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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 20.5.2008 
SEC(2008) 1886 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
accompagnant les 
 
Propositions de 
 
RÈGLEMENT DU CONSEIL établissant des règles communes pour les régimes de 
soutien direct en faveur des agriculteurs dans  le cadre de la politique agricole commune 
et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs 
 
RÈGLEMENT DU CONSEIL modifiant le s règlements (CE) n° 320/2006, (CE) 
n° 1234/2007, (CE) n° 3/2008 et (CE) n° […]/2 008 en vue d’adapter la politique agricole 
commune  
 
RÈGLEMENT DU CONSEIL portant modifi cation du règlement (CE) n° 1698/2005 
concernant le soutien au développement rura l par le Fonds européen agricole pour le 
développement rural (Feader) 
 
DÉCISION DU CONSEIL modifiant la décisi on 2006/144/CE relative aux orientations 
stratégiques de la Communauté pour le  développement rural (période de 
programmation 2007-2013) 
 
Résumé de l’analyse d’impact  
  
{COM(2008) 306 final} 
{SEC(2008) 1885} 
 
FR 2   FR 1. INTRODUCTION  
L’objectif du «bilan de santé» de  la PAC est d’évaluer les effets de la réforme de la PAC 
intervenue en 2003 et de procéder aux modi fications nécessaires pour simplifier cette 
politique et en améliorer l’e fficacité, afin que les agriculteur s puissent saisir les nouvelles 
possibilités que le marché leur offre et re lever les nouveaux défis qui se font jour.  
Les premiers résultats de l’évaluation de la réforme de 2003 sont, dans l’ensemble, positifs et 
suggèrent qu’une réforme fondament ale de la PAC d’ici la fin de  la période couverte par les 
perspectives financières actuelle s (à savoir 2013) n’est ni nécessa ire ni souhaitable. Toutefois, 
d’autres évolutions, parallèles, intervenues dans les politiques et  sur le marché, de même que 
l’expérience acquise à ce jour grâce à la mi se en œuvre de la réforme, montrent que 
l’agriculture de l’Union europ éenne doit réagir à un environnem ent en mutation rapide et que 
des ajustements de la PAC que l’on ne pouvait prévoir lors de la réforme de 2003 sont 
devenus nécessaires. 
Les trois grands thèmes abordés dans le cadre  du bilan de santé sont  couverts par les trois 
règlements de base de la PAC, à savoir: 
le règlement (CE) n° 1782/2003 pour toutes les que stions relatives au régime de paiement 
unique (RPU), dispositif central des aides à l’agriculture aujourd’hui,  
le règlement (CE) n° 1234/2007 en ce qui concerne  les aspects liés à l’organisation commune 
de marché (OCM) unique, 
le règlement (CE) n° 1698/2005 pour  ce qui a trait à la politique de développement rural. 
L’analyse d’impact porte sur les thèmes précités et consiste en une évaluation de l’incidence 
des modifications potentielles de la PAC, sur la  base de nombreuses études existantes, tant 
internes qu’externes.  
Une consultation publique des parties prenantes a été organisée; elle comportait notamment 
deux séminaires consacrés respectivement à la pr ésentation générale du bilan de santé et aux 
questions relatives au secteur laitier. Les parties prenantes ont été invitées à participer à l’élaboration des propositions, au moyen d’un que stionnaire. De nombreuses contributions, 
largement représentatives des États membres et  des parties prenantes, ont été soumises. 
2. R
EGIME DE PAIEMENT UNIQUE  
Avec l’introduction du RPU, les aides agricole s découplées sont devenues l’élément central 
de la réforme de la PAC de 2003. Aux fins de la mise en œuvre du RPU, les États membres 
pouvaient choisir entre deux grands modèles: le modèle historique  ou le modèle régional. La 
législation actuelle ne permet pas aux États memb res de revenir sur leur choix et de revoir le 
modèle pour lequel ils ont opté. 
Pourtant, à mesure que la réforme de la PAC se poursuit et que de nouveaux secteurs sont 
intégrés dans le RPU, il y a, a priori, de moin s en moins de raisons d’exclure cette possibilité. 
Afin d’évaluer les conséquences à attendre d’un système autorisant les États membres à opter 
pour des montants plus uniformes, qu atre scénarios ont été envisagés.  
 
FR 3   FR Il est apparu que l’adoption, à l’échelle de l’Union européenne,  d’un montant uniforme par 
l’hectare constituerait une réforme fondamentale et entraînerait une redistribution massive du 
soutien entre les États membres. Faire du RPUS , le régime transitoire de paiement à la surface 
en vigueur dans les nouveaux États membres, un régime permanent applicable dans toute 
l’Union européenne irait à l’encontre de la  philosophie même des aides découplées, étant 
donné qu’il ne s’agirait pas d’un système fond é sur des droits fixes. Les deux scénarios 
consistant à envisage r l’adoption ciblée d’un montant uniforme , en harmonisant les paiements 
à l’échelon régional, soit par droit, soit pa r hectare, semblent apporter une réponse aux 
problèmes d’équité liés à la redistribution du soutien, tout en  minimisant l’incidence qu’une 
réorientation significative des aides au rait sur la valeur des terres.  
La révision de l’article 69 du règlement relatif  au RPU a également été jugée souhaitable. 
Conçu à l’origine pour faciliter la transition vers les paiement s découplés, cet article pourrait 
également favoriser les adaptations rendues né cessaires par les modifications de la PAC 
proposées dans le cadre du bilan de  santé. Il s’agit e ssentiellement de pre ndre en compte les 
difficultés auxquelles certaines régions pourraient êt re confrontées en rais on de la suppression 
progressive des quotas laitiers et  de la poursuite du découplage, ainsi que les besoins liés à des 
politiques de gestion des risques. Grâce à cette ré vision, les États membres seraient autorisés à 
utiliser une partie des moyens financiers  disponibles au titre du RPU pour prendre des 
mesures ciblées en faveur de secteurs et régions présentant des besoins spécifiques sur les plans économique, social et envi ronnemental; cela permettrait d’atténuer les effets négatifs en 
termes de revenu, de contribuer à la vitalité des zones rurales et de  promouvoir des pratiques 
agricoles bénéfiques pour l’environnement. 
Pour éviter le risque d’un ret our arrière par rapport à l’orientation généra le de la PAC en 
faveur du découplage, il convi ent d’établir deux sous-plaf onds au sein des enveloppes 
nationales destinées à financer les mesures pr écitées. Le premier sous-plafond concernerait 
l’ajustement des aides découplées en vue d’assure r des paiements plus élevés dans les régions 
où la suppression des quotas laitiers et la  poursuite du découplage pourraient entraîner 
certains risques, ou l’introduction de mesures de gestion des risques compatibles avec les 
critères de la «boîte verte». L’ autre sous-plafond aurait trait à des mesures ciblées de soutien 
direct ou à d’autres mesures de gestion des risques. 
La conditionnalité crée un lien entre le soutien aux exploitations agricoles et le respect de la 
législation agricole; c’est pou rquoi son champ d’application a été passé en revue afin 
d’examiner s’il était possible de mieux cibl er les ERMG et les BCAE, si l’on pouvait y 
intégrer les questions liées au changement climati que et à la gestion de l’eau et si le système 
permettait de préserver les avantages envir onnementaux découlant du gel des terres. Deux 
formules ont été envisagées. La première consis te à se concentrer sur les exigences dont la 
suppression réduirait les formalités administratives  sans modifier l’ambition du système de la 
conditionnalité. Il s’agit par exem ple d’exigences qui ne sont pa s directement li ées à l’activité 
ou aux terres agricoles, dont  le respect ne relève pas à proprement parler  des agriculteurs, qui 
concernent la responsabilité des États membres plutôt que celle des ag riculteurs et dont le 
contrôle est difficile à effectuer da ns le cadre de la conditionnalité. 
La deuxième formule envisagée consiste à élargi r le champ d’applicatio n de la conditionnalité 
en y intégrant certains actes juri diques présentant de l’importan ce pour l’activité agricole et 
susceptibles d’aider les agriculteurs à faire face aux nouveaux défis et/ou de contribuer à 
préserver les avantages environnementaux du ge l des terres. Les manières d’introduire les 
questions liées à la gestion de l’eau dans le champ d’applica tion de la conditionnalité, par 
exemple en les incluant dans les BCAE, ont ég alement été examinées. En ce qui concerne la 
 
FR 4   FR préservation des avantages environnementaux déc oulant du gel des terres , l’ajout d’une norme 
relative aux bandes tampons et le renforcement de la norme actuelle en matière de maintien 
des particularités topographiques ont  été jugés les plus adéquats. 
Des aides partiellement couplées existent da ns certains secteurs. Pour renforcer la 
compétitivité du secteur agricole et faire en sorte qu’il puisse mieux répondre aux besoins du marché, il importe que les aides encore coupl ées fassent l’objet d’un  découplage intégral. 
Dans certains cas, ce découplage pourrait avoir des conséquences en ce qui concerne la 
vitalité des zones rura les ou les avantages environnement aux apportés par les instruments 
actuels. L’analyse conclut que l’incidence la plus  forte se ferait sentir dans les secteurs et 
régions où les aides couplées représentent une part importante de la marge des agriculteurs, 
comme le secteur ovin et celui des vaches allaita ntes. Dans le secteur des céréales et dans le 
reste de l’élevage bovin, les effets du découplage devraient être moindres. 
En ce qui concerne la limitation des paiements,  la situation actuelle se caractérise par 
l’existence d’un petit nombre de paiements très élevés et d’un grand no mbre de très petits 
paiements. L’introduction de limites par agriculteu r a été évaluée sous l’angle de son potentiel 
en matière d’amélioration de l’équité de la di stribution des paiements entre les agriculteurs. 
L’analyse a montré qu’une telle mesure n’aurait de conséquen ces que pour une  quantité très 
faible d’agriculteurs dans un nombre limité d’Ét ats membres, particulièrement dans l’UE-10, 
et qu’elle entraînerait une baisse significative des paiements directs octroyés aux agriculteurs 
concernés, tout en augmentant le risque de voir ces derniers scinde r leur exploitation pour 
contourner les plafonds. D’un autr e côté, des limites individuelle s progressives permettraient 
de conserver la nature plus générale de la me sure à travers l’Union européenne, mais auraient 
sur les exploitations concernées  une incidence nettement moindr e en termes de réduction des 
paiements directs et des revenus. 
Un relèvement du seuil minimal de paiement a été étudié en raison des avantages qu’il 
pourrait présenter en termes d’a llègement de la charge administrative pour les États membres. 
Selon le niveau auquel ce seuil est fixé, le pourcentage d’agriculteurs exclus du bénéfice des 
paiements pourrait varier grandement au sein des États membres. Lais ser aux États membres 
le choix d’opter pour une surface minimale ou pour un montant minimal permettra à ceux-ci 
de mieux prendre en compte leurs besoins spécifiques. 
3. S
AISIR LES NOUVELLES POSSIBILI TES OFFERTES PAR LE MARCHE  
Les ajustements proposés pour l’intervention en faveur des céréales et le mécanisme de gel 
des terres ont été analysés; il s’agissait de déte rminer si, tout en main tenant l’intervention 
comme filet de sécurité en cas  de perturbation du marché, ils pouvaient contribuer à améliorer 
la compétitivité du secteur et permettre à celu i-ci de mieux prendre en compte les besoins du 
marché, s’ils étaient susceptibles de faciliter l’adaptation des agriculteurs à l’évolution des 
conditions du marché et s’ils prévoyaient des mesures susceptibles d’apporter des avantages 
environnementaux similaires à ceux découlant du gel des terres lo rsque ces derniers risquaient 
d’être compromis par la suppression de ce mécanisme. 
Fixer à zéro les quantités offertes à l’interventio n pour toutes les céréale s fourragères facilite, 
en cas de besoin, le soutien de l’ensemble du marché des céréales (é tant donné que les prix 
des céréales évoluent parallèlement), sans présen ter l’inconvénient de ré duire artificiellement 
la compétitivité de l’orge. L’introduction de l’adjudication permettrait de simplifier les règles régissant l’intervention en faveur des céréales et de les harmoniser avec celles qui 
s’appliquent aux autres OCM. 
 
FR 5   FR La suppression de l’obligation de gel des terres devrait entraîner le re tour à la production 
d’une superficie correspondant environ à la moitié  des terres qui se trouvent actuellement en 
jachère obligatoire. Pour préserver les avanta ges environnementaux du gel des terres, il a été 
suggéré de réserver un pourcenta ge fixe de la superficie totale, présentant certaines 
particularités topographiques, à la constituti on d’une zone «priorita ire/de compensation 
environnementale». Néanmoins, adopter une me sure de cette nature reviendrait à vouloir 
apporter dans tous les États membres une solution identique à un problème dont la forme est actuellement très variable d’un État membre à l’autre; cette solution ne permettrait donc pas 
nécessairement de compenser les pertes environn ementales là où elles surviennent. Si le taux 
fixe de mise en jachère applicable à tous  les agriculteurs était remplacé par de nouvelles 
normes destinées à refléter les particularités  topographiques précitées, une liste élargie des 
BCAE permettrait d’assurer, mieux qu’aujourd’hui , la prise en compte de ces particularités 
par les États membres. Par ailleurs, le renforcement du gel des terres dans le cadre du deuxième pilier rendrait possible un ciblage des avantages environnementaux là où ils sont le 
plus nécessaires, l’incidence de ces mesures dé pendant toutefois des dispositions prévues en 
la matière dans les programmes de développe ment rural des différents États membres. 
Les quotas laitiers empêchent le secteur d’attein dre les objectifs fixés dans la réforme de la 
PAC, étant donné qu’ils constituent le reflet de  préoccupations datant de vingt ans plutôt 
qu’une manière de saisir les possibilités actuell es. La suppression progres sive de ces quotas a 
été examinée et plusieurs scénarios ont fait l’ objet d’une évaluation comparative par rapport 
au statu quo. Dans ce dernier, la limitation de  la production associée à une hausse de la 
demande entraîne une augmentation des prix du lait, mais entrave par ailleurs la compétitivité 
des producteurs et des transformateurs de même  que leur capacité à répondre aux besoins du 
marché. 
D’un autre côté, dans le scénario de la suppr ession des quotas, lorsqu e ceux-ci seront levés 
en 2015/2016, la production augmentera fortement pour  couvrir la demande, ce qui se traduira 
par une chute des prix. Si les baisses de prix et l’adaptati on de la production sont moins 
soudaines dans les deux scénarios de suppr ession progressive des quotas, l’étendue des 
ajustements diffère de l’un à l’autre. Le scén ario d’une faible augmentation annuelle des 
quotas garantit une adaptation en douceur des prix tout au long de la période de transition, mais dans les deux scénarios de suppression progre ssive, le prix du beurre  chute au niveau du 
prix d’intervention. 
La période transitoire au cours de laquelle les quotas seront progressivement supprimés aura 
des conséquences sociales et environnemental es. La transition en douceur prévue dans les 
scénarios de suppression progressive permet d’ éviter une restructuratio n rapide du secteur, 
ainsi que de mettre en place et d’adapter des mesures d’accompagnement destinées à remédier aux problèmes sociaux et environneme ntaux qui pourraient survenir.  
Enfin, pour une série de petits régimes de soutie n, le maintien du statu quo est contraire à la 
dynamique de la réforme de la PAC en matière de compétitivité, de prise en compte des 
besoins du marché et de simplification des régi mes d’aide. Bien que le  découplage intégral 
soit susceptible d’avoir des retombées positives sur les revenus agricoles dans la plupart des 
régions grâce à l’efficacité accrue  des transferts effect ués au titre du soutien direct, il pourrait 
porter préjudice à certaines régions dans lesquell es la production locale est essentielle à la 
viabilité de la filière agroalimentaire ou à la préservation de l’environnement. C’est pourquoi 
il apparaît nécessaire de prévoir des mesures de transition d’intensit é variable selon les 
secteurs. 
 
FR 6   FR L’analyse a également porté sur la meilleure manière de prendre en compte les besoins 
croissants des agriculteurs en ce qui concerne le s instruments de gestion des risques, eu égard 
aux effets de plus en plus importants du change ment climatique et au fait que la production 
sera davantage axée sur les besoins du marc hé. Il importe que l’introduction de nouveaux 
instruments de gestion des risque s contribue à stabiliser le re venu des exploitations agricoles 
sans pour autant entraîner de formalités admi nistratives superflues ou de coûts budgétaires 
disproportionnés. 
Le filet de sécurité offert par l’intervention et la flexibilité qui découle du découplage 
permettent de couvrir suffisamment les risques liés aux prix. Il n’est donc pas nécessaire de 
prévoir de nouveaux instruments pour ce type de risques. L’extension du RPU aux secteurs 
qui en sont actuellement exclus pourrait égalemen t atténuer les conséquences de la volatilité 
des prix pour la population agricole. 
En ce qui concerne les besoins croissants dans le domaine des risques liés à la production, un 
mécanisme à l’échelle de l’Unio n européenne n’est pas jugé ré alisable à ce stade. Un tel 
mécanisme aurait un coût très élevé et alourdira it la charge administrative des agriculteurs et 
des États membres. Compte tenu de l’hétérogé néité des risques et de s crises qui menacent 
l’Union européenne, des mesures hétérogènes semb lent constituer la solution la plus indiquée 
pour aider les agriculteurs à affront er les situations de crise. Un e harmonisation à l’échelle de 
l’Union des régimes de soutien actuellement fi nancés par les aides d’État contribuerait à 
accroître la transparence de s procédures appliquées dans les différents États membres, tout en 
favorisant la réalisation de l’objectif de stabilis ation des revenus de la population agricole fixé 
dans la PAC. 
L’introduction, rendue possible au titre d’un ar ticle 69 révisé, de nouveaux instruments de 
gestion des risques dans le cadr e des mécanismes existants de la PAC serait neutre sur le plan 
du budget global de l’Union européenne. Les fi nancements nationaux seraient laissés à 
l’appréciation des États membres,  étant entendu que ces derniers  seraient libres d’opter pour 
la mise en place de ces mesures. De plus, les programmes de développement rural contiennent des mesures directement liées à la gestion des risques dans le secteur agricole et forestier, lesquelles offrent un soutien complémentaire en  faveur d’actions de  prévention dans le 
domaine des investissements physiques et de la formation du capital humain. 
4. R
ELEVER LES NOUVEAUX DEFIS  
La communication sur le bilan de santé a mi s en évidence plusieurs défis, nouveaux ou 
préexistants, auxquels la PAC doit faire face (i l s’agit notamment du changement climatique, 
des bioénergies, de la gestion de  l’eau et de la biodiversité); elle précise par ailleurs que la 
politique de développement rural est un inst rument essentiel pour répondre à cette nouvelle 
situation. L’analyse des programmes de dével oppement rural existants indiquent que les 
instruments en place permettent déjà d’apporte r diverses solutions pour prendre compte ces 
nouveaux défis et que les États membres ont déjà prévu un nombre important de mesures 
correspondantes dans leurs programmes de dé veloppement rural pour la période 2007-2013. 
L’analyse de l’incidence des solutions pr oposées pour la prise en compte des «nouveaux 
défis» dans le cadre de la politique de dével oppement rural s’est focalisée sur la manière dont 
le recours accru aux mesures du second pilier par les États membres permet d’améliorer l’adaptation de l’Union europ éenne à la nouvelle donne agricole . Quatre possibilités ont été 
examinées, lesquelles visent à affecter, au tr avers du mécanisme de modulation, davantage de 
moyens aux mesures existantes ayant trait a ux «nouveaux défis», et prévoient une obligation 
 
FR 7   FR d’information sur le nouveau financement, ainsi que des indicateurs rela tifs aux mesures dans 
les domaines où de «nouveaux défis» ont été pris en considération. 
Toutefois, les contraintes pesant  sur le budget du développement ru ral en raison de la décision 
de 2005 relative aux perspectives financières constituent un obstacle à la réalisation des 
objectifs du deuxième pilier au cours de la pé riode budgétaire actuelle. Le renforcement des 
ressources budgétaires est également indispen sable pour qu’il soit possible de déployer les 
efforts nécessaires à la pris e en compte des nouveaux défis mis en lumière dans la 
communication sur le bilan de santé. 
L’analyse des différents taux de modulation e nvisageables a porté sur l’incidence de ces 
derniers en ce qui concerne les transferts budgétaires nets entr e États membres et le niveau 
des ressources dont ces derniers disposent au t itre du développement rural. Les retombées en 
termes de revenus agricoles pour les exploitations et les secteu rs concernés ont également été 
étudiées. Étant donné qu’aucune décision n’a encore  été prise quant à la manière de répartir 
entre les États membres les fonds provenant de  la modulation une fois que les nouveaux États 
membres auront intégré le système, l’objectif  était d’illustrer l’incidence potentielle des 
possibilités envisagées. Divers scénarios ont été analysés, tous  partant de l’hypothèse d’une 
augmentation globale de la modulation réalis ée par paliers annuels identiques à compter 
de 2009, mais prenant en considération des estima tions différentes quant à la contribution des 
nouveaux États membres. La formule retenue es t une variante de l’ idée soutenue par le 
Parlement européen, à savoir l’introduction d’un élément progressif fondé sur différents seuils 
de paiement, ce qui permet d’ apporter une réponse aux problè mes d’équité liés aux limites 
individuelles par producteur. 
5. CONCLUSIONS  
La mise en œuvre de la PAC actuelle, réform ée en 2003, montre que le cadre stratégique en 
vigueur contribue activement à la réalisation de s objectifs de la PAC. L’analyse concerne des 
domaines dans lesquels des ajustements des po litiques existantes permettraient d’offrir des 
solutions plus appropriées. 
En ce qui concerne le régime de paiement uniqu e, il apparaît nécessaire, compte tenu de la 
mise en œuvre de ce régime et de l’extension progressive du découplage à d’autres secteurs, 
d’autoriser les États membres à envisager une adaptation du modèle qu’ils ont choisi pour le 
RPU afin d’uniformiser le montant des paiement s. Cette adaptation permettrait d’apporter une 
réponse au problème sociétal que constituent les inégalités dans la répartition des paiements 
entre agriculteurs. 
La poursuite du découplage ainsi que le pass age à un soutien aux producteurs dans les 
secteurs non encore intégrés dans le RPU permettraient d’améliorer considérablement l’aptitude de la PAC à répondre aux besoins du marché, même si, dans certains secteurs, le découplage pourrait rendre nécessaires des mesu res transitoires destinées à remédier à 
différents problèmes économiques, sociaux ou environnementaux. La solution pourrait passer 
par l’instauration de périodes de tran sition et la révisi on de l’article 69. 
La révision du champ d’application de la conditionnalité permettrait de contribuer à 
l’allègement des formalités administratives ainsi qu’à la prise en compte de défis qui n’étaient 
pas aussi pressants en 2003 qu’aujourd’hui. De plus, grâce à l’effet conjugué des adaptations 
de la conditionnalité et des mesures de déve loppement rural, on pourrait préserver les 
avantages environnementaux découlant du gel des terres. 
 
FR 8   FR Pour ce qui est des marchés agrico les, le retrait progressif des quotas laitiers et la suppression 
du gel des terres permettront aux agriculteurs de mieux ré pondre à l’évolution du marché. 
Enfin, l’analyse des programmes de développement  rural a montré que la  panoplie de mesures 
actuellement disponibles au titre de ces programmes est suffisante pour prendre en 
considération les nouveaux défis. La meilleure mani ère de renforcer les effets de ces mesures 
dans le cadre de la politi que de développement rural c onsiste à mettre en place des 
mécanismes incitant les États membres à y r ecourir davantage, ainsi qu’à apporter des 
ressources financières supplémen taires au travers d’un système de modulation progressive.