1. Introduction

Le programme européen de surveillance de la Terre, appelé GMES, a été créé par le règlement (UE) n° 911/2010[1] du Parlement européen et du Conseil. GMES est l’un des programmes phares de la politique spatiale de l’Union européenne[2], conformément à l’article 189 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui permet à l’UE de mener des activités dans le domaine spatial. Il est également l’un des programmes à mettre en œuvre dans le cadre de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive[3]. Il a, en outre, été intégré dans l’initiative européenne en matière de politique industrielle de la stratégie Europe 2020, compte tenu des bénéfices qu’il présente pour un large éventail de politiques de l’Union.

Afin de relever des défis toujours plus grands au niveau mondial, l’Europe a besoin de son propre système d’observation de la Terre, fiable et bien coordonné. Ce système, c’est le programme GMES.

Programme à long terme, GMES repose sur des partenariats entre l’Union, les États membres, l’Agence spatiale européenne (ESA), ainsi que d’autres parties européennes concernées. Grâce au programme GMES, l’UE peut également jouer un rôle plus efficace que chaque État membre isolément dans la coopération internationale par le biais de collaborations bilatérales avec d’autres puissances spatiales ou dans le cadre de la participation aux efforts entrepris au niveau international dans le domaine de l’observation de la Terre (au sein du Groupe sur l’observation de la Terre, par exemple).

GMES doit permettre de mieux comprendre comment et de quelle façon notre planète risque d’évoluer, et quelle influence ces changements pourraient avoir sur notre quotidien. Il garantira une fourniture ininterrompue de données et d’informations précises et fiables sur les questions environnementales, le changement climatique et les questions de sécurité à l’intention des décideurs de l’UE et de ses États membres. Ces informations sont nécessaires pour les autorités publiques des États membres et de leurs régions chargées de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques. En outre, la Commission a besoin de ces informations pour fonder sur des preuves scientifiques ses décisions politiques et le suivi de celles‑ci. GMES contribuera également à la stabilité économique et à la croissance en stimulant les applications commerciales dans de nombreux secteurs grâce à un accès total et ouvert aux données d’observation de la Terre et aux services d’information.

Depuis 1998 et jusqu’en 2013, des fonds sont attribués à GMES par l’Union européenne et l’Agence spatiale européenne (ESA), principalement pour des tâches de conception. En outre, les premiers financements opérationnels ont été alloués dans le cadre de la transition vers la mise en œuvre initiale au cours de la période 2011‑2013. À partir de 2014, GMES entrera dans sa phase pleinement opérationnelle.

La résolution du Parlement européen du 20 novembre 2008 sur la «Politique spatiale européenne: l’Europe et l’espace» insiste sur l’importance de la mise en œuvre rapide du programme GMES. Dans sa communication du 4 avril 2011 intitulée «Vers une stratégie spatiale de l’Union européenne au service du citoyen»², la Commission européenne a souligné l’importance de disposer d’un programme GMES pleinement opérationnel d’ici 2014. Lors de sa réunion du 31 mai 2011, le Conseil «Compétitivité» a invité la Commission à présenter, d’ici la fin de 2011, une proposition relative à l’exploitation du programme GMES et à clarifier la gouvernance de celui‑ci à partir de 2014.

Dans sa communication intitulée «Un budget pour la stratégie Europe 2020»[4], la Commission a indiqué que, compte tenu du caractère limité du budget de l’UE, il a été proposé de financer GMES au cours de la période 2014‑2020 en dehors du cadre financier pluriannuel. Néanmoins, la Commission reste décidée à assurer le succès du programme GMES et a, dans ce contexte, rédigé la présente communication en vue de définir la gouvernance appropriée et un financement à long terme du programme à partir de 2014. Cette communication permettra de lancer le débat avec le Parlement européen, le Conseil, le Comité économique et social européen et le Comité des régions sur l’avenir du programme GMES.

2. GMES: un programme de surveillance de la Terre axé sur les utilisateurs

GMES est un programme de surveillance de la Terre qui permet de recueillir des informations sur les systèmes physiques, chimiques et biologiques de la planète Terre. Les services offerts par GMES bénéficient à un large éventail d’utilisateurs, du niveau local au niveau international. Ils ont été conçus de manière à satisfaire les besoins des utilisateurs: leur champ d’application a été progressivement affiné grâce à des interactions régulières et cohérentes avec les communautés d’utilisateurs. Dans le cadre du règlement, un forum des utilisateurs de GMES a été créé pour formaliser ce mécanisme.

GMES fournit des informations essentielles pour gérer notre environnement de manière plus durable, renforcer la protection de la biodiversité, surveiller et prévoir l’état des océans et de la composition de l’atmosphère, comprendre les moteurs et les effets du changement climatique, faire face aux catastrophes naturelles et d’origine humaine, soutenir les politiques de développement et renforcer la sécurité des citoyens européens. Il contribue à améliorer la prise de décision et la mise en œuvre d’un large éventail de politiques de l’Union (dans le domaine des transports, de l’agriculture, de l’environnement, de l’énergie, de la politique régionale, de l’aide humanitaire, de la protection civile, de l’aide au développement accordée aux pays tiers, etc.). Pour faire face à cette grande diversité d’applications, l’architecture de GMES est fondée sur trois composantes: une composante «services», qui fournit des informations à l’appui des politiques environnementales et de sécurité, et deux composantes d’observation (infrastructures spatiales et in situ), qui fournissent les données nécessaires au fonctionnement des services.

3. Valeur ajoutée de l’UE

Au cours de ces 30 dernières années, d’importants efforts de recherche et de développement dans le domaine de l’observation de la Terre ont été réalisés en Europe, par l’intermédiaire de programmes nationaux ou internationaux, en vue de développer les infrastructures et les applications. Néanmoins, les capacités existantes sont insuffisantes en raison de lacunes infrastructurelles et de l’impossibilité de garantir leur disponibilité à long terme. Par l’établissement d’un cadre politique cohérent, au niveau européen, pour structurer les communautés d’utilisateurs, cerner leurs besoins et organiser la réponse européenne, GMES a été conçu de manière à assurer la fourniture des données et des services nécessaires sur une base durable et à long terme, en s’appuyant sur les structures existantes.

L’investissement de l’UE vise à combler les lacunes dans l’observation de la Terre, en donnant accès à des structures existantes et en développant des services opérationnels. La dimension européenne du programme GMES permet des économies d’échelle, facilite les investissements communs dans de grandes infrastructures, favorise la coordination des efforts et des réseaux d’observation, permet l’harmonisation et l’étalonnage comparatif des données et donne l’impulsion nécessaire à l’émergence en Europe de centres d’excellence de classe mondiale.

L’harmonisation et la normalisation des informations géospatiales au niveau européen représentent un défi majeur pour la mise en œuvre d’un large éventail de politiques de l’Union. De nombreux domaines de préoccupation dans le domaine de l’environnement, tels que l’atténuation du changement climatique et les politiques d’adaptation, exigent de réfléchir à l’échelle mondiale et d’agir à l’échelle locale. Grâce à GMES, l’UE assure l’autonomie de son accès à des informations fiables, traçables et durables en matière d’environnement et de sécurité, contribue ‑ par l’intermédiaire de l’initiative internationale du réseau GEOSS (réseau mondial des systèmes d’observation de la Terre) ‑ à construire des ensembles de données d’observation et d’informations à l’échelle mondiale et accroît son influence dans les négociations et traités internationaux tels que les trois conventions de Rio, le traité post-Kyoto et d’autres accords bilatéraux ou multilatéraux. GMES est considéré comme la contribution européenne à la mise en place du réseau mondial des systèmes d’observation de la Terre, élaboré dans le cadre du Groupe sur l’observation de la Terre (GEO).

4. Coûts et bénéfices

Depuis son lancement en 1998, le financement global alloué au programme GMES jusqu’en 2013 par l’UE et l’ESA s’élève à plus de 3,2 milliards d’euros pour la conception et la mise en œuvre initiale des services, ainsi que des infrastructures spatiales et in situ. Pour la composante «services», l’UE a fourni des ressources de financement jusqu’à concurrence de 520 millions d’euros, et l’ESA jusqu’à 240 millions d’euros. Pour la composante «espace», l’ESA a mis à disposition quelque 1 650 millions d’euros et l’UE 780 millions d’euros (7e PC et mise en œuvre initiale du programme GMES), notamment pour l’accès aux données spatiales provenant des satellites nationaux.

Après 2013, la continuité de l’ensemble des composantes GMES comprendra le déploiement, la maintenance, le développement et la mise à niveau complets de celles‑ci et nécessitera un budget estimé à 5 841 millions d’euros[5] pour la période 2014‑2020, dont 1 091 millions d’euros[6] pour les services, 350 millions d’euros[7] pour la composante in situ et 4 400 millions d’euros (selon les estimations de l’ESA) pour la composante «espace», y compris l’accès aux missions participantes. GMES n’a pas présenté de dépassements de coûts par le passé et n’est pas susceptible d’en présenter dans l’avenir, étant donné qu’il est fondé sur une structure qui permet, si nécessaire, de redéfinir les priorités du contenu et des objectifs de ses différentes composantes afin de rester dans la limite des coûts prévus.

Conformément à une analyse coût/bénéfice[8], GMES devrait dégager des bénéfices d’une valeur au moins deux fois équivalente aux coûts d’investissement pour la période allant jusqu’à 2020 et quatre fois équivalente aux coûts d’ici 2030. Il représente un immense potentiel de croissance économique et de création d’emplois de par le développement de services et d’applications commerciales innovants dans le secteur en aval.

L’observation de la Terre est un domaine dans lequel l’Union européenne joue un rôle important et reconnu dans le monde entier. Si l’investissement de l’Union n’est pas garanti, l’égalité de chances pour les États membres et les entreprises européennes risque d’être perdue au profit des pays émergents (par exemple, le Brésil, l’Inde, la Russie et la Chine), qui investissent lourdement dans l’observation de la Terre.

5. Financement

Sur la base de la communication de la Commission intitulée «Un budget pour la stratégie Europe 2020», la Commission a proposé que le programme GMES soit financé en dehors du cadre financier à partir de 2014.

Parmi les possibilités de financement de GMES, la Commission a envisagé trois options: un fonds GMES spécifique (semblable au modèle choisi pour le Fonds européen de développement), une coopération renforcée (qui verrait participer les États membres particulièrement intéressés par le programme) et, enfin, la participation de l’industrie, qui verrait les responsabilités et le financement partagés avec les acteurs économiques. Dans son évaluation, la Commission n’est pas favorable à ces deux dernières solutions étant donné que, d’une part, une coopération renforcée mettrait à mal la dimension «Union à 27» du programme et que, d’autre part, l’expérience acquise avec le projet Galileo a déjà montré qu’il sera difficile à court terme d’attirer et de garder le secteur privé et que cette option ne respectera pas le souci de l’intérêt public du programme.

Il est, par conséquent, proposé de mettre en place un fonds GMES spécifique auquel participeraient financièrement l’ensemble des 27 États membres de l’UE sur la base de leur revenu national brut (RNB). La gestion de ce fonds sera confiée à la Commission. Cette décision exige un accord intergouvernemental entre les États membres de l’UE réunis au sein du Conseil. Les grandes lignes de l’accord figurent à l’annexe I de la présente communication. Ce fonds sera géré conformément à un ensemble de règles financières à adopter par le Conseil sur la base d’une proposition de la Commission.

Afin d’assurer la continuité du programme, certaines dispositions de l’accord interne devraient s’appliquer sur une base provisoire à compter du 1er janvier 2014, dans l’attente de sa ratification par les 27 États membres.

Suivant le coût estimatif détaillé au chapitre 4, l’enveloppe financière maximale nécessaire pour les activités liées à GMES (2014‑2020) est de 5 841 millions d’euros5.

6. Gouvernance

La gouvernance du programme GMES exige une coordination et un contrôle politiques, une gestion des tâches et des budgets, ainsi qu’une coordination technique de la mise en œuvre. À partir de 2014, un système de gouvernance approprié doit être mis en place pour tenir compte des besoins de la phase opérationnelle.

6.1. Contrôle et gestion politiques

Il est envisagé que la Commission reste responsable, au nom de l’Union, de la coordination politique globale, y compris de la négociation d’accords internationaux, de la consultation des communautés d’utilisateurs sur la base de l’expérience acquise grâce au forum d’utilisateurs existant, de l’adoption des programmes de travail, de la garantie des liens avec les politiques sectorielles, de la définition des aspects de sécurité et de politique des données, ainsi que des aspects de coopération internationale. Des dispositions appropriées sont toutefois nécessaires pour tenir compte de l’augmentation des tâches de gestion du programme dans sa phase opérationnelle, qui nécessite la participation de personnel spécialisé difficile à recruter au sein des services centraux de la Commission. La création d’une nouvelle agence dans les délais autorisés n’étant pas considérée comme réaliste, ces tâches pourraient être déléguées à une entité européenne existante. La possibilité de déléguer la gestion de l’ensemble du programme à l’Agence spatiale européenne a été examinée, mais ne semble pas appropriée pour plusieurs raisons. Premièrement, l’ESA est une agence de recherche et de développement. Deuxièmement, l’ESA est une agence spatiale, alors qu’une grande partie du programme GMES dépasse le cadre des activités spatiales. Enfin, troisièmement, compte tenu du fait que GMES devrait bénéficier aux citoyens dans l’ensemble de l’Union européenne, la Commission est favorable à une approche commune qui associe l’ensemble des 27 États membres de l’Union. En conséquence, afin de permettre également de futures synergies avec la gestion du programme Galileo, certaines tâches relatives à la gestion du programme, telles que l’évaluation, la négociation et le suivi des contrats, pourraient être déléguées à l’Agence du système mondial de navigation par satellite (GNSS) européen.

Il est proposé que, sous le contrôle politique de la Commission, les activités de gestion du programme confiées à cette Agence n’incluent pas les opérations et soient liées, entre autres, à la gestion des fonds alloués au programme et au contrôle de la mise en œuvre des tâches. Les frais administratifs de l’Agence liés à la gestion du programme GMES devraient être couverts par le fonds GMES mentionné dans le chapitre 5.

6.2. Coordination technique et mise en œuvre des opérations

À l’appui de la Commission, la coordination technique des services pourrait être confiée à des entités européennes ayant des connaissances et une expertise appropriées dans les domaines correspondants. Le contrôle de la qualité et la validation de produits liés à la mise en œuvre de politiques sectorielles restent de la responsabilité de la Commission.

1) L’exploitation de la composante «services» de GMES inclurait les activités suivantes:

a) Activités opérationnelles:

i) des tâches de routine/systématiques de suivi et de prévision de l’état des sous‑systèmes de la Terre au niveau régional et mondial couvrant, en particulier, le milieu marin, l’atmosphère, la qualité de l’air et les services de surveillance des terres et du changement climatique à l’échelle mondiale;

ii) des tâches régionales/locales à la demande couvrant, en particulier, la gestion des situations d’urgence et les services paneuropéens de sécurité et de surveillance des terres.

b) Activités de développement visant à améliorer la qualité et l’efficacité des services existants, à développer de nouveaux éléments relatifs aux services et à favoriser l’adoption en aval.

La coordination technique du service de surveillance des terres peut être confiée à l’Agence européenne pour l’environnement (AEE).

La coordination technique des services de gestion des situations d’urgence peut être confiée au Centre européen de réaction aux situations d’urgence.

La coordination technique du service relatif à l’atmosphère peut être confiée au Centre européen de prévisions météorologiques à moyen terme (CEPMMT).

La coordination technique des autres services (changement climatique, surveillance du milieu marin et sécurité) est en cours de préparation afin d’assurer des services de qualité, fournis en temps opportun et adaptés aux besoins spécifiques qu’ils sont censés couvrir. Pour leur mise en œuvre, les services de la Commission et d’autres entités européennes, par exemple l’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM), le Centre satellitaire de l’Union européenne (CSUE), l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX) ou l’Agence européenne de défense (AED), pourraient entrer en ligne de compte.

2) L’exploitation de la composante «espace» de GMES inclurait les activités suivantes:

a) Activités opérationnelles: exploitation de l’infrastructure spatiale spécialement prévue à cet effet (c’est-à-dire missions «Sentinelles»); accès aux missions de tiers; diffusion de données; assistance technique à la Commission pour concentrer les besoins en matière de données de la part de la composante «services», cerner les lacunes au niveau des observations et contribuer aux spécifications de nouvelles missions spatiales.

Les activités opérationnelles de la composante «espace» de GMES peuvent être confiées à:

1) l’Agence spatiale européenne (ESA), ad interim, pour les observations d’imagerie à haute résolution au‑dessus des terres et de surfaces cibles spécifiques;

2) l’organisation européenne pour l’exploitation de satellites météorologiques (EUMETSAT) pour les observations systématiques et mondiales de l’atmosphère et des océans.

b) Activités de développement: conception et fourniture de nouveaux éléments de l’infrastructure spatiale; fourniture d’une assistance technique à la Commission pour l’intégration des besoins de services dans les spécifications de nouvelles missions spatiales avec le soutien d’exploitants d’infrastructures spatiales; coordination du développement d’activités spatiales, y compris des développements visant à moderniser et à compléter la composante «espace» de GMES.

Les activités de développement peuvent être confiées à l’Agence spatiale européenne, soutenue par une participation technique des services de la Commission européenne concernés.

3) L’exploitation de la composante in situ de GMES inclurait les activités suivantes:

a) coordination de la fourniture de données in situ aux services de GMES dans le cadre d’accords administratifs ad hoc avec les exploitants in situ;

b) coordination de la fourniture de données in situ provenant de tiers au niveau international;

c) fourniture d’une assistance technique pour l’intégration des besoins en données des services de GMES dans les spécifications d’infrastructures et de réseaux d’observation in situ;

d) interaction avec les exploitants in situ pour promouvoir la cohérence des activités de développement liées à la composante in situ de GMES.

La coordination technique de la composante in situ de GMES pourrait être confiée à l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) dans le cadre de son mandat.

Pour l’ensemble des trois composantes, la mise en œuvre de l’exploitation du programme GMES devrait être confiée à des entités opérationnelles par le biais de procédures de marchés publics, d’accords de niveau de service ou de subventions, le cas échéant.

6.3. Politique en matière de données et d’informations

La politique en matière de données et d’informations de GMES continuera de s’appuyer sur le principe d’un accès complet et ouvert (sous réserve de restrictions d’ordre juridique et sécuritaire) en tenant compte de la législation existante (par exemple, la directive sur la réutilisation des informations du secteur public et l’initiative INSPIRE), en vue d’atteindre les objectifs définis dans le règlement (UE) n° 911/2010, à savoir:

1) promouvoir l’utilisation et le partage des informations et des données GMES;

2) renforcer les marchés de l’observation de la Terre en Europe, notamment le secteur en aval, en vue de favoriser la croissance et la création d’emplois;

3) contribuer à la durabilité et à la continuité de la fourniture de données et d’informations GMES;

4) soutenir les milieux européens de la recherche, de l’innovation et de la technologie.

7. Conclusions

La présente communication répond à la demande émise par le Conseil «Compétitivité» du 31 mai 2011 de présenter, pour la fin de 2011, une proposition pour l’exploitation et la clarification de la gouvernance du programme GMES au cours de la période 2014‑2020 et lance le débat avec les autres institutions. Elle ouvre également la voie à la gouvernance et au financement durables et à long terme du programme GMES.

Annexe

Grandes lignes d’un ACCORD INTERNE[9]

entre les représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, sur le financement du programme européen de surveillance de la Terre (GMES) au titre du cadre financier pluriannuel pour la période 2014‑2020

RESSOURCES FINANCIÈRES du fonds GMES

– Les États membres décident de mettre en place un fonds destiné à financer le programme européen de surveillance de la Terre (ci‑après le «Fonds GMES»).

– Le fonds GMES est constitué:

a) d’un montant de 5 841 millions d’euros5, financé par les contributions des États membres, en conformité avec les clefs de contribution des États membres fondées sur le revenu national brut (RNB);

b) de toute autre contribution volontaire supplémentaire de la part d’autres entités (par exemple, d’un nouvel État adhérant à l’Union européenne, d’un pays tiers qui souhaite participer au programme, d’organisations internationales ou de toute autre entité).

– Le fonds GMES est disponible à compter de l’entrée en vigueur du cadre financier pluriannuel.

– Le montant total des ressources du fonds GMES couvre la période allant du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2020.

UTILISATION DES RESSOURCES FINANCIÈRES

– Le fonds GMES finance des tâches dans les domaines suivants:

a) Mise en œuvre de GMES:

i. composante «services» (surveillance de l’atmosphère, surveillance du changement climatique à l’appui des politiques d’adaptation et d’atténuation, gestion des situations d’urgence, surveillance des terres, surveillance du milieu marin, sécurité);

ii. composante «espace» assurant des observations spatiales durables pour les domaines de services visés au point i);

iii. soutien à la collecte de données in situ;

iv. accès aux données;

v. soutien à l’adoption des services par les utilisateurs;

vi. mesures visant à assurer la protection des infrastructures.

b) Mesures de soutien en vue de couvrir les coûts liés à la programmation et à la mise en œuvre du fonds GMES. Les ressources affectées aux mesures de soutien peuvent couvrir les dépenses afférentes:

i. aux activités de préparation, de suivi, de contrôle, de tenue des comptes, d’audit et d’évaluation directement nécessaires à la programmation et à la mise en œuvre des ressources du fonds GMES gérées par la Commission;

ii. à la réalisation de ces objectifs, au travers d’activités en matière de politique de développement, d’études, de réunions, d’actions d’information, de sensibilisation, de formation et de publication; et

iii. à toute autre dépense d’assistance administrative ou technique que la Commission européenne pourrait devoir supporter dans le cadre de la gestion du fonds GMES.

EXÉCUTION

– L’accord prévoira des dispositions d’exécution concernant la programmation, la gestion et la mise en œuvre du fonds GMES, en harmonisant, dans la mesure du possible, les procédures de l’Union et du fonds GMES. À cet égard, un règlement sera adopté par le Conseil, sur proposition de la Commission.

– L’accord prévoira un règlement financier fixant les règles relatives à l’établissement du fonds GMES et à l’exécution financière de ses ressources, ainsi qu’à la présentation et à la vérification des comptes. Ce règlement sera adopté par le Conseil, sur proposition de la Commission.

– La Commission est assistée par un comité (le «comité GMES»).

a) Ce comité est composé de représentants des gouvernements des États membres; il est présidé par un représentant de la Commission et son secrétariat est assuré par la Commission.

b) Le comité GMES adopte son règlement intérieur, y compris ses règles de vote et ses tâches, sur la base d’une proposition de la Commission.

c) Le comité GMES peut se réunir en formations spécifiques pour traiter de questions concrètes, notamment celles qui se rapportent à la sécurité (le «conseil pour la sécurité»).

DISPOSITIONS FINALES

– Le présent accord est approuvé par chaque État membre conformément aux règles constitutionnelles qui lui sont propres. Le gouvernement de chaque État membre notifie au secrétariat général du Conseil de l’Union européenne l’accomplissement des procédures requises pour l’entrée en vigueur du présent accord.

– Le présent accord entre en vigueur le premier jour du deuxième mois suivant la notification de son approbation par le dernier État membre.

– Le présent accord est conclu pour la même durée que le cadre financier pluriannuel 2014‑2020.

[1] JO L 276 du 20.10.2010, p. 1.

[2] COM(2011) 152 final du 4.4.2011.

[3] COM(2010) 2020 du 3.3.2010.

[4] COM(2011) 500 final du 29.6.2011.

[5] Prix de 2011.

[6] Données chiffrées fondées sur les services précurseurs (projets financés au titre du 7e PC).

[7] Données chiffrées basées sur les estimations de l’AEE, dans le cadre du projet GISC financé par le 7e PC (http://gisc.ew.eea.europa.eu/gisc-project).

[8] Données chiffrées sur la base de Booz & Company, Cost Benefit Analysis for GMES, version finale, 19 septembre 2011.

[9] La présente annexe vise uniquement à exposer les principaux éléments et les principales rubriques d’un accord interne, sur la base de l’accord actuel de type Fonds européen de développement (JO L 247 du 9.9.2006, p. 32). Cet accord ne préjuge en rien du résultat de discussions éventuelles avec les États membres sur un texte final.