COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 22.2.2017 COM(2017) 94 final RAPPORT DE LA COMMISSION sur l’enquête relative à la manipulation des statistiques en Autriche telle que prévue par le règlement (UE) nº 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro (décision de la Commission du 3 mai 2016) {SWD(2017) 105 final}



Table des matières Synthèse 1. Introduction 1.1.Contexte 1.1.1. Dispositions pertinentes et principe du droit de l’UE 1.1.2. Faits et procédure 1.2.Enquête officielle de la Commission, telle que prévue par le règlement (UE) nº 1173/2011, sur une présomption de manipulation des statistiques en Autriche 2. Principales constatations 2.1.Aperçu des positions financières du Land de Salzbourg de 2002 à 2012 2.2.Responsabilités institutionnelles dans le Land de Salzbourg 2.2.1. Répartition des compétences 2.2.2. Contrôle interne 2.2.3. Contrôle du LRH 2.3.Gestion financière du Land de Salzbourg pour les années 2002-2012 2.3.1. Principe du double regard 2.3.2. Contrefaçon de signatures et falsification de documents 2.3.3. Comptes hors budget 2.3.4. Prêts de l’ÖBFA au Land de Salzbourg 2.3.5. Enregistrement des titres (passifs)

2.3.6. Produits financiers dérivés 2.4.Description des événements au cours de la période comprise entre mai 2012 et décembre 2012 2.5.De décembre 2012 à octobre 2013: les faits tels que consignés par STAT 2.5.1. Information de la Commission 39 3. Évaluation des constatations 41 3.1.Conclusions concernant les principaux acteurs impliqués dans les événements décrits42 4. Conclusions 46 Notes 48 Synthèse Le 3 mai 2016, la Commission européenne a ouvert une enquête officielle sur la possible manipulation de statistiques dans le Land de Salzbourg en Autriche. Cette décision a été prise conformément à l’article 8, paragraphe 3, du règlement (UE) nº 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro, en liaison avec la décision déléguée 2012/678/UE de la Commission du 29 juin 2012 relative aux enquêtes et amendes liées à la manipulation des statistiques visées dans le règlement (UE) nº 1173/2011. L’enquête visait à confirmer ou infirmer les indices sérieux de déclarations erronées au sujet des données relatives au déficit et à la dette pour 2012 et les années précédentes et, en cas de confirmation, à établir si ces erreurs ont été faites intentionnellement ou par grave négligence. Le présent rapport expose les constatations faites par la Commission lors de l’enquête menée par ses soins, ainsi que les faits essentiels à l’appui de ces constatations. Les observations écrites présentées par la République d’Autriche en réponse aux constatations provisoires de la Commission sont jointes au document de travail des services de la Commission qui accompagne le présent rapport. Ces observations ont été dûment prises en compte quand elles ont été jugées pertinentes. Le rapport détaille les raisons principales ayant amené l’Autriche, dans la notification d’avril 2014 au titre de la PDE, à apporter à sa dette publique des corrections atteignant 1 192 000 000 EUR pour 2012, 879 000 000 EUR pour 2011 et 523 000 000 EUR pour 2010. Il se fonde pour cela sur une analyse de la compilation, du contrôle et de la déclaration des opérations financières dans le Land de Salzbourg. Le rapport constate principalement que de graves irrégularités ont entaché la compilation, le contrôle et la déclaration d’opérations financières, et non financières, dans le Land de Salzbourg pendant plusieurs années, impliquant notamment une dissimulation de comptes bancaires et d’actifs, et du financement nécessaire à ceux-ci, qui a abouti à la dissimulation de passifs entrant dans la dette au sens de Maastricht et à des déclarations erronées à leur sujet. C’est par grave négligence que les règles de comptabilité publique n’ont pas été respectées, les contrôles ont été déficients, les opérations financières et non financières n’ont pas été dûment notifiées et les recommandations de la Cour des comptes autrichienne ont été ignorées. Par ailleurs, certains documents ont été falsifiés et des informations fallacieuses ont été intentionnellement transmises aux autorités statistiques nationales et à la Cour des comptes autrichienne (Rechnungshof, ci-après «RH»). Il s’en est ensuivi que pendant au moins cinq ans, l’Autriche a notifié à la Commission (Eurostat) un niveau de dette publique inférieur à la réalité, ce qui a conduit à des déclarations erronées au sujet des données relatives à la dette entrant en ligne de compte pour l’application des articles 121 ou 126 du TFUE et du protocole nº 12 annexé au TUE et au TFUE (c’est-à-dire des chiffres erronés de la dette de la République d’Autriche au regard des critères de Maastricht) au sens de l’article 8, paragraphe 1, du règlement (UE) nº 1173/2011. Fin 2012, les déclarations de la dette publique autrichienne étaient entachées d’une erreur de 1 192 000 000 EUR. Le rapport établit qu’à partir de 2002, le pouvoir exécutif du Land de Salzbourg a agi, et son pouvoir législatif a légiféré, de sorte qu’ils ont octroyé des pouvoirs illimités au département financier du Land pour engager et conclure des opérations financières à haut risque, pour une durée indéterminée et des sommes illimitées, auprès d’établissements de crédit, tout en soustrayant, par décret, ce même département au contrôle du service de contrôle interne du Land de Salzbourg, ce qui, selon les conclusions du rapport d’audit du RH du 9 octobre 2013, est «contraire aux règles habituelles d’administration publique» et «a entraîné des lacunes dans le contrôle des domaines financièrement concernés». Le présent rapport établit que le gouvernement du Land de Salzbourg (Salzburger Landesregierung) et l’administration du Land de Salzbourg relevant dudit gouvernement (Amt der Salzburger Landesregierung) ont joué un rôle de premier plan dans les faits entourant l’existence d’opérations financières et de stocks non enregistrés et non notifiés. Il évoque aussi l’implication d’autres institutions telles que la cour des comptes du Land de Salzbourg (Salzburger Landesrechnungshof), l’office statistique autrichien (Statistik Austria), la Banque centrale d’Autriche (Österreichische Nationalbank) et l’Agence fédérale autrichienne de financement (Österreichische Bundesfinanzierungsagentur). Le rapport expose par ailleurs d’autres constatations importantes. La notification d’avril 2014 au titre de la PDE a corrigé la dette au sens de Maastricht pour les années 2010-2012, mais il semble que les déclarations erronées au sujet de la dette et éventuellement du déficit aient pu commencer dès 2008 au moins, et que le niveau de la dette publique déclaré par les autorités statistiques autrichiennes pour les années 2008 et 2009 reste sous-estimé. Enfin, le rapport conclut que si la Commission (Eurostat) n’a été informée de l’affaire que le 10 octobre 2013, les autorités statistiques autrichiennes savaient que les comptes du Land de Salzbourg étaient peut-être erronés depuis au moins le 6 décembre 2012. Il indique aussi que Statistik Austria et la Banque centrale d’Autriche savaient que les données transmises par le Land de Salzbourg présentaient des incohérences non négligeables avant l’éclatement du «scandale financier» à la fin de 2012. Sur la base des constatations exposées dans le présent rapport quant au comportement des autorités de cet État membre au cours de la période comprise entre l’entrée en vigueur du règlement (UE) nº 1173/2011, le 13 décembre 2011, et le début de l’enquête, le 3 mai 2016, la Commission a décidé d’adopter une recommandation au Conseil visant à infliger une amende à la République d’Autriche, comme le prévoit ledit règlement.



Répertoire des abréviations ou sigles Abréviation ou sigle Allemand Français PDE Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (VÜD) Procédure de déficit excessif SEC Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) Système européen des comptes LRH Landesrechnungshof Cour des comptes du Land (Land de Salzbourg dans le présent rapport) BMF Bundesministerium für Finanzen Ministère des finances fédéral autrichien ÖNB Österreichische Nationalbank Banque centrale d’Autriche ÖBFA Österreichische Bundesfinanzierungsagentur Agence fédérale autrichienne de financement RH Rechnungshof Cour des comptes autrichienne (fédérale) STAT Statistik Austria Office statistique national autrichien SLH Salzburger Landes – Hypothekenbank AG — VRV Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung Règlement autrichien sur les comptes prévisionnels et définitifs des Länder et des collectivités locales



Liste des tableaux et graphiques Tableau 1: Passifs «Maastricht» du Land de Salzbourg pour les années 2002-2012 Tableau 2: Intérêts à recevoir et à payer du Land de Salzbourg pour les années 2002-2012 Graphique 1: Flux de trésorerie dans les comptes de l’administration du Land de Salzbourg (en millions d’EUR) Liste des documents joints Document de travail des services de la Commission — Observations de la République d’Autriche sur les constatations provisoires résultant de l’enquête relative à la manipulation des statistiques en Autriche 1.Introduction 1.1.Contexte 1.1.1.Dispositions pertinentes et principe du droit de l’UE 1.Les États membres sont tenus de notifier les données annuelles de leur déficit et de leur dette à la Commission (Eurostat), dans le respect plein et entier des règles et procédures de la statistique européenne [le système européen des comptes (SEC)]. 2.Conformément à l’article 16 du règlement (CE) nº 479/2009 du Conseil relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne, «les États membres veillent à ce que les données effectives à notifier à la Commission (Eurostat) soient fournies dans le respect des principes établis à l’article 2 du règlement (CE) nº 223/2009. À cet égard, il est de la responsabilité des autorités statistiques nationales d’assurer la conformité des données notifiées avec l’article 1er du présent règlement et avec les règles comptables du SEC 2010 sur la base desquelles ces données sont établies.» 3.Aux termes de l’article 3 du règlement (CE) nº 479/2009 du Conseil, les États membres notifient à la Commission (Eurostat) leur déficit public ainsi que le niveau de leur dette publique prévus et effectifs, deux fois par an, la première fois avant le 1er avril de l’année courante (année n) et la deuxième fois avant le 1er octobre de l’année n. Les données notifiées l’année n portent sur les années n − 1, n − 2, n − 3 et n − 4. 4.Depuis le 13 décembre 2011, le règlement (UE) nº 1173/2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro habilite la Commission à ouvrir une enquête s’il existe des indices sérieux que des statistiques ont été manipulées intentionnellement ou par grave négligence. Des critères, des règles et des procédures relatifs à l’exercice de cette mission ont été établis par la décision déléguée 2012/678/UE de la Commission. Comme le prévoit le règlement (UE) nº 1173/2011, de telles enquêtes peuvent donner lieu à l’adoption, par la Commission, d’une recommandation au Conseil visant à ce que celui-ci inflige une amende à l’État membre en cause. La Commission propose une amende calculée par ses soins, mais c’est au Conseil qu’il incombe, en définitive, de l’imposer et d’en fixer le montant. S’il est constaté que l’État membre a, intentionnellement ou par grave négligence, fait des déclarations erronées des données relatives au déficit et à la dette publics le concernant, le Conseil peut décider de lui infliger une amende jusqu’à concurrence de 0,2 % du PIB. 5.La Commission estime en règle générale qu’il y a grave négligence en cas de manquement manifeste à l’obligation de diligence incombant à la personne responsable de la production des données relatives à la dette et au déficit des administrations publiques, comme indiqué au considérant 10 de la décision déléguée 2012/678/UE de la Commission, mais aussi si de graves lacunes marquent l’organisation de la transmission des données entre les entités publiques et les autorités statistiques, par exemple les dispositions régissant la responsabilité des fonctionnaires nationaux et du personnel intervenant dans ces processus, la vérification centralisée par les États membres des données comptables à tous les niveaux d’administration publique, et la solidité et l’efficacité des systèmes de contrôle et de supervision au niveau national. 6.Enfin, il ressort de la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne qu’un État membre ne saurait exciper de situations de son ordre juridique interne pour justifier le non-respect des obligations résultant du droit de l’Union. Si chaque État membre est libre de répartir, comme il l’entend, les compétences normatives sur le plan interne, il n’en demeure pas moins qu’en vertu de l’article 258 TFUE, il reste seul responsable, vis-à-vis de l’Union européenne, du respect des obligations qui résultent du droit de l’Union. 7.Dans le même ordre d’idées, la jurisprudence constante de la Cour de justice précise qu’en matière de réparation des dommages causés aux particuliers par des violations du droit de l’Union imputables à un État membre (comme le défaut de transposition de directives), la responsabilité de celui-ci est engagée dans tous les cas de figure où il a enfreint le droit de l’Union, «et ce quel que soit l’organe de l’État dont l’action ou l’omission est à l’origine du manquement» . Dès lors, «[u]n État membre ne saurait […] invoquer la répartition des compétences et des responsabilités entre les collectivités qui existent dans son ordre juridique interne pour s’exonérer de sa responsabilité à ce titre» . Des principes similaires s’appliquent par analogie à la responsabilité des États membres en cas de manipulation des statistiques, et il suffit dès lors, pour établir cette responsabilité, que les déclarations erronées de données aient été commises, intentionnellement ou par grave négligence, dans n’importe quel organe relevant du secteur des administrations publiques. 1.1.2.Faits et procédure

8.À la fin de 2012, la Cour des comptes fédérale autrichienne (ci-après «RH») a entamé un audit de la gestion financière du Land de Salzbourg. Cet audit consistait en un examen approfondi des systèmes de contrôle interne et de la gestion financière de ce Land, comme l’enregistrement des opérations dans les comptes publics, leur profil de risque et la gestion de trésorerie les concernant. Il faisait suite à la conférence de presse des représentants du Land de Salzbourg sur les agissements qualifiés de frauduleux de la cheffe de l’unité Budget. En outre, l’audit comportait un inventaire des opérations financières ouvertes du Land de Salzbourg au 31 décembre 2012 et des résultats de la clôture anticipée d’opérations financières survenue au dernier trimestre 2012. 9.Le 9 octobre 2013, le RH a publié son rapport sur la situation financière du Land de Salzbourg, qui a mis en évidence une série d’irrégularités s’étendant sur plusieurs années dans la compilation, le contrôle et la déclaration des opérations financières du Land. Au vu des conclusions du RH, la Commission (Eurostat) a immédiatement pris contact avec Statistik Austria (ci-après «STAT»), qui a envoyé plus d’informations les jours suivants. Toutefois, STAT et la Commission (Eurostat) n’ont pas pu, dans un délai aussi bref, aller au-delà d’une évaluation globale des conséquences et analyser les répercussions statistiques de ces conclusions. Dès lors, la Commission (Eurostat), dans son communiqué de presse du 21 octobre 2013 relatif à la procédure concernant les déficits excessifs, a exprimé des réserves quant à la qualité des données notifiées par l’Autriche. 10.Le 10 mars 2014, STAT a transmis à la Commission (Eurostat) les résultats de son analyse interne des répercussions statistiques des conclusions du RH et a annoncé qu’après l’incorporation des nouvelles données relatives au Land de Salzbourg, la dette des administrations publiques pour les années 2010, 2011 et 2012 serait revue à la hausse (+ 0,2 point de pourcentage du PIB en 2010, + 0,3 point en 2011, + 0,4 point en 2012). La Commission (Eurostat) a réclamé des précisions supplémentaires, que STAT lui a rapidement fournies par écrit le 28 mars 2014. Dans son communiqué de presse sur la PDE du 23 avril 2014, Eurostat a levé ses réserves sur la qualité des données notifiées par l’Autriche, étant donné que STAT avait introduit les corrections nécessaires dans les données relatives au déficit et à la dette. 11.Après avoir examiné les faits, la Commission (Eurostat) a considéré que l’omission d’une partie de la dette du Land de Salzbourg était une affaire grave. Plusieurs éléments l’ont amené à conclure ainsi, notamment les conclusions publiées par le RH, indiquant l’existence de plusieurs irrégularités graves dans la gestion financière du Land de Salzbourg, les montants non négligeables des erreurs provoquées par ces irrégularités dans les données notifiées de la dette, que les autorités statistiques nationales affirment avoir ignoré pendant de nombreuses années, et enfin le comportement du gouvernement du Land de Salzbourg qui a semblé, dans l’exercice des pouvoirs dont il dispose, faciliter la notification incorrecte des opérations. 12.Au vu de ces éléments, la Commission (Eurostat) a jugé qu’une analyse plus approfondie des faits intervenus dans le Land de Salzbourg était nécessaire. La phase préliminaire interne de cette analyse a montré que le montant des erreurs était important, qu’il y avait des indices sérieux de grave négligence ou de déclarations intentionnellement erronées et que les faits se sont étalés sur plusieurs années. 1.2.Enquête officielle de la Commission, telle que prévue par le règlement (UE) nº 1173/2011, sur une présomption de manipulation des statistiques en Autriche 13.Se fondant sur son analyse interne, la Commission (Eurostat) a conclu à l’existence d’indices sérieux de déclarations erronées de statistiques, qui justifiaient l’ouverture d’une enquête exhaustive en vertu de l’article 8, paragraphe 3, du règlement (UE) nº 1173/2011. Elle a dès lors décidé d’enquêter sur les déclarations erronées de données PDE en Autriche. Le 3 mai 2016, la Commission a ouvert une enquête officielle sur la possible manipulation de statistiques dans le Land de Salzbourg. 14.L’équipe d’enquête de la Commission s’est entretenue séparément avec des représentants de STAT, de l’administration du Land de Salzbourg (Amt der Salzburger Landesregierung), de la cour des comptes du Land de Salzbourg (Salzburger Landesrechnungshof, LRH), de la Banque centrale d’Autriche (Österreichische Nationalbank, ÖNB) et de l’Agence fédérale autrichienne de financement (Österreichische Bundesfinanzierungsagentur, ÖBFA). Le procès-verbal de chaque entretien a été établi et signé par tous les participants. 15.Les citations reprises dans les notes figurant à la fin du présent rapport (appels de notes a, b, c etc.) sont extraites des procès-verbaux desdits entretiens et reproduisent mot pour mot les déclarations faites par les représentants des différentes institutions rencontrés. 16.Le présent rapport expose les constatations faites par la Commission lors de l’enquête menée par ses soins conformément à la décision déléguée 2012/678/UE de la Commission, ainsi que les faits essentiels à l’appui de ces constatations. Les observations écrites présentées par la République d’Autriche en réponse aux constatations provisoires de la Commission sont jointes au document de travail des services de la Commission qui accompagne le présent rapport. Ces observations ont été dûment prises en compte quand elles ont été jugées pertinentes. 17.Il convient de noter qu’en menant son enquête sur les déclarations erronées relatives au déficit et à la dette, la Commission a eu pour objectif de mettre pleinement au jour l’étendue du problème et la manière dont il s’est produit, dans le souci de prévenir des situations similaires à l’avenir. Il lui a donc inévitablement fallu examiner des faits antérieurs à l’entrée en vigueur du règlement (UE) nº 1173/2011, le 13 décembre 2011. À cet égard, il convient de garder à l’esprit que les déclarations erronées de données PDE étaient également illégales avant ladite entrée en vigueur (bien qu’aucune sanction ne fût prévue à leur encontre), en ce sens que les États membres ont été et sont tenus de fournir des données complètes et fiables à la Commission également sur la base de textes antérieurs à cette date, en particulier le règlement (CE) nº 479/2009. 18.Quoi qu’il en soit, l’enquête visait avant tout à déterminer si des déclarations erronées de données s’étaient produites après l’entrée en vigueur du règlement (UE) nº 1173/2011, aux fins de l’application du dispositif de sanctions prévu à cet effet à l’article 8 dudit règlement. Le comportement de l’État membre susceptible de donner lieu à une recommandation de la Commission au Conseil est donc son comportement durant la période allant du 13 décembre 2011 à l’ouverture de l’enquête le 3 mai 2016. 19.De plus, dans ses observations écrites sur les constatations provisoires de la Commission, l’administration du Land de Salzbourg a contesté le fait que les déclarations effectuées lors de son entretien avec la Commission par différents membres de son personnel aient été considérées comme des déclarations émanant de l’administration du Land de Salzbourg. Il convient de rappeler à ce propos que la Commission est habilitée à enquêter sur les déclarations erronées présumées en vertu de l’article 8 du règlement (UE) nº 1173/2011, et que les modalités de ces enquêtes, fixées par la décision déléguée 2012/678/UE de la Commission, prévoient des demandes d’informations à toute entité publique participant directement ou indirectement à l’élaboration des données pertinentes (article 3 de ladite décision). La demande d’informations a pris la forme d’entretiens organisés fin septembre 2016 avec les entités ayant participé directement ou indirectement à l’élaboration des données relatives à la dette et au déficit, et la Commission n’a pas d’autre choix que de postuler que les opinions exprimées durant ces entretiens par les représentants et les membres du personnel des entités concernées constituent forcément le point de vue de ces entités. 20.En outre, la Commission a rédigé un procès-verbal de chaque entretien et l’a envoyé à tous les participants pour relecture. Elle a accepté toutes les modifications du procès-verbal proposées par les participants. 21.Par ailleurs, le cas particulier d’une personne qui était un employé de l’administration du Land de Salzbourg mais aussi un ancien employé du LRH, est mentionné dans les notes du procès-verbal, et les déclarations spécifiques de cette personne en sa qualité d’ancien employé du LRH n’ont pas été considérées comme représentant le point de vue de l’administration du Land de Salzbourg. 22.Enfin la Commission rappelle, pour répondre à l’argument soulevé par l’Autriche dans ses observations écrites sur les constatations provisoires de la Commission, que son enquête est de nature administrative et non pénale. Le mandat permettant à la Commission de mener des enquêtes institué par le règlement (UE) nº 1173/2011 et la décision déléguée 2012/678/UE de la Commission est totalement indépendant de toute instance pénale autrichienne et ne saurait être entravé par la circonstance que certains faits pertinents pour l’enquête de la Commission sont aussi examinés, le cas échéant, dans des procédures pénales au niveau national. 2.Principales constatations 23.La présente section détaille les raisons principales des déclarations erronées relatives à la dette et au déficit publics de l’Autriche ayant amené celle-ci, dans la notification d’avril 2014 au titre de la PDE, à revoir à la hausse ces agrégats pour les années 2010 à 2012. Les déclarations erronées sont dues aux erreurs présentes dans les données transmises par le Land de Salzbourg aux autorités statistiques nationales, au minimum pendant ces années-là. Par ailleurs, la Commission cherche à déterminer dans cette section le degré de responsabilité des différentes institutions, à la fois au niveau régional et national, en ce qui concerne ces déclarations erronées. 24.Une quantité considérable de passifs, et d’autres positions financières, n’avaient jamais été déclarés par le Land de Salzbourg dans les états financiers qu’il présentait aux autorités statistiques autrichiennes.

25.Le 6 décembre 2012, le Finanzreferent du Land de Salzbourg, le directeur du département financier et le directeur du LRH ont tenu une conférence de presse conjointe I pour déclarer que le Land de Salzbourg avait subi une «perte purement comptable» de 340 millions d’EUR investis dans des produits financiers dérivés du fait des agissements illicites de la cheffe de l’unité Budget, qui avait dissimulé des opérations qu’elle avait effectuées, trompé ses superviseurs et falsifié des documents. Ce n’est qu’après cette conférence de presse que le RH et d’autres entités ont commencé à examiner plus en détail les comptes du Land de Salzbourg pour déterminer toutes les conséquences de ces déclarations erronées. 2.1.Aperçu des positions financières du Land de Salzbourg de 2002 à 2012 26.Le tableau 1 récapitule la composition du passif relevant des critères de Maastricht pour le Land de Salzbourg de 2002 à 2012. 27.La ligne (1) indique les dettes financières (Finanzschulden) du Land de Salzbourg telles qu’elles apparaissent dans les comptes de patrimoine établis par l’administration du Land de Salzbourg pour les exercices 2002-2012. Selon les renseignements fournis par STAT, ces «Finanzschulden» devraient comprendre au minimum les crédits et les obligations des administrations publiques, mais peuvent aussi inclure d’autres passifs qui ne relèvent pas des critères de Maastricht. Dès lors, même si les Finanzschulden en donnent déjà une bonne indication, l’établissement de la dette au sens de Maastricht nécessite une analyse plus poussée. La Commission a finalement constaté que dans le cas du Land de Salzbourg, le montant total des Finanzschulden était cependant presque identique à la dette au sens de Maastricht en 2012, comme le montre le tableau 1. 28.On constate à la lecture du tableau qu’il y a une rupture de série entre 2011 et 2012. Cette rupture prouve que le Land de Salzbourg a certes découvert le stock de passifs existant au 31 décembre 2012, mais qu’il n’a pas pour autant corrigé rétroactivement les comptes de patrimoine pour les années 2002-2011. Dans ce contexte, la Commission a demandé à l’administration du Land de Salzbourg des données sur le passif financier du Land tel qu’il était connu du département financier et lui avait été transmis à la fin de 2012, et donc tel qu’il aurait été déclaré si l’affaire n’avait pas été révélée le 6 décembre 2012. L’administration du Land de Salzbourg a affirmé qu’elle n’avait pas effectué de tels calculs, n’ayant de fait établi les états financiers du Land pour 2012 qu’après l’ouverture des enquêtes approfondies du RH et des cabinets d’audit privés. Or, l’analyse détaillée effectuée en 2013 par le RH indique que les prévisions financières de moyen terme du Land de Salzbourg, élaborées le 16 novembre 2012, tablaient sur une dette totale de 874 millions d’EUR à déclarer par le Land au 31 décembre 2012. En l’absence d’informations plus précises de la part de l’administration du Land de Salzbourg, la Commission doit accepter ces chiffres comme équivalant au montant de la dette devant être déclarée au 31 décembre 2012. Ce montant est repris à la ligne (1.a) du tableau 1. 29.La ligne (3) du tableau 1 montre la contribution du Land de Salzbourg à la dette de l’Autriche au sens de Maastricht selon les estimations de STAT au 30 septembre 2013, c’est-à-dire à la date de la dernière notification au titre de la PDE transmise par les autorités statistiques autrichiennes avant que la Commission (Eurostat) ait eu connaissance de la possible sous-estimation de la dette du Land. La comparaison des lignes (3) et (1) [voir ligne (5)] montre que les estimations de STAT ne reposaient pas seulement sur les données relatives à la dette transmises par le Land de Salzbourg, mais aussi sur d’autres sources. 30.Ainsi, l’estimation par STAT prenait en compte une part considérable de ce qui est inclus dans les Voranschlagsunwirksame Erläge, à savoir les liquidités qui ont transité par les comptes du Land de Salzbourg et qui sont dues à une entité tierce, STAT ayant confirmé que ce poste comprenait aussi les prêts accordés par l’ÖBFA pour financer le Salzburger Landeswohnbaufonds. En 2011, ces prêts se montaient à 1,05 milliard d’EUR, comme l’indique la ligne (2.b), et ont été dans leur intégralité comptabilisés dans les Voranschlagsunwirksame Erläge (voir la section 2.3.4 ci-dessous). 31.Par ailleurs, au vu des informations envoyées par l’ÖNB, STAT a constaté que le Land de Salzbourg s’était autofinancé en 2010 en émettant des obligations d’État à hauteur de 300 millions d’EUR. Ce montant n’apparaissait nullement dans le compte de patrimoine du Land de Salzbourg, mais STAT a pris la décision de privilégier la source de données directe de l’ÖNB (en l’ayant vérifié par recoupement avec des sources de données indirectes) et d’inclure ce montant dans la dette du Land (voir la section 2.3.5 ci-dessous). 32.Pour l’année 2011, si on ajoute le montant de 1,05 milliard d’EUR comptabilisé dans la ligne (2) [et détaillé à la ligne (2.b)], et les 300 millions d’EUR de titres de créance indiqués dans la base de données titre par titre de l’ÖNB au montant de la dette figurant dans la ligne (1), on obtient une dette de 2 126 000 000 EUR. La différence (166 millions d’EUR) par rapport à la dette estimée par STAT en 2011 (2 293 000 000 EUR) s’explique principalement par les incohérences de l’administration du Land de Salzbourg dans la comptabilisation des prêts de l’ÖBFA. En cas de divergence, STAT a choisi systématiquement de privilégier les informations fournies par l’ÖBFA II . Même si STAT a la possibilité de rectifier les chiffres des sources de données lors de l’établissement des comptes nationaux, il n’a pas les pouvoirs de contraindre les entités à procéder elles-mêmes à ces corrections III (voir le point 2.3.4 ci-dessous). 33.La ligne (4) du tableau 1 indique la part du Land de Salzbourg dans la dette au sens de Maastricht telle que calculée par STAT au 31 mars 2014, soit après qu’Eurostat a exprimé des réserves sur les données autrichiennes ayant suscité une analyse conjointe des passifs du Land de Salzbourg par STAT et l’administration du Land. 34.La ligne (7) du tableau 1 montre les corrections apportées à la dette de l’Autriche au sens de Maastricht par STAT après que les déclarations erronées relatives à la dette du Land de Salzbourg ont été dévoilées. Il convient de remarquer que les données relatives à la dette pour les années antérieures à 2010 n’ont pas été corrigées par les autorités statistiques. Dans les observations de l’Autriche du 25 janvier 2017 sur les constatations provisoires de l’enquête, STAT précise ce qui suit: «Selon le règlement PDE, les États membres sont tenus de notifier les données pour les années n − 4 à n. De fait, dans la notification d’avril 2014, seules les données pour les années 2010 à 2014 devaient être communiquées. La notification des modifications des données des années précédentes n’est obligatoire qu’en vertu d’autres règlements de l’UE.» La Commission en déduit que les années antérieures à 2010 n’ont pas fait l’objet d’une enquête, ni pour le déficit ni pour la dette. Malgré cette déclaration de STAT, la Commission conclut, en se fondant sur ses entretiens avec les autorités autrichiennes dans le cadre de l’enquête, notamment celui avec l’administration du Land de Salzbourg, que les déclarations erronées de données ont pu commencer dès 2008 au moins IV . 35.Enfin, la ligne (6.a) donne la différence entre le calcul de la dette du Land de Salzbourg tenant compte de toutes les sources de données disponibles en mars 2014 [ligne (4)] et la dette effectivement déclarée par le Land pour ces années, sous la rubrique Finanzschulden [ligne (1.a)]. Cela signifie que si d’autres sources de donnés indirectes n’avaient pas été utilisées pour calculer la part du Land de Salzbourg dans la dette de l’Autriche au sens de Maastricht, l’impact des révisions de celle-ci n’aurait pas atteint 0,4 % du PIB en 2012, mais plutôt 0,9 %. 36.Dans leurs observations écrites sur les constatations provisoires de la Commission, les autorités autrichiennes suggèrent que le montant réel de la dette au sens de Maastricht en 2012, tel qu’il figure finalement dans la notification d’avril 2014 au titre de la PDE, c’est-à-dire en tenant compte des corrections qui ont suivi la découverte des déclarations erronées relatives à la dette, était inférieur au montant de la dette au sens de Maastricht qu’indiquaient pour 2012 les notifications au titre de la PDE de 2012. L’Autriche en déduit que les notifications au titre de la PDE contestées ne contenaient pas d’erreurs relatives à la dette. 37.Il y a lieu de faire observer que les montants relatifs au déficit et à la dette figurant dans lesdites notifications de 2012 pour l’année 2012 étaient plus des données prévisionnelles qu’effectives. Les données prévisionnelles ne sont pas des chiffres réels, mais découlent du travail de prospective des gouvernements des États membres. Que ce soit sur le plan de leur pertinence, de leur exactitude, de leur exhaustivité et de leur fiabilité, les prévisions ne peuvent pas être assimilées à des chiffres réels fournis par les États membres à la Commission, ni comparées en cette qualité aux données effectives, c’est-à-dire aux passifs effectivement comptabilisés. 38.Le règlement (CE) nº 479/2009 du Conseil relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne est absolument clair quand il dispose que dans le contexte de la PDE, la Commission évalue seulement la qualité des données effectives. D’ailleurs, c’est l’absence de ladite qualité qui peut, en définitive, conduire la Commission à exprimer une réserve ou à modifier ces données. 39.En outre, la Commission est d’avis que le montant prévisionnel de la dette indiqué pour 2012 dans la notification au titre de la PDE d’octobre 2012 était en fait aussi sous-estimé à hauteur du montant de 1 192 000 000 EUR de dette dévoilé en avril 2014. Toute autre interprétation laisserait penser que les autorités statistiques avaient déjà connaissance, en octobre 2012, de l’existence de ces passifs non déclarés relevant des critères Maastricht, ce qui n’est aucunement la conclusion de l’enquête de la Commission. Tableau 1: Passifs «Maastricht» du Land de Salzbourg pour les années 2002-2012

2.2.Responsabilités institutionnelles dans le Land de Salzbourg 40.Comme tous les Länder autrichiens, le Land de Salzbourg a un parlement (Landtag), un gouvernement (Landesregierung), un gouverneur (Landeshauptmann) et une administration relevant du gouvernement (Amt der Landesregierung). 41.Le Landtag est chargé de légiférer pour le Land dans les matières non fédérales, de suivre l’exécution des lois et d’élire le gouvernement du Land. Le Landtag supervise aussi le LRH. 42.Le LRH est dirigé par un directeur nommé par le Landtag pour un mandat de douze ans non reconductible. Le LRH est chargé du contrôle de la gestion du Land de Salzbourg et d’autres entités juridiques dépendant de celui-ci, ainsi que des bénéficiaires de financements publics et des collectivités locales de moins de 10 000 habitants. Dans ses audits, le LRH met l’accent sur la conformité légale, l’exactitude des comptes, l’efficience et l’efficacité économiques de la gestion financière de l’administration du Land. Ses rapports contiennent des conclusions, des suggestions et des recommandations. Il peut aussi décider de vérifier ensuite si les entités concernées ont réellement appliqué ses suggestions et recommandations. Il n’a cependant pas la possibilité d’imposer cette mise en application, le seul levier dont il dispose à cet égard étant la publication de ses rapports. 43.Le Landtag nomme le gouvernement du Land, qui est dirigé par un gouverneur (Landeshauptmann) et détient le pouvoir exécutif. Dans le Land de Salzbourg, le gouvernement se compose de sept membres, chacun chapeautant certains départements de l’administration pour lesquels il assume la responsabilité (politique). Ainsi, le membre du gouvernement responsable des affaires financières (Finanzreferent) a le dernier mot en la matière, étant chargé du bon fonctionnement de son domaine de compétence et assumant en dernier ressort la responsabilité de toutes les activités, réalisations et résultats de la gestion financière du Land. 44.Par ailleurs, le gouvernement nomme, sous réserve de l’approbation du gouvernement fédéral, le Landesamtsdirektor, qui dirige l’administration du Land de Salzbourg. L’administration du Land de Salzbourg regroupe les services administratifs du Land, divisés en plusieurs départements, dont l’Abteilung 8: Finanz- und Vermögensverwaltung (département financier). Par ailleurs, la direction générale (Landesamdirektion) comprend un service de contrôle interne (Interne Revision) et une section centrale (Stabstelle). 45.L’unité Budget (Referat 8/02 – Budgetangelegenheiten), qui a joué un rôle crucial dans les événements (voir les sections 2.2 et 2.3), est une unité du département financier. Elle était chargée entre autres de la planification financière à moyen et à long terme et de la gestion de la dette et des investissements. Par ailleurs, elle avait une grande influence sur l’enregistrement des actifs financiers et des opérations financières dans les comptes Voranschlagsunwirksame. Jusqu’en juillet 2012, elle se composait d’un chef d’unité, d’un employé et d’un assistant. 46.De plus, dans le cadre de la gestion financière du Land de Salzbourg, un conseil financier consultatif (Finanzbeirat) a été créé en 2007 pour définir et superviser la stratégie du département financier. Ce conseil consultatif ne disposait pas de pouvoirs de décision et était principalement chargé d’un réexamen annuel de la stratégie en matière de finances et de risques du Land de Salzbourg et, en particulier, d’évaluer l’adéquation des limites de risque relatives à la capacité de risque et de l’introduction de nouvelles limites de risque. Le conseil fonde ses délibérations sur les informations préparées par l’unité Budget. Le conseil se compose, outre du directeur du département financier qui le préside, de deux consultants du secteur privé et de deux employés de l’unité Budget (ces derniers n’ayant pas de droit de vote). 47.Enfin, l’unité Comptabilité (Referat 8/04 — Landesbuchhaltung) faisait partie du département financier et était chargée de la tenue des comptes budgétisés (Voranschlagswirksame) et hors budget (Voranschlagsunwirksame). Avant le début de 2007, cette unité formait un département (Abteilung 14 — Landesbuchhaltung). 2.2.1.Répartition des compétences 48.En 2006, le Landtag a adopté la loi budgétaire du Land, dont l’article IV était libellé ainsi: «Le gouvernement du Land est autorisé, pour répondre aux besoins de liquidités courants, à recourir à des réserves spéciales, emprunter des liquidités, aménager sa dette et procéder à des opérations sur des produits financiers dérivés engendrant des recettes supplémentaires s’il attend de ces initiatives des avantages économiques pour le Land; cela comprend la gestion active des actifs financiers du Landeswohnbaufonds.» Selon les informations fournies à la Commission, cette disposition légale a été introduite à la demande expresse de la cheffe de l’unité Budget, le Landtag ayant accédé à cette demande V . 49.Par ailleurs, le RH a établi dans un rapport que dans la pratique, l’unité Budget s’était vu accordé dès 2002 les pleins pouvoirs pour utiliser les ressources financières du Land de Salzbourg et du Landeswohnbaufonds, dans le but d’obtenir des avantages économiques pour le Land. À l’époque, le Finanzreferent avait accordé au directeur du département financier, à la cheffe de l’unité Budget et à un employé de cette unité, procuration pour procéder sur simple signature à des opérations financières par l’intermédiaire de la banque SLH (Salzburger Landes — Hypothekenbank AG), et ce pour un grand nombre d’opérations. En outre, le 6 février 2003, le Finanzreferent a accordé aux mêmes personnes procuration pour engager et conclure des opérations financières à haut risque auprès d’autres établissements de crédit, pour une durée indéterminée et des sommes illimitées. Ces trois personnes avaient aussi toute latitude pour ouvrir et clore des comptes bancaires. Ces pouvoirs sont restés effectifs jusqu’à la mi-juillet 2012, moment auquel le Finanzreferent du Land de Salzbourg alors en place les a retirés à la cheffe de l’unité Budget. 50.Au cours de l’enquête de la Commission, les fonctionnaires de l’administration du Land ont par ailleurs expliqué que les pouvoirs conférés à la cheffe de l’unité Budget n’avaient jamais été contestés, eu égard à son excellente réputation VI . 51.De même, les «Lignes directrices pour la gestion financière du Land de Salzbourg», élaborées par le Finanzreferent et valides à partir du 4 juin 2007, indiquaient que l’objectif des investissements dans des produits financiers dérivés était non seulement de réduire le coût de la dette, mais aussi de doter le gouvernement d’une source de revenus supplémentaire. 2.2.2.Contrôle interne 52.Dans une note datée du 2 février 2004, le Finanzreferent du Land de Salzbourg a décidé qu’à partir de cette date, l’unité Budget cesserait de notifier ses imputations aux comptes Voranschlagsunwirksame à l’unité Comptabilité, et en particulier les investissements financiers réalisés par l’unité Budget dans le cadre de la gestion du programme Versorgungs- und Unterstützungsfonds (VuF), un fonds de pension du Land de Salzbourg. Or, comme l’enquête de la Commission l’a confirmé, les informations que devait notifier l’unité Budget à l’unité Comptabilité étaient «nécessaires pour la bonne tenue de la comptabilité VII ». 53.Cette décision n’a été partiellement modifiée qu’en 2008. Toutefois, comme l’a indiqué l’administration du Land de Salzbourg le 28 septembre 2016, pendant l’enquête de la Commission, «(…) certaines opérations sont restées soustraites aux obligations de notification» même après 2008. 54.Selon une déclaration recueillie par la Commission au cours de son enquête, la décision de 2004 était nécessaire parce que les investissements engagés par l’unité Budget, notamment dans le cadre du VuF, rapportaient à l’époque des recettes considérables au Land de Salzbourg VIII , et la complexité de ses opérations rendait nécessaire une réaction rapide de l’unité Budget IX . De plus, le personnel de l’unité Comptabilité n’était pas en mesure de contrôler ces opérations en raison de cette complexité X . 55.Par ailleurs, la Commission constate que non seulement l’unité Budget était dispensée de l’obligation de notification à l’unité Comptabilité, mais le personnel de cette dernière était soumis aux instructions de la cheffe de l’unité Budget. Il était dès lors prévisible qu’une telle structure organisationnelle conduirait l’unité Comptabilité à accepter les données telles qu’elles lui étaient fournies. XI 56.De plus, la Commission constate que la comptabilité interne et les comptes publics établis par l’administration du Land de Salzbourg et, notamment, par le département financier, étaient soustraits depuis 1999 à la surveillance exercée par le service de contrôle interne XII . Selon le RH, cet état des choses était «contraire aux règles habituelles d’administration publique» et dès lors «a entraîné des lacunes dans le contrôle des domaines financièrement concernés».

57.Pour conclure, l’extension des pouvoirs conférés à l’unité Budget du Land de Salzbourg ne s’est pas accompagnée d’une extension concomitante du contrôle des activités de cette unité. Bien plus, l’extension des pouvoirs conférés à l’unité Budget s’est plutôt accompagnée d’une diminution de ses obligations de notification aux autres unités de l’administration du Land de Salzbourg. 2.2.3.Contrôle du LRH 58.Le LRH est chargé, entre autres, de contrôler la gestion financière du gouvernement du Land de Salzbourg et de ses fonds, en mettant l’accent sur la conformité légale et sur l’exactitude des comptes. Or, il semble que le département financier (et les états financiers) du Land de Salzbourg n’a jamais été soumis à un contrôle approfondi de la part du LRH entre 2002 et 2012 XIII . 59.Le directeur actuel du LRH tout comme son prédécesseur ont imputé l’absence de contrôle approfondi de la gestion financière du Land de Salzbourg au manque de personnel, de ressources XIV et de formation du personnel alors en fonction sur la manière de contrôler de telles opérations XV . 60.Cela étant dit, comme on peut le constater à la lecture des rapports d’audit des états financiers («Rechnungsabschluss») du Land de Salzbourg pour les exercices 2008 à 2011, la conclusion du LRH était invariablement la même: «Les examens effectués par le LRH ont montré que les livres comptables et les états financiers étaient complets et dûment établis. Le solde de trésorerie est correct et attesté par des relevés bancaires». Or, la Commission a constaté qu’il n’y avait pas eu vérification par recoupement avec les relevés bancaires XVI . Dès lors, cette déclaration présente dans les conclusions du LRH était erronée. 61.Enfin, la Commission a cru comprendre que de tels contrôles approfondis de la gestion financière du Land de Salzbourg n’étaient pas non plus un sujet de préoccupation prioritaire du Landtag à cette époque XVII . 2.3.Gestion financière du Land de Salzbourg pour les années 2002-2012 62.La présente section fournit une description de certaines des irrégularités survenues dans la gestion financière du Land de Salzbourg entre 2002 et 2012, en mettant en lumière le rôle clé du département financier du Land dans ces événements, et plus particulièrement de son unité Budget. Par ailleurs, elle vise à clarifier la participation d’autres institutions régionales et nationales au contrôle du Land de Salzbourg, à son financement et à l’établissement des comptes nationaux. 2.3.1.Principe du double regard 63.Principe fondamental de la comptabilité, le double regard prescrit qu’une action donnée, comme une décision ou une transaction, doit être approuvée par au moins deux personnes avant d’être exécutée. Ce mécanisme de contrôle est utilisé pour faciliter la délégation d’autorité, accroître la transparence et rendre plus difficile à une personne agissant seule de tromper une organisation. 64.Comme indiqué précédemment, en 2002, le Finanzreferent avait accordé à trois membres du personnel du département financier procuration pour procéder sur simple signature à des opérations financières auprès de la banque SLH. Ces pouvoirs ont été étendus en 2003 pour une durée indéterminée, des montants illimités, et sans restrictions sur le nombre d’opérations ou sur les établissements de crédit impliqués. 65.Comme cela a aussi été évoqué plus haut, une note de 2004 du Finanzreferent a dispensé l’unité Budget de communiquer quelque information que ce soit à l’unité Comptabilité. Cette décision portait sérieusement atteinte au respect du principe du double regard, vu la quantité considérable d’opérations financières exécutées par l’unité Budget au nom du Land de Salzbourg. La procuration sur simple signature ayant été accordée deux ans auparavant, il ressort implicitement de la note que les opérations financières n’avaient été vérifiées ni une seconde fois en interne par l’unité Budget, ni par l’unité chargée de l’établissement des états financiers du Land. Qui plus est, la Commission a constaté à la faveur de son enquête que la cheffe de l’unité Budget avait les moyens d’intervenir dans la tenue de la comptabilité. 66.Si le département financier n’avait pas été soustrait, par décret, à la surveillance du service de contrôle interne en 1999, il est probable que ce dernier aurait pu signaler les lacunes des procédures de contrôle interne. 67.Même si la décision de la note de 2004 a finalement été modifiée en 2008, certaines opérations demeuraient soustraites aux obligations de notification, notamment les opérations entre le budget central du Land de Salzbourg et les fonds, à savoir le VuF et le Landeswohnbaufonds, ainsi que toutes les opérations enregistrées dans les comptes Voranschlagsunwirksame (voir la section 2.3.3). 68.Par ailleurs, la cheffe de l’unité Budget était aussi, et simultanément, responsable des questions financières du Landeswohnbaufonds XVIII , ce qui signifie que lorsque des opérations avaient lieu entre ces deux institutions, elle était la seule personne à les exécuter et à consigner les montants engagés, d’un côté comme de l’autre. Cet état de fait aussi était manifestement contraire au principe du double regard. 69.Enfin, plusieurs déclarations de l’administration du Land de Salzbourg indiquent que le principe du double regard n’était pas non plus respecté dans la transmission des données. 70.La Commission en conclut qu’au moins depuis 2002, le Land de Salzbourg n’a pas respecté le principe du double regard dans la gestion financière du Land de Salzbourg, et ce à plusieurs égards. Ce principe est primordial pour assurer une bonne gestion financière. La Commission estime que le non-respect de ce principe par le Land de Salzbourg constitue une grave négligence. 2.3.2.Contrefaçon de signatures et falsification de documents 71.Au cours de l’enquête de la Commission, l’administration du Land de Salzbourg a informé la Commission que de nombreuses signatures avaient été contrefaites par la cheffe de l’unité Budget dont il est question plus haut, en conséquence directe de la note de 2008 qui a introduit l’exigence que certaines opérations financières soient signées par deux employés XIX . 72.Par ailleurs, lorsqu’elle a été invitée à expliquer comment certains comptes bancaires ont pu être dissimulés au RH pendant les contrôles que celui-ci a réalisés auprès d’elle (voir le point 2.3.3), l’administration du Land de Salzbourg a expliqué que les comptes rendus et les états financiers avaient également été falsifiés par la cheffe de l’unité Budget XX .

73.De même, les rapports élaborés sur la base des informations émanant de l’unité Budget et présentés au Finanzbeirat par le département financier étaient falsifiés. La Commission a constaté que cette falsification pourrait avoir commencé à partir des années 2005/2006 XXI . 2.3.3.Comptes hors budget Graphique 1: Flux de trésorerie dans les comptes de l’administration du Land de Salzbourg (en millions d’EUR) 74.Le graphique 1 ci-dessus présente l’enregistrement des flux de trésorerie dans la comptabilité de l’administration du Land de Salzbourg en ce qui concerne les comptes budgétisés (Voranschlagswirksame Gebarung) et les comptes hors budget (Voranschlagsunwirksame Gebarung) pour les années 2006 à 2011. Ainsi qu’il est expliqué ci-dessus, pour les années observées, l’enregistrement dans les comptes budgétisés relevait de la responsabilité de l’unité Comptabilité et la déclaration des comptes hors budget de celle de l’unité Budget, même si, en principe, la comptabilité pour ces deux séries de comptes aurait dû être sous la seule responsabilité de l’unité Comptabilité. 75.Comme on peut l’observer dans ce graphique, au moins pour les années 2006 à 2011, l’accroissement des entrées (EIN) et des sorties (AUS) a été considérablement plus marqué dans les comptes hors budget que dans les comptes budgétisés. 76.Sur la base des déclarations de l’administration du Land de Salzbourg, la Commission conclut que le département financier de cette administration a commencé à dissimuler des comptes bancaires relevant des comptes Voranschlagsunwirksame à partir de 2003 XXII . Alors que ces comptes ne devraient comprendre que des postes d’ajustement (flux), des stocks d’actifs et de passifs y ont aussi été inclus XXIII XXIV , c’est-à-dire que la dette du Land de Salzbourg a été dissimulée dans ce cadre comptable, éventuellement à partir de 2003. 77.En dépit de leur volume considérable, les comptes hors budget n’ont pas été contrôlés de manière efficace par l’unité Comptabilité du Land de Salzbourg durant la période 20022012 XXV . Il est probable que si ces comptes avaient été correctement contrôlés par l’unité Comptabilité, les irrégularités auraient pu être dévoilées avant 2012. 78.En outre, ces irrégularités étaient possibles uniquement parce que la cheffe de l’unité Budget n’avait pas communiqué toutes les informations demandées par le RH dans le cadre de ses audits XXVI . 79.Enfin, les flux d’intérêts concernant ces instruments financiers ont également été enregistrés dans les comptes Voranschlagsunwirksame et n’étaient donc pas visibles dans les états financiers du Land de Salzbourg XXVII . 80.Le tableau 2 montre les intérêts à recevoir et à payer apparaissant dans les comptes nationaux autrichiens, tels que communiqués à la Commission (Eurostat) par STAT. Tableau 2: Intérêts à recevoir et à payer du Land de Salzbourg pour les années 20022012 81.Tout d’abord, la Commission considère que les intérêts à payer auraient dû être aussi révisés par STAT au moins pour les années 2010 et 2011, en même temps que les révisions effectuées sur la dette (voir le tableau 1). Dans sa lettre du 28 mars 2014 adressée à Eurostat, STAT a déclaré, en ce qui concerne les révisions pour les années 2010 et 2011: «L’un des résultats de notre réunion bilatérale avec des fonctionnaires du Land de Salzbourg est qu’il est certain qu’aucune ressource supplémentaire ne sera allouée à la clarification des années précédentes. Cela signifie que nos estimations resteront inchangées». 82.Par ailleurs, selon la Commission, étant donné qu’il a été constaté que la dette était sous-estimée pour les années antérieures à 2010, les intérêts à payer indiqués sont donc peut-être inexacts eux aussi, de même, par conséquent, que le déficit public autrichien pour ces années-là. 2.3.4.Prêts de l’ÖBFA au Land de Salzbourg 83.Comme on peut l’observer dans le tableau 1, à partir de 2006, le Land de Salzbourg a commencé à obtenir des financements au moyen de prêts de l’ÖBFA. Comme les données fournies par STAT ont permis de le constater, les fonds prêtés par l’ÖBFA au Land de Salzbourg dont le bénéficiaire final était le Landeswohnbaufonds étaient enregistrés sous le poste Voranschlagsunwirksame Erläge dans le compte de patrimoine du Land de Salzbourg. 84.Lors d’une réunion tenue le 8 septembre 2010 entre STAT et l’unité Budget de l’administration du Land de Salzbourg, STAT a expliqué que tous les fonds prêtés par l’ÖBFA devaient être déclarés aux fins du SEC et de la PDE en tant que prêts à l’actif du gouvernement fédéral et de crédits au passif de l’administration du Land concerné. Cet enregistrement de facto conduit aussi à une augmentation des Finanzschulden telles que définies conformément aux lignes directrices autrichiennes en matière de comptabilité publique. En outre, STAT a informé l’unité Budget du Land de Salzbourg que les comptes Voranschlagsunwirksame sont censés inclure uniquement les postes d’ajustement (opérations, flux), et non un stock «permanent» d’actifs et de passifs. 85.L’enregistrement sous le poste Voranschlagsunwirksame Erläge de la majorité des fonds prêtés au Landeswohnbaufonds ne peut pas être considéré comme une déclaration erronée puisqu’il n’a pas eu d’incidence sur la dette de la République d’Autriche du fait de l’exercice de consolidation entrepris par STAT. Néanmoins, on peut remarquer de façon générale que le fait que ce poste des comptes ait été utilisé pour enregistrer des stocks de passifs reflète un abus grave en matière de comptabilité et on peut s’étonner qu’un abus aussi facilement détectable n’ait pu être dévoilé par l’une quelconque des entités de contrôle. 86.Toutefois, une partie des fonds prêtés par l’ÖBFA au Land de Salzbourg (166 millions d’EUR, voir le point 2.1) ne figurait en fait sous aucun des postes du compte de patrimoine. Même si STAT a inclus ces montants dans la dette au sens de Maastricht conformément à ses pratiques en matière de consolidation, l’absence de ces montants dans le compte de patrimoine de l’administration du Land de Salzbourg constitue un cas de fausse déclaration de cette dernière aux entités de statistique et de contrôle autrichiennes.

87.De plus, il convient de préciser que les pratiques de consolidation ne consistent pas uniquement à utiliser les données les plus fiables en cas de constatation d’écarts importants, comme l’a fait STAT durant la période concernée. Les bonnes pratiques en matière de consolidation devraient également inclure l’information des autorités compétentes de l’existence de tels écarts, étant donné qu’une déclaration erronée pour un poste peut impliquer une déclaration erronée pour d’autres postes. 88.De même, l’ÖNB a informé la Commission que ses pratiques concernant la compilation des états financiers incluaient la comparaison des données brutes sur les prêts transmises par l’ÖBFA et des informations consolidées communiquées par STAT XXVIII . Or les bonnes pratiques en matière de consolidation devraient impliquer la comparaison de deux ensembles indépendants de données brutes, plutôt que la comparaison d’un ensemble de données brutes avec des résultats obtenus à partir de ces mêmes données. Dans ce dernier cas, il est peu probable que l’on constate des incohérences puisqu’un ensemble de données est dérivé de l’autre. 89.Le rôle du LRH dans l’enregistrement et l’utilisation des prêts de l’ÖBFA n’apparaît toujours pas clairement à la Commission. Si l’ÖBFA a déclaré que le contrôle par recoupements des informations concernant ces fonds incombait au LRH XXIX , le LRH a quant à lui déclaré que ce recoupement relevait de la responsabilité de l’ÖBFA XXX . La Commission en conclut que, pour la période comprise entre 2006 et 2012, ni l’ÖBFA ni le LRH n’ont contrôlé l’utilisation des fonds ou l’enregistrement de ces fonds dans les comptes de l’administration du Land de Salzbourg. 90.En outre, le 12 octobre 2012, après avoir reçu de STAT un tableau indiquant la dette du Land de Salzbourg à partir de 2011, telle que compilée par STAT (voir le tableau 1, ligne 3), le RH a sollicité des informations supplémentaires sur le montant de 1,05 milliard d’EUR correspondant à la dette des «fonds» en demandant plus précisément à quels fonds STAT faisait référence. Alors que, comme cela a été expliqué ci-dessus, ces prêts devraient être inscrits au compte de patrimoine du Land de Salzbourg en tant que dette du Land de Salzbourg, la Commission n’a reçu aucune information concernant d’autres lettres échangées entre les deux entités à ce sujet, c’est-à-dire que la Commission n’a pas connaissance que le RH, face à cette utilisation abusive des comptes du Land de Salzbourg, ait soulevé la question avec STAT ou l’administration du Land de Salzbourg. 91.Comme indiqué ci-dessus, la déclaration erronée des prêts de l’ÖBFA n’a pas eu d’incidence sur la dette de la République d’Autriche, en raison de la procédure standard de consolidation appliquée par STAT. Néanmoins, il est important de souligner que si les autorités de statistique et de contrôle avaient accordé plus d’attention et effectué un suivi actif de ces incohérences en temps utile, cela aurait automatiquement conduit à une analyse plus fine et plus approfondie de l’ensemble des comptes de l’administration du Land de Salzbourg. Un tel comportement aurait certainement permis de mettre au jour plus tôt les déclarations erronées étant donné que, comme il a été expliqué au point 2.3.3 ci-dessus, la dette du Land de Salzbourg était dissimulée dans les comptes hors budget. Comme il a été établi dans le présent rapport, les comptes hors budget n’ont jamais été soumis à une analyse approfondie. 2.3.5.Enregistrement des titres (passifs) 92.En 2011, STAT a été informé par l’ÖNB que l’administration du Land de Salzbourg avait emprunté des fonds grâce à la vente, en 2010, d’obligations pour un montant de 300 millions d’EUR. Ces titres n’étaient pas visibles dans les comptes de l’administration du Land de Salzbourg déclarés à STAT, ce dont STAT a débattu en interne. Même si un tel montant n’a pas été déclaré dans le compte du patrimoine du Land de Salzbourg (sous aucun poste du passif), STAT a pris la décision de privilégier la source de données directe de l’ÖNB et donc d’inclure ces titres dans la dette du Land de Salzbourg. 93.Interrogé par le RH sur les écarts entre la dette déclarée par le Land de Salzbourg (Finanzschulden) et le tableau élaboré par STAT indiquant la dette de chacun des Länder, STAT a expliqué au RH que l’écart incluait notamment un montant de 300 millions d’EUR concernant des titres «que nous n’avons trouvé nulle part dans le Rechnungsabschluss». 94.Cette mise au point de la part de STAT aurait pu justifier l’adoption d’une mesure de suivi immédiate par le RH, par exemple le lancement d’une nouvelle procédure d’audit. La Commission n’a pas connaissance qu’une mesure de suivi immédiate et urgente ait été prise par le RH à ce sujet. 2.3.6.Produits financiers dérivés 95.Dans ses observations écrites sur les constatations provisoires de la Commission, l’Autriche argue que, conformément au règlement (CE) no 479/2009, les passifs résultant de produits financiers dérivés ne font pas partie de la dette publique. Si cette affirmation est exacte à strictement parler, la raison pour laquelle il est utile d’examiner la question des produits financiers dérivés tient au fait que le Land de Salzbourg a dû s’endetter pour financer ses investissements dans des instruments financiers dérivés. C’est cet endettement qui a été présenté de façon erronée dans les données concernant le déficit et la dette du Land de Salzbourg. 96.En juillet 2009, le RH a publié un rapport d’audit dans lequel était effectué un examen comparatif des financements et des investissements du gouvernement fédéral et de plusieurs Länder et Gemeinde, ciblé sur chacune des entités inspectées, parmi lesquelles le Land de Salzbourg. Ce rapport d’audit a porté sur les années 2002 à 2006, mais a aussi pris en compte certains développements majeurs intervenus en 2007 et 2008. 97.Son résumé indique: «Le Land de Salzbourg a effectué des opérations sur des produits dérivés portant sur un volume important et à haut risque, sans avoir été correctement informé, sur l’ensemble de la période, des risques encourus et des risques globaux de ses financements. Des lignes directrices écrites détaillées ainsi qu’une analyse des risques encourus et un examen complet de l’ensemble du portefeuille n’ont été établis que cinq ans environ après le début de ce type d’opérations. Les recettes brutes générées par les opérations sur produits dérivés ont atteint 210,38 millions d’EUR, dont 65,04 millions ont été transférés au budget du Land.» 98.En fait, les investissements dans les produits financiers dérivés ont été engagés par l’unité Budget dans le cadre d’une stratégie globale du Land de Salzbourg et toutes les institutions concernées savaient que l’unité Budget investissait dans ce type d’opérations XXXI . Elles savaient aussi que ces investissements étaient inclus dans les comptes hors budget (Voranschlagunwirksame Gebarung). Malgré cela, la Commission n’a pas connaissance d’efforts de l’une quelconque des institutions du Land de Salzbourg (Landtag, LRH, gouvernement du Land et administration du Land) pour donner suite aux recommandations du RH et elle a également conclu dans ce rapport que les comptes Voranschlagsunwirksame Gebarung n’avaient pas en fait pas été utilisés contrôlés efficacement. Si les institutions concernées du Land de Salzbourg avaient appliqué strictement les recommandations du RH pour contrôler l’utilisation de ces instruments financiers, les comptes Voranschlagsunwirksame Gebarung auraient fait l’objet d’un contrôle effectif et, par conséquent, les déclarations erronées de la dette auraient très certainement été évitées. 99.Enfin, et compte tenu, d’une part, de la publicité des rapports du RH et, d’autre part, de l’existence d’opérations considérables d’échanges sur devises entre l’ÖBFA et le Land de Salzbourg ainsi que d’autres Länder, la Commission est surprise de constater que, pour les années faisant l’objet de l’enquête, aucun flux ou stock de produits financiers dérivés n’ait été déclaré dans les comptes nationaux pour l’ensemble du secteur S.1312 (administrations publiques), même si l’ÖBFA a très certainement informé les autorités statistiques de ces contrats d’échanges de devises. 2.4.Description des événements au cours de la période comprise entre mai 2012 et décembre 2012 100.Conformément aux communications internes auxquelles le RH avait accès et comme l’a confirmé la Commission au cours de son enquête en Autriche du 26 au 28 septembre 2016, les événements se sont déroulés de la manière suivante: selon le rapport du RH publié le 9 octobre 2013, le directeur du département financier a informé le chef du département du personnel, en mai 2012, que la cheffe de l’unité Budget avait agi contre la stratégie globale et les instructions de service de l’administration du Land; le 17 juillet 2012, le Finanzreferent a été informé de ces faits, a résilié la procuration de la cheffe de l’unité Budget pour la réalisation des opérations et a annulé certaines opérations XXXII . En outre, à partir de cette date, la cheffe de l’unité Budget a pris congé jusqu’au 12 septembre 2012;

le 23 août 2012, le Land de Salzbourg a envoyé au RH son avis sur le rapport de suivi du RH. Aucun de ces faits n’a été mentionné dans cet avis du Land de Salzbourg à la Cour des comptes fédérale autrichienne XXXIII , XXXIV ; le 1er septembre 2012, le Finanzreferent et le directeur du département financier ont recruté un nouvel employé pour examiner de plus près les comptes du Land de Salzbourg; début octobre 2012, le directeur du département financier a informé certains employés de ce service que le portefeuille qu’ils avaient analysé n’était en fait qu’une partie du portefeuille et que l’autre partie avait été dissimulée XXXV ; au cours de la deuxième moitié du mois d’octobre 2012, le Finanzreferent et le directeur du département ont décidé conjointement de stopper des opérations sur devises ainsi qu’un certain nombre d’autres opérations XXXVI . Le nouvel employé recruté le 1er septembre 2012 a été mandaté pour procéder à la résiliation anticipée des opérations et postes concernés. Entre autres, des postes concernant des produits financiers dérivés auprès de la Deutsche Bank ont été résiliés, ce qui a entraîné une perte de 56 millions d’EUR pour le Land de Salzbourg; le 23 octobre 2012, le directeur du département financier a rapporté au conseil financier consultatif l’existence d’autres opérations financières qui, jusque-là, n’avaient pas été mentionnées dans le rapport sur le portefeuille, adressé à ce conseil; début novembre 2012, la cheffe de l’unité Budget a nié avoir participé à des opérations à risque pour le compte du Land de Salzbourg lorsqu’elle a été interrogée par le Finanzreferent, le directeur du département financier et le chef du LRH. Elle a réaffirmé sa non-participation devant le Landtag XXXVII ; le 26 novembre 2012, la cheffe de l’unité Budget a reconnu à ses supérieurs hiérarchiques directs avoir dissimulé une perte comptable de 340 millions d’EUR sur des investissements financiers et a été licenciée en conséquence. 101.Le 6 décembre 2012, le Finanzreferent du Land de Salzbourg, le directeur du département financier et le chef du LRH ont annoncé lors d’une conférence de presse «nous avons été dupés» («wir sind Getäuscht worden»). En résumé, ils ont annoncé que le Land de Salzbourg avait subi une «perte purement comptable» de 340 millions d’EUR sur des produits financiers dérivés, à savoir au moyen de contrats d’échange de devises et de taux d’intérêt. Ils ont aussi reconnu lors de la conférence de presse des défaillances des mécanismes de contrôle du Land et de l’État fédéral. 102.Dans la matinée du même jour (6 décembre 2012), le rapport de suivi a été publié par le RH et présenté lors d’une conférence de presse. Étant donné que des informations pertinentes avaient été cachées au RH, le rapport de suivi a induit en erreur sur la situation réelle. 103.Il apparaît donc qu’entre les mois de mai et décembre 2012, (c’est-à-dire pendant plus de six mois), le gouvernement du Land de Salzbourg, qui à ce stade était au moins en partie informé des faits, a dissimulé des informations pertinentes qu’il était tenu de communiquer tout au moins au RH et aux autorités statistiques, ainsi qu’à d’autres instances le cas échéant. Au lieu de cela, à partir de la deuxième moitié d’octobre, environ 300 investissements financiers ont été résiliés de manière anticipée par l’administration et le gouvernement du Land de Salzbourg, à la discrétion d’un seul membre du personnel. 104.Ce n’est que le 22 janvier 2013 que l’administration du Land de Salzbourg et STAT ont examiné officiellement le problème de l’existence de manipulation dans les comptes du Land de Salzbourg. 105.La Commission conclut que la dissimulation d’informations pertinentes par les fonctionnaires du secteur de gestion financière et le gouvernement du Land de Salzbourg vis-à-vis du RH entre mai 2012 et décembre 2012 a également été à l’origine des conclusions inexactes et incomplètes du rapport de suivi élaboré par le RH en 2012 et finalement publié le 6 décembre 2012. 2.5.De décembre 2012 à octobre 2013: les faits tels que consignés par STAT 106.Au vu des communications internes à STAT et des informations fournies par les entités concernées, auxquelles la Commission a pu accéder au cours de son enquête en Autriche du 26 au 28 septembre 2016, il a été constaté ce qui suit: dans le contexte de la conférence de presse du Land de Salzbourg le 6 décembre 2012, STAT a eu connaissance de problèmes potentiels avec les données dans le Land de Salzbourg XXXVIII ; au cours de l’enquête de la Commission, STAT a indiqué que, pour la période comprise entre décembre 2012 et mai 2013, aucune information n’a été échangée entre le Land de Salzbourg et STAT sur la question XXXIX ; à partir du 10 décembre 2012, STAT a commencé à recevoir des questions du BMF sur les comptes du Land de Salzbourg et notamment sur sa dette; le 22 janvier 2013, l’administration du Land de Salzbourg et STAT ont échangé un certain nombre de courriels. Dans l’un de ces messages, STAT affirme ce qui suit: «Pour notre part, nous sommes très intéressés par les rapports intermédiaires sur les finances du Land de Salzbourg afin de nous faire une idée des modifications/révisions qui nous attendent ou des fausses déclarations et manipulations auxquelles nous sommes exposés»; le 30 janvier 2013, STAT a proposé d’organiser une réunion avec l’administration du Land de Salzbourg dans les locaux de STAT, tout en précisant que cette réunion ne pourrait pas avoir lieu avant la première semaine de mars 2013; le 31 janvier 2013, après avoir lu dans la presse des articles sur l’utilisation massive de produits financiers dérivés dans les Länder autrichiens, Eurostat a pris l’initiative de contacter STAT. Les questions examinées au cours de cet entretien concernaient le traitement comptable général des produits financiers dérivés dans les comptes nationaux. Dans ce contexte, STAT a cité les Länder de Basse-Autriche et de Salzbourg en tant que Länder ayant recours à de tels instruments financiers. Au cours de l’entretien, STAT a informé Eurostat que des réunions avec ces Länder étaient en préparation afin de débattre de questions générales, y compris le recours à des produits financiers dérivés. Toutefois, à aucun moment au cours de l’entretien il n’a été fait mention du comportement illicite présumé de fonctionnaires du Land de Salzbourg ou de fausses déclarations concernant des opérations bancaires (comptes bancaires ou dette dissimulés) du Land de Salzbourg ou de l’existence de produits financiers dérivés qui n’auraient pas été déclarés;

le 5 mars 2013 s’est tenue une réunion bilatérale entre STAT et l’administration du Land de Salzbourg à Vienne; le 27 mars 2013, l’administration du Land de Salzbourg a informé STAT qu’à la suite d’un rapport élaboré par un auditeur externe indépendant (privé), il avait été établi que les passifs consolidés du Land de Salzbourg s’élevaient à 3 507 000 000 EUR, sans qu’une ventilation de ce montant n’ait pu être fournie. La Commission n’a pas connaissance qu’une mesure de suivi urgente et proportionnée ait été prise pour déterminer le montant réel et la nature de ces passifs; en avril 2013, Eurostat et STAT ont discuté, dans le cadre de la demande régulière de précisions, de la notification au titre de la PDE d’avril 2013 concernant l’Autriche, et là encore, Eurostat a pris l’initiative de se renseigner sur les pratiques générales d’enregistrement des produits financiers dérivés dans les Länder autrichiens. Dans sa réponse aux questions d’Eurostat, STAT, a omis, une fois de plus, de mentionner le comportement illicite présumé de fonctionnaires du Land de Salzbourg ou les déclarations erronées concernant des opérations. Qui plus est, STAT a écrit qu’il ne pouvait fournir aucune information quantitative, mais qu’il ne s’attendait pas à une révision majeure des données sur la dette au titre de la PDE reflétant l’utilisation des produits dérivés dans les Länder autrichiens; le 7 mai 2013 s’est tenue une réunion entre STAT et l’administration du Land de Salzbourg. Lors de cette réunion, STAT a reconnu qu’il pourrait y avoir des problèmes avec l’enregistrement des produits dérivés et de la dette dans le Land de Salzbourg XL . STAT et l’administration du Land de Salzbourg ont convenu qu’un ensemble complet de données des comptes nationaux pour 2012 devait être transmis à STAT pour la fin août 2013 XLI ; en août 2013, le Land de Salzbourg a communiqué uniquement des flux (pas de stocks) à STAT XLII ; en septembre 2013, toujours en l’absence de données annuelles, STAT a utilisé les données trimestrielles fournies par le Land de Salzbourg en vue de la compilation des données aux fins du SEC et la PDE XLIII ; entre le 6 décembre 2012 et le 9 octobre 2013, il n’y a pas de communication entre le RH, qui enquêtait déjà sur le problème, et STAT XLIV ; le 9 octobre 2013, le RH a publié son rapport intitulé «Land Salzburg — Finanzielle Lage»; le 10 octobre 2013, le problème est porté pour la première fois à l’attention d’Eurostat, soit dix mois après sa mention à STAT; le 11 octobre 2013, STAT a transmis à Eurostat ses premiers commentaires sur le rapport du RH publié le 9 octobre 2013 concernant la situation financière du Land de Salzbourg; le 21 octobre 2013, Eurostat a publié son communiqué de presse sur le déficit et la dette publics, tout en exprimant une réserve sur la qualité des données déclarées par l’Autriche; le 31 mars 2014, STAT a remis à Eurostat la notification au titre de la PDE d’avril 2014. Le niveau de contribution du Land de Salzbourg à la dette au sens de Maastricht, pour 2012, a été corrigé à la hausse de 1 192 000 000 EUR, passant à 3 507 000 000 EUR, soit exactement le montant qui avait été indiqué par l’administration du Land de Salzbourg à STAT le 27 mars 2013; le 23 avril 2014, Eurostat a levé sa réserve sur les données autrichiennes. 2.5.1.Information de la Commission 107.La chronologie des événements montre que STAT n’a informé la Commission (Eurostat) sur les déclarations erronées du Land de Salzbourg que le 10 octobre 2013. Néanmoins, il a été établi que STAT avait été informé progressivement de ces faits à partir du 6 décembre 2012. En particulier, il était clair pour STAT, au moins depuis le 22 janvier 2013, que «des déclarations erronées et des manipulations» avaient eu lieu dans le Land de Salzbourg. 108.Même si, dans les observations de l’Autriche du 25 janvier 2017 sur les constatations provisoires de l’enquête, STAT a affirmé avoir informé Eurostat le 31 janvier 2013 de l’existence de déclarations erronées dans le Land de Salzbourg, les pièces du dossier prouvent que cette affirmation est inexacte. Tout d’abord, cette communication a eu lieu à l’initiative d’Eurostat et ne participait pas d’une démarche proactive d’information d’Eurostat de la part de STAT. Les pièces du dossier montrent également que les informations communiquées par STAT ne contenaient aucune indication ou allusion sur un comportement illicite supposé de fonctionnaires du Land de Salzbourg ou sur des déclarations erronées d’opérations. En effet, ces informations faisaient simplement suite à la conférence de presse du RH du 6 décembre 2012 — et non à celle du Land de Salzbourg tenue le même jour — concernant la publication du rapport de suivi élaboré par le RH sur l’utilisation des produits financiers dérivés dans les Länder autrichiens, et qui, pour les raisons exposées plus haut, ne contenait aucune indication ou allusion sur les déclarations erronées dans le Land de Salzbourg. 109.Ensuite, sur la base des informations fournies par l’administration du Land de Salzbourg concernant les résultats d’un audit externe indépendant, il aurait dû être clair pour STAT, à tout le moins depuis le 27 mars 2013, que le niveau de la dette du Land de Salzbourg pouvait être en réalité nettement plus élevé que ce qui avait été estimé par STAT. Étant donné que STAT devait, quatre jours plus tard, transmettre à Eurostat les données dans le cadre de la notification au titre de la PDE d’avril 2013, la Commission considère que STAT aurait dû appliquer, immédiatement et d’urgence, des mesures pratiques de suivi dès qu’il a été informé par le Land de Salzbourg. Or, aucune mesure de ce type n’a été prise. En outre, même si, dans un délai aussi court, il n’était pas possible de donner à cette question un suivi exhaustif étant donné que STAT ne savait peut-être pas exactement quels types d’instruments financiers étaient inclus dans le montant, la Commission considère qu’en vertu du principe du devoir de diligence, STAT aurait dû informer Eurostat immédiatement après le 27 mars du montant que lui avait communiqué l’administration du Land de Salzbourg. 110.Informer Eurostat aurait au moins servi à provoquer une discussion, sur une base bilatérale, sur la manière de procéder face à ce problème et sur la question de savoir s’il convenait, en l’absence d’informations plus détaillées, d’utiliser les informations quantitatives fournies par le Land de Salzbourg en tant valeurs indicatives pour la correction nécessaire de la dette au sens de Maastricht ou alors d’exprimer une réserve sur la dette autrichienne en raison de l’incertitude concernant les données. 111.L’argument de STAT selon lequel il avait pleinement informé Eurostat au moins à partir du 31 janvier 2013 est incompatible avec son affirmation selon laquelle il n’avait échangé aucune information avec le Land de Salzbourg avant mai 2013. Par ailleurs, l’affirmation de STAT selon laquelle il n’a échangé aucune information avec le Land de Salzbourg avant mai 2013 est incompatible avec le fait qu’il a échangé des informations avec l’administration du Land de Salzbourg à tout le moins le 22 janvier et le 27 mars 2013. 112.En outre, même lorsqu’il lui a été demandé, à l’occasion de la notification au titre de la PDE d’avril 2013, s’il disposait d’autres informations concernant l’utilisation de produits financiers dérivés dans les Länder autrichiens, STAT a décidé de ne pas partager avec Eurostat les informations quantitatives qu’il avait reçues le 27 mars 2013 de l’administration du Land de Salzbourg.

113.Enfin, alors que STAT reconnaît qu’il s’était rendu compte le 7 mai 2013 qu’il pourrait y avoir des problèmes avec la déclaration de la dette au titre de la PDE pour le Land de Salzbourg, il a une nouvelle fois décidé de ne pas partager cette information avec Eurostat — ce qu’il a fini par faire en octobre 2013 seulement. 3.Évaluation des constatations 114.Le présent rapport montre que de graves irrégularités ont eu lieu dans la compilation, le contrôle et la déclaration d’opérations financières et non financières dans le Land de Salzbourg pendant une période significative. Les règles de comptabilité publique n’ont pas été respectées, le contrôle a été déficient, le principe du double regard n’a pas été appliqué, les opérations financières et non financières n’ont pas été dûment déclarées, des recommandations du RH ont été ignorées, des documents ont été falsifiés, des signatures ont été contrefaites et des informations fallacieuses ont été transmises aux autorités statistiques nationales ainsi qu’au RH, entraînant la déclaration erronée des états financiers et, partant, la déclaration erronée des données relatives à la dette de l’Autriche à tout le moins à partir de 2008. 115.La déclaration erronée d’opérations financières et la dissimulation de comptes bancaires ont débuté en 2003. L’octroi de pouvoirs, en 2002, au directeur du département financier et à deux employés de l’unité Budget, a conduit à une situation dans laquelle il a été possible de conclure des opérations financières à haut risque et d’ouvrir des centaines de comptes bancaires qui ont été escamotés dans les systèmes comptables du Land de Salzbourg. 116.Au cours de la même période, le service de contrôle interne et l’unité Comptabilité de l’administration du Land de Salzbourg ont été, pour l’un exempté par décret et pour l’autre empêchée, d’analyser les opérations de l’unité Budget ainsi que l’enregistrement de ces opérations dans les états financiers. 117.De même, entre 2002 et 2012, ni le LRH ni le RH n’ont effectué d’audit approfondi effectif de la comptabilité financière du Land de Salzbourg. En particulier, ils n’ont pas contrôlé les comptes Voranschlagsunwirksame Gebarung qui, comme indiqué dans le tableau 1 et au point 2.3.3. ont connu en 2011 des entrées et des sorties pour plus de 26 milliards d’EUR et recevaient de facto l’ensemble des opérations et stocks non déclarés, alors qu’en principe, ils n’auraient dû comprendre que les flux hors budget et les passifs non pris en compte dans la dette au sens de Maastricht. 118.Ces pratiques irrégulières ont été rendues publiques en 2012, à la suite d’une conférence de presse tenue le 6 décembre 2012 par le Finanzreferent, le directeur du département financier et le directeur du LRH du Land de Salzbourg. Le présent rapport révèle également que les faits auraient pu être dévoilés plus tôt si l’administration du Land de Salzbourg avait communiqué toutes les informations pertinentes aux autorités de contrôle, judiciaires et statistiques. 119.En outre, le rapport démontre également que STAT aurait pu et aurait dû informer la Commission (Eurostat) de ces faits plusieurs mois plus tôt. 3.1.Conclusions concernant les principaux acteurs impliqués dans les événements décrits 120.Les principaux acteurs impliqués dans les événements décrits dans le présent rapport sont l’administration du Land de Salzbourg, et en particulier son unité Budget, le gouvernement du Land, le Landtag et le LRH du Land de Salzbourg, le RH, l’ÖBFA, l’ÖNB et STAT. Les représentants de toutes les entités interrogées ont pleinement et utilement coopéré avec l’équipe d’enquête de la Commission et ont fourni à la Commission toutes les informations demandées qui étaient nécessaires à l’enquête. 121.L’administration du Land de Salzbourg, qui a sous sa responsabilité, entre autres, le service d’audit interne, l’unité Comptabilité et le département financier (notamment l’unité Budget) devrait être considérée comme la principale responsable étant donné que les comptes financiers et non financiers ont fait l’objet de déclarations erronées depuis au moins 2008. 122.D’une part, le service de contrôle interne de l’administration du Land de Salzbourg a omis de vérifier les procédures de contrôle interne et la gestion des risques du département financier. D’autre part, l’unité Comptabilité a omis de contrôler les registres comptables, tant pour les comptes budgétisés que pour les comptes hors budget. 123.Les conclusions du rapport montrent que le département financier, et notamment l’unité Budget: a ignoré les recommandations du RH concernant les investissements à risque qui étaient effectués; n’a pas respecté le principe du double regard dans l’exercice de ses activités, notamment en ce qui concerne l’ouverture de comptes bancaires et d’autres postes financiers, ainsi que dans le cadre de la gestion financière du Landeswohnbaufond; a contrefait des signatures pour conclure des opérations financières; n’a pas suivi les principes de base en matière de comptabilité; a falsifié les comptes rendus des réunions du Finanzbeirat envoyés au RH afin de donner une image plus positive de la situation financière du Land de Salzbourg; a falsifié les états financiers envoyés au RH dans le cadre des audits que ce dernier a effectués sur la gestion financière du Land de Salzbourg; a dissimulé des comptes bancaires depuis au moins 2003;

a établi de façon incorrecte les états financiers du Land de Salzbourg, notamment en présentant, en 2012, dans les Finanzschulden, des passifs pour un montant de 874 000 000 EUR alors que ce montant atteignait en réalité 3 507 000 000 EUR; a décrit de façon inexacte les états financiers envoyés aux autorités statistiques, conduisant ainsi à la dissimulation de 1 192 000 000 EUR de dette en 2012; a fait de fausses déclarations à STAT, notamment en ce qui concerne l’émission d’obligations pour se financer. En outre, il a soutenu auprès de STAT que ces postes financiers ne devaient pas être inclus dans la dette du Land de Salzbourg; a manipulé les comptes du Land de Salzbourg pendant plusieurs années, en dissimulant ou en déclarant de façon erronée des recettes, des dépenses, des opérations financières, des postes financiers et des flux de liquidités. 124.Le rôle du Landtag du Land de Salzbourg dans les événements décrits a consisté en l’adoption de l’article IV de la loi budgétaire du Land de 2006, qui, en substance, a autorisé les responsables de la gestion financière du Land de Salzbourg à engager des opérations financières à haut risque dès lors qu’un avantage économique pour le Land pouvait être escompté. En outre, il semble que le Landtag n’ait pas suivi les recommandations concernant les opérations financières à haut risque que le RH a formulées en 2009 et n’a pas incité non plus le LRH à réaliser des audits approfondis des comptes du Land de Salzbourg. 125.Le rôle du gouvernement du Land, et plus particulièrement celui du Finanzreferent, a consisté, d’une part, à donner procuration à trois employés du département financier pour engager des investissements à haut risque à partir de 2002 et, d’autre part, à soustraire les activités de l’unité Budget de la surveillance du service de contrôle interne, en particulier pour ce qui est de la comptabilité interne, des comptes publics et des procédures de contrôle interne, ainsi que celle de l’unité Comptabilité du Land de Salzbourg. En outre, des pouvoirs ont été conférés à la cheffe de l’unité Budget pour procéder à des opérations financières au nom du Landeswohnbaufond, ce qui signifie que, chaque fois que ce fonds passait des opérations avec l’administration du Land de Salzbourg, la même employée agissait au nom de ces deux entités sans être contrôlée par d’autres personnes ou entités. Ces pouvoirs sont considérés comme étant potentiellement le principal facteur ayant contribué au développement de la situation décrite dans le présent rapport. 126.En outre, entre mai et décembre 2012, le gouvernement et l’administration du Land de Salzbourg savaient que des irrégularités avaient eu lieu dans la gestion financière et enquêtaient sur le problème au niveau interne. Or ces entités n’ont pas informé le RH, qui, à cette période, était sur le point de conclure le suivi d’un rapport d’audit à l’intention du Land de Salzbourg, pas plus que les autorités judiciaires ou statistiques au sujet de ces événements et des constatations. 127.En outre, au cours de cette période, le gouvernement du Land de Salzbourg a décidé de mettre fin de manière anticipée à des centaines d’investissements financiers qui n’avaient jamais été enregistrés dans la comptabilité. Afin de mener à bien ces clôtures anticipées, un ancien employé de la Deutsche Bank a été recruté. Cette même personne avait été depuis plusieurs années la contrepartie de l’unité Budget du Land de Salzbourg dans les investissements à haut risque qui avaient été engagés avec la Deutsche Bank. 128.Le LRH a omis de procéder à un audit efficace des activités du département financier et donc des comptes du Land de Salzbourg. Enfin, même s’il a été allégué qu’au cours de la période considérée, le LRH n’avait pas la capacité nécessaire pour effectuer une analyse approfondie des comptes du Land de Salzbourg, il aurait très bien pu effectuer quelques vérifications sommaires, par exemple une comparaison par recoupements entre les informations sur les prêts émanant de l’ÖBFA et celles publiées dans les comptes de patrimoine du Land de Salzbourg. Par ailleurs, il a été établi au point 2.2.3 que les rapports publiés par le LRH sur les comptes du Land de Salzbourg concernant les années 2008 et 2011 contenaient un certain nombre de déclarations inexactes. 129.Le RH a omis, après le 31 août 2012, de prendre des mesures de suivi efficaces concernant les écarts qu’il avait constatés dans les comptes du Land de Salzbourg et qui avaient été signalés par STAT, relatifs à des titres pour un montant de 300 millions d’EUR qui n’avaient pas été déclarés dans les comptes de patrimoine du Land de Salzbourg. 130.L’ÖNB a omis de déclarer les produits financiers dérivés à la Commission (Eurostat) dans le cadre de la notification des comptes financiers autrichiens. En outre, ses pratiques de consolidation des comptes financiers ont été inefficaces. 131.Le rôle de STAT dans les événements décrits concerne à la fois ses responsabilités en tant que principale autorité statistique autrichienne et ses devoirs de notification à la Commission (Eurostat). Tout d’abord, à tout le moins à partir de 2010, STAT a admis l’existence de discordances dans les comptes du Land de Salzbourg, à savoir concernant la comparaison du compte de patrimoine du Land de Salzbourg avec les informations sur les prêts communiquées par l’ÖBFA et les informations sur les titres, tirées de la base de données titre par titre, communiquées par l’ÖNB. Même si STAT a correctement mis en œuvre, dans le cadre des notifications au titre de la PDE, les modifications nécessaires concernant les données fournies par l’administration du Land de Salzbourg, la Commission considère qu’en vertu du principe du devoir de diligence, il aurait dû informer d’autres entités autrichiennes concernées et notamment le BMF et le RH. 132.Deuxièmement, et plus important encore, alors qu’il était pleinement informé, à tout le moins depuis le 22 janvier 2013, que des déclarations erronées et des actes de manipulation entachaient les comptes du Land de Salzbourg, STAT a omis d’en informer la Commission (Eurostat) sans délais. En conséquence, Eurostat a approuvé sans réserve les montants concernant les années 2009 à 2012 communiqués dans le cadre de la notification au titre de la PDE d’avril 2013 alors qu’ils étaient en réalité inexacts. 4.Conclusions 133.Sur la base de l’ensemble des faits et des arguments décrits dans le présent rapport, il peut être conclu que le LRH ainsi que l’administration et le gouvernement du Land de Salzbourg, c’est-à-dire des entités appartenant au secteur des administrations publiques de la République d’Autriche, ont fait preuve de négligence grave en ne garantissant pas des procédures appropriées de compilation, de contrôle et de déclaration des comptes. Ainsi ces entités ont facilité l’émergence d’une situation dans laquelle l’unité Budget de l’administration du Land de Salzbourg a pu déclarer de façon erronée et dissimuler des opérations financières, ce qui a entraîné la communication de données inexactes à Eurostat dans les notifications, au titre de la PDE de 2012 et 2013, des données sur la dette autrichienne pour la période 2008-2012, soit après l’entrée en vigueur du règlement (UE) no 1173/2011. 134.Bien que les conclusions concernant les principaux acteurs au point 3.1. ci-dessus indiquent que l’unité Budget de l’administration du Land de Salzbourg avait clairement l’intention de dissimuler et de falsifier des informations, la Commission ne conclut pas que ces actions aient été entreprises dans l’intention particulière de manipuler les indicateurs du déficit et de la dette présentés à la Commission (Eurostat) au titre de la PDE. En conséquence, la Commission estime que le comportement de l’unité Budget de l’administration du Land de Salzbourg équivaut à une négligence grave. 135.Enfin, le présent rapport conclut que si la Commission (Eurostat) n’a été informée de l’affaire que le 10 octobre 2013, les autorités statistiques autrichiennes savaient quant à elles que les comptes du Land de Salzbourg étaient peut-être erronés depuis au moins le 6 décembre 2012. En outre, le rapport conclut que tant Statistik Austria que la Banque centrale d’Autriche savaient que les données déclarées par le Land de Salzbourg présentaient des incohérences non négligeables avant que n’éclate le «scandale financier» à la fin de 2012. 136.En conséquence, les données envoyées par l’Autriche à Eurostat dans le cadre de la notification au titre de la PDE de 2013 étaient incomplètes dans la mesure où des montants élevés de passifs n’ont pas été déclarés, ce qui a abouti à une correction à hauteur de 1 192 000 000 EUR de la dette publique au sens de Maastricht déclarée dans la notification au titre de la PDE d’avril 2014, pour l’année 2012, soit une correction correspondant à 0,4 % du PIB. 137.Sur la base des constatations exposées dans le présent rapport et compte tenu du comportement des autorités de cet État membre au cours de la période comprise entre le 13 décembre 2011 et le début de l’enquête le 3 mai 2016, la Commission a décidé d’adopter une recommandation au Conseil visant à infliger une amende à la République d’Autriche, comme le prévoit le règlement (UE) nº 1173/2011.



Notes