Avis du Comité économique et social sur le thème "Partenariat stratégique UE/Russie: les prochaines étapes?"

(2002/C 125/10)

Les 28 février et 1er mars 2001, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le "Partenariat stratégique UE/Russie: les prochaines étapes?".

La section "Relations extérieures", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 28 février 2002 (rapporteur: M. Filip Hamro-Drotz).

Lors de sa 389e session plénière des 20 et 21 mars 2002 (séance du 20 mars), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 86 voix pour et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. Les relations entre l'UE et la Russie se sont considérablement renforcées au cours des dernières années. La coopération couvre désormais l'ensemble des grandes politiques d'intérêt commun. La qualité de la relation entre l'UE et la Russie est un élément clé pour l'avenir de l'Europe.

1.2. L'UE doit promouvoir des relations de voisinage transparentes et ouvertes avec la Russie au niveau bilatéral et multilatéral. L'élargissement prochain de l'Union européenne renforce encore la nécessité d'entretenir des relations harmonieuses avec la Russie et d'obtenir le soutien de l'opinion publique pour forger un partenariat solide avec ce pays. Cela concerne l'UE, ses États membres et la Russie, mais également les pays candidats, les pays de l'EEE et les autres pays européens.

1.3. Cet avis a pour objectif de proposer des conclusions et recommandations démontrant avant tout que l'implication dans la coopération UE/Russie des acteurs économiques et sociaux organisés, ainsi qu'une meilleure information du public sur cette coopération, pourraient contribuer à l'amélioration du partenariat UE/Russie.

2. Éléments clés du cadre institutionnel

2.1. L'accord de partenariat et de coopération (APC) a été signé en 1994 et est entré en vigueur en 1997. Il couvre la coopération politique, économique et sociale au sens large (commerce, enseignement et formation, environnement et énergie, transition vers l'économie de marché). Le mécanisme de coopération est décrit dans l'APC: les partenaires se rencontrent deux fois par an lors de sommets; le Conseil de coopération, qui se réunit une fois par an, est le forum principal; le Comité de coopération est responsable au niveau opérationnel et de nombreux sous-comités ont été créés ainsi qu'un comité de coopération parlementaire UE/Russie. L'article 93 stipule que "Le Conseil de coopération peut décider de constituer tout autre comité ou organe spécial pour l'assister dans l'accomplissement de ses tâches (...)". La période de validité initiale de l'APC est de dix ans, renouvelable par accord tacite.

2.2. La stratégie commune de l'Union européenne à l'égard de la Russie a été adoptée par les États membres en 1999(1). Elle définit les principes et les moyens que l'UE et les États membres doivent mettre en oeuvre dans le cadre de l'APC. Les principaux domaines d'action sont le renforcement de la législation et des institutions publiques, la consolidation des réformes économiques en Russie, le renforcement de la société civile, ainsi que la sécurité et la stabilité. La stratégie commune est valable jusqu'en juin 2003.

2.3. La création d'un espace économique européen commun est stipulée dans l'APC et dans la stratégie commune.

2.4. L'article 1 de l'APC stipule: "(Les objectifs de l'APC sont les suivants) ... fournir un cadre approprié à l'intégration progressive entre la Russie et une zone plus vaste de coopération en Europe".

2.5. Le chapitre "Objectifs principaux" de la stratégie commune de l'UE, paragraphe 2, trace les grandes lignes de "l'intégration de la Russie dans un espace économique et social européen commun". Dans ce contexte, les questions portant sur l'adhésion de la Russie à l'OMC, la consolidation institutionnelle et les aspects sociaux de la transition vers l'économie de marché prennent tout leur sens.

2.6. Lors du sommet UE/Russie, qui s'est tenu à Moscou en mai 2001, les parties ont décidé d'étudier en commun la possibilité de création d'un espace économique européen commun. En octobre 2001, lors du sommet de Bruxelles, il a été décidé de créer un groupe d'étude de haut niveau chargé de définir le concept d'espace économique européen commun et les mesures nécessaires à sa réalisation. Ce groupe d'étude, qui a commencé ses travaux en décembre 2001, devrait fournir un rapport au sommet UE/Russie d'ici 2003. Les parties commenceront par étudier la structure et la substance de l'espace économique européen commun, qui devrait être en partie fondé sur le renforcement de la compatibilité entre les législations russe et communautaire, en vue de leur alignement.

2.7. Au cours des dernières années, l'UE a développé, avec les pays partenaires concernés, la dimension septentrionale de l'UE. La coopération entre l'UE et la Russie est un élément clé du plan d'action 2000-2003 pour la coopération multilatérale dans la région. La réunion ministérielle consacrée à la dimension septentrionale qui s'est tenue à Helsinki en novembre 1999 a établi les bases de la dimension septentrionale. Le plan d'action pour la dimension septentrionale de l'UE a été lancé lors de la réunion ministérielle qui s'est tenue à Luxembourg en avril 2001 ainsi que lors du Conseil européen de Göteborg en juin 2001. Le CES est à l'origine des conclusions de ces deux dernières réunions en ce qui concerne ce plan d'action. La dimension septentrionale sera étudiée au niveau ministériel durant la présidence danoise de l'UE, au second semestre 2002.

2.8. Depuis 1999, Tacis est le principal programme d'assistance technique soutenant le processus de transition en Russie. Les principales institutions de l'UE et de la Russie travaillent conjointement dans le cadre de ce programme. À ce jour, plus de 2,4 milliards EUR ont été octroyés à plus de 1500 projets dans une vaste gamme de domaines d'action publique.

3. Les points à améliorer

3.1. L'UE reconnaît de manière générale la nécessité de la participation des acteurs économiques et sociaux aux efforts qu'elle met en oeuvre pour atteindre ses objectifs d'établissement et de renforcement des relations avec les pays tiers. C'est le cas dans toutes les dimensions des relations extérieures: sommets euro-méditerranéens des conseils économiques et sociaux et institutions similaires; rencontres des représentants de la société civile de l'UE, d'Amérique latine et des Caraïbes; comités consultatifs mixtes avec les pays candidats; dialogue entre entreprises, syndicats et consommateurs dans le cadre de la coopération transatlantique avec les États-Unis; dialogue commercial UE/Asie; Table ronde Inde/UE; comité consultatif EEE; accord de Cotonou et séminaires régionaux dans le cadre des relations avec les pays ACP; rapport du Conseil européen de juin 2001 exprimant notamment le désir d'établir un dialogue et une coopération multilatérale entre les acteurs de la dimension septentrionale; promotion du dialogue social et civil dans le Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est. Dans la plupart des cas précités, les relations ont été institutionnalisées grâce à l'implication du CES.

3.2. La coopération UE/Russie est menée par les institutions européennes et le gouvernement russe. La Table ronde des industriels russes et européens est reconnue comme un organe consultatif très utile, mais les représentants économiques et sociaux de la société civile ne sont que peu impliqués dans la coopération. L'APC comme la stratégie commune soulignent pourtant la nécessité de la coopération pour renforcer la société civile et rapprocher les deux sociétés.

3.3. Les principaux groupes d'intérêts socio-économiques russes ont, depuis quelques années, amélioré leur organisation et leur capacité à agir comme des entités indépendantes et crédibles. C'est notamment le cas des entreprises (ou employeurs) et des syndicats, mais également d'autres organisations de la société civile telles que les associations de consommateurs qui ne cessent de consolider leur rôle et leurs contacts officiels. En revanche, ces organisations n'ont encore, le plus souvent, que des contacts limités avec leurs homologues de l'UE. La Table ronde des industriels russes et européens précitée s'est accompagnée d'une coopération européenne récente entre les syndicats (CES-FNPR) et entre d'autres acteurs, aussi bien au niveau bilatéral que multilatéral. Des entreprises européennes ont fondé à Moscou le European Business Club (EBC). Les acteurs russes participent à la coopération internationale, bien que de manière inégale: les principales organisations représentatives des employeurs et salariés russes prennent part aux travaux de l'OIT; les chambres de commerce russes font partie du réseau international des Chambres de commerce; les principales organisations syndicales russes appartiennent à la Confédération internationale des syndicats libres (CISL); des acteurs russes participent à la coopération en mer Baltique. Les principales organisations de la société civile russe ont démontré leur intérêt pour l'instauration et la consolidation des contacts et de la coopération avec les acteurs de l'UE.

3.4. Le grand public, en Russie comme dans les pays membres de l'UE, est peu informé sur le partenariat et ne s'intéresse pas véritablement à la nature et à l'avenir des relations naissantes entre l'UE et la Russie. Les médias ont un rôle central à jouer pour stimuler l'opinion publique. La fragilité de l'ancrage dans la société du processus d'intégration UE/Russie a un effet négatif sur l'alignement de la législation russe sur celle de l'UE, qui est pourtant nécessaire au renforcement de la coopération.

3.5. La coopération est institutionnalisée entre le gouvernement russe et les acteurs, aussi bien dans le domaine économique que dans le domaine social. Des commissions et groupes de travail tripartites ont été créés notamment par le ministère du travail et le ministère de l'économie et du commerce. Un bon exemple est celui de la commission tripartite russe sur la réglementation des rapports entre partenaires socio-économiques. Dix représentants de chaque partenaire principal (employeurs, syndicats, gouvernement) s'y réunissent tous les mois. Elle a mis en place sept groupes de travail permanents. Parmi les thèmes inscrits à l'ordre du jour figurent la ratification et la mise en oeuvre de la Charte sociale du Conseil de l'Europe, la mise en oeuvre du nouveau code du travail et la réforme du système de retraite. Les acteurs considèrent que leur contribution est utile et que le gouvernement en tient compte de façon appropriée. C'est au niveau fédéral et dans les régions principales que le système est le plus efficace.

3.6. Le nouveau code du travail entrera en vigueur le 1er février 2002. Il devrait apporter de nettes améliorations sur le plan social, notamment en ce qui concerne les droits des travailleurs. Il institutionnalise le rôle des partenaires sociaux et comporte un article sur le dialogue social. À l'avenir, les accords entre les partenaires concernés constitueront la base des avancées dans le domaine social. La mise en oeuvre du code du travail à tous les échelons sera un travail exigeant pour les différents partenaires, dans les années à venir. Un nouveau code définissant les droits et obligations des syndicats et des employeurs est en préparation.

3.7. L'instauration du centre tripartite du partenariat social et de la cour d'arbitrage du travail devraient constituer des étapes importantes dans le processus de modernisation du marché du travail. Ces institutions ont été créées en septembre 2001, grâce à un financement Tacis. Elles devraient jouer un rôle important dans la mise en oeuvre du nouveau code du travail.

3.8. Le gouvernement russe commence à reconnaître le rôle des organisations de la société civile et s'efforce d'instaurer un dialogue avec les principales organisations et entre elles. Le Président russe a rencontré récemment un grand nombre de ces organisations et de nouvelles formes de contacts avec le réseau qu'elles constituent désormais sont en préparation. De même, l'initiative récente d'un membre de la douma consistant à créer un comité pour "une Russie internationale dans une Europe unifiée", est un signe positif.

3.9. Mais il reste des améliorations à réaliser au niveau des institutions et de la mise en oeuvre de la nouvelle législation en Russie. Il en va de même de la consolidation du dialogue social et du dialogue civil, ainsi que des relations entre partenaires sociaux. Les organisations de la société civile russe et les partenaires sociaux doivent, de leur côté, contribuer à faire évoluer les choses dans le bon sens en se préparant davantage à s'impliquer dans un dialogue constructif, dans des consultations et des procédures de négociation.

3.10. Le programme Tacis pour la Russie est très complet, aussi bien sur le plan national qu'horizontal. La plupart des projets sont destinés à soutenir la modernisation de l'économie et la consolidation de la législation, de la démocratie et du secteur social. Le programme comprend un document de stratégie national pour 2002-2006 et un programme indicatif national pour 2002-2003. Tacis semble être orienté de manière pragmatique sur les sujets les plus importants et la décentralisation de sa gestion auprès de la délégation de la Commission à Moscou semble en avoir amélioré l'efficacité. Les partenaires russes critiquent cependant la lourdeur bureaucratique et la longueur des procédures préparatoires du programme. La coordination des projets des différents programmes (petits projets Interreg IIIA et Tacis, par exemple) nécessite également des améliorations. Dans la pratique, la mise en oeuvre des projets relatifs à la dimension septentrionale se heurte souvent à des difficultés au niveau de la coordination des ressources provenant des différents programmes (Tacis, Phare, etc.). Il y a également des points à améliorer dans la coordination de la gestion de la dimension septentrionale par la Commission.

4. Conclusions et recommandations

4.1. Le CES soutient pleinement tous les efforts destinés à consolider le partenariat UE/Russie. Ce partenariat doit favoriser l'intégration européenne, en gardant avant tout à l'esprit la transformation socio-économique de la Russie, les relations commerciales et l'adhésion de la Russie à l'OMC, la coopération et la croissance économiques, l'emploi, l'amélioration du bien-être général et du niveau de vie de la population, l'environnement, les infrastructures de travail et les relations avec les pays frontaliers, les investissements et la coopération entre les entreprises et les citoyens.

4.2. Le CES partage l'opinion de l'UE, exposée dans la stratégie commune, selon laquelle l'espace économique européen commun doit tenir compte aussi bien des aspects économiques que sociaux. Outre les sujets tels que l'économie, la coopération technologique, le commerce, les conditions d'exercice des sociétés, etc., il convient donc de s'intéresser également à des aspects tels que l'emploi, l'enseignement et les échanges inter-universitaires, la sécurité sociale, les conditions de vie et de travail, la lutte contre la corruption, la santé publique et le rôle des médias indépendants. Le CES envisage d'émettre un avis détaillé sur le sujet.

4.3. Les négociations devraient déboucher sur des solutions innovantes et bénéfiques pour les deux parties, sur les principales questions. Parmi les conditions que la Russie doit remplir pour entrer à l'OMC figure la suppression des obstacles au commerce et aux investissements. La déréglementation des marchés russes de la banque, de l'assurance, des services et de l'énergie doit se faire sans a priori. En outre, les partenaires vont devoir clarifier au maximum, avant l'élargissement, les problèmes liés aux conséquences de l'élargissement de l'UE sur les relations UE/Russie, tels que la circulation des personnes et des biens à Kaliningrad.

4.4. Le Comité pense que la sécurité des citoyens et le respect des droits de l'Homme en Russie doivent être encouragés, notamment dans les régions en crise. Les programmes communautaires d'aide, essentiellement l'Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH) et le Programme d'action Tacis, doivent être mis en oeuvre dans ce but précis. Le Comité soutient également les efforts visant à aborder ces sujets au sein de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et des Nations Unies. Le Comité suivra l'évolution de plusieurs régions en crise dont la Tchétchénie. Il examinera les développements par la suite, en se basant sur ses propres responsabilités et compétences

4.5. Compte tenu du stade de développement atteint en Russie, il conviendrait d'impliquer les principaux acteurs de la société civile dans les efforts communs mis en oeuvre pour consolider le partenariat UE/Russie et faire d'un dialogue régulier entre les acteurs russes et européens un élément de la coopération. Les groupes d'intérêts socio-économiques pourraient mettre leur expérience et leurs connaissances au service de la politique socio-économique de l'APC.

4.6. Dans cet avis, le CES insiste sur les recommandations suivantes, nécessaires au fonctionnement du partenariat: mettre à profit l'expérience des acteurs de la société civile organisée en les impliquant dans la coopération UE/Russie, ancrer le partenariat dans la société en favorisant l'information du grand public et les débats, soutenir la Russie dans les efforts qu'elle déploie pour moderniser encore le cadre institutionnel et renforcer le dialogue et soutenir également les efforts des organisations de la société civile russe pour renforcer leur contribution.

(a) Le CES est favorable à l'étude de la création d'un espace économique européen commun UE/Russie. Il recommande (voir point 4.2) que le groupe de haut niveau chargé d'élaborer un rapport pour le sommet de 2003 organise des auditions ou des rencontres afin de donner aux principaux acteurs russes et européens la possibilité de s'exprimer sur l'espace économique européen commun.

(b) Le Conseil de coopération devrait, en se basant sur les conclusions de ces auditions, mettre en place un forum consultatif permanent regroupant les principales composantes de la société civile organisée. Il aurait pour objectif de fournir des conseils aux organes de la coopération, aux différents niveaux, en fonction des besoins (sommets, Conseil de coopération, comités et sous-comités). Sa création devrait être basée sur l'article 93 de l'APC(2). L'implication de la société civile devrait également être reconnue dans la stratégie commune. Le CES a également recommandé, dans ses précédents avis, la création d'un forum consultatif(3).

(c) L'UE doit mener des actions pour l'information du public sur le partenariat UE/Russie et sa visibilité. L'ancrage du partenariat dans la société constituerait en effet un solide point de départ pour l'alignement des législations. Il convient de renforcer l'information du public afin qu'il puisse s'intéresser au débat et y prendre part, et ce à tous les niveaux de la société en Russie, dans les États membres, les pays candidats et les autres pays européens. Il convient également d'éditer des publications à ce sujet, d'organiser des séminaires et de lancer des campagnes d'information. Les États membres, le Parlement européen, les délégations de l'UE, les médias et la société civile organisée doivent participer à ces efforts.

L'UE doit également améliorer la transparence en son sein quant aux activités en cours menées dans le cadre de la coopération UE/Russie. Les informations et les rapports sur l'avancement de la coopération qui font suite aux sommets et autres dialogues doivent être améliorés. Il en va de même des rapports sur les programmes et résultats de la présidence de l'UE.

(d) Le CES se félicite des efforts de promotion du dialogue avec la société civile organisée fournis par les autorités russes ainsi que des efforts visant à impliquer les principaux acteurs dans la préparation et la mise en oeuvre d'une nouvelle législation. Les projets Tacis doivent être conçus de manière à soutenir la mise en oeuvre du code du travail, y compris l'amélioration de mécanismes relationnels au niveau local, sectoriel et régional (aussi bien entre les acteurs qu'entre eux et les autorités concernées). Il faudrait redoubler d'efforts afin de simplifier la gestion de Tacis et faire appel aux meilleures compétences.

De même, les organisations de la société civile russe doivent être encouragées, en fonction des besoins, à se préparer davantage à prendre part au débat en tant que partenaires crédibles. Cela doit couvrir les différentes régions de la Fédération de Russie. Les acteurs sociaux et économiques et les États membres de l'UE doivent être encouragés à participer à cet effort.

(e) La dimension septentrionale de l'UE doit comporter des objectifs bien définis et continuer à se développer dans les années à venir. Il s'agit en effet d'un outil d'une grande utilité pour consolider les relations UE/Russie. Le CES préconise qu'en 2002 l'Union européenne prépare un programme d'action de suivi et prenne des mesures pour mieux cibler le financement et la gestion de la dimension septentrionale et en améliorer la coordination, afin qu'à l'avenir la mise en oeuvre du programme d'action soit plus efficace.

Le CES se félicite de la recommandation en faveur de l'organisation régulière d'un forum à haut niveau ouvert regroupant, de manière très large, des participants de l'ensemble de la société. La date idéale serait 2002, en préparation de la réunion ministérielle, durant la présidence danoise de l'UE, comme l'a signalé dans ses conclusions le Conseil européen en juin 2001. La recommandation visant à mener des actions appropriées afin d'établir des contacts multilatéraux réguliers entre les acteurs sociaux et économiques des pays concernés est également pertinente. Le CES a organisé une réunion multilatérale à Umeå en février 2001, suivant la recommandation de la réunion ministérielle de la dimension septentrionale en novembre 1999. Une résolution a alors été adressée aux participants de la réunion ministérielle de Luxembourg. L'idéal serait désormais qu'une réunion multilatérale soit organisée dans le cadre du forum à haut niveau précité et en coopération avec le Conseil des États de la mer Baltique. L'UE pourrait s'en remettre au CES pour de telles actions.

(f) Le CES souligne qu'il est prêt à participer aux actions de l'UE à venir pour la réalisation d'un partenariat UE/Russie dynamique et à les soutenir. Il convient en effet d'améliorer les relations entre la Russie et les organisations de la société civile européenne. Le CES étudierait alors les moyens les plus appropriés de créer et d'encourager des contacts et un dialogue réguliers avec les principaux acteurs de la société civile organisée russe.

Bruxelles, le 20 mars 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) 1999/414/CFSP, JO L 157 du 24.6.1999, p. 1.

(2) Voir paragraphe 2.1.

(3) Avis sur "Les relations entre l'Union européenne, la Russie, l'Ukraine et la Biélorussie", JO C 102 du 24.4.1995, p. 40; avis sur "Les relations entre l'Union européenne et les États riverains de la mer Baltique", JO C 73 du 9.3.1998, p. 57; avis sur "La dimension septentrionale: Plan d'action pour la dimension septentrionale dans les politiques extérieure et transfrontière de l'Union européenne 2000-2003", JO C 139 du 11.5.2001, pp. 42-50.