Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 68/193/CEE concernant la commercialisation des matériels de multiplication végétative de la vigne"

(2000/C 268/11)

Le 18 février 2000, le Conseil, conformément à l'article 37 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural et environnement", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 21 juin 2000 (rapporteur: M. Sabin).

Lors de sa 374e session plénière des 12 et 13 juillet 2000 (séance du 13 juillet), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 65 voix pour et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. Le Comité économique et social accueille favorablement la proposition de modification, sous réserve des observations ci-après. Il suit avec intérêt l'évolution de la réglementation sur l'utilisation possible des biotechnologies, notamment dans le secteur vitivinicole. La production de matériels de multiplication végétative de la vigne est la première étape de la filière vitivinicole. Le Comité rappelle que le vin dispose d'une forte connotation culturelle dans les pays de l'Union européenne. Dans ce contexte, le Comité insiste pour que l'application des nouveaux principes de la politique de sécurité sanitaire prenne en compte les spécificités de ce débouché.

2. Contexte et principaux éléments de nouveauté de la proposition

2.1. La directive 68/193/CEE, concernant la commercialisation des matériels de multiplication végétative de la vigne, a été introduite dès 1968 dans la législation communautaire et a subi de nombreuses modifications, notamment avec l'intégration de nouveaux États membres. Les modifications proposées ne concernent que le texte de la directive et renvoient l'adaptation des annexes au Comité permanent des plants et semences agricoles, horticoles et forestiers.

2.2. Actuellement dans le secteur viticole, les dérogations nationales à la commercialisation de matériels de multiplication végétative de la vigne ont pour objectif une meilleure mise en oeuvre de la politique de qualité des vignobles. Ainsi les dérogations possibles portent sur la commercialisation:

- des matériels de multiplication antérieure destinés aux matériels de multiplication de base;

- des matériels de multiplication destinés aux essais et aux boutures de porte-greffe.

2.2.1. L'admission des variétés et la certification des matériels de multiplication relèvent de la responsabilité nationale. Le Comité permanent des semences, plants agricoles, horticoles et forestiers a pour compétence:

- l'établissement des conditions minimales en vue d'une admission des variétés (détermination des critères d'examen);

- la fixation des modalités d'étiquetage, de fermeture des lots;

- la validation des méthodes améliorant la certification des matériels de multiplication.

2.3. La Commission a entrepris depuis plusieurs années d'harmoniser les différentes règles communautaires qui traitent de la commercialisation des semences, plants agricoles, horticoles ou forestiers.

2.4. Les propositions majeures de la Commission européenne portent sur l'introduction de nouvelles techniques de multiplication végétative (micropropagation, utilisation de rameaux herbacés), la suppression des dérogations nationales pour la commercialisation des matériels de multiplication dits "initiaux" et la prise en compte de la directive 90/220/CEE relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement.

2.5. Dans sa proposition de révision de l'article 3 point 2 de la directive 68/193/CEE, la Commission européenne soutient la conservation de la diversité génétique. Le Comité économique et social appuie cette proposition qui concourt au maintien de la biodiversité. Le Comité économique et social souhaite que la Commission prenne toutes les mesures nécessaires à ce sujet pour assurer l'application des règles appropriées dans ce domaine.

3. Remarques générales

3.1. L'actualisation de cette directive poursuit les deux objectifs que sont l'approfondissement des règles du marché unique pour les matériels végétatifs de la vigne et la prise en compte de dispositions de la directive traitant de la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés (OGM). Le Comité note que malgré les nombreuses modifications, il n'existe pas de version officielle consolidée de la directive 68/193/CEE. Le Comité rappelle que l'actualisation des directives doit pouvoir s'effectuer sur la base d'une législation consolidée.

Un secteur économique non négligeable

3.2. Tout d'abord, le Comité appuie cette démarche nécessaire pour un secteur économique important. En effet, le vin représentait 6,6 % en valeur de la production totale de l'Agriculture communautaire en 1998(1). De même, la balance commerciale de la vitiviniculture est largement excédentaire. Elle représentait près de la moitié du solde positif de la balance commerciale des produits agricoles de l'Union européenne, en 1998.

3.2.1. Donc les propositions qui sont faites pour la commercialisation des matériels de multiplication végétative de la vigne peuvent avoir une incidence économique non négligeable pour la filière vitivinicole dans son ensemble.

3.2.2. En Europe, la superficie estimée(2) de vignes-mères de porte greffe est de 5700 ha et de 4200 ha pour les vignes-mères de greffons en 1999. La production annuelle de greffes-bouttures serait, quant à elle, de plus de 400 millions de plants. Aucune donnée n'est disponible sur le chiffre d'affaire de ce secteur ainsi que la part des exportations vers les pays tiers de l'Union européenne. Toutefois, on peut estimer que le chiffre d'affaire de la filière plants de vigne s'élèverait environ à 500 millions d'euros (le prix moyen d'un plant étant de 1,21 euros).

3.2.3. Face à ce premier bilan et bien que la proposition n'a pas d'incidence sur le budget communautaire, le Comité suggère qu'un rapport sur l'état du marché européen des matériaux de multiplication végétative de la vigne soit réalisé. Il contribuerait à la compréhension de l'objectif recherché et permettrait d'identifier les étapes sensibles dans la commercialisation des plants de vigne.

3.2.4. Le Comité rappelle que le règlement n° 357/79(3), dans sa version consolidée, précise dans son article 2 que chaque État membre doit remettre à la Commission une enquête globale tous les 10 ans ainsi qu'une enquête intermédiaire annuelle. En raison des retards de transmission des données par les États membres, le Comité recommande à la Commission de veiller à la bonne application de ce règlement pour obtenir les informations des États membres et, le cas échéant, de prendre les mesures nécessaires à cette fin.

Emploi des OGM dans la vigne

3.3. La Commission européenne propose d'intégrer les dispositions de la directive 90/220/CEE relative à la dissémination volontaire d'OGM dans l'environnement dans la directive 68/193/CEE concernant la commercialisation des matériels de multiplication végétative de la vigne. L'initiative de la Commission doit être soutenue dans ce domaine. Toutefois, le Comité remarque que la directive 90/220/CEE est actuellement en cours de modification afin de mieux prendre en compte les risques liés à l'emploi d'OGM. En outre le Comité avait déjà exprimé, dans son avis CES 1117/98 du 10 septembre 1998, ses préoccupations quant aux conditions de l'intégration verticale de la directive 90/220/CEE.

3.3.1. C'est pourquoi le Comité précise que la proposition de modification ne peut pas porter uniquement sur le texte de la directive 68/193/CEE. La Commission européenne devrait présenter également des orientations techniques concernant les OGM. Pour se faire, une plus large consultation des différents services de la Commission européenne permettrait une prise en considération de tous les aspects concernés.

3.3.2. Le Comité constate qu'il n'existe aucun rapport du Comité scientifique sur la recherche d'OGM de la vigne, malgré une avancée de celle-ci. L'approfondissement de cette recherche induit également une circulation de ces types de matériaux au sein de l'Union européenne. Le Comité recommande à la Commission européenne de conduire, dans des délais rapides, une étude à ce sujet dans les pays de l'Union et de faire le point des axes de recherche dans les pays tiers.

3.3.3. Un bilan(4), non exhaustif, de l'état de la recherche scientifique sur les OGM de la vigne en Europe et dans le monde montre que les principaux axes de développement sont actuellement la résistance aux viroses, champignons, parasites cryptogamiques, bactéries et phytoplasmes. Il semble que moins de 25 essais en expérimentation(5) aient été réalisés sur la vigne entre 1986 et 1997 dans le monde.

3.3.3.1. Ces axes de recherche visent à lutter contre le développement de certaines maladies qui influencent soit le rendement à la parcelle soit la qualité des raisins produits. Actuellement la lutte contre ces maladies s'effectue grâce à des traitements chimiques (champignons, cryptogammes et ravageurs) ou par la technique d'arrachage des vignes.

3.3.3.2. Pour ce type de recherche, la question de l'intérêt des OGM se pose en terme de coût/avantage pour l'environnement (préservation de la biodiversité) et la sécurité du consommateur (présence de résidus), étant entendu que les gains en traitement représentent un intérêt économique pour le producteur.

3.3.3.3. Cependant de nouveaux axes de recherche sont développés et visent des modifications physiologiques afin par exemple de limiter l'oxydation des moûts ou un meilleur rendement en production de sucre. Il est possible d'envisager des modifications majeures des caractères des vins ou une délocalisation de la production. Ainsi en Australie(6), on prévoit la mise en commercialisation de la vigne génétiquement modifiée dans un délai de 7 à 15 ans. Par conséquent, la question des OGM en viticulture dépasse le simple cadre européen.

3.3.3.4. Le Comité considère que le sujet de l'emploi des OGM dans la filière viticole peut se poser concrètement à moyen terme tant au sein de l'Union européenne que dans ses relations commerciales avec les pays tiers. Donc l'intégration verticale de la directive 90/220/CEE doit consister à:

- préciser la compatibilité entre l'emploi d'OGM et la politique de qualité du vin et de l'adéquation des OGM avec l'OCM "Vin";

- analyser les avantages/inconvénients de ces modifications induites par le transfert de gènes;

- décrire le processus d'autorisation de mise sur le marché d'OGM de la vigne;

- prévoir une traçabilité de la dissémination de ces types de végétaux.

OGM de la vigne et évaluation

3.4. Face au développement divers de ces biotechnologies, le Comité se félicite de l'initiative de la Commission pour anticiper l'utilisation commerciale d'OGM en viticulture. Toutefois le Comité insiste pour que la Commission tire également les enseignements de la gestion des premiers dossiers concernant le maïs et de la sensibilité du consommateur et du citoyen à ce sujet.

3.4.1. Dans ce cadre, il est important de rappeler que l'emploi d'organismes génétiquement modifiés en agriculture doit être raisonné selon le principe de précaution. L'évaluation doit préciser les avantages et les risques pour la santé du consommateur et l'environnement, et traiter des aspects techniques. Le Comité constate qu'il n'existe toujours pas de protocole de comparaison des OGM de la vigne aux variétés initiales. Il devrait comprendre un volet sur la santé du consommateur, l'environnement, l'agronomie et les techniques vitivinicoles.

3.4.2. Le Comité insiste sur le principe de précaution qui nécessite des efforts accrus pour développer les connaissances. De plus, le développement d'une veille scientifique permettra d'identifier les connaissances nouvelles et de comprendre les implications de l'emploi de nouvelles biotechnologies sur l'environnement et la sécurité alimentaire.

3.4.3. Le Comité permanent des plants et semences agricoles, horticoles et forestiers devra préciser les conditions minimales pour la classification des variétés. Cette instance dépend de la Direction générale de "la santé et de la protection du consommateur". Le comité scientifique aura en charge les autorisations de mise sur le marché des OGM. Le CES souligne qu'il serait bon de clarifier les mécanismes de fonctionnement, de participation, de transparence et d'interconnexion entre le comité des représentants des États membres et le comité scientifique.

OGM et la qualité des produits de la vigne

3.5. Le Comité insiste sur la valeur culturelle du produit de la vigne. La politique de qualité et de mise en valeur de la richesse des terroirs menée au niveau communautaire depuis l'application de l'organisation commune de marché du vin reste prioritaire. Donc la possibilité d'utiliser des organismes génétiquement modifiés de la vigne ne doit pas remettre en cause la valeur intrinsèque du produit. Les règles d'inscription au catalogue sont à réexaminer.

3.5.1. Le Comité propose d'introduire dans le "Considérant n° 7" une mention particulière concernant la valeur culturelle des produits de la vigne afin que le protocole d'autorisation de mise sur le marché des OGM pour la filière vitivinicole prenne en compte la politique communautaire de qualité de l'OCM vin:

"Considérant n° 7: Compte tenu des développements scientifiques et techniques, il est désormais possible de procéder à une modification génétique des variétés de la vigne. C'est pourquoi, lorsqu'il s'agit de déterminer s'il convient ou non d'accepter des variétés génétiquement modifiées, les États membres doivent non seulement s'assurer que leur dissémination volontaire dans l'environnement ne représente pas de risque pour la santé de l'homme et pour l'environnement mais aussi produire un argumentaire prouvant que la valeur culturelle du produit final n'est pas remise en cause ou ne trompe pas le consommateur. Il convient donc d'établir les procédures selon lesquelles les matériels de multiplication de telles variétés peuvent être commercialisés."

OGM de la vigne et la traçabilité

3.6. La production de plants de vigne est indissociable de la production vinicole. Il faut donc prévoir un système de traçabilité concernant les plants de vigne génétiquement modifiés et le produit fini.

3.6.1. L'étiquetage, des lots de plants de vigne, proposé par la Commission européenne ne peut pas remplir les exigences de traçabilité. Le Comité suggère que le document d'accompagnement soit considéré comme l'élément pertinent de la mise en oeuvre de la traçabilité.

La certification et les contrôles des plants de vigne

3.7. EUROPHYT est le système d'alerte rapide communautaire pour les problèmes parasitaires, cryptogamiques ou de viroses pour la production des plants et semences agricoles, forestiers ou horticoles. Ce système étant alimenté par les États membres, le Comité s'interroge sur la faiblesse du nombre de cas d'alerte recensé. Le Comité recommande à la Commission d'assurer l'entière responsabilité de la gestion de ce système et de prendre les mesures nécessaires à sa pleine efficacité.

3.8. Le Comité ne peut qu'appuyer la démarche permettant la levée des contraintes nationales à la commercialisation des matériels de multiplication végétative initiaux. Le Comité considère que la réalisation intégrale du marché unique pour ce secteur s'effectuera par une convergence des pratiques de certification et de contrôle des plants de vigne. Le Comité propose à la Commission d'agir dans trois directions:

3.8.1. Le Comité relève que la Commission n'a pas produit de rapport d'évaluation de l'application de la présente directive sur les certifications et les contrôles menés par les États membres. Les procédures étant définies en annexe de la directive, le Comité propose qu'une mise à plat des pratiques et des compétences des organismes nationaux, retenues pour la certification, soit réalisée.

3.8.2. Le Comité constate que l'Office alimentaire et vétérinaire (OAV) a effectué peu d'inspections dans le cadre de l'application de la réglementation communautaire en ce qui concerne les contrôles des maladies pour les matériaux certifiés de la vigne. Des essais comparatifs ont été entrepris pour améliorer les techniques de certification des variétés entre les différents organismes certificateurs des États membres. Devant la faiblesse des missions effectuées par l'Office, le Comité recommande à la Commission de prévoir les moyens humains et financiers adéquats pour rétablir une situation normale.

3.8.3. Le Comité recommande qu'un premier travail d'harmonisation des critères de certification et de contrôle soit effectué au niveau européen. Une première étape pourrait être menée en réalisant un rapport sur l'application de la directive relative à la commercialisation des plants de vigne dans les États membres.

3.9. Afin d'assurer une sécurité sanitaire optimale, le Comité suggère à la Commission de prévoir une procédure régulière d'évaluation des pratiques de certification et de contrôle. Le Comité propose de modifier la rédaction de l'article 17 comme suit:

"1. La commission est assistée par ...;

3. Le Comité arrête son règlement intérieur.

4. Le Comité devra produire à la Commission, tous les 5 ans, un rapport d'évaluation de la mise en oeuvre de la présente directive."

Commercialisation de la catégorie "standard"

3.10. La Commission européenne propose, dans l'article 2 du règlement intérieur du comité permanent, d'autoriser pour une période limitée la commercialisation des matériels végétaux de la catégorie "standard". Le Comité approuve cette démarche qui vise à développer la commercialisation intracommunautaire des matériels végétaux certifiés. Le Comité souligne qu'elle est complémentaire à la politique de qualité menée par ailleurs dans l'OCM "vin".

3.10.1. Toutefois, le Comité note que la dérogation (jusqu'au 1er janvier 2009) laissée aux États membres n'est pas justifiée au regard du temps de mise en production d'une parcelle de vigne (3 ans en moyenne). Le Comité propose de réduire le délai en fonction de ce critère et de fixer la date limite d'autorisation de la commercialisation des matériels végétaux de la catégorie "standard" au 1er janvier 2005.

3.10.2. Certains pays de l'Union européenne ont entamé les travaux de sélection assez tardivement. C'est pourquoi il est proposé de prévoir, à cette occasion, une exception dans des délais raisonnables suivant les règles de comitologie liées à la directive 68/193/CEE. Pendant cette période dérogatoire, les règles phytosanitaires devront être respectées et surveillées par les services appropriés de la Commission européenne.

4. Remarques particulières

4.1. La Commission propose d'introduire la technique de la micropropagation dans cette directive. De plus dans le paragraphe 3 de l'article 3, le Comité permanent des plants et semences agricoles, horticoles et forestiers pourra décider de dérogations pour les matériaux issus de cette technique. Le Comité attire l'attention de la Commission européenne sur les modifications morphogénétiques constatées et consécutives à la culture in vitro de la vigne. En effet la micropropagation in vitro induit souvent une juvénilisation des vitroplants et certains traits de cette juvénilité persisteraient plus ou moins au niveau du vignoble(7).

4.1.1. Le Comité exprime ses réserves quant à l'emploi de la technique de micropropagation in vitro qui se base sur une culture d'apex ou de méristèmes avec l'utilisation d'hormones pour optimiser la production. De plus, les aspects sanitaires ne sont pas garantis. En revanche la technique de propagation herbacée sous serre ne fait pas l'objet de réserve technique.

4.2. La Commission propose également d'introduire la définition de "clone" dans l'article 2, paragraphe 1 suite à la possibilité d'utilisation de la micropropagation. Le Comité souligne que le terme de "clone" est mal approprié à la situation. La technique fait le plus souvent appel à la méthode de sélection clonale. Le Comité propose que la Commission utilise un autre terme qui éviterait toute confusion avec les méthodes expérimentées avec les animaux.

4.3. La Commission européenne propose dans les articles 9, 10 et 10 bis de normaliser l'étiquetage et l'emballage des plans de vigne certifiés. De même, elle propose que le passeport phytosanitaire puisse se substituer à l'étiquette officielle.

4.3.1. Le Comité constate qu'il n'existe pas de bilan sur les modalités d'utilisation de ces passeports dans chaque État membre. De même, il n'existe pas de vade-mecum des passeports utilisés par les États membres.

4.3.1.1. Le Comité recommande à la Commission européenne de réaliser ce vade-mecum afin de faciliter la compréhension des informations contenues dans ce document par l'ensemble des acteurs de la filière. En outre, le Comité souligne l'intérêt de maintenir le document d'accompagnement qui permettrait notamment aux entreprises de mettre en place une traçabillité des plants de vigne.

Modification de directive et problématique de l'élargissement

4.4. Le Comité relève, que deux pays candidats à l'adhésion ont demandé des dérogations à la directive actuellement en vigueur. La Pologne souhaite que les systèmes polonais d'enregistrement, d'autorisation et de certification des variétés soient maintenus. Par ailleurs, la République tchèque a demandé une période transitoire jusqu'en 2015 pour la certification du matériel végétal de reproduction de la vigne.

4.4.1. Le Comité souhaite que les mêmes méthodes et mêmes pratiques au sein de l'UE soient reprises par les pays candidats. Le Comité recommande qu'une période transitoire plus raisonnable soit retenue.

5. Conclusions

5.1. La proposition de la Commission permet d'anticiper les deux principaux enjeux du secteur de la commercialisation des matériels de multiplication végétative de la vigne, à savoir la possibilité de commercialisation d'OGM de la vigne et la mise en oeuvre de la libre circulation des plants de vigne. C'est pourquoi le Comité émet un avis favorable sur l'actualisation de la présente directive sous condition de quelques réserves et adaptations du texte proposé.

5.2. L'intégration de la directive 90/220/CEE concernant la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés ne peut s'effectuer de manière automatique, eu égard aux antécédents médiatiques. Une approche intégrée doit être menée par la Commission afin de prévoir l'ensemble des implications et des spécificités de chaque secteur. Par conséquent, le Comité propose 4 conditions nécessaires à l'intégration verticale de cette directive:

- présenter un bilan des axes de recherche du secteur concerné;

- établir un protocole d'évaluation des OGM;

- clarifier la coordination entre les différents comités afin d'établir les règles strictes d'inscription au catalogue d'OGM de la vigne;

- préciser les conditions d'étiquetage des OGM.

5.3. Le Comité souligne que la convergence des pratiques de certification des matériels de multiplication végétative de la vigne dans l'ensemble de l'Union est une condition "sine qua non" pour la réalisation d'un marché unique des matériels de multiplication végétative de la vigne. Par conséquent, une meilleure connaissance des pratiques et des compétences des organismes en charge de la certification et des contrôles est nécessaire. Le Comité recommande à la Commission européenne de se donner les moyens humains et financiers adéquats pour combler les lacunes constatées en ce qui concerne l'efficacité du système EUROPHYT et l'application des règles communautaires relatives à ce domaine.

5.4. Quant à l'introduction de nouvelles techniques de multiplication végétative, le Comité émet des réserves quant à l'emploi de la technique de micropropagation in vitro. La Commission européenne proposait d'ailleurs elle-même des dérogations nationales à la circulation de plants issus de cette technique. Il est proposé de l'exclure du champ de cette directive.

5.5. Le délai de libre circulation jusqu'en 2009 des matériels de la catégorie "standard" est non justifié dans la mesure où les contraintes de production ne peuvent pas être mises en avant. Dans une logique de mise en oeuvre rapide du marché unique, le Comité propose de réduire ce délai au 1er janvier 2005, sauf exception bien argumentée (voir point 3.10.2).

5.6. La modification proposée est inscrite au Livre blanc, concernant la sécurité alimentaire (Règlement n° 258/97(8) relatif aux nouveaux aliments et aux nouveaux ingrédients alimentaires). L'objectif(9) présenté est de définir les procédures d'évaluation et les prescriptions d'étiquetage pour les matériels de multiplication de la vigne génétiquement modifiées. Le Comité souligne que l'exposé des motifs de la Commission pour la modification de la directive porte, en premier lieu, sur l'aboutissement du marché unique. Le Comité remarque d'une manière plus générale que les préoccupations sanitaires et d'utilisation possible d'OGM dans les différents secteurs agricoles et agroalimentaires doivent être traitées de manière identique. Les aspects qualitatifs des propositions de modification ne doivent pas être négligées. Cette exigence concourt à une meilleure lisibilité de la législation pour les opérateurs.

Bruxelles, le 13 juillet 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Données statistiques - Commission européenne 1998.

(2) Typologie des producteurs, statistiques de production et des surfaces de vignes-mères en 1999, ONIVINS - Première assises de la pépinière viticole, janvier 2000.

(3) Texte consolidé n° 379R0357.

(4) Journée d'information sur la recherche génétique en matériel végétal, novembre 1999 - Office international du vin.

(5) Journée d'information sur la recherche génétique en matériel végétal, novembre 1999 - Office international du vin.

(6) Transgenic winegrapes, 1999 - Annual technical issue P75-76.

(7) Micropropagation in vitro - comportement en serre, 1998 - Bulletin de l'Office international de la vigne et du vin n° 803/804 p. 6-19.

(8) JO L 43 du 14.2.1997, p. 1.

(9) Action n° 78, Livre blanc concernant la politique de sécurité alimentaire - Commission européenne.