Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social intitulée "Commerce électronique et fiscalité indirecte"»

(98/C 407/49)

Le 23 juin 1998, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur une communication intitulée «Commerce électronique et fiscalité indirecte».

La Section des affaires économiques, financières et monétaires, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a constitué un groupe d'étude et a désigné M. Vasco Cal comme rapporteur.

Lors de sa 357e session plénière des 9 et 10 septembre 1998 (séance du 9 septembre), le Comité économique et social a nommé M. Vasco Cal rapporteur général et a adopté par 77 voix pour et 6 abstentions l'avis suivant.

1. Résumé du texte de la Commission

1.1. Une croissance rapide du commerce électronique sous toutes ses formes est attendue. Internet offre des opportunités nouvelles au commerce et aux consommateurs européens. La Commission, dans sa Communication «Une initiative européenne dans le domaine du commerce électronique» () indique que «de par sa nature, le commerce électronique est transnational», il stimule la croissance et la compétitivité européennes, c'est un «facteur potentiellement essentiel pour la cohésion et l'intégration de l'Europe». Parallèlement, ce commerce crée de nouveaux défis, notamment en matière de fiscalité indirecte. Le commerce n'ayant plus de limites géographiques, il sera de plus en plus difficile, pour l'administration fiscale, de connaître la localisation et l'identité des parties aux transactions.

1.2. La TVA est l'impôt le mieux adapté au commerce électronique. Elle s'applique, indépendamment des moyens de communication ou des modalités commerciales, aux livraisons de biens et aux fournitures de services au sein de l'UE, ainsi qu'aux importations de biens et aux achats par les entreprises de la plupart des services en dehors de l'UE. En revanche, les achats directs de services par des particuliers de l'UE étant rares, ils ne sont pas, pour la plupart, actuellement soumis à la TVA. C'est ce dernier type de transaction qui risque de poser problème à l'avenir avec le développement d'Internet. Il faut donc, dès à présent, rechercher des solutions en tenant compte de la nature essentiellement décentralisée et internationale des marchés électroniques naissants. Pour permettre un développement complet du commerce électronique, la TVA communautaire devra donc fournir sécurité juridique (règles claires et cohérentes réduisant les risques d'assujettissement imprévu à l'impôt et les conflits), simplicité (introduction du système commun de TVA basé sur l'imposition à l'origine), neutralité (les conséquences de l'imposition doivent être identiques pour les biens et les services qu'ils soient acquis à l'intérieur ou à l'extérieur de l'UE).

1.3. Il existe un débat international sur la question, au sein de l'OCDE et de l'OMC, auquel la Commission contribue activement en particulier dans le domaine de la fiscalité. Celle-ci sera l'une des questions clés examinées à la conférence ministérielle de l'OCDE «Un monde sans frontières: Réaliser le potentiel du commerce électronique», qui aura lieu à Ottawa, du 6 au 8 octobre 1998.

1.4. Le but de la présente Communication de la Commission est de préparer la contribution de l'UE et des États membres sur les questions de fiscalité indirecte pour la conférence d'Ottawa. Il s'agit d'arrêter les orientations en matière de fiscalité qui serviront de base à tout débat ultérieur avec les parties intéressées: gouvernements, industrie et commerce, consommateurs. Le système actuel de TVA communautaire est un des principaux obstacles au développement du commerce électronique dans le marché intérieur. C'est pourquoi la Commission poursuit ses travaux sur l'introduction d'un système commun de TVA basé sur l'imposition à l'origine et permettant à chaque opérateur de s'enregistrer dans un seul État membre où il pourrait, à la fois, tenir sa comptabilité et exercer son droit à déduction de taxe concernant toutes les opérations soumises à la TVA communautaire. La Commission propose six orientations:

Orientation 1

Aucun nouvel impôt

Ce sont les impôts existants et la TVA en particulier qui devront être adaptés.

Orientation 2

Toutes les transmissions électroniques et tous les biens immatériels (oeuvres musicales, vidéos, logiciels, etc.) livrés par de tels moyens sont considérés, aux fins de la TVA communautaire, comme des services. Toutes les opérations ayant lieu au sein de l'UE, au moyen du commerce électronique et résultant en une mise à la consommation au sein de l'UE, sont soumises à la TVA communautaire. Cette position est par ailleurs conforme à celle prise par l'UE et les États membres à l'OMC.

Orientation 3

Assurer la neutralité

Les services commandés par des particuliers de l'UE auprès de fournisseurs situés en dehors de l'UE avec des livraisons en ligne sont les activités qui représentent le plus grand défi en termes de recouvrement de la TVA. Si l'augmentation prévue de tels services fournis à des consommateurs finaux qui ne payent actuellement aucune TVA, atteint un niveau économiquement significatif, il peut être nécessaire de concevoir, conjointement avec les milieux d'affaires, des mécanismes pour taxer de telles prestations. L'absence d'une telle taxation générerait une concurrence déloyale pour les opérateurs communautaires qui doivent déjà taxer les prestations de services aux consommateurs privés au sein de l'UE. De même, dans la mesure où beaucoup de services en ligne sont actuellement soumis à la TVA communautaire selon la règle du lieu d'origine, la TVA est due par les prestataires de l'UE sur tous les services qu'ils fournissent aux pays tiers. Inversement, les prestations par des opérateurs des pays tiers à l'UE ne sont pas taxées. Il en résulte clairement un désavantage compétitif pour les entreprises de l'UE. La législation communautaire devrait s'assurer que tous les services fournis en ligne, de sources non communautaires à des particuliers dans l'UE, soient soumis à la TVA et que de tels services exportés de l'UE vers d'autres pays soient exempts de TVA. Cela impliquerait que, à la différence d'aujourd'hui, les services fournis par des moyens traditionnels, tels que le téléphone ou la télécopie, de sources non communautaires à des particuliers dans l'UE, seraient également soumis à la TVA.

Orientation 4

Faciliter l'accomplissement des obligations

La crédibilité de tout système d'imposition repose sur ses aspects pratiques et la faisabilité de sa mise en oeuvre. Les systèmes d'imposition devront être totalement compatibles avec les pratiques commerciales, pratiques susceptibles de changer avec l'avènement du commerce électronique.

Orientation 5

Assurer le contrôle et l'application de l'impôt

Orientation 6

Faciliter l'administration de la taxe

Il faudra s'assurer que la facturation et la tenue de la comptabilité par des moyens électroniques seront possibles.

1.5. Les principes qui précèdent sont pleinement conformes aux objectifs et à la finalité du système communautaire de la TVA. Ils permettent aussi une attitude neutre face aux régimes fiscaux des pays tiers. C'est à ces derniers qu'il revient de décider s'ils souhaitent appliquer leur propre fiscalité indirecte à ces acquisitions. Ceci revêt une importance particulière pour les discussions d'Ottawa concernant la détermination d'un cadre fiscal global. La Commission invite donc le Conseil à souscrire aux orientations générales précitées pour une taxation indirecte européenne du commerce électronique. À ce stade, alors que la technologie du commerce se développe encore et que les structures commerciales ne sont pas encore bien définies, il n'est pas nécessaire ou possible de changer le système fiscal en vigueur. Toutefois, la détermination d'orientations générales est nécessaire pour les débats en cours et pour, en consultation avec les milieux d'affaires, l'évolution future du domaine fiscal dans ce nouveau marché mondial en croissance rapide. La Commission est convaincue qu'une taxation guidée par ces orientations contribuera au succès du commerce électronique et de l'économie de l'UE en permettant aux entreprises européennes d'être sur un pied d'égalité dans le domaine de la concurrence.

2. Observations générales

2.1. Le Comité économique et social prend connaissance avec intérêt de la Communication de la Commission intitulée «Commerce électronique et fiscalité indirecte» qui a pour but de préparer la position de l'Union européenne dans le débat international sur ce thème, le commerce électronique étant par excellence un phénomène global évoluant dans le cadre du développement de l'Internet et de l'utilisation de celui-ci comme instrument commercial.

2.2. Le Comité partage entièrement les positions de principe de la Commission et du Conseil selon lesquelles il convient d'organiser le commerce électronique en veillant à

- la sécurité juridique, c'est-à-dire dans le cadre de règles claires et cohérentes;

- la simplicité, afin de réduire les charges inutiles pour les opérateurs économiques, et

- la neutralité, c'est-à-dire en instaurant une taxation indépendante du mode de commerce utilisé et identique pour les biens acquis à l'intérieur et à l'extérieur de l'UE.

2.3. Le Comité se félicite de ce que la Commission et le Conseil considèrent que les impôts existants devraient s'appliquer au commerce électronique et que celui-ci ne doit donner lieu à aucun impôt spécifique nouveau.

2.4. Étant donné que, dans le même temps, la Commission poursuit ses travaux visant à remplacer le présent système de TVA dans l'UE par «un système commun de TVA basé sur l'imposition à l'origine et permettant l'enregistrement dans un seul pays où l'opérateur pourrait à la fois tenir sa comptabilité et exercer son droit à déduction» des droits payés sur les opérations en amont, le Comité se demande si cette orientation de la Commission, connue de longue date et sans doute justifiée du point de vue de l'équité fiscale entre États membres et entre entreprises, est compatible avec les conclusions du Conseil du 6 juillet 1998 qui énoncent clairement que «les services qui sont fournis via le commerce électronique devraient, sans préjudice des règles qui sont appliquées dans l'UE, en principe être taxés au lieu de consommation».

2.4.1. Le Comité constate que la Commission envisage d'introduire des changements significatifs par rapport à la situation actuelle en matière de fiscalité indirecte en prétendant, dans son «Orientation n° 3» que «les services fournis, via le commerce électronique ou par d'autres moyens, pour être consommés au sein de l'UE sont taxés au sein de l'UE quelle que soit leur origine». Il est clair que cela annonce l'introduction d'un nouvel impôt, notamment lorsque l'on se réfère à la dernière phrase de cette même «Orientation n° 3» où il est précisé que «à la différence d'aujourd'hui, les services fournis par des moyens traditionnels, tels que le téléphone ou la télécopie, de sources non communautaires à des particuliers dans l'UE, seraient également soumis à la TVA». Mais on ne connaît pas la dimension réelle de ce phénomène et l'on ne peut pas dire aujourd'hui qu'il y a un problème de concurrence.

2.4.2. En tout état de cause, appliquer au niveau international le principe d'une TVA dans le pays d'origine pose le problème du niveau de cette taxation et de ses répercussions sur la concurrence, d'une façon plus aiguë qu'au niveau communautaire.

2.5. Le Parlement européen dit à juste titre, dans son Rapport du 4 mai 1998 () «qu'il n'existe aucune définition universellement reconnue du commerce électronique» et «qu'il couvre à la fois le commerce électronique indirect (commandes électroniques de biens tangibles) et le commerce électronique direct (livraisons en ligne de biens intangibles)». Le Comité est d'avis que les opérations commerciales par voie électronique qui touchent des biens matériels posent les mêmes problèmes que dans le commerce traditionnel. La TVA est due pour toutes ces opérations qu'elles passent par le circuit électronique ou non. Les envois de petits colis «incontrôlables» d'un pays tiers vers un particulier dans l'UE posent le même problème du point de vue de la technique fiscale, qu'il s'agisse d'une commande électronique ou non. Dans la mesure où le volume de ces transactions risque d'augmenter d'une façon très importante grâce au commerce électronique et à l'utilisation de la monnaie électronique, le phénomène pourrait devenir plus grave encore.

3. Observations particulières et conclusions

3.1. L'acheteur professionnel d'un bien matériel ou immatériel est censé acquitter la TVA, qu'il peut ensuite répercuter au stade suivant de la commercialisation. Le seul vrai problème reste donc l'acquéreur privé de biens directement transférés par voie électronique.

3.2. La première question qui se pose est celle de savoir si le bien ou service transféré par voie électronique vers une personne privée doit faire l'objet d'une TVA. L'idée que grand nombre de ces produits peuvent aussi être achetés par d'autres vecteurs, tels des disquettes, CD-ROM ou livres, les associe, sous ces dernières formes, à des produits livrés dans le commerce traditionnel qui, lui, doit acquitter la TVA (c'est-à-dire facturer au client la TVA versée ensuite à l'administration fiscale). La non-taxation de ces produits transférés par voie électronique crée donc une situation de concurrence faussée entre différents vendeurs.

3.3. La question se pose ensuite de savoir où la TVA sur ces produits immatériels peut être perçue. Plusieurs possibilités peuvent être envisagées:

a) auprès du vendeur, ce qui pose le problème des importations provenant de pays tiers;

b) auprès du serveur «Internet» de l'acheteur, ce qui comporterait pour celui-ci des inconvénients qui peuvent cependant se révéler faciles à résoudre étant donné les progrès techniques en matière de logiciels;

c) auprès du transporteur dans la mesure où le bien transféré électroniquement devient bien matériel et est délivré physiquement;

d) auprès de la banque ou de l'organisme financier (cartes de crédit et de débit);

e) auprès du consommateur lui-même par déclaration «sur l'honneur» lors de sa déclaration périodique de revenu;

f) auprès d'un organisme communautaire ou international indépendant qui collectionnerait les prélèvements effectués par les vendeurs au titre de la TVA et les répercuterait ensuite sur les pays où résident les consommateurs respectifs.

3.4. Le Comité est d'avis que chacune des solutions envisagées ci-dessus présente des inconvénients étant donné qu'aucune n'est à l'abri d'abus et de fraudes. L'existence de cette «immoralité fiscale» n'est cependant pas une raison pour abandonner à jamais toute idée d'une fiscalité indirecte sur les biens transférés électroniquement.

3.5. Pour éviter le problème de la concurrence déloyale du commerce électronique par rapport au commerce traditionnel, la Communauté pourrait, provisoirement, dans les deux cas, renoncer à appliquer la TVA sur tout produit ou service susceptible d'être livré par voie électronique (), d'origine communautaire ou importé.

3.6. Après un certain délai (par exemple, trois ans), on pourrait revoir la situation en fonction de l'évolution de la technologie, de la délimitation des produits, du degré de préparation des PME en la matière, de l'évolution du commerce électronique et traditionnel des produits concernés et des résultats des négociations avec nos partenaires commerciaux dans le monde, pour qui un problème similaire se pose.

3.7. À ce sujet, il faut cependant souligner que le problème touche plus particulièrement les pays où la TVA, ou la taxe sur la consommation, est la plus élevée. Dans la Communauté, la TVA atteint 25 % au Danemark et en Suède. Les États-Unis ne connaissent pas de TVA et la consommation est frappée d'une taxe modeste qui diffère d'un État à l'autre et ne dépasse souvent pas 3 % comme c'est le cas à Singapour, par exemple. Certains pays ne prélèvent aucune taxe sur les services. La Communauté devra, dans les négociations internationales, faire valoir l'importance de la TVA pour l'équilibre des budgets de ses États membres.

3.7.1. Les autorités européennes, tout comme celles des États-Unis, envisagent de prendre des mesures fiscales liées au commerce électronique en étroite collaboration avec la business community. Le Comité économique et social considère que cette concertation doit inclure le commerce, les entreprises et tous les autres milieux socio-professionnels, notamment les consommateurs et les travailleurs.

3.7.2. Ces milieux se préoccupent naturellement du niveau de l'activité économique, des investissements et de l'emploi qui peuvent subir des conséquences négatives (par exemple, délocalisations, désincitation à l'innovation, concurrence) à la suite de mesures fiscales qui ne tiennent pas compte du contexte global.

3.7.3. Le Comité attire l'attention sur le danger de concevoir des solutions ponctuelles pour la fiscalité du commerce électronique. Celui-ci fait partie d'une transformation en profondeur de la société et du fonctionnement des entreprises et pose des problèmes nouveaux pour l'ensemble du système fiscal. En outre, on assiste actuellement à un alourdissement des charges fiscales sur le travail, ce qui rend les systèmes fiscaux de plus en plus inéquitables.

3.8. Le Comité regrette que la Communication de la Commission ne réponde pas à l'invitation que le Parlement formule au point 22 de sa Résolution du 14 mai 1998. En effet, le Parlement pose le problème de la taxation dans toute son ampleur lorsqu'il demande «si les transactions de commerce électronique devraient être taxées selon le système traditionnel ou si la situation nouvelle liée à Internet présente des défis mondiaux qui imposent une refonte totale de l'ensemble des principes fiscaux (par exemple, définition de concepts territoriaux, de règles d'origine, du sourçage des recettes)».

Bruxelles, le 9 septembre 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() COM(97) 157 final du 16 avril 1997. Voir également l'avis du CES sur cette Communication - JO C 19 du 21.1.1998, p. 72.

() Rapporteur: Erika Mann, PE 223.962/déf. (A4-0173/98), p. 15.

() Il n'y a ni définition ni délimitation précises des produits susceptibles d'être livrés par voie électronique. Le seul cas évident, aujourd'hui, est celui du software.