Avis du Comité économique et social sur le «XXVIe rapport sur la politique de concurrence (1996)»

(98/C 73/06)

Le 24 avril 1997, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur le «XXVIe rapport sur la politique de concurrence 1996».

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 3 décembre 1997 (rapporteur: M. Simpson).

Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant au cours de sa 350e session plénière des 10 et 11 décembre 1997 (séance du 10 décembre) par 98 voix pour, 2 voix contre et 4 abstentions.

1. Observations préalables

1.1. Le Comité économique et social saisit chaque année l'occasion de formuler des observations sur le rapport élaboré par la Commission européenne sur la politique de concurrence.

1.2. Le rapport sur les développements survenus en 1996, vingt-sixième de la série, a été publié en avril 1997, à quelques jours de la publication séparée du cinquième rapport sur les aides d'État dans l'Union européenne. Le rapport sur les aides d'État, qui présente des données relatives à la période 1990-1994, met à jour le dernier rapport publié en 1994.

1.3. Étant donné la relation étroite entre les questions de principe soulevées par l'analyse présentée dans le cinquième rapport et l'examen de la politique et des décisions en matière d'aide d'État contenu dans le rapport sur la politique de concurrence, le Comité a décidé d'élaborer un avis portant sur les deux documents.

1.4. Ces rapports apportent une information précieuse sur bien des questions difficiles auxquelles doit faire face la Commission concernant l'évolution et la promotion de la politique de concurrence et l'application des aides d'État.

1.5. Le Comité félicite la Commission pour la publication rapide des deux documents.

1.6. Le Comité:

- félicite la Commission pour la clarté de l'exposé des principes généraux de la politique de concurrence;

- approuve les méthodes utilisées pour évaluer la compatibilité des divers accords commerciaux avec les obligations fixées par le Traité;

- accepte le raisonnement étayant l'examen de l'impact des aides d'État;

- se réjouit des mesures prises en vue d'aboutir à un équilibre entre les intérêts souvent en conflit des consommateurs et des entreprises, ou des citoyens résidant dans différentes parties de l'Union.

1.7. Dans les derniers chapitres du présent avis, le Comité présente des observations et des suggestions qui pourront, il l'espère, aider la Commission à faire encore évoluer ses politiques et ses pratiques en matière de concurrence.

2. Principes de la politique de concurrence

2.1. La politique de concurrence occupe une place critique dans le complexe de politiques économiques qui affectent le développement de l'UE. Tandis que le fondement pratique résulte du contenu du Traité et de décisions qui en découlent, l'objectif poursuivi est d'essayer de faire en sorte que les ressources économiques soient réparties de manière optimale. Cela devrait avoir pour effet, d'une part, de mettre les consommateurs à l'abri de nombreux dispositifs commerciaux qui risquent d'enrayer ou de restreindre indûment le fonctionnement des forces normales du marché et, d'autre part, de les protéger dans le cas où un abus de position dominante sur le marché pourrait permettre de les exploiter. En outre, la politique de concurrence est de nature à contribuer à une amélioration de l'efficacité des activités commerciales, à une meilleure intégration des marchés et à la création de liens commerciaux plus fructueux entre les États membres.

2.2. Les Traités prévoient des possibilités d'action à l'encontre des accords visant à fixer des prix ou des conditions de transaction, à contrôler la production, les débouchés, le développement technique ou les investissements, à répartir les marchés et à agir de manière discriminatoire avec les clients ou les fournisseurs. Des exceptions peuvent s'appliquer lorsque les accords commerciaux contribuent à améliorer la production, la distribution, ou le progrès technique ou économique, sous réserve que le consommateur bénéficie d'une partie équitable du profit qui en résulte.

2.3. Les pratiques similaires de la part d'une entreprise ou d'un groupe d'entreprises occupant une position dominante sur les marchés de l'Union reconnues comme des abus de cette position dominante sont également interdites (article 86).

2.4. Bien que les objectifs mentionnés par le Traité soient largement acceptés, dans la pratique, les activités susceptibles de donner lieu à des accords inacceptables sont si nombreuses et variées qu'il est nécessaire de créer un mécanisme d'arbitrage. Comme le fait observer la Commission, il est vraisemblable que «les forces du marché permettent une meilleure allocation des ressources..., au bénéfice notamment du consommateur, qui en retire une meilleure qualité à meilleur prix» (). Toutefois, «ces mécanismes présentent parfois leurs limites, et peuvent risquer d'exclure une partie de la population des bénéfices... L'autorité publique doit alors veiller à la prise en compte de l'intérêt général».

2.5. Le CES partage cette analyse et considère que dans certains cas, les politiques menées dans le secteur de la concurrence doivent aussi prendre en compte - ou bien être adaptées pour intégrer - la nécessité de faire en sorte que des services identifiés comme essentiels puissent être offerts sur une base universelle.

2.6. Un autre élément qui serait éventuellement à prendre en compte en matière de politique de concurrence a trait aux rapports qui existent entre les problèmes de concurrence et les problèmes relatifs à l'environnement. La Commission a publié dans le rapport de 1995 des orientations en vue de trouver un terrain d'entente entre environnement et concurrence. Il est clair que la Commission devrait examiner quand, et dans quelles circonstances, des considérations d'ordre écologique pourraient motiver valablement des exemptions de conformité aux critères normalement applicables dans le domaine de la concurrence, et quand les critères de protection de l'environnement devraient être subordonnés à la nécessité d'éviter une distorsion de la concurrence.

2.7. La politique de concurrence de la Commission vise à repérer les cas où les forces du marché ont suscité, ou seraient en puissance capables de susciter, des entraves aux échanges affectant, ipso facto, le commerce entre les États membres et ayant des incidences nocives en termes de fonctionnement sans heurts du marché. Les pratiques des entreprises et les politiques d'aide publique doivent être contrôlées. Il est nécessaire de déterminer les cas où une intervention s'impose pour «défaut de marché» ou «abus de marché». Inévitablement, la Commission doit s'assurer en permanence que les actes en question sont révélés et examinés, que des décisions sont prises sur ceux jugés inacceptables et des procédures d'application mises en place.

2.8. Avec la mondialisation croissante du commerce, ce processus prend une importance croissante pour l'ensemble des entreprises et des consommateurs. Certaines des questions qui se posent ne se rapportent pas seulement à la politique de concurrence de l'Union européenne mais comportent également des conséquences au niveau international. Lorsque les décisions à prendre par une entreprise concernent des activités se déployant à l'échelle mondiale, il convient de ne pas apprécier l'existence d'une position dominante à l'intérieur de l'UE uniquement par rapport à des dispositifs qui ont trait au marché intérieur de l'UE, étant donné que le «marché concerné» est un marché international. Il faut que la Commission tienne compte de la situation concurrentielle mondiale lorsqu'il s'agit de porter une appréciation sur les pratiques de telle ou telle grande entreprise (comme, par exemple, dans des cas récents où il s'est agi d'examiner les pratiques de la compagnie British Airways où la fusion de Boeing et McDonnell Douglas).

2.9. L'une des conséquences des décisions concernant des entreprises situées en dehors de l'UE est qu'il risque d'être plus difficile de vérifier si les dispositions approuvées sont respectées. Obtenir des rapports de suivi, rassembler des preuves crédibles et veiller à ce que des obligations de comportement soient honorées par des organisations de «pays tiers» sont des tâches qui risquent de présenter des difficultés nécessitant une coopération internationale (voir le chapitre 3 ci-après).

2.10. Le Comité reconnaît l'importance accordée par la Commission:

- à la modernisation des instruments de la politique de concurrence;

- à l'évolution des outils d'analyse appropriés;

- au renforcement de la coopération avec les États membres;

- à la modernisation des instruments législatifs et à la création d'un cadre international de règles dans le domaine de la concurrence, par l'intermédiaire de l'OMC.

3. Coopération internationale

3.1. Le CES a pris note avec un intérêt tout particulier de la recommandation (paragraphe 235) selon laquelle l'Organisation mondiale du Commerce devrait créer un groupe de travail chargé de travaux exploratoires en vue de l'élaboration d'un cadre international de règles dans le domaine de la concurrence. Il s'agit là d'un projet nécessaire qui présente de l'intérêt à un moment où les échanges commerciaux sont de plus en plus affectés par la mondialisation.

3.2. L'amélioration des relations avec les autorités compétentes aux États-Unis en matière de concurrence a facilité, dans une certaine mesure, l'échange d'informations, avec l'accord des entreprises concernées. Les arrangements bilatéraux conclus avec les autorités compétentes des États-Unis en matière d'application du droit de la concurrence, ouvrent la voie vers de nouvelles possibilités de coopération dans l'échange d'informations non confidentielles. Des informations confidentielles peuvent également être échangées, mais seulement avec l'accord des entreprises concernées. Toutefois, il y a matière à préoccupation dans le fait que le caractère relativement ouvert des enquêtes de la Commission peut avoir des conséquences désavantageuses, au plan commercial, pour des entreprises de l'UE, dans les cas où des concurrents se trouvant dans des pays tiers, éventuellement aux États-Unis, pourraient être en mesure d'obtenir des informations de nature concurrentielle qui ne sont pas accessibles aux entreprises de l'UE sur base de réciprocité.

3.3. Les récents travaux menés au sein de l'OCDE ont, eux aussi, renforcé la compréhension et la coopération au plan international en ce qui concerne les questions de concurrence. Il faut voir les questions de politique de concurrence comme des questions liées de manière critique à l'évolution de la politique commerciale internationale et il est dans l'intérêt de la recherche de réponses à ces questions que des contacts organisationnels soient établis au plus haut niveau possible entre les directions générales de la Commission qui sont concernées.

3.4. Le CES juge importantes et opportunes ces mesures visant à inscrire la politique de concurrence dans un cadre mondial. Bien entendu, les Traités sur l'Union européenne ont été conçus de manière à ce que la politique de concurrence puisse fonctionner à l'intérieur de l'Union. Pour assurer une coopération mondiale, il faut, en plus des politiques internes de l'UE en matière de concurrence, une dimension supplémentaire. Comme suggéré précédemment (paragraphe 2.8.), une position dominante à l'intérieur de l'UE ne devrait pas être appréciée uniquement par rapport à des dispositifs qui ont trait au marché intérieur de l'UE lorsque le «marché concerné» est un marché international.

3.5. Toutefois, s'il est peut-être facile d'exprimer l'objectif dans son principe, il pourrait se révéler difficile, dans la pratique, de mettre en place les niveaux souhaitables de coopération internationale. Le CES espère que la Commission approfondira sa démarche, ses politiques et sa méthodologie concernant ses aspects mondiaux des questions de concurrence. Toute enquête sur la position d'une entreprise, ou d'un secteur spécifique, en termes de concurrence devrait s'accompagner systématiquement d'une analyse de la situation relative à la concurrence internationale. Une analyse comparative similaire devrait être effectuée concernant l'aide financière accordée par les États membres et comparée avec l'aide accordée par d'autres pays aux mêmes secteurs.

3.6. Il existe des possibilités précises, d'une importance critique, en matière de coopération étendue avec les pays d'Europe de l'Est, dont certains aspirent à devenir membres de l'Union européenne. Le CES accueille avec satisfaction le fait que certains de ces pays souscrivent aux politiques actuelles de l'UE dans le domaine de la concurrence.

3.7. La Commission devrait veiller à ce que la mise en oeuvre efficace de la politique de concurrence fasse partie de la stratégie de préadhésion pour les États d'Europe de l'Est qui sont en puissance de nouveaux États membres. En outre, l'aide de la Communauté leur procurera un appoint important lors de la préparation à l'adhésion et contribuera à maintenir et à soutenir la stabilité sociale, économique et industrielle pendant la transition.

3.8. Un aspect critique des phases de préadhésion a trait à la mise en oeuvre de règles nationales en matière d'octroi d'aides d'État, ainsi qu'aux moyens de faire appliquer ces règles. Le CES approuve les mesures prises par la Commission dans le cadre de ses efforts visant à faire en sorte que soient adoptées rapidement, dans chaque État candidat à l'adhésion, des dispositions appropriées en ce qui concerne les aides d'État et la politique de concurrence.

4. Évolution en matière de politique de concurrence: articles 85 et 86 - Évolution du cadre législatif et interprétatif

4.1. Les articles 85 et 86 ont notamment pour objectif essentiel de permettre de faire en sorte que les différentes formes de coopération possibles entre entreprises ne portent pas préjudice aux consommateurs. Les avantages devraient être réciproques. Dans l'Union européenne, les entreprises savent que les articles 85 et 86 du Traité fixent les limites de leurs actions si elles affectent le commerce entre États membres. Toutefois, les principes généraux se sont développés avec le temps et ils ont été illustrés par des décisions particulières qui ont créé un cadre permettant d'aborder des questions plus détaillées.

4.2. En vue de réduire le nombre d'enquêtes administratives, d'accroître le degré de sécurité juridique pour les décideurs et d'améliorer la transparence, la politique de la Commission doit prévoir notamment, lorsque cela est possible, de nouvelles lignes directrices, ou règles, sur la forme et sur le fond d'une coopération acceptable dans des conditions spécifiques.

4.3. En 1996 (et au début de 1997), la Commission a publié:

- un nouveau règlement d'exemption par catégorie concernant les accords de transfert de technologie ();

- un projet de communication relative à sa coopération avec les autorités nationales pour le traitement des affaires relevant des articles 85 et 86 ();

- une communication concernant la non-imposition d'amendes dans les affaires portant sur des ententes ();

- un projet de communication révisée concernant les accords d'importance mineure qui ne sont pas visés par l'article 85, paragraphe 1 ();

- une communication relative aux règles de procédures internes pour le traitement des demandes d'accès aux dossiers provenant d'entreprises mises en cause dans l'instruction d'une infraction présumée ();

- une nouvelle politique vis-à-vis des PME ().

4.4. Chacune de ces décisions, ou de ces propositions en cours d'élaboration, devrait contribuer à codifier l'application de la politique de concurrence et à réduire le nombre de notifications à traiter par la Commission.

4.5. Accords de transfert de technologie

S'il est vrai que l'accord d'exemption collective est le bienvenu, sa mise en place, en revanche, n'a pas été sans poser de problèmes. L'accord est devenu définitif en mars 1996, mais le règlement (CE) n° 240/96 a attendu le 30 janvier 1997 pour entrer en vigueur. Cela a créé une période d'incertitude juridique.

4.6. Un examen plus approfondi du règlement (CE) n° 240/96 donne à penser que l'absence d'une clause de séparabilité, qui aurait rendu plus clair le traitement à réserver aux clauses non exemptées, constitue peut-être une faiblesse.

4.7. Dans la perspective de rendre plus clair à l'avenir le texte concerné, la Commission est invitée à envisager une interprétation plus précise du règlement, et notamment de la notion de «clauses accessoires» figurant à l'article 10, en vue de faire en sorte qu'il ne soit pas indûment fait obstacle à la poursuite des objectifs du règlement.

4.8. Rôle des autorités nationales compétentes en matière de concurrence

Le Comité approuve les efforts visant à assurer que les autorités nationales adoptent des décisions compatibles avec le droit communautaire en introduisant une législation nationale permettant à leurs autorités compétentes en matière de concurrence d'appliquer effectivement les articles 85, paragraphe 1, et 86.

4.9. On assiste à une évolution de la relation entre la Commission et les autorités nationales pour ce qui concerne l'application du droit de la concurrence. Avec la réalisation plus complète du Marché intérieur et la mise en place de l'UEM qui se prépare, nous nous trouvons peut-être au moment opportun pour réorienter les relations en vue de faire avancer les principes de la subsidiarité, d'assurer davantage de cohérence, de partager la charge de travail et d'intégrer les actions fondées sur des décisions relevant des politiques communes.

4.10. L'on pourrait prolonger le projet de communication sur la coopération avec les autorités nationales par un accord prévoyant que le droit communautaire devrait être transposé dans le droit national de chaque État membre, après quoi il serait appliqué par les autorités nationales dans des types précis de cas. La Commission exercerait ensuite un rôle de surveillance, et déterminerait aussi les cas demeurant de sa compétence. Mais comme l'a récemment indiqué le Comité (), une «décentralisation effective et efficace passe en effet par des actions plus incisives comme, par exemple, la révision du règlement (CEE) n° 17/62».

4.11. À titre de projet pilote initial, l'on pourrait préciser ces principes de manière à les appliquer aux accords qualifiés de restrictions «verticales» de concurrence.

4.12. Non imposition d'amendes

La Commission dispose désormais du pouvoir discrétionnaire de ne pas imposer d'amendes ou de les réduire lorsque des ententes ont été volontairement divulguées. Le Comité comprend la logique de cette modification, qui peut encourager les entreprises à coopérer lors d'une enquête. Néanmoins, il existe un danger en la matière, à savoir que les enquêtes risquent de susciter des négociations de la défense imprévisibles et susceptibles de nuire à la réputation d'indépendance des enquêtes officielles. Bien qu'il existe des arguments en faveur de la confidentialité de telles négociations, le Comité est d'accord avec la communication de la Commission sur le fait que lorsqu'il a été décidé de réduire ou de ne pas imposer une amende, l'identité de l'entreprise contrevenante devrait être révélée, ainsi que les détails concernant l'ampleur de la réduction de l'amende potentielle.

4.13. Accords d'importance mineure

La Commission a proposé que la règle de minimis établissant le seuil de chiffre d'affaires au-dessous duquel les accords sont considérés d'importance mineure soit étendue aux grandes entreprises détenant des parts de marché modestes. Cette proposition suscite encore de larges consultations. Toutefois, le Comité serait favorable à une suppression du critère du chiffre d'affaires et à une plus grande prise en compte de la part de marché détenue par une entreprise. Le Comité a déjà présenté des observations sur le Livre vert concernant les restrictions verticales (). Il estime également qu'un seuil de 5 % pour les accords horizontaux et de 10 % pour les accords verticaux semble approprié.

4.14. Le projet de communication concernant les accords d'importance mineure a suscité des critiques à deux égards. En premier lieu, il y aurait peut-être lieu de raffiner encore davantage la définition que l'on propose d'utiliser pour déterminer les types d'accords. En second lieu, il se peut que la notion de restrictions «graves» soit elle-même trop restrictives. La Commission devrait examiner la façon dont ces notions pourraient être redéfinies dans un sens rassurant au plan de la sécurité juridique, ainsi que dans un but de clarté accrue, tout cela devant les rendre plus propres à une application généralisée.

4.15. Il y a lieu de se féliciter aussi de l'extension de la portée de la règle de minimis pour la rendre d'application globale aux PME, car cette mesure constitue à la fois une reconnaissance de l'importance qu'il y a à encourager les PME à avoir des activités intracommunautaires et une utile simplification des procédures.

4.16. Accès aux dossiers

La communication permet aux entreprises qui font l'objet d'une enquête d'avoir accès aux dossiers concernant l'affaire que détient la DG IV de la Commission, ce qui n'est peut-être pas aussi utile que cela pourrait l'être. Dans l'attente d'une révision majeure du règlement 17, la Commission devrait envisager de modifier la communication afin de permettre l'accès non seulement aux dossiers concernant l'affaire qui se trouvent à la DG IV, mais aussi à ceux qui se trouvent dans d'autres services de la Commission.

4.17. Le CES a examiné une autre proposition pouvant permettre d'améliorer l'application des procédures de l'article 85. Cette idée découle du fait que la question de la diligence des procédures de la Commission en matière d'instruction des demandes d'exemption individuelle ou d'attestation négative constitue un sujet de préoccupation. L'on pourrait, au moyen du règlement (CEE) n° 17/62, modifier la procédure existante de manière à y ajouter une série de déclencheurs d'approbation automatique d'une demande en ayant recours à des notions semblables à celles qui font déjà partie du régime de contrôle des fusions. Si après avoir accusé réception d'une demande, la Commission n'avait pas fait connaître de réponse au bout de quatre mois, par exemple, la demande serait automatiquement approuvée. L'on pourrait encore compléter une telle disposition en prévoyant, par exemple, un délai d'un an pour les cas où la Commission estimerait qu'une demande justifie une enquête exhaustive. (Cette proposition est de nature semblable à une procédure qui fait partie du droit national de la concurrence en Suède). L'on pourrait prévoir les cas où pour une demande donnée, une période prolongée se justifie, afin de permettre un examen approfondi. L'on pourrait, à titre exceptionnel, autoriser une prolongation de délai prédéterminée sur base d'un avis motivé susceptible de recours devant la Cour de justice.

5. La politique de concurrence et la société de l'information

5.1. L'un des secteurs de l'activité économique en rapide expansion et créant des possibilités et des problèmes qui affectent également le commerce entre les États membres est constitué par les diverses entreprises qui composent ce qu'il est convenu d'appeler la société de l'information. Comme le fait observer la Commission, les nouveaux développements technologiques n'ont pas fait que soulever des questions sur les pratiques restrictives ou les positions dominantes qui affectent la libéralisation des marchés; ils ont aussi mis en lumière la nécessité d'étudier soigneusement les conséquences que comportent d'éventuelles concentrations.

5.2. L'un des éléments essentiels des actions de la Commission en 1996 a été l'examen des restructurations. En autorisant le projet Atlas, entre France Télécom et Deutsche Telekom, ainsi que GlobalOne, une entreprise commune entre Atlas et Sprint Corporation, la Commission a insisté sur des modifications, notamment la libéralisation de l'infrastructure des télécommunications, permettant d'assurer que ces projets n'élimineront pas la concurrence.

5.3. Des conditions similaires s'appliquent également aux cas d'Unisource/Telefonica et Uniworld pour lesquels la Commission semblait disposée, en 1996, à donner un avis favorable. L'on prévoit que cela sera confirmé vers la fin de l'année 1997.

5.4. Le secteur des télécommunications dans toute l'Union européenne, et même au niveau mondial, se caractérise notamment par la nécessité d'établir un équilibre entre la logique économique du réseau d'infrastructure unique existant et la fourniture aux prestataires de services de possibilités d'accès aux éléments clés du réseau à des prix fixés de manière à ne pas limiter excessivement la concurrence.

5.5. La Commission a montré qu'elle est prête à intervenir si les prestataires de services existants réduisent les tarifs là où la concurrence est plus intense et compensent ces réductions par un système de subventions croisées en pratiquant des tarifs plus élevés pour d'autres services, ce qui constitue, de fait, une méthode d'exploitation injuste des consommateurs.

5.6. En 1998, les opérateurs nationaux qui conservent le monopole de la fourniture de services de téléphonie vocale perdront leur statut de monopole légal. Ces opérateurs pourraient être tentés avant 1998 d'introduire des distorsions du marché de la téléphonie vocale en imposant des prix plus élevés ou des hausses de prix aux clients résidentiels. La Commission est consciente de cette menace et l'on attend qu'elle prenne des mesures préventives appropriées.

5.7. Le Comité espère que les États membres seront capables d'éviter tout problème majeur, mais il se réjouit néanmoins de la déclaration d'intention de la Commission.

5.8. Du fait des implications internationales de la libéralisation des télécommunications, il est essentiel notamment que les conditions d'accès d'une entreprise aux réseaux d'autres entreprises soient claires et capables d'éviter les distorsions de concurrence. La Commission est invitée à examiner de près les derniers en date des plans de fusion entre les conglomérats allemands du secteur de la presse Bertelsmann et Leo Kirch, fusion qui concernerait les activités de télévision payante; la Commission est invitée à faire obstacle à la monopolisation qui s'ensuivrait en ce domaine. Le Comité constate que la Commission a publié un projet de communication relative à l'application des règles de concurrence aux accords d'accès dans le secteur des télécommunications. Le Comité s'est félicité de cette initiative ().

5.9. Dans d'autres avis, le Comité a attiré l'attention sur les problèmes de concentration de propriété et sur les alliances qui se multiplient dans le secteur de l'audiovisuel (les services terrestres, par satellite et par câble). Il faut que la Commission ait conscience de l'ensemble plus vaste de questions à prendre en compte, par-delà les questions de domination du marché et d'accès adéquat pour les autres fournisseurs de services. Un certain nombre de questions d'intérêt général sont posées, telles que celle des moyens de faire respecter les obligations de service public et celle du respect de normes minimum dans le contenu des programmes. La décision de la Commission de conduire une réflexion globale sur l'application des règles de concurrence dans le domaine de la retransmission des événements sportifs aborde un sujet d'un intérêt particulier pour beaucoup de gens. Le Comité estime que doit être trouvée une solution permettant au grand public d'avoir accès à un nombre convenu d'événements sportifs importants qui présentent un intérêt national dans un ou plusieurs États membres.

6. Autres secteurs concernés par la politique de concurrence

6.1. Le rapport de la Commission contient un examen des développements affectant les services de transport, y compris les consortia de compagnies maritimes de ligne, la fixation des prix des transports terrestres par les conférences maritimes de ligne, les consultations tarifaires autorisées ou non autorisées entre entreprises concurrentes, et la coopération entre compagnies aériennes.

6.2. Deux de ces sujets soulèvent des questions que la Commission souhaitera peut-être examiner de manière plus approfondie.

6.3. Les transports aériens présentent maintenant un intérêt tout particulier au regard de la politique de concurrence. Depuis 1987, l'aviation se libéralise progressivement, au moins en théorie. En réalité, la concurrence entre compagnies aériennes est limitée, sauf sur certains itinéraires. Un certain nombre de caractéristiques gardent la capacité de gêner l'essor d'une concurrence normale. Ces caractéristiques sont: des dispositions concernant l'exemption collective des consultations tarifaires (règlement (CEE) n° 1617/93); une pénurie de créneaux horaires; la poursuite de l'octroi d'aides d'État à certaines compagnies aériennes; les effets des économies d'échelles à l'intérieur du secteur; l'utilisation de plus en plus répandue des accords d'exploitation conjointe; et enfin, les restrictions à l'acquisition de compagnies aériennes par des étrangers. Le CES propose que la Commission procède à une étude visant à évaluer les effets de la déréglementation du marché européen des transports aériens.

6.4. De même, en ce qui concerne la navigation de ligne, il existe une exemption collective qui s'applique à certaines des pratiques des conférences maritimes de ligne (règlement (CEE) n° 4056/86). La structure de ce secteur s'est sensiblement modifiée depuis l'adoption du règlement en question. Les consortia et les alliances mondiales jouent maintenant un rôle important. Étant donné qu'aucune date n'est prévue pour l'expiration de ce règlement, le CES demande à la Commission d'évaluer les effets des règlements existants sur les services de navigation de ligne.

7. Monopoles d'État et droits de monopole

7.1. La Commission passe en revue ses actions visant à assurer la libéralisation des monopoles d'État traditionnels dans des services tels que les télécommunications, l'énergie, les services postaux, certains services de transports, et les monopoles d'État en Autriche (affectant l'alcool et le tabac), la Suède et la Finlande (affectant les ventes d'alcool).

7.2. Dans bien des cas, les mesures de libéralisation doivent être complétées par des mesures visant à surveiller le fonctionnement concurrentiel de ces entreprises sur un marché plus vaste, celui de l'Union européenne toute entière.

7.3. Selon son expérience à ce jour en matière d'efforts de libéralisation de ces secteurs, la Commission déclare que «la compatibilité entre les objectifs de libéralisation et de service public peut être pleinement assurée dans le cadre des règles communautaires existantes. C'est pourquoi elle s'est prononcée contre des propositions de modification de l'article 90 du Traité ...» dans le cadre de la Conférence intergouvernementale.

7.4. Les propositions examinées par la CIG en vue de modifications de l'article 90 n'ont pas été acceptées en juin 1997.

7.5. En principe, le Comité est d'accord sur le fait qu'aucune modification de l'article 90 ayant pour effet, aux termes de la proposition présentée à la CIG, de soustraire certaines entreprises publiques d'au moins un État membre aux obligations de la politique de concurrence n'aurait été acceptable, en particulier si cela avait dû créer des conditions de concurrence déloyales entre opérateurs de divers États membres.

7.6. Dans un débat lié mais plus vaste sur l'opportunité de politiques communautaires spécifiant des seuils minimaux de services universels pour tous les citoyens, la Commission suggère que cet aspect devrait être examiné dans le contexte de services libéralisés du secteur public. Le Comité fait connaître son avis sur la communication de la Commission relative aux service d'intérêt général et a souligné l'importance du principe selon lequel des dispositifs appropriés devraient être en place pour rendre les services publics accessibles à tous les consommateurs ().

7.7. Afin de concrétiser son engagement d'étendre la notion de niveaux minimaux de service universel à un contexte plus large, avec notamment des initiatives dans le domaine de l'environnement, de la politique des consommateurs et des réseaux transeuropéens, la Commission a proposé d'ajouter un nouveau paragraphe (u) à l'article 3 du Traité sur l'UE introduisant «une contribution à la promotion des services d'intérêt général».

7.8. S'il est vrai que cette recommandation proprement dite n'a pas été adoptée à l'issue de la CIG, à Amsterdam, en revanche le but poursuivi par cette recommandation a été atteint grâce à une proposition de nouvel article 7 d) qui concerne cette question et qui devrait être ajoutée aux Traités.

7.9. Dans d'autres avis, le Comité s'est déjà prononcé sur la législation récente en matière de télécommunications () (), d'énergie (), de services postaux ()et d'aéroports ().

8. Contrôle des concentrations

8.1. Le marché unique européen s'ancrant de plus en plus dans la réalité commerciale de l'entreprise, il n'est pas surprenant qu'un nombre croissant d'entreprises prennent conscience qu'il est avantageux d'intégrer leurs activités en vue de profiter du marché unique. Ce processus économique encouragera par certains côtés les fusions et prises de contrôle aux effets transfrontaliers.

8.2. La Commission a la responsabilité d'assurer, dans les limites de ses compétences législatives, que les bénéfices sont mutuels pour les consommateurs et les entreprises. Les concentrations affectant le commerce transfrontalier et susceptibles de donner lieu à un abus de position dominante doivent être notifiées et examinées. La Commission doit interpréter les notifications des concentrations et des prises de contrôle sur base du règlement sur les concentrations de 1989 ().

8.3. Une proposition de révision du règlement sur les concentrations a été publiée dans un Livre vert en janvier 1996. Il était notamment proposé:

- d'abaisser les seuils de chiffre d'affaires entraînant une notification obligatoire (3 milliards d'écus au lieu de 5 milliards de chiffre d'affaires au niveau mondial et 200 millions d'écus au lieu de 250 millions de chiffre d'affaires dans la Communauté);

- de réduire les seuils de chiffre d'affaires pour les concentrations nécessitant une notification dans trois États membres au moins (2,5 milliards et 100 millions d'écus respectivement);

- d'étendre l'application des procédures aux entreprises communes «de plein exercice»;

- de simplifier les conditions de renvoi par la Commission des affaires aux États membres, ou vice versa.

8.4. Le CES a émis un avis généralement favorable sur ces propositions ().

8.5. Le Conseil de ministres n'a pas pu approuver intégralement les propositions, dont l'adoption requiert une majorité qualifiée, dans la mesure où elles impliquaient de réduire les seuils de chiffre d'affaires entraînant l'obligation de notifier la Commission. Toutefois, un accord s'est réalisé sur de nouveaux critères de compétence de la Commission (voir règlement (CE) n° 1310/97), critères qui élargissent la compétence de la Commission dans le sens suivant: une gamme plus étendue de projets de fusion est soumise à l'analyse des conséquences potentielles, les seuils sont moins élevés, et la Commission a aussi compétence dans les cas où sont susceptibles d'être concernés trois États membres ou davantage.

8.6. Comme certains aspects critiques de la proposition initiale visant à modifier le règlement sur les fusions n'ont pas recueilli d'emblée l'accord des États membres, le CES est d'avis que la Commission pourrait maintenant entreprendre un examen plus fondamental de l'équilibre entre les choix politiques convenus au niveau de l'UE et les compétences nationales appropriées. Dans ce contexte, un réexamen des mécanismes appropriés en vue de l'adoption de décisions concernant un règlement révisé sur les fusions pourrait aller de pair avec l'examen des propositions relatives à la politique de concurrence, telles qu'elles sont résumées (ci-dessus) aux paragraphes 4.8 et suivants.

8.7. Le Comité a examiné les résumés présentés concernant diverses propositions de concentrations (paragraphes 140-157) étudiées par la Commission et apprécie la mise à disposition de cette information sous cette forme concise. Il constate que les décisions prises lors de l'évaluation des propositions de concentration ont particulièrement tenu compte des intérêts des consommateurs.

8.8. Le CES prend acte avec satisfaction de la décision d'examiner les concentrations qui, bien que se situant en dehors de l'Union européenne, sont susceptibles d'affecter gravement la concurrence à l'intérieur de celle-ci (comme dans le cas de Boeing et McDonnell Douglas). Comme l'a déjà fait observer le présent avis (voir le paragraphe 2.8), il convient de faire suivre une telle mesure de dispositions pratiques permettant de contrôler le respect de toutes conditions ayant pu être posées (par exemple, le fait que Boeing doive éviter de conclure avec des clients des accords d'exclusivité de fournitures).

8.9. Le CES craint que lorsque des projets de fusion font l'objet d'un examen approfondi de la Commission, cette procédure ne risque parfois de se prolonger indûment. De l'avis du Comité, la Commission devrait admettre qu'il y a lieu d'impartir à l'adoption des décisions en la matière (dans la mesure du possible) des délais fixés à l'avance.

9. Aides d'État: vue d'ensemble

9.1. Dans l'Union européenne, les aides d'État financières et/ou fiscales aux entreprises de différents secteurs ne sont pas rares. L'octroi d'aides d'État est notamment régi par les dispositions des articles 92 et 93 du Traité. Toutefois, dans un Marché unique intégré, l'existence d'aides d'État peut entraîner des distorsions de concurrence et créer un sentiment d'injustice entre les entreprises qui sont aidées et celles qui ne le sont pas.

9.2. S'il est vrai que, comme l'a souligné le rapport le plus récent de la Commission en la matière, le fait que les aides d'État puissent être trop importantes suscite de graves préoccupations, une éventuelle révision des règles qui s'appliquent aux aides d'État dépend d'une meilleure compréhension des circonstances dans lesquelles les aides d'État peuvent se justifier, ainsi que de l'importance des aides éventuellement disponibles. Pour parvenir à ce consensus, il sera nécessaire de réexaminer certaines questions difficiles.

9.3. L'un des principes les plus simples à reconnaître est celui selon lequel les aides d'État se justifient éventuellement dans les cas où l'impact social ou environnemental négatif qu'entraîne le jeu normal des forces économiques (ou des forces du marché) est supérieur aux effets de la distorsion de concurrence qui peut résulter des aides. Ce principe offre, quant à lui, la perspective de voir les aides d'État contribuer éventuellement à maintenir l'emploi, ou à en créer, dans des régions qui connaissent un chômage important ou qui doivent faire face à des restructurations résultant d'autres mutations. L'on pourrait aussi recourir à des aides d'État dans des circonstances où le but recherché est d'accélérer le développement d'une industrie, d'une région ou d'un mode d'activité économique (par exemple: aider au développement des PME).

9.4. S'il est vrai qu'il existe un intérêt partagé à réduire à un minimum l'ampleur et les coûts des aides d'État, pour les mettre à un niveau qui soit en rapport avec les objectifs convenus, il existe aussi, dans l'UE, un intérêt partagé à éviter des distorsions de concurrence résultant d'un recours indu aux aides d'État dans certains pays, certaines industries ou certaines régions. Il faut accepter la nécessité d'harmoniser l'ampleur autorisée des aides d'État ainsi que la définition des circonstances dans lesquelles leur octroi se justifie. De plus en plus, le Comité souhaite que lors d'un réexamen des conséquences que comportent les aides d'État, il soit tenu compte des différences de fiscalité ainsi que des autres formes d'aide financière plus directe.

9.5. La Commission a proposé en novembre 1996 au Conseil, qui a accepté, de préparer deux règlements sur base de l'article 94 du Traité: le premier codifiera les procédures en matière d'aides d'État, le second permettra à la Commission d'exempter sous certaines conditions certains types d'aides (environnement, PME, R& D, formation et aide à l'emploi) de l'obligation de notification, de telles aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché commun, dès lors que certains critères sont respectés.

9.6. Le Comité se réjouit de ces travaux et souhaite être consulté sur les propositions visant à modifier le cadre des aides d'État, tant en ce qui concerne les décisions formelles proposées par le Conseil (normalement adressées au CES pour avis) que l'adoption des règles de procédure et des orientations officielles qui seront utilisées par les États membres (qui autrement pourraient ne pas être examinées par le CES). Au cours de ce débat, il y aura lieu d'examiner également la relation entre les aides d'État et le rôle et le fonctionnement des Fonds structurels et du Fonds de cohésion, eux-mêmes en cours de révision.

9.7. L'objectif essentiel est de faire en sorte que la révision renforce les moyens dont on dispose dans l'Union européenne pour venir en aide aux régions les moins prospères et aux régions frappées de fortes récessions dans des secteurs clés, et pour améliorer les niveaux de vie et les perspectives d'emploi de ceux qui y habitent.

10. Le cinquième rapport sur les aides d'État ()

10.1. Le cinquième rapport sur les aides d'État est une étude aussi complète que possible, compte tenu des difficultés que rencontre la Commission pour obtenir des données des États membres, et des problèmes qui se posent en outre pour évaluer l'aide indirecte ou fiscale. Le Comité félicite la Commission à cet égard, même si certains éléments ne sont pas aussi fiables que l'on pourrait le souhaiter.

10.2. Le cinquième rapport mentionne les aides d'État à l'industrie manufacturière et à certains autres secteurs, et estime qu'en 1994, les États membres (douze États membres, à l'époque) ont dépensé plus de 95 milliards d'écus par an sous forme d'aide publique au secteur des produits manufacturés, à l'agriculture (non comprises les garanties de prix de la PAC) et aux secteurs des transports, de la pêche et du charbon. A elle seule, l'industrie manufacturière a reçu 43 milliards par an.

10.3. Tout en reconnaissant que la qualité des informations présentées dans le cinquième rapport sur les aides d'État est supérieure à celle des versions antérieures, le Comité espère, du fait de la valeur d'une étude de ce type pour la définition de la politique future, que la Commission continuera de réaliser ces travaux sur une base biannuelle, sous une forme standardisée, et que les États membres dont les données sont insuffisantes ou inadéquates seront invités à améliorer la qualité et le nombre de données disponibles.

10.4. Il est bien évident que le montant de certaines formes d'aides, telles que les garanties de prêts ou d'intérêts, les prises de participation et les régimes fiscaux favorables, est par nature difficile à évaluer, et doit toujours faire l'objet d'un calcul plus subjectif. Il s'agit là indirectement d'un argument supplémentaire pour encourager les États membres à faire preuve d'une plus grande transparence dans la fourniture d'aides publiques ().

10.5. Le coût estimé des aides d'État est selon le cinquième rapport important. La Commission a formulé des observations sur leur ampleur, leur concentration, leur répartition par secteur et par pays, et sur la tendance globale, qui selon elle, ne va pas dans le sens de la réduction qu'elle estime souhaitable.

10.6. Malgré ces réserves, le cinquième rapport confirme que près de 43 milliards d'écus ont été fournis en 1994, aux prix de 1993. Cela équivaut à 3,8 % de la valeur ajoutée du secteur des produits manufacturés, 1 472 écus par personne employée et 20,7 % de la valeur des exportations intracommunautaires. Une telle quantité d'aide est sans nul doute susceptible d'affecter les conditions des échanges commerciaux entre États membres.

10.7. L'on peut ajouter la réserve suivante: les indicateurs globaux disponibles également pour chaque État membre (12) montrent l'importance des aides d'État, mais pas leur impact sur les diverses régions ou les divers secteurs. Par exemple les aides d'État équivalent à 3,8 % de la valeur ajoutée de tout le secteur des produits manufacturés. Bien qu'il soit peut-être encore impossible de préparer des calculs précis, il est évident que ce chiffre serait supérieur si l'on mesurait le montant des aides d'État par rapport à la valeur ajoutée des entreprises qui reçoivent une aide d'État. C'est particulièrement important dès lors que seules certaines régions (ou certains secteurs) d'une économie nationale ont droit à une aide d'État.

10.8. Certaines des aides accordées aux autres secteurs sont déterminées par des critères propres au secteur concerné. Par exemple, les aides d'État au secteur des chemins de fer sont fortement influencés par les obligations de service public et les obligations sociales auxquelles sont soumis les opérateurs et représentent plus de 32,6 milliards d'écus de moyenne annuelle. L'aide au secteur du charbon s'élève à 13,2 milliards d'écus. Ces deux aides peuvent être considérées comme étant fondées sur des justifications d'un tout autre ordre que l'aide au secteur industriel.

10.9. Presque la moitié du total des aides d'État (45 %) est octroyée au secteur manufacturier. En termes de politique industrielle et régionale et de politique de concurrence, l'aide au secteur manufacturier constitue le sujet de débat ayant l'importance la plus critique au regard de la politique future.

10.10. Les données présentées dans le cinquième rapport concernant les tendances et le montant de l'aide au secteur industriel ne sont pas suffisamment claires, de l'avis du Comité. Par exemple, la Commission conclut que pour la période 1990-1994, «la tendance à la baisse progressive observée dans le passé semble aujourd'hui arrêtée» (paragraphe 9). Or cette conclusion ne dit rien explicitement des dépenses supplémentaires consacrées aux «nouveaux» Länder allemands. Si l'on exclut ces montants, qui introduisent un important élément non comparable pour cette décennie, le montant annuel des aides en 1992-1994 a été plus bas qu'en 1990-1992. La valeur annuelle connue aux prix de 1993, a été tout juste inférieure à 29 milliards d'écus, aussi bien en 1993 qu'en 1994, qu'il faut comparer à plus de 40 milliards d'écus pour 1990. Toutefois, il n'est pas tenu compte de la probable redistribution des aides en Allemagne en faveur des Länder de l'Est.

10.11. Bien que les préoccupations quant à l'opportunité et l'intensité des aides d'État occupent une place importante dans les réflexions de la Commission, si le total pour le secteur manufacturier continue, sur une base comparable, de diminuer, cela indique que l'on a réalisé certains progrès et cela pourrait aussi influer sur les priorités politiques.

10.12. L'impact des nouveaux Länder affecte également d'autres parties de l'analyse. L'une des grandes conclusions (paragraphe 38) est que les aides «ad hoc» sont passées de 7 % du total en 1990 à 36 % en 1994. Cela suggérerait un changement majeur de politique dans cette période mais il est dit ensuite qu'«il s'agit pour l'essentiel d'aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises ainsi que d'aides attribuées par la Treuhandanstalt (dans les nouveaux Länder)». L'on aurait pu attendre de la Commission qu'elle présente ces informations d'une manière plus utile. Pour pouvoir arriver à de quelconques conclusions, l'on a besoin de faits concernant l'attribution d'aides «ad hoc» dans chacun des États membres, et l'on a besoin, avec cela, d'informations précises sur les conséquences des changements intervenus en Allemagne.

11. Questions de principe soulevées par le cinquième rapport

11.1. Suite au cinquième rapport et à d'autres données à la disposition de la Commission, les conclusions suivantes sont mises en évidence dans les réactions publiées par cette dernière:

a) un dialogue avec les États membres s'impose en vue de fixer des objectifs précis et un calendrier de réduction des aides d'État, en complément de l'action de la Commission elle-même;

b) il faut des mesures visant à contrecarrer les effets néfastes des politiques d'aides publiques nationales sur la cohésion économique en Europe. Les régions centrales «riches» bénéficient de 85 % du total des aides, alors qu'à l'exception de l'Irlande, la part des autres pays «de la cohésion» se réduit d'année en année;

c) la Commission propose de nouvelles lignes directrices en matière d'aides régionales accordées par les États membres, et l'on a lieu de penser que ces lignes directrices comporteront une proposition de réduction d'un tiers en ce qui concerne les plafonds autorisés en matière d'aide financière maximum;

d) la Commission compte proposer une simplification des procédures d'approbation dans le contexte des aides qui contribuent aux objectifs de l'UE;

e) la Commission compte rendre plus strictes encore les règles en vigueur en matière de contrôle des aides au sauvetage ou à la restructuration d'entreprises en difficulté;

f) la Commission compte également proposer un «encadrement multi-sectoriel» qui devrait lui permettre d'analyser individuellement les «gros» dossiers d'aides qui sont, le plus souvent, susceptibles de créer de sérieux problèmes de distorsion de concurrence.

11.2. Chacune de ces suggestions soulève des questions qu'il y a lieu d'examiner en détail avant toute prise de décision concernant la direction et l'ampleur des changements à adopter en matière d'aides d'État.

11.3. Le cinquième rapport contribue à situer ces questions dans la perspective concrète d'une séparation des responsabilités des États membres (et de leurs structures administratives au niveau subnational) et de celles de la Communauté représentée par la Commission.

11.4. Il contribue également à relancer le débat sur l'étendue des dépenses d'aide publique et à examiner la position de la Commission, qui suggère qu'elles sont trop importantes et ne diminuent pas suffisamment.

11.5. D'importante critique, et sous-entendu par les questions de politique, est le débat relatif à l'ampleur et aux sources du financement des États membres les plus «pauvres», pour lesquels, par exemple, les contraintes budgétaires sont plus importantes que les niveaux maximaux d'aide publique autorisés. Dans ce contexte, l'UE devra avoir des politiques plus claires quant à l'allocation de crédits du budget communautaire, que ce soit à travers les Fonds structurels ou le Fonds de cohésion, ou les instruments financiers révisés.

11.6. La récente conférence sur la politique de cohésion a constitué une utile introduction à certaines de ces questions. La publication de l'Agenda 2000 crée l'occasion immédiate de les réexaminer.

11.7. Le Comité espère que chacun de ces thèmes fera l'objet d'une partie de l'étude que la Commission vient d'entamer sur les contraintes politiques liées aux aides d'État. En outre, le Comité, qui est certainement l'organe le plus largement représentatif des citoyens européens, avec le Parlement européen, est désireux de contribuer à ce débat et espère être consulté dès les premiers stades par la Commission.

11.8. À ce stade précoce de l'examen, le Comité suggère que la Commission identifie un certain nombre de principes qui devraient étayer les décisions politiques. Le Comité rappelle particulièrement à la Commission la pertinence du premier rapport sur la politique de cohésion, publié en 1996 et sur lequel le Comité a émis un avis ().

11.9. Par ailleurs, le Comité recommande qu'une claire distinction soit établie entre d'une part le rôle de la Communauté dans la détermination des orientations en matière d'aides d'État dans le contexte de la politique régionale ou des politiques industrielles, et d'autre part, le rôle de la Communauté concernant la fourniture de ressources financières destinées à soutenir des politiques acceptables dans les États membres et leurs régions. Le premier est crucial pour la coordination de la politique dans l'ensemble de la Communauté et, important, particulièrement pour les États membres les plus riches, dans le domaine de la subsidiarité des actions. Le deuxième est un élément central du débat sur la réforme du budget de la Communauté.

11.10. Lorsque la Commission propose de nouvelles orientations sur les niveaux autorisés d'aide d'État concernant des projets provenant d'entreprises individuelles, le Comité est conscient de la tension qui existe entre la nécessité d'assurer (1) que l'aide n'est autorisée que pour les entreprises (nouvellement créées ou dans le cadre d'un processus de sauvetage) qui ont des perspectives de fonctionnement viable et qui n'ont pas besoin d'une aide continue, (2) que l'aide peut être suffisante pour contrebalancer l'étendue du handicap initial d'une industrie ou région, (3) que les niveaux d'aide maximum baissent progressivement, et (4) que l'effet de la disponibilité d'une aide publique est de réduire les désavantages économiques et sociaux de régions ou industries déterminées.

11.11. Il y a une urgence toute particulière à ce que la Commission publie des propositions en vue de politiques futures concernant l'utilisation des aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté. Les orientations actuelles viendront à expiration à la fin de 1997. Le CES reconnaît qu'il faut trouver une juste mesure entre la volonté d'éviter des pertes d'emplois dans les entreprises en difficulté et la sauvegarde de la position concurrentielle des entreprises. S'il est vrai que l'objectif à viser est de maintenir au maximum l'emploi durable dans les projets viables, le risque qu'il convient néanmoins d'éviter est celui de laisser des raisons d'opportunité à court terme prendre le pas sur des objectifs à plus long terme.

11.12. Pour les cas où il paraît probable que des aides financières d'un montant considérable seront requises pour créer une entreprise ou pour maintenir l'activité d'une entreprise existante, le CES recommande que l'aide à octroyer fasse l'objet d'un examen approfondi de la part de la Commission, examen ayant pour but de déterminer la capacité de survie d'une entité concurrentielle. Cette étude de marché, réalisée par l'État membre, sur la base déjà utilisée pour les procédures de la Commission concernant le contrôle des opérations de fusion, ainsi que dans certains secteurs bien définis devrait être applicable à toutes les entreprises et devrait comporter une étude des effets à prévoir au plan de la position concurrentielle des autres entreprises du même secteur.

12. Actions prises en matière d'aides d'État en 1996

12.1. Le rapport sur la politique de concurrence en 1996 reflète le débat de principe que commence à susciter le réexamen des aides d'État qui vient d'être entamé, et mentionne également les actions de la Commission au cours de l'année. Un certain nombre de mesures ont été prises en vue de clarifier certains aspects liés aux critères existants utilisés pour l'évaluation des aides conformément aux articles 92 et 93.

12.2. S'efforçant de réduire son implication concernant les aides notifiées non susceptibles d'atteindre une ampleur significative ou de créer des distorsions du commerce dans l'UE, la Commission a introduit une communication relative aux aides «de minimis» (), un nouvel encadrement des aides d'État aux PME, qui introduit la possibilité d'aides aux investissements immatériels, éventuellement sous forme de transfert de technologie (), et un encadrement qui étend la portée des aides d'État pour les entreprises des quartiers urbains défavorisés ().

12.3. Le Comité est favorable à toutes ces initiatives qui permettront à la Commission de se concentrer davantage sur des décisions plus difficiles en relation avec les aides d'État. Toutefois, le Comité espère que la Commission sera disposée, après avoir expérimenté quelque temps les effets de l'allégement des règles applicables dans certains quartiers défavorisés, à élargir la liste des activités susceptibles de bénéficier de ce type d'encouragement.

12.4. Au cours de l'année dernière, la Commission a continué de préciser les caractéristiques des mesures qui sont, du point de vue légal et technique, considérées comme des aides, et qui relèvent donc de l'article 92, paragraphe 1. Le Comité souscrit aux quatre critères définis, qui doivent tous être satisfaits, et qui déterminent quand l'article 92, paragraphe 1, est applicable.

12.5. Trois des quatre critères ne soulèveront probablement pas de controverse. L'aide doit fournir un avantage à une entreprise, elle doit être accordée par l'État, ou au moyen de ressources d'État, et elle doit affecter le commerce entre les États membres.

12.6. Le quatrième est moins évident. Pour qu'une mesure soit qualifiée d'aide d'État, elle doit favoriser seulement certaines entreprises ou certaines productions. Le Comité fait observer que cette condition peut donner lieu à des interprétations divergentes. En vue d'illustrer l'éventuelle différence, la Commission devrait clarifier si cette condition est vérifiée lorsqu'un État membre accorde une aide aux fabricants à l'exclusion de toutes les autres entreprises, ou seulement s'il s'agit d'un secteur industriel plus restreint. La Commission s'appuie sur une distinction entre les mesures «générales», dont peuvent bénéficier toutes les entreprises, et les mesures «spécifiques», qui ne sont accessibles qu'à une catégorie limitée. Toutefois, sans autres précisions, cette distinction ne répond pas à la question qui se pose. Le CES propose que la Commission fournisse des éclaircissements quant à la manière dont il convient de définir l'expression «certaines entreprises».

12.7. La définition de l'aide relative à «certaines entreprises» est un problème récurrent pour la Commission. En 1996, la question s'est posée lors de décisions sur des aides visant à réduire les coûts de main-d'oeuvre. La Commission a décidé que les mesures destinées à réduire les coûts de main-d'oeuvre sur une base nationale ne relèvent pas de l'article 92, paragraphe 1. Les réductions des coûts de main-d'oeuvre dans des secteurs industriels spécifiques tombent toutefois sous le coup de l'article 92, paragraphe 1. Des précisions à cet égard ont été publiées dans une communication (). Le Comité se réjouit de cette démarche qui contribue à clarifier la situation.

12.8. La Commission suit un certain nombre de politiques particulières pour les aides portant sur un certain nombre de secteurs, tels que la construction navale, la sidérurgie, le charbon, l'industrie automobile, les fibres synthétiques, le textile et l'habillement, les transports, l'agriculture et la pêche. Le Comité a constaté la cohérence de la mise en oeuvre de ces politiques en 1996.

12.9. Cependant, le Comité déplore que l'accord international proposé dans le cadre de l'OCDE sur la construction navale n'ait pas encore été ratifié par l'ensemble des participants. Le retard des États-Unis fait planer un doute quant à l'avenir de cet accord. Le Comité rappelle à la Commission un avis antérieur qui proposait que, dans l'éventualité d'un tel retard, la Commission présente de nouvelles propositions dans les plus brefs délais, et constate qu'un nouveau projet de règlement a effectivement été publié ().

12.10. Le Comité a observé qu'une étude menée par des experts a recommandé d'abroger l'encadrement sectoriel spécifique des industries du textile et de l'habillement et de soumettre ce secteur au même régime que tous les autres (voir le paragraphe 194 du rapport annuel). Cette décision a été repoussée jusqu'en 1997. Étant données les conditions de concurrence extrêmement sévères que doit affronter ce secteur, le Comité demande instamment que l'on veille à ce qu'un tel changement n'érode pas encore plus la viabilité des entreprises de ce secteur et l'emploi qu'elles offrent.

12.11. Le Comité prend acte du succès modeste de la première année d'application des lignes directrices permettant de déterminer les cas où les aides à l'emploi sont acceptables. Il constate également les résultats positifs des aides liées à la protection de l'environnement.

12.12. Le Comité observe avec plus d'appréhension que certains «investissements directs à l'étranger» attirent à présent l'attention de la Commission comme étant des sources potentielles de distorsion de concurrence dans la Communauté (voir le paragraphe 224 du rapport annuel). Le Comité est conscient que cet aspect pose des questions complexes concernant (a) l'existence de ces aides et (b) leur incidence, par opposition à (c) la localisation de l'investissement. Le Comité demande à la Commission de lancer une large consultation avant de tirer des conclusions définitives en ce qui concerne le caractère adéquat des règles existantes pour traiter des aides dans les cas de cette nature.

13. Perspectives pour 1997

13.1. La Commission a fait figurer dans le rapport pour 1996 un chapitre final résumant le programme de travail envisagé pour 1997. Le CES accueille avec satisfaction cette transparence accrue en ce qui concerne les activités de la Commission.

13.2. Parmi les priorités législatives, nombreuses sont celles qui constituent des évolutions logiques découlant des politiques déjà examinées dans le présent avis. Le CES marque son accord sur le fait que ces priorités revêtent toutes une importance considérable. Le seul point sur lequel le Comité voudrait mettre en garde la Commission est celui-ci: certains des examens consacrés à des politiques méritent un débat ouvert et complet avant l'adoption de décisions définitives. Le Comité demande en particulier que la possibilité lui soit donnée de présenter des observations sur de nouvelles orientations concernant l'octroi d'aides d'État ainsi que les règles applicables aux aides sectorielles et régionales.

13.3. Le CES accueille aussi avec satisfaction la reconnaissance de la nécessité accrue d'une politique efficace en matière d'application du droit, à la mesure de la complexité de plus en plus grande et de la gamme de plus en plus étendue des activités relevant de la politique de concurrence.

14. Conclusions

14.1. Le Comité félicite la Commission de la rapidité avec laquelle ont été publiés le rapport sur la politique de concurrence (1996) et le cinquième rapport sur les aides d'État (paragraphe 1.5).

14.2. À cause de l'importance croissante du commerce mondial, le CES a pris note avec un intérêt tout particulier de la recommandation selon laquelle l'Organisation mondiale du Commerce devrait créer un groupe de travail chargé de travaux exploratoires en vue de l'élaboration d'un cadre international de règles dans le domaine de la concurrence. Le CES espère que la Commission approfondira sa démarche, ses politiques et sa méthodologie concernant ces aspects mondiaux des questions de concurrence (paragraphe 3.5). À cet effet, la Commission devrait faire appel aux ressources des bureaux de l'UE dans des pays tiers afin de rassembler des informations sur la manière dont les politiques de concurrence sont développées ailleurs, souvent au détriment des entreprises de l'UE.

14.3. Le présent avis a passé en revue un certain nombre d'aspects de la politique de concurrence qui sont évoqués dans le rapport pour 1996. Cet avis traduit également les premières réactions du CES à la publication du cinquième rapport sur les aides d'État. Le Comité espère que la Commission prendra en compte les suggestions esquissées dans cet avis lors de la poursuite de ses importants travaux visant à faire en sorte que la politique de concurrence fonctionne à l'avantage des citoyens de l'Union.

14.4. Le CES souhaite en particulier attirer l'attention de la Commission sur les conclusions suivantes:

- une position dominante à l'intérieur de l'UE ne devrait pas être appréciée uniquement par rapport à des dispositifs qui ont trait au marché intérieur de l'UE lorsque le marché concerné est un marché international (3.4);

- des dispositions appropriées devraient être prises pour faire en sorte que les politiques de l'UE en matière de concurrence et d'aides d'État soient développées dans chaque État candidat avant l'adhésion (3.8);

- le droit communautaire devrait être transposé dans le droit national de chaque État membre, après quoi il serait appliqué par les autorités nationales dans des types précis de cas (4.10);

- lorsque des demandes d'exemption sont soumises à la Commission pour des ententes au titre de l'article 85, l'on pourrait modifier la procédure existante de manière à y ajouter une série de déclencheurs d'approbation automatique d'une demande en ayant recours à des notions semblables à celles qui font déjà partie du régime de contrôle des fusions (4.17);

- les aides d'État (et les aides communautaires) devraient être «ciblées» avec précision, selon une démarche disciplinée qui réduise à un minimum les incidences sur la concurrence, limite l'importance d'éventuelles subventions et réduise l'importance des aides d'État lorsque cela est possible;

- lors d'un réexamen des conséquences que comportent les aides d'État, il faudrait tenir compte des différences de fiscalité ainsi que des autres formes d'aide financière plus directe (9.4); il convient, à cet égard, de tenir compte du code de conduite qui a fait l'objet d'un accord au sein du Conseil ECOFIN au mois de décembre 1997;

- lors de ce réexamen des conséquences des aides d'État, la problématique de l'emploi doit aussi être clairement prise en considération;

- la relation qui existe entre les aides d'État, d'une part, et le rôle et les opérations des Fonds structurels, d'autre part, devrait être réexaminée;

- une claire distinction devrait être établie entre, d'une part, le rôle de la Communauté dans la détermination des orientations en matière d'aides d'État dans le contexte de la politique régionale ou des politiques industrielles et, d'autre part, le rôle de la Communauté concernant la fourniture de ressources financières destinées à soutenir des politiques acceptables dans les États membres et leurs régions (11.9);

- après avoir expérimenté quelque temps les effets de l'allégement des règles applicables dans certains quartiers défavorisés, la Commission devrait élargir la liste des activités susceptibles de bénéficier de ce type d'encouragement (12.3);

- la Commission devrait clarifier comment distinguer entre mesures générales et aides spécifiques pour différents groupes d'entreprises (12.6).

14.5. Le CES note que les suggestions présentées dans le présent avis seront pertinentes au regard du débat sur l'Agenda 2000 publié en juillet 1997, lequel comporte des conséquences pour les politiques du prochain millénaire dans le domaine de la concurrence, ainsi qu'en matière régionale, industrielle et agricole.

14.6. Compte tenu de l'évolution qu'ont connue plusieurs aspects critiques de la politique de concurrence au cours des dernières années, nous nous trouvons peut-être au moment opportun pour réexaminer l'application de la politique de concurrence. L'on pourrait passer en revue les principes généraux et les utiliser ensuite comme fondement d'une nouvelle répartition des compétences en matière d'application du droit, répartition qui permette à la fois de décentraliser et de respecter la subsidiarité. De cette manière, l'on pourrait renforcer l'ouverture et la transparence et aller dans un sens qui privilégie davantage les besoins des consommateurs et le rôle des PME.

14.7. Étant donné que la mondialisation affecte de plus en plus la concurrence, le CES propose que la Commission élargisse son rapport annuel sur la concurrence pour y inclure une étude de l'état des politiques de concurrence dans les principaux pays concurrents, en particulier pour ce qui concerne les cas où les mesures prises par ces pays sont de nature à affecter l'activité des entreprises de l'UE.

Bruxelles, le 10 décembre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() SEC(97) 628 final, paragraphe 1.3, citant une communication antérieure sur les services d'intérêt général en Europe.

() JO L 31 du 9.2.1996.

() JO C 262 du 10.9.1996.

() JO C 207 du 18.7.1996.

() JO C 29 du 30.1.1997.

() JO C 23 du 23.1.1997.

() JO L 107 du 30.4.1996.

() Avis du CES du 19.12.1996, point 11 - JO C 75 du 10.3.1997, p. 22.

() Avis du CES du 9.7.1997 - JO C 296 du 29.9.1997, p. 19.

() Avis du CES du 28.5.1997 - JO C 287 du 22.9.1997, p. 8.

() Communication de la Commission sur les services d'intérêt général en Europe - JO C 281 du 26.9.1996 et avis du CES du 29.5.1997 - JO C 287 du 22.9.1997, p. 85.

() Directive sur les communications mobiles et personnelles, - JO L 20 du 26.1.1996, précédée de l'avis du CES - JO C 15 du 20.1.1996.

() Directive sur la réalisation de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications - JO L 74 du 22.3.1996, précédée par l'avis du CES - JO C 39 du 12.2.1996.

() Directive concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité - JO L 27 du 30.1.1997, précédée par l'avis du CES - JO C 73 du 15.3.1993.

() Proposition de communication sur l'application des règles de concurrence au secteur postal, SEC(95) 830 final du 26.7.1995; avis du CES - JO C 174 du 17.6.1996.

() Directive concernant l'accès au marché des services d'assistance en escale aux aéroports de la Communauté - JO L 272 du 25.10.1996, précédée par l'avis du CES - JO C 301 du 13.11.1995.

() Règlement (CEE) n° 4064/89 du 21.12.1989.

() Avis du CES - JO C 295 du 7.10.1996.

() COM(97) 170 final.

() Il y a lieu, bien entendu, de chercher à comprendre comment se fait sentir dans les pays tiers l'impact des aides d'État et quelles sont leurs incidences sur des décisions commerciales qui, indirectement, concernent les politiques de l'UE. Les travaux d'organismes tels que l'OCDE, avec son passage en revue de l'aide publique à l'industrie, qui date de 1996, illustrent les avantages qu'il y a à replacer le rapport de l'UE dans un contexte international.

() JO C 206 du 7.7.1997.

() JO C 68 du 6.3.1996.

() JO C 213 du 23.7.1996.

() SEC(96) 1706/2.

() JO C 1 du 3.1.1997.

() JO C 153 du 22.5.1997.