Communication publiée conformément à l'article 19, paragraphe 3, du règlement n° 17 du Conseil(1) concernant l'affaire

COMP/38.170 - Frais terminaux REIMS II

(2003/C 94/03)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

1. INTRODUCTION

1. Le 18 juin 2001, l'accord REIMS II a été renotifié à la Commission conformément au règlement n° 17, en vue d'obtenir une attestation négative en vertu de l'article 81, paragraphe 1, du traité CE, de l'article 53, paragraphe 1, de l'accord EEE ou une exemption en vertu de l'article 81, paragraphe 3, du traité CE, de l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE, à l'expiration de la décision d'exemption arrêtée par la Commission le 15 septembre 1999 (ci-après dénommée "la décision d'exemption de 1999")(2).

2. L'accord REIMS II (ci-après dénommé "l'accord") est l'instrument au moyen duquel certains opérateurs postaux publics(3) (OPP) déterminent collectivement les frais terminaux. Les frais terminaux constituent la rémunération que les OPP se versent mutuellement pour la distribution du courrier transfrontière entrant. L'OPP de réception est rémunéré par l'opérateur d'expédition pour la distribution du courrier transfrontière de ce dernier.

3. Dans l'accord, les frais terminaux sont exprimés en pourcentage des tarifs intérieurs du pays de réception. L'accord REIMS II initial avait été notifié en 1997 à la Commission, qui l'avait exempté en vertu de l'article 81, paragraphe 3, par décision du 15 septembre 1999. Conformément à l'accord initial REIMS II, les frais terminaux devaient augmenter progressivement au cours d'une période de transition jusqu'à ce qu'ils atteignent un niveau maximal, c'est-à-dire 80 % des tarifs intérieurs, en 2001. Dans la décision d'exemption de 1999, la Commission n'a cependant exempté l'accord que jusqu'à la fin de 2001 et limité l'exemption à un niveau de frais terminaux n'excédant pas les 70 %.

4. La renotification de 2001 comprenait une demande de renouvellement de l'exemption. Dans la version renotifiée, le niveau de 80 % ne devait pas être atteint avant le 1er janvier 2004 et deux étapes intermédiaires étaient prévues (73,3 % au 1er janvier 2002 et 76,6 % au 1er janvier 2003). Un court résumé de la notification, invitant les tiers à présenter des observations, a été publié au Journal officiel des Communautés européennes(4).

2. PARTIES

5. Treize opérateurs postaux publics(5) avaient signé l'accord REIMS II initial. Quatre autres OPP y ont depuis lors adhéré. Les 17 parties à l'accord REIMS II (ci-après dénommées "les parties")(6) comprennent à présent les OPP de tous les États membres de l'Union européenne, à l'exception des Pays-Bas, ainsi que ceux de la Norvège, d'Islande et de la Suisse(7).

6. Tous les opérateurs publics et privés soumis à une obligation de service postal universel peuvent adhérer à l'accord, pour autant qu'ils soient tenus ou qu'ils acceptent de fournir ce service aux autres parties.

3. MARCHÉS CONCERNÉS

7. L'accord notifié concerne les marchés du courrier transfrontière normal (par opposition au courrier express) échangé entre les pays concernés, autrement dit le courrier transfrontière échangé entre les pays partie à "REIMS II". Plus précisément, l'accord couvre tous les envois de la poste aux lettres énumérés à l'article 8 de la convention postale universelle(8). Cette définition comprend en règle générale les envois qui pèsent jusqu'à deux kilogrammes. L'importance du courrier transfrontière varie d'un pays à l'autre. Dans les petits États membres, ce courrier constitue généralement un pourcentage plus important du courrier total que dans les grands États membres. En moyenne, le courrier transfrontière représente, selon les estimations, nettement moins de 10 % du marché total des envois postaux dans la Communauté.

8. Le marché en cause peut être subdivisé en deux: un marché de l'acheminement du courrier transfrontière sortant sur lequel les OPP et des entreprises privées collectent le courrier auprès d'une clientèle située dans le pays d'origine afin de le distribuer dans d'autres pays, et un sous-marché de la distribution du courrier transfrontière entrant sur lequel les OPP (et, dans une très faible mesure, d'autres opérateurs postaux) offrent des services de distribution du courrier transfrontière à d'autres OPP et à des entreprises privées(9).

9. La distinction entre ces deux sous-marchés a été renforcée par les modifications apportées récemment à la directive postale 97/67/CE(10) par la nouvelle directive postale (ci-après "la nouvelle directive postale")(11). Cette dernière prévoit la libéralisation du courrier transfrontière sortant, à partir de janvier 2003, dans tous les États membres où le maintien du monopole n'est pas nécessaire pour assurer la fourniture continue des services universels.

10. Ces nouvelles dispositions réglementaires soumettront donc les OPP à une concurrence accrue en ce qui concerne l'acheminement du courrier transfrontière d'un pays de l'Union européenne vers un autre. Cet élément confirme et souligne les conditions de concurrence différentes qui caractérisent ces deux marchés.

4. ÉVOLUTION DE L'ACCORD REIMS II JUSQU'À LA RENOTIFICATION

4.1. Accord REIMS II initial

11. L'accord REIMS II initial avait été notifié à la Commission en 1997. À l'issue d'un premier examen, la Commission avait indiqué aux parties les différents points qui devaient être modifiés, adaptés ou précisés avant qu'elle ne puisse envisager d'adopter une attitude favorable à l'égard de l'accord.

12. Afin de pouvoir bénéficier d'une exemption, les parties ont apporté une première modification à l'accord (le premier accord complémentaire), qui est entrée en vigueur le 1er octobre 1998.

13. Le 15 septembre 1999, en vertu de l'article 81, paragraphe 3, du traité CE et de l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE, la Commission a exempté l'accord REIMS II sur les frais terminaux jusqu'au 31 décembre 2001. Elle a aussi limité la hausse des frais terminaux à 70 % des tarifs intérieurs, au motif que la hausse finale jusqu'à 80 % des tarifs intérieurs ne pourrait être appliquée qu'une fois qu'elle aurait eu la possibilité d'examiner le système sur la base de données comptables fiables sur les coûts, lesquelles n'étaient pas disponibles en 1999.

4.2. Appréciation de l'accord REIMS II dans la décision d'exemption de 1999

4.2.1. Applicabilité de l'article 81, paragraphe 1, du traité CE et de l'article 53, paragraphe 1, de l'accord EEE

14. Dans la décision d'exemption de 1999, la Commission a considéré que cet accord constituait une restriction de concurrence tombant sous le coup de l'article 81, paragraphe 1 du traité CE et de l'article 53, paragraphe 1, de l'accord EEE parce qu'il établissait collectivement un niveau commun de frais terminaux exprimés en pourcentage des tarifs intérieurs du pays de réception. Elle a conclu que, bien que ces montants ne soient pas fixés en valeur absolue, l'accord avait pour effet de fixer conjointement les prix. En liant le prix du service de distribution du courrier transfrontière à celui du service de distribution du courrier intérieur, dont le niveau dépend principalement de considérations d'ordre national, les parties ont supprimé ou limité leur liberté de fixer les prix qu'elles appliquent à la distribution du courrier transfrontière entrant. L'accord a en fait supprimé l'intérêt qu'elles auraient pu avoir à conclure entre elles des accords bilatéraux séparés, bien que cela soit resté contractuellement possible.

4.2.2. Applicabilité de l'article 81, paragraphe 3, du traité CE et de l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE

15. Dans la décision d'exemption de 1999, la Commission a conclu que l'accord remplissait les quatre critères cumulatifs nécessaires pour bénéficier d'une exemption en vertu de l'article 81, paragraphe 3, du traité CE et de l'article 53, paragraphe 3, de l'accord EEE. Sa motivation peut être résumée comme suit.

16. L'accord améliore la production et/ou la distribution des produits. La transition vers un système davantage fondé sur les coûts et l'incitation à améliorer la qualité du service entraîneraient une amélioration de la situation financière des OPP participants et leur permettraient d'accroître la qualité de leurs services de courrier transfrontière.

17. La meilleure qualité des services de courrier transfrontière profiterait également aux consommateurs, et la rémunération basée sur les coûts réels de distribution entraînerait une diminution des subventions croisées, auparavant nécessaires pour couvrir les pertes liées à la distribution du courrier transfrontière. La Commission a toutefois clairement indiqué aux parties à l'accord REIMS II que l'application du taux plein des frais terminaux serait subordonnée à une amélioration effective de la qualité du service.

18. Pour que les consommateurs profitent pleinement de ces avantages, la Commission a fait obligation aux parties de s'accorder mutuellement un accès à des tarifs préférentiels pour les envois en nombre et le courrier commercial (ci-après dénommé "l'accès au niveau 3")(12).

19. Enfin, la Commission a considéré qu'un accord fixant collectivement les frais terminaux à un même pourcentage maximal des tarifs intérieurs était indispensable pour que les avantages recherchés puissent se matérialiser. Toutefois, elle n'a pas pu vérifier si le niveau final de rémunération convenu - 80 % des tarifs intérieurs - était indispensable à cet égard. Elle a donc limité la durée de l'exemption au 31 décembre 2001 et autorisé les parties à porter le pourcentage commun à un niveau maximal de 70 % en 2001, jusqu'à ce qu'elles fournissent des données comptables sur les coûts suffisantes pour justifier le niveau de 80 % envisagé.

20. À cet égard, la Commission a fait obligation aux parties, dans sa décision d'exemption de 1999, de mettre en place, pour la fin de 1999, un système comptable transparent permettant de recenser, quantifier, comparer et contrôler tous les éléments de coût importants.

4.3. Modifications apportées à l'accord à la suite de la décision d'exemption de 1999

21. Le 14 janvier 2000, les parties ont conclu le deuxième accord complémentaire, qui visait, d'une part, à satisfaire aux conditions fixées par la Commission dans la décision d'exemption de 1999 et, d'autre part, à tenir compte de l'adhésion de Swiss Post à l'accord.

22. Le 4 avril 2000, les parties ont signé le troisième accord complémentaire dont les principaux objectifs étaient les suivants: 1) assurer la qualité du service de bout en bout: cet accord prévoyait un perfectionnement du système, à savoir la prise en compte des résultats des OPP d'expédition pour le courrier sortant et l'application des objectifs de qualité du service et des pénalités correspondants à partir de 2002; 2) réexaminer les normes de qualité du service. La version précédente de l'accord établissait une distinction entre deux groupes de parties (A et B), chacun ayant un objectif de qualité du service différent (95 % pour les parties du groupe A et 90 % pour les parties du groupe B). Le nouvel accord a uniformisé les objectifs de ces deux groupes en instaurant une norme universelle de 93 %.

23. Le 7 juin 2001, la plupart des parties ont conclu un quatrième accord complémentaire. Dans l'intervalle, 17 parties avaient signé cet accord. Il visait principalement à prolonger la période de transition de trois ans. Selon cet accord, les frais terminaux devaient atteindre un niveau équivalent à 80 % des tarifs intérieurs en 2004, soit deux ans plus tard que prévu. Le taux de 80 % devait être remplacé par un taux de 73,3 % en 2002 et par un taux de 76,6 % en 2003(13).

24. Outre la prorogation de la période de transition, les parties sont convenues de geler, jusqu'à la fin de 2004, les tarifs intérieurs qui leur servaient de base au calcul des frais terminaux. Par conséquent, les hausses des tarifs intérieurs d'une partie intervenues après le 1er septembre 2001 ne seraient pas prises en compte dans le calcul des frais terminaux(14). En revanche, les baisses des tarifs intérieurs seraient prises en compte de manière à ce que ce "gel" établisse effectivement un plafond, mais permette des révisions à la baisse(15).

25. Enfin, le quatrième accord complémentaire a introduit une "couverture géographique". Si une partie dont le marché national est libéralisé peut démontrer que la structure géographique du courrier entrant d'un OPP d'expédition a changé au point que le pourcentage des tarifs intérieurs utilisé dans le cadre de l'accord REIMS II ne lui permet plus de couvrir les coûts qu'elle supporte en tant qu'OPP de réception pour la distribution de ce courrier, elle peut demander une renégociation des frais terminaux appliqués à cet OPP d'expédition(16).

5. L'ACCORD RENOTIFIÉ

5.1. Objectifs

26. Selon les parties, les principaux objectifs de l'accord REIMS II sont les suivants: 1) offrir aux parties une juste compensation pour la distribution du courrier transfrontière, qui reflète davantage les coûts réels supportés par chacune d'elles en la matière, et 2) améliorer la qualité du service de courrier transfrontière.

5.2. Produits couverts

27. L'accord couvre tous les envois énumérés à l'article 8 de la convention de l'UPU (à l'exception des "sacs M")(17).

5.3. Frais terminaux

5.3.1. Principe

28. L'accord REIMS II lie les frais terminaux aux tarifs intérieurs du pays de destination et à la qualité du service fourni par l'OPP qui distribue le courrier. Conformément à la version notifiée de l'accord, les frais terminaux augmenteront progressivement au cours d'une période de transition, jusqu'à ce qu'ils atteignent le niveau maximal, c'est-à-dire 80 % des tarifs intérieurs, en 2004, sous réserve de pénalités si les objectifs de qualité du service fixés ne sont pas atteints.

5.3.2. Tarifs intérieurs servant de référence

29. Les tarifs intérieurs distinguent généralement différents échelons de poids (par exemple, 20, 50 et 100 grammes pour les lettres). Conformément à l'accord, ces différents tarifs seront convertis, sur la base d'une structure type, en tarifs linéaires, afin de calculer les frais terminaux(18).

5.3.3. Niveaux des frais terminaux

30. L'accord prévoyait quatre niveaux différents pour les frais terminaux:

- Niveau 1: envois prioritaires présentés en sacs mixtes (qui peuvent contenir des lettres, des envois plats et des paquets). Les frais terminaux pour ces envois atteindront, à la fin de la période de transition, 80 % des tarifs intérieurs, TVA non comprise(19).

- Niveau 2: l'OPP de réception a la possibilité d'accorder des remises sur la rémunération du niveau 1 en cas de partage des tâches et/ou de préparation du courrier (par exemple, tri primaire du courrier en fonction du format ou de la destination). Les mêmes remises doivent être octroyées à l'ensemble des OPP d'expédition à conditions égales.

- Niveau 3: toutes les parties devront s'accorder mutuellement un accès aux "tarifs intérieurs préférentiels" (tels que les tarifs pour les envois en nombre comme le publipostage, les imprimés ou les périodiques) dans le pays de distribution. Ce niveau de rémunération (qui sera normalement inférieur aux autres niveaux) est particulièrement important pour les gros volumes de courrier commercial transfrontière.

- Courrier non prioritaire: les frais terminaux applicables au courrier marqué "non prioritaire" seront inférieurs de 10 % aux frais terminaux pour le courrier de niveau 1.

5.3.4. Période de transition

31. Conformément à l'accord notifié, les frais terminaux augmenteront progressivement, sous réserve des pénalités dues en cas de non-respect de l'objectif de qualité du service, au cours d'une période de transition, comme suit:

2002: 73,3 % des tarifs intérieurs

2003: 76,6 % des tarifs intérieurs

2004: 80 % des tarifs intérieurs.

5.3.5. Qualité du service/système de pénalités

32. L'accord REIMS II introduit un système de normes pour le courrier de niveau 1 et de niveau 2, afin d'améliorer la qualité du service. Ces normes sont exprimées en pourcentage de courrier transfrontière entrant (provenant d'un OPP donné) à distribuer dans un délai d'un jour ouvrable à compter de son arrivée ("J") au bureau d'échange de l'OPP de réception, à condition qu'il y parvienne avant l'heure limite d'arrivée(20). Une norme de "80 % J+1", par exemple, signifie que 80 % du courrier entrant devra parvenir à sa destination finale dans un délai d'un jour ouvrable à compter de son arrivée au bureau d'échange. Les résultats atteints par les différentes parties sont mesurés au moyen de systèmes de diagnostic mis sur pied par IPC(21).

33. Un système de pénalités (courbe de pénalité) est appliqué lorsque les normes convenues ne sont pas respectées. Pour chaque point de pourcentage manquant par rapport à l'objectif de qualité fixé, l'OPP concerné verra le montant des frais terminaux qui lui seraient normalement dus réduit, respectivement de 1,5 % lorsque le résultat atteint se situe entre 90 % et 100 % de l'objectif fixé et de 3,5 % lorsque le résultat atteint se situe entre 80 % et 90 % de l'objectif fixé(22). Dans le pire des cas, si le résultat effectivement atteint par l'OPP de distribution ne dépasse pas 80 % de l'objectif fixé, ces pénalités réduiront de 50 % les frais terminaux auxquels un OPP pourrait prétendre.

5.3.6. Principe de non-discrimination

34. Aux termes de l'accord(23), "chaque partie applique les mêmes taux de frais terminaux à l'ensemble des autres parties pour toutes les opérations équivalentes". Cela signifie qu'en principe et qu'à la condition qu'aucun accord bilatéral particulier n'ait été signé, deux OPP partie à REIMS II et se livrant concurrence pour le courrier transfrontière sortant d'un pays REIMS II donné supportent les mêmes coûts de distribution de ce courrier dans le pays de destination. Cependant, les opérateurs non partie à REIMS II présents sur le même marché ne sont pas soumis au même taux et doivent payer les tarifs intérieurs pleins de l'État d'origine moins une éventuelle remise(24).

35. Cet élément est particulièrement important dans la mesure où la nouvelle directive postale prévoyait la libéralisation du courrier transfrontière sortant à partir du 1er janvier 2003 dans la plupart des États membres de l'Union européenne.

5.4. Articles 25 et 49 de la convention de l'UPU

36. L'article 43 de la convention de l'UPU contient des dispositions sur le traitement du courrier relevant du régime intérieur, mais déposé à l'étranger (ci-après dénommé "repostage"). L'article 49, paragraphe 4, porte sur les frais terminaux applicables aux envois en nombre provenant de l'étranger. L'accord notifié prévoit qu'au terme de la période de transition, l'article 25 et l'article 49, paragraphe 4, de la convention de l'UPU ne seront plus applicables entre les parties(25).

5.5. Durée de l'accord

37. L'accord est conclu pour une durée indéterminée. Toutefois, chaque partie peut se retirer de l'accord à n'importe quel moment. Ce retrait prend effet à la fin de la première année civile complète suivant celle où il a été notifié par la partie concernée. Dans certaines circonstances, une partie peut également se retirer de l'accord moyennant un préavis de six mois.

5.6. Lien entre les frais terminaux et la qualité du service

38. IL'accord pose désormais comme principe qu'aucune augmentation des frais terminaux n'aura lieu au cours de la période de transition si la qualité du service de la partie concernée baisse. Afin de déterminer si c'est le cas, les résultats en matière de qualité du service au cours d'une année donnée seront comparés aux résultats moyens obtenus par la partie concernée au cours des années précédentes. Il n'y aura aucune marge d'interprétation. Cette règle ne s'applique pas aux OPP bénéficiant des dispositions transitoires. Elle ne sera, bien sûr, pas non plus applicable si la qualité du service fourni par un OPP se détériore, mais reste néanmoins conforme à la norme fixée par l'accord. Les frais terminaux pourront également être relevés s'il peut être prouvé que la détérioration de la qualité du service fourni par une partie est la conséquence d'efforts particuliers consentis par celle-ci afin d'améliorer son système de distribution et n'a qu'un caractère temporaire.

5.7. Niveau 3

39. Les parties ont précisé qu'elles sont juridiquement tenues par l'accord REIMS II de s'accorder mutuellement un accès au niveau 3 (c'est-à-dire un accès aux tarifs intérieurs applicables aux envois en nombre). Afin de faciliter cet accès, la décision d'exemption de 1999 faisait obligation aux parties d'assouplir les réglementations nationales pour les autres parties, lorsque ces réglementations n'étaient pas justifiées et risquaient, dans la pratique, d'interdire aux autres parties l'accès aux tarifs intérieurs applicables aux envois en nombre. Dans le cas où les réglementations nationales considérées ont été adoptées par l'État, les parties sont censées tout mettre en oeuvre pour obtenir leur suppression, en collaboration avec les autorités nationales compétentes.

40. Toutes les parties doivent avoir accès à l'ensemble des tarifs et conditions applicables à l'accès au niveau 3 par l'intermédiaire d'une base de données gérée par IPC. Les parties se sont engagées à mettre cette base de données à jour sans délai en cas de modification de leurs tarifs ou de leurs conditions.

5.8. Accords bilatéraux

41. L'accord REIMS II précise que les parties sont libres de conclure entre elles des accords bilatéraux ou multilatéraux sur les frais terminaux, fixant des conditions différentes, notamment d'autres niveaux de frais terminaux. Lorsqu'une partie accordera à une ou plusieurs autres parties des frais terminaux plus bas dans le cadre d'un tel accord, elle sera obligée d'appliquer les mêmes frais terminaux à l'ensemble des parties pour toutes les opérations équivalentes.

5.9. Courrier en retard, perdu ou endommagé

42. Les parties ont introduit des dispositions sur le courrier en retard, perdu ou endommagé, qui prévoient la mise en place d'un système approprié pour le traitement et l'examen des plaintes, notamment l'envoi d'un accusé de réception pour chaque plainte et des délais types pour les réponses. Les services clients, et l'accès à ces services, seront donc améliorés, par exemple par l'introduction d'un "numéro vert" pour les plaintes et par le biais d'une coopération avec des organisations de consommateurs.

6. PRINCIPAUX DÉVELOPPEMENTS DEPUIS L'ADOPTION DE LA DÉCISION D'EXEMPTION DE 1999

6.1. Amélioration de la qualité du service pour le courrier transfrontière

43. Aux termes de la décision d'exemption de 1999, "L'avantage le plus notable que l'accord (REIMS II) est censé produire est une amélioration sensible de la qualité des services de courrier transfrontière". Il ressort des informations recueillies au cours de la procédure que la qualité globale du service de distribution du courrier transfrontière fourni par les parties s'est en effet considérablement améliorée pendant la période d'exemption(26).

6.2. Autres développements importants

44. Après l'adoption de la décision d'exemption de 1999, d'importants développements se sont produits et ont en partie modifié les éléments sur lesquels cette décision était fondée. Ces nouveaux éléments ont donc influencé l'examen initial actuel de l'accord par la Commission. En particulier, cette dernière considère que les conditions auxquelles une exemption peut être accordée doivent nécessairement être différentes de celles qu'imposait la décision d'exemption de 1999.

45. Les nouveaux éléments les plus importants pris en considération sont les suivants: 1) les données comptables sur les coûts supportés par les parties pour distribuer du courrier transfrontière en provenance d'autres pays REIMS II; 2) l'expérience tirée de la mise en oeuvre de l'accord pendant la période d'exemption, et 3) l'adoption de la nouvelle directive postale par le Conseil et par le Parlement européen.

6.2.1. Données sur les coûts des parties

46. Outre le respect par les parties de l'obligation, imposée par la décision d'exemption de 1999, de mettre en place un système comptable transparent sur les coûts, la Commission a obtenu des données comptables détaillées concernant les coûts supportés par chaque partie pour distribuer du courrier transfrontière entrant, en provenance des pays REIMS II.

47. Ces informations, qui n'étaient pas disponibles lorsque la décision d'exemption de 1999 a été adoptée, ont permis une évaluation plus approfondie des niveaux de frais terminaux(27).

48. En particulier, il semble que les frais terminaux applicables à la distribution du courrier transfrontière REIMS II, tels qu'ils sont définis dans l'accord notifié(28), ne concordent pas avec les données sur les coûts fournies par les parties. Par conséquent, ces niveaux de frais terminaux ne sont pas indispensables à l'obtention des effets positifs que l'accord est censé produire.

6.2.2. Accès au niveau 3

49. La décision d'exemption de 1999 faisait obligation aux parties de prendre toutes les mesures nécessaires pour s'accorder mutuellement un accès effectif au niveau 3(29).

50. L'enquête menée dans le cadre de la présente procédure a révélé que cet accès au niveau 3 ne fonctionnait pas comme la Commission l'avait souhaité dans la décision d'exemption de 1999. Bien que les parties s'accordent mutuellement un accès au niveau 3, il est toujours extrêmement difficile pour la plupart d'entre elles de profiter de cette possibilité. La Commission considère donc que l'accès au niveau 3 ne constitue pas une solution de rechange aux frais terminaux REIMS II viable et moins coûteuse.

6.2.3. La nouvelle directive postale

51. Le 10 juin 2002, le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen ont adopté la nouvelle directive postale sur la poursuite de la libéralisation des marchés postaux européens.

52. L'un des principaux changements apportés par cette directive est que depuis le 1er janvier 2003, les États membres ne sont plus autorisés à inclure le marché du courrier transfrontière sortant dans leur domaine réservé(30), à moins que cela soit nécessaire pour assurer le maintien du service postal universel. Par conséquent, depuis cette date, les OPP sont en concurrence avec d'autres opérateurs pour l'acheminement du courrier transfrontière d'un pays REIMS II vers un autre.

7. MESURES CORRECTIVES EXIGÉES PAR LA COMMISSION EN TANT QUE CONDITION PRÉALABLE À UNE ATTITUDE FAVORABLE DE SA PART

53. Les arrangements, tels qu'ils ont été notifiés, soulevaient un certain nombre de problèmes de concurrence empêchant la Commission d'adopter une attitude favorable. Au cours de la procédure de notification, les points suivants ont été - sous réserve des observations des tiers - résolus d'une manière satisfaisante:

- le niveau des frais terminaux applicables entre les parties conformément à l'accord,

- l'introduction effective par les parties de tarifs préférentiels (par rapport aux frais terminaux REIMS II) pour le publipostage,

- le principe de non-discrimination entre les parties à REIMS II et leurs concurrents sur les marchés émergents de l'acheminement du courrier transfrontière sortant, d'un pays REIMS II vers un autre.

7.1. Modifications apportées à l'accord

54. Les deux premiers points ont été résolus en apportant des modifications à l'accord. À la suite de discussions avec la Commission, 14 des 17 parties(31) ont signé le cinquième accord complémentaire le 24 janvier 2003. Cet accord modifie l'accord notifié en ce qui concerne: 1) les frais terminaux applicables pendant la période de transition, et 2) l'introduction effective par les parties de tarifs préférentiels (par rapport aux frais terminaux REIMS II) pour le publipostage.

7.1.1. Niveau des frais terminaux

55. Le cinquième accord complémentaire modifie l'annexe 4 de l'accord notifié à la fois en ce qui concerne la durée de la période de transition et en ce qui concerne le niveau des frais terminaux applicables. La durée de la période de transition a été prolongée du 31 décembre 2004 au 31 décembre 2006.

56. Les frais terminaux applicables du 1er janvier 2002 jusqu'à la fin de la période de transition ont été modifiés comme suit:

2002: 73,3 %

2003: 74,5 %

2004: 75,7 %

2005: 78,5 %

2006: 78,5 %.

57. Sur la base des données fournies par les parties au sujet des coûts de distribution du courrier transfrontière entrant, la Commission considère que ces taux correspondent à une estimation suffisamment précise des coûts supportés par les parties.

7.1.2. Tarifs préférentiels pour le publipostage

58. En ce qui concerne l'introduction de tarifs préférentiels pour le publipostage, l'article 2 du cinquième accord complémentaire fait obligation aux parties, "dans un délai de six mois à compter de la seconde décision d'exemption de la Commission...", de distribuer les envois internationaux de publipostage.

59. Le 24 janvier 2003, les parties - à l'exception de Royal Mail Group plc et d'An Post - ont signé un accord distinct, l'"accord pour la distribution des envois internationaux de publipostage REIMS" (ci-après dénommé "l'accord sur les envois internationaux de publipostage REIMS"), qui crée le produit IDM(32) avec les caractéristiques suivantes.

Principales spécifications du produit

- Spécifications communes dispensant de se conformer aux spécifications nationales,

- publipostage au sens de la directive 97/67/CE,

- poids maximal de 2 kg/envoi,

- volume convenu d'au moins 500 envois,

- objectif de qualité du service de J+5,

- courrier uniquement transfrontière,

- spécifications de l'UPU pour les formats les plus grands et les plus petits,

- tri primaire non exigé.

Rémunération

La rémunération de la distribution des envois internationaux de publipostage est calculée sur la base du tarif intérieur le plus bas pour les envois similaires non triés et des frais terminaux REIMS II pour les envois non prioritaires moins [...] %. S'il n'existe pas de tarif pour les envois en nombre non triés, le tarif applicable aux envois en nombre triés plus une majoration de [...] % sera utilisé.

7.1.3. Autres modifications

60. Les autres modifications d'importance secondaire apportées, à l'initiative des parties, par le cinquième accord complémentaire sont les suivantes.

Application de l'article 43 de la convention de l'UPU(33)

L'article 5 de l'accord notifié prévoit qu'au terme de la période de transition, l'article 25 et l'article 49, paragraphe 4, de la convention de l'UPU de 1994 ne seront plus applicables entre les parties. Cet article a été modifié. Le nouveau libellé de l'article 5 est le suivant: "L'accord REIMS II ne saurait empêcher une partie d'appliquer l'article 43 de la convention de l'UPU contre une autre partie".

Retrait de l'accord

Conformément à l'article 11 de l'accord notifié, le retrait de l'accord prend effet à la fin de la première année civile complète suivant celle où il a été notifié par la partie concernée. Le nouveau libellé de cet article indique qu'une partie peut se retirer de l'accord, moyennant un préavis d'au moins six mois (à la fin d'un mois).

7.2. Autres exigences

61. En ce qui concerne le troisième problème recensé au cours de la phase d'enquête, la Commission considère qu'outre la libéralisation du courrier transfrontière sortant, le mécanisme de rémunération de la distribution du courrier transfrontière entrant, contenu dans l'accord REIMS II, entraîne une discrimination par les prix en faveur des parties et au détriment des autres opérateurs qui acheminent du courrier transfrontière sortant, d'un pays REIMS II vers un autre. Conformément à l'article 2, paragraphe 3, de l'accord, la partie à REIMS II du pays de distribution applique les frais terminaux REIMS II à la distribution des envois acheminés par une autre partie à cet accord. Les autres opérateurs qui acheminent du courrier transfrontière sortant doivent, cependant, payer les tarifs intérieurs pleins pour la distribution des envois dans le pays de destination.

62. La Commission considère donc que toute nouvelle exemption devrait exiger de chaque partie à REIMS II qu'elle fournisse à tout autre opérateur postal en concurrence avec une autre partie à REIMS II pour la fourniture de services de courrier transfrontière sortant dans un pays REIMS II, un service de distribution du courrier transfrontière entrant dans son pays au même niveau de frais terminaux et aux mêmes conditions que ceux offerts à la partie REIMS II du pays d'expédition. Les parties ont été informées de cette exigence.

63. La Commission a rédigé le texte de cette exigence à insérer dans une future décision d'exemption. Il figure en annexe à la présente communication.

8. CONCLUSION

64. Compte tenu de ce qui précède, la Commission a l'intention de donner un avis favorable sur l'accord notifié, tel qu'il a été modifié par le cinquième accord complémentaire. Au préalable, elle invite les tiers intéressés à lui faire part de leurs observations dans un délai de quatre semaines à compter de la date de publication de la présente communication, par courrier électronique (Rosario.Baratta@cec.eu.int), par télécopieur (32-2) 296 70 81) ou par courrier à l'adresse suivante, sous la référence "Affaire COMP/C2/38.170 - REIMS II": Commission européenne Direction générale de la concurrence

Greffe Anti-Trust

J-70

Bureau 0/28

B - 1049 Bruxelles.

Si une partie considère que ses observations contiennent des secrets d'affaires, elle doit indiquer les passages qui, selon elle, ne doivent pas être divulgués au motif qu'ils contiennent des secrets d'affaires ou d'autres informations confidentielles, en motivant sa demande. En l'absence de demande motivée, la Commission considérera que les informations ne contiennent aucune information confidentielle.

(1) JO 13 du 21.2.1962, p. 204/62.

(2) Décision de la Commission du 15 septembre 1999 concernant une procédure d'application de l'article 81 du traité CE et de l'article 53 de l'accord EEE (affaire COMP/36.748 - REIMS II) (JO L 275 du 26.10.1999, p. 17).

(3) Les parties comprennent les OPP de tous les États membres de la Communauté (à l'exception des Pays-Bas) ainsi que ceux de la Norvège, d'Islande et de Suisse.

(4) JO C 195 du 11.7.2001, p. 11.

(5) Les opérateurs postaux publics sont des sociétés ou des services gouvernementaux soumis à l'obligation de service postal universel sur l'ensemble du territoire national, souvent à un prix unitaire. Ils sont aussi tenus de fournir des services postaux internationaux: ils transmettent le courrier international sortant aux OPP des autres pays pour qu'ils le distribuent, et ils distribuent le courrier international entrant. Aux fins de l'accord notifié, l'abréviation "OPP" désigne à la fois les opérateurs postaux publics et privés qui sont soumis à une obligation de service universel de distribution.

(6) Austrian Post, La Poste/De Post (Belgique), Post Danmark, Finland Post, La Poste (France), Deutsche Post, Hellenic Posts ELTA, Iceland Post, An Post (Irlande), Poste Italiane, Entreprise des Postes & Télécommunications (Luxembourg), Norway Post, CTT Correios de Portugal, Correos y Telegrafos (Espagne), Sweden Post, Swiss Post (Suisse) et The Post Office (Royaume-Uni).

(7) La notification a été présentée par toutes les parties, à l'exception de Swiss Post (Suisse) et d'Entreprise des Postes & Télécommunications (Luxembourg), qui en ont toutefois été informées et qui en ont reçu une copie.

(8) L'Union postale universelle (ci-après dénommée "l'UPU") - institution spécialisée des Nations unies - est l'organisation internationale chargée de la coopération internationale entre les postes. La convention postale universelle (ci-après dénommée "la convention de l'UPU") constitue le cadre réglementaire des échanges de courrier international. Depuis 1969, la convention de l'UPU dispose que les pays membres se rémunèrent pour la distribution du courrier international selon un système de frais terminaux.

(9) En ce qui concerne la définition des marchés en cause, voir également "Deutsche Post II", décision de la Commission du 25 juillet 2001 (JO L 331 du 15.12.2001, p. 40) considérants 84 à 87. La motivation développée dans cette affaire s'inspire des définitions établies aux fins de la décision d'exemption et est compatible avec ces définitions.

(10) Directive 97/67/CE du Parlement Européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service, (JO L 15 du 21.1.1998, p. 14).

(11) Directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne la poursuite de l'ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté (JO L 176 du 5 juillet 2002, p. 21).

(12) Voir le point 5.7.

(13) Vu les remises qu'ils devaient accorder jusqu'à la fin de 2004 (voir ci-dessous), les opérateurs Deutsche Post AG et Poste Italiane SpA. ne devaient atteindre le niveau de 80 % qu'en 2005.

(14) Le quatrième alinéa du paragraphe 3 de l'annexe 4 à l'accord REIMS II, tel qu'il est ajouté par l'article 3, paragraphe 3, du quatrième accord complémentaire.

(15) Deutsche Post AG continuera d'accorder la remise convenue dans le troisième accord complémentaire jusqu'à la fin de 2004. Poste Italiane SpA. a également accepté d'accorder une remise jusqu'à cette date: paragraphes 9 et 10 de l'annexe 4 à l'accord REIMS II, tels qu'ils sont modifiés par le quatrième accord complémentaire.

(16) Paragraphes 4 à 7 de l'article 11 de l'accord REIMS II, tels qu'ils sont ajoutés par l'article 2, paragraphe 2, du quatrième accord complémentaire.

(17) Sacs contenant des envois en nombre à l'adresse d'un même destinataire.

(18) L'accord distingue ainsi trois catégories: 1) les lettres jusqu'au format C 5 et ne pesant pas plus de 100 grammes; 2) les envois plats jusqu'au format C 4 et ne dépassant pas 500 grammes, et 3) les paquets de toutes formes entrant dans les limites de poids et de dimensions fixées par l'UPU. Les tarifs linéaires sont calculés sur la base de cette structure type, à l'aide de la méthode statistique dite des "moindres carrés".

(19) Dans les pays où les services postaux ont été entièrement libéralisés, où un tarif uniforme est appliqué dans tout le pays et où les services postaux intérieurs sont soumis à la TVA, les tarifs intérieurs utilisés pour le calcul des frais terminaux devront être majorés d'un pourcentage équivalent à la moitié du taux de TVA, sous réserve qu'il ne dépasse pas 12,5 %.

(20) L'"heure limite d'arrivée" est l'heure limite d'atterrissage permettant la distribution du courrier aérien le jour ouvrable suivant.

(21) International Post Corporation est une entreprise détenue conjointement par plusieurs OPP (y compris toutes les parties à l'accord REIMS II). Elle fournit, entre autres, des services administratifs et pratiques aux parties à REIMS II. Le système de mesure de la qualité du service UNEX - qui sert de base aux objectifs de qualité de REIMS II et détermine les pénalités - est exploité par IPC.

(22) Par exemple, si l'objectif de qualité du service prévoit que 90 % du courrier transfrontière entrant doit être distribué le lendemain, et que 87 % seulement du courrier est distribué dans ce délai, l'objectif n'est alors atteint qu'à 97 % (87 correspondant à 97 % de 90). Le manque en termes de qualité est donc de 3 %. Ce chiffre se situant dans la fourchette 90 %-100 %, la pénalité due est de 1,5 % pour chaque point de pourcentage. Dans ce cas, la pénalité sera donc égale à 3 × 1,5 % = 4,5 % des frais terminaux dus. Cela signifie que l'OPP concerné ne pourra facturer que 95,5 % (100 % - 4,5 %) des frais terminaux auxquels il aurait normalement droit. En 1998, lorsque les frais terminaux pour le niveau 1 s'élevaient à 55 % des tarifs intérieurs, l'OPP aurait donc reçu des frais terminaux égaux à 52,5 % des tarifs intérieurs (c'est-à-dire 95,5 % de 55 %).

(23) Article 2, paragraphe 11, de l'accord REIMS II.

(24) Il s'agit de l'interprétation de ce principe donnée par les parties au cours de l'enquête.

(25) Voir le point 7.1.3.

(26) Les informations tirées des réponses aux demandes de renseignements au titre de l'article 11 montrent que la qualité du service de distribution J+1 s'est considérablement améliorée pour la plupart des parties.

(27) Voir le point 5.3.3.

(28) Voir le point 5.3.4.

(29) Voir l'article 2 de la décision d'exemption de 1999 qui dispose également que: "Afin de faciliter cet accès (au niveau 3), les parties doivent assouplir les réglementations nationales pour les autres parties lorsque ces réglementations ne sont pas justifiées, et pourraient, dans la pratique, interdire aux autres parties l'accès aux tarifs intérieurs, ou (quand les parties n'en ont pas le pouvoir) elles ont l'obligation de faire de leur mieux pour obtenir auprès des autorités nationales compétentes la suppression de ces réglementations."

(30) Article 1er, paragraphe 1, de la nouvelle directive postale.

(31) Cet accord n'a pas encore été signé par La Poste/De Post (Belgique) et An Post (Irlande).

(32) International Direct Mail (IDM) est le nom que les parties ont donné à ce type de courrier transfrontière.

(33) L'accord notifié fait référence aux articles 25 et 49 de la convention de l'UPU signée en 1994, tandis que le cinquième accord complémentaire renvoie à la convention de l'UPU signée en 1999. Dans cette nouvelle version de la convention, l'article 25 est devenu l'article 43.

ANNEXE

ACCÈS DES TIERS

Conditions générales

Chaque partie à REIMS II fournit à tout autre opérateur postal en concurrence avec d'autres parties à REIMS II pour la fourniture de services de courrier transfrontière sortant dans un autre pays REIMS II, un service de distribution du courrier transfrontière entrant dans son pays au même niveau de frais terminaux et aux mêmes conditions que ceux offerts à la partie à REIMS II du pays d'expédition. Cette obligation se limite au courrier en provenance des pays REIMS II et aux demandes des autres opérateurs postaux

i) qui ont le droit de fournir des services de courrier transfrontière sortant en vertu des règles nationales applicables dans le pays d'expédition et pour autant que le courrier transfrontière sortant ait été libéralisé pour les envois en question dans le pays où il a été préparé et dans les pays par lesquels il pourrait avoir transité;

ii) qui sont en concurrence avec les parties à REIMS II pour la fourniture de ces services, et

iii) qui ont conclu un accord avec la partie à REIMS II chargée de la distribution conformément auquel ils acceptent:

- de se conformer aux conditions d'application de REIMS, y compris la participation aux systèmes de mesure de la qualité du service(1),

- de payer les frais terminaux applicables à la partie à REIMS II du pays d'expédition ainsi qu'une partie appropriée du coût d'application de REIMS et, le cas échéant, le surcoût lié au traitement de leur courrier par rapport au courrier des autres parties à REIMS,

- de payer les frais internes de distribution de la partie à REIMS II pour les envois soumis en application de l'obligation qui tombe sous le coup de la dérogation décrite ci-dessous,

- d'apporter, sur demande, une garantie suffisante pour ce type de paiements,

- de s'efforcer de fournir des spécimens des gros volumes d'envois commerciaux,

- et de respecter le domaine réservé de la partie à REIMS II et de lui confier la distribution de tout leur courrier réservé entrant.

Dérogations

Cette obligation ne s'applique pas au courrier intérieur. Elle ne s'applique pas non plus aux envois que les expéditeurs résidant dans le pays de la partie à REIMS II chargée de la distribution postent ou font poster dans un pays étranger en vue de bénéficier des tarifs plus bas découlant de cette obligation. Dans les limites de la jurisprudence actuelle et future de la Cour de justice, cette dernière exception à l'obligation est applicable à la fois aux envois qui sont préparés dans le pays de résidence de l'expéditeur avant d'être acheminés dans un pays étranger et aux envois qui sont préparés dans un pays étranger.

Relation avec l'article 5 de l'accord REIMS II global

Lorsque l'article 5 de l'accord REIMS II global, tel qu'il a été notifié, prendra effet, les parties à REIMS II ne pourront plus invoquer les dérogations précitées à l'obligation imposée par la présente décision.

(1) Actuellement UNEX et Diagnostic.