Rapport spécial Le Fonds pour les 
frontières extérieures 
a encouragé la solidarité 
financière, mais il doit 
apporter davantage  
de valeur ajoutée 
européenne et ses 
résultats doivent 
être  mieux mesurésFR 2014  n° 15
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2014
ISBN 978-92-9207-027-4
doi:10.2865/97856
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du droit d’auteur.
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FR 2014  n° 15
Rapport spécial Le Fonds pour les 
frontières extérieures 
a encouragé la solidarité 
financière, mais il doit 
apporter davantage 
de valeur ajoutée 
européenne et ses 
résultats doivent être 
mieux mesurés
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deuxième  alinéa, du TFUE)
02
 Table  
des matières
Points
 Glossaire
I-VI Synthèse
1-19 Introduction
1-10 Le Fonds pour les frontières extérieures
11-13 Contexte dans lequel s’inscrit le FFE
14-19 Rôles et responsabilités
20-24 Étendue et approche de l’audit
25-74 Observations
26-29 Le FFE a contribué à la gestion des frontières extérieures, mais le résultat global n’a pu être mesuré 
et le faible taux d’exécution dans certains États membres en a limité l’incidence
26-28 Les programmes et les projets étaient axés sur les priorités du FFE, mais le résultat global n’a pu être mesuré
29 Faible taux d’exécution dans certains États membres
30-47 Le FFE a permis d’encourager la solidarité financière, mais la valeur ajoutée européenne apportée 
par ailleurs s’est avérée limitée
32-34 Le système de renforcement des priorités spécifiques a été partiellement inefficace
35-40 La coopération opérationnelle entre États membres n’a guère été soutenue
41-44 Le mécanisme du FFE mis en place pour parer aux défaillances spécifiques constatées à des points  
de passage frontaliers stratégiques et le mécanisme d’urgence ont été partiellement efficaces
45-47 Une aide a été octroyée à des projets qui auraient de toute façon été financés au niveau national, 
qui n’étaient pas assortis d’une évaluation appropriée des besoins ou dont une grande partie des coûts 
étaient inéligibles
03 Table des matières 
48-65 Des faiblesses sur les plans stratégique et opérationnel ont affecté la programmation du FFE  
ainsi que sa mise en œuvre aux niveaux des États membres et de la Commission
49-51 Les programmes ne s’inscrivent pas dans des stratégies nationales concernant le contrôle des frontières 
et les visas…
52-55 … et ne sont pas assortis d’objectifs SMART et d’indicateurs mesurables
56-57 Les exigences en matière de programmation annuelle ont entraîné une charge administrative excessive 
et des difficultés de mise en œuvre
58-60 Dans certains États membres, les procédures de sélection de projets ne garantissaient pas la satisfaction 
des besoins réels
61-65 Dans certains États membres, des procédures de marchés publics inadéquates risquent de compromettre  
la bonne gestion financière
66-74 Les faiblesses affectant le suivi assuré par les autorités responsables et les graves lacunes  
des évaluations ex post réalisées par la Commission et les États membres ne permettent pas 
d’évaluer le résultat global du Fonds de façon appropriée
67-70 Les États membres n’ont pas assuré un suivi approprié des projets ni établi de rapports adéquats à leur sujet
71-74 Des retards et de graves lacunes ont affecté les évaluations ex post au niveau des États membres  
et de la Commission
75-83 Conclusions et recommandations
76-78 Le FFE a contribué à la gestion des frontières extérieures, mais le résultat global n’a pu être mesuré  
en raison de graves lacunes dans les évaluations et de l’absence d’objectifs SMART
79-80 Le FFE a encouragé la solidarité financière, mais la valeur ajoutée européenne apportée par ailleurs  
s’est avérée limitée
81 Faiblesses stratégiques dans la programmation du FFE
82-83 Faiblesses dans la mise en œuvre du FFE
 Annexe  — Projets audités
 Réponses de la Commission
04
 Glossaire
Acquis de Schengen : ensemble commun des règles Schengen que les États Schengen sont tenus d’appliquer, 
notamment en ce qui concerne le contrôle des frontières terrestres, maritimes et aériennes (aéroports), la délivrance de 
visas, la coopération policière et la protection des données à caractère personnel.
Actions communautaires : projets cofinancés par le FFE pour soutenir la coopération entre États membres. Les thèmes 
des projets sont définis dans le programme de travail annuel et les appels à propositions de la Commission. Les actions 
communautaires sont gérées directement par la Commission et mises en œuvre par les États membres.
Actions d’urgence : projets cofinancés par le FFE pour soutenir les États membres en cas de situations d’urgence dûment 
motivées nécessitant une action urgente aux frontières extérieures. Les actions d’urgence sont gérées directement par la 
Commission et mises en œuvre par les États membres.
Actions spécifiques : les actions spécifiques sont gérées directement par la Commission et fondées sur un programme de 
travail annuel. Elles devraient contribuer au développement du système européen de gestion intégrée des frontières en 
remédiant aux défaillances constatées à des points de passage frontaliers stratégiques recensées grâce à une analyse des 
risques effectuée par Frontex.
AESM : l’Agence européenne pour la sécurité maritime aide la Commission européenne et les États membres à établir 
et à mettre en œuvre la législation de l’UE dans les domaines de la sécurité et de la sûreté maritimes, ainsi que de la 
pollution causée par les navires. Elle est également chargée de tâches opérationnelles dans le domaine de la lutte contre 
la pollution par les hydrocarbures, de la surveillance des navires, ainsi que de l’identification et du suivi des navires 
à grande distance.
Catalogue Schengen sur les contrôles aux frontières extérieures, le retour et la réadmission : ce document élaboré 
par le Conseil de l’Union européenne comprend des recommandations et recense les meilleures pratiques afin d’aider 
tant les États membres de l’espace Schengen que les États adhérant à Schengen à appliquer l’acquis de Schengen 
correctement.
CSUE : le Centre satellitaire de l’Union européenne est une agence de l’UE active dans le domaine de la défense et de 
la sécurité, qui soutient le processus de prise de décision de l’Union européenne au moyen de l’analyse de l’imagerie 
satellitaire et d’autres données.
DG Affaires intérieures : direction générale (DG) de la Commission européenne chargée du domaine politique intitulé 
«Affaires intérieures».
Espace Schengen : espace composé de 26 pays européens qui ont supprimé les contrôles des passeports et de 
l’immigration à leurs frontières communes. Il comprend 22 États membres de l’UE et les 4 pays membres de l’Association 
européenne de libre‑échange (AELE).
eu‑LISA : Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de 
l’espace de liberté, de sécurité et de justice.
Eurosur : le Système européen de surveillance des frontières met à disposition une plateforme d’échange d’informations 
et de coopération entre les autorités des États membres chargées du contrôle aux frontières, ainsi qu’avec Frontex.
Évaluations de Schengen : vérifications effectuées par le Conseil afin de contrôler si l’acquis de Schengen est 
correctement appliqué. À la suite de l’adoption du règlement (UE) n° 1053/2013 du Conseil du 7 octobre 2013 portant 
création d’un mécanisme d’évaluation et de contrôle destiné à vérifier l’application de l’acquis de Schengen, c’est la 
Commission qui assure dorénavant le rôle de chef de file lors de ces évaluations.
Fonds pour la sécurité intérieure (FSI) «frontières et visas» : le FSI «frontières et visas», dans lequel le FFE est intégré, 
a été mis en place pour la période 2014 ‑2020.
05 Glossaire
Frontex : Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États 
membres de l’Union européenne. Frontex coordonne les opérations des États membres dans les zones frontalières 
subissant une pression migratoire importante, effectue des analyses de risques et soutient la formation des 
gardes‑frontières.
Objectifs SMART : des objectifs sont SMART lorsqu’ils sont spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés.
Programme annuel : programme de travail d’un État membre permettant de mettre en œuvre son programme 
pluriannuel.
Programme SOLID : programme général «Solidarité et gestion des flux migratoires» pour la période 2007 ‑2013, qui 
comporte quatre Fonds (le Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers, le Fonds européen pour les 
réfugiés, le Fonds européen pour le retour et le Fonds pour les frontières extérieures). Dans le présent rapport, le terme 
«Fonds» désigne le Fonds pour les frontières extérieures.
Système de gestion et de contrôle : ensemble de procédures et de dispositions pratiques adoptées par un État membre 
pour mettre en œuvre les Fonds SOLID.
Système d’information Schengen (SIS II) : système d’information à grande échelle utilisé par les gardes‑frontières, 
ainsi que par les autorités policières, douanières, judiciaires et par celles chargées des visas de l’ensemble des pays de 
l’espace Schengen, afin d’échanger des données telles que des informations concernant des personnes potentiellement 
impliquées dans des délits graves ou des personnes susceptibles de ne pas être autorisées à pénétrer ou à séjourner sur le 
territoire de l’UE.
Système d’information sur les visas (VIS) : système d’information à grande échelle qui permet aux États Schengen 
d’échanger des données relatives aux visas.
Valeur ajoutée européenne : valeur créée par le FFE, qui s’ajoute à celle qui aurait été générée par l’action des États 
membres seuls. Elle comprend la solidarité financière en vertu de laquelle les États membres qui supportent, pour le 
bénéfice de l’UE, une charge financière plus lourde obtiennent un financement plus important. Une valeur ajoutée 
européenne peut être apportée par ailleurs en soutenant des priorités spécifiques de l’UE ou la coopération entre États 
membres, ou encore en ciblant les problèmes les plus urgents, à savoir ceux relatifs aux zones frontalières les plus 
menacées.
06
 Synthèse
I
Le Fonds pour les frontières extérieures (FFE) est le principal 
instrument financier de l’UE destiné à soutenir la gestion 
des frontières extérieures. Il était doté de 1,9 milliard d’euros 
pour la période 2007 ‑2013. L’objectif général du FFE est 
d’aider les États Schengen actuels et futurs à garantir des 
contrôles uniformes, efficaces et efficients à leurs frontières 
extérieures communes.
II
La Cour a centré son audit sur les processus relatifs 
à l’efficacité du FFE, à sa valeur ajoutée européenne, ainsi 
qu’à la réalisation des objectifs des programmes et des 
projets. Elle a examiné la conception, la programmation 
et la mise en œuvre du FFE, ainsi que le suivi et les 
évaluations dont il a fait l’objet.
III
L’audit a montré que le FFE a contribué à la gestion des 
frontières extérieures et qu’il a encouragé la solidarité 
financière. Cependant, la valeur ajoutée européenne 
apportée par ailleurs a été limitée et le résultat global n’a 
pu être mesuré en raison de faiblesses affectant le suivi 
assuré par les autorités responsables, ainsi que de graves 
lacunes dans les évaluations ex post de la Commission et 
des États membres.
IV
Les programmes des États membres ne s’inscrivaient pas 
dans des stratégies nationales concernant le contrôle des 
frontières et les visas et n’étaient pas assortis d’objectifs 
SMART ni d’indicateurs mesurables. Les procédures de 
sélection de projets n’ont pas permis de répondre aux 
besoins réels des États membres et ceux‑ci ont mis en 
place des procédures de marchés publics inadéquates 
qui risquent de compromettre la bonne gestion 
financière.
V
La Cour a relevé que de graves faiblesses affectaient la 
gestion du Fonds dans des États membres concernés 
au premier chef (la Grèce, l’Espagne, l’Italie et, pour les 
premières années de financement, Malte). Dans certains 
pays, un faible taux d’exécution a limité l’efficacité 
du Fonds. En raison de ces faiblesses, la gestion des 
frontières risque de ne pas être renforcée de façon 
adéquate là où cela s’avère le plus nécessaire.VI
La Cour axe ses recommandations sur les quatre 
domaines ci‑après.
a) Assurer la disponibilité d’informations  
sur le résultat global  
Les États membres devraient définir des valeurs 
cibles mesurables pour les indicateurs de réalisation, 
les indicateurs de résultat et, si possible, les 
indicateurs d’impact. De plus, ces indicateurs 
devraient être enregistrés dès le début du 
programme au moyen de systèmes informatiques 
appropriés. Dans son rapport d’évaluation, la 
Commission devrait veiller à présenter aux parties 
prenantes une analyse éclairée et actuelle des 
données sous‑jacentes.
b) Augmenter la valeur ajoutée européenne du Fonds  
La Commission devrait fournir à Frontex des 
informations à jour, pertinentes et complètes 
concernant la mise en œuvre du FFE, du Fonds 
pour la sécurité intérieure et des instruments 
subséquents. L’enregistrement des biens cofinancés 
dans le parc des équipements de Frontex devrait 
être obligatoire pour les biens qui peuvent servir 
ses besoins. Par ailleurs, les États membres et la 
Commission devraient se concentrer davantage sur 
la mise en place des centres communs de traitement 
des demandes de visa ainsi que d’autres formes de 
coopération consulaire plutôt que sur la rénovation, 
l’adaptation ou l’équipement des consulats.
c) Intégrer le FFE dans une stratégie nationale 
pour la gestion des frontières  
Les États membres devraient élaborer des stratégies 
nationales globales dans le domaine de la gestion 
des frontières en se fondant sur une analyse des 
risques conforme au modèle d’analyse commune 
et intégrée des risques. Cela devrait constituer une 
condition  préalable à l’octroi d’un financement 
au titre du Fonds pour la sécurité intérieure ou 
d’instruments subséquents.
d) Renforcer la mise en œuvre du Fonds  
Les capacités administratives, y compris le respect 
des règles concernant les marchés publics, devraient 
être renforcées, notamment dans les États membres 
concernés au premier chef.
07
 Introduction
Le Fonds pour les 
frontières extérieures 
01 
Le Fonds pour les frontières extérieures 
(FFE) est le principal instrument finan ‑
cier de l’Union européenne (UE) destiné 
à soutenir la gestion des frontières 
extérieures. Il était doté de 1,9 milliard 
d’euros pour la période 2007 ‑20131. 
L’objectif général du FFE est d’aider les 
États Schengen actuels et futurs à garan ‑
tir des contrôles uniformes, efficaces et 
efficients aux frontières extérieures des 
États membres de l’Union européenne.
02 
Au sein de l’espace Schengen, les 
contrôles aux frontières intérieures ont 
été supprimés et, par conséquent, la 
sécurité des frontières extérieures d’un 
État concerne également tous les autres. 
En raison des situations géographiques 
propres à chaque pays, les respon ‑
sabilités en matière de contrôles aux 
frontières varient considérablement. Le 
FFE vise à mettre en place une solida ‑
rité financière entre les États membres2 
en apportant un soutien à ceux pour 
lesquels le contrôle des frontières exté ‑
rieures de l’UE représente une lourde 
charge.
03 
Actuellement, 28 États membres mettent 
en œuvre le FFE (voir figure 1 ). À l’excep ‑
tion du Royaume‑Uni, de l’Irlande et de 
la Croatie, tous les États membres de l’UE 
participent au FFE3.04 
Les objectifs généraux du FFE sont:
a) soutenir une organisation efficace 
des contrôles aux frontières;
b) soutenir une gestion efficace des 
flux de personnes aux frontières 
extérieures, conformément à l’ac ‑
quis de Schengen et aux principes 
de traitement respectueux et de 
dignité;
c) soutenir une application uniforme 
de la législation de l’UE en la 
matière;
d) soutenir l’amélioration des services 
consulaires des États membres dans 
les pays tiers en ce qui concerne les 
flux de ressortissants de pays tiers 
à destination du territoire des États 
membres et la coopération entre ces 
derniers dans ce domaine.
05 
Pour contribuer à la gestion des fron ‑
tières extérieures, le FFE est centré sur 
cinq priorités ( figure 2 ) définies par la 
Commission dans les «orientations stra ‑
tégiques»4. Les États membres doivent 
en traiter au moins trois dans leurs 
programmes pluriannuels relatifs au FFE. 
Pour chacune des cinq priorités, la Com ‑
mission a recensé un certain nombre de 
domaines particulièrement importants 
pour l’UE (les «priorités spécifiques»), 
pour lesquels les États membres peuvent 
bénéficier d’un taux de cofinancement 
plus élevé au titre du FFE (voir point 9).1 Décision n° 574/2007/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 23 mai 2007 
portant création du Fonds 
pour les frontières extérieures 
pour la période 2007‑2013 
dans le cadre du programme 
général «Solidarité et gestion 
des flux migratoires» (JO L 144 
du 6.6.2007, p. 22).
2 Sur la base de la pratique 
établie en la matière, les 
termes «États membres» 
désignent dans le présent 
rapport les pays participant au 
FFE, qu’il s’agisse d’États 
membres de l’UE ou d’États 
associés à Schengen.
3 La Bulgarie et la Roumanie 
participent depuis 2010, de 
même que trois États associés 
(la Norvège, l’Islande et la 
Suisse). Le Liechtenstein verse 
une contribution au Fonds 
depuis 2012 mais a déclaré 
renoncer à son droit d’y 
participer car il ne dispose pas 
de consulats et n’a pas de 
frontière extérieure.
4 Décision 2007/599/CE de la 
Commission du 27 août 2007 
mettant en œuvre la décision 
n° 574/2007/CE du Parlement 
européen et du Conseil 
relative à l’adoption 
d’orientations stratégiques 
pour la période 2007 ‑2013 (JO 
L 233 du 5.9.2007, p. 3).
08 Introduction
 Pays participant au FFE
État participant au FFE depuis 2007
État participant au FFE depuis 2010 et futur État Schengen
État participant au FFE depuis 2010, qui est aussi un État Schengen,
mais qui n’est pas membre de l’UE
État contribuant au FFE depuis 2012, mais qui n’y participe pas
État ne participant pas au FFEPortugalEspagneFrance
ItalieLuxembourgBelgiquePays-Bas
Roumanie
Bulgarie
ChypreSuisse
CroatieAllemagnePologne
AutricheLiechtenstein
Hongrie
GrèceRépublique tchèque
Slovaquie
SlovénieEstonie
Lettonie
Lituanie
Irlande
Royaume-UniIslande
Finlande
SuèdeNorvège
MalteFigure 1
Source : Cour des comptes européenne.
09 Introduction
 Priorités et priorités spécifiques du FFE
Priorités Priorités spéciﬁques
 • Amélioration des systèmes nationaux de communication en vue de garantir
 leur interopérabilité avec ceux des autres États membres;
• achat/amélioration d’équipements interopérables qui tiennent compte
 des résultats de l’analyse commune et intégrée des risques;
• achat/amélioration d’équipements aﬁn de contribuer aux opérations
 de Frontex.
• Mise en place/amélioration d’un centre de coordination national
 assurant la coordination des activités de l’ensemble des autorités nationales
 chargées du contrôle des frontières extérieures;
• mise en place/amélioration d’un centre de surveillance national unique
 des frontières extérieures;
• achat/amélioration d’équipements de détection, d’identiﬁcation
 et d’intervention aux frontières, à condition que leur nécessité ait été clairement établie au niveau européen.
• Promotion d’une coopération entre les services consulaires au sein
 des États membres, ainsi qu’entre ces derniers, dans le domaine des visas;
• développement et établissement de représentations limitées,
 de coïmplantations ou de centres communs d’examen des demandes
 de visa pour la réception de ces demandes et leur traitement.
• Investissements liés au système d’information Schengen (SIS);
• investissements liés au système d’information sur les visas (VIS).
• Mise en œuvre, au niveau national, du tronc commun de formation
 à l’intention des gardes-frontières;
• amélioration de la qualité des données nationales introduites
 dans le modèle d’analyse commune et intégrée des risques. 
 
 
  
 
 
 
 
 
 Priorité 1
Mise en place progressive du système commun de 
gestion intégrée des frontières en ce qui concerne la 
surveillance des frontières extérieures et le contrôle 
des personnes à ces frontières.
Priorité 2
Élaboration et mise en œuvre des composants 
nationaux d’un Système européen de surveillance des 
frontières extérieures ainsi que d’un Réseau européen 
permanent de patrouilles aux frontières maritimes 
méridionales de l’UE.
Priorité 3
Délivrance de visas et lutte contre l’immigration 
clandestine en renforçant les services consulaires et 
d’autres services des États membres dans les pays tiers.
Priorité 4
Mise en place des systèmes informatiques nécessaires 
à la mise en œuvre de la législation dans le domaine 
des frontières extérieures et des visas.
Priorité 5
Application eﬃcace et eﬀective des instruments 
juridiques de l’UE qui sont pertinents dans le domaine 
des frontières extérieures et des visas.Figure 2
Source:  Figure élaborée sur la base de la décision 2007/599/CE.
10 Introduction
06 
La figure 3  présente une ventilation des 
dépenses par priorité pour la période 
2007 ‑2010. Conformément aux plans  
des États membres pour la période  
2011 ‑2013, il était prévu que la part 
allouée à la priorité 1 augmente pour 
atteindre 37 % et que celle attribuée à la 
priorité 2 diminue à 36 %. La répartition 
des montants alloués aux autres priorités 
devait rester stable.07 
Les mesures financées par le FFE 
comprennent des investissements 
dans les infrastructures situées aux 
points de passage frontaliers, l’achat 
d’équipements d’intervention aux 
frontières (comme des véhicules, des 
bateaux et des avions), des initiatives 
de coopération dans le domaine des 
services consulaires, des investissements 
dans le système d’information Schengen 
(SIS) et dans le système d’information sur 
les visas (VIS), la formation du personnel, 
des projets pilotes et des études.Figure 3Ventilation par priorité des dépenses effectuées au titre du FFE dans le cadre  
des programmes annuels pour la période 2007 ‑20101
Composants nationaux
d’un Système européen de surveillancedes frontières extérieures(priorité 2); 229 millions d’euros; 42 %Mise en place progressive du systèmecommun de gestion intégrée des frontières(priorité 1); 160 millions d’euros; 29 % Visas et lutte contre l’immigration clandestine
(priorité 3); 20 millions d’euros; 4 %
Systèmes informatiques dans le domaine
des frontières extérieures et des visas
(priorité 4); 104 millions d’euros; 19 %
Application eﬃcace
et eﬀective de l’acquis de l’UE dans
le domaine des frontières extérieures et des visas
(priorité 5); 33 millions d’euros; 6 %
1 Les dernières données disponibles relatives aux dépenses définitives concernent le programme annuel de 2010. En raison de la période d’éli ‑
gibilité de deux ans et demi, les fonds consacrés à ce programme annuel ont pu être dépensés jusqu’à la fin du mois de juin 2012 et devaient être 
contrôlés ultérieurement par les États membres et par la Commission. Les rapports sur les programmes annuels suivants n’ont pas encore été 
finalisés.
Source:  Commission européenne.
11 Introduction
08 
Dans le cadre du FFE, 7,3 % ont été 
réservés aux actions communautaires, 
qui soutiennent principalement la coo ‑
pération entre les États membres, aux 
actions d’urgence (relevant des actions 
communautaires), ainsi qu’aux actions 
spécifiques destinées à remédier aux 
défaillances constatées à des points de 
passage frontaliers stratégiques.
09 
La contribution de base du FFE s’élève 
à 50 % du coût total des actions ou 
à 75 % dans le cas d’actions menées 
dans les pays relevant du Fonds de cohésion ou dans le cadre des «priorités 
spécifiques». Cette contribution peut 
même représenter jusqu’à 80 % pour 
les actions spécifiques et 90 % pour les 
actions communautaires et les actions 
d’urgence.
10 
Le tableau 1  présente une ventila ‑
tion par État membre des enveloppes 
attribuées aux programmes nationaux, 
ainsi que les montants alloués aux 
actions communautaires, aux actions 
spécifiques et aux actions d’urgence. La 
figure 4  montre la part que représentent 
les principaux bénéficiaires du FFE.Figure 4Ventilation par État membre des montants alloués  
au titre du FFE
Grèce, 13 %
France, 7 %
Slovénie, 3 %Finlande, 3 %Hongrie, 4 %Roumanie, 4 %Pologne, 4 %
Malte, 4 %Allemagne, 5 %Italie, 16 %
Autres (moins de 3 %), 19 %Espagne, 18 %
Source : Commission européenne.
12 Introduction Tableau 1Montants alloués au titre du FFE pour la période 2007 ‑2013
Montants alloués pour la période 2007-2013,
en euros% du total
Espagne 289 394 768 17,92  %
Italie 250 178 433 15,49 %
Grèce 207 816 755 12,87 %
France 116 220 276 7, 2 0  %
Allemagne 76 099 991 4,71 %
Pologne 71 787 665 4,45 %
Malte 70 441 716 4,36 %
Roumanie159 467 068 3,68 %
Hongrie 59 295 401 3,67 %
Finlande 51 264 631 3,18 %
Slovénie 49 532 286 3,07 %
Bulgarie138 131 686 2,36 %
Pays-Bas 38 035 209 2,36 %
Lituanie231 674 480 1,96 %
Chypre 30 017 404 1,86 %
Estonie 27 129 191 1,68 %
Portugal 23 948 902 1,48 %
Belgique 19 944 180 1,24 %
Suisse117 677 832 1,09 %
Lettonie 16 830 844 1,04 %
République tchèque 15 853 542 0,98 %
Autriche 13 875 936 0,86 %
Norvège111 479 299 0,71 %
Suède 10 887 663 0,67 %
Slovaquie 8 675 910 0,54 %
Danemark 7 874 409 0,49 %
Luxembourg 598 220 0,04 %
Islande1444 240 0,03 %
Total 1 614 577 936 100,00 %
Actions communautaires/d’urgence 91 214 322
Actions spécifiques 45 000 000
Régime de transit spécial — Lituanie2108 000 000
Assistance technique de la Commission 2 794 774
Total du FFE 1 861 587 032
1  La Bulgarie, la Roumanie, la Norvège, l’Islande et la Suisse participent au FFE depuis 2010.
2 Le montant mentionné pour la Lituanie n’inclut pas le régime de transit spécial (RTS). Le RTS concerne ·les droits non perçus et les 
surcoûts encourus en raison des transits de ressortissants de la Fédération de Russie de et vers la région de Kaliningrad. Il s’élevait 
à 15 millions d’euros par an pour la période 2007 ‑2010 et à 16 millions d’euros pour la période 2011 ‑2013.
Source:  Commission européenne.
13 Introduction
Contexte dans lequel 
s’inscrit le FFE
11 
La plupart des dépenses relatives à la 
gestion des frontières extérieures sont 
financées au niveau national5. Les 
États membres sont responsables de la 
gestion de leurs frontières extérieures et 
appliquent les règles communes établies par l’acquis de Schengen. L’Agence 
européenne pour la gestion de la 
coopération opérationnelle aux frontières 
extérieures des États membres de l’Union 
européenne (Frontex) coordonne la 
coopération entre États membres, fournit 
des analyses des risques et organise des 
formations. Le FFE constitue donc une 
pièce du puzzle dans le domaine de la 
gestion des frontières extérieures (voir 
figure 5 ).5 Il n’existe pas d’informations 
complètes et fiables sur les 
dépenses nationales des États 
membres en matière de 
gestion des frontières 
extérieures.Figure 5Parties prenantes et éléments susceptibles d’avoir une incidence dans le domaine  
de la gestion des frontières et des visas
Actions des États membres
ﬁnancées au niveau nationalCONTRÔLE AUX FRONTIÈRES ET VISAS
Actions de pays tiers
Évaluations de Schengen par le Conseil/la CommissionFacteurs extérieurs:
Conﬂits internationaux
Catastrophes écologiques
Crises économiques
Retour
Coopération de l’UE
avec des pays tiersActions des États membres
ﬁnancées par le FFE
Actions des États membres
ﬁnancées par des fonds
internationaux
Frontex et les États membres
travaillant ensemble
Autres agences de l’UE:
eu-LISA, CSUE et AESM
Intégration Asile
Source : Cour des comptes européenne.
14 Introduction
12 
Le FFE fait partie du programme général 
«Solidarité et gestion des flux migra ‑
toires» pour la période 2007 ‑2013 (pro ‑
gramme SOLID) géré par la DG Affaires 
intérieures. Le programme SOLID a été 
conçu pour améliorer la gestion des flux 
migratoires au niveau de l’UE et pour 
contribuer au partage de la charge finan ‑
cière découlant de la gestion intégrée 
des frontières extérieures communes et 
de la mise en œuvre des politiques com ‑
munes d’immigration et d’asile6.
13 
Des facteurs externes, comme les ré ‑
cents soulèvements en Afrique du Nord 
ainsi que les crises politiques et écono ‑
miques que connaissent actuellement 
d’autres parties du monde, ont engen ‑
dré des flux migratoires massifs qui ont 
exercé une pression considérable sur les 
frontières extérieures de l’UE. Les opé ‑
rations de recherche et de sauvetage ne 
figurent pas parmi les priorités du FFE. 
Cependant, des équipements cofinancés 
par le FFE peuvent être (et ont d’ailleurs 
été) utilisés pour sauver des vies en mer, 
au cours de patrouilles de surveillance 
des frontières.Rôles et responsabilités
14 
Le FFE est en grande partie mis en œuvre 
en gestion partagée7. En vertu de ce 
principe, les États membres sont chargés 
de la réalisation (sur les plans opération ‑
nel et financier) des actions financées, 
tandis que la Commission conserve glo ‑
balement la responsabilité de l’exécution 
du budget. La Commission adopte des 
orientations stratégiques qui présentent 
le cadre de programmation de l’UE. 
Chaque État membre participant élabore 
un programme pluriannuel en tenant 
compte de ces orientations stratégiques 
selon ses besoins particuliers.
15 
Le programme pluriannuel est mis 
en œuvre au moyen de programmes 
annuels. Ces deux types de programmes 
doivent être approuvés par la Commis ‑
sion. Les États membres transmettent 
des rapports finals après l’achèvement 
de chaque programme annuel.
16 
La Commission est également chargée 
de s’assurer que les États membres ont 
mis en place des systèmes de gestion et 
de contrôle appropriés et que les projets 
financés font l’objet d’une information, 
d’une publicité et d’un suivi adéquats. 
Elle doit également veiller à la cohérence 
et à la complémentarité des actions avec 
les autres politiques et initiatives perti ‑
nentes de l’Union.6 Les autres composantes du 
programme SOLID sont le 
Fonds européen pour les 
réfugiés (FER), le Fonds 
européen d’intégration des 
ressortissants de pays tiers 
(FEI) et le Fonds européen 
pour le retour. Le FEI et le FER 
ont fait l’objet du rapport 
spécial n° 22/2012 de la Cour 
intitulé «Le Fonds européen 
d’intégration et le Fonds 
européen pour les réfugiés 
contribuent‑ils efficacement 
à l’intégration des 
ressortissants de pays tiers?» 
(http://eca.europa.eu ).
7 La part directement gérée par 
la Commission a représenté 
7,3 % du Fonds. Les volets 
du FFE directement gérés par 
la Commission comprennent 
les actions communautaires, 
(actions d’urgence comprises) 
et les actions spécifiques.
15 Introduction
17 
La Commission assure le suivi de la mise 
en œuvre par les États membres, moyen ‑
nant la réalisation de contrôles docu ‑
mentaires portant sur les descriptions 
des systèmes de gestion et de contrôle 
et sur les rapports d’avancement et les 
rapports finals, ainsi qu’au moyen de 
visites d’audit et de suivi.
18 
Au niveau des États membres, le système 
de gestion et de contrôle comporte8:
a) l’autorité responsable (AR), chargée 
de gérer et de mettre en œuvre le 
programme pluriannuel. Elle soumet 
notamment à la Commission les pro ‑
grammes pluriannuels et annuels, 
sélectionne les opérations et vérifie 
l’éligibilité des dépenses déclarées 
par les bénéficiaires finals9;
b) l’autorité d’audit (AA), qui réalise des 
audits pour vérifier le fonctionne ‑
ment des systèmes de gestion et de 
contrôle10;
c) l’autorité de certification (AC), qui 
certifie que les dépenses décla ‑
rées sont conformes aux règles 
applicables11.
19 
Le cofinancement national peut être 
audité et contrôlé au niveau national, 
selon les procédures administratives en 
vigueur dans les États membres.8 Le rapport spécial n° 22/2012 
de la Cour a montré que la 
structure comportant trois 
autorités avait entraîné une 
surcharge administrative 
disproportionnée. Dans le 
cadre des fonds relatifs à la 
justice et aux affaires 
intérieures pour la 
période 2014 ‑2020, la 
Commission a proposé de 
supprimer l’autorité de 
certification.
9 Articles 28 et 29 de la décision 
n° 574/2007/CE.
10 Article 32 de la décision 
n° 574/2007/CE.
11 Article 31 de la décision 
n° 574/2007/CE.
16
 Étendue et approche 
de l’audit
20 
La question d’audit principale visait 
à évaluer si le FFE a contribué efficace ‑
ment à la gestion des frontières exté ‑
rieures. Cette question principale s’est 
articulée autour des sous‑questions 
suivantes:
a) Les programmes et les projets ont‑ils 
soutenu efficacement les priorités 
du FFE dans le domaine de la gestion 
des frontières extérieures?
b) Le FFE a‑t‑il permis de mettre en 
œuvre une solidarité financière 
entre les États membres et de réa ‑
liser les priorités spécifiques qui lui 
avaient été attribuées? Ce faisant, 
a‑t‑il apporté une valeur ajoutée 
européenne?
c) Les procédures du FFE en matière de 
programmation et de mise en œuvre 
ont‑elles contribué à le rendre 
efficace?
d) Les États membres et la Commission 
utilisent‑ils les suivis et les évalua ‑
tions de façon appropriée pour 
améliorer l’efficacité du FFE?
21 
L’audit a porté sur:
a) les volets du FFE gérés et mis en 
œuvre par les États membres dans le 
cadre de la gestion partagée,
b) les actions communautaires (y 
compris les actions d’urgence) et 
spécifiques directement gérées par 
la Commission et mises en œuvre 
par les États membres.22 
L’audit a été centré sur les processus 
relatifs à l’efficacité du FFE, sur sa valeur 
ajoutée européenne et sur la réalisation 
des objectifs des programmes et des 
projets. La Cour s’est attachée à exami ‑
ner la conception, la programmation 
et la mise en œuvre ainsi que le suivi et 
l’évaluation des actions financées par 
le FFE. L’audit n’a pas comporté d’ana ‑
lyse détaillée des systèmes de gestion 
et de contrôle dans les États membres12 
ni d’évaluation directe de l’incidence 
des actions financées par le FFE. La Cour 
a fondé son appréciation sur les données 
des États membres et de la Commission 
relatives aux suivis et aux évaluations.
23 
L’audit a reposé sur:
a) un examen documentaire concer ‑
nant les rapports finals sur les 
programmes annuels et plurian ‑
nuels (couvrant les programmes 
de la période 2007 ‑2010) ainsi que 
les contributions aux évaluations 
de cinq États membres sélection ‑
nés13; les rapports de la Commission 
sur l’affectation des ressources, le 
rapport intermédiaire de la Com ‑
mission sur les résultats obtenus 
et son projet d’évaluation ex post; 
des documents du Conseil et une 
sélection d’études et de documents 
de Frontex;
b) des entretiens et la collecte d’infor ‑
mations sur place à la Commis ‑
sion, ainsi qu’auprès des autorités 
responsables et des bénéficiaires 
finals dans les cinq États membres 
sélectionnés. La Cour a également 
réalisé des entretiens avec d’autres 
parties prenantes, comme le Conseil 
en ce qui concerne les évaluations 
de Schengen14, Frontex et l’Agence 
des droits fondamentaux de l’Union 
européenne;12 Le système de gestion et de 
contrôle des Fonds SOLID 
a fait l’objet du rapport spécial 
n° 22/2012.
13 La Grèce, l’Espagne, l’Italie, 
Malte et la Pologne. La 
sélection des États membres 
a été fondée sur les montants 
alloués au titre du FFE, une 
évaluation des risques basée 
sur des informations 
provenant des rapports 
d’audit et de suivi de la 
Commission et sur des 
informations de Frontex. Pour 
opérer cette sélection, la Cour 
a également tenu compte de 
la nécessité d’avoir un 
équilibre entre les principales 
zones à risque dans le 
domaine des frontières 
extérieures, qui sont situées 
dans la Méditerranée et à la 
frontière orientale. En effet, 
quelque 60 % du FFE sont 
alloués à la frontière 
méridionale (Méditerranée et 
îles Canaries espagnoles) et 
environ 25 % à la frontière 
orientale. Ensemble, les États 
membres sélectionnés 
absorbent 55 % du total des 
montants alloués au titre 
du FFE.
14 Les évaluations de Schengen 
consistent à vérifier que les 
règles Schengen sont 
correctement appliquées par 
les États Schengen actuels et 
futurs. Ces évaluations sont 
menées par le Conseil dans le 
cadre d’un processus 
intergouvernemental. La 
Commission jouera le rôle de 
chef de file en la matière, en 
vertu de l’adoption du 
règlement (UE) n° 1053/2013 
du Conseil du 7 octobre 2013 
portant création d’un 
mécanisme d’évaluation et de 
contrôle destiné à vérifier 
l’application de l’acquis de 
Schengen et abrogeant la 
décision du comité exécutif 
du 16 septembre 1998 
concernant la création d’une 
commission permanente 
d’évaluation et d’application 
de Schengen (JO L 295 
du 6.11.2013, p. 27).
17 Étendue et approche de l’audit
c) des visites sur place auprès 
de 31 projets achevés dans les 
États membres sélectionnés sur la 
base d’un échantillon discrétion ‑
naire (non aléatoire) qui couvrait 
les programmes annuels de la 
période 2007 ‑2010 (voir l’ annexe );
d) un contrôle documentaire de 
7 projets achevés15 directement 
gérés par la Commission, sélec ‑
tionnés sur la base d’un échantillon 
discrétionnaire (non aléatoire) qui 
couvrait les programmes annuels de 
la période 2007‑2011 (voir l’ annexe );
e) un audit distinct16 qui s’est déroulé 
dans l’un des États membres sélec ‑
tionnés (l’Espagne) et a porté, entre 
autres, sur le FFE.24 
L’audit a été réalisé dans la perspective 
des propositions de la Commission pour 
la période de financement 2014 ‑2020 
qui porteront création du Fonds pour la 
sécurité intérieure, destiné à succéder au 
FFE17 et prévoyant un soutien financier 
à la gestion des frontières extérieures et 
des visas. Les propositions impliqueront 
des modifications à la fois au niveau du 
contenu et du système de gestion et 
de contrôle. Le cas échéant, la Cour en 
a tenu compte lors de cet audit.15 Trois projets relatifs à des 
actions d’urgence, deux 
projets relatifs à des actions 
communautaires et deux 
projets relatifs à des actions 
spécifiques.
16 Dans le cadre de la déclaration 
d’assurance de la Cour relative 
à l’exercice 2013.
17 Règlement (UE) n° 515/2014 du 
Parlement européen et du 
Conseil du 16 avril 2014 
portant création, dans le cadre 
du Fonds pour la sécurité 
intérieure, de l’instrument de 
soutien financier dans le 
domaine des frontières 
extérieures et des visas et 
abrogeant la décision 
n° 574/2007/CE (JO L 150 du 
20.5.2014, p. 143).
18
 Observations
25 
La Cour présente ses principales consta ‑
tations d’audit dans quatre sections. 
La première section montre que le FFE 
a contribué à la gestion des frontières 
extérieures, mais que le résultat global 
n’a pu être mesuré. La deuxième section 
porte sur l’encouragement à la solidarité 
financière apporté par le FFE et sur sa 
valeur ajoutée européenne. Sa pro ‑
grammation et sa mise en œuvre sont 
abordées dans la troisième section. Pour 
terminer, la quatrième section traite du 
suivi et des évaluations.
Le FFE a contribué  
à la gestion  
des frontières extérieures, 
mais le résultat global  
n’a pu être mesuré  
et le faible taux 
d’exécution dans certains 
États membres en a limité 
l’incidence
Les programmes  
et les projets étaient axés  
sur les priorités du FFE,  
mais le résultat global  
n’a pu être mesuré
26 
En règle générale, les programmes 
pluriannuels et annuels des cinq 
États membres sélectionnés étaient 
conformes aux cinq priorités visées par 
le FFE et contribuaient à leur réalisation 
(figure 2 ). La Cour n’a toutefois pas été 
en mesure d’effectuer une évaluation 
adéquate du résultat global du Fonds, 
en raison de faiblesses affectant le suivi 
dans ces États membres, ainsi que de 
graves lacunes dans les évaluations 
ex post tant au niveau de la Commis ‑
sion qu’à celui des États membres (voir 
points 71 à 73).27 
La plupart des projets audités sou ‑
tenaient la réalisation des priorités 
du FFE. Sur les 31 projets contrôlés sur 
place (voir l’ annexe ) dans les 5 États 
membres sélectionnés, 5 ne soutenaient 
que partiellement les priorités du FFE 
(parce qu’ils comportaient des dépenses 
inéligibles18 ou parce que la pertinence 
de ces dépenses pour le FFE ne pouvait 
être déterminée)19. Un autre projet20, qui 
contribuait à la réalisation des priorités, 
était contraire aux objectifs du FFE21 car 
il ne respectait pas les principes de trai ‑
tement respectueux et de dignité (voir 
point 60).
28 
La plupart des projets ont permis 
d’aboutir aux réalisations escomptées, 
mais ne comportaient pas d’indica ‑
teur ni de valeur cible mesurables (voir 
points 52 à 54) et aucun rapport ne mon ‑
trait de façon adéquate les résultats et 
l’impact obtenus (voir figure 6  pour des 
exemples d’indicateurs de réalisation, de 
résultat et d’impact).18 Une proposition concernant 
des bons de carburant a été 
acceptée par la Commission 
en violation des lignes 
directrices transmises aux 
États membres à l’époque. Ces 
lignes directrices ont été 
modifiées a posteriori en 2012.
19 Projets nos 2, 9, 19, 21 et 22 des 
États membres, présentés 
dans l’ annexe .
20 Projet n° 25 de l’État membre, 
présenté dans l’ annexe .
21 Article 3, paragraphe 1, 
point b), de la décision 
n° 574/2007/CE.
19 Observations
Faible taux d’exécution  
dans certains États membres
29 
Le taux d’exécution moyen des pro ‑
grammes nationaux relevant du FFE pour 
la période 2007 ‑2010 s’élevait à 87,6 %. 
Il existait toutefois des problèmes dans 
un nombre restreint d’États membres 
(figure 7 ). C’est notamment le cas en 
Grèce, où 43 % seulement des montants 
alloués au titre du FFE ont été exécutés, 
et ce en raison de l’ampleur des défi ‑
ciences affectant la programmation et la 
mise en œuvre22.22 Selon les rapports finals sur les 
programmes annuels de la 
Grèce.ImpactIntrants
Réalisation
Résultat• Le FFE et les fonds nationaux mobilisés pour la mise en œuvre d’une action (projet).
• Ce qui est accompli directement avec les fonds alloués à une action.
Par exemple, l’achat d’un avion, de machines de vériﬁcation des documents, etc.
• Changement qui résulte de la mise en œuvre d’une action. Il s’agit, entre autres, des résultats obtenus grâce auxréalisations. Par exemple, les missions de patrouille eﬀectuées avec l’avion ou les documents vériﬁés aux frontières.
• Eﬀets déﬁnitifs de grande envergure de l’action (à long terme). Ils sont soumis à un grand nombre d’autres inﬂuences(extérieures). Par exemple, l’avion utilisé dans le cadre des missions de patrouille a permis de détecter des activitésliées à la migration irrégulière; les vériﬁcations de documents d’identité ont accru la détection de faux documentsprésentés aux frontières.Exemples d’indicateurs de réalisation, de résultat et d’impactFigure 6
Source:  Exemples de la Cour des comptes européenne, d’après le modèle et la terminologie de la Commission.
20 Observations Figure 7Taux d’exécution du FFE pour la période 2007 ‑2010
30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %Grèce
 République tchèque
Pays-Bas
Danemark
Bulgarie
Hongrie
Suède
Portugal
Slovénie
Belgique
Roumanie
France
Islande
Pologne
Finlande
Malte
Autriche
Lituanie
Italie
Slovaquie
Espagne
Lettonie
Estonie
Norvège
Chypre
Allemagne
Moyenne
Source : Calculs réalisés par la Commission dans le cadre de l’évaluation ex post. Ils sont fondés sur les programmes clôturés et, pour les pro ‑
grammes en cours, sur des estimations des États membres. La Bulgarie, l’Islande, la Norvège et la Roumanie n’ont communiqué que des données 
sur les programmes annuels de 2010. Le Danemark et la Pologne n’ont pas fourni de données sur la mise en œuvre du programme 2010. Les taux 
d’exécution pour Chypre et la République tchèque ne sont pas définitifs. Le Danemark n’a pas présenté de taux d’exécution pour le budget total. 
Aucune donnée n’a été transmise par la Suisse et le Luxembourg. Le taux pour la Grèce a été calculé sur la base des rapports finals relatifs à ses 
programmes annuels.
21 Observations
Le FFE a permis 
d’encourager la solidarité 
financière, mais la valeur 
ajoutée européenne 
apportée par ailleurs 
s’est avérée limitée
30 
La Cour s’est attachée à déterminer si 
l’objectif du FFE visant à encourager la 
solidarité financière a été atteint. Elle 
a également cherché des éléments 
attestant que le FFE a apporté une 
valeur ajoutée européenne par ailleurs, 
notamment en ciblant les priorités spéci ‑
fiques (voir  figure 2 ), en encourageant la 
coopération entre États membres ou en 
privilégiant le traitement des problèmes 
les plus urgents.
31 
Les dotations du FFE ont clairement 
contribué à répartir entre les États 
membres la charge financière découlant 
de l’introduction de la gestion intégrée 
des frontières extérieures communes de 
l’Union. Les États membres dont la charge 
relative est plus lourde perçoivent un montant plus élevé au titre du FFE (voir 
figure 4 ). Toutefois, la Cour a constaté que 
la valeur ajoutée européenne que le FFE 
a générée par ailleurs était limitée pour 
les raisons suivantes:
a) le système de renforcement des 
priorités spécifiques a été partielle ‑
ment inefficace;
b) la coopération opérationnelle 
entre États membres n’a guère été 
soutenue;
c) les mécanismes de réponse aux 
défaillances spécifiques constatées 
à des points de passage frontaliers 
stratégiques ont été mal conçus 
et les mécanismes de réponse aux 
situations d’urgence ont été partiel ‑
lement efficaces;
d) une aide a été octroyée à des 
programmes et à des projets qui 
auraient de toute façon été financés 
au niveau national, qui n’étaient pas 
assortis d’une évaluation appropriée 
des besoins ou, pour certains des 
projets audités, dont une grande 
partie des coûts étaient inéligibles.Photo 1Trois vedettes toutes saisons «Classe 300»  
des gardes‑côtes italiens cofinancées par le FFE  
et opérant à partir de Lampedusa, en Italie
Source : Cour des comptes européenne.

22 Observations
Le système de renforcement 
des priorités spécifiques a été 
partiellement inefficace
32 
La Commission a élaboré des orientations 
stratégiques pour définir des priorités 
et des priorités spécifiques destinées 
à la mise en œuvre du FFE dans les États 
membres et susceptibles d’avoir une 
valeur ajoutée européenne, ainsi que 
pour inciter ces derniers à réaliser ces 
priorités. Les projets soutenant des prio ‑
rités spécifiques, telles que les systèmes 
SIS ou VIS (voir encadré 1 ), la coopération 
consulaire et Eurosur étaient éligibles 
à un taux de cofinancement plus élevé. 
Or cette incitation (qui consiste en une 
contribution de 75 % au lieu du taux nor ‑
mal de 50 %) s’avère inefficace dans les 
15 pays relevant du Fonds de cohésion23 
(qui absorbent environ 60 % des mon ‑
tants alloués au titre du FFE) puisqu’ils 
bénéficient de toute façon d’un taux de 
cofinancement de 75 %. Certains États 
membres (l’Espagne et Malte) ont confir ‑
mé que les priorités spécifiques n’étaient 
pas un facteur pris en considération lors 
de la conception de leurs programmes.
33 
En outre, sur 12 priorités spécifiques, 
trois n’ont pas été définies clairement par la Commission24 ou n’étaient guère 
praticables, ce qui a limité leur capacité 
à apporter une valeur ajoutée européenne. 
Depuis les programmes annuels de 2011, la 
Commission a essayé de centrer les finance ‑
ments du FFE sur les priorités spécifiques. 
Cependant, en raison du manque de suivi, 
la Cour n’a relevé aucun élément probant 
attestant que ces priorités ont été davan ‑
tage mises en œuvre.
34 
En l’absence d’un système qui per ‑
mette de suivre le recours aux priorités 
spécifiques et faute de disposer d’une 
évaluation ex post fiable et appropriée 
au niveau de la Commission, la Cour 
n’a pas pu déterminer toute l’ampleur 
du soutien accordé aux actions dont la 
valeur ajoutée européenne est «élevée».
La coopération opération ‑
nelle entre États membres 
n’a guère été soutenue
35 
Les résultats obtenus ont été limités dans 
deux domaines spécifiques où le FFE était 
censé encourager la coopération entre États 
membres, à savoir la coopération consulaire 
et les opérations de Frontex.23 Quatre des cinq États 
membres sélectionnés pour 
l’audit de la Cour sont des pays 
bénéficiaires du Fonds de 
cohésion.
24 À titre d’exemple, une priorité 
spécifique en matière d’achat 
d’équipements disposait que 
la nécessité de ces 
équipements devait être 
«clairement établie au niveau 
européen». Or la Cour 
a constaté que le sens de cette 
condition n’était clair ni pour 
la Commission ni pour les 
États membres.
Contribution du FFE aux systèmes SIS II et VIS
Malgré le manque de suivi, la Cour a relevé des éléments probants qui attestent de la contribution du FFE aux 
priorités spécifiques relatives à l’établissement des systèmes informatiques SIS II et VIS. Lors de ses visites sur place, 
la Cour a constaté que le soutien du FFE était considéré comme essentiel pour le développement des systèmes 
nationaux25. Cependant, les retards et les changements apportés aux systèmes informatiques au niveau de l’UE26 
ont eu une incidence sur l’efficience et l’efficacité du FFE, étant donné que des modifications ont dû être effectuées 
et que des équipements achetés n’ont pas pu être utilisés27.
25 Le FFE a contribué à hauteur de 95 millions d’euros au coût du développement des systèmes nationaux, lequel était estimé à 330 millions d’euros.
26 Rapport spécial n° 3/2014 intitulé «Les enseignements tirés du développement par la Commission du système d’information Schengen de 
deuxième génération (SIS II)» ( http://eca.europa.eu ).
27 À titre d’exemple, 110 dispositifs portables (50 assistants numériques personnels (PDA) financés sur le programme annuel 2007 et 60 financés sur 
celui de 2008) n’ont pas pu être utilisés par les patrouilles de police pour se connecter au SIS II parce que la solution de sécurité prévue n’était pas 
utilisable et que le SIS II n’était pas prêt. En 2014, les autorités maltaises s’employaient à résoudre ce problème.Encadré 1
23 Observations
36 
L’objectif du FFE (dans le cadre de sa 
priorité 3) qui consistait à soutenir 
le développement de la coopération 
consulaire et notamment des centres 
communs d’examen des demandes de 
visa n’a été atteint que dans une mesure 
limitée, malgré les taux de cofinance ‑
ment de 90 % pouvant être octroyés 
au titre des actions communautaires. 
Seuls deux centres communs d’examen 
des demandes de visa ont été financés 
(l’encadré 2  en présente un exemple) et 
un seul État membre (la France) a prévu 
un projet de coopération consulaire 
dans le cadre d’autres formes de coopé ‑
ration (telles que la coïmplantation et 
l’externalisation). Les États membres ont 
plutôt utilisé le FFE pour rénover, adap ‑
ter et équiper leurs consulats nationaux, 
parfois dans le même pays. En raison de 
cette utilisation du FFE, ni les économies 
d’échelle ni les avantages de la coopéra ‑
tion entre États membres n’ont pu être 
exploités, ce qui aurait permis d’amélio ‑
rer les procédures de demande de visa et 
d’éviter la fraude aux visas.37 
Le deuxième domaine de coopération 
où le FFE n’a eu qu’une incidence limitée 
est le soutien aux opérations coordon ‑
nées par Frontex via l’augmentation 
de la quantité de biens dont celle‑ci 
dispose . Les orientations stratégiques 
comportent une priorité spécifique qui 
vise le renforcement de la capacité opé ‑
rationnelle de Frontex. À l’instar d’autres 
priorités spécifiques, le mécanisme 
incitatif n’a cependant guère eu d’effet 
(voir point 32) et ses résultats n’ont pas 
été mesurés.
38 
La Cour a vérifié si les biens cofinancés 
par le FFE avaient été enregistrés dans le 
parc des équipements de Frontex. Cela 
contribuerait à soutenir Frontex dans la 
programmation et la mise en œuvre de 
ses opérations (conjointes) (voir enca -
dré 3 ). Alors que de nombreux biens 
cofinancés par le FFE seraient utiles aux 
missions de Frontex, aucune disposition 
légale n’oblige à les enregistrer dans le 
parc des équipements. La Cour a consta ‑
té que seuls deux éléments d’un échan ‑
tillon comportant 16 avions et navires de 
patrouille avaient été enregistrés de la 
sorte. La capacité de Frontex à planifier 
et à mettre en œuvre ses opérations 
(conjointes) s’en trouve limitée.
«Maison Schengen», centre commun d’examen des demandes de visa à Kinshasa, 
République démocratique du Congo
Financée par deux projets relevant d’actions communautaires (2007 et 2009 pour un financement total de 
845 704 euros au titre du FFE), cette initiative belgo‑portugaise avait pour objectif la création du premier centre 
commun d’examen des demandes de visa Schengen. Chaque État membre participant reste responsable des 
procédures d’arrière‑guichet, mais les procédures de demande sont centralisées, ce qui permet à plusieurs États 
membres de regrouper et de partager des ressources. Cette centralisation permet de réserver aux demandeurs de 
visa un accueil de meilleure qualité, plus efficient et plus humain et de lutter contre le « visa shopping »28 et la fraude. 
Fin 2013, le centre représentait 17 États Schengen.
28 Pratique qui consiste à soumettre de nouvelles demandes de visa à d’autres États membres de l’UE après s’être vu refuser une première 
demande.Encadré 2
24 Observations
39 
Malgré ses demandes et l’obligation 
légale imposée à la Commission en la 
matière, Frontex n’avait par ailleurs reçu 
aucune information de la Commission 
sur la mise en œuvre du Fonds (par 
exemple concernant les biens acquis) 
jusqu’en juin 2013, ce qui pèse sur son 
aptitude à planifier et sa capacité opéra ‑
tionnelle et limite ses contrôles destinés 
à éviter un double financement des 
coûts opérationnels.
40 
Pour la période 2014 ‑2020, la Com ‑
mission a proposé de ne prévoir des 
incitations que pour deux priorités 
des programmes nationaux, en por ‑
tant le taux de cofinancement de l’UE 
à 90 % et en apportant un financement supplémentaire. Les actions spécifiques 
ont été supprimées. Les priorités qui 
bénéficieront d’incitations corres ‑
pondent à celles dont la valeur ajoutée 
européenne a été jugée limitée par la 
Cour, à savoir la coopération consulaire 
et la contribution du Fonds aux opéra ‑
tions de Frontex. Une implication accrue 
de Frontex dans la gestion du Fonds est 
certes prévue, mais la mise en place d’un 
échange d’informations exhaustives 
entre l’Agence et la Commission concer ‑
nant la mise en œuvre des programmes 
en gestions partagée et directe n’est pas 
envisagée. En outre, il n’existe encore 
aucune obligation générale concernant 
l’enregistrement des biens financés par 
le FFE dans le parc des équipements 
techniques de Frontex.Exemple de bonne pratique qui consiste à mettre des biens à la disposition  
de Frontex pour ses opérations
Les deux biens figurant dans l’échantillon de la Cour qui étaient enregistrés dans le parc des équipements de 
Frontex étaient des avions des forces armées maltaises.
Bien qu’elle soit elle‑même confrontée régulièrement à une pression migratoire, Malte a mis à la disposition de 
Frontex, pendant 90 heures, l’un des avions de surveillance achetés grâce au FFE pour une opération conjointe 
spécifique menée par l’Agence en octobre 2012 en Espagne.Encadré 3
Photo 2  
Aéronef de patrouille maritime à voi ‑
lure fixe cofinancé par le FFE pour 
renforcer les capacités de contrôle des 
frontières des forces armées de Malte
© Forces armées de Malte
25 Observations
Le mécanisme du FFE mis  
en place pour parer aux 
défaillances spécifiques 
constatées à des points  
de passage frontaliers  
stratégiques et le méca ‑
nisme d’urgence ont été 
partiellement efficaces
41 
La valeur ajoutée européenne que le FFE 
est susceptible d’apporter réside, entre 
autres, dans sa capacité à traiter les pro ‑
blèmes les plus urgents, à savoir, le plus 
souvent, ceux relatifs aux zones fronta ‑
lières les plus menacées ou les situations 
d’urgence générale. Afin d’évaluer l’effi ‑
cacité des mécanismes mis en place dans 
le cadre du FFE pour répondre aux situa ‑
tions d’urgence et parer aux défaillances spécifiques constatées à des points 
de passage frontaliers stratégiques, la 
Cour a examiné les flux de financement 
pertinents du FFE. Elle a constaté que 
les actions spécifiques étaient utilisées 
comme simple «complément» des pro ‑
grammes annuels des États membres. 
Les États membres et la Commission 
n’ont pas assuré de coordination entre 
ces différents volets du FFE. Dès lors, il 
est difficile d’avoir une vue d’ensemble 
des projets financés, de leur localisation 
et de leur objet.
42 
En outre, la Cour a constaté qu’une 
partie des fonds alloués aux actions 
d’urgence était mal gérée ou était utili ‑
sée pour des situations qui n’étaient pas 
urgentes (voir encadré 4 ).
Système de financement partiellement efficace pour les urgences  
aux frontières extérieures
Cas n° 1: soutien apporté à des actions qui n’étaient pas urgentes
Les fonds octroyés aux actions d’urgence de 2011 ont été intégralement utilisés pour huit projets, d’un montant 
total de quelque 7,5 millions d’euros, qui visaient à soutenir les États membres lors des dernières étapes du projet 
de développement du SIS II, alors que ce dernier avait démarré en 2001. De plus, dans un cas, les dépenses avaient 
déjà été financées par l’État membre.
Cas n° 2: exemple de mauvaise gestion de projets d’urgence
Les actions d’urgence de 2010 consistaient en trois projets italiens, financés à hauteur d’environ 4 millions d’euros, 
qui visaient à gérer les flux migratoires générés par le printemps arabe. La Cour a audité deux de ces projets. L’un 
avait pour objectif de financer le transport de migrants à l’intérieur du pays29. La demande de financement ne 
comportait pas de données sur le nombre de migrants susceptibles d’être transportés, ce qui a empêché toute 
évaluation de l’utilisation optimale des ressources. Par ailleurs, ce n’est qu’après une demande spécifique de la 
Commission que le nombre de migrants effectivement transportés a été communiqué, sans informations relatives 
aux valeurs cibles établies en matière de durée du transport des migrants ni d’autres détails qui auraient permis 
d’évaluer le projet. En outre, seule la moitié du budget consacré au projet a été exécutée, sans que cela soit justifié 
dans le rapport final du projet. Un défaut de valeurs cibles quantifiables et de rapports appropriés a également été 
mis en évidence pour l’autre projet audité30.
29 Projet n° 3 (Transport interne de migrants (Shifts)).
30 Projet n° 2 (Renforcement des moyens de transport permettant d’effectuer des patrouilles dans les zones des points de passage frontaliers  
et dans la zone du CIE (RECARS)) figurant parmi les actions d’urgence, voir l’ annexe .Encadré 4
26 Observations
43 
Dans le cadre du FFE, 10 millions d’euros 
ont été consacrés chaque année 
à des projets destinés à remédier aux 
défaillances spécifiques constatées 
à des points de passage frontaliers 
stratégiques. Ces actions spécifiques 
ne figuraient pas dans la proposition 
de la Commission relative au FFE mais 
ont été introduites par le Conseil. La 
procédure de sélection des projets 
était longue et la période de mise en 
œuvre (six mois) était beaucoup trop 
courte pour ceux qui impliquaient 
l’acquisition d’équipements spécialisés comme des hélicoptères. C’est pourquoi 
le taux d’exécution a été faible. À titre 
d’exemple, malgré ses besoins, la Grèce 
n’a pas été en mesure de mettre en 
œuvre neuf des onze projets approuvés 
dans le cadre des programmes d’actions 
spécifiques de la période 2008 ‑2010. 
S’agissant des deux projets d’actions 
spécifiques italiens audités de façon 
approfondie, la Cour a constaté que 
plusieurs éléments étaient utilisés en 
dehors des zones frontalières et que 
certains ne relevaient pas du champ 
d’application du FFE (voir encadré 5 ).
Actions spécifiques mises en œuvre en dehors des zones frontalières
La Cour a examiné deux projets figurant parmi les actions spécifiques, l’un de 2009 et l’autre de 2010. Les deux pro ‑
jets ont été mis en œuvre par le ministère italien de l’intérieur et la police était l’utilisateur final des équipements.
Actions spécifiques de 2009: location pendant six mois de véhicules destinés à être utilisés  
aux frontières maritimes méridionales de l’Italie
Le projet avait été sélectionné dans le cadre d’un appel d’offres dont le champ d’application territorial était «la fron ‑
tière maritime de l’Italie (mer Méditerranée et mer de Sicile)». Selon la demande de subvention, le projet était censé 
augmenter l’efficacité des activités de surveillance dans les zones portuaires et sur le littoral de la région centrale 
de la Méditerranée. Or les 137 voitures ont toutes été livrées aux CIE (centres d’identification et d’expulsion) situés 
dans le nord du pays, à Turin, à Milan et à Bologne, et n’ont pas servi à la surveillance de la frontière extérieure. 
La Commission a néanmoins approuvé le financement de ces coûts (le montant final de la subvention s’est élevé 
à 950 688 euros).
Actions spécifiques de 2010: patrouilles aux frontières
Le projet prévoyait l’acquisition de véhicules de police (la demande n’était pas cohérente en ce qui concerne le 
nombre de voitures à acheter et leur utilisation) pour effectuer des patrouilles sur les frontières maritimes méri ‑
dionales de l’Italie, notamment sur le littoral sud‑ouest. Cependant, les véhicules ont été utilisés dans les alentours 
des CIE31 et des CARA ( centri di accoglienza per i richiedenti asilo , centre d’accueil de demandeurs d’asile). Dans l’éva ‑
luation du rapport final, la Commission a indiqué que le financement de 22 des 43 véhicules achetés dans le cadre 
du projet n’était pas conforme au champ d’application territorial de l’appel à propositions, car ils ont été utilisés 
(comme expliqué précédemment) dans le cadre/dans les environs des CIE et des CARA. Par la suite, la Commission 
a jugé que les coûts correspondants (337 405 euros) étaient inéligibles (le montant total de la subvention s’est fina ‑
lement élevé à 560 259 euros, alors que le montant approuvé était de 1 192 559 euros).
31 Les CIE et les CARA sont situés dans toute l’Italie, tant dans les zones côtières qu’à l’intérieur du pays.Encadré 5
27 Observations
44 
Compte tenu de ces limites inhérentes 
à l’élaboration de la législation et des 
problèmes de mise en œuvre, la Com ‑
mission a décidé de ne pas entreprendre 
d’actions spécifiques en 2013.
Une aide a été octroyée  
à des projets qui auraient  
de toute façon été financés 
au niveau national,  
qui n’étaient pas assortis  
d’une évaluation appropriée 
des besoins ou dont  
une grande partie des coûts 
étaient inéligibles
45 
Dans deux des cinq États membres 
figurant dans son échantillon (la Grèce 
et l’Espagne), la Cour a constaté qu’au 
moment de leur intégration dans les 
programmes annuels, de nombreux pro ‑
jets avaient déjà été financés au niveau 
national ou qu’ils l’auraient été de toute 
façon. C’était aussi le cas de l’un des 
trois projets audités relevant d’actions 
d’urgence, pour lequel la demande de fi ‑
nancement indiquait que l’État membre 
avait déjà réservé le budget nécessaire 
à un financement intégral. Cette pra ‑
tique est autorisée par les règles rela ‑
tives au Fonds et elle contribue à aug ‑
menter le taux d’exécution; toutefois, le 
remplacement des dépenses nationales 
d’un État membre par des fonds de l’UE 
risque d’hypothéquer la valeur ajoutée 
européenne apportée par ce dernier. 
Dans les cas susmentionnés, il n’y a eu 
aucune valeur ajoutée européenne.46 
Dans trois États membres figurant dans 
son échantillon (la Grèce, l’Italie et la 
Pologne), la Cour n’a pas pu déterminer 
la valeur ajoutée européenne de certains 
projets, en raison de l’absence d’éva ‑
luation appropriée des besoins qu’ils 
étaient censés satisfaire. Dans deux États 
membres (la Grèce et l’Italie), le Fonds 
n’a guère apporté de valeur ajoutée 
européenne, étant donné que plusieurs 
projets consistaient à assurer un soutien 
moyennant la fourniture de carburants 
et de consommables pour les équipe ‑
ments plutôt qu’à renforcer la capacité 
des États membres en matière de ges ‑
tion des frontières extérieures. Le finan ‑
cement de ces coûts est certes autorisé 
et peut se justifier dans des situations 
d’urgence, mais le Fonds vise principa ‑
lement à soutenir le renforcement des 
capacités32, par exemple moyennant la 
construction d’infrastructures ou l’acqui ‑
sition d’équipements, et non à financer 
des coûts de fonctionnement.
47 
La valeur ajoutée européenne du FFE est 
limitée également en raison du montant 
élevé que représentent les coûts inéli ‑
gibles dans certains des projets audités. 
Ces derniers résultent de dépenses non 
conformes aux priorités du Fonds ou 
correspondent à des équipements qui 
ne fonctionnent pas ou qui n’ont pas été 
utilisés à l’endroit prévu ou comme il se 
doit. Dans la plupart des cas d’inéligi ‑
bilité relevés par la Cour, les systèmes 
nationaux de gestion et de contrôle en 
place n’avaient pas permis de détecter 
les irrégularités (voir encadré 6  pour des 
exemples relatifs aux points 45 à 47).32 Voir articles 3 et 4 de la 
décision n° 574/2007/CE et 
note de la Commission 
du 18 octobre 2010 adressée 
au comité SOLID.
28 Observations
Exemples de projets dont la valeur ajoutée européenne est faible ou impossible 
à déterminer
Soutien accordé à des projets déjà financés
Lorsqu’elle a révisé en mars 2011 son programme de travail annuel 2009, la Grèce y a inclus un projet visant l’acqui ‑
sition de 75 véhicules de patrouille de police et de transport de personnes, alors que ces derniers avaient déjà été 
achetés et financés par le budget national.
Absence d’évaluation des besoins et inéligibilité des coûts
La Cour a audité un projet en Italie (programme annuel 2010) qui a permis l’acquisition de 355 véhicules opération ‑
nels pour la Guardia di Finanza  (police financière) afin de l’aider dans ses tâches de détection et d’identification 
d’immigrants aux frontières maritimes. Le bénéficiaire final n’a pas pu démontrer pleinement comment le nombre 
de véhicules nécessaires avait été déterminé ni quels critères avaient été utilisés pour répartir ces véhicules entre 
les différentes unités. Le nombre de véhicules achetés dans le cadre du projet a augmenté essentiellement en rai ‑
son d’un surplus de fonds disponibles. La Cour a constaté que les voitures sont également utilisées pour des tâches 
«ordinaires» de la police.
Compte tenu de l’absence d’évaluation des besoins pour les 355 véhicules achetés, ainsi que de l’acquisition par 
l’Italie d’un total de 1 084 véhicules dans le cadre des programmes annuels de la période 2007 ‑2010, les finan ‑
cements du FFE risquent d’être alloués à des projets qui ne répondent pas aux priorités du FFE, au détriment de 
besoins urgents.
S’agissant d’un autre projet italien, conçu pour développer un logiciel ainsi qu’une infrastructure de câbles à fibres 
optiques entre les bureaux de police du centre et du nord de l’Italie, les autorités italiennes ont transmis à la Cour 
des informations contradictoires sur les coûts de l’investissement global ainsi que sur le calcul des coûts éligibles. 
C’est pourquoi elle n’a pas pu déterminer dans quelle mesure il existe un lien entre le FFE et les 22 millions d’euros 
déclarés comme coûts éligibles (au cofinancement par le FFE à hauteur de 50 %) dans le cadre du programme 
annuel 2007.
Des problèmes semblables ont été constatés à Malte dans le cadre d’un projet du programme annuel 2007, qui por ‑
tait sur un total d’environ 540 000 euros, car cet État membre n’était pas en mesure de démontrer pourquoi certains 
coûts (concernant essentiellement des travaux de construction) avaient été imputés au projet.Encadré 6
29 Observations
Des faiblesses  
sur les plans stratégique 
et opérationnel ont 
affecté la programmation 
du FFE ainsi que sa mise 
en œuvre aux niveaux  
des États membres  
et de la Commission
48 
La Cour a évalué des processus essen ‑
tiels pour l’efficacité du Fonds, à savoir 
la programmation et la sélection des 
projets. Elle a constaté que les pro ‑
grammes ne s’inscrivent pas dans des 
stratégies nationales et ne sont pas 
assortis d’objectifs SMART et d’indi ‑
cateurs mesurables. Les exigences en 
matière de programmation alourdissent 
excessivement la charge administra ‑
tive. Dans certains États membres, les 
besoins n’ont pu être satisfaits en raison 
de procédures de sélection des projets 
inadéquates. En outre, la Cour a relevé des faiblesses dans les procédures de 
marchés publics, ce qui risque de nuire 
à la gestion financière.Photo 3Véhicule de patrouille de la police grecque cofinancé 
par le FFE
Source : Cour des comptes européenne.

30 Observations
Les programmes  
ne s’inscrivent pas dans  
des stratégies nationales 
concernant le contrôle  
des frontières et les visas...
49 
Dans les États membres sélectionnés, la 
Cour a examiné si le programme plurian ‑
nuel et les programmes annuels étaient 
fondés sur une stratégie nationale de 
gestion des frontières et des visas et 
s’ils étaient coordonnés avec des fonds 
nationaux, d’autres fonds de l’UE et des 
fonds internationaux. Selon la troisième 
version du catalogue Schengen sur les 
contrôles aux frontières extérieures, 
le retour et la réadmission, une telle 
stratégie devrait clairement prévoir une 
délégation des tâches et la réalisation 
d’évaluations de l’environnement de 
travail, des risques et des menaces, 
la conduite d’analyses des ressources 
nécessaires, ainsi que l’établissement 
de plans d’action et de développement. 
Pour maximiser l’efficience et l’effica ‑
cité du FFE, il est impératif de disposer 
d’une évaluation globale de ce type. La 
Cour s’est fondée sur les évaluations de 
Schengen pour analyser également si les 
stratégies nationales reposaient sur le 
modèle d’analyse commune et inté ‑
grée des risques (CIRAM)33, qui permet 
d’évaluer les risques relatifs générés par 
différentes menaces qui pèsent sur la 
gestion des frontières et des visas.
50 
Dans quatre des cinq États membres 
figurant dans son échantillon (à savoir 
tous sauf la Pologne), la Cour a constaté 
que le programme pluriannuel et, 
par suite, les programmes annuels ne 
s’inscrivent pas dans une stratégie glo ‑
bale, pour la simple raison qu’une telle 
stratégie fait défaut. Il existait certes 
de nombreux documents de stratégie individuels, mais ceux‑ci étaient bien 
souvent limités à une seule autorité. 
Même si les programmes pluriannuels 
devaient obligatoirement comporter une 
section relative à la complémentarité 
entre le financement national et celui du 
FFE, la Cour a constaté que les expli ‑
cations étaient incomplètes ou inexis ‑
tantes. Dans les cinq États membres 
sélectionnés, l’analyse commune et 
intégrée des risques n’est pas du tout 
utilisée ou, au mieux, n’est qu’en phase 
d’élaboration. En l’absence de vision glo ‑
bale fondée sur une analyse des risques, 
ni la Commission ni les États membres 
ne peuvent déterminer de façon objec ‑
tive si les mesures financées par le FFE 
s’inscrivent dans la stratégie générale 
des États membres, si elles ciblent des 
besoins réels et pourquoi elles ont été 
sélectionnées pour bénéficier du FFE.
51 
Dans trois États membres (l’Espagne, 
Malte et la Pologne), la Cour a relevé 
des éléments probants attestant que le 
FFE n’était pas coordonné de manière 
appropriée avec d’autres fonds de l’UE34 
ou avec d’autres fonds internationaux35. 
Les fonds concernés risquent donc de 
perdre en efficience et en efficacité 
étant donné qu’ils pourraient cibler des 
actions similaires.
... et ne sont pas assortis 
d’objectifs SMART  
et d’indicateurs mesurables
52 
La Cour a examiné si les programmes 
pluriannuels et annuels, ainsi que les 
projets, comportaient des objectifs 
SMART et des indicateurs qui soient 
pertinents, mesurables et associés à une 
valeur cible.33 Modèle d’analyse des risques 
élaboré par Frontex et les États 
membres, utilisé par Frontex 
et dont l’utilisation est 
recommandée aux États 
membres.
34 Par exemple, le Fonds 
européen de développement 
régional (FEDER).
35 Par exemple, le soutien des 
États‑Unis aux projets de 
gestion des frontières.
31 Observations
53 
Aucun des cinq États membres figurant 
dans l’échantillon de la Cour n’a inclus 
d’objectifs SMART ni d’indicateurs mesu ‑
rables dans ses programmes plurian ‑
nuel et annuels ou dans ses projets. La 
plupart des descriptions de programmes 
et de projets ne comportaient pas de 
valeurs cibles. Par ailleurs, en Grèce, les 
objectifs des programmes annuels 2008, 
2009 et 2010 se sont avérés superflus, 
car ils n’ont été fixés qu’après la mise 
en œuvre des projets. Il ressort d’une 
analyse des programmes annuels 2012 
que trois États membres ont amélioré la 
formulation des indicateurs, mais que 
deux d’entre eux n’ont accompli aucun 
progrès dans la détermination de valeurs 
cibles associées à ces indicateurs.54 
Bien qu’il puisse s’avérer difficile d’éta ‑
blir des indicateurs de résultat et d’im ‑
pact en matière de gestion des frontières 
et des visas, la Commission a montré que 
c’était possible dans ses notes d’orienta ‑
tion. En l’absence d’indicateurs com ‑
muns obligatoires, les États membres 
ont utilisé des groupes d’indicateurs qui 
différaient non seulement d’un pro ‑
gramme à l’autre, mais également entre 
plusieurs mesures similaires, ce qui em ‑
pêche toute évaluation correcte. Compte 
tenu de la nécessité de mettre en œuvre 
le Fonds, la Commission a approuvé 
les programmes des États membres, 
malgré la qualité médiocre des objectifs 
et des indicateurs qui y figuraient (voir 
encadré 7).
Exemples d’indicateurs vagues et inappropriés
Un projet, financé par le programme annuel 2008 de l’Espagne, consistait en l’acquisition de deux navires de taille 
moyenne pour des patrouilles en mer. Comme dans le cas d’autres projets audités en Espagne36, la Cour a relevé des 
indicateurs qui n’étaient pas pertinents, qui n’avaient pas été enregistrés et/ou qui avaient été définis sans consul ‑
tation appropriée du bénéficiaire final par l’autorité responsable.
Les «résultats escomptés» du projet étaient très vagues et, pour la plupart, dépourvus d’explication sur la façon de 
les mesurer. Certains d’entre eux étaient par exemple énoncés de la façon suivante: «une efficacité et une efficience 
accrues des ressources consacrées aux missions de patrouille en mer», «de meilleures conditions de sécurité lors des 
missions» et «une plus grande sécurité aux frontières». Le seul résultat escompté mesurable était une «réduction du 
nombre de navires atteignant illégalement les côtes espagnoles/européennes». Dans le cas de cet indicateur, la dif ‑
ficulté réside toutefois dans la nécessité d’examiner attentivement le lien de causalité entre l’action et les résultats.
36 Projets des États membres nos 7, 8, 9, 11 et 12 présentés dans l’ annexe .Encadré 7
32 Observations
55 
Pour remédier à certaines des faiblesses 
générées par le manque d’indicateurs 
communs, la Commission a déjà réagi 
en proposant des indicateurs communs 
obligatoires pour la période de finan ‑
cement 2014 ‑2020. Les États membres 
devront élaborer des indicateurs spéci ‑
fiques aux programmes.
Les exigences en matière  
de programmation annuelle 
ont entraîné une charge 
administrative excessive  
et des difficultés de mise  
en œuvre
56 
Alors qu’elle avait pour but de renforcer 
la supervision des programmes mis en 
place par les autorités responsables, 
l’obligation d’élaborer des programmes 
annuels en plus des programmes plu ‑
riannuels a entraîné une charge adminis ‑
trative excessive aux niveaux des États 
membres et de la Commission, ainsi que 
des retards significatifs. L’approbation 
des programmes annuels a accusé des 
retards parce que les États membres ont 
initialement présenté des programmes 
de faible qualité qui, souvent, ne respec ‑
taient pas les exigences prévues dans les 
bases juridiques. Il fallait en moyenne six 
mois et demi entre la première présenta ‑
tion et la version finale des programmes 
annuels. De ce fait, le temps disponible 
pour la mise en œuvre des projets était 
souvent considérablement réduit.
57 
En outre, les programmes annuels du FFE 
n’étaient pas adaptés aux longues pro ‑
cédures de marchés publics nécessaires 
pour acheter des équipements sophis ‑
tiqués. Par conséquent, des projets ont 
été retardés ou n’ont pu être financés 
par le Fonds. Pour remédier aux difficul ‑
tés susmentionnées, seuls des pro ‑
grammes pluriannuels seront élaborés 
au cours de la période de financement 
2014 ‑2020.Dans certains États membres, 
les procédures de sélection 
de projets ne garantissaient 
pas la satisfaction  
des besoins réels
58 
La Cour a examiné la procédure utilisée 
par les États membres pour sélectionner 
des projets. Après avoir relevé de graves 
lacunes dans les procédures de sélection 
de projets en Italie et, pour les premières 
années uniquement, à Malte, la Cour 
a vérifié si les projets les plus pertinents 
ont été sélectionnés.
59 
En Italie, l’affectation des fonds aux enti ‑
tés publiques et la sélection ultérieure 
des projets présentaient plusieurs failles. 
En raison de l’absence totale de piste 
d’audit, la Cour n’a pas pu vérifier sur 
quelle base cette affectation avait été 
décidée pour les programmes annuels 
2007 et 2008. En ce qui concerne les an ‑
nées suivantes, les motifs invoqués par 
l’autorité responsable pour expliquer la 
répartition des montants alloués étaient 
trompeurs ou n’étaient finalement pas 
pris en considération lors de la distribu ‑
tion des ressources. Par conséquent, il 
était impossible de justifier les montants 
de plus en plus élevés alloués au minis ‑
tère de l’intérieur — département de la 
sécurité publique — direction centrale 
de l’immigration et de la police des 
frontières — (entité au sein de laquelle 
se trouve l’autorité responsable), au 
détriment d’autres organes tels que la 
garde côtière. Ce ministère était égale ‑
ment le seul organe italien à avoir béné ‑
ficié d’actions d’urgence et d’actions 
spécifiques entre 2007 et 2012, alors 
que plusieurs autres forces (dépendant 
d’autres ministères) participent à la ges ‑
tion des frontières en Italie. L’exclusion 
ou la marginalisation des autres autori ‑
tés risque d’empêcher la satisfaction de 
leurs besoins.
33 Observations
60 
Les principes de traitement respec ‑
tueux et de dignité n’ont pas été pris en 
considération lors de la sélection et du 
financement d’un centre de rétention 
temporaire grec (voir encadré 8 ).
Financement d’un centre de rétention en Grèce
La Cour a examiné les coûts de location d’un centre de rétention temporaire à Pagani (également connu sous le 
nom de «Locaux spéciaux de Mytilène pour migrants en situation irrégulière»), sur l’île de Lesbos. Le projet avait été 
mis en œuvre par l’autorité responsable (le ministère de l’ordre public et de la protection du citoyen).
L’autorité responsable a inclus le projet dans une révision tardive du programme annuel 2008, afin d’assurer 
«l’hébergement de migrants dans des hôtels et des chambres». Or c’est en réalité la location du centre de Pagani 
entre le 1er janvier 2008 et le 30 juin 2010 qui a été financée, pour un coût total de 267 405 euros.
Des organisations de défense des droits de l’homme avaient critiqué à maintes reprises les conditions d’accueil 
déplorables de ce centre. Ce dernier était à l’origine un dépôt, transformé par la suite pour accueillir 300 personnes. 
En 2008, 720 migrants y étaient hébergés. Les conditions ont été décrites comme «abominables» et représentant  
«un danger pour la santé du personnel et des détenus»37. Après avoir visité le centre en octobre 2009, le Haut‑  
Commissariat des Nations unies pour les réfugiés en a demandé la fermeture. Le centre a été progressivement 
fermé entre fin octobre 2009 et juin 2010.
Les conditions inacceptables étaient de notoriété publique au moment où l’octroi du financement au projet a été 
décidé. Or les autorités grecques ont fourni une description trompeuse du projet à la Commission qui, après 
analyse du rapport final, prévoit maintenant de déduire du paiement final le montant de la dépense en cause.
37 Rapport au gouvernement grec sur la visite menée en Grèce par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou 
traitements inhumains ou dégradants (CPT) du 23 au 29 septembre 2008 (CPT/INF (2009) 20).Encadré 8
Dans certains États membres, 
des procédures de marchés 
publics inadéquates risquent 
de compromettre la bonne 
gestion financière
61 
La Cour a contrôlé les procédures de 
marchés publics relatives à onze projets. 
Pour huit d’entre eux, les procédures 
ne respectaient pas les dispositions juridiques applicables ou avaient été 
menées d’une façon qui ne permettait 
pas d’assurer une utilisation optimale 
des deniers publics. En raison d’une 
procédure inadéquate, un marché relatif 
à l’acquisition de chiens utilisés pour 
les patrouilles a totalement échoué en 
Grèce. En juin 2014, les chiens n’avaient 
toujours pas été achetés, alors que les 
40 véhicules destinés à leur transport 
l’ont été en mai 2012.
34 Observations
62 
La principale faiblesse résidait dans le 
fait que trois États membres n’ont pas 
justifié de façon appropriée leur uti ‑
lisation de la clause d’exception pour 
les marchés publics dans les domaines 
de la défense et de la sécurité. À titre 
d’exemple, l’Espagne a acquis, dans le 
cadre de son programme annuel 2007, 
deux aéronefs à voilure fixe destinés 
à des patrouilles maritimes et à la lutte 
contre la migration irrégulière, pour un 
coût de 50 millions d’euros. Les autorités 
espagnoles ont déclaré que le marché 
était «secret» et ont eu recours à une 
procédure négociée sans publication 
préalable, invitant un seul fournisseur. 
Des procédures moins restrictives 
auraient pu être utilisées sans com ‑
promettre la sécurité. D’autres États 
membres ont passé des marchés simi ‑
laires en recourant à un appel d’offres 
ouvert.
63 
L’utilisation ultérieure d’un même 
fournisseur sans mise en concurrence 
adéquate ainsi que le manque de com ‑
pétences et de connaissances en matière 
d’administration publique constituent 
d’autres faiblesses des procédures de 
marchés publics.
64 
Bien qu’une large part du FFE ait été 
exécutée au moyen de procédures 
de marchés publics, la vérification de 
celles‑ci par les autorités responsables 
était inadéquate ou inexistante dans 
quatre des cinq États membres (tous sauf 
la Pologne).65 
Par conséquent, le risque existe que, 
dans le cadre de certains programmes 
du FFE, des actions portant sur des mon ‑
tants élevés, telles que l’achat d’avions 
et de bateaux, ne constituent pas une 
utilisation optimale des ressources.
Les faiblesses affectant  
le suivi assuré par  
les autorités responsables 
et les graves lacunes 
des évaluations  
ex post réalisées par  
la Commission et les États 
membres ne permettent 
pas d’évaluer le résultat 
global du Fonds de façon 
appropriée
66 
La Cour s’est employée à déterminer si 
les États membres et la Commission se 
servent du suivi et de l’évaluation pour 
apprécier et améliorer l’efficacité du FFE. 
Elle a constaté que le manque d’objec ‑
tifs SMART et d’indicateurs mesurables 
a considérablement compliqué le suivi et 
l’évaluation, que les États membres n’ont 
pas assuré un suivi approprié des projets 
ni établi de rapports adéquats à leur 
sujet et que l’évaluation est caractérisée 
par des retards et de graves lacunes.
35 Observations
Les États membres  
n’ont pas assuré un suivi 
approprié des projets  
ni établi de rapports  
adéquats à leur sujet
67 
Dans tous les États membres figurant 
dans l’échantillon de la Cour, l’autorité 
responsable n’a pas assuré un suivi 
suffisant et/ou approprié, qui lui aurait 
permis de suivre la mise en œuvre de 
projets et de déterminer les écarts par 
rapport aux objectifs fixés. Lorsqu’ils étaient établis, les rapports de suivi ne 
comportaient pas certaines informa ‑
tions cruciales, telles que les résultats 
obtenus en fonction des indicateurs ou 
des valeurs cibles définis ou les chan ‑
gements significatifs apportés au cours 
de l’exécution du projet. En Grèce, il n’y 
a pas eu de suivi de la mise en œuvre des 
projets entre 2007 et 2009, car ces der ‑
niers étaient en général intégrés au pro ‑
gramme annuel après avoir été réalisés. 
Bien que plusieurs contrôles sur place 
aient été menés, il n’existait aucune liste 
de vérification attestant du contrôle des 
aspects qualitatifs des projets financés.Photo 4Cabine cofinancée par le FFE au poste d’El Tarajal à Ceuta, 
à la frontière hispano‑marocaine
Source : Cour des comptes européenne.

36 Observations
68 
Dans les cinq États membres, les rap ‑
ports finals au niveau des projets et des 
programmes annuels ne présentaient 
pas de manière satisfaisante les indica ‑
teurs ou les valeurs cibles atteintes. Dans 
trois États membres, plusieurs inco ‑
hérences et erreurs dans les rapports 
finals ont nui à la fiabilité des données. 
L’Espagne n’exigeait pas de rapports 
finals sur les projets avant le programme 
annuel 2010 et elle n’a commencé 
à assurer un suivi que lors de la mise en 
œuvre du programme annuel 2009. Au 
moment de l’audit (février 2014), la Grèce 
n’exigeait toujours pas de rapports finals 
sur les projets, ce qui restreint fortement 
la quantité d’informations disponibles 
sur les résultats obtenus par les projets. 
Quant à l’Italie, l’autorité responsable 
a fait part de son intention d’organiser 
des visites de suivi à la suite de l’audit de 
la Cour.
69 
Aucun des États membres figurant 
dans l’échantillon de la Cour n’avait mis 
en place, dès la création du Fonds, un 
système informatique approprié pour 
enregistrer les indicateurs. Bien que 
trois États membres (l’Espagne, l’Italie 
et Malte) aient commencé à développer 
un système informatique pour soute ‑
nir la gestion de l’autorité responsable 
au cours de la deuxième moitié de la 
période de financement, seul le système 
italien dispose d’une fonction permet ‑
tant d’enregistrer des indicateurs et leurs 
valeurs. Les orientations de la Commis ‑
sion ne comportaient pas d’explications 
relatives aux avantages apportés par de 
tels systèmes informatiques. Des occa ‑
sions d’échange de meilleures pratiques 
ont ainsi été perdues.
70 
De la même façon, les rapports des États 
membres relatifs aux actions commu ‑
nautaires et spécifiques manquent 
d’informations sur les résultats obtenus. 
Bien souvent, même les informations les 
plus basiques n’y figurent pas.Des retards et de graves 
lacunes ont affecté  
les évaluations ex post  
au niveau des États membres 
et de la Commission
71 
La Commission, en partenariat avec les 
États membres, est chargée d’évaluer 
la pertinence, l’efficacité et l’incidence 
des actions mises en œuvre au titre du 
Fonds. La Commission devait adresser au 
Parlement européen et aux autres insti ‑
tutions la première des deux évaluations 
ex post (couvrant la période 2007 ‑2010) 
au plus tard le 31 décembre 2012.
72 
La Cour a analysé les contributions 
à cette évaluation apportées par les 
États membres figurant dans son échan ‑
tillon. Elle a relevé une série d’omissions, 
d’erreurs et d’imprécisions dans les 
cinq rapports d’évaluation nationaux. 
Cela contribue à diminuer fortement la 
fiabilité du rapport d’évaluation ex post 
global. Le nombre limité d’informa ‑
tions quantifiées fournies par les États 
membres résulte en partie du fait que la 
Commission n’a fixé qu’en 2011 le type 
de données à communiquer. À cette 
date, toutes les actions à vérifier lors 
de l’évaluation avaient commencé, la 
plupart étant même terminées. Par 
conséquent, les États membres n’ont pas 
été en mesure d’adapter les indicateurs 
à relever. De ce fait, la qualité des infor ‑
mations quantitatives présentées dans 
l’évaluation a été généralement lacu ‑
naire et le relevé rétroactif des données 
a entraîné un manque d’efficience et une 
charge de travail supplémentaire.
37 Observations
73 
Lors de l’analyse du rapport d’évaluation 
ex post de la Commission, la Cour a exa ‑
miné des résumés reprenant un grand 
nombre d’informations qualitatives et 
quantitatives, recueillies auprès des États 
membres. Cependant, les données sont 
énoncées de manière descriptive et leur 
pertinence n’est pas analysée. À titre 
d’exemple, elles sont présentées sans 
aucune valeur de base ou information 
de référence, ou bien dans un format qui 
ne permet pas de mieux les comprendre 
(par exemple «nombre de systèmes 
acquis ou mis à jour»). En outre, l’éva ‑
luation ne comporte pas d’examen des 
actions communautaires, des actions 
d’urgence et des actions spécifiques, ce 
qui en diminue l’utilité. Par conséquent, 
l’évaluation ex post ne peut pas être 
considérée comme un rapport utile ou 
fiable pour apprécier l’incidence réelle 
du Fonds pour les frontières extérieures.74 
Malgré un délai supplémentaire, seuls 
8 des 28 États membres ont envoyé 
leur contribution à la Commission 
à l’échéance prévue, ce qui a diminué 
le temps dont cette dernière et son 
contractant externe disposaient pour 
utiliser les données dans le cadre de 
leurs travaux. Des retards ont également 
été enregistrés au niveau de la Commis ‑
sion. Au moment de la conclusion des 
travaux d’audit de la Cour (mars 2014) et 
plus d’un an après la fin du délai imparti, 
la Commission n’avait pas encore adopté 
son rapport, ce qui limite les infor ‑
mations disponibles pour les parties 
prenantes du FFE.
38
 Conclusions  
et recommandations
75 
L’audit a permis de montrer que le FFE 
a contribué à la gestion des frontières 
extérieures et qu’il a favorisé la solidarité 
financière. Cependant, la valeur ajoutée 
européenne apportée par ailleurs a été 
limitée et le résultat global n’a pu être 
mesuré en raison de faiblesses affectant 
le suivi assuré par les autorités respon ‑
sables, ainsi que de sérieuses lacunes 
dans les évaluations ex post réalisées 
par la Commission et les États membres. 
Il importe également de souligner que 
la Cour a relevé de graves faiblesses 
relatives à la gestion du Fonds dans des 
États membres concernés au premier 
chef, à savoir la Grèce, l’Espagne, l’Italie 
et, pour les premières années de finan ‑
cement, Malte. Il résulte de ces faiblesses 
que la gestion des frontières risque de 
ne pas être renforcée de façon adéquate 
là où cela s’avère le plus nécessaire.
Le FFE a contribué  
à la gestion des frontières 
extérieures, mais le résultat 
global n’a pu être mesuré 
en raison de graves lacunes 
dans les évaluations et de 
l’absence d’objectifs SMART
76 
La Cour a constaté qu’il était impossible 
d’évaluer dans quelle mesure le FFE 
a soutenu les priorités du Fonds. En 
raison de l’absence d’objectifs SMART 
et d’indicateurs mesurables dans les 
programmes des États membres, asso ‑
ciée au manque d’indicateurs communs, 
la Commission n’a pas pu effectuer 
d’évaluation correcte. Compte tenu 
de la nécessité de mettre en œuvre le 
Fonds, la Commission a approuvé les 
programmes des États membres, malgré 
la qualité médiocre des objectifs et des 
indicateurs (voir points 53 et 54).77 
Les autorités responsables n’ont pas 
ou guère assuré de suivi s’agissant des 
résultats obtenus. Les rapports de suivi 
et les rapports finals manquaient d’infor ‑
mations pertinentes sur l’efficacité et/
ou comportaient des informations 
non fiables. Aucun des États membres 
figurant dans l’échantillon de la Cour 
ne disposait d’un système informatique 
permettant de relever les données de 
suivi dès le début. Seule l’Italie s’atta ‑
chait à développer un tel système en 
vue d’une utilisation ultérieure (voir 
point 72). Les contributions des États 
membres à l’évaluation ex post et le 
rapport de la Commission ont été fournis 
tardivement et comportaient de graves 
lacunes (voir point 73).
78 
La Commission a proposé des indica ‑
teurs communs obligatoires pour la 
période de financement 2014 ‑2020 et les 
États membres devront élaborer leurs 
propres indicateurs spécifiques aux 
programmes.
Recommandation 1
La Commission devrait:
— s’assurer que tous les indicateurs 
à utiliser sont pertinents, mesurables 
et, si possible, associés à une valeur 
cible;
— s’assurer que les indicateurs sont 
relevés dès le début et que des sys ‑
tèmes informatiques sont dévelop ‑
pés là où ils n’existent pas encore;
39 Conclusions et recommandations 
— fournir des orientations claires aux 
États membres afin qu’ils com ‑
prennent les indicateurs obligatoires 
de la même façon et, par suite, 
qu’une agrégation à des fins de suivi 
et d’évaluation soit possible;
— rendre son rapport d’évaluation en 
temps utile et fournir une analyse 
des données sous‑jacentes aux par ‑
ties prenantes.
Recommandation 2
Les États membres devraient:
— disposer, au sein de leur adminis ‑
tration, des compétences appro ‑
priées pour définir et appliquer des 
objectifs SMART et des indicateurs 
mesurables;
— établir des valeurs cibles pour les 
indicateurs de réalisation, pour les 
indicateurs de résultat et, si possible, 
pour les indicateurs d’impact;
— relever les valeurs réelles des indica ‑
teurs dès le début du programme en 
utilisant des systèmes informatiques 
appropriés, ainsi que s’assurer de la 
fiabilité des informations;
— utiliser l’expérience qu’ils ont 
acquise avec des systèmes informa ‑
tiques similaires dans le domaine 
des Fonds structurels.Le FFE a encouragé  
la solidarité financière,  
mais la valeur ajoutée  
européenne apportée par 
ailleurs s’est avérée limitée
79 
La Cour a constaté que le FFE a contri ‑
bué à répartir la charge financière des 
États membres qui découle de la gestion 
intégrée des frontières extérieures, mais 
que la valeur ajoutée européenne qu’il 
a apportée par ailleurs a été limitée:
a) dans le domaine de la coopération 
consulaire;
b) en matière de soutien aux opéra ‑
tions de Frontex;
c) en ce qui concerne les actions spéci ‑
fiques et les actions d’urgence;
d) car il a financé des actions qui ont 
été ou auraient de toute façon été 
financées au niveau national.
Le potentiel du Fonds n’a pas été pleine ‑
ment exploité en raison de faiblesses dans 
la conception du système d’incitation.
80 
Pour la période 2014 ‑2020, la Commis ‑
sion a proposé d’encourager la coopé ‑
ration consulaire et la contribution du 
Fonds aux opérations de Frontex. Une 
implication accrue de Frontex dans la 
gestion du Fonds est certes prévue, mais 
la mise en place d’un échange d’infor ‑
mations exhaustives entre l’Agence et 
la Commission concernant la mise en 
œuvre des programmes en gestions 
partagée et directe n’est pas envisa ‑
gée. En outre, il n’existe encore aucune 
obligation générale concernant l’enre ‑
gistrement, dans le parc des équipe ‑
ments techniques de Frontex, des biens 
financés par le FFE ou le Fonds pour la 
sécurité intérieure (FSI) qui pourraient 
être utiles à celle‑ci.
40 Conclusions et recommandations 
Recommandation 3
Afin de soutenir la coopération 
consulaire:
— les États membres et la Commission 
devraient se concentrer davantage 
sur la mise en place des centres com ‑
muns de traitement des demandes 
de visa ainsi que sur d’autres formes 
de coopération consulaire plutôt 
que sur la rénovation, l’adaptation 
ou l’équipement des consulats.
Recommandation 4
Afin de soutenir les travaux de Frontex:
— le législateur devrait envisager de 
rendre obligatoire l’enregistrement 
des biens concernés cofinancés par 
le FSI dans le parc des équipements 
techniques de Frontex;
— la Commission devrait transmettre 
à Frontex des informations à jour, 
pertinentes et complètes relatives 
à la mise en œuvre du FFE et du FSI 
dans les États membres, comme les 
programmes, les rapports annuels 
d’exécution et les évaluations, ainsi 
que des renseignements sur les pro ‑
grammes et les projets qu’elle gère 
directement. Lorsqu’elle transmet 
ces informations, la Commission 
devrait tenir compte de la possibilité 
de fournir un «soutien opérationnel» 
introduite dans le nouveau cadre 
pour la période 2014 ‑2020, ainsi que 
de la nécessité de mettre en place 
un système solide pour éviter tout 
double financement.Faiblesses stratégiques  
dans la programmation  
du FFE
81 
La Cour a constaté que quatre des 
cinq États membres n’inscrivent pas 
le FFE dans leur stratégie nationale glo ‑
bale en matière de gestion des frontières 
et des visas. Dans tous les États membres 
figurant dans l’échantillon de la Cour, 
l’analyse commune et intégrée des 
risques n’est pas du tout utilisée ou, au 
mieux, n’est qu’en phase d’élaboration.
Recommandation 5
Les programmes nationaux relatifs au 
FFE devraient reposer sur une stratégie 
globale de gestion des frontières, éla ‑
borée par les États membres sur la base 
d’une analyse des risques conforme au 
modèle d’analyse commune et intégrée 
des risques.
Recommandation 6
Le législateur devrait envisager de su ‑
bordonner le versement de l’aide future 
au titre du FSI au respect préalable des 
recommandations du catalogue Schen ‑
gen relatives à la stratégie et à l’analyse 
des risques.
41 Conclusions et recommandations 
Faiblesses dans  
la mise en œuvre du FFE
82 
Dans les trois principaux États membres 
bénéficiaires (la Grèce, l’Espagne et l’Ita ‑
lie), la Cour a constaté que des faiblesses 
récurrentes en matière de planification, 
de mise en œuvre, de suivi et d’évalua ‑
tion affectaient l’efficacité du FFE.
83 
Dans tous les États membres de son 
échantillon, à l’exception de la Pologne, 
la Cour a relevé des procédures de mar ‑
chés publics inadéquates, qui risquent 
de compromettre la bonne gestion 
financière du Fonds.Recommandation 7
Les capacités administratives doivent 
être renforcées, par exemple au moyen 
d’une formation ciblée dispensée par 
la Commission ou grâce à un partage 
des meilleures pratiques entre États 
membres.
Recommandation 8
Les États membres devraient renforcer 
leur capacité administrative en matière 
de marchés publics et recourir aux pro ‑
cédures existantes les plus transparentes 
lorsqu’ils acquièrent des biens au moyen 
du FFE ou du FSI.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Milan Martin 
CVIKL, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 24 juin 2014.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

42
 Annexe AnnexeProjets audités
Bénéficiaire final Nom du projetProgramme 
annuelTotal des 
dépenses finales 
au titre du FFE, 
en euros1
Malte
1 Police maltaise — Section 
de la police chargée  
de l’immigrationRenforcement de la capacité de la police chargée de l’immigration pour la 
surveillance des frontières et les patrouilles  
Ce projet avait pour objectif d’améliorer les capacités opérationnelles et les 
possibilités de surveillance de la police chargée de l’immigration, notamment 
dans la lutte contre l’immigration clandestine, en lui fournissant les équipements 
nécessaires.2007 491 567
2 VISET Malta plc Mise en conformité des terminaux maritimes pour répondre aux exigences de 
l’acquis de Schengen (VISET)  
L’objectif du projet était de rendre les installations du port de La Valette destinées 
à la prise en charge des passagers conformes aux exigences de l’acquis de 
Schengen et aux meilleures pratiques.2007 540 234
3 Ministère des affaires 
étrangèresMise en place d’une nouvelle mission qui comporte un risque élevé et un volume 
considérable de travaux. Préparation en vue de la réalisation de relevé des 
identifiants biométriques  
Ce projet visait à remettre totalement à neuf les locaux récemment acquis où 
siège la nouvelle section consulaire à Moscou. Le projet de remise à neuf était 
censé inclure les aspects sécuritaires nécessaires et permettre à la mission de se 
préparer pour d’éventuels relevés des identifiants biométriques.2007 285 335
4 Forces armées de Malte Acquisition de navires de patrouille côtière pour les forces armées de Malte  
Le projet a permis de fournir des navires de patrouille côtière de remplacement 
aux forces armées de Malte afin d’augmenter leur présence en mer et d’améliorer 
leur capacité d’intervention rapide.2008 7 200  000
5 Police maltaise Migration du SIS I au SIS II et du SIReNE 1 au SIReNE 2  
L’objectif global était de finaliser le dernier volet de l’intégration du système 
d’information Schengen II dans les systèmes de la police nationale.2008 2 037 810
6 Forces armées de Malte Amélioration des capacités de contrôle des frontières des forces armées de 
Malte — Acquisition d’un aéronef de patrouille maritime à voilure fixe  
Ce projet visait à améliorer les capacités de contrôle des frontières grâce 
à l’acquisition d’un aéronef de patrouille maritime à voilure fixe.2009 7 269 636
1 Les chiffres indiqués pour la Grèce sont ceux vérifiés et fournis par l’autorité responsable. Ils n’ont pas encore été approuvés par la Commission.
43 Annexe Annexe
Bénéficiaire final Nom du projetProgramme 
annuelTotal des 
dépenses finales 
au titre du FFE, 
en euros1
Espagne
7 Ministère de l’intérieur: 
direction générale 
des infrastructures et 
du matériel de sécuritéSoutien technique au système d’information Schengen  
Apport d’un soutien technique spécialisé au système d’information Schengen, 
afin de le corriger, de le perfectionner et de le faire évoluer.2010 129 129
8 Ministère de l’intérieur: 
police nationale, une partie 
de la direction générale de 
la police nationale et de la 
Garde civileAcquisition d’équipement opérationnel pour le contrôle des frontières extérieures  
Ce projet visait à doter les points de passage frontaliers des équipements les 
plus modernes (comme du matériel pour le contrôle des documents ou des 
lampes ultraviolettes) afin d’améliorer la qualité et l’efficience des contrôles aux 
frontières.2007 274 885
9 Ministère de l’intérieur: 
direction générale 
des infrastructures et 
du matériel de sécuritéAcquisition de deux navires de taille moyenne (20 mètres) pour les patrouilles 
en mer  
Cette acquisition visait à améliorer la capacité de surveillance et d’intervention en 
mer de la branche maritime de la Garde civile afin qu’elle soit en mesure de mener 
à bien ses missions, notamment dans le domaine de la lutte contre l’immigration 
illégale, en lui permettant d’agir rapidement dans les eaux territoriales. Il était 
prévu que ces navires de patrouille soient utilisés dans la zone côtière de la 
Méditerranée.2008 2 143 680
10 Ministère de l’intérieur: 
direction générale 
des infrastructures et 
du matériel de sécuritéTravaux et remise à neuf des cabines de contrôle aux points de passage frontaliers 
à El Tarajal, dans la ville de Ceuta  
Travaux et remise à neuf visant à soutenir le travail des officiers de la police 
nationale en matière de contrôle des entrées et des sorties de personnes sur le 
territoire national.  2010 36 426
11 Ministère de l’intérieur: 
direction générale 
des infrastructures et 
du matériel de sécuritéTravaux de remise à neuf, de remise à niveau et de reconstruction dans la zone 
frontière entre l’Espagne et le Maroc (Ceuta et Melilla)  
Ce projet a soutenu le financement de caméras de télévision en circuit fermé, 
d’installations de drainage aux frontières et de tourniquets à Ceuta, ainsi que 
d’une tour de guet à Melilla.2010 164 386
12 Ministère de l’intérieur: 
direction générale de la 
police et de la Garde civile, 
branche «Garde civile»Mise à niveau de deux avions destinés à la branche aérienne de la Garde civile 
pour la patrouille maritime et la lutte contre la migration irrégulière (achetés 
dans le cadre du programme annuel 2007 du FFE)  
L’acquisition de deux avions a été cofinancée dans le cadre du programme 
annuel 2007 du FFE et représentait un marché global d’une valeur 
de 50 millions d’euros. Cette acquisition a également été couverte par l’audit de la 
Cour relatif au projet de mise à niveau ultérieure.  
Selon le programme annuel 2010, en raison de nombreuses heures de 
surveillance, les avions doivent faire l’objet d’une mise à niveau afin d’être 
capables de mener des activités de surveillance. Il s’agit, entre autres, de travaux 
de mise à niveau structurels et de l’acquisition de pièces de rechange ordinaires.2010 6 398 873
13 Direction des services 
généraux, ministère des 
affaires étrangèresRemise à neuf et adaptation de consulats  
Le projet vise à adapter, à étendre et à réaménager des consulats ou à changer 
leur lieu d’implantation afin de garantir leur ameublement approprié, la sécurité 
des employés qui y travaillent et l’efficience du processus de demande de visa.2010 835 695
1 Les chiffres indiqués pour la Grèce sont ceux vérifiés et fournis par l’autorité responsable. Ils n’ont pas encore été approuvés par la Commission.
44 Annexe AnnexeBénéficiaire final Nom du projetProgramme 
annuelTotal des 
dépenses finales 
au titre du FFE, 
en euros1
Pologne
14 Ministère des affaires 
étrangèresFournir aux bureaux consulaires des équipements et des logiciels pour la collecte 
de données biométriques  
Ce projet visait à fournir aux bureaux consulaires des équipements et des logiciels 
pour la collecte de données biométriques (par exemple des scanners d’empreintes 
digitales). Le projet a été financé dans le cadre de deux programmes annuels. 2007  et 2008 389 604
15 Gardes‑frontières polonais Amélioration des qualifications du personnel qui effectue des opérations  
de protection des frontières en avion  
Organisation de formations spécialisées dans le domaine de l’aviation pour les 
pilotes et les mécaniciens des équipes de gardes‑frontières afin qu’ils utilisent 
certains types particuliers d’aéronefs (hélicoptères Sokol et Kania, avion 
Skytruck), notamment une formation sur les jumelles de vision nocturne et une 
formation destinée aux instructeurs. Le projet a été financé dans le cadre de trois 
programmes annuels.2007 ‑2010 803 034
16 Gardes‑frontières polonais Fournir aux gardes‑frontières des moyens de transport spécialisés  
Le projet consistait en l’acquisition de véhicules pour les gardes‑frontières. Il a été 
financé dans le cadre de deux programmes annuels.2008  et 2009 3 571 588
17 Voïvodie de Podkarpacie Reconstruction d’un bâtiment destiné au contrôle poussé lors de l’entrée  
sur le territoire au poste‑frontière routier de Medyka‑Szegine  
Agrandissement d’un bâtiment destiné à contrôler les véhicules au 
poste‑frontière de Medyka‑Szegine, à la frontière avec l’Ukraine, ce qui permet 
de faire passer le nombre de postes d’inspection de véhicules de un à quatre et de 
fournir de nouveaux équipements pour les inspections.2009 645 113
18 Gardes‑frontières polonais Extension et maintenance de la plateforme d’information à distance  
des gardes‑frontières afin de mettre en œuvre les systèmes SIS II et VIS  
Le projet comportait quatre sous‑projets:  
1)  développement et maintenance d’un système de reproduction des 
données — phase 1;
2)  modernisation et maintenance d’un système d’enregistrement de 
conversations;
3)  modernisation et maintenance d’une plateforme matérielle et logicielle pour 
répondre aux spécifications des systèmes;
4)  acquisition de postes de travail informatiques nécessaires pour utiliser la base 
de données centrale des gardes‑frontières.2010 1 078 749
1 Les chiffres indiqués pour la Grèce sont ceux vérifiés et fournis par l’autorité responsable. Ils n’ont pas encore été approuvés par la Commission.
45 Annexe AnnexeBénéficiaire final Nom du projetProgramme 
annuelTotal des 
dépenses finales 
au titre du FFE, 
en euros1
Italie
19 Ministère de l’intérieur 
(police nationale)Renforcement de l’infrastructure du réseau de communications et extension  
des procédures SIA (système d’information anti‑immigration) et VISA au bénéfice 
des bureaux de l’immigration et des bureaux de la police des frontières situés 
dans les régions centrales et septentrionales de l’Italie  
La mesure visait à planifier, à fournir et à mettre en œuvre un système de 
télécommunications dans le cadre d’une extension d’environ 2 600 km du réseau 
de fibre optique nécessaire pour relier les bureaux de la police des frontières, 
les préfectures et les postes de police. Le projet avait également pour objectif 
d’améliorer et d’étendre le système d’information anti‑immigration au centre et 
au nord de l’Italie.2007 11 023 303
20 Capitaineries portuaires 
(gardes‑côtes)Acquisition de quatre navires de patrouille en mer  
Cette mesure est la suite d’un projet financé dans le cadre du programme annuel 
2007. Les deux projets couvrent l’acquisition de quatre navires insubmersibles 
toutes saisons «Classe 300», à redressement automatique.  
Les quatre navires de patrouille sont utilisés dans les eaux territoriales autour de 
la Sicile et de la Sardaigne.2008 3 866 000
21 Ministère de l’intérieur 
(police nationale)Acquisition de chèques‑carburant nécessaires pour soutenir les activités 
supplémentaires de prévention et de contrôle étroitement liées à la situation 
d’urgence migratoire que connaît actuellement l’Italie méridionale  
Acquisition de chèques‑carburant pour du diesel et de l’essence destinés aux 
voitures de la police des frontières. Le carburant permet aux voitures d’effectuer 
des patrouilles supplémentaires pour réagir au flux de migrants en provenance 
de l’Afrique du Nord (à la suite du printemps arabe ainsi que du changement de 
régime dans des pays tels que la Libye ou la Tunisie).2009 572 312
22 Police financière Acquisition de véhicules opérationnels  
Le projet visait à fournir à la police financière des véhicules motorisés destinés à des 
tâches de détection et d’identification de migrants aux frontières maritimes dans le 
cadre de la lutte contre l’immigration clandestine. 355 véhicules ont été achetés.2010 3 612 768
23 Ministère de l’intérieur 
(police nationale)Acquisition d’un aéronef à voilure fixe pour la police des frontières  
Acquisition d’un deuxième aéronef (le premier avait été financé dans le cadre 
du programme annuel 2009) pour la police des frontières afin d’assurer la 
coordination des activités opérationnelles, notamment en ce qui concerne 
la gestion des situations de crise susceptibles de survenir inopinément dans 
certaines parties du territoire national.2010 3 377 748
1 Les chiffres indiqués pour la Grèce sont ceux vérifiés et fournis par l’autorité responsable. Ils n’ont pas encore été approuvés par la Commission.
46 Annexe AnnexeBénéficiaire final Nom du projetProgramme 
annuelTotal des 
dépenses finales 
au titre du FFE, 
en euros1
Grèce
24 Ministère de la protection 
du citoyen / Police grecqueInstauration de la norme commune de formation des membres de la police 
grecque  
Le projet visait à instaurer la norme commune de formation de Frontex dans 
le système de formation des membres de la police grecque, en formant 
448 participants répartis sur trois niveaux de cours. La norme commune prévoit 
l’organisation périodique d’une formation de base pour les officiers de police et 
les gardes‑frontières impliqués dans la gestion des flux de migrants.2007 600  079
25 Ministère de la protection 
du citoyenCoûts de location d’un centre de rétention temporaire sur l’île de Lesbos  
Le projet consistait à financer les coûts de location d’un centre de rétention 
temporaire à Pagani, près de Mytilène, sur l’île de Lesbos.2008 200 554
26 Ministère de la protection 
du citoyen / Police grecqueAcquisition de voitures de patrouille pouvant transporter des personnes  
Le projet visait à acheter 75 véhicules (voitures de patrouille aux couleurs de la 
police et voitures de transport de personnes banalisées) destinés à effectuer des 
patrouilles sur les routes proches de la frontière, afin de contrôler et de protéger 
les frontières extérieures contre l’entrée illégale de migrants.2009 1 115 807
27 Ministère de la protection 
du citoyen / Police grecqueAcquisition de véhicules 4x4 (de type «jeep») pour les patrouilles de police  
Ce projet a permis d’acheter un total de 69 véhicules de patrouille pour la police. 
Ils seront utilisés pour effectuer des patrouilles dans des zones frontalières 
montagneuses difficilement accessibles, afin d’empêcher l’entrée d’immigrés 
clandestins sur le territoire grec.2009 1 275 989
28 Ministère des affaires 
étrangèresSoutien dans l’installation du système d’information sur les visas  
Le projet visait à cofinancer la mise en œuvre des systèmes informatiques N‑VIS 
et NET‑VIS en ce qui concerne les coûts relatifs à la conception, à la mise en 
œuvre et au déploiement du système, ainsi qu’à la formation du personnel. Cette 
mesure fait partie d’un projet pluriannuel dont le but est d’installer le système 
d’information sur les visas (VIS) de l’UE dans les consulats grecs.2009 2 984 335
29 Ministère de la protection 
du citoyenConstruction et mise à niveau d’infrastructures frontalières aux frontières 
externes terrestres avec l’Albanie et la Turquie pour les services de police 
impliqués dans le contrôle des frontières  
Ce projet visait l’amélioration des infrastructures frontalières aux frontières 
gréco‑albanaise et gréco‑turque, moyennant la construction de deux nouveaux 
postes à Delvinaki et à Feres.2010 2 117 706
30 Ministère de la protection 
du citoyen / Police grecqueAcquisition de chiens de patrouille et de véhicules de police destinés à leur transport  
Le projet visait à fournir environ 40 chiens de police et 40 véhicules destinés à leur 
transport afin de détecter les migrants irréguliers qui essaient de franchir les 
frontières extérieures terrestres. Les véhicules envisagés étaient des voitures de 
type «break», dotées de quatre roues motrices et utilisables en terrains frontaliers 
accidentés.2010 880 268
31 Ministère de la protection 
du citoyen / Police grecquePrise en charge des coûts opérationnels liés à la mise en œuvre du système 
intégré de gestion des frontières à la frontière terrestre gréco‑turque, ainsi qu’aux 
centres d’accueil initial et aux centres de rétention pour immigrés clandestins 
dans la région d’Evros  
Coûts opérationnels/frais de fonctionnement des services de police grecs, 
entre autres les frais d’entretien des véhicules/navires de patrouille et d’autres 
équipements, les frais de carburant, le coût des pièces de rechange pour les 
véhicules/navires impliqués dans des activités de contrôle des frontières, ainsi 
que les frais relatifs aux pellicules photographiques, à l’impression de photos, aux 
lampes fluorescentes, aux pneus et à une chaudière.2010 706 011
1 Les chiffres indiqués pour la Grèce sont ceux vérifiés et fournis par l’autorité responsable. Ils n’ont pas encore été approuvés par la Commission.
47 Annexe AnnexeActions d’urgence, actions communautaires et actions spécifiques
Bénéficiaire final Nom du projetProgramme 
de travail 
annuelDépenses 
finales au 
titre du FFE, 
en euros
Actions d’urgence
1 Police grand‑ducale du 
Luxembourg (Luxembourg)Mise à jour du système LU NS.SIS II afin de passer de la phase de développement 
à la phase de déploiement à grande échelle au niveau ICD 3.0  
Acquisition de matériel et de licences de logiciels de base afin de passer de la 
phase de développement sur le site de sauvegarde à la phase de déploiement 
à grande échelle. Cette mise à jour est nécessaire pour atteindre les objectifs 
intermédiaires en vue de la mise en service du SIS II.2011 575 857
2 Ministère de l’intérieur, 
direction centrale de 
l’immigration et de la police 
des frontières, département 
de la sécurité publique (Italie)Renforcement des moyens de transport permettant d’effectuer des patrouilles 
dans les zones des points de passage frontaliers et dans la zone du CIE (Recars)  
Le projet consistait à acheter 40 véhicules de police afin de renforcer les moyens 
de transport des bureaux de la police des frontières maritimes et des bureaux 
de l’immigration. L’action visait à contribuer au renforcement des capacités de 
surveillance de la police en Italie méridionale et dans des zones réparties sur tout 
le territoire italien, particulièrement celles proches du centre d’identification et 
d’expulsion (CIE) situé dans le sud du pays.2010 1 367 856
3 Ministère de l’intérieur, 
direction centrale de 
l’immigration et de la police 
des frontières, département 
de la sécurité publique (Italie)Transport interne de migrants (Shifts)  
La mesure consistait à organiser le déplacement de migrants depuis Lampedusa 
par voie aérienne, terrestre ou maritime afin de les identifier et de leur porter 
assistance dans différents endroits équipés de manière adéquate.2010 1 665 247
Actions communautaires
4 Service public fédéral 
belge — affaires 
étrangères, commerce 
extérieur et coopération au 
développement (Belgique)Centre d’examen des demandes de visa Schengen à Kinshasa  
Le but du projet était de créer le premier vrai centre commun d’examen des 
demandes de visa pour l’espace Schengen. Chaque État membre participant 
est responsable du traitement d’arrière‑guichet et les procédures de demande 
sont centralisées, ce qui permet à plusieurs États membres de regrouper et 
de partager leurs ressources en République démocratique du Congo (DC). Le 
partenaire de la Belgique dans le cadre de ce projet était le Portugal (ministère 
des affaires étrangères).2007 395 349
5 Service public fédéral 
belge — affaires 
étrangères, commerce 
extérieur et coopération au 
développement (Belgique)Maison Schengen à Kinshasa  
Il s’agit de la suite du projet de centre d’examen des demandes de visa Schengen 
à Kinshasa de 2007 , car ce dernier a connu des retards et n’a pas pu être 
entièrement exécuté dans le cadre du programme annuel 2007. Fin 2013, le 
centre représentait 17 États Schengen.2009 450 356
48 Annexe AnnexeBénéficiaire final Nom du projetProgramme 
de travail 
annuelDépenses 
finales au 
titre du FFE, 
en euros
Actions spécifiques
6 Ministère italien de l’intérieur, 
direction centrale de 
l’immigration et de la police 
des frontières, département 
de la sécurité publique (Italie)Location pendant six mois de véhicules destinés aux frontières maritimes 
méridionales de l’Italie (CAR 2)  
Le projet prévoyait la location de 137 véhicules biens équipés dans le but de 
renforcer les moyens des postes de la police des frontières maritimes, afin 
d’améliorer sa capacité de surveillance dans le sud de l’Italie. L’augmentation 
du nombre de véhicules disponibles pour effectuer des patrouilles sur le littoral 
permettrait d’intercepter des migrants qui essaient de franchir clandestinement 
la frontière.2009 950 688
7 Ministère italien de l’intérieur, 
direction centrale de 
l’immigration et de la police 
des frontières, département 
de la sécurité publique (Italie)Patrouilles aux frontières  
Il était prévu d’acheter 80 véhicules de police afin de renforcer les moyens des 
postes de la police des frontières maritimes et, par suite, d’améliorer sa capacité 
de surveillance dans le sud de l’Italie, notamment le long de la côte sud‑ouest 
confrontée à une situation particulière. 43 véhicules ont finalement été acquis.2010 560 259
49
III
Le soutien financier crucial apporté aux États 
membres dans la mise en œuvre de grands projets 
prioritaires, tels que les systèmes SIS II, VIS et Eurosur, 
n’a pas uniquement favorisé la solidarité financière; 
il a également apporté la preuve que le Fonds était 
porteur d’une véritable valeur ajoutée européenne.
Toutefois, les problèmes initiaux rencontrés dans la 
mise en place d’indicateurs pour les programmes 
nationaux et les lacunes dans l’évaluation à mi‑  
parcours ont donné lieu à des difficultés pour évaluer 
précisément les résultats du Fonds.
IV
Il n’était pas obligatoire d’inscrire la programmation 
du FFE dans une stratégie nationale concernant le 
contrôle des frontières et les visas.
Les bénéficiaires du FFE étant presque exclusivement 
des autorités nationales possédant une compétence 
exclusive dans ce domaine, la sélection des bénéfi ‑
ciaires du Fonds était généralement simple à effectuer.
Cependant, certains États membres doivent renforcer 
leurs procédures de marchés publics afin de respecter 
pleinement le principe de bonne gestion financière.
V
Pour l’Espagne et la Grèce, si certains aspects de la 
gestion du Fonds peuvent être qualifiés de faiblesses 
graves — en particulier pour la Grèce, qui enregistre 
un faible taux d’exécution —, ce constat ne vaut que 
pour les premières années de la mise en œuvre du 
Fonds, et le phénomène était principalement impu ‑
table à l’adoption tardive de la base juridique de la 
capacité du Fonds et à la longueur des procédures de 
marchés publics.
Pour Malte et l’Italie, la nouveauté du Fonds et 
l’inexpérience des autorités responsables permettent 
d’expliquer pour l’essentiel les problèmes constatés 
par la Cour.Synthèse
I
Conformément au considérant 4 de la décision portant 
création du Fonds pour les frontières extérieures (FFE), 
celui‑ci a été conçu comme un « mécanisme commu ‑
nautaire de solidarité financière visant à soutenir les 
États membres qui supportent, au profit de la Commu ‑
nauté, une charge financière durable et lourde ».
À la lumière de cette justification claire concernant la 
création du Fonds, l’évaluation de sa valeur ajoutée 
européenne devrait porter en premier lieu sur son 
aptitude à renforcer la capacité des États membres — 
et notamment de ceux qui sont confrontés à une 
charge plus lourde que d’autres — à s’acquitter de 
leurs responsabilités et de leurs obligations consistant 
à garantir des contrôles uniformes, efficaces et effi ‑
cients aux frontières extérieures des États membres 
de l’Union européenne et à appliquer l’acquis de 
Schengen.
Compte tenu du fait que l’espace Schengen est, en 
lui‑même, porteur de valeur ajoutée européenne, le 
FFE a été inscrit dans la logique fondamentale de la 
gouvernance de Schengen, selon laquelle la protec ‑
tion des frontières extérieures de l’Union incombe 
aux États membres. Par conséquent, le renforcement 
des capacités des États membres concernés, au tra ‑
vers d’investissements du FFE visant à soutenir leurs 
actions de contrôle des frontières, semble représenter 
la solution optimale pour garantir la gestion efficace 
des frontières extérieures de l’Union, et notamment 
pour répondre à certaines pressions migratoires 
particulières.
Au cours du processus décisionnel ayant abouti à la 
création du Fonds, le législateur a délibérément choisi, 
contrairement à la proposition initiale de la Commis ‑
sion, de ne pas inclure le principe d’additionnalité 
dans l’article 8 — consacré aux principes de l’aide — 
de la décision portant création du FFE. Ainsi, à l’inverse 
des Fonds structurels, le principe d’additionnalité n’a 
pas été inscrit dans le concept du FFE, qui est censé 
être régi par les principes de complémentarité, de 
cohérence et de conformité.Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 50
VI d)
Reconnaissant que les procédures de marchés 
publics devraient être renforcées dans certains États 
membres, la Commission accorde déjà une attention 
particulière à cet aspect.
Introduction
11
La Commission convient que, pour les grands États 
membres, la plupart des dépenses pourraient être 
financées au niveau national. Cependant, il n’en va pas 
forcément de même pour les petits États membres 
recevant des dotations du FFE relativement élevées 
et susceptibles de produire un effet de levier consi ‑
dérable sur leur capacité d’investissement dans ce 
domaine.
Le Fonds constitue un instrument essentiel qui 
concrétise la solidarité financière entre les États 
membres dans le cadre de la gestion des frontières 
extérieures de l’espace Schengen.
Observations
26
La Commission reconnaît que, même si des infor ‑
mations partielles provenant de différentes sources 
(rapports finaux, évaluation ex post) sont disponibles 
et ont permis de mesurer certains résultats du Fonds, 
les résultats globaux n’ont pas pu être mesurés jusqu’à 
présent. Mais ils le seront dans le cadre d’une évalua ‑
tion ex post finale. Dans quelques États membres, des 
faiblesses ont été constatées dans le suivi et l’évalua ‑
tion des premiers programmes annuels, notamment 
l’absence d’indicateurs SMART. Ce problème était 
lié à la nouveauté du Fonds et à l’inexpérience des 
autorités responsables concernées. La situation s’est 
améliorée depuis 2012.VI  a)
La Commission considère que la recommandation 
relative aux indicateurs a été transposée dans la 
base juridique du Fonds pour la sécurité intérieure 
(FSI), au moyen d’indicateurs obligatoires pour la 
période 2014 ‑2020.
Concernant le deuxième point, la Commission accepte 
la recommandation, ayant la conviction que le rapport 
d’évaluation final permettra d’y répondre.
VI b)
La Commission accepte la première partie de la 
recommandation (informer Frontex au sujet de la 
mise en œuvre du FFE) et considère que celle‑ci a été 
transposée dans la base juridique du FSI pour la 
période 2014 ‑2020.
Cependant, la Commission ne peut que partiellement 
accepter que les biens cofinancés soient systémati ‑
quement enregistrés dans le parc des équipements 
de Frontex. L’enregistrement des équipements et leur 
mise à disposition sont régis par la réglementation 
Frontex, et non par la base juridique du Fonds. La 
Commission encouragera la mise en place de centres 
communs de traitement des demandes et d’autres 
formes de coopération consulaire, en plus de la 
rénovation, de l’adaptation et de l’équipement des 
consulats.
Les biens acquis dans le cadre des actions spécifiques 
du volet «Frontières et visas» du FSI et qui correspon ‑
dent aux besoins de Frontex devront être enregistrés 
dans le parc des équipements de Frontex.
VI c)
La Commission n’approuve pas l’idée de conditionner 
le soutien du FSI à l’élaboration d’une stratégie natio ‑
nale. Une conditionnalité relative à l’acquis de Schen ‑
gen a été introduite dans la base juridique du FSI pour 
le soutien opérationnel.
Réponses de la Commission 51
30
Le FFE s’inscrit dans le cadre de la logique fonda ‑
mentale de la gouvernance de Schengen, selon 
laquelle la protection des frontières extérieures de 
l’Union incombe aux États membres. Par conséquent, 
le renforcement des capacités des États membres 
concernés, à travers des investissements du FFE visant 
à soutenir leurs actions de contrôle des frontières, 
semble représenter la solution optimale pour garan ‑
tir une gestion efficace des frontières extérieures de 
l’Union, et notamment pour répondre à certaines 
pressions migratoires particulières.
Si la création de capacités supplémentaires à travers 
la coopération d’États membres a également été 
encouragée et soutenue par le Fonds, cet aspect a été 
considéré comme accessoire.
31 a)
Voir les réponses aux points 32 à 34. Les priorités 
spécifiques ont été largement appliquées par les États 
membres dans leurs programmes, même par ceux qui 
n’en avaient pas besoin pour accroître leurs taux de 
cofinancement (pays relevant du Fonds de cohésion).
31 c)
Le mécanisme du FFE visant à parer aux situations 
d’urgence dans le cadre des actions communautaires 
s’est révélé largement efficace au regard des situations 
et circonstances spécifiques dans lesquelles les inter ‑
ventions d’urgence ont été engagées. Un financement 
en conséquence a été fourni pour répondre à cer ‑
taines situations d’urgence majeures et pour soutenir 
efficacement des projets dans certains États membres 
confrontés à des pressions particulières, comme l’Italie 
et la Grèce, contribuant ainsi à l’amélioration de la 
situation sur le terrain.
Cependant, la Commission accepte l’observation de la 
Cour au sujet de la conception des actions spécifiques 
du FFE.27
Trois des cinq projets relevés par la Cour (projets 9, 21 
et 22) soutenaient pleinement les priorités du FFE et 
n’ont financé que des dépenses éligibles. En particu ‑
lier, l’acquisition de navires de patrouille (projet 9) par 
les autorités espagnoles aux fins de la surveillance 
des frontières extérieures maritimes était pleinement 
éligible dans le cadre du Fonds, puisque ces navires 
ont été déployés le long des frontières extérieures 
maritimes. Le fait qu’ils n’aient pas été déployés aux 
endroits les plus exposés aux risques ne rend pas le 
projet inéligible et est lié à la gestion des moyens de 
surveillance par les autorités espagnoles dans le cadre 
d’une flotte.
La Commission est consciente des problèmes relatifs 
au projet mentionné au point 60, et les coûts inéli ‑
gibles seront déduits des dépenses éligibles lors de la 
clôture du programme annuel.
28
Une réelle amélioration a été observée en ce qui 
concerne l’utilisation d’indicateurs par les États 
membres depuis les programmes annuels de 2011. Les 
problèmes rencontrés au départ étaient imputables 
au manque d’expérience et à la difficulté qu’ont eue 
les États membres à mettre en place des indicateurs 
mesurables au stade de la programmation, malgré les 
orientations initiales fournies par la Commission.
29
Le taux d’exécution global du FFE est satisfaisant, en 
dépit de la nouveauté du Fonds. Concernant la Grèce, 
les premiers programmes annuels affichent des taux 
d’exécution assez bas en raison de capacités adminis ‑
tratives limitées et de la longueur des procédures de 
marchés publics. Ces problèmes ont été pris en charge 
depuis lors avec l’aide de la Commission, afin d’ac ‑
croître notamment le taux d’absorption des Fonds de 
l’UE. Ces efforts devaient produire des résultats positifs 
sur le plan de la mise en œuvre à compter de 2011.
Réponses de la Commission 52
34
Dans l’esprit de la réponse au point 32, la Commission 
suit le niveau d’application des priorités spécifiques en 
examinant les actions concrètes financées au titre de 
certaines d’entre elles, dans le cadre des travaux géné ‑
raux effectués sur les dossiers de clôture de chaque 
programme annuel ainsi que de ses activités générales 
de suivi des programmes nationaux (missions de suivi 
incluses).
Encadré 1
Comme précisé dans les réponses aux points 33 et 
34, la Commission a contrôlé le recours aux priorités 
spécifiques dans le cadre du suivi des programmes 
annuels déployés par les États membres aux stades de 
l’analyse des projets de programmes, de leur mise en 
œuvre et de leur clôture.
Le lancement réussi des systèmes VIS et SIS II dans 
l’ensemble des États membres met en lumière le rôle 
essentiel joué par le Fonds dans la réalisation de ces 
deux projets informatiques à grande échelle. Malgré 
l’environnement difficile entourant le développement 
et le lancement de ces deux systèmes, la flexibilité 
offerte par le FFE (notamment au travers des révisions) 
a permis un financement sans accroc du SIS II et du VIS.
36
Les initiatives des États membres sont restées limitées, 
ceux‑ci préférant financer la rénovation et la mise 
à niveau de leurs services chargés des visas dans le 
cadre de leurs programmes annuels, afin de se mettre 
en conformité avec les exigences du code des visas 
et du règlement VIS, une démarche cruciale elle aussi 
pour garantir une gestion efficace des frontières 
extérieures.31 d)
Dans les premières années de mise en œuvre du 
Fonds, certains des projets financés par le FFE auraient 
de toute façon été financés par des fonds nationaux. 
Puisqu’il s’agissait de la première génération de 
financements dans ce domaine, cette situation était 
presque inévitable pour ne pas perdre les dotations 
des premières années. L’éligibilité des coûts est 
évaluée au moment de la clôture, conformément aux 
principes de la gestion partagée (et non au stade de la 
programmation). En outre, la Commission effectue des 
audits qui, le cas échéant, donnent lieu à des correc ‑
tions financières.
32
Les orientations stratégiques du FFE adoptées par 
la Commission ont institué un cadre permettant de 
garantir la programmation du Fonds et sa mise en 
œuvre ultérieure en conformité avec les politiques 
correspondantes de l’Union et sur la base des cinq 
priorités du Fonds.
Même si les priorités spécifiques n’ont pas fourni 
d’incitation financière supplémentaire pour des pays 
relevant du Fonds de cohésion tels que Malte et 
l’Espagne, les États membres ont eu largement recours 
à ces priorités dans l’élaboration de leurs programmes: 
près de 720 millions d’euros ont été programmés en 
conséquence, soit 45 % des dotations totales du FFE 
sur la période 2007 ‑2013 pour l’ensemble des États 
membres.
33
Certaines composantes ou exigences des priorités 
spécifiques sont sujettes à interprétation. Cependant, 
pour la plupart des priorités spécifiques (9 sur 12), les 
exigences étaient claires, ce qui a permis leur applica ‑
tion efficace par les États membres lors du processus 
de programmation.
Concernant le recentrage de la programmation du FFE 
sur quelques priorités stratégiques essentielles (VIS, 
SIS II, Eurosur, coopération consulaire, équipements 
de pointe), si les rapports en la matière doivent encore 
être analysés, le lancement réussi des systèmes VIS, 
SIS II et Eurosur dans l’ensemble des États membres 
a apporté la preuve de la contribution du FFE à cet 
égard.
Réponses de la Commission 53
C’est pourquoi les législateurs n’ont pas inscrit cette 
condition dans la décision portant création du FFE. 
L’obligation d’enregistrer les équipements dans le parc 
de Frontex a été introduite dans le volet «Frontières 
et visas» du Fonds pour la sécurité intérieure pour la 
période 2014 ‑2020, mais elle ne porte que sur le maté ‑
riel financé par une dotation spécifique affectée à l’ac ‑
quisition des équipements nécessaires aux opérations 
conjointes de Frontex. Ces dispositions permettent de 
concilier au mieux les obligations imposées aux États 
membres et la fourniture à Frontex d’équipements 
adaptés à ses opérations conjointes.
39
Conformément à l’article 53, paragraphe 3, de la 
décision portant création du FFE, la Commission com ‑
munique à l’Agence les rapports finals approuvés  sur 
la mise en œuvre des programmes annuels. L’informa ‑
tion a été transmise à Frontex avec un certain retard, 
mais il est à noter que la plupart des programmes 
annuels se rapportant à la période 2007 ‑2010 ont été 
clôturés en 2012 ‑2013.
Cependant, cette situation n’a pas limité la capacité 
opérationnelle et de planification de Frontex, puisque 
sa planification opérationnelle annuelle est fondée sur 
les informations transmises par les États membres lors 
de discussions bilatérales annuelles et que, pour ce qui 
est de la disponibilité des biens techniques, l’Agence 
s’appuie sur les informations tirées de son parc de 
moyens techniques.
40
En vue d’intensifier les efforts portant sur l’échange 
d’informations avec Frontex, la Commission a institué 
en 2014 la plateforme électronique Circabc afin d’or ‑
ganiser et de transmettre les informations nécessaires 
et de créer un registre permanent des documents du 
FFE qui puisse être aisément utilisé par les différents 
services et unités au sein de Frontex.
Cette plateforme garantit l’accessibilité complète 
des rapports finals du FFE et des autres informations 
pertinentes relatives aux financements du Fonds, en 
particulier les programmes annuels en cours et les 
projets financés dans le cadre des actions communau ‑
taires et spécifiques.Les raisons pour lesquelles le Fonds n’a eu qu’un effet 
limité sur le développement de projets de coopération 
consulaire ont été analysées et des enseignements en 
ont été tirés pour la prochaine période de programma ‑
tion. Le champ d’application de la coopération consu ‑
laire a notamment été élargi à d’autres formes que 
les seuls centres communs d’examen des demandes, 
comme le prévoit le code des visas (coïmplantation, 
représentation, externalisation), ce qui ouvre davantage 
de possibilités aux États membres. Ces modalités figu ‑
rent désormais dans la base juridique du Fonds pour la 
sécurité intérieure (volet «Frontières et visas» — actions 
spécifiques) pour la période 2014‑2020.
37
Le FFE n’a pas été conçu pour apporter un soutien 
direct aux  «opérations coordonnées par Frontex» , 
mais pour appuyer les efforts des États membres 
en matière de gestion des frontières extérieures de 
l’Union européenne, en particulier celles qui sont les 
plus exposées aux pressions migratoires. Des opéra ‑
tions conjointes sont financées sur le propre budget 
de Frontex. Néanmoins, la Commission a proposé la 
priorité spécifique 3(1) pour renforcer les capacités 
des États membres à participer et/ou à contribuer 
à la coopération opérationnelle coordonnée par 
Frontex. Près de 30 millions d’euros ont été affectés 
aux programmes annuels des États membres pour 
la période 2007 ‑2013 (soit près de 2 % des dotations 
totales du FFE aux États membres) au titre de cette 
priorité spécifique.
38
Tous les équipements acquis par les États membres 
avec le soutien du FFE ne seraient pas systématique ‑
ment utiles à Frontex dans le cadre de ses opérations 
conjointes. En outre, l’enregistrement des équipe ‑
ments dans le parc de Frontex et leur mise à disposi ‑
tion sont régis par les règlements instituant Frontex. 
Les questions relatives à la disponibilité des moyens 
techniques ne peuvent, dès lors, être résolues que 
dans le contexte de la réglementation Frontex.
Réponses de la Commission 54
42
Même si le cadre juridique des actions d’urgence rele ‑
vant des actions communautaires n’était pas idéal, le 
financement d’interventions au titre de ce mécanisme 
était toujours légitime et correspondait à des situations 
d’urgence ou de crise. Les enseignements tirés de la 
période 2007‑2013 ont été mis en application dans 
le cadre du Fonds pour la sécurité intérieure pour la 
période 2014 ‑2020.
L’absence de certaines informations dans la demande 
de subvention n’est pas automatiquement révélatrice 
d’une mauvaise gestion de l’action concernée. Cet 
aspect doit être évalué à la lumière du contexte impré ‑
visible dans lequel les interventions sont gérées, ce qui 
les distingue d’une action communautaire normale, en 
particulier pour ce qui concerne les informations détail ‑
lées devant être fournies en amont sur les résultats 
escomptés de l’action financée.
Encadré 4 — Cas no 1
Le financement des dernières étapes du dévelop ‑
pement du SIS II présentait un caractère d’urgence 
dans certains pays, car la survenance, dans un seul 
État membre, d’une défaillance ou d’un retard dans 
l’achèvement des tests SIS II programmés au second 
semestre de 2011 aurait retardé l’ensemble du projet.
Par conséquent, l’octroi d’un soutien financier aux États 
membres dont l’aptitude à achever les tests en 2011 
dépendait de cette aide constituait une action urgente 
au sens de l’article 7, point c), de la base juridique du FFE.
C’est pourquoi la Commission a fourni des efforts 
importants en 2011 afin de réduire le risque de voir 
certains États membres accuser du retard par rapport 
au calendrier du SIS II en raison de l’insuffisance des 
ressources financières disponibles pour achever le 
développement et la mise à l’épreuve des composantes 
nationales du système. La Commission a invité les 
autorités nationales à accorder une priorité plus élevée 
au SIS II dans le cadre de leurs dotations nationales au 
titre du FFE. Elle a également organisé un appel à mani ‑
festation d’intérêt pour les interventions d’urgence 
relevant des actions communautaires du FFE, dans le 
cadre duquel un montant supplémentaire de 7,5 mil ‑
lions d’euros a été fourni aux huit États membres qui 
avaient le plus besoin de ressources supplémentaires 
(des pays avec de très faibles dotations du FFE et/ou 
dont les ressources tirées du FFE étaient absorbées par 
d’autres priorités clés dans le domaine des frontières 
extérieures).Outre la mise à disposition des documents relatifs au FFE, 
la Commission a également proposé de soumettre des 
informations plus ciblées, et fournira notamment des 
fiches individuelles pour chaque État membre concer ‑
nant les programmes annuels du FFE de la période 2007 ‑
2013. En outre, certaines fiches thématiques (par exemple 
sur les formations ou Eurosur) pourraient également être 
mises à disposition si nécessaire.
La Commission fournira à Frontex des informations 
concernant les mesures devant être financées dans le 
cadre d’une gestion partagée et centralisée. Un échange 
d’informations efficace exige également que Frontex 
partage avec la Commission les informations recueillies 
lors de ses discussions bilatérales annuelles ou à l’occa ‑
sion d’autres contacts avec les États membres, ce que la 
Commission a demandé à plusieurs reprises.
41
Des actions spécifiques ont été incluses au cours des 
négociations sur la base juridique, alors qu’elles ne 
faisaient pas partie de la proposition initiale de la Com ‑
mission. L’expérience a montré que le cadre juridique 
de la mise en œuvre des actions spécifiques présentait 
plusieurs lacunes qui se sont révélées préjudiciables au 
bon déploiement de ces actions, à savoir le très fasti ‑
dieux processus de définition des zones géographiques 
concernées par les actions spécifiques (d’autant que les 
risques sont susceptibles d’évoluer rapidement et de 
ne pas être immédiatement pris en considération) et la 
brièveté de la période de mise en œuvre.
C’est pourquoi la Commission peut admettre que, dès 
le départ, certaines actions spécifiques n’aient pas été 
conçues correctement.
Certains États membres confrontés à de fortes pressions 
migratoires ont pleinement recouru aux actions com ‑
munautaires pour financer des interventions d’urgence 
et à la possibilité de réviser les programmes annuels 
pour répondre aux situations d’urgence. Du point de 
vue de la valeur ajoutée européenne, ce comportement 
est difficilement critiquable, puisque les actions qui ont 
été financées ont été menées au bénéfice de l’ensemble 
de l’espace Schengen, aux points de passage des fron ‑
tières extérieures exposés à un risque sécuritaire dans 
un contexte de fortes pressions migratoires. Il convient 
de souligner que les États membres indirectement 
affectés par la crise migratoire ont également soutenu 
l’allocation de fonds supplémentaires sous forme de 
financements d’urgence afin d’aider les États membres 
situés en première ligne tels que l’Italie ou la Grèce.
Réponses de la Commission 55
Encadré 5 — Actions spécifiques 
de 2009
En dépit du fait que l’appel à propositions au titre des 
actions spécifiques de 2009 limitait le champ d’appli ‑
cation territorial à la frontière maritime de l’Italie, le 
bénéficiaire a formellement sollicité, lors de la mise 
en œuvre du projet, son extension géographique 
à des zones indirectement affectées par les pressions 
migratoires urgentes déclenchées par le printemps 
arabe, en l’occurrence les zones où étaient implantés 
les centres d’identification et d’expulsion (CIE) vers 
lesquels les migrants étaient en cours de transfert. Ce 
projet couvrait la période allant de mars à août 2011, 
au cours de laquelle les flux d’émigration depuis la 
Tunisie ont atteint leur plus haut niveau à la suite des 
révolutions tunisienne et libyenne. Dans leur demande 
de modification, les autorités italiennes ont spécifi ‑
quement mentionné la nécessité de soulager les zones 
méridionales ( environ 40 000 migrants avaient rejoint 
la frontière italienne ) en transportant les migrants vers 
d’autres centres d’accueil répartis sur l’ensemble du 
territoire national et en garantissant des conditions de 
sécurité adéquates autour de ces centres, grâce à la 
présence renforcée de véhicules. Dans un contexte 
d’arrivées massives dans la zone sélectionnée dans 
l’appel, il était essentiel de transférer les migrants 
vers des sites où il était possible de les contrôler de 
manière appropriée, afin de soulager les infrastruc ‑
tures situées dans les zones éligibles. C’est pourquoi 
l’extension qui a été accordée par la Commission 
relevait toujours du champ d’application des objectifs 
du Fonds, sans s’écarter du champ d’action géogra ‑
phique figurant dans l’appel à propositions spécifique, 
puisque la situation dans ces zones dépendait des 
actions menées dans d’autres. Par conséquent, la 
Commission a systématiquement considéré comme 
éligibles les coûts liés aux zones situées au‑delà de 
la frontière maritime méridionale et en a accepté le 
financement après évaluation de la demande de paie ‑
ment finale.
Encadré 5 — Actions spécifiques 
de 2010
Dans le cadre de ce projet, le financement de véhi ‑
cules déployés au‑delà des zones figurant dans le 
rapport d’analyse des risques de Frontex n’était pas 
justifié. Par conséquent, la Commission a rejeté le 
financement du coût des véhicules déployés en 
dehors des zones éligibles.Encadré 4 — Cas no 2
Le projet avait pour objectif le «transport par air, par 
terre et par mer des migrants arrivés sur les côtes de 
l’Italie méridionale au cours de l’été 2011». Au moment 
de la soumission du projet Shifts, les conséquences 
de la situation critique dans des pays comme la Libye 
étaient encore imprévisibles, ce qui ne permettait 
pas d’avoir une vision claire de l’évolution exacte du 
nombre de migrants et de demandeurs d’asile atten ‑
dus en Italie. En outre, il était impossible de prévoir le 
nombre de places supplémentaires qui seraient dispo ‑
nibles dans les centres d’accueil sur la partie conti ‑
nentale du territoire, ni la localisation et le nombre de 
migrants à prendre en charge. Pour ce type d’action 
d’urgence, les progrès ne pouvaient être mesurés qu’a 
posteriori, du fait de la difficulté à définir des indica ‑
teurs dans un contexte d’imprévisibilité et dans un 
environnement opérationnel difficile. L’autre projet 
audité concernait l’achat de véhicules de patrouille. Le 
transport de migrants constituait un objectif secon ‑
daire. Par conséquent, la Commission considère que, 
contrairement au projet Shifts, le nombre de migrants 
transportés ne représentait pas un indicateur perti ‑
nent pour évaluer cette action.
43
Des enseignements ont été tirés des problèmes 
rencontrés dans la mise en œuvre des actions spéci ‑
fiques, et ce mécanisme n’existera plus dans le cadre 
du Fonds pour la sécurité intérieure au cours de la 
période 2014 ‑2020.
Certaines actions menées entre 2008 et 2010 ont été 
mises en œuvre en dehors des zones frontalières 
ré pertoriées dans les appels à propositions. Cepen ‑
dant, dans le premier cas, le bénéficiaire a explicite ‑
ment sollicité une dérogation, laquelle a été acceptée 
par la Commission car elle était directement liée aux 
mesures visant à remédier à la situation dans les zones 
frontalières en question (voir l’explication concernant 
l’encadré 5 ci‑contre). Dans le second cas, comme l’a 
indiqué la Cour (encadré 5, 3e paragraphe), la Com ‑
mission a pris les mesures nécessaires pour récupérer 
le montant du coût des véhicules déployés en dehors 
des zones frontalières éligibles en vertu de l’appel 
à propositions correspondant.
Réponses de la Commission 56
47
Le fait que des dépenses inéligibles n’aient pas été 
détectées par les systèmes nationaux de gestion et 
de contrôle ne signifie pas nécessairement que ces 
dépenses aient été financées par le Fonds national. 
Lorsque la Commission relève des défaillances dans 
les systèmes nationaux de gestion et de contrôle, des 
corrections financières peuvent être appliquées.
Encadré 6 — Absence d’évaluation  
des besoins et inéligibilité des coûts
L’acquisition de 355 véhicules était pleinement 
justifiée par l’arrivée massive de migrants cherchant 
à pénétrer sur le territoire italien à la suite du prin ‑
temps arabe en 2011 (62 692 individus identifiés, 
contre 9 573 en 2009 et 4 406 en 2010). Ces véhicules 
étaient non seulement nécessaires pour surveiller le 
littoral, mais également pour prévenir des déplace ‑
ments secondaires depuis les régions côtières vers 
l’intérieur des terres et pour remplir les missions liées 
au transport des ressortissants de pays tiers appré ‑
hendés vers des centres de rétention, des tribunaux, 
etc. Ces missions exigeaient bien évidemment un 
usage des véhicules qui n’était pas strictement limité 
aux frontières extérieures, mais qui était pleinement 
justifié au regard du contexte d’urgence, dans lequel 
l’appréhension de migrants clandestins venant de 
franchir les frontières extérieures ne relève pas de 
l’application normale de la loi, mais bien de la gestion 
des frontières et des migrations.
Étant donné la nature totalement imprévisible du 
printemps arabe, les autorités italiennes étaient dans 
l’impossibilité d’effectuer une évaluation des besoins 
visant à déterminer le nombre de véhicules néces ‑
saires pour faire face à l’afflux soudain de migrants 
clandestins en 2011.45
Concernant les programmes annuels de 2007 et 2008, 
il convient de souligner que l’adoption tardive de la 
base juridique du FFE et, par conséquent, l’adoption 
tardive des programmes pluriannuels du Fonds et des 
programmes annuels de 2007 et 2008 n’ont laissé à de 
nombreux États membres d’autre choix que d’intégrer 
dans leurs premiers programmes annuels des actions 
déjà décidées. En cas de forte sous‑exécution des 
premiers programmes annuels, la Commission et les 
États membres auraient été critiqués au motif qu’ils 
n’auraient pas saisi l’occasion offerte par le Fonds, ce 
qui aurait nui à la réputation de ce dernier et com ‑
promis son lancement. En outre, si les États membres 
avaient attendu pour lancer la procédure de marché 
public nécessaire pour acquérir des équipements, les 
fonds disponibles au titre des programmes annuels de 
2007 et 2008 auraient été perdus, comme cela a été le 
cas, pour une large part, en Grèce.
46
Les autorités nationales consacrent généralement 
leurs ressources à des projets pertinents dans ce 
domaine très sensible qui apportent, par conséquent, 
une valeur ajoutée européenne, puisque ces inves ‑
tissements servent les intérêts des États membres 
participant à l’espace Schengen.
La nature des coûts financés par le Fonds ne limite pas 
nécessairement la valeur ajoutée des projets corres ‑
pondants. Les actions financées en Grèce et en Italie 
consistaient à contribuer au déploiement de capacités 
de surveillance supplémentaires, et non à financer des 
coûts qui auraient normalement été exposés dans un 
contexte ne relevant pas d’une crise ou d’une urgence.
Dans les premières années de sa mise en œuvre, le 
FFE s’est concentré sur l’objectif à long terme d’un 
renforcement des capacités dans les États membres 
(2007 ‑2010). Par la suite, il s’est révélé nécessaire de 
s’adapter face aux pressions imposées par le contexte 
d’urgence dû à l’instabilité politique dans le sud de la 
Méditerranée, ainsi que d’y répondre efficacement en 
renforçant la dimension opérationnelle du Fonds. C’est 
pourquoi la Commission a décidé de soutenir certains 
projets visant à renforcer les capacités de surveillance 
liées aux situations d’urgence en Italie et en Grèce.
Dans ce contexte, la Commission estime que la valeur 
ajoutée européenne du Fonds consiste également 
à assister les États membres confrontés à une situation 
de crise imputable à des pressions migratoires accrues.
Réponses de la Commission 57
51
La DG Affaires intérieures a systématiquement 
consulté d’autres services de la Commission au sujet 
du contenu des programmes annuels, limitant ainsi le 
risque de cibler des actions similaires. La Commission 
n’a connaissance d’aucun cas de double finan ‑
cement d’un même projet par deux instruments 
financiers de l’Union.
53
Lors de l’élaboration des premiers programmes 
annuels, la plupart des autorités responsables ne 
possédaient aucune expérience de la gestion de 
fonds européens. La mission incombant aux autorités 
responsables, qui consistait à demander aux bénéfi ‑
ciaires de s’engager sur des objectifs mesurables, s’est 
révélée difficile à mettre en œuvre dans un domaine 
d’activité dans lequel l’activité de compte rendu est 
peut‑être moins développée que dans d’autres, pour 
des motifs de sûreté et de sécurité publique.
54
Bien qu’ayant insisté auprès des États membres sur 
la nécessité de disposer d’indicateurs mesurables (au 
moins sur les intrants), la Commission n’a pas bloqué 
l’adoption des premiers programmes annuels au motif 
que certaines actions n’étaient pas assorties d’indica ‑
teurs mesurables, car une telle mesure aurait été dispro ‑
portionnée et n’aurait de toute manière apporté aucune 
amélioration substantielle des indicateurs pour les pre ‑
miers programmes annuels (2007 et 2008) qui ont été 
adoptés conjointement. Néanmoins, des progrès ont été 
observés dans le processus d’adoption des programmes 
annuels pour ce qui concerne les indicateurs inclus par 
les États membres à partir de 2012. Par exemple, les 
programmes annuels initiaux de l’Espagne contenaient 
très peu d’indicateurs quantifiés. En revanche, à partir 
des programmes annuels de 2012 et 2013, de nombreux 
indicateurs de résultat et d’impact ont été quantifiés, 
avec des objectifs mesurables.
55
Lors de la prochaine période de programmation, les 
États membres devront établir des rapports obliga ‑
toires sur des indicateurs communs. En outre, des 
indicateurs par programme seront définis conformé ‑
ment aux spécificités de chaque programme national. 
Les rapports relatifs aux indicateurs seront gérés par 
l’intermédiaire d’un système informatique mis au 
point par la Commission.48
En raison des contraintes de temps pour l’adoption 
des programmes, certains d’entre eux n’étaient pas 
assortis d’indicateurs SMART. L’élaboration de stra ‑
tégies nationales ne constituait pas une obligation 
légale imposée par le FFE aux États membres pour 
recevoir le soutien du Fonds. Dans le cas d’un État 
membre, la sélection des bénéficiaires aurait pu être 
mieux documentée, mais cet élément n’a pas affecté 
l’efficacité du financement. Consciente du risque lié 
aux marchés publics, la Commission applique des cor ‑
rections financières lorsque c’est nécessaire.
49
Les obligations et exigences décrites par la Cour ne 
figurent pas dans la base juridique du FFE. La troisième 
version du catalogue Schengen ne constitue pas un ins ‑
trument contraignant qui obligerait les États membres 
à disposer d’une stratégie nationale de gestion des 
frontières extérieures pour recevoir le soutien du FFE.
50
Les États membres sont responsables de l’élabo ‑
ration de leur programme pluriannuel et de leurs 
programmes annuels. Les programmes pluriannuels 
contiennent trois parties (situation dans l’État mem ‑
bre, analyse des besoins et stratégies de réalisation 
des objectifs) qui, dans la plupart des cas, ont per ‑
mis à la Commission de comprendre la situation, les 
besoins et la stratégie des États membres, même 
si leur qualité était variable d’un pays à l’autre. Il 
convient de noter que le modèle d’analyse commune 
et intégrée des risques (CIRAM) a été mis au point par 
Frontex ces dernières années et n’était pas disponible 
au moment de l’élaboration des programmes plurian ‑
nuels. En outre, la situation de la gestion des frontières 
étant susceptible d’évoluer avec le temps à la suite 
de changements dans les itinéraires de migration 
clandestine, l’approche retenue doit tenir compte de 
la réalité, ce qui explique la révision des programmes 
pluriannuels et des programmes annuels lorsque de 
nouveaux besoins apparaissent et que les priorités 
évoluent au cours de la période de programmation. La 
Commission vérifie toujours la complémentarité lors 
de l’adoption des programmes annuels, en concerta ‑
tion avec d’autres services chargés de la gestion des 
fonds européens, et aucun problème important n’a 
été relevé sur le plan de la complémentarité.
Réponses de la Commission 58
Concernant la participation aux actions spécifiques 
et aux mesures d’urgence, chaque autorité publique 
compétente pouvait soumettre directement une 
demande de financement, sans intervention de 
l’autorité responsable. L’absence de participation, 
à ces instruments, d’autorités publiques italiennes 
autres que l’entité institutionnellement liée à l’autorité 
responsable ne devrait pas être considérée comme 
un signe d’exclusion ou de marginalisation, mais 
témoigne plutôt du rôle institutionnel de premier plan 
que joue le ministère de l’intérieur (en collaboration 
avec d’autres entités publiques telles que la Marina 
Militare, la Guardia di Finanza, la Capitaneria di Porto 
et le ministère des affaires étrangères) dans la gestion 
des frontières extérieures.
60
À la suite de l’évaluation du rapport d’exécution final 
par la Commission, il a été constaté que ce projet avait 
été mené en violation des principes fondamentaux 
du Fonds. Par conséquent, les coûts correspondants 
seront déduits du paiement final au titre du pro ‑
gramme annuel du FFE en question.
Aux deux stades de la participation de la Commission 
à la mise en œuvre du FFE, c’est‑à‑dire au moment de 
l’adoption des programmes nationaux et lors de leur 
clôture définitive, la Commission veille tout particuliè ‑
rement à ce que les projets du FFE mis en œuvre par 
les États membres respectent le droit de l’Union, et en 
particulier les droits fondamentaux.
61
L’acquisition de chiens pour les patrouilles faisait 
initialement partie de la même procédure de marchés 
publics que les véhicules de patrouille. Lorsqu’elle 
s’est rendu compte que les deux composantes (chiens 
et véhicules) ne pouvaient être achetées dans le cadre 
de la même procédure de marché public, la Grèce 
a maintenu l’acquisition des véhicules et a différé 
l’achat des chiens.
62
Le recours à la clause d’exception pour les marchés 
publics dans les domaines de la défense et de la sécu ‑
rité constitue une option valable pour autant que les 
conditions prévues par le cadre juridique relatif aux 
marchés publics soient remplies pour faire usage de 
cette possibilité.56
Les programmes annuels ont représenté une charge 
administrative disproportionnée pour les États 
membres et pour la Commission au cours de la 
période 2007 ‑2013. Néanmoins, il s’agit d’un choix 
délibéré de la Commission: d’une part, cette façon 
de procéder a permis de répondre rapidement à des 
situations qui évoluent sur les frontières extérieures 
et, d’autre part, elle a permis un meilleur contrôle de 
l’éligibilité des actions au regard des risques inhérents 
que représentent la nouveauté du Fonds et l’inexpé ‑
rience des autorités responsables.
57
L’expérience acquise par les États membres tout au 
long de la période de programmation 2007‑2013 per ‑
met d’opérer une transition vers un cadre de gestion 
de programmes pluriannuels pour la période 2014 ‑
2020. Comme le fait remarquer la Cour, cette formule 
facilitera la mise en œuvre des procédures de marchés 
publics nécessaires pour acheter des équipements de 
grandes dimensions et sophistiqués, qui peuvent se 
révéler très longues.
58
Étant donné la nature spécifique des bénéficiaires du 
FFE (des organismes publics chargés de la gestion des 
frontières et de la délivrance des visas) et leur nombre 
relativement limité dans chaque État membre, la 
sélection des projets pertinents doit être centralisée 
dans de nombreux États membres. Cependant, dans le 
même temps, cette sélection a souvent été effectuée 
ou approuvée moyennant la participation de déci ‑
deurs politiques de haut niveau garantissant l’alloca ‑
tion des fonds du FFE aux priorités et aux besoins les 
plus pertinents dans l’État membre concerné.
59
Les crédits du Fonds sont répartis entre les différentes 
entités publiques chargées de la gestion des frontières 
extérieures.
Réponses de la Commission 59
65
En cas de vérification insuffisante des procédures de 
marchés publics et/ou de recours à des procédures 
inadaptées, il peut en résulter un risque de rapport 
qualité/prix moins favorable. C’est pourquoi la Com ‑
mission accorde une attention particulière à cet aspect 
et applique des corrections financières si nécessaire.
66
Concernant le manque d’indicateurs SMART, la Com ‑
mission reconnaît que, malgré les orientations qu’elle 
a communiquées aux États membres, il s’est révélé 
extrêmement difficile d’obtenir des indicateurs de 
résultat et d’impact fiables, pour les raisons expo ‑
sées aux points 53 et 54. C’est également pour cette 
raison qu’il n’a pas été réellement possible d’exploiter 
les rapports des États membres sur les indicateurs 
figurant dans les premiers programmes annuels pour 
l’évaluation de la période 2007 ‑2010, d’une part, et 
que cette évaluation a dû être menée sur la base d’un 
questionnaire ad hoc adressé aux États membres 
à cette fin, d’autre part.
67
Les obligations des autorités responsables en matière 
de suivi n’ont pas toujours été suffisamment res ‑
pectées. La Commission observe néanmoins que la 
situation s’améliore dans la plupart des États membres 
depuis 2010. Ce constat est cependant nuancé par le 
fait que la plupart des bénéficiaires du FFE sont de 
grandes entités publiques qui doivent se soumettre 
aux contrôles du ministère des finances avant l’exécu ‑
tion des paiements par ce même ministère ou le trésor 
public (vérification de la livraison des équipements, 
conformité par rapport à la commande, etc.).
68
La plupart des États membres effectuent des visites de 
suivi (sur place), même si la situation est variable d’un 
État membre à l’autre. En Italie, ces contrôles sur place, 
bien qu’effectués a posteriori, ont représenté 50 % 
du total des dotations allouées entre 2007 et 2012. 
En Espagne, des visites de suivi sont régulièrement 
réalisées depuis 2010.La Commission a régulièrement adressé des messages 
clairs aux États membres sur la nécessité de respecter 
le cadre juridique applicable et de motiver de manière 
adéquate le recours, par les bénéficiaires, à une pro ‑
cédure négociée plutôt qu’à une procédure ouverte 
ou restreinte. La Commission applique également des 
corrections spécifiques à certains projets ou, si néces ‑
saire, des corrections financières forfaitaires lorsqu’elle 
relève, dans le cadre de la clôture des programmes 
annuels, des irrégularités dans les procédures de 
marchés publics ou encore une documentation 
absente ou insuffisante concernant la justification du 
choix des procédures, pouvant révéler une défaillance 
systémique dans le système de gestion et de contrôle. 
Ces corrections financières sont calculées suivant les 
mêmes règles que pour les Fonds structurels. En outre, 
une stratégie d’audit ex post complétera les efforts 
visant à réduire le risque d’erreurs résiduelles dans les 
dépenses déclarées qui n’auraient pas été détectées 
au moment de la clôture.
63
Cet aspect est régulièrement vérifié par la Commis ‑
sion au stade de la clôture et dans le cadre des audits 
ex post. Des corrections financières sont appliquées 
lorsque des irrégularités sont détectées dans les pro ‑
cédures de marchés publics.
64
La Commission attire régulièrement l’attention des 
autorités responsables sur la nécessité de vérifier la 
légalité des procédures de marchés publics concer ‑
nant des contrats dont les dépenses sont déclarées 
au Fonds. Ces vérifications relèvent de la mission de 
contrôle de la gestion incombant à l’autorité respon ‑
sable. Les autorités responsables sont de plus en plus 
conscientes de l’importance de s’assurer que les béné ‑
ficiaires fournissent une documentation exhaustive, 
accompagnée d’une motivation, lorsqu’ils optent pour 
des procédures moins transparentes, afin d’appuyer 
leur demande de remboursement des dépenses 
exposées. Par ailleurs, dans le cadre de l’audit, l’auto ‑
rité compétente vérifie également si les procédures de 
marchés publics ont été correctement appliquées.
Réponses de la Commission 60
73
Les rapports d’évaluation (qui ont été améliorés à la 
suite des observations formulées par la Cour pen ‑
dant l’audit) contiennent des données quantitatives 
qui donnent un aperçu intéressant des biens acquis 
ou développés avec l’aide du Fonds. La Commission 
reconnaît cependant que le manque de temps et 
l’insuffisance des informations disponibles permettent 
difficilement d’aller au‑delà d’une analyse descriptive 
des résultats obtenus par les États membres à l’aide du 
Fonds pendant les quatre premières années de sa mise 
en œuvre. La Commission considère par conséquent 
que les résultats globaux du Fonds ne pouvaient être 
que partiellement mesurés.
L’évaluation ex post qui sera menée en 2015 contien ‑
dra un chapitre détaillé sur les actions spécifiques et 
communautaires, tenant compte des résultats pour la 
période 2007 ‑2010.
74
Certains États membres ont transmis leurs rapports 
tardivement. La Commission a dû leur adresser des 
demandes de vérifications complémentaires et des 
demandes de clarifications, ce qui a engendré des 
retards supplémentaires. Le rapport a été publié sur le 
site internet de la Commission en mai 2014.69
L’acte de base des modalités de mise en œuvre du 
Fonds n’impose pas la mise en place d’un système 
informatique pour enregistrer les indicateurs. Néan ‑
moins, la Commission a encouragé la mise au point, 
par les États membres, d’un système informatisé visant 
à enregistrer les données relatives aux projets lors de 
ses visites de suivi, ainsi que l’échange des meilleures 
pratiques dans ce domaine. Ainsi, lors de la réunion du 
11 mai 2012 du comité SOLID, un État membre a pré ‑
senté aux autres pays un exemple de meilleures pra ‑
tiques en la matière (gestion électronique du Fonds).
70
Si les rapports adressés par certains États membres 
sont parfois limités sur le plan des informations 
fournies, en particulier en matière de données quan ‑
tifiables sur les éléments à fournir et les réalisations 
dans le cadre du projet, ce constat est nuancé par 
des contacts complémentaires entretenus avec les 
bénéficiaires jusqu’à l’obtention d’informations satis ‑
faisantes. Les modèles de demandes et de rapports 
finaux ont été modifiés pour remédier à ce problème 
dans le cadre des actions communautaires et des 
actions spécifiques du FFE.
72
Le processus d’évaluation soumis à l’audit de la Cour 
a permis de tirer des enseignements, le principal 
étant, en particulier, qu’il est préférable de faire 
intervenir une entité extérieure chargée de l’ensemble 
du processus d’évaluation. L’évaluation ex post pour 
la période 2011 ‑2013 se déroulera donc dans le cadre 
d’un processus très différent. En outre, les actions en 
gestion directe, qui n’ont pas été pleinement intégrées 
dans le champ de l’évaluation, seront prises en compte 
lors de la prochaine évaluation ex post.
Par ailleurs, le manque d’indicateurs communs qui 
auraient dû faire l’objet de rapports par les États 
membres dès le départ a rendu nécessaire la mise 
au point d’indicateurs au moment de l’examen à 
mi‑parcours. Les États membres ont dû recueillir 
des données concernant ces indicateurs auprès des 
bénéficiaires, ce qui explique les retards. Dans le cadre 
des futures évaluations du Fonds pour la sécurité 
intérieure, des indicateurs communs et des indicateurs 
spécifiques par programme seront utilisés pour l’éva ‑
luation, afin de la rendre plus aisée et plus efficace.
Réponses de la Commission 61
Certains des programmes pluriannuels et des premiers 
programmes annuels ont effectivement été approu ‑
vés malgré l’absence d’indicateurs SMART solides. Un 
éventuel défaut d’adoption des programmes pour ce 
seul motif aurait été extrêmement préjudiciable pour 
les États membres concernés et pour la réputation du 
Fonds (et de l’Union européenne), et aurait été perçu 
comme le signe d’une approche rigide et purement 
bureaucratique.
77
La Slovénie a mis au point un outil intégré de gestion 
du Fonds et de collecte de données dès le stade initial. 
D’autres pays ont fait de même alors qu’ils n’y étaient 
pas tenus légalement. Certains systèmes sont déjà en 
place dans plusieurs États membres.
S’agissant du contenu de l’évaluation ex post, la 
plupart des problèmes détectés par la Cour ont été 
corrigés dans la version finale.
Recommandation 1
La Commission considère que cette recommandation 
a déjà été mise en œuvre dans les bases juridiques du 
nouveau Fonds. Des orientations complémentaires 
seront transmises aux États membres.
Recommandation 2
La Commission soutient cette recommandation, qui 
est adressée aux États membres.
79
La Commission reconnaît que le cadre juridique du 
Fonds n’a pas été bien conçu pour ce qui concerne 
les actions spécifiques. Elle admet aussi que le Fonds, 
tout en offrant des possibilités de financer la coopéra ‑
tion consulaire à travers les actions communautaires, 
n’a pas permis d’obtenir des résultats significatifs sur 
ce plan. Bien que l’initiative de ce type d’action relève 
principalement des États membres, cet élément a été 
pris en considération lors de l’élaboration du nouveau 
Fonds pour la sécurité intérieure afin de fournir un 
incitant supplémentaire à la mise en place de méca ‑
nismes de coopération consulaire.Conclusions et recommandations
75
La valeur ajoutée du Fonds est liée à la solidarité 
financière instaurée entre des États membres qui font 
face à des situations radicalement différentes sur leurs 
frontières extérieures. Ainsi, le Fonds a créé des liens 
de solidarité tangibles entre les pays les plus expo ‑
sés aux pressions migratoires frontalières et ceux qui 
le sont moins. Grâce au mécanisme d’allocation de 
fonds, l’essentiel des ressources a été dirigé vers les 
États les plus exposés (principalement les pays du sud 
méditerranéen). En outre, la valeur ajoutée euro ‑
péenne se manifeste également dans le fait que des 
projets de grande importance pour l’espace Schengen 
ont été soutenus avec succès par le Fonds (VIS, SIS II 
et Eurosur). Concernant les faiblesses constatées par la 
Cour, celles‑ci sont principalement imputables, pour 
un État membre, à l’insuffisance des capacités admi ‑
nistratives pendant les premières années de la mise en 
œuvre du Fonds et, pour d’autres, au manque d’expé ‑
rience de l’autorité responsable et des bénéficiaires 
en matière de gestion de fonds européens, plutôt qu’à 
des défaillances systémiques et persistantes. Elles sont 
également liées au retard dans le lancement du Fonds 
à la suite de l’adoption tardive des bases juridiques. 
De l’avis de la Commission, la situation de l’Italie et de 
Malte ne relève pas de ce qui pourrait être qualifié de 
«graves faiblesses» dans la gestion du Fonds.
76
Le FFE a soutenu les priorités du Fonds, en l’occurrence 
les systèmes SIS II, VIS et Eurosur. L’absence d’indica ‑
teurs SMART pour certains programmes, liée à l’inex ‑
périence des autorités responsables en matière de 
gestion de fonds européens, n’a pas empêché les États 
membres d’utiliser le Fonds pour soutenir ses priorités. 
Ce résultat a été obtenu grâce à l’examen attentif, par 
la Commission, du contenu des programmes annuels 
et à la communication d’orientations adéquates (en 
particulier depuis 2010), ce qui a permis de diriger les 
ressources des programmes vers les priorités du Fonds.
Réponses de la Commission 62
une priorité importante. Indépendamment de l’intensi ‑
fication de la coopération consulaire, les États membres 
devraient déployer le VIS dans le monde entier, conformé ‑
ment au calendrier prévu.
Recommandation 4
Premier tiret: bien que cette recommandation s’adresse 
globalement au législateur, la Commission ne l’accepte 
pas. Le Fonds a d’abord été conçu en tant que mécanisme 
de partage des charges destinées à soutenir les capacités 
des États membres, constituant le moyen le plus efficace 
pour permettre à ces derniers de s’acquitter de leurs 
responsabilités et de leurs obligations en matière de 
contrôle des frontières extérieures de l’Union. Pour ce qui 
est du Fonds pour la sécurité intérieure, les équipements 
correspondant aux besoins de Frontex pour ses opéra ‑
tions et qui seront acquis dans le cadre d’une composante 
financière dédiée spécifique (actions spécifiques) devront 
être enregistrés dans le parc des équipements techniques 
de l’Agence.
Deuxième tiret: la Commission accepte cette recomman ‑
dation. Des mesures ont déjà été mises en œuvre pour 
mettre en pratique cette coopération et cet échange 
d’informations.
Recommandation 5
Cette recommandation est adressée aux États membres. 
L’élaboration d’une stratégie globale pour les frontières 
extérieures en vue d’élaborer le programme pluriannuel 
du FFE ne constituait pas une obligation découlant de la 
base juridique du FFE ou de tout autre acte juridique.
Recommandation 6
La Commission n’accepte pas cette recommandation. Elle 
souligne toutefois que le Fonds pour la sécurité intérieure 
(volet «Frontières et visas») comporte une clause de condi ‑
tionnalité et que le financement du soutien opérationnel 
dépendra de la conformité à l’acquis de Schengen.
Recommandation 7
La Commission accepte cette recommandation sans pré ‑
judice de ses propres compétences et de celles des États 
membres dans le cadre de la gestion partagée.
Recommandation 8
La Commission soutient cette recommandation, qui est 
adressée aux États membres.80
Frontex sera très étroitement associé à la mise en œuvre 
du nouveau Fonds pour la sécurité intérieure. La base 
juridique prévoit que l’Agence est consultée au sujet des 
projets de programmes nationaux des États membres 
(article 9, paragraphe 4, du règlement FSI «Frontières») 
et des actions visant à corriger les faiblesses détectées 
dans le cadre d’une évaluation Schengen (article 12). Les 
données de Frontex seront également essentielles pour 
les dotations dans le contexte de l’examen à mi‑parcours 
(article 8) et l’Agence jouera un rôle clé dans les montants 
alloués aux actions spécifiques, en particulier en ce qui 
concerne les équipements devant être mis à disposition 
lors de ses opérations conjointes. Étant donné que les tra ‑
vaux sur les programmes nationaux de la période 2014 ‑
2020 ont déjà commencé, Frontex est déjà associé à ces 
processus. Une plateforme d’échanges d’informations 
électronique a déjà été mise en place pour faciliter les 
échanges de documents entre la Commission et Frontex.
L’enregistrement des équipements dans le parc de 
Frontex et leur mise à disposition pour les opérations 
de l’Agence sont régis par la réglementation Frontex, et 
non par celle du Fonds. Tous les équipements acquis par 
les États membres avec le soutien du FFE ne seraient pas 
systématiquement utiles à Frontex pour ses opérations 
conjointes. Avec le Fonds pour la sécurité intérieure, les 
équipements correspondant aux besoins de Frontex 
pour ses opérations seront achetés dans le cadre des 
actions spécifiques et seront enregistrés dans le parc des 
équipements techniques de l’Agence.
S’agissant des équipements de Frontex, voir la 
recommandation 4.
Recommandation 3
La Commission accepte partiellement cette recomman ‑
dation. Elle encouragera la mise en place de centres 
communs de traitement des demandes et d’autres formes 
de coopération consulaire, en plus de la rénovation, 
de l’adaptation et de l’équipement des consulats. La 
rénovation ou l’équipement d’un consulat qui traite des 
centaines de visas par jour est parfois plus pertinente que 
le financement d’une action de coopération consulaire 
qui concerne quelques centaines de demandes de visas 
par an. La rénovation et l’équipement de grands postes 
consulaires, afin de leur permettre de traiter les demandes 
de manière plus conviviale, plus rapide et avec du matériel 
informatique de pointe, sont des éléments tout aussi 
importants pour soutenir les projets de coopération 
consulaire. En outre, l’«équipement» peut également dési ‑
gner des équipements liés au système VIS, qui constitue 
COMMENT VOUS PROCURER LES PUBLICATIONS
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Publications gratuites:
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(*)  Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs,  
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Abonnements:•  auprès des bureaux de vente de l’Office des publications de l’Union européenne  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_fr.htm).
QJ‑AB‑14‑015‑FR‑C ISSN 1831 ‑0850L’objectif du Fonds pour les frontières 
extérieures (FFE) est d’aider les États membres 
à garantir des contrôles uniformes, efficaces 
et efficients à leurs frontières extérieures 
communes.
Lors de son audit, la Cour a examiné si le FFE 
a été efficace et si ses objectifs ont été réalisés.
La Cour a constaté que le FFE a encouragé 
la solidarité financière moyennant la 
concentration de l’aide en faveur des 
États membres qui supportent une charge 
financière plus lourde.
Cependant, le FFE n’a guère apporté de 
valeur ajoutée européenne par ailleurs et 
le résultat global n’a pas pu être mesuré en 
raison de faiblesses au niveau du suivi et des 
évaluations ex post. En outre, la Cour a relevé 
que de graves faiblesses affectaient la gestion 
du Fonds dans les États membres concernés 
au premier chef, ce qui peut signifier que la 
gestion des frontières risque de ne pas être 
renforcée de façon adéquate là où cela s’avère 
le plus nécessaire.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E