FR Journal officiel de l’Union européenne C 148/1

RAPPORT SPÉCIAL N o 2/2007

relatif aux dépenses immobilières des institutions et accompagné des réponses des institutions

(présenté conformément à l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, CE)

(2007/C 148/01)

TABLE DES MATIÈRES

ABRÉVIATIONS

GLOSSAIRE

I-X SYNTHÈSE

1-3 INTRODUCTION

1 Champ de l’audit

2-3 Étendue et objectifs de l’audit

4-19 OBSERVATIONS

4-8 Planification

9-12 Politique immobilière

13-15 Sélection des bâtiments et choix de leur localisation

16-19 Informations de gestion

20-38 Financement et coûts

21-23 Procédures de mise en concurrence

24-31 Détermination des conditions contractuelles, des prix d’achat et des loyers

32-38 Moyens de financement des projets immobiliers

39-49 Coopération interinstitutionnelle

50-58 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

51-55 Planification

56-57 Financement et coûts

58 Coopération interinstitutionnelle

Annexe I: Exécution budgétaire 2003-2005

Annexe II: Liste des bâtiments pris en considération dans le présent rapport

Les réponses du Parlement européen

Les réponses du Conseil

Les réponses de la Commission

Les réponses de la Cour de justice

Les réponses du Comité économique et social européen

ABRÉVIATIONS

BEI Banque européenne d’investissement CPQBF Comité de préparation pour les questions budgétaires et financières DG Direction générale DG ADMIN Direction générale du personnel et de l’administration DG EAC Direction générale de l’éducation et de la culture DG ECFIN Direction générale des affaires économiques et financières DG RTD Direction générale de la recherche EURIBOR Euro Interbank Offer Rate (taux interbancaire offert en euro — TIBEUR) SA Société anonyme TI Technologies de l’information TVA Taxe sur la valeur ajoutée UE Union européenne

GLOSSAIRE (1)

Accords de siège: accords établissant les règles et responsabilités respectives des institutions et des États membres d’accueil.

Droit d’enregistrement: impôt prélevé par le gouvernement fédéral sur l’inscription des actes notariés dans les registres de propriété. Il est prélevé auprès du détenteur du droit réel (propriétaire, usufruitier, emphytéote).

Droit réel: droit (vente, usufruit, emphytéose) détenu sur un bien immeuble (bâtiment ou terrain). À noter: un bail n’est pas considéré comme un droit réel mais comme un service. Nombre d’impôts fonciers (précompte immobilier, taxes régionales) sont prélevés auprès du détenteur du droit réel plutôt que sur le preneur.

Emphytéose: droit de jouir d’un terrain ou d’un bâtiment en échange d’un loyer et pour une période de temps déterminée (en vertu de la législation belge, 27 ans minimum et 99 ans maximum). Le propriétaire n’a pratiquement aucune obligation de réparer ou d’entretenir le bâtiment. Ce droit peut être assorti d’une option d’achat, qui, si elle est exercée, confère le droit de propriété intégral.

Institutions: les institutions prises en considération dans le présent rapport sont les institutions au sens de l’article premier du règlement financier. Les institutions concernées ont été la Commission, le Parlement, le Conseil, la Cour de justice, le Comité économique et social et le Comité des régions.

JMO2, Cube, CCAB, SDME, MO75, VM-2, Beaulieu x, Genève y, Covent Garden, Colonel Bourg, SPA2, Infopoint, Dailly: codes internes des bâtiments de la Commission.

OIB: Office pour les infrastructures et la logistique à Bruxelles.

OIL: Office pour les infrastructures et la logistique à Luxembourg.

Une division administrative de la Commission responsable des bâtiments, des fournitures et d’autres services sociaux. Ces offices, créés en 2003 et rattachés à la DG ADMIN, ont des attributions opérationnelles et des règles spécifiques.

Option d’achat: un droit donné par le propriétaire résiduel à la Commission pour un prix déterminé. Si la Commission exerce ce droit, elle devient propriétaire de plein droit. Certaines options d’achat peuvent être exercées à tout moment, d’autres seulement après 27 ans.

PPI: le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes, signé en 1965 et joint en annexe au traité CE, signé par tous les États membres. Il accorde certains privilèges à la CE à des fins officielles et notamment un statut d’exonération fiscale.

Précompte immobilier: impôt prélevé par la région de Bruxelles-Capitale sur la propriété immobilière. Il est prélevé auprès du détenteur du droit réel (propriétaire, usufruitier, emphytéote).

Travaux d’aménagement spécifiques: travaux effectués dans un bâtiment par ailleurs achevé, afin de le rendre conforme aux règles et aux besoins de la Commission.

Usufruit: droit d’utiliser un bâtiment (dans le cas présent) sans modifier sa substance et de bénéficier de ses «fruits» (c’est-à-dire le louer). L’utilisateur (usufruitier) a davantage de droits qu’un preneur et donc aussi davantage d’obligations en matière de travaux de réparation.

Vice caché: défaut (généralement important) qui apparaît après la réception définitive du bâtiment. S’il apparaît dans un délai de dix ans à compter de la réception, une garantie spéciale (appelée, à bon escient, garantie décennale) couvre les réparations.

SYNTHÈSE

I. Les dépenses relatives à l’achat et à la location de bâtiments représentent l’une des principales composantes des dépenses administratives de l’Union européenne. En 2005, la surface totale occupée par les institutions à Bruxelles, à Luxembourg et à Strasbourg s’élevait à environ 2 millions de m2. Le coût annuel de l’occupation de cette surface a été estimé à 345 millions d’euros.

II. L’audit visait à répondre à trois questions: — La planification garantit-elle la mise à disposition de locaux adaptés? — Les financements et les coûts sont-ils gérés de façon économique? — Les institutions tirent-elles le meilleur profit de la coopération interinstitutionnelle, y compris de l’évaluation conjointe de leur politique immobilière?

III. L’audit a montré que malgré les contraintes politiques et budgétaires, les institutions de l’Union européenne ont réussi à accueillir leur personnel dans des conditions appropriées et que leur gestion des dépenses immobilières s’est améliorée au cours des dernières années. La gestion des institutions accuse encore toutefois un certain nombre de lacunes dans les domaines examinés.

IV. La Cour a relevé qu’en raison de contraintes politiques et pratiques, les institutions ont éprouvé des difficultés à définir une politique et une planification à long terme. Les difficultés liées à la planification à long terme expliquent pourquoi des infrastructures de bureaux sont mises à disposition tardivement, ce qui nécessite souvent des mesures intermédiaires et des solutions à court terme onéreuses. La Cour a estimé qu’il était possible d’améliorer la planification à long terme.

V. Les institutions ont privilégié l’achat par rapport à la location de bâtiments, mais elles n’ont pas coordonné leurs projets et ne les ont pas non plus mis en œuvre de façon cohérente. En dépit des recommandations antérieures de la Cour, elles ont loué des bâtiments à long terme sans se ménager d’option d’achat, ce qui a pour conséquence des acquisitions plus onéreuses à un stade ultérieur.

VI. Les institutions ont continué à concentrer quasiment tous leurs bâtiments dans le quartier européen de Bruxelles. Si la concentration génère des économies d’échelle (par exemple, en ce qui concerne les services, les communications et la maintenance), elle a aussi contribué à l’augmentation des prix en raison de l’accroissement de la demande d’immeubles et d’une réduction du parc disponible dans cette zone.

VII. Selon l’évaluation réalisée par la Cour en ce qui concerne la gestion des financements et des coûts par les institutions, le recours très fréquent à la procédure négociée — plutôt qu’à la mise en concurrence — n’a pas permis de garantir l’obtention des meilleurs prix.

VIII. En raison de restrictions légales concernant le recours à l’emprunt, les institutions ont utilisé d’autres méthodes de financement pour acquérir des biens. Ces méthodes se sont avérées plus onéreuses et moins transparentes que l’emprunt direct.

IX. À l’exception de certains cas spécifiques, la coopération interinstitutionnelle a été d’une efficacité limitée. L’avantage potentiel généré par la création des Offices pour les infrastructures et la logistique à Bruxelles et à Luxembourg a été limité. Peu de «contrats de niveau de service» ont été conclus avec d’autres institutions et les mises en commun d’expériences et de meilleures pratiques entre l’OIB et l’OIL ou avec les autres institutions ont été rares. Les institutions n’ont pas évalué leurs politiques immobilières, ni conjointement ni individuellement.

X. Au vu des résultats de son audit, la Cour émet un certain nombre de recommandations relatives aux politiques immobilières des institutions, à l’établissement d’une politique immobilière commune, à une meilleure coopération interinstitutionnelle assortie d’une coordination accrue de la planification, au réexamen de la concentration des bureaux dans certains quartiers, au recours à grande échelle à des procédures de mise en concurrence et à l’amélioration du fonctionnement de l’OIB et de l’OIL.

INTRODUCTION

Champ de l’audit

1. Les dépenses budgétaires relatives à l’achat et à la location de bâtiments représentent environ 8 % des dépenses administratives des institutions de l’Union européenne. Au cours de la période 2003-2005, ces dépenses se sont accrues, passant de 397 à 532 millions d’euros par an (voir annexe I). Entre 1978 et 2005, la surface totale des bâtiments occupés par les institutions à Bruxelles, à Luxembourg et à Strasbourg a augmenté de 260 %, atteignant quelque 2 millions de m2. L’espace occupé par les institutions peut être divisé en deux grandes catégories: l’espace spécialisé (par exemple, pour les réunions) avec des salles de délibérations officielles (qui doivent être construites spécialement à cette fin et présentent dès lors une valeur commerciale aléatoire) et les bureaux classiques destinés au personnel administratif (qui peuvent être loués ou achetés sur le marché libre). Entre 1978 et 2005, le nombre de fonctionnaires et autres agents s’est accru de 240 %, pour atteindre au total 36 131 personnes. En 2005, les institutions ont évalué le coût annuel moyen de l’espace occupé par elles à 173 euros par m2 et le coût annuel de l’espace de bureaux à 6 040 euros par personne. Le coût annuel de la surface totale occupée par les institutions a été évalué à 345 millions d’euros et l’espace de bureaux à 1 535 000 m2 (sans comptabiliser l’espace non utilisé pour les bureaux, tel que les salles de conférence) (2). Au 31 décembre 2005, la valeur comptable nette des bâtiments appartenant aux institutions était de 3 886 millions d’euros, ce qui représente une augmentation de 791 millions sur une période de cinq ans (3).

Étendue et objectifs de l’audit

2. L’objectif de l’audit consistait à déterminer si les institutions de l’Union européenne ont géré leurs dépenses immobilières de façon efficiente et efficace. À cette fin, trois aspects ont été examinés: — La planification garantit-elle la mise à disposition de locaux appropriés? — Les financements et les coûts sont-ils gérés de façon économique? — Les institutions tirent-elles le meilleur profit de la coopération interinstitutionnelle, y compris de l’évaluation conjointe de leur politique immobilière?

3. L’audit a été axé sur les dépenses immobilières des institutions dans les trois lieux d’implantation principaux (Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg) au cours de la période 2003-2005. Les dépenses des délégations, offices et centres de recherche qui ne sont pas établis dans ces villes n’ont donc pas été examinées dans le cadre du présent audit. Les institutions concernées sont la Commission, le Parlement européen, le Conseil, la Cour de justice, le Comité économique et social européen et le Comité des régions. En raison du faible volume de leurs dépenses immobilières au cours de la période étudiée, la Cour des comptes, le Médiateur et le Contrôleur européen de la protection des données n’ont pas été pris en considération dans le cadre de l’audit.

OBSERVATIONS

Planification

4. La planification devrait permettre de garantir la mise à disposition de locaux à l’endroit approprié, en temps utile et au moindre coût, tout en tenant pleinement compte des contraintes politiques et budgétaires. La Cour a évalué la planification des institutions en examinant les trois aspects suivants: — La planification a-t-elle été fondée sur une politique immobilière approuvée et une approche cohérente a-t-elle été suivie en matière d’achat ou de location? — La sélection et la location de bâtiments a-t-elle débouché sur une mise à disposition optimale d’espaces de bureaux? — Les informations de gestion ont-elles été suffisantes et appropriées pour permettre une appréciation correcte des besoins?

5. La planification suppose le respect de trois conditions. Tout d’abord, une politique immobilière approuvée comportant des concepts de base et des normes, ainsi qu’une approche bien définie de l’acquisition d’immeubles. En second lieu, des critères pour la sélection des immeubles et le choix de leur localisation. Et troisièmement, des informations fiables et appropriées sur les besoins actuels et futurs. S’agissant des immeubles des institutions de l’Union européenne, la planification doit être établie en tenant compte des réalités politiques et budgétaires. En particulier, l’élargissement a été associé à une forte augmentation des effectifs (et donc des besoins en bâtiments). Étant donné la nature politique de l’élargissement, ces décisions ne peuvent être formellement planifiées avant l’approbation de l’adhésion, ce qui laisse souvent peu de temps avant l’élargissement effectif. En termes budgétaires, les institutions ne sont pas autorisées à emprunter et les bâtiments sont financés dans le cadre des budgets annuels. La planification doit répondre de manière adéquate à ces contraintes.

6. La sélection et la construction de bâtiments satisfaisant entièrement aux besoins d’une institution nécessitent la mise en œuvre adaptée à la demande et coordonnée de projets à long terme (4). Toutefois, la planification et les prévisions budgétaires à long terme constituent un exercice particulièrement ardu car les décisions concernant les crédits et les effectifs autorisés sont prises annuellement dans le cadre de la procédure budgétaire et les grandes décisions politiques qui ont des conséquences considérables en termes d’espaces de bureaux, comme les futurs élargissements, ne peuvent être prévues avec précision.

7. Cela explique en partie pourquoi, en septembre 2006, les institutions n’avaient pas répondu aux besoins définitifs résultant de l’élargissement de 2004. Entre-temps, les institutions ont conclu des baux à court terme pour satisfaire à leurs besoins de locaux jusqu’à l’achèvement de leurs principaux projets. À Bruxelles, le Conseil et le Parlement ont signé, en mars 2003 et en octobre 2004, des contrats pour de nouveaux bâtiments. Ces bâtiments (Lex pour le Conseil et D4-D5 pour le Parlement) devraient être achevés en décembre 2006 et en janvier 2008. Les bâtiments réceptionnés en 2004 — tels que le complexe Belliard 99-101 (Comités) et le bâtiment Berlaymont (Commission) — ont permis de répondre aux besoins de la période pré-élargissement.

8. Par ailleurs, les projets immobiliers, en particulier la phase de construction et les procédures décisionnelles, requièrent souvent des délais d’exécution importants. Les institutions ont consenti certains efforts en vue de répondre à ces problèmes: — bien qu’elles aient planifié de façon indépendante leurs besoins immobiliers pour faire face à l’élargissement de 2004, elles ont produit des estimations coordonnées de leurs dépenses administratives et de l’augmentation de leurs effectifs; — depuis 2003, la Commission a élaboré des «cadres politiques pluriannuels» afin de prévoir les besoins immobiliers pour Bruxelles sur dix ans, cadres qui pourraient servir de base pour une programmation coordonnée à long terme.

Politique immobilière

9. Malgré les efforts déployés, les institutions n’ont pas mis en place de politique communautaire commune en matière d’immobilier et chacune a défini sa propre politique de façon indépendante (5). Toutefois, deux principes sont communs à l’ensemble des institutions: la priorité donnée à l’achat de bâtiments à long terme et la volonté de regrouper les services travaillant dans des domaines voisins.

10. Depuis 1996, toutes les institutions ont donné la priorité à l’achat de bâtiments par rapport à la location à long terme. Des études fondées sur l’expérience des institutions ont montré que l’achat d’espace de bureaux s’avère 40 à 50 % moins onéreux que la location (6). De plus, l’acquisition de bâtiments permet aux institutions de tirer pleinement profit des exonérations fiscales accordées au titre du protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes (PPI) du 8 avril 1965. Au 1er janvier 2005, les institutions louaient 38 % de la surface totale qu’elles occupaient (7).

11. L’application d’une politique consistant à accorder la priorité à l’achat de bâtiments s’est récemment traduite par l’acquisition d’immeubles qui avaient été loués pendant de nombreuses années. Malgré les recommandations formulées par la Cour dès 1979 (8), les institutions ont conclu des baux de location ne prévoyant pas de réduction du loyer après amortissement de l’investissement, ou ne comportant pas de clause d’option d’achat à un prix tenant compte des loyers déjà versés. Ainsi, les institutions n’avaient aucun moyen de négocier un prix d’achat inférieur au prix du marché. Toutefois, grâce à un accord politique avec le propriétaire (le gouvernement luxembourgeois), le Parlement a pu réduire le prix du bâtiment KAD dans une certaine mesure.

Encadré 1En septembre 2006, le Parlement a décidé d’acquérir les bâtiments qu’il occupe à Strasbourg (IPE 1, 2 et 3) pour un montant de 143,125 millions d’euros. Les loyers versés précédemment n’ont pas été pris en compte pour la détermination du prix d’achat.

12. La politique de la Commission consiste à acheter de grands bâtiments ou complexes et à limiter la location aux bâtiments plus petits ou de moindre importance stratégique (9). Toutefois, pour certains grands immeubles (voir par exemple l’encadré 2), les propriétaires n’ont pas accepté de signer des baux de location à long terme assortis d’une option d’achat.

Encadré 2En mai 2004, la Commission a conclu un contrat d’usufruit pour le bâtiment Mondrian, d’une durée de 15 ans, renouvelable jusqu’à 30 ans au maximum. Le contrat ne comportait pas d’option d'achat, et prévoyait une redevance annuelle de 4,8 millions d’euros soumise à indexation. La valeur de l’immeuble Mondrian sur le marché a été estimée par les experts de la Commission à environ 61,7 millions d'euros. Si la Commission avait été en mesure de négocier l’achat d’un bâtiment similaire de cette valeur en optant, par exemple, pour la formule de l’emphytéose acquisitive (sorte de bail à long terme avec option d’achat très utilisé par les institutions), les versements annuels auraient pu être établis à moins de 3,25 millions d’euros (10).

Sélection des bâtiments et choix de leur localisation

13. Toutes les institutions préfèrent que ceux de leurs services qui sont interdépendants soient regroupés au maximum, principalement dans de grands bâtiments, afin d’obtenir des économies d’échelle (par exemple en ce qui concerne les services, les communications, la maintenance), alors que ceux qui ne le sont pas peuvent être implantés sur d’autres sites. De ce fait, la plupart des projets sont déployés sur le site des principaux bâtiments des institutions ou à proximité. Cette approche présentait des avantages pratiques mais également des inconvénients financiers: les institutions ayant peu de choix, les acteurs du marché pouvaient aisément anticiper leurs décisions et le prix des sites disponibles augmentait en raison de la forte demande dans la zone. Par conséquent, à Bruxelles, quasiment toutes les superficies de bureaux des institutions sont louées dans ce qui est devenu le «quartier européen», où elles représentent environ 50 % de l’ensemble de l’espace de bureaux (11).

14. En 1996, la Commission a reconnu que la concentration dans le quartier européen de Bruxelles faisait augmenter les prix du marché et a décidé qu’il conviendrait de rechercher des implantations moins onéreuses. En 2003, la Commission a procédé à un examen critique de la nécessité de conserver ses DG et services dans ce quartier. La conclusion a été que certaines DG et certains services de la Commission — employant environ 40 % du personnel — ne devaient pas absolument être situés dans ce quartier européen. Mais la Commission, à l’instar d’autres institutions, a continué d’implanter la plupart de ses services dans ce quartier. Néanmoins, en 2006, elle a réduit la proportion de l’espace de bureaux qu’elle y occupe, qui est passée de 90 % à 82 %.

15. L’instauration d’une coopération étroite avec les autorités nationales figurait également parmi les objectifs de la politique immobilière des institutions. Les situations sont différentes à Bruxelles et à Luxembourg. À Bruxelles, les contrats les plus récents ont été négociés par les institutions individuellement avec des promoteurs privés. À Luxembourg, toutes les institutions hormis la Commission ont obtenu un soutien de la part des autorités nationales, comme la mise à disposition à titre gracieux de terrains pour leurs principaux bâtiments du Kirchberg. La Commission n’a pas encore défini sa politique immobilière à Luxembourg et n’a pas arrêté le lieu et la date d’implantation définitive de son bâtiment principal. Des discussions sont en cours avec les autorités luxembourgeoises.

Informations de gestion

16. Des informations exhaustives et détaillées sur le personnel à accueillir et les surfaces nécessaires constituent un préalable essentiel à toute planification.

17. Afin de prévoir les besoins en termes budgétaires et de planifier la mise à disposition de locaux, les institutions doivent savoir combien de personnes sont actuellement accueillies et, par conséquent, connaître la superficie de bureaux disponible. En l’absence de données plus officielles relatives à l’occupation des bâtiments, la Commission utilise le registre des adresses électroniques et des téléphones pour estimer l’occupation réelle des bâtiments, cette base de données étant considérée comme la source disponible la plus fiable. L’estimation des besoins immobiliers à court terme s’avère également difficile et peut donner lieu à des sur- ou sous-estimations. Par exemple, les procédures de recrutement de nouveaux agents en raison de l’élargissement de 2004 ont pris plus de temps que prévu à l’origine. D’une part, la Commission à Luxembourg avait surestimé ses besoins, ce qui a entraîné la location prématurée du bâtiment HITEC (qui est resté vide pendant environ un an, pour un loyer de 1,14 million d’euros). D’autre part, le Parlement, en raison des effets combinés d’une certaine sous-estimation de ses besoins en 2001 et des nouveaux besoins auxquels il lui faudrait répondre dans les années suivantes, a dû louer en urgence environ 30 000 m2 (12) en 2004 et 2005.

18. Une planification économique efficace requiert la comparaison de différentes solutions possibles. Une comparaison des coûts immobiliers supportés par les institutions a montré qu’elles utilisent des critères différents pour calculer l’espace de bureaux et les coûts, ce qui rend malaisée l’utilisation d’indicateurs communs pour des analyses comparatives et pour l’usage interne (13). Les données relatives aux surfaces et aux coûts n’étant pas homogènes, les coûts de location par mètre carré sont difficiles à comparer entre les institutions ou avec les valeurs du marché.

19. La norme la plus fréquemment utilisée par les institutions pour évaluer les besoins en espace de bureaux est la surface utile par personne, estimé à 35 m2, paramètre qui ne tient pas compte des caractéristiques des bâtiments (espace de bureau réellement disponible, taille des bureaux ou espaces communs). Conscientes de ces faiblesses de leurs informations de gestion, les institutions ont pris un certain nombre d’initiatives: — la Commission termine actuellement la rédaction d’un «Manuel des normes applicables à l’immeuble type» visant à définir des critères plus rationnels pour l’affectation de l’espace entre ses directions générales et services et a achevé l’inventaire des immeubles dont elle dispose en 2006, — en mars 2006, les institutions à Bruxelles ont décidé d’instaurer un groupe de travail dont la première tâche sera d’établir une approche commune et de définir les différents types de surfaces et de coûts.

Financement et coûts

20. Les bâtiments doivent être loués ou achetés en fonction des besoins, et ce, au moindre coût pour les contribuables de l’Union européenne. La Cour a examiné trois aspects: — Les procédures de mise en concurrence utilisées ont-elles été adaptées et efficaces? — Les conditions contractuelles, y compris le prix d’achat, ont-elles été correctement établies? — L’approche adoptée pour le financement est-elle économique eu égard aux contraintes budgétaires?

Procédures de mise en concurrence

21. Conformément à l’article 89, paragraphe 2, du règlement financier, «toute procédure de passation de marchés s’effectue par la mise en concurrence la plus large, sauf dans les cas de recours à la procédure négociée». La procédure négociée peut être retenue après prospection du marché local pour acquérir ou louer des bâtiments existants («marchés immobiliers») (14). S’agissant des projets examinés, la procédure négociée a également été utilisée pour des marchés portant sur la construction ou la rénovation de bâtiments ou pour d’importants travaux d'aménagement, qui sont des marchés de travaux non couverts par l’exception susmentionnée applicable aux «marchés immobiliers». Les méthodes de passation ouvertes et concurrentielles permettent aux administrations publiques d’attirer des soumissionnaires potentiels d’horizons plus divers et de bénéficier d’offres de meilleure qualité (15).

22. Dans très peu de cas seulement, les institutions ont publié leurs projets immobiliers au Journal officiel, permettant ainsi au plus grand nombre de soumissionnaires potentiels de manifester leur intérêt (16). Le seul projet dans le cadre duquel des travaux ont fait l’objet d’un appel d’offres est l’extension de la Cour de justice, menée en accord avec le gouvernement luxembourgeois, qui est l’autorité contractante et se conforme à sa législation nationale.

23. Les institutions ont largement recouru à la procédure négociée (sans publication) plutôt qu’à la mise en concurrence, qui est la procédure normalement prévue par le règlement financier et les directives sur les marchés publics. Il en résulte que le prix qu’elles paient pour la construction de bâtiments ou pour des travaux concernant des bâtiments qu’elles occupent n’a pas été déterminé dans des conditions de libre concurrence.

Détermination des conditions contractuelles, des prix d’achat et des loyers

24. Faute de procédures de mise en concurrence, le ressort principal de la détermination des prix d’achat et des loyers est la négociation avec les promoteurs. Pour les bâtiments construits en vue de répondre aux besoins spécifiques des institutions, les prix ou les loyers à long terme ne doivent pas excéder les coûts de construction (tout en incluant un bénéfice raisonnable pour les promoteurs privés) (17).

25. La Cour de justice, le Parlement et le Conseil ont négocié leurs principaux marchés (extension du Palais, D4-D5 et Lex) sur la base des coûts de construction.

26. Concernant l’extension du bâtiment principal de la Cour de justice, actuellement en construction, le prix d’achat du bâtiment correspondra au coût réel de construction. Aux termes du contrat cadre, un expert indépendant doit auditer les états financiers et les dépenses afin de déterminer le prix du bâtiment. Plus de deux ans après le début des travaux, l’expert n’a pas encore été désigné. Cela accroît le risque que d’éventuels problèmes précoces et dépassements de coûts ne soient pas détectés. Ce risque est également amplifié par le fait que le contrat cadre initial ne définit que des principes généraux, sans déterminer de procédures précises en matière de contrôle, d’échéances, de pénalités et de limites budgétaires (18).

27. La Commission et les Comités n’ont pas négocié les prix d’achat et les baux de longue durée sur la base des coûts de construction, mais en fonction des conditions du marché, car les institutions ont dû entrer en concurrence avec d’autres acheteurs. Il est habituel dans le secteur immobilier d’évaluer les bâtiments en fonction de la capitalisation de la valeur réelle ou de la valeur de location escomptée. Cette valeur doit être adaptée pour tenir compte de tous les avantages liés aux exonérations fiscales des institutions (19) au titre du PPI. Les encadrés 3 et 4 montrent des exemples concrets du mode de fixation de la valeur de certains bâtiments.

Encadré 3Pour le bâtiment SPA3, la valeur marchande du bâtiment, ajustée pour tenir compte de certaines exonérations fiscales, a été estimée par un consultant. Toutefois, le calcul ne comprenait pas la réduction liée à l’exonération de TVA accordée à la Commission. De plus, le calcul était fondé sur un rendement locatif immédiat, ce qui accroissait la valeur par rapport à la pratique habituelle qui prévoit une période initiale de non-occupation.Afin de bénéficier des avantages fiscaux prévus par le PPI, le bâtiment Mondrian a été loué dans le cadre d’un contrat d'usufruit. Le «loyer» d’usufruit a été fixé à un montant correspondant aux loyers du marché, ce qui signifie que le loyer ne reflétait pas les avantages résultant de l’exonération de TVA et que la Commission doit supporter des coûts de maintenance et des coûts de rénovation mineurs supplémentaires (qui sont normalement à la charge du propriétaire). Par ailleurs, le coût de la location aurait dû être inférieur en raison de sa durée (15 ans) ainsi que de la solvabilité de la Commission.En raison de ces deux circonstances, la Commission paie plus que nécessaire.

28. Pour 18 baux emphytéotiques (27 ans) assortis d’une option d'achat, établis sous la forme d'«emphytéoses acquisitives» par la Commission à Bruxelles au cours de la période 1997-2001, le prix d’achat n’était pas précisé dans le bail. Les contrats ne fixaient que le montant du premier versement et prévoyaient des clauses d’indexation automatique similaires à celles des contrats de location. La Commission a abandonné cette pratique pour les contrats futurs, se ralliant ainsi aux conclusions de son service d’audit interne qui qualifiaient cette pratique d’inappropriée. Toutefois, d’autres institutions n’ont pas partagé cette vision et les Comités ont par exemple continué à fonder leurs achats sur les loyers indexés et non sur la valeur des bâtiments (20).

Encadré 4Dans le cas du bâtiment Belliard 99-101, le contrat signé en décembre 2000 (emphytéose acquisitive sur 27 ans) n’indique pas de prix d’achat. Il ne fixe qu’un premier versement annuel de 8,28 millions d’euros à effectuer à partir de l’année de livraison du bâtiment. Ce montant a été calculé sur la base des loyers en vigueur sur le marché et est indexé sur le taux d’inflation. Cette méthode de fixation du prix n’est pas celle qui convient le mieux pour une location à long terme. La valeur du marché de ce bâtiment, si elle avait été estimée en appliquant la méthode utilisée par les consultants de la Commission (voir encadré 3), aurait été d’environ 127 millions d’euros. Le premier versement annuel correspondant à ce montant se serait élevé à 6,83 millions d’euros.

29. Dans certains cas, les prix résultent d’accords politiques. Dans un protocole d’accord signé le 8 juillet 1997 par la Commission européenne, l’État belge et SA Berlaymont 2000, la Commission a fait part de son intention d’occuper à nouveau le bâtiment Berlaymont. Toutefois, cet accord ne fixait ni le prix, ni les échéances ni les responsabilités pour la remise en état du bâtiment Berlaymont. À la suite d'une nouvelle convention conclue en juillet 2001, la Commission a accepté, en octobre 2002, l’offre des autorités belges malgré un prix supérieur au prix du marché estimé (21).

30. Il convient d’exiger des contractants les garanties nécessaires afin d’assurer la bonne exécution du marché jusqu’à la réception définitive et le paiement de pénalités si les délais ne sont pas respectés (22). Toutefois, les institutions n’ont pas défini de politique claire dans ce domaine et le niveau des garanties n’a pas toujours été suffisant. Les bonnes pratiques, telles que le fait d’exiger des certificats sur la qualité des travaux émis par des sociétés de contrôle technique certifiées, et les polices d’assurance obligatoires couvrant les responsabilités légales du constructeur, n’ont pas été appliquées de façon cohérente (23).

Encadré 5Pour Euroforum, la Commission se trouvait dans une position difficile car, selon les termes du contrat, 95 % de la garantie d’exécution (2 500 000 euros) devaient être libérés juste après l’occupation du bâtiment, laissant 125 000 euros seulement pour couvrir les éventuels défauts d’un bâtiment estimé à plus de 100 millions d’euros. Pour D4-D5, le Parlement a adopté une approche différente, qui semble plus rationnelle. Le contrat stipule que des garanties d’exécution suffisantes seront fournies — en tenant compte des défauts constatés — lorsque le bâtiment sera occupé.Le contrat initial du 26 mars 2003 relatif au bâtiment Lex (Conseil) ne prévoyait aucune garantie bancaire pour en assurer la bonne exécution. Le contrat définitif, signé le 20 décembre 2006, en prévoyait une.

31. Les contrats prévoient des périodes (par exemple, 15 jours pour SPA3, 25 pour Euroforum et 30 pour Berlaymont) pendant lesquelles les institutions, avant d’emménager dans le bâtiment, peuvent procéder à des contrôles afin de vérifier que les travaux effectués satisfont aux conditions convenues et que les installations fonctionnent correctement. Toutefois, ces périodes sont trop brèves pour réaliser toutes les vérifications et les essais nécessaires dans le cadre de projets complexes.

Moyens de financement des projets immobiliers

32. L’article 282 du traité permet à la Communauté européenne d’acquérir ou d’aliéner des biens immobiliers et mobiliers. À cet effet, elle est représentée par la Commission. Toutefois, le cadre juridique concret (24) ne permet pas à la Communauté de souscrire des emprunts. En conséquence, les institutions ont dû recourir à différentes méthodes de financement alternatives pour acquérir des biens. Les éléments de passif correspondant aux leasings financiers pour l’acquisition de terrains et de bâtiments par la Communauté atteignent 1 803 millions d’euros au 31 décembre 2005 (25).

33. La conclusion d’un marché par entente directe pour la construction d’un bâtiment par une institution est l’option la moins onéreuse, mais constitue un processus complexe, long et techniquement ardu. De surcroît, les projets de construction sont difficiles à entreprendre dans les limites fixées par le cadre budgétaire et juridique. Face à ces contraintes, les institutions ont eu recours à des promoteurs privés et, dans certains cas, aux autorités nationales, pour la construction de leurs immeubles.

34. Les méthodes utilisées par les institutions ont été plus onéreuses et moins transparentes que l’emprunt pur et simple de fonds. Les grands projets les plus récents sont généralement fondés sur l’achat à long terme avec un emprunt implicite. Le prix contractuel comprend, implicitement ou explicitement, les coûts financiers. Les intérêts payés par les promoteurs pour le financement de la construction des bâtiments sont facturés aux institutions et sont toujours supérieurs (26) aux taux que les institutions auraient obtenus directement dans le cadre de procédures de mise en concurrence ou par le biais du pays d’accueil ou de la Banque européenne d’investissement (BEI).

35. Pour le financement de son projet d’extension, la Cour de justice a recours à un mécanisme complexe, associant le gouvernement luxembourgeois, une banque privée, une société instrumentale et la BEI. La société instrumentale a obtenu de la BEI des conditions financières avantageuses (Euribor +0,01) pour 49 % du projet. Toutefois, ce mécanisme comporte également des risques, car la Cour de justice n’a pas été associée à l’appel d’offres ni à la négociation détaillée du contrat — dont elle n’a pas approuvé les clauses et les options à l’avance — et elle n’est pas signataire des contrats de financement alors qu’elle devra supporter les coûts financiers (par exemple, les taux d’intérêt, la commission de gestion). Les services de la Cour de justice ont examiné la procédure suivie par le gouvernement pour l’attribution du marché concernant le financement du projet et ont mis en évidence une carence de concurrence appropriée. Bien que la BEI offre de bonnes conditions financières, aucune autre institution ni ses partenaires immobiliers n’ont fait appel à ses services pour le financement de projets immobiliers.

36. En 2002, la Commission a instauré une pratique visant à réduire les coûts financiers. Pour certaines opérations, les contrats prévoyaient qu’avant la signature de l’acte, une procédure de mise en concurrence sur les marchés financiers déterminerait le taux d’intérêt. Cette pratique a été suivie par le Conseil pour le contrat relatif au bâtiment Lex, mais non par la Commission dans le cas suivant.

Encadré 6Le taux d’intérêt implicite auquel a souscrit la Commission, en janvier 2003, pour financer l’acquisition sur 30 ans du bâtiment Euroforum, était de 5,65 %. Pour le financement de SPA3, la Commission a lancé un appel d’offres et obtenu, en février 2003, un taux d’intérêt de 5,01 %. Si un appel d’offres similaire avait été émis pour Euroforum, quelque 7,7 millions d’euros auraient pu être épargnés sur les intérêts.

37. Lorsque les institutions disposent de crédits non utilisés en fin d’exercice — en raison de la sous-utilisation des fonds dans d’autres secteurs administratifs — ils sont souvent affectés à des paiements non programmés relatifs à des projets immobiliers (voir annexe I). Mais cette pratique a eu pour conséquence des dépenses finales bien supérieures aux dépenses initialement budgétisées. Par exemple, en 2005, le Parlement et le Conseil ont chacun utilisé 89 millions d’euros de crédits supplémentaires provenant de transferts.

38. Au cours des deux dernières décennies, la Cour a souligné à plusieurs reprises qu’une approche purement annuelle des coûts immobiliers entrave, dans la pratique, la définition et la mise en œuvre d’une politique d’investissement appropriée. En décembre 2005, la Cour a réitéré sa recommandation selon laquelle des crédits dissociés — qui autoriseraient une plus grande flexibilité — devraient être utilisés pour l’achat ou la construction de bâtiments (27).

Coopération interinstitutionnelle

39. La nécessité de se procurer et de gérer des bâtiments est un impératif commun à l’ensemble des institutions de l’Union européenne. Une coopération efficace devrait permettre d’obtenir de meilleurs résultats et de réduire les coûts grâce à la mise en commun des compétences et du pouvoir d’achat. La Cour a procédé à une évaluation pour déterminer si les institutions avaient circonscrit les domaines susceptibles de donner lieu à une coopération, y compris les évaluations conjointes de leur politique immobilière, et si cette coopération avait porté ses fruits.

40. À la suite des recommandations réitérées de la Cour concernant le renforcement de la coopération interinstitutionnelle, les secrétaires généraux des institutions ont mis en place un groupe de travail sur la politique immobilière, et, en juin 2001, ont approuvé les propositions du groupe visant à améliorer la coopération interinstitutionnelle (28). Les propositions concrètes concernaient l’accroissement des échanges d'information; l’élaboration d’une stratégie commune pour les relations avec les autorités publiques des États membres d'accueil, y compris la conclusion «d’accords de siège» précisant les rôles et responsabilités respectifs des institutions et de ces États membres; une assistance mutuelle et la mise en œuvre d’une évaluation de l’impact sur l’environnement des bâtiments qui devrait déboucher sur des initiatives interinstitutionnelles en ce qui concerne l’aménagement et la gestion des bâtiments.

41. Des groupes de travail interinstitutionnels sur les questions immobilières ont été instaurés et se rencontrent régulièrement à Bruxelles et à Luxembourg, mais cette concertation n’a pas encore débouché sur des initiatives communes dignes d’être mentionnées ni sur des économies significatives (29). Cependant, dans certains cas, des espaces de bureaux ont été sous-loués par une institution à une autre institution. La coopération entre la Commission et le Parlement concernant le partage des bureaux des représentations dans les États membres, ainsi qu’entre la Commission et le Conseil concernant l’Infopoint de Bruxelles et les bureaux loués à New York et Genève, s’est avérée fructueuse. Les deux Comités ont mis en place des services communs qui gèrent les domaines d’intérêt commun. Cette coopération interinstitutionnelle a permis la programmation conjointe de la politique immobilière et une évaluation commune des besoins des Comités. Néanmoins, aucune coopération interinstitutionnelle n’a été pratiquée dans d’autres domaines d’intérêt commun. Il est ressorti de l’audit de la Cour qu’aucune évaluation des politiques immobilières des institutions n’avait été réalisée par ces dernières, que ce soit conjointement ou individuellement.

Encadré 7Une partie de l’extension du bâtiment principal de la Cour de justice à Luxembourg — dont l’achèvement est prévu en 2008 — est en cours de construction sur un terrain anciennement occupé par le bâtiment Cube de la Commission. Le bâtiment Cube abritait le Centre de calcul de la Commission. Bien qu’elle ait été informée de la nécessité de libérer le bâtiment Cube dès 1999, la Commission n’a pu trouver des locaux de substitution avant 2004, ce qui a contribué à retarder le projet d’extension de la Cour de justice.Alors que le complexe Belliard 99-101 a été libéré en 1998, un loyer annuel de quelque 6 millions d’euros a été payé par les institutions, pour un bâtiment vide, jusqu’en 2004 [d’abord par le Parlement, puis par les Comités, contraints par le Parlement de reprendre son bail (30)].

42. La Cour considère que les institutions, et en particulier la Commission, devraient conclure des «accords de siège» avec les autorités des pays d’accueil. Toutefois, de tels accords n’ont été conclus pour aucun des principaux lieux d’implantation des institutions. Celles-ci ont continué de négocier leurs projets immobiliers individuellement avec les pays d’accueil, et ont obtenu des conditions différentes.

43. Les institutions n’ont pas effectué l’évaluation interinstitutionnelle de l’impact sur l’environnement des bâtiments, bien que cela ait été recommandé par les secrétaires généraux. La Commission a néanmoins mis en place certaines initiatives dans le cadre du système communautaire de management environnemental et d’audit (31) auxquelles d’autres institutions commencent à adhérer et a réalisé des audits environnementaux de certains de ses propres bâtiments. Le problème de la consommation et de la performance énergétiques des bâtiments a été pris en considération par les institutions dans le cadre de la planification de leurs projets immobiliers. Cependant, les projets examinés n’avaient pas fait l’objet d’études de faisabilité technique, environnementale et économique concernant d’autres possibilités techniques et systèmes propres à améliorer la performance énergétique des bâtiments, comme le requiert la directive sur la performance énergétique des bâtiments (32). Ils n’avaient pas davantage fait l’objet d’une analyse coûts-bénéfices concernant les différentes options pour le chauffage, la ventilation et le conditionnement d'air, en tenant compte des coûts de l’entretien à long terme et de la consommation énergétique. Toutefois, en 2004, la Commission a inclus dans ses procédures l’obligation de procéder à une telle analyse coûts-bénéfices et elle s’est attelée à l’élaboration d’une méthode d’évaluation des coûts globaux encourus tout au long de la durée de vie d’un bâtiment («coûts de cycle de vie»). Il s’agit là d’un aspect qui devrait bénéficier d’une approche interinstitutionnelle.

44. La mise en œuvre des politiques immobilières couvre des domaines dans lesquels toutes les institutions ont besoin d’une aide similaire (assistance technique en architecture; ingénierie; aspects concernant la santé, la sécurité et l’ergonomie; gestion et sécurité environnementales; réglementation en matière d’urbanisme et de construction; régime des biens; programmation financière). La majorité des institutions emploie du personnel ou fait appel à des experts externes pour une partie ou pour la totalité de ces domaines spécifiques. Une coopération opérationnelle permettrait donc de partager et de mieux exploiter ces compétences, et par voie de conséquence de réaliser des économies d’échelle dans l’achat de ces services. Mais, jusqu’à présent, aucune coopération de ce type n’a été mise en œuvre.

45. Comme la Cour l’a recommandé par le passé, les institutions devraient avoir l’entière maîtrise administrative, technique et financière de leurs projets immobiliers. Elles devraient soit faire appel à des consultants hautement qualifiés, soit développer des compétences appropriées dans un cadre interinstitutionnel (33). La coopération interinstitutionnelle aurait pu contribuer à une amélioration dans des domaines tels que la surveillance des travaux et le contrôle de leur qualité. Des enseignements auraient pu être tirés des réserves émises dans les rapports de réception des bâtiments, des vices constatés par les institutions après l’occupation des bâtiments et des résultats des différentes approches suivies par elles. L’une de ces approches est fondée sur la surveillance étroite de l’exécution des projets, soit par les services de l’institution, soit par des consultants externes. Le recours combiné à des experts internes et externes par le Parlement et la Cour de justice s’est avéré constituer une bonne pratique. Une autre approche, adoptée essentiellement par la Commission, privilégie le contrôle des résultats finaux par rapport aux normes et au cahier des charges convenus.

46. Les services juridiques et les consultants des institutions ont établi, pour des contrats et bâtiments spécifiques, plusieurs rapports circonstanciés dans lesquels ils ont examiné les avantages et inconvénients des différentes formules d’acquisition de bâtiments, et ont mis en évidence des risques spécifiques qui auraient dû donner lieu à des discussions entre toutes les institutions. Le libellé uniformisé des contrats les plus couramment utilisés n’a pas fait l’objet d’un examen par toutes les institutions réunies. Étant donné que chaque institution élabore ses propres contrats séparément, l’expérience et les compétences juridiques n’ont pas été partagées. Le Parlement a tenu compte des faiblesses constatées dans des projets antérieurs et a arrêté des dispositions détaillées en matière de surveillance des travaux et de garanties, qui auraient pu être utiles aux autres institutions.

47. La création par la Commission, en 2002, de deux Offices pour les infrastructures et la logistique à Bruxelles et Luxembourg (respectivement, l’OIB et l'OIL), qui visait à fournir un soutien aux services de la Commission et éventuellement aux autres institutions communautaires, n’a pas permis d’obtenir les résultats escomptés en ce qui concerne l’amélioration de la coopération interinstitutionnelle. Seul l’OIL a signé des «contrats de niveau de service» (Cour des comptes et Centre de traduction).

48. En outre, la Cour a observé que les compétences et les meilleures pratiques de l’OIB et l’OIL (par exemple, s’agissant des procédures, des logiciels pour la gestion des espaces de bureaux ou l’analyse des risques liés aux baux emphytéotiques) n’étaient partagées entre eux, ou avec les autres institutions, que dans certains cas bien précis.

49. Chaque institution loue occasionnellement des bâtiments pour répondre à des besoins temporaires de locaux en attendant l’achèvement de ses grands projets immobiliers. Dans le même temps, d’autres institutions gardent souvent des espaces de bureaux «en réserve» pour faire face à des événements imprévus, tels que des déménagements ou des rénovations périodiques de bâtiments, de sorte qu’elles disposent temporairement de plus d’espace de bureaux qu’elles n’en ont besoin. Plusieurs initiatives interinstitutionnelles visant à partager les espaces de bureaux ont récemment échoué parce que des bâtiments acceptables pour une institution ne répondaient pas aux normes fixées par une autre (34).

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

50. Bien qu’elles aient été confrontées à un certain nombre de contraintes politiques et budgétaires, les institutions ont réussi à accueillir leur personnel dans des conditions appropriées. Les institutions ont amélioré la gestion de leurs politiques immobilières au cours de ces dernières années, mais elles continuent d’accuser un certain nombre de lacunes, notamment en ce qui concerne la planification, le financement et les coûts, ainsi qu’en matière de coopération interinstitutionnelle.

Planification

51. Les institutions n’ont pas mis en place de politique immobilière communautaire commune, mais ont défini leur propre politique de manière indépendante. La planification requérait la conciliation de nombreuses contraintes différentes telles que le caractère d’institution publique de l’Union européenne, la dispersion du personnel des institutions entre Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg, la taille des services et institutions, l’absence de crédits dissociés, les différents types de bâtiments et la nécessité de traiter avec des tiers propriétaires et investisseurs. Les institutions ont dû également s’accommoder du fait qu’elles ne peuvent prévoir les décisions d’élargissement définitives (voir paragraphes 4-6 et 9).

Recommandation: Un cadre pluriannuel coordonné en matière de politique immobilière devrait être défini. Les autorités budgétaires devraient être informées régulièrement et de manière adéquate des conséquences budgétaires globales de la politique immobilière pour chaque institution.

52. Les contraintes évoquées ci-dessus expliquent pourquoi les infrastructures immobilières définitives sont souvent mises à disposition tardivement et pourquoi des arrangements intermédiaires et des solutions à court terme onéreuses s’avèrent nécessaires. La Cour a estimé qu’il était possible d’améliorer la planification à long terme (voir paragraphes 7-8).

53. Les institutions ont donné la priorité à l’acquisition de bâtiments, plutôt qu’à la location. Elles n’ont pas toujours appliqué cette politique et elles ont loué des bâtiments à long terme sans option d’achat, malgré les recommandations antérieures de la Cour à cet égard. Ces procédures rendent plus coûteuse l’acquisition ultérieure des bâtiments (voir paragraphes 9-12).

Recommandation: Il conviendrait que les institutions continuent de coordonner leurs calendriers et leurs moyens pour estimer leurs besoins, afin d’éviter autant que possible de louer des bâtiments à court terme. Les institutions communautaires devraient toujours privilégier les baux emphytéotiques assortis d’une option d’achat.

54. Les institutions ont continué de concentrer la quasi-totalité de leurs bâtiments dans le quartier européen de Bruxelles, bien que la Commission se soit donné pour politique de rechercher des implantations dans d’autres parties de la ville. Si la concentration génère des économies d’échelle, cette approche a aussi contribué à l’augmentation des prix en raison de l’accroissement de la demande d’immeubles et à la réduction de l’offre de bâtiments dans cette zone (voir paragraphes 13-15).

Recommandation: Il conviendrait de poursuivre les récentes initiatives visant à diversifier les implantations de bureaux des institutions à Bruxelles.

55. Les informations disponibles pour la prise de décisions et la gestion des espaces de bureaux (par exemple, les données sur les surfaces de bureaux et les coûts des bâtiments, et sur le personnel pour lequel des bureaux sont nécessaires) sont imprécises, d’où la difficulté d’évaluer les besoins et de planifier l’avenir (voir paragraphes 16-19).

Recommandation: Les institutions devraient élaborer des méthodes appropriées d’évaluation de leurs besoins actuels et à court terme. Les informations de gestion devraient être améliorées par la définition d’indicateurs clairs et communs. Les initiatives déjà prises par chaque institution individuellement et par les groupes de travail interinstitutionnels devraient être soutenues, renforcées et étendues.

Financement et coûts

56. Les prix que paient les institutions pour la construction et les travaux d’aménagement ou de rénovation de leurs bâtiments n’ont pas tous été déterminés dans des conditions de libre concurrence. Pour la plupart des projets examinés, les marchés ont été conclus par entente directe. Le recours insuffisant aux procédures de mise en concurrence a pour corollaire l’absence d’assurance que les bâtiments ont été acquis au coût minimal (voir paragraphes 21-23). La Cour a relevé des cas où les procédures négociées n’ont pas permis d’obtenir le meilleur prix (voir paragraphes 24-29).

Recommandation: tous les contrats portant sur la construction de bâtiments et sur des travaux d’aménagement devraient faire l’objet d’une procédure d’appel à la concurrence sur la base la plus large possible. Si, à titre exceptionnel, la procédure négociée est utilisée, les prix devraient être fondés sur les coûts de construction, en incluant des marges raisonnables pour les opérateurs économiques. Pour la location et l’achat de bâtiments existants, il convient de prospecter le marché de la manière la plus large possible. Les institutions devraient veiller à tirer pleinement profit des exonérations fiscales au titre du PPI.

57. Dans le cadre juridique actuel, les institutions ne sont pas autorisées à souscrire un emprunt. Face à cette restriction, elles ont eu recours, pour acquérir des biens, à différentes méthodes de financement complexes, qui ont entraîné des coûts supplémentaires par rapport à l’emprunt direct et sont moins transparentes (voir paragraphes 33-38).

Recommandation: Une meilleure programmation budgétaire et une plus grande flexibilité par le recours aux crédits dissociés permettraient une utilisation plus rationnelle des crédits budgétaires et une meilleure gestion des dettes et engagements à long terme des institutions.

Coopération interinstitutionnelle

58. La création de l’OIB et de l’OIL n’a pas donné les résultats escomptés dans le domaine de la coopération interinstitutionnelle. Les «contrats de niveau de service» ont été peu nombreux et les échanges d’expériences et de meilleures pratiques entre les institutions ont été rares. Néanmoins, la Cour a relevé certains cas particuliers de coopération interinstitutionnelle et de bonnes initiatives récentes visant à une amélioration dans ce domaine. Aucun «accord de siège» global n’ayant encore été conclu avec les États membres d’accueil, les institutions sont contraintes de négocier de manière ponctuelle, et dès lors confrontées à des conditions et à des loyers variables. Dans le passé, les institutions n’ont pas accordé suffisamment d’attention aux aspects environnementaux, mais des initiatives récentes témoignent que ces aspects sont désormais davantage pris en compte. Les institutions n’ont pas évalué leurs politiques immobilières, que ce soit conjointement ou individuellement (voir paragraphes 39-49).

Recommandation: Les bonnes pratiques et initiatives adoptées par l’une ou l’autre des institutions devraient être étendues à toutes, en particulier s’agissant de questions techniques telles que les contrats ou la surveillance des projets, et de domaines tels que l'environnement. Il conviendrait que les institutions évaluent conjointement les résultats de leurs politiques immobilières et qu’elles explorent de nouvelles possibilités d’améliorer la coopération interinstitutionnelle. Les institutions doivent continuer à mettre sur pied des groupes de travail concernant des problématiques qui requièrent une attention à l’échelon interinstitutionnel, comme l’élaboration de la méthodologie du «coût du cycle de vie». Une coopération étroite avec les autorités des pays d’accueil devrait constituer un objectif essentiel de la stratégie des institutions en matière d’immobilier.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 21 mars 2007. Par la Cour des comptes Hubert WEBER Président

(1) Les explications concernent la situation en Belgique et les définitions sont légèrement simplifiées par rapport aux définitions juridiques.

(2) Le coût annuel était fondé sur les versements annuels effectués au titre des baux emphytéotiques et des loyers, et l’application d’un taux d’amortissement de 4 % de la valeur des immeubles en propriété. L’espace de bureaux accueillait 44 006 personnes (fonctionnaires et autres employés, comme des experts ou des salariés externes, pour lesquels des capacités d’accueil doivent être prévues). Source: Comparaison des coûts entre les institutions dans le domaine immobilier. Comité de préparation pour les questions budgétaires et financières (CPQBF), juin 2005.

(3) Comptes annuels définitifs des Communautés européennes, volume I. Des informations plus détaillées sur les dépenses immobilières et leur valeur sont présentées chaque année dans une annexe au budget général de l’Union européenne (tableau D «Patrimoine immobilier»).

(4) La Cour a déjà abordé cette question dans son rapport spécial relatif à la politique immobilière des institutions des Communautés européennes, point 7.2.2 (JO C 221 du 3.9.1979).

(5) Voir par exemple: Communication de la Commission sur la politique immobilière 1996-2005, SEC(96) 1095 final du 18 juin 1996 mise à jour pour Bruxelles en décembre 2003, COM(2003) 755 final du 10 décembre 2003.

(6) Rapport du groupe technique interinstitutionnel «Programmes immobiliers et conditions de financement», février 1996.

(7) Source: Comparaison des coûts entre les institutions dans le domaine immobilier, CPQBF, juin 2005.

(8) Rapport spécial relatif à la politique immobilière des institutions des Communautés européennes, point 7.5. Rapport annuel relatif à l’exercice 1987, point 10.51 (JO C 316 du 12.12.1988).

(9) Politique immobilière de la Commission 1996-2005 [SEC(96) 1095 final du 18.6.1996, p. 10].

(10) Simulation d’une emphytéose acquisitive sur 27 ans (avec 2 % de hausse annuelle et un taux d’intérêt de 5 %).

(11) Sources: Atelier «Understanding the Brussels Office Market», février 2005, et programmes pluriannuels de politique immobilière de la Commission à Bruxelles, OIB.

(12) Les bâtiments Remard (8 256 m2), Wiertz 50 (2 837 m2), Montoyer 63 (9 681 m2) et Montoyer 75 (9 935 m2).

(13) Source: Comparaison des coûts entre les institutions dans le domaine immobilier, CPQBF, juin 2005.

(14) Articles 116, paragraphe 1, et 126, paragraphe 1, point h), des modalités d’exécution.

(15) Communication interprétative de la Commission relative au droit communautaire applicable aux passations de marchés non soumises ou partiellement soumises aux directives «marchés publics» (JO C 179 du 1.8.2006, p. 2).

(16) Des avis de pré-information ont été publiés au cours de la prospection du marché pour quatre projets seulement (trois pour le Conseil et un pour le Parlement).

(17) Rapport annuel relatif à l’exercice 1987, points 10.51-10.55; rapport spécial relatif aux politiques immobilières des institutions des Communautés européennes, point 7.5.

(18) L’article 4, paragraphe 3, du contrat cadre stipule que l’État doit obtenir l’accord de la Cour à chaque phase de la mise en œuvre du projet, mais il ne précise pas comment ni sur la base de quels documents la Cour doit donner son accord, ou, aspect plus important encore, ce qu’il advient si elle ne le donne pas. Voir également le rapport spécial no 5/2000 relatif aux dépenses immobilières de la Cour de justice et notamment le point 16 (JO C 109 du 14.4.2000).

(19) À Bruxelles, la TVA sur la construction est de 21 %, la taxe foncière est d’environ 10 à 15 % et les droits d’enregistrement sur les acquisitions s’élèvent à 12,5 %.

(20) Trèves 74, Belliard 93, Belliard 68.

(21) Un rapport d’évaluation établi par un consultant sur la base des conditions du marché a montré que la valeur normale brute du bâtiment Berlaymont serait de l’ordre de 451 millions d’euros. En tenant compte des exonérations fiscales de la Commission, la valeur du bâtiment serait d’environ 379 millions d’euros. Le prix a été fixé à 553 millions d’euros en tenant compte des travaux d’aménagement (centre de conférence, centre de presse, salles des commissaires, équipement multimédia) pour un montant de 35 millions d’euros.

(22) Article 102 du règlement financier.

(23) L’émission de polices d’assurance obligatoires couvrant les responsabilités légales du constructeur, comme le prévoit la législation nationale, est essentielle pour la période de dix ans («garantie décennale») pendant laquelle le constructeur est responsable. Les institutions ont souvent accepté d'inscrire dans le contrat, la cession, par le promoteur, des droits découlant de la garantie décennale afin de faciliter la cession par le promoteur de son droit aux paiements dus par les institutions aux banques. Toutefois, dans plusieurs cas, aucune police d’assurance n’a été demandée aux promoteurs (par exemple, la Commission en a seulement exigé une pour Euroforum et les Comités n'en ont demandé pour aucun des bâtiments). Les institutions auront des moyens limités d’obtenir satisfaction si des problèmes surgissent. Dans ces cas, les plaintes doivent être adressées aux sous-traitants.

(24) Conformément à l’article 14 du règlement financier, les Communautés et les organismes créés par elles ne peuvent souscrire des emprunts.

(25) Comptes définitifs des Communautés européennes, exercice 2005. Tableau «Locations-financements et droits similaires», p. 35.

(26) Par exemple, pour le bâtiment Lex, le coût final de l’investissement sera déterminé par rapport au taux d’intérêt Euribor +1,125. Dans le cas de D4-D5, le taux d’intérêt convenu était Euribor +0,650 (ramené ultérieurement à Euribor + 0,375). Pour le financement des travaux d’aménagement des bâtiments loués par le Conseil (Rolin et Woluwe-Heights), qui était un financement à court terme avec possibilité de remboursement anticipé, des taux d’intérêt élevés (7 % – 6 %) ont été convenus avec le promoteur.

(27) Avis no 10/2005 sur le projet de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, point 21 (JO C 13 du 18.1.2006, p. 1). Voir aussi: rapport annuel relatif à l’exercice 1987, point 10.77; rapport spécial no 5/2000 sur les dépenses en bâtiments de la Cour de justice; avis no 4/97 sur la proposition de règlement (Euratom, CECA, CE) du Conseil modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes, point 2.13 (JO C 57 du 23.2.1998).

(28) Voir les réponses de la Commission au point 7.66 du rapport annuel relatif à l’exercice 2000 (JO C 359 du 15.12.2001).

(29) Voir le «Rapport à l’autorité budgétaire sur les bénéfices de la coopération institutionnelle» d'octobre 2005.

(30) Voir le rapport annuel relatif à l’exercice 2000, point 7.68.

(31) Règlement (CE) no 761/2001 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 (JO L 114 du 24.4.2001, p. 1) et recommandation de la Commission du 10 juillet 2003 (JO L 184 du 23.7.2003, p. 19) concernant le système communautaire de management environnemental et d’audit.

(32) Directive 2002/91/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments (JO L 1 du 4.1.2003, p. 65).

(33) Rapport annuel relatif à l’exercice 1999, point 6.30 (JO C 342 du 1.12.2000).

(34) Par exemple, bâtiments Goldbell et J. Monnet à Luxembourg.

ANNEXE I EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2003-2005 Description 2003 2004 2005 Crédits budgétaires Virements Crédits définitifs Exécution Crédits budgétaires Virements Crédits définitifs Exécution Crédits budgétaires Virements Crédits définitifs Exécution COMMISSION Loyers et baux 154 490 904 4 215 000 158 705 904 158 705 600 165 406 000 9 909 960 155 496 040 155 201 012 206 771 000 8 207 883 198 563 117 198 260 217 Acquisition de biens immobiliers 0 0 0 0 n.a n.a 154 490 904 4 215 000 158 705 904 158 705 600 165 406 000 9 909 960 155 496 040 155 201 012 206 771 000 8 207 883 198 563 117 198 260 217 PARLEMENT EUROPÉEN Loyers et baux 56 219 900 –13 142 943 43 076 957 43 076 839 67 391 000 142 734 931 210 125 931 209 987 082 34 761 956 45 979 590 80 741 546 80 734 779 Acquisition de biens immobiliers 5 600 000 134 686 103 140 286 103 140 286 103 2 327 500 –23 000 2 304 500 2 304 085 0 98 059 966 98 059 966 97 876 424 Crédit provisionnel destiné aux investissements immobiliers de l'institution 58 152 272 –58 152 272 0 44 942 471 –44 942 471 0 54 793 389 –54 793 389 0 119 972 172 63 390 888 183 363 060 183 362 942 114 660 971 97 769 460 212 430 431 212 291 167 89 555 345 89 246 167 178 801 512 178 611 203 CONSEIL Loyers et baux 9 100 000 – 495 000 8 605 000 8 594 092 14 634 000 –1 554 000 13 080 000 13 073 791 17 200 000 –1 238 000 15 962 000 15 958 948 Acquisition de biens immobiliers 0 15 909 000 15 909 000 15 909 000 13 500 000 44 949 000 58 449 000 58 449 000 14 420 000 89 950 000 104 370 000 104 370 000 9 100 000 15 414 000 24 514 000 24 503 092 28 134 000 43 395 000 71 529 000 71 522 791 31 620 000 88 712 000 120 332 000 120 328 948 COUR DE JUSTICE Loyers et baux 9 436 500 561 925 9 998 425 9 998 425 33 867 000 9 622 300 43 489 300 43 327 934 9 669 000 639 447 10 308 447 10 298 891 Acquisition de biens immobiliers 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 9 436 500 561 925 9 998 425 9 998 425 33 867 000 9 622 300 43 489 300 43 327 934 9 669 000 639 447 10 308 447 10 298 891 COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN Loyers et baux 10 378 510 1 620 957 11 999 467 11 936 819 11 160 000 3 235 409 14 395 409 14 141 891 8 791 580 5 727 300 14 518 880 14 508 882 Acquisition de biens immobiliers 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 378 510 1 620 957 11 999 467 11 936 819 11 160 000 3 235 409 14 395 409 14 141 891 8 791 580 5 727 300 14 518 880 14 508 882 COMITÉ DES RÉGIONS Loyers et baux 5 464 490 518 364 5 982 854 5 957 904 6 625 340 2 229 224 8 854 564 8 660 069 5 987 619 2 140 600 8 128 219 8 116 253 Acquisition de biens immobiliers 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 464 490 518 364 5 982 854 5 957 904 6 625 340 2 229 224 8 854 564 8 660 069 5 987 619 2 140 600 8 128 219 8 116 253 COUR DES COMPTES Loyers et baux 2 713 000 142 000 2 855 000 2 854 996 2 427 000 – 290 000 2 137 000 1 920 241 2 571 000 – 227 500 2 343 500 2 221 446 Acquisition de biens immobiliers 0 0 0 0 500 000 150 000 650 000 650 000 0 0 0 0 2 713 000 142 000 2 855 000 2 854 996 2 927 000 – 140 000 2 787 000 2 570 241 2 571 000 – 227 500 2 343 500 2 221 446 TOTAL 311 555 576 85 863 134 397 418 710 397 319 778 362 780 311 166 021 353 508 981 744 507 715 105 354 965 544 194 445 897 532 995 675 532 345 840

ANNEXE II LISTE DES BÂTIMENTS PRIS EN CONSIDÉRATION DANS LE PRÉSENT RAPPORT Commission Bruxelles Berlaymont SPA3 Mondrian Commission Luxembourg Euroforum Hitec Parlement Bruxelles D4-D5 Atrium II Remard Wiertz 50 Montoyer 63 Parlement Luxembourg Tours A et B Goldbell KAD Parlement Strasbourg IPE 1, 2 et 3 Comités Bruxelles Belliard 99-101 Trèves 74 Belliard 93 Belliard 68 Conseil Bruxelles Lex Woluwe-Heights Rolin Cour de Justice Luxembourg Extension du Palais Geos Tbis Allegro

LES RÉPONSES DU PARLEMENT EUROPÉEN 11. Encadré 1. Le prix payé par le Parlement européen pour l’acquisition des bâtiments IPE 0, 1, 2 et 3 a été le résultat d’une négociation complexe à laquelle ont participé plusieurs intervenants et notamment la Ville de Strasbourg et l’État français en tant que pays hôte du siège de l’institution. Dans l’établissement de ce prix, ont été pris en considération tous les éléments du dossier: les contraintes juridiques découlant du modèle de financement choisi pour la construction des immeubles, le prix du terrain, la présence d’investisseurs privés dans les négociations en tant que propriétaires des immeubles, l’établissement de la valeur des immeubles, les contraintes budgétaires de la Ville de Strasbourg et la participation de l’État français. Bien que les contrats signés en 1979 n’aient pas comporté de clause sur la prise en considération des loyers payés par l’institution dans le cas d’un éventuel achat des immeubles — achat qui n’était pas envisagé à l’époque —, les loyers payés ont été un des paramètres de la négociation pour la fixation finale du prix d’achat des bâtiments. 17. La nécessité de nouveaux locaux a fait l’objet d’une évaluation en 2001, après analyse des données disponibles, et a été intégrée dans la planification à long terme. Ensuite, de 2001 à 2005, états prévisionnels et planification ont été actualisés en permanence, afin de tenir compte des changements intervenus, dans les besoins connus en espace de bureau, pour plusieurs raisons: a) le fait que les décisions de création de postes soient annuelles, et non pluriannuelles; b) les besoins spécifiques découlant de l’augmentation du nombre des langues officielles, des États membres et des effectifs (les chiffres ont été estimés de façon plus précise à la suite d’une évaluation détaillée); c) l’extension des compétences du Parlement à la suite du traité de Nice. Le secrétariat général a fait l’objet d’une réorganisation importante, destinée à accroître le soutien aux députés (exercice «De nouveaux atouts pour l’institution»). Malgré une productivité accrue, l’effectif total augmenta et la répartition des agents entre Luxembourg et Bruxelles fut modifiée. Par ailleurs, le scénario de 2001 prévoyait la mise à disposition des bâtiments D4/D5 en 2004/2005. Il a été ensuite révisé pour plusieurs raisons: la nécessité de se conformer pleinement à la législation européenne en matière de marchés publics; les difficultés inhérentes à la négociation d’un contrat d’une telle complexité; le temps nécessaire pour garantir qu’un complexe aussi vaste serait intégré dans l’espace environnant, d’une manière qui prenne en compte les préoccupations du voisinage. 43. L’absence d’étude visant à améliorer la performance énergétique des bâtiments est due aux projets analysés par la Cour (annexe 2 des observations): ils concernent des bâtiments qui sont loués par le Parlement (Remard, Wiertz 50, Montoyer 63, Tours A et B, Goldbell), ou des bâtiments loués à l’origine par le Parlement et achetés seulement par la suite (KAD, IPE 0, 1, 2 et 3) ou, enfin, de bâtiments qui ont été le résultat d’une consultation publique et font l’objet de contrats d’achat ou d’emphytéose (D4-D5 et Atrium). Le Parlement n’a pas participé à la définition préliminaire du bâtiment Atrium mais il a obtenu la mise en place de systèmes solaires et de récupération d’énergie dans les bâtiments D4-D5. D’autres projets aussi ont été soumis à des études environnementales détaillées. Le plus récent est l’extension du bâtiment KAD à Luxembourg mais, en 1992 déjà, le Parlement avait demandé d’explorer les possibilités d’utiliser des équipements de climatisation environment-friendly dans le bâtiment LOW. 51 et 58. La Cour recommande le renforcement de la coopération interinstitutionnelle notamment dans le domaine de la planification à long terme de la satisfaction des besoins des institutions, de la définition d’une politique immobilière commune et d’une manière générale d’un échange d’informations concernant les pratiques de chacune des institutions dans le domaine immobilier. Le Parlement européen partage ces préoccupations. À ce titre, il convient de rappeler que, dans sa résolution du 26 septembre 2006 concernant la décharge sur l’exécution du budget 2004, le Parlement a chargé son administration «de rédiger un rapport en concertation avec les autres institutions de l'Union, examinant la possibilité de créer une autorité européenne pour l’immobilier, qui serait responsable de la construction et de l’entretien des institutions et organes de l’Union». Ce rapport doit être présenté à la commission du contrôle budgétaire du Parlement au plus tard le 1er octobre 2007. 58. Voir plus haut, réponse sous point 51.

LES RÉPONSES DU CONSEIL Note no 25. Les taux d’intérêt pour l’aménagement des bâtiments Rolin et Woluwe-Heights doivent être comparés à un financement à court terme avec faculté de remboursement anticipé. Dans les deux cas, le Conseil a utilisé cette faculté et le coût total de l’aménagement de ces bâtiments a été remboursé l’année de réception des travaux ou l’année suivante. Dans ces conditions, on ne peut pas considérer que les taux d’intérêt pratiqués étaient élevés. 43. Le secrétariat général du Conseil (SGC) suggère que la Cour des comptes, dans sa description des évaluations de l’impact environnemental des bâtiments, prenne note des mesures prises par le SGC dans ce domaine. Parmi ces mesures figuraient notamment: a) un audit complet de la consommation d’énergie du bâtiment Juste Lipse, réalisé en 2006 sous la supervision de l’Institut bruxellois de la gestion de l'environnement. Il y a lieu de noter, par exemple, que ce bâtiment est aujourd’hui doté de la plus grande centrale de production d’électricité photovoltaïque de la région bruxelloise; b) une étude approfondie en vue d’améliorer les résultats du bâtiment Lex en termes de développement durable. Plusieurs caractéristiques de ce bâtiment ont permis de réduire considérablement sa production de CO2 (cogénération, pompes à chaleur, extinction automatique des lumières, etc.).

LES RÉPONSES DE LA COMMISSION SYNTHÈSE I.-III. La Commission est en train d’adapter sa politique immobilière à Bruxelles et à Luxembourg et la nouvelle communication relative à cette question sera adoptée avant la pause estivale de 2007. La Commission estime que certains changements structurels sont nécessaires afin d’améliorer à l’avenir, de manière durable, l’efficacité et l’efficience de sa politique immobilière ainsi que la qualité de vie de son personnel et des résidents locaux. Lors du réexamen de sa politique immobilière, qui comportera notamment une stratégie visant à abriter le personnel dans des bâtiments moins nombreux mais plus grands, la Commission prendra en considération différents aspects: l’optimisation des ressources, l’évolution du prix moyen du marché au mètre carré des immeubles de bureaux, les taux d’inoccupation des immeubles de bureaux, l’évolution en termes de surfaces occupées, leur localisation et les modalités de leur occupation, ainsi que les besoins futurs. La Commission analysera les résultats de l’intensification de sa politique d’acquisition et les conséquences qu’elle doit en tirer: il lui appartient maintenant de définir une politique d’entretien et de rénovation des bâtiments, afin de maintenir le niveau de ses actifs; et, dans les cas où l’immeuble arrive à la fin de son cycle de vie, il convient d’élaborer une stratégie englobant la démolition et la reconstruction des bâtiments. Ces dernières années, l’accent a aussi davantage été mis sur la sécurité, ce qui a eu un effet d’entraînement sur la volonté de la Commission de développer l’usage mixte de ses bâtiments. Enfin, la Commission évaluera sa coopération avec les autorités locales. IV. La Commission a défini un cadre à long terme pour sa politique immobilière, le cadre politique pluriannuel (CPP), qui est un plan glissant, examiné chaque année, dans une perspective de cinq à dix ans. La Commission est disposée à examiner la mesure dans laquelle ce cadre peut servir de base à un cadre interinstitutionnel, outre sa participation aux deux groupes de travail interinstitutionnels à Bruxelles et à Luxembourg (1). V. La Commission accorde la priorité absolue à l’achat ou à la location à long terme et n’a conclu des baux à court terme que dans des cas exceptionnels. La stratégie consistant à conclure des contrats à long terme, devant déboucher sur un achat, doit être intégrée dans une politique claire relative aux pôles urbains dans lesquels la présence de la Commission est appelée à se développer. À Bruxelles, des contrats à long terme sont signés si le but poursuivi est d’acquérir le bâtiment dans le cadre du système de report de paiements. Des contrats à plus court terme, pour une durée d’environ quinze ans, sont signés pour prendre des bâtiments en usufruit; cette formule est économiquement saine. À Luxembourg, les baux à court terme ne sont actuellement utilisés que dans l’attente de la construction du JMO2. Autrement, ce sont des contrats à long terme avec option d’achat qui sont utilisés. VI. La Commission est favorable à la poursuite de la mise en œuvre et du développement de sa politique de diversification, qui s’inscrit dans une stratégie à très long terme et prend en considération des facteurs tels que les besoins prospectifs, la mobilité et le rôle du pays d’accueil. VII. Les services de la Commission préparent actuellement une communication sur la politique immobilière, qui contiendra une nouvelle procédure pour déterminer les bâtiments propres à être loués ou acquis et qui inclura aussi une vaste consultation du marché. La Commission est néanmoins capable de conduire et de mener à bien des négociations aboutissant à fixer un prix égal voire inférieur au prix du marché et ses performances à cet égard sont certainement bonnes, notamment si on les compare à celles d’autres acteurs privés ou institutionnels présents sur les mêmes sites. VIII. Outre la stabilité obtenue grâce à sa politique d’acquisition, la Commission a aussi mis en place de nouvelles modalités de financement de ces acquisitions. L’achat avec report de paiement est à la fois légalement et financièrement plus simple à mettre en œuvre que les baux emphytéotiques utilisés antérieurement. IX. La Commission est résolue à mettre en œuvre la coopération interinstitutionnelle dans tous les domaines (questions environnementales et énergétiques, planification, méthodologie pour l’estimation des besoins, meilleures pratiques, pour ne citer que quelques exemples). X. Comme indiqué aux points 50 à 58, la Commission entend donner suite aux recommandations de la Cour dans la nouvelle politique immobilière que devrait adopter le Collège dans le courant de l’année. OBSERVATIONS 6. La Commission a publié deux communications (2) sur les besoins en personnel résultant des élargissements à l’UE-10 et à l’UE-2. Ces communications ont servi de base aux demandes annuelles et donc aussi aux prévisions relatives à l’espace de bureaux nécessaire. 8. Premier tiret: voir la réponse au point 6. 8. Second tiret: La DG ADMIN, en étroite coopération avec les Offices pour les infrastructures et la logistique, définit actuellement une stratégie à long terme destinée à satisfaire à ses besoins immobiliers (jusqu’en 2025) tant à Bruxelles qu’à Luxembourg, et mène dans ce cadre une réflexion sur les sites de remplacement ou les solutions complémentaires aux pôles occupés actuellement par la Commission à Bruxelles. 9. La Commission poursuivra ses efforts visant à ce que les institutions définissent et mettent en œuvre leur politique immobilière ensemble ou, du moins, de manière intégrée. Cette coopération n’est cependant pas toujours possible, étant donné que chaque institution a des besoins et priorités spécifiques, mais des progrès n’en ont pas moins été accomplis. À Bruxelles, toutes les institutions font partie d’un groupe de travail (ILISWG — Inter-institutional Logistics and Internal Services Working Group), dont le mandat couvre aussi l’échange d’informations sur l’évolution du marché immobilier et les besoins des institutions. À Luxembourg, toutes les institutions coopèrent au sein d’un comité des chefs d’administration et d’un groupe de travail interinstitutionnel sur l’immobilier. 10. La stratégie consistant à acheter les bâtiments plutôt que de les louer est relativement nouvelle, de sorte qu’environ 38 % des surfaces sont encore louées en raison d’obligations à long terme contractées dans le passé. Simultanément, l’acquisition d’un immeuble ne constitue pas toujours la meilleure solution (comme dans le cas du bâtiment qui abrite l’infrastructure des technologies de l’information et de la communication, étant donné que ce type de construction est rapidement dépassé sur le plan technologique) et la location peut alors se révéler plus intéressante. Dans des cas exceptionnels, l’achat peut même ne pas être possible (voir la réponse au paragraphe 27, encadré 3). Enfin, le PPI prévoit aussi des exonérations dans d’autres cas que la pleine propriété, à savoir quand un immeuble est pris en usufruit. 11. La Commission a acheté un bâtiment (son centre de conférences au CCAB) qui avait précédemment été loué. Dans le cas des locations, même si le bâtiment est (financièrement) amorti, le propriétaire a l’obligation légale de la maintenir en un bon état d’utilisation, à ses frais et tout au long de la période de location. Par conséquent, la marge existant pour négocier une réduction du loyer en cours de bail est très réduite. En outre, quand des contrats à long terme sont conclus, le niveau du loyer comprend déjà une réduction par rapport à une location à court terme. Enfin, les niveaux de loyer sont liés aux conditions du marché et de ce fait, même si le contrat prévoit une révision du loyer, il convient d’apprécier le loyer versé par rapport aux niveaux de loyer actuels et pas seulement en relation avec l’amortissement. La Commission renégocie néanmoins ses loyers aussi souvent que possible. Ainsi, en 2005, le bail du SC15 a été renégocié et prolongé avant d’arriver à son terme. Cette renégociation a réduit le loyer d’environ 40 %. 12. Encadré 2: Le propriétaire de l’immeuble Mondrian est un fonds allemand qui vise principalement à dégager un bénéfice brut stable et à long terme. Malgré les tentatives de la Commission, ce fonds n’était donc pas intéressé par la vente du bâtiment. La Commission a néanmoins pris l’immeuble en usufruit, parce que, à ce moment-là, il s’agissait du seul bâtiment du quartier répondant aux besoins de la Commission en termes de dimension, de qualité et d’emplacement, puisqu’il est très proche du SDME, qui abritait d’autres services de la même direction générale. Il est toutefois difficile de comparer avec précision les conditions d’un usufruit à celles d’un bail emphytéotique. 13-14. La Commission a officiellement indiqué, à plusieurs reprises, qu’elle était favorable à une implantation à la fois centrale et périphérique de ses services. Le but de cette stratégie est de diminuer la pression pesant sur le quartier européen. Dans le cadre de sa politique actuelle, la Commission a diversifié l’implantation de ses services. À Bruxelles, où se trouvent 82,5 % de l’espace de bureaux qu’elle occupe, 82 % de cette proportion se situent dans le quartier européen et 18 % à l’extérieur de celui-ci, en considérant que l’immeuble Madou se trouve à l’extérieur de ce quartier, puisqu’il se situe dans sa périphérie externe. À Luxembourg, où elle a 17,5 % de ses bureaux, 72 % de cette proportion se trouvent au Kirchberg et 28 % en dehors de celui-ci. Même si la stratégie immobilière de la Commission dans le quartier européen est plutôt prévisible, elle se trouve souvent dans une position de négociation favorable pour des surfaces pour lesquelles il y a peu de candidats. La Commission a, non seulement, poursuivi le développement des pôles Beaulieu et Genève de Bruxelles, mais étudie également d’autres possibilités, dans le cadre de la définition de sa nouvelle politique. Après la définition d’une stratégie pour l’emplacement des agences, la Commission a loué un bâtiment pour l’agence exécutive de la DG EAC. Ce bâtiment est situé à Evere, nettement en dehors du quartier européen. La Commission a aussi récemment pris en location un immeuble situé près de la gare du Nord (le Covent Garden, d’une surface de 14 000 m2) pour l’activité d’évaluation du septième programme-cadre de recherche. 15. La Commission demeure déterminée à favoriser une coopération accrue avec le pays d’accueil. En Belgique, en 2003, le directeur de l’OIB a été désigné comme représentant de la Commission dans les discussions relatives au développement du quartier européen avec les autorités compétentes et il participe aussi aux réunions du «Fonds Quartier européen». Depuis 2005, une task-force ad hoc interinstitutionnelle entre l’UE et la Belgique permet de rencontrer tous les deux mois des représentants des niveaux fédéral, régional et local pour examiner des questions relatives à la politique immobilière. À Luxembourg, la Commission négocie actuellement (février 2007) un accord avec l’État luxembourgeois pour son bâtiment principal. Cet accord prévoira la mise à disposition à titre gracieux d’une parcelle destinée à la construction du JMO2. Lorsque l’accord aura été signé, la Commission définira sa politique immobilière pour Luxembourg. 17. L’un des principes de la nouvelle politique immobilière consiste à abriter les services de la Commission dans un plus petit nombre de bâtiments plus grands, de façon à atténuer les effets des augmentations annuelles et ponctuelles du personnel des DG et des réorganisations internes. Les services de la Commission concernés (DG ADMIN, OIB et OIL) sont en train de définir une procédure fondée sur COMREF (base de données sur les ressources humaines) pour évaluer le nombre de personnes à héberger dans ses locaux. Le fait que l’immeuble HITEC (5 000 m2) soit demeuré vide pendant près d’un an était le résultat d’un retard dans le processus de sélection des traducteurs des nouveaux États membres plutôt que d’une surestimation par la Commission de ses besoins. 18. Le mandat des groupes de travail interinstitutionnels, tant à Bruxelles qu’à Luxembourg, couvre la définition d’indicateurs et de critères communs et les représentants de la Commission contribuent activement à cet effort. 19. La norme de 35 m2 est utilisée à des fins de planification immobilière générale. Premier tiret: La partie du «Manuel des normes applicables à l’immeuble type» traitant des critères d’attribution de l’espace aux DG a été approuvée par le comité de direction de l’OIB le 16 janvier 2007. Une fois que l’avis du comité de Luxembourg pour la sécurité et l’hygiène au travail sera disponible (il est attendu au printemps 2007), le conseil de direction de l’OIL approuvera également ce document. Il sera alors applicable à la fois à l’OIB et à l’OIL. Second tiret: Une approche similaire sera suivie à Luxembourg. 21-23. La Commission considère que les travaux d’aménagement spécifiques font partie de la procédure négociée utilisée pour trouver un bâtiment entièrement conforme au «Manuel des normes applicables à l’immeuble type». Si les travaux devaient être effectués par un autre contractant sous la responsabilité de la Commission, cela pourrait aboutir à une situation où la Commission paierait la location d’un immeuble non conforme pendant toute la durée de la rénovation. De plus, si le contractant n’effectuait pas ces travaux correctement et en temps utile, cela constituerait un plus grand préjudice encore pour les intérêts financiers de l’UE. Dans le cas de la construction intégrale d’un bâtiment quand elle possède le terrain ou lorsqu’elle rénove un bâtiment qu’elle possède — ces deux cas de figure pouvant se présenter dans un futur assez proche, à Luxembourg pour le JMO2 et à Bruxelles pour le Cornet-Leman —, la Commission lancera un appel d’offres de travaux. Pour certains projets de construction ayant une finalité purement technique (cuisines centrales, locaux d’archives, centre de données, centre de conférences, bâtiment logistique), une consultation ouverte du marché a eu lieu. La nouvelle politique immobilière prévoira une vaste consultation du marché immobilier favorisant la concurrence et la transparence. 24. La location d’un bâtiment est déterminée par les conditions du marché relatives à l’offre et à la demande, liées notamment à son emplacement et à sa valeur correspondante, qu’exprime le prix du terrain. Comme la Cour l’indique à juste titre, la définition d’un «bénéfice raisonnable pour les promoteurs» ne s’applique que dans le cas d’immeubles construits en vue de répondre à des besoins spécifiques. Dans le cas d’un bâtiment construit sur un terrain dont l’une des institutions est propriétaire, le prix payé devrait en effet correspondre étroitement aux coûts (y compris un bénéfice raisonnable) engagés par le constructeur. Le prix devrait être le résultat des différents appels d’offres de travaux, de fournitures et de services nécessaires à la construction de l’immeuble. 27. En 2003, la Commission a choisi l’approche de l’acquisition ou de la location, plutôt que la construction: la Commission a donc également choisi de payer aux conditions du marché plutôt que d’assumer le coût de la construction. Le prix réel dépend en dernière analyse à la fois de facteurs objectifs (emplacement, dimensions, qualité, conditions du marché) et de facteurs subjectifs, tels que les priorités du vendeur et de l’acheteur et des contraintes financières auxquelles ils sont l’un et l’autre soumis. De temps à autre, la Commission peut tirer profit de sa position de négociation, comme pour les grands bâtiments tels que l’immeuble Madou, en ce sens que la Commission est alors l’un des rares acteurs en mesure de louer ou d’acheter le bâtiment entier. Encadré 3: En ce qui concerne le SPA3, l’évaluation par le consultant ne constitue qu’un élément indicatif du dossier de négociation. Le prix final est ce qui il est, à savoir le résultat d’une négociation. Si l’évaluation de l’expert comportait certaines erreurs, elles ont influencé l’évaluation dans les deux sens et la différence par rapport au prix payé était de 4 %, ce qui peut être considéré comme une marge acceptable. Comme indiqué dans la réponse au paragraphe 12, encadré 2, la marge de négociation de la Commission était limitée, puisque le Mondrian était le seul bâtiment acceptable répondant aux besoins de la DG RTD, qui devait être regroupée dans deux grands bâtiments. Le personnel de cette DG était en effet précédemment réparti entre cinq bâtiments. La dimension de ce bâtiment (environ 20 000 m2) entraînait en outre des économies opérationnelles (entretien, sécurité) et, compte tenu de sa qualité, la Commission a estimé qu’elle avait fait une bonne affaire. Cet immeuble a permis à la Commission d’atteindre les objectifs fixés dans la communication de 2003 sur la politique immobilière [COM(2003) 755]: regrouper les services dans des bâtiments moins nombreux et plus grands ainsi que fournir au personnel un environnement de travail de grande qualité. 29. Le protocole d’accord signé entre la Belgique et la Commission a fixé les principes généraux de la rénovation du Berlaymont. Un second document, plus détaillé, a été signé par la Commission, la Belgique et la SA Berlaymont 2000 le 17 juillet 2001 afin de définir précisément le prix, le calendrier et les critères de qualité. Si le prix avait été négocié sur la base des coûts de construction et de rénovation, il aurait été beaucoup plus élevé. Selon la SA Berlaymont 2000, le coût total du bâtiment s’établit à environ 670 millions d’euros, sans compter le coût de l’enlèvement de l’amiante, à savoir 125 millions d’euros. Le montant des versements annuels dans le cadre du bail emphytéotique, en revanche, a été calculé sur la base d’une valeur de 553 millions d’euros. 30. La Commission exige une série de certificats et de polices d’assurance obligatoires lorsqu’elle commence l’examen d’un bâtiment. Depuis 2004, une police d’assurance constituant une garantie d’une durée de dix ans est systématiquement prévue pour les bâtiments achetés par la Commission (Berlaymont, Madou et Beaulieu 25). Les défauts importants bloquent la réception provisoire du bâtiment et les paiements correspondants. Les défauts mineurs, qui doivent être réparés entre la réception provisoire et la réception définitive, sont couverts par un pourcentage de la garantie financière fournie par le contractant (généralement 5 % environ de la garantie d’exécution). Quand, après la réception définitive, un défaut majeur apparaît, la garantie légale de dix ans ou la garantie du matériel appropriée est activée. Encadré 5: En ce qui concerne l’immeuble Euroforum, les procédures spécifiques au site de Luxembourg pour la réception des travaux et pour la libération des garanties ont été suivies. Une première garantie, relative au respect du délai de livraison (s’élevant en l’occurrence à 500 000 euros), a été libérée trois mois après l’occupation du bâtiment et seulement après le versement par Euroforum SA d’une pénalité de 93 000 euros pour la livraison tardive de l’immeuble. 95 % d’une deuxième garantie, garantie d’exécution portant sur les travaux et les installations (s’élevant à 2 500 000 euros), ont été libérés 17 mois après la réception (3) et l’occupation du bâtiment, après la réparation, par Euroforum SA, de tous les défauts importants. Enfin, une garantie portant sur les 5 % restants (125 000 euros) a été conservée pour la réparation de certains défauts mineurs. Même si ce montant a été jugé suffisant et donc l’approche acceptable, la Commission est disposée à adopter la bonne pratique du Parlement. Outre les garanties mentionnées ci-dessus, une police d’assurance obligatoire imposée par le contrat relatif au bâtiment Euroforum couvre la responsabilité du constructeur pendant des périodes de deux ans et de dix ans après la livraison. 31. La durée de cette période est un compromis entre l’exhaustivité des contrôles et le souhait de l’institution d’occuper le bâtiment. Elle dépend aussi de la complexité des projets et des ressources disponibles. La Commission considère qu’une période de quelques semaines est suffisante pour déceler les défauts importants, les défauts mineurs étant couverts par la garantie financière, tandis que les vices majeurs, s’ils sont cachés, sont couverts par la garantie de dix ans. Dans tous les cas, les contrôles essentiels en matière de sécurité et d’hygiène sont réalisés et vérifiés avant l’occupation d’un bâtiment par des sociétés agréées. 33. Jusqu’à présent, la Commission n’a jamais construit pour elle-même pour les raisons mentionnées par la Cour et également, bien entendu, parce qu’aucun terrain n’était disponible. Dans le cas de deux projets à venir (JMO2 à Luxembourg et crèche Cornet-Leman à Bruxelles), la Commission, consciente de l’avantage financier qu’elle peut en retirer, coopérera avec les autorités nationales pour leur construction ou leur rénovation. 34. La Commission estime que, même si la nouvelle construction financière a coûté quelques points de base, les marges n’en sont pas moins très concurrentielles, si on les compare à d’autres constructions. 36. En raison de la révision des pratiques (système de report de paiements), le taux de financement pour le bâtiment Madou a été fixé, en 2006, avec une marge négative de –0,01 %. Cette marge doit être comparée à la courbe des taux de swap fixes. Pour l’achat du Beaulieu 25, la marge comparée à la courbe des taux de swap fixes s’élevait à +0,008 % en 2006. Encadré 6. L’analyse de ce cas doit être replacée dans son contexte historique. Un accord global conclu après de longues négociations en 2001/2002 avait été soumis à la CCAM (4) le 28 août 2002. La CCAM a émis un avis favorable le 4 décembre 2002. Ces conditions étaient en effet avantageuses pour la Commission, tant sur le plan économique que sur le plan fonctionnel (très large regroupement de ses services). L’ouverture de nouvelles négociations six mois plus tard se serait révélé difficile pour la Commission, étant donné que des pressions s’exerçaient sur elle pour qu’elle quitte l’immeuble Cube (voir notre réponse au point 41, encadré 7), puisque, selon les estimations, les travaux d’aménagement spécifique devaient durer bien plus de douze mois. En réalité, depuis lors et chaque fois que le projet immobilier s’y prête, la Commission négocie les aspects techniques et fonctionnels séparément du volet financier. Pour le financement, la Commission consulte les marchés financiers pour obtenir le meilleur résultat possible. 37. Lorsque de tels crédits ont été disponibles, la Commission les a en effet utilisés pour effectuer des versements programmés ou non programmés. S’ils n’étaient pas programmés, ces paiements ont permis à la Commission soit de renégocier des baux emphytéotiques, soit d’accélérer le remboursement de contrats de travaux, et cela uniquement après une analyse comparative minutieuse du montant des économies et des pénalités potentielles. Ils ont aussi pu servir à acquérir un immeuble, garantissant ainsi des économies futures pour le budget de l’UE. 38. La Commission applique les dispositions du règlement financier. 41. Un certain degré de coordination, visant notamment à analyser les besoins à court terme, existe déjà. À Bruxelles, la Commission a pris des dispositions particulières avec le Comité des régions (VM-2), le Parlement européen (MO75) et le Conseil (Infopoint et crèche Dailly). À Luxembourg, des dispositions similaires ont été convenues entre la Commission et les autres institutions. La nouvelle politique immobilière résultera d’une réflexion approfondie et prendra en considération, chaque fois que cela sera approprié, les observations de la Cour, l’audit mené actuellement par l’IAS et les enquêtes réalisées auprès du personnel. Encadré 7. La Commission considère que le bâtiment Cube est un cas où les intérêts des deux institutions concernées divergeaient. Un élément positif réside cependant dans le fait que, à la suite de cette expérience, les institutions de l’UE présentes à Luxembourg ont renforcé leur coopération en vue d’améliorer l’harmonisation de leur politique immobilière. 42. La question de la conclusion d’un accord de siège global est complexe et délicate, parce que les questions à couvrir sont vastes et la Commission reconnaît que de tels accords n’ont été signés ni avec les autorités belges ni avec les autorités luxembourgeoises. En l’absence de tels accords, le PPI a comblé des vides dans la plupart des domaines et des mécanismes de coopération ont été mis en place dans des secteurs spécifiques, notamment en matière de sécurité, une question évidemment liée aux immeubles. 43. L’OIB a commencé à mettre en œuvre une méthode dite du «coût du cycle de vie», destinée à évaluer le coût total que représente un bâtiment tout au long de sa vie, y compris les aspects énergétiques et environnementaux. Cette approche vise essentiellement à évaluer, contrôler et gérer tous les coûts relatifs à l’occupation d’un immeuble. Cette méthodologie devrait être définie en 2007 et un projet en a été présenté aux autres institutions (Parlement européen, Conseil et Comités) en septembre 2006. Depuis 2006, la Commission demande au propriétaire de fournir un rapport sur la performance énergétique du bâ