COMMUNICATION DE LA COMMISSION sur l'intégration des systèmes de transport ferroviaire conventionnel

(présentée par la Commission)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

sur l'intégration des systèmes de transport ferroviaire conventionnel

RESUME

1. Pendant un siècle et demi, les chemins de fer se sont développés selon des schémas nationaux. Chaque compagnie adoptait ses propres normes techniques et règles d'exploitation conformément aux exigences nationales. Cette situation rendait complexes et coûteuses les activités transfrontalières et contribuait à fragmenter le marché des produits ferroviaires en fonction d'axes nationaux. Même aujourd'hui, en dépit des efforts déployés pour intégrer les systèmes ferroviaires, la segmentation reste un obstacle au développement des services paneuropéens dont la Communauté, en pleine phase d'intégration et bientôt d'élargissement, a besoin. Le Traité sur l'Union européenne fixe l'objectif de créer des réseaux transeuropéens et d'en favoriser l'interopérabilité, en particulier par l'harmonisation des normes techniques. C'est pourquoi la Communauté a adopté en 1996 une directive relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse, qui est actuellement mise en oeuvre.

2. L'objet de la présente communication est de proposer un programme pour l'intégration des systèmes ferroviaires conventionnels qui comprend une directive sur l'interopérabilité du réseau ferroviaire transeuropéen conventionnel. Ceci répond à des demandes de la part du Conseil et du Parlement pour des propositions sur l'intégration des systèmes ferroviaires conventionnels en vue d'accompagner la création de droits d'accès pour la fourniture de services de marchandises internationaux. Ce programme représente un élément central de la stratégie de la Commission pour améliorer l'efficacité opérationnelle et la qualité des services rendus aux clients par les chemins de fer communautaires au travers d'une large politique d'ouverture du marché, d'amélioration des conditions d'utilisation de l'infrastructure ferroviaire (la tarification et la répartition des capacités), l'interopérabilité et l'harmonisation technique. Les propositions présentées dans cette communication et les projets de directives déjà sur la table du Conseil (le Paquet infrastructure) représentent une étape importante de l'obligation dans le Traité de créer un marché unique pour les services de transports ferroviaires. Au fur et à mesure du développement du marché, la Commission a l'intention de combiner cette approche législative avec une politique dans le cadre des réseaux trans-européens de soulagement des goulots d'étranglement, l'application stricte du droit de la concurrence et des règles communautaires concernant les achats publics du matériel ferroviaire, et l'appui pour la recherche et le développement.

3. L'objectif premier consiste à améliorer l'organisation des services internationaux et plus particulièrement le trafic de marchandises. A l'heure actuelle, les attentes aux frontières et le manque de fiabilité portent atteinte à la compétitivité des services internationaux de fret. Divers obstacles entravent le transfert efficace des trains de marchandises d'un réseau national à l'autre: lenteur et coût des échanges de données opérationnelles et commerciales, mauvaises correspondances des horaires et complexité des procédures frontalières. Les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure pourraient résoudre ces problèmes eux-mêmes et sans frais excessifs s'ils donnaient la priorité à cette question et collaboraient plus efficacement. Ils devraient se fixer comme objectif immédiat de limiter la durée des passages à la frontière au temps nécessaire au changement des locomotives. L'étape suivante devrait consister à supprimer totalement les arrêts aux frontières: les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure devraient prévoir des services sans arrêt, et les procédures pour le transfert des trains d'un réseau national à l'autre devraient être simplifiées et harmonisées.

4. Suivant les articles 154 et 155 du Traité, le second objectif consiste à promouvoir l'interopérabilité des réseaux ferroviaires conventionnels, c'est-à-dire la capacité des réseaux à assurer la circulation ininterrompue des trains au-delà des frontières. Alors que les wagons de marchandises et les voitures de passagers sillonnent la Communauté, d'importantes divergences entre les normes techniques et opérationnelles utilisées par les chemins de fer nationaux rendent nécessaire la permutation des locomotives et des personnels roulants aux frontières. Ces arrêts créent des coûts additionnels, allongent les durées de livraison et menacent la ponctualité et la fiabilité du transport. La Communauté devrait prendre l'initiative d'étendre l'interopérabilité des réseaux en approfondissant l'harmonisation des règles techniques et opérationnelles, de façon à améliorer les performances des services internationaux.

5. Le troisième objectif est de contribuer à la création d'un marché unique des équipements ferroviaires. En dépit de la restructuration qu'a connue le secteur dans les années '90, les principaux marchés nationaux restent pour la plupart fermés. Les chemins de fer n'ont pas d'autre choix que de s'adresser aux fournisseurs nationaux, ce qui renchérit le coût de l'approvisionnement et, par conséquent, le prix du transport ferroviaire. Les différences techniques reflètent et renforcent cette segmentation. Une harmonisation technique au niveau communautaire contribuerait notablement à intégrer les marchés, même si rien ne serait plus efficace que de modifier les pratiques de passation des marchés publics. Nombreux sont les États membres qui n'ont pas encore donné aux chemins de fer la liberté de prendre dans ce domaine des décisions fondées sur des arguments commerciaux, et qui continuent à protéger les producteurs nationaux.

6. Pendant des années, les chemins de fer ont défini eux-mêmes les normes "internes" permettant aux voitures de passagers et aux wagons de marchandises de circuler sur les différents réseaux. C'était déjà un grand pas vers l'interopérabilité, mais il s'est avère insuffisant pour faire face aux nouveaux défis lancés par les progrès techniques et l'évolution structurelle du secteur. Le processus est lent et n'aboutit généralement pas à une réelle harmonisation, car les chemins de fer travaillent sur la base du consensus. En outre, l'industrie des équipements ferroviaires et les autres sociétés qui proposent des technologies intéressantes sont exclues de ce processus. En règle générale, les chemins de fer procèdent eux-mêmes à l'évaluation de la conformité aux normes établies, ce qui ne garantit pas le traitement équitable de tous les exploitants et fournisseurs.

7. La Commission est persuadée que c'est à la Communauté d'aplanir les divergences techniques, réglementaires et opérationnelles qui divisent les systèmes ferroviaires conventionnels. Il faudrait pour cela étendre les mesures imaginées pour le système à grande vitesse au transport ferroviaire conventionnel, en les adaptant aux caractéristiques spécifiques de ce dernier. C'est pourquoi la Commission accompagne la présente communication d'une proposition de directive sur l'interopérabilité du transport ferroviaire conventionnel. A l'instar de la directive sur le transport à grande vitesse, cette directive instaurerait des mécanismes communautaires pour la préparation et l'adoption de spécifications techniques d'interopérabilité et pour l'évaluation de la conformité des équipements à ces spécifications.

8. La directive s'appliquerait au réseau transeuropéen conventionnel et couvrirait non seulement le renouvellement, mais également la modernisation et la construction d'équipements. Elle prévoierait l'élaboration de spécifications techniques pour un certain nombre de sous-systèmes; en particulier, en ce qui concerne la signalisation et les systèmes de commande/contrôle, le matériel roulant, l'énergie, les infrastructures, l'entretien, les technologies d'exploitation et d'information. Les spécifications techniques et les normes européennes qui les rendent opérationnelles s'imposeraient sur l'ensemble du réseau conventionnel transeuropéen, avec certaines exceptions.

9. Le transport ferroviaire conventionnel est un système ancien, qui traîne derrière lui un énorme héritage d'infrastructures et de matériels roulants construits selon des normes nationales. Le patrimoine ferroviaire se renouvelle lentement, et accélérer son remplacement imposerait, en règle générale, une charge financière importante sans générer les bénéfices correspondants. C'est pourquoi l'harmonisation devrait se concentrer sur les secteurs où la compétitivité y gagnerait le plus à moyen terme; ce qui signifie que des priorités doivent être définies dans ce sens.

10. Il convient, en premier lieu, d'établir un ordre de priorité en vue de l'harmonisation des sous-systèmes et de leurs composants. Se basant sur une étude approfondie, la Commission propose de donner la priorité immédiate à l'harmonisation des secteurs suivants: signalisation et systèmes de commande/contrôle; échange de données, technologie de l'information et télécommunications, en particulier pour le transport de marchandises; matériel roulant utilisé pour les services internationaux; émissions sonores, en particulier pour les wagons de marchandises; qualifications des personnels roulants pour les activités transfrontalières; évaluation de la conformité aux spécifications; reconnaissance mutuelle des activités d'entretien et de réparation. La directive proposée envisagerait l'adoption d'un programme de travail qui donne priorité à ces secteurs, avant que ne commence la préparation des spécifications techniques. A long terme, bien qu'une harmonisation générale des systèmes électriques et des infrastructures serait excessivement coûteuse et perturbatrice, la Commission estime qu'il faudrait envisager l'harmonisation de certains secteurs spécifiques, comme les caténaires et les pantographes, et les infrastructures utilisées pour le fret. La directive proposée prévoierait explicitement que des priorités et un programme de travail soient définis avant que la préparation des spécifications techniques ne puisse commencer.

11. En second lieu, il convient de fixer des priorités pour l'introduction d'équipements construits selon les spécifications communautaires. L'objectif est d'améliorer les performances des services internationaux, de manière à privilégier l'extension de l'interopérabilité sur les lignes empruntées par les flux les plus importants. Dans le cas des marchandises cela implique de donner la priorité au Réseau trans-européen de fret ferroviaire, pour lequel la Commission est en train de proposer la création des droits d'accès pour l'exploitation de services internationaux de marchandises. Ces décisions d'investissement relèvent avant tout de la responsabilité des entreprises ferroviaires, des gestionnaires de l'infrastructure et des États membres; cependant, la question du rôle d'orientation de la Communauté en ce qui concerne l'extension de l'interopérabilité mérite d'être abordée dans le cadre de la révision des lignes directrices relatives aux RTE.

12. Comme c'est le cas pour le système à grande vitesse, les spécifications d'interopérabilité devraient normalement être définies par un organisme représentant conjointement les chemins de fer et l'industrie des équipements ferroviaires. Pour certaines spécifications, cependant, d'autres organismes pourraient également être mandatés si l'organisme commun représentatif ne possède pas l'expertise nécessaire ou ne représente pas tous les intérêts. Les spécifications seraient ensuite adoptées au niveau communautaire. Les normes de référence seraient préparées par le CEN, le CENELEC ou l'ETSI, selon le cas. La responsabilité de l'évaluation de la conformité serait confiée à des organismes indépendants notifiés par les États membres. Ces mécanismes pallieraient les faiblesses des dispositions existantes.

13. Le système ferroviaire européen ne s'arrête pas aux frontières de la Communauté, mais se prolonge vers les pays d'Europe centrale et orientale et rejoint ceux du Moyen-Orient. Dans cet immense espace, l'harmonisation bénéficierait à tous les pays concernés, de même que la reconnaissance mutuelle de l'évaluation de la conformité. La Communauté peut contribuer à cette entreprise de façon capitale puisque c'est elle qui prépare et adopte les spécifications applicables au transport ferroviaire à grande vitesse et conventionnel. Son rôle sera amplifié par l'élargissement car, au moment d'entrer dans l'Union, les pays candidats adopteront les spécifications communautaires. Il s'agit de savoir comment accueillir le mieux possible les autres pays dans le système interopérable. La présente communication recommande que l'adoption des spécifications devrait se faire dans le cadre de la Convention relative aux transports internationaux ferroviaires, un accord international qui existe déjà. La récente révision de la convention prévoit la possibilité de le faire, et d'une telle façon que les spécifications communautaires soient respectées et que les pays soient protégés de l'imposition de spécifications non adoptées.

A. ORGANISATION DES SERVICES INTERNATIONAUX

1. D'importants progrès ont été réalisés dans l'intégration des services internationaux pour le secteur passagers. La situation est différente en ce qui concerne les trains de marchandises, bien que le marché unique ait éliminé les contrôles aux frontières intérieures de la Communauté. Il faut trente à quarante minutes pour remplacer la locomotive d'un train de marchandises et vérifier l'état de fonctionnement d'un convoi [1]. Cependant, il ressort de l'étude de la Commission que les temps d'attente des trains de marchandises sont généralement bien plus longs, ce qui se répercute sur les délais de livraison et compromet la ponctualité et la fiabilité du transport. Cette question revêt une grande importance pour le transport urgent, un marché en pleine croissance sur lequel les chemins de fer n'ont pas exploité leur potentiel, et moins encore pour le transport des marchandises traditionnelles. Le passage de la frontière n'est certes que l'un des facteurs qui déterminent la qualité globale d'un service de fret, mais c'est un facteur très important. Les difficultés aux frontières sont l'une des raisons pour lesquelles des initiatives visant à améliorer les performances du fret ferroviaire, telles que les corridors transeuropéens de fret ferroviaire (CTEFF) [2], ont été lancées. L'étude de la Commission concluait que la durée et les causes des attentes étaient variables mais que les facteurs exposés ci-après jouaient toujours un rôle.

[1] On doit procéder à un essai de freinage à chaque fois qu'une locomotive ou un wagon est détaché du reste du convoi.

[2] Des efforts importants sont actuellement consentis pour améliorer les performances de certaines grandes lignes internationales de fret ferroviaires, les CTEFF. Certains États membres ont volontairement ouvert l'accès à leurs infrastructures; de leur côté, les gestionnaires de l'infrastructure ont amélioré la qualité des sillons horaires et notablement facilité l'usage des infrastructures, en particulier grâce aux guichets uniques. Voir la communication de la Commission "«Freeways» de fret ferroviaire transeuropéens", COM(97) 242 final du 29.5.1997.

2. A la frontière, l'un des réseaux passe le relais à l'autre. Ils échangent alors des informations. Le trafic de marchandises requiert une somme considérable d'informations puisque les trains transportent des chargements différents vers des destinations différentes, la combinaison de wagons varie et de nombreux trains circulent en fonction de la demande et non pas selon un calendrier fixe. Les liaisons entre les systèmes informatiques laissent souvent à désirer, de sorte que les échanges se font sur papier, ce qui représente une perte de temps et d'argent. Les données ainsi échangées peuvent arriver trop tard ou ne pas être fiables, et doivent donc être comparées à la réalité du convoi. La faiblesse des interconnexions est aussi un handicap lorsqu'il s'agit de fournir une gamme complète de services à la clientèle, tels que la soumission d'offres, la facturation et la localisation.

3. D'autres obstacles génèrent des retards ou les cumulent. L'un d'entre eux est le manque de concordance des horaires entre les différents systèmes nationaux. Les trains de marchandises s'arrêtent pour changer de locomotive, mais ils prennent alors souvent un retard supplémentaire en attendant le dégagement du sillon horaire correspondant sur le réseau adjacent. La rigidité des méthodes de travail peut aggraver les difficultés en cumulant les retards et en entamant la productivité. Une locomotive peut attendre l'arrivée d'un train, un train peut être retardé par l'attente d'une locomotive. La pénurie d'informations relatives aux heures d'arrivée accentue les difficultés. Il existe, cependant, des initiatives constructives telles que les "trains of trust" ("trains de la confiance"). Onze chemins de fer sont déjà convenus que l'état physique des trains de marchandises serait contrôlé à leur point de départ et que les convois n'auraient pas à subir d'autres inspections le long de leur itinéraire.

4. Il ressort de l'étude de la Commission que la première priorité serait de réduire au minimum les arrêts à la frontière et de mieux intégrer les différents horaires nationaux. Ce serait un moyen tout à fait efficace et économique d'améliorer les performances de ce mode de transport. Les CTEFF ont montré comment l'on pouvait améliorer rapidement les services grâce à une meilleure synchronisation (la directive proposée sur la répartition et la modification des capacités devrait nettement améliorer la coordination entre les gestionnaires de l'infrastructure [3]). Les échanges d'informations entre les réseaux devraient être rapides et fiables, grâce au recours généralisé aux technologies de l'information. Les méthodes de travail devraient être améliorées de façon à augmenter la productivité tant de la main d'oeuvre que du matériel roulant.

[3] Proposition de directive du Conseil concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité. COM (98) 480 final du 22.7.98

5. Si les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure donnaient la priorité à l'organisation de services internationaux et collaboraient plus efficacement, ils pourraient résoudre rapidement et sans dépenses excessives les problèmes qui se posent. En fait, limiter l'attente aux frontières au temps strictement nécessaire au remplacement des locomotives et des personnels est parfaitement faisable. On pourrait ainsi réduire le temps du parcours et améliorer la fiabilité du transport, renforçant ainsi la compétitivité du fret ferroviaire. Les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure devraient tendre vers cet objectif, à moins que cela n'implique une hausse des coûts inacceptable. Pour stimuler les progrès, la Commission consultera les milieux intéressés sur le lancement d'une campagne de surveillance des temps d'attente aux frontières et la publication régulière des résultats.

A court terme, les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure devraient se fixer comme objectif de limiter la durée du passage aux frontières des trains de marchandises au temps nécessaire au changement des locomotives et des personnels. En 2000, la Commission consultera les milieux intéressés sur le lancement d'une campagne de surveillance des temps d'attente aux frontières.

6. Le nombre d'opérations menées aux frontières nationales, outre celles qui sont nécessaires au passage des trains d'un réseau à l'autre, est restreint. Les villes frontalières ne sont ni le point de départ ni la destination des trains et les gares de triage sont généralement, mais pas toujours, situées à l'intérieur du pays. La technologie permet aujourd'hui de supprimer les arrêts aux frontières, ce qui améliorerait nettement l'efficacité du service. Les locomotives polycourantes peuvent circuler sur plusieurs réseaux sans entraîner de surcoût important. Les procédures peuvent être simplifiées et menées par la voie des technologies de l'information (et parfois en dehors de la zone frontalière quand le service est interrompu pour d'autres raisons). Les conducteurs peuvent être formés à la circulation sur différents réseaux. Les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure devraient donc, à moyen terme, envisager la suppression des arrêts aux frontières sur tout le réseau transeuropéen. La seule exception serait le cas où cette suppression augmenterait substantiellement le coût d'un service sans que son intérêt commercial s'en trouve rehaussé.

A moyen terme, les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure devraient tendre à la suppression des arrêts aux frontières. En fonction des progrès réalisés, la Commission décidera s'il y a lieu ou non de faire préparer des spécifications visant à simplifier les procédures de passage des trains d'un réseau à l'autre sans arrêts aux frontières.

B. ETAT ACTUEL DE L'INTEROPERABILITE

B.1 Arrangements existants

7. Depuis le siècle dernier, les chemins de fer font circuler des voitures de passagers et des wagons de marchandises de part et d'autre des frontières nationales de l'Europe. Cela a été rendu possible par l'action des chemins de fer eux-mêmes plutôt que par celle des pouvoirs publics [4]. Ils ont chargé leur association, l'UIC [5], de faire des recommandations concernant la compatibilité technique des équipements et les aspects opérationnels des services internationaux. Ces normes internes étaient préparées par les experts des chemins de fer membres de l'association et présentées sous forme de "fiches UIC".

[4] A la fin du XIXe siècle, de nombreux gouvernements européens ont bien lancé un processus d'harmonisation technique. Mais celui-ci a été supplanté, dans la pratique, par les activités de l'association des chemins de fer.

[5] Union internationale des chemins de fer

8. Il existe des accords entre les compagnies concernant l'interopérabilité des voitures de passagers et des wagons de marchandises: le Regolamento Internazionale Carrozze et le Regolamento Internazionale Veicoli (généralement connus sous les abréviations RIC et RIV respectivement) [6]. En vertu de ces accords, chaque réseau accepte les véhicules utilisés sur les autres réseaux pour autant que leur construction réponde aux exigences d'un certain nombre de fiches UIC. Les accords RIC et RIV permettent l'interopérabilité de véhicules agréés et enregistrés dans toute l'Europe. En outre, les accords définissent la responsabilité des réseaux concernant d'autres aspects des opérations internationales. L'agrément des véhicules en vertu du RIC et du RIV revient aux chemins de fer, une compagnie ferroviaire étant chargée dans chaque pays de procéder à l'enregistrement. Les accords ont constitué une étape importante vers l'interopérabilité et les fiches UIC une tentative essentielle d'harmonisation.

[6] Règlement pour l'emploi réciproque des voitures et des fourgons en trafic international (RIC); Règlement pour l'emploi réciproque des wagons (des agrès de chargement, des conteneurs et des palettes) en trafic international (RIV).

9. Bien que ces accords aient rendu possible l'interopérabilité des voitures de passagers et des wagons de marchandises, et contribué au niveau de sécurité record du transport ferroviaire, il est peu probable qu'ils permettront aux chemins de fer de relever les défis que posent les nouvelles technologies, les exigences croissantes en matière de services et les changements d'ordre politique et économique. La signalisation est un exemple important à cet égard. Les chemins de fer communautaires ont investi dans des systèmes de signalisation électronique différents et incompatibles (il en existe seize, en tout). L'incompatibilité de ces systèmes est l'une des raisons pour lesquelles les locomotives sont remplacées aux frontières. Cette situation est source de coûts supplémentaires puisque les locomotives doivent rouler jusqu'à la frontière pour y attendre les trains, ce qui représente un usage improductif de précieuses ressources, et entame la fiabilité du transport, sachant qu'un retard sur un point du trajet a des répercussions sur l'ensemble du service. L'autre solution consiste à embarquer sur la locomotive ou sur les unités multiples [7] les équipements nécessaires à la circulation du train sur plusieurs réseaux. Les rames du train à grande vitesse Thalys, par exemple, transportent jusqu'à six types d'équipements de signalisation, ce qui entraîne là encore une hausse des coûts et une réduction de la fiabilité. Il a fallu une initiative communautaire pour faire collaborer les chemins de fer et les équipementiers à la préparation de spécifications pour les prochaines générations de systèmes de signalisation, dans le cadre du système européen de gestion du trafic ferroviaire.

[7] Ensemble de voitures de passagers spécialisées, doté de sa propre puissance de traction et conçu pour être exploité comme une unité.

10. Un autre défi réside dans l'exploitation du potentiel des technologies de l'information dans le transport international. Comme il est indiqué à la section E, tous les chemins de fer ont déployé des systèmes de technologie de l'information (TI) dans les secteurs de la gestion du trafic, des services à la clientèle et de l'administration, mais ils ne sont pas parvenus à mettre en place un mécanisme d'échange d'informations intégral et fiable entre les différents systèmes nationaux. Des échanges restreints sont possibles mais les interfaces entre les systèmes de TI restent incomplètes. Entre autres inconvénients, cette situation complique et augmente le coût des services internationaux, et ne permet pas de satisfaire facilement la demande de la clientèle pour des services à valeur ajoutée.

11. La pression commerciale force les chemins de fer à réduire leurs coûts d'approvisionnement et attribue aux équipementiers une plus grande responsabilité en matière de recherche, de développement et de conception. Cela les pousse également à abandonner les pratiques traditionnelles qui consistaient à privilégier la conception plutôt que la performance, à construire des équipements spécifiquement adaptés à une compagnie ferroviaire et à développer des technologies sur mesure plutôt que d'exploiter ce que le marché proposait. Il n'y a donc plus aujourd'hui - s'il y en a jamais eu - de raison de ne pas inciter l'industrie des équipements ferroviaires à collaborer, en vue de la définition de normes, avec des sociétés actives dans d'autres secteurs et offrant des solutions innovatrices et efficaces. Qui plus est, les arrangements en vigueur n'incitent pas suffisamment les chemins de fer à trouver des solutions. Les décisions sont prises par consensus et, en l'absence de pression commerciale, les négociations sur les normes peuvent s'éterniser ou n'aboutir à aucun accord utile. Il est nécessaire d'accélérer le processus, afin de l'adapter à l'évolution du marché des transports.

12. Se pose également la question de savoir à qui revient la responsabilité d'évaluer la conformité aux exigences du RIC et du RIV. A l'heure actuelle, ce sont les chemins de fer eux-mêmes qui s'en chargent et, dans certains cas, qui évaluent la conformité des infrastructures et du matériel roulant aux exigences nationales [8]. Cependant, cet arrangement remonte à l'époque où les chemins de fer étaient des monopoles strictement organisés selon un schéma national et s'approvisionnant auprès des fournisseurs nationaux. L'évaluation de la conformité devrait maintenant s'aligner sur les principes communautaires. Elle devrait garantir la non-discrimination et le traitement équitable de toutes les entreprises ferroviaires et de tous les fournisseurs, qu'ils soient établis de longue date ou nouveaux arrivants sur le marché. Il conviendrait d'arrêter des méthodes et des calendriers clairs, et d'éviter la répétition des essais. L'évaluation devrait être réalisée par des organismes indépendants n'ayant aucun intérêt dans les résultats obtenus.

[8] Au cours des toutes dernières années, certains États membres, comme l'Allemagne et le Royaume-Uni, ont confié la responsabilité du contrôle de la sécurité à des organismes indépendants.

B.2 La directive "Grande vitesse"

13. La sophistication accrue de la technique a creusé les écarts dans ce domaine, d'abord avec l'électrification, puis avec l'introduction de l'électronique dans la signalisation et l'échange de données. L'avènement du train à grande vitesse a représenté un immense défi. Il serait absurde de s'arrêter à la frontière pour changer la locomotive d'un train à grande vitesse, et ce serait d'ailleurs impossible puisqu'ils sont conçus comme des unités multiples. C'est pourquoi la Communauté a adopté en 1996 une directive relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse, sur la base de l'article 156 du Traité. L'objectif de cette directive est de faire progresser l'interopérabilité du réseau à grande vitesse et d'ouvrir le marché de l'approvisionnement ferroviaire. La directive établit des procédures en vue de la définition des spécifications techniques applicables à différents sous-systèmes (spécifications techniques d'interopérabilité ou STI) et de l'élaboration de normes européennes détaillées concernant les "constituants d'interopérabilité" des sous-systèmes [9] quand celles-ci sont nécessaires pour rendre les STI opérationnelles. La directive prévoit également l'évaluation indépendante de la conformité et la reconnaissance mutuelle de la certification. Le respect des STI est obligatoire sur l'ensemble du réseau à grande vitesse. Les spécifications sont en cours d'élaboration et devraient être présentées en 1999.

[9] Tout composant élémentaire, groupe de composants, sous-ensemble ou ensemble complet de matériels incorporés ou destinés à être incorporés dans un sous-système, dont dépend directement ou indirectement l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse. Voir article 2 lettre d) de la directive.

14. La directive "Grande vitesse" remédie aux faiblesses des arrangements traditionnels. Elle met un terme aux pratiques de délégation en faveur de l'association sectorielle en confiant à la Communauté européenne la responsabilité de solliciter et d'adopter les spécifications. Elle attribue la mission de préparer les STI à un organisme, l'AEIF [10], qui représente conjointement les chemins de fer, les exploitants de transports publics et l'industrie des équipements ferroviaires. Les normes européennes pour les composants des sous-systèmes sont élaborées par le CEN, le CENELEC ou l'ETSI selon le cas. Ces mécanismes devraient permettre d'aplanir les divergences entre les principaux chemins de fer et de formuler des spécifications qui soient précises et technologiquement à jour. Un autre avancée introduite par la directive est le fait que des organisations indépendantes (appelées "organismes notifiés") soient chargées d'évaluer la conformité à l'égard des spécifications et des normes. Elle rompt ainsi avec la tradition qui consistait à s'en remettre aux chemins de fer eux-mêmes.

[10] AEIF - Association européenne pour l'interopérabilité ferroviaire.

C. LE MARCHE DES EQUIPEMENTS FERROVIAIRES

15. Des facteurs politiques, techniques et économiques ont entretenu la segmentation de ce marché en fonction des frontières nationales. De nombreux États membres ont suivi une politique de promotion des sociétés nationales et le secteur ferroviaire en offre un exemple remarquable. Une règle tacite voulait que les chemins de fer s'approvisionnent auprès des fournisseurs nationaux sur des marchés publics fermés, sauf lorsque les producteurs nationaux faisaient défaut. Bien entendu, les exigences techniques et la conception des équipements reflétaient et renforçaient cette segmentation. Peu exposés aux pressions commerciales, les chemins de fer imposaient des spécifications très détaillées sur la base desquelles les constructeurs nationaux fabriquaient leurs produits. Cette pratique a eu d'importantes répercussions sur le secteur. De nombreuses exigences techniques variaient d'un pays à l'autre, voire au sein d'un même pays, leur niveau de détail allant bien au-delà des spécifications de performances. On exigeait une technologie qui soit propre au secteur aux dépens plutôt que d'exploiter celle qu'offrait le marché, ce qui ralentissait l'innovation et augmentait les coûts. Certaines caractéristiques économiques du marché tendaient également à lier entre eux les chemins de fer et leurs fournisseurs: nécessité de compatibilité entre les anciens et les nouveaux systèmes, nécessité de passer des commandes successives à des fournisseurs initiaux, dimension et durée des projets, forte proportion de coûts irrécupérables décourageant les nouveaux arrivants, etc.

16. Dans les années '90, ces arrangements ont été remis en cause. La Communauté a légiféré dans le domaine des marchés publics et sur l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse. Cette législation aura une influence positive sur le marché mais seulement à moyen terme. Les pressions exercées jusqu'ici en faveur des fournisseurs nationaux impliquent que les commandes faites auprès de ces derniers continueront à dominer le marché pendant quelques temps encore. Cependant, l'ouverture des marchés publics pousse les prix à la baisse et des campagnes de recherche communautaires, dans les domaines de la signalisation, des systèmes de commande/contrôle et de la radiocommunication numérique, par exemple, contribuent à intégrer les marchés. Un autre facteur de changement est l'orientation de plus en plus commerciale adoptée par les chemins de fer. Ce changement de perspective force les chemins de fer à réduire leurs coûts d'approvisionnement, ce qui permet aux producteurs de pénétrer sur des marchés qui leur étaient auparavant fermés et donne aux équipementiers une plus grande responsabilité en matière de recherche, de développement et de conception.

17. Enfin, l'industrie des équipements elle-même a fortement réagi au changement de circonstances. Le secteur a connu un intense mouvement de concentration, sous la forme de fusions et de prises de contrôle de la part des principales sociétés, qui espéraient ainsi accéder aux marchés qui leurs étaient fermés et réaliser des économies d'échelle. Quatre grandes sociétés, dites "intégrateurs de systèmes", ont ainsi émergé. De manière générale, elles affichent une identité nationale claire et dominent le marché national, mais elles ont installé des sites de production dans plusieurs États membres. Contraints de maîtriser les coûts et de réduire la surcapacité de la production, les "intégrateurs de systèmes" normalisent leurs gammes de produits au sein d'une même société, incitant financièrement leur clientèle à acheter des équipements disponibles en stock, quitte à les adapter à ses besoins. Toutefois, les contours de cette industrie ne sont pas encore bien définis. Sa structure évolue rapidement et le secteur a connu un vaste mouvement de consolidations au cours des dernières années.

18. En dépit de ces changements, les principaux marchés nationaux restent pour la plupart fermés, en raison avant tout de cette règle non écrite qui veut que la préférence soit donnée aux fournisseurs nationaux. Dans le cas de nombreux sous-systèmes et constituants, les exigences des chemins de fer nationaux renforcent la segmentation du marché. Les compagnies ferroviaires ne sont pas parvenues à se mettre d'accord sur des spécifications ou à appliquer des spécifications existantes, par exemple dans le domaine des technologies de l'information. Une harmonisation technique, dans le cadre de la directive relative à l'interopérabilité décrite au chapitre suivant, contribuerait notablement à la création d'un marché unique des équipements ferroviaires, même si rien ne serait plus efficace que de modifier les pratiques de passation des marchés publics. Nombreux sont les États membres qui n'ont pas encore donné à leurs chemins de fer la liberté de prendre dans ce domaine des décisions fondées sur des arguments commerciaux, et qui continuent à protéger les producteurs nationaux.

D. PROPOSITION CENTRALE: DIRECTIVE CONCERNANT LE TRANSPORT FERROVIAIRE CONVENTIONNEL

D.1 Généralités

19. La Communauté doit aplanir les différences qui séparent les systèmes conventionnels, afin d'améliorer la compétitivité des services internationaux et de contribuer à la création d'un marché unique des équipements ferroviaires. La Commission estime qu'il faudrait pour cela étendre le processus créé en faveur du réseau à grande vitesse au transport ferroviaire conventionnel, en l'adaptant aux caractéristiques spécifiques de ce dernier. C'est pourquoi elle accompagne la présente communication d'une proposition de directive sur l'interopérabilité du transport ferroviaire conventionnel qui s'inspire de la directive "Grande vitesse".

20. Il y a deux raisons principales pour s'inspirer de la directive adoptée dans le domaine du transport à grande vitesse. La première est que le processus d'harmonisation établi par cette directive présente des avantages majeurs sur les arrangements actuels. La seconde est que la ligne de démarcation entre transport à grande vitesse et transport conventionnel n'est ni claire ni rigide. Les trains de passagers effectuant des parcours de longue distance partagent souvent la même technologie et la même conception; l'apparition des trains pendulaires et autres unités multiples pour le transport de passagers à longue distance rend la distinction encore plus difficile. Les STI et les normes européennes de référence élaborées pour un système peuvent être étendues à l'autre, bien que dans certains cas il puisse être nécessaire d'établir différents niveaux de spécification pour éviter les coûts inutiles.

21. Il faut préciser que les STI, et par conséquent les normes européennes de référence, applicables au matériel neuf seraient rendues obligatoires sur tout le réseau de deux façons distinctes. D'une part, les États membres devraient veiller à ce qu'un sous-système ne puisse être mis en service ou exploité que s'il respecte la STI correspondante, et à ce qu'un constituant d'interopérabilité ne soit mis sur le marché que s'il respecte la norme européenne correspondante. D'autre part, un État membre ne pourrait interdire la mise en service ou l'exploitation d'un sous-système conforme à la STI, ni la mise sur le marché d'un constituant qui satisferait la norme européenne de référence. Cependant, la directive ne créerait aucune obligation visant à amener les infrastructures ou le matériel roulant existants au niveau d'une spécification communautaire donnée.

22. La directive "Rail conventionnel" devrait avoir une structure très similaire à celle de la directive "Grande vitesse". Un certain nombre d'adaptations sont cependant nécessaires pour prendre en compte les différences existant entre le système à grande vitesse et le système conventionnel. C'est la portée de la directive qui constitue la première modification. En application des articles 154 et 155 du Traité, la directive devrait couvrir le RTE de transport ferroviaire conventionnel, tel que défini par les orientations communautaires. Le réseau comprend les principales lignes internationales, ainsi que certaines lignes de moindre importance au niveau communautaire. Se pose également la question des sous-systèmes pour lesquels des STI devraient être préparées et adoptées. En supplément aux sous-systèmes de la directive "Grande vitesse", la directive "Rail conventionnel" devrait contenir un sous-système pour les applications télématiques au service des passagers et au service de fret, en premier lieu pour apporter des solutions aux problèmes d'intégration du transport international de marchandises et du développement des services à valeur ajoutée pour les expéditeurs et les transitaires.

D.2 DEfinition des priorités

23. Le transport ferroviaire conventionnel est un ancien système, qui traîne derrière lui un énorme héritage d'infrastructures et de matériels roulants construits en fonction de spécifications nationales. Accélérer le remplacement de ces équipements imposerait, en règle générale, une charge financière importante sur les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure, et grèverait les finances publiques des États membres, sans générer les bénéfices correspondants. L'harmonisation doit donc se centrer sur les sous-systèmes et les constituants d'interopérabilité dont on pourra tirer d'intéressants bénéfices à moyen terme, sans imposer aux chemins de fer une charge financière qui saperait les efforts consentis pour augmenter leur compétitivité. Les priorités devront être définies avec soin lorsqu'il s'agira de choisir les secteurs qui seront harmonisés. La directive "Rail conventionnel" proposée reconnaît clairement cette nécessité et mettrait en place des mécanismes de définition des priorités. En vertu de cette directive, la Commission et le comité de réglementation (analogue à celui institué par l'article 21 de la directive "Grande vitesse") élaboreraient un programme de travail arrêtant des priorités, avant d'entamer la préparation des STI. La Directive devrait établir les priorités pour le premier programme de travail, priorités qui devraient être celles reprises dans la section F. Puis, à un stade précoce des travaux relatifs à une STI, le rapport coût-bénéfice des différentes options techniques envisageables serait analysé d'une façon provisoire, avant que la phase approfondie des travaux ne commence.

24. Si la Communauté veut tirer tous les bénéfices d'une harmonisation, elle doit s'attacher à introduire en priorité les équipements harmonisés là où les performances des services internationaux y gagneraient le plus. L'étude de la Commission a désigné les marchés internationaux sur lesquels le rail pourrait concurrencer les autres modes de transport si ses performances étaient analogues aux leurs: il s'agit des services internationaux de passagers entre villes importantes et du fret ferroviaire international le long des principaux couloirs. La priorité doit être donnée à l'extension de l'interopérabilité et à l'intégration des services autour des liaisons qui concentrent les principaux flux internationaux. En ce qui concerne les marchandises, cela implique de donner la priorité au Réseau trans-Européen de fret ferroviaire pour lequel la Commission propose un accès ouvert pour l'exploitation de services internationaux étant donné que cela est vital pour la revitalisation pour le marché ferroviaire. Les décisions concernant les investissements nécessaires reviennent, avant tout, aux entreprises ferroviaires, aux gestionnaires de l'infrastructure et aux États membres. Toutefois, il importe que ces décisions prennent pleinement en considération la dimension européenne. La révision des orientations applicables au RTE-T serait l'occasion de définir la mission de conseil et de soutien de la Communauté en ce qui concerne l'extension de l'interopérabilité.

D.3 PRÉPARATION des SPÉCIFICATIONS

25. A l'instar de la directive "Grande vitesse", la directive sur le transport ferroviaire conventionnel devrait confier à un organisme commun représentatif la responsabilité générale de l'élaboration des STI à la demande de la Commission. Cet organisme regrouperait les principales parties intéressées et assurerait la coordination des travaux relatifs au transport à grande vitesse et au transport conventionnel. La solution la plus simple serait d'étendre le rôle de l'Association européenne pour l'interopérabilité ferroviaire (AEIF) au transport ferroviaire conventionnel. Pour susciter l'entière confiance des différents acteurs dans ce processus d'harmonisation, et les inciter à contribuer au maximum à son succès, l'élaboration des STI pour le rail conventionnel devra être plus rapide que celle des spécifications relatives au système à grande vitesse.

26. Cela suppose forcement, entre autres choses, que l'AEIF dispose de la structure et des ressources qui lui permettront de mener à bien sa mission. A l'heure actuelle, l'Association est organisée de façon informelle et n'est pas dotée de personnel à plein temps; il lui faut une structure robuste et permanente et des ressources humaines appropriées. Ces modifications sont déjà prévues et la Commission y est favorable. L'organisme représentatif a pour membres les chemins de fer et l'industrie des équipements ferroviaires et représente donc généralement les parties ayant un intérêt dans la préparation d'une STI. Cependant, dans certains cas, l'AEIF ne représente pas toutes les parties intéressées ni ne possède nécessairement le savoir requis, par example en matière de qualifications du personnel roulant ou d'émissions sonores; d'autres parties, par exemple les partenaires sociaux et les groupes écologistes, ont également un intérêt légitime à participer à ce processus et des contributions à apporter. De même, des sociétés qui ne sont pas spécialisées dans les équipements ferroviaires pourraient offrir des technologies mises au point pour d'autres marchés, mais néanmoins utiles, telles que du matériel et des logiciels d'informatique et de télécommunications. C'est pourquoi la directive proposée prévoit que la responsabilité pour la préparation de STI puisse être donnée à des organismes autres que l'organisme représentatif, même si, généralement, l'organisme représentatif serait mandaté.

E. LES PRIORITES EN MATIERE D'HARMONISATION

27. Sur la base de l'étude qu'elle a commanditée, la Commission propose l'ordre de priorité suivant en matière d'harmonisation, qui serait inscrit dans le premier programme de travail adopté selon la directive sur le chemin de fer conventionnel. Arrivent en première position les systèmes de signalisation et de commande/contrôle. L'un des principaux obstacles à l'interopérabilité des locomotives et des unités multiples réside dans l'incompatibilité des systèmes de signalisation et de commande/contrôle [11]. L'introduction, au cours des dix dernières années, de systèmes de signalisation électroniques a dressé de nouvelles barrières. Seize systèmes incompatibles coexistent aujourd'hui, de sorte que les locomotives qui circulent sur plusieurs réseaux doivent transporter à leur bord les équipements requis par chacun de ces réseaux, ce qui augmente les coûts et diminue la fiabilité du transport. Pour dépasser ces divergences et tirer parti des progrès réalisés par les technologies de l'information, la Commission a encouragé le lancement d'un projet de système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS). L'un des éléments de ce projet est le système européen de contrôle des trains (ETCS). Ce système peut être introduit directement comme unique forme de signalisation ou déployé sans que les systèmes nationaux existants n'en deviennent immédiatement obsolètes. Un second volet de ce projet est l'entrée en jeu du nouvel exploitant de télécommunications standard adapté aux chemins de fer. Le système global de communications mobiles-Rail (GSM-R) devrait instaurer un système de télécommunications unique pour le secteur, capable de gérer l'ensemble des différentes applications et permettant ainsi de remplacer par une plate-forme numérique unique une myriade de systèmes analogues cantonnés dans des fonctions spécifiques.

[11] Le terme englobe les systèmes protection automatique des trains et de commande automatique des trains (ATP et ATC).

28. Les succès obtenus jusqu'à présent par les projets ERTMS montrent qu'il est possible de trouver des solutions communes, grâce aux conseils et au soutien de la Communauté. L'AEIF élabore actuellement pour le système à grande vitesse des STI basées sur l'ERTMS, qu'elle présentera avec les autres STI à la fin de cette année; la Commission en proposera alors l'adoption. Il conviendrait de suivre la même démarche pour le réseau conventionnel. Entre-temps, les gestionnaires de l'infrastructure et les États membres devraient limiter leurs investissements aux systèmes de signalisation fondés sur l'ERTMS.

En 2001, la Commission proposera un mandat chargeant l'organisme commun représentatif de préparer, sur la base de l'ERTMS des spécifications concernant les systèmes de signalisation et de commande/contrôle pour le transport ferroviaire conventionnel.

29. Échanges de données, technologie de l'information et télécommunications. Lorsqu'un train passe une frontière, les chemins de fer concernés échangent les informations nécessaires à son exploitation et à la prestation de services à la clientèle; ces échanges revêtent une importance particulière pour le trafic de marchandises. Au cours des trente dernières années, tous les chemins de fer ont déployé des systèmes informatiques de technologie de l'information pour la gestion du trafic, l'administration et les services à la clientèle. Malheureusement, chacun emploie un système différent et il n'existe pas encore d'échanges d'information sans rupture et fiable entre les divers systèmes nationaux. Des échanges restreints sont possibles mais, malgré une décennie de progrès, les interfaces entre les systèmes TI dans le domaine ferroviaire restent incomplètes. C'est pourquoi, le passage d'un train ou de véhicules d'un réseau national à un autre s'accompagne généralement d'une liasse de documents. Cette pratique peut considérablement retarder le trafic des marchandises aux frontières. Outre le coût et le risque d'erreurs que génèrent ces échanges, c'est une occasion manquée de mettre en place les services d'une complexité croissante que la clientèle réclame et que les autres modes de transport proposent. Les expéditeurs et les transitaires exigent aujourd'hui que les envois de marchandises puissent être localisés et suivis à la trace; et les propriétaires de wagons privés, qui assurent près de la moitié du trafic de marchandises, formulent les mêmes exigences. Le respect de calendriers de livraison précis et la fourniture en temps réel d'informations concernant la localisation des envois sont essentiels à l'efficacité de la chaîne d'approvisionnement. Cela permet également d'exploiter plus efficacement les actifs disponibles tels que les wagons, les terminaux et les poids lourds. De nombreuses sociétés de transport de poids lourd sont en mesure de dire aux clients qui l'interrogent où se trouvent leurs envois; c'est également le cas des chemins de fer nord-américains.

30. La Commission entend proposer un mandat pour la préparation de spécifications concernant les procédures frontalières, l'interconnexion des systèmes de TI ferroviaires et leurs interfaces avec d'autres modes [12]. Ces spécifications devraient présenter un potentiel de croissance et une architecture ouverte pour permettre l'introduction de technologies nouvelles et le développement de nouveaux services à la clientèle; elles devraient également prendre en considération les besoins des nouveaux arrivants sur le marché du transport ferroviaire. Il convient de trouver, dans le mandat, un juste équilibre entre le degré d'harmonisation technique et la liberté qui sera laissée au marché pour générer de nouvelles solutions. Par ailleurs, le développement de la navigation par satellite devrait, à terme, offrir les outils nécessaires au déploiement d'une vaste panoplie de services opérationnels et logistiques, tels que la gestion et la localisation/le suivi des flottes [13].

[12] Pour préparer le terrain, la Commission a commandé une étude sur l'échange de données opérationnelles lors du passage des trains de marchandises aux frontières.

[13] Communication de la Commission: "Galileo - L'engagement de l'Europe dans une nouvelle génération de services de navigation par satellites". COM (99) 54 final du 10.2.1999

En 2001, la Commission proposera la préparation de spécifications concernant les procédures frontalières, l'interconnexion des systèmes de TI ferroviaires et leurs interfaces avec d'autres modes de transport.

31. Le matériel roulant. En vertu de la directive proposée, les États membres ne pourraient plus refuser du matériel roulant qui serait conforme aux spécifications communautaires. Cette règle prendrait le pas sur les dispositions relatives à l'acceptation des véhicules figurant dans le RIC et dans le RIV. La directive instaurerait également un mécanisme d'élaboration et d'adoption de spécifications et de normes communautaires de sorte que ce ne serait plus le code UIC mentionné dans les accords qui déterminerait les caractéristiques des voitures de passagers et des wagons de marchandises interopérables. Pour mettre en oeuvre la directive, la Commission proposera de donner mandat à l'AEIF pour la préparation de spécifications concernant l'interopérabilité du matériel roulant, qui sera suivie par l'élaboration des normes européennes requises. Les spécifications élaborées pour le système à grande vitesse ou les recommandations de l'UIC pourraient, le cas échéant, servir de modèles. (Il est à noter que certaines parties du RIC et du RIV ne concernent pas la reconnaissance des véhicules mais portent sur d'autres aspects des activités internationales, qui n'entrent pas dans le champ d'application de la directive.)

En 2001, la Commission proposera de donner mandat à l'organisme commun représentatif pour préparer des spécifications concernant l'interopérabilité des voitures de passagers et des wagons de marchandises. Elle proposera également de donner mandat pour déterminer quelles spécifications relatives aux unités multiples et aux locomotives pourraient être utiles.

32. En ce qui concerne le matériel roulant de transport de passagers conçu uniquement pour le trafic intérieur, sa capacité de circulation transfrontalière sans danger et sans interruption n'est pas à prendre en considération. Rendre ce matériel interopérable ne revêt aucun intérêt. L'objectif est plutôt ici d'intégrer le marché des nouveaux équipements et de créer, à terme, un marché du matériel roulant usagé. Cela pousserait les prix à la baisse, stimulerait la compétitivité de l'industrie des équipements et faciliterait l'accès au secteur du transport ferroviaire. Plusieurs questions doivent être considérées avant de décider de la politique dans ce secteur. Tout d'abord, la Communauté peut aborder de différentes façons l'harmonisation de ce matériel roulant de transport. L'une est de commencer par la législation communautaire; l'autre est de promouvoir des initiatives par les parties intéressées pour se mettre d'accord sur les normes communes. Par exemple, dans le cas des trains légers la Commission soutient une initiative des associations d'exploitants de transports publics et de constructeurs d'équipements ferroviaires en vue d'harmoniser les principales interfaces entre les systèmes et les exigences de sécurité [14]. Les résultats de l'exercice pourraient alors être introduits dans la législation et servir de point de départ à des spécifications communautaires, si cela s'avère souhaitable. Une deuxième question se pose quant à la forme législative: celle-ci devrait être adaptée à l'objectif de création d'un Marché unique plutôt qu'à l'interopérabilité et pourrait peut-être avoir une structure plus simple que la directive proposée concernant l'interopérabilité du rail conventionnel. Une autre question concerne la manière d'introduire l'évaluation de la conformité par des organismes indépendants ainsi que la reconnaissance mutuelle de l'évaluation.

[14] L'initiative en faveur du transit ferroviaire de masse en Europe (MARIE - Mass Transit Rail Initiative for Europe) est une initiative de l'Union des industries ferroviaires européennes (UNIFE) et de l'Union internationale des transports publics (UITP) et bénéficie de l'appui de la Commission. Outre les critères de conception, l'initiative porte sur les coûts tout au long du cycle de vie, sur les modalités et les conditions de transport, et sur l'ingénierie financière.

En 2001, la Commission presentera une communication sur la création du marché unique pour le matériel roulant de transport de passagers conçu uniquement pour le trafic intérieur.

33. Bruit. Les lignes de chemin de fer traversent des zones densément peuplées, ce qui expose les citoyens à des niveaux sonores inacceptables. Leur principale source de mécontentement est la gêne occasionnée la nuit, pendant le sommeil, par la circulation des trains de marchandises et le triage des wagons dans les terminaux. Deux problèmes distincts se posent selon que les émissions sonores proviennent de wagons neufs ou l'immense parc de véhicules en service dans toute la Communauté. Ces derniers sont très résistants et ne peuvent être remplacés rapidement; toute solution devra donc prendre en compte la flotte existante.

34. La politique en matière de nuisances sonores ferroviaires doit concilier plusieurs objectifs. D'une part, il importe que les citoyens soient protégés de ce type de nuisances; il s'agit d'un objectif environnemental important. D'autre part, il est nécessaire de préserver la libre circulation des wagons de chemin de fer, et donc des marchandises, dans toute la Communauté, ainsi que d'assurer un marché unique pour ces wagons. Si un État membre imposait ses propres normes en matière de bruit à des wagons de marchandises étrangers, cette liberté de circulation s'en trouverait entravée. En outre, il convient de trouver le dosage de mesures le plus efficace, qu'il s'agisse de mesures techniques (introduire des véhicules plus silencieux et des écrans acoustiques de différents types), opérationnelles (réduire la vitesse ou n'utiliser que certaines lignes) ou économiques (prélever des redevances). La situation est compliquée par le partage des responsabilités entre les différents acteurs.

35. Pour la Communauté, la priorité est la réduction des émissions sonores à la source. Cette question devrait être abordée dans le cadre de la politique générale de la Communauté en matière de bruit. A la suite de son Livre Vert sur la politique future de lutte contre le bruit [15], la Commission a lancé un programme ambitieux, en commençant par mener des travaux techniques relatifs aux indicateurs, aux méthodes de mesure, à la cartographie et aux mesures de réduction. Elle estime qu'il est aujourd'hui temps d'entamer des travaux sur les émissions sonores produites par les chemins de fer et envisage de créer un groupe de travail sur cette question. Ce groupe serait chargé des travaux techniques qui sont nécessaires à la définition, au niveau communautaire, de limites d'émission et qui couvriraient, notamment, les méthodes de mesure, les valeurs limites, les coûts et les bénéfices, les conséquences financières, etc. Le groupe de travail consisterait en représentants des Etats membres, des associations environnementales, les chemins de fer et l'industrie des équipements ferroviaires. Ces travaux serviraient ensuite de base à l'élaboration de spécifications communautaires dans le cadre de la directive sur le rail conventionnel.

[15] Livre vert sur la politique future de lutte contre le bruit, COM (96) 540 final du 4.11.1996.

En 2000, la Commission entamera, dans le cadre d'un groupe de travail, des travaux techniques sur les émissions sonores produites par le transport ferroviaire.

36. Comme on l'a dit précédemment, l'importante flotte de wagons de marchandises qui vont encore rester en service pendant plusieurs décennies pose un problème particulier. L'une des solutions possibles consisterait à équiper ces wagons de segments de freins silencieux à la place des traditionnels sabots en acier, bien que cela implique aussi de remplacer les roues et les essieux [16]. Au rythme habituel de remplacement, il faudrait environ quinze ans pour équiper l'ensemble de la flotte avec de nouveaux freins, et les émissions en seraient globalement diminuées de moitié. Il devrait cependant être possible de concentrer les efforts là où les problèmes se posent avec le plus d'acuité, de façon à obtenir plus rapidement une réduction des nuisances sonores; et la question d'une possible accélération du rythme de rééquipement devrait être abordée par toutes les parties intéressées, sans que la compétitivité du fret ferroviaire ait à en souffrir. Un tel programme doit faire l'objet de discussions approfondies avec les organismes représentatifs des chemins de fer et des propriétaires de wagons privés.

[16] La génération actuelle de segments de frein silencieux nécessite le remplacement des roues; des recherches sont en cours pour mettre au point des segments silencieux utilisables sans remplacer les roues.

37. Qualifications et méthodes de travail. Il a été, et il reste largement, de pratique courante de changer de personnel roulant [17] aux abords ou au passage de la frontière. Il est rare qu'une équipe poursuive son travail une fois passée la frontière, mais cela arrive. Si le transport ferroviaire international veut être compétitif, les entreprises ferroviaires doivent être capables d'employer leurs personnels de façon aussi productive que possible, tout en respectant les règles relatives au temps de travail, afin de fournir des services au niveau de qualité requis par le marché. Dans certains cas, il sera plus efficace de changer une équipe à la frontière, dans d'autres, de lui faire passer la frontière si les horaires de travail le permettent. L'interopérabilité des personnels roulants soulève plusieurs difficultés: les connaissances supplémentaires que les équipes doivent acquérir pour travailler au-delà des frontières nationales; les exigences relatives à l'âge et à l'état de santé du personnel; et les méthodes de travail.

[17] Le "personnel roulant" est essentiellement composé du conducteur du train, ainsi que de tout autre membre du personnel participant à l'exploitation du train.

38. Un conducteur travaillant hors du réseau national aura besoin de connaissances supplémentaires qui touchent essentiellement aux langues étrangères, à la signalisation et aux règles d'exploitation, et à l'itinéraire à emprunter. Les connaissances linguistiques constituent une barrière particulièrement importante, car elles n'ont jusqu'ici jamais été prises en considération par les chemins de fer lors des recrutements. En général, les membres du personnel n'ont besoin de connaître qu'une seule langue supplémentaire, puisque les distances qu'ils peuvent parcourir à l'étranger pendant leur temps de travail sont limitées. Chaque compagnie de chemins de fer possède un système de signalisation et des règles d'exploitation propres et chaque itinéraire présente des caractéristiques géographiques uniques. Un conducteur doit pouvoir réagir rapidement en cas d'urgence, et doit donc avoir une connaissance approfondie de la signalisation et des règles d'exploitation des différents réseaux empruntés et des itinéraires parcourus. A l'heure actuelle, l'interopérabilité au-delà des frontières nationales fait l'objet d'accords bilatéraux en vertu desquels l'entreprise ferroviaire ou le gestionnaire de l'infrastructure qui est hôte est responsable de la formation et de la qualification du personnel. Les partenaires sociaux sont en train d'étudier les qualifications requises pour les opérations transfrontalières, dont la Commission tiendra pleinement compte, en considérant les mesures appropriés.

En 2000, la Commission lancera une étude relative aux qualifications requises pour l'activité transfrontalière des équipes de bord et l'obtention de certificats de compétence, en consultation avec les partenaires sociaux.

39. Évaluation de la conformité. Traditionnellement, les chemins de fer non seulement définissent leurs propres normes, mais évaluent eux-mêmes la conformité à ces normes. Cette pratique a des inconvénients évidents: l'évaluation peut durer trop longtemps; les méthodes ne suivent pas les progrès de la technologie; et les essais risquent d'être effectués deux fois. Elle ne garantit pas non plus l'objectivité et le traitement équitable de toutes les entreprises ferroviaires et de tous les équipementiers, qu'ils soient établis de longue date ou nouveaux arrivants. La directive "Grande vitesse" confie la responsabilité de l'évaluation de conformité à des "organismes notifiés" indépendants. La Commission estime que ces "organismes notifiés" devraient également être chargés de l'évaluation de la conformité pour le rail conventionnel, car il n'existe souvent pas de distinction claire entre transport à grande vitesse et transport conventionnel, et les mêmes principes s'appliquent dans les deux secteurs. La directive "Grande vitesse" prévoit une coordination des "organismes notifiés". Il reste à savoir si ce mécanisme sera adéquat ou s'il faudra prendre des mesures supplémentaires. L'une des solutions consisterait à créer un organisme de coordination européen chargé de comparer les méthodes et de faire des recommandations en vue d'une harmonisation plus poussée. Cette option devrait être envisagée lorsqu'on aura acquis de l'expérience avec les organismes notifiés.

40. Dans certains domaines, comme l'évaluation de l'aptitude à l'emploi sur des lignes différentes, des regles nationales resteront d'application, et dans d'autres il y aura une période de transition jusqu'à l'adoption des spécifications et des normes communautaires. Par example, en vertu du RIC et du RIV, il revient au chemin de fer responsable de l'enregistrement ("registering railway") dans un État membre de décider si, oui ou non, un véhicule est conforme au code UIC et d'enregistrer les véhicules agréés. Cette pratique ne garantit pas le traitement équitable de tous les exploitants de véhicules ni de tous les équipementiers. Par conséquent, les organismes notifiés devraient être chargés de certifier la conformité des véhicules aux exigences en vigueur dans la Communauté (autrement dit, aux fiches UIC pertinentes). En ce qui concerne l'enregistrement des wagons utilisés pour le transport international, des organismes indépendants devraient s'en charger. La Commission lancera une étude sur les systèmes d'enregistrement dans toute la Communauté et sur la nécessité de règles communes, en vue de garantir une reconnaissance mutuelle et un traitement équitable.

Dans la directive "Rail conventionnel", la Commission propose que soit confiée aux organismes notifiés la responsabilité de l'évaluation de la conformité aux specifications et normes communitaires, ainsi qu'aux regles nationales et exigences en vigeur dans la Communauté.

41. Dans le secteur ferroviaire, l'évaluation de la conformité ne consiste pas simplement à tester des prototypes en laboratoire ou sur site. Les différents systèmes de voies et de signalisation ont chacun leurs caractéristiques propres; c'est pourquoi le matériel roulant devra probablement être éprouvé sur les infrastructures sur lesquelles il sera exploité, dans les conditions normales de fonctionnement. On peut citer comme exemple les essais d'incompatibilité électromagnétique entre certains types de moteurs électriques et d'équipements de signalisation. Ces essais doivent être réalisés par l'entreprise ferroviaire ou le gestionnaire de l'infrastructure directement concerné(e); ils doivent être transparents, non discriminatoires et pas plus onéreux que nécessaire. Pour ce faire, des orientations communautaires relatives aux essais en conditions d'exploitation peuvent s'avérer utiles.

En 2001, la Commission proposera de donner mandat à l'organisme commun représentatif pour apprécier la nécessité d'orientations concernant les essais sur équipements ferroviaires en conditions d'exploitation.

42. La reconnaissance mutuelle des activités d'entretien et de réparation est importante au regard de la libre circulation des véhicules dans la Communauté, en particulier des wagons de marchandises. Le propriétaire d'un wagon devrait être libre de décider si ces travaux doivent être effectués dans l'État membre d'enregistrement du matériel ou dans l'État membre où se trouve le matériel quand l'entretien ou la réparation s'impose. Dans le premier cas, le propriétaire doit spécialement rapatrier le wagon dans l'État où il a été enregistré. Le second cas implique la reconnaissance mutuelle des activités d'entretien et de réparation, ce qui suppose, par exemple, que des spécifications et des normes communes soient appliquées en ce qui concerne les composants, y compris les pièces détachées, les procédures d'entretien et de réparation et les ateliers agréés. L'organisation actuelle est critiquée, notamment par les propriétaires de wagons privés qui déplorent que ces activités doivent être menées dans l'État d'enregistrement, ce qui les oblige à satisfaire plusieurs exigences différentes. L'AEIF et les propriétaires de wagons privés devraient être associés à une réflexion sur les solutions possibles à ce problème.

En 2001, la Commission proposera un mandat pour la préparation des spécifications et des procédures nécessaires à la reconnaissance mutuelle des activités d'entretien et de réparation.

F. THEMES D'HARMONISATION A PLUS LONG TERME

43. Réglementation de la sécurité. L'objectif de la Communauté devrait être de maintenir la sécurité du transport ferroviaire au niveau enviable où il se situe à présent, tout en limitant au maximum les entraves que la réglementation de la sécurité pourrait créer en ce qui concerne l'interopérabilité et l'intégration du marché des équipements. Un autre objectif tout aussi important est de veiller à la transparence et au caractère non discriminatoire de cette réglementation, de sorte que toutes les entreprises ferroviaires soient traitées sur un pied d'égalité. On peut aussi envisager la possibilité de faire converger les diverses approches nationales, ce qui contribuerait à la réalisation de ces objectifs. La Commission a lancé une étude dont le but est, premièrement, de comparer l'application de la réglementation de la sécurité dans différents États membres et, deuxièmement, de faire des recommandations sur la convergence des politiques et sur l'équité et le caractère ouvert des procédures. Cette étude sera achevée en 1999. Des travaux plus approfondis sur l'impact des règles d'exploitation et des procédures de sécurité sur l'interopérabilité seront peut-être alors nécessaires.

44. Systèmes électriques. Actuellement cinq systèmes électriques différents coexistent dans la Communauté. Cette situation oblige généralement les chemins de fer à changer les locomotives à la frontière. Il est arrivé qu'on utilise des locomotives polycourantes, mais cette solution représentait, il y a peu encore, un défi technique coûteux dont la fiabilité n'était pas toujours satisfaisante. La technologie a progressé néanmoins et les chemins de fer de la Communauté ont récemment fait plusieurs commandes de locomotives et d'unités de traction polycourantes. Les compagnies peuvent maintenant choisir, en fonction de critères commerciaux et opérationnels, entre utiliser une locomotive polycourante ou changer de locomotive à la frontière. Cette évolution ne plaide pas non plus en faveur d'une harmonisation générale des systèmes électriques dans la Communauté. Une telle harmonisation serait un exercice excessivement coûteux et perturbateur qui ne pourrait être justifié par des considérations d'ordre commercial ou de rentabilité. L'harmonisation de la géométrie des caténaires [18] et de la largeur des pantographes est une autre question. Ces paramètres varient considérablement, de sorte que la circulation d'une locomotive sur un itinéraire international peut nécessiter plusieurs types de pantographes. L'harmonisation pourrait s'avérer très avantageuse, moyennant un coût raisonnable.

[18] Les câbles que suit une ligne de contact suspendue entre ses supports.

En 2002, la Commission proposera de donner mandat à l'organisme commun représentatif pour apprécier le bien-fondé d'une harmonisation de la conception des caténaires et des pantographes.

45. Gabarit de chargement, gabarit d'espace libre et autres paramètres [19]. Ces gabarits sont suffisamment proches pour permettre aux trains de passagers de circuler dans presque toute l'Europe continentale [20]. Cependant, les gabarits d'espace libre et d'autres paramètres restreignent le déplacement des cargaisons importantes et limitent les dimensions des trains de marchandises, ce qui freine les progrès en termes d'efficacité (la longueur des trains et les charges par essieu en offrent un bon exemple). Une harmonisation générale des infrastructures sur la base de spécifications plus exigeantes - plutôt que des améliorations sélectives dans des cas qui seraient économiquement justifiés - serait exagérément coûteuse, sachant que des voies, des ponts et des tunnels devraient être reconstruits. Cela étant, la construction de lignes à grande vitesse offre la possibilité de libérer des lignes en faveur du trafic plus lent. La constitution d'un réseau, ou d'une série d'itinéraires, qui satisferait les exigences du fret international sera étudiée lors de la révision des orientations pour le RTE-T; ce sera également l'occasion de recenser les goulets d'étranglement du réseau conventionnel. Se pose aussi la question de savoir si l'harmonisation des paramètres d'infrastructures de ces lignes serait justifiée et quelles seraient les spécifications les plus adaptées. La Commission entend donner mandat à l'AEIF pour évaluer le bien-fondé d'une harmonisation plus poussée des infrastructures en vue d'augmenter l'efficacité du trafic de marchandises.

[19] Le gabarit de chargement et la charge maximale par essieu déterminent les dimensions maximales du matériel roulant. Le gabarit d'espace libre définit l'espace nécessaire au-dessus et autour des voies pour permettre à un matériel roulant de dimensions données de circuler librement et sans danger sur des installations fixes.

[20] Les écartements de voies sont un problèmes différents. La plupart des pays européens utilisent des écartements standards, à part l'Espagne, le Portugal, la Finlande et l'Irlande qui utilisent différents écartements larges comme les états baltes.

En 2002, la Commission proposera de donner mandat à l'organisme commun représentatif pour apprécier le bien-fondé d'une harmonisation plus poussée des infrastructures en vue d'augmenter l'efficacité du trafic de marchandises.

G. L'INTEROPERABILITE HORS DES FRONTIERES COMMUNAUTAIRES

46. Le système ferroviaire européen ne s'arrête pas aux frontières de la Communauté. Il s'étend aux pays d'Europe centrale et orientale, et rejoint les réseaux du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord. L'harmonisation des spécifications dans l'ensemble de cette zone bénéficierait à tous les pays concernés, de même que la reconnaissance mutuelle de l'évaluation de la conformité à ces spécifications. Les chances de succès seraient plus grandes si l'harmonisation était fondée sur des travaux déjà en cours au niveau international. La Communauté pourrait contribuer à cette entreprise de façon capitale, puisqu'elle a compétence pour agir sur la scène internationale dans ce domaine. Elle va adopter des spécifications pour le transport ferroviaire à grande vitesse et conventionnel qui pourraient servir de base à une harmonisation plus vaste; et elle instaure d'ores et déjà un système de reconnaissance mutuelle d'évalution de conformité. Les Etats candidats à l'élargissement s'aligneront sur les spécifications communautaires et, une fois membre, prendront part au processus d'harmonisation, comme les autres Etats membres. L'interopérabilité avec le système ferroviaire suisse sera assurèé à travers l'accord entre la Communauté européenne et la Conféderation suisse sur le transport par rail et par route.

47. La question est de savoir comment inclure dans le système interopérable l'ensemble des pays d'Europe, du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord, en instaurant un cadre juridique qui contraindrait tous ces États à appliquer les mêmes spécifications et la reconnaissance mutuelle des évaluations de conformité. Le processus devrait être aussi simple et économique que possible; c'est pourquoi les spécifications doivent se fonder sur celles qui ont déjà été formulées ou acceptées au niveau international, et en premier lieu sur celles qui ont été élaborées au sein de la Communauté. Parallèlement, il devrait protéger les pays minoritaires contre l'imposition de spécifications inadaptées.

48. La convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF) pourrait fournir le cadre idoine puisqu'on compte parmi ses signataires quarante pays d'Europe, du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord, dont tous les États membres de l'Union. Cette convention intergouvernementale couvre actuellement les questions de la responsabilité, des contrats et du transport de marchandises dangereuses, mais elle a été révisée lors d'une assemblée générale, en juin 1999. L'un des résultats de cette révision est d'avoir inclus dans le champ d'application de la convention l'adoption formelle de spécifications techniques et des règles concernant la reconnaissance mutuelle de l'évaluation de la conformité pour les équipements utilisés dans le transport international. Le texte révisé indique que les spécifications doivent être fondées sur celles qui ont déjà été formulées ou acceptées au niveau international et que les règles de vote habituelles - qui permettent à un quart des membres de bloquer les décisions - devraient être d'application. Cette approche devrait faire progresser l'harmonisation de façon simple et efficace, tout en protégeant les droits des États parties. Le texte révisé de la COTIF autorise des organismes internationaux, tels que la Communauté européenne, à devenir membres de l'OTIF [21], l'organisation issue de la convention. Ce statut de membre permettrait à la Communauté d'influencer fortement les décisions concernant l'harmonisation technique. Sur la base d'une appréciation de ses meilleurs interêts, la Communauté devrait statuer sur la question de sa participation à l'OTIF au cours de la période de ratification de la convention révisée, c'est-à-dire probablement pas avant la fin de 2003.

[21] Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires.

La Commission étudiera la possibilité d'une adhésion de la Communauté à l'Office central des transports internationaux ferroviaires (OTIF) et fera connaître sa position en 2001.

H. PROGRAMME DE TRAVAIL

49. La présente synthèse regroupe les propositions d'action qui ont été faites dans la communication concernant l'intégration des systèmes ferroviaires conventionnels. La proposition centrale de cette communication, une directive sur l'interopérabilité du transport ferroviaire conventionnel, contribuerait tant à l'extension de l'interopérabilité qu'à l'intégration du marché des équipements. Sachant que l'harmonisation technique est un processus long et que les ressources sont très limitées, la Commission estime que les préparatifs en vue de la mise en pratique de la directive devraient commencer à un stade précoce. Cela dynamiserait les travaux sur l'intégration des systèmes ferroviaires conventionnels, comme ce fut le cas pour le transport à grande vitesse.

50. Intégration des services A court terme, les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure devraient se fixer comme objectif de limiter la durée des passages aux frontières pour le trafic de marchandises au temps nécessaire au changement des locomotives et des équipes. En 2000, la Commission consultera les milieux intéressés sur le lancement d'une campagne de surveillance des temps d'attente aux frontières.

A moyen terme, les entreprises ferroviaires et les gestionnaires de l'infrastructure devraient tendre à la suppression des arrêts aux frontières. En fonction des progrès réalisés, la Commission décidera s'il y a lieu ou non de faire préparer des spécifications visant à simplifier les procédures de passage des trains d'un réseau à l'autre sans arrêts aux frontières.

51. Priorités en matière d'harmonisation

En 2001, la Commission proposera de donner mandat à l'organisme commun représentatif pour:

- la préparation, sur la base de l'ERTMS, de spécifications concernant les systèmes de signalisation et de commande/contrôle pour le transport ferroviaire conventionnel;

- la préparation de spécifications concernant l'interopérabilité des voitures de passagers et des wagons de marchandises;

- la détermination des spécifications relatives aux unités multiples et aux locomotives qui pourraient être utiles;

- l'appréciation de la nécessité d'orientations communautaires concernant des essais sur les équipements ferroviaires en conditions d'exploitation;

En 2001, la Commission proposera des mandats pour:

- la préparation de spécifications concernant les procédures frontalières, l'interconnexion des systèmes de TI ferroviaires et leurs interfaces avec d'autres modes;

- la préparation des spécifications et des procédures nécessaires à la reconnaissance mutuelle des activités d'entretien et de réparation.

En 2000, la Commission entamera, dans le cadre d'un groupe de travail, des travaux techniques préparatoires sur les émissions sonores produites par le transport ferroviaire.

En 2000, la Commission lancera une étude relative aux qualifications spécialement requises pour l'activité transfrontalière des personnels roulants et l'obtention de certificats de compétence.

Dans la directive sur le transport ferroviaire conventionnel, la Commission propose que soit confiée aux organismes notifiés la responsabilité de l'évaluation de la conformité aux spécifications et normes communautaires, ainsi qu'aux règles nationales et exigences en vigueur dans la Communauté.

52. Thèmes d'harmonisation à plus long terme

En 2001, la Commission presentera une communication sur la création du Marché unique pour le matériel roulant de transport de passagers conçu uniquement pour le trafic intérieur.

En 2002, la Commission proposera de donner mandat à l'organisme commun représentatif pour:

- apprécier le bien-fondé d'une harmonisation de la conception des caténaires et des pantographes,

- évaluer le bien-fondé d'une harmonisation plus poussée des infrastructures en vue d'une augmentation de l'efficacité du trafic de marchandises.

53. L'interopérabilité hors des frontières communautaires

La Commission étudiera la possibilité d'une adhésion de la Communauté à l'Office central des transports internationaux ferroviaires (OTIF) et fera connaître sa position en 2001.

EXPOSÉ DES MOTIFS

MOTIVATION EN TERMES DE SUBSIDIARITE

a) Quels sont les objectifs de l'action envisagée par rapport aux obligations pesant sur la Communauté -

Les objectifs de l'action consistent à créer un cadre réglementaire comportant des spécifications techniques d'interopérabilité (S.T.I.) à caractère obligatoire et des normes harmonisées en vue d'assurer l'interopérabilité du réseau ferroviaire transeuropéen, tout en contribuant à l'ouverture des marchés des services de transport et des biens équipement et à la promotion de la compétitivité du secteur ferroviaire dans son ensemble.

b) L'action envisagée relève-t-elle d'une compétence exclusive de la Communauté ou d'une compétence partagée avec les Etats membres -

L'action en question relève d'une compétence partagée selon l'article 155 du Traité CE.

c) Quelle est la dimension communautaire du problème (par exemple combien d'Etats membres sont concernés et quelle solution a été en vigueur jusqu'à maintenant) -

La dimension communautaire résulte du schéma directeur du réseau ferroviaire transeuropéen, qui concerne tous les Etats membres. Jusqu'à présent, l'interopérabilité n'a pas été réalisée par les Etats membres isolément.

d) Quelle est la solution la plus efficace par comparaison entre les moyens de la Communauté et ceux des Etats membres -

Les Etats membres ne sont pas en mesure d'établir, que ce soit par accord intergouvernemental ou à travers la normalisation, les conditions techniques, opérationnelles et réglementaires nécessaires pour l'interopérabilité.

e) Quelle plus-value concrète apporte l'action envisagée de la Communauté et quel serait le coût de l'inaction -

Actuellement, la circulation des trains dans les relations transfrontalières n'est possible selon les cas, qu'à travers le changement de locomotives et de personnel, le suivi de procédures d'inspection et d'échange de documentation, la juxtaposition des techniques et des règles opérationnelles nationales et par le respect de toutes les réglementations nationales. Ceci aboutit selon le cas à une dégradation de la qualité du service et/ou à un coût démesuré d'investissement pour ces relations. L'action communautaire permettra dans une perspective à moyen et long terme, une amélioration substantielle de la qualité du service et une réduction des coûts pour ces relations, du fait qu'elle simplifie et facilite l'accès au réseau et qu'elle permettra tant aux opérateurs qu'à l'industrie, de réaliser des économies d'échelle.

f) Quelles modalités d'action sont à la disposition de la Communauté -

Les modalités d'action à la disposition de la Communauté sont l'encouragement à la modernisation, l'harmonisation au niveau des exigences essentielles, ainsi que l'adoption des mesures d'exécution concernant les paramètres techniques.

Les Etats membres ont des législations nationales qui sont basées sur des philosophies différentes en ce qui concerne les domaines de la sécurité, de protection de la santé, de protection des consommateurs, de protection de l'environnement, de fiabilité / disponibilité ainsi que de la compatibilité technique et de l'exploitation. Les opérateurs doivent répondre à des paramètres techniques obligatoires et divergents. La réalisation d'un niveau adéquat d'interopérabilité nécessite une harmonisation des paramètres fondamentaux garantissant les conditions techniques, opérationnelles et réglementaires nécessaires.

g) Une réglementation uniforme est-elle nécessaire ou suffit-il d'une directive posant des objectifs généraux en renvoyant l'exécution au niveau des Etats membres -

La directive proposée fixe les objectifs généraux et un cadre uniforme pour ce qui concerne les exigences essentielles à respecter par le système, le rôle des Etats membres lors de la mise en service des sous-systèmes, le rôle des organismes indépendants chargés de l'évaluation de conformité des constituants et de la vérification des sous-systèmes. La directive fixe également les règles à respecter pour le développement des STI qui devront être respectées lors de toute nouvelle mise en service.

L'harmonisation porte sur les exigences essentielles ainsi que sur les spécifications techniques d'interopérabilité et laisse aux Etats membres et à la normalisation européenne les aspects d'application.

INTRODUCTION

1. La réalisation progressive du réseau ferroviaire transeuropéen conventionnel à partir des réseaux nationaux, existants ou en projets, impose d'assurer l'interconnexion et l'interopérabilité des infrastructures, des équipements fixes, des systèmes logistiques et des matériels roulants.

2. Jusqu'à maintenant, chaque réseau était exploité et le mouvement des trains assuré à l'intérieur des frontières nationales sur la base et dans le respect de dispositions réglementaires, techniques et opérationnelles propres, différentes et très largement incompatibles d'un Etat membre à un autre. C'est notamment le cas en ce qui concerne la sécurité, l'environnement, les caractéristiques physiques des infrastructures et en particulier le gabarit, les systèmes d'alimentation électrique, la signalisation et le contrôle-commande des circulations ainsi que les règles d'exploitation.

3. Il résulte de ce qui précède, que les Etat membres n'ont pas été en mesure de prendre individuellement les mesures nécessaires permettant de réaliser l'interopérabilité du réseau ferroviaire transeuropéen conventionnel.

4. Cet ensemble de raisons a conduit la Commission à annoncer dans son Livre Blanc de 1996 "Stratégie pour la revitalisation des chemins de fer communautaires" une action communautaire sur l'intégration des réseaux ferroviaires nationaux, au même moment où était adoptée une directive du Conseil dont les dispositions visaient à réaliser et à assurer l'interopérabilité du réseau européen de trains à grande vitesse (directive 96/48/CE du 23 juillet 1996).

5. Faisant suite à ce Livre Blanc, une étude a été lancée en 1997 et a recommandé dans ses conclusions, remises en mai 1998, une stratégie et un plan d'actions possibles à court, moyen et long terme, dont la principale est l'adoption d'une directive basée sur l'approche suivie dans le domaine de la grande vitesse.

6. La Communication au Conseil et au PE qui accompagne la présente proposition de directive, rappelle les problèmes du secteur ferroviaire liés aux différences réglementaires, opérationnelles et techniques, et annonce une série d'actions en vue de rayer ces difficultés; la plupart de ces actions seront menées dans le cadre de la directive dont la présente proposition fait l'objet.

INTEROPERABILITE ET SUBSIDIARITE

7. Comme cela a déjà été souligné plus haut, dans chaque pays, le réseau de chemin de fer s'est constitué, au cours des 150 dernières années, en tant que système totalement intégré, sous la responsabilité d'une (ou plusieurs) compagnie(s) nationale(s) à laquelle l'autorité de tutelle a délégué, à partir d'un cadre législatif général, de très larges compétences en matière de gestion, d'exploitation et de développement. Le cloisonnement qui en a résulté ne permet pas la circulation optimale des trains sur les différentes parties de l'infrastructure du réseau constitué par la juxtaposition des réseaux nationaux.

8. La cohérence d'un tel réseau suppose un niveau suffisant d'harmonisation pour :

- dans les réglementations nationales, les différences contenues dans les dispositions pertinentes qui concernent notamment la sécurité, la santé, l'environnement et la protection des consommateurs ;

- les caractéristiques techniques et opérationnelles pertinentes aux interfaces :

- Des infrastructures

- Des systèmes d'alimentation et de captage de l'énergie

- Des installations et des procédures de maintenance

- Des systèmes de contrôle-commande et de signalisation

- Des installations et des procédures d'exploitation et de gestion du trafic

- Des systèmes d'information et de communication nécessaires aux applications pour les voyageurs et pour le fret

- Des matériels roulants.

9. Par ailleurs, du point de vue des matériels et des équipements de toute nature entrant dans la constitution du système, il est nécessaire que les conditions pour l'établissement d'un marché ouvert et concurrentiel soient réalisées.

10. Tout ce qui précède montre que la réalisation de l'objectif d'interopérabilité demande des actions d'harmonisation au niveau communautaire.

Ces actions concernent les interfaces entre les différentes parties du système, les dispositions liées à l'exploitation ainsi que les dispositions contenues dans des réglementations nationales relatives à la sécurité, la santé, l'environnement et la protection des consommateurs.

. Ces actions concrétisent le concept d'interopérabilité dont la réalisation exige la mise en place d'un cadre communautaire. Ce cadre communautaire doit permettre de définir un ensemble d'exigences essentielles, notamment au niveau des interfaces, et de procédures qui doivent lier tous les acteurs, c'est-à-dire en premier lieu les Etats membres mais aussi les opérateurs économiques et notamment les gestionnaires de l'infrastructure, les entreprises ferroviaires et l'industrie qui doivent coopérer.

11. Comme dans le domaine de la grande vitesse, un tel dispositif requiert l'établissement, conformément au principe de subsidiarité, d'une directive relative à l'interopérabilité du réseau ferroviaire transeuropéen conventionnel. En effet, ni l'élaboration volontaire de normes techniques par les seuls opérateurs économiques, ni la reconnaissance réciproque des dispositions nationales existantes ne sont en mesure de résoudre les problèmes politiques et techniques s'opposant à l'intégration, à la cohérence et à l'interopérabilité d'un réseau ferroviaire transeuropéen tel que celui qui est envisagé.

ARCHITECTURE ET CONTENU DE LA DIRECTIVE

12. La présente proposition de directive a été développée en respectant autant que possible la structure et le contenu de la directive relative à la grande vitesse. Toutefois, comme expliqué dans la communication, un certain nombre de changements ont été apportés. Il s'agit principalement des champs d'application géographique (réseau concerné) et technique (sous-systèmes concernés), du caractère progressif de l'imposition de nouvelles spécifications communautaires, de l'adoption d'un programme de travail et de priorités pour les travaux de l'organisme commun représentatif et du Comité.

13. Comme dans le cas de la grande vitesse, la proposition de directive relative à l'interopérabilité est l'élément de base d'une architecture à trois niveaux :

- La directive proprement dite, avec les exigences essentielles que le système doit respecter;

- Les spécifications techniques d'interopérabilité (S.T.I.) ;

- L'ensemble des autres spécifications européennes et notamment les normes européennes des organismes européens de normalisation : CEN, CENELEC et ETSI.

Cette architecture s'inspire de la structure typique des directives "de la nouvelle approche". Ces directives définissent les exigences essentielles auxquelles les produits doivent satisfaire lorsqu'ils sont mis sur le marché, mais elles ne précisent pas les moyens techniques à utiliser pour respecter ces exigences essentielles. Ensuite, lorsqu'une norme européenne qui satisfait ces exigences essentielles est publiée par la CE, tout produit conforme à cette norme est présumé satisfaire aux exigences essentielles; toutefois ces normes ne sont pas obligatoires. C'est une des raisons pour lesquelles, dans le cas de l'interopérabilité, il fallait créer le niveau intermédiaire des STI; pour assurer la compatibilité technique entre les différents éléments d'un système si complexe et articulé, il fallait pouvoit imposer un ensemble de spécifications, surtout au niveau des interfaces entre les éléments.

14. La proposition de directive considère le réseau ferroviaire transeuropéen conventionnel dans sa globalité et sa complexité et s'applique aux infrastructures, aux équipements fixes, aux systèmes logistiques et au matériel roulant ainsi qu'à leurs constituants qui jouent une rôle critique du point de vue de l'interopérabilité.

Pour des raison opératoires, le système global a été décomposé en sous-systèmes :

- Infrastructure,

- Energie,

- Maintenance,

- Contrôle-commande et signalisation,

- Matériel roulant,

- Exploitation et gestion du trafic,

Applications télématiques au service des passagers et du fret.

La décomposition de la directive 96/48 a été légèrement modifiée pour tenir compte des conclusions de l'étude mentionnée ci-dessus. Cette étude recommande de ne pas traiter tous les obstacles à l'interopérabilité de front, mais de résoudre les problèmes progressivement selon un ordre de priorité à établir en fonction du rapport coûts-avantages que présente chaque projet de mesure; notamment, l'harmonisation des procédures et des règles en usage ainsi que l'interconnexion des systèmes d'information et de communication sont plus avantageuses que des mesures affectant par exemple le gabarit des infrastructures.

. Ensuite, comme dans le cas de la grande vitesse, la proposition définit de façon générale, en termes d'obligation de résultat, les exigences essentielles de sécurité, santé, protection de l'environnement, de protection des consommateurs, de compatibilité technique et de nature opérationnelle à satisfaire pour que l'interopérabilité du système soit assurée.

Pour chaque sous-système, et pour autant que nécessaire, ces exigences essentielles seront précisées dans les « Spécifications Techniques d'Interopérabilité » (S.T.I.).

15. Les spécifications techniques d'interopérabilité (S.T.I.) constituent, quant à elles, le deuxième niveau de l'architecture proposée.

Pour chaque sous-système les S.T.I. précisent donc, si nécessaire, les exigences essentielles, et déterminent les constituants et les interfaces qui jouent un rôle critique par rapport à l'interopérabilité ainsi que les procédures d'évaluation de la conformité ou de l'aptitude à l'emploi.

Les S.T.I. sont élaborées sur mandat de la Commission par un organisme commun représentatif du secteur, qui réunit les experts des entreprises ferroviaires, des gestionnaires de l'infrastructure et de l'industrie, et sont ensuite arrêtées par la procédure fixée dans la directive.

Dans le cas de la grande vitesse, c'est l'Association Européenne pour l'Interopérabilité Ferroviaire (AEIF) qui a été désignée par le Comité de la directive 96/48 comme organisme commun représentatif; la Commission estime que l'AEIF pourrait continuer à jouer ce rôle, mais, par précaution, propose que cette décision fasse l'objet de la consultation du Comité de la directive sur le rail conventionnel.

16. Comme dans le cas de la grande vitesse, pour les constituants et les conditions aux interfaces, critiques pour l'interopérabilité, les spécifications techniques nécessaires seront élaborées par les organismes spécialisés, en particulier en ce qui concerne les normes européennes par le CEN, CENELEC et ETSI.

Dans ce cas, l'évaluation de la conformité ou de l'aptitude à l'emploi sera réalisée à la demande du fabricant par les organismes notifiés à cet effet par les Etat membres, et le fabricant établira la déclaration CE de conformité selon les modalités définies dans la directive et sur la base de modules indiqués dans la S.T.I. correspondante.

Conformément aux dispositions de la directive 93/38/CEE relative à l'ouverture des marchés dans les secteurs exclus, dans le cas où il existe une spécification européenne, l'évaluation doit se faire obligatoirement par rapport à celle-ci.

Il faut ici noter que, dans le cas des chemins de fer, l'évaluation de la conformité stricte d'un constituant, considéré isolément, aux spécifications techniques qui le concernent, n'est pas le seul objectif visé.

En effet, dans de nombreux cas c'est l'évaluation de l'aptitude à l'emploi d'un constituant, considéré dans son environnement ferroviaire, notamment avec ses interfaces, qui doit être vérifiée par rapport à des spécifications techniques de nature fonctionnelle. Du point de vue de la forme, ce dernier cas n'est pas différent du précédent et pour l'exécution de la procédure les modules, définis dans la décision 90/683/CEE, sont applicables à condition de disposer des spécifications techniques nécessaires.

17. Pour les sous-systèmes, la vérification de la conformité aux exigences essentielles est réalisée, comme dans le cas de la grande vitesse, par rapport aux S.T.I. en suivant la procédure définie à cet effet dans la directive.

Cette procédure est instruite par un organisme notifié à la demande d'une entité adjudicatrice qui établit la déclaration CE de vérification. C'est sur la base de cette déclaration que l'Etat membre concerné autorise la mise en service du sous-système en objet.

Il faut ici souligner que l'aptitude d'un système complexe à répondre à une prestation donnée, n'est pas égale à la somme étendue à l'ensemble des constituants, de l'aptitude de chacun d'eux à répondre à l'utilisation à laquelle il es