Avis du Comité économique et social sur «Les incidences de l'Union économique et monétaire: aspects économiques et sociaux de la convergence et sensibilisation à la monnaie unique»

(97/C 30/21)

Le Comité économique et social a décidé, le 9 juillet 1996, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur «Les incidences de l'Union économique et monétaire: aspects économiques et sociaux de la convergence et sensibilisation à la monnaie unique».

La Section des affaires économiques, financières et monétaires, chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 4 septembre 1996 (rapporteurs: MM. Umberto Burani, Michael Gueunich et Bernard du Granrut).

Le Comité économique et social, au cours de sa 338e session plénière des 25 et 26 septembre 1996 (séance du 26 septembre 1996), a adopté, par 116 voix contre 8 et 11 abstentions, l'avis suivant.

1. Remarques préliminaires

1.1. Le 26 octobre 1995, le Comité économique et social, répondant à une saisine de la Commission, a adopté un avis () sur le «Livre vert sur les modalités de passage à la monnaie unique» (). En complément de ce premier avis, consacré aux problèmes techniques liés à l'introduction de la monnaie unique, le Comité approfondit à présent les conséquences de l'introduction de la monnaie unique, au-delà des problèmes d'ordre pratique.

1.2. Comme il l'a déjà clairement exprimé à différentes occasions, le CES accueille favorablement le projet d'Union monétaire européenne. Le Comité constate toutefois avec inquiétude qu'à l'approche de la date prévue pour le passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire (UEM), de plus en plus d'interrogations sont soulevées par le public. L'abandon de la devise nationale est ressenti par de nombreux citoyens européens comme un prix élevé à payer, même s'il s'agit de l'objectif fondamentalement approuvé d'une intégration européenne plus poussée. Ce scepticisme, parfois important, peut, entre autres, être attribué à la carence d'information qui règne encore au sein de la population. C'est pourquoi, le CES juge utile, au début de cet avis, d'attirer une fois de plus l'attention sur les avantages qu'offre l'UEM pour la prospérité des citoyens européens.

1.2.1. Le principal aspect de l'UEM est sans aucun doute la suppression des fluctuations des taux de change, qui entraîne la disparition d'un obstacle important aux échanges commerciaux et aux investissements dans l'Union européenne. Sur ce point, le Comité est d'accord avec l'analyse faite par la Commission dans son document sur «L'impact des fluctuations monétaires sur le marché intérieur» (), et en particulier avec ses conclusions: la monnaie unique, complément indispensable du marché unique,

- éliminera les fluctuations monétaires internes, qui sont source de graves difficultés pour l'économie;

- assurera, à travers les mécanismes prévus par le Traité CE, un renforcement de la convergence.

1.2.2. De plus, la croissance des investissements prévue devrait aller de pair avec un processus de distribution plus efficace et plus rationnelle des investissements et du travail au sein du marché unique. Les effets positifs sur la croissance et l'emploi engendrés par la réalisation du marché intérieur seraient ainsi considérablement renforcés.

1.2.3. Simultanément, la disparition des devises nationales entraînera également la suppression des frais élevés de couverture contre les risques inhérents aux opérations de change, de même que des coûts de change. Ce sont les marchés de la production, du commerce et des services qui en tireront profit.

1.2.4. Grâce à l'intégration accrue du marché commun des capitaux, la monnaie unique constituera un contrepoids nettement plus fort par rapport au dollar et au yen, et gagnera en importance en tant que monnaie de réserve. On s'attend dès lors également à ce que les investisseurs internationaux, soucieux de diversification, augmentent la part d'«Euros» de leur portefeuille. Tant la monnaie unique que le niveau de rendement réel bénéficieront de l'importation accrue de capitaux. Une monnaie stable assortie d'une réduction des coûts de financement constituent des conditions essentielles de l'augmentation des investissements, de la croissance et de l'emploi.

1.2.5. Dans un contexte plus large, une monnaie unique combinée à l'achèvement du marché intérieur permettra à l'Europe de se présenter, au début du XXIe siècle, comme l'une des trois ou quatre plus grandes puissances économiques et politiques au niveau mondial. Aucun pays européen isolé ne pourrait prétendre à une telle position d'influence.

1.2.6. La monnaie unique facilite par-delà les frontières nationales la comparaison des prix sur les marchés des biens et des facteurs de production. Cela ne signifie pas pour autant que le prix d'un bien homogène sera similaire sur tous les marchés européens. Cependant, les agents économiques pourront plus aisément identifier les changements relatifs de prix, ce qui garantit une utilisation efficace des ressources disponibles, et des gains de prospérité au sein de l'UE.

1.2.7. Enfin, la création d'un espace monétaire unique augmentera probablement l'efficacité de la politique monétaire. Les premières études empiriques () indiquent que la demande globale de monnaie en Europe est plus stable que la demande correspondante par composante nationale.

1.3. Les considérations précédentes amènent à conclure que l'Union monétaire offre des chances considérables à l'Europe. Cependant, une réalisation trop rapide et irréfléchie de l'Union monétaire peut également impliquer des dangers. Après le passage à la troisième phase de l'Union monétaire, il ne sera plus possible de faire marche arrière. C'est pourquoi il importe, avant de passer à l'Union monétaire, d'avoir examiné tous les problèmes pertinents et d'avoir trouvé le meilleur cadre général possible pour l'espace monétaire commun et ses relations avec le citoyen. Compte tenu de la multiplicité des questions que pose l'introduction de la monnaie unique, le CES se concentre ici sur quelques points qui lui semblent particulièrement importants. Les thèmes retenus reflètent à cet égard les intérêts sociaux représentés au sein du CES. Sont également abordés de manière plus spécifique les thèmes pour lesquels, lors de l'élaboration de l'avis du CES sur le Livre vert, un approfondissement s'était avéré souhaitable. Voici les différents aspects de l'Union monétaire qui seront examinés plus en détail:

- l'interprétation et l'application des critères de convergence définis dans le Traité CE (chapitre 2);

- la détermination des taux de conversion (chapitre 3);

- la date d'entrée en vigueur de l'Union monétaire (chapitre 4);

- la position de la future Banque centrale européenne (chapitre 5);

- les États membres à dérogation: aspects économiques et coopération monétaire (chapitre 6);

- les conséquences de l'Union monétaire pour le marché de l'emploi (chapitre 7);

- les mesures à prendre dans le domaine de la communication (chapitre 8).

2. Les critères de convergence - Interprétation et application

2.1. La création d'un espace monétaire commun est économiquement judicieuse si elle associe des économies de niveau équivalent. Fondamentalement, une région se prête d'autant plus à l'introduction d'une monnaie unique qu'elle réagit de manière flexible et homogène aux chocs exogènes. Lorsque des économies nationales présentant un niveau de développement similaire s'associent, les pays profitent des avantages d'une monnaie unique - principalement une augmentation des investissements, de la croissance et de l'emploi. Par contre, en cas d'union monétaire entre économies nationales dont le niveau de développement est inégal, la disparition de taux de change souples peut également avoir des répercussions négatives. Les pays qui ne satisfont pas aux critères réels de convergence, risquent en effet, comme on le verra plus loin, de ne pas pouvoir suivre les autres et, pendant un certain temps, de perdre des parts de marché (d'exportation) au profit des régions économiquement plus fortes. Cette situation accentuerait encore le sous-emploi dans les régions économiquement plus faibles. Les importantes divergences ainsi engendrées dans la structure régionale des revenus comportent le danger de tensions sociales et politiques dans la zone monétaire commune. D'importants transferts financiers seraient nécessaires pour maintenir la paix sociale. Enfin, du fait de l'interdépendance des échanges extérieurs, la réduction de la demande dans les économies moins développées influencerait également négativement la croissance des régions centrales, en quelque sorte comme un effet secondaire.

Critères de convergence requis pour la participation à l'Union monétaire

Évolution des prix

Le taux d'inflation moyen, calculé durant la dernière année précédant l'examen, ne peut dépasser de plus de 1,5 % celui des trois États membres, au plus, présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix.

Finances publiques

- Le rapport entre le déficit public et le produit intérieur brut (taux de déficit) ne peut excéder 3 %, à moins que ce rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence, ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence.

- Le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut (taux de dette publique) ne peut dépasser 60 %, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.

Évolution des taux de change

Participation au SME dans le respect des marges normales de fluctuation prévues, sans tensions graves pendant au moins les deux dernières années précédant l'examen. En particulier, l'État membre ne peut avoir, de sa propre initiative, dévalué le taux central bilatéral de sa monnaie par rapport à la monnaie d'un autre État membre pendant la même période.

Évolution des taux d'intérêt

Au cours d'une période d'un an précédant l'examen de la convergence, le taux d'intérêt nominal à long terme (obligations d'État à long terme) ne peut pas excéder de plus de 2 % celui des trois États membres, au plus, présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix.2.2. 2.2. Ces considérations sont prises en compte dans le Traité CE. Les critères de convergences définis à l'article 109 J, paragraphe 1 (voir encadré) servent de critères pour la sélection des pays qui pourront raisonnablement participer à la première phase de l'Union monétaire. Les réflexions exposées au paragraphe 2.1 amènent le CES à conclure qu'une interprétation trop large des marges de manoeuvre prévues par le Traité risque de poser des difficultés.

2.3. Il reste donc à préciser la manière dont doivent être concrètement définis les critères de convergence. Les formules utilisées dans le Traité CE, telles que «de manière substantielle et constante» ou «diminue suffisamment» laissent beaucoup de place à l'interprétation. Dans ce contexte, le Comité signale que le Conseil devrait préciser les critères de convergence avant l'entrée en vigueur de l'Union monétaire. Ceci présenterait l'avantage de fournir aux gouvernements nationaux des objectifs plus précis pour le respect des critères de convergence. D'autre part, on préviendrait ainsi le risque d'une interprétation politique trop laxiste des critères d'accès. Ce danger est réel dans la mesure où l'accès à l'Union monétaire exige une majorité qualifiée au sein du Conseil (soit actuellement 62 voix sur 87). Ce qui implique que des pays qui ne pourront probablement pas se qualifier pour participer à l'Union monétaire devront marquer leur accord pour l'accès d'autres pays.

2.4. Les critères de convergence devraient, selon le Comité, être précisés en plusieurs points. Ainsi, le texte du Traité ne spécifie pas clairement si le critère des prix porte sur la valeur moyenne, ou sur la moins bonne des performances des trois devises les plus stables. Pour une plus grande précision de ce critère, le Comité préconise de considérer que le critère des prix est respecté lorsque le taux d'inflation ne dépasse pas de plus de 1,5 % la moyenne des taux d'inflation, pondérée du produit intérieur brut, des trois pays obtenant les meilleurs résultats.

2.5. Il est également nécessaire selon le Comité de préciser le critère des prix parce qu'il sert de base au critère des taux d'intérêt. La création d'un espace monétaire unique en Europe fait naître l'espoir que les économies participant à l'Union monétaire bénéficieront d'un niveau de taux d'intérêt durablement plus bas en moyenne communautaire. Cet espoir semble notamment fondé dans l'optique du développement du marché des capitaux dans le futur espace monétaire européen. La persistance de taux d'intérêt plus bas est la condition d'une relance des investissements en Europe et donc de l'emploi. Les gains de productivité qui en résulteront et l'amélioration des performances dans la compétition internationale laissent escompter une reprise des investissements et de l'emploi.

2.6. Le critère des taux de change doit également être clarifié. Le 2 août 1993, les marges de fluctuation sont passées de ± 2,25 % à ± 15 %. Les nouvelles marges de fluctuation, élargies, prennent en considération la mobilité des capitaux, fortement accrue ces dernières années - et la forte volatilité des marchés de devises qui lui est liée. En outre, l'ajustement des marges de fluctuation maximales a servi à priver les marchés des cibles trop étroites se prêtant à des attaques spéculatives. Ce coup d'audace a porté ses fruits. C'est ce qu'indique clairement l'indicateur de divergence, qui fait apparaître si une des devises participant au système d'intervention suit une évolution nettement différente des autres devises (). Ainsi, l'indicateur enregistre des oscillations nettement moins marquées lorsque la volatilité des taux de change du marché reste pratiquement inchangée. Enfin, après l'élargissement des marges de fluctuation, de nombreuses devises du SME se sont réalignées rapidement sur les taux des anciennes marges de fluctuation.

2.6.1. La marge de ± 15 %, pour l'adaptation du taux central bilatéral est tellement large que les spéculations monétaires ont perdu de l'importance en tant que facteur explicatif des fluctuations des taux de change. Comparativement, les données fondamentales regagnent en importance dans l'évaluation. Ainsi, il est devenu plus facile pour les devises fondamentalement «saines» de respecter les marges de fluctuation de + 2,25 %, et la capacité d'une devise à évoluer dans cette marge plus étroite de fluctuation peut servir de critère pour l'adhésion à l'Union monétaire. Le Comité estime dès lors que pour l'évaluation de la convergence, on pourrait procéder comme suit. Tout en maintenant comme critère formel les marges de fluctuation élargies de ± 15 %, le respect du critère des taux de change devrait être considéré comme acquis lorsque le taux central bilatéral n'a pas dû être modifié au cours des deux dernières années précédant l'entrée dans la troisième phase de l'Union monétaire et que la devise en question s'est maintenue, au cours de la dernière année avant l'examen de convergence, dans une marge suffisamment étroite autour du taux central bilatéral. Outre la proximité logique avec le système des cours fixes, le fait que ces marges de fluctuation étaient celles en vigueur lors de la signature du Traité de Maastricht plaide en faveur de l'interprétation «étroite» des marges de fluctuation normales. Lors de l'examen des critères de convergence, il appartient au Conseil des ministres de l'Union européenne de préciser ce qui doit être compris par «marge suffisamment étroite». En tout état de cause, le Comité est d'avis qu'il convient de définir une valeur qui tienne compte d'une part des données de l'économie réelle et d'autre part du principe de préservation de la neutralité concurrentielle.

2.7. La tâche politiquement la plus difficile est la définition des critères du déficit public et de la dette publique. Les formulations utilisées dans le Traité CE permettent une interprétation très large.

2.7.1. Les dispositions concernant les déficits publics à l'article 104 C stipulent que les États membres évitent les déficits publics excessifs.

2.7.2. Le paragraphe 2 du même article définit les moyens de cette politique de la façon suivante:

«La Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les États membres en vue de déceler les erreurs manifestes. Elle examine notamment si la discipline budgétaire a été respectée, et ce sur la base des deux critères ci-après:

a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasse une valeur de référence, à moins:

- que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence,

- ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence;

b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse une valeur de référence, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.

Les valeurs de référence sont précisées dans le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs, qui est annexé au présent traité.»

2.7.3. Le Protocole n° 5, annexé au Traité, définit et précise (article premier) les valeurs de référence visées à l'article 104 C, paragraphe 2, du Traité:

«- 3 % pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut aux prix du marché;

- 60 % pour le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut aux prix du marché».

2.7.4. Le même protocole définit (article 2) ce qu'il faut entendre par «public», «déficit», «investissement» et «dette» et affirme (article 3) les responsabilités des gouvernements à l'égard du déficit du «gouvernement général».

2.7.5. Les paragraphes 3 à 14 de l'article 104 C fixent les modalités de la procédure de contrôle des déficits publics par la Commission, le Conseil et le Parlement. Un calendrier pour la réalisation de l'Union économique et monétaire est prévu à l'article 109 E du Traité CE. L'article 104 C est applicable, à l'exception des paragraphes 1, 9, 11 et 14, dès le début de la deuxième phase de la réalisation de l'Union économique et monétaire.

2.7.6. En conséquence, si un État membre ne satisfait pas aux exigences des critères prévus pour le déficit public et la dette publique pour le passage à la 3e phase, la Commission élabore un rapport (paragraphe 3). Un comité, prévu à l'article 109 C, rend un avis sur le rapport de la Commission (paragraphe 4). Si la Commission estime qu'il y a un déficit excessif dans un État membre, elle adresse un avis au Conseil qui, en application du paragraphe 6, «statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission, et compte tenu des observations éventuelles de l'État membre concerné, décide, après une évaluation globale, s'il y a ou non un déficit excessif».

2.7.7. Il résulte du rapprochement de ces textes qu'il n'est pas nécessaire, lors de la détermination des États membres aptes à entrer dans l'Union monétaire, que le rapport entre le déficit public et le produit intérieur brut soit nécessairement en dessous de 3 %. Il est suffisant:

- que le rapport ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence,

- ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport reste proche de la valeur de référence.

2.7.8. Le caractère «substantiel et constant» de la diminution, la proximité de la «valeur de référence» ainsi que le «dépassement excessif et temporaire» restent de l'appréciation du Conseil (statuant à la majorité qualifiée des voix de ses membres, pondérées conformément à l'article 148, paragraphe 2, les voix du représentant de l'État membre concerné étant exclues), lequel décide «après une évaluation globale» (paragraphe 6) s'il y a ou non déficit excessif.

2.7.9. L'«évaluation globale» à laquelle doit se livrer le Conseil confère à ce dernier une marge d'appréciation dont l'importance n'est définie par aucun texte. Le Conseil devrait pouvoir tenir compte de la date à laquelle a été signé le Traité de Maastricht, c'est-à-dire le 7 février 1992, époque à laquelle la situation économique des États signataires était sensiblement différente de celle qui existera à la date de la décision du Conseil. Ainsi, les valeurs retenues par le Protocole n° 5, un déficit public de 3 % et une dette publique de 60 % du PIB, ne sont pas des limites rigides et la faculté d'appréciation du Conseil est importante et souveraine dès lors qu'il statue à la majorité qualifiée.

2.7.10. Lors de la rédaction du Traité, les États signataires étaient à l'évidence conscients que l'économie européenne, comme l'économie mondiale ou celle de chaque État, est en constante évolution; ces économies peuvent être soumises à des modifications en fonction de facteurs dont les États ne sont pas maîtres. Les États ont en conséquence décidé (plus de six ans avant la mise en oeuvre de ces dispositions du Traité) de ne pas imposer aux critères de convergence des limites fixes et rigides; dans le cas contraire, les dispositions prévues risquaient en effet d'être inapplicables.

2.7.11. En conclusion, il faut en revenir à la finalité de ces dispositions, à savoir la création d'une monnaie unique pour les États de l'Union. La possibilité de cette réalisation dépend beaucoup plus de la «convergence réelle» des différentes économies que de la «valeur absolue» des critères.

2.7.12. Au vu des considérations exprimées ci-dessus, le Comité souhaite préciser qu'une interprétation par la voie de décisions du Conseil ne signifie nullement qu'il faut s'écarter des critères visant à fournir une évaluation précise de la situation globale en vue de créer une Union monétaire «forte»: il souligne expressément que la convergence des économies nationales doit être considérée comme un objectif indispensable.

2.7.13. Une telle interprétation est également de mise en ce qui concerne le taux de déficit. Le Comité estime que le taux de déficit s'approche de la valeur de référence lorsqu'il dépasse celle-ci d'un pourcent. Le taux de déficit a diminué de manière substantielle et constante lorsque la diminution porte sur trois années consécutives. Un déficit est exceptionnel et temporaire lorsqu'il ne dépasse la valeur de référence que le temps d'une dépression conjoncturelle. En principe, le critère de la dette publique devrait être quantifié de telle manière que les résultats antérieurs d'examens de convergence ne doivent pas être révisés a posteriori. Citons à cet égard l'Irlande, dont le Conseil des ministres et la Commission ont estimé satisfaisants, en 1995, les progrès accomplis en matière de réduction de la dette publique.

2.8. Les pays candidats à la participation à l'UEM doivent poursuivre une politique rigoureuse de convergence. En tout état de cause, le Conseil donnera une interprétation politique aux critères de convergence pour décider de l'admission des pays à la troisième phase de l'Union économique et monétaire. En effet, un groupe trop restreint de pays ne justifierait pas les coûts financiers importants qu'implique l'introduction de la monnaie unique.

2.9. À cet égard se pose la question de savoir si une procédure de sélection qui se concentre uniquement sur des critères monétaires, budgétaires et d'endettement est optimale. Le Comité considère qu'un examen complémentaire sur la base de critères de sélection appropriés permettrait d'élargir le cercle des pays participants dans une mesure économiquement sensée. Un tel examen ne devrait être utilisé qu'après un contrôle strict des critères cités à l'article 109 J, paragraphe 1, et uniquement pour les pays qui répondent déjà à quatre des cinq critères de convergence. Une telle procédure serait justifiée par le fait que les critères d'adhésion se concentrent uniquement sur des critères monétaires et de politique budgétaire. Les critères de sélection que l'on rencontre dans la littérature scientifique portent toutefois principalement sur des valeurs de l'économie réelle. Même le Traité CE exige la prise en compte d'autres critères - même si la formulation n'est guère concrète. L'article 109 J, paragraphe 1, cite comme facteurs à prendre également en compte les «résultats de l'intégration des marchés», la «situation et l'évolution des balances des paiements courants», l'«évolution des coûts salariaux unitaires» et «d'autres indices de prix».

2.10. La Belgique est un excellent exemple des avantages qu'offre un examen complémentaire. Selon la définition de la dette publique fournie par le Traité, l'endettement de la Belgique atteint actuellement 133,5 % de son produit intérieur brut. Même au prix d'efforts considérables, il lui est impossible d'ici 1997, année retenue pour l'examen des critères de convergence, de rapprocher ce chiffre de la limite de 60 % fixée par le Traité. Au niveau de la dette, il ressort de toute évidence que la Belgique pourrait difficilement se qualifier pour une participation à l'Union monétaire, même selon la formule assouplie qu'emploie le Traité CE, selon laquelle la dette publique doit diminuer «suffisamment» et se rapprocher «de la valeur de référence à un rythme satisfaisant» (article 104 C, paragraphe 2).

2.10.1. Toutefois, la Belgique se caractérise par un haut degré de stabilité économique. Ceci ressort également du fait que la Belgique remplit clairement les critères de stabilité des prix, des taux d'intérêt et des taux de change prévus par le Traité. Plusieurs facteurs d'économie réelle permettraient à la Belgique de se qualifier pour participer à une Union monétaire. Citons notamment, en dépit de la réévaluation réelle du franc belge, une balance des paiements courants largement et constamment excédentaire, le degré d'ouverture de l'économie belge, ainsi que la dimension relativement restreinte de l'économie belge. Enfin, la structure de production de la Belgique - secteur des services très développé, secteur industriel fort, secteur agricole restreint - est comparable à celle de nombreux autres pays européens. Les chocs affectant les termes de l'échange agissent dès lors de manière symétrique, et il n'est pas nécessaire d'adapter les taux de change.

2.11. Une évaluation exclusivement orientée vers les critères de convergence ne permettrait donc pas nécessairement de sélectionner les pays qui se prêtent à une participation à l'Union monétaire.

3. Détermination des taux de conversion d'application lors du passage à la troisième phase de l'Union monétaire

3.1. Les débats au sein du CES sur l'introduction de la monnaie unique ont toujours été caractérisés par des préoccupations concernant le fait que les taux de conversion à fixer pour l'entrée dans l'Union monétaire puissent être faussés par des spéculations sur les marchés financiers et des changes internationaux. Le danger d'attaques spéculatives concerne principalement la période au cours de laquelle les pays participant à la nouvelle Union monétaire auront déjà été sélectionnés par décision du Conseil, mais leurs monnaies ne seront pas encore liées par un système de parités irrévocables. Le Traité CE ne fournit pas de données précises sur les taux auxquels le passage à la monnaie unique devrait s'effectuer. L'article 109 J, paragraphe 4, stipule, il est vrai, que le passage à la troisième phase ne modifie pas la valeur externe de l'ECU. Cela signifierait toutefois, en cas d'interprétation stricte, que l'Union monétaire doit débuter avec les taux du marché d'application le dernier jour avant la conversion. Le Comité ne peut approuver une telle procédure.

3.2. Afin d'éviter, dans les échanges internationaux, des distorsions de concurrence liées aux coûts, le Comité estime qu'il conviendrait de s'assurer que des pressions spéculatives n'entraînent pas l'adoption de taux de conversion fondamentalement injustifiés au début de l'Union monétaire. Cela est d'autant plus nécessaire que l'expérience acquise dans le cadre du mécanisme des taux de change du SME a prouvé que des taux de change fondés sur l'économie réelle constituent une condition essentielle de la réussite d'une Union monétaire. Si un pays dont le taux de change est trop élevé participe à l'Union monétaire, il court le risque de perdre de sa compétitivité au niveau des prix. Ceci serait, au moment de l'entrée dans la troisième phase de l'Union monétaire, d'autant plus problématique qu'il ne sera plus possible, avec la suppression des monnaies nationales, de compenser une surévaluation par un niveau comparativement inférieur des taux d'intérêt. Les flux des échanges extérieurs seraient durablement perturbés et ne pourraient être compensés que par des gains de productivité des pays dont la monnaie est surévaluée. Étant donné que ces gains sont, à court terme, presque toujours réalisés par le biais d'une réduction de l'emploi, le processus de rattrapage serait particulièrement douloureux et aggraverait encore le taux de chômage des pays concernés. L'acceptation de la monnaie unique dans ces États membres en souffrirait.

3.3. Une solution éventuelle à ce problème consisterait à fixer comme taux de conversion les taux moyens en vigueur depuis au moins deux ans. Il faudrait toutefois fixer comme condition que les taux de change n'accusent pas un écart significatif avec les valeurs moyennes au cours de cette période. Cette procédure présente l'avantage, contrairement à l'utilisation de taux centraux, de permettre au marché d'apporter une contribution déterminante à la fixation des taux de change fondamentalement «exacts».

3.4. Une autre solution réside dans l'utilisation d'un schéma de pondération, qui accorderait aux taux du marché un poids de plus en plus réduit au fur et à mesure que s'approcherait la fixation irrévocable des taux de change. Afin de priver les opérateurs du marché d'objectifs pour leurs attaques spéculatives, il serait judicieux de ne pas rendre public le schéma de pondération qui sera utilisé. Une telle solution permettrait d'éviter que les spéculations monétaires, surtout à la veille du passage à l'Union monétaire, aient des répercussions sur les taux de conversion qui seront alors d'application à long terme.

3.5. Les modèles présentés ici ne constituent que quelques-unes des nombreuses solutions possibles. Le CES estime qu'il importe peu de savoir laquelle de ces solutions sera retenue. Ce qui est décisif, c'est que les institutions européennes responsables soient conscientes de cette problématique et préparent déjà des parades dans le cas de turbulences importantes sur les marchés des devises. Aucune proposition satisfaisante n'a encore été soumise par les autorités à ce sujet. L'Institut monétaire européen ne mentionne pas le problème dans son étude sur le passage à la monnaie unique, présentée en novembre 1995. Le point de vue de la Commission, formulé dans le Livre vert cité antérieurement, qui veut qu'une application stricte des critères de convergence suffise pour éviter des perturbations sur les marchés financiers et des devises est intrinsèquement correct. Toutefois, même dans ce cas-là, on ne peut tout à fait exclure le risque d'attaques spéculatives. L'expérience acquise dans le cadre du SME le démontre. Même des devises fondamentalement «saines» ont fréquemment été entraînées dans le courant dévaluateur de devises tierces. Il est en outre également possible que les turbulences monétaires ne trouvent pas leur origine au sein de l'UE. De nombreuses devises européennes ont également été mises sous pression à chaque fois que le dollar américain traverse des zones de turbulence. L'exemple le plus récent est celui de la crise du peso qui a éclaté fin 1994, début 1995 et qui a également forcé des devises européennes à dévaluer. Le Comité estime que la Communauté doit également se préparer à de tels chocs exogènes, qui pourraient survenir au moment du passage à la troisième phase de l'Union monétaire.

4. Date d'entrée en vigueur de l'Union monétaire

4.1. La date d'entrée en vigueur de la troisième phase de l'Union monétaire relève désormais presque entièrement des mécanismes prévus par le Traité CE, article 109 J, paragraphe 4, ce qui signifie qu'elle devrait intervenir le 1er janvier 1999. Le Conseil devra décider «quels sont les États membres qui remplissent les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique» d'ici à la date limite du 30 juin 1998. Si l'on s'en tient à la lettre du Traité, la monnaie unique devrait être adoptée même si, à la limite de l'absurde, un seul pays satisfaisait aux conditions établies par ce même Traité. Il est clair que l'esprit de ces dispositions est tout autre.

4.2. L'intention du Traité est de manière bien compréhensible de créer - comme cela a été affirmé à diverses reprises - une monnaie «stable», constituée de la somme de monnaies également stables. La stabilité dans le temps dépend des perspectives de développement durable des économies de ces pays, facteur qui est trop souvent mis au second plan, quand il n'est pas ignoré.

4.3. Comme cela est mentionné au chapitre 2, les critères d'admission prévus par le Traité sont, sous de nombreux aspects, si souples qu'ils autorisent une marge suffisante pour le pragmatisme dont il faudra peut-être faire preuve lors de leur application tout en prenant en considération toutes les données. Ce pragmatisme ne peut toutefois être interprété ni comme un certain laxisme, ni comme un dépassement des critères déjà définis. L'objectif visant à créer une monnaie forte et stable doit être prioritaire lors de chaque décision.

4.4. Le fait que la croissance du produit intérieur brut soit restée dans certains pays en dessous des prévisions, les difficultés de gestion des finances publiques, l'évolution du chômage qui traduit presque partout une situation critique, sont devenus des éléments de préoccupation pour l'avenir. Tout cela a contribué à faire naître des doutes dans les milieux politiques et économiques, et peut-être plus encore dans l'opinion publique, quant aux possibilités réelles qu'un groupe important de pays puisse se présenter en règle à l'échéance du 30 juin 1998 pour être admis à passer à la monnaie unique.

4.5. Le Traité fixe le délai - et la procédure - de l'entrée en vigueur de l'Union monétaire. Le délai fixé doit être respecté. Ce fait devrait en soi dissiper les doutes et inciter l'ensemble des pays de l'Union à faire tout leur possible, en adoptant toutes les mesures nécessaires, pour remplir les conditions prévues dans le bref laps de temps qui nous sépare de la date de la décision.

4.6. Des efforts tendant uniquement à l'admission au sein de l'Union monétaire ne suffisent pas; ces efforts doivent aussi s'accorder avec la nécessité de mettre en place les conditions requises pour une croissance durable, comme indiqué au paragraphe 4.2. La nécessité se fait jour d'adopter des politiques orientées vers une croissance graduelle, sans mesures d'urgence à effet temporaire et surtout sans désordres sociaux; cela peut prendre un certain temps et dépasser l'échéance de la date butoir. En tout état de cause, une adhésion tardive fondée sur des bases solides est certainement préférable, dans l'intérêt de chacun des pays concernés et de l'Union monétaire, à une adhésion accélérée sans perspectives de stabilité.

4.7. La question de fond reste par ailleurs inchangée: le peu de temps qui reste sera-t-il suffisant pour permettre à un nombre substantiel de pays d'adhérer à l'Union monétaire? Et que faut-il entendre par «nombre substantiel» de pays? Le Comité estime à ce propos que le nombre de pays n'est pas en soi important; ce qui importe le plus, c'est que la monnaie unique soit constituée grâce à la contribution des économies de pays représentant globalement au moins 50 % du PIB de l'UE.

4.7.1. On se reportera à cet égard au tableau suivant: il indique les parts de PIB des différents pays et part de l'hypothèse d'une Union monétaire initialement formée de l'Allemagne, de l'Autriche, du Benelux, de la France, de l'Irlande et de la Finlande. Toujours à titre d'hypothèse, le Royaume-Uni et le Danemark utilisent la clause de «opt-out» et l'Italie, l'Espagne, la Suède, le Portugal et la Grèce ne sont pas en mesure d'adhérer. On observe aisément que sans l'Allemagne et la France, le seuil de 50 % ne serait pas atteint et l'Union monétaire ne serait pas réalisable, fait qui semble désormais politiquement accepté.

>TABLE>

5. La place de la future Banque centrale européenne et les modalités d'interaction entre les politiques budgétaires nationales et la politique monétaire européenne

5.1. Le Traité CE définit dans ses articles 105 (objectifs et missions du SEBC) et 107 (indépendance de la BCE) le statut juridique de la BCE et ses missions fondamentales. En particulier, l'article 105, paragraphe 1, première phrase, stipule que «l'objectif principal du SEBC est de maintenir la stabilité des prix». Les États membres ont justifié la primauté de la garantie de la valeur monétaire par les expériences des dernières décennies, dont il ressort que les pays dont le taux d'inflation est faible présentent un taux d'intérêt comparativement plus bas et, partant, une dynamique d'investissements et de création d'emplois plus forte. Ce fait est également prévisible d'un point de vue théorique, étant donné qu'une allocation efficace de toutes les ressources disponibles par le biais d'un changement des prix relatifs n'est possible que dans un contexte de stabilité monétaire. En période de forte inflation, il y a distorsion de la structure des prix, et les prix ne peuvent plus assumer leur fonction régulatrice qui est source de prospérité. Cette perte d'informations due à l'inflation ne touche pas uniquement le marché des biens. Les marchés des facteurs subissent également l'influence négative de la corrélation positive entre le niveau des prix et celui des taux d'intérêt ainsi qu'entre le niveau des prix et celui des salaires. Ainsi, presque tous les marchés sont touchés par une mauvaise répartition des ressources et finalement par des pertes de croissance: le marché des biens parce que les producteurs ne sont pas à même de pratiquer une politique d'offre conforme à la demande; le marché des capitaux parce que l'épargne n'est plus prêtée aux investisseurs dont les projets promettent les plus gros gains; le marché de l'emploi parce que les salariés ne sont plus à même d'identifier l'activité qui présente la plus importante demande en main-d'oeuvre.

5.1.1. La primauté de la garantie de la valeur monétaire ne signifie toutefois pas que la BCE soit déchargée de toute responsabilité pour la politique économique. L'article 105, paragraphe 1, deuxième phrase, mentionne clairement cette responsabilité de la BCE, car «sans préjudice de l'objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans la Communauté, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de la Communauté, tels que définis à l'article 2», par exemple un niveau d'emploi élevé.

5.1.2. Compte tenu des nécessités issues du cadre juridique - primauté de la garantie de la valeur monétaire, soutien des objectifs de politique économique avec comme condition préalable une garantie monétaire réussie - le Comité demande instamment des améliorations qui permettent à la BCE de remplir plus aisément sa mission prioritaire. La structure conceptuelle de l'Union monétaire ne permet pas, selon le CES, de garantir un approvisionnement monétaire non inflationniste, et ce, en dépit du statut de la banque d'émission, qui, compte tenu de ses dispositions institutionnelles, n'aurait pu être plus favorable.

5.1.3. Le principal danger auquel est exposé le maintien de la stabilité monétaire réside dans la politique budgétaire. Un des problèmes conceptuels non encore résolus de l'Union monétaire tient aux différences de compétences en matière de politiques budgétaire et monétaire. Alors que le SEBC est l'instrument de la mise en oeuvre d'une politique monétaire supranationale, la politique budgétaire restera entre les mains des gouvernements nationaux, ce dont on peut se féliciter dans l'optique du respect du principe de subsidiarité. La marge de manoeuvre pour la répartition des compétences dans le cadre de la politique budgétaire doit être utilisée de manière décentralisée afin de se rapprocher du citoyen.

5.1.4. Cette séparation comporte toutefois le danger que les efforts de la politique monétaire visant à la stabilité puissent être contrecarrés par des comportements défavorables à la stabilité dans les politiques budgétaires des États membres. À cet égard, les mécanismes de sanction prévus à l'article 104 C du Traité CE (surveillance de l'évolution de la situation budgétaire dans les États membres) ont été critiqués à de nombreuses reprises pour leur clémence. Tout d'abord les sanctions ne peuvent être prises que moyennant une majorité des deux tiers au sein du Conseil. Si une majorité (qualifiée) de pays est confrontée à des problèmes budgétaires structurels, il y a bien peu de chances que des décisions importantes soient prises. C'est pourquoi les mécanismes de sanction devraient être dotés d'un mécanisme qui ne rende pas indispensable l'adoption d'un vote laborieux au sein du Conseil des ministres. De plus, le délai s'écoulant avant la mise en oeuvre des sanctions est nettement trop long. Si l'on respecte strictement la procédure décrite à l'article 104 C, il peut aisément se passer dix ans avant que des mesures efficaces n'interviennent.

5.1.5. Le Comité se félicite de certaines propositions visant à renforcer la discipline budgétaire des gouvernements nationaux. Ainsi, le Comité considère qu'il est souhaitable de parvenir à un nouvel accord en vue de limiter le montant annuel du nouvel endettement à un niveau économiquement justifié, et de définir des peines appropriées en cas de non-respect des critères de stabilité correspondants. Le Comité estime que la proposition de dépôt sans intérêt à effectuer auprès de la BCE en cas de déficit budgétaire excessif, dépôt qui ne serait restitué qu'après assainissement de la situation budgétaire, est susceptible de porter des fruits. Afin de ne pas pénaliser davantage les pays qui se trouvent dans une situation budgétaire critique, les fonds mis en dépôt ne devraient pas être pris en compte dans le calcul du déficit budgétaire. Le Comité estime cependant qu'un tel pacte de stabilité devrait également laisser la possibilité d'une stabilisation de la demande dans les périodes de récession. Cette marge de manoeuvre laissée à la politique budgétaire pour la stabilisation de la demande devrait être expressément limitée à la durée de la récession conjoncturelle.

5.1.6. Un accord complémentaire conclu par les pays participants sur une base volontaire, dans lequel ceux-ci s'engageraient à mener une politique budgétaire saine, présenterait des avantages importants. D'une part, il augmenterait la confiance des citoyens dans l'Union monétaire, car avec l'adoption de critères de stabilité nettement renforcés, la monnaie communautaire présenterait moins de risque de devenir une monnaie faible. De plus, une modération volontaire en matière de politique budgétaire réduirait les craintes des citoyens à l'égard de prélèvements publics croissants sur leurs revenus. Un pacte de stabilité renforcerait également l'union politique car, comme dans le domaine de la politique monétaire, il déplacerait une part de la responsabilité nationale en matière de politique budgétaire indirectement au niveau communautaire, sans pour autant impliquer une augmentation du budget central européen.

5.1.7. Le Comité invite les institutions européennes responsables à prendre les mesures adéquates, dans l'intérêt d'une politique économique convergente. La réduction de la demande publique financée par des crédits a pour corollaire une atténuation de l'inflation. Un pacte de stabilité aurait également le mérite de réduire le recours du secteur public au marché des capitaux. Il s'ensuivrait une baisse des taux d'intérêt réels, qui, à son tour, améliorerait le climat des investissements privés, la consommation privée et, en fin de compte, l'emploi.

5.2. Le maintien de la stabilité des prix, mission de la BCE, n'est toutefois pas indépendant des autres éléments contribuant à déterminer la convergence économique, qui elle relève de la politique des États membres. C'est à ces derniers qu'il revient de contrôler les dépenses publiques, non seulement en termes d'investissements, mais aussi de mesures sociales, de santé publique, de pensions. La réduction du chômage doit être une de leurs principales préoccupations, parallèlement à l'objectif du maintien de la compétitivité. L'inflation doit être contenue et si nécessaire réduite. Une politique budgétaire adaptée à une croissance durable constitue la clef de voûte de tout le système.

5.2.1. Tout cela nous amène à la conclusion suivante: une politique indépendante de la BCE dans le domaine du contrôle monétaire et du maintien de la stabilité des prix devient impossible sans le soutien des politiques économiques et sociales des États membres. Le soin de conduire ces politiques est par ailleurs laissé aux autorités nationales, qui doivent faire face à des situations, différentes d'un pays à l'autre, pouvant impliquer un éventail d'interventions qui ne sont pas toutes nécessairement en accord avec l'objectif de la convergence.

5.3. Le respect des critères de convergence - critères d'une politique économique saine, indépendamment du Traité - devient donc une exigence d'une importance cruciale pour chaque État membre et pour la Communauté dans son ensemble. Si l'on accepte ce principe, il évident que des politiques purement «nationales» ne sont plus admissibles. Il y a lieu d'appliquer des politiques économiques fondées sur des orientations communes, visant à la réalisation des conditions requises pour le passage à la monnaie unique.

5.4. La Banque centrale européenne est chargée par le Traité d'assurer la stabilité monétaire. Toutefois, le Traité ne précise pas quel niveau maximal peut atteindre le taux d'inflation au sein de l'UE. La politique budgétaire, salariale et monétaire est ainsi privée d'un point de repère concret, qui permettrait de guider le comportement économique. Les prévisions des opérateurs économiques sont inutilement compliquées.

5.4.1. Il semblerait judicieux à cet égard de formuler un objectif d'inflation à moyen terme, qui devrait être obligatoire sur une période de plusieurs années. Le risque de chocs exogènes - par exemple une hausse du prix du pétrole brut - pouvant entraîner temporairement une augmentation du taux d'inflation, plaide contre la fixation d'un objectif annuel Si la future BCE était tenue d'atteindre un objectif annuel, la politique monétaire pourrait subir des répercussions excessives, susceptibles d'engendrer à leur tour de fortes tensions sur les marchés des facteurs et des biens.

5.4.2. Ces dernières années, plusieurs pays ont défini à l'avance des objectifs concrets en matière d'inflation. Leurs expériences ont été positives. D'une manière générale, de très bons résultats ont pu être obtenus quant à la réduction des taux d'inflation. Le Comité estime à 2 % l'objectif à moyen terme qu'il conviendrait de choisir au niveau européen. Cet objectif correspondrait à la pratique de plusieurs banques d'émission, et fournirait dès lors un signal de stabilité aux marchés.

5.5. Outre l'absence d'objectif concret en matière d'inflation, le Traité CE ne précise pas non plus quelle stratégie de politique monétaire il convient d'adopter pour garantir la stabilité monétaire. Une des principales missions de l'IME au cours de la deuxième phase de l'UEM consiste à élaborer un projet de politique monétaire, qui devrait être prêt d'ici fin 1996. C'est pourquoi le Comité donne dès à présent son point de vue à ce sujet.

5.5.1. Il existe fondamentalement deux stratégies pour préserver la valeur monétaire. Soit l'on utilise directement les instruments de la politique monétaire pour contrôler l'objectif fixé en matière d'inflation, soit l'on décide de recourir à un objectif intermédiaire, tel que la masse monétaire. Des expériences ont été réalisées avec ces deux méthodes. Ainsi, la Banque d'Angleterre a recouru au contrôle du niveau des prix, tandis que la Bundesbank allemande a choisi le contrôle de la masse monétaire. Chacune de ces approches présente des inconvénients et des avantages spécifiques.

5.5.2. Dans le cas du contrôle direct de l'inflation, la stabilité monétaire devrait être assurée en influençant les taux d'intérêt du marché monétaire. Le problème principal de cette méthode réside toutefois dans le fait que le dosage précis et la durée optimale d'une mesure relative aux taux d'intérêt n'ont pu être établis avec certitude de manière empirique. Ainsi, une «mauvaise» définition des taux directeurs et des décalages temporels variables risquent d'avoir des effets procycliques sur l'évolution conjoncturelle. De plus, le rapport causal entre le niveau des taux d'intérêt et le taux d'inflation souffre d'une fracture structurelle. Alors qu'à court terme, il existe une corrélation inverse entre les deux variables, une corrélation positive peut être observée à long terme.

5.5.3. Le principal problème de l'utilisation d'un objectif monétaire intermédiaire est qu'il n'y a un rapport clairement positif entre l'offre de monnaie et l'augmentation du niveau des prix que lorsque la demande de monnaie est stable. De récentes enquêtes menées aux États-Unis démontrent que cette condition n'est plus remplie aux États-Unis en raison des importantes innovations opérées sur le marché financier. À l'inverse, de nombreuses études relatives au marché allemand arrivent à la conclusion que la demande de monnaie est restée stable même après la réunification.

5.5.4. Avant de prendre une décision au niveau européen, il importe de savoir si la demande agrégée de monnaie satisfait au critère de stabilité. De nombreuses études ont été consacrées à cette question. Les résultats disponibles tendent à prouver que la stabilité de la demande de monnaie dans l'espace monétaire commun est plus grande que dans les espaces monétaires nationaux (). C'est pourquoi il pourrait être envisagé d'utiliser un objectif monétaire intermédiaire au sein de la nouvelle Union également. Le principal avantage de cette procédure est de fournir aux marchés financiers un critère central d'orientation pour leurs anticipations. En effet, si les décisions relatives à la politique des taux d'intérêt sont prises d'après toute une série d'indicateurs («looking at everything») concernant les risques futurs d'inflation, indicateurs évoluant souvent de façon contradictoire (croissance, anticipations commerciales, évolution de la masse monétaire, courbes de la structure des taux d'intérêt, etc.), le marché ne pourra plus discerner clairement les critères utilisés pour la définition de la politique monétaire. L'insécurité qu'entraînerait cette procédure conduirait à une instabilité plus élevée des marchés financiers, ce qui créerait un environnement incertain pour les investissements. Enfin, l'utilisation d'un objectif monétaire intermédiaire a l'avantage de dissiper l'impression d'une politique monétaire exclusivement orientée vers la stabilité du niveau des prix. Rappelons une fois de plus dans ce contexte l'obligation pour la BCE de soutenir la politique économique générale de la Communauté, conformément à l'article 105, paragraphe 1, deuxième phrase.

5.5.5. Le Comité est toutefois conscient que l'utilisation d'un objectif monétaire intermédiaire peut également entraîner des problèmes. Dans le contexte des innovations que connaissent les marchés financiers et des mouvements toujours croissants sur les marchés des capitaux, il n'est pas à exclure que l'objectif fixé pour la masse monétaire ne soit pas atteint. Cela pourrait alors placer la Banque centrale européenne face à de graves problèmes. Si, pour asseoir sa réputation, cette dernière venait à fixer un objectif de masse monétaire trop strict, elle prendrait le risque de menacer la croissance. D'autre part, sa passivité pourrait être interprétée par le marché comme une menace pour la stabilité. Afin d'éviter de tels problèmes, il est de première importance de stabiliser la demande monétaire dans l'ensemble de l'Union européenne - par exemple par un niveau relativement réduit de substitution monétaire - par rapport à la demande monétaire dans les différentes régions qui la composent. Lorsque cette condition sera remplie, le recours à un objectif monétaire intermédiaire apparaîtra approprié. Le Comité demande donc à l'IME d'intensifier ses études sur la stabilité de la demande monétaire dans le futur espace monétaire. Les résultats de ces études pourraient servir de base pour l'élaboration de la politique monétaire de l'IME.

5.6. La conversion monétaire doit être opérée d'abord eu égard au principe de la neutralité en matière de concurrence. Cela vaut non seulement pour la formulation des objectifs et stratégies, mais aussi pour la définition des instruments de la politique monétaire. Cela implique, pour l'approvisionnement du système bancaire en monnaie par la banque centrale, que toutes les banques commerciales doivent avoir accès aux moyens de la BCE, indépendamment de leur taille. Limiter l'activité de la future BCE aux opérations de marché libre portera préjudice aux petits établissements. Un des problèmes est que les petits établissements sans grosse activité financière, qui se voient attribuer par adjudication des montants considérables, éprouvent des difficultés à écouler les fonds excédentaires. Ce problème n'apparait pas dans le cas d'une possibilité de refinancement avec «standing facilities». Dans ce cas, l'établissement de crédit décide lui-même si et à quel moment il désire couvrir ses besoins en monnaie de la banque centrale. Étant donné que l'instrument du refinancement ne peut être utilisé sans contingentement compte tenu de l'objectif d'un contrôle plus étroit de l'approvisionnement monétaire, il convient toutefois, dans l'intérêt d'une politique de refinancement neutre en matière de concurrence, de veiller à ce que le taux de refinancement ne se situe pas trop en dessous du taux d'intérêt du marché.

6. Les États membres «à dérogation»: aspects économiques et coopération monétaire

6.1. L'adoption de la monnaie unique aura pour conséquence la formation au sein de l'UE de deux groupes de pays, ceux qui seront en mesure de participer à l'UEM et les autres. On ne connaît pas encore avec certitude quels seront les pays «à dérogation», de même que l'on ignore si les deux pays bénéficiant d'une clause de «opt-out» (Royaume-Uni et Danemark) en feront usage ou non. Il est cependant intéressant d'examiner quelles seront les positions des différents groupes de pays et leurs relations.

6.2. Les avantages de la monnaie unique pour les pays participants ont été largement exposés dans des rapports et avis de la Commission, du Conseil, du Parlement européen et du Comité économique et social lui-même, ainsi que dans une multitude de rapports, de discours et d'écrits. Abstraction faite des opposants à la monnaie unique, il y a désormais accord général sur les aspects suivants:

- stabilité des prix en moyenne accrue pour l'ensemble des pays membres de l'UE;

- diminution globale des coûts de transaction et de couverture contre les risques inhérents aux opérations de change;

- plus grande transparence des prix dans les différents pays;

- moindres coûts de gestion et de trésorerie des entreprises (à l'exception des coûts d'installation);

- stimulation de la croissance, de la compétitivité et de l'emploi;

- possibilité pour l'Euro de devenir une monnaie de réserve.

6.2.1. Les pays à dérogation seront exclus de ces avantages et se trouveront ainsi dans une position moins favorable: le risque de constitution d'une «Europe à deux vitesses» est réel. La non-participation à l'UEM doit donc constituer une «phase transitoire», pour reprendre les termes de la Commission (). Plus cette phase sera brève, plus les conséquences en seront limitées. Le Comité ne peut qu'être d'accord avec cette affirmation. La nécessité pour chaque État membre bénéficiant d'une dérogation d'adhérer au plus vite à l'UEM constituera certainement une incitation à assainir son économie. Le CES met toutefois en garde contre les raisonnements trop optimistes et simplistes: la situation de plusieurs pays ne laisse pas prévoir d'améliorations fondamentales à court terme. Or, l'assainissement des économies est une nécessité objective, indépendante de la nécessité d'adhérer à l'UEM.

6.3. Des progrès ont été réalisés dans le domaine du marché intérieur et les institutions communautaires ont fait leur possible pour promouvoir la croissance; néanmoins, il reste à résoudre le problème de l'emploi, ainsi que celui de l'amélioration de la compétitivité. La phase conjoncturelle que l'Europe est en train de traverser et les prévisions pour l'avenir ne portent pas à l'optimisme quant à l'accroissement des Fonds structurels et à la poursuite des politiques de soutien en général. Tous ces éléments font supposer que la «solidarité» souvent invoquée ne pourra pas se traduire par une politique de subventions supplémentaires: chaque pays devra s'imposer une discipline plus rigoureuse et compter sur lui-même dans une plus large mesure que dans le passé.

6.4. L'élargissement de l'Union aux pays qui ont demandé ou demanderont à entrer dans l'UE - et dont un certain nombre ne seront vraisemblablement pas en mesure d'adhérer immédiatement à l'UEM - posera un nouveau et grave problème: les pays à dérogation qui au moment de l'élargissement n'auraient pas encore adhéré à l'UEM contribueraient à former avec les nouveaux membres, eux aussi à dérogation, un noyau important de pays externes à l'UEM. Il ne s'agirait plus d'une Europe à deux vitesses, mais de deux groupes distincts, pour chacun desquels le terme «Europe» aurait une signification différente. Le risque politique prendrait ainsi le pas sur le risque économique déjà préoccupant.

6.5. Outre les désavantages, il y aura lieu de prendre également en considération quelques avantages pour les pays à dérogation. Ils peuvent profiter de l'expérience des pays du groupe initial. Même avec les préparations les plus sérieuses, l'introduction de la nouvelle monnaie et l'adoption d'une politique monétaire unique par la banque centrale européenne ne se fera pas sans heurt. Il peut même être avantageux de disposer de plus de temps pour satisfaire aux critères de convergence. Une conversion trop brutale aux objectifs de Maastricht, qui ne tienne pas compte des spécificités structurelles d'un pays, risque de faire chuter la demande, au prix de retombées négatives sur le marché de l'emploi (); en revanche, dans le cas d'une réduction progressive des déficits budgétaires structurels, de tels effets paraissent beaucoup moins probables. Une réduction progressive des déficits budgétaires structurels et une baisse correspondante du taux de la dette publique pourraient faire baisser la prime de risque en termes de taux d'intérêt. De surcroît, le taux de rendement financier profiterait des anticipations inflationnistes relativement plus modérées. La relance de la croissance qui en résulterait devrait largement dépasser à moyen terme la baisse de la demande liée à la consolidation. Enfin, les pays à dérogation disposent de l'instrument de l'ajustement des taux de change, ce qui peut constituer un avantage dans le contexte d'évolutions divergentes de la productivité.

6.6. La situation particulière des pays sous régime dérogatoire rend nécessaire de réglementer les relations monétaires entre ces deux groupes de pays. Un accord éventuel doit se fonder sur trois aspects principaux: préserver le bon fonctionnement du marché unique, garantir une stabilité monétaire aussi grande que possible et faciliter à moyen terme, pour les pays n'ayant pas encore adhéré, le passage à la monnaie commune.

6.7. Le Comité préconise à cet égard un système de change qui, sur le modèle du SME, rattache les monnaies des pays à dérogation à la monnaie unique. Cela suppose que les pays à dérogation appliquent une politique anti-inflationniste rigoureuse et une politique budgétaire stricte. La future BCE ne devrait intervenir sur le marché pour soutenir les relations de change - le cas échéant en collaboration avec les banques centrales des pays à dérogation - qu'à cette seule condition. Les monnaies des pays bénéficiant d'un régime dérogatoire seraient admises, au fur et à mesure de leurs progrès en matière de convergence, à l'intérieur d'une marge de fluctuation plus étroite autour du taux central de la monnaie unique. Pour pouvoir ensuite adhérer à l'Union monétaire, les pays à dérogation auraient avantage à satisfaire au critère des taux de change dans les conditions décrites au paragraphe 2.6.1. L'intérêt d'une telle approche flexible tient, selon le Comité, à ce que la réduction des marges de fluctuation peut permettre de tester sur le marché la capacité d'une monnaie à adhérer à l'Union monétaire.

6.8. Cet arrangement n'est pas sans risque pour la monnaie unique. Comme il a été exposé au paragraphe 4.4, une monnaie unique forte peut rendre nécessaire des interventions sur le marché des devises à l'appui des monnaies faibles. Le gonflement de la masse monétaire susceptible d'en résulter dans le noyau le plus étroit de l'Union monétaire comporte des risques inflationnistes. C'est pourquoi tout accord entre l'Union monétaire et les pays à dérogation doit comprendre l'instrument de la dévaluation du taux directeur.

7. Aménagement du dialogue social et conséquences pour le marché de l'emploi dans une Europe monétairement unie

7.1. Le projet d'Union monétaire européenne est déterminé par la conviction qu'une telle union renforcera le marché intérieur européen. Au vu du développement relativement modéré de la croissance et de l'emploi au cours des dernières années, il s'agit là d'une perspective appréciable. Le chômage structurel croissant constitue l'un des problèmes sociaux les plus cruciaux pour l'Europe. Depuis 1980, l'UE se situe, pour ce qui est de l'évolution de l'emploi, loin derrière les pays industrialisés de niveau comparable. Ainsi, l'augmentation moyenne de l'emploi en Europe de 1980 à 1994 a été inférieure de respectivement 1,25 % et 0,85 % environ à celle des États-Unis et du Japon, cet écart allant en s'accentuant. Toutefois, avec la crise structurelle persistante qui frappe le Japon depuis 1990, le pourcentage relatif à ce pays connaît une forte baisse. Le taux moyen de chômage dans l'UE était de 11,5 % en 1994, soit 5,4 points de plus qu'aux États-Unis et 8,4 points de plus qu'au Japon. Et la situation de l'emploi ne promet pas de s'améliorer rapidement. Selon une étude de l'OCDE portant sur le marché de l'emploi () la croissance de l'emploi en Europe tant dans le secteur des services proches de la production que dans celui des produits de haute technologie (ordinateurs, technologie spatiale, génétique, ...) est inférieure à celle des États-Unis et du Japon. Face à ces tendances, l'ensemble des acteurs assumant des responsabilités politiques et sociales doivent porter toute leur attention sur la relance de l'emploi attendue de la réalisation de l'Union monétaire.

7.2. Tant le Livre blanc de la Commission que l'étude de l'OCDE sur le marché du travail déjà citée désignent en premier lieu le poids croissant des impôts et des taxes pesant sur les revenus du travail ainsi que le relâchement de la dynamique des investissements et de l'innovation comme les principales causes de la hausse du chômage. Même si la corrélation négative maintes fois postulée entre les coûts salariaux et la dynamique de l'emploi n'est pas empiriquement prouvée, il n'est pas exclu dans une phase de mobilité croissante des capitaux, que les coûts du travail - surtout lorsqu'ils sont fortement aggravés par des fluctuations fondamentalement injustifiées des taux de change - soient devenus un déterminant de plus en plus important dans la compétition internationale. Par contre, il ne fait aucun doute que seule une forte dynamique de l'innovation et des investissements pourra garantir à moyen et à long terme un développement suffisant de l'emploi. Malheureusement, la croissance des investissements d'équipement industriel bruts dans l'UE reste en retrait de celle des concurrents de même niveau sur les marchés internationaux. Alors que cette croissance s'élevait en moyenne de 1980 à 1994 à 3,3 % aux États-Unis et à 5,6 % au Japon, elle n'atteignait que la piètre valeur de 2 % dans l'UE. L'Europe court le risque d'être distancée à l'avenir dans l'évolution de la croissance au niveau mondial.

7.2.1. Face à l'actuel fléchissement de la croissance et à l'augmentation du nombre de chômeurs, la réponse ne doit pas consister, d'après le Comité économique et social, à reporter l'entrée en vigueur de l'Union monétaire mais à développer une politique conjuguant discipline budgétaire, croissance économique et politique de l'emploi, sur la base des propositions du Livre blanc «Croissance, compétitivité, emploi - Les défis et les pistes pour entrer dans le XXIe siècle». La réalisation de l'UEM ne doit pas être conçue comme un simple projet de stabilité, indépendamment des conditions macro-économiques. La création d'emplois porteurs d'avenir et la lutte contre le chômage sont tout aussi nécessaires que la création d'une zone de stabilité.

7.3. Face aux graves difficultés qui touchent le marché de l'emploi au sein de l'UE, le Comité renvoie encore une fois aux orientations adoptées par le Conseil européen d'Essen en 1994 concernant la réforme structurelle des marchés de l'emploi, à savoir:

- amélioration des perspectives d'emploi des travailleurs par la promotion des investissements dans la formation professionnelle;

- augmentation de l'intensité en emploi de la croissance;

- abaissement des coûts salariaux indirects;

- accroissement de l'efficacité de la politique du marché de l'emploi;

- renforcement des mesures en faveur des groupes particulièrement touchés par le chômage.

7.3.1. Le communiqué final du Sommet d'Essen invitait les États membres à présenter des programmes pour la mise en oeuvre de ces mesures. Le Comité déplore qu'à ce jour, peu de pays se soient conformés à cette demande. Le Comité souhaite souligner ici que l'UE devrait veiller à la mise en oeuvre de mesures génératrices d'emploi. Par analogie avec la politique budgétaire, le CES pense que l'on pourrait envisager l'adoption d'une clause supplémentaire qui contraindrait les États membres ne se conformant pas aux initiatives communes relatives au marché du travail à acquitter un prélèvement destiné à l'emploi.

7.4. Les solutions mentionnées au paragraphe 7.3 n'épuisent pas toute la gamme des mesures envisageables dans le cadre d'initiatives pour l'emploi. De l'avis du Comité, il conviendrait par exemple d'examiner si des modifications structurelles du système des prélèvements ne pourraient pas elles aussi contribuer à l'objectif du plein emploi.

7.5. L'introduction de l'Union monétaire en Europe modifiera aussi la politique salariale. Le Comité souligne que la liberté de négociation pratiquée avec succès entre les employeurs et les travailleurs dans bon nombre d'États membres de l'UE doit rester un élément intangible de la vie économique européenne. L'intégration croissante des marchés du travail qui va de pair avec l'Union monétaire suppose par ailleurs l'octroi, en tant que droits fondamentaux, des droits internationaux d'association.

7.6. L'introduction de la monnaie unique signifie que les États membres participant à l'Union monétaire ne pourront plus utiliser les taux de change comme instrument d'adaptation aux distorsions structurelles et aux chocs exogènes. La suppression de la possibilité de dévaluation conduira à répercuter la charge de l'adaptation structurelle en priorité sur les salaires et les prix. Le dernier exemple en date en Europe est le cas de la Finlande. Après l'ouverture de l'Europe de l'Est et le passage de l'Union soviétique à la Communauté des États indépendants (CEI), le volume des exportations de la Finlande a chuté de près de 20 %. Si le Mark finlandais n'avait pas été ensuite fortement dévalué, l'industrie d'exportation finlandaise n'aurait guère été en mesure de faire face à ce changement conjoncturel global.

7.6.1. Des chocs exogènes auront des conséquences graves pour la croissance et pour l'emploi, du fait de la suppression de la concurrence internationale des prix. En outre, il est nécessaire que la main-d'oeuvre fasse preuve de plus de mobilité entre les États membres ainsi qu'au sein de chacun d'eux. Afin de promouvoir cette mobilité, le Comité recommande de soutenir financièrement les actions visant à faciliter l'acceptation d'un emploi dans un autre État de l'UE. Il serait par exemple envisageable de soutenir financièrement des cours de langue. En outre, par le passé, les assurances complémentaires invalidité-vieillesse des entreprises ont souvent représenté un obstacle à la mobilité. Le Comité estime dès lors qu'il serait souhaitable d'harmoniser, tout au moins partiellement, ces contrats de retraite au sein de l'UE. Toutefois, la mobilité de la main-d'oeuvre ne doit pas créer de fractures structurelles sur le marché du travail.

7.7. Le début d'une nouvelle époque en Europe est une occasion pour réaménager le processus de définition de la politique économique. Le Comité souhaiterait en particulier participer plus directement à l'élaboration des «Grandes orientations des politiques économiques» adoptées chaque année par le Conseil des ministres de l'Économie et des Finances. Cela lui semble souhaitable dans l'optique de l'établissement du cadre réglementaire au sein duquel la politique salariale et contractuelle européenne devra opérer à l'avenir. Le Comité est convaincu de pouvoir, grâce aux intérêts particuliers représentés en son sein, apporter une contribution éclairée aux questions de politique réglementaire dans une Europe monétairement unie. Le Comité réitère formellement à ce propos les revendications qu'il avait formulées dans son rapport du 26 avril 1995 sur «La Conférence intergouvernementale de 1996 et le rôle du Comité économique et social».

8. Les mesures à prendre dans le domaine de la communication

8.1. Les inquiétudes suscitées par les aspects pratiques du passage à la monnaie unique ne pourront être évacuées que grâce à une communication parfaitement organisée, tirée des expériences du passé. Or, à ce jour, seuls quelques États membres semblent avoir prévu un budget de communication en vue du basculement vers l'Euro. Intégrité, clarté, transparence, psychologie, éducation, ... tels doivent être les maîtres-mots en la matière.

8.1.1. À partir du 1er janvier 2002, les pièces et les billets en Euros commenceront à circuler parallèlement aux pièces et billets normaux. Cette transition n'excédera pas 6 mois. Il apparaît impératif de prévoir une information préalable des citoyens afin de faciliter cette transition.

8.2. Il faut tirer les enseignements des expériences du passé.

8.2.1. L'expérience française de transition du franc germinal au nouveau franc dit Pinay est déjà riche d'enseignements. Le 1er janvier 1960, la conversion de l'ancien franc vers le nouveau franc a eu lieu et 100 AF ont été convertis en 1 NF. 35 ans après cette transition, de nombreux Français utilisent encore l'ancienne monnaie comme monnaie de compte, quand ce ne sont pas les médias eux-mêmes. Il faut constater que durant l'année 1959, aucune disposition particulière de communication n'avait été prise pour prévoir la transition. Durant l'année 1960, c'est-à-dire au moment du changement, il était recommandé aux commerçants de faire en sorte que toute indication d'un prix libellé en nouveaux francs soit assortie de l'indication correspondante de ce prix libellé dans l'ancienne unité monétaire. Au cours de l'année 1961, l'inscription de la norme NF était obligatoire mais l'obligation d'indiquer une contre-valeur en anciens francs avait disparue.

8.2.1.1. On constate que la population n'a pas été éduquée en vue de ce changement. En effet, aucun plan réel d'information ne semble avoir été mis en place afin de préparer la population. Antérieurement au 1er janvier 1960, très peu d'informations circulaient afin d'expliquer aux consommateurs le changement et ses conséquences. Il est vrai qu'à cette époque, les moyens médiatiques étaient peu développés, et il ne pesait sur les banquiers, les administrations publiques, les enseignants aucune charge de dispenser un message clair à la population préalablement au changement des anciens francs vers les nouveaux francs. Il apparaît aujourd'hui que les seules mesures appliquées pour familiariser la population à cette transition étaient davantage de nature à encourager la paresse d'esprit qu'à véhiculer une information efficace. En outre, la simplicité de l'opération permettant de passer de l'AF vers le NF a contribué à favoriser cette paresse d'esprit. En effet, on s'aperçoit que lorsque le consommateur est confronté à un taux de conversion complexe, il arrive rapidement au réflexe de créer sa propre échelle de valeur par rapport à quelques repères dans la nouvelle monnaie. À l'inverse, lorsque le taux de change est simple (supprimer deux zéros), le consommateur ne fait pas l'effort de s'habituer à la nouvelle valeur, et ce en particulier pour les sommes importantes qu'il a peu l'habitude de manier.

8.2.1.2. Du fait de cette facilité de conversion, le gouvernement français avait sans doute considéré que des mesures de communication supplémentaires postérieures au changement n'étaient pas nécessaires. Il semble aujourd'hui que des mesures d'accompagnement auraient été d'autant plus nécessaires que la facilité de conversion existait.

Messages visuels

Les affiches publicitaires, les devantures de magasins, les journaux et les dépliants publicitaires auraient pu constituer des supports efficaces.

Messages radiophoniques

En 1960, peu de foyers étaient déjà équipés de téléviseurs et la radio constituait le média privilégié par lequel auraient pu transiter davantage d'informations relatives au changement.

Messages par voie d'enseignement

Les enfants et les jeunes auraient dû être sensibilisés par l'intermédiaire de leurs enseignants et auraient ainsi contribué à la diffusion de l'information dans leur entourage familial, la cellule familiale étant à l'époque souvent plus compacte.

Messages par voies d'intermédiaires économiques

Employeurs, banquiers, administrations publiques ... auraient pu être plus incités à participer à la diffusion du message.

8.2.2. L'expérience britannique et irlandaise de passage à la décimalisation fut tout autre.

8.2.2.1. Le passage à la décimalisation au Royaume-Uni, en 1971, s'est fait en 5 jours. Les deux valeurs ont eu cours légal simultanément durant 5 jours seulement. Cette réussite est le résultat de la mise en oeuvre de moyens considérables dans les domaines de l'information, de la formation et de l'éducation durant 4 années.

8.2.2.2. En Irlande, le passage à la décimalisation a été mené simultanément et constitue un exemple de campagne de communication réussie. Une campagne d'information intensive a été conduite afin de s'assurer que le grand public serait bien préparé au passage à la monnaie décimale.

8.2.2.3. En janvier 1971, un «Guide grand public sur la monnaie décimale» a été distribué gratuitement dans chaque foyer du pays. Ce carnet donnait succinctement les informations de base nécessaires aux achats quotidiens en monnaie décimale. Il traitait des pièces nouvelles, de l'écriture et de la prononciation des montants en monnaie décimale, des chèques, des billets de banque et du double affichage des prix. Il incluait une copie des tables de conversion concernant le prix des produits courants. Dans le cadre d'une campagne de publicité destinée au grand public, la presse, la radio et la télévision ont été utilisées ainsi que les autobus, les affichages de posters dans la rue à travers tout le pays. Cette campagne avait deux objectifs principaux: attirer l'attention sur la nécessité de lire le «Guide grand public sur la monnaie décimale» et donner une information très simple au public afin de le préparer au changement.

8.2.2.4. Les programmes de radio et télévision ont consisté en:

- un nombre de discussions à la radio et à la télévision avec un membre du gouvernement donnant des informations et des conseils sur les divers aspects du changement;

- une série de courts programmes d'instruction produits par RTE et relayés sur les ondes radio en janvier 1971, et

- une série de trois courts programmes d'instruction produits par RTE et diffusés à la télévision. Ces séries télévisées ont été rediffusées à plusieurs reprises dans les trois dernières semaines avant le passage à la monnaie décimale.

8.2.2.5. Des mesures particulières pour les personnes âgées et handicapées ont été lancées. Divers membres d'associations féminines, clubs de réflexion, etc., ont été informés par les délégués du gouvernement. Cela leur a permis, à leur tour, de donner une information de base sur le changement à venir dans les diverses branches des activités de ces associations à travers le pays.

8.2.3. Au vu de ces expériences et de leur analyse, il apparaît nécessaire d'organiser d'importantes mesures de communication adaptées à la situation particulière de l'Euro pour prévenir le basculement. Des mesures d'accompagnement légères devront venir compléter le dispositif pour un temps qui devra être limité.

8.3. Pour un basculement réussi, les mesures de communication doivent faire jouer un rôle central aux citoyens (banquiers, administrations, employeurs et travailleurs, consommateurs, enseignants, cellule familiale ...), aller crescendo et faire fonctionner les effets «cascade» des rapports existants entre les différents utilisateurs de la monnaie.

8.3.1. Un éclaircissement général des conséquences de l'introduction de l'Euro doit être opéré d'emblée. Il convient tout d'abord de lever tous les doutes que les citoyens peuvent avoir concernant une éventuelle perte de leur nationalité, un abandon de la souveraineté de leur État mais aussi l'augmentation du chômage, l'augmentation des prix ... Il convient donc de diffuser une information simple et pratique par opposition à celle diffusée lors du référendum sur le Traité de Maastricht.

8.3.2. Les enquêtes, en règle générale, montrent que les citoyens envisagent de façon plutôt positive l'introduction de la monnaie unique mais regrettent tous un manque général d'information. Il est ressorti des débats de la Table Ronde organisée par la Commission européenne du 22 au 24 janvier 1996 que les personnes âgées, les ménagères et les personnes sédentaires constitueront les tranches de population les plus difficiles à convaincre de l'importance du passage à l'Euro et de la nécessité de son utilisation. En effet, ces personnes utilisent la monnaie comme un moyen de paiement mais n'ont que très occasionnellement l'opportunité d'effectuer des opérations de change contrairement, par exemple, à certains professionnels. Tout dépend donc du degré d'implication de chacun dans les circuits financiers.

8.3.3. La faculté des citoyens à s'adapter rapidement au nouveau système dépend du caractère plus ou moins facile de l'opération mathématique à effectuer pour passer de la monnaie nationale en Euro. Par exemple, pour passer du franc français à l'Euro, l'opération à faire devrait être une division approximative par 7. À titre d'exemple, il s'agit d'une opération quasi-similaire à la conversion du franc belge en francs français. Or, l'expérience des Français qui vivent depuis de nombreuses années en Belgique indique qu'ils continuent à convertir dans leur monnaie d'éducation. Il ressort de ce constat que l'opération de conversion probable du franc français vers l'Euro reste une opération simple qui risque d'être confrontée au problème de paresse d'esprit précédemment développé, mais pour chacun des pays la conversion gardera sa spécificité et pourra être plus complexe.

8.4. L'approche se distingue selon le caractère plus ou moins régulier de l'achat du produit. Il convient de distinguer trois types d'achat: les achats très réguliers rencontrés dans la vie quotidienne (alimentation, journaux, essence ...), les achats tout à fait exceptionnels (voiture, maison...), et les achats intermédiaires (vêtements, ameublement, électroménager ...).

8.4.1. Pour les achats quotidiens et les achats tout à fait exceptionnels, le passage à l'Euro ne devrait pas poser de difficulté majeure. En effet, pour les premiers, l'habitude de la ménagère à acheter souvent les mêmes produits lui permettra d'appliquer rapidement la nouvelle échelle de valeur, étant acquis qu'elle ne devrait pas modifier ses habitudes de consommation.

8.4.2. Pour les seconds, l'achat d'un tel bien est tellement peu fréquente que le consommateur n'a ni habitude, ni échelle de référence lorsqu'il va prospecter en vue de cet achat. Le changement de monnaie à cet égard ne sera donc pas bouleversant. Le consommateur ne portera son choix sur tel ou tel produit qu'à partir d'une étude réalisée sur le moment et donc dans la monnaie ayant cours légal au moment de son achat.

8.4.3. En revanche, en ce qui concerne les achats intermédiaires, le consommateur aura une plus forte tendance à convertir pour retrouver une échelle de valeur et une expérience de consommation pour mieux comparer les prix et ainsi faire jouer la concurrence.

8.4.4. Les techniques de communication lors du basculement vers l'Euro devront donc prendre en considération particulière cet aspect en palliant le caractère trop espacé d'achats de produits intermédiaires par une visualisation aisée des prix de ces produits. De cette manière, l'habitude du consommateur se créera non par des achats effectifs mais grâce à la conscience qu'il aura du niveau de prix de ces produits. Dans tous les cas visés ci-dessus, des contrôles devront être effectués pour éviter des augmentations clandestines des prix, le jeu de la concurrence pouvant ne pas être suffisant pour les éviter.

8.5. L'anticipation à long terme, pour être efficace, devrait débuter maintenant et au plus tard dès l'an 2000. Le choix de cette date est psychologiquement important, changement de millénaire - changement de monnaie. Pour s'inscrire dans le calendrier prévu par le Traité, il conviendrait que ces mesures de communication débutent de façon massive un an après le lancement effectif de l'Union monétaire (introduction de l'Euro, fixation irrévocable des taux de conversion) le 1er janvier 1999.

8.5.1. Ce délai laisserait ainsi aux banques et aux administrations le temps nécessaire pour adapter leur fonctionnement à la nouvelle unité. Cette charge supplémentaire constituée par une obligation de communication devrait donc pouvoir être financièrement acceptable.

8.5.2. S'agissant de mesures d'anticipation, elles devront prendre fin le 31 décembre 2001, veille de la mise en circulation des Euros, pour laisser place aux mesures d'accompagnement.

Chronologie du plan de communication

>DEBUT DE GRAPHIQUE>

>FIN DE GRAPHIQUE>

8.5.3. Cette communication anticipée pèse tant sur les intermédiaires que sur certains scenarios qu'il convient de prévoir.

8.6. L'anticipation grâce aux intermédiaires

8.6.1. La communication doit s'appuyer sur les échelons opérationnels décentralisés les plus à même de traiter efficacement avec les opérateurs économiques et les citoyens. Elle doit être adaptée aux besoins distincts des utilisateurs (consommateur, contribuable, salarié, chômeur, assuré social, électeur, petite entreprise, commerçant, etc.). Il apparaît fondamental de ne pas saisir isolément ces intermédiaires mais d'utiliser au maximum les rapports existants entre eux pour démultiplier les effets de la communication en utilisant ce qui pourrait être appelé «l'effet cascade».

8.6.2. Ainsi, l'administration informerait le banquier qui informerait le client qui informerait son entourage ...

a) Les administrations

Toutes communications ou documents à remplir émanant des administrations nationales et mentionnant des valeurs chiffrées devront attirer l'attention du lecteur sur le changement. Il faut englober dans le terme «administration», la Sécurité sociale qui est souvent interrogée, la Poste, l'administration fiscale, les services de police, les services de la justice, les Chambres de commerce, les collectivités territoriales.

b) Les employeurs et travailleurs

Chaque entreprise devra pourvoir à la formation de son personnel, avec ses propres moyens mais aussi avec une aide extérieure nationale ou communautaire. Les syndicats de travailleurs peuvent réaliser d'excellentes performances de communication à travers leurs programmes de formation.

c) Le personnel de la distribution

Celui-ci doit faire l'objet d'une attention particulière. Les caissières seront largement sollicitées par les acheteurs sur les prix. Une formation intensive et préalable de celles-ci s'imposera.

d) Les banquiers

Le personnel des établissements de crédit devra avoir une formation plus approfondie étant donné qu'il devra à la fois assimiler le processus pour les besoins de sa fonction mais aussi et surtout pour pouvoir l'expliquer à ses clients.

e) Les enseignants

Un effort particulier devra être fourni dans les écoles, notamment chez les plus jeunes qui n'auront pas encore eu de rapport avec l'argent et pour qui l'Euro constituera leur véritable et première monnaie nationale. Pour les plus âgés, le professeur devra modifier et intensifier ses exemples. L'exercice de mathématique consistant à chiffrer le panier de la ménagère devra être fait en Euros.

En général, une campagne d'information dans les écoles comme dans les collèges ou les lycées devra être mise en place dans le cadre d'un soutien communautaire (exemple le programme Leonardo). Un soutien communautaire pourrait également encourager les établissements scolaires à prévoir que les transactions financières internes, telles que photocopies, fournitures scolaires, achat de nourriture d'appoint, opérations ponctuelles de ventes en vue du financement d'un voyage ou d'une visite ne puissent s'effectuer qu'en Euros. Le même type de soutien communautaire pourrait encourager la réalisation d'un prix européen de la meilleure suggestion de communication sur le passage à l'Euro. Seuls les établissements scolaires seraient habilités à concourir et l'établissement gagnant recevrait un prix.

f) Les associations de consommateurs

Celles-ci peuvent être un relais efficace entre les pouvoirs publics et les consommateurs afin de divulguer une information simple et facilement compréhensible. Plus l'information est proche et adaptée au quotidien du consommateur, plus ce dernier se sentira concerné. Aussi toutes les publications et toutes les émissions télévisées des associations de consommateurs devront être consacrées de façon régulière au basculement.

g) Les agences de voyages

Eu égard au fait que l'introduction de l'Euro fera disparaître les opérations de change entre les pays adoptant la monnaie unique, il serait opportun de prévoir un encouragement aux agences de voyages pour que celles-ci fassent comprendre aux touristes les avantages que présente pour eux dans leur vie courante l'introduction de l'Euro.

h) Les médias

M. Jacques Delors, ancien président de la Commission européenne, a considéré lors du référendum français sur le Traité sur l'Union européenne que l'information et la publicité autour de ce nouveau Traité ne devaient pas être de la compétence de la Communauté. Les détracteurs de l'Europe de Maastricht n'ont donc eu aucun mal à invoquer des arguments souvent faux pour discréditer les efforts entrepris par la Commission dans ce domaine.

Là encore, les enseignements du passé doivent être pris en compte. Il est nécessaire que la Commission s'investisse et investisse dans la communication qui doit être faite autour du passage à l'Euro, même si le niveau idéal de communication doit impérativement être le plus proche possible du citoyen. Cette action de la Commission pourra être de différentes formes: adoption de communications incitatives, de textes contraignants pesant sur les États, de programmes de financement ciblés, ... L'intérêt de l'intervention de la Commission dans ce cadre ne réside pas dans un refus de responsabilité des États membres mais dans une nécessaire coordination que la Commission est la seule à pouvoir assumer.

En effet, le succès du basculement vers l'Euro dépend d'une communication coordonnée entre les différents États membres. Cette coordination emporte la nécessité de la mise en oeuvre simultanée, dans les différents États membres participant à la monnaie unique, mais aussi pour ceux à dérogation, de mesures de communication identiques.

Ainsi, la Commission devrait prévoir un encouragement à la presse écrite et audiovisuelle. Une mesure nationale suggérée par la Commission pourrait être envisagée pour inciter la presse écrite à inscrire un compte à rebours jusqu'à la date de basculement. De même, une incitation pourrait être adressée aux producteurs de jeux télévisés dans le sens d'une expression en Euros des gains.

Dans le même sens, les émissions de télé-achat devraient indiquer les prix dans les deux monnaies puis prévoir très rapidement la suppression de la monnaie nationale pour n'indiquer que le montant en Euros.

Enfin, une incitation devrait viser les publicités (TV, affiches murales, radio, journaux) afin que soient indiqués les prix en Euros.

8.6.3. Le Comité économique et social peut être considéré comme un très bon vecteur de transmission d'un programme de promotion pour l'introduction de l'Euro tel qu'il vient d'être lancé par la Commission.

8.7. L'anticipation grâce au double affichage

8.7.1. Le double affichage qui apparaît comme l'une des modalités possibles pour familiariser les consommateurs, peut avoir une fonction éducative. Afin de pouvoir tenir compte des spécificités des marchés nationaux, la mesure devrait être réglée au niveau national en vertu du principe de la subsidiarité. Le double affichage devrait apparaître dans toutes les situations de la vie courante au cours desquelles des transactions sont opérées.

8.7.2. Le double affichage des prix de vente vise à prévoir que chaque fois qu'un prix est exprimé en monnaie nationale, sa contre-valeur en Euros doit être indiquée à côté. Cette mesure aurait pour conséquence de faire figurer sur la même étiquette pour chaque produit 4 valeurs. En effet, à partir de 1997, entrera en vigueur la directive qui impose l'indication des prix par unité vendue et par unité de volume ou de poids. Cela pose des problèmes de lisibilité et de faisabilité.

8.7.2.1. L'expérience française consistant, depuis le 1er septembre 1985, à indiquer les prix à l'unité et au volume pour les produits préemballés vendus dans des magasins dont la superficie dépasse 120 m² démontre que les consommateurs français se sont habitués sans difficulté à lire deux prix. Le fait que plusieurs prix figurent sur une étiquette ne semble pas être de nature à perturber les consommateurs, d'autant plus que l'obligation sera limitée à deux années et demie.

8.7.2.2. Les personnes ainsi que les outils manipulant des sommes correspondant à des prix de vente devront être éduquées et transformés. Comme nous l'avons déjà mentionné, les caissières devront au préalable recevoir une formation en vue d'être aptes à répondre aux différentes questions qui ne manqueront pas d'être posées par les clients. Les caisses enregistreuses devront être modifiées afin de pouvoir fournir une note affichant le double prix au moins en ce qui concerne la somme globale. Il est vrai que pour éviter de transformer à plusieurs reprises les caisses, il pourrait être prévu que dès le début de la mise en place du double affichage des prix, la note de caisse puisse mentionner le prix de chaque article en Euros mais indiquer le total dans les deux valeurs. Ainsi, en pratique, jusqu'à la mise en circulation des Euros, soit le 1er janvier 2002, les consommateurs paieront avec des espèces nationales des montants libellés en monnaie nationale et en Euros. Cette possibilité a pour avantage qu'à la fin de la période du double affichage des prix, soit le 30 juin 2002, les caisses ne devront pas subir une nouvelle modification importante, il suffira d'annuler l'opération consistant à convertir et à inscrire le total dans la monnaie nationale, pour ne laisser que l'opération en Euros.

8.7.3. Afin que le consommateur se familiarise avec les prix de vente convertis en Euros, il est indispensable qu'il puisse établir un lien entre ce qu'il gagne et ce qu'il dépense. Son pouvoir d'achat ne sera pas modifié par le passage à l'Euro mais il convient de le rassurer à cet égard. Ainsi, un texte communautaire contraignant devrait être adopté pour prévoir l'indication sur les fiches de salaire du montant de la rémunération en monnaie nationale et en Euros et ce, dès le début de la mise en oeuvre du double affichage des prix de vente.

8.7.4. Il convient d'attacher une attention particulière au double affichage des services bancaires:

- relevés de compte qui devront faire apparaître les montants de débit et de crédit dans les deux monnaies,

- carnets de chèques qui pourraient, tout en demeurant libellés dans la monnaie nationale, faire apparaître au dos une table de conversion,

- documents relatifs aux prêts qui devront indiquer les sommes dans les deux monnaies,

- documents relatifs aux titres qui devront indiquer les sommes dans les deux monnaies,

- distributeurs automatiques de billets qui devront être transformés afin de pouvoir émettre des tickets justificatifs mentionnant le montant prélevé et sa contre-valeur en Euros.

8.7.5. À compter du 1er janvier 2002, les distributeurs devront être modifiés pour ne plus distribuer que des Euros et le ticket justificatif devra afficher la contre-valeur en monnaie nationale jusqu'au 30 juin 2002 et les consommateurs qui souhaiteront retirer des espèces en monnaie nationale devront se présenter aux guichets des banques. À partir du 1er septembre 2002, les distributeurs de billets ne pourront plus émettre que des tickets justificatifs indiquant la somme retirée en Euros.

8.7.6. Le double affichage de tous les documents provenant de l'administration. Il convient d'entendre «administration», comme il a été précédemment entendu, c'est-à-dire dans un sens très large. Aussi, tous les documents fiscaux (déclarations, timbres fiscaux, amendes ...) et sociaux devront mentionner la contre-valeur en Euros.

8.7.7. Les conséquences liées à la mise en oeuvre du double affichage sont de deux ordres: technique et financier.

8.7.7.1. Tout d'abord, le double affichage requiert la transformation de nombreux appareils: caisses enregistreuses, distributeurs ... Pour ce faire, de nouveaux logiciels adaptés devront être mis au point. Cependant, eu égard à la rapide dépréciation des logiciels, les logiciels prévus en 1996 seront quasiment obsolètes en 2002. Ainsi, il convient d'apprécier le moment opportun pour la mise en place des nouveaux logiciels adaptés aux nouvelles données et exigences dues à l'introduction de l'Euro.

8.7.7.2. Les coûts engendrés par la mise en oeuvre du double affichage ne doivent pas être négligés. Ils porteront sur l'achat et la mise au point de logiciels, la formation du personnel, les pertes dues aux erreurs de conversion (problème des décimales). Afin d'inciter les opérateurs économiques à prendre les mesures nécessaires au double affichage, les pouvoirs publics pourraient prévoir des allègements fiscaux et des déductions fiscales sur les investissements techniques rendus nécessaires par le basculement. La répercussion des coûts du basculement sur le consommateur doit être limitée au maximum.

8.8. Les mesures d'anticipation évoquées précédemment laisseront place, après le 1er janvier 2002, date du basculement, aux mesures d'accompagnement à court terme pour une période maximale de 6 mois.

8.8.1. Cet accompagnement coïnciderait ainsi avec la mise en circulation réelle de l'Euro à compter du 1er janvier 2002 et la suppression des monnaies nationales au plus tard le 1er juillet de la même année. La principale modification à opérer dans cette période d'accompagnement consistera à inverser le double affichage des prix. En effet, dans la période d'anticipation, l'indication du montant en Euros venait compléter le prix mentionné en monnaie nationale. Alors que dans le cadre des mesures d'accompagnement, l'affichage en Euros sera privilégié, la contre-valeur en monnaie nationale n'apparaîtra qu'à titre indicatif. Prenant le relais des mesures d'anticipation, les mesures d'accompagnement porteront sur les mêmes aspects.

8.8.2. Dès le 1er janvier 2002, les salaires devront être versés en Euros mais les fiches de paie mentionneront, à titre indicatif, le montant de la rémunération en monnaie nationale. Les gains provenant de jeux devront impérativement être versés en Euros.

8.8.3. Quant aux services bancaires, les distributeurs de billets ne permettront que le retrait d'espèces en Euros. Les chéquiers devront être libellés en Euros mais le principe d'une table de conversion de sommes «rondes» au dos des chèques pourra être conservé.

9. Résumé

9.1. Le Comité accueille favorablement le projet d'Union monétaire européenne en tant que contribution essentielle à la construction d'une Europe plus proche des citoyens, davantage respectée au plan international, et mieux armée pour favoriser la création d'emplois et de richesses sur son sol.

9.2. Dans l'intérêt de la transparence du processus de contrôle de la convergence, les critères de convergence doivent être clairement appliqués.

9.3. Le Conseil donnera finalement une évaluation politique des performances des États membres pour décider de leur admission à la troisième phase de l'UEM. Un nombre trop faible de pays ne justifiera pas les coûts élevés liés à l'introduction de la nouvelle monnaie.

9.4. Pour les pays qui manquent à un seul des cinq critères de convergence, le Comité préconise un nouvel examen de leur situation à l'aide des critères de convergence réels.

9.5. Il faudra déterminer les taux de change pour le passage à l'Union monétaire de telle sorte que les distorsions spéculatives ne se cristallisent pas durablement lors du passage à l'Union monétaire.

9.6. Il est en principe contre-productif de penser que l'on puisse frapper de sanctions pécuniaires les infractions aux critères de convergence lorsqu'elles sont dues à des circonstances échappant au contrôle des gouvernements.

9.7. S'agissant des pays à dérogation, le Comité attire l'attention sur les incidences négatives qu'aurait pour l'Europe leur exclusion à long terme de l'UEM, surtout dans l'optique de l'élargissement de l'UE à d'autres pays.

9.8. Le Comité préconise la communication d'un objectif d'inflation dans le futur espace monétaire unifié. Le projet de politique monétaire du SEBC devrait principalement se fonder sur un «objectif monétaire intermédiaire». Pour une meilleure efficacité du contrôle du marché monétaire, le Comité plaide en faveur de l'introduction, pour les dépôts effectués dans les banques commerciales, d'une réserve minimale portant des intérêts proches de ceux du marché.

9.9. Le Comité deman