Avis du Comité des régions sur "La coopération régionale et locale pour protéger les enfants et les adolescents contre les mauvais traitements et la négligence dans l'Union européenne"

(2000/C 57/07)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision de son Bureau en date du 2 juin 1999, conformément à l'article 265, cinquième alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis sur "La coopération régionale et locale pour protéger les enfants et les adolescents contre les mauvais traitements et la négligence dans l'Union européenne" et de charger la commission 7 "Éducation, formation professionnelle, culture, jeunesse, sport, droits des citoyens" de l'élaboration de cet avis;

vu son avis sur "La coopération transfrontalière et transnationale entre les collectivités locales" (CdR 145/98 fin)(1);

vu son avis sur la "Communication de la Commission sur la violence envers les enfants, les adolescents et les femmes" et la "Proposition modifiée de décision du Parlement européen et du Conseil adoptant un programme d'action communautaire (programme Daphné) (2000-2004) relatif à des mesures destinées à prévenir la violence envers les enfants, les adolescents et les femmes" (CdR 300/98 fin)(2);

vu le projet d'avis (CdR 225/99 rév. 2) adopté par la commission 7 le 1er octobre 1999 [rapporteuse: Mme Ruth Henig (RU-PSE)],

a adopté lors de sa 31e session plénière des 17 et 18 novembre 1999 (séance du 18 novembre) le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. L'Union européenne encourage une mobilité accrue des citoyens à l'intérieur de l'Europe, mais peu a été fait pour coordonner les pratiques et les réponses à apporter en matière de bien-être des enfants et pour étudier les moyens de mieux les protéger contre les mauvais traitements.

1.2. Le Comité des régions se réjouit de la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil adoptant un programme d'action communautaire (programme Daphné) (2000-2004) relatif à des mesures destinées à prévenir la violence envers les enfants, les adolescents et les femmes, comme il l'a indiqué dans son avis à ce sujet. Ce programme représente un progrès important en matière de prévention de la violence et des mauvais traitements. Il apportera une valeur ajoutée européenne à la mise en place et au renforcement de la coopération, de la coordination et de l'échange d'informations au niveau local et régional dans ce domaine.

1.3. Le programme Daphné a déjà contribué au développement de pratiques et de l'échange d'informations dans l'Union européenne en matière de protection du bien-être et des droits des enfants. Grâce à l'initiative Daphné, le Comité des régions a coopéré avec des organisations non gouvernementales dans le cadre d'un projet régional visant à protéger les enfants contre les mauvais traitements.

1.4. L'Union européenne compte plus de 120 millions d'enfants et d'adolescents qui sont en droit d'avoir une enfance exempte de cruauté et de négligence. L'achèvement du marché unique, la liberté de circulation accrue par-delà les frontières nationales et la création d'une citoyenneté de l'Union européenne avec le droit de vivre et de travailler dans n'importe quel État membre font ressortir la nécessité d'une stratégie à l'échelle de l'Union européenne en matière de prévention des mauvais traitements et de la négligence dont sont victimes les enfants.

1.5. Malgré la contribution importante apportée par le programme Daphné, le CdR, dans son avis sur le sujet, a fait part de ses préoccupations quant au budget limité (25 millions d'écus pour 2000-2004 dans la proposition initiale; 20 millions d'écus pour 2000-2003 dans la position commune du Conseil du 26 juillet 1999) et en ce qui concerne la base juridique proposée (l'article 129 relatif à la santé publique) en raison de l'absence d'une base juridique appropriée pour les actions liées à la protection des droits de l'homme. Il a également souligné dans cet avis qu'il importait que la Commission européenne veille à ce que la définition de la santé publique soit interprétée au sens large, afin que les actions visant à prévenir toutes les formes de violence soient couvertes par le programme.

1.6. Les enfants peuvent être maltraités dans divers contextes: au sein de leur famille, dans les milieux d'accueil de jour, en internat, ou dans le cadre de leurs loisirs. Les auteurs de ces mauvais traitements peuvent être des adultes ou des jeunes gens; il peut s'agir de travailleurs sociaux ou d'autres personnes travaillant avec des enfants. La maltraitance des enfants est fréquente dans tous les pays européens. Il faut prendre particulièrement en considération les mauvais traitements infligés aux enfants en rapport avec leur intégration prématurée dans le travail, leur incitation à la mendicité ou la prostitution et l'exploitation qu'ils subissent de la part de la famille ou de tiers. Dans de nombreux pays européens, ce phénomène est lié à l'existence de réfugiés économiques, de minorités et, en général, de groupes qui vivent dans l'exclusion sociale et la pauvreté. Ces conditions entraînent l'exploitation des enfants dès leur plus jeune âge, exposent les enfants en âge préscolaire et scolaire à des dangers multiples, les privent du droit élémentaire à un développement normal et prépare leur marginalisation en tant qu'adultes.

2. Observations générales

2.1. Les mauvais traitements infligés aux enfants

2.1.1. Dans son avis sur le programme Daphné, le CdR a déjà reconnu que la violence envers les enfants et les adolescents est un réel problème de société répandu dans toutes les classes sociales, quel que soit leur niveau de développement socioéconomique et culturel.

2.1.2. Les enfants sont vulnérables parce qu'ils sont dépendants. En tant que tels, ils sont exposés à une multitude de risques et de périls. Mais les enfants n'ont guère la parole ou l'occasion d'exprimer comment, quotidiennement, ils perçoivent de telles expériences, y font face ou y réagissent - et ce, sans l'aide d'un adulte.

2.1.3. La maltraitance des enfants n'est pas un concept absolu. À l'exception de certains abus sexuels, il devrait également être clair que la maltraitance est rarement un événement, un incident unique nécessitant des mesures de protection de l'enfant. Divers types de maltraitance peuvent intervenir simultanément de sorte qu'un enfant victime de mauvais traitements physiques souffre aussi certainement moralement, et les abus sexuels peuvent aussi s'accompagner de brutalités physiques ou de menaces de punition.

2.1.4. La plupart des comportements doivent être examinés dans leur contexte avant d'être considérés comme des mauvais traitements. Toutefois, les décisions relatives au seuil d'intervention sont prises sans avoir consulté l'enfant et sans que ce dernier n'ait pris part au processus de décision. La violence familiale de longue durée, par exemple dans le cas où les enfants voient régulièrement leur mère battue, peut les toucher autant que s'ils avaient été eux-mêmes fréquemment et sévèrement frappés, mais cette violence est rarement considérée comme de la maltraitance.

2.1.5. En outre, les mauvais traitements sont l'un des principaux facteurs poussant les adolescents à fuguer, les exposant ainsi à d'autres dangers potentiels. Les brutalités et les mauvais traitements infligés à des enfants pris en charge hors du milieu familial sont également à l'origine de fugues.

2.2. Citoyenneté

2.2.1. Jusqu'à récemment, le traité sur l'Union européenne ne prévoyait aucune compétence dans les matières concernant les enfants, bien que l'achèvement du marché unique et la liberté de circulation accrue au-delà des frontières nationales aient eu une incidence sur les enfants et les adolescents, et aient engendré de nouveaux problèmes pour les organismes de protection de l'enfance. Les enfants d'Europe n'étaient pas mentionnés dans les traités européens, ni entendus par les institutions européennes. Comme si les 120 millions d'enfants et d'adolescents que compte l'Union européenne étaient invisibles et ignorés.

2.2.2. Le traité imposait à l'Union d'accorder une attention particulière à l'élaboration de politiques dans des domaines tels que l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, les personnes âgées, les minorités ethniques et les personnes handicapées, mais ne comprenait aucune disposition de ce type relative aux enfants. Dès lors, bien que tout le monde reconnût que les enfants et les adolescents étaient couverts par le traité sur l'Union européenne, leur position en tant que citoyens européens était loin d'être claire.

2.2.3. En raison de cette absence de référence, il a été difficile de légiférer directement dans l'intérêt des enfants et des adolescents, et de recourir aux aides des Fonds structurels pour promouvoir l'égalité des chances à leur égard.

2.2.4. Le traité d'Amsterdam, signé en octobre 1997, introduit une clause non discriminatoire, l'article 13, visant à lutter entre autres contre la discrimination fondée sur l'âge, indiquant ainsi clairement que les enfants devraient être couverts par les dispositions du traité. Bien qu'il s'agisse d'un progrès limité, c'est une étape importante dans la reconnaissance de la citoyenneté des enfants européens, qui doivent par conséquent être appréciés à leur juste valeur, mis en mesure de réaliser leur potentiel et protégés contre la cruauté.

2.2.5. L'article 3 de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant souligne que "dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale". Ce principe est un critère qui doit permettre aux adultes d'évaluer leurs décisions et leurs actions à l'égard des enfants.

2.2.6. Les enfants doivent être impliqués dans les décisions qui les concernent. Il est essentiel d'être à l'écoute des enfants et d'entendre ce qu'ils ont à dire pour que leurs droits deviennent réalité. Ce processus met en valeur l'opinion des enfants, mais n'est pas facilement réalisable ni accepté universellement.

2.2.7. Responsabiliser les enfants en leur reconnaissant une part de pouvoir, leur donner une voix, afin qu'ils sachent comment et où chercher de l'aide contribue à la prévention. Les hommes politiques locaux peuvent y contribuer de manière efficace en encourageant la participation des enfants à la planification et au développement de services locaux, et en répondant aux préoccupations des enfants à propos de certains problèmes ou questions. Les enfants et les adolescents devraient être conscients de leurs droits, avoir accès aux systèmes de plaintes et à la défense indépendante. Les collectivités territoriales peuvent défendre de différentes manières les droits des enfants et des adolescents, indépendamment de la question de savoir quels sont l'organisation et les dispositifs qui sont en place dans un pays membre donné pour assister et défendre les enfants et les adolescents. Par exemple, les pouvoirs locaux et régionaux peuvent soutenir les enfants et les adolescents en nommant un commissaire chargé de l'enfance ou un médiateur.

2.2.8. Les pouvoirs locaux et régionaux devraient mettre au point des plans intégrés et globaux en faveur des enfants et des adolescents, rassemblant et définissant clairement toutes les actions visant à promouvoir leurs droits et éviter les problèmes, assurant leur coordination et leur contrôle. L'intégration du principe de subsidiarité dans les traités européens a donné aux collectivités territoriales des responsabilités supplémentaires. L'Europe des citoyens doit être réalisée par la mise en place d'un mécanisme décentralisé. Ce processus apporte une nouvelle dimension à la coopération transfrontalière et transnationale et révèle une approche essentielle de l'intégration européenne, du bas vers le haut. Des systèmes de plus en plus décentralisés rapprocheront le pouvoir des citoyens et favoriseront la responsabilité démocratique. Les enfants et les adolescents ne doivent pas être ignorés dans ce processus, et l'UE devrait encourager les autorités locales et régionales à promouvoir les droits des enfants et des adolescents de la manière qui convient dans chaque État membre, notamment par la mise en place de services locaux de médiation à l'intention des enfants, qui partageront leurs connaissances et leurs expériences dans les domaines concernant et touchant les enfants et les adolescents dans toute l'Europe.

2.3. Le rôle des pouvoirs locaux et régionaux

2.3.1. De par leur proximité et leur caractère représentatif des communautés locales, les pouvoirs locaux et régionaux en Europe sont idéalement placés pour mener des actions positives pour les enfants afin de soutenir les principes essentiels de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant, et pour prendre des mesures afin de s'assurer que les enfants sont protégés des mauvais traitements et de la négligence.

2.3.2. Les pouvoirs locaux et régionaux fournissent une vaste gamme de services pour les enfants et les adolescents, tels que l'aide sociale, l'éducation et les loisirs, et doivent s'assurer que les enfants et les adolescents utilisant ces services sont en sécurité. En outre, ils sont chargés de veiller à ce que les enfants ou les adolescents victimes de mauvais traitements ou de négligence dans leur juridiction trouvent des réponses à leurs questions et soient aidés avec prudence et tact.

2.3.3. Les recommandations (en annexe) adressées aux pouvoirs locaux et régionaux de l'UE pour lutter contre les mauvais traitements infligés aux enfants, adoptées lors du séminaire du Comité des régions sur "La coopération locale et régionale afin de protéger les enfants contre les mauvais traitements" tenu le 4 décembre 1998, démontrent l'engagement pour la coopération transfrontalière et l'échange de pratiques entre les autorités dans une Europe dans laquelle l'inscription du principe de subsidiarité dans les traités a conféré une responsabilité supplémentaire aux pouvoirs locaux et régionaux. Ces recommandations doivent être prises en considération à la fois aux niveaux local et européen.

2.3.4. Lorsqu'il existe différents systèmes et diverses agences ayant une responsabilité dans le domaine de l'enfance dans différents pays, une coordination efficace et la communication entre les autorités sont d'une importance capitale. La coopération dans l'intérêt mutuel, pour promouvoir le bien-être des enfants, implique des échanges d'expériences et si possible l'adoption de "meilleures pratiques".

2.3.5. La coopération locale et régionale au sein de l'UE dans la lutte contre les mauvais traitements infligés aux enfants doit être renforcée. Cette coopération devrait englober les pays candidats, en particulier les États associés de l'Europe centrale et orientale, qui en retireraient un bénéfice tout particulier, étant donné les efforts qu'ils ont entrepris afin de renforcer la protection des droits de l'homme, dans le cadre de la stratégie de préadhésion.

2.3.6. L'UE doit soutenir la coopération entre les collectivités locales et régionales, au niveau européen et au sein des pays candidats, en travaillant en partenariat avec les ONG, afin de lutter contre les mauvais traitements infligés aux enfants par la diffusion des meilleures pratiques, l'échange d'informations et la promotion de campagnes de sensibilisation, en particulier dans le cadre de la proposition du programme Daphné.

2.3.7. Compte tenu de la constatation (paragraphe 1.6 du présent avis) selon laquelle un nombre considérable d'enfants sont victimes de l'exploitation économique et également sexuelle infligée par des adultes, sont soumis à des mauvais traitements extrêmes et survivent dans la misère absolue, le Comité des régions estime que cette préoccupation doit être particulièrement prise en considération tant dans le cadre du programme Daphné que dans la législation sur ces sujets. Les pouvoirs locaux et régionaux sont les instances les plus appropriées et doivent être soutenues de façon à prendre l'initiative de mettre en place des mécanismes de repérage, de suivi et de soutien des enfants qui demeurent exclus des structures d'éducation et de protection sociale.

3. Observations spécifiques

3.1. Besoin d'informations - ampleur du problème

3.1.1. Les mauvais traitements subis par les enfants constituent une problématique transfrontalière majeure au sein de l'Union européenne. Par conséquent, il convient de fournir un effort concerté à tous les niveaux dans l'ensemble de l'UE (y compris au sein des collectivités locales et régionales) pour combattre efficacement ce fléau.

3.1.2. Il n'existe pas d'informations sur l'étendue des mauvais traitements infligés aux enfants au sein de l'Union européenne. Il convient de récolter des informations et de les contrôler. Chaque État classe et enregistre les informations sur la maltraitance des enfants selon des méthodes différentes. L'UE devrait établir un rapport sur les données actuellement disponibles en vue d'identifier les informations pertinentes pour pouvoir comprendre le phénomène de la maltraitance au niveau européen. Ce processus pourrait être soutenu par Eurostat, en collaboration avec les autorités locales régionales.

3.1.3. Les mauvais traitements peuvent pousser les enfants à fuguer; afin de s'assurer que ces enfants ne soient pas oubliés, et pour aider les autorités concernées dans les différents pays à les retrouver, il y a lieu d'établir un registre européen des enfants disparus. Un autre moyen efficace serait d'envisager l'utilisation sécurisée de l'Internet par les forces de police dans toute l'Europe pour pouvoir disposer de photographies et d'autres détails sur les enfants disparus vulnérables.

3.1.4. Au Royaume-Uni, le gouvernement a mis en place un système d'enregistrement des délinquants sexuels condamnés. Cette approche reconnaît que les délinquants sexuels présentent un risque élevé de récidive après leur condamnation ou leur remise en liberté; elle a permis de suivre les déplacements des délinquants sexuels et de savoir où ils se trouvent. Les États membres sont invités à examiner si et dans quelle mesure il conviendrait d'introduire ce système dans toute l'UE, le cas échéant sous une forme modifiée.

3.1.5. Actuellement, les forces de police enregistrent des renseignements sur les individus condamnés pénalement pour pédophilie, pornographie enfantine et trafic de femmes et d'enfants. Il n'existe cependant pas de système paneuropéen; un protocole sur l'échange d'informations - un accord formel sur les informations à enregistrer et à partager - entre les forces de police au sein de l'UE améliorerait la protection des enfants. La mise au point de ce protocole pourrait être confiée à Europol, et il conviendrait de créer au sein d'Europol une unité spéciale chargée de la protection de l'enfance.

3.1.6. L'on reconnaît que les bases de données des pouvoirs locaux ne démontrent actuellement ni l'incidence ni la prévalence des mauvais traitements infligés aux enfants étant donné qu'elles s'appuient sur des définitions très différentes, et peuvent contenir à la fois des cas supposés et confirmés. Toutefois, elles seront de plus en plus utiles dès que les définitions seront standardisées et qu'elles n'enregistreront plus que les cas confirmés.

3.1.7. Dans les circonstances actuelles, une étude européenne portant sur un échantillon représentatif de l'ensemble de la population constituerait un moyen d'obtenir des données adéquates, pertinentes et valables sur l'incidence des mauvais traitements.

3.2. Aider les enfants à signaler les mauvais traitements

3.2.1. En 1996, au Royaume-Uni, la commission nationale d'enquête sur la prévention des mauvais traitements a publié son rapport. Plus de 10000 personnes, dont un certain nombre avaient elles-mêmes été victimes de mauvais traitements dans leur enfance, se sont exprimées par lettre, contribution écrite ou de vive voix. La commission nationale a conclu que "tout examen approfondi de la question de la maltraitance implique que l'on accepte certaines vérités inconfortables". En particulier, il faut reconnaître que "plus de la moitié des mauvais traitements, infligés parfois pendant une longue période au cours de l'enfance, ne sont pas révélés au moment où ils se produisent; en outre, les enfants qui en parlent restent minoritaires".

3.2.2. La commission a conclu qu'il convenait d'insister sur l'intérêt des enfants à parler, en indiquant que dans un quart des cas sur lesquels la commission avait reçu des informations, le fait d'en parler avait fait cesser les mauvais traitements. Le fait de parler des mauvais traitements est considéré comme étant la première étape du processus, et peut faire cesser la maltraitance. La commission a constaté que bien que les plus enclins à parler fussent les plus jeunes, un mélange de crainte, d'ignorance et de manque de connaissances empêche les enfants de parler.

3.2.3. Le défi à relever par les systèmes de protection de l'enfance en Europe est la création de mécanismes aidant les enfants à parler des mauvais traitements et à être sûrs qu'ils pourront obtenir de l'aide; ces mécanismes doivent bénéficier de la confiance de la population, afin que tous les cas supposés soient signalés. L'examen des pratiques actuelles en Europe et la consultation des enfants et des adolescents à propos de leur efficacité afin de déterminer les "meilleures pratiques" constituent une piste pour l'avenir. Les collectivités locales et régionales sont bien placées pour faire ce travail, et l'UE devrait les encourager à présenter un rapport. Une telle activité pourrait être coordonnée par le Comité des régions.

3.3. Permettre aux enfants de parler et d'être aidés

3.3.1. Les enfants ont des besoins différents en fonction de leur âge. Par exemple, des enfants de plus de 12 ans poursuivant des études secondaires sont plus mobiles, plus indépendants et plus à même d'accéder aux nombreux services sociaux et pour la jeunesse fournis par les collectivités locales et d'autres organisations.

3.3.2. Les enfants des écoles primaires, à partir de 4 ou 5 ans et jusqu'à ce qu'ils soient en âge d'aller à l'école secondaire, ont moins d'occasions d'être indépendants et méritent une attention particulière. Pour cette tranche d'âge, le rôle de l'école, où ils passent le plus de temps, et celui de l'enseignant sont très importants. Les enseignants peuvent contribuer à déceler les cas de mauvais traitements et créer des environnements dans lesquels les enfants peuvent très tôt faire part de leurs préoccupations. Les moyens de communication facilement accessibles aux enfants, tels que la télévision dans la mesure où elle permet de les toucher directement dans leur milieu familial, constituent un autre moyen efficace pour les encourager à faire part des violences dont ils sont victimes. Quoi qu'il en soit, les structures vers lesquelles les enfants seront orientés devront être celles qu'ils utilisent déjà, à savoir l'école.

3.3.3. Dans le cadre d'études, les enfants ont décrit les réponses qu'ils souhaitaient recevoir des "professionnels": écoute attentive, disponibilité, pas de jugement et attitude non directive. Cela doit avoir une incidence sur la formation des enseignants, lors de laquelle il y a lieu de veiller à développer les "compétences d'écoute". Il est possible de développer et d'adopter des approches basées sur les "meilleures pratiques" dans les établissements formant des enseignants en Europe.

3.3.4. L'école a un rôle important à jouer en améliorant les connaissances des adolescents sur le monde des adultes et leurs relations, la décision de devenir parent, la compréhension de leurs droits, des relations de maltraitance et des responsabilités; ils doivent également savoir où chercher de l'aide lorsqu'ils ont des problèmes ou des soucis. Il convient de respecter la diversité des familles et des cultures en Europe, mais la compréhension des différences peut aider à comprendre la vie adulte et la prise de décision.

3.3.5. De nombreux États membres proposent des services sociaux à l'intention des familles avec des enfants en âge préscolaire. En particulier, des personnes travaillant dans les services d'aide à la jeunesse, des infirmières sociales ou des infirmières à domicile ayant reçu une formation spéciale jouent un rôle important en aidant les familles en situation difficile, en décelant les cas potentiels de mauvais traitements, et en dépistant et traitant les problèmes de développement et de maladies mentales. L'intérêt de ces services pour la prévention des mauvais traitements est inestimable.

3.3.6. Les enfants ont aussi accès aux ordinateurs, souvent sans surveillance. L'Internet est de plus en plus accessible et constitue une importante source d'information, mais il est également nécessaire d'attirer l'attention sur le fait qu'Internet peut être utilisé abusivement pour diffuser des documents au contenu illégal.

3.3.7. La description de mauvais traitements, en particulier d'abus sexuels dont sont victimes des enfants, constitue une forme d'exploitation. Les enfants peuvent tomber sans le vouloir sur du matériel destiné aux adultes, recevoir des messages électroniques les invitant à accéder à des sites pornographiques et participer à des forums de discussion pour les enfants sans savoir que des adultes se font passer pour des enfants. Afin de protéger les enfants et les adolescents contre de tels abus, il conviendrait d'élaborer un cadre juridique communautaire permettant d'engager des poursuites pénales contre les producteurs et les fournisseurs de services qui, par l'intermédiaire des médias qu'ils proposent, autorisent le stockage et le téléchargement de produits utilisant la pornographie enfantine.

3.3.8. Les collectivités locales et régionales ont un rôle important à jouer dans la sensibilisation, compte tenu en particulier de leur responsabilité en matière d'éducation. Il y a lieu de familiariser les enseignants avec les nouvelles technologies de l'information, de promouvoir l'utilisation d'outils adéquats pour accéder à l'Internet à l'école et au domicile, et de trouver des moyens d'apprendre aux enfants et aux adolescents à utiliser l'Internet de manière responsable.

3.4. Le rôle des adultes responsables

3.4.1. Un réseau efficace de services locaux bien coordonnés est essentiel pour répondre aux préoccupations sur les mauvais traitements, pour s'assurer que ces préoccupations font l'objet d'une enquête appropriée, et si des mesures sont nécessaires pour protéger l'enfant, pour veiller à ce qu'elles soient prises.

3.4.2. Lorsque des enfants ou des adultes expriment des inquiétudes, celles-ci doivent être prises au sérieux. Ces inquiétudes peuvent être adressées à des enseignants, des professionnels de la santé, des travailleurs sociaux, des animateurs de loisirs ou à la police. Les enfants s'adresseront aux personnes à qui ils croient pouvoir faire confiance. Ils ne doivent pas être déçus.

3.4.3. Ces professionnels doivent être formés afin de comprendre la maltraitance, de savoir que les inquiétudes doivent être prises au sérieux et de savoir comment y répondre. Des protocoles ou des procédures élaborés au niveau local peuvent les y aider. La formation des professionnels est essentielle.

3.4.4. Les personnes qui travaillent avec des enfants, que ce soit à l'école, à la crèche, en internat ou dans les établissements de soins, doivent être formées afin de pouvoir déceler les mauvais traitements et donner suite aux inquiétudes exprimées. Les pratiques actuelles des collectivités locales et régionales dans ce domaine devraient être échangées, de manière à identifier et à adopter les "meilleures pratiques".

3.4.5. Les services du personnel et de formation des collectivités locales et régionales peuvent promouvoir une formation polyvalente du personnel des différents services et organismes afin de s'assurer que chaque membre du personnel est en mesure de déceler les mauvais traitements.

3.5. Les "meilleures pratiques" pour aider les enfants et leurs familles

3.5.1. Il est nécessaire de proposer aux enfants qui ont subi des mauvais traitements et à leur famille des services qui ne les stigmatisent pas. Il faudrait planifier et surveiller une évaluation des besoins de l'enfant et des réponses à ces besoins. La sécurité de l'enfant est cruciale, mais la majorité des familles peuvent être soutenues et aidées sur une base bénévole. Si l'on veut éviter que de nouveaux sévices soient infligés aux enfants, il convient de soutenir et d'étoffer la collaboration avec les familles. En effet, les enfants ne sont retirés de leur famille que dans les cas extrêmes. Il faut cependant veiller à ne pas négliger les cas moins graves, pour lesquels la protection de l'enfant passe fréquemment par la résolution du problème en amont et, partant, par une intervention visant à rétablir la communication au sein de la famille, dont l'absence entraîne malheureusement souvent une violence tant physique que psychique.

3.5.2. Des manuels de bonnes pratiques professionnelles, basés sur les échanges de pratiques avec d'autres États, seraient très utiles aux professionnels du secteur, et devraient être encouragés et développés. De même, il est aussi important de tirer des leçons des "mauvaises pratiques", des cas où des enfants ont été tués. De telles informations peuvent aboutir au développement et à la mise en place de normes et de programmes de garantie de qualité reconnus.

3.5.3. Il existe des exemples de médiateurs pour enfants contribuant à la collecte et à la diffusion d'informations sur les pratiques - bonnes et mauvaises -, ce qui constitue un argument supplémentaire en faveur d'une réflexion sur l'opportunité de la création de tels services au niveau européen, national, local ou régional.

3.6. Sélectionner avec soin - recrutement et sélection du personnel

3.6.1. L'obligation de sélectionner avec soin le personnel destiné à prester des services dans des internats, des milieux d'accueil de jour ou des établissements municipaux revient au fournisseur, c'est-à-dire la collectivité régionale ou locale ou toute autre organisation, qui doit s'assurer que les enfants sont protégés. Il est utile de penser en termes de barrières. Plus les barrières sont nombreuses, plus il est difficile pour les pédophiles de les franchir, et plus la protection des enfants et des adolescents sera grande.

3.6.2. Une exigence essentielle est de s'assurer que, dans la mesure du possible, des méthodes de recrutement efficaces et rigoureuses permettent de choisir les personnes adéquates pour travailler avec des enfants tout en décourageant ou en repoussant les autres.

3.6.3. La procédure de sélection formelle devrait comprendre un ensemble de méthodes d'évaluation: exercices écrits, présentations orales, exercices de groupe, tests psychotechniques, entrevues individuelles ou d'autres méthodes adaptées à la situation. Des approches basées sur la compétence permettent d'identifier les qualifications, les capacités, la connaissance, les comportements et les valeurs requises pour réussir dans son travail, et ces compétences peuvent être décrites et évaluées grâce à une procédure de sélection.

3.6.4. Les délinquants sexuels visant les enfants les plus vulnérables, ils cherchent aussi des emplois leur permettant d'avoir des contacts aisés et réguliers avec des enfants et de construire des relations qu'ils pourront exploiter.

3.6.5. Une garantie importante pour les enfants est de s'assurer que les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation pertinente ne puissent pas travailler avec des enfants dans les services municipaux, les centres d'accueil de jour ou les internats. Il s'agit là d'une responsabilité importante pour les collectivités locales et régionales, mais difficile à appliquer sérieusement car des délits commis dans d'autres pays sont susceptibles de ne pas être découverts. Les "certificats de bonne vie et moeurs" établis pour des personnes ayant vécu et travaillé dans un autre pays d'Europe devraient être vérifiés par Europol.

3.6.6. Il importe de reconnaître que ces procédures ont des limites. De nombreux adultes travaillant avec des enfants et commettant des délits à leur égard n'attirent jamais l'attention de leur employeur. Même dans le cas contraire, ils peuvent ne jamais être signalés à la police. C'est pourquoi les autorités doivent s'assurer que des bonnes procédures de contrôle sont en place, de sorte que toute inquiétude à propos des pratiques ou des prestations d'un membre du personnel puisse être décelée. Les collectivités locales et régionales ont l'occasion d'échanger des informations sur les "meilleures pratiques", et de promouvoir celles-ci en leur sein.

3.7. Campagne de sensibilisation à la maltraitance des enfants

3.7.1. De par leur proximité et leur caractère représentatif des communautés locales, les pouvoirs locaux et régionaux sont idéalement placés pour prendre des mesures positives pour les enfants, et en particulier pour promouvoir des campagnes de sensibilisation aux mauvais traitements infligés aux enfants au sein de leur communauté, pour attirer l'attention sur les dangers auxquels sont exposés les enfants et pour lever le tabou empêchant de s'immiscer dans la vie familiale. Les citoyens ont besoin d'informations, et doivent être encouragés à signaler les cas de mauvais traitements. Ils doivent savoir où s'adresser, et doivent savoir que leurs inquiétudes seront prises au sérieux.

3.7.2. Les collectivités locales et régionales peuvent lancer des campagnes visant à combattre les mauvais traitements, par exemple en prônant le rejet absolu de la violence infligée aux enfants, quelle qu'en soit la forme. Elles peuvent aussi mener des campagnes européennes, le cas échéant en collaboration avec des organisations non gouvernementales.

3.8. Exigences relatives à une législation paneuropéenne

3.8.1. La protection des enfants, les pouvoirs des collectivités locales et régionales et de la police, et la mesure dans laquelle les systèmes et les procédures judiciaires tiennent compte des enfants et leur sont favorables, par exemple en ayant recours à la vidéo pour enregistrer leur témoignage ou en prévoyant des juges spécialisés, font actuellement l'objet de législations très diverses en Europe. L'UE devrait analyser la législation existante, définir son intérêt pour les enfants et recommander des mesures à chaque pays afin d'oeuvrer en faveur d'un cadre législatif paneuropéen pour la protection des enfants.

4. Conclusion

4.1. L'Union européenne encourage une mobilité accrue des citoyens à l'intérieur de l'Europe, mais peu a été fait pour coordonner les pratiques et pour promouvoir le bien-être des enfants ainsi que pour étudier les moyens de mieux les protéger contre la maltraitance.

4.2. Les pouvoirs locaux et régionaux d'Europe ont pour tâche principale de prendre des mesures positives en faveur des enfants et de soutenir les principes fondamentaux de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant; les mesures visant à protéger les enfants des mauvais traitements et de la négligence devraient être plus clairement reconnues et mieux respectées.

4.3. L'Europe des citoyens, nécessitant davantage de structures décentralisées, requiert également davantage de coordination, de coopération transfrontalière et transnationale. Les enfants et les adolescents ne doivent pas être ignorés dans ce processus, et l'UE devrait examiner les différentes manières de promouvoir les droits des enfants et des adolescents dans les États membres et en Europe. L'on pourrait entre autres envisager la mise en place de services locaux de médiation à l'intention des enfants, qui partageront leurs connaissances et leurs expériences dans les domaines concernant et touchant les enfants et les adolescents dans toute l'Europe. En effet, les collectivités territoriales, de par leur proximité et leurs compétences dans le domaine social, sont à même d'initier des actions spécifiques en faveur des enfants. Mais l'Union européenne étant favorable à de telles initiatives, le Comité des régions espère qu'elle s'engagera à soutenir les actions menées localement par les collectivités, ou l'échange d'expériences réalisé au niveau transfrontalier, en dehors des financements envisagés à travers le futur programme Daphné.

4.4. Le Comité des régions doit contribuer à la coordination du développement de "meilleures pratiques" par les autorités et les organisations dans toute l'Europe, et à leur diffusion au sein des collectivités locales. Les recommandations adressées aux collectivités territoriales de l'UE pour lutter contre les mauvais traitements infligés aux enfants (en annexe), adoptées lors du séminaire du Comité des régions sur "La coopération locale et régionale afin de protéger les enfants contre les mauvais traitements", démontrent l'engagement pour la coopération transfrontalière et l'échange de pratiques entre les autorités, ainsi que le rôle effectif du Comité des régions dans la coordination de ces activités.

4.5. En raison de l'absence de référence aux enfants dans les traités européens dans le passé, il a été difficile de légiférer directement dans l'intérêt des enfants et des adolescents, et de recourir aux aides des Fonds structurels pour promouvoir leur bien-être. Le traité d'Amsterdam introduit une clause non discriminatoire, indiquant clairement que les enfants doivent être couverts par les dispositions du traité, reconnaissant ainsi que les enfants sont aussi des citoyens européens. Cette position devrait être transposée dans la législation, et il y a lieu de reconnaître la nécessité d'une stratégie paneuropéenne, dans le respect des compétences des autorités nationales, régionales et locales, en matière de prévention des mauvais traitements et de la négligence dont sont victimes les enfants, et de prendre des mesures en la matière.

4.6. Le Comité des régions se réjouit des possibilités que comporte le programme Daphné en ce qui concerne le renforcement de la coopération entre les ONG et les collectivités locales et régionales de l'UE. Le Comité note avec satisfaction que l'appel lancé dans son avis(3) en faveur de la promotion de la coopération entre les collectivités locales et régionales et les ONG dans le cadre de la mise en oeuvre du programme et des réseaux d'information a récemment été entendu par le Parlement européen (première lecture), la Commission (proposition modifiée) et le Conseil (position commune). En plus de cette coopération entre les collectivités locales et les ONG, une mise en réseau des collectivités est importante afin d'enrichir les actions menées actuellement dans chacun des États membres.

4.7. Le Comité des régions estime que les ressources disponibles doivent être augmentées afin de faciliter la mise en place par les pouvoirs locaux et régionaux de mécanismes de repérage, d'enregistrement, de suivi et de soutien des enfants qui sont soumis à des mauvais traitements, à l'exploitation et à l'abandon ainsi que de leur famille. Ces mécanismes doivent:

- garantir la possibilité d'accès aux structures de protection sociale, de santé et d'éducation des enfants en situation de travail précoce ou incités à la mendicité ou à la pornographie ou qui survivent dans la misère;

- assurer le développement physique, affectif et intellectuel des enfants;

- élargir leurs prestations à tous les enfants qui se trouvent (légalement ou clandestinement, provisoirement ou en permanence) dans les limites géographiques de leur juridiction;

- coopérer avec les mécanismes ou services correspondants dans les futurs lieux d'accueil des enfants en vue de leur suivi.

4.8. De même, le Comité des régions estime qu'il convient de régler par la voie législative, tant au niveau national qu'européen, les problèmes particuliers des enfants appartenant à des groupes déplacés (réfugiés économiques, nomades tels que les Tsiganes, etc.) entre les différentes régions d'un même État, ou différents États membres de l'UE.

4.9. Des informations sur l'ampleur du phénomène de la maltraitance dans l'UE devraient être rassemblées sur la base des données existantes, tout en reconnaissant qu'actuellement, le classement et l'enregistrement des informations sur la maltraitance des enfants sont traités selon des méthodes différentes. L'UE devrait établir un rapport sur les données actuellement disponibles en vue d'identifier les informations pertinentes pour pouvoir comprendre le phénomène de la maltraitance au niveau européen.

4.10. D'autres bases de données paneuropéennes contribueraient à la protection des enfants: un registre européen des enfants disparus, éventuellement un système européen permettant d'enregistrer et de suivre les délinquants sexuels condamnés, et un protocole sur l'échange d'informations entre les forces de police, qui pourrait également améliorer le contrôle du personnel.

4.11. Dans de nombreux domaines d'activités, des manuels de bonnes pratiques professionnelles, basés sur les échanges de pratique avec d'autres États, seraient très utiles aux professionnels du secteur, et devraient être encouragés et développés. L'examen des pratiques actuelles, par exemple en matière de fourniture de services, du recrutement et de la sélection du personnel, et de la formation de base en Europe afin d'identifier les "meilleures pratiques" permettrait de progresser. Les collectivités locales et régionales sont bien placées pour effectuer ce travail, et devraient y être encouragées par l'UE. Ces activités pourraient être coordonnées par le Comité des régions.

4.12. Il convient de reconnaître et de soutenir le rôle important des écoles en ce qui concerne la prévention des mauvais traitements, l'écoute des besoins des enfants et les réponses à y apporter. Les écoles améliorent non seulement les connaissances des adolescents sur le monde adulte, les relations et les dangers potentiels, mais peuvent également les informer sur les sources d'aide et les encourager à y recourir. Il y a lieu d'accorder la priorité à la formation individuelle et sociale des enseignants, en veillant à ce qu'ils disposent de ressources adéquates et soient soutenus par des conseils sur les "meilleures pratiques". Afin que l'école puisse efficacement assurer ce rôle fondamental, il faut encore améliorer la communication et l'échange réciproque d'informations entre le système scolaire et les organismes d'assistance, en particulier en ce qui concerne la collaboration professionnelle entre les acteurs de ces deux secteurs, qui malheureusement adoptent souvent une approche parallèle et non commune.

4.13. De par leur proximité et leur caractère représentatif des communautés locales, les pouvoirs locaux et régionaux sont idéalement placés pour prendre des mesures positives pour les enfants, et en particulier pour promouvoir des campagnes de sensibilisation en ce qui concerne les mauvais traitements infligés aux enfants au sein de leur communauté. Les collectivités locales et régionales peuvent lancer des campagnes visant à combattre les mauvais traitements, par exemple en prônant le rejet absolu de la violence infligée aux enfants, quelle qu'en soit la forme. Elles peuvent aussi mener des campagnes européennes, le cas échéant en collaboration avec des organisations non gouvernementales.

4.14. Il convient de réexaminer le cadre législatif relatif à la protection des enfants en Europe, et, compte tenu des accords internationaux existants ainsi que des compétences et des possibilités des autorités nationales, régionales et locales, de faire des recommandations visant à mettre en place une stratégie coordonnée au sein de l'UE pour la protection du bien-être et des droits des enfants et la prévention des mauvais traitements.

Bruxelles, le 18 novembre 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) JO C 51 du 22.2.1999, p. 21.

(2) JO C 198 du 14.7.1999, p. 61.

(3) CdR 300/98 fin - JO C 198 du 14.7.1999, p. 61.

ANNEXE

à l'avis du Comité des régions

Synthèse des recommandations

Les 7 septembre et 4 décembre 1998, des membres des commissions 3, 5 et 7 du CdR se sont réunis pour étudier les moyens de promouvoir une Europe des régions capable de protéger les enfants contre les mauvais traitements. Ce séminaire était organisé par la "National Society for the Prevention of Cruelty to Children" (Société nationale de prévention des mauvais traitements infligés aux enfants), du Royaume-Uni, et l'"Irish Society for the Prevention of Cruelty to Children" (Société irlandaise de prévention des mauvais traitements infligés aux enfants), en coopération avec le CdR, et avec le soutien financier du programme Daphné de la Commission européenne.

À la suite des discussions qui se sont tenues pendant ces séminaires, le plan d'action local et régional suivant, destiné à lutter contre les mauvais traitements infligés aux enfants, a été adopté.

Recommandations aux collectivités locales et régionales

1. Établir une définition commune à tous les pays de l'Union européenne de la notion de mauvais traitements infligés aux enfants, collecter, contrôler et échanger les informations relatives à l'étendue des mauvais traitements infligés aux enfants

Mesures préconisées:

- Les autorités locales et régionales doivent coopérer pour promouvoir l'élaboration de bases de données communes dans ce domaine, en collaboration avec Eurostat.

- Les autorités locales et régionales doivent coopérer avec les forces de police et Europol en vue de la création de bases de données sur les condamnations pénales concernant les activités pédophiles, la pornographie enfantine, la prostitution et la traite des enfants, ainsi que les disparitions d'enfants.

2. S'assurer que la législation européenne permet effectivement de protéger les enfants en danger

Mesures préconisées:

- Les autorités locales et régionales doivent soutenir le développement d'une législation spécifique sur la protection des enfants au niveau de l'Union européenne, en basant ces recommandations sur la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant. Cette législation constituerait une approche cohérente au sein de l'Europe.

- Les autorités locales et régionales doivent favoriser l'élaboration de lignes directrices communes au niveau de l'Union européenne concernant les mesures professionnelles que doivent prendre les personnes confrontées aux cas de mauvais traitements infligés aux enfants.

3. Établir de bonnes pratiques de recrutement afin de s'assurer que les enfants en Europe ne puissent être maltraités par les personnes qui sont responsables d'eux ou qui fournissent des services

Mesures préconisées:

- Le recrutement et le choix du personnel doivent être effectués par les autorités locales et régionales au sein de l'Union européenne et les autorités compétentes devraient élaborer des "bonnes" pratiques communes dans ce domaine en vue de leur mise en oeuvre.

- Les forces de police doivent développer des systèmes communs d'enregistrement des condamnations pénales concernant des enfants ainsi que des méthodes visant à échanger ces informations.

4. S'assurer que les personnes qui sont responsables d'enfants ou qui fournissent des services sont formées afin de pouvoir déceler les mauvais traitements et donner suite aux inquiétudes exprimées

Mesures préconisées:

- Les autorités locales et régionales doivent développer des compétences clés ainsi que les capacités et connaissances nécessaires dans ce domaine. Lorsque ces compétences auront été mises au point, elles pourraient être normalisées dans tous les États membres de manière à échanger et à rassembler les "bonnes" pratiques.

- Les services du personnel et de la formation des autorités locales et régionales peuvent promouvoir la formation du personnel des différents services et organismes afin de s'assurer que chaque membre du personnel est en mesure de déceler les mauvais traitements et que chacun reçoit l'information nécessaire pendant le stage préparatoire.

5. S'assurer qu'il existe des procédures et politiques locales de gestion des cas de mauvais traitements qui concernent le personnel de toutes les professions et organisations

Mesures préconisées:

- Les autorités locales et régionales doivent favoriser l'élaboration de lignes directrices communes et de protocoles standardisés ainsi que la définition des rôles et des responsabilités en ce qui concerne les mesures professionnelles que doivent prendre les personnes confrontées à ces cas, que ce soit dans les domaines de la santé, de l'éducation, des interventions policières ou de l'action sociale, de la police ou du travail social.

6. S'assurer qu'il existe des services d'accueil pour les enfants maltraités et les adultes qui s'en occupent

Mesures préconisées:

- Les autorités locales et régionales au sein de l'UE peuvent échanger des informations sur les moyens les plus efficaces de soutenir les familles confrontées à la réalité des mauvais traitements et d'aider les enfants à surmonter les traumatismes liés aux sévices. Ces échanges d'informations entre les autorités peuvent s'avérer très instructifs.

7. Prendre des mesures afin d'élaborer des programmes visant à empêcher les mauvais traitements

Mesures préconisées:

- Les autorités locales et régionales peuvent lancer des campagnes pour s'assurer que tous les enfants reçoivent des informations sur la vie et les relations familiales, leurs droits, les actions à entreprendre et les personnes à voir en cas de problèmes.

- Les autorités locales et régionales peuvent échanger des expériences et développer des ressources que les enseignants peuvent utiliser pour informer les enfants et développer leurs compétences et leur compréhension du rôle de parent.

- Les autorités locales et régionales au sein de l'UE peuvent coopérer pour développer des programmes qui garantissent que les écoles et les bibliothécaires appliquent des politiques de sécurité efficaces lors de l'accès à Internet, développent des campagnes de sécurité concernant l'utilisation d'Internet et aident à promouvoir les numéros d'assistance et d'écoute en cas d'inquiétudes.

8. Réserver aux enfants un rôle plus actif, conformément à la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant

Mesures préconisées:

- Les autorités locales et régionales doivent permettre l'accès à des services de conseil répondant aux inquiétudes exprimées par les enfants à propos de certains problèmes ou sujets et encourager les enfants à participer à la planification et à l'élaboration de services locaux.

- Les autorités locales et régionales peuvent soutenir les enfants et les jeunes en leur faisant prendre conscience de leurs droits, en assurant l'accès à un système de plaintes et à une défense indépendante, par exemple en désignant un commissaire/médiateur indépendant.

9. Assurer la promotion de campagnes de sensibilisation systématiques

Mesures préconisées:

- Les autorités locales et régionales peuvent coopérer, échanger des expériences et lancer des campagnes européennes visant à lutter contre les mauvais traitements.

10. Renforcer la coopération locale et régionale au sein de l'UE dans la lutte contre les mauvais traitements infligés aux enfants

Mesures préconisées:

- Il convient de contribuer à renforcer la coopération entre les autorités locales et régionales au sein de l'UE et des pays candidats, en travaillant en partenariat avec les ONG, afin de lutter contre les mauvais traitements infligés aux enfants par la diffusion des meilleures pratiques, l'échange d'informations et la promotion de campagnes de sensibilisation.