COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 15.04.1998 
COM(1998) 230 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, 
AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL 
ET AU COMITE DES REGIONS 
sur l'évolution de la politique en matière de santé publique 
au sein de la Communauté européenne 
Résumé 
Dans sa communication du 24 novembre 1993, la Commission a présenté un cadre 
d'action dans le domaine de la santé publique. Cette communication a décrit la stratégie 
et les mesures que doit adopter la Commission afin de répondre à l'objectif défini à 
l'article 129 du traité CE. Huit programmes de santé publique ont été proposés dans ce 
cadre. Cinq sont en cours de mise en œuvre et les trois autres font l'objet d'une procédure 
de codécision entre le Parlement européen et le Conseil. Il faut à présent examiner si le 
cadre existant est encore approprié et en mesure de faire face à un certain nombre 
d'évolutions de taille, telles que les menaces émergentes en matière de santé, les 
pressions croissantes sur les systèmes de santé, l'élargissement de la Communauté et les 
nouvelles dispositions du traité d'Amsterdam relatives à la santé publique. En outre, 
l'urgence de cet examen est justifiée par le fait que la plupart des programmes existants 
arriveront à leur terme en l'an 2000 ou aux alentours de cette date et des propositions 
devront être rapidement avancées. 
Dans un premier temps, la présente communication passe en revue un certain nombre 
d'évolutions en matière d'état de santé et de systèmes de santé dans la Communauté, ainsi 
que certains principes et préalables à l'action communautaire dans le domaine de la santé 
publique. Cet examen aboutit à la conclusion que, bien que les principes et l'esprit qui ont 
présidé à la communication de 1993 concernant le cadre de l'action dans le domaine de la 
santé publique conservent leur validité, les priorités, les structures et les méthodes 
doivent toutes être fondamentalement réexaminées et reformulées. Enfin, la 
communication esquisse une nouvelle politique communautaire possible en matière de 
santé publique, axée sur trois volets: 
• améliorer l'information visant à promouvoir la santé publique, 
• réagir rapidement aux menaces pesant sur la santé, 
• s'attaquer aux facteurs déterminants de la santé par la promotion de la santé et la 
prévention des maladies. 
Les questions ayant trait à l'élargissement et à l'intégration des exigences en matière de 
santé dans les politiques communautaires, seraient traitées par les trois volets d'action. 
La Commission entend soumettre après la ratification du traité d'Amsterdam, des 
propositions concrètes concernant la nouvelle politique. Dans l'intervalle, elle espère que 
les propositions avancées dans la présente communication stimuleront un vaste débat sur 
la politique future de la Communauté en matière de santé publique. 
iW 
Table des matières 
1. Introduction 
2. L'état de santé au sein de l'Union européenne 
3. Les défis que devront relever les États membres en matière de santé publique 
3.1 Dépenses de santé 
3.2 Tendances démographiques 
3.3 Évolutions technologiques et incidence de l'offre 
3.4 Évolution des systèmes de santé 
3.5 Attentes et préoccupations des citoyens 
3.6 Emploi 
4. Le défi de l'élargissement et la dimension internationale 
4.1 L'élargissement 
4.2 La dimension internationale 
5. Le rôle de la Communauté dans le domaine de la santé publique 
5.1 La base juridique existante 
5.2 Le rôle de la Communauté 
5.3 L'évolution des activités de la Communauté dans le domaine de la santé 
depuis Maastricht 
5.4 Expérience acquise lors de la mise en œuvre du cadre d'action de 1993 
5.5 Évolutions au niveau communautaire 
6. Une politique communautaire future dans le domaine de la santé publique 
6.1 Améliorer l'information visant à promouvoir la santé publique 
6.2 Réagir rapidement aux menaces pesant sur la santé 
6.3 S'attaquer aux facteurs déterminants de la santé par la promotion de la santé et 
la prévention des maladies 
6.4 Impact des politiques communautaires sur la santé 
7. L'avenir 
8. Conclusions 
U 
1. Introduction - Objectif et portée 
1. Une stratégie communautaire détaillée relative à la santé publique est en place depuis 
novembre 1993. Ceci faisait suite à la ratification du Traité de Maastricht qui attribuait 
explicitement à la Communauté la compétence en la matière. Un certain nombre de 
raisons font que cette stratégie doit être fondamentalement révisée : 
• premièrement, l'expérience acquise dans la mise en œuvre de la stratégie existante en 
matière de santé publique qui a mis en exergue quelques inconvénients par rapport à 
l'approche actuelle ; 
• deuxièmement, des faits nouveaux sont apparus dans les systèmes de santé et à l'égard 
de l'état de santé et ceux-ci ne pouvaient pas être anticipés en 1993 ; 
• troisièmement, des demandes clairs du Conseil et du Parlement européen, ainsi que 
d'acteurs importants dans le domaine de la santé publique ont été faites à la 
Commission, afin de présenter des propositions en matière de politique de santé 
publique aptes à répondre aux nouveaux défis ; 
• quatrièmement, la Commission s'est engagée à accorder elle-même une plus grande 
priorité à la politique de santé ; 
• cinquièmement, des nouveaux défis en matière de santé sont posés par le processus 
d'élargissement ; et 
• enfin, le Traité d'Amsterdam doit renforcer les dispositions en matière de santé 
publique. 
2. Le développement d'une nouvelle politique est devenu particulièrement urgent. Afin 
de pouvoir avancer des propositions concrètes pour de nouvelles mesures le plus tôt 
possible après la ratification du Traité d'Amsterdam, il est nécessaire de fixer maintenant 
les termes de référence pour un débat sur l'orientation globale de la politique. De plus, la 
plupart des programmes de santé publique existant arriveront à leur terme en l'an 2000 
ou aux alentours de cette date. Cela signifie que les nouvelles propositions doivent être 
prêtes à temps de manière à éviter une rupture dans la politique communautaire dans cet 
important domaine. 
3. Afin de lancer le débat, cette communication présente les résultats d'un examen du 
programme cadre existant, ainsi que la nouvelle orientation de la politique en matière de 
santé publique. Cette dernière insiste sur l'amélioration de la santé et la nécessité de se 
limiter à un nombre restreint de priorités, tout en étant assez flexible pour réagir 
rapidement aux événements et nouvelles menaces sanitaires. 
2. L'état de santé au sein de 1' Union européenne 
Les habitants de l'UE vivent désormais plus longtemps et mènent plus que jamais des 
styles de vie plus sains. Une série d'indicateurs allant de la durée de vie à la mortalité 
infantile et la mortalité maternelle confirme cette tendance. Cela ne doit mener à aucun 
contentement. Un citoyen sur cinq mourra encore prématurément, souvent à cause de 
1 <S 
maladies qui auraient pu être évitées. De nouveaux risques pour la santé apparaissent, en 
particulier des maladies transmissibles. Des inégalités inquiétantes au niveau de l'état de 
la santé existent entre les classes sociales. Une durée de vie plus longue est elle-même 
source de problèmes, telle qu'une forte augmentation des maladies liées à l'âge, comme 
la maladie d'Alzheimer. 
4. Dans l'ensemble, la santé de la population de la Communauté n'a jamais été aussi 
bonne. Au fil des années, les citoyens de la Communauté vivent de plus en plus vieux. 
Depuis 1970, l'espérance de vie à la naissance des femmes de la Communauté a 
augmenté de cinq ans et demi et celle des hommes de près de cinq ans. Une petite fille 
née en 1995 peut espérer vivre bien au-delà de 80 ans et un garçon presque jusqu'à 74 
ans.. Entre 1970 et 1992, d'une part le taux de mortalité infantile dans la Communauté a 
baissé de plus de moitié pour passer à moins de 10 pour 1000 naissances vivantes et 
d'autre part les écarts entre États membres se sont réduits. Durant la même période, le 
taux de mortalité maternelle a chuté jusqu'à 7 pour 100 000 naissances vivantes. 
5. Les principales maladies mortelles du siècle dernier, telles que la variole, le choléra et 
la rougeole, ne constituent plus une menace réelle. La mise au point et l'utilisation accrue 
de vaccins et d'antibiotiques ont contribué à cette réussite au même titre que 
l'amélioration des conditions d'hygiène et de la situation sociale. Néanmoins, ces progrès 
ne doivent pas laisser croire qu'il n'existe plus aucun problème de santé grave dans la 
Communauté. 
6. Premièrement, le taux de mortalité prématurée (décès avant l'âge de 65 ans) reste élevé 
et représente un cinquième de tous les décès. Plus de 600 000 personnes âgées de 35 à 64 
ans succombent chaque année à des maladies liées notamment au mode de vie: quatre 
décès sur dix sont imputables au cancer, trois sur dix à des maladies cardio-vasculaires et 
près de un sur dix aux accidents et suicides. Les schémas de comportement acquis durant 
l'enfance et l'adolescence tels que le tabagisme, le manque d'exercice, une mauvaise 
alimentation, etc., constituent des facteurs de risque importants pour ces maladies à l'âge 
adulte. Environ 22 millions de personnes âgées de 16 ans et plus sont signalées comme 
étant handicapées dans leurs activités quotidiennes par « un problème de santé physique 
ou mental chronique ». 
7. Deuxièmement, on assiste à l'émergence de nouveaux risques pour la santé tels que la 
nouvelle variante de la maladie de Creutzfeldt-Jacob (MCJ), la peste aviaire et les fièvres 
hémorragiques dues au virus d'Ebola, la multiplication des infections alimentaires, la 
résurgence d'anciennes maladies infectieuses, notamment la tuberculose, et le problème 
croissant de la résistance aux antibiotiques. Le SIDA continue d'être une préoccupation 
d'actualité. Le développement des voyages et de la mobilité de la population aggraveront 
cette situation. 
8. Troisièmement, il existe de grandes disparités et inégalités en matière d'état de santé 
tant entre les populations des États membres qu'entre les différents groupes d'un même 
pays. Un exemple frappant lié à l'âge et au sexe est celui du taux de mortalité par accident 
de la route chez les 15-34 ans, qui est trois fois plus élevé pour les hommes que pour les 
femmes. L' inégalité la plus notable en termes de santé est peut-être liée à la situation 
socio-économique. Les personnes appartenant à des couches socio-économiques 
inférieures sont exposées à des risques sanitaires nettement plus grands tout au long de 
leur vie. Par conséquent, les taux de mortalité et de morbidité sont nettement supérieurs 
parmi les personnes des couches socio-économiques inférieures. À titre d'exemple, au 
Royaume-Uni un enfant né aujourd'hui dans une famille parmi les plus favorisées peut 
espérer vivre cinq ans de plus qu'un enfant né dans une famille plus défavorisée. 
9. Quatrièmement, l'augmentation de l'espérance de vie au sein de la Communauté se 
traduit notamment par une plus grande incidence dans l'augmentation du nombre de 
personnes atteintes de maladies et conditions liées à la vieillesse, en particulier les 
cancers, les maladies cardio-vasculaires, les handicaps physiques et les troubles mentaux 
tels que la maladie d'Alzheimer et autres affections neuro-dégénératives. On a estimé que 
8 millions de personnes dans la Communauté seront atteintes de la maladie d'Alzheimer 
en l'an 2000. Une augmentation du nombre de personnes affectées par des maladies de ce 
type aura d'importantes conséquences pour les systèmes de santé et de protection sociale. 
3. Les défis que devront relever les Etats membres en matière de santé 
publique 
Les systèmes de protection de la santé dans les Etats membres sont soumis à des 
pressions opposées. D'un côté, une augmentation des coûts due à des facteurs 
démographiques, à de nouvelles technologies et à un redoublement des attentes du public. 
De l'autre côté, des réformes du système, une plus grande efficacité et une compétition 
accrue. Les Etats membres doivent gérer ces pressions opposées sans perdre de vue 
l'importance de la santé pour le bien-être des habitants et l'importance économique des 
systèmes de santé. 
3.1 Dépenses de santé 
10. Au cours des trois dernières décennies, la part du PIB consacrée aux dépenses en 
matière de santé de la Communauté a approximativement doublé pour s'inscrire dans une 
fourchette allant actuellement de 5 à 10% selon les États membres. Ce pourcentage est 
nettement inférieur à celui des États-Unis (plus de 14%). Face à cette situation, les États 
membres ont adopté toute une série de réformes structurelles et de mesures de maîtrise 
des coûts visant à renforcer l'efficacité et la rentabilité de leurs systèmes de santé. La 
nécessité de maîtriser les dépenses croissantes dans le domaine de la santé et d'optimiser 
la rentabilité de ce secteur est justifiée par les contraintes générales pesant sur les 
dépenses publiques. Plusieurs facteurs influant tant sur l'offre que sur la demande de 
services de santé ont contribué à l'augmentation des dépenses dans ce domaine. Les plus 
importants sont examinés ci-après. 
3.2 Tendances démographiques 
11. La population de la Communauté vieillit par suite de la baisse du taux de natalité et 
de l'augmentation de l'espérance de vie. En 2020, le nombre de personnes âgées de 75 ans 
et plus sera de 40% supérieur à celui de 1990. Cette tendance va probablement stimuler la 
demande en services de santé et appeler des changements en termes d'organisation et de 
structure de ces services. 
12. L'augmentation du nombre d'octogénaires et de nonagénaires se traduira par des 
pressions plus fortes sur les systèmes de santé et notamment de protection sociale. On 
estime qu'au cours des 30 prochaines années, les dépenses de santé augmenteront d'au 
moins 1 à 3 % du PIB1, et ce uniquement en raison des changements démographiques. La 
situation sera encore aggravée par la réduction de la taille des familles et le nombre 
croissant de ménages restreints et de familles monoparentales, ce qui va probablement 
réduire la part des contributions traditionnellement apportées par les membres de la 
famille aux soins des personnes âgées. Les services sanitaires et sociaux devront faire 
face à ces évolutions. Le problème du financement de ces coûts croissants sera 
probablement amplifié par l'augmentation du rapport total de dépendance économique 
(rapport entre les personnes dépendantes et les travailleurs). 
3.3 Evolutions technologiques et incidence de l'offre 
13. L'incidence de la gestion de l'offre sur les coûts généraux des soins de santé est au 
moins aussi importante que celle de la demande. Au cours des dernières décennies, les 
innovations médicales se sont succédées à un rythme inégalé et ont considérablement 
contribué à l'augmentation des coûts. À titre d'exemple, les médicaments novateurs sont 
généralement bien plus onéreux que les médicaments existants. Cependant, beaucoup de 
thérapies actuelles n'ont pas été démontrées comme étant financièrement efficaces et 
bénéfiques à la santé. Il faut donc insister davantage sur l'évaluation des interventions en 
matière de santé. Il est possible que la mise en place de l'informatique et des réseaux, y 
compris la mise oeuvre des applications télématiques pour la santé, puisse aider à réduire 
les coûts de santé, particulièrement en ce qui concerne l'administration de la protection 
de la santé. 
3.4 Evolution des systèmes de santé 
14. Les Etats membres sont confrontés à un certain nombre de problèmes communs 
concernant le financement, l'organisation et la gestion de leurs systèmes de santé. Ils 
s'emploient de plus en plus à améliorer les normes générales tout en maîtrisant les coûts 
de la santé et en assurant le meilleur rapport qualité/prix. Parallèlement, comme d'autres 
secteurs de l'économie, les systèmes de santé subissent les conséquences de la 
mondialisation du commerce et de l'industrie, les pressions de la concurrence et le 
développement du marché communautaire. Les diverses initiatives de gestion privée des 
soins de santé et l'essor des actes médicaux scientifiquement justifiés (evidence-based 
mediciné), de l'assurance qualité et de l'évaluation des technologies de la santé sont des 
conséquences de ces évolutions. 
3.5 Attentes et préoccupations des citoyens 
15. Les services de santé doivent satisfaire aux besoins actuels et futurs au niveau 
national et local et répondre aux demandes, priorités et préoccupations des citoyens. À 
cet égard, une tendance encourageante au sein des Etats membres est l'attention de plus 
en plus grande accordée à l'opinion du public en matière de planification et de fourniture 
de services. Outre la possibilité d'exprimer leur avis sur l'évolution des services, les 
citoyens sont de plus en plus souvent associés à la définition des priorités. 
16. Bien que les gouvernements et les autorités de la santé doivent respecter et tenir 
compte des aspirations légitimes des citoyens, le renforcement de la participation du 
i 1 D. Franco, T. Munzi, Ageing and fiscal policies in the EU, European Economy 1997:4 
4 
public peut se traduire par une augmentation des pressions exercées sur les services et les 
budgets, étant donné que les intéressés s'opposent à tout rationnement des services ou 
abaissement de leurs niveaux. Un récent sondage Eurobaromètre a révélé qu'à peine 5% 
de la population de la Communauté était prête à accepter une réduction des dépenses 
publiques en matière de santé, contre 50% d'opinions favorables à une augmentation de 
ces dépenses2. De fait, le degré de satisfaction du public à l'égard des systèmes de santé 
dépend généralement du niveau des dépenses. 
17. Une autre évolution de taille à prendre en compte par la politique est l'incidence des 
méthodes modernes de préparation des aliments et de culture. L'introduction de nouvelles 
techniques telles que la modification génétique et l'irradiation des aliments, les problèmes 
liés aux aliments "naturels" et l'essor de l'alimentation "rapide" suscitent l'inquiétude des 
citoyens qui demandent des réponses politiques. 
3.6 Emploi 
18. La relation entre emploi et santé ne se limite pas à l'incidence du chômage sur l'état 
de santé. Le secteur de la santé est un employeur important, un consommateur de biens et 
il joue un rôle de premier ordre en matière de recherche et développement. Sa 
contribution au développement socio-économique est donc considérable. Selon l'enquête 
sur les forces de travail de 1996, plus de 10% des travailleurs étaient, à cette époque, 
employés dans le secteur de la santé. Dans les années 90, la santé est l'un des secteurs les 
plus dynamiques, avec une croissance moyenne annuelle légèrement inférieure à 3%. Un 
autre aspect à signaler est que le chômage réduit les fonds disponibles pour les soins de 
santé. Cette situation tient au fait que, dans nombre de pays, une part considérable du 
financement des systèmes de santé et de protection sociale est liée aux cotisations 
salariales. Par conséquent, lors de l'examen de réformes du système de santé et de 
mesures de maîtrise des coûts, il est important de tenir compte des conséquences 
éventuelles sur les questions de santé et de sécurité et sur l'ensemble de l'économie. 
4. Le défi de l'élargissement et la dimension internationale 
La situation sanitaire dans les pays de l'Europe Centrale et de l'Europe de l'Est est 
moins performante que celle présente dans TUE existante. En règle générale, ces pays 
connaissent une durée de vie inférieure et ce de manière significative, ainsi qu'un état de 
santé plus médiocre. Ils disposent de moins de ressources pour améliorer cette situation. 
Surtout suite à la libre circulation, l'élargissement aura également des conséquences sur 
les systèmes de santé des Etats membres. Il sera nécessaire d'aider les pays candidats à 
adopter la politique communautaire dans ce domaine. La coopération avec les 
organisations internationales, telle que l'OMS, est également nécessaire afin de répondre 
à un niveau mondial aux menaces sur la santé. 
4.1 Elargissement 
19. L'élaboration d'une politique de santé publique doit tenir compte des conséquences de 
l'élargissement de la Communauté à l'Europe centrale et orientale. Les problèmes de 
2 sondage Eurobaromètre 44.3 réalisé début 1996. 
5 
santé que rencontrent ces pays se distinguent nettement de ceux des Etats membres 
actuels et sont souvent plus difficiles à résoudre. Leurs principaux indicateurs de santé 
sont généralement moins performants que ceux des Etats membres. Ils sont confrontés à 
des risques importants en matière de maladies transmissibles, comme cela est d'habitude 
le cas avec les pays à faible revenu et avec des systèmes de santé moins développés. En 
outre, il faut ajouter que les pays candidats, à l'exception de Chypre, disposent de moins 
de ressources pour le financement de la santé. Leur système de santé nécessite une 
réforme significative pour améliorer leur efficacité globale, ainsi que des changements 
spécifiques pour les mettre en conformité avec la législation communautaire pertinente. 
La politique future doit aborder les problèmes et les priorités des pays candidats et 
fournir des moyens pour un soutien communautaire. 
20. Un autre point à considérer est l'impact potentiel de l'élargissement sur l'état de santé 
et sur les systèmes existant dans les Etats membres actuels. En particulier, la libre 
circulation des marchandises, et notamment de certains produits pharmaceutiques et 
sanguins et appareils médicaux, pourrait soulever des questions en matière de sécurité, de 
contrôle de qualité et de fixation des prix. 
21. La Commission leur apporte déjà un soutien afin de s'assurer qu'ils soient en position 
de mettre en œuvre la législation communautaire en matière de santé {l'acquis) et ce au 
travers de mécanismes tels que le programme PHARE et les instruments structurels. En 
outre, les programmes communautaires sont en voie d'être ouverts à la participation des 
pays candidats pour les assister dans le processus d'adaptation à la politique 
communautaire dans ce domaine. Il faudra recueillir des informations sur les tendances 
en matière de santé et les déterminants de santé dans les pays candidats et sur les 
conséquences potentielles de l'adhésion pour leurs systèmes de santé et ceux des Etats 
membres actuels. 
4.2 La dimension internationale 
22. La politique et les actions dans le domaine de la santé publique doivent refléter 
l'évolution de la dimension internationale. Les problèmes de santé publique jouent un 
rôle important dans les relations de la Communauté avec les pays tiers, dans sa 
coopération au développement et dans ses activités dans le domaine humanitaire. Les 
problèmes de santé des pays tiers peuvent affecter la santé de la population de la 
Communauté. Il est nécessaire de renforcer les initiatives ayant pour but une surveillance 
épidémiologique globale et de réponse rapide à des menaces sanitaires et d'aider les pays 
en voie de développement à améliorer leur système de santé. Un certain nombre 
d'activités liées à la santé sont actuellement menées, par exemple dans le cadre de 
l'accord sur l'espace économique européen, de la coopération euro-méditerranéenne et du 
G7. En outre, la task force "UE-USA" envisage de lancer une coopération en matière de 
surveillance mondiale et de mesures à prendre dans le domaine des maladies 
transmissibles. La politique communautaire de santé publique s'inspirera des résultats de 
ces travaux. 
23. De plus, dans de nombreux domaines traités en l'espèce, des organisations 
internationales, notamment l'Organisation mondiale de la santé (OMS), la Banque 
mondiale, le Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP), le Conseil de 
l'Europe et l'Organisation de coopération et développement économiques (OCDE), sont 
actives dans le cadre de leurs compétences respectives. La coopération avec l'OMS porte 
sur plusieurs axes importants tels que l'information en matière de santé, les systèmes de 
surveillance de la santé et les maladies transmissibles. L'OMS procède actuellement à 
une mise à jour de son Règlement sanitaire international et des objectifs de son 
programme "La Santé pour tous" qui devraient être prêts d'ici l'an 2000. Ces activités 
influeront probablement sur les programmes des Etats membres en matière de santé et 
seront prises en compte dans la politique communautaire. La Banque mondiale contribue 
sensiblement à la mise en place de services de santé dans les pays d'Europe centrale et 
orientale. Il y a également une coopération renforcée avec le FNUAP pour la mise en 
œuvre du programme d'action de la Conférence internationale sur le développement de la 
population (Caire, 1994). L'OCDE a produit de la documentation sur les systèmes de 
santé de ses Etats membres. Elle a également mis en place une base de données sur les 
soins et les coûts de la santé. Le Conseil de l'Europe mène des travaux dans plusieurs 
domaines liés à la santé publique, notamment les produits pharmaceutiques, les 
médicaments et les questions de bioéthique. 
5. Le rôle de la Communauté dans le domaine de la santé publique 
Le rôle de la Communauté dans le domaine de la santé publique s'est accru au fil du 
temps et particulièrement depuis la ratification du Traité de Maastricht. Il a attribué à la 
Communauté un rôle spécifique pour promouvoir la protection de la santé et la prévention 
des maladies. Huit programmes de santé publique distincts ainsi que d'autres activités ont 
été développés en réponse. Ces activités vont de programmes relatifs au cancer, au SIDA 
et à la lutte contre la drogue à des rapports sur l'état de la santé dans la Communauté 
européenne et des recommandations sur la sécurité des produits sanguins. En outre, 
beaucoup d'autres politiques communautaires ont également un impact sur la santé. Des 
événements lors de ces deux dernières années, comme par exemple l'émergence de 
nouvelles maladies transmissibles ont contribué à une prise de conscience nouvelle et plus 
grande de l'importance d'une politique de santé au niveau communautaire. 
5.7 La base juridique existante 
24. La Communauté européenne intervient sur les questions de santé depuis quatre 
décennies. Le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier et le 
traité Euratom faisaient tous deux référence à la santé et plusieurs dispositions portaient, par 
exemple, sur les limitations de la libre circulation des biens pour des raisons de santé et sur 
la santé et la sécurité des travailleurs. L'Acte unique européen a introduit d'autres domaines 
d'action en matière de santé tels qu'un programme de recherche à grande échelle et le 
renforcement de la législation relative à la santé et à la sécurité au travail. Toutefois, ce n'est 
qu'après l'adoption du traité de Maastricht et de ses nouvelles dispositions en matière de 
santé publique que la Communauté a pu élaborer une stratégie cohérente dans le domaine 
de la santé publique. L'article 3, point o), assigne un nouvel objectif à la Communauté, à 
savoir apporter "une contribution à la réalisation d'un niveau élevé de protection de la 
santé", objectif applicable à toutes les politiques communautaires. L'article 129 du traité 
fournit un cadre pour les activités lancées par la Communauté dans le domaine de la santé 
publique conformément à cet objectif. 
25. Les principales dispositions de cet article sont les suivantes: 
• la Communauté contribue à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine 
en encourageant la coopération entre les Etats membres, et si, nécessaire, en appuyant 
leur action ; 
l'action de la Communauté en matière de protection de la santé porte sur la prévention 
des maladies; 
les activités de la Communauté dans le domaine de la santé publique portent 
notamment sur les grands fléaux, y compris la toxicomanie; 
dans ces domaines, la Communauté coopère avec les organisations compétentes en 
matière de santé publique. 
26. Cet article prévoit l'adoption de mesures d'encouragement, à l'exclusion de toute 
harmonisation des législations des Etats membres, et de recommandations. Enfin, il dispose 
que les exigences en matière de protection de la santé sont une composante des autres 
politiques de la Communauté. 
27. Outre l'article 129, le traité contient plusieurs autres articles relatifs à la santé (articles 
39 et 43 - politique agricole ; article 75 C - Sécurité des transports - articles 100 et 100 A 
- rapprochement des législations relatives au marché commun; article 129 A - protection 
des consommateurs; article 130 F - recherche, article 130 R -environnement, etc.). La 
Cour de justice a confirmé3 que l'objectif de contribution à la réalisation d'un niveau 
élevé de protection de la santé humaine, assigné à la Communauté par l'article 3, point o), 
du traité, s'appliquait à tous les domaines de la politique communautaire ayant une 
incidence sur la santé. 
28. Immédiatement après l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, la Commission a 
présenté une communication concernant le cadre de l'action dans le domaine de la santé 
publique. Ce document a décrit les défis auxquels les Etats membres étaient confrontés 
dans le secteur de la santé, l'état de santé et les tendances dans ce domaine. Il a insisté sur 
le traitement des déterminants de la santé et des causes fondamentales de maladie et a 
présenté des critères pour le choix des priorités de l'action communautaire. L'esprit et les 
arguments de cette communication n'ont rien perdu de leur validité. 
5.2 Le rôle de la Communauté 
29. La communication de 1993 a défini un certain nombre de critères destinés à garantir 
que l'action de la Communauté dans le domaine de la santé publique respecte pleinement 
les principes de subsidiarité, de proportionnalité et de transparence et que les travaux 
entrepris apportent une valeur ajoutée aux activités des Etats membres. Il est 
indispensable que ces critères continuent d'être respectés lors de l'élaboration et de la mise 
en œuvre des actions. 
voir affaire C-180/96R, Royaume-Uni/Commission, Recueil 1996, p. 1-3903. 
8 
5.3 L'évolution des activités de la Communauté dans le domaine de la santé depuis 
Maastricht 
30. Sur la base de l'analyse fournie par la communication de 1993, la Commission a 
proposé d'élaborer huit programmes d'action dans le domaine de la santé publique. Cinq 
de ceux-ci ont été adoptés. Les programmes d'action concernant la prévention du sida et 
d'autres maladies transmissibles, le cancer, la toxicomanie et la promotion de la santé4 
ont été lancés en 1996. Le cinquième programme, consacré à la surveillance de la santé, a 
été adopté en juin 19975. Le programme relatif à la toxicomanie est lié à d'autres mesures 
politiques et législatives, y compris la création de l'Observatoire européen des drogues et 
des toxicomanies. Les Etats membres ont décidé d'adopter une approche coordonnée pour 
lutter contre la demande et la fourniture de drogues, approche qui a été consacrée par un 
plan d'action de l'Union européenne en matière de lutte contre la drogue6. En ce qui 
concerne les trois autres programmes, qui portent sur les maladies liées à la pollution, la 
prévention des blessures et les maladies rares,7 la Commission a soumis des propositions 
en 1997 au Parlement européen et au Conseil. Ces propositions sont actuellement 
examinées. 
31. Ces programmes offrent un soutien à de nombreux projets couvrant notamment les 
domaines suivants: l'échange d'informations et de personnel, la formation, les projets 
pilotes, les campagnes d'information, la mise en réseau d'organisations et d'experts. De 
plus, des travaux ont été entrepris en vue d'élaborer des lignes directrices et des 
recommandations pratiques dans plusieurs domaines dont le dépistage du cancer, 
l'ostéoporose, l'équilibre alimentaire et l'alcoolisme des jeunes. Ces programmes visent à 
conférer une valeur ajoutée à la Communauté en lançant des activités qui ne peuvent 
donner satisfaction si elles sont entreprises individuellement par les Etats membres ou 
lorsqu'une mise en œuvre commune présente des avantages ou encore lorsque ces 
activités viennent compléter celles des Etats membres. 
Initiatives dans d'autres domaines 
32. Parallèlement aux programmes d'action, des travaux ont été réalisés dans d'autres 
domaines couverts par la communication de 1993. Premièrement, la Commission a 
proposé la création d'un réseau de la Communauté européenne8 pour le contrôle et la 
surveillance des maladies transmissibles. Deuxièmement, des nouvelles initiatives ont été 
prises dans le domaine du tabagisme comme par exemple une communication sur le rôle 
actuel et projeté de la Communauté dans la lutte contre la consommation de tabac9 et 
l'adoption d'une position commune du Conseil sur la publicité du tabac. Troisièmement, 
une stratégie a été adoptée sur la sécurité et l'autosuffïsance des dons de sang, incluant 
une proposition de recommandation du Conseil concernant l'admissibilité des donneurs 
de sang et de plasma et le dépistage pratiqué sur les dons de sang10. Quatrièmement, un 
4 JO L 95 du 16.04.96, p. 16; JO L 19 du 22.01.97, p. 25; JO L 95 du 16.04.96, p. 9; JO L 95 
du 16.04.96, p.. 
5 JOL 193 du 22.07.97, p. 1. 
6 COM (94) 234 final du 23.06.94. 
COM (97) 266 final du 04.06.97, COM(97)178 final du 14.05.97, COM(97) 225 final du 26.05.97. 
8 COM (96) 78 final du 07.03.96. 
9 COM (96) 609 final du 18.12.96 
10 COM (97) 605 final du 17.11.97 
9 7 
examen complet a été entrepris sur les rayonnements non ionisants et la Commission 
prépare des propositions de recommandations du Conseil. Cinquièmement, quelques 
rapports ont été établis régulièrement, notamment concernant l'état de la santé dans la 
Communauté11 , ainsi que l'EST qui fournit des informations sur des cas déclarés de 
MCJ au sein de la Communauté. Des rapports annuels sur l'intégration dans les autres 
politiques des exigences en matière de protection de la santé sont présentés12. Plusieurs 
politiques communautaires ont une influence sur la santé et bénéficient même d'un 
objectif de santé dans le Traité. Ces rapports fournissent une vue d'ensemble des actions 
entreprises dans le cadre de ces politiques. A titre indicatif, la Commission a présenté une 
seconde proposition modifiée de cinquième programme-cadre de recherche et de 
développement de la Communauté (1998-2002). L'une des priorités de cette proposition 
est de concentrer la politique de recherche communautaire sur des thématiques précises, 
telles que, dans le domaine de la santé, les rapports entre santé, environnement et 
alimentation, la maîtrise des maladies virales ou bien encore le vieillissement de la 
population. Le Centre Commun de Recherche de la Commission contribue également à la 
lutte contre le cancer. 
5.4 Expérience acquise lors de la mise en œuvre du cadre d'action de 1993 
33. Dès le départ, la Commission a envisagé la nécessité de réexaminer le cadre de 
l'action dans le domaine de la santé publique à la lumière de l'expérience acquise et des 
tendances en matière de santé dans la Communauté. Cet examen ne devrait pas se limiter 
à un bilan de la mise en œuvre des programmes d'action, mais s'étendre à la portée de leur 
contribution à la réalisation de l'objectif du traité. Il faut également voir si les priorités, la 
structure et l'équilibre du cadre se sont révélés efficaces et s'ils répondent aux exigences 
futures. 
34. En 1993, la Commission a décidé de ne pas proposer de programme général de santé 
publique. Elle craignait notamment que les divergences entre Etats membres quant à 
l'ordre des priorités n'entraînent d'importants retards dans la mise en œuvre des nouvelles 
dispositions juridiques. La Commission a donc décidé de présenter des propositions 
relatives à huit programmes d'action distincts. Si cette approche a permis d'éviter certains 
des pièges qu'aurait certainement comporté un programme unique, elle a suscité des 
problèmes imprévus: 
• elle s'est traduite par une charge administrative considérable, imputable au fait que 
chaque programme doit disposer de son propre comité "mixte", de règles et d'une 
structure complexes ; 
• elle a restreint la flexibilité, rendant difficile toute adaptation aux évolutions qui ne 
sont pas prévues par les programmes actuels ou aux changements intervenus au niveau 
des priorités ou politiques de la Communauté ou des Etats membres; 
• le budget disponible pour chaque programme est relativement limité, ce qui suscite 
des questions sur l'optimisation de la valeur ajoutée potentielle de la Communauté; 
1 ' COM (95) 357 final du 19.07.95 et COM (97) 224 final du 22.05.97. 
12 COM (95) 196 final du 29.05.95, COM (96) 407 final du 04.09.96 et COM (98) 34 final du 27.01.98. 
10 
• chaque programme ayant une stratégie et un programme de travail qui lui sont propres, 
il est difficile de coordonner les programmes dans la pratique et les travaux risquent de 
faire double emploi. 
35. Un autre problème lié à la mise en œuvre des programmes réside dans le fait qu'ils 
sont axés sur des projets soumis à l'examen des organisations actives dans ce domaine. 
Cette procédure entraîne deux conséquences: premièrement, les fonds ont été répartis 
entre un grand nombre de projets dont certains ne présentent pas d'intérêt pour tous les 
Etats membres. L'impact aurait peut-être été plus grand si le financement avait été ciblé 
sur un nombre plus limité d'actions durables, à plus grande échelle. Deuxièmement, en 
s'appuyant sur des organisations qui soumettent des projets reflétant leurs souhaits, il est 
difficile de garantir la réalisation des objectifs politiques des programmes et des 
stratégies nationales. 
5.5 Evolutions au niveau communautaire 
36. Au cours des deux dernières années, plusieurs faits nouveaux ont contribué à 
souligner l'importance d'une politique de la santé au niveau de la Communauté et d'un 
réexamen de ses activités dans le domaine de la santé. Durant cette période, les Etats 
membres ont fait montre d'un intérêt croissant pour le lancement d'activités conjointes au 
niveau communautaire visant à les aider à relever les défis auxquels ils sont confrontés 
dans le domaine de la santé, et que nous avons esquissés plus haut. 
37. La crise de l'ESB a montré la nécessité d'adopter une approche plus intégrée dans les 
domaines d'action liés à la santé. Afin d'améliorer sa capacité à traiter les différents 
problèmes soulevés par cette crise, la Commission a décidé de réorganiser et de renforcer 
les services chargés de la politique des consommateurs et de la protection de la santé et 
de mettre en place un nouveau système de comités scientifiques. Cette restructuration 
visait notamment à établir une distinction entre, d'une part, la consultation scientifique et 
la fonction d'inspection et, d'autre part, l'élaboration des instruments législatifs13. Les 
compétences conférées aux nouveaux comités leur permettront de donner des avis 
scientifiques sur des questions liées à la santé publique. 
38. L'extension de la base juridique des activités de la Communauté en matière de santé 
publique opérée par le traité d'Amsterdam reflète l'intérêt croissant porté à l'action 
communautaire dans ce domaine. Bien que le nouveau traité n'ait pas encore été ratifié, il 
est nécessaire d'évoquer brièvement ses dispositions en matière de santé publique, car 
elles modifient l'article 129 (qui devient l'article 152 dans le nouveau traité). La 
Commission entend exploiter au maximum les possibilités offertes par le nouveau traité. 
Cependant, leurs conséquences spécifiques nécessiteront un examen approfondi. 
39. Les principales modifications apportées sont les suivantes: 
• les dispositions relatives à l'impact sur la santé ont été placées au début de l'article et 
elles insistent sur le fait qu'un niveau élevé de protection de la santé soit assuré dans la 
définition et l'accomplissement de toutes les politiques et activités de la Communauté; 
13 voir la communication de la Commission sur la santé des consommateurs et la sûreté alimentaire, 
COM(97)183 du 30.04.97. 
11 
• quelques modifications ont été apportées à la partie consacrée aux objectifs de l'action 
communautaire pour englober les actions portant sur "l'amélioration de la santé 
publique" ainsi que sur "la prévention des maladies (...) humaines et des causes de 
danger pour la santé humaine"; 
• les actions en matière de drogue sont axés sur la réduction des "effets nocifs de la 
drogue sur la santé"; 
• le paragraphe 4 de l'article est complété par deux points concernant la prise de 
décision: 
- Aux termes du paragraphe 4, point a), la Communauté peut prendre "des mesures 
fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des organes et substances d'origine 
humaine, du sang et des dérivés du sang". Cette disposition devrait être lue en relation 
avec la deuxième phrase du paragraphe 5, qui stipule que ces mesures « ne portent pas 
atteinte aux dispositions nationales relatives aux dons d'organes et de sang ou à leur 
utilisation à des fins médicales". Le paragraphe 4 point a) stipule également que les 
Etats membres peuvent adopter ou maintenir des mesures protectrices plus strictes ; 
- Le paragraphe 4, point b), étend la portée de cet article (et donc de la procédure de 
codécision) aux "mesures dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire ayant 
directement pour objectif la protection de la santé publique"; 
• le paragraphe 4, point c), conserve son libellé actuel en ce qui concerne les actions 
d'encouragement en excluant explicitement "toute harmonisation des dispositions 
législatives et réglementaires des Etats membres". 
6. Une politique communautaire future dans le domaine de la santé 
publique 
Le rôle de la Communauté dans le domaine de la santé publique doit se développer en vue 
de traiter les nouveaux défis, de s'adapter aux circonstances changeantes et de répondre 
au rôle accru de la santé publique envisagé dans le projet du Traité d'Amsterdam. 
Découlant de ces facteurs et de l'expérience acquise dans le cadre existant, la 
Commission considère que la future politique devrait comprendre trois volets d'action : 
- améliorer l'information visant à promouvoir la santé publique; 
- réagir rapidement aux menaces pesant sur la santé; 
- s'attaquer aux facteurs déterminants de la santé par la promotion de la santé et la 
prévention des maladies. 
Ces trois volets permettront aussi à la Communauté de répondre de manière efficace aux 
défis de l'élargissement et aux problèmes liées aux exigences de santé dans les autres 
politiques. 
40. Quelques événements, comme par exemple l'apparition de certaines maladies 
infectieuses, ont donné un nouvel élan à l'action dans le domaine de la santé au niveau 
communautaire, mais une nouvelle politique en matière de santé publique ne peut reposer 
sur des considérations à court terme et des événements ponctuels, quelle que soit leur 
12 
importance. Au lieu de cela, elle devrait s'inscrire dans une perspective à long terme et 
s'accompagner d'une série de priorités bien définies et d'instruments de mise en œuvre 
adaptés. 
41. Bien qu'aucune proposition politique formelle ne puisse être formulée avant la 
ratification du nouveau traité, il convient de s'interroger, à ce stade, sur les principaux 
axes d'une politique communautaire en matière de santé et sur la manière dont ils 
pourraient s'appuyer sur l'action communautaire actuelle. À cet égard, la Commission est 
consciente de la nécessité d'entamer un vaste débat ouvert aux autres institutions et 
parties intéressées et entend présenter ses propositions, élaborées à la lumière des 
résultats de ce débat, le plus tôt possible après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. 
42. Comme souligné plus haut, les principes et l'esprit de la communication de 1993 sur 
la santé publique conservent leur validité. Cependant, les évolutions esquissées plus haut 
exigent un réexamen approfondi de l'approche actuelle. Une politique communautaire en 
matière de santé publique devrait réunir un certain nombre de caractéristiques. Elle 
devrait exploiter au mieux les ressources limitées disponibles au niveau communautaire. 
Par ailleurs, elle devrait mettre l'accent sur l'amélioration de la santé et sur les progrès 
sanitaires et se concentrer sur un nombre limité de priorités tout en restant assez flexible 
pour s'adapter rapidement à toute nouvelle menace et évolution en matière de santé. Cette 
politique devrait surtout porter sur les préoccupations des citoyens de la Communauté et 
être crédible et convaincante de sorte que le public sache que la Communauté prend des 
dispositions efficaces pour atteindre un niveau élevé de protection de la santé. 
43. Sur la base de cette analyse, la Commission estime qu'une politique future devrait être 
axée autour de trois volets horizontaux : 
• améliorer l'information visant à promouvoir la santé publique; 
• réagir rapidement aux menaces pesant sur la santé; 
• s'attaquer aux facteurs déterminants de la santé par la promotion de la santé et la 
prévention des maladies. 
Ces trois volets devraient permettre à la Commission de relever efficacement les défis 
posés par l'élargissement et d'intégrer les exigences en matière de santé dans les autres 
politiques. 
6.1 Premier volet : Améliorer l'information visant à promouvoir la santé publique 
44. Pour améliorer la capacité de la Communauté à conduire des actions efficaces et 
durables dans le domaine de la santé publique, il est essentiel de disposer d'un système 
d'information sur la santé et d'une infrastructure solides permettant l'analyse et 
l'élaboration d'une politique. Le programme d'action communautaire en matière de 
surveillance de la santé constitue un premier pas dans ce sens: il définit des indicateurs 
communs dans le domaine de la santé, assure la collecte et l'échange de données par les 
moyens de communication électroniques mis au point dans le cadre du programme 
d'échange télématique de données entre administrations (IDA)14 et autorise la 
14 Décision n° 95/468/EC du Conseil ; J.O. n° L 269 du 11.11.1995, p.23. 
13 
réalisation d'études et d'analyses. Ce programme permettra également de disposer 
d'une meilleure base de données validée et d'une capacité d'analyse renforcée qui 
contribueront à l'élaboration de la politique de santé publique aux niveaux de la 
Communauté et des Etats membres. 
45. Sur la base des activités et des résultats de ce programme, il faudrait mettre au point 
un système communautaire structuré et complet de collecte, d'analyse et de diffusion des 
informations. Ce système servirait également à réaliser des évaluations et des 
appréciations, à établir des comparaisons entre les Etats membres, avec des pays 
candidats à l'adhésion et avec d'autres pays, à élaborer des scénarios pour l'avenir et à 
mettre au point des moyens de prévision. Ce volet comporterait deux axes 
complémentaires: d'une part, l'évolution générale de l'état de santé de la population et des 
déterminants de la santé, d'autre part, les changements apportés aux systèmes de santé. 
Etat de santé 
46. Les domaines à examiner pourraient inclure: 
• l'évolution générale et les caractéristiques de la démographie, de la morbidité et de la 
mortalité, ainsi que des principaux déterminants de la santé. Les analyses pourraient 
porter sur différents états de santé, dont les maladies physiques et mentales, la maladie 
d'Alzheimer et autres troubles neuro-dégénératifs, sur des groupes démographiques 
spécifiques comme les enfants et les personnes âgées, sur l'évolution des 
connaissances, des attitudes et des comportements vis-à-vis de la santé, et sur des 
problèmes spécifiques aux sexes masculin et féminin. 
les inégalités en matière de santé. Il s'agirait ici d'examiner les variations des 
déterminants de la santé, de la morbidité et de la mortalité entre les groupes 
démographiques et d'évaluer les interventions visant à les réduire. Les analyses 
porteraient également sur les questions de l'accès aux services de santé, de leur 
utilisation et de leurs effets sur la santé; 
d'autres sujets seraient constitués par les interactions entre l'état de santé et les facteurs 
socio-économiques comme l'exclusion sociale, la migration et l'emploi, ainsi qu'entre 
l'état de santé et l'environnement. 
Systèmes de santé 
47. Les domaines suivants pourraient être examinés: 
• l'impact de l'évolution générale de l'état de santé et des déterminants de la santé sur les 
services, interventions et dépenses de santé (comme par exemple le changement des 
habitudes de prescription des produits pharmaceutiques) et les conséquences des 
tendances démographiques, surtout le vieillissement de la population ; • 
14 
• 
• les changements apportés aux systèmes de santé, y compris les réformes, la 
distribution des ressources et les mesures de maîtrise des coûts et leurs conséquences, 
et notamment leur impact sur l'état de santé; 
l'évolution générale des coûts et du financement des systèmes de santé, y compris le 
rôle des assurances publiques et privées; 
le secteur de la santé en tant que facteur productif de la société, y compris dans son 
rôle d'employeur important. Des études pourraient être consacrées, par exemple, à 
l'impact des mécanismes de marché, à l'évaluation des besoins en matière de services, 
au calcul et à la maîtrise des coûts et des dépenses, à la concurrence entre les 
prestataires de services privés et publics et aux nouveautés qui apparaissent dans le 
domaine de la gestion privée des soins de santé (par exemple, les systèmes du 
"managed care"); 
les priorités en matière de santé, y compris les mécanismes utilisés pour les définir, 
ainsi que les attitudes et préoccupations du public face à la santé et à l'efficacité des 
systèmes de santé. 
48. Dans le cadre du volet relatif à l'information, qui portera à la fois sur l'état de santé 
des populations et sur les systèmes de santé, une importance majeure sera accordée aux 
meilleures pratiques dans le domaine des soins de santé, c'est-à-dire aux meilleurs 
témoignages actuels de la sécurité, de l'efficacité et du rapport coût-efficacité des 
différentes approches de la promotion de la santé, de la prévention, du diagnostic et du 
traitement. Citons par exemple le rapport coût-efficacité des programmes de dépistage, 
des programmes d'éducation en matière de santé, des services des urgences et des 
nouveaux produits pharmaceutiques. Le but des travaux serait de promouvoir et de 
regrouper les activités menées par les Etats membres concernant les actes médicaux 
scientifiquement justifiés, l'assurance et l'amélioration de la qualité, l'opportunité des 
interventions et l'évaluation des technologies de la santé. La coordination de ces travaux 
serait appuyée et officialisée afin de mettre en commun les compétences des centres 
implantés dans les Etats membres, de recueillir et d'échanger des informations, de 
stimuler les études internationales et d'améliorer la diffusion des résultats. 
49. Un autre thème transversal concernerait l'impact de l'évolution de la Communauté et 
des politiques et actions communautaires, y compris la protection sociale des travailleurs 
migrants et des citoyens se déplaçant à l'intérieur de la Communauté, l'utilisation des 
résultats de la recherche, la mise en œuvre de la technologie, l'usage qui est fait des fonds 
structurels, la réalisation du marché intérieur et l'introduction d'une monnaie unique. Il 
porterait également sur les conséquences de l'application d'autres textes législatifs 
communautaires dans des domaines tels que la santé et la sécurité, les produits 
pharmaceutiques et l'équipement médical, la libre circulation des professionnels de la 
santé et la concurrence. De surcroît, il serait également nécessaire de porter une attention 
particulière à l'obtention d'informations et la fourniture d'analyses et d'indications 
pertinentes pour le processus d'élargissement. 
50. Pour que ce système communautaire et ses composantes soient pleinement efficaces, 
ils devraient être fondés sur des réseaux appropriés pour lesquels les Etats membres 
s'engageraient à fournir une contribution à l'égard de la collecte, l'exploitation et la 
15 
transmission des données, ainsi que sur la prise en compte des résultats des analyses et 
des évaluations. En outre, il serait essentiel de rendre compte de la suite donnée à toute 
recommandation éventuellement adoptée. 
51. Un tel système communautaire présenterait plusieurs avantages majeurs: les données 
collectées seraient comparables, complètes, à jour et de grande qualité, les informations 
seraient validées et les résultats obtenus seraient liés à l'élaboration et à la mise en œuvre 
de la politique. Il serait donc différent des divers systèmes d'information et de compte 
rendu existants, comme ceux créés par l'OMS et l'OCDE. 
6.2 Deuxième volet : Réagir rapidement aux menaces pesant sur la santé 
52. Un deuxième volet devrait concerner la création de moyens communautaires de 
surveillance, de détection précoce et de réaction rapide. Dans un passé récent, un certain 
nombre de maladies se sont déclarées, comme la peste, les fièvres hémorragiques ou la 
peste aviaire, qui ont nécessité d'urgence des consultations et des actions à l'échelon 
communautaire. Cette ligne d'action impliquerait la mise en place de moyens qui seraient 
disponibles pour gérer les maladies futures. Ces moyens permettraient une réaction 
rapide et appropriée aux menaces sanitaires susceptibles de survenir à tout moment. À 
cette fin, des mécanismes de coordination seraient nécessaires au niveau communautaire. 
Leur action consisterait à effectuer une surveillance et, en cas de problème ou de question 
spécifique, à réaliser rapidement une analyse et des recherches comportant, le cas 
échéant, des visites sur place. L'objectif serait double: d'abord définir les dangers et 
mesurer les incidences probables sur la politique de la santé et sur d'autres politiques; 
ensuite, établir si des actions sont nécessaires et si c'est le cas, lesquelles, pour gérer les 
risques sanitaires et informer les autorités responsables de la santé, ainsi qu'un public plus 
large, s'il y a lieu. 
53. En 1996, la Commission a présenté une proposition de création d'un réseau européen 
de surveillance et de contrôle15 des maladies transmissibles. Ce réseau servira de cadre à 
l'échange de données et d'informations sur les maladies transmissibles (échange réalisé 
essentiellement par les moyens de communication électroniques mis au point au sein du 
programme IDA) et permettra à la Communauté et aux Etats membres d'adopter une 
approche coordonnée de la surveillance et du contrôle des maladies. Pour qu'il fonctionne 
efficacement, les Etats membres doivent s'engager à ce que leurs organismes et autorités 
chargés de la surveillance et de la lutte contre les maladies coopèrent pleinement à 
l'exploitation du réseau. La proposition est en cours d'examen par le Conseil et le 
Parlement européen, et la Commission espère qu'elle sera adoptée prochainement. Ce 
réseau pourrait servir de modèle à d'autres mécanismes communautaires. En outre, la 
proposition de la Commission concernant un programme relatif aux maladies 
rares 16,actuellement à l'étude, prévoit des actions visant à gérer les "clusters" 
(concentrations de cas) de maladies rares, actions qui pourraient être étendues au contexte 
plus général dont il est question ici. 
15 voir note de bas de page n° 11. 
16 COM(97) 225 final du 26.05.1997. 
16 
54. Outre les maladies transmissibles et rares, ce volet pourrait être élargi et également 
porter sur les questions d'exigences sanitaires en matière de sécurité alimentaire, les 
questions phytosanitaires et vétérinaires, les zoonoses, la sécurité du sang et des organes, 
les menaces écologiques, les risques sanitaires liés aux substances chimiques et à 
l'empoisonnement, ainsi que les effets secondaires des produits et équipements médicaux. 
Un autre rôle possible serait d'aider à répondre rapidement aux préoccupations suscitées 
par les allégations en matière de santé qui accompagnent les nouveaux produits ou 
procédures. Enfin, ce volet permettrait une réaction appropriée aux défis auxquels sont 
confrontés les Etats candidats à l'adhésion. 
55. Il existe déjà des systèmes communautaires d'alerte précoce et de réaction rapide 
dans plusieurs domaines tels que la sécurité alimentaire et en matière vétérinaire. Les 
actions susceptibles d'être développées visant ces thèmes dans ce volet devraient donc 
être liées à et tenir compte de ces systèmes. 
56. Les travaux devraient s'appuyer sur les meilleurs avis possibles, notamment sur ceux 
des experts travaillant auprès de la Communauté au sein de la structure du comité 
consultatif scientifique, ainsi que sur les compétences dont disposent les organismes 
internationaux et les pays tiers. La tâche consistant ici à fournir des informations et des 
avis à très bref délai. Il est extrêmement important que les autorités compétentes des Etats 
membres appuient ces activités et y coopèrent sans réserve. 
6.3 Troisième volet : S'attaquer aux facteurs déterminants de la santé par la promotion 
de la santé et la prévention des maladies 
57. Si l'article 129 du traité de Maastricht met l'accent sur la prévention des maladies, et 
notamment des grands fléaux, le traité d'Amsterdam souligne l'importance de 
l'amélioration de la santé publique, ainsi que de la prévention des causes de danger pour 
la santé humaine, des maladies et des affections. C'est pourquoi la politique en la matière 
devrait avoir pour objet l'amélioration des déterminants de la santé par la promotion de 
cette dernière, ainsi que des actions efficaces en matière de prévention des maladies. 
58. La promotion de la santé vise à permettre aux personnes d'accroître leur maîtrise des 
déterminants de la santé, et donc d'améliorer leur santé. Elle englobe les actions ciblées 
sur le renforcement des connaissances et des capacités des personnes, ainsi que celles qui 
visent à modifier les conditions sociales, économiques et écologiques de manière à ce 
qu'elles favorisent la santé individuelle et publique. La prévention des maladies est tout 
aussi importante. Elle recouvre un grand nombre d'activités comme la vaccination, les 
précautions de sécurité et règles, le dépistage et la réalisation de tests dans des groupes 
démographiques cibles. 
59. L'importance accordée à la prévention par l'article 129 se traduit par le fait que six des 
huit programmes d'action proposés dans le domaine de la santé publique portent sur la 
prévention des maladies et des blessures. 
60. La nouvelle politique doit prévoir des actions ciblées sur les déterminants de la santé, 
qui prendront la forme d'activités générales de promotion de la santé et de mesures 
spécifiques de prévention des maladies et devrait être étayées par des actions inter­
sectorielles et les possibilités d'instruments offerts par le Traité, non seulement dans le 
17 
domaine de la santé mais aussi dans d'autres secteurs.Le contenu précis de ce volet 
(déterminants qui en feront l'objet, mesures spécifiques à prendre pour certaines maladies 
et priorités en matière de promotion de la santé) doit être examiné plus en détail. La 
question fondamentale est de savoir dans quelle mesure les actions en cours sont adaptées 
à l'évolution de la santé et des caractéristiques des maladies. 
61. Parmi les nombreuses questions à examiner, citons les suivantes: 
• 
• comment attacher une plus grande importance aux affections dont l'importance croît 
avec le vieillissement de la population, notamment la maladie d'Alzheimer et les 
autres troubles mentaux ; 
comment approfondir le travail relatif aux questions de la nutrition et de l'obésité 
faut-il souligner davantage les maladies cardio-vasculaires; 
• comment faut-il appliquer la disposition du nouveau traité concernant la réduction des 
effets nocifs des drogues sur la santé; 
• faut-il se concentrer davantage sur la santé de groupes démographiques précis comme 
les exclus sociaux, les enfants et les jeunes, ou les femmes; 
• comment garantir aux citoyens de la Communauté, lorsqu'ils se rendent dans d'autres 
Etats membres pour des raisons de travail, d'études ou de loisirs, l'accès aux 
informations sur la santé et aux services de conseil en matière de santé; et comment 
renforcer les partenariats avec les institutions d'éducation et de formation ; et 
• comment adapter les stratégies pour tenir compte des problèmes spécifiques des pays 
candidats à l'adhésion? 
62. Sans tenir compte du contenu détaillé de ce volet, on peut tirer deux conclusions 
quant à sa structure et à ses objectifs. D'abord, il semble peu utile de continuer à séparer 
les actions de promotion et de prévention dans un certain nombre de programmes 
distincts. On ferait un meilleur usage des ressources en regroupant ces actions d'une 
façon cohérente et en les évaluant d'une manière approfondie dans un seul et même cadre. 
Ensuite, il sera nécessaire de modifier l'équilibre actuel entre les actions de prévention 
des maladies et de promotion de la santé, d'une part, et d'autre part les ressources qui y 
sont consacrées. 
63. L'expérience née de la mise en œuvre du cadre existant en matière de santé publique 
suscite également un certain nombre de questions: 
• Faut-il cibler les activités avant tout sur le grand public, sur des groupes-cibles précis, 
sur les professionnels de la santé ou sur les organismes spécialisés? 
• Faut-il solliciter les projets essentiellement au moyen d'appels à propositions ouverts 
ou d'appels d'offres précis (compte tenu, notamment, de considérations politiques)? 
• Faut-il mettre l'accent sur des activités à grande échelle faisant intervenir tous les Etats 
membres ou sur des activités de portée réduite, limitées au plan régional ou local? 
18 
• Faut-il mettre davantage l'accent sur des projets viables à long terme, susceptibles de 
déboucher sur la création de structures durables? 
64. Une conclusion se dégage déjà: il y a lieu d'accorder une importance plus grande aux 
actions qui contribuent à l'élaboration et à la mise en œuvre de la politique, et notamment 
à celles qui concernent la conception et la mise à l'essai des stratégies et méthodes 
d'intervention. Pareil travail devrait s'appuyer sur les résultats fournis par le système 
d'information communautaire sur la santé. Les résultats des recherches consacrées aux 
meilleures pratiques et à l'efficacité des interventions, aux causes des maladies ou à 
l'incidence des déterminants sur la santé, par exemple, doivent être diffusés rapidement 
de manière à pouvoir alimenter ce volet. Aussi une coordination sera-t-elle nécessaire 
entre les projets de recherche sur la santé et la promotion et la prévention. De même, il 
faudra analyser l'incidence d'autres domaines politiques sur les comportements et 
attitudes à l'égard de la santé. 
6.4 Impact des politiques communautaires sur la santé 
65. La Commission a élaboré un ensemble de procédures faisant suite à la disposition du 
traité selon laquelle "les exigences en matière de protection de la santé sont une 
composante des autres politiques de la Communauté". Ces procédures comportent des 
mesures propres à garantir que les services de la Commission chargés de la santé 
publique soient consultés sur toutes les propositions relatives à la santé; elles prévoient 
également la mise en place du groupe interservices "santé", au sein duquel les directions 
générales doivent examiner les grandes questions touchant à la santé, ainsi que 
l'établissement de rapports annuels sur l'intégration des exigences en matière de santé 
dans les politiques communautaires. 
66. Toutefois, il n'a pas été facile de mettre en œuvre la disposition du traité imposant une 
"veille sanitaire" sur tous les domaines de la politique communautaire, ni d'élaborer et 
d'appliquer des méthodes adéquates. L'article du nouveau traité souligne qu'un niveau 
élevé de protection de la santé humaine doit être assuré à la fois dans la définition et la 
mise en œuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté. Les volets décrits 
permettraient de respecter l'exigence du traité plus efficacement de plusieurs manières 
complémentaires. 
• Les politiques et les programmes pluriannuels à grande échelle menés par la 
Communauté, comme la recherche, les fonds structurels, l'éducation, la formation et 
la jeunesse, la politique des transports, la politique alimentaire, la concurrence et la 
politique industrielle, qui peuvent avoir une incidence à long terme significative sur 
les déterminants de la santé, l'état de santé et les systèmes de santé pourraient utiliser 
la base d'informations mise sur pied dans le cadre du système d'information. Cet 
examen pourrait comporter l'évaluation d'une politique ou d'une action avant son 
adoption. La politique ou l'action pourrait ensuite faire l'objet d'un suivi attentif 
pendant sa mise en œuvre; enfin, après celle-ci, son impact pourrait être l'objet d'une 
évaluation approfondie et si appropriée, indépendante. 
• Les mesures et actions spécifiques à prendre en cas d'apparition soudaine d'un risque 
sanitaire relèveraient des mécanismes de réaction rapide. Parmi les questions à traiter 
dans ce domaine pourraient figurer les instruments législatifs concernant certains 
aspects de la législation alimentaire, les mesures vétérinaires et phytosanitaires. 
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• Les mesures et actions particulières qui influencent la connaissance, l'attitude et le 
comportement, comme par exemple les changements qui se produiraient en rapport 
avec le tabac, l'alcool, la drogue, la nutrition ou la publicité, feraient l'objet d'un 
examen et d'une évaluation dans le cadre du volet consacré aux déterminants de la 
santé. 
67. Les instruments spécifiques à mettre en place pour mener ces différentes activités 
devront être examinés en détail. Par exemple, il faudra peut-être définir des ensembles de 
critères et des méthodes précises (comme des lignes directrices et des listes de contrôle à 
utiliser pour les évaluations) qui permettront de mesurer les progrès réalisés dans toute 
politique ayant trait à la santé. Ces instruments pourraient également servir à estimer 
l'impact des activités de santé publique proprement dites. 
7. L'avenir 
68. La Commission considère qu'un débat est nécessaire, tant sur les idées de politique 
future développées dans le présent document que sur les modalités de mise en application 
de cette politique. Une question essentielle concerne la nature des mécanismes juridiques 
à utiliser pour que la politique puisse associer efficacement les mesures incitatives et 
législatives prévues par le nouveau traité. Des dispositions doivent être prises pour 
assurer la transition entre les programmes et instruments juridiques actuels et une 
nouvelle politique. Plusieurs facteurs se conjuguent pour rendre la question 
particulièrement complexe: tous les programmes de santé publique existants ont fait 
l'objet de décisions juridiques distinctes et s'achèveront à des dates différentes; trois 
projets de programme d'action n'ont pas encore été adoptés; les ressources 
communautaires affectées aux actions de santé publique sont rattachées aux programmes 
d'action existants; les actions relevant des programmes proposés et en cours qui se 
poursuivraient dans le cadre de la nouvelle politique devraient être regroupées et être 
dotées de financements reflétant leur importance relative ;. enfin, le réseau proposé pour 
la surveillance et le contrôle des maladies transmissibles reposera sur une base juridique 
propre. 
69. L'officialisation de la nouvelle politique peut se faire par deux moyens. Le premier 
consisterait à adopter un "instrument cadre" unique permettant l'adoption ultérieure 
d'instruments distincts pour chaque volet. Cette formule présenterait l'avantage de créer 
une seule enveloppe financière et de répartir le financement entre les volets, mais elle 
aurait l'inconvénient de nécessiter deux niveaux de prise de décision et de structures 
administratives. L'autre solution consisterait à adopter un instrument juridique distinct 
pour chaque volet, sans instrument cadre. Il faudrait alors un consensus implicite sur la 
répartition des fonds entre les différents volets. 
70. Quelle que soit la solution retenue, il serait indispensable de faire preuve de souplesse 
dans la résolution des problèmes imprévus et dans l'affectation des ressources entre ces 
volets. Il faudrait également prévoir la possibilité d'introduire des dispositions 
contraignantes régissant, par exemple, la collecte des données, une fois que les réseaux et 
autres structures prévus auront été élaborés et seront en place. En outre, dans les 
domaines pour lesquels l'article 152 et d'autres articles du traité d'Amsterdam concernant 
la santé prévoient spécifiquement des mesures d'harmonisation, la Communauté pourrait 
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adopter des instruments contraignants, indépendamment de la structure du programme ou 
du mécanisme de financement. 
71. Le ou les programmes de travail approuvés dans le cadre des différents volets 
pourraient, le cas échéant, varier d'une année à l'autre. Pareille approche permettrait de 
fixer clairement, à l'intérieur de limites définies, les objectifs généraux, le champ d'action 
et la structure des programmes communautaires, tout en introduisant une certaine 
souplesse quant à leur contenu. 
8. Conclusion 
72. La présente communication ne formule pas de propositions formelles concernant une 
nouvelle politique communautaire en matière de santé publique. Elle a plutôt pour objet 
de donner un aperçu des questions à examiner impérativement au moment de fixer 
l'orientation future de la politique. La Commission a conclu qu'il était nécessaire, pour 
tirer parti de ce qui a déjà été réalisé tout en tenant dûment compte des tendances 
observées dans le domaine de la santé et de l'évolution de la situation dans la 
Communauté, d'adopter une nouvelle politique en matière de santé publique. La 
Commission a l'intention de présenter des propositions concrètes concernant la nouvelle 
politique, en temps utile, une fois le traité d'Amsterdam ratifié. Entre-temps, elle espère 
que les idées exposées dans la présente communication stimuleront un vaste débat sur 
l'orientation à donner, au prochain millénaire, à la politique communautaire de la santé 
publique. 
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ISSN 0254-1491 
COM(98) 230 final 
DOCUMENTS 
FR 05 15 04 10 
N° de catalogue : CB-CO-98-262-FR-C 
ISBN 92-78-35243-8 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg