Avis du Comité des régions sur la "Communication de la Commission 'Vers une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets'"

(2004/C 73/12)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission intitulée "Vers une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets" (COM(2003) 301 final),

vu la décision de la Commission européenne, en date du 28 mai 2003, de le consulter à ce sujet, conformément à l'article 265, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne,

vu la décision prise par son Bureau le 19 juin 2003, de charger la commission du développement durable d'élaborer un avis en la matière,

vu le document à l'examen,

vu le Sixième programme communautaire d'action pour l'environnement,

vu le paragraphe 5 de son document intitulé "Les priorités politiques du Comité des régions pour la période de 2002 à 2006", qui réclame notamment, en matière de protection environnementale,

b) des normes matérielles communautaires qui contribuent réellement à améliorer la qualité de l'environnement et qui devraient être des exigences nationales,

c) des normes communautaires indispensables en matière de protection de, l'environnement,

vu ses avis:

- CdR 447/98 fin sur la "Proposition de directive du Conseil sur l'incinération des déchets"(1),

- CdR 36/2001 fin sur le Sixième programme communautaire d'action pour l'environnement(2),

- CdR 190/2002 fin sur la communication de la Commission "Vers une stratégie thématique pour la protection des sols"(3),

vu les engagements internationaux pris par l'UE en matière de développement durable,

vu son projet d'avis (CdR 239/2003 rév.) adopté le 29 septembre 2003 par la commission du développement durable (rapporteur: M. Rosario Condorelli, conseiller municipal de Catane (IT, ELDR)),

Considérant:

1) qu'il est indispensable de revoir la politique communautaire en matière de déchets à la lumière des progrès accomplis, des problèmes rencontrés et des résultats qu'il faut obtenir eu égard au principe du développement durable et aux accords internationaux,

2) que toute stratégie destinée à promouvoir la prévention qualitative et quantitative des déchets ainsi que leur recyclage doit reconnaître le rôle-clé des collectivités régionales et locales, qui doivent veiller chaque jour à assurer une gestion efficace, non seulement pour limiter les impacts sur l'environnement et la santé humaine, mais aussi pour contribuer à la mise au point de systèmes locaux de développement écologiquement, économiquement et socialement durables,

3) que, lors de l'examen du Sixième programme, le Comité avait demandé que, indépendamment du déroulement des négociations internationales sur ce thème, l'UE s'engage à mettre en oeuvre toutes les mesures nécessaires pour un développement durable, notamment afin de garantir son rôle de chef de file international en la matière et tirer profit d'une économie axée sur l'environnement, envisagée comme moteur de l'innovation, de la compétitivité et du rendement économique (CdR 36/2001 fin, paragraphes 3.2 et 3.1),

4) qu'il est nécessaire d'accélérer l'ajustement du niveau de protection de l'environnement dans les nouveaux États membres, notamment afin d'y encourager un développement économique durable par le transfert de technologies propres pour éviter la répétition des problèmes rencontrés ces dernières années dans l'UE et combler, ou à tout le moins, réduire l'écart technologique existant,

5) qu'il est impératif d'intégrer la politique des déchets aux autres politiques en faveur de l'environnement, et plus particulièrement d'assurer la cohérence entre les différentes approches du problème des déchets; cet impératif avait notamment incité le CdR à demander que la protection du sol contre l'érosion et la pollution soit considérée dans le cadre de "l'utilisation durable des ressources naturelles et la gestion durable des déchets", plutôt que dans le cadre du chapitre "nature et biodiversité" (CdR 361/2001 fin, paragraphe 3.31),

6) qu'une gestion attentive s'impose pour éviter l'infiltration des écomafias, qui trouvent dans ce secteur l'un de leurs terrains d'action privilégié et causent des dégâts considérables à l'environnement en raison de leurs méthodes d'élimination des déchets illicites et des distorsions du marché qu'ils génèrent en pratiquant des prix inférieurs à ceux des entreprises qui respectent la législation. Il y a lieu de s'engager davantage sur ce front pour protéger l'environnement notamment dans les pays du tiers monde, qui sont souvent les victimes de ces agissements,

7) que le Sixième programme communautaire d'action pour l'environnement:

- encourage la pleine intégration des exigences relatives à la protection de l'environnement (article 2, paragraphe 4),

- affirme la nécessité de dissocier l'utilisation des ressources et la production de déchets du taux de croissance économique (article 2, paragraphe 2, 4e alinéa),

- se donne pour objectif de réduire sensiblement la quantité de déchets faisant l'objet d'une élimination et les volumes de déchets dangereux produits (article 8, paragraphe 1, 3e alinéa),

- se propose d'encourager la réutilisation et d'accorder la priorité à la valorisation des déchets et en particulier à leur recyclage (article 8, paragraphe 1, 4e alinéa),

- propose de fixer un ensemble d'objectifs quantitatifs et qualitatifs de réduction portant sur tous les déchets pertinents, qui devront être atteints au niveau de la Communauté d'ici à 2010 (article 8, paragraphe 2, alinéa ii), point a),

8) qu'à la lumière de ce qui précède, il y a lieu d'agir plus fermement en matière de prévention des déchets car il est inacceptable que la première mesure de la hiérarchie ne soit pas appliquée dans la pratique; il convient dès lors de prendre des décisions concernant la fixation des objectifs de prévention. Le document de la Commission, qui se définit comme le point de départ d'un processus de consultation dans cette première phase et a pris le parti de ne pas proposer d'objectifs, devra aboutir à l'élaboration d'une stratégie thématique forte, assortie d'objectifs et de délais précis,

9) qu'il semble nécessaire de réaffirmer clairement que, dans la hiérarchie des mesures, le recyclage des matériaux a la priorité sur leur valorisation énergétique, comme le Comité l'a indiqué dans son avis sur la directive sur l'incinération (CdR 447/98 fin, paragraphe 5): Le Comité des régions est d'avis que l'incinération des déchets avec valorisation énergétique peut avantageusement entrer dans la constitution d'un système moderne de traitement des déchets, ... de telle manière que l'on puisse garantir que l'incinération des déchets ne fasse pas obstacle à des initiatives de recyclage de matériaux ou à des initiatives de réduction maximale de la quantité de déchets,

10) qu'en relation avec le paragraphe précédent, il y a lieu de signaler qu'en présence d'un engagement restreint en faveur des collectes sélectives et du recyclage faible, l'on observe souvent une tendance à recourir principalement à l'incinération, que ce soit pour les déchets urbains (cf. paragraphe 5.3.1 du document à l'examen) ou pour les boues, dont l'utilisation dans l'agriculture a diminué et ce, en dépit de l'importance que revêt un sol bien humidifié dans le processus d'accumulation du carbone. Le plus grave est que ces tendances sont davantage marquées dans les pays du Sud de l'Europe, où le problème de la désertification et, partant, la nécessité de réinjecter des substances organiques dans les sols, est plus important. Il convient de souligner que l'épandage de boues sur les sols agricoles doit s'effectuer en accordant la plus grande attention à la protection de l'environnement et de la santé et, partant, qu'il doit obéir à des règles extrêmement rigoureuses.

a adopté l'avis suivant, lors de sa 52e session plénière des 19 et 20 novembre 2003 (séance du 20 novembre).

1. Observations du Comité des régions

Le Comité des régions

1.1. se félicite du document à l'examen qui, bien qu'étant le point de départ d'un processus de consultation, expose de manière réaliste les conditions requises en vue d'une meilleure protection de l'environnement,

1.2. réaffirme sa conviction selon laquelle la mise en oeuvre d'un grand nombre des décisions qui ont été adoptées dans ce secteur délicat, ou qui vont l'être, relèvent des collectivités locales et régionales et qu'il est dès lors extrêmement important de doter celles-ci de la possibilité d'influer sur les étapes ultérieures de la définition de la stratégie thématique communautaire. Ceci est d'autant plus vital en raison de l'élargissement imminent de l'Union, qui posera des défis écologiques totalement nouveaux; alors que le volume des déchets devrait augmenter, l'impact sur l'environnement devrait progressivement diminuer de façon sensible, à la suite de la mise en oeuvre des directives communautaires. Le rôle du Comité sera crucial, puisqu'il devra collaborer avec les gouvernements locaux et régionaux des pays candidats pour relever ces défis,

1.3. considère qu'il est nécessaire d'établir davantage de connexions avec d'autres initiatives relatives à la gestion des déchets (incinération et utilisation des déchets organiques) et de s'engager avec plus de détermination dans la politique de prévention du volume des déchets, tout en étant conscient du fait que la gestion des déchets ne permet pas à elle seule d'éviter les déchets, et que des objectifs doivent également être fixés dans d'autres domaines, tels que la politique intégrée des produits et les politiques relatives à la gestion des ressources et aux produits chimiques,

1.4. estime que les États membres doivent tout mettre en oeuvre pour transposer les directives communautaires en temps utile et de manière appropriée et demande dès lors que les progrès réalisés et les problèmes qui entravent leur mise en oeuvre fassent l'objet d'une surveillance plus approfondie,

1.5. considère que les différences entre les législations nationales en matière d'environnement sont à l'origine de tensions dans le marché intérieur. Afin d'éviter le dumping environnemental dans l'UE et dans les pays en développement, l'UE devrait adopter des normes communes en matière de recyclage,

1.6. est convaincu que les politiques de gestion des déchets, et les politiques environnementales en général, devraient principalement être mises en oeuvre aux niveaux local et régional. En effet, les collectivités régionales et locales connaissent l'ampleur du phénomène, gèrent les problèmes dans leur ensemble, sont crédibles aux yeux des citoyens lorsqu'il s'agit de la mise en oeuvre et de la gestion des politiques de recyclage et de prévention des déchets, affectent une part considérable de leurs budgets à la mise en oeuvre de ces politiques, s'engagent dans des campagnes de sensibilisation et de formation de l'opinion publique, tendent à la mise en oeuvre des bonnes pratiques et financent des études et des recherches. Dans ce contexte, la dimension urbaine du problème revêt une importance particulière, non seulement à cause du pourcentage très élevé de citoyens européens qui vivent en ville et de l'impact inévitable sur l'environnement et la santé humaine, mais aussi en raison de sa connexion avec les politiques de développement. Une attention analogue devrait toutefois être accordée aux zones rurales, plus particulièrement en ce qui concerne les problèmes liés à certaines catégories de déchets agricoles tels que les équipements agricoles ou les pesticides. S'agissant de la protection particulière des régions montagneuses, insulaires et rurales qu'il convient de garantir, une question à prendre en compte et à résoudre concerne les frais de transport de faibles quantités de déchets de ces régions vers des installations de traitement, qui sont souvent très éloignées,

1.7. est également convaincu de la nécessité de coordonner les mesures régionales et locales avec les initiatives lancées au niveau national et européen, dans le respect des principes de subsidiarité et de proximité, et confirme l'importance de créer des synergies entre les différents niveaux de gouvernement,

1.8. déplore l'état actuel des connaissances concernant la production de déchets et les tendances dans l'Union européenne et ses États membres; les données statistiques au niveau communautaires présentent de sérieuses lacunes, telles qu'une couverture et un degré d'harmonisation insuffisants et une absence de définitions comparables, ce qui empêche toute évaluation générale de la majeure partie des cinq grands flux de déchets (les déchets des industries manufacturières, les déchets des industries extractives, les déchets de construction et de démolition, les déchets urbains solides et les déchets agricoles et forestiers). Le Comité souligne que l'élimination de ces lacunes contribuerait notamment à lutter contre les écomafias, dans la mesure où le cycle des déchets pourrait faire l'objet d'une meilleure surveillance. Il fait remarquer qu'une solide analyse scientifique de la production des déchets est une condition sine qua non pour pouvoir fixer de manière cohérente les objectifs en matière de prévention des déchets. Toutefois, le fait que les statistiques sur les déchets urbains sont généralement considérées comme les données les plus fiables confirme à nouveau le rôle stratégique des collectivités locales et régionales dans l'élaboration des politiques dans ce domaine,

1.9. se réjouit des résultats positifs engrangés par les États membres en matière d'autosuffisance dans l'élimination des déchets, conformément au principe de proximité, et espère que cette situation ne changera pas avec l'arrivée des nouveaux États membres,

1.10. souligne que, à la suite de la discussion qui découlera du document, la Commission devra impérativement mettre en liaison des aspects importants, tels la réutilisation des matériaux, et des questions examinées dans d'autres enceintes, principalement l'incinération des déchets et le rôle des déchets organiques et des boues, secteurs où les tendances qui se profilent contredisent la stratégie thématique à l'examen, comme l'indique le document lui-même. (Toutefois, pour éviter que les déchets mélangés ne soient réorientés en bloc vers l'incinération, les taxes de mise en décharge doivent être assorties d'autres instruments. Paragraphe 5.3.1),

1.11. juge utile de mieux préciser la notion de déchet, eu égard aux problèmes d'interprétation qui se sont posés ces dernières années; à ce propos, il y a lieu de conserver l'interprétation assez large donnée de la notion de déchet par la Cour de justice des Communautés européennes, qui garantit un niveau élevé de protection de l'environnement,

1.12. considère que la hiérarchie entre les interventions en matière de gestion des déchets devrait être confirmée avec force, en donnant la priorité à la prévention (pour laquelle il convient de définir et de poursuivre des objectifs concrets moyennant un engagement maximal des niveaux régional et local et d'élaborer une planification appropriée), à la réutilisation et au recyclage des matériaux par rapport à d'autres méthodes de traitement et plus particulièrement l'incinération qui, en dépit de son utilité, risque de devenir un expédient, surtout dans les pays qui sont à la traîne en matière de collecte sélective,

1.13. souligne que de plus en plus de déchets organiques (provenant de déchets urbains et de boues d'épuration) sont incinérés, en dépit du fait que les récentes découvertes scientifiques et les conclusions des Conférences sur le changement climatique de Bonn et de Marrakech ont mis en évidence l'importance du compostage qui permet de séquestrer de grandes quantités de carbone dans les sols. La récente et importante directive sur la mise en décharge qui prévoit une réduction drastique de la mise en décharge des déchets organiques pourrait accélérer davantage encore cette tendance à l'incinération. Cette option ne serait pas d'une grande efficacité, pour des motifs économiques (le coût du compostage est généralement inférieur à celui de l'incinération) mais surtout écologiques. Dans ce contexte, le Comité souligne qu'il a déjà évoqué ce thème dans son avis sur la stratégie thématique pour la protection des sols: Il serait malavisé, comme il est pourtant proposé de le faire, que ce soit par des initiatives distinctes que l'on traite l'érosion, l'appauvrissement des sols en matière organique et leur contamination(4). À la lumière de ce qui précède, le Comité estime que le document à l'examen doit assurer une meilleure coordination avec la directive sur le compostage en cours d'élaboration,

1.14. souhaite que les nouvelles politiques soient également appliquées par les nouveaux États membres dans les délais prévus afin d'éviter une aggravation des disparités régionales, en favorisant la participation des collectivités locales et régionales grâce à l'échange de bonnes pratiques et des connaissances et expériences disponibles, notamment par le biais de l'AEE (Agence européenne pour l'environnement) de Copenhague et de l'OCDE (Organisation pour la coopération et le développement économique).

2. Recommandations du Comité des régions

Le Comité des régions

2.1. est conscient que l'élaboration d'une stratégie thématique globale doit s'appuyer sur une combinaison d'instruments législatifs, consensuels et économiques, ainsi que sur une modification des comportements et la définition d'objectifs précis et vérifiables. Des efforts devraient notamment être fournis en vue de contribuer à la création de marchés de produits recyclés,

2.2. réitère la demande déjà formulée dans son avis sur le Sixième programme, consistant à ... définir des objectifs et des cibles précis, quantifiés et assortis de dates chaque fois que cela est possible(5), et sa conviction selon laquelle, en raison de l'allongement de la période d'application du 6e programme à 10 ans ... la nécessité de définir des objectifs ciblés et des indicateurs concrets se fera davantage sentir ...(6). Des initiatives ayant été lancées dans le secteur de la prévention des déchets dangereux, il est impératif de définir des objectifs concrets en matière de prévention quantitative,

2.3. souhaite dès lors un engagement accru dans des activités de prévention dans la mesure où il est illogique que seul un nombre très limité de mesures ait été pris dans un secteur qui constitue une priorité essentielle et qu'aucun objectif concret n'ait été fixé. Bien que ce principe ait déjà été énoncé dans le premier programme d'action pour l'environnement, les progrès réalisés jusqu'ici dans la pratique restent insuffisants. Plus particulièrement au niveau local, des plans de gestion pourraient fixer des objectifs concrets pour réduire le volume des déchets urbains (ou, à tout le moins, pour ralentir leur prolifération). Des primes pourraient notamment être envisagées pour ceux qui réduisent fortement la quantité de déchets et des pénalités à l'égard de ceux qui obtiennent de mauvais résultats,

2.4. demande que les politiques relatives à d'autres secteurs susceptibles d'avoir un impact positif sur celui des déchets soient mises en oeuvre plus rapidement (par exemple: une politique décidée en matière d'amélioration des conduites d'eau réduirait sensiblement la production et l'utilisation des bouteilles en verre et surtout en plastique),

2.5. est favorable à l'utilisation d'instruments conformes au marché, afin d'encourager la réutilisation et le recyclage, comme il l'a souligné dans son avis sur le Sixième programme d'action pour l'environnement(7) dans lequel il soutenait énergiquement la proposition d'une politique de marchés publics favorable à l'environnement, et soulignait la nécessité que toutes les institutions publiques européennes ... assument leur engagement de faire dépendre tous leurs marchés et achats d'une évaluation préalable du cycle de vie et de la performance environnementale des produits et des services en cause. À ce propos, le Comité souhaite que l'on développe davantage la politique, déjà préconisée par le Sixième programme communautaire d'action pour l'environnement, de marchés publics respectueux de l'environnement et des permis de polluer négociables (connus également sous le nom de certificats négociables) qui pourraient être négociés au niveau européen en tenant compte toutefois de la nécessité de définir les aspects pratiques sur le plan de la mise en oeuvre, du contrôle et des sanctions,

2.6. est favorable à une meilleure coordination entre les autorités nationales compétentes en matière de taxes de mise en décharge. Bien entendu, les mesures fiscales en général étant un sujet politique très sensible, cette mesure n'impliquerait pas nécessairement l'introduction d'une taxe sur la mise en décharge harmonisée au niveau communautaire. Il faut en tout cas se donner pour objectif d'augmenter le coût des procédés de traitement des déchets autres que le recyclage, compte tenu notamment de la nécessité d'éviter le recours indifférencié à l'incinération,

2.7. souligne que les collectivités locales et régionales ont un rôle déterminant à jouer dans le cadre de la politique intégrée des produits (PIP), notamment parce qu'elles peuvent, à travers des campagnes d'information, inciter le citoyen à une consommation responsable et durable, encourager des accords avec les entreprises locales et utiliser des instruments tels que l'Agenda 21 local,

2.8. appuie la proposition consistant à renforcer le principe du pollueur-payeur, qui mène au principe selon lequel la responsabilité des producteurs devrait être individuelle et non partagée par la collectivité des citoyens. Ces principes doivent inciter les producteurs à développer des produits plus respectueux de l'environnement,

2.9. approuve la proposition consistant à mettre l'accent sur le recyclage des matériaux, et pas seulement de certains produits, non seulement pour des motifs liés à l'environnement mais également pour faciliter la collaboration des citoyens qui ont actuellement du mal à comprendre pourquoi certains produits en papier, plastique, verre et métal peuvent être recyclés et d'autres non, alors qu'ils sont fabriqués à partir de matériaux identiques,

2.10. juge important de s'orienter, à l'avenir, vers une législation globale sur le recyclage plutôt que de continuer d'adopter des directives pour chaque secteur. Ainsi, l'on pourrait envisager une nouvelle directive qui porte sur tous les matériaux et contienne une annexe détaillant les spécifications relatives aux différents secteurs,

2.11. considère qu'il est nécessaire d'adopter, dans le secteur des déchets de construction et de démolition, des méthodes de démolition des bâtiments qui permettent de séparer les déchets en groupes homogènes. Le développement de ces méthodes de démolition sélective exige de garantir la qualité des produits obtenus (certification des matériaux recyclés) et des débouchés commerciaux (les organismes publics devraient être tenus d'utiliser des matériaux de ce type dans le cadre des marchés publics relatifs à la construction des routes, chemins de fer, etc.),

2.12. propose une réduction du taux de TVA sur les produits écologiques qui valorisent des matériaux, en tenant compte de la compatibilité des différents facteurs et des contraintes liées à la fiscalité et à la politique de concurrence,

2.13. préconise une campagne de sensibilisation pour décourager la mentalité du "jeter après usage" (sauf bien entendu dans les cas où cette attitude est justifiée par des motifs de sécurité et d'hygiène) et considère que, dans ce domaine, le rôle des collectivités régionales et locales est fondamental pour orienter les comportements des citoyens,

2.14. recommande de développer des activités telles que les "bourses de déchets" afin de favoriser le recyclage des matériaux dans le cadre des activités de production, sans préjudice de leur inclusion dans la législation sur les déchets,

2.15. propose que l'on utilise pleinement toutes les possibilités des programmes existants, principalement le programme Life-Environnement et le Sixième programme-cadre de recherche et de développement, plus particulièrement en ce qui concerne les questions relatives à la dimension urbaine de la gestion des déchets, aux nouvelles technologies de prévention, au transport, au recyclage, à la réutilisation et à l'élimination,

2.16. invite la Commission à financer des projets destinés à encourager les collectivités locales et régionales à élaborer des systèmes intégrés de prévention qualitative et quantitative des déchets et à créer des formes de synergies entre les différentes sphères de gouvernement,

2.17. considère qu'il est essentiel d'instaurer des mesures visant à promouvoir l'échange de bonnes pratiques au niveau européen, en appliquant la législation sur les déchets au niveau local et en favorisant, dès à présent, sa diffusion la plus large possible dans les nouveaux États membres,

2.18. souhaite que les législations prévoient la mise en place de programmes de prévention de déchets sous forme d'accords environnementaux qui devront être négociés aux différents niveaux (européen, national et local) et concerneront des secteurs économiques ou des entreprises,

2.19. approuve le recours aux systèmes de tarification ponctuelle (systèmes PAYT "Pay as You Throw"), en particulier pour promouvoir une diffusion plus large de la collecte sélective. Souhaite que ces systèmes visant à encourager la collecte sélective et la prévention quantitative des déchets soient adoptés, étant entendu qu'il est impératif d'appliquer des mesures adéquates adaptées au niveau local,

2.20. propose que l'on accorde, lors de l'élaboration de nouvelles initiatives, une attention particulière à l'identification des ressources financières et administratives requises pour la mise en oeuvre de la législation, en tenant compte de son degré de complexité technique élevé et en s'efforçant d'éviter que les coûts de la nouvelle stratégie ne retombent exclusivement sur le niveau local, entraînant une augmentation significative du coût des services et de la tarification.

Bruxelles, le 20 novembre 2003.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 198 du 14.7.1999, p. 37.

(2) JO C 357 du 14.12.2001, p. 44.

(3) JO C 128 du 29.5.2003, p. 43.

(4) CdR 190/2002 fin, paragraphe 3.5.3.

(5) CdR 36/2001 fin, paragraphe 1.2.

(6) CdR 36/2001 fin, paragraphe 1.7.

(7) CdR 36/2001 fin, paragraphe 2.16.