Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil relative à la sauvegarde des droits à pension complémentaire des travailleurs salariés et non salariés qui se déplacent à l'intérieur de l'Union européenne» () (98/C 157/07)

Le 15 janvier 1998, le Conseil a décidé, conformément à l'article 235 du Traité, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 12 février 1998 (rapporteur: M. Whitworth).

Lors de sa 353e session plénière des 25 et 26 mars 1998 (séance du 25 mars), le Comité économique et social a adopté par 98 voix pour, 4 voix contre et 5 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Dès la création de la Communauté européenne, la Commission a tenté, conformément à l'article 51 du Traité, d'élaborer des mesures dans le domaine de la sécurité sociale afin de faciliter la liberté de circulation des travailleurs et plus particulièrement de veiller à ce que les travailleurs qui se déplacent d'un État membre à un autre ne soient pas pénalisés.

1.2. Le règlement (CEE) n° 1408/71, sur l'application des systèmes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et non salariés et à leurs familles qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, tentait notamment de supprimer les entraves à la mobilité transfrontalière dans le domaine des pensions légales. Ce règlement, extrêmement complexe, a fait l'objet de plusieurs modifications mais a atteint son objectif dans ce domaine précis.

1.3. La poursuite d'un objectif similaire dans le domaine des régimes professionnels complémentaires de retraite s'est révélée beaucoup plus difficile. Cela est dû vraisemblablement à l'extrême diversité des accords, des lois et des réglementations en vigueur dans les différents États membres. Toutefois, la résolution de ce problème est une condition essentielle de l'achèvement du marché unique du travail; la proposition de la directive à l'examen vient à point nommé et était attendue depuis longtemps.

1.4. La Commission a publié en 1991 un document intitulé «Régimes complémentaires de sécurité sociale: la place des régimes complémentaires de retraite dans la protection sociale des travailleurs et leur incidence sur la libre-circulation» (). Dans son avis sur ce document, le Comité économique et social soulignait un certain nombre de points concernant la coordination des régimes de retraite ainsi que l'acquisition et l'exercice correspondant des droits et des possibilités de transfert à l'intérieur de la Communauté; le Comité invitait également la Commission à intervenir à cet égard ().

2. La proposition de la Commission

2.1. L'objectif déclaré de la proposition de directive est de veiller à ce que soient protégés de manière adéquate les droits acquis ou en cours d'acquisition des affiliés à des régimes complémentaires de pension qui se déplacent d'un État membre à un autre.

2.2. La proposition de directive tente d'atteindre ce but au moyen des dispositions suivantes:

Article 4: Maintien des droits acquis à pension. Un affilié pour lequel les cotisations à un régime complémentaire de retraite ne sont plus versées lorsqu'il quitte un emploi pour travailler dans un autre État membre ne doit pas perdre le bénéfice des droits acquis au titre dudit régime.

Article 5: Garantie des paiements transfrontaliers. Versement de la totalité des droits aux affiliés résidant dans un autre État membre.

Article 6: Travailleurs détachés. Les affiliés temporairement détachés par leur employeur dans un autre État membre doivent pouvoir continuer à verser des cotisations à un régime complémentaire de pension dans leur pays d'origine sur une base équivalente à celle qui, en vertu du règlement (CEE) n° 1408/71, s'applique aux régimes légaux (12 mois renouvelables).

Article 7: Imposition. Les cotisations doivent être traitées par l'État membre d'accueil comme si elles étaient versées à un régime de retraite local.

Article 8: Information. Les affiliés qui se rendent dans un autre État membre doivent bénéficier d'une information adéquate quant à leurs droits et quant aux choix qui leur sont proposés.

3. Observations générales

3.1. Le Comité économique et social se félicite de la proposition de directive qui constitue un premier pas - modeste - en direction de l'objectif à atteindre, à savoir la liberté totale de circulation dans le domaine des pensions complémentaires. Il reconnaît la complexité de cette question, qui est due à l'extrême hétérogénéité des systèmes de retraite dans les 15 États membres et des lois, des réglementations et des fiscalités qui les régissent. Le Comité prend acte du fait qu'un certain nombre de dispositions de la directive sont déjà applicables dans certains États membres.

3.2. Le maintien des droits acquis à pension tel que stipulé à l'article 4 de la proposition de directive est un exemple de cette situation. Toutefois, le principe selon lequel un travailleur qui se déplace d'un État membre à un autre ne doit être ni pénalisé, ni favorisé par rapport à un travailleur qui demeure dans son État membre d'origine, est fondé et doit être consigné dans la législation communautaire.

3.3. De même, le paiement des prestations dans d'autres États membres est d'ores et déjà la norme. Le règlement (CEE) n° 1408/71 le stipule déjà pour les prestations obligatoires et il est normal que l'article 1er applique le même principe aux prestations complémentaires.

3.4. Le Comité estime que la disposition de l'article 6, selon laquelle un travailleur détaché et/ou son employeur peut continuer à cotiser au régime complémentaire de pension de l'État membre d'origine, constitue la caractéristique la plus intéressante de la proposition de directive. Cette disposition bénéficiera grandement aux employés des sociétés multinationales qui, au cours de leur carrière, peuvent être amenés à changer plusieurs fois de résidence; elle permettra également à leurs employeurs de leur offrir des pensions de retraite professionnelle sans coûts supplémentaires et sans devoir recourir à des procédures administratives complexes.

3.4.1. Toutefois, le Comité juge beaucoup trop courte la période d'un an prévue par le règlement (CEE) n° 1408/71 et estime que cette disposition devrait s'appliquer à la totalité de la période de détachement. Il observe que la recommandation n° 16 du 22 décembre 1984 préconise l'extension, avec l'accord de l'employeur, de la période de 12 mois à la durée totale du détachement lorsqu'un travailleur est détaché à l'étranger dans le cadre d'une organisation en raison de ses connaissances et aptitudes particulières, ou du caractère particulier des objectifs de l'entreprise qui l'emploie. Le Comité estime que cette recommandation doit avoir un effet juridique tant dans le cadre du règlement (CEE) n° 1408/71 que dans le cadre de la proposition de directive à l'examen.

3.4.2. L'article 6.2 sera utile aux travailleurs détachés dans certains États membres (ainsi qu'à leurs employeurs) dans la mesure où ils seront dispensés de toute obligation de verser des cotisations à un régime complémentaire dans l'État membre d'accueil s'ils continuent à cotiser dans leur État membre d'origine.

3.4.3. Il convient de noter que l'expression «travailleur détaché» qui figure à l'article 3, alinéa g), est définie par référence au titre II du Règlement (CEE) n° 1408/71 de la manière suivante: «Tout travailleur occupé sur le territoire d'un État membre par une entreprise dont il relève normalement et détaché par cette entreprise sur le territoire d'un autre État membre afin d'y effectuer un travail pour son compte». Le terme exclut dès lors les personnes détachées par leur employeur dans un autre État membre afin d'y effectuer un travail pour une autre entreprise. De l'avis du Comité, il ne devrait pas y avoir de différence entre ces deux catégories.

3.5. L'article 7 découle logiquement de l'article 6. Il revêt une importance toute particulière car il constitue la première tentative de pénétrer cette véritable jungle qu'est la multiplicité des régimes fiscaux auxquels sont assujetties tant les cotisations que les prestations des régimes complémentaires de retraite dans les différents États membres. Des anomalies persisteront toutefois; à titre d'exemple, dans certains cas, un travailleur envoyé du Royaume-Uni en Allemagne ne bénéficierait pas, sur ses cotisations, des déductions fiscales qu'il aurait obtenues s'il était resté au Royaume-Uni. A son retour dans ce pays, les prestations perçues au titre de son activité en Allemagne seraient imposables, ce qui ne serait pas le cas s'il avait été affilié à un système allemand. À l'inverse, un détachement d'Allemagne vers le Royaume-Uni pourrait se traduire pour le travailleur concerné par une déduction fiscale sur ses cotisations et par une exemption d'impôt sur les prestations à l'arrivée. La Commission devrait encourager les États membres à faire preuve d'une certaine flexibilité dans la recherche d'une approche mutuellement satisfaisante, afin de remédier à ce genre d'anomalies.

3.5.1. L'on remarquera que les dispositions de l'article 7 s'appliquent uniquement aux affiliés des régimes complémentaires tels que définis à l'article 3, alinéa b, à l'exclusion des particuliers ayant constitué leur retraite à titre personnel. L'on pourrait envisager de considérer ce type de disposition comme assimilable à un régime complémentaire de retraite, notamment dans les États membres où l'employeur y contribue sur une base volontaire ou contractuelle.

3.6. Le Comité attache une importance toute particulière à l'exigence de l'article 8 concernant l'information des affiliés à un régime de retraite complémentaire qui acceptent un emploi dans un autre État membre. Il estime que l'employeur, tout comme les responsables du régime en question, doit être tenu d'informer l'affilié des différentes options possibles et des conséquences de son choix.

3.7. Comme on l'a vu, la proposition de directive crée une inégalité de traitement entre travailleurs détachés selon leur statut (article 6) et, dans le domaine fiscal, entre les affiliés des régimes de retraite professionnelle et les particuliers affiliés à un régime à titre personnel (article 7). Ces distinctions doivent être éliminées dès que possible à l'aide de nouvelles mesures.

4. Observations particulières

4.1. Chapitre II

L'on observera que les régimes professionnels (qui font l'objet de la proposition de directive à l'examen) sont tout à fait séparés et distincts des régimes complémentaires de sécurité sociale existant dans certains États membres; en tant que tels, ils ne font pas partie d'un régime national de sécurité sociale dans ces pays. Les régimes professionnels sont par nature contractuels et font partie du contrat de travail du travailleur. Il serait souhaitable qu'un alinéa supplémentaire soit consacré au rôle des régimes de retraite professionnels dans ce contexte.

4.2. Article 3, alinéa a

L'insertion du verbe «remplacer» est nécessaire pour décrire la situation de certains États membres, dans lesquels il existe des dispositions relatives à la cessation de cotisation.

4.3. Article 3, alinéa b

Remplacer le mot «ou» par le mot «et» dans la première ligne; en effet, les «régimes professionnels» et les «dispositifs de nature collective ayant la même finalité» sont des concepts distincts.

4.4. Article 3, alinéa h

La définition de l'expression «État membre d'origine» est insuffisante par rapport à un deuxième détachement ou à un détachement ultérieur. Dans ce contexte, l'État membre d'origine devrait être celui dans lequel le travailleur travaillait immédiatement avant son premier détachement.

4.5. Article 4

L'on notera que le terme de maintien «intégral» inclut, par exemple, l'exigence d'indexation des prestations dans le cas des régimes à prestations définies lorsqu'elle est prévue par le régime en question - comme cela figure au paragraphe 3.1 de la fiche d'évaluation d'impact du document de la Commission.

5. Autres recommandations

5.1. Comme il a été observé au paragraphe 3.1 ci-dessus, le Comité considère la proposition de directive comme un premier pas modeste vers le but à atteindre, à savoir la liberté totale de circulation dans le domaine des pensions de retraite complémentaire. Le Comité a déjà rappelé, au paragraphe 1.4, la liste des domaines d'action qu'il avait établie en 1992 dans son avis sur le rôle des régimes de retraite professionnelles et leurs implications pour la liberté de circulation.

5.2. Dans son avis du 11 décembre 1997 () sur le Livre vert de la Commission sur les régimes complémentaires de retraite dans le marché unique, le Comité formule un certain nombre de recommandations concernant des questions qui, si elles ont été mentionnées par la Commission, n'ont pas pour autant été traitées dans la proposition de directive à l'examen. L'on relèvera notamment les points suivants:

- les conditions imposées par l'acquisition des droits - en particulier la longueur des périodes nécessaires dans certains États membres;

- les difficultés rencontrées pour transférer les droits acquis d'un État membre à l'autre;

- les problèmes fiscaux liés à l'acquisition de droits de pension dans plus d'un État membre (les aspects fiscaux sont également traités au chapitre V); la position d'un travailleur employé temporairement dans un autre État membre sans être détaché par sa propre entreprise.

5.3. L'avis du Comité comportait également un certain nombre de recommandations spécifiques sur l'importance des aspects fiscaux pour les retraites complémentaires.

5.4. Le Comité réitère les observations et les recommandations qu'il a formulées dans son avis de décembre 1997. Il estime qu'un certain nombre d'autres aspects relatifs au fonctionnement des régimes de retraite professionnels reste à traiter - par exemple la composition des organes de surveillance, la portabilité et le calcul des valeurs de transfert. Il invite la Commission à élaborer et à proposer une série de nouvelles mesures dans ces différents domaines afin de parvenir à l'objectif final, lorsque la nature des régimes le permet, à savoir la «portabilité» totale des pensions de retraite professionnelle et personnelle, qu'il considère comme un élément essentiel de la libre circulation des personnes sur tout le territoire de l'UE. Il attire de plus l'attention sur la suggestion formulée au paragraphe 5.5 de l'avis précité quant à la manière d'aborder cette question et estime qu'il serait souhaitable d'élaborer un calendrier précis à cet effet.

5.5. Le Comité rappelle que dans son avis de 1992, il suggérait la possibilité de définir un modèle de régime professionnel de retraite pour les sociétés européennes, qui serait incorporé le cas échéant au Statut de la société européenne, une fois ce dernier adopté, et envisageait également la création de régimes transnationaux pour l'industrie. Il renouvelle ces suggestions, qui permettraient de progresser sans chercher pour autant à harmoniser les lois, les réglementations, les pratiques et les dispositions fiscales existantes au niveau national en matière de retraite ().

5.6. L'on pourrait également envisager un accord aux termes duquel un régime professionnel de retraite, créé dans le cadre des lois et des règlements d'un État membre comporterait un certain nombre de dispositions accessibles aux travailleurs employés dans d'autres États membres moyennant des prélèvements fiscaux. De la sorte, le fonctionnement du régime, y compris ses contrôles prudentiels et de surveillance, ses exigences en matière de solvabilité et ses règles en matière d'investissement seraient réglementés par des lois et des règlements et conformes aux pratiques de l'État membre d'origine; de même, l'imposition des cotisations et des prestations correspondrait à celle pratiquée dans les États membres d'accueil vis-à-vis des travailleurs qui y ont leur résidence.

5.7. L'on verrait ainsi l'émergence, dans le domaine des régimes de retraite complémentaire, d'un marché libre similaire à celui des assurances-vie, sans porter atteinte pour autant à l'autonomie des États membres en matière de fiscalité, de sécurité sociale et de législation sur le fonctionnement des fonds de pension.

6. Conclusions

6.1. Le Comité se félicite de la proposition de directive à l'examen, laquelle constitue un premier pas - modeste il est vrai - vers une application de la liberté de circulation des personnes aux systèmes de retraite complémentaire. Il estime qu'il y a lieu de modifier le texte du projet de directive afin que la période d'un an pour les travailleurs détachés soit prolongée (voir le paragraphe 3.4.1 de l'avis), que les anomalies relevées au paragraphe 3.7 soient éliminées et que la directive reflète les observations particulières formulées au point 4 ci-dessus.

6.2. Le Comité reconnaît l'ampleur des difficultés qui entravent tout progrès dans ce domaine, du fait de la grande diversité des systèmes de retraite dans les différents États membres ainsi que des lois, des réglementations et des dispositions fiscales qui régissent lesdits systèmes.

6.3. Le Comité invite néanmoins la Commission à poursuivre ses travaux dans ce domaine, et notamment à examiner les questions recensées dans son avis de décembre 1997 sur le Livre vert de la Commission ainsi que les autres recommandations figurant au point 5 du présent avis.

Bruxelles, le 25 mars 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 5 du 9.1.1998, p. 4.

() SEC(91) 1332 final.

() JO C 223 du 31.8.1992, p. 13.

() JO C 73 du 9.3.1998, p. 109.

() Le statut de la société européenne a fait l'objet d'un avis récent du Comité (décembre 1997); un nouvel avis sur ce thème sera élaboré le moment venu.