» -if 
SE * 
•» * » ..< 1, - > 
i Ç 
'«ff^'S If 
4 ^ÊM'*^ 
•gf.: • j,; COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 28.02.1996 
COM(96) 90 final 
AVIS DE LA COMMISSION 
RENFORCER L'UNION POLITIQUE ET PREPARER 
L'ÉLARGISSEMENT" 

AVIS DE LA COMMISSION 
"RENFORCER L'UNION POLITIQUE ET PRÉPARER 
L'ÉLARGISSEMENT" 
Le Traité prévoit qu'"une conférence des représentants des Etats 
membres sera convoquée en 1996". 
Dans cette perspective, la présidence italienne a, conformément à 
l'article N : 
soumis au Conseil un projet tendant à la révision des traités sur 
lesquels est fondée l'Union, et 
adressé au Parlement et à la Commission une demande d'avis sur 
la réunion d'une conférence intergouvernementale. 
Le présent document constitue l'avis de la Commission. 
AOL 

"RENFORCER L'UNION POLITIQUE ET PRÉPARER 
L'ÉLARGISSEMENT" 
I. Une Europe pour le citoyen 
1. Promouvoir un modèle européen de société 
2. Réaliser un espace de liberté et de sécurité 
3. Simplifier et démocratiser l'Europe 
II. Une identité extérieure forte 
1. Assurer la cohérence de l'action extérieure 
2. Renforcer l'action communautaire extérieure 
3. Affirmer la politique étrangère et de sécurité commune 
4. Construire une identité européenne de sécurité et de défense 
Des institutions pour l'Europe élargie 
1. Adapter les institutions 
2. Généraliser le vote majoritaire 
3. Organiser la flexibilité 
>l t 

RENFORCER L'UNION POLITIQUE ET PRÉPARER 
L'ÉLARGISSEMENT" 
1. La conférence intergouvernementale constitue la première étape d'un calendrier 
serré dont elle conditionne le succès : dans les quatre années à venir, l'Europe 
doit avoir mis en place une monnaie unique (1er janvier 1999), décidé de ses 
orientations en matière de défense et notamment de l'avenir de l'UEO, établi le 
nouveau cadre financier de l'Union et ajusté ses politiques dans la perspective 
de l'élargissement. 
2. Les Etats membres ont conclu et mis en oeuvre, depuis 1993, un Traité sur 
l'Union européenne qui répondait à une double et grande ambition : 
- la volonté de retirer tous les effets positifs du marché intérieur, en le 
complétant d'une monnaie unique et d'une convergence des politiques macro­
économiques des Etats membres; 
- la nécessité de doter l'Union d'une véritable dimension politique, lui 
permettant à la fois de mieux répondre collectivement à ses besoins internes, 
et d'être fortement présente sur la scène internationale. 
Ces deux ambitions sont liées : une monnaie unique, élément fédérateur majeur 
entre les opérateurs économiques mais aussi entre les citoyens, requiert une 
identité politique et sociale forte. 
3. Le Traité sur l'Union européenne prévoyait qu'une nouvelle conférence 
intergouvernementale se tiendrait en 1996, afin de consolider et renforcer cette 
Union toujours en devenir. 
A cette fin, les institutions de l'Union ont établi au premier semestre 1995 un 
diagnostic convergent du fonctionnement du Traité sur l'Union européenne. Le 
Groupe de Réflexion le résume en une seule phrase : "l'Union ne dispose pas 
des moyens à la hauteur de ses ambitions". 
La Commission estime que ce décalage mérite à lui seul un ajustement 
substantiel des institutions. 
4. Mais la nécessité d'adapter le traité ne s'arrête pas là. Car, de façon 
enthousiasmante, l'histoire offre la chance de rassembler les peuples dans une 
Union élargie. 
1c 
Le principe de l'élargissement est acquis. Deux aspects le caractérisent : 
- il n'est plus un événement lointain. Le rendez-vous de 1996 constitue 
vraisemblablement l'unique et dernière occasion de réfléchir à quinze Etats 
membres sur le fonctionnement de l'Union dans un cadre élargi; 
- cet élargissement sera différent de ceux qui l'ont précédé, par son ampleur 
et sa diversité; une Europe plus vaste sera nécessairement plus hétérogène, 
et dès lors plus complexe. 
L'accroissement du nombre des membres de l'Union engendre le risque de sa 
dilution. Il ne faudrait pas, selon la formule d'un Chef d'Etat, "qu'au moment où 
le dernier adhérent arrivera, il adhère à quelque chose qui n'existe déjà plus". 
L'élargissement doit se faire en préservant les acquis de quarante ans de 
construction européenne. Ces acquis seront les fondements de la solidarité vis-
à-vis des nouveaux Etats membres. 
5. C'est pourquoi l'Union européenne ne peut s'engager dans cet élargissement, 
sans qu'au préalable les voies et moyens de son fonctionnement n'aient été 
modifiés, parfois de manière fondamentale. 
De même, les engagements pris dans le traité sur l'Union européenne doivent 
être intégralement respectés, tout spécialement l'Union économique et 
monétaire comportant une monnaie unique à la date prévue. 
6. La conférence qui s'ouvre est cruciale; l'approfondissement de l'Union et son 
élargissement sont liés. La Commission attend de la conférence 
intergouvernementale qu'elle renforce l'Union pour préparer l'élargissement 
autour d'un projet politique. L'Union doit dès lors : 
- être plus proche du citoyen; 
- s'affirmer à l'extérieur; 
- se doter d'un système institutionnel propre à fonctionner dans une Europe 
élargie. 
Dans ces conditions, la Commission est favorable à la réunion de la conférence 
intergouvernementale. 
I. Une Europe pour le citoyen 
7. Le citoyen doit être impliqué dans l'Europe. La notion de "citoyenneté 
européenne", consacrée par le Traité sur l'Union européenne, complète la 
citoyenneté nationale. 
Cette notion de citoyenneté, qui est multiple, doit être développée : 
- elle repose sur un modèle européen de société qui comprend la garantie de 
droits fondamentaux reconnus par tous, ainsi qu'un engagement de solidarité 
entre ses membres; 
- elle se développe dans un espace où la liberté de mouvement et 
d'établissement doit s'accompagner de conditions de sécurité suffisantes; 
- elle implique enfin que les citoyens comprennent l'Europe qui, construite au 
fil d'amendements successifs des traités, a été rendue chaque fois plus 
complexe. Il convient donc de la simplifier et de la démocratiser. 
1. Promouvoir le modèle européen de société 
8. Bâti sur un ensemble de valeurs communes à toutes les sociétés européennes, 
le projet européen combine les traits de la démocratie -droits de l'homme, état 
de droit- avec ceux d'une économie ouverte fondée sur le dynamisme du 
marché, la solidarité et la cohésion. Au nombre de ces valeurs figure l'accès des 
citoyens à des services universels ou à des services d'intérêt général, 
contribuant aux objectifs de solidarité et d'égalité de traitement. 
Le modèle européen de société s'exprime notamment dans le Traité sur l'Union 
européenne par des objectifs généraux tels que la réalisation d'un niveau élevé 
d'emploi ou d'un développement durable, par des politiques spécifiques et par 
l'encouragement au dialogue social. 
Au moment de franchir une nouvelle étape politique, l'appui à ce modèle mérite 
d'être confirmé et précisé. 
Les droits de l'homme 
9. Les Etats membres de l'Union défendent les droits de l'homme : tous ont adhéré 
à la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés 
fondamentales. L'Union elle-même s'y conforme dans ses décisions comme 
dans son action. 
Toutefois, elle devrait afficher avec plus de force son appartenance à ces 
valeurs, soit directement dans le traité, soit en adhérant à la Convention. Ceci 
se justifierait d'autant plus que l'Union s'agrandit et se diversifie. Sur cette 
question, un avis de la Cour de Justice est attendu. 
En outre, la conférence devrait inclure dans le traité des dispositions portant sur 
l'interdiction de toute discrimination, notamment en ce qui concerne l'égalité 
entre hommes et femmes au-delà des dispositions relatives à la parité de la 
rémunération, et la condamnation du racisme et de la xénophobie. 
Une Union de droit 
10. Consolider une Union de droit, c'est notamment assurer la mise en oeuvre et 
le respect du droit communautaire, dont la responsabilité incombe d'abord aux 
autorités nationales. Ceci s'impose d'autant plus dans une Communauté élargie 
comportant des systèmes juridiques et administratifs nationaux plus 
hétérogènes. 
La Commission considère que : 
- ses moyens d'assurer l'application du droit communautaire devraient être 
rendus plus efficaces, notamment pour ce qui concerne le marché intérieur; 
- le rôle de la Cour de Justice devrait être renforcé, en particulier en ce qui 
concerne le respect de ses arrêts. 
11. La fraude aux intérêts financiers des Communautés doit être efficacement 
combattue. Elle ne pourra l'être sans un engagement total des Etats membres 
aussi bien que des institutions. 
La Commission propose que l'Union se dote d'une base juridique appropriée. 
La dimension sociale 
12. Au moyen de politiques ou de règles publiques, avec la participation des 
partenaires sociaux et de la société civile, chaque Etat membre s'efforce de 
garantir dans le contexte d'une économie ouverte, la réalisation d'objectifs 
sociaux pour tous les citoyens. 
L'Union a vocation à contribuer à la réalisation de ces objectifs, dont les Etats 
membres, les opérateurs économiques et les partenaires sociaux sont les 
acteurs principaux. Les citoyens doivent percevoir que l'Union contribue à mieux 
garantir l'exercice de certains droits fondamentaux de caractère social. 
La dimension sociale doit tenir une place importante dans la conférence. Il s'agit 
avant tout d'assurer un socle social commun pour tous les citoyens de l'Union. 
La Commission estime que sa réalisation exige essentiellement de réintégrer le 
protocole social dans le traité, et aussi de préciser certaines dispositions 
concernant la coopération entre Etats membres en matière de politique sociale, 
telle que celle relative à la lutte contre l'exclusion ou contre la pauvreté. Il 
convient également de mieux associer les acteurs de la société civile capables 
de développer des initiatives et de nouvelles solidarités. 
L'emploi 
13. Le chômage porte atteinte aux fondements de nos sociétés : il touche près de 
vingt millions de personnes, notamment des jeunes. Sans négliger le rôle de 
politiques macro-économiques adéquates, sa résorption dépend avant tout des 
opérateurs économiques. 
Dans son Livre Blanc de 1993 sur la croissance, la compétitivité et l'emploi, la 
Commission avait proposé un ensemble d'actions visant à mobiliser tous les 
acteurs de la société. Cette stratégie reste d'actualité : croissance, compétitivité 
et emploi vont de pair. Seule une économie compétitive est susceptible de créer 
de façon durable des emplois. 
Une action structurée et cohérente de l'Union doit contribuer à restaurer un haut 
niveau d'emploi qui constitue déjà un objectif du traité. 
A cette fin, 1a Commission propose d'insérer dans le traité des dispositions 
spécifiques pour l'emploi. Fondées sur l'acquis de l'expérience communautaire, 
et considérant l'emploi comme une question d'intérêt commun, elles viseront à : 
- créer les conditions d'une stratégie commune pour l'emploi; 
- stimuler la coopération entre les différents acteurs; 
- consolider les dispositifs de surveillance multilatérale des programmes 
pluriannuels des Etats membres; 
- prendre en compte l'emploi dans toutes les politiques communautaires. 
14. Un développement durable 
Un environnement fondé sur un niveau élevé de protection est l'une des 
préoccupations majeures des citoyens de l'Union. 
La Commission considère que les dispositions du traité concernant un 
développement durable et un environnement sain devraient être renforcées sur 
deux points : 
- le droit à bénéficier d'un environnement sain et le devoir de l'assurer, 
devraient être inclus dans les dispositions du traité concernant le citoyen; 
- l'environnement devrait être expressément intégré dans les autres politiques 
de l'Union. 
2. Réaliser un espace de liberté et de sécurité 
15. Le principe de la libre circulation des personnes sur le territoire de l'Union est 
inscrit dans le traité. Cependant, sa mise en oeuvre reste soumise à 
d'importantes limitations : 
- il n'est mis en pratique que de manière incomplète dans l'ensemble de 
l'Union; 
- pour progresser dans ce domaine, certains Etats membres ont dû recourir à 
une convention ad hoc (Accord de Schengen); mais elle n'assure pas les 
mêmes garanties que le droit communautaire. 
L'exercice de la liberté de circuler suppose aussi que soient suffisamment 
maîtrisés des problèmes complexes, tels que l'asile et les flux d'immigration, la 
criminalité, la drogue et le terrorisme. Or, ces problèmes se sont 
internationalisés : aucun ne s'arrête à la frontière d'un Etat membre. 
L'Union n'a jusqu'ici abordé ces problèmes qu'avec des méthodes et des 
moyens dépassés. 
La Commission propose de remédier aux insuffisances du traité dans les 
domaines de la justice et des affaires intérieures, notamment son défaut 
d'efficacité et l'absence de contrôle démocratique et judiciaire, en le dotant 
d'objectifs clairs et d'instruments et méthodes appropriés. 
16. L'objectif général est d'appliquer et de renforcer le principe de libre circulation 
et de séjour, déjà inscrit dans le traité, dans un contexte de sécurité. 
Les objectifs spécifiques devraient s'articuler autour de quatre axes : 
- établir des conditions communes d'entrée, de séjour, et de statut des 
ressortissants des pays tiers dans l'Union; 
- permettre la reconnaissance mutuelle effective des jugements rendus par les 
tribunaux nationaux; 
- lutter contre la criminalité et la fraude sous leurs différentes formes; 
- stimuler la coopération effective entre les administrations des Etats membres. 
17. En outre, les instruments et les méthodes suivants devraient être adoptés : 
La prise de décision 
L'actuelle unanimité généralisée soit paralyse le Conseil, soit ramène la décision 
au niveau le plus bas. La Commission estime que la majorité qualifiée doit en 
principe la remplacer. 
Une participation accrue du Parlement européen est nécessaire, en particulier 
pour les sujets qui peuvent affecter les droits individuels des citoyens. 
Enfin la capacité d'initiative de la Commission devrait être prévue pour tous les 
domaines concernés. 
Les instruments juridiques 
Ni l'action et la position commune à l'effet juridique peu clair, ni la convention 
internationale classique dont l'entrée en vigueur est aléatoire et tardive, ne sont 
adaptées; il faut que l'Union dispose dans ce domaine d'instruments juridiques 
plus performants. 
Le contrôle juridictionnel 
Les décisions prises devraient être soumises au contrôle de la Cour de Justice, 
ne serait-ce que pour garantir une interprétation uniforme des textes. 
Les méthodes de travail 
Les structures de travail actuelles du Conseil, à niveaux multiples et qui ne 
permettent pas un travail efficace, doivent être simplifiées. 
18. La Commission estime que ces objectifs seraient les mieux assurés par le 
transfert des domaines de la justice et des affaires intérieures vers le cadre 
communautaire, à l'exception de la coopération judiciaire en matière pénale et 
de la coopération policière. Ce transfert s'impose particulièrement dans les 
domaines les plus étroitement liés à la circulation des personnes, tels les règles 
régissant le franchissement des frontières externes, la lutte contre la drogue, la 
politique d'immigration, la politique à l'égard des ressortissants des pays tiers 
et l'asile. 
Cette logique conduit à intégrer le contenu de l'Accord de Schengen dans le 
cadre du traité. 
7 
3. Simplifier et démocratiser l'Europe 
19. L'action de l'Union doit être comprise : c'est un gage de démocratie. Ainsi, la 
transparence est une exigence à laquelle doivent se soumettre les institutions : 
les actions de l'Union doivent être accessibles et lisibles pour assurer l'accès 
des personnes intéressées à une information utile. 
Le rôle du Parlement européen est évidemment primordial, et doit être renforcé. 
La transparence et le contrôle démocratique ne seront toutefois pleinement 
assurés que si les parlements nationaux sont mieux associés aux affaires de 
l'Union. A cette fin, ils doivent disposer à temps de toute l'information nécessaire 
des institutions et organes de l'Union, et de leur gouvernement. 
L'Europe doit agir moins pour agir mieux. Elle s'y est déjà engagée, en mettant 
en oeuvre le principe de subsidiarité inscrit dans le traité. Les Etats membres 
et les institutions doivent poursuivre dans cette voie, la seule qui permette à 
l'Europe d'intervenir au niveau le plus efficace, qu'il soit communautaire, national 
ou régional. 
Simplifier l'Europe doit avant tout conduire à des modifications de ses règles 
institutionnelles. Il faut donc : 
- simplifier et consolider les traités; 
- simplifier et démocratiser la prise de décision. 
1. Simplifier et consolider les traités 
20. Les traités instituant l'Union et les Communautés européennes sont au fil des 
années devenus de plus en plus complexes et de moins en moins lisibles. 
L'existence d'une douzaine de traités et actes de base, totalisant plus de 700 
articles, parmi lesquels des dispositions de nature fondamentale et d'autres à 
caractère technique, ainsi que la survivance d'un grand nombre de dispositions 
obsolètes, rendent difficile l'accès au droit primaire de l'Union européenne. 
En outre, la coexistence de trois Communautés juridiquement distinctes et de 
l'Union qui les englobe sans pour autant avoir la personnalité juridique, ne 
facilite pas la perception par l'opinion publique du processus d'intégration 
européenne. 
Enfin, les modes de coopération "intergouvernementale" en matière de politique 
étrangère et d'affaires intérieures et de justice viennent encore compliquer la 
construction. 
La tâche de simplifier et de consolider les traités doit être poursuivie aussi loin 
que possible. 
2. Simplifier et démocratiser la prise de décision 
21. La multiplication et la complexité des procédures tant législatives que 
d'exécution, ont rendu le système décisionnel de l'Union boursouflé et illisible. 
Par ailleurs, les dispositions relatives à la procédure budgétaire devraient être 
simplifiées, et l'acquis des accords interinstitutionnels consolidé. 
Il est déterminant, au nom de la transparence et de la démocratie, que la 
conférence intergouvernementale en opère une remise en ordre et une 
simplification. 
22. La Commission propose quatre mesures pour remédier à cette situation : 
Les procédures de décision 
Elles devraient être limitées à trois types : les décisions adoptées sur avis 
simple du Parlement, sur avis conforme de celui-ci, et en codécision entre le 
Parlement et le Conseil. 
La codécision 
Elle devrait être étendue et simplifiée. Elle constitue une des avancées majeures 
de la maturation d'un vrai pouvoir législatif du Parlement européen. 
Conformément au traité, la Commission soumettra au Conseil un rapport sur 
l'extension du champ d'application de la codécision. 
La Commission considère que la procédure de codécision a dans l'ensemble 
bien fonctionné. Elle pourrait cependant être plus rapide et plus efficace si elle 
était simplifiée notamment par : l'introduction de délais en première lecture, la 
suppression de la phase d'intention de rejet en deuxième lecture et la 
suppression de la troisième lecture. 
Quant au champ d'application de la codécision, la Commission considère que 
les actes de nature législative doivent être adoptés en codécision. Ceci suppose 
une clarification de ce qui relève de la législation. La codécision devrait en tout 
cas s'appliquer aux domaines actuellement régis par la procédure de 
coopération, laquelle devrait disparaître. 
L'avis conforme 
Le champ d'application de l'avis conforme devrait être complété et clarifié. Dans 
les domaines d'ordre "constitutionnel" (modification des traités, ressources 
propres), l'avis conforme du Parlement européen devrait être requis. 
En revanche, cette procédure ne devrait plus s'appliquer dans les domaines 
législatifs ni pour les programmes d'action communautaires, pour lesquels la 
codécision doit devenir la règle. 
Enfin, dans le domaine des accords internationaux, le champ d'application de 
l'avis conforme devrait être clarifié, notamment en s'inspirant du rôle joué par 
les parlements nationaux dans les Etats membres. 
Les mesures d'exécution 
Le système communautaire en matière de mesures d'exécution est complexe 
et peu transparent. 
Les procédures de décision pour les actes d'exécution doivent être rendues plus 
conformes aux responsabilités des institutions. Ceci signifie que la Commission 
doit pleinement jouer son rôle d'organe exécutif, sous le contrôle de l'autorité 
législative. Il convient à cet égard de prendre en compte le rôle du Parlement 
lorsque l'acte de base est adopté en codécision. Dans ce cas, il y aurait lieu de 
prévoir une procédure permettant au Parlement ou au Conseil de s'opposer à 
un projet de mesure proposé par la Commission. La mesure serait afors adoptée 
en codécision. 
En outre, le nombre des procédures d'exécution devrait être réduit, afin d'éviter 
les débats stériles entre institutions sur le type de procédure à suivre, et afin de 
mieux tenir compte de la nature des décisions à prendre. La Commission 
suggère de s'en tenir au maximum aux trois types de comités avec les 
procédures correspondantes, en supprimant les variantes : le comité consultatif, 
le comité de gestion et le comité de réglementation. 
10 
II. Une identité extérieure forte 
23. Selon le Traité sur l'Union européenne, l'Union doit "affirmer son identité sur la 
scène internationale". Mais l'expérience n'a pas concrétisé l'influence accrue 
que les Etats membres pouvaient attendre de leur action commune. Leurs 
efforts sont souvent dispersés, et ils risquent de l'être davantage après 
l'élargissement. 
La conférence doit avoir une ambition simple et claire : donner à l'Union la 
capacité réelle d'agir plutôt que de réagir, et permettre ainsi de mieux défendre 
les intérêts de ses citoyens. 
Certains éléments d'une politique extérieure unique et cohérente existent déjà 
à des degrés divers dans des domaines tels que la politique commerciale, 
l'assistance économique l'action en faveur du développement et l'action 
humanitaire. D'autres éléments, tels que la politique étrangère et de sécurité 
commune, en sont encore à un stade insuffisant de leur développement. 
La conférence devrait donc avoir les objectifs principaux suivants : 
- rassembler les différents éléments des relations extérieures en un tout 
efficace, par des structures et des procédures qui renforcent la cohérence et 
la continuité de l'action extérieure; 
- améliorer la politique étrangère et de sécurité commune à tous les stades; 
- créer une réelle identité européenne dans les domaines de la sécurité et de 
la défense, partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité 
commune. 
1. Assurer la cohérence de l'action extérieure 
24. L'Union devrait être capable de parler d'une voix. Sa politique extérieure ne sera 
efficace que lorsqu'elle aura atteint une unité d'action, entre les différents 
éléments qui la composent et pour lesquels différentes institutions sont 
responsables. 
Le traité fait déjà obligation au Conseil et à la Commission d'agir de manière 
cohérente en politique extérieure. Mais dans la mesure où la structure actuelle 
du traité n'assure pas cette cohérence, il est nécessaire de renforcer cette 
obligation. 
11 
La Présidence du Conseil et la Commission devraient assurer que les deux 
institutions responsables, à divers titres, de la politique étrangère de l'Union, 
coopèrent effectivement. Cela renforcerait considérablement la continuité et 
l'efficacité de la politique étrangère de l'Union. 
2. Renforcer Taction communautaire extérieure 
Trois questions doivent être abordées : 
La politique commerciale 
25. Les dispositions du traité doivent être mises à jour pour tenir compte de 
l'évolution radicale des structures de l'économie mondiale : les services, la 
propriété intellectuelle et les investissements étrangers directs en prennent une 
part toujours croissante. Ces évolutions se reflètent dans les responsabilités 
étendues accordées à l'Organisation Mondiale du Commerce. 
Or, les pouvoirs dont dispose la Communauté pour traiter de ces éléments de 
la politique commerciale, sont flous et génèrent d'inutiles débats de procédure. 
La défense des intérêts des Etats membres, et donc celle de leurs entreprises, 
s'en trouve affaiblie. 
La Commission estime que la politique commerciale de la Communauté devrait 
être clarifiée en conséquence. 
Le fonctionnement de l'Union dans les organismes internationaux 
26. Le traité est mal adapté à la nécessité croissante où se trouve l'Union de 
négocier dans le cadre d'organismes internationaux ou de participer à leur 
fonctionnement. Les difficultés surgissent lorsque certains aspects relèvent à la 
fois de la responsabilité communautaire et de la compétence des Etats 
membres. La coordination des points de vue des Etats membres devient alors 
compliquée et inefficace, et la position de négociation s'en trouve régulièrement 
affaiblie. 
La Commission propose que le traité comporte des dispositions explicites pour 
assurer que l'Union, parlant d'une voix, puisse défendre tous les intérêts en 
cause. 
Complémentarité des politiques extérieures des Etats membres avec celle de 
la Communauté 
27. De façon générale il conviendra, par des mécanismes appropriés, d'organiser 
une convergence effective entre les politiques des Etats membres et celle de la 
Communauté dans les domaines de compétences partagées, tels le 
développement, le transport et l'environnement. 
12 
3. Affirmer la politique étrangère et de sécurité commune 
28. A titre préalable, il convient de souligner qu'une politique étrangère et de 
sécurité commune ne peut se développer sans une volonté politique affirmée 
des Etats membres, et des objectifs clairement définis. 
La Présidence et la Commission devraient ensemble assurer la visibilité de la 
politique étrangère et de sécurité commune. Celle-ci requiert en tout état de 
cause une série d'améliorations, depuis la préparation des décisions jusqu'à leur 
adoption et leur exécution. Tout au long de ce processus, il est indispensable 
que le tandem Présidence/Commission agisse de manière cohérente et efficace. 
Pour sa part, la Commission renforcera son dispositif interne pour faire face à 
cette exigence. Dans ce contexte, la conférence devrait examiner les moyens 
de renforcer la Présidence, soutenue par le secrétariat du Conseil. 
Préparation des décisions 
29. Les décisions doivent s'appuyer sur une meilleure analyse, et sur une analyse 
qui soit commune aux membres de l'Union. 
A cet effet, une "cellule d'analyse commune" devrait être créée, constituée 
d'experts des Etats membres et de la Commission. Il s'agirait d'un service 
commun, bénéficiant éventuellement d'une contribution de l'Union de l'Europe 
Occidentale. Ses analyses fourniraient à la Présidence et à la Commission des 
éléments utiles pour la formulation et la cohérence de leurs propositions. La 
localisation de cette cellule est une question de moindre importance. 
La formulation de la politique étrangère serait facilitée par l'insertion dans les 
structures de préparation du Conseil, d'un comité politique permanent à 
Bruxelles. 
Adoption des décisions 
30. Le traité a introduit dans la politique étrangère et de sécurité commune, la 
notion de "position commune" et d'"action commune". L'usage fait de ces deux 
instruments juridiques a été confus et source de litiges. 
La Commission estime qu'il conviendrait d'en clarifier l'utilisation. 
31. Mais quel que soit l'instrument utilisé, l'obligation de l'unanimité rend difficile la 
prise de décision. 
La Commission estime qu'il conviendrait de recourir, en tant que règle générale, 
au vote à la majorité qualifiée dans la politique étrangère et de sécurité 
commune. Des règles spécifiques devront être prévues pour les questions ayant 
trait au domaine militaire. 
13 
Il existe par ailleurs des situations dans lesquelles un nombre limité d'Etats 
membres souhaite agir sur un sujet donné. De telles initiatives doivent pouvoir 
aussi constituer des actions de l'Union, lorsqu'elles ne s'opposent pas à l'intérêt 
général de l'Union, et que celui-ci est dûment représenté. 
Exécution des décisions 
32. Représenter l'Union à l'extérieur et exécuter ses décisions est une tâche à 
facettes multiples, en raison du rôle important des Etats membres, et de la 
pluralité des paramètres de la politique extérieure. Le facteur commun en est le 
cadre institutionnel unique : quelqu'en soit le domaine, communautaire ou 
"intergouvememental", les décisions sont prises par le Conseil. 
La responsabilité de l'exécution devrait incomber principalement à la Présidence 
et à la Commission. Cette approche n'empêcherait pas de confier 
éventuellement certaines tâches ad hoc à des personnalités nommément 
mandatées. 
33. Dans la mesure où les décisions prises au titre de la politique étrangère et de 
sécurité commune entraînent des dépenses, la situation actuelle n'est ni 
transparente ni efficace car elle nécessite des négociations spécifiques à 
chaque occasion. 
La Commission propose que les dépenses correspondantes soient incluses 
dans le budget de la Communauté, sauf décision expresse contraire. 
4. Construire une identité européenne de sécurité et de défense 
34. La politique étrangère de l'Union souffre de son incapacité à projeter un appui 
militaire crédible. Il s'agit là d'une leçon indéniable de l'expérience récente. Une 
véritable identité européenne en matière de sécurité et de défense est 
indispensable. Elle exige des Etats membres une claire volonté politique. 
L'OTAN reste le pivot central de la défense, au sein de laquelle il convient de 
développer un pilier européen. Dans ce contexte, l'UEO remplit un rôle important 
dans la ligne déjà tracée par le traité. Tous les Etats membres ne souscrivent 
cependant pas, à ce stade, à des engagements de défense identiques vis-à-vis 
de l'OTAN ou de l'UEO. 
La Commission estime qu'une véritable politique étrangère et de sécurité 
commune doit parvenir à une défense commune. 
35. Par conséquent, il convient que la conférence : 
<fc. 
- permette l'introduction dans le traité d'engagements de l'Union sur des 
missions de maintien ou de rétablissement de la paix (missions dites "de 
Petersberg"); 
14 
- renforce la capacité de l'Union en matière de sécurité en prévoyant une 
participation appropriée des ministres de la défense au Conseil; 
- réexamine le rôle de l'Union de l'Europe Occidentale en vue de son 
intégration dans l'Union selon un calendrier fixé. 
Dans ce contexte, la Commission rappelle que la sécurité et la défense de 
l'Union doivent reposer sur une base industrielle solide, aux performances 
crédibles. Ceci demande une meilleure intégration du secteur de l'armement 
dans les règles générales du traité, une solidarité et une coopération renforcées 
incluant la création d'une agence d'armement, et une approche cohérente en 
matière de commerce extérieur. 
15 

III. Des institutions pour l'Europe élargie 
36. Les propositions qui précèdent visent à approfondir l'Union, tant sur le plan 
interne que sur le plan externe. Elles sont en tout état de cause indispensables, 
car elles visent à donner à l'Union les moyens de ses ambitions. Elles sont 
aussi des conditions d'un élargissement réussi. 
37. Cet élargissement soulève aussi des questions institutionnelles qui lui sont 
propres. 
La Commission considère que la conférence devra résoudre trois problèmes : 
- tenir compte des répercussions du plus grand nombre de membres dans les 
institutions; 
- s'écarter systématiquement de la décision à l'unanimité; 
- instaurer une flexibilité permettant notamment à l'Union de progresser sans 
être entravée par le rythme des plus lents de ses membres. 
1. Adapter les institutions 
38. L'accroissement substantiel du nombre de membres de l'Union, aura des effets 
mécaniques sur le fonctionnement des institutions. Nul doute que la difficulté de 
travailler ensemble, augmentera avec le nombre de participants : des langues 
plus nombreuses, des réunions plus longues et moins interactives. Les 
problèmes pratiques seront nombreux, et ils ne devront pas être éludés. 
Mais l'élargissement aura aussi de réelles conséquences institutionnelles, pour 
lesquelles la préservation d'un équilibre global entre les institutions est 
essentielle. 
Le Parlement Européen 
39. Le nombre de sièges attribué à chaque Etat dans le Parlement européen a 
permis jusqu'à présent d'établir un compromis entre la réalité démographique 
et sa correction par une sur-représentation des Etats les moins peuplés, qui 
assure que les principales tendances politiques dans tous les Etats puissent être 
représentées. 
Ce principe devrait être maintenu dans une Union élargie. Mais, pour éviter une 
démesure du Parlement européen, le nombre des parlementaires devrait être 
limité, indépendamment du nombre des Etats adhérents à l'Union. 
Le Parlement européen a lui-même proposé de limiter ses membres à 700. La 
Commission partage cette suggestion. 
16 
Un effet de cette réduction sera que l'assise électorale de chaque parlementaire 
s'élèvera au point de dépasser le million d'électeurs dans les Etats les plus 
peuplés. La Commission estime qu'il devient alors d'autant plus nécessaire de 
fixer un mode d'élection commun qui assure au mieux la représentativité des 
élus, comme le prévoit d'ailleurs déjà le traité. 
l_e Conseil des Ministres 
40. L'accroissement du nombre de membres sera également ressenti au Conseil 
des ministres, essentiellement sous trois aspects : 
- il est vrai que le système de rotation semestrielle de la Présidence fera que 
chaque Etat membre ne l'exercera que de façon plus espacée. La 
Commission considère néanmoins que la Présidence est un service et une 
charge que chaque Etat assume au nom de l'Union, et qui mobilise son 
opinion publique autour de l'idée européenne. La conférence devra toutefois 
examiner différentes modalités de renforcement des pouvoirs d'action de la 
présidence, ainsi que l'ordre de rotation des semestres présidentiels; 
- la pondération des votes entre les Etats membres : le vote à' la majorité 
qualifiée représente un mécanisme essentiel de la prise de décision au 
Conseil. La pondération des votes des Etats membres en est un corollaire : 
elle a été établie comme un compromis entre des Etats égaux en droit, mais 
de poids démographique différent. Ainsi, la pondération actuelle des votes 
reflète un biais, accepté par tous, en faveur des Etats les moins peuplés de 
l'Union. 
Mais il est également certain que les pays concernés par l'élargissement 
seront presque tous des Etats relativement peu peuplés. Il en résulte qu'en 
conservant la pondération actuelle, on accroîtrait le poids relatif des plus 
petits Etats. 
La Commission estime donc qu'afin de conserver l'équilibre actuel, il sera 
justifié lors de l'élargissement, soit d'adapter la pondération des voix, soit 
d'introduire un système nouveau qui ferait référence à la fois à la majorité 
des Etats membres et à une majorité de la population de l'Union. 
- Le seuil de la majorité qualifiée : l'élargissement aura nécessairement pour 
effet de rendre la prise de décision plus complexe. La Commission considère 
donc qu'aucune adaptation ne devra avoir pour effet de rendre la prise de 
décision plus difficile. Le seuil normal de la majorité qualifiée, fixé depuis 
l'origine de la Communauté autour de 71%, ne devra dès lors en aucun cas 
être relevé. 
Le besoin se fait en outre sentir que le Conseil "Affaires générales" retrouve un 
rôle efficace de coordination et d'arbitrage dans les différents domaines du 
traité. 
17 
La Commission 
41. Dans la perspective d'une augmentation substantielle du nombre des membres 
de l'Union, il faut préserver à la fois la légitimité, la collégialité et l'efficacité 
d'une institution dont la vocation est de représenter, en toute indépendance, 
l'intérêt général. 
Cela signifie d'abord que son droit d'initiative, ses pouvoirs d'exécution et sa 
fonction de gardienne des traités, soient assurés. 
La Commission estime en outre que son Président devra être désigné par le 
Conseil européen et approuvé par le Parlement. Le Président de la Commission 
doit jouer un rôle important dans la composition de la Commission pour en 
assurer la collégialité. Dans ce contexte, ses membres devront être désignés 
d'un commun accord entre le Président de la Commission et les gouvernements 
respectifs des Etats membres. 
42. La Commission considère que, dans le contexte de l'élargissement, le nombre 
de commissaires devrait être réduit à un par Etat membre. 
La Commission est consciente du fait que sa composition et sa structure devront 
être revues au-delà d'un certain nombre d'Etats membres. La conférence devra 
prévoir la procédure adéquate à ce sujet. 
La Cour de justice 
43. La Cour de justice sera aussi confrontée au défi du nombre. La perspective 
d'arriver à une soixantaine de magistrats à la Cour et au Tribunal de première 
instance oblige à réfléchir davantage sur les conséquences d'une telle évolution. 
La Cour a, dans son rapport au Groupe de réflexion, souligné l'importance de 
la représentation des différents systèmes juridiques nationaux. Mais elle 
signalait également "qu'une augmentation importante du nombre des juges 
serait susceptible de faire franchir à la formation plénière de la Cour la frontière 
invisible séparant une juridiction collégiale d'une assemblée délibérante; de plus, 
dans la mesure où l'essentiel des affaires seraient jugées par des chambres, il 
serait de nature à mettre en danger la cohérence de la jurisprudence". 
La Commission soutient également les indications de la Cour selon lesquelles 
le mandat des juges pourrait être allongé et rendu non renouvelable, afin 
d'asseoir encore plus parfaitement leur indépendance. 
2. Généraliser le vote majoritaire 
44. Dans une Union élargie, le maintien de l'unanimité mènerait fréquemment à la 
paralysie. La difficulté de l'obtenir augmente en effet de façon exponentielle 
avec le nombre de ses membres. 
18 
La Commission propose dès lors que le vote majoritaire devienne la règle 
générale. 
Deux observations complémentaires doivent alors être faites : 
- il n'y a pas de fatalité à ce que l'unanimité soit nécessairement remplacée par 
la majorité qualifiée telle que définie actuellement. Dans les domaines 
particulièrement sensibles, la décision pourrait par exemple être prise à une 
majorité "superqualifiée"; 
- ce qui est vrai de la législation communautaire, l'est également du traité lui-
même et de sa modification : si dans l'avenir il ne demeurait modifiable qu'à 
l'unanimité, le traité risquerait d'être définitivement figé dans l'état où la 
conférence de 1996 l'aura laissé, rendant improbable la perspective de 
progrès ultérieurs de la construction européenne. 
Il faut à cet égard observer que les traités comportent actuellement des 
dispositions de caractère divers, dont certaines seulement sont de nature 
vraiment fondamentale (préambule, principes fondamentaux, objectifs de 
l'Union, fonctionnement des institutions), alors que d'autres ne le sont pas 
(les politiques de l'Union). La consolidation des traités, évoquée plus haut, 
devrait permettre de faire une claire distinction entre ces deux types de 
dispositions. 
La Commission estime qu'à l'avenir, au moins les dispositions autres que de 
nature "constitutionnelle" devraient pouvoir être modifiées selon un système 
moins contraignant que celui en vigueur actuellement. 
3. Organiser la flexibilité 
45. L'Union européenne ne doit pas être condamnée à progresser au rythme des 
plus lents de ses membres. 
Ceci est d'autant plus vrai dans une Union élargie. 
L'Union pratique depuis longtemps certaines formes de flexibilité : les 
législations communautaires connaissent exceptions ou dérogations, en principe 
limitées et temporaires. Nul doute que dans le contexte de l'accession de 
nouveaux Etats membres, il sera fait recours à cette pratique, pour les amener 
progressivement à une pleine participation dans toutes les politiques communes. 
La Commission constate en outre que l'approfondissement de l'Union se réalise 
parfois déjà au moyen d'une flexibilité organisée, comme on le constate avec 
l'Union Economique et Monétaire. 
19 
En revanche, la Commission rejette fermement toute idée d'"Europe à la carte" 
(tel que le protocole social) qui nie le projet européen commun et les liens et 
solidarités qu'il engendre. 
46. La Commission estime cependant que l'Union européenne doit rendre possibles 
des formes de coopérations ou intégrations renforcées entre certains de ses 
membres désireux de progresser plus vite dans la réalisation des objectifs du 
traité. Une telle approche ne devrait être envisagée qu'après épuisement des 
possibilités d'actions entre tous les Etats membres au titre du traité. 
Cette flexibilité devra suivre les principes suivants, afin de garantir l'unité de 
l'Union : 
- compatibilité avec les objectifs de l'Union; 
- respect du cadre institutionnel de l'Union; 
- ouverture permanente aux Etats qui voudraient et pourraient la rejoindre; 
- préservation du marché unique et de ses politiques d'accompagnement; 
La Commission devra être le garant du respect des principes énumérés ci-
dessus, sous le contrôle de la Cour. 
20 

CONCLUSION 
47. Ainsi, c'est à une conférence intergouvernementale ambitieuse qu'appelle la 
Commission. Elle doit être l'occasion d'un vrai débat sur l'Europe et sur ses 
finalités. Sur les grands enjeux des années à venir. Sur le rôle de chacun dans 
cette Europe. Ce débat, il faut l'ouvrir dès à présent. Pour qu'il éclaire les 
travaux des négociateurs. On ne peut pas attendre le stade de la ratification 
pour parler de l'Europe. 
La Commission, dans ce débat, entend rappeler des vérités simples. D'abord 
celle, évidente mais parfois oubliée, que le succès le plus éclatant de la 
construction européenne demeure l'espace de paix dans la prospérité qu'elle a 
engendré. Il s'agit désormais de développer cet héritage incomparable et de 
l'élargir aux pays d'une Europe longtemps divisée. 
Ensuite, l'utilité de la méthode communautaire. C'est grâce à cette approche 
novatrice, fondée sur des institutions originales, sur le droit et la solidarité, que 
l'Union a pu devenir ce qu'elle est aujourd'hui. S'il faut en préserver les valeurs, 
il faut en même temps adapter les méthodes au contexte nouveau : celui du 
passage à une Union plus véritablement politique, celui aussi d'une Union 
bientôt composée de plus de quinze membres. C'est le sens des réformes 
préconisées par la Commission. 
Enfin, l'impératif de la volonté politique. Tracer des objectifs clairs et créer les 
outils nécessaires est une nécessité absolue. L'Union doit se donner les moyens 
de ses ambitions. Mais tout cela ne mène à rien si derrière il n'y a pas une 
véritable volonté politique. Il va de soi qu'on ne résoudra pas le problème du 
chômage par la seule inscription dans le traité d'un chapitre sur l'emploi. 
Comme on ne crée pas, d'un trait de plume, une politique étrangère. Mais 
l'ancrage dans le Traité crée une obligation d'agir ensemble. 
Etre lucide ne signifie pas abdiquer. Que la conférence soit donc l'occasion de 
mobiliser les énergies et les volontés. De lancer un message de confiance et de 
détermination aux citoyens et au monde. De faire savoir que l'Union a des 
objectifs clairs et les instruments pour les réaliser. Que l'Europe, unie dans la 
diversité, est prête à défendre son modèle de société, de mettre la croissance 
et la compétitivité au service d'un idéal social voire culturel. Que l'Europe, 
réunissant dans un même élan les atouts de ses institutions et les efforts de ses 
Etats membres, prendra sur le plan international ses responsabilités. Que 
l'Europe, loin d'être l'addition des égoïsmes, est la somme de toutes les 
richesses de ce continent. 
21 


ISSN 0254-1491 
COM(96) 90 final 
DOCUMENTS 
FR 01 
N" de catalogue : CB-CO-96-095-FR-C 
ISBN 92-78-01216-5 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg