Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission sur les industries nucléaires dans l'Union européenne» (Programme indicatif nucléaire au sens de l'article 40 du Traité Euratom) (97/C 206/17)

Le 27 septembre 1996, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l'article 40 du Traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'énergie, des questions nucléaires et de la recherche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 avril 1997 (rapporteur: M. Lyons).

Lors de sa 345e session plénière des 23 et 24 avril 1997 (séance du 24 avril 1997), le Comité économique et social a adopté par 101 voix pour, 18 voix contre et 11 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Conformément aux dispositions de l'article 40 du Traité Euratom, la Commission est tenue, après avoir recueilli l'avis du Comité économique et social, de publier «périodiquement des programmes de caractère indicatif portant notamment sur des objectifs de production d'énergie et sur les investissements de toute nature qu'implique leur réalisation».

1.2. Depuis l'adoption du Traité Euratom, trois programmes indicatifs ont été publiés par la Commission en 1966, 1972 et 1985. Ce dernier a fait l'objet d'une mise à jour en 1990. La Commission estimait en effet que les orientations de 1985 pour le futur développement de l'industrie nucléaire restaient pour l'essentiel valables, mais qu'il convenait de les adapter afin de tenir compte des perspectives ouvertes par le marché intérieur et des actions à entreprendre pour contribuer à son achèvement dans ce secteur tout en tenant compte des caractéristiques propres au marché du nucléaire et des problèmes rencontrés par les entreprises concernées.

1.3. Les actions prioritaires portaient sur le marché des équipements et composants pour lesquels, selon la Commission, la création d'un véritable marché commun constituait une nécessité afin de parvenir à un abaissement des coûts d'investissements et d'améliorer la compétitivité des industries nucléaires.

1.4. Ce n'est en définitive que 11 ans plus tard, dans le cadre du Livre blanc «Une politique de l'énergie pour l'Union européenne» (), et dans un contexte où la situation énergétique de l'Union européenne et l'organisation du marché de l'énergie se sont considérablement modifiées, que la Commission a à nouveau procédé à un examen approfondi du rôle de l'énergie nucléaire. Dans ce document, la Commission envisage son rôle par rapport aux trois objectifs fixés dans son Livre blanc, à savoir la compétitivité globale, la sécurité d'approvisionnement et la protection de l'environnement.

2. La communication de la Commission

2.1. La communication de la Commission passe en revue l'état de l'industrie nucléaire à l'intérieur de l'Union européenne au milieu des années 90. Plus de 140 réacteurs sont en opération en Belgique, en Allemagne, en Espagne, en France, aux Pays-Bas, en Finlande, en Suède et au Royaume-Uni. Ils fournissent environ le tiers de l'électricité produite dans l'Union européenne. Ils font partie d'une industrie nucléaire bien implantée, couvrant la totalité du cycle du combustible, dotée de sa propre base technologique et, selon les chiffres fournis par le secteur lui-même, employant plus de quatre cent mille personnes, souvent très qualifiées.

2.2. Néanmoins l'électricité nucléaire suscite de sérieuses préoccupations dans l'opinion publique. Il y a donc un problème d'acceptabilité qui découle particulièrement des craintes quant à la sûreté nucléaire, au transport et à l'élimination des déchets nucléaires et à la prolifération nucléaire.

2.3. La communication de la Commission examine le fonctionnement de l'industrie nucléaire au travers d'une gamme d'activités dans lesquelles elle est impliquée. Elle étudie ses coûts de production, notamment les coûts de déclassement, de combustible, d'évacuation des déchets et de stockage. Elle évalue également dans quelle mesure cette industrie est compétitive avec les autres sources de production d'électricité. Elle traite de la contribution de cette industrie aux exportations, à l'emploi qualifié à l'intérieur de l'Union européenne et à l'innovation et au développement technologique. Elle prend note enfin de ce que ses investissements portent fondamentalement sur le long terme.

2.4. Le document aborde ensuite la sécurité d'approvisionnement et le rôle que peut jouer à cet égard l'énergie nucléaire. Il traite de la protection de la population et de l'environnement et consacre un chapitre aux problèmes de sécurité nucléaire en Europe centrale et orientale ainsi que dans la CEI. Cependant la Commission ne se sent pas assez sûre pour émettre des prévisions sur les quantités d'électricité qui seront produites par les centrales nucléaires après l'an 2000.

2.5. La communication de la Commission poursuit en examinant les possibilités commerciales offertes à l'industrie européenne, les conditions d'approvisionnement en combustible nucléaire, les défis technologiques de la sûreté nucléaire, la gestion du combustible usé, des déchets nucléaires et le déclassement, le transport des matières radioactives, l'utilisation du plutonium et l'avenir de la technologie, de la recherche et du développement nucléaires.

2.6. Dans ses conclusions, la Commission suggère que les principes suivants soient adoptés par l'Union européenne comme cadre pour une contribution permanente de l'énergie nucléaire à l'approvisionnement en électricité:

- chaque État membre a le droit de décider de développer ou de ne pas développer l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire;

- le choix fait par chaque État membre doit être respecté;

- les États membres qui ont choisi le nucléaire sont tenus, parallèlement, d'assurer un niveau de sûreté élevé et le respect des exigences de non-prolifération, conformément aux accords internationaux en vigueur en la matière, ainsi qu'un niveau élevé de protection de la santé publique;

- si d'un côté les États membres sont responsables de la fixation de normes de sûreté et de l'autorisation des installations nucléaires et que, d'un autre côté, les exploitants nationaux de ces installations sont responsables de la sûreté de leur fonctionnement, les deux parties sont collectivement responsables de la sécurité nucléaire vis-à-vis de tous les citoyens européens.

3. Commentaires sur le document de la Commission

3.1. Le Comité accueille favorablement la publication du projet de Programme indicatif nucléaire de la Commission (). Pendant des années, bien que l'énergie nucléaire fournisse un tiers de l'électricité de l'Union européenne et évite chaque année l'émission dans l'atmosphère de 700 millions de tonnes de CO2, la Commission s'est peu exprimée, que ce soit sur ses possibilités ou les problèmes qu'elle pose. Ce document ouvre, avec beaucoup de retard, le débat sur l'avenir de cette industrie. Le Comité espère que le présent avis servira à stimuler ce débat.

3.2. Au vu des différentes opinions sur l'énergie nucléaire dans les États membres, le Comité est heureux de constater que la Commission est parvenue à produire un document équilibré et de qualité, reflétant la complexité des problèmes posés. À ce stade, il est possible de noter deux caractéristiques du document de la Commission. Premièrement, la Commission n'est pas hostile à l'utilisation de l'énergie nucléaire. Elle en discute les avantages et inconvénients de différents points de vue, sans adopter de position définitive. Deuxièmement, la Commission a adopté comme prémisse de base que chaque État membre est libre d'opérer ses propres choix quant aux combustibles employés dans la production d'électricité sur son territoire.

3.3. L'un des résultats de l'approche de la Commission pourrait donc bien être d'encourager une discussion plus informée et peut-être moins idéologique quant aux avantages et aux inconvénients de l'énergie nucléaire parmi les citoyens de l'Union européenne. S'il en est ainsi, cela constituera une avancée appréciable.

3.4. L'article 1 du Traité Euratom, signé en 1957, stipule:

«La Communauté a pour mission de contribuer, par l'établissement des conditions nécessaires à la formation et à la croissance rapides des industries nucléaires, à l'élévation du niveau de vie dans les États membres et au développement des échanges avec les autres pays.»

3.4.1. Les termes tout à fait différents utilisés aujourd'hui dans le document de la Commission illustrent l'ampleur des changements qu'a connus l'environnement économique et politique depuis 1957. Ainsi, l'énergie nucléaire devra être jugée selon les objectifs de «compétitivité économique globale, sécurité d'approvisionnement et protection de l'environnement» (chapitre II, page 4); plus loin, «l'énergie nucléaire devra entrer en concurrence avec les autres sources d'énergie, dans un cadre identique et aux mêmes conditions» (II, 1 (b), page 7); et encore «l'objectif actuel de l'Union est de laisser jouer les forces du marché» (IV, 2, page 18). Le contexte dans lequel il faut envisager l'énergie nucléaire en 1997 est donc tout à fait différent de celui dans lequel elle avait d'abord été considérée il y a quarante ans.

3.5. Si l'on passe le document de la Commission en revue de manière détaillée, les pages traitant des aspects économiques de l'énergie nucléaire au chapitre II 1 (a), pages 5 et 6, sont décevantes. Il semble bien que la Commission ait été handicapée par l'absence d'informations publiées, actualisées et pertinentes. Les dates auxquelles se rapportent différents chiffres cités dans le document varient selon le cas entre 1990 et 1993. Les prix des combustibles ont changé de manière relative et absolue depuis lors et les taux de change ont également connu des variations. Il est regrettable que le Tableau 3, qui fournit des comparaisons généralisées entre les coûts de la production d'électricité à partir de charbon, gaz et énergie nucléaire, ne puisse pas offrir un guide utile des choix économiques devant lesquels se trouvent dans la réalité les producteurs d'électricité qui envisagent actuellement des options d'investissement.

3.6. À certains endroits, la Commission aurait mieux fait de fournir davantage d'informations. Par exemple, au point II, 1 (d), pages 11 et 12, elle répertorie les différents points ayant fait l'objet d'un accord dans le cadre de la «nouvelle approche de partenariat», mais elle n'indique aucune amélioration concrète en ayant découlé. Au point II, 3 (e), pages 15 et 16, ainsi qu'au point V, 3, page 20, la Commission traite des problèmes technologiques de la sûreté nucléaire. Les intentions des accords passés en la matière sont affirmées mais aucune indication n'est fournie sur la question de savoir si des progrès spécifiques ont réellement été accomplis dans l'un des quelconques domaines abordés.

3.7. Il aurait en particulier été souhaitable de fournir davantage d'informations sur le traitement des déchets radioactifs, domaine d'activité qui continue à susciter des craintes dans l'opinion publique. La Commission (II, d) page 15) mentionne de manière positive une stratégie qu'elle a adoptée en 1994 et elle cite les questions importantes qu'elle considère les plus intéressantes pour le public. Mais elle ne dit rien de ce qui se passe, ou peut se passer, après l'adoption de cette stratégie. En ce qui concerne le problème connexe du transport des matières radioactives, cependant, la Commission attire à juste titre l'attention sur la sûreté qui a toujours prévalu quant à cette activité (V, 5, page 22).

3.8. L'approche de la Commission est plus ouverte dans d'autres parties du document. Par exemple, lorsqu'elle traite de l'assistance fournie à l'Europe centrale et orientale et à la CEI (III, pages 16 et 17), la Commission indique au moins les actions entreprises comme conséquence de l'assistance financière aux industries nucléaires dans ces pays. Malgré tout, une indication de l'échelle des problèmes abordés (afin de voir les dimensions de l'assistance financière de l'Union européenne en contexte) aurait constitué une amélioration notable.

3.9. D'une manière générale, il est important de prouver à l'opinion publique de l'Union européenne que non seulement des résolutions, des accords, des traités importants sont adoptés dans des domaines clés des activités liées à l'énergie nucléaire, mais aussi que des mesures concrètes sont réellement élaborées et mises en pratique. Le fait de ne pas en parler ne fait pas vraiment justice à la Commission car l'impression persiste que des accords importants en principe n'ont aucun impact pratique méritant d'être mentionné.

3.10. Le chapitre V constitue peut-être la partie la plus positive du document de la Commission. Elle y exhorte l'industrie nucléaire à rechercher des marchés dans le monde entier pour les entreprises civiles de l'énergie nucléaire, tout en soulignant à quel point il est important de répandre en même temps la culture de la sûreté mise au point à l'intérieur de l'Union.

3.11. Sur la question clef de la sûreté, la Commission accueille favorablement la Convention internationale sur la sûreté nucléaire établie dans le cadre de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA). (Cette convention a maintenant été formellement ratifiée par suffisamment de signataires pour lui conférer un statut juridique international à part entière) (). La Commission soutient les projets de l'AIEA d'élaborer une convention internationale sur la gestion des déchets radioactifs. À cet égard, la Commission marque également son soutien aux programmes de coopération pour le stockage sûr des matières fossiles provenant du démantèlement d'armes nucléaires, leur utilisation pacifique et leur transport sûr et sécuritaire. La Commission acte son engagement de 555 millions d'écus pour des projets dans les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) et dans la CEI entre 1991 et 1995 ainsi que son intention d'allouer des budgets annuels moyens similaires à ce secteur pour la période 1996-1999. Il convient de saluer les efforts fournis par la Commission pour soutenir ces activités importantes liées à la sûreté, ainsi que d'autres, non répertoriées ici.

3.12. Dans le document de la Commission, il manque deux domaines d'information que le Comité aimerait voir abordés dans la version finale du Programme indicatif nucléaire. Il s'agit des informations (i) sur le niveau auquel les responsabilités se situent entre l'Union européenne et les États membres quant au fonctionnement des différents aspects de la production nucléaire et ses activités connexes; et (ii) sur les évolutions technologiques et organisationnelles significatives ces dernières années, en matière de traitement et d'élimination des déchets nucléaires.

3.13. Dans sa conclusion (VI), la Commission fait allusion à d'autres possibilités. On «peut» à l'avenir «reconsidérer l'énergie nucléaire parmi d'autres alternatives»; il y aura des discussions futures sur le rôle de l'énergie nucléaire si «les circonstances confirment ... une dépendance de plus en plus grande ... vis-à-vis des importations de combustibles fossiles». De telles suggestions ne font qu'éluder la question de savoir pourquoi ces questions n'ont pas été traitées ici d'une manière appropriée, puisque la Commission dispose déjà des informations pertinentes dans ses propres sources. Les principes énoncés à la fin reconnaissent en fait le statu quo et doivent représenter l'option maximale à laquelle on peut souscrire actuellement. Le Comité y apporte son soutien.

4. La production nucléaire a-t-elle un avenir dans l'Union européenne?

4.1. Le document de la Commission s'ouvre sur des questions de large portée, voire critiques, pour l'approvisionnement énergétique futur de l'Union européenne. Pour l'énergie nucléaire elle-même, le document pose clairement la question de savoir si ce secteur dispose d'un véritable avenir à l'intérieur de l'Union européenne au-delà de la durée de vie des centrales existantes. Ce n'est pas par hasard si la Commission ne fournit pas de prévisions pour la production nucléaire au-delà de 2000.

4.2. Il peut sembler étrange d'exprimer de tels doutes. La Commission reprend l'évaluation de ce secteur, selon laquelle il est l'employeur direct et indirect de 400 000 personnes, souvent hautement qualifiées. Il produit de manière économique 33 % de l'électricité de l'Union () () et, pour ce faire, consomme un combustible qui n'a aucune autre utilisation pacifique, économisant ainsi d'autres combustibles qui ont des utilisations précieuses réelles ou potentielles (). Année après année, il évite à l'Europe dans son ensemble l'émission de quelque 700 millions de tonnes de CO2, en comparaison avec la même quantité d'électricité qui aurait été produite par les différents combustibles fossiles (). C'est un combustible qui possède la capacité potentielle, à condition que la technologie du réacteur rapide puisse finalement être maîtrisée sur une base commerciale, de s'autoreproduire et d'étendre ainsi indéfiniment à l'avenir l'utilité qu'il représente pour la société.

4.3. Malgré ces conditions cependant, l'avenir de l'industrie nucléaire à l'intérieur de l'Union européenne est indécis et il existe à cela trois raisons principales.

4.4. Tout d'abord, ce secteur souffre du handicap d'un sentiment de méfiance très répandu pouvant aller jusqu'à une franche hostilité. Ce phénomène s'explique très certainement par la crainte que ne se produise une autre catastrophe à l'échelle de celle du réacteur de Tchernobyl. Cet accident a déversé dans l'atmosphère de grandes quantités de radioactivité et peut bien avoir ravivé une préoccupation latente et profondément ancrée quant à la nature de la radiation qu'ont de nombreuses personnes. Mais des inquiétudes existent aussi en raison de l'incapacité permanente de ce secteur à trouver une solution au problème du traitement et du stockage des déchets nucléaires, notamment des déchets nucléaires à haute radioactivité, et que la majorité du public trouverait acceptable. Ce contexte de malaise général a une influence considérable sur les décisions dans le domaine de l'énergie, affectant directement ou indirectement l'industrie nucléaire et il peut avoir des effets fortement négatifs.

4.5. La deuxième et la troisième raisons de douter de l'avenir de ce secteur sont respectivement l'adoption par le Parlement européen et le Conseil de la directive () stipulant que dorénavant la production d'électricité doit être soumise aux forces du marché, et l'arrivée sur le marché, ces dernières années, de gaz produit de manière compétitive et dans des quantités de plus en plus grandes.

4.6. L'ouverture de la production aux forces du marché constitue un développement clé. Dans la plupart des États membres de l'Union européenne, la production d'électricité s'est faite jusqu'à maintenant dans le contexte d'un accès garanti à des marchés bien définis, nationaux et/ou régionaux (). Cela a facilité les investissements à forte intensité en capitaux, et donc à long terme. Il faudra plus que quelques années pour que les marchés de l'électricité soient complètement ouverts (), mais dès maintenant, aucune compagnie productrice ne pourra planifier ses investissements dans une nouvelle centrale, en partant de l'hypothèse qu'elle dispose d'un marché sûr et protégé pour sa production, sur la base du long terme. Les compagnies d'électricité devront être compétitives sans disposer d'aucun privilège sur le marché, ni de soutien direct ou indirect.

4.7. Les attitudes envers l'investissement dans les différentes techniques de production, y compris bien sûr le charbon, seront inévitablement affectées par ce changement considérable de circonstances. C'est néanmoins sur le secteur nucléaire que la nouvelle dimension du marché aura les effets les plus marquants car c'est de loin, parmi les principales techniques de production, celle qui exige le plus de capitaux ().

4.8. Un marché élargi doit, bien entendu, être considéré pour ce qu'il est, c'est-à-dire comme une possibilité, et non comme une restriction. Cependant avant que les bénéfices d'un marché ouvert de la haute tension à l'échelle de l'Union européenne ne deviennent vraiment tangibles, il sera nécessaire de développer des interconnexions plus importantes entre les États membres de même qu'un véritable réseau de la haute tension à l'échelle de l'Union européenne sur lequel les générateurs puissent vendre en grandes quantités de manière durable. Il y aura donc probablement une période de transition, d'une durée considérable, qui se mesurera peut-être davantage en décennies qu'en années.

4.9. La troisième raison est l'arrivée sur la scène, ces dernières années, non seulement de quantités croissantes de gaz naturel, dont le prix, globalement, a chuté, mais aussi et surtout, de gaz produit avec la technologie des TGCC (). Les avantages que présente la technologie des TGCC ont été très bien expliqués dans une étude de l'OCDE, qui affirme que la technologie des TGCC bénéficie de faibles coûts en capitaux, de délais de construction réduits, de faibles besoins en terrains et d'une modularité élevée; cela signifie que les économies d'échelle ne sont pas significatives au-dessus d'un certain niveau et que la capacité de production peut être développée en tranches relativement petites ().

4.10. Le gaz produit grâce aux TGCC peut ou non produire de l'électricité moins coûteuse que la production nucléaire, bien que ce soit ce que l'on attend au cours des prochaines années. Cela dépendra, bien sûr, de nombreux facteurs et variera d'un pays à l'autre et d'une époque à l'autre. Mais s'il s'agit d'investir dans une nouvelle production, dans un contexte de marché, pour les raisons exposées précédemment, là où le gaz est disponible et où son prix reste compétitif (), il bénéficiera d'un avantage décisif sur l'énergie nucléaire, et probablement également sur tous les autres combustibles et/ou technologies (). L'opinion publique soutiendra le choix du gaz contre celui de l'énergie nucléaire, et même contre d'autres alternatives ().

4.10.1. Il n'est pas possible de prévoir pendant combien de temps ces circonstances sont susceptibles de perdurer. Il semble raisonnable de supposer que cela constituera le modèle dominant au cours des 10 à 15 prochaines années, mais il est difficile de se prononcer au-delà de cette date. Cela constitue, bien sûr, une raison essentielle pour maintenir la souplesse de l'Union européenne en matière de disponibilité de combustibles et assurer une sécurité de la politique de l'approvisionnement.

4.11. Pour le secteur nucléaire, le moment critique ne se situera que dans quelques années, lorsque les responsables des entreprises productrices d'électricité et des autorités publiques devront envisager, puis commencer à planifier leur stratégie de remplacement pour les centrales devant être déclassées à partir de 2005-2010, environ. Il est difficile de voir dans quels autres pays que la France, ou éventuellement la Finlande, de nouvelles centrales nucléaires pourraient être construites pour remplacer les centrales plus anciennes. Même en France, des doutes se sont exprimés quant à savoir si les nouvelles centrales nucléaires seront l'option retenue après 2010 ().

4.12. Si à compter de maintenant, seuls comptent les principes du marché, à moins qu'il ne se produise un changement majeur dans les prix concernés, ou dans les coûts de construction des centrales nucléaires, ou encore dans l'opinion publique, ou bien dans les trois, la réponse à la question sur l'avenir de la production nucléaire est que, selon les informations actuelles, «il est fortement improbable (2).

(2) Au Royaume-Uni, où la libéralisation et la loi du marché ont été introduites en 1990/1991, toutes les nouvelles centrales construites depuis ont été des centrales au gaz, de type TGCC, et l'industrie charbonnière a poursuivi son déclin. L'énergie nucléaire s'est maintenue jusqu'à maintenant, en partie parce que les coûts financiers des centrales plus anciennes avaient déjà été passés aux pertes et profits. Les projets de nouvelles centrales nucléaires qui avaient jusqu'à présent été envisagés ont été annulés pour l'avenir proche. Dans le Document sur l'énergie, p.65, intitulé «Energy projections for the UK, 1995-2020» et publié par «Her Majesty's Stationery Office» en 1995, on envisage la possibilité de produire grâce à la technologie TGCC entre 38 % et 55 % de l'électricité du Royaume-Uni grâce au gaz, en 2020, en fonction du nombre de scénarios qui s'avérera le plus réaliste.»4.13. La Commission semble avoir tiré la même conclusion. D'où sa décision de ne pas proposer de prévisions au-delà de l'an 2000, et ses encouragements à ce secteur de rechercher des marchés, mais outre-mer. Cependant, cet encouragement modeste a une valeur limitée. Sans marché actif intérieur, il semble illusoire de vouloir assurer la croissance des exportations.

4.14. Un tel bouleversement majeur dans l'équilibre des combustibles utilisés dans la production d'électricité a des implications dépassant les limites des industries elles-mêmes. Cela pose notamment la question de la sécurité des approvisionnements en combustibles de l'Union européenne, et remet en cause sa politique environnementale dans laquelle les seules forces du marché ont peu de chances de résoudre les problèmes. Ce sont là des questions stratégiques qui sont traitées ci-après.

5. Questions stratégiques

5.1. «Une dépendance toujours plus grande?»

5.1.1. Cette question se trouve dans la conclusion du document de la Commission (VI, page 25):

«Les discussions futures sur le rôle de l'énergie nucléaire seront affectées par le fait que les circonstances confirment ou non une dépendance de plus en plus grande de la Communauté vis-à-vis des importations de combustibles fossiles pour son approvisionnement futur en énergie.»

5.1.2. La question en soi est surprenante car il est évident que la réponse est «oui». L'autorité est la Commission elle-même, qui affirme dans son document, à la page 9 (2, a) que «l'Europe sera beaucoup plus dépendante de ses importations d'énergie». Le futur contexte sur la scène mondiale, évoqué au point II, 2 b), pages 10 et 11 de ce document, confirme ce jugement.

5.1.3. Une autre publication de la Commission, «European Energy to 2020» (appelée ci-après EE 2020) publiée au début de 1996, traite de manière beaucoup plus approfondie des projections en matière d'énergie. Des extraits de ses conclusions pertinentes pour la question de la dépendance future sont cités en annexe. Sur le sujet essentiel des importations de combustibles, EE 2020 résume son analyse en expliquant que les importations de gaz, qui représentent actuellement 40 % de la consommation de l'Union européenne, pourraient atteindre 75 %en 2020 et que les importations de charbon (aujourd'hui 37 % de la consommation de l'Union européenne) pourraient avoisiner les 80 % en 2020 ().

5.1.4. Il ne faisait aucun doute, avec ce scénario en tête, que la Commission soulignerait l'importance de la diversité des combustibles dans son Livre blanc sur la politique énergétique. La Commission considère que «au niveau sectoriel, la diversité de la production intérieure de combustibles, particulièrement pour la production d'électricité, peut contribuer d'une manière importante à l'objectif de diversification». Elle se réfère à la «dépendance croissante de la Communauté à l'égard des importations» et affirme que «dans l'intérêt de la sécurité de l'approvisionnement, il est fortement recommandé de garder ouvertes toutes les options économiquement acceptables (1)

(1) Point 81 du Livre blanc de la Commission «Une politique énergétique pour l'Union européenne» (cf. note 1).».

5.1.5. L'avis de la Commission, repris au point 5.1.1, selon lequel l'examen du problème posé par cette dépendance toujours croissante, et le rôle de la production nucléaire qui y est lié, peut être reporté en toute sécurité ne concorde pas avec sa propre attitude et la position qu'elle adopte dans son Livre vert sur les énergies renouvelables. (Voir également note n° 19 ci-dessus).

5.2. Sécurité de l'approvisionnement ()

5.2.1. Le point essentiel est que, en raison de sa dépendance croissante vis-à-vis des combustibles importés pour sa production d'électricité, l'Union européenne dans son ensemble se trouvera à l'avenir face à un problème de sécurité d'approvisionnement. (La situation diffère d'un État membre à l'autre). Ce n'est pas un problème exigeant une réaction instinctive. Il s'agit d'une difficulté clairement prévisible. Il faudrait certainement l'aborder de manière positive dans cet examen du rôle de la production nucléaire.

5.2.2. En termes de croissance future des importations, les deux combustibles clés sont le charbon et le gaz. Les estimations de EE 2020 en matière de futures importations de chacun de ces combustibles ont déjà été indiquées. Néanmoins, la portée de ces prévisions sur la future sécurité de l'approvisionnement est sensiblement différente. En ce qui concerne les importations de charbon, la Commission affirme dans son Livre blanc () que «vu les caractéristiques du marché mondial du charbon et la grande diversité des fournisseurs, le risque d'une interruption durable de l'approvisionnement, même à long terme, est minime.»

5.2.3. L'importation de gaz est une autre question. En Europe, le gaz est essentiellement transporté par gazoduc, ce qui en fait un moyen d'approvisionnement particulièrement vulnérable. En outre, un pourcentage en constante augmentation des futurs approvisionnements de l'Union européenne viendra de régions plus éloignées. L'UE continuera encore pendant de nombreuses années à recevoir des livraisons de la mer du Nord, des Pays-Bas et de la Norvège mais, comme EE 2020 le fait remarquer: «Les approvisionnements supplémentaires proviendront essentiellement de l'ancienne Union soviétique et de l'Afrique du Nord bien que d'ici 2020, il est possible que des approvisionnements supplémentaires soient disponibles en provenance du Nigeria, de l'Iran et d'autres pays du Moyen-Orient, soit par gazoducs, soit sous forme de GNL (4)

(4) Cf. annexe. Plus loin, à la page 80 du document, EE 2020 stipule que le rôle croissant du gaz naturel a des implications géo-politiques particulières. De plus en plus, on importera du gaz naturel qui répondra aux besoins de l'Europe. Les études soulignent la nécessité de transporter ce gaz à partir de lieux de plus en plus éloignés du marché européen, ce qui fait appel à la bonne volonté d'un nombre croissant de pays de transit. Ndt: document en anglais, traduction libre.».

5.2.4. C'est la partie toujours en augmentation des futurs approvisionnements de l'Union européenne qui proviendront inévitablement de zones géographiques qui sont, ou pourraient à l'avenir devenir politiquement instables qui pose le problème le plus sérieux en matière de sécurité d'approvisionnement.

5.2.5. Cet aspect est important pour trois raisons lorsque l'on étudie le Programme indicatif nucléaire: (i) l'électricité produite à partir du gaz sera probablement largement disponible pour la plupart des États membres après 2005, au moment où de nombreuses centrales nucléaires existantes commenceront à devoir être remplacées; (ii) la production nucléaire ne connaît pas de problèmes comparables quant à l'approvisionnement de son propre combustible (); (iii) représentant actuellement 33 % de l'électricité de l'Union européenne, le secteur nucléaire a la possibilité d'agir comme un important facteur stratégique stabilisateur, et ne peut pas être remplacé dans ce rôle dans un avenir prévisible.

5.2.6. Si, en l'absence de nouveaux facteurs technologiques ou économiques, la production nucléaire est constamment remplacée par la production à base de gaz, à partir des années 2005-2010, alors le problème de la sécurité d'approvisionnement pourrait commencer à prendre des proportions considérables, avec des conséquences possibles, tant sur l'économie globale que sur les relations étrangères.

5.3. Les émissions de CO2

5.3.1. Les émissions de CO2 sont avant tout un problème environnemental mais pour les industries du secteur de l'énergie, elles constituent également une question stratégique car certaines d'entre elles émettent de grandes quantités de CO2. L'énergie nucléaire, comme source d'énergie renouvelable, n'émet qu'une quantité infime de CO2 dans l'atmosphère et si l'on n'y avait plus recours pour la production d'électricité, cela ferait une différence considérable.

5.3.2. Sous II, 3 b), page 13 du document de la Commission, la pollution due au CO2 est qualifiée de «menace sérieuse». Au point 4.1, page 19 de son récent Livre vert sur les sources d'énergie renouvelables, la Commission écrit que «il convient de limiter considérablement le recours aux combustibles fossiles pour faire en sorte que la Communauté atteigne les cibles pour le CO2 envisagées dans la Convention sur les changements climatiques» (). Le Livre vert poursuit en proposant un doublement (de 6 à 12 %) de la contribution des sources d'énergie renouvelables d'ici 2020 ().

5.3.3. Le Livre vert prévoit «une réduction des émissions de CO2 de 386 millions de tonnes par an pour 2010» comme résultat de l'adoption de l'objectif précité bien qu'un chiffre de 300 millions de tonnes soit plus juste (). Ce dernier chiffre lui-même représenterait une production d'énergie considérable et bienvenue sans émissions de CO2, mais il faut se demander quelle économie réelle cela représenterait pour la production actuelle de CO2 à partir de sources conventionnelles de production d'électricité, charbon et gaz. C'est pour ces deux raisons que (i) la plus grande partie du nouveau programme proposé sur les sources d'énergie renouvelables fournirait une énergie supplémentaire, mais pas de remplacement (), et (ii) une proportion considérable de l'électricité supplémentaire peut ne pas être appropriée pour entrer dans le réseau ().

5.3.4. Ces chiffres montrent l'importance de l'énergie nucléaire dans la campagne pour la réduction des émissions de CO2. En effet, il ne serait pas nécessaire de fermer plus de 30 % environ de l'actuelle capacité nucléaire d'ici, mettons, 2015 (hypothèse tout à fait crédible) pour que l'ensemble du programme de réduction des CO2 figurant dans le Livre vert de la Commission sur les énergies renouvelables soit contrebalancé, en supposant que tout aille bien (). Il ne semble pas exagéré de dire que si la production nucléaire disparaît dans de grandes proportions, comme on l'a avancé plus haut, alors l'Union européenne n'a aucune chance d'atteindre ses objectifs internationaux en matière de CO2, ni maintenant, ni dans un avenir proche.

5.4. Les responsabilités de la Commission

5.4.1. Les paragraphes précédents montrent clairement que l'Union européenne doit prévoir un problème de sécurité d'approvisionnement au cours de la première décennie du siècle prochain. L'Union européenne connaît déjà un problème de CO2. La perte de la totalité ou de la plus grande partie de sa capacité de production nucléaire au profit de la production à partir de gaz après les années 2005-2010 (cf. le point 4 ci-dessus) accentuerait inévitablement les faiblesses déjà prévisibles de la sécurité de l'approvisionnement que l'Union européenne connaîtra alors. Et cela constituerait un handicap considérable pour les efforts de l'Union européenne de réduire ses émissions de CO2. C'est pourquoi la Commission devrait lancer au plus tôt un débat sur les solutions de substitution possibles à cet unique scénario en y associant les acteurs économiques concernés et les États membres.

5.4.2. Le document de la Commission ne traite pas clairement ces questions comme il aurait dû le faire. Ces aspects sont discutés - par exemple, la sécurité d'approvisionnement sous II, 2 a) et dans la Conclusion, et les émissions de CO2 sous II, 3 b) - et il est dans ces deux cas fait allusion à la contribution du nucléaire, mais ni son importance essentielle pour l'étude de l'un ou l'autre de ces aspects ni son importance pour la politique énergétique de l'UE ne sont évoquées.

5.4.3. Pour être plus précis, après avoir, sous II, 2 a), à la page 9 de son document, souligné que l'Europe augmentera considérablement sa dépendance vis-à-vis des énergies importées, la Commission se contente d'affirmer que l'apport de l'énergie nucléaire «sera d'autant plus utile si le niveau de diversification ... devait se détériorer». Il n'est fait aucune allusion à l'envergure ou à la nature du problème à venir, ni à l'importance de la production nucléaire dans la recherche d'une solution au problème, que ce soit d'une manière positive ou négative.

5.4.4. Il en va de même pour la manière dont la Commission traite du CO2. Bien peu seraient en mesure de comprendre par la seule formulation laconique de II, 3 b) quelles seront les conséquences pour le programme de réduction d'émissions de CO2 de l'Union européenne lorsque l'Union européenne ne possédera plus de grande capacité de production nucléaire.

5.4.5. Il est presque certain que l'ambiguïté de la Commission sur ces deux points clés est due à sa perception du problème d'acceptation du secteur nucléaire par l'opinion publique et à son besoin de parvenir à un consensus. Mais l'incapacité de la Commission à aborder réellement ces deux questions constitue néanmoins une lacune très sérieuse.

5.4.6. Il est vrai que la Commission - en fait, l'Union européenne - n'a que des pouvoirs limités pour assurer, ni même promouvoir la sécurité de l'approvisionnement. Mais les États membres sont mieux armés. Ils ont maintenant la capacité de recourir aux pouvoirs mentionnés par la nouvelle directive introduisant des règles communes pour le marché commun de l'électricité (cf. note 8). La première intention et conséquence de cette directive est d'ouvrir le marché de l'électricité à la concurrence. En outre, l'article 3 (2) stipule entre autres que:

«Les États membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l'électricité des obligations de service public dans l'intérêt économique général, qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité de l'approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l'environnement.»

5.4.7. De telles obligations de service public doivent «être clairement définies, transparentes, non discriminatoires et contrôlables» et doivent être publiées. En outre, les États membres qui souhaitent le faire doivent mettre en oeuvre une politique à long terme afin de remplir leurs obligations de service public. Le résultat est que les États membres ont maintenant le droit de protéger la sécurité de l'approvisionnement (entre autres choses), s'ils le jugent nécessaire, sous réserve bien entendu des procédures appropriées. La Commission est en mesure de proposer des conseils et il ne fait pas de doute qu'en ce qui concerne les questions énergétiques stratégiques, elle le fera.

5.4.8. S'agissant des émissions de CO2, la Commission a la faculté de faire des propositions, et le Conseil a la faculté d'agir, s'ils l'estiment nécessaire, comme par exemple au titre de l'article 130 S du Traité ().

5.4.9. Lorsqu'elle réexaminera son projet de programme indicatif nucléaire, la Commission devra parvenir à une décision claire, dans chaque cas, quant à savoir si la protection de la sécurité d'approvisionnement et la réduction des émissions de CO2 restent des objectifs clés. Si elle décide que ce sont des objectifs clés (sa position officielle jusqu'à présent), il lui appartient alors de préciser clairement, dans chaque cas, quelles seront les implications pour la réussite de sa politique (a) si l'Union continue à disposer d'une forte composante de production d'énergie nucléaire, et (b), si ce n'est pas le cas.

5.4.10. Sur la base de ses conclusions, quelles qu'elles soient, la Commission sera alors en mesure de fournir des orientations claires à tous les principaux acteurs concernés, et notamment au grand public, sur les implications réelles des choix qui s'annoncent et sur la mesure dans laquelle il peut être ou non souhaitable de chercher à influencer le cours des choses tel qu'on peut le prévoir actuellement.

6. Sûreté nucléaire dans les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) et dans les États de l'ex-URSS

6.1. Aux chapitres III et V de la communication, la Commission formule des observations sur les éléments de l'industrie nucléaire des PECO et des États de l'ex-URSS qui présentent un danger potentiel. Elle décrit brièvement les principaux types d'assistance technique mis à disposition par les pays occidentaux, y compris l'aide apportée dans le cadre des programmes Phare et Tacis.

6.2. Il ne doit faire aucun doute que si un autre accident nucléaire majeur devait survenir, il aurait un effet profondément dommageable sur l'attitude du public quant à la poursuite des activités de l'industrie nucléaire de l'UE. Il pourrait même entraîner des décisions politiques visant à supprimer progressivement l'industrie nucléaire propre de l'UE dès que possible, indépendamment de toute autre considération, avec tous les coûts et les bouleversements économiques que cela supposerait. Un problème particulièrement aigu est celui de l'instabilité du sarcophage de l'unité 4 de Tchernobyl qui, dit-on, nécessiterait une attention urgente.

6.3. En outre, les dangers dans ces pays ne se limitent pas à l'industrie nucléaire civile. Le public pourrait tout aussi bien être alarmé par un événement survenant au niveau de l'arsenal militaire nucléaire de certains des États qui faisaient partie de l'ancienne Union soviétique. Les normes d'inspection et de maintenance se seraient dégradées de façon spectaculaire dans certains endroits.

Les programmes Phare et Tacis doivent être revus en priorité.

6.4. Ces dernières questions ne relèvent pas des programmes Phare et Tacis, et quoique les montants consacrés aux problèmes de sécurité nucléaire semblent considérables lorsqu'ils sont envisagés de façon abstraite, ils restent faibles en regard de ce qui est nécessaire. Les programmes qui ont été mis sur pied ont sans aucun doute permis d'accomplir du bon travail, mais ils font maintenant l'objet de critiques de plus en plus vives quant à leur efficacité réelle. Plus que tout autre chose, ils ont été conformes à leur appellation, c'est-à-dire des programmes d'assistance technique. Ils ont principalement porté sur des activités telles que conseil technique, formation, rédaction de manuels, conseil en matière de mise sur pied de systèmes, etc. Il y a eu très peu de fournitures de matériel.

6.5. Des raisons tout à fait compréhensibles ont motivé le manque de soutien matériel, qui constitue néanmoins une carence; il est vivement souhaitable que l'on commence à y remédier, à supposer que cela soit possible. Il faut toutefois bien se rendre compte que la décrépitude des économies de certains des pays concernés a constitué un énorme obstacle à l'apport d'une assistance externe adéquate.

6.6. Un facteur important à la base des critiques formulées à l'égard des différents programmes d'assistance technique réside dans le fait que la Commission, autant que le Comité sache, n'a pas encore entrepris d'évaluation sérieuse des programmes. Quels résultats ont été obtenus, dans quelle mesure la sûreté a-t-elle été réellement renforcée, dans quelle mesure les accords politiques, financiers et administratifs ont-ils bien fonctionné et quelles devraient être les priorités futures? C'est là le genre de questions qu'il convient de se poser.

6.7. Il ne fait aucun doute qu'il est très difficile de procéder à de telles évaluations sur une base objective. Le Comité estime néanmoins que les programmes d'assistance technique continueront à manquer de crédibilité auprès du public tant qu'une étude sérieuse de leur impact ne sera pas entreprise. Le Comité invite instamment la Commission à procéder prioritairement à une étude de ce genre précis et à en publier ensuite les résultats.

6.8. Le Comité demande également à la Commission d'envisager si une aide ne pourrait être proposée à certaines des installations militaires dangereuses. Un accident nucléaire grave dans l'une de celles-ci pourrait avoir pour les États membres et la population de l'UE des conséquences aussi graves qu'un accident n'importe où ailleurs.

6.9. Le Comité souhaite attirer l'attention de la Commission sur l'importance particulière pour l'Europe des travaux visant à améliorer la sûreté des centrales nucléaires d'Europe centrale et orientale et des nouveaux États indépendants de l'ex-URSS. Bien qu'il s'agisse d'une question qui concerne la communauté internationale de façon générale, il convient de relever qu'un certain nombre de ces réacteurs nucléaires ont été construits à proximité immédiate des États membres de l'UE. Certaines de ces centrales nucléaires relèveront de l'UE lorsque - et si - les premiers PECO adhéreront à l'UE au début du siècle prochain.

6.10. Les implications de cette situation devront être examinées lors des négociations bilatérales d'adhésion. Des négociations devraient être ouvertes sans délai pour amener ces installations au niveau des normes de sécurité de l'UE.

6.10.1. Un autre problème se pose: le processus d'assimilation pourrait mener à l'établissement de règles et de normes acceptées pour les installations de construction soviétique sur le territoire des nouveaux membres de l'UE. Si c'était le cas, cela pourrait affecter la perception par le public de la sûreté, ou de l'absence de sûreté, des installations d'autres pays dont l'adhésion à l'UE n'est pas attendue et qui pourraient ne pas juger nécessaire d'adopter les mêmes normes.

6.11. Enfin, de l'avis du Comité, garantir la sûreté des installations nucléaires dans les PECO et dans les États de l'ex-URSS est à ce point important que cet objectif devrait, avec le libellé adéquat, figurer parmi les principes qu'il conviendrait d'ajouter à ceux énumérés par la Commission dans les conclusions de la version finale du programme indicatif nucléaire.

7. Etapes suivantes

7.1. La Commission devra décider dans un avenir relativement proche s'il convient de recommander des interventions stratégiques en matière de production d'énergie nucléaire, dans l'optique où l'UE souhaite mettre en oeuvre ses politiques en matière de sécurité de l'approvisionnement et de réduction des émissions de CO2. Vu qu'elle étudie déjà cette possibilité, dans le cadre de ces deux politiques, en ce qui concerne les sources d'énergie renouvelables (), il ne semble pas que des questions de principe se posent.

7.2. La Commission s'emploiera certainement à savoir s'il est possible, éventuellement par l'intermédiaire d'un mécanisme financier ou autre, de faire en sorte que les investissements à long terme dans les capacités des centrales électriques continuent à s'inscrire dans un contexte de marché. Elle reconnaît l'existence de ce problème au point II.1.d) de sa communication (page 8), lorsqu'elle précise que, dans le cadre de l'établissement du marché intérieur, «les États membres peuvent prendre en considération les impératifs de production à long terme inhérents au secteur nucléaire (...)».

7.3. De telles mesures, même à supposer qu'elles soient mises en oeuvre, sont toutefois susceptibles de ne pas servir à grand-chose si l'opinion publique reste aussi préoccupée qu'aujourd'hui par les activités de l'industrie nucléaire. Depuis le désastre de Tchernobyl, cette préoccupation est devenue une véritable force politique. À cela est venu s'ajouter le défi du gaz naturel, le plus grand défi compétitif que l'industrie nucléaire ait eu à affronter.

7.4. À l'intérieur du secteur, les questions d'efficacité et de coûts devront être totalement revues, dans un souci résolu d'accroître la première et de réduire les seconds. Les possibilités techniques et commerciales des petits réacteurs de la gamme 200-500 MW devraient encore une fois être examinées d'urgence. Il est fort possible que les activités de recherche, en particulier celles portant sur les questions de sûreté, nécessitent davantage de moyens.

7.5. Dans ce contexte, le choix qui pourrait être fait par certains États membres en faveur du remplacement de centrales devenues obsolètes par de nouvelles centrales impliquera de la part de l'industrie nucléaire un effort de recherche soutenu pour concevoir une nouvelle génération de réacteurs à la fois toujours plus sûrs et plus compétitifs. Le Comité estime que cet effort de recherche doit être encouragé et soutenu par l'Union européenne au travers du programme de recherche dans le domaine de la fission nucléaire. L'importance des investissements requis confère, dans ce contexte, une importance particulière à la coordination entre programmes nationaux et communautaires, notamment.

7.6. Comme par le passé, il convient de continuer à assurer le respect rigoureux et scrupuleux des normes de sécurité. Au sein des États membres de l'Union, le niveau de sécurité atteint par l'industrie est depuis plusieurs décennies remarquable. Ce mérite doit lui être reconnu - tout comme aux autorités compétentes - sans pour autant être uniquement un motif d'autosatisfaction. Le niveau de sécurité doit lui aussi faire l'objet d'une analyse méticuleuse en vue de garantir que le respect des normes établies ne diminue pas parce qu'elles seraient devenues routinières ou parce que des pratiques de sécurité au rabais se seraient peu à peu instaurées dans certains endroits. Il est essentiel que le public reste parfaitement informé des pratiques du secteur en matière de sécurité et de la manière dont elles sont respectées et développées pour atteindre des niveaux encore plus élevés.

7.7. Manipulation et élimination des déchets radioactifs

7.7.1. Avant tout, l'industrie nucléaire doit se pencher sur la question de son acceptabilité globale aux yeux du public. Rien ne pourra sans doute effacer les images et la réalité du désastre de Tchernobyl, mais il y aurait une différence de taille si l'opinion publique pouvait être satisfaite en ce qui concerne le transport et l'élimination à long terme des déchets radioactifs. Il est frappant de constater que les combustibles épuisés et d'autres matériaux radioactifs sont transportés depuis des années en toute sécurité dans l'ensemble de l'Europe, mais que nombre de personnes continuent de considérer cette activité avec autant d'appréhension que jamais.

7.7.2. Peut-être l'industrie devrait-elle repenser la manière dont elle présente au public le problème de la radioactivité. Il semble qu'elle n'en parle que dans des situations de danger potentiel. Elle pourrait envisager la possibilité, indépendamment de ses propres activités, d'entretenir un dialogue ouvert et suivi avec l'ensemble du public, via les médias modernes, sur la nature de la radioactivité, afin d'expliquer quand elle est dangereuse, quand elle est tout à fait sûre et quand elle est bénéfique.

7.7.3. Peut-être le problème le plus insoluble qui se pose à l'industrie est-il celui de l'élimination de déchets nucléaires d'activité moyenne et de haute activité, dans lesquels une radioactivité dangereuse subsiste à très long terme. L'industrie, soutenue en cela par le poids de l'opinion scientifique des experts, est depuis longtemps partisane de méthodes d'évacuation définitive en profondeur sous des couches géologiques sûres. L'opinion publique est immanquablement opposée à cette solution, arguant du fait que personne ne peut être certain que rien ne puisse arriver. L'opinion publique ne veut pas seulement que l'on se débarrasse en toute sécurité des déchets radioactifs à vie longue (en réalité, de la totalité), mais elle veut que cela soit fait de telle manière qu'ils soient à la fois récupérables et, si possible, observables.

7.7.4. De l'avis du Comité, pour que l'industrie apaise l'inquiétude générale quant à ses activités, rien ne pourrait être plus utile que de répondre aux souhaits du public en matière d'élimination des déchets à vie longue, ce qui est faisable tant pratiquement qu'économiquement. La Commission devrait aider les États membres et l'industrie nucléaire à atteindre cet objectif. En outre, elle devrait aller au-delà pour développer une politique globale d'élimination des déchets nucléaires pour l'Union européenne dans son ensemble.

7.8. Contribution de l'industrie à la sûreté nucléaire dans les PECO et l'ex-URSS

7.8.1. Enfin, l'industrie devrait renforcer son soutien technique, financier et politique aux activités visant à garantir la sûreté des installations nucléaires (y compris militaires) dans les PECO et l'ex-URSS. Elle devrait également mettre ces activités davantage en lumière aux yeux du public, qu'elles soient entreprises dans le cadre de Tacis, de Phare et d'autres programmes, ou de manière indépendante. Ce sont des activités que le public appuiera, à condition qu'il en soit informé. Le public est très conscient des dangers susceptibles d'être engendrés par des installations nucléaires mal conçues et entretenues de façon inadéquate, et il se tourne vers «son» industrie nucléaire pour qu'elle contribue à ce que tout rentre dans l'ordre. Voilà une occasion unique pour l'industrie de faire d'une pierre deux coups, et elle devrait la saisir.

8. Résumé

8.1. Le Comité se félicite de la publication du programme indicatif nucléaire. Il fournit une base pour un vaste débat au sein de l'UE, quoique des informations plus détaillées soient nécessaires. Les principes proposés devraient être soutenus.

8.2. L'énergie nucléaire représente actuellement un tiers de l'électricité de l'Union européenne et présente des avantages écologiques importants sur les combustibles fossiles en matière de production d'électricité, comme par exemple la réduction des émissions de CO2. Elle nécessite cependant des mesures de vaste portée pour que soit garanti un fonctionnement sûr. Malgré les excellentes performances de ce secteur en matière de sécurité dans l'Union européenne, le public continue dans son ensemble à être préoccupé quant au degré de fiabilité de ces mesures. Non seulement la catastrophe de Tchernobyl a ravivé des peurs profondément ancrées quant à la radiation mais les inquiétudes du public quant au traitement et à l'élimination des déchets nucléaires restent inchangées.

8.3. L'importance des inquiétudes du public, la dérégulation et l'ouverture (dans la plupart des États membres) d'un marché jusqu'à maintenant sûr qui a conduit à des investissements à long terme à haute intensité en capital, associées à l'arrivée de gaz naturel au prix compétitif utilisé dans des centrales plus petites, plus efficaces et moins coûteuses, constituent des facteurs essentiels qui, selon les informations actuelles, rendent hautement improbable la poursuite de la production nucléaire dans la plupart des États membres lorsque les centrales existantes atteindront la fin de leur durée de fonctionnement dans les années 2005 à 2010.

8.4. La perspective de cette évolution doit soulever des questions stratégiques sérieuses pour la politique énergétique de l'UE. En effet, la perte de la plupart de sa production nucléaire ne serait pas seulement préjudiciable à la garantie d'une sécurité suffisante des conditions d'approvisionnement, compte tenu des importations futures de combustibles nécessaires à la production d'électricité, mais elle contrecarrerait fortement ses efforts visant à réduire ses émissions de CO2.

8.5. Le fait que le document de la Commission ne fasse pas état de l'importance des questions stratégiques précitées, ou n'évalue pas de manière appropriée leur impact probable sur la politique énergétique de l'Union européenne, constitue une sérieuse lacune.

8.6. Au vu des dangers susceptibles d'être engendrés par les installations nucléaires situées dans les PECO et l'ex-URSS, il ne devrait exister aucun doute quant à l'effet profondément négatif qu'aurait un autre accident nucléaire majeur sur les réactions du public. Les programmes Phare et Tacis ont été utiles, mais ils sont de plus en plus critiqués. Dans la mesure où ces programmes traitent de sûreté nucléaire, la Commission est invitée à les revoir d'urgence, et ensuite à publier les résultats. L'attention de la Commission est attirée sur les implications de l'existence de réacteurs de conception soviétique dans les limites territoriales de l'UE après un éventuel élargissement.

8.7. De même, il est demandé à la Commission d'inclure les installations militaires dangereuses dans son champ d'activité.

Il est proposé que des actions visant à apaiser les craintes relatives à la sûreté nucléaire en Europe orientale soient ajoutées à la liste de principes proposée par la Commission.

8.8. L'énergie nucléaire dans l'UE est confrontée à des défis majeurs, dont certains vont jusqu'à remettre en question son existence future. Outre la nécessité d'examiner son efficacité et la conception de ses réacteurs, et de maintenir et d'améliorer avec vigilance ses normes actuelles élevées en matière de sécurité, le secteur doit se pencher sur la question de son acceptabilité globale auprès du public. Le problème essentiel est de trouver un moyen de répondre aux souhaits du public en ce qui concerne le transport, la manipulation et l'élimination des déchets radioactifs. L'opinion publique n'accepte pas l'approche suivie par le secteur en matière d'élimination finale. Elle souhaite que les déchets soient éliminés par stockage avec possibilité de reprise et de manière observable et le secteur aurait tout intérêt à répondre aux souhaits du public sur cette question fondamentale. La Commission devrait aider les États membres et le secteur à atteindre cet objectif.

Bruxelles, le 24 avril 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() COM(95) 682 final du 13. 12. 1996.

() Désigné dans la suite du texte comme le «document» de la Commission.

() En ce qui concerne la Convention de l'AIE, le Comité, dans son avis sur le «Traité sur la Charte de l'énergie», du 26 octobre 1995 (JO n° C 18 du 22. 1. 1996, p. 146), a noté que ladite convention ne traite pas de la non-prolifération des armes nucléaires (ou des précautions concernant les matières nucléaires relevant de ce domaine), ou de la protection physique des matières nucléaires, ou de la responsabilité civile pour des dégâts nucléaires à l'échelle internationale, ou encore de la sécurité des transports de matières et de déchets radioactifs. Il avait été dans les intentions des architectes du Traité sur la Charte de l'énergie d'établir des règles juridiquement contraignantes couvrant les questions de l'activité nucléaire dans la Charte elle-même, mais lorsque cela s'est révélé impossible à mettre en pratique, le Comité a vivement recommandé que ces questions supplémentaires de la sûreté nucléaire soient ajoutées en temps voulu dans la Convention de l'AIEA (cf. paragraphe 2.2.5.5 de l'avis). Le Comité attend de la Commission un soutien marqué à cette proposition.

() Soit environ 14 % de la demande énergétique totale de l'Union européenne (cf. point 104, p. 57 du Livre vert 1995 de la Commission - Pour une politique énergétique de l'Union européenne - doc. COM(94) 659 final).

() L'énergie nucléaire fournit un tiers de l'électricité de l'Union européenne mais elle n'est produite que dans huit des quinze États membres (par ordre décroissant de la capacité nucléaire en mégawatts: la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni, la Suède, l'Espagne, la Belgique, la Finlande et les Pays-Bas). Néanmoins, elle est fournie à tous les États membres dotés d'interconnexions à haute tension avec d'autres États membres.

() 1 kg de bois de chauffage produit environ 1 kWh d'électricité, 1 kg de charbon environ 3 kWh, 1 kg de pétrole environ 4 kWh, 1 kg d'uranium naturel environ 50 000 kWh et 1 kg de plutonium environ 6 000 000 kWh - selon les déclarations de Hans Blix, directeur général de l'Agence internationale de l'énergie atomique, lors de son intervention à la Deuxième conférence philippine sur le nucléaire, à Manille, le 10 décembre 1996.

() II, 3 (b), page 13 du document de la Commission. En 1995, les émissions de CO2 liées à l'énergie dans l'Union européenne se sont élevées à 2 950 millions de tonnes, parmi lesquelles les combustibles solides représentaient 874 millions de tonnes, le pétrole 1 455 millions de tonnes, et le gaz naturel 621 millions de tonnes (extrait de «Energy in Europe: 1996 Annual Energy Review», publié par la Commission en septembre 1996). De légères différences peuvent se produire car les chiffres publiés ont été arrondis au million de tonnes supérieur.

() Directive du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 relative à des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité - JO n° L 27 du 30. 1. 1997, p. 20.

() Cela n'a pas été le cas en Finlande où les centrales nucléaires ont été construites et mises en oeuvre dans des marchés ouverts. Cette situation a été facilitée par des accords à long terme entre les deux sociétés productrices d'énergie nucléaire et les industries de transformation. Le Royaume-Uni a commencé à ouvrir ses marchés de l'électricité à la concurrence en 1991 et ce processus devrait être achevé en 1998.

() Dans la directive mentionnée à la note 8) ci-dessus, la part du marché de l'électricité qui sera initialement ouverte à la concurrence sera le segment dans lequel les consommateurs privés consomment plus de 40 GWh par an. Sur six ans, la part du marché ouverte à la concurrence s'étendra pour toucher tous ceux qui consomment plus de 9 GWh ou davantage. En temps opportun, la possibilité d'une ouverture ultérieure du marché, qui doit être effective neuf ans après l'entrée en vigueur de la Directive, sera envisagée.

() Cf. tableau 3, à l'annexe du document de la Commission. Bien entendu, les sources d'énergie renouvelables exigent également la plupart du temps des capitaux considérables mais, l'hydro-électricité mise à part, elles ne sont pas encore reconnues comme des technologies de production à part entière.

() Le terme TGCC désigne les turbines à gaz à cycle combiné. Elles ont accru l'efficacité (électricité produite par unité de chaleur) de production de gaz pour avoisiner les 60 %, par rapport aux 35 à 39 % précédemment, et comme c'est toujours le cas avec le charbon et la production nucléaire.

() Extrait de «Projected costs of generating electricity - update 1993» (page 143), publié par l'Agence de l'énergie nucléaire de l'OCDE/Agence internationale de l'énergie. NdT: document en anglais traduction libre.

() L'Allemagne, l'Italie, les Pays-Bas, l'Espagne et le Royaume-Uni disposent de quantités considérables ou raisonnables de gaz, bien que les proportions de sa répartition détaillée varient considérablement d'un pays à l'autre. L'Autriche, la Belgique, le Danemark, la Finlande, la France, l'Irlande et le Luxembourg disposent de certaines quantités de gaz tandis que la Grèce, le Portugal et la Suède n'en possèdent pas pour le moment.

() La situation a récemment été résumée ainsi: la construction d'une centrale nucléaire d'une puissance de 1 000 Mw coûterait environ 3 milliards de livres sterling et prendrait jusqu'à 80 mois. Une centrale alimentée au gaz, de la même taille, coûterait environ 400 millions de livres sterling et prendrait moins de 24 mois à construire. Tant qu'il n'y aura pas de changement radical dans les prix, les arguments en faveur de l'énergie nucléaire ne retiendront pas beaucoup l'attention. - Simon Holberton, Financial Times (Londres), 2 décembre 1996.

Il faudrait ajouter cependant que le chiffre de 3 milliards de lives sterling se réfère à la construction unique de la centrale de Sizewell B, au Royaume-Uni. Si le commentaire de M. Holberton garde toute sa validité, les centrales nucléaires construites en série dans d'autres pays coûteraient plutôt moins, et dans certaines circonstances, peut-être même la moitié (cf.tableau 8 sur les «Coûts prévus pour la production d'électricité», version actualisée de 1992, publié par l'OCDE).

() Pour que le gaz soit disponible pour une population donnée, il ne faut pas seulement une source de base d'approvisionnement suffisante mais aussi une infrastructure moderne de transport du gaz et, dans certains États membres, l'investissement nécessaire à la mise en place de cette infrastructure n'a pas encore été effectué.

() Laurent Stricker, directeur adjoint, du secteur des centrales nucléaires à l'EDF, a déclaré, à Paris, au cours d'une conférence sur la gestion à long terme des centrales nucléaires, que dans le nouveau paysage énergétique qui se dessine actuellement en Europe, un investisseur souhaitant construire une unité de production ne choisirait pas une centrale nucléaire car elle ne serait pas en mesure de faire concurrence à une centrale à cycle combiné alimentée en gaz dans la production d'électricité en charge de base.

M. Stricker a toutefois clairement affirmé que cela ne concerne pas les centrales nucléaires existantes. Les centrales existantes seraient concurrentielles parce que les frais réels de leur production se composent de frais de fonctionnement et de combustibles, et de réserves pour la gestion des combustibles épuisés et le déclassement du réacteur - Extrait de «Nucleonics week», 19 décembre 1996.

() Cf. également l'affirmation de la Commission au point 4.2 de son Livre vert «Énergie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables» (doc. COM(96) 576 final, publié le 11 novembre 1996 et publié peu de temps après le Programme indicatif nucléaire). En observant que «les sources d'énergie renouvelables ... peuvent apporter une contribution non négligeable à l'amélioration de la sécurité de l'approvisionnement», la Commission poursuit:

«De plus, il est important de dépasser le seul cadre des besoins énergétiques de la Communauté. Toutes les prévisions montrent que les besoins énergétiques du monde en développement vont considérablement s'accroître à l'avenir, en particulier en Asie. Cette évolution pourrait de toute évidence affecter les marchés énergétiques mondiaux et on ne peut éliminer l'hypothèse de problèmes d'approvisionnement et d'augmentation des prix. L'énergie renouvelable peut réduire certains besoins de combustibles importés».

() L'expression «sécurité d'approvisionnement» est utilisée dans ce document dans son sens stratégique, c'est-à-dire en liaison avec la dépendance externe des sources d'énergie et le degré auquel il est possible de compter sur ces sources.

() Ibid. point 78.

() Cf. V, 2 du document de la Commission.

() Doc. COM(96) 576 final.

() Ibid. Résumé, p. 4.

() Ibid - paragraphe 6.1, page 32. Il existe cependant un décalage apparent entre le chiffre figurant dans le Livre vert de la Commission d'une réduction de 386 millions de tonnes d'émissions de CO2 à partir de 6 % de la consommation brute d'énergie primaire représentée par les sources d'énergie renouvelables, et le chiffre d'une réduction de 700 millions de tonnes d'émissions de CO2 utilisé par la Commission dans son Programme indicatif nucléaire, comme étant dérivé des 14 % que représente la production nucléaire dans la consommation brute d'énergie primaire. Si l'on suppose que le chiffre de 700 millions de tonnes est correct, la contribution des 6 % de sources d'énergie renouvelables sans CO2 à la consommation brute d'énergie primaire est de 300, et non de 386 millions de tonnes. Le chiffre le plus bas sert de base aux commentaires du point 5.3.4.

() Ibid - point 3, page 19.

() La disponibilité de beaucoup de ces sources d'énergie (renouvelables) est peut-être de 2 000 heures par an, soit 25 % du temps - extrait de EE 2020, paragraphe 2.2.3 du point 3, page 82.

() La fermeture de 30 % de l'actuelle capacité nucléaire réduirait les économies de CO2 d'environ 210 millions de tonnes par an. Si l'on part de l'hypothèse conservatrice qu'elle est remplacée par du gaz produit grâce à la technologie des TGCC, qui est la méthode qui produit le moins d'émissions de CO2 à partir de combustibles fossiles, cela ajouterait une production annuelle d'environ 95 millions de tonnes de CO2. Ce chiffre est basé sur l'avis au rapporteur de la Fells Associates (société de consultants en politique énergétique et environnementale) selon lequel si l'ensemble de la capacité de la production nucléaire de l'Union européenne devait être remplacé par du gaz produit grâce aux TGCC avec une efficacité moyenne de 52 %, l'impact supplémentaire de CO2 serait d'environ 323 millions de tonnes par an.

() L'article 130 S, paragraphe 2 du Traité dispose que «(...) le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social, arrête (...) les mesures affectant sensiblement le choix d'un État membre entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique.».

() Dans le Livre vert récemment publié, voir par exemple la note en bas de page n° 12.

ANNEXE I

Extraits de «European Energy to 2020 - A Scenario Approach» ()

1. «European Energy to 2020» (EE 2020) passe en revue nombre de possibilités en ce qui concerne les besoins de l'Europe en différents combustibles au cours des 23 prochaines années et leur origine. Les paragraphes suivants résument les principales conclusions de EE 2020 en ce qui concerne les besoins en électricité de l'Union européenne.

2. EE 2020 affirme que la production d'énergie propre de l'Union européenne, autre que les sources d'énergie renouvelables, déclinera «peut-être d'un cinquième d'ici 2020». «Inévitablement», la dépendance vis-à-vis des importations d'énergie augmentera. Actuellement de l'ordre de 48 % de la consommation brute, «elle pourrait varier de 53 à 69 % en 2020».

3. «Parmi les combustibles, c'est la dépendance vis-à-vis du gaz naturel importé qui augmente le plus (...). Les importations représentent actuellement 40 % de la consommation et ce chiffre pourrait atteindre 75 % d'ici 2020. Les approvisionnements supplémentaires proviendront essentiellement de l'ex-Union soviétique et de l'Afrique du Nord, bien que d'ici 2020 il est possible que des approvisionnements supplémentaires soient disponibles en provenance du Nigeria, de l'Iran ou d'autres pays du Moyen-Orient, soit par gazoducs, soit sous forme de GNL». Une partie importante des approvisionnements continueront bien sûr à provenir de l'intérieur de l'Europe (mer du Nord et Pays-Bas), y compris de Norvège.

4. En mentionnant particulièrement le gaz comme combustible pour produire de l'électricité, le rapport de la Commission affirme que «la demande d'électricité, produite de plus en plus à partir du gaz, continue à augmenter» et que «la part des centrales à cycle combiné alimentées en gaz dans la capacité de production d'électricité augmenterait jusqu'à dépasser 30 %». Dans l'un de ses quatre scénarios, elle s'élèverait à 50 %.

5. Sur la question connexe de l'avenir du charbon (qui, comme l'énergie nucléaire, produit également un tiers de l'électricité de l'Union européenne), EE 2020 affirme que la dépendance vis-à-vis des importations de charbon «augmentera elle aussi rapidement en raison de la chute brutale de la production domestique. De 29 % en 1990, cette dépendance est déjà passée à 37 % aujourd'hui et on prévoit qu'elle avoisinera les 80 % en 2020.»

() «L'énergie en Europe d'ici 2020 - Scénarios». Publié par la Commission européenne au printemps 1996 et uniquement disponible en anglais. Lorsqu'il n'est pas entre guillemets, le texte de l'annexe est du rapporteur. Les citations (traduction libre tout comme le titre du document) sont extraites des pages 10 à 23 de celui-ci.

ANNEXE II à l'avis du Comité économique et social (conformément à l'article 47 du Règlement intérieur)

Les amendements suivants, qui ont recueilli un nombre de voix représentant au moins le quart des suffrages exprimés, ont été repoussés au cours des débats:

Amendements proposés par M. Zöhrer

Page 3, paragraphe 3.1

Modifier comme suit la deuxième phrase de ce paragraphe :

«Comme la Commission le constate elle-même, l'énergie nucléaire est un sujet qui suscite les controverses les plus brûlantes dans l'Union européenne, bien qu'une part importante (environ un tiers) de l'électricité qui y est produite provienne de la filière atomique. Ces dernières années, la Commission ne s'est cependant guère exprimée sur le secteur économique du nucléaire, que ce soit sur ses possibilités ou les problèmes qu'il pose.»

Exposé des motifs

La formulation proposée montre l'ampleur du débat plutôt que d'en mettre en vedette une composante isolée, en l'occurrence la problématique du CO2.

Résultat du vote

Voix pour: 8, voix contre: 62, abstentions: 6.

Page 7; paragraphe 4.2

Biffer la première phrase.

Exposé des motifs

La Commission n'exprime pas de doutes de ce genre. Elle se borne à affirmer qu'il n'est pas possible d'évaluer certaines évolutions au-delà de l'an 2000 ni, par conséquent, de quantifier des objectifs de production et d'investissement.

Résultat du vote

Voix pour: 16, voix contre: 65, abstentions: 6.

Page 9, paragraphe 4.10

Biffer la dernière phrase.

Exposé des motifs

Cette assertion massive n'est pas pertinente. Elle ne peut s'appuyer sur aucune donnée d'expérience.

Résultat du vote

Voix pour: 24, voix contre: 62, abstentions: 4.

Page 12, paragraphe 5.2.1

Réécrire comme suit la première phrase de ce paragraphe.

«Il se peut que l'éventuelle dépendance croissante vis-à-vis des importations de combustibles destinés à la production d'électricité pose à l'UE dans son ensemble des problèmes de sécurité d'approvisionnement à long terme, même si leur acuité doit varier d'un État membre à l'autre.»

Exposé des motifs

Les difficultés d'approvisionnement ne sont nullement «programmées».

Résultat du vote

Voix pour: 20, voix contre: 75, abstentions: 10.

Page 13, paragraphe 5.2.5

Texte à modifier comme suit:

«Cette question de la sécurité d'approvisionnement est donc pertinente pour l'évaluation du Programme indicatif nucléaire de la Commission. C'est essentiellement dans les États membres produisant une part importante de leur électricité de l'énergie nucléaire que cette dernière est susceptible de jouer un rôle de facteur de stabilisation stratégique et est irremplaçable de ce point de vue dans un avenir prévisible.»

Exposé des motifs

La décision de recourir à l'énergie nucléaire est laissée à l'appréciation des États membres. Comme ils développent des stratégies différentes en matière de politique énergétique, il est impossible d'énoncer des affirmations générales sur la sécurité des approvisionnements (futurs).

Résultat du vote

Voix pour: 21, voix contre: 82, abstentions: 6.

Page 13, paragraphe 5.2.6

Supprimer.

Exposé des motifs

Cf. exposé des motifs concernant le paragraphe 5.2.5.

Résultat du vote

Voix pour: 25, voix contre: 80, abstentions: 7.

Page 13, paragraphe 5.3.1

Remplacer la 2e phrase par le texte suivant:

«C'est pourquoi il y a lieu de relancer les efforts visant à réaliser des économies d'énergie et à encourager l'utilisation d'énergies renouvelables. L'une des raisons pour lesquelles certains États membres préfèrent opter pour l'énergie nucléaire ou n'y renoncent pas aussi rapidement que prévu tient vraisemblablement au fait que la production de cette énergie entraîne un volume limité d'émissions de CO2. Le passage soudain de la technologie nucléaire aux combustibles fossiles (qui représentent actuellement la seule alternative possible) serait lourd de conséquences à cet égard.»

Exposé des motifs

Évident.

Résultat du vote

Voix pour: 25, voix contre: 73, abstentions 10.

Page 15, paragraphes 5.4.3 à 5.4.5

Supprimer.

Exposé des motifs

Étant donné que la Commission s'en remet à la décision des États membres concernant l'utilisation de l'énergie nucléaire, il est juste qu'elle renonce à faire de telles comparaisons.

Résultat du vote

Voix pour: 21, voix contre: 82, abstentions: 4.

Page 18, paragraphe 7.1

Ajouter la phrase suivante:

«Le Comité tient néanmoins à faire valoir le principe selon lequel la décision relative à l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire reste du ressort des États membres.»

Exposé des motifs

Évident.

Résultat du vote

Voix pour: 25, voix contre: 67, abstentions: 12.

Page 19, paragraphe 7.2

Ajouter le texte suivant:

«Si cette possibilité devait être prise en compte, il faudrait s'assurer qu'elle soit également appliquée aux investissements relatifs à d'autres types de centrales à haute intensité de capital (comme les centrales hydroélectriques). Dans cette hypothèse, il faut établir des critères objectifs, indépendants d'une technologie donnée.»

Exposé des motifs

Aucune source d'énergie ne peut bénéficier d'un traitement de faveur.

Résultat du vote

Voix pour: 23, voix contre: 86, abstentions: 7.

Page 21, paragraphe 8.3, 4e ligne

Compléter comme suit:

«qui, selon les informations actuelles et sauf développements ultérieurs modifiant cette prévision, rendent hautement improbable la poursuite de la production nucléaire...».

Exposé des motifs

Tout en acceptant l'amendement n° 3 présenté par M. Bordes-Pages, les auteurs du présent amendement estiment que le texte complémentaire qu'ils proposent refléterait mieux l'exposé des motifs qui accompagne cet amendement n° 3, exposé dont ils partagent les termes.

Résultat du vote

Voix pour: 26, voix contre: 51, abstentions: 22.