Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à l'Institut monétaire européen et au Comité économique et social: "Accroître la confiance de la clientèle dans les moyens électroniques de paiement dans le cadre du marché unique"»

(98/C 95/05)

Le 4 août 1997, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a émis son avis le 7 janvier 1998 (rapporteur: M. Burani).

Au cours de sa 351e session plénière des 28 et 29 janvier 1998 (séance du 28 janvier), le Comité économique et social a adopté par 118 voix pour, 2 voix contre et 2 abstentions l'avis suivant.

1. Observations préliminaires

1.1. L'évolution rapide des technologies et de leurs applications aux activités économiques a entraîné des innovations radicales dans tous les domaines et en particulier dans celui des systèmes et des instruments de paiement. Il en est résulté l'émergence au niveau international de systèmes ouverts tels qu'Internet et d'une multitude de systèmes fermés, souvent conçus de manière à permettre leur interopérabilité future avec les systèmes existants ou à venir. Le réseau mondial de communications, qui assure des liaisons à des prix de plus en plus bas, a depuis longtemps surmonté les barrières entre les États: le «marché global» est devenu une réalité concrète avant même d'avoir fait l'objet d'accords internationaux.

1.2. La Commission suit ces évolutions avec attention: ces derniers temps en particulier, elle a fait preuve d'une sensibilité louable aux problèmes sociaux et du marché, afin de favoriser le développement rapide de la société de l'information comme un ensemble harmonieux et cohérent. Sans oublier que certains pays tiers, le Japon et surtout les États-Unis, jouissent d'un avantage en matière de recherche, de production industrielle et parfois d'applications (), la Commission entend mettre en place les conditions réglementaires requises pour permettre à l'Europe de développer sa propre politique en la matière et d'occuper la position de premier plan qui lui revient.

1.3. S'agissant du domaine spécifique des technologies d'application, la Commission a publié un document d'une importance fondamentale, la communication «Une initiative européenne dans le domaine du commerce électronique» (), qui définit des lignes d'action stratégiques et réglementaires en vue de permettre au commerce européen de profiter des «nouvelles» technologies. Ce document établit un lien entre le commerce électronique et les systèmes de paiement: la Commission considère à juste titre ceux-ci comme des «secteurs clés» de l'interopérabilité globale ().

1.4. Les paiements, quels qu'en soient la nature et le type, constituent dans leur ensemble un système en soi, distinct des autres dans la mesure où il porte sur un éventail de produits et de solutions liés non seulement au commerce mais aussi à différents secteurs (marchés des capitaux et des changes, marchés mobiliers). Les différents marchés, qui diffèrent par leurs caractéristiques et leurs finalités, ont un point commun: ils nécessitent la mise en oeuvre d'une protection élevée du public, qui en est l'utilisateur final. La surveillance de la solidité du système et des différents opérateurs financiers est assurée par les banques centrales et d'autres organismes publics; mais il faut également contrôler le comportement des différents opérateurs vis-à-vis des utilisateurs. De ce dernier point de vue, la Commission se montre particulièrement résolue; la communication à l'examen en est la preuve évidente.

1.5. La communication retrace l'évolution de l'approche de la Commission en matière de moyens et de systèmes électroniques de paiement, particulièrement en ce qui concerne les relations entre les émetteurs de moyens électroniques de paiement et leurs utilisateurs. Elle se conclut par une recommandation ayant pour objet la mise à jour des dispositions - et leur application à de nouveaux produits - d'une précédente recommandation () dont les principes ont du reste avec le temps prouvé leur validité.

2. Introduction

2.1. Dix années se sont écoulées depuis la première communication de la Commission de janvier 1987 (): une période relativement courte mais caractérisée par une profonde évolution des produits alors considérés comme «nouveaux» (carte de crédit et de débit) et par l'apparition de nouveaux produits (banque à domicile, cartes prépayées) qui auparavant n'existaient pas ou en étaient encore au stade de l'expérimentation. Les instruments de paiement autres que l'argent liquide sont désormais entrés dans la vie quotidienne de la plupart des citoyens et des opérateurs économiques et représentaient en 1995 déjà 13,5 % en moyenne de l'ensemble des paiements effectués en Europe - mais avec des pourcentages nettement plus élevés dans certains pays.

2.2. Le document de la Commission range dans deux catégories distinctes les «produits innovants» qui ont été progressivement introduits depuis lors:

- les produits d'accès à un compte bancaire: sont compris dans cette catégorie les instruments qui permettent un accès à distance à un compte ouvert auprès d'un établissement financier; cette catégorie inclut des applications comme la banque à domicile et la banque par téléphone (), ainsi que les traditionnelles cartes de paiement;

- les produits de «monnaie électronique»: ce sont les instruments pour lesquels la valeur monétaire est stockée sur une bande magnétique ou carte à puce (cartes prépayées) ou dans la mémoire d'un ordinateur («cyber-argent»).

2.3. Le Comité économique et social estime que cette classification - importante du point de vue de la réglementation - n'est pas satisfaisante dans la mesure où elle ne permet pas de déterminer dans quelle catégorie il convient de ranger les cartes prépayées émises par des établissements bancaires. Elles donnent l'accès à distance à un compte bancaire, même si cet accès est limité à la seule phase de chargement de la valeur: vues sous cet angle, elles font partie de la catégorie des «produits d'accès à un compte bancaire». Par ailleurs, ces cartes ne permettent aucun accès ultérieur au compte lors de leur utilisation.

2.4. S'agissant de l'accès au compte, le Comité observe que le document de la Commission ne parle qu'à une seule occasion, à propos de la classification visée au paragraphe 2.2, de «comptes tenus par des établissements financiers» (). Chaque fois que ce sujet est évoqué par la suite, et dans la recommandation elle-même, il est simplement question de «compte», sans autre spécification. L'acceptation de dépôts et partant l'ouverture de comptes étant réservées aux institutions financières dûment autorisées (), il s'impose de préciser si cette omission est délibérée ou si par «comptes» il faut toujours entendre ceux ouverts auprès d'institutions financières. Cette précision est fondamentale pour comprendre si, lorsque l'on parle de «cartes qui permettent un accès au compte», l'on parle de cartes émises par un établissement bancaire ou également de cartes éventuellement émises par des institutions non bancaires. Étant donné que la collecte de fonds par ces dernières est illégale, pour le moment du moins, le Comité s'en tient à la première de ces deux interprétations.

2.5. La Commission observe qu'à la fin de la prochaine décennie, une partie significative du commerce de détail transitera par Internet, ce qui provoquera une pression concurrentielle sur les opérateurs financiers afin qu'ils offrent des moyens de paiement de plus en plus simples, sûrs et efficaces. Le Comité souligne que si l'Europe veut relever le défi américain, comme affirmé dans la communication sur le commerce électronique, le développement des échanges sur Internet et autres réseaux similaires devra intervenir bien avant la fin de la prochaine décennie. En matière de sécurité, un pas en avant décisif a été accompli avec l'adoption du système SET (Secure Electronic Transactions); d'autres innovations sont en cours ou en projet. De plus, les moyens de paiement doivent progressivement devenir plus économiques, non seulement par suite de la concurrence entre les opérateurs financiers mais aussi de la concurrence entre les fournisseurs de services de réseau.

3. Objectif et contenu du document de la Commission

3.1. Comme déjà indiqué au précédent paragraphe 1.3, la Commission établit un lien entre les moyens de paiement et le commerce électronique, en soulignant que l'existence de systèmes sûrs et transparents facilitera, entre autres, le passage à la monnaie unique. À ce propos, le Comité rappelle que dans son avis sur le «Livre vert sur les modalités de passage à la monnaie unique» (), il avait souligné que les cartes «constituent une solution plus simple et plus flexible» et avait demandé à la Commission d'en encourager l'utilisation. Cette demande est encore valable: il faut éviter que les coûts et/ou les lourdeurs bureaucratiques constituent un obstacle ou un frein à l'utilisation de ces produits par les consommateurs.

3.2. La Commission identifie donc quatre principaux domaines d'intervention en ce qui concerne les systèmes de paiement: la définition d'un cadre de surveillance prudentiel des émetteurs, la promotion de la confiance des utilisateurs, la fixation de règles de concurrence claires, l'amélioration de la sécurité et la répression des fraudes. Le deuxième de ces points est développé dans la recommandation incluse dans la communication; les autres font partie de programmes à court terme qui devraient compléter le cadre réglementaire des systèmes de paiement, du moins tant que les évolutions actuelles et à venir n'en justifient pas la révision.

3.3. Le premier domaine d'intervention porte sur la définition d'un cadre de surveillance prudentiel approprié pour l'émission de monnaie électronique, de manière à garantir la stabilité et la solidité des émetteurs. Une proposition de directive en ce sens sera présentée avant la fin de 1997. Le Comité n'entend pas aborder cette question, du moins pas avant que la proposition ne soit connue; mais il estime devoir souligner dès à présent que la directive devra être inspirée par l'idée selon laquelle en la matière, la protection de l'utilisateur doit primer sur toute autre considération. La confiance dans la monnaie émise par l'État est absolue; elle doit l'être tout autant vis-à-vis de la monnaie électronique ou virtuelle. La solidité des émetteurs, leur capacité à respecter les engagements contractés à l'égard des utilisateurs et des accepteurs et l'efficacité des contrôles ne doivent en aucun cas être mises en cause.

3.4. Un autre domaine concerne une application claire des règles de concurrence de façon à parvenir à un juste équilibre entre l'interopérabilité et une concurrence saine et vigoureuse. L'interopérabilité entre divers instruments de paiement dépend de la compatibilité technique et opérationnelle entre ceux-ci, laquelle dépend à son tour d'accords entre les opérateurs. La Commission présentera au cours de l'année 1998 un document d'orientation à l'intention des institutions financières, des accepteurs et des utilisateurs. Le Comité attire l'attention sur l'article 85.3 du Traité qui, dans ce domaine surtout, doit servir de fil conducteur quant à l'approche à adopter: tout accord doit être évalué à l'aune du bénéfice que le marché en retire, tant en termes de progrès technique que de diminution des charges et d'amélioration de la sécurité de la clientèle.

3.5. Un autre domaine d'intervention est celui des mesures à prendre pour lutter contre les risques d'utilisation frauduleuse et de contrefaçons, en améliorant la sécurité. La Commission attire l'attention sur la nécessité que les moyens électroniques de paiement soient aussi sûrs que possible. Des incitations en ce sens ne sont pas nécessaires, car le problème de la fraude est celui qui préoccupe déjà le plus les émetteurs. Malgré les sommes importantes investies dans la recherche et la mise au point de solutions pratiques, comme en attestent les budgets, leurs pertes s'élèvent chaque année à des centaines de millions de dollars. Les émetteurs doivent rester vigilants, mais la solution doit donc être recherchée dans d'autres directions.

3.6. Le Comité s'est prononcé dans le passé sur cette question: la sécurité intrinsèque est limitée par le problème des coûts et par le fait que les organisations criminelles disposent de moyens considérables pour tourner les mesures de sécurité; leur but n'est pas uniquement de tirer des bénéfices de la fraude, mais aussi de recycler l'argent provenant d'activités illicites. Par conséquent, ce n'est pas la sécurité intrinsèque - déjà satisfaisante - qui doit être recherchée, mais plutôt la lutte contre les organisations criminelles.

3.7. Dans son avis sur le «Livre vert sur les modalités de passage à la monnaie unique» (), le Comité soulignait la nécessité que les fraudes réalisées par le biais de la monnaie et des moyens de substitution de la monnaie fassent l'objet d'«une approche entièrement neuve»: non plus la lutte contre la falsification et la fraude, mais la lutte contre le crime organisé. La même idée - et la même incitation adressée à la Commission - a été reprise dans un avis ultérieur ().

3.8. Le Conseil d'Amsterdam a adopté un Plan d'action contre le crime organisé (), dans lequel il invite la Commission et le Conseil à prendre des initiatives - avant la fin de 1998 - en matière d'instruments de paiement, y compris les instruments de paiement électroniques (). Le Comité se félicite que l'approche qu'il a préconisée soit celle qui a été adoptée par le Conseil, mais il se demande s'il faut un an et demi pour rédiger ne fût-ce qu'un projet de proposition. La Commission a accueilli la demande du Conseil en déclarant qu'elle «examinera l'opportunité d'une initiative dans ce domaine»: une réponse trop prudente, difficilement conciliable avec l'évidente - et urgente - nécessité d'une législation appropriée.

3.9. La Commission annonce enfin une réflexion qui pourrait conduire à la révision d'une précédente recommandation () concernant principalement les relations entre émetteurs et accepteurs de moyens de paiement. Les évolutions récentes et à venir pourraient en effet rendre une telle révision nécessaire.

4. Orientations à l'intention des émetteurs et des utilisateurs

4.1. La Commission a estimé nécessaire de revoir la recommandation de 1988 afin de tenir compte du nouveau contexte. Le principe qui la guide est celui d'inspirer la confiance de la clientèle dans les moyens électroniques de paiement à travers un partage équitable des obligations entre émetteurs et utilisateurs. Les aspects les plus intéressants pour les utilisateurs sont surtout ceux concernant les responsabilités en cas de vol ou de perte, ainsi que la charge de la preuve, la mise à disposition d'une information détaillée et les procédures de recours.

4.2. La communication rappelle en outre le développement, de 1988 à aujourd'hui, de la nouvelle génération de «produits de monnaie électronique», entendant par ceux-ci les cartes prépayées ou la valeur chargée dans une mémoire d'ordinateur. Il est toutefois fait observer que dans la phase actuelle, caractérisée par le développement relativement récent de ces produits, il est nécessaire de «veiller à ce que des exigences administratives trop lourdes ne viennent pas brider ce développement» et freiner l'innovation. La recommandation de 1988 (qui couvrait déjà les cartes de paiement traditionnelles et électroniques, la banque à domicile et la banque par téléphone - cette dernière n'étant pas explicitement mentionnée) a donc été étendue aux produits de monnaie électronique rechargeables et susceptibles d'avoir un lien avec le compte, ce qui signifie en pratique, du moins jusqu'à aujourd'hui, les cartes prépayées de type bancaire. Restent donc en dehors du champ d'application de la recommandation les cartes prépayées à usage unique et non rechargeables, telles que les cartes téléphoniques, les cartes de paiement des péages autoroutiers, etc.

4.3. Compte tenu de la nécessité déclarée de permettre le développement des cartes prépayées sans créer de lourdeurs bureaucratiques, la Commission a par ailleurs voulu limiter la portée de ces dispositions à celles touchant directement l'utilisateur, en particulier l'information ex ante, certaines obligations (limitées) concernant la responsabilité de l'émetteur, les procédures de recours. D'autre part, une invitation est adressée aux émetteurs afin qu'ils décident volontairement d'adopter aussi les dispositions dont ils sont exemptés.

4.4. Le Comité approuve l'approche décrite aux précédents paragraphes 4.2 et 4.3. Il estime par ailleurs qu'il pourrait être intéressant pour l'utilisateur d'examiner les motifs - autres que ceux déclarés - pouvant avoir entraîné l'exclusion de la recommandation des cartes prépayées non rechargeables. Ces cartes sont très répandues parmi les utilisateurs. Elles se caractérisent par leur faible valeur unitaire, qui fait que la perte ou le vol en est économiquement supportable, le caractère anonyme de leur utilisation et le fait qu'elles sont transmissibles (un code PIN n'est pas nécessaire), leur faible coût, rendu possible par l'utilisation d'équipements off-line. Même compte tenu de certains inconvénients possibles (tels que la démagnétisation de la carte) ou de certains abus (par exemple la date d'échéance de la carte et le fait qu'elle ne soit pas remboursable), la Commission a à l'évidence considéré que l'aspect pratique de cet instrument et la modicité des valeurs en jeu ne nécessitent pas une réglementation.

4.5. Le Comité accepte cette approche, mais demande aux autorités européennes et nationales, ainsi qu'aux organisations de consommateurs, de veiller à ce que les inconvénients et abus éventuels soient éliminés au cas par cas. En conséquence, il invite la Commission à contrôler l'évolution du marché et à décider en temps utile s'il y a lieu ou non d'intervenir par voie réglementaire.

4.6. La communication se conclut par une invitation aux émetteurs à mettre leurs activités en conformité avec les prescriptions de la recommandation avant le 31 décembre 1998 et aux États membres à contrôler la mise en place de procédures de recours adéquates pour le règlement des différends entre utilisateurs et émetteurs. La Recommandation (articles 10 et 11 - voir plus loin le paragraphe 5.13) adopte quant à elle une approche différente.

5. La Recommandation

5.1. La recommandation ayant déjà été adoptée par la Commission le 30 juillet 1997 (), le Comité limite ses commentaires aux questions qui selon lui doivent être revues dans l'optique d'une future révision éventuelle du document. Une attention particulière est par ailleurs accordée aux dispositions relatives aux nouveaux produits inclus dans la recommandation, c'est-à-dire les produits de monnaie électronique.

5.2. Article premier, paragraphe 1, littera a)

Aux termes de cet article, la recommandation s'applique aux «transferts de fonds, autres que ceux ordonnés et exécutés par des institutions financières, effectués au moyen d'un instrument de paiement électronique». Il semble que les transferts exclus soient les virements bancaires, qui font l'objet d'une directive spécifique en ce qui concerne leurs applications transfrontalières; mais ils pourraient également inclure les virements ordonnés par un client à sa banque par voie électronique. Le Comité estime que cette définition n'est pas suffisamment claire.

5.3. Telle qu'elle est formulée, la définition inclut en effet tous les transferts de fonds effectués au moyen de tout instrument de paiement électronique: cartes de paiement, cartes prépayées, banque à domicile et banque par téléphone. S'agissant des virements évoqués au paragraphe précédent, étant donné qu'il s'agit de paiements ordonnés mais non exécutés, il faudrait en conclure que ce type d'opérations est exclu du champ d'application de la recommandation. Du reste, ces opérations sont couvertes par la directive spécifique sur les transferts de fonds. Néanmoins, cet aspect devrait être clarifié afin d'éviter des difficultés d'interprétation.

5.4. Le Comité relève en outre dans ce même article l'existence d'une incohérence au niveau des termes et du contenu: en accord avec le titre de la recommandation («Recommandation de la Commission concernant les opérations effectuées au moyen d'instruments de paiement électronique»), les seules opérations prises en considération sont les transferts de fonds effectués au moyen d'un «instrument de paiement électronique». Le troisième considérant, au contraire, rappelle que la portée de cette réglementation s'étend aux transactions non électroniques réalisées au moyen d'une carte de paiement. Ni l'article considéré ni le reste du texte ne font allusion à des opérations autres que les opérations électroniques. Un doute subsiste par conséquent sur la question de savoir si les dispositions applicables aux opérations de type «papier» sont les dispositions actuelles ou celles de la précédente recommandation 88/590/CEE.

5.5. La Commission a ultérieurement indiqué que la recommandation à l'examen remplace la recommandation mentionnée au paragraphe 5.4 ci-dessus; le Comité en prend acte, mais doit signaler que, si tel est le cas, il ne s'agit plus d'une incohérence mais d'une grave omission. Au prix d'un effort d'interprétation, on pourrait admettre que les cartes de paiement avec accès au compte sont implicitement incluses. Mais, de quelque façon qu'on l'envisage, le texte de l'article 1er (1), combiné avec les définitions de l'article 2, points (a) et (b), exclut les cartes non bancaires traditionnelles, pour lesquelles il n'y a pas d'«accès au compte», et celles, électroniques ou non, émises par des organismes commerciaux. Dans ce dernier cas, les fonds éventuellement avancés par le consommateur constituent à la rigueur un «dépôt», mais pas un «compte» au sens technique du terme.

5.5.1. Des considérations qui précèdent, il résulte que la définition de la portée de la recommandation doit être revue au plus vite de manière à combler les «vides» qui ont été involontairement créés. La recommandation devrait en effet couvrir tous les instruments de paiement, électroniques ou non, quel qu'en soit l'organisme d'émission [sans préjudice des exclusions prévues à la dernière phrase du troisième considérant et des dérogations visées à l'article 1er (2)]. Si telle est l'intention de la Commission, il est nécessaire de revoir et de clarifier le texte de l'article 1er (1).

5.6. Article premier, paragraphe 2

Par dérogation au précédent paragraphe 1, les instruments de monnaie électronique (cartes prépayées) sont exclus d'un ensemble de dispositions:

- article 4, paragraphe 1: obligation de fournir au titulaire des informations relatives aux opérations réalisées;

- article 5, littera b), deuxième et troisième tirets: obligation pour le titulaire de notifier les opérations effectuées sans son accord, les erreurs ou irrégularités;

- article 6: responsabilités du titulaire, et en particulier limitation des dommages à 150 écus;

- article 7, paragraphe 2, litteras c), d), e) (premier tiret): obligation pour l'émetteur de conserver un relevé des opérations et de produire les preuves demandées;

- article 8, paragraphes 1, 2 et 3: responsabilité de l'émetteur en cas d'inexécution ou d'exécution incorrecte d'un ordre;

- article 9, paragraphe 2: obligation pour l'émetteur de prendre les mesures requises pour empêcher toute nouvelle utilisation en cas de vol, de perte ou d'utilisation frauduleuse.

5.6.1. Compte tenu des caractéristiques de fonctionnement des instruments de monnaie électronique, le Comité considère que cette réglementation est réalistement acceptable, mais il maintient les réserves exprimées au paragraphe 5.11 ci-après.

5.7. La dernière phrase du paragraphe 2 de l'article premier suscite par ailleurs une certaine perplexité: en effet, elle stipule que «lorsque l'instrument de monnaie électronique (carte prépayée) est utilisé pour charger (et décharger) une valeur via un accès à distance au compte du titulaire, cette recommandation sera applicable dans son intégralité». Dans la première et la deuxième partie du paragraphe, il est toujours question du même instrument, la carte bancaire prépayée, qui dispose toujours d'un accès au compte: elle est d'abord exemptée de certaines obligations (première phrase - voir paragraphe 5.6), puis assujettie à celles-ci (deuxième phrase). La contradiction est évidente, mais elle est probablement due à une formulation incorrecte d'une idée juste.

5.8. L'idée qui a explicitement guidé la Commission est que la protection de l'accès au compte est importante (troisième «considérant» de la recommandation). Toutefois, comme il a été rappelé au paragraphe 2.3 ci-dessus, la relation avec le compte n'existe que pendant la phase de chargement (ou de déchargement) de la carte, tandis que son utilisation ultérieure est exempte de toute nouvelle relation: à ce stade, le fonctionnement est identique pour tous les types de cartes prépayées, qu'il s'agisse de cartes bancaires, téléphoniques, etc. Telle est l'approche suivie par la recommandation. Le Comité y est favorable.

5.9. Article 4, paragraphe 2

Cet article prévoit que l'émetteur de cartes prépayées doit accorder au titulaire la possibilité de vérifier les cinq dernières opérations effectuées et le montant encore stocké sur la carte. Alors que cette dernière prescription ne pose pas de problème, l'indication des cinq dernières opérations se heurte à une impossibilité technique en ce qui concerne la plupart des cartes, qui fonctionnent off-line et sans identification par un code (PIN). Le Comité suggère de rédiger ce paragraphe de manière plus réaliste, en limitant l'application de cette disposition aux cas dans lesquels les caractéristiques techniques du système le permettent. Des systèmes de ce type existent déjà ou sont à l'étude: ils font appel à des solutions plus sophistiquées et probablement plus coûteuses, mais ils offrent à travers la concurrence la possibilité pour les consommateurs d'opérer des choix conscients.

5.10. Article 5, littera b)

Il est prévu au premier tiret que le titulaire d'un instrument de paiement électronique ou du code d'identification (PIN) en notifie à l'émetteur le vol ou la perte, mais exempte les cartes prépayées («instruments de monnaie électronique») de l'observation des dispositions visées aux deuxième et troisième tirets, relatives à la notification d'opérations effectuées sans l'accord du titulaire et d'erreurs ou d'irrégularités dans la gestion de son compte. Il a donc été tenu compte des caractéristiques techniques des cartes prépayées, ce qui vient confirmer la nécessité d'une meilleure formulation (voir paragraphe 5.7) de la dernière partie de l'article premier, paragraphe 2.

5.11. Article 6

Cet article établit - comme c'était déjà le cas dans la précédente recommandation - les responsabilités du titulaire en cas de vol ou de perte d'un moyen de paiement électronique. Ces dispositions ne concernent pas les cartes prépayées: cette exemption a pour effet pratique que l'utilisateur devra assumer les conséquences de leur perte ou vol. Toutefois, compte tenu du faible montant de la valeur maximale chargeable, dans la pire des hypothèses le dommage sera limité à la valeur encore stockée sur la carte, à savoir normalement moins de 150 écus. L'utilisateur est néanmoins protégé contre toute tentative ultérieure de recharger la carte par débit de son compte par les dispositions combinées des articles 7 et 8. En définitive, les cartes prépayées présentent des avantages mais aussi d'éventuels inconvénients: il convient donc que l'utilisateur en soit clairement et explicitement informé par écrit.

5.12. Article 8, paragraphe 4

Cet article, qui concerne spécifiquement les cartes prépayées, prévoit que l'émetteur est responsable de la perte de la valeur stockée ou de l'exécution incorrecte d'une opération. Cette disposition est inapplicable dans le cas des versions - aujourd'hui les plus répandues - utilisant des systèmes off-line sans code d'identification, mais elle reste valable pour les systèmes (voir paragraphe 5.8) dont les caractéristiques techniques le permettent.

5.12.1. Ces considérations font apparaître la nécessité, selon le Comité, de fixer une limite maximale de montant chargeable sur une carte prépayée, de manière à éviter que sa perte ne cause des préjudices graves à son titulaire. La limite de 150 écus, déjà considérée comme une perte raisonnablement supportable pour le consommateur, devrait être sérieusement prise en considération. Il faut en outre rappeler que les instruments de monnaie électronique, dotés de la capacité potentielle de transférer une valeur «de carte à carte» sans intermédiaires, se prêtent au recyclage de fonds. La limitation du montant chargeable ferait obstacle à cet usage illicite: la lutte contre la criminalité constituerait ainsi, avec la protection du consommateur, une autre raison valable de limiter ce montant.

5.13. Article 11

Contrairement au texte de la communication (voir paragraphe 4.6), la recommandation ne s'adresse qu'aux États membres afin qu'ils prennent les mesures nécessaires pour que les émetteurs d'instruments de paiement électronique se mettent en conformité avec les dispositions prévues. Le Comité met en garde la Commission contre ce type d'approche, qui pourrait mener à l'adoption de solutions divergentes dans les différents pays: éventualité non improbable, étant donné certaines marges d'interprétation non négligeables.

5.14. Le Comité estime devoir attirer l'attention de la Commission sur le fait qu'il n'est précisé nulle part dans la communication ou la recommandation si la précédente recommandation 88/590/CEE reste d'application pour les instruments de paiement non électroniques, qui ne sont jamais cités dans le document à l'examen.

5.15. En conclusion, le Comité fait observer que la recommandation s'appuie sur des classifications: moyens électroniques de paiement, instruments d'accès à distance, instruments de monnaie électronique. Il est parfois difficile de classer les produits existants, mais la diversité de leurs caractéristiques nécessitent en tout état de cause que l'on opère tant de distinctions, d'exemptions et d'inclusions que la consultation d'une réglementation commune s'avère difficile. Le Comité se demande s'il n'y aurait pas lieu d'assurer plus de cohérence et de clarté dans le traitement de cette matière, en tenant compte des spécificités de chaque instrument et en rédigeant des dispositions séparées pour chacun d'entre eux. Et, puisque chaque produit a un nom, il vaudrait mieux utiliser celui-ci: les dispositions y gagneraient en clarté, dans l'intérêt des utilisateurs essentiellement, pour lesquels le langage technique est tout à fait abscons.

Bruxelles, le 28 janvier 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Cf. Communication de la Commission «La compétitivité des industries européennes liées aux technologies de l'information et des communications», COM(97) 152 final du 16.4.1997 - JO C 19 du 21.1.1998, p. 1.

() COM(97) 157 du 16.4.1997 - JO L 208 du 2.8.1997, points 47-49; Avis du 29.10.1997 - JO C 19 du 21.1.1998.

() Cf. la Communication visée à la note 1, Synthèse, par. II, ainsi que celle visée au paragraphe 1.3.

() Recommandation de la Commission 88/590/CEE du 17.11.1988 concernant les systèmes de paiement et en particulier les relations entre titulaires et émetteurs de cartes - JO L 317 du 24.11.1988.

() «Tout atout pour l'Europe: les nouvelles cartes de paiement», COM(86) 754.

() «Home banking» (banque à domicile): accès au compte via un terminal du type ordinateur personnel (ou Minitel en France); «phone banking» (banque par téléphone): accès par téléphone.

() COM(97) 353 final, Introduction, p. 2.

() 1re et 2e directives bancaires, 77/780/CEE et 89/646/CEE.

() Avis du 26.10.1995, paragraphe 5.4.3.3 - JO C 18 du 22.1.1996.

() Avis du 26.10.1995, paragraphes 7.11 à 7.14 - JO C 18 du 22.1.1996.

() Avis du 31.10.1996 sur les «Implications pour le marché de la législation et de la réglementation nécessaires pour le passage à la monnaie unique» - JO C 56 du 24.2.1997, paragraphes 5.2.1 à 5.2.5.

() JO C 97 du 28.4.1997 - JO C 251 du 15.8.1997.

() JO C 97 du 28.4.1997, chapitre VI.

() Recommandation de la Commission 87/598/CEE du 8 décembre 1987 portant sur un code européen de bonne conduite en matière de paiement électronique (Relations entre institutions financières, commerçants, prestataires de services et consommateurs) - JO L 365 du 24.12.1987.

() JO L 208 du 2.8.1997.