Rapport spécial  Le FEDER a-t-il  
contribué avec succès  
au développement de 
pépinières d’entreprises?FR 2014  n°  07
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENNE
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2014
ISBN 978-92-872-0124-9
doi:10.2865/32677
© Union européenne, 2014
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Luxembourg
FR 2014  n° 07
Rapport spécial Le FEDER a-t-il 
contribué avec succès 
au développement de 
pépinières d’entreprises?
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deu xième alin éa, du TFUE )
02
 Table  
des matières
Points
 Glossaire
I – VII Synthèse
1 – 9 Introduction
10 – 17 Étendue et objectifs de l’audit
18 – 78 Observations
19 – 28 La qualité des infrastructures était généralement bonne, mais la performance des pépinières 
laissait à désirer
20 – 23  Dans la plupart des cas, les installations d’incubation étaient bien adaptées et avaient été construites  
et équipées conformément aux plans
24 – 28 Les pépinières d’entreprises auditées étaient comparativement moins efficaces
29 – 58 Les pépinières «FEDER» auditées n’avaient pas suffisamment appliqué les bonnes pratiques
31 – 34 Lors de la création des pépinières, trop peu d’attention a été portée à l’efficacité de leurs fonctions  
de soutien aux entreprises
35 – 48 Les services d’incubation n’étaient que vaguement liés aux besoins des clients
49 – 51 Les systèmes de suivi internes des pépinières ne permettaient pas d’obtenir des informations de gestion 
appropriées
52 – 58 La pérennité financière des pépinières était en conflit avec l’objectif consistant à fournir des services 
d’incubation appropriés aux entreprises concernées
59 – 72 Les systèmes de gestion du FEDER n’étaient pas centrés sur l’efficience des services fournis  
par les pépinières d’entreprises
60 – 68 La procédure de sélection des pépinières ne tenait pas suffisamment compte de plusieurs aspects 
déterminants pour les activités d’incubation
69 – 72 Les pépinières cofinancées par le FEDER n’étaient pas tenues de poursuivre les activités d’incubation 
pendant une période suffisamment longue
03 Table des matières 
73 – 78 La diffusion limitée des connaissances par la Commission européenne a entravé la promotion  
des bonnes pratiques
79 – 85 Conclusions et recommandations
 Annexe  — Liste des pépinières auditées
 Réponses de la Commission
04
 Glossaire
Activité de prospection : Activité consistant à rechercher activement des clients et à explorer les marchés potentiels.
Client : Entrepreneur ou entreprise qui bénéficie d’une aide en vertu d’un accord de coopération conclu avec une 
pépinière d’entreprises. Cette assistance peut prendre la forme d’une location de locaux et/ou d’une participation à des 
activités de soutien aux entreprises.
EBN : Réseau européen des centres d’entreprise et d’innovation ( European Business and Innovation Centre Network ).
Entreprise à fort potentiel de croissance : Entreprise obtenant, ou censée obtenir, de meilleures performances que les 
entreprises de son secteur ou que le marché dans son ensemble.
Entreprise essaimée ( spin-off ): Entreprise indépendante créée lorsqu’un département ou une partie d’une entreprise ou 
d’une organisation préexistante s’en détache pour devenir une entité distincte.
FEDER : Fonds européen de développement régional.
Incubation virtuelle : Système qui permet à une entreprise de bénéficier des services d’une pépinière sans pour autant 
se trouver dans les locaux de cette dernière.
Jeune pousse ( start-up  ou entreprise en phase de démarrage) : Entreprise ou partenariat nouvellement créé(e) qui en 
est au stade du développement initial de son produit ou service et à celui de la réalisation d’études de marché.
Pépinière «EC-BIC» : Pépinière qui est membre certifié du réseau des centres européens d’entreprise et d’innovation 
(European Community Business and Innovation Centres ).
PME : Petites et moyennes entreprises. Cette catégorie comprend les entreprises qui occupent moins de 250 personnes, 
d’une part, et dont le chiffre d’affaires annuel est inférieur à 50 millions d’euros et/ou dont le total du bilan annuel 
n’excède pas 43 millions d’euros, d’autre part.
Programme d’incubation : Document spécifiquement adapté à chaque jeune pousse ( start-up ) hébergée par la pépinière 
d’entreprises, qui décrit les événements et les actions prévus pour elle. Le programme d’incubation vise à fixer des 
objectifs opérationnels pour une entreprise cliente et à définir une série de ressources et de services ciblés permettant 
de soutenir son développement. La mise en œuvre du programme et la réalisation des objectifs opérationnels font l’objet 
d’un suivi à l’aide d’indicateurs.
Réseautage : Activité professionnelle dans le cadre de laquelle des hommes/femmes d’affaires et des entrepreneurs 
établissent des contacts personnels et se créent des opportunités commerciales.
Stratégie régionale d’innovation (RIS) : Document qui définit les priorités régionales de manière systématique et 
ciblée, ainsi que les mesures à prendre à cet égard afin de stimuler l’esprit d’innovation des organisations universitaires et 
commerciales locales.
05
 Synthèse
IV
Les résultats décevants de ces pépinières peuvent s’expli ‑
quer par le fait que les bonnes pratiques reconnues n’ont 
été mises en œuvre que de manière limitée. Premiè ‑
rement, lors de la création des pépinières, trop peu 
d’attention a été portée à l’efficacité de leurs fonctions 
de soutien aux entreprises. Deuxièmement, les services 
d’incubation n’étaient que vaguement liés aux objectifs 
opérationnels des clients. Troisièmement, les systèmes 
de suivi internes des pépinières ne permettaient pas 
d’obtenir des informations de gestion appropriées. Enfin, 
les préoccupations concernant la pérennité financière 
ont entravé les activités d’incubation.
V
Au niveau des autorités de gestion, les systèmes de 
gestion étaient trop centrés sur les réalisations et 
n’accordaient pas une attention suffisante à l’activité 
opérationnelle des pépinières d’entreprises. En parti ‑
culier, la procédure de sélection des pépinières en vue 
d’un cofinancement n’a pas tenu suffisamment compte 
de plusieurs aspects critiques pour les activités d’incuba ‑
tion, comme la qualification du personnel, l’étendue et 
l’utilité des services d’incubation et la pérennité finan ‑
cière. Dans la plupart des cas, les avantages escomptés 
pour l’économie régionale n’avaient pas été estimés.
VI
En dépit des efforts consentis par la Commission pour 
acquérir des connaissances sur les activités et les caracté ‑
ristiques des pépinières d’entreprises en Europe, le sou ‑
tien qu’elle leur a apporté ne peut être considéré comme 
approprié. Les activités de la Commission visant à pro ‑
mouvoir les pépinières et les bonnes pratiques étaient 
trop limitées pour atténuer le risque d’échec pour des 
pépinières cofinancées inexpérimentées et immatures.I
Les petites et moyennes entreprises (PME) jouent un rôle 
important dans la création de croissance et d’emplois. 
Par conséquent, le soutien aux PME est devenu avec les 
années une priorité politique de plus en plus importante. 
Le montant des aides des Fonds structurels affectées 
au soutien des PME s’est élevé respectivement à 23 et 
15 milliards d’euros lors des deux dernières périodes 
de programmation. Les pépinières d’entreprises visent 
à aider les jeunes pousses à réussir leur démarrage et leur 
développement ultérieur.
II
L’objectif principal de l’audit a consisté à évaluer si 
les pépinières d’entreprises cofinancées par le Fonds 
européen de développement régional (FEDER) avaient 
soutenu avec succès de jeunes pousses à fort poten ‑
tiel. L’équipe d’audit a effectué des contrôles sur place 
portant sur un échantillon de pépinières dans quatre 
États membres. Elle s’est également rendue auprès des 
autorités de gestion dans ces États membres et a procédé 
à une évaluation comparative sur un échantillon étendu 
comprenant des pépinières situées dans deux autres 
États membres.
III
La Cour estime, en conclusion, que le FEDER a apporté 
une contribution financière importante à la création de 
structures d’incubation d’entreprises, en particulier dans 
les États membres où ce type d’aide aux entreprises était 
relativement rare. Toutefois, la performance des pépi ‑
nières auditées était modeste.
Synthèse 06
VII
La Cour formule les recommandations suivantes:
Premièrement, la Commission devrait exiger qu’en cas de 
recours à un cofinancement de l’UE, les États membres 
subordonnent l’autorisation de la création de nouvelles 
pépinières à la prise en compte des considérations 
suivantes:
a) les pépinières d’entreprises devraient être créées sui ‑
vant des plans d’activité précis et réalistes, dans les ‑
quels une attention particulière serait portée à la via ‑
bilité de leurs activités non lucratives d’incubation;
b) les activités d’incubation devraient, dès le départ, 
être conduites par un personnel ayant les quali ‑
fications requises, capable d’apporter un soutien 
individuel pertinent aux clients et potentiels futurs 
entrepreneurs;
c) les pépinières devraient anticiper en recherchant et 
en acquérant de nouveaux clients, indépendamment 
de la situation géographique de ces derniers et en 
privilégiant ceux qui ont un projet d’entreprise inno ‑
vant et à fort potentiel de croissance, afin de maximi ‑
ser l’efficience des financements publics et, partant, 
la valeur ajoutée par les fonds de l’UE;
d) le processus d’incubation devrait commencer, pour 
chaque entreprise cliente, par l’établissement d’un 
programme d’incubation détaillé et spécifique. La 
mise en œuvre de ce programme devrait faire l’objet 
d’un suivi et la réalisation des objectifs de l’entre ‑
prise devrait être évaluée;
e) les pépinières d’entreprises devraient offrir leurs 
services à des entreprises non résidentes, ce qui ren ‑
forcerait l’incidence des services d’incubation sur les 
entreprises locales et augmenterait les possibilités de 
réseautage;
f) les pépinières devraient mettre en place un système 
de suivi fondé non seulement sur les données obte ‑
nues dans le cadre de leurs propres activités, mais 
également sur des données opérationnelles fournies 
par leurs clients.Deuxièmement, la Commission devrait exiger que les 
autorités des États membres intègrent les éléments 
suivants dans la conception des procédures de sélection 
et de supervision des projets de pépinières d’entreprises 
cofinancés par le FEDER:
g) les critères de sélection des projets devraient porter 
davantage sur les résultats escomptés que sur 
l’obtention de réalisations physiques;
h) lors du processus d’évaluation des projets et de la 
définition des obligations contractuelles, il devrait 
être fait davantage appel aux services d’experts en 
matière d’activités d’incubation d’entreprises;
i) le niveau de l’aide publique devrait dépendre des 
résultats escomptés, tels que définis dans le projet 
de pépinière. La valeur des aides versées au titre du 
FEDER devrait dépendre des résultats obtenus par la 
pépinière;
j) la période de durabilité devrait être adaptée pour 
correspondre à la durée de vie réelle des actifs des 
pépinières d’entreprises cofinancés par le FEDER.
Troisièmement, la Commission devrait:
k) mettre à jour ses connaissances en matière d’efficaci ‑
té et d’efficience des pépinières d’entreprises, et s’en 
servir pour s’assurer que la contribution du FEDER est 
bien adaptée aux besoins du secteur des pépinières 
d’entreprises;
l) reprendre ses efforts pour aider la communauté des 
pépinières d’entreprises, et notamment celles bénéfi ‑
ciant d’une aide de l’UE, par exemple en organisant 
l’échange de connaissances et d’expériences avec les 
organismes responsables dans les États membres. 
Cette initiative devrait s’adresser à toutes les pépi ‑
nières d’entreprises, qui pourraient, à l’échelle euro ‑
péenne, présenter leurs réussites, échanger leurs 
connaissances et obtenir le soutien de leurs pairs.
07
 Introduction
En quoi les pépinières 
d’entreprises sont -elles 
importantes?
01 
Les PME jouent un rôle essentiel dans 
la création de croissance et d’emplois. Il 
est estimé que les 20,7 millions de PME 
de l’UE représentent, dans l’ensemble, 
67 % de l’emploi total et 58 %1 de la 
valeur ajoutée brute2. Par conséquent, 
l’importance du soutien aux petites 
et moyennes entreprises en tant que 
priorité politique européenne a crû 
avec les années. Une place particulière 
a été accordée au secteur des PME dans 
la stratégie de Lisbonne. Par la suite, la 
stratégie Europe 2020 a accordé une 
importance particulière à la place des 
PME et de l’innovation dans l’économie 
de l’Union européenne et à leur contri ‑
bution majeure en faveur d’une crois ‑
sance intelligente, durable et inclusive.
02 
Les pépinières d’entreprises visent 
à apporter une aide aussi étendue qu’in ‑
tensive aux jeunes entreprises. C’est au 
début du cycle de vie d’une entreprise, 
lorsque le risque de faillite est le plus 
grand, que ce soutien est le plus néces ‑
saire. La définition du terme «pépinière 
d’entreprises» retenue par la Cour est 
fournie dans l’ encadré 1 .03 
Les travaux de recherche publiés in ‑
diquent que les PME qui ont bénéficié de 
l’aide d’une pépinière d’entreprises pré ‑
sentent un risque de faillite substantiel ‑
lement inférieur au cours des premières 
années suivant leur création. Le taux de 
survie global à trois ans des nouvelles 
entreprises est de 56 %3 environ, tandis 
que celui des entreprises ayant bénéficié 
de l’assistance d’une pépinière avoisine 
les 90 %4.
04 
Le processus d’incubation est plus 
efficace lorsqu’il est adapté aux besoins 
spécifiques de chaque entrepreneur. 
L’étendue, la diversité et l’intensité du 
soutien dépendent de différents fac ‑
teurs. Toutefois, elles sont généralement 
fonction de la phase du cycle de vie dans 
laquelle l’entreprise aidée se trouve (par 
exemple, démarrage ou expansion), du 
secteur économique dans lequel elle 
opère (technologies de l’information et 
de la communication, biotechnologies, 
etc.) et du type d’entreprise auquel elle 
appartient (jeune pousse, entreprise 
essaimée, etc.) 5.
Définition de «pépinière d’entreprises»
Une pépinière d’entreprises est une organisation conçue pour aider les entreprises à réussir leur démarrage et leur 
développement ultérieur. Elle donne souvent accès à des infrastructures professionnelles et à des services de sou ‑
tien opérationnel adaptés aux besoins de chaque entreprise tout en offrant des possibilités de réseautage.
Les pépinières diffèrent les unes des autres à de nombreux égards, notamment par l’étendue des programmes 
d’incubation qu’elles offrent, par leur organisation interne, par le secteur économique dans lequel elles se spécia ‑
lisent et par le type de clients qu’elles servent.Encadré 11 Ecorys, EU SMEs in 2012: at the 
crossroads , septembre 2012 
(http://ec.europa.eu/
enterprise/policies/sme/
facts‑figures‑analysis/
performance‑review/files/
supporting‑documents/2012/
annual‑report_en.pdf ).
2 La valeur ajoutée brute 
correspond à la différence 
entre la valeur des biens et 
services produits et le coût de 
tous les intrants, notamment 
les matières premières, 
affectés à cette production.
3 Eurostat: http://epp.eurostat.
ec.europa.eu/statistics_
explained/index.php/
Business_demography_
statistics
4 Le réseau européen des 
centres d’entreprise et 
d’innovation (EBN) indique 
que le taux de survie des 
entreprises au cours de leur 
période d’incubation est de 
92 %, tandis qu’il est de 90 % 
au cours des trois années 
suivant le terme du 
programme d’incubation. 
Rapport « BIC Observatory 
2012© » (http://www.ebn.be/
assets/assets/pdf/2012/
bic_obs_2012.pdf ). 
L’association UK Business 
Incubation Ltd fait état d’un 
taux de survie de 98 % au 
cours de la période 
d’incubation, et de 87 % au 
bout de cinq ans ( http://www.
ukbi.co.uk/resources/
business‑incubation.aspx ). 
Aux États‑Unis, le taux de 
survie à cinq ans communiqué 
par la National Business 
Incubation Association est de 
87 %. Rapport «2012 State of 
the business incubation 
industry» (rapport 2012 sur 
l’état du secteur des 
pépinières d’entreprises).
5 Voir point 14.
08 Introduction
05 
Selon le guide pratique des pépinières 
d’entreprises innovantes  [Smart Guide to 
Innovation -Based Incubators (IBI)6] de la 
Commission européenne, l’activité d’incu ‑
bation comporte habituellement trois 
phases (des exemples d’activités menées 
à chacune de ces phases sont fournis dans 
le graphique 1 ):
a) la phase de pré‑incubation: elle com ‑
porte les activités visant à aider les 
entrepreneurs potentiels à dévelop ‑
per des projets et modèles d’entre ‑
prises, ainsi qu’à élaborer des plans 
d’activité prévisionnels. L’objectif 
est d’augmenter les chances pour 
l’entrepreneur de créer une entreprise 
de manière efficace et de passer avec 
succès à la phase de démarrage. Les 
services généralement fournis à ce 
stade comprennent une première 
appréciation du projet d’entreprise et 
des conseils individualisés concernant 
tous les aspects de l’élaboration d’un 
plan d’activité;
b) la phase d’incubation: elle commence 
avec le démarrage de l’entreprise et 
s’achève lorsque celle‑ci est auto ‑
suffisante et prête à opérer de façon 
indépendante sur le marché libre. 
Sa durée est d’environ trois ans. Au 
cours de cette période, la pépinière offre aux entrepreneurs un accès au 
financement, à une formation et à un 
accompagnement, ainsi qu’à des 
réseaux de partenaires commerciaux 
et technologiques potentiels, à des 
bureaux et, dans certains cas, à des 
laboratoires, des ateliers et des instal ‑
lations de prototypage entièrement 
équipés. L’incubation physique (qui 
consiste à héberger les entreprises 
dans les locaux de la pépinière) est 
importante dans certains secteurs 
économiques (par exemple les 
biotechnologies et les matériaux de 
pointe). Dans d’autres secteurs, par 
contre (comme celui du dévelop ‑
pement des logiciels), l’incubation 
virtuelle peut également constituer 
une solution efficace;
c) La phase de post‑incubation: elle 
comprend les activités menées 
lorsqu’une entreprise devient indé ‑
pendante sur les plans opérationnel 
et financier et qu’elle est capable de 
poursuivre son activité sans soutien 
extérieur. La PME peut encore avoir 
besoin de différents services (par 
exemple pour accroître ses ventes, 
améliorer ses processus de produc ‑
tion en recourant à des méthodes 
telles que l’internationalisation, ou 
encore introduire des innovations).
Représentation schématique des trois phases du processus d’incubationGraphique 1
Source: Cour des comptes européenne, sur la base du guide pratique publié par la Commission.Pré-incubation Incubation Post-incubation
 ο Évaluation du caractère innovant
 ο Élaboration du plan d’activité
 ο Formation ο Accès au financement
 ο Accompagnement, mentorat et formations
 ο Hébergement physique, accès  
à des laboratoires et à des ateliers
 ο Commercialisation
 ο Planification détaillée des activités
 ο Association de partenaires commerciaux ο Développement des activités 
 ο Internationalisation
 ο Regroupement ( clustering )
 ο Mise en réseau
Projet d’entreprise Jeune pousse PME viable6 Commission européenne, 
février 2010 ( http://ec.europa.
eu/regional_policy/sources/
docoffic/2007/working/
innovation_incubator.pdf ).
09 Introduction
Comment le FEDER  
soutient -il des pépinières 
d’entreprises?
06 
Le renforcement de la compétitivité 
régionale et de l’emploi représente, avec 
la convergence régionale et la coopé ‑
ration territoriale européenne, l’un des 
principaux objectifs de la politique de 
cohésion de l’UE. Dans la pratique, les 
Fonds structurels, et en particulier le 
Fonds européen de développement 
régional (FEDER), constituent les princi ‑
pales sources de financement de l’UE en 
faveur des programmes de soutien aux 
PME.
07 
Les Fonds structurels sont program ‑
més, et leur budget est établi, pour une 
période de sept ans. Le budget total des 
Fonds structurels s’est élevé à quelque 
225 milliards d’euros pour la période de 
programmation 2000 ‑2006 et à 345 mil ‑
liards d’euros environ pour la période 
2007 ‑2013. Le montant des fonds affec ‑
tés au soutien des PME au cours de ces 
périodes s’est élevé à 23 et 15 milliards 
d’euros respectivement. Aucune donnée 
n’est disponible concernant les montants 
spécifiquement consacrés au développe ‑
ment des pépinières d’entreprises.
08 
Les Fonds structurels font l’objet d’une 
gestion partagée. La Commission 
assume la responsabilité globale de 
leur gestion. Son rôle consiste à évaluer 
le fonctionnement des systèmes de 
gestion nationaux et à approuver les 
programmes opérationnels. Les actions 
définies dans les programmes opération ‑
nels, notamment la sélection des projets, 
sont mises en œuvre par des organismes 
au niveau des États membres.09 
Aux fins du présent rapport, les projets 
de pépinières d’entreprises cofinancés 
par le FEDER peuvent être divisés en 
deux phases distinctes:
Phase I: Implantation  
Cette phase démarre avec la signature 
de l’accord de financement. Le gestion ‑
naire de projet commence alors à éta ‑
blir les plans pour la construction (ou 
la rénovation) de l’installation et pour 
l’achat de l’équipement nécessaire. Elle 
se termine lorsque la pépinière est dotée 
de l’équipement et du personnel requis, 
qu’elle est physiquement opérationnelle 
et que l’investissement est assuré sur les 
plans juridique et financier. La pépinière 
est alors prête à accueillir ses premiers 
locataires. Cette phase s’étale générale ‑
ment sur une période pouvant atteindre 
deux ans.
Phase II: Exploitation  
Cette phase commence lorsque les 
premiers clients de la pépinière sont 
accueillis et que le processus d’incu ‑
bation démarre; elle va jusqu’à la fin 
de la période de durabilité (en d’autres 
termes, jusqu’au moment où les condi ‑
tions d’octroi de l’aide n’obligent plus 
le propriétaire du projet à en préserver 
les résultats ou à conserver les actifs aux 
fins des activités d’incubation). Dans 
le cas des projets audités, cette phase 
s’achevait cinq ans après la signature 
de l’accord de financement et s’étalait 
généralement sur une période de trois 
ans à compter de la fin de la première 
phase.
10
 Étendue et objectifs  
de l’audit
10 
L’objectif principal de l’audit a consisté 
à évaluer si les pépinières d’entre ‑
prises cofinancées par le FEDER avaient 
soutenu avec succès de jeunes pousses 
à fort potentiel de croissance. La Cour 
a cherché à répondre aux trois questions 
d’audit suivantes, concernant chacune 
un niveau de gestion différent:
a) Les bénéficiaires avaient‑ils appliqué 
de bonnes pratiques en matière 
d’implantation et d’exploitation des 
pépinières d’entreprises?
b) Les organismes responsables de la 
gestion du FEDER7 avaient‑ils mis en 
place des mécanismes permettant 
de sélectionner des pépinières aptes 
à bénéficier d’un soutien et d’assurer 
leur bon fonctionnement?
c) La Commission avait‑elle pris les 
mesures appropriées pour maxi ‑
miser l’incidence de la contribu ‑
tion du FEDER sur les pépinières 
cofinancées?
11 
L’audit s’est déroulé dans les locaux de 
la Commission européenne et dans les 
quatre États membres ayant octroyé, au 
titre du FEDER, les montants les plus im ‑
portants à la mise en place de pépinières 
d’entreprises (République tchèque, 
Espagne, Pologne et Royaume‑Uni). Sur 
la base d’une analyse de listes de projets 
(effectuée en raison de l’absence de 
chiffres officiels mentionnée au point 7), 
la Cour estime qu’un financement de 
1,2 milliard d’euros a été alloué à des 
actions contribuant à l’implantation 
de pépinières dans les quatre États 
membres de 2000 à 2013.12 
La Cour a effectué des contrôles sur 
place portant sur un échantillon de 
27 pépinières (voir annexe ) ayant 
bénéficié de la contribution du FEDER 
lors de la période de programmation 
2000 ‑2006, et ayant été en activité 
continue pendant au moins trois ans. 
La Cour a examiné tous les aspects du 
fonctionnement des pépinières, depuis 
les décisions de planification à l’origine 
de leur construction jusqu’aux pratiques 
et procédures qu’elles avaient mises en 
place. Le coût total moyen par projet 
s’élevait à 6,1 millions d’euros. Les contri ‑
butions en fonds publics représentaient 
en moyenne 82 % de ce montant. La part 
du coût total moyen prise en charge par 
le FEDER était de 42 % (soit un montant 
total de 70 millions d’euros); les 40 % 
restants étaient à la charge des États 
membres.
13 
La Cour a également évalué les sys ‑
tèmes de gestion mis en place par les 
six autorités de gestion responsables de 
ces 27 pépinières. L’évaluation a porté 
sur le processus de sélection des projets, 
sur les termes de l’accord de subven ‑
tion et sur la manière dont le respect 
de ces termes était ensuite contrôlé 
pour garantir la réalisation des objectifs 
contractuels.
14 
Les normes ayant servi de critères 
d’audit sont fondées sur les bonnes pra ‑
tiques décrites dans le guide publié par 
la Commission européenne, ainsi que 
dans d’autres publications à ce sujet8.7 Par exemple les autorités de 
gestion et les organismes 
intermédiaires.
8 National Business Incubation 
Association, «Best practices in 
action – Guidelines for 
Implementing First‑Class 
Business Incubation 
Programs», 2e édition 2010.  
 
Commission européenne, 
«Étalonnage des 
performances de la gestion 
des pépinières d’entreprises», 
février 2002.
11 Étendue et objectifs de l’audit 
15 
L’audit a notamment comporté une 
analyse comparative. Celle‑ci a consisté 
à recueillir des chiffres et des indicateurs 
clés afin d’évaluer la performance et 
l’efficience des activités des pépinières 
sélectionnées, qui avaient bénéficié 
d’une aide du FEDER. Au total, 49 pépi ‑
nières9 (voir annexe ) installées dans les 
quatre États membres visités, ainsi qu’en 
Italie et en Allemagne, deux pays ayant 
également affecté des montants élevés 
de cofinancement de l’UE au fonction ‑
nement de pépinières d’entreprises, 
ont fourni des informations détaillées 
concernant leur activité opérationnelle 
et leur situation financière.
16 
Les 49 pépinières de l’échantillon, 
cofinancées au titre du FEDER (ci‑après 
également dénommées pépinières  
«FEDER»), ont été comparées à un 
modèle de référence établi sur la base 
des résultats obtenus, dans les six 
États membres sélectionnés, par les 
65 pépinières certifiées EC‑BIC10 qui font 
partie du réseau européen des centres 
d’entreprise et d’innovation (EBN)11 et 
qui appliquent donc les meilleures pra ‑
tiques reconnues par la Commission. Ces 
65 pépinières sont appelées ci‑après les 
«pépinières de référence».
17 
Des informations probantes ont été re ‑
cueillies lors d’entretiens avec des fonc ‑
tionnaires de la Commission et des États 
membres, ainsi qu’avec des gestion ‑
naires de projets. Des documents fournis 
par les autorités nationales, par celles de 
l’UE et par les pépinières d’entreprises 
ont également été examinés.9 À savoir les pépinières 
auditées sur place (21), 
auxquelles s’ajoutent d’autres 
pépinières cofinancées par le 
FEDER (28).
10 Pour obtenir le label «EC‑BIC», 
une pépinière d’entreprises 
doit se soumettre à une 
procédure de certification qui 
garantit la conformité avec les 
critères prévus par celui‑ci.
11 Le réseau EBN est une 
association européenne non 
gouvernementale qui 
regroupe environ 
200 pépinières. Elle est la seule 
organisation habilitée 
à délivrer à une pépinière le 
label «EC‑BIC», reconnu par la 
Commission européenne.
12
 Observations
18 
La présente section commence par une 
évaluation de la performance des pépi ‑
nières auditées. Elle se poursuit par une 
description des observations découlant 
de chacune des trois questions d’audit 
posées par la Cour.
La qualité des infrastruc -
tures était généralement 
bonne, mais la perfor -
mance des pépinières 
laissait à désirer
19 
La Cour a évalué la performance des 
pépinières «FEDER» de son échantillon 
quant à leur processus de construction 
et d’équipement, ou de rénovation (à 
savoir leurs réalisations en la matière) et 
quant aux résultats qu’elles ont obtenus. 
Ces deux aspects correspondent, dans 
les grandes lignes, aux deux phases de la 
mise en œuvre d’un projet de pépinière 
décrites au point 9.Dans la plupart des cas,  
les installations d’incubation  
étaient bien adaptées  
et avaient été construites  
et équipées conformément 
aux plans
20 
La Cour estime que l’accès à un espace 
physique d’incubation est particulière ‑
ment important pour certains secteurs 
à forte croissance (par exemple les bio ‑
technologies et les matériaux de pointe) 
qui dépendent des équipements, inabor ‑
dables autrement, mis à disposition par 
les pépinières. Les pépinières devraient 
être conçues pour offrir des espaces 
de travail et de réunion confortables, 
dotés d’équipements bureautiques et 
de télécommunication polyvalents. Il 
importe également de créer des espaces 
de détente partagés pour encourager les 
résidents à s’intégrer et ainsi exploiter au 
maximum les possibilités de collabora ‑
tion et d’échange informel.PhotoBâtiment «Delta» cofinancé par le FEDER dans le parc technologique de Wrocław
Dans la plupart des cas, les projets de pépinières «FEDER» audités offraient des conditions de travail  
bien adaptées.
Source:  Cour des comptes européenne.
Architecte:  Anna Kościuk.
13 Observations
21 
La grande majorité des pépinières 
visitées offraient des espaces de travail 
attrayants à leurs clients. Le profil des 
installations auditées allait des simples 
bâtiments de bureaux à des laboratoires 
entièrement équipés. Dans l’ensemble, 
sur 27 d’entre elles, 23 offraient des 
conditions de travail adaptées aux 
besoins des différentes PME résidentes 
et favorisaient la collaboration. Dans 
l’aménagement de leur espace phy ‑
sique, les concepteurs des pépinières 
avaient tenu compte de l’importance du 
réseautage: ils avaient prévu, à l’usage 
des entreprises résidentes, une zone de 
détente permettant le développement 
spontané de liens sociaux.
22 
L’appréciation de la Cour concernant 
cette phase a également pris en consi ‑
dération le processus de planification 
et de construction des installations 
auditées. Toutes les pépinières avaient 
été construites conformément aux docu ‑
ments de planification qui, dans 23 cas 
sur 27, contenaient des informations 
détaillées sur les caractéristiques aux ‑
quelles l’installation devait répondre et 
prévoyaient un calendrier de construc ‑
tion précis. La plupart des pépinières (23 
sur 27) avaient été livrées conformément 
à ces plans. Toutefois, seules 15 pépi ‑
nières sur 27 avaient été achevées dans 
les délais prévus dans le dossier de 
candidature de projet.23 
L’audit n’a pas révélé de dépassements 
de coûts importants, et 20 projets sur 27 
avaient été achevés conformément 
au budget prévu. Les dépassements 
de coûts avaient été financés par les 
demandeurs avec leurs propres res ‑
sources et n’avaient eu aucun effet sur le 
budget de l’UE.
Les pépinières d’entreprises 
auditées étaient comparati -
vement moins efficaces
24 
La Cour a évalué l’efficacité et l’efficience 
des projets de pépinières en phase II, en 
mesurant leur activité opérationnelle 
et en appréciant les résultats atteints 
par rapport à leurs principaux objectifs, 
à savoir:
a) le nombre de plans d’activité établis 
avec l’aide de la pépinière;
b) le nombre de jeunes pousses 
incubées;
c) le nombre d’emplois créés.
25 
Au cours de la période de référence, 
chaque pépinière auditée a, en 
moyenne, aidé à élaborer 20 nouveaux 
plans d’activité qui ont débouché sur la 
naissance de 15 jeunes pousses et sur 
la création de 27 emplois. Le nombre 
moyen de personnes ayant travaillé dans 
les pépinières auditées au cours de la 
période de référence était de 164. Toute ‑
fois, les jeunes pousses n’en absorbaient 
qu’une petite partie.
14 Observations
26 
L’efficacité des pépinières de référence 
certifiées EC‑BIC, dont la taille était com ‑
parable à celles des pépinières auditées 
par la Cour, était bien supérieure. En 
moyenne, chaque pépinière de référence 
avait aidé à élaborer 101 nouveaux plans 
d’activité et soutenu la naissance de 
65 nouvelles jeunes pousses au cours 
de la période de référence, conduisant 
à la création de 147 nouveaux emplois. 
Le soutien offert aux entreprises au ‑
delà du cadre de l’incubation physique 
(à savoir la fourniture de services de 
pré‑incubation et d’incubation virtuelle 
aux entrepreneurs) a contribué à ce taux élevé de création de jeunes pousses. La 
valeur ajoutée de l’incubation virtuelle 
est démontrée par le fait que le nombre 
de jeunes pousses créées avec l’aide des 
pépinières auditées dépasse largement 
celui de leurs résidents. Le tableau  
ci‑après présente des informations dé ‑
taillées sur l’efficacité des deux groupes 
de pépinières.
Moyennes des résultats obtenus par les pépinières d’entreprises
Les pépinières «FEDER» auditées étaient comparativement moins efficaces.Tableau
Moyenne pour
les pépinières «FEDER» auditéesles pépinières  
de référence
Activités de pré-incubation
Demandes de renseignements concernant l'aide 92 738
Plans d'activité élaborés 20 101
Projets de création d'entreprise 19 91
Activités d’incubation
Jeunes pousses créées (y compris non hébergées) 15 65
Emplois créés dans les jeunes pousses 27 147
Emplois créés par jeune pousse 1,8 2,3
Nombre total des locataires de la pépinière 26 35
Nombre d'employés de l'ensemble des locataires 164 166
Nombre d'employés par locataire 6,4 4,7
Activités de post-incubation
PME existantes aidées 54 168
Emplois créés dans des PME en post-incubation 20 49
Emplois créés par PME en post-incubation 0,4 0,3
Source: Données comparatives de la Cour des comptes européenne relatives à 2011.
15 Observations
27 
Pour évaluer l’efficience, ces résultats 
ont ensuite été examinés au regard du 
volume des ressources déployées (coûts 
d’exploitation et main d’œuvre em ‑
ployée). Les valeurs ainsi obtenues ont 
été comparées à celles des pépinières 
EC‑BIC de référence. Des données détail ‑
lées sont fournies dans le graphique 2 . 
À titre d’exemple, les pépinières auditées 
ont généré une moyenne de 5,3 emplois 
par tranche de 100 000 euros de coûts 
d’exploitation, contre 9,6 pour les pépi ‑
nières de référence, ce qui donne un 
coût d’environ 18 000 euros par emploi, 
contre 10 400 euros pour les pépinières 
de référence. L’écart entre les pépinières 
auditées par la Cour et les pépinières EC‑BIC de référence est du même ordre 
pour ce qui concerne le coût individuel 
des plans d’activité élaborés et celui 
des nouvelles entreprises créées. Des 
conclusions similaires peuvent être tirées 
en utilisant comme base de calcul le 
nombre de personnes employées par la 
pépinière.
Efficience des activités des pépinières – Résultats pour 2011
Les pépinières d’entreprises auditées étaient relativement moins efficientes.Graphique  2
12,00
Plans
d’activitéJeunes
poussesEmplois Plans
d’activitéJeunes
poussesEmplois2,244,89
1,753,115,319,60
1,735,27
1,353,354,0910,35
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00Pépinières auditées
Pépinières de référence
par tranche de 100 000 euros de coûts d'exploitation par employé d'une pépinière
Source:  Données comparatives de la Cour des comptes européenne relatives à 2011.
16 Observations
28 
La plupart des pépinières «FEDER» audi ‑
tées n’avaient commencé leurs activités 
que récemment et ce manque d’expé ‑
rience a  indéniablement nuit à leur 
efficience. Toutefois, l’ampleur de l’écart 
entre ces deux groupes de pépinières 
atteste de la sous‑performance relative 
des pépinières «FEDER» que la Cour 
a auditées. Un examen des différentes 
raisons pouvant expliquer cette situation 
est présenté ci‑après; il suit la structure 
des trois questions d’audit posées au 
point 10.
Les pépinières «FEDER»  
auditées n’avaient pas  
suffisamment appliqué  
les bonnes pratiques
29 
Une pépinière d’entreprises est un sys ‑
tème complexe dont le succès dépend 
de facteurs externes comme la situation 
macroéconomique, le système juridique 
dans lequel elle opère et la culture entre ‑
preneuriale du pays dans lequel elle se 
trouve. Toutefois, les pratiques internes 
influent également sur la réussite d’une 
pépinière.
30 
Forte de cette constatation, la Cour 
a examiné la qualité et la pertinence des 
pratiques et des procédures des pépi ‑
nières auditées dans quatre domaines:
a) la planification de leurs activités 
internes;
b) le caractère approprié des services 
fournis à leurs clients;
c) les systèmes qu’elles ont utilisés 
pour assurer le suivi des clients;
d) leurs modèles d’entreprises.Lors de la création des pépi -
nières, trop peu d’attention 
a été portée à l’efficacité de 
leurs fonctions de soutien 
aux entreprises
31 
La Cour estime que la mission et les 
objectifs d’une pépinière d’entreprises 
devraient être clairement définis dès le 
départ. Ses activités futures devraient 
être précisées dans un plan d’activité. 
Celui‑ci devrait comprendre des infor ‑
mations sur les principales activités 
de la pépinière visant le soutien aux 
entreprises, ainsi que le détail des res ‑
sources humaines et matérielles dont 
elle a besoin pour atteindre ses objectifs 
en matière d’incubation. Ce plan devrait 
également comporter des informa ‑
tions détaillées sur les mécanismes de 
réseautage.
32 
Même si, sur 27 des pépinières auditées, 
22 avaient élaboré un plan d’activité 
conformément aux obligations décou ‑
lant de la réglementation régissant les 
aides du FEDER12, seule la moitié d’entre 
elles y avaient intégré des informations 
détaillées sur leurs activités et des objec ‑
tifs de résultats.12 Dans les cinq autres cas, il 
n’existait pas d’obligation 
légale d’élaborer un plan 
d’activité.
17 Observations
33 
Une analyse des documents de planifi ‑
cation d’activité des pépinières a révélé 
des insuffisances affectant des éléments 
essentiels au bon fonctionnement d’une 
pépinière d’entreprises. Il s’agissait, le 
plus souvent, de l’absence de descrip ‑
tion des programmes d’incubation, de 
l’absence de précision concernant les 
ressources (comme le personnel quali ‑
fié) devant être affectées aux processus 
d’incubation ou du caractère incomplet, 
voire de l’absence, des données relatives 
au coût de l’incubation. Sans ces infor ‑
mations indispensables, il est impossible 
d’évaluer de manière fiable la viabilité 
économique future d’une pépinière 
d’entreprise.
34 
Parmi les nombreux objectifs fixés 
dans les documents de planification, la 
plupart concernaient les installations 
elles‑mêmes, et non les activités que les 
pépinières seraient amenées à exercer 
effectivement. Une attention insuffi ‑
sante a donc été accordée à l’importance 
et aux résultats des processus d’incuba ‑
tion. Du fait de cette prédilection pour 
les réalisations physiques (comme la 
construction et les équipements), les 
objectifs de la phase de construction 
(phase I) ont été indûment privilégiés, au 
détriment de la réalisation des objectifs 
fondamentaux de l’activité d’incubation 
(phase II).Les services d’incubation 
n’étaient que vaguement liés 
aux besoins des clients
35 
La Cour estime que l’essence même de la 
fonction de toute pépinière d’entreprise 
est de fournir des services de soutien 
opérationnel à ses clients. Un large 
éventail de services13 peut être offert aux 
entrepreneurs, notamment la location 
d’espaces physiques, le mentorat, des 
formations, des conseils dans différents 
domaines, le réseautage ou l’accès au 
financement, et bien d’autres encore. 
Toutefois, pour obtenir des résultats 
de manière efficace, une pépinière ne 
peut se contenter de proposer son aide 
sous la forme d’un simple catalogue des 
services d’incubation disponibles. Les 
pépinières les plus efficaces procèdent 
au cas par cas, proposant un programme 
d’incubation sur mesure, combiné 
à d’autres initiatives d’aide à la création 
d’entreprises (comme des conférences 
données par des orateurs invités), dans 
le but de préparer les PME nouvellement 
créées à exercer leurs activités sur le 
marché libre.
Services proposés
36 
Dans les pépinières auditées, l’aide 
fournie aux entreprises prenait généra ‑
lement14 la forme de surfaces de bureaux 
subventionnées (proposées par 94 % 
des pépinières). Des services «acces ‑
soires» étaient par ailleurs fournis à titre 
gracieux ou pour un prix modique. Le 
plus souvent, il s’agissait d’un accompa ‑
gnement, de formations et d’un soutien 
dans les domaines du droit, du marke ‑
ting, de la comptabilité et de la propriété 
intellectuelle.13 Le rapport «State of the 
Business Incubation Industry» 
(rapport sur l’état du secteur 
des pépinières d’entreprises), 
publié par l’association 
nationale de l’incubation 
d’entreprises (National 
Business Incubation 
Association) en 2006 aux 
États‑Unis, recensait 
33 services différents pouvant 
être offerts par les pépinières 
d’entreprises à leurs clients.
14 La location de locaux à loyers 
réduits n’était généralement 
pas proposée au 
Royaume‑Uni.
18 Observations
37 
Le graphique 3  montre l’éventail des 
services offerts par les pépinières «FEDER» 
que la Cour a auditées, par rapport à la 
gamme des services comparables offerts 
par les pépinières EC‑BIC de référence. On 
constate en particulier que 53 % seule ‑
ment des pépinières auditées étaient 
en mesure de fournir des conseils en 
matière de planification financière et 
de financement. Cette constatation est 
préoccupante: l’accès insuffisant au finan ‑
cement est un obstacle majeur reconnu 
au développement des PME15, l’absence 
de conseils financiers de la part des 
pépinières ne contribuant pas à réduire 
ce phénomène. Cette situation a affecté 
la perception globale que les clients et 
les clients potentiels avaient de l’utilité 
de l’aide apportée par les pépinières aux 
entreprises qu’elles hébergent.
Types et fréquence des principaux services proposés par les pépinières «FEDER» 
auditées
Les pépinières «FEDER» auditées proposent une gamme de services plus limitée.Graphique 3
Source:  Données comparatives de la Cour des comptes européenne relatives à 2011.Aide à la modélisation d’entrepriseAide à l’évaluation des compétences
entrepreneurialesAide à l’analyse des risquesServices aux jeunes pousses
Formations assurées
Évaluation des besoins
en formation
Location d’espaces
d’incubation
Aide à la levée de fonds
Aide à la plani/f_ication /f_inancière94 %
80 % 53 %
76 %78 %51 %41 %69 %67 %
71 %90 %
Pépinières auditées
Pépinières de référenceIdenti/f_ication des clients-cibles
Aide à la plani/f_ication des activités100 %
90 %
80 %70 %60 %50 %40 %30 %20 %
10 %
0 %15 OCDE, «Le déficit de 
financement des PME: 
Principes et réalités», vol. 1, 
(disponible en anglais sur: 
http://ec.europa.eu/
enterprise/newsroom/
cf/_getdocument.
cfm?doc_id=624 ).
19 Observations
Programmes d’incubation
38 
Au cours de l’audit, la Cour a constaté 
que le caractère relativement limité de 
la gamme de services proposée par les 
pépinières auditées était une consé ‑
quence directe de leur conception de 
l’incubation. En général, les pépinières 
cofinancées par le FEDER ne partici ‑
paient pas directement au développe ‑
ment des activités de leurs clients et 
ne travaillaient pas activement avec les 
entreprises résidentes pour déterminer 
et fixer les objectifs opérationnels de ces 
dernières. Elles n’imposaient pas ce type 
de collaboration étroite aux entreprises 
résidentes qui, de leur côté, ne voyaient 
souvent aucun intérêt à partager des 
données opérationnelles sensibles et se 
montraient donc réticentes à le faire.
39 
Les programmes d’incubation complets 
et structurés, prévoyant une étroite 
coopération entre les pépinières et leurs 
clients, étaient rares. Sur 27 pépinières 
auditées, seules quatre élaboraient sys ‑
tématiquement, avec chaque client, un 
programme d’incubation complet fixant 
des objectifs spécifiques en matière 
de performance et de développement. 
Sur 27 pépinières auditées, 6 seulement 
faisaient l’objet d’audits de la qualité 
visant à améliorer la qualité globale des 
services d’incubation.40 
Cette coopération limitée entraînait une 
impression d’«isolement» par rapport 
à la pépinière et avait aussi un effet 
négatif sur le sentiment de cohésion 
entre résidents, ce qui n’a pas favorisé 
les synergies entre eux.
Qualifications du personnel
41 
En l’absence d’une culture de coopé ‑
ration intensive entre les pépinières et 
leurs clients, rien n’incitait les employés 
des pépinières à posséder ou à acquérir 
des compétences spécifiques et une 
expertise qui leur auraient permis de 
mieux assister les entreprises résidentes. 
Vu le manque de compétences qui en 
découlait, les employés des pépinières 
étaient incapables de prendre des 
dispositions pour mener un dialogue 
plus efficace avec ces entreprises, ce 
qui créait un cercle vicieux. L’éventail 
des compétences et de l’expertise du 
personnel des pépinières était moins 
étendu dans les pépinières auditées que 
dans les pépinières de référence, comme 
le montre le graphique 4 .
42 
En particulier, seul un nombre relati ‑
vement faible d’employés participant 
directement aux activités d’incubation 
possédaient des compétences leur per ‑
mettant de fournir une aide plus spécia ‑
lisée aux entreprises dans des domaines 
tels que l’expertise sectorielle (39 %) ou 
l’accès aux possibilités de financement 
(43 %).
20 Observations
43 
Par ailleurs, en raison de ce manque de 
coopération, les pépinières n’avaient 
que peu de connaissances structurées 
quant aux besoins et aux réalisations des 
entreprises qu’elles hébergeaient.Pré-incubation et incubation 
virtuelle
44 
 Des insuffisances affectant les pro ‑
grammes et de faibles niveaux d’enga ‑
gement ont également été constatés 
dans deux autres domaines importants 
de l’activité d’incubation: le soutien de 
pré‑incubation [voir point 5, lettre a)] 
et l’incubation virtuelle (voir point 46). 
Ces deux services s’adressent aux clients 
potentiels et à des clients qui ne sont 
pas nécessairement hébergés dans les 
locaux de la pépinière.Comparaison des principaux domaines de compétence et d’expertise du personnel
L ’éventail des compétences et de l’expertise du personnel des pépinières était moins étendu  
dans les pépinières auditées.
Source : Données comparatives de la Cour des comptes européenne relatives à 2011.Graphique 4
14 %49 %39 %55 %
35 %
43 %43 %39 %
22 %PME de haute 
technologie
Savoir-faire en 
matière de formation 
spéci/f_ique
Accès au /f_inancementPépinières de référencePépinières auditéesCoopération internationale
Conseil juridiqueAutre
Promotion des PME aidées
Utilisation avancée des TIC pour 
le développement des PMEDéveloppement des ressources 
humaines90 %
80 %
70 %
60 %
50 %40 %30 %20 %10 %
0 %
21 Observations
45 
Il est important de pouvoir offrir aux 
entrepreneurs potentiels une aide 
intensive au stade de la pré‑incuba ‑
tion. Premièrement, cela permet à la 
pépinière de se constituer une réserve 
de clients potentiels indépendamment 
de la situation géographique de ces 
derniers. Ensuite, cela renforce ses liens 
avec la communauté locale dans laquelle 
elle est implantée. Cependant, l’inves ‑
tissement en temps que cela requiert 
de la part des employés des pépinières 
est considérable. Au total, 14 pépinières 
auditées sur 27 n’offraient pas ce type 
de service. Cette lacune est l’un des 
facteurs qui expliquent le faible nombre 
de demandes de renseignements reçues 
par les pépinières, tel qu’il est indiqué 
dans le tableau .
46 
L’incubation virtuelle désigne l’offre de 
programmes d’incubation à des clients 
qui ne sont pas hébergés dans les locaux 
de la pépinière. Il s’agit d’un service 
qui renforce l’efficacité des pépinières 
d’entreprises (voir point 26). L’intérêt des 
entreprises pour ce type d’assistance 
dépend largement de la qualité et de 
l’efficacité des programmes d’incu ‑
bation. La faiblesse des programmes 
d’incubation (voir points 38 et 39) et la 
gamme restreinte des services proposés 
étaient deux des principales raisons pour 
lesquelles seules 11 pépinières auditées 
sur 27 offraient des services d’incubation 
virtuelle à des clients non résidents.Réseautage et pépinières 
adossées
47 
Les pépinières auditées étaient bien 
conscientes de la nécessité du réseau ‑
tage et des avantages qu’il génère. Au 
total, sur 27 de ces pépinières, 19 avaient 
cherché à bâtir un réseau de parties 
prenantes. De plus, presque toutes les 
pépinières auditées entretenaient des 
liens avec un partenaire local reconnu, 
ou étaient adossées à l’un d’eux. Ces 
partenaires étaient notamment des 
universités, des organisations de soutien 
aux entreprises ou des organismes 
publics. Toutefois, seules quelques‑unes 
d’entre elles étaient parvenues à établir 
un réseau regroupant tous les types 
de parties prenantes concernées (par 
exemple, des universités, des entreprises 
phares du secteur et d’anciens clients en 
phase de post‑incubation).
48 
Les pépinières d’entreprises devraient 
jouer un rôle primordial dans l’infra ‑
structure de soutien aux entreprises 
de chaque région. Cependant, 14 pépi ‑
nières sur 27 seulement avaient déjà été 
consultées par le passé pour l’élabora ‑
tion de stratégies régionales d’innova ‑
tion. Ce nombre peu élevé démontre 
indirectement que l’importance des 
pépinières en tant que centres de sou ‑
tien aux entreprises n’est souvent pas 
reconnue à sa juste valeur.
22 Observations
Les systèmes de suivi 
internes des pépinières ne 
permettaient pas d’obtenir 
des informations de gestion 
appropriées
49 
La Cour estime qu’un système de suivi 
devrait être mis en place au sein de 
chaque pépinière d’entreprise. Ce sys ‑
tème devrait permettre de collecter et 
d’enregistrer des statistiques et d’autres 
informations pertinentes concernant 
l’activité de la pépinière et de ses clients, 
le but étant de vérifier si les ressources 
ont été investies de manière efficace et 
efficiente, et si elles ont contribué à la 
réalisation des objectifs stratégiques. 
Cette vérification n’est possible que 
lorsque les données opérationnelles 
sont obtenues à partir du système de 
gestion de la pépinière, ainsi qu’auprès 
des entreprises incubées, sous la forme 
d’indicateurs financiers et d’indicateurs 
normalisés d’activité.50 
Seules 15 pépinières sur 27 avaient mis 
en place un système permettant l’obser ‑
vation et l’enregistrement réguliers des 
activités d’incubation. Dans les autres 
pépinières, la collecte de données se 
limitait aux statistiques obligatoires 
requises par les règles comptables et la 
législation fiscale. Les pépinières étaient 
souvent incapables de fournir des don ‑
nées financières détaillées concernant 
la valeur de l’aide octroyée à chacun 
de leurs clients. De ce fait, il est plus 
difficile d’évaluer correctement leurs 
activités d’incubation. Le croisement des 
informations relatives aux activités des 
clients avec les informations de suivi de 
la pépinière était encore plus rare. Cer ‑
taines pépinières ne collectaient pas de 
données de base sur les performances 
parce qu’elles n’assuraient qu’une 
surveillance limitée du développement 
de leurs clients. Seules 5 pépinières 
sur 27 utilisaient les données relatives 
aux performances de leurs clients pour 
améliorer la gestion de leur structure. Un 
exemple de pépinière qui le faisait est 
présenté à l’ encadré 2 .
Exemple de bonne pratique  – Système de suivi intégré
Parmi les pépinières auditées en République tchèque, l’une de celles qui réussissaient le mieux assurait un suivi 
régulier des performances des entreprises résidentes, ainsi que de la pertinence et de la qualité des services qu’elle 
leur offrait. Pour ce faire, elle avait mis au point un système d’indicateurs de performance clés intégrant des infor ‑
mations complètes sur ses propres activités (par exemple, le nombre de séances de formation ou de conférences 
organisées) et sur les performances des entreprises résidentes (par exemple, le chiffre d’affaires, le nombre de 
brevets déposés ou le nombre d’emplois «équivalents plein temps» créés). Les informations ainsi obtenues étaient 
utilisées par la direction pour évaluer l’efficacité des programmes d’incubation.Encadré 2
23 Observations
51 
Tous les systèmes de suivi utilisés par 
les pépinières mesurant leur activité 
comprenaient des indicateurs de perfor ‑
mance, mais ceux‑ci n’avaient été définis 
en se référant à des normes fixées par 
des organisations reconnues de niveau 
national ou international16 que dans 
10 cas sur 27. Ce manque d’harmonisa ‑
tion a rendu plus difficiles la comparai ‑
son des performances des différentes 
pépinières avec les données de réfé ‑
rence disponibles, ou encore l’évaluation 
de leur incidence sur l’économie locale.
La pérennité financière des 
pépinières était en conflit 
avec l’objectif consistant 
à fournir des services  
d’incubation appropriés  
aux entreprises concernées
52 
La Cour considère que pour être valable, 
le modèle d’entreprise d’une pépinière 
devrait lui permettre d’atteindre ses 
objectifs stratégiques tout en tenant 
compte des contraintes économiques. 
Pour cela, il faudrait que la pépinière soit 
sélective et ne fournisse son aide et ses 
services qu’à un groupe ciblé de loca ‑
taires. Seuls les entrepreneurs capables 
de proposer des projets d’entreprise 
réalisables, innovants et compétitifs 
devraient être aidés. Cela nécessite des 
critères d’accès appropriés, ainsi que 
des activités de prospection pour attirer 
les candidatures de qualité en nombre 
suffisant.53 
L’incubation d’entreprises n’est généra ‑
lement pas une activité rentable: l’aide 
et les services sont fournis gratuitement, 
ou à un tarif insuffisant pour couvrir les 
coûts supportés par les pépinières. Sur la 
population auditée comprenant 27 pépi ‑
nières, seules sept s’étaient assuré que 
le soutien financier apporté par les 
parties prenantes serait à tout moment 
disponible. Un exemple de disposition 
de ce type est fourni dans l’ encadré 3 . 
Les 20 autres pépinières étant censées 
devenir financièrement autonomes, elles 
ont été forcées à trop se focaliser sur le 
volet financier de leurs activités.
54 
Par conséquent, les pépinières auditées 
dépendaient largement des recettes 
générées en interne par leurs activités 
d’incubation (soit essentiellement la 
location de surfaces de bureaux), qui 
représentaient 72 % de leur chiffre 
d’affaires total. Dans la population des 
pépinières EC‑BIC de référence, ces acti ‑
vités ne généraient que 34 % du chiffre 
d’affaires, le reste étant couvert par des 
financements publics ou privés.
55 
Pour minimiser leur déficit structurel, les 
pépinières auditées dont la continuité 
du financement n’était pas garantie 
étaient obligées de réduire leurs coûts 
et d’augmenter autant que possible 
leurs recettes. Ces réductions de coûts 
ont inévitablement conduit à une baisse 
du niveau de soutien proposé et à une 
simplification des programmes d’incu ‑
bation. Elles ont également entraîné une 
diminution des ressources disponibles 
pour les activités de prospection. La 
location de bureaux constituant la prin ‑
cipale source de rentrées des pépinières, 
celles‑ci se sont efforcées de la porter 
à son maximum.16 Les informations de ce type 
sont publiées par différentes 
organisations, comme le 
Réseau européen des centres 
d’entreprise et d’innovation, la 
National Business Incubation 
Association (États‑Unis) ou la 
Commission européenne.
24 Observations
56 
Parmi les pépinières auditées, même 
les plus sollicitées recevaient rarement 
plus de quelques candidatures par mois. 
Dès lors, elles n’étaient guère incitées 
à mettre en place une procédure d’accès 
formalisée, permettant de sélectionner 
les clients potentiels sur la base d’un 
examen du degré d’innovation et du 
potentiel de croissance des projets 
d’entreprises qu’ils proposaient. Seules 
18 pépinières sur 27 disposaient d’une 
telle procédure.
57 
De ce fait, des entreprises ayant un 
potentiel de croissance plus limité 
pouvaient s’installer dans la pépinière, 
ce qui réduisait l’efficience avec laquelle 
les ressources de cette dernière étaient 
utilisées.
58 
En raison de moyens financiers insuffi ‑
sants et d’un manque de financement 
externe (provenant, par exemple, d’un 
actionnaire), 8 pépinières auditées 
sur 27 ont dû limiter, après l’expiration 
de la convention de subvention FEDER, 
l’étendue du soutien qu’elles offraient 
aux jeunes pousses. Quatre d’entre elles 
avaient complètement abandonné toute 
activité d’incubation, se transformant 
en simples centres d’affaires offrant des 
bureaux commerciaux sans aucune fonc ‑
tion de soutien aux entreprises.Les critères de sélection peu rigoureux 
et l’absence d’objectifs de développe ‑
ment pour les entreprises résidentes ont 
eu une incidence négative sur l’efficacité 
des pépinières auditées et ont affecté 
négativement l’efficience globale de 
leurs activités d’incubation.
Les systèmes de gestion 
du FEDER n’étaient pas 
centrés sur l’efficience des 
services fournis par les 
pépinières d’entreprises
59 
Ces résultats d’audit, ainsi que les 
données de référence correspondantes, 
montrent clairement que les pépi ‑
nières auditées ne dispensaient pas 
leurs services de manière suffisamment 
efficiente. Dans ces conditions, il est 
particulièrement important d’examiner 
les systèmes de gestion du FEDER mis 
en place par les autorités de gestion en 
ce qui concerne l’utilisation des fonds 
publics. L’évaluation de la Cour a porté 
sur deux questions importantes: com ‑
ment les projets à cofinancer étaient‑ils 
sélectionnés et comment la viabilité de 
leurs activités était‑elle préservée?Exemple de bonne pratique  – Soutien financier apporté par l’organisation mère
En Espagne, pour garantir la stabilité des opérations et la pérennité financière, les chambres de commerce, organi ‑
sations qui géraient les pépinières, s’étaient formellement engagées à combler tout déficit annuel. Cet engagement 
formel est la preuve tangible de la volonté des parties prenantes des pépinières de participer à la politique de créa ‑
tion d’entreprise, qui est perçue comme une mission de service public dans la ligne des activités de l’organisation 
mère.Encadré 3
25 Observations
La procédure de sélection 
des pépinières ne tenait 
pas suffisamment compte 
de plusieurs aspects déter -
minants pour les activités 
d’incubation
60 
La Cour estime que les autorités pu ‑
bliques devraient, de manière géné ‑
rale, concevoir des mesures d’aide qui 
tiennent compte des besoins mis en 
évidence dans le cadre de leur politique 
d’entreprises et qui assurent la viabi ‑
lité des activités et un bon retour sur 
investissement des deniers publics, sous 
forme de nouvelles PME et de nouveaux 
emplois. Pour ce faire, seuls les pro ‑
jets dont la viabilité future est assurée 
devraient être retenus en vue d’un 
cofinancement.
61 
Les deux phases de mise en œuvre des 
projets décrites dans l’introduction en ce 
qui concerne les pépinières d’entreprises 
(voir point 9) se retrouvent dans les 
procédures de gestion du FEDER suivies 
par les autorités de gestion. Le FEDER est 
principalement utilisé pour cofinancer 
des investissements dans des infrastruc ‑
tures physiques dans les régions de l’UE. 
Le processus de gestion mis en œuvre 
par les autorités de gestion est essentiel ‑
lement axé sur l’obtention effective de 
réalisations physiques.
Évaluation et sélection des projets
62 
Dans le cas des pépinières d’entreprises, 
cette approche axée sur les réalisations 
peut déjà s’observer au stade de la sélec ‑
tion des projets. Plus particulièrement, 
le processus d’évaluation et de sélection 
des projets ne tenait pas suffisamment 
compte de certains facteurs essentiels 
de l’activité d’incubation, qui inter  
viennent lors de la phase opérationnelle 
(phase II) des projets:a) qualifications du personnel: la 
procédure de sélection ne permet ‑
tait pas d’évaluer comme il se doit 
l’aptitude du personnel chargé de 
fournir les services d’incubation 
aux entreprises. La Cour a notam ‑
ment constaté que dans un cas 
sur trois, un cofinancement avait 
été octroyé à des projets sans qu’il 
puisse être démontré qu’au moins 
un employé de la pépinière disposait 
des connaissances requises, voire 
de la moindre expérience, dans le 
domaine concerné. Dans certains 
cas, cette absence d’expertise était 
censée être comblée par d’autres 
projets cofinancés par le FEDER;
b) services d’incubation: l’étendue et 
l’utilité des services d’incubation qui 
seraient proposés, et en particulier 
celles des programmes d’incubation, 
n’ont pas été évaluées dans le cadre 
du processus d’approbation des sub ‑
ventions octroyées aux pépinières 
d’entreprises;
c) pérennité financière: les candidats 
n’étaient pas tenus de fournir des 
informations détaillées sur l’étendue 
du soutien aux entreprises et sur 
les coûts ou les résultats escomptés 
pour ce dernier. Ils ne devaient pas 
non plus fournir d’informations sur 
les stratégies qu’ils avaient mises 
en place pour couvrir un éven ‑
tuel manque de financement des 
dépenses opérationnelles et pour 
garantir la continuité des services 
d’incubation;
d) incidence escomptée des projets: les 
avantages escomptés pour l’écono ‑
mie régionale n’étaient pas pris en 
considération lors de la procédure 
d’évaluation. L’absence de critères 
d’évaluation normalisés rendait 
également impossible l’évaluation 
de l’efficience des projets quant au 
coût par emploi créé ou par nouvelle 
PME.
26 Observations
Objectifs des projets et indicateurs
63 
Certains objectifs de projets définis 
dans les dossiers de candidature étaient 
quantifiés à l’aide d’indicateurs, avec 
des valeurs cibles bien précises à at ‑
teindre. Les indicateurs de réalisation 
avaient été appliqués correctement; ils 
concernaient, par exemple, le nombre 
de mètres carrés de surface de bureaux 
construits, ou le nombre d’imprimantes 
installées.
64 
Cependant, aucune des autorités de 
gestion visitées n’avait utilisé de système 
d’indicateurs fondé sur des lignes direc ‑
trices concernant les bonnes pratiques, 
formulées par un groupement expé ‑
rimenté, national ou international, de 
pépinières d’entreprises.
65 
Il est particulièrement important que 
les indicateurs soient définis de manière 
précise lors de la fixation des objectifs 
des activités d’incubation (phase II). 
Généralement, les indicateurs étaient 
définis, en grande partie, par les candi ‑
dats eux‑mêmes.
66 
L’utilisation peu structurée des indica ‑
teurs au moment d’établir des objectifs 
spécifiques pour les projets et d’assu ‑
rer le suivi de l’activité opérationnelle 
a eu aussi une incidence sur l’efficience 
globale des dépenses publiques. En 
particulier, lors de la conclusion des 
conventions de subvention, les autorités 
de gestion se sont avérées incapables 
de faire en sorte que le montant de 
la subvention du FEDER ou le niveau 
de cofinancement soit proportionnel 
aux résultats que le candidat comptait 
atteindre, ou à l’incidence sur l’entrepre ‑
nariat local. Au stade de la sélection des 
projets, les avantages apportés par le 
financement public n’ont été ni quanti ‑
fiés ni évalués.Contrôle et suivi des projets
67 
L’implantation physique des pépinières 
avait généralement fait l’objet d’un 
contrôle adéquat. Les autorités des États 
membres avaient effectué des visites 
sur place et examiné la documentation 
financière.
68 
Ces autorités n’étaient toutefois pas 
parvenues à évaluer correctement 
l’efficacité des résultats obtenus par les 
pépinières, notamment parce qu’elles 
n’avaient pas pris de mesures pour veil ‑
ler à ce que les systèmes de gestion des 
pépinières remplissent leur rôle fonda ‑
mental de contrôle de la performance. 
En l’absence d’un contrôle approprié 
des résultats, les autorités des États 
membres n’avaient pas pu assurer un 
suivi adéquat de l’obtention des effets 
escomptés.
Les pépinières cofinancées 
par le FEDER n’étaient pas 
tenues de poursuivre les acti -
vités d’incubation pendant 
une période suffisamment 
longue
69 
La Cour estime qu’une attention parti ‑
culière doit être accordée à la pérennité 
des projets cofinancés sur les plans 
financier et opérationnel, à la qualité 
des services d’incubation proposés et 
à l’incidence positive globale attendue 
sur l’économie locale, voire sur l’écono ‑
mie au sens large.
27 Observations
70 
À cet égard, la durée minimale de la 
période de durabilité17 (à savoir cinq ans) 
n’était pas adaptée aux caractéristiques 
du processus d’incubation des entre ‑
prises et elle était loin de correspondre 
à la durée de vie des actifs constitués ou 
achetés avec le concours du FEDER (à 
savoir 20 à 30 ans)18. Ainsi, dès la fin de la 
période minimale de durabilité pré ‑
vue par le règlement relatif aux Fonds 
structurels19, les autorités de gestion 
avaient renoncé à contrôler ces actifs. 
Un exemple de la manière dont un État 
est parvenu à résoudre ce problème est 
fourni dans l’ encadré 4 .
71 
Après l’expiration de la période de 
durabilité, l’entité responsable de la 
mise en œuvre du projet était libérée de 
ses obligations contractuelles et pou ‑
vait disposer librement des actifs ainsi 
obtenus. S’agissant des projets audités, 
8 pépinières sur 27 avaient partiellement 
ou entièrement cessé leurs activités 
d’incubation après l’expiration de la 
période de durabilité de cinq ans.72 
Dans ce type de situation, les avantages 
effectifs générés par les fonds publics 
ont été transférés aux propriétaires des 
installations (par exemple des entre ‑
prises privées, des autorités locales, des 
chambres de commerce ou des universi ‑
tés) et non aux entrepreneurs et jeunes 
pousses locaux. La Cour estime que la 
valeur totale des financements ainsi 
affectés pourrait s’élever à 30 millions 
d’euros, soit environ deux cinquièmes du 
total des fonds du FEDER investis dans 
les projets de pépinières d’entreprises 
audités.17 Période durant laquelle le 
bénéficiaire est tenu de 
respecter les engagements 
prévus par la convention de 
subvention.
18 La durée de vie des actifs en 
question (principalement des 
bâtiments) a été déterminée 
sur la base des taux 
d’amortissement applicables 
dans les États membres 
concernés.
19 Règlement (CE) n° 1260/1999 
du Conseil du 21 juin 1999 
portant dispositions générales 
sur les Fonds structurels 
(JO L 161 du 26.6.1999, p. 1).
Exemple de bonne pratique  – Période de durabilité
En Pologne, le problème de la brièveté des périodes de durabilité a été réglé au cours de la période de program ‑
mation 2007 ‑2013 dans l’une des mesures du programme opérationnel horizontal. La période de durabilité prévue 
dans la convention de subvention a été portée à vingt ans et, au terme de cette période, les gestionnaires des pépi ‑
nières sont tenus d’avoir transféré aux PME résidentes tous les financements publics reçus pour la construction des 
installations, sous la forme d’un soutien opérationnel.Encadré 4
28 Observations
La diffusion limitée  
des connaissances par la 
Commission européenne 
a entravé la promotion 
des bonnes pratiques
73 
L’évaluation, par la Cour, de la contribu ‑
tion de la Commission a porté principa ‑
lement sur les activités censées contri ‑
buer au développement et à la mise en 
œuvre des projets de pépinières. Plus 
précisément, la Cour a vérifié si la Com ‑
mission avait acquis une solide expertise 
concernant l’activité d’incubation et si 
elle avait mis à disposition, au niveau 
européen, des lignes directrices en 
matière de bonnes pratiques fondées  
sur cette expertise.
Initiatives de la Commission
74 
Au cours de l’audit, un certain nombre 
d’initiatives de la Commission ont été 
étudiées par les auditeurs de la Cour. Il 
s’agit essentiellement d’initiatives en 
cours depuis le début de l’année 2000 et 
concernant principalement les pépi ‑
nières. Ces initiatives étaient suscep ‑
tibles de contribuer à l’accumulation de 
connaissances pertinentes au sein de 
la Commission, ainsi qu’à la diffusion 
de ces connaissances et des bonnes 
pratiques correspondantes auprès des 
parties intéressées ou des autorités 
compétentes.75 
Il convient de mentionner deux initia ‑
tives importantes en matière de gestion 
des connaissances:
a) en 2002, la Commission a publié une 
étude comparative fournissant des 
informations précieuses sur l’état 
des pépinières européennes. Cette 
étude recommandait de réitérer 
l’expérience, ce qui n’a toutefois 
jamais été fait;
b) parallèlement à cette étude com ‑
parative, la Commission a créé une 
base de données des pépinières 
d’entreprises20. Ces données ont été 
mises à jour annuellement jusqu’en 
2006; ensuite leur développement et 
leur mise à jour ont été arrêtés.
Diffusion des connaissances
76 
S’agissant de la diffusion de l’expertise 
relative aux pépinières, outre le rapport 
comparatif susmentionné, la Commis ‑
sion a publié, en 2010, un guide pratique 
des pépinières d’entreprises innovantes 
intitulé Smart Guide to innovation -based 
incubators . Le document, établi sur la 
base de l’expérience des membres du 
réseau EBN, décrivait les principaux 
facteurs et processus qui ont le plus 
d’influence sur le succès des pépinières 
d’entreprises, ainsi que la meilleure 
manière de mesurer ce succès. Ce guide 
ne fournissait cependant pas de données 
sur la performance ni d’informations 
sur l’efficacité de ce type de soutien 
aux entreprises. Il a été publié trop tard 
pour permettre aux pépinières auditées 
d’en tenir compte au moment de leur 
implantation. D’ailleurs, très peu d’entre 
elles avaient même connaissance de son 
existence.20 http://cordis.europa.eu/
incubators/about.htm
29 Observations
77 
Les initiatives décrites ci‑dessus dé ‑
montrent qu’au cours de la dernière 
décennie, la Commission a effectivement 
fait certains efforts pour rassembler des 
données sur les pépinières d’entreprises. 
Cependant, l’expérience et les connais ‑
sances accumulées ont été perdues en 
raison du manque de continuité des 
initiatives de la Commission. La Com ‑
mission n’ayant pas effectué systéma ‑
tiquement de nouvelles études sur les 
pépinières d’entreprises, elle n’avait pas 
de connaissances appropriées et actuali ‑
sées à partager. Or, celles‑ci auraient pu 
se révéler particulièrement utiles pour 
les États membres qui développaient 
intensivement leur réseau de pépinières 
d’entreprises (à savoir les États membres 
qui ont adhéré à l’UE à partir de 2004).
78 
La Commission ne dispose pas d’une 
base de connaissances adéquate qui 
lui permettrait d’évaluer l’efficacité des 
pépinières d’entreprises, ou de fournir 
un soutien avancé à chacune d’elles, et 
notamment à celles qui sont cofinancées 
par le FEDER. Le nombre de pépinières 
allant croissant, il est particulièrement 
important que la Commission fournisse 
un soutien aux exploitants de pépi ‑
nières, ainsi qu’aux autorités de gestion 
et aux États membres, notamment en 
présentant des exemples de bonnes 
pratiques, de programmes d’incubation 
couronnés de succès ou de données 
comparatives, dont les autorités de ges ‑
tion pourraient s’inspirer à l’avenir lors 
de l’appréciation des propositions d’im ‑
plantation de pépinières d’entreprises.
30
 Conclusions  
et recommandations
79 
Le FEDER a apporté une contribution 
financière importante à la création d’in ‑
frastructures d’incubation d’entreprises, 
en particulier dans les États membres 
où ce type d’aide aux entreprises était 
relativement rare. Cependant, la Cour 
estime que la fourniture de services 
d’incubation et, par conséquent, l’inci ‑
dence sur l’économie locale en général 
ont été relativement limitées en raison 
de contraintes financières et du niveau 
modeste des activités d’incubation. 
Cette situation était due pour l’essentiel 
à un manque d’expertise concernant les 
pratiques d’incubation et à des insuffi ‑
sances affectant les systèmes de gestion.
En général, les pépinières 
cofinancées par le FEDER 
qui ont été auditées 
avaient été correctement 
implantées, mais le sou -
tien offert aux entreprises 
clientes n’a connu qu’un 
succès mitigé
80 
Les performances des pépinières audi ‑
tées étaient inférieures à celles des pépi ‑
nières de référence. Même si le FEDER 
a contribué efficacement à la mise en 
place des infrastructures des pépinières, 
il n’a pas permis faire en sorte qu’elles 
fournissent un soutien efficace et effi ‑
cient à leurs clients. Les pépinières béné ‑
ficiant de la contribution du FEDER opé ‑
raient dans des installations cofinancées 
modernes et bien adaptées, mais par 
rapport aux pépinières de référence, leur 
exploitation était plus coûteuse et elles 
exigeaient davantage de main‑d’œuvre 
pour créer une nouvelle start -up.Les pépinières «FEDER»  
auditées n’avaient pas  
suffisamment appliqué  
les bonnes pratiques
81 
L’efficacité et l’efficience moindres des 
pépinières auditées peuvent être dues 
à plusieurs causes. La plupart d’entre 
elles ayant commencé leurs activités 
assez récemment, leur manque d’expé ‑
rience a indéniablement nuit à leur effi ‑
cacité. Des insuffisances et des lacunes 
au niveau des programmes d’incubation, 
ainsi que des modèles d’entreprises 
inappropriés, en particulier sur le plan de 
la pérennité financière, en sont la meil ‑
leure illustration. Cette contrainte finan ‑
cière a cristallisé l’attention des équipes 
chargées de la gestion des pépinières 
sur la production de recettes plutôt que 
sur la fourniture de services de qualité 
aux jeunes pousses à fort potentiel de 
croissance. Cette approche privilégiant 
les recettes a poussé les responsables 
des pépinières à assouplir les critères 
d’éligibilité pour les nouveaux arrivants. 
De ce fait, le soutien coûteux qu’offrent 
les pépinières a bénéficié à des entre ‑
prises à faible croissance, ce qui a rendu 
encore moins efficiente l’utilisation des 
deniers publics qui y ont été investis.
82 
Les pépinières n’étaient pas en mesure 
d’offrir une aide complète et sur mesure 
à leurs clients. La gamme des services 
proposés était limitée. La plupart des pé ‑
pinières auditées n’offraient un soutien 
ni à de futurs entrepreneurs au stade de 
la pré‑incubation ni à des clients non 
résidents. Les programmes d’incubation 
étaient rudimentaires et ne tenaient pas 
compte des besoins spécifiques ou des 
objectifs de développement opération ‑
nel de leurs clients. En l’absence de col ‑
laboration étroite avec ces derniers, les 
pépinières manquaient d’informations 
détaillées sur leur développement, ce 
qui avait un impact négatif supplémen ‑
taire sur la qualité du soutien proposé 
aux entreprises.
31 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 1
La Commission devrait exiger qu’en 
cas de recours à un cofinancement de 
l’UE, les États membres subordonnent 
l’autorisation de la création de nouvelles 
pépinières à la prise en compte des 
considérations suivantes:
a) les pépinières d’entreprises de ‑
vraient être créées suivant des plans 
d’activité précis et réalistes, dans 
lesquels une attention particulière 
serait portée à la viabilité de leurs 
activités non lucratives d’incubation;
b) les activités d’incubation devraient, 
dès le départ, être conduites par un 
personnel ayant les qualifications 
requises, capable d’apporter un sou ‑
tien individuel pertinent aux clients 
et potentiels futurs entrepreneurs;
c) les pépinières devraient anticiper 
en recherchant et en acquérant de 
nouveaux clients, indépendamment 
de la situation géographique de ces 
derniers et en privilégiant ceux qui 
ont un projet d’entreprise innovant 
et à fort potentiel de croissance, afin 
de maximiser l’efficience des finan ‑
cements publics et, partant, la valeur 
ajoutée par les fonds de l’UE;
d) le processus d’incubation devrait 
commencer, pour chaque entreprise 
cliente, par l’établissement d’un 
programme d’incubation détaillé et 
spécifique. La mise en œuvre de ce 
programme devrait faire l’objet d’un 
suivi et la réalisation des objectifs de 
l’entreprise devrait être évaluée;
e) les pépinières d’entreprises de ‑
vraient offrir leurs services à des 
entreprises non résidentes, ce qui 
renforcerait l’incidence des services 
d’incubation sur les entreprises 
locales et augmenterait les possibili ‑
tés de réseautage;f) les pépinières d’entreprises de ‑
vraient mettre en place un système 
de suivi fondé non seulement sur les 
données obtenues dans le cadre de 
leurs propres activités, mais égale ‑
ment sur des données opération ‑
nelles fournies par leurs clients.
Les systèmes de gestion ont 
permis d’assurer la mise en 
place des infrastructures, 
mais pas la fourniture  
d’un soutien efficient  
à l’incubation d’entreprises
83 
Dans la plupart des cas, les systèmes de 
gestion ont permis d’assurer l’obtention 
des réalisations physiques (comme les 
bâtiments) dans les délais et conformé ‑
ment aux plans. Elles n’ont toutefois pas 
permis d’assurer la fourniture efficace 
et efficiente des services d’incuba ‑
tion (comme l’accompagnement et la 
formation). Il aurait fallu mettre davan ‑
tage l’accent sur la gestion des services 
d’incubation dans la durée.
84 
Les autorités des États membres qui 
sélectionnaient les projets à cofinancer 
ont accordé une attention insuffisante 
aux effets escomptés des activités 
d’incubation et au réalisme des modèles 
d’entreprises des pépinières. Les consé ‑
quences en sont graves: les objectifs 
fixés pour les différentes pépinières 
et, par suite, la durabilité des activités 
d’incubation en ont été affectés. Ce der ‑
nier aspect est particulièrement inquié ‑
tant. En effet, l’étendue de la période de 
durabilité n’est pas adaptée à la nature 
des projets de pépinières cofinancés par 
le FEDER. L’un des risques majeurs qui 
en découlent est la possibilité offerte 
par les systèmes en place de transférer, 
à l’issue de la période de durabilité, une 
part importante de la valeur des finan ‑
cements publics aux propriétaires des 
pépinières.
32 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 2
La Commission devrait exiger que les 
autorités des États membres intègrent 
les éléments suivants dans la conception 
des procédures de sélection et de super ‑
vision des projets de pépinières d’entre ‑
prises cofinancés par le FEDER:
a) les critères de sélection des projets 
devraient porter davantage sur les 
résultats escomptés que sur l’obten ‑
tion de réalisations physiques;
b) lors du processus d’évaluation des 
projets et de la définition des obli ‑
gations contractuelles, il devrait être 
fait davantage appel aux services 
d’experts en matière d’activités 
d’incubation d’entreprises;
c) le niveau de l’aide publique devrait 
dépendre des résultats escomp ‑
tés, tels que définis dans le projet 
de pépinière. La valeur des aides 
versées au titre du FEDER devrait 
dépendre des résultats obtenus par 
la pépinière;
d) la période de durabilité devrait être 
adaptée pour correspondre à la 
durée de vie réelle des actifs des 
pépinières d’entreprises cofinancés 
par le FEDER.La Commission n’a pas pris 
suffisamment de mesures 
pour faciliter l’échange de 
connaissances et de bonnes 
pratiques
85 
En dépit des efforts consentis par la Com ‑
mission pour acquérir des connaissances 
sur les activités et les caractéristiques 
d’une large population de pépinières 
d’entreprises en Europe, le soutien qu’elle 
offre n’en bénéficie pas. Le guide pratique 
publié récemment donne un aperçu pré ‑
cieux des principes de l’incubation d’en ‑
treprises, mais il n’est pas suffisamment 
détaillé et omet des données importantes 
concernant le processus d’incubation, 
comme par exemple des données compa ‑
ratives pour les indicateurs clés. Les acti ‑
vités de la Commission visant à diffuser 
des connaissances pertinentes et à pro ‑
mouvoir les bonnes pratiques étaient trop 
limitées pour atténuer le risque d’échec 
pour les pépinières cofinancées qui ont 
été créées récemment.
Recommandation n° 3
La Commission devrait:
a) mettre à jour ses connaissances en 
matière d’efficacité et d’efficience 
des pépinières d’entreprises, et s’en 
servir pour s’assurer que la contribu ‑
tion du FEDER est bien adaptée aux 
besoins du secteur des pépinières 
d’entreprises;
b) reprendre ses efforts pour aider 
la communauté des pépinières 
d’entreprises, et notamment celles 
bénéficiant d’une aide de l’UE, par 
exemple en organisant l’échange de 
connaissances et d’expériences avec 
les organismes responsables dans les 
États membres. Cette initiative devrait 
s’adresser à toutes les pépinières d’en ‑
treprises, qui pourraient, à l’échelle 
européenne, présenter leurs réussites, 
échanger des connaissances et obte ‑
nir le soutien de leurs pairs.
33 Conclusions et recommandations 
Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Henri GRETHEN, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 9 avril 2014.
Par la Cour des comptes
Vítor  Manuel  da SILVA  CALDEIRA
Président

34
 Annexe
Liste des pépinières auditées
Nom de la pépinière Visitée Interrogée
République tchèque
Agentura pro ekonomický rozvoj Vsetínska, o.p.s. Podnikatelský inkubátor Vsetín
BIC Ostrava spol.s r.o.
Podnikatelský inkubátor Nymburk příspěvková organizace
South Moravian Innovation centre
STEEL IT Třinec Institut EuroSchola, o.s.
TechnoPark Pardubice, k.s.
Vědeckotechnický park Plzeň, a.s.
Vědeckotechnický park Roztoky Trigema a.s.
VŠB–TU Ostrava
VÚSH, a.s. Podnikatelský inkubátor Brno-JihX
X
X
X
XX
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Allemagne
BGI Biotechpark Gatersleben Infrastrukturgesellschaft mbH
Merseburger Innovations- und Technologiezentrum GmbH
Mitteldeutsches Multimediazentrum Halle GmbH
TechnologieZentrum Dresden GmbH
TGZ Halle Technologie- und Gründerzentrum Halle GmbHX
X
X
X
X
Italie
2i3T Società per la gestione dell’Incubatore di Imprese e per il Trasferimento Tecnologico dell’Università’ 
degli Studi di Torino
BIC Pieve di Bono
Bioindustry park Silvano Fumero Spa
Incubatore Comune di Ultimo
Incubatore universitá degli studi di Firenze (strutture di Via Nizza e Strada del Drosso)
Pépinière d’Entreprises Espace Aosta
Polo Scientifico e Tecnologico di Navacchio
Sistema di incubazione policentrico metropolitano Comune di Firenze
Tecnogranda SpaX
X
X
X
X
X
X
X
X
Pologne
Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. Beskidzki Inkubator Technologiczny w Bielsku-Białej
Akademicki Inkubator Przedsiębiorczości Sp. z o.o.
Bełchatowsko – Kleszczowski Park Przemysłowo – Technologiczny
Fundacja Uniwersytetu im. A.Mickiewicza w  Poznaniu
Inkubator Tecnologiczny ARTERION/Fundacja Wspierania Przedsiębiorczości i Nauki
Łódzki Regionalny Park Naukowo-Technologiczny Sp. z o.o.
Śląski Park Przemysłowo – Technologiczny Sp. z o.o.
Stowarzyszenie Inicjatyw Społeczno – Gospodarczych Inkubator Technologiczny w Białogardzie
Wrocławski Park Technologiczny S.A.X
X
X
X
X
XX
X
X
X
X
X
X
X
XAnnexe
35 Annexe
Nom de la pépinière Visitée Interrogée
Espagne
BIC Granada
Parque Tecnológico de Andalucía
Vivero de empresas de Badajoz
Vivero Castilleja de la Cuesta
Vivero de Azuaga
Vivero de Plasencia
Vivero de Puertollano
Vivero de Vigo
Vivero Nuevo Torneo Sevilla
Vivero de Alcala de Guadaira
Vivero Salamanca
Vivero Talavera de la ReinaX
X
X
X
X
X
XX
X
X
X
X
X
X
X
X
Royaume-Uni
Chester Innovation Economy Centre
Core Technology Facility
Daresbury Incubator
InfoLab21
Power Technologies Innovation Centre
Technium Springboard
The Media Factory
Swansea Technium II
Aberystwyth Technium
PONTIO – Bangor UniversityX
X
X
X
X
X
X
X
XX
X
X
X
X
X
XAnnexe
36
Synthèse
I
L’amélioration de la compétitivité des PME demande une 
combinaison de soutien financier et non financier ainsi 
qu’un cadre juridique et administratif favorable aux PME. 
Par conséquent, le cadre réglementaire de la nouvelle 
période de programmation 2014 ‑2020 tient compte de 
cette nécessité. Le soutien en faveur de la compétitivité 
des PME constitue une priorité absolue pour les Fonds 
structurels et d’investissement européens («Fonds ESI»). 
La nouvelle génération de programmes offre la possi ‑
bilité de réviser et de mieux cibler le soutien aux PME, 
et d’élaborer un ensemble de stratégies complet et 
cohérent qui exploite au mieux la gamme d’instruments 
disponibles, notamment les instruments financiers, les 
services de soutien aux PME et les possibilités de mar ‑
chés publics.
Réponse commune aux points III et IV
La Commission salue les conclusions de la Cour relatives 
à la contribution financière du FEDER à la création de 
structures d’entreprises.
La Commission fait observer que le classement de la 
performance des pépinières auditées parmi les per ‑
formances modestes repose sur la comparaison des 
résultats de ces pépinières créées plus récemment avec 
les modèles de référence que sont les pépinières bien 
établies et plus matures.
Dans les États membres qui ont adhéré à l’Union euro ‑
péenne à partir de 2004 en particulier, ce type d’infra ‑
structures professionnelles était autrefois inexistant et 
apparaît seulement maintenant, grâce au soutien des 
Fonds structurels également. L’expérience acquise reste 
dès lors limitée et il convient de fournir des efforts sup ‑
plémentaires pour mieux comprendre comment utiliser 
efficacement ces infrastructures afin de soutenir correc ‑
tement les nouveaux projets d’entreprise/les nouvelles 
jeunes pousses.
IV
Les modèles de référence présentés dans les rapports 
des centres européens d’entreprise et d’innovation et 
de l’Association internationale des parcs scientifiques et 
des domaines d’innovation permettraient de compléter 
l’évaluation par des informations complémentaires.Réponses  
de la Commission
V
La réforme de la politique de cohésion pour 2014 ‑2020 
donnera au comité de suivi des différents programmes 
opérationnels les incitations nécessaires pour approuver 
les critères de sélection qui garantissent les meilleurs 
résultats pour ce type d’investissements. Les pays et les 
régions devront déterminer à l’avance les objectifs qu’ils 
prévoient d’atteindre à l’aide des ressources disponibles 
et décrire précisément comment ils mesureront les 
progrès enregistrés dans chaque axe prioritaire. Cela 
permettra un suivi et des débats réguliers sur la manière 
d’utiliser les ressources financières.
VI
La Commission européenne a créé les centres européens 
d’entreprise et d’innovation (CEEI) en 1984. Depuis lors, 
elle apporte un soutien continu à travers le système 
d’assurance qualité des CEEI. 
Pour améliorer les connaissances des autorités de ges ‑
tion dans le domaine, la Commission a élaboré un guide 
des stratégies régionales d’innovation (SRI). Elle a égale ‑
ment proposé des orientations fondées sur l’expérience 
des différentes générations de stratégies régionales 
d’innovation. En outre, les projets/réseaux soutenus 
ont également fourni des orientations. La Commission 
a élaboré de nombreuses initiatives d’encouragement 
à cet égard, notamment l’initiative «Les régions, actrices 
du changement économique» (lancée en 2006). Il s’agit 
d’une plate ‑forme d’apprentissage destinée aux régions 
de l’Union. Elle comprend la tenue annuelle d’une confé ‑
rence sur le thème «Les régions, actrices du changement 
économique» et l’attribution des prix Regiostars, une 
base de données pour l’apprentissage politique et des 
réseaux interrégionaux accélérés, financés par les pro ‑
grammes Interreg IVC et Urbact II.
En juin 2008, la Commission a adopté le «Small Business 
Act» (SBA), un cadre stratégique global des PME destiné 
à l’Union et à ses États membres. Le SBA place l’entrepre ‑
neuriat parmi les domaines prioritaires et met en place 
une approche plus globale pour supprimer la totalité des 
obstacles à l’entrepreneuriat au niveau de l’Union et au 
niveau national. Le plan d’action «Entrepreneuriat 2020», 
adopté au début de 2013, est venu consolider ce travail. 
Dans ce cadre général, la Commission a continué de sou ‑
tenir le système de la marque de qualité du CEEI. 
Réponses de la Commission 37
VII a)
La Commission souscrit pleinement à la nécessité de 
créer des pépinières d’entreprises selon des plans d’acti ‑
vité précis et réalistes. Il convient de les intégrer dans la 
stratégie globale de développement régional et les États 
membres sont vivement encouragés à mettre en applica ‑
tion des stratégies de spécialisation intelligente.
VII b)
En particulier dans les États membres qui ont adhéré 
à l’Union européenne à partir de 2004, les qualifications 
requises pour incuber les activités des entreprises sont 
en cours de développement, le principal moteur ayant 
trait à la nécessité de garantir la viabilité financière des 
structures d’incubation nouvellement créées. Ces quali ‑
fications étaient inexistantes auparavant et les structures 
d’incubation nouvellement créées donnent une impul ‑
sion au processus de consolidation des qualifications.
VII c)
La Commission est du même avis. La période de pro ‑
grammation 2014 ‑2020 subordonne les activités d’incu ‑
bation à l’existence d’une stratégie de développement 
adéquate. Les pépinières sont essentiellement mises en 
place pour consolider le développement économique 
local d’une région et pour répondre aux besoins et 
au potentiel définis dans la stratégie économique (ou 
d’innovation).
VII d)
La Commission est du même avis. Elle conseillera aux 
États membres de faire des recommandations de la 
Cour une exigence à prendre en considération dans la 
sélection des opérations et la préparation des contrats 
de soutien entre les organismes intermédiaires et la 
direction des installations d’incubation.VII
Dans le cadre de la cohésion, la Commission ne participe 
pas à la sélection des projets, sauf pour l’approbation des 
principaux projets.
Le nouveau cadre réglementaire pour 2014 ‑2020 garantit 
toutefois dès le début que, à travers le contenu des 
programmes adoptés et la logique d’intervention – 
y compris les indicateurs de résultat des objectifs et les 
réalisations intégrés dans les axes prioritaires, les États 
membres sélectionnent les projets en respectant dans la 
mesure du possible les recommandations de la Cour.
De même, grâce au cadre de performance mis en place 
pour chaque programme opérationnel, la Commission 
sera en mesure d’encourager et de réviser la perfor ‑
mance des programmes au moyen d’étapes et d’indica ‑
teurs. Lorsqu’un examen des performances permet de 
constater que, en ce qui concerne une priorité, les étapes 
fixées n’ont pas été franchies et que l’État membre n’a 
pas pris les mesures nécessaires pour rectifier le pro ‑
blème, la Commission peut suspendre tout ou partie 
des paiements intermédiaires ou finir par imposer des 
corrections financières. La réserve de performance ne 
devrait pas être affectée à un tel programme.
Dans le cadre juridique 2014 ‑2020, la Commission durcit 
également la conditionnalité ex ante pour l’octroi des 
fonds afin de garantir que les conditions nécessaires 
à leur bonne mise en œuvre sont réunies. En ce qui 
concerne les PME, la conditionnalité ex ante concerne 
les mesures spécifiques mises en œuvre par les États 
membres pour promouvoir l’esprit d’entreprise en tenant 
compte du «Small Business Act».
En outre, grâce à sa collaboration active et continue 
avec les États membres, la Commission conseillera aux 
autorités de gestion d’inclure les recommandations de 
la Cour des comptes dans la procédure de sélection et 
les critères de sélection des pépinières d’entreprises. Les 
critères de sélection doivent désormais inclure la contri ‑
bution aux résultats escomptés de l’axe prioritaire.
Réponses de la Commission 38
VII h)
La Commission est du même avis. Les experts ont 
consolidé leurs connaissances en matière d’incubation 
d’entreprises essentiellement grâce à un apprentissage 
par la pratique, particulièrement dans les États membres 
qui ont adhéré à l’Union européenne à partir de 2004. Il 
est désormais plus probable que ces experts se trouvent 
dans les pays qui affichent une certaine expérience de 
l’incubation et peuvent diffuser leurs connaissances afin 
de former d’autres acteurs de l’incubation, tels que les 
offices du travail. La Commission conseillera aux États 
membres de suivre cette recommandation.
VII i)
La Commission est d’accord sur le principe. La contribu ‑
tion du FEDER au projet repose sur une analyse coût/
bénéfice qui découle du plan d’activité. Les résultats 
d’une pépinière d’entreprises peuvent toutefois être 
influencés par des facteurs externes qui ne sont pas tou ‑
jours connus d’avance et par le niveau de l’aide publique 
par emploi créé. Pour cette raison, il serait difficile de 
faire dépendre des résultats les aides versées au titre du 
FEDER.
VII j)
La Commission n’est pas du même avis. La Commission 
considère que la période de durabilité définie par la Cour 
devrait correspondre à la pérennité des opérations telle 
qu’elle est définie à l’article 71 du RPDC. Aucune base 
juridique ne contraint la Commission à imposer une 
adaptation de la période de durabilité selon la durée de 
vie réelle des actifs des pépinières d’entreprises au ‑delà 
de cinq ans.
À cet égard, la Commission prend note des bonnes 
pratiques recensées par la Cour dans certains États 
membres.
VII k)
La Commission reconnaît qu’il est nécessaire de pour ‑
suivre la mise à jour de ses connaissances. En 2014, la 
Commission publiera un rapport intitulé «Setting up, 
managing and evaluating EU science and technology 
parks» («Mise en place, gestion et évaluation des parcs 
scientifiques et technologiques de l’Union européenne») 
dans lequel elle proposera des conseils et des orienta ‑
tions et qu’elle transmettra aux autorités de gestion.VII e)
La Commission est d’accord sur le principe, mais 
conformément au principe de subsidiarité, il incombe 
davantage aux États membres de tenir compte de cette 
recommandation en fonction des objectifs poursuivis 
pour consolider la croissance économique interne. 
La Commission recommandera aux États membres 
d’encourager les pépinières à offrir leurs services à des 
entreprises non hébergées au moyen d’une stratégie 
bien définie qui procure des avantages aux entreprises 
locales. La Commission recommandera également aux 
États membres d’établir une mise en réseau et des liens 
avec d’autres pépinières afin de favoriser l’échange de 
connaissances et d’encourager la collaboration entre les 
pépinières, notamment au niveau transfrontière (dans 
l’Union et au ‑delà).
VII f)
La Commission est du même avis. La Commission recom ‑
mandera aux États membres d’encourager les pépinières 
à mettre en place un tel système de suivi sans accroître 
les charges administratives pour les clients. Dans la 
mesure où certaines entités professionnelles traiteraient 
les données opérationnelles de manière confidentielle, 
cela ne peut être réalisé que sur une base volontaire.
Dans la gestion partagée des Fonds structurels, aucune 
base juridique ne contraint la Commission à exiger 
explicitement que ces éléments soient intégrés dans la 
conception des procédures.
La Commission, dans son rôle de surveillance, encou ‑
ragera les États membres à suivre la recommandation 
formulée. Pour autant, dans la gestion partagée, ce sont 
les États membres qui sont responsables de la sélection, 
de la mise en œuvre et du suivi des projets.
La Commission estime que les recommandations de la 
Cour aux points g) et j) devraient s’adresser aux États 
membres.
VII g)
La Commission est du même avis. Cette recommanda ‑
tion est conforme à l’approche de la politique de cohé ‑
sion réformée axée sur les résultats et la Commission 
européenne conseillera d’inclure cette recommandation 
dans les critères de sélection pertinents.
Réponses de la Commission 39
Observations
Réponse commune aux points 21 à 23
La Commission salue l’évaluation de la Cour.
26
La taille des pépinières constitue un des nombreux 
facteurs pour garantir la comparabilité de l’efficacité des 
pépinières «FEDER» auditées par rapport à la popula ‑
tion de référence. La Commission tient à souligner que 
d’autres facteurs externes sont également importants, 
comme l’économie régionale, un profil de pépinières et 
un type d’entreprises hébergées, ainsi que les principes 
de défaillances du marché.
Le rôle premier des pépinières «FEDER» consiste à favo ‑
riser le développement de jeunes pousses. Le soutien 
apporté aux entreprises au ‑delà du cadre de l’incubation 
physique peut être assuré par d’autres moyens. À titre 
d’exemple, le soutien aux entreprises au Royaume ‑Uni 
est souvent fourni par des entreprises de services qui 
proposent une grande variété de conseils professionnels.
27
En ce qui concerne l’exemple donné par la Cour, la 
Commission fait observer que le coût par emploi créé 
pour évaluer l’efficience d’une pépinière peut varier d’un 
pays à l’autre, étant donné que les coûts de démarrage, 
les politiques d’amortissement et de comptabilité ainsi 
que le niveau de salaire dans différents États membres 
influencent cet indicateur.
28
La sous ‑performance relative des pépinières de l’échan ‑
tillon de la Cour financées au titre du FEDER peut égale ‑
ment être attribuée au fait que les pépinières CEEI sont 
soumises au contrôle de qualité du système de certifica ‑
tion CEEI. Voir la réponse au point 16.
29
La performance interne dépend des aptitudes à la ges ‑
tion, de l’organisation, du système d’incitations et du sys ‑
tème d’innovation local. La Commission recommandera 
aux États membres de mettre en œuvre des systèmes 
d’accréditation ou de qualité dans les pépinières finan ‑
cées au titre du FEDER.VII l)
La Commission est du même avis et souligne que la nou ‑
velle orientation du réseau Entreprise Europe (Enterprise 
Europe Network, EEN), 2015 ‑2021, tient déjà compte de 
ces recommandations. Ce réseau jouera un rôle pour 
connecter les services de soutien régionaux destinés 
aux PME (dont les pépinières) aux bonnes pratiques au 
niveau européen. 
Les partenaires du réseau Entreprise Europe dans le 
réseau actuel sont également invités à coopérer avec 
d’autres réseaux européens et à prendre des mesures 
comme la promotion et la signalisation en commun.
Introduction
01
La Commission a mis en évidence le rôle important des 
PME pour l’économie dans le cadre réglementaire de la 
nouvelle période de programmation 2014 ‑2020: les PME 
devraient essentiellement recevoir un soutien des Fonds  
ESI.
Étendue et objectifs de l’audit
16
La Commission se félicite que la Cour reconnaisse que le 
système de certification du réseau EBN, soutenu par la 
Commission, favorise les bonnes pratiques. Les pépi ‑
nières de l’échantillon de la Cour cofinancées au titre du 
FEDER sont comparées aux pépinières CEEI accréditées 
selon une large gamme de critères.
Réponses de la Commission 40
37
Les pépinières passent par différents stades de crois ‑
sance et leur offre dépend de leur maturité et de l’éco ‑
système dans lequel elles opèrent. Bien que la Commis ‑
sion partage l’avis selon lequel il y a lieu de proposer un 
large éventail de services pour permettre une incubation 
sans heurts, les services à proposer se développent au fil 
du temps selon le cycle de vie des pépinières.
38
Le FEDER a soutenu la construction de pépinières 
d’entreprises, mais a consacré peu d’attention à la 
coopération entre les entreprises et les pépinières 
d’entreprises. Dans les États membres qui ont adhéré 
à l’Union européenne à partir de 2004, cette situation 
s’explique par un manque de connaissances opération ‑
nelles (planification des activités, aptitudes à la gestion, 
etc.) de part et d’autre, du côté des pépinières d’entre ‑
prises (nouvelles infrastructures et aucune main ‑d’œuvre 
qualifiée pour les gérer) comme du côté des entreprises. 
Il en va de même pour les États membres de l’EU ‑15 où 
les investissements visaient à compléter la création d’une 
infrastructure du système d’innovation.
En outre, les entreprises hébergées ne sont pas tenues de 
collaborer avec le personnel de la pépinière puisqu’elles 
peuvent faire appel à des services extérieurs pour établir 
leur plan de développement. Le partage de données 
sensibles risque d’avoir des conséquences négatives 
pour les entreprises hébergées, à moins qu’un accord de 
confidentialité ne soit signé.
Il est possible de déléguer les services opérationnels 
à des prestataires de services externes plutôt que de les 
confier au personnel des pépinières.
39
La Commission renvoie à sa réponse au point 38 
ci‑dessus.
40
Comme la Cour l’a souligné, les surfaces de bureaux 
subventionnées attirent davantage les clients que les 
services proposés. Il convient de choisir avec soin des 
locataires qui correspondent au profil défini dans le pro ‑
gramme d’incubation. Puisque la sélection des projets et 
la définition des critères de sélection relèvent des com ‑
pétences nationales, la Commission recommandera aux 
États membres de prendre ces aspects en considération.32
La Commission salue l’évaluation de la Cour selon 
laquelle sur 27 des projets contrôlés, 22 avaient élaboré 
un plan d’activité conformément aux obligations décou ‑
lant de la réglementation régissant les aides du FEDER.
La Commission reconnaît que, dans certains cas, les plans 
d’activité pourtant conformes aux critères de sélection 
formels manquaient d’objectifs quantifiables et d’indica ‑
teurs de résultats appropriés. Cependant, dans la gestion 
partagée, la sélection des projets relève de la responsa ‑
bilité des États membres. Autrement dit, au moment de 
sélectionner les pépinières d’entreprises, c’est surtout 
l’État membre (l’autorité de gestion) qui aurait dû contrô ‑
ler la qualité des candidatures de projets et les pièces 
justificatives (par exemple, la qualité des plans d’activité).
33
Comme il est rappelé dans la réponse au point 32 ci ‑ 
dessus, la sélection des projets dans le cadre de la 
gestion partagée relève de la responsabilité des États 
membres. La Commission n’a ni le rôle ni la capacité de 
vérifier toutes ces informations pour chaque candidature 
de projet.
34
Certains États membres, particulièrement ceux qui ont 
adhéré à l’Union européenne à partir de 2004, ont mis 
principalement l’accent sur la construction de l’infra ‑
structure physique en raison d’un manque d’expérience 
antérieure dans la mise en œuvre de pépinières d’entre ‑
prises. Pour qu’une pépinière d’entreprises soit pleine ‑
ment opérationnelle, il faut du temps et des écosystèmes 
d’innovation locaux performants. Tel est le processus 
qui sera appliqué grâce à la nouvelle approche de la 
politique de cohésion axée sur les résultats.
36
Comme il est expliqué au point 34, l’infrastructure pro ‑
fessionnelle (les pépinières d’entreprises, par exemple) 
est sous ‑développée dans la majorité des États membres 
qui ont adhéré à l’Union européenne à partir de 2004. Le 
FEDER a soutenu la construction de pépinières d’entre ‑
prises et la prestation de services «accessoires» de base 
pour la première fois dans la période 2007 ‑2013. Il est très 
vite devenu manifeste que le soutien aux services «acces ‑
soires» avait été sous ‑estimé, et la période de program ‑
mation 2014 ‑2020 prévoit des améliorations.
Réponses de la Commission 41
48
Le rôle des pépinières dans l’infrastructure d’entreprises 
au niveau régional diffère d’un État membre à l’autre en 
fonction de chaque contexte national particulier.
Dans la nouvelle période de programmation, l’élabo ‑
ration d’une stratégie de spécialisation intelligente, 
comprenant une large consultation des acteurs de 
l’innovation, sert de condition préalable pour obtenir le 
soutien du FEDER.
49
Dès lors qu’il est désormais nécessaire d’inclure une 
contribution aux résultats escomptés de l’axe prioritaire 
dans les critères de sélection, la Commission conseillera 
aux autorités de gestion d’inclure la recommandation 
de la Cour des comptes concernant la mise en place d’un 
système de suivi au sein de chaque pépinière d’entre ‑
prise dans la procédure de sélection et les critères de 
sélection.
53
L’incubation d’entreprises devrait être viable une fois 
que le cofinancement du FEDER prend fin. Les critères 
de sélection du projet intègrent le critère de durabilité. 
Conformément au principe d’une bonne gestion finan ‑
cière, il convient de garantir la continuité du fonction ‑
nement sans dépendre exclusivement du financement 
public.
56
Une pépinière propose essentiellement la location 
d’espaces aux entreprises hébergées, notamment aux 
premiers stades de l’activité. Afin de garantir la viabilité 
financière, les candidats potentiels sont invités à occuper 
l’espace disponible.
La Commission estime également que l’un des princi ‑
paux objectifs des pépinières financées au titre du FEDER 
consistait à créer des emplois et pas seulement des PME 
de haute technologie.41
Des personnes extérieures peuvent proposer des services 
spécialisés dans la mesure où les services internes sont de 
nature plus générale. Consolider l’expertise du personnel 
d’une pépinière peut s’avérer coûteux et la pépinière pour ‑
rait ne jamais en retirer les avantages escomptés.
43
La Commission estime que le manque de coopération 
entre les pépinières et les clients est peut ‑être une consé ‑
quence directe de la réticence du client à partager des 
données sensibles.
44
La Commission estime que les fonds déboursés par l’Union 
ont une incidence positive sur le développement des 
entités qui ne sont pas hébergées dans les locaux de la 
pépinière, mais utilisent leurs services et collaborent avec 
les locataires.
45
Dans les États membres qui ont adhéré à l’Union euro ‑
péenne à partir de 2004, les pépinières d’entreprises n’ont 
été mises en place qu’au cours de cette période de pro ‑
grammation et il fallait encore du temps pour approfondir 
la coopération entre la pépinière et ses clients ainsi que ses 
clients potentiels. La coopération a également été limitée 
par la qualité du personnel qui dirige les pépinières d’entre ‑
prises et qui, souvent, possède des compétences opéra ‑
tionnelles insuffisantes. Enfin, certaines pépinières man ‑
quaient de capacités organisationnelles pour fournir un 
soutien à la pré ‑incubation, puisqu’un tel soutien nécessite 
généralement des ressources propres complémentaires.
Il en va de même pour les États membres de l’EU ‑15 où 
les investissements visaient à compléter la création d’une 
infrastructure du système d’innovation.
47
La mauvaise coopération entre le secteur des entreprises, 
les universités et les institutions de R & D est un fait 
connu dans les États membres qui ont adhéré à l’Union 
européenne à partir de 2004 et la Commission s’attache 
à régler ce problème dans la période de programmation 
actuelle en mettant en place des mécanismes de coordina ‑
tion adéquats lorsque cela est possible. Ce problème a une 
incidence sur les activités des pépinières d’entreprises et 
sur leurs tentatives de nouer des contacts avec des parte ‑
naires de la R & D et universitaires.
Réponses de la Commission 42
60
Dans la période de programmation 2014 ‑2020, la Com ‑
mission demande aux États membres de respecter la 
conditionnalité ex ante relative à la mise en place d’une 
stratégie de spécialisation intelligente développée dans 
un processus de découverte entrepreneuriale auquel les 
entreprises participent étroitement afin de faire cor ‑
respondre les points forts en matière de recherche aux 
besoins des entreprises.
Réponse commune aux points 62 à 62 c)
Dans le cadre juridique 2007 ‑2013, le processus d’éva ‑
luation et de sélection des projets relève de la respon ‑
sabilité des autorités nationales, de l’autorité de gestion 
et du comité de suivi, la Commission n’ayant qu’un rôle 
consultatif dans ce dernier.
Dans le cadre juridique 2014 ‑2020, les critères de sélec ‑
tion doivent désormais inclure la contribution d’une 
opération aux résultats escomptés d’un axe prioritaire.
62 d)
Les investissements dans les pépinières d’entreprises 
servent davantage de catalyseur de croissance que 
de moteur de croissance. Les pépinières d’entreprises 
ne génèrent aucune croissance économique en elles ‑
mêmes; elles doivent être associées à d’autres facteurs 
externes. En outre, les interventions peuvent avoir 
d’importants effets externes qui exercent une influence 
à la fois négative et positive sur le développement d’une 
région. Par conséquent, pour établir un lien direct entre 
l’investissement dans une pépinière d’entreprises et les 
avantages pour une région, il convient de réaliser une 
évaluation approfondie.
La Commission évalue les objectifs poursuivis dans les 
axes prioritaires des programmes opérationnels. Il peut 
s’agir non seulement d’emplois créés, mais également 
de nouveaux produits développés, par exemple, ou 
d’exportations générées.
64
Les États membres qui ont adhéré à l’Union européenne 
à partir de 2004 sont encore en train d’apprendre (conti ‑
nuellement) comment définir correctement des indica ‑
teurs et évaluer leur mise en œuvre. Cela a également 
des incidences sur le suivi des pépinières d’entreprises, 
qui sont des infrastructures d’entreprises nouvellement 
créées.58
L’offre des pépinières peut être envisagée sous deux 
angles: les services proposés et les locaux. En ce qui 
concerne les locaux, le FEDER a atteint l’objectif consis ‑
tant à proposer des surfaces de bureaux adéquates. Des 
prestataires de services externes peuvent quant à eux 
assurer la fonction de service.
Le manque de financement externe constitue un pro ‑
blème fréquent dans le soutien aux PME ou aux activités 
de R & D. Les pépinières d’entreprises ont été créées dans 
les régions et, au terme de la période de durabilité défi ‑
nie dans le règlement du FEDER, elles ont pu se tourner 
vers d’autres activités. La cause première résidait dans la 
définition incorrecte des critères de sélection; aussi, dans 
la nouvelle période de programmation et conformément 
au principe de subsidiarité, la Commission recomman ‑
dera aux autorités de gestion d’accorder une plus grande 
attention à cet aspect en particulier, et ce en établissant 
des critères de sélection plus stricts dans la procédure de 
sélection des opérations.
59
Dans le cadre de la gestion partagée, la Commission ne 
participe pas à la sélection des projets, sauf pour l’appro ‑
bation des principaux projets.
En effet, conformément à l’article 125 du règlement  
portant dispositions communes (RPDC) (règlement  
n° 1303/2013 du 17 décembre 2013), l’établissement des 
critères de sélection incombe à l’autorité de gestion 
moyennant l’approbation du comité de suivi.
Conformément à l’article 48, paragraphe 3, du RPDC, la 
Commission participe aux travaux du comité de suivi, 
mais seulement avec voix consultative.
La Commission conseillera dès lors aux autorités de 
gestion d’inclure les recommandations de la Cour des 
comptes dans la procédure de sélection et les critères 
de sélection des pépinières d’entreprises. De même, les 
critères de sélection doivent désormais inclure la contri ‑
bution aux résultats escomptés de l’axe prioritaire.
Réponses de la Commission 43
Pour se voir octroyer ce label, les CEEI doivent se sou ‑
mettre à un processus d’accréditation afin de vérifier leur 
conformité avec les critères propres à ce label (système 
de qualité du réseau EBN).
Le réseau EBN s’occupe des sous ‑licences de ce label 
depuis 2002 dans le cadre d’un contrat de licence de 
marque conclu avec la Commission. Le contrat de licence 
actuel a été conclu en 2009 pour une durée de cinq ans 
et la Commission examine actuellement les options 
pour l’avenir. Elle invitera le réseau EBN à multiplier les 
mesures pour promouvoir son système d’analyse com ‑
parative plus largement et encourager davantage son 
utilisation.
75 b)
La base de données des pépinières d’entreprises est 
apparue dans le cadre d’un projet de mise en réseau des 
pépinières financé au titre du 6e PC, parallèlement à des 
projets similaires de mise en réseau de bureaux de trans ‑
fert de technologies et de fonds à risque. Au sein des 
comités CIP , les États membres ont de plus en plus remis 
en question la valeur des «projets de mise en réseau» 
absolus et ont réclamé des projets en faveur d’une «coo ‑
pération autour de thèmes» d’intérêt commun comme 
«la normalisation et l’innovation», «l’innovation dans les 
services», etc. Ces projets ont privilégié une intégration 
verticale des différents acteurs de l’innovation (PME, 
entrepreneurs, monde universitaire, administration, etc.) 
par rapport à la mise en réseau d’organisations similaires 
en Europe. En ce qui concerne les pépinières, les projets 
EurOffice 1 + 2 (aujourd’hui Softlanding Club du réseau 
EBN) ont appliqué cette nouvelle méthode pour travailler 
plus étroitement avec la communauté au lieu de l’élargir. 
Dans le cadre de ces projets, des ensembles de services 
coordonnés ont été développés et soumis à l’essai parmi 
les pépinières participantes, permettant une internatio ‑
nalisation rapide de leurs jeunes pousses locataires.
En outre, même si l’analyse comparative a disparu, les 
entrepreneurs peuvent facilement accéder aux informa ‑
tions sur les différentes pépinières directement à partir 
de leurs sites web, grâce aux progrès des technologies 
de l’internet.66
La Commission fait observer que même si le système 
de sélection des projets, qui relève de la responsabilité 
des États membres, était correct, celui ‑ci ne garantissait 
pas que le niveau de cofinancement était proportionnel 
à l’incidence sur l’entrepreneuriat local. Les autorités de 
gestion ont établi un ensemble d’indicateurs pour assu ‑
rer le suivi de la performance du programme opération ‑
nel sur le plan de sa mise en œuvre et non des opéra ‑
tions. La Commission recommandera aux États membres 
d’insister davantage sur le suivi des opérations.
68
La Commission renvoie à sa réponse au point 66 
ci‑dessus.
70
Les recommandations de la Cour vont au ‑delà de l’obli ‑
gation du règlement du FEDER qui prévoit une période 
de durabilité de cinq ans.
71
Aucune base juridique ne contraint la Commission 
à imposer des obligations supplémentaires aux béné ‑
ficiaires en ce qui concerne les activités d’incubation 
au‑delà de la période de durabilité de cinq ans.
Il incombe aux autorités nationales de décider, dans les 
critères de sélection et les conditions d’octroi d’une sub ‑
vention au projet, de prolonger la période de durabilité 
au‑delà de la durée prévue dans le règlement en vigueur.
75 a)
L’analyse comparative précédente s’est poursuivie 
à travers une action plus ciblée visant à comparer et 
à encourager les bonnes pratiques au sein des pépinières 
européennes qui demandent l’accréditation en vertu du 
système de label «EC ‑BIC» et de celles qui souhaitent pro ‑
longer leur adhésion. En sa qualité de titulaire du label 
«EC‑BIC» et de membre du comité de la marque de qua ‑
lité du CEEI (BQMC)1, la Commission contribue à encoura ‑
ger les centres d’entreprise et d’innovation en Europe et 
ailleurs à améliorer leur qualité et leurs pratiques, en vue 
d’obtenir le label «EC ‑BIC».
1 Décision d’octroyer la licence CEEI aux nouvelles organisations 
candidates; renouvellement ou retrait des licences existantes; 
sélection des centres à contrôler; proposition de modification 
du système de qualité et de certification CEEI; modification et 
adoption du règlement intérieur.
Réponses de la Commission 44
82
Les pépinières passent par différents stades de crois ‑
sance et leur offre dépend de leur maturité et de l’éco ‑
système dans lequel elles opèrent. Bien que la Commis ‑
sion partage l’avis selon lequel il y a lieu de proposer un 
large éventail de services pour permettre une incubation 
sans heurts, les services à proposer se développent au fil 
du temps selon le cycle de vie des pépinières.
Recommandation n° 1
Dans le cadre de la cohésion, la Commission ne participe 
pas à la sélection des projets, sauf pour l’approbation des 
principaux projets.
Le nouveau cadre réglementaire pour 2014 ‑2020 garantit 
toutefois dès le début que, à travers le contenu des 
programmes adoptés et la logique d’intervention – 
y compris les indicateurs de résultat des objectifs et les 
réalisations intégrés dans les axes prioritaires, les États 
membres sélectionnent les projets en respectant dans la 
mesure du possible les recommandations de la Cour. 
De même, grâce au cadre de performance mis en place 
pour chaque programme opérationnel, la Commission 
sera en mesure d’encourager et de réviser la perfor ‑
mance des programmes au moyen d’étapes et d’indica ‑
teurs. Lorsqu’un examen des performances permet de 
constater que, en ce qui concerne une priorité, les étapes 
fixées n’ont pas été franchies et que l’État membre n’a 
pas pris les mesures nécessaires pour rectifier le pro ‑
blème, la Commission peut suspendre tout ou partie 
des paiements intermédiaires ou finir par imposer des 
corrections financières. La réserve de performance ne 
devrait pas être affectée à un tel programme.
Dans le cadre juridique 2014 ‑2020, la Commission durcit 
également la conditionnalité ex ante pour l’octroi des 
fonds afin de garantir que les conditions nécessaires 
à leur bonne mise en œuvre sont réunies. En ce qui 
concerne les PME, la conditionnalité ex ante concerne 
les mesures spécifiques mises en œuvre par les États 
membres pour promouvoir l’esprit d’entreprise en tenant 
compte du «Small Business Act».77
La Commission élabore systématiquement des orien ‑
tations de sorte que celles ‑ci peuvent être utilisées 
dans la période de programmation 2014 ‑2020. Les États 
membres sont également tenus de présenter un rapport 
annuel de mise en œuvre pour chaque programme 
opérationnel, qui donne un aperçu de la performance de 
la mise en œuvre des Fonds structurels.
78
La Commission reconnaît qu’il est nécessaire de pour ‑
suivre la mise à jour de ses connaissances. En 2014, la 
Commission publiera un rapport intitulé «Setting up, 
managing and evaluating EU science and technology 
parks» («Mise en place, gestion et évaluation des parcs 
scientifiques et technologiques de l’Union européenne») 
dans lequel elle proposera des conseils et des orien ‑
tations et qu’elle diffusera largement aux autorités de 
gestion au cours des prochains mois. 
Conclusions et recommandations
80
La Commission fait observer que le classement de la 
performance des pépinières auditées parmi les per ‑
formances modestes repose sur la comparaison des 
résultats de ces pépinières créées plus récemment avec 
les modèles de référence que sont les pépinières bien 
établies et plus matures.
En général, les pépinières de l’échantillon de la Cour 
étaient relativement moins bien dotées en personnel 
que les pépinières du modèle de référence, et ce à toutes 
les fonctions clés, y compris les orientations et le soutien 
aux entrepreneurs.
81
La Commission partage l’avis de la Cour sur le manque 
d’expérience de certaines pépinières. Dans les États 
membres qui ont adhéré à l’Union européenne à partir 
de 2004, ce type d’infrastructures professionnelles était 
autrefois inexistant et apparaît seulement maintenant, 
grâce au soutien des Fonds structurels également. 
L’expérience acquise reste dès lors limitée et il convient 
de fournir des efforts supplémentaires pour mieux com ‑
prendre comment utiliser efficacement ces infrastruc ‑
tures afin de soutenir correctement les nouveaux projets 
d’entreprise/les nouvelles jeunes pousses.
Réponses de la Commission 45
Recommandation n° 1 e) 
La Commission est d’accord sur le principe, mais 
conformément au principe de subsidiarité, il incombe 
davantage aux États membres de tenir compte de cette 
recommandation en fonction des objectifs poursuivis 
pour consolider la croissance économique interne. 
La Commission recommandera aux États membres 
d’encourager les pépinières à offrir leurs services à des 
entreprises non hébergées au moyen d’une stratégie 
bien définie qui procure des avantages aux entreprises 
locales. La Commission recommandera également aux 
États membres d’établir une mise en réseau et des liens 
avec d’autres pépinières afin de favoriser l’échange de 
connaissances et d’encourager la collaboration entre les 
pépinières, notamment au niveau transfrontière (dans 
l’Union et au ‑delà).
Recommandation n° 1 f) 
La Commission est du même avis. La Commission recom ‑
mandera aux États membres d’encourager les pépinières 
à mettre en place un tel système de suivi sans accroître 
les charges administratives pour les clients. Dans la 
mesure où certaines entités professionnelles traiteraient 
les données opérationnelles de manière confidentielle, 
cela ne peut être réalisé que sur une base volontaire.
83
Le FEDER a soutenu la construction de pépinières 
d’entreprises et la prestation de services «accessoires» de 
base pour la première fois dans la période 2007 ‑2013. Il 
est très vite devenu manifeste que le soutien aux services 
«accessoires» avait été sous ‑estimé, et la période de pro ‑
grammation 2014 ‑2020 prévoit des améliorations.
La Commission recommandera aux autorités de gestion 
d’accorder une plus grande attention à cet aspect en 
particulier, et ce en établissant des critères de sélection 
plus stricts dans la procédure de sélection des opérations 
pour la période de programmation 2014 ‑2020.En outre, grâce à sa collaboration active et continue 
avec les États membres, la Commission conseillera aux 
autorités de gestion d’inclure les recommandations de 
la Cour des comptes dans la procédure de sélection et 
les critères de sélection des pépinières d’entreprises. Les 
critères de sélection doivent désormais inclure la contri ‑
bution aux résultats escomptés de l’axe prioritaire.
Recommandation n° 1 a) 
La Commission européenne souscrit pleinement à la 
nécessité de créer des pépinières d’entreprises selon 
des plans d’activité précis et réalistes. Il convient de les 
intégrer dans la stratégie globale de développement 
régional et les États membres sont vivement encouragés 
à mettre en application les stratégies de spécialisation 
intelligente qui sont développées.
Recommandation n° 1 b) 
En particulier dans les États membres qui ont adhéré 
à l’Union européenne à partir de 2004, les qualifications 
requises pour incuber les activités des entreprises sont 
en cours de développement, le principal moteur ayant 
trait à la nécessité de garantir la viabilité financière des 
structures d’incubation nouvellement créées. Ces quali ‑
fications étaient inexistantes auparavant et les structures 
d’incubation nouvellement créées donnent une impul ‑
sion au processus de consolidation des qualifications.
Recommandation n° 1 c) 
La Commission est du même avis. La période de pro ‑
grammation 2014 ‑2020 subordonne les activités d’incu ‑
bation à l’existence d’une stratégie de développement 
adéquate. Les pépinières sont essentiellement mises en 
place pour consolider le développement économique 
local d’une région et pour répondre aux besoins et 
au potentiel définis dans la stratégie économique (ou 
d’innovation).
Recommandation n° 1 d) 
La Commission est du même avis. Elle conseillera aux 
États membres de faire des recommandations de la 
Cour une exigence à prendre en considération dans la 
sélection des opérations et la préparation des contrats 
de soutien entre les organismes intermédiaires et la 
direction des installations d’incubation.
Réponses de la Commission 46
Recommandation n° 2 c) 
La Commission est d’accord sur le principe. La contribu ‑
tion du FEDER au projet repose sur une analyse coût/
bénéfice qui découle du plan d’activité. Les résultats 
d’une pépinière d’entreprises peuvent toutefois être 
influencés par des facteurs externes qui ne sont pas tou ‑
jours connus d’avance et par le niveau de l’aide publique 
par emploi créé. Pour cette raison, il serait difficile de 
faire dépendre des résultats les aides versées au titre du 
FEDER.
Recommandation n° 2 d) 
La Commission n’est pas du même avis. La Commission 
considère que la période de durabilité définie par la Cour 
devrait correspondre à la pérennité des opérations telle 
qu’elle est définie à l’article 71 du RPDC. Aucune base 
juridique ne contraint la Commission à imposer une 
adaptation de la période de durabilité selon la durée de 
vie réelle des actifs des pépinières d’entreprises au ‑delà 
de cinq ans.
À cet égard, la Commission prend note des bonnes 
pratiques recensées par la Cour dans certains États 
membres.
85
La Commission européenne a créé les centres européens 
d’entreprise et d’innovation (CEEI) en 1984. Depuis lors, 
elle apporte un soutien continu à travers le système 
d’assurance qualité des CEEI. 
Pour améliorer les connaissances des autorités de ges ‑
tion dans le domaine, la Commission a élaboré un guide 
des stratégies régionales d’innovation (SRI). Elle a égale ‑
ment proposé des orientations fondées sur l’expérience 
des différentes générations de stratégies régionales 
d’innovation. En outre, les projets/réseaux soutenus 
ont également fourni des orientations. La Commission 
a élaboré de nombreuses initiatives d’encouragement 
à cet égard, notamment l’initiative «Les régions, actrices 
du changement économique» (lancée en 2006). Il s’agit 
d’une plate ‑forme d’apprentissage destinée aux régions 
de l’Union. Elle comprend la tenue annuelle d’une confé ‑
rence sur le thème «Les régions, actrices du changement 
économique» et l’attribution des prix Regiostars, une 
base de données pour l’apprentissage politique et des 
réseaux interrégionaux accélérés, financés par les pro ‑
grammes Interreg IVC et Urbact II.84
La Commission estime que la déclaration de la Cour des 
comptes s’adresse à des entités qui ne relèvent pas du 
domaine de compétence de la Commission, à savoir les 
États membres.
Aucune base juridique ne contraint la Commission 
à imposer des obligations supplémentaires aux béné ‑
ficiaires en ce qui concerne les activités d’incubation 
au‑delà de la période de durabilité de cinq ans.
Il incombe aux autorités nationales de décider, dans les 
critères de sélection et les conditions d’octroi d’une sub ‑
vention au projet, de prolonger la période de durabilité 
au‑delà de la durée prévue dans le règlement en vigueur.
Recommandation n° 2
Dans la gestion partagée des Fonds structurels, aucune 
base juridique ne contraint la Commission à exiger 
explicitement que ces éléments soient intégrés dans la 
conception des procédures.
La Commission, dans son rôle de surveillance, encou ‑
ragera les États membres à suivre la recommandation 
formulée. Pour autant, dans la gestion partagée, ce sont 
les États membres qui sont responsables de la sélection, 
de la mise en œuvre et du suivi des projets.
La Commission estime que les recommandations de la 
Cour aux points a) et d) devraient s’adresser aux États 
membres.
Recommandation n° 2 a) 
La Commission est du même avis. Cette recommanda ‑
tion est conforme à l’approche de la politique de cohé ‑
sion réformée axée sur les résultats et la Commission 
européenne conseillera d’inclure cette recommandation 
dans les critères de sélection pertinents.
Recommandation n° 2 b) 
La Commission est du même avis. Les experts ont 
consolidé leurs connaissances en matière d’incubation 
d’entreprises essentiellement grâce à un apprentissage 
par la pratique, particulièrement dans les nouveaux États 
membres. Il est désormais plus probable que ces experts 
se trouvent dans les pays qui affichent une certaine expé ‑
rience de l’incubation et peuvent diffuser leurs connais ‑
sances afin de former d’autres acteurs de l’incubation, tels 
que les offices du travail. La Commission conseillera aux 
États membres de suivre cette recommandation.
Réponses de la Commission 47
En juin 2008, la Commission a adopté le «Small Business 
Act» (SBA), un cadre stratégique global des PME destiné 
à l’Union et à ses États membres. Le SBA place l’entrepre ‑
neuriat parmi les domaines prioritaires et met en place 
une approche plus globale pour supprimer la totalité des 
obstacles à l’entrepreneuriat au niveau de l’Union et au 
niveau national. Le plan d’action «Entrepreneuriat 2020», 
adopté au début de 2013, est venu consolider ce travail. 
Dans ce cadre général, la Commission a continué de sou ‑
tenir le système de la marque de qualité du CEEI.
Recommandation n° 3 a) 
La Commission reconnaît qu’il est nécessaire de pour ‑
suivre la mise à jour de ses connaissances. En 2014, la 
Commission publiera un rapport intitulé «Setting up, 
managing and evaluating EU science and technology 
parks» («Mise en place, gestion et évaluation des parcs 
scientifiques et technologiques de l’Union européenne») 
dans lequel elle proposera des conseils et des orienta ‑
tions et qu’elle transmettra aux autorités de gestion.
Recommandation n° 3 b) 
La Commission est du même avis et souligne que la nou ‑
velle orientation du réseau Entreprise Europe (Enterprise 
Europe Network, EEN), 2015 ‑2021, tient déjà compte de 
ces recommandations. Ce réseau jouera un rôle pour 
connecter les services de soutien régionaux destinés 
aux PME (dont les pépinières) aux bonnes pratiques au 
niveau européen. 
Les partenaires du réseau Entreprise Europe dans le 
réseau actuel sont également invités à coopérer avec 
d’autres réseaux européens et à prendre des mesures 
comme la promotion et la signalisation en commun. 

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QJ‑AB‑14‑007‑FR‑C ISSN 1831 ‑0850
Ces dernières années, l’Union européenne 
a cofinancé des projets de pépinières d’entreprises 
dans le cadre de sa politique de cohésion, via le 
Fonds européen de développement régional. Ce 
cofinancement est conforme aux priorités 
politiques de l’Union, notamment à la lumière des 
stratégies de Lisbonne et Europe 2020, qui visent 
à soutenir la création et le développement de 
petites et moyennes entreprises (PME), celles-ci 
jouant un rôle important dans la création de 
croissance et d’emplois. Dans son rapport, la Cour 
des comptes européenne examine si ces projets 
de pépinières d’entreprises ont permis de soutenir 
avec succès les PME en phase de démarrage.
COUR DES
COMPTESEUROPÉENNE