EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Motivation et objectifs de la proposition

Pour réagir avec rapidité et détermination à la crise migratoire qu’elle a connue ces dernières années, aux pressions exercées sur la frontière extérieure commune et à la tragédie humaine en Méditerranée, l’Union européenne a présenté une stratégie globale conçue pour lui permettre de gérer à l’avenir des problèmes semblables en matière migratoire. Le nouveau cadre de partenariat avec les pays tiers prioritaires a été adopté en 2016 avec pour objectif d’aller au-delà de ce qu’il convient de faire pour répondre aux besoins immédiats et de poser les fondements d’une coopération accrue avec les pays d’origine, de transit et de destination, dont l’élément central est une politique de migration et de mobilité bien gérée. Tous les acteurs, y compris les États membres et les institutions européennes, ont été invités à agir de manière coordonnée, en rassemblant les instruments, outils et leviers dont ils disposent pour atteindre les priorités claires définies avec les pays tiers en vue d’une meilleure gestion des migrations, dans le strict respect des obligations relatives au droit humanitaire et aux droits de l’homme.

Avec près de 500 officiers de liaison «Immigration» (OLI) actuellement déployés par les États membres dans des pays tiers, tandis que l’Union européenne souligne la nécessité impérieuse de renforcer le partenariat avec ceux-ci, il est impératif de recourir à ces officiers de liaison pour assurer des synergies entre les instruments de soutien financier et opérationnel et agir sur l’élaboration des politiques, fondées sur des données probantes, à l’égard de ces pays.

Bien que l’importance du travail en partenariat par l’intermédiaire des officiers de liaison «Immigration» avec les pays tiers ait été reconnue dès 2004 lorsque le Conseil, sur la base d’une initiative de la Grèce et ayant tenu compte de l’avis du Parlement européen, a arrêté le règlement (CE) nº 377/2004 relatif à la création d’un réseau d’officiers de liaison «Immigration» (règlement relatif aux officiers de liaison «Immigration»), les effets du partenariat sous la forme d’une coordination et d’un échange d’informations améliorés ne se sont pas encore entièrement concrétisés. Ce règlement a été modifié par le règlement (UE) nº 493/2011 du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011. Il constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen.

L’actuel règlement relatif aux officiers de liaison «Immigration» prévoit l’obligation d’instituer des réseaux locaux ou régionaux de coopération entre les officiers de liaison «Immigration» des États membres et définit les objectifs de cette coopération, ainsi que les missions des officiers de liaison «Immigration» par rapport au pays tiers et leurs devoirs et obligations vis-à-vis de l’État membre d’origine. L’article 1er, paragraphe 1, du règlement relatif aux officiers de liaison «Immigration» désigne par officier de liaison «Immigration» un représentant d’un État membre déployé à l’étranger par le service de l’immigration ou par d’autres autorités compétentes pour établir et entretenir des contacts avec les autorités du pays hôte en vue de contribuer à la prévention de l’immigration illégale et à la lutte contre ce phénomène, au retour des immigrés en situation illégale et à la gestion de la migration légale. L’article 1er, paragraphe 2, dudit règlement précise que doivent également être considérés comme des officiers de liaison «Immigration» «les officiers de liaison qui traitent des questions d’immigration dans le cadre de leurs fonctions». Cette définition inclut, dans la pratique, les «officiers de liaison auprès des compagnies aériennes», les «conseillers en matière de documents» et les «agents de liaison des services répressifs», dans la mesure où ils sont appelés à accomplir les missions précitées.

Les officiers de liaison «Immigration» sont habituellement déployés auprès des bureaux consulaires de leur État membre présents dans un pays tiers mais ils pourraient également être déployés auprès des autorités compétentes des pays tiers et auprès d’organisations internationales, pour une durée que doit déterminer l’État membre qui procède au déploiement. Les États membres ont commencé à déployer des officiers de liaison au début des années 1990; depuis l’adoption du règlement relatif aux officiers de liaison «Immigration» en 2004, on estime que le nombre de ces officiers est passé de 129 à 492 en 2018, déployés dans 105 pays tiers. Si les États membres ne déploient pas tous des officiers de liaison «Immigration», ce sont l’Allemagne, la France, l’Espagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni qui en déploient le plus.

En outre, la modification du règlement relatif aux officiers de liaison «Immigration», adoptée en 2011, prévoyait une coopération entre l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes et les réseaux OLI, encourageait l’utilisation du réseau d’information et de coordination sécurisé ICONet pour l’échange régulier d’informations et d’expériences pratiques au sein des réseaux locaux et visait à rationaliser le système de compte rendu relatif aux activités des réseaux OLI au moyen des rapports semestriels établis par la présidence.

Le rôle des officiers de liaison «Immigration» est largement reconnu sous l’angle de la gestion des frontières extérieures de l’UE, conformément à l’acquis de Schengen. Ces fonctions recouvrent notamment la fourniture de conseils aux autorités compétentes des pays tiers en soutien aux efforts déployés par celles-ci pour combattre l’immigration illégale, contrer la criminalité transfrontalière ou détecter la fraude documentaire. En outre, les officiers de liaison «Immigration» possèdent l’expertise opérationnelle, une connaissance directe et des contacts dans les pays tiers qui sont extrêmement pertinents et utiles pour renforcer la coopération avec ces pays et répondre aux besoins d’information et d’élaboration des politiques dans le domaine migratoire au niveau européen.

Toutefois, l’évaluation externe de l’actuel règlement relatif aux officiers de liaison «Immigration», achevée en août 2017, a mis en évidence que ce règlement avait une incidence limitée et surtout indirecte sur la constitution de réseaux formels entre officiers de liaison «Immigration» déployés en un même lieu, sur l’intensification de la collecte et du partage d’informations ainsi que sur l’amélioration de la coordination de la position et des activités de l’UE à l’égard des pays tiers.

Selon les conclusions de l’évaluation, les officiers de liaison «Immigration» et leurs réseaux conservent toute leur pertinence dans l’actuel contexte migratoire mondial et leur cohérence par rapport aux politiques européennes existantes et planifiées visant à lutter contre la migration irrégulière en particulier, mais des insuffisances ont été également relevées. Il a également été constaté que les limitations de l’actuel règlement relatif aux officiers de liaison «Immigration» s’expliquaient par la coordination et la participation insuffisantes au niveau de l’UE, dues à la non-prise en compte du fait que la grande majorité de ces officiers sont des ressources des États membres (96 % de l’ensemble des déploiements), qui poursuivent des objectifs bilatéraux et missions clairs, orientés et définis par ce que l’on appelle le bureau d’appui («back-office») des officiers de liaison «Immigration» au sein de leur administration nationale. L’efficacité, le niveau et l’étendue limités du partage d’informations empêchent la circulation systématique des informations stratégiques et opérationnelles aussi bien vers le haut, des réseaux OLI vers l’UE, à savoir la Commission, la haute représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, les agences de l’UE et les délégations de l’UE dans les pays tiers, qu’horizontalement entre les réseaux et les États membres. Par ailleurs, les instruments existants conçus pour renforcer l’échange d’informations, notamment les rapports établis par la présidence prévus à l’article 6, paragraphe 1, du règlement relatif aux officiers de liaison «Immigration» et l’ICONet mentionné à l’article 3, paragraphe 3, de ce même règlement, sont rarement utilisés par les officiers de liaison «Immigration» des États membres et se révèlent, par conséquent, largement inefficaces. L’évaluation fait également apparaître que d’autres formes de communication sont restées décentralisées et fragmentées entre les différents États membres, les officiers de liaison «Immigration» rendant compte, par voie bilatérale, directement à leur propre administration nationale.

En outre, les possibilités offertes par le règlement, telles que l’utilisation commune des officiers de liaison «Immigration» déployés en un même lieu ou les déploiements conjoints cofinancés par le budget de l’UE, ne sont pas totalement exploitées par les États membres. Dans le même temps, des fonctions nouvelles d’officiers de liaison européens, parmi lesquelles les officiers de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes et les officiers de liaison «Migration» européens, ont été créées dans les pays tiers prioritaires afin de maximiser les effets de l’action de l’Union en matière de migrations dans les pays tiers et de renforcer la participation des principaux pays d’origine et de transit, ainsi que d’intensifier la coordination et la coopération avec les officiers de liaison «Immigration».

La révision du règlement relatif aux officiers de liaison «Immigration» a pour objectif d’améliorer la coordination et d’optimiser l’utilisation des officiers de liaison «Immigration», dont les nouveaux officiers de liaison européens déployés dans des pays tiers, de manière à leur permettre de donner suite plus efficacement aux priorités que l’UE s’est fixé dans le domaine des migrations.

Étant donné que les officiers de liaison «Immigration» (attribution des missions et communication des rapports) relèvent sur le plan hiérarchique de certaines autorités nationales, la révision vise à consolider l’implication et les échanges au niveau européen. La proposition vise à renforcer la coopération entre les États membres en instaurant un mécanisme de gouvernance formelle («comité directeur»), composé de représentants de la Commission, des bureaux d’appui des officiers de liaison «Immigration» des États membres et des agences de l’UE. Le comité directeur devrait se réunir régulièrement pour offrir une plateforme permettant de planifier et de coordonner le développement et le fonctionnement de réseaux sur la base de priorités stratégiques et opérationnelles liées à la gestion européenne des flux migratoires. Celles-ci seraient convenues d’un commun accord entre l’UE et les États membres, par exemple en cas d’afflux soudain de migrants. En ayant une meilleure compréhension des compétences et des moyens disponibles, l’UE sera mieux à même de cibler ses interventions et ses réactions dans les différents domaines de la politique migratoire.

Enfin, l’évaluation et les consultations connexes concernant l’actuel règlement relatif aux officiers de liaison «Immigration» ont unanimement souscrit à l’idée que les rapports semestriels établis par la présidence et portant sur les activités des réseaux OLI et sur la situation en matière de migration illégale dans certains pays tiers ne présentaient que peu d’intérêt, voire aucun. En conséquence, la proposition met fin à cette obligation et introduit l’établissement de rapports sur des sujets d’intérêt européen commun examinés et convenus avec le comité directeur. Elle prévoit également des mises à jour systématiques sur le déploiement actuel et prévu d’officiers de liaison par l’ensemble des entités d’origine.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La présente proposition fait suite aux appels lancés par le Parlement européen et le Conseil européen en faveur de l’élaboration d’une politique cohérente et crédible concernant les aspects suivants: prévenir la migration illégale et lutter contre celle-ci, s’attaquer au trafic de migrants et à la traite des êtres humains, multiplier les retours des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier et gérer efficacement les frontières extérieures de l’Union européenne. Le Conseil européen a, en avril 2015, défini des orientations claires à cette fin dans lesquelles il a rappelé la nécessité d’une coopération accrue entre les États membres et la Commission avec les pays d’origine et de transit afin de maîtriser l’immigration illégale.

En 2015, l’agenda européen en matière de migration et le plan d’action de l’UE contre le trafic de migrants (2015-2020) ont fait figurer l’évaluation de l’application de l’actuel règlement relatif aux officiers de liaison «Immigration» parmi les actions prioritaires de l’UE en vue de renforcer le partage d’informations et d’améliorer la prévention de l’immigration illégale et du trafic de migrants. Dans le même temps, la Commission a annoncé le déploiement d’officiers de liaison «Migration» européens, dans le but d’accroître les capacités des délégations de l’UE dans le domaine des migrations. À l’heure actuelle, les officiers de liaison «Migration» européens sont déployés dans 13 pays prioritaires et ont intégré les réseaux OLI afin de coordonner étroitement les travaux dans ce domaine avec d’autres officiers de liaison sur le terrain.