TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction 4

2. Instruments financiers innovants dans les dépenses budgétaires de l'UE 6

2.1. Champ d'application et secteurs concernés 6

2.2. Gestion des risques concernant le budget de l'UE 7

2.3. Logique des instruments financiers innovants 7

2.3.1. Poursuite des objectifs politiques de l'UE 7

2.3.2. Accroître l'efficience et l'efficacité des ressources publiques 8

2.3.3. Favoriser l'amélioration des performances et de la discipline financière 8

2.3.4. Effet multiplicateur du budget de l'UE 9

3. Évaluation de la mise en œuvre des instruments financiers innovants du cadre financier 2007-2013 9

3.1. Enseignements tirés des instruments existants 9

3.1.1. Mettre à profit l'expérience acquise 9

3.1.2. Les instruments financiers innovants donnent l'accès nécessaire aux financements, favorisent la mise au point de produits financiers et promeuvent les meilleures pratiques 10

3.1.3. Une plus grande cohérence et une meilleure homogénéité entre instruments 11

3.1.4. Gouvernance et contrôle des instruments de l'UE 11

3.1.5. Des efforts restent à faire pour améliorer la visibilité et la transparence des instruments 12

3.1.6. De nouveaux mécanismes de partage des risques pour augmenter les volumes de financement 12

4. Instruments financiers innovants pour le cadre financier 2014-2020 13

5. Un nouveau cadre pour les instruments financiers innovants 15

5.1. Règles communes pour simplifier et rationaliser les instruments 15

5.1.1. Instruments de l'Union européenne 15

5.1.2. Instruments des fonds structurels 16

5.1.3. Dimension externe des instruments de politique intérieure 16

5.1.4. Instruments de politique extérieure 16

5.2. Contenu des plateformes des instruments de capital et de dette de l'UE 17

5.2.1. Champ d'application des plateformes 17

5.2.2. Exigences opérationnelles particulières 17

5.2.3. Mise en œuvre des instruments financiers 18

6. Conclusions et prochaines étapes 18

Annexe: description des instruments financiers innovants du cadre financier 2007-2013

INTRODUCTION

Les instruments financiers innovants devraient jouer un rôle de plus en plus important dans les dépenses budgétaires du cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 de l'Union européenne. La présente communication expose l'avis de la Commission sur la conception et la gestion de ces instruments. L'objectif de la Commission est de mettre au point des instruments financiers qui permettent d'atteindre d'une manière efficace l'objectif d'une croissance intelligente, durable et inclusive fixé par la stratégie Europe 2020, sur la base de l'expérience déjà acquise dans la gestion des instruments opérationnels du cadre financier pluriannuel actuel.

Les effets de la crise économique et financière se feront vraisemblablement encore sentir dans les premières années du prochain cadre financier pluriannuel et influenceront le fonctionnement des marchés financiers dans les années à venir. Les mesures d'assainissement budgétaire continueront à réduire la capacité d'investissement du secteur public à l'échelle nationale, alors que les modifications structurelles apportées à la régulation des institutions financières altèrent l'appétit de celles-ci pour certaines catégories d'actifs financiers et certains types de risque. L'évolution macroéconomique des marchés continuera d'avoir un impact sur la disponibilité du capital-risque pour les entreprises qui opèrent dans des secteurs d'activité à forte croissance et innovants contribuant à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020. Il sera nécessaire d'atténuer l'aversion au risque qui prévaut actuellement afin de permettre aux secteurs porteurs de croissance (infrastructures, PME, innovation…) d'accéder au financement tout au long de la période couverte par le cadre financier pluriannuel, et les instruments financiers innovants peuvent jouer un rôle important à cet égard.

Les instruments financiers innovants, combinés avec des mesures réglementaires appropriées, peuvent aussi contribuer au développement et à la consolidation des marchés financiers (marchés des capitaux et des actions) ainsi qu'à une plus grande intégration des marchés financiers, ce qui permettrait aux secteurs porteurs de croissance d'accéder à ses sources de financement alternatives. L'Acte pour le marché unique[1] insiste sur le rôle décisif que le développement des marchés financiers jouera en ouvrant la voie à de nouvelles formes de croissance. Les réformes entreprises dans le domaine de la réglementation des services financiers contribueront grandement à la promotion d'une croissance durable et inclusive fondée sur un renforcement de la confiance dans les marchés et les acteurs financiers en Europe.

De plus, en stimulant les investissements liés à l'amélioration de l'efficacité énergétique, aux sources d'énergie renouvelables et aux infrastructures qui s'y rapportent, ce type d'instrument peut favoriser la transition vers une économie et une société à faible intensité de carbone et résilientes au changement climatique.

Les instruments financiers innovants sont fermement ancrés dans les documents stratégiques qui visent à façonner les futurs financements accordés par l'UE. Dans les communications de la Commission sur le prochain cadre financier pluriannuel[2] et dans le réexamen du budget[3], il est noté que des instruments financiers innovants pourraient générer un nouveau flux de financement important pour les investissements stratégiques et soutenir ainsi les investissements durables à long terme dans le contexte actuel de restriction budgétaire. Afin d'apporter la preuve de leur valeur ajoutée européenne, ces instruments devraient viser à pallier les défaillances ou imperfections identifiables du marché qui peuvent être correctement traitées au niveau de l'Union, en tenant compte de l'état des marchés financiers nationaux, de l'environnement juridique et réglementaire ainsi que des besoins des bénéficiaires finaux.

La stratégie Europe 2020[4] prévoit une plus grande mobilisation des instruments financiers innovants dans le cadre d'une stratégie de financement cohérente mettant en commun les ressources de l'Union européenne, des secteurs publics nationaux et du secteur privé pour atteindre l'objectif d'une croissance intelligente, durable et inclusive. L'objectif est de profiter de l'occasion offerte par la révision du règlement financier, actuellement en cours, pour accroître le potentiel des instruments financiers innovants, tout en garantissant une bonne gestion financière. Dans la proposition de modification du règlement financier qu'elle a présentée dans le contexte du réexamen triennal, la Commission a inclus un nouveau titre consacré à la gestion budgétaire des instruments financiers[5].

En outre, la stratégie Europe 2020 vise aussi à remédier à la fragmentation actuelle des instruments de financement de l'UE. À cet égard, un regroupement des instruments au service de plusieurs politiques (par exemple, des instruments qui se renforcent mutuellement et/ou se complètent), au lieu d'un seul instrument par politique, favoriserait la réalisation des objectifs poursuivis par les initiatives phares d'Europe 2020, notamment parce que la diversification géographique et sectorielle offerte par la première approche permettrait, en réduisant le risque global, d'attirer les investisseurs dans les domaines prioritaires de la stratégie Europe 2020. Enfin, la stratégie Europe 2020 met l'accent sur le rôle des partenariats public-privé (PPP) dans les financements innovants. Ainsi que le souligne la communication relative aux PPP[6], ce type de partenariat peut constituer un moyen plus efficace de fournir des services d'infrastructure durable et des services et biens publics fondamentaux.

La présente communication dresse le bilan des travaux d'analyse relatifs au nouveau cadre pour les instruments financiers innovants menés par les services de la Commission – en collaboration avec les partenaires financiers de l'Union et d'autres parties prenantes, sur la base d'évaluations officielles – tout au long de la préparation du prochain cadre financier pluriannuel. Elle examine les questions de la conception et de la gestion des instruments financiers innovants dans tous les secteurs et définit les prochaines étapes à suivre pour mettre au point une panoplie d'instruments financiers innovants simplifiés, globaux et efficaces qui contribueront à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020.

INSTRUMENTS FINANCIERS INNOVANTS DANS LES DÉPENSES BUDGÉTAIRES DE L'UE

Champ d'application et secteurs concernés

L'utilisation du budget de l'Union européenne pour appuyer des instruments financiers innovants n'est pas une nouveauté, puisqu'elle remonte à plus de dix ans. L'expression «instrument financier innovant» s'applique dans la présente communication aux interventions autres que les subventions. Elle couvre un grand nombre d'interventions financières à charge du budget réalisées sous des formes autres que les subventions, notamment lorsque les subventions de l'UE sont associées à des prêts accordés par des établissements financiers. Toutefois, l'objectif d'une plus grande utilisation des instruments financiers innovants n'est pas de remplacer les subventions par des instruments financiers, car elles resteront nécessaires dans toute une série de domaines, mais de les compléter par d'autres formes d'intervention en faveur de projets poursuivant les objectifs politiques de l'Union.

Parmi les instruments financiers innovants abordés dans la présente communication se trouvent des instruments de fonds propres/capital-risque ou des instruments de dette (prêts ou garanties en faveur d'intermédiaires fournissant un financement à un grand nombre de bénéficiaires finaux ayant des difficultés à accéder aux financements, ou des mécanismes de partage des risques avec des institutions financières afin d'accroître le volume de financement et, partant, l'impact de l'intervention budgétaire de l'Union européenne). Le cas échéant, ce soutien de l'UE peut être obtenu indirectement au moyen de structures d'investissement spécialisées, en particulier si la participation d'investisseurs privés aux côtés d'investisseurs publics est recherchée. L'annexe de la présente communication fournit une brève description des principaux instruments actuels.

Les instruments financiers sont particulièrement adaptés aux situations dans un grand nombre de domaines où les conditions d'investissement ne sont pas optimales; c'est le cas, par exemple, des activités commerciales ou des infrastructures qui sont viables sur le plan financier (en termes, par exemple, de capacité à générer des recettes) mais n'attirent pas (encore) suffisamment d'investisseurs issus du marché. Ce type d'instrument permet notamment:

- de renforcer la capacité du secteur privé à générer de la croissance, à créer des emplois, à faciliter l'inclusion sociale et/ou l'innovation, notamment en soutenant les start-up, les PME, les micro-entreprises, les entreprises sociales, les investissements dans le capital humain, les instituts de recherche, les parcs scientifiques/industriels, les transferts de technologie/connaissances, ou les investissements dans les droits de propriété intellectuelle;

- de construire des infrastructures avec un flux de recettes affectées, en faisant appel à des structures de financement appropriées, telles que les partenariats public-privé (PPP), afin de renforcer au sein de l'UE la compétitivité et la durabilité de secteurs tels que les transports, l'environnement, l'énergie et les infrastructures numériques;

- d'appuyer des mécanismes qui mobilisent des investissements privés afin de fournir des biens publics dans des domaines tels que la protection du climat et de l'environnement.

Ces objectifs devraient être atteints sans créer ni distorsions sur le marché, ni structures de marché inefficaces et sans soutenir les entreprises inefficaces, conformément aux règles en matière d'aide d'État clarifiées par la pratique décisionnelle de la Commission concernant les instruments financiers innovants actuellement utilisés.

Gestion des risques concernant le budget de l'UE

Il convient de souligner que l'utilisation d'instruments financiers dans les dépenses budgétaires ne pose pas plus de risques financiers que les subventions, dans la mesure où la conception et le cadre contractuel des instruments financiers garantissent que les risques pour l'Union sont limités dans tous les cas à sa contribution budgétaire. Contrairement aux subventions, dans lesquelles les instruments financiers impliquent l'investissement des fonds engagés par l'UE, la contribution du budget peut même générer des recettes (intérêts ou rendement du capital investi).

Une étude récente commandée par le Parlement européen[7] au sujet des instruments cofinancés avec la Banque européenne d'investissement (BEI) et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) a confirmé que «les risques pour le budget sont pratiquement nuls du point de vue de la responsabilité financière. Tous les instruments cofinancés font appel à des dotations octroyées à des programmes dont le montant est plafonné, de sorte qu'aucun d'entre eux ne pose d'autre risque que celui pris initialement. Même dans les cas où l'instrument financier met en jeu une forme de garantie, il ne subsiste aucun engagement supérieur à celui pris initialement lors de la conception dudit instrument».

Ainsi qu'il est noté dans la communication sur le réexamen du budget, la norme pour les projets qui recèlent un potentiel commercial à long terme devrait être que les fonds de l'Union européenne sont utilisés en partenariat avec les secteurs bancaire et financier, en particulier le groupe de la BEI et les institutions financières de service public des États membres, mais aussi avec d'autres institutions financières internationales (IFI) et le secteur financier privé. De cette façon, ces institutions et les services de la Commission allieraient leurs compétences et leurs connaissances pour concevoir et mettre en œuvre des dispositifs servant les objectifs de l'UE. De plus, une conception bien pensée des instruments financiers, assurant notamment la mise en place d'un cadre approprié d'incitation et d'alignement des intérêts (par le dispositif de rémunération et des mécanismes appropriés de partage des risques) avec les institutions financières en partenariat avec la Commission, réduit les risques liés à la mise en œuvre et favorise la réalisation des objectifs politiques visés par les instruments.

Logique des instruments financiers innovants

Poursuite des objectifs politiques de l'UE

Les instruments financiers innovants poursuivent des objectifs politiques spécifiques de l'UE en fournissant les fonds nécessaires à la réalisation d'investissements dans des domaines qui présentent de l'intérêt pour l'Union (sur le plan notamment de l'innovation, de la croissance durable ou de la création d'emplois). Ils visent à corriger les défaillances ou les imperfections de marché qui sont à l'origine de l'insuffisance du financement de ces domaines par des sources du marché (par exemple lorsque le secteur privé considère qu'un domaine d'activité présente trop de risques). Les instruments financiers innovants peuvent donc compléter les interventions réglementaires visant à créer les conditions propices au développement d'une activité, et même obtenir de meilleurs résultats que ces interventions, en apportant un soutien financier concret à une activité avant même que le potentiel de celle-ci ne soit reconnu par les milieux d'affaires.

En plus de leur impact financier, les instruments financiers mis en œuvre au niveau de l'UE peuvent avoir d'importants effets non financiers, tels que des effets d'exemplarité sur les marchés ciblés, qui élargiraient leur application à d'autres secteurs. L'application cohérente et la promotion des meilleures pratiques par l'intermédiaire des instruments de l'UE peuvent favoriser une évolution qualitative de certains marchés (de capital-risque par exemple) et renforcer la sophistication des intermédiaires financiers dans le temps, tout en réduisant la fragmentation du marché de l'UE.

L'Union européenne et les institutions financières responsables de la mise en œuvre des instruments financiers innovants de l'UE peuvent transmettre leur savoir-faire aux autorités nationales, régionales ou locales. Le transfert de compétences et de connaissances au-delà des frontières peut jouer un rôle important dans la promotion d'une approche cohérente entre politiques européenne et nationale relatives aux mesures tournées vers la croissance et l'innovation, dans la réduction de l'écart existant entre les économies européennes et dans l'amélioration de la compétitivité. Ces effets non financiers ne se feront pleinement sentir que si les instruments sont conçus et gérés d'une manière cohérente.

Accroître l'efficience et l'efficacité des ressources publiques

Des instruments financiers mettant en commun plusieurs sources de financement peuvent stimuler les investissements pour combler certaines lacunes du marché, permettre des économies d'échelle et/ou réduire le risque de défaillance dans des domaines où il serait difficile pour un État membre d'atteindre seul la masse critique nécessaire.

L'intervention de l'Union doit respecter le principe de subsidiarité; ainsi que l'a souligné la Cour des comptes, les dépenses à charge du budget de l'UE doivent procurer à l'Union européenne et à ses citoyens des avantages à la fois clairs et visibles qui n'auraient pas pu être obtenus si les dépenses n'avaient été réalisées qu'au niveau national, régional ou local[8]. Il sera prouvé qu'un instrument de l'UE apporte une valeur ajoutée européenne si ses résultats (en termes d'efficacité ou d'économies d'échelle) dépassent les résultats qui auraient pu être obtenus par des financements nationaux.

En supposant que la valeur ajoutée européenne d'un instrument de l'Union puisse être démontrée, le rapport coûts-avantages d'un tel instrument sera probablement plus avantageux que celui de toute une série d'instruments financiers nationaux, régionaux ou locaux, en raison des plus grands volumes gérés, des gains d'efficience liés à l'harmonisation des normes et modalités de mise en œuvre et de la réduction des coûts de mise en œuvre (par exemple, des frais de gestion facturés par les intermédiaires financiers).

Favoriser l'amélioration des performances et de la discipline financière

Des instruments financiers innovants bien conçus peuvent favoriser l'amélioration des performances en définissant des indicateurs de performance appropriés pour la réalisation des objectifs de politique publique. La discipline financière est encouragée en alignant, dans la mesure du possible, les cadres de mise en œuvre et les principes de gestion sur les meilleures pratiques.

Les institutions nationales et locales peuvent bénéficier des connaissances des institutions de l'UE en matière de conception de produits financiers, ce qui n'aurait pas été possible autrement. Les mécanismes de garantie européens mis en œuvre dans le cadre du programme pour l'innovation et la compétitivité (PIC) en sont un exemple: dans beaucoup d'États membres, les sociétés de garantie n'existent pas et un système de contre-garantie européen est important, notamment pour les institutions de garantie récentes qui en sont encore à constituer leurs portefeuilles. L'existence d'une garantie et/ou contre-garantie européenne offre aux nouvelles institutions de garantie la possibilité d'augmenter leurs volumes dès le départ, ou facilite la création de ce type de mécanisme et contribue ainsi grandement à la constitution d'institutions de garantie.

Effet multiplicateur du budget de l'UE

Les instruments financiers innovants créent un effet multiplicateur pour le budget de l'Union européenne en facilitant et en attirant d'autres capitaux publics et privés pour financer les projets qui présentent de l'intérêt pour l'Union tout au long de la chaîne de mise en œuvre (intermédiaires et bénéficiaires finaux). L'intervention de l'Union (sous la forme d'une couverture des risques ou d'une participation aux risques) peut inciter des investisseurs à investir (ou à investir davantage) dans des projets dans lesquels ils n'auraient pas investi (ou pas autant) sans cette intervention. Cet «effet de levier» financier (ou effet multiplicateur) peut être obtenu par un financement conjoint d'institutions financières internationales ou par les crédits supplémentaires que les banques et les institutions de garantie sont invitées à accorder aux bénéficiaires finaux. À titre d'exemple, le financement de projets au titre du mécanisme de financement avec partage des risques (MFPR) dépassait 6 milliards d'EUR à la fin de 2010; sur cette somme, l'engagement budgétaire total de l'Union représentait environ 0,5 milliard d'EUR.

En outre, un effet multiplicateur supplémentaire est obtenu pendant la durée de vie de l'instrument financier innovant si les remboursements du capital ou des intérêts et les revenus de l'investissement peuvent être réutilisés aux fins de l'instrument. Ce caractère «renouvelable» peut accroître considérablement la portée des instruments. À l'issue de cette période, les remboursements de l'investissement initial augmentés d'une éventuelle participation bénéficiaire seront reversés au budget général, ce qui a également un impact positif sur le rapport coût-avantages global de l'intervention.

ÉVALUATION DE LA MISE EN œUVRE DES INSTRUMENTS FINANCIERS INNOVANTS DU CADRE FINANCIER 2007-2013

Enseignements tirés des instruments existants

Mettre à profit l'expérience acquise

Certains instruments financiers innovants actuellement utilisés (notamment ceux du programme pour l'innovation et la compétitivité) ont fait l'objet d'audits, d'études ou d'évaluations intermédiaires et ex post[9]. Les autres instruments n'ont pas été évalués car leur mise en œuvre est trop récente. Par ailleurs, les services de la Commission ont acquis une grande expérience pratique de la gestion (budgétaire notamment) de ces instruments. L'une des principales conclusions à ce stade est que, en raison de la manière individuelle dont ils ont été conçus, certains instruments financiers innovants actuels ciblent les mêmes domaines et bénéficiaires, et leurs modèles de conception et de gestion diffèrent, ce qui est source de confusion pour les parties prenantes et les bénéficiaires.

Pour pouvoir déployer la nouvelle génération d'instruments financiers du CFP 2014-2020 sur une échelle plus grande, il conviendrait, au stade de leur conception, de tirer parti de l'expérience des instruments financiers existants pour établir des règles et des normes de conception et de gestion conformes aux exigences du marché et aux meilleures pratiques et, de cette façon, éviter les doubles emplois et simplifier les modalités de mise en œuvre. C'est cette démarche – associée au regroupement inter-politiques des instruments financiers innovants au niveau de l'UE et au renforcement de la cohérence entre les instruments mis en œuvre au niveau national, régional, transnational ou transfrontalier dans le cadre des programmes de fonds structurels – qui permettra d'optimiser leur impact et leur valeur ajoutée européenne dans le prochain cadre financier pluriannuel.

Les instruments financiers innovants donnent l'accès nécessaire aux financements, favorisent la mise au point de produits financiers et promeuvent les meilleures pratiques

Les résultats des audits et évaluations réalisés sur les instruments financiers innovants déjà utilisés sont particulièrement satisfaisants. Les instruments existants ont fourni des fonds dans les cas où les bénéficiaires n'avaient pas d'autre solution pour obtenir un financement ou ne pouvaient pas obtenir le montant dont ils avaient besoin. De plus, les instruments ont incité les intermédiaires financiers à mettre au point et à proposer de nouveaux produits financiers à l'échelle locale. Les institutions financières internationales chargées de mettre en œuvre les programmes européens ont permis à l'Union européenne de proposer des instruments dans un grand nombre de pays en fournissant des compétences d'experts sur la manière de gérer ces instruments et de promouvoir les meilleures pratiques d'une manière directe.

Toutefois, les résultats concernant la valeur ajoutée européenne des instruments sont mitigés. Il ressort de l'évaluation du mécanisme de financement avec partage des risques (MFPR) que ce mécanisme reste l'un des rares instruments financiers à la disposition des entreprises et organisations innovantes à un moment où les banques et autres institutions financières réduisent l'accès au financement des investissements «risqués» dans les domaines de la R&D et de l'innovation. En ce qui concerne le mécanisme de garantie pour les PME dans le cadre du PIC, la Cour des comptes a conclu que la valeur ajoutée européenne de cet instrument n'avait pas été démontrée car «des mécanismes de financement nationaux auraient pu tout aussi bien produire les mêmes résultats» . En revanche, il ressort de l'évaluation finale du PIE que «les guichets "prêts" et "microcrédit" du mécanisme de garantie pour les PME […] répondent à une demande de financement qui, autrement, n'aurait pas trouvé de réponse» . La Commission, soulignant que l'existence d'une valeur ajoutée européenne est hautement probable (ainsi qu'il ressort de l'évaluation indépendante), a accepté d'examiner la manière d'optimiser cette valeur ajoutée dans le prochain instrument, comme il lui a été recommandé. Elle s'y emploie actuellement en veillant tout particulièrement à assurer une valeur ajoutée européenne dans la planification de la prochaine génération d'instruments financiers du CFP 2014-2020.

Une plus grande cohérence et une meilleure homogénéité entre instruments

L'évaluation du MFPR indique que les nombreuses activités soutenues par des fonds européens (recherche expérimentale au titre du 7e PC, constitution de capacités de recherche au niveau régional au titre des Fonds structurels et accès à des mécanismes de financement innovants au titre du PIC) contribuent au développement général des capacités de recherche et d'innovation de l'Union. Ce mécanisme est considéré comme un «complément et non pas un concurrent» des autres instruments de financement. Toutefois, en raison de la manière dont certains instruments ont été élaborés dans le cadre financier actuel, c'est-à-dire au gré des nécessités, il existe des incohérences entre les instruments soutenus par le budget de l'Union européenne, et certains font double emploi. En outre, les programmes d'aide financière et la panoplie des mécanismes de mise en œuvre actuels sont actuellement fragmentés (par exemple, l'évaluation finale du PIE a mis en évidence le chevauchement des instruments financiers du PIC et des Fonds structurels, ou du PIC et de l'instrument européen de microfinancement Progress (voir la description en annexe)[10]. L'un des premiers objectifs du nouveau cadre est d'éviter toute incohérence et d'améliorer l'efficacité globale des instruments financiers innovants.

Gouvernance et contrôle des instruments de l'UE

Bien que la mise en œuvre des instruments financiers innovants ait été confiée à des institutions financières offrant les garanties nécessaires en matière de bonne gestion financière et de procédures, la Commission a conservé le contrôle des objectifs politiques et des orientations stratégiques des instruments de l'Union gérés au niveau central et les influence en participant aux structures de gouvernance (comités de direction ou organes de surveillance, par exemple). Elle ne participe pas cependant à la gestion quotidienne de ces instruments, qui relève de l'expertise et de la responsabilité de gestionnaires/comités de gestion dûment désignés.

Beaucoup peut être fait en concevant, dès le départ, les instruments financiers innovants de manière intelligente et appropriée, sur la base du savoir-faire acquis avec les instruments existants en matière d'évaluation et de gestion des risques. En outre, le système d'instruments de l'Union européenne comprend des mécanismes régulateurs qui permettent à la Commission et à l'autorité budgétaire compétente d'exercer un contrôle budgétaire adéquat dans le respect des règles applicables, sous la forme notamment d'un suivi axé sur les résultats et de rapports établis par les intermédiaires financiers, adapté aux objectifs et aux principaux risques recensés pour chaque instrument.

Il est nécessaire que l'intervention de l'Union européenne soit subordonnée à l'acceptation, par les intermédiaires financiers et les bénéficiaires finaux, du droit de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) de procéder aux vérifications et inspections sur place afin de protéger les intérêts financiers de l'Union. Les intermédiaires seront tenus de coopérer avec l'OLAF et de faire part à la Commission de tout soupçon de fraude ou d'irrégularité affectant les intérêts financiers de l'Union.

Des efforts restent à faire pour améliorer la visibilité et la transparence des instruments

Il a été constaté que les parties prenantes et les bénéficiaires finaux avaient peu conscience de la contribution de l'UE aux instruments financiers, ce qui n'est pas vraiment surprenant puisque la mise en œuvre de ces instruments dépend généralement de toute une chaîne d'intermédiaires, notamment d'intermédiaires locaux, qui sont responsables en dernier ressort du versement des fonds aux bénéficiaires finaux; d'où le manque de transparence en ce qui concerne le rôle de l'Union. Cette situation démontre l'importance, par exemple, des clauses de visibilité dans les contrats conclus avec des intermédiaires, afin d'évaluer la valeur ajoutée européenne en termes de création d'emplois ou de renforcement des capacités, et d'autres indicateurs. Toutefois, le degré de sensibilisation reste faible, même si ce type de clause se retrouve souvent dans les contrats existants, et la visibilité doit encore être renforcée.

Fait important, la multiplication des régimes répondant à des besoins de financement identiques réduirait la visibilité de l'approche européenne, au niveau politique et au niveau des acteurs du marché. Afin de renforcer la visibilité des instruments financiers innovants, le nouveau cadre vise à encourager leur rationalisation. Les évaluations et études des instruments existants abordent aussi des questions plus générales telles que la nécessité d'améliorer la transparence des informations et la communication avec les intermédiaires. Tout cela est nécessaire pour que les marchés aient davantage conscience de l'adéquation et de la disponibilité des instruments financiers européens proposant des financements par emprunt ou par fonds propres.

De nouveaux mécanismes de partage des risques pour augmenter les volumes de financement

Conformément au principe général de proportionnalité de l'aide publique, des (co)investissements privés sont recherchés pour démontrer l'engagement du secteur privé, promouvoir le partage des risques d'investissement et prévenir les risques d'«éviction». En fonction de la structure des marchés et de la présence d'investisseurs privés, les investissements privés et publics conformes au principe de l'investisseur en économie de marché peuvent être traités sur un pied d'égalité, ou des mesures d'incitation peuvent être requises pour stimuler l'investissement privé dans des domaines d'activité importants, par exemple par l'intermédiaire des structures à profil risque/rendement asymétrique décrites ci-dessous, sans toutefois dépasser les limites du minimum nécessaire pour assurer la viabilité commerciale de projets d'investissement fondés sur des plans d'entreprise réalistes.

Les instruments de partage des risques actuels reposent sur une évaluation du risque pour chaque projet ou sur un partage des risques «pari passu» entre le budget de l'UE et les institutions financières, telles que le groupe de la BEI ou encore les banques publiques nationales disposées à partager les risques avec la Commission. Ainsi qu'il ressort de l'évaluation à mi-parcours du MFPR effectuée par un groupe d'experts indépendants, l'approche actuelle limite la capacité à prendre en compte les besoins d'un plus grand volume de financements à risque sur les marchés. Les experts ont recommandé à la Commission d'envisager une nouvelle stratégie de partage des risques en ce qui concerne l'utilisation de sa contribution en capital pour couvrir les pertes prévues ou imprévues sur les prêts accordés. Il est notamment nécessaire de mettre au point une approche par portefeuille en matière de partage du risque, c'est-à-dire couvrir les pertes d'un portefeuille de prêts accordés à des groupes cibles spécifiques afin de répartir les risques et d'augmenter ainsi le volume de financement pouvant être généré avec un certain montant de fonds budgétaires alloués à la couverture des provisions et des dotations en capital.

Une variante ou le prolongement de cette approche dans le domaine du financement par endettement pourrait être que la contribution de l'UE soit utilisée pour couvrir les premières pertes potentielles dans une certaine proportion («coussin de premières pertes»), ce qui serait un moyen d'assurer une participation suffisante du secteur privé au financement d'opérations présentant de plus grands risques (et une valeur ajoutée européenne élevée). Une approche «première perte» dans laquelle l'Union européenne adopte une position subordonnée renforcerait l'effet multiplicateur des fonds européens, sans dépasser les limites de sa contribution budgétaire fixée. Il pourrait être envisagé d'utiliser les ressources budgétaires de l'Union pour créer les futurs instruments de partage des risques, mais cette approche doit en tout état de cause être encadrée par des règles et des orientations appropriées (limitation de la tranche de première perte et définition d'exigences concernant la part du risque de perte prévue et/ou imprévue que les partenaires financiers de la Commission devraient continuer à supporter).

Dans le domaine du financement par fonds propres, la contribution de l'Union pourrait être utilisée pour fournir des incitations appropriées aux investisseurs privés, notamment sous la forme de rendements préférentiels ou prioritaires ne dépassant pas un taux de rendement équitable assurant la viabilité commerciale de leurs investissements. Outre ce taux de rendement équitable, les bénéfices seront répartis proportionnellement entre les investisseurs publics et privés afin d'éviter toute surcompensation.

Ces exigences spécifiques et normes minimales en matière de risque et de rendement seraient développées dans le cadre des plateformes d'instruments de capital et de dette (voir la partie 5.2.2). Dans tous les cas, il convient de garantir l'alignement des intérêts de la Commission et des partenaires financiers de l'Union européenne.

INSTRUMENTS FINANCIERS INNOVANTS POUR LE CADRE FINANCIER 2014-2020

La deuxième partie de la communication relative au cadre financier pluriannuel présente quelques-unes des propositions sectorielles de la Commission concernant les instruments financiers innovants à intégrer dans le prochain cadre financier pluriannuel.

Pour soutenir les investissements dans la recherche et l'innovation (RDI) au titre du programme «Horizon 2020», deux instruments financiers sont prévus: 1) un instrument de dette accordant des prêts à des bénéficiaires uniques qui investissent dans la RDI, des garanties à des intermédiaires financiers octroyant des prêts à des bénéficiaires, des combinaisons prêts/garanties et garanties/contre-garanties pour les dispositifs nationaux ou régionaux de financement par endettement, et 2) un instrument de fonds propres qui permettrait (i) d'investir dans les instruments de transfert de technologies et de propriété intellectuelle, ainsi que dans les fonds de capital-risque qui fournissent un financement par fonds propres aux PME à forte intensité de RDI qui sont en phase de démarrage, et (ii) de soutenir les investissements dans les secteurs de la RDI en ciblant des fonds de fonds multi-pays spécialisés dans un domaine particulier et ayant une base d'investisseurs large (investisseurs privés institutionnels et stratégiques notamment).

De la même manière, pour soutenir la compétitivité et les PME, deux instruments financiers sont proposés:

1. un mécanisme de renforcement de fonds propres destiné à financer les investissements d'entreprises en phase de croissance et qui fournira aux PME un financement par prise de participation remboursable à vocation commerciale, sous forme de capital-risque, via des intermédiaires financiers. Deux mesures sont envisagées:

2. des investissements directs dans les fonds de capital-risque opérant de manière transfrontalière à l'intérieur de l'Union européenne et qui visent en priorité les entreprises ayant des perspectives de croissance non fondées principalement sur l'innovation ou la recherche;

3. des «fonds de fonds» investissant de manière transfrontalière dans des fonds de capital-risque qui investissent ensuite dans des entreprises, en particulier dans leur phase d'expansion internationale.

4. un mécanisme de prêt, qui fournira directement ou indirectement des services de partage des risques avec des intermédiaires financiers pour couvrir les prêts destinés aux PME et des prêts transfrontaliers ou multi-pays, avec un important effet de levier.

En outre, pour promouvoir les activités professionnelles non salariées, les micro-entreprises et les entreprises sociales, le programme de l'Union européenne pour le changement social et l’innovation sociale proposé par la Commission[11] comprend un volet «microfinance et entrepreneuriat social» qui s'inscrit dans le prolongement de l'instrument de microfinancement Progress[12]. Il étend son rayon d'action en soutenant le développement de la capacité institutionnelle des fournisseurs de microfinancements, et le complète par un instrument financier auquel contribue l'Union européenne pour fournir des instruments de capital, de dette et de partage des risques en faveur des fonds d'investissement sociaux et d'autres intermédiaires financiers pour le financement d'entreprises sociales.

Les instruments financiers du mécanisme pour l'interconnexion en Europe en faveur des infrastructures devraient comprendre 1) un instrument de partage des risques couvrant des prêts et des emprunts obligataires (y compris l'instrument d'emprunts obligataires pour le financement de projets dans le cadre d'Europe 2020) adaptés aux exigences des multiples modèles de financement appliquées dans l'ensemble de l'UE, à la taille et au secteur d'activité des projets ainsi qu'au stade de développement du financement de projets et des marchés des capitaux en général, et 2) un instrument de collecte de fonds propres afin de compléter la panoplie d'instruments d'infrastructure en vue de poursuivre le développement des marchés de capital-risque à l'échelle de l'Union européenne.

Dans le domaine de l'éducation et de la culture, des mécanismes de garantie sont élaborés en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020: un mécanisme de garantie des prêts étudiants afin de permettre aux étudiants en master d'entreprendre des études dans un autre pays, ce qui contribuera à la réalisation de l'objectif consistant à ce que 20 % des étudiants vivent une expérience de mobilité transfrontalière à des fins d'apprentissage, et un mécanisme de garantie (associé éventuellement à un autre instrument de financement des PME) pour inciter les intermédiaires financiers à accorder des prêts aux PME dans les secteurs de la culture et de la création où, du fait du caractère essentiellement immatériel des actifs détenus par les principaux acteurs (producteurs, entreprises de musique, développeurs de jeux vidéo, publicitaires et distributeurs), les intermédiaires financiers ont souvent le sentiment que le financement de ces secteurs est trop risqué.

Une part croissante du soutien des Fonds structurels prendra la forme d'instruments financiers, en particulier le soutien aux entreprises et autres projets ou activités d'investissement qui génèrent des revenus, notamment dans les domaines du changement climatique, de l'environnement, de l'innovation, des TIC et des infrastructures. Les États membres et les régions seront aussi encouragés à soutenir les instruments financiers du Fonds social européen (en faveur, par exemple, des étudiants, de l'emploi, de la mobilité des travailleurs, de l'inclusion sociale ou de l'entrepreneuriat social).

UN NOUVEAU CADRE POUR LES INSTRUMENTS FINANCIERS INNOVANTS

Règles communes pour simplifier et rationaliser les instruments

Instruments de l'Union européenne

Le nouveau cadre envisagé pour simplifier et rationaliser la conception et la gestion de la nouvelle génération d'instruments financiers repose sur ce qu'il a été convenu d'appeler les «plateformes des instruments de capital et de dette de l'UE». Ces plateformes constituent un ensemble de règles communes pour les instruments de capital et de dette (y compris les mécanismes de garantie et de partage des risques) au service des politiques internes, assurant la cohérence de l'approche à l'égard de ces instruments soutenus par le budget de l'Union européenne. Les règles et orientations communes visent également à rationaliser les relations avec les partenaires financiers, en particulier les institutions financières internationales, et à assurer la transparence vis-à-vis des marchés sur la manière dont l'Union européenne intervient au moyen d'instruments de capital et de dette, ce qui donnera une plus grande visibilité à l'intervention de l'UE.

Les plateformes des instruments de capital et de dette de l'UE feront partie d'un ensemble cohérent de principes, de règles et d'orientations applicables horizontalement; le règlement financier et l'acte délégué qui remplacera ses modalités d'exécution fixeront les principes généraux applicables aux instruments financiers innovants en termes de gestion budgétaire et de bonne gestion financière, tandis que des exigences opérationnelles plus détaillées seront créées dans le respect de ces principes généraux et contiendront les paramètres financiers spécifiques reflétant les meilleures pratiques dans la conception de nouveaux instruments financiers sur le marché intérieur (voir la partie 5.2.2. ci-dessous).

Dans le règlement financier, l'intervention au moyen d'instruments financiers devrait être subordonnée à l'existence d'une défaillance ou imperfection du marché, à la démonstration de la valeur ajoutée de l'intervention de l'UE, à la mobilisation de fonds publics et privés supplémentaires grâce à la contribution de l'Union («effet multiplicateur»), à l'absence de distorsion de concurrence sur le marché intérieur et à la mise en œuvre de mesures assurant l'alignement des intérêts de la Commission et de l'institution financière chargée de la mise en œuvre de l'instrument financier. L'acte délégué remplaçant les modalités d'exécution du règlement financier et les exigences opérationnelles spécifiques que la Commission doit définir dans ses orientations refléteront ces principes.

Instruments des fonds structurels

Bien que le principe de la gestion partagée signifie que les instruments de l'Union européenne et les instruments mis en œuvre par les États membres dans le cadre de programmes de fonds structurels sont régis par des ensembles de règles différents, il convient d'assurer la plus grande cohérence possible entre les instruments en gestion partagée et en gestion directe et d'éviter les chevauchements afin d'empêcher que plusieurs instruments ciblent les mêmes groupes bénéficiaires au niveau de l'Union et au niveau national ou régional tout en proposant des conditions différentes. Les États membres devraient être incités à contribuer aux instruments de l'Union avec leurs fonds structurels, ou à recourir à des solutions «prêtes à l'emploi» analogues aux instruments de l'UE, assorties d'incitations fortes.

Une approche articulée autour de trois scénarios a été proposée dans le cadre des règlements sur les Fonds structurels:

5. les États membres continuent à créer des instruments «sur mesure», conformes aux principes de la gestion partagée et alignés sur certaines règles communes inspirées des plateformes des instruments de capital et de dette de l'UE en cours d'élaboration;

6. la création d'instruments «prêts à l'emploi» conformes aux principes de la gestion partagée, qui faciliteraient la création d'instruments pour les États membres et garantiraient la compatibilité avec les instruments de l'UE;

7. les États membres seraient encouragés à investir une partie de leurs fonds structurels dans des compartiments des instruments de l'UE destinés spécifiquement à des investissements dans des régions et des domaines couverts par les programmes opérationnels financés par les ressources des Fonds structurels («instruments conjoints»).

Dimension externe des instruments de politique intérieure

Pour favoriser la cohérence au stade de la planification et de la mise en œuvre des instruments, ainsi qu'une meilleure intégration du marché et une utilisation optimale des instruments une fois opérationnels, il y a lieu de déterminer, lors de la création de nouveaux instruments financiers, dans quelle mesure les instruments de politique intérieure comportant une dimension extérieure peuvent être étendus pour permettre la participation des pays voisins, tout en évitant la multiplication de dispositifs couvrant les mêmes besoins de financement.

Instruments de politique extérieure

La communication relative au CFP a proposé de continuer à utiliser les financements innovants dans tous les instruments de politique extérieure (le cas échéant, au titre de facilités d'investissement régionales) de manière à mobiliser des financements supplémentaires (y compris du secteur privé) pour appuyer les priorités de l'UE et couvrir les besoins des pays partenaires en matière d'investissement. Cette démarche sera facilitée par l'entrée en vigueur des nouvelles propositions de dispositions relatives aux instruments financiers dans le règlement financier, et par l'élaboration de principes communs appropriés à l'environnement des actions extérieures.

L'utilisation d'instruments financiers innovants dans les politiques extérieures devrait être financée par le mécanisme spécial de l'UE pour la coopération extérieure et le développement, qui met en commun les forces de la Commission, des États membres et des institutions financières européennes bilatérales et multilatérales (notamment la BEI) actives dans le domaine du développement et de la coopération extérieurs. Cette plateforme contribuera à favoriser la cohérence, l'efficacité et la visibilité de l'Union dans le financement extérieur, tout en tenant compte des particularités de ses partenaires internationaux.

Contenu des plateformes des instruments de capital et de dette de l'UE

Champ d'application des plateformes

Les plateformes couvriront des paramètres techniques et financiers distincts (par exemple, des plafonds pour les accords de partage des risques, des niveaux minimaux pour les prises de participation et d'autres paramètres essentiels) pour la conception et la mise en œuvre des instruments financiers innovants, en vue de leur simplification et rationalisation. Ces paramètres ont été définis sur la base de l'expérience acquise dans la conception et la mise en œuvre des instruments financiers actuels, en tenant dûment compte des pratiques sectorielles pertinentes. Ils couvriront des questions standards générales, tandis que les questions telles que les objectifs politiques, la population cible et les critères d'éligibilité spécifiques pourraient être traitées dans les propositions sectorielles.

Exigences opérationnelles particulières

L'ensemble commun d'exigences opérationnelles particulières qui complètera les principes du règlement financier et de l'acte délégué remplaçant ses modalités d'exécution traiteront les questions suivantes:

- le cas échéant, et si cette question n'est pas couverte par les règles générales, la définition d'exigences particulières pour l'évaluation ex ante/l'analyse d'impact des instruments financiers; ces exigences pourraient correspondre aux mêmes exigences que pour les évaluations intermédiaires et ex post;

- la définition de normes ou de valeurs acceptables concernant l'effet multiplicateur, le profil de risque/rendement et la diversification des risques, en vue de protéger les ressources budgétaires de l'Union européenne tout au long de la durée de vie de l'instrument et d'équilibrer les risques entre les différents intermédiaires financiers impliqués dans le processus, tout en permettant la modulation des modalités de chaque instrument, dans la limite des valeurs spécifiées et acceptables, compte tenu de la nature et de l'ampleur des imperfections ou défaillances de marché qui sont à l'origine de l'insuffisance du financement par des sources du marché;

- la définition d'exigences en ce qui concerne les gestionnaires de véhicules d'investissement (les fonds d'actions, par exemple), couvrant notamment les mesures d'incitation pour assurer la convergence des intérêts, les systèmes de rémunération et les critères de dessaisissement;

- pour fournir l'assurance raisonnable que les fonds de l'UE sont employés aux fins prévues, l'instauration d'un système intégré de gouvernance et de suivi qui reposerait au minimum sur des indicateurs de performances ou des indicateurs axés sur les résultats, sur des mécanismes de surveillance (par exemple, pour les dépenses liées au climat[13]) ainsi que sur des formats de rapports normalisés en vue de faciliter l'analyse comparative de la performance des instruments;

- l'élaboration, la mise en œuvre et l'évaluation de mesures de prévention de la fraude adaptées au risque et garantissant un niveau de protection élevé des intérêts de l'Union.

Certains paramètres seront communs aux instruments de capital et de dette, tandis que d'autres seront propres à l'un ou à l'autre. Dans le cas des instruments qui combinent des composantes de capital et de dette, les règles et orientations s'appliqueront respectivement aux parties concernées de ces instruments «hybrides».

Mise en œuvre des instruments financiers

Les instruments financiers sont généralement mis en œuvre par toute une série d'acteurs, à commencer par la Commission et le groupe de la BEI ou d'autres institutions financières et participants aux marchés financiers (fonds d'actions, banques…).

Les instruments financiers peuvent être mis en œuvre directement par la Commission ou indirectement par des institutions financières possédant la capacité financière et technique nécessaire pour mettre en œuvre ce type d'instruments. Les instruments financiers sont essentiellement mis en œuvre de deux manières: soit par l'intermédiaire d'institutions financières (groupe de la BEI, BERD, autres institutions financières internationales, institutions financières publiques nationales…), soit via des véhicules d'investissement spécialisés. Les règles minimales en matière de participation de l'Union à ce type d'instrument seront inscrites dans les plateformes.

Les accords avec les organismes de mise en œuvre comportant les règles et principes des plateformes devraient être normalisés dans toute la mesure du possible; dans le contexte des institutions financières, la conclusion de ces accords devrait être de préférence précédée par la conclusion d'accords-cadres couvrant des questions telles que la mise en œuvre, la gestion, les comptes fiduciaires, la comptabilité, les rapports de suivi, la surveillance et l'évaluation, les clauses appropriées de lutte contre la fraude, etc. Cela permettrait de faciliter et d'accélérer le lancement de nouveaux instruments financiers, tout en rendant possible l'harmonisation des conditions générales de coopération.

CONCLUSIONS ET PROCHAINES ÉTAPES

La Commission et ses partenaires financiers ont réalisé un travail de fond sur les instruments financiers innovants depuis le lancement de la stratégie Europe 2020 et la préparation du prochain cadre financier pluriannuel, notamment dans le contexte des discussions sur l'avenir de certains instruments financiers (tels que ceux du PIC et du MFPR). Des discussions ont également été engagées avec le Conseil et le Parlement dans le cadre de la révision du règlement financier. L'accent est mis tout particulièrement sur l'importance et la pertinence des instruments financiers pour atteindre les objectifs politiques de l'UE.

En outre, il existe un large consensus sur la nécessité de rationaliser et d'harmoniser les instruments existants, de réduire le nombre des instruments de l'UE tout en ciblant davantage leurs objectifs, et d'accroître la cohérence entre ces instruments et les Fonds structurels. Concernant ce dernier point, la proposition de créer des instruments conjoints est jugée particulièrement prometteuse.

C'est dans cet esprit que le cadre relatif aux instruments financiers du prochain cadre financier pluriannuel sera élaboré. La Commission se réjouit de poursuivre ses discussions avec le Conseil et le Parlement dans les mois à venir, à la fois sur le cadre général qui résultera du règlement financier et de l'acte délégué remplaçant ses modalités d'exécution, et sur les propositions législatives spécifiques pour le prochain cadre financier pluriannuel qu'elle adoptera successivement au quatrième trimestre de 2011. Les plateformes des instruments de capital et de dette contribueront à faire en sorte que cet esprit de simplification et de coopération donne naissance à des instruments efficaces conçus et gérés dans le respect des règles applicables.

ANNEXE

DESCRIPTION DES INSTRUMENTS FINANCIERS INNOVANTS DU CADRE FINANCIER 2007-2013

8. Instruments de capital-risque/de fonds propres de l'UE: PIC/MIC, Marguerite

9. PIC – Mécanisme en faveur des PME innovantes et à forte croissance (MIC)

Les instruments financiers innovants font partie du programme pour l'innovation et l'esprit d'entreprise (PIE), l'un des trois programmes spécifiques du PIC. Leur objectif général est l'amélioration de l'accès au financement des PME en phase de démarrage ou d'expansion, afin de soutenir les investissements de ces entreprises dans des activités d'innovation (notamment d'éco-innovation).

Le mécanisme en faveur des PME innovantes et à forte croissance (MIC), qui est doté d'un budget supérieur à 600 millions d'EUR (dont une partie réservée à l'éco-innovation), vise à accroître l'offre de capital-risque/de fonds propres aux PME innovantes en phase de démarrage (MIC1) ou d'expansion (MIC2). Il est géré par le Fonds européen d'investissement (FEI) pour le compte de la Commission (représentant l'UE). Le FEI conclut des accords d'investissement avec les fonds de capital-risque, qui soutiennent ce type de PME. Le MIC est un dispositif à long terme dans le cadre duquel peuvent être réalisés des investissements dans des fonds de capital-risque ayant une durée de vie maximale de douze ans. La majorité du capital investi dans un fonds de capital-risque est fournie par les investisseurs issus du marché et tous les investissements sont réalisés pari passu (risques et rémunérations identiques) avec des investisseurs privés.

10. Le fonds Marguerite

Le fonds européen 2020 pour l'énergie, le changement climatique et les infrastructures (ci-après le «fonds Marguerite») est un fonds paneuropéen d'investissement en infrastructures dans les secteurs des transports, de l'énergie et des sources d'énergie renouvelables. L'UE a investi dans le fonds Marguerite 80 millions d'EUR au titre du budget RTE-T, sur une enveloppe budgétaire globale de 710 millions d'EUR (taille visée: 1,5 milliard d'EUR). Les autres investisseurs sont des banques publiques, mais le fonds est ouvert aux investisseurs privés. Les investissements sont réalisés pari passu. Le fonds s'est efforcé d'investir un montant total équivalent à 3,5 fois la contribution de l'Union aux projets RTE-T.

Il a été créé sous la forme d'un véhicule d'investissement spécialisé réglementé par la législation luxembourgeoise. La Commission, représentant l'Union européenne, siège au conseil de surveillance chargé de définir la stratégie globale du fonds, mais ne participe pas à sa gestion courante ou aux décisions individuelles d'investissement, cette responsabilité incombant au conseil d'administration et au comité d'investissement du fonds. Toutes les décisions doivent être prises en conformité avec la politique d'investissement du fonds, qui a été établie en collaboration avec la Commission.

11. Instruments de dette de l'UE (garanties/partage des risques): PIC-GPME, MFPR et GPTT

12. Mécanisme de financement avec partage des risques (MFPR)

Le mécanisme de financement avec partage des risques vise à soutenir le financement de projets à risque menés dans le domaine de la recherche, du développement et de l'innovation (RDI) par des acteurs publics ou privés qui ne peuvent pas accéder facilement aux marchés des capitaux. Cet instrument a été mis au point conjointement par la Commission et la BEI afin de partager les risques liés aux prêts directs ou aux garanties de prêts accordés par la Banque pour soutenir des investissements RDI dans des projets thématiques prioritaires du septième programme-cadre de recherche et de développement technologique (7e PC).

La mise en commun des contributions de l'UE (1 milliard d'EUR sur le budget du 7e PC) et de la BEI (1 milliard d'EUR sur ressources propres) fournit un matelas de fonds propres pour couvrir les pertes potentielles sur prêts, estimées à 10 milliards d'EUR pour la période 2007-2013. Sur la base de sa propre évaluation financière et conformément à ses lignes directrices en matière de crédit, la BEI évalue pour chaque projet le niveau des risques financiers pour lesquels elle est tenue de constituer des provisions et d'allouer des capitaux (pour les pertes prévues ou imprévues), conformément aux règles bancaires classiques, et demande une contribution de l'Union européenne pour couvrir ce provisionnement et cette allocation de capitaux. La Commission est représentée au sein du comité de direction du MFPR, qui supervise la mise en œuvre de l'instrument conformément aux objectifs politiques visés par celui-ci.

13. PIC – Mécanisme de garantie en faveur des PME (GPME)

Le mécanisme de garantie en faveur des PME (GPME), qui est doté d'un budget de 500 millions d'EUR, fournit des contre-garanties aux régimes de garantie nationaux, ainsi que des garanties directes aux intermédiaires financiers afin d'accroître et de renforcer l'offre de financement par endettement aux PME. Le GPME est géré par le Fonds européen d'investissement (FEI) pour le compte de la Commission (représentant l'UE).

Les intermédiaires financiers bénéficiant de la garantie de l'Union européenne fournissent, à leur tour, des prêts aux PME et font profiter de l'avantage de cette garantie aux bénéficiaires finaux, par exemple en acceptant un profil de risque plus élevé ou en exigeant moins de garanties «collatérales», en appliquant des taux d'intérêt plus bas ou en fournissant des avantages similaires aux conditions accordées dans leurs activités de financement ordinaires. Dans le cadre du GPME, une partie de chaque transaction individuelle est garantie, à hauteur généralement de 50 % (taux de garantie). L'exposition globale pour le budget de l'UE est toutefois limitée par le plafonnement – convenu par contrat – des pertes d'un portefeuille (taux plafond).

14. Instrument de garantie de prêts pour les projets RTE-T (GPTT)

L'instrument de garantie de prêts pour les projets RTE-T (GPTT) vise à permettre une plus grande participation du secteur privé au financement des infrastructures du réseau transeuropéen de transport (RTE-T). Il peut être difficile d'inciter le secteur privé à investir dans des projets fondamentaux de transport européens en raison de la volatilité des revenus, relativement importante aux premiers stades des projets. Le GPTT couvre en partie ce risque et améliore donc la viabilité financière de ce type de projet RTE-T.

Cet instrument est financé par une contribution en capital de l'Union européenne, d'un montant maximal de 500 millions d'EUR. Techniquement, la garantie du LGTT est octroyée à des banques commerciales qui fournissent une facilité de trésorerie permanente en faveur d'un projet. La société chargée du projet peut utiliser cette facilité en cas de réduction inattendue des recettes de trafic/d'usage durant la phase initiale d'exploitation du projet, afin d'assurer le service de la dette de premier rang.

En matière de gouvernance, la Commission est représentée au sein du comité de direction de l'instrument. Le rôle du comité de direction est d'examiner les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs stratégiques du LGTT et de formuler des recommandations en vue de les atteindre.

15. Instruments combinant dette et capital

16. Instrument européen de microfinancement Progress (IEMP)

Les instruments financiers innovants de l'UE les plus récents combinent financement par fonds propres et financement par endettement. L'instrument européen de microfinancement Progress (IEMP), créé en 2010, se compose de deux parties: 1) un instrument de garantie en faveur des fournisseurs de microcrédits (prêts d'un montant maximal de 25 000 EUR accordés en particulier aux groupes les plus vulnérables qui sont exposés à un risque d'exclusion sociale et qui souhaitent établir une petite activité commerciale) et 2) un véhicule d'investissement structuré relevant de la législation luxembourgeoise, le Fonds européen de microfinancement Progress, qui accorde des prêts de premier ou de deuxième rang, des prêts en partage de risques (prêts de premier rang combinés à une participation au risque dans le portefeuille de microcrédit) et prises de participation dans le capital d'organismes de microcrédit. L'UE a investi 100 millions d'EUR dans cet instrument.

Un budget de 25 millions d'EUR est alloué à l'instrument de garantie. Le taux de garantie maximal est fixé à 75 % du volume du portefeuille de microcrédits ou de garanties concerné, tandis qu'un plafond est convenu pour chaque portefeuille garanti, sur la base des pertes de portefeuille cumulées attendues. La responsabilité de l'IEMP est engagée à concurrence de 20 % au maximum de chaque portefeuille garanti.

L'Union européenne (représentée par la Commission) et la BEI sont des investisseurs du Fonds européen de microfinancement Progress, tandis que le FEI en est le gestionnaire. L'UE détient des actions ordinaires, ce qui signifie qu'elle supporte les premières pertes nettes sur les actifs du Fonds, dans les limites du plafond convenu, alors que la BEI est protégée, en tant que porteur d'actions privilégiées, contre les pertes supportées par les actions ordinaires.

17. Fonds européen pour l'efficacité énergétique (FEEE)

Le Fonds européen pour l'efficacité énergétique (FEEE) a été mis en place cette année à partir des fonds non utilisés du programme énergétique européen pour la relance. Il s'agit d'un véhicule de financement structuré, établi conformément à la législation luxembourgeoise, pour investir - directement ou via des institutions financières - dans des projets de plus petite échelle engagés par des autorités locales, ou dans le domaine des énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique. Le fonds soutiendra notamment le développement d'entreprises de services énergétiques.

L'Union européenne, représentée par la Commission européenne, investit 125 millions d'EUR dans les actions ordinaires du Fonds, tandis que la BEI et la Cassa Depositi e Prestiti (CDP) italienne investissent, respectivement, 75 millions d'EUR et 60 millions d'EUR dans les tranches de quasi-fonds et d'actions privilégiées. En tant que futur gestionnaire d'investissement du fonds, la Deutsche Bank a investi 5 millions d'EUR dans la tranche de quasi-fonds. La taille cible du fonds est de 500-600 millions d'EUR.

18. Fonds structurels

Les États membres et les autorités de gestion ont la possibilité d'utiliser une partie des ressources mises à leur disposition par le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE) pour soutenir les instruments d'ingénierie financière. Les ressources du FEDER sont utilisées en premier lieu pour soutenir des entreprises (principalement des PME), la rénovation et le développement urbains, l'efficacité énergétique et l'utilisation de sources d'énergie renouvelables dans les bâtiments, tandis que le FSE sert à soutenir les indépendants, les start-up et les micro-entreprises. Aujourd'hui, la quasi-totalité des États membres mettent en œuvre une série d'instruments de capital et/ou de dette (prêts et garanties) dans au moins l'un de ces domaines, soit directement en investissant une partie des ressources d'un programme opérationnel dans un fonds de capital-risque, un fonds de prêts ou un fonds de garantie, soit par l'intermédiaire de fonds de participation investissant eux-mêmes dans plusieurs sous-fonds. Les instruments sont mis en œuvre sur la base de plusieurs modèles de gouvernance et de structures juridiques propres à chaque État membre ou région.

Dans de nombreux cas, les instruments sont mis en œuvre au moyen d'investissements dans des fonds de participation. Dans le cadre du programme JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas), les fonds de participation sont mis en œuvre par l'intermédiaire de la BEI. Dans le cadre du programme JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises), ces fonds sont généralement mis en œuvre par l'intermédiaire du FEI ou de toute une série d'institutions nationales ou régionales. En général, la BEI ou le FEI peut, en fonction du domaine d'intervention, être mandaté pour effectuer des tâches dévolues au fonds de participation, grâce à l'attribution directe d'un marché par un État membre ou les autorités de gestion. D'autres institutions financières peuvent aussi être sélectionnées pour mettre en œuvre des activités organisées par l'intermédiaire d'un fonds de participation, soit dans le cadre d'un marché public, soit sous forme de subvention.

19. Instruments de politique extérieure dans le domaine de la préadhésion

Le cadre d'investissement en faveur des Balkans occidentaux a été créé en 2009 en tant qu'initiative conjointe de la Commission européenne et de la BCE, de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et de la BEI, qui centralise les ressources liées aux subventions afin d'obtenir des prêts pour financer les infrastructures prioritaires dans les Balkans occidentaux ainsi que les PME et les projets dans le domaine de l'efficacité énergétique. Le cadre d'investissement en faveur des Balkans occidentaux accordent des ressources en faveur de projets susceptibles d'obtenir des prêts de la part des banques partenaires (pour la préparation, le remboursement anticipé des prêts déjà contractés ou le comblement d'un déficit de financement qui empêche la réalisation d'un projet).

Un exemple de l'utilisation d'instruments financiers innovants dans le domaine de la préadhésion est le Fonds européen pour l'Europe du Sud-Est (FEESE), qui propose un financement à long terme à des institutions financières locales remplissant les conditions requises dans les pays d'Europe du Sud-Est et du Caucase du Sud. Les fonds sont destinés à fournir une garantie et à mobiliser les capitaux des investisseurs privés sur une grande échelle à des fins de développement (prêts commerciaux à des micro-entreprises et petites entreprises, prêts aux entreprises rurales et prêts immobiliers aux ménages à faibles revenus qui ont un accès limité aux services financiers par l'intermédiaire d'institutions financières locales). Le FEESE se fonde sur le modèle de partenariat public-privé lancé par KfW Entwicklungsbank. Les investisseurs du fonds sont la Commission (représentant l'UE), qui a investi 120 millions d'EUR, d'autres donateurs publics et des institutions financières internationales, notamment la BEI et la BERD.

[1] COM(2011) 206.

[2] COM (2011) 500, «Un budget pour la stratégie Europe 2020».

[3] COM(2010) 700, «Le réexamen du budget de l’UE».

[4] COM(2010) 2020, «Europe 2020 - Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive».

[5] COM(2010) 260. L'idée de départ de la proposition est que le règlement financier devrait contenir les principes fondamentaux et les règles de base de la gestion budgétaire et financière, tandis que les détails devraient être précisés dans les modalités d'exécution (ou, conformément au nouveau traité, dans l'acte délégué remplaçant les modalités d'exécution actuelles, pour lequel aucune proposition n'a encore été présentée) et des dispositions non contraignantes telles que des lignes directrices internes.

[6] COM(2009) 615 final: «Mobilisation des investissements privés et publics en vue d'une relance de l'économie et d'une transformation structurelle à long terme: développement des partenariats public-privé».

[7] Étude commandée par la Commission des budgets du Parlement européen: «The implications of EIB and EBRD co-financing for the EU budget», mai 2011.

[8] Réponse de la Cour des comptes européenne à la communication de la Commission intitulée «Réformer le budget, changer l'Europe», avis 1/2010: Improving the financial management of the European Union budget: Risks and challenges», et audit du mécanisme de garantie en faveur des PME.

[9] Audit du mécanisme de garantie pour les PME , Rapport spécial nº 4/2011 de la Cour des comptes européenne, Évaluation finale du programme pour l'innovation et l ’ esprit d ’ entreprise (avril 2011), Centre for Strategy & Evaluation Services et EIM Business and Policy Research; Combined ex-ante evaluation and impact assessment of the successor to the Entrepreneurship and Innovation Programme under the Competitiveness and Innovation Framework Programme 2007-2013 (mai 2011), Economisti Associati, en collaboration avec EIM Business and Policy research, The Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Services, et Centre for European Policy Studies; Consultation publique sur le futur soutien de l ’ UE à la compétitivité et à l'innovation (2011); Mid-Term Evaluation of the Risk-Sharing Financial Facility (RSFF), Rapport du groupe d'experts indépendants (juillet 2010); ainsi que l'étude de la COBU mentionnée à la note de bas de page 6.

[10] Dans le domaine de la microfinance, les premières étapes d'une approche plus cohérente ont été franchies avec l'approbation de lignes directrices d'attribution pour les contrats conclus entre le FEI et les fournisseurs de microfinancement. Dans le prochain cadre financier pluriannuel, le microfinancement accordé par l'Union aux micro-entreprises établies sur son territoire prendrait la forme d'un instrument unique qui inclurait le renforcement des capacités institutionnelles.

[11] COM(2011) 609.

[12] Pour plus de détails, voir la partie 3.1. de l'annexe.

[13] La Commission a l'intention de porter à au moins 20 % la part des dépenses liées au climat, en jouant sur différents domaines d'action, sous réserve de données probantes recueillies à la faveur d'études d'impact. Le cadre relatif aux instruments financiers innovants devrait contribuer au développement d'une économie européenne sobre en carbone et capable de s'adapter aux effets du changement climatique ainsi qu'au suivi de la pertinence des dépenses budgétaires de l'Union liées au climat, conformément au document COM(2011)500.