Avis du Comité des régions sur «La protection et la promotion des produits du terroir: un atout pour les régions»(97/C 34/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

Vu sa décision en date du 20 septembre 1995, conformément à l'article 198 C, quatrième alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis sur «la protection et la promotion des produits du terroir: un atout pour les régions» et de charger la commission 2 «Aménagement de l'espace, agriculture, chasse, pêche, forêt, mer et montage» de sa préparation;

Vu le projet d'avis adopté par la commission 2 le 3 juillet 1996 (rapporteurs: MM. Bocklet et Lafay) (CdR 54/96 rév.);

a adopté lors de sa 14e session plénière des 18 et 19 septembre 1996 (séance du 18 septembre) le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. La fixation des populations dans les régions rurales, notamment dans les régions de montagne et dans les zones défavorisées, passe par une amélioration notable des conditions cadres en faveur des produits typiques des régions de l'Union (dits «produits du terroir»). Les mesures de protection et de promotion des produits du terroir issus de l'agriculture et de l'industrie alimentaire accompagnent d'une manière tout à fait appropriée la - nécessaire - adaptation de la politique agricole commune, tout particulièrement dans l'optique d'une globalisation toujours croissante des marchés agricoles, ainsi que de l'intégration des PECO. Les produits typiquement régionaux répondent aux attentes des consommateurs de l'ensemble des États membres de la Communauté, inspirent un sentiment de sécurité et de confiance vis-à-vis de la production agricole et apportent une contribution significative à l'amélioration de la valorisation des régions rurales notamment dans les zones de montagne et dans les zones périphériques telles que les îles.

1.2. Les produits du terroir issus de l'économie rurale sont des produits naturels et des services, élaborés ou proposés par plusieurs entreprises, dans un territoire rural dont l'identité socio-économique est établie. Ces produits sont confrontés à une forte pression concurrentielle, tout particulièrement en raison des difficultés rencontrées au cours de leur mise sur le marché, parfois insurmontables pour les petites unités de production (promotion auprès de la population, actions de promotion des ventes, disponibilité des produits). Ils contribuent fortement au maintien des activités de l'agriculture et de l'alimentation ainsi que des activités de service dans les zones rurales. L'amélioration des conditions cadres de la mise sur le marché des produits du terroir constitue l'un des facteurs clés de la conservation et du développement du potentiel endogène basé sur les ressources locales des régions de l'Union.

1.3. Les produits du terroir permettent l'utilisation alternative des matières premières agricoles et contribuent par là à l'allégement de marchés en situation d'excédent structurel. Le positionnement de ces produits sur le marché et leur succès à long terme induit une prise en compte accrue des besoins et des attentes des acheteurs et des consommateurs, qui recherchent de plus en plus ces produits. La qualité en constitue une composante, également dans le contexte d'une internationalisation accrue des échanges. Ces trois points concordent avec les objectifs de la politique agricole commune, qui s'efforce entre autres de favoriser la diversification et l'amélioration qualitative de la production en se fondant sur l'évolution des marchés et des attentes des consommateurs. À ce titre, les démarches s'y rapportant méritent une attention renforcée de la part des régions, des États membres et de l'Union.

1.4. Le marché unique et l'accroissement des échanges internationaux a considérablement renforcé l'importance accordée par les partenaires économiques à l'assurance de la qualité et à la certification des entreprises et des produits. L'augmentation rapide des qualifications (norme EN ou ISO) dans les entreprises industrielles et de services et celle du nombre de produits, notamment agroalimentaires, certifiés par des organismes accrédités à cet effet, illustre cette tendance de manière frappante. Les relations de confiance entre les producteurs et les consommateurs sont difficiles à établir sur des marchés élargis. Aussi la garantie de l'origine régionale des produits constitue-t-elle un critère de qualité de plus en plus déterminant.

1.5. La qualité au service des produits du terroir est au coeur d'une démarche collective d'identification et de différenciation régionale des produits. L'objectif d'une démarche de qualité est de réaliser des économies à moyen terme par un investissement de court terme visant à garantir et à améliorer la qualité des produits ainsi qu'à identifier les causes de la non-qualité et à mettre en oeuvre des mesures correctrices. Cet investissement de court terme est cependant nettement plus difficile à réaliser dans des entreprises petites ou moyennes, ou dans les filières de production et de commercialisation des produits du terroir dans les régions de montagne et dans les zones rurales défavorisées.

1.6. Les politiques de promotion des produits du terroir tirent profit de plusieurs synergies. D'une part, l'image de la région est susceptible d'influencer celle des produits et services offerts sur des marchés élargis. Cela vaut tout particulièrement pour le tourisme rural. D'autre part, les différents produits et services d'une région, et plus spécifiquement l'infrastructure du tourisme rural, tirent profit d'actions communes (exemple des produits fermiers et artisanaux des Pyrénées, commercialisés en partenariat sous le chapeau commun «Saveurs des Pyrénées»). À ce titre, une mobilisation des compétences de plusieurs professions et groupes d'intérêts est nécessaire à l'optimisation de la valorisation des ressources liées aux produits du terroir.

1.7. Les préoccupations environnementales sont croissantes à tous les niveaux de la vie sociale et économique de l'Union. Par le biais de mesures contraignantes, les acteurs économiques peuvent être tenus de faire de l'environnement une composante de la gestion des ressources. Cependant, des prestations supplémentaires peuvent être soutenues financièrement par les utilisateurs, pour autant que ceux-ci soient informés des buts poursuivis et qu'ils aient des garanties sur ces pratiques particulières. Les produits du terroir peuvent s'inscrire dans cette logique, en faisant appel à des pratiques agricoles ou de transformation particulièrement respectueuses de l'environnement naturel ou du bien-être des animaux. Ce type de démarche mérite une attention accrue et des mesures particulières d'encouragement. À cela s'ajoute le fait que les produits régionaux, étant généralement commercialisés dans la région où ils sont produits, peuvent contribuer, grâce à leurs canaux de distribution réduits, à la réalisation d'économies d'énergie et à la limitation des atteintes à l'environnement.

1.8. En conclusion, dans un objectif de renforcement des territoires ruraux, notamment dans les zones rurales défavorisées, les principaux apports des produits du terroir sont les suivants. D'abord, leur identification permet d'établir un lien entre le produit et sa région, dans ses composantes paysagère et culturelle et, le cas échéant, entre le produit et certaines pratiques ou prestations dans les domaines environnementaux ou éthologiques. Ensuite, leur protection permet parfois la sauvegarde d'un patrimoine culinaire qui contribue à l'identité des régions. Enfin, l'encouragement des démarches partenariales autour de produits du terroir permet de provoquer des effets très positifs, en matière de synergies dans la promotion. Le soutien des initiatives des agents et la mise en place de conditions générales propices à leur succès sont dans ce domaine des instruments à privilégier, les mesures palliatives aux désavantages des régions défavorisées étant du ressort d'autres politiques de l'Union.

En conséquence, le Comité des régions défend la position suivante:

2. Observations générales

2.1. Le Comité des régions reconnaît l'adoption récente de plusieurs règlements en vue de la protection des produits du terroir, notamment en 1992 du règlement (CEE) 2081/92 () protégeant les appellations d'origine et les indications géographiques et du règlement 2082/92 () sur les attestations de spécificité pour les produits agricoles et les denrées alimentaires. Mais il estime que les régions doivent en outre conserver une marge de manoeuvre suffisante pour mener des actions portant sur un ensemble de produits et associant des indications d'origine avec la garantie d'une certaine qualité. Les labels régionaux de qualité et d'origine sont un instrument approprié, efficace et éprouvé permettant de répondre aux aspirations des consommateurs, qui de plus en plus souhaitent que soit indiquée l'origine régionale des produits et que soit cultivée l'identité des régions de la Communauté.

Le CdR déplore à cet égard l'absence de normes de références comparables dans l'ensemble des États membres. Seules des normes de ce type peuvent garantir une protection suffisante de la concurrence et des consommateurs pour les produits couverts par les dispositions juridiques mentionnées plus haut.

2.2. Le Comité des régions prend acte du fait que la Commission vient de publier la liste des appellations d'origine protégées (aop) et des indications géographiques protégées (igp).

2.3. Le Comité se félicite de la proposition du Parlement européen () de créer un écolabel européen, en complément du règlement 2092/91 () sur l'agriculture biologique. Toutefois, cette règle doit également laisser un espace pour des écolabels régionaux.

2.4. Le Comité rappelle aux institutions de l'Union et des États membres le rôle important des démarches partenariales de valorisation des produits du terroir, dans le maintien des emplois en zone rurale et l'entretien agricole du sol dans les zones difficiles.

3. Mesures européennes de protection et de promotion des produits du terroir

3.1. Le Comité des régions invite les institutions de l'Union, dans l'adaptation en cours de la réforme de la politique agricole commune, à veiller à mettre davantage l'accent sur les qualités spécifiques de chaque région (principe commun), en vue de garantir aux acteurs régionaux une marge d'action suffisante dans le cadre de leur activité politique. Cela permettrait d'atteindre un degré suffisant d'application du principe de subsidiarité dans ce domaine politique. Il s'agit notamment de renforcer les synergies entre les différents instruments de la politique agricole, y compris dans sa composante d'encouragement de la qualité, avec ceux des Fonds structurels, notamment dans les initiatives communautaires et les projets pilotes.

3.2. Le Comité des régions invite la Commission à soutenir tout particulièrement les initiatives de protection et de promotion des produits du terroir dans le cadre de la politique structurelle. À cet égard, il conviendrait également de créer le cadre juridique communautaire permettant d'insérer des dispositions régionales concernant la valorisation et l'origine régionale d'un produit (par exemple pour les accords entre les groupes interprofessionnels). En effet, les petites unités de l'industrie agroalimentaire ainsi que le nombre élevé des acteurs agricoles et celui de leurs partenaires engagés dans la transformation et l'élaboration d'un produit du terroir représentent un obstacle majeur à une production qui tienne compte de l'évolution des attentes des consommateurs. Par opposition, la production de masse est concentrée dans les mains d'un petit nombre d'opérateurs capables de réagir vite aux incitations du marché en fonction d'intérêts de court et moyen terme. Donner aux partenaires d'alliances stratégiques les moyens d'appliquer des dispositions conformes à l'intérêt général dans leur filière de production permettrait de créer une condition cadre favorable en vue de favoriser les initiatives et les actions de coopération entre les acteurs de la production, de la transformation et de la commercialisation de ces produits.

3.3. Le Comité des régions invite les institutions communautaires à créer un cadre juridique pour les dispositions régionales nécessaires au soutien renforcé des certifications officielles pour les produits et les entreprises engagées dans des filières et protégées par les règlements communautaires (règlement 2081/92 sur les aop et igp, règlement 2082/92 sur les attestations de spécificité, règlement 2092/91 sur le mode de production biologique, et éventuellement le règlement 1906/90 () sur les normes de commercialisation des volailles, qui définit l'emploi du terme «fermier» pour les volailles). Le Comité demande aux institutions communautaires d'assurer, par des dispositions cadres allant au-delà des dispositions mentionnées, la marge de manoeuvre nécessaire pour l'introduction de labels régionaux de qualité et d'origine répondant aux besoins de l'économie et des consommateurs. Le Comité des régions note que ces dispositions s'intègrent parfaitement dans l'objectif 5a des dispositions relatives à l'utilisation des Fonds structurels de l'Union. En outre, le Comité des régions considère qu'il convient de prendre également en considération les produits qui ne peuvent pas être classés dans des catégories générales, même s'ils répondent à certaines exigences quant à leur origine ou au caractère artisanal de leur fabrication. À cet égard, il demande que soient envisagées la protection et la valorisation de termes comme «fermier», «artisanal» ou «montagne», mais également des produits porteurs du label «production rurale» ou même de labels de parcs naturels régionaux.

3.4. Le Comité des régions estime qu'il est nécessaire d'améliorer les débouchés des produits du terroir en consolidant les structures de production et d'offre. Tout particulièrement, l'application de la directive 42/93 () devrait être encouragée pour les petites structures de production et de commercialisation. La création de réseaux régionaux de la qualité au service des produits du terroir mérite à ce titre une attention particulière.

3.5. Le Comité des régions invite les institutions européennes à envisager la mise en place d'une Charte spécifique, définie de manière identique dans les États membres. Cette Charte établirait la reconnaissance de certaines pratiques et l'engagement à moyen et long terme des partenaires locaux, en permettant aux consommateurs et aux utilisateurs d'identifier une offre territoriale globale, engagée dans une démarche de qualité liant des produits physiques ou des services, notamment en matière d'accueil et de tourisme, avec des prestations environnementales, éthologiques, paysagères et patrimoniales.

3.6. Le Comité des régions invite la Commission à créer un réseau de l'Europe des régions de production fondé sur une Charte de qualité territoriale (cf. paragraphe 3.5) afin d'encourager les exemples et de promouvoir certaines initiatives mais aussi d'en porter les évaluations régulières à la connaissance du public. Ce réseau de régions européennes de production pourrait inclure des mesures globales de protection et de valorisation des produits du terroir, à savoir non seulement l'échange d'expériences, mais aussi la formation et la transmission du savoir-faire en vue d'adapter les produits du terroir aux exigences du marché. L'initiative lancée par le Parlement européen d'une Coupe européenne des produits du terroir pourrait également être poursuivie. Cet événement a déjà réuni 60 régions européennes et favorisé la constitution d'un réseau de promotion des produits de qualité. On pourrait envisager d'organiser à la suite de cette manifestation une exposition européenne des produits du terroir.

3.7. Le Comité des régions propose aux institutions de l'Union et des États membres de permettre la création d'une reconnaissance communautaire pour l'animateur local. En effet, le caractère partenarial est essentiel dans la réussite des initiatives locales. Cette dimension requiert un investissement important dans les ressources humaines qui doivent être unies autour de la formulation d'un projet cohérent. L'animateur local a pour rôle de concerter les efforts des différents agents dans la démarche partenariale autour des produits d'un terroir.

3.8. Le Comité des régions est d'avis que la qualification et la certification d'organismes agricoles autonomes (comme par exemple l'instauration d'instances de contrôle, de comités de gestion et de groupements de producteurs) constituent un instrument approprié pour proposer au secteur de la production et de la commercialisation des produits alimentaires des lots de qualité et de caractéristiques uniformes. C'est de cette manière que pourra être évitée la qualification et la certification des petites et moyennes entreprises agricoles, en raison du coût prohibitif d'une telle procédure.

3.9. Le Comité des régions demande à la Commission de soutenir, dans le cadre d'un projet pilote, les travaux de recherche en vue de la création d'une procédure d'autorisation visant à valoriser les produits du terroir issus de l'agriculture et de l'industrie alimentaire. L'augmentation du nombre de mesures contraignantes et des contrôles y afférents (par exemple concernant la non- utilisation d'anabolisants et de pesticides) imposent des charges supplémentaires aux entreprises concernées. Face à cette situation, il serait envisageable d'élaborer une procédure uniforme d'autorisation concernant une série de produits du terroir.

3.10. Le Comité des régions prend acte de la déclaration du Commissaire Franz Fischler portant sur l'utilisation de 10 millions d'écus pour la création d'un label de qualité européen, dans laquelle il soulignait que la dimension régionale de la qualité devrait être privilégiée lors de la création d'un tel label, dans un souci de cohérence avec les objectifs généraux poursuivis par la politique agricole commune et les Fonds structurels de l'Union. Le Comité des régions souligne expressément que la création d'un label de qualité européen unique excluant les systèmes régionaux de qualité et de garantie irait à l'encontre du concept de la diversité régionale et du principe de subsidiarité. Les régions devraient au contraire réglementer dans une large mesure la certification de leurs produits de qualité à partir de certaines normes minimales, en tenant compte des attentes des consommateurs ainsi que des exigences en matière de protection de la santé, en soignant l'image de la région et en veillant au respect des recettes régionales. Quant à la Communauté, sa mission consiste à adopter des dispositions cadres interdisant que d'autres produits soient dépréciés de manière discriminatoire ou que le consommateur soit induit en erreur.

3.11. Le Comité invite la Commission à veiller à ce que le contrôle de la qualité des produits agricoles s'effectuant sur la base d'un label régional de qualité et d'origine reste du ressort des régions. En effet, la valorisation commerciale des produits du terroir se fonde sur l'identification des caractéristiques spécifiques de ces produits et sur la garantie que l'image véhiculée par l'identifiant est conforme à certaines pratiques.

3.12. Le Comité invite la Commission européenne à établir par le biais d'une directive cadre des normes minimales comparables pour la qualité et le contrôle de la certification des produits régionaux de qualité, mais à s'abstenir dans une large mesure d'évaluer la qualité des produits. Mieux vaudrait se référer à la spécificité des produits régionaux et aux attentes des consommateurs en la matière. La Commission européenne pourrait, par exemple, dans le cadre du programme Pacte, encourager un échange d'expériences entre les régions concernant les systèmes d'assurance-qualité existants, avant d'élaborer des dispositions cadres européennes incompatibles avec les traditions locales (approche «de la base vers le sommet», et non «du sommet vers la base»). La certification des produits du terroir est particulièrement profitable à la commercialisation des produits agricoles qui sont développés et fabriqués sur la base de programmes communautaires. Les labels régionaux de qualité et d'origine complètent ainsi utilement la politique agricole de la Communauté. C'est pourquoi le Comité des régions demande que ces labels soient totalement reconnus par les institutions européennes.

3.13. Le cadre juridique européen qu'il convient de créer doit être, dans sa mise en oeuvre administrative, davantage orienté vers les critères d'utilité et d'application pratique que la réglementation actuelle; en outre, il ne doit pas s'accompagner de procédures administratives disproportionnées. Les collectivités régionales et locales - pour autant qu'elles soient chargées de cette mise en oeuvre - ne pourront pas créer de nouvelles instances administratives. À cet égard, les principes - éprouvés - de la libre initiative et de la responsabilisation des acteurs économiques doivent être conservés. Les aides publiques devraient être principalement destinées à assurer l'homologation des producteurs et à faire connaître les labels de qualité.

3.14. La création de labels de qualité pour les produits alimentaires doit, pour l'essentiel, demeurer du ressort des fabricants. Le développement ultérieur de la législation ne doit pas porter préjudice aux labels ayant déjà fait leurs preuves, que les acteurs économiques ont introduits sur le marché grâce à des efforts financiers considérables, sur la base de règles nationales ou régionales.

3.15. Les dispositions juridiques ainsi que les autres mesures de protection ou de promotion des produits du terroir issus de l'agriculture et de l'industrie alimentaire ne doivent pas conduire à un renforcement de la réglementation des marchés voire à des entraves commerciales.

3.16. En conséquence, le Comité des régions demande à la Commission européenne d'appliquer en priorité la stratégie de la reconnaissance mutuelle des règles nationales, dans l'intérêt de la diversité régionale.

Bruxelles, le 18 septembre 1996.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO n° L 208 du 24. 7. 1992, p. 1.

() JO n° L 208 du 24. 7. 1992, p. 9.

() Résolution n° B4/1299/95.

() JO n° L 198 du 22. 7. 1991, p. 1.

() JO n° L 173 du 6. 7. 1990, p. 1.

() JO n° L 169 du 12. 7. 1993, p. 1.