AVIS DE LA COMMISSION conformément à l'article 251, paragraphe 2, troisième alinéa, point c) du traité CE, sur les amendements du Parlement européen à la position commune du Conseil concernant la proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif à la fourniture de services de navigation aérienne dans le ciel unique européen PORTANT MODIFICATION à la PROPOSITION DE LA COMMISSION conformément à l'article 250, paragraphe 2 du traité CE

2001/0235 (COD)

AVIS DE LA COMMISSION conformément à l'article 251, paragraphe 2, troisième alinéa, point c) du traité CE, sur les amendements du Parlement européen à la position commune du Conseil concernant la proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif à la fourniture de services de navigation aérienne dans le ciel unique européen

1. Introduction

L'article 251, paragraphe 2, troisième alinéa, point c), du traité CE dispose que la Commission émet un avis sur les amendements proposés par le Parlement européen en deuxième lecture. La Commission présente ci-après son avis sur les amendements proposés par le Parlement.

2. Historique du dossier

a) Le 10 octobre 2001, la Commission a présenté quatre propositions législatives concernant la création du ciel unique européen [1], en vue de leur adoption dans le cadre de la procédure de codécision prévue à l'article 251 du traité instituant la Communauté européenne.

[1] Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil fixant le cadre pour la réalisation du ciel unique européen [COM(2001) 123 final/2 du 30.11.2001 - 2001/0060 (COD)].

b) Le 15 mai 2002, le Comité des régions a rendu un avis favorable sur les propositions de la Commission.

c) Le 17 juillet 2002, le Comité économique et social européen a rendu un avis favorable sur les propositions de la Commission.

d) Le 3 septembre 2002, le Parlement européen a rendu en première lecture un avis contenant 113 amendements aux propositions de la Commission.

e) Le 26 novembre 2002 (COM(2002) 658 final), la Commission a adopté, conformément à l'article 250, paragraphe 2, du traité des propositions modifiées intégrant en tout ou en partie 82 des amendements adoptés par le Parlement et en rejetant 31.

f) Le 18 mars 2003, le Conseil a adopté sa position commune à l'unanimité.

g) Le 3 juillet 2003, le Parlement européen a adopté, en deuxième lecture, deux résolutions contenant 50 amendements à la position commune.

3. Objectifs des propositions de la Commission

Le système de contrôle du trafic aérien de la Communauté est proche de ses limites de capacité. De ce fait, il occasionne des retards dans le trafic aérien. Les retards rendent les transports aériens imprévisibles pour les passagers et les opérateurs et imposent des coûts économiques considérables aux transporteurs et aux consommateurs. La capacité insuffisante du système de contrôle du trafic aérien compromet également le fonctionnement du marché intérieur. La cause principale en est la fragmentation du système de gestion du trafic aérien (ATM), qui entraîne également des coûts de coordination élevés. Il est dès lors nécessaire d'améliorer l'interopérabilité du système entre les différents États membres.

Pour remédier à cette situation, la Commission a adopté en octobre 2001 un train de mesures législatives destinées à réaliser l'objectif d'un ciel unique européen. La législation proposée poursuit les objectifs suivants:

- améliorer et renforcer la sécurité,

- assurer des services de navigation aérienne plus efficaces et plus intégrés dont la fourniture serait fondée sur la demande,

- restructurer l'espace aérien européen en fonction des courants de trafic plutôt que des frontières nationales,

- créer des capacités supplémentaires et renforcer l'efficacité globale du système ATM.

Le train de mesures législatives de la Commission comprend quatre propositions de règlements qui couvrent les principaux éléments nécessaires à un système ATM sans solution de continuité.

3.1 Règlement du Parlement européen et du Conseil fixant le cadre pour la réalisation du Ciel unique européen (2001/0060 (COD))

Cette proposition de règlement prévoit que la création du ciel unique européen doit avoir lieu au plus tard fin 2004. Le règlement propose un cadre institutionnel pour la création du ciel unique européen. En vertu de ce cadre, la Communauté légifère, Eurocontrol, le cas échéant, élabore des projets de mesures destinées à être intégrées dans la législation communautaire, et les États membres assurent l'application de la réglementation sans préjudice du rôle de la Commission en tant que gardienne du traité. Ce règlement propose également de renforcer considérablement la coordination internationale. Le cadre institutionnel vise à éliminer les goulets d'étranglement administratifs et organisationnels qui entravent les procédures de décision et de mise en vigueur dans la gestion du trafic aérien (ATM).

3.2 Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la fourniture de services de navigation aérienne dans le ciel unique européen (2001/0235(COD))

Cette proposition de règlement vise à promouvoir la prestation sûre et efficace de services de navigation aérienne dans des conditions garantissant leur continuité et leur interopérabilité dans l'ensemble de la Communauté. Elle assure une séparation fonctionnelle entre les autorités de surveillance nationales et les prestataires de services de navigation aérienne. Cette séparation est compatible avec les régimes de propriété et les modes de prestation de services tant publics que privés - suivant le modèle adopté par chaque État membre. Les exigences d'Eurocontrol en matière de sécurité seront transposées dans des règles communautaires. Le règlement introduit un système de certification définissant les exigences harmonisées applicables à la fourniture de services de navigation aérienne au niveau communautaire. Les États membres conserveraient le pouvoir de désigner les prestataires de services opérant dans des conditions de monopole (service du contrôle de la circulation aérienne). Le règlement prévoit également la possibilité de réviser le système de tarification actuel afin d'encourager l'utilisation et la fourniture efficaces des infrastructures de gestion du trafic aérien.

3.3 Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'organisation et à l'utilisation de l'espace aérien dans le ciel unique européen (2001/0236(COD))

Cette proposition de règlement prévoit la création d'un espace aérien communautaire qui constituerait un continuum opérationnel unique dans lequel des procédures communes de conception, de planification et de gestion de l'espace aérien garantiraient le fonctionnement sûr de l'ensemble du réseau de gestion du trafic aérien. Le règlement définit les principes qui régissent l'organisation et l'utilisation de l'espace aérien, la coordination entre les secteurs civil et militaire et la gestion des courants de trafic aérien. Ses effets les plus importants seraient la création d'une Région européenne supérieure d'information de vol, qui remplacerait les zones nationales existantes, ainsi que la reconfiguration de l'espace aérien en blocs d'espace aérien fonctionnels de dimensions appropriées, définis sur la base de critères de sécurité et d'efficacité et indépendamment des frontières nationales.

3.4 Règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'interopérabilité du réseau européen de gestion du trafic aérien (2001/0237(COD))

Cette proposition de règlement définit les conditions nécessaires pour réaliser l'interopérabilité, dans la Communauté, entre les différents systèmes et composants du réseau de gestion du trafic aérien, y compris, le cas échéant, leur adaptation aux nouvelles technologies. L'un des éléments essentiels de ce règlement est la définition et la gestion des procédures de normalisation ATM européennes, y compris les procédures d'évaluation de la conformité, conformément aux politiques communautaires dans ce domaine.

4. Avis de la Commission sur les amendements adoptés par le Parlement européen

4.1 Règlement du Parlement européen et du Conseil fixant le cadre pour la réalisation du ciel unique européen (2001/0060 (COD))

Le Parlement européen a adopté en deuxième lecture 18 amendements à la position commune du Conseil.

La Commission est en mesure d'accepter 5 de ces amendements intégralement et 6 dans leur principe, sous réserve d'une reformulation.

Elle est cependant dans l'obligation de rejeter 7 amendements dans leur intégralité.

4.1.1 Amendements acceptés par la Commission (5 amendements acceptés intégralement)

La Commission estime que les amendements 2, 5, 16, 17 et 18 apportent de véritables améliorations et des clarifications utiles au texte.

4.1.1.1 Améliorations réelles (2 amendements acceptés dans leur intégralité)

L'amendement 5 et l'amendement 18 suppriment la référence aux exercices d'entraînement militaires qui figurait respectivement dans le considérant 19 et dans la clause de sauvegarde (article 11, alinéa 5). La Commission juge cette référence superflue. Les aspects ayant trait aux exercices sont d'ores et déjà couverts par les concepts d'organisation des forces armées et d'opérations militaires figurant dans les dispositions du considérant 19 et de l'article 11 de la position commune. En outre, le champ d'application du paquet législatif, tel que défini à l'article 1er, exclut de la législation toutes les mesures ayant trait aux opérations et aux exercices militaires, eu égard notamment au trafic soumis aux règles militaires (circulation opérationnelle militaire: OAT = Operational Air Traffic). Ces amendements contribueront également à clarifier le champ d'application des articles 7 et 8 du règlement relatif à l'espace aérien en ce qui concerne l'utilisation souple de l'espace aérien. L'espace aérien est à double usage, dans la mesure où il peut être utilisé à des fins civiles et militaires. Ce double usage de l'espace aérien, que ce soit pour des vols civils ou des exercices militaires, est couvert par le paquet législatif, qui vise à en optimaliser la souplesse et l'efficacité et à le soumettre à un contrôle efficace.

4.1.1.2 Clarifications utiles (3 amendements acceptés dans leur intégralité)

L'amendement 2 (concernant le considérant 9) étend à tous les services de la circulation aérienne le concept d'autorités publiques nécessitant une séparation entre les fonctions réglementaire et opérationnelle. La Commission est en mesure d'accepter cet amendement à condition que la liste des services (entre parenthèses) soit supprimée, étant donné qu'elle est incompatible avec la définition des services de navigation aérienne figurant à l'article 2.

Les amendements 16 et 17 (concernant les articles 9 et 10) prévoient des ajouts qui clarifient le champ d'application de l'examen des performances et de l'évaluation de l'impact.

4.1.2 Amendements acceptés dans leur principe, sous réserve d'une reformulation (6 amendements)

Les amendements 3 et 12 (nouveau considérant et nouvel article) soulignent combien il importe de consulter l'industrie sur la mise en oeuvre du ciel unique européen et, à cette fin, introduit le concept d'un «groupe consultatif de branche». La Commission convient qu'il est nécessaire de prévoir un mécanisme de consultation approfondie et efficace de l'industrie. En conséquence, elle est en mesure d'accepter de renforcer le principe de la consultation et du dialogue avec l'industrie conformément à sa communication du 11.12.2002 (COM(2002) 704 final). Pour ce qui est de la création d'un organe spécifique, une reformulation s'impose pour éviter de porter atteinte au droit d'initiative de la Commission et au rôle du comité du ciel unique.

Amendements 4 et 15 (nouveau considérant et nouvel article). La Commission est favorable à l'introduction d'un mécanisme permettant de prendre des sanctions à l'encontre des opérateurs qui ne respectent pas les règles. Ce mécanisme devrait toutefois être défini de manière uniforme dans toute la Communauté et lié aux obligations imposées aux transporteurs aériens et aux prestataires de services.

L'amendement 6 (concernant l'article 1er) rétablit le texte de la proposition de la Commission concernant le champ d'application du règlement «cadre». La Commission convient que le champ d'application de l'action communautaire doit être clairement défini avant de déterminer les limites de cette action eu égard à la souveraineté des États membres sur leur espace aérien national et à leur politique de défense. Cet amendement peut dès lors être accepté parallèlement au texte de la position commune du Conseil.

L'amendement 7 (concernant l'article 2) précise que le statut juridique des prestataires de services est laissé au choix des États membres. Cette précision semble cependant superflue dans la mesure où le paquet législatif ne contient pas de dispositions à ce sujet.

4.1.3 Amendements rejetés par la Commission (7 amendements rejetés dans leur intégralité)

La Commission estime que les amendements 1, 8, 9, 10, 11, 13 et 14 sont contraires aux principes essentiels et à la philosophie qui sous-tendent sa proposition.

L'amendement 1 (concernant le considérant 3) limite l'objectif des services de navigation aérienne à la protection des passagers et des résidents. Cette formulation nierait le rôle principal des services de navigation aérienne, à savoir promouvoir le bon fonctionnement et la sûreté des transports aériens, ce qui est inacceptable.

Les amendements 8 et 9 (concernant l'article 2) modifient les définitions des concepts de «gestion des courants de trafic aérien» et de «secteur». Or, ces définitions sont issues du glossaire de l'OACI, qui est la référence reconnue par la communauté des acteurs de la gestion du trafic aérien. Les amendements sont donc rejetés.

Les amendements 10 et 11 (concernant l'article 5) introduisent une référence à la dimension «militaire» du comité du ciel unique et à la participation d'Eurocontrol à ce comité. La formulation de ces amendements n'est pas conforme à la décision 1999/468/CE concernant la comitologie et aux règles de procédure connexes. C'est pourquoi la Commission n'est pas en mesure d'accepter ces amendements.

L'amendement 13 (concernant l'article 6) impose à la Commission d'intervenir de manière conséquente pour étendre le ciel unique européen aux pays européens non membres de l'UE. Toutefois, la poursuite de cet objectif suppose une action de l'ensemble de la Communauté, y compris la Commission. La formulation proposée est incomplète et, partant, inacceptable.

L'amendement 14 (concernant l'article 7) impose à la Commission d'utiliser les procédures de travail d'Eurocontrol, y compris ses processus de consultation, pour l'élaboration des mesures d'exécution. Ces procédures doivent être précisées dans le cadre des mandats relatifs à l'élaboration des mesures d'exécution, afin notamment de garantir la conformité aux procédures de la Commission quant à la consultation des parties intéressées et à l'absence de conflit d'intérêts. La Commission n'est pas en mesure d'accepter cet amendement.

4.2 Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la fourniture de services de navigation aérienne dans le ciel unique européen (2001/0235(COD))

Le Parlement européen a adopté en deuxième lecture 16 amendements à la position commune du Conseil.

La Commission est en mesure d'accepter 6 de ces amendements dans leur intégralité et 8 dans leur principe (l'un d'entre eux en partie), sous réserve d'une reformulation.

Elle est cependant dans l'obligation de rejeter 2 amendements dans leur intégralité et 1 amendement en partie.

4.2.1 Amendements acceptés par la Commission (6 amendements acceptés dans leur intégralité)

La Commission estime que les amendements 3, 9, 10, 11, 12 et 14 apportent de véritables améliorations et des clarifications utiles au texte.

4.2.1.1 Améliorations réelles (2 amendements acceptés intégralement)

L'amendement 3 (nouveau considérant) préconise une définition souple des redevances de route afin de permettre la constitution de réserves financières. Ces réserves éviteraient aux utilisateurs de l'espace aérien et aux prestataires de services de subir des augmentations soudaines des redevances en période de baisse des niveaux de trafic.

L'amendement 12 (concernant l'article 10) rétablit le texte de la proposition de la Commission concernant l'obligation, pour les États membres, de tenir la Commission informée des modalités de la coopération entre le secteur civil et le secteur militaire en matière de contrôle du trafic aérien. La Commission juge cette disposition compatible avec le champ d'application du paquet législatif, dans la mesure où elle concerne l'obligation faite aux services de navigation aérienne de satisfaire aux exigences du secteur militaire.

4.2.1.2 Clarifications utiles (4 amendements acceptés dans leur intégralité)

L'amendement 9 (concernant l'article 6) prévoit un ajout qui clarifie la nature et la portée des conditions dont sont assorties les certificats.

L'amendement 10 (concernant l'article 7) précise le délai dont disposent les États membres pour désigner le ou les prestataires de services autorisés en ce qui concerne les blocs d'espace aérien fonctionnels .

Les amendements 11 et 14 (concernant respectivement l'article 7 et l'article 14) sont des améliorations d'ordre rédactionnel.

4.2.2 Amendements acceptés dans leur principe, sous réserve d'une reformulation (7 amendements - 1 accepté en partie)

Les amendements 1 et 4 (nouveau considérant et nouvel article) visent à réintroduire dans le texte la dimension sociale, et en particulier la nécessité d'une action législative en vue de pallier la pénurie de contrôleurs et d'harmoniser les procédures d'autorisation des contrôleurs. La Commission est en mesure d'accepter ces amendements sous réserve d'une reformulation.

Les amendements 2 et 8 (concernant le considérant 9 et l'article 6) prévoient une période maximale et une période minimale pour la durée de validité des certificats, respectivement fixées à dix et cinq ans. La Commission préfère que cette période soit fixée par les États membres en même temps que les conditions dont sont assorties les certificats (annexe II). Elle est cependant favorable à l'idée d'une harmonisation de ces périodes dans la Communauté.

Les amendements 5, 6 et 7 (concernant l'article 5) prévoient des ajouts destinés à clarifier la portée des exigences communes. Bien que ces ajouts soient acceptables dans leur principe, ils mettraient l'accent sur certains aspects des exigences communes. Ils doivent donc être reformulés de manière à éviter tout déséquilibre au niveau de la définition des domaines dans lesquels il convient d'établir des exigences communes.

La première partie de l'amendement 15 (concernant l'article 14) rétablit le texte de la proposition de la Commission concernant la régulation économique, et notamment les mesures d'incitation financière. La Commission ne voit pas de contradiction majeure entre la position commune et le texte proposé, sauf en ce qui concerne le droit pour les États membres de décider de la mise en oeuvre desdites incitations financières.

4.2.3 Amendements rejetés par la Commission (2 amendements rejetés dans leur intégralité - 1 amendement rejeté en partie)

La Commission juge les amendements 13, 15 (2e partie) et 16 contraires aux principes essentiels et à la philosophie de sa proposition.

L'amendement 13 (concernant l'article 12) introduit le principe de la valeur commerciale des données opérationnelles. L'application de ce principe doit être décidée au cas par cas. En fait, certaines données opérationnelles sont fournies gratuitement, conformément aux dispositions de l'OACI. La Commission n'est donc pas en mesure d'accepter cet amendement.

L'amendement 15 (2e partie) (concernant l'article 14) limite les subventions croisées entre les services de navigation aérienne aux cas exceptionnels. Les subventions croisées dépendent essentiellement de la définition des éléments fondamentaux des coûts et l'article 14, paragraphe 2, point d), de la position commune contient déjà des règles spécifiques à ce sujet.

L'amendement 16 (concernant l'article 18) supprime la période de transition prévue pour l'entrée en vigueur du système de certification. Or, cette période de transition est nécessaire. Elle dépend de l'existence d'exigences communes et permet aux prestataires de services de s'adapter à ces exigences.

4.3 Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'organisation et à l'utilisation de l'espace aérien dans le ciel unique européen (2001/0236(COD))

Le Parlement européen a adopté en deuxième lecture 15 amendements à la position commune du Conseil.

La Commission est en mesure d'accepter 8 de ces amendements dans leur intégralité et 5 dans leur principe, sous réserve d'une reformulation.

Elle est cependant dans l'obligation de rejeter 2 amendements dans leur intégralité.

4.3.1 Amendements acceptés par la Commission (8 amendements acceptés dans leur intégralité)

La Commission estime que les amendements 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24 et 28 apportent des modifications de fond importantes, de véritables améliorations et des clarifications utiles au texte.

4.3.1.1 Modifications de fond (2 amendements)

L'amendement 24 (nouvel article) rétablit le texte de la proposition de la Commission visant à étendre le concept de la région européenne d'information de vol à l'espace aérien inférieur.

L'amendement 28 (nouvel article) étend le concept des blocs d'espace aérien fonctionnels à l'espace aérien inférieur. Cet amendement pourrait être accepté sous réserve d'une reformulation.

4.3.1.2 Réelles améliorations (1 amendement accepté dans son intégralité)

L'amendement 21 (concernant le considérant 12) précise que la création de blocs d'espace aérien fonctionnels doit s'effectuer en tenant compte, le cas échéant, des recommandations d'Eurocontrol. Il peut dès lors être accepté sous réserve d'une reformulation.

4.3.1.3 Clarifications utiles (5 amendements acceptés dans leur intégralité)

Les amendements 17, 18, 19, 20 et 22 (concernant les considérants 2, 3, 6 et 9 et l'article 1er) prévoient des ajouts et/ou des suppressions clarifiant l'esprit du règlement.

4.3.2 Amendements acceptés dans leur principe, sous réserve d'une reformulation (5 amendements)

L'amendement 23 (concernant l'article 3) impose une obligation de résultat dans un délai donné. Toutefois, dans la mesure où l'établissement d'une Région européenne supérieure d'information de vol dépend d'une décision de l'OACI, il n'est pas opportun d'imposer à la Commission de lancer le processus dans un délai donné.

L'amendement 26 (concernant l'article 5) prévoit une procédure d'arbitrage régie par la Commission pour régler les litiges liés à l'établissement des blocs d'espace aérien fonctionnels. La position commune ne prévoit pas de mécanisme visant à garantir que les décisions prises par les États membres en la matière entraînent une reconfiguration rapide et efficace des services de trafic aérien en blocs homogènes. La Commission peut dès lors accepter le principe d'un processus de consultation au sein du comité du ciel unique pour examiner la cohérence de chaque bloc d'espace aérien fonctionnel par rapport aux blocs voisins.

L'amendement 27 (nouvel article) précise les modalités de la procédure de conception de l'espace aérien et des routes aériennes. La Commission est d'accord avec ces modalités qui, pour la plupart, existent déjà. Cet amendement est donc superflu.

L'amendement 30 (concernant l'article 8) prévoit que la Commission soit informée de l'application du concept d'utilisation souple de l'espace aérien. La Commission est en mesure d'accepter cet amendement dont l'objectif est déjà couvert par l'article 7, paragraphe 2, de la position commune.

L'amendement 31 (concernant l'article 10) supprime les dispositions de la position commune relatives au processus de réexamen et à l'éventuelle extension du concept du présent règlement à l'espace aérien inférieur. Cette suppression est subordonnée à l'inclusion de dispositions similaires en liaison avec l'amendement 28.

4.3.3 Amendements rejetés par la Commission (2 amendements rejetés dans leur intégralité)

La Commission estime que les amendements 25 et 29 sont contraires aux principes essentiels et à la philosophie de sa proposition.

L'amendement 25 (concernant l'article 4) lie la modification de la classification de l'espace aérien à la création de la Région européenne supérieure d'information de vol et précise la nature de cette classification. Ce niveau de détail est inacceptable.

L'amendement 29 (concernant l'article 7) rétablit le texte de la proposition de la Commission concernant la coordination entre les opérations civiles et militaires. Cette formulation n'est plus compatible avec le texte de la position commune et avec sa base juridique, compte tenu de son impact sur les opérations et les exercices militaires.

4.4 Règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'interopérabilité du réseau européen de gestion du trafic aérien (2001/0237(COD))

Le Parlement européen a adopté en deuxième lecture 1 amendement à la position commune du Conseil.

La Commission est en mesure d'accepter cet amendement en partie.

4.4.1 Amendements acceptés par la Commission (1 amendement accepté en partie)

L'amendement 32, 2e partie (concernant l'article 10) représente une amélioration dans la mesure où il prévoit d'accélérer la procédure de mise en conformité de tous les systèmes avec les exigences essentielles.

4.4.2 Amendements rejetés par la Commission (1 amendement rejeté en partie)

L'amendement 32, 1ère partie (concernant l'article 10) est inacceptable étant donné que l'application des exigences essentielles exige une période de transition pendant laquelle les mesures d'exécution et les spécifications communautaires devront être établies.

5. Conclusion

Conformément à l'article 250, paragraphe 2, du traité CE, la Commission modifie sa proposition comme indiqué ci-dessus.