COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 11.09.1996 
COM(%) 443 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
LES SERVICES D'INTERET GENERAL EN EUROPE 

LES SERVICES D'INTERET GENERAL EN EUROPE 
TABLE DES MATIERES 
INTRODUCTION 
I. LES SERVICES D'INTERET GENERAL : ELEMENT CLE DU MODELE EUROPEEN DE SOCIETE 
A. AU SERVICE DES CITOYENS 
1. Des valeurs communes 
2. Diversité des modes d'organisation 
3. Des mutations dont il faut tirer parti 
B. INTERET GENERAL ET GRAND MARCHE EUROPEEN : UNE INTERACTION BENEFIQUE 
1. S'appuyer sur la diversité 
2. Réaliser l'équilibre : l'objectif de la Communauté 
3. Promouvoir l'intérêt général européen 
II. L'APPORT COMMUNAUTAIRE : DYNAMISME, FLEXIBILITE, SOLIDARITE 
A. UNE APPROCHE DIFFERENCIEE 
B3F Télécommunications 
**• Poste 
•*" Transports 
"^ Electricité 
*& Radio et télévision 
B. LA CONTRIBUTION DES AUTRES POLITIQUES DE LA COMMUNAUTE 
III. DES OBJECTIFS POUR L'AVENIR 
A. UNE PERSPECTIVE EUROPEENNE 
1. Valoriser les actions engagées pour la compétitivité européenne 
2. Renforcer la solidarité et la coordination européennes 
3. Mobiliser les instruments communautaires 
B. UNE REFERENCE DANS LE TRAITE 
INTRODUCTION 
1. La solidarité et l'égalité de traitement, dans le contexte d'une économie de marché ouvert et dynamique, 
constituent des objectifs fondamentaux de la Communauté européenne. Les services d'intérêt général 
contribuent à la réalisation de ces objectifs. Les Européens attendent des services de qualité à un prix 
abordable. Pour bon nombre d'entre eux, ces services d'intérêt général sont même perçus comme de 
véritables droits sociaux et participent de façon importante à la cohésion économique et sociale. Pour ces 
raisons, les services d'intérêt général sont au coeur du modèle européen de société, comme l'a souligné la 
Commission dans son récent avis sur la réforme des traités européens1. 
2. L'importance des missions d'intérêt général a été relevée par les Chefs d'Etat et de gouvernement2, qui 
ont confirmé ainsi l'appartenance de celles-ci à un ensemble de valeurs qui sont communes à tous nos États 
et font l'originalité de l'Europe. 
3. La conception, l'étendue et les modes d'organisation des services d'intérêt général varient néanmoins d'un 
Etat membre à l'autre ou d'un secteur à l'autre, en fonction notamment de traditions ou techniques différentes. 
Plus récemment, les mutations technologiques, la globalisation de l'économie et les modifications des attentes 
des usagers entraînent de nécessaires adaptations. 
4. De telles évolutions suscitent des inquiétudes concernant l'avenir de ces services, en liaison avec les 
préoccupations en matière d'emploi et de cohésion économique et sociale. Le poids économique de ces 
services est considérable. Par exemple, les seules entreprises publiques, qui n'assurent qu'une partie de ces 
services, représentent déjà environ 9% de l'emploi, 11% de l'activité non-agricole, 16% de l'investissement 
de la Communauté. La modernisation et le développement des services d'intérêt général sont donc essentiels, 
l'activité des services d'intérêt général contribuant à la compétivité européenne à la solidarité sociale et à la 
qualité de vie des citoyens. Aussi convenait-il que la Commission rappelle les fondements de sa politique et 
formule des objectifs pour l'avenir. 
Renforcer l'Union politique et préparer l'élargissement 
intergouvernementale,COM(96) 90 final, 28 février 1996 : Avis de la Commission en vue de la Conférence 
"Bâti sur un ensemble de valeurs communes à toutes les sociétés européennes,le projet européen combine les traits 
de la démocratie - droits de l'Homme, Etat de droit - avec ceux d'une économie ouverte fondée sur le dynamisme du 
marché, la solidarité et l'a cohésion. Au nombre de ces valeurs figure l'accès des citoyens à des services universels 
ou des services d'intérêt général contribuantaux objectifs de solidarité et d'égalité de traitement." 
Conseileuropeen.de Cannes, 26-27 juin 1995- Conclusions de la Présidence- SN 211/95, point A.1.1.7 
DE QUOI PARLE-T-ON ? 
Services d'intérêt général 
Ils désignent les activités de service, marchand ou non, considérées d'intérêt général par les 
autorités publiques, et soumises pour cette raison à des obligations spécifiques de service public. 
Services d'intérêt économique général 
Mentionnés dans le traité à l'article 90, ils désignent les activités de service marchand remplissant des 
missions d'intérêt général, et soumises de ce fait par les Etats membres à des obligations spécifiques 
de service public. C'est le cas en particulier des services en réseaux de transport, d'énergie, de 
communication. 
Service public 
Cette expression a un double sens : tantôt elle désigne [organisme de production du service, tantôt 
elle vise la mission d'intérêt général confiée à celui-ci. C'est dans le but de favoriser ou de permettre 
l'accomplissement de la mission d'intérêt général que des obligations de service public spécifiques 
peuvent être imposées par l'autorité publique à l'organisme de production du service, par exemple en 
matière de transport terrestre, aérien ou ferroviaire, ou en matière d'énergie. Ces obligations peuvent 
s'exercer à l'échelon national ou régional. A noter que l'on confond souvent à tort service public avec 
secteur public (y compris fonction publique), c'est-à-dire mission et statut, destinataire et propriétaire. 
Service universel 
Développé par les institutions de la Communauté, ce concept évolutif définit un ensemble d'exigences 
d'intérêt général auxquelles devraient se soumettre, dans toute la Communauté, les activités des 
télécommunications ou de la poste, par exemple. Les obligations qui en découlent visent à assurer 
partout l'accès de tous à certaines prestations essentielles, de qualité et à un prix abordable. 
I. LES SERVICES D'INTERET GENERAL : ELEMENT CLE 
DU MODELE EUROPEEN DE SOCIETE 
5. L'action de la Communauté s'inscrit dans un modèle d'économie ouverte fondée sur la solidarité et la 
cohésion sociale, ainsi que sur les mécanismes du marché. 
A. AU SERVICE DES CITOYENS 
1. Des valeurs communes 
6. Les sociétéseuropéennes sont attachées aux services d'intérêt général qu'elles ont mis en place. Ces 
services répondent en effet à des besoins fondamentaux. La fonction de ciment de la société que ces services 
assument dépasse le seul niveau des préoccupations matérielles. Elle comporte une dimension symbolique: 
les services d'intérêt général offrent des repères à la collectivité et sont constitutifs du lien d'appartenance des 
citoyens à celle-ci. Ils constituent ainsi un élément de l'identité culturelle pour tous les pays européens, jusque 
dans les gestes de la vie quotidienne. 
7. Les missions qui sont assignées aux services d'intérêt général et les droits spéciaux qui peuvent en 
résulter découlent de considérations d'intérêt général telles que, notamment, la sécurité d'approvisionnement, 
la protection de l'environnement, la solidarité économique et sociale, l'aménagement du territoire, la promotion 
des intérêts des consommateurs. Ces derniers attendent en particulier des services de qualité à un prix 
abordable. Les spécificités économiques des activités concernées entrent également en ligne de compte. Ces 
activités ont en outre des effets indirects importants pour l'ensemble de l'économie ou de la société, et 
nécessitent parfois des ressources rares, ou d'importants investissements de long terme. En découlent 
quelques principes de fonctionnement essentiels : continuité, égalité d'accès, universalité, transparence. 
8. Au centre de toutes ces considérations figure l'intérêt du citoyen, dont l'exercice requiert dans nos sociétés 
la garantie d'accès à des services jugés essentiels, et la poursuite d'objectifs prioritaires. Les services d'intérêt 
général sont ainsi au service de l'ensemble de la société et donc de tous les citoyens. Il en va de même, dans 
la Communauté, du service universel. 
2. Diversité des modes d'organisation 
9. Cette communauté de valeurs débouche sur une variété de modes d'organisation des services d'intérêt 
général, d'un pays à l'autre voire d'une région à l'autre, et au gré des secteurs. Des missions similaires sont 
en effet remplies en fonction de situations différentes : contraintes géographiques ou techniquesrorganisation 
politique et administrative, histoire, traditions. 
10. C'est ainsi que ces services peuvent être pris en charge - en monopole ou en concurrence - tantôt par 
des entreprises privées, tantôt par des organismes publics, tantôt par des partenariats public-privé. L'activité 
de ces opérateurs - parfois désignés sous le vocable d'exploitants - est contrôlée par des autorités ici locales 
ou régionales, ailleurs nationales, aux prérogatives et aux statuts variables. La relation entre instance de 
contrôle et opérateur peut prendre à son tour des formes très diverses. 
11. Cette diversité peut conduire à une confusion sur les termes. On peut ainsi assimiler à tort secteur public 
et services publics, et confondre ainsi statut et mission, propriétaire et destinataire3. C'est à l'intérêt général, 
donc aux missions et aux conditions dans lesquelles elles sont accomplies, que s'attache la politique 
européenne, non aux statuts. 
12. En tout état de cause, une telle variété de situations représente un défi pour l'intégration économique de 
l'Europe. Pour autant, loin de constituer un obstacle sur cette voie, elle constitue un réservoir dans lequel il 
est possible de puiser les méthodes d'organisation les plus aptes à satisfaire l'intérêt général dans un contexte 
économique en mutation et les plus efficaces en vue de poursuivre l'intégration européenne. 
3. Des mutations dont il faut tirer parti 
13. Le contexte de mise en oeuvre des services d'intérêt général a fortement évolué dans la période récente 
et diffère largement de celui qui prévalait lors de leur mise en place. Les paramètres essentiels de cette 
évolution sont les suivants : 
les consommateurs tendent à faire davantage valoir leurs droits et revendications d'usagers de 
services d'intérêt général, y compris au niveau européen, et sont plus exigeants en termes de choix, 
de qualité et de prix ; 
la concurrence mondiale pousse les entreprises utilisatrices à rechercher l'accès aux meilleurs tarifs, 
comparables à ceux obtenus par leurs concurrents ; 
contrairement aux années qui ont suivi la seconde guerre mondiale, les financements privés semblent 
aujourd'hui moins difficiles à mobiliser que les ressources publiques pour l'entretien et le 
développement des réseaux d'infrastructure ; 
les nouvelles technologies modifient les données des économies traditionnelles caractérisées par 
l'existence de monopoles, notamment dans les télécommunications, la télévision, les transports et 
permettent l'accès à de nouveaux services ; • 
dans certains pays et pour certains secteurs, la modernisation a pris du retard. Les adaptations s'en 
trouvent plus difficiles. 
14. La création du grand marché et l'introduction d'une plus grande concurrence permettent aux services 
d'intérêt général de faire face à ces mutations et d'en tirer parti en améliorant l'offre et la qualité et en baissant 
les prix. Ce mouvement va de pair avec la mise en oeuvn de la politique de cohésion économique et sociale. 
La Communauté contribue ainsi à la modernisation des services d'intérêt général, afin d'en préserver les 
missions fondamentales et d'en accroître les performances. Un tel dynamisme est indispensable à 
l'épanouissement du modèle européen de société, qui doit accompagner l'émergence de la citoyenneté 
européenne. 
Voir les définitions en page 2 
B. INTERET GENERAL ET GRAND MARCHE EUROPEEN : UNE INTERACTION BENEFIQUE 
15. Les forces du marché permettent une meilleure allocation des ressources et une efficacité accrue dans 
la fourniture des services, au bénéfice notamment du consommateur qui en retire une meilleure qualité à 
meilleur prix. Toutefois, ces mécanismes présentent parfois leurs limites et peuvent risquer d'exclure une 
partie de la population des bénéfices qui peuvent en être retirés et de ne pas permettre la promotion de la 
cohésion sociale et territoriale. L'autorité publique doit alors veiller à la prise en compte de l'intérêt général. 
Dans ce contexte, la Commission agit selon les axes suivants. 
1. S'appuver sur la diversité 
16. L'action de la Communauté en faveur du modèle européen de société s'appuie sur la diversité des 
situations des services d'intérêt général en Europe. Cette diversité est garantie par deux principes 
fondamentaux : 
neutralité à l'égard du statut public ou privé des entreprises et de leurs personnels, garantie par 
l'article 222 du traité. La Communauté ne remet nullement en cause le statut, public ou privé, des 
entreprises chargées de missions d'intérêt général, et n'impose donc aucune privatisation. Du coup, 
les comportements anticoncurrentiels font l'objet de la même vigilance de la part de la Communauté 
qu'il s'agisse d'entreprises publiques ou privées ; 
liberté des Etats membres pour définir les missions d'intérêt général, octroyer les droits spéciaux ou 
exclusifs nécessaires pour assurer ces missions aux entreprises qui en sont chargées, régler leur 
gestion, et veiller le cas échéant à leur financement, conformément à l'article 90 du traité. 
17. Un tel respect des choix nationaux d'organisation économique et sociale ne constitue rien d'autre qu'une 
expression du principe de subsidiarité. Il appartient donc aux Etats membres d'opérer les grands choix de 
société, la Communauté se limitant à un examen de la compatibilité des moyens employés avec les 
engagements européens. 
18. En outre, il convient de rappeler que les conditions de l'article 90 du traité ne s'appliquent pas aux 
activités non-économiques (telles que les systèmes obligatoires de scolarisation ou de protection sociale) ni 
aux fonctions dites "régaliennes" qui relèvent de l'exercice de la puissance publique (notamment sécurité, 
justice, diplomatie, état civil). La contribution de ces services à différentes politiques communautaires est 
essentielle, d'où le développement de coopérations et de partenariats à l'échelle européenne. Mais il est clair 
que les services d'intérêt général, lorsqu'ils revêtent un caractère non-économique ou bien régalien, ne 
sauraient être traités de la même manière que les services d'intérêt économique général. L'action de la 
Communauté à leur égard, comme le confirme le traité, ne peut être que complémentaire. 
2. Réaliser l'équilibre : l'objectif de la Communauté 
19. Les véritables enjeux tiennent aux conditions de l'interaction entre les impératifs de libre circulation, 
d'efficacité et de dynamisme économiques visés par le grand marché européen et la libre concurrence d'une 
part, et la prise en compte d'objectifs d'intérêt général d'autre part. Cette interaction doit s'opérer au bénéfice 
du citoyen et de la société. La difficulté de cet équilibre tient à sa nature évolutive : le grand marché 
s'approfondit, les missions de service public ne sont pas non plus figées et doivent répondre à de nouvelles 
exigences. 
20. L'approche de la Communauté est donc par nature progressive et l'équilibre qu'elle recherche est 
dynamique. Les services d'intérêt général de caractère économique sont en principe soumis aux règles dont 
la Communauté s'est dotée pour établir un grand marché intérieur, y compris les monopoles qui peuvent porter 
atteinte au bon fonctionnement du marché, en particulier par le cloisonnement qu'ils opèrent. La mise en 
application de ces règles apporte ainsi un aiguillon favorable à l'adaptation des services, mais doit rester 
compatible avec les missions d'intérêt général. 
21. Les fournisseurs de services d'intérêt général bénéficient de l'exemption des règles du traité, dans la 
mesure où l'application de ces dispositions entrave l'accomplissement des missions d'intérêt général dont ils 
sont chargés. L'existence de missions d'intérêt général, qu'elles soient confiées à des entreprises publiques 
ou privées, ne préjuge toutefois pas des moyens utilisés pour les assumer. C'est pourquoi l'exemption est 
soumise à des conditions de proportionnalité. Ce principe, qui sous-tend l'article 90 du traité, permet à la 
fois d'assurer la meilleure adéquation entre obligations et missions d'intérêt général, la proportion entre 
moyens employés et objectifs visés. Par son contenu et sa formulation générale, ce principe permet d'assurer 
un équilibre évolutif et progressif, et de tenir compte de la diversité des situations et objectifs des Etats ainsi 
que des contraintes techniques ou budgétaires variées d'un secteur à l'autre. Il permet en outre une synergie 
optimale entre efficacité du marché et exigences d'intérêt général, en assurant que les moyens mis en oeuvre 
pour satisfaire ces exigences ne perturbent pas de façon disproportionnée le bon fonctionnement du marché 
européen et n'affectent pas les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté. 
22. Le bilan de cette interaction est à ce jour largement positif, tant en termes d'efficacité des services 
d'intérêt général qu'en terme d'application des règles. 
23. D'un point de vue d'efficacité économique et de qualité, les prestations des services d'intérêt général dans 
la Communauté soutiennent dans bien des cas la comparaison avec celle des autres régions du monde. Par 
exemple, pour la fiabilité de la distribution d'énergie, la sécurité des transports aériens ou la qualité de la radio 
et de la télévision, les performances européennes sont souvent très bonnes. Ces résultats sont dus, au moins 
en partie, au cadre européen qui limite les privilèges abusifs, incite à la transparence dans la gestion, oblige 
à une définition claire et précise du cahier des charges de l'intérêt général. En effet, les gains d'efficacité 
résultant de la concurrence constituent une des meilleures voies pour réduire le prix des services et, dans 
beaucoup de cas, les rendre accessibles à un plus grand nombre de citoyens. Il en découle également une 
plus grande compétitivité des entreprises, et plus particulièrement des PME. La situation n'en reste pas moins 
perfectible dans bien des domaines. La recherche d'une meilleure qualité et d'un meilleur rapport coût-
efficacité des services d'intérêt général peut nécessiter dans bien des cas des approches nouvelles et un effort 
substantiel pour améliorer leur efficacité. 
24. L'application des règles a été effectuée par la Communauté de façon impartiale, dans le respect des 
préoccupations des acteurs socio-économiques et politiques. Ce sont le Conseil des ministres et le Parlement 
européen qui ont mis en place les cadres législatifs. Tous les textes relatifs aux transports aériens, au 
transport ferroviaire et à l'électricité ont été adoptés par le Conseil à l'unanimité des Etats membres. En 
matière de télécommunications et de postes, la définition du service universel a également été adoptée par 
le Conseil et le Parlement européen. De manière ponctuelle4, la Commission a été amenée à prendre des 
mesures sur base de l'article 90. Cependant, avant d'arrêter définitivement chaque mesure, la Commission 
prend soin de procéder à des consultations approfondies avec le Parlement européen et le Conseil, les Etats 
et les acteurs concernés, pour dégager le plus large consensus possible. En particulier, les deux directives 
les p|us importantes adoptées sur base de l'article 90, sur les terminaux de télécommunications et sur les 
services de télécommunications, ainsi que leurs modifications, ont reçu le soutien des Etats au sein du 
Conseil. 
25. Instance de recours et interprète du Droit, la Cour de Justice a confirmé ces actes et contribué à la 
recherche de cet équilibre. Elle a notamment reconnu que des considérations d'ordre économique comme la 
rentabilité financière globale du service d'intérêt général ou d'autres considérations telles que la protection de 
l'environnement, peuvent constituer des justifications légitimes5. 
26. L'approche de la Commission, comme celle du Parlement européen, du Conseil et de la Cour de Justice, 
a par ailleurs été guidée par le respect des définitions nationales de l'intérêt général, qui découlent de leurs 
particularités socio-culturelles ou de leurs choix de société. 
Depuis 1958, seulement 8 directives et leurs modifications, 7 décisions basées sur cet article 
Arrêts Corbeau du 19.5.1993, affaire C-320/91, Recueil I p. 2565 ; Almelo du 27.4.1994, aff. C-392/92, Reel p. 1509 
; et arrêt du Tribunal de première instance de la Communauté européenne, Ladbroke/Commissiondu 27.10.1994,aff. 
T-32/93, Rec.ll p. 1994 
3. Promouvoir l'intérêt général européen 
27. Source de dynamisme et d'efficacité économique, l'intégration économique de l'Europe sur base du grand 
marché et de la politique de cohésion a conduit à une prise en charge, au niveau européen, de l'intérêt 
général sous forme du service universel ou d'autres obligations de service public. Conçue par la Commission, 
la notion du service universel a été développée dans des résolutions du Parlement européen et du Conseil, 
et mise en oeuvre secteur par secteur dans des actes législatifs6. 
28. La notion de service universel repose sur le souci d'assurer partout un service de qualité à un prix 
abordable pour tous. Les critères du service universel portent sur des principes : égalité, universalité, 
continuité, adaptation, ainsi que sur des lignes de conduites saines : transparence de gestion, de tarification 
et de financement, contrôle par des instances distinctes des opérateurs. La totalité de ces critères n'étant pas 
toujours présente au niveau national, leur introduction par le biais du service universel européen a conduit à 
développer les services d'intérêt général7. 
29. La notion de service universel est cependant flexible, dans la mesure où son contenu est élaboré 
progressivement en fonction des caractéristiques structurelles et techniques et des besoins propres à chaque 
secteur. Cette notion est en tout état de cause évolutive : elle doit s'adapter aux mutations technologiques, 
aux exigences nouvelles de l'intérêt général, aux besoins des usagers. 
30. Rien n'empêche les Etats membres de définir des missions d'intérêt général supplémentaires allant au-
delà des obligations du service universel pourvu que les moyens employés restent conformes au droit 
communautaire. Pour quelques services, les dispositions de service universel se contentent même de laisser 
aux Etats membres la possibilité d'imposer ou non les obligations d'intérêt général, et de prévoir des 
compensations. Le développement au niveau européen du service universel respecte ainsi la diversité par une 
prise en compte permanente des conceptions nationales de l'intérêt général, définies par chaque Etat en 
fonction de ses traditions et besoins propres. 
31. En outre, des obligations de service public peuvent également être imposées, à certaines conditions, pour 
des raisons d'intérêt général telles que l'aménagement du territoire, la sécurité d'approvisionnement et 
l'environnement. 
32. La réalisation du marché intérieur apporte aux consommateurs des services plus performants et permet 
aux entreprises européennes de se trouver mieux armées face à la concurrence mondiale. Le service 
universel et les autres obligations de service public contribuent aux objectifs de solidarité et d'égalité de 
traitement. Ils assurent aux citoyens et à la société européenne la défense de l'intérêt général. Le service 
universel est ainsi l'expression en Europe des exigences et des spécificités du modèle européen de société, 
dans le cadre d'une politique conciliant dynamisme du marché, cohésion et solidarité. 
Résolutions du Parlement européen du 22 janvier 1993, JO n' C42 du 15.2.1993, p.240 ; du 6 mai 1994, JO n'C205 
du 25.7.1994, p.551 ; du 25 juin 1995, JO n"C166du 3.7 1995, p.109; du 14 juillet 1995, JO n C249 du 25.9.1995, 
p.212 
Résolutions du Conseil du 22 juillet 1993, JO n"C213 du 6.8.1993, p.1 ; du 7 février 1994, JO n'C48 du 16.2.1994, 
p.1 ; du 22 décembre 1994, JO n'C379 du 31.12.1994, p.4 ; du 18 septembre 1995, JO n'C258 du 2.10.1995, p.1 
Voir l'exemple des télécommunicationsau point 35. 
II. L'APPORT COMMUNAUTAIRE : DYNAMISME, FLEXIBILITE, SOLIDARITE 
UNE APPROCHE DIFFERENCIEE 
33. Les principes et l'approche définis précédemment combinent l'apport dynamique de l'ouverture des 
marchés avec les impératifs européens et nationaux de l'intérêt général. La Commission a pris des initiatives 
en ce sens dans des domaines tels que les télécommunications, la poste, les transports et l'énergie. Ces 
secteurs illustrent de façon convaincante le caractère essentiel de l'apport du grand marché à la garantie et 
à l'amélioration de services d'intérêt général offerts à la satisfaction des consommateurs, sur base d'obligations 
de service universel ou de service public. En chaque occasion la démarche suivie a été flexible, respectueuse 
des spécificités de chaque secteur, de la subsidiarite et des diverses expressions de la solidarité. Elle a 
toujours été progressive et ouverte aux avis des acteurs concernés. 
"^ Télécommunications 
34. L'approche de la Commission dans le domaine des télécommunications vise à renforcer 
le service au public dans la Communauté, en multipliant le nombre de services offerts aux 
citoyens européens, tout en augmentant leur qualité et en maintenant leur caractère abordable. 
L'ouverture des marchés a été graduelle, sur base d'un calendrier précis. Suite à des 
propositions de 1987, les consommateurs ont pu choisir librement l'appareil téléphonique fixe ou 
mobile ainsi que le télécopieur ou modem de leur choix. Des mesures ont par la suite été prises 
pour permettre de choisir librement entre au moins deux opérateurs de téléphone mobile ou de 
services par satellites. Au plus tard le 1er janvier 1998 (2003 pour certains pays), seront ouverts 
les infrastructures et les marchés de la téléphonie vocale. A cette fin, les entités réglementaires 
sont séparées des opérateurs, et les réseaux publics ouverts aux autres opérateurs. 
35. Cette ouverture des marchés et des infrastructures s'accompagne de la définition 
d'obligations de service universel. La Communauté a ainsi demandé aux Etats membres 
d'imposer à leurs exploitants des obligations de service universel visant la fourniture d'une large 
gamme de services de base. Selon la communication de la Commission de 1996 sur le service 
universel, ce service comporte l'accès pour tous à un prix abordable, à un réseau rendant 
possible la transmission de la voix, des données et de la télécopie ainsi qu'un service de 
téléphonie vocale. La réglementation prévoit un schéma de financement des coûts liés à ce 
service par les acteurs du marché. Il est prévu de revoir le contenu du service universel dès 
1998 puis de façon régulière. L'approche dynamique qui a été retenue vise en effet à adapter 
le service aux évolutions de la technologie, des besoins des consommateurs et des exigences 
d'intérêt général. D'ores et déjà, le service universel des télécommunications contribue à enrichir 
les missions des services de télécommunications définies au niveau national. Un exemple : la 
garantie d'accès à un prix abordable pour tous y compris les personnes en difficulté sociale, 
médicale ou économique, encore inconnue dans bien des Etats, et qui VA introduite par le 
service universel. 
36. Dans les Etats membres qui ont anticipé le calendrier, l'offre du servie,' téléphonique par 
de nouveaux opérateurs, notamment de téléphonie mobile, a permis d'augmenter la diffusion du 
téléphone et des nouveaux services. L'ouverture permettra une meilleure adaptation de l'offre 
de téléphonie aux bouleversements technologiques en cours, et une meilleure satisfaction des 
attentes de plus en plus diversifiées des consommateurs, et un abaissement du prix. 
•3F Poste _ 
37. Les mesures proposées par la Commission en juillet 1995 sont en cours de discussions au 
Parlement européen et au Conseil. Elles visent l'introduction de règles communes pour le 
développement du secteur postal et l'amélioration de la qualité du service, et l'ouverture 
progressive et contrôlée des marchés à la concurrence à l'horizon de l'an 2000. 
38. La garantie à long terme du service universel postal est au coeur du dispositif proposé. Le 
service universel correspond à une offre de bonne qualité sur tout le territoire, selon une 
fréquence minimale, à des prix abordables pour tous. Il comprend la levée, le transport, le tri et 
la distribution de correspondances, ainsi que, dans certaines limites de poids et de prix, de 
publications, catalogues et colis. Il inclue les envois recommandés et à valeur déclarée. Seraient 
couverts tant les envois domestiques que transfrontières. Il répond en outre à des exigences de 
continuité, de confidentialité, de neutralité et d'égalité de traitement, ainsi que d'adaptabilité. 
39. Pour assurer le financement du service universel, il est prévu de maintenir un secteur réservé 
aux opérateurs de ce service universel. L'étendue du secteur réservé sera déterminée.par deux 
critères : le poids et le tarif. La question du publipostage est à l'examen ainsi que celle du 
courrier transfrontalier entrant. L'étendue du service réservé sera en tout état de cause 
réexaminée en l'an 2000, sur base notamment de considérations d'ordre technologique, 
économique et social. 
40. En outre, pour compléter le financement du service universel, des obligations peuvent être 
imposées aux opérateurs commerciaux en contrepartie de leur autorisation, par exemple sous 
forme de contributions financières à des fonds de péréquation. Il est en outre prévu de séparer 
les autorités de réglementation des opérateurs postaux. 
•SF Transports 
41. Dans le secteur de l'aviation civile, les compagnies nationales disposaient souvent d'un 
monopole dans leur Etat d'origine, qui permettait parfois d'opérer une péréquation entre les 
activités économiquement rentables et les activités non rentables liées à des obligations de 
service public. Les trois "paquets aériens" de 1987, 1990 et 1993, ont ouvert les marchés de 
façon progressive, tout en préservant l'exercice de missions d'intérêt général. 
42. Pour des liaisons desservant des zones périphériques ou des liaisons régionales à faible 
trafic, qui sont vitales pour le développement régional et dont la desserte ne peut être assurée 
par le seul fonctionnement du marché, la réglementation reconnaît en effet aux Etats membres 
le droit d'imposer des obligations de service public pour une ligne particulière, de choisir sur 
appel d'offres européen un transporteur exclusif, et de prévoir des compensations financières 
pour assurer ces liaisons. L'intervention publique sur le marché est donc limitée au strict 
nécessaire. 
43. A l'heure où ce processus touche à sa fin, force est de constater que l'ouverture des 
marchés européens a permis à la fois le maintien de la desserte du territoire et de la fiabilité, et 
une amélioration sensible du service rendu à l'usager. La concurrence s'est accrue à la fois en 
termes de trafic et en fermes de prix, permettant à de nouvelles catégories de citoyens d'accéder 
au transport aérien. 
44. Dans le cadre du transport maritime, la réglementation prévoyant la liberté de fournir des 
services de transport maritime à l'intérieur des Etats membres (cabotage) reconnaît aux Etats 
membres le droit d'imposer des obligations de service public, sur une base non discriminatoire 
vis-à-vis de tous les armateurs communautaires, comme conditions à la prestation de services 
réguliers à destination, entre et en provenance des îles. Les Etats membres doivent se limiter 
à des exigences concernant les ports à desservir, la régularité, la continuité, la fréquence, la 
capacité à prester le service, les tarifs pratiqués et l'équipage du navire. La Commission a, par 
ailleurs, proposé dans sa communication "Vers une nouvelle stratégie maritime" la possibilité de 
financements publics pour soutenir les services d'intérêt général. 
45. Pour les transports terrestres (rail, route, navigation intérieure), le traité lui-même fait 
référence, à l'article 77, à certaines obligations inhérentes à la notion de service public. D'une 
part, le Conseil a adopté en 1969 des règlements interprétant cet article et assurant la fourniture 
de services de transports adéquats, qui contribuent au développement durable, à la cohésion 
sociale et à l'équilibre régional. D'autre part, le processus d'ouverture des marchés du.transport 
terrestre est déjà bien avancé et prend pleinement en compte l'importance de la qualité des 
services publics dans ce domaine. 
46. Dans son livre vert sur le "réseau des citoyens", la Commission a confirmé cette approche, 
et a simultanément signalé la nécessité d'améliorer l'efficacité de ces services publics 
réglementés. De même, concernant le rail, la Commission a défendu, dans un récent livre blanc, 
ses propositions de 1995 d'ouvrir les marchés du fret et des transport internationaux de 
passagers, et a annoncé une étude sur les meilleurs moyens pratiques pour introduire le jeu du 
marché dans les transports domestiques de passagers, prenant en compte les impératifs du 
service public. Deux autres propositions ont été avancées en 1996 pour renforcer le marché 
intérieur du transport de passagers par route, qui respectent pleinement le principe de 
proportionnalité et la réglementation sur le service public. 
•3* Electricité 
47. Le projet de directive en voie d'adoption vise à ouvrir progressivement les marchés de 
l'électricité à de nouveaux entrants, sur une période de neuf années. Afin de protéger les 
investissements à très long terme qui caractérisent le secteur, et de tenir compte de 
l'hétérogénéité des structures nationales, deux options ont été offertes aux Etats : soit accès des 
tiers aux réseaux, soit système de l'acheteur unique. La détermination des clients éligibles 
reviendra aux Etats sous certaines conditions. 
48. La solution retenue organise des conditions de concurrence tout en permettant aux Etats 
membres d'imposer des obligations d'intérêt général. Dans le respect de la subsidiarite, celles-ci 
sont définies par les Etats sur base d'objectifs d'intérêt général, et sous certaines conditions de 
transparence, d'objectivité et d'égalité de traitement. 
49. La Commission est convaincue que cette politique aura pour effet un abaissement des coûts 
énergétiques pour l'industrie européenne et donc un renforcement de sa compétitivité sur le plan 
international. De plus, les consommateurs devraient également en retirer des avantages, 
notamment en termes d'abaissement des tarifs. 
50. Une première évaluation sera effectuée à mi-parcours par la Commission, puis la directive 
sera révisée neuf ans après son entrée en vigueur. 
10 
•^ Radio et télévision 
51. Dans la plupart des Etats membres, la télévision ou la radio revêtent un caractère d'intérêt 
général, quels que soit les changements structurels ou technologiques qui affectent ces marchés. 
Les considérations d'intérêt général en cause dans ce secteur concernent essentiellement le 
contenu des programmes radiodiffusés et sont liées aux valeurs morales et démocratiques. Il 
s'agit par exemple du pluralisme, de la déontologie de l'information, de la protection de la 
personne. Les moyens mis en oeuvre au service de ces considérations d'intérêt général varient 
substantiellement d'un Etat membre ou d'une région à l'autre, en particulier le mode de 
financement. 
52. L'incidence directe de la législation communautaire dans ce secteur provient essentiellement 
de la directive "télévision sans frontières" de 1989. Celle-ci prévoit le cadre juridique pour assurer 
la libre circulation des émission de télévision en coordonnant les règles nationales qui étaient 
de nature à créer des obstacles juridiques à la libre circulation. Les domaines coordonnés sont 
le droit applicable la promotion de la distribution et de la production de programmes télévisés, 
la publicité et le parrainage, la protection des mineurs et le droit de réponse. Les Etats membres 
doivent assurer la liberté de réception et ne doivent pas entraver la retransmission des émissions 
en provenance d'autres Etats membres pour des raisons relevant des domaines coordonnés. Ce 
texte est en cours de révision au Parlement européen et au Conseil, afin de clarifier et d'ajuster 
les règles actuelles. 
53. Par ailleurs, les règles en matière de concurrence permettent essentiellement de combattre 
les abus de position dominante, ainsi que, sur la base du contrôle des concentrations, la création 
de structures de marché oligopolistiques ou monopolistiques. 
11 
B. LA CONTRIBUTION DES AUTRES POLITIQUES DE LA COMMUNAUTE 
54. La contribution européenne au développement des services d'intérêt général ne se limite pas au seul 
développement du marché unique. Elle est complétée par des actions entreprises dans le cadre des 
différentes politiques de la Communauté. Ces actions comportent notamment : 
élaboration de normes destinées à assurer l'interopérabilité et l'interconnexion des réseaux ; 
développement de systèmes de certification ; 
schémas directeurs européens pour les grands réseaux d'infrastructure transeuropéens de 
transport, d'énergie, ainsi que pour les télécommunications qui constituent l'épine dorsale de la société 
de l'information ; politique coordonnée et financements pour la réalisation de ces infrastructures ; 
soutien à des projets d'investissement, dans le cadre de la politique de cohésion économique 
et sociale, notamment pour les infrastructures des régions les moins favorisées de la Communauté 
ou des régions en reconversion industrielle ainsi que pour des projets visant plus généralement la 
promotion de services d'intérêt général en partenariat avec les acteurs locaux et régionaux ; 
effort de recherche-développement dans les secteurs où ont été mis en place des services d'intérêt 
général, par exemple les moyens de transport ferroviaires ou aéronautiques, l'audiovisuel, les 
technologies de l'information, l'éducation et formation, et la santé ; 
échange des meilleures pratiques et expériences entre législateurs, régulateurs, opérateurs, 
notamment concernant les méthodes de financement, de tarification, et de service aux citoyens 8. 
Dans l'ensemble de ces actions, la Communauté prend en compte notamment les impératifs d'un 
environnement sain et durable et les intérêts des consommateurs. Pour ceux-ci la Communauté prend des 
mesures visant à promouvoir le choix, la qualité, la transparence, l'accès à une information objective, l'accès 
à des voies de recours rapides et peu coûteuses, ainsi que la participation. 
55. L'action de la Communauté ne sera cependant efficace qui si les différents acteurs établissent entre eux 
les synergies nécessaires. Les partenariats public-privé doivent jouer un rôle déterminant, notamment pour 
l'investissement et la recherche. Mais des partenariats doivent également s'établir entre les échelons régional, 
national et européen. 
56. Concernant les services de nature non-économique9, différentes actions de coopération entreprises au 
niveau européen peuvent venir appuyer ou compléter les politiques nationales, par exemple en matière 
d'emploi, de protection sociale, de santé publique, d'éducation et de formation, ou de culture. La Communauté 
anime la coopération entre les Etats membres pour la lutte contre le cancer. Les programmes d'échange et 
de coopération en matière d'éducation et de formation, Leonardo et Socrates, touchent un nombre 
considérable d'étudiants ou de jeunes travailleurs. Enfin, la Communauté soutient des actions de préservation 
ou de promotion du patrimoine culturel européen. De telles actions n'impliquent bien entendu aucune 
harmonisation européenne. Elles constituent une contribution supplémentaire de l'Europe à l'intérêt général 
et sont essentielles pour la réalisation des objectifs de cohésion et de solidarité de la Communauté. 
un exemple de cette nature peut être trouvé en matière de transports publics dans la récente communication de la 
Commission sur le réseau des citoyens, COM(95)601 final du 23 janvier 1996. 
Voir point 18. 
12 
III. DES OBJECTIFS POUR L'AVENIR 
57. La Communauté vise à soutenir la compétitivité de l'économie européenne dans un monde de plus en 
plus concurrentiel et à assurer au consommateur de meilleurs choix, qualité et prix. Simultanément, par ses 
politiques, elle contribue à renforcer la cohésion économique et sociale entre Etats membres, et à réduire 
certaines inégalités. Cet objectif, inscrit dans le traité est poursuivi tout particulièrement à travers les fonds 
structurels et les réseaux transeuropéens. Les services d'intérêt général jouent à cet égard un rôle 
déterminant et sont eux-mêmes un facteur de cohésion économique et sociale, et d'efficacité économique. 
La Communauté permet le respect de leurs missions tout en favorisant les conditions de leur efficacité. 
58. L'importance de cet équilibre a été soulignée par les Chefs d'Etat et de gouvernement, réunis à Cannes 
en juin 199510: 
"Le Conseil européen réaffirme son souci que l'introduction d'une plus grande concurrence dans de nombreux secteurs en vue 
d'achever la réalisation du marché intérieur soit compatible avec les missions d'intérêt économique général qui s'imposent en 
Europe, concernant notamment l'aménagement équilibré du territoire, l'égalité de traitement entre les citoyens - y compris 
l'égalité des droits et l'égalité des chances entre les hommes et les femmes - la qualité et la permanence du service rendu au 
consommateurainsi que la préservation d'intérêts stratégiques à long terme." 
59. Tant ce message politique que les mutations en cours impliquent une clarification des objectifs pour 
l'avenir. Dans cette optique, la Commission entend promouvoir au niveau européen des services d'intérêt 
général suivant trois axes : valoriser les actions engagées pour le marché intérieur et la compétivité 
européenne ; renforcer la solidarité et la coordination européennes ; mobiliser les instruments 
communautaires. Une telle démarche pourrait trouver son expression dans le traité, à l'occasion des travaux 
de la Conférence intergouvernementale. 
A. UNE PERSPECTIVE EUROPEENNE 
1. Valoriser les actions engagées pour la compétitivité européenne 
M3 L'ouverture des marchés engagée secteur par secteur dans le domaine des services économiques, et 
particulièrement les services en réseaux, et l'introduction d'exigences de service universel méritent de se 
poursuivre, compte tenu de leurs retombées positives à la fois pour les missions d'intérêt général et pour la 
compétitivité de l'économie européenne au plan mondial. En effet, ces actions contribuent de façon décisive 
à la modernisation des services, qui permet à l'Europe de valoriser ses avantages concurrentiels dans les 
secteurs en cause, et qui permet aux entreprises utilisatrices d'obtenir des services de qualité pour un coût 
moins élevé. 
61. En tout état de cause, la Commission continuera de jouer son rôle d'arbitre impartial. De plus, dans ses 
initiatives à venir, la Commission entend suivre les principes suivants dans sa politique d'ouverture des 
marchés : 
mise en place d'outils d'évaluation du fonctionnement et des performances et la compétitivité des 
services d'intérêt général. De telles évaluations seraient conduites secteur par secteur. Elles 
permettraient de diffuser les meilleures pratiques, de favoriser l'adaptation des missions d'intérêt 
général aux mutations technologiques, aux besoins nouveaux des usagers, et aux nouvelles 
exigences de l'intérêt public. D'ores et déjà, la Commission a lancé une étude pour disposer d'un état 
des lieux concernant les formes de régulation, les méthodes d'organisation des services "en réseaux" 
dans les Etats membres et les moyens financiers mis en place pour les financer ; 
approche graduelle et concertée avec les différents acteurs, y compris les consommateurs ; 
Conseil européen de Cannes, 26-27 juin 1995- Conclusionsde la Présidence- SN 211/95, point A.1.1.7 
13 
approche transparente sur base d'une communication relative à la mise en oeuvre des procédures 
de l'article 90 ; _ 
Cette approche doit favoriser une mise en valeur des actions engagées, particulièrement pour le service 
universel européen. 
62. Il importe toutefois que des décisions soient rapidement prises concernant les initiatives pendantes 
présentées par la Commission. Celle-ci attend que soit finalisée rapidement la directive d'ouverture du marché 
intérieur de l'électricité, récemment débloquée. Elle attend également du Conseil et du Parlement européen 
qu'ils adoptent les projets concernant l'ouverture des marchés internationaux du transport ferroviaire de 
passagers, l'achèvement de l'ouverture des marchés du fret ferroviaire, et l'ouverture des marchés du gaz 
naturel. Ces projets intégrent les considérations d'intérêt général. 
2. Renforcer la solidarité et la coordination européennes 
63. L'objectif de solidarité européenne pourrait conduire à compléter les critères d'intérêt général par d'autres 
initiatives, à la lumière des évaluations déjà évoquées. Un certain nombre de secteurs présentent en effet 
une dimension transnationale, eu égard à leurs spécificités, notamment techniques. Pour ceux-ci la satisfaction 
de l'intérêt général ne peut être assurée de façon optimale au niveau national. D'autres secteurs sont liés à 
des enjeux d'intérêt européen (par exemple l'aménagement du territoire ou la protection de l'environnement). 
64. Pour répondre aux besoins de ces secteurs et assurer la plus grande efficacité et les meilleurs services 
possibles, la Communauté pourrait être amenée à prendre, sous une forme qui reste à déterminer, sur la base 
des compétences existantes, des initiatives visant à faciliter la coordination des organismes nationaux d'intérêt 
économique général, concernant par exemple les conditions de financement public et les systèmes de 
contrôle. Le développement du concept de service universel ou d'obligations de service public, notamment 
pour ce qui est de la qualité du service et des droits des usagers, constitue une voie à explorer. 
65. Le degré d'intégration à l'échelle européenne de certains secteurs pourrait en outre conduire à une 
réflexion sur les moyens d'accroître la coordination au niveau européen pour permettre le suivi de l'activité 
des régulateurs et des opérateurs de ces secteurs. Dans certains cas, des formes plus poussées de 
coopération pourraient être envisagées, comme par exemple la mise en place d'un organe réglementaire 
concernant le contrôle du trafic aérien, en cours de discussion11. 
3. Mobiliser les instruments communautaires 
66. La cohésion économique et sociale, le développement harmonieux du territoire, la préservation de 
l'environnement constituent des objectifs d'intérêt commu:, en Europe. Les services d'intérêt général ont ainsi 
des objectifs en commun avec différentes politiques communes mises en place par la Communauté. 
67. C'est pourquoi la Commission poursuivra avec vigueur la conduite de ces politiques dont les synergies 
avec les services d'intérêt général doivent être mises en valeur. Dans cet esprit, la Commission présentera 
l'an prochain au Parlement européen, au Conseil et au Comité des Régions un projet de schéma de 
développement de l'espace communautaire tirant les enseignements des recommandationsdu document 
"Europe 2000plus", qui consacrera la place qu'il convient aux services d'intérêt général. 
68. Concernant plus particulièrement les réseaux transeuropéens, la Commission entend les développer 
conformément aux engagements déjà pris par les Chefs d'Etat et de gouvernement. Les conséquences de 
ces engagements doivent être rapidement tirées, notamment au plan financier. Le potentiel de. ces réseaux 
est tel que leur mise en place ne saurait être retardée davantage. 
Concernant la recherche, la Commission, en présentant ses premières orientations pour le cinquième 
programme-cadre (1999-2003), a souligné la nécessité de placer résolument la recherche au service du 
citoyen européen. 
Voir le Livre blanc de la Commission "Vers un espace aérien sans frontière", COM(96)57 final 
14 
69. Pour les autres services d'intérêt général tels que ceux de santé, protection sociale, éducation, eau ou 
logement, c'est aux niveaux national ou régional que doit être garantie la satisfaction de ces besoins 
essentiels. La Communauté dispose cependant de moyens d'action - coopération, soutien financier, 
coordination - dont le déploiement en faveur de ces services devrait être accentué pour favoriser l'égalité des 
chances et combattre l'exclusion. 
B. UNE REFERENCE DANS LE TRAITE 
70. Au moment où l'Union oeuvre à la réforme de ses institutions et envisage de franchir une nouvelle étape 
politique, le débat est ouvert quant aux moyens de confirmer et de préciser l'attachement au modèle européen 
de société et aux valeurs qui en constituent le fondement, affirmé par la Commission dans son avis pour la 
Conférence intergouvernementale12. Les services qui ont pour mission de fournir des prestations d'intérêt 
général se trouvent au centre de ces valeurs. 
71. Une option serait certes de laisser le traité en l'état. L'article 90 a fait ses preuves en permettant d'assurer 
pleinement l'interaction bénéfique entre libéralisation et intérêt général. Il convient de ne pas le modifier. De 
plus, le traité contient déjà différents instruments permettant de placer au service du modèle social européen 
différents moyens d'action, notamment à l'appui des missions d'intérêt général : réseaux transeuropéens, 
recherche communautaire, politique des consommateurs, cohésion économique et sociale. 
72. La Commission est toutefois convaincue que les services d'intérêt général doivent trouver dans le projet 
européen un rôle en rapport avec la place qu'ils tiennent dans les valeurs communes sur lesquelles sont 
bâties les sociétés européennes. Aussi conviendrait-il de tracer un horizon pour le développement des 
services d'intérêt général en Europe, et d'inscrire à cet effet les moyens d'action déjà disponibles dans une 
perspective d'ensemble. 
73. C'est pourquoi la Commission préconise qu'à l'occasion de la Conférence intergouvemementale, une 
référence soit inscrite dans le traité à ce sujet. Il serait ainsi possible d'ajouter à l'article 3 du traité instituant 
la Communauté européenne, une lettre u) libellée comme suit : 
"une contribution à la promotion des services d'intérêt général". 
74. Serait ainsi confirmée, à travers la valeur programmatique de l'article 3, que les services d'intérêt général 
font déjà partie des domaines d'action de la Communauté. Ceux-ci n'en restent pas moins un domaine 
d'action privilégié des Etats membres. Sans pour autant constituer une nouvelle base juridique, une telle 
modification établirait que les services d'intérêt général constituent une dimension à prendre en compte dans 
la définition des actions de la Communauté et l'élaboration de ses politiques. 
Renforcer l'Union politique et préparer l'élargissement - Avis de la Commission en vue de la Conférence 
intergouvernementale,COM(96) 90 final, 28 février 1996 
15 

ISSN0254-T491 
COM(96) 443 final 
DOCUMENTS 
FR 01 
N° de catalogue : CB-CO-96-459-FR-C 
ISBN 92-78-08849-8 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg