FR Journal officiel de l'Union européenne C 68/70

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 1999/32/CE relative à la teneur en soufre des combustibles marins»

COM(2011) 439 final – 2011/0190 (COD)

2012/C 68/13

Rapporteur: M. Jan SIMONS

Le 1er et le 13 septembre 2011, respectivement, le Conseil et le Parlement européen ont décidé, conformément à l'article 192, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 1999/32/CE relative à la teneur en soufre des combustibles marin»

COM(2011) 439 final – 2011/0190 (COD).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 21 décembre 2011.

Lors de sa 477e session plénière des 18 et 19 janvier 2012 (séance du 18 janvier 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 110 voix pour, 46 voix contre et 31 abstentions.

1. Conclusions

1.1 Le CESE, gardant à l'esprit l'objectif ultime d'une suppression quasi-totale du soufre dans les combustibles utilisés dans la navigation maritime, répète qu'il approuve la décision prise par l'Organisation maritime internationale des Nations unies (OMI) en 2008 de réduire drastiquement la teneur en soufre des combustibles marins d'ici 2020. Il invite tous les pays membres de l'OMI à ratifier sans attendre la convention correspondante de l'OMI afin qu'elle s'applique à l'échelle mondiale.

1.2 Le Comité soutient par conséquent la proposition de la Commission européenne visant à adapter la directive 1999/32/CE à l'annexe VI relative à la prévention des problèmes de pollution de l'air liés aux navires de mer de la Convention MARPOL 73/78 de l'OMI, c'est-à-dire la Convention internationale pour la prévention de la pollution des eaux de la mer par les hydrocarbures. Certaines propositions et conséquences devraient toutefois être approfondies.

1.3 Le CESE plaide pour qu'on ajoute dans la directive des dispositions qui correspondent parfaitement à la règle 18 de l'OMI sur la qualité des combustibles, ainsi, partant, que sa clause relative à leur disponibilité (la demande relative à «la mise sur le marché»), les obligations de faire rapport lorsqu'un navire recourt à la règle 18, et sa «clause d'indisponibilité».

1.4 Le CESE fait part de la réserve que lui inspire la proposition relative à l'application à partir de 2020 d'une valeur limite de 0,1 % de teneur en soufre pour les combustibles de navires à passagers en dehors des zones de contrôle des émissions de soufre (ZCES). Cette proposition n'a pas encore été suffisamment étudiée. Néanmoins, compte tenu de la nécessité de protéger la santé des passagers et de l'équipage des navires à passagers, il se rallie à cette proposition. La protection de la santé des citoyens devrait être identique dans toute l'Union européenne.

1.5 Le Comité est d'avis que l'interdiction de commercialiser des combustibles marins d'une teneur en soufre supérieure à 3,5 % en masse limite l'attractivité et l'utilisation des méthodes de réduction des émissions à bord des navires (lave-ponts/absorbeurs-neutralisateurs). Ce point devrait être clarifié.

1.6 Le CESE est inquiet des problèmes qui peuvent éventuellement survenir, selon l'industrie, si on introduit à partir de 2015 dans les ZCES une valeur limite de teneur en soufre de 0,1 %. Aucun rapport sérieux sur les retombées possibles de cette introduction n'a été rédigé au sein de l'OMI. Le Comité recommande qu'à l'OMI également, on commence à l'avenir par réaliser les études d'impact nécessaires.

1.7 Le CESE estime nécessaire de continuer d'étudier et d'améliorer les méthodes alternatives de réduction des émissions ou le recours éventuel à d'autres combustibles. Compte tenu de diverses incertitudes touchant par exemple à la disponibilité des combustibles pauvres en soufre en 2015 ou encore au risque d'un transfert modal inversé, la Commission indique, dans sa communication accompagnant la proposition de directive, que si ces incertitudes menacent de se concrétiser, il y aurait alors lieu de modifier le délai de mise en œuvre. Le CESE conseille de le faire, le cas échéant, à temps pour que les investissements nécessaires puissent continuer à être encouragés. Étant donné le peu de temps qui reste d'ici à 2015, il conviendrait en premier lieu de repousser à 2020 la date de l'application de la valeur limite de 0,1 %.

2. Introduction

2.1 Les combustibles destinés au transport maritime sont les combustibles les moins chers et les moins raffinés. La plupart d'entre eux sont des sous-produits d'un processus plus élevé de raffinage du pétrole. Ils représentent actuellement une importante source de pollution atmosphérique, composée surtout de dioxyde de carbone (4 % du total mondial des sources anthropiques) et d'oxyde de soufre (9 %).

2.2 Avant que les conventions et protocoles de l'Organisation maritime internationale (OMI) des Nations unies et en particulier la Convention pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL) de 1973 puis de 1978, puis le protocole de 2008, n'entrent en vigueur, la teneur en soufre autorisée dans les combustibles était de 4,5 %.

2.3 L'annexe VI du protocole à la convention MARPOL, de 2008, prévoit une réduction progressive drastique, l'objectif global étant de 0,5 % en 2020 et, en cas de difficultés, en 2025 au plus tard.

2.4 Il est notoire que les particules de soufre, qui ont été virtuellement éliminées des sources telluriques (énergie et émissions dues aux transports routiers), sont à l'origines de problèmes respiratoires et cardiaques, et un consensus prévaut quant à la nécessité de réduire la teneur en soufre des combustibles de navires.

3. Proposition de la Commission européenne

3.1 La directive 1999/32/CE (telle que modifiée par la directive 2005/33/CE) réglemente la teneur en soufre pour les combustibles utilisés pour le transport maritime et introduit dans la législation de l'UE certaines règles adoptées dans le cadre de l'OMI.

3.2 Dans son état actuel, la directive contient notamment des dispositions plus strictes pour la teneur en soufre des combustibles marins utilisés dans des zones nécessitant une protection spéciale de l'environnement, dénommées zones de contrôle des émissions de soufre (ZCES).

3.3 Le CESE a déjà publié un avis consacré à la proposition de directive 1999/32/CE, le 14 mai 2003 (1).

3.4 Avec le soutien des États membres de l'Union, l'annexe VI de la Convention MARPOL a été adaptée en octobre 2008 afin de revoir et de renforcer les règles internationales de l'OMI (2).

3.5 Les principaux changements apportés à l'annexe VI (MARPOL) portant sur la pollution par le SO2 peuvent être résumés comme suit:

— une réduction de 1,5 % en masse de la teneur en soufre de tous les combustibles marins utilisés dans les ZCES, pour atteindre une valeur limite de 1,00 % à partir de juillet 2010 et de 0,10 % d'ici janvier 2015.

— une réduction de 4,5 % en masse de la teneur en soufre de tous les combustibles marins utilisés d'une manière générale (à l'extérieur des ZCES), pour atteindre une valeur limite de 3,50 % d'ici janvier 2012 et de 0,50 % d'ici janvier 2020, sous réserve d'une révision en 2018, avec un report possible jusqu'en 2025.

— l'autorisation de recourir à une large gamme de moyens permettant de réduire les émissions (équivalents), comme des appareils, des méthodes, des procédures ou des combustibles alternatifs.

3.6 Pour assurer la cohérence avec le droit international et le respect dans l'UE des nouvelles normes établies au niveau mondial en matière de teneur en soufre, la Commission propose d'aligner les dispositions de la directive 1999/32/CE sur l'annexe VI révisée de la Convention MARPOL (3). Il s'agirait notamment:

— d'intégrer dans la directive la modification apportée à l'annexe VI de la Convention MARPOL en 2008 concernant la teneur en soufre des combustibles marins.

— d'aligner la directive sur les règles de l'OMI qui autorisent un éventail plus large de méthodes équivalentes de réduction des émissions. Il conviendra aussi de compléter ces dispositions avec des mesures de sauvegarde supplémentaires afin d'éviter que les méthodes équivalentes de réduction ne s'accompagnent de conséquences négatives inacceptables sur l'environnement.

— de déterminer une procédure de contrôle des combustibles par l'OMI.

3.7 La Commission propose par ailleurs les mesures complémentaires suivantes:

— fixer une nouvelle valeur limite de 0,1 % pour les navires à passagers en dehors des ZCES à partir de 2020.

— élaborer un document d'orientation non contraignant pour l'échantillonnage et les rapports de conclusions. En l'absence d'effets, il faudra envisager l'adoption de règles contraignantes.

4. Observations générales

4.1 Le CESE estime, au même titre d'ailleurs que la Commission européenne et que beaucoup d'autres parties intéressées, que l'objectif ultime est, notamment pour des raisons liées à la santé, que la navigation maritime se fasse quasiment sans soufre. En outre, les citoyens ainsi que ce secteur du transport actif au niveau mondial ont tout avantage à ce qu'existe une réglementation mondiale.

4.2 Le CESE salue par conséquent la décision prise par l'OMI visant à réduire drastiquement les émissions de soufre dans les transports maritimes. Le Comité estime qu'il n'y a dès lors pas lieu d'opérer une distinction entre la réglementation mondiale et celle de l'Union européenne.

4.3 Il invite tous les pays parties à la convention de l'OMI à ratifier sans attendre l'annexe VI de la Convention MARPOL 73/78 afin d'en garantir l'application à l'échelle mondiale.

4.4 La règle 18 de l'annexe VI dispose que tout État partie doit faire en sorte que les combustibles concernés soient disponibles et doit déclarer à l'OMI leur disponibilité dans les ports et terminaux. Cependant, l'OMI a quand même, de manière assez réaliste, introduit une clause d'indisponibilité.

4.5 Le Comité observe que cette clause d'indisponibilité du combustible concerné telle que figurant dans l'annexe VI de la Convention MARPOL n'est pas reprise dans la proposition de modification de la directive. Le CESE plaide pour qu'on ajoute dans la directive des dispositions qui correspondent parfaitement à la règle 18 de l'OMI sur la qualité des combustibles, ainsi, partant, que sa clause relative à leur disponibilité (la demande relative à «la mise sur le marché»), les obligations de faire rapport lorsqu'un navire recourt à la règle 18, et sa «clause d'indisponibilité».

4.6 Le CESE émet des doutes concernant la nouvelle proposition de la Commission relative à l'introduction en 2020 d'une valeur limite de 0,1 % de teneur en soufre pour les combustibles de navires à passagers en dehors des ZCES. Cette proposition n'a pas encore été suffisamment étudiée. Néanmoins, compte tenu de la nécessité de protéger la santé des passagers et de l'équipage des ces navires, il se rallie à cette proposition. La protection de la santé des citoyens devrait être identique dans toute l'Union européenne.

4.7 Désigner de nouvelles ZCES ne peut en effet se faire qu'en suivant la procédure de l'OMI et en prenant en compte une série de normes scientifiques, environnementales et économiques. Le nouvel article 4 bis, paragraphe 2, n'est pas clair à cet égard. Les nouvelles ZCES approuvées dans le cadre de l'OMI seront-elles automatiquement intégrées dans la directive ou une procédure purement européenne permet-elle à la Commission de désigner de nouvelles ZCES avant de les soumettre directement à l'OMI? Une clarification est nécessaire ici.

4.8 À l'article 1.4 (nouvel article 3 bis), la Commission propose que les États membres empêchent sur leur territoire l'utilisation et la mise sur le marché de combustibles marins dont la teneur en soufre dépasse 3,5 % en masse, pour éviter les risques liés à cette utilisation, pouvant notamment causer une concentration élevée dans les eaux usées. Il y aurait lieu néanmoins de prendre en considération des méthodes de réduction des émissions (absorption-neutralisation, ou «scrubbing») qui permettent d'utiliser des combustibles à plus haute teneur en soufre, sans pour autant excéder les normes de l'OMI.

4.9 Bien que cela ne soit pas prévu par la réglementation de l'OMI, la Commission propose qu'en cas de recours à des méthodes de réduction des émissions, les navires soient tenus de réaliser en permanence des réductions des émissions au moins équivalentes à celles qu'ils auraient obtenues en utilisant des combustibles marins répondant aux exigences énoncées aux articles 4 bis et 4 ter. Cela est difficilement réalisable étant donné les interruptions temporaires des réductions des émissions qui pourraient avoir lieu et/ou les baisses éventuelles de rendement des équipements pouvant découler d'une utilisation intensive des moteurs, ce qui pourrait donner lieu à des émissions de dioxyde de soufre temporairement plus élevées. Il conviendrait dès lors de supprimer cette exigence.

4.10 Dans l'esprit du commentaire exprimé au paragraphe 4.8, le CESE observe qu'il est dans la pratique impossible à un navire de satisfaire au critère énoncé à l'article 4 quater, paragraphe 3 de l'annexe 2 de la proposition, à savoir démontrer «clairement, documents à l'appui, que les flux de déchets déversés dans la mer, y compris dans les ports et les estuaires clos, n'entraînent pas d'incidences ni de risques notables pour la santé humaine et pour l'environnement». Le CESE estime qu'il y a ici lieu de se reporter aux exigences reprises dans la résolution de l'OMI MEPC184(59), qui interdisent justement le rejet dans les ports de mer, les bassins portuaires marins et les embouchures des fleuves.

4.11 Si la baisse radicale de la teneur en soufre des combustibles telle que réglementée en 2008 par l'annexe VI de la Convention MARPOL de l'OMI a été généralement saluée et devrait être reprise dans la directive 1999/32/CE, la décision d'appliquer à partir de 2015 une valeur limite de 0,1 % dans les zones de contrôle des émissions de soufre (ZCES) (4) suscite des inquiétudes.

4.12 Réagissant à la décision de l'OMI concernant ce point précis, plusieurs parties prenantes ont attiré l'attention lors de la consultation publique organisée par la Commission dans le cadre de la modification de la directive 1999/32/CE sur la hausse considérable des coûts qui résultera d'une teneur en soufre maximale autorisée de 0,1 % pour les combustibles marins. Si certaines études estiment que l'utilisation de ces combustibles (distillats) générera une très forte augmentation des coûts et une perte de compétitivité, selon les paramètres utilisés, une série d'autres études ne confirment pas qu'un aussi grand risque puisse se faire jour.

4.13 Quoi qu'il en soit, le fait est que l'OMI n'a réalisé aucune analyse d'impact convenable avant de prendre cette décision. Le CESE préconise que les États membres également membres de l'OMI et la Commission européenne insistent pour que l'OMI procède préalablement à des études d'impact pertinentes.

4.14 Un transfert modal vers le transport routier serait en contradiction avec la stratégie mise en avant dans le livre blanc intitulé «Feuille de route pour un espace européen unique des transports – Vers un système de transport compétitif et économe en ressources» (stratégie des transports 2050) datant de mars 2011 (5). Ce transfert modal engendrerait également une forte augmentation des coûts externes concernant notamment l'environnement, et en particulier l'augmentation des émissions de CO2, la congestion du trafic, les nuisances sonores, les accidents, etc. À ce titre, le Comité recommande de ne pas prendre le risque de générer un transfert modal inversé.

4.15 Les parties intéressées situées dans les trois ZCES craignent de voir leur compétitivité considérablement réduite par une hausse des frais de transport, ce qui risquerait de provoquer un déplacement de la production et des emplois correspondants vers d'autres zones non ZCES tant en Europe que dans le reste du monde.

5. Observations particulières

5.1 Un travail volontariste est mené pour élaborer une «boîte à outils» devant permettre la mise en œuvre de la décision prise par l'OMI de limiter à partir de 2015 à 0,1 % la teneur en soufre des combustibles de navires dans les ZCES. À cet égard, une analyse approfondie a été lancée, avec le concours de différents spécialistes, sur la disponibilité des combustibles marins d'une teneur en soufre de 0,1 %, l'utilisation de méthodes de réduction des émissions à bord des navires (absorbeurs-neutralisateurs) et le recours au GNL comme combustible marin. Sur la disponibilité, aucun élément concluant n'est apporté.

5.2 L'utilisation de méthodes de réduction des émissions (absorbeurs-neutralisateurs/lave-ponts) est testée dans le cadre de différents projets expérimentaux. Des progrès sensibles ont été réalisés, dans la mesure où des absorbeurs sont déjà opérationnels à bord des navires. Un tel équipement, qui élimine simultanément le NO2 et le CO2, pourrait prouver sa rentabilité dans un avenir proche et doit être pris en considération. Étant donné le peu de temps qui reste d'ici à 2015, il conviendrait en premier lieu de repousser à 2020 la date de l'application de la valeur limite de 0,1 %.

5.3 Le recours au GNL comme combustible alternatif – seul ou combiné à du fioul (système dual) – est perçue de manière positive par le secteur du transport maritime, surtout en ce qui concerne son utilisation dans le cadre du transport maritime à courte distance. Plusieurs projets expérimentaux ont été lancés, principalement dans le Nord de l'Europe. Les problèmes encore en suspens font l'objet de discussions avec les parties prenantes. Il s'agit notamment des fuites de méthane, qui contribuent à l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre, de la possibilité de souter dans les différents ports européens, des règles de sécurité lors du soutage. L'association européenne des armateurs (ECSA) est aussi active, en collaboration avec l'Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM). Il est ici aussi évident que la résolution des problèmes toujours en suspens prendra encore beaucoup de temps.

5.4 L'industrie des transports maritimes continue de travailler à trois éléments de la «boîte à outils». Étant donné qu'ils ne seront pas prêts en 2015, de nombreuses voix s'élèvent pour demander de reporter l'application de la nouvelle disposition au moyen d'une dérogation dans le cadre de l'OMI.

5.5 La Commission européenne suggère, dans la communication accompagnant la proposition, qu'il y aurait lieu de modifier le délai de mise en œuvre si les incertitudes mentionnées menacent de se concrétiser. Le CESE conseille de le faire, le cas échéant, en temps utile pour que les investissements nécessaires puissent continuer à être encouragés.

5.6 La Commission est consciente que l'application de la décision de l'OMI figurant à l'annexe VI de la Convention MARPOL d'appliquer à partir de 2015 dans les ZCES une valeur limite de 0,1 % de teneur en soufre pour les combustibles marins générera des hausses de coûts importantes. La Communication de la Commission européenne relative à l'examen de la mise en œuvre de la directive 1999/32/CE (6) s'étend largement sur la question.

5.7 La Commission est d'avis que les moyens complémentaires de satisfaire aux normes, qui sont fondés sur des mesures technologiques - comme les méthodes de réduction des émissions (absorbeurs-neutralisateurs/lave-ponts), les combustibles alternatifs (GNL) et le transfert d'électricité terrestre vers les navires – et prévus par l'annexe VI de la Convention MARPOL ainsi que par la proposition de modification de la directive 1999/32/CE, nécessiteront d'importants investissements en capital tant de la part des particuliers que du secteur public.

5.7.1 À cet égard, la Commission a prévu une série de mesures d'accompagnement à court terme afin de soutenir le secteur par le biais d'instruments de financement européen existants tels que le programme relatif aux réseaux transeuropéens de transport (RTE-T), le programme Marco Polo II, le mécanisme européen pour des transports propres (ECTF), la Banque européenne d'investissement (BEI), le recours à des capitaux provenant des États membres pour soutenir des mesures à bord des navires et la mise en place d'infrastructures terrestres.

5.7.2 S'agissant du moyen terme, la Commission européenne envisage une approche globale, notamment sous la forme d'un «dispositif pour un transport par voie d'eau durable».

5.7.3 Le CESE se félicite des intentions de la Commission européenne en soulignant toutefois que les coûts générés par l'application de méthodes alternatives seront assez élevés. Toutefois, les méthodes de réduction des émissions, en particulier lorsqu'elles sont utilisées pour maîtriser les émissions de NO2 et de CO2, pourraient être plus rentables. Les programmes d'aides auxquels fait référence la Commission sont positifs en soi, mais pourront difficilement, compte tenu des ressources et des calendriers actuels, contribuer à réduire les coûts de mise en œuvre d'ici à 2015.

5.8 En ce qui concerne la définition de la procédure de contrôle de l'OMI pour les combustibles, le CESE fait observer qu'il existe une différence entre, d'une part, cette procédure de contrôle, et, de l'autre, la norme de l'Organisation internationale de normalisation. Il y a lieu de clarifier ce point.

Bruxelles, le 18 janvier 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) CESE 580/2003, JO C 208 du 3.9.2003, p. 27-29.

(2) Résolution MEPC.176(58) du 10 octobre 2008 (annexe VI de la Convention MARPOL révisée).

(3) COM(2011) 439 final.

(4) Les ZCES dans l'UE sont la mer Baltique, la mer du Nord et la Manche.

(5) COM(2011) 144 final.

(6) COM(2011) 441 final, 17.7.2011.