Rapport spécial no 12/2003

relatif à la bonne gestion financière de l'organisation commune de marché (OCM) dans le secteur des fourrages séchés, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2003/C 298/01)

TABLE DES MATIÈRES

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SYNTHÈSE

I. Les protéines, qui jouent un rôle important dans l'alimentation animale, sont présentes, à des degrés divers, dans un large éventail d'aliments. Les fourrages séchés en contiennent, mais en quantité relativement faible. Ils ne représentent que 1,2 %(1) de l'ensemble des protéines brutes consommées par le bétail dans l'Union européenne.

II. L'organisation commune de marché (OCM) dans le secteur des fourrages séchés a été établie en 1974 en vue d'améliorer l'offre de ce produit. Pour ce faire, le versement d'une aide à la consommation a été prévu. Une aide est ainsi accordée pour la production de fourrages séchés de manière naturelle ou artificielle. L'OCM a connu deux réformes, en 1978 et en 1995, la seconde réforme ayant eu pour but de plafonner les coûts en augmentation. Un système de quantités maximales garanties (QMG) a été mis en place à cet effet. Le budget actuel s'élève à quelque 317 millions d'euros. En 2000, la Cour notait dans son rapport spécial sur la politique agricole commune (PAC) et l'environnement que l'OCM dans le secteur des fourrages séchés illustrait la mesure limitée dans laquelle les aspects environnementaux étaient pris en considération dans certains marchés.

III. Les bénéficiaires de l'aide sont les entreprises de transformation qui déshydratent des plantes agréées cultivées sur des parcelles enregistrées dans le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC)(2). L'aide est octroyée pour les quantités de fourrages séchés satisfaisant aux critères fixés en matière de teneur en protéines et en humidité, et qui quittent les locaux de l'entreprise de transformation. Il existe deux taux d'aide: l'un, de 68,83 euros par tonne, s'applique aux fourrages séchés artificiellement; l'autre, de 38,64 euros par tonne, correspond aux fourrages séchés au soleil.

IV. Les taux d'aide fixés par le Conseil en 1995 étaient supérieurs à ceux recommandés par la Commission. Le taux d'aide à la production de fourrages séchés artificiellement étant près de deux fois supérieur à celui prévu pour les fourrages séchés au soleil, certaines entreprises de transformation ont été encouragées à abandonner la méthode naturelle et à produire le plus possible en appliquant la méthode artificielle. Presque tous les États membres produisent des fourrages séchés, mais les principaux pays producteurs sont l'Espagne, la France et l'Italie. La production communautaire n'a cessé d'augmenter depuis 1995. Elle excède la QMG depuis 1998/1999. L'évolution du marché a été inégale: si certains États membres ont dépassé leur QMG de 60 %, d'autres ont systématiquement produit moins que celle qui leur était impartie.

V. Le manque de clarté des règlements a ouvert la voie à diverses interprétations et à l'apparition de pratiques différentes. Les États membres n'effectuent pas un certain nombre de contrôles, notamment les contrôles par recoupement avec le SIGC, le rapprochement de la comptabilité financière des entreprises de transformation et des demandes d'aide, ainsi que la vérification des plantes entrant dans le processus de séchage. Dans un État membre, des sociétés de commercialisation ont été créées afin de faciliter la procédure de demande d'aide; les entreprises de transformation ont ainsi pu demander l'aide plus tôt que si elles avaient opéré un transfert de propriété au profit d'un tiers.

VI. Les États membres sont tenus de communiquer des informations à la Commission et au comité de gestion. Toutefois, aucune information concernant le prix des produits fourragers ou le niveau des importations ou de la production de protéagineux et de produits protéiques concurrents n'est fournie régulièrement.

VII. La réglementation relative à l'OCM ne comporte aucune obligation en matière d'évaluation. L'unité "Évaluation" de la direction générale de l'agriculture devait procéder à une évaluation du marché en 2001; cependant, celle-ci a été reportée à deux reprises au profit d'autres marchés. Aucune évaluation n'a donc été réalisée.

VIII. Si aucune évaluation formelle n'a été effectuée, le marché a néanmoins fait l'objet, à d'autres fins, de deux examens importants, qui ont permis à la Commission d'analyser son état et son évolution. Le premier, qui a eu lieu en 2001, a porté sur les possibilités de substitution des protéines animales transformées interdites suite à l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). Il a permis de conclure que l'augmentation des importations de soja serait un choix plus justifiable que celui d'autres options plus coûteuses, comme l'augmentation de la production de fourrages séchés. Les exploitants agricoles resteraient libres de choisir la manière de répondre à leurs besoins en protéines.

IX. Le second examen, qui est aussi le plus important, a été effectué en juillet 2001 dans le cadre de la révision à mi-parcours de la politique agricole commune par la Commission. En l'occurrence, il était proposé de modifier en profondeur le système d'aides agricoles et, notamment, de le faire passer d'un régime de soutien aux produits à un régime de soutien aux producteurs. La proposition relative à l'instauration d'un système de paiements uniques par exploitation découplés de la production comportait aussi des suggestions de changements concernant certains marchés en particulier, dont celui des fourrages séchés. Aussi la Commission a-t-elle proposé un système d'aide au revenu pour les producteurs ainsi qu'un système d'aide simplifié à taux unique, afin de rendre la transition plus facile pour les entreprises de transformation. Ce dernier système devrait être abandonné d'ici 2009.

X. La Cour se félicite des efforts actuellement déployés pour réformer l'OCM et recommande à la Commission de saisir cette occasion pour veiller à ce que les déficiences actuelles ne soient pas perpétuées.

INTRODUCTION

Besoins en protéines pour l'alimentation animale et rôle des fourrages séchés

1. Les protéagineux constituent un élément essentiel de l'alimentation des animaux d'élevage. Les protéines sont présentes, à des degrés divers, dans un large éventail d'aliments. Elles proviennent de deux sources généralement considérées l'une comme "non commercialisée" et l'autre comme "commercialisable". La première, qui comprend des éléments comme l'herbe, le foin, l'ensilage et d'autres fourrages grossiers, est en grande partie d'origine communautaire. La seconde se compose des céréales, des plantes riches en énergie (par exemple le manioc, le gluten de maïs, les sons et les mélasses) et de celles riches en protéines (comme les tourteaux de soja ou d'autres oléagineux, les pois, fèves et féveroles, ainsi que les fourrages séchés). Dans cette catégorie, les tourteaux de soja, qui forment la ressource la plus importante, couvrent environ 20 % de la totalité des besoins. La majeure partie des tourteaux de soja sont importés. Le tableau 1 présente les protéagineux les plus utilisés en fonction de leur teneur en protéines. Les fourrages séchés appartiennent à la catégorie dont la teneur en protéines est la plus faible.

2. Les fourrages séchés sont obtenus par séchage de plantes agréées soit à la chaleur artificielle soit par d'autres procédés, généralement par déshydratation au soleil.

3. Le tableau 2 donne des estimations concernant l'origine des 64 millions de tonnes de protéines brutes sur les quelque 400 millions de tonnes d'aliments consommés par le bétail dans l'Union européenne en 1999/2000. Le tableau 3 montre que le groupe des plantes riches en protéines représentent environ 33 % de l'ensemble des protéines brutes fournies au bétail, mais que la part des fourrages séchés ne correspond qu'à 1,2 % du total.

Objectifs et évolution de l'OCM

4. Les fourrages séchés produits dans l'Union européenne sont soumis à la concurrence directe d'autres produits protéiques, en particulier les produits importés à base de soja. Le coût des fourrages séchés d'origine communautaire étant supérieur à celui des importations, le Conseil a décidé d'instaurer une sorte de régime de soutien. Les premières aides à la production de fourrages séchés dans l'Union européenne ont été octroyées en 1974, suite à la création, par le Conseil, d'une OCM dans ce secteur(3).

Tableau 1

Teneur en protéines des protéagineux les plus utilisés

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NB:

Le présent tableau montre que les fourrages séchés appartiennent à la catégorie des produits à plus faible teneur en protéines.

Source:

Document de travail des services de la Commission SEC(2001) 431 du 16 mars 2001.

Offre et demande de plantes riches en protéines dans l'Union européenne à la suite de la crise de l'ESB.

Tableau 2

Protéines utilisées dans l'alimentation animale, ventilées par type d'aliment - UE-15, 1999/2000

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NB:

Le présent tableau montre que les aliments protéiques commercialisables, dont les fourrages séchés font partie, ont fourni 33 % de la quantité de protéines brutes.

Source:

Document de travail interne de la direction générale de l'agriculture de la Commission intitulé "Évolution possible dans le domaine des plantes riches en protéines suite à la crise de l'ESB".

Tableau 3

Part des protéines brutes dans le total des aliments utilisés pour les animaux dans l'UE-15, 1999/2000

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NB:

Le présent tableau montre l'origine des 64 millions de tonnes de protéines brutes figurant dans le tableau 2.

Source:

Document de travail des services de la Commission SEC(2001) 431 du 16 mars 2001 "Offre et demande de plantes riches en protéines dans l'Union européenne à la suite de la crise de l'ESB".

5. Il a été décidé d'accorder une aide aux installations de séchage et de transformation de fourrages de manière à augmenter le niveau de production communautaire. Afin d'assurer l'approvisionnement régulier des entreprises de transformation en fourrage vert à sécher et de permettre aux producteurs de bénéficier du régime d'aide, l'octroi de celle-ci a été subordonné à la conclusion de contrats entre les producteurs et les entreprises de transformation. Un taux d'aide uniforme a été instauré en même temps que le début de la campagne de commercialisation était fixé au 1er avril. Pour être éligibles, les fourrages séchés produits devaient satisfaire à des normes de qualité en matière de teneur en humidité et en protéines.

6. À la suite de l'évaluation de 1978, le Conseil a décidé de fixer un prix d'objectif pour assurer une rémunération équitable aux producteurs. Comme le prix des fourrages d'origine communautaire était généralement supérieur à celui des produits importés, une aide égale à un pourcentage de la différence entre le prix d'objectif et le prix du marché mondial devrait être octroyée aux entreprises de transformation de fourrages séchés. Il a également été convenu que, les fourrages séchés au soleil subissant eux aussi la concurrence des produits importés de pays tiers, ils devaient également être éligibles à l'aide, mais que le taux correspondant devait être inférieur à celui fixé pour les fourrages déshydratés.

7. La production n'a cessé d'augmenter tout au long des années 80. Cela s'est traduit par une augmentation des dépenses totales au titre de l'aide, dont la maîtrise était impossible puisque les quantités éligibles à l'aide n'étaient pas plafonnées. Dans le cadre de la révision de la politique agricole commune (PAC) de 1991, la Commission a envisagé de proposer l'abandon progressif du régime de soutien à la production de fourrages séchés. Défavorable à cette idée, le Conseil a demandé à la Commission de rechercher d'autres moyens de limiter le montant total des dépenses.

8. La Commission a finalement proposé de revenir à un système d'aide forfaitaire tout en maintenant des taux différents pour les fourrages séchés artificiellement et ceux séchés au soleil. Le Conseil a fixé les taux d'aide à 68,83 euros par tonne pour les fourrages séchés artificiellement et à 38,64 euros par tonne pour ceux séchés au soleil(4).

9. Pour essayer de limiter les coûts et de peser sur le niveau de la production communautaire, le nouveau règlement a fixé deux QMG, l'une de 4412400 tonnes et l'autre de 443500 tonnes, pour les fourrages séchés artificiellement et pour les fourrages séchés au soleil respectivement. En cas de dépassement de ces QMG, une réduction de l'aide est prévue. Le tableau 4 présente la répartition des QMG entre les États membres. Cette ventilation a été effectuée compte tenu de leur production et de leurs demandes d'aides pour les campagnes de commercialisation 1992/1993 et 1993/1994.

Tableau 4

Répartition de la quantité maximale garantie entre les États membres

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NB:

Le présent tableau montre la répartition de la QUANTITÉ MAXIMALE GARANTIE. Il fait également apparaître que la majeure partie de la production communautaire provient de trois États membres, à savoir l'Espagne, la France et l'Italie.

Source:

Article 4 du règlement (CE) n° 603/95 du Conseil.

Caractéristiques de la production de fourrages séchés dans l'Union européenne et fonctionnement du régime d'aide actuel

10. Peuvent bénéficier d'une aide les entreprises de transformation qui déshydratent les fourrages verts protéagineux agréés soit à la chaleur artificielle, soit par d'autres procédés - généralement par séchage au soleil. Les plantes livrées doivent être cultivées sur des parcelles enregistrées, et les références fournies doivent permettre d'effectuer un contrôle par recoupement avec le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), pour s'assurer qu'une même parcelle n'a pas fait l'objet de demandes d'aide dans le cadre d'autres régimes communautaires d'aides "surfaces".

11. Généralement, les producteurs ne retirent aucun profit direct des aides octroyées. Ils en bénéficient indirectement grâce à des contrats d'approvisionnement passés avec les entreprises de transformation. L'aide a une incidence sur les prix que ces dernières sont prêtes à payer aux fournisseurs. Toutefois, lorsque les producteurs fournissent des fourrages verts en vue de la production de fourrages séchés destinés à leur usage personnel, les entreprises de transformation sont tenues de reverser l'aide aux producteurs soit en espèces soit, ce qui est plus fréquent, en déduisant son montant du prix facturé pour le séchage des fourrages.

12. En résumé, les conditions d'octroi de l'aide sont les suivantes:

a) les plantes utilisées satisfont aux conditions requises pour le séchage;

b) elles ont été cultivées sur des parcelles enregistrées;

c) les fourrages séchés produits satisfont à des critères de qualité en matière de teneur en protéines et en humidité;

d) les entreprises de transformation qui demandent l'aide ont été dûment agréées par l'État membre concerné et remplissent les conditions fixées dans la réglementation;

e) le produit a quitté les locaux de l'entreprise de transformation ou le lieu d'entreposage externe agréé.

13. Le taux d'aide applicable est finalement déterminé sur la base de la production réellement déclarée éligible par les États membres. Lorsque la production ne dépasse pas la QMG, le taux plein est appliqué. Dans le cas contraire, le montant à payer est calculé sur la base d'une réduction forfaitaire ou spécifique.

14. Il incombe au premier chef aux États membres, qui sont chargés de la mise en oeuvre des modalités d'application, de veiller au respect des conditions susmentionnées. Quant à la Commission, il lui revient toujours de veiller au respect de toutes les obligations existant dans le cadre du marché en cause, ainsi que de contrôler et d'évaluer la mise en oeuvre et l'incidence des mesures relevant de l'OCM. L'annexe A fait apparaître que la production de fourrages séchés artificiellement dans l'Union européenne a augmenté régulièrement depuis 1995, pour finalement dépasser la QMG en 1998/1999. La production de fourrages séchés au soleil a par contre chuté de quelque 60 % au cours de la même période. En Espagne, la production a été systématiquement supérieure à la QMG; elle représentait 150 % de cette dernière en 2002/2003. L'Italie et la Grèce ont également dépassé leur QMG presque tous les ans. Les autres États membres ont, pour leur part, continuellement produit une quantité largement inférieure à leur QMG.

15. Presque tous les États membres produisent des fourrages séchés artificiellement, mais les principaux pays producteurs sont l'Espagne, la France et l'Italie, qui représentent à eux trois environ 80 % du total de la production communautaire. À elles seules, l'Espagne et l'Italie produisent la quasi-totalité des fourrages séchés au soleil dans l'Union européenne; au cours des dernières années, elles ont cependant diminué leur production au profit des fourrages séchés artificiellement. Dans d'autres États membres, la production de fourrages séchés se situe à un niveau inférieur soit parce que les animaux ont davantage accès à des pâturages ou à d'autres sources de protéines, soit parce que le séchage y est moins viable.

Budget

16. Le budget annuel est resté stable à quelque 300 millions d'euros depuis la dernière réforme, qui a eu lieu en 1995. Le budget pour 2003 s'élève à 317 millions d'euros.

Précédent contrôle effectué par la Cour

17. Le rapport spécial n° 14/2000 de la Cour sur la PAC et l'environnement mentionnait l'OCM dans le secteur des fourrages séchés. En l'occurrence, la Cour faisait observer que l'OCM en question constituait un bon exemple du peu de considération accordée aux aspects environnementaux dans le cadre de certains marchés. Elle a notamment attiré l'attention sur le fait que le taux plus élevé dont bénéficie le séchage artificiel était incompatible avec la politique énergétique de l'Union européenne, et qu'il avait entraîné un abandon massif du séchage au soleil au profit de méthodes artificielles. Tout en critiquant l'importance de la quantité d'énergie nécessaire au séchage artificiel des fourrages, la Cour a également formulé un commentaire concernant l'incidence des émissions de dioxyde de carbone liées au séchage artificiel sur l'environnement.

18. Dans sa réponse, la Commission a marqué son souhait de donner suite aux observations de la Cour et de déterminer s'il convenait de proposer au Conseil une nouvelle réforme du secteur, sans exclure la possibilité d'abandonner le régime. Cela a été intégré dans les propositions de réforme de l'OCM dans le secteur des fourrages séchés formulées par la Commission suite à la révision à mi-parcours de la PAC, dont il sera question plus loin.

Contrôle actuel de la Cour

19. Les objectifs de la Cour étaient de déterminer si, s'agissant des modifications apportées au régime en 1995:

a) d'autres moyens d'augmenter la production de protéines avaient été envisagés;

b) les différents taux d'aide applicables dans le cadre du système actuel avaient été fixés sur une base valable;

c) les modalités d'application établies permettaient d'assurer un contrôle efficace du marché et des mesures d'aide adoptées;

d) l'OCM avait fait l'objet d'un suivi approprié, et si l'incidence des mesures correspondantes avait été évaluée.

20. L'audit a été centré sur les principaux pays producteurs, à savoir l'Espagne, la France et l'Italie, et a comporté une analyse de la gestion du système d'aide fondée sur les opérations réalisées lors de la campagne de commercialisation 2000/2001. Des visites ont également été effectuées en Allemagne, afin d'obtenir des éléments de comparaison avec un pays dont la production est de moindre importance. L'audit a comporté des visites auprès de différentes entreprises de transformation et des organisations chargées de les représenter, des administrations nationales et régionales, ainsi que des services compétents de la Commission. Il s'est également appuyé sur les travaux des organismes de certification nationaux et du service de la Commission responsable de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), de même que sur d'autres travaux de la Cour dans ce domaine.

GESTION DE L'AIDE

Les taux d'aide fixés lors de la réforme de 1995 étaient supérieurs à ceux proposés par la Commission, mais étaient soumis à l'instauration d'une limite budgétaire

21. En examinant l'évolution du marché en 1993, la Commission s'est déclarée préoccupée par le fait que l'aide dans ce secteur ne constituait pas un moyen de soutien rentable aux revenus agricoles et que, malgré la diminution de l'aide, la production avait continué à augmenter, avec les conséquences habituelles pour le budget. Sur la base de l'évaluation des coûts réalisée par la Commission pour 1994 et des quantités produites en 1993, l'aide moyenne octroyée aux fourrages déshydratés a représenté environ 600 écus par hectare, contre 390 écus par hectare pour celle accordée à d'autres protéagineux, qui est pour sa part en réalité calculée à l'hectare. S'il convient de tenir également compte des coûts de production et des prix de vente pour évaluer l'attrait relatif de la production de fourrages séchés, il n'en reste pas moins que le taux d'aide a entraîné une hausse de la production dans certains États membres.

22. Dans ses propositions de règlement fixant le prix des produits agricoles pour la campagne 1994/1995(5), la Commission constatait que, bien qu'elle ait suggéré en 1991 de supprimer le régime de soutien aux fourrages séchés, le Conseil lui avait demandé de formuler d'autres propositions fondées soit sur le maintien de l'aide spécifique, soit sur l'intégration de ces produits dans le cadre général de l'aide aux cultures arables. Cette dernière option, jugée peu appropriée, a été rejetée; la Commission a finalement proposé le paiement d'une aide forfaitaire de 40 écus par tonne pour les fourrages déshydratés artificiellement et de 20 écus par tonne pour les fourrages séchés au soleil, ainsi qu'une augmentation de la teneur minimale en protéines. L'écart entre ces deux taux était censé refléter le coût plus élevé de l'énergie consommée pour le séchage artificiel.

23. Cette proposition reçut un accueil mitigé de la part du comité de gestion. D'autres taux d'aide et plafonds de production ont été examinés lors de discussions au sein du groupe de travail du Conseil. En conséquence, les taux finalement adoptés par le Conseil sont respectivement passés à 57 et 32 écus par tonne, montants qui, compte tenu des taux de change spéciaux applicables aux dépenses agricoles (plus connus sous le nom d'"écu vert"), s'élevaient respectivement à 68,83 euros et à 38,64 euros.

24. Les taux de 40 euros par tonne et de 20 euros par tonne initialement proposés (voir point 22) devaient permettre aux entreprises de transformation de produire des fourrages à un prix avoisinant celui des produits concurrents. L'examen des différents documents concernant l'analyse de la proposition n'a pas permis d'expliquer l'augmentation intervenue entre les taux proposés et ceux finalement adoptés par le Conseil.

Les dépenses totales au titre de l'aide n'ont pas dépassé les limites budgétaires, indépendamment des niveaux de production

25. Afin de limiter les dépenses au budget prévu, la réglementation dispose que, si la production totale de l'Union européenne est supérieure à la QMG, l'aide est diminuée dans les mêmes proportions dans tous les États membres, à condition que le dépassement soit inférieur ou égal à 5 %. Lorsque ce dernier est supérieur à 5 %, des diminutions supplémentaires sont effectuées dans les États membres où la quantité nationale garantie (QNG) a été dépassée.

26. Depuis 1998/1999, l'ensemble de la production est supérieur à la QMG totale; la Commission a donc dû diminuer le montant de l'aide finalement versé aux bénéficiaires. Bien que certains pays aient dépassé la quantité nationale garantie dans une proportion largement supérieure à 5 %, le deuxième niveau de réduction n'a pas été appliqué, car cet excédent a été compensé par d'autres pays ayant produit moins que leur QNG. Ce n'est qu'en 2000/2001 que la production a dépassé 105 % de la QMG et que le deuxième niveau de réduction a été appliqué à la Grèce, à l'Espagne et à l'Italie (voir annexe B).

La direction générale de l'agriculture a déterminé les contrôles fondamentaux à effectuer, mais n'a pas modifié les modalités d'application à l'intention des États membres

27. La communication d'informations sur la nature des contrôles que la Commission considère comme essentiels au bon fonctionnement du marché dans les États membres, est prévue dans les modalités d'application publiées sous forme de règlements de la Commission. La réglementation relative à l'OCM ne comporte généralement aucun classement des règles à appliquer ou des contrôles à effectuer en priorité, puisqu'elle accorde la même importance à l'ensemble des contrôles.

28. Au sein de la direction générale de l'agriculture, la direction "Apurement des comptes du FEOGA" a pour mission de contrôler sur place la manière dont les États membres effectuent les contrôles et les vérifications des demandes d'aide prévus dans les règlements en cause. Lorsqu'elle constate que les contrôles n'ont pas été effectués, ou qu'ils ne l'ont pas été correctement, elle propose des corrections financières. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2001, la Cour notait que, afin de clarifier la corrélation entre les déficiences des systèmes relevées à la suite de l'apurement financier des comptes du FEOGA et les corrections proposées, la direction "Apurement des comptes" avait commencé à élaborer des définitions des contrôles fondamentaux et secondaires pour différents marchés et mesures, y compris l'OCM dans le secteur des fourrages séchés.

29. L'unité de marché responsable de la gestion globale de l'OCM n'a pas participé à cette analyse. Aucune proposition n'a été formulée en vue de modifier les modalités d'application de manière à ce qu'elles tiennent compte des contrôles fondamentaux et secondaires ainsi déterminés, qui devraient permettre de concentrer les efforts et de faciliter l'analyse de risque.

Le manque de clarté des règlements de la Commission a donné lieu à diverses interprétations et à l'apparition de pratiques différentes

Critères d'éligibilité à l'aide aux fourrages séchés au soleil

30. Le règlement du Conseil et les modalités d'application établie par la Commission comportent une définition des produits considérés comme des fourrages séchés éligibles à l'aide.

31. Pour être éligibles à l'aide, les fourrages séchés au soleil doivent avoir été séchés autrement qu'artificiellement à la chaleur et moulus. Lors du contrôle d'une entreprise de transformation espagnole, il a été constaté que les fourrages étaient séchés autrement qu'à la chaleur artificielle, mais qu'ils n'étaient pas moulus, car destinés à la production de fibres longues. Les autorités ont informé la Cour qu'afin de garantir un traitement approprié, il avait été rappelé à toutes les communautés autonomes en 2001 que, pour être considérés comme séchés au soleil, les fourrages devaient être moulus, quel que soit leur mode de présentation final. Les autorités espagnoles ont informé la Cour qu'elles avaient retiré l'agrément du précédent opérateur du site en question. Elles poursuivent l'action de recouvrement de l'aide auprès de l'opérateur et ont engagé une procédure judiciaire.

Contrôles portant sur la comptabilité financière des entreprises de transformation, ainsi que sur les fournisseurs et les opérateurs

32. Les contrôles portant sur la comptabilité financière jouent un rôle important pour ce qui est de garantir la compatibilité entre les informations financières dont disposent les entreprises de transformation pour établir leur comptabilité financière et leur comptabilité de gestion, d'une part, et les quantités ayant fait l'objet d'une demande d'aide, d'autre part.

33. La direction "Apurement des comptes" de la direction générale de l'agriculture avait remarqué que, dans la version allemande des modalités d'application, la comptabilité des entreprises de transformation ne devait être contrôlée qu'"en cas de doute", tandis que les autres versions linguistiques ne prévoyaient aucune restriction de cet ordre. Elle avait également relevé que, contrairement aux autres versions linguistiques du règlement, le texte allemand - de même que la réglementation nationale - ne mentionnait pas les contrôles auprès des fournisseurs. Les autorités compétentes considèrent que seule la version allemande officielle des règlements fait foi. La Commission n'a pas encore réglé le problème des différences dans le texte allemand.

34. En Italie, les autorités responsables de la vérification des demandes d'aide aux fourrages séchés n'opéraient pas elles-mêmes les contrôles requis concernant la comptabilité financière des entreprises de transformation. Au lieu de cela, elles se fondaient sur des inspections réalisées à d'autres fins par deux autres services; de ce fait, ces vérifications avaient une portée limitée et ne répondaient pas aux exigences spécifiques de la réglementation applicable en matière de fourrages séchés.

35. Conformément aux modalités d'application établies par la Commission(6), les autorités sont également tenues de procéder à des contrôles auprès des fournisseurs et des opérateurs auxquels des fourrages transformés sont livrés. Ces contrôles n'ont pas été effectués dans tous les États membres visités et, dans certains cas, ils ont consisté à essayer d'obtenir une confirmation écrite de la livraison des fourrages commandés plutôt qu'à effectuer une visite sur place pour vérifier l'activité commerciale.

36. Si ces contrôles ne sont pas effectués de manière cohérente et constante, l'assurance que les quantités ayant fait l'objet d'une demande d'aide sont acceptables est plus limitée.

Absence de contrôle des plantes entrant dans le processus de séchage

37. Le règlement du Conseil(7) indique quels sont les fourrages verts susceptibles d'être séchés et, donc, d'être éligibles à l'aide. Les modalités d'application établies par la Commission ne comportent aucune obligation de vérifier que seules des plantes agréées sont utilisées. Dans la pratique, les autorités nationales exercent généralement indirectement un certain contrôle sur la nature de ces plantes par le biais des contrats d'approvisionnement. Les inspecteurs obtiennent également une certaine assurance grâce aux constatations faites à l'occasion de leurs visites périodiques auprès des entreprises de transformation; cependant, cela n'est pas systématique.

Définition du critère de sortie de l'enceinte de l'entreprise de transformation

38. Pour être éligibles à l'aide ou à une avance, les fourrages doivent quitter les locaux de l'entreprise de transformation. On considère sortis de l'entreprise de transformation les produits fourragers qui sortent en l'état de(8):

a) l'enceinte de l'entreprise de transformation, ou

b) dans le cas où les fourrages séchés ne peuvent être entreposés dans cette enceinte, tout lieu d'entreposage, en dehors de celle-ci, qui a été agréé à l'avance par l'autorité compétente.

Ce critère peut donner lieu à diverses interprétations.

39. En France, les instructions données aux entreprises de transformation par l'autorité compétente pour la période 1998/1999 attestent que l'un des principaux critères d'éligibilité à l'aide était que les fourrages transformés devaient avoir quitté l'entreprise de transformation. Elles indiquaient également que cette condition se trouvait généralement remplie par la vente effective des produits avec facture à l'appui. En outre, elles laissaient entendre que l'entreprise de transformation pouvait transférer les fourrages vers un lieu d'entreposage externe aux installations principales, ce qui n'impliquait pas nécessairement une vente, cette démarche étant, par association, considérée comme équivalente à la sortie des produits des locaux de l'entreprise. Par la suite, d'autres instructions sont venues confirmer que, pour être éligibles à l'aide, les produits devaient quitter soit les locaux de l'entreprise de transformation, soit un lieu d'entreposage agréé.

40. S'agissant de l'une des entreprises de transformation visitées au cours de l'audit, aussi bien les produits acheminés vers un silo commun que ceux transportés vers d'autres lieux d'entreposage externes ont été déclarés éligibles à l'aide. Les autorités compétentes estimaient que cette procédure était conforme à la réglementation dès lors que, dans les deux cas, les fourrages avaient quitté l'enceinte de l'entreprise de transformation.

41. En 2001, la France a complètement abandonné le concept de lieu d'entreposage externe agréé. À présent, tout lieu d'entreposage situé en dehors de l'enceinte de l'entreprise de transformation est considéré comme non agréé. Partant, elle estime que tous les fourrages séchés acheminés vers un lieu d'entreposage externe satisfont au critère de sortie des locaux de l'entreprise et, donc, qu'ils sont éligibles à l'aide. Cela est conforme à la lettre, mais non à l'esprit de la réglementation, laquelle, selon la Cour, devrait prévoir le transfert du produit à un tiers.

Dans un État membre, les entreprises de transformation ont créé leurs propres sociétés de commercialisation pour faciliter la procédure de demande d'aide

42. Les autorités italiennes ont interprété de manière plus stricte les conditions relatives à la sortie des locaux de l'entreprise, puisqu'en l'occurrence, elles estiment que les fourrages doivent avoir été vendus. Pour pouvoir satisfaire à ce critère et demander l'aide, les entreprises de transformation visitées ont créé des sociétés de commercialisation auxquelles elles "vendent" leur production. Ce système a été conçu pour que les entreprises de transformation soient assurées de pouvoir demander l'aide plus rapidement que si elles devaient attendre d'avoir véritablement vendu les produits à un tiers. Les sociétés de commercialisation de deux des entreprises de transformation italiennes visitées étaient des entités séparées sur les plans juridique et physique; pourtant, elles restaient pour ainsi dire indissociables de l'entreprise de transformation mère. La gestion et la comptabilité des sociétés de commercialisation étaient assurées par les systèmes et par le personnel des entreprises de transformation.

43. Le critère de "vente" peut, en un sens, être considéré comme plus strict que celui exigeant simplement la "sortie des locaux de l'entreprise"; toutefois, la création de sociétés de cette nature peut également être perçue comme un facteur exposant le système au risque de ventes fictives.

44. Les autorités italiennes ont effectué des contrôles par sondage portant sur des documents financiers (factures et ordres de paiement) en rapport avec les fourrages séchés, y compris auprès de l'utilisateur final des produits. Au cours de l'audit des entreprises de transformation, la Cour a procédé à des tests spécifiques portant sur les compatibilités matières des deux entités, ainsi qu'à une régularisation des paiements correspondant aux "ventes", afin de s'assurer de la réalité des opérations entre les entreprises de transformation visitées et leurs sociétés de commercialisation. Bien qu'en l'occurrence, les résultats des tests aient été satisfaisants, ceux-ci ont nécessité un rapprochement exhaustif des comptes, opération que les autorités nationales n'effectuaient pas. De tels tests sont essentiels pour pouvoir assurer un contrôle efficace des entreprises bénéficiaires présentant une structure complexe.

Dans un État membre, aucun contrôle efficace par recoupement avec le SIGC n'est effectué

45. En Italie, les déclarations relatives aux parcelles affectées à la culture de fourrages verts sont mêlées à celles concernant l'ensemble des autres cultures arables, et enregistrées dans la base de données du cadastre pour vérification. Les zones de provenance de ces fourrages mentionnées dans les contrats d'approvisionnement passés avec les entreprises de transformation sont également enregistrées, mais dans une autre base de données. Aucun contrôle par recoupement entre ces bases de données n'étant effectué, le risque existait que des incohérences ne soient pas détectées. En 2000, de nouvelles procédures visant à rendre le système de fourrages davantage compatible avec le SIGC ont été adoptées. Au moment de l'audit, les contrôles par recoupement susmentionnés faisaient toujours défaut.

SUIVI ET ÉVALUATION PAR LA COMMISSION

Suivi

46. Le marché est géré et suivi par une unité de marché de la Commission et par le comité de gestion des fourrages séchés constitué afin d'assister la Commission(9).

47. Les informations que les États membres sont tenus de transmettre à la Commission sont réduites. Il s'agit:

a) du taux d'humidité moyen des fourrages verts à déshydrater;

b) des quantités de fourrages séchés ayant fait l'objet d'une demande d'aide et des quantités acceptées;

c) des stocks de fourrages séchés.

48. La Commission transmet au comité les informations susmentionnées, ainsi que celles relatives au calcul de la réduction qui doit être appliquée à l'aide lorsque la production a dépassé la QMG. À l'origine, l'objectif premier de l'OCM était d'accroître l'offre de protéines par l'octroi d'une aide à la transformation des fourrages séchés; cependant, les États membres ne sont tenus de fournir aucune information concernant l'offre globale de protéines, les prix du marché des produits protéiques, ainsi que les prix et le niveau de la production et des importations des autres protéagineux et produits protéiques concurrents.

Aucune évaluation de l'OCM n'a été effectuée

49. Les règlements régissant le fonctionnement du marché des fourrages séchés ne comportent aucune obligation de procéder à l'évaluation du marché.

50. Dans le cadre de son programme de travail pour 2001, l'unité "Évaluation" de la DG AGRI avait cependant planifié une évaluation du secteur des fourrages séchés, mais cette dernière a été différée au profit d'un projet prioritaire concernant le secteur des produits vitivinicoles. Le projet d'évaluation des fourrages séchés a été programmé de nouveau pour 2002. Toutefois, d'autres changements de priorités à la Commission ont entraîné son remplacement par une évaluation portant sur le secteur des céréales. Cela explique qu'à ce jour, l'OCM n'ait fait l'objet d'aucune évaluation.

AUTRES EXAMENS DU MARCHÉ ET DU SECTEUR

51. Malgré l'absence d'évaluation, le secteur a fait l'objet de deux examens importants réalisés à d'autres fins, ce qui a permis à la Commission et au Conseil d'analyser le marché.

Offre et demande de matières riches en protéines dans l'Union européenne suite à la crise de l'ESB

52. Suite à la crise de l'ESB, le conseil "Agriculture" a demandé à la Commission, en décembre 2000, d'examiner la situation de l'offre et de la demande de plantes riches en protéines, car il était nécessaire de trouver d'autres sources d'approvisionnement pour remplacer les protéines animales transformées interdites. La demande adressée à la Commission consistait "à approfondir rapidement son analyse (de la production de plantes riches en protéines) et à en tirer les conséquences sur la politique menée aujourd'hui dans ce secteur".

53. Les résultats de cet examen ont été publiés dans une communication(10) formelle de la Commission au Conseil et au Parlement, intitulée "Options pour la promotion de la culture des protéines végétales dans l'Union européenne". Ce document comportait une évaluation du marché des protéines, des différentes évolutions possibles et des options ouvertes, à savoir:

a) augmenter la production de graines oléagineuses par un accroissement de l'aide;

b) favoriser la hausse de la production de protéagineux bénéficiant d'une aide;

c) autoriser la culture de plantes riches en protéines sur des terres gelées;

d) encourager l'augmentation de la production de fourrages séchés par un relèvement de la QMG;

e) accroître les importations de soja.

54. La meilleure solution consistait à accroître les importations de soja, les autres options étant jugées trop coûteuses ou trop difficiles à concilier avec d'autres objectifs. Cependant, chacune de ces solutions ne permettrait de répondre aux besoins supplémentaires que dans une mesure limitée. Les forces du marché entreraient en jeu: l'industrie de l'alimentation animale et les éleveurs ne réagiraient pas au problème du remplacement des protéines animales interdites simplement en recourant davantage aux tourteaux de soja; ils incorporeraient probablement moins d'ingrédients à haute teneur en protéines dans l'alimentation et augmenteraient la part de céréales, le déficit qui resterait éventuellement à combler étant essentiellement couvert par des importations supplémentaires de soja.

55. Par ailleurs, l'augmentation de la production de fourrages séchés bénéficiant d'une aide entraînerait des coûts supplémentaires d'un montant de près de 14 millions d'euros au titre de l'aide, sans nécessairement conduire à une hausse "réelle" de la production; en fait, elle ne couvrirait que la production excédant la QMG.

Propositions de modification de l'OCM suite à la révision à mi-parcours de la PAC

56. Dans le document relatif à la révision de la PAC publié en juillet 2002(11), la Commission a proposé un certain nombre de changements fondamentaux en matière de soutien à l'agriculture, visant à promouvoir la mise en place d'une agriculture durable et davantage orientée vers le marché. L'élément majeur de ces propositions était le passage du soutien au produit au soutien au producteur par l'introduction d'un système découplé de paiement unique par exploitation agricole, basé sur les références historiques et subordonné au respect des normes obligatoires pour l'environnement, le bien-être des animaux, et la qualité des produits agricoles. Dans le cadre de ce processus, la Commission envisageait également des ajustements dans le secteur des fourrages séchés et, en particulier, la nécessité d'une nouvelle réforme du marché ou même son abandon, ce qui allait dans le sens des observations formulées par la Cour des comptes dans son rapport intitulé "La PAC et l'environnement".

57. La Commission a proposé le remplacement du régime actuel dans le secteur des fourrages séchés par un système d'aide au revenu des producteurs doté d'une enveloppe plafonnée à 132 millions d'euros prélevés sur le budget existant pour les aides aux entreprises de transformation. Ce montant serait réparti entre les États membres proportionnellement aux quantités nationales garanties. Les droits des producteurs seraient calculés sur la base des quantités de fourrages verts livrées aux entreprises de transformation pendant une période de référence historique. Afin de faciliter la transition dans le secteur, un régime d'aide simplifié et dégressif serait maintenu à un taux unique de 33 euros par tonne de fourrages séchés, et les différentes quantités nationales garanties seraient globalisées.

58. La Commission attirait non seulement l'attention sur les arguments environnementaux de la Cour concernant les fourrages, mais aussi sur le fait que l'aide représentait à l'époque jusqu'à 70 % du prix du marché de la luzerne déshydratée. Elle indiquait également qu'elle n'excluait pas la possibilité d'abandonner le régime actuel si les propositions de réforme n'étaient pas acceptées.

59. En janvier 2003, la Commission a transmis au Conseil une proposition de règlement(12) précisant non seulement que les crédits budgétaires actuellement consacrés à l'aide aux fourrages (s'élevant à quelque 133 millions d'euros) seraient transférés aux producteurs dans le cadre d'un régime de paiement unique par exploitation, mais aussi que le taux unique révisé payable aux entreprises de transformation allait être progressivement supprimé d'ici 2009, toute forme d'aide à la transformation disparaissant ainsi. La Commission a confirmé à la Cour que les montants économisés ne seraient pas transférés aux producteurs, et qu'ils constitueraient de véritables économies budgétaires.

CONCLUSION

60. L'OCM a été mise en place pour promouvoir la production de protéines sous la forme de fourrages séchés. Bien que la production ait augmenté, l'Union européenne ne produit toujours que moins de 2 % de ses besoins en protéines sous cette forme. S'agissant de la consommation animale de protéines dans l'Union européenne, l'importance économique des fourrages séchés reste limitée. Le système de QMG instauré pour limiter les dépenses totales a bien fonctionné. Toutefois, il n'a influencé la production que dans une mesure limitée, certains États membres ayant constamment dépassé les quantités qui leur étaient allouées (voir points 4 et 7 à 9).

61. La Commission a plaidé contre un relèvement des plafonds de production, même dans les proportions réduites qui auraient permis de compenser le déficit de l'offre de protéines provoqué par l'interdiction des protéines animales transformées (voir points 52 à 55).

62. Le mode de production a connu une évolution importante, le séchage des fourrages à la chaleur artificielle prenant de plus en plus le pas sur le séchage au soleil. Le Conseil a fixé les taux d'aide à des niveaux supérieurs à ceux que la Commission recommandait, avec une augmentation de l'écart entre les taux d'aide correspondant à ces deux techniques de séchage. Le taux d'aide accordé aux fourrages séchés artificiellement étant supérieur, les entreprises de transformation ont été incitées à produire de cette manière autant que possible. La production de fourrages séchés artificiellement a augmenté de 11 % entre 1995 et 2002, alors que celle de fourrages séchés au soleil a diminué de 50 %. Sur l'ensemble des dépenses au titre de l'aide aux fourrages séchés, 87,5 % concernaient ceux séchés artificiellement. L'évolution de la production a été inégale, certains États membres dépassant systématiquement leur QMG, tandis que d'autres restaient constamment en-deçà (voir points 14, 25 et 26).

63. Le manque de clarté de la réglementation a permis différentes interprétations de la part des États membres, exposant le régime au risque d'une approche incohérente. Dans un État membre, les entreprises de transformation ont créé des sociétés de commercialisation pour faciliter la procédure de demande d'aide à la production. Ce faisant, elles ont pu demander l'aide plus rapidement que cela n'aurait été possible sans ce dispositif (voir points 30 à 45).

64. Certains États membres ont omis d'effectuer des contrôles importants prévus par la réglementation, ce qui est susceptible d'exposer le système au risque de non-détection de demandes injustifiées (voir points 32 à 36).

65. La Commission a défini des contrôles fondamentaux en vue de centrer les propositions de correction sur les montants d'aide versés alors que la réglementation n'était pas respectée. Or, les gestionnaires de l'OCM n'ont pas été associés à ce processus, et les informations correspondantes n'ont entraîné aucune modification des règlements (voir points 27 et 28). Les résultats des travaux visant à définir les contrôles ont été communiqués aux États membres par la direction "Apurement des comptes" dans le cadre de présentations au comité du FEOGA.

66. Le suivi de l'OCM par la Commission ne couvre ni l'offre de protéines, ni les prix des produits protéiques et des importations de protéines. La réglementation ne comporte aucune obligation formelle de procéder à une évaluation. Une évaluation a été programmée à deux reprises, mais elle a été chaque fois différée au profit d'autres marchés. Bien qu'effectués dans un but différent, d'autres examens du marché ont été réalisés (voir points 46 à 50).

67. Les récentes propositions de réforme visent notamment à répondre à l'évolution inégale du marché et aux inquiétudes persistantes concernant l'efficience du régime. La Commission a indiqué au Conseil qu'elle n'excluait pas la possibilité d'abandonner le régime actuel s'il n'acceptait pas ses propositions de réforme globale de la PAC. Quel que soit le nouveau régime, il devrait se traduire par une réorientation des fonds vers les producteurs plutôt que vers l'industrie de transformation (voir points 56 à 59).

68. Si le Parlement et le Conseil les approuvent, les principaux changements proposés par la Commission suite à la révision à mi-parcours de la PAC entraîneront la disparition de la plupart des risques liés à l'aide aux entreprises de transformation, même si certains d'entre eux pourraient subsister durant la phase transitoire. Le maintien de l'aide aux entreprises de transformation, même à un taux unique réduit, nécessitera toujours la mise en oeuvre de contrôles efficaces. Le nouveau système de paiement aux exploitants agricoles pour la culture de plantes fourragères, ainsi que les contrôles correspondants, doivent encore être élaborés.

RECOMMANDATIONS

69. La Cour se félicite des efforts actuellement déployés par la Commission pour réformer l'OCM. Elle prend acte du compromis auquel le Conseil est parvenu et recommande à la Commission de prendre en considération les points suivants lors de la mise en oeuvre de la réforme:

a) souligner combien il importe d'établir des priorités en matière de contrôle, et cela sur la base d'une évaluation formelle des risques;

b) définir de manière plus précise les conditions qu'elle est disposée à juger suffisantes pour que les fourrages soient considérés comme "sortis de l'entreprise de transformation" et, par suite, soient éligibles à l'aide;

c) instaurer des contrôles des plantes entrant effectivement dans la production de fourrages afin de s'assurer de leur conformité aux plantes spécifiées;

d) préciser la nature et l'étendue des contrôles auprès des fournisseurs et des opérateurs auxquels les fourrages sont livrés;

e) déterminer précisément quelles vérifications doivent subir les comptabilités matières et financière des entreprises de transformation de façon à garantir dans toute la mesure du possible le rapprochement de ces informations avec les quantités faisant l'objet d'une demande d'aide.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 24 et 25 septembre 2003.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) COM(2001) 148 final 2.

(2) La réforme de la politique agricole commune de 1992 a accru de manière significative le nombre de bénéficiaires de l'aide, ainsi que les risques d'irrégularités et de fraudes.

Le SIGC a été mis en place pour prévenir ces risques. Il est constitué de cinq éléments: une base de données informatisée, un système d'identification des parcelles agricoles, un système d'identification et d'enregistrement des animaux, des demandes d'aide, ainsi qu'un système intégré de contrôles administratifs et de contrôles sur place. Les États membres sont responsables de la mise en oeuvre du SIGC. Au sein de la direction générale de l'agriculture, la supervision, la coordination et le contrôle de la mise en oeuvre du SIGC dans les États membres sont assurés par la direction "Apurement des comptes".

(3) Règlement (CEE) n° 1067/74 du Conseil (JO L 120 du 1.5.1974).

(4) Nouveau régime instauré en vertu du règlement (CE) n° 603/95 du Conseil, dont les modalités d'application ont été définies dans le règlement (CE) n° 785/95 de la Commission.

(5) COM(94) 10 final du 30 janvier 1994.

(6) Article 14, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 785/95 de la Commission.

(7) Article 1er du règlement (CE) n° 603/95 du Conseil et article 2 du règlement (CE) n° 785/95 de la Commission.

(8) Article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 785/95 de la Commission.

(9) Article 17 du règlement (CE) n° 603/95 du Conseil.

(10) COM(2001) 148 final 2 du 16.3.2001.

(11) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement [COM(2002) 394 final du 10.7.2002].

(12) COM(2003) 23 final du 21.1.2003.

ANNEXE A

ÉVOLUTION DE LA PRODUCTION COMMUNAUTAIRE DE FOURRAGES SÉCHÉS

Quantités considérées comme éligibles à l'aide

Sources:

Communications des États membres [article 15, point a), deuxième tiret, du règlement (CE) n° 785/95 de la Commission].

Document de travail présenté par la Commission au comité de gestion des fourrages séchés concernant la campagne de commercialisation 2002/2003.

>TABLE>

>TABLE>

ANNEXE B

FOURRAGES [DÉSHYDRATÉS] SÉCHÉS ARTIFICIELLEMENT - RÉDUCTIONS DE L'AIDE LORSQUE LA PRODUCTION DE L'UNION EUROPÉENNE DÉPASSE LA QMG

>TABLE>

>TABLE>

NB:

Base juridique: article 5 du règlement (CE) n° 603/95.

L'intégralité de l'aide prévue à l'article 3 du règlement (CE) n° 603/95 est versée lorsque la production de l'Union européenne éligible à l'aide pour la campagne de commercialisation considérée ne dépasse pas la QMG. Lorsque la production de l'Union européenne est supérieure à la QMG, l'article 5 du règlement (CE) n° 603/95 est applicable; celui-ci comporte deux dispositions permettant de maintenir les dépenses totales de l'Union européenne dans la limite budgétaire:

a) la production de l'Union européenne dépasse la QMG de 0 à 5 %: l'aide est diminuée, dans tous les États membres, d'un pourcentage proportionnel à celui du dépassement;

b) la production de l'Union européenne dépasse la QMG de plus de 5 %: l'ensemble des États membres supportent une diminution de l'aide de 5 %, et des réductions supplémentaires touchent tout État membre où la production est supérieure à la quantité nationale garantie majorée de 5 %, au prorata du dépassement.

En 2000/2001, pour la première fois, la production communautaire de fourrages déshydratés a dépassé la QMG de plus de 5 %, ce qui a entraîné l'application de la disposition b).

Le tableau b) présente le détail du calcul correspondant à cette situation.

Source:

Communications des États membres à la Commission, documents ensuite soumis au comité de gestion des fourrages séchés.

Réponses de la Commission

SYNTHÈSE

IV. En mars 1994, dans le cadre de la proposition du paquet prix pour la campagne de commercialisation 1994/1995, la Commission a proposé des taux d'aide mais sans fixer de limites de production. En février 1995, le Conseil a accepté un compromis général pour un niveau d'aide supérieur à celui initialement proposé par la Commission, mais assorti d'un plafonnement des dépenses budgétaires de l'Union européenne moyennant l'introduction de QMG (quantités maximales garanties).

La Commission reconnaît que la réforme du secteur en 1995 s'est traduite par des résultats inégaux en matière de production suivant les types de fourrages séchés et les États membres.

V. Les services de la Commission portent eux aussi un grand intérêt aux différences d'interprétation lors de leurs audits dans le cadre de l'apurement des comptes.

Ainsi les services de la Commission ont mené en 1999 une série d'audits des dépenses agricoles liées aux fourrages séchés dans les principaux États membres producteurs. Au cours de ces enquêtes, des faiblesses similaires à celles signalées par la Cour ont été relevées. Cependant, en tenant compte des autres éléments des systèmes de contrôle des États membres, il avait été estimé que le risque financier pour le FEOGA était limité, à l'exception de cas ponctuels pour lesquels des corrections financières avaient été appliquées.

Les services de la Commission prennent acte des remarques de la Cour concernant la persistance de ces faiblesses et en tiendront compte dans leurs prochains audits.

Concernant le cas particulier des procédures visant à accélérer la perception des aides, les services de la Commission sont d'avis qu'elles ne peuvent être jugées répréhensibles en tant que telles. En effet, le critère de sortie du lien de production répond à un souci d'efficacité des contrôles physiques et vise principalement à garantir que les fourrages séchés ne bénéficient pas deux fois de l'aide.

VI. Afin de réduire la charge administrative, le règlement de la Commission exige des États membres qu'ils fournissent les communications nécessaires à la gestion du régime d'aide. L'information concernant les questions soulevées par la Cour est disponible via d'autres sources comme Eurostat et les données fournies par l'industrie.

VII. La décision du Conseil prévoit une évaluation du régime des fourrages séchés qui devra être achevée pour le 30 septembre 2008 au plus tard afin d'être incluse dans le rapport de la Commission au Conseil. Comme l'a indiqué la Cour, il importe de noter que le secteur était compris dans l'analyse présentée dans le rapport sur l'offre de protéines.

IX. Dans sa proposition - une perspective politique à long terme pour une agriculture durable - la Commission a tenu compte du rapport de la Cour des comptes "L'environnement et la PAC" pour ce qui est des effets négatifs du processus de déshydratation des fourrages séchés sur l'environnement.

INTRODUCTION

3. Même si la teneur en protéines en tant que telle des aliments est un élément important, la composition protéique et les autres qualités requises par les différentes catégories d'animaux doivent être prises en compte également.

GESTION DE L'AIDE

21. Depuis 1995, le système des stabilisateurs budgétaires garantit qu'un dépassement des QMG ne crée des dépenses supplémentaires pour le budget communautaire.

24. En mars 1994, dans le cadre de la proposition du paquet prix pour la campagne de commercialisation 1994/1995, la Commission a proposé des taux d'aide mais sans limites de production. En février 1995, le Conseil a accepté un compromis général pour un niveau d'aide supérieur à celui initialement proposé par la Commission, mais assorti d'un plafonnement des dépenses budgétaires de l'Union européenne moyennant l'introduction de QMG.

27 à 29. Selon la Commission, un classement des contrôles par ordre d'importance dans la réglementation communautaire n'est pas souhaitable.

Un tel classement n'est effectué par les services de la Commission que dans le cadre de l'apurement des comptes pour permettre d'évaluer le risque financier subi par le FEOGA lorsqu'un ou plusieurs contrôles ne sont pas appliqués ou sont mal appliqués. La déclinaison en contrôles clés et contrôles secondaires est basée sur des principes généraux adoptés par la Commission. Elle relève de la responsabilité des services chargés de l'audit des dépenses agricoles, en toute indépendance des services chargés de la gestion des marchés.

31. Des définitions détaillées, en particulier des fourrages éligibles et des entreprises agréées, ont été incluses via la procédure du comité de gestion dans le règlement de la Commission qui doit être appliqué par les États membres.

33. Lors de l'audit réalisé dans le cadre de l'apurement des comptes, la Commission avait déterminé que les autres contrôles prévus par la réglementation avaient été mis en place par les autorités allemandes et que des contrôles supplémentaires non exigés par la réglementation avaient même été introduits afin de déterminer les cas de doute. Dans ce cadre, la Commission a jugé le système de contrôle apte à maîtriser dans son ensemble les risques financiers encourus par le FEOGA.

Néanmoins, dans le cadre de la réforme du secteur, la Commission rectifiera le problème dans la version allemande.

34. Le fait que les contrôles des états financiers soient délégués à des organismes de contrôle spécialisés ne peut être considéré comme une faiblesse en soi.

À l'exception de corrections financières ponctuelles la Commission a jugé lors de son contrôle en 1999 que le système italien ne présentait pas de risques financiers pour le FEOGA. Ce point sera cependant analysé à nouveau lors des prochaines enquêtes à réaliser dans le cadre de l'apurement des comptes.

36. En ce qui concerne les différences constatées par la Cour des comptes dans les modalités d'application des contrôles prévus par la réglementation, la Commission est d'avis qu'il s'agit là de l'effet des différences existant dans les diverses organisations nationales. Toutefois, la Commission porte elle aussi toujours un grand intérêt à ces aspects lors de ses enquêtes.

37. Compte tenu de la définition étendue des espèces fourragères à déshydrater, la question concerne principalement les fourrages séchés au soleil. En effet le montant de l'aide est inférieur de près de la moitié de celui des fourrages déshydratés et le niveau de production est faible dans le total des fourrages séchés.

De plus les surfaces destinées aux fourrages séchés sont incluses dans la déclaration de surfaces prévue par le SIGC avec indication de leur destination (déshydraté ou séché ou soleil)

À ce titre, la nature des plantations est normalement vérifiée lors des contrôles sur place réalisés par les États membres.

39 à 41. Avec le critère de sortie du lieu de production, la réglementation vise à éviter que les fourrages séchés ne puissent bénéficier deux fois de l'aide. Lors de l'audit réalisé en 1999 par les services de la Commission, les particularités de l'organisation française, et notamment les lieux de stockages non agréés, ont fait l'objet d'une analyse approfondie qui a conduit à considérer que cette pratique est conforme à la réglementation en vigueur.

42 et 43. La Commission considère que la pratique visant à utiliser des sociétés spécialisées dans la commercialisation des fourrages séchés qui permette aux entreprises de recevoir l'aide plus rapidement n'est pas répréhensible.

44. Lors de leur audit réalisé en 1999 en Italie dans le cadre de l'apurement des comptes, les services de la Commission ont relevé des faiblesses similaires à celles relevées par la Cour. Cependant, en tenant compte des autres éléments des systèmes de contrôle des États membres, il avait été estimé que le risque financier pour le FEOGA était limité, à l'exception de cas ponctuels pour lesquels des corrections financières avaient été appliquées.

Comme la Cour des comptes l'indique, ses tests n'ont pas révélé d'anomalie. Toutefois, les services de la Commission prennent acte des remarques de la Cour concernant la persistance de ces faiblesses et en tiendront compte dans leurs prochains audits.

45. L'audit réalisé en 1999 en Italie par les services de la Commission avait montré que le contrôle croisé des parcelles déclarées avec le SIGC était effectué mais n'était pas documenté.

Ce point sera examiné à nouveau lors de la prochaine enquête.

SUIVI ET ÉVALUATION PAR LA COMMISSION

48. Les objectifs du régime sont fondés sur le traité instituant la Communauté européenne, notamment sur ses articles 36 et 37. Depuis 1995, une attention particulière a été accordée à la gestion de l'aide dans les limites des QMG adoptées par le Conseil et donc au respect des limites budgétaires. L'objectif premier est de mettre un frein à l'augmentation de la production de protéines.

Afin de réduire la charge administrative, le règlement de la Commission exige des États membres qu'ils fournissent les communications nécessaires à la gestion du régime d'aide. L'information concernant les questions soulevées par la Cour est disponible au travers d'autres sources.

49 et 50. La décision du Conseil prévoit une évaluation du régime des fourrages séchés qui devra être achevée pour le 30 septembre 2008 au plus tard, afin d'être incluse dans le rapport de la Commission au Conseil. Comme l'a indiqué la Cour, il importe de noter que le secteur était compris dans l'analyse présentée dans le rapport sur l'offre de protéines.

AUTRES EXAMENS DU MARCHÉ ET DU SECTEUR

53. La communication de la Commission a été réalisée sur la base du mandat du Conseil européen de décembre 2000 demandant des analyses dans le strict respect de la perspective financière.

56 à 59. Le compromis du Conseil du 26 juin 2003 a adopté la proposition de la Commission sur les fourrages séchés avec deux modifications.

1. Suppression de la réduction progressive de l'aide à la transformation mais maintien d'un taux d'aide unique de 33 euros par tonne.

2. Le 30 septembre 2008 au plus tard, la Commission présentera, sur la base d'une évaluation de l'organisation commune de marché pour les fourrages séchés, un rapport sur le secteur traitant en particulier de l'évolution du secteur des légumineuses et des autres fourrages verts, de la production des fourrages séchés et des économies de combustibles fossiles réalisées. Le rapport sera accompagné, le cas échéant, des propositions appropriées.

CONCLUSION

62. La récente décision du Conseil améliorera le régime en découplant l'aide et en établissant une aide unique, tant pour le fourrage déshydraté que pour le fourrage séché au soleil; les QMG étant, quant à elles, fusionnées (voir points 56 à 59).

63. Dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, la Commission a conclu que les modalités d'applications nationales citées par la Cour n'entraînaient pas de risques financiers pour le FEOGA.

En particulier, le fait que les opérateurs mettent en oeuvre des procédures leur permettant d'accélérer la perception des aides ne peut être jugé répréhensible en soi.

64. Les critiques émises par la Cour concernent principalement l'Italie et l'Allemagne. Ces deux État membres ont fait l'objet d'une enquête de la part des services de la Commission en 1999, dans le cadre de l'apurement des comptes.

Après analyse des systèmes de contrôles dans leur ensemble, il a été jugé que ceux-ci étaient aptes à maîtriser les risques pour le FEOGA.

Toutefois, la Commission prend note des remarques de la Cour et en tiendra compte lors de ses prochaines enquêtes.

65. Selon la Commission, un classement des contrôles par ordre d'importance dans la réglementation communautaire n'est pas souhaitable.

Un tel classement n'est effectué par les services de la Commission que dans le cadre de l'apurement des comptes pour permettre d'évaluer le risque financier subi par le FEOGA lorsqu'un ou plusieurs contrôles ne sont pas appliqués ou sont mal appliqués. La déclinaison en contrôles clés et contrôles secondaires est basée sur des principes généraux adoptés par la Commission. Elle relève de la responsabilité des services chargés de l'audit des dépenses agricoles, en toute indépendance des services chargés de la gestion des marchés.

66. La décision du Conseil prévoit une évaluation du régime des fourrages séchés d'ici le 30 septembre 2008 au plus tard, de manière à pouvoir être incluse dans le rapport de la Commission au Conseil.

68. Dans le cadre de la réforme de l'OCM, la définition de contrôles adéquats fera l'objet d'un suivi approprié par les services de la Commission.

RECOMMANDATIONS

69. La proposition de la Commission s'inspire principalement des commentaires formulés par la Cour des comptes dans son rapport "L'environnement et la PAC" concernant les effets environnementaux du processus de déshydratation.

a) La nécessité d'une analyse de risque formalisée est soulignée dans les documents distribués aux États membres en février 2001.

b) et c) Dans le cadre de la réforme, la Commission continuera à prêter une attention particulière aux critères relatifs à la "sortie du lieu de production" ainsi qu'à "la nature des plantations", dans le but d'optimiser le rapport coûts/avantages.

d) et e) La nature de tous les contrôles possibles ne peut évidemment pas être définie et énumérée de façon exhaustive mais leur qualité et leur adéquation a fait et fera l'objet d'un suivi par les services de la Commission dans le cadre de l'apurement des comptes.

Toutefois la Commission réévaluera l'ensemble de ces contrôles dans le cadre de la nouvelle réforme.