FR Journal officiel de l’Union européenne C 317/54

455E SESSION PLÉNIÈRE DES 15 ET 16 JUILLET 2009

Avis du Comité économique social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux droits des consommateurs»

COM(2008) 614 — 2008/0196 (COD)

(2009/C 317/09)

Rapporteur: M. Hernández BATALLER

Corapporteur: M. MULEWICZ

Le 6 novembre 2008, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux droits des consommateurs»

COM(2008) 614 final – 2008/0196 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 22 juin 2009 (rapporteur: M. Hernández Bataller, corapporteur: M. Mulewicz).

Lors de sa 455e session plénière des 15 et 16 juillet 2009 (séance du 16 juillet), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 68 voix pour, et 1 abstention.

1. Conclusions

1.1. Le CESE recommande que la proposition de la Commission relative aux droits des consommateurs soit reformulée comme prévu dans le présent avis. Par conséquent, elle devrait se limiter à une harmonisation horizontale des ventes en dehors des établissements commerciaux et des ventes à distance, car ce sont elles qui sont les plus concernées par les échanges transfrontaliers.

Il conviendrait de supprimer et de retirer de la proposition de directive les points relatifs aux clauses abusives et aux ventes et garanties de biens, car ils traitent d'aspects dont il n'apparaît pas opportun, dans l'état actuel de l'évolution du droit communautaire, qu'ils fassent l'objet d'une harmonisation complète.

1.2.1. La proposition n'apporte pas d'innovations à certains aspects pertinents, comme le service après-vente et les pièces de rechange ou la responsabilité directe du producteur et des réseaux de distribution.

Le CESE considère que l'existence de définitions «communes» peut apporter une plus grande fiabilité et sécurité juridique aux opérateurs commerciaux et aux consommateurs. Dès lors, la Commission devrait éliminer les contradictions actuellement présentes dans ce volet de la proposition.

1.3.1. Le CESE demande à la Commission, pour des raisons de sécurité juridique, de préciser dans le texte de la proposition si les définitions sont complètement harmonisées ou, le cas échéant, si les États membres disposent d'une marge de manœuvre pour compléter ces concepts.

1.3.2. Le consommateur ne saurait être vu exclusivement sous l'angle du marché intérieur, ni être considéré comme un agent rationnel, avisé et informé du marché, prenant ses décisions dans une stricte logique de concurrence et dont la protection pourrait se limiter à la mise à disposition d'une information plus ample et de meilleure qualité.

1.4. Le CESE constate que les déficiences graves ressenties au niveau de la résolution des conflits et de l'indemnisation des dommages constituent un facteur déterminant, «voire le facteur le plus déterminant» à l'origine de l'incapacité à donner le développement désiré au commerce transfrontalier. La proposition de la Commission ne répond toutefois pas à cette préoccupation reflétée par l'Eurobaromètre.

2. Introduction

2.1. La proposition résulte d'un processus de discussion de grande ampleur au niveau communautaire, qui portait sur les possibilités d'une unification des règles dans le domaine des contrats sur la base d'un «cadre commun de référence» en matière de contrats, à propos duquel la Commission avait adopté une communication relative au droit européen des contrats (1). Des discussions se sont également déroulées dans le domaine de la politique de protection des consommateurs. Elles portaient sur la révision de l'acquis communautaire en matière de consommation, couvrant des aspects à caractère horizontal (2) comme vertical (3) et concernant les directives existantes sur la protection des consommateurs en matière contractuelle.

2.2. Dans son avis sur la révision de l'acquis communautaire en matière de consommation (4), le CESE affirme que «la politique des consommateurs est non seulement une partie intégrante de la stratégie du marché intérieur de l'UE, mais également un élément essentiel affirmant la citoyenneté». Il considère également que l'harmonisation à l'échelle communautaire doit avoir comme principe directeur l'adoption du meilleur niveau de protection – le plus élevé – parmi les différents États membres.

3. Résumé de la proposition

3.1. La proposition présentée par la Commission a pour antécédent direct le livre vert sur la révision de l’acquis communautaire en matière de protection des consommateurs (COM(2006) 744 final) adopté par la Commission le 8 février 2007, dont le motif et l'objectif étaient de simplifier et compléter le cadre juridique existant et qui couvrait huit directives relatives à la protection des consommateurs (5). Les réponses au livre vert sont analysées dans un rapport détaillé commandé par la Commission européenne, à propos duquel il convient de signaler que la moitié des contributions reçues proviennent du secteur professionnel (150), l'autre moitié se répartissant entre des organismes qui se consacrent à la protection des consommateurs (53), des juristes et autres (33), des pouvoirs publics (39) et des universitaires (32) (6).

3.2. La proposition comprend cinquante articles répartis en sept chapitres: I) Objet, définitions et champ d'application (articles 1 à 4); II) Information des consommateurs (articles 5 à 7); III) Information sur le droit de rétractation pour les contrats à distance et les contrats hors établissement (articles 8 à 20); IV) Autres droits des consommateurs spécifiques aux contrats de vente (articles 21 à 29); V) Droits des consommateurs concernant les clauses contractuelles générales (articles 30 à 39); VI) Dispositions générales (articles 40 à 46); Dispositions finales (articles 47 à 50). Cinq annexes, dont deux concernent les clauses, sont jointes à la proposition.

3.3. La Commission souhaite procéder à l'abrogation intégrale (voir article 47) des directives communautaires suivantes: (i) la directive 85/577/CEE du Conseil du 20 décembre 1985 concernant la défense des consommateurs dans le cas des contrats négociés en dehors des établissements commerciaux, (ii) la directive 1993/13/CEE concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs, (iii) la directive 1997/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 1997 concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance; et (iv) la directive 1999/44/CE sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation.

4. Observations générales

Harmonisation complète: Les divers acteurs de la société civile organisée ont accueilli la proposition de la Commission de manière très différente:

4.1.1. Les associations d'entreprises soutiennent la proposition parce qu'elle pourrait, à leur avis, contribuer à améliorer le fonctionnement du marché intérieur et augmenter sa compétitivité en atténuant les réticences vis-à-vis des transactions transfrontalières, ainsi qu'en réduisant les coûts d'administration et de mise en conformité pour les commerçants. Cet aspect pourrait concerner particulièrement les PME.

4.1.2. Les organisations de consommateurs considèrent que la proposition affecte des droits qui avaient été engrangés précédemment et font partie de l'acquis communautaire, cependant que toute restriction des droits des consommateurs est jugée inadmissible. De l'avis général, la proposition entraînera une réduction des droits des consommateurs, les effets de l'harmonisation complète se révélant excessifs et disproportionnés par rapport aux objectifs qu'elle cherche à atteindre, et faisant obstacle aux développements futurs.

4.1.3. Pour surmonter les divergences de position, le Comité fait les propositions suivantes:

a) Limiter exclusivement le champ d'application de la proposition aux ventes en dehors des établissements commerciaux et aux ventes à distance, parce qu'il s'agit des domaines d'application des transactions transfrontalières dont la proposition cherche à surmonter les obstacles et dans lesquels l'harmonisation complète semble plus cohérente. L'harmonisation totale serait exclue en matière de clauses abusives et de garanties dans les ventes.

b) Inclure dans la proposition des définitions communes, mais en éliminant les contradictions actuellement existantes.

c) Introduire d'autres modifications, conformément aux propositions formulées dans le présent avis.

4.2. Manque de cohérence interne de la proposition

4.2.1. Au vu des attentes engendrées par les nombreux débats, travaux, études sur le droit européen des contrats qui se déroulent depuis voici plus de vingt ans, bien avant ou en même temps que la publication du livre vert, ou encore dans le contexte du projet parallèle de Cadre commun de référence (CCR) (7), le CESE considère que la proposition présentée par la Commission se situe en deçà de ce qui était espéré et souhaitable.

4.2.2. D'une part, l'objectif de révision de l'acquis communautaire identifie huit directives, tandis que la proposition de révision et d'intégration présentée par la Commission se limite à quatre d'entre elles. D'autre part, les travaux développés dans le cadre du CCR visaient à éliminer les incohérences et à consolider les règles de ce que l'on nomme le droit européen des contrats pour en faire un instrument optionnel, un outil à l'usage des professionnels, des consommateurs, de ceux qui appliquent le droit et des législateurs.

4.2.3. Dans ce contexte, bien qu'il présente certains aspects positifs, le contenu concret proposé actuellement se borne à rassembler les règles de quatre directives en un seul texte débutant par un ensemble de définitions communes et, par conséquent, il ne se révèle guère novateur, ni structuré, et ne tient pas compte des préoccupations de consolidation, clarification et perfectionnement exigées par le niveau élevé de protection des consommateurs auquel l'Union est tenue. En outre, dès lors qu'elle laisse à la législation des États membres des aspects essentiels du régime juridique des directives modifiées, et que l'instrument de la directive a été préféré à celui du règlement, la proposition n'est même pas cohérente avec son objectif déclaré, à savoir une harmonisation complète, qu'elle n'atteint pas de manière adéquate, suscitant plutôt de nouvelles incertitudes et différences de régime dans les États membres.

4.2.4. Le CESE joue un rôle actif en matière de protection du consommateur, en émettant fréquemment des avis, de sa propre initiative, dans lesquels il exprime ses opinions. C'est sur la base des textes qu'il a adoptés dans ce domaine qu'il examine à présent la proposition présentée par la Commission.

4.2.5. La concrétisation d'un marché unique pour les entreprises et les consommateurs constitue un objectif partagé par le CESE, qui reconnaît l'existence de coûts transactionnels résultant de l'application de règles propres en matière de protection des consommateurs dans chaque État membre, qui peuvent faire obstacle à une offre plus variée de biens et de produits sur le marché intérieur dont bénéficieraient les consommateurs. Selon les Eurobaromètres (8), toutefois, l'expérience montre qu'il existe d'autres obstacles plus importants, tels que le manque de confiance dans le commerce électronique.

4.3. Obstacles transfrontaliers

La Commission semble considérer que les obstacles principaux à la réalisation du marché intérieur, en particulier dans le cas des achats transfrontaliers, sont, du côté de l'offre, les coûts et les réticences des professionnels et du côté de la demande, le manque de confiance des consommateurs. Elle estime que la fragmentation et la différenciation des droits résultant d'une harmonisation minimale sont à l'origine des problèmes diagnostiqués.

4.3.1.1. Même si les directives d'harmonisation minimale étaient l'outil le plus utilisé en droit communautaire de la consommation, l'exemple de la directive 2005/29/CE relative aux pratiques commerciales déloyales montre qu'une harmonisation complète est une option réglementaire véritablement désastreuse pour les droits acquis des consommateurs, qu'elle ne respecte pas, en violation claire de l'article 153 du traité (9).

4.4. Compétences au niveau communautaire

4.4.1. Le CESE rappelle que les politiques communautaires en matière de protection du consommateur et de protection de la concurrence ont une origine très différente.

4.4.2. Alors que le traité de Rome conférait à la Communauté la compétence exclusive en matière de politique de la concurrence, il ne faisait pas de la protection du consommateur un objectif politique à part entière. En réalité, même si certaines mesures avaient été prises (10), le cadre de cette politique communautaire fut une résolution du Conseil, à savoir le Programme préliminaire de la Communauté économique européenne pour une politique de protection et d'information des consommateurs, qui date seulement du 14 avril 1975.

4.4.3. L'adoption d'une politique communautaire de protection du consommateur est donc le résultat d'interventions multiples et systématiques de la part d'organisations de consommateurs imposant à leurs propres États membres d'adopter ce type de politiques de protection que l'UE a fini par reconnaître également.

4.4.4. C'est la raison pour laquelle, en matière de protection des consommateurs, la Communauté est tiraillée entre le devoir d'assurer un niveau de protection élevé pour les consommateurs et le respect de la compétence partagée et subsidiaire des États membres (11).

4.4.5. Les politiques de protection du consommateur ont été suivies par les États membres, garantissant des niveaux de protection plus élevés et le maintien des mesures, notamment dans une perspective d'intervention et d'apaisement social.

4.4.6. Dès lors, il n'est pas possible de voir exclusivement le consommateur sous l'angle du marché intérieur, ni de le considérer comme un agent du marché qui est rationnel, avisé et informé et qui prend ses décisions dans une logique de concurrence pure, de sorte que sa protection peut se limiter à lui fournir des informations plus abondantes ou de meilleure qualité.

4.4.7. Ainsi que le CESE l'a déclaré auparavant, toute proposition qui vise une harmonisation maximale en matière de protection des consommateurs doit se concentrer sur des aspects très concrets et s'accompagner de précautions particulières, de manière à respecter le niveau de protection élevé des consommateurs garanti par le traité, ainsi que le principe de subsidiarité, sous peine de retarder et d'entraver le développement des droits des consommateurs dans chaque État membre.

4.5. Base juridique

4.5.1. De la même manière, le CESE s'interroge sur la base juridique proposée pour la directive: l'article 95, et non l'article 153.

4.5.2. Le CESE s'est prononcé à maintes reprises en faveur de l'utilisation de l'article 153 du traité comme base juridique pour les propositions législatives relatives à la protection des consommateurs, au lieu de recourir à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, qui est une norme se rapportant au marché intérieur. Néanmoins, la Commission utilise l'article 95 dans toutes ses propositions récentes, l'estimant approprié au vu de la nature de la proposition de directive, qui se rapporte au marché intérieur.

5. Observations spécifiques

5.1. Globalement, le texte s'avère complexe, alourdi par un usage excessif de renvois (cf. par exemple article 3 paragraphes 2 et 4, article 6, article 9, lettre a, article 10, article 21, paragraphes 1 et 3, article 28, article 32, paragraphe 2, article 35) qui rendent sa compréhension et sa lecture difficiles. Des expressions vagues et indéterminées sont fréquemment utilisées, ce qui engendrera des difficultés lors de la transposition. En outre, la classification n'est pas toujours compréhensible (voir par exemple l'article 45 relatif à la vente forcée, chapitre VI – Dispositions générales). Si les ambiguïtés dont il est fait état demeurent dans la directive, il est nécessaire d'inclure dans celle-ci et dans les actes législatifs nationaux une disposition prévoyant qu'en cas de litige dû à une ambiguïté du texte, celui-ci est interprété au profit du consommateur, qui est en position de faiblesse.

5.2. En outre, il n'aborde pas la question des règles de procédure et de sanction, qui, conséquence logique d'une harmonisation maximale, continuent à être renvoyées aux États membres (cf. considérant 58 et article 42). Cet aspect est susceptible d'engendrer des incohérences significatives dans l'harmonisation. On se reportera, à titre d'exemple, aux cas suivants: i) obligations d'information (article 5) – la détermination du régime de sanctions en cas de non-respect de cette obligation est renvoyée aux États membres, mais par le biais d'une formule étrange, «dans le droit des contrats», ne précisant pas si la fixation des sanctions à caractère administratif ou pénal sera considérée ou non comme une violation de la directive; ii) les conséquences de la classification d'une clause contractuelle comme abusive, car la proposition se borne à mentionner que ces clauses ne lient pas le consommateur, laissant les États membres libres d'utiliser tout concept du droit interne des contrats répondant à l'objectif requis (cf. considérant 54 et article 37), le régime du droit de rétractation.

5.3. Le droit de rétractation diffère selon les législations nationales. La nature juridique de ce droit, qui semble exclure le concept de pacta sunt servanda du droit des obligations, diffère d'un État membre à l'autre: cela va de la rétractation unilatérale à la résolution et à la réscision, qui ont des effets juridiques différents. La Commission devrait examiner cette question et inclure dans la proposition un régime cohérent sur cet aspect contractuel.

5.4. Définitions et champ d'application

Le CESE estime que la Commission devra préciser dans le texte de la proposition si les définitions qu'elle contient prévoient ou non un développement complémentaire par les États membres.

5.4.1. Consommateur (article 2(1)). La définition proposée, qui s'inscrit à cet égard dans la ligne de la majorité des textes communautaires, omet de prendre position quant à une extension éventuelle du concept lorsque la personne physique agit à des fins mixtes (12), éventualité reconnue dans de nombreux États membres (13), ou dans le cas de certaines personnes morales. Cette définition stricte du consommateur, interprétée conformément à la jurisprudence de la Cour de justice européenne et à la directive 2005/29/CE relative aux pratiques commerciales déloyales, combinée à la règle prévue à l'article 4 – qui interdit les dispositions plus strictes visant à assurer un niveau différent de protection des consommateurs – empêche la protection des consommateurs vulnérables, une catégorie que les contrats couverts par la proposition peuvent affecter. Il faut signaler que la directive 2005/29/CE elle-même reconnaît (article 5, paragraphe 3) l'existence de consommateurs vulnérables, qu'il serait donc fondamental d'exempter ici aussi.

5.4.2. Professionnel (article 2 (2)). La proposition présentée ne clarifie pas la situation des organisations sans but lucratif ni celle des organismes publics agissant en dehors de l'exercice de leurs prérogatives d'autorité publique (jure imperii).

5.4.3. Bien et produit (article 2 (4) et (12)). L'adoption de deux définitions différentes pour le bien et le produit (la seconde coïncidant avec celle de la directive 2005/29/CE) est source de confusion et peu compréhensible. C'est en particulier le cas pour l'électricité, considérée comme un bien ou un service suivant qu'elle est génératrice de responsabilité extracontractuelle ou contractuelle, ce qui ne contribue naturellement pas à la cohérence du droit communautaire. L'exclusion de l'électricité de la directive apparaît contradictoire, alors que celle-ci s'applique à des accumulateurs d'électricité tels que les piles, comme c'est le cas dans de nombreux Etats membres.

5.4.4. Contrat à distance (article 2 (6)). Cette définition est plus large que celle contenue dans l'actuelle directive sur la vente à distance, d'où certains problèmes. La nouvelle définition exige qu'il soit fait exclusivement usage de la communication à distance «pour la conclusion [du contrat]». De ce fait, de nombreux contrats qui, auparavant, n'étaient pas considérés comme des contrats à distance entreront désormais dans cette catégorie. Deux exemples permettent d'illustrer cette situation: dans le premier cas, le consommateur X entre dans un magasin et parle d'un achat possible, retourne à son domicile puis téléphone au magasin pour confirmer l'achat. La raison pour laquelle il faudrait élargir la définition pour inclure un tel exemple n'est pas claire. Dans le second cas, le consommateur Y reçoit à son domicile la visite d'un vendeur, durant laquelle ce même consommateur Y fait une offre d'achat au vendeur. Il le fait verbalement ou en remplissant un bon de commande. Par la suite, le vendeur lui communique l'acceptation de son offre, soit par téléphone soit par courrier. Dans le deuxième exemple, le contrat se présente à la fois comme un contrat à distance et comme un contrat hors établissement. Qu'en est-il? Le délai de rétractation est-il de quatorze jours à compter de la conclusion du contrat (hors établissement) ou de quatorze jours à compter de la date d'exécution (contrat à distance)? Il ne saurait y avoir de chevauchements entre les définitions du «contrat à distance» et du «contrat hors établissement».

5.4.5. Établissement commercial (article 2 (9)). Il s'agit d'une autre définition dont la portée réelle semble difficile à discerner. L'interprétation de cette définition à la lumière du considérant 15 soulève un doute: les ventes réalisées à bord d'un avion ou d'un navire doivent-elles être considérées comme des ventes conclues à l'intérieur ou en dehors d'un établissement commercial?

5.4.6. Garantie commerciale. La proposition reprend au livre vert relatif aux garanties et services après-vente la terminologie de «garantie commerciale» (cf. article 2 (18)), sans qu'il y ait cette fois de dichotomie avec la garantie légale, uniquement couverte par la directive 99/44/CE (cf. article premier, paragraphe 2, lettre e). La substitution effectuée est susceptible de provoquer une confusion chez les consommateurs quant à la portée réelle de l'un ou de l'autre type de garantie. Il conviendrait de préciser qu'en tout état de cause la garantie commerciale se base sur la volonté du professionnel alors que la «garantie légale» a un caractère impératif.

5.4.7. Intermédiaire. Tant la définition d'intermédiaire (article 2 (19)) que les obligations d'information spécifiques qui lui sont applicables (article 7) sont peu compréhensibles. En effet, soit on se trouve face à une activité professionnelle, qui est donc soumise à la directive, soit ce n'est pas le cas, et il n'y a aucune nécessité de réglementation. Le CESE suggère donc de clarifier ce point.

5.4.8. Information du consommateur (article 5). Le texte concernant les obligations générales d'information préalables à la conclusion du contrat laisse visiblement la porte ouverte à la non-fourniture d'informations (1. Avant la conclusion de tout contrat de vente ou de service, le professionnel est tenu de fournir au consommateur les informations suivantes, «pour autant qu'elles ne ressortent pas du contexte»). Le CESE n'est pas d'accord avec la formulation, car il considère qu'elle suscite de nombreux doutes et génère une grande insécurité.

5.4.9. Sur le plan du droit international privé, il n'apparaît pas non plus clairement si la loi applicable est le règlement «Rome I» (comme le suggère l'article 5, paragraphe 3) ou, en cas de violation de l'obligation d'information, l'article 12 du règlement «Rome II» (considérant 30 du règlement «Rome II»).

5.4.10. L'article 6 alinéa 2 de la proposition, qui prévoit de déterminer les conséquences du devoir d'information en fonction de la législation nationale applicable, n'est pas raisonnable et engendrera des solutions divergentes. Il convient donc de l'harmoniser.

5.4.11. Ventes aux enchères. Il conviendrait de préciser que les ventes aux enchères obligatoires organisées par les pouvoirs publics seront en tout état de cause exclues du champ d'application de la proposition, qui inclut bien les concepts de «vente aux enchères» et «vente aux enchères publiques», mais uniquement lorsqu'il s'agit de ventes organisées de façon volontaire par le professionnel.

5.5. Contrats négociés en dehors des établissements commerciaux et contrats à distance

La directive 85/577/CEE, une des premières initiatives législatives européennes en matière de protection du consommateur, révèle un niveau réduit de distorsions dans les transpositions nationales, distorsions qui sont principalement liées à l'usage des options d'exclusion de types déterminés de contrats (en dessous d'une valeur déterminée ou en fonction du type de bien) ou à l'extension de la protection des consommateurs, rendue possible par la clause d'harmonisation minimale (cf. article 8). C'est pourquoi l'harmonisation maximale généralement prévue ne semble pas problématique et s'avère équilibrée et positive. La directive 85/577/CEE s'applique seulement lorsque le consommateur n'a pas sollicité la visite du commerçant à son domicile ou à son lieu de travail. La proposition d'étendre le champ d'application de la directive pour inclure les visites sollicitées est acceptable, à condition d'étendre également les exceptions prévues à l'article 19 (2). Parmi les contrats non soumis au droit de rétractation (comme dans le cas des contrats à distance) devraient figurer:

a) les services dont l'exécution a commencé, avec l'accord préalable exprès du consommateur, avant l'expiration du délai de rétractation, et

b) la fourniture de biens confectionnés selon les spécifications du consommateur, nettement personnalisés ou susceptibles de se détériorer ou de se périmer rapidement.

5.5.1.1. À défaut d'inclure la première de ces exceptions à l'article 19 (2), les prestataires de services pourraient demander aux consommateurs désirant qu'un travail soit effectué rapidement (par exemple, travaux de réfection d'une cuisine ou coupe de cheveux à domicile) qu'ils attendent au moins quatorze jours. Si la deuxième exception n'est pas prévue, un commerçant fabriquant des biens sur mesure (par exemple, des éléments de cuisine ou un costume) pourrait refuser de commencer les travaux avant l'expiration d'un délai d'au moins quatorze jours: à défaut, le consommateur pourrait se rétracter du contrat et laisser le commerçant avec des biens invendables.

5.5.2. En matière de contrats à distance, bien qu'une analyse comparative (14) n'ait pas détecté de grandes divergences dans la transposition de la directive 1997/7/CE, on constate également que les États membres ont utilisé les options et la clause minimale pour instaurer des régimes plus favorables aux consommateurs. Il serait utile de prévoir des possibilités de protection des consommateurs pour la vente à distance avec les pays tiers.

5.5.3. Malgré tout, il est possible de distinguer les barrières potentielles au marché intérieur liées aux différentes listes d'exemptions ou aux différentes obligations d'information imposées aux professionnels.

5.5.4. Le CESE admet l'existence d'une marge d'amélioration en ce qui concerne l'éventail des exceptions en matière d'application, comme l'inclusion de biens (ou services) à valeur réduite (15) ou de biens susceptibles d'être inclus pour des raisons de santé, d'hygiène ou de sécurité. Cela concerne particulièrement la sécurité alimentaire (cf. article 20, paragraphe 1, lettre d), où il faudrait inclure expressément un renvoi à l'article 2 du règlement (CE) no 178/2002 (16). S'agissant de l'exception prévue pour les biens (et services) à valeur réduite, une marge reste disponible pour une augmentation significative du montant de 60 euros (prévu par la directive 85/577/CEE).

5.5.5. En ce qui concerne le droit de rétractation dans le cadre de ces contrats, pour lequel la proposition prévoit à présent un délai unique uniformisé de quatorze jours, le CESE considère que la clarification apportée en matière de calcul des délais est positive. Il conviendrait toutefois, comme indiqué, d'harmoniser le concept et les effets de ce droit.

5.5.6. Le CESE s'interroge également sur la pertinence de l'instauration de la règle de responsabilité du consommateur prévue à l'article 17 paragraphe 2 («La responsabilité du consommateur n'est engagée qu'à l'égard de la dépréciation de biens résultant de manipulations autres que celles nécessaires pour s'assurer de la nature et du bon fonctionnement de ces biens»). Il pense que cette règle suscitera des doutes et que les consommateurs pourraient être confrontés à des problèmes de preuves.

5.5.7. Sans préjudice de l'amélioration nécessaire des règles proposées actuellement, le CESE (17) trouverait intéressant que l'harmonisation maximale proposée reste uniquement circonscrite aux deux directives ci-dessous, en réglementant les méthodes de ventes offrant de grandes perspectives transfrontalières.

6. Clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs

Cette question, régie actuellement par la directive 1993/13/CEE, est concentrée dans le chapitre V et les annexes II et III, bien que le CESE considère – en accord avec les études de la Commission – que cette matière ne devrait pas être traitée dans la proposition à l'examen et devrait en être exclue. En effet, dans l'état d'avancement actuel du droit communautaire, une harmonisation complète en la matière provoquera sans nul doute des dysfonctionnements au sein de certains systèmes juridiques nationaux des différents États membres.

Dans l'hypothèse toutefois où la Commission ne retirerait pas l'intégralité des dispositions relatives aux clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs, le CESE souhaiterait formuler les observations suivantes.

6.1.1.1. Il s'agit, comme on le sait, des dispositions essentielles du droit des contrats qui, avant l'adoption de la directive, était en partie réglementé par les États membres.

6.1.1.2. L'analyse comparative de sa transposition montre que la grande majorité des États membres ont fait usage de la clause d'harmonisation minimale (article 8) et disposent donc à l'heure actuelle de régimes plus favorables aux consommateurs que ceux instaurés par la directive. Au vu de l'état d'avancement actuel dans ce domaine, c'est précisément une matière à laquelle il est déconseillé d'appliquer une harmonisation complète (14).

6.1.1.3. Il est donc à espérer que la proposition présentée, ayant pour objet la révocation de la directive en vigueur, ne se contente pas de rejoindre les niveaux les plus élevés de transposition, mais qu'elle éclaircisse aussi les divers points ambigus qui ont divisé la doctrine et la jurisprudence.

6.1.1.4. Ce point concerne évidemment le rapport entre le principe de la bonne foi et le critère du déséquilibre des prestations, qui apparaît clairement dans l'article 3, paragraphe 1, de la directive actuelle et est conservé presque sans aucune modification à l'article 32, paragraphe 1, de la proposition, en ce qui concerne les conséquences de la violation de l'obligation de transparence régie à présent par l'article 31.

6.1.1.5. En ce qui concerne le champ d'application, il faut noter l'introduction d'une restriction au détriment des consommateurs. En effet, alors que la présente proposition couvre exclusivement les clauses figurant dans les contrats écrits («rédigées par avance», selon les termes de l'article 30, paragraphe 1), imposant aux États membres de s'abstenir «d'imposer de quelconques exigences formelles concernant le libellé des clauses contractuelles ou la façon dont ces dernières sont mises à la disposition du consommateur», la directive actuelle s'applique également aux contrats verbaux (cf. effet de l'article 5 de la directive 93/13/CEE), comme c'est également le cas dans une partie des États membres.

6.1.1.6. En vérité, le CESE considère que le maintien du régime actuel, ainsi que l'institutionnalisation d'un Comité et d'un système pour répertorier les clauses déclarées abusives par les autorités nationales, constituent un pas suffisant en matière d'information sur les clauses abusives et s'avèrent d'une grande utilité, non seulement pour les professionnels – au regard de la réduction des coûts de conformité qui en résulte – mais également pour ceux qui appliquent le droit et pour les consommateurs.

6.1.1.7. La question des clauses abusives dans les contrats est applicable horizontalement à tous les contrats conclus avec les consommateurs et, dans de nombreux cas, aux contrats conclus entre professionnels également. Le CESE considère que la proposition de la Commission aura à cet égard des effets considérables et très négatifs au niveau du droit des contrats en général et de la protection des consommateurs en particulier, dans tous les États membres.

7. Certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation

7.1. Le CESE estime non fondée l'inclusion de cette matière dans la directive et demande son retrait de la proposition, dans la mesure où cette intervention communautaire ne comporte aucune valeur ajoutée et n'assure pas un niveau élevé de protection des consommateurs.

7.2. La directive 1999/44/CE a permis aux États membres d'adopter ou de conserver des mesures de protection plus élevée des consommateurs, ce qui a débouché sur des divergences entre les réglementations nationales.

7.3. L'on observe à cet égard l'absence d'un quelconque type de tendance significative (18) en matière de transposition, parce que tous les États membres, sans exception, possédaient déjà une réglementation préalable applicable aux aspects des contrats d'achat et de vente de biens de consommation régis par la directive.

7.4. En ce qui concerne le transfert du risque (article 23), la proposition tente d'apporter une solution aux divergences liées au concept de livraison et dispose, en conséquence, que le professionnel répond vis-à-vis du consommateur à partir du moment où s'effectue ledit transfert du risque au consommateur (article 25) – ce qui pourrait constituer une amélioration bénéfique et un progrès en termes de clarification.

7.5. La fixation d'un délai général de livraison des biens est jugée incohérente, sauf pour certains types de ventes (vente hors établissements commerciaux ou vente à distance), car il est disproportionné que l'article 22 de la proposition dispose que le commerçant livre les biens dans les 30 jours qui suivent la date de conclusion du contrat.

7.6. Toutefois, en supprimant l'option dont disposaient les États membres pour établir un délai de présomption de conformité aux termes de la directive actuelle, et en fixant un délai unique de six mois, la proposition réduit les droits des consommateurs, dans la mesure où ce sera à eux qu'incombera l'obligation de prouver l'existence des défauts survenant ultérieurement.

7.7. De la même manière, en ce qui concerne le délai et la charge de la preuve en cas de non-conformité, adopter comme règle le caractère obligatoire de la plainte reviendra dans la pratique à réduire le délai de garantie au délai de cette plainte dans tous les États membres qui n'auront pas choisi ce mécanisme, tel qu'il ressort du contenu des paragraphes 4 et 5 et de l'article 28.

8. Carences en matière de procédure

8.1. Le texte de la proposition renferme une série d'instructions à caractère procédural, comme la charge de la preuve ou la légitimation active, qui devraient être définies plus précisément pour obtenir des modalités procédurales cohérentes. Il manque une réglementation relative à la possibilité d'adopter des mesures de précaution, prévoyant à la fois une action suspensive et des mesures de réparation ou la publication des arrêts.

8.2. En matière d'actions collectives, le CESE renvoie à ce qu'il a déclaré récemment à ce sujet (19).

Bruxelles, le 16 juillet 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) JO C 241 du 7.10.2002.

(2) JO C 256 du 27.10.2007.

(3) JO C 175 du 27.7.2007 et JO C 44 du 16.2.2008.

(4) Op.cit. voir note de bas de page no 2.

(5) Le processus de révision a été décrit dans la Communication «Droit européen des contrats et révision de l’acquis: la voie à suivre», COM(2004) 651 final, JO C 14 du 20.1.2005.

(6) Travail préparatoire pour évaluer l'impact de la révision de l'acquis communautaire en matière de consommation/Rapport analytique GP du 6.11.2007, élaboré par GHK/CIVIC Consulting/Bureau Van Dijk, disponible sur le site internet de la Commission européenne.

(7) Cf. COM(2007) 447 final du 25.7.2007 Deuxième rapport sur l’état d’avancement du Cadre commun de référence; ainsi que la Résolution du Parlement européen du 3 septembre 2008 sur le Cadre commun de référence en matière de droit européen des contrats (2863e session du Conseil JAI du 18 avril 2008, communiqué de presse 8397/08, p. 18).

(8) Voir Eurobaromètre spécial no 298 (sur la protection des consommateurs dans le marché intérieur – 2008), Flash Eurobaromètre no 224 (sur l'attitude des entreprises à l'égard des ventes transfrontalières et la protection des consommateurs – 2008), Flash Eurobaromètre no 250 (sur la confiance dans la société de l'information – mai 2009) et le rapport sur le commerce électronique transfrontalier dans l'UE du 05/03/2009 (SEC(2009) 283).

(9) Voir arrêt de la CJCE du 23 avril 2009 (affaires jointes C-261/07 et C-299/07).

(10) Exemple: la création d'un service de protection du consommateur, qui s'émancipe seulement en 1989 des autres matières, ou d'un Comité consultatif des consommateurs.

(11) Compétence partagée dans la Constitution européenne, comme dans l'article 169 du traité de Lisbonne. Cf. JO C 115/51 du 9.5.2008.

(12) «Consommateur signifie toute personne physique agissant principalement à des fins étrangères à son activité professionnelle», in Projet de cadre commun de référence (PCCR), édition abrégée, décembre 2008.

(13) L'Autriche, la Belgique, le Danemark, la Grèce, la Finlande, la Suède, l'Espagne et le Portugal par exemple ont élargi la notion de consommateur.

(14) Cf. Compendium CE de droit de la consommation – Analyse comparative éditée par M. Hans SCHULTE-NOLKE en collaboration avec MM. Christian TWINGG-FLESNER et Martin EBERS, de février 2008, préparée pour la Commission européenne dans le cadre du contrat de prestations de services no 17.020100/04/389299: «Compendium annoté comprenant une analyse comparative de l'acquis communautaire relatif à la consommation».

(15) Cf. article 3, paragraphe 1 de la directive 85/577/CE, option utilisée par 18 États membres.

(16) Règlement (CE) no 178/2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO L 31, 1.2.2002, p. 1).

(17) JO C 175 du 27.7.2007 et JO C 162 du 25.6.2008.

(18) Cf. Compendium CE de droit de la consommation – Analyse comparative éditée par M. Hans SCHULTE-NOLKE en collaboration avec MM. Christian TWINGG-FLESNER et Martin EBERS, de février 2008, préparée pour la Commission européenne dans le cadre du contrat de prestations de services no 17.020100/04/389299: «Compendium annoté comprenant une analyse comparative de l'acquis communautaire relatif à la consommation».

(19) JO C 162 du 25.6.2008.