ISSN 1831-0850
COUR DES COMPTES 
EUROPÉENNE
2013
FR
Rapport spécial n° 14
L ’AIDE FINANCIÈRE DIRECTE DE L ’UNION 
EUROPÉENNE À  L ’AUTORITÉ PALESTINIENNE

L ’AIDE FINANCIÈRE DIRECTE 
DE L ’UNION EUROPÉENNE 
À L ’AUTORITÉ PALESTINIENNERapport spécial n° 14  2013
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
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LUXEMBOURG
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Rapport spécial n° 14  2013
De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet
via le serveur Europa ( http://europa.eu ).
Une fiche catalographique figure à la fin de l’ouvrage.
Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2013
ISBN 978-92-9241-455-9
doi:10.2865/57038
© Union européenne, 2013
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Luxembourg
TABLE DES MATIÈRES
Points
 ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS
I-VIII  SYNTHÈSE
1-19  INTRODUCTION
2-10  CONTEXTE
11-19  AIDE FINANCIÈRE DE L ’UE
20-25  ÉTENDUE ET APPROCHE DE L ’AUDIT
26-73  OBSERVATIONS
26-42   MODALITÉS DE CONCEPTION ET DE MISE EN ŒUVRE: LA RÉVISION D’UN CERTAIN NOMBRE D’ASPECTS 
S’IMPOSE
27-32  UN CADRE DE PROGRAMMATION QUI NÉCESSITE UN RENFORCEMENT
33-39   DES PROCÉDURES FIABLES POUR LA VÉRIFICATION DE L ’ÉLIGIBILITÉ, MAIS DES POSSIBILITÉS D’ÉCONOMIES 
INEXPLOITÉES
40-42  UN POTENTIEL D’INCITATION AFFAIBLI EN RAISON DE L ’ABSENCE DE CONDITIONS
43-73   RÉSUL TATS ET DURABILITÉ: L ’AFD DE PEGASE A  PERMIS D’OBTENIR DES RÉSUL TATS, 
MAIS LEUR DURABILITÉ EST DE PLUS EN PLUS COMPROMISE
44-52  L ’AFD DE PEGASE PARVIENT AUX BÉNÉFICIAIRES ÉLIGIBLES, MAIS LES VIREMENTS PRENNENT DU RETARD
53-60   L ’AFD DE PEGASE A  CONTRIBUÉ À  DES SERVICES PUBLICS ESSENTIELS, MAIS AUSSI AU VERSEMENT DE SALAIRES 
À DES FONCTIONNAIRES QUI NE TRAVAILLENT PAS EN RAISON DE LA SITUATION POLITIQUE À  GAZA
61-73   LA VIABILITÉ FINANCIÈRE DE L ’AUTORITÉ PALESTINIENNE EST COMPROMISE 
MALGRÉ L ’AMPLEUR DU FINANCEMENT DE L ’AFD DE PEGASE3
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
74-85  CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
74-79  CONCLUSIONS
80-85  RECOMMANDATIONS
 ANNEXE I  — LE MÉCANISME PEGASE
 ANNEXE II  — VUE D’ENSEMBLE DES CONVENTIONS DE FINANCEMENT ET DES CONTRATS 
RELATIFS À  L ’AFD DE PEGASE
 ANNEXE III  — RÉCAPITULATIF DES DÉCAISSEMENTS EFFECTUÉS DANS LE CADRE DE PEGASE
 ANNEXE IV  — MONTANT TOTAL DES SALAIRES ET PENSIONS VERSÉS PAR L ’AUTORITÉ 
PALESTINIENNE AUX BÉNÉFICIAIRES ÉLIGIBLES À  L ’AIDE  CSP , MONTANT TOTAL 
DES PAIEMENTS  CSP DE PEGASE (EN EUROS) ET NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES 
ÉLIGIBLES POUR LA PÉRIODE  2008-2012 (DÉTAIL MENSUEL)
 ANNEXE V  — MONTANT TOTAL DES VERSEMENTS DE PEGASE AUX BÉNÉFICIAIRES 
DE L ’AIDE VPF, COMPARÉ AUX ALLOCATIONS SOCIALES VERSÉES 
PAR L ’AUTORITÉ PALESTINIENNE À  CES BÉNÉFICIAIRES (PÉRIODE  2008-2012)
RÉPONSES DE LA COMMISSION ET DU SEAE4
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
AFD : aide financière directe
AIDCO : Office de coopération EuropeAid
AP: Autorité palestinienne
CPD : police/défense civile ( civil police/defence )
CSP : aide aux fonctionnaires et aux retraités ( support for civil servants and pensioners )
CTP : programme de transfert de fonds ( cash transfer programme )
EUREP : Bureau du représentant de l’Union européenne à Jérusalem-Est ou encore ECTAO  — Bureau d’assis -
tance technique de la Commission européenne ( European Commission Technical Assistance Office )
GFP : gestion des finances publiques
IEVP : instrument européen de voisinage et de partenariat
MIT : mécanisme international temporaire
OLP : Organisation de libération de la Palestine
PEFA : dépenses publiques et responsabilité financière ( public expenditure and financial accountability )
Pegase : mécanisme palestino-européen de gestion et d’aide socio-économique
PEV : politique européenne de voisinage
PRDP : plan de réforme et de développement palestinien
PSDC : politique de sécurité et de défense commune
RSPG : reconstruction du secteur privé à Gaza
SEAE : Service européen pour l’action extérieure
SSPE : soutien aux services publics essentiels
TPO : territoire palestinien occupé
UNRWA : Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient 
(United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East )
VPF : soutien aux familles palestiniennes vulnérables ( support for vulnerable Palestinian families )ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS5
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
I.
Depuis 1994, l’Union européenne (UE) a versé plus 
de 5,6 milliards d’euros d’aide au peuple palestinien 
pour favoriser la réalisation de son objectif global, 
qui est de contribuer au règlement du conflit israélo-
palestinien par la mise en œuvre d’une solution fon -
dée sur la coexistence de deux États. Depuis 2008, 
son principal programme dans le territoire palestinien 
occupé (TPO) est l’aide financière directe (AFD) du 
mécanisme palestino-européen de gestion et d’aide 
socio-économique (Pegase), grâce à laquelle un finan -
cement d’environ 1 milliard d’euros a été octroyé 
entre 2008 et 2012. L’AFD de Pegase vise à aider l’Au -
torité palestinienne (AP) à honorer ses obligations 
envers les fonctionnaires, les retraités et les familles 
vulnérables, à maintenir les services publics essentiels 
et à améliorer les finances publiques.
II.
L’audit visait à déterminer si la Commission et le Ser -
vice européen pour l’action extérieure (SEAE) avaient 
bien géré l’AFD de Pegase. Il a été mené entre juillet 
et décembre 2012 et a comporté, en octobre 2012, 
une visite de deux semaines en Cisjordanie, y compris 
Jérusalem-Est, ainsi qu’à Gaza.
III.
L’audit a permis de conclure que la Commission et le 
SEAE étaient parvenus à mettre en œuvre une aide 
financière directe à l’Autorité palestinienne dans des 
conditions difficiles, mais qu’une révision approfondie 
de certains aspects de l’approche actuelle devient 
indispensable: certains résultats importants ont certes 
été obtenus, mais leur durabilité risque d’être com -
promise si l’approche actuelle n’est pas radicalement 
modifiée. Dans le cadre de cette révision, l’Autorité 
palestinienne devra elle aussi être encouragée à entre -
prendre davantage de réformes, notamment pour 
ce qui a trait à sa fonction publique. Parallèlement, 
il faudra trouver un moyen d’amener l’État d’Israël 
à prendre les mesures nécessaires pour contribuer 
à garantir l’efficacité de l’AFD de Pegase.SYNTHÈSE
IV.
L’audit a montré que, par plusieurs aspects, la pro -
grammation des financements destinés à l’AFD de 
Pegase appelle un renforcement. Par ailleurs, bien que 
les procédures de vérification établies par la Commis -
sion soient généralement fiables, la Commission pour -
rait réaliser des économies en recourant davantage 
à la mise en concurrence et en simplifiant le système 
de gestion, qui est complexe. La Commission et le 
SEAE ne se sont pas suffisamment servis des fonds 
substantiels de l’AFD de Pegase pour inciter l’Autorité 
palestinienne à  adopter des réformes, en particulier 
dans la fonction publique.
V.
L’AFD de Pegase est parvenue aux bénéficiaires éli -
gibles et, ainsi, elle a fortement contribué à couvrir 
les salaires dus par l’Autorité palestinienne. Toutefois, 
avec l’augmentation du nombre de bénéficiaires et la 
diminution des fonds apportés par d’autres donateurs 
dans le cadre de cette AFD, le versement des salaires 
par l’Autorité palestinienne a connu de sérieux retards 
en 2012, ce qui a provoqué des troubles au sein de 
la population.
VI.
L’AFD de Pegase a contribué à des services publics 
essentiels, mais l’audit a montré qu’à Gaza, de très 
nombreux fonctionnaires étaient payés alors qu’ils ne 
se rendaient pas au travail et qu’ils ne fournissaient pas 
de service public en raison de la situation politique 
locale. La Commission et le SEAE n’ont pas prêté une 
attention suffisante à ce problème.
VII.
Malgré l’importante contribution financière apportée 
par l’AFD de Pegase, l’Autorité palestinienne a enregis -
tré en 2012 un lourd déficit budgétaire qui menaçait 
également de compromettre les réformes de la ges -
tion des finances publiques (GFP). En fin de compte, 
cependant, la menace pesant sur la viabilité financière 
de l’Autorité palestinienne peut s’expliquer, dans une 
très large mesure, par les multiples obstacles au déve -
loppement économique du TPO qu’a dressés le gou -
vernement israélien. Ces obstacles nuisent également 
à l’efficacité de l’AFD de Pegase.
VIII.
Le rapport comporte des recommandations dont 
la Commission et le SEAE devraient tenir compte 
lorsqu’ils procéderont à la révision, qui s’impose, de 
l’AFD de Pegase.6
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
INTRODUCTION
1. Le présent rapport d’audit est consacré à l’évaluation de la gestion, par 
le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et la Commission 
européenne, de l’aide financière directe (AFD) fournie à l’Autorité pales -
tinienne dans le cadre du mécanisme Pegase.
CONTEXTE
2. L’Union européenne, comme la majeure partie de la communauté inter -
nationale, est partisane d’un règlement du conflit israélo-palestinien 
fondé sur la coexistence de deux États. Cette solution implique la créa -
tion d’un État palestinien viable, démocratique et d’un seul tenant, vivant 
aux côtés de l’État d’Israël dans la paix et la sécurité.
3. Le processus de paix israélo-palestinien a commencé avec les accords 
d’Oslo de 1993 et de  1995. Israël y  accordait une certaine autonomie 
aux Palestiniens, tandis qu’en contrepartie, les dirigeants palestiniens, 
représentés par l’Organisation de libération de la Palestine (OLP), recon -
naissaient le droit à l’existence de l’État d’Israël. Les deux parties se sont 
engagées à entamer des pourparlers sur le statut définitif avant mai 1996 
et à les mener à bien pour mai 1999.
4. La Cisjordanie était alors divisée en trois zones: la zone A, essentiellement 
constituée de villes placées sous le contrôle de l’Autorité palestinienne; 
la zone B, où l’Autorité palestinienne était chargée des affaires civiles, 
tandis qu’Israël demeurait provisoirement responsable de la sécurité; la 
zone C, représentant 61 % du territoire de la Cisjordanie, où la sécurité 
et les affaires civiles restaient sous contrôle israélien en attendant un 
accord sur le statut définitif (voir carte ). Les forces israéliennes devaient 
se retirer de la bande de Gaza dans l’intervalle. Le cas de Jérusalem-Est 
n’était pas traité dans les accords.7
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
CARTE
CISJORDANIE ET GAZA 
EGY PTJORD ANGOLAN
HEIGHT SSYRIA
West Bank
Gaza
StripLEBANON 
ISRAELDead
Sea34°E 35°E
32°NMedit erranean
SeaJordan River
NablusQaba tiya
Tulkarm
Qalqily ah
Ramallah
Hebr onBethlehemJerichoJenin
RafahKhan YunisGazaJerusalem
ISRAEL
EGY PTJORD AN 0
020 miles
20 k mNSous contrôle palestinien (zone A)
Sous contrôle mixte (zone B)
Sous contrôle israélien (zone C)
Note : Israël a transféré le contrôle de la bande de Gaza à l’Autorité nationale palestinienne en 2005. Les villes de Cisjordanie sous contrôle 
palestinien ont été réoccupées à plusieurs reprises par les forces israéliennes.
Source: Cour des comptes européenne.8
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
5. En 2002, l’enlisement du processus d’Oslo a amené les États-Unis, la 
Russie, l’Union européenne et les Nations unies à se réunir en un «Qua -
tuor pour le Moyen-Orient». Le Quatuor a établi une «feuille de route 
pour la paix» qui prévoyait la mise en place, dans un délai de trois ans, 
d’un État palestinien indépendant à côté d’Israël, et qui devait ainsi 
mener à une solution fondée sur la coexistence de deux États. Des pro -
grès ont été accomplis dans un premier temps, le plus tangible étant la 
nomination, en  2003, du premier Premier ministre palestinien de l’his -
toire, mais ni l’une ni l’autre des parties n’a respecté les critères essentiels 
définis dans la feuille de route.
6. Le processus de paix a  de nouveau été mis à  mal en janvier  2006, lorsque 
le Hamas, qui, contrairement à l’OLP , ne reconnaît pas le droit à l’exis -
tence d’Israël et est considéré comme une organisation terroriste par 
l’UE, a remporté les élections législatives palestiniennes face au Fatah1. 
En 2007, des combats opposant le Fatah et le Hamas ont éclaté; ils ont 
abouti à une scission de fait des territoires palestiniens en juin 2007. 
Le Hamas a pris le pouvoir dans la bande de Gaza tandis que l’Autorité 
palestinienne, dirigée par le Fatah, continuait à administrer les parties 
de la Cisjordanie placées sous son contrôle. Durant cette période, l’UE 
a pratiqué une politique d’isolement du Hamas tout en visant à maintenir 
son aide à la population locale.
7. En réaction à l’arrivée au pouvoir du Hamas, l’État d’Israël a renforcé 
le blocus de Gaza en 2007, ce qui a entraîné une grave détérioration 
de la situation humanitaire dans cette zone. À la fin de 2008, il a lancé, 
sur ce territoire, une campagne militaire d’un mois (l’opération «Plomb 
durci») qui ciblait le Hamas et s’est soldée par de lourdes pertes en vies 
humaines ainsi que par d’importants dégâts matériels. Une période de 
calme relatif a  suivi, mais, après une nouvelle exacerbation des ten -
sions, Israël a de nouveau déclenché une campagne militaire à Gaza en 
novembre 2012 (voir point 73).
8. En mai 2011, le Hamas et le Fatah ont officiellement signé un accord de 
réconciliation bien qu’il n’y ait pas eu de nouvelles élections législatives 
et que les deux parties ne soient pas parvenues à s’entendre sur les 
conditions d’établissement d’un gouvernement d’union nationale. Avec 
l’adoption de la résolution 67/19 de l’Assemblée générale des Nations 
unies, le 29 novembre 2012, la Palestine, représentée par Mahmoud 
Abbas, président de l’Autorité palestinienne, a obtenu le statut d’«État 
non-membre observateur» auprès des Nations unies.1 Le Fatah, fondé et dirigé 
par Yasser Arafat jusqu’à la 
mort de ce dernier en 2004, 
est le principal groupe 
politique au sein de l’OLP .9
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
9. Toutefois, la situation budgétaire déjà peu reluisante de l’Autorité pales -
tinienne s’est, elle aussi, fortement dégradée en 2012. Les difficultés 
budgétaires générales de l’Autorité palestinienne s’expliquent, dans une 
large mesure, par les restrictions que l’État d’Israël fait continuellement 
peser sur elle, et qui, selon une grande partie de l’opinion, compro -
mettent la viabilité d’un État palestinien indépendant.
10.  L’UE est liée à Israël par un accord d’association qui comprend des clauses 
relatives au dialogue politique, à la coopération économique et à la libé -
ralisation des échanges. En outre, Israël est un pays bénéficiaire de la 
politique européenne de voisinage (PEV). C’est le seul pays non euro -
péen qui bénéficie du statut de pays associé aux programmes-cadres 
de recherche et de développement de l’UE, celle-ci étant la principale 
source de financement public de la recherche en Israël2.
AIDE FINANCIÈRE DE L ’UE
11.  Après la signature de l’accord d’Oslo I, l’UE a considérablement renforcé 
sa coopération avec le TPO. C’est ainsi qu’en 1997, la Communauté euro -
péenne et l’OLP agissant pour le compte de l’Autorité palestinienne ont 
conclu un accord d’association intérimaire relatif aux échanges et à la 
coopération. L’objectif premier de l’aide financière substantielle accordée 
était, et est toujours, de favoriser la mise en œuvre de la solution fondée 
sur la coexistence de deux États. Entre 1994 et 2006, plus de 2,7 mil -
liards d’euros provenant du budget général de l’UE ont été alloués à la 
Palestine.
12.  Dans le cadre de la nouvelle PEV lancée en 2004 par l’UE, il a été convenu, 
en 2005, d’un plan d’action UE-Autorité palestinienne visant à faciliter la 
réalisation du programme de réforme politique et économique de l’Auto -
rité palestinienne dans les trois à cinq années suivantes. Un nouveau plan 
d’action, destiné à remplacer le premier, était en cours de finalisation 
au moment de l’audit. Après le lancement de l’instrument européen de 
voisinage et de partenariat (IEVP) en 2007, les montants de financement 
ont de nouveau fortement augmenté: entre  2007 et 2012, environ 2,9 mil -
liards d’euros provenant du budget général de l’UE ont été engagés au 
titre de l’aide (voir tableau  1). Ainsi, quelque 20 % du budget alloué 
à l’IEVP pour l’ensemble des pays bénéficiaires sont consacrés au TPO3.2 En décembre 2012, 
l’UE finançait plus de 
1 200 projets, impliquant 
près de 1 500 participants 
israéliens, au titre du 
septième programme-
cadre de recherche et de 
développement (2007-2013).
3 L’IEVP couvre 16 pays 
bénéficiaires: l’Algérie, 
l’Arménie, l’Azerbaïdjan, 
la Biélorussie, l’Égypte, la 
Géorgie, Israël, la Jordanie, le 
Liban, la Libye, la Moldavie, le 
Maroc, la Palestine, la Syrie, la 
Tunisie et l’Ukraine.10
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
13.  Comme le montre le tableau  1, l’assistance de l’UE a été centrée sur 
l’AFD financée par l’IEVP , qui a représenté 47,4 % de l’aide globale 
entre 2007 et 2012. Une large part des dotations a également été affec -
tée à l’UNRWA4, à l’aide humanitaire et alimentaire, ainsi qu’au soutien 
à l’État de droit (y compris deux missions relevant de la politique de 
sécurité et de défense commune (PSDC) de l’UE).4 L’Office de secours et de 
travaux des Nations unies 
pour les réfugiés de Palestine 
dans le Proche-Orient, qui 
fournit des services publics de 
base tels que l’enseignement 
primaire et des services 
de santé à quelque 
5 millions de réfugiés et 
descendants de réfugiés 
palestiniens des guerres 
de 1948 et de 1967. 
Il intervient dans 59 camps au 
Liban, en Syrie, en Jordanie, 
en Cisjordanie et à Gaza.
TABLEAU  1
1  Les montants proviennent tous de la ligne budgétaire de l’IEVP destinée à la Palestine (ligne 19.08.01.02). Entre le 1er janvier 2007 et 
le 29 février 2008, les versements ont été effectués dans le cadre du mécanisme international temporaire. À compter de 2010, le total 
inclut le soutien fourni au titre de la composante «Reconstruction du secteur privé à Gaza» (RSPG).
2  Provenant essentiellement de la ligne budgétaire 19.08.01.02 de l’IEVP .
3  Provenant des lignes budgétaires 19.08.01.01, 19.08.01.02, 19.08.01.04, 19.03.01/19.03.07/19.04.01/19.04.03 (missions relatives à l’État 
de droit, aux droits de l’homme et à la politique de sécurité et de défense commune), 21.02.01/21.02.02/21.02.04 (aide alimentaire), 
21.05.01 (développement social et humain), 23.02.01/23.02.02 (aide humanitaire (ECHO) et aide alimentaire d’urgence).
Source:  Commission européenne et Cour des comptes européenne.MONTANT TOTAL DES AIDES ACCORDÉES À  LA PALESTINE SUR LE BUDGET GÉNÉRAL 
DE L ’UE DE 2007 À  2012 (EN MILLIONS D’EUROS)
Domaines prioritaires 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total
Montant total provenant du budget 
général de l’UE563,3 501,5 525,2 446,8 452,7 451,7 2 941,1
- dont IEVP 456,1 392,0 35 7, 5 380,2 323,3 356,1 2 265,2
AFD1370,0 258,0 219,1 2 37,7 145,0 166,0 1 395,8
Aide à l’UNRWA2100,6 120,0 175,9 104,6 142,9 146,0 789,9
- dont IEVP 73,4 76,0 81,5 88,0 96,7 117, 8 533,3
Autres aides (humanitaire et alimen -
taire, infrastructures et État de droit)3 92,7 123,5 130,2 104,6 164,8 139,6 755,4
- dont IEVP 12,7 58,0 5 7, 0 54,5 81,7 72,3 336,111
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
14.  L’AFD a constitué la réponse de l’UE à la crise politique, budgétaire et 
humanitaire qui a suivi la suspension provisoire de la plupart des aides 
à destination de l’Autorité palestinienne après la victoire du Hamas aux 
élections, en janvier 2006 (voir point 6). En mai 2006, le Quatuor a ap -
prouvé une proposition de l’UE visant à l’établissement d’un «mécanisme 
international temporaire» (MIT) qui devait assurer le versement direct 
d’une aide à la population palestinienne sans passer par le gouverne -
ment dirigé par le Hamas. Le MIT, initialement mis en place pour quatre 
mois, a été utilisé de juin 2006 à février 2008, date à laquelle il a été 
remplacé par l’actuel mécanisme Pegase, qui repose en grande partie 
sur les mêmes principes (voir annexe I  pour davantage de précisions).
15.  L’AFD de Pegase a eu pour objectif général d’aider l’Autorité palestinienne 
à continuer d’assumer son rôle jusqu’à la mise en place d’une solution 
fondée sur la coexistence de deux États. Ses objectifs plus spécifiques 
sont les suivants:
a) aider l’Autorité palestinienne à honorer ses obligations envers 
les fonctionnaires, les retraités et les familles palestiniennes 
vulnérables;
b) assurer le fonctionnement de l’administration et la continuité des 
services publics essentiels fournis à la population;
c) permettre la réalisation de réformes de la gestion des finances pu -
bliques (GFP) et la diminution du déficit budgétaire (en réduisant 
notamment les emprunts nets ainsi que les arriérés dus au secteur 
privé).
16.  Entre février 2008 et décembre 2012, l’AFD de Pegase a été fournie au 
titre des cinq composantes décrites dans l’ encadré 1 .
17.  Le tableau 2  donne une vue d’ensemble des montants engagés dans les 
différentes composantes de l’AFD de Pegase jusqu’en décembre 2012. 
Il montre que la composante CSP a été la plus importante d’entre elles 
(72,5 % du financement total). L’ annexe III5 présente la ventilation men -
suelle des décaissements effectués en faveur de bénéficiaires finals dans 
le cadre de l’AFD de Pegase entre février 2008 et décembre 2012.5 Cette ventilation tient 
compte de l’ensemble des 
fonds de l’AFD de Pegase 
réunis sur le sous-compte 
du compte unique du Trésor 
de l’Autorité palestinienne 
et ne se limite pas aux fonds 
provenant du budget général 
de l’UE.12
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
CONTRIBUTIONS DE L ’AFD DE PEGASE PROVENANT DU BUDGET DE L ’UE, 
VERSÉES À  L ’AUTORITÉ PALESTINIENNE  — VENTILATION PAR COMPOSANTE 
POUR LA PÉRIODE  2008-2012 (EN MILLIONS D’EUROS)
Donateur CSP VPF SSPE «Arriérés» RSPG Total
Montant provenant du budget 
général de l’UE726,9 137, 5 106,6 10,0 22,0 1 003,011
Pourcentage de la contribution 
du budget général de l’UE dans 
le montant total72,5 % 13,7 % 10,6 % 1,0 % 2,2 % 100 %
1  Compte non tenu des recettes affectées, qui se montent à 22,8 millions d’euros (financement provenant d’Autriche:  
1 million d’euros en 2008; 0,5 million d’euros en 2009; 1,5 million d’euros en 2010; 1 million d’euros en 2011. Financement 
provenant du Japon: 4,78 millions d’euros en 2011. Financement provenant de Belgique: 9 millions d’euros en 2012 et 
5 millions d’euros consacrés au programme ESSP de la Banque mondiale en vertu de la convention de financement 
ENPI/2008/019-776 (EC)).
Source:  Commission européenne et Cour des comptes.
ENCADRÉ 1
COMPOSANTES DE L ’AIDE FINANCIÈRE DIRECTE DE PEGASE
a) Aide aux fonctionnaires et aux retraités (CSP)  de l’Autorité palestinienne (en cours): les salaires et 
pensions des fonctionnaires et retraités palestiniens considérés comme éligibles sont versés directement 
depuis un sous-compte du compte unique du Trésor de l’Autorité palestinienne sur lequel sont regroupées 
toutes les contributions de donateurs au mécanisme Pegase.
b) Soutien aux familles palestiniennes vulnérables (VPF)  (en cours): AFD fournie dans le cadre de Pegase 
pour aider l’Autorité palestinienne à apporter une assistance en espèces aux personnes vivant dans une 
extrême pauvreté en Cisjordanie et à Gaza.
c) Soutien aux services publics essentiels (SSPE) — fourniture de combustible à la centrale électrique 
de Gaza  (suspendu à la fin de 2010): le SSPE consistait à fournir du combustible pour garantir un approvi -
sionnement en électricité ininterrompu aux habitants de Gaza. À la fin de 2010, il a été abandonné au profit 
d’un projet de développement dans le secteur de l’électricité.
d) Arriérés dus au secteur privé  (en cours): cette composante permet à la Commission de régler les factures 
impayées accumulées par l’Autorité palestinienne auprès d’entreprises privées.
e) Reconstruction du secteur privé à Gaza (RSPG)  (depuis décembre 2009): cette composante vise à ap -
porter une assistance financière aux entreprises détruites ou endommagées lors de l’offensive israélienne 
de 2008 (opération «Plomb durci»). Elle sert généralement à financer des actifs tels que des machines, du 
mobilier et du matériel de bureau, ainsi que des bâtiments.TABLEAU  213
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
18.  Le mécanisme Pegase a été établi de manière à garantir que les fonds 
puissent être transférés directement d’un sous-compte du compte 
unique du Trésor de l’Autorité palestinienne aux différents bénéficiaires. 
Préalablement à l’autorisation de décaissement, tous les bénéficiaires 
sont soumis à un examen effectué, conformément aux «procédures 
convenues» pour les différentes composantes, par des cabinets d’audit 
sous contrat avec la Commission (voir annexe I  pour davantage de pré -
cisions). Ces modalités ont été conçues pour limiter le risque de financer 
des bénéficiaires inéligibles et des activités terroristes. Dès le début du 
programme, un contrat a été passé avec une organisation internationale 
afin qu’elle aide la Commission dans sa gestion.
19.  Depuis  2011, le Service européen pour l’action extérieure et la direction 
générale du développement et de la coopération — EuropeAid de la 
Commission européenne sont conjointement responsables de la pro -
grammation annuelle de l’AFD de Pegase, le Bureau du représentant de 
l’Union européenne6 (EUREP) à Jérusalem-Est étant pour sa part chargé 
de gérer la mise en œuvre de l’aide dans le cadre d’une gestion directe 
centralisée sous la supervision d’EuropeAid.6 Le représentant de l’Union 
est nommé par le SEAE et 
remplit les fonctions de chef 
de la délégation de l’UE 
à Jérusalem-Est. En outre, 
un représentant spécial de 
l’Union européenne pour le 
processus de paix au Moyen-
Orient, nommé par le Conseil, 
joue le rôle d’envoyé de l’UE 
auprès du Quatuor pour le 
Moyen-Orient (voir point 5).14
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
20.  L’audit de la Cour a porté sur la question générale suivante:
21.  «Le SEAE et la Commission ont-ils bien géré l’aide financière directe (AFD) 
octroyée à  l’Autorité palestinienne dans le cadre du mécanisme Pegase?» 
Pour y répondre, l’accent a été mis sur:
a) la conception et les modalités de mise en œuvre de l’AFD de Pegase ;
b) les résultats de l’AFD de Pegase  et leur durabilité.
22.  L’audit a comporté un examen de l’AFD de Pegase de 2008 à 2012. Les 
contrats d’assistance technique liés à cette AFD et signés durant cette 
période, notamment dans le domaine de la GFP , ont également été exa -
minés. Le montant total des conventions de financement de l’AFD de 
Pegase couvertes par l’audit s’élevait à 1 025,8 millions d’euros, et celui 
des contrats d’assistance technique examinés, à 36,9 millions d’euros. 
L’annexe II présente la liste complète des conventions de financement 
et des contrats audités.
23.  L’audit a  été mené du 1er juillet  2012 au 31  décembre  2012. Les éléments 
probants nécessaires à l’évaluation ont été recueillis grâce à des exa -
mens documentaires et à des entretiens. Des travaux ont notamment 
été effectués en Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est, ainsi qu’à Gaza, 
du 30 septembre au 12 octobre 2012 (voir carte , point 4).
24.  L’audit a reposé, dans toute la mesure du possible, sur les travaux d’audi -
teurs engagés par la Commission pour l’AFD de Pegase concernant la 
période de février 2008 à décembre 2011 (voir annexe I  pour plus de 
précisions). Afin de contrôler la fiabilité des travaux réalisés par les autres 
auditeurs, des tests de cheminement des «procédures convenues» ont 
été effectués pour un échantillon de paiements, ainsi que des contrôles 
sur place et des entretiens avec 20 bénéficiaires employés par deux 
écoles et deux hôpitaux de Cisjordanie et de Gaza7. L’audit a également 
inclus des contrôles sur place et des entretiens impliquant 10 béné -
ficiaires du soutien VPF en Cisjordanie et à Gaza, de même que deux 
bénéficiaires des composantes «Arriérés dus au secteur privé» et RSPG.
25.  Un expert de la GFP possédant une longue expérience de la région 
a apporté son aide lors de l’appréciation de l’état des finances publiques 
de l’Autorité palestinienne et des progrès accomplis par cette dernière 
dans la réforme de la GFP .7 L’hôpital Rafidia (Naplouse) 
et l’école Aziz Shahin 
(Ramallah) en Cisjordanie; 
l’hôpital Al Shifa et l’école 
Al Zahra à Gaza.ÉTENDUE ET APPROCHE DE L ’AUDIT15
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
MODALITÉS DE CONCEPTION ET DE MISE EN ŒUVRE: 
LA RÉVISION D’UN CERTAIN NOMBRE D’ASPECTS 
S’IMPOSE
26.  Concernant l’évaluation des modalités de conception et de mise en 
œuvre de l’AFD de Pegase, l’audit a visé à déterminer:
a) si un cadre stratégique et des objectifs relatifs à la stratégie avaient 
été clairement définis et régulièrement réexaminés;
b) si les dotations de l’AFD correspondaient aux besoins;
c) si des indicateurs de performance étaient établis;
d) si l’AFD de Pegase  était coordonnée de manière appropriée avec 
les autres donateurs;
e) si les risques pour la bonne gestion financière avaient été évalués 
de manière approfondie, et si des mesures d’atténuation avaient 
été mises en place;
f ) si les contrôles existants étaient économiques;
g) si des conditions avaient été imposées et un processus de dialogue 
politique établi.
UN CADRE DE PROGRAMMATION QUI NÉCESSITE UN RENFORCEMENT
27.  Le plan d’action UE-Autorité palestinienne adopté en 2005 dans le cadre 
de la PEV formait la base générale de la coopération entre l’UE et l’Auto -
rité palestinienne. Toutefois, aucun lien spécifique n’était établi entre les 
priorités définies dans le plan d’action et l’AFD de Pegase, qui constituait 
pourtant le principal instrument de financement de l’UE.
28.  Lors de l’élaboration du programme d’AFD de Pegase, la Commission s’est 
efforcée de cibler les priorités définies dans les plans nationaux de déve -
loppement triennaux de l’Autorité palestinienne, c’est-à-dire le plan de 
réforme et de développement palestinien (PRDP) de 2008-2011, puis le 
plan national de développement palestinien de 2011-2013. Cependant, 
le financement au titre de l’AFD de Pegase n’était accordé que sur une 
base annuelle et il n’était donc pas synchronisé avec le cycle triennal 
des plans nationaux de développement, alors que cela aurait facilité la 
planification de l’aide.OBSERVATIONS16
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
29.  Le budget alloué à l’AFD de Pegase est déterminé chaque année dans 
des délais extrêmement brefs. La Commission n’applique pas ses pro -
cédures standard en matière de contrôle interne de la qualité au pro -
gramme d’AFD de Pegase et elle ne consulte le comité IEVP , relativement 
au programme, que dans le cadre d’une procédure écrite. De ce fait, il 
lui a été plus difficile de réaliser des examens détaillés du mécanisme. 
Depuis le lancement de l’AFD de Pegase en février 2008, les modifica -
tions substantielles apportées à la composante CSP (voir encadré 1), 
qui en constitue l’élément essentiel, ont été peu nombreuses, bien que 
l’environnement opérationnel ait changé: nombre croissant de bénéfi -
ciaires, augmentation du nombre de fonctionnaires ne se rendant pas 
au travail à la suite des grèves dans le secteur public à Gaza en août et 
septembre  2008, nécessité de plus en plus impérative d’une réforme de 
la fonction publique (voir point 46).
30.  Le mécanisme d’AFD de Pegase visait à faciliter la coordination entre 
les donateurs et, ainsi, à renforcer l’efficience de l’aide, en permettant 
aussi bien aux États membres qu’aux autres donateurs d’acheminer 
l’ensemble de leurs fonds par un même canal. Or, cette possibilité est 
de moins en moins utilisée, comme le montre le tableau 3 : la part des 
sources autres que le budget de l’UE dans le financement de la principale 
composante de l’AFD est passée de 32,6  % en  2008 à  14,8  % en  2012. 
Ce recul s’explique en partie par une baisse générale du concours des 
donateurs. En outre, certains États membres de l’UE utilisent également 
d’autres mécanismes tels que le fonds fiduciaire multidonateur PRDP de 
la Banque mondiale ou le financement bilatéral. Dans le même temps, 
la Commission n’a guère obtenu de fonds en provenance de pays tiers.
31.  Aucun indicateur de performance n’a été intégré dans les conventions 
de financement de l’AFD de Pegase; de ce fait, il est plus difficile, pour 
le SEAE, la Commission et les États membres, d’apprécier les résultats 
concrets du soutien (voir aussi point 53). Pour la même raison, il s’avère 
également plus difficile de démontrer les résultats obtenus dans le 
dessein d’attirer de nouveaux financements. En outre, cette absence 
d’indicateurs de performance constitue une violation de la disposition 
du règlement IEVP qui exige que des indicateurs de performance soient 
définis, à des fins de suivi, pour toutes les formes d’aide de l’IEVP8.
32.  La Commission et le SEAE n’ont pas conçu de stratégie claire sur la ma -
nière de réduire la dépendance de l’Autorité palestinienne vis-à-vis de 
l’AFD de Pegase au fil du temps. Bien que, vu la situation politique incer -
taine, il semble irréaliste de vouloir établir une stratégie de sortie défi -
nitive, il aurait toutefois été souhaitable de définir une approche claire, 
coordonnée avec les autres donateurs, avec l’Autorité palestinienne 
et avec Israël, pour limiter progressivement le besoin de financement 
externe.OBSERVATIONS
8 Article 13 du 
règlement (CE) n° 1638/2006 
du Parlement européen et du 
Conseil du 24 octobre 2006 
arrêtant des dispositions 
générales instituant un 
instrument européen de 
voisinage et de partenariat 
(JO L 310 du 9.11.2006, p. 1).17
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
CONTRIBUTION DES DONATEURS À  LA COMPOSANTE  CSP DE L ’AFD 
DE PEGASE PENDANT LA PÉRIODE  2008-20121 (EN MILLIONS D’EUROS)TABLEAU  3
Donateur 2008 2009 2010 2011 2012 Total
Danemark 6,03 6,03
Irlande 1,50 1,50 0,50 1 1 5,50
Espagne 20 25 30 20 4 99
Luxembourg 0,50 0,50 0,50 0,50 2
Hongrie 0,20 0,20
Malte 0,15 0,15
Pays-Bas 19,8528,9235,0736,50 40,34
Slovénie 0,15 0,15
Finlande 3 2 1 6
Suède 10,62 4,60 5,20 6,60 5,13 32,15
Royaume-Uni 20,80 20,80
Sous-total États membres 76,77 42,52 41,27 29,10 22,66 212,32
Pourcentage du total 32,6  % 22,0  % 19,4  % 20,1  % 14,8  % 22,6  %
Budget général de l’UE 159 150,50 171,40 116 130 726,90
Pourcentage du total 67, 4  % 78,0  % 80,6  % 79,9  % 85,2  % 77, 4  %
Total 235,77 193,02 212,67 145,10 152,664939,22
1  Compte tenu des versements destinés aux salaires et aux pensions de l’Autorité palestinienne, effectués dans le cadre du 
MIT en janvier et février 2008.
2  Compte tenu de 6 millions d’euros consacrés au paiement des salaires de la police/défense civile (CPD) de l’Autorité 
palestinienne, effectué le 17 février 2009.
3 Montants affectés au paiement de salaires à la CPD de l’Autorité palestinienne.
4   Compte tenu de 26,2 millions d’euros destinés au paiement, effectué le 5 janvier 2012, des salaires et pensions de 
décembre 2011 de l’Autorité palestinienne.
Source:  Commission européenne.18
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
DES PROCÉDURES FIABLES POUR LA VÉRIFICATION DE L ’ÉLIGIBILITÉ, 
MAIS DES POSSIBILITÉS D’ÉCONOMIES INEXPLOITÉES
33.  Dans le cas de l’AFD de Pegase, la Commission a mis en place des procé -
dures de vérification spécialement conçues pour garantir que les fonds 
ne sont versés qu’à des bénéficiaires qui remplissent les critères d’éli -
gibilité établis (voir annexe I , encadrés 1 à 3). Cette aide diffère ainsi 
des programmes d’appui budgétaire classiques, où il est impossible de 
déterminer à quels bénéficiaires finals les fonds ont été versés une fois 
que la Commission les a transférés sur le compte de trésorerie du pays 
bénéficiaire.
34.  Cependant, la Commission n’a pas établi d’évaluation des autres risques 
auxquels est exposée l’AFD de Pegase, comme le risque spécifique de 
corruption à Gaza, celui que les fonds ne soient pas utilisés pour soutenir 
la prestation de services publics ou celui que l’armée israélienne détruise 
les infrastructures financées par l’UE.
35.  En outre, l’absence d’évaluation détaillée des risques signifie également 
que le coût et les avantages des différents contrôles spécifiques n’ont 
pas été évalués. Une telle appréciation pourrait servir à déterminer les 
contrôles non rentables.
36.  Tous les contrats passés avec les cabinets d’audit et avec l’organisation 
internationale9 en ce qui concerne les «procédures convenues» ont été 
signés à l’issue de procédures négociées directes. La Commission a jus-
tifié son recours à des procédures souples de ce type en invoquant la 
situation de crise dans le TPO10. Toutefois, même dans les pays et ter -
ritoires considérés comme étant en crise, la Commission peut recourir 
à des procédures de mise en concurrence lorsque cela est réalisable. La 
Cour estime que tel aurait été le cas pour les contrats de services de 
gestion et d’audit.
37.  La même organisation internationale ayant constamment été retenue 
comme contractant pour aider à la gestion de l’AFD de Pegase, l’EUREP 
s’est trouvé, au fil du temps, dans une situation de dépendance crois -
sante vis-à-vis de cette organisation. Cette dépendance pose un pro -
blème eu égard à la nature sensible et au caractère critique des tâches 
confiées à l’organisation internationale, particulièrement pour ce qui 
a trait à sa gestion de la base de données du système d’information 
de Pegase concernant les paiements aux bénéficiaires individuels. La 
procédure engagée par la Commission pour externaliser ces services 
de gestion tend à débuter tard dans l’année, ce qui est ensuite invoqué 
afin de justifier le recours aux négociations directes pour accélérer la 
passation de marchés.9 L’organisation est 
spécialisée dans les 
interventions de 
reconstruction post-conflit 
et notamment dans les 
évaluations de dommages.
10 Notes de M. Koos 
Richelle, directeur général 
de l’Office de coopération 
EuropeAid (AIDCO), du 
1er décembre 2006, du 
3 juillet 2007, du 20 juin 2008 
et du 15 juillet 2010 — 
extension de la 
reconnaissance de la situation 
de crise; note de M. Fotiadis, 
DG Développement et 
coopération — EuropeAid, 
du 26 juin 2011. Auparavant, 
l’approbation du recours 
aux procédures souples 
était formellement accordée 
par le directeur de l’EUREP , 
conformément aux 
dispositions de l’article 190, 
paragraphe 2, des règles 
d’application du règlement 
financier.19
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
38.  Bien que les contrôles d’éligibilité soient fiables, il serait possible de 
réduire le nombre d’étapes de la procédure11. De même, les procédures 
de gestion de la base de données de Pegase sont complexes: la vérifi -
cation des données exige l’intervention d’un prestataire externe, d’un 
cabinet d’audit et de la Commission, avant et après les décaissements 
(voir annexe I , points 8 à 13). Reconnaissant la nécessité de simplifier 
le système d’AFD de Pegase, la Commission a lancé une étude en trois 
phases, dont deux étaient achevées en mai 201212.
39.  Le tarif journalier de 1 642 euros acquitté par la Commission pour le 
chef d’équipe de l’un des cabinets d’audit sous contrat est nettement 
plus élevé que les montants versés à d’autres cabinets figurant parmi les 
«quatre grands»13 et intervenant dans la région. Le tarif de 1 000 euros 
pour un chef d’équipe, appliqué par un autre cabinet d’audit chargé de 
l’exécution de la plupart des «procédures convenues», est plus proche 
des prix payés à d’autres cabinets d’audit parmi les «quatre grands». 
Cependant, si la Commission avait fait appel à  des cabinets d’audit 
locaux compétents, elle aurait pu réaliser 25 % d’économies supplé -
mentaires sur les honoraires liés à  ce contrat14. Dans la mesure où les 
«procédures convenues» ne nécessitaient pas de compétences d’experts 
dans l’application des normes comptables et des normes d’audit interna -
tionalement reconnues, la Commission n’avait pas besoin de l’expertise 
supplémentaire que les quatre grands cabinets d’audit sont susceptibles 
de proposer.
UN POTENTIEL D’INCITATION AFFAIBLI EN RAISON DE L ’ABSENCE 
DE CONDITIONS
40.  L’AFD de Pegase est fournie sans conditions à l’Autorité palestinienne. 
Le décaissement des fonds n’est soumis qu’à une exigence élémentaire, 
à savoir que les bénéficiaires satisfont aux critères d’éligibilité fixés par 
l’UE (voir annexe I). Le SEAE et la Commission ont adopté cette approche 
pour s’assurer que l’Autorité palestinienne bénéficierait d’un flux de 
fonds prévisible, sans risque de gel du financement par la Commission en 
raison d’un non-respect des conditions. Ce faisant, toutefois, ils limitent 
la pression que ces ressources considérables leur permettraient éven -
tuellement d’exercer pour inciter l’Autorité palestinienne à introduire 
davantage de réformes. Bien que, lors de l’analyse de la PEV réalisée 
en 2011 par le SEAE et la Commission, il ait été envisagé d’apporter un 
financement plus important aux pays allant plus loin dans leurs réformes 
(principe du « more for more » ou «réformer plus pour recevoir plus»), une 
telle approche n’a pas encore été mise en place dans le cas du TPO15.11 Pour les composantes CSP 
et VPF, les procédures décrivant 
les contrôles que doivent 
effectuer l’EUREP , les cabinets 
d’audit, l’Autorité palestinienne 
et les banques comprennent 
plus de 50 points. Compte non 
tenu du personnel de l’Autorité 
palestinienne, les contrôles liés 
à l’AFD de Pegase nécessitent 
l’intervention de 16 personnes 
en équivalent temps plein.
12 Deux des trois scénarios de 
simplification proposés dans le 
rapport de phase 2 prévoient 
que l’EUREP et l’Autorité 
palestinienne reprennent une 
partie des travaux actuellement 
confiés aux cabinets d’audit, 
par exemple les contrôles 
informatisés. Ils prévoient 
également que la fonction 
actuellement remplie par 
l’organisation internationale soit, 
en tout ou partie, assurée par 
l’EUREP . D’après les estimations 
fournies dans le rapport, les 
économies potentielles résultant 
du choix du scénario le plus 
économique se monteraient 
à 472 200 euros par an ou à un 
peu plus de 1 million d’euros sur 
trois ans.
13 Deloitte, KPMG, Ernst & Young 
et PriceWaterhouseCoopers.
14 La Cour a comparé les 
honoraires acquittés avec les 
tarifs des «quatre grands» et 
d’autres cabinets internationaux 
auxquels la Commission 
a sous-traité d’autres audits en 
Cisjordanie, au Liban, en Jordanie, 
en Syrie et en Égypte. Pour 
ces derniers, le tarif journalier 
d’un chef d’équipe variait entre 
1 100 euros et 1 250 euros. 
Un cabinet d’audit établi en 
Cisjordanie et possédant les 
compétences requises, qui 
a été retenu comme prestataire 
par d’autres donateurs, dont 
l’Agence des États-Unis pour le 
développement international 
(USAID), et auquel l’équipe 
d’audit a rendu visite, facturait 
750 euros par jour pour un chef 
d’équipe.
15 Document COM(2011) 303 
final du 25 mai 2011 intitulé 
«Une stratégie nouvelle à l’égard 
d’un voisinage en mutation».20
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
41.  Même en l’absence de conditions, le SEAE et la Commission, ainsi que 
l’ensemble de la communauté des donateurs, disposent, du fait de 
l’ampleur de l’AFD de Pegase, d’une possibilité de dialogue structuré 
avec l’Autorité palestinienne sur des points clés de la réforme dans les 
domaines qui bénéficient du financement, notamment la réforme de 
la gestion de la fonction publique (voir point  46) et l’optimisation des 
ressources dans les secteurs de l’éducation et de la santé. Cependant, les 
échanges avec l’Autorité palestinienne n’ont guère permis de progresser 
dans ces domaines:
a) pour une grande part, le dialogue dans le cadre de la mise en 
œuvre de la composante CSP a été limité à des questions pratiques 
concernant des rémunérations individuelles courantes;
b) peu de progrès ont été réalisés par le dialogue au sein du groupe 
de travail sectoriel donateurs-Autorité palestinienne sur l’adminis -
tration et la fonction publiques, ce groupe ne s’étant pas réuni une 
seule fois entre février  2011 et octobre  2012. Le groupe de travail 
sectoriel sur la santé ne s’est pas non plus acquitté de ses fonctions 
de manière satisfaisante;
c) la Commission a soulevé la question de la réforme de la fonction 
publique lors de la réunion annuelle 2008 du sous-comité PEV char -
gé des réformes de la gouvernance prévues dans le plan d’action. 
Toutefois, ce n’est qu’en 2012 que le sous-comité a sélectionné une 
loi sur la fonction publique en en faisant un résultat à présenter par 
l’Autorité palestinienne.
42.  Une clause particulière exigeant qu’Israël n’impose pas de restrictions 
supplémentaires au TPO a systématiquement été intégrée dans les 
conventions de financement de l’AFD de Pegase. Le respect de cette 
condition pourrait avoir une incidence significative sur l’amélioration 
de l’efficacité de l’AFD, mais le SEAE et la Commission, bien qu’ils aient 
redoublé d’efforts depuis 2012, n’ont pas pu obtenir qu’Israël s’engage à y 
satisfaire. Pourtant, Israël est lui aussi, en fin de compte, un bénéficiaire 
de l’AFD de Pegase, au moins dans la mesure où celle-ci contribue au 
maintien d’une stabilité relative dans le TPO voisin16.16 Du point de vue de la 
quatrième convention 
de Genève relative à la 
protection des personnes 
civiles en temps de guerre, 
on peut considérer que 
l’État d’Israël bénéficie du 
fait que l’AFD de Pegase 
contribue aux services 
publics de base dans le TPO, 
puisqu’en l’absence de cette 
contribution, le coût de ces 
services devrait être supporté 
par la puissance occupante.21
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
RÉSUL TATS ET DURABILITÉ: L ’AFD DE PEGASE 
A PERMIS D’OBTENIR DES RÉSUL TATS, MAIS LEUR 
DURABILITÉ EST DE PLUS EN PLUS COMPROMISE
43.  Pour chacun des trois objectifs clés (voir point 15), l’audit a visé 
à déterminer:
a) si l’AFD de Pegase était utilisée aux fins prévues;
b) si les montants versés aux bénéficiaires individuels étaient justifiés;
c) si les objectifs ont été atteints, et si les réalisations et résultats 
attendus ont été produits;
d) si des mesures appropriées ont été prises pour garantir la durabilité.
L ’AFD DE PEGASE PARVIENT AUX BÉNÉFICIAIRES ÉLIGIBLES, 
MAIS LES VIREMENTS PRENNENT DU RETARD
COMPOSANTE  CSP
44.  L’audit a permis de confirmer que les fonds de l’AFD de Pegase étaient 
versés aux bénéficiaires éligibles et leur parvenaient. Entre 2008 et 2012, 
le nombre moyen de fonctionnaires et de retraités dont une partie du 
salaire ou de la pension était régulièrement payée grâce aux contri -
butions de la composante CSP est passé de 75 502 à 84 320, ce qui 
représente près de la moitié des 170 000 fonctionnaires et retraités de 
l’Autorité palestinienne.
45.  Pendant cette période, l’enveloppe mensuelle moyenne des salaires et 
pensions à verser par l’Autorité palestinienne aux bénéficiaires ayant 
droit au soutien Pegase est passée de 45,1 millions à 62,9 millions d’eu -
ros, augmentant ainsi d’environ 39 %. Dans le même temps, les contribu -
tions de l’AFD de Pegase à la composante CSP sont passées de 21,3 mil-
lions d’euros (soit 47 % du montant total versé aux bénéficiaires éligibles) 
en 2008 à 10,4 millions d’euros (16 %) en 2012, essentiellement par suite 
de la baisse des contributions des autres donateurs à l’AFD de Pegase. 
Cela affaiblit de plus en plus la capacité de l’AFD à soutenir efficacement 
cette composante. Comme le montre le graphique 1 , la composante CSP 
de Pegase a contribué chaque mois, jusqu’en mars 2011, à l’enveloppe 
des salaires et pensions de l’Autorité palestinienne. Depuis lors, les 
contributions ont été moins régulières et l’assistance a été concentrée 
de plus en plus au premier trimestre de l’année, période à laquelle l’Auto -
rité palestinienne connaît d’importants problèmes budgétaires17.17 Le pic correspondant aux 
salaires de décembre 2011 
montre que l’ensemble de 
la contribution annuelle de 
l’Espagne a été utilisé pour 
concourir à ce versement 
(voir également tableau 3  
et données de l’ annexe IV ).22
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
46.  Après une expansion rapide entre  2000 et  2007, l’Autorité palestinienne 
a essayé, depuis 2008, de restreindre la croissance de l’emploi dans le 
secteur public à 3 000 salariés par an. Cependant, même à ce rythme, 
cette croissance représente toujours une lourde charge supplémen -
taire pour le budget, déjà très serré. En outre, l’Autorité palestinienne 
n’a guère progressé dans les réformes de la fonction publique et des 
retraites en vue de limiter l’incidence budgétaire du nombre croissant 
de fonctionnaires et de retraités, par exemple en réduisant le nombre 
de fonctionnaires ou en revoyant les règles régissant leurs droits18. Le 
SEAE, la Commission et la communauté des donateurs en général ne 
sont pas parvenus à établir un programme de réformes pour s’attaquer 
à ces questions.18 Bien qu’à court terme, 
une décision consistant 
à geler les embauches et les 
promotions dans le secteur 
public puisse constituer 
une mesure appropriée, un 
programme à long terme plus 
complet devrait être centré 
sur des réformes structurelles 
de la fonction publique. Il 
serait notamment possible 
de réexaminer les grades et 
l’échelle des salaires, y compris 
les catégories d’indemnités, 
qui sont actuellement prévus 
par la loi sur la fonction 
publique (voir rapports de 
suivi économique de la 
Banque mondiale au comité 
de liaison ad hoc, datés du 
18 septembre 2011 et du 
23 septembre 2012).
GRAPHIQUE  1
MONTANT TOTAL DES SALAIRES ET PENSIONS À  VERSER PAR L ’AUTORITÉ 
PALESTINIENNE AUX BÉNÉFICIAIRES ÉLIGIBLES À  L ’AIDE CSP , COMPARÉ AUX 
CONTRIBUTIONS DE L ’AFD DE PEGASE DESTINÉES À  CES BÉNÉFICIAIRES (2008-2012)
80 000 000
70 000 00060 000 00050 000 000
40 000 000
30 000 000
20 000 000
10 000 000
 0
Mois 
Euros
Montant total des salaires/pensions 
des bénéﬁciaires éligibles (en euros) Montant total des contributions de Pegase (en euros) Janvier 2008 Mars 2008 Mai 2008 Juillet 2008 
Septembre 2008 Novembre 2008 Janvier 2009 Mars 2009 Mai 2009 Juillet 2009 
Septembre 2009 Novembre 2009 Janvier 2010 Mars 2010 Mai 2010 Juillet 2010 
Septembre 2010 Novembre 2010 Janvier 2011 Mars 2011 Mai 2011 Juillet 2011 
Septembre 2011 Novembre 2011 Janvier 2012 Mars 2012 Mai 2012 Juillet 2012 
Septembre 2012 Novembre 2012 
Source:  Commission européenne.23
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
47.  Le SEAE et la Commission se sont attachés à garantir que l’AFD de Pegase 
parvenait aux bénéficiaires éligibles, mais n’ont pas suffisamment prêté 
attention à la fongibilité des fonds apportés. Grâce au soutien de l’AFD 
de Pegase à la composante CSP , l’Autorité palestinienne a pu libérer une 
partie de son propre budget pour la consacrer à rémunérer le personnel 
n’ayant pas droit à l’AFD de Pegase, notamment celui de son appareil de 
sécurité.
48.  Un élément révélateur du fait qu’en l’absence de réforme de la fonction 
civile et des retraites, la durabilité du système en place est compromise, 
réside dans la difficulté croissante de l’Autorité palestinienne à payer les 
salaires et les pensions à la date prévue. Sur les 52 versements mensuels 
de salaires et de pensions effectués entre février 2008 et juin 2012, 47 
ont été réalisés dans un délai de sept jours à compter de la fin du mois 
correspondant. En revanche, de juin à décembre 2012, tous les salaires 
et pensions versés par l’Autorité palestinienne l’ont été avec plus de dix 
jours de retard et certains l’ont été en deux ou trois fois par suite du 
manque de ressources. Ces retards ont été la cause de manifestations 
et de grèves dans la fonction publique à partir de septembre 201219. 
Le caractère imprévisible du financement et l’agitation sociale qui en 
résulte menacent de remettre en question les précédents résultats de 
l’AFD de Pegase.
COMPOSANTE  VPF
49.  L’audit a également permis de confirmer que la composante VPF avait 
été versée aux bénéficiaires éligibles enregistrés dans la base de don -
nées du ministère des affaires sociales. Les contributions trimestrielles 
moyennes à cette composante se sont montées à 9,7 millions d’euros. 
Jusqu’en 2011, elle a été entièrement financée par l’AFD de Pegase; de -
puis lors, cette dernière apporte environ 74 % et l’Autorité palestinienne 
26 % des fonds versés aux bénéficiaires ayant droit à l’assistance VPF de 
Pegase. Depuis 2011, l’Autorité palestinienne soutient également 30 000 
à 40 000 bénéficiaires non éligibles à l’AFD de Pegase. Globalement, l’UE 
supporte 47  % du montant total des paiements d’indemnités à  caractère 
social, tandis que les 53 % restants sont pris en charge par l’Autorité 
palestinienne (50 %) et la Banque mondiale (3 %) (voir annexe V ).
50.  Contrairement à ce qui s’est produit pour la composante CSP , l’Autorité 
palestinienne et les donateurs, y compris l’UE, ont étroitement collaboré 
pour réformer l’assistance sociale, aboutissant à une importante refonte 
du système en 2010. La réforme a permis la mise en place d’un système 
plus rationnel pour cibler l’assistance VPF grâce à des tests indirects. 
L’assistance technique de la Commission a  contribué au processus de 
réforme.19 Des grèves ont 
été déclenchées en 
septembre 2012 ( Palestinian 
Economic Bulletin , numéro 72, 
The Portland Trust, 
septembre 2012, p. 1) et 
dernièrement en février 2013 
(Palestinian Economic Bulletin , 
numéro 77, The Portland 
Trust, février 2013, p. 2).24
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
51.  Malgré les progrès accomplis dans ce domaine, le système de protec -
tion sociale est également mis à rude épreuve en raison du nombre 
croissant de bénéficiaires. Le nombre moyen des bénéficiaires recevant 
un soutien trimestriel dans le cadre de la composante VPF est passé de 
44 035 en 2008 à 59 915 en 201220. Du fait de la charge pesant sur le 
système, le soutien actuellement apporté est limité: d’après les estima -
tions, il ne couvre que 19 % de la consommation d’un ménage type, ce 
qui s’explique par la grande taille de nombreux ménages dépendant de 
cette assistance.
52.  Les difficultés rencontrées par l’Autorité palestinienne pour financer le 
système se reflètent dans les récents retards de paiement. Bien que les 
versements trimestriels au titre de la composante  VPF aient été effec -
tués au moment prévu jusqu’au troisième trimestre 2011, trois des paie -
ments intervenus depuis lors (concernant octobre 2011, avril 2012 et 
octobre  2012) ont été réalisés avec des retards d’un à  trois mois (voir 
annexe V  pour les données précises). Comme pour la composante CSP , 
ces retards de paiement de l’assistance VPF en 2012 sont une manifes -
tation de la crise budgétaire de plus en plus grave qui frappe l’Autorité 
palestinienne.
L ’AFD DE PEGASE A  CONTRIBUÉ À  DES SERVICES PUBLICS ESSENTIELS, 
MAIS AUSSI AU VERSEMENT DE SALAIRES À  DES FONCTIONNAIRES 
QUI NE TRAVAILLENT PAS EN RAISON DE LA SITUATION POLITIQUE 
À GAZA
APPUI À  LA FOURNITURE DE SERVICES PUBLICS
53.  Environ 53 % des fonds de Pegase destinés aux salaires de la compo -
sante CSP pour la période 2008-2012 ont été consacrés au secteur de 
l’éducation, et 17 % au secteur de la santé. Ainsi, l’AFD de Pegase a éga -
lement fortement contribué à la fourniture de services publics essentiels. 
Faute d’indicateurs de performance liés à l’AFD de Pegase (voir point 31), 
il est plus difficile d’apprécier quel profit les secteurs soutenus par l’AFD 
de Pegase ont réellement tiré des ressources apportées.20 Malgré le gel du nombre 
de bénéficiaires à Gaza 
depuis octobre 2009.25
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
54.  Toutefois, l’audit a permis de relever des éléments indiquant qu’à Gaza, 
un nombre considérable de fonctionnaires qui ne se rendaient pas au 
travail en raison de la situation politique (voir point 6) touchaient néan -
moins des salaires partiellement financés par l’AFD de Pegase parce qu’ils 
étaient éligibles à  l’aide en raison de leur inscription sur la liste des 
salaires de l’Autorité palestinienne21. Sur les dix bénéficiaires gazaouis 
sélectionnés pour les entretiens dans le cadre de l’audit, trois ont déclaré 
qu’ils ne travaillaient pas et un était absent. L’audit a également montré 
que, en vertu de la réglementation de l’Autorité palestinienne, le bureau 
national d’audit et de contrôle administratif est obligé de verser des 
salaires à ses 90 agents à Gaza, alors que ces derniers se trouvent tous 
dans l’impossibilité de travailler. Ces constatations concordent avec des 
estimations fondées sur des données tirées d’entretiens, fournies dans le 
cadre d’une évaluation externe de Pegase réalisée en  2010 à  la demande 
de la Commission et selon laquelle 22  % et 24  %, respectivement, des 
agents employés par les ministères de la santé et de l’éducation de 
l’Autorité palestinienne à Gaza ne travaillaient pas à l’époque de l’étude22.
55.  La Commission et le SEAE, bien que conscients de ce problème, n’ont pas 
pris de mesures appropriées pour le résoudre et n’ont pas été en mesure 
de fournir des informations claires sur l’ampleur de cette pratique. Étant 
donné le montant des ressources fournies par l’UE dans le cadre de l’AFD 
de Pegase, il aurait semblé normal qu’ils puissent obtenir de telles infor -
mations auprès de l’Autorité palestinienne. Les audits sous-traités par la 
Commission n’étaient pas conçus pour permettre de déterminer si les 
agents rémunérés grâce à l’AFD de Pegase travaillaient effectivement, 
mais seulement s’ils étaient éligibles au financement.
56.  Malgré l’importance de cette question, aucun des documents de la 
Commission relatifs au financement des programmes annuels ne signa -
lait clairement que l’AFD de Pegase était utilisée pour rétribuer des 
agents qui ne se rendaient pas au travail.
57.  L’audit a également montré que les bénéficiaires de la composante CSP 
de l’AFD de Pegase à  Gaza doivent passer par des personnes de contact 
sur leur lieu de travail pour informer l’Autorité palestinienne des chan -
gements de situation susceptibles d’influer sur leur salaire et leurs in -
demnités. Or, ces personnes de contact ne peuvent parfois pas agir 
ouvertement vis-à-vis de l’administration dirigée par le Hamas. En raison 
du caractère informel de ces canaux de communication entre les fonc -
tionnaires à Gaza et l’Autorité palestinienne à Ramallah, le système de 
rémunération est exposé à la corruption à tous les niveaux. Le SEAE et 
la Commission n’ont pas tenu compte de ces risques.21 Certains fonctionnaires ont 
été licenciés après l’arrivée 
au pouvoir du Hamas parce 
qu’ils soutenaient l’Autorité 
palestinienne, tandis que 
d’autres ont été rétrogradés 
ou se sont vu interdire l’accès 
à leur lieu de travail à la suite 
des grèves organisées par les 
syndicats palestiniens en août 
et septembre 2008.
22 Entretiens menés en 
janvier 2010 ( Interim Pegase 
Evaluation 2010  (Évaluation 
intermédiaire 2010 du 
mécanisme Pegase), p. 23 
et 24).26
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
58.  Pegase vise certes à soutenir les services publics dans l’intérêt de la 
population palestinienne, mais la rémunération de fonctionnaires qui 
ne travaillent pas ne sert pas cet objectif.
FOURNITURE DE COMBUSTIBLE À  LA CENTRALE ÉLECTRIQUE DE GAZA
59.  Entre 2008 et 2010, l’AFD de Pegase a également permis d’alimenter en 
combustible la centrale électrique de Gaza pour 183,8 millions d’euros, 
dont 106,6 millions d’euros provenant du budget général de l’UE23. Du 
fioul industriel a été utilisé à la place de gaz (pour lequel la centrale 
était initialement conçue), ce qui ne constituait ni une solution écono -
mique, ni une solution durable. Bien que cette assistance ait effective -
ment contribué à la fourniture d’électricité, des coupures de courant 
ont continué de se produire24. Avec l’abandon du financement par les 
donateurs vers la fin de 2010 et le maintien du blocus israélien sur Gaza, 
la situation s’est dégradée.
60.  Près de la moitié (approximativement 90 millions d’euros) des fonds de 
l’AFD de Pegase destinés aux achats de combustible ont servi à payer la 
TVA et les accises. La Commission n’a pas été en mesure d’établir pour 
quelle part le gouvernement d’Israël reversait ces sommes à  l’Autorité 
palestinienne dans le cadre du dispositif convenu en matière de re -
cettes douanières (voir point  70). Elle n’a pas non plus été à  même de 
déterminer si l’Autorité palestinienne utilisait réellement les montants 
remboursés aux fins prévues, à savoir la fourniture des services publics 
essentiels. Ceci représente une insuffisance dans la gestion de l’AFD de 
Pegase par la Commission25, d’autant que l’Autorité palestinienne peine 
à remplir même ses obligations les plus élémentaires.
LA VIABILITÉ FINANCIÈRE DE L ’AUTORITÉ PALESTINIENNE 
EST COMPROMISE MALGRÉ L ’AMPLEUR DU FINANCEMENT 
DE L ’AFD DE PEGASE
RÉFORMES DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
61.  Une évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière 
(évaluation PEFA) intégrée dans une revue des dépenses publiques réali -
sée en 2007 par la Banque mondiale a fourni une base solide pour mesu -
rer les progrès en matière de GFP . Cependant, aucune étude de suivi n’a 
encore été conduite bien que ces progrès constituent un objectif clé de 
l’AFD de Pegase et qu’il soit d’usage d’effectuer des évaluations de suivi 
PEFA tous les trois à cinq ans. Ce n’est qu’en 201226 que la Commission 
a recommandé à l’Autorité palestinienne d’assurer un tel suivi.23 Environ 65,3 millions d’euros 
ont été apportés par 
l’Allemagne.
24 Coupures d’électricité 
planifiées à Gaza depuis 
juillet 2006: le samedi de 
8 à 16 heures; le dimanche 
de 16 à 23 heures; le mardi 
de 8 à 16 heures; le mercredi 
de 16 à 23 heures; le vendredi 
de 8 à 16 heures ou de 
16 à 23 heures (en alternance 
une semaine sur deux).
25 La Cour des comptes 
a attiré l’attention de la 
Commission sur ce problème 
dans le contexte de ses 
travaux sur la déclaration 
d’assurance 2008. La structure 
d’audit interne d’EuropeAid 
l’a souligné dans le cadre 
de son audit du mécanisme 
Pegase en 2009.
26 Recommandation 
formulée dans le document 
SWD(2012) 120 final du 
15 mai 2012 « Implementation 
of the European 
Neighbour hood Policy in 
the occupied Palestinian 
territory — Progress in 2011 
and recommendations for 
action » (Mise en œuvre de 
la politique européenne de 
voisinage dans le territoire 
palestinien occupé — 
Progrès réalisés en 2011 et 
recommandations en matière 
d’actions à entreprendre), p. 3.27
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
62.  Il ressort des dernières évaluations de la GFP de l’Autorité palestinienne27 
que, si des progrès ont été effectués dans ce domaine, des déficiences 
notables demeurent. L’une des faiblesses recensées réside dans l’insuffi -
sance de l’examen du budget et des rapports d’audit externe par le Par -
lement. Certaines faiblesses relevées affectaient également les contrôles 
réalisés par le gouvernement en ce qui concerne les marchés publics 
et les engagements, ainsi que la disponibilité des informations sur les 
ressources obtenues par les unités de prestation de services.
63.  L’AFD et l’assistance technique y  afférente ont contribué à  quelques-uns 
des progrès réalisés au niveau de la GFP de l’Autorité palestinienne:
a) une assistance technique a été apportée en vue d’aider à dévelop -
per la fonction d’audit interne. Pour le principal projet achevé, la 
plupart des réalisations avaient été concrétisées, même si la com -
posante relative au contrôle interne présentait des insuffisances. 
Les activités d’un autre projet d’audit interne toujours en cours 
étaient globalement en bonne voie;
b) une assistance technique est également fournie à l’institution natio -
nale de contrôle, le bureau national d’audit et de contrôle admi -
nistratif, quoique avec des retards. Plus fondamentalement, l’indé -
pendance et l’efficacité de cette institution sont compromises faute 
d’un parlement actif et efficace auquel il pourrait faire rapport;
c) le projet « Palestinian National Authority’s financial institutions » 
(soutien aux institutions financières de l’Autorité nationale pales -
tinienne) visait à offrir formation et matériel au ministère des fi -
nances. La plupart des résultats attendus ont été fournis comme 
prévu.
64.  Toutefois, avec la crise économique de plus en plus grave qui frappe 
l’Autorité palestinienne, les progrès réalisés dans le renforcement des 
capacités institutionnelles, en particulier dans le domaine de la GFP , 
risquent de ne pas pouvoir être maintenus28.
OBJECTIF DE RÉDUCTION DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE
65.  Entre 2008 et 2012, l’AFD de Pegase a permis d’apporter plus de 1 milliard d’eu -
ros à l’Autorité palestinienne, soit en moyenne 200 millions d’euros par an. Cette 
somme représente plus de 10 % des recettes annuelles de l’Autorité palesti -
nienne et a, de ce fait, largement contribué à contenir le déficit budgétaire de 
cette dernière.27 Y compris les rapports 
réguliers présentés par 
le Fonds monétaire 
international (FMI) au 
comité de liaison ad hoc 
en septembre 2012 et en 
mars 2013, et son rapport 
d’avancement sur la GFP de 
janvier 2012.
28 Cette question est mise en 
avant dans le rapport de suivi 
économique de la Banque 
mondiale et dans le rapport 
des services du FMI au comité 
de liaison ad hoc, datés du 
19 mars 2013.28
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
66.  L’AFD de Pegase comprenait une composante spécifique à laquelle le 
budget général de l’UE a contribué à hauteur de 10 millions d’euros et 
qui visait à apurer les arriérés dus au secteur privé29. Cette composante 
a assuré la couverture de biens, de services et de remboursements de 
TVA auprès de 416 entreprises bénéficiaires de Cisjordanie et de Gaza 
opérant dans des secteurs très divers30, bien que la Commission n’ait pas 
défini de critères de sélection clairs pour déterminer quelles entreprises 
et quels secteurs devaient bénéficier des fonds (voir encadré 2 ). Elle 
a aidé l’Autorité palestinienne à acquitter une grande part des arriérés 
dus au secteur privé en  200831. Cependant, ces progrès rapides vers la 
résolution du problème des arriérés ont été de courte durée.
67.  La fourniture de combustible à la centrale électrique de Gaza visait éga -
lement à réduire les prêts nets de l’Autorité palestinienne en diminuant 
le montant des factures d’électricité de Gaza, mais elle n’a elle aussi 
entraîné qu’une amélioration de courte durée. Cependant, un nouveau 
projet d’assistance technique de l’UE lancé en 2011 avec un budget de 
2 millions d’euros pour restructurer le secteur de l’électricité en Cisjor -
danie et à Gaza a des chances de produire des résultats plus durables 
à moyen terme.29 Un montant total de 
27,8 millions d’euros a été 
déboursé au titre de la 
composante «Arriérés 
dus au secteur privé», 
financée notamment par 
des transferts du MIT et par 
des contributions d’autres 
donateurs (voir annexe III ).
30 Hôtellerie, fournitures 
médicales, impression, 
automobile, location 
de véhicules, matériel 
informatique, électronique, 
textile, tourisme, fournitures 
agricoles, ingénierie et 
assurance.
31 En 2008, l’Autorité 
palestinienne a acquitté 
environ 48 millions d’euros 
(70 millions de dollars 
des États-Unis) d’arriérés 
sur 86 millions d’euros 
dus (estimation 
du PRDP 2008-2010).
ENCADRÉ  2
REMBOURSEMENT DE LA TVA À  UN HÔTEL DE LUXE À  GAZA
Les critères de sélection du principal bénéficiaire de la composante «Arriérés dus au secteur privé» étaient 
sujets à caution. Un hôtel de luxe de Gaza a obtenu un remboursement de TVA de 2 586 266 euros, soit 9 % de 
l’ensemble des ressources de l’AFD de Pegase affectées au remboursement d’arriérés et 23  % de l’ensemble des 
arriérés réglés à des fournisseurs à Gaza. Or, le montant moyen des paiements à destination des entreprises 
était de 59 864 euros, et 88  % des entreprises ont reçu une somme inférieure à  100  000  euros. En outre, alors 
que la plupart des entreprises bénéficiant de l’AFD de Pegase contribuaient à la fourniture de services publics, 
l’hôtel n’avait qu’une très faible activité lors de la visite d’audit, en octobre 2012.29
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
68.  Dans l’ensemble, la situation financière déjà fragile de l’Autorité pales -
tinienne s’est dégradée de manière significative en 2012. D’après les 
estimations, le déficit budgétaire global se monte à 1,7 milliard de dollars 
des États-Unis (1,3 milliard d’euros), soit 17,1 % du produit intérieur brut 
(PIB). Plus particulièrement, l’Autorité palestinienne connaît une crise de 
trésorerie avec une forte accumulation d’arriérés nets (voir tableau 4 ). 
Ses emprunts auprès du secteur bancaire palestinien augmentent eux 
aussi depuis 2008 et atteignaient 1,4 milliard de dollars des États-Unis 
(1,1 milliard d’euros, ce qui équivaut à 112 % de l’ensemble des capi -
taux propres des banques) en 2012. Cela risque de compromettre la 
stabilité du secteur bancaire. Parallèlement, le concours financier des 
donateurs, dont l’Autorité palestinienne est fortement tributaire, a consi -
dérablement diminué, passant de 1 146 millions de dollars des États-Unis 
(858 millions d’euros) en 2010 à 774 millions de dollars des États-Unis 
(587 millions d’euros) en 2012 (voir aussi point 45). En 2012, le soutien 
des donateurs au financement du déficit budgétaire récurrent était de 
214 millions de dollars des États-Unis (166,6 millions d’euros) inférieur 
aux prévisions32.
69.  L’Autorité palestinienne elle-même peut prendre des mesures pour réa -
gir à la crise, par exemple en lançant des réformes structurelles clés, 
notamment en ce qui concerne la fonction publique et les retraites (voir 
point 46). Face à une situation budgétaire de plus en plus périlleuse, il 
devient impératif que le SEAE et la Commission, en coopération avec 
les autres donateurs, s’emploient réellement à régler ces questions avec 
l’Autorité palestinienne.
70.  Toutefois, la viabilité financière de l’Autorité palestinienne de même que 
le développement économique du TPO, indispensable à la viabilité finan -
cière, sont toujours gravement menacés par une série de contraintes 
imposées par le gouvernement d’Israël (voir ci-après). Ces contraintes 
compromettent également l’efficacité de l’AFD de Pegase ainsi que celle 
de l’assistance des autres donateurs. Malgré d’importants efforts, la dé -
marche actuelle du SEAE, de la Commission et des États membres de l’UE 
n’a pas efficacement amené l’État d’Israël à davantage de coopération:32 Fiscal Challenges and 
Long term Economic Costs  
(Défis budgétaires et coûts 
économiques à long terme), 
rapport de suivi économique 
au comité de liaison ad 
hoc, 19 mars 2013, Banque 
mondiale, p. 6.
TABLEAU  4
ACCUMULATION D’ARRIÉRÉS NETS ENTRE  2009 ET  2012 (EN MILLIONS D’EUROS)
2009 2010 2011 2012
Total 190,7 83,3 392,1 451,9
Source:  Rapport des services du FMI en vue de la réunion du comité de liaison ad hoc, 19 mars 2013, p. 14.30
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
a) environ 70 % des recettes de l’Autorité palestinienne proviennent 
des recettes douanières, c’est-à-dire d’impôts indirects perçus par 
Israël, pour le compte de l’Autorité palestinienne, sur les marchan -
dises importées. Or, ce système pâtit de la suspension sporadique, 
par Israël, du transfert de ces recettes et du manque de transpa -
rence quant au montant de la commission prélevée par ce même 
État pour les biens et services qu’il facture à l’Autorité palestinienne. 
Ces deux éléments compromettent la prévisibilité des recettes de 
l’Autorité palestinienne;
b) Israël contrôle toujours toute la zone C de Cisjordanie, à savoir la 
partie la plus étendue du TPO et celle qui offre le plus fort poten -
tiel de développement économique. Les règles d’aménagement du 
territoire imposées par Israël, les restrictions aux déplacements des 
Palestiniens actuellement en vigueur dans la zone C et l’empiéte -
ment persistant de nouvelles colonies israéliennes sur les zones les 
plus fertiles ont, dans une large mesure, empêché les Palestiniens 
de développer la zone C. Résoudre le problème posé par la zone C 
est crucial pour la viabilité à long terme de l’Autorité palestinienne. 
Cela a été souligné dans un rapport interne critique établi par les 
chefs de mission de l’UE en juillet 2011;
c) les importations et les exportations du TPO, ainsi que l’accès à Israël 
et les déplacements entre la Cisjordanie et Gaza, sont soumis à des 
restrictions. Celles qui pèsent sur Gaza sont particulièrement sévères.
71.  L’AFD de Pegase a été utilisée pour financer une composante appelée 
«RSPG» visant à soutenir la reconstruction du secteur privé à Gaza après 
la destruction d’un grand nombre d’entreprises locales lors de l’opéra -
tion «Plomb durci» lancée par Israël en  2008. Les dommages subis par le 
seul secteur privé ont été estimés à 108,7 millions d’euros33. La compo -
sante RSPG a permis d’apporter un financement de 22 millions d’euros 
à 915 entreprises.
72.  D’après les ingénieurs qui supervisaient la mise en œuvre de la composante 
RSPG, les fonds versés par le programme en cause n’ont permis de rétablir 
que 20 % environ de l’ancienne capacité des entreprises. Plus fondamenta -
lement, ces dernières ont continué de souffrir des restrictions israéliennes, 
ce que les auditeurs ont pu constater par eux-mêmes lors d’une visite 
d’audit chez l’un des bénéficiaires en octobre 2012 (voir encadré 3 ).
73.  La durabilité des résultats de la composante RSPG dépend davantage du 
contexte politique que d’un apport financier supplémentaire de la part 
des donateurs, ce qui a été clairement démontré lorsqu’une nouvelle 
opération militaire israélienne à  Gaza en novembre  2012 a  provoqué des 
dommages supplémentaires, notamment des dégâts limités affectant 22 
des bénéficiaires de la composante RSPG34.33 D’après une étude 
commanditée par la 
Commission.
34 La valeur totale des 
actifs financés par la 
composante RSPG a été 
estimée à 150 000 dollars des 
États-Unis.31
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
SOUTIEN ACCORDÉ À  UN FABRICANT DE COMPOSANTS ÉLECTRIQUES DE GAZA 
DANS LE CADRE DE LA COMPOSANTE RSPG
L’entreprise a été fondée en 1986 à proximité d’une zone franche industrielle. Elle produit des prises électriques, 
des commutateurs et des ampoules. Avant l’opération «Plomb durci», elle employait 90 personnes et occupait 
un immeuble de trois étages d’une superficie de 900 m2. L’immeuble a été complètement détruit par les bom -
bardements. L’entreprise a reçu 641 180 euros d’aide au titre de la composante RSPG.
Au moment de l’audit, l’entreprise employait 25 personnes et fonctionnait à  30 % de son ancienne capacité, 
avec une gamme de produits réduite. Elle était confrontée à plusieurs problèmes:
a) le fait que quatre machines, achetées par l’entreprise dans le cadre de la composante RSPG pour 71 300 dol -
lars des États-Unis, étaient retenues dans le port d’Ashdod depuis le 8 septembre 2011 en application d’ordres 
donnés par le ministère israélien de la défense en juin et juillet 2010. Au moment de l’audit, les autorités 
israéliennes retenaient ainsi des équipements d’une valeur totale estimée à 400 000 euros au moins, achetés 
par différentes entreprises dans le cadre de la composante RSPG;
b) le blocus israélien sur Gaza, qui empêchait tout accès physique à la Cisjordanie et aux autres marchés;
c) le manque de capitaux et d’accès au crédit. Le fait que la composante RSPG n’avait pas remboursé à l’entre -
prise l’équipement acheté, puisque ce dernier était toujours retenu par les autorités israéliennes, contribuait 
clairement à ce problème.ENCADRÉ  332
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
CONCLUSIONS
74.  L’audit a permis de conclure que la Commission et le SEAE étaient par -
venus à mettre en œuvre une aide financière directe à l’Autorité palesti -
nienne dans des conditions difficiles, mais qu’une révision approfondie 
de certains aspects de l’approche actuelle devient indispensable: cer -
tains résultats importants ont certes été obtenus, mais leur durabilité 
risque d’être compromise si l’approche actuelle n’est pas radicalement 
modifiée. Dans le cadre de cette révision, l’Autorité palestinienne de -
vra elle aussi être encouragée à entreprendre davantage de réformes, 
notamment pour ce qui a trait à sa fonction publique. Parallèlement, il 
faudra trouver un moyen d’amener l’État d’Israël à prendre les mesures 
nécessaires pour contribuer à garantir l’efficacité de l’AFD de Pegase.
75.  L’AFD de Pegase est généralement financée sur une base annuelle, grâce à des 
procédures d’approbation accélérées et sans que des modifications substan -
tielles aient été apportées à sa composante principale (le paiement des salaires 
et des pensions des fonctionnaires et des retraités), bien que l’environnement 
opérationnel ait changé. Malgré les exigences du règlement IEVP , les indica -
teurs de performance font défaut, de sorte qu’il est difficile au SEAE et à la 
Commission d’apprécier et de démontrer les résultats obtenus. Bien que l’AFD 
de Pegase vise à permettre également aux autres donateurs d’acheminer leurs 
fonds par le même canal, les contributions de tiers diminuent.
76.  La Commission a mis en place un système de vérification fiable pour garan -
tir que les fonds parvenaient aux bénéficiaires éligibles. Ce système appelle 
toutefois une simplification. En outre, la Commission a passé des marchés 
avec les contractants sans mise en concurrence à cause de la situation de 
crise dans le TPO, alors qu’il aurait été possible de lancer des appels d’offres 
et d’obtenir les services de ces contractants à moindre coût.
77.  L’aide de Pegase est parvenue aux bénéficiaires visés et a largement contri -
bué à soutenir les familles vulnérables (en encourageant des réformes utiles 
dans ce domaine) ainsi qu’à maintenir les services de santé et d’éducation. 
Cependant, la Commission et le SEAE n’ont pas su tirer suffisamment parti de 
l’ampleur des fonds destinés, au titre de l’AFD de Pegase , au financement des 
salaires des fonctionnaires, pour faire pression sur l’Autorité palestinienne 
afin d’accélérer les réformes dont la fonction publique a grand besoin. Avec 
l’augmentation du nombre de bénéficiaires et la baisse du financement des 
donateurs, la viabilité de l’approche actuelle est de plus en plus menacée. 
Au deuxième semestre 2012, le versement des salaires par l’Autorité pales -
tinienne a connu de sérieux retards, ce qui a provoqué des troubles dans 
l’ensemble de la population. Le soutien apporté à l’assistance sociale est mis 
lui aussi à rude épreuve. Le nombre croissant de bénéficiaires, les retards 
que subissent ces derniers temps les virements trimestriels qui leur sont 
adressés et le faible montant des indemnités suscitent des inquiétudes pour 
la durabilité du système. Des mesures doivent être prises dans les plus brefs 
délais pour résoudre ces problèmes.CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS33
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
78.  À Gaza, l’audit a  montré que des salaires étaient versés à un grand 
nombre de bénéficiaires qui ne travaillaient pas en raison de la situation 
politique. Compte tenu des circonstances, il a été difficile à la Commis -
sion de procéder à des contrôles sur place et de s’assurer qu’il n’y avait 
pas de recherche de situations de rente. Le SEAE et la Commission ne 
possédaient pas d’informations claires sur l’ampleur de ce problème, et 
ils ne le mentionnent pas dans leurs documents relatifs au financement 
de l’AFD de Pegase. Rémunérer des fonctionnaires qui ne travaillent pas 
ne permet pas d’atteindre l’un des principaux objectifs du mécanisme 
Pegase: fournir des services publics dans l’intérêt de la population pales -
tinienne. La Commission n’a pas non plus été en mesure de déterminer 
comment Israël et l’Autorité palestinienne avaient utilisé les quelque 
90 millions d’euros de TVA et d’accises acquittés sur le combustible dans 
le cadre de l’AFD de Pegase pour permettre la production d’électricité 
à la centrale de Gaza.
79.  Les réformes en matière de GFP ont quelque peu progressé, grâce notam -
ment à l’assistance technique fournie par la Commission. Cependant, 
l’étendue des progrès est difficile à évaluer car la Commission et le SEAE 
ne se sont pas encore mis d’accord avec l’Autorité palestinienne pour 
mener une étude de suivi de l’évaluation PEFA de 2007. Vu l’aggravation 
du déficit budgétaire et de la crise de trésorerie, les progrès dans la 
GFP risquent de ne pas pouvoir être maintenus. Malgré les ressources 
financières substantielles apportées par l’AFD de Pegase depuis 2008, la 
situation budgétaire de l’Autorité palestinienne s’est fortement dégra -
dée en 2012. En fin de compte, l’efficacité de l’AFD de Pegase en ce qui 
concerne la mise en place d’une Autorité palestinienne financièrement 
viable est compromise par les nombreuses restrictions économiques 
imposées par Israël. Le SEAE et la Commission, malgré leurs efforts, ne 
sont pas encore parvenus à  faire en sorte qu’Israël s’engage positivement 
à contribuer à rendre l’AFD de Pegase efficace.
RECOMMANDATIONS
80.  Compte tenu des conclusions qui précèdent ainsi que des possibilités 
offertes par la nouvelle période de programmation 2014-2020 et par un 
nouveau plan d’action UE-Autorité palestinienne, la Cour recommande 
au SEAE et à la Commission européenne d’entreprendre une révision 
approfondie de l’AFD de Pegase. Lors de la révision, il conviendra de 
prendre en considération les recommandations ci-après.34
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
81.  À l’avenir, le SEAE et la Commission devraient renforcer la programmation 
de l’AFD de Pegase et plus précisément:
a) la lier plus étroitement au nouveau plan d’action UE-Autorité 
palestinienne;
b) planifier les dotations sur une base pluriannuelle;
c) élaborer des indicateurs de performance, en particulier dans les 
domaines de la santé, de l’éducation et de la GFP , pour mieux éva -
luer et démontrer les résultats obtenus.
82.  La Commission devrait réduire les coûts de gestion de l’AFD de Pegase 
et, pour cela:
a) recourir à la mise en concurrence pour les marchés relatifs à la 
gestion et au contrôle de l’AFD de Pegase chaque fois que cela est 
réalisable;
b) simplifier le système de gestion de l’AFD de Pegase en confiant la 
gestion de la base de données Pegase à la représentation de l’UE 
en Palestine et en réalisant elle-même certaines des vérifications 
actuellement sous-traitées.
83.  À l’avenir, le SEAE et la Commission devraient soumettre l’AFD de Pegase 
à des conditions, en la subordonnant en particulier à la réalisation, par 
l’Autorité palestinienne, de progrès concrets dans la réforme de la fonc -
tion publique et de la GFP .
84.  Le SEAE et la Commission devraient parvenir à un accord avec l’Autorité 
palestinienne pour mettre fin au financement des salaires et des pen -
sions des fonctionnaires et retraités de Gaza par l’AFD de Pegase et pour 
réorienter les fonds vers la Cisjordanie.
85.  Le SEAE et la Commission, ainsi que l’ensemble de la communauté des 
donateurs, devraient dialoguer davantage avec l’État d’Israël, dans le 
cadre d’une coopération élargie entre l’UE et Israël, afin de déterminer 
les mesures que ce dernier doit prendre pour renforcer l’efficacité de 
l’AFD de Pegase.35
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
 Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel 
PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion 
du 22 octobre 2013.
Par la Cour des comptes
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président
36
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
1. Le mécanisme Pegase a pour but de garantir que le soutien est apporté directement aux bénéfi -
ciaires visés et que la transparence ainsi que l’obligation de rendre compte sont assurées lors des 
déboursements de fonds. Le graphique 1  donne une vue d’ensemble du système de paiement et 
de vérification mis en place par la Commission.ANNEXE  I
GRAPHIQUE  1 — VUE D’ENSEMBLE DU SYSTÈME DE PAIEMENT ET DE VÉRIFICATION 
DU MÉCANISME PEGASE
Listes de bénéﬁciaires 
fournies par le ministère 
des ﬁnances de l’AP 
(fonctionnaires/retraités, 
personnes recevant 
des allocations sociales) Contrôles et vériﬁcations 
ex ante eﬀectués par l’auditeur de l’UE
Application des critères d’éligibilité de l’UEWorld Check 
(liste internationale 
de sanctions)Liste de bénéﬁciaires  
ﬁnale (bénéﬁciaires 
éligibles à l’assistance 
Pegase)Paiement aux 
bénéﬁciaires éligibles 
à l’assistance Pegase
Contributions des donateurs
(protocole d’accord)Mise à disposition des fonds 
de l’UE et des autres 
donateurs dans un 
sous-compte spéciﬁque 
du compte unique 
du Trésor de l’APContrôle croisé des données 
avec les autres programmes 
PegaseCourrier au ministère des 
ﬁnances de l’AP pour autoriser 
le décaissement des contributions 
de l’UE et des donateurs sur la base 
de la liste des bénéﬁciaires éligibles 
à l’assistance PegaseAudits ex post  
et contrôles 
sur place
Source: Commission européenne.
2. Pour que la fiabilité des vérifications concernant les différents destinataires de l’aide soit garantie 
et que le risque de mauvaise utilisation des fonds soit atténué, les noms de tous les bénéficiaires 
recevant une aide au titre des différentes composantes de Pegase sont recherchés dans des listes 
internationales de personnes faisant l’objet de sanctions et dans d’autres listes ad hoc à l’aide du logi -
ciel World Check . En vertu d’un accord de contribution, une organisation internationale est chargée 
d’héberger les données relatives aux bénéficiaires, de les gérer et de les soumettre à des contrôles 
informatiques de base (voir point 8 pour davantage de précisions).LE MÉCANISME PEGASE37
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
3. Toutes les composantes de l’AFD de Pegase sont gérées avec le soutien de sous-traitants comptant 
parmi les quatre grands cabinets d’audit, qui ont pour rôle d’identifier les populations éligibles 
à l’aide de Pegase et de leur proposer un niveau de paiement sur la base des critères définis par la 
Commission et d’une série de «procédures convenues». Les critères d’éligibilité vérifiés, pour trois 
des composantes, conformément aux «procédures convenues», sont énumérés dans l’ encadré 1 .
ENCADRÉ 1 — CRITÈRES D’ÉLIGIBILITÉ À L’AIDE DE PEGASE POUR LES COMPOSANTES CSP, VPF 
ET «ARRIÉRÉS»
Aide aux fonctionnaires 
et aux retraités (CSP)Soutien aux familles palestiniennes 
vulnérables (VPF)Arriérés dus par l’Autorité palestinienne 
au secteur privé
Les agents de l’Autorité pales -
tinienne qui exercent les fonc -
tions suivantes ou ont les sta -
tuts suivants sont inéligibles  
à l’AFD de Pegase dans le cadre 
du programme  CSP:
i) les ministres et ministres adjoints;
ii) les travailleurs rémunérés à  la 
journée;
iii) les agents et retraités des forces de 
sécurité et de la police civile;
iv) les personnes travaillant au sein 
d’organisations non gouvernemen -
tales, d’organisations syndicales 
ou de divers partis politiques bé -
néficiant du soutien de l’Autorité 
palestinienne;
v) les personnes figurant sur les listes 
de sanctions internationales et ad 
hoc (détectées par le logiciel World 
Check ).Les ménages inscrits au programme 
de transfert de fonds ( cash transfer pro -
gramme  (CTP)) du ministère des affaires 
sociales de l’Autorité palestinienne sont 
éligibles pour recevoir une indemnité 
mensuelle d’un montant compris entre 
250 et 600 shekels, versée par Pegase 
au titre de la composante VPF, s’ils rem -
plissent les conditions suivantes:
i) ils sont éligibles au bénéfice de l’assistance 
en espèces à la date limite pour la base de 
données CTP qui les concerne (inéligibilité 
des bénéficiaires inscrits sur les listes de mé -
nages devant bénéficier exclusivement  des 
types d’assistance suivants: assurance mala -
die, aide alimentaire, placement en institu -
tion, soins, abris pour les jeunes ou autres);
ii) ils sont considérés comme «extrêmement 
pauvres» d’après les résultats des tests 
indirects;
iii) ils possèdent un compte en banque valide, 
complet et correct permettant le paie -
ment des indemnités, pour les bénéfi -
ciaires de Cisjordanie ; et ils ne reçoivent 
pas de paiements directs au titre d’autres 
programmes Pegase (c’est-à-dire de CSP).Pour être éligibles, les arriérés dus au 
secteur privé doivent remplir les critères 
suivants:
i) la facture doit remonter à plus de 45 jours, avoir 
été approuvée par le ministère des finances de 
l’Autorité palestinienne conformément à  ses pro -
cédures internes et ne pas être encore acquittée;
ii) le cas échéant, le statut juridique du bénéficiaire 
doit être conforme à toutes les exigences légales 
énoncées dans la réglementation de l’Autorité 
palestinienne applicable au secteur privé;
iii) les demandes doivent être accompagnées 
de toutes les pièces justificatives nécessaires;
iv) les arriérés ne doivent pas avoir été couverts 
par d’autres paiements effectués par la CE au 
titre d’autres programmes;
v) les bénéficiaires et/ou leurs représentants ne 
doivent figurer sur aucune liste d’entreprises 
ou de personnes ayant pris part à des activités 
illégales ou terroristes;
vi) les arriérés ne doivent pas être liés à des biens 
ou à des services fournis pour le bénéfice direct 
ou indirect des services de sécurité ou de l’ar -
mée de l’Autorité palestinienne.
Source: Commission européenne .ANNEXE  I ANNEXE  I38
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
4. Outre les contrôles d’éligibilité ex ante, des vérifications ex post sont menées pour confirmer que 
les versements aux bénéficiaires individuels (en général par l’intermédiaire de comptes en banque) 
ont été effectués correctement.
5. Pour la composante CSP , 5 % de l’ensemble des nouveaux bénéficiaires sont soumis à des contrôles 
détaillés (sans faire l’objet de contrôles sur place) à intervalles de six mois.
6. Pour la composante SSPE, le bénéficiaire était la centrale électrique de Gaza. Chacune des livraisons 
de combustible a donné lieu aux vérifications décrites dans l’ encadré 2 .
ENCADRÉ 2 — VÉRIFICATIONS EFFECTUÉES POUR LA COMPOSANTE SSPE
L’auditeur engagé par la Commission vérifie que les factures adressées par le fournisseur de combustible au ministère des 
finances sont exactes, valables, éligibles au paiement et qu’elles portent sur les biens et services effectivement rendus.
Une équipe d’audit assiste quotidiennement aux livraisons de combustible et élabore un rapport de vérification ex ante 
relatif à l’éligibilité des demandes de paiement soumises par le ministère des finances.
Une organisation internationale crée et tient à jour une base de données contenant des informations sur l’ensemble des 
aspects de la fourniture de combustible et des services y afférents.
7. Pour la composante RSPG, les critères d’éligibilité sont énumérés dans l’ encadré 3 .ANNEXE  I39
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
ENCADRÉ  3 — CRITÈRES D’ÉLIGIBILITÉ À  LA COMPOSANTE  RSPG
L’Autorité palestinienne a fixé les critères de base à remplir par les entreprises pour être éligibles au programme:
a) il doit s’agir d’entreprises commerciales ou manufacturières enregistrées, qui ont perdu des infrastructures ou équi -
pements de production essentiels et qui peuvent apporter la preuve des dommages subis;
b) le demandeur doit être le propriétaire des biens endommagés ou son mandataire légal;
c) le programme était limité aux biens d’exploitation suivants: équipement de production, mobilier et matériel de 
bureau, ainsi qu’immeubles, installations et autres locaux de l’entreprise physiquement endommagés.
L’UE a défini des critères d’éligibilité supplémentaires:
i) la valeur de la demande doit se monter au moins à 1 000 dollars des États-Unis;
ii) l’entité juridique doit être enregistrée conformément aux exigences de l’Autorité palestinienne pour pouvoir 
exercer son activité, y compris en ce qui concerne le registre de la TVA le cas échéant, les propriétaires et repré -
sentants de l’entité juridique devant eux aussi avoir pris les inscriptions nécessaires;
iii) pour être éligibles au financement, les bénéficiaires potentiels devaient être enregistrés auprès de l’Autorité 
palestinienne le 26 décembre 2008 au plus tard.
Étant donné le grand nombre d’entreprises enregistrées auprès d’autres entités que le ministère, par exemple la 
chambre de commerce ou divers ministères et associations (responsables de l’habilitation des médecins, de l’octroi de 
licences aux pharmaciens, etc.), l’EUREP s’est vu dans l’obligation d’assouplir les critères. La convention de financement 
passée avec l’Autorité palestinienne a été modifiée en conséquence, et le terme  «registered » (inscrit aux registres) a été 
remplacé par  «allowed to do business in Gaza » (autorisé à exercer une activité à Gaza).
8. Le mécanisme Pegase dépend de la sécurité du traitement de grandes quantités de données enregis -
trées sous forme électronique et portant sur des milliers de bénéficiaires. L’organisation internationale 
fournit un support technique et informatique pour le processus de paiement, assure la maintenance 
du système, y compris le matériel, le logiciel système, l’infrastructure réseau et les logiciels dévelop -
pés (interfaces utilisateur, bases de données, services d’établissement de rapports et de notification), 
et apporte un support technique pour l’intégration d’autres logiciels (par exemple World Check ).
9. Les données contenues dans le système d’information de Pegase sont obtenues de sources externes 
et transmises à l’organisation internationale par l’EUREP , converties au format approprié, validées 
quant à leur exhaustivité, chargées dans la base de données et traitées selon un ensemble de règles. 
Des données sont également exportées depuis le système et transmises aux parties concernées 
à différentes étapes du processus de paiement.ANNEXE  I40
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
10.  Le système enregistre les informations sur les paiements et les bénéficiaires, y compris l’approba -
tion de ces derniers, la confirmation des paiements, les exclusions, les résultats des vérifications ex 
ante et les banques non admises. L’EUREP peut actuellement contrôler et actualiser les données, et 
celles-ci peuvent être téléchargées dans le système par l’EUREP ou par le personnel informatique de 
l’organisation internationale.
11.  L’accès au système est restreint en fonction de plusieurs niveaux d’autorisation liés aux fonctions 
exercées, aux tâches à effectuer et aux niveaux de responsabilité des agents. Le système permet de 
gérer les paiements pour les cinq composantes de l’AFD de Pegase.
12.  Le système d’information de Pegase prend en charge les quatre phases suivantes de la vérification:
 οphase de préparation;
 οphase de traitement;
 οphase de paiement;
 οphase postérieure au paiement.
13.  Le graphique 2  illustre les flux de données ainsi que les contrôles effectués à chacune des quatre 
phases et les liens entre eux.
14.  Pour une assurance indépendante supplémentaire, des audits financiers de l’AFD de Pegase dans 
son ensemble sont réalisés périodiquement. Pour les périodes de février 2008 à juin 2009 et de juil -
let 2009 à décembre 2010, ces audits ont été menés à bien; pour 2011, l’audit financier était toujours 
en cours au 31 mars 2013.ANNEXE  I41
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
VÉRIFICATIONS DANS LE SYSTÈME D’INFORMATION DE PEGASEGRAPHIQUE  2
Phase de 
préparationPhase postérieure 
au paiementPhase de traitement
Contrôles 
ex anteListes ﬁnales 
de paiements 
fournies par l’APPhase d’audit ex ante
(CSP et CPD uniquement)
Contrôles croisés
 ﬁnals avec 
les autres 
régimes 
de paiementLiquidation 
des paiements 
par l’ECTAO 
(politiques en 
matière de refus/ 
procédure de visa)Élaboration 
des listes, 
CD et rapports 
ﬁnals à l’intention 
des autres 
parties prenantesCSP et CPD
Listes de paiements
du mois en cours
Contrôles
Base de données de PegaseVISA
conﬁrméRéalisation 
du paiementContrôles 
ex postPhase de paiement
Retour d’informations 
des banques localesAutres services 
informatiques
Contrôles
croisés avecles autres régimes
Contrôles croisés 
avec les autres programmes en cours
World CheckListes initiales 
de bénéﬁciaires 
fournies par l’AP
Source:  Commission européenne ( Assessment of the simplification of procedures/enhancement, cost-effectiveness and efficiency of the Pegase 
DFS Mechanism: Inception and Phase 1 Report  (Évaluation de la simplification des procédures/Amélioration, rentabilité et efficience du 
mécanisme d’AFD de Pegase: rapport sur le démarrage et la phase 1), novembre 2011).42
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
Numéro de la 
convention de 
financement/
du contratIntituléDate de la 
convention 
de finan -
cement/du 
contratMontant 
des enga -
gements 
(en euros)Montant 
des 
contrats  
(en euros)Montant 
versé  
(en euros)
Aide financière directe  — Dépenses récurrentes1
ENPI/2008/019-
776  (EC)Pegase: soutien aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienne19.3.2008 176  000  000 176  000  000 176  000  000
ENPI/2008/154-
854  (CL)Soutien à la fourniture des services publics essentiels 8.4.2008 56 000  000 56 000  000
ENPI/2008/155-
591  (EC)Engagement individuel en vue de la régularisation 
des paiements effectués par l’intermédiaire de la régie 
d’avances de Pegase, VPF, frais bancaires14.4.2008 500  000 500  000
ENPI/2008/155-
637 (EC)Engagement individuel en vue de la régularisation 
des paiements effectués par l’intermédiaire de la régie 
d’avances de Pegase, VPF14.4.2008 9 500  000 9 500  000
ENPI/2008/155-
640  (EC)Engagement individuel en vue du paiement des indemnités aux 
fonctionnaires et retraités dans le cadre de la composante n° 1 
du projet relatif aux dépenses récurrentes14.4.2008 95 000  000 95 000  000
ENPI/2008/159-
007  (EC)Engagement individuel en vue du paiement des arriérés 
en vertu de la décision n° 1977622.5.2008 10 000  000 10 000  000
ENPI/2008/166-
130 (EC)Contribution supplémentaire au fonds fiduciaire multidonateur 
ESSP Phase III TF 070598 du groupe Banque mondiale14.12.2008 5 000  000 5 000  000
ENPI/2008/020-
254  (EC)Pegase: soutien aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienne (partie  II)8.8.2008 40 000  000 40 000  000 40 000  000
ENPI/2008/163-
882  (EC)Paiement des indemnités aux fonctionnaires et retraités 
de Palestine  — Pegase: soutien aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienne (partie  II)20.8.2008 34 000  000 34 000  000
ENPI/2008/164-
449  (EC)Paiement des indemnités aux familles palestiniennes 
vulnérables  — Pegase: soutien aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienne, partie II (régie d’avances)20.8.2008 5 946 765,17 5 946 765,17
ENPI/2008/164-
456  (EC)Paiement de frais bancaires — indemnités aux familles pales -
tiniennes vulnérables  — Pegase: soutien aux dépenses récur -
rentes de l’Autorité palestinienne, partie II (régie d’avances)20.8.2008 53 234,83 53 234,83
ENPI/2008/020-
425  (EC)Pegase: soutien aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienne (partie  III)5.11.2008 42 000  000 42 000  000 42 000  000
ENPI/2008/169-
663 (EC)Engagement individuel en vue du paiement des indemnités aux 
fonctionnaires et retraités dans le cadre de la composante n° 1 
du projet relatif aux dépenses récurrentes, partie III17.11. 20 0 8 30 000  000 30 000  000
ENPI/2008/169-
666  (EC)Engagement individuel en vue de la régularisation 
des paiements effectués par l’intermédiaire de la régie 
d’avances de Pegase, VPF17.11. 20 0 8 1 000  000 1 000  000
ENPI/2008/169-
667  (CL)Soutien à la fourniture des services publics essentiels 1.12.2008 11 000  000 11 000  000
Sous-total  2008 258  000  000 258  000  000 258  000  000
1  Les montants des engagements incluent les recettes affectées provenant d’Autriche (1 million d’euros en 2008; 0,5 million d’euros en 2009; 
1,5 million d’euros en 2010; 1 million d’euros en 2011), du Japon (4,78 millions d’euros en 2011) et de Belgique (9 millions d’euros en 2012).  
Au total, les recettes affectées se sont montées à 17,88 millions d’euros.ANNEXE  II
VUE D’ENSEMBLE DES CONVENTIONS DE FINANCEMENT ET DES CONTRATS 
RELATIFS À  L ’AFD DE PEGASE43
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
ANNEXE  II
Numéro de la 
convention de 
financement/
du contratIntituléDate de la 
convention 
de finan -
cement/du 
contratMontant 
des enga -
gements 
(en euros)Montant 
des 
contrats  
(en euros)Montant 
versé  
(en euros)
ENPI/2008/020-
577 (EC)Pegase  2009: soutien aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienne17.12. 20 0 8 168  000  000 168  000  000 168  000  000
ENPI/2008/172-
720  (EC)Engagement individuel en vue du paiement des indemnités 
aux fonctionnaires et retraités dans le cadre de la composante 
n° 1 du projet relatif aux dépenses récurrentes 2009: soutien 
à l’administration et aux services palestiniens31.12.2008 108  000  000 108  000  000
ENPI/2008/172-
721  (EC)Engagement individuel en vue de la régularisation 
des paiements effectués par l’intermédiaire de la régie 
d’avances de Pegase, VPF31.12.2008 20 795 000 20 795 000
ENPI/2008/172-
722  (EC)Soutien à la fourniture des services publics essentiels 31.12.2008 38 930 000 38 930 000
ENPI/2009/214-
989  (EC)Engagement individuel en vue de la régularisation 
des frais bancaires relatifs aux paiements VPF effectués 
par l’intermédiaire de la régie d’avances de Pegase31.12.2008 275  000 275  000
ENPI/2009/021-
634 (EC)Pegase 2009  (II): soutien supplémentaire aux dépenses 
récurrentes de l’Autorité palestinienne13.7. 20 0 9 39 000  000 39 000  000 39 000  000
ENPI/2009/215-
912  (EC)Engagement individuel en vue du paiement des indemnités 
aux fonctionnaires et retraités dans le cadre de la composante 
n° 1 du projet relatif aux dépenses récurrentes 2009 (partie II): 
soutien à  l’administration et aux services palestiniens22.7. 20 0 9 39 000  000 39 000  000
ENPI/2009/021-
840  (EC)Pegase 2009: soutien aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienne (partie  III)30.11.2009 12 100  000 12 100  000 12 100  000
ENPI/2009/226-
722  (EC)Engagement individuel en vue du paiement des indemnités 
aux fonctionnaires et retraités dans le cadre de la composante 
n° 1 du projet relatif aux dépenses récurrentes 2009 (partie III): 
soutien à  l’administration et aux services palestiniens2.12.2009 3 500  000 3 500  000
ENPI/2009/226-
733  (EC)Pegase 2009 — partie III — composante n° 2 
des dépenses récurrentes: engagement individuel 
en vue de la régularisation des paiements effectués 
par l’intermédiaire de la régie d’avances de Pegase, VPF2.12.2009 7 744 000 7 744 000
ENPI/2009/226-
734  (EC)Pegase 2009 — partie III — composante n° 3 des dépenses ré -
currentes: soutien à la fourniture des services publics essentiels2.12.2009 700  000 700  000
ENPI/2009/227-
317  (EC)Engagement individuel en vue de la régularisation 
des frais bancaires relatifs aux paiements VPF effectués 
par l’intermédiaire de la régie d’avances de Pegase2.12.2009 156  000 156  000
Sous-total  2009 219  100  000 219  100  000 219  100  00044
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
ANNEXE  II
Numéro de la 
convention de 
financement/
du contratIntituléDate de la 
convention 
de finan -
cement/du 
contratMontant 
des enga -
gements 
(en euros)Montant 
des 
contrats  
(en euros)Montant 
versé  
(en euros)
ENPI/2010/021-
955 (EC)Pegase 2010: soutien aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienne16.12.2009 169  500  000 169  500  000 169 455 197,80
ENPI/2010/230-
426  (EC)Engagement individuel en vue du paiement des indemnités 
aux fonctionnaires et retraités dans le cadre de la composante 
n° 1 du projet relatif aux dépenses récurrentes 2010: soutien 
à l’administration et aux services palestiniens31.12.2009 127  000  000 127  000  000
ENPI/2010/230-
836  (EC)Engagement individuel en vue de la régularisation 
des frais bancaires relatifs aux paiements VPF effectués 
par l’intermédiaire de la régie d’avances de Pegase31.12.2009 557 060,22 542  160,22
ENPI/2010/230-
838  (CL)Engagement individuel en vue de la régularisation 
des paiements VPF effectués par l’intermédiaire de la régie 
d’avances de Pegase31.12.2009 30 872 388,14 30 872 388,14
ENPI/2010/256-
540  (EC)Addendum technique à  l’engagement individuel existant en vue 
de la régularisation des paiements VPF effectués par l’intermé -
diaire de la régie d’avances de Pegase (ENPI/2010/230-838)1.12.2010 8 070 551,64 8 038 649,45
ENPI/2010/256-
579  (EC)Addendum technique à  l’engagement individuel en vue du 
paiement des indemnités aux fonctionnaires et retraités dans 
le cadre de la composante n° 1 du projet relatif aux dépenses 
récurrentes 2010: soutien à l’administration et aux services 
palestiniens (ENPI/2010/230-426)1.12.2010 3 000  000 3 000  000
ENPI/2010/022-
594  (EC)Pegase 2010: soutien supplémentaire aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienne (partie  III)5.10.2010 41 400  000 41 400  000 41 400  000
ENPI/2010/253-
282  (EC)Engagement individuel en vue du paiement des indemnités 
aux fonctionnaires et retraités dans le cadre de la composante 
n° 1 du projet relatif aux dépenses récurrentes 2010: soutien 
à l’administration et aux services palestiniens22.10.2011 41 400  000 41 400  000
ENPI/2009/021-
839  (EC)Reconstruction du secteur privé à Gaza (RSPG) 23.12.2009 26 781  281,79226 752 630,25 23 346 684,70
ENPI/2010/241-
786  (EC)Engagement individuel en vue de l’assistance financière 
aux bénéficiaires du programme «Reconstruction du secteur privé 
à Gaza»23.5.2010  25 781  281,79 21 010  876,69
ENPI/2010/235-337Assistance technique pour aider l’ECTAO à mettre en œuvre 
les programmes Pegase dans le territoire palestinien occupé31.3.2010 686  943,46 686  943,46
ENPI/2010/236-718Assistance technique pour aider l’ECTAO à mettre 
en œuvre les programmes Pegase de soutien au règlement 
des arriérés dus par l’Autorité palestinienne au secteur privé 
et de reconstruction du secteur privé à Gaza (RSPG)19.4.2010 284  405 90 000
Sous-total  2010 237  681  281,80 237  652  630,30 232 643 018
2 Convention de financement ENPI/2009/021-839 de 22 millions d’euros plus contribution du Japon de 4,78 millions d’euros.45
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
ANNEXE  II
Numéro de la 
convention de 
financement/
du contratIntituléDate de la 
convention 
de finan -
cement/du 
contratMontant 
des enga -
gements 
(en euros)Montant 
des 
contrats  
(en euros)Montant 
versé  
(en euros)
ENPI/2010/022-
829  (EC)Pegase 2011: soutien aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienne — partie IMULTI 77 000  000 77 000  000 77 000  000
ENPI/2011/261-
044  (EC)Engagement individuel en vue du paiement des indemnités 
aux fonctionnaires et retraités dans le cadre de la composante 
n° 1 du projet relatif aux dépenses récurrentes 2011 (partie II): 
soutien à  l’administration et aux services palestiniens18.1.2011 77 000  000377 000  000
ENPI/2011/023-
095 (EC)Pegase 2011: soutien supplémentaire aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienneMULTI 94 200  000 94 200  000 94 200  000
ENPI/2011/266-
987  (EC)Engagement individuel en vue de la régularisation 
des paiements VPF effectués par l’intermédiaire de Pegase — 
compte unique du Trésor de l’Autorité palestinienne30.5.2011 29 000  000 29 000  000
ENPI/2011/266-
991  (EC)Engagement individuel en vue du paiement des indemnités 
aux fonctionnaires et retraités dans le cadre de la composante 
n° 1 du projet relatif aux dépenses récurrentes 2011: soutien 
à l’administration et aux services palestiniens — partie II30.5.2011 65 200  000465 200  000
ENPI/2011/023-
376  (EC)Pegase: soutien aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienne  2011-20125 19.12.2011 46 000  000 46 000  000 46 000  000
ENPI/2012/284-
110 (EC)Engagement individuel en vue du paiement des indemnités aux 
fonctionnaires et retraités dans le cadre de la composante n° 1 
du projet relatif aux dépenses récurrentes  2011/2012: soutien 
à l’administration et aux services palestiniens  — concentration 
en début d’année 201225.1.2012 45 000  000645 000  000
ENPI/2012/284-
113 (EC)Engagement individuel en vue de la régularisation 
des paiements VPF effectués par l’intermédiaire de Pegase — 
compte unique du Trésor de l’Autorité palestinienne25.1.2012 1 000  00071 000  000
Sous-total  2011 217  200  0008217  200  000 217  200  000
3 Dont 17 millions d’euros affectés au paiement des salaires et pensions de décembre 2011 et versés en janvier 2012.
4 Dont 9,2 millions d’euros affectés au paiement des salaires et pensions de décembre 2011 et versés en janvier 2012.
5 Encodé avec le contrat ENPI/2011/023-610, compris dans la même convention de financement.
6  Montant affecté aux salaires et pensions de l’Autorité palestinienne pour le premier trimestre 2012. Le montant total de 90 millions d’euros 
relevant de l’engagement individuel ENPI/2012/284-110 a été encodé avec les contrats ENPI/2011/023-376 et ENPI/2011/023-610, compris dans 
la même convention de financement.
7 Montant affecté aux salaires et pensions de l’Autorité palestinienne pour le premier trimestre 2012.
8  26,2 millions d’euros ont été ajoutés à la fin de 2011 pour les salaires de décembre et 46 millions d’euros engagés sur les crédits de 2011 
sont destinés à être concentrés au premier trimestre 2012, y compris 1 million d’euros de crédits affectés provenant d’Autriche. Le total de 
72,2 millions d’euros doit donc être considéré comme faisant partie du budget pour 2012. Le budget total alloué pour 2011 se monte ainsi 
à 145 millions d’euros.46
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
ANNEXE  II
Numéro de la 
convention de 
financement/
du contratIntituléDate de la 
convention 
de finan -
cement/du 
contratMontant 
des enga -
gements 
(en euros)Montant 
des 
contrats  
(en euros)Montant 
versé  
(en euros)
ENPI/2011/023-
610  (EC)Pegase: soutien aux dépenses récurrentes  2012 
de l’Autorité palestinienne — partie II19.12.2011 69 000  000 69 000  000 69 000  000
ENPI/2012/284-110 
(EC)Engagement individuel en vue du paiement des indemnités aux 
fonctionnaires et retraités dans le cadre de la composante n° 1 
du projet relatif aux dépenses récurrentes  2011/2012: soutien 
à l’administration et aux services palestiniens  — concentration 
en début d’année 201225.1.2012 45 000  000 45 000  000
ENPI/2012/284-
113 (EC)Engagement individuel en vue de la régularisation 
des paiements VPF effectués par l’intermédiaire de Pegase — 
compte unique du Trésor de l’Autorité palestinienne24.1.2012 24 000  000 24 000  000
ENPI/2012/023-843Pegase 2012: soutien aux dépenses récurrentes 
de l’Autorité palestinienne — partie II18.10.2012 24 800  000 24 800  000 24 800  000
ENPI/2012/305-379Engagement individuel en vue du paiement des indemnités 
aux fonctionnaires et retraités dans le cadre de la composante 
n° 1 du projet relatif aux dépenses récurrentes 2012, partie II: 
soutien à  l’administration et aux services palestiniens25.10.2012 13 800  000 13 800  000
ENPI/2012/305-390Engagement individuel en vue du paiement 
des indemnités aux familles palestiniennes vulnérables dans 
le cadre de la composante n° 2 du projet relatif aux dépenses 
récurrentes 2012, partie II: soutien à l’administration et aux 
services palestiniens25.10.2012 11 000  000 11 000  000
Sous-total  2012 93 800  000993 800  000 93 800  000
Total de l’AFD 
de Pegase1 025 781 282 1 025 752 630 1 020 743 01847
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
ANNEXE  II
Numéro de la 
convention de 
financement/
du contratIntituléDate de la 
convention 
de finan -
cement/du 
contratMontant 
des enga -
gements 
(en euros)Montant 
des 
contrats  
(en euros)Montant 
versé  
(en euros)
9  72,2 millions d’euros avaient déjà été engagés sur les crédits 2011 afin d’être concentrés en début d’année, ce qui porte le total à 166 millions d’euros 
pour les dotations budgétaires de 2012.
Principaux contrats d’assistance technique concernant l’appui à la mise en œuvre de l’AFD10
MED/2007/145-324Assistance technique pour la facilité 
de financement  II — arriérés29.10.2007 659  136,50 659  136,50
ENPI/2007/145-484Action d’assistance technique en Cisjordanie et à Gaza 
pour soutenir le MIT1.11.2007 545  000 545  000
ENPI/2007/146-120Soutien d’urgence supplémentaire de la CE 
au peuple palestinien en Cisjordanie et dans la bande de Gaza 
(volets 2 et 3 du MIT)26.11.2007 1 210 496,84 1 210 496,84
MED/2008/153-790 Soutien à l’unité chargée de l’AFD du mécanisme Pegase 20.3.2008 2 550 722,85 2 550 722,85
ENPI/2009/200-563Mission d’évaluation des besoins de Pegase 
à Gaza et détermination des domaines prioritaires 
pour l’aide financière des donateurs16.2.2009 694  465,20 694  465,20
ENPI/2009/201-712Soutien d’urgence de la CE au peuple palestinien 
en Cisjordanie et dans la bande de Gaza (Pegase — soutien 
aux dépenses récurrentes de l’Autorité palestinienne)27 .2.2009 1 190 399,72 1 190 399,72
ENPI/2009/207-600Assistance technique pour la détermination, la mise en 
œuvre et le suivi de projets de développement en Cisjordanie, 
dans la bande de Gaza et à Jérusalem-Est, ainsi que l’appui 
à l’AFD de Pegase29.4.2009 3 896 917 3 896 917
ENPI/2010/246-160Assistance technique pour la détermination, la mise en 
œuvre et le suivi de projets de développement en Cisjordanie, 
dans la bande de Gaza et à Jérusalem-Est, ainsi que l’appui 
à l’AFD de Pegase25.8.2010 1 983 662,05 1 983 662,05
ENPI/2011/264-701Action d’assistance technique de 2011 pour la détermination, 
la mise en œuvre et le suivi de projets de développement 
en Cisjordanie, dans la bande de Gaza et à Jérusalem-Est, 
ainsi que l’appui à l’AFD de Pegase29.4.2011 2 500  000 2 434 252,84
ENPI/2011/262-520Assistance technique pour aider l’EUREP à mettre en œuvre 
les programmes Pegase en Cisjordanie et dans la bande de Gaza30.3.2011 1 235 600 975  785,75
ENPI/2012/284-005Assistance technique de 2012 pour la détermination, 
la mise en œuvre et le suivi de projets de développement 
en Cisjordanie, dans la bande de Gaza et à Jérusalem-Est, 
ainsi que l’appui à l’AFD de Pegase29.2.2012 2 500  000 2 370 000
Sous-total 18 966 400,16 18 510 838,7548
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
ANNEXE  II
Numéro de la 
convention de 
financement/
du contratIntituléDate de la 
convention 
de finan -
cement/du 
contratMontant 
des enga -
gements 
(en euros)Montant 
des 
contrats  
(en euros)Montant 
versé  
(en euros)
10 Les contrats ont été sélectionnés en fonction de leur importance relative (contrats d’un montant supérieur à 275 000 euros).
Principaux contrats d’assistance technique relatifs au renforcement des institutions et des capacités
ENPI/2009/209-464Soutien aux institutions financières de l’Autorité nationale 
palestinienne11.6.2009 310  366,80 279 330
ENPI/2010/231-390Assistance technique au ministère des affaires sociales 
dans le territoire palestinien occupé9.3.2010 2 198 379 1 946 509,42
ENPI/2010/231-065Assistance technique (phase III) pour renforcer les services 
d’audit et de contrôle internes de l’Autorité palestinienne22.3.2010 800  000 794  115,88
ENPI/2010/243-559Améliorer la santé et le bien-être des personnes souffrant 
de maladies mentales à Gaza: développement d’une capacité 
locale de fourniture de services et de soutien15.7. 2010 2 329 848 1 612 911
ENPI/2010/248-920Renforcement institutionnel du bureau national d’audit 
et de contrôle administratif8.10.2010 3 722 300 1 940  379,71
ENPI/2011/248-905Assistance technique pour aider l’EUREP à exécuter le projet 
de développement institutionnel et de réforme du secteur de 
l’électricité dans le cadre de la mise en œuvre des programmes 
d’AFD de Pegase en Cisjordanie et dans la bande de Gaza27.1. 2011 1 995 105 1 984 242,85
ENPI/2011/261-041Assistance technique pour renforcer les capacités 
de l’Autorité palestinienne en matière d’efficacité de l’aide 
et de bonne gouvernance (coordinateur du groupe de stratégie 
sur la gouvernance)24.2.2011 432  027 341 289,30
ENPI/2011/270-253Soutien de l’UE au développement de l’enseignement 
et de la formation techniques et professionnels dans le TPO17. 8. 2011 4 000  000 1 500  000
ENPI/2011/279-345Assistance technique en vue de renforcer la GFP 
et l’audit interne1.12.2011 2 184 400 826  506,45
Sous-total 17 972 425,8 11 225 284,61
Total 1 062 720 108 1 050 479 14149
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
ANNEXE  III
RÉCAPITULATIF DES DÉCAISSEMENTS EFFECTUÉS DANS LE CADRE DE PEGASE
 Aide aux fonc -
tionnaires et 
aux retraités 
(CSP)Aide à la 
police/
défense civile 
(CPD)Soutien aux 
familles 
palestiniennes 
vulnérablesSoutien aux 
services 
publics 
essentielsArriérés dus 
au secteur 
privéReconstruction 
du secteur 
privé à GazaTotal
AnnéeMois du 
décaissementMontant (en euros)
2008Février 22 061 275 8 283 749 30 345 024
Mars 34 284 281 7 512 910 4 748 826 5 872 358 52 418  376
Avril 22 190 184 12 170 064 5 443 951 39 804 199
Mai 35 530 287 6 424 669 41 954  957
Juin 21 326 546 7 475 092 9 896 548 3 722 310 42 420  495
Juillet 14 763  600 11 233 844 4 685 347 30 682 790
Août 14 654 950 12 644 495 27 299 445
Septembre 35 403 365 8 873 487 9 059 387 4 559 654 57 895 892
Octobre 12 784 641 12 784 641
Novembre 14 956 569 5 320 646 20 277 216
Décembre 14 849 556 9 363 890 3 266 549 27 479 995
Total 2008 230 020 614 33 225 378 95 833 417 24 283 619 383 363 028
2009Janvier 25 019 151 914  999 25 934 150
Février 23 535 916 5 957 387 365  837 29 859 141
Mars 26 042 684 9 166 509 7 935  189 43 144 382
Avril 22 934 571 6 582 430 29 517 001
Mai 12 928  927 10 461 756 2 999 875 26 390 558
Juin 12 973 571 13 483 031 7 204 661 33 661 264
Juillet 12 983 581 7 562 712 20 546 293
Août 12 746 538 8 450 202 21 196 740
Septembre 25 726 437 9 288 785 8 480 912 43 496  134
Octobre 4 080 359 200  000 4 280 359
Novembre 29 789 693 10 619 722 40 409 415
Décembre 9 219 962 6 670  249 15 890 211
Total 2009 204 681 069 5 957 387 41 158 287 79 329 028 3 199 875 334  325  647
2010Janvier 6 290 363 7 171 680 13 462 043
Février 20 676 363 1 964 134 1 353 402 23 993 900
Mars 22 852 534 10 137  710 149  875 33 140  118
Avril 20 773  605 20 773  605
Mai 20 950 191 4 363 234 25 313 425
Juin 8 959 311 10 223 374 1 991 637 21 174 322
Juillet 8 893 244 3 067 502 4 782 616 16 743 362
Août 14 036  739 9 701  649 1 625 455 25 363 843
Septembre 8 930 184 1 989 776 3 582 649 14 502 608
Octobre 37 056 283 4 011 936 41 068 219
Novembre 20 389 247 2 123 295 22 512 542
Décembre 20 590 940 6 856 359 1 133 941 28 581 240
Total 2010 210  399  003 9 135 815 36 919 092 21 660 178 149  875 8 365  265 286 629 22850
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
ANNEXE  III
 Aide aux fonc -
tionnaires et 
aux retraités 
(CSP)Aide à la 
police/
défense civile 
(CPD)Soutien aux 
familles 
palestiniennes 
vulnérablesSoutien aux 
services 
publics 
essentielsArriérés dus 
au secteur 
privéReconstruction 
du secteur 
privé à GazaTotal
AnnéeMois du 
décaissementMontant (en euros)
2011Janvier 3 981 591 1 231 765 5 213 356
Février 19 471  331 4 915 131 24 386 462
Mars 19 796 636 9 406  668 146  134 29 349  438
Avril 20 226 656 20 226 656
Mai 2 566 615 2 566 615
Juin 9 765 125 3 866 9 768 990
Juillet 22 153 357 22 153 357
Août 22 383 281 2 830 515 25 213 796
Septembre 16 246 382 16 246 382
Octobre 10 042 543 10 042 543
Décembre 12 051 842 3 456 350 15 508 192
Total 2011 124  259  235 4 915 131 41 266 178 150  000 10 085 245 180 675 788
2012Janvier 47 668 179 1 050 485 48 718 664
Février 24 510 502 24 510 502
Mars 22 405 955 22 405 955
Avril 22 420 524 9 990 238 32 410 762
Mai 22 315 959 22 315 959
Juin 9 875 815 9 875 815
Octobre 9 759 786 1 620 414 11 380 200
Novembre 18 677 130 18 677 130
Décembre 6 715 634 10 882 801 17 598 435
Total 2012 164 713 884 40 508  640 2 670 899 207 893 423
Total général 934 073 804 20 008 333 193 077 575 196 822 624 27 783 369 21 121  409 1 392 887 114
Total CSP et CDP 954 082 137
Source:  Commission européenne .51
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
ANNEXE IV
MONTANT TOTAL DES SALAIRES ET PENSIONS VERSÉS PAR L ’AUTORITÉ 
PALESTINIENNE AUX BÉNÉFICIAIRES ÉLIGIBLES À  L ’AIDE CSP , MONTANT TOTAL 
DES PAIEMENTS  CSP DE PEGASE (EN EUROS) ET NOMBRE DE  BÉNÉFICIAIRES ÉLIGIBLES 
POUR LA PÉRIODE  2008-2012 (DÉTAIL  MENSUEL)
Mois de 
rémunération 
concernéDate de paiement 
des salaires/pensions 
(retards indiqués  en gras 
et en italique )1Contribution de Pegase2 
versée aux bénéficiaires 
(en euros)Montant total versé par 
l’AP aux bénéficiaires 
éligibles (en euros)Nombre total de 
bénéficiaires éligibles3
Janvier 2008 5.2.2008 22 061 275 40 648 607 73 826
Février 2008 6.3.2008 34 284 281 45 693 175 74 014
Mars 2008 6.4.2008 22 190 184 40 719 893 74 063
Avril  2008 6.5.2008 35 530 287 44 557 242 74 160
Mai 2008 10.6.2008 21 326 546 43 033 758 73 761
Juin  2008 7.7. 20 0 8 14 763 600 43 881 800 73 818
Juillet 2008 7. 8. 20 0 8 14 654 950 43 158 255 73 947
Août  2008 4.9.2008 15 617 485 46 932 662 78 493
Septembre 2008 25.9.2008 19 785 879 45 824 002 78 340
Octobre 2008 5.11.2008 14 956 569 52 360 648 78 153
Novembre 2008 3.12.2008 14 849 556 49 363 160 77 951
Décembre 2008 6.1.2009 25 019 151 45 037 410 78 162
Moyenne 2008 21 253  314 45 100 884 75 724
Janvier 2009 17 .2.2009 23 535 916 48 610 399 78 038
Février 2009 5.3.2009 26 042 684 46 754 502 78 049
Mars 2009 6.4.2009 22 934 571 46 285 785 77 994
Avril  2009 7. 5. 20 0 9 12 928  927 47 323 840 78 063
Mai 2009 7.6.2009 12 973 571 47 607 723 78 298
Juin  2009 6.7. 20 0 9 12 983 581 47 433  886 80 580
Juillet 2009 4.8.2009 12 746 538 47 882 970 80 620
Août  2009 3.9.2009 12 831 501 48 555  553 78 696
Septembre 2009 16.9.2009 12 894 936 46 839 660 78 996
Octobre 2009 4.11.2009 14 835 798 49 017  979 79 916
Novembre 2009 24.11.2009 14 953 895 47 421 969 80 163
Décembre 2009 6.1.2010 6 290 363 48 820 026 80 021
Moyenne 2009 15 496 023 47 712 858 79 120
Janvier 2010 4.2.2010 20 676 363 50 577 131 80 551
Février 2010 3.3.2010 22 852 534 51 708 439 80 608
Mars  2010 6.4.2010 20 773  605 53 766 495 80 585
Avril  2010 5.5.2010 20 950 191 54 692 448 80 576
Mai  2010 7.6.2010 8 959 311 56 814  476 81 032
Juin  2010 5.7. 2010 8 893 244 59 043 295 80 988
Juillet 2010 5.8.2010 14 036  739 56 735 240 81 133
Août  2010 6.9.2010 8 930 184 58 631 942 84 628
Septembre 2010 6.10.2010 37 056 283 55 454  559 84 981
Octobre 2010 4.11.2010 20 389 247 54 457 318 85 026
Novembre 2010 6.12.2010 20 590 940 56 492 298 84 948
Décembre 2010 5.1.2011 3 981  591 59 150 450 84 808
Moyenne 2010 17 340 853 55 627 007 82 03552
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
ANNEXE IV
Mois de 
rémunération 
concernéDate de paiement 
des salaires/pensions 
(retards indiqués  en gras 
et en italique )1Contribution de Pegase2 
versée aux bénéficiaires 
(en euros)Montant total versé par 
l’AP aux bénéficiaires 
éligibles (en euros)Nombre total de 
bénéficiaires éligibles3
Janvier 2011 6.2.2011 19 471  331 58 409 452 84 465
Février 2011 6.3.2011 19 796 636 58 218 925 84 544
Mars  2011 5.4.2011 20 226 656 58 590 035 84 444
Avril  2011 5.5.2011 0 57 359 539 -
Mai  2011 5.6.2011 0 59 599  729 -
Juin  2011 6.7. 2011 22 153 357 59 859  246 84 274
Juillet 2011 2.8.2011 22 383 281 58 999 587 82 864
Août  2011 14.9. 2011 16 246 382 57 855 264 83 070
Septembre 2011 3.10.2011 0 57 009 951 -
Octobre 2011 5.11.2011 0 60 178 790 -
Novembre 2011 6.12.2012 0 58 874 557 -
Décembre 2011 5.1.2012 47 668 179 61 866 492 84 581
Moyenne 2011 13 995 485 58 901 797 84 035
Janvier 2012 7 .2.2012 24 510 502 62 406 634 84 569
Février 2012 7.3. 2012 22 405 955 60 706 774 84 278
Mars  2012 11.4.2012 22 420 524 66 930 548 83 937
Avril  2012 9.5.2012 22 315 959 64 595 271 83 987
Mai  2012 7.6.2012 0 64 354 004 -
Juin  2012 11.7.2012 et 18.7.2012 0 62 891 548 -
Juillet 2012 12.8.2012 et 29.8.2012 0 63 029 985 -
Août  2012 11.9.2012 et 16.9.2012 0 60 889 140 -
Septembre 2012 18.10.2012 et 21.10.2012 0 61 593 991 -
Octobre 201211.11.2012, 21.11.2012 
e t 23.11. 201218 677 130 61 055 815 84 168
Novembre 2012 23.12.2012 et 14.1.2013 7 277 887 62 298 382 84 064
Décembre 2012 20.1.2013 7 192 124 63 683 828 83 820
Moyenne 2012 10 400 007 62 869 660 84 174
Total 941 828 181 3 242 546 483
1 Paiement intervenu plus de sept jours après le dernier jour du mois de rémunération concerné.
2 Les contributions de janvier et de février 2008 ont été versées au titre du MIT.
3 Seuls les mois où des contributions de Pegase ont été versées sont pris en compte dans le calcul des moyennes.53
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
ANNEXE V
MONTANT TOTAL DES VERSEMENTS DE PEGASE AUX BÉNÉFICIAIRES DE L ’AIDE VPF, 
COMPARÉ AUX ALLOCATIONS SOCIALES VERSÉES PAR L ’AUTORITÉ PALESTINIENNE 
À CES BÉNÉFICIAIRES (PÉRIODE  2008-2012)
Mois concernéMontant 
total versé 
par Pegase 
aux bénéfi-
ciaires 
(en euros)Nombre 
de bénéfi-
ciaires 
PegaseMontant 
moyen des 
paiements 
de Pegase 
(en euros)Contribu-
tion de l’AP 
(en euros) Montant 
total versé 
par l’AP aux 
bénéfi-
ciaires 
Pegase 
(en euros)Montant 
total versé 
par l’AP 
à d’autres 
bénéfi-
ciaires  
(en euros)Nombre 
d’autres 
bénéficiaires 
d’une aide 
de l’APMontant 
moyen versé 
par l’AP 
aux autres 
bénéficiaires 
(en euros)
Mars 2008 7 512 910 41 321 182 0 0 0 0 0
Juin  2008 7 475  092 41 113 182 0 0 0 0 0
Septembre 2008 8 873  487 46 025 193 0 0 0 0 0
Décembre 2008 9 363 892 47 680 196 0 0 0 0 0
Moyenne 2008 8 306 345 44 035 188 0 0 0 0 0
Mars 2009 9 166 509 48 798 188 0 0 0 0 0
Juin  2009 13 483 031 49 645 272 0 0 0 0 0
Septembre 2009 9 288 785 50 531 184 0 0 0 0 0
Décembre 2009 9 219 962 52 114 177 0 0 0 0 0
Moyenne 2009 10 289 573 50 272 205 0 0 0 0 0
Mars  2010 10 137  710 51 826 196 0 0 0 0 0
Juin  2010 10 223 374 49 672 206 0 0 0 0 0
Août  2010 9 701 649 49 754 194 0 0 0 0 0
Décembre 2010 6 856 359 33 134 207 0 0 0 0 0
Moyenne 2010 9 229 773 46 097 201 0 0 0 0 0
Mars  2011 9 406  668 57 912 162 0 0 0 0 0
Juin  2011 9 765 125 49 578 197 0 0 0 0 0
Octobre 2011110 042 543 50 556 199 0 0 0 0 0
Décembre 2011 12 051 842 66 626 181 45 4 834 134 2 986 118 27 339 109
Moyenne 2011 10 316 545 56 168 185 45 4 834 134 2 986 118 27 339 109
Avril 201219 990 238 64 743 154 79 5 663 659 5 116 698 30 704 167
Juin  2012 9 875 815 64 417 153 86 6 043 567 5 569 566 31 952 174
Octobre 201219 759 786 55 599 176 58 7 975 634 3 242 195 40 219 81
Décembre 2012 10 882 801 54 900 198 40 8 501 210 2 169 995 42 372 51
Moyenne 2012 10 312 201 59 915 170 66 6 603 641 4 024 613 34 517 118
1  Paiements retardés en raison du manque de trésorerie/de liquidités dans les banques de Gaza et du déficit budgétaire causé par la crise financière 
récurrente qui frappe l’Autorité palestinienne. 
Source:  Données du ministère des finances de l’Autorité palestinienne, ventilées en fonction de la provenance des versements (UE/donateurs et Autorité 
palestinienne), et enregistrements de la base de données de Pegase.54
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
RÉPONSES DE LA 
COMMISSION ET DU SEAE
VI.
Les problèmes liés aux fonctionnaires qui ne travaillent 
pas à Gaza (grève de soutien à l’Autorité palestinienne, sa 
durée, sa portée et ses effets, les réactions du Hamas) sont 
complexes au vu de la situation dans la bande de Gaza, 
où il est difficile de procéder à une vérification objective. 
L’AFD est un programme mené par l’Autorité palestinienne. 
La Commission et le SEAE s’en tiennent à leur décision de 
soutenir politiquement l’Autorité palestinienne (épine dor -
sale du futur État palestinien), qui a décidé de continuer 
à payer tous les travailleurs éligibles en Cisjordanie et dans 
la bande de Gaza, et ce quel que soit leur statut profes -
sionnel qui reste, quoi qu’il en soit, très difficile à établir. 
Certains fonctionnaires ne travaillent pas à Gaza pour la 
simple raison qu’ils sont tenus à  l’écart par les autorités 
de facto. D’autres, qui en vérité travaillent, continuent de 
déclarer officiellement qu’ils ne travaillent pas pour des rai -
sons politiques.
Il faut s’attendre à ce que toute décision de cesser de 
contribuer aux salaires à Gaza soit très délicate sur le plan 
politique.
La Commission et le SEAE considèrent qu’ils ont prêté une 
attention suffisante à ce problème. Ce point a été soulevé 
avec l’Autorité palestinienne à de nombreuses occasions 
à l’échelon politique le plus élevé et continuera à être au 
centre des futurs débats.
VII.
Pour l’engagement avec le gouvernement israélien, voir 
point III (Synthèse) ci-dessus.SYNTHÈSE
III.
À la fin de l’année 2011, la Commission a lancé un projet 
pour évaluer les besoins et recenser les projets réalisables 
dans le domaine de la réforme de la fonction publique en 
Palestine (cette désignation est sans préjudice des posi -
tions sur la reconnaissance de la Palestine en tant qu’État). 
Sur cette base et à compter du deuxième semestre 2013, 
l’Union européenne (UE) apportera une aide globale 
à l’Autorité palestinienne (AP) en finançant la réforme de la 
fonction publique. L’EUREP garantira des liens étroits entre 
cette action et le programme CSP , entre autres en exerçant 
une plus grande pression sur le dialogue politique.
Il convient de noter que la Commission et le SEAE ont 
activement cherché à obtenir la coopération d’Israël. De 
nombreuses réunions ont été organisées avec le ministère 
israélien de la défense et plusieurs représentants du gou -
vernement israélien dans un certain nombre de contextes 
et espaces de discussion. La délégation de l’UE à Tel-Aviv 
a aussi participé aux discussions quand la situation l’exi -
geait. L’efficacité de ces démarches pourrait être améliorée 
par une approche plus cohérente et fiable de la question 
de la part les États membres.
IV.
En 2011, le besoin d’une plus grande mise en concurrence 
a été pris en considération, et, pour y répondre, une procé -
dure d’appel d’offres internationale a été lancée pour pas -
ser des marchés de services d’audit ex ante et ex post dans 
le cadre de la mise en œuvre de tous les programmes de 
l’AFD de Pegase. L’avis de préinformation a été publié en 
août 2012, et les nouveaux contrats devraient être signés 
d’ici la fin de l’année 2013.
Concernant la réforme de la fonction publique, voir 
point III (Synthèse) ci-dessus.
La pression exercée par le dialogue politique au niveau de 
l’Autorité palestinienne grâce à une AFD de poids ne doit 
pas être sous-estimée.
V.
Il convient de noter que, pendant plusieurs mois en 2012, 
Israël n’a pas versé les recettes douanières à l’Autorité 
palestinienne. Ce facteur clé explique les retards dans le 
versement des salaires par l’Autorité palestinienne. Cela 
étant, depuis le début de 2013, les salariés de WAFA, PBS 
et du ministère des affaires religieuses ont été retirés de 
la liste des bénéficiaires éligibles, rabaissant leur nombre 
à environ 75 000 (contre 84 000 précédemment).55
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
RÉPONSES DE LA 
COMMISSION ET DU SEAEOBSERVATIONS
27.
Les plans d’action de l’UE définissent des objectifs prio -
ritaires qui ont été convenus conjointement par l’UE et 
l’Autorité palestinienne et n’incluent pas de cadre finan -
cier indicatif. Un nouveau plan d’action UE-Autorité pales -
tinienne a  été approuvé par le Conseil en mars  2013. Ce 
nouveau plan d’action est plus étroitement lié aux besoins 
en matière d’aide au développement (et vice versa) que le 
précédent, conclu avant la mise en place de Pegase.
28.
Dès 2014, l’UE se lancera dans un cycle de programmation 
biennal pour la partie relative au développement de son 
aide financière. La Palestine est l’un des points les plus 
sensibles dans le budget global réservé à l’aide financière 
extérieure, et l’autorité budgétaire, ces dernières années, 
a souvent revu à la hausse la proposition initiale de la 
Commission. Les montants annuels réservés à la Palestine 
ne sont connus avec quelque certitude qu’à un stade très 
avancé du processus budgétaire. La situation politique ins -
table force également la Commission et le SEAE à rester 
vigilants et prêts à réexaminer la situation au besoin.
Très peu d’États membres ont programmé une aide à la 
Palestine sur une base pluriannuelle, précisément pour ces 
mêmes raisons.
La stratégie locale de l’UE en faveur du développement 
a récemment été revue en collaboration avec les États 
membres et les représentants locaux.29.
La Commission et le SEAE estiment que proposer des 
mesures aux États membres dans le cadre d’une procédure 
écrite ne rend pas plus difficile une révision approfondie 
du mécanisme. En de nombreuses occasions, les pro -
grammes pour la Palestine (Pegase en particulier) ont été 
présentés à  la commission ENPI comme un point à  l’ordre 
du jour. Les États membres se disent généralement satis -
faits des procédures utilisées et n’ont pas manqué de 
demander des précisions supplémentaires dès qu’ils le 
jugeaient nécessaire.
La Commission et le SEAE estiment que la création du 
programme RSPG mis en œuvre après l’opération «Plomb 
durci» ainsi que l’utilisation du SSPE et la composante 
«Arriérés» démontrent que le programme peut s’adapter 
aux changements de l’environnement opérationnel.
La Commission et le SEAE sont toutefois conscients que 
cette situation est intenable à long terme et qu’il est 
temps de procéder à quelques ajustements, puisque cela 
fait sept ans que la situation à Gaza pose un problème. Ce 
point a été abordé avec l’Autorité palestinienne à plusieurs 
reprises dans le passé.
Des débats ont déjà été engagés avec l’Autorité palesti -
nienne afin de trouver une solution qui prendrait en consi -
dération les inquiétudes soulevées par la Cour tout en per -
mettant à l’Autorité palestinienne de continuer à soutenir 
ses salariés à Gaza.
La Commission et le SEAE s’en tiennent à leur point de 
vue politique selon lequel l’Autorité palestinienne doit 
continuer à soutenir ses travailleurs à Gaza et en faire un 
élément clé du maintien de l’unité d’un futur État pales -
tinien tout en lui permettant de garder un pied à Gaza. Il 
convient de tenir dûment compte du fait que la Commis -
sion et le SEAE ont pris et mis en œuvre cette décision 
en vue de considérations politiques et que la plupart des 
travailleurs qui ne travaillent pas à Gaza sont en fait empê -
chés de le faire.56
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
RÉPONSES DE LA 
COMMISSION ET DU SEAE30.
Il convient de noter qu’à l’exception du Royaume-Uni, qui 
a seulement participé à Pegase en 2008, aucun autre dona -
teur de l’AFD de Pegase n’a abandonné ce mécanisme au 
profit du fonds fiduciaire de la Banque mondiale. En outre, 
Pegase obtient également des fonds en provenance de 
pays tiers comme le Japon et la Suisse.
La baisse du concours des donateurs s’explique essentiel -
lement par la dégradation de la situation budgétaire des 
États membres ainsi que par une certaine lassitude chez 
les donateurs. Certains États membres et autres donateurs 
préfèrent soutenir des projets de développement (plutôt 
qu’une aide financière directe), qui leur procurent une plus 
grande visibilité.
31.
La Commission reconnaît que la situation actuelle de 
Pegase n’intègre pas d’indicateurs de performance.
Le SEAE et la Commission s’inspirent à cet égard des indi -
cateurs proposés dans le plan de réforme et de dévelop -
pement palestinien et le plan national de développement 
palestinien, dont les priorités ont inspiré et continuent 
d’inspirer Pegase. C’est également une manière d’imposer 
certaines conditions.
La Commission accepte également d’introduire des indica -
teurs de performance pour Pegase, qui tiendront compte 
de la situation particulière de l’Autorité palestinienne et de 
la particularité du programme Pegase.
L’objectif de l’AFD proposée à travers Pegase consiste 
à permettre à l’Autorité palestinienne de tenir ses engage -
ments actuels envers la population, dans la mesure du pos -
sible. Il n’est pas réaliste d’espérer une amélioration sen -
sible de la qualité de ces engagements dans le contexte 
financier actuel.
Les facteurs dont dépend la réalisation des objectifs sont 
essentiellement des facteurs extérieurs sur lesquels l’Au -
torité palestinienne n’a aucun contrôle. L’AFD de Pegase 
est un instrument politique dont l’objectif ultime consiste 
à maintenir la viabilité de la solution fondée sur la coexis -
tence de deux États en garantissant des conditions de vie 
essentielles à la population palestinienne. La Palestine n’est 
pas un pays indépendant où le gouvernement peut réunir 
une grande quantité de ressources en vue d’un objectif 
donné.L’AFD n’est pas un projet classique qui peut être évalué au 
regard de la GCP . Il a été conçu pour aider l’Autorité pales -
tinienne à affronter un problème à long terme dans l’espoir 
qu’en maintenant l’autorité en place, l’UE contribuera à la 
solution fondée sur la coexistence de deux États dans le 
processus de paix au Moyen-Orient.
32.
Conformément au plan biennal de construction d’un État, 
envisagé par l’Autorité palestinienne en 2009 pour réduire 
la dépendance vis-à-vis de l’aide extérieure, le SEAE (et 
avant lui la DG RELEX) s’est employé dans chaque program -
mation à réduire la proportion de l’AFD; néanmoins, il n’a 
tout simplement pas été possible de la réduire drastique -
ment en raison des menaces pour la survie de l’Autorité 
palestinienne. Ces points ont également été soulevés lors 
des réunions du comité de liaison ad hoc.
Dans les circonstances actuelles et compte tenu de la 
situation politique, la possibilité de réduire les fonds n’est 
pas conforme à la politique actuelle de l’UE. 
34.
Les bénéficiaires sont connus et font l’objet de vérifications 
ex ante et ex post. Les fonds sont versés à la demande de 
l’Autorité palestinienne et sur présentation des pièces jus -
tificatives nécessaires. 
Ces fonds transitent essentiellement et exclusivement par 
le sous-compte du Trésor central qui fonctionne selon un 
système à double sécurité pour le versement des paie -
ments, puisque tant l’UE que l’Autorité palestinienne 
doivent donner leur accord. Le risque de corruption est, de 
ce fait, minime. En ce qui concerne le risque de destruction 
des infrastructures financées par l’UE dans le cadre du pro -
gramme en faveur du secteur privé à Gaza, la Commission 
était bien consciente de ce risque et, bien qu’elle tente de 
le minimiser grâce à un dialogue régulier avec le ministère 
israélien de la défense (COGAT), il doit être accepté.57
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
RÉPONSES DE LA 
COMMISSION ET DU SEAE35.
La Commission et le SEAE sont prêts à examiner attenti -
vement la rentabilité des contrôles et à mettre ceux-ci en 
balance avec les risques courus.
36.
En 2011, le besoin d’une plus grande mise en concurrence 
a été pris en considération, et, pour y répondre, une procé -
dure d’appel d’offres internationale a été lancée pour pas -
ser des marchés de services d’audit ex ante et ex post dans 
le cadre de la mise en œuvre de tous les programmes de 
l’AFD de Pegase. L’avis de préinformation a été publié en 
août 2012, et les nouveaux contrats devraient être signés 
avant la fin de l’année 2013.
Une procédure négociée directe a été demandée et 
approuvée conformément à l’article 168, paragraphe 2, 
des modalités d’exécution du règlement financier, et a  été 
dûment justifiée à l’époque. 
37.
L’attribution de gré à gré se justifiait au titre des modalités 
d’exécution du règlement financier. 
Conformément à une demande expresse de l’EUREP , tous 
les accords passés avec une organisation internationale 
ont fait l’objet d’exigences supplémentaires (exceptions 
aux conditions générales applicables aux organisations 
internationales), notamment en ce qui concerne les exi -
gences d’information supplémentaires, l’audit et le trans -
fert d’équipements.
L’EUREP a achevé la transition d’un accord de contribu -
tion à un marché de services d’une durée d’un an avec 
l’organisation internationale. Tout l’équipement relevant 
des accords précédents a été transféré à l’Autorité pales -
tinienne (à l’exception de la base de données de l’AFD). 
Ces services feront l’objet d’un appel d’offres international 
restreint en 2014.
38.
Il convient de noter que les procédures de vérification et 
de gestion applicables aux programmes d’AFD sont en 
cours de révision.
Des modalités sont établies pour internaliser la base de 
données Pegase et sa gestion.39.
Considérant la taille du projet et la sensibilité politique qui 
entoure la mise en œuvre du programme, l’EUREP a déli -
bérément choisi à l’époque de ne pas attribuer le marché 
à un cabinet local.
Parallèlement à la révision des procédures de vérification 
et de gestion de Pegase, un appel d’offres international 
a été lancé pour passer des contrats de services d’audit 
ex ante et ex post relatifs à la mise en œuvre de tous les 
programmes d’AFD de Pegase.
Si l’absence de conditions formelles s’explique par 
des circonstances sans précédent, elle ne suggère 
pas une absence d’incitation vis-à-vis de l’Autorité 
palestinienne (voir point 40).
40.
L’AFD de Pegase est fournie sans conditions explicites 
à l’Autorité palestinienne: il s’agit d’un choix délibéré de 
la Commission, du SEAE et des États membres, fidèles 
à leurs objectifs politiques dans le processus de paix au 
Moyen-Orient.
Néanmoins, le SEAE et la Commission s’inspirent des indi -
cateurs proposés dans le plan de réforme et de dévelop -
pement palestinien et le plan national de développement 
palestinien, dont les priorités ont inspiré et continuent 
d’inspirer Pegase. C’est une manière d’imposer certaines 
conditions.
L’incitation est possible grâce à cette contribution fiable et 
cohérente de l’UE. L’EUREP s’attache actuellement à  amé -
liorer l’incitation grâce au dialogue politique, en collabora -
tion avec les États membres intéressés au sein du groupe 
informel Pegase récemment créé.
41. a)
À la fin de l’année 2011, la Commission a lancé un projet 
pour évaluer les besoins et recenser les projets réalisables 
dans le domaine de la réforme de la fonction publique 
en Palestine. Sur cette base et à compter du deuxième 
semestre 2013, l’UE apportera une aide à l’Autorité pales -
tinienne en finançant la réforme de la fonction publique. 
L’EUREP garantira des liens étroits entre cette action et le 
programme CSP , entre autres en exerçant une plus grande 
pression sur le dialogue politique.58
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
RÉPONSES DE LA 
COMMISSION ET DU SEAE42.
Il convient de noter que la Commission et le SEAE ont acti -
vement cherché à obtenir la coopération d’Israël. Ils ont 
tenu de nombreuses réunions avec le ministère israélien 
de la défense ainsi que plusieurs autres réunions avec 
Israël dans le cadre des relations bilatérales entre l’UE et 
Israël, et ces points ont été abordés par le comité d’asso -
ciation, le conseil d’association et dans le dialogue poli -
tique avec Israël. La délégation de l’UE à Tel-Aviv a été 
impliquée dans les discussions quand la situation l’exigeait. 
L’efficacité de ces démarches pourrait être améliorée par 
une approche plus cohérente et fiable de la question de la 
part des États membres. Néanmoins, le Conseil lui-même 
a abandonné ses conclusions de nature plus générale au 
profit de conclusions nettement plus concrètes (particuliè -
rement en mai 2012 et en décembre 2012).
46.
La Commission a lancé un projet pour évaluer les besoins 
et recenser les projets réalisables dans le domaine de la 
réforme de la fonction publique en Palestine à la fin de 
l’année  2011. Sur cette base et à  compter du deuxième 
semestre 2013, l’UE apportera une aide à l’Autorité pales -
tinienne en finançant la réforme de la fonction publique. 
L’EUREP garantira des liens étroits entre cette action et le 
programme CSP , entre autres en exerçant une plus grande 
pression sur le dialogue politique. 
47.
Pegase est un instrument particulier créé dans le but de 
vérifier que les fonds parviennent bien au bénéficiaire 
final. Les fonds ne sont libérés qu’après l’approbation de 
la liste définitive des bénéficiaires finaux choisis tant par 
l’UE que par l’Autorité palestinienne. Cet instrument a été 
mis au point afin d’éviter tout détournement éventuel des 
fonds de l’UE. Aussi, la Commission et le SEAE estiment que 
l’aide de Pegase n’est pas fongible en termes budgétaires.
Concernant l’allégation selon laquelle Pegase a permis 
à l’Autorité palestinienne d’économiser une partie des res -
sources pour les destiner à  d’autres fins, la Commission et 
le SEAE contestent cette conclusion qui ne peut être prou -
vée dans les faits. La Commission et le SEAE estiment qu’il 
n’existe aucune preuve démontrant que l’aide de Pegase 
aurait été détournée en vue du recrutement de forces 
de sécurité, qui reçoivent d’ailleurs une aide provenant 
d’autres sources.48.
Au-delà des réformes, la durabilité est étroitement liée 
aux avancées politiques vers la réconciliation et la fin de 
l’occupation.
Un facteur majeur dans «la difficulté croissante de l’Auto -
rité palestinienne à payer les salaires et les pensions à la 
date prévue», ces derniers temps, a trait à la suspension 
des «recettes douanières» par Israël. Cette chute soudaine 
des recettes n’était pas imputable à l’Autorité palesti -
nienne. La situation budgétaire des États membres et une 
certaine lassitude chez les donateurs ont certainement 
joué un rôle dans la capacité et la volonté des donateurs 
de réagir à cette crise. Parallèlement, l’Autorité palesti -
nienne espérait attirer plus de fonds de la part de dona -
teurs arabes.
51.
Il convient de noter que le nombre de bénéficiaires d’une 
assistance en espèces est en hausse depuis 2010 en raison 
de plusieurs facteurs, dont l’introduction du programme 
de transfert de fonds ( cash transfer programme  (CTP)) en 
2010 (résultat de la fusion entre le projet SSNRP et le pro -
gramme SHC et de la certification des ménages figurant 
sur la liste d’attente) et son lancement ultérieur à Gaza en 
2011. L’Autorité palestinienne s’est fixé comme objectif de 
faire participer 120 000 ménages au programme, soit le 
nombre estimé de ménages vivant dans une extrême pau -
vreté en Palestine. Sur le niveau de l’assistance: le calcul 
du montant de l’avantage financier pour les ménages éli -
gibles repose sur la politique visant à «réduire l’écart de 
50 %». L’écart désigne la différence entre le niveau de bien-
être (consommation) et le seuil de pauvreté des ménages. 
L’assistance en espèces du CTP fournit une assistance 
financière pour réduire 50 % de cet écart, et cela constitue 
le taux de base des prestations en espèces. Les ménages 
bénéficiaires ont généralement accès à des sources de 
revenus complémentaires (versements) ainsi qu’à une 
assistance additionnelle/complémentaire (assurance médi -
cale et assistance en nature) pour compléter l’assistance 
en espèces.59
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
RÉPONSES DE LA 
COMMISSION ET DU SEAE52.
Les retards de paiement sont le résultat de plusieurs 
facteurs sur lesquels le ministère des affaires sociales/
ministère des finances n’exerce(nt) aucun contrôle, 
à savoir: 1) les disponibilités en trésorerie/liquidités des 
banques de Gaza; et 2) les disponibilités budgétaires à la 
suite de la crise financière récurrente qui frappe l’Autorité 
palestinienne (y compris les transferts de recettes doua -
nières depuis Israël). 
Il convient de noter que: (i) les paiements de sep -
tembre 2011 et septembre 2012 ont été traités respective -
ment le 3 octobre 2011 et le 6 octobre 2012, soit avec une 
semaine de retard seulement par rapport à la date initia -
lement convenue (normalement, le dernier week-end de 
septembre);
(ii) le premier versement trimestriel en 2012 a été effec -
tué à la fin du mois d’avril 2012 en raison d’une pénurie 
de liquidités, en shekels israéliens (ILS) et en dollars amé -
ricains essentiellement, dans les banques locales de Gaza 
(résultat des restrictions israéliennes sur les liquidités). 
Bien que la Cisjordanie ne fût pas concernée, l’Autorité 
palestinienne a choisi, pour des raisons politiques, de ne 
pas procéder au paiement en Cisjordanie sans l’assurance 
que le paiement serait fait à Gaza simultanément ou, à tout 
le moins, peu de temps après.
53.
Voir point 31.
54.
Les problèmes liés aux fonctionnaires qui ne peuvent 
pas travailler à Gaza (grève de soutien à l’Autorité pales -
tinienne, sa durée, sa portée et ses effets, la réaction du 
Hamas) sont complexes dans la bande de Gaza, où il est 
difficile de procéder à une vérification objective. L’AFD est 
un programme mené par l’Autorité palestinienne. La Com -
mission soutient politiquement l’Autorité palestinienne 
(épine dorsale du futur État palestinien), qui a décidé de 
continuer à payer tous les travailleurs éligibles en Cisjor -
danie et dans la bande de Gaza, et ce quel que soit leur 
statut professionnel qui reste, quoi qu’il en soit, très diffi -
cile à établir. Il est peut-être utile de rappeler que, parmi 
ces fonctionnaires qui ne travaillent pas à Gaza, la plupart 
sont effectivement tenus à l’écart par les autorités de facto.
Il faut s’attendre à ce que toute décision de cesser de 
contribuer aux salaires à Gaza soit très délicate sur le plan 
politique.55.
Voir réponse au point 54.
57.
Les bénéficiaires sont connus et font l’objet de vérifications 
ex ante et ex post. Les fonds sont versés à la demande de 
l’Autorité palestinienne et sur présentation des pièces jus -
tificatives nécessaires. 
Ces fonds transitent essentiellement et exclusivement par 
le sous-compte du Trésor central qui fonctionne selon un 
système à double sécurité pour le versement des paie -
ments, puisque tant l’UE que l’Autorité palestinienne 
doivent donner leur accord. 
58.
Voir réponse au point 54.
59.
Concernant l’utilisation de fioul à la place de gaz, il 
convient de noter que des facteurs externes ont influencé 
cette question. Ni Israël ni l’Égypte n’autorisaient des 
exportations de gaz vers Gaza, c’est pourquoi l’utilisation 
de gazole était la seule solution possible.
60.
La question de la TVA et autres impôts sur les livraisons 
de combustible avec Israël est nettement plus vaste que 
Pegase et s’inscrit dans le cadre global des relations entre 
l’UE et Israël. La Commission s’est efforcée d’obtenir une 
exonération de la TVA sur les livraisons de combustible, 
mais les débats n’ont pas abouti. Il a paru évident que la 
question ne pourrait être réglée qu’aux niveaux politiques 
les plus hauts.
La Commission estime qu’il ne peut lui être reproché de ne 
pas savoir comment la TVA et les accises qu’elle paye sont 
utilisées par les autorités israéliennes ou palestiniennes 
au titre du protocole de Paris des accords d’Oslo, qui défi -
nit les conditions des transferts de certaines recettes fis -
cales d’Israël vers l’Autorité palestinienne, mais auquel la 
Commission/l’UE n’est pas partie. 
C’est l’un des nombreux facteurs qui ont poussé la Com -
mission à cesser de financer les livraisons de combustible.60
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
RÉPONSES DE LA 
COMMISSION ET DU SEAE61.
La Commission a bel et bien recommandé à l’Autorité 
palestinienne d’envisager la possibilité de procéder à une 
évaluation PEFA avant 2012.
En novembre 2011, le ministère des finances de l’Autorité 
palestinienne avait accepté au niveau technique l’idée de 
procéder à une évaluation PEFA. L’UE envisageait de finan -
cer une partie de l’évaluation. Or, l’Autorité palestinienne 
a ensuite décidé de reporter l’évaluation.
Une évaluation PEFA a été lancée en mars 2013, et le rap -
port a été formellement transmis au ministère des finances 
en juin 2013 et accepté par le ministère le même mois. Il 
a été publié le 2 septembre 2013. L’UE a contribué à cette 
évaluation conduite sous l’égide de la Banque mondiale en 
finançant la participation d’un expert.
Il y a eu d’autres évaluations des systèmes de gestion des 
finances publiques de l’Autorité palestinienne que les éva -
luations PEFA. Le FMI a réalisé un examen des progrès en 
matière de gestion des finances publiques par l’Autorité 
palestinienne en avril 2008, avril 2009, décembre 2009, 
octobre 2010, janvier 2012 et janvier 2013. En outre, les 
rapports des services du FMI aux réunions du comité de 
liaison ad hoc (qui se réunit deux fois par an) contiennent 
des évaluations des réformes de la gestion des finances 
publiques par l’Autorité palestinienne. 
62.
La Commission poursuit ses travaux sur la question de la 
gestion des finances publiques: une évaluation PEFA, sous 
l’égide de la Banque mondiale, a été lancée en mars 2013, 
et le rapport a été formellement transmis au ministère des 
finances en juin 2013. 
En l’absence d’un conseil législatif palestinien opération -
nel, il est difficile de procéder à  un examen sous quelque 
forme que ce soit. Le rapport a été accepté par le ministère 
le même mois et publié le 2 septembre 2013.
63. b)
En septembre  2012, un rapport de suivi orienté vers les 
résultats a signalé que «le projet a[vait] enregistré des 
retards dans la première moitié de la mise en œuvre, et ce 
pour plusieurs raisons (longues études des besoins d’éva -
luation, réorganisation des activités, faible connaissance 
de l’anglais par les stagiaires et manque de traducteurs). 
La plupart de ces problèmes ont été résolus au cours du 
premier semestre 2012». Parallèlement, l’efficacité et l’effi -
cience globales de la mise en œuvre du projet ont été 
jugées «bonnes» par l’organe de contrôle.66.
Les remboursements ont été réalisés selon les règles. La 
préoccupation majeure consistait à relancer l’économie en 
injectant des arriérés dus de longue date dans le secteur 
privé. Les arriérés dus ont fait l’objet de contrôles d’audit 
obligatoires avant l’exécution des paiements.
Encadré 2 
Le remboursement a été réalisé selon les règles. Il convient 
de noter que les arriérés remboursés à cette entreprise 
étaient le résultat d’une accumulation de plus de sept ans, 
de décembre 2000 à janvier 2008. Le fait que l’hôtel n’avait 
qu’une très faible activité en octobre 2012 s’explique par la 
situation à Gaza et le blocus continu.
67.
L’aide apportée à la centrale électrique de Gaza ne visait 
qu’à répondre à une urgence spécifique et n’avait pas 
pour objectif d’être durable. Quand l’Autorité palesti -
nienne a proposé une autre méthode, cette composante 
de Pegase n’a plus reçu de fonds.
68.
Un facteur majeur dans la «difficulté croissante de l’Auto -
rité palestinienne à payer les salaires et les pensions à la 
date prévue», ces derniers temps, a trait à la suspension 
des recettes douanières par Israël. De plus, la situation 
budgétaire des États membres associée à une certaine las -
situde chez les donateurs ont joué un rôle dans la capacité 
des donateurs à réagir à la crise. Parallèlement, l’Autorité 
palestinienne espérait attirer davantage de fonds de la part 
de donateurs arabes.
70.
Il convient de noter que la Commission et le SEAE ont acti -
vement cherché à obtenir la coopération d’Israël. Ils ont 
tenu de nombreuses réunions avec le ministère israélien 
de la défense. La délégation de l’UE à  Tel-Aviv a  aussi été 
impliquée dans les discussions quand la situation l’exigeait. 
L’efficacité de ces démarches pourrait être améliorée par 
une approche plus cohérente et fiable de la question de la 
part des États membres.61
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
RÉPONSES DE LA 
COMMISSION ET DU SEAE70. b)
Des montants importants ont été alloués à la zone C dans 
la dotation de 2012 (7 millions d’euros), plus une somme 
d’environ 3,5 millions d’euros du programme de sécurité 
alimentaire. Pegase mettra également des fonds à la dispo -
sition de la zone C grâce à l’élargissement du programme 
de redressement du secteur privé de Gaza à la Cisjordanie, 
en accordant une attention particulière aux agriculteurs 
et aux communautés confrontées au mur de séparation, 
aux démolitions de l’armée israélienne et à la violence des 
occupants. 
La question de la zone C figure parmi les priorités du pro -
gramme politique. Elle a été soulevée à plusieurs reprises 
au sein du Comité politique et de sécurité (COPS), et l’UE 
a déjà entrepris une démarche par l’entremise de sa délé -
gation à Tel-Aviv en décembre 2011. La zone C est égale -
ment un objectif prioritaire du nouveau plan d’action.
CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
74.
La durabilité ne peut être garantie qu’à travers des avan -
cées politiques sur la voie de la réconciliation et de la fin 
de l’occupation. 
Néanmoins, les deux questions de la réforme et des 
mesures israéliennes sont importantes également, et la 
Commission et le SEAE règlent ces questions de la manière 
suivante:
À la fin de l’année 2011, la Commission a lancé un projet 
pour évaluer les besoins et recenser les projets réalisables 
dans le domaine de la réforme de la fonction publique en 
Palestine. Sur cette base et à compter du second semestre 
2013, l’Union européenne apportera une aide globale 
à l’Autorité palestinienne en finançant la réforme de la 
fonction publique. L’EUREP garantira des liens étroits entre 
cette action et le programme CSP , entre autres en exerçant 
une plus grande pression sur le dialogue politique.
La Commission et le SEAE ont activement cherché à obte -
nir la coopération d’Israël. Ils ont tenu de nombreuses réu -
nions avec le ministère israélien de la défense ainsi que 
de nombreuses réunions avec Israël (à différents niveaux 
et dans différents espaces de discussion) dans le cadre 
des relations bilatérales entre l’UE et Israël et à travers la 
délégation à Tel-Aviv. L’efficacité de ces démarches pourrait 
être améliorée par une approche plus cohérente et fiable 
de la question de la part des États membres.75.
La Commission accepte d’établir des indicateurs de perfor -
mance, tenant compte du fait que de nombreux facteurs 
influençant la performance sont des facteurs extérieurs 
sur lesquels l’Autorité palestinienne n’a aucun contrôle. La 
Palestine n’est pas un pays indépendant où le gouverne -
ment exerce un contrôle normal sur une grande quantité 
de ressources en vue d’objectifs précis.
L’AFD de Pegase est un instrument politique dont l’objectif 
consiste à maintenir la viabilité de la solution fondée sur 
la coexistence de deux États en garantissant des condi -
tions de vie essentielles à  la population palestinienne. 
Le manque de participation des donateurs à Pegase est 
davantage le résultat de la lassitude des donateurs ou 
de la situation économique plutôt que le résultat d’une 
décision délibérée de ne pas utiliser Pegase. Comme nous 
l’avons expliqué précédemment, certains donateurs pré -
fèrent financer des projets de développement (plutôt que 
d’apporter une aide financière directe), notamment parce 
que ces projets offrent une plus grande visibilité.
76.
Une procédure négociée directe a été demandée et 
approuvée conformément à l’article 168, paragraphe 2, 
des modalités d’exécution du règlement financier, et a  été 
dûment justifiée à l’époque.
Il convient de noter que les procédures de vérification et 
de gestion applicables aux programmes d’AFD de Pegase 
sont en cours de révision (voir point 38).
En 2011, le besoin d’une plus grande mise en concurrence 
a été pris en considération, et, pour y répondre, une procé -
dure d’appel d’offres internationale a été lancée pour pas -
ser des contrats de services d’audit ex ante et ex post dans 
le cadre de la mise en œuvre de tous les programmes de 
l’AFD de Pegase. L’avis de préinformation a été publié en 
août 2012, et les nouveaux contrats devraient être signés 
d’ici la fin de l’année 2013.
Un appel d’offres pour un marché de services de gestion et 
de mise en œuvre du programme sera lancé en 2014 (voir 
point 37).
77.
À la fin de l’année 2011, la Commission a  lancé un projet 
pour évaluer les besoins et recenser les projets réalisables 
dans le domaine de la réforme de la fonction publique en 
Palestine. Sur cette base et à  compter du second semestre 
2013, l’Union européenne apportera une aide globale 
à l’Autorité palestinienne en finançant la réforme de la 
fonction publique. L’EUREP garantira des liens étroits entre 
cette action et le programme CSP , entre autres en exerçant 
une plus grande pression sur le dialogue politique. 62
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
RÉPONSES DE LA 
COMMISSION ET DU SEAE78.
Les problèmes liés aux fonctionnaires qui ne travaillent 
pas à Gaza sont complexes au vu de la situation dans la 
bande de Gaza, où il est difficile de procéder à une vérifi -
cation objective. L’AFD est un programme mené par l’Auto -
rité palestinienne. La Commission soutient politiquement 
l’Autorité palestinienne (épine dorsale du futur État pales -
tinien), qui a  décidé de continuer à  payer tous les travail -
leurs éligibles en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, et 
ce quel que soit leur statut professionnel qui reste, quoi 
qu’il en soit, très difficile à établir. Il est utile de rappeler 
que, parmi ces fonctionnaires qui ne travaillent pas à Gaza, 
la plupart sont effectivement tenus à l’écart par les auto -
rités de facto.
Il faut s’attendre à ce que toute décision de cesser de 
contribuer aux salaires à Gaza soit très délicate sur le plan 
politique.
La question de la TVA et autres impôts sur les livraisons 
de combustible avec Israël est nettement plus large que 
Pegase et s’inscrit dans le cadre global des relations entre 
l’UE et Israël. La Commission s’est efforcée d’obtenir une 
exonération de la TVA sur les livraisons de combustible 
mais les débats n’ont pas abouti.
Il paraît évident que la question ne pourra être réglée 
qu’aux niveaux politiques les plus hauts.
La Commission estime qu’il ne peut lui être reproché de ne 
pas savoir comment la TVA et les accises qu’elle paye sont 
utilisées par les autorités israéliennes ou palestiniennes 
au titre du protocole de Paris des accords d’Oslo, qui défi -
nit les conditions des transferts de certaines recettes fis -
cales d’Israël vers l’Autorité palestinienne, mais auquel la 
Commission/l’UE n’est pas partie.
C’est l’un des nombreux facteurs qui ont poussé la Com -
mission à cesser de financer les livraisons de combustible.
79.
Pour plus de détails sur l’évaluation PEFA, voir réponse au 
point 61. 80.
La Commission et le SEAE acceptent de revoir le méca -
nisme Pegase et de prendre en considération les recom -
mandations de la Cour.
Le SEAE et la Commission procèdent à une révision du 
mécanisme Pegase sur une base régulière au gré des chan -
gements sur le terrain (par exemple, la composante RSPG 
après l’opération «Plomb durci» et, plus récemment, la 
composante «Hôpitaux à Jérusalem-Est»).
Toutefois, la Commission désapprouve fortement l’idée 
qu’une révision «approfondie» de Pegase doive être 
entreprise.
81. a)
La Commission et le SEAE approuvent cette recommanda -
tion, déjà en partie appliquée. Le nouveau plan d’action 
de la Palestine est le premier d’une nouvelle génération de 
plans d’action négociés depuis la révision de la PEV; il défi -
nit des objectifs prioritaires à atteindre, convenus conjoin -
tement par l’UE et l’Autorité palestinienne. Le texte est plus 
étroitement lié aux besoins en matière d’aide au dévelop -
pement (et vice versa) que le précédent, conclu avant la 
mise en place de Pegase.
81. b)
La Commission et le SEAE approuvent en partie cette 
recommandation. 
Dès 2014, l’UE se lancera dans un cycle de programmation 
biennal pour la partie relative au développement de son 
aide financière. Il n’était pas initialement prévu que le pro -
gramme Pegase fasse partie de cette programmation plu -
riannuelle, mais la Commission et le SEAE vont revoir leur 
position.
Bien que la Commission et le SEAE émettent des réserves 
sur ce point, ils sont prêts à entreprendre les démarches 
pour mettre en œuvre cette recommandation, dans la 
mesure du possible.
81. c)
La Commission et le SEAE approuvent cette recommanda -
tion et introduiront des indicateurs de performance dans 
les domaines de Pegase cités par la Cour (voir nos com -
mentaires au point 31).63
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
RÉPONSES DE LA 
COMMISSION ET DU SEAE82. a)
La Commission approuve cette recommandation. La pro -
cédure de mise en concurrence est en cours. En 2011, le 
besoin d’une plus grande mise en concurrence a été pris 
en considération, et, pour y  répondre, une procédure 
d’appel d’offres internationale a été lancée pour passer 
des marchés de services d’audit ex ante et ex post dans 
le cadre de la mise en œuvre de tous les programmes de 
l’AFD de Pegase. L’avis de préinformation a été publié en 
août 2012, et les nouveaux contrats devraient être signés 
d’ici la fin de l’année 2013. Un appel d’offres de marché de 
services sera lancé en 2014 (voir point 37).
82. b)
La Commission approuve cette recommandation et pour -
suivra ses plans actuels visant à simplifier le système de 
gestion de l’AFD de Pegase. L’EUREP est désormais respon -
sable de la gestion de la base de données Pegase, qui a été 
déplacée dans les bâtiments de l’EUREP au début du mois 
d’octobre 2013. 
83.
La Commission et le SEAE désapprouvent cette recom -
mandation. S’agissant des conditions, voir notre réponse 
au point  40. En ce qui concerne la réforme de la fonc -
tion publique, la Commission a lancé une évaluation des 
besoins en 2011. Sur cette base, une assistance sera four -
nie à l’Autorité palestinienne en 2013. L’EUREP garantira 
des liens étroits entre cette action et le programme CSP , 
entre autres en exerçant une plus grande pression sur le 
dialogue politique.
Le SEAE et la Commission considèrent également la 
mise en œuvre du plan de réforme et de développement 
palestinien et du plan national de développement pales -
tinien, dont les priorités ont inspiré et continuent d’ins -
pirer Pegase, comme une manière d’imposer certaines 
conditions.
Une évaluation PEFA a été lancée en mars 2013, et le rap -
port PEFA a été formellement transmis au ministère des 
finances en juin 2013 et accepté par le ministère le même 
mois. Il a été publié le 2 septembre 2013. L’UE a contribué 
à cette évaluation conduite sous l’égide de la Banque mon -
diale en finançant la participation d’un expert.84.
La Commission et le SEAE n’approuvent qu’en partie cette 
recommandation.
La Commission et le SEAE acceptent d’engager des débats 
avec l’Autorité palestinienne sur le financement des 
salaires et des pensions dans la bande de Gaza en vue de 
conclure un accord qui prendrait en considération les pré -
occupations de la Cour.
85.
La Commission approuve cette recommandation.64
Rapport spécial n° 14/2013 – L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
Cour des comptes européenne
Rapport spécial n° 14/2013
L’aide financière directe de l’Union européenne à l’Autorité palestinienne
Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne
2013 — 64 p. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978-92-9241-455-9
doi:10.2865/57038

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QJ-AB-13-013-FR-C
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
DANS CE RAPPORT, LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE A  APPRÉCIÉ SI LA COMMISSION 
EUROPÉENNE ET LE SERVICE EUROPÉEN POUR L ’ACTION EXTÉRIEURE AVAIENT BIEN GÉRÉ LE 
PROGRAMME D’AIDE FINANCIÈRE DIRECTE DU MÉCANISME PEGASE, QUI CONSTITUE DE -
PUIS 2008 LE PRINCIPAL PROGRAMME DE L ’UE DANS LE TERRITOIRE PALESTINIEN OCCUPÉ, 
AVEC UN FINANCEMENT D’ENVIRON 1 MILLIARD D’EUROS OCTROYÉ ENTRE 2008  ET 2012.
LA COUR ESTIME, EN CONCLUSION, QUE LA COMMISSION ET LE SERVICE EUROPÉEN POUR 
L ’ACTION EXTÉRIEURE SONT PARVENUS, EN DÉPIT DE CONDITIONS DIFFICILES, À  METTRE 
EN ŒUVRE LE PROGRAMME D’AIDE FINANCIÈRE DIRECTE DE PEGASE. CEPENDANT, UNE 
RÉVISION APPROFONDIE DE CERTAINS ASPECTS DE L ’APPROCHE ACTUELLE DEVIENT 
INDISPENSABLE. CERTAINS RÉSULTATS IMPORTANTS ONT CERTES ÉTÉ OBTENUS, MAIS 
LEUR DURABILITÉ NE PEUT ÊTRE GARANTIE EN L ’ABSENCE DE MODIFICATIONS RADI -
CALES CONSISTANT, PAR EXEMPLE, À  ENCOURAGER L ’AUTORITÉ PALESTINIENNE À  ENTRE -
PRENDRE DAVANTAGE DE RÉFORMES, NOTAMMENT POUR CE QUI A  TRAIT À  SA FONCTION 
PUBLIQUE. PARALLÈLEMENT, IL FAUDRA TROUVER UN MOYEN D’AMENER L ’ÉTAT D’ISRAËL 
À PRENDRE LES MESURES NÉCESSAIRES POUR CONTRIBUER À  GARANTIR L ’EFFICACITÉ 
DE L ’AIDE FINANCIÈRE DIRECTE DE PEGASE.