Avis du Comité économique et social sur le "Livre vert sur la protection des consommateurs dans l'Union européenne"

(COM(2001) 531 final)

(2002/C 125/01)

Le 4 octobre 2001, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de solliciter l'avis du Comité économique et social sur le "Livre vert sur la protection des consommateurs dans l'Union européenne" (COM(2001) 531 final).

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er mars 2002 (rapporteuse: Mme Davison).

Lors de sa 389e session plénière (séance du 20 mars 2002), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 52 voix pour, trois voix contre et une abstention.

1. Introduction

1.1. Le 2 octobre 2001, la Commission européenne a adopté un Livre vert sur la protection des consommateurs dans l'Union européenne. Ce Livre vert a pour objet de lancer une vaste consultation publique concernant les orientations à donner dans le futur à la protection des consommateurs dans l'Union européenne, dans le domaine des pratiques commerciales, et notamment les options permettant d'améliorer le fonctionnement du marché intérieur en ce qui concerne les relations entre les entreprises et les consommateurs. Le domaine de protection des consommateurs couvert ici est la réglementation des intérêts économiques des consommateurs en termes de commercialisation, de publicité, de paiement et de services après vente, à l'exclusion des questions relatives à la santé, à la sécurité et des questions connexes.

1.2. Le Livre vert suit une analyse réalisée par les services de la Commission et qui démontre que les règles existant au sein de l'UE en matière de protection des consommateurs ne permettent pas de répondre aux défis posés par un marché faisant l'objet de rapides changements. Partiellement en raison de la confusion qui règne sur le fait de savoir quelles sont les règles nationales de protection des consommateurs qui s'appliquent et du champ d'application limité de la réglementation communautaire en la matière, les consommateurs n'ont pas assez confiance pour participer directement aux transactions transfrontalières et les entreprises, notamment les PME, hésitent à proposer leurs biens et services dans toute l'UE. Aujourd'hui, le "marché intérieur de la consommation" n'a pas atteint son potentiel ni suivi l'évolution qu'a connue le marché intérieur pour les opérations entre entreprises.

1.3. La Commission reconnaît que cette situation n'est pas nouvelle. Cependant, l'introduction de l'euro, l'avènement du commerce électronique, la perspective de l'élargissement ainsi que la reconnaissance, au niveau politique, de la nécessité de renforcer la dimension "consommation" que comporte le marché intérieur et de rapprocher l'Union de ses citoyens justifient selon elle de déployer de nouveaux efforts pour achever le marché intérieur de la consommation.

1.4. La Commission vise à atteindre un degré plus élevé d'harmonisation des règles qui régissent les pratiques commerciales entre entreprises et consommateurs lorsque des obstacles transfrontaliers au commerce entre entreprises et consommateurs sont présents. Les questions relatives au droit des contrats de consommation, qui requièrent une réglementation détaillée, ne sont pas examinées ici.

1.5. La Commission a invité toutes les parties intéressées à formuler des observations sur le Livre vert et a organisé une consultation au cours de laquelle ses idées ont été bien accueillies dans l'ensemble.

1.6. Le choix essentiel est donc celui du type de méthode nécessaire pour réaliser une plus grande harmonisation. Il existe essentiellement deux options:

- une démarche spécifique fondée sur l'adoption d'une série de nouvelles directives, laquelle a été suivie dans la plupart des cas au cours des deux dernières décennies; ou

- une démarche mixte passant par une directive-cadre globale, complétée le cas échéant par des directives ciblées.

1.7. L'une des questions essentielles sera le champ d'application de la directive, si le choix se porte sur la deuxième option. Le Livre vert propose un choix entre les concepts de "pratiques commerciales loyales" et de "pratiques trompeuses et mensongères". Ces deux concepts se fondent sur la législation européenne existante.

1.8. Dans ce contexte, le Livre vert présente également de nouvelles idées pour l'utilisation de codes d'autorégulation dans le cadre législatif. La Commission estime qu'une directive-cadre pourrait permettre de travailler dans toute l'UE dans le sens d'une autorégulation efficace dans le domaine de la protection des consommateurs.

1.9. Enfin, le Livre vert développe des idées qui permettraient une meilleure application des droits des consommateurs dans les échanges entre les entreprises et les consommateurs. À l'heure actuelle, il n'existe aucun cadre juridique de coopération intergouvernementale entre les organismes veillant au respect des droits des consommateurs dans les États membres. Des idées sont développées dans le but d'établir un système de coopération entre les agences nationales de protection des consommateurs qui ont pour objet d'aider les consommateurs à faire respecter leurs droits dans les États membres autres que le leur.

2. Observations générales

2.1. Le Comité se félicite de l'initiative de la Commission qui répond en partie aux propositions du CES concernant une simplification de la législation et un plus grand engagement pour la protection des consommateurs(1). Le titre du Livre vert est légèrement trompeur, car il ne couvre que les pratiques commerciales, et les idées qui y sont développées nécessitent de plus amples clarifications. Néanmoins, le Comité reconnaît que la participation des consommateurs au marché intérieur(2) doit être encouragée et qu'il est judicieux d'améliorer le respect de l'application des règles.

2.2. Le Comité voit une possibilité de simplifier et de consolider la législation existante sans mettre en danger l'acquis des consommateurs. La nature parfois fragmentée et trop détaillée de la législation de l'UE met en exergue la nécessité d'une réforme réglementaire allant de pair avec la mise en place d'une nouvelle structure juridique. Par exemple, la directive sur la jouissance à temps partagé (time-sharing) est rapidement devenue obsolète, et des échappatoires sont apparues. Étant donné que la proposition de règlement sur la promotion des ventes est une réglementation transversale, le Comité suggère d'accélérer le processus de consultation sur les idées exprimées dans le Livre vert. Ainsi, le principe consistant à progresser au moyen de la corégulation et d'une clause générale serait déterminé avant la finalisation de la réglementation sur la promotion des ventes, les deux éléments de cette approche faisant l'objet de la coordination voulue. Il est important d'éviter une période de confusion et d'incertitude juridique.

2.3. Le Comité a envisagé les options de l'autorégulation et de la corégulation et estime qu'une obligation générale de suivre des pratiques commerciales loyales pourrait fournir la base d'une approche plus souple des points de détail que comprend la protection des consommateurs dans ce domaine, mais pas pour le droit des contrats. Pour cette raison, le Comité encouragerait une proposition de caractère général plutôt qu'une solution qui se limiterait aux pratiques trompeuses et mensongères. L'UE dispose déjà de l'exemple du modèle de la directive sur la sécurité générale des produits et la publicité trompeuse et la Suède suit ce modèle avec succès. Il est possible de définir la loyauté. Celle-ci a déjà été définie dans le contexte de la directive sur les clauses abusives dans les contrats et aussi dans les orientations de l'OCDE sur le commerce électronique.

2.4. En tout état de cause, le Comité souhaite mettre l'accent sur le fait que la proposition de directive-cadre et de clause générale ne peut pas faire l'objet d'une évaluation complète sur la base du Livre vert. La Commission n'a pas encore clarifié le fonctionnement de ce système juridique au niveau communautaire. Elle devrait viser la simplification plutôt qu'une multiplication des instruments législatifs. En particulier, des détails supplémentaires sont nécessaires sur les mécanismes à mettre en place pour garantir une application unifiée et des conditions égales au sein de l'UE. Le Comité proposerait le recours à l'article 153. En outre, il met en exergue le manque de recherches coordonnées au niveau de l'UE sur les questions de consommation et demande que le nouveau programme-cadre en matière de recherche se penche sur ce problème.

2.5. Le Comité accueille favorablement l'option qui consiste à donner davantage d'importance à la corégulation dans le cadre de cette nouvelle approche de la réglementation en matière de pratiques commerciales. Le rôle des Codes de conduite auxquels les entreprises pourraient volontairement souscrire est utile, à condition que:

- les codes de conduite ou les codes de bonnes pratiques qui en résultent soient de bonne qualité et qu'ils se concentrent sur la définition des bonnes pratiques dans les limites de la directive-cadre;

- le gouvernement et les organisations de consommateurs exercent un suivi;

- les codes de conduite soient associés à des mécanismes de redressement; et que

- une violation des règles d'autorégulation par les participants soit pleinement envisagée.

2.6. Le Comité apprécie les nombreux efforts déployés dans la nouvelle approche pour éviter les divergences d'interprétation des réglementations existantes et futures par des moyens consistant à diffuser des orientations pratiques non contraignantes établies dans un langage convivial au bénéfice des consommateurs, des entreprises, des magistrats et des autorités chargées de la protection des consommateurs. Le rôle du Comité de réglementation doit être clarifié.

2.6.1. Le Comité s'oppose à l'idée d'utiliser ces orientations pour développer la législation par le biais d'un comité. Il met l'accent sur le fait que l'interprétation officielle des directives ou des règlements relève de la compétence exclusive des tribunaux nationaux et, en dernière instance, de la Cour de justice. L'objectif pour l'avenir sera de créer un corpus clair qui reprenne les droits des consommateurs et se fonde sur la directive-cadre.

2.7. Pour garantir la pleine association des partenaires principaux, à savoir les entreprises et les consommateurs, ainsi que la participation du reste de la société civile le cas échéant, le Comité propose également de clarifier le rôle du dialogue entre les entreprises et les consommateurs dans le cadre de la nouvelle clause générale sur la loyauté des pratiques commerciales en définissant les lignes directrices pour l'interprétation et l'application des réglementations contraignantes et non contraignantes. Des financements ou la fourniture d'un support de recherche seront nécessaires pour garantir la pleine participation de tous les acteurs.

2.7.1. Le Comité accepte son rôle qui consiste à encourager le dialogue entre les producteurs et les consommateurs et demande aux gouvernements de garantir une représentation pleine et équilibrée des consommateurs au sein du Comité.

2.7.2. Le Comité met l'accent sur le fait que la participation des parties intéressées peut compléter mais qu'elle ne peut jamais remplacer la gestion démocratique des affaires publiques. L'"efficacité" technique ou la "cohérence", comme cela est mentionné dans le rapport du PE sur le Livre blanc de la Commission sur la gouvernance européenne (A5-0399/2001 final, 15/11/2001), ne saurait se substituer au contrôle démocratique.

2.8. Le Comité est partisan d'une harmonisation bien plus importante et considère que la protection des consommateurs devrait atteindre le niveau le plus élevé possible, dans l'esprit de l'article 153.

3. Commentaires spécifiques

3.1. La Commission demande des réponses spécifiques à certaines questions précises. Pour chacune des questions principales, le Comité souhaiterait contribuer au débat.

3.2. La première question concerne les éléments essentiels d'une clause générale, les critères généraux à respecter et les règles essentielles de la réglementation des pratiques commerciales.

3.2.1. Le Comité reconnaît qu'une clause générale contenant une norme juridique est un instrument flexible et approprié pour réglementer le comportement en matière de commercialisation dans un domaine très dynamique qui fait l'objet d'un développement et de changements constants.

3.2.2. Il conviendrait de clarifier que le concept de loyauté englobe la dimension éthique des pratiques commerciales et que les codes d'autorégulation offrent des orientations quant à l'interprétation de cette notion.

Une information précontractuelle claire, utile et adéquate devrait être fournie.

3.2.3. La clause générale devrait être complétée par une série de définitions de pratiques qui devraient être considérées comme illégales.

3.2.3.1. Parmi celles-ci devraient figurer:

- l'incitation aux comportements illégaux ou leur tolérance;

- les informations non fondées ou susceptibles de tromper le consommateur;

- le fait d'abuser de la crédulité des enfants;

- la vente par envoi forcé (produits non sollicités).

Cette liste devrait être considérée comme non exhaustive et devrait pouvoir être modifiée dès que nécessaire.

3.2.4. Les pratiques illégales consistent par exemple à promouvoir le lait pour nourrissons aux dépens de l'allaitement maternel, à tromper les consommateurs en leur faisant croire qu'ils peuvent réaliser des économies d'argent en changeant de fournisseurs de services et en leur donnant de conseils inexacts sur le travail demandé.

3.2.5. Le cadre envisagé offrirait une toile de fond juridique permettant de protéger les consommateurs vulnérables et de renforcer le filtrage volontaire et les systèmes de "notice and take down" sur Internet dans le but de protéger les enfants contre les contenus nocifs qui, comme l'a montré le Comité, les touchent dans de fortes proportions(3). Cela impliquerait également des messages de sécurité et des systèmes destinés à prévenir l'utilisation du système par des pédophiles ainsi que la pornographie enfantine en ligne.

3.2.6. Il conviendrait également d'inclure une liste "grise" de pratiques qui nécessitent une vigilance parce qu'elles pourraient englober des pratiques déloyales, dans certaines circonstances bien précises. Il y aurait lieu d'élaborer par exemple des orientations sur:

- la prise en compte des précautions relatives à la santé et la sécurité;

- les ventes de liquidation, les soldes et les occasions;

- les plaintes environnementales;

- les paris et les concours;

- les offres d'investissement financier et non financier.

3.2.7. La promotion sous forme de cadeaux, qui impliquent des coûts cachés, l'utilisation de lignes à surfacturation pour la vente d'information ou de loisirs en ligne, la commercialisation ciblée sur les enfants, comme la promotion de marques de bonbons ou de boissons dans les écoles, par le biais de moyens éducatifs, ainsi que l'acceptation de commandes répétées de biens ou de services émanant d'un consommateur âgé aux idées manifestement confuses sont également des exemples de pratiques "grises". Plusieurs pays disposent d'une autorégulation en ce qui concerne les lignes à surfacturation. La moitié des plaintes enregistrées par l'association ICSTIS du Royaume-Uni en 2000 s'agissant d'Internet concernaient des téléchargements effectués par des enfants. Dans le cadre d'une enquête menée récemment par l'European Research into Consumer Affairs et l'Institut d'éducation aux médias de l'Académie régionale de Basse-Autriche, un enfant sur quatre au Royaume-Uni et un sur six en Autriche ont déclaré avoir déjà acheté quelque chose ou avoir payé pour des jeux ou des distractions sur Internet.

3.3. La seconde question principale concerne l'inclusion, dans la directive-cadre, d'une base pour l'autorégulation.

3.3.1. Le Comité reconnaît l'importance de l'autorégulation aux fins de la définition du commerce équitable et des bonnes pratiques de commercialisation dans un cadre juridique et, de ce point de vue, il se félicite de l'inclusion d'une base pour l'autorégulation dans la directive-cadre.

Il y aurait lieu de pénaliser les commerçants qui adhèrent aux codes sans s'y conformer par la suite.

3.4. La troisième question principale concerne la mise au point d'orientations pratiques non contraignantes.

3.4.1. Le Comité accepte l'idée de compléter la directive-cadre par des orientations pratiques non contraignantes sous la forme de recommandations de la Commission; celles-ci interpréteraient dans un langage convivial la signification de la directive, d'autres règlements et de directives spécifiques.

3.4.2. La directive-cadre devrait définir de manière très précise le champ d'application et la portée de ces orientations. Il conviendrait de mentionner clairement dans la directive-cadre que ces orientations, publiées sous la forme de recommandations de la Commission, ne remplacent pas les directives ni les règlements individuels lorsque ceux-ci sont nécessaires, et qu'elles ne doivent pas remettre en question l'existence des listes de pratiques déloyales mentionnées ci-dessus.

3.5. La dernière question principale concerne le rôle de la participation des parties intéressées à la mise au point des orientations juridiques non contraignantes.

3.5.1. Dans la mesure où l'institutionnalisation du "dialogue" ne signifie pas la subversion de l'État de droit ni des principes et des éléments structurels de la démocratie représentative, le Comité se félicite de la participation accrue des organisations d'entreprises et des organisations de consommateurs aux processus décisionnels qui permettent de définir les règles et les orientations politiques en matière de protection des consommateurs.

3.5.2. C'est pourquoi la directive-cadre devrait définir avec précision les critères de représentation des organisations commerciales et des organisations de consommateurs ainsi que la nature, l'organisation et le fonctionnement de l'organe de réglementation qui aura le pouvoir de promouvoir le dialogue et de définir les normes, les règlements et leur interprétation.

3.5.3. La directive-cadre devrait enfin stipuler clairement qu'un tel processus d'élaboration d'orientations n'exclut aucunement la possibilité de recourir aux tribunaux ou à tout autre moyen de résolution d'éventuels litiges.

4. Mise en oeuvre

4.1. La Commission a fait de gros efforts pour que la législation existante en matière de protection des consommateurs soit respectée sur le terrain et pour améliorer l'accès des consommateurs à la justice dans les cas de plaintes transfrontalières, mais des problèmes subsistent. Une mise en oeuvre inégale constitue un obstacle à la concurrence loyale et au bon fonctionnement du marché unique; en outre, elle n'est pas satisfaisante pour les consommateurs. Le Comité regrette également les retards inutiles survenus dans l'application des lois sur la protection des consommateurs dans les États membres. Les États membres se doivent de transposer la législation plus rapidement. C'est la raison pour laquelle le Comité se félicite des propositions qui consistent à organiser régulièrement des réunions sur ces questions avec les gouvernements et à établir, au niveau national, des points de contact centraux en matière de mise en application de la réglementation. Il conviendrait d'encourager les contacts transnationaux entre les organes chargés de l'application de la réglementation au niveau local.

4.2. Un des problèmes sur lequel il est urgent de se pencher est le fait que de nombreux États membres ne disposent pas d'organe central chargé de l'application de la réglementation. Lorsqu'ils informent la Commission de la transposition de la législation communautaire dans leur législation nationale, les États membres devraient être tenus de donner des détails sur les organes chargés de l'application de la réglementation ainsi que sur la gamme et le type de sanctions dont ils disposent au titre des lois nationales; les sanctions devraient être harmonisées et efficaces. Un programme glissant d'examen de la mise en oeuvre et du contrôle du respect des directives européennes sur la protection des consommateurs par les États membres, l'échange de personnel et la surveillance conjuguée sont autant d'éléments qui garantiraient une action plus cohérente.

4.3. Par le passé, le Comité a appelé à une coopération plus étroite entre les responsables chargés de faire appliquer la réglementation en Europe et s'est félicité de la mise en place, en 1999, du Réseau International de Contrôle de la Commercialisation (RICC), réseau informel regroupant les institutions responsables de l'application des lois sur les pratiques commerciales. Des détails de cas faisant l'objet de poursuites au niveau national pourraient être partagés utilement entre les autorités responsables, entre autres par le biais d'un site web commun. Les différents organes nationaux chargés de l'application de la réglementation devraient être tenus de se prêter main forte s'ils ont besoin d'informations (déjà dans le domaine public) concernant les activités d'entreprises dont le siège ou le principal centre d'activités se trouve dans leur juridiction.

4.4. La Commission devrait envisager en matière d'application de la réglementation la fixation de normes européennes minimales, basées sur des principes clés tels l'efficacité et l'indépendance, et elle devrait surveiller leur respect. Le Comité n'est pas partisan de normes de mise en oeuvre uniformes dans toute l'UE, car cela pourrait entraîner la recherche du plus petit dénominateur commun au lieu de favoriser une amélioration générale des pratiques. Il conviendrait de mettre l'accent sur des procédures d'audit efficaces afin de garantir une large équivalence en termes de résultats plutôt qu'en ce qui concerne les techniques. La Commission devrait également prévoir une évaluation périodique des modèles de corégulation et d'autorégulation, tous les deux ou trois ans, exercice qui consisterait à préparer un rapport sur les expériences de l'autorégulation dans les États membres et à suggérer des améliorations.

4.5. Il y a lieu de redoubler d'efforts pour aider les consommateurs à obtenir réparation par le biais du réseau EJE. La Commission devrait envisager un tableau de bord sur le droit de la consommation qui soit similaire à celui établi par la DG Markt pour le marché unique.

4.6. Il est également nécessaire de développer l'éducation des consommateurs européens de manière à ce que les consommateurs eux-mêmes agissent pour protéger leurs droits. Le Comité regrette que la Commission tende à limiter le concept de "protection des consommateurs" aux seuls "intérêts économiques". L'information et l'éducation sont également très importantes, notamment pour les personnes défavorisées. Il faut tirer parti de l'avènement de la société de l'information pour fournir des informations à un plus grand nombre de consommateurs, mais les besoins des personnes qui n'ont pas régulièrement accès à cette société de l'information ne doivent pas être négligés. Le Comité espère que la proposition de la Commission entraînera un financement plus sûr de l'éducation des consommateurs au niveau européen ainsi que l'élaboration de programmes de coopération par les organisations de consommateurs au niveau de l'UE.

Bruxelles, le 20 mars 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Avis du CES sur la simplification, JO C 48 du 21.2.2002.

(2) Voir également l'avis du CES sur la promotion des ventes, CES 1594/2001.

(3) Avis sur un programme pour la protection de l'enfance sur Internet dans le cadre du plan d'action Internet de l'UE qui cite des recherches menées par l'European Research into Consumers Affairs, l'Institut d'éducation aux médias de l'Académie régionale de Basse-Autriche et l'association grecque de défense des consommateurs, JO C 48 du 21.2.2002.