Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (comité de la taxe sur la valeur ajoutée)»

(98/C 19/17)

Le 11 juillet 1997, conformément à l'article 99 du Traité instituant la Communauté européenne, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des affaires économiques, financières et monétaires, chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 octobre 1997 (rapporteur sans groupe d'étude: M. Walker).

Lors de sa 349e session plénière des 29 et 30 octobre 1997 (séance du 29 octobre), le Comité économique et social a adopté par 108 voix pour, 6 voix contre et 9 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition à l'examen a pour objectif principal l'introduction de mesures visant à assurer une application uniforme du système commun de taxe sur la valeur ajoutée au niveau communautaire. Un objectif secondaire est d'actualiser les exonérations de la TVA accordées en vertu de l'article 15, paragraphe 10.

1.2. Modification du statut légal du comité de la TVA

1.2.1. Il est essentiel, pour que le système de la TVA réponde aux exigences d'un véritable marché unique, d'assurer la neutralité de la fiscalité et de supprimer les obstacles restants à la libre circulation des biens et des services entre les États membres.

1.2.1.1. À cet égard, l'expérience acquise jusqu'à présent, notamment en ce qui concerne le fonctionnement du régime transitoire pour les opérations entre les États membres, montre que les différences d'un État membre à l'autre dans l'application de la taxe et dans les procédures administratives portent atteinte à la neutralité du système de TVA et représentent des obstacles majeurs pour les entreprises souhaitant tirer parti du marché unique. Cette situation résulte en partie des différences d'interprétation et d'application des règles communes de la TVA selon les États membres.

1.2.1.2. À l'heure actuelle, la Commission ne dispose d'aucun pouvoir d'exécution pour établir des règles détaillées, hormis celui de soumettre des propositions au Conseil. Par conséquent, les différences dans l'application du système commun de TVA ont évolué parmi les États membres et se heurtent au concept d'un marché unique.

1.2.1.3. Pour répondre aux exigences du marché unique, il convient de prendre des mesures appropriées afin d'assurer une application uniforme du mécanisme commun de TVA prévu par la sixième directive.

1.2.2. Ces mesures n'ont pas été prises lors de l'adoption de la sixième directive. Le comité de la TVA a été institué en vue de faciliter l'application uniforme des dispositions de la directive et de permettre une coopération plus étroite entre les États membres et la Commission, mais, pour poursuivre cet objectif, ce comité n'a été doté que de moyens très limités.

1.2.2.1. En cette qualité consultative, le comité, composé de représentants des États membres et présidé par la Commission, adopte des orientations concernant des questions évoquées par les États membres ou la Commission et examine les points sur lesquels il doit être consulté en vertu de la directive.

1.2.2.2. Il traite fréquemment de problèmes liés à la distinction entre les biens et les services ou à la classification de ceux-ci. Lorsque des orientations sont arrêtées à cette occasion, elles peuvent avoir une incidence sur le lieu et les conditions de taxation des opérations concernées.

1.2.3. Les orientations adoptées par le comité de la TVA devraient se traduire par une application uniforme des dispositions de la directive au niveau communautaire; cependant, même lorsque le comité arrête une interprétation commune à l'unanimité, ses orientations ne sont pas nécessairement respectées par tous les États membres.

1.2.3.1. Les États membres ne sont pas tenus d'appliquer les orientations adoptées par le comité de la TVA, parce qu'elles n'ont aucun statut juridique et qu'elles ne sont pas publiées. En outre, les orientations existantes ne font pas partie intégrante des accords d'adhésion des nouveaux États membres.

1.2.3.2. En pratique, on constate souvent qu'une orientation donnée n'est pas respectée par tous les États membres. Un État membre peut décider de sa propre autorité de s'écarter de l'interprétation commune, mais de tels écarts peuvent également résulter de décisions de tribunaux qui condamnent des pratiques fondées sur des interprétations communes. En outre, comme les orientations du comité n'ont pas de statut légal, les parties à un litige ne peuvent pas les invoquer devant les tribunaux.

1.2.4. Dès lors l'objectif des orientations, qui est d'assurer l'application uniforme du système commun de TVA, n'est pas atteint, avec pour conséquence le fait que non seulement les opérateurs, mais également les États membres restent dans l'insécurité juridique, et qu'il existe un risque de double imposition ou de non-imposition pour les opérations transfrontalières.

1.2.5. Actuellement, des questions de ce type peuvent être résolues par l'adoption d'actes législatifs communautaires par le Conseil, ce qui implique cependant une procédure très longue qui convient donc fort peu pour traiter, par exemple, des problèmes liés à des développements techniques et économiques rapides.

1.3. Champ d'application de l'exonération accordée en vertu de l'article 15, paragraphe 10

1.3.1. L'article 15, paragraphe 10, prévoit l'exonération des livraisons de biens et des prestations de services destinées aux missions diplomatiques et consulaires, aux organismes internationaux et aux forces de l'OTAN, mais uniquement lorsque ces forces sont affectées à l'effort commun de défense.

1.3.2. L'exonération étant applicable dans toute la Communauté, l'adoption de mesures adaptant le champ d'application devrait être limitée aux cas où un intérêt commun à l'octroi de l'exonération peut être établi. Ce serait le cas, par exemple, pour les activités de l'OTAN qui ne relèvent pas de l'effort commun de défense, par exemple lorsque les forces des pays de l'OTAN et celles d'autres États participent à des activités dans le cadre du programme de partenariat pour la paix.

1.3.3. L'exonération est soumise aux limites fixées par les États membres d'accueil de l'organisme concerné. Dans le cas des fournitures entre États membres, le droit à l'exonération est établi par un document.

1.3.4. L'exonération est «remboursable», en ce sens que le fournisseur est toujours habilité à récupérer la taxe à l'entrée, de sorte que les biens ou les services en question sont entièrement exonérés de TVA.

2. Les propositions de la Commission

2.1. Modification du statut juridique du comité de la TVA

2.1.1. Afin de répondre aux difficultés des opérateurs économiques dues à l'absence d'une application uniforme et de fournir aux États membres une assurance juridique suffisante, la Commission propose que le comité de la TVA cesse d'être un comité consultatif pour devenir un comité agissant dans le cadre de la procédure dite «du comité de réglementation» qui, sur la base des projets présentés par la Commission, émet ses avis par un vote à la majorité qualifiée.

2.1.1.1. L'institution du comité et son mode de fonctionnement sont prévus conformément aux dispositions de l'article 2, procédure III, variante a), de la décision du Conseil du 13 juillet 1987 () fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission.

2.1.1.2. Dans les cas où le comité, agissant selon la procédure du vote à la majorité qualifiée, approuverait la proposition de la Commission, celle-ci acquerrait force de loi. La présidence du comité (à savoir la Commission) pourrait fixer une date limite pour la prise de cette décision. Lorsque le comité rejette la proposition ou n'émet pas d'avis, la Commission pourrait la soumettre à la décision du Conseil des ministres. La proposition acquerrait force de loi en cas d'approbation par le Conseil agissant selon la procédure du vote à la majorité qualifiée ou si le Conseil n'agissait pas dans un délai de trois mois après la soumission de la proposition par la Commission. Si le Conseil, par un vote à la majorité qualifiée, rejette la proposition, celle-ci tomberait purement et simplement.

2.1.2. Selon les termes de la proposition à l'examen, la Commission, assistée par le comité, arrêterait une application commune des dispositions de la sixième directive, notamment lorsque l'absence d'application uniforme pourrait entraîner une double imposition ou une non-imposition. Lorsque la sixième directive ne réglemente pas un domaine ou que les États membres ont la faculté d'appliquer différemment le système commun de TVA, la Commission, assistée par le comité de la TVA, ne pourrait pas prendre de mesures d'exécution.

2.1.3. Les questions relatives aux taux de TVA, notamment les taux transitoires, sont explicitement exclues du champ d'application de la procédure proposée.

2.1.4. Outre les pouvoirs proposés dans le cadre de la procédure du «comité de réglementation», le comité de la TVA continuerait à remplir ses fonctions de comité consultatif, c'est-à-dire à examiner les points sur lesquels, en vertu de la directive, il doit être consulté, et à prendre des décisions sur les questions évoquées par son président ou par l'un de ses membres.

2.2. Champ d'application de l'exonération accordée en vertu de l'article 15, paragraphe 10

2.2.1. La Commission estime que les développements politiques récents ont modifié le rôle de l'OTAN et que des changements sont également intervenus dans les relations internationales, transformant la situation sur le plan de la coopération internationale. Elle considère que cette évolution ne s'est pas reflétée dans des modifications du champ d'application des exonérations de la TVA accordées aux organisations de ce type.

2.2.2. Pour remédier à ce qu'elle considère comme une lacune, la Commission, assistée par le comité de la TVA conformément à la procédure du comité de réglementation, estime qu'elle devrait être habilitée à adopter les adaptations nécessaires à l'article 15, paragraphe 10, de la sixième directive TVA, en vertu duquel une exonération est accordée aux missions diplomatiques et consulaires, aux organismes internationaux et aux forces de l'OTAN.

2.2.2.1. Dans le champ d'application de l'article 15, paragraphe 10, la Commission aurait le pouvoir de décider à quelles institutions et dans quelles conditions l'exonération devrait être accordée. Elle aurait également le droit de déterminer en détail la forme et le contenu du certificat d'exonération de la TVA, qui sert de document justificatif aux fournisseurs dans leurs fournitures exonérées de biens et de services aux organismes susmentionnés. La Commission devrait être assistée par le comité de la TVA dans l'établissement de la forme et du contenu de ce document, comme elle l'est par le comité des accises dans le domaine des accises.

2.2.2.2. Avec l'adoption de la deuxième directive de simplification (), le Conseil a déjà, dans une déclaration au procès-verbal, autorisé le comité à établir un tel certificat. Cependant, il est estimé qu'une délégation de pouvoir spécifique à la Commission, assistée du comité de la TVA, donnerait à ce certificat le statut juridique et la publicité appropriés.

3. Observations générales

3.1. Modification du statut juridique du comité de la TVA

3.1.1. Dans son avis sur «Un système commun de TVA - un programme pour le Marché unique» (), le CES spécifiait que «dans l'Union européenne, le commerce et l'industrie sont handicapés par l'absence de système commun et par le fait que les directives existantes concernant la TVA ne sont pas interprétées et appliquées de la même manière par les États membres». Il jugeait «nécessaire la mise en place d'un organisme central qui débattrait d'interprétations communes, pour permettre l'examen de solutions à apporter à des difficultés pratiques, et ce à un niveau inférieur à celui de la Cour de justice des Communautés européennes».

3.1.1.1. C'est pourquoi le Comité accueille favorablement dans ses grandes lignes la proposition qui permettrait de constituer un forum pour le déroulement de ce processus, pour autant qu'un mécanisme approprié permette la participation des entreprises, des partenaires sociaux et de groupes d'intérêts socio-économiques divers au stade de la formulation des politiques.

3.1.2. Le CES ajoutait dans son avis «qu'afin d'assurer la transparence ..., il y a lieu d'ouvrir davantage les travaux du comité de la TVA en invitant des consultants en matière fiscale à apporter leur participation et en publiant les résultats». Il réaffirme sa position.

3.1.3. Il considère également que la transparence serait plus grande si les propositions de la Commission à soumettre au comité de la TVA faisaient l'objet d'une publicité suffisamment anticipée par rapport à la date de la réunion du comité compétent pour permettre aux parties concernées de présenter des observations aux membres du comité de la TVA.

3.1.3.1. Dans ce contexte, le CES observe que la Commission révise actuellement le rôle et le fonctionnement du Comité consultatif en matière douanière et de fiscalité indirecte qui constitue un forum d'échanges d'informations entre les entreprises et la Commission en matière de douanes et de fiscalité. Le CES estime, en accord avec la Commission, que ce comité, qui s'est peu réuni ces dernières années, pourrait offrir un cadre approprié pour des échanges de vues plus réguliers, ce qui permettrait au comité de la TVA d'obtenir auprès des entreprises des données utiles à son travail.

3.2. Champ d'application de l'exonération accordée en vertu de l'article 15, paragraphe 10

3.2.1. Le document de la Commission ne cite aucun exemple de difficultés survenues ou risquant de survenir à cause du statu quo en ce qui concerne cet article, et le CES estime qu'il n'établit pas le bien-fondé de la modification proposée. En outre, le CES estime que des questions telles que l'éligibilité à ces exonérations ainsi que leur champ d'application devraient en tout premier lieu appeler des décisions politiques.

4. Conclusions

4.1. Le CES accepte l'analyse selon laquelle les différences qui subsistent entre les procédures administratives et les réglementations des divers États membres portent atteinte à la neutralité de la taxe et constituent un obstacle majeur à la réalisation du marché unique.

4.1.1. Il existe à l'heure actuelle plus de quatre cents comités fonctionnant de la façon proposée pour le fonctionnement futur du comité de la TVA. Étant donné le besoin reconnu d'une plus grande uniformité dans l'application et dans l'interprétation des directives en matière de TVA et le besoin d'assurer que la législation communautaire en matière de fiscalité ne se fera pas au coup par coup, le CES ne voit pas de raison majeure pour ne pas réformer le comité de la TVA suivant la proposition de la Commission.

4.1.1.1. Aux termes de la procédure d'exécution, le comité de la TVA et le Conseil des ministres agiraient chacun par le vote à la majorité qualifiée pour accepter ou rejeter les propositions de la Commission. Cette procédure s'écarterait sensiblement de la pratique actuelle, qui requiert aujourd'hui encore l'unanimité dans toute décision en matière de fiscalité; étant donné que toutes les questions relatives aux taux de TVA sont explicitement exclues de ses compétences et resteront donc, avec d'autres domaines de la fiscalité, soumises au vote à l'unanimité - comme l'est la proposition à l'examen elle-même -, le CES accepte l'argumentation en faveur de cette modification.

4.1.1.2. Le CES estime qu'il est essentiel que les propositions de la Commission qui seront soumises au comité de la TVA soient publiées à l'avance. Actuellement, les modifications de la législation communautaire en matière de TVA nécessitent une directive ou une réglementation et leur publication sous forme de projet permet à toutes les parties concernées d'exprimer leur opinion. Cette garantie de publicité devrait également s'appliquer aux propositions soumises au comité de la TVA.

4.1.1.3. Les avis émis par le comité de la TVA, qu'il agisse en son rôle de réglementation ou de consultation, devraient également être publiés au Journal officiel.

4.1.1.4. Le CES soutient la proposition de redynamiser le Comité consultatif en matière douanière et de fiscalité indirecte pour créer un forum au sein duquel les experts fiscaux, les entreprises, les partenaires sociaux et d'autres instances concernées pourront apporter des informations au comité de la TVA.

4.2. Le CES est opposé à l'octroi à la Commission, assistée du comité de la TVA, de pouvoirs lui permettant de procéder à des adaptations du champ d'application des exonérations accordées en vertu de l'article 15, paragraphe 10, ou de décider des organismes qui auraient droit à ces exonérations, mais il ne voit pas de raison pour ne pas inscrire parmi les attributions du comité de la TVA réformé les questions relatives aux détails, à la forme et au contenu du certificat d'exonération.

Bruxelles, le 29 octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Décision du Conseil 87/373/CEE - JO L 197 du 18. 7. 1987, p. 33.

() Directive 95/7/CE du Conseil du 10 avril 1995, modifiant la directive 77/388/CEE et portant nouvelles mesures de simplification en matière de taxe sur la valeur ajoutée - champ d'application de certaines exonérations et modalités pratiques de leur mise en oeuvre JO L 102 du 5. 5. 1995, p. 18.

() JO C 296 du 29. 9. 1997, p. 51.