EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Depuis quelques années, l’économie jordanienne est sensiblement affectée par les troubles qui secouent la région, notamment en Irak et en Syrie. Ces troubles régionaux ont provoqué une dégradation considérable des recettes extérieures et mis à mal les finances publiques. La baisse du tourisme et des entrées d’IDE, le blocage des routes commerciales 8 ans durant et les perturbations répétées de l'approvisionnement en gaz naturel en provenance d’Égypte, qui ont contraint la Jordanie à remplacer ses importations de gaz égyptien par des combustibles plus coûteux pour produire de l’électricité, ont freiné la croissance et pesé sur la situation extérieure et budgétaire du pays.

Le conflit syrien s’est répercuté sur la Jordanie parce qu’il a non seulement désorganisé les échanges commerciaux avec la Syrie, ou transitant par elle, mais aussi provoqué un afflux de quelque 1,3 million de réfugiés syriens (selon les estimations des autorités jordaniennes), dont 660 330 sont enregistrés auprès du bureau du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés – UNHCR (données du 4 août 2019). Cet afflux massif de réfugiés syriens en Jordanie a accentué la pression sur la situation budgétaire, les services publics et les infrastructures du pays.

Une réponse globalement appropriée des pouvoirs publics et un vaste ensemble de mesures adopté au niveau international ont aidé le pays à préserver sa stabilité macroéconomique et prévenu une contraction de son économie. Malgré tout, l’économie jordanienne demeure vulnérable aux chocs extérieurs. La croissance réelle a reculé à 1,9 % en 2018, son taux le plus bas depuis 1996. Le taux de chômage a bondi, pour atteindre 19 % au début de 2019, tandis que les IDE se sont effondrés. En dépit des efforts fournis, l’assainissement des finances publiques ne s’est pas poursuivi au rythme initialement prévu, du fait d’une croissance plus faible qu’attendu, qui a pesé sur les recettes fiscales, et des pertes subies par la compagnie nationale d’électricité dont les tarifs ne reflètent pas les coûts. La dette publique n'a guère diminué et la Jordanie demeure tributaire de l’aide étrangère. Ses besoins de financement externe restent en effet considérables, parmi lesquels des obligations de paiement sur des euro-obligations et d'autres emprunts sur les marchés extérieurs arrivant à échéance en 2020-2022. Dans ce contexte, l’appui continu des partenaires internationaux de la Jordanie demeure essentiel.

En août 2016, la Jordanie et le Fonds monétaire international (FMI) ont conclu, au titre du mécanisme élargi de crédit (MEDC), un programme triennal d’un montant de 723 millions d’USD (150 % de la quote-part de la Jordanie), qui a été prolongé récemment jusqu’à mars 2020. Ce programme a fait suite à un accord de confirmation de 2 milliards d’USD (800 % de la quote-part), triennal lui aussi, qui a été approuvé en août 2012 et s’est achevé en août 2015. Ces programmes du FMI ont été complétés par deux programmes d’assistance macrofinancière (AMF): le premier (AMF-I), d’un montant de 180 millions d’EUR sous forme de prêts, adopté par les colégislateurs en décembre 2013 et achevé en octobre 2015; et le deuxième (AMF-II), d’un montant de 200 millions d’EUR, également sous forme de prêts, adopté en décembre 2016 et achevé en juillet 2019.

Ces programmes d’AMF s’inscrivaient dans le cadre d’un effort plus large de l’UE et d’autres bailleurs de fonds internationaux, convenu en février 2016 lors de la conférence de Londres sur l’aide à la Syrie et aux pays de la région, et visant à aider la Jordanie et d’autres pays de la région à atténuer les répercussions négatives, sur le plan économique et social, des conflits régionaux et de la présence de nombreux réfugiés syriens. Cet engagement international en faveur de la Jordanie a été confirmé à plusieurs occasions, notamment lors des deux premières conférences de Bruxelles sur l’aide à apporter pour l'avenir de la Syrie («Supporting the Future of Syria», en avril 2017 et avril 2018) et lors du conseil d’association UE-Jordanie (en juillet 2017). Lors de la conférence sur l’initiative de Londres, en février 2019, et de la troisième conférence de Bruxelles, en mars 2019, les donateurs internationaux et régionaux, parmi lesquels l’Union européenne, ont rappelé leur volonté de soutenir les efforts déployés par la Jordanie pour préserver sa stabilité macroéconomique et améliorer ses perspectives de croissance.

Le 11 juillet 2019, la Jordanie a adressé à la Commission européenne une nouvelle demande officielle d’assistance macrofinancière de l’UE, d’un montant de 500 millions d’EUR, en trois tranches, comme envisagé au cours du conseil d’association UE-Jordanie qui s’est tenu au Luxembourg le 26 juin 2019. Cette assistance servirait à couvrir une partie des besoins de financement extérieur du pays et à encourager la mise en œuvre de réformes.

Compte tenu de cette demande et de la situation économique en Jordanie, en particulier de l’apparition de besoins de financement extérieur supplémentaires, la Commission européenne soumet au Parlement européen et au Conseil une proposition visant à accorder à la Jordanie, sur la base de l’article 212 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), une assistance macrofinancière supplémentaire d’un montant maximal de 500 millions d’EUR, à octroyer en trois tranches sous forme de prêts à moyen et long terme.

L’objectif de l’AMF proposée est d’aider la Jordanie à couvrir une partie de ses besoins supplémentaires de financement extérieur sur la période 2020-2021, en réduisant ses problèmes de balance des paiements et ses difficultés budgétaires à court terme ainsi qu’en contribuant à rendre la dette soutenable. En outre, l’aide de l’UE inciterait la Jordanie à intensifier ses efforts de réforme par l'intermédiaire d’un protocole d'accord, qui sera conclu avec les autorités jordaniennes et prévoira un train de mesures propre à favoriser l’ajustement économique et la mise en œuvre de réformes structurelles. Ces conditions seraient conformes non seulement aux engagements de réforme pris par la Jordanie au titre des priorités du partenariat UE-Jordanie et d'autres instruments de soutien de l’Union, mais aussi aux programmes d'ajustement convenus avec le FMI et la Banque mondiale ainsi qu’au cadre de la matrice de réformes quinquennale pour la croissance présenté à la conférence sur l’initiative de Londres, en février 2019.

Comme l’explique plus en détail le document de travail de ses services joint à la présente proposition, au vu notamment de l’évaluation de la situation politique qu’elle a réalisée conjointement avec le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), la Commission considère que l’existence d’un déficit de financement extérieur en Jordanie, combinée à la coopération de ce pays avec le FMI dans le cadre d'un programme de financement, justifie une opération d’AMF du point de vue économique et que les conditions politiques indispensables à l'octroi de l’AMF proposée sont remplies.

Contexte général

L’économie jordanienne a été particulièrement affectée par le conflit qui déchire la Syrie depuis 2011. Après une période de forte croissance (6,2 % en moyenne sur la période 2001-2010), la Jordanie a vu la progression de son PIB ralentir à 2,4 % en moyenne sur la période 2011-2018. S’il est la manifestation des faiblesses macroéconomiques et structurelles déjà anciennes de la Jordanie, ce ralentissement économique a été en grande partie causé par une série de chocs extérieurs, notamment la perturbation de routes et marchés d’exportation essentiels imputable à la persistance des conflits régionaux, la forte diminution des IDE, l’accueil de nombreux réfugiés syriens (1,3 million selon les estimations des autorités jordaniennes, dont 660 330 sont enregistrés auprès du UNHCR) et l’augmentation des prix du pétrole et des coûts d’emprunt provoquée par la hausse des taux de la Fed.

Le ralentissement de l’activité économique s'est poursuivi en 2018, la croissance du PIB réel affichant cette année-là son taux le plus bas depuis 1996 (1,9 % contre 2,1 % en 2017). Sur une note plus positive, le tourisme et les exportations se sont quelque peu redressés, et deux points de passage frontaliers avec l’Irak et la Syrie ont été rouverts en 2018. De plus, les importations de gaz égyptien, moins coûteuses, ont repris au quatrième trimestre de 2018. Toutefois, ces évolutions n’ont pas encore d’effets concrets sur la croissance: au premier trimestre de 2019, le PIB réel a progressé de 2 %, soit guère plus que ces dernières années.

Dans ce contexte, le chômage a augmenté, pour s’établir à 19 % au premier trimestre de 2019 (contre 18,4 % un an plus tôt), ce qui représente une forte hausse par rapport à 2014, où il atteignait 12,9 %. Le chômage des jeunes (38,5 %) et des femmes (28,9 %) reste élevé comparativement à celui des hommes (16,4 %).

L'inflation a augmenté pour atteindre 4,5 % en 2018 (contre 3,3 % fin 2017), en raison de la hausse des prix du pétrole pendant une bonne partie de 2018 et de l’augmentation de la taxe générale sur les ventes appliquée en janvier sur divers produits de base. Toutefois, les quatre premiers mois de 2019 ont été marqués par un ralentissement de l'inflation, à 0,6 %, les effets de l’augmentation de la taxe s’estompant. La Banque centrale de Jordanie a relevé à sept reprises le taux de réescompte, qui est passé de 3,75 % à 5,75 % entre février 2017 et décembre 2018. Cette évolution reflète globalement les augmentations de taux appliquées par la Fed, le dinar jordanien étant arrimé au dollar des États-Unis. Ce cycle de resserrement a coïncidé avec une augmentation progressive mais modérée de l’inflation, comme indiqué plus haut. En juin 2019, le taux de réescompte est resté inchangé (à 5,75 %), l’inflation ayant diminué et les tensions sur les changes, qui s’étaient poursuivies en 2018, s’étant atténuées. Cela étant, dans le cadre de la deuxième évaluation du programme du FMI, les autorités se sont déclarées prêtes à durcir, si besoin était, leur politique monétaire pour atteindre les objectifs fixés en matière de réserves de change.

Au cours des dernières années, la Jordanie avait accompli des progrès considérables dans l'assainissement de ses finances publiques, mais, du fait d’une croissance molle et de l’incapacité à réduire les pertes des fournisseurs nationaux d’électricité et d'eau, ces progrès n'ont pu se poursuivre en 2018. Le déficit budgétaire global (dons inclus), qui s’établissait à 2,2 % du PIB en 2017, s’est creusé à 3,3 % du PIB en 2018. Le déficit combiné du secteur public – paramètre budgétaire qui tient compte du solde de NEPCO (compagnie nationale d’électricité) et de Water Authority of Jordan (WAJ) – a bondi à 4,3 % du PIB en 2018 (contre 2,9 % du PIB en 2017), sous l’effet conjugué de l’augmentation des prix du pétrole et du découplage des tarifs et des coûts dans les secteurs de l'eau et de l'électricité, qui encourage la surconsommation. Pour 2019, le programme du FMI prévoit que le déficit budgétaire et le déficit combiné du secteur public tomberont, respectivement, à 2,3 % et 2,6 % du PIB. Au cours des quatre premiers mois de 2019, le déficit budgétaire a été ramené à 3 % du PIB, alors qu'il atteignait 3,8 % du PIB un an plus tôt. Toutefois, les recettes fiscales ont diminué de 1,4 % en glissement annuel, ce qui soulève des inquiétudes concernant l’exécution budgétaire jusqu’à la fin de 2019.

Fin mars 2019, la dette publique brute totale s’établissait à 94,4 % du PIB, niveau pratiquement identique à celui de la fin 2018. La dette publique extérieure se montait à 39,4 % du PIB et était libellée à 72 % en USD, monnaie d’arrimage du dinar jordanien. Le taux élevé de l’endettement public est source de fragilités, mais le FMI considère néanmoins qu’il est soutenable à condition que le pays poursuive son ajustement budgétaire et les réformes propices à la croissance et que les donateurs internationaux et régionaux continuent d’apporter une aide substantielle à la Jordanie, sous forme notamment de dons et de financements préférentiels.