Dans les années à venir, compte tenu de l’incidence probable d’une plus grande consommation de charbon, les subventions au charbon sont susceptibles d’augmenter dans le secteur de l’énergie. De plus, la chute attendue de la consommation de gaz à moyen et long terme pointe vers une baisse des subventions au gaz à l’avenir, même si les prix élevés du gaz à l’heure actuelle pourraient laisser présager une augmentation des subventions au gaz à court terme. Les subventions à l'énergie nucléaire sous la forme d’indemnisation de la fermeture anticipée et du déclassement des installations nucléaires (principalement en Allemagne et en France) ont continué de grimper en 2021 en raison des arrêts prévus. Les subventions pour les énergies renouvelables dépendront fortement des prix de gros de l’électricité, mais nous pouvons nous attendre à ce qu’une hausse des prix se traduise par des subventions moindres via les primes de rachat ou les contrats sur différence.

Les subventions au gaz naturel ont augmenté de 6 % (500 000 000 EUR) entre 2015 et 2020, représentant environ 19 % des subventions aux combustibles fossiles, et en 2021, elles se sont encore accrues d’environ 700 000 000 EUR (+10 %) selon les estimations par rapport à 2020. Les subventions au charbon et au lignite, qui représentent 18 % du total des subventions aux combustibles fossiles, ont chuté de 9 % (– 900 000 000 EUR) dans l’UE entre 2015 et 2020, mais ont rebondi d’environ 6 % (600 000 000 EUR) selon les estimations en 2021.

Les subventions aux combustibles fossiles, qui avaient atteint 50 000 000 000 EUR en 2020, ont chuté de 1,5 % (soit – 700 000 000 EUR) entre 2015 et 2020, en raison: i) d’une baisse des subventions non spécifiques aux combustibles (– 1 400 000 000 EUR); ii) d’une chute des subventions au charbon (– 900 000 000 EUR); iii) d’une hausse des subventions au gaz (+500 000 000 EUR); et iv) d’une augmentation des subventions au pétrole et aux produits pétroliers (+1 200 000 000 EUR). Les subventions aux combustibles fossiles ont diminué dans la plupart des États membres au cours de cette période. Cependant, dans quelques pays, tels que la Belgique, la Bulgarie, la Finlande, la France, les Pays-Bas, la Pologne et la Slovaquie, les subventions aux combustibles fossiles ont considérablement augmenté entre 2015 et 2020. Au niveau de l’UE, la part des subventions aux combustibles fossiles dans le PIB n’a presque pas changé entre 2015 et 2020.

En 2021, les subventions globales pour tous les types d’énergies (combustibles fossiles, nucléaire et énergies renouvelables) ont continué d’augmenter. Cela s’explique par une demande croissante d’énergie, la reprise économique s’étant poursuivie après 2020, une année caractérisée par les restrictions liées à la COVID-19. Comme les estimations des données pour l’année 2021 l’indiquent, les subventions globales à l’énergie ont connu une augmentation de 11 000 000 000 EUR en 2021 par rapport à 2020, atteignant 184 000 000 000 EUR. Sur ces subventions à l’énergie, les subventions en faveur de la demande d’énergie se sont élevées à 65 000 000 000 EUR en 2021, soit environ 8 000 000 000 EUR de plus (+14 %) qu’en 2020, et les subventions en faveur de l’efficacité énergétique se sont dressées jusqu’à 19 000 000 000 EUR, soit environ 3 000 000 000 EUR (+29 %) de plus qu’en 2020. Parallèlement, les subventions pour les énergies renouvelables ont chuté de presque 3 000 000 000 EUR (– 3,5 %) par rapport à l’année précédente (tombant à 78 000 000 000 EUR en 2021), en raison d’une hausse des prix de gros de l’électricité, impliquant une baisse des primes de rachat.

Les résultats de cette étude confirment qu’un montant considérable (bien qu’en légère baisse) de subventions a été octroyé en faveur des énergies fossiles au cours des dernières années. Cela signifie que l’UE et ses États membres doivent redoubler leurs efforts pour respecter leurs engagements internationaux relatifs aux subventions aux combustibles fossiles et atteindre la neutralité climatique d’ici à 2050. En 2020, les subventions globales à l’énergie dans l’UE sont montées jusqu’à 173 000 000 000 EUR, soit une augmentation de 7 %, ou 14 000 000 000 EUR, entre 2015 et 2020. Les subventions en faveur des énergies renouvelables ont grimpé de 15 %, s’élevant à 81 000 000 000 EUR en 2020, et les subventions en faveur de l'efficacité énergétique ont augmenté de 20 % (15 000 000 000 EUR en 2020) au cours de la même période 2015-2020, ce qui constitue une évolution favorable qui aidera l’UE à atteindre ses objectifs en matière de transition vers une énergie propre.

Un règlement délégué sur la taxinomie de la finance durable de la Commission a également été adopté en juin 2021. Ce règlement a établi les critères d’examen technique permettant de déterminer à quelles conditions une activité économique peut être considérée comme contribuant substantiellement à l’atténuation du changement climatique ou à l’adaptation à celui-ci et si cette activité économique ne cause de préjudice important à aucun des autres objectifs environnementaux de l’UE. Est venu s’ajouter à cela un règlement délégué supplémentaire, adopté en mars 2022, qui couvre un certain nombre d'activités économiques exercées dans certains secteurs de l’énergie, à savoir certaines activités liées au gaz naturel et à l'énergie nucléaire.

L'agression militaire de la Russie contre l'Ukraine a conduit à l'adoption de nouvelles mesures stratégiques à court terme au sein de l'Union européenne. La communication REPowerEU, publiée en mars, et le plan REPowerEU, publié en mai 2022, ont principalement renforcé les objectifs de la transition vers une énergie propre, établis dans le pacte vert pour l’Europe et consacrés dans la loi européenne sur le climat. Cependant, avec l’élimination progressive des importations de combustibles fossiles en provenance de Russie, les changements en ce qui concerne les subventions en faveur des énergies fossiles seront probablement plus importants à l’avenir. Les mesures nationales visant à redémarrer la production d’électricité à partir de charbon et de pétrole auront également une incidence temporaire.

En novembre 2021, le Pacte de Glasgow pour le climat appelait à «accélérer les efforts destinés à cesser progressivement de produire de l’électricité à partir de charbon sans dispositif d’atténuation et à supprimer graduellement les subventions inefficaces aux combustibles fossiles, tout en fournissant un appui ciblé aux plus pauvres et aux plus vulnérables en fonction du contexte national et en gardant à l’esprit qu’un appui est nécessaire en vue d’une transition juste».

L’Union européenne s’est fixé pour objectif de réduire, d’ici à 2030, ses émissions de gaz à effet de serre d’au moins 55 % par rapport à 1990 et d’atteindre la neutralité climatique d’ici à 2050. Pour y parvenir, il sera nécessaire de mettre un terme aux subventions en faveur des combustibles fossiles, tout en créant des conditions propices à l'efficacité énergétique et aux sources d'énergie renouvelables, sans oublier de tenir compte des besoins des consommateurs vulnérables dans le contexte de la transition énergétique.

Les deux premiers rapports reposaient principalement sur des données recueillies directement auprès des autorités nationales et révélaient certaines lacunes considérables dans les données dans les plans nationaux en matière d’énergie et de climat (PNEC) publiés en 2020. Toutefois, la continuité de la collecte des données au fil des années contribuera à l’amélioration de la qualité des données dans les rapports d’avancement au sujet des plans nationaux en matière d’énergie et de climat (PNEC), dont la parution est prévue en 2023.

Le présent document constitue le troisième rapport annuel sur le suivi des progrès accomplis par les États membres en vue d’éliminer progressivement les subventions à l’énergie, en particulier aux combustibles fossiles, dans l’UE. L’élimination progressive de ces subventions est une exigence au titre du règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat. Le présent rapport s’appuie sur les deux rapports précédents sur les subventions annexés à l'état de l'union de l'énergie publiés par la Commission européenne en 2020 et en 2021.

Dans le présent rapport, les subventions sont définies selon la méthode établie par l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui a été utilisée dans l’étude justificative de la Commission et dans les deux rapports précédents sur les subventions à l’énergie (2020 et 2021). Cette méthode regroupe les subventions en quatre catégories: i) les mesures de pouvoirs publics impliquant un transfert direct de fonds; ii) les recettes publiques normalement exigibles abandonnées (non perçues); iii) la fourniture par les pouvoirs publics de biens et services, ou l’achat par les pouvoirs publics de biens; et iv) le soutien des prix et les aides aux revenus.

Dans le présent rapport, les subventions à l’énergie sont également examinées sous différents angles, par exemple en fonction: i) de l’objectif qu’elles visent à promouvoir (production, consommation/demande, infrastructure ou efficacité énergétique); ii) du type de combustible (combustibles fossiles, énergies renouvelables, énergie nucléaire); iii) des secteurs économiques (secteur de l’énergie, secteur des transports, secteur industriel, secteur agricole, secteur résidentiel, secteur des services, etc.) ou iv) des types d’instruments utilisés pour imposer les subventions (allégements fiscaux, subventions, soutien des prix ou aides au revenu, etc.).

Si l’on considère l’évolution des subventions à l’énergie dans l’UE, le soutien financier total s’est élevé à 173 000 000 000 EUR en 2020, soit une hausse de 7 % (+14 000 000 000 EUR) depuis 2015. Les subventions à la production d’énergie ont augmenté de 11 % (+9 000 000 000 EUR) au cours de la même période, principalement en raison des subventions à la production d’énergies renouvelables (81 000 000 000 EUR en 2020), alors que les subventions en faveur des mesures d’efficacité énergétique ont connu une hausse de 20 % (+2 500 000 000 EUR pendant la même période, atteignant 15 000 000 000 EUR en 2020).

L’amélioration de la situation en ce qui concerne la pandémie et l’assouplissement définitif des mesures de confinement en 2021 ont donné une chance à l’économie de l’UE de reprendre. Au cours de cette année, l’économie de l’UE a repris plus vite qu’initialement escompté, débouchant également sur une hausse de la consommation d’énergie et des subventions aux produits énergétiques. Comme l’estimation des données l’illustre, les subventions à l’énergie dans l’UE ont grimpé jusqu’à atteindre 184 000 000 000 EUR en 2021 (constituant une hausse de 12 000 000 000 EUR, soit 7 %, par rapport à 2020). Les subventions liées à la demande d’énergie ont connu une hausse de 14 % (+8 000 000 000 EUR) en 2021 par rapport à 2020, en raison principalement de l’augmentation de la consommation d’énergie dans le contexte de la reprise économique. Cela a laissé entendre que la chute des subventions en faveur de la demande d’énergie en 2020 n’était que temporaire. L’incidence des mesures adoptées par les États membres au cours du deuxième semestre de l’année 2021, dans le but de soutenir les entreprises et les particuliers (même si ce n’était que temporaire) alors que les prix de l’énergie étaient élevés, peut déjà se voir dans la hausse des subventions en lien avec la demande d’énergie pour cette période. Toutefois, il ne sera possible d’obtenir des quantités détaillées que dans la prochaine édition du rapport sur les subventions à l’énergie.

Les subventions axées sur les mesures d’efficacité énergétique, après une brève chute en 2020, ont remonté en 2021, pour atteindre 19 000 000 000 EUR. Cela revient à une hausse de 54 % (+6 500 000 000 EUR) par rapport à 2015. Par ailleurs, le montant estimé des subventions pour la restructuration de l’industrie a augmenté pour atteindre 4 600 000 000 EUR en 2021 (par rapport à 2 300 000 000-2 400 000 000 EUR pour chacune des deux années précédentes), notamment en raison d’un soutien financier accru pour la mise à l’arrêt définitif des mines de charbon et de lignite et les mesures de reconversion économique associées. Toutefois, les subventions à la production d’énergie ont baissé de 5 % (– 5 000 000 000 EUR), car les subventions aux énergies renouvelables (l’énergie solaire principalement) ont fortement baissé dans le contexte des prix plus élevés sur le marché de gros de l’électricité, ce qui s’est répercuté sur les régimes d’aide du type primes de rachat et contrats sur différence.

Source: Étude sur les subventions à l’énergie et les autres interventions gouvernementales dans l’Union européenne — édition 2022. Dans l’ensemble du présent document, les barres remplies de sphères indiquent que ces données pour l’année 2021 se fondent sur des estimations, et chaque catégorie doit être interprétée comme l’addition de la barre remplie de sphères (données estimées) et de la barre remplie (données factuelles) afin de comparer avec les années précédentes.

Les subventions à l’énergie par rapport au PIB des États membres de l’UE, en tant qu’indicateur de l’intensité des subventions à l’énergie dans l’économie, peuvent servir à effectuer des comparaisons entre pays. Cela s’explique par le fait que les valeurs absolues des subventions dépendent également de la taille de l’économie d’un pays donné. En 2020, les subventions à l’énergie comparées au PIB variaient considérablement d’un État membre à un autre, passant de 2,9 % du PIB en Lettonie à seulement 0,3 % du PIB au Luxembourg. Les subventions à l’énergie en pourcentage du PIB dans l’UE se sont élevées à 1,2 % en 2020 en moyenne, illustrant un haut degré de stabilité pour la période 2015-2020 dans l’UE en général et également au sein de la plupart des États membres.

L’analyse démontre également que différents pays utilisent les subventions pour soutenir différentes politiques et mesures, et que ces différentes politiques et mesures ont une influence différente sur les objectifs relatifs à la transition vers une énergie propre de l’UE. Par exemple, la Lettonie a alloué 2 % de son PIB aux subventions axées sur les mesures d’efficacité énergétique en 2020 (et 0,4 % de son PIB aux subventions aux combustibles fossiles et aux énergies renouvelables), tandis que l’Allemagne, l’Italie et la Grèce ont dédié environ 1 % de leur PIB à la subvention des énergies renouvelables. L’Allemagne et l’Italie ont consacré respectivement 0,4 % et 0,3 % de leur PIB aux subventions aux combustibles fossiles.

Parallèlement, les autres pays ont toujours tendance à dépenser davantage pour les combustibles fossiles que pour les mesures d’incitation à la transition vers une énergie propre. En 2020, Chypre a consacré environ 1,3 % de son PIB aux subventions aux combustibles fossiles (et seulement 0,2 % aux subventions en faveur des énergies renouvelables) et, en Grèce ainsi qu’en Belgique, cette part était proche de 1 %, un chiffre décourageant pour la transition vers une énergie propre. Néanmoins, ces deux derniers pays ont dépensé, respectivement, 0,9 et 0,5 % de leur PIB en faveur des énergies renouvelables. En 2021, les subventions à l’énergie, en pourcentage du PIB, sont restées stables (ou ont diminué légèrement par rapport à 2020) dans la plupart des États membres de l’UE.

Source: Étude sur les subventions à l’énergie et les autres interventions gouvernementales dans l’Union européenne — édition 2022. La rubrique «Électricité» englobe les mesures générales de soutien à l’électricité non spécifiques à une technologie, tandis que la rubrique «Toutes les énergies» représente les subventions qui ne sont pas directement attribuables aux vecteurs énergétiques ou aux combustibles (c’est-à-dire les mesures d’efficacité énergétique, les incitations à la demande/consommation d’énergie, quel que soit le vecteur énergétique; les subventions d’investissement et les dépenses particulières de R&D, par exemple). Pour de plus amples détails, reportez-vous à l’étude de la Commission.

Les subventions aux sources d’énergie renouvelables, qui représentent environ 44 % de la valeur globale des subventions à l’énergie au cours des dernières années, ont augmenté de 7 % (+5 500 000 000 EUR) en 2020 par rapport à 2019. En revanche, en 2021, ces subventions ont baissé de 3 % (– 2 800 000 000 EUR, sous l’incidence de prix plus élevés pour l’énergie de gros et, en conséquence, de primes de rachat ou de contrats sur différence plus faibles), comme l’illustrent les chiffres. D’autre part, les subventions aux combustibles fossiles, qui ont compté pour 31 % de la valeur totale des subventions à l’énergie au cours des dernières années, ont chuté de 5,5 % (– 2 900 000 000 EUR) en 2020 et sont restées presque stables en 2021. En 2021, malgré une reprise de la consommation de combustibles pour les transports, les subventions globales aux combustibles fossiles n’ont pas augmenté comme dans d’autres secteurs, tels que l’énergie. Au contraire, les subventions aux combustibles fossiles pour les transports ont connu une baisse.

Les subventions à «Électricité» ont légèrement diminué entre 2015 et 2020, tandis que les subventions à «Toutes les énergies» (sources d’énergie multiples ou mesures non directement attribuables aux produits énergétiques) ont subi une hausse, passant de 20 000 000 000 EUR à 26 000 000 000 EUR (+30 %). En 2021, les deux catégories de subventions, à «Électricité» et à «Toutes les énergies» ont grimpé, ce qui laisse entrevoir une hausse des dépenses fiscales pour les produits énergétiques qui ne peut pas être attribuée à un vecteur donné (en lien au soutien à la demande d’énergie).

Les subventions pour l’énergie nucléaire, après une période de stabilité de plusieurs années ayant débuté en 2015 (atteignant en moyenne 4 200 000 000 EUR), se sont élevées à presque 5 000 000 000 EUR en 2019 et en 2020. Toutefois, elles ont connu une autre augmentation en 2021, s’élevant à 7 200 000 000 EUR, même si après cette hausse les subventions à l’énergie nucléaire ne représentaient encore que 4 % des subventions totales à l’énergie dans l’UE. Cette augmentation était principalement liée aux instruments financiers d’indemnisation de la fermeture anticipée et du déclassement des installations nucléaires, principalement en Allemagne et en France. Les régimes d’indemnisation consistent majoritairement à acheter l’électricité qui ne sera pas produite (en raison de la fermeture anticipée) ou les actifs délaissés. En Allemagne, l’indemnisation de 2 400 000 000 EUR a été versée en novembre 2021, ce qui s’est considérablement répercuté sur le montant total des subventions à l’énergie nucléaire en Europe.

Source: Étude sur les subventions à l’énergie et les autres interventions gouvernementales dans l’Union européenne — édition 2022. La rubrique «Toutes les énergies» représente les subventions qui ne sont pas directement attribuables aux vecteurs énergétiques ou aux combustibles (c’est-à-dire les mesures d’efficacité énergétique, qui représentent environ 55 % de «Toutes les énergies en 2021» et les incitations à la demande/consommation d’énergie, quel que soit le vecteur énergétique; les subventions d’investissement et les dépenses particulières de R&D, par exemple).