Rapport spécial n° 7/2001

relatif aux restitutions à l'exportation - Destination et mise sur le marché, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2001/C 314/01)

TABLE DES MATIÈRES

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LISTE DES ABRÉVIATIONS

DG AGRI Direction générale de l'agriculture

DG RELEX Direction générale des relations extérieures

FEOGA Fonds européen d'orientation et de garantie agricole

HZA Organisme payeur allemand

OFIVAL Organisme payeur français - Produits de la viande

OLAF Office européen de lutte antifraude

PVE Organisme payeur néerlandais - Produits de la viande

UCLAF Unité de coordination de la lutte antifraude

ZA Organisme payeur autrichien

SYNTHÈSE

I. Les restitutions à l'exportation coûtent chaque année quelque 5 milliards d'euros au contribuable européen. Le régime des restitutions à l'exportation prévoit que les taux de restitution pour certains produits sont différenciés en fonction de leur destination, à condition que soit apportée une preuve satisfaisante (preuve de l'arrivée) que les produits ont été commercialisés sur le marché à la destination déclarée. Divers documents peuvent être acceptés comme preuve, depuis la déclaration d'importation douanière délivrée par le pays de destination jusqu'aux documents bancaires établissant le paiement. Des règles spéciales s'appliquent à la délivrance de documents par des sociétés de surveillance internationales.

II. En outre, la Cour estime que les produits bénéficiant de restitutions non différenciées, c'est-à-dire à taux unique pour le même produit et pour toutes les destinations, doivent être commercialisés dans un pays non membre de l'Union européenne (pays tiers). Toutefois, la preuve pour les produits bénéficiant de restitutions non différenciées n'est requise qu'en cas de doute.

III. Garantir que les preuves d'arrivée à destination sont valables est une tâche complexe et lourde, dont le résultat peut toujours rester incertain. En 1992, la Commission a produit un catalogue des preuves types pour aider les États membres dans cette tâche, mais il n'a pas été mis à jour. De grandes disparités entre les États membres ont été constatées en ce qui concerne les vérifications des preuves d'arrivée à destination (points 9 à 13).

IV. Si la Commission a bien évalué les preuves présentées à l'appui d'opérations qu'elle a sélectionnées aux fins de contrôle dans le cadre de sa procédure d'apurement des comptes, elle n'a pas audité le système de preuve d'arrivée à destination, l'enquête mentionnée au point 7 mise à part. Elle a néanmoins relevé d'importantes déficiences des contrôles opérés dans les États membres au moment de l'exportation, qui ont entraîné des corrections financières s'élevant à 188 millions d'euros (points 7 et 8).

V. Certains États membres n'ont pas respecté l'obligation de contrôler les sociétés de surveillance agréées. Lorsque ces contrôles ont été effectués, de graves insuffisances et irrégularités ont été constatées. Elles n'ont pas toujours fait l'objet d'un suivi satisfaisant. Lorsque l'agrément a été retiré dans un État membre, le retrait n'a pas été effectif pour d'autres filiales du même groupe agréées dans les autres États membres. Les agréments n'ont pas toujours été retirés lorsqu'ils auraient dû l'être (points 17 à 32).

VI. Les États membres n'ont pas donné de lignes directrices à leurs ambassades concernant les contrôles à effectuer avant la délivrance de l'attestation de déchargement. Les preuves émises par les ambassades étaient le plus souvent établies à partir de contrôles documentaires. Des contrôles physiques au moment du déchargement étaient rarement effectués (points 35 à 38).

VII. L'OLAF et la DG AGRI ont détecté ou permis de détecter un certain nombre d'irrégularités graves et de fraudes présumées en ce qui concerne certaines des plus importantes destinations de restitutions à l'exportation. Des sociétés de surveillance sont impliquées dans certaines de ces irrégularités. L'audit opéré par la Cour a permis de découvrir d'autres irrégularités présumées et de nouveaux cas où la justification du paiement de restitutions pour certaines destinations est douteuse (points 39 à 80). Les irrégularités présumées dont le présent rapport fait état en ce qui concerne les paiements représentent quelque 100 millions d'euros. La Commission devrait veiller à ce qu'une action en recouvrement soit engagée dans les cas où cela n'a pas encore été fait.

VIII. La Cour estime que, pour les produits faisant l'objet de restitutions à l'exportation, il serait préférable d'appliquer un taux de restitution unique pour chaque produit pour toutes les destinations. Elle reconnaît néanmoins que, pour diverses raisons, et notamment les accords commerciaux en vigueur, cela n'est pas possible actuellement. Compte tenu du coût qu'implique le respect du régime pour les administrations et les opérateurs, ainsi que du faible niveau d'assurance que fournit le système de preuve d'arrivée à destination, il conviendrait d'envisager:

- de n'exiger des preuves d'arrivée à destination qu'en cas de doute ou seulement pour les destinations à haut risque,

- d'intensifier les contrôles a posteriori effectués par les États membres sur la commercialisation des produits, notamment par la consultation des bases de données relatives aux mouvements des navires et des conteneurs ainsi que des registres tenus par les entreprises de transport routier, pour toutes les opérations sélectionnées en vue d'un contrôle (points 84 à 86).

INTRODUCTION

1. Les restitutions à l'exportation sont versées aux exportateurs de produits agricoles à destination de pays tiers. Elles visent à compenser, pour les exportateurs, la différence entre les prix sur le marché intérieur de l'Union européenne et les prix sur le marché mondial. Ce faisant, elles permettent aux exportateurs d'ouvrir ou de conserver des marchés à l'exportation de produits de l'Union européenne(1). Elles contribuent également à préserver l'équilibre du marché intérieur. Le paiement de restitutions à l'exportation n'est pas justifié lorsque l'opération n'est pas une transaction commerciale normale(2) parce que dénuée de finalité économique réelle et montée dans le seul but d'obtenir un avantage économique financé par la Communauté(3).

2. S'agissant de certains produits, tels que la viande bovine et le fromage, les taux de restitution varient selon la destination (restitutions différenciées) et le bénéfice de la restitution est donc subordonné à la présentation de la preuve que les produits ont été commercialisés sur le marché de la destination déclarée (preuve de l'arrivée à destination)(4). Pour d'autres groupes de produits, un taux de restitution unique s'applique à toutes les destinations pour chaque produit (restitutions non différenciées). Sauf en cas de doute, les exportateurs ne sont pas tenus de présenter des preuves d'arrivée à destination pour les opérations non différenciées. Selon la Cour, il faut cependant que les produits bénéficiant de restitutions non différenciées soient importés dans un pays tiers dans les douze mois suivant la date d'exportation(5).

3. Des organismes agréés dans les États membres sont chargés d'effectuer les paiements aux exportateurs. Le contrôle de la légalité et de la régularité des demandes de restitutions à l'exportation relève en premier lieu de la responsabilité des autorités des États membres.

AUDIT DE LA COUR

4. Le présent rapport traite de la commercialisation de produits sur le marché de pays tiers. Il examine la façon dont la Commission gère cette obligation, y compris le bien-fondé des restitutions différenciées, les problèmes engendrés par ce système et les contrôles a priori réalisés par les États membres sur la validité des preuves d'arrivée à destination(6).

5. Les observations présentées dans ce rapport sont fondées sur une évaluation des systèmes d'acceptation des preuves d'arrivée à destination mis en place dans les États membres, l'évaluation de preuves d'arrivée à destination, la consultation de bases de données relatives aux mouvements des navires et des conteneurs ainsi que d'informations sur les importations détenues par des pays tiers et, enfin, l'examen d'informations de l'OLAF concernant des irrégularités au niveau de la destination des restitutions à l'exportation. La période de référence pour les opérations examinées était l'exercice FEOGA 1998. Certains des cas relevés dans le présent rapport concernent néanmoins d'autres exercices du FEOGA.

CONTEXTE FINANCIER

6. Au cours de l'exercice FEOGA 1998, les restitutions ont représenté quelque 4800 millions d'euros (soit 12,4 % du budget du FEOGA). Le tableau 1 montre la répartition des paiements par mesure, le tableau 2 par État membre exportateur, et le tableau 3 par principale destination. Des paiements à hauteur de 900 millions d'euros environ étaient différenciés en fonction de la destination. Le tableau 4 présente les principales destinations de ces paiements.

Tableau 1

Paiements effectués au titre des restitutions à l'exportation pour l'exercice FEOGA 1998, ventilés par mesure

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NB:

Les montants sont arrondis.

Source:

Résultats de l'exécution du budget 1998.

Tableau 2

Paiements effectués au titre des restitutions à l'exportation pour l'exercice FEOGA 1998, ventilés par État membre exportateur

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NB:

Les montants sont arrondis.

Source:

Données relatives aux restitutions à l'exportation fournies par les États membres pour l'exercice FEOGA 1998.

Tableau 3

Total des paiements effectués au titre des restitutions à l'exportation pour l'exercice FEOGA 1998, ventilé par principale destination

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Source:

Données des États membres - Restitutions à l'exportation pour l'exercice FEOGA 1998.

Tableau 4

Paiements effectués au titre des restitutions à l'exportation différenciées pour l'exercice FEOGA 1998, ventilés par destination

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Source:

Données relatives aux restitutions à l'exportation fournies par les États membres pour l'exercice FEOGA 1998.

AUDITS OPÉRÉS DANS LE CADRE DE LA PROCÉDURE D'APUREMENT DES COMPTES

7. Dans le cadre de ses audits de la régularité des versements de restitutions à l'exportation, la Commission a toujours évalué les preuves d'arrivée à destination présentées à l'appui d'opérations sélectionnées. Après avoir constaté que l'Allemagne était la principale utilisatrice des attestations de sociétés de surveillance, elle a également lancé une enquête portant spécifiquement sur les attestations de déchargement présentées par des sociétés de surveillance dans cet État membre (points 29 et 30). Toutefois, avant l'audit de la Cour, elle n'avait pas spécialement contrôlé le système de preuves de la commercialisation des produits sur les marchés de pays tiers conformément à la destination déclarée.

8. Les audits des systèmes réalisés par la Commission dans le cadre de l'apurement des comptes ont principalement porté sur la qualité et l'incidence des contrôles physiques de produits exportés. Ces audits ont mis en relief des insuffisances notables concernant le contrôle physique de la description et de la quantité de produits exportés bénéficiant de restitutions. En conséquence, des corrections financières importantes ont été imposées, la dernière ayant été fixée à 5 % des dépenses de restitutions à l'exportation pour la Belgique, le Danemark, l'Allemagne, la Grèce, la France, l'Italie et le Royaume-Uni, pour un montant total de 188 millions d'euros.

QUALITÉ DES VÉRIFICATIONS OPÉRÉES SUR LES PREUVES D'ARRIVÉE À DESTINATION

9. Outre les différentes exigences administratives liées aux caractéristiques spécifiques des différents secteurs de produits, l'obligation de présenter des preuves de l'arrivée à destination engendre une charge administrative disproportionnée par rapport aux montants en cause. C'est ainsi que des restitutions d'un montant de 1 million d'euros ont été versées pour une exportation non différenciée de sucre en vrac sur la base d'un simple visa de la douane attestant que le produit avait quitté le territoire douanier de la Communauté, tandis que des documents de transport et des preuves d'arrivée à destination ont été requis de surcroît pour l'exportation d'un conteneur de viande bovine bénéficiant de restitutions d'un montant de quelque 15000 euros.

10. De nombreux types de documents peuvent être acceptés comme preuve de l'arrivée à destination(7). Les documents qui sont acceptés le plus favorablement sont les déclarations douanières d'importation ou les attestations d'importation délivrées par des sociétés de surveillance agréées (preuve primaire). Si ces documents ne peuvent être obtenus, d'autres documents - parmi lesquels certains ne sont pas officiels(8) - allant de l'attestation de déchargement au document bancaire certifiant le paiement relatif au produit en cause, peuvent être acceptés (preuve secondaire).

11. La DG AGRI a diffusé en octobre 1992 les résultats d'une étude portant sur les documents utilisés comme preuve d'arrivée par 58 pays tiers. En raison des changements constants des documents d'importation dans les pays tiers et de l'utilisation croissante des procédures informatisées de dédouanement, cette documentation est devenue rapidement obsolète. À l'heure actuelle, chaque organisme payeur est seul compétent pour juger de la validité des preuves d'arrivée à destination qu'il reçoit. À part l'initiative de l'OLAF dans le cas de la Russie (points 43 à 47), il n'existe aucune harmonisation et aucune procédure de coordination opérationnelle en matière d'appréciation de la validité et de la régularité des preuves d'arrivée primaires et secondaires. Ainsi, pour une même destination, le même type de preuve d'arrivée peut être accepté par un État membre et refusé par un autre selon les exigences de chaque État membre.

12. Le système de gestion et de contrôle des preuves d'arrivée diffère selon les États membres et selon les organismes payeurs. Certains organismes payeurs, comme le HZA-Hamburg Jonas en Allemagne, le ZA Salzburg en Autriche, l'OFIVAL en France et le PVE aux Pays-Bas, disposent d'un véritable service chargé de collecter, d'analyser, de valider et d'archiver les différentes preuves d'arrivée à destination accompagnant les demandes de paiement de restitutions. Ces organismes payeurs ont également élaboré un système de suivi permettant une étude comparative sur les cachets, les signatures ou l'existence des bureaux de douanes des pays de destination. Pourtant, les organismes payeurs en France et aux Pays-Bas n'échangent pas leurs informations concernant les preuves d'arrivée. En Belgique, en Grèce, en Espagne et en Finlande, les organismes payeurs ne disposent pas de système efficace permettant d'assurer l'identification et le suivi des preuves d'arrivée à destination.

13. Compte tenu du manque de coordination, des doubles emplois en matière de vérification des preuves et de l'absence d'harmonisation au niveau de leur acceptation, la Commission devrait être chargée de coordonner les contrôles avec les pays tiers et de conserver et de mettre à jour l'ensemble des preuves types d'arrivée que les organismes payeurs des États membres peuvent accepter.

INCIDENCE DU SYSTÈME DE PREUVE D'ARRIVÉE SUR LA LIBÉRATION DES GARANTIES

14. Les restitutions sont payables à l'avance à condition qu'une garantie soit constituée. La garantie est libérée lorsque tous les documents requis, notamment les preuves d'arrivée à destination, ont été présentées et acceptées.

15. Le nombre de cas de garantie non libérée et les montants correspondants pour les différents États membres sont présentés au tableau 5. La plupart des cas non résolus datent de la période 1995-1998, mais certains remontent à 1990.

Tableau 5

Garanties non libérées - Avances et marchandises préfinancées

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Source:

Registres des organismes payeurs.

16. Les retards affectant la libération des garanties ont été diversement justifiés: cas anciens en attente d'un jugement des tribunaux nationaux (tous les États membres mentionnés au tableau 5), défaut de fiabilité des documents douaniers russes (Danemark et Allemagne), mise en place de nouveaux systèmes informatisés associée à une forte rotation du personnel (Danemark), séparation des tâches administratives (Espagne), ou manque de personnel (Italie). Le système est encore rendu plus complexe en France, où la gestion des garanties est scindée entre douanes et organismes payeurs. Cependant, le nombre de garanties non libérées est également imputable à la complexité du système de preuve d'arrivée.

AGRÉMENT ET CONTRÔLE DES SOCIÉTÉS DE SURVEILLANCE

17. Les sociétés de surveillance doivent être agréées par les autorités de l'État membre pour pouvoir délivrer des attestations d'arrivée à destination. Elles le sont pour trois ans. Les modalités d'agrément de ces sociétés ont été exposées dans un document de travail de la DG AGRI en 1994(9). Ce document de travail définit également les procédures de contrôle et de vérification que ces sociétés doivent appliquer pour délivrer les attestations et il précise les responsabilités des États membres concernant le contrôle des travaux réalisés par les sociétés en question. L'annexe présente une synthèse des principales exigences. Depuis 1999, des dispositions relatives à l'agrément des sociétés de surveillance ont été incorporées dans le règlement de base des restitutions à l'exportation. La seule sanction prévue pour les sociétés qui ne respectent pas les conditions d'agrément ou délivrent des attestations irrégulières est le retrait de l'agrément. Lorsque l'agrément est retiré, cette mesure devrait s'appliquer dans tous les États membres. Il y a actuellement 28 sociétés de surveillance agréées par les États membres, mais 15 d'entre elles appartiennent à quatre groupes de sociétés seulement.

18. La délivrance des preuves d'arrivée, qui est facturée environ 250 euros par document, peut ne constituer qu'une petite partie des prestations fournies par les sociétés de surveillance à leurs clients. Il y a donc risque de confusion d'intérêts. Dans un cas, une société de surveillance a accédé à la demande de son client de ne certifier que le connaissement (Royaume-Uni). Dans un autre cas, une société agréée aux Pays-Bas a cessé de délivrer des preuves dans le souci de conserver sa réputation intacte.

19. La Belgique, la Grèce, l'Espagne, la France, la Finlande et le Royaume-Uni ont agréé des sociétés de surveillance sans effectuer un audit préalable pour vérifier que les conditions d'agrément définies dans les lignes directrices ont été respectées. La Grèce, la France et le Royaume-Uni ont corrigé cette déficience lors du renouvellement des agréments.

20. Seule l'Allemagne avait vérifié sur place dans deux pays tiers les méthodes de délivrance des preuves employées par des sociétés de surveillance.

21. La Belgique, la Grèce, les Pays-Bas et la Finlande n'ont pas vérifié la régularité des demandes de restitution étayées par des attestations délivrées par des sociétés de surveillance en les rapprochant de la documentation de base détenue par ces sociétés.

22. La Belgique, le Danemark, l'Allemagne, l'Espagne, la Finlande et le Royaume-Uni ne pouvaient pas facilement identifier les demandes étayées par des attestations de sociétés de surveillance et n'étaient donc pas en mesure d'en sélectionner aux fins d'audits à partir de la population des paiements de restitutions. Au lieu de cela, les attestations étaient sélectionnées pour vérification à partir des propres registres des sociétés de surveillance, sans garantie quant au caractère complet de ces registres.

23. Aucun État membre n'a demandé à un autre de contrôler les attestations qu'il avait acceptées et qui avaient été délivrées par une société de surveillance agréée dans un autre État membre(10).

24. Des soupçons d'irrégularités apparus dans le cadre d'audits de sociétés de surveillance opérés par des États membres n'ont pas fait l'objet d'un suivi dans la perspective d'un recouvrement (Belgique, Pays-Bas et Royaume-Uni).

25. Les agréments ont été retirés à des sociétés par le Royaume-Uni pour insuffisance des registres, par l'Italie pour complicité présumée dans un cas d'irrégularité et par l'Allemagne (point 29) et la Grèce pour délivrance d'attestations irrégulières.

26. Lorsque l'agrément a été retiré par un État membre, les agréments des sociétés faisant partie du même groupe n'ont pas été retirés par les autres États membres, alors que toutes les filiales du groupe utilisent les mêmes méthodes, le même personnel et les mêmes informations dans les pays tiers. Tout manquement à l'obligation de réaliser les contrôles prévus au lieu de destination devrait logiquement être commun à l'ensemble des sociétés agréées du groupe. C'est pourquoi la Commission devrait être directement responsable de l'agrément des sociétés de surveillance, de façon à leur réserver un traitement identique.

27. Bien qu'ayant constaté qu'une société de surveillance avait délivré des attestations sans que les vérifications indispensables aient été effectuées au moment du déchargement et du dédouanement des produits dans des pays tiers, les autorités néerlandaises n'ont pas retiré l'agrément de la société en cause ni pris des mesures de recouvrement.

28. Une société agréée a été impliquée dans la délivrance de preuves d'arrivée irrégulières en Jordanie (points 40 à 42).

29. À l'initiative de l'unité "Apurement des comptes" de la Commission, l'Allemagne a vérifié toutes les preuves d'arrivée relatives à l'exportation de bétail et de viande bovine délivrées par des sociétés de surveillance. Ces vérifications ont permis de déceler des preuves d'arrivée irrégulières correspondant à des demandes de restitution d'un montant total de 72,1 millions d'euros (17 % des restitutions versées entre 1994 et 1996), ainsi que des preuves douteuses pour 175,5 millions d'euros supplémentaires (40 %)(11). Des ordres de recouvrement, qui font tous l'objet d'un appel, ont été émis pour 60,4 millions d'euros couvrant les preuves d'arrivée irrégulières et les documents de transport insuffisants. Sur la base du rapport allemand et de plusieurs discussions bilatérales, la Commission a imposé une correction financière de 25 %, soit quelque 20,8 millions d'euros(12), en raison des graves déficiences des dispositifs constatées.

30. Au moment de l'audit, aucune enquête de suivi des attestations délivrées par les sociétés de surveillance ayant été contrôlées par l'Allemagne n'avait été effectuée dans d'autres États membres. Des sociétés appartenant au même groupe étaient également agréées dans huit autres États membres. De plus, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas, l'Autriche et la Finlande avaient accepté des preuves délivrées par des sociétés de surveillance en Allemagne. Seule l'Autriche a quantifié les restitutions correspondantes, dont le montant s'élève à 3,7 millions d'euros. La Commission devrait faire mener des enquêtes pour toutes les attestations délivrées par les sociétés de surveillance en cause et acceptées dans d'autres États membres.

31. Depuis 1996, les enquêtes de l'OLAF ont permis de mettre à jour des irrégularités correspondant à un montant total de 10,6 millions d'euros et portant sur des preuves d'arrivée à destination émises par des sociétés de surveillance agréées en Allemagne, en Italie et aux Pays-Bas. Ces irrégularités concernent essentiellement des exportations de viande bovine et de volaille à destination de la Jordanie, et de vin à destination de l'ancienne République yougoslave de Macédoine.

32. Compte tenu des irrégularités constatées, de la non-exécution des vérifications indispensables et du défaut de suivi mentionné aux points 17 à 31, on ne peut guère accorder de crédit aux preuves d'arrivée à destination présentées par les sociétés de surveillance.

COORDINATION DES PROCÉDURES D'AGRÉMENT DES SOCIÉTÉS DE SURVEILLANCE POUR LES RESTITUTIONS À L'EXPORTATION ET L'AIDE ALIMENTAIRE

33. La Commission (DG RELEX) a créé depuis 1993 une procédure d'agrément spécifique pour les sociétés de contrôle et de surveillance candidates au monitoring pour les programmes d'aide alimentaire. Les exportations de produits agricoles effectuées dans le cadre de ces programmes permettent également aux opérateurs de bénéficier d'une restitution à l'exportation.

34. De 1993 à 2000, les différents appels d'offres ouverts par la Commission pour la sélection des sociétés de monitoring n'ont pas imposé aux sociétés de surveillance l'obligation d'obtenir au préalable l'agrément prévu par la réglementation communautaire en matière de restitutions à l'exportation. Le manque de coordination entre les différents services de la Commission (DG AGRI et DG RELEX) et d'harmonisation des procédures d'agrément en matière de sociétés de contrôle et de surveillance a permis à des sociétés non agréées d'émettre des preuves d'arrivée à destination qui ont été utilisées par la suite pour bénéficier des restitutions à l'exportation.

FIABILITÉ DES PREUVES D'ARRIVÉE À DESTINATION DÉLIVRÉES PAR LES AMBASSADES D'ÉTATS MEMBRES

35. Les ambassades des États membres sont habilitées à certifier qu'une preuve primaire est une copie conforme de l'original. Elles peuvent également délivrer des preuves secondaires sous forme d'attestations de déchargement(13). Ces preuves doivent attester que le produit a quitté le lieu de déchargement ou au moins qu'il n'a pas fait l'objet d'un chargement consécutif en vue d'une réexportation. Des conditions réglementaires analogues à celles prévues pour l'agrément des sociétés de surveillance et pour la délivrance des attestations de déchargement ne s'appliquent pas aux ambassades. On considère toutefois implicitement que, pour délivrer une attestation de déchargement, l'ambassade doit soit accomplir les mêmes vérifications que celles demandées aux sociétés de surveillance, à savoir le contrôle physique au moment du déchargement(14), soit, dans des cas exceptionnels et dûment justifiés où les contrôles physiques n'ont pu être réalisés, des contrôles a posteriori des documents, attestant, par exemple, l'enregistrement des opérations de déchargement et de dédouanement. Elles devraient également établir un dossier pour chaque attestation délivrée. À la suite des observations de la Cour, la Commission a indiqué aux États membres que leurs ambassades devraient effectuer les mêmes vérifications que les sociétés de surveillance(15).

36. Le Danemark(16), la France(17) et l'Irlande(18) (points 48 à 53), qui sont les principaux États membres utilisant leurs ambassades pour délivrer des preuves secondaires, ainsi que l'Allemagne, les Pays-Bas et l'Espagne, qui ont également accepté, dans une moindre mesure, ce type de preuves, n'ont pas donné de lignes directrices sur les contrôles à effectuer avant de délivrer de telles preuves. Dans la pratique, ces preuves ont été le plus souvent délivrées à la suite de contrôles documentaires a posteriori qui, par analogie avec les conditions applicables aux sociétés de surveillance, ne devraient être réalisés que dans des cas exceptionnels dûment justifiés. Des exemples ont également été relevés de non-tenue de dossiers et de délivrance d'attestation sur la base de documents produits par l'exportateur [Danemark(19)].

37. La source précise des preuves d'arrivée à destination n'étant pas enregistrée dans les bases de données des organismes payeurs, il n'était pas possible d'établir la valeur totale des restitutions en cause. En France, en 1997 et 1998, 1584 demandes de restitutions ont été étayées par des attestations de déchargement délivrées par une ambassade. Le Danemark n'était pas à même de déterminer la valeur des demandes en cause, parce qu'elles ne pouvaient être identifiées par ordinateur. En Irlande, la majorité des demandes de restitution à l'exportation relatives à de la viande bovine destinée à l'Égypte était étayée par des attestations délivrées par une ambassade. Pour l'exercice FEOGA 1999, le montant correspondant se serait élevé à quelque 120 millions d'euros.

38. L'absence de lignes directrices sur les vérifications à opérer et l'absence de contrôles physiques constituent de graves déficiences des procédures de délivrance de preuves secondaires de l'arrivée à destination par les ambassades. La validité des preuves ainsi délivrées jusqu'ici doit donc être considérée comme discutable.

TYPES DE PROBLÈMES ET/OU D'IRRÉGULARITÉS DÉTECTÉS DANS LES EXPORTATIONS À DESTINATION PARTICULIÈRE

39. Les points suivants illustrent le manque de fiabilité du système de preuves d'arrivée à destination et remettent en cause le bien-fondé des restitutions ou des restitutions différenciées liées à une destination particulière.

Jordanie - Irrégularités visant à contourner l'embargo des Nations unies sur les livraisons à l'Iraq

40. Ayant décelé une hausse sensible des exportations de viande bovine et de volaille à destination de la Jordanie après 1991, l'UCLAF a mené une enquête en Jordanie en 1998, avec des agents allemands et néerlandais, dont les résultats ont confirmé l'existence d'irrégularités visant à contourner l'embargo des Nations unies sur les échanges avec l'Iraq. Les exportations à destination de l'Iraq ne pouvaient bénéficier de restitutions que si l'exportateur avait obtenu l'autorisation préalable des Nations unies de procéder à ces exportations. Certains éléments permettaient de penser que de grandes quantités de viande et de volaille déclarées auprès des douanes jordaniennes n'étaient pas destinées à la consommation intérieure du pays (41244 tonnes bénéficiant de restitutions d'un montant de quelque 80 millions d'euros). Dans la plupart des opérations examinées, la destination finale était l'Iraq. Afin de contourner l'embargo, les opérateurs utilisaient de faux documents ou des documents jordaniens incomplets.

41. À l'issue de l'enquête, en juillet 1998, l'UCLAF a demandé aux États membres concernés par les exportations à destination de la Jordanie de récupérer les restitutions à l'exportation indûment versées. À ce stade, les opérations étaient déjà apurées et les garanties libérées. À la suite de cette demande:

a) l'Allemagne a émis des ordres de recouvrement en 1999, pour un montant total de 23 millions d'euros, qui ont tous fait l'objet d'appels, actuellement en attente d'un jugement;

b) en 1999, l'Italie a émis des ordres de recouvrement pour 6 millions d'euros, qui ont tous fait l'objet d'appels actuellement en attente d'un jugement. Un bénéficiaire auquel il était demandé de rembourser quelque 980000 euros, a déjà été mis en faillite;

c) en janvier 2000, les Pays-Bas ont informé la Cour que des restitutions à l'exportation s'élevant au total à 9 millions d'euros, montant des sanctions compris, devaient être recouvrées. En janvier 2001, ces cas étaient jugés par le tribunal de commerce national et il était question d'exiger des exportateurs la présentation d'autres preuves d'arrivée à destination. Une action est encore pendante en ce qui concerne un lot supplémentaire de 1546 tonnes de viande bovine et de volaille;

d) la France n'a pas pris de mesures de recouvrement pour un lot de 500 tonnes de viande bovine et de volaille expédié vers Aqaba/Free Zone le 24 septembre 1993, parce que, selon la loi française, cette opération est prescrite. Il est à noter que, en octobre 1993, l'OFIVAL a reçu une lettre en provenance d'une société jordanienne précisant les conditions dans lesquelles les marchandises exportées vers la Jordanie étaient détournées vers l'Iraq à l'aide de preuves d'arrivée à destination falsifiées. L'organisme payeur a diligenté une enquête par l'intermédiaire du conseiller de l'ambassade de France en Jordanie et a informé les opérateurs des risques liés aux exportations vers cette destination. Aucune anomalie particulière n'ayant été relevée, l'OFIVAL n'a pas jugé utile d'informer les services de contrôle nationaux ni la Commission;

e) l'Irlande a prouvé, pour 2690 tonnes, que les produits avaient été exportés légalement à destination de l'Iraq, avec l'autorisation des Nations unies, mais une quantité de 510 tonnes n'a pas encore été justifiée;

f) le Danemark n'a pas engagé d'action en recouvrement pour 144 tonnes de viande bovine et 113 tonnes de volaille parce que les autorités néerlandaises n'ont pas communiqué les informations relatives aux cargaisons parties de ports néerlandais;

g) en décembre 2000, la Belgique n'avait pas encore informé l'OLAF d'une quelconque mesure de recouvrement concernant 748 tonnes de viande bovine et 1064 tonnes de volaille.

42. Le suivi assuré par les États membres n'est pas satisfaisant. En outre, l'OLAF ne dispose pas de l'autorité nécessaire pour imposer un suivi à la fois rigoureux et rapide de ses constatations par les États membres.

Russie - Déclarations d'importation falsifiées

43. Pour l'exercice FEOGA 1998, les restitutions à l'exportation à destination de la Russie ont représenté quelque 591 millions d'euros. Au cours de cette année, il s'est avéré que les déclarations d'importation russes utilisées comme preuve de l'arrivée à destination pour les demandes de restitution à l'exportation étaient falsifiées. L'OLAF a établi un contact permanent avec le service des douanes russe pour tenter de valider les déclarations d'importation mentionnées par les organismes payeurs dans les États membres. Au départ, des listes des codes valables pour les bureaux de douane russes, qui apparaissent sur les déclarations d'importation, ont été obtenues. Elles ont servi pour une première vérification de la validité des déclarations d'importation, mais n'ont pas été diffusées à tous les organismes payeurs.

44. Entre juin 1999 et août 2000, les États membres ont signalé à l'OLAF 699 déclarations d'importation russes dont la validité était douteuse. Au mois d'août 2000, l'OLAF avait reçu des réponses du service des douanes russe concernant leurs contrôles de validité de 424 déclarations d'importation. Ces réponses indiquent que:

- 90 cas (21,2 %) étaient réels,

- 10 cas (2,4 %) étaient trop anciens pour pouvoir être vérifiés,

- 324 cas (76,4 %) étaient irréguliers.

45. Il convient de souligner que la simple constatation du fait que les déclarations d'importation russes étaient fausses n'entraîne pas nécessairement que l'exportation en question n'ait pas été réelle. La motivation qui pousse les importateurs russes à déclarer frauduleusement des abats à la place de la viande bovine saine afin d'obtenir un taux de droits moins élevé est aussi forte que celle qui pousse un exportateur de l'Union européenne à déclarer l'inverse afin d'obtenir un taux de restitution supérieur. Ce constat démontre toutefois que ces déclarations ne sont pas des preuves satisfaisantes en matière de restitution à l'exportation.

46. Consciente de ce problème, la Commission a adopté, en juillet 1999, une décision dressant la liste des autres preuves d'arrivée à destination qui pouvaient être acceptées(20). Elle a également établi une procédure d'échange d'informations en ligne avec les douanes russes(21).

47. Encore faut-il voir si la mise en place du système de communication susmentionné, qui fait peser de nouvelles exigences sur l'exportateur et sur l'"organisme central", désigné par les États membres, améliorera la fiabilité du système et facilitera les procédures d'apurement des demandes de restitution à l'exportation, ou si cela rendra les procédures administratives encore plus complexes.

Égypte - Traitement de différences de quantités et de produits refoulés

48. Pour l'exercice FEOGA 1998, les restitutions à l'exportation de viande bovine à destination de l'Égypte ont représenté 131,9 millions d'euros, soit 21 % de l'ensemble des restitutions relatives à la viande bovine. Les preuves d'arrivée à destination présentées dans la majorité des cas étaient des déclarations d'importation des douanes égyptiennes. Dans un grand nombre de cas examinés(22), ces déclarations indiquaient des différences entre les poids bruts et les nombres de cartons mentionnés sur les connaissements (qui correspondent aux quantités figurant sur la déclaration de restitution à l'exportation) et ceux mis en libre pratique sur le marché égyptien(23). Le traitement de ces différences a cependant varié selon les États membres.

49. Les déclarations d'importation des douanes égyptiennes, acceptées par les organismes payeurs irlandais et français, étaient accompagnées d'attestations des ambassades correspondantes en Égypte certifiant que les poids nets indiqués sur les connaissements avaient été commercialisés. En dépit du fait que ces attestations indiquaient les différences de quantités brutes et de nombres de cartons relevées sur les déclarations douanières égyptiennes, les organismes payeurs ont accepté les attestations d'ambassades pour l'intégralité du poids net et ont libéré les garanties(24) dans leur totalité.

50. Les déclarations douanières égyptiennes acceptées par l'organisme payeur allemand étaient accompagnées d'attestations d'une société de surveillance non agréée, qui avait également fourni la traduction. Ces attestations expliquaient les différences de quantité par des échantillons prélevés par les douanes égyptiennes. L'organisme payeur a accepté les attestations de la société de surveillance expliquant les différences, et a libéré les garanties dans leur intégralité.

51. La Commission a confirmé que la partie différenciée de la restitution n'est payable que sur la quantité réellement mise à la consommation (et non sur les quantités dépassant celle figurant sur la déclaration de restitution). Les États membres ont donc erronément accepté des poids certifiés sur des preuves secondaires émanant d'ambassades, à la place de ceux indiqués sur les preuves primaires, c'est-à-dire sur les déclarations d'importation égyptiennes. C'est pourquoi ces irrégularités systématiques ont été communiquées à la Commission pour être quantifiées et faire l'objet de recouvrements.

52. Les exportations de viande bovine à destination de l'Égypte connaissent un problème persistant, à savoir que certains lots sont refoulés parce que la viande ne répond pas aux normes sanitaires égyptiennes ou parce qu'elle excède la teneur maximale en matières grasses imposée en Égypte(25). Une opération sélectionnée aux fins de contrôle en Irlande était concernée par ce type de refoulement.

53. Une société irlandaise a exporté 1252 tonnes de viande bovine à destination de l'Égypte en août 1997, les restitutions correspondantes s'élevant à environ 1,07 million d'euros. Les autorités égyptiennes ont refoulé 1000 tonnes qui ont été réexportées à destination de l'Irlande en janvier 1998. L'autorisation de réimportation temporaire de la viande bovine a été accordée sans perte des restitutions, à condition qu'elle soit réexportée à partir de l'Union européenne avant la fin mars 1998. En février 1999, cette viande n'avait toujours pas été réexportée et, à la date de l'audit (août 1999), la société n'avait pas encore fait l'objet d'une demande de remboursement des restitutions indûment versées, ni de paiement de la sanction due (20 %), soit quelque 1,3 million d'euros. Les autorités irlandaises ont engagé depuis lors une action en recouvrement.

Maroc - Justification du taux de restitution et différences de quantités

54. Le Maroc est la principale destination des exportations de bovins de race pure. Ces dix dernières années, les exportations se sont élevées à quelque 96000 tonnes (environ 174000 animaux). Le montant total des restitutions payées au titre de l'exercice FEOGA 1999 s'élève à quelque 8,5 millions d'euros. Les exportations d'animaux d'abattage sont pratiquement inexistantes. Le taux de restitution pour le type d'animaux de race pure exportés vers le Maroc est supérieur de 38,5 euros par 100 kilogrammes au taux appliqué pour les mêmes animaux lorsqu'ils sont destinés à l'abattage. Les taux en vigueur pour la plupart des animaux vivants sont différenciés. Ceux pour les animaux de pure race ne sont cependant pas différenciés, ce qui signifie que l'octroi de la restitution n'est pas subordonné à la présentation de preuves d'arrivée à destination. Aucun droit de douane n'est perçu sur les animaux de race pure importés au Maroc. Pour les animaux d'abattage, en revanche, un droit d'importation de 300 % est appliqué.

55. La réglementation communautaire définissant les critères selon lesquels les animaux importés sont considérés comme étant de race pure prévoit qu'ils ne seront pas abattus dans un délai de douze mois à compter du jour de leur importation(26). Le non-respect de ce délai entraîne le classement de l'animal comme animal d'abattage et la perception de droits d'importation.

56. Cette règle devrait également s'appliquer aux exportations couvertes par le même règlement. Cependant, étant donné que l'Union européenne ne peut aisément s'informer du respect de cette règle dans le pays tiers de destination, on peut se demander s'il est indiqué de fixer, pour les animaux reproducteurs de race pure, un taux de restitution supérieur au taux applicable pour ces mêmes animaux lorsqu'ils sont destinés à l'abattage.

57. Les informations obtenues par la Cour auprès des autorités marocaines indiquent également que certains animaux étaient morts à leur arrivée au Maroc et que d'autres ne remplissaient pas les critères marocains de classement comme animaux de race pure. Ces cas sont relativement peu nombreux, mais ils sont révélateurs du traitement inapproprié réservé aux animaux vivants destinés à l'abattage, pour lesquels la présentation de preuves d'arrivée à destination est exigée et peut se traduire par une réduction des restitutions octroyées, en fonction du nombre d'animaux morts. Au Danemark et en France, les fournisseurs ont émis des notes de crédit pour les animaux morts, mais le recouvrement des restitutions n'est pas intervenu à ce moment-là. Suite aux observations de la Cour, des enquêtes ont été ouvertes à ce sujet.

Liban - Différences de quantités - Manque d'uniformité du suivi par les États membres

58. Le Liban est la principale destination des bovins destinés à l'abattage. Le montant des restitutions versées au titre de l'exercice FEOGA 1998 s'est élevé à quelque 58 millions d'euros. Une enquête de l'OLAF a révélé l'existence d'un certain nombre d'irrégularités concernant des preuves d'arrivée à destination falsifiées, des différences de poids, des animaux morts et le classement incorrect d'animaux d'abattage comme animaux de race pure. À ce jour, la France a émis des ordres de recouvrement pour un moment total d'environ 161000 euros. Des enquêtes sont en cours. En Italie, en revanche, les tribunaux nationaux ont abandonné les poursuites et aucune action en vue du recouvrement des restitutions indûment versées n'a été entamée.

Estonie - Accords commerciaux comportant le risque de favoriser les carrousels

59. L'Union européenne a signé un accord de libre-échange avec l'Estonie dans le secteur du lait et des produits laitiers. En vertu de cet accord, les importations de beurre d'origine communautaire en Estonie sont exemptées de droit de douane, et des droits de douane réduits sont appliqués pour les importations dans l'Union européenne de beurre provenant d'Estonie(27). L'Union européenne octroie des restitutions à l'exportation de beurre à destination de l'Estonie. Leur montant pour l'exercice FEOGA 1998 s'élève à 6,9 millions d'euros. Pour la même période, un volume considérable d'importations de beurre en provenance d'Estonie a été enregistré. Le tableau 6 indique les quantités de beurre importées d'Estonie et exportées vers ce pays entre 1996 et 1999.

Tableau 6

Importations et exportations communautaires de beurre en provenance et à destination de l'Estonie

>TABLE>

Source:

Comext.

60. En 1997, l'OLAF a identifié et signalé aux États membres le risque que le beurre d'origine communautaire ayant bénéficié de restitutions à l'exportation à destination de l'Estonie soit réimporté en tant que beurre estonien.

61. Sur la base d'analyses de laboratoire, les autorités douanières allemandes ont conclu que du beurre déclaré comme étant d'origine estonienne à son importation dans l'Union européenne n'avait, en réalité, pas été produit dans ce pays. Il était donc inéligible au régime de libre-échange. Des ordres de recouvrement ont été émis en Allemagne pour un montant de quelque 700000 euros, correspondant à des droits de douane non perçus.

62. Suite aux enquêtes menées en Estonie, l'OLAF a conclu à la difficulté de retracer les mouvements de beurre d'origine communautaire une fois ce dernier mis en libre pratique. L'enquête réalisée par les autorités estoniennes a révélé qu'une entreprise estonienne, grosse exportatrice de beurre vers l'Union européenne, n'était pas en mesure de fournir suffisamment de preuves à l'appui de ses demandes de certificats de circulation des marchandises. Ces certificats sont nécessaires pour faire bénéficier le beurre de droits de douane réduits à son importation dans l'Union européenne. Pendant un an, de 1996 à 1997, cette entreprise avait importé 1056 tonnes de beurre d'origine communautaire et exporté 1107 tonnes de beurre à destination de l'Union européenne. Les États membres en cause (Allemagne, France et Pays-Bas) ont donc engagé des actions en vue d'obtenir le versement des droits de douane non perçus. Le montant total correspondant est estimé à 3 millions d'euros.

63. Les accords de libre-échange avec l'Estonie dans le secteur du lait et des produits laitiers auraient dû prendre en considération le risque de voir le beurre d'origine communautaire ayant bénéficié de restitutions à l'exportation être doublement subventionné en raison de sa réimportation dans l'Union européenne. Le taux de restitution pour les exportations de beurre à destination de l'Estonie aurait dû être supprimé, comme cela a été récemment décidé pour les exportations de fromage à destination de ce pays(28).

64. Les problèmes posés par le libre-échange dans le secteur du lait et des produits laitiers ne se sont pas limités au beurre à destination et en provenance de l'Estonie. Les accords de libre-échange dans le secteur du lait et des produits laitiers sont également applicables aux autres États baltes, la Lettonie et la Lituanie, et concernent également d'autres produits laitiers tels que le fromage et le lait écrémé en poudre (LEP). Le fromage fait l'objet d'un volume d'échanges important en termes d'importations et d'exportations (tableau 7). Le LEP un peu moins. La Commission devrait examiner le bien-fondé du régime de restitutions à l'exportation pour les produits couverts par des accords de libre-échange afin d'éliminer le risque de carrousel.

Tableau 7

Bilan des importations et des exportations de fromage en provenance et à destination des États baltes

>TABLE>

NB:

Les montants sont arrondis.

Source:

Comext.

Détournement présumé de fromage à destination du Canada

65. Les taux des restitutions à l'exportation pour le fromage à destination du Canada ont toujours été inférieurs à ceux appliqués aux exportations du même fromage vers les États-Unis d'Amérique (États-Unis). À partir de septembre 1995, par exemple, les restitutions concernant le fromage à destination du Canada ont toutes été ramenées à zéro, alors que des taux de restitutions positifs persistaient pour les États-Unis. Les statistiques communautaires relatives aux exportations de fromage vers le Canada entre 1995 et 1999 indiquent des quantités nettement inférieures à celles des importations canadiennes de fromage en provenance de l'Union européenne (voir tableau 8). Il se pourrait donc que certaines importations de fromage en provenance de l'Union européenne vers le Canada soient passées par les États-Unis, faisant ainsi l'objet de restitutions indues fondées sur des preuves d'arrivée non valables. L'OLAF a ouvert une enquête concernant cette affaire. Si des restitutions ont été payées sur les différences entre les quantités concernées de 1995 à 1999, le montant total pourrait dépasser 15 millions d'euros.

Tableau 8

Comparaison des statistiques concernant les importations canadiennes de fromage en provenance de l'Union européenne

>TABLE>

NB:

Ces chiffres ne prennent pas en considération les exportations en provenance d'Autriche, de Finlande et de Suède.

Sources:

Comext et le ministère canadien des affaires étrangères et du commerce international.

Corée du Nord - Preuve de pénétration du marché

66. Ce dossier, qui concerne l'exportation de quelque 3200 tonnes de feta danoise vers la Corée du Nord et le versement correspondant d'un montant de 2,23 millions d'euros environ au titre de restitutions à l'exportation, a été soumis par la Cour à l'OLAF pour enquête.

67. Lorsque les exportations de feta à destination de l'Iran ont été suspendues en 1996, les stocks de fromage restants étaient considérables. Certains ont été vendus à des fabricants de fromage fondu de l'Union européenne, la quantité de fromage en stock étant estimée à quelque 3200 tonnes fin 1998.

68. En décembre 1998, 3200 tonnes de feta, fabriquées début 1996, ont été transportées par voie maritime du Danemark vers la Corée du Nord. La feta conditionnée dans des briques Tetrapack est normalement propre à la consommation pendant une période de dix-huit mois à compter de la date de fabrication. Or, la date de production la plus récente pour les opérations examinées par la Cour remontait au 8 mars 1996. La date de péremption de la feta en cause était donc dépassée depuis douze mois au moins. Cette opération ne faisait partie d'aucun programme d'aide alimentaire, mais les produits étaient destinés à être distribués par le "North Korean Flood Damage Rehabilitation Committee" (Comité nord-coréen de réhabilitation pour les dommages causés par les crues). La feta était facturée au prix de 0,3 euro par kilogramme, alors que le taux de restitution à l'exportation était de 0,7 euro par kilogramme. Le montant total de la facture s'élevait à quelque 966000 euros. Des restitutions à l'exportation ont été normalement versées à l'exportateur, à hauteur de quelque 2,23 millions d'euros.

69. Le tarif facturé pour la feta, correspondant à 30 euros par 100 kilogrammes, est inférieur au prix franco frontière minimal requis, à savoir 230 euros par 100 kilogrammes, pour être éligible au régime des restitutions à l'exportation(29). Ce montant a été fixé le 5 mai 1996 et appliqué à tous les fromages. Une exception a toutefois été tolérée, du 12 juillet 1996 au 3 février 1999, pour la feta fabriquée à partir de lait de vache(30). Les raisons en sont discutables, si l'on considère que cette exception au critère du prix franco frontière est la seule de cette nature et qu'elle coïncide avec une accumulation d'importants stocks de feta très difficiles à écouler.

70. La date de péremption de la feta étant dépassée depuis plus de douze mois, cette vente étant la seule vente de feta à la Corée du Nord réalisée ces dernières années (il n'y en a pas eu depuis), et le montant de la restitution à l'exportation correspondant à plus du double de la somme facturée, il est fort probable que cette opération n'ait pas été une opération commerciale normale visant à pénétrer un marché. Elle n'avait pas d'objectif économique réel et a été effectuée à la seule fin d'obtenir un paiement de la Communauté. Les restitutions à l'exportation ont donc été indûment versées, puisque le produit n'était pas commercialisable dans des conditions normales(31).

Japon - Justification du taux de restitution appliqué pour le fromage non destiné à la consommation directe

71. Le Japon constitue le troisième marché en termes de débouchés pour le fromage de l'Union européenne. Les exportations communautaires annuelles à destination du Japon représentent quelque 35000 tonnes. Les subventions versées pour l'exportation de fromage à destination du Japon s'élèvent chaque année à 25 millions d'euros. Les variétés de fromages les plus exportées sont le samsoe, la mozzarella et le maribo danois, ainsi que le gouda et le Steppenkäse allemands. Les taux de restitution varient selon les variétés de fromage et se situent dans une fourchette allant de 0,8 à 1 euro par kilogramme.

72. Au Japon, le fromage est en grande partie consommé sous forme de fromage fondu ou râpé. Le Japon a un régime de quotas pour les importations de fromage destiné à la transformation (en fromage fondu). En 1999, le contingent alloué à l'Union européenne représentait 2150 tonnes environ. Certains fromages de l'Union européenne importés au Japon portent la mention "à usage industriel uniquement" sur les factures et/ou les emballages. Une part importante des autres fromages de l'Union européenne importés au Japon est destinée à être râpée. Pour 1997, les importations correspondantes s'élevaient à quelque 19000 tonnes.

73. Jusqu'en 2000(32), les considérants des règlements établissant les taux de restitution à l'exportation pour les produits laitiers précisaient toujours que le taux de restitution pour les fromages était calculé pour des produits destinés à la consommation directe. La Commission n'a fourni aucune explication pour justifier la suppression de cette disposition. Le taux de restitution, tant pour le fromage fondu que pour le fromage râpé étant inférieur à celui fixé pour les fromages entiers, il est permis de se demander si des fromages spécifiquement destinés à de telles utilisations doivent bénéficier des mêmes taux que ceux applicables aux fromages destinés à la consommation directe.

74. Des différences ont par ailleurs été constatées entre les statistiques japonaises relatives aux importations et les statistiques de l'Union européenne concernant les exportations. En 1999, des importations de fromage râpé en provenance d'Irlande et d'Allemagne apparaissaient dans les statistiques japonaises; en revanche, elles ne figuraient ni dans les statistiques de l'Union européenne concernant les exportations ni dans les bases de données relatives aux paiements de restitutions à l'exportation. Le dossier a été transmis à l'OLAF pour enquête.

Uruguay, Ukraine et Croatie - Déclarations d'importation n'attestant pas la mise en libre pratique des marchandises

75. Il arrive que des marchandises bénéficiant de restitutions à l'exportation différenciées soient placées sous le régime des zones franches, de l'entrepôt douanier ou du perfectionnement actif dans le pays tiers de destination. La réglementation prévoyant la mise sur le marché des marchandises dans ce même pays(33) après entreposage ou transformation, le placement sous le régime des zones franches, de l'entrepôt douanier, du perfectionnement actif ou de l'importation temporaire n'est pas une preuve suffisante de la commercialisation effective des marchandises sur le marché de la destination déclarée.

76. Dans le cas d'exportations de fromage vers l'Uruguay, l'organisme payeur danois a accepté comme preuves d'arrivée des copies des déclarations d'importation délivrées par les autorités douanières uruguayennes et certifiées conformes à l'original par le consul général danois en poste en Uruguay. Les déclarations d'importation indiquaient cependant que l'importation était de nature temporaire et elles ne correspondaient pas aux preuves types normalement reconnues par les autorités danoises. En dépit du fait qu'elles n'étaient donc pas des preuves acceptables de la mise sur le marché uruguayen, l'organisme payeur danois les a acceptées.

77. Les restitutions indûment versées au cours des exercices FEOGA 1997 et 1998 s'élèvent à quelque 268000 euros. Au moment de l'établissement du présent rapport, les autorités danoises n'avaient engagé aucune action en recouvrement.

78. En Autriche, l'organisme payeur a refusé des preuves d'arrivée en Ukraine et en Croatie, qui indiquaient un perfectionnement actif, et les a retournées aux bénéficiaires, lesquels se sont empressés de modifier les documents de sorte à indiquer une mise en libre pratique, puis les ont soumis une nouvelle fois à l'organisme payeur. Ces modifications ont été détectées et des procédures de recouvrement ont été engagées. Suite aux observations de la Cour, les originaux des preuves ne sont plus retournés aux bénéficiaires.

79. Des cas similaires ont été constatés par l'organisme payeur italien concernant des exportations à destination de l'Ukraine. Dans ces cas précis, la présentation d'autres preuves a cependant été exigée.

Albanie - Preuves d'arrivée irrégulières pour des importations en provenance de Grèce

80. Pour résoudre le problème posé par les preuves d'arrivée irrégulières à destination de l'Albanie, les autorités grecques ont proposé à la Commission de régulariser la totalité des dossiers de paiement de restitutions restés en suspens entre 1995 et 1998 (environ 820000 euros) en appliquant la règle qui permet aux États membres de dispenser l'exportateur de la production des preuves d'arrivées dans le cas d'une opération ouvrant droit à restitution dont la partie différenciée correspond à un montant inférieur ou égal à 1000 euros(34). La Commission a rejeté cette proposition et les autorités grecques ont donc réglé les cas en cause sur la base des documents originaux présentés. Suite à l'intervention de la Cour, la Commission a demandé à l'OLAF d'effectuer une enquête.

MOUVEMENTS DES CONTENEURS

81. Au cours de l'audit, il a été demandé aux États membres de recueillir des informations concernant les mouvements de certains conteneurs transportant des marchandises bénéficiant de restitutions à l'exportation. L'objectif était de vérifier que la description et la quantité des marchandises déclarées par la société de transport correspondaient à celles figurant dans la demande de restitution et que les marchandises avaient bien été déchargées des conteneurs au lieu de destination indiqué sur la demande de restitution.

82. Certains États membres (l'Allemagne, la Grèce, la France, l'Italie et la Suède) ont communiqué les informations souhaitées. Le Royaume-Uni a estimé en revanche que la Cour n'avait pas le droit de demander aux États membres de lui fournir des informations qu'ils ne détenaient pas pour leur propre utilisation; faute de moyens les Pays-Bas n'ont pu recueillir la totalité des informations demandées, et il a fallu attendre quatre mois pour obtenir du Danemark des informations qui, en outre, étaient incomplètes.

83. Par conséquent, au moment de l'établissement du présent rapport, cette partie de l'audit était encore incomplète. Sur la base des informations qui étaient alors en possession de la Cour, environ 5 % des cas nécessitaient un suivi de la part des États membres (Allemagne, France, Italie et Autriche) parce que, de prime abord, les numéros de conteneurs étaient incorrects ou les détails de leurs mouvements ne correspondaient pas à ceux figurant dans la demande de restitution.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

84. Plusieurs déficiences importantes affectent les procédures d'agrément des sociétés de surveillance et le contrôle de leurs activités, ainsi que les procédures de délivrance de preuves par les ambassades des États membres. De nombreuses irrégularités et fraudes présumées ont été détectées par l'OLAF, de même qu'à l'initiative de la DG AGRI. Certaines irrégularités impliquent des sociétés de surveillance habilitées à délivrer des preuves d'arrivée à destination. L'audit opéré par la Cour a permis de découvrir d'autres irrégularités présumées. Il en résulte que le système des preuves d'arrivée à destination est peu fiable(35) (points 17 à 80). Cette conclusion est d'autant plus inquiétante que la Commission a relevé d'importantes déficiences des contrôles physiques réalisés dans les États membres concernant la description et la quantité des marchandises exportées (point 8).

85. Il importe toutefois d'opérer une distinction entre la validité des preuves et la réalité des opérations. Aucun élément n'atteste que les opérations donnant lieu au paiement de restitutions ne sont pas, dans leur majorité, de véritables opérations commerciales. On peut par conséquent s'interroger sur l'obligation de produire systématiquement des preuves d'arrivée à destination. Ce système est complexe et onéreux, les coûts de mise en conformité étant très élevés pour les administrations et les opérateurs concernés, et de surcroît peu fiable. La plupart des irrégularités et des fraudes détectées l'ont été après l'acceptation des preuves par les organismes payeurs.

86. La Cour estime que, pour les produits faisant l'objet de restitutions à l'exportation, il serait préférable d'appliquer un taux de restitution unique pour chaque produit pour toutes les destinations. Elle reconnaît néanmoins que, pour diverses raisons, et notamment les accords commerciaux en vigueur, cela n'est pas possible actuellement.

87. S'agissant du système de vérification de la mise sur le marché dans les pays tiers, les recommandations de la Cour sont les suivantes:

- les preuves d'arrivée à destination ne devraient être exigées qu'en cas de doute, ou pour les destinations à haut risque,

- les documents de transport et les factures commerciales devraient être soumis aux organismes payeurs à l'appui de toute demande excédant le niveau de minimis(36),

- les contrôles a posteriori(37) de la mise sur le marché devraient être intensifiés et les bases de données relatives aux mouvements des navires et des conteneurs consultées pour les opérations sélectionnées en vue de contrôles a posteriori.

88. Si l'obligation de présenter systématiquement des preuves d'arrivée à destination est maintenue:

- les contrôles effectués par les ambassades des États membres en vue de la délivrance de preuves devraient être identiques à ceux effectués par les sociétés de surveillance (points 35 à 38),

- la Commission devrait être responsable de l'agrément des sociétés de surveillance (point 26) comme c'est déjà le cas pour l'aide alimentaire,

- lorsque l'agrément d'une société de surveillance est retiré, il devrait l'être également à toutes les filiales du même groupe (point 26),

- il conviendrait de prévoir des sanctions à l'encontre des sociétés de surveillance qui délivrent des preuves d'arrivée à destination irrégulières (point 17),

- la Commission devrait être chargée de conserver et de mettre à jour l'ensemble des preuves types d'arrivée à destination qui peuvent être acceptées et devrait coordonner les contrôles dans les pays tiers (point 13).

89. La Commission et l'OLAF devraient faire en sorte que les fraudes et les irrégularités détectées fassent l'objet d'un suivi rigoureux dans tous les États membres en cause.

90. Les irrégularités présumées dont il est fait état dans le présent rapport représentent plus de 100 millions d'euros. La Commission devrait également veiller à ce que des actions en recouvrement soient rapidement engagées dans tous les cas pour lesquels cela n'a pas encore été fait. Dans les autres cas, tels que l'abandon de poursuites judiciaires en Italie pour des animaux vivants exportés à destination du Liban, la Commission devrait envisager de prendre des mesures dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes.

91. Enfin, aucune restitution ne devrait être versée pour les produits auxquels des droits à l'importation réduits sont appliqués dans des pays tiers et dans l'Union européenne en vertu d'accords de libre-échange, lorsque cela engendre un risque de carrousel (points 59 à 64).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 11 et 12 juillet 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Observations communiquées par la Commission concernant les affaires de la Cour de justice des Communautés européennes C-125/75 et C-89/93.

(2) À l'exception de l'aide alimentaire.

(3) Règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission, considérant 24, (JO L 102 du 17.4.1999).

(4) Article 16 du règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission (JO L 102 du 17.4.1999).

(5) Article 20, paragraphe 1, point c) i), du règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission (JO L 102 du 17.4.1999).

(6) Il s'agit de vérifications effectuées par les organismes payeurs concernant les preuves d'arrivée présentées par les exportateurs avant la libération de la garantie. Elles portent également sur le système d'agrément des sociétés de surveillance les habilitant à délivrer des attestations de déchargement et de mise à la consommation.

(7) Article 16 du règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission (JO L 102 du 17.4.1999).

(8) Un document officiel est, par exemple, un document dont les données sont enregistrées dans un système comptable et qui atteste la régularisation d'une dette ou d'une créance.

(9) VI/2705/93 Rev 7 du 26 octobre 1994.

(10) Suite aux observations de la Cour, l'Autriche a procédé à des vérifications par recoupement pour un échantillon aléatoire de ces preuves.

(11) Point 9 du rapport de synthèse concernant l'apurement des comptes du FEOGA, section "Garantie" du 16 octobre 2000.

(12) Décision 2001/137/CE de la Commission (JO L 50 du 21.2.2001).

(13) Article 16, paragraphe 1, point a), et paragraphe 2, point b), du règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission (JO L 102 du 17.4.1999).

(14) En réponse aux observations de la Cour, le Danemark a objecté qu'il ne voyait pas la nécessité pour les agents des ambassades de procéder à des contrôles physiques au moment du déchargement.

(15) Réunion du comité des mécanismes des échanges du 12 septembre 2000.

(16) Suite aux observations de la Cour, le ministère des affaires étrangères danois a fait savoir qu'il veillerait à actualiser son "Quality Handbook for the Promotion of Exports" (manuel pour la promotion des exportations) et à ce que les ambassades se conforment scrupuleusement aux orientations relatives aux preuves d'arrivée.

(17) Suite aux observations de la Cour, les autorités françaises ont annoncé qu'à compter du mois de février 2000, les preuves délivrées par les ambassades ne seront acceptées qu'en dernier ressort.

(18) Il existe une note à l'intention des opérateurs indiquant les différents documents à présenter à l'ambassade d'Irlande en Égypte pour obtenir les attestations requises. Ces attestations sont censées constituer un endossement de preuves primaires, mais dans la pratique, elles sont utilisées comme des preuves secondaires, puisque les poids nets pris en compte sont ceux qui figurent sur les attestations des ambassades et non sur les documents d'importation égyptiens.

(19) Dans ces cas, les marchandises ont fait l'objet d'un rechargement non autorisé au Danemark sans contrôle douanier, alors qu'elles avaient été expédiées d'Espagne à destination de la Russie dans des conteneurs scellés. En outre, l'une des déclarations d'importation fait apparaître des informations contradictoires. Suite aux observations de la Cour, l'Espagne a ouvert une enquête auprès de la société en cause concernant les exportations vers la Russie.

(20) Décision de la Commission, K(1999) 2497 du 28 juillet 1999.

(21) Règlement (CE) n° 2584/2000 de la Commission du 24 novembre 2000 instaurant un système de communication d'informations pour certaines livraisons de viandes bovine et porcine par route à destination du territoire de la Fédération de Russie.

(22) Au cours du premier semestre de 1998, 14 des 25 cargaisons en provenance d'Irlande pour lesquelles des restitutions à l'exportation ont été octroyées présentaient des différences de poids.

(23) Les restitutions à l'exportation sont calculées sur la base du poids net. Les droits d'importation égyptiens étant calculés ad valorem, les douanes égyptiennes ne procèdent pas à la vérification des poids nets. Leur vérification des poids bruts et des nombres de cartons indique cependant l'existence de différences. Les organismes payeurs devraient calculer l'incidence de ces différences sur les poids nets.

(24) Les restitutions différenciées sont payées à la condition que le demandeur constitue une garantie. Cette garantie est libérée lorsque le demandeur présente une preuve d'arrivée satisfaisante dans les douze mois suivant la date d'exportation.

(25) Voir également les observations de la Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996, points 5.20 à 5.38 (JO C 348 du 18.11.1997).

(26) Règlement (CEE) n° 2342/92 de la Commission (JO L 227 du 11.8.1992, p. 12).

(27) Règlement (CE) n° 2508/97 de la Commission (JO L 345 du 16.12.1997, p. 31).

(28) Règlement (CE) n° 1869/2000 de la Commission (JO L 222 du 2.9.2000, p. 8).

(29) Règlement (CE) n° 823/96 de la Commission (JO L 111 du 4.5.1996, p. 9).

(30) Règlement (CE) n° 1315/96 de la Commission (JO L 170 du 9.7.1996, p. 20).

(31) L'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes concernant l'affaire C-12/73 s'applique ici. Il dispose "qu'un produit qui ne pourrait pas être commercialisé sur le territoire communautaire dans des conditions normales et sous la désignation apparaissant sur la demande d'octroi d'une restitution ne remplirait pas ces exigences de qualité."

(32) Règlement (CE) n° 74/2000 de la Commission, (JO L 10 du 14.1.2000, p. 13).

(33) Article 15, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission (JO L 102 du 17.4.1999). Voir également l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes concernant l'affaire C-74/98.

(34) Article 19 du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission (JO L 351 du 14.12.1987, p. 1).

(35) Voir aussi le rapport annuel relatif à l'exercice 1987, dans lequel la Cour arrivait à la conclusion que "Tant que des taux de restitution différenciés sont appliqués, la Cour peut difficilement envisager - en matière de preuve d'arrivée à destination - un quelconque système de contrôle qui offrirait une garantie suffisante contre les tentatives de déclaration frauduleuse " (JO C 316 du 12.12.1988).

(36) Article 17 du règlement (CEE) n° 800/1999 de la Commission (JO L 102 du 17.4.1999, p. 11).

(37) Règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil (JO L 388 du 30.12.1989, p. 18).

ANNEXE

PRINCIPALES EXIGENCES IMPOSÉES AUX SOCIÉTÉS DE SURVEILLANCE POUR LA PRODUCTION DE PREUVES

Article 16, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission

Les conditions minimales d'agrément des sociétés spécialisées sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance sont les suivantes:

a) les sociétés de contrôle et de surveillance sont agréées à leur demande par les services compétents des États membres pour une période de trois ans. L'agrément vaut pour tous les États membres;

b) lors de l'établissement des preuves principales et secondaires mentionnées au paragraphe 1, point b), et au paragraphe 2, point c), les sociétés de contrôle et de surveillance doivent effectuer tous les contrôles qui sont nécessaires pour déterminer la nature, les caractéristiques et la quantité des produits mentionnés dans l'attestation. Pour chaque attestation délivrée, un dossier doit être établi dans lequel les activités de surveillance réalisées sont décrites. Les contrôles doivent être effectués sur place au moment de l'importation, sauf cas exceptionnels dûment justifiés;

c) les sociétés de contrôle et de surveillance visées au paragraphe 1, point b), et au paragraphe 2, point c), doivent être indépendantes des parties en cause à la transaction faisant l'objet d'un contrôle. En particulier, la société de contrôle et de surveillance qui effectue l'inspection relative à une transaction particulière ou toute filiale appartenant au même groupe financier que celle-ci ne peut pas prendre part à l'opération en tant qu'exportateur, commissionnaire en douane, transporteur, consignataire, entreposeur ou en toute autre qualité susceptible de donner lieu à un conflit d'intérêt;

d) sans préjudice des dispositions de l'article 8 du règlement (CEE) n° 729/70 et de l'article 3 du règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil(1), les États membres contrôlent l'activité des sociétés de contrôle et de surveillance à des intervalles réguliers ou lorsqu'il existe un doute fondé quant au respect des conditions d'agrément;

e) les États membres retirent l'agrément, totalement ou partiellement, dès qu'il est constaté que la société de contrôle et de surveillance ne donne plus la garantie du respect des conditions attachées à l'agrément. L'État membre concerné informe, sans délai, les autres États membres et la Commission du retrait de l'agrément. Cette information fait l'objet d'un échange de vues au sein de tous les comités de gestion concernés. Le retrait de l'agrément vaut pour tous les États membres.

(1) JO L 388 du 30.12.1989, p. 18.

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

I. Afin de comprendre les raisons pour lesquelles les restitutions à l'exportation sont différenciées dans les secteurs de la viande bovine et du lait et des produits laitiers, de même que les conséquences de cette différenciation en termes d'économie générale des secteurs, la Commission, avant de répondre aux observations de la Cour, souhaite démontrer clairement le bien-fondé du système en place, présenter les données financières correspondantes et souligner qu'il est fait un usage très limité des taux de restitution différenciés.

- La Commission estime que l'existence du système actuel se justifie pleinement au regard des éléments suivants:

- les taux différenciés des restitutions à l'exportation sont inférieurs aux taux généraux, ce qui en réduit le coût pour le budget du FEOGA,

- en vertu de ses engagements internationaux, l'Union européenne doit s'abstenir d'introduire toute mesure ayant une incidence sur le niveau des prix du commerce international (restitution à l'exportation ou vente à prix réduit de stocks d'intervention) pour la viande bovine exportée à destination de la Corée du Sud, de Taïwan, du Japon, de Singapour et de la Malaisie (ces pays figurent parmi les plus gros importateurs de viande bovine dans le monde). De façon analogue, en vertu de ses obligations internationales en termes de quantité et de dépenses, et en particulier d'accords internationaux sectoriels, la Communauté est contrainte de payer des taux de restitution réduits, voire nuls, dans le secteur du lait et des produits laitiers (l'Union européenne a, par exemple, supprimé les restitutions sur le fromage pour certaines destinations en vue de réduire le nombre de demandes de licences d'exportation assorties de restitutions et de rester dans les limites imposées par le GATT). Dans certains cas, des accords internationaux autorisent toutefois aussi l'Union européenne à payer des restitutions réduites (par exemple, pour les produits laitiers à destination du Canada et des États-Unis d'Amérique), et

- en outre, l'Union européenne accorde des droits préférentiels pour un contingent d'importation annuel de 52100 tonnes de viande bovine (viande désossée) en provenance d'un certain nombre de pays ACP [article 4 du règlement (CE) n° 1706/98 du Conseil]. Aucune restitution à l'exportation n'est octroyée pour ces destinations.

Il apparaît par conséquent que cette différenciation opérée entre les pays pour lesquels une restitution peut être accordée et ceux pour lesquels elle ne peut pas l'être se traduit par une différenciation de facto.

- Il convient également de tenir compte du coût budgétaire du système:

- les dépenses liées aux restitutions à l'exportation ont été considérablement réduites au cours de la dernière décennie et cette tendance se poursuit actuellement, et

- le système joue un rôle important en matière de stabilisation du marché intérieur de l'Union européenne en permettant de limiter la nécessité de recourir aux achats à l'intervention. À l'heure actuelle, une tonne de viande (équivalent poids carcasse) achetée à l'intervention génère un coût d'environ 1900 euros pour le FEOGA. Le montant des restitutions à l'exportation pour la même quantité de carcasses de bovins mâles s'élève à 970 euros. De façon analogue, dans le secteur du lait et des produits laitiers, une tonne de LEP achetée à l'intervention en mai 2001 représente un coût de 500 euros alors que la même quantité peut être écoulée au moyen des restitutions à l'exportation pour un montant de 50 euros.

- Un taux unique de restitution est appliqué pour 90 %, en termes de valeur, des exportations totales de viande bovine et de lait et produits laitiers. Pour les exportations restantes, un taux sensiblement inférieur est appliqué, en particulier pour les exportations à destination des pays candidats à l'adhésion. Environ 21 % du total des exportations communautaires de fromage et 7 % de celles de viande bovine ne bénéficient d'aucune restitution à l'exportation.

II. La Commission considère que l'article 3 du règlement (CE) n° 800/1999 prévoit que le droit à la restitution naît lors de la sortie du territoire douanier de la Communauté lorsqu'un taux unique de la restitution est applicable pour tous les pays tiers.

Toutefois dans certains cas particuliers (doutes sérieux), l'organisme payeur peut demander, avant paiement de la restitution, la fourniture de la preuve de l'importation dans un pays tiers ou d'une ouvraison ou transformation substantielle.

III. Le système retenu pour les preuves d'arrivée est basé, notamment, sur une documentation de source publique, telle que les documents douaniers d'importation. En 1992, un catalogue de formulaires et de cachets douaniers valables dans 58 pays tiers a été effectivement mis à disposition des États membres. La Commission est favorable à l'idée d'examiner la possibilité de créer un catalogue, pour au moins certains pays tiers, et de le maintenir à jour de manière continuelle.

IV. La Commission a effectué un audit spécifique des preuves d'arrivée à destination délivrées par les sociétés de surveillance. Pour les raisons exposées aux points 34 et 35, cet audit a été réalisé en Allemagne, qui était, de facto, le seul État membre à accepter un grand nombre de preuves de ce type. L'enquête s'est soldée par une correction financière de quelque 20 millions d'euros.

Il est également vrai que la Commission a toujours évalué les preuves d'arrivée à destination présentées à l'appui d'opérations sélectionnées en vue d'être auditées dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes. Ces évaluations ont donné lieu à d'autres corrections financières au cours des exercices d'apurement précédents.

V. Les conditions d'agrément des sociétés de surveillance seront évaluées au cours de l'audit des restitutions différenciées réalisé dans le cadre de l'apurement des comptes. Cet audit, commencé en mai 2001, est toujours en cours. Lorsque la Commission a été informée du fait qu'un État membre avait retiré l'agrément à une société de contrôle appartenant à un groupe, il a été demandé aux autres États membres ayant des filiales de ce groupe agréées sur leur territoire, de vérifier si les mêmes faiblesses existaient dans ces filiales.

VI. En ce qui concerne les attestations des ambassades, les services de la Commission ont entamé une discussion avec les États membres sur la manière la plus appropriée d'avoir une approche harmonisée et plus satisfaisante.

VII. Selon les informations communiquées par la Cour, le montant correspond en grande partie à des irrégularités présumées détectées dans un État membre pour la période 1994-1996 (60 millions d'euros) et à des exportations irrégulières à destination de l'Iraq postérieures à la mise en place de l'embargo en 1991 (40 millions d'euros environ). La Commission a engagé des poursuites et a effectué le suivi de ces cas conformément à la réglementation. En ce qui concerne les autres cas, la Commission entend prendre les mesures qui s'imposent.

VIII. L'assouplissement des conditions relatives à la présentation des preuves d'arrivée à destination tel qu'il est recommandé par la Cour n'est pas réalisable, parce que le fait de n'exiger ces preuves qu'en cas de doute ou seulement pour les destinations présentant un risque élevé comporterait un risque potentiel de perdre le contrôle des exportations à destination des pays pour lesquels aucune restitution n'est prévue. Il aura également pour effet d'exposer la Communauté à d'importantes critiques sur sa façon d'effectuer le suivi et le contrôle de ses échanges subventionnés avec les pays tiers, compte tenu en particulier du fait qu'elle s'est engagée au niveau international à s'abstenir d'accorder des restitutions à l'exportation pour des marchés déterminés.

Il en résulte qu'un assouplissement des exigences en matière de présentation des preuves d'arrivée à destination ne peut que générer un risque potentiel pour le budget communautaire.

- La Commission entend, en priorité, examiner avec les services compétents en matière de contrôles a posteriori les moyens d'inclure dans les programmes d'audit la consultation des bases de données relatives aux mouvements des navires et des conteneurs.

INTRODUCTION

2. La Commission considère que l'article 3 du règlement (CE) n° 800/1999 prévoit que le droit à la restitution (non différenciée) naît lors de la sortie du territoire douanier de la Communauté. Toutefois dans des cas très particuliers qui sont l'exception [cas visés à l'article 20, paragraphe 1, points a), b) et c)] l'organisme payeur demande avant paiement de la restitution (non différenciée) la preuve que les produits ont été importés dans un pays tiers ou ont fait l'objet d'une ouvraison ou transformation substantielle, dans les douze mois suivant la date d'exportation. Après paiement de la restitution à l'exportation, des règles différentes s'appliquent (cas visés à l'article 20, paragraphe 4).

AUDITS OPÉRÉS DANS LE CADRE DE LA PROCÉDURE D'APUREMENT DES COMPTES

7. Suite aux constatations effectuées en Allemagne, il a été décidé de réaliser une enquête dans tous les autres États membres afin d'évaluer les preuves d'arrivée à destination qu'ils acceptent (documents douaniers d'importation, preuves délivrées par les ambassades, etc.). Cette enquête est toujours en cours.

QUALITÉ DES VÉRIFICATIONS OPÉRÉES SUR LES PREUVES D'ARRIVÉE À DESTINATION

10. Dans le système de types de preuves d'arrivée à destination, il existe des preuves primaires et secondaires. Si l'exportateur ne peut obtenir la preuve primaire (à son choix, document douanier d'importation ou attestation de déchargement et d'importation établie par une société de contrôle), il peut la remplacer par d'autres documents (preuves secondaires) qui sont énumérés exhaustivement dans l'article 16, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 800/1999. Ces documents qui sont tout aussi fiables produisent les mêmes effets de droit.

11. Lorsqu'un État membre le demande, la Commission prend contact avec les autorités des pays tiers pour savoir si le document communiqué par l'État membre est un document considéré comme valable dans le pays tiers.

La Commission confirme qu'il appartient à chaque État membre de vérifier les détails des preuves d'arrivée à destination. Cependant, il importe de signaler que ces preuves doivent respecter exactement les mêmes exigences dans l'ensemble de l'Union européenne.

12. L'évaluation des systèmes de gestion et de contrôle des preuves d'arrivée mis en place dans les différents États membres est le principal objectif de l'enquête sur les restitutions différenciées qui sera prochainement effectuée dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes.

13. La Commission va examiner avec les États membres la question de la tenue d'un registre contenant les modèles de preuves d'arrivée que les États membres peuvent accepter ainsi que les modalités d'une meilleure coordination.

INCIDENCE DU SYSTÈME DE PREUVE D'ARRIVÉE SUR LA LIBÉRATION DES GARANTIES

16. Les preuves d'arrivée ont été instituées notamment pour lutter contre les détournements de trafic. La Commission considère que les règles strictes qui caractérisent le système actuel sont nécessaires pour garantir un contrôle approprié dans ce domaine.

AGRÉMENT ET CONTRÔLE DES SOCIÉTÉS DE SURVEILLANCE

17. Quand un État membre décide de retirer l'agrément qu'il a donné à une société de contrôle et de surveillance, la Commission en informe les autres États membres. Elle communique également, lorsqu'elle les connaît, les motifs qui ont amené l'État membre à retirer l'agrément. Il se peut que ces motifs soient liés au système organisationnel de la société de contrôle dans l'État membre ou au contrôle effectué par cette société dans le pays tiers d'importation.

En outre, la Commission va discuter avec les États membres de la possibilité de subordonner l'agrément des sociétés de surveillance à la constitution d'une garantie.

18. Le risque de conflit d'intérêts en ce qui concerne les sociétés de contrôle et de surveillance a été examiné. Un document de travail élaboré par la Commission contient des orientations à ce sujet qui prévoient notamment que la société de contrôle (ou toute autre filiale appartenant au même groupe financier) intervenant dans le cadre de l'article 16 du règlement (CE) n° 800/1999 dans une opération d'exportation, ne peut pas participer à l'opération en cause en tant que commissionnaire en douanes, transporteur, transitaire, entrepositaire, etc., ou en toute autre qualité susceptible de donner lieu à un conflit d'intérêts.

19-23. Comme signalé entre autres dans les réponses aux observations présentées aux points V et 34, selon les informations disponibles auprès de l'unité d'apurement des comptes, seule l'Allemagne a accepté, de facto, un grand nombre d'attestations délivrées par des sociétés de surveillance. Les opérateurs des autres États membres n'ont présenté ce type de preuves que dans des cas exceptionnels; ils présentent habituellement des documents douaniers d'importation aux organismes payeurs. Cependant, la Commission a l'intention d'effectuer un audit des restitutions différenciées et envisagera d'appliquer des corrections financières en cas d'erreurs des systèmes au niveau du contrôle de ces attestations.

25-28. La Commission va réfléchir à un système entraînant une responsabilisation accrue des sociétés de surveillance.

26. L'agrément et le contrôle du fonctionnement des sociétés de surveillance dans le système des preuves d'arrivée à destination ont toujours été de la responsabilité des États membres. À un moment donné, la Commission avait prévu d'instaurer un agrément au niveau communautaire [règlement (CEE) n° 887/92]. Cette disposition n'a jamais été appliquée et a été abrogée par le règlement (CE) n° 2955/94. L'expérience a démontré que dans le cas d'espèce les États membres sont les mieux placés pour juger si une société de surveillance peut être agréée. En effet, la Commission a longuement discuté avec les États membres pour élaborer un document qui a été diffusé en 1995. Ce document contient les lignes directrices en ce qui concerne la procédure d'agrément et de contrôle de ces sociétés par les États membres. En outre, pour des raisons de sécurité juridique, certaines des lignes directrices de ce document, notamment, en ce qui concerne les conditions d'agrément de ces sociétés ont été incorporées dans la réglementation horizontale en matière de restitutions [article 16, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 800/1999].

27-28. Les problèmes mentionnés par la Cour ont été portés à la connaissance de l'OLAF, qui mène actuellement une enquête à ce sujet.

29-30. Une fois informée des problèmes survenus en Allemagne, la Commission a adressé un courrier à l'ensemble des États membres leur demandant de communiquer le nombre d'attestations délivrées par des sociétés de surveillance qui avaient été acceptées par les organismes payeurs au cours de la période de référence. Il est apparu que 7546 attestations, avaient été acceptées, dont 7280 en Allemagne (97 %) et 266 (3 %) dans les autres États membres pris dans leur ensemble.

Il a par conséquent été décidé de concentrer les contrôles sur l'Allemagne, ce pays ayant, jusqu'à la fin 1995, autorisé les sociétés de surveillance à délivrer des preuves primaires d'arrivée à destination, même lorsque ces sociétés n'avaient pas pu se présenter lors des opérations de déchargement pour effectuer les contrôles correspondants, en raison de la transmission tardive des informations nécessaires par les exportateurs. Aucun élément n'a été relevé indiquant que le même genre d'erreur de système existait dans les autres États membres.

Le taux de la correction appliquée (pour les 97 % de cas susmentionnés) représentait 25 % des dépenses exposées, à savoir 20 millions d'euros. Il s'agit d'un taux très élevé qui ne doit être appliqué que dans des cas exceptionnels.

La Commission estime par conséquent que les contrôles ont été efficacement ciblés sur les dépenses exposées. En outre, l'audit susmentionné des restitutions différenciées a été décidé afin de déterminer la nature des preuves d'arrivée acceptées par les autres États membres (étant donné que celles délivrées par les sociétés de surveillance ne sont pas souvent utilisées par ces pays) et des contrôles opérés sur ces preuves.

31. Ces cas sont examinés par l'OLAF.

32. La Commission s'est efforcée au fil des années de trouver des solutions appropriées au problème de types de preuves à retenir pour prouver l'arrivée à destination. Pour faciliter aux exportateurs communautaires l'obtention de la preuve d'importation, la Commission par le règlement (CEE) n° 887/92 a introduit comme preuve primaire (cela existait déjà comme preuve secondaire) les attestations délivrées par les sociétés de surveillance, au même titre que les documents douaniers d'importation.

La Commission estime utile de maintenir ce type de preuve primaire des sociétés de surveillance afin de donner aux exportateurs plus de possibilités d'agir et ne pas les laisser exclusivement dans les mains des importateurs dans les pays tiers pour l'obtention de la preuve primaire d'importation puisque normalement c'est cet importateur qui dans la chaîne commerciale a accès au document douanier d'importation.

FIABILITÉ DES PREUVES D'ARRIVÉE À DESTINATION DÉLIVRÉES PAR LES AMBASSADES DES ÉTATS MEMBRES

35. La situation juridique des ambassades ou consulats est différente de celle des sociétés de surveillance. Pour les sociétés de surveillance des dispositions spécifiques existent dans la réglementation communautaire [article 16, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 800/1999].

38. Ces aspects feront également l'objet d'un suivi dans le cadre de l'audit spécifique des restitutions différenciées susmentionné (point 12). La Commission souhaite également préciser qu'il incombe clairement aux États membres de garantir la validité de ces preuves.

TYPES DE PROBLÈMES ET/OU D'IRRÉGULARITÉS DÉTECTÉS DANS LES EXPORTATIONS À DESTINATION PARTICULIÈRE

Jordanie - Irrégularités visant à contourner l'embargo des Nations unies sur les livraisons à l'Iraq

40-42. En vue du recouvrement, l'OLAF doit tenir compte des principes du droit communautaire qui garantissent, entre autres, les moyens de recours devant les instances juridiques appropriées, qu'elles soient administratives ou judiciaires.

Russie - Déclarations d'importation falsifiées

43. Lors de la sixième conférence des directeurs des organismes payeurs de l'Union européenne tenue le 6 mai 1999, l'OLAF (UCLAF à l'époque) avait invité chaque organisme payeur intéressé à se mettre en contact avec lui afin d'obtenir les codes des bureaux de douane russes qui étaient disponibles.

47. La Commission se félicite de ce que la Cour ait pris note des mesures prises par la Commission en ce qui concerne le problème de la validité et du contrôle des preuves d'arrivée pour les exportations à destination de la Russie.

Égypte - Traitement de différences de quantités et de produits refoulés

48. La Commission partage l'avis de la Cour sur la façon de traiter les différences de poids au départ et à l'arrivée. La demande de la Cour concerne uniquement le suivi des cas individuels relevés. Lorsque les différences constatées correspondent à des échantillons prélevés par les autorités du pays tiers (et qu'il en est fait la preuve), des restitutions peuvent être accordées en tenant compte du poids des échantillons, en vertu des dispositions de l'article 15, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 800/1999.

L'unité d'apurement des comptes a l'intention d'examiner ces cas dans le cadre de ses audits des restitutions différenciées qui seront effectués en Irlande, en Allemagne et en France.

Maroc - Justification du taux de restitution et différences de quantités

54-56. Le risque, décrit par la Cour, de voir des animaux d'abattage bénéficier des restitutions applicables aux animaux d'élevage a été identifié par la Commission, qui a relevé un cas concret en Allemagne au moment de l'unification. La Commission a réalisé une enquête portant sur des exportations massives, à destination de la Pologne, d'animaux déclarés comme étant d'élevage. L'enquête a révélé qu'il s'agissait en réalité d'animaux d'abattage. (Voir le rapport de synthèse de l'apurement des comptes 1991, point 6.1.2).

L'enquête de la Commission a permis de tirer des conclusions concernant les éléments suivants:

- l'absence de certificats généalogiques délivrés par le service officiel qui tient le livre généalogique sur lequel figurent les résultats des contrôles de performance et les résultats de l'appréciation de la valeur génétique de l'animal, de ses parents et de ses grands-parents,

- les certificats de police sanitaire applicables aux animaux d'élevage satisfaisant les exigences des pays d'importation,

- l'absence de critères d'âge et, en général, l'absence de contrôle des preuves commerciales (prix, conditions de livraison, etc.).

Sur la base des conclusions de cette enquête, il est apparu utile de définir les conditions d'éligibilité aux restitutions applicables aux animaux d'élevage. Ces conditions sont définies à l'article 3 du règlement (CEE) n° 2342/92. Ce cas montre que la Commission a pris les mesures nécessaires pour obtenir une assurance raisonnable que seuls les véritables animaux d'élevage bénéficient de restitutions supérieures. En outre, dans les cas où des doutes subsistent (quant à la destination réelle), les dispositions de l'article 20 du règlement (CE) n° 800/1999 doivent être appliquées. Il apparaît aussi que le règlement (CEE) n° 4045/89 (contrôles a posteriori de la comptabilité) constitue un outil de contrôle approprié pour vérifier la réalité des échanges commerciaux d'animaux d'élevage.

55. La Commission prendra les mesures qui s'imposent.

57. Les cas mentionnés par la Cour démontrent l'importance des contrôles décrits ci-dessus et de la possibilité de retrouver les cas pour lesquels les restitutions doivent être remboursées.

Les restitutions ne sont pas accordées pour les animaux morts en cours de transport. Dans tous les cas, les exportateurs sont tenus de déclarer le nombre d'animaux mis en libre pratique dans le pays d'importation [article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 615/1998].

Liban - Différences de quantités - Manque d'uniformité du suivi par les États membres

58. En ce qui concerne les exportations avec paiement de restitutions de bovins vivants au Liban, les autorités compétentes italiennes ont été sollicitées de fournir des informations plus détaillées relatives aux infractions relevées, les montants de restitution en jeu et le nombre d'exportations pour lesquelles il avait été émis des attestations de déchargement comportant des informations erronées. S'agissant de la France, cet État membre a effectué pour l'année 2000 des notifications d'irrégularité sur trois compagnies et ce à hauteur de 1061 506,85 francs français. D'autres notifications devraient intervenir prochainement à l'encontre d'un quatrième opérateur.

Estonie - Accords commerciaux comportant le risque de favoriser les carrousels

59. La Commission ne partage pas le point de vue de la Cour selon lequel le beurre exporté vers l'Estonie ne devrait pas bénéficier de restitutions à l'exportation sous prétexte que les importations communautaires de beurre estonien sont exemptées de droit de douane.

Cependant, la Commission est prête à examiner la situation à la lumière des observations de la Cour. La position actuelle de la Commission est que le prix du lait en Estonie figure parmi les moins élevés des pays candidats à l'adhésion. À titre d'exemple, il est de 13 euros par 100 kg en Estonie contre 24 euros par 100 kg en Pologne. Par conséquent, le prix du beurre estonien est proche de celui du marché mondial.

60. Il convient de préciser que, dans le cas de l'Estonie, la réglementation en vigueur est efficace et que les autorités compétentes tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union européenne coopèrent dans la lutte contre les irrégularités. Bien que les autorités estoniennes prétendent qu'elles ne sont pas en mesure d'identifier l'origine du beurre se trouvant en libre pratique, il convient d'apprécier cette affirmation en tenant compte du fait qu'une certification vétérinaire doit être délivrée par le pays d'origine et accompagner les produits en permanence, pour des raisons sanitaires. En outre, les recherches sur l'utilisation potentielle d'isotopes, qui sont à un stade avancé mais qui nécessiteront la coopération des pays tiers, permettront à l'avenir de vérifier/détecter l'origine du beurre.

62. La Commission ne partage pas l'avis de la Cour selon lequel l'existence d'un accord de libre-échange avec l'Estonie dans le secteur du lait et des produits laitiers justifierait que le taux de restitution pour les exportations de beurre soit ramené à zéro comme dans le cas du fromage.

Si la Commission devait supprimer les restitutions pour le beurre exporté vers l'Estonie, elle devrait également le faire pour les autres produits laitiers couverts par l'accord. Une telle décision aurait pour conséquence de faire disparaître le lait et les produits laitiers communautaires du marché d'un pays candidat à l'adhésion et de permettre à d'autres pays d'absorber la part du marché correspondante qui revenait à l'Union européenne.

La Commission estime que favoriser les flux commerciaux entre l'Union européenne et les pays candidats à l'adhésion est un objectif important à moyen terme, dans la perspective de la future adhésion de l'Estonie au marché unique. Le fait de s'exclure elle-même d'un marché estonien sur lequel les prix sont plus bas en supprimant les restitutions à l'exportation ne représente pas, de l'avis de la Commission, la meilleure option qui soit pour l'Union européenne.

Néanmoins, suite aux observations de la Cour, la Commission continuera de suivre la situation de près, et entend examiner la suggestion de la Cour de ne pas payer de restitutions à l'exportation pour certains produits bénéficiant de droits d'importation réduits, voire nuls.

Corée du Nord - Preuve de pénétration du marché

66-69. L'enquête étant toujours en cours, l'OLAF considère comme inapproprié pour elle d'effectuer un quelconque commentaire sur cette affaire.

70. La question de savoir si l'opération était une opération commerciale ou non sera tranchée par l'OLAF, qui déterminera également si les marchandises n'étaient pas commercialisables dans des conditions normales.

Japon - Justification du taux de restitution appliqué pour le fromage non destiné à la consommation directe

71-74. La Commission a clairement exposé les raisons qui l'ont amenée à modifier les considérants de la réglementation relative aux restitutions à l'exportation dans sa note adressée à la Cour le 19 février 2001 (AGR 004898). Les articles de la réglementation n'ont jamais contenu de disposition correspondant à la phrase des considérants dont il est question. Sur la base d'un avis juridique, le texte a été adapté en supprimant la phrase contenue dans les considérants parce que sa mise en oeuvre était impossible dans la pratique.

Les services de la Commission partagent l'avis de la Cour selon lequel les restitutions octroyées à l'exportation du fromage destiné à la transformation pourraient théoriquement, lorsque le marché s'y prête, être inférieures