RAPPORT DE LA COMMISSION - PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS DES COMMUNAUTES ET LUTTE CONTRE LA FRAUDE - RAPPORT ANNUEL 2002 -

TABLE DES MATIÈRES

Introduction

Titre I - Les activites de la Communauté pour la protection des intérêts financiers communautaires et lutte contre la fraude : développements majeurs en 2002

1. Une politique antifraude globale et cohérente

1.1. Association des pays candidats avec une politique de prévention et de lutte contre la fraude

1.2. Renforcer les instruments juridiques de détection, de contrôle et les sanctions

2. Coopérer avec les etats membres et les pays tiers

2.1. La coopération avec les autorités compétentes dans la lutte contre certaines formes de criminalité

2.2. La coopération avec les pays tiers

3. Une démarche interinstitutionnelle pour prévenir et combattre la corruption

3.1. Le cadre interinstitutionnel

3.2. Instances disciplinaires et spécialisées

4. Le renforcement de la dimension pénale

4.1. La dimension pénale dans le domaine de la protection des intérêts financiers

4.2. La coopération judiciaire en matière pénale

5. Suivi du plan d'action 2001-2003

Titre II - Mise en oeuvre de l'article 280 par les États membres en 2002 - Mesures adoptées pour protéger les intérêts financiers de la Communauté

6. Textes concourant à la mise en oeuvre de l'article 280 du traité CE - principaux développements législatifs, réglementaires et administratifs

7. Textes concourant à la mise en oeuvre de la Convention sur la protection des intérêts financiers de la Communauté

8. Organisation des services chargés de la protection des intérêts financiers des Communautés

9. Coordination entre les services au sein des États membres

Titre III - Statistiques et analyses

10. La situation en 2002

10.1. Introduction

10.2. Cas communiqués par les États membres

10.3. Cas faisant l'objet d'une enquête de l'OLAF.

11. Analyse spécifique : tendances

12. Suivi financier

ANNEXES STATISTIQUES

ANNEXE TITRE I: SUIVI DU PLAN D'ACTION 2001-2003

ANNEXE TITRE II: MISE EN OEUVRE DE L'ARTICLE 280 PAR LES ETATS-MEMBRES

Introduction

Le traité CE invite la Commission, en coopération avec les États membres, à adresser chaque année au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les mesures prises pour mettre en oeuvre son article 280. Pour illustrer le principe de responsabilité partagée des Etats membres et de la Commission pour la protection des intérêts financiers de la Communauté, le rapport comme l'an passé présente cette action sous trois angles : les initiatives communautaires, les mesures des Etats membres, les résultats de l'action opérationnelle menée par les Etats membres et par la Commission pour détecter les atteintes aux intérêts financiers et pour lutter contre la fraude. La Commission a en particulier la responsabilité de concevoir la politique de protection des intérêts financiers et de présenter à cette fin des initiatives politiques et législatives.

La première partie du rapport suit la logique de l'Approche stratégique globale antifraude 2000-2005 [1] mais se concentre sur les faits marquants de cette activité au cours de 2002. Dans cette partie, un an avant l'adhésion, la Commission a tenu à souligner les efforts engagés pour insérer les pays candidats dans cette démarche. Par ailleurs, les éléments d'information plus précis fournis par les Etats membres cette année permettent de mieux souligner l'intérêt d'une bonne organisation des différents niveaux de contrôle, y compris les enquêtes aux fins spécifiques de la lutte antifraude. La présentation est ponctuée par quelques cas exemplaires.

[1] Pour une approche stratégique globale de Protection des intérêts financiers et de lutte contre la fraude (COM(2000) 358 final du 28.6.2000).

En outre, le rapport dresse ici un bilan complet et détaillé des mesures prévues pour l'année 2002 dans le Plan d'action 2001-2003 [2] qui figure en annexe: le tableau synthétique donne ainsi les éléments essentiels en termes de responsabilité, de calendrier et de suivi pour apprécier l'état d'avancement de ce programme. Pour 2004-2005, la Commission va préparer un nouveau Plan d'action sur base de l'Approche stratégique globale 2000-2005 qui tiendra bien entendu compte des recommandations du rapport sur l'évaluation des activités de l'Office européen de lutte antifraude [3], de l'avis et du Comité de surveillance qui l'accompagne et des orientations fixées par les autres institutions.

[2] Voir le Plan d'action 2001-2003 sur la Protection des intérêts financiers (COM(2001) 254 final du 15.5.2001) pour la Mise en oeuvre de la Stratégie globale 2001-2005

[3] Rapport d'évaluation des activités de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) : Article 15 des Règlements (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et (EURATOM) n° 1074/1999 du Conseil (COM(2003) 154 du 02.04.2003).

La partie II du rapport porte spécifiquement sur les mesures prises par les États membres pour mettre en oeuvre l'article 280. Cette présentation inclut certaines informations communiquées par les Etats membres sur leur activité de contrôle et ses résultats [4]. Elle rend compte de leurs efforts pour assurer la plus grande complémentarité et cohérence possible de l'action de leurs services de contrôle et d'enquête, sous le triple aspect de la surveillance des opérations, de l'audit des systèmes et des enquêtes antifraude.

[4] Notamment, rapports annuels des Etats membres prévu par l'article 17 paragraphe 3 du règlement (CE, EURATOM) n°1150/2000 du Conseil du 22 mai 2000 portant application de la Décision 94/728/CE, Euratom relative au système des ressources propres (JO L 130 du 31.5.2000).

La Partie III du rapport présente les données statistiques concernant le niveau des fraudes et autres irrégularités ainsi que les résultats en termes de recouvrement et de l'action des Etats membres et des services de la Commission.

Ces résultats sont analysés sous l'angle de la détection des fraudes et autres irrégularités, telles qu'elles sont communiquées par les administrations nationales conformément aux obligations prévues par les règlements sectoriels. Etant donné la nature incomplète et peu homogène des données transmises l'an dernier, la Commission rend compte d'abord des progrès réalisés dans la communication électronique des données, puis, dans un second temps, elle s'efforce de procéder à une première analyse des tendances des irrégularités communiquées, selon une approche budgétaire (recettes/dépenses) et sectorielle qui reflète les grandes politiques communautaires.

*

De manière générale, le rapport 2002 montre l'articulation des compétences entre les différents acteurs et la convergence de l'action aux différents niveaux (communautaire et national). En effet, les informations fournies par les Etats membres [5] permettent de mieux rendre compte de l'activité des différents services qui contribuent à la protection des intérêts financiers. L'analyse de ces informations par la Commission permet de constater une meilleure couverture des risques, notamment sous l'angle du contrôle, qu'il s'agisse des contrôles de la régularité des opérations, des audits de systèmes ou des enquêtes et poursuites. La cohérence qu'elle relève entre les différentes fonctions, qui incluent l'action spécifique antifraude, conformément aux quatre axes de l'Approche stratégique, apparaît au double niveau de la Communauté (Titre I) et des Etats membres (Titre II). Le titre III jette un éclairage complémentaire, à partir des communications des Etats membres relatives aux fraudes et autres irrégularités, sur les systèmes de contrôle et d'enquête, leur adaptation au type de risque et leurs résultats en termes de recouvrement. Cette présentation conforte ainsi la logique de complémentarité préconisée par l'Approche stratégique globale de lutte contre la fraude qui permet à la Commission, en complément de l'action propre des Etats membres, d'optimiser les moyens dont dispose la Communauté.

[5] Sur la base de ces informations, des rapprochements sont possibles avec un certain nombre de constatations faites dans le rapport relatif à l'application de l'ancien article 209A du traité CE (voir l'Analyse comparée des rapports des Etats membres relatifs aux mesures prises au niveau national pour lutter contre le gaspillage et le détournement des moyens communautaires (COM(95) 556 du 13.11.1995) et son Complément consacré aux contrôles et sanctions administratives (SEC(2000) 843 final du 24.5.2000).

Titre I - Les activites de la Communauté pour la protection des intérêts financiers communautaires et lutte contre la fraude : développements majeurs en 2002

La Commission a établi ses objectifs politiques généraux en matière de protection des intérêts financiers communautaires dans une Approche stratégique globale adoptée le 28 juin 2000 [6] pour la période 2001-2005. Elle en rend compte régulièrement, notamment par le présent rapport. L'approche inclut les initiatives communautaires dans ce domaine, y compris les actions relevant du titre VI du traité de l'Union européenne en particulier lorsqu'elles ont un rapport avec la protection des intérêts financiers communautaires. L'objectif est de développer un cadre législatif et réglementaire pour la protection des intérêts financiers adapté à toutes les politiques européennes et de permettre la coopération et le partenariat avec les acteurs de terrain à l'intérieur et à l'extérieur de l'Union. Quelques cas de contrôles ou d'enquêtes permettent d'illustrer la réalité de la lutte contre la criminalité financière sur le terrain afin de prévenir, détecter mais également sanctionner les responsables et réparer le préjudice financier, chaque fois que cela est possible.

[6] COM(2000) 358 final du 28.6.2000.

La présentation détaillée de l'exécution en 2002 des mesures prévues dans le Plan d'action 2001-2003 se trouve dans l'annexe au Titre I. La partie ci-après met l'accent sur certains développements majeurs dans l'action menée en 2002 par la Commission, conformément aux quatre axes de l'Approche stratégique globale, ainsi que certains thèmes horizontaux comme l'organisation globale de la protection des intérêts financiers sous l'angle de la détection, du contrôle et des enquêtes ainsi que des sanctions (suivi financier, administratif et judiciaire) [7]. Un éclairage particulier est jeté sur les ultimes préparatifs en vue de l'adhésion des pays candidats.

[7] Grâce aux éléments précis fournis cette année par les Etats membres sur l'organisation de leurs contrôles et et la coordination de leurs services. Voir le Titre II, point 8 du rapport et son Annexe, points 3 et 4 en particulier.

Une politique antifraude globale et cohérente

1.1. Association des pays candidats avec une politique de prévention et de lutte contre la fraude

En regroupant le contrôle financier, la gestion financière saine, la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude dans un chapitre spécifique pour la négociation de l'acquis (chapitre 28 - le "contrôle financier"), la Commission a souligné l'importance qu'elle attache à ce que ces pays gèrent leur budget conformément aux principes de bonne gestion financière.

Dans son document de stratégie du 9 octobre 2002 intitulé "Vers l'Union européenne élargie" et présenté en même temps que ses rapports réguliers sur les progrès réalisés par chaque pays candidat sur la voie de l'adhésion, la Commission a souligné de nouveau que tout financement communautaire était subordonné au respect de toutes les conditions assurant une gestion financière saine des fonds communautaires [8]. Cela implique non seulement l'alignement complet sur l'acquis communautaire législatif, mais aussi - aspect peut-être plus important - l'existence de garanties institutionnelles suffisantes.

[8] Voir également le point 43 de la résolution du Parlement européen sur le rapport annuel de 2001 concernant la protection des intérêts financiers adopté le 13 mars 2003.

En effet, le document de stratégie stipule que les pays candidats doivent renforcer leurs structures et capacités administratives pour être en mesure d'assurer la protection des intérêts financiers de la Communauté dès le deuxième semestre de 2003.

Les activités de soutien de la Commission dans ce cadre se sont situées principalement à deux niveaux. Une partie de l'aide de la Commission a été concentrée sur l'encouragement des pays candidats à développer une bonne gestion financière en amont pour la protection des intérêts financiers des Communautés, en suivant un modèle de contrôle et d'audit, applicable non seulement aux fonds communautaires mais également au revenu et aux dépenses nationales. D'autres activités ont spécifiquement visé à renforcer la protection de ces intérêts et la lutte contre la fraude dans les pays candidats. Les progrès réalisés en ces deux domaines étroitement liés, faisaient l'objet d'un suivi soutenu par la Commission sous le chapitre 28 de l'acquis, et de comptes rendus réguliers au Parlement et au Conseil. Il faut noter que la protection des intérêts financiers communautaires est pleinement prise en compte dans le cadre d'autres chapitres de l'acquis [9], où cela s'avère nécessaire. Dans le cadre de ce rapport, la Commission se limitera toutefois à mettre en exergue les actions entreprises dans le cadre du chapitre spécifique sur le Contrôle financier (Chapitre 28).

[9] La Commission a également suivi les progrès réalisés en matière de protection des intérêts financiers ou dans des domaines connexes dans le cadre d'autres chapitres de l'acquis, notamment les chapitres 24 (coopération en matière de justice et d'affaires intérieures), 25 (union douanière) et 29 (dispositions financières et budgétaires). S'agissant des ressources propres traditionnelles par exemple, la Commission a entrepris des actions dans le cadre du Chapitre 29, visant à s'assurer que les systèmes administratifs et comptables des dix pays adhérents répondent aux exigences communautaires en la matière.

Contrôle des instruments pré-adhésion (PHARE, SAPARD et ISPA [10])

[10] Le programme Phare, créé en 1989 pour l'aide à la Pologne et la Hongrie, vise désormais les 10 pays candidats de l'Europe centrale et orientale et contribue quelque EUR11 milliards de dollars à titre de cofinancement pour l'assistance technique, le soutien à l'investissement, le renforcement des institutions et des administrations publiques et la promotion de la cohésion économique et sociale. SAPARD (Programme spécial de pré adhésion pour l'agriculture et le développement rural) vise à aider les pays candidats à traiter des problèmes de l'ajustement structurel dans leurs secteurs agricoles et zones rurales, ainsi que dans la mise en oeuvre de l'acquis communautaire concernant la PAC (la politique agricole commune) et la législation connexe. ISPA (Instrument pour les politiques structurelles de préadhésion) est le précurseur du Fonds de cohésion de soutien de la Communauté pour les projets dans le secteur du transport et de l'environnement.

Au cours des dix dernières années, comme les relations avec les Etats candidats à l'adhésion se renforçaient, l'aide communautaire changeait de nature et s'intensifiait. Depuis la fin des années 1990, PHARE [11] a été exclusivement affecté au processus d'adhésion, particulièrement dans les domaines de la construction institutionnelle et l'alignement avec l'acquis. Ceci a été accompagné de systèmes de gestion financière de plus en plus rigoureux. Au cours d'une décennie dynamique de transition, les pays de l'adhésion se sont transformés en économies de marché naissantes. L'aide annuelle de la Communauté en 2000 a doublé mais cela a également amené au niveau des instruments complémentaires de pré-adhésion, SAPARD et ISPA, des exigences de gestion et de contrôle plus rigoureuses, accompagnant les responsabilités croissantes des pays candidats à cet égard.

[11] Le programme PHARE englobe les 10 pays candidats de l'Europe centrale et orientale : Bulgarie, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie, Slovénie et Roumanie. Malte et Chypre bénéficient d'un instrument financier spécifique installé par le règlement (CE) 555/2000 du 13 mars 2000 sur la mise en oeuvre des opérations dans le cadre de la stratégie préalable à l'adhésion pour la République de Chypre et la République de Malte (JO L 68 du 16.3.2000).

En ce qui concerne PHARE, la gestion a été déjà décentralisée (DIS) depuis plusieurs années, et la transition vers un « système étendu d'exécution décentralisée » (EDIS) est en cours. Sous EDIS, la Commission peut écarter le besoin actuel pour l'approbation ex-ante de la soumission et de l'adjudication des projets.

Le taux de progrès varie sensiblement dans les différents pays. Les huit états d'adhésion d'Europe centrale et de l'Est devraient demander la mise en place de leurs agences fin 2003-début 2004. Chypre et Malte devraient se voir accorder la levée complète du contrôle ex-ante au cours de 2003. L'obligation d'achever la transition vers la gestion entièrement décentralisée pour PHARE à la date de l'adhésion est stipulée dans une clause dans le traité d'adhésion.

Afin d'assurer un degré élevé de complémentarité et le contrôle du fonctionnement de EDIS, la capacité de délégation sera maintenue dans chaque nouvel État membre jusqu'à une année après adhésion.

SAPARD est le premier programme d'aide extérieure de l'UE à être mis en oeuvre sur un mode entièrement décentralisé. Cela signifie que dès que l'agence SAPARD reçoit la décision de délégation de la Commission, elle est responsable des appels à candidature pour une aide, de la sélection des projets, de l'approbation des subventions, des contrats avec les bénéficiaires, de la gestion de la trésorerie et des dettes, des paiements, de la tenue des comptes, et des contrôles ex-post. Sur la base d'un agrément national, le Fonds national approuve les systèmes de gestion et de contrôle mis en place selon les critères de l'Accord pluriannuel de financement. L'ordonnateur national en tant que responsable du fonds national est pleinement garant et responsable financièrement des fonds communautaires. Les contrôleurs de la Commission exécutent des audits afin de vérifier, sur une base d'assurance raisonnable, que le système fonctionnera comme prévu. Si le résultat de l'audit est positif, un projet de décision est établi pour accorder la délégation de la gestion à l'agence SAPARD, au Fonds national et aux mesures requises dans l'acte d'agrément national.

En 2001 et 2002, la Direction générale pour l'Agriculture a pris une décision de délégation temporaire aux huit agences SAPARD [12] dans les pays adhérents ainsi qu'en Bulgarie et en Roumanie.

[12] La République tchèque, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la République slovaque et la Slovénie en ce qui concerne les fonctions et les critères tels que stipulés dans les règlements du Conseil 1258/1999, 1266/1999 et 1268/1999 et le règlement de la Commission 2222/2000. L'audit de la procédure de délégation assure que les procédures nationales sont conformes à la convention de financement pluriannuelle et notamment que : - les comptes sont exacts, complets et opportuns, - la séparation des responsabilités est mise en oeuvre, - des procédures écrites pour chaque fonction et opération ainsi que des accord écrits avec les organismes délégués effectuant des fonctions de contrôle existent, - l'Agence Sapard et le Fonds National ont un enregistrement d'audit complet pour chaque article inscrit en compte, - le système informatique est entièrement protégé et contrôlé.

Par la suite, les services de la Commission procèderont à des audits pour l'apurement des comptes sur la comptabilité et sur la conformité des dépenses, ainsi qu'aux corrections financières si nécessaire.

La Commission s'est montrée stricte dans ses exigences concernant SAPARD, afin de veiller à ce que, après adhésion, il y aura une assurance raisonnable que les fonds agricoles européens sont correctement gérés.

En général, on peut par conséquent conclure à une conscience accrue des pays candidats de la bonne gestion financière moderne et à la mise en place de méthodologies nouvelles. Avec l'achèvement de la procédure de délégation de la gestion des aides SAPARD, les pays candidats ont réuni les conditions de base qui leur permettront d'assumer la pleine responsabilité pour l'exécution des financements de l'Union européenne dans le domaine agricole.

Des progrès réguliers ont été également accomplis en ce qui concerne ISPA. Les exigences principales en matière de gestion et contrôle financiers et le traitement des irrégularités suivent de près celles applicables au Fonds de cohésion et aux fonds structurels. Les éléments clés se rapportent aux contrôles financiers internes qui garantissent l'exactitude des dépenses déclarées, l'adéquation de la capacité d'audit interne, la suffisance de la piste d'audit et le traitement approprié des irrégularités. L'établissement des systèmes satisfaisants pour ISPA est donc une étape significative dans la préparation à la gestion du Fonds de cohésion et des fonds structurels à venir. Une nouvelle dimension s'ajoute avec l'évolution envisagée pour les pays candidats vers EDIS pour ISPA. L'octroi du bénéfice de EDIS est soumis à une vérification préalable où la Commission s'assure du respect des conditions et des critères spécifiques qui se rapportent principalement à la bonne gestion et au contrôle en matière financière.

En 2002, la Commission a complété les travaux de vérification commencés l'année précédente en menant un deuxième cycle d'audit de systèmes dans les pays ISPA pour vérifier l'adéquation des systèmes établis pour la gestion des fonds ISPA et leur conformité avec les exigences communautaires. En effectuant un suivi des audits précédents et en achevant la couverture des organes et des systèmes d'exécution, la Commission s'est assurée que les pays candidats étaient pleinement informés des normes applicables à la gestion des fonds communautaires et que les éléments clés des systèmes de gestion et de contrôle étaient en place. Lorsqu'il a été reconnu qu'il subsistait des carences, des recommandations ont été faites sur leur correction dans un délai fixe.

Un pays candidat fait acte officiel de candidature pour EDIS à la fin de 2002. Un nombre significatif d'autres pays devrait achever leur préparation à EDIS en 2003.

La Commission accordera également une priorité élevée au contrôle financier dans ses rapports de contrôle de novembre 2003 et dans le rapport d'évaluation sur la mise en oeuvre des engagements nécessaires pour programmer les fonds structurels. Une attention particulière sera accordée aux progrès accomplis dans la gestion financière et le contrôle dans le cadre des plans d'action, en vue d'accélérer l'action corrective si nécessaire.

Développement d'une capacité générale de contrôle financier et de vérification ("contrôle financier interne public- PIFC")

L'intérêt de la Commission pour le contrôle financier et la vérification dans les pays candidats va au-delà du contrôle des instruments pré-adhésion. En effet, en application du principe de protection équivalente des fonds nationaux et communautaires, la Commission a activement encouragé les pays candidats dans le développement d'une capacité générale de contrôle financier et de vérification qui peut garantir la gestion financière saine dans le secteur public, indépendamment de savoir si des fonds communautaires ou nationaux sont en jeu.

La demande d'aide dans cette zone a initialement émané des pays candidats, qui ont demandé des conseils sur le développement des structures efficaces de contrôle interne dans le cadre de leur transition vers les politiques économiques et financières modernes.

Étant intéressée directement par l'établissement de gestion financière saine par les pays candidats avant et après l'adhésion, la Commission a développé dans ce cadre une approche de contrôle interne moderne (le contrôle financier interne public - PIFC), basée sur l'expérience acquise au sein et en dehors de l'Union. Cette approche comprend trois concepts de base : la responsabilité gestionnaire d'une bonne gestion financière des fonds budgétaires nationaux, du développement des capacités d'audit interne, et de la création d'un organe centralisé, responsable du développement et de l'harmonisation de l'organisation et des méthodologies des systèmes de commande et de vérification.

Ces principes de PIFC coïncident largement avec les principes applicables à la bonne gestion financière des fonds communautaires.

La Commission a également donné son aide à la création des services compétents, notamment des services d'audit interne au sein de tous les ministères et services pour l'harmonisation centralisée du contrôle interne dans tout le secteur public.

Les pays candidats ont obtenu l'aide en même temps plus ciblée de la part des experts nationaux en vertu des conventions "de jumelage" ou de la part des agences spécialisées.

Tous ces efforts ont abouti à la mise en oeuvre d'une uniformisation des stratégies, des politiques et de la législation sur le contrôle interne dans les pays candidats. Bien que les pays candidats aient fait différents degrés de progrès, les gouvernements concernés ont généralement soutenu fortement le modèle de contrôle interne proposé par la Commission.

La législation concernée étant en grande partie mise en place dans la majorité des pays candidats, l'attention a été dorénavant déplacée de l'analyse et du développement de la législation vers la formation et les mesures d'application.

Le renforcement de la protection des intérêts financiers de la CE et la lutte contre la fraude dans les pays candidats

Conformément aux engagements pris pendant les négociations, et en étroite consultation avec la Commission, les pays candidats ont considérablement intensifié leurs efforts en 2002 pour créer les services antifraude efficaces de coordination (le service de coordination antifraude ou AFCOS), requis pour coordonner les activités législatives, administratives et opérationnelles liées à la protection des intérêts financiers des Communautés.

À la fin de 2002, ces services de coordination ont été établis dans onze pays candidats, l'Estonie, la Lituanie, Chypre et la Slovénie ayant défini ces structures en 2002 [13]. Dans les autres pays candidats, où les services de ce type existaient déjà, les activités effectuées en 2002 ont principalement rendu les services de coordination antifraude complètement opérationnels. Cela a impliqué, notamment, une définition plus précise des procédures de coopération de AFCOS et des relations entre AFCOS et d'autres institutions et organismes impliqués dans la protection des intérêts financiers communautaires, ainsi qu'entre AFCOS et l'OLAF. En outre, le cadre opérationnel de AFCOS a été renforcé, les activités de formation ont été engagées et du personnel a été recruté. Ces mesures ont toutes contribué à un renforcement de la capacité administrative des pays candidats à réagir en cas d'indices d'irrégularités ou de fraudes suspectées. En rendant leurs structures antifraude plus efficaces, les pays candidats étaient ainsi en mesure de démontrer leur engagement à la protection des fonds communautaires.

[13] La Bulgarie a arrêté une décision à ce sujet en janvier 2003.

En vue de permettre aux autorités des pays candidats d'échanger leurs premières expériences concernant la création et l'exploitation de leurs services de coordination antifraude, des réunions régulières regroupant des représentants des AFCOS des pays candidats et de l'OLAF ont été organisées. Une première réunion de ce type a eu lieu à Bruxelles les 7 et 8 octobre 2002. Outre les services de renseignements et d'enquêtes, les services de poursuites judiciaires des pays candidats étaient présents. Cette réunion a été suivie par deux sessions de travail parallèles impliquant d'une part les procureurs des pays candidats et les magistrats de l'unité "magistrats, conseil et suivi judiciaire" de l'Office et, d'autre part, les représentants des AFCOS des pays candidats, des enquêteurs de l'Office et les membres des Services des Renseignements. D'autres réunions ont eu lieu par la suite.

Ces réunions représentent un forum utile pour échanger des informations et des expériences et pour suivre les efforts faits par les pays candidats pour renforcer leurs structures administratives en vue de protéger les intérêts financiers des Communautés.

Ces activités ainsi que d'autres formes de coopération entre l'OLAF et les pays candidats recevront dans le futur une aide dans le cadre d'un programme spécifique, le programme PHARE "antifraude" [14] multi-pays adopté le 16 mai 2002. Ce programme prévoit l'aide pluri-annuelle (total de 15 millions euros) dans trois domaines principaux : la création des structures antifraude, l'installation des réseaux de télécommunications et des bases de données et le renforcement du savoir-faire opérationnel des structures de coordination antifraude et la coopération avec la police et les autorités de poursuites judiciaires. La mise en oeuvre du programme a commencé en 2003 [15].

[14] Phare multi-pays concernant la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté (PH/2002/1412).

[15] Outre le programme antifraude multi-pays PHARE, l'aide PHARE dans le passé, le présent et le futur dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, douanes et frontières, a une incidence positive sur la capacité globale dans la lutte contre la fraude.

À un niveau opérationnel, l'Office, sur des cas concrets, coopère depuis un certain temps déjà avec les autorités des pays candidats, comme l'illustre le cas suivant :

Fraude d'une société de consultance - aide extérieure aux pays candidats

En juillet 2002, conformément à l'article 3 du règlement n°1073/99, l'OLAF lançait une enquête externe sur la base d'informations reçues de la délégation de la Communauté en Croatie. L'information démontrait la possibilité d'une double facturation par une firme allemande dans le cadre de financements à une société de conseil en matière d'harmonisation du droit national avec le droit communautaire. L'impact financier est estimé à environ 110 000 euros, principalement sur des financements PHARE et OBNOVA. L'Office a trouvé des preuves d'irrégularités liées à des projets administrés par la firme allemande en Slovaquie, en République tchèque et en Croatie. Ces irrégularités incluaient une surfacturation et une double facturation. L'Office a également alerté le procureur tchèque et la police tchèque a procédé à une fouille des bureaux, saisissant des ordinateurs, des données et plusieurs milliers de documents. Les preuves collectées par l'Office ont été présentées au Procureur général à Berlin. Un mandat d'arrêt a été lancé. Les autorités allemandes ont procédé à l'arrestation d'un suspect, le jugement devant intervenir en 2003.

La délégation de la Communauté a mis fin au projet en Croatie pour manque de résultat en août 2002, peu après le début de l'enquête.

Les projets en République Tchèque et en Slovaquie ont été accomplis à la satisfaction des autorités tchèques et slovaques, suivant les arrangements pour la gestion décentralisée des fonds communautaires.

Depuis lors, la Commission a fait le nécessaire pour suspendre le paiement aux autorités tchèques d'un montant équivalent à l'ensemble des fonds à recouvrer dans deux projets en cours de la même firme allemande dans la république tchèque, afin de protéger les intérêts financiers de la Communauté, dans l'attente des résultats du jugement de Berlin.

Afin de faciliter la communication sur les irrégularités, comme envisagée par les instruments préalables à l'adhésion (PHARE, ISPA, SAPARD) et la législation communautaire, l'Office s'est engagé à équiper les administrations des pays candidats des terminaux du système d'information antifraude AFIS [16]. Quinze terminaux de ce type sont actuellement en service, couvrant dix pays candidats. En même temps, une aide a été apportée sur la communication des irrégularités sous les instruments préalables à l'adhésion, afin d'assurer une compréhension claire des procédures qui devraient être appliquées.

[16] Sur AFIS, voir également le point 2.1.

1.2. Renforcer les instruments juridiques de détection, de contrôle et les sanctions

Une politique efficace de protection des intérêts financiers passe par la mobilisation de toutes les autorités concernées au niveau communautaire et au niveau national. La gestion des fonds communautaires est à 80% décentralisée. La perception des ressources propres de la Communauté est de la responsabilité des Etats membres [17]. Par ailleurs, les services de la Commission gèrent directement une partie du budget tout en garantissant la bonne gestion financière de l'ensemble du système.

[17] Voir la partie II du rapport où ceux-ci rendent compte de l'organisation de leurs services pour gérer les fonds, contrôler leur utilisation conforme, collecter les droits et récupérer les montants indûment versés et les pertes de recettes.

Le développement qui suit montre comment le système global de contrôle, de suivi et de sanction mis en place au niveau des Etats membres et de la Communauté vise à garantir que les différents niveaux de responsabilité travaillent de manière complémentaire, dans le respect des principes d'effectivité et d'équivalence de la protection des intérêts financiers sur le territoire de l'Union européenne. Il fait écho à la présentation faite cette année par les Etats membres, dans le titre II du rapport, de l'organisation de leurs contrôles et enquêtes et de la coordination de leurs services qui participent à la protection des intérêts financiers ainsi qu'à certaines analyses présentées dans le titre III relatif à la notification des fraudes et autres irrégularités.

Détection et contrôle

Sur le plan des contrôles, ainsi qu'il ressort de la partie II du rapport, les Etats membres contribuent à la protection des intérêts financiers d'abord par une surveillance large des opérations (transactions commerciales, programmes ou projets) et une vérification systématique de la régularité des procédures. Cette approche est complétée par des stratégies d'audit de système et de contrôle de l'utilisation des fonds. Enfin, sur la base de soupçons de fraude, les services compétents conduisent des investigations pour rechercher les faits ou comportements irréguliers qui peuvent mener à mettre en cause des responsabilités individuelles sur le plan administratif ou pénal. Le titre III ( point 11.3 notamment) à cet égard, à partir des communications des Etats membres sur les fraudes et autres irrégularités, permet de voir que, dans certains secteurs, le système de contrôle global choisi par un Etat membre influe sur le recouvrement (poids des paiements suspendus avant clôture des programmes, part des recouvrements a posteriori). Des suggestions sont également faites (point 11.2 en particulier) pour adapter les stratégies de contrôle et d'enquête au type de risque (cas à forts montants, secteurs ou produits à fort taux d'irrégularité).

Au niveau communautaire, les contrôles pour la protection des intérêts financiers sont structurés de manière similaire. Les contrôles de régularité et de la bonne application de la législation applicable sont effectués, en coordination avec les Etats membres, par les directions générales ordonnatrices, également responsables des contrôles de l'utilisation des fonds et des audits de système prévus par les différents règlements sectoriels, avec les administrations nationales. Le partenariat est souvent très approfondi, ainsi qu'il apparaît ci-dessous. En cas de carence, la Commission prend les mesures appropriées.

Développement de l' »Arrangement » sur les audits conjoints dans les ressources propres traditionnelles

Dans le cadre de l' »Arrangement » sur les audits conjoints, la Commission et les services d'audit interne de certains Etats membres coopèrent, dans le domaine des ressources propres traditionnelles, pour faciliter l'échange d'expériences, d'expertises et de techniques en matière d'audit interne. Selon cette approche, le service d'audit interne de l'Etat membre concerné effectue le contrôle conformément à un module approprié [18] couvrant le domaine douanier et/ou comptable présélectionné. A l'issue de ses travaux, il adresse son rapport à la fois à l'administration nationale et à la Commission. Cette dernière examine les résultats des travaux d'audit effectués et vérifie les documents de travail et la méthodologie utilisée. La Commission établit alors son propre rapport. Les éventuelles anomalies - ponctuelles ou structurelles - font l'objet d'une régularisation budgétaire dans des conditions normales. Au cas où l'analyse des systèmes permettrait de qualifier l'anomalie comme structurelle, la Commission sera informée des mesures proposées par l'Etat membre en vue de pallier les faiblesses sous-jacentes du système. La Commission et les Etats membres, notamment le Danemark, l'Autriche et les Pays-Bas qui sont les pionniers, ont trouvé un substantiel bénéfice à réaliser les contrôles dans le cadre d'une telle approche. Sept contrôles ont déjà été réalisés avec ces Etats membres à ce titre, dont trois en 2002.

[18] Sont actuellement disponibles les modules suivants : Libre pratique, y compris la comptabilité A, Transit externe (T1 et TIR), Entreposage, Systèmes des Préférences Généralisés, Perfectionnement actif, Comptabilité séparée.

Missions d'audit dans les Fonds structurels

Ainsi, comme il ressort également des données fournies par les Etats membres en matière d'effectifs de contrôle [19], les systèmes nationaux de détection, de communication et de suivi des irrégularités présentent certaines faiblesses. L'amélioration dans ce domaine a été identifiée comme prioritaire [20] et la Commission s'est engagée, dans le cadre de la procédure de décharge de l'année 2000, à effectuer des audits portant sur l'application du Règlement 1681/94 pour les fonds structurels, et sur le Règlement 1831/94 pour le fonds de cohésion. Ces audits portent, notamment, sur 1) la vérification des systèmes nationaux de notification d'irrégularités pour les fonds structurels et le fonds de cohésion, et 2) l'application de l'article 8 du Règlement 438/2001 et de l'article 3 du Règlement 448/2001, qui concernent respectivement la comptabilisation des montants recouvrables et les procédures de correction financière.

[19] Voir le Titre II du rapport.

[20] Voir le Livre Blanc sur la réforme (Action 97) et la Communication de la Commission le 7 août 2001 sur ce sujet (doc. C(2001) 2517 concernant l'amélioration du suivi financier et du contrôle des fonds structurels). Voir aussi le point 1.2.2 du Plan d'action 2001-2003.

Les conclusions et recommandations de ces audits, effectués entre novembre 2002 et janvier 2003, seront notifiées à tous les États membres pour ce qui les concerne ainsi qu'au Parlement européen, au Conseil et à la Cour des comptes courant 2003.

Les différents types de contrôle et d'investigation participent à la protection des intérêts financiers communautaires et la coordination entre les différentes autorités compétentes est déterminante. Ainsi, des anomalies détectées par les services chargés des contrôles de routine ou lors d'un audit peuvent-ils mener à une enquête plus approfondie sur la responsabilité individuelle d'opérateurs. Ce dernier type d'action opérationnelle ciblés sur la recherche des faits ou des comportements irréguliers susceptibles de mener à des poursuites administratives ou pénales relève de la responsabilité de l'Office européen de lutte antifraude [21]. L'enquête suivante illustre cette complémentarité des contrôles:

[21] Voir l'Evaluation des activités de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) précitée (COM(2003)153 du 02.04.2003), point 1.1.2 notamment.

Cas concernant la fraude dans le secteur de la transformation des produits agricoles

Courant 2002, des informations sont parvenues à l'OLAF concernant le non-respect par une société de transformation du prix minimal à payer aux producteurs de pêches pour la campagne 2000/2001 en Grèce. Dans le cadre d'une enquête externe sur la base du règlement (CE) n° 1258/1999 relatif à la politique agricole commune et du règlement (CE) n° 2185/96, l'Office a effectué des contrôles sur place auprès de certains opérateurs économiques et vérifié les informations. Les irrégularités concernaient en fait au moins 8 coopératives. En janvier 2003, le rapport d'enquête estimait le montant à recouvrer à 1 472 023 euros. Les autorités judiciaires grecques ont été prévenues et ont ouvert une enquête. Comme il le fait en règle générale, l'Office, en association avec la Direction générale de l'Agriculture, a adressé en février 2003 ses recommandations au Ministère de l'agriculture grec. Un suivi judiciaire et administratif a été mis en place.

Les différentes approches aux contrôles décrites plus haut sont complémentaires mais, comme il ressort du titre II du rapport, la part très limitée (8% en moyenne, tous secteurs confondus) des effectifs affectés sur le plan national aux contrôles dits antifraude (services d'enquête des ministères, organes de police et autorités judiciaires) peut indiquer une prise en compte insuffisante de la dimension pénale de comportements graves préjudiciables aux finances publiques communautaires. Dans ce contexte, l'OLAF s'efforce, conformément au principe de subsidiarité, d'encourager la coopération avec les autorités nationales et d'orienter ses propres capacités d'enquête là où l'action des Etats membres semble moins efficace. En effet, bien que les enquêtes ciblées sur les opérateurs et les sociétés restent difficiles à organiser sur le terrain [22], l'OLAF, doté par le législateur de pouvoirs d'enquête administrative propres [23], a capacité pour établir des liens directs avec les autorités policières et judiciaires.

[22] La dissémination sectorielle des bases juridiques applicables pour les contrôles et vérifications sur place évoqués à l'article 9 du règlement (CE , Euratom) n°2988/95 fait que la Commission envisage, en complément des enquêtes propres de l'OLAF (voir la footnote précédente), de donner en 2003 suite au Plan d'action 2001-2003 (Point 1.2.2) et de proposer un règlement du Conseil. Sans toucher aux dispositifs existants, ce règlement créerait une base nouvelle unique pour les enquêtes antifraude conduites par les services d'investigation nationaux à la demande de l'Office et faciliterait un suivi efficace et harmonisé des résultats des enquêtes, notamment quant aux règles de confidentialité et de protection des données. Voir le Rapport d'évaluation des activités de l'OLAF précité, recommandation n°3 sous le point 1.1.2.

[23] Plus particulièrement les contrôles sur place prévus par le règlement (CE) n°2185/96, les missions communautaires antifraude dans les pays tiers au titre du règlement (CE) n°515/97. Voir le rapport d'Evaluation article 15, Recommandation n°3. Pour renforcer les pouvoirs d'enquête propre de l'OLAF, la Commission envisage d'étendre ce dispositif au domaine des dépenses directes.

Assurer une gestion plus efficace du suivi financier et renforcer les sanctions

La Commission est tenue de suivre les procédures de recouvrement des fonds communautaires indûment versés dans les Etats membres et d'en faire état dans le compte de gestion annuel [24] ; à ce titre, des mesures significatives en matière de recouvrement ont été adoptées au cours de l'année 2002. En outre, l'effort important engagé par la Commission dès 2000 pour rénover les règles de la gestion financière au sein des institutions a abouti en 2002 à l'adoption du nouveau règlement financier [25].

[24] La Commission produit, conformément au règlement financier, pour le 1er mai de l'exercice suivant, le compte de gestion et le bilan consolidés de l'exercice clôturé.

[25] Nouveau règlement financier : règlement (CE, Euratom) n°1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002) ; nouvelles modalités d'exécution : règlement (CE, Euratom) n°2342/2002 de la Commission établissant les modalités d'exécution du règlement (CE, Euratom) n°1605/2002 du Conseil (JO L 357 du 31.12.2002).

Améliorer l'efficacité et clarifier les attributions dans le domaine de la gestion décentralisée des fonds communautaires

Sous l'angle financier, il appartient aux Etats membres, ou aux pays tiers, de procéder au recouvrement auprès des bénéficiaires finals et de reverser les montants à la Commission (voir le titre III pour les statistiques par domaine). Cela concerne les fonds indûment versés au titre des politiques communautaires exécutées sur un mode décentralisé (FEOGA-Garantie, Fonds structurels, aide extérieure). En vertu de la législation existante, la Commission est tenue, pour sa part, de suivre les procédures de recouvrement engagées par les États membres dans ce cadre, le cas échéant, d'appliquer les procédures d'apurement [26]. La lenteur de ces procédures et l'accumulation des créances communautaires sont un sujet de préoccupation à la fois pour la Commission, la Cour des comptes et pour l'Autorité budgétaire, en particulier le Parlement européen qui l'évoque de manière régulière dans ses résolutions sur la protection des intérêts financiers [27].

[26] A la date du 30 juin 2002, pour une exécution budgétaire de près de trente ans (1972-2000) l'arriéré des créances de la Communauté liées à la régularisation d'avances ou à la suite d'erreurs, d'irrégularités formelles ou substantielles et, plus rarement, de fraudes, dépassaient 3 milliards d'euros dont: 2,3 milliards d'euros pour le FEOGA-Garantie, 387 millions d'euros pour les fonds structurelles et 373 millions d'euros pour les dépenses directes (voir COM(2002) 671, page 3).

[27] Points 6 à 8 de la résolution sur le rapport annuel 2001 de la Commission du 13 mars 2003.

Dans le cadre de la mise en oeuvre du Livre blanc sur la réforme administrative interne, la Commission s'est engagée à améliorer l'efficacité du recouvrement en clarifiant les compétences des différents acteurs [28]. Dans sa communication du 3 décembre 2002 [29] qui vise notamment à apurer l'arriéré de montants liés à des irrégularités en attente d'être recouvrés dans le secteur du FEOGA-garantie, la Commission a annoncé la mise en place d'une task-force temporaire « recouvrement », afin de permettre à cette dernière de mener à bien l'apurement des cas antérieurs à 1999. Les résultats des travaux de cette cellule seront présentés dans le rapport 2003.

[28] Communication de Mme Schreyer à la Commission sur l'action 96 du Livre blanc (COM(2000)200 final/2 du 05.04.2000) : « Gestion plus efficace des fonds indûment versés » en date du 13 décembre 2000 - SEC(2000)2204/3. Voir aussi le point 1.2.2 du plan d'action 2001-2003 déjà cité.

[29] COM(2002) 671 final du 03.12.2002.

Simplifier la gestion directe des fonds communautaires et renforcer les sanctions

S'agissant des créances communautaires découlant de la gestion directe par la Commission, le nouveau cadre financier [30], applicable à partir du 1er janvier 2003 et la mise en oeuvre par la Commission de son rôle, met en oeuvre le principe de séparation des fonctions (ordonnateur, ordonnateur délégué, comptable, auditeur, enquêteur antifraude). Par ailleurs, il améliore la constatation des créances de la Communauté et les méthodes de recouvrement (par compensation, par exécution des garanties préalables, par exécution forcée).

[30] Voir plus haut les références du nouveau règlement financier, nouvelles modalités d'exécution et nouvelles dispositions de procédure internes relatives au recouvrement des créances nées de la gestion directe et au recouvrement des amendes, sommes forfaitaires et astreintes au titre des traités. Par ailleurs, afin de mieux assumer sa responsabilité pour les suites financières des dossiers transmis au pénal, la Commission a demandé à ses services (OLAF/Service juridique) de préparer un projet de décision afin d'habiliter le membre de la Commission responsable pour la lutte anti-fraude à constituer la Commission partie civile devant les juridictions des Etats membres ou d'Etats tiers dans des procédures pénales concernant la protection des intérêts financiers des Communautés.

Sur le plan des sanctions, le nouveau règlement financier [31] prévoit désormais que les opérateurs non fiables fournissant des informations trompeuses ou frauduleuses sont exclus de la participation à un marché et de toute procédure future pendant un certain délai [32]. En outre, les candidats et soumissionnaires en situation de conflit d'intérêts ou coupables de fausse déclaration à l'occasion de la procédure de passation d'un marché sont exclus de l'attribution de ce marché. Les informations les concernant seront saisies dans une base de données centralisée, également accessible aux autres institutions européennes. Les mêmes dispositions d'exclusion s'appliquent aux bénéficiaires de subventions. Ceci n'est pas sans lien avec une proposition de directive relative aux procédures nationales de passation des marchés publics, actuellement sous examen au Parlement européen et au Conseil [33].

[31] En particulier les articles 93-95 et 113.

[32] En cas de faute grave en matière professionnelle, de jugement pour fraude, corruption, participation à une organisation criminelle ou toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés, ou encore lorsqu'ils auront été déclarés en défaut grave d'exécution pour non-respect de leurs obligations contractuelles suite à une passation de marché ou l'octroi de subvention financés par le budget communautaire.

[33] Proposition de directive COM (2000) 275 final du 10.5.2000 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de fournitures, de services et de travaux (JO C 29 E du 30.1.2001). Un des objectifs de la nouvelle directive est d'obliger les autorités à exclure les opérateurs non fiables. Le Conseil et le Parlement ont jugé que la mise en oeuvre de l'article 46 de la proposition de directive ne nécessite pas de mettre en place un système d'échange d'information.

Coopérer avec les etats membres et les pays tiers

Le traité CE, à l'article 280 paragraphe 3, prévoit que les Etats membres organisent une coopération étroite et régulière entre eux, avec l'aide de la Commission [34]. La Commission assume sa responsabilité notamment, en apportant son assistance dans le domaine de l'intelligence ainsi que dans le domaine opérationnel.

[34] Bien entendu, cette coopération vise les Etats membres avec l'ensemble des moyens dont ils disposent, y compris leur appareil de répression. C'est pourquoi la Commission et le législateur ont doté l'OLAF des moyens nécessaires pour être l'interlocuteur des autorités policières et judiciaires.

Cela implique une coopération effective avec les autorités nationales dans les cas où la Commission demande aux Etats membres de déclencher une enquête, sur base des informations à sa disposition. Conformément à la priorité identifiée par l'Approche stratégique globale, sous l'intitulé « Plate-forme communautaire de services », la Commission a tout au long de 2002 déployé des efforts pour renforcer le partenariat dans le cadre des enquêtes externes [35]. Quelques actions significatives permettent d'éclairer l'efficacité de ce partenariat.

[35] Nonobstant cette coopération, comme le rappelle le rapport « Article 15 », la Commission et l'Office européen de lutte contre la fraude assument, dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité fixés par le traité et le droit dérivé, une responsabilité propre en exerçant les pouvoirs conférés par le législateur européen en matière d'enquêtes autonomes, conformément à l'article 3 paragraphe 1 du règlement n°1073/1999. Pour ces enquêtes, l'Office a la responsabilité directe du suivi financier, administratif et judiciaire (voir point 1.2.2.2 ci-dessus).

1.3. La coopération avec les autorités compétentes dans la lutte contre certaines formes de criminalité

Action civile conjointe devant la justice américaine (fraude en matière de cigarettes)

Les Etats membres et la Communauté ont des intérêts communs : cette réalité de terrain est fort bien illustrée par la lutte contre les trafics de cigarettes qui affectent en particulier les droits de douane, les accises et les recettes de TVA, la TVA étant à la fois recette nationale et ressource propre de la Communauté.

La Commission européenne, soutenue par dix Etats membres [36], mène aux Etats-Unis des poursuites judiciaires à l'encontre des producteurs de cigarettes qu'elle accuse de participer à un système de contrebande de cigarettes sur le territoire de l'Union européenne. Il en résulte, entre autres préjudices, des pertes très importantes pour les finances communautaires et nationales sur au moins les dix années écoulées. Ce dossier est d'un ordre de grandeur considérable et illustre la volonté de coopération entre la Communauté et les Etats membres, qui dépasse de loin les litiges ordinaires. L'action en justice concerne un système international de contrebande et de blanchiment d'argent sale massifs impliquant des montants très considérables. Il faut souligner que les trafics de cigarettes sont liés à d'autres formes graves de criminalité organisée, en particulier le trafic de drogue et le blanchiment d'argent qui l'accompagne. Ce qui démarre comme profit du trafic de stupéfiants aboutit ainsi à de la contrebande dans l'Union européenne et dans d'autres pays, les revenus de cette activité étant transférés ultérieurement dans le pays d'origine des firmes.

[36] Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie, Luxembourg, Pays Bas, Portugal, Finlande.

Ces actions civiles aux Etats unis viennent en complément des efforts importants engagés par la Commission et tous les Etats membres pour contrôler effectivement la contrebande de tabacs et le blanchiment d'argent. Globalement, ces efforts ont connu certains succès notables. Toutefois, la contrebande de cigarettes et le blanchiment d'argent restent des problèmes majeurs qui continuent à peser lourdement sur les finances publiques de la Communauté et des Etats membres. Ceux-ci ont décidé que le remède à ce problème demande de s'attaquer à la source.

Les poursuites civiles ont été engagées aux Etats unis parce que les parties défenderesses sont des sociétés de nationalité américaine soupçonnées d'avoir organisé la contrebande à partir des Etats Unis, en infraction du droit américain. Les tribunaux américains constituent donc le forum adéquat pour un recours introduit sur base de la « Loi sur les organisations influencées par le racket et la corruption » (RICO), qui est un instrument important de lutte contre le crime organisé. De plus, la justice américaine permet d'obtenir des pénalités et astreintes de justice qui pourraient s'avérer fort efficaces pour la prévention de ce type de criminalité.

Une première action civile, engagée en novembre 2000 contre les fabricants de cigarettes Philip Morris, R.J. Reynolds et Japan Tobacco devant le "United States District Court - Eastern District" de New York a été rejetée pour vice de procédure. L'action a été relancée en août 2001 avec les dix États membres en tant que co-requérants. Le 19 février 2002, le tribunal a rejeté les allégations basées sur la contrebande, décision actuellement en appel. La Commission a introduit par contre un nouveau recours contre RJ Reynolds pour blanchiment d'argent, cette option ayant été préservée par le juge américain.

Par ailleurs, le 15 janvier 2003 [37], le Tribunal de première instance a rejeté les plaintes des trois fabricants de cigarettes Philip Morris, R.J. Reynolds et Japan Tobacco dans leur recours qui visait à faire annuler pour non compétence ladite action civile de la Commission européenne devant la juridiction américaine. Huit pays de l'UE soutenaient la Commission dans cette procédure avec l'appui du Parlement européen [38]. Les requérants sont allés en appel.

[37] Arrêt du Tribunal de première instance "Philip Morris, Reynolds et Japan Tobacco v Commission" dans les affaires liées T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 and T-272/01.

[38] L'Espagne, la France, l'Italie, le Portugal, la Finlande, l'Allemagne, la Grèce et les Pays-Bas.

La Commission tient à souligner que ces conclusions renforcent la détermination de la Communauté, de combattre la fraude lorsqu'elle nuit aux intérêts financiers de l'Union.

La coopération contre certaines formes de criminalité préjudiciables aux intérêts des Communautés

Parmi les secteurs clés identifiés dans l'Approche stratégique globale, la Commission relevait la nécessité d'améliorer la lutte contre la criminalité organisée, notamment transnationale affectant des intérêts communautaires connexes à ceux concernés par la lutte anti-fraude ou anti-corruption. Dans certains domaines bien précis où une politique communautaire ou une législation de fond existe déjà, notamment en matière de protection de l'euro ou de lutte contre le piratage et la contrefaçon [39], l'expérience acquise sur le terrain peut être mise à profit pour renforcer la coopération avec les Etats membres, et pour adapter le cadre réglementaire le cas échéant.

[39] Règlements CE n°3295/94 et CE n°1367/95 (JO L du 30.12.1994 et JO L 133 du 17.6.1995). Livre Vert sur la lutte contre la contrefaçon et la piraterie dans le marché intérieur -COM(1998) 569 final.

* Le cadre législatif [40] étant en place pour protéger l'euro contre le faux monnayage, la Commission met en place des projets transnationaux et pluridisciplinaires d'échanges, d'assistance et de formation [41]. Au cours de l'année 2002, sept projets ont été mis en oeuvre dans le cadre de ce programme Périclès, impliquant les représentants de l'OLAF, la Banque centrale européenne et Europol. La protection de la monnaie métallique fait l'objet d'une action communautaire spécifique confiée au Centre technique et scientifique européen, géré par deux agents de la Commission (OLAF) dont un est placé auprès des services de la Monnaie de Paris. En 2002, des initiatives ont été prises pour l'analyse des pièces contrefaites, l'authentification des pièces en euro et l'établissement d'une base de données relative aux matériaux utilisés.

[40] Règlements n°1338/01 et 1339/01 du Conseil, et Décision du Conseil qui constituent le socle législatif 1er et 3ème piliers permettant la coopération de tous les acteurs institutionnels concernés (BCE, Europol, Commission/OLAF), des offices centraux et des autorités compétentes des Etats membres ainsi que des pays tiers. La liste des autorités compétentes a été publiée en juillet 2002 (JO C 173 du 19.7.2002, 2002 C 178/06).

[41] Décision du Conseil du 17/12/2001 établissant un programme d'action en matière d'échanges, d'assistance et de formation pour la protection de l'euro contre le faux monnayage (décision 2001/923/CE, JO L du 21.12.2001).

* La contrefaçon industrielle et commerciale et, de manière plus générale, la criminalité économique contre la propriété intellectuelle, contribuent à alimenter l'économie souterraine, souvent par des circuits de contrebande qui entraînent des pertes de ressources propres pour la Communauté. Cette évolution appelle une amélioration et un renforcement du dispositif existant permettant d'assurer la sécurité et la protection des consommateurs, le respect des droits de propriété intellectuelle des titulaires, ainsi que les intérêts financiers de la Communauté.

En 2002, la Commission a élaboré deux nouveaux instruments juridiques qu'elle a proposés en janvier 2003 : une proposition de règlement [42] qui vise à étendre la propriété intellectuelle à de nouveaux produits, à faciliter les démarches des titulaires de droits auprès des autorités douanières et à simplifier l'action des autorités compétentes des Etats membres en cas de soupçon de contrefaçon liée à une marchandise en provenance de pays tiers ; une proposition de directive [43] qui a pour but d'harmoniser dans les législations nationales de l'Union européenne les instruments permettant de faire respecter les droits de propriété intellectuelle et de définir un cadre pour l'échange d'informations entre les autorités nationales compétentes. La proposition garantirait des conditions identiques aux titulaires des droits dans l'UE, renforcerait les mesures contre les contrevenants et agirait ainsi de manière dissuasive à l'égard des contrefacteurs et pirates.

[42] Proposition de règlement du Conseil concernant l'intervention des autorités douanières à l'égard de marchandises soupçonnées de porter atteinte à certains droits de propriété intellectuelle ainsi que les mesures à prendre à l'égard de marchandises portant atteinte à certains droits de propriété intellectuelle (doc. COM(2003) 20 final du 20.01.2003).

[43] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux mesures et procédures visant à assurer le respect des droits de propriété intellectuelle (doc.COM (2003) 46(01) du 30 janvier 2003).

1.4. La coopération avec les pays tiers

Depuis 1998, la Commission s'efforce avec les instances du Conseil de lever les obstacles à la lutte contre la criminalité économique et financière sur le plan international et notamment, avec la Confédération helvétique. Elle a en particulier reconnu l'intérêt d'élargir à d'autres domaines tels que le domaine fiscal [44] et les dépenses communautaires les mécanismes de coopération administrative établis au protocole de 1997 en matière d'assistance mutuelle douanière [45]. En outre, la coopération judiciaire, notamment dans la lutte contre la fraude fiscale et douanière et le blanchiment des produits de celle-ci, souffre de lacunes. Des obstacles demeurent pour demander l'accès aux documents auprès des opérateurs économiques et des bénéficiaires suisses de fonds communautaires.

[44] Voir Communication de la Commission au Conseil sur le rapport relatif aux négociations avec des pays sur la taxation de l'épargne (SEC(2002) 1287 final du 27.11.2002.

[45] Accord sous forme d'échange de lettres entre la Communauté européenne et la Confédération suisse ajoutant à l'accord entre la Communauté économique européenne et la Confédération suisse un protocole additionnel relatif à l'assistance administrative mutuelle en matière douanière - Déclaration commune (JO n° L 169 du 27/06/1997 p. 0077 - 0084).

Dans sa résolution du 13 mars 2003 sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude, le Parlement européen s'inquiète du manque de progrès dans les négociations anti-fraude avec la Suisse en 2002. En effet, sur une série de questions clés des progrès significatifs n'ont pas encore pu être atteints. Le futur accord devrait conduire à une amélioration qualitative de la coopération sur base de normes de l'Union européenne en matière d'assistance administrative, d'entraide judiciaire et de lutte contre le blanchiment. La Commission reste attachée à l'objectif fixé par le Conseil dans le mandat donné le 14 décembre 2000 et entend conclure les négociations avec la Suisse en 2003.

La coopération avec les pays tiers se développe aussi à travers la coopération opérationnelle, et notamment de missions communautaires d'enquête menées au titre des articles 19 et 20 du règlement n°515/97. Suit un exemple notable de cette coopération opérationnelle:

Enquête - Société électrique du Kosovo

A la fin d'avril 2002, l'Office européen de lutte contre la fraude a été alerté par la mission des Nations Unies au Kosovo (MINUK)d' un soupçon de fraude et a décidé d'ouvrir une enquête externe conformément à l'Art. 5 para 1 du Règlement (CE) n° 1073/1999.

A la suite de renseignements obtenus au Kosovo, il a été établi que les fonds européens concernés (approximativement 4,2 millions $US, environ 4 millions d'euros) avaient été transférés dans une banque à Gibraltar. Une autre tentative du principal suspect pour transférer les fonds de Gibraltar à Belize a été contrecarrée par la banque.

Le procureur général de Gibraltar, à la demande de l'OLAF, a pu obtenir de la Cour suprême le gel des comptes en banque concernés. En août 2002, l'OLAF a pu assurer le retour au budget du Kosovo du montant total qui avait été détourné. Il a ensuite lancé une procédure pour assurer le remboursement du solde et pour avoir accès aux relevés des comptes bancaires. En juillet 2002, l'Office a transféré aux autorités judiciaires allemandes toutes les informations et documents qu'il a pu obtenir sur la fraude soupçonnée, au cours de son enquête. En décembre 2002, le suspect principal, ancien employé des Nations unies au Kosovo, s'est présenté au bureau du procureur allemand à Bochum et a été mis en détention préventive. La justice allemande se reconnaissant compétente ( « rationae personae ») a condamné le prévenu en juin 2003 à trois ans et demie de prison pour le détournement des fonds destinés à la KEK.

Malgré la complexité des relations internationales à établir, cette enquête a été menée à bien dans des délais très courts grâce à la collaboration des autorités allemandes, celles de Gibraltar, du Kosovo et de Serbie. La participation des autorités judiciaires en Allemagne et à Gibraltar a été une clé pour la production des preuves de l'infraction, ainsi que les contacts établis avec les Nations unies à New York.

Une démarche interinstitutionnelle pour prévenir et combattre la corruption

1.5. Le cadre interinstitutionnel

Depuis mai 1999, la Communauté dispose d'un cadre légal pour lutter contre la fraude, la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté européenne et pour garantir à l'intérieur des institutions, organes et organismes la sauvegarde d'intérêts communautaires contre des comportements irréguliers [46]. Courant 2002, ce cadre juridique a suscité plusieurs contentieux [47] qui ont fourni des indications utiles sur la cohérence du cadre interinstitutionnel des enquêtes internes [48]: celui-ci s'applique de manière générale aux institutions, organes et organismes institués par les traités CE et Euratom ou par le Conseil, quelles que soient leurs prérogatives, aux membres des institutions couverts ou non par le Statut et soumis ou non au contrôle disciplinaire. Il ressort en particulier de la jurisprudence récente que les « intérêts financiers de la Communauté » figurant à l'article 280 du traité CE englobent non seulement les recettes et dépenses qui relèvent du budget communautaire mais également celles qui relèvent du budget d'autres organes ou organismes institués par le traité CE, tels que la BCE et la BEI [49].ainsi qu'à tous les fonds et ressources gérés par les institutions, organes et organismes de la Communauté, quelle que soit leur origine.

[46] Adoption, le 25 mai 1999, des règlements (CE) n°1073/1999 et (Euratom) n°1074/1999 relatifs aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude chargeant ce dernier de rechercher des faits graves, liés à l'exercice d'activité professionnelle, pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et agents des Communautés, susceptible de poursuites disciplinaires et, le cas échéant, pénales et d'enquêter sur tout éventuel manquement aux obligations analogues des membres des institutions et organes, des dirigeants des organismes ou des membres du personnel des institutions, organes et organismes non soumis au statut. Accord inter institutionnel du 25 mai 1999 entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission des Communautés européennes concernant les enquêtes internes de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF)(JO L 136, 31.5.1999). Décision de la Commission n°1999/352/CE, CECA, Euratom du 28 avril 1999.

[47] Suite à la requête en annulation introduite par 71 députés du Parlement européen, le Tribunal a estimé que la décision de cette institution est une mesure d'application générale qui s'applique à tous les membres du Parlement européen, nonobstant leurs prérogatives statutaires (Arrêt du 26 février 2002 du Tribunal de première instance dans l'affaire T-17/00 (Rothley et 70 autres membres du Parlement européen).

[48] Voir l'arrêt du TPI précité ainsi que les conclusions de l'Avocat Général le 3 octobre 2002 à propos des affaires C11-00 Commission/BCE et C15-00 Commission/BEI.

[49] Arrêt de la Cour de justice du 10 juillet 2003 dans les affaires C-11/00, Commission c . BCE et C-15/00, Commission c. BEI, annulant la décision du 7.10.1999 prise par la Banque centrale européenne et la décision du 10.11.1999 prise par la Banque européenne d'investissement.

Il ressort en outre de la mise en place progressive de ce cadre que la fonction d'enquête interne aux fins de protéger les intérêts financiers communautaires n'est pas de nature à porter atteinte à l'indépendance, ni à l'autonomie de gestion des divers organismes, ceux-ci décidant notamment des suites appropriées à donner, hormis sur le plan pénal. Dans son arrêt du 10 juillet 2003, la Cour rappelle les garanties visant à assurer une stricte indépendance de l'OLAF, l'assujettissement de celui-ci au plein respect du droit communautaire, la claire délimitation de l'objet de ses pouvoirs et moyens d'action et les diverses règles spécifiques auxquelles est soumis leur exercice.

La question s'est également posée à propos des organes institués dans le cadre du 3ème pilier : Europol, qui est en principe financé exclusivement par les Etats membres et dont le personnel a son propre statut, n'est pas concerné ; Eurojust par contre sera en très grande partie financé par le budget communautaire et aura à sa disposition un secrétariat composé de fonctionnaires soumis au statut de la fonction publique communautaire. C'est pourquoi l'article 38 paragraphe 4 de la décision du Conseil [50] permet à l'Office européen de lutte contre la fraude d'effectuer des enquêtes internes en son sein [51].

[50] Décision du Conseil n° 2002/187/JAI du 28 février 2002 instituant Eurojust afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité (JO L63 du 06.03.2002).

[51] Pour tenir compte des activités sensibles d'Eurojust en matière d'enquêtes et de poursuites, la décision du Conseil exclut l'accès de l'OLAF à toute information détenue ou créée dans le cadre de ces activités.

1.6. Instances disciplinaires et spécialisées

Chaque institution, organe ou organisme dispose d'instances disciplinaires propres, parfois dotées de compétence d'enquête interne. En février 2002, la Commission pour sa part a créé un Office d'investigation et de discipline chargé d'effectuer des enquêtes administratives [52] et de préparer les procédures disciplinaires. Par contre, pour tout fait ayant trait à des faits graves ou relatifs aux intérêts financiers communautaires, sur la base de son expertise en matière pénale et dans le domaine de la criminalité économique et financière, l'OLAF est saisi en priorité.

[52] Voir l'article 2 de la Décision de la Commission du 19 février 2002 (C(2002) 540). L'article 5 para 2 de cette même décision clarifie le partage de compétences dans le domaine des enquêtes administratives internes.

Par ailleurs, le nouveau règlement financier [53] du 25 juin 2002 a prévu la mise en place par chaque institution d'une instance spécialisée, indépendante au plan fonctionnel, qui se prononce sur l'existence éventuelle d'une irrégularité financière et ses conséquences. L'avis que sont amenées à émettre ces instances ne préjuge pas de la compétence des organes compétents en matière de fraude et de corruption. La mise en place globale du dispositif de contrôle interne pourrait faire l'objet de protocoles d'accord destinés à éviter tout chevauchement de compétences.

[53] Article 66 para 4 du Règlement (CE, Euratom) n°1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget des Communautés européennes (JO L 248 du 16.09.2002).

Enquête interne concernant une délégation de la Commission

Les cas de corruption interne impliquent souvent le détournement de procédures pour l'octroi des marchés publics.

L'Office européen de lutte antifraude a ouvert une enquête à l'encontre d'un employé de la Commission travaillant dans la délégation de Zagreb en Croatie, soupçonné de corruption. L'allégation était que les offres pour l'achat d'équipement et de services informatiques avaient été systématiquement truquées. Ceci aurait abouti à la conclusion de contrats en faveur de sociétés avec lesquelles deux employés avaient des relations. Dans la suite des recommandations faites par l'OLAF dans son rapport d'enquête adressé aux services en septembre 2002, la Commission prépare un ordre de recouvrement concernant la double facturation et a entamé des mesures disciplinaires à l'encontre d'un de ses agents.

Les enquêtes internes sont en général ouvertes sur la base de révélations faites par les membres du personnel des institutions [54] , ou encore sur la base de renseignements acquis lors d'une enquête externe. Toutes les informations relatives à des fonctionnaires, agents, dirigeants ou membres des institutions, organes et organismes sont évaluées par l'Office européen de lutte contre la fraude. Depuis la décision de la Commission d'avril 2002 [55], l'agent ou le fonctionnaire qui a fourni de bonne foi des informations à l'Office européen de lutte contre la fraude, conformément à son obligation, peut demander de l'institution une protection contre tout traitement inéquitable ou discriminatoire.

[54] Conformément à l'article 4 de la Décision modèle annexée à l'accord inter institutionnel du 25 mai 1999.

[55] Décision de la Commission du 4 avril 2002 relative à la conduite à tenir en cas de suspicion d'actes répréhensibles graves (doc. C(2002) 845).

Le renforcement de la dimension pénale

Le renforcement de la dimension pénale dans le domaine des activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés appelle des initiatives de la Commission ciblées sur le caractère et les besoins spécifiques de la lutte contre ces formes de criminalité contre l'Europe. Par ailleurs, la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, conformément aux demandes du Conseil de Tampere d'octobre 1999, implique un renforcement de la coopération entre les Etats membres et entre les différents organes compétents en matière de coopération judiciaire et policière.

Certaines avancées remarquables sont intervenues dans ce domaine courant 2002, notamment dans le domaine de la ratification des instruments conventionnels, dans le débat sur le projet de parquet européen et dans la coopération judiciaire pénale.

1.7. La dimension pénale dans le domaine de la protection des intérêts financiers

La ratification de la Convention sur la Protection des intérêts financiers des Communautés européennes et de certains de ses protocoles

Dans le domaine de la protection des intérêts financiers en général, une étape importante a été franchie avec l'entrée en vigueur le 17 octobre 2002, suite à leur ratification par tous les Etats membres, de la Convention « PIF » [56], de son premier protocole [57], ainsi que du protocole du 29 novembre 1996 relatif à la compétence de la Cour de Justice. Ces ratifications sont détaillées dans le titre II du rapport. En vertu de cette convention et de son premier protocole, les Etats membres sont tenus notamment d'intégrer la définition pénale de la fraude et de la corruption (active et passive) portant préjudice aux intérêts financiers communautaires dans leur droit national et de prévoir la responsabilité pénale des chefs d'entreprise pour ces infractions. Ceci ne préjuge pas de la compétence de la Commission, en vertu de l'article 280 du traité CE, ni de sa capacité de proposition en vue de renforcer la dimension pénale. La Commission devrait à présent examiner la manière dont les Etats membres se sont conformés à leur obligation en matière de pénalisation de la fraude et de la corruption (ainsi que du blanchiment de capitaux après ratification du second protocole), et à présenter le résultat de cette analyse.

[56] Convention établie sur base de l'article K3 du Traité sur l'Union européenne, relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes - JO C 316 du 27.11.1995.

[57] Protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes - JO C 313 du 23.10.1996.

Par contre, le second protocole de 1997 [58] n'est pas encore entré en vigueur, faute de ratification par tous les Etats membres, en dépit de l'appel du Conseil dans ses conclusions du 8 novembre 2002 [59]. Ceci entraîne un nouveau retard préjudiciable à l'efficacité de l'action au niveau communautaire dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux et de la coopération technique et opérationnelle entre les autorités de poursuite et avec la Commission (OLAF). La spécificité de cette collaboration étroite et régulière ne préjuge pas de la coordination nécessaire de la Commission (OLAF) avec des organes européens compétents en matière de lutte contre la criminalité.

[58] Deuxième protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes relatif au blanchiment des capitaux provenant de comportements frauduleux portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté, à la responsabilité des personnes morales, à la confiscation des biens et à la coopération avec la Commission - JO C 221 du 19.7.1997.

[59] Point 10 des conclusions du Conseil ECOFIN en date du 8 novembre 2002 sur la protection des intérêts financiers et la lutte contre la fraude (document 13244 FIN 409).

Au regard de l'urgence qu'il y a à donner son plein effet à la coopération entre les Etats membres et la Commission, telle qu'elle découle en outre de l'article 280 paragraphe 3 du traité CE [60] et du droit dérivé, la Commission maintient en tout état de cause sa proposition de directive relative à la protection des intérêts financiers communautaires [61], qu'elle considère comme le moyen le plus adéquat pour assurer une application effective et proportionnée du droit communautaire. La proposition de directive qui bénéficie du soutien du Parlement européen et de la Cour des Comptes, permettrait en outre, une fois adoptée, à la Communauté, d'exercer ses responsabilités en matière de contrôle. [62]

[60] Telle que consacrée par l'article 1 paragraphe 2 du règlement 1073/99, l'article 2 paragraphe 2 de la Décision de la Commission n°1999/352/CE, Euratom ainsi que le règlement 2185/96 du Conseil (article 4).

[61] JO C 240E du 28.8.2001.

[62] Cette même analyse fonde une proposition de directive pour la protection pénale de l'environnement basée sur l'article 175 du traité CE sur laquelle la Cour de justice devra s'exprimer prochainement et clarifier ainsi la question des compétences en matière pénale dans les traités.

Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen.

L'exigence de poursuivre de manière plus effective les auteurs de la criminalité portant atteinte aux intérêts financiers communautaires, a fortiori dans le cadre d'une Europe élargie, a conduit la Commission à proposer la création d'un procureur européen, afin de remédier au morcellement de l'espace pénal en ce domaine [63]. La Commission a adopté un Livre vert sur un procureur européen le 12 décembre 2001 [64], et mené un large débat tout au long de l'année 2002 avec tous les milieux intéressés: parlements et gouvernements nationaux, institutions et organes communautaires, professions liées au procès pénal, praticiens et universitaires, organisations non gouvernementales concernées. La Commission a organisé, les 16 et 17 septembre 2002, une audition publique avec les représentants des acteurs intéressés.

[63] COM(2000)34. Contribution complémentaire de la Commission à la Conférence intergouvernementale sur les réformes institutionnelles - la protection pénale des intérêts financiers communautaires : un Procureur européen, 29.9.2000, COM(2000) 608. Proposition sur l'introduction d'un nouvel article 280bis du traité CE non reprise par le Conseil européen de Nice.

[64] COM(2001)715. Le Conseil européen dans ses conclusions à Laeken, les 14 et 15 décembre 2001 a invité le Conseil à examiner rapidement ce livre vert, en tenant compte de la diversité des systèmes et traditions juridiques.

Sur le fond, les réactions sont en majorité favorables au principe de la création d'un procureur européen, cependant les autorités gouvernementales restent globalement en retrait par rapport aux représentants du Parlement européen [65], du Comité de surveillance et de la Cour des comptes ou par rapport aux praticiens et aux représentants de la société civile. Beaucoup insistent pour que la proposition de la Commission soit affinée afin de répondre à la fois aux critères d'efficacité et de plein respect des droits fondamentaux. Une partie de l'opinion favorable au projet défend de surcroît l'idée de placer au niveau communautaire la fonction de contrôle des actes du procureur européen.

[65] Voir notamment les points 59 à 62 de la Résolution du Parlement européen du 13.03.2003 relative à la protection des intérêts financiers - Rapport annuel 2001.

Le Livre Vert a donc rempli son office et, dans la ligne de sa proposition à la Conférence intergouvernementale (CIG) 2000, la Commission a soumis à la Convention sur l'Avenir de l'Europe une contribution substantielle et participé activement à ses travaux. Dans le cadre de la Convention, certains gouvernements ont considéré que les compétences d'un Procureur devraient être plus larges que la proposition de la Commission. D'autres ont réitéré leur opposition à la création d'un procureur. Le projet de Traité instituant une Constitution inclut une disposition qui permet au Conseil, à l'unanimité, d'instituer un « Parquet européen », compétent non seulement en matière de lutte contre les infractions affectant les intérêts de l'Union, mais aussi contre la criminalité grave à dimension transfrontalière. La Commission se félicite de cette possibilité, tout en regrettant la faiblesse de la formulation, notamment l'exigence de l'unanimité.

1.8. La coopération judiciaire en matière pénale

Conformément aux demandes du Conseil de Tampere d'octobre 1999, la mise en place d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice implique un renforcement de la coopération entre les Etats membres, en particulier par le rapprochement du droit pénal [66] et l'application du principe de reconnaissance mutuelle. Les progrès enregistrés en 2002 dans ce domaine, notamment la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen [67], destinée à remplacer les procédures d'extradition entre Etats membres, auront un impact positif pour la protection des intérêts financiers.

[66] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen pour la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne - COM (2001)628 final.

[67] Décision-cadre du Conseil du 13.06.2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres - 2002/584/JAI - JO L 190 du 18.07.2002, transposable à compter du 1er janvier 2004.

Par ailleurs, la mise en place progressive de l'espace européen de liberté, de sécurité et de justice renforce la nécessité du partenariat entre les organes institués dans le cadre du « troisième pilier » (titre VI du traité sur l'UE) et les instances communautaires compétentes pour la protection des intérêts financiers. En particulier, la coopération avec les organismes de coopération judiciaire et policière (compétents en matière de criminalité organisée internationale) a franchi un nouveau cap en 2002, suite à l'extension du mandat d'Europol et à la création d'Eurojust décidées par le Conseil.

En annexe à la décision du Conseil du 6 décembre 2001 étendant le mandat d'Europol à toutes les formes graves de criminalité internationale énumérées à l'annexe de la convention Europol [68], le Conseil avait invité à la négociation d'un accord entre Europol et la Commission pour tenir compte des compétences de l'OLAF et de la Commission. Les négociations [69] poursuivies en 2002 ont abouti le 18 février 2003 à la signature d'un arrangement administratif de coopération. Cet arrangement pose le cadre général pour une coopération dans les domaines de compétence respective, notamment en matière de consultation, d'assistance mutuelle et d'échange d'informations pour les domaines où existe un intérêt commun, à l'exception de l'échange de données à caractère personnel. En outre, l'arrangement administratif prévoit que, dans le domaine de ses activités opérationnelles auquel s'étend son indépendance, l'OLAF peut conclure directement des arrangements avec Europol pour préciser les modalités pratiques de coopération.

[68] (JO C362 du 18.12.2001).

[69] Négociations entamées début 2001 en liaison avec l'adoption du règlement (CE) 1338/2001 du Conseil du 28 juin 2001 relatif à la protection de l'euro contre le faux monnayage, Dans ce domaine, le rapport de la Commission (COM(2001)771 final du 13.12.2001) établit que tous les Etats membres n'ont pas réussi à se conformer en particulier à l'article 6 de la Décision-cadre du Conseil du 29.05.2000 (2000/383/JAI - JO L 140 du 14.06.2000). Cet article prévoit que chaque Etat membre s'assure que les comportements qualifiés d'infraction de faux monnayage sont passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives.

Par ailleurs, suite à la création d'Eurojust par décision du Conseil du 28 février 2002, les travaux ont progressé afin d'assurer la synergie entre les compétences respectives d'Eurojust et de l'OLAF et de favoriser l'échange d'information opérationnelle entre ces deux organes. Il s'agit en particulier de préciser l'articulation entre la «coopération étroite et régulière» définie à l'article 280-3 du traité CE (entre les autorités compétentes et avec la Commission) et la coopération entre autorités nationales organisée via les membres d'Eurojust, dans le cadre du 3ème pilier [70]. Le mémorandum d'entente négocié en 2002 et signé par l'Office et Eurojust le 14 avril 2003 prévoit une coordination étroite entre l'unité de magistrats de l'OLAF et les membres d'Eurojust.

[70] La décision du Conseil indique dans son considérant 8 que « les compétences d'Eurojust sont sans préjudice des compétences de la Communauté en matière de protection des intérêts financiers». La Commission a fait une déclaration, annexée à la décision du Conseil, selon laquelle « la protection des intérêts financiers communautaires est une responsabilité partagée entre la Communauté et les Etats membres et à ce titre, il importe de souligner qu'au niveau des traités, l'article 280 du traité CE constitue la base juridique spécifique pour conduire les actions de coopération avec les autorités nationales compétentes (art. 280.3 CE) ou prendre les mesures nécessaires pour prévenir et combattre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers communautaires (art. 280.4 CE). C'est notamment dans ce cadre que devrait être garantie la coopération étroite et régulière entre l'Office européen lutte antifraude (OLAF) et les autorités nationales de poursuite d'une part et entre la Commission (OLAF) et Eurojust d'autre part.

Conformément au Plan d'Action de la Commission pour 2001-2003 sur la lutte antifraude [71], 2002 a donc marqué une avancée dans la définition des modalités pratiques de la coopération entre des organes qui ont vocation à devenir des interlocuteurs privilégiés, dans la perspective du respect des principes fixés par l'article 280 du traité CE. Il ne s'agit bien sûr que d'une première étape dans le processus qui devra mener vers un système cohérent, transparent et lisible au niveau de tous les organes européens engagés dans la lutte contre la criminalité transnationale et en particulier, pour la protection des intérêts financiers, vers la création dans le traité d'un parquet européen.

[71] Communication de la Commission du 15 mai 2001, Protection des intérêts financiers des Communautés. Lutte antifraude. Plan d'action pour 2001-2003 (COM(2001) 254 final), para. 2.1.2.

Suivi du plan d'action 2001-2003

La Commission présente ici un rapport d'étape sur l'exécution du Plan d'Action 2001 - 2003 sur la Protection des intérêts financiers des Communautés [72]. Il vise à mettre en évidence la réalisation des actions prévues pour 2002, dans le respect de la réalisation des grands objectifs arrêtés par l'Approche stratégique de juin 2000 et compte tenu des nécessaires adaptations du calendrier et du programme de travail de la Commission.

[72] COM (2001) 254 final du 15.5.2001.

Le tableau présenté en annexe [73] indique les éléments pertinents en termes de respect du calendrier prévisionnel, de services responsables ainsi que d'identification des instruments juridiques ou administratifs. Le lien est fait à chaque fois avec les initiatives du Plan d'action et à l'occasion, des informations sont fournies sur le suivi au-delà du seul exercice 2002.

[73] Le tableau ne reprend pas les actions pour lesquelles aucune initiative ou suivi n'est prévue pour 2002. Pour ce qui est des colonnes du tableau : - les deux premières colonnes rappellent l'objectif et l'action figurant dans le plan d'action tel qu'adopté en mai 2001 ; - la troisième colonne identifie la direction générale chef de file ; - la quatrième colonne indique si et comment l'objectif a été atteint ; les éléments de suivi permettent de dépasser l'horizon strictement annuel du tableau ; -la cinquième colonne fournit, le cas échéant, une explication succincte des conditions de mise en oeuvre et de l'impact de l'initiative.

Titre II - Mise en oeuvre de l'article 280 par les États membres en 2002 - Mesures adoptées pour protéger les intérêts financiers de la Communauté

Conformément à l'article 280 du Traité CE, le Rapport annuel de la Commission présente également les efforts consentis par les États membres au cours de l'année précédente pour combattre la fraude et autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté.

À la différence des exercices précédents, les réponses des États membres aux différentes rubriques du questionnaire sont reprises en annexe du Rapport. Ils pourront ainsi être consultés par ceux qui souhaitent avoir une vue complète des activités développées par les États membres au cours des douze mois précédents pour protéger les intérêts financiers de la Communauté, dans chacun des secteurs couverts. Ce titre II du Rapport se limitera dès lors à un relevé des faits les plus marquants communiqués par les États membres.

La Commission base ce relevé sur les réponses des États membres à un questionnaire (« questionnaire article 280 »), qui a été adapté en fonction de l'expérience passée, tout en préservant la continuité nécessaire avec les années précédentes. Ceci facilitera le suivi de l'activité en matière de lutte anti-fraude, au niveau des États membres, au cours des dernières années.

Le relevé commence par un aperçu des principaux développements législatifs, réglementaires et administratifs, au niveau des États membres, concourant à la protection des intérêts financiers communautaires contre la fraude et les irrégularités. Puis un paragraphe séparé est dédie à chacun des trois domaines principaux des ressources et des dépenses communautaires (ressources propres traditionnelles, dépenses agricoles et actions structurelles).

Comme les années précédentes, la deuxième rubrique (point 7) traite de la mise en oeuvre de la Convention sur la protection des intérêts financiers de la Communauté et de ses protocoles. L''état de ratification de ces instruments dits « troisième pilier » se limite toutefois au deuxième protocole, étant donné que la ratification, par les derniers États membres, de la Convention et de ses autres protocoles a été accomplie en 2002.

La troisième et la quatrième rubrique (points 8 et 9) couvrent, respectivement, l'organisation de l'activité de contrôle, en termes d'effectifs, dans les trois secteurs concernés (ressources propres, dépenses agricoles et mesures structurelles), et la coordination entre les services au sein de chaque État membre. L'objectif est de donner une première image du système de protection des intérêts financiers communautaires mis en place par chaque État membre. Les données chiffrées communiquées par les États membres pour cette partie du rapport font l'objet d'une tentative d'analyse par la Commission.

L'annualité et le caractère horizontal et multi-sectoriel du rapport annuel rendent difficile une évaluation en profondeur de tous les aspects de la protection des intérêts financiers communautaires par les États membres [74]. C'est pourquoi la Commission envisage, pour l'avenir, une approche plus ciblée et pluriannuelle.

[74] Le Parlement a, à deux reprises, souligné que l'inventaire des nouvelles mesures nationales devrait être accompagné d'une analyse par la Commission, permettant de mettre en évidence les éventuelles faiblesses dans le domaine de la protection des intérêts financiers des Communautés (Résolution du Parlement européen du 13 mars 2003 sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude - Rapport annuel 2001 ; Résolution du Parlement européen du 29 novembre 2001 sur le rapport annuel 2000 de la Commission concernant la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude et sur la communication de la Commission relative à la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude, Plan d'action pour 2001-2003).

Textes concourant à la mise en oeuvre de l'article 280 du traité CE - principaux développements législatifs, réglementaires et administratifs

Parmi les nouvelles mesures concourant à la mise en oeuvre de l'article 280 du Traité qu'ont communiquées les États membres en réponse au « questionnaire article 280 » pour 2002 figurent des actions de nature diverse : nouvelles mesures législatives, modifications au niveau institutionnel, adoption de textes interprétatifs de la législation communautaire concernant la protection des intérêts financiers, ou encore mise en application de nouveaux instruments informatiques.

Il est clair que ces différentes mesures n'ont pas un impact égal sur le degré de protection des intérêts financiers communautaires au sein des États membres.

Les faits les plus marquants signalés par les États membres sont résumés ci-dessous, par domaine d'activité (ressources propres, dépenses agricoles, actions structurelles). Il s'agit d'un relevé non-exhaustif des développements les plus parlants intervenues en 2002.

Un relevé complet de toutes les nouvelles mesures concourant à la mise en oeuvre de l'article 280 du Traité en 2002 peut être consulté en annexe (tableaux 1.1., 1.2. et 1.3.).

Comme l'ont souligné plusieurs États membres en réponse au questionnaire, l'absence ou la carence de nouvelles mesures en 2002 ne permet pas de tirer des conclusions générales sur le degré de protection des intérêts financiers communautaires dans l 'État membre concerné. Au contraire, une telle carence de nouvelles mesures peut justement refléter une activité législative ou réglementaire plus intense au cours des années précédentes.

1.9. Ressources propres

Le tableau 1.1. reprend, par État membre, les nouveaux développements législatifs, réglementaires et administratifs intervenus en 2002 en matière de ressources propres.

Parmi les développements les plus marquants dans le domaine des douanes, on peut mentionner la modification de la loi douanière au Danemark, permettant aux autorités douanières et fiscales de saisir toute somme d'argent supérieur à 15 000 euros.

En France, à la suite de la mise en oeuvre effective, en décembre 2001, d'un nouvel Article 28-1 dans le code de procédure pénale donnant la possibilité d'habiliter les agents des douanes à effectuer des enquêtes judiciaires, notamment dans le domaine concernant la fraude aux intérêts financiers communautaires, de nouvelles dispositions ont été adoptées en 2002 afin de doter ces agents d'un service autonome permettant d'accroître les moyens mis à la disposition de l'autorité judiciaire en matière économique et financière.

En Italie, l'Agence douanière a mis en oeuvre, par circulaire, de nouvelles procédures de gestion informatisées de la comptabilité séparée des ressources propres.

Les autorités britanniques font part de la participation active de l'administration douanière, ensemble avec les autorités des autres États membres, au groupe sur le projet d'assistance mutuelle dans le cadre de l'organisation mondiale des douanes, visant à moderniser et à réviser la convention multilatérale de Nairobi sur l'assistance mutuelle. La nouvelle convention proposée aidera les autorités douanières internationales à réaliser des contrôles plus efficaces et aura un impact positif sur les contrôles fiscaux et la lutte contre la fraude pour les échanges entre l'UE et les pays tiers.

En Belgique, une nouvelle législation sur les faillites a été adoptée. Celle-ci permettra de déjouer l'utilisation de sociétés écrans, en facilitant l'établissement du bilan de liquidation, la détermination des causes et des circonstances de la faillite ainsi que de la responsabilité d'administrateurs de fait ou de droit qui se sont rendus coupables de fraude fiscale grave et organisée.

Les autorités irlandaises font part de l'adoption, en mars 2002, des Conventions "CIS" (système d'information douanier) et "Naples 2", ainsi que des instruments qui s'y rapportent. De ce fait, la mise en oeuvre de l'accord d'application provisoire de la convention CIS est devenue possible depuis le 1er juin 2002.

1.10. Dépenses agricoles

En matière de dépenses agricoles, il y a eu plusieurs développements marquants en 2002.

Les autorités autrichiennes font remarquer que le nombre d'autorités de paiement a été réduit, en 2002, de 3 à 2, par un transfert, dès le 16 octobre, des tâches de l'autorité de paiement pour le "développement rural" (ministère de l'agriculture) vers l'autorité de paiement Agrarmarkt Austria (AMA). Cette modification vise à concentrer les flux d'argent, les procédures administratives et les systèmes de notification, à standardiser et unifier le système d'audit, à améliorer l'expertise technique, l'efficacité et le recouvrement des fonds, à concentrer et standardiser la certification de l'apurement des comptes par l'autorité de paiement.

En Grèce, en ce qui concerne plus spécifiquement les mesures de développement rural, les dispositifs de contrôle et de sanction ont été renforcés. Un arrêté ministériel prévoit notamment des sanctions en cas d'irrégularités aux dispositions communautaires et nationales, consistant en des corrections financières qui concernent une partie ou la totalité du financement communautaire, avec l'ouverture parallèle de la procédure de recouvrement des montants indûment versés, voire l'exclusion de l'organisme concerné lorsque les irrégularités deviennent graves.

Parmi les autres développements intéressants et de portée horizontale, on peut mentionner le renforcement, en Espagne, de l'organisme responsable pour la coordination des contrôles et des sanctions dans le domaine de la politique agricole commune,ou l'instauration, en Italie, de procédures de sanction dans le cadre du règlement n° 4045/89.

L'ensemble des nouvelles mesures adoptées par les États membres dans le domaine des dépenses agricoles peuvent être consultées en annexe (tableau 1.2). L'application concrète de ces n