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Bruxelles, le 21.5.2008

COM(2008) 304 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

Tableau de bord des aides d'État - Mise à jour du printemps 2008 -

TABLE DES MATIÈRES

Résumé …………. 4

Introduction 9

1. Première partie: chapitre spécial consacré aux aides d'État en faveur de la protection de l'environnement 10

1.1. Lutte de l'Union européenne contre le changement climatique 10

1.2. Soutien des objectifs environnementaux par divers instruments 11

1.3. Exemples d’instruments fondés sur le marché 12

1.4. Mesures environnementales: quand constituent-elles des aides d'État? Quand sont-elles compatibles avec le marché intérieur? 14

1.5. Décisions relatives aux aides d'État pour la protection de l'environnement 16

1.6. Mesures d'aides à l'environnement réunissant les conditions requises pour être considérées comme des aides d'ÉtatÉtat compatibles: études de cas 17

1.7. Dépenses consacrées aux aides d'État en faveur de la protection de l'environnement 21

1.8. Les nouvelles lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement 25

2. Deuxième partie: les aides d'État octroyées en Bulgarie et en Roumanie 28

2.1. Aides d'État en termes absolus et relatifs 28

2.2. Répartition sectorielle des aides 30

2.3. Aides d'État par objectif 30

2.4. Instruments d'aides en faveur de l'industrie et des services 32

3. Troisième partie: Récupération des aides illégales 33

4. Quatrième partie: Evolution sur les plans législatif et politique 37

4.1. Nouvelle législation 37

4.2. Législation en projet 40

5. Cinquième partie: Procédures de contrôle des aides d'État 42

5.1. Aides enregistrées 42

5.2. Décisions de la Commission 42

5.3. Aides accordées en application des règlements d’exemption par catégorie dans le domaine des aides d’État 44

5.4. Durée des procédures en matière d'aides d'État 47

Tableau de bord, registre et autres rapports sur les aides d'État disponibles en ligne 49

Notes méthodologiques 50

Annexe I: Comparaison entre l'encadrement de 2001 et les lignes directrices de 2008 concernant les aides d'État à la protection de l'environnement 51

Annexe III: Décisions de récupération pendantes (au 1er janvier 2008) 58

Annexe IV: Cas de récupération pendants portés par la Commission devant la Cour de justice et dans le cadre desquels l'aide illégale et incompatible n'a pas encore été récupérée 61

RÉSUMÉ

Aide à l’environnement et à l’énergie

1) Les mesures d'aide à l'environnement doivent être examinées par la Commission, qui s'assure que les avantages qu'elles apportent, l’emportentsur les éventuelles distorsions de concurrence.

L'Union européenne est à la pointe des efforts internationaux en matière de lutte contre le changement climatique – l'une des principales menaces environnementales, sociales et économiques pesant sur la planète. Elle a joué un rôle clé dans l'élaboration des deux grands traités relatifs à cette question, à savoir la convention-cadre des Nations unies de 1992 sur les changements climatiques et son Protocole de Kyoto, adopté en 1997. Elle a également pris d'importantes mesures afin de diminuer ses propres émissions de gaz à effet de serre depuis le début des années 90. C'est par une politique énergétique intégrée accordant un poids substantiel à l'efficacité énergétique et aux énergies renouvelables que l'UE répond à la volatilité des prix du pétrole et du gaz, à la crainte d'une rupture de l'approvisionnement énergétique et à l'impact de l'utilisation très importante des énergies fossiles sur le changement climatique.

Dans ce contexte général, la Commission européenne a récemment révisé le rôle des aides d'État dans la réalisation des objectifs poursuivis par les politiques communautaires en matière d'environnement et d'énergie, en adoptant de nouvelles lignes directrices dans le cadre du paquet de mesures relatives au changement climatique qu'elle a adopté en janvier 2008.

Les États membres ont recours à une large palette de mesures environnementales nationales en vue de protéger l'environnement; ces mesures encouragent la limitation de la pollution de l'air, de l'eau et des sols, la protection des ressources naturelles, la promotion des sources d'énergie renouvelables et des économies d’énergie, la gestion des déchets, etc. Dans la plupart des cas, les mesures prises pour atteindre ces objectifs sont générales, c'est-à-dire qu'elles sont appliquées dans l'ensemble d'un pays donné sans sélectivité régionale ou sectorielle, ou consistent en des instruments fondés sur le marché, tels que le système d’échange de quotas d’émission et la directive sur la taxation de l'énergie, qui n’entraînent pas d’aide'État.

Il existe cependant aussi des mesures environnementales ou des exemptions aux mesures générales (réductions de taxes environnementales, par exemple), qui favorisent certaines entreprises ou la production de certains produits. Ces mesures peuvent fausser la concurrence entre les entreprises; il importe par conséquent que les avantages qu’elles confèrent soient soigneusement mis en regard de la distorsion de concurrence qui en résulte. L'adoption des nouvelles lignes directrices concernant les aides d'État pour la protection de l'environnement dans le cadre du paquet intégré de mesures relatives à l'énergie et au changement climatique ouvre aux États membres de nouvelles perspectives dans ce domaine, qu'il convient d'étudier.

Tout en présentant les éléments importants de ces nouvelles lignes directrices, le tableau de bord examine dans quelle mesure les États membres ont eu recours au précédent encadrement des aides à l’environnement adopté en 2001.

2) Au cours des 7 dernières années, 98 % des 350 mesures d’aide à l’environnement examinées par la Commission ont été jugées compatibles avec le marché intérieur.

Durant les sept années d'application de l'encadrement susmentionné, la Commission a adopté près de 350 décisions. Le tableau de bord présente, sur la base de ces décisions, des exemples clairs de mesures environnementales constituant des aides d'État ou pouvant être considérées comme étant compatibles avec le marché commun. Ces exemples sont essentiellement choisis parmi les cas récemment approuvés par la Commission; il s'agit soit de cas types, soit de cas innovants, dans les différents domaines admissibles au bénéfice d’aides à l’environnement (énergies renouvelables, économies d'énergie, gestion des déchets, etc.). La grande majorité des aides à l’environnement (98 %) ont été jugées compatibles par la Commission. Il convient toutefois de noter que ce pourcentage élevé inclut des affaires dans lesquelles la Commission pourrait avoir décelé certains problèmes touchant à la compatibilité. Ces problèmes peuvent souvent être réglés dans le cadre de la procédure de notification au moyen d'une modification de la mesure.

3) Recours accru à l’encadrement des aides à l’environnement, mais de façon fort variable selon les États membres

Ainsi que le montrent les études de cas présentées au point 1.6, les aides à l’environnement couvrent un large éventail d'objectifs, dont la promotion des énergies renouvelables, la réalisation d'économies d'énergie, la gestion des déchets, la réhabilitation des sites industriels pollués et l'amélioration des procédés de fabrication. Les aides consenties par les États membres en faveur de ce type de mesures contribuent de façon directe à la protection de l'environnement. Les données relatives aux dépenses consacrées à de telles aides peuvent par conséquent être considérées comme indicatives des avantages environnementaux recherchés, quel que soit le type d'aide accordé (subvention, exonération fiscale, garantie, etc.). Ces aides représentaient 47 % environ du total des dépenses d'aides à l'environnement en 2006 (soit quelque 6,7 milliards d'euros).

La deuxième catégorie de mesures d'aide d'État examinées à la lumière de l’encadrement des aides à l’environnement comprend les réductions ou exonérations de taxes environnementales. Ici, l'objectif environnemental de la mesure est poursuivi par la taxe elle-même. Toute réduction ou exonération de taxes environnementales (partie de la mesure constituant l'aide) poursuit un objectif environnemental indirect, consistant à faciliter l’introduction ou la modification de telles taxes (allant au-delà des niveaux minimums imposés par les directives communautaires, par exemple). Les données relatives aux dépenses actuellement disponibles pour cette catégorie de régimes d'aides indiquent le montant des recettes fiscales perdues et ne peuvent donc pas être considérées comme indicatives des avantages environnementaux résultant des taxes proprement dites. En 2006, 53 % environ des dépenses totales (soit quelque 7,5 milliards d'euros) entraient dans cette catégorie.

Toute analyse des dépenses consacrées aux aides d'État à l'environnement doit par conséquent tenir compte du fait que les aides consistent en grande partie en exonérations de taxes environnementales, généralement accordées aux industries grandes consommatrices d’énergie, parmi lesquelles se trouvent parfois de gros pollueurs, exonérations qu'il a fallu autoriser afin de permettre l'introduction de certaines catégories de taxes environnementales. Bien que les exonérations des taxes environnementales proprement dites ne visent pas à atteindre des normes environnementales plus strictes, elles sont accordées uniquement lorsque les taxes ont pour but de contribuer sensiblement à la protection de l’environnement et que les exonérations ne portent pas atteinte aux objectifs généraux poursuivis. C'est la raison pour laquelle les nouvelles lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement prévoient que, lorsque des entreprises n'acquittent pas des taxes au moins égales au minimum communautaire ou que la taxe en question n'a pas fait l'objet d'une harmonisation au niveau communautaire, les États membres ne peuvent accorder des dérogations aux taxes environnementales à long terme qu'à condition de pouvoir démontrer qu'elles sont nécessaires et proportionnées.

Bien que le nombre de nouvelles mesures d'aide à l'environnement soit demeuré relativement stable dans la plupart des États membres depuis 2001, les dépenses totales en faveur de la protection de l'environnement ont doublé entre 2001 et 2006, passant de 7 à 14 milliards d'euros. En termes relatifs, les aides environnementales représentaient 0,12 % du PIB de l'UE-27 entre 2004 et 2006, contre 0,08 % au cours de la période 2001-2003. Cette moyenne masque d'importantes disparités entre les États membres: ceux qui ont accordé le plus d'aides à l'environnement au cours de la période 2004-2006 étant la Suède (0,77 % du PIB), le Danemark (0,35 %) et l'Allemagne (0,32 %), suivis par l'Autriche, les Pays-Bas et la Finlande, qui ont chacun octroyé des aides supérieures à la moyenne communautaire. Les dépenses consacrées par le Royaume-Uni aux aides à l'environnement équivalaient à la moitié de la moyenne de l'UE-27, contre moins d’un quart de la moyenne de l’UE-27, exprimée en pourcentage du PIB, pour les autres États membres, dont l'Espagne, la France et l'Italie. Le niveau total des dépenses d'aide en faveur de l'environnement dans l'UE dépend en grande partie des principaux donateurs, soit l'Allemagne et la Suède, où les exonérations fiscales représentent plus de 90 % du total des aides à l'environnement. En Suède, une réduction de la taxe sur le CO2 en faveur de l'industrie et une exonération de la taxe énergétique appliquée sur l'électricité ont conduit à une augmentation sensible des dépenses d’aides à partir de 2003. En Allemagne, les dépenses ont enregistré une hausse constante à la suite de l'autorisation, en 2002, d'une mesure prorogeant plusieurs exonérations d'écotaxes allemandes sur l'électricité et les huiles minérales.

Il ressort de ces données qu'en dehors des aides sous forme d'exonérations fiscales, le niveau des aides à l'environnement reste stable.

Nouveaux États membres : Bulgarie et Roumanie

4) La Roumanie répond à l'appel en faveur d'aides moins nombreuses, mais la proportion d'aides «mieux ciblées» est relativement limitée.

En 2006, les aides accordées par les deux nouveaux États membres à l'industrie et aux services ont atteint un total de 31 millions d'euros pour la Bulgarie et de 545 millions d'euros pour la Roumanie (contre 49 milliards d'euros au total pour l'UE-27). En termes relatifs, les aides totales représentaient 0,12 % du PIB bulgare, soit nettement moins que la moyenne de l'UE-12 (0,51 %) et de l'UE-27 (0,42 %). En Roumanie, les aides d'État ont représenté un pourcentage beaucoup plus élevé du PIB (0,56 %). Si on ramène ces aides au nombre d’habitants, la position relative de la Roumanie apparaît sous un jour différent, à savoir 51 SPA par personne[1], ce qui équivaut à la moitié de la moyenne de l'UE-27 (qui est de 99 SPA par personne), alors que la Bulgarie, avec 11 SPA par personne, se place en dernière position.

Après l’octroi d’aides à la restructuration et à la privatisation relativement élevées au début de cette décennie, on note clairement une tendance à la baisse dans les nouveaux États membres pour la période précédant immédiatement leur adhésion. Pour ce qui est de la réponse à l'appel en faveur d'aides mieux ciblées, 79 % du total des aides octroyées par la Bulgarie en 2006 poursuivaient des objectifs horizontaux, contre 19 % en Roumanie (la moyenne de l'UE-27 étant de 84 %). La Bulgarie et la Roumanie seront totalement intégrés dans le tableau de bord des aides d'État de l'automne 2008.

Réduire la charge administrative

5) Recours sensiblement accru aux règlements d'exemption par catégorie … même si d'importants écarts subsistent entre les États membres.

En 2007, 777 cas[2] ont été notifiés par les États membres. Alors que ce nombre est inférieur à celui, exceptionnellement élevé, de 2006 (922 notifications), il demeure nettement supérieur à celui de 2004 et de 2005. La diminution observée par rapport à 2006 va dans le sens de l'engagement pris par la Commission de faciliter l'octroi d'aides par des règlements d'exemption par catégorie et de se concentrer sur les types d'aides occasionnant les distorsions de concurrence les plus importantes.

En 2007, les États membres ont pu introduire plus de 1 100 mesures sans notification préalable à la Commission, contre 410 mesures couvertes par une exemption par catégorie en 2006. La raison de cette hausse significative est triple: le début d'une nouvelle période de programmation des Fonds structurels européens, un recours élevé à la nouvelle exemption par catégorie des régimes d’aides régionales à l’investissement (189 mesures en 2007, dont un grand nombre auraient dû être notifiées par le passé), ainsi qu'une forte hausse, à la suite de la nouvelle législation récente, du nombre de mesures bénéficiant d'une exemption par catégorie dans le secteur agricole (496, soit quatre fois plus qu'en 2006). De même, on a constaté une augmentation sensible des mesures d'aide en faveur des PME essentiellement actives dans les secteurs de l'industrie et des services (de 183 en 2006 à 303 en 2007) et des aides à la formation (de 57 à 108), le nombre d'aides à l'emploi demeurant quant à lui stable (31 en 2007).

6) Au cours des cinq dernières années, la DG Concurrence est parvenue à raccourcir de 1,4 mois la durée moyenne de la procédure d'examen préliminaire des aides notifiées.

Le plan d'action dans le domaine des aides d'État reconnaissait que les procédures en matière d'aides d'État péchaient par leur longueur et leur manque de prévisibilité et préconisait des actions en vue de leur modernisation. La Commission a, depuis, cherché à améliorer ses pratiques internes et à accroître son efficacité en la matière. Elle a récemment entamé un dialogue avec les États membres sur les nouvelles améliorations à apporter aux procédures dans le domaine des aides d'État pour les rendre plus efficaces et a adopté des mesures internes visant à raccourcir les délais de traitement des notifications. Ces mesures ont, au cours des cinq dernières années, permis de réduire de 1,4 mois la durée moyenne de la procédure d'examen préliminaire des notifications, qui est à présent d’environ cinq mois. Quant à la proportion de dossiers clôturés après un laps de temps déterminé, l'analyse montre qu'après 4 mois, 46 % des examens préliminaires étaient terminés contre 70 % au bout de six mois.

La Commission entend maintenir ses efforts en vue de réduire les délais de traitement. Elle ne pourra toutefois y parvenir que si les États membres contribuent eux aussi à ce processus en améliorant la qualité et l'exhaustivité des renseignements qu’ils lui transmettent. L'amélioration des règles et des pratiques dans le domaine des aides d'État incombe en effet à la fois à la Commission et aux États membres, et la Commission poursuivra le dialogue avec ces derniers afin de déterminer comment chaque partie peut encore améliorer les procédures et pratiques en la matière.

7) Fin 2007, la Commission avait fait procéder à la récupération d'aides illégales et incompatibles à hauteur de 7 milliards d'euros.

La récupération des aides illégales et incompatibles vise à rétablir la situation qui existait sur le marché avant que ces aides ne soient octroyées. Elle est nécessaire pour assurer le maintien de conditions de concurrence égales dans le marché intérieur. Les efforts récents, qui s'inscrivent dans le droit fil du plan d'action dans le domaine des aides d'État, ont permis une nette amélioration de l'exécution des décisions de récupération et se sont traduits par une augmentation du montant d’aides récupérées ainsi que par une réduction de l'arriéré d’affaires pendantes. Fin 2007, 49 décisions de récupération étaient toujours pendantes, contre 93 fin 2004 et 60 fin 2006.

Le montant total des aides devant être récupérées en application des décisions adoptées entre 2000 et 2007 s'élève au minimum à 9 milliards d'euros. Sur ces 9 milliards d'euros, quelque 7 milliards d'euros d’aides illégales et incompatibles (plus 2,4 milliards d'euros d’intérêts) avaient été effectivement récupérés à la date du 31 décembre 2007. Cette récupération est effectuée conformément aux procédures prévues par le droit national, pour autant que celles-ci permettent l'exécution immédiate et effective des décisions de la Commission. Les aides illégales sont ensuite restituées aux autorités qui les ont versées. Au vu des écarts importants entre les montants d'aides publiques recouvrés et les amendes sanctionnant des ententes, il convient de noter que la Commission a infligé de telles amendes pour un montant de 7 milliards d'euros environ entre 2003 et 2007

( http://ec.europa.eu/comm/competition/cartels/statistics/statistics.pdf) .

Introduction

La mise à jour du tableau de bord des aides d'État du printemps 2008 vise à présenter la situation des aides d’État en faveur de la protection de l’environnement dans le contexte des efforts déployés par l'Union européenne en matière de lutte contre le changement climatique. Elle donne une vue d'ensemble de l'utilisation, par les États membres, des possibilités d'octroi d'aides prévues par l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement, ainsi que des données disponibles concernant les dépenses d'aide à l’environnement.

La présente mise à jour du tableau de bord[3] comporte cinq grandes parties. La première met l'accent sur les aides d'État en faveur de la protection de l'environnement. La deuxième présente la situation relative aux aides d'État en Bulgarie et en Roumanie au cours de la période précédant leur adhésion. Elle a pour principal objectif d'évaluer les progrès accomplis par ces deux États membres dans la voie de la réalisation des objectifs de Lisbonne, ainsi que la réponse qu'ils ont apportée aux appels lancés par les Conseils européens successifs en faveur d'aides d’État «moins nombreuses et mieux ciblées». Cette vue d'ensemble complète les données et l'analyse fournies dans le tableau de bord de l'automne 2007, qui portait sur la même période pour les États membres de l'UE-25.

Les troisième et quatrième parties traitent des efforts actuellement déployés aux fins de la récupération des aides illégales et résument les travaux menés en vue de la modernisation du contrôle des aides d'État par des moyens législatifs et politiques.

La cinquième partie donne un aperçu des procédures mises en œuvre en 2007 dans le domaine des aides d'État et présente notamment des statistiques sur les mesures d'aide relevant des six règlements d'exemption par catégorie (applicables aux aides aux PME, aux aides à la formation, aux aides à l'emploi, aux aides régionales, aux aides en faveur des PME du secteur agricole, ainsi qu’à certaines catégories d’aides dans le secteur de la pêche). Elle traite également des avancées enregistrées par la Commission en ce qui concerne le raccourcissement des délais de traitement des notifications.

Outre la présente version papier, un tableau de bord permanent en ligne, comprenant une série d'indicateurs clés et de données statistiques concernant les États membres de l'UE, est disponible sur le site web de la direction générale de la concurrence, à l'adresse suivante:

http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.cfm .

Le tableau de bord de l'automne 2008 concernera les aides d'État accordées dans l'UE-27 en 2007.

1. PREMIÈRE PARTIE: CHAPITRE SPÉCIAL CONSACRÉ AUX AIDES D'ÉTAT EN FAVEUR DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT

1.1. Lutte de l'Union européenne contre le changement climatique

Le changement climatique est l'une des plus grandes menaces environnementales, sociales et économiques pesant sur la planète[4]. L'UE est à la pointe des efforts internationaux en matière de lutte contre le changement climatique et a joué un rôle clé dans l'élaboration des deux grands traités abordant cette question, à savoir la convention-cadre des Nations unies de 1992 sur les changements climatiques et son Protocole de Kyoto, adopté en 1997 . Elle a également pris d'importantes mesures afin de diminuer ses propres émissions de gaz à effet de serre depuis le début des années 90.

C'est par une politique énergétique intégrée accordant un poids substantiel à l'efficacité énergétique et aux énergies renouvelables que l'UE répond à la volatilité des prix du pétrole et du gaz, à la crainte d'une rupture de l'approvisionnement énergétique et à l'impact de l'utilisation très importante des énergies fossiles sur le changement climatique.

Le développement durable, la sécurité d'approvisionnement et la compétitivité sont précisément les objectifs du livre vert pour une stratégie énergétique européenne[5] qui a été adopté par la Commission début 2006. En octobre de la même année, la Commission a proposé un plan d'action[6] visant à réduire la consommation d'énergie, suivi, début 2007, d’une autre proposition relative à un paquet intégré de mesures dans le domaine de l'énergie et du changement climatique[7], qui fixe des objectifs ambitieux de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour 2020. La plupart de ces propositions ont été approuvées par le Conseil européen de printemps 2007[8]. Un accord a été trouvé sur une politique intégrée dans le domaine de l'énergie et du changement climatique, y compris sur un certain nombre d'objectifs stratégiques et un plan d'action détaillé en vue de leur réalisation:

- concernant le changement climatique, le Conseil de printemps s'est accordé sur l'engagement, pris de manière indépendante par l’UE, de réduire les émissions de gaz à effet de serre d'au moins 20 % d'ici 2020 par rapport à 1990, outre l’engagement d’étendre cette réduction à 30 %, pour autant que d'autres pays développés s'engagent à atteindre des réductions d'émission comparables et que les pays en développement plus avancés sur le plan économique apportent une contribution adaptée à leurs responsabilités et à leurs capacités respectives;

- s'agissant du marché intérieur du gaz et de l'électricité, le Conseil de printemps a convenu de la nécessité d’une séparation effective des activités d'approvisionnement et de production, d'une part, et de la gestion des réseaux, d'autre part;

- pour ce qui est des énergies renouvelables, le Conseil de printemps s’est fixé un objectif contraignant de 20 % d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale de l'UE d'ici 2020, avec une proportion minimale contraignante de 10 % de biocarburants dans la consommation totale d'essence et de gazole destinés au transport au sein de l'UE.

En réponse aux conclusions du Conseil mentionnées ci-dessus, la Commission a présenté, le 23 janvier 2008, un paquet de mesures dans le domaine de l’énergie et du changement climatique[9], parmi lesquelles:

- une proposition de révision du système communautaire d’échange de quotas d’émission[10];

- une proposition relative à la répartition de l’effort en vue du respect de l'engagement, pris de manière indépendante par l’UE, de réduire les gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le système d'échange de quotas d'émission (ci-après dénommé «SCEQE»)[11];

- une proposition de directive destinée à promouvoir les sources d'énergie renouvelables[12];

- une proposition de cadre juridique sur la capture et le stockage du carbone[13];

- de nouvelles lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement (ci-après dénommées «lignes directrices concernant les aides à l’environnement»).

Ces nouvelles lignes directrices constituent un volet important du paquet de mesures dans le domaine de l'énergie et du changement climatique, dont l’objet est d’inciter suffisamment les États membres et l'industrie à renforcer leurs efforts en faveur de l’environnement. Elles visent à assurer un juste équilibre entre, d’une part, des mécanismes de soutien généreux en vue d’aides environnementales bien ciblées et, d’autre part, le maintien de la concurrence, nécessaire au bon fonctionnement des instruments fondés sur le marché prévus par le paquet. Les lignes directrices sont le seul volet du paquet à entrer en vigueur immédiatement.

1.2. Soutien des objectifs environnementaux par divers instruments

L'un des principaux outils dont disposent les États membres pour s’attaquer aux problèmes environnementaux est l'application efficace du «principe du pollueur-payeur» (ci-après dénommé «PPP»). Ce principe vise à garantir l’internalisation du coût de la protection de l'environnement par les entreprises et le reflet de ce coût dans le prix final des produits qu’elles commercialisent, ainsi que l’absence de distorsions de concurrence dues à l’intervention publique qui les soulage de ce coût. Néanmoins, les coûts environnementaux ont trop longtemps été des coûts cachés, ce qui signifie que, dans de nombreux cas, les activités économiques ne tiennent pas pleinement compte de leur impact environnemental. Le recours à des instruments fondés sur le marché pourrait toutefois modifier cette tendance. Si la pollution devient un coût économique à part entière, les entreprises seront enclines à maximiser leurs bénéfices en réduisant cet élément de coût et réduiront donc en même temps la pollution qu’elles occasionnent. En outre, si les produits polluants sont plus onéreux, la demande sera automatiquement réorientée vers des secteurs moins polluants proposant des biens moins chers et plus respectueux de l'environnement, ce qui favorisera la croissance et l'emploi[14] , une telle évolution étant susceptible de stimuler la création et le développement de nouvelles éco-industries.

L'UE encourage de plus en plus les instruments fondés sur le marché (tels que les taxes, les redevances ou les régimes de permis négociables) parce qu'ils constituent un moyen flexible, au rapport coût-efficacité positif, de corriger certaines défaillances du marché et d'atteindre des objectifs stratégiques donnés tout en évitant des distorsions sur le marché intérieur[15].

Toutefois, pour que ces instruments permettent une telle évolution, il est essentiel qu'il n'y ait pas de distorsions sur les marchés où ils sont mis en œuvre. C'est là, précisément, que la concurrence et le contrôle des aides d'État jouent un rôle clé. Selon le plan d'action du 7 juin 2005 dans le domaine des aides d'État, «la politique des aides d'État sauvegarde la concurrence sur le marché unique et elle est étroitement liée à de nombreux objectifs d'intérêt commun, tels que les services d'intérêt économique général, la cohésion sociale et régionale, …, la protection de l'environnement, … Elle doit contribuer, par elle-même et aussi en venant appuyer d'autres politiques, à faire de l'Europe un lieu plus attractif pour les investissements et l'emploi, à renforcer les connaissances et l'innovation pour susciter de la croissance et à créer des emplois plus nombreux et meilleurs»[16].

La réalisation de ces objectifs requiert une application stricte de la politique de contrôle des aides d'État de façon à pouvoir déterminer les mesures qui constituent des aides d'État et qui, parmi celles-ci, peuvent être considérées comme étant compatibles avec le marché intérieur, à l'issue d'une analyse approfondie des effets positifs et négatifs («critère de mise en balance»).

1.3. Exemples d’instruments fondés sur le marché

L'un des instruments les plus connus est le système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE). Fondé sur une directive européenne[17], ce système, qui est le premier et le plus important système international d’échange de quotas d’émission, est opérationnel depuis le 1er janvier 2005. Conformément au SCEQE, les gouvernements des États membres sont tenus d'élaborer des plans nationaux d'allocation (PNA) pour chaque période d'échanges. Ces PNA fixent la quantité totale de CO2 qui peut être émise dans chaque pays par l’ensemble des installations soumises au système, de même que le nombre de quotas d’émission alloués à chaque installation prise individuellement. Les installations qui émettent plus de CO2 que les quotas qui leur sont alloués peuvent être amenées à acheter des quotas supplémentaires sur le marché, alors que celles qui en émettent moins ont la possibilité de vendre leurs quotas excédentaires.

La Commission examine ces plans[18] et a le pouvoir d’exiger que des modifications leur soient apportées si elle les juge incompatibles avec les critères convenus. Le premier cycle de mise en conformité avec le système d'échange de quotas d'émission de l'UE a pris fin début 2006, et plus de 10 000 installations grandes consommatrices d'énergie – représentant près de la moitié des émissions de CO2 de l'UE – ont dû rapporter leurs émissions de 2005. Il ressort de ces données que les émissions ont été moins élevées que prévu, une offre excédentaire de quotas ayant fait baisser les prix. À la mi-2006, les États membres ont dû notifier leurs PNA pour la deuxième période d'échanges (2008-2012), en expliquant comment ils entendaient allouer les quotas d'émission pour cette période, les émissions totales des secteurs pris en compte dans le SCEQE étant plafonnées à un niveau moyen qui correspond à une baisse de 6,5 % environ par rapport aux niveaux d'émission totaux de 2005. Les PNA pour la première période d'échanges ne pouvaient pas s'appuyer sur des données vérifiées en matière d'émissions. La Commission s'est fondée, aux fins de l’appréciation des PNA de la deuxième période d'échanges, sur les émissions vérifiées de 2005 et a appliqué une formule systématique afin de garantir l'efficacité du régime et l'égalité de traitement entre les États membres.

Le paquet de mesures relatives au changement climatique adopté par la Commission le 23 janvier 2008 comprend une proposition de révision de ce mécanisme. Selon la proposition, les plafonds nationaux appliqués au nombre de quotas d’émission seront remplacés par un plafond unique pour l'ensemble de l'UE, plafond qui sera revu à la baisse selon une tendance linéaire qui sera maintenue au-delà de 2020, une part nettement plus importante des quotas sera mise aux enchères plutôt qu’attribuée à titre gratuit, et des règles harmonisées seront introduites pour l’allocation des quotas à titre gratuit. Il est envisagé d'étendre le système à un certain nombre d'industries nouvelles. Enfin, les États membres seront autorisés à exclure les petites installations du champ d’application du système, pourvu qu’elles fassent l’objet de mesures équivalentes de réduction des émissions.

La directive sur la taxation de l'énergie[19], qui traite des taxes perçues sur la consommation d'énergie, constitue un autre bon exemple. Cette directive instaure notamment des niveaux minima de taxation pour toutes les sources d'énergie concurrentes. Elle poursuit principalement les objectifs suivants:

- limitation des distorsions de concurrence entre les opérateurs des différents États membres en raison d'approches différentes de la fiscalité énergétique;

- réduction des distorsions de concurrence entre les différents produits énergétiques, les huiles minérales étant les seules à faire l'objet d'une législation fiscale communautaire avant l'entrée en vigueur de la directive sur la taxation de l'énergie;

- renforcement des mesures visant à encourager une utilisation plus efficace de l'énergie en vue de réduire la dépendance vis-à-vis des importations et de limiter les niveaux d'émission.

Il va de soi que les États membres ont la possibilité de renforcer les effets positifs en introduisant des taux de taxation plus élevés que les niveaux minimums imposés par la directive (voir l'encadré sur la taxation environnementale).

1.4. Mesures environnementales: quand constituent-elles des aides d'État? Quand sont-elles compatibles avec le marché intérieur[20]?

Les États membres ont recours à une large palette de mesures environnementales nationales en vue de protéger l'environnement; ces mesures encouragent la limitation de la pollution de l'air, de l'eau et des sols, la protection des ressources naturelles, les sources d'énergie renouvelables et les économies d'énergie, la gestion des déchets, etc. Dans la plupart des cas, les mesures prises pour atteindre ces objectifs sont générales, c'est-à-dire qu'elles sont appliquées dans l'ensemble d'un pays donné sans sélectivité régionale ou sectorielle. Il existe cependant aussi des mesures environnementales ou des exemptions aux mesures générales (réductions des taxes environnementales, par exemple), qui favorisent certaines entreprises ou la production de certains produits. Ces mesures peuvent fausser la concurrence entre les entreprises; il importe par conséquent que les avantages qu’elles confèrent soient soigneusement mis en regard de la distorsion de concurrence qui en résulte.

En vertu du traité CE, la Commission européenne est seule compétente pour procéder à cette mise en balance. À cet effet, les États membres sont tenus de lui notifier la totalité des aides d’État envisagées avant de les mettre en œuvre. La Commission procède alors à une analyse en deux étapes: 1) elle vérifie si la mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et, si tel est le cas, 2) si cette distorsion de concurrence potentielle est justifiée et équilibrée au regard des effets positifs de la mesure. Lorsque l'aide est justifiée et que la distorsion de concurrence est limitée, la mesure sera considérée comme compatible avec le marché commun et autorisée par la Commission. Ce n'est qu'alors que l'État membre sera libre de la mettre à exécution.

Comme toute mesure, un soutien public en faveur de la protection de l'environnement est considéré comme une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, si chacun des quatre critères suivants est satisfait:

- financement au moyen de ressources d'État (transfert de ressources étatiques et imputabilité à l'État);

- avantage pour l'entreprise;

- sélectivité;

- distorsion de concurrence et effets sur les échanges entre les États membres.

Dans certains cas, il est difficile et complexe de se prononcer sur la question de savoir si l'un ou l'autre critère est rempli et donc de déterminer si la mesure en question constitue une aide d'État, ainsi que l'attestent les exemples de mesures environnementales donnés ci-dessous.

Le financement au moyen de ressources étatiques inclut les subventions accordées sur le budget des autorités centrales, régionales ou locales, les recettes non perçues, c'est-à-dire les réductions de taxes environnementales, ou encore la vente (ou l'achat) par les pouvoirs publics de biens et services liés à l'environnement ou de terrains à un prix inférieur (ou supérieur) à celui du marché. Il y a également transfert de ressources d'État lorsqu'un fonds est constitué par l'État et financé au moyen de contributions imposées et gérées par ce dernier[21]. L'Autriche[22], par exemple, impose une obligation d'achat d'énergie renouvelable et d'énergie issue de la cogénération d'électricité et de chaleur à prix fixes, supérieurs à ceux du marché («tarifs de rachat»). Ces tarifs de rachat sont financés par une entité (l' Ökobilanzgruppe) , dont les représentants appartiennent à titre principal ou dans leur totalité à l'État. Cette entité est contrôlée par l'État dans la mesure où ce dernier approuve les décisions importantes et où il y a contrôle par la Cour des comptes. Cette obligation de rachat, de même que les tarifs qui y sont applicables, sont fixés par une loi. Bien qu'en vertu de cette loi, les coûts de l'organe de gestion soient finalement supportés en partie par les utilisateurs finals et en partie par les négociants en électricité, la Commission a estimé que cette mesure était financée au moyen de ressources d'État, du fait du contrôle exercé par l'État sur les sommes acquittées, ce qui est conforme à l'arrêt rendu par la Cour de justice dans l'affaire Stardust Marine[23] selon lequel il n'y a pas lieu d'établir une distinction entre les cas où l'aide est accordée directement par l'État et ceux où elle est accordée par des organismes publics ou privés que l'État institue ou désigne en vue de gérer l'aide. Dans l'affaire similaire PreussenElektra[24], la Cour de Justice des Communautés européennes a dit pour droit que, dans la mesure où la loi allemande avait imposé aux distributeurs privés d'électricité l'obligation d'acquitter un prix de rachat fixe plus élevé pour l'électricité générée à partir de sources d'énergie renouvelables, elle n'entraînait pas de transfert de ressources d'État. La plupart des mesures de soutien à l'environnement constituent un avantage pour l'entreprise , mais dans certains cas, la Commission a conclu à l'absence d'avantage économique[25].

Lorsqu'il est possible d'éviter tout caractère discriminatoire et sélectif, les mesures de soutien publiques peuvent être considérées comme des mesures générales ne constituant pas des aides d'État. Il existe toutefois de nombreux exemples du contraire, parmi lesquels l'affaire Adria-Wien Pipeline GmbH[26], qui avait trait à une mesure législative autrichienne prévoyant des exonérations des taxes énergétiques sur le gaz naturel et l'électricité. Bien que les exonérations aient été fondées sur des critères automatiques objectifs sans que les autorités administratives n'aient un quelconque pouvoir discrétionnaire dans le choix des bénéficiaires et que la mesure ait accordé des avantages à un très grand nombre d'entreprises, la Cour de justice a estimé qu'il y avait sélectivité. Un des principaux arguments sur lesquels elle a fondé cette conclusion est que l'exonération de taxe n'était appliquée qu'aux entreprises qui exerçaient l’essentiel de leurs activités dans le secteur manufacturier. La Cour a jugé que les entreprises du secteur des services pouvaient, tout autant que les entreprises du secteur manufacturier, être de gros consommateurs d'énergie et être assujetties à un taux élevé de taxes énergétiques et qu’elles se trouvaient de ce fait désavantagées. Sur la base de ces arguments, la Cour de justice a considéré ces mesures comme étant sélectives et constituant des aides d'État. Dans l'affaire British Aggregates[27], au contraire, certains types de granulats avaient été exclus du champ d’application de la taxe britannique sur les granulats. Il s'agissait là, selon les plaignants, d'une aide d'État illégale. Le Tribunal de première instance n’était pas de cet avis et a confirmé que l’application d’une taxe sur les granulats vierges, mais non sur les granulats provenant de déchets, n’était pas sélective, dans la mesure où le champ d’application de la taxe était justifié par la logique et la nature du régime fiscal (à savoir, protéger l’environnement en décourageant l'exploitation de nouvelles carrières et en encourageant le recyclage des déchets).

1.5. Décisions relatives aux aides d'État pour la protection de l'environnement

L'application de l'encadrement des aides d'État à l'environnement varie considérablement d'un État membre à l'autre.

Au cours des sept années qui ont suivi l'adoption de cet encadrement en 2001, la Commission a arrêté au titre de celui-ci quelque 350 décisions (sur un total de 2 825 décisions arrêtées pendant la même période dans le domaine de l'industrie et des services). Entre 2001 et 2004, le nombre de décisions était d'environ 40 par an. Ce chiffre est passé à 52 en 2005, 64 en 2006 et 70 en 2007. Cette tendance à la hausse s'explique dans une large mesure par l'adhésion des pays de l'EU-10, conjuguée à une forte augmentation du nombre de mesures en Suède.

Au cours de la période comprise entre 2001 et 2007, l'Italie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l'Allemagne ont introduit chacun entre 40 et 45 mesures. Un deuxième groupe d'États membres, à savoir l'Autriche, la Suède, l'Espagne, le Danemark, la République tchèque et la France, a fait l'objet de 20 à 25 décisions environ de la Commission. Les autres États membres n'ont pas introduit plus de 12 mesures.

Près de 98 % des aides environnementales ont été jugées compatibles avec la réglementation en matière d'aides d'ÉtatÉtat.

Dans la grande majorité des cas, la Commission a autorisé les aides à l'environnement sans ouvrir de procédure formelle d'examen, concluant qu'elles étaient compatibles avec les règles applicables aux aides d'ÉtatÉtat (84 % de l'ensemble des décisions relatives à des aides à l'environnement) ou qu'elles ne constituaient pas une aide d'ÉtatÉtat (8 %). Il convient toutefois de noter que ce pourcentage élevé inclut des affaires dans lesquelles la Commission pourrait avoir décelé certains problèmes touchant à la compatibilité de la mesure. Ces problèmes peuvent souvent être réglés dans le cadre de la procédure de notification au moyen d'une modification de la mesure. Les autres mesures ont fait l'objet d'une procédure formelle d'examen de la part de la Commission, qui les a autorisées (6 %) ou a pris une décision négative (2 %). Ces données sont largement conformes aux chiffres ayant trait aux objectifs visés par les autres aides, bien que la part des aides environnementales incompatibles (2 %) soit inférieure à la moyenne observée pour l'ensemble des aides au cours de la même période (6 %). Les décisions concluant à l’absence d’aide sont également plus nombreuses dans le domaine de l'environnement (voir le graphique n° 1).

Graphique n° 1: Décisions concernant des mesures d'aide (2001-2007)

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Note: décisions concernant uniquement l'industrie et les services. Source: DG Concurrence

1.6. Mesures d'aides à l'environnement réunissant les conditions requises pour être considérées comme des aides d'ÉtatÉtat compatibles: études de cas

La Commission a examiné et autorisé toute une série de mesures d'aide sur la base de l'encadrement des aides à l'environnement. Ainsi que le montrent les exemples ci-après, les mesures d'aide en faveur des énergies renouvelables, des économies d'énergie, de la gestion des déchets, de la réhabilitation des sites industriels pollués et de l'amélioration des procédés de fabrication sont, en principe, considérées comme étant dans l'intérêt de la Communauté et comme étant, de ce fait, compatibles avec le marché intérieur, pour autant que les avantages qui en résultent compensent les distorsions de concurrence. Les réductions de taxes environnementales peuvent également revêtir un intérêt communautaire: en effet, ces taxes pourraient ne pas être instaurées dans la même mesure, notamment auprès des entreprises grandes consommatrices d'énergie, en l'absence d'allégement. La Commission a également autorisé certaines aides en faveur du secteur du transport routier ayant un impact positif en termes de protection de l'environnement[28].

Énergies renouvelables

Aux Pays-Bas, par exemple, la production d'énergie à partir de sources d'énergie renouvelables et la production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE) bénéficient du soutien de l'ÉtatÉtat. En février 2007, le gouvernement néerlandais a fixé un nouvel objectif en matière de réduction des émissions de CO2, soit une baisse de 30 % d'ici 2020. L'un des instruments permettant d'atteindre cet objectif est la modification et la prolongation de régimes existants en faveur des énergies renouvelables et de la PCCE sous la forme d'un nouveau régime. La modification a également étendu le régime à la production de biogaz. Les subventions en faveur de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables compensent la différence entre les coûts de l'électricité ainsi produite et le prix sur le marché de l'électricité conventionnelle; elles sont revues chaque année sur la base des prix pratiqués durant l'année en question. Les subventions sont financées au moyen d'une contribution obligatoire imposée par une loi aux consommateurs d'électricité. Le budget total alloué pour les dix années d'application du régime s'élève à 2,503 milliards d'euros (dont 2,221 milliards en faveur des sources d'énergie renouvelables, le reste étant consacré à la PCCE). La Commission a autorisé ce régime en décembre 2007[29]. Elle a estimé que la mesure constituait une aide d'ÉtatÉtat au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Étant donné que l'objectif poursuivi est clairement dans l'intérêt communautaire, et vu l'absence de surcompensation, la mesure a été jugée conforme à l'encadrement des aides à l'environnement (notamment au point 59 de celui-ci) et compatible avec le marché commun en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c).

On peut également citer, à titre d'exemple d'aides en faveur de sources d'énergie renouvelables, une mesure allemande, autorisée par la Commission en 2006, qui encourage l'utilisation d'énergies renouvelables par des aides à l'investissement[30]. Ces aides peuvent être accordées pour des capteurs solaires, des installations de chauffage ou de cogénération utilisant la biomasse, des équipements de pompe à chaleur pour le chauffage de l'eau et/ou de locaux, des mesures de conservation de l'énergie dans des bâtiments, des installations géothermiques, des installations photovoltaïques et de petites centrales hydroélectriques (jusqu'à 500 kW). Pour 2006, le budget alloué au régime s'élevait à 180 millions d'euros. Alors qu'une partie de l'aide est considérée comme ne relevant pas de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, puisqu'elle est destinée à des écoles et à des collectivités publiques, l'autre partie, qui concerne les entreprises, entre dans le champ d'application des dispositions applicables aux aides d'État. Toutefois, l'intensité d'aide étant plafonnée à 40 % et le programme satisfaisant aux conditions énoncées aux points 30, 31 et 32 de l'encadrement des aides à l'environnement, l'aide a été autorisée par la Commission en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c).

Économies d'énergie

En 2005, la Suède a instauré un régime qui encourage les propriétaires de lieux publics à effectuer des investissements visant à améliorer l’efficacité énergétique, à réaliser des économies d’énergie et à passer à des sources d'énergie renouvelables[31]. Ces investissements contribueront à la réalisation des objectifs fixés dans le cadre des politiques énergétiques et climatiques et pourraient constituer un exemple positif pour d'autres branches des secteurs de la construction et de l'immobilier. Un soutien peut être accordé, à hauteur de 30 % des coûts admissibles, pour des mesures d'économie d'énergie telles que le raccordement au réseau de froid urbain, l'installation de système économiques d'éclairage, de ventilation, de motorisation et de chauffage, ainsi que, dans certaines conditions, pour d'autres mesures d'économie d'énergie, portant par exemple sur l'enveloppe des bâtiments en fonction du climat ou la récupération de chaleur dans les bâtiments. Des aides pourront être consenties pour les coûts de main d'œuvre et de matériel liés à des investissements dans des terrains, bâtiments et équipements; elles ne pourront toutefois couvrir ni le développement et la construction de machines, ni les transports. Le budget total escompté s'élève à 210 millions d'euros environ pour les quatre années couvertes par le régime. Les bénéficiaires étant majoritairement des entreprises publiques ou privées actives dans la gestion et la location de biens immobiliers, la Commission a estimé que les activités en cause revêtaient un caractère économique et relevaient de ce fait de l'article 87, paragraphe 1. La Commission a apprécié la compatibilité des aides en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, ainsi qu'à la lumière de l'encadrement des aides à l'environnement, et notamment de son point E.1.3 relatif aux règles applicables aux investissements dans le domaine de l'énergie, et a estimé que les mesures en faveur des économies d'énergie pouvaient être autorisées.

Gestion des déchets

En 2002, le gouvernement français a instauré un régime d'aides en faveur de l'élimination des déchets dangereux pour l'eau[32]. Ce régime a pour objectif de préserver les ressources en eau en encourageant l'élimination des déchets pouvant polluer les eaux souterraines et superficielles ou perturber le fonctionnement des stations d'épuration des municipalités. Pour atteindre cet objectif, le régime vise à orienter les déchets polluants, qui sont habituellement mis en décharge, vers des filières d'élimination adaptées, performantes sur le plan technique et optimales sur le plan environnemental. Les aides sont accordées aux entreprises qui produisent les déchets lorsqu'elles les traitent selon des procédures adaptées qui en réduisent sensiblement le potentiel polluant. Elles sont calculées sur la base de la différence entre le coût de traitement des déchets selon ces procédés adaptés et le coût de mise en décharge des mêmes déchets. Chaque bénéficiaire ne peut bénéficier des aides que pour 5 ans au maximum, soit à un taux fixe de 50 %, soit à un taux linéairement décroissant de 100 % à 0 %. Le régime a été considéré comme constituant une aide d'État conforme à l'encadrement des aides à l'environnement (et notamment aux points 42 à 46 de celui-ci). Le régime étant couvert par ledit encadrement et n'entraînant pas de surcompensation, la Commission l'a autorisé en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c).

Réhabilitation de sites industriels pollués

En février 2005, le gouvernement néerlandais a notifié à la Commission la prolongation d'un régime d'aides existant, consistant en l'octroi de subventions pour une partie des coûts de réhabilitation de sites continuant à être utilisés à des fins industrielles[33]. L'accord environnemental pour la décontamination des sols industriels conclu par un certain nombre d'instances régionales et nationales prévoit le soutien partiel de la réhabilitation de sites industriels pollués aux Pays-Bas lorsqu'aucune partie privée ne peut être tenue pour responsable de la pollution. L'intensité des aides accordées aux différents types de bénéficiaires varie de 60 à 15 %, avec une majoration de 10 % en faveur des PME, en fonction de leur degré de responsabilité dans la pollution et de la date d'acquisition du bien immobilier. Le budget total pour la période comprise entre la mise en place du régime initial en 2002 et la fin 2007 s'élève à 1,130 milliard d'euros. La Commission a autorisé ce régime en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, estimant qu'il constituait une aide d'État, mais qu'il était conforme au point 38 de l'encadrement des aides à l'environnement.

Aides aux investissements destinés à améliorer les procédés de fabrication

En 2005, les autorités italiennes ont notifié une aide en faveur de l'usine de CIBA Specialty Chemicals S.p.A. à Sasso Marconi[34], qui produit principalement des additifs plastiques, utilisés pour retarder le vieillissement et la rouille. Le projet notifié consistait en onze interventions dans le procédé de fabrication, dans le but de réduire l'impact environnemental de l'usine installée à Sasso Marconi. Ces interventions visaient notamment à diminuer l'utilisation des eaux de lavage, le volume d'acides de chlore et les déchets liquides. Les interventions ont débuté en 2006 et l'investissement sera effectif à partir de 2010. Les coûts totaux de l'investissement s'élèvent à 5,4 millions d'euros. L'État italien envisageait d'aider CIBA en lui octroyant une subvention de 883 250 euros, soit une intensité d'aide de 25 %.

Les autorités italiennes ont fourni des éléments de preuve concernant chacune des onze interventions, attestant que le projet en cause allait au-delà des meilleures techniques disponibles (MTD) répertoriées dans le document de référence de décembre 2005 sur les meilleures techniques disponibles (BREF - Best Available Techniques Reference document) pour la fabrication de produits de chimie organique fine, ainsi que dans le BREF de février 2003 sur les systèmes communs de traitement et de gestion des eaux/gaz résiduels dans l'industrie chimique. L'aide ne concernait par conséquent que des investissements débouchant sur des améliorations allant au-delà de la transformation requise. Elle a donc été jugée conforme au point 29 de l'encadrement des aides à l'environnement, selon lequel les aides aux investissements permettant aux entreprises de dépasser les normes communautaires applicables peuvent être autorisées. La Commission a par conséquent décidé de ne pas soulever d'objections à l'égard de cette aide.

Allègement de taxes environnementales

Le Danemark a instauré une taxe sur l'électricité en 1977, une taxe sur la distribution d'électricité en 1999 et une taxe sur le CO2 en 1992. Toutes les entreprises qui y sont immatriculées à la TVA (à l'exception des professions libérales) peuvent bénéficier d'une exonération de la taxe sur l'électricité et de la taxe sur la distribution d'électricité. Les entreprises grandes consommatrices d'énergie (ayant conclu ou non des accords volontaires) bénéficient en outre d'une exonération partielle de la taxe sur le CO2[35]. Les niveaux de taxation sont nettement supérieurs aux niveaux communautaires minimums. En 2004, par exemple, le montant total perçu au titre de ces taxes sur l'électricité a été 24 fois plus élevé que ces niveaux minimums. Quand la mesure a été notifiée en 2004, le montant total remboursé au titre des taxes concernées atteignait près de 268 millions d'euros. La Commission a estimé que ces mesures fiscales constituaient des aides d'État en vertu de l'article 87, paragraphe 1, puisque les entreprises qui en bénéficient sont avantagées par rapport aux autres entreprises. La Commission a autorisé ces allégements, les jugeant conformes aux règles relatives aux aides au fonctionnement sous forme de réductions ou d'exonérations de taxes énoncées dans l'encadrement des aides à l'environnement, ainsi qu'à la directive sur la taxation de l'énergie[36]. Selon cet encadrement, des exonérations non dégressives des taxes environnementales peuvent être justifiées durant une période de dix ans lorsque les niveaux de taxation fixés par l'État membre sont supérieurs au niveau communautaire. Un examen du cas danois a montré que i) les taxes ont une incidence positive sensible sur la protection de l'environnement, ii) les dérogations avaient été décidées lors de l'adoption de la taxe, iii) les bénéficiaires acquittaient des taxes plus élevées que le niveau communautaire minimum et iv) les autorités danoises se sont engagées à procéder à une nouvelle notification du régime en question si sa durée devait dépasser 10 ans. L'allègement fiscal pouvait par conséquent être autorisé sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point c).

Les entreprises grandes consommatrices d'énergie ayant conclu des accords sur une base volontaire acquittent une taxe sur le CO2 moins élevée[37]. Les entreprises caractérisées par des processus industriels lourds, comme la fusion, la concentration et le séchage liés à la production de ciment ou encore la production de lait condensé et de sucre, peuvent conclure des accords avec le ministère de l'énergie pour des investissements visant à réaliser des économies d'énergie afin de bénéficier d'une réduction supplémentaire de la taxe sur le CO2. On considère que l'obligation ainsi souscrite remplace l'effet incitatif de la taxe énergétique appliquée sur l'électricité utilisée dans les procédés de fabrication des entreprises. Le fait que les coûts énergétiques entrent pour une part importante dans le coût total de ces entreprises constitue pour ces dernières une incitation supplémentaire à mettre en œuvre des mesures d'économies d'énergie. Le régime et ses modifications ont fait l'objet de nombreuses notifications à la Commission, chaque fois avec un budget se rapportant uniquement à la modification en question. La Commission a estimé que le régime respectait les conditions fixées par l'encadrement des aides à l'environnement [et notamment par son point 51.1.a)] et la directive sur la taxation de l'énergie et l'a donc autorisé en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c).

1.7. Dépenses consacrées aux aides d'État en faveur de la protection de l'environnement

Ainsi que le montrent les études de cas ci-dessus, les aides à l’environnement couvrent un large éventail d'objectifs, dont la promotion des énergies renouvelables, la réalisation d'économies d'énergie, la gestion des déchets, la réhabilitation des sites industriels pollués et l'amélioration des procédés de fabrication. Les aides consenties par les États membres en faveur de ce type de mesures contribuent de façon directe à la protection de l'environnement. Les données relatives aux dépenses consacrées à de telles aides peuvent par conséquent être considérées comme indicatives des avantages environnementaux recherchés, quel que soit le type d'aide (subvention, exonération fiscale, garantie, etc.). Ces aides représentaient 47 % environ du total des aides à l'environnement en 2006 (soit quelque 6,7 milliards d'euros).

La deuxième catégorie de mesures d'aide d'État examinées à la lumière de l’encadrement des aides à l’environnement comprend les réductions ou exonérations de taxes environnementales. Ici, l'objectif environnemental de la mesure est poursuivi par la taxe elle-même. Les réductions ou exonérations des taxes environnementales, c'est-à-dire la partie de la mesure constituant l'aide, poursuivent un objectif environnemental indirect, consistant à faciliter l’introduction ou la modification de telles taxes. Les données relatives aux dépenses actuellement disponibles pour cette catégorie de régimes d'aides indiquent le montant des pertes de recettes fiscales et ne peuvent donc pas être considérées comme indicatives des avantages environnementaux des taxes proprement dites. En 2006, 53 % environ des dépenses totales (soit quelque 7,5 milliards d'euros) entraient dans cette catégorie.

Toute analyse des dépenses consacrées aux aides d'État à l'environnement doit par conséquent tenir compte du fait que les aides consistent en grande partie en exonérations des taxes environnementales, généralement accordées aux industries grandes consommatrices d’énergie, parmi lesquelles se trouvent parfois de gros pollueurs, exonérations qu'il a fallu autoriser afin de permettre l'introduction de certaines catégories de taxes environnementales (qui vont au-delà des niveaux minimums imposés par les directives communautaires, par exemple). La place importante qu'occupent ces exonérations fiscales est largement due aux États membres qui octroient le plus d'aides à l'environnement, soit l'Allemagne et la Suède[38].

De telles exonérations ne sont autorisées que lorsque les taxes proprement dites visent à contribuer sensiblement à la protection de l'environnement et que les exonérations ne compromettent pas les objectifs généraux poursuivis. C'est la raison pour laquelle les nouvelles lignes directrices concernant les aides à l'environnement prévoient que, lorsque des entreprises n'acquittent pas des taxes au moins égales au minimum communautaire ou que la taxe en question n'a pas fait l'objet d'une harmonisation au niveau communautaire, les États membres ne peuvent accorder des dérogations aux taxes environnementales à long terme qu'à condition de pouvoir démontrer qu'elles sont nécessaires et proportionnées.

À l'échelle de l'UE, les aides consenties sous la forme de subventions représentent 17 % environ du total des aides à l'environnement, même si cette proportion est plus élevée aux Pays-Bas, par exemple, où une part très élevée de ces aides est constituée de subventions en faveur de la production d'énergie à partir de sources d'énergie renouvelables et de la PCCE.

Lorsqu'on examine la part de chaque instrument d'aide exprimée en nombre de mesures, la situation apparaît sous un jour quelque peu différent: les aides sous forme de subventions représentent 70 % du nombre total de mesures d'aide à l'environnement, contre moins de 20 % en ce qui concerne les exonérations fiscales (graphique n° 2).

Graphique n° 2: Instruments d'aide en faveur de l'environnement (en termes de dépenses et de nombre de mesures)

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Source 2: DG Concurrence. Note: ces données portent sur l'ensemble des mesures d'aides à l'environnement qui seraient actuellement versées.

Le montant des aides à l'environnement a doublé entre 2001 et 2006.

Les aides d'État accordées par les États membres de l'UE-27 au titre de l'encadrement des aides à l'environnement ont atteint 14 milliards d'euros en 2006, contre 7 milliards d'euros en 2001. Les principaux donateurs en termes absolus, représentant conjointement plus de 90 % du total des aides environnementales, étaient l'Allemagne (8 milliards d'euros), la Suède (2,5 milliards d'euros), le Royaume-Uni (1 milliard d'euros), les Pays-Bas (860 millions d'euros) et le Danemark (600 millions d'euros). Dans plus de la moitié des États membres, les dépenses n'ont pas excédé 20 millions d'euros en 2006.

Disparités importantes entre les États membres en ce qui concerne la part des aides à l'environnement dans le PIB

En termes relatifs, les aides à l'environnement ont représenté 0,12 % du produit intérieur brut (PIB) de l'UE-27 au cours de la période 2004-2006. Cette moyenne masque d'importantes disparités entre les États membres: les principaux donateurs en termes relatifs sont la Suède (0,77 % du PIB), le Danemark (0,35 %) et l'Allemagne (0,32 %), suivis par l'Autriche, les Pays-Bas et la Finlande, les aides octroyées par chacun étant supérieures à la moyenne communautaire. Les dépenses consacrées par le Royaume-Uni aux aides à l'environnement représentaient la moitié de la moyenne de l'UE, tandis que celles de l'ensemble des autres États membres, parmi lesquels l'Espagne, la France et l'Italie, représentaient moins d'un quart de la moyenne de l'UE-27 exprimée en pourcentage du PIB (voir le tableau n° 1). Il convient de noter que le classement des États membres reste largement similaire si l'on exclut les exonérations fiscales des données chiffrées.

En dehors des aides sous forme d'exonérations fiscales, la situation demeure stable pour ce qui est du niveau des aides à l'environnement.

À l'échelle de l'UE, la part des aides à l'environnement dans le PIB est passée de 0,08 % au cours de la période 2002-2004 à 0,12 % entre 2004 et 2006. Cette tendance à la hausse résulte toutefois en grande partie de l'application nettement plus importante de mesures d'exonération fiscale: la part de ces dernières dans le total des aides à l'environnement est passée de 69 % en 2001 à 83 % en 2006. En ce qui concerne les aides sous forme de subventions ou d'autres instruments ayant un impact direct sur l'environnement, les dépenses globales n'ont pas enregistré de hausse sensible.

Encadré: Fiscalité environnementale

Il existe d'importantes disparités entre les États membres en ce qui concerne le niveau de fiscalité environnementale… même si celle-ci ne reflète pas nécessairement la politique d'un pays en matière de protection de l'environnement[39].

Les données concernant la part des taxes environnementales dans la taxation totale indiquent qu'un euro perçu sur 15 environ provient des écotaxes. Les recettes générées par les écotaxes ont diminué au cours des cinq dernières années, à tout le moins dans l'EU-15. En revanche, dans les États membres de l'UE-12, où les taxes environnementales étaient initialement peu élevées, ces recettes ont enregistré une forte progression au fil du temps, telle qu'on ne note pratiquement aucune différence par rapport à l'EU-15 à cet égard.

Le ratio entre la fiscalité environnementale et le PIB montre que la plupart des États membres se situent généralement dans une fourchette comprise entre 2 et 3 % du PIB, voire légèrement plus. En 2005, le Danemark affichait de loin le taux de taxation «verte» le plus élevé (5,8 %), suivi par les Pays-Bas (4 %).

Des recettes d'écotaxes élevées ne constituent pas nécessairement une indication de ce que la protection de l'environnement est considérée comme hautement prioritaire. Les taxes sur l'énergie n'étaient initialement considérées que comme des moyens de lever des fonds et ne poursuivaient aucun objectif environnemental. En outre, le niveau de cet indicateur ne dit rien non plus de la réalisation des objectifs en matière de protection de l'environnement, un accroissement des recettes pouvant en théorie résulter d'une évolution de l'économie vers des modes de production et de consommation nécessitant beaucoup de ressources et débouchant sur une pollution encore plus importante. De plus, si les écotaxes sont suffisamment dissuasives, elles limiteront au fil du temps le recours à des produits peu respectueux de l'environnement et, partant, diminueront la base imposable, débouchant de ce fait sur une baisse progressive des recettes. Par ailleurs, si des allégements fiscaux sont accordés pour des produits ou des procédés respectueux de l'environnement, le même objectif – à savoir, protéger l'environnement – conduit à des recettes fiscales moins élevées. On assisterait dans l'un et l'autre cas à une diminution du ratio entre la fiscalité environnementale et le PIB, malgré une protection accrue de l'environnement.

La grande majorité des aides à l'environnement sont accordées dans le cadre de régimes

Au cours de la période 2001-2007, quelque 12 % des décisions en matière d'aides à l'environnement concernaient des aides consenties à des entreprises individuelles, par opposition aux régimes d'aides. En termes de dépenses, toutefois, les aides individuelles ne représentaient que 2 % du total des aides à l'environnement.

Tableau n° 1: Évolution de la part des aides à l'environnement au cours de la période 2001-2006

État membre | Dépenses annuelles moyennes en aides à l'environnement, 2001-2003 (Mio EUR) | Dépenses annuelles moyennes en aides à l'environnement, 2004-2006 (Mio EUR) | Aides à l'environnement en % du PIB, 2004-2006 | Evolution des aides à l'environnement, en % du PIB, entre 2001-2003 et 2004-2006, exprimée en points de pourcentage |

Suède | 400 | 2286 | 0,77% | + 0,62 |

Danemark | 701 | 749 | 0,35% | 0,00 |

Allemagne | 5213 | 7294 | 0,32% | + 0,08 |

Autriche | 160 | 361 | 0,14% | + 0,08 |

Pays-Bas | 460 | 742 | 0,14% | + 0,05 |

Finlande | 131 | 216 | 0,13% | + 0,05 |

UE-27 | 8453 | 13365 | 0,12% | + 0,04 |

Royaume-Uni | 890 | 1203 | 0,06% | + 0,02 |

Slovénie | 35 | 16 | 0,05% | - 0,08 |

Belgique | 15 | 87 | 0,03% | + 0,02 |

République tchèque | 49 | 25 | 0,02% | - 0,03 |

Lituanie | - | 4 | 0,02% | + 0,02 |

Espagne | 60 | 151 | 0,02% | + 0,01 |

Hongrie | 28 | 8 | 0,01% | - 0,03 |

Grèce | 5 | 17 | 0,01% | + 0,01 |

Chypre | 2 | 1 | 0,01% | - 0,01 |

Luxembourg | 0 | 2 | 0,01% | + 0,01 |

France | 172 | 102 | 0,01% | 0,00 |

Roumanie | 12 | 9 | 0,01% | 0,00 |

Italie | 67 | 72 | 0,00% | 0,00 |

Lettonie | - | 1 | 0,00% | 0,00 |

Pologne | 50 | 10 | 0,00% | - 0,02 |

Estonie | 1 | 0 | 0,00% | - 0,01 |

Irlande | 3 | 6 | 0,00% | 0,00 |

Portugal | 1 | 1 | 0,00% | 0,00 |

Slovaquie | - | 0 | 0,00% | 0,00 |

Bulgarie | 3 | 0 | 0,00% | - 0,01 |

Malte | - | - | - | - |

Note: les États membres sont classés par ordre décroissant en fonction de la part des aides à l'environnement dans leur PIB respectifs. Les données fournies pour la Roumanie et la Bulgarie dans la première colonne se rapportent à la période 2002-2003. En Allemagne et en Suède, les exonérations fiscales représentent plus de 90 % du total des aides à l'environnement. En Suède, une réduction de la taxe sur le CO2 en faveur de l'industrie, de même qu'une exonération de la taxe énergétique sur l'électricité (C 42/2003, JO L 165 du 25.6.2005, N 156/2004, JO C 137 du 4.6.2005, N 588/2005, JO C 72 du 24.3.2006), ont entraîné une hausse sensible des dépenses d'aide à partir de 2003. En Allemagne, les dépenses ont augmenté de façon constante à la suite de l'autorisation, en 2002, d'une mesure prolongeant plusieurs exonérations de la taxe allemande sur l'électricité et les huiles minérales (N 449/2001, JO C 137 du 8.6.2002).

1.8. Les nouvelles lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement

Dans le plan d'action dans le domaine des aides d'État, la Commission indiquait, vu la nécessité de procéder au réexamen de l'encadrement communautaire des aides d'État en faveur de la protection de l'environnement, ce qui suit: «En 2005, la Commission commencera à réfléchir sur la meilleure façon de faire face aux défis et aux possibilités qu'offre le développement durable, tels qu'ils ont été définis dans la stratégie de Lisbonne et dans la stratégie sur le développement durable, en cherchant notamment à garantir une internalisation complète des coûts environnementaux. Elle cherchera notamment à encourager l'éco-innovation et l'amélioration de la productivité par l'éco-efficacité, conformément au plan d'action en faveur des écotechnologies (PAET). Certaines mesures pourraient également être exemptées de l'obligation de notification des aides au titre du règlement général d'exemption par catégorie»[40].

Ce processus de réflexion a pris fin le 23 janvier 2008 avec l'adoption, par la Commission, des nouvelles lignes directrices, qui entreront en vigueur le jour suivant leur publication au Journal officiel[41] (ci-après dénommé «JO») et s'appliqueront jusqu'au 31 décembre 2014.

Les nouvelles lignes directrices reposent essentiellement sur l'idée selon laquelle les aides d'État ne devraient pas constituer le moyen de prédilection utilisé par les États membres pour remédier aux problèmes environnementaux. Ainsi que cela a été montré au point 1.2 ci-dessus, les États membres ont à leur disposition plusieurs autres instruments (mesures réglementaires, mécanismes fondés sur le marché, etc.), auxquels ils devraient avoir recours en priorité. Les aides d'État devraient rester une solution de rechange, à ne mettre en œuvre que lorsqu'il peut être démontré que l'objectif poursuivi ne peut être atteint autrement.

Dans certains cas, cependant, les aides d'État peuvent trouver leur justification dans le fait qu'elles incitent les entreprises privées à investir davantage dans la protection de l'environnement ou soulagent certaines entreprises de charges financières relativement lourdes en vue de mettre en œuvre une politique de l'environnement globalement plus stricte. Il ne devrait cependant pas être possible d'octroyer des aides d'État mal ciblées ou excessives ayant non seulement pour effet de fausser la concurrence, mais allant, qui plus est, à l'encontre de la réalisation des objectifs poursuivis dans le domaine de l'environnement.

Les nouvelles lignes directrices concernant les aides à l'environnement veillent à ce que la concurrence ne soit pas indûment faussée par les mécanismes de soutien – subventions, exonérations fiscales, par exemple – élaborés par les États membres à des fins environnementales. Elles garantissent des aides d'État mieux ciblées et des effets positifs compensant les effets négatifs en termes de distorsions de la concurrence. De même, elles font en sorte que les entreprises soient suffisamment – mais pas davantage – encouragées à réaliser des investissements plus respectueux de l'environnement ou à recourir de façon accrue à des sources d'énergie renouvelables, par exemple. Ces nouvelles lignes directrices introduisent une analyse économique plus approfondie, mettent l'accent sur les mesures ayant les effets de distorsion les plus marqués et définissent des règles claires pour les exonérations fiscales et le SCEQE.

Par rapport à l'encadrement précédent, les nouvelles lignes directrices apportent les améliorations suivantes [42]:

- introduction d'une définition plus claire et plus conviviale des coûts admissibles fondée sur la notion de «coûts d'investissement supplémentaires» (voir l'encadré ci-dessous). Le montant d'aide admissible est effectivement calculé sur la base des coûts d'investissement supplémentaires nécessaires pour atteindre le niveau voulu de protection de l'environnement par rapport à une installation répondant aux normes obligatoires ou, en l'absence de normes, à une méthode de production moins respectueuse de l'environnement. Il en est ainsi parce que seules les aides d'État ayant un effet supplémentaire sur l'environnement devraient être autorisées;

- relèvement de l'intensité des aides qui, dans certaines circonstances, peut atteindre 100 % des coûts admissibles. C'est le cas, par exemple, lorsque l'aide d'État est accordée à l'issue d'une procédure d'appel d'offres (concurrentielle, donc) ou lorsqu'elle vise à soutenir la production d'énergies renouvelables ou la cogénération, aide au fonctionnement et aide à l'investissement pouvant alors se cumuler pour couvrir la totalité de la différence entre le coût de production et le prix de marché du type d'énergie en cause;

- clarification du traitement réservé aux réductions/exonérations fiscales. Les nouvelles lignes directrices conservent intacte la possibilité de dérogations à long terme aux taxes environnementales pour autant qu'après allègement, les entreprises concernées s'acquittent au moins du minimum communautaire. Dans tous les autres cas, notamment en cas de taxe non harmonisée, les États membres doivent démontrer que les dérogations sont à la fois nécessaires et proportionnées;

- introduction de nouvelles dispositions concernant les aides à l'adaptation anticipée aux normes, aux études environnementales, au chauffage urbain et à la gestion des déchets, notamment au recyclage, et les aides relevant des régimes de permis négociables;

- introduction d'une méthode d'appréciation détaillée pour les aides individuelles d'un montant élevé, qui sont les plus susceptibles de provoquer des distorsions de concurrence et de fausser les échanges. Toutes les autres mesures d'aide seront soumises à une appréciation standard et il est plus que probable que certaines d'entre elles bénéficieront d'une exemption par catégorie dès que la Commission aura adopté le futur règlement général d'exemption par catégorie (ci-après dénommé «RGEC»)[43]. Les États membres seraient ainsi exemptés de l'obligation de notification et pourraient appliquer une méthode simplifiée de calcul du montant des aides accordées au titre des mesures relevant du RGEC. Il en résulterait une réduction considérable de la charge administrative associée aux aides à l'environnement.

L'annexe I établit une comparaison entre l'encadrement de 2001 et les lignes directrices de 2008.

Notion de coûts supplémentaires

Pour les aides à l'investissement, les coûts supplémentaires sont calculés, soit en déterminant clairement la part de l'investissement destinée à améliorer la protection de l'environnement (par exemple, un filtre), soit en comparant le total des coûts d'investissement à un investissement de référence ne permettant pas d'atteindre le même degré de protection de l'environnement. Cet investissement de référence doit être défini au cas par cas et doit constituer une alternative crédible réalisable sans aide. Ainsi, pour un investissement en faveur des énergies renouvelables, l'investissement de référence est, normalement, une centrale électrique classique, tandis que, pour un investissement en faveur de la cogénération, l'investissement de référence correspond à un investissement dans la production séparée de chaleur et d'électricité.

Dans le cas des aides au fonctionnement, les coûts supplémentaires se définissent comme la différence entre les coûts de production (y compris les coûts d'investissement et le retour sur capital que l'on est en droit d'attendre) et le prix du marché. Seuls les coûts d'investissement effectivement supportés par l'entreprise peuvent être inclus dans les coûts supplémentaires.

En résumé, les nouvelles lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement prévoient une série de mesures visant à compléter et à soutenir les efforts consentis pour améliorer la protection de l'environnement dans les cas où le PPP ne peut être correctement appliqué et où les coûts de production ne sont pas pleinement pris en charge par l'industrie. En pareilles situations de défaillance du marché, les aides d'État peuvent constituer un instrument adapté. Elles peuvent également permettre aux entreprises de modifier leur comportement et d'adopter des procédés plus respectueux de l'environnement ou d'investir dans des technologies plus vertes. Enfin, elles peuvent inciter les États membres à adopter une législation plus stricte que les normes communautaires et à soutenir efficacement la production d'énergies renouvelables et la cogénération. Les nouvelles lignes directrices ont pour objet de permettre aux États membres d'accorder plus facilement des aides à l'environnement pour autant que celles-ci soient bien ciblées et que leurs effets positifs l'emportent sur les effets négatifs en termes de distorsions de concurrence. Bien que les aides individuelles d'un montant élevé soient désormais soumises à une appréciation détaillée, l'adoption d'un futur RGEC devrait exempter les États membres de l'obligation de notifier un certain nombre d'autres types d'aides, réduisant ainsi la charge administrative associée aux aides à l'environnement.

2. DEUXIÈME PARTIE: LES AIDES D'ÉTAT OCTROYÉES EN BULGARIE ET EN ROUMANIE

L'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie en 2007 a clôturé le cinquième élargissement de l'UE, qui a débuté en 2004 avec l'adhésion de dix nouveaux États membres. Le présent chapitre fournit une vue d'ensemble des dépenses consacrées aux aides d'État en faveur de l'industrie et des services dans ces deux nouveaux États membres au cours de la période précédant leur adhésion.

Les données chiffrées sont présentées en comparaison avec les moyennes de l'UE-27 et de l'UE-12[44]. L'objectif principal consiste à déterminer la mesure dans laquelle ces deux États membres ont répondu à l'appel en faveur d'aides moins nombreuses et mieux ciblées. Les données chiffrées présentées dans ce chapitre s'appuient sur les premiers rapports présentés par la Bulgarie et la Roumanie en leur qualité d'États membres, même si elles couvrent la période précédant leur adhésion, soit la période 2002-2006. Cette vue d'ensemble complète les données et l'analyse fournies dans le tableau de bord de l'automne 2007, qui portait sur la même période pour les États membres de l'UE-25. La Bulgarie et la Roumanie seront totalement intégrées dans la prochaine mise à jour du tableau de bord de l'automne 2008.

2.1. Aides d'État en termes absolus et relatifs

En 2006, les aides d'État accordées dans les secteurs de l'industrie et des services par l'ensemble des 27 États membres actuels ont atteint 48,7 milliards d'euros au total. On estime à 31 millions d'euros et 545 millions d'euros, au total, les aides d'État consenties par la Bulgarie et la Roumanie, respectivement, sur cette période.

Tableau n° 2: Aides d' État en Bulgarie, en Roumanie et dans les autres pays du 5 e élargissement, 2006

Total des aides d'État en faveur de l'industrie et des services, en Mio EUR | Part des aides d'État dans le PIB (en %) | Population (en millions) | Aides d'État par habitant (SPA) |

UE-27 | 48 747,5 | 0,42 | 491,0 | 99 |

UE-12 | 3817,2 | 0,51 | 103,4 | 64 |

Bulgarie | 31,4 | 0,12 | 7,7 | 11 |

Roumanie | 544,8 | 0,56 | 21,6 | 51 |

République tchèque | 583,7 | 0,51 | 10,3 | 95 |

Estonie | 10,7 | 0,08 | 1,3 | 13 |

Chypre | 70,0 | 0,48 | 0,8 | 104 |

Lettonie | 24,5 | 0,15 | 2,3 | 19 |

Lituanie | 53,5 | 0,23 | 3,4 | 30 |

Hongrie | 832,9 | 0,93 | 10,1 | 141 |

Malte | 88,9 | 1,77 | 0,4 | 318 |

Pologne | 1 230,5 | 0,45 | 38,1 | 56 |

Slovénie | 146,9 | 0,48 | 2,0 | 100 |

Slovaquie | 199,3 | 0,45 | 5,4 | 67 |

Source: DG Concurrence

En termes relatifs, les aides d'État peuvent être exprimées en pourcentage du PIB ou rapportées au nombre d'habitants. Les aides en faveur de l'industrie et des services représentaient au total 0,12 % du PIB bulgare, soit nettement moins que la moyenne de l'UE-12 (0,51 %) et de l'UE-27 (0,42 %). En Roumanie, les aides d'État ont représenté un pourcentage beaucoup plus élevé du PIB (0,56 %).

Si on rapporte les aides au nombre d'habitants, la position relative de la Roumanie apparaît sous un jour différent. L'utilisation des standards de pouvoir d'achat (SPA)[45] fait apparaître que les aides accordées par la Roumanie en 2006 équivalaient à près de la moitié de la moyenne de l'UE-27 (51 SPA par personne, contre 99 SPA par personne) et étaient nettement moins élevées que la moyenne de l'UE-12 (64 SPA par personne). La Bulgarie a également accordé beaucoup moins d'aides, soit 11 SPA par personne, le niveau le plus faible de l'UE.

Si on analyse l'évolution de la part des aides dans le PIB au cours des cinq dernières années, on constate que le niveau des aides consenties en Bulgarie n'a dépassé qu'une seule fois la moyenne de l'UE-27, soit en 2003. On note depuis lors une tendance stable à la baisse (voir le graphique n° 3). En Roumanie, la part des aides dans le PIB au cours de cette période a toujours été supérieure à la moyenne de l'UE. Elle a atteint son niveau le plus élevé en 2004 mais s'est, depuis, considérablement réduite. La tendance constatée en Roumanie est donc comparable à celle des autres États membres de l'UE-12 avant leur adhésion: le niveau des aides est nettement plus élevé durant les années précédant l'adhésion à l'Union, en raison essentiellement des processus de restructuration et de privatisation.

Graphique n° 3: Comparaison entre la part des aides d' État dans le PIB de la Bulgarie et de la Roumanie et les moyennes de l'UE, pour la période 2002-2006

[pic]

Source: DG Concurrence. La totalité des données utilisées aux fins de ce graphique figurent dans le tableau n° 1 de l'annexe II.

2.2. Répartition sectorielle des aides

Au cours de la période 2002-2006, la Bulgarie a accordé 75 % du total de ses aides d'État à l'industrie manufacturière[46], 7 % à l'industrie houillère et 18 % aux autres industries non manufacturières[47], en grande partie à des entreprises de chauffage urbain et à l'industrie minière. Au cours de la même période, la Roumanie a accordé quelque 70 % de ses aides à l'industrie manufacturière, suivie par les secteurs non manufacturiers (21 %) (principalement l'industrie minière) et l'industrie houillère (8 %).

Tableau n° 3: Répartition sectorielle des aides d'État en faveur de l'industrie et des services au cours de la période 2002-2006

% du total | en Mio EUR |

Bulgarie | Roumanie | UE-27 | UE-12 |

en Mio EUR | % | en Mio EUR | % | % | % |

Objectifs horizontaux | 34,5 | 54 | 162,9 | 16 | 73 | 33 |

Environnement et économies d'énergie | 1,3 | 2 | 10,3 | 1 | 23 | 2 |

Développement régional (1) | 21,1 | 33 | 95,6 | 10 | 18 | 14 |

Recherche et développement | 0,3 | 1 | 12,7 | 1 | 12 | 3 |

PME | 0,2 | 0 | 15,6 | 2 | 11 | 4 |

Formation | - | - | 0,0 | 0 | 2 | 1 |

Aides à l'emploi | 9,4 | 15 | 9,2 | 1 | 4 | 6 |

Autres objectifs horizontaux (par exemple, commerce, culture, catastrophes naturelles, capital-investissement, innovation et aides sociales) | 2,1 | 3 | 19,5 | 2 | 4 | 2 |

Aides sectorielles (2) | 29,6 | 46 | 828,5 | 84 | 27 | 67 |

Industrie manufacturière | 13,8 | 22 | 540,3 | 55 | 6 | 27 |

dont la construction navale | - | - | 8,5 | 1 | 1 | 2 |

dont la sidérurgie | 4,5 | 7 | 99,7 | 10 | 1 | 5 |

dont l'industrie automobile | 0,2 | 0 | 35,2 | 4 | 0 | 3 |

Industrie houillère | 4,5 | 7 | 76,0 | 8 | 12 | 20 |

Autres secteurs non manufacturiers | 11,2 | 18 | 207,6 | 21 | 1 | 4 |

Services financiers | - | - | - | - | 7 | 15 |

Autres services | - | - | 4,6 | 0 | 1 | 1 |

Total des aides en faveur de l'industrie et des services | 64,0 | 100 | 991,4 | 100 | 100 | 100 |

Note: Toutes les données chiffrées sont exprimées en euros à prix constants 2006, de façon à supprimer les effets de l'inflation; (1) aides en faveur du développement régional général non classées ailleurs; (2) aides sectorielles accordées en application de mesures ne poursuivant aucun objectif horizontal et aides au sauvetage et à la restructuration.

Au cours de la période 2002-2006, 54 % du total des aides d'État accordées par la Bulgarie poursuivaient des objectifs horizontaux, contre 16 % seulement en Roumanie. Ces pourcentages sont plutôt faibles par rapport à la moyenne de l'UE-27 (qui est de 73 %), même s'ils sont davantage conformes à la moyenne de l'UE-12 (33 %). La disparité avec les États membres de l'EU-15 (79 %) peut en partie s'expliquer par le soutien relativement important apporté à plusieurs industries (par exemple, les industries houillère, minière et sidérurgique et d'autres industries manufacturières) avant l'adhésion, dans le contexte de la privatisation ou de la restructuration des entreprises.

Un examen de la situation de 2006 permet de constater que la part des aides poursuivant un objectif horizontal est passée à 79 % en Bulgarie. Ces aides horizontales concernaient principalement le développement régional (72 % du total des aides d'État) et la recherche et développement (6 %). En Roumanie, 19 % seulement du total des aides d'État accordées la même année poursuivaient des objectifs horizontaux, soit, pour l'essentiel, le développement régional (10 %) et la recherche et développement (4 %).

2.4. Instruments d'aides en faveur de l'industrie et des services

Toute aide d'État représente un coût ou un manque à gagner pour les pouvoirs publics et confère un avantage aux bénéficiaires. Il se peut cependant que l'élément d'aide réel soit différent du montant nominal transféré; c'est le cas, par exemple, des prêts bonifiés ou des garanties.

Tableau n° 5: Part des différents instruments d'aide dans le total des aides à l'industrie et aux services au cours de la période 2004-2006

Espagne | 15 | 0 | 1 | 14 |

Italie | 10 | 1 | 0 | 11 |

Allemagne | 9 | 0 | 2 | 7 |

France | 6 | 0 | 0 | 6 |

Pays-Bas | 2 | 1 | 0 | 3 |

Portugal | 2 | 0 | 0 | 2 |

Grèce | 1 | 1 | 0 | 2 |

Belgique | 1 | 0 | 1 | 0 |

Irlande | 1 | 0 | 0 | 1 |

Pologne | 1 | 2 | 2 | 1 |

Finlande | 1 | 0 | 0 | 1 |

Slovaquie | 1 | 0 | 0 | 1 |

Total | 50 | 5 | 6 | 49 |

Source: DG Concurrence

Le tableau n° 7 fournit des données sur les montants d'aide à récupérer en application des 119 décisions de récupération adoptées depuis 2000[52]. Pour 114 de ces décisions, il existe des informations relativement précises sur le montant d'aide concerné. D'après ces informations, le montant d'aide total devant être récupéré en application des décisions adoptées entre le 1er janvier 2000 et le 31 décembre 2007 s'élève au minimum à 9 milliards d'euros[53].

Tableau n° 7: Évolution du nombre de décisions de récupération et des montants à récupérer(1); 2000-2007 (situation au 31.12.2007) Date de la décision 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total Nombre de décisions adoptées 16 20 23 10 23 12 6 9 119 Montant total des aides à récupérer (en Mio EUR) 247,0 1146,8 1206,1 1015,0 4854,5 29,2 280,8 189,0 8968,5 Montant recouvré (en Mio EUR) 218,1 1125,4 1510,6 1230,3 6369,5 21,2 151,8 2,2 10629,0 dont: a) principal remboursé/sur compte bloqué 17,1 962,1 1061,9 894,6 3960,9 14,2 94,5 2,2 7007,5 b) aides perdues pour cause de faillite 201,0 76,3 29,0 0,7 870,9 0,0 45,0 0,0 1222,9 c) intérêts 87,0 419,7 335,0 1537,7 7,0 12,3 0,0 2398,7 Aides enregistrées dans le cadre de faillites 15,6 16,9 0,0 133,8 0,0 7,5 0,0 0,0 173,8 Montant encore à récupérer(3) 28,9 108,4 115,2 119,7 22,7 15 141,3 186,8 738,1 % encore à récupérer(2) 12 % 9 % 10 % 12 % 1 % 51 % 50 % 99 % 8 % Notes: (1) Uniquement pour les décisions dans le cadre desquelles le montant d'aide est connu. (2) Montant hors intérêts. (3) Montant total des aides à récupérer diminué du principal remboursé et des aides perdues pour cause de faillites. Source: DG Concurrence. |

Pour cinq des décisions de récupération adoptées depuis 2000, les États membres concernés n’ont pas encore communiqué d’informations fiables quant au montant d'aide en cause. La plupart ont trait à des régimes d'aides. Sur les 9 milliards d'euros d'aides à récupérer dans le cadre des décisions adoptées depuis 2000, quelque 7 milliards d'euros d'aides illégales et incompatibles avaient effectivement été récupérés à la date du 31 décembre 2007 (contre 2,3 milliards d'euros d'aides déclarées comme ayant été récupérées en décembre 2004)[54]. Par ailleurs, 2,4 milliards d'euros d'intérêts ont également été récupérés. Outre les montants effectivement récupérés, un montant d'1,2 milliard d'euros d'aides illégales et incompatibles a été «perdu» à la suite de faillites[55], et des aides illégales et incompatibles pour un montant de 173 millions d'euros ont été enregistrées dans le cadre de procédures de faillite en cours. Il reste donc 0,73 milliard d'euros d’aides illégales et incompatibles à récupérer (soit 8 % du montant total).

La récupération des aides d'État illégales et incompatibles reste un processus de longue haleine: sur les 49 décisions de récupération en souffrance, 21 ont été adoptées il y a plus de quatre ans et 5, il y a plus de huit ans. Sur les 119 décisions adoptées entre 2000 et 2007, seules 75 étaient clôturées en décembre 2007 (tableau n° 8).

Tableau n° 8: Évolution du nombre de procédures de récupération clôturées (situation au 31.12.2007)

Date de la décision |

2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | Total |

Nombre de décisions de récupération adoptées | 16 | 20 | 23 | 10 | 23 | 12 | 6 | 9 | 119 |

Nombre de procédures de récupération clôturées au 30.6.2007 | 14 | 10 | 18 | 6 | 17 | 6 | 2 | 2 | 75 |

Une nouvelle étape importante sur la voie d'une exécution plus efficace des décisions de récupération a été franchie avec l'adoption, en octobre 2007, de la communication concernant la mise en œuvre des décisions de récupération. La communication insiste sur le fait que l'amélioration de l'exécution des décisions relatives aux aides d'État relève de la responsabilité commune de la Commission et des États membres, rappelle les principes qui s'appliquent à la récupération des aides, tels qu'ils ont été confirmés par les juridictions communautaires, et définit les rôles respectivement dévolus à la Commission et aux États membres dans les procédures de récupération.

La Commission suit de plus près l'exécution des décisions de récupération par les États membres. Chaque fois qu'un État membre ne prend pas toutes les mesures permettant la mise en œuvre d'une décision, elle agit avec fermeté et engage une procédure d’infraction à son encontre, conformément à l'article 88, paragraphe 2, à l'article 226 et à l'article 228, paragraphe 2, du traité CE. Voir la liste des mesures en cause à l'annexe IV.

4. QUATRIÈME PARTIE: EVOLUTION SUR LES PLANS LÉGISLATIF ET POLITIQUE

Plan d’action dans le domaine des aides d’État

La Commission continue de mettre en œuvre divers aspects du plan d’action dans le domaine des aides d’État[56] qui, en juin 2005, a défini les principes directeurs d'une réforme globale des règles et procédures en matière d’aides d'État s'étalant sur les cinq années suivantes. Depuis la publication, en automne, du dernier tableau de bord des aides d'État, la Commission a adopté le projet ou la version finale des textes législatifs suivants[57]:

4.1. Nouvelle législation

Nouvelle méthode de calcul des taux de référence et d'actualisation

Le 12 décembre 2007, la Commission a adopté une nouvelle méthode de calcul des taux de référence et d'actualisation utilisés, dans le cadre de l'analyse des affaires d'aides d'État, pour mesurer l’équivalent-subvention d’une aide et calculer les éléments d’aide résultant des régimes de prêts bonifiés[58].

La nouvelle méthode s'appuie sur le taux de référence du marché monétaire (IBOR) à un an, majoré de marges s'échelonnant entre 60 et 1 000 points de base, en fonction de la solvabilité de l'entreprise et des sûretés dont elle dispose. Cette approche est conforme au nouveau dispositif international d'adéquation des fonds propres mis en place conformément aux dernières recommandations du comité de Bâle sur le contrôle bancaire (accords de Bâle II) et devrait être plus conforme au marché que la méthode actuelle. Elle entrera en vigueur le 1er juillet 2008 afin que les institutions financières et les autres parties concernées disposent du temps nécessaire pour s'y adapter.

Amélioration des règles de procédure

Le 30 janvier 2008[59], la Commission européenne a, par une modification du règlement fixant des dispositions de procédure complémentaires pour l'application des règles du traité CE en matière d'aides d'État (règlement dit d'application)[60], clarifié les règles applicables en matière de notification des aides d'État et instauré des procédures plus rapides. Il est notamment prévu de mettre en place des formulaires de notification supplémentaires et de rendre obligatoire l'utilisation d'un système de notification électronique et d'une messagerie électronique sécurisée d'ici le 1er juillet 2008. En outre, le nouveau formulaire de notification «informations générales» fournira des renseignements supplémentaires à la Commission, ce qui lui permettra de prendre des décisions plus rapidement. Le nouveau règlement tient compte des observations formulées à l'occasion d'une consultation publique organisée dans le courant de 2007[61].

Le nouveau règlement prévoit la collecte d'informations sur les injonctions de récupération en suspens et sur les instances allouant les aides au moyen du formulaire de notification «informations générales». Il exigera en outre la publication sur l'internet du texte intégral des régimes d'aides autorisés. Le mode de calcul des taux d'intérêt applicables à la récupération d'aides illégales est également modifié afin de tenir compte des changements apportés à la méthode utilisée pour fixer les taux de référence et d'actualisation.

Nouvelles lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement

En décembre 2007, la Commission avait prolongé, jusqu'à la fin d'avril 2008 ou jusqu'à l'adoption de nouvelles lignes directrices[62], la validité de l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement, adopté en 2001 et arrivé à expiration fin 2007.

Le 23 janvier 2008, la Commission a adopté des nouvelles lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement[63] dans le cadre du paquet de mesures relatives à l'énergie et au changement climatique. Pour plus de détails, voir la première partie du présent tableau de bord.

Nouvelle communication sur les aides d'État sous forme de garanties

À l'issue de deux consultations publiques[64], la Commission a adopté, en mai 2008, une nouvelle communication sur les aides d'État sous forme de garanties[65]. L'objectif principal de la révision de la communication de 2000[66] était d'établir des méthodes claires et transparentes de calcul de l'élément d'aide d'une garantie et d'apporter des simplifications de manière à parmettre le développement des PME.

La nouvelle communication confirme que cette évaluation devrait être fondée sur le principe de l'investisseur en économie de marché. Par conséquent, ces méthodes reposent essentiellement sur une évaluation correcte du risque à l'aide d'une notation. Toutefois, la notation ne doit pas nécessairement être fournie par une agence de notation spécialisée; ce peut également être la notation interne de la banque prêteuse, qui doit normalement noter les sociétés auxquelles elle accorde un prêt.

Les garanties revêtent une importance particulière pour les PME, souvent confrontées au problème de l'insuffisance des fonds propres et du manque de ressources stables. C'est la raison pour laquelle la nouvelle communication établit en outre des règles particulières pour les PME, qui leur permettront de calculer facilement l'élément d'aide d'une garantie. La Commission prévoit, notamment pour les PME et les États membres, des mécanismes facultatifs tels que des sphères d'exemption déterminant au préalable, pour une entreprise donnée et sur la base de sa notation financière, la prime minimum qui doit être appliquée pour qu'une garantie publique ne soit pas considérée comme constituant une aide.

Règlement sur les aides de minimis dans le secteur de la production de produits agricoles

Le 20 décembre 2007, la Commission a adopté un règlement sur les aides de minimis dans le secteur de la production de produits agricoles[67]. Cette décision fait suite à une consultation publique organisée dans le courant du second semestre de 2007[68]. Le règlement relève le plafond des aides de faible montant (aides « de minimis ») dans le secteur de l'agriculture à 7 500 euros par bénéficiaire sur une période de trois ans et le montant cumulé maximal octroyé par État membre à 0,75 % de la valeur de la production agricole. Il précise également d'une façon plus claire le champ d'application des aides de minimis et donne aux États membres une plus grande latitude pour accorder des aides sans provoquer de distorsions de concurrence.

Lignes directrices pour l'examen des aides d'État destinées aux secteurs de la pêche et de l'aquaculture

Le 11 mars 2008, la Commission a adopté les nouvelles lignes directrices pour l'examen des aides d'État destinées aux secteurs de la pêche et de l'aquaculture[69].

Ces nouvelles lignes directrices ont été élaborées afin de tenir plus particulièrement compte du règlement (CE) n° 1198/2006 du Conseil du 27 juillet 2006 relatif au Fonds européen pour la pêche (FEP)[70]. Elles permettront aux États membres d'accorder des aides d'État pour la plupart des mesures prévues par le FEP. Toutefois, en raison de leur spécificité, les aides au remplacement des moteurs et à la modification des engins de pêche, de même que les aides en faveur du développement durable des zones de pêche n'ont pas été prises en compte. Indépendamment des aides FEP, les nouvelles lignes directrices permettront aux États membres d'octroyer des aides d'État destinées à remédier aux dommages causés par des c