C 80/148 FR 30.3.2004 Journal officiel de l’Union européenne
Avis du Comité économique et social européen sur le thème «L’Europe élargie — voisinage: un
nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l’Est et du Sud»
(COM(2003) 104 final)
(2004/C 80/34)
Le 3 avril 2003, la Commission a décidé, conformément à l’article 262 du Traité CE, de saisir le Comité
économique et social européen d’une demande d’avis sur la communication susmentionnée.
La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a
adopté son avis le 21 novembre 2003 (rapporteuse: Mme Alleweldt).
Lors de sa 404esession plénière des 10 et 11 décembre 2003 (séance du 11 décembre), le Comité
économique et social européen a adopté l’avis suivant à l’unanimité.
1. Remarque préliminaire
1.1. Le CESE a commencé très tôt et spontanément à se
pencher sur la question de l’aménagement futur des relations
avec les pays qui deviendront les voisins directs de l’Union
européenne suite au prochain élargissement. En mai 2004, lacarte géopolitique de l’Europe connaîtra des changements, ce
qui incite le CESE à entamer dès à présent une réorientation de
ses relations extérieures. L’urgence de la démarche consiste àveiller dès à présent à ce que n’apparaissent pas de nouvelles
lignes de démarcation à l’intérieur de l’Europe et à créer au
contraire un espace commun de développement économiqueet de progrès social.
1.2. Le CESE se voit jouer un rôle actif dans ce processus,
désireux de mettre à profit l’expérience acquise en matière de
coopération avec les candidats actuels à l’adhésion et lescontacts développés lors de ses activités spécialisées avec
les organisations homologues de nombreux pays d’Europe
centrale, du Sud et de l’Est.
2. Priorités de l’avis
2.1. Le Conseil européen de Copenhague de décembre
2002 a non seulement décidé l’élargissement à dix nouveauxÉtats membres mais également émis le souhait de renforcer les
relations de l’UE élargie avec ses voisins de l’Est et du Sud. Les
signaux initiaux, qui allaient dans le sens d’une concentrationsur les voisins de l’Est et la Russie, ont été abandonnés au
profit d’une vaste stratégie englobant l’ensemble des futurs
États voisins (
1).
2.2. La Commission européenne a traduit ce souhait dans
sa communication du 11 mars 2003, sans toutefois renoncer
à la définition de différents groupes de pays et à l’établissement
de priorités spécifiques, en concentrant ses considérations surles pays voisins orientaux et sur l’espace situé au sud de la
Méditerranée. Sont expressément exclus les pays balkaniques
occidentaux et, les pays candidats à l’adhésion — Bulgarie,Roumanie et Turquie.
(1) C’est-à-dire l’espace situé au sud de la Méditerranée, les Nouveaux
États indépendants occidentaux et la Russie.2.3. Quant aux relations avec les 5 voisins du Sud-Est
de l’Europe (SEE) (2), elles ont été esquissées aux sommets
extraordinaires de Zagreb (24 novembre 2000) et de Thessalo-
nique (21 juin 2003), ainsi que dans le cadre du «pacte de
stabilité» et de la stratégie d’association qui a été convenue. Àla demande de la Présidence italienne, le CESE est en traind’élaborer un avis (
3) sur ce thème.
2.4. S’alignant sur l’approche plus large retenue par la
Commission européenne, le CESE se concentre sur les priorités
qu’il avait lui-même défendues initialement dans sa demanded’avis d’initiative, à savoir de mettre l’accent sur les trois voisins
de l’Est: Ukraine, Belarus et République de Moldova. Par
comparaison aux autres États voisins, ces trois pays nefont guère l’objet de réflexions transnationales en termes de
coopération ou de stratégie. Le CESE lui-même n’a pas encore
défini explicitement sa position et ses possibilités en référenceà ces pays (
4).
2.5. Depuis plusieurs années les pays riverains du sud de la
Méditerranée font l’objet d’une attention politique soutenue
dans le cadre du «processus de Barcelone». Le programmed’aide MEDA leur est spécifiquement consacré. Le CESEparticipe régulièrement à cette coopération: la Conférence
interministérielle euro-méditerranéenne de Barcelone (1995)
lui a donné le mandat d’animer la coordination des Conseilséconomiques et sociaux (ou organes similaires), tâche que le
CESE a rempli et continue à remplir en organisant chaque
année une Conférence Euromed, en élaborant des contribu-tions thématiques et en développant des relations bilatérales
avec les organisations socioprofessionnelles de la région. Le
CESE a aussi soutenu, auprès de la Commission, la réalisa-tion de projets dans le cadre de MEDA. Cet avis ne traitera
donc pas en détail de la Stratégie euro-méditerranéenne,
pour laquelle il faudra se référer aux documents et activitésspécifiques.
(2) Croatie, Bosnie-Herzégovine, Serbie-Montenegro, Macédoine
(FYROM), Albanie.
(3) REX/153, groupe d’étude «Le rôle de la société civile dans le cadre
de la nouvelle stratégie européenne pour les Balkans occidentaux».
(4) Les thèmes en question sont néanmoins abordés dans le cadre
d’autres travaux, comme par exemple dans les relations avec laRussie, dans les réflexions sur la dimension nordique ou dans ledomaine de la coopération sur la base des corridors de transportspaneuropéens, ce dernier sujet étant traité depuis le début des
années 90.
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2.6. La communication de la Commission ne réserve que
peu d’espace aux relations avec la Fédération de Russie (FR).
Conformément aux recommandations du Conseil de juin
2003, les trois pays du sud du Caucase: Géorgie, Arménie etAzerbaïdjan, qui seront en 2007 voisins de l’UE élargie le longde la côte orientale de la mer Noire, seront pris en considération
lors de la prochaine étape.
3. Grandes lignes de la stratégie de la Commission pour
sa politique de voisinage
3.1. L’objectif principal de la politique européenne de
voisinage est de «créer un espace fondé sur des valeurscommunes (paix, liberté, prospérité)» et d’offrir une chance
d’accroître le potentiel économique, social et politique de
l’Europe. En contrepartie des réformes politiques et économi-ques qu’ils réaliseront, l’Union offre aux pays en question la
perspective d’une meilleure participation au marché inté-
rieur (
1), sur le modèle de l’Espace économique européen, avec
une première dans le cas des voisins de l’Est, à savoir laconclusion d’accords de libre échange et de coopération, tels
qu’il en existe déjà en partie avec les pays riverains de la
Méditerranée.
3.2. L’intérêt indiscutable de l’UE consiste à assurer ses
frontières extérieures. Ainsi, les nouveaux voisins de l’Union
devront s’engager à coopérer dans la lutte contre l’immigration
clandestine et conclure à cette fin des accords de réadmission.La coopération dans le domaine des affaires intérieures et de lajustice ainsi que la lutte contre le crime organisé et la
corruption doit être intensifiée. En contrepartie, la circulation
aux frontières sera améliorée et rendue plus transparente pardes accords relatifs à des dispositions locales en matière de
visas.
3.3. La base juridique actuelle, ancrée dans le Traité, pour
la conclusion d’accords de partenariat et de coopération (APC)ne doit pas être élargie mais mieux exploitée. Des plans
d’action doivent être élaborés sur cette base pour chaque pays
voisin ou chaque région; ils doivent permettre de concrétiserl’interaction entre la réalisation de réformes et l’accès au marchéintérieur de l’UE. La question d’une perspective d’adhésion est
délibérément tenue à l’écart, ce qui signifie qu’elle ne fait l’objet
d’aucune décision, ni dans un sens favorable, ni dans un sensdéfavorable. À cet égard, il convient de s’en tenir à l’article 49
du traité CE, qui figure comme article 1
er, paragraphe 2 dans
le projet de Constitution européenne, selon lequel «l’Union estouverte à tous les États européens qui respectent ses valeurs et
qui s’engagent à les promouvoir en commun».
4. Résultats des voyages d’étude en République de
Moldova, Ukraine et Belarus
4.1. Cette conception d’une politique de voisinage de l’UE a
été discutée avec des représentants d’organisations de la sociétécivile (SCO/OSC) et des milieux politiques en République de
Moldova, en Ukraine et au Belarus. Les attentes de ces pays
(1) C’est-à-dire une participation aux quatre libertés (libre circulation
des marchandises, des personnes, des services et des capitaux).vis-à-vis de leurs relations avec l’UE, leurs craintes quant à
l’apparition de nouvelles démarcations de frontière ainsi que
les particularités de chacun de ces pays doivent faire l’objet
d’une évaluation du CESE (2).
4.2. Descriptif succinct des pays
4.2.1. Ayant appartenu pendant le Moyen-âge à l’empire
lituano-polonais, ensuite à l’empire tsariste, puis «République
socialiste soviétique», le Belarus a proclamé son indépendancele 26 août 1991 en tant que République, mais il a préservé desliens étroits avec la Russie, avec laquelle il négocie depuis un
certain temps déjà un Traité d’Union. Le Belarus fait partie de
l’OSCE. Son statut d’invité au Conseil de l’Europe est suspendudepuis 1997 pour violation des statuts. Depuis lors, l’UE et de
nombreux États membres ont fortement limité voire totale-
ment interrompu leurs relations diplomatiques avec ce pays.
4.2.2. L’Ukraine également appartenait en partie au Grand-
empire lituano-polonais; une partie de la République nationaleukrainienne qui existait au début du XX
esiècle a été membre
fondateur de l’Union soviétique. Après 1945 sont venues
s’ajouter différentes régions de Galicie, des territoires de laSlovaquie orientale, la Bucovine septentrionale et la Crimée en
1954. Le 24 août 1991, l’Ukraine a proclamé son indépen-
dance. Elle est membre de l’ONU et participe aux activités dela Communauté des États indépendants (CEI). Depuis 1995,elle est également membre du Conseil de l’Europe. Elle n’adhère
pas encore à l’OMC.
4.2.3. La «Principauté de Moldavie», alors Bessarabie, a été
annexée en 1812 par la Russie tsariste. La République deMoldova est une république indépendante depuis le 27 août
1991. En 1994, la majorité de la population s’est prononcée
contre une annexion à la Roumanie. Depuis 1991, la régionorientale qui confine avec l’Ukraine, la Transniestrie, revendi-
que son autonomie, sous l’influence de l’ancien général soviéti-
que Smirnow, et entraîne de fait une division du pays. LaRépublique de Moldova est membre de l’OMC et participe au
Pacte de stabilité avec l’Europe du Sud-Est.
4.3. Appréciation globale de la politique de voisinage UE
4.3.1. La critique la plus dure vis-à-vis de l’approche retenue
pour la nouvelle politique de voisinage de l’UE est venue del’Ukraine. Dans ce pays, le rapprochement avec l’UE a fonc-
tionné comme un incitant à la mise en œuvre de réformes, qui
ont impliqué toutes les couches de la société, même si l’on necomprend pas toujours la même chose sous cette notion. La
plupart des interlocuteurs ukrainiens ont réclamé une plus
grande reconnaissance en tant que pays européen et en tantque partenaire stratégique important d’une Union européenneélargie. La perspective qui leur est offerte serait selon eux
équivoque et décevante, car on évite toute allusion à une
éventuelle adhésion à l’UE. Ils ont néanmoins réagi positive-ment et avec empressement à l’initiative de l’UE et saisissent
avec enthousiasme les chances qui leur sont offertes.
(2) Les entretiens ont été menés par une petite délégation du groupe
d’étude, qui s’est rendue du 5 au 12 juillet 2003 à Chisinau
(République de Moldova), Kiev (Ukraine) et Minsk (Belarus).
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4.3.2. Pour la République de Moldova, le rapprochement
avec l’UE est également une stratégie de survie, et il passe de
préférence par une participation au processus d’association
prévu pour l’Europe du Sud-Est. La République de Moldovareconnaît elle-même, en faisant son autocritique, que l’APC(accord de partenariat et de coopération) n’a pas encore été
exploité suffisamment. Elle souhaite bénéficier d’une possibilité
de choix réelle ou atteindre un meilleur équilibre dans sadépendance vis-à-vis de ses puissants voisins.
4.3.3. Quant au Belarus, il n’a pas encore pris de décision
définitive quant à un éventuel rapprochement de l’UE ou de la
Fédération de Russie. La perspective d’une union avec la Russie
est exploitée de façon démagogique par le président du Belaruset elle a des conséquences dans de nombreux domaines de lavie quotidienne. En décidant de prendre ses distances, l’UE s’est
mise dans une impasse et l’on observe un grand déficit pour ce
qui est de la familiarisation des individus avec les conceptionsdémocratiques et les valeurs de l’UE. Il serait erroné d’assimiler
le Belarus au Président Lukaschenko, comme le laisse entendre
le commentaire d’un expert. Entre-temps les conflits se mul-tiplient avec la Fédération de Russie.
4.4. Prévisions en termes de conséquences économiques
4.4.1. L’économie ukrainienne affiche des taux de crois-
sance élevés (9,1 % en 2001) en même temps qu’un taux
d’inflation en chute radicale (de 28,2 % en 2000 à 1,2 % en2001). Le pays dispose également de bons potentiels, tant enmatières premières qu’en sols fertiles et en ressources humaines
qualifiées. Nombreux sont les interlocuteurs ukrainiens qui
redoutent à présent que l’élargissement imminent de l’Unioneuropéenne vers l’Est n’apporte à leur pays plus d’inconvénients
que d’avantages. Du moins pendant une certaine période, les
relations commerciales avec les pays qui sont sur le pointd’adhérer seront sensiblement perturbées. De nouveaux obs-
tacles tarifaires et non tarifaires ainsi que l’accord de Schengen,
avec ses contrôles stricts aux frontières et ses dispositions enmatière de visas, ont considérablement limité la circulation des
personnes et des marchandises avec les voisins directs, alors
qu’elle ne connaît pour l’heure pratiquement aucune restric-tion.
4.4.2. La République moldave, si elle s’est émancipée de la
Russie, n’en reste cependant pas moins dépendante d’elle surle plan économique: 98 % de la consommation de gaz naturel
est couverte par des importations provenant de Russie et faute
d’argent elle est payée moyennant la vente de participationsaux entreprises (étatiques). Parallèlement à cela, il n’y a guère
d’investisseurs étrangers pour l’instant. Avec une croissance
faible et un taux d’inflation élevé, la République de Moldovaest devenue le parent pauvre de l’Europe: plus de la moitié dela population vit en dessous du seuil de pauvreté de 2 dollars US
par jour. D’après les estimations, 70 % de la valeur économique
créée proviennent de l’économie clandestine. La plupart desinterlocuteurs moldaves craignent que l’élargissement de l’UE
n’ait d’autres conséquences négatives, et ils redoutent en
particulier l’adhésion de la Roumanie, qui compliqueraient lesrelations économiques entre les deux pays.
4.4.3. La situation économique du Belarus se détériore de
façon alarmante: jusqu’en 1991, le Belarus passait pourl’«atelier de montage de l’Union soviétique», notamment pour
l’industrie de l’armement et la mécanique de précision, et
jouissait d’un niveau de vie relativement élevé. Avec son
refus de toutes «modernisations occidentales», la politiqueéconomique menée par le régime en place a entraîné unesituation critique au niveau des investissements. 80 % des
équipements industriels seraient pratiquement amortis, selon
les propos d’un expert à Minsk. Aussi, le potentiel pourtantdisponible et la situation géostratégique favorable du pays
(territoire de transit pour les livraisons énergétiques russes vers
l’Occident et pour les exportations de marchandises versl’Est) n’ont-ils guère d’utilité. Les relations commerciales et
économiques avec les États membres de l’UE sont à un niveau
tellement bas que le déplacement de la frontière extérieure del’UE vers l’Est affectera surtout l’économie des régions situées
à la frontière mais n’aura guère d’impact sur la situation
globale.
4.5. Garantie des frontières et migration clandestine
4.5.1. «Quel intérêt aurions-nous à garantir les frontières
extérieures de l’UE?» Cette question symbolise l’attitude vis-à-
vis de ce que l’UE fait apparaître clairement comme l’une des
priorités de sa politique. Il convient d’aborder la problématiquedes frontières avec davantage de compréhension et de clair-
voyance.
4.5.2. Le problème central est le fait d’une émigration
massive croissante, généralement de personnes qualifiées plu-tôt jeunes. D’après des estimations concordantes, plus de
5 millions d’Ukrainiens vivraient et travailleraient actuellement
à l’étranger «en situation illégale», souvent «camouflés entouristes», notamment dans la Fédération de Russie et dansl’UE, et étonnamment nombreux en Italie et au Portugal. Ces
«Ukrainiens de l’étranger» transfèrent en gros 1 milliard d’EUR
annuellement à leurs familles restées au pays. Un scénarioanalogue vaut pour le Belarus et la République de Moldova. Il
convient de clarifier ensemble et au plus vite le statut et l’avenir
de ces «clandestins». Ces problèmes ne pourront être résoluspar des accords de réadmission.
4.5.3. D’une ampleur considérable et tout à fait inacceptable
est le phénomène de la traite des êtres humains et de la
prostitution sous la contrainte ainsi que les abus d’enfants,phénomène qui ignore les frontières. L’Union européenne doit
inscrire en tête de ses priorités la mise en place d’un cadre de
coopération transfrontalière en matière d’enquêtes ainsi que laprotection des victimes.
4.5.4. La sécurité des frontières conformément à l’accord
de Schengen devrait être le moins préjudiciable possible
aux petits échanges frontaliers, mais aussi aux relationséconomiques et à la libre circulation en général. Par ailleurs, ilse pose le problème du rejet des migrants provenant de pays
tiers, qui seraient arrêtés à la nouvelle frontière extérieure de
l’UE du fait de contrôles plus sévères, et dont la protectionpose un problème humanitaire.
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4.6. Actions et attentes des organisations de la société civile (1)vis-
à-vis de leurs relations avec l’UE
4.6.1. Il existe dans chacun des 3 pays un réseau dense
d’organisations de la société civile, l’Ukraine en comptant leplus grand nombre, avec selon les estimations, plus de20 000 organisations au niveau local, régional et national,
actives dans les domaines les plus divers. Même au Belarus,
leur nombre est estimé à 3 000, dont 2 000 sont enregistréesconformément aux prescriptions légales. Toutefois à eux seuls
les chiffres ne disent pas grand-chose quant à l’importance et à
l’indépendance, voire aux droits des organisations. Seulesquelques-unes d’entre elles sont en mesure de se financer grâce
aux cotisations de leurs membres. Il y a néanmoins dans
chaque pays un certain nombre d’acteurs à prendre ausérieux (
2).
4.6.2. Les organisations de partenaires sociaux présentent
les mêmes caractéristiques que celles observées, et toujoursd’actualité, dans les pays en passe d’adhérer. À préciser
toutefois, en ce qui concerne le Belarus, que d’importantes
composantes des anciens syndicats étatiques, depuis lorsréformés, sont dominés à nouveau par un comité directeur etne sont plus indépendantes. Les associations regroupant les
entreprises privées sont encore relativement peu développées
et guère familiarisées avec un système de structures du travailorganisées par secteur. Les Chambres de l’industrie et du
commerce sont très actives et apportent parfois un complé-
ment indispensable aux relations commerciales extérieures. Lacoopération entre les organisations fonctionne passablement.
4.6.3. Il était à la fois évident et très important, pour tous les
interlocuteurs, d’organiser un échange pratique d’expériencesconjointement avec les organisations UE de la société civile et
les institutions. Le besoin d’informations était considérable et
multiple: à commencer par les structures des associations,les contacts économiques, les informations de base sur lesentreprises, les structures de dialogue et de négociations, et
jusqu’à des thèmes comme la politique de la jeunesse, la
politique des consommateurs, la formation en ligne, etc.
4.6.4. Le CESE était largement inconnu, ce qui a suscité
d’autant plus d’intérêt pour ses travaux et la possibilité
d’instaurer des contacts avec cette institution. La mise en placede «relations régulières avec le CESE» est accueillie avec
empressement, surtout parce que le cadre institutionnel qu’il
représente et la coopération entre tous les acteurs de la sociétécivile au niveau européen dans une même enceinte laissent
entrevoir un accès plus aisé.
4.7. La politique d’aide de l’UE
4.7.1. Les appréciations sur les expériences réalisées avec la
politique d’aide de l’UE et surtout avec Tacis , ont été discordan-
tes, en partie très critiques, en ce qui concerne les formalités
administratives requises notamment avant le démarrage du
(1) Une présentation détaillée des différents groupes représentatifs est
en cours d’élaboration et sera intégrée sous forme d’annexe auprésent avis.
(
2) À l’époque du voyage d’étude des procédures clairement répressi-
ves avaient été introduites contre l’organisation centrale des ONG,qui fait office de centre de ressources pour d’autres organisations
implantées en milieu rural.projet. Les intéressés souhaitent notamment un soutien accru
au développement des infrastructures et le renforcement des
organisations elles-mêmes (« institution building »), non seule-
ment vis-à-vis de leurs gouvernements, et davantage decollaboration transnationale, surtout avec des institutionslocales et régionales. Les aspects qui ont suscité le plus de
critiques étaient le «manque de durabilité», également en raison
de la durée limitée des aides et — notamment dans le cas del’Ukraine — l’absence d’un soutien plus individuel analogue à
celui prévu pour le programme Phare .
4.7.2. En outre, les représentants de la société civile aspirent
à poursuivre le développement de contacts (par analogie à
l’expérience du TAIEX pour les pays candidats à l’adhésion) et
à être étroitement associés à un échange d’expériences régulier(à l’instar de l’outil Jumelage — ou Twinning en anglais) et aux
structures de dialogue européennes, dont il sera question plus
en détail dans les «recommandations» au chapitre 6.
5. Observations particulières du CESE
5.1. Accès au marché intérieur et réformes
La proposition de la Commission de renforcer la coopération
économique ainsi que ses efforts en vue d’établir un socleuniforme pour tous les États voisins sont positifs, de même
que la stratégie tendant à obtenir rapidement des résultats
concrets au moyen de plans d’action annuels. Toutefois, celan’a pas grand-chose à voir avec la transmission de valeurseuropéennes et avec un véritable rapprochement par rapport
au modèle de société de l’UE. Au stade actuel des négociations
d’adhésion, on aurait plutôt dû tirer la conclusion que ladimension sociale et démocratique est inhérente à une politique
d’intégration. Bien des éléments plaident en faveur d’une
attitude plus clairvoyante avec le principe de la conditionnalité.D’une part, la perspective d’accéder au marché n’a qu’une
influence limitée sur la réalisation de réformes internes, de
l’autre, il peut même être judicieux, lorsque les conditions nesont pas réunies, de ne pas cesser complètement l’activité, mais
de soutenir les efforts de réforme.
5.2. L’option de l’Espace économique européen
5.2.1. L’option de l’Espace économique européen évoquée
dans la communication, par analogie au modèle existant (EEE),
n’est pas transposable à la politique de voisinage de l’UE. Les
caractéristiques de l’EEE consistent en l’adoption intégrale desrègles relatives au marché intérieur et en la capacité de
contrôler le respect de ces règles tout en n’exerçant qu’une
influence très limitée sur les décisions politiques de l’UE.Les pays qui constituent actuellement l’Espace économique
européen ont des systèmes économiques concurrentiels et des
systèmes politiques et sociaux stables; ils sont libres d’adhérerou non à cet espace commun. Pour les voisins à l’Est de
l’UE, l’option EEE est une pure illusion: s’ils réunissaient les
conditions d’accès, ils pourraient tout aussi bien devenir desÉtats membres. En revanche, s’ils ne remplissent pas lesconditions, l’accès au marché intérieur ne joue que dans un
sens et peut même être explosif pour leur économie, dans le
sens où il comporte un risque important de dumping social etde distorsions de la concurrence.
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5.2.2. En ce qui concerne les trois pays à l’examen, on peut
affirmer que leurs structures de production et leurs situations
commerciales ne leur permettent pas à l’heure actuelle de
s’orienter de façon unilatérale sur le marché de l’UE. Pour cer-tains produits, par exemple des secteurs agricole ou énergétique,la Russie est indispensable. Ces pays sont donc contraints objec-
tivement d’agir sur deux fronts pour trouver leur équilibre
propre entre leurs partenaires commerciaux. Ce qui est pourl’heure incertain, c’est de savoir dans quelle mesure la mise
en place d’un Espace économique commun regroupant la FR,
l’Ukraine, le Belarus et le Kazakhstan conformément à l’Accordde Yalta du 19 septembre risque d’entrer en conflit avec un
rapprochement de l’UE.
5.3. Adhésion: oui ou non
Il est désormais illusoire de s’imaginer que l’on pourra éviter la
question de l’adhésion à l’UE. Toutes les tentatives de trouverune définition du concept de «voisinage» qui ne touche mot
d’une éventuelle adhésion se sont révélées des provocations,
plutôt que des contributions à une clarification. Il vaudraitmieux faire preuve de franchise dans ce domaine. Même sil’UE doit d’abord assimiler le présent élargissement, cela reste
compatible avec l’obligation de garder en principe les portes
ouvertes (cf. 3.3). Ce faisant l’on reconnaît à ces pays un rôleplus important dans l’intégration européenne et cela constitue
un encouragement de taille pour les inciter à procéder à des
réformes. Leur développement au cours des prochaines annéessera déterminant pour cette question fondamentale.
5.4. La dimension orientale
Dans la foulée du débat sur la nouvelle politique de voisinage de
l’UE, la Pologne s’est distinguée par une nouvelle approche
pour la politique extérieure de l’UE. Son projet de «dimensionorientale» porte sur le Belarus, l’Ukraine et la Fédération deRussie et préconise principalement d’aborder de façon plus
intensive les problèmes qui se poseront prochainement avec la
nouvelle démarcation de frontières, d’associer plus activementces pays et de se rapprocher d’eux. En ce sens, l’expression
«dimension orientale» désigne plutôt une invitation à la politique
extérieure de l’UE, à faire à l’avenir de ce thème une priorité.Malgré une situation de départ analogue, bien des facteurs
plaident en faveur d’une approche différenciée pour les relations
avec chacun de ces pays.
6. Recommandations par pays
6.1. Recommandations particulières concernant l’Ukraine
6.1.1. L’Ukraine est peut-être le pays le plus fortement tou-
ché par l’élargissement de l’Union à l’Est et en même temps celui
qui a accompli le plus de progrès parmi les voisins à l’Est del’Union. Ce rôle de moteur dans cette région voisine située à l’Est
de l’UE, elle ne pourra le jouer à part entière que lorsque des
progrès supplémentaires auront été réalisés en vue de l’instaura-tion d’un système judiciaire indépendant et d’une démocratie
parlementaire. La réalisation de réformes économiques en pro-
fondeur et le rapprochement vis-à-vis des règles et des normesde l’UE seront déterminants à cet égard. Les problèmes encoreen suspens — selon la Commission européenne ils seraient
de nature plutôt technique — qui font encore obstacle à la
reconnaissance du statut d’économie de marché à l’Ukraine et àson adhésion à l’OMC devraient être résolus sans tarder.6.1.2. Le CESE accueille favorablement les plans en vue d’é-
baucher rapidement le plan d’action 2004, tant du côté ukrai-
nien que du côté UE, et plaide pour la transparence et la consulta-
tion avec les organisations de la société civile ukrainiennes. LeCESE donne suite aux recommandations du PE, qui préconisentde mettre en valeur les relations avec l’Ukraine, ce qui devrait
également inclure les préparatifs en vue de l’instauration de
relations commerciales plus étroites et l’examen d’échangesfrontaliers exemptés de visas entre l’Union européenne élargie
et l’Ukraine.
6.1.3. L’UE aurait intérêt à reprendre les éléments du pro-
gramme Phare transposables à l’Ukraine afin de contribuer à
accélérer le processus de transformation en cours dans ce pays.
Il conviendrait également d’accorder une attention particulière
à l’«Eurorégion Carpates» (Ukraine occidentale) et à une promo-
tion accrue de la coopération interrégionale par-delà les frontiè-
res en ce qui concerne les possibilités offertes par l’initiativecommunautaire Interreg .
6.2. Recommandations particulières concernant la République de
Moldova
6.2.1. La solution au conflit de la Transdniestrie, qui signifie
dans les faits une partition du pays, constitue en fin de compte
une condition préalable pour bon nombre d’autres projets de
développement politique et économique. L’UE devrait renforcerses efforts en vue d’une résolution rapide du conflit et promou-
voir la réunification.
6.2.2. Il est indéniable que des réformes politiques et écono-
miques identiques à celles menées en Ukraine sont nécessaires
et urgentes en République de Moldova également. Dans ce pays,
la corruption liée à la pauvreté étouffe toute initiative privée surle plan économique. Bien que le quota d’aide y soit le plus élevé
par habitant, les changements sont manifestement insuffisants
tant sur le plan structurel qu’au niveau des conditions cadrespolitiques.
6.2.3. Il faudra veiller davantage à promouvoir les organisa-
tions de la société civile (OSC). Elles peuvent apporter unecontribution essentielle à la solution des problèmes mentionnésdans le paragraphe précédent, et notamment à la lutte contre la
corruption.
6.3. Recommandations particulières concernant la République du
Belarus
6.3.1. Le plan d’action de la Commission européenne pour
sa future politique de voisinage avec le Belarus devrait mettre
l’accent sur la liberté d’accès à l’ensemble des informations et surle soutien aux médias indépendants.
6.3.2. La Commission européenne devrait convertir le plus
rapidement possible en une délégation autonome la «filiale» de
Minsk de sa «délégation» à Kiev, qui fournit un travail remarqua-ble en tant que «bureau de mise en œuvre de l’assistance techni-que» compte tenu des conditions ambiantes. Dans la perspective
précisément des prochaines élections législatives et présidentiel-
les, il serait important d’intensifier les efforts au niveau de lapresse et des relations publiques.
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6.3.3. Pour promouvoir l’instauration de structures
démocratiques et la mise en place d’organisations de la société
civile, il faut disposer de connaissances techniques et de
contacts dans le pays. Pour ce qui est notamment du Belarus,il apparaît que les ébauches de projets Tacis qui poursuivent
précisément cet objectif ne peuvent pas démarrer sans que
soit organisée une rencontre préalable avec les partenaires
concernés. Le fait que l’Union européenne ait pris ses distancesvis-à-vis du Belarus a laissé apparaître à cet égard de sérieux
déficits au niveau de la communication et de la compréhension
mutuelle.
6.3.4. Le CESE se félicite de la sévérité observée à l’encontre
des violations des droits de l’homme au Belarus, ce qui setraduit d’une part dans le cadre des préférences tarifaires
généralisées accordées par l’Union européenne et de l’autre par
une procédure ( mission of inquiry ) engagée par l’OIT.
7. Recommandations pour l’ensemble des pays
7.1. Recommandations à la Commission européenne, au Conseil et
au Parlement européen
7.1.1. Le CESE accueille favorablement l’intention
confirmée en juillet 2003 par la Commission européenne de«revaloriser les relations politiques et économiques avec les
voisins de l’Est et du Sud de l’Union européenne élargie» et de
renforcer ses offres de coopération, non seulement dans ledomaine économique mais également sur le plan de la
politique intérieure et du rapprochement des législations. Pour
ce qui est de faciliter l’accès au marché intérieur de l’UE, leCESE recommande la définition d’une stratégie proactive,
assortie d’une adaptation aux normes techniques, d’une intégra-
tion des réseaux de transport, d’énergie et de télécommunica-tion et combinée au soutien de ces pays dans leur adaptationaux conditions juridiques et administratives encadrant l’activité
des entreprises, comme par exemple les droits de propriété
intellectuelle ou les règles d’origine, ou encore le développe-ment de compétences dans l’administration publique.
7.1.2. Quant aux propositions relatives à la réalisation de
ces objectifs sur le plan de l’organisation interne de la
Commission, elles sont moins convaincantes. Si la coopération
entre directions générales est utile, elle n’a de sens que siles compétences politiques et les possibilités d’action sont
suffisamment fortes et clairement définies. La notion d’«Europe
élargie» recouvre des pays africains et européens. Le CESErecommande de traiter séparément les régions que constituent
«les États voisins de l’Est» et la «région au Sud de la Méditerra-
née», afin de mieux tenir compte des particularités de ces pays,et en particulier des objectifs déjà fixés de la Stratégie euro-
méditerranéenne.
7.1.3. Parmi les tâches prioritaires, le CESE recommande de
développer des projets concrets dans les domaines d’activité
ci-après:
— mise en place d’organisations autonomes de la société
civile et instauration du dialogue civil; renforcement des
partenaires sociaux et du dialogue social, notamment auniveau des entreprises;— mesures destinées à promouvoir le développement de
conditions appropriées pour les entreprises et la réforme
de l’économie de marché ainsi que de relations commer-
ciales préférentielles et de mécanismes pour la promotionet la protection des investissements;
— adoption de dispositions juridiques plus humaines visant
à faciliter la libre circulation des personnes aux nouvelles
frontières extérieures de l’Union européenne, afin decompliquer le moins possible les relations entre les
«nouveaux voisins» et les nouveaux États membres de
l’Union européenne. Il faut absolument éviter que nes’instaurent de nouvelles barrières (
1);
— coopération transfrontalière renforcée dans la lutte contre
la traite des êtres humains et la criminalité internationale;
— lutte contre la corruption, également en tant qu’obstacle
fondamental aux investissements étrangers directs; à cette
fin, le soutien d’organisations autonomes de la société
civile est indispensable;
— solutions provisoires au problème des migrants clandes-
tins provenant de ces pays et séjournant dans l’UE (2);
— stratégies communes pour lutter contre les maladies
infectieuses (HIV, tuberculose);
— projets de coopération en matière de politique environne-
mentale;
— projets visant à promouvoir les échanges culturels, scienti-
fiques et en matière de formation et l’ouverture d’agencesde l’UE aux pays voisins intéressés (
3);
— renforcement de la politique de l’UE en matière d’informa-
tion par l’ouverture d’Euro-Info-Centres et soutien du
travail de médias libres, éventuellement au moyen de
programmes d’échange pour journalistes;
— à titre complémentaire, la pratique des rapports sur les
pays devrait être intensifiée dans l’UE;
— introduction de programmes de coopération transfronta-
liers entre les États adhérents et les «nouveaux Étatsvoisins», notamment dans le domaine de la formationgénérale et professionnelle et de la coopération au niveau
économique et de la société civile.
(1) Par exemple avec un visa temporaire gratuit ou assorti d’un tarif
symbolique; les expériences avec le régime frontalier entre laFinlande et la Russie montrent que ces pratiques sont compatibles
avec l’existence d’une frontière Schengen. Récemment, des visas
gratuits ont été introduits pour les échanges frontaliers entrela Pologne et l’Ukraine, la Hongrie et l’Ukraine ainsi qu’avecKaliningrad. Entre-temps, la Commission a présenté une proposi-tion sur les petits échanges frontaliers qui constitue un pas dansla bonne direction.
(
2) Récemment, un accord a été conclu entre l’Ukraine et le Portugal
concernant le séjour à durée déterminée de travailleurs ukrainiens.Entre-temps, le Portugal et la Grèce sont chacun convenus demanière bilatérale de quotas d’immigration avec l’Ukraine.
(
3) La Fondation européenne pour la formation professionnelle de
Turin a associé les trois pays dès sa création au milieu des
années 90.
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7.1.4. La Commission européenne envisage la création à
partir de 2007 d’un nouvel instrument financier pour la
politique de voisinage. Les procédures actuelles du programme
Tacis , administrativement trop lourdes et trop éloignées des
besoins concrets de la société des pays concernés, doiventégalement être revues. Le CESE propose d’une part de financer
certains projets (infrastructures, environnement, éducation)
et de l’autre d’intensifier le développement d’organisationsindépendantes de la société civile ainsi que leur coopération
avec les partenaires sociaux de l’Union européenne. Il convient
que les projets de coopération portent en priorité sur desthèmes tels que le développement de l’esprit d’entreprise et de
l’innovation, la transparence de la vie économique et la lutte
contre la corruption, la promotion du dialogue social, la luttecontre toutes les formes de discrimination, l’égalité des chances
entre hommes et femmes, le renforcement des décideurs
locaux, la protection de l’environnement et la valorisation dupatrimoine et de la diversité culturels.
7.1.5. Le CESE recommande de lier les plans d’action
nationaux aux projets relevant de la politique de voisinage etde les intégrer également dans la révision annuelle des plans
d’action. On pourrait alors faire dépendre l’octroi d’un soutien
financier de l’existence d’un «programme de réforme à moyenterme». L’établissement de rapports annuels sur les progrès
accomplis garantirait une plus grande transparence et un suivi
des réalisations. De tels rapports devraient également fairel’objet de consultations dans les pays, et non pas uniquementdans les enceintes respectives et les comités mixtes avec l’UE.
Toutefois, une telle approche exige que l’on instaure un rapport
de confiance et que les objectifs à assigner aux relations devoisinage ne soient pas imposés unilatéralement par l’Union.
7.2. Recommandations pour la suite des travaux au CESE
7.2.1. Les «dialogues structurés» pratiqués depuis des années
par le CESE avec les organisations partenaires dans les pays en
voie d’adhésion, avec des régions déterminées (ACP, MERCO-SUR) ou bilatéralement (Chine, Inde) affichent des résultats
positifs. Cet instrument devrait être utilisé également avec les
3 États voisins à l’Est sous la forme de «Comités de liaison». Onpourrait ainsi agir immédiatement et préparer à plus longterme la mise en place de «Comités consultatifs mixtes» (CCM),
lesquels doivent en principe être réalisés dans le cadre de
l’Accord de partenariat et de coopération (APC).
7.2.2. Afin d’atténuer le déficit d’informations manifeste
dans ce domaine, il conviendrait de familiariser spécifiquementcette catégorie d’utilisateurs à l’accès aux documents CESE et
aux publications disponibles sur Internet. Il convient d’accorder
une attention particulière aux associations de protection del’environnement et des consommateurs, qui n’ont eu jusqu’àprésent que peu de possibilités de s’épanouir librement.
7.2.3. Quant au contenu, parallèlement au développement
d’organisations fortes et d’un dialogue social et civil effectif, le
CESE devrait se pencher sur le thème de «l’immigrationclandestine», sur lequel il a déjà formulé d’importantes proposi-tions en juin 2001 (
1).
(1) JO C 260 du 17.9.2001, p. 104.7.2.4. Le développement de contacts étroits entre le CESEet les organisations de la société civile des voisins de l’Est est une
tâche à long terme que viendront enrichir considérablement les
nouveaux États membres, avec les connaissances et les contactsqu’ils apportent dans une stratégie à l’échelle de l’Union. Unpoint de départ judicieux pourrait être la tenue d’un colloque
au CESE, sur le modèle des conférences avec les pays candidats
à l’adhésion, en présence de représentants de la FR, pourobtenir de nouvelles suggestions en vue de l’aménagement
futur des relations avec l’UE. Un tel colloque devrait se tenir à
Bruxelles si possible en automne 2004.
7.2.5. Le CESE et le PE devraient coopérer davantage,
chaque fois que possible, et veiller aux échanges d’expériencesentre les différents comités de liaison.
7.2.6. La prochaine étape, pour la Commission européenne
comme pour le Conseil, concernera surtout les plans d’action
concrets. À cet égard, le CESE peut apporter une contribution
importante et devrait s’impliquer en conséquence.
7.2.7. En tant que représentant de la société civile organisée
de l’Union européenne, il convient que le CESE encourage lesassociations nationales dans les États membres à rechercher et
entretenir des contacts avec la société civile de ces pays afin de
soutenir le développement économique et social de cesderniers.
7.3. Autres suggestions
7.3.1. L’Organisation pour la sécurité et la coopération en
Europe (OSCE), le Conseil de l’Europe et les Nations-unies
s’investissent considérablement dans les pays en question. L’UE
devrait orienter ses activités dans le même sens.
7.3.2. Les pays voisins de l’Union élargie se rapprocheront
d’autant plus rapidement de la moyenne communautaire qu’ils
pourront bénéficier d’investissements directs privés ainsi que
de crédits à long terme. C’est pourquoi ils devraient pouvoiraccéder immédiatement aux fonds de la Banque européenne
d’investissements (BEI). Il convient par ailleurs de renforcer les
possibilités offertes par la Banque européenne de reconstruc-tion et de développement (BERD).
7.3.3. L’UE devrait faire davantage contrepoids à la politique
du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banquemondiale, en montrant la voie à suivre pour réaliser des
réformes sociales équilibrées, notamment dans le soutien aux
réformes des systèmes de sécurité sociale. En contrepartie, laBanque mondiale et le FMI devraient s’engager, de la mêmemanière, à renforcer les organisations des partenaires sociaux
et de la société civile. Cela devrait se faire en étroite collabora-
tion avec le CESE, d’autres institutions de l’UE et l’Organisationinternationale du travail (OIT).
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8. Le rôle de la Fédération de Russie (FR)
8.1. L’avenir de pays comme le Belarus, l’Ukraine et la
République de Moldova sera largement déterminé par leur
rapport avec la Fédération de Russie. Pour cette raison — maisaussi pour des considérations de principe, qui tiennent compte
de l’importance de la FR — l’UE aurait intérêt à coopérer plus
étroitement avec la FR et à poursuivre le développement deleurs relations. Le CESE devrait en tenir compte également
dans ses travaux et renforcer ses contacts avec les organisations
présentes dans la FR.
8.2. Sur la base de l’ACP révisé et de la «Stratégie commune»
entre l’UE et ses États membres et la Russie, le CESE devrait
Bruxelles, le 11 décembre 2003.
Le Président
du Comité économique et social européen
Roger BRIESCHaussi préciser sa conception dans son avis Outre l’objectif
visant à promouvoir la coopération au niveau de la société
civile et à instaurer une meilleure compréhension mutuelle, il
y a également lieu de soutenir le développement démocratiqueet les processus de réforme de la Fédération de Russie, par
exemple à l’instar de ceux qui seront engagés dans le cadre de
l’adhésion à l’OMC. Le colloque proposé au paragraphe 7.2.4qui devrait se tenir à l’automne 2004 fait naturellement une
place à des participants issus de la Fédération de Russie et
pourrait être considéré comme un point de départ. Une «tableronde», par exemple sur le modèle de celle organisée avec
l’Inde, constituerait une plate-forme de travail possible pour le
développement et la pérennisation des relations entre l’Union
européenne et la Fédération de Russie.