EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Le règlement (CEE) nº 95/93 (ci-après le «règlement sur les créneaux horaires») fixe les règles relatives à l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de l’UE. Dans son article 10, il établit la règle du «créneau utilisé ou perdu», selon laquelle les transporteurs aériens doivent utiliser au moins 80 % des créneaux qui leur ont été attribués pendant une période de planification horaire donnée (été ou hiver) afin de conserver les droits d’utilisation relatifs à la même série de créneaux au cours de la période suivante de planification horaire équivalente (ci-après les «droits acquis»).

En raison de la baisse du nombre de passagers provoquée par la pandémie de COVID-19, les transporteurs aériens ont apporté d’importantes modifications à leurs horaires depuis le 1er mars 2020, de sorte que le taux d’utilisation des créneaux horaires dans les aéroports coordonnés a chuté bien en deçà du seuil de 80 % imposé par le règlement sur les créneaux horaires.

Pour remédier à cette situation, l’Union européenne a adopté, le 30 mars 2020, une modification du règlement sur les créneaux horaires afin de déroger à la règle du «créneau utilisé ou perdu» pour toute la période de planification horaire de l’été 2020, prenant fin le 24 octobre 2020. Cette modification habilite également la Commission à prolonger la période de dérogation par l’adoption d’un ou plusieurs actes délégués. Le 14 octobre 2020, la Commission a adopté un acte délégué prolongeant la période de dérogation à la règle du «créneau utilisé ou perdu» jusqu’à la fin de la saison aéronautique d’hiver 2020/2021, à savoir le 27 mars 2021.

Comme prévu, la faiblesse de la demande dans le domaine du trafic passagers a persisté tout au long de la saison d’été 2020. Les données d’Eurocontrol situent le début du ralentissement du trafic dans l’Espace économique européen (EEE) à la semaine 11, avec une baisse de 17 % par rapport à la même semaine en 2019. Le trafic a poursuivi sa chute, diminuant de 59 % et de 82 % au cours des semaines 12 et 13, respectivement, par rapport à 2019. Les taux les plus faibles ont été enregistrés au cours des semaines 15 et 16 (diminution de 89 %). Les coefficients de remplissage moyens parmi un échantillon de 10 transporteurs aériens européens ont nettement reculé, passant de 80 % au cours de la semaine 9 à 26 % au cours de la semaine 15. Non seulement les transporteurs aériens ont diminué la fréquence de leurs vols, mais on observe également une sous-réservation des vols maintenus par rapport à 2019. À la semaine 23, lorsque les voyages aériens à l’intérieur de l’UE ont repris dans une large mesure, le coefficient de remplissage moyen est remonté à 44 %. Au cours de la même semaine en 2019, le coefficient de remplissage moyen de ces mêmes transporteurs aériens se situait entre 75 % (semaine 4) et 86 % (semaine 16). À la mi-novembre 2020, le trafic aérien affichait une baisse de 65 % par rapport à la même semaine en 2019.

Selon les dernières prévisions d’Eurocontrol, le trafic aérien en février 2021 ne devrait se situer qu’à la moitié du niveau de février 2020. L’évolution après cette date reste incertaine mais rien n’indique que la demande reviendra, au cours de la saison estivale 2021, à un niveau qui se rapproche un tant soit peu de celui enregistré ces dernières années.

Dans le même temps, il convient de rappeler que l’objectif de la règle du «créneau utilisé ou perdu» est d’assurer l’utilisation la plus efficace possible des capacités aéroportuaires afin de maximiser les avantages pour le plus grand nombre d’usagers et de permettre aux passagers de tirer profit d’une connectivité et d’un marché aériens compétitifs. La dérogation à la règle du «créneau utilisé ou perdu» a effectivement permis de soulager les transporteurs aériens dans le contexte actuel inédit d'une demande très faible et de restrictions dans le transport aérien, tout en évitant les incidences environnementales négatives résultant de l’exploitation de vols avec des avions vides ou quasi-vides dans le seul but de conserver les créneaux aéroportuaires sous-jacents. Toutefois, il convient également de tenir compte de l’incidence négative d’une nouvelle prolongation de la dérogation. La dérogation actuelle a pour effet de geler la concurrence aux niveaux de 2019 sans pour autant imposer une utilisation réellement efficace de la capacité, dans la mesure où les dispositions de cette dérogation se sont révélées insuffisantes pour offrir à d’autres transporteurs aériens en mesure d’exploiter des vols la possibilité d'obtenir les créneaux horaires nécessaires. Pour la période qui débutera après plus d’une année de dérogation à la règle du «créneau utilisé ou perdu» (du 1er février 2020 au 27 mars 2021), qui a permis aux transporteurs aériens de préserver les droits acquis de 2019 jusqu’à la fin de la saison aéronautique de l’hiver 2021/2022, il est temps d’établir une feuille de route en vue du retour à une application normale de la règle du «créneau utilisé ou perdu». Le retour à la normale devrait être progressif afin de ne pas déstabiliser le marché de l’aviation au détriment des transporteurs aériens, de la connectivité, des consommateurs de l’Union et de l’environnement. Le retour à la normale devrait s’effectuer parallèlement à l’augmentation future des niveaux de trafic pour retrouver les niveaux de 2019 ou par une stabilisation du trafic aérien au regard d’une nouvelle situation sur le marché.

Il est donc proposé que, dès le début de la période de planification horaire de l’été 2021, les exigences relatives à l’utilisation des créneaux horaires prévues par le règlement sur les créneaux horaires soient de nouveau appliquées de manière normale, mais que le taux d’utilisation soit fixé à 40/60 au lieu de 80/20. En d’autres termes, les transporteurs aériens seraient tenus d’exploiter 40 % d’une série donnée de créneaux horaires, afin de pouvoir conserver la priorité sur une série de créneaux horaires donnée et exploitée, en vue de son utilisation lors de la période suivante de planification horaire équivalente. Cet ajustement protégerait de manière proportionnée les droits acquis pendant la chute brutale de la demande de transport aérien provoquée par la pandémie de COVID-19 et contribuerait à éviter les incidences environnementales résultant de l’exploitation de vols avec des avions vides ou quasi-vides dans le seul but de conserver les créneaux aéroportuaires sous-jacents. Il contribuerait également à une utilisation plus efficace des capacités aéroportuaires au profit des passagers et de la connectivité.

Sur la base de l’expérience acquise, la présente proposition d’allègement des règles d’utilisation des créneaux horaires prévoit des conditions permettant de garantir que la période d’allègement reste compatible avec l’utilisation optimale des capacités aéroportuaires limitées, et contribue également à préserver la concurrence, dans l’intérêt des passagers. L’allègement devrait cibler les transporteurs aériens qui envisagent d’exploiter les créneaux horaires acquis dès que la reprise de la demande sera suffisante et que les vols seront à nouveau économiquement viables. Par conséquent, les séries de créneaux horaires nouvellement attribuées pour la première fois à un transporteur aérien, c’est-à-dire des séries de créneaux horaires que le transporteur aérien ne peut revendiquer au titre des droits acquis, ne devraient pas être couvertes par l’allègement, étant donné que ces transporteurs aériens auraient sollicité ces créneaux supplémentaires en sachant que la demande de voyages aériens était faible en raison de la pandémie de COVID-19 et que les séries de créneaux horaires sous-jacents sont exemptées de l’application normale de la règle du «créneau utilisé ou perdu». Par conséquent, les transporteurs aériens obtenant ces séries de créneaux horaires pour la première fois devront utiliser au moins 80 % de ces séries nouvellement attribuées afin d’être prioritaires pour la période suivante de planification horaire équivalente. Cette approche correspond à l’accord volontaire conclu entre les aéroports, les transporteurs aériens et les coordonnateurs de créneaux horaires sur l’application de la dérogation actuelle en matière de créneaux horaires pour la saison aéronautique d’hiver 2020/2021 et au-delà.

La règle du «créneau utilisé ou perdu» (c’est-à-dire l’obligation d’utiliser au moins 80 % de la série de créneaux horaires) devrait également continuer à s’appliquer en cas d’échange de créneaux horaires conformément à l’article 8 bis, paragraphe 1, point c), dès lors que l’échange s’accompagne d’une compensation financière ou d’une autre forme de compensation. L’objectif est d’éviter le versement d’une rémunération représentant la valeur intrinsèque de l’allègement. En revanche, les échanges sans compensation financière ou autre forme de compensation, effectués pour améliorer la programmation, par exemple, n’empêcheraient pas l’application de l’allègement aux créneaux horaires concernés. Il en irait de même, par exemple, pour les créneaux horaires transférés à la suite de décisions prises par des autorités publiques en vertu de la législation nationale ou européenne en matière de concurrence (voir l’article 8 ter du règlement sur les créneaux horaires).

La proposition prévoit un délai pour que les transporteurs aériens désireux de bénéficier de l’allègement restituent au coordonnateur les créneaux non souhaités. Un délai de trois semaines avant la date prévue pour l’exploitation du créneau horaire concerné permettra aux aéroports et aux autres prestataires de services aéroportuaires d’avoir une visibilité sur la capacité requise et le volume d’opérations attendu de manière à ce qu’ils puissent mettre à disposition les infrastructures, les installations et le personnel suffisants. Il permet également à d’autres transporteurs aériens d’estimer les capacités aéroportuaires disponibles au cas où ils souhaiteraient utiliser ces capacités pour l’exploitation de leurs vols. Plus tôt les créneaux horaires sont mis à disposition en vue de leur réattribution, plus grande est la probabilité que d’autres transporteurs aériens puissent les utiliser. Les règles proposées en l'espèce portent à la fois sur la réattribution temporaire pour la saison concernée (sans que le transporteur auquel ces créneaux ont été réattribués obtienne des droits acquis) et sur la réattribution permanente, à savoir lorsque le transporteur aérien qui a remis les créneaux horaires dans le pool n’envisage pas de les utiliser au cours de la période suivante de planification horaire équivalente. Dans ce cas, les transporteurs aériens qui utilisaient au moins cinq de ces créneaux horaires devraient avoir la priorité, par rapport aux autres transporteurs demandeurs et aux nouveaux arrivants, sur l’ensemble de la série initiale de créneaux horaires des transporteurs qui les ont libérés en vue de leur remise dans le pool.

Il est également nécessaire de préciser dans quelles circonstances les coordonnateurs pourraient retirer des créneaux aux transporteurs aériens. Lorsqu’un coordonnateur constate, sur la base des informations dont il dispose, qu’un transporteur aérien a cessé ses opérations dans un aéroport et n’est plus en mesure d’exploiter les créneaux horaires qui lui ont été attribués, les créneaux en question devraient être immédiatement remis dans le pool et mis à disposition en vue de leur réattribution à d’autres transporteurs aériens, entraînant de la sorte la perte des droits acquis sur ces créneaux pour la compagnie aérienne quittant l’aéroport.

Sur la base des informations actuellement disponibles auprès d’Eurocontrol, il est raisonnable de supposer que la situation actuelle, caractérisée par une baisse exceptionnelle de la demande, se poursuivra au moins jusqu’au début de la période de planification horaire de l’été 2021. Compte tenu du climat d’incertitude, il est également possible que la période de demande exceptionnellement faible puisse durer au moins jusqu’à la période de planification horaire de l’hiver 2024/2025 comprise, selon les prévisions des associations de transporteurs et d’aéroports, telles que l’Association européenne des aéroports (ACI-Europe) et l’Association internationale du transport aérien (IATA).

Par conséquent, il y a lieu, dans ces circonstances, de modifier le règlement sur les créneaux horaires afin de préserver les droits acquis des transporteurs aériens sur les séries de créneaux horaires qui n’ont pas été utilisées au taux normal de 80 % pendant la période où le marché de l’aviation a subi les répercussions négatives de la pandémie de COVID-19. L’allègement des règles d’utilisation des créneaux horaires serait prolongé pour une saison supplémentaire, au-delà de la prolongation prévue dans le règlement délégué (UE) 2020/1477 de la Commission, et couvrirait donc la période allant du 28 mars 2021 au 30 octobre 2021. Cet allègement réduirait le taux d’utilisation des créneaux, qui passerait de 80 % à 40 %. En outre, cette modification conférerait à la Commission des pouvoirs délégués lui permettant de prolonger encore l’allègement des règles d’utilisation des créneaux horaires au-delà de la saison aéronautique de l’été 2021, ainsi que d’ajuster encore le taux d’utilisation des créneaux sur la base d’un certain nombre d’indicateurs, tels que les données réelles et prévisionnelles relatives au trafic aérien, les coefficients de remplissage et l’utilisation de la flotte. La Commission adopterait des actes délégués, le cas échéant, afin d’adapter le taux d’utilisation des créneaux horaires pour toute période de planification horaire allant de l’hiver 2021/2022 à l’hiver 2024/2025 inclus.

Le processus d’attribution des créneaux horaires s’effectue bien avant la période de planification horaire concernée. Il est donc nécessaire que les transporteurs aériens, les aéroports et les autres prestataires de services soient informés en temps utile des règles applicables à une période de planification horaire donnée. De même, s'ils sont informés bien à l'avance de ces règles, les transporteurs aériens seront également enclins à restituer à bref délai au coordonnateur les créneaux qu’ils n’ont pas l’intention d’utiliser. Aussi la Commission devrait-elle adopter les actes délégués pertinents avant l’achèvement du processus d’attribution des créneaux horaires.