FR Journal officiel de l'Union européenne C 231/50

Avis du Comité des régions sur la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Étude sur les liens entre immigration légale et immigration clandestine

(2005/C 231/06)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

VU la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Étude sur les liens entre immigration légale et immigration clandestine, COM(2004) 412 final;

VU la décision de la Commission européenne, en date du 4 juin 2004, de le consulter à ce sujet, en vertu de l'article 265, 1er alinéa, du traité instituant la Communauté européenne;

VU la décision de son Président, en date du 5 avril 2004, de charger la commission des relations extérieures d'élaborer un avis sur ce sujet;

VU le traité instituant la Communauté européenne et, en particulier, son article 63, paragraphe 2, point b);

VU les conclusions de la présidence sur le programme de La Haye («Renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l'Union européenne»), et en particulier les orientations particulières concernant la politique dans le domaine de l'asile, de l'immigration et des frontières (point 1.2), et la dimension extérieure de l'asile et de l'immigration (point 1.6);

VU son avis sur la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur l'immigration, l'intégration et l'emploi (COM(2003) 336 final, CdR 223/2003 fin (1));

VU son avis sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative à la présentation d'une proposition de directive et de deux propositions de recommandation visant à faciliter l'admission des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique dans la Communauté européenne, COM(2004) 178 final — 2004/0061 (CNS) — 2004/0062 (CNS) — 2004/0063 (CNS), adopté le 17 novembre 2004 (CdR 168/2004 fin);

VU ses autres avis portant spécifiquement sur la politique des réfugiés (CdR 90/2001 fin (2); CdR 214/2001 fin (3); CdR 93/2002 fin (4); CdR 249/2003 (5));

VU son projet d'avis (CdR 337/2004 rév 1) adopté le 7 février 2005 par la commission des relations extérieures (rapporteur: M. Keith BROWN, membre du conseil du Clackmannanshire — UK/UEN-AE);

1) CONSIDÉRANT que l'étude de la Commission conclut qu'«il existe un lien entre l'immigration légale et l'immigration clandestine, mais (que) cette relation est complexe et n'est certainement pas directe»;

2) CONSIDÉRANT que l'étude met en évidence plusieurs initiatives politiques portant sur l'élaboration d'une politique commune d'immigration;

3) CONSIDÉRANT que l'étude souligne la nécessité de recueillir des données statistiques plus fiables et comparables au niveau communautaire;

4) CONSIDÉRANT que le vieillissement démographique et la diminution de la population en âge de travailler se traduiront sur le marché du travail de l'Union par des pénuries de personnel qualifié et un besoin constant de main-d'œuvre issue de l'immigration;

5) CONSIDÉRANT que le programme de La Haye, adopté par le Conseil européen en novembre 2004, prévoit un programme de travail portant sur l'élaboration d'une politique commune d'immigration;

a adopté lors de sa 59ème session plénière des 13 et 14 avril 2005 (séance du 13 avril) l'avis suivant.

1. Points de vue du Comité des régions

LE COMITÉ DES RÉGIONS

a. Période d'appréciation

1.1 salue l'étude de la Commission européenne sur les liens entre immigration légale et immigration clandestine et estime qu'il s'agit d'une contribution utile et importante au développement d'une politique européenne d'immigration, particulièrement en ce qui concerne la présentation des initiatives politiques que cette étude contient;

1.2 est très attentif à cette étude compte tenu du rôle crucial joué par les collectivités régionales et locales dans l'accueil, l'installation et l'intégration des immigrants. Les collectivités territoriales apportent en effet une contribution fondamentale dans la fourniture de services publics aux immigrants, notamment en matière de logement, d'éducation, de santé et d'emploi;

1.3 souhaite replacer l'étude dans le contexte de l'élaboration d'une politique européenne en matière d'immigration et d'asile et, plus particulièrement, dans celui des engagements pris lors du Conseil européen de Tampere en octobre 1999 et de l'adoption par le Conseil européen en novembre 2004 du programme de La Haye, qui met l'accent sur la nécessité de développer une politique d'immigration;

1.4 est préoccupé par la lenteur des progrès réalisés par le Conseil européen dans l'élaboration d'une politique européenne d'immigration basée sur les conclusions approuvées lors du Conseil de Tampere;

1.5 note que l'étude conclut qu'«il existe un lien entre l'immigration légale et l'immigration clandestine, mais (que) cette relation est complexe et n'est certainement pas directe, car une série de facteurs doivent être pris en considération»; souligne toutefois que l'immigration clandestine constitue une préoccupation majeure au sein de l'Union en ce qu'elle peut contribuer à ébranler les politiques destinées à promouvoir l'immigration régulière et favoriser le développement d'un sentiment d'hostilité au sein des communautés d'accueil. Une prévention efficace de l'immigration clandestine est donc essentielle pour la sûreté et la sécurité intérieures dans l'UE. La situation des immigrés clandestins peut en outre représenter un danger pour leur personne et est susceptible de les exposer à l'exploitation. À la lumière de ces considérations, il est essentiel de concevoir une politique équilibrée qui permettra de prendre à la fois des mesures garantissant des niveaux constants d'immigration régulière et des mesures visant à décourager l'immigration clandestine;

1.6 souligne ses préoccupations quant à l'usage des termes «immigration clandestine» ou «immigration illégale», d'autant plus que de nombreux immigrés concernés ne font l'objet d'aucune procédure pénale. Pour cette raison, le Comité préfère employer le cas échéant la formulation «immigration irrégulière».

1.7 note que l'étude indique un nombre important de lacunes en matière de recherche et appelle la Commission européenne à développer un programme afin d'y remédier et à influencer de cette façon l'élaboration des politiques;

1.8 note que l'étude fait référence à d'autres politiques européennes qui touchent les immigrants, telles que la politique de développement et la stratégie européenne en matière d'emploi; est par ailleurs conscient de la large gamme de politiques européennes ayant une incidence sur la politique d'immigration, en particulier dans les domaines couverts par la politique sociale et économique et appelle donc la Commission européenne à créer en son sein un groupe inter-directions générales afin de coordonner l'ensemble des activités touchant les immigrants;

b. Renforcement de la consultation et des échanges d'informations au niveau de l'UE

1.9 partage les conclusions de l'étude qui souligne un manque de données fiables et comparables au niveau communautaire, et estime que le «Plan d'action de la Commission pour la collecte et l'analyse des statistiques communautaires dans le domaine des migrations» (COM(2003) 179 final) et le «Premier rapport annuel sur la migration et l'intégration» (COM(2004) 508 final) constituent un premier pas dans le traitement de cette question;

1.10 insiste sur le rôle important des collectivités territoriales dans la collecte des informations et des données statistiques et demande qu'elles soient pleinement associées au processus de consultation relatif à l'introduction sur la totalité du territoire de l'Union d'une procédure de collecte de données fiables et comparables et à la diffusion de celles-ci;

1.11 soutient l'appel lancé dans l'étude à «recourir, de manière plus intensive et mieux ciblée, à la consultation et aux échanges d'informations» et salue la création d'un groupe d'experts, le «comité sur l'immigration et l'asile», ainsi que l'établissement d'un réseau de points de contact nationaux sur les questions d'intégration;

1.12 juge opportune la création d'un réseau européen des migrations et d'un observatoire, et est d'avis que les collectivités locales et régionales ont un rôle important à jouer dans ce réseau puisqu'elles peuvent apporter leurs expériences directes et concrètes et leurs meilleures pratiques;

1.13 estime qu'il convient de multiplier les possibilités d'échanger les expériences et les meilleures pratiques en matière de politique d'immigration, notamment en introduisant des mécanismes d'évaluation par un groupe de pairs et note que l'adoption de la méthode ouverte de coordination dans le cadre de l'élaboration de la politique européenne d'immigration peut constituer une manière d'y parvenir et demande au Conseil européen d'approuver les propositions de la Commission européenne en la matière;

c. Développement de nouvelles initiatives politiques dans le cadre de la politique d'immigration commune

Immigration légale

1.14 soutient la position de la Commission, qui juge qu'en raison du déclin démographique et du vieillissement de la population, le recrutement de ressortissants de pays tiers et l'immigration vers l'UE sont susceptibles de se poursuivre et de s'amplifier. Le Rapport Kok aborde cette question et indique que «le vieillissement de la population entraînera simultanément une augmentation des besoins en matière de retraites et de soins de santé et une diminution du nombre de personnes en âge de travailler, c'est-à-dire du nombre de personnes qui produisent la richesse nécessaire» (6). Wim KOK rappelle en outre des projections de la Commission européenne indiquant que «le vieillissement démographique aura, à lui seul, pour effet de faire baisser le taux de croissance potentiel de l'Union du taux actuel de 2 — 2,25 % à environ 1,2 % d'ici à 2040» (7). En outre, il conviendrait d'insister sur d'autres retombées économiques et sociales favorables induites par l'immigration, à savoir un nouveau capital humain, la spécialisation, l'enrichissement culturel;

1.15 insiste sur la position centrale qu'occupe la dimension régionale dans les politiques européennes d'immigration et d'intégration, et estime qu'il s'agit là d'une question importante à débattre. La dimension régionale doit être au cœur du débat étant donné que certaines régions de l'UE se dépeuplent et connaissent de graves pénuries de main-d'œuvre qualifiée, tandis que d'autres régions enregistrent une rapide augmentation de leur population, ce qui a des conséquences sérieuses sur les services locaux et l'offre de logements; considère qu'il reste encore de nombreux efforts à consentir afin de développer la dimension locale et régionale de l'immigration, notamment pour ce qui concerne l'intégration. Cet aspect fait actuellement l'objet du programme INTI. En 2004, ce programme était doté d'une enveloppe budgétaire de 6 millions d'euros mais les 158 demandes de subventions reçues portaient sur un montant total de 42,58 millions d'euros. Le Comité demande une augmentation substantielle de la dotation de ce programme pour la période 2007-2013;

1.16 se félicite du projet de la Commission européenne de lancer un processus de large consultation sur l'admission des travailleurs émigrés (le Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques, COM(2004) 811 final, a été publié en 2005) et estime que sa participation à cette consultation est essentielle étant donné les effets potentiels de l'immigration sur les marchés régionaux du travail et les prestations de services des collectivités locales et régionales;

1.17 partage la position exposée dans l'étude selon laquelle une meilleure intégration des ressortissants de pays tiers résidant légalement dans les États membres constitue «l'un des principaux objectifs de la politique d'immigration de l'UE» et se fera par le biais de l'intégration sur le marché du travail, l'augmentation de la mobilité des ressortissants de pays tiers dans l'Union et la reconnaissance de leurs qualifications;

1.18 accueille favorablement le principe de mobilité prévu par la directive relative au statut des résidents de longue durée (novembre 2003). Cette directive a introduit les droits à la mobilité pour les personnes résidant dans un État membre depuis plus de cinq ans, la mobilité des ressortissants de pays tiers ayant été encouragée par l'extension du règlement no 1408/71; partage l'avis selon lequel les propositions de la Commission sur l'admission d'étudiants étrangers et sur les chercheurs favorisent dans une certaine mesure cette mobilité;

1.19 insiste sur la nécessité de recruter davantage de chercheurs dans l'Union pour réaliser les objectifs fixés à Lisbonne. Le Comité estime que ce type de recrutement constituera un test crucial pour l'élaboration d'une politique européenne d'immigration et la capacité de celle-ci de répondre aux pénuries de personnel qualifié. Dans sa communication au Conseil et au Parlement européen sur l'admission des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique (COM(2004) 178 final), la Commission européenne évaluait à 700.000 le nombre de chercheurs supplémentaires nécessaires d'ici 2010 pour atteindre les objectifs de Lisbonne;

1.20 note que Conseil «Justice et affaires intérieures» s'est accordé sur une approche générale de la directive en novembre 2004. Si cette approche prend en compte la reconnaissance des qualifications, des conditions de travail et des avantages fiscaux, elle ne semble pas englober l'assouplissement des conditions d'entrée pour les familles de chercheurs titulaires d'un visa de court séjour. Le Comité estime qu'il s'agit d'un facteur qui est essentiel pour le recrutement de chercheurs et permettrait aux États membres de s'aligner sur les pratiques d'autres pays comme les États-Unis et le Canada;

1.21 souligne le rôle important de la stratégie européenne pour l'emploi et du Fonds social européen en ce qui concerne la formation et la qualification professionnelle, essentielles à l'intégration des immigrés récents. L'intégration des groupes de population défavorisés sur le marché de l'emploi constitue l'une des priorités de la stratégie pour l'emploi en vue de renforcer l'offre de main-d'œuvre, d'optimiser les capacités d'adaptation et de répondre aux pénuries sectorielles et régionales. Les nouvelles lignes directrices pour l'emploi de l'UE visent à réduire l'écart en matière de taux d'emploi entre les ressortissants de l'Union et ceux des pays tiers, que l'on a chiffré à 11,7 % en 2002. L'étude ne fait aucune référence aux actions financées par le Fonds social européen en vue de promouvoir l'intégration des immigrés sur le marché de l'emploi et le travail innovateur réalisé par les pouvoirs locaux et régionaux en la matière;

1.22 prend note des conclusions de l'étude concernant l'efficacité des mesures de régularisation à la fois du point de vue des immigrés et de celui des États membres et pense que les mesures de régularisation à grande échelle ne constituent habituellement pas la solution la plus appropriée aux problèmes de l'immigration irrégulière. Une régularisation au cas par cas peut néanmoins s'avérer un instrument utile lorsque de nombreux exemples d'immigration irrégulière se présentent;

1.23 est d'accord avec l'étude qui «donne du poids à l'idée selon laquelle les régularisations ne devraient pas être considérées comme un moyen de gérer les flux migratoires, car, en réalité, elles apparaissent souvent comme une conséquence négative de la politique d'immigration». Cependant, lorsque les immigrés sont parvenus à s'impliquer pleinement dans les communautés locales, les régularisations au cas par cas peuvent se révéler nécessaires afin de les soustraire à l'économie parallèle, d'augmenter les rentrées fiscales et d'améliorer la cohésion sociale. Un rapport de la Chambre des Lords contient des commentaires intéressants à cet égard (8).

1.24 partage l'avis de la Chambre des Lords, qui affirme dans son rapport que «certaines formes de régularisation d'immigrés clandestins de longue durée ne peuvent être exclues, pour peu qu'elles ne se traduisent pas par la formation d'une sous-classe de population en situation irrégulière en croissance et susceptible d'être victime d'exploitation». Le rapport de la Chambre des Lords insiste sur la nécessité de limiter l'effet attractif de la régularisation. Afin d'y parvenir dans une large mesure, il suggère d'opter pour un traitement au cas par cas plutôt que pour une amnistie à grande échelle. Enfin, la Chambre des Lords estime que les amnisties «peuvent constituer une opportunité unique de collecter des informations fiables quant à la taille et la nature de la population immigrée clandestine» (9).

Immigration clandestine

1.25 prend note des nombreuses formes d'immigration clandestine existantes ainsi que des difficultés liées à la recherche dans ce domaine, mais estime cependant qu'il est indispensable de poursuivre la recherche sur les différentes sortes d'immigration clandestine afin de rendre plus efficace la formulation des politiques en la matière. Sur ce point, il importe d'opérer une distinction entre: — les personnes entrées légalement sur le territoire mais ayant dépassé la durée du séjour autorisé; — les personnes autorisées à séjourner dans le pays mais en infraction par rapport à leurs conditions d'entrée; — les demandeurs d'asile dont la demande a été rejetée; — les personnes entrées de manière irrégulière qui se sont vu refuser l'entrée pour être entrées par des lieux non prévus à cet effet et sans les documents requis pour l'entrée;

1.26 soutient les positions exprimées dans l'étude selon lesquelles l'élaboration d'une politique de retour communautaire, la conclusion d'accords de coopération de première importance avec les pays d'origine et la transformation du travail non déclaré en travail régulier constituent autant d'éléments essentiels de la lutte contre l'immigration irrégulière;

1.27 accueille favorablement les propositions de l'étude concernant l'élaboration d'une politique du retour communautaire. Le Conseil européen a adopté en novembre 2002 une proposition relative à un programme d'aide au retour. Il convient maintenant d'en accélérer la mise en œuvre;

1.28 partage le point de vue de l'étude selon lequel «la coopération des pays tiers est déterminante pour réduire les flux d'immigration clandestine» ainsi que les récentes conclusions des conseils européens qui ont souligné la nécessité«d'une approche globale des migrations qui aborde les aspects politiques, les droits de l'homme et les questions de développement dans les pays et régions d'origine et de transit»;

1.29 est d'accord quant à la synergie existant entre politique d'immigration et politique de développement, mise en évidence par l'étude et estime qu'une politique de développement peut améliorer les conditions économiques et sociales dans les pays tiers et, de cette façon, réduire les facteurs incitant les locaux à migrer vers l'UE;

1.30 souligne la nécessité pour l'Union de jouer un rôle actif dans la promotion des initiatives conjointes avec les pays voisins par le biais de programmes tels que le Nouvel instrument de voisinage, Tacis, Meda, Encas et INTERREG. Maintenant que l'élargissement de l'Union est une réalité, il est essentiel de créer un «cercle d'amis» pour étendre aux pays limitrophes la paix et la solidarité. L'UE doit travailler en partenariat avec ces pays afin d'améliorer leur situation économique et sociale et de réduire les facteurs poussant leur population au départ. L'on peut par exemple penser au taux de chômage élevé, aux faibles revenus, à l'absence de démocratie ou encore au crime organisé. La gestion de l'immigration constituera l'un des domaines de coopération prioritaires. Certains pays voisins ont développé des plans d'action visant spécifiquement l'immigration irrégulière et l'UE est prête à soutenir leur mise en œuvre ainsi que les actions menées contre l'immigration irrégulière par les pays qui élaborent ces plans;

1.31 insiste sur le rôle majeur joué par les collectivités territoriales dans le cadre de programmes comme Tacis, Meda, Encas et INTERREG et rappelle à la Commission et aux États membres qu'elles devraient jouer un rôle tout aussi important dans l'élaboration des nouveaux programmes;

1.32 se félicite d'une manière générale des propositions relatives au Nouvel instrument de voisinage (qui fait l'objet d'un avis distinct du Comité des régions) mais déplore que celui-ci n'accorde pas aux pouvoirs locaux et régionaux un rôle plus important, alors qu'un grand nombre de domaines politiques couverts par l'instrument relèvent justement des compétences des collectivités territoriales;

1.33 partage le point de vue de l'étude qui souligne la nécessité de lutter contre le travail au noir et l'économie parallèle en précisant que «l'économie parallèle de l'UE représente entre 7 et 16 % du PIB de l'Union, mais (…) ne concerne pas uniquement les immigrés clandestins». Il importe de transformer le travail non déclaré en emploi régulier, il s'agit d'ailleurs là de l'une des dix priorités inscrites dans les lignes directrices pour l'emploi 2003. Plusieurs États membres ont prévu des mesures spécifiques pour les travailleurs étrangers et les immigrés en situation irrégulière dans leur Plan d'action national en faveur de l'emploi (PAN) pour 2003 et le Comité se félicite que le programme de La Haye appelle les États membres à atteindre les objectifs de réduction du travail au noir qui ont été fixés dans la stratégie européenne pour l'emploi;

1.34 souligne la nécessité d'aider davantage les régions frontalières, qui, en comparaison des autres, sont touchées plus spécialement par l'entrée irrégulière d'immigrés, et est favorable à la création du corps européen de gardes-frontières ainsi qu'à l'instauration du système d'alerte rapide étant donné qu'il s'impose de parvenir à gérer en commun les frontières externes de l'UE de manière efficace, en favorisant en outre davantage la coopération judiciaire et la collaboration entre les services de police au niveau national comme au niveau régional et local.

2. Les recommandations du Comité des régions

LE COMITÉ DES RÉGIONS

2.1 rappelle aux institutions de l'Union le rôle majeur que remplissent les collectivités territoriales dans l'intégration des immigrés et, dans ce contexte, souligne la contribution essentielle qu'apportent les collectivités locales et régionales dans le cadre de plusieurs initiatives présentées dans l'étude. Cette contribution couvre l'échange d'expériences en matière de mesures d'intégration, le développement de programmes comme le Nouvel instrument de voisinage et les nouveaux programmes appelés à succéder à Tacis et INTERREG, etc.; recommande que les collectivités territoriales soient pleinement impliquées dans l'élaboration de ces programmes;

2.2 estime qu'il convient de multiplier les possibilités d'échanger les expériences et les meilleures pratiques en matière de politique d'immigration, notamment en introduisant des mécanismes d'évaluation par un groupe de pairs et note que l'adoption de la méthode ouverte de coordination dans le cadre de l'élaboration de la politique européenne d'immigration peut constituer une manière d'y parvenir et demande au Conseil européen d'approuver les propositions de la Commission européenne en la matière;

2.3 appelle la Commission européenne à créer un groupe dont les membres seraient issus de l'ensemble des directions générales dont les politiques et les activités touchent les ressortissants des pays tiers, afin d'intégrer et de coordonner plus efficacement les actions menées actuellement;

2.4 demande à la Commission européenne de publier un programme de recherche pour remédier aux lacunes en matière de recherche mises en évidence par l'étude;

2.5 appelle à augmenter de manière substantielle la dotation du programme INTI de telle sorte que les collectivités locales et régionales puissent participer à un plus grand nombre de projets transnationaux financés par l'UE en faveur de l'intégration des immigrés;

2.6 insiste sur le rôle primordial de l'immigration dans la réponse aux pénuries de personnel qualifié et invite le Conseil européen à mettre au point des initiatives politiques efficaces dans les domaines concernés, y compris en matière de recrutement de ressortissants de pays tiers à des fins de recherche scientifique;

2.7 souligne l'occasion d'encourager la mise en œuvre de politiques de développement appropriées dans les pays tiers. D'autre part, il est important que les études sur les migrations tiennent compte des nouvelles caractéristiques des flux migratoires, telles que leur féminisation, compte tenu des répercussions que cela peut avoir pour la formulation, l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques d'immigration.

2.8 demande que les collectivités territoriales soient pleinement impliquées dans l'élaboration d'un système permettant de collecter des données fiables et comparables au niveau communautaire;

2.9 salue l'intention de la Commission européenne de lancer un processus de large consultation sur le Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques (COM(2004) 811 final) et rappelle à la Commission l'importance d'y associer pleinement le Comité des régions et les collectivités locales et régionales;

2.10 estime indispensable d'agir au plus vite afin de développer davantage le réseau européen des migrations et l'observatoire, toujours en associant les collectivités territoriales au processus;

2.11 se dit préoccupé par la lenteur des progrès réalisés par le Conseil européen dans le développement d'une politique européenne d'immigration et d'actions concrètes basées sur les conclusions du Conseil de Tampere en 1999. Au vu de ces préoccupations, souligne le besoin d'arrêter rapidement des décisions sur différentes questions abordées dans le programme de La Haye.

Bruxelles, le 13 avril 2005. Le Président du Comité des régions Peter STRAUB

(1) JO C 109 du 30.4.2004, p. 46 à 49.

(2) JO C 19 du 22.1.2002, p. 20 à 22.

(3) JO C 107 du 03.5.2002, p. 85 à 88.

(4) JO C 278 du 14.11.2002, p. 44 à 48.

(5) JO C 23 du 27.1.2004, p. 30 à 32.

(6) «Relever le défi – la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi» – Rapport du groupe de haut niveau présidé par M. Wim KOK, p. 13 (novembre 2004).

(7) Rapport KOK, p. 13.

(8) Commission sur l'Union européenne de la Chambre des Lords, «A Community Policy on Illegal Immigration» («Une politique commune en matière d'immigration clandestine»), session 2001-2002, 37e rapport

(9) Rapport de la Chambre des Lords, paragraphe 112.