1. Procédure concernant les déficits excessifs: contexte

Le 13 juillet 2010, le Conseil a décidé, conformément à l'article 126, paragraphe 6, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) qu'il existait un déficit excessif à Chypre, et a adressé une recommandation à Chypre conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, afin qu'il soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en 2012 au plus tard[1].

Le 27 janvier 2011, la Commission (après une évaluation de l'action engagée par Chypre conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97) a conclu, sur la base des informations disponibles à ce moment, que Chypre avait engagé une action représentant des progrès adéquats en vue de la correction du déficit excessif dans les délais fixés par le Conseil.

Le 11 janvier 2012, la Commission a confirmé que Chypre avait engagé une action suivie d'effets en réponse à la recommandation du Conseil du 13 juillet 2010 en vue de ramener le déficit public sous la valeur de référence de 3 % du PIB et a estimé qu'aucune mesure supplémentaire ne s'imposait donc dans le cadre de la procédure de déficit excessif.

Le 25 avril 2013, le Conseil a adressé une décision à Chypre portant mesures spécifiques pour restaurer la stabilité financière et une croissance durable (le «programme»)[2].

En parallèle, le Mécanisme européen de stabilité (MES) accordait un soutien financier à Chypre. Dans ce contexte, un protocole d’accord relatif aux conditions spécifiques de politique économique liées au soutien financier était signé le 26 avril 2013 par les autorités chypriotes et par la Commission agissant au nom du MES.

Le 16 mai 2013, conformément à l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, ce dernier estimait qu'une action suivie d'effets avait été engagée mais que des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences très défavorables pour les finances publiques s'étaient produits depuis l'adoption de la recommandation en 2010, de sorte que le délai fixé par le Conseil en juillet 2010 pour la correction du déficit excessif n'était plus réalisable. Le Conseil a donc adopté une recommandation révisée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE (ci-après la «recommandation révisée au titre de la PDE») prolongeant jusqu'en 2016 le délai accordé à Chypre pour corriger son déficit excessif. Dans cette recommandation, le Conseil déclarait qu'«afin de ramener le déficit public global sous la valeur de référence de 3 % d’ici à 2016, Chypre devrait atteindre les objectifs suivants en matière de déficit public global: 6,5 % du PIB en 2013, 8,4 % du PIB en 2014, 6,3 % du PIB en 2015 et 2,9 % du PIB en 2016. À cette fin, il convient que Chypre mette rigoureusement en œuvre la loi budgétaire de 2013 et les mesures d’assainissement supplémentaires convenues, qui devraient représenter au moins 351 millions d’EUR en 2013. Chypre devrait pleinement mettre en œuvre les mesures budgétaires pour 2014 qui ont été adoptées en décembre 2012 et qui représenteront au moins 270 millions d’EUR en 2014. Chypre devrait suivre, sur une base mensuelle, l’effet budgétaire des mesures d’assainissement qui ont été prises, et se tenir prête à assurer la réalisation des objectifs budgétaires en prenant des mesures supplémentaires en cas de recettes inférieures aux attentes ou d'une augmentation des dépenses sociales, en tenant compte du contexte macroéconomique. Chypre devrait poursuivre l’assainissement budgétaire à moyen terme, afin de se rapprocher de son objectif budgétaire à moyen terme d’un budget en équilibre en termes structurels, en limitant la croissance des dépenses, en améliorant la structure fiscale et en mettant en œuvre des mesures structurelles budgétaires.»

2. Évaluation de l'action engagée

La recommandation émise par le Conseil le 16 mai 2013 reposait sur les prévisions de la Commission du printemps 2013. L'évaluation actuelle de l'action engagée repose sur les projections budgétaires et macroéconomiques actualisées dans le contexte du réexamen du programme chypriote du mois de juillet. Elle tient compte de l'évolution de la situation économique et budgétaire depuis l'émission de la recommandation révisée au titre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE).

Selon les prévisions de juillet dans le cadre du programme, les perspectives macroéconomiques pour la période 2013-2016 demeurent globalement inchangées par rapport aux prévisions qui sous-tendent la recommandation révisée au titre de la PDE. Le PIB réel devrait se contracter fortement, de 8,7 % pour l'ensemble de l'année 2013, comme annoncé dans les prévisions du printemps 2013 de la Commission. La contraction attendue résulte de la restructuration immédiate du secteur bancaire et de son incidence sur la croissance nette du crédit, du désendettement plus long des entreprises et des ménages, de la poursuite de l'assainissement budgétaire et du degré élevé d'incertitude économique qui mettra la demande et l'investissement intérieurs sous pression. De plus, l'imposition temporaire de contrôles sur les capitaux et de restrictions sur les retraits et l'incertitude qu'elle suscite devraient freiner les flux de capitaux internationaux et réduire les volumes des chiffres d'affaires, tant pour les entreprises orientées vers le marché national que pour les entreprises exportatrices. Le renflouement interne des deux principaux établissements financiers par les déposants non assurés devrait entraîner une perte de richesse qui pèsera également sur la consommation et l'investissement privés.

D'une manière générale, Chypre a exécuté rigoureusement le budget 2013 durant le premier semestre de l'année. Les mesures d'assainissement budgétaire prises par les autorités en ce qui concerne les impôts directs, à savoir l'augmentation du taux légal de l'impôt sur les sociétés et l'augmentation du taux d'imposition des intérêts, devraient compenser l'impact fiscal négatif des réductions de salaires dans le secteur privé et le secteur public au sens large. Les projections concernant les recettes fiscales indirectes restent globalement inchangées, les recettes de TVA relativement résilientes contrebalançant d'autres taxes indirectes apparemment plus sensibles aux circonstances macroéconomiques négatives au cours des prochains trimestres. Dans le volet des dépenses, l'exécution prudente des mesures de dépenses devrait continuer à compenser les paiements sociaux plus élevés liés aux conditions de plus en plus difficiles sur le marché de l'emploi.

Compte tenu de l'évolution de la situation durant les deux premiers trimestres de 2013, une projection actualisée des soldes budgétaires confirme que les tendances budgétaires sous-jacentes du premier semestre de 2013 restent conformes à la trajectoire d'ajustement fixée dans la recommandation émise au titre de la PDE. Toutefois, le solde budgétaire de 2013 devrait être influencé par l'indemnisation des fonds de retraite et de prévoyance qui ont subi des pertes sur leurs dépôts non assurés détenus dans la Cyprus Popular Bank (CPB). Les autorités chypriotes se sont engagées à effectuer cette indemnisation au titre du budget de l'État, dès lors que ces fonds de prévoyance et de retraite relèvent de la sécurité sociale[3]. Cette indemnisation devrait assurer un traitement similaire à celui des mêmes fonds dans la Bank of Cyprus (BoC) après la conversion des dépôts en fonds propres. Compte tenu de l'indemnisation, le déficit de 2013 devrait être nettement plus élevé que le déficit public de 6,5 % du PIB recommandé par le Conseil.

La première mission d'évaluation au titre du programme a établi que le taux d'indemnisation ne serait pas supérieur à 52,5 % du solde total des dépôts détenus dans la Cyprus Popular Bank (CPB), sur la base d'un taux de conversion de 47,5 % des dépôts en fonds propres dans la BoC. Par conséquent, les coûts budgétaires totaux de l'indemnisation s'élèveraient à environ 1,8 % du PIB, dont la moitié environ pourrait être libérée au plus tard lors du deuxième réexamen du programme d'ajustement. Sur la base des informations actuellement disponibles, l'engagement budgétaire pourrait être totalement comptabilisé en 2013. Dans ce cas, le déficit primaire pour 2013 serait d'environ 4¼ % du PIB, et le déficit global s'élèverait à quelque 8½ % du PIB, dépassant ainsi l'objectif fixé dans la recommandation du Conseil du 16 mai pour 2013. Les autorités chypriotes se sont engagées à adopter les modalités de ce mécanisme avant que la deuxième tranche de l'aide soit déboursée, après évaluation par les partenaires du programme et en consultation avec ces derniers. Dès lors qu'il s'agit d'une opération ponctuelle et extraordinaire, l'indemnisation des fonds de prévoyance et de retraite n'aurait pas d'impact sur les résultats budgétaires des années suivantes, et le déficit de l'année 2014 devrait respecter l'objectif de 8,4 % du PIB fixé dans le cadre de la PDE. En outre, le délai fixé dans le cadre de la PDE pour que le déficit excessif soit corrigé en 2016 semble crédible sur la base des informations actuellement disponibles.

La recommandation du Conseil du 16 mai mettait l'accent sur les objectifs d'équilibre budgétaire et sur l'effort ascendant, compte tenu du caractère exceptionnel d'un climat macroéconomique très incertain à Chypre à ce moment, avec des estimations du solde structurel plus incertaines et plus volatiles que dans des conditions macroéconomiques plus stables. Puisqu'il est probable que Chypre n'atteigne pas l'objectif recommandé par le Conseil pour le solde des finances publiques en 2013 en raison de l'impact budgétaire de l'indemnisation des fonds de retraite, il convient de mener une analyse minutieuse afin de déterminer si les objectifs de dépenses ont été atteints et si les mesures discrétionnaires planifiées ont été mises en œuvre.

Une analyse ascendante approfondie des mesures budgétaires mises en œuvre est particulièrement utile dans le cas de Chypre, dès lors que la recommandation du Conseil du 16 mai 2013 précise également le volume recommandé de mesures d'assainissement discrétionnaires. Une évaluation des mesures d'assainissement ayant une incidence budgétaire en 2013 et en 2014 est donc nécessaire afin de pouvoir déterminer si Chypre a engagé une action suivie d'effets.

Pour 2013, le Conseil a recommandé que les mesures d'assainissement convenues représentent au moins 351 millions d'EUR (2,1 % du PIB). Ces mesures portent principalement sur un relèvement du taux légal d'imposition des sociétés à 12,5 %, une augmentation du taux d'imposition des intérêts à 30 % et une augmentation du prélèvement sur les banques à 0,15 %. S'agissant des actions préalables, la taxe sur les biens immobiliers a été augmentée substantiellement, de nouvelles réductions des salaires et des retraites ont été introduites, les transferts sociaux sont davantage ciblés et les prestations en faveur des retraités et en faveur du logement ont été réexaminées, tandis que des mesures ont été introduites pour contrôler les dépenses de santé. En outre, le gouvernement a réduit de plus de 113 millions d'EUR les transferts sociaux, comme cela lui avait été demandé. Ces économies supplémentaires liées aux transferts sociaux étaient déjà inscrites dans la loi budgétaire de 2013, mais elles n'ont pas été prises en compte dans les projections budgétaires qui sous-tendent la recommandation du Conseil du 16 mai 2013. Par conséquent, les mesures convenues et mises en œuvre représentent déjà plus de 351 millions d'EUR pour 2013.

En ce qui concerne 2014, selon les projections budgétaires et macroéconomiques mises à jour, l'impact budgétaire dépasserait le seuil de 270 millions d'EUR recommandé par le Conseil pour autant que Chypre mette pleinement en œuvre les mesures budgétaires convenues. L'incidence directe des mesures d'assainissement sur la réduction du déficit est estimée à 2,2 % du PIB. Dans le volet des dépenses, l'essentiel des résultats découle d'une nouvelle réduction des salaires et des retraites dans le secteur public (3 % de plus), des mesures destinées à contenir la croissance des transferts sociaux et des dépenses de santé), d'une extension de la contribution temporaire échelonnée jusqu'à 3,5 % sur les salaires et les retraites et d'une augmentation de la cotisation au système général de sécurité sociale à la fois pour les employeurs et pour les travailleurs. Toutefois, l'effort provient principalement du volet des recettes (1,6 % du PIB) avec de nouvelles augmentations des impôts indirects (TVA et droits d'accise sur l'énergie) et des augmentations des cotisations sur les salaires et les retraites. Les augmentations de l'impôt immobilier, de la taxe sur les intérêts et de la TVA introduites en 2013 ne produiront les effets d'une année complète qu'en 2014, et contribueront ainsi au biais de l'effort budgétaire en faveur des recettes pour la même année.

Même si elles sont mises en œuvre, certaines mesures adoptées dans le volet des recettes ne produiront sans doute pas tous les résultats escomptés, en particulier en 2013. Ainsi par exemple, un manque à gagner est à prévoir pour la taxe sur les intérêts, dès lors que, pour des raisons constitutionnelles, l'augmentation a été fixée au 29 avril 2013 et non au 1er janvier 2013. De même, le rendement de l'augmentation du prélèvement bancaire (payé par les établissements de crédit) a été revu à la baisse en raison d'une modification de la législation, qui a réduit la base d'imposition pour 2013 afin d'éviter aux établissements financiers de devoir payer un prélèvement sur les dépôts nettement plus élevé que le montant actuel des dépôts. En ce qui concerne la réforme de la taxe sur les véhicules automobiles, il est plus difficile que prévu de générer des recettes supplémentaires en raison du déclin substantiel du marché automobile chypriote, mais il a été décidé de corriger ce manque à gagner au moyen de mesures compensatoires.

En résumé, les objectifs en matière de dépenses ont été atteints, les mesures discrétionnaires dans le volet des recettes ont été mises en œuvre et selon les estimations actuelles, les mesures d'assainissement convenues dépassent les seuils de 351 millions d'EUR et 270 millions d'EUR fixés pour 2013 et 2014 respectivement. Par conséquent, selon l'évaluation ascendante approfondie des mesures ayant une incidence budgétaire en 2013 et 2014, Chypre a engagé une action suivie d'effets en réponse à la recommandation du Conseil du 16 mai.

Compte tenu de la situation exceptionnelle dans laquelle se trouve Chypre et qui se caractérise par un environnement macroéconomique très incertain, il est difficile d'estimer avec précision l'effort budgétaire en termes structurels. De plus, comme cela a été noté dans l'analyse des services de la Commission[4], les variations des estimations de la croissance potentielle sont relativement importantes dans le cas de Chypre, et l'évolution, au fil des prévisions successives, de la contribution totale de l'emploi, du capital et de la productivité (TPF) à la croissance potentielle est considérable. Ces modifications de la croissance potentielle estimée et les conditions macroéconomiques très incertaines ont une incidence sur les efforts structurels estimés, même si l'exécution budgétaire ou la mise en œuvre des mesures d'assainissement individuelles ne subissent aucun changement.

Néanmoins, les objectifs de solde budgétaire recommandés au titre des prévisions d'avril dans le cadre du programme impliquaient un effort budgétaire structurel estimé à 1,3 % du PIB pour 2013 et 0,3 % pour 2014. Les prévisions actualisées du mois de juillet au titre du programme font apparaître des projections plus défavorables pour le marché du travail, ce qui entraîne une incidence négative sur la production potentielle, revue à la baisse de 0,4 pp en 2013 et 0,6 pp en 2014. Cette réduction diminue à son tour l'écart de production estimé pour les deux années. Par conséquent, compte tenu des projections inchangées en ce qui concerne la croissance du PIB réel, l'élément cyclique est moins défavorable que dans les prévisions d'avril selon les estimations. L'amélioration structurelle pour 2013 et 2014 est donc légèrement inférieure à ce qui était prévu dans la recommandation du Conseil du 16 mai. En tenant compte de la révision de la croissance du PIB potentiel, l'effort budgétaire s'améliore pour atteindre 1,3 % en 2013 et 0,4 % en 2014.

En revanche, les élasticités des recettes fiscales semblent légèrement inférieures en 2013 et légèrement supérieures en 2014 par rapport aux prévisions du mois d'avril au titre du programme, ce qui conduit à une réduction de l'effort budgétaire corrigé de 0,4 % en 2013 et à une augmentation de 0,3 % en 2014. L'évaluation du rendement de certaines mesures de recettes a été revue à la baisse pour 2013. Il s'agit notamment des mesures dont la mise en œuvre a été reportée et pour lesquelles les effets d'une année complète ne se feront sentir qu'en 2014. Par conséquent, bien que les autorités chypriotes aient mis en œuvre le volume total de mesures discrétionnaires convenues, l'effet des mesures de recettes discrétionnaires a été revu à la baisse principalement en raison d'une modification du calendrier de collecte des recettes, dès lors que des recettes prévues pour 2013 dans les prévisions d'avril ont été reportées à 2014 dans les prévisions de juillet.

Si l'on tient compte de ces effets, l'effort budgétaire s'élève à 0,9 % en 2013 et 0,7 % en 2014. En moyenne, l'effort budgétaire corrigé pour 2013-2014 est donc conforme à l'effort implicitement recommandé.

Puisque l'écart par rapport à l'objectif global fixé dans la recommandation du Conseil du 16 mai s'explique par l'indemnisation ponctuelle et extraordinaire des fonds de prévoyance et de retraite de la CPB, il n'est pas nécessaire à ce stade de prendre des mesures supplémentaires.

Pour le moment, Chypre continue d'exécuter rigoureusement la loi budgétaire de 2013 ainsi que les mesures supplémentaires d'assainissement prévues, qui semblent à ce stade dépasser légèrement le seuil fixé à 351 millions d'euros pour 2013 et atteindre au moins 270 millions d'EUR en 2014. Il convient de suivre attentivement l'évolution de la situation et d'engager rapidement une action corrective supplémentaire si des écarts devaient se produire par rapport aux plans budgétaires. Le volume total de mesures budgétaires nécessaires pour atteindre les objectifs budgétaires de 2014 sera examiné dans le contexte de la consultation relative à la loi budgétaire de 2014. En ce qui concerne la période 2015-2016, Chypre devrait enregistrer un déficit du solde primaire de 344 millions d'EUR au maximum en 2015 (2,1 % du PIB) et afficher un excédent du solde primaire d'au moins 204 millions d'EUR (1,2 % du PIB) en 2016, ce qui impliquera de définir de nouvelles mesures pour ces années dans le cadre des prévisions actualisées.

De plus, la mise en œuvre des mesures structurelles budgétaires prévues dans la décision 2013/236/UE contribuera à assurer la viabilité des finances publiques à long terme. Les mesures budgétaires structurelles sont de grande ampleur et visent notamment à établir un cadre budgétaire à moyen terme, à engager des réformes des systèmes de retraite, de soins de santé et d'aide sociale, ainsi que dans l'administration des recettes, et à améliorer la gestion des finances publiques et le fonctionnement du secteur public.

3. Conclusion

Sur la base des informations actuellement disponibles, il apparaît que Chypre a engagé une action suivie d'effets en vue de la correction du déficit excessif en 2016 au plus tard, comme l'a recommandé le Conseil le 16 mai 2013.

Selon les prévisions actuelles, compte tenu de l'indemnisation des fonds de prévoyance et de retraite de la Cyprus Popular Bank, l'objectif de déficit global ne sera pas atteint en 2013. Toutefois, les tendances budgétaires sous-jacentes et l'exécution du budget 2013 demeurent conformes à la trajectoire d'ajustement établie dans la recommandation au titre de la PDE. Compte tenu du caractère extraordinaire de l'indemnisation des fonds de retraite, le délai fixé dans le cadre de la PDE pour que le déficit excessif soit corrigé en 2016 semble crédible sur la base des informations actuellement disponibles.

De plus, une analyse ascendante approfondie montre que Chypre a adopté des mesures d'assainissement substantielles avec une incidence directe sur la réduction du déficit d'environ 4,5 % du PIB en 2013 et d'environ 2,2 % en 2014. Conformément à la recommandation du Conseil, Chypre continue d'exécuter rigoureusement la loi budgétaire de 2013, a atteint les objectifs en matière de dépenses et mis en œuvre les mesures d'assainissement discrétionnaires convenues, qui représentent selon les estimations plus que le seuil de 351 millions d'EUR imposé en 2013 et 270 millions d'EUR en 2014.

[1] JO L 186 du 20.7.2010, p. 30. Tous les documents relatifs à la procédure concernant le déficit excessif de Chypre se trouvent à l’adresse: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/cyprus_en.htm

[2] Décision 2013/236/UE, JO L 141 du 28.5.2013.

[3] Le protocole d'accord sur les conditions spécifiques de politique économique liées au programme d'ajustement de Chypre (approuvé le 24 avril 2013 par le conseil des gouverneurs du MES) indiquait explicitement que l'objectif de déficit de 2013 pouvait être revu afin d'intégrer les indemnisations pour les dépôts des fonds de prévoyance et de retraite dans la Cyprus Popular Bank, afin d'assurer un traitement équivalent à celui des mêmes fonds dans la Bank of Cyprus après la conversion des dépôts en fonds propres. Dès lors que ces fonds de retraite et de prévoyance relèvent de la sécurité sociale, il avait également été convenu que les autorités chypriotes utiliseraient le montant nécessaire au titre du programme pour le financement de cette indemnisation. Un financement indicatif de près de 2,5 % du PIB a donc été alloué pour le troisième trimestre de 2013 dans l'évaluation des besoins de financement de Chypre (note au MES conformément à l'article 13, paragraphe 1, du traité MES). Au moment d'adopter la recommandation du Conseil, l'impact budgétaire de cette indemnisation ne pouvait cependant pas être fixé avec précision puisqu'il dépendait du taux de conversion à déterminer pour les dépôts dans la Bank of Cyprus. Par conséquent, les objectifs de déficit primaire et de déficit global pour 2013 ont été fixés sans tenir explicitement compte de l'impact budgétaire de cette indemnisation.

[4] Document de travail des services de la Commission accompagnant la recommandation en vue d'une recommandation du Conseil visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif à Chypre – SWD(2013) 176 final, 7.5.2013