COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN relative aux instruments consacrés à l'aide extérieure dans le cadre des futures perspectives financières 2007-2013

Les communications de la Commission de février 2004 (Construire notre avenir commun [COM(2004) 101]) et du 14 juillet (Perspectives financières 2007-2013 [COM(2004) 487]) définissent le cadre d'une nouvelle structure politique et administrative simplifiée pour l'exécution des programmes communautaires d'aide et de coopération. Il est ainsi proposé de remplacer la panoplie actuelle [1] d'instruments géographiques et thématiques créés au fil du temps, au gré des besoins, par six instruments, dont trois sont conçus pour mettre certaines politiques en oeuvre et trois, pour répondre à des besoins particuliers.

[1] Il ne sera donné suite aux éventuelles initiatives législatives en cours que si l'adoption de la proposition est nécessaire à l'exécution des crédits budgétaires au titre des perspectives financières actuelles. La Commission retirera en temps voulu les propositions dont l'adoption n'est pas indispensable.

Parmi ces six instruments, quatre seulement sont nouveaux. Les deux autres existent déjà et ne demandent pas à être modifiés. La présente communication introduit donc les quatre nouveaux instruments juridiques nécessaires à la mise en oeuvre du nouveau cadre et de la nouvelle structure, à savoir:

1) l'instrument d'aide de préadhésion;

2) l'instrument européen de voisinage et de partenariat;

3) l'instrument de financement de la coopération au développement et de la coopération économique;

4) l'instrument de stabilité.

Par suite de l'élargissement, l'UE s'est vue confier des responsabilités encore plus importantes dans le domaine des actions extérieures, des responsabilités orientées vers trois grands objectifs: assurer la stabilité, la sécurité et la prospérité chez ses voisins («L'UE et sa politique de voisinage»); oeuvrer activement au développement durable au niveau international («L'Union européenne en tant que partenaire de développement durable»); promouvoir la gouvernance politique globale et contribuer à la sécurité stratégique et civile («L'Union européenne en tant qu'acteur mondial») [2].

[2] Ces objectifs sont détaillés dans la communication du 10 février.

Pour assumer ces responsabilités, la communication «Construire notre avenir commun - Défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie - 2007-2013» adoptée le 10 février 2004 fixe un objectif ambitieux, à savoir que l'Europe fasse mieux entendre sa voix, aidée par des instruments plus efficaces. La présente communication constitue une avancée supplémentaire; la Commission n'entend pas se répéter, mais plutôt démontrer la valeur ajoutée de l'intervention de l'UE, préciser plus en détail l'approche adoptée pour atteindre ces objectifs politiques et proposer des instruments permettant de les appuyer.

Forte de plus de 450 millions d'habitants, assurant un quart de la production mondiale, principal donateur d'aide au monde et premier partenaire commercial de 100 pays, l'Union à 25 - et bientôt 27 - membres pourrait exercer une influence considérable sur les choix économiques et politiques qui déterminent à long terme la prospérité et la stabilité en Europe et dans le reste du monde, lesquelles vont à leur tour influencer le bien-être et la sécurité des Européens.

Ce potentiel est pourtant partiellement inexploité. Il existe un décalage entre le poids économique de l'UE et son poids politique.

Le coût du rôle réduit de l'Europe dans le domaine des relations extérieures, au niveau tant politique que financier, est réel. Le monde extérieur teste constamment et dans la douleur notre capacité à agir ou à réagir de manière plus cohérente. Sans parler de l'Irak ou de la crise argentine, les exemples quotidiens de ce coût sont nombreux.

En se projetant à l'horizon 2007-2013, l'UE doit donc garder une perspective à long terme et se fixer un cap plutôt que de réagir à la conjoncture du moment. Si elle veut mieux se faire entendre sur la scène internationale, elle doit parler d'une seule voix et promouvoir une réelle stratégie commune. Elle devrait renforcer son aptitude à améliorer l'efficacité de la gouvernance mondiale et à promouvoir le développement durable et la stabilité politique au moyen de ses politiques multilatérales et bilatérales. L'UE doit améliorer sa capacité à définir des politiques extérieures substantielles en surmontant la division en piliers qui mine la cohérence de son action; elle doit aussi s'assurer qu'une fois adoptées, ces politiques seront soutenues par l'ensemble des moyens des instruments communautaires et nationaux selon leurs modalités propres de décision.

Les citoyens réclament avec force une Europe plus présente sur la scène internationale, même dans les domaines dans lesquels les politiques communautaires n'ont actuellement pas le vent en poupe. D'après les sondages, le niveau européen est considéré comme le plus approprié par une large majorité des personnes lorsqu'il s'agit d'action extérieure, loin devant le niveau national. Les deux tiers des citoyens européens sont favorables à une politique étrangère commune, et les trois quarts à une politique de défense commune. Ils attendent de l'UE qu'elle défende mieux leurs valeurs et leurs intérêts communs sur la scène internationale et, ce faisant, qu'elle imprime une orientation aux négociations multilatérales et influence l'évolution de la mondialisation. L'expérience de l'UE en matière d'intégration l'amène à encourager la construction d'un cadre institutionnel multilatéral et l'élaboration de règles, plutôt que l'unilatéralisme. L'UE doit aussi veiller à améliorer la cohérence de ses choix internes du point de vue de leurs effets sur le reste du monde et à renforcer le dialogue avec la société civile afin de rester attentive aux intérêts de toutes les parties prenantes.

Dans un monde caractérisé à la fois par l'ouverture et par l'instabilité, les citoyens sont aussi de plus en plus exposés à des risques tels que les conflits, les catastrophes naturelles et les crises sanitaires. En l'absence de frontières intérieures, l'UE est vulnérable à ces risques et menaces et elle doit prendre des mesures extérieures adaptées et soutenir efficacement les efforts au niveau international, qui ne concernent pas uniquement la sécurité physique des populations civiles et leur potentiel de développement, mais également la sécurité et la stabilité globales. Ainsi qu'il est expliqué ci-après, une approche cohérente dans le domaine des relations extérieures permettra d'accroître l'influence de l'UE bien au-delà de ce que les États membres pourraient réaliser séparément ou même en ayant des lignes de conduite parallèles.

avantage comparatif des dépenses communautaires

La valeur ajoutée évidente dont bénéficie l'UE est fondamentale pour la réalisation des objectifs stratégiques présentés ci-dessus. Elle peut pourtant encore être augmentée.

Alors que, précédemment, la Communauté limitait ses interventions à des programmes purement consacrés à des questions liées au développement, elle a depuis conclu des accords complets de partenariat et de coopération avec la plupart des pays du monde et s'attaque maintenant à des situations complexes. Elle a ainsi élaboré des programmes ambitieux et couvrant plusieurs domaines, qui lui permettent de relever l'ensemble des défis auxquels les pays tiers sont confrontés, qui vont de la mise en place d'institutions à l'émergence d'un secteur privé efficace. Les programmes de dépense ne sont pas et peuvent pas être exhaustifs. Ils sont constitués par un dosage politique approprié, défini pour chaque pays partenaire. Pour les raisons exposées ci-après, chaque EURO dépensé au niveau communautaire a un effet multiplicateur, et donc un impact, supérieur à une dépense équivalente au niveau national.

* Efficacité de l'action extérieure de l'Union: agir au niveau adéquat

L'intervention de l'UE peut tout d'abord se justifier simplement parce qu'elle constitue le moyen le plus efficace, ou le seul, pour atteindre l'objectif fixé. La valeur ajoutée vient du fait que la Communauté représente simplement le niveau d'action adéquat. Du fait même de l'intégration européenne, les avantages tirés par un État membre de ses interventions externes profitent également aux autres États membres. Les décisions prises au niveau national n'intègrent pourtant que difficilement ces effets «européens», de sorte qu'elles peuvent apparaître finalement inférieures à ce qu'elles devraient être, ce qui justifie clairement une intervention au niveau communautaire.

L'élargissement constitue le parfait exemple d'un domaine dans lequel agir au niveau communautaire est la seule possibilité: l'intervention vise essentiellement à aider les pays candidats à remplir les critères d'adhésion et à se préparer à la gestion des fonds communautaires. Il est clair qu'elle doit se situer au niveau communautaire, même s'il est fait appel à l'expérience des États membres au cours du processus (par les jumelages par exemple). De même, les objectifs de la politique de voisinage ne peuvent être atteints qu'en agissant au niveau communautaire: la sécurité et les mouvements migratoires constituent d'autres exemple dans lesquels les mesures sont optimisées si elles sont menées au niveau de l'UE. Il en va de même de la normalisation et de la création de normes, ainsi que de la projection des politiques internes à l'extérieur de l'Union (biodiversité, réchauffement climatique, gouvernance d'entreprise, etc.).

La valeur ajoutée des dépenses communautaires réside également dans le fait que la Communauté seule maîtrise simultanément tous les leviers opérationnels dans le cadre des relations avec les pays tiers. Elle peut ainsi garantir une cohérence et une synergie entre les principaux instruments en matière de relations extérieures: le dialogue politique, les échanges, l'aide et la coopération économique, ainsi que la projection vers l'extérieur de ses politiques internes. Les relations bilatérales des États membres (dans le domaine politique, par exemple) avec un pays tiers particulier, ou même une région, peuvent certes être plus anciennes ou plus étroites mais la panoplie complète des instruments n'est disponible qu'au niveau communautaire. En conséquence, les dépenses communautaires, conjuguées aux autres instruments disponibles, exercent un effet de levier supérieur aux dépenses nationales ou même multilatérales, qui sont limitées par l'impossibilité d'exploiter pleinement leur complémentarité avec d'autres politiques.

Exemple: l'avantage comparatif d'une approche communautaire est parfaitement illustré par le cas des Balkans occidentaux, où l'UE a appuyé la gestion de la crise et encourage maintenant la stabilisation de la région (en conjuguant dialogue politique, régime d'échanges personnalisé, programmes financiers de grande envergure incluant la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, mesures de stabilisation démocratique, réforme économique, etc.) avec une efficacité peu susceptible d'être atteinte par la combinaison des actions individuelles des différents États membres.

* Efficience de l'action extérieure de l'UE: mise en commun des ressources

La valeur ajoutée de l'intervention de l'UE est directement liée à l'influence et à la visibilité qui découlent du poids économique de la Communauté, ainsi que de la masse financière critique et des économies d'échelle importantes qui peuvent ainsi être réalisées.

Exemple: dans le domaine de l'eau, la Communauté a été capable de mobiliser une masse critique de financement ayant une réelle incidence sur le plan mondial (à l'issue du sommet mondial pour le développement durable, l'Union consacrera 1 milliard d'euros à l'initiative «Water for Life» (De l'eau pour la vie)). Même si le savoir-faire individuel des États membres peut être tout aussi développé dans ce domaine, le volume de l'aide et la diversité des compétences que l'UE est capable de réunir assurent un impact bien plus grand pour chaque euro dépensé dans ce contexte.

* Effet catalyseur de l'action de l'UE : mise en commun du savoir-faire

La Communauté coopère avec la plupart des pays du monde, ce qui permet aux États membres de contribuer efficacement, même de manière indirecte, à des actions menées dans tous les pays en développement et en transition. Son expérience de l'intégration régionale lui confère un avantage certain dans ses relations avec les autres entités régionales et lorsqu'il s'agit de promouvoir les processus régionaux. C'est le cas par exemple des entités régionales africaines et du Mercosur.

La plus-value communautaire réside aussi dans les méthodes appliquées et dans la coordination et la cohérence poussées que l'UE assure, agissant ainsi en tant que catalyseur des efforts déployés individuellement par les États membres.

Exemple: l'aide humanitaire de l'UE a donné naissance à une valeur ajoutée communautaire dans ce domaine d'action, principalement par la prise de conscience des complémentarités et la coordination qu'elle a engendrées, qui ont conduit à une répartition efficace des tâches entre l'aide bilatérale fournie par les États membres et l'assistance communautaire (effet de jalon) L'UE dans son ensemble fournit chaque année 50 % de l'aide humanitaire globale, ECHO en représentant à lui seul 25 %: ce poids permet à l'UE d'influencer l'action humanitaire internationale vis-à-vis des autres grands donateurs, tels que les États-Unis et des organisations telles que les Nations unies.

La valeur ajoutée de l'UE réside également dans les méthodes appliquées, notamment, le déliement de l'aide et le soutien sectoriel et budgétaire, ce qui permet de promouvoir l'appropriation par le pays, de rendre les systèmes budgétaires nationaux efficaces, de permettre aux systèmes de planification nationaux de trouver le meilleur équilibre entre les dépenses récurrentes et les dépenses d'équipement, d'assurer une coordination des donateurs par rapport aux priorités et aux calendriers nationaux et d'amener les pouvoirs publics à adopter une approche plus orientée vers les résultats. La Commission a aussi fait oeuvre de pionnier en mettant en oeuvre une approche du développement réellement axée sur les résultats, associant directement les volumes d'aide aux réalisations des pays par rapport à leurs objectifs nationaux en termes de réduction de la pauvreté.

* Potentiel encore exploitable en termes de valeur ajoutée

Le potentiel de valeur ajoutée de l'intervention de l'UE par rapport à ce que les États membres peuvent réaliser séparément ou en ayant des lignes de conduite parallèles ne doit pas être considéré comme pleinement exploité. L'Union peut renforcer son influence par des actions plus cohérentes dans le domaine des relations extérieures, pour peu que les efforts consacrés aux discussions internes soient réorientés vers l'action extérieure.

La réforme de la planification stratégique, la création d'EuropeAid et la décentralisation de la gestion de projet ont déjà permis un meilleur ciblage des programmes vers les besoins locaux et une meilleure coordination avec les autres donateurs, ainsi qu'une mise en oeuvre accélérée (délais réduits d'un an en moyenne). L'UE a aussi orienté son action essentiellement vers les domaines dans lesquels la plus-value qu'elle apporte est maximale: les échanges et le développement, l'intégration régionale, le soutien macro-économique, les infrastructures, la gouvernance et les «partenariats difficiles». Il reste cependant des domaines dans lesquels le potentiel de valeur ajoutée n'est pas pleinement exploité, notamment en termes d'amélioration des opérations de gestion de crise (lorsque l'assistance traditionnelle est bloquée), de renforcement de la cohérence des politiques extérieures de l'UE, et de développement de leur complémentarité avec celles des États membres.

Il est de plus en plus évident qu'il doit y avoir convergence entre les objectifs politiques internes de l'UE, tels que la croissance durable ou la sécurité, et ses objectifs politiques dans le domaine des relations extérieures, tels que le développement durable et la promotion des droits de l'homme et de la démocratie.

Nécessité d'une efficacité accrue: refonte complète des instruments en matière de relations extérieures

Comme cela a déjà été indiqué, les propositions présentées ici simplifient radicalement les instruments RELEX existants. Actuellement, l'assistance et la coopération communautaires sont mises en oeuvre au travers de toute une série d'instruments régionaux (CARDS, TACIS, MEDA, etc.) et du Fonds européen de développement (FED) dont les modalités sont précisées dans l'accord de Cotonou, auxquels il faut ajouter une pléthore d'instruments thématiques (Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme, par exemple).

Témoignage de la complexité du cadre actuel, l'aide et la coopération en faveur du sud de la Méditerranée et du Proche et Moyen-Orient sont pour l'instant régies par onze règlements distincts. La situation est la même pour la région TACIS ainsi que pour l'Asie et l'Amérique latine. L'aide de préadhésion a été mise en oeuvre au travers de trois instruments distincts régis par autant de règlements du Conseil et un règlement de coordination.

Tous ces règlements présentent d'énormes différences en termes de comitologie et de programmation. Cette panoplie variée et complexe d'instruments permet de plus en plus difficilement d'assurer une gestion efficace et coordonnée des programmes communautaires.

* Instruments à finalité politique

Ainsi qu'elle l'avait prévu dans ses communications du 10 février et du 14 juillet, la Commission propose donc une simplification radicale des instruments, poussée par la nécessité de faciliter la cohérence et l'homogénéité des actions extérieures et d'obtenir davantage et mieux avec les ressources disponibles, en respectant les principes suivants:

- garantir une cohérence politique globale: le dosage politique approprié et le juste équilibre entre les besoins de réponse rapide à court terme et les stratégies à long terme seront assurés au moyen des documents de stratégie par pays (DSP), des documents de stratégie régionaux (DSR) et des stratégies thématiques et d'adhésion. Sous réserve d'examens réguliers et en ayant recours à un dosage approprié des nouveaux instruments proposés, cela garantira la nécessaire cohérence dans l'approche;

- simplifier la structure et les procédures [3]: les lignes budgétaires et les procédures (les instruments financiers et leurs bases juridiques) seront réorganisées pour accroître leur efficacité, notamment en ce qui concerne les urgences et les crises, et pour qu'elles répondent mieux aux initiatives nouvelles telles que le Fonds mondial pour la lutte contre le VIH/SIDA, la tuberculose et le paludisme, ou l'initiative déployée en faveur des pays pauvres très endettés;

[3] Il existe actuellement 91 lignes budgétaires dans les domaines de la famille RELEX. Cela n'inclut pas les lignes budgétaires d'autres politiques mises en place à partir des ressources de l'actuelle rubrique 4.

- cibler l'allocation des ressources sur les résultats: il existe un large consensus quant à la nécessité d'allouer les ressources en fonction de résultats attendus et mesurés. Le processus des documents de stratégie par pays et par région, pour autant qu'il soit assorti de capacités d'analyse accrues, devrait être en adéquation avec les buts et réalisations;

- améliorer le dialogue et la coordination avec les autres donateurs et les institutions: tout d'abord, avec les autres institutions de l'Union européenne, mais également avec les États membres et les institutions de Bretton Woods;

- améliorer le dialogue avec les pays tiers: tous les pays tiers seront couverts par le nouvel ensemble simplifié d'instruments ciblés, dans un souci de meilleure compréhension et accessibilité.

Afin d'améliorer encore l'efficacité globale de l'aide communautaire gérée par la Commission, les nouveaux instruments et les enveloppes financières seront guidés par une attention accrue aux besoins et aux critères de performance. L'intégration au budget des ressources précédemment allouées au FED facilitera un enrichissement mutuel afin d'atteindre les meilleures pratiques élaborées dans le cadre des deux systèmes précédents. La Commission souhaite en outre que le nouveau cadre réglementant la planification et la fourniture de l'aide lui donne les moyens d'agir efficacement.

* Vers six instruments seulement, dont quatre nouveaux

Le cadre défini par la présente communication aplanit considérablement la complexité et les incohérences antérieures et propose la mise en place de trois instruments essentiels correspondant aux trois grandes politiques des relations extérieures, à savoir la politique de préadhésion, la politique de l'Union à l'égard des pays voisins et la politique de développement et de coopération économique avec les autres pays. Ils sont complétés par trois instruments spécifiques, dont un est nouveau, qui visent à répondre à des besoins spécifiques et, plus particulièrement, à faire face aux situations de crise.

Les trois grands instruments et politiques sont:

La politique de préadhésion

Cette politique s'adresse aux pays candidats (Turquie et Croatie) ainsi qu'aux pays candidats potentiels (Balkans occidentaux) et est déterminée par le cadre d'adhésion et de préadhésion défini par les documents de stratégie, les rapports réguliers, les partenariats européens, les partenariats pour l'adhésion et les négociations.

L'instrument d'aide de préadhésion (IAP) remplacera toute une série d'instruments existants (PHARE, ISPA, SAPARD, CARDS, etc.) et couvrira le renforcement des institutions, la coopération régionale et transfrontalière, le développement régional, le développement rural et la valorisation des ressources humaines. Il apportera la flexibilité nécessaire à une prise en compte rapide des nouvelles priorités.

Les pays bénéficiaires seront répartis en deux catégories, en fonction de leur statut de pays candidats ou de pays candidats potentiels (reconnu par le Conseil). Les pays candidats potentiels continueront à recevoir une assistance s'inscrivant dans le droit fil du règlement CARDS actuel: renforcement et démocratisation des institutions, développement économique et social, coopération régionale et transfrontalière et un certain alignement sur l'acquis communautaire notamment lorsqu'il y va de l'intérêt mutuel de l'Union européenne et du pays bénéficiaire. Les pays candidats bénéficieront du même type d'assistance, mais aussi d'une aide pour les aider:

* à remplir les critères politiques et économiques ainsi que les critères de respect de l'acquis communautaire attachés à l'adhésion (critères d'adhésion) et à renforcer leurs capacités administratives et juridiques en vue de la mise en oeuvre de l'acquis;

* à se préparer à la mise en oeuvre des Fonds structurels, du Fonds de cohésion et du Fonds de développement rural (Fonds communautaires) après l'adhésion, tant en mettant en place les structures et systèmes nécessaires qu'en finançant des projets.

Vu l'histoire et le contexte des Balkans, l'accent sera plus particulièrement mis, dans le cadre de ces objectifs généraux, sur la stabilisation, la coopération régionale, les mesures de rétablissement de la confiance et le développement économique.

Le groupe de la BEI soutiendra entièrement les mêmes objectifs, notamment grâce au cofinancement de programmes régionaux et à d'autres formes de cofinancement ou de mandats spécifiques.

L'instrument européen de voisinage et de partenariat

Cet instrument s'adresse aux pays visés par la politique européenne de voisinage, c'est-à-dire aux pays du sud et de l'est de la Méditerranée (pays MEDA), aux NEI occidentaux et aux pays du Caucase du Sud. Il soutiendra aussi notre partenariat stratégique avec la Russie.

L'instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) poursuit essentiellement deux objectifs:

* favoriser une intégration économique progressive et une coopération politique approfondie entre l'UE et les pays partenaires;

* saisir les possibilités et relever les défis résultant de la proximité géographique de l'Union et de ses voisins.

L'IEVP contribuera à intensifier la coopération politique, économique et culturelle de même que la coopération en matière de sécurité entre l'Union européenne et ses voisins. Il s'agira d'un instrument complet destiné à remplacer MEDA, TACIS et d'autres instruments existants tels que l'Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH). L'IEVP sera un instrument à finalité politique qui s'inscrira dans le cadre des accords bilatéraux existants entre la Communauté et ses pays voisins. Il se concentrera plus particulièrement sur la mise en oeuvre des plans d'action de la PEV. Son champ d'action dépassera la promotion d'objectifs tels que le développement durable ou la lutte contre la pauvreté pour couvrir, notamment, un appui considérable aux mesures conduisant à une participation progressive au marché intérieur de l'Union européenne. Le rapprochement des législations, la convergence des réglementations et le renforcement des institutions seront soutenus au travers de mécanismes tels que la mise en commun de l'expérience, des jumelages à long terme avec des États membres ou la participation à des programmes ou agences communautaires.

L'IEVP comportera notamment un volet spécifique et novateur ayant trait à la coopération transfrontalière. Il financera des «programmes conjoints» associant des régions limitrophes des États membres et des pays partenaires. Il permettra une simplification radicale des procédures et un gain d'efficacité substantiel. Il reposera sur une approche de type «Fonds structurels», caractérisée par une programmation pluriannuelle, des partenariats et des cofinancements.

En fonction du pays voisin, la coopération transfrontalière aux frontières extérieures de l'UE sera menée au travers soit de l'IAP soit de l'IEVP selon une méthodologie commune. Les volets «coopération transfrontalière» de l'IEVP et de l'IAP, pour les actions aux frontières extérieures de l'UE, seront cofinancés par le Fonds européen de développement régional (FEDER).

La BEI renforcera son soutien aux objectifs mentionnés dans les domaines de sa compétence, grâce notamment à la prochaine génération de ses mandats extérieurs et en garantissant une conjugaison optimale de ses ressources et fonds budgétaires propres dans le cadre d'un large éventail d'instruments financiers.

La politique de coopération au développement et de coopération économique avec les autres pays

Cette politique s'adresse plus particulièrement à tous les pays, territoires et régions qui ne peuvent prétendre à une aide au titre de l'instrument d'aide de préadhésion ou de l'instrument européen de voisinage et de partenariat. Elle a pour vocation de soutenir la coopération au développement, la coopération économique, la coopération financière, la coopération scientifique et technique ainsi que toute autre forme de coopération avec les pays et régions partenaires, dans le but de les aider à réaliser les objectifs de développement du Millénaire et de réduire ainsi la pauvreté. Cette coopération est mise en oeuvre dans le respect des principes et objectifs de l'action extérieure de l'Union et conformément aux articles 179 et 181 A du traité instituant la Communauté européenne.

L'instrument de financement de la coopération au développement et de la coopération économique sera le principal vecteur de l'aide à l'appui des efforts consentis par les pays en développement pour atteindre ces objectifs. Il s'agit d'un instrument complet qui couvre la coopération avec les pays et régions partenaires ainsi que toutes les initiatives horizontales et thématiques visant à venir en aide aux pays partenaires, à réaliser les objectifs énoncés aux articles 177 à 181 A du traité instituant la Communauté européenne et à remplir les engagements internationaux contractés par la Communauté. Il englobera le successeur du neuvième FED. Cette intégration au budget facilitera les synergies et permettra d'optimaliser les deux systèmes.

Ces trois grands instruments sont guidés par les différentes politiques et ont, dès lors, des implications et une couverture géographiques particulières. Ils sont complétés par trois instruments/programmes conçus pour faire face aux situations de crise, à savoir:

L'instrument de stabilité

Il s'agit d'un nouvel instrument conçu pour apporter une réponse adéquate aux situations de crise et d'instabilité ainsi qu'aux problèmes à long terme présentant des aspects liés à la stabilité ou à la sécurité. Il viendra compléter l'instrument d'aide de préadhésion, l'instrument européen de voisinage et de partenariat de même que l'instrument de financement de la coopération au développement et de la coopération économique et fournira une aide destinée à mettre en place les conditions nécessaires à l'exécution des politiques soutenues par chacun de ces trois instruments.

L'instrument de stabilité permettra notamment à la Communauté:

* d'apporter une réponse efficace, immédiate et intégrée aux situations de crise et d'instabilité dans les pays tiers dans le cadre d'un seul et unique instrument juridique, le temps que la coopération normale dans le cadre des instruments généraux de coopération et d'assistance puisse reprendre, en s'appuyant sur la valeur ajoutée démontrée par le mécanisme de réaction rapide et sur les dispositions prévues en cas d'urgence par un certain nombre d'instruments financiers existants dans le domaine des relations extérieures;

* de faire face aux problèmes transfrontaliers mondiaux et régionaux présentant des aspects liés à la sécurité ou à la stabilité qui se posent dans des pays tiers, à savoir, notamment, la non-prolifération et la sûreté nucléaires ainsi que la lutte contre la traite des êtres humains, la criminalité organisée et le terrorisme ou encore les menaces graves et imprévues pour la santé publique;

* de réagir rapidement aux défis politiques urgents auxquels l'Union sera confrontée à l'avenir, en gérant des mesures non prévues par les trois instruments à finalité politique jusqu'à ce qu'elles puissent être intégrées de manière adéquate dans le cadre politique de ces instruments.

L'instrument de stabilité relève exclusivement du premier pilier. Toutefois, sa conception tient compte de la nécessité d'assurer une coordination opérationnelle efficace entre les actions communautaires et les mesures adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune.

L'instrument d'aide humanitaire et l'assistance macrofinancière

Ces deux instruments restent inchangés, si ce n'est que la totalité de l'aide alimentaire à caractère humanitaire relèvera de l'aide humanitaire au lieu d'être régie par un règlement distinct. S'agissant de l'aide humanitaire, il est considéré que son champ d'application et ses objectifs sont déjà suffisamment bien définis et qu'elle fonctionne bien en termes de services et d'efficacité. Depuis sa création en 1990, l'assistance macrofinancière s'est révélée un instrument efficace de stabilisation économique et un moteur de réforme structurelle dans les pays bénéficiaires. Il n'est donc pas nécessaire de la modifier.

Aspects extérieurs des politiques internes

Comme cela a déjà été observé plus haut, la projection des politiques internes à l'extérieur de l'Union apporte une valeur ajoutée importante aux actions menées au niveau de l'Union européenne. De plus, pour projeter ces politiques efficacement, il est essentiel de concilier la nécessité d'une cohérence politique et d'une visibilité thématique pour les politiques internes concernées (notamment l'éducation, l'environnement, l'immigration et la politique d'asile, les douanes et la fiscalité et les réseaux), d'une part, et le besoin d'une cohérence globale des relations extérieures (définies dans les documents de stratégie par pays ou régions ou dans les documents cadres de la politique de préadhésion), d'autre part.

Compte tenu de ce besoin impératif, les trois instruments généraux à finalité politique présentés ci-dessus couvriront tous les domaines de politique, dans le cadre, soit d'une approche thématique spécifique, soit de l'éventail de mesures définies pour une région ou un pays tiers donné lors de la préparation et de l'adoption de documents de stratégie et de programmes nationaux/régionaux ou de la conclusion de partenariats européens et de partenariats pour l'adhésion. Il n'y a donc pas de nécessité systématique de disposer d'instruments juridiques ou de règlements distincts pour traiter les aspects extérieurs des politiques internes.

Les projets de règlement en annexe en tiennent compte.

Dans le cadre des instruments et règlements appropriés, des dispositions adéquates et complètes ont été prises pour faire en sorte que les aspects extérieurs des politiques internes soient dûment couverts. Cela permet aux quatre nouveaux instruments de couvrir des mesures en faveur de domaines de politique tels que l'environnement, l'éducation et les transports ou encore les douanes et la fiscalité. La poursuite d'un objectif politique donné exigera parfois de ne pas programmer les fonds sur une base géographique, parce qu'ils servent des fins multilatérales. Ce sera le cas, par exemple, pour permettre à l'Union européenne de promouvoir ses objectifs environnementaux dans un contexte multilatéral, indépendamment des priorités des divers bénéficiaires.

La Commission va entamer un dialogue avec le Conseil et le Parlement sur la façon dont elle entend assurer la cohérence et la compatibilité des objectifs poursuivis par ces politiques et instruments avec l'orientation générale et les idées maîtresses de la politique de l'Union, d'une part, et minimiser les chevauchements et insuffisances des instruments thématiques et géographiques, d'autre part. Comme l'expliquent les communications précédentes, la politique doit guider les instruments de manière à assurer une cohérence générale.

De plus, le nouveau cadre permettra d'améliorer les procédures de financement en assurant une plus grande souplesse et une meilleure prévisibilité et en raccourcissant de ce fait les délais entre les décisions politiques et leur mise en oeuvre.

Le Conseil et le Parlement sont invités à adopter les propositions de règlement ayant trait à l'instrument européen de voisinage et de partenariat et à l'instrument de financement de la coopération au développement et de la coopération économique présentés dans les parties 2) et 3) ci-dessous.

Le Conseil est invité, après consultation du Parlement européen, à adopter les instruments d'aide de préadhésion et de stabilité présentés dans les parties 1) et 4) ci-dessous.