Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé des Pays-Bas pour la période 2001-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les pays participant à la monnaie unique devaient présenter chacun un programme de stabilité au Conseil et à la Commission pour le 1er mars 1999. Selon l'article 5 de ce règlement, le Conseil devait examiner ces programmes sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 (ex-article 109 C) du traité (devenu le Comité économique et financier depuis le 1er janvier 1999). La Commission a donc adopté une recommandation pour chaque programme de stabilité. Sur la base de cette recommandation, et après avoir consulté le Comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l'adresse

Le premier programme de stabilité des Pays-Bas, couvrant la période 1999-2002, a été présenté le 4 novembre 1998 et examiné par le Conseil le 1er décembre de la même année [2].

[2] JO C 3 du 6.1.1999

Les Pays-Bas ont présenté leur dernière actualisation du programme de stabilité, couvrant la période 2001-2007, le 14 octobre 2003. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce document, en tenant compte des informations fournies conformément au code de conduite [3], des prévisions établies durant l'automne et des évaluations ultérieures, de la méthodologie commune pour l'estimation des résultats corrigés des variations conjoncturelles, des recommandations contenues dans les grandes orientations de politique économique et des principes établis dans la communication du 27 novembre 2002 de la Commission au Conseil sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires [4]. La Commission en a tiré les conclusions suivantes.

[3] Avis révisé du Comité économique et social sur le contenu et le format des programmes de stabilité et de convergence, document EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 du 27.6.2001 avalisé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

L'actualisation tient compte du budget 2004, approuvé par le parlement avec de légères modifications, et basé sur les mesures budgétaires proposées par le gouvernement pour la durée de son mandat, jusqu'en 2007. Le programme est riche en informations et conforme aux exigences du code de conduite sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Toutefois, certaines variables non obligatoires mais qui apportent une contribution précieuse pour le calcul des résultats corrigés des variations conjoncturelles sur la base de la méthode commune de la fonction de production n'y figurent pas.

Pour les exercices 2003 et 2004, le programme actualisé repose sur les projections macroéconomiques du bureau central du plan (CPB), présentées officiellement le 16 septembre 2003. Pour la période 2005-2007, il se base sur les projections économiques à moyen terme publiées par le CPB le 16 mai 2003. Le programme actualisé ne prévoit pas de relance économique significative à court terme. La croissance du PIB en termes réels, nulle en 2003, devrait augmenter progressivement pour atteindre 1 % en 2004 et 2,5 % en 2005, 2006 et 2007.

Le solde des finances publiques s'est nettement détérioré ces dernières années malgré plusieurs séries de mesures d'assainissement budgétaire. Cette dégradation reflète dans une large mesure les effets d'une récession économique qui se prolonge. Selon le programme actualisé, le déficit public devrait se creuser pour s'établir à 2,3 % du PIB en 2003 contre 1,6 % du PIB en 2002 malgré les mesures d'économie significatives qui ont été prises. Cette évolution résulte principalement du ralentissement de l'activité, mais également de l'effet retard des allègements fiscaux de la réforme de 2001 ainsi que de l'augmentation de la déductibilité des cotisations de retraite et des intérêts des emprunts hypothécaires.

La mise à jour prévoit pour l'ensemble de la période 2004-2007 un ensemble de mesures d'assainissement pluriannuelles composé de réductions des dépenses nettes et d'actions destinées à relever les recettes fiscales. Ces initiatives, qui reposent largement sur une diminution des dépenses, sont mises en oeuvre à partir de 2004 et 2005. L'incidence ex-ante nette de ces mesures sur les finances publiques équivaut à 14,8 milliards d'euros (environ 3 % du PIB) pour la période 2004-2007. Toutefois, la contraction du déficit n'est pas proportionnelle en raison des effets secondaires négatifs. Dans l'ensemble, le déficit diminuerait progressivement en termes nominaux pour atteindre 0,6 % du PIB en 2007.

En revanche, en ce qui concerne le solde corrigé des variations conjoncturelles (calculé sur la base de la méthode commune de la fonction de production), on espère atteindre plus rapidement une position proche de l'équilibre. Selon le programme actualisé, le déficit corrigé des effets du cycle passerait de 1,3 % du PIB en 2003 à 0,7 % du PIB en 2004. Pour la période 2005-2007, on prévoit un déficit corrigé des variations conjoncturelles égal ou inférieur à 0,5 % du PIB. Le programme actualisé repose sur l'hypothèse selon laquelle, conformément à l'interprétation des programmes de stabilité d'autres pays par le Conseil, un déficit corrigé des variations conjoncturelles égal ou inférieur à 0,5 % du PIB peut être considéré comme une position budgétaire proche de l'équilibre.

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme actualisé repose notamment sur un plafonnement des dépenses en termes réels, conformément aux recommandations des grandes orientations de politique économique de 2003. Il n'est plus possible d'affecter automatiquement les marges disponibles à une augmentation des dépenses. Dans toute la mesure du possible, les stabilisateurs automatiques pourraient agir librement sur le volet du budget consacré aux recettes. Toutefois, des mesures d'économie supplémentaires devraient être prises si l'on craignait une augmentation du déficit public au-delà du seuil autorisé par le pacte de stabilité et de croissance.

Selon le programme actualisé, le ratio de la dette au PIB devrait rester nettement inférieur à 60 %, passant de 52,4 % du PIB en 2002 à 54,5 % du PIB en 2004 - ce qui est compatible avec les prévisions établies par la Commission durant l'automne - avant de diminuer lentement pour atteindre 52,2 % du PIB en 2007.

Les projections budgétaires semblent optimistes et dépassées au vu des informations plus récentes, qui laissent entrevoir une nouvelle dégradation de la situation économique et de la position budgétaire. Selon les prévisions d'automne de la Commission et les nouvelles prévisions publiées par le CPB le 4 décembre 2003, la croissance économique en 2003 devrait être nettement inférieure à ce qui était prévu dans le programme actualisé. Les prévisions établies par la Commission durant l'automne 2003 misent sur une contraction du PIB en termes réels de près de 1 % en 2003, tandis que le CPB annonce un recul de 0,75 %. Les projections de croissance pour 2005-2007 pourraient elles aussi être revues à la baisse.

Les prévisions du programme actualisé concernant le déficit en 2003 et 2004 semblent également trop optimistes par rapport aux prévisions d'automne de la Commission, selon lesquelles le déficit devrait atteindre 2,6 % et 2,7 % du PIB respectivement en 2003 et 2004 et ne diminuer que légèrement en 2005. Les premières estimations du ministère des finances pour 2003, publiées le 14 janvier, annoncent un déficit de 2,7 % du PIB. Les perspectives budgétaires pour la période 2005-2007 pourraient elles aussi être plus sombres que prévu compte tenu d'une situation de départ vraisemblablement moins favorable.

Les risques qui pèsent sur les projections en matière de déficit nominal ne semblent cependant pas menacer de la même manière l'assainissement budgétaire et l'amélioration du solde corrigé des variations conjoncturelles. Les résultats corrigés des effets du cycle cités dans le rapport actualisé coïncident presque avec les estimations contenues dans les prévisions d'automne de la Commission pour la période allant jusqu'en 2005. En 2003 et 2004, la diminution du déficit corrigé des variations conjoncturelles atteindrait au moins le niveau requis de 0,5 point de pourcentage du PIB. Les projections du programme actualisé font état d'une position budgétaire proche de l'équilibre entre 2005 et 2007 (sur la base de l'hypothèse selon laquelle un déficit ne dépassant pas 0,5 % du PIB peut être considéré comme une position proche de l'équilibre), un résultat qui se maintiendrait jusqu'à la fin de la période de programmation en 2007. Ceci montre qu'un ajustement budgétaire structurel significatif a été entrepris et qu'il se poursuivra même si la relance économique est plus faible que prévu.

Toutefois, si les politiques demeurent inchangées et dans le contexte de fluctuations macroéconomiques normales, on ne disposera pas pendant toute la période de programmation d'une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit nominal dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB. Compte tenu des considérations qui précèdent, le risque d'un dépassement de ce seuil semble le plus élevé en 2004.

Sur la base des politiques actuelles, des déséquilibres budgétaires pourraient apparaître aux Pays-Bas à moyen et long terme. Selon les calculs effectués par la Commission sur la base du programme actualisé, si les politiques actuelles demeurent inchangées, le ratio de la dette au PIB devrait dépasser 60 % lorsque les effets du vieillissement de la population se feront pleinement sentir. Pour préserver la viabilité des finances publiques, il y a lieu de réduire la dette rapidement, avant que le budget subisse les effets du vieillissement de la population, et de continuer à contrôler les facteurs qui influencent le ratio des dépenses.

D'une manière générale, le programme actualisé est compatible avec les grandes orientations de politique économique pour 2003, notamment celles qui ont des implications budgétaires, en ce qui concerne la poursuite de l'assainissement budgétaire visant à dégager une position proche de l'équilibre et le maintien des dépenses dans les limites imposées en termes réels pendant la durée du mandat du gouvernement actuel.

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de stabilité actualisé des Pays-Bas et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de stabilité actualisé des Pays-Bas pour la période 2001-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [5], et notamment son article 5, paragraphe 3,

[5] JO L 209 du 2.8.1997

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [10 février 2004], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé des Pays-Bas pour la période 2001-2007. Le programme actualisé est conforme aux exigences du code de conduite révisé sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence.

La stratégie budgétaire qui sous-tend cette mise à jour consiste à maintenir les dépenses réelles dans des limites déterminées pendant la période 2004-2007 et à appliquer des mesures d'assainissement. Ces mesures sont introduites à partir de 2004 et 2005 et reposent en grande partie sur des diminutions des dépenses. Selon cette stratégie, les marges disponibles ne peuvent plus être automatiquement affectées à des dépenses supplémentaires. Les stabilisateurs automatiques pourraient agir librement dans toute la mesure du possible sur le volet du budget consacré aux recettes, mais un accroissement du déficit au-delà du seuil autorisé par le pacte de stabilité et de croissance devrait faire l'objet de mesures d'assainissement supplémentaires.

Selon le programme actualisé, la croissance située à 0,2 % du PIB en termes réels en 2002 devrait être nulle en 2003, et atteindre 1 % en 2004, avant de se stabiliser à 2,5 % en moyenne entre 2005 et 2007. L'emploi devrait reculer de 0,5 % en 2004 avant de progresser légèrement, de 1 % en moyenne entre 2005 et 2007. L'inflation mesurée sur la base de l'IPCH devrait se maintenir à 1,5 % pendant la période 2004-2007. Sur la base des informations actuellement disponibles, le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme semble optimiste, en particulier en ce qui concerne les projections de croissance pour 2003 et 2004, nettement plus favorables que les prévisions établies par la Commission durant l'automne .

Le programme actualisé contient un ensemble de mesures destinées à assainir le budget d'une manière significative au cours de la période 2004-2007. Toutefois, compte tenu du net ralentissement de l'activité, le déficit devrait se creuser malgré l'ampleur des mesures adoptées. Le programme mise sur un déficit public de 2,3 % du PIB en 2004, au même niveau que le déficit attendu pour 2003, malgré les actions entreprises pour limiter sa dégradation, conformément aux recommandations du Conseil relatives au programme de stabilité actualisé précédent. Pour 2005, 2006 et 2007, les projections laissent entrevoir un déficit nominal de 1,6, 0,9 et 0,6 % du PIB respectivement. Sur la base des calculs effectués par la Commission en fonction de la méthodologie commune, le programme actualisé mise sur une contraction du déficit corrigé des variations conjoncturelles de 0,6 point de pourcentage en 2004, pour atteindre 0,7 % du PIB. Par la suite, le déficit corrigé des effets du cycle devrait encore diminuer pour et être égal ou légèrement inférieur à 0,5 % du PIB au cours de la période 2005-2007.

Selon le programme actualisé, le ratio de la dette au PIB devrait diminuer légèrement pour atteindre 54,5 % en 2004 et environ 52 % d'ici à 2007.

Cependant, les informations actuellement disponibles, en particulier les prévisions établies par la Commission au cours de l'automne, semblent indiquer que les projections budgétaires sont trop optimistes. De même, les premières estimations publiées par le ministère des finances le 14 janvier 2004 concernant 2003 annoncent un déficit de 2,7 % du PIB. Compte tenu d'une situation de départ moins favorable, il est probable également que le déficit nominal soit plus élevé que prévu dans le programme en 2004, et peut-être les années suivantes. Malgré un effort d'assainissement substantiel, en raison de la gravité de la récession économique, la position budgétaire annoncée par le programme ne semble pas laisser une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB pendant toute la période de programmation dans le contexte de fluctuations macroéconomiques normales. Toutefois, malgré le risque d'une révision à la baisse des projections budgétaires nominales, les prévisions d'automne de la Commission laissent penser que l'amélioration annoncée du déficit corrigé des effets du cycle pourrait se produire, et permettre de dégager une position proche de l'équilibre à partir de 2005. Dès lors, ce programme permettrait de réaliser l'objectif budgétaire d'une position proche de l'équilibre à moyen terme.

Le programme actualisé annonce un ratio de la dette au PIB légèrement inférieur aux prévisions d'automne de la Commission jusqu'en 2005. Sur la base des politiques actuelles, des déséquilibres budgétaires pourraient apparaître à l'avenir, lorsque les effets du vieillissement de la population se feront pleinement sentir. Pour préserver la viabilité des finances publiques, il est essentiel d'améliorer suffisamment l'excédent primaire avant que cela se produise, et de prendre les mesures nécessaires pour limiter l'accroissement des dépenses à long terme.

D'une manière générale, les politiques économiques décrites dans le programme actualisé sont compatibles avec les recommandations contenues dans les grandes orientations de politique économique, en particulier celles qui ont des implications budgétaires. Ceci concerne notamment la mise en oeuvre des mesures d'assainissement budgétaire en vue d'atteindre et de maintenir une position budgétaire proche de l'équilibre à moyen terme. Dans ce but, il était primordial de plafonner les dépenses en termes réels.