COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 18.5.2016 COM(2016) 292 final RAPPORT DE LA COMMISSION Finlande



Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité



RAPPORT DE LA COMMISSION Finlande





Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité 1.Introduction L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) définit la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Le règlement (UE) n° 473/2013 arrête des dispositions spécifiques applicables aux États membres de la zone euro soumis à une PDE. En vertu de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que ce rapport n’ait diminué de manière substantielle et constante et n’atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant). L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Ce rapport «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre». Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, examine si la Finlande respecte les critères du déficit et de la dette prévus par le traité, en tenant dûment compte du contexte économique et des autres facteurs pertinents. À la suite des modifications apportées en 2011 au pacte de stabilité et de croissance, les exigences relatives à la dette ont été placées sur un pied d’égalité avec les exigences relatives au déficit, afin de garantir que les pays dont le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % ramènent ce rapport en deçà de cette valeur (ou le fassent reculer suffisamment vers cette valeur). Le 13 janvier 2015, la Commission a adopté une communication sur la flexibilité, dans laquelle elle a donné de nouvelles orientations sur les modalités d’application des règles existantes du pacte de stabilité et de croissance, afin de renforcer le lien entre la mise en œuvre des réformes structurelles, l’investissement et la responsabilité budgétaire à l’appui de la croissance et de l’emploi. La communication ne modifie pas les dispositions du pacte, mais vise à améliorer encore l’efficacité et la compréhension de ses règles et à instaurer une position budgétaire globale plus propice à la croissance dans la zone euro en garantissant la meilleure utilisation possible de la flexibilité offerte par le pacte, tout en préservant sa crédibilité et son efficacité en matière de responsabilité budgétaire. En particulier, la Commission a précisé que, conformément aux dispositions de l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n°1467/97 du Conseil, lorsqu’elle serait amenée à établir un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, TFUE, elle examinerait attentivement toutes les évolutions pertinentes à moyen terme concernant la position économique et budgétaire ainsi que l’évolution de l’endettement. Selon la communication, la mise en œuvre de réformes structurelles dans le cadre du semestre européen fait partie de ces évolutions pertinentes. Le présent rapport met à jour la précédente évaluation du dépassement des valeurs de référence du traité par les ratios du déficit et de la dette au PIB, effectuée par la Commission le 16 novembre 2015. L’évaluation de novembre concluait que, globalement, les critères du déficit et de la dette prévus par le traité étaient jugés respectés. Le 14 avril 2016, la Finlande a présenté son programme de stabilité pour la période 2017–2020. En 2015, la dette publique a atteint 63,1 % du PIB, ce qui est supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB. Tant le programme de stabilité que les prévisions du printemps 2016 des services de la Commission annoncent que le ratio d’endettement brut devrait continuer à augmenter en 2016 et 2017. Le ratio de la dette au PIB notifié pour 2015 semble établir, à première vue, l’existence d’un déficit excessif de la Finlande au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance, avant toutefois que ne soient pris en compte tous les facteurs pertinents, comme indiqué ci-dessous. La Commission a donc procédé, dans le présent rapport, à une évaluation complète du dépassement des valeurs de référence du traité, pour vérifier si celles-ci sont respectées lorsque tous les facteurs pertinents sont pris en considération. La partie 2 du présent rapport traite du critère du déficit, sa partie 3 du critère de la dette, et sa partie 4 des facteurs pertinents. Le présent rapport tient compte des prévisions du printemps 2016 des services de la Commission, publiées le 3 mai 2016. 2.Critère du déficit Selon la notification du printemps 2016, le déficit de la Finlande s’élevait à 2,7 % du PIB en 2015. Tant le programme de stabilité que les prévisions du printemps 2016 de la Commission annoncent qu’il restera inférieur à la valeur de référence du traité jusqu’en 2017. Selon les prévisions de la Commission, dans l’hypothèse habituelle de politiques inchangées, il tombera à 2,5 % du PIB en 2016, puis à 2,3 % du PIB en 2017. Le programme de stabilité indique, pour sa part, que le déficit sera ramené à 2,1 % du PIB d’ici à 2017. Le critère du déficit prévu par le traité est donc respecté. 3.Critère de la dette Le ratio de la dette publique brute au PIB a augmenté rapidement au cours des dernières années, passant de 32,7 % en 2008 à 63,1 % en 2015, sur fond de déficits élevés par rapport à l’évolution du PIB nominal et d’ajustements stocks-flux liés aux placements financiers des caisses de retraite liée à la rémunération. Ces déficits et ajustements stocks-flux ont contribué à parts à peu près égales à l’augmentation de la dette nominale sur cette période. D’après le programme de stabilité de la Finlande, le ratio de la dette publique au PIB va continuer à se creuser, pour atteindre 65,0 % en 2016, puis 66,7 % en 2017. Elle devrait ensuite culminer à 67,4 % en 2018–2019, avant de décroître légèrement pour s’établir à 67,2 % en 2020. Dans ses prévisions du printemps 2016, la Commission escompte, quant à elle, que la dette publique atteindra 65,2 % en 2016 et grimpera à 66,9 % en 2017 (voir tableau 1). D’après les prévisions de la Commission, la croissance nominale projetée ne suffira pas à compenser l’incidence des dépenses d’intérêts sur le ratio de la dette au PIB en 2016, ce qui se traduira par un petit effet «boule de neige» de nature à accroître l’endettement. D’ici à 2017, cependant, cet effet devrait se dissiper. Le rôle des ajustements stock-flux devrait perdre en importance au cours de la période de prévision, compte tenu de la diminution attendue de l’excédent des caisses de sécurité sociale. Il ressort de l’analyse qui précède que, sur la base tant du programme de stabilité de la Finlande pour 2016 que des prévisions du printemps 2016 de la Commission, et avant que ne soient pris en compte tous les facteurs pertinents, le critère de la dette au sens du traité et du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil n’apparaît pas rempli.

Tableau 1: Dynamique de la dettea

4.Facteurs pertinents L’article 126, paragraphe 3, du TFUE prévoit que le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre afin d’établir si la violation du critère de la dette justifie le lancement d’une PDE». Ces facteurs sont précisés à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, qui dispose également que «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement, en termes qualitatifs, le dépassement de la valeur de référence, et que l’État membre a présenté à la Commission et au Conseil» doit être dûment pris en considération. Les sous-parties suivantes examinent successivement: 1) la situation économique à moyen terme; 2) la position budgétaire à moyen terme, y compris une évaluation du respect de l’ajustement requis en direction de l’objectif à moyen terme (OMT) et de l’évolution de l’investissement public; 3) l’évolution de la dette publique à moyen terme, sa dynamique et sa soutenabilité; 4) les autres facteurs jugés pertinents par la Commission; et 5) les autres facteurs présentés par l’État membre. Le présent rapport tient compte des facteurs en question sur la base des données notifiées et des prévisions du printemps 2016 de la Commission. 4.1.Situation économique à moyen terme Conditions conjoncturelles et croissance potentielle Après une chute de 8,3 % du PIB réel en 2009, l’activité économique de la Finlande s’est redressée progressivement en 2010 et 2011, mais le pays a connu une nouvelle récession sur la période 2012–2014. En 2015, le PIB a crû de 0,5 %. Les perspectives de croissance devraient s’améliorer en 2016 et 2017 (voir tableau 2). La récession prolongée a toutefois eu des répercussions négatives sur la croissance potentielle du pays. Estimée selon la méthode commune, la croissance potentielle n’a pas dépassé 0,1 % en moyenne sur la période 2009–2015 et a même été négative (-0,1 %) en 2013 et 2014. D’après les estimations, la croissance du PIB potentiel devrait restée inchangée en 2016 par rapport à 2015, mais s’établir à 0,4 % en 2017. La contraction du PIB potentiel a été causée par la diminution des contributions du facteur travail et la contribution négative, selon les estimations, de la productivité totale des facteurs, qui reflète la restructuration en cours de l’économie. La contribution positive du capital a aussi diminué pendant la crise, du fait de la faiblesse des investissements. Globalement, le PIB réel en 2015 a été de 5,3 % inférieur au niveau enregistré en 2008, tandis que la production potentielle a augmenté d’à peine 0,5 % au total sur la période 2009–2015. Ces résultats peuvent s’expliquer par le processus de restructuration en cours, dans lequel l’industrie électronique a perdu le rôle important qu’elle jouait dans l’économie finlandaise, tandis que d’autres industries, souvent avec des niveaux de productivité moindres, augmentent leurs capacités pour combler le vide ainsi créé. Le rapport par pays adressé à la Finlande en 2016 a salué la dotation en capital humain, la stabilité du cadre institutionnel et les bonnes conditions d’exercice d’une activité économique comme des atouts majeurs, qui devraient contribuer à la croissance de la productivité totale des facteurs à l’avenir. Avec un PIB réel inférieur au PIB potentiel sur la période 2012–2014, l’écart de production s’est creusé pour atteindre -2,8 % du PIB potentiel en 2014, mais se serait réduit pour s’établir à -2,3 % en 2015, où la croissance du PIB a été supérieure à la croissance potentielle. En 2016, la croissance du PIB devrait encore dépasser la croissance potentielle, ce qui ramènerait l’écart de production à -1,6 % du PIB. Tableau 2: Évolutions macroéconomiques et budgétaires a Corrigé des variations conjoncturelles sur les trois dernières années, le ratio de la dette au PIB en 2015 est resté inférieur à la valeur de référence du traité, mais cela ne devrait plus être le cas en 2016. Dans ses prévisions du printemps 2016, la Commission estime que la dette corrigée des variations conjoncturelles atteindra 61,8 % du PIB en 2016 et 65,0 % en 2017 (voir tableau 3). Tableau 3: Déficit public et dette publique (en % du PIB) Réformes structurelles récentes La Finlande a engagé des réformes structurelles visant à réduire les dépenses publiques et accroître le potentiel de croissance de l’économie. La réforme des retraites liant à terme l’âge légal de départ à la retraite à l’espérance de vie a été promulguée et commencera à produire ses effets dès 2017. Le gouvernement a aussi annoncé ses orientations en ce qui concerne le plan actualisé de réforme du système de santé et des services sociaux, qui vise à une maîtrise de la croissance de leurs dépenses. Retraites La réforme récente la plus importante est celle des retraites adoptée fin 2015, qui entrera en vigueur en 2017. Cette réforme lie l’âge du départ à la retraite à l’espérance de vie, comme l’avait recommandé le Conseil. Selon les autorités nationales, elle devrait améliorer la viabilité à long terme des finances publiques. Aucune décision n’a cependant été prise, dans le cadre de la réforme en cours, concernant les allocations de chômage versées aux travailleurs proches de l’âge de la retraite. Cela pourrait limiter l’incidence positive que la réforme du régime des retraites est censée avoir sur l’offre de main-d’œuvre, les chômeurs âgés pouvant continuer à prétendre aux allocations de chômage jusqu’à l’âge de leur retraite. Marché du travail À un niveau agrégé, les augmentations de salaires sont restées modérées depuis l’accord salarial intervenu au niveau central à la fin de 2013, qui a été reconduit jusqu’en 2016. Toutefois, dans un contexte de faible croissance et de faible inflation, la stratégie de rétablissement de la compétitivité-coûts par de faibles revalorisations salariales n’a eu qu’un effet limité. Le 29 février 2016, les organisations centrales du marché du travail ont conclu un accord, baptisé «pacte de compétitivité», qui prévoit d’augmenter le temps de travail annuel sans compensation à partir de 2017, de ne pas procéder, la même année, à des augmentations de salaires convenues au niveau central et de faire peser davantage les cotisations de sécurité sociale sur les salariés. Les primes de vacances des salariés du secteur public seraient temporairement réduites de 30 %. Il est également prévu d’étendre les possibilités de négociations au niveau local. Les organisations d’employeurs et de travailleurs ont entamé les négociations visant à traduire les termes du pacte de compétitivité en conventions collectives sectorielles. La mise en œuvre du pacte dépendra de l’issue de ces négociations.

Parallèlement, le gouvernement a lancé en avril 2016 une réforme de l’assurance chômage, qui vise à encourager l’acceptation rapide d’une offre d’emploi, en durcissant l’obligation d’accepter ainsi que l’obligation de participer à des programmes d’activation de l’emploi. Il est, en outre, prévu de raccourcir d’un quart la durée des droits aux allocations de chômage liées au revenu. En 2017 et 2018, les allocations de chômage pourront servir, sous certaines conditions, à financer des bourses de mobilité, des subventions au démarrage d’une activité économique et des subventions salariales. Réforme administrative Le gouvernement progresse dans ses propositions de réforme tendant à améliorer l’organisation des services sociaux et de santé. Il escompte présenter celles-ci d’ici à la fin de 2016 et mettre la réforme en œuvre à compter de 2019.L’objectif est de réduire les disparités en matière de santé et de mieux maîtriser les coûts. Un système à l’échelle régionale, dirigé par un conseil élu au suffrage direct, sera mis en place. Outre la gestion des services sociaux et des soins de santé, les comtés auront notamment la responsabilité des services de secours, de la santé-environnement, du développement régional, de la promotion des entreprises et de l’aménagement du territoire. La réforme en projet accroîtra la liberté de choix de services sociaux et de santé, ce qui stimulera aussi la concurrence entre les prestataires de ces secteurs. Elle vise à permettre 3 milliards d’EUR d’économies au total (équivalant à 1,5 % du PIB) sur le long terme, grâce à l’intégration complète des services sociaux et de santé, leur fourniture par de plus grands prestataires qu’à l’heure actuelle et le passage au numérique. Marchés de services Le changement législatif le plus important intervenu dans le secteur du commerce de détail a été la libéralisation des horaires d’ouverture des magasins, qui a pris effet au début de l’année 2016. Au début du mois de février 2016, une modification de la loi sur l’aménagement du territoire et la construction est entrée en vigueur. Grâce à cette réforme, la planification de l’utilisation des sols au niveau régional sera plus rapide, et les conseils régionaux pourront réagir plus rapidement aux changements affectant l’environnement d’exploitation du commerce de gros et de détail. 4.2.Position budgétaire à moyen terme Déficit structurel et assainissement budgétaire En 2015, le solde structurel s’est amélioré de 0,2 point de pourcentage du PIB, ce qui va au-delà de l’ajustement recommandé en direction de l’OMT, tandis que le critère des dépenses a été atteint avec une marge de 0,7 % du PIB. La Finlande a donc respecté les exigences du volet préventif en 2015. En 2016, le solde structurel devrait se dégrader de 0,2 point de pourcentage, ce qui suggère un risque de glissement important (écart de - 0,7 % du PIB) par rapport à l’ajustement requis de 0,5 % du PIB. Le critère des dépenses est respecté. Une évaluation globale s’impose donc. D’une part, l’estimation actuelle de la croissance du PIB potentiel qui sous-tend l’estimation du solde structurel est inférieure à la moyenne à moyen terme utilisée dans le critère des dépenses (0,8 %, figée à son niveau des prévisions économiques de l’hiver 2013 de la Commission). Or cette moyenne ne peut plus être considérée comme vraiment pertinente, étant donné que les perspectives de croissance à moyen terme de la Finlande ont été durablement assombries par le repli prolongé de l’activité. En effet, si le taux de croissance potentielle à moyen terme qui sous-tend le critère des dépenses était actualisé sur la base des données des prévisions du printemps 2015 de la Commission (conformément à l’approche qui prévaudra à partir de 2017), le critère des dépenses ne serait pas entièrement rempli, ce qui entraînerait un écart par rapport à la trajectoire d’ajustement en direction de l’OMT. D’autre part, la différence entre les signaux que donnent ces deux critères est également le reflet d’une inflation plus faible que prévu. Dans le projet de plan budgétaire 2016 présenté en novembre 2015, le déflateur du PIB était attendu à 1,2 %. La prévision faite par la Commission à l’automne 2015 était similaire. Dans ses prévisions du printemps 2016, la Commission table sur un déflateur du PIB à 0,8 %. La diminution des impôts collectés qui en résultera aura un retentissement négatif sur les recettes publiques. Bien que la plupart des prestations de sécurité sociale soient indexées sur l’indice des prix à la consommation, pour 2016, la décision avait déjà été prise de geler leur revalorisation. Dès lors, le niveau plus faible que prévu de l’inflation a eu un impact moindre sur les dépenses publiques, et son incidence globale sur le solde des administrations publiques a été négative. Alors qu’au moment de la préparation du budget 2016, une amélioration de 0,5 point de pourcentage du solde nominal était attendue (selon les prévisions de l’automne 2015 de la Commission), d’après les prévisions du printemps 2016, l’amélioration attendue n’est plus que de 0,2 point de pourcentage. Bien que s’expliquant en partie par les dépenses de gestion de l’immigration qui ont été ajoutées à la proposition de budget 2016 après que le projet de plan budgétaire a été présenté, cette révision à la baisse de l’amélioration du solde nominal résulte aussi de l’inflation plus faible que prévu. En outre, le contexte de faibles taux d’intérêt ne génère pas de bénéfices inattendus pour le secteur public finnois, car la diminution des dépenses consacrées au paiement des intérêts est plus que contrebalancée par la baisse des intérêts perçus par les caisses de sécurité sociale. Compte tenu de ces facteurs, la Finlande semble dévier quelque peu de sa trajectoire d’ajustement en direction de l’OMT pour ce qui est du critère du solde structurel. En tenant compte de ces facteurs, l’évaluation globale fait apparaître un risque d’écart par rapport à la trajectoire recommandée d’ajustement vers l’OMT en 2016. Dans son programme de stabilité pour 2016, la Finlande a demandé que les dépenses liées à la hausse de l’immigration, équivalant à 0,2 % du PIB, soient prises en compte dans l’évaluation des progrès qu’elle a accomplis en direction de son OMT. Si l’on excluait du déficit cet accroissement estimé des dépenses liées à l’afflux de réfugiés, cela ne modifierait toutefois pas la conclusion de l’évaluation globale. Dépenses et investissement publics L’investissement public en pourcentage du PIB a augmenté depuis 2008, où la formation brute de capital fixe des administrations publiques s’élevait 3,6 % du PIB. En 2015, elle a atteint 4,0 % du PIB. Selon le programme de stabilité, elle devrait s’élever à 4,1 % du PIB en 2016 et 2017. Pendant toute la période, le ratio du déficit public, en termes tant nominaux que structurels, a été inférieur à celui de l’investissement public par rapport au PIB. D’une manière générale, l’investissement public, exprimé en pourcentage du PIB, est l’un des plus élevés de la zone euro. Le secteur des administrations publiques en Finlande accuse un déficit primaire depuis 2012, ce qui ne devrait pas changer sur la période 2016-2017. Le taux d’intérêt effectif payé sur la dette a sensiblement baissé ces dernières années. Selon les prévisions tant de la Commission que des autorités nationales, les dépenses consacrées au paiement d’intérêts, exprimées en pourcentage du PIB, devraient diminuer sur la période de prévision. La baisse des taux d’intérêt ne profite cependant pas aux finances publiques de la Finlande, car une partie des actifs du secteur public (à la fin de 2015, les actifs gérés par les caisses de retraite s’élevaient à 85 % du PIB, tandis que l’ensemble des actifs des administrations publiques atteignait environ 130 % du PIB, d’après les comptes nationaux) sont porteurs d’intérêts. La diminution des recettes d’intérêts générées par ces actifs fait plus que contrebalancer la baisse de la charge de la dette publique. Les dépenses courantes, hors intérêts, suivent une tendance à la hausse. De fait, elles ont augmenté de 9 points de pourcentage du PIB depuis 2005. Il convient de noter que, sur ce total, 6,5 points de pourcentage correspondent à l’année 2009, où le PIB nominal s’est contracté de 6,5 %. En 2015, le niveau de ces dépenses était le plus élevé de l’Union, à 58,3 % du PIB. Au cours de la période 2004-2014, les dépenses ont augmenté dans tous les sous-secteurs des administrations publiques, mais cette augmentation a été proportionnellement plus élevée dans celui des régimes de retraite liés à la rémunération. L’examen par fonction des dépenses des administrations publiques montre que ce sont principalement les dépenses de santé et de retraite qui ont crû, en raison du vieillissement de la société. Les dépenses ont également augmenté pour les services publics généraux en dépit du fait que les dépenses liées à la dette publique (c’est-à-dire les dépenses d’intérêts), qui sont incluses dans cette catégorie, ont diminué en pourcentage du PIB. 4.3.Situation de la dette publique à moyen terme Viabilité à long terme des finances publiques En 2015, la dette brute consolidée des administrations publiques s’élevait à 63,1 % du PIB. Selon les projections à moyen terme fondées sur les prévisions du printemps 2016 de la Commission, elle devrait avoisiner 76 % du PIB d’ici 2026 (dans un scénario de politiques inchangées, en supposant que le solde primaire structurel évoluera conformément aux prévisions du printemps 2016 de la Commission jusqu’en 2017), en se maintenant constamment au-dessus du seuil de 60 % du PIB prévu dans le traité. Le coût du vieillissement démographique serait la principale cause du creusement de la dette. Selon le scénario du programme de stabilité, fondé sur l’hypothèse d’une mise en œuvre intégrale des plans budgétaires du programme, le ratio de la dette au PIB devrait augmenter plus lentement, pour atteindre environ 72 % d’ici à 2026. À court terme, les risques de tensions budgétaires auxquels la Finlande est exposée semblent faibles, mais le risque qui pèse sur la viabilité budgétaire du pays est jugé élever à moyen terme et moyennement élevé à long terme, en raison du coût budgétaire du vieillissement de la population. L’accent devrait donc être mis sur une meilleure maîtrise de la croissance des dépenses liées au vieillissement afin de contribuer à la viabilité des finances publiques à moyen et à long terme. L’impact de la dernière réforme des retraites, adoptée à l’automne 2015, sera pris en compte dans l’évaluation une fois que le Comité de politique économique aura achevé son examen par les pairs, à la demande de la Finlande. Ajustement stock-flux L’ajustement stock-flux a un effet important sur l’évolution de la dette publique en Finlande. Cela vient notamment du niveau élevé de la position nette des actifs financiers des administrations publiques finlandaises, qui atteignait 50,7 % du PIB en 2015, contre 54,0 % en 2014. Selon les projections de l’OCDE, ces actifs nets devraient s’établir à 47,0 % du PIB d’ici la fin de 2016, soit l’une des positions nettes positives les plus élevées des pays de l’OCDE. Les ajustements stock-flux sont fréquents car le régime de retraite lié à la rémunération, qui est inclus dans le secteur des administrations publiques, est partiellement préfinancé et dégage un excédent. Bien qu’inclus dans le solde des administrations publiques, l’excédent n’est pas utilisé pour rembourser la dette publique. Les montants en question sont comptabilisés comme une accumulation nette d’actifs dans l’ajustement stock-flux. En 2012, il entrait pour 70 % dans l’augmentation du ratio de la dette au PIB. Par la suite, en 2013-2014, il a représenté environ 30 % de la variation de ce ratio. En 2015, l’incidence de l’ajustement stock-flux a de nouveau augmenté, pesant pour 40 % dans la variation du ratio de la dette au PIB. Cette évolution s’explique par le fait que les caisses de retraite ont cédé la majeure partie des obligations d’État finlandais qu’elles détenaient, ce qui a fait passer le montant des dettes inter-administrations pris en considération dans le processus de consolidation de la dette publique de 2,6 milliards d’EUR en 2014 à 1 milliard d’EUR en 2015. Cette cession était opportune d’un point de vue économique, la valeur de marché des emprunts d’État finlandais étant supérieure à leur valeur nominale. Bien que soumises à la surveillance réglementaire de l’État, les caisses de retraite prennent leurs décisions d’investissement indépendamment de celui-ci. Elles ne sont pas tenues de détenir de la dette finlandaise. Par conséquent, elles pourraient poursuivre la cession des titres de dette qu’elles détiennent, ce qui alourdirait la dette brute consolidée de la Finlande. Compte tenu de l’indépendance dont les caisses de retraite jouissent pour leurs décisions d’investissement, il est difficile de prévoir si elles vont céder ou acquérir des titres de dette publique. Cependant, la prévision pour 2016 escompte que l’incidence de l’ajustement stock-flux sera plus faible qu’en 2015. Pour 2016, le programme de stabilité prévoit que l’excédent des caisses de retraite atteindra 1,1 % du PIB. Encours total de la dette garantie par l’État