COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN Le Programme-Cadre et l'Espace européen de la recherche : mise en oeuvre de l'article 169 et mise en réseaux des programmes nationaux.

1. INTRODUCTION

En Europe, plus de 80 % des efforts publics de recherche sont menés au niveau national, notamment dans le cadre de programmes nationaux ou régionaux de recherche.

Le Programme-Cadre de recherche de l'Union et d'autres initiatives et structures de soutien à la collaboration entre équipes nationales comme Eurêka, COST ou la Fondation Européenne de la Science, contribuent à conférer une dimension européenne à une partie significative de la recherche menée en Europe, au niveau de l'exécution des projets.

Les liens entre les programmes nationaux de recherche comme tels, entre eux et avec les programmes communautaires, sont cependant peu développés.

La combinaison de ces programmes, et le renforcement de la cohérence de leur mise en oeuvre, auraient un effet positif considérable sur l'impact et les résultats des efforts de recherche menés en Europe, du fait notamment :

- De l'ampleur des moyens financiers et des ressources humaines mobilisées ;

- De la diversité et de la complémentarité des aspects couverts par les programmes nationaux ;

- Des résultats rapides qu'on peut attendre de la combinaison d'initiatives existantes.

Une meilleure coordination de ces instruments permettrait de surcroît d'améliorer l'allocation globale des ressources affectées à la recherche en Europe, tout en facilitant l'émergence d'une politique de recherche européenne dans les domaines d'intérêt commun, particulièrement sur des thèmes prioritaires en termes économiques ou de société.

Tel qu'il a été entériné par le Conseil européen de Lisbonne au mois de mars 2000, et fermement appuyé par les Conseils européens qui ont eu lieu depuis lors, le projet d'Espace européen de la recherche a pour objectif le décloisonnement des efforts de recherche en Europe. A ce titre, il implique notamment un renforcement de la cohérence et de la coordination des activités nationales de recherche.

Défini explicitement dans l'objectif d'aider à la réalisation de l'Espace européen de la recherche, le Programme-Cadre communautaire de recherche 2002-2006, tel qu'il a été proposé par la Commission [1], prévoit à cet effet le recours à de nouveaux instruments destinés à exercer un effet structurant sur les activités de recherche menées en Europe : les réseaux d'excellence, les projets intégrés et la participation de la Communauté à des programmes nationaux de recherche exécutés conjointement, au titre de l'article 169 du Traité.

[1] COM (2001) 94

Il comprend de surcroît des mesures de soutien à la coordination des activités et des politiques nationales de recherche, plus particulièrement à la mise en réseaux des programmes nationaux de recherche.

L'objectif de la présente Communication, qui complète sur ce point la proposition de Programme-Cadre et les propositions de programmes spécifiques, est de soumettre au débat des suggestions sur les conditions dans lesquelles l'article 169 du Traité pourrait être utilisé pour la mise en oeuvre du Programme-Cadre, dans le contexte général de la mise en réseaux des programmes nationaux de recherche.

2. METTRE EN RESEAUX LES PROGRAMMES NATIONAUX

Au titre de l'application de la méthode ouverte de coordination, le Conseil européen de Lisbonne a invité le Conseil, la Commission et les Etats membres à "établir des mécanismes permettant de mettre en réseaux les programmes nationaux et communs de recherche, à titre volontaire et en fonction d'objectifs librement choisis".

Des travaux en ce sens ont été menés au sein d'un groupe de représentants à haut niveau des Etats membres, qui ont permis de dresser un premier tableau de la situation et d'identifier les besoins.

Trois grands enseignements s'en dégagent :

- Le caractère très varié des situations et des besoins, reflet de la diversité des formes d'intervention utilisées aux niveaux national et régional et d'importantes différences entre domaines ;

- La nécessité, notamment pour cette raison, de mettre en place des mécanismes aussi souples que possible ;

- L'effet de stimulation important qu'aurait dans ce domaine une action de soutien au niveau communautaire.

Dans cet esprit, la proposition du programme spécifique "Intégrer et renforcer l'Espace européen de la recherche" [2] du Programme-Cadre 2002-2006 prévoit, sous l'intitulé "Coordination des activités de recherche" un double mécanisme :

[2] COM (2001) ...

- Encouragement d'initiatives visant à assurer la mise en réseaux d'activités nationales ou régionales par le soutien à la coordination d'activités menées indépendamment, ou à la préparation ou la gestion d'actions conjointes. Ces initiatives seraient présentées suite à un appel à propositions ouvert en continu à toute entité mettant en oeuvre des programmes publics de recherche, donnant lieu à des évaluations régulières ;

- Développement d'un système d'information intégré sur les activités et les programmes nationaux et régionaux de recherche, à destination des décideurs politiques et des responsables de recherche, ainsi que des chercheurs.

L'idée sous-jacente est d'assurer un soutien ouvert et léger à des initiatives effectivement à même d'améliorer la coordination des activités de recherche menées dans différents cadres en Europe.

Le spectre de moyens utilisables à cette fin est large : échanges d'informations ; ouverture mutuelle des programmes ; formes diverses d'actions conjointes, par exemple l'organisation en commun d'appels à propositions et d'évaluations, ou d'initiatives en matière de formation ou de diffusion des résultats.

Le soutien communautaire serait accordé sur la base de l'appréciation de l'ampleur des ressources mobilisées et de celle des effets attendus. Dans tous les cas, il porterait exclusivement sur les aspects de coordination et directement liés à celle-ci.

De telles actions de soutien à la coordination seraient menées dans l'ensemble du champ scientifique et technologique, y compris les différents domaines thématiques prioritaires et le domaine couvert par l'intitulé "Anticipation des besoins scientifiques et technologiques de l'Union".

Dans le même esprit, la proposition de programme spécifique "Structurer l'Espace européen de la recherche" [3] prévoit des actions de coordination et de soutien spécifique (y compris par le co-financement) à des initiatives destinées à promouvoir ou à renforcer la coopération et les synergies entre et avec les programmes nationaux et régionaux en matière de ressources humaines et de mobilité.

[3] COM (2001) ...

Ces initiatives viseront notamment à ouvrir des programmes nationaux ou régionaux dont les objectifs correspondent à ceux de l'activité "Ressources humaines et mobilité" à des chercheurs d'autres Etats membres ou de pays associés au Programme-Cadre, ainsi qu'à assurer à ces chercheurs le soutien pratique (en matière juridique et administrative essentiellement) dont ils ont besoin.

3. LE RECOURS A L'ARTICLE 169 DU TRAITE

3.1. Les principes

La forme la plus puissante de mise en réseau est l'exécution conjointe de programmes entiers ou d'importantes parties de programmes.

Dans la proposition de Programme-Cadre 2002-2006, un soutien à l'exécution conjointe allant au-delà du soutien aux aspects de coordination est prévu, assuré par l'intermédiaire du recours à l'article 169 du Traité.

A l'article 169, le Traité envisage de fait la possibilité, pour la Communauté, de prévoir, dans la mise en oeuvre du Programme-Cadre, "une participation à des programmes de recherche et développement entrepris par plusieurs Etats membres".

Dans la proposition de Programme-Cadre et la proposition de programme spécifique "Intégrer et renforcer l'Espace européen de la recherche", ce type de participation de la Communauté est proposé comme l'un des trois nouveaux instruments de mise en oeuvre, sous la forme de la participation à des programmes exécutés conjointement.

Par définition, cet instrument est d'une nature différente de celle des deux autres. La décision d'y faire recours suppose ainsi une initiative préalable des Etats membres ou des autorités régionales, ou des organisations nationales de recherche. Il est donc appelé à être utilisé dans des conditions particulières.

La proposition de Programme-Cadre et les propositions de programmes spécifiques prévoient l'utilisation possible de l'article 169 dans les domaines thématiques prioritaires de recherche du programme "Intégrer et renforcer l'Espace européen de la recherche".

L'idée est que dans ces domaines particulièrement, notamment sur certains aspects de ceux-ci, une large mobilisation coordonnée des efforts nationaux et communautaires apparaît spécialement nécessaire, et mérite donc d'être encouragée par un financement communautaire.

Il est aussi considéré que le recours à l'article 169 permettra d'atteindre des résultats impossibles à obtenir à l'aide des deux autres instruments, du fait de l'importance et de la diversité des moyens mobilisés ainsi que des effets structurels de la combinaison d'efforts organisés au niveau national.

3.2. Les programmes

Les Etats membres peuvent envisager d'exécuter en commun des programmes pouvant différer selon plusieurs dimensions : des programmes publics mis en oeuvre par les autorités nationales ou régionales ou par des organisations nationales de recherche ; des programmes mis en oeuvre par appels à propositions, directement par des organismes de recherche ou par des méthodes spécifiques ; des programmes déjà en cours d'exécution ou dans un état de préparation avancée.

Une participation de la Communauté peut être envisagée dans ces tous ces cas. En termes pratiques, une telle participation requiert qu'on ait affaire à des actions ou des initiatives bien définies (qu'elles soient ou non formellement appelées "programmes"), sur un thème ou dans un domaine précis, dotées d'un budget identifié, et mises en oeuvre durant une certaine période à l'aide de procédures claires.

3.3. Participation de la Communauté : les conditions

Les conditions de la participation de la Communauté, et du financement qu'elle entraîne, pourraient être les suivantes :

- Exécution conjointe

L'exécution conjointe de programmes de recherche serait assurée par l'intermédiaire d'un programme de travail commun. Celui-ci devrait notamment impliquer :

- L'allocation des moyens financiers sur la base d'un plan de financement commun établi par les participants ;

- La réorientation de certaines activités dans le but de renforcer leur complémentarité, dans le cas de programmes existants ;

- Le lancement d'appels à propositions conjoints, dans le cas de programmes mis en oeuvre à l'aide d'appels.

- Effet structurant

L'exécution conjointe des programmes devrait clairement avoir un effet structurant sur la conduite des activités de recherche concernées, la mise en oeuvre des programmes dans ces conditions permettant d'atteindre des résultats que leur exécution séparée ne permettrait pas d'obtenir.

- Champ couvert

Les thèmes seront nécessairement suffisamment importants pour donner lieu à des actions d'envergure dans plusieurs Etats membres. Ils devraient couvrir une partie significative du domaine concerné, ou un aspect particulièrement important de celui-ci.

- Nombre de pays participants

Au minimum trois pays différents (Etats membres ou pays associés au Programme-Cadre), dont au moins deux Etats membres.

- Structure commune

Le Traité prévoit la création de structures pour l'exécution des programmes mis en oeuvre conjointement et la possibilité de la participation de la Communauté à celles-ci.

Compte tenu de l'ampleur des actions envisagées et de l'implication financière de la Communauté, la participation de celle-ci à ces structures devrait constituer une condition du financement communautaire.

Impliquée dans la définition et le suivi de la stratégie de mise en oeuvre, la Communauté ne le serait cependant pas dans la gestion quotidienne des activités.

Les structures communes pourraient être selon les cas (les deux formules pouvant être présentes en combinaison) :

- Des structures de suivi de la mise en oeuvre, de type "Conseil scientifique", comprenant des représentants de tous les Etats membres participants ;

- Des structures opérationnelles assurant un certain nombre de tâches de coordination directement liées à l'exécution des recherches.

- Propriété intellectuelle

Les règles en matière de propriété intellectuelle utilisées pour la mise en oeuvre des programmes devront être spécifiées et compatibles avec les dispositions des "Règles de participation et de diffusion" du Programme-Cadre, spécifiquement adaptées pour ce cas de figure.

3.4. Participation de la Communauté : aspects financiers

Au plan financier, la participation de la Communauté prendrait la forme d'une contribution partielle au budget des programmes exécutés conjointement, attribuée dans des conditions à déterminer.

Cette contribution serait destinée à assurer :

- Un soutien aux activités de recherche menées dans le cadre des programmes exécutés conjointement, y compris le fonctionnement de la (ou des) structure(s) commune(s) associée(s) à l'action ;

- Un soutien à la participation de chercheurs ou d'institutions d'autres Etats membres ou de pays associés au Programme-Cadre, là où les Etats membres impliqués décideraient d'ouvrir les programmes exécutés conjointement à de tels participants.

Pour l'établissement du montant de la contribution relative au premier aspect, plusieurs options sont possibles :

- Un pourcentage déterminé et toujours identique du budget total des programmes exécutés conjointement ;

- Une contribution établie en chiffres absolus en tenant compte du montant affecté au domaine concerné du Programme-Cadre et de la proportion de ce domaine couverte par l'action envisagée ;

- Un montant destiné à couvrir les coûts directement liés à l'exécution conjointe des programmes et calculé à partir de ces coûts.

Au cours du processus de discussion du Programme-Cadre et des programmes spécifiques, et avant leur adoption, sur la base d'un travail exploratoire d'identification des intérêts des Etats membres et des thèmes possibles, un pourcentage indicatif du montant alloué à chacun des domaines concernés serait fixé pour de possibles actions au titre de l'article 169.

3.5. Les thèmes

Les thèmes pouvant donner lieu, à l'intérieur de chacun des domaines thématiques prioritaires, à l'exécution conjointe de programmes nationaux et au recours à l'article 169, sont potentiellement nombreux.

Dans certains domaines, l'exploration informelle des possibilités existant sur ce plan a été entamée.

Parmi ceux-ci pourraient notamment figurer des thèmes :

- Liés à des besoins appelant par nature une réponse coordonnée, comme les essais cliniques de vaccins et de médicaments ;

- Faisant l'objet de longue date de programmes structurés, comme le Changement global et ses différentes composantes ;

- Correspondant à des sujets de recherche en émergence sur lesquels des programmes se mettent en place dans de nombreux Etats membres, comme les nanotechnologies ou la recherche en génomique pour certains de ses aspects ;

- Liés à des domaines technologiques et industriels faisant l'objet d'un important effort d'intégration au niveau européen, comme l'aéronautique.

- Liés à des besoins des politiques communautaires, par exemple les transports ferroviaires pour la politique des transports ou la gestion de l'eau pour la politique de l'environnement.

3.6. Le processus de décision

Aux termes du Traité (article 172), la participation de la Communauté à des programmes entrepris par plusieurs Etats membres fait l'objet d'une décision d'adoption en co-décision par le Conseil et le Parlement européen.

Afin de permettre l'application dans les meilleures conditions de cette procédure à des actions appelées à être lancées tout au long de la période de mise en oeuvre du Programme-Cadre, la Commission envisage un scénario en deux temps.

Dans un premier temps, sur la base du travail d'identification évoqué, et en temps utile pour adoption en même temps que le Programme-Cadre, la Commission présenterait une proposition de décision-cadre à adopter en co-décision, qui fixerait :

- Les principes généraux et les conditions de participation de la Communauté ;

- Les règles et les modalités de soutien financier ;

- Les conditions d'adoption des décisions sur les actions individuelles ;

- Les montants indicatifs de la contribution financière de la Communauté pour les différents domaines.

Sur cette base, à mesure que les actions envisagées se concrétiseraient et que se ferait l'accord entre les Etats membres concernés, les décisions techniques d'application portant sur les actions individuelles pourraient être prises par la Commission dans des conditions, notamment en matière de Comitologie, à déterminer, normalement dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle.

4. CONCLUSION

L'article 169 du Traité n'a à ce jour jamais été utilisé pour la mise en oeuvre du Programme-Cadre, et aucune expérience n'existe de la manière dont il pourrait contribuer à celle-ci.

Le recours à cette disposition jusqu'ici inexploitée apparaît cependant comme un moyen a priori particulièrement indiqué de mettre en oeuvre, en combinaison avec d'autres instruments, un Programme-Cadre spécifiquement conçu pour aider à la réalisation de l'Espace européen de la recherche.

Le soutien à l'exécution conjointe de programmes de recherche apparaît notamment comme un moyen efficace de stimuler la coopération entre régions de différents Etats membres, ou entre plusieurs pays d'une même région de l'Europe.

Les mêmes considérations s'appliquent aux formes plus légères de soutien à la coordination et à la mise en réseaux, particulièrement efficaces en termes coûts/bénéfices.

Il revient aux acteurs de la recherche dans les Etats membres de décider à quel degré et sur quels thèmes du Programme-Cadre recours devrait être fait à ces deux possibilités. La Commission est prête à les aider s'ils le souhaitent, dans le travail d'identification de sujets possibles et la préparation d'éventuelles actions.

Elle soumet la présente Communication dans le but d'aider les autres institutions à se former une opinion sur le recours à l'article 169 du Traité pour la mise en oeuvre du Programme-Cadre, en fournissant des précisions et en formulant des suggestions concrètes au sujet des conditions dans lesquelles cette formule pourrait être appliquée.