement, proposer des flux de déchets spécifiques, sélectionnés sur la base des bénéfices environnementaux et économiques. La Commission mènera des études et des consultations auprès des parties prenantes avant de faire une proposition.

Cette approche devrait permettre:

- une amélioration des performances environnementales des produits recyclés puisque les opérateurs économiques chercheront à obtenir une qualité suffisante pour que leurs produits recyclés ne soient plus considérés comme des déchets;

- une meilleure certitude et prédictibilité pour les acheteurs de produits ou de matériaux recyclés;

- une simplification réglementaire pour les déchets à faible risque utilisés comme matériaux secondaires.

Une condition à la mise en oeuvre de cette approche sera de fixer des critères environnementaux à un haut niveau de protection pour réduire le risque environnemental. En plus de ces critères, il sera également nécessaire de fixer des critères d’utilisation qui pourront être tirés des normes CEN existantes ou autres sources similaires.

Une série de facteurs sera prise en considération pour la sélection des flux de déchets et le développement des critères. En particulier, cela inclut le risque que le produit recyclé puisse être utilisé de manière inappropriée ou transporté à l’extérieur de l’UE pour de mauvaises utilisations, ou qu’il ait un impact environnemental qu’une classification comme déchet aurait évité. Un autre facteur est l’existence d’un marché viable pour le produit recyclé en question. La Commission tiendra compte de ces facteurs dans sa proposition sur les flux de déchets et les critères.

La définition des activités de valorisation et d’élimination

Le principal problème actuel des définitions de valorisation et d’élimination de la directive cadre sur les déchets est qu’elles sont utilisées à des fins différentes. Dans les directives sur le recyclage, elles sont utilisées pour fixer des objectifs et dans le règlement sur le transfert des déchets, elles sont utilisées pour déterminer si les règles du marché intérieur s’appliquent aux transferts de déchets.

De manière idéale, elles ne devraient être utilisées que pour fixer des objectifs et un système plus simple devrait être utilisé pour le transfert de déchets. Cependant, en raison des lacunes dans les standards européens de gestion des déchets et en raison du besoin d’adaptation des structures de gestion des déchets, il est trop tôt pour un tel changement dans la législation relative aux déchets.

Les définitions contenues dans la législation actuelle, telle qu’interprétée par la Cour de justice des CE, n’incitent pas à de meilleures pratiques environnementales, par exemple en ce qui concerne la valorisation énergétique des déchets dans les incinérateurs municipaux. La Commission considère donc qu’une nouvelle définition est nécessaire et propose une modification de la directive cadre sur les déchets qui ancrera la définition de valorisation sur le concept de substitution de ressources pour l’économie plutôt que pour une installation particulière. De plus, la modification permettra de traiter des questions environnementales posées par de nouvelles technologies et pratiques au cas par cas au travers d’une procédure de comitologie.

La Commission propose de commencer par introduire l’utilisation des niveaux d’efficacité pour classifier les traitements de déchets dans les incinérateurs municipaux comme traitement de valorisation ou d’élimination. La jurisprudence actuelle de la Cour de justice des CE classifie la grande majorité des incinérateurs municipaux en tant qu’installations d’élimination. Une telle classification pourrait avoir des implications négatives conduisant à une dégradation de l’environnement. Par exemple, l’incinération avec valorisation énergétique est généralement considérée comme un moyen de détourner les déchets biodégradables municipaux des décharges. Cependant, il est à craindre que si l’incinération est définie dans la même catégorie que la mise en décharge, certaines autorités locales soient tentées de choisir l’option la moins chère mais qui dégrade l’environnement (la mise en décharge). De plus, les incinérateurs municipaux à haute efficacité énergétique sont discriminés par rapport aux installations de co-incinération, lesquelles ont une efficacité énergétique similaire mais des contrôles moins sévères de leurs émissions.

Une définition de la valorisation qui prenne en compte le fait que l’énergie produite par un incinérateur municipal se substitue à l’utilisation de ressources dans d’autres installations énergétiques reflètera mieux les bénéfices environnementaux de l’incinération. Cependant, l’efficacité énergétique des incinérateurs municipaux varie de manière très importante. L’incinération à faible efficacité énergétique pourrait être moins favorable que la mise en décharge. L’incinération à forte efficacité énergétique pourrait être plus favorable que le recyclage mécanique ou le compostage pour certain flux de déchets.

L’étude d’impacts montre que l’application de niveaux d’efficacité énergétique pour les incinérateurs municipaux pourrait engendrer des bénéfices économiques et environnementaux. Fixer ces niveaux par référence aux performances des meilleures techniques disponibles (MTD) permettrait d’atteindre plus facilement les objectifs de détournement de la mise en décharge.

La Commission propose donc un amendement de la directive cadre sur les déchets pour inclure un niveau d’efficacité énergétique au dessus duquel l’incinération des déchets municipaux est considérée comme une opération de valorisation. Le niveau est basé sur les meilleures techniques disponibles et prend en compte la recommandation du BREF (BAT Reference Document) sur le traitement des déchets, qui utilise un facteur d’équivalence de 2.6 pour comparer l’énergie sous forme d’électricité avec l’énergie sous forme de chaleur, i.e. 1kWh d’électricité est équivalent à 2.6 kWh de chaleur.

Cette proposition promouvra le détournement de la mise en décharge ainsi que l’utilisation des MTD pour valoriser l’énergie des déchets incinérés dans les incinérateurs municipaux. Cela permettra également une amélioration continue des performances environnementales d’une telle valorisation énergétique puisque que le niveau d’efficacité sera révisé régulièrement pour refléter les progrès technologiques.

Cette clarification des définitions devrait faciliter le fonctionnement du marché intérieur du recyclage reposant sur de hauts standards environnementaux. En même temps, il est nécessaire de continuer à revoir la situation.

D’autres sujets pourront être traités à travers l’approche proposée, et notamment la détermination des cas dans lesquels l’utilisation des déchets pour la construction de décharges pourrait être considérée comme une opération de valorisation.

La définition du recyclage

Une définition du recyclage doit être introduite dans la directive cadre pour servir d’orientation à la définition de politiques de recyclage et d’objectifs.

Autres mesures de simplification

En vue d’une meilleure réglementation:

- les chevauchements des procédures fixées dans la directive cadre sur les déchets et la directive IPPC relative à la prévention et à la réduction intégrées des pollutions seront éliminés, et notamment lorsqu’un permis IPPC sera détenu, un permis supplémentaire pour les déchets ne sera pas nécessaire;

- la directive 91/689/CEE sur les déchets dangereux sera intégrée à la directive cadre sur les déchets afin de clarifier et de supprimer les chevauchements et les dispositions caduques;

- la Commission proposera en 2006 une consolidation des trois directives sur les déchets de l’industrie du dioxyde de titane en modernisant les dispositions et en retirant les dispositions caduques.

La Commission prendra en compte l’objectif d’une meilleure réglementation lors de la révision des directives relatives aux déchets, par exemple en ce qui concerne l’incinération, les véhicules en fin de vie, les déchets électriques et électroniques ainsi que la restriction des substances dangereuses dans ces équipements, et proposera, si nécessaire, des modifications des législations existantes.

2. INTRODUIRE L’APPROCHE DU CYCLE DE VIE DANS LA POLITIQUE DE GESTION DES DECHETS

Les bénéfices environnementaux de la politique de gestion des déchets sont complexes dans la mesure où ils apparaissent à différents stades du cycle de vie et sous différentes formes. De ce fait, il est difficile de les quantifier ou de les comparer. Néanmoins, la politique de gestion des déchets contribue clairement à minimiser les impacts environnementaux durant la totalité du cycle de vie des ressources.

La Commission propose de clarifier les objectifs de la politique de gestion des déchets tels que définis par la directive cadre sur les déchets afin d’appliquer de façon explicite l’approche « cycle de vie ». Ainsi, l’objectif de la politique européenne de gestion des déchets devrait être de réduire les impacts environnementaux négatifs liés à la production de déchets et à leur gestion, et de contribuer à une réduction globale de l’impact environnemental de l’utilisation des ressources.

3. AMÉLIORER LA BASE DE CONNAISSANCES

L’approche « cycle de vie » requiert une meilleure base de connaissances sur l’impact de l’utilisation des ressources sur la production et la gestion des déchets, ainsi qu’un recours plus systématique aux projections et modélisations.

Le mécanisme décrit dans la stratégie thématique sur les ressources ainsi que les initiatives lancée dans le cadre de la politique intégrée des produits contribueront de façon importante à ces objectifs. De plus, l’Agence européenne de l’environnement, Eurostat et le Centre commun de recherche continueront de jouer un rôle important dans l’élaboration d’informations scientifiques et économiques solides pour soutenir la politique de gestion des déchets.

Il est également essentiel de définir, en consultation avec la communauté scientifique et les parties intéressées, des lignes directrices générales afin de faciliter l’utilisation des outils liés à la mise en oeuvre de l’approche « cycle de vie » dans le cadre de la politique de gestion des déchets.

4. PRÉVENIR LA PRODUCTION DE DECHETS

La prévention de la production de déchets dépend de plusieurs facteurs – de la croissance économique, du développement de bonnes pratiques par les opérateurs économiques , etc. L’objectif de la prévention de la production de déchets est d’influencer les décisions pratiques prises aux différents stades du cycle de vie : conception, fabrication, mise sur le marché et enfin utilisation. La production des déchets est également influencée par le comportement du consommateur, lui-même lié à la structure sociale, au revenu des individus et à la richesse sociale.

Cette stratégie ne donne pas d’objectifs chiffrés quant à la prévention de la production de déchets au niveau de l’UE dans la mesure où une telle approche de prévention ne serait ni des plus efficaces ni n’aurait un bon rapport coûts-bénéfices. En effet, l’introduction d’objectifs chiffrés de prévention de production des déchets ne permettrait pas de prendre en compte la complexité de l’impact environnemental : ainsi, une réduction importante du volume de déchets peut être accompagnée d’une augmentation de l’impact environnemental tandis qu’une réduction plus faible peut conduire à des réductions plus conséquentes de l’impact environnemental. En outre, les politiques de prévention devraient aussi prendre en compte les niveaux et caractéristiques de production et de consommation, leur évolution probable à partir des projections disponibles et leurs liens avec la croissance économique.

Cette stratégie propose une approche coordonnée de la prévention de la production de déchets et focalise les politiques de prévention sur la réduction de l’impact environnemental et la mise en place d’un cadre pour des politiques nationales spécifiques. Les actions nécessaires à la prévention de la production des déchets doivent être prises à tous les niveaux de gouvernance. Au niveau européen, les directives relatives à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (IPPC) et à la politique intégrée des produits peuvent contribuer de façon significative à la prévention de la production de déchets. Les documents de référence relatifs aux meilleures techniques disponibles (BREFs) développés dans le cadre de la directive IPPC fournissent des éléments d’information importants en matière de prévention de production de déchets. Il serait opportun de renforcer ces aspects des BREFs. De même, les États membres, le secteur industriel et les autres parties intéressées devraient échanger plus régulièrement des informations liées aux meilleures pratiques. Enfin, la Commission a l’intention de réexaminer la question du développement d’un cadre pour les initiatives d’éco-conception dans le cadre de la politique intégrée des produits.

Il reste que la plupart des mesures de prévention devront être prises au niveau national, régional ou local. Des objectifs spécifiques de prévention de production des déchets pourraient être développés dans ce cadre. La directive cadre sur les déchets sera modifiée afin de clarifier les obligations des États membres en ce qui concerne le développement de programmes, à mettre à la disposition du public, visant à prévenir la production de déchets dans le contexte d’une politique de production et de consommation durables.

5. VERS UNE SOCIETE EUROPEENNE DU RECYCLAGE

Dans la mesure où les ressources disponibles sur le marché sont vouées à devenir déchets à un moment ou à un autre et que toute activité productive génère une forme de déchets, il est nécessaire d’introduire des mesures permettant de réintroduire les déchets dans le cycle économique. Le secteur du recyclage a besoin d’un cadre réglementaire qui encourage les activités de recyclage.

La tendance actuelle est à l’augmentation des contrôles et des restrictions sur le transport des déchets dans le marché intérieur. Cela n’améliore pas de façon significative l’état de l’environnement et pourrait même conduire au développement d’une législation trop détaillée et à la micro-gestion des déchets au niveau national ou régional. Une conséquence potentielle de cette évolution serait une réduction de la disponibilité de déchets recyclables pour le secteur industriel européen, notamment dans les petits États membres. Il est nécessaire, afin d’infléchir cette tendance, d’introduire un dispositif encadrant les activités de recyclage en Europe. L’activité même du recyclage doit être performante sur le plan environnemental. Cela n’est possible que si des standards sont introduits pour l’encadrer.

S’il est vrai que dans certains cas les forces du marché peuvent stimuler le développement du recyclage, le marché a plutôt tendance à encourager le rejet des déchets. Il est donc nécessaire de favoriser le recyclage et le recouvrement des déchets. L’introduction d’instruments économiques et de taxes nationales sur les décharges est potentiellement très prometteuse à cet égard.

Un dispositif réglementaire pour encadrer le recyclage

Établir un marché intérieur du recyclage aurait l’avantage de diffuser les meilleures pratiques à travers l’UE et de permettre à l’industrie du recyclage de mieux prospérer dans le cadre de ce marché unifié.

Un certain nombre de mesures permettront de compléter la législation actuelle et de combler les lacunes existantes en matière de standards de déchets. Ces mesures incluent:

- l’introduction de critères d’efficience pour les processus de recouvrement prévus par la directive cadre sur les déchets et le développement de lignes directrices pour l’application de certaines clauses du règlement sur le transport des déchets pour combattre la fausse valorisation;

- la diffusion de meilleures pratiques via les standards minimums prévus par la directive cadre sur les déchets pour les processus de recouvrement pertinents et l’extension à venir du cadre de la directive IPPC à certaines activités de gestion des déchets ;

- l’addition d’une clause dans la directive cadre sur les déchets pour permettre l’adoption de critères environnementaux pour certains flux spécifiques de déchets, afin de spécifier qu’ils ne sont plus couverts par la législation en matière de déchets et doivent être considérés comme des produits.

Amélioration de l’échange d’informations sur les taxes nationales de mise en décharge

Il y a un large consensus sur le fait que la taxation de l’élimination a un bon rapport coûts-bénéfices et peut améliorer de façon marquée la gestion des déchets. En outre, de grandes différences entre les niveaux de taxation imposés par différents Etats-membres pourraient provoquer des mouvements de déchets inutiles et affecter les conditions de concurrence entre entreprises de gestion des déchets situées dans des États-membres différents.

Comme tenu des probabilités limitées d’un accord sur cette question au niveau européen, une première étape serait d’encourager les États membres à utiliser ce type d’instrument économique au niveau national. La Commission encourage les États membres à échanger les informations quant à leurs approches sur l’imposition de taxes d’élimination et à en tenir la Commission pleinement informée.

De nouvelles manières de dynamiser le recyclage

Les directives sur le recyclage adoptées cette dernière décennie facilitent la mise en place de systèmes de financement de l’infrastructure de recyclage des grands flux de déchets. Toutefois, il est difficile de justifier l’application de cette approche à une nouvelle gamme de flux de déchets. Pour des flux de déchets plus petits ou des flux de déchets ayant un impact plus faible sur l’environnement, une telle approche pourrait entraîner de lourdes charges administratives en comparaison des bénéfices environnementaux obtenus.

Néanmoins, si l’organisation et la promotion du recyclage de tous les déchets sont laissés aux marchés, il ne sera pas possible de récolter l’ensemble des bénéfices environnementaux que le recyclage peut engendrer. Alors que la priorité actuelle est d’assurer une application pleine et entière des directives de l’UE sur le recyclage, dans le futur il faudra une approche complémentaire qui soit à la fois plus flexible et plus large dans son champ d’application. Le réexamen de la présente stratégie évaluera la nécessité de nouvelles mesures pour promouvoir le recyclage. En particulier, une évolution vers une approche axée sur les matériaux, faisant appel éventuellement à la responsabilité du producteur, sera considérée. Cela impliquera d’évaluer dans quelle mesure le marché seul joue un rôle moteur dans le développement du recyclage, ou si des mesures sont nécessaires pour surmonter les obstacles au recyclage. Dans ce contexte, une large gamme de mesures pourrait être envisagées et l’approche du cycle de vie contribuera à assurer que les bénéfices environnementaux sont réalisés au coût le plus bas possible.

Les objectifs chiffrés de recyclage

Les objectifs chiffrés de recyclage et de valorisation sont utilisés dans plusieurs directives de l’UE sur les déchets. La récente révision des objectifs de recyclage et de valorisation contenus dans la directive sur les emballages a montré l’importance de fixer les objectifs à des niveaux appropriés compte tenu du champ de la définition et des caractéristiques propres à chaque matériau. En l’absence d’une telle analyse, on court le risque de fixer des objectifs qui promeuvent des procédés ayant peu de bénéfices environnementaux ou qui échouent à promouvoir des procédés qui pourraient engendrer de substantiels bénéfices environnementaux mais qui pénètrent difficilement le marché.

En raison de ces complexités, le niveau des objectifs devrait être fixé en tenant compte du champ de la définition du recyclage pour les différents matériaux, comme cela a déjà été le cas lors de la révision de la directive sur les emballages, ainsi que des caractéristiques propres à chaque matériau. Les propositions futures pour de nouveaux objectifs ou pour des objectifs révisés doivent optimiser le rapport coûts-bénéfices du recyclage et de la valorisation, et éviter de promouvoir des technologies inappropriées pour des matériaux particuliers.

Gestion des biodéchets

Le principal impact négatif des biodéchets est lié à leur mise en décharge. Ils produisent du méthane, un gaz à effet de serre 21 fois plus puissant que le dioxyde de carbone. En vue de contrer cette menace environnementale, la directive 1999/31/EC sur la mise en décharge des déchets prévoit de rediriger les deux tiers des déchets biodégradables vers d’autres systèmes de traitement que la mise en décharge et requiert des États membres qu’ils établissent et revoient régulièrement des stratégies nationales pour la gestion des déchets biodégradables détournés de la mise en décharge. La mise en œuvre complète de cette obligation contribuera de façon significative à la réduction des impacts environnementaux des biodéchets, en particulier pour les émissions de gaz à effet de serre.

Néanmoins, le rapport de la Commission sur les stratégies nationales a conclu que « l'analyse des stratégies ne permet pas de dire avec certitude si les objectifs de réduction seront atteints dans les États membres dans lesquels ils ne le sont pas encore. Il semble cependant que des efforts supplémentaires devront être faits pour qu'ils le soient. La Commission veillera particulièrement à ce que l'objectif de 2006 soit rempli et prendra les mesures nécessaires pour garantir la bonne mise en oeuvre de la directive »[3].

Il n’y a pas de solution unique et qui soit la meilleure sur le plan environnemental pour la gestion des déchets biodégradables détournés de la mise en décharge. Le bilan environnemental des différentes options disponibles pour la gestion de ces déchets dépend d’un certain nombre de conditions locales, entres autres des systèmes de collecte, de la composition et de la qualité des déchets, des conditions climatiques, de l’impact sur le changement climatique, du potentiel du compost de contribuer à la lutte contre la dégradation des sols et d’autres catégories d’impact environnemental. Dès lors, les stratégies de gestion de ce flux de déchets devraient être déterminées par les États-membres sur base de l’approche du cycle de vie.

La Commission produira des lignes directrices sur l’application de l’approche du cycle de vie à la gestion des biodéchets, communiquera ces lignes directrices aux États membres et les invitera à revoir leurs stratégies nationales. Ces lignes directrices seront également utiles aux autorités locales et régionales qui sont généralement responsables de l’élaboration des plans de gestion des déchets municipaux.

Les aspects relatifs aux normes des déchets doivent faire l’objet d’un traitement au niveau de l’UE. Des critères de qualité du compost seront adoptés sur la base des dispositions proposées dans la directive cadre sur la fin de vie des déchets. La Commission proposera que le traitement biologique des déchets soit intégré dans le champ d’application de la directive IPPC lorsque celle-ci sera révisée.

La directive 86/278/CEE du Conseil du 12 juin 1986 relative à la protection de l'environnement et notamment des sols, lors de l'utilisation des boues d'épuration en agriculture sera révisée, après l’adoption de la stratégie thématique sur les sols, en vue de resserrer les critères de qualité auxquels une telle utilisation est soumise.

Le réexamen de la stratégie portera en particulier sur le progrès réalisé dans la gestion des biodéchets et évaluera le besoin de mesures additionnelles.

La gestion des huiles usées

L’approche du cycle de vie a été appliquée à la législation sur les huiles usées (directive 75/439/EEC).

Cette directive réglemente l’élimination des huiles usées et prescrit la régénération. Elle n’a toutefois pas été bien mise en œuvre et plusieurs cas ont été portés à l’attention de la Cour européenne de justice qui a condamné cinq États membres. L’analyse récente fondée sur l’approche du cycle de vie a révélé que la priorité donnée à la régénération des huiles usées par rapport à leur utilisation comme combustible n’est pas justifiée par un avantage environnemental clair. En outre, les taux de collecte des huiles usées demeurent trop bas. Alors que l’élimination non contrôlée des huiles usées induit un impact négatif important et devrait être évitée, les dispositions actuelles n’atteignent pas les résultas souhaités. C’est pourquoi la directive sera abrogée et remplacée par une disposition nouvelle dans la directive cadre, qui maintiendra l’obligation des États membres d’assurer la collecte des huiles usées sans donner toutefois la priorité à la régénération. Ceci permettra d’assurer l’application pleine et entière par les États membres de l’obligation de collecte qui répond au problème environnemental majeur posé par ces huiles.

Prochaines étapes: Calendrier des actions mettant en oeuvre la stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets, et autres mesures et activités y contribuant

Action proposée et/ou planifiée par la stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets | Calendrier |

Proposition de directive modifiant la directive cadre et abrogeant la directive sur les huiles usées | Proposée avec la présente stratégie |

Rapport sur la mise en oeuvre de la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballage | 2006 |

Réexamen des objectifs fixés par la directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d’usage | 2006 |

Proposition de directive réunissant en une directive les trois directives sur les déchets de l’industrie du dioxyde de titane | 2006 |

Publication de lignes directrices, fondées sur la jurisprudence de la Cour de justice des CE, traitant de la problématique des cas dans lesquels des sous-produits devraient ou non être considérés comme des déchets | 2006 |

Publication de lignes directrices pour les États membres sur l’application de l’approche du cycle de vie à la gestion des déchets biodégradables qui sont détournés de la mise en décharge | 2006 |

Amélioration de la base des connaissances sur l’impact de l’utilisation des ressources, la production de déchets et la gestion des déchets, et recours plus systématique aux projections et à la modélisation | Dès 2006 |

Propositions visant à clarifier la directive IPPC et à étendre son champ d’application à des activités additionnelles de gestion des déchets, y compris la valorisation de déchets par traitement biologique et la préparation de déchets dangereux et de cendres d’incinération en vue de leur valorisation | 2007, lorsque la directive IPPC sera révisée |

Proposition de révision de la directive 86/278/CEE du Conseil du 12 juin 1986 relative à la protection de l'environnement et notamment des sols, lors de l'utilisation des boues d'épuration en agriculture | 2007 |

Publication de lignes directrices de base en vue de rendre l’utilisation d’outils d’évaluation du cycle de vie aisée pour la formulation de politiques des déchets, sur base d’une approche et d’une méthodologie faisant l’objet d’un accord | 2007 |

Publication de lignes directrices concernant certaines dispositions du règlement sur les transferts des déchets visant à combattre la fausse valorisation | 2007 |

Publication de lignes directrices concernant les standards environnementaux minima pour les permis d’installations qui ne sont pas couvertes par la directive IPPC et sur les meilleures techniques disponibles pour le mélange de déchets dangereux | 2007 |

Évaluation de la situation et du besoin de mesures additionnelles pour favoriser l’évolution vers une société européenne du recyclage | 2007 |

Réexamen des objectifs fixés par la directive 2002/96/CE relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques | 2008 |

Adoption d’une première série de normes de qualité pour la définition du point à partir duquel certains déchets perdent la caractéristique de déchets, en commençant par le compost et les matériaux de construction recyclés | 2008 – sous réserve de l’entrée en vigueur de la directive cadre révisée |

Autres mesures et activités contribuant à la stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets |

Développement du marché Plusieurs États membres ont lancé des initiatives qui visent à développer le marché du recyclage et à surmonter les obstacles techniques et économiques du recyclage, et à accroître la demande de matériaux recyclables (par exemple : élaboration de normes, amélioration de la disponibilité des informations utiles au marché, et promotion des marchés publics écologiques). De telles approches semblent avoir un certain potentiel pour compléter le coeur des politiques de recyclage et pourraient être prises en compte dans les calendriers nationaux pour la mise en œuvre du plan d'action en faveur des écotechnologies. |

Recherche et technologies La Commission s’assurera que les fonds européens disponibles pour le travail de recherche et de développement en matière de technologies dans le domaine des déchets prennent mieux en compte les principaux impacts environnementaux des déchets. |

Bonnes pratiques La Commission apportera son soutien à la diffusion et au transfert de bonnes pratiques relatives à la sensibilisation, à l’éducation et aux systèmes d’incitation développés au niveau national, régional et local. |

Aides d’État Les lignes directrices relatives aux aides d’État pour la protection de l’environnement seront révisées. Cette révision clarifiera, entres autres, dans quels cas des aides d’État peuvent être accordées pour le soutien d’activités de recyclage. |

En outre, le réexamen de la stratégie en 2010 identifiera, si nécessaire, les mesures additionnelles nécessaires pour inciter à prévenir la production de déchets et à appliquer l’approche du cycle de vie à la gestion des déchets, et pour évoluer vers une société européenne du recyclage.

ANNEXE II FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE

1. DÉNOMINATION DE LA PROPOSITION

Stratégie thématique en matière de prévention et de recyclage des déchets

2. CADRE GPA / EBA (GESTION/ÉTABLISSEMENT DU BUDGET PAR ACTIVITÉ)

Domaine politique concerné: 07 – Environnement

Activité: 07 04 – Mise en œuvre de la politique de l’environnement

3. LIGNES BUDGÉTAIRES

3.1. Lignes budgétaires [lignes opérationnelles et lignes connexes d'assistance technique et administrative (anciennes lignes BA)], y compris leurs intitulés:

07 01 04 01 - Législation, actions de sensibilisation et autres actions générales liées aux programmes d'action communautaires dans le domaine de l'environnement - Dépenses pour la gestion administrative.

07 04 02 – Actions de sensibilisation et autres actions générales liées aux programmes d'action communautaires dans le domaine de l'environnement.

3.2. Durée de l'action et de l'incidence financière:

La stratégie couvre une période de 10 ans (2005-2015). La présente fiche financière législative couvre les aspects financiers relatifs aux cinq premières années (2005-2010).

3.3. Caractéristiques budgétaires (ajouter des lignes le cas échéant):

Ligne budgétaire | Nature de la dépense | Nouvelle | Participation AELE | Participation pays candidats | Rubrique PF |

07 04 02 | DNO | CD[4] | NON | NON | NON | N° 3 |

4. RÉCAPITUALIF DES RESSOURCES

Les besoins en ressources humaines et administratives sont couverts par l'allocation accordée à la direction générale gestionnaire (DG Environnement) dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle.

4.1. Ressources financières

4.1.1. Récapitulatif des crédits d'engagement (CE) et crédits de paiement (CP)

Mio EUR (à la 3 e décimale)

Nature de la dépense | Section n° | Année 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | Total |

Dépenses opérationnelles[5] |

Crédits d'engagement (CE) | 8.1 | a | 0,230 | 0,380 | 0,230 | 0,230 | 0,080 | 1,150 |

Crédits de paiement (CP) | b | 0,130 | 0,280 | 0,330 | 0,230 | 0,180 | 1,150 |

Dépenses administratives incluses dans le montant de référence[6] |

Assistance technique et administrative (CND) | 8.2.4 | c | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

MONTANT TOTAL DE RÉFÉRENCE |

Crédits d'engagement | a+c | 0,230 | 0,380 | 0,230 | 0,230 | 0,080 | 1,150 |

Crédits de paiement | b+c | 0,130 | 0,280 | 0,330 | 0,230 | 0,180 | 1,150 |

Dépenses administratives non incluses dans le montant de référence[7] |

Ressources humaines et dépenses connexes (CND) | 8.2.5 | d | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 2,916 |

Frais administratifs autres que les ressources humaines et coûts connexes, hors montant de référence (CND) | 8.2.6 | e | 0,002 | 0,088 | 0,088 | 0,090 | 0,086 | 0,084 | 0,438 |

Total indicatif du coût de l'action |

TOTAL CE y compris coût des ressources humaines | a+c+d+e | 0,488 | 0,804 | 0,954 | 0,806 | 0,802 | 0,650 | 4,504 |

TOTAL CP, y compris coût des ressources humaines | b+c+d+e | 0,488 | 0,704 | 0,854 | 0,906 | 0,802 | 0,750 | 4,504 |

Détail du cofinancement

Si la proposition prévoit un cofinancement de la part des États membres ou d'autres organismes (veuillez préciser lesquels), il convient de donner une estimation du niveau de cofinancement dans le tableau ci-dessous (des lignes supplémentaires peuvent être ajoutées, s'il est prévu que plusieurs organismes participent au cofinancement):

Mio EUR (à la 3 e décimale)

Organisme de cofinancement | Année n | n + 1 | n + 2 | n + 3 | n + 4 | n + 5 | Total |

…………………… | f |

TOTAL CE avec cofinancement | a+c+d+e+f |

4.1.2. Compatibilité avec la programmation financière

X Proposition compatible avec la programmation financière existante/proposée.

( Cette proposition nécessite une reprogrammation de la rubrique concernée des perspectives financières.

( Cette proposition peut nécessiter un recours aux dispositions de l'accord interinstitutionnel[8] (relatives à l'instrument de flexibilité ou à la révision des perspectives financières).

4.1.3. Incidence financière sur les recettes

X Proposition sans incidence financière sur les recettes

( Incidence financière - L'effet sur les recettes est le suivant:

Note: toutes les précisions et observations relatives à la méthode de calcul de l'effet sur les recettes doivent figurer dans une annexe séparée.

Mio EUR (à la 1re décimale)

Avant action [Année n - 1] | Situation après l'action |

Total des effectifs | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 |

5. CARACTÉRISTIQUES ET OBJECTIFS

Des précisions relatives au contexte de la proposition sont exigées dans l'exposé des motifs. La présente section de la fiche financière législative doit contenir les éléments d'information complémentaires ci-après:

5.1. Réalisation nécessaire à court ou à long terme

Répondre aux préoccupations environnementales relatives à la gestion des déchets. La stratégie comportera des actions visant à améliorer la gestion des déchets et l’environnement réglementaire des activités de gestion des déchets.

5.2. Valeur ajoutée de l'intervention communautaire, compatibilité de la proposition avec d'autres instruments financiers et synergies éventuelles

La gestion des déchets est une activité économique dont le cadre est le marché intérieur. Cette activité est très réglementée et des approches communes sont nécessaires pour améliorer l’efficacité du marché.

5.3. Objectifs, résultats escomptés et indicateurs connexes de la proposition dans le contexte de la gestion par activité (GPA)

L’objectif de la stratégie est de définir une série d’actions qui permettront de réduire les incidences environnementales des déchets et contribueront à réduire les incidences environnementales de la consommation de ressources.

Plusieurs actions concrètes sont prévues à cet effet:

1) Simplification et modernisation de l’environnement réglementaire des activités relatives à la gestion des déchets.

2) Amélioration des connaissances dans ce domaine.

3) Élaboration de mesures d’incitation visant à promouvoir la prévention et le recyclage des déchets.

La communication et l’analyse d’impact y afférente contiennent plus de détails, respectivement, sur les résultats attendus et sur leurs impacts.

5.4. Modalités de mise en œuvre (indicatives)

X Gestion centralisée

X directement par la Commission

ٱ indirectement par délégation à:

ٱ des agences exécutives,

ٱ des organismes créés par les Communautés, tels que visés à l'article 185 du règlement financier,

ٱ des organismes publics nationaux/organismes avec mission de service public.

ٱ Gestion partagée ou décentralisée

ٱ avec des États membres

ٱ avec des pays tiers

ٱ Gestion conjointe avec des organisations internationales (à préciser)

Remarques: Les mesures prévues dans le cadre de la stratégie seront directement mises en œuvre par la Commission (lancement d’études, organisation de réunions, passation de contrats de service, etc.) et par les États membres (mise en œuvre de la législation et des recommandations).

6. CONTRÔLE ET EVALUATION

6.1. Système de contrôle

La Commission propose de réexaminer l'efficacité de la stratégie thématique cinq ans après la publication de la communication. Elle préparera à cette fin un rapport qui sera publié et présenté aux Institutions.

6.2. Évaluation

6.2.1. Évaluation ex ante

La stratégie thématique a fait l’objet d’une analyse d’impact qui sera publiée à l’occasion de l'adoption de la communication.

6.2.2. Mesures prises à la suite d’une évaluation intermédiaire/ex post (enseignements tirés d’expériences antérieures similaires)

La stratégie thématique utilisée comme outil d'élaboration de la politique est une nouveauté introduite par le sixième programme d'action pour l'environnement[10]. Toutefois, les mesures contenues dans cette stratégie spécifique ne vont pas au-delà du cadre de la pratique administrative normale (lancement d'études, organisation de réunions d'experts, contrats de service d'une valeur financière relativement modeste), pour laquelle des procédures de sauvegarde financière appropriées sont en place.

6.2.3. Conditions et fréquence des évaluations futures

La Commission propose de réexaminer l’efficacité de la stratégie thématique cinq ans après la publication de la communication. Elle préparera à cet effet un rapport qui sera publié et soumis aux Institutions.

7. MESURES ANTIFRAUDE

Les activités envisagées n'impliquent que des dépenses en personnel, réunions d'experts et contrats d'études. Ces derniers seront soumis aux mécanismes de contrôle habituels de la Commission. Aucune mesure antifraude supplémentaire n'est donc requise.

Les bénéficiaires et contractants potentiels sont tenus de se conformer aux dispositions du règlement financier et d’apporter la preuve de leur solidité financière et juridique. En ce qui concerne les subventions, ils sont tenus de fournir des états provisoires des recettes et des dépenses liées au projet/à l’activité pour lequel/laquelle un financement est demandé. Les paiements sont effectués selon les termes et conditions applicables à la convention de subvention, sur la base des états des dépenses et des recettes dûment certifiés par le bénéficiaire et contrôlés par le service compétent de la Commission. Des contrôles sur place sont également possibles et les bénéficiaires sont tenus de conserver tous les détails et les documents justificatifs pendant une période de cinq ans à compter de l'achèvement du projet.

8. DÉTAIL DES RESSOURCES

8.1. Objectifs de la proposition en termes de coûts

Crédits d'engagement en millions d'euros (à la 3 e décimale)

Année 2005 | Année 2006 | Année 2007 | Année 2008 | Année 2009 | Année 2010 |

Fonctionnaires ou agents temporaires[12] (XX 01 01) | A*/AD | 3,5 | 3,5 | 3,5 | 3,5 | 3,5 | 3,5 |

B*, C*/AST | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 |

Personnel financé[13] au titre de l'art. XX 01 02 |

Autres effectifs financés[14] au titre de l'art. XX 01 04/05 |

TOTAL | 4,5 | 4,5 | 4,5 | 4,5 | 4,5 | 4,5 |

8.2.2. Description des tâches découlant de l'action

Les tâches à réaliser rentrent dans le cadre de la pratique administrative normale et incluent le lancement d'études, l’organisation de réunions d'experts, la gestion de contrats de service et des tâches comparables.

8.2.3. Origine des ressources humaines (statutaires)

(Lorsque plusieurs origines sont indiquées, veuillez préciser le nombre de postes liés à chacune d'elles).

X Postes actuellement affectés à la gestion du programme à remplacer ou à prolonger

( Postes préalloués dans le contexte de l'exercice de SPA/APB pour l'année n

( Postes à demander lors de la prochaine procédure de SPA/APB

( Postes à redéployer en utilisant les ressources existantes dans le service concerné (redéploiement interne)

( Postes nécessaires pour l'année n, mais non prévus dans l'exercice de SPA/APB de l'année concernée

8.2.4. Autres dépenses administratives incluses dans le montant de référence (XX 01 04/05 – Dépenses de gestion administrative)

en millions d'euros (à la 3 e décimale)

Ligne budgétaire (n° et intitulé) | Année 2005 | Année 2006 | Année 2007 | Année 2008 | Année 2009 | Année 2010 | TOTAL |

Autre assistance technique et administrative |

- intra muros |

- extra muros |

Total assistance technique et administrative |

8.2.5. Coût des ressources humaines et coûts connexes non inclus dans le montant de référence

en millions d'euros (à la 3 e décimale)

Type de ressources humaines | Année 2005 | Année 2006 | Année 2007 | Année 2008 | Année 2009 | Année 2010 |

Fonctionnaires et agents temporaires (XX 01 01) | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 2,430 |

Personnel financé par l'art. XX 01 02 (auxiliaires, END, agents contractuels, etc.) (indiquer la ligne budgétaire) |

Coût total des ressources humaines et coûts connexes (NON inclus dans le montant de référence) | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 0,486 | 2,430 |

Calcul – Fonctionnaires et agents temporaires

Se référer au point 8.2.1, le cas échéant

Chaque ETP est estimé à 108 000 euros par an.

Calcul - Personnel financé au titre de l’article XX 01 02

Se référer au point 8.2.1 le cas échéant

8.2.6. Autres dépenses administratives non incluses dans le montant de référence

en millions d'euros (à la 3e décimale) |

Année 2005 | Année 2006 | Année 2007 | Année 2008 | Année 2009 | Année 2010 | TOTAL |

XX 01 02 11 01 – Missions | 0,002 | 0,008 | 0,008 | 0,010 | 0,006 | 0,004 | 0,038 |

XX 01 02 11 02 – Réunions et conférences |

XX 01 02 11 03 - Comités[16] | 0,080 | 0,080 | 0,080 | 0,080 | 0,080 | 0,400 |

XX 01 02 11 04 - Études et consultations |

XX 01 02 11 05 - Systèmes d'information |

2. Total autres dépenses de gestion (XX 01 02 11) | 0,002 | 0,088 | 0,088 | 0,090 | 0,086 | 0,084 | 0,438 |

3. Autres dépenses de nature administrative (préciser en indiquant la ligne budgétaire) |

Total des dépenses administratives autres que ressources humaines et coûts connexes (NON inclus dans le montant de référence) | 0,002 | 0,088 | 0,088 | 0,090 | 0,086 | 0,084 | 0,438 |

Calcul - Autres dépenses administratives non incluses dans le montant de référence

Le coût d’une mission moyenne est estimé à 1 000 €.

[1] Voir annexe III pour une liste détaillée des actes juridiques.

[2] COM(2003) 302, Integrated Product Policy.

[3] COM(2005) 1㔰‮慒灰牯⁴敤氠⁡潃浭獩楳湯愠⁵潃獮楥⁬瑥愠⁵慐汲浥湥⁴略潲湥猠牵氠獥猠牴瑡柩敩⁳慮楴湯污獥搠⁥畤瑣潩⁮敤⁳档瑥⁳楢摯柩慲慤汢獥洠獩攠⁮档牡敧‬潣普牯敭瑮氠憒瑲捩敬㔠‬慰慲牧灡敨ㄠ搠⁥慬搠物捥楴敶㌠⼱㤱㤹䌯⁅潣据牥慮瑮氠⁡業敳攠⁮档牡敧搠獥搠揩敨獴മं牃05. Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les stratégies nationales de réduction des déchets biodégradables mis en décharge, conformément à l’article 5, paragraphe 1 de la directive 31/1999/CE concernant la mise en décharge des déchets.

[4] Crédits dissociés.

[5] Dépenses ne relevant pas du chapitre xx 01 du titre xx concerné.

[6] Dépenses relevant de l'article xx 01 04 du titre xx.

[7] Dépenses relevant du chapitre xx 01, sauf articles xx 01 04 et xx 01 05.

[8] Voir points 19 et 24 de l'accord interinstitutionnel.

[9] Des colonnes supplémentaires doivent être ajoutées le cas échéant, si la durée de l'action excède 6 ans.

[10] Décision n° 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juillet 2002 établissant le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement (JO L 242 du 10.9.2002, p. 1).

[11] Tel que décrit dans la partie 5.3.

[12] Dont le coût n'est PAS couvert par le montant de référence.

[13] Dont le coût n'est PAS couvert par le montant de référence.

[14] Dont le coût est inclus dans le montant de référence.

[15] Il convient de mentionner la fiche financière législative se rapportant spécifiquement à l'agence/aux agences exécutive(s) concernée(s).

[16] Préciser le type de comité, ainsi que le groupe auquel il appartient.