Avis du Comité économique et social sur le thème «Les organismes génétiquement modifiés dans l'agriculture - Conséquences pour la politique agricole commune»

(98/C 284/08)

Le 11 décembre 1997, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème susmentionné.

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 15 juin 1998 (rapporteur: Mme Sánchez Miguel).

Lors de sa 356e session plénière des 1er et 2 juillet 1998 (séance du 1er juillet), le Comité économique et social a adopté par 145 voix pour, 2 voix contre et 6 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. L'utilisation de la biotechnologie moderne dans l'agriculture apporte de nouvelles solutions qui, de prime abord, garantissent les rendements, contribuent à réduire l'utilisation de produits phytosanitaires dans la lutte contre les fléaux et les maladies, et permettent une production de qualité. Un débat s'amorce actuellement au sein de l'UE sur l'utilisation d'organismes transgéniques dans l'agriculture. Celui-ci prend en compte les avis soulignant les effets non désirés de ces organismes, susceptibles de se manifester, à moyen ou long terme, tant sur la santé des consommateurs que sur l'environnement. Entre-temps, des produits génétiquement modifiés provenant de pays tiers, en particulier les États-Unis, font leur apparition sur le marché.

1.1.1. Aujourd'hui (estimation 1998), les plantes transgéniques représentent 30 millions d'hectares de surfaces cultivées dans le monde (contre 14 millions d'ha en 1997). Elles sont localisées essentiellement aux États-Unis (à hauteur de 88 %), en Amérique du Sud (cotons argentins) à hauteur de 6 %, et au Japon à hauteur de 6 % également. Les surfaces cultivées en Chine, qui sont vraisemblablement importantes, ne sont pas connues. L'estimation des surfaces cultivées dans le monde à l'horizon 2000 est de 60 millions d'ha, dont 1 % seulement sera situé en Europe.

1.2. Le présent avis a pour objectif, en partant d'une position flexible mais en tenant compte de tous les acteurs concernés (agriculteurs, consommateurs et agro-industriels), de parvenir à des conclusions, en accordant une attention particulière aux effets qu'engendrerait la culture de produits transgéniques sur la PAC et, par conséquent, sur les prix des produits en fin de course, étant donné l'incidence que pourrait avoir leur généralisation sur le marché international.

1.3. Une question importante et quasiment préalable, est celle de l'autorisation d'homologation et de commercialisation des variétés génétiquement modifiées.Il semble que certains pays de l'UE commencent à autoriser la mise au point de ces variétés mais pas leur commercialisation, demeurant au stade de l'expérimentation, le plus souvent à charge des entreprises qui actuellement conservent le monopole des semences au niveau mondial. C'est le cas notamment de Novartis et de Monsanto. Tous les États membres n'ont pas la même politique à cet égard, ainsi certains États refusent toujours, malgré leur agrément communautaire, de laisser des variétés de maïs génétiquement modifiées provenant des États-Unis circuler sur leur territoire. Pendant plusieurs années, la France a autorisé la commercialisation de maïs transgénique américain, mais en a interdit jusqu'à récemment la culture sur son territoire!

1.4. L'autorisation pour la culture de produits transgéniques dans l'UE doit être précédée d'une information et d'un débat public de grande envergure et impliquant toutes les parties concernées, afin de démontrer de manière scientifique les avantages et les inconvénients pour les agriculteurs et les consommateurs, dans la mesure où le succès de la commercialisation des produits transgéniques dépend de la confiance de ces mêmes consommateurs. Un dialogue entre les producteurs d'OGM et les agriculteurs devrait être recherché.

2. Observations générales

2.1. État d'avancement des biotechnologies au niveau expérimental et dans le domaine des applications concrètes

2.1.1. Les techniques du génie génétique ont été mises au point au niveau expérimental dès le milieu des années 80. Elles ont donné lieu à des produits commercialisables au début des années 90, les pionniers en la matière étant les États-Unis d'Amérique, le Japon et la Chine. Dans l'Union européenne, le développement d'applications concrètes a été retardé en raison des obstacles créés et en particulier de la lenteur et de la complexité administrative des procédures d'homologation et du retard dans l'octroi des licences, mais également du fait d'un contexte économique et industriel moins favorable.

2.1.2. Les applications concernent actuellement des bactéries, des champignons et certains produits végétaux, bien que des potentialités existent également pour les animaux. Les applications du génie génétique aux animaux ne sont pas encore au point ou pas rentables actuellement, et posent des problèmes éthiques pour les animaux supérieurs.

2.1.3. Les caractères transférables sont des caractères simples, codés par un gène à locus unique et bien déterminé. Les caractères à déterminisme génétique complexe ou délocalisé ne sont pas concernés actuellement par ces techniques.

2.2. Le Parlement européen a adopté en février 1998 un avis équilibré sur les biotechnologies, dans lequel il présente, d'une part, les avantages attendus pour l'agriculture, et appelle l'Union à un vigoureux effort de recherche dans ce domaine pour rattraper le retard pris sur les concurrents internationaux. Il demande également une harmonisation internationale du cadre juridique qui régit les homologations des OGM, pour éviter les distorsions de concurrence. D'autre part, il souligne les risques des biotechnologies pour l'être humain et l'environnement, et les questions éthiques que leur utilisation soulève.

2.3. Au niveau du marché européen, la Commission a donné le 22 avril 1998 un avis positif sur la commercialisation des trois variétés de maïs et d'une variété de colza génétiquement modifiées.

3. Partie technique

3.1. Définition des organismes génétiquement modifiés

3.1.1. Un organisme génétiquement modifié (ou organisme transgénique) est un organisme vivant auquel on a transféré, par les techniques du génie génétique, un gène d'intérêt, identifié sur un organisme donneur. Le gène transféré confère à la plante un nouveau caractère ou une nouvelle propriété qui se transmet à sa descendance.

3.1.2. Les techniques du génie génétique ont été mises au point au niveau expérimental dès le milieu des années 80. Elles ont donné lieu à des résultats commercialisables au début des années 90, les pionniers en la matière étant les États-Unis d'Amérique et la Chine. Le transfert de gènes peut être réalisé en faisant intervenir une bactérie comme Agrobacterium tumefasciens, qui possède la capacité de transférer du matériel génétique à une cellule végétale, au moyen de plasmides. Les gènes seront ensuite intégrés au génome de la cellule infectée. On peut également procéder en bombardant une cellule végétale avec des billes enrobées de fragments d'ADN comportant le gène à transférer.

3.1.3. Outre la transgénèse, les biotechnologies comprennent des techniques et des outils variés, dont la multiplication in vitro, la production de métabolites à grande échelle par des bactéries en fermenteur... toutes ces techniques n'ayant pas nécessairement donné lieu à des applications à grande échelle.

3.2. Bilan des applications commercialisées en matière d'OGM

>TABLE>

Outre les pays principaux mentionnés dans ce tableau, il existe des cultures de soja transgénique en Argentine et au Brésil, ainsi que des cotons transgéniques en Argentine et en Australie, et un maïs résistant à la pyrale en Argentine. Cette liste n'est pas limitative et évolue chaque mois. Il faut remarquer que les surfaces éventuellement cultivées en Chine et pouvant être considérables, sont inconnues.

3.3. Avantages attendus

3.3.1. Outre les variétés améliorées par génie génétique qui sont aujourd'hui sur le marché et concernent une douzaine de cultures vivrières ou commerciales, les progrès à attendre de la recherche dans ce domaine sont immenses et rapides, même si la plupart des applications en sont encore à l'heure actuelle (juin 1998) au stade expérimental. Les améliorations potentielles sont très importantes, surtout pour les cultures vivrières des pays du Sud, pour lesquels l'apport des OGM sera tout simplement vital. Les biotechnologies ne constitueront cependant jamais, comme aucun des outils d'amélioration des plantes d'ailleurs, une solution miracle et universelle pour répondre à tous les problèmes. Il faut en attendre des améliorations énormes, mais il serait dangereux de les considérer comme une panacée. Il faut également mentionner le développement attendu des OGM en matière de produits non alimentaires. Ceux-ci constituent une source de diversification très intéressante pour l'agriculture.

3.3.1.1. Pour la production agricole (améliorations techniques, rendement, qualité des produits)

A. Tolérance aux herbicides

- Les applications existantes dans ce domaine sont les plus avancées. Elles sont très prometteuses sur les plans de la production agricole, de la maîtrise des coûts de production et des incidences de l'activité agricole sur l'environnement. Elles sont également porteuses de dangers pour les agriculteurs, en terme de dépendance par rapport aux firmes, si celles ci se trouvent en position d'oligopole et imposent à l'agriculteur d'acheter à la fois les semences transgéniques et l'herbicide en question (voir partie 3.4.5).

- Les avantages sont liés à la facilité du désherbage, réalisé à l'aide d'un seul produit, généralement récent et ciblé, donc peu rémanent et relativement peu dangereux pour l'environnement. De multiples traitements ne sont pas nécessaires, et en particulier les traitements «d'assurance» peuvent être évités. Le gain en terme de charges, de temps de travail et de diminution de la pollution est alors sensible. Des difficultés peuvent se présenter pour détruire les repousses de plantes tolérantes au cours des campagnes suivantes.

B. Résistance aux maladies (attaques d'origine virale, bactérienne, fongique)

- Les avantages conférés par l'acquisition par la plante d'une résistance aux maladies (au moyen de la transgénèse) sont évidents: en particulier, les moyens de lutte conventionnelle contre les bactéries et les virus sont très peu nombreux, voire inexistants pour certains d'entre eux. La résistance inhérente à la plante permet dans presque tous les cas de supprimer tout traitement, et l'effet sur le rendement est nettement supérieur à celui obtenu par des traitements. Il y a donc à ce niveau un gain très net en matière de temps de travail, de simplification de l'itinéraire technique et de charges, si la semence transgénique n'est pas commercialisée à un prix prohibitif.

C. Résistance aux insectes et autres ravageurs

- Dans l'exemple du maïs transgénique résistant à la pyrale, le gène codant pour une toxine provoquant la mort de l'insecte prédateur, provenant généralement d'une bactérie (Bacillus thuringiensis), est incorporé par génie génétique au génome de la plante. Celle-ci devient donc résistante au prédateur et aucun traitement insecticide n'est plus nécessaire. Les rendements seraient de plus sensiblement améliorés (10 % environ) par rapport au champ traité au moyen d'un pesticide. Des risques existeraient cependant que la faune auxiliaire soit affectée par ces toxines. Des études doivent être menées et poursuivies dans le temps.

D. Résistance à des conditions de sol ou de climat difficiles: sécheresse, salinité ... (pays nordiques, zones à forte sécheresse, PVD)

- Elle permet une meilleure adaptation des plantes à des milieux peu favorables et pourrait constituer un espoir pour les pays en voie de développement. Les références sont encore expérimentales pour la plupart.

Résultats

E. Amélioration (sensible) et plus grande régularité des rendements.

F. Maîtrise des coûts de production et des marges économiques.

3.3.1.2. Pour l'environnement: itinéraires techniques plus favorables

G. Diminution des quantités de fertilisants apportées grâce à une meilleure assimilation par les plantes.

H. Diminution ou même suppression des applications d'insecticides et autres pesticides pour les cultures considérées.

I. Utilisation d'herbicides totaux «à large spectre» rapidement dégradés, diminution du nombre de traitements.

3.3.1.3. Pour la qualité des produits alimentaires

J. Amélioration du goût des produits.

K. Teneur en vitamines ou protéines, meilleur équilibre entre acides gras saturés et non saturés, entre différents acides aminés, plus forte teneur en huile ou en certains composés intéressants.

L. Durée et qualité de conservation (tomate, melon).

M. Digestibilité des aliments et élimination des composés allergènes.

3.3.1.4. Pour l'adaptation des produits aux nouveaux Besoins du marché

Nouvelles possibilités de production de composés très spécifiques:N. Vaccins.

O. Antibiotiques.

P. Facteurs humains précieux pour la médecine (hémoglobine, insuline, facteur VIII indispensable au traitement des hémophiles, hormone de croissance; par exemple, il est possible de faire produire par des plants de tabac une lipase pancréatique précieuse pour le traitement de maladies graves).

Q. Micro-organismes auxiliaires de fabrication (levures, ferments), enzymes; par exemple, la production de fromage de chèvre au moyen de chymosines d'origine végétale permet la consommation de fromage par les végétariens.

R. Produits utilisés en agro-alimentaire (arômes, additifs), réponse par les OGM à une plus grande segmentation du marché, utilisation des «niches» ainsi créées.

3.3.1.5. Pour l'autosuffisance alimentaire des pays en développement ... des espoirs théoriques certains, une réalité nettement moins optimiste et dépendante de l'effort de recherche publique

S. Les coûts de développement d'un OGM pour les firmes semencières sont élevés; il n'est donc pas question pour elles à court terme de développer des produits dont l'amortissement rapide sur des marchés solvables n'est pas garanti. À l'exception notable de la patate douce, il est peu probable que les OGM issus de recherche privée concernent des cultures vivrières qui intéressent les PVD; les instituts de recherche agronomique publics, nationaux ou internationaux pourraient combler cette lacune majeure: par exemple, l'Institut international de recherche sur le riz (IRRI) travaille actuellement à la mise au point de variétés transgéniques de riz qui prennent toute leur importance du fait que cette céréale est la première cultivée au monde, et essentiellement vivrière. L'ORSTOM (Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération) travaille actuellement en collaboration avec l'ILTAB (États-Unis) à la mise au point de variétés de manioc améliorées par génie génétique.

3.3.1.5.1. Quoi qu'il en soit, les OGM représentent une des seules chances pour permettre aux PVD d'atteindre l'autosuffisance alimentaire, alors que la demande alimentaire mondiale va doubler dans les prochaines décennies et que les possibilités d'extension des surfaces cultivables dans le monde sont très limitées. Or, l'accroissement de la demande alimentaire provient justement des PVD, où les disponibilités des terres agricoles sont les plus limitées et plutôt en régression.

3.3.1.6. Avantage du génie moléculaire par rapport à l'amélioration génétique conventionnelle

3.3.1.6.1. De par sa nature même, le génie moléculaire permet d'isoler le gène d'intérêt à transférer, au contraire de l'amélioration génétique classique qui procède par croisement de tout le génome de l'organisme améliorateur avec celui de la variété agronomique à améliorer. Il s'ensuit dans ce cas la nécessité de croisements en retour successifs avec le parent «à améliorer», pour retrouver au maximum ses caractéristiques agronomiques. D'où une perte de plusieurs années et des coûts élevés, pour un résultat partiel. Le génie génétique permet donc une amélioration très ciblée des caractéristiques variétales. Il permet également une prévision des risques mieux ciblée.

3.4. Risques possibles ou probables liés à l'emploi des OGM

3.4.1. Croisement avec des adventices proches auxquelles sont conférées des résistances aux herbicides ou antibiotiques: ce risque n'est à craindre que pour les plantes allogames, et pour lesquelles des espèces proches existent parmi les adventices présentes dans la région de culture. À l'heure actuelle, seules les recherches sur le colza ont montré l'existence de réelles possibilités de croisement avec une adventice proche, la ravenelle, pouvant entraîner des problèmes de traitements si la ravenelle acquérait la résistance à l'herbicide du colza par ce croisement naturel. Il reste toujours possible dans ce cas de détruire la ravenelle résistante au moyen d'autres herbicides. Un tel risque est pratiquement exclu avec les céréales à paille, exclusivement autogames, et avec le maïs (plante importée ne possédant pas d'espèce proche dans nos régions). Un autre risque existe, en particulier pour le maïs fortement allogame, de contaminer les champs voisins en leur transmettant le caractère acquis par transgénèse, pas forcément néfaste mais non prévu et non désiré par l'exploitant du champ voisin. Une nuisance serait en particulier à craindre dans le cas où les cultures voisines doivent répondre à un cahier des charges spécifique (labels de qualité ou agriculture biologique par exemple).

3.4.2. Risques pour la santé humaine

U. Risques allergiques: par exemple, le transfert de gènes provenant d'arachide ou de noix du Brésil à des plantes en principe non allergéniques pourraient entraîner des allergies chez des personnes qui ne tolèrent pas ces aliments; ces problèmes ont tous été détectés très en amont, lors des phases d'expérimentation multiples et rigoureuses qui sont un préalable à l'homologation. Bien sûr, aucun produit ne présentant un tel inconvénient n'a été commercialisé.

V. Communication aux bactéries hébergées par l'homme de la résistance aux antibiotiques. D'après les firmes productrices d'OGM, il sera possible dans un avenir proche de se passer du caractère marqueur que constitue le gène de résistance aux antibiotiques pour sélectionner les plantes sur lesquelles la transgénèse a réussi, au cours du processus de création de la variété (le caractère agronomique à transférer sur la plante receveuse ne constitue pas forcément un marqueur efficace). Ce risque, dont les dimensions effectives n'ont pas été prouvées, devrait donc être rapidement éliminé.

3.4.2.1. D'après les spécialistes consultés, ces risques sont réels, au moins au niveau théorique, mais les médias en ont exagéré l'importance en se focalisant sur eux au cours des derniers mois et en présentant des problèmes potentiels détectés avant l'homologation, comme des problèmes survenus sur le marché réel.

3.4.3. Uniformisation encore poussée de l'agro-écosystème

3.4.3.1. Bien que les semenciers fassent appel, pour mettre au point leurs nouvelles variétés, à de larges gammes de gènes conservés pour chaque plante cultivée, l'utilisation par les agriculteurs d'un nombre réduit de variétés, notamment transgéniques, réduirait encore la diversité, déjà faible, du pool génétique présent dans les champs cultivés au niveau des populations de plantes. La capacité d'adaptation des plantes cultivées, en cas d'attaque par un ravageur ou un adventice mutant, serait alors fortement réduite.

3.4.4. Dépendance de l'agriculteur par rapport aux multinationales phytosanitaires et semencières

3.4.4.1. Alors que la plupart des semenciers mondiaux ont été rachetés par des firmes phytosanitaires multinationales, le schéma existant actuellement est que la firme impose à l'agriculteur d'acheter à la fois la semence résistante à l'herbicide et cet herbicide en question. Il existe même aux États-Unis de véritables contrats d'intégration entre le producteur agricole et la firme, extrêmement contraignants pour le producteur. Le risque existe d'une généralisation de cette pratique qui renforcerait la toute puissance des quelques multinationales phytosanitaires.

3.4.5. Une double nécessité: des contrôles stricts, harmonisés et crédibles des OGM en amont de leur mise sur le marché; un suivi ultérieur des produits dans le cadre de la biovigilance

3.4.5.1. Cette nécessité est reconnue par tous les protagonistes concernés par les OGM. Elle seule pourra donner au consommateur la confiance nécessaire pour qu'il accepte ces produits. D'après les recommandations récentes de la FAO et de l'OCDE, les contrôles devraient au moins porter sur:

- les différences existant entre l'OGM et le produit «conventionnel», dans la composition nutritionnelle (différences qui sont éventuellement susceptibles, entre autres, d'entrer en conflit avec des prescriptions religieuses ou culturelles);

- l'absence d'allergènes;

- l'absence totale de toxicité du produit, qui doit être garantie par ces contrôles.

3.5. La réglementation européenne sur les OGM et leur étiquetage (cf. annexe 1)

3.5.1. La confiance des consommateurs doit être renforcée grâce à un étiquetage respectant les exigences en matière d'information pour la commercialisation des produits, conformément aux dispositions des articles 14 et suivants de la directive 90/225/CEE.

3.6. Protection et information des consommateurs

3.6.1. Les consommateurs, destinataires finaux des produits résultants des OMG, sont confrontés à un double système d'information: d'une part, l'information provenant des organismes compétents, tant au niveau de l'UE que de chaque État membre, en vertu de leurs compétences concernant l'autorisation de commercialisation des produits en question et, d'autre part, l'information qui doit nécessairement figurer sur l'étiquetage de ces produits de façon à éviter un système préjudiciable qui serait à l'origine d'une certaine confusion sur le marché, en particulier pour ce qui est du mélange de ces produits avec d'autres produits cultivés selon des méthodes naturelles.

3.7. Bilan de l'accès des OGM sur le marché européen aujourd'hui: les problèmes de la séparation et de l'étiquetage

3.7.1. Il est certain aujourd'hui qu'une partie indéterminée du soja et du maïs américains importés dans l'Union européenne sont des OGM. Or, les États-Unis ne pratiquent pas la séparation des grains OGM et non OGM. Un étiquetage clair et non ambigu («contient»/«ne contient pas» d'OGM) des produits, même si un accord était trouvé au niveau européen (voir partie 3.5), serait donc impossible en pratique sur les produits importés, dans de telles conditions. Une différence fondamentale existe entre l'opinion publique européenne et celle des États-Unis. Les consommateurs de ce dernier pays consomment en effet des produits transgéniques sans état d'âme.

3.8. Nécessité d'une harmonisation au niveau international des conditions d'expérimentation et d'homologation des OGM

3.8.1. Les conditions de soutien à la recherche et les conditions administratives de l'homologation et de l'expérimentation des OGM paraissent sensiblement moins favorables dans l'Union européenne que chez ses principaux concurrents, à savoir les États-Unis et le Japon. Une harmonisation doit être recherchée au niveau international, pour éviter que des distorsions de concurrence ne viennent aggraver le retard en matière de recherche dont souffre l'Union européenne. La crédibilité de l'homologation ne devrait bien sûr en aucun cas être altérée par un éventuel raccourcissement des délais. Le CES sollicite la Commission pour qu'elle obtienne que l'OMC reconnaisse la nécessité de l'homologation des OGM.

3.9. Conséquences possibles du développement de l'utilisation des OGM sur la PAC actuellement en cours de réforme (propositions de l'Agenda 2000)

3.9.1. Les règlements de la Politique agricole commune font actuellement l'objet de propositions de réforme de la Commission, contenues dans le document Agenda 2000. Sans préjuger à ce stade précoce de l'avenir qui sera réservé à ces propositions dans les prochains mois et jusqu'à l'adoption des règlements par le Conseil, on note qu'elles vont dans le sens d'une baisse généralisée des prix de soutien et d'un certain découplage entre les aides directes et la production. Elles conduiraient également à un changement de la nature et de l'objectif de la PAC, passant de l'orientation des marchés au soutien des revenus. Elles visent également à lier davantage le soutien avec la réalisation d'objectifs environnementaux. Le développement des OGM ne semble pas a priori contradictoire avec ces objectifs.

À ce stade, on peut seulement évoquer les relations possibles entre le développement des OGM et chacun des 6 nouveaux objectifs proposés par la Commission pour la PAC de l'après 2000:

- Objectif d'amélioration de la compétitivité des produits agricoles européens: l'utilisation accrue d'OGM semble permettre de contribuer à remplir cet objectif dans une large mesure, pour les productions végétales. Les OGM permettront de limiter les pertes dues aux ravageurs et aux maladies (d'où une augmentation du rendement quantitatif) et devraient contribuer à limiter les charges de production, si leur coût diminue (moindre quantité de traitements nécessaires).

- Les OGM contribueront également à améliorer le rendement qualitatif des productions (plus grande richesse en composés intéressants, meilleur goût, meilleure conservation, ...). Or la qualité des produits est, tout particulièrement dans le cas des produits agricoles et alimentaires européens, un atout déterminant pour leur compétitivité. Rappelons en effet que la compétitivité ne se réduit pas au seul prix.

- Objectif de sûreté et de qualité des produits agro-alimentaires: si les biotechnologies sont utilisées raisonnablement et en respectant pleinement le principe de précaution, elles pourront contribuer de façon positive à la satisfaction de cet objectif, car elles permettent la production de denrées de meilleure qualité. Les garanties quant à la sûreté des OGM et l'information des consommateurs doivent être apportées de façon extrêmement rigoureuse.

- Objectif d'intégration des objectifs environnementaux dans la PAC: les cultures de plantes transgéniques nécessitent de moindres traitements phytosanitaires; de ce fait, elles peuvent contribuer sensiblement à améliorer les interactions entre la production agricole et l'environnement. Cependant, les risques potentiels d'une éventuelle dissémination dans l'environnement des caractères introduits par génie génétique doivent être étudiés avec la plus grande rigueur avant toute autorisation de commercialisation d'OGM, et suivis après homologation, au moyen de la biovigilance.

- Objectif de stabilisation des revenus agricoles: dans la mesure où le revenu tiré de la vente des produits diminue dans la composition du revenu, dans la proposition de la Commission, par rapport aux aides directes, l'impact d'une plus grande régularité des rendements est amoindri. Cependant, l'influence du développement d'OGM reste positive en tendance sur la stabilisation de revenu, en diminuant les aléas liés à la culture.

- Objectif de sources de revenus et d'emplois complémentaires pour l'agriculture: les OGM peuvent contribuer à cet objectif à travers l'amélioration qu'ils peuvent apporter à la gamme sans cesse croissante des utilisations diététiques et non alimentaires, à des fins énergétiques ou médicales.

3.10. Incidence sociale de la culture d'OGM

3.10.1. Selon une première estimation et sur la base d'études économétriques réalisées à cet effet, l'on prévoit une hausse du nombre d'emplois dans le domaine agricole, grâce à l'utilisation d'OGM, un accroissement du nombre d'hectares cultivés et, surtout, un effet positif qui peut résulter de l'obtention d'une grande quantité de produits à valeur ajoutée, tels que des médicaments, des additifs, des parfums, etc., de même que de nouveaux combustibles ou de nouveaux plastiques biodégradables.

3.10.2. En dépit de l'attitude extrêmement positive des autorités européennes vis-à-vis de la croissance de l'emploi grâce à la culture d'OGM, il y a lieu de préciser certains points: d'une part, l'existence de positions diverses, au niveau national, qui empêche une situation uniforme dans l'ensemble de l'UE et, d'autre part, le manque de recherche propre, ainsi que la lenteur du processus d'homologation et de brevetabilité, peuvent retarder la culture des OGM, de sorte que le coût des semences ait un impact négatif.

3.10.3. Il est nécessaire que le CES, dans le cadre du vaste débat suscité par l'Agenda 2000 en matière de politique agricole, ne perde pas de vue la nécessité de voir si les cultures d'OGM peuvent constituer une solution pour la réduction de l'emploi, comme cela est prévu pour certaines réformes des OCM.

4. Conclusion: la communication doit être améliorée et transparente pour favoriser l'acceptation des OGM

4.1. Les OGM sont nécessaires au développement de l'agriculture européenne.

4.1.1. Du bilan réalisé ci-dessus, il ressort que les OGM sont un des facteurs d'évolution indispensables de l'agriculture européenne dans les prochaines années. Les gains attendus en matière de garantie d'un niveau de récolte, d'environnement, de réduction des charges et de qualité des produits, ainsi que la diversification par des usages non alimentaires, représente un atout dont l'agriculture européenne ne peut se priver. Les OGM représentent un outil parmi d'autres et pas une panacée, mais ils n'en sont pas moins indispensables.

4.2. Les tests d'homologation doivent être rigoureux sans constituer une entrave.

4.2.1. Vu la connaissance encore incomplète des conséquences négatives potentielles des OGM sur l'environnement et la santé publique, et la nécessité absolue d'appliquer dans ce domaine le principe de précaution, il est indispensable que les tests préalables à l'homologation continuent d'être réalisés avec la plus grande rigueur. Cependant, une harmonisation des règlements internationaux en la matière doit être recherchée, afin d'éviter les distorsions de concurrence qui se produiraient si un pays appliquait des règles plus strictes et plus contraignantes que les autres. L'harmonisation doit être réalisée «vers le haut» car la santé publique est en jeu.

4.3. Le suivi du comportement des produits doit être effectué par la biovigilance.

4.3.1. Comme les effets à long terme de la dissémination des OGM ne sont, par définition, pas connus actuellement, il apparaît nécessaire de suivre les produits homologués par des contrôles réguliers dans le temps. Les contrôles ne concernent pas les défauts majeurs qui doivent être évidemment dépistés avant la mise sur le marché et interdisent l'homologation. Il s'agit plutôt de vérifier que les produits ne présentent pas d'effets mineurs mais indésirables qui se manifesteraient avec le temps. Cette surveillance est proposée par les comités d'éthique nationaux sous le nom de «biovigilance».

4.4. Une nécessité impérieuse pour restaurer la confiance des consommateurs européens: une communication transparente et complète.

4.4.1. Depuis plusieurs années, les OGM commencent à être mis sur le marché. Or il apparaît nettement que les agriculteurs et les consommateurs finals européens sont réticents et expriment des craintes par rapport aux OGM, car la communication sur leurs avantages en risques potentiels n'a pas été effectuée avec le sérieux et la transparence nécessaires. Une communication complète, claire et totalement transparente, y compris sur leurs inconvénients potentiels, entraînerait très certainement une meilleure acceptation des OGM par les consommateurs qui ont actuellement la sensation qu'on ne les informe pas de manière satisfaisante, d'où leur crainte légitime d'être trompés.

4.5. Au centre du débat: l'étiquetage et la séparation des filières.

4.5.1. Au niveau de l'Union comme à celui des États membres: les différents acteurs de la société civile (administrations, politiques, agriculteurs, consommateurs et fabricants d'OGM) débattent actuellement sur les modalités de l'étiquetage des produits. La proposition de la Commission d'étiqueter les produits «contient des OGM» ou «susceptible de contenir des OGM» est inacceptable et n'a pu recueillir l'accord du Conseil. Concernant les produits transformés, le Conseil a d'ailleurs voté le 26 mai 1998 un règlement supprimant l'option «susceptible de contenir des OGM». Le débat porte également sur la nécessaire séparation des filières de produits OGM et non OGM qui, seule, peut permettre un étiquetage satisfaisant.

Bruxelles, le 1er juillet 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

OGM - État de la législation communautaire

- La Commission a présenté le 23 juillet 1997 des orientations générales sur l'étiquetage des produits fabriqués à partir d'OGM. Ces orientations visent à assurer de façon cohérente l'information des consommateurs, en constituant un cadre pour la législation en projet dans ce domaine.

- Par ailleurs, la législation communautaire en matière d'OGM est constituée de quatre bases législatives, dont certaines ont été modifiées ou sont en cours de modification, qui couvrent les domaines suivants:

utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés;

législation horizontale, dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement: OGM «vivants»;

législation sectorielle: nouveaux aliments («novel food» règlement du 15 mai 1997), aliments pour animaux (en préparation), semences (en préparation), pesticides (à l'étude);

réglementation spécifique concernant le maïs et le soja génétiquement modifiés.

- Enfin, il convient de préciser que la sûreté et l'étiquetage des produits sont deux aspects distincts de la réglementation. L'étiquetage ne remplace pas l'évaluation de sûreté appropriée (analyse de risque), préalable à chaque autorisation de mise sur le marché.

Orientations pour un système communautaire d'étiquetage

La Commission a proposé le 23 juillet des orientations générales sur l'étiquetage des OGM, qu'il s'agisse d'OGM «vivants», d'OGM transformés ou de leurs produits dérivés, qu'ils soient d'origine communautaire ou importés. Ces orientations serviront de cadre aux propositions législatives nouvelles ou modifiant la législation existante:

- Ces orientations reposent sur les principes suivants:

étiquetage sur une base scientifique, à travers toute la chaîne alimentaire;

étiquetage visant à donner aux consommateurs une information claire, honnête et neutre sur l'origine modifiée des produits;

étiquetage en accord avec les obligations internationales de l'Union européenne.

- Les orientations proposent trois catégories d'étiquetage:

«contient des matières à base d'OGM»: étiquetage obligatoire des produits pour lesquels il peut être prouvé scientifiquement qu'ils sont des OGM, qu'ils en contiennent ou en sont dérivés;

«ne contient pas de matière à base d'OGM»: étiquetage volontaire pour les produits qui ne contiennent aucun OGM ou substance dérivée;

«peut contenir des matières à base d'OGM»: étiquetage obligatoire des produits pour lesquels l'absence d'OGM ne peut être exclue (cas des mélanges par exemple).

En ce qui concerne le principe d'un étiquetage volontaire des produits qui ne contiennent pas d'OGM (formule du type «ne contient pas de matières à base d'OGM»), la Commission étudie actuellement un cadre de certification et d'étiquetage communautaire.

Utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés

La directive 90/219/CEE du Conseil, adoptée le 23 avril 1990, constitue le texte de base communautaire en matière d'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés.

Les règles contenues dans cette directive sont de nature très technique et ne concernent que l'utilisation ou la manipulation de micro-organismes génétiquement modifiés dans l'enceinte de centres de recherche ou de laboratoires. Son contenu ne fait donc pas ici l'objet d'une analyse.

Toutefois, il convient de noter que la Commission a proposé le 6 décembre 1995 de modifier cette directive pour l'adapter au progrès technique et au niveau des connaissances nouvelles dans le domaine des risques.

Législation horizontale: dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement (OGM «vivants»)

- Champ d'application

La directive 90/220/CEE du Conseil du 23 avril 1990 constitue un cadre législatif communautaire de type horizontal, qui a pour but d'assurer des conditions de marché et une protection de la santé humaine et de l'environnement pour les OGM «vivants» (les céréales par exemple). Elle ne s'applique pas aux produits transformés ou dérivés, mais prévoit le développement d'une législation sectorielle (du type «novel food») à adopter au fur et à mesure de l'évolution du progrès technique. Toutefois, pour les produits non couverts par une législation sectorielle, la directive 90/220/CEE s'applique.

- Étiquetage

À l'origine, la directive 90/220/CEE était pratiquement muette en ce qui concerne l'étiquetage. Pour palier cette lacune, la Commission a agi en deux temps:

En vue de répondre aux besoins immédiats: la Commission a adopté le 18 juin 1997 une directive de la Commission (97/35/CE) modifiant une annexe de la directive 90/220/CEE du Conseil pour y introduire une obligation d'étiquetage si un produit se compose d'OGM ou en contient. En revanche, dans le cas de produits constitués d'un mélange d'OGM et d'organismes non génétiquement modifiés, l'indication de l'«éventuelle présence d'OGM» est requise. Cette modification de la directive 90/220/CEE n'étant pas rétroactive, elle ne concerne pas les deux produits (maïs et soja) qui ont été notifiés avant le 18 juin 1997.

En vue de se doter d'un cadre plus complet: la Commission a présenté le 26 novembre 1997 une proposition de modification de la directive 90/220/CEE. Cette proposition vise à adapter la directive actuelle au progrès technique, à clarifier son champ d'application et à combler les lacunes observées dans sa mise en oeuvre, tant du point de vue des procédures d'autorisation de mise sur le marché des OGM que des règles d'étiquetage. Elle établit des mesures précises d'étiquetage qui intègrent les orientations de la Commission adoptées en juillet 1997. Toutefois, le texte n'étant pas encore disponible à ce jour, il n'est pas possible de connaître les termes mêmes prévus en matière d'étiquetage, ni certains aspects réglementaires dans le détail. La Commission devrait présenter formellement sa proposition le 23 février. Cette proposition sera ensuite discutée en vue de son adoption par le Parlement européen et le Conseil des ministres (réunion du Conseil Environnement le 23 mars 1998).

Législation sectorielle: nouveaux aliments («novel food»), aliments pour animaux (en préparation), semences (en préparation), pesticides (à l'étude)

- Champ d'application (aliments nouveaux)

Le règlement du Parlement européen et du Conseil 97/258/CE sur les aliments nouveaux, entré en vigueur le 15 mai 1997, concerne les produits finaux. Il s'applique aux nouveaux aliments et ingrédients alimentaires, dont ceux issus du génie génétique.

- Étiquetage (aliments nouveaux)

Le règlement aliments nouveaux est le premier acte européen à avoir incorporé un cadre d'étiquetage spécifique pour les produits issus de la biotechnologie. Il établit une obligation d'étiquetage et exige que le consommateur soit informé des différences entre un nouveau produit et les produits existants équivalents. Ce règlement antérieur aux orientations adoptées par la Commission en juillet 1997 ne repose pas sur les trois catégories d'étiquetage proposées dans ces orientations.

- Aliments pour animaux, semences et pesticides

La Commission devrait présenter dans le courant de l'année 1998 des propositions incluant des règles d'étiquetage conformes aux orientations adoptées en juillet 1997.

Étiquetage: le cas spécifique du soja et du maïs

Une variété de soja et de maïs génétiquement modifiés a été autorisée en vertu de la directive 90/220/CEE avant sa modification du 18 juin 1997 et avant l'entrée en vigueur du règlement «novel food». Il était donc nécessaire de spécifier des règles d'étiquetage pour ces deux variétés et leurs dérivés, non soumis initialement à une obligation d'étiquetage. Pour les deux variétés, la Commission a négocié avec les producteurs concernés la possibilité d'un étiquetage volontaire. En revanche, pour remédier à la situation spécifique des produits dérivés de ces deux variétés, et afin de ne pas créer de contradiction entre ces produits et ceux qui seront autorisés dans l'avenir dans le cadre de la directive 90/220/CEE modifiée et/ou du règlement «novel food», la Commission a pris les initiatives suivantes:

En vue de répondre aux besoins immédiats: la Commission a adopté le 19 septembre 1997 un règlement (n° 1813/97) qui prévoit, à partir du 1er novembre 1997, un étiquetage des produits qui contiennent du soja ou du maïs génétiquement modifiés ou en sont dérivés, similaire à celui imposé par le règlement «novel food». Cette mesure ad hoc prévoit que les modalités détaillées de l'étiquetage devront être précisées ultérieurement.

En vue de se doter d'un cadre plus complet: la Commission a présenté le 3 décembre 1997 un projet de règlement de la Commission qui détaille, à la fois sur les bases du règlement «novel food» et des orientations de juillet 1997, les modalités d'étiquetage pour les aliments à base de soja ou de maïs génétiquement modifiés (c'est-à-dire les produits transformés). Dans cette proposition, la Commission propose des critères scientifiques entraînant l'étiquetage. Le critère de la présence d'ADN modifié a été choisi car la Commission estime qu'il permettra d'étiqueter un plus grand nombre d'aliments que le critère «protéine modifiée». Toutefois, lorsque le critère ADN n'est pas concluant, la comparaison entre les protéines des produits modifiés et celles des produits classiques sera effectuée.

Pour devenir un règlement définitif et remplacer celui du 19 septembre, ce projet doit obtenir la majorité qualifiée au Comité permanent «denrées alimentaires».

Or, au niveau de ce Comité, des divergences de vues entre les États membres sont rapidement apparues: seuls l'Autriche, l'Allemagne, le Danemark et la Suède se sont déclarés favorables au texte de la Commission. Le point le plus controversé de la proposition a été le critère retenu par la Commission pour la détection des OGM, à savoir la présence d'ADN modifié. La plupart des autres États membres estiment que seule la détection de protéines modifiées doit servir de critère pour décider d'un étiquetage.

Faute d'un avis de ce Comité à la majorité qualifiée lors de sa réunion du 15 janvier 1998, il revenait donc au Conseil agriculture de trancher cette question.

Après plusieurs examens et concertations avec la Commission, celle-ci s'est finalement rangée à la contre-proposition de la Présidence britannique, ce qui a permis au Conseil de prendre une décision le 26 mai 1998 [règlement (CE) n° 1139/98 ()]. Le règlement précise que c'est bien l'ADN modifié ou les protéines modifiées qui feront l'objet d'une détection et entraîneront un étiquetage.

Contrairement à la proposition initiale de la Commission, formulée sur la base de son rapport du 23 juillet 1997, le règlement adopté le 26 mai 1998 supprime l'alternative de libellé «susceptible de contenir des OGM».

Par ailleurs, il instaure une liste de denrées non soumises à l'étiquetage (liste initialement vide, qui sera remplie sur la base d'avis des comités scientifiques), et induit dans ses considérants la notion de seuil pour la présence d'ADN ou de protéine, seuil en deçà duquel l'étiquetage ne sera pas nécessaire. Aucune valeur de seuil n'est fixée.

() JO L 159 du 3.6.1998.