les licences globales de transfert. Elles font l’objet d’une vérification ex ante et autorisent leur titulaire à effectuer plusieurs expéditions d’une catégorie de produits sous la même licence à un ou plusieurs destinataires dans d’autres États membres pendant une période déterminée;

les licences générales de transfert. Ces «licences ouvertes» font l’objet d’une vérification ex post et couvrent une gamme prédéterminée de produits dont les destinataires ou les fins sont spécifiés. Elles ne nécessitent pas de demande préalable, mais les fournisseurs doivent informer les autorités compétentes de leurs États membres lorsqu’ils prévoient d’utiliser une licence générale de transfert pour la première fois;

Le présent rapport expose les principales conclusions de l’évaluation et avance une proposition quant à la voie à suivre. Il est assorti d’un document de travail des services de la Commission qui présente plus en détail les résultats de l’évaluation.

Cette évaluation a permis de recueillir des données auprès des autorités compétentes des États membres, d’entreprises du secteur de la défense, d’associations sectorielles et d’autres parties prenantes et de les analyser. Pour pallier le manque de données disponibles et le faible taux de réponse aux consultations publiques, une série d’ateliers de parties prenantes a été organisée dans toute l’Europe. Tous les États membres, notamment les États parties à la lettre d’intention, et les associations sectorielles ont fourni des commentaires et des retours supplémentaires sur les conclusions préliminaires. Des propositions de mesures de suivi ont été examinées avec le comité pour les transferts de produits liés à la défense dans l’Union européenne, qui a été mis sur pied en vertu de l’article 14 de la directive, et avec des représentants du secteur.

Conformément à l’article 17, la Commission a évalué l’influence de la directive sur le développement d’un marché européen des équipements de défense (MEED) et d’une base industrielle et technologique de défense en Europe (BITDE), notamment en tenant compte des PME. L’évaluation de la directive ne survient que trois ans après sa date limite de transposition, ce qui complique l’évaluation de la réalisation des objectifs à long terme de la directive. La présente évaluation porte plutôt sur la mise en œuvre de la directive et vise à déterminer si elle est en voie d’atteindre les objectifs fixés.

En vertu de l’article 17 de la directive, la Commission doit rendre compte au Parlement et au Conseil du réexamen de la mise en œuvre de la directive. Si nécessaire, il convient d’assortir le rapport d'une proposition législative. À cette fin, la Commission a évalué si, et dans quelle mesure, les objectifs de la directive avaient été atteints, eu égard notamment au fonctionnement du marché intérieur. Conformément à l’article 17, la Commission a examiné l’application de toutes les dispositions principales de la directive, y compris les dispositions relatives à la certification (article 9), aux restrictions à l’exportation (article 10), aux procédures douanières (article 11), à l’échange d’informations (article 12) et aux mesures de sauvegarde (article 15).

La directive 2009/43/CE a été adoptée le 6 mai 2009 et vise à améliorer le fonctionnement du marché européen des équipements de défense, à promouvoir l’intégration de la chaîne d’approvisionnement européenne de la défense et à renforcer la sécurité d’approvisionnement, en simplifiant les règles et procédures relatives au transfert intra-UE de produits liés à la défense.

Les différences au niveau de la mise en œuvre du système de certification pourraient entraver son utilisation en raison de la confusion et de l’incertitude qu’elles génèrent dans le secteur. Il est possible que les entreprises préfèrent appliquer les procédures familières auxquelles elles avaient accès avant la directive au lieu d’appliquer le processus assez contraignant de certification.

Le recours à la certification a été plus faible et plus lent que prévu. Cette certification vise principalement les intégrateurs (par opposition aux fournisseurs de composants). Bien que le nombre d’entreprises certifiées augmente de façon constante depuis 2012, seules 55 entreprises sont certifiées en Europe. La moitié d’entre elles sont implantées dans deux États membres seulement – l’Allemagne (14) et la France (12) –, et la moitié des États membres n’ont aucune entreprise certifiée. Le secteur considère que le processus de certification est coûteux et prend du temps. Le faible recours aux licences générales de transfert par les partenaires commerciaux des entreprises certifiées a inévitablement des effets préjudiciables sur le rapport coûts-avantages perçu par les entreprises certifiées. Dans certains cas, le fournisseur se trouve dans un État membre où le type spécifique de licence générale de transfert pour les destinataires certifiés n’est pas disponible ou fait l’objet de restrictions importantes concernant les conditions applicables aux licences (par exemple concernant la réexportation).

Les tendances relatives aux quatre licences générales de transfert prévues par la directive diffèrent également. Les notifications de première utilisation des licences générales de transfert à des fins de démonstration et de réparation ont enregistré un taux de croissance en augmentation tandis que le taux de croissance relatif aux licences générales de transfert pour les forces armées a ralenti. Les licences générales de transfert pour les destinataires certifiés sont les seules dont les enregistrements ont réellement diminué entre 2013 et 2014. Ces dernières sont également celles qui ont été le moins utilisées par rapport aux trois autres licences générales.

1 475 notifications de première utilisation de licences générales de transfert ont été enregistrées dans les 24 États membres pour lesquels des données complètes sont disponibles au cours de la période d’évaluation. Des écarts importants ont néanmoins été relevés: 11 États membres n’ont enregistré aucune notification alors que trois autres États membres en ont enregistré plus de 100. Le nombre de transactions réalisées avec des licences générales de transfert a fortement augmenté au fil du temps (même si seuls huit États membres ont pu fournir des données à ce sujet). En Allemagne, par exemple, les transactions qui ont été déclarées avec des licences générales de transfert ont connu la hausse suivante: 71 en 2012, 1 769 en 2013 et 4 884 en 2014.

Pendant la période 2012-2014, entre 500 et 600 licences globales de transfert ont par exemple été délivrées chaque année dans 21 États membres (pour lesquelles des données complètes sont disponibles). Cependant, cinq États n’ont pas délivré de licences globales de transfert pendant la période d’évaluation et quatre en ont délivré près de 200 ou plus chacun.

Depuis l’application de la directive, ses principaux nouveaux outils, à savoir les licences globales de transfert et les licences générales de transfert, ont fait l’objet d’une utilisation croissante. Cependant, cette utilisation reste inférieure aux attentes initiales recensées dans l’analyse d’impact et on constate des écarts importants d’un État membre à l’autre.

Le recours aux nouvelles possibilités de délivrance de licence et à la certification a été plus lent que prévu. D’après les informations disponibles, seuls 19 États membres ont publié les licences générales de transfert requises par la directive, au moins deux États membres ne proposent actuellement aucune licence générale de transfert et au moins quatre ne proposent pas l'ensemble des quatre types de licences générales de transfert. De plus, près de la moitié des États membres n’ont pas encore d’expérience avec le processus de certification (c’est-à-dire qu’ils n’ont pas d’entreprises certifiées) et au moins un État membre n’a toujours pas établi de système entièrement opérationnel pour la certification des entreprises de défense. Les États membres ont également appliqué les exemptions potentielles d’autorisation préalable à des degrés très différents, bien que la directive n’impose pas la transposition des exemptions.

La directive est entrée en vigueur en 2009 et devait être transposée au plus tard le 30 juin 2011. Ses dispositions s’appliquent depuis le 30 juin 2012. À ce jour, tous les États membres ont transposé la directive, même si certains l’ont transposée avec du retard. En 2012, seuls 20 États membres avaient notifié à la Commission des mesures nationales de transposition.

En vertu de l’article 10 de la directive, lorsque des destinataires de produits liés à la défense déposent une demande de licence d’exportation, ils doivent déclarer aux autorités compétentes les restrictions à l’exportation établies par la licence de transfert d’origine et avoir respecté ces restrictions (et déclarer, le cas échéant, avoir obtenu l’accord de l’État membre d’origine). En vertu de l’article 11, les exportateurs doivent fournir aux services des douanes toute licence d’exportation nécessaire. Cet article autorise également un État membre, dans des circonstances particulières, à suspendre l’exportation à partir de son territoire des produits liés à la défense reçus d’un autre État membre au titre d’une licence de transfert et incorporés dans un autre produit lié à la défense ou, si nécessaire, les empêcher par d’autres moyens de quitter l’Union européenne à partir de son territoire. L’article 12 se rapporte à la coopération et à l’échange d’informations entre les autorités compétentes nationales. L’article 15 porte sur les mesures de sauvegarde relatives à la vérification de la conformité de destinataires d’autres États membres en cas de craintes particulières.

Un fournisseur ne peut utiliser le deuxième type de licence générale de transfert que si le destinataire des produits liés à la défense est certifié conformément à l’article 9 de la directive. D’autres exigences sont énoncées dans la recommandation en matière de certification. La certification permet de s’assurer que le destinataire est considéré comme digne de confiance par l’autorité de contrôle des exportations dans l’État membre responsable de la délivrance de la licence générale de transfert soumise à une vérification ex post. Elle prouve que l’entreprise dispose du personnel et du système nécessaires en interne pour respecter les règles relatives au contrôle des exportations. La Commission a créé un registre central de destinataires certifiés par les États membres, appelé Certider, qui est accessible au public.

L’évaluation a permis de recenser des obstacles à une application efficace de la directive, qui découlent de ses dispositions ou de sa transposition. L’harmonisation insuffisante de la mise en œuvre des licences générales de transfert dans les États membres fait partie des principaux problèmes soulignés par les parties concernées. Les licences générales de transfert publiées par les États membres sont caractérisées par des différences importantes au niveau des produits et des composants qui peuvent être transférés en vertu de ces licences et des conditions de transfert. Ce manque d’harmonisation réduit leur attrait pour le secteur. Le déplacement de la responsabilité (des autorités aux opérateurs économiques) constitue un autre obstacle, car les nouvelles licences générales de transfert sont perçues comme des instruments aux risques plus élevés, en particulier par les PME. L’exigence de responsabilité personnelle des dirigeants concernant le contrôle des exportations/transferts constitue un obstacle majeur à la certification.

Un autre obstacle est le faible niveau de sensibilisation, notamment parmi les PME, eu égard aux outils disponibles en vertu de la directive et à leurs avantages dans le secteur des États membres. Les entreprises pourraient par exemple réduire les pertes de temps et les charges administratives en utilisant des licences générales de transfert pour transférer de produits à une entreprise certifiée.

Une autre restriction indirecte relative à la circulation des produits liés à la défense dans l’Union européenne découle du système de contrôle des exportations des États membres, régi par la position commune 2008/944/PESC. Les États membres ont tendance à interdire les exportations ultérieures dans leurs licences générales de transfert nationales, ce qui rend cet instrument moins attrayant pour le secteur.

Globalement, la directive a des objectifs ambitieux, qui nécessitent la modification de méthodes de travail qui sont parfois bien établies depuis longtemps. Son application a été facilitée dans les États membres où les changements relatifs au système existant de licences étaient minimes (par exemple, où il existait un système de licences ouvertes), où il y avait un fort intérêt et une bonne connaissance des modifications en cours et où des informations et des conseils étaient disponibles pour accompagner la transition. Cependant, les principaux éléments de la directive n'étant pas encore mis en œuvre dans certains États membres, il est difficile d’évaluer son application effective dans l’Union européenne.

La Commission a reçu de vagues indications du secteur concernant des difficultés pratiques relatives à la procédure douanière prévue à l’article 11 de la directive. Cependant, l’évaluation n’a établi aucun élément probant à cet égard.

Aucun problème particulier n’a été recensé concernant la mise en œuvre des articles 10, 12 et 15.

b. Influence sur le marché européen des équipements de défense et la base industrielle et technologique de défense en Europe

Même si la directive fournit un cadre pour l’harmonisation et a facilité la création de systèmes nationaux de licences présentant une structure similaire, elle est suffisamment ouverte à l’interprétation et flexible pour qu’il existe encore au bout du compte 28 systèmes de licences différents en Europe. On peut citer à ce titre les interprétations nationales divergentes relatives aux «produits moins sensibles» devant être inclus dans le champ d’application des licences générales de transfert. Cette divergence et les autres domaines dans lesquels des divergences d’application ont été constatées constituent des obstacles à l’instauration d’un marché européen ouvert des équipements de défense.

Il est difficile d’évaluer l’influence de la directive sur le développement d’une base industrielle et technologique de défense en Europe et d’un marché européen des équipements de défense. Dans la plupart des États membres, les transferts représentent une faible part, bien que non négligeable, de l’ensemble des échanges commerciaux dans le secteur de la défense. En 2013, les transferts représentaient 26 % de l’ensemble des échanges commerciaux de la défense de l’Union européenne.

La directive n’étant appliquée que depuis peu de temps, son influence sur le développement d’une base industrielle et technologique de défense en Europe n'est pas encore visible. Globalement, il faut plus de temps pour percevoir de tels bénéfices.

De plus, d’autres facteurs ont une influence majeure, tels que la baisse constante des investissements dans la défense dans l’Union européenne depuis la crise économique et financière. Contrairement aux attentes, certaines parties prenantes ont indiqué que cette baisse avait contribué à une renationalisation des chaînes d’approvisionnement, ce qui était contraire aux objectifs initiaux de la directive visant la consolidation des marchés.

En outre, les activités du secteur de la défense connaissent des cycles et des changements qui ne surviennent pas nécessairement de manière régulière et dont les causes sont généralement multiples. Nous devons par conséquent être très prudents avant d'attribuer un changement à la directive, qui est en place depuis trois ans (ou moins dans certains États membres). De plus, il faut généralement du temps pour changer les chaînes d’approvisionnement. Les contractants principaux ont besoin de temps et d’une bonne raison pour changer de fournisseurs. La simplification des procédures de transfert n’est pas perçue comme une raison suffisante à elle seule pour envisager un tel changement.

Certaines autorités compétentes ont souligné que les dispositions de la directive, aussi imparfaites fussent-elles, répondaient aux besoins des entreprises et entraînaient globalement une amélioration de la productivité en réduisant le fardeau administratif. L’influence positive sur la base industrielle et technologique de défense en Europe est principalement constatée par les plus petits pays. Il a également été indiqué à plusieurs reprises que la directive avait facilité l’émergence d’un marché intérieur pour les équipements (moins sensibles), mais que les produits à haute technologie restaient exclus de ce marché.

Le contexte international en matière de compétitivité, notamment les évolutions transatlantiques, joue également un rôle. De nombreuses entreprises de défense estiment que les réformes récentes du contrôle des exportations des États-Unis, qui ont facilité l’exportation de plusieurs produits et composants liés à la défense, ont placé les entreprises européennes et américaines dans une situation d’inégalité, en accordant des avantages réglementaires aux exportateurs des États-Unis.

De la même façon, la directive a eu un léger effet positif sur la sécurité d’approvisionnement des produits liés à la défense. Elle pourrait, cependant, contribuer à la renforcer en améliorant la transparence, puisque s’ils connaissaient les systèmes de licences des autres États membres, les contractants ou les acheteurs pourraient être rassurés sur la fiabilité des approvisionnements depuis d’autres États membres. Le recours aux licences générales de transfert en lieu et place des licences individuelles de transfert pourrait réduire les délais et les coûts administratifs et accroître la flexibilité (de part et d’autre de la chaîne d’approvisionnement, dans le cas des licences générales de transfert pour les destinataires certifiés).

c.Efficience

Il n’existe pas pour l’instant de vision claire de l’influence générale de la directive sur les coûts pour les différentes parties concernées. Cependant, d’après les premières indications et quelques cas isolés, les coûts devraient diminuer. Les autorités compétentes ont constaté que les coûts de mise en place initiaux avaient été importants, mais s’attendent à ce qu’ils soient largement contrebalancés par une baisse des dépenses courantes puisque les entreprises auront de plus en plus recours aux licences globales et générales de transfert au détriment des licences individuelles. Les entreprises ont également engagé des coûts initiaux de familiarisation et d’adaptation aux nouveaux systèmes mais devraient gagner du temps et de l’argent en ayant recours aux nouvelles licences.

Les licences globales et générales de transfert sont de plus en plus utilisées, ce qui devrait au fil du temps entraîner une baisse plus importante de l’utilisation des licences individuelles et donc réduire d’autant plus les coûts ainsi que les contraintes administratives. À terme, une plus grande familiarisation aux nouveaux systèmes, l’intégration accrue des processus et les économies d’échelle pourraient également avoir des effets positifs.

L’application initiale de la directive a nécessité des efforts importants et les coûts ont été élevés pour les autorités compétentes comme pour les entreprises, mais il ressort de toutes les données probantes que ces exigences étaient abordables. De même, les coûts directs du nouveau système de licences se révèlent plus abordables que ceux des solutions existantes. Dans l'ensemble, on peut considérer que la directive devrait entraîner à terme une réduction bien utile des coûts ainsi que de la charge administrative.

La certification est le principal domaine dans lequel les coûts sont jugés disproportionnés, les parties prenantes estimant actuellement que cette possibilité ne leur offre que des avantages potentiels très limités. Le manque de mesures incitatives explique en partie le nombre peu élevé d’entreprises certifiées et le peu de succès des licences générales de transfert pour les entreprises certifiées.