FR Journal officiel de l'Union européenne C 229/122

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil — une vision européenne pour les passagers: communication sur les droit des passagers dans tous les modes de transport»

COM(2011) 898 final

2012/C 229/24

Rapporteur: M. Raymond HENCKS

Le 19 janvier 2012, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil — Une vision européenne pour les passagers: Communication sur les droit des passagers dans tous les modes de transport»

COM(2011) 898 final.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 mai 2012.

Lors de sa 481e session plénière des 23 et 24 mai 2012 (séance du 23 mai 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 135 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE approuve largement la politique de l'Union visant à garantir à tous les passagers des transports ferroviaire, aérien, maritime, fluvial, en autocar et autobus, des droits et conditions communs et comparables à tous ces modes de transport collectif et soutient toutes les mesures prévues pour lever les obstacles qui empêchent les citoyens d'exercer efficacement leurs droits, dans le cadre d'une approche intermodale.

1.2 Le Comité estime que les dix droits spécifiques recensés dans la communication sous avis devraient être complétés par trois droits supplémentaires, à savoir le droit à la sécurité et à la sûreté comprenant aussi bien la sécurité technique du matériel de transport que la sécurité physique des passagers, et le droit à des normes minimales de qualité de service, de confort, de protection de l'environnement et d'accessibilité.

1.3 Sur base de ces 13 droits, les dispositions législatives afférentes actuellement en vigueur devraient être soumises à un réexamen afin de les améliorer et de les renforcer en cas de besoin.

1.4 Lors de cet exercice une attention particulière devra être portée sur l'amélioration des informations fournies aux passagers, les conditions et les droits des personnes handicapées et à mobilité réduite, l'indemnisation des passagers en cas de perturbation, d'annulation du voyage ou de perte des bagages, la précision des éléments composant le prix final, la cession d'un contrat de voyage et les conditions de réclamation et des voies de recours, de même que la définition des droits des organisations des passagers qui sont les mieux placées pour informer et soutenir les citoyens dans l’exercice de leurs droits.

1.5 Afin de faciliter le contrôle de l'efficacité et de l'efficience des services de transport, leur adaptation aux évolutions des besoins et le respect des droits des passagers, le CESE propose de mettre en place une procédure d'évaluation indépendante, dans le respect du principe de subsidiarité, par l’élaboration, dans le dialogue avec les représentants des acteurs concernés, notamment les organisations qui représentent les passagers (y compris les passagers handicapés et à mobilité réduite) d’une méthodologie d’évaluation harmonisée à l’échelle européenne sur base d’indicateurs communs.

1.6 En ce qui concerne les réclamations, le CESE suggère que tous les transporteurs utilisent une adresse électronique standard pour toutes les réclamations (réclamations@…) en complément à d'autres modes de dépôt et que des délais de réponse maximum soient fixés.

1.7 Finalement le CESE propose la généralisation de procédures de règlement extrajudiciaires des litiges, sans pour autant priver les passagers de leur droit d'ester en justice. En outre, il recommande que la possibilité d'un mécanisme judiciaire de recours collectif dans l'UE soit clairement établie dans un texte législatif et que le régime de ce mécanisme soit convenablement défini.

2. Introduction

2.1 Il y a lieu de préciser de prime abord que la communication sous avis traite des droits des passagers dans tous les modes de transport par des transporteurs publics et privés, et que les déplacements par des transporteurs professionnels (taxi, minibus avec moins de 12 passagers, etc.) ne tombent pas dans le champ d’application des dispositions analysées ci-après. Ceci est d'autant plus regrettable que le plan d'action pour la mobilité urbaine (COM(2009) 490 final), qui traite aussi bien des transports professionnels collectifs qu'individuels, retient qu'une attention doit être portée sur la tarification, la qualité, l'accessibilité pour les personnes à mobilité réduite, l'information, et les droits des passagers.

2.2 Les objectifs de développement durable de l'Union européenne impliquent de promouvoir et de développer les transports collectifs afin de réduire, dans la mesure du possible les déplacements individuels.

2.3 Reconnaître et garantir les droits des passagers est donc un pré-requis pour développer et promouvoir les transports collectifs, en rééquilibrant les rapports entre usagers et transporteurs.

2.4 Depuis 2001 l'Union européenne se préoccupe intensivement de la protection des passagers et du renforcement de leurs droits dans les différents modes de transport. À cet effet elle a créé, au fur et à mesure, une législation visant à garantir un haut niveau de protection pour que les utilisateurs des transports ferroviaire, aérien, maritime, fluvial, en autobus et autocar jouissent de droits et conditions comparables dans l'ensemble de l'Union, ceci également pour les personnes handicapées et à mobilité réduite. Toutefois, les règlements concernant le transport par voie d'eau et le transport par autobus/autocar ne s'appliqueront respectivement qu'à partir de décembre 2012 et mars 2013.

2.5 En 2010 la Commission avait lancé une vaste campagne d'une durée de 2 ans, intitulée: Passagers: vos droits à portée de main, notamment par la création d'un site internet http://ec.europa.eu/passenger-rights avec un récapitulatif des droits des usagers, pour chaque mode de transport et dans toutes les langues officielles de l'UE. De même, des brochures gratuites rappelant leurs droits aux voyageurs ont été distribuées et des affiches afférentes ont été apposées dans toutes les gares et les aéroports des États membres. La Commission vient de décider d’étendre cette campagne jusqu’en 2014.

2.6 Les transports collectifs restent toutefois marqués par des asymétries d'informations, de compétences et de situations entre d'un côté les passagers et de l'autre côté les transporteurs. On ne peut se défaire de l'impression que beaucoup de voyageurs ne sont pas encore pleinement conscients de leurs droits ou ne savent pas, en cas de besoin comment les faire valoir ou les utiliser à bon escient. Les études et enquêtes de la Commission font apparaître que pour un litige d'une valeur inférieure à mille euros un consommateur européen sur cinq seulement chercherait à obtenir réparation devant un tribunal en raison des coûts élevés, de la complexité et de la longueur des procédures.

2.7 S'y ajoutent que, selon la Commission, les autorités nationales continuent à appliquer la législation nationale de manière différente, ce qui induit la confusion chez les passagers comme chez les transporteurs et crée des distorsions sur le marché.

2.8 La Commission entend donc renforcer la mise en œuvre des règles actuelles en les améliorant en cas de besoin. À cet effet la Commission vient de lancer une consultation publique sur une éventuelle révision du règlement relatif aux droits des passagers aériens.

3. Contenu de la Communication

3.1 La communication résume les droits et principes qui s'appliquent dans tous les modes de transport collectif. Elle relève les lacunes susceptibles d'être comblées et entend lever les obstacles qui empêchent les citoyens d'exercer efficacement leurs droits au titre de la législation européenne.

3.2 La communication retient trois principes clés que sont la non-discrimination, des informations exactes disponibles en temps utile et accessibles, ainsi qu'une assistance immédiate et proportionnée. Elle en déduit les 10 droits spécifiques suivants qui, dans l’esprit d’une vision plus intermodale, s’appliquent à tous les modes de transport:

1) Droit à la non-discrimination dans l'accès aux transports

2) Droit à la mobilité: accessibilité et assistance sans frais supplémentaires pour les passagers handicapés et les passagers à mobilité réduite (PMR)

3) Droit à l’information avant l’achat et aux différentes étapes du voyage, notamment en cas d’interruption de celui-ci

4) Droit de renoncer au voyage (remboursement intégral du prix du billet) lorsqu’il ne se déroule pas comme prévu

5) Droit à l’exécution du contrat de transport en cas d’interruption de celui-ci (réacheminement et nouvelle réservation)

6) Droit à une prise en charge en cas de retard important au départ ou aux points de correspondance

7) Droit à une indemnisation dans certaines circonstances

8) Responsabilité du transporteur à l’égard des passagers et de leurs bagages

9) Droit à un système de traitement des plaintes rapide et accessible

10) Droit à la pleine application et à la mise en œuvre effective du droit de l’UE.

3.3 Même si les conditions et modalités d'application varient et évoluent selon les spécificités des différents modes de transport, le principal objectif sera désormais de rendre les règles faciles à comprendre et d'en consolider l'application et le contrôle pour tous les modes de transport afin d'assurer une approche convergente dans ce domaine.

3.4 Afin d'améliorer la protection des passagers au-delà des frontières de l'UE, les questions relatives aux droits des passagers seront traitées dans des accords bilatéraux et internationaux.

4. Remarques générales

4.1 La Commission est à féliciter d'avoir engagé une politique de garantie pour les passagers d’un ensemble de droits et conditions communs ou comparables pour tous les modes de transport collectif correspondant aussi bien aux objectifs des traités en matière de protection des consommateurs (article 169, titre XV du Traité de fonctionnement de l'UE) que des orientations de la Charte des droits fondamentaux ou de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne.

4.2 Si le CESE approuve que la communication regroupe dans un même document, de manière synthétique, toutes les règles et prescriptions qui existent d'ores et déjà en matière de droits des usagers des transports collectifs, elle regrette néanmoins l’absence de données chiffrées concernant les entraves constatées.

4.3 Le CESE soutient toutes les mesures susceptibles de lever les obstacles qui empêchent les citoyens d'exercer efficacement leurs droits et félicite la Commission des démarches prévues pour garantir que les utilisateurs des transports ferroviaire, aérien, maritime, fluvial, en autobus et autocar jouissent de droits et conditions comparables, quel que soit le ou les modes de transport utilisé(s).

4.4 Un de ces obstacles est souvent constitué par une information défaillante, incomplète ou incompréhensible des droits et obligations des passagers, au moment de l'achat d'un titre de transport ainsi qu'avant le voyage et, en cas de perturbation, pendant le voyage.

4.5 Afin d'informer clairement chaque passager des ses droits, le CESE propose que, lors de la réservation de chaque voyage ou de l'achat d'un titre de voyage, soit communiqué à chaque passager, par un renvoi à un site Internet afférent et par une impression sur chaque titre de transport, dans un langage clair, concis, compréhensible et accessible, y compris pour les personnes handicapées, où se procurer les informations afférentes, soit par brochures à distribuer dans les points de vente, soit par Internet. La campagne d'information des passagers, lancée en 2010 par la Commission, devrait être poursuivie en collaboration étroite avec les organisations des consommateurs.

4.6 En outre, des différences substantielles, au détriment de l’usager, subsistent entre les différents modes de transport, essentiellement pour le transport aérien, au sujet duquel le CESE avait, dans son avis exploratoire en la matière (1) constaté que les droits des passagers aériens sont dans certains domaines en retrait par rapport aux dispositions dans les autres modes de transport et avait demandé:

— de déterminer la portée du droit d’assistance;

— d’améliorer l’information aux passagers, également en cours de voyage;

— d’étendre le droit à l’information également aux zones d’embarquement:

— de préciser ce qu’on entend par «circonstances extraordinaires»;

— d'élaborer avec les représentants des personnes à mobilité réduite des lignes directrices clarifiant les définitions du règlement 1107/2006 concernant les droits des personnes handicapées et à mobilité réduite et améliorer sa mise en œuvre;

— de préciser les éléments qui composent le prix final;

— d'instaurer l'obligation d'indemniser les passagers concernés en cas de faillite d'une compagnie aérienne, mettre en œuvre le principe de la «responsabilité solidaire» pour le rapatriement par d'autres compagnies et de créer un fonds qui permette l'indemnisation des passagers;

— de créer la possibilité de céder gratuitement le contrat de voyage à un tiers.

Toutes ces dispositions devraient également s'appliquer aux autres modes de transport dans la mesure où elles n'y existent pas encore.

4.7 Les dix droits spécifiques recensés par la communication sous avis constituent une base pertinente pour aider les passagers à mieux discerner ce qu'ils sont en droit d'attendre comme qualité minimale de la part des services de transport et à aider les transporteurs à appliquer la législation de l'UE de manière plus cohérente et efficace.

4.8 Le CESE estime toutefois que les dix droits recensés devraient être complétés par trois droits supplémentaires, à savoir:

1) le droit à la sécurité et à la sûreté comprenant aussi bien la sécurité technique du matériel de transport que la sécurité physique des passagers;

2) le droit à des normes minimales de qualité de service, de confort et d'accessibilité ainsi qu'à l'information au préalable, par le transporteur, en cas de surbooking. Le CESE rappelle que dans sa Communication COM(2009) 490 sur le «plan d'action pour la mobilité urbaine» la Commission avait annoncé vouloir compléter l'approche réglementaire par des indicateurs de qualité communs afin de protéger les droits des voyageurs et des personnes à mobilité réduite.

3) le droit au respect, par les transporteurs, des principes de préservation, de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement, comme mentionné dans le Traité.

4.9 Sur base de ces 13 droits, les dispositions législatives afférentes actuellement en vigueur devraient être soumises à un réexamen. Ce faisant, les problèmes connus tels que les entraves qui subsistent pour les personnes handicapées et à mobilité réduite, le manque de transparence des structures tarifaires, les informations défaillantes ou incompréhensibles, les voies de recours floues et compliquées, les compensations financières inappropriées, les délais de traitement des réclamations excessifs, etc. devraient être analysés et abolis.

4.10 Comme la Commission reconnaît elle-même dans sa communication sous avis que la publication d'évaluations des performances des opérateurs et d'enquêtes de satisfaction des passagers faciliterait un suivi et un contrôle d'applications uniformes par les organismes nationaux de contrôle, le CESE plaide en faveur d’une telle évaluation et estime que des représentants de toutes les parties prenantes devraient être associées à une analyse des besoins ainsi qu'à une évaluation des performances et du respect des droits des passagers.

4.11 Le CESE propose donc de mettre en place un système d’évaluation régulière afin d’accroître l’efficacité et l’efficience des services de transports, ainsi que leur adaptation aux évolutions des besoins des passagers et de vérifier le respect des droits des passagers. Il s’agira de définir au plan communautaire les modalités d’échanges, de comparaison et de coordination, et d’impulser la dynamique de l’évaluation indépendante dans le respect du principe de subsidiarité, par l’élaboration, dans le dialogue avec les représentants des acteurs concernés, notamment les organisations qui représentent les passagers (y compris les passagers handicapés et à mobilité réduite) d’une méthodologie d’évaluation harmonisée à l’échelle européenne sur base d’indicateurs communs.

4.12 Le CESE approuve l’intention de la Commission de ne pas se limiter, comme c’est le cas jusqu’ici, à des mesures sectorielles, mais de viser à développer une approche intermodale, en prenant en compte les besoins de mobilité et de déplacement des usagers, quels que soient les modes qu’ils utilisent ou combinent de façon à assurer une continuité intermodale. Ce n’est que par une plus forte harmonisation des droits des passagers que des distorsions de concurrence entre les différents modes de transport pourront être évitées.

4.13 Pour la plupart des défaillances et lacunes évoquées dans la communication il est renvoyé, soit à l'analyse d'impact en vue de la révision du règlement «transport aérien» qui envisagera des éventuelles mesures contraignantes, soit à des accords volontaires de la part des transporteurs. Le CESE aurait souhaité une attitude plus décidée privilégiant des mesures contraignantes.

4.14 Le CESE regrette que la Communication reste muette sur les droits et pouvoirs des organisations qui représentent les passagers, ceci d’autant plus qu’elles sont les mieux placées pour informer et soutenir les citoyens dans l’exercice de leurs droits y compris les organisations qui représentent les intérêts des personnes handicapées et à mobilité réduite.

4.15 En ce qui concerne les réclamations, les passagers devront être informés, en langage clair, des moyens et instances de contact pour les introduire, ainsi que des voies de recours. Le Comité suggère que tous les transporteurs utilisent une adresse électronique standard pour toutes les réclamations (réclamations@…) étant entendu que tout autre moyen de dépôt d'une réclamation (courrier postal, dépôt dans un point de vente etc.) devrait être possible. En outre des délais maximum contraignants de réponse devront être instaurés.

4.16 Le CESE demande de compléter la communication avec des précisions concernant les voies de recours en cas de refus de prise en compte des plaintes et réclamations des passagers auprès d’organismes à l’échelle de chaque État membre, comme au niveau européen, disposant de pouvoirs de décision et de contrainte. En aucun cas le droit de recours ne devrait être lié au prix payé pour le transport.

4.17 Le CESE rappelle que le droit d'obtenir réparation reste bien souvent théorique notamment lorsqu'il est question de petits litiges dispersés en raison des difficultés pratiques d'exercice de ce droit. Comme il importe que les voies de recours puissent être exécutées sans complexité et frais de nature à décourager les plaignants, le CESE plaide en faveur de la généralisation de procédures de règlement extrajudiciaires des litiges (REL) sans pour autant priver les passagers de leur droit d'ester en justice.

4.18 Le CESE a bien pris acte (dans son avis CESE 803/2012) que les systèmes de REL peuvent dorénavant être appliqués aux conflits collectifs, en tant que premier pas vers la création d'un mécanisme judiciaire de recours collectif dans l'UE, mais recommande que cette possibilité soit clairement établie dans un texte législatif et que le régime de ce mécanisme soit convenablement défini.

Bruxelles, le 23 mai 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) JO 2012/C 24/28 du 28.1.2012, p. 125-130.