COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL RELATIONS ENTRE L'UE ET LA RÉPUBLIQUE ISLAMIQUE D'IRAN

1. Contexte

Relations avec l'UE et avec les États membres

À l'heure actuelle, l'UE n'entretient pas de relations contractuelles avec l'Iran. Il n'existe pas non plus de coopération financière majeure. Un accord existait à l'époque du Shah, mais il a expiré en 1977 avant la révolution islamique. Un dialogue entre l'UE et l'Iran a été entamé en 1995. Après l'élection du Président Khatami en 1997, il a été élargi à de nouveaux domaines pour devenir un dialogue global en 1998. Une troïka se réunit tous les six mois dans ce cadre.

Le dialogue global est l'occasion d'un échange de points de vue de vaste portée sur:

-des questions générales (terrorisme, droit de l'homme et prolifération);

-des questions régionales (Irak, Golfe, Asie centrale, processus de paix au Proche-Orient);

-des domaines de coopération (drogue, réfugiés, énergie, commerce et investissements).

Le dialogue global a contribué à l'amélioration des relations mais, de toute évidence, sa portée est limitée. Il a été complété par plusieurs groupes de travail techniques entre la Commission et l'Iran, qui ont permis d'identifier des domaines d'intérêt communs et de coopération éventuelle (voir paragraphe 4 ci-après). Toutefois, il apparaît clairement que l'absence d'un cadre contractuel restreint le développement d'une telle coopération.

Les relations avec les États membres se sont considérablement améliorées depuis l'élection du Président Khatami en 1997. Le premier ministre italien s'est rendu à Téhéran en 1997. En 1999, le Président Khatami est venu en Italie et en France, et les Présidents autrichien et grec ont effectué un déplacement en Iran la même année. Le président Khatami était récemment en Allemagne. De nombreux ministres des affaires étrangères et d'autres ministres ont effectué des déplacements. Les relations entre le Royaume-Uni et l'Iran se sont débloquées en 1998 avec la levée de la fatwa contre Salman Rushdie; un échange d'ambassadeurs a eu lieu à la mi-99.

L'Iran a fait part d'un vif intérêt pour le renforcement de ses relations avec l'UE et la négociation d'un accord de commerce et de coopération. De toute évidence, l'amélioration des relations avec l'UE constitue un objectif politique majeur pour le Président Khatami.

Relations avec les autres pays

Depuis la prise d'otages à l'ambassade américaine à Téhéran en 1980/1981, les États-Unis ont mis en oeuvre une politique d'endiguement de l'Iran. Ils ont appliqué une série de sanctions, la plus récente étant la loi de non-prolifération en Iran adoptée en février 2000. La politique américaine à l'égard de l'Iran, qui est surtout déterminée par le Congrès, évolue lentement. Cependant, malgré les déclarations récentes de l'ancienne secrétaire d'État Madeleine Albright, il faudra attendre d'autres changements importants et le nouveau gouvernement américain pour que le rapprochement se poursuive entre les États-Unis et l'Iran. Dans le même temps, les États-Unis souhaitent que l'UE continue d'exercer une pression sur l'Iran, en particulier dans les domaines des droits de l'homme, des armes de destruction massive et du soutien présumé au terrorisme. Un échange de points de vue sur l'Iran a lieu deux fois par an dans le cadre d'entretiens trilatéraux entre la troïka européenne, les États-Unis et le Canada.

2. Situation actuelle in Iran

Des élections municipales démocratiques ont été organisées en Iran en février 1999 et des élections législatives ont eu lieu entre février et avril 2000. Ces deux scrutins ont été remportés par les réformateurs. Les prochaines élections présidentielles devraient se dérouler en juin 2001.

La politique iranienne se caractérise par une lutte permanente pour le pouvoir entre les réformateurs et deux groupes principaux:

-les centres de pouvoir conservateurs, (conseil des gardiens, assemblée des experts, association du clergé combattant, etc.) placés sous l'autorité suprême de l'ayatollah Khamenei, contrôlent en grande partie le pouvoir judiciaire, les forces de sécurité et les forces révolutionnaires armées et sont en mesure d'entraver les réformes, ce qu'ils continuent de faire. En réaction aux résultats des élections législatives, ils ont fermé de nombreux bureaux de presse réformistes et ont arrêté plusieurs personnalités du courant réformateur;

-la "droite islamique" minoritaire, qui détient seulement 50 à 60 sièges sur 290 au Majles, est soutenue principalement par la bourgeoisie commerciale du Bazar, les gardiens de la révolution et les milices, ainsi que certaines fondations et le pouvoir judiciaire. Elle est maintenant sur la défensive.

Le Président Khatami a réussi à permettre à la majorité de l'électorat iranien d'exprimer son souhait de changement par la voie démocratique. Ces élections montrent clairement qu'une grande majorité des électeurs (en particulier les femmes, les étudiants, la population urbaine et rurale laïque) souhaite une réforme civile, politique et économique en Iran. Si le Président Khatami n'a nullement l'intention de menacer les fondements de la république islamique, ni de remettre en cause la fonction théocratique de guide suprême non élu, il reconnaît l'existence d'une profonde insatisfaction due à la politique aride des conservateurs. Le Président Khatami et le mouvement réformateur continueront à oeuvrer pour une évolution civile et économique pacifique dans le cadre politique de la république islamique en place. Pour ce faire, les réformateurs ont le soutien tacite des partisans de la ligne dure les plus pragmatiques, notamment le guide suprême, qui ont vu où se situent leur intérêt à long terme. Néanmoins, l'évolution sera lente et difficile.

Si le processus de démocratisation entamé par le Président Khatami a permis aux réformateurs d'occuper des postes-clés, à la fois au sein du pouvoir législatif et exécutif (le Majles précédent était aux mains des partisans de la ligne dure), ceux-ci doivent malgré tout prouver qu'ils sont en mesure de mettre en oeuvre le programme de réforme économique, civile et juridique du Président Khatami. Les directives données par l'ayatollah Khamenei au Majles de ne pas contester la proposition de loi sur la réforme de la presse constitue un revers majeur, mais des éléments positifs ont été enregistrés dans d'autres domaines de la réforme.

Concernant les droits de l'homme, la résolution 2000 de l'UNHCR - dont l'UE est l'instigatrice - constate et confirme que la situation en Iran au regard des droits de l'homme s'est nettement améliorée. Cependant, beaucoup reste encore à faire.

Les procès contre 13 Juifs à Shiraz et contre les intellectuels ayant participé à la conférence de Berlin constituent des événements très gênants pour le Président Khatami et les réformateurs. Les condamnations prononcées à la suite de ces deux jugements ont été plus sévères qu'escompté. L'UE a exprimé officiellement ses regrets au sujet du procès de Shiraz et l'espoir que les condamnés seront graciés. Dans une déclaration similaire, l'UE s'est dite très préoccupée par la sévérité du verdict dans le procès des participants à la conférence de Berlin et espère que la procédure d'appel aboutira à un acquittement.

L'UE a également fait part de sa préoccupation dans d'autres domaines, notamment au sujet de la condamnation à mort de certains participants aux émeutes estudiantines (en juillet 1999) alors que les officiers de police responsables d'avoir provoqué les étudiants ont été acquittés ou condamnés à des peines très légères.

Concernant la liberté de la presse, la situation s'est détériorée au cours des derniers mois. Le précédent parlement (Majles), qui était conservateur, a réussi à faire adopter une loi plus restrictive dans ce domaine avant les élections de février. Depuis lors, plus de 20 journaux et magazines réformistes ont été fermés et leurs éditeurs traduits en justice ou inculpés. L'intervention ultérieure de l'ayatollah Khamenei interdisant au nouveau Majles de contester la loi sur la presse a constitué un revers inattendu pour le mouvement réformateur. Néanmoins, de nouveaux journaux favorables à la mouvance réformiste commencent à paraître.

Le Président Khatami a indiqué que la liberté de la presse et la réforme du pouvoir judiciaire font partie des priorités que son gouvernement entend aborder au plus tôt. Dans les deux cas, le défi est considérable. Le pouvoir judiciaire, qui est entre les mains de l'ayatollah Al-Hashini Shahrudi, reste pour l'heure un formidable instrument au service des conservateurs.

En dépit du tableau contrasté qui vient d'être brossé, les perspectives d'une évolution politique positive et progressive en Iran n'ont jamais été aussi encourageantes depuis 1979. Malgré certaines déconvenues récentes, les réformateurs vont probablement être en mesure de consolider leur position sur la base du soutien franc et massif qu'ils ont reçu lors des élections de février.

3. Commerce et économie

L'Iran compte environ 65 millions d'habitants et sa population augmente rapidement. Son PNB s'élève à quelque 180 milliards d'euros. L'économie est inefficace, centralisée et n'a subi aucune réforme. Pour améliorer ses résultats économiques à long terme, l'Iran a besoin de s'orienter vers une économie de marché et de s'ouvrir au reste du monde. Un plan de réforme quinquennal a été mis en place à la fin de 1999; même s'il a été "édulcoré" par le précédent Majles, il reste le principal instrument de réforme de l'économie. Bien que le cours actuel du pétrole soit élevé, l'Iran doit faire face à une situation économique difficile et a besoin d'accélérer le rythme des réformes.

L'Iran possède les deuxièmes plus grandes réserves de gaz au monde (16% des réserves mondiales totales), les troisièmes réserves pétrolières (10%) et occupe une position géostratégique essentielle.

L'UE est le principal partenaire commercial de l'Iran (+ 40% des importations totales de l'Iran). Les exportations de l'UE à destination de l'Iran oscillent entre 3,5 et 5,0 milliards d'euros depuis 1995; elles concernent principalement les produits manufacturés, les véhicules, les produits chimiques et pharmaceutiques.

Les exportations de l'Iran vers l'UE (+ 36% des exportations totales de l'Iran) se situent entre 3,7 et 5,7 milliards d'euros (l'Iran contrôle les importations par le biais d'attributions de licences; par conséquent, la balance des paiements lui est favorable). Le pétrole (+ 80% des exportations totales), les tapis, les pistaches et le caviar sont les principales marchandises exportées de l'Iran vers l'UE.

La dette extérieure de l'Iran, après le rééchelonnement de 1996-99, atteint actuellement 10 milliards de dollars; elle a diminué ces dernières années.

La Banque mondiale a récemment accordé deux prêts d'un montant de 230 millions de dollars pour des projets relatifs à l'eau et à l'assainissement. Le FMI, qui entretient des relations normales avec l'Iran, est prêt à aider ce pays à réaliser un programme de stabilisation macro-économique.

Le niveau des échanges entre l'UE et l'Iran est loin de correspondre au potentiel de ce pays sur le plan de la population et des ressources naturelles. Les importateurs et les investisseurs rencontrent encore de nombreuses difficultés. Des améliorations ont été annoncées mais n'ont pas encore été mises en oeuvre. D'après les représentations des États membres à Téhéran, l'environnement administratif et juridique est opaque et arbitraire pour le commerce et les investissements, ce qui décourage les importateurs et les investisseurs potentiels. Des difficultés ont été signalées, notamment en ce qui concerne le traitement du personnel expatrié des entreprises étrangères, l'octroi de licences d'importation, la propriété étrangère et le rapatriement des bénéfices.

4. Coopération entre la CE et l'Iran

En octobre 1998, le Conseil a invité la Commission à établir des contacts avec l'Iran en vue d'examiner les domaines de coopération éventuels. En décembre 1998, une réunion technique a été organisée entre la Commission et l'Iran et il a été convenu d'examiner plusieurs domaines de coopération éventuels (énergie, environnement, transport, agriculture, lutte contre la drogue, réfugiés et droits de l'homme). À l'heure actuelle, il n'y a pas de coopération technique et financière entre la CE et l'Iran, à l'exception de quelques initiatives en matière d'aide humanitaire et une assistance limitée pour la lutte contre la drogue. Dans certains domaines, des groupes de travail ont été mis en place entre la Commission européenne et le gouvernement iranien.

*Activités en cours

Groupe de travail sur l'énergie // Réunion à Téhéran en mai 1999; un projet sur les synergies prendra fin en février; une deuxième réunion du groupe aura lieu à Bruxelles en mars 2001

Réunion d'experts sur la drogue // Première réunion en décembre 1999 ; financement d'un petit projet; deux autres projets en cours d'examen (règlement n° 2046/97 du Conseil)

Réunion d'experts sur les réfugiés // Réunion en avril sur les réfugiés afghans et irakiens; projets en cours avec l'UNHCR et des ONG, examen d'autres projets (règlement n° 443/97 du Conseil), également par ECHO

Groupe de travail sur le commerce et les investissements // Première réunion à Téhéran les 28 et 29 novembre 2000

Après la réunion du groupe de travail sur l'énergie en 1999, l'Iran a été admis comme observateur du programme INOGATE financé par la Commission; il pourrait devenir membre à part entière. En outre, l'Iran a également un statut d'observateur dans le programme de communications terrestres TRACECA-est-ouest financé par Tacis. Dans son Livre vert sur la sécurité de l'approvisionnement en énergie (COM (2000)/769) adopté récemment, la Commission insiste sur la nécessité d'établir un dialogue permanent avec les pays producteurs d'énergie afin d'accroître la transparence du marché et de renforcer la stabilité des prix. Les discussions sur l'énergie entre l'UE et l'Iran ont lieu dans le cadre du dialogue entre les producteurs et les consommateurs.

Jusqu'à présent, il n'a pas été possible d'aborder les autres domaines susmentionnés. Cependant, quelques initiatives pourraient être développées ultérieurement en ce qui concerne les droits de l'homme.

5. Intérêts de l'UE

L'UE a des raisons politiques et économiques de vouloir développer des relations plus étroites avec l'Iran. Une démocratisation accrue et un plus grand respect des droits de l'homme contribueraient à faire de l'Iran un partenaire plus stable dans la région. L'Iran est un important fournisseur de pétrole et de gaz; il occupe une position stratégique et possède des intérêts considérables dans les régions voisines, par exemple en Asie centrale. Dans l'avenir, ce pays pourrait jouer un rôle important comme partenaire économique dans la région, et offre de grandes opportunités pour le commerce et les investissements. Cependant, ce potentiel ne pourra se développer que si l'Iran procède à une réforme approfondie de ses politiques commerciale et économique.

Le trafic de drogue à partir de l'Afghanistan et même de pays plus éloignés a des conséquences directes non seulement sur l'Iran mais également sur l'Europe. Une responsabilité importante incombe à l'Iran dans la lutte contre la drogue. En outre, l'Iran abrite un nombre disproportionné de réfugiés (1,9 million), originaires pour la plupart d'Afghanistan et d'Irak. La lassitude grandissante des Iraniens face à l'afflux de réfugiés dans leur pays conjuguée à l'instabilité persistante des pays voisins risquent d'avoir des conséquences négatives en Iran même.

Si un contexte adéquat est mis en place, le développement de relations plus étroites entre l'UE et l'Iran pourrait contribuer à promouvoir le processus de réforme en Iran et favoriser une plus grande stabilité régionale. L'Iran a indiqué qu'il était disposé à évoquer les droits de l'homme, ce qui est un signe positif étant donné qu'aucun lien contractuel futur avec l'Iran ne pourrait être établi sans l'examen des problèmes dans ce domaine. L'Iran est également prêt à aborder les questions de sécurité, notamment de sécurité régionale, et a déjà commencé avec certains États membres.

6. Défis à la coopération

Plusieurs sujets doivent être abordés bilatéralement par l'UE et l'Iran et unilatéralement par ce dernier pour que la coopération soit approfondie et élargie à de nouveaux domaines. Cela concerne des questions politiques et économiques. Dans le domaine politique, il s'agit des points suivants:

Droits de l'homme

Bien que l'Iran ait connu une évolution positive ces dernières années, la situation des droits de l'homme dans ce pays demeure préoccupante (situation des femmes, recours prétendu à la torture, persécution de certaines minorités, suppression de la liberté de la presse etc.). L'UE et l'Iran devraient instaurer un dialogue régulier sur ces sujets dans le cadre de l'approfondissement de leurs relations.

Soutien aux groupes radicaux

Les États-Unis et Israël accusent régulièrement l'Iran d'être hostile au processus de paix au Proche-Orient et de soutenir des groupes extrémistes, en particulier certains groupes palestiniens comme le Hamas et le Djihad islamique; par ailleurs, l'Iran n'a jamais caché son soutien au Hezbollah au Liban. Certaines déclarations sont en effet peu constructives et l'Iran a clairement indiqué sa méfiance vis-à-vis du processus de paix.

Au début des années 1990, l'ancien Président Rafsanjani et le guide suprême Khamenei ont déclaré que l'Iran avait cessé d'exporter sa révolution. Le Président Khatami a confirmé l'instauration d'une politique étrangère plus conciliante. Par ailleurs, les actions terroristes soutenues par l'Iran semblent avoir cessé dans l'UE depuis 1995.

Il convient de noter que l'Iran déclare être lui-même victime du terrorisme. Ces déclarations visent notamment les Moudjahidins du peuple basés en Irak, d'où ils lancent des attaques régulières contre des cibles iraniennes. Des critiques ont également été formulées à l'encontre des pays européens abritant des groupes d'opposition radicaux.

Questions de sécurité

L'Iran a l'intention d'élaborer des armes de destruction massive, et en particulier des missiles de longue portée, ce qui inquiète beaucoup l'UE. Celle-ci encourage l'Iran à établir un système renforcé de garanties avec l'AIEA. L'Iran a déclaré à plusieurs reprises que la conclusion d'un tel accord, ainsi que son consentement éventuel à ratifier le traité d'interdiction complète des essais nucléaires, dépendaient de la levée préalable des mesures internationales de contrôle des exportations concernant son programme nucléaire civil. L'UE rejette cette condition préalable.

Tous les domaines problématiques susmentionnés sont abordés dans le cadre du dialogue global.

Réforme économique

Dans le domaine économique, tout renforcement de la coopération commerciale et économique entre l'UE et l'Iran dépendra de la poursuite, par ce dernier, de sa politique de libéralisation économique. Il s'agit là d'une condition préalable indispensable pour attirer des flux importants d'investissements.

7. Évaluation et recommandations

Sous réserve que le processus de réforme se poursuive, l'analyse précédente montre bien qu'il est dans l'intérêt mutuel de l'UE et de l'Iran de développer des relations plus étroites, non seulement dans les domaines politique et économique, mais également en ce qui concerne l'environnement, la lutte contre la drogue et l'immigration. Étant donné que l'évolution politique en Iran pourrait connaître un renversement de tendance imprévu et compte tenu de la faiblesse des structures économiques de ce pays, il est nécessaire d'adopter une approche prudente. Par ailleurs, étant donnés les nombreux domaines problématiques, le développement de relations plus étroites devrait être progressif et fonction des progrès réalisés par l'Iran à cet égard. La Commission et le Conseil devraient examiner périodiquement les progrès au moyen d'indicateurs ou de points de référence dans des domaines comme l'État de droit, les droits des minorités, la liberté de la presse, l'environnement réglementaire pour l'économie et l'attitude de l'Iran vis-à-vis des relations extérieures et des questions de sécurité.

À la lumière de l'analyse susmentionnée et des conclusions du Conseil "affaires générales" du 20 novembre 2000, la Commission recommande au Conseil de développer des relations plus étroites avec l'Iran en se fondant sur l'approche définie ci-dessous. Il va sans dire que les possibilités de promouvoir les relations bilatérales dépendront des progrès réalisés dans la réforme politique, économique et législative en Iran.

*encourager la réforme politique et économique grâce:

-à des contacts bilatéraux officiels et non officiels plus fréquents;

-au développement des échanges/de la coopération dans des domaines de préoccupation et d'intérêt communs (drogue, État de droit, réfugiés etc.);

-à la facilité à engager le dialogue sur les droits de l'homme;

-au renforcement du dialogue sur la PESC en approfondissant les négociations dans des domaines tels que la sécurité régionale, les armes de destruction massive, la prolifération nucléaire;

-à la recherche de moyens appropriés pour développer les contacts individuels;

*promouvoir les relations économiques bilatérales grâce:

-à la négociation d'un accord de commerce et de coopération;

-au maintien des groupes de travail entre la Commission et l'Iran sur l'énergie, le commerce et les investissements.

La Commission recommande de poursuivre le dialogue relatif à l'Iran avec d'autres partenaires.

Si les présentes recommandations sont adoptées par le Conseil, la Commission envisagera de présenter au Conseil, conformément à l'article 300 alinéa 1 du traité, une recommandation en vue d'être autorisée à entamer les négociations nécessaires.