Avis du Comité des régions sur le «Livre vert - La politique de concurrence communautaire et les restrictions verticales»

(97/C 244/08)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le Livre vert de la Commission intitulé «La politique de concurrence communautaire et les restrictions verticales» (COM(96) 721 final);

vu la décision de la Commission en date du 30 janvier 1997, de consulter le Comité des régions à ce sujet, conformément à l'article 198C, premier alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne;

vu sa décision en date du 8 mars 1997 d'attribuer la préparation de l'avis à la sous-commission 1 «Finances locales et régionales»;

vu le projet d'avis (CdR 114/97 rév.) adopté par la sous-commission 1 le 14 mai 1997 (rapporteur: M. Ricca);

considérant les articles 85 à 90 du Traité sur l'Union européenne,

a adopté lors de sa 18e session plénière des 11 et 12 juin 1997 (séance du 12 juin) à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le Livre vert s'attache plus particulièrement aux restrictions verticales dans la chaîne de distribution et n'aborde pas les problèmes relatifs au secteur automobile, aux représentants de commerce ou aux licences de droits de propriété intellectuelle, qui font ou feront l'objet de mesures séparées.

1.2. Les restrictions verticales sont les accords conclus entre fabricants et distributeurs pour l'accès au marché. Elles peuvent être utilisées en faveur de la concurrence afin de promouvoir l'intégration des marchés et d'améliorer l'efficience de la distribution, ou dans un but anticoncurrentiel, afin d'entraver l'intégration et la concurrence.

1.3. L'article 85 du Traité sur l'UE stipule:

«Sont compatibles avec le marché commun et interdits tous accords entre entreprises (...) susceptibles d'affecter le commerce entre États membres et qui ont pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun (...).

Toutefois, de telles dispositions d'incompatibilité peuvent être déclarées inapplicables aux accords qui contribuent à améliorer la production ou la distribution des produits ou à promouvoir le progrès technique ou économique (...)».

1.4. De même que les restrictions verticales peuvent promouvoir ou entraver la réalisation d'un véritable marché intérieur, elles peuvent faciliter ou freiner le commerce international, dans la mesure où l'Union européenne est le premier partenaire commercial au niveau mondial.

2. Situation actuelle

2.1. Les accords interdits sont nuls de plein droit (article 85 paragraphe 2 du Traité sur l'UE), à moins qu'ils ne soient exemptés en application du paragraphe 3 du même article.

2.2. La Commission a compétence exclusive pour accorder des exemptions et a établi un système de notification à la Commission des accords pour lesquels une demande d'exemption ou d'attestation négative est introduite (garantie que l'accord ne constitue pas une violation de l'article 85).

2.3. Les notifications sont si nombreuses que la Commission n'est en mesure de n'en examiner qu'un nombre restreint. C'est pourquoi une politique «d'exemption par catégorie» a été mise en oeuvre afin de fournir une certaine sécurité juridique aux entreprises ayant recours à des accords verticaux.

2.4. «L'exemption par catégories» s'applique aux catégories d'accords qui remplissent généralement les conditions prévues à l'article 85 paragraphe 3 du Traité et qui sont par conséquent automatiquement exemptés.

2.5. La Commission a identifié différents types de structures de distribution et a adopté pour chacune d'elles un règlement d'exemption approprié.

2.6. Les règlements actuellement en vigueur concernent:

- les accords de distribution exclusive (règlement (CEE) n° 1983/83) ();

- les accords d'achat exclusif (des dispositions particulières sont applicables aux accords relatifs à la fourniture de bière et aux stations-service) (règlement (CEE) n° 1984/83) ();

- les accords de franchise (règlement (CEE) n° 4087/88) ().

Lorsqu'un accord faisant partie d'une de ces trois catégories répond aux exigences des règlements, la notification à la Commission n'est pas nécessaire pour bénéficier de l'exemption.

2.7. De plus, la Commission a identifié un autre type de distribution, la distribution sélective, pour laquelle toute une série de décisions individuelles sont prises, le problème de l'abondance des dossiers ne se posant pas.

2.8. La Commission, guidée par le souci d'éviter les distorsions de concurrence a suivi jusqu'à présent une politique d'application plutôt rigoureuse des dispositions de l'article 85, paragraphe 1. Toutefois, la nécessité se fait sentir de réviser cette politique, soit parce que les règlements régissant les restrictions arrivent à expiration, soit parce que de profonds changements sont survenus dans les modes de distribution, et qu'il est par conséquent nécessaire d'examiner s'il convient ou non d'aborder le problème différemment.

3. Rôle des autorités nationales responsables de la concurrence

3.1. On observe des disparités notables entre les dispositions nationales en matière de concurrence.

Neuf États membres (Belgique, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Portugal, Espagne, Suède) ont suivi la même approche que le droit communautaire et ont mis en place des législations nationales analogues aux dispositions de l'article 85, qui pose une interdiction générale et prévoit une exemption.

Néanmoins, certains États membres appliquent la législation nationale selon des critères différents de ceux adoptés par la Commission.

Dans les six autres États membres (Autriche, Danemark, Finlande, Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni), les législations applicables aux restrictions de concurrence ne sont pas comparables au droit communautaire.

Aux États-Unis, la législation antitrust ne poursuit aucun objectif d'intégration des marchés, mais vise à promouvoir le bien-être du consommateur.

Ni le Canada ni les États-Unis, ni les différents États membres ne prévoient de système de notification des accords restrictifs, partant du principe que les accords verticaux sont a priori légitimes.

4. Structure de la distribution

4.1. La structure de la distribution varie considérablement d'un secteur à l'autre, tant au niveau du degré de concentration que de l'organisation. En outre, un même secteur peut présenter des différences notables d'un État membre à l'autre en ce qui concerne sa dimension et sa structure.

4.2. La distribution est un secteur dynamique, qui emploie 22 millions de personnes et occupe 4,5 millions d'entreprises (dont 3,4 millions dans le commerce de détail et 1,1 million dans le commerce de gros).

4.3. On observe actuellement une même tendance à la concentration dans le secteur de la distribution que dans celui de la production. Dans la plupart des pays de l'Europe septentrionale, les grandes surfaces représentent plus de 50 % du chiffre d'affaires de ce secteur, même si la formule de l'hypermarché, qui se développe rapidement en Europe méridionale, a connu une croissance ralentie dans le nord de l'Europe.

4.4. La nature de la distribution a été bouleversée par la révolution des technologies de l'information, qui apportent les informations de base nécessaires à l'amélioration de la gestion du commerce de détail et qui facilitent l'établissement de liens directs entre le fabricant, le fournisseur et les systèmes d'information sur les ventes.

5. Fourniture de bière et stations-service

5.1. Le nombre de stations-service est en recul, alors que la taille moyenne de chacune d'elles est en progression, et s'accompagne d'un accroissement des investissements nécessaires (surface plus grande, protection de l'environnement et gamme élargie de services) ainsi que d'une augmentation des activités de vente autres que la distribution d'essence et d'autres carburants (boutiques vendant divers biens de consommation en plus des accessoires et lubrifiants automobiles).

5.2. La structure de la brasserie varie beaucoup d'un État membre à l'autre. Dans les pays traditionnellement «buveurs de bière», les accords de fourniture constituent un instrument commercial traditionnel, mais le recours à des accords d'achat exclusif dans les États membres n'a pas de répercussions sur le commerce intracommunautaire de la bière et sur l'accès aux marchés.

Les importations de bière des pays qui imposent une contrainte sont semblables à celles des États membres où celle-ci n'existe pas.

5.3. S'il est vrai que, dans certains pays, il existe une tendance à la progression des ventes de bières à emporter (produits à consommer chez soi), la consommation de bière à la pression reste élevée et constitue dans certains cas la majeure partie de la consommation pour les établissements publics.

5.4. Les accords conduisent les parties contractantes à une coopération étroite et de longue durée, qui permet aux exploitants d'améliorer le produit et le service à la clientèle, et de supporter les investissements considérables nécessaires à l'adaptation des caractéristiques des débits de boissons et des installations aux exigences de la clientèle.

6. Options proposées par le Livre vert

6.1. Le Livre vert prend en considération, en prévision d'une révision de la législation, les quatre options suivantes:

- Option I: elle consiste à maintenir le système actuel, y compris les dispositions particulières pour la fourniture de bière et les stations-service;

- Option II: maintien du système actuel, assorti de modifications aux dispositions des règlements d'exemption par catégorie, de l'extension de leur champ d'application, d'une souplesse accrue et de la réduction du nombre de cas devant faire l'objet d'une notification. Les dispositions particulières applicables à la fourniture de bière et aux stations-service resteraient en vigueur;

- Option III: exemptions par catégorie plus ciblées, avec l'introduction d'un seuil (40 % de part de marché) limitant l'accès à l'exemption;

- Option IV: introduction d'une «présomption d'attestation négative» pour les parties détenant une part de marché inférieure à 20 %; au-delà de cette limite, les options II ou III seraient d'application.

7. Considérations générales

7.1. Le Comité des régions ne peut évaluer un sujet aussi complexe qu'en l'envisageant sous l'angle des acteurs dont il est le plus proche, c'est-à-dire les consommateurs. Il lui incombe dès lors de prendre en considération les aspects fondamentaux de l'évaluation, à savoir ceux qui permettent le mieux de déterminer si d'éventuelles restrictions auront un effet négatif sur la structure concurrentielle des marchés, et donc si elles profiteront aux consommateurs.

7.2. À cet égard, on ne peut affirmer que les accords verticaux ont automatiquement pour conséquence une distorsion de la concurrence: c'est vrai pour certains d'entre eux, alors que d'autres au contraire ont des effets positifs sur la concurrence des marchés et sur la qualité du produit fini offert au consommateur.

7.3. Les restrictions verticales ont certainement des effets anticoncurrentiels limités sur les marchés concurrentiels, et renforcent l'efficience au bénéfice notamment des consommateurs.

8. Considérations sur la grande distribution

8.1. La tendance à la concentration est-elle utile en soi? La concentration a pour résultat le renforcement de la position des distributeurs par rapport aux fournisseurs, et stimule le développement de marques propres aux distributeurs.

8.2. La création d'alliances d'approvisionnement au niveau national, européen ou même mondial a conduit à la croissance des grands groupes de distribution, plus ou moins intégrés, et dans certains cas à des rapports difficiles entre fabricants et distributeurs.

8.3. L'intérêt de la concentration du véritable pouvoir dans la grande distribution est-il de protéger le consommateur ou plutôt, à long terme, d'évincer la concurrence et d'accélérer le processus de concentration du commerce de détail ?

8.4. Une forte concentration exclut du marché les petits commerçants, qui représentent 95 % des entreprises commerciales de l'UE, et comporte des inconvénients d'ordre social qui, bien qu'ils ne soient pas immédiatement quantifiables, s'accompagnent d'un coût social touchant les aspects suivants:

- en général, la grande distribution abandonne les centres historiques des villes pour la périphérie (meilleur accès, stationnements, mais également concentration des véhicules);

- les centres historiques se vident, entraînant une baisse de la sécurité;

- les catégories les plus faibles (par exemple, les personnes âgées) sont pénalisées au niveau de l'accès au réseau de distribution;

- les contacts directs avec le consommateur sont réduits;

- la qualité du produit et la facilité de réapprovisionnement peuvent diminuer;

- le service offert au consommateur peut être réduit, soit après l'achat, soit en termes de consultation à l'achat.

9. Considérations sur les accords de fourniture de bière

9.1. Le commerce intracommunautaire de bière se porte bien, et est passé d'environ 10 millions d'hectolitres à plus de 20 millions d'hectolitres entre 1985 et 1994, c'est-à-dire 51,3 % des exportations totales de bière de l'UE (39 millions d'hectolitres). Par ailleurs, l'application des contrats d'exclusivité n'a pas verrouillé le marché européen de la bière.

9.2. Le secteur de la bière présente un indice d'immobilisation du capital élevé: le rapport investissement-chiffre d'affaires est d'environ 2, et le rapport investissement-marge bénéficiaire brute est compris entre 15 et 20. Les brasseries suivent par conséquent une logique à moyen et long terme afin de récupérer les investissements et se basent donc sur la continuité et la stabilité des marchés locaux.

9.3. De tels investissements permettent de maintenir un réseau de débits de boissons qui garantit non seulement l'emploi, mais également la «qualité» des possibilités de rencontre dans la vie sociale et communautaire, très importante dans les zones rurales, ainsi que la préservation de certaines traditions (les bistrots français disparaîtraient sans le soutien des investissements s'appuyant sur les contraintes liées à la bière, qui constitue la majeure partie des ventes des débits de boissons).

9.4. Le consommateur se trouve devant un choix de produits, en bouteilles, en fûts ou en barils, à des prix abordables et lui garantissant qualité, fraîcheur et service.

9.5. Le soutien financier que les brasseries apportent aux gestionnaires des débits de boissons - de la contribution financière au prêt à usage pour les installations et les équipements en passant par l'avance de fournitures - permet, même en l'absence des garanties normalement exigées par les établissements de crédit, de créer une petite entreprise à faible risque, qui représente par ailleurs un facteur économique important et qui limite aussi les éventuelles infiltrations d'investisseurs non corrects (cf. pratique usuraire).

9.6. Le contrat de fourniture de bière fournit aux petites brasseries et à celles de taille moyenne un espace de visibilité et une marge de concurrence qui ne dépendent pas de la publicité télévisée sur le marché des médias, souvent onéreuse et inefficace.

9.7. La modification des règlements existants pourrait déboucher sur le maintien uniquement des points de vente les plus rentables, qui s'accompagnerait de pertes d'emplois ainsi que d'une réduction du choix du consommateur et d'un des principaux facteurs sociaux.

10. Considérations sur les accords de distribution sélective

10.1. Il est nécessaire de prendre en compte l'effet cumulatif d'une multiplication des réseaux de distribution sélective, qui a des effets négatifs sur une concurrence effective.

Dans certains cas (par exemple pour les cosmétiques), la situation est telle que les consommateurs se voient contraints de payer des prix très élevés pour un produit qui se trouve dans un nombre restreint de points de vente qui n'entrent pas en concurrence. Dans ce cas, le consommateur paie également la sélectivité.

11. Conclusions

11.1. Le Comité des régions constate que la diversité des aspects relatifs au problème des restrictions verticales dans la politique de concurrence communautaire constitue un obstacle à l'élaboration d'une option univoque qui ne présente d'aspects discutables pour aucun secteur.

11.2. L'accent est mis sur la nécessité de préserver la cohérence et l'uniformité de l'application de l'article 85 en termes de restrictions verticales dans l'ensemble de la Communauté, comme c'est le cas actuellement.

11.3. Quelle que soit l'option adoptée, il faudrait sauvegarder les accords qui, comme dans le cas de la bière, présentent des avantages en termes d'efficacité et de pénétration sur le marché, en permettant une distribution plus compétitive du produit grâce à des investissements importants.

11.4. Plutôt que d'évaluer la forme des accords, il faudrait analyser leur impact sur le marché.

11.5. Il est jugé opportun de prendre en considération la possibilité d'accorder un traitement préférentiel aux restrictions verticales assorties d'investissements importants.

11.6. Il conviendrait d'introduire un point de vue différent de celui des fabricants et des distributeurs en ce qui concerne l'évaluation des avantages dont bénéficient les consommateurs, en l'occurrence celui de ces mêmes consommateurs. Peut-on envisager une consultation des consommateurs? (À cet égard, rappelons l'avis sur la communication de la Commission relative aux priorités pour la politique des consommateurs 1996-1998 ()).

11.7. L'introduction d'une consultation des consommateurs notamment sur les effets des restrictions verticales devrait s'accompagner de l'élaboration d'un mécanisme de contrôle et de la définition de critères d'évaluation.

11.8. En ce qui concerne les options III et IV proposées, l'accent est mis sur le fait que l'adoption de seuils de part de marché n'a de sens que si ceux-ci s'appliquent à l'ensemble du marché communautaire, à l'exclusion de modulations sur les marchés nationaux, afin de faire régner une même discipline (actuellement non uniforme) dans tous les pays et d'éviter toute discrimination entre les différents États membres.

11.9. En guise de conclusion, le Comité des régions juge opportun de recourir à l'option I (maintien du système actuel) en raison des avantages mis en évidence dans le Livre vert, et de formuler les recommandations suivantes:

- être plus souple, moins «dirigiste», et adopter une vision plus large de la définition des exemptions par catégorie;

- accorder davantage d'attention aux effets économiques des accords;

- réexaminer les dispositions en matière de distribution sélective, que ce soit au niveau de la transparence et de l'objectivité des critères d'admission et du caractère arbitraire du comportement des fabricants, au niveau du maintien en l'état de la distribution sélective de produits pour lesquels elle n'a plus de raison d'être, ou au niveau de l'effet cumulatif d'une multiplication des réseaux de distribution sélective;

- préserver les intérêts des PME;

- n'introduire aucun changement d'ordre général dans les règles communautaires relatives aux accords contraignants entre les fournisseurs de bières et les points de vente.

Bruxelles, le 12 juin 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO L 173 du 30. 6. 1983, p. 1.

() JO L 173 du 30. 6. 1983, p. 5.

() JO L 359 du 28. 12. 1988, p. 46.

() JO C 337 du 11. 11. 1996, p. 49.