I
(Communications)
COUR DES COMPTES
AVIS No2/2004
de la Cour des comptes des Communautés européennes sur le modèle de contrôle unique ( single
audit ) (et proposition relative à un cadre de contrôle interne communautaire)
(2004/C 107/01)
LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment
son article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa,
vu la demande du Parlement européen formulée au paragraphe 48
de sa décision du 10 avril 2002 concernant la décharge relative àl’exécution du budget général de l’Union européenne pour l’exer-cice 2000 (Commission), invitant la Cour à élaborer un avis surla possibilité d’introduire un seul et unique modèle d’audit pourle budget de l’Union européenne, où chaque niveau de contrôles’appuie sur le précédent, et ce en vue de réduire la charge impo-sée à l’entité auditée et d’améliorer la qualité des activités d’audit,sans toutefois compromettre l’indépendance des instances d’auditconcernées,
considérant que, en vertu de la même décision, il a été demandé à
la Commission d’établir un rapport concernant cette même ques-tion, mais que celle-ci ne l’a pas encore établi;
considérant que l’avis de la Cour entend contribuer aux réflexions
des institutions communautaires, mais qu’il ne lui interdit pas derendre ultérieurement d’autres avis conformément à l’article 248,paragraphe 4, du traité;
considérant que, aux termes de l’article 27 4 du traité instituant la
Communauté européenne, la Commission est responsable del’exécution du budget conformément au principe de la bonne ges-tion financière et les États membres coopèrent avec la Commis-sion pour faire en sorte que les crédits soient utilisés conformé-ment à ce principe;considérant que la responsabilité de la Commission en matière
d’exécution budgétaire est soumise à différents modes d’exécutionrégis par l’article 53 du règlement (CE, Euratom) n
o1 605/2002
du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applica-ble au budget général des Communautés européennes (
1);
considérant qu’il n’existe pas de définition unique et reconnue du
concept de «contrôle unique» ( single audit );
considérant qu’un contrôle interne efficient et efficace du budget
de l’Union européenne est nécessaire;
considérant que des progrès considérables ont été réalisés concer-
nant l’amélioration des systèmes de contrôle interne, mais qu’ilreste possible d’en améliorer encore la conception en définissantdes objectifs clairs et cohérents, en assurant une coordination effi-cace, en produisant des informations relatives aux coûts et auxavantages ainsi qu’en garantissant une application uniforme desrègles;
considérant que les systèmes de contrôle interne portant sur les
recettes et les dépenses de l’Union européenne devraient fournirl’assurance raisonnable que les recettes sont perçues et les dépen-ses exécutées conformément aux dispositions légales en vigueuret gérées selon le principe de l’optimisation des ressources;
considérant que la Cour des comptes européenne est l’auditeur
externe de l’Union européenne et qu’elle ne fait donc pas partieintégrante du contrôle interne;
considérant que les normes internationales d’audit, diffusées
notamment par la Fédération internationale des experts compta-bles (IFAC) et par l’Intosai, offrent un cadre pour la relation entreaudit externe et contrôle interne, ainsi que pour l’utilisation detravaux accomplis par d’autres;
(1) JO L 248 du 1 6.9.2002.30.4.2004 FR Journal officiel de l’Union européenne C 107/1
eu égard aux observations et aux conclusions des travaux prépa-
ratoires effectués à l’appui du présent avis, présentées dans ledocument ci-joint intitulé «Informations à l’appui de l’avis de laCour des comptes n
o2/2004 sur le modèle de contrôle unique
(single audit ) (et proposition relative à un cadre de contrôle interne
communautaire)»,
A ADOPTÉ L’A VIS SUIV ANT:
I. Afin de garantir un contrôle interne efficace et efficient desfonds de l’Union européenne, il conviendrait d’élaborer un cadrede contrôle interne communautaire, fondé sur des normes et desprincipes communs, qui devrait servir de point de départ pourdévelopper les systèmes de contrôle interne existants ou pour encréer de nouveaux à tous les niveaux d’administration.
II. Les contrôles devraient être réalisés conformément à une
norme commune et coordonnés de manière à éviter les doublesemplois. Le coût global des contrôles devrait être proportionnel àl’avantage global qu’ils procurent en termes monétaires et politi-ques.
III. Les contrôles devraient être effectués, être documentés et
faire l’objet de rapports de manière ouverte et transparente, afinque tous les intervenants dans le système puissent en utiliser lesrésultats et se fonder sur eux. Le «propriétaire» des contrôlesdevrait être l’Union européenne, et non les différents organismesde contrôle.
IV. Pour que les contrôles soient efficaces et efficients, la
réglementation sous-jacente à la politique et aux procédures appli-cables en la matière devrait être claire et non ambiguë, et exemptede complexité inutile.
V. Les systèmes de contrôle interne devraient être fondés sur
une chaîne de procédures de contrôle, chaque niveau se voyantattribuer des objectifs spécifiques précis qui tiennent compte dutravail des autres. Les déclarations de dépenses ou de coûts supé-
rieurs à un seuil déterminé devraient être assorties d’un certificatet d’un rapport d’audit indépendant établis selon des normescommunes d’approche et de contenu.
VI. La Commission devrait définir les conditions minimales
applicables aux systèmes de contrôle interne, tout en tenantcompte des caractéristiques propres aux différents domaines bud-gétaires. Les systèmes mis en place dans chaque domaine devraientêtre assortis d’une campagne d’information coordonnée afin queles bénéficiaires soient bien conscients des objectifs et des consé-quences éventuelles du contrôle.
VII. Les systèmes de contrôle interne devraient comprendre
des mécanismes garantissant que les déficiences des systèmes eux-mêmes sont détectées et corrigées, au même titre que les erreurset irrégularités dans les opérations, et, le cas échéant, que lesrecouvrements sont effectués.
VIII. Les systèmes de contrôle interne supposent un juste
équilibre entre le coût que représente le contrôle d’un domainebudgétaire particulier et les avantages susceptibles d’en être tirésen termes de limitation du risque de perte et d’irrégularité à unniveau acceptable.
IX. La Commission serait tenue d’encourager l’amélioration
des systèmes de contrôle interne, en partenariat avec les Étatsmembres .Il reviendrait au Conseil et au Parlement d’approuver
le rapport coûts/avantages pour les différents domaines budgétai-res.
X. La définition de normes et d’objectifs clairs pour les sys-
tèmes de contrôle interne permettrait à la Cour de disposer d’unebase objective pour en évaluer la conception et le fonctionnementdans le cadre de ses audits.
XI. Bon nombre des normes ou principes proposés sont déjà
partiellement ou entièrement respectés dans les systèmes actuels,mais d’autres devront être élaborés et mis en œuvre. Tant la régle-mentation que les pratiques de travail seront amenées à évolueret exigeront un engagement considérable à la fois des institutionscommunautaires et des États membres.
Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 1 8 mars 2004.
Par la Cour des comptes
Juan Manuel FABRA VALLÉS
PrésidentC 107/2 FR Journal officiel de l’Union européenne 30.4.2004
INFORMATIONS À L’APPUI DE L’A VIS DE LA COUR DES COMPTES No2/2004 SUR LE
MODÈLE DE CONTRÔLE UNIQUE ( SINGLE AUDIT ) (ET PROPOSITION RELATIVE À UN
CADRE DE CONTRÔLE INTERNE COMMUNAUTAIRE)
TABLE DES MATIÈRES
Points Page
INTRODUCTION ............................................................ 1 - 5 4
CADRE ACTUEL DU CONTRÔLE ............................................... 6-33 4
Contrôle interne ......................................................... 8 - 1 3 5
Audit externe ........................................................... 1 4 - 1 5 6
Forces et faiblesses des systèmes actuels ....................................... 1 6-30 6
Imprécision et incohérence des objectifs ................................... 1 9 - 2 1 6
Manque de coordination ............................................... 22-23 7
Absence d’information sur les coûts et les avantages ......................... 2 4-26 7
Mise en œuvre incohérente ............................................. 2 7-30 7
Incidence de la réforme administrative de la Commission ......................... 3 1-33 8
CARACTÉRISTIQUES D’UN CADRE DE CONTRÔLE EFFICACE ET EFFICIENT POUR
L’UNION EUROPÉENNE ....................................................... 3 4-56 8
Objectifs ............................................................... 35-36 8
Conditions ............................................................. 3 7-38 9
Structure ............................................................... 39-44 9
Application ............................................................. 45-49 10
Coûts et avantages ....................................................... 50-53 10
Rôles et responsabilités .................................................... 5 4-56 1 1
CONCLUSION .............................................................. 5 7-59 1 1
Glossaire de termes et de concepts ........................................................... 1 2
ANNEXE I — Contrôle unique aux États-Unis et aux Pays-Bas ..................................... 1 3
ANNEXE II — Dispositifs de contrôle interne dans les différents domaines du budget de l’Union européenne 1 6
ANNEXE III — Exemple de modèle de contrôle fondé sur une structure en chaîne pour les dépenses en
gestion partagée ............................................................ 1 830.4.2004 FR Journal officiel de l’Union européenne C 107/3
INTRODUCTION
1. En mars 2002, le Parlement européen a demandé à la
Commission d’établir un rapport sur la possibilité d’introduire unmodèle de contrôle (interne) unique ( single audit ) applicable au
budget de l’Union européenne, où «chaque niveau de contrôles’appuie sur le précédent, et ce en vue de réduire la charge impo-sée à l’entité auditée et d’améliorer la qualité des activités d’audit,sans toutefois compromettre l’indépendance des instances d’auditconcernées». Le Parlement a également demandé à la Cour descomptes d’élaborer un avis sur la question (
1).
2. En partie parce qu’il n’existe pas de définition unanime-
ment reconnue de la notion de contrôle unique ( single audit )e te n
partie parce que, lorsque cette notion est mise en œuvre, elle l’estde manière relativement restreinte, le présent avis a été élaborédans une perspective plus large prenant en considération l’ensem-ble du processus de contrôle interne et d’audit du budget del’Union européenne (
2).
3. La Cour a souligné dans ses rapports la nécessité d’amé-
liorer le contrôle du budget de l’Union européenne pour aboutirà la mise en place de systèmes de contrôle interne efficients etefficaces des recettes et des dépenses de l’Union européenne. Dansson avis, elle lance l’idée d’un cadre de contrôle interne commu-nautaire (CCIC), établissant un cadre rationnel pour développerles systèmes de contrôle interne existants ou pour en créer denouveaux en se fondant sur des normes et des principes com-muns. L’avis vise à contribuer aux réflexions des institutions com-munautaires sans préjudice, toutefois, de la prérogative de la Courqui lui permet d’adopter, le cas échéant, d’autres avis, conformé-ment à l’article 248, paragraphe 4, du traité.
4. Dans le cadre de l’élaboration de son avis, la Cour a:
— analysé les dispositifs actuels de contrôle interne du budget
de l’Union européenne,
— relevé les grands principes susceptibles d’être incorporés
dans le CCIC.En outre, la Cour a analysé des concepts similaires appliqués
ailleurs, et relevé les éléments susceptibles d’être repris dans lecontexte de l’Union européenne (voir annexe I).
5. L’avis porte essentiellement sur les aspects relatifs aux sys-
tèmes de contrôle interne censés garantir la légalité et la régularitédes recettes et des dépenses et non sur ceux censés garantir l’effi-cacité ou l’optimisation des ressources (
3).
CADRE ACTUEL DU CONTRÔLE
6. L’Union européenne est une organisation unique en songenre en raison de son cadre politique et juridique, ainsi que de sataille et de sa complexité. Les institutions communautaires et lesÉtats membres (ainsi que les pays bénéficiaires hors de l’Union)sont impliqués dans la gestion du budget et cette dernière estcompliquée par le grand nombre et la diversité des régimes, ainsique par le nombre des bénéficiaires, qui se chiffre en millions, etl’implication de nombreuses instances différentes dans les Étatsmembres, incarnant souvent des cultures administratives différen-tes.
7 . La supervision et le contrôle du budget de l’Union euro-
péenne ne concernent pas seulement la Commission, la Cour etles autres institutions communautaires, mais également les parle-ments et les institutions de contrôle nationaux (voir diagrammeI). Étant donné que le présent avis est centré sur le contrôle interneet l’audit externe dans l’environnement communautaire immédiat,le rôle de ces instances nationales n’est pas traité en détail.
(1) Point 48 de la décision du Parlement européen du 10 avril 2002
concernant la décharge sur l’exécution du budget général de l’Unioneuropéenne pour l’exercice 2000 (JO L 158 du 17 .6.2002).
(
2) Des considérations analogues valent également pour le contrôle
interne du Fonds européen de développement.(3) Les aspects «optimisation des ressources» de la gestion diffèrent sen-
siblement de ceux de légalité et de régularité, et l’approche du contrôleinterne varie en conséquence. À titre d’exemple, tant les considéra-tions d’ordre général, telles que celles portant sur la conception glo-bale et les systèmes de gestion des dépenses, que les aspects liés à lamise en œuvre, tels que les procédures de sélection des projets et lesprocédures d’appel d’offres, sont importants.C 107/4 FR Journal officiel de l’Union européenne 30.4.2004
Contrôle interne
8. La Commission est responsable, en coopération avec les
États membres, de l’exécution du budget (1) et, par suite, de l’éla-
boration et de la mise en œuvre de systèmes de contrôle efficaces,afin de fournir l’assurance de la bonne gestion financière. Plus de80 % du budget de l’Union européenne sont gérés en partenariat
avec les États membres ou les pays bénéficiaires (
2). Le partenariat
signifie que les États membres (ou les pays bénéficiaires) sont res-ponsables de la gestion et du contrôle quotidiens de ces régimesconformément aux règles établies par l’Union, tandis que la Com-mission conserve la responsabilité générale du budget. La gestioncomprend l’identification et la sélection des bénéficiaires, ainsique les paiements en leur faveur. Le reste du budget [politiquesinternes, éléments des actions extérieures gérés directement (
3)e t
administration] est géré directement par la Commission, notam-ment la sélection des bénéficiaires et des fournisseurs, ainsi que lespaiements en leur faveur.9. La Commission possède un service d’audit interne qui aide
les responsables de l’institution à s’assurer que ses procédures sontrespectées et ses objectifs atteints. Le service d’audit interne (SAI)est un service central qui réalise des audits sur des questionsconcernant l’institution dans son ensemble et sur certains domai-nes d’intérêt particulier. Il apporte également un appui techniqueaux structures d’audit interne des directions générales.
10. La Commission est organisée en directions générales (DG)
qui sont responsables de la mise en œuvre des différentes politi-ques sectorielles et de l’exécution des parties correspondantes dubudget de l’Union européenne. Des unités opérationnelles contrô-lent et approuvent les paiements avant qu’ils ne soient effectués.Des unités de contrôle s’assurent a posteriori que les dépenses sont
exécutées correctement, à la fois au sein de la Commission et dansles États membres. En outre, des structures d’audit interne aidentles responsables de la DG à faire en sorte que les contrôles inter-nes fonctionnent de manière efficace.
1 1. La gestion du budget est un processus complexe. Les
domaines de gestion partagée font intervenir de nombreux niveaux
administratifs depuis les services de la Commission jusqu’au paie-ment de l’aide communautaire aux différents bénéficiaires, en pas-sant par les diverses combinaisons d’administrations centrales,régionales et locales dans les États membres (ou par les organis-mes payeurs dans le secteur agricole). Les rôles et compétences deces différents niveaux varient, mais l’objectif général reste identi-que: effectuer des versements aux bénéficiaires finals à partir dubudget de l’Union européenne. Les différents niveaux intermédiai-res sont soumis aux contrôles de diverses instances, notammentdes services de la Commission, des organismes de contrôle locauxou nationaux, des services d’audit interne des organismes concer-nés, des départements ministériels et des organismes de certifica-tion.
(1) L’article 27 4 du traité CE stipule que «Les États membres coopèrent
avec la Commission pour faire en sorte que les crédits soient utilisésconformément aux principes de la bonne gestion financière.»
(
2) Pays hors de l’Union bénéficiant du budget communautaire.
(3) La gestion des actions extérieures, qui comprend l’aide aux pays en
développement, est en cours de décentralisation des services centrauxvers les délégations de la Commission dans les pays tiers.Diagramme I
Contrôle interne et l’audit externe du budget de l’Union européenne30.4.2004 FR Journal officiel de l’Union européenne C 107/5
12. En ce qui concerne la légalité et la régularité des opéra-
tions, le point sensible du processus est celui de la frontière où les
paiements sont effectués en faveur des bénéficiaires finals. Si unpaiement est effectué en faveur d’un bénéficiaire qui a fait unedéclaration incorrecte ou qui ne satisfait pas aux critères applica-bles, l’erreur persistera dans le système, à moins qu’elle ne soitdétectée et corrigée à la suite de contrôles ultérieurs.
13. L’annexe II présente des informations détaillées concer-
nant les systèmes de contrôle interne de certains domaines bud-gétaires particuliers.
Audit externe
14 . L a Cour des comptes européenne est l’institution de contrôle
externe de l’Union européenne et n’est donc pas une composantedu contrôle interne. Elle est chargée d’assurer un contrôle indé-pendant de la gestion financière des fonds de l’Union européenneet de faire rapport à l’autorité budgétaire (Parlement européen etConseil). Elle apprécie la façon dont la Commission s’est acquittéede ses fonctions concernant la bonne gestion du budget. Dans lecadre de son travail, la Cour vérifie que les états financiers sontexhaustifs et exacts, que les opérations sont légales et régulières etque les fonds ont été bien gérés. La Cour accorde un attention par-ticulière à l’évaluation des systèmes de contrôle et formule desrecommandations de mesures correctrices.
15. Chaque État membre possède une institution de contrôle
nationale (ICN) responsable de l’audit externe indépendant dubudget national. Bien que les ICN n’aient aucun rôle formel dansle contrôle interne (
1) ou l’audit externe du budget de l’Union
européenne, elles sont tenues par le traité de coopérer avec laCour dans l’accomplissement de sa mission. Si la plupart des ICNne contrôlent pas directement les fonds de l’Union européenne,elles sont souvent responsables du contrôle des fonds publicsnationaux utilisés pour cofinancer les projets bénéficiant d’unfinancement communautaire. En outre, les administrations desÉtats membres disposent souvent d’unités de contrôle et de ser-vices d’audit interne qui sont habilités à effectuer des contrôles del’utilisation des fonds communautaires et du cofinancement natio-nal.
Forces et faiblesses des systèmes actuels
1 6. L’efficacité des systèmes de gestion et de contrôle des
recettes et des dépenses de l’Union européenne — en termes deconception et/ou de mise en œuvre — constitue un sujet de pré-occupation depuis un certain nombre d’années. Depuis sa créa-tion, la Cour a relevé de nombreux exemples d’insuffisance oud’inexistence du contrôle — aggravées par des programmes dedépenses de l’Union européenne dont le risque d’erreur inhérentest élevé —, sources d’erreurs, d’irrégularités, et d’une utilisationinefficiente ou inefficace des crédits.17 . En dépit des progrès considérables réalisés récemment en
ce qui concerne l’amélioration des systèmes, la qualité de ces der-niers reste variable. Il n’y a ni vision ni coordination globales dessystèmes, à la fois nombreux et divers, ni mécanisme garantissantque les améliorations apportées à un système sont prises en consi-dération dans les autres systèmes.
1 8. En ce qui concerne les ressources propres et les domaines
où la gestion est partagée (agriculture, actions structurelles et aidede préadhésion), les systèmes diffèrent dans leur conception etleur mise en œuvre, et de nombreux aspects sont laissés à la dis-crétion des États membres. Même lorsqu’ils sont jugés relative-ment satisfaisants, comme dans le cas du système intégré de ges-
tion et de contrôle (SIGC), la Cour relève des exemples où desaméliorations sont nécessaires (
2).
Imprécision et incohérence des objectifs
1 9. Les cadres de contrôle interne actuels des différents domai-
nes budgétaires ont évolué coup par coup, à des moments divers,peu d’éléments attestant une action de coordination de la part dela Commission (
3). Il n’existe pas de stratégie clairement définie
déterminant des objectifs généraux ou spécifiques pour les diffé-rents systèmes (précisant, par exemple, les cibles à atteindre); il estdonc difficile d’établir des systèmes répondant aux critères de qua-lité requis, de définir l’ampleur des moyens nécessaires, d’appré-cier les résultats obtenus et de fournir une base pour les contrôlesultérieurs.
20. En l’absence d’objectifs clairs, on pourrait penser, par
exemple, que la finalité des systèmes de contrôle interne est degarantir ou d’assurer, de façon exhaustive, la légalité et la régula-rité de toutes les opérations. Cela est illusoire en raison du coûtdisproportionné des contrôles sur place détaillés imposés par lanature des dépenses (informations communiquées par les bénéfi-ciaires par exemple), ainsi que par le nombre élevé des paiementset leur dispersion géographique.
21. L’agriculture et les actions structurelles sont soumises à
des systèmes de contrôle définis par la réglementation. Le pointcrucial de ces deux systèmes est l’intensité du contrôle auprès dubénéficiaire final, dans la mesure où c’est là que la majorité deserreurs se produit. La réglementation exige un niveau de contrôlesimilaire dans les deux domaines. Toutefois, aucun élément pro-bant n’indique sur quelle base cette décision a été fondée.
(1) Dans certains cas, l’ICN a choisi de jouer le rôle d’organisme de cer-
tification pour les organismes payeurs du secteur agricole, bien qu’ils’agisse d’une tâche spécifique qui s’inscrit dans le cadre du contrôleinterne du budget de l’Union européenne.(2) Rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2002, chapitre 4,
annexe II (JO C 286 du 28.1 1.2003).
(3) Par exemple, l’établissement et la diffusion des meilleures pratiques
applicables en la matière.C 107/6 FR Journal officiel de l’Union européenne 30.4.2004
Manque de coordination
22. Les contrôles des recettes et des dépenses de l’Union
européenne se fondent sur plusieurs sources différentes: le traité,qui attribue à la Commission la responsabilité générale de l’exé-cution du budget, en coopération avec les États membres, le règle-ment financier, qui détermine la manière dont les fonds de l’Unioneuropéenne doivent être gérés, les décisions du Parlement euro-péen et du Conseil, les règlements spécifiques du Conseil et de laCommission qui régissent certains domaines budgétaires, et lesrègles et pratiques nationales dans les États membres.
23. Aucune obligation formelle n’impose aux organes de
contrôle de coordonner la planification de ces contrôles ni deprendre en considération les contrôles effectués par d’autres ins-tances. Lorsque la coordination est insuffisante, les ressources ris-quent de ne pas être utilisées de la façon la plus efficace qui soit.Différentes instances de contrôle peuvent être amenées à entre-prendre inutilement le même travail, ce qui fait peser une chargeindue sur les entités auditées et donne une mauvaise image de lagestion des fonds de l’Union européenne. Certaines catégories dedépenses peuvent se situer en dehors de toute sphère de contrôleeffectif. Les informations communiquées par les États membressur les résultats des contrôles sont parfois insuffisantes ou inco-hérentes (
1).
Absence d’information sur les coûts et les avantages
24. Dans les domaines où la gestion est partagée (représen-
tant plus de 80 % des dépenses), la majorité des coûts liés à lamise en œuvre des contrôles est supportée par les États membresou les pays bénéficiaires. Or, le produit de ces contrôles revient aubudget de l’Union européenne et ne profite donc qu’indirectementà l’État membre concerné. Cela n’incite guère les États membres àconsacrer des moyens suffisants au contrôle des fonds commu-nautaires, et explique pourquoi il fallait que la Commission envienne à définir la nature et l’intensité des procédures de contrôledans la réglementation.
25. On ne peut raisonnablement attendre d’un quelconque
système qu’il garantisse la régularité absolue de toutes les opéra-tions. C’est pourquoi l’étendue et l’intensité des contrôles devraientêtre fixées de manière à assurer un juste équilibre entre le coûtglobal de l’exécution de ces contrôles et les bénéfices qui en sontretirés (
2), ceux-ci pouvant être envisagés en termes de réduction
ou de limitation des cas d’erreur, d’irrégularité et de mauvaise uti-lisation des fonds; ils peuvent l’être aussi d’un autre point de vue,par exemple par référence au sentiment qu’ont les citoyens del’Union que le budget est bien géré.26. Le cadre actuel ne fournit aucune information concer-
nant le coût des contrôles supporté par les États membres et parla Commission, ou concernant les avantages qu’ils procurent. Enoutre, le fait que les coûts soient en grande partie supportés parles États membres alors que les avantages bénéficient au budgetde l’Union européenne nuit à la transparence et ne permet pasd’assurer facilement l’équilibre entre les uns et les autres.
Mise en œuvre incohérente
27 . Conformément aux cadres de contrôle réglementaires
couvrant l’agriculture et les actions structurelles, le contrôle détaillédes opérations sous-jacentes doit être réalisé sur la base d’une ana-lyse des risques et de manière aléatoire. Or, ces deux approchespoursuivent des objectifs très différents et incompatibles (voirpoint 48), ce qui, lorsqu’elles sont de surcroît insuffisammentdéfinies dans les dispositions applicables, est facteur de confusionet de manque d’efficacité (
3). Même lorsque les règles sont claire-
ment énoncées, les travaux d’audit de la Cour mettent au jour desproblèmes concernant la mise en œuvre (
4).
28. Le niveau de décentralisation des procédures de contrôle
de la Commission et des États membres est très élevé, mais, dansla pratique, la cohérence entre les différents niveaux dans certainsdomaines fondamentaux tels que l’approche, l’étendue, le calen-drier, la couverture, les marges et le suivi n’est pas toujours assu-rée. En conséquence, la qualité des contrôles accuse des différen-ces (
5).
29. Pour certains domaines du budget, les déclarations de
dépenses ou les états des coûts font l’objet d’audits indépendants.Les mandats définissant les modalités d’exécution des tâches et decommunication des résultats sont parfois insuffisants (
6). En outre,
aucune procédure type n’est appliquée à la sélection des audi-teurs (
7).
(1) Rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2002, point 4.23.
(2) Le fait d’exiger le relèvement du taux minimal réglementaire des
contrôles SIGC en cas de détection d’un niveau d’erreur déterminéillustre la nécessité de prendre en compte les divers risques inhérentsaux différents domaines budgétaires pour l’équilibre entre coûts etavantages.(3) Rapport spécial no10/2001 de la Cour, point 20 (JO C 31 4 du
8.1 1.2001).
(4) Voir par exemple le point 4.51 du rapport annuel de la Cour relatif à
l’exercice 2002.
(5) Voir par exemple les points 4.27 et 5.32 du rapport annuel de la Cour
relatif à l’exercice 2002.
(6) Rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2002, points 7 .24, 7 .27
et 8.1 1; rapport spécial no1/2004 de la Cour, points 44 et 45 (JO C 99
du 23.4.2004); rapport spécial no1 1/2003 de la Cour, points 7 6 et 77
(JO C 292 du 2.12.2003); rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice2001, points 3.57 et 3.58 (JO C 295 du 28.1 1.2002).
(
7) Rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2002, points 7 .24 et 7 .25.30.4.2004 FR Journal officiel de l’Union européenne C 107/7
30. La publicité donnée à ces contrôles varie selon les régi-
mes d’aide et les États membres et les bénéficiaires sont souventpeu conscients de la possibilité d’être soumis à un contrôle et deses conséquences éventuelles, ce qui réduit considérablement l’effetdissuasif du système. Les sanctions susceptibles de dissuader lesbénéficiaires de présenter des demandes inexactes existent dansles domaines agricole et des politiques internes à partir du sixièmeprogramme-cadre de RDT (
1), mais pas dans les autres domaines
budgétaires (2).
Incidence de la réforme administrative de la Commission
31. Le vaste programme de réforme administrative (3)d el a
Commission est centré sur la mise en œuvre d’importantes amé-liorations de la gestion en général, et de la gestion financière enparticulier. Les principes clés de cette réforme sont la simplifica-tion, la décentralisation et une responsabilité accrue des chefs deservice (
4). Un service d’audit interne a été créé, ainsi que des
structures d’audit interne dans chaque direction générale. Unrèglement financier modifié a été adopté et une réforme compta-ble fondamentale est en cours.
32. Parallèlement, des efforts importants ont été accomplis
pour améliorer les systèmes de contrôle interne au sein de laCommission, en tenant compte de l’étendue et de la qualité desprocédures de contrôle proprement dites, et en instillant une cul-ture de contrôle dans l’ensemble de l’organisation. Ce processus aété centré sur un ensemble de 24 «standards de contrôle interne» (
5)
censés offrir un cadre pour l’environnement de contrôle et les sys-tèmes de contrôle interne. Ces «standards» ont un caractère géné-ral et ne sont applicables qu’au niveau de la Commission.
33. Le rapport annuel d’activité et la déclaration du directeur
général établis, depuis 2001, pour chaque direction générale,constituent des éléments essentiels du processus de réforme pource qui concerne le cadre de contrôle. La déclaration comprendune autoévaluation de la mise en œuvre des «standards de contrôleinterne» et est censée fournir une assurance raisonnable que lesprocédures de contrôle en vigueur offrent les garanties nécessairesquant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes etque les ressources ont été utilisées aux fins prévues. En examinantles deux premières années d’application de cette procédure, laCour a constaté que les directeurs généraux sont généralement enmesure de formuler un jugement sur les systèmes en vigueur au
sein de la Commission, mais qu’ils ne peuvent le faire pour ceuxmis en œuvre dans les États membres pour les domaines en ges-tion partagée (
6). En outre, la Commission a éprouvé des difficul-
tés pour recruter le personnel possédant l’expérience nécessairedans le domaine financier et pour promouvoir une culture decontrôle adéquate dans l’organisation (
7).
CARACTÉRISTIQUES D’UN CADRE DE CONTRÔLE EFFICACE
ET EFFICIENT POUR L’UNION EUROPÉENNE
34. Pour que les citoyens de l’Union aient l’assurance que le
budget européen est soumis à un contrôle interne efficace et effi-cient, la Cour propose l’élaboration d’un cadre de contrôle internecommunautaire pour développer les systèmes de contrôle interneexistants et en élaborer de nouveaux (
8) selon des concepts com-
muns, en visant l’utilisation optimale et transparente des ressour-ces.
Objectifs
35. Il est essentiel que les objectifs des systèmes de contrôle interne
soient clairement et pleinement définis et diffusés. Les objectifs générauxseront communs à tous les systèmes de contrôle interne, tandis que lesobjectifs plus détaillés dépendront des caractéristiques du domaineconcerné. Les objectifs devraient préciser l’étendue (le domaine
budgétaire); l’objet [la légalité et la régularité et/ou la bonne ges-tion financière (
9)]; les acteurs (les niveaux de gestion, depuis la
Commission jusqu’aux instances qui effectuent les versements enfaveur du bénéficiaire final); les éléments constitutifs (les procé-dures de contrôle fondées sur des normes et des principes com-muns); la finalité (assurer un contrôle efficient du domaine); lescontraintes (en matière d’irrégularités, l’objectif du risque zéron’est ni réaliste ni économique); la portée (nature et intensité ducontrôle déterminées en fonction d’un équilibre acceptable entreles coûts et les avantages); la méthode (ouverture et transparence,échange d’informations, chaîne de contrôle).
36. Les systèmes de contrôle interne devraient contribuer activement
à l’amélioration de la gestion du budget de l’Union européenne en garan-tissant que des mesures correctrices sont prises et que les recouvrementssont effectués. Les procédures de contrôle ne peuvent réellement
améliorer la gestion financière que si toutes les mesures correc-trices relatives aux erreurs dans les opérations et aux insuffisancesdétectées dans les systèmes eux-mêmes sont prises en tempsopportun.
(1) Rapport spécial no1/2004 de la Cour, point 43.
(2) En l’absence de sanctions et compte tenu du fait que les taux d’intérêt
ne sont exigibles qu’à partir de la date de l’ordre de recouvrement, lesbénéficiaires tenus de rembourser l’aide communautaire bénéficientd’un financement exempt de taux d’intérêt. Cela augmente le risquede demandes irrégulières.
(
3) COM(2000) 200.
(4) Les règles applicables aux dépenses ont été simplifiées afin d’en faci-
liter la gestion. Le contrôle financier ex ante sous la forme d’une
approbation centralisée a été remplacé par la responsabilisation deceux qui autorisent les dépenses et les paiements.
(
5) Les «standards de contrôle interne», inspirés par le cadre COSO (voir
glossaire), sont présentés dans le document SEC(2001) 2037/4. Unélément important de ce cadre est que les contrôles internes y sontreconnus comme fournissant une assurance raisonnable, mais nonabsolue, de la fiabilité des états financiers, de la légalité et de la régu-larité des opérations et de la bonne gestion financière.(6) Rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2002, point 1.97 .
(7) Rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2002, point 0.8.
(8) Le CCIC a trait au contrôle interne du budget communautaire, même
si certaines procédures sont susceptibles d’être qualifiées d’audit etd’être appliquées par des auditeurs (comme dans le cas de l’audit desdemandes de remboursement effectuées par des auditeurs indépen-dants; voir point 43).
(
9) Voir point 5.C 107/8 FR Journal officiel de l’Union européenne 30.4.2004
Conditions
37. Il convient que les contrôles soient effectués de manière ouverte
et transparente, de manière à ce que tous les intervenants dans le systèmepuissent en exploiter les résultats et se fonder sur eux. Le «propriétaire»des contrôles devrait être l’Union européenne, et non les différents orga-nismes de contrôle. Il convient que les contrôles soient réalisés
conformément à une norme appropriée. Le travail effectué, lesrésultats obtenus et les documents justificatifs doivent être mis àdisposition afin qu’un contrôle de la qualité puisse être effectué. Ils’agit d’une condition fondamentale de l’efficacité d’un système enchaîne, l’accent étant placé sur la nature communautaire des sys-tèmes plutôt que sur le travail de différents organismes ou unitésde contrôle.
38. Pour que les systèmes de contrôle interne soient efficaces et effi-
cients, la réglementation sous-jacente à la politique et aux procédures cor-respondantes devrait être claire et non ambiguë, suffisante pour garantirune bonne utilisation des fonds, mais exempte de complexité inutile. La
finalité des contrôles de la légalité et de la régularité est de garantirle respect des règles et réglementations relatives aux recettes etaux dépenses de l’Union européenne. Cette réglementation devraitlimiter au minimum les possibilités d’interprétation différente ets’abstenir de prévoir des obligations qui, ensuite, ne peuvent pasêtre vérifiées par les contrôleurs et auditeurs. Le risque que lesobligations ne soient pas respectées, à dessein ou involontaire-ment, augmente avec leur degré de contrainte et de difficulté. Desrègles et réglementations bien conçues contribuent à la réalisationdes objectifs politiques fixés, limitent le risque d’erreur, simplifientles contrôles indispensables et réduisent le nombre et le coût descontrôles requis pour atteindre un niveau déterminé de «risqueacceptable». En outre, la réglementation devrait prévoir un dispo-sitif qui incite les bénéficiaires à présenter des demandes exactesen renforçant les pénalités et les sanctions, ainsi qu’en étendantleur application à tous les domaines du budget.
Structure
39. Afin d’optimiser l’utilisation des ressources, les systèmes de
contrôle interne devraient être fondés sur une chaîne de contrôles efficacefonctionnant conformément à des normes communes, chaque niveau sevoyant attribuer des objectifs spécifiques qui tiennent compte du travaildes autres . Dans les États membres, une instance devrait être char-
gée de fournir l’assurance que les contrôles réalisés au niveau localsont conformes aux normes et à la qualité requises, ce qui devraitpermettre de s’appuyer sur les travaux ainsi accomplis (
1). Dans le
cadre de la supervision, la Commission devrait veiller à ce que lesdifférents niveaux des États membres fonctionnent efficacement
et comme prévu. Un exemple de modèle de contrôle fondé surune structure en chaîne figure à l’annexe III.
40. La structure des différents systèmes devra tenir compte
des caractéristiques particulières du domaine budgétaire et del’organisation des États membres. Cependant, tous les systèmes ettoutes les structures devraient s’inspirer des concepts de contrôlesréalisés selon une norme minimale uniforme, de confiance placéedans les contrôles effectués par d’autres, de transparence et de dis-ponibilité des résultats, ainsi que de juste équilibre entre les coûtset les avantages.
41. Les systèmes de contrôle interne doivent reconnaître que
les contrôles effectués au niveau du bénéficiaire, qui fournissentla preuve de l’existence physique et de l’exactitude des opérationssous-jacentes et des coûts, sont une composante essentielle dusystème. En ce qui concerne les dépenses, les paiements sonteffectués aux bénéficiaires finals en fonction du respect de plu-sieurs conditions qui peuvent être physiques (par exemple nom-bre, taille ou montant) ou financières (frais encourus). L’élémentcrucial pour le contrôle de la légalité et de la régularité des opé-rations est l’existence et l’exactitude des conditions que les béné-ficiaires déclarent avoir respectées, car nombre d’entre elles nepeuvent être vérifiées qu’au moyen de contrôles physiques auniveau du bénéficiaire final.
42. Les systèmes de contrôle interne doivent prendre en
considération la difficulté de compenser un contrôle inefficace auniveau du bénéficiaire final par des vérifications à un niveau pluscentral. Par exemple, il est peu probable que l’examen d’une listede demandes par un ministère national permette d’identifier tou-tes les erreurs significatives dues à des demandes inexactes oumensongères. Si certaines erreurs peuvent être décelées au moyend’une analyse documentaire fondée sur des données, nombred’entre elles ne peuvent l’être que sur place. Un système bien gérédépend donc essentiellement de l’efficacité des contrôles primai-res sur place, lorsque le paiement est effectué, et de contrôlessecondaires également centrés sur ce niveau. Le coût du contrôlesur place et détaillé des déclarations est souvent relativement élevépar rapport à la valeur moyenne des paiements, mais l’efficacitégénérale des procédures de contrôle est dans une large mesureproportionnelle au nombre de contrôles effectués à ce niveau.
43. Les demandes de remboursement de dépenses ou de coûts supé-
rieurs à un seuil déterminé devraient être accompagnées d’un certificatd’audit établi par un auditeur externe indépendant ou, dans le cas desorganismes publics, par un fonctionnaire compétent. Les bénéficiaires
devraient être tenus de fournir un certificat attestant de la réalitéet de l’exactitude des déclarations de dépenses, ainsi que de leurconformité aux règles et dispositions réglementaires applica-bles (
2). Les certificats d’audit devraient s’appliquer à toutes les
déclarations ou séries périodiques de déclarations d’un bénéfi-ciaire, au-delà d’un certain seuil. Ce dernier devrait être propreaux différents mécanismes d’intervention et être défini par laCommission compte tenu du rapport coûts/avantages.(1) Exemples d’instances présentes dans les systèmes actuels remplissant
cette fonction: services spécifiques créés dans chaque État membrepour coordonner les contrôles requis par le règlement (CEE)n
o4045/89 du Conseil (JO L 388 du 30.12.1 989), modifié en dernier
lieu par le règlement (CE) no2154/2002 du Conseil (JO L 328 du
5.12.2002), en assurer le suivi et en communiquer les résultats; orga-nismes de certification dans chaque État membre pour chaque inter-vention du Fonds structurel, prévus par le règlement (CE) n
o1260/
1 999 du Conseil (JO L 1 61 du 26.6.1 999).(2) Telles qu’elles sont actuellement appliquées dans les domaines des
politiques internes pour le sixième programme cadre de recherche etde développement technologique (RDT).30.4.2004 FR Journal officiel de l’Union européenne C 107/9
44. La gestion de ce processus doit tenir compte du fait que
les auditeurs sont sélectionnés, recrutés et rémunérés par le béné-ficiaire, mais qu’ils font rapport à la Commission directement ouindirectement (c’est-à-dire par l’intermédiaire des États membres).La portée et l’étendue du travail d’audit, ainsi que les obligationsminimales concernant le seuil de signification, le degré deconfiance, la documentation des tests d’audit, la forme et lecontenu des rapports d’audit et le droit d’accès aux documents detravail, devraient être définies et normalisées.
Application
45. La Commission devrait définir les conditions minimales appli-
cables aux systèmes de contrôle à tous les niveaux du processus, qui tien-nent compte des caractéristiques particulières des différents domainesbudgétaires . Cela nécessitera une analyse et une définition com-
mune des composantes fondamentales du système et des procé-dures de contrôle. En ce qui concerne la légalité et la régularité desopérations, les aspects à prendre en considération sont notam-ment les contrôles administratifs, la séparation des tâches, la tenuede registres, la vérification des données d’entrée, les comptes decontrôle, les rapprochements et les vérifications sur place.
46. Les procédures de contrôle devraient être mises en œuvre confor-
mément à une norme commune appropriée. Les travaux effectués et lesrésultats devraient être documentés sous une forme commune et être enre-gistrés dans une base dedonnées mise à la disposition d’autres acteurs dela chaîne de contrôle, afin que ces derniers puissent se fonder sur eux .U n
système efficace nécessite que des contrôles des opérations et dessystèmes soient effectués en tout lieu et par tous les intervenantsselon des normes communes appropriées en matière de méthode,de couverture et de qualité. La réalisation de contrôles conformé-ment à une norme commune devrait permettre aux contrôleursau niveau central de faire confiance aux contrôles effectués pard’autres acteurs de la chaîne de contrôle.
47 . Cette norme commune devrait consister en une approche
commune en matière de documentation, de présentation d’élé-ments probants et d’établissement de rapports, et ce pour tous lesaspects du processus, y compris les raisons ayant motivé la sélec-tion de l’opération ou du système, l’objectif des vérifications, ladescription des vérifications effectuées, les pièces justificatives, lesrésultats, la réaction de l’entité contrôlée ainsi que le suivi. Cesinformations devraient être saisies dans des bases de données cen-trales et être accessibles pour tous les acteurs du processus decontrôle, dans le respect de règles de sécurité appropriées.
48. Les systèmes de contrôle devraient prévoir le recours à différentes
techniques de sondage à des fins clairement définies: l’échantillonnagefondé sur une analyse de risque devrait servir à déceler des irrégularités età y remédier; le sondage représentatif devrait être utilisé pour confirmerl’efficacité des systèmes. Les contrôles par sondage sont largement
utilisés pour auditer d’importantes populations d’opérations,notamment lorsque l’auditeur entend apprécier des caractéristi-ques telles que le niveau moyen d’irrégularité. Le recours aucontrôle par sondage est la reconnaissance qu’il n’existe pas suf-fisamment de ressources pour auditer (ou contrôler) chaque élé-ment; cette technique peut être utilisée à plusieurs niveaux diffé-rents, notamment pour sélectionner des opérations au sein d’unepopulation ou des éléments au sein d’une opération en vue d’unaudit détaillé. On peut distinguer deux grandes méthodes de son-
dage, utilisées à des fins différentes, à savoir celle fondée sur l’ana-
lyse de risque et celle qualifiée de représentative.
49. La mise en place des systèmes de contrôle interne devrait être
assortie d’une campagne d’information efficace et coordonnée. Plus les
bénéficiaires seront conscients de l’existence d’un système decontrôle efficace et des conséquences de son application, plus ilss’efforceront de présenter des demandes légales et régulières. Ilserait judicieux de communiquer des informations relatives ausystème de contrôle à tous les bénéficiaires, de façon coordonnéeet cohérente, en mettant l’accent sur l’objectif communautaire descontrôles plutôt que sur les organismes chargés de leur réalisation.
Coûts et avantages
50. La nature et l’intensité des contrôles au sein des systèmes de
contrôle interne seraient déterminées par rapport aux coûts et aux avan-tages. Tout système de contrôle est un compromis entre le coût de
la mise en œuvre des contrôles selon le niveau d’intensité définid’une part, et les avantages que ces procédures sont susceptiblesde produire, d’autre part. Dans le contexte communautaire, lesavantages signifient réduire le risque de gaspillage des fonds etlimiter le risque d’erreur à un niveau acceptable. Le niveau d’erreurou d’irrégularité acceptable est susceptible de varier selon lesdomaines budgétaires, en fonction à la fois du coût des contrôleset du risque inhérent aux opérations faisant l’objet d’erreurs oud’irrégularités.
51. Concrètement, le risque d’erreur acceptable serait déter-
miné conjointement avec l’intensité des contrôles au niveau dubénéficiaire final jugée nécessaire pour atteindre le résultat visé (
1).
Les résultats des contrôles feraient l’objet d’un suivi, et l’intensitéserait adaptée en conséquence pour la période ou l’exercice sui-vant. Dans la pratique, il est très peu probable que le rapportcoûts/avantages souhaité soit atteint immédiatement, et un«réglage» minutieux sur plusieurs années sera nécessaire, en tenantcompte d’informations sur les coûts ainsi que des résultats et del’efficacité de divers types et intensités de contrôle.
52. Le système devrait enregistrer des informations sur le coût de la
réalisation des contrôles ainsi que sur les avantages concernant le risqued’irrégularité résiduel. La détermination du coût des contrôles ne
devrait pas poser de problème et sera facilitée, à la Commission,par l’instauration de la gestion par activités. Une estimation exactedes dépenses encourues par les États membres sera probablementplus difficile à obtenir. L’imputation du coût des contrôles au bud-get de l’Union européenne serait une possibilité qui permettrait deconnaître les coûts et de conférer au processus la transparencenécessaire.
(1) Le risque acceptable pourrait être, par exemple, fixé sur la base d’un
taux d’erreur acceptable et l’intensité des contrôles définie par rapportà la proportion des opérations devant être contrôlées pour atteindrece niveau de risque résiduel.C 107/10 FR Journal officiel de l’Union européenne 30.4.2004
53. L’une des façons de mesurer les avantages que génèrent les
procédures de contrôle et d’en assurer le suivi serait de procéder àun sondage aléatoire représentatif pour estimer le niveau résidueld’illégalité et d’irrégularité et de le comparer au risque acceptabledéfini pour le domaine concerné.
Rôles et responsabilités
54. La Commission devrait être chargée de promouvoir l’améliora-
tion des systèmes de contrôle interne, en partenariat avec les États mem-bres, pour fournir ultérieurement l’assurance qu’ils fonctionnent efficace-ment . Elle serait invitée à définir les caractéristiques communes
aux systèmes pour les différents domaines budgétaires et à pren-dre les mesures appropriées pour suivre le coût des contrôles etévaluer les avantages qui en découlent.
55. Il incomberait à l’autorité budgétaire (Commission et Conseil)
d’approuver le rapport coûts/avantages dans les différents domaines poli-tiques. Le compromis entre le coût des contrôles et les avantages
susceptibles d’en être retirés est un point sensible de la stratégiede contrôle et devrait être ouvert et transparent. Étant donné sonimportance capitale, le rapport souhaité devrait être approuvé parles autorités politiques de l’Union, sur la base d’une propositiondétaillée de la Commission tenant compte des montants à consa-crer au contrôle des recettes et des dépenses et des risques pou-vant être tolérés. Il est probable que les différents domaines bud-gétaires nécessiteront différents niveaux d’équilibre en fonction dela nature des opérations concernées et des risques qu’elles présen-tent.
56. La Cour des comptes, en sa qualité d’auditeur externe de l’Union
européenne, effectue l’audit des systèmes de contrôle interne. Les normes
d’audit internationales stipulent que les auditeurs doivent appré-cier la fiabilité du contrôle interne lorsqu’ils définissent l’approched’audit et l’étendue des tests (
1), et prévoient l’utilisation des tra-
vaux d’autres auditeurs (2). Ce dernier point suppose que les tra-
vaux des autres auditeurs respectent des normes professionnellesacceptables et qu’ils puissent être contrôlés et examinés. La défi-nition de normes et d’objectifs clairs concernant les systèmes decontrôle interne permettrait à la Cour de disposer d’une baseobjective pour en évaluer la conception et le fonctionnement dansle cadre de ses audits, et par conséquent, d’accroître l’efficacité deses travaux.CONCLUSION
57 . La Cour préconise l’instauration d’un système de contrô-les internes complet et cohérent concernant le budget de l’Unioneuropéenne — fondé sur un cadre logique faisant appel à des nor-mes et à des principes communs (cadre de contrôle interne com-munautaire) — qui devrait être mis en œuvre à tous les niveauxd’administration des institutions comme des États membres. LaCour estime que les contrôles internes devraient permettre d’obte-nir l’assurance raisonnable de la légalité et de la régularité des opé-rations, ainsi que du respect des principes d’économie, d’efficienceet d’efficacité. Le coût des contrôles devrait être proportionnel auxavantages susceptibles d’en être retirés, à la fois en termes moné-taires et politiques. Ce système devrait s’appuyer sur une structurelogique en chaîne, où les contrôles sont réalisés, enregistrés etleurs résultats communiqués selon une norme commune permet-tant à tous les acteurs du système de les utiliser. Bon nombre deséléments nécessaires à l’établissement d’un tel cadre sont déjà par-tiellement ou entièrement présents dans les systèmes actuels, maisd’autres devraient être mise en place.
58. L’existence d’un système efficient et efficace de contrôles
internes portant sur les recettes et sur les dépenses communau-taires aiderait considérablement la Cour à s’acquitter de la missiond’auditeur externe de l’Union européenne que lui a conféré letraité. En se fondant sur des systèmes de contrôle bien conçus etmis en œuvre de façon satisfaisante, la Cour pourra utiliser sespropres ressources au mieux et, par conséquent, améliorer encorela qualité de ses travaux.
59. Le budget de l’Union européenne est un instrument com-
plexe, aux aspects et niveaux de gestion multiples et différents. Ladéfinition et la mise en œuvre d’un système de contrôle communexigeront un engagement considérable à la fois des institutionscommunautaires, des États membres et des pays bénéficiaires.Une participation active de tous les acteurs du contrôle financierdu budget de l’Union européenne sera nécessaire, ainsi que deschangements tant dans le domaine législatif que dans les pratiquesde travail; de même, il faudra que la gestion du budget de l’Unioneuropéenne acquière un niveau d’ouverture et de transparence quiest encore loin d’être atteint. C’est en conjuguant leurs effortspour assurer un contrôle efficient et efficace du budget de l’Unioneuropéenne que les institutions et les États membres de l’Unioneuropéenne démontreront leur détermination à poursuivre unobjectif commun, pour le bien des citoyens.
(1) Norme d’audit 3.3.1 de l’Intosai.
(2) Norme internationale d’audit 600 diffusée par l’IFAC (International
Federation of Accountants).30.4.2004 FR Journal officiel de l’Union européenne C 107/1 1
GLOSSAIRE DE TERMES ET DE CONCEPTS
Analyse de risque: Technique utilisée pour identifier les opérations susceptibles de contenir des erreurs.
Audit externe: Examen indépendant de la gestion financière d’une organisation qui rend compte aux acteurs intéressés de
l’exhaustivité et de l’exactitude des états financiers et qui présente des rapports objectifs concernant différents aspects de lagestion. La Cour des comptes européenne est l’auditeur externe de l’Union européenne.
Audit interne: Fonction indépendante au sein d’une organisation, qui aide les responsables à faire en sorte que des systèmes
soient mis en place et qu’ils fonctionnent efficacement. L’audit interne fait partie du contrôle interne.
Contrôle interne: L’ensemble du système de contrôles financier et autres, y compris la structure organisationnelle, les
méthodes, les procédures et l’audit interne mis en place par la direction afin de contribuer au fonctionnement régulier,économique, efficient et efficace de l’entité, de garantir le respect des politiques de gestion, de protéger les actifs et les res-sources, d’assurer l’exactitude et l’exhaustivité des registres comptables et de produire en temps utile des informations finan-cières et de gestion fiables.
Contrôles réglementaires: Systèmes et procédures de contrôle prévus par la réglementation.
COSO: Committee of Sponsoring Organisations of the T readway Commission — Organisation bénévole du secteur privé, créée
par des organismes comptables/ d’audit professionnels, dont le but est d’améliorer la qualité de la présentation des infor-mations financières grâce à l’éthique d’entreprise, à des contrôles internes efficaces et au gouvernement d’entreprise. Voirwww.coso.org
Gestion directe: Cas où la gestion, l’administration et le contrôle de certains domaines du budget communautaire relèvent
entièrement de la Commission.
Gestion indirecte ou partagée: Cas où la Commission est responsable de la gestion, de l’administration et du contrôle de
certains domaines relevant du budget communautaire en partenariat avec les États membres.
Institution de contrôle nationale (ICN): L’organe public d’un État chargé de rendre compte au parlement national et
d’effectuer un audit externe indépendant de l’exécution du budget national.
Intosai: Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques — organisme interna-
tional et indépendant qui vise à promouvoir l’échange d’idées et d’expériences entre les institutions supérieures de contrôledans le domaine du contrôle des finances publiques. Voir www.intosai.org.
Procédures de contrôle: Procédures permettant de contrôler et de vérifier l’exactitude d’opérations ou le caractère appro-
prié de systèmes et leur conformité aux règles et règlements applicables en la matière. Les contrôles peuvent être administratifs
(et porter, par exemple, sur la cohérence ou l’exactitude apparente des demandes) ou effectués sur place (et porter, par exem-
ple, sur la réalité physique des coûts ou des éléments faisant l’objet de demandes).
Sondage fondé sur le risque: Sondage fondé sur l’analyse de risque pour repérer les opérations susceptibles d’être erronées
et devant être vérifiées.
Sondage représentatif aléatoire: Technique de sondage fondée sur une méthode statistique destinée à obtenir l’estimation
d’une caractéristique donnée pour une population d’opérations, telle que le niveau moyen d’irrégularités. Bien qu’elle puisseservir à déterminer les domaines présentant des risques particuliers, cette technique ne se prête ni à la découverte ni à lacorrection d’erreurs spécifiques.
Système : Ensemble de procédures et de processus de gestion, d’administration et/ou de contrôle mis en œuvre de façon
cohérente et uniforme pour une catégorie définie d’opérations ou un domaine budgétaire.
Système de contrôle interne: Système de procédures de contrôle mis en place par les responsables pour prévenir, détecter
et corriger les erreurs et les irrégularités et assurer la réalisation des objectifs de l’entité.
Utilisation d’autres contrôles: Cas où un auditeur/contrôleur s’appuie sur les travaux d’autres auditeurs, ou contrôleurs,
pour formuler une opinion. L’auditeur/contrôleur doit obtenir des éléments probants attestant que les travaux effectués pardes tiers l’ont été conformément à une norme adéquate.C 107/12 FR Journal officiel de l’Union européenne 30.4.2004
ANNEXE I
CONTRÔLE UNIQUE AUX ÉTATS-UNIS ET AUX PAYS-BAS
Le terme — et la notion — de contrôle unique sont utilisés aux Etats-Unis d’Amérique (Single Audit Act, loi sur le contrôle
unique) et aux Pays-Bas (approche de contrôle unique). La présente annexe donne une vue d’ensemble de ces deux exempleset dégage les éléments qu’il est possible de mettre en parallèle dans le contexte de l’Union européenne.
États-Unis
Près d’un sixième (soit 300 milliards de dollars) du budget fédéral des États-Unis est dépensé par des organisations indépen-
dantes du gouvernement central et des États. Ces organisations peuvent bénéficier de multiples subventions à différents titres.Dans le passé, la même organisation faisait donc l’objet de plusieurs audits, se chevauchant parfois dans le temps et portantsouvent sur les mêmes éléments. Cette situation a entraîné un accroissement du coût global de l’audit et faisait peser unecharge indue sur les audités. Le Single Audit Act (loi sur le contrôle unique) de 1 984 s’est attaché à résoudre le problème en
prévoyant qu’une organisation prise dans son ensemble pouvait n’être l’objet que d’un seul audit (par exemple, celui de sesétats financiers) — en lieu et place de différents audits pour différents types de fonds) — et en édictant des normes d’audituniformes.
«Le contrôle unique est destiné à permettre la réalisation d’un audit du bon rapport coût/efficacité des entités non fédérales. L’efficacité
peut être considérablement renforcée lorsqu’en lieu et place de multiples audits de différents programmes fédéraux, un seul contrôle est
effectué en prenant l’organisation dans son ensemble. Les parties concernées par le processus d’audit connaissent au préalable les attentesauxquelles elles doivent répondre et les résultats auxquels aboutira l’audit. En outre, le fait d’être régulièrement soumis à un audit structuréfavorise l’acquisition, par les audités, d’une certaine discipline dans les pratiques comptables.
L’auditeur formule une opinion indiquant si la présentation des états financiers par l’audité est fidèle à la réalité, fournissant ainsi un
instrument qui permet d’évaluer la situation financière de l’entité auditée.
Une approche d’audit fondée sur le risque permet de couvrir les programmes fédéraux à haute dotation et à haut risque et rend possible
le contrôle de programmes à dotation peu élevée et à haut risque .»
«Les rapports résultant du contrôle unique ne sont pas censés présenter un audit détaillé de toutes les contributions fédérales ni fournir des
informations financières détaillées pour chacune des subventions. Procéder de la sorte serait hors de prix. »(1)
Les caractéristiques de la mise en œuvre du modèle américain de contrôle unique sont les suivantes:
— un contrôle unique est requis pour les organisations bénéficiaires dont les dépenses excèdent 300 000 dollars par exer-
cice. Les organisations dont les dépenses annuelles sont inférieures à ce seuil sont tenues de mettre leurs documentscomptables à disposition pour examen ou pour contrôle,
— les organisations bénéficiaires sont tenues de veiller au bon fonctionnement des contrôles internes et de respecter
l’ensemble des règles et des règlements applicables en la matière,
— il incombe à l’organisation bénéficiaire d’organiser la réalisation d’un contrôle (y compris la désignation d’un auditeur),
de veiller à ce que ce contrôle soit correctement mené à terme, de présenter le rapport à la date requise et de prendredes mesures correctrices suite aux constatations,
— les dépenses engendrées par le contrôle unique sont couvertes par la subvention fédérale,— le contrôle est effectué conformément aux normes d’audit du gouvernement ( Government Auditing Standards ) et l’auditeur
est tenu: i) de formuler une opinion sur les états financiers et sur l’échéancier des dépenses de la subvention fédérale; ii)de comprendre le fonctionnement des contrôles internes dans le cadre des programmes fédéraux et de tester ces contrô-les, et iii) de formuler une opinion sur le respect des conditions afférentes au programme,
(1) Extrait de Highlights of the Single Audit Process (Grandes lignes du processus de contrôle unique), octobre 2001, publié
par le Grants Management Committee (commission de gestion des subventions) of the Chief Financial Officers Council .30.4.2004 FR Journal officiel de l’Union européenne C 107/13
— après avoir accusé réception du rapport de contrôle unique, l’agence fédérale versant la subvention dispose de six mois
pour prendre une décision de gestion sur chaque constatation. Cette décision précise la mesure correctrice nécessaire,y compris le remboursement des fonds. L’audité a le droit de faire appel de cette décision,
— afin que les contrôles internes uniques soient réalisés conformément à la norme requise, les agences fédérales peuvent
effectuer une revue du contrôle de la qualité des documents de travail.
En ce qui concerne les aspects qui seraient pertinents dans le contexte de l’Union européenne, il importe de relever ce qui
suit:
— la structure américaine est plus simple que celle de l’Union européenne. Les ministères fédéraux traitant directement
avec les organisations responsables de la mise en œuvre des programmes, la structure de gestion et de contrôle serapproche nettement plus d’une structure horizontale (pas de réel effet de «cascade»). Le contrôle unique est donc pluslimité et plus facile à définir et à maîtriser puisque aucune organisation intermédiaire n’intervient,
— l’approche américaine ne prévoit pas la mise en œuvre de normes communes relatives aux contrôles internes , bien que
leur examen fasse partie intégrante des tâches de l’auditeur chargé du contrôle unique. L’ampleur du contrôle (nombrede bénéficiaires et montant relativement peu élevé des demandes) dans le contexte communautaire requiert uneréflexion spécifique sur ce point,
— les travaux des auditeurs internes ne sont pas particulièrement pris en considération (excepté, sans doute, une évaluation
de leur rôle au sein de la structure de contrôle interne prise dans son ensemble),
— pour une importante partie du budget de l’Union européenne (par exemple, l’agriculture), il existe beaucoup plus de
bénéficiaires individuels , dont un petit nombre seulement reçoit des aides d’un montant élevé. Dans le cas des Fonds
structurels, i lyad a v a n t a g ed e bénéficiaires importants, mais ils sont peu nombreux à gérer plusieurs aides,
— le modèle américain est plus proche des dépenses communautaires relevant de la gestion directe . Le recours à une approche
d’audit uniformisée, et notamment à un rapport type, serait particulièrement intéressant, tout comme l’utilisation d’unsystème de «décision de gestion» ( management decision ),
—l a désignation d’un auditeur par l’entité auditée introduit un élément de risque (sous-qualification ou manque d’indé-
pendance des auditeurs); cependant, il est possible de compenser ce risque par un mandat précis et complet, l’établis-sement de rapports circonstanciés et une revue des documents de travail,
— l’attention particulière accordée aux mesures correctrices montre la nature positive et dynamique du processus,
— le financement de l’audit au moyen de la subvention fédérale améliore considérablement la transparence et la maîtrise du
processus.
Pays-Bas
La définition et la mise en œuvre du contrôle unique aux Pays-Bas se révèlent quelque peu différentes et voire même plus
ambitieuses qu’aux États-Unis. La première phase concerne l’audit des ministères par l’auditeur externe, à savoir l’institutionsupérieure de contrôle nationale néerlandaise. Cela signifie que l’ISC néerlandaise s’appuie sur les travaux des auditeurs inter-nes des ministères, après avoir défini des normes et des orientations communes concernant la réalisation de ces travaux. Laseconde phase concerne un niveau inférieur de la chaîne de contrôle, où les auditeurs des ministères s’appuient sur les tra-vaux effectués par les auditeurs des autorités locales concernant l’utilisation des fonds nationaux qu’elles gèrent. Le ministèreélabore un mandat, dans lequel il précise les points que l’auditeur régional ou local doit aborder dans le cadre de son opinion.
La première phase a été mise en place dans le cadre d’une action de grande envergure visant à améliorer la qualité du contrôle
financier et des travaux d’audit des ministères, et comprenant la mise en œuvre d’un système approprié de procédures decontrôle interne. Le service d’audit central du ministère des finances a joué un rôle essentiel en suivant de près les ministèreset en informant régulièrement le parlement des progrès réalisés. Des pressions politiques et le soutien de l’ISC néerlandaiseont permis d’obtenir des améliorations considérables. Ces améliorations comportaient, entre autres, la garantie d’une com-munication efficiente d’informations en temps opportun ainsi que la mise en place de systèmes d’information et de comp-tabilité informatisés adéquats et compatibles entre eux. Une attention particulière a été accordée à la création d’unités d’auditinterne solides et efficaces au sein de chaque ministère et l’obligation de présenter une opinion d’audit annuelle a été offi-cialisée. Les opinions reposent sur des audits financiers, eux-mêmes fondés sur des analyses de risque. Des normes d’auditinterne, compatibles avec celles de l’ISC néerlandaise, ont été élaborées et diffusées. L’ISC néerlandaise, quant à elle, a définides normes relatives à la révision des travaux du service d’audit interne.C 107/1 4 FR Journal officiel de l’Union européenne 30.4.2004
La seconde phase a porté sur le niveau inférieur de la gestion des finances publiques aux Pays-Bas, c’est-à-dire les autorités
régionales et locales. Ces organisations disposent de leurs propres structures en matière d’obligation de rendre compte,notamment l’audit local et des procédures de décharge. Le contrôle unique concernait les fonds émanant du gouvernementcentral et gérés par ces organismes, tels que des subventions versées à des fins particulières représentant près de 20 % dubudget national. Dans le passé, des certificats d’audit étaient requis pour toutes les subventions; cependant, à l’instar del’expérience américaine, cela se traduisait, non seulement par un lourd fardeau pour les entités auditées, mais aussi par unemultitude d’exigences en matière d’audit et de rapports, formulées de manière non coordonnée par les ministères respon-sables des différentes subventions.
Selon un arrêté ministériel de 1 989, les objectifs de la politique néerlandaise en matière de contrôle unique concernant les
niveaux inférieurs consistaient à:
— rationaliser les activités d’audit,— mettre en place des flux d’information efficients et efficaces,— obtenir une vue d’ensemble suffisante de la légalité/régularité et de l’efficacité de la gestion financière pour les tâches de
gestion partagée,
— lever les obstacles à la décentralisation et à la déréglementation.
Dans le cadre de cette seconde phase, le contrôle unique repose d’une part sur l’obligation des autorités locales ou d’un autre
organisme de ne présenter qu’un seul ensemble d’états financiers par an et, d’autre part, sur la présentation d’un certificatd’audit relatif à ces états financiers confirmant que les subventions émanant du gouvernement central sont conformes auxexigences correspondantes. Le contrôle à un niveau inférieur est effectué de façon à respecter également les exigences impo-sées à ceux réalisés à un niveau plus élevé.
Le contrôle unique aux Pays-Bas a fortement contribué à souligner la nécessité de disposer d’une réglementation cohérente,
concrète et applicable en matière d’utilisation des crédits nationaux. Il est difficile de contrôler efficacement la conformité,que ce soit au moyen d’un contrôle unique ou autrement, dès lors que la réglementation est elle-même insuffisante ouinadéquate. De ce fait, le contrôle unique a eu un effet stimulant pour l’amélioration de la clarté, de l’efficacité et de lapertinence de la réglementation. Une autre évolution récente est la tendance à établir des états financiers qui, outre la pré-sentation des données financières et comptables de base, s’articulent autour de la réalisation d’objectifs stratégiques et d’indi-cateurs de performance.
En ce qui concerne la pertinence de ce modèle par rapport au contexte de l’Union européenne, il convient de préciser que:
— le concept de contrôle unique n’est qu’un concept d’audit, et en tant que tel, il ne couvre pas directement la définition
et la mise en œuvre des procédures de contrôle,
— la structure administrative néerlandaise est un peu plus complexe que celle des États-Unis, tout en l’étant moins que
dans le cas des recettes et des dépenses de l’Union européenne,
— la conception néerlandaise du contrôle unique place l’ISC néerlandaise au-dessus et en dehors du processus. L’ISC néer-
landaise a pris des mesures efficaces portant sur la révision des travaux d’autres auditeurs en vue de leur utilisation,
— la mise en œuvre du contrôle unique néerlandais n’a été ni rapide ni simple, bien qu’il ait été mis en place dans un
contexte national relativement restreint.
La conception néerlandaise du contrôle unique impose une responsabilité et une charge de travail considérables aux struc-
tures d’audit interne des ministères et implique que des ressources suffisantes soient disponibles pour accomplir les tâchesnécessaires.30.4.2004 FR Journal officiel de l’Union européenne C 107/15
ANNEXE II
DISPOSITIFS DE CONTRÔLE INTERNE DANS LES DIFFÉRENTS DOMAINES DU BUDGET DE L’UNION
EUROPÉENNE
Les ressources propres sont les recettes permettant de financer le budget de l’Union européenne. Plus de 80 % des res-
sources propres proviennent du PNB et de la TV A et sont versées par les États membres sous la forme de virements mensuels.Le solde est financé par les droits de douane, les prélèvements agricoles et les cotisations «sucre». Ils sont perçus par lesadministrations des États membres (les autorités douanières, par exemple), qui sont tenues de procéder à des contrôles appro-priés pour garantir que les montants perçus sont exacts et qu’ils sont perçus dans leur intégralité. Les DG de la Commissioneffectuent des contrôles de surveillance pour s’assurer que les États membres remplissent leurs obligations. Un systèmed’audits conjoints [ Joint Audit Arrangement (JAA)] a été élaboré dans le domaine des ressources propres traditionnelles depuis
1 994 et concerne la coopération entre la Commission et les services d’audit interne de la plupart des États membres. Cesystème a permis d’élaborer des programmes et des instruments d’audit communs en mettant particulièrement l’accent surl’évaluation de la pertinence des systèmes de contrôle portant sur la constatation et le paiement des ressources propres. TroisÉtats membres (Danemark, Pays-Bas et Autriche) ont adopté intégralement cette méthodologie. Celle-ci implique que leservice d’audit interne des autorités douanières nationales mette en œuvre les procédures d’audit convenues avec la Com-mission. Le coût de ces contrôles est financé par l’État membre. Quelque 25 % des droits de douane perçus sont retenus par les admi-
nistrations des États membres.
Avec des paiements à hauteur de 43 521 millions d’euros en 2002, les dépenses agricoles représentent plus de la moitié
des dépenses de l’Union européenne. Ces dépenses comprennent des millions de paiements relativement peu élevés, versésà des millions d’exploitants agricoles différents via une grande diversité de régimes d’aide. Les paiements sont effectués par
des organismes payeurs, mis en place et financés par les États membres en application de la réglementation arrêtée par laCommission. Chaque année, les organismes payeurs font l’objet d’un audit indépendant réalisé par un organisme de certi-fication, qui évalue si les demandes de financement adressées à la Commission sont exactes, si les systèmes de contrôle requisfonctionnent et si les contrôles nécessaires ont été effectués. Les organismes payeurs sont tenus de procéder à un certainnombre de contrôles dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), dans lequel sont enregistrés lespaiements liés aux surfaces ou au nombre d’animaux déclarés. Le SIGC comporte à la fois des contrôles administratifs desdemandes de paiement et des contrôles sur place des bénéficiaires. Les dépenses non concernées par le SIGC, telles que l’aideà la production et à la transformation et les restitutions à l’exportation, doivent être contrôlées (
1) par un organisme de
coordination de l’État membre sur la base d’une analyse de risque et en fonction des montants en cause. Le coût de ces contrôles
est à la charge des États membres.
Avec des paiements à hauteur de 23 499 millions d’euros en 2002, les dépenses au titre des actions structurelles repré-
sentent 28 % des dépenses de l’Union européenne. Ces dépenses comprennent des paiements en faveur de projets éligiblesdans le cadre de programmes opérationnels, ainsi que, fréquemment, le remboursement de frais aux organismes publicsmettant en œuvre des projets de construction ou de formation. Ces dépenses sont gérées par les administrations des Étatsmembres [autorités de gestion et de paiement (
2)] qui sélectionnent les projets et versent les paiements aux bénéficiaires. Le
contrôle financier des dépenses communautaires incombe en premier lieu aux États membres. Dans la seconde moitié desannées 90, la Commission a adopté un règlement (
3) arrêtant les exigences administratives et de contrôle relatives aux dépen-
ses effectuées dans le cadre des actions structurelles, en réponse aux critiques mettant en cause la qualité de la gestion.Celles-ci prévoient la mise en place d’un organisme indépendant chargé d’établir une déclaration à la clôture de l’intervention,sur l’exactitude, la légalité et la régularité des dépenses présentées à la Commission pour remboursement. Ces déclarationssont largement fondées sur l’examen d’un pourcentage défini (5 %) des dépenses sous-jacentes, visant à contrôler l’efficacitédes systèmes de gestion et de contrôle ainsi que les opérations proprement dites. En novembre 2002, la Commission aprésenté une proposition au groupe technique des Fonds structurels intitulée «contrat de confiance». Ce contrat n’ajouteaucune nouvelle exigence réglementaire, mais repose sur une coordination efficace des contrôles de l’Union européenne etdes contrôles nationaux, sur une présentation par les États membres d’une stratégie de contrôle adaptée et sur l’établissementde rapports annuels présentant de manière circonstanciée les résultats des activités de contrôle. En retour, les États membresseraient moins contrôlés par la Commission. Le coût de ces contrôles sont à la charge des États membres.
L’aide de préadhésion est l’autre domaine budgétaire où le recours au cofinancement avec les pays bénéficiaires est très
fréquent. Les dépenses, représentant un montant total de 1 752 millions d’euros en 2002, visent à aider les pays concernésà préparer leur adhésion à l’Union européenne et sont essentiellement effectuées au moyen de trois Fond s—às a v o i r , Sapard,
qui concerne le développement rural, et PHARE et ISPA, qui portent sur le développement structurel. Ces crédits servent àfinancer des projets d’investissement ainsi que des actions, telles que les programmes de jumelage, visant à renforcer lescapacités institutionnelles; ils sont gérés par des organismes situés dans les pays concernés et homologués par la Commis-sion. Le coût de ces contrôles est à la charge des États membres.
(1) Règlement (CEE) no4045/89 du Conseil (JO L 388 du 30.12.1 989), modifié en dernier lieu par le règlement (CE)
no2154/2002 (JO L 328 du 5.12.2002).
(2) Article 9 du règlement (CE) no1260/1 999 du Conseil (JO L 1 61 du 26.6.1 999).
(3) Règlement (CE) no2064/97 de la Commission, remplacé par le règlement (CE) no438/2001 de la Commission (JO L 63
du 3.3.2001).C 107/1 6 FR Journal officiel de l’Union européenne 30.4.2004
En ce qui concerne les dépenses dans le domaine des politiques internes, la Commission rembourse partiellement les
dépenses encourues par les entités juridiques privées ou publiques participant aux actions de la Communauté. En 2002, lespaiements ont représenté 6 567 millions d’euros. Le cofinancement s’effectue par le biais du remboursement des dépenseséligibles ou des frais encourus et justifiés par le bénéficiaire final. La Commission effectue des contrôles financiers et nonfinanciers, y compris des audits financiers ex post , au niveau du bénéficiaire final. Pour les programmes-cadres de RDT, qui
représentent plus de la moitié des dépenses effectuées dans le cadre des politiques internes, la Commission charge des audi-teurs indépendants d’effectuer une partie de ces audits pour son compte, sur la base d’orientations normalisées. En 1 999, laCommission a fixé pour objectif l’audit de 10 % des contractants qui participent aux programmes-cadres de RDT du cin-quième programme-cadre (1 998-2002). Depuis le sixième programme-cadre (2002-2006), les déclarations financières doi-vent être assorties d’un certificat d’audit attestant l’éligibilité et la réalité des dépenses faisant l’objet des demandes de finan-cement. Cependant, la Commission a toujours la responsabilité d’évaluer si les dépenses étaient nécessaires à la mise enœuvre de l’action. La fourniture des certificats d’audit est considérée comme une dépense éligible et est entièrement remboursée par
l’Union européenne jusqu’à un plafond déterminé.
Les actions extérieures sont directement gérées par la Commission et comprennent des paiements effectués pour financer
des projets d’aide au développement éligibles en dehors de l’Union, le plus souvent dans les pays en développement. En 2002,ces paiements ont représenté 4 424 millions d’euros. Dans un contexte de décentralisation, les délégations de la Commission,chargées d’effectuer les paiements et de contrôler les projets, gèrent une part de plus en plus importante des dépenses. Cer-taines dépenses transitent par des organisations non gouvernementales, alors que d’autres sont effectuées directement parles services centraux de la Commission (également chargés de réaliser des contrôles). Les déclarations de dépenses relativesà certains projets font l’objet d’un audit indépendant. Le coût de ces contrôles est imputé au budget de l’Union européenne.
Les dépenses administratives concernent le fonctionnement des institutions communautaires et sont gérées directement
par la Commission (ou l’institution concernée). Ces dépenses, représentant quelque 5 212 millions d’euros en 2002, corres-pondent pour une large part au paiement des traitements et d’autres frais de personnel, ainsi qu’à des dépenses immobilières.Elles sont contrôlées par les services des institutions concernées, et le coût de ce contrôle est à la charge du budget de l’Union
européenne .30.4.2004 FR Journal officiel de l’Union européenne C 107/17
ANNEXE III
EXEMPLE DE MODÈLE DE CONTRÔLE FONDÉ SUR UNE STRUCTURE EN CHAINE POUR LES DÉPENSES
EN GESTION PARTAGÉE
Cet exemple montre comment un modèle de contrôle fondé sur une structure en chaîne pourrait être appliqué aux dépenses en gestion
partagée. Les structures devraient être adaptées aux domaines budgétaires particuliers et aux structures organisationnelles de l’État membre.
Les contrôles primaires sont les contrôles portant sur les demandes de subvention ou les déclarations, effectués par l’orga-
nisme payeur (niveau local). Ils comprennent généralement des vérifications administratives ainsi que des contrôles physiquessur place pour les demandes présentant un risque particulier.
Les contrôles secondaires sont effectués au niveau local par une unité ou un organisme de contrôle fonctionnellement
distinct, qui s’assure que les systèmes et contrôles primaires fonctionnent bien, et réalise ensuite des contrôles d’opérationsfondés sur une analyse des risques, en fonction du risque acceptable.
Les contrôles centraux sont effectués au niveau central ou régional de l’État membre et portent sur le fonctionnement des
contrôles primaires et secondaires. Ils donnent lieu à des tests sur des échantillons représentatifs afin d’évaluer le risquerésiduel dans la population.
Au moyen de contrôles de surveillance , la Commission supervise le processus mis en place dans l’État membre en veillant
à ce qu’il fonctionne correctement et en assurant le suivi du rapport coûts/avantages.
Voir diagrammes II et III.C 107/1 8 FR Journal officiel de l’Union européenne 30.4.2004
Diagramme II
CCIC — Niveaux de contrôle interne pour une structure en chaîne
NB: La structure doit être adaptée aux besoins des domaines budgétaires particuliers et à l’organisation de l’État membre.30.4.2004 FR Journal officiel de l’Union européenne C 107/1 9
Diagramme III
CCIC — Vue d’ensemble des responsabilités et des tâchesC 107/20 FR Journal officiel de l’Union européenne 30.4.2004