Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en Slovénie

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 126, paragraphe 7,

vu la recommandation de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1) En vertu de l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), les États membres évitent les déficits publics excessifs.

(2) Le pacte de stabilité et de croissance repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois.

(3) Le 2 décembre 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 126, paragraphe 6, du TFUE, que la Slovénie présentait un déficit excessif et lui a adressé une recommandation[1] pour qu’elle le corrige en 2013 au plus tard, conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs[2]. Afin de ramener le déficit public sous le seuil de 3 % du PIB d'une manière crédible et durable, il a été recommandé aux autorités slovènes de mettre en œuvre les mesures d'assainissement budgétaire en 2010 comme prévu, d'assurer un ajustement budgétaire structurel annuel moyen de ¾ % du PIB sur la période 2010-2013, et de définir les mesures nécessaires pour corriger le déficit excessif en 2013 au plus tard si les conditions conjoncturelles le permettaient, et d'accélérer la réduction du déficit si les circonstances économiques ou budgétaires s'avéraient meilleures que prévu à ce moment.

(4) Le 15 juin 2010, la Commission a conclu sur la base des prévisions du printemps 2010 de ses services que la Slovénie avait engagé une action suivie d'effets en réponse à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009 en vue de ramener le déficit public sous la valeur de référence de 3 % du PIB et a estimé qu'aucune mesure supplémentaire ne s'imposait donc dans le cadre de la procédure de déficit excessif.

(5) Conformément à l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1467/97, si l’État membre concerné a engagé une action suivie d’effets, et si des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques se produisent après l’adoption de la recommandation, le Conseil peut décider, sur recommandation de la Commission, d’adopter une recommandation révisée au titre de l’article 126, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La survenance d’événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques est évaluée par rapport aux prévisions économiques à la base de la recommandation du Conseil.

(6) Conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, et à l'article 3 de son règlement (CE) nº 1467/97, le Conseil est tenu d'adresser des recommandations à l'État membre concerné pour que celui-ci mette fin à la situation de déficit excessif dans un délai donné. La recommandation doit fixer un délai maximum de six mois pour que l'État membre concerné engage une action suivie d'effets en vue de corriger le déficit excessif. De plus, dans sa recommandation en vue de la correction du déficit excessif, le Conseil doit appeler l'État membre concerné à réaliser des objectifs budgétaires annuels qui, sur la base des prévisions qui sous-tendent la recommandation, permettent une amélioration annuelle minimum du solde structurel, à savoir le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires, d'au moins 0,5 % du PIB.

(7) Sur la base du bilan approfondi de 2013 qu'elle a consacré à ce pays, la Commission considère que la Slovénie connaît des déséquilibres macroéconomiques excessifs. Des améliorations durables des résultats budgétaires et macroéconomiques et des performances du marché du travail impliquent des progrès simultanés dans la réduction des déséquilibres macroéconomiques et dans la correction du déficit excessif.

(8) Selon les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission, qui sous-tendent la recommandation émise par le Conseil le 2 décembre 2009 au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, l'économie slovène devait croître de 1,3 % en 2010 et de 2,0 % en 2011. Les exercices 2012 et 2013 n'étaient pas couverts par les prévisions, mais dans l'hypothèse d'un comblement progressif de l'écart de production négatif important en 2015 au plus tard, une croissance plus élevée que celle de 2011 était attendue pour 2012 et 2013. Si la croissance du PIB en 2010 était pratiquement conforme à ce qui avait été annoncé dans les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission, la croissance de 2011 était inférieure aux 2,0 % annoncés. En 2012, l'économie slovène est retombée dans une phase de récession. Les prévisions actualisées du printemps 2013 des services de la Commission[3] annoncent un scénario nettement plus défavorable que ce qui était prévu au moment où le Conseil a émis sa recommandation, y compris pour 2013. D'une manière générale, la croissance du PIB est nettement inférieure à ce qui était annoncé dans les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission. Cette situation a des effets négatifs tant sur les recettes que sur les dépenses par rapport à ce qui était prévu au moment où le Conseil a émis sa recommandation.

(9) Le PIB réel de la Slovénie a chuté nettement plus brutalement que celui de l'ensemble de la zone euro dans le contexte de la crise économique et financière mondiale et des déséquilibres intérieurs. Il s'est contracté de 7,8 % en 2009, principalement sous l'effet des tendances observées dans la formation brute de capital. La Slovénie a enregistré en 2010 et 2011 une relance alimentée par les exportations, avec une croissance du PIB réel de 1,2 % et 0,6 % respectivement, mais cette reprise est restée timide en raison de la faiblesse de la demande intérieure. En 2012, l'économie slovène est retombée dans une récession à double creux, avec une croissance négative du PIB réel de -2,3 %. La demande extérieure nette a contribué de manière positive à la croissance, sous l'effet d'une progression substantielle des exportations vers les marchés de pays tiers, et d'une chute brutale des importations liée à la faiblesse de la demande intérieure.

(10) Les prévisions actualisées du printemps 2013 des services de la Commission annoncent une nouvelle contraction du PIB réel de 2,0 % en 2013, en raison de la diminution de l'emploi, de la croissance négative des salaires réels et de la diminution constante des investissements. Le désendettement des entreprises non financières et l'assainissement du secteur bancaire semblent progresser, mais pas encore assez pour soutenir le démarrage d'un nouveau cycle d'investissement. La consommation privée et l'investissement devraient donc rester les principaux obstacles à la croissance. La contribution positive de la demande extérieure nette à la croissance devrait diminuer légèrement. Selon les prévisions, la récession devrait se poursuivre, avec une croissance du PIB de -0,1 % en 2014, en raison des retards enregistrés dans la résolution de la crise bancaire et dans la restructuration du secteur des entreprises, lourdement endetté. Le PIB réel devrait connaître une croissance de 1,3 % en 2015, grâce à une reprise progressive de la demande intérieure résultant principalement de l’assainissement du secteur bancaire, des progrès accomplis dans le désendettement des entreprises et de l'amélioration de la confiance des consommateurs.

(11) Le déficit public a grimpé jusqu'à 6,2 % du PIB en 2009 en raison d'une forte augmentation des dépenses, principalement pour les paiements d'intérêts et les transferts sociaux. Les mesures d'assainissement de 2010 étaient principalement des mesures ad hoc visant à freiner la croissance de l'enveloppe des salaires du secteur public et des transferts sociaux. L'indexation des prestations sociales, y compris les pensions, ainsi que des salaires dans le secteur public, a été réduite de moitié en 2010, et certaines primes liées au travail ont été réduites. Dans le volet des recettes, les taux des accises sur l'alcool, les cigarettes et les huiles minérales ont été relevés. Ces mesures, approuvées avant l'adoption de la recommandation du Conseil dans le cadre de la PDE, ont contribué à une légère réduction du déficit nominal en 2010, qui s'est établi à 5,9 % du PIB.

(12) Le budget de 2011 a prolongé et renforcé les mesures d'assainissement de 2010 dans le volet des dépenses pour près d'un an de plus. Dans le volet des recettes, les taux des droits d'accise sur les cigarettes ont encore augmenté. Néanmoins, le déficit nominal a culminé à 6,4 % du PIB en 2011, en raison des opérations de recapitalisation des entreprises publiques affichant des pertes ainsi que des mesures exceptionnelles, qui ont contribué au déficit pour 1,4 % du PIB.

(13) La notification de mars 2013 dans le cadre de la PDE, validée par la Commission (Eurostat), faisait état d'un déficit public de 4,0 % du PIB en 2012. Ce résultat tient compte d'une autre opération de recapitalisation de la plus grande banque en juin 2012, qui représentait environ 0,2 % du PIB et a été traitée comme une opération exceptionnelle. Le gouvernement a procédé à des restrictions substantielles des dépenses courantes par le biais de diminutions des salaires dans la fonction publique et des transferts sociaux. Toutefois, la plupart des mesures d'assainissement ne sont que temporaires. De plus, l'investissement public a de nouveau diminué, pour afficher une contraction totale de 45 % en termes réels depuis 2009. Enfin, les injections de capitaux dans les entreprises publiques, y compris les opérations exceptionnelles, ont été nettement moindres qu'en 2011. Dans le volet des recettes, le gouvernement a réduit le taux de l'impôt sur les sociétés et a introduit des déductions plus généreuses sur l’investissement et la R&D.

(14) Les prévisions actualisées du printemps 2013 des services de la Commission annoncent un déficit public de 5,5 % du PIB en 2013. Toutefois, si l'on ne tient pas compte de deux conversions exceptionnelles d'instruments hybrides dettes-fonds propres en fonds propres pour les deux plus grandes banques du pays, représentant 1,2 % du PIB, le déficit de 2013 devrait s'établir à 4,3 % du PIB. Selon les prévisions, le déficit devrait être de 5,5 % du PIB, par rapport à l'objectif national de déficit pour 2013 de 7,9 % du PIB inscrit dans la version actualisée de 2013 du programme de stabilité, en tenant compte d'opérations de recapitalisation de banques de l'ordre de 3,7 % du PIB. En 2013, les finances publiques devraient bénéficier des effets d'une année complète de mesures d'économies au titre de la loi sur l'équilibrage des finances publiques, entrée en vigueur en juin 2012, et des nouvelles mesures du budget 2013 de nature à accroître les recettes. La détérioration du marché du travail devrait entraîner une diminution des cotisations sociales. À l'inverse, les transferts sociaux devraient de nouveau augmenter en raison d'un nombre encore élevé de nouveaux retraités fin 2012 et début 2013.

(15) Les prévisions actualisées du printemps 2013 des services de la Commission annoncent un déficit public de 4,9 % du PIB en 2014 dans l'hypothèse de politiques inchangées. Le budget de 2014 ne tient pas compte des nouvelles mesures discrétionnaires, à l'exception d'une réduction du taux d'imposition des sociétés à 16 % et d'une stabilisation globale de l'enveloppe des salaires du secteur public au niveau de 2013. Dans le volet des dépenses, les dépenses d'intérêts et les transferts sociaux devraient continuer à augmenter en raison de la progression de la dette, du nombre croissant de retraités et de l'indexation des retraites. Dans un scénario de politiques inchangées, le déficit devrait atteindre 5,5 % du PIB en 2015. Les prévisions tiennent compte de nouvelles augmentations des dépenses d'intérêts, de l'accroissement de l'enveloppe des salaires dans le secteur public après l'expiration des mesures temporaires de réduction des salaires dans la fonction publique et de la dernière phase de la diminution progressive du taux d'imposition des sociétés de 1 pp pour atteindre 15 %.

(16) À l'exclusion des moyens budgétaires supplémentaires affectés à la consolidation des banques, les risques qui pèsent sur les projections de déficit budgétaire semblent équilibrés. La probabilité d'une amélioration des résultats découle des nouvelles mesures d'économies annoncées dans le budget supplémentaire pour 2013, tandis que les risques d'aggravation sont liés à la faiblesse de l'exécution budgétaire et à la décision judiciaire, toujours contestée par le gouvernement, concernant le versement de l'augmentation de salaires aux fonctionnaires repoussé en 2010.

(17) Selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, l'effort budgétaire annuel moyen est estimé à 0,5 % du PIB en termes nominaux pour la période 2010-2013. L'assainissement a été repoussé à 2012 et 2013. Après la prise en compte de l'incidence des révisions de la croissance potentielle du PIB entre les prévisions actuelles et celles sur lesquelles étaient fondées les recommandations du Conseil du 2 décembre 2009 ainsi que de l'incidence de l'évolution des recettes par rapport à ce que les élasticités standard annonçaient, l'effort structurel annuel moyen corrigé entre 2010 et 2013 est estimé à 1,1 % du PIB. Il est supérieur à l'effort budgétaire annuel moyen recommandé de ¾ % du PIB.

(18) Le montant total des mesures d'assainissement supplémentaires mises en œuvre par les autorités slovènes en réponse à la recommandation du Conseil au titre de la PDE sur la période 2010-2013 est estimé à environ 6¾ % du PIB sur la base d'une approche ascendante. Cette estimation ne tient pas compte des mesures d'assainissement d'environ 0,8 % du PIB contenues dans le budget 2010 et déjà intégrées dans les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission. Des mesures représentant environ 5 % du PIB portent notamment sur une révision à la baisse des mécanismes d'indexation, des réductions des salaires dans la fonction publique, des diminutions des prestations sociales et une augmentation des taxes indirectes. De plus, les autorités ont sensiblement réduit l'investissement public, d'environ 1¾ % du PIB sur la période 2010-2012.

(19) La Slovénie est confrontée à une dette publique en forte croissance en raison de la persistance de déficits primaires élevés et, dans une moindre mesure, d'ajustements stocks-flux et de paiements d'intérêts plus élevés. La dette publique a augmenté pour passer de quelque 22 % du PIB seulement en 2008 à 54 % du PIB en 2012. Selon les prévisions actualisées du printemps 2013 des services de la Commission, elle devrait grimper jusqu'à 61 % du PIB en 2013 et donc dépasser la valeur de référence du traité. Sur la base d'un scénario de politiques inchangées, la dette devrait encore croître pour atteindre 69 % du PIB en 2015. Ces projections ne tiennent pas compte de garanties de l'État représentant jusqu'à 11 % du PIB pour des transferts d'actifs vers une société de gestion des actifs bancaires, ni de liquidités représentant jusqu'à 3 % du PIB pour des recapitalisations, conformément à la loi sur la stabilité bancaire.

(20) La Slovénie a été touchée par des évolutions défavorables et inattendues de la situation économique. L'économie traverse une phase de récession à double creux qui devrait durer jusqu'en 2014. L'emploi a été durement touché, le chômage a augmenté brutalement et la croissance des salaires réels est devenue négative. Par ailleurs, la Slovénie connaît des déséquilibres macroéconomiques excessifs qui nuisent gravement à l'investissement. Par conséquent, la demande intérieure continue à baisser. Cette situation a des effets négatifs tant sur les recettes que sur les dépenses par rapport à ce qui était prévu au moment où le Conseil a émis sa recommandation. Conformément aux règles du pacte de stabilité et de croissance, l'octroi d'un nouveau délai permettant à la Slovénie de corriger son déficit excessif en 2015 au plus tard se justifie.

(21) L'octroi de deux années supplémentaires pour la correction du déficit excessif implique la réalisation d'objectifs intermédiaires en matière de déficit nominal, soit 4,9 % du PIB en 2013 (3,7 % du PIB en dehors d'une dépense exceptionnelle de 1,2 % du PIB pour la recapitalisation des deux plus grandes banques du pays), 3,3 % du PIB en 2014 et 2,5 % du PIB en 2015. Ces objectifs iraient de pair avec une amélioration sous-jacente du solde budgétaire structurel de 0,7 % du PIB en 2013, 0,5 % du PIB en 2014 et 0,5 % en 2015, le pourcentage pour les deux dernières années correspondant à l'amélioration minimale requise par l'article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) n°1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997. Au total, pour atteindre les objectifs structurels mentionnés plus haut, les autorités slovènes devraient mettre en œuvre des mesures d'assainissement supplémentaires de 1 % du PIB en 2013, de 1 ½ % du PIB en 2014 et de 1 ½ % du PIB en 2015 en plus des mesures déjà prises en compte dans le scénario de base. Ces objectifs tiennent compte de la nécessité de compenser les effets négatifs de second tour de l'assainissement budgétaire sur les finances publiques du fait de son impact sur la croissance du PIB.

(22) Selon le rapport 2012 de la Commission européenne sur la viabilité des finances publiques, un risque élevé pèse sur les finances publiques slovènes à moyen et long terme. Le rapport de 2012 sur le vieillissement de la population annonce une augmentation importante du total des dépenses liées au vieillissement sur la période 2010-2060. À cet égard, des mesures supplémentaires de contrôle de la croissance des dépenses liées au vieillissement tenant compte de tous les paramètres des systèmes de retraites et de sécurité sociale s'imposent pour assurer la viabilité des finances publiques à long terme.

(23) La Slovénie remplit les conditions de prolongation du délai prévu pour la correction du déficit public excessif fixées par l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) nº 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

(1) Les autorités slovènes devraient mettre fin au déficit excessif actuel en 2015 au plus tard.

(2) La Slovénie devrait atteindre un objectif de déficit public nominal de 4,9 % du PIB en 2013 (3,7 % du PIB à l'exclusion d'une dépense exceptionnelle de 1,2 % du PIB pour la recapitalisation des deux plus grandes banques), de 3,3 % du PIB en 2014 et de 2,5 % du PIB en 2015, allant de pair avec une amélioration annuelle du solde structurel de 0,7 % du PIB en 2013, de 0,5 % du PIB en 2014 et de 0,5 % en 2015, afin de ramener le déficit public sous le seuil de référence de 3 % du PIB en 2015 au plus tard, sur la base des prévisions actualisées des services de la Commission du printemps 2013.

(3) La Slovénie devrait mettre rigoureusement en œuvre les mesures déjà adoptées afin d'accroître principalement les recettes des taxes indirectes et de réduire l'enveloppe des salaires du secteur public et les transferts sociaux, et se tenir prête à les compléter par des mesures supplémentaires si leurs effets étaient moindres que prévu ou si une mesure était annulée par le système judiciaire.

(4) De plus, la Slovénie devrait préciser, adopter et mettre en œuvre de nouvelles mesures d'assainissement structurel, en plus de celles qui sont déjà prises en compte dans les prévisions actualisées de 2013 des services de la Commission, afin de pouvoir corriger le déficit excessif en 2015 au plus tard.

(5) Le Conseil fixe la date limite du [1er octobre 2013] pour que la Slovénie engage une action suivie d'effets et, conformément à l'article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, remette un rapport détaillé sur la stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs.

De plus, les autorités slovènes devraient (i) accélérer la réduction du déficit nominal en 2014 et 2015 si les circonstances économiques ou budgétaires s'avèrent plus favorables que celles attendues actuellement; (ii) préciser, adopter et mettre en œuvre des mesures d'assainissement structurel qui permettent de réduire progressivement le ratio des dépenses courantes au PIB, en vue de procéder à une amélioration durable du solde structurel, de soutenir le potentiel de croissance de l'économie, notamment en évitant de nouvelles réductions de l'investissement public, et de ramener progressivement le taux d'endettement sur une trajectoire descendante. Enfin, pour assurer le succès de la stratégie d'assainissement budgétaire, il sera également important d'appuyer l'assainissement budgétaire sur des réformes structurelles globales, conformément aux recommandations adressées par le Conseil à la Slovénie dans le contexte du semestre européen et de la procédure de déséquilibre macroéconomique.

Au-delà du rapport prévu dans la recommandation nº 5, les autorités slovènes devraient communiquer des informations sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de ces recommandations au moins tous les [six mois] ainsi que dans un chapitre distinct des programmes de stabilité, jusqu'à la correction complète du déficit excessif.

La République de Slovénie est destinataire de la présente recommandation.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

[1] Tous les documents relatifs à la procédure de déficit excessif concernant la Slovénie se trouvent à l'adresse: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/slovenia_en.htm

[2] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6.

[3] Ces prévisions reposent sur les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, pour lesquelles la période couverte a été allongée jusqu'en 2015. De plus, la version actualisée tient compte de deux obligations émises sur le marché américain le 2 mai 2013, qui ont une incidence sur les dépenses d'intérêts, le déficit et la dette.