N°C 136/6 Journal officiel des Communautés européennes 4.6.86 
II 
(Actes préparatoires) 
COMMISSION 
Projet de recommandation du Conseil sur l'emploi des handicapés dans la Communauté 
européenne 
COM(86) 9 final 
(Présenté par la Commission au Conseil le 29 janvier 1986.) 
(86/C 136/06) 
LE CONSEIL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES, 
vu le traité instituant la Communauté européenne, 
vu le projet soumis par la Commission, 
vu l'avis du Parlement européen, 
vu l'avis du Comité économique et social, 
considérant que la résolution du Conseil, du 21 janvier 
1984 ('), concernant un programme d'action sociale 
prévoit, notamment, la mise en oeuvre d'un programme 
pour la réintégration professionnelle et sociale des handi­
capés; 
considérant que la résolution du Conseil, du 27 juin 
1974 (2), porte établissement du premier programme 
d'action communautaire pour la réadaptation profession­
nelle des handicapés; 
considérant que la résolution du Conseil et des représen­
tants des États membres, du 21 décembre 1981 (3), 
concernant l'intégration sociale des handicapés, invite les 
États membres «à assurer que les handicapés ne suppor­
tent pas de manière inéquitable les conséquences, notam­
ment du point de vue de l'emploi, des difficultés écono­
miques» et «à promouvoir les mesures visant à préparer 
les handicapés à une vie active», mais ne prévoit pas une 
action concertée ou concentrée de la Communauté à cet 
égard; 
considérant que, dans la présente recommandation, le 
terme «handicapés» englobe toutes les personnes présen­
tant des incapacités résultant d'atteintes physiques, 
mentales ou psychologiques; 
considérant que les handicapés ont le même droit que 
tous les autres travailleurs à l'égalité des chances en 
matière de formation et d'emploi; considérant que, en période de crise économique, l'ac­
tion aux niveaux européen et communautaire doit non 
seulement être poursuivie mais encore intensifiée en vue 
de réaliser l'égalité des chances grâce à des politiques 
positives et cohérentes; 
considérant que ces politiques doivent tenir compte des 
aspirations des handicapés à une vie pleinement active et 
indépendante; 
considérant que le Parlement européen, dans sa résolu­
tion du 11 mars 1981 (4), a souligné la nécessité de favo­
riser, au niveau communautaire, l'intégration écono­
mique, sociale et professionnelle des handicapés, 
RECOMMANDE AUX ÉTATS MEMBRES: 
1. De prendre toutes mesures appropriées en vue de 
promouvoir l'égalité des chances pour les handicapés 
en matière d'emplois et de formation professionnelle, 
comprenant aussi bien la formation initiale et l'emploi 
que la réinsertion après réadaptation. 
Ce principe d'égalité des chances s'applique: 
a) à l'accès à l'emploi et à la formation profession­
nelle, c'est-à-dire également les services d'orienta­
tion, de placement et de suite; 
b) au maintien dans l'emploi ou la formation, ainsi 
qu'à la protection contre le licenciement injustifié; 
c) aux possibilités de promotion. 
2. De définir et de mettre en oeuvre à cet effet des politi­
ques cohérentes, globales et positives en faveur de la 
formation professionnelle et de l'emploi des handi­
capés; ces politiques doivent tenir compte des mesures 
et des actions mises en oeuvre dans les autres États 
membres de la Communauté. 
(') JO n° C 13 du 12. 2. 1974, p. 1. 
(2) JO n° C 80 du 9. 7. 1974, p. 30. 
O JO n° C 347 du 31. 12. 1981, p. 1. (4) JO n° C 77 du 6. 4. 1981, p. 27. 
4.6.86 Journal officiel des Communautés européennes N°C 136/7 
Ces politiques doivent prévoir en particulier: 
a) l'élimination des discriminations négatives 
i) en garantissant la révision des lois, règlements 
et dispositions administratives ainsi que l'inva­
lidation ou la modification des dispositions 
des conventions collectives qui sont contraires 
au principe de l'égalité des chances pour les 
handicapés. Les réglementations concernant 
les licenciements injustifiés devraient com­
porter, notamment, des dispositions spécifi­
ques protégeant les travailleurs contre tout 
licenciement motivé par l'existence d'un 
handicap, même acquis; 
ii) en assurant qu'il n'y a aucune exception au 
principe de l'égalité d'accès à la formation ou 
à l'emploi autre que celle justifiée par l'exis­
tence d'une incompatibilité spécifique, si 
nécessaire confirmée par une attestation médi­
cale, entre une activité particulière faisant 
partie d'un emploi ou d'un cours de formation 
et un handicap déterminé, et que toute excep­
tion fait l'objet d'une révision périodique afin 
de déterminer si celle-ci se justifie encore; 
iii) en garantissant que les handicapés qui esti­
ment que le principe de l'égalité des chances 
n'a pas été appliqué à leur égard puissent 
porter l'affaire devant un tribunal après 
recours, le cas échéant, devant d'autres 
instances compétentes; 
iv) en assurant que tous les tests exigés pour 
l'accès aux cours de formation professionnelle 
ou leur validation sont conçus de manière à ne 
pas défavoriser les candidats handicapés; 
b) des actions positives en faveur des handicapés, 
notamment 
i) en tenant compte des différences existant dans 
le caractère des diverses entreprises et au 
niveau de l'environnement, la fixation, par les 
États membres, d'objectifs numériques 
réalistes pour le nombre total des personnes 
handicapées ayant un emploi dans une entre­
prise publique ou privée, employant 20 personnes ou plus. Des mesures doivent en 
outre être prises pour faire connaître ces 
objectifs et pour les atteindre; 
ii) l'adoption dans chaque État membre d'un 
code de bonnes pratiques pour l'emploi de 
handicapés, s'inspirant de la présente recom­
mandation et du code modèle d'action posi­
tive annexé à la recommandation. Ce code 
devrait être diffusé aussi largement que 
possible et appliqué dans le secteur public et 
privé; 
iii) toutes les entreprises publiques et privées 
visées sous i) devraient adopter une politique 
en matière d'emploi des handicapés conforme 
au code de bonnes pratiques. Les États 
membres doivent définir les moyens de faire 
connaître publiquement ces politiques ainsi 
que le rapport annuel sur la mise en œuvre de 
celles-ci, conformément aux procédures exis­
tant déjà pour la diffusion d'informations dans 
le domaine social; 
iv) lorsqu'un travailleur devient handicapé, que 
cela résulte ou non d'un accident du travail ou 
des conditions de travail, il devrait être exigé 
de l'employeur qu'il coopère avec les services 
de réadaptation en vue de la réintégration du 
travailleur, si possible dans la même entre­
prise. 
3. De faire rapport à la Commission sur les mesures 
qu'ils ont prises pour la mise en œuvre de la présente 
recommandation afin de permettre à la Commission 
d'élaborer le rapport susmentionné, 
ET INVITE LA COMMISSION: 
1. À créer et gérer un système pour l'échange d'expé­
riences et d'informations sur la réadaptation et l'em­
ploi des handicapés entre les autorités nationales et 
des agences désignées à cette fin. 
2. À présenter un rapport au Conseil sur l'application de 
la présente recommandation dans un délai de trois ans 
à compter de la date de son adoption. 
CODE MODÈLE D'ACTION POSITIVE EN VUE DE LA PROMOTION DE LA FORMATION 
PROFESSIONNELLE ET DE L'EMPLOI DES HANDICAPÉS 
1. Création d'emplois 
Des mesures devraient assurer aux handicapés la 
possibilité de bénéficier pleinement et de manière 
équitable des projets concertés de création d'emplois, 
tels que les programmes régionaux de développe­
ment, les initiatives locales en matière d'emploi, les 
actions visant à promouvoir la création de coopéra­tives ou de moyennes entreprises de petite dimen­
sion, etc. 
De nouvelles possibilités d'emploi devraient être 
créées pour les handicapés au moyen d'initiatives 
nationales aussi bien dans le secteur même des 
nouvelles technologies que sous la forme d'une utili­
sation des nouvelles technologies en tant que moyens 
N° C 136/8 Journal officiel des Communautés européennes 4.6.86 
auxiliaires pour rendre l'emploi possible dans d'au­
tres domaines. 
De même, il importe de promouvoir et de soutenir 
des projets qui forment et préparent des handicapés 
en vue de la création de leur propre affaire, ou qui 
leur trouvent de nouvelles possibilités d'emploi dans 
les médias ou dans des services destinés à d'autres 
handicapés. 
Il y a lieu d'identifier d'autres secteurs (tels que les 
services tertiaires, y compris le tourisme et la restau­
ration, l'agriculture intensive ou l'horticulture, la 
sylviculture, etc.), qui ont un bon avenir et convien­
nent pour des personnes présentant différents types 
d'invalidité, et de mettre en oeuvre des programmes 
de création d'emplois nouveaux pour les handicapés 
dans ces domaines. 
Une action devrait être entreprise au niveau national 
pour assurer que les nouveaux systèmes téléphoni­
ques sont adaptables aux besoins des opérateurs 
aveugles. Les représentants des handicapés doivent 
être consultés au sujet des autres risques spécifiques 
menaçant l'emploi du fait du développement des 
nouvelles technologies, et des mesures appropriées 
doivent être prises. Il y a lieu d'établir des plans 
nationaux spéciaux en vue du réemploi des travail­
leurs souffrant de handicaps mentaux qui perdent 
leur emploi en raison de changements du caractère 
du marché de l'emploi. De plus larges possibilités 
d'emploi à temps partiel seront créées en faveur des 
travailleurs handicapés. 
2. Incitations à l'adresse des employeurs 
Des fonds provenant de sources publiques doivent 
être rendus disponibles pour couvrir les coûts 
spéciaux qui résultent pour un employeur de l'em­
bauche d'un travailleur handicapé, ou contribuer à la 
couverture de ces coûts. Les dépenses éligibles 
devraient comporter les adaptations des machines ou 
équipements, l'aménagement des accès et les frais de 
personnel supplémentaire, et les aides devraient 
intervenir aussi bien lorsqu'un travailleur est réem­
bauché après être devenu handicapé que lorsqu'il 
s'agit de nouveaux recrutements. Dans ce dernier 
cas, une contribution publique au paiement du 
salaire du travailleur devrait aussi être accordée 
pendant une certaine période de mise au courant. 
3. Placement et soutien dans l'emploi 
Dans toutes les régions, des services de placement 
spécialement destinés à aider des handicapés dotés 
d'une formation convenable à trouver un emploi 
devraient être organisés, et les indispensables 
programmes de formation des responsables du place­
ment devraient être mis en oeuvre. Ces services 
seraient également responsables du suivi et du 
soutien des handicapés dans l'emploi, au moins 
pendant une période initiale. 
Il y a lieu d'encourager les syndicats à apporter tout 
le soutien nécessaire aux travailleurs handicapés et à 
assurer une prise en charge adéquate de leurs intérêts 
dans le cadre de structures représentatives. 4. Emploi protégé 
La situation de l'emploi protégé et des activités proté­
gées devrait être revue dans chaque État membre et 
des plans devraient être établis pour l'avenir de ce 
secteur. En ce qui concerne l'aspect quantitatif, des 
projets devraient évaluer la demande future et les 
nécessités de développement ou de réduction de 
telles mesures. En ce qui concerne l'aspect qualitatif, 
la révision devrait prendre en considération les 
approches suivantes: 
— amélioration de la qualité des ateliers ou des 
centres qui ont le moins de succès, de manière 
qu'ils se rapprochent des meilleurs, 
— introduction de nouvelles formes d'activité (par 
exemple dans le secteur de l'informatique) à la 
fois plus intéressantes et susceptibles d'avoir plus 
de succès sur le plan commercial, 
— augmentation des possibilités de formation 
authentique dans les ateliers, 
— développement du rôle de transition des ateliers, 
c'est-à-dire de leur fonction de centre d'évalua­
tion et de développement personnel se situant 
entre l'éducation fondamentale ou une période 
de chômage et l'entrée sur le marché général du 
travail, 
— réduction de la ségrégation par le développement 
de postes de travail ou de groupes protégés dans 
les entreprises ordinaires, ou de coopératives 
mixtes. 
5. Systèmes de sécurité sociale 
Des mesures doivent être mises en œuvre afin d'as­
surer que les travailleurs handicapés qui perdent leur 
emploi ou ne peuvent trouver un emploi après une 
réadaptation professionnelle ne se trouvent pas 
ensuite, en raison uniquement de leur handicap, 
financièrement plus défavorisés que les autres travai-
leurs se trouvant dans une situation similaire. 
Des mesures doivent également être prises pour 
assurer que les systèmes de prestation n'ont pas pour 
effet de freiner le recours à l'emploi à temps partiel, 
aux périodes d'emploi à l'essai ou à la progressivité 
de l'entrée ou du retour dans l'emploi, lorsque de 
telles mesures paraissent opportunes du point de vue 
aussi bien du travailleur handicapé que de l'em­
ployeur. 
6. Transition, réadaptation professionnelle et formation 
professionnelle 
Un degré élevé de priorité devrait être attribué à 
l'amélioration des possibilités de préparation à la vie 
active et de formation offertes au handicapé ainsi 
que de la qualité de ces mesures, compte tenu 
notamment des facteurs suivants : 
— prêter une même attention aux besoins des 
travailleurs qui deviennent handicapés à la suite 
d'un accident ou d'une maladie et à ceux des 
jeunes dont le handicap est congénital ou est 
survenu dans l'enfance ou l'adolescence, 
4.6.86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 136/9 
— adapter le contenu des cours de formation dispo­
nibles afin qu'ils répondent d'une manière plus 
réaliste aux besoins du marché de l'emploi, 
— assurer que les établissements de formation main­
tiennent des liens directs avec les représentants 
locaux des partenaires sociaux, 
— améliorer les méthodes de formation, notamment 
en développant l'utilisation des nouvelles techno­
logies comme moyens techniques auxiliaires, en 
introduisant la formation modulaire et, le cas 
échéant, des possibilités de formation à distance, 
— encourager des expériences dans les domaines de 
la structure et de la conception des cours, de 
façon à faciliter la coordination entre la forma­
tion théorique et la formation pratique, 
— éliminer les barrières en réduisant les exigences 
imposées à l'entrée, en assouplissant les régle­
mentations en matière d'âge limite, en autorisant 
la participation à des cours à tout moment de 
l'année souhaitable pour l'intéressé (accès éche­
lonné) et accélération de la reconnaissance offi­
cielle des nouveaux cours, 
— encourager les stagiaires handicapés à participer 
plus activement à la planification de leurs propres 
programmes de formation, 
— donner aux stagiaires handicapés la possibilité de 
s'inscrire à des cours de formation intégrée dans 
des établissements ordinaires chaque fois que cela 
est possible et souhaitable, 
— garantir la continuité tout le long du processus 
de transition ou de réadaptation en encourageant 
la coopération interprofessionnelle et en créant 
des équipes multidisciplinaires. 
7. Évaluation et orientation 
Dans toutes les régions, il y a lieu de mettre à dispo­
sition des services efficaces d'orientation scolaire et 
professionnelle expressément chargés de répondre 
aux besoins des handicapés. Lorsque cette tâche est 
assurée par un service d'orientation à caractère 
plutôt général que spécialisé, il y a lieu de prendre 
des mesures pour assurer que son personnel a reçu 
une formation lui permettant de comprendre les 
besoins particuliers des personnes handicapées et de 
résoudre leurs problèmes. 
Des études doivent être entreprises pour identifier les 
méthodes d'évaluation les plus efficaces, et ces 
méthodes doivent être introduites dans une mesure 
aussi large que possible. Priorité doit être donnée au 
principe selon lequel le handicapé lui-même (et, le 
cas échéant, sa famille) doit participer activement à 
l'évaluation et à celui selon lequel chaque client doit 
être encouragé à choisir le meilleur des niveaux de 
formation et le plus élevé des objectifs professionnels 
qu'il peut prétendre atteindre. 8. Soutien apporté par l'environnement 
Des mesures doivent être prises pour assurer que les 
handicapés vivent dans un environnement leur 
donnant la possibilité de bénéficier d'une éducation 
et d'une formation continues et d'apporter à l'éco­
nomie toute la contribution dont ils sont capables. La 
législation existante doit être mise en oeuvre d'une 
manière efficace et, si nécessaire, une législation 
nouvelle doit être introduite pour promouvoir un 
logement convenable (chaque fois que cela est 
possible, intégré dans le cadre de vie ordinaire), des 
moyens de transport appropriés vers les lieux de 
formation et de travail, ainsi que des facilités d'accès 
au lieu de travail et de déplacement sur le lieu de 
travail, notamment dans le secteur du travail de 
bureau. 
9. Consultation, coordination et participation 
Les autorités nationales, régionales et locales 
devraient revoir leur système de consultation, de 
coordination et de participation, en incluant dans 
cette révision les services et agences publics, les orga­
nisations bénévoles, les professions indépendantes, 
les partenaires sociaux et les médias ainsi que les 
handicapés et leurs familles. La participation active 
des handicapés, que ce soit en tant que représentants 
ou à titre personnel, à l'adoption et à la mise en 
oeuvre des décisions les concernant, devrait être 
considérée comme particulièrement prioritaire. 
10. Information et conseils 
Un système d'information et de conseils devrait être 
mis en place au profit des handicapés, de leurs 
familles et des professionnels concernés (qu'il s'agisse 
de travailleurs sociaux spécialisés dans l'aide indivi­
duelle ou d'administrateurs). Ce système devrait 
englober les aides techniques et d'autres questions 
importantes pour les handicapés; il pourrait être 
constitué par des centres spécialisés ou par des 
services mis en place, avec des fonctions élargies, 
dans les centres existants. Il devrait, au fur et à 
mesure que les ressources disponibles le permettront, 
être progressivement étendu, au-dessous du niveau 
national, aux niveaux régional et local. 
Une action coordonnée doit aussi être entreprise 
pour informer et conseiller les responsables politi­
ques, les partenaires sociaux et le public sur les capa­
cités et les besoins des handicapés. En particulier, des 
programmes vidéo sur les problèmes des handicapés 
pourraient être largement diffusés par des canaux 
appropriés tels que, par exemple, des groupes d'inté­
rêts et les systèmes de formation des partenaires 
sociaux. 
11. Recherche 
La recherche sociale dans ce domaine devrait être 
encouragée et coordonnée en vue d'analyser les 
besoins et les possibilités et aussi d'évaluer l'efficacité 
des mesures prises. Elle devrait donner lieu à la cons­
titution de bases de données nationales. 
N° C 136/10 Journal officiel des Communautés européennes 4. 6. 86 
ANNEXE 
Analyses de la situation et des mesures dans le domaine de l'emploi des handicapés dans la 
Communauté européenne 
«Le désir de travailler est inséparable de la nature humaine et vise bien au-delà de la satisfaction de 
simples besoins matériels.» Q) 
I. INTRODUCTION: LES BASES DE LANALYSE 
1. La Commission a fondé cette analyse en premier lieu sur quatre études (2) entreprises en 1982 et 1983, 
qui ont exploré les problèmes de différents points de vue: statistique, psychologique, juridique, sociolo­
gique et ergonomique. De plus, le réseau communautaire de centres de réadaptation a constitué trois 
groupes de travail qui, en 1983, ont présenté des rapports sur l'emploi et la formation professionnelle 
des handicapés, et les associations européennes de handicapés ou pour les handicapés, avec lesquelles la 
Commission entretient des contacts réguliers, ont été invitées à fournir des données ou à remettre des 
documents de synthèse sur la question. Ainsi, la Commission a pu tirer profit des connaissances et de 
l'avis de praticiens, de consommateurs et de chercheurs. 
2. L'attention de la Commission a en outre été attirée sur l'importance particulière de la réadaptation et 
de la formation professionnelles pour l'emploi des handicapés. Consciente de cette importance, la 
Commission a préparé pour servir de base de discussion, à l'intention du comité consultatif de la 
formation professionnelle (3), un document qui a été examiné lors de la réunion du comité tenue en 
septembre 1983. À la suite de cette discussion, de précieux commentaires ont été soumis par un certain 
nombre de membres du comité et ont été pris en considération dans les chapitres de la présente 
communication qui traitent de la formation professionnelle. 
3. Simultanément, la Commission a pu suivre étroitement le travail des organisations internationales qui, 
s'inspirant de la décennie de suivi décidée par les Nations unies à la suite de l'année internationale de 
1981 ainsi que de l'urgence manifeste des problèmes critiques auxquels il faut faire face, ont déployé 
des activités exceptionnelles dans le domaine de la réadaptation et de l'emploi des personnes atteintes 
de handicaps. L'adoption par l'Organisation internationale du travail, en 1983, d'une convention et 
d'une recommandation sur la réadaptation et l'emploi des personnes handicapées a été particulièrement 
importante. La préparation de ces documents a été caractérisée par l'approche positive et la solidarité 
des pays de la Communauté pour un certain nombre de questions importantes. Le Conseil de l'Europe 
(accord partiel dans les domaines social et de la santé publique) apporte aussi une double contribution 
d'une valeur exceptionnelle par la restructuration systématique de son recueil d'informations sur les 
législations nationales concernant la réadaptation et l'emploi des handicapés ainsi que par la mise à 
jour et la réunion de toutes ses résolutions antérieures pour constituer une nouvelle résolution générale 
présentant une politique cohérente pour la réadaptation des handicapés. Le programme pour les 
adolescents handicapés de l'OCDE (centre pour la recherche, l'éducation et l'innovation) est tout aussi 
précieux, et présente un caractère complémentaire: il est maintenant passé du thème de l'intégration 
dans l'école à celui du passage de l'école à la vie active. L'accent y est mis sur l'encouragement, la 
description et l'évaluation des approches novatrices des projets, ainsi que sur l'analyse des implications 
des résultats de ceux-ci pour la politique. L'interdépendance entre toutes ces activités internationales 
orientées dans une bonne direction et celles de la Communauté européenne renforce considérablement 
le soutien apporté aux efforts de tous les États membres concernés. 
(') Phrase extraite de «Assessing Needs; Report of a Survey carried out in Athens in 1984», document 
présenté par la Société grecque des personnes atteintes de paralysie spasmodique lors d'un séminaire 
bénéficiant du soutien de la Commission et organisé a Cambridge, en avril 1984, par la Société interna­
tionale des paralysés cérébraux. 
(2) Ces quatre études sont les suivantes: 
«The Handicapped and their Employment», Guy Mangin (EUROSTAT, 1983). 
«A functional assessment of Disabled Workers in the light oftask demands ofnew micro-electronic dévies», 
Robert Feeney, Université de Loughburough, 1982. 
«Overview: Disability and employment», Mary Croxen, Open University, 1982. 
« The Economie Intégration ofthe Disabled: an Analysis ofMeasures and Trends in Member States», Eliane 
Vogel Polski et al., Université libre de Bruxelles, 1983. 
(3) Document de la Commission «The Vocational Training of Disabled People in the European Community», 
juin 1983. 
4.6.86 Journal officiel des Communautés européennes N°C 136/11 
4. En janvier 1984, la Commission a invité le professeur Aldeba, doyen de la faculté des sciences écono­
miques de l'université du Limbourg, à Maastricht, à préparer un rapport de synthèse (*) tenant compte 
des études et autres contributions déjà reçues et destinées à servir de base pour un séminaire multirepré-
sentatif organisé par la Commisson à Bruxelles en mars 1984. En fin de compte, le thème de l'emploi a 
été le principal point à l'ordre du jour de deux réunions (avril et juin 1984) du groupe de liaison de la 
Commission pour les handicapés, composé de représentants des ministères concernés de tous les États 
membres. Le groupe de liaison a également été une importante source de documentation sur l'évolution 
récente dans les États membres. 
II. LA SITUATION 
A. Facteurs positifs généraux en matière de handicaps 
5. Lorsqu'il existe un aussi grand nombre de problèmes complexes, on aboutirait à une image totalement 
déséquilibrée si l'on s'abstenait de rendre compte en premier lieu des nombreux aspects positifs et 
hautement significatifs de la situation. Si les progrès de la médecine peuvent augmenter le nombre des 
handicaps en améliorant les taux de survie à la naissance, après accident ou dans la vieillesse, il ne faut 
pas oublier, par ailleurs, non seulement la guérison de nombre d'infirmités précédemment incurables, 
mais aussi la réduction d'incapacités résultant d'infirmités qui ne peuvent pas elles-mêmes être guéries. 
Simultanément, des progrès considérables ont été faits en pédagogie théorique et pratique, ce qui 
procure de nouvelles possibilités d'apprentissage aussi bien aux retardés mentaux qu'aux handicapés 
physiques, à tous les niveaux de l'éducation et de la formation. Dans certains cas, cet effet est renforcé 
par les conséquences positives de la tendance «majoritaire» à l'intégration des enfants ou des jeunes qui 
sont handicapés dans les écoles et collèges ordinaires. 
6. Des progrès tout aussi considérables ont été faits dans le sens d'une réduction ou même d'une élimina­
tion des incapacités résultant de handicaps, quelle que soit la gravité de ces derniers. L'éventail et la 
qualité des moyens techniques auxiliaires et des informations disponibles sur ces moyens progressent 
généralement d'une façon continue et permettent de réduire d'une manière ou d'une autre tous les 
types d'incapacité résultant d'un handicap, quelle que soit la forme de celui-ci. L'apport actuel, pour ne 
pas parler de l'apport potentiel, dans l'avenir, de moyens techniques auxiliaires faisant appel aux 
nouvelles technologies de l'informatique ou de la télématique, est particulièrement important. Les avan­
tages procurés s'étendent à toutes les phases, et presque tous les aspects, de la vie: fonctions fondamen­
tales, éducation, formation, emploi, loisirs, communications, vie indépendante. De plus en plus, il n'est 
pas exagéré de dire que les aveugles peuvent lire, que les sourds peuvent utiliser le téléphone, que les 
paralysés peuvent se déplacer très librement, que les retardés mentaux peuvent lire. Avec l'aide d'un 
ordinateur, même une personne atteinte d'une grave paralysie congénitale au point de ne pouvoir que 
hocher la tête ou souffler peut apprendre à communiquer et à agir sur son environnement. 
7. La conjonction des progrès techniques, de nouvelles attitudes et du développement du sens de la 
responsabilité publique a apporté un certain nombre d'avantages considérables. Un tétraplégique peut 
conduire une automobile spécialement adaptée; dans un certain nombre de villes, des systèmes de 
transport public ont été adaptés ou des possibilités de transport de porte-à-porte ont été mises en 
place (2). Dans le domaine du logement, de nombreux aménagements bien imaginés et flexibles permet­
tent une vie indépendante sans perte du soutien professionnel nécessaire et sans la création de 
ghettos (3). La mobilité dans la rue a été améliorée par la construction, dans un certain nombre de 
villes, de rampes pour les utilisateurs de fauteuils roulants ou la mise en place de moyens auxiliaires 
tactiles ou auditifs destinés aux piétons aveugles. Beaucoup a également été fait pour rendre les bâti­
ments publics — bureaux, hôtels, magasins, établissements d'enseignement, équipements culturels ou 
destinés aux loisirs — physiquement accessibles et pour adapter les lieux de travail aux besoins des 
employés handicapés. Il est vrai que, dans tous ces domaines, l'ampleur des réalisations est très variable 
dans la Communauté, mais les résultats sont réels et les bases de pratiques valables ont été jetées. 
8. Il est également important de ne pas sous-estimer les efforts qui ont été déployés par les États membres 
pour créer ou soutenir des organismes de coordination au niveau national. Dans certains cas, ces orga­
nismes peuvent être responsables d'une partie des tâches actuelles de mise en œuvre de mesures et de 
services; dans d'autres, l'accent est mis sur la consultation et l'information. Le «comité national de 
liaison pour la réadaptation des handicapés» français est un bon exemple d'une mesure nationale de ce 
(') «Disabled People and their Employment», par Will Aldeba, en collaboration avec le Centre européen 
pour le travail et la société, Maastricht. 
(2) Voir l'étude de la Commission «Transport for the Disabled: Door-to-door Transport Systems», Erica 
Research Institute, novembre 1982. 
(3) Voir notamment la communication de la Commission COM(80) 491 de septembre 1980 relative aux 
innovations en matière de logement bénéficiant du soutien des programmes communautaires de projets 
pilotes pour le logement des handicapés. 
N° C 136/12 Journal officiel des Communautés européennes 4. 6. 86 
genre. On peut citer également, à cet égard, la «Bundesarbeitsgemeinschaft fiir Rehabilitation» dans la 
république fédérale d'Allemagne, la «Stichting Nederlandse Gehandicaptenraad» aux Pays-Bas, le 
«National Rehabilitation Board» en Irlande, et la «Royal Association for Disability and Rehabilitation» 
au Royaume-Uni. Un certain nombre de ces organismes jouent le rôle de secrétariats nationaux pour 
«Rehabilitation International» et participent ainsi activement à l'échange de données et d'idées au 
niveau mondial; également organisés au niveau européen, les secrétariats, dans les pays de la Commu­
nauté, ont des entretiens réguliers avec la Commission sur toutes les principales questions sociales 
relatives aux handicaps, ce qui confère une dimension communautaire à leur travail. 
9. Ces résultats pratiques ont été, dans une large mesure, la conséquence d'un changement d'attitudes (et 
ils ont, à leur tour, eux-mêmes encouragé ce changement) parmi les employeurs, par exemple les 
responsables syndicaux, les administrateurs et les membres des professions libérales, et aussi, jusqu'à un 
certain point, au niveau du public. Il est hors de doute qu'en encourageant ce changement, l'année 
internationale des handicapés (1981) a joué un rôle majeur. Il est cependant parfois difficile de ne pas 
être davantage impressionné par les aspects négatifs: la persistance de l'apathie, de l'ignorance et de 
craintes mal déguisées à l'égard de nombreuses formes de handicap sont des phénomènes qui peuvent 
être déprimants. Toutefois, si l'on considère les aspects positifs, on constate par exemple que l'on se 
préoccupe de plus en plus d'éliminer les barrières traditionnelles entre les praticiens des différentes 
professions et entre les professionnels et leurs administrateurs ou, ce qui est plus important encore, 
leurs clients ('). 
Dans plusieurs pays au moins, les programmes réguliers et les documentaires diffusés par la radio ou la 
télévision ont un impact considérable. Il existe une volonté, largement répandue et se traduisant de plus 
en plus par des actes concrets, d'éliminer les effets débilitants du paternalisme excessif qui, dans le 
passé, a caractérisé maintes activités bien intentionnées. Bien que des réserves et des préjugés persistent, 
il est encourageant de voir que de nombreux employeurs ont totalement modifié leur attitude après 
avoir fait l'expérience pratique de ce qu'un travailleur handicapé peut offrir. En effet, de très nombreux 
indices montrent, dans tous les milieux et à tous les niveaux sociaux, que tout peut changer une fois 
que la glace est brisée. 
10. Les handicapés eux-mêmes répondent, d'une manière qui n'est certes pas rapide, du moins en Europe, 
mais perceptible et croissante, à cette situation complexe faite de difficultés et de possibilités. Naturelle­
ment, une telle attitude n'a pas toujours existé au niveau individuel; on s'aperçoit de plus en plus que, 
abstraction faite de la minorité agissante, l'organisation et la solidarité sont nécessaires si l'on veut que 
le défi soit relevé. Dans tous les pays de la Communauté, les associations de parents et de familles de 
handicapés, ainsi que des handicapés eux-mêmes, exercent une influence plus ou moins grande, mais 
cette influence a tendance à augmenter; il en va de même au niveau européen, et la Commission 
encourage cette évolution. En vérité, la bonne volonté des personnes valides est essentielle, mais elle ne 
suffit pas; on ne peut s'en remettre à cette bonne volonté pour obtenir des résultats réels dans des 
périodes difficiles. Les handicapés ont donc également besoin d'un soutien, orienté dans une bonne 
direction, apporté par leurs propres représentants. Son efficacité sera maximale s'il est lié à des 
systèmes et des activités encourageant activement l'effort personnel, comme par exemple le mouvement 
pour une vie indépendante, qui commence maintenant à prendre racine dans la Communauté en des 
lieux aussi éloignés l'un de l'autre que le Derbyshire et Munich. 
11. En résumé, les facteurs positifs peuvent être considérés comme une combinaison, d'une part, de 
progrès quelque peu lents et sporadiques, mais nettement discernables, en ce qui concerne les 
problèmes généraux relatifs à l'environnement, les systèmes de soutien, les attitudes des autres à l'égard 
des handicapés, l'idée que les handicapés se font d'eux-mêmes et leurs aspirations, et, d'autre part, de 
progrès beaucoup plus rapides dans les domaines scientifique et technologique. Ce qui importe actuel­
lement, c'est que cette combinaison a modifié et continuera à modifier le seuil de l'employabilité. En 
fait, maintenant, il n'est plus possible de parler d'inemployabilité au sens absolu du terme; on peut tout 
au plus admettre, dans certains cas, que l'on ne peut pas imaginer comment une personne donnée 
pourrait devenir apte à l'emploi dans un proche avenir, mais très souvent, et probablement de plus en 
plus souvent, même dans de tels cas, cela se révélera faux. 
B. Problèmes généraux en matière de handicaps 
12. Il y a, à côté de ces facteurs positifs d'une importance non négligeable, un certain nombre de 
problèmes généraux qui empêchent beaucoup de handicapés de mener une vie bien remplie et satisfai­
sante, et qu'il convient de décrire avant d'examiner les problèmes spécifiques à l'emploi. Certains de ces 
problèmes découlent de la nature même des handicaps, d'autres sont essentiellement liés à la réponse 
apportée aux handicaps par la société. 
(') Voir les études récentes (1983) de la Commission «Inter-Professional Co-operation», par le professeur 
Boris Ford, et «The rôle ofthe voluntary bodies», par V. Kôditz, axées l'une et l'autre sur les besoins des 
jeunes handicapés en matière de transition. 
4.6.86 Journal officiel des Communautés européennes N°C 136/13 
13. Un groupe de problèmes est en relation avec la très grande diversité des handicaps. Du côté des handi­
capés eux-mêmes, ce facteur a mis obstacle, ce qui est aisément compréhensible, au développement 
d'une solidarité généralisée et a par conséquent eu tendance à empêcher la formation de structures 
réellement puissantes en matière d'autô-assistance. 
Pour les administrateurs et les prestataires, la diversité représente aussi une difficulté considérable: ils 
sont perpétuellement en train d'essayer de trouver une voie étroite entre une spécialisation et une 
généralisation excessives lorsqu'il s'agit de définir les problèmes auxquels il y a lieu de s'attaquer, ou 
bien ils sont obligés d'arrêter une série de décisions distinctes pour l'approche relativement étroite ou 
large de situations ou de besoins spécifiques. 
14. Le handicap implique également, à la fois pour le handicapé et pour le responsable politique ou le 
prestataire de services, le dilemme de la stigmatisation. Pour planifier les services et en assurer la pres­
tation, le prestataire doit savoir quels sont les besoins, où ils se situent, et pouvoir procéder au moins à 
une certaine évaluation des tendances. Il se trouve ainsi dans l'obligation d'identifier les handicapés, de 
recueillir des informations détaillées à leur sujet, et peut-être aussi, à certaines fins, des les inviter à 
s'inscrire en tant que handicapés, ou à exiger d'eux une telle inscription. La poursuite elle-même d'une 
politique active d'intégration dépend de l'identification préalable —- ce qui revient à les distinguer — 
de ceux qui doivent être intégrés. Le dilemme est tout aussi évident pour la personne handicapée 
elle-même: pour pouvoir prétendre à une prestation, elle doit accepter un classement catégoriel qui 
peut amoindrir l'idée qu'elle se fait d'elle-même ou porter atteinte à la manière dont elle est considérée 
par les autres. Pour elle également, par conséquent, la voie qui mène publiquement à l'intégration peut 
paraître à la fois fastidieuse et trop risquée. 
15. Trois sortes de facteurs négatifs peuvent être discernés dans la réponse de la société aux handicapés: 
ceux qui se manifestent dans la législation, dans la prestation de services et dans les réactions du public. 
En ce qui concerne la législation, bien qu'un grand nombre de mesures utiles soient en vigueur dans les 
pays de la Communauté, la situation générale est insatisfaisante pour quatre raisons. La base constituée 
par la législation intérieure reflète naturellement les points de vue de l'époque, qui peuvent paraître 
aujourd'hui limités ou déformés; les amendements qui y ont été apportés n'ont pas non plus suivi le 
rythme des changements de la situation ou des attitudes. La législation s'est aussi souvent constituée 
morceau par morceau, si bien que les différents éléments manquent de cohérence. Troisième, elle n'est 
pas toujours effectivement appliquée et le contrôle est souvent inadéquat. Enfin, l'effet nuisible de ces 
insuffisances est aggravé par la récession. 
16. Malgré tout ce qui a été fait au cours de ce siècle dans les pays développés pour organiser et améliorer 
des services afin de répondre aux besoins des handicapés, un puissant mouvement d'opinion, qui se 
développe peut-être encore, considère que ce qui est fait est inadéquat ou inapproprié. La critique, 
pour une large part, ne porte pas seulement sur les problèmes de handicaps, mais s'insère dans tout un 
processus de mise en cause de l'efficacité de l'ensemble des services sociaux; naturellement, cependant, 
les handicapés estiment que ces questions sont particulièrement importantes pour eux dans la mesure 
où ils sont plus particulièrement dépendants de tels services. Les critiques des services émises par les 
handicapés eux-mêmes tirent une grande partie de leur force du fait qu'elles se trouvent corroborées 
par des non-handicapés, qu'il s'agisse de professionnels, de travailleurs bénévoles, de parents ou d'au­
tres personnes bien intentionnées. Voici quels sont les principaux éléments de ces critiques: 
— Fragmentation: 
Les services sont organisés en relation avec des besoins spécifiques, si bien qu'un handicapé se 
trouve obligé de s'adresser à un certain nombre de professionnels ou d'agences dont aucun n'est en 
mesure de considérer ses problèmes comme un ensemble ou ne se soucie de l'effet d'une interven­
tion sur d'autres aspects de la vie du client. Les professionnels eux-mêmes tendent à être surspécia­
lisés et â n'avoir que peu de contacts ou, au mieux, que des contacts inadéquats avec leurs collè­
gues; la coordination des activités laisse généralement beaucoup à désirer, ce qui n'est guère surpre­
nant puisque la responsabilité de la coordination n'incombe à aucune personne ou agence particu­
lière. Dans le domaine de la coopération interprofessionnelle, bien qu'il existe, comme on l'a déjà 
vu ('), de bons exemples de bonnes pratiques, le niveau général est très inférieur aux besoins. Natu­
rellement, cet effet de fragmentation peut être particulièrement aigu pendant un processus de tran­
sition, lorsqu'un handicapé passe d'une agence ou d'un établissement à un autre (2), et comme la 
réadaptation est toujours un processus de ce genre, elle se trouve sujette à des risques de disconti­
nuité. 
(') Voir le paragraphe 9 ci-avant et la note en bas de page. 
(2) Ce point est souligné dans une étude récemment achevée pour la Commission par le United Kingdom's 
National Bureau for Handicapped Students, intitulée «Survey of the situation in Member States of the 
Community concerning the access of disabled students to and within establishments and programmes of 
post-compulsary éducation». 
N°C 136/14 Journal officiel des Communautés européennes 4.6.86 
— Standardisation: 
L'assertion selon laquelle les bureaucrates, et même les prestataires de services primaires, tendent à 
simplifier et à classer les problèmes de groupes de clients et, aux yeux du moins du client lui-même, 
tendent à sous-estimer l'importance de facteurs spécifiques à l'individu, n'a rien de nouveau ni de 
remarquable. Jusqu'à un certain point, cela peut être inévitable et, par suite, très bien accepté; mais 
une acceptation ne peut être attendue de nombreux handicapés. Pour eux, la particularité complexe 
des effets de leur infirmité est l'essence même de leur vie, tous les jours et chaque jour: ou bien les 
solutions tiennent compte de cette singularité, ou elles ne sont d'aucune utilité. Il ne sert à rien de 
savoir que la plupart des fauteuils roulants peuvent passer par une certaine porte si le vôtre ne le 
peut pas. C'est là le problème perpétuel de l'agent — bureaucrate, professionnel, employé, gardien 
d'hôtel, etc. — qui adaptera ce qu'il peut offrir, et rien de plus. 
— Paternalisme: 
S'ils sont appropriés à certains égards, les services peuvent faire trop par ailleurs. En ce qui 
concerne les retardés mentaux surtout, mais pas seulement dans leur cas, il peut être beaucoup plus 
facile de leur trouver une protection et un soutien que de leur laisser, dans une mesure raisonnable, 
l'autonomie qui leur est nécessaire. Certaines professions se sont fait une réputation bien établie de 
hauteur et de paternalisme. D'un certain point de vue, tous les handicapés sont par définition des 
malades chroniques et, traditionnellement, les praticiens estiment qu'il ne faut informer les malades 
de leut état que dans la mesure jugée utile pour leur propre bien. La réaction humaine normale à 
cette tyrannie bienveillante est la soumission: c'est ainsi que le handicapé «délègue» ou abandonne à 
d'autres ses droits d'être humain. 
17. Bien que l'on réussisse actuellement de plus en plus, comme on l'a déjà vu, à encourager des attitudes 
plus positives à l'égard des handicapés dans la collectivité, nul ne conteste, semble-t-il, qu'à cet égard la 
situation soit encore loin d'être satisfaisante dans notre civilisation. Les difficultés sont en général beau­
coup plus graves pour certaines infirmités que pour d'autres, par exemple dans les cas du retard mental, 
de la paralysie affectant la parole ou l'expression faciale, et (d'une manière différente, mais avec autant 
de rigueur) de la surdité; tandis que la maladie mentale, il faut bien l'admettre, entraîne des complica­
tions particulières. Le problème semble résulter du mélange d'une appréhension plus ou moins ration­
nelle des exigences gênantes que les handicapés pourraient avoir à notre égard et de craintes tout à fait 
irrationnelles résultant d'une ignorance qui a été elle-même nourrie par le système: la tendance passée 
à la ségrégation en matière d'établissements spécialisés, de services, et même souvent de logement, ce 
qui isolait les handicapés du reste de la société. De plus, le développement de services spéciaux, de 
même que la tendance à la ségrégation des handicapés, ont encouragé à croire que le système apportait 
en fait des réponses adéquates à leurs besoins et que, par conséquent, le citoyen ordinaire n'a rien 
d'autre à faire, à cet égard, que de payer ses impôts. La désinstitutionnalisation, en particulier, et le 
nouvement général vers l'intégration, dans le cadre duquel elle s'insère, requièrent une approche entiè­
rement différente qui exige de la communauté locale, ce qui est tout à fait nouveau, qu'elle prenne 
conscience de ses handicapés et en assume la responsabilité. Il faut donc rompre un cercle vicieux: 
l'indispensable visibilité des handicapés — dans la rue, au théâtre, au café — dépend à la fois d'atti­
tudes nouvelles et est en même temps la condition de telles attitudes. 
C. Facteurs positifs concernant l'emploi des handicapés 
18. Les handicapés étant un phénomène universel, complexe et profond, il n'a pas été possible d'envisager 
l'emploi des handicapés sans avoir considéré d'abord leur situation générale. Si l'on passe maintenant 
du général au particulier, il est préférable de commencer par rendre compte des facteurs positifs exis­
tant dans le domaine de l'emploi. Ne pas le faire laisserait l'impression, erronée, que toutes les législa­
tions nationales sont plus ou moins inadaptées et que tout l'éventail des services offerts est largement 
inefficace. En fait, dans la plupart des États membres, des efforts considérables ont été accomplis pour 
mettre en place une législation de nature à promouvoir l'intégration économique des personnes handi­
capées et pour organiser ou encourager des services destinés à faciliter cette intégration. De nombreux 
indices révèlent également que des activités sont actuellement déployées à l'échelon national pour 
combattre les effets négatifs de la situation actuelle de l'emploi sur les handicapés. 
19. Dans ce domaine, aucune mesure législative n'a suscité davantage de discussions que la méthode des 
«quotas», qui consiste à exiger légalement des employeurs qu'ils occupent un certain pourcentage de 
handicapés. En fait, il n'existe dans la Communauté rien qui ressemble à un système unique de 
«quotas»: dans un État membre, le Danemark, il n'y a pas de quotas; dans le cas des autres États 
membres, les systèmes varient de manière très diverse, en ce qui concerne la dimension des entreprises 
4.6.86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 136/15 
concernées, les différences d'approche entre les secteurs public et privé, les critères de la prise en 
considération des handicaps, le pourcentage de handicapés à embaucher, les sanctions en cas de 
manquement. De plus, rien n'indique, d'une manière générale, que les systèmes de quotas sont particu­
lièrement propres à assurer, dans toute la mesure du possible, le plein emploi des handicapés, alors 
qu'ils ont été instaurés dans ce but, mais dans des circonstances économiques très différentes de celles 
qui existent actuellement. Dans la plupart des pays, il ne semble pas que les sanctions soient efficaces, 
soit qu'elles soient trop faibles pour avoir un effet quelconque, soit qu'elles soient trop rigoureuses 
pour pouvoir faire l'objet, dans la pratique, d'une application généralisée. Il n'est donc pas étonnant 
que dans l'état actuel des choses on ne s'attende pas à une amélioration de l'efficacité dans un avenir 
prévisible. 
20. Il n'y aurait donc aucune raison de considérer les quotas comme un facteur positif s'il n'y avait l'expé­
rience exceptionnelle réalisée dans la République fédérale, où un système beaucoup plus développé — 
il s'agit en fait d'un système de «quotas-taxes-subventions» — a conduit à des résultats très différents. 
En Allemagne, toutes les entreprises, publiques ou privées, qui emploient plus de 16 personnes sont 
tenues d'employer 6 % (') de personnes présentant un degré d'invalidité égal à 50 % ou plus de la 
capacité de travail; l'inobservation de cette disposition entraîne actuellement le paiement d'une taxe de 
100 marks allemands par mois pour chaque poste manquant au quota. Les moyens financiers ainsi 
recueillis constituent la principale source de financement de fonds de soutien à l'emploi qui sont 
affectés à l'octroi de subventions (pour l'adaptation de postes de travail, par exemple) à des employeurs 
qui remplissent le quota, ou vont même au-delà, et d'une assistance aux handicapés dans le cadre de 
leur vie active (2). On ne peut attendre un fonctionnement parfait d'un tel système, mais le système 
allemand fonctionne effectivement dans une mesure plus que satisfaisante. Toutefois, selon les chiffres 
les plus récents (1982), 75 % des employeurs tenus de le faire ne remplissent pas le quota, mais ceux 
qui le dépassent sont assez nombreux; au total, 77 % des postes qui, légalement, auraient dû être 
occupés par des handicapés l'étaient, et 5,9 % de l'ensemble des travailleurs des entreprises concernées 
étaient handicapés dans la mesure — considérable — requise par les critères légaux. Le grand mérite 
de ce système est qu'il s'attaque, au moyen d'un seul et unique mécanisme, à la fois aux barrières qui 
s'opposent à l'emploi des handicapés et au manque d'emplois et de ressources pour financer des 
services de réadaptation. Un élément fondamental du système est aussi le fait qu'il concerne les handi­
capés graves et s'applique aux employeurs aussi bien publics que privés. 
21. Rien n'indique que les États membres aient l'intention de créer un système de quotas selon le système 
allemand, ou d'adapter et de renforcer leur système de quotas actuel en s'inspirant du modèle alle­
mand. On entend souvent exprimer l'opinion qu'une telle initiative exercerait un effet négatif sur la 
production dans les circonstances économiques actuelles où tant de travailleurs handicapés sont en 
chômage et qu'un plus grand succès pourrait être attendu d'une intensification des programmes de 
conseils, d'informations et de persuasion orientés vers les partenaires sociaux et complétés par des 
incitations ou des compensations financières. Au Royaume-Uni, il a été décidé, après de longs débats, 
de ne pas supprimer un système de quotas pourtant généralement considéré comme inopérant. Au lieu 
de cela, on a créé, parallèlement à ce système, un nouveau code de bonnes pratiques pour l'emploi des 
handicapés, officiel mais faisant appel au volontariat, qui est certainement destiné à constituer la pierre 
angulaire de la politique et des pratiques futures. Ce code présente un certain nombre d'avantages. Il 
constitue une source d'informations, de conseils et de références, et contient aussi des prescriptions 
(bien que celles-ci ne soient pas obligatoires). Il concerne non seulement les entreprises privées, mais 
aussi le secteur public, ce qui n'est pas le cas du système de quotas. Il se compose de deux parties, dont 
les objectifs se situent à deux niveaux: le niveau politique des directeurs, et le niveau pratique des chefs 
directs et des employés, ainsi que de leurs représentants. 
22. Au Pays-Bas, les mesures actuellement soumises au Parlement constituent également une nouvelle 
approche présentant plusieurs caractéristiques similaires. Au lieu d'un quota renforcé, porté à 5 %, 
comme il avait été proposé, il sera demandé aux employeurs et aux syndicats de coopérer pour assurer 
dans la pratique des chances égales d'emploi aux handicapés dans toutes les entreprises; dans un délai 
de trois ans, le gouvernement pourra imposer, si nécessaire, un quota de 3 à 7 % à une entreprise. Il 
existe donc, de toute évidence, un certain nombre d'options soigneusement préparées et constructives 
qui peuvent être étudiées par les États membres en tant que modèles et dont l'efficacité relative peut et 
devrait être étudiée et comparée au niveau communautaire au cours des prochaines années. 
(') Il s'agit d'une moyenne: le pourcentage varie de 4 à 10 % selon les employeurs, les régions et les 
industries. Dans la fonction publique, il peut atteindre 12 %. 
(2) 60 % de la taxe sont retenus par le service d'assistance du Land concerné; 40 % vont au programme 
interrégional pour la réinsertion des handicapés graves dans l'emploi, le travail et la société. 
N° C 136/16 Journal officiel des Communautés européennes 4.6. 86 
23. Le besoin d'une source constante et fiable de revenus pour assurer le financement des subventions et 
des services en faveur de la formation et de l'emploi peut être satisfait par des moyens autres qu'un 
système de quotas, taxes et subventions. Un bon exemple est offert, à cet égard, en Belgique, par le 
Fonds national pour le reclassement des handicapés. Financé d'une manière «indolore» par des contri­
butions publiques (notamment au moyen d'une taxe sur l'assurance des véhicules à moteur) ('), le 
Fonds permet d'assurer, dans toute la mesure du possible, des services de réadaptation fiables et d'un 
niveau égal dans tout le pays. Sa grande force, c'est qu'il peut contribuer aux besoins non seulement 
des centres de réadaptation, mais aussi des employeurs et des handicapés individuellement. En consé­
quence, le Fonds constitue un instrument politique non seulement doté de ressources fiables, mais aussi 
flexible. 
24. Un système de quotas n'est pas non plus, quelle que soit son efficacité, considéré comme la seule 
solution à tous les problèmes d'emploi des handicapés; la nécessité d'ensembles cohérents de mesures, 
dans lesquels intervient ou n'intervient pas un quota, semble être reconnue à l'unanimité. Des mesures 
adoptées récemment en Allemagne envisagent non seulement des améliorations du système de quotas, 
mais encore une augmentation des incitations, pour les employeurs, à former et engager des handi­
capés, un renforcement de la protection contre les licenciements injustifiés et du rôle du représentant 
des handicapés dans les entreprises, ainsi que la révision de l'allocation de vacances favorable dont 
bénéficient les handicapés; il faut ajouter à tout cela la vigueur et la qualité exceptionnelles des disposi­
tions relatives à la réadaptation et la formation professionnelles des personnes handicapées jeunes et 
adultes en république fédérale d'Allemagne. 
25. Des initiatives en cours en France ont également adopté une approche globale, incluant l'acceptation 
de stagiaires handicapés dans le système ordinaire de formation, des dispositions plus souples pour le 
recrutement de handicapés dans les services publics et un certain nombre de programmes d'incitations 
financières à l'adresse des employeurs. Il s'agit notamment d'aides pour les contrats individuels de 
réadaptation professionnelle, de participations aux frais d'adaptation des lieux de travail et d'embauché 
de personnel supplémentaire, d'une aide pour la formation d'apprentis handicapés, d'un programme de 
subventions à l'embauche pendant trois ans pour les employeurs qui s'engagent à recruter 4 % de 
handicapés et à favoriser la réadaptation et la formation professionnelles et d'un programme de subven­
tions pour handicapés qui créent leur propre affaire. Les employeurs ont réagi, par exemple, par l'affec­
tation de personnels responsables de l'embauche de handicapés dans les directions «Droits de l'homme» 
de grandes sociétés, et par la priorité accordée à l'embauche de handicapés par ETHIC, association 
regroupant 2 500 petites et moyennes entreprises. 
26. De même, au Royaume-Uni, le «Code of Good Practice» n'est pas un phénomène isolé. Les employeurs 
ayant plus de 250 employés sont tenus d'inclure dans le rapport annuel du directeur un compte rendu 
de leur politique en matière d'emploi des handicapés. Les employeurs sont encouragés par des primes 
dans le cadre du programme «Fit for Work» et ils sont assistés par un «Disablement Advisory Service» 
(service de conseils) qui est un complément des services spécialisés et généraux en matière d'emploi 
existant déjà. Des plans de réadaptation individuelle utilisant l'ensemble des services disponibles sont 
élaborés pour les domaines où les services d'un centre de réadaptation professionnelle ne peuvent être 
obtenus, et la création des groupes professionnels protégés est de plus en plus encouragée pour 
remplacer l'emploi protégé traditionnel. 
27. D'autres exemples illustrent les progrès réalisés dans les États membres, non seulement en ce qui 
concerne la mise au point de mesures spécifiques, mais aussi pour concilier la coordination de ces 
mesures et leur répartition équitable dans le pays. Nous nous bornerons à indiquer ici, à l'aide de 
quelques exemples, que ces initiatives existent et que, dans de nombreux pays, elles sont assez bien 
implantées. La contribution du secteur privé, qui suppose parfois une collaboration utile avec les 
pouvoirs publics, est un facteur important dans tous les États membres. Nombre de centres de réadap­
tation sont privés mais reçoivent une aide financière de l'État. En France, certaines des équipes de 
préparations et de suite dans de nombreux domaines sont sous direction privée, d'autres sous direction 
publique. En France toujours, le Girpeh (Groupements interprofessionnels régionaux pour la promo­
tion des personnes handicapées) joue un rôle important dans le domaine de l'emploi; souvent, les 
initiatives privées jouent un rôle d'avant-garde en matière d'innovation, comme par exemple, au 
Royaume-Uni, le «Pathway Scheme» en faveur de l'intégration économique des attardés mentaux. 
28. Nombre de handicapés, y compris les jeunes, ont bénéficié des améliorations apportées ces vingt 
dernières années à la formation, ainsi qu'aux services d'orientation, de placement et de suite. Des 
progrès ont été réalisés au niveau tant du contenu que de la qualité de la formation; dans certains pays, 
l'augmentation du nombre de retardés mentaux recevant une préparation professionnelle sérieuse est 
considérable. Des méthodes plus souples ont été introduites, par exemple des systèmes de formation 
modulaire, et les possibilités d'auto-évaluation et de participation active de stagiaire sont plus 
nombreuses. Entre-temps, le développement après la guerre d'institutions spécialisées bénéficiant de 
ressources importantes a abouti maintenant à une gamme de plus en plus large de 
(') Cette taxe alimente le Fonds à raison de plus de 50 %; d'autres sources de financement sont tirées de 
l'assurance incendie et de l'assurance contre les accidents du travail. 
4.6. 86 Journal officiel des Communautés européennes N° C 136/17 
possibilités de formation «intégrée» dans des cours et établissements normaux ouverts à tous les 
stagiaires, handicapés et nonrhandicapés. L'exemple le plus significatif est le réseau communautaire de 
centres de réadaptation qui s'adresse aux stagiaires handicapés physiques et mentaux et qui, de plus en 
plus, pourra diffuser les résultats des innovations et les expériences réussies. 
29. Les tendances sur le marché du travail ne sont pas elles non plus toutes négatives. La demande crois­
sante d'horaires de travail plus courts, l'intérêt pour les programmes de travail partagé, les possibilités 
accrues et les meilleures conditions de travail à temps partiel, les propositions plus nombreuses et plus 
avantageuses de retraite anticipée, sont autant de tendances qui peuvent être particulièrement intéres­
santes pour certains handicapés. On admet généralement que l'automatisation pourra entraîner une 
amélioration générale des conditions de nombreuses situations de travail dont les handicapés bénéficie­
ront particulièrement. La production de composants électroniques offre déjà des emplois convenant 
aux handicapés. La révolution technologique offre, ce qui est plus important, des auxiliaires de travail 
nettement améliorés, notamment pour le travail de bureau (synthétiseurs de voix pour les secrétaires 
aveugles, par exemple) et de nouveaux emplois spécifiques utilisant les ordinateurs (programmeurs, par 
exemple, ou opérateurs de programme), que ce soit dans un environnement de travail normal ou par 
«travail à distance». Les possibilités auront également plutôt tendance à augmenter qu'à diminuer dans 
des secteurs qui n'ont rien à voir avec les nouvelles technologies, comme le tourisme, la sylviculture et 
l'horticulture. Ce qui est encore plus important pour les handicapés, ce sont les initiatives d'un type 
différent dans lesquelles la Communauté joue un rôle capital — programmes permettant d'offrir une 
garantie sociale aux jeunes, d'encourager la formation de petites et moyennes entreprises et de favo­
riser les initiatives locales en matière d'emploi. 
30. Les divers systèmes d'emploi protégé sont très importants pour les handicapés — le plus souvent mais 
pas exclusivement pour les retardés mentaux. Il est dangereux de faire des généralisations au sujet des 
ateliers protégés, parce que leur objectif, leur organisation et surtout la population à laquelle ils 
s'adressent varient considérablement non seulement d'un État membre à l'autre, mais également à l'inté­
rieur d'un même pays. Généralement, les ateliers protégés sont subventionnés — mais bien d'autres 
entreprises le sont. Ils doivent affronter la concurrence pour vendre leurs produits sur le marché libre, 
alors qu'ils ont des niveaux de productivité inférieurs ('). Pour des milliers de handicapés, ils ont été et 
sont encore le principal sinon le seul contact réel avec la société. 
31. Il faut bien admettre que les ateliers protégés tels qu'ils sont généralement conçus connaissent trois 
types de problèmes. Ils ont tendance à concentrer leurs activités sur la fabrication légère sans haute 
technologie, et les débouchés pour leurs produits sont de plus en plus aléatoires; ils coûtent cher aux 
pouvoirs publics à un moment où les dépenses publiques sont réduites; on commence à penser que ce 
qu'ils peuvent offrir en matière d'intégration est généralement inférieur à ce que l'on en attend actuel­
lement. En théorie, ce dernier point pourrait être résolu dans la mesure où les ateliers peuvent jouer, 
tout au moins pour certains de leurs membres, un rôle plus transitoire — celui d'un relais organisé de 
manière souple entre la réadaptation ou l'éducation spéciale et la réinsertion en entreprise. Mais, dans 
la pratique, il n'est pas aisé de concilier l'idée d'une perte continuelle et planifiée des meilleurs travail­
leurs avec les contingents de production du directeur de l'atelier, et la solution faisant appel à des 
primes peut ne pas être très attrayante pour les pouvoirs publics dans les circonstances actuelles. D'une 
part, les problèmes auxquels sont confrontés les ateliers protégés sont, il faut bien le reconnaître, assez 
considérables; d'autre part, la demande de places dans ces ateliers en période de récession augmente 
plutôt qu'elle ne diminue et l'on peut prévoir que ceux-ci continueront à représenter un élément impor­
tant de l'emploi pour les handicapés. 
32. Des initiatives de deux types sont déjà entreprises pour surmonter les difficultés de l'emploi protégé. 
Les unes visent à améliorer le potentiel des ateliers protégés en tant que tels en introduisant de 
nouvelles formes d'activités, en alternance ou en remplacement de fabrications ou assemblages plus 
traditionnels: les services commerciaux utilisant des ordinateurs et l'horticulture intensive sont deux 
domaines prometteurs. Les autres s'efforcent de préserver l'environnement assisté (mais pas la sécurité 
de l'emploi) qu'offrent les ateliers traditionnels tout en intégrant les handicapés dans les entreprises 
normales et en réduisant le coût de l'ensemble des opérations. Les programmes d'«emplois protégés» 
individuels au Danemark et les «groupes industriels protégés», déjà mentionnés, au Royaume-Uni, sont 
des exemples de méthodes de lutte contre la ségrégation et en même temps de limitation des dépenses. 
(') Certains ateliers ont des «privilèges» limités sur le marché (étiquettes spéciales indiquant leur origine, 
droit de soumissionner en premier lieu, par exemple). Nombre d'entre eux n'ont pas de tels avantages, 
et la tendance générale y est plutôt opposée. 
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33. La création de coopératives constitue un exemple tout à fait différent de ce même type d'initiatives; elle 
est particulièrement intéressante parce qu'elle constitue un bon exemple de l'approche que recommande 
la Communauté dans le cadre de la campagne générale en vue de promouvoir la création d'emplois et 
qu'elle s'est révélée particulièrement bien adaptée aux handicapés. La plupart de ces initiatives sont 
intervenues en Italie où les ateliers protégés traditionnels ne sont pas très répandus. Il est nettement 
préférable de créer des coopératives regroupant des handicapés et des non-handicapés. Les problèmes 
que posent le lancement de ces coopératives et la vente des produits sont certes importants. Mais, en 
Italie du moins, il n'y a pas eu de graves difficultés avec les syndicats au sujet des niveaux des salaires, 
alors que la contribution, que les coopératives qui favorisent l'intégration et renforcent la responsabi­
lité, ont déjà apportée à l'amélioration des possibilités de vie indépendante, est bien établie et se déve­
loppera encore à l'avenir. 
34. Le chapitre suivant montre à quel point la situation de l'emploi des handicapés est grave et nécessite 
une solution urgente. S'il n'y avait aucune base d'action, aucune chance de réagir efficacement, il serait 
inutile d'essayer, aucune initiative communautaire n'aurait de justification: il vaudrait mieux laisser les 
handicapés se débrouiller seuls pour trouver un emploi et s'en remettre à un seul instrument: les 
pensions d'invalidité. L'objectif de ce chapitre a été de montrer que la situation est toute différente. Il 
existe déjà pas mal de choses, de points de départ, en ce qui concerne tant les mesures que les services, 
et même le marché. Par conséquent, la Communauté doit intensifier ses efforts et n'a aucune excuse 
pour ne pas le faire. 
D. Problèmes relatifs à l'emploi des handicapés 
35. Un des objectifs de l'étude statistique sur l'emploi des handicapés effectuée par l'Office statistique des 
Communautés européennes en 1981 (') était d'établir dans quelle mesure la population active handi­
capée souffre davantage que tout autre groupe social du chômage et de la crise économique en général. 
L'étude conclut toutefois que la plupart des pays ne disposent pas d'outils statistiques permettant de 
répondre à cette question. Inévitablement, les données numériques sont incomplètes et généralement 
dépassées, et leur mauvaise qualité constitue une preuve que la Communauté doit promouvoir la 
recherche dans ce domaine. Mais les quelques données dont on dispose confirment la conviction géné­
rale que les handicapés, comme tous les autres groupes défavorisés, ont souffert et souffrent encore 
bien davantage que la moyenne des effets de la récession, opinion que partagent également les respon­
sables de ce problème dans les ministères et les organismes publics. 
36. Au Royaume-Uni, en 1978, le taux de chômage des handicapés était estimé à 14 % comparé à un taux 
national de 5,5 °/o. Au Danemark, en 1980, 17,5 % des demandeurs d'emplois handicapés n'avaient pas 
trouvé de travail alors que le taux général de chômage était d'environ 7 %. La même année, le minis­
tère français du travail estimait que le taux de chômage des handicapés atteignait 30 %, soit trois fois 
plus que celui des autres travailleurs; en Belgique également, il était d'au moins 25 °/o. Aux Pays-Bas, 
pour les trois années 1978 à 1980, alors que le taux de chômage global était identique à celui du 
Danemark, 11,5 % seulement des handicapés inscrits dans les bureaux de placement, en moyenne, ont 
trouvé un emploi cette année-là. 
37. Entre-temps, en république fédérale d'Allemagne, entre 1976 et 1980, alors que le taux de chômage 
global a diminué de 32 %, le chômage des travailleurs atteints d'infirmités graves a augmenté de 60 %. 
Depuis 1980, l'emploi des handicapés a sérieusement diminué dans les États membres. L'Irish National 
Rehabilitation Board a enregistré une diminution de 31 % du placement de handicapés de 1982 à 
1983, alors qu'au Royaume-Uni la Manpower Services Commission estime que le taux de chômage de 
longue durée des handicapés est le double de celui des autres personnes. En Allemagne, en 1983, 48 % 
des handicapés graves sans travail étaient en chômage depuis plus d'un an, la période moyenne de 
chômage étant pour eux de seize mois, contre dix pour l'ensemble des chômeurs. En outre, en Irlande 
et au Royaume-Uni, on a constaté une nette diminution du nombre des inscriptions de handicapés 
dans les services de placement, soit parce que les services offerts ne donnent pas satisfaction, soit parce 
qu'il règne parmi les handicapés un sentiment plus général de découragement face à la situation écono­
mique. Il faut ajouter à cela le problème du sous-emploi, toutes les instances étant d'accord pour 
reconnaître que nombre de handicapés au travail, et parmi eux essentiellement ceux qui sont atteints de 
déficiences auditives, travaillent à des niveaux bien inférieurs à leur capacité ou potentiel. 
(') Voir point 1.1 et note de bas de page 1. 
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38. Les causes de ce phénomène peuvent être décrites comme suit: 
a) sauf en république fédérale d'Allemagne, les législations nationales en matière de quotas introduites 
en période de croissance économique ont omis de protéger les travailleurs handicapés en période de 
récession; 
b) en outre, la seconde des deux principales formes d'action législative directe a été la constitution par 
•la loi de certains emplois spécifiques réservés aux handicapés — par exemple, préposés aux ascen­
seurs et aux parkings au Royaume-Uni. Le problème est que cette mesure, bien accueillie et certai­
nement appropriée lorsqu'elle a été introduite, est actuellement déphasée par rapport aux nouveaux 
comportements des handicapés et de leurs familles, des professionnels et même du grand public. 
Toute tendance à associer les handicapés à certains emplois, principalement à ceux qui ne deman­
dent que peu ou pas de formation ou de compétences particulières, est généralement ressentie 
aujourd'hui comme une forme de discrimination et contraire à la dignité humaine. La politique des 
emplois réservés ne semble pas avoir d'avenir; 
c) malgré des exemples de formation de haute qualité dans des établissements bien équipés, spécialisés 
ou non, dans l'ensemble, les possibilités de formation des handicapés sont inadéquates et souvent ne 
leur permettent pas de s'adapter, de sorte qu'il y a, d'une part, un décalage croissant entre les 
compétences que les handicapés peuvent offrir et les quelques postes vacants et, d'autre part, une 
formation surabondante mais de faible niveau qui ne donne pas aux handicapés les capacités néces­
saires pour les emplois disponibles; 
d) en raison soit d'un manque de possibilités de formation, soit de difficultés à entreprendre une 
formation liée directement à un handicap spécifique, on constate qu'un pourcentage de travailleurs 
handicapés nettement supérieur à la moyenne sont non qualifiés et ont peu ou pas de perspectives 
de formation sur le tas; ils sont donc extrêmement vulnérables aux licenciements en période de 
récession et de changement technologique; 
e) des changements technologiques particuliers peuvent entraîner une perte importante d'emplois qui 
étaient particulièrement utiles aux travailleurs atteints de certaines infirmités. L'automatisation de la 
production a déjà réduit le nombre d'emplois dans les industries secondaires convenant à un certain 
nombre de handicapés, y compris les handicapés mentaux. On peut également citer, à cet égard, les 
standards téléphoniques qui, jusqu'à présent, offraient de nombreux emplois aux aveugles. Le fonc­
tionnement des nouveaux standards est plus visuel et, si ceux-ci ne sont pas conçus à l'origine pour 
être facilement adaptés aux besoins des opérateurs aveugles, le coût d'une adaptation ultérieure peut 
être prohibitif et entraîner la perte de nombreux emplois pour les aveugles. Les moyens qui permet­
traient de coordonner efficacement l'action pour contrecarrer cette tendance n'existent pas; 
f) d'une manière générale, les progrès réalisés pour créer l'environnement physique nécessaire — loge­
ment, accès, transport — en vue de faciliter l'emploi des handicapés (et notamment, mais pas 
uniquement, des handicapés physiques) ont été trop lents et trop sporadiques; ce sont des entraves 
supplémentaires aux possibilités d'emploi; 
g) on croit sans doute généralement que le coût de la réadaptation professionnelle, un luxe souhaitable 
en période de richesse relative, est tout simplement inabordable en période de rigueur économique. 
Un employeur peut estimer que, pour chaque handicapé qu'il engage, il devra investir plus pour 
obtenir moins — à une époque où la main-d'œuvre est une des principales préoccupations. La seule 
étude connue à ce sujet réfute cette opinion: selon l'étude Du Pont ('), la réadaptation est rentable. 
Mais la situation en Amérique est différente: aux États-Unis, l'employeur peut avoir à payer (tout 
au moins par l'intermédiaire de son assureur) aussi bien des retraites que des salaires. Néanmoins, 
les gouvernements doivent tenir compte du coût social : parmi les experts gouvernementaux des pays 
de la Communauté, la question de savoir si les retraites sont plus onéreuses qu'une réadaptation 
efficace est controversée. Mais tant que les employeurs croiront qu'ils ne peuvent se permettre dans 
la conjoncture actuelle d'embaucher des handicapés, le problème existera et touchera particulière­
ment les jeunes handicapés à la recherche de leur premier emploi. Alors que les employeurs sont de 
moins en moins disposés à réintégrer ceux de leurs travailleurs qui sont devenus handicapés, il est 
clair que les handicapés à la recherche d'un emploi qui ne font pas partie de l'entreprise ont encore 
moins de chances d'en obtenir un; 
h) le public a sans doute encore souvent des réactions négatives vis-à-vis de l'apparence physique et de 
défauts de la parole associés à certaines invalidités; mais il s'agit là surtout — ce qui est tout aussi 
important — d'une attitude que nombre d'employeurs attribuent au public. Cela constitue certaine­
ment une sérieuse entrave cachée à l'embauche de handicapés pour des emplois dans le secteur 
tertiaire (commerce, tourisme, travail de bureau, services personnels) pour lesquels ils conviennent 
particulièrement bien, et qui constituent probablement un des principaux débouchés pour l'avenir; 
(') «Equal to the Task», enquête Du Pont sur l'emploi des handicapés, 1981. 
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i) les rapports complexes entre les mesures de réadaptation et les systèmes d'indemnités ne sont pas 
toujours très logiques et peuvent même décourager de chercher un emploi. Le problème n'est pas 
que la simple existence d'indemnités d'invalidité substantielles décourage dans l'ensemble de cher­
cher un emploi. Il pourrait en être ainsi si la crise économique se, prolongeait; toutefois jusqu'à 
présent le principe selon lequel une réadaptation active vaut mieux que la pension d'invalidité 
semble avoir été appliqué, dans l'ensemble, par les États membres: par exemple, l'indemnité d'invali­
dité n'est pas versée à une personne qui, après avoir suivi avec succès un programme de réadapta­
tion, refuse un emploi qui lui conviendrait. Les véritables difficultés sont plus spécifiques et concer­
nent le rapport entre les indemnités d'invalidité et certains types d'emploi qui peuvent intéresser 
particulièrement les handicapés — principalement le travail à temps partiel, mais encore des 
périodes de travail «à l'essai» et une mise au travail ou un retour au travail progressifs. Dans 
certains États membres, les ressources financières d'une personne handicapée recevant une indem­
nité peuvent tout simplement diminuer si elle prend un travail à temps partiel ou si elle est en 
période de mise au travail progressive. Les travailleurs handicapés peuvent également être décou­
ragés de suivre des programmes de travail «à l'essai» qui pourraient être utiles, parce que, si l'essai 
n'est pas concluant, il leur sera peut-être difficile de récupérer les indemnités qu'ils auront perdues 
et de toute façon il y a des délais préjudiciables. La rigidité des systèmes peut créer des problèmes 
particuliers en relation avec les différents types de maladies mentales; d'autres handicapés deman­
dent une définition de P«incapacité partielle» qui leur offrirait les formules dont ils ont besoin. Mais 
il y a aussi des exemples de bonne pratique dans certains États membres et, sous réserve de considé­
rations financières, il n'y a pas de raison que ces progrès ne soient pas réalisés dans toute la 
Communauté; 
j) tandis que des efforts sont faits pour gagner l'appui des employeurs au moyen de subventions finan­
cières et de programmes d'information et de conseils, la prise en charge des indemnités d'adaptation 
par les employeurs pourrait ne pas donner les résultats espérés. En outre, on a vu peu d'efforts 
concertés pour susciter l'intérêt et gagner le soutien des syndicats en faveur de l'emploi des handi­
capés; 
k) à quelques notables exceptions près, la participation au niveau national, régional, local ou de l'en­
treprise des handicapés eux-mêmes à la prise ou à l'application de décisions concernant directement 
leur intégration économique n'est pas une chose acquise dans la Communauté européenne.