Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la négociation et la mise en oeuvre d'accords relatifs à des services aériens entre les États membres et les pays tiers"(1)

(COM(2003) 94 final - 2003/0044 (COD))

(2003/C 234/06)

Le 14 mars 2003, le Conseil a décidé, conformément à l'article 80, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 26 juin 2003 (rapporteur: M. Ghigonis).

Lors de sa 401e session plénière des 16 et 17 juillet 2003 (séance du 16 juillet), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 119 voix pour et une abstention.

1. Introduction et contexte

1.1. Au cours des quinze dernières années, l'Union européenne a mené à bien un imposant programme de libéralisation et d'intégration du secteur du transport aérien. La Communauté a fusionné les différents marchés du trafic aéronautique en un espace "intérieur" unique. En adoptant les mesures libéralisatrices du transport aérien connues sous le nom de "troisième paquet", elle a appliqué à cette industrie les principes qui sont à la base du programme pour le marché intérieur.

1.2. Toutefois, les vols internationaux au départ et à destination de l'UE sont restés soumis à des accords bilatéraux classiques dans le domaine des transports aériens. Autrement dit, l'UE ne dispose pas encore d'une politique cohérente dans le domaine du trafic aérien international. Dans son Livre blanc intitulé "La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix", l'élaboration d'une action extérieure ordonnée dans le domaine de l'aviation a été promue par la Commission au rang de priorité de premier plan, compte tenu des effets que l'approche éclatée du dossier produit pour l'industrie européenne du transport aérien. La Commission a toujours estimé que de tels accords créaient des distorsions de concurrence parmi les compagnies aériennes européennes et interféraient dans le développement du marché unique en limitant les possibilités d'investissement et de consolidation entre les sociétés européennes de transport aéronautique (selon ces accords, elles doivent en effet rester détenues à plus de 50 % par des ressortissants de leur pays d'origine, au risque de perdre leurs droits internationaux de trafic). En décembre 1998, la Commission avait lancé une procédure d'infraction contre huit États, en dénonçant les accords qui attribuent des droits de trafic en direction, au départ et à l'intérieur du territoire de l'UE aux transporteurs américains en échange d'un droit similaire, mais strictement limité, accordé aux compagnies nationales de ces huit pays (la "clause de nationalité"). Dans son arrêt du 5 novembre 2002, la Cour de justice a condamné ces États au motif qu'en concluant des accords dits de "ciel ouvert" avec les États-Unis, ils ont violé la compétence externe de la Commission européenne en matière de tarifs aériens sur les liaisons intracommunautaires et de systèmes informatisés de réservation (SIR). Elle constate en outre que les clauses relatives à la propriété et au contrôle des compagnies aériennes bafouent le principe d'établissement. Il s'agit là d'une discrimination qui empêche les transporteurs aériens des autres États membres n'ayant pas conclu d'accords de ce type de bénéficier du traitement national dans le pays européen d'accueil, alors que les règles communautaires sur le droit d'établissement interdisent ce genre de situation.

1.3. Tirant à présent les conclusions de ces arrêts, la Commission a dressé l'état des lieux des relations extérieures de la Communauté en matière de transport aérien et présenté les orientations et principes essentiels de la politique extérieure de la Communauté dans ce domaine. Elle estime que les décisions de la Cour de justice produisent aussi des effets juridiques immédiats, dont l'Union aura à tenir compte à brève échéance. Tel est le cas, en premier lieu, des dispositions de chaque accord qui relèvent désormais de la compétence externe exclusive de la Communauté. En outre, les clauses de nationalité insérées dans la quasi-totalité des accords précités enfreignent le droit communautaire en établissant une discrimination sur la base de la nationalité.

2. Contenu essentiel de la proposition

Dans le cadre de leur compétence propre (domaine de compétence propre des États membres; les accords bilatéraux contreviennent au droit communautaire et doivent être adaptés, en l'absence de négociations menées au niveau de la Communauté), les États membres peuvent continuer à conclure ou à modifier des accords avec des pays tiers en conformité avec le droit communautaire. Comme l'un des noeuds du problème consiste à trancher les questions de compétence, il est nécessaire que les pays de l'Union collaborent étroitement avec les institutions communautaires. La proposition à l'examen établit par conséquent les modalités et les obligations qu'ils doivent respecter pour la conclusion d'accords bilatéraux. Étant donné qu'ils sont tenus de prendre en compte les intérêts communautaires en général, une procédure de vérification efficace et transparente doit être mise en place à cet effet. Chacun des États membres est soumis vis-à-vis des autres à des obligations évidentes d'information et de communication concernant le lancement et la conclusion de négociations sur un accord. Dans la mesure où des compagnies aériennes sont associées aux tractations, il conviendra de traiter toutes celles de la Communauté sur un pied d'égalité, afin de prévenir toute discrimination et d'éviter que celles du pays concerné ne bénéficient d'un traitement de faveur. D'une manière générale, il y a lieu de bannir toute réglementation susceptible de provoquer des distorsions au sein du marché communautaire unique du transport aérien dans l'Union européenne. Il incombe en outre aux États membres de mettre en place des procédures non discriminatoires et transparentes pour la répartition des droits de trafic entre les transporteurs communautaires.

3. Observation préalable

Ayant pris acte de l'accord politique intervenu au Conseil des ministres du 5 juin dernier, le CESE regrette vivement qu'un tel accord ait été adopté sans attendre l'avis du Comité.

4. Observations générales

4.1. Suivant l'arrêt susmentionné de la CJCE, le secteur européen du transport aérien se trouve dans une situation juridique précaire. Les États membres ont conclu avec des pays tiers un grand nombre d'accords aériens bilatéraux dont certaines dispositions sont contraires au droit communautaire. Pour autant, la Commission ne dispose pas de mandat pour mener des négociations communautaires avec des pays tiers sur des matières du ressort de l'Union et présente dès lors une demande en ce sens (voir notamment le point 2).

4.2. Il devient urgent de dissiper rapidement cette insécurité juridique du fait de la pression exercée par le secteur du transport aéronautique, pour lequel il est d'une importance primordiale de pouvoir s'appuyer sur des accords solides juridiquement, les droits de trafic faisant partie du fonds de commerce des entreprises de transport aérien. Le CESE préconise dès lors que l'on s'emploie promptement à établir un cadre juridique clair s'agissant de la négociation d'accords aériens internationaux. Un tel cadre devra assurer une mise en conformité des accords aériens bilatéraux avec le droit communautaire tout en préservant les acquis (droits de trafic) négociés aux termes de ces conventions.

4.3. Compte tenu de la répartition des compétences entre les États membres et la Commission en matière de négociations d'accords aériens internationaux à la suite des arrêts de la Cour de justice en date du 5 novembre 2002, il apparaît souhaitable qu'une procédure d'information simple, claire, transparente et efficace puisse être établie. Une telle procédure permettrait ainsi la tenue de manière coordonnée de négociations aéronautiques avec les États tiers, au niveau des États membres ou de la Communauté.

4.4. Dans ces conditions, il apparaît opportun de simplifier au maximum les procédures administratives d'information par les États membres de la Commission préalablement à la tenue de négociation avec des pays tiers. Par ailleurs, s'il semble souhaitable que la Commission puisse bénéficier de la possibilité d'alerter un État membre s'il lui apparaît qu'une négociation menée par un État membre est susceptible de compromettre les objectifs de la Communauté, une telle procédure ne devrait pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer une coordination efficace des États membres et de la Commission dans les négociations menées dans leurs domaines de compétence respectif.

5. Observations spécifiques sur la présente proposition

Vu que les compétences et les responsabilités dans le secteur du transport aérien sont encore partagées, le CESE soutient dans son principe l'initiative de la Commission visant à instaurer, grâce à un règlement, un dispositif efficace de collaboration et de consultation entre les États membres et la Communauté, de manière à ce que les problèmes et les divergences d'approche soient mis en lumière d'entrée de jeu.

5.1. Article 1, paragraphe 2

Il y a lieu de limiter au maximum les procédures administratives (il apparaît quelque peu excessif d'exiger que tous les détails concernant un nouvel accord au sens de l'article 1, paragraphe 1, soient déjà notifiés un mois civil avant la prise de contact avec les pays tiers concernés).

5.2. Article 4, paragraphe 2

La possibilité donnée à la Commission de s'opposer à la conclusion d'un accord semble aller nettement au-delà des prérogatives légitimes dont elle dispose en matière d'information, de notification et de transparence. Il semble préférable au CESE de lui substituer la possibilité pour la Commission d'alerter un État membre s'il lui apparaît qu'une négociation menée par ce dernier est susceptible de compromettre les objectifs de la Communauté.

Bruxelles, le 16 juillet 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Le document de la Commission réclame également d'autres mesures, à savoir que l'autorisation soit donnée d'engager des négociations:

- entre la Communauté et les États-Unis sur la création d'un espace aérien sans frontières,

- au niveau communautaire concernant la désignation des transporteurs communautaires sur les liaisons internationales à destination et en provenance de pays tiers, ainsi que sur les matières relevant de la compétence exclusive de la Communauté.