Avis du Comité des régions sur les "Positions de l'UE dans le domaine agricole pour le prochain cycle de négociations de l'OMC"

(2003/C 244/06)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision prise par son Bureau le 12 mars 2002 d'élaborer, conformément à l'article 265, paragraphe 5, du traité instituant la Communauté européenne, un avis sur les "Positions de l'UE dans le domaine agricole pour le prochain cycle de négociations de l'OMC" et de charger la commission du développement durable des travaux en la matière;

vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée "Approche de l'UE en vue du cycle du millénaire de l'OMC" (COM(1999) 331 final);

vu son avis sur "L'Agenda 2000 - réforme de la PAC" (CdR 273/98 fin)(1);

vu son avis sur "Les positions de l'UE dans le domaine agricole pour le prochain cycle de négociations de l'OMC" (CdR 527/99 fin)(2);

vu l'Agenda de développement signé le 14 novembre 2001 à Doha pour un nouveau cycle de négociations commerciales internationales;

vu la loi agricole ("Farm Bill") récemment adoptée par les États-Unis;

vu les conclusions du Conseil du 26 octobre 1999 sur la position de l'UE lors de la conférence de l'OMC tenue du 30 novembre au 3 décembre 1999 à Seattle;

vu les conclusions de la réunion ministérielle tenue du 30 novembre 1999 au 3 décembre 1999 à Seattle;

vu les propositions formulées par la Commission dans le cadre de la révision à mi-parcours du 22 janvier 2003;

vu la proposition de la Commission du 16 décembre 2002 sur la poursuite de la libéralisation du commerce agricole et la décision du Conseil des ministres du 27 janvier 2003;

vu la proposition de compromis présentée le 13 février 2003 par M. S. Harbinson, président du Comité de l'agriculture de l'OMC, et fermement rejetée par la Commission européenne;

vu les dispositions arrêtées dans l'acte final de Marrakech, concluant le huitième cycle de négociations du GATT, et la poursuite du processus de réforme qui y est prévue à partir de 1999 (cycle de négociations du millénaire);

vu l'adoption unanime, lors du Conseil européen de Berlin du 25 mars 1999, des conclusions de l'Agenda 2000;

vu le projet d'avis adopté le 20 février 2003 par la commission du développement durable (CdR 181/2002 rév.) (Rapporteur: M. Bocklet, ministre d'État pour les affaires fédérales et européennes de l'État libre de Bavière, D-PPE),

a adopté, lors de sa 49e session plénière des 9 et 10 avril 2003 (séance du 9 avril), l'avis suivant à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Après l'échec de la Conférence de Seattle, les négociations de l'OMC et la mondialisation se sont retrouvées au coeur du débat politique dans toutes les régions de l'Union européenne. Les négociations de l'OMC étant sur le point d'entrer dans une nouvelle phase, il semble nécessaire que le Comité des régions examine, du point de vue des régions, l'importance qu'elles revêtent compte tenu du développement de la mondialisation.

1.2. Les négociations commerciales multilatérales menées pendant près de huit années dans le cadre du cycle d'Uruguay du GATT ont débouché sur un acte final signé par 117 États à Marrakech en 1994. Les participants au cycle d'Uruguay sont notamment convenus de créer une nouvelle organisation internationale, plus forte, pour superviser le commerce mondial. Le 1er janvier 1995, l'OMC a succédé au GATT, offrant un espace de concertation dans le domaine des relations commerciales multilatérales.

1.3. L'OMC compte 146 États membres qui, ensemble, représentent bien plus de 90 % des flux commerciaux internationaux. D'autres États ont demandé à rejoindre l'OMC, dont l'objectif est de servir de cadre commun à des négociations commerciales.

1.4. C'est lors du cycle d'Uruguay que, pour la première fois, les participants aux négociations du GATT ont manifesté leur souhait de parvenir à un accord général sur le commerce des produits agricoles. C'est ainsi qu'ils ont réussi à conclure un accord sur l'agriculture et un autre sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires. Le premier, qui constituait une avancée remarquable, comprend essentiellement trois volets: l'accès aux marchés, le soutien interne et la concurrence à l'exportation.

1.5. En ce qui concerne l'accès aux marchés, les pays membres se sont mis d'accord pour transformer tous les obstacles non tarifaires à l'importation (par exemple les droits variables prélevés sur les importations) en tarifs plafonnés, qui ont fait l'objet de mesures de réduction durant les six années de la période de mise en oeuvre (1995-2000). En outre, des engagements ont été pris afin d'offrir des possibilités minimales d'accès aux marchés (accès minimal ou courant), grâce à la mise au point d'un système de contingents tarifaires à droits réduits. Une limite a également été imposée aux subventions à l'exportation tant en ce qui concerne les dépenses budgétaires engagées que les volumes pour lesquels ces subventions sont octroyées.

1.6. Les aides internes sont classées en trois catégories:

- la catégorie orange: ces aides influencent directement le volume de la production (p.ex. soutien des prix par le biais des prix de l'organisation de marché, droits de douane);

- elles doivent être réduites de 20 % en six années;

- la catégorie bleue: ces aides ont une incidence plus faible mais néanmoins réelle sur les quantités produites (p.ex. paiements compensatoires dans le cadre de la réforme agricole de l'UE prévue par l'Agenda 2000);

- elles ne doivent pas être démantelées;

- la catégorie verte: aides dont l'influence directe sur la production et le commerce est nulle ou négligeable (p.ex. mesures d'adaptation des structures agricoles, paiements compensatoires pour l'adoption de mesures en faveur de l'environnement ou des zones défavorisées);

- ces aides ne doivent pas être éliminées.

1.7. Après l'échec des négociations de l'OMC en 1999, les 142 membres de l'organisation se sont accordés sur l'Agenda pour le développement signé à Doha en novembre 2001, qui prévoit un nouveau cycle de négociations commerciales internationales. Les négociations sur l'agriculture ont pour objectif de progresser sur la voie d'un système de commerce équitable et axé sur le marché, tout en reconnaissant les résultats déjà obtenus dans le secteur agricole grâce à l'accord de l'OMC. Le calendrier établi à Doha prévoit un accord sur les modalités de négociations d'ici au 31 mars 2003 et l'achèvement du cycle de négociations dans son ensemble pour 2005.

1.8. À côté des problèmes commerciaux, d'autres grandes questions ont été mises en vedette au cours de ces dernières années:

- Les problèmes liés à la sécurité et à la qualité des produits alimentaires suscitent de plus en plus d'interrogations, compte tenu des scandales qui ont éclaté récemment dans ce secteur.

- La question de l'impact de l'agriculture sur l'environnement est de plus en plus largement reconnue en Europe.

- D'autres thèmes ont également été soulevés, tels que le bien-être des animaux ou l'utilisation des organismes génétiquement modifiés.

2. Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'approche de l'Union européenne en vue du cycle de négociations du millénaire au sein de l'Organisation mondiale du commerce

2.1. Dans la perspective du cycle de négociations du millénaire au sein de l'OMC, la Commission européenne a présenté un document à Doha.

2.2. En ce qui concerne l'agriculture, l'approche adoptée par l'UE dans les négociations est inspirée par les exigences suivantes:

- assurer la part de l'UE au marché mondial et améliorer son accès aux marchés des pays tiers;

- le maintien de certaines des dispositions existantes de l'accord sur l'agriculture adopté dans le cadre du cycle d'Uruguay, sur lesquelles reposent des éléments clés de la politique agricole de l'Union européenne, par exemple le maintien de la "catégorie bleue" et de la "catégorie verte";

- la nécessité d'assurer la compatibilité de certaines mesures de politique rurale et environnementale, en faisant reconnaître la polyvalence du rôle joué par l'agriculture;

- la protection des indications géographiques et lutte contre les abus en matière de dénominations de denrées alimentaires et de boissons;

- l'amélioration de la protection des consommateurs.

2.3. Le 16 décembre 2002, la Commission européenne a présenté une proposition relative aux négociations de l'OMC dans le secteur agricole, qui a été adoptée le 27 janvier 2003 par le Conseil des ministres, moyennant quelques modifications mineures seulement.

2.4. Les éléments-clés et les objectifs de cette proposition sont les suivants:

- La poursuite de la libéralisation substantielle des échanges sur une base équitable et équilibrée. Cet objectif doit être réalisé par un abaissement de 55 % du soutien agricole générateur de distorsions des échanges ainsi que par une diminution de 45 % en moyenne de l'enveloppe budgétaire consacrée aux subventions à l'exportation. Il convient en outre d'améliorer l'ouverture des marchés agricoles en procédant à une réduction de 36 % en moyenne des droits de douane et à une diminution minimale de 15 % par ligne tarifaire.

- L'engagement d'un processus de réforme plus juste et plus efficace en ce qui concerne le partage des charges: Il y a lieu de soumettre à une discipline stricte les éléments des crédits à l'exportation, en ce compris l'utilisation abusive de l'aide alimentaire comme mécanisme d'élimination des excédents et les entreprises commerciales d'État; la clause "de minimis" doit être abolie.

- La prise en compte des besoins spécifiques des pays en développement: il convient de simplifier l'accès au marché et d'améliorer la sécurité alimentaire. Par ailleurs, tous les pays industrialisés doivent se rallier à l'initiative "Tout sauf des armes" de l'UE et autoriser l'importation en franchise de douane de tous les produits agricoles des pays les plus pauvres. Les pays industrialisés doivent également garantir l'application d'un droit zéro pour 50 % minimum de leurs importations de produits agricoles en provenance de tous les pays en développement. Enfin, les pays en développement doivent avoir la possibilité de maintenir les mesures de soutien internes spécialement destinées à garantir la sécurité alimentaire. Dans le cadre de la mise en oeuvre de l'Agenda de Doha, il y a lieu d'accorder à ces pays des taux de réduction plus bas et une période d'exécution plus longue.

- La reconnaissance du modèle agricole de l'UE. Les mesures de soutien internes relatives par exemple à la sauvegarde de la biodiversité, au développement de l'espace rural, au bien-être animal et à la protection des intérêts des consommateurs doivent être exclues des engagements de réduction, dans la mesure où il s'agit d'objectifs sociétaux qui prennent en compte les attentes des consommateurs de l'UE.

2.5. Le président des négociations de l'OMC sur l'agriculture, M. Stuart Harbinson, a présenté sa première proposition de compromis pour les négociations de l'OMC dans le domaine agricole le 12 février 2002 et sa deuxième proposition révisée le 18 mars 2003. Cette proposition a été massivement rejetée tant par le commissaire Fischler et le commissaire Lamy que par les ministres européens de l'agriculture lors du Conseil "Agriculture" de mars 2003. La proposition de compromis de M. Harbinson a également été repoussée par la majorité des membres de l'OMC.

Les grandes lignes de cette proposition sont les suivantes:

- accès au marché facilité dans tous les États membres par la réduction des tarifs douaniers de 40 à 60 % dans les trois catégories tarifaires;

- diminution de 50 % des interventions relevant de la catégorie bleue;

- diminution de 60 % des interventions relevant de la catégorie orange;

- réduction de 50 % des restitutions aux exportations;

- baisse de 5,0 % à 2,5 % du seuil prévu par la règle de minimis dans les pays industrialisés.

À la lumière de ces propositions et du projet d'accord agricole de l'OMC, le Comité des régions aboutit aux conclusions exposées ci-après:

3. Conclusions du Comité des régions

3.1. L'Union européenne doit continuer de jouer un rôle de chef de file dans les prochaines négociations de l'OMC et assurer la promotion des considérations non commerciales et l'engagement en faveur du développement, tout en préservant les objectifs essentiels de la politique de l'UE en matière d'agriculture multifonctionnelle en déployant une stratégie active et cohérente.

3.2. Le mandat de la Commission devrait avoir l'assentiment de l'ensemble des États membres et constituer un fil conducteur dont elle ne s'écarte pas. L'Union européenne ne pourra défendre ses intérêts globaux avec un maximum d'efficacité que si elle présente un front compact.

3.3. La préservation de la diversité génétique et de la biodiversité doit rester au centre des négociations, notamment sur la base de la mise en oeuvre du Protocole de Carthagène sur la biosécurité, annexé à la Convention sur la diversité biologique mais le recours aux biotechnologies agréées dans le domaine agricole ne doit pas être entravé, dans la mesure où il ne peut être question d'exclure les agriculteurs européens des avantages économiques que procurent à long terme les biotechnologies. Chaque État de l'OMC décide en toute autonomie de recourir ou non aux biotechnologies.

3.4. Les résultats auxquels aboutiront les négociations de l'OMC devront laisser aux entités régionales une marge de manoeuvre suffisante dans l'allocation des ressources, le choix des instruments et la définition des mesures à prendre. Il s'imposera de mettre en place un cadre qui s'applique à l'ensemble du globe mais permette de tenir compte des besoins spécifiques de chaque région sans que d'autres s'en trouvent discriminées pour autant.

3.5. L'agriculture et la sylviculture communautaires devront rester à même

- d'assurer un approvisionnement fiable et stable en denrées alimentaires et autres produits sains et de haute valeur;

- de mener une politique d'exportations qui place les agriculteurs européens dans une posture concurrentielle au plan mondial;

- de préserver des emplois dans l'espace rural et de garantir des revenus suffisants aux personnes actives dans le secteur agricole ainsi que dans les secteurs en amont et en aval.

3.6. Le mandat de l'Union européenne pour les négociations de l'OMC doit s'inscrire dans la logique des conclusions de l'Agenda 2000 et garantir la pérennité du règlement sur les quotas laitiers et de l'organisation du marché du sucre au-delà de 2008, ainsi que celle de la réglementation relative aux autres secteurs importants comme l'huile d'olive, le riz et le coton, et suivre les orientations proposées par la Commission européenne en ce qui concerne la politique agricole commune ainsi que celle proposée pour le développement rural.

3.7. Le Comité se rallie à l'appel lancé par le PE pour que le cycle de Doha soit un véritable cycle de développement dans la lutte contre la pauvreté. Il soutient par conséquent la formulation de dispositions spécifiques et ambitieuses pour les pays en développement, tout en préservant les objectifs essentiels de la politique de l'UE en matière d'agriculture multifonctionnelle et de développement durable. Il n'est pas possible de permettre une ouverture du marché agricole communautaire au-delà des nouvelles préférences tarifaires prévues par l'initiative "Tout sauf des armes" destinée aux 48 pays moins avancés (PMA), sous peine de mettre sérieusement en péril d'importants secteurs de l'organisation de marchés, par exemple celui du sucre et celui du riz.

3.8. Il faudra veiller à garantir la comparabilité des dispositifs d'aide, en prenant en compte des instruments tels que les crédits aux exportations alimentaires, les assurances contre les pertes de revenu, les subventions au transport, les offices de promotion, l'utilisation fictive de l'aide alimentaire, la concession de prêts à des pays tiers conditionnée à l'achat de produits, essentiellement agricoles, du pays prêteur, qui constituent autant de systèmes d'assistance largement utilisés par certains partenaires commerciaux, par exemple les États-Unis et l'Australie, sans qu'ils aient été soumis jusqu'à présent aux règles de l'OMC.

3.9. Les objectifs de la stratégie de l'UE en matière de développement durable arrêtée lors du Conseil européen de Göteborg de 2001 doivent devenir l'un des piliers de la réglementation du commerce agricole mondial. L'application de normes respectueuses de l'environnement et l'introduction de normes sociales minimales bénéficient à la population du globe dans son ensemble.

3.10. En conséquence, l'Union européenne devrait militer pour que les normes de protection des consommateurs ainsi que les normes de préservation de l'environnement, du bien-être social, de la santé, de la flore et de la faune soient intégrées rapidement et de manière obligatoire dans les conventions internationales, de façon à ce que ces dernières prennent en compte les revendications des consommateurs européens. Il faut par ailleurs établir entre ces accords et celui de l'OMC des liens suffisamment solides pour garantir le respect de telles dispositions. Le Comité accueille favorablement l'insertion de mesures contraignantes sur le bien-être des animaux.

3.11. Les normes et contrôles en vigueur dans l'UE en ce qui concerne la sécurité alimentaire et les règles évoquées ci-dessus doivent être reconnus et sanctionnés à l'échelon mondial. Il convient que les importations respectent ces réglementations européennes ou d'autres qui leur soient comparables et qu'elles soient contrôlées sur cette base. Lorsque les positions scientifiques diffèrent d'un pays à l'autre, les gouvernements devraient appliquer le principe de précaution aux produits importés.

3.12. Les règles de l'OMC devraient prévoir la compensation totale des surcoûts imputables aux normes de production européennes plus sévères non reprises par l'organisation. Ces surcoûts ne peuvent par ailleurs être pris en compte pour déterminer l'ESP (équivalent subvention à la production).

3.13. Lors du cycle d'Uruguay, il a été convenu que les arrangements conclus ne pouvaient être mis en cause par d'autres partenaires de l'OMC jusqu'en 2003. Cette "clause de paix", dont l'expiration est proche, doit être prorogée afin d'éviter que les négociations qui vont débuter ne soient entravées par des actions unilatérales de certains membres de l'OMC et il conviendra de négocier une nouvelle clause de paix dans le cycle du Millénaire.

3.14. L'UE fait des concessions prématurées à ses partenaires de l'OMC en renonçant unilatéralement aux mesures de politique du marché et de prix encore autorisées en l'état actuel des accords conclus dans cette enceinte et en démantelant ainsi ses protections vis-à-vis de l'extérieur sans exiger de contreparties adéquates et concrètes telles que la reconnaissance et le respect du principe de la préférence communautaire ou de la singularité que présente, en raison de sa multifonctionnalité, la majeure partie de l'agriculture européenne.

Le Comité des régions tient à souligner qu'une réduction ultérieure des organisations de marchés agricoles au sein de l'UE est susceptible de provoquer des fluctuations plus sévères en termes de quantités et de prix, ce qui est contraire à l'objectif de stabilisation et de garantie des revenus. Aussi le CdR invite-t-il la Commission à ne pas présenter de propositions visant à réduire davantage les organisations de marché si cela n'est pas nécessaire.

3.15. Le Comité des régions appuie les efforts consentis par la Commission pour que les conclusions des négociations de l'OMC soient équilibrées et prennent suffisamment en compte les intérêts du secteur agricole communautaire. Le Comité des régions invite la Commission à placer les thèmes suivants au centre des négociations:

- le respect des décisions du Conseil des ministres du 26 janvier 2003 lors duquel l'on est parvenu à une position commune sur la proposition communautaire de négociation;

- la prise en compte des aspects non commerciaux;

- la résistance aux pressions exercées par le groupe de CAIRNS en faveur d'une libéralisation ultérieure.

3.16. Le Comité des régions invite la Commission à examiner d'un oeil critique la nouvelle loi agricole ("Farm Bill") adoptée par les deux Chambres du Parlement américain et signée en mai 2002 par le Président BUSH, qui prévoit une augmentation supplémentaire de plus de 80 milliards de dollars des dépenses agricoles des États-Unis au cours des dix prochaines années, et à faire inscrire ce thème à l'ordre du jour des négociations de l'OMC. L'évolution récente de la politique agricole américaine est regrettable car elle marque un recul par rapport aux objectifs fixés à Doha.

3.17. Le Comité des régions engage la Commission à poursuivre dans la voie qu'elle a suivie jusqu'à présent et qui consiste à intégrer le modèle agricole européen dans les négociations de l'OMC; c'est en effet la seule manière de préserver de manière durable un espace rural opérationnel dans les régions de l'Union européenne.

3.18. Le Comité des régions se félicite que l'initiative "Tout sauf des armes" ait permis d'ouvrir sans restriction les marchés de l'Union aux pays en développement les plus pauvres, l'objectif étant de promouvoir impérativement le développement économique des PMA. Dans le même temps, le Comité invite la Commission à exclure des futures négociations le marché du sucre, qui est un secteur très sensible, dans la mesure où la baisse des prix mettrait sérieusement en péril non seulement les producteurs de sucre de l'UE mais également ceux des pays ACP.

3.19. En juillet 2002, le Conseil des ministres a donné mandat à la Commission d'ouvrir avec ses partenaires de l'OMC des négociations sur un nouveau régime d'importation dans le secteur des céréales. L'objectif est de ne plus uniquement tenir compte, lors de la détermination des prix réels pratiqués sur les marchés mondiaux, des cotations à la bourse de Chicago, mais d'intégrer également les prix en vigueur dans d'autres régions du monde, afin d'éviter que l'UE ne soit inondée de produits importés à bas prix d'autres régions. Compte tenu du prix peu élevé des céréales dans l'UE, la Commission est invitée à défendre expressément les intérêts des producteurs européens de céréales lors des négociations.

3.20. Le Comité des régions propose à la Commission de coopérer étroitement avec elle, afin que les spécificités régionales de l'agriculture européenne puissent être dûment prises en compte dans le cadre des négociations de l'OMC.

3.21. Le Comité des régions constate que les concessions faites en vue de la libéralisation vont au-delà du cadre fixé par l'accord final du dernier cycle d'Uruguay. Les résultats des négociations de l'OMC ne peuvent toutefois pas dépasser la portée des accords de Berlin. L'UE ne peut affaiblir sa position de négociation en faisant prématurément des concessions trop généreuses.

3.22. Le Comité des régions exhorte la Commission à assurer une protection suffisante de la production agricole traditionnelle et biologique dans le cadre de l'ouverture du secteur aux organismes génétiquement modifiés (OGM).

3.23. L'UE ne devrait pas signer d'accords commerciaux bilatéraux avec des pays tiers tant que les résultats des négociations de l'OMC ne sont pas connus. De tels accords ne peuvent entraîner des concessions supplémentaires au détriment de l'agriculture européenne.

Bruxelles, le 9 avril 2003.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 93 du 6.4.1999, p. 1.

(2) JO C 317 du 6.11.2000, p. 12.