Avis sur la communication concernant la mise en oeuvre du Protocole sur la politique sociale présentée par la Commission au Conseil et au Parlement européen (94/C 397/17)

Le 21 janvier 1994, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication concernant la mise en oeuvre du Protocole sur la politique sociale présentée par la Commission au Conseil et au Parlement européen.

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 10 novembre 1994 (rapporteur : M. van Dijk).

Lors de sa 320e session plénière des 23 et 24 novembre 1994 (séance du 24 novembre 1994), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant à la majorité des voix pour, 18 voix contre et 11 abstentions.

1. Portée de l'Accord sur le Protocole sur la politique sociale

1.1.

Rapport avec le Traité de Rome

1.1.1. La situation d'une Europe sociale coupée en deux menace de compromettre l'unité de la législation sociale de l'Union, conduit à un traitement différent pour les citoyens du Royaume-Uni et porte le germe du dumping social.

1.1.2. Le Comité partage le point de vue de la Commission formulé au paragraphe 8, à savoir que tous les efforts doivent être déployés pour incorporer une version améliorée de l'accord dans le Traité à l'occasion de la Conférence intergouvernementale de 1996, conformément aux spécifications du Parlement européen.

1.2.

Le Protocole et l'acquis communautaire 1.2.1. Le Protocole et l'Accord prévoient un élargissement considérable des pouvoirs de la Communauté dans le domaine social pour les 11 États membres parties à l'accord. Cela implique la proposition de mesures allant au-delà (bien que sans préjudice de ) de l'acquis communautaire actuel, basé sur les compétences auxquelles cet acquis était jusque là limité dans le Traité CEE, et donc engageant les nouvelles compétences législatives.

1.3.

Double subsidiarité

1.3.1. Le principe de subsidiarité a été introduit dans le Traité de Maastricht. Le Parlement européen a établi une distinction entre subsidiarité verticale et subsidiarité horizontale. Par subsidiarité verticale, il fait référence à la répartition des compétences entre les différents niveaux d'autorité : européen, national ou régional. Quant à la subsidiarité horizontale, elle concerne la répartition des responsabilités entre les partenaires sociaux et les autorités.

1.3.2. Les critères mentionnés à l'article 3 B du Traité de Maastricht concernent uniquement la subsidiarité verticale et non la subsidiarité horizontale.

1.3.3. Il y a lieu de distinguer entre subsidiarité verticale et subsidiarité horizontale.

1.3.4. La subsidiarité verticale - le choix d'agir au niveau de l'État membre ou au niveau communautaire - tient compte de plusieurs facteurs :

a)

les dangers de soumettre des systèmes sociaux à la concurrence et d'aboutir à une dégradation des normes de protection sociale;

b)

la nécessité d'une législation destinée à empêcher les avantages de concurrence résultant de l'insuffisance des normes;

c)

la dimension européenne d'un problème rendant nécessaire une intervention au niveau communautaire - par exemple, les conseils européens du travail;

d)

au cas où la politique communautaire comporte des conséquences négatives pour un groupe donné, des mesures compensatoires sont nécessaires au niveau communautaire - par exemple le programme Matthaeus dans le cas des fonctionnaires des douanes.

1.3.5. La communication de la Commission (paragraphe 6, alinéa c) mentionne expressément l'article 3B du Traité sur l'Union européenne comme critère pour l'application du principe de la subsidiarité. Toutefois, l'article 3B fait uniquement référence à la subsidiarité verticale, sans mentionner la subsidiarité horizontale.

1.3.6. Un examen minutieux du Protocole et de l'Accord sur la politique sociale ainsi que des Déclarations jointes permet toutefois de déceler des indications relatives à la subsidiarité horizontale.

a)

La Déclaration relative à l'article 4 paragraphe 2 de l'Accord fournit une indication quant à l'application de la subsidiarité horizontale au niveau national (c'est-à-dire au niveau de l'État membre). Les États membres délèguent expressément à la négociation collective le développement du contenu des accords au niveau communautaire et ne reconnaissent aucune obligation d'adopter une législation quelconque.

b)

L'article 2 paragraphe 4 de l'Accord fournit une autre indication de l'application de la subsidiarité horizontale au niveau national (= État membre). Les États membres, sous réserve de garantir les résultats imposés par la directive, peuvent confier aux partenaires sociaux la mise en oeuvre des directives au niveau national.

c)

L'Accord donne une indication quant à l'application de la subsidiarité horizontale au niveau communautaire. Selon l'article 2, paragraphe 6 de l'Accord, (les) rémunérations, (le) droit d'association, (le) droit de grève (et le) droit de lock-out sont exclus des domaines pour lesquels le Conseil peut arrêter des directives. Ces questions relèvent de la compétence des partenaires sociaux, tant au niveau communautaire qu'à celui des États membres. Le pouvoir des partenaires sociaux de conclure des accords, conformément aux procédures établies dans les articles 3 et 4, n'est pas limité en ce qui concerne ces questions.

En outre, le Comité est d'avis que :

d)

le principe constitutionnel généralement reconnu de l'autonomie des partenaires sociaux peut avoir une influence sur la répartition des responsabilités entre les partenaires sociaux et les autorités.

1.3.7. La subsidiarité horizontale au niveau communautaire est de mieux en mieux reconnue dans le droit communautaire au niveau des États membres. La jurisprudence de la Cour européenne de justice () fait valoir que les accords collectifs :

(i)

s'appliquent à l'ensemble des travailleurs et

(ii)

reprennent tous les aspects de la directive.

Si tel n'est pas le cas, un soutien sous forme de garantie d'État (généralement un texte de loi) est exigé.

1.3.8. Dans un échange de correspondance, en date du 11 mai 1993, avec les partenaires sociaux danois, la Commission a donné son accord de principe pour que les directives relatives aux conditions du marché du travail puissent être appliquées au marché du travail danois par le biais de conventions collectives et sans nécessité d'une législation d'application particulière.

La Commission a donné les mêmes assurances au gouvernement suédois dans un échange de lettres en date du 29 octobre 1993.

1.3.9. Le principe de subsidiarité horizontale dans la mise en oeuvre du droit communautaire au niveau des États membres est aujourd'hui reconnu par la Cour européenne de justice et, conformément à la charge communautaire, dans la pratique législative de la Commission et du Conseil.

1.4.

Le choix de la Commission entre le Traité de Rome et l'Accord de Maastricht

1.4.1. Compte tenu du champ de compétences beaucoup plus large prévu dans l'Accord en matière sociale, la plupart des propositions dans ce domaine tomberont exclusivement sous le coup de ses dispositions.

1.4.2. Afin de prévenir les conséquences qu'entraînerait l'absence de consultation des partenaires sociaux au sujet des propositions de politique sociale, le Comité se demande s'il ne serait pas souhaitable d'adopter une double procédure, comparable à la double base juridique des directives de la Commission sur l'égalité de traitement. Si la Commission s'engageait à consulter systématiquement les partenaires sociaux, soit sur la base du Traité, soit sur celle du Protocole social, ce problème serait évité.

1.4.3. Le refus de fonder des initiatives d'action sociale sur l'Accord

a)

va à l'encontre du devoir de la Commission qui est de promouvoir le dialogue social dans le cadre de l'Accord ;

et

b)

peut se heurter à l'opposition des partenaires sociaux, dans la mesure où :

i) le droit à être consulté toutes les fois que la Commission fait des propositions dans le domaine de la politique sociale (article 3, paragraphe 2) leur est refusé,

ii) les travailleurs et les employeurs ne peuvent engager le processus prévu à l'article 4.

1.4.4. Il semble évident que l'accord doit être à l'avenir le premier recours légal et la base juridique première de toute action sociale dans la Communauté (si possible, conjointement avec le Traité CE).

1.4.5. La déclaration de la Commission (paragraphe 28), stipulant qu'il convient d'appliquer ces procédures de consultation spécifique aux termes de l'article 3 de l'Accord pour toute proposition en matière sociale, quelle que soit la base juridique éventuellement retenue ne satisfait que partiellement aux obligations de la Commission.

1.5.

La non-adhésion du Royaume-Uni au protocole et le principe de non-discrimination

1.5.1. Les autres États membres ont clairement manifesté leur souhait de voir le Royaume-Uni adhérer aux nouvelles initiatives dans le domaine de la politique sociale. Le Royaume-Uni se réserve le droit de refuser d'y participer jusqu'au moment où il souhaitera s'y associer. Ce pays ne peut invoquer le principe de non-discrimination lorsque son refus d'adhérer est à l'origine d'une discrimination.

2. Qui doit-être consulté ?

2.1.

Employeurs et travailleurs/partenaires sociaux

2.1.1. Le paragraphe 22 de la communication de la Commission est intitulé les organisations à consulter . Il y a deux problèmes préliminaires :

a)

le mot organisations ne figure pas dans l'Accord; l'on y trouve, selon les langues, les termes management and labour , partenaires sociaux ou parti sociali ;

b)

les partenaires sociaux sont consultés mais sont aussi potentiellement capables de négocier des accords au niveau communautaire.

2.1.2. Compte tenu de l'existence de ces problèmes, le Comité souhaiterait savoir quelle est la marge de manoeuvre de la Commission quant au choix des organisations à consulter.

2.1.3. Il faut se garder de pratiquer l'amalgame entre consultation et dialogue social au niveau communautaire d'une part, et négociation collective avec les États membres d'autre part. Les procédures et les résultats obtenus peuvent être différents; les participants au dialogue social communautaire peuvent aussi avoir des critères qui leur sont propres. Il est important de se pas se contenter, à partir d'une expérience au niveau national, d'extrapoler purement et simplement au niveau communautaire.

2.1.4. Les critères servant à la sélection des partenaires sociaux dans les systèmes nationaux utilisent fréquemment le mot clef de représentativité . Or, ce terme ne figure pas dans le texte de l'Accord.

2.1.5. Le terme de représentativité revêt deux aspects :

a)

le premier est qu'un dialogue social, pour être représentatif au niveau communautaire, doit comporter des représentants des partenaires sociaux;

b)

le deuxième aspect porte sur la nature de la représentativité des représentants des partenaires sociaux.

2.1.6. L'étude qui est résumée à l'annexe 3 de la communication conclut que pour la négociation collective (annexe 3, pages 3 et 4).

a)

dans la plupart des pays, le système de base est celui de la reconnaissance mutuelle, mais des conditions de forme ou des conditions juridiques doivent parfois être remplies ,

b)

dans près de la moitié des États membres, les systèmes de reconnaissance recourent (parfois implicitement) à divers types de critères quantitatifs. D'une manière générale, les critères qualitatifs semblent au moins aussi importants. L'étude confirme l'existence d'une grande diversité dans les approches suivies .

2.1.7. Pour que le dialogue social communautaire soit véritablement représentatif, il est essentiel que les partenaires sociaux soient représentés. Se posent dès lors les questions suivantes :

a)

quels critères utiliser pour sélectionner ces représentants

et

b)

dans quelle mesure la représentativité est-elle un critère crucial ?

2.1.8. Tout critère retenu, qu'il soit quantitatif ou qualitatif, doit refléter les éléments suivants :

a)

la complexité du dialogue social au niveau communautaire

et

b)

la diversité des pratiques au niveau des États membres.

2.1.9. La représentativité peut se définir de deux façons :

a)

soit l'on désigne comme partenaires sociaux représentatifs au niveau communautaires les organisations reconnues par les partenaires sociaux nationaux qui sont jugés représentatifs aux termes des législations et des pratiques nationales;

La tradition communautaire, attestée par plusieurs directives, veut que les représentants soient désignés conformément au droit et à la pratique des États membres. Toutefois, dans les affaires 382/92 et 283/92, la Commission a déploré que le Royaume-Uni n'ait pas prévu de règles relatives à la désignation des représentants des travailleurs là où cette désignation n'intervient pas sur une base volontaire. Le Royaume-Uni a fait valoir que l'obligation ne ressort que si le droit et la pratique de l'État membre prévoient des représentants. Dans un arrêt rendu le 8 juin 1994, la Cour européenne de justice déclarait que le point de vue du gouvernement du Royaume-Uni ne saurait être retenu (paragraphe 14). La Cour se rangeait ainsi à l'avis de l'avocat-général Van Gerven qui déclarait dans ses conclusions présentées le 2 mars 1994 qu'il est incompatible avec la protection des travailleurs, telle qu'elle découle des directives eu égard à leur objectif, à leur structure et à leurs termes, de rendre l'intervention de représentants des travailleurs complètement dépendante d'une reconnaissance volontaire par l'employeur ;

b)

soit l'on choisit les partenaires sociaux au niveau communautaire eu égard à la nature de la procédure et du résultat du dialogue social communautaire. Dans ce cas, deux éléments sont à prendre en considération : la présence de critères transnationaux liés aux partenaires sociaux nationaux et la capacité organisationnelle.

2.1.10. De tels critères sont proposés dans la communication de la Commission (paragraphe 24) :

a)

une représentativité interprofessionnelle ou sectorielle au niveau communautaire;

b)

capacité des partenaires sociaux d'un État membre à négocier des accords et à être représentatifs de tous les États membres, dans toute la mesure du possible;

c)

aptitude des organisations choisies à participer de manière efficace au processus de consultation.

2.1.11. L'annexe 2 de la communication est censée inclure les organisations correspondant au stade actuel aux critères fixés ; or, il semble que cette annexe ne soit pas définitive. La Commission conclut (paragraphe 28) qu' elle engage des consultations formelles avec les organisations européennes de partenaires sociaux énumérées à l'annexe 2 et remplissant les critères énoncés au paragraphe 24 .

2.1.12. Les critères proposés par la Commission au paragraphe 24 sont ambigus quant à la nécessité d'une capacité de négocier des partenaires sociaux communautaires. L'article 3 paragraphe 4 de l'Accord lie la consultation au dialogue et aux accords (article 4). Les critères devraient également prendre en considération la capacité de négocier pour les structures nationales et de les relier les unes aux autres. Les accords négociés par les partenaires sociaux au niveau communautaire devraient être en mesure de lier les partenaires sociaux nationaux concernés et s'appliquer soit directement, soit par extension, à tous les travailleurs et employeurs des États membres.

2.1.13. Le point de vue de la Commission (paragraphe 26) est le suivant : Ce sont les organisations elles-mêmes seules qui sont en mesure de développer leurs propres structures de dialogue et de négociation. Un critère requérant la capacité de négocier et de conclure des accords pourrait aider les partenaires au niveau communautaire à atteindre cet objectif.

2.1.14. Les partenaires sociaux des États membres, au nombre desquels figurent les organisations au niveau communautaire, devraient être encouragés à délivrer des mandats de négociation aux organisations de partenaires sociaux au niveau communautaire. Les États membres devraient être incités à fournir les procédures et les garanties assurant l'application des accords conclus au niveau communautaire. Ces deux éléments font implicitement partie des moyens permettant la mise en oeuvre des accords prévus par l'article 4 paragraphe 2.

2.1.15. Le Comité partage à cet égard l'avis du Parlement européen selon lequel les organisations considérées comme européennes sont celles qui ont, dans toute la mesure du possible, des membres dans la plupart des pays de l'Union.

2.2.

Comités consultatifs

2.2.1. La communication préconise le recours à des comités consultatifs bien établis (paragraphe 20). Ces comités, pour être intégrés au dialogue social, devraient être bipartites et non tripartites. Les comités consultatifs sectoriels paritaires actuels pourraient constituer la base d'un dialogue social au niveau sectoriel.

3. Consultations

3.1.

Programme dans le temps de la première phase

3.1.1. L'article 3 paragraphe 2 de l'Accord prévoit que la Commission procède à une première consultation avant de présenter des propositions dans le domaine de la politique sociale . La Commission procède à une large consultation des personnes intéressées. L'article 3 est important en ceci qu'il donne aux partenaires sociaux des droits d'accès spéciaux au processus d'élaboration de la politique sociale. Le résultat escompté en est une transparence accrue, tout au moins en ce qui concerne les partenaires sociaux.

3.1.2. À cet égard, il convient de faire une distinction entre les partenaires sociaux et les organisations que la Commission souhaite consulter au cours de la première période de consultation. Toutes les organisations que la Commission désire consulter ne peuvent pas être considérées comme des partenaires sociaux.

3.1.3. La consultation des partenaires sociaux doit être inscrite dans le processus d'élaboration de la politique sociale. L'intégration des partenaires sociaux au processus de planification de la politique de la Commission aura des conséquences structurelles pour les deux parties.

3.1.4. Le calendrier de la consultation aura des répercussions sur l'intégration des partenaires sociaux au processus de planification de la politique sociale. Les différentes branches de l'alternative sont les suivantes :

a)

dès le début : l'article 3 paragraphe 2 mentionne l'orientation possible d'une action communautaire , c'est-à-dire qu'à ce stade aucun décision n'a encore été prise. D'autres possibilités peuvent encore être étudiées;

b)

au milieu de la procédure : les partenaires sociaux sont associés au processus de formulation de la politique intérieure mais uniquement après qu'ait été dressé un bref inventaire des éventuelles orientations de l'action communautaire;

c)

au stade final : modifier l'orientation possible définie par la Commission; la consultation est limitée à l'étape précédant immédiatement la soumission des propositions.

3.1.5. Le processus de consultation commence avec la lettre de la Commission qui ouvre la première consultation. Dans le cas où 6 semaines de consultation seraient proposées, il s'en suit que les partenaires sociaux ne seraient consultés que très tardivement dans le processus politique. Pour une consultation à un stade antérieur, une période plus longue est nécessaire.

3.1.6. Une plus longue période impliquerait que la Commission peut et doit organiser une consultation sur les autres orientations possibles proposées par les partenaires sociaux pour la politique communautaire et étudier celles-ci sérieusement.

3.1.7. Se fondant sur ces conclusions, le Comité propose que la durée de consultation des partenaires sociaux au cours de la première phase soit de 8 semaines. La Commission devrait présenter sa proposition pour la deuxième période de consultation dans un délai de 4 mois. Les partenaires sociaux disposeraient alors de 8 semaines, soit pour donner leur avis, soit pour faire part de leur intention d'entamer la procédure prévue à l'article 4 du Protocole. Une telle solution laisserait le temps aux partenaires sociaux de consulter les organisations qui leur sont affiliées et de décider s'ils souhaitent entamer la procédure prévue à l'article 4 avant que la Commission ne présente sa proposition. La Commission, tout en étant tenue de respecter un certain délai, disposerait du temps nécessaire pour rédiger une proposition concrète et solide.

3.2.

Qu'entend-on par proposition ?

3.2.1. L'article 3 paragraphe 2 prévoit que la Commission consulte les partenaires sociaux avant de présenter des propositions dans le domaine de la politique sociale . Ces propositions ne sauraient se ramener à des propositions d'ordre législatif, dès lors que certaines d'entre elles peuvent revêtir la forme d'accords au niveau communautaire.

3.3.

Qu'entend-on par le domaine de la politique sociale ?

3.3.1. La politique sociale ne saurait se limiter à des propositions concernant exclusivement le domaine de la politique sociale, mais cela implique alors que le Protocole devrait s'appliquer à chaque proposition qui a un lien avec la politique sociale.

3.3.2. Le Livre blanc de M. Delors Croissance, compétitivité, emploi en est un exemple concret.

3.3.3. La consultation prévue à l'article 3 doit s'appliquer à toute proposition en matière sociale quelle que soit la base juridique éventuellement retenue . La Commission se réserve le droit de procéder à des consultations spécifiques portant sur toute autre proposition à caractère horizontal ou sectoriel ayant des implications sociales (paragraphe 28).

3.3.4. Il semblerait que la Commission soit obligée de procéder à des consultations dans ces deux cas.

3.4.

Procédure de consultation/négociation

3.4.1. Avant l'Accord de Maastricht, une procédure informelle de consultation pour les propositions d'ordre législatif existait en dehors des organismes existants agréés par le groupe dialogue social . Cette procédure comportait les étapes suivantes (paragraphe 16) :

a)

élaboration d'un premier document de travail de la Commission, suivi d'une consultation;

b)

dans un délai de trois mois, élaboration par la Commission d'un nouveau document de travail plus détaillé et plus proche du premier projet, suivi d'une nouvelle consultation;

c)

inventaire des points d'accord et de désaccord.

3.4.2. Dans la première comme dans la deuxième phase, le recours à la seule procédure écrite est généralement trop marginal pour être satisfaisant. Les rencontres entre partenaires sociaux ainsi qu'entre les partenaires sociaux et la Commission devraient constituer la norme.

3.4.3. Selon la communication de la Commission, aucune phase de la procédure de consultation ne devrait excéder six semaines . Compte tenu des effectifs actuels et du niveau de connaissances des partenaires sociaux communautaires, l'on voit mal comment ils pourraient offrir des réponses satisfaisantes aux propositions de la Commission. La première phase devrait permettre aux partenaires sociaux de formuler des propositions qui pourraient servir à de nouvelles initiatives de la Communauté dans le domaine de la politique sociale. Au cours de la deuxième phase, ils devraient pouvoir formuler des critiques constructives sur le contenu de la proposition ou le cas échéant y apporter des modifications détaillées, ou encore formuler des recommandations substantielles. Il est peu vraisemblable que les partenaires sociaux au niveau communautaire, qui sont fragmentés en de nombreuses fédérations, soient à même de remplir ce rôle si la durée de la consultation est limitée à six semaines.

3.4.3.1. Une période maximale de huit semaines suppose que l'orientation éventuelle de l'action de la Communauté et le contenu des propositions en matière de politique sociale soient en fait préétablis par la Commission. Seule une amélioration sensible de la capacité de planification des partenaires sociaux, qui leur donnerait les moyens de réagir rapidement et à bon escient, permettrait de parvenir à une consultation efficace et à la rédaction de propositions originales dans un délai aussi court. D'où l'idée du Comité de créer un secrétariat indépendant, idée qui sera développée plus en détails en annexe.

3.4.4. L'on pourrait résumer les nouvelles procédures consultatives comme suit :

Nouvelle procédure

Ancienne procédure

Première phase

lettre document de discussion

peut revêtir la forme consultation écrite ou se faire dans le cadre d'une réunion réunion obligatoire

6 semaines 3 mois

La Commission décide s'il y a lieu de poursuivre

Deuxième phase

nouvelle lettre nouveau document de travail

peut consister en une réunion ad hoc

peut consister en un avis conjoint ou une recommandation

inventaire des points d'accord ou de désaccord

3.4.5. Conclusion : la première phase de la nouvelle procédure semble moins satisfaisante à divers titres que dans l'ancienne procédure. Elle devrait être améliorée de la manière suivante :

a)

reprise des meilleurs éléments de l'ancienne procédure : documents de discussion et documents de travail, réunions, durée plus longue;

b)

faire en sorte que les partenaires sociaux disposent des moyens adéquats leur permettant de répondre de manière appropriée aux problèmes et aux défis auxquels est confrontée l'Union européenne. Le Comité souhaite attirer l'attention sur la possibilité de créer un secrétariat indépendant pour le dialogue social. Ce secrétariat doit être indépendant tant de la Commission que du Comité économique et social afin d'éviter tout conflit d'intérêts. Les partenaires sociaux devraient soumettre des proposition à ce secrétariat. L'annexe du présent avis propose quelques lignes directrices en la matière.

3.4.6. Il existe entre le dialogue social et la Commission une dynamique souple. La communication fait référence à l'obligation renforcée qui est faite à la Commission, aux termes de l'Accord, de promouvoir le dialogue social, ainsi qu'à son rôle dynamique dans la promotion de ce dialogue... (paragraphe 12), précisant qu'elle est chargée d'intervenir activement pour vaincre les difficultés ou les réticences que l'un ou l'autre partenaire pourrait manifester, lesquelles risqueraient de ralentir les progrès .

3.4.6.1. La Commission a le pouvoir de stimuler le progrès ou d'éliminer les blocages qui pèsent sur le dialogue social. La dynamique de ce dernier, tout au moins dans les étapes initiales, peut dépendre de l'activité de la Commission. La nouvelle procédure ne devrait pas freiner l'élément dynamique de la Commission, laquelle est chargée par le Traité de promouvoir le dialogue social et d'apporter son soutien aux partenaires sociaux.

3.5.

Consultation et base juridique

3.5.1. La Commission indique que la seconde phase est lancée après la réception d'une lettre reprenant la proposition y compris l'indication de sa base juridique possible . La base juridique doit également faire l'objet d'une consultation ce qui suppose qu'aucune décision ne sera prise avant cette étape.

3.5.2. Ce point est important compte tenu du fait que le contenu potentiel de la proposition dépend souvent de sa base juridique. Si l'unanimité est requise, le champ des questions dont les États doivent convenir est limité. Si le vote à la majorité qualifiée est possible, le contenu pourrait être élargi à ce que la majorité acceptera.

4. Négociations

4.1.

Programmation dans le temps du lancement des négociations

4.1.1. La communication de la Commission précise que les partenaires sociaux consultés sur le contenu d'une proposition d'action communautaire peuvent... comme indiqué à l'article 3 paragraphe 4... engager le processus prévu à l'article 4 (paragraphe 29). Cela implique que seule la deuxième consultation prévoit l'engagement dudit processus, c'est-à-dire lorsque la proposition de la Commission est déjà sur la table, ce qui est confirmé dans le schéma opérationnel présenté à la fin de la communication.

4.1.2. Il ne ressort pas clairement de l'article 3 paragraphe 4 que cette consultation concerne la deuxième phase. Autoriser les partenaires sociaux à engager le processus visé à l'article 4 après la première consultation, avant même que la proposition de la Commission ne soit soumise, présente certains avantages.

Cette possibilité pourrait présenter les avantages suivants pour les partenaires sociaux :

- elle permettrait un engagement plus rapide du processus;

- elle leur laisserait une plus grande marge de négociation au lieu de les limiter à une proposition qui deviendrait la base de la négociation;

- elle n'empêche pas la Commission de poursuivre ses travaux relatifs à la proposition, le cas échéant dans une dynamique d'interaction avec les négociations en cours.

4.1.3. Il va de soi que les partenaires sociaux peuvent prendre l'initiative d'entamer le dialogue social avant même que la Commission n'envisage une orientation possible de l'action communautaire dans le domaine de la politique sociale, et indépendamment de la consultation des partenaires sociaux - conformément à l'article 3 de l'accord sur la politique sociale. Conformément à l'article 4 de l'Accord, le dialogue social autonome peut conduire à des relations conventionnelles, y compris des accords.

4.2.

Prolongation de la durée des négociations

4.2.1. L'article 3 paragraphe 4 fait référence pour la première fois aux partenaires sociaux concernés plutôt qu'aux partenaires sociaux en général. Rien n'est dit de ce qu'il adviendra si l'un des partenaires d'un côté de la table de négociations décide de mettre fin à celles-ci et si l'autre partie souhaite les prolonger.

4.2.2. La Commission insiste sur le fait que les partenaires sociaux concernés seront ceux qui acceptent de négocier les uns avec les autres. La conclusion d'un tel accord est l'affaire exclusive des différentes organisations (paragraphe 31).

4.3.

Action de la Commission pendant les négociations

4.3.1. La Commission déclare (paragraphe 34) que si les partenaires sociaux sont incapables de parvenir à un accord, (elle) examinera l'opportunité de proposer, à la lumière des travaux menés, un instrument législatif et que le Comité économique et social ainsi que le Parlement européen seront également consultés selon les procédures prévues dans le Traité . Toutefois, le paragraphe 35 prévoit que, sans porter atteinte au principe de l'autonomie des partenaires sociaux, principe qui sous-entend les articles 3 et 4 de l'accord, la Commission estime que le Parlement européen doit rester informé durant toutes les phases de la procédure de la consultation ou de la négociation éventuelle entre les partenaires sociaux .

4.3.2. La Commission doit informer le Comité économique et social au cours du processus de consultation de négociation. En cas d'échec des négociations, il est possible d'éviter une perte de temps et d'énergie si les membres du Comité sont informés des arguments avancés par les deux parties et des raisons de cet échec. Cela s'applique également au Parlement européen.

4.3.3. La Commission précise au paragraphe 12 : les signataires de l'Accord ont donc confié à la Commission un rôle dynamique dans la promotion de ce dialogue et l'ont chargée d'intervenir activement pour vaincre les difficultés et les réticences que l'un ou l'autre partenaire pourrait manifester, lesquelles risqueraient de ralentir les progrès .

4.3.3.1. La proposition par la Commission, au cours des négociations, de mesures d'ordre législatif constitue un stimulant possible pour inciter les partenaires sociaux à parvenir à un accord. La Commission le reconnaît lorsqu'elle fait allusion à la nécessité d'une approbation d'une extension de la période de neuf mois. La Commission devra évaluer les chances des deux parties de parvenir à un accord pendant la période fixée, de manière à éviter de prolonger des négociations stériles qui finiraient par empêcher la Commission d'exercer sa tâche de réglementation (paragraphe 32).

4.3.3.2. En étant tenus parfaitement informés par la Commission, le Comité économique et social et le Parlement européen seront à même de contribuer à accélérer l'adoption d'une législation en cas d'échec des négociations entre les partenaires sociaux.

4.4.

Action de la Commission après conclusion d'un accord

4.4.1. La Commission a l'intention de proposer au Conseil l'adoption d'une décision concernant l'accord tel qu'il a été conclu (paragraphe 38). Si le Conseil décide, conformément aux dispositions de l'article 4 paragraphe 2, de ne pas mettre en oeuvre l'accord - par exemple à la suite de l'absence d'unanimité ou d'une majorité qualifiée - la Commission retirera sa proposition de décision et examinera l'opportunité de proposer... un instrument législatif dans le domaine concerné (paragraphe 42).

4.4.2. Ce dernier point requerra soit l'unanimité soit la majorité. Afin de parvenir à l'unanimité ou la majorité requise, la Commission peut procéder de deux manières différentes, bien qu'il importe de lui fixer des limites strictes à cette occasion :

1) soit la Commission engage sa responsabilité propre et soumet une nouvelle proposition;

2) soit elle explique le problème aux parties négociantes et leur demande si elles pourraient envisager d'introduire les modifications à leur accord.

Il doit être clair que les modifications apportées à l'accord par la Commission sans le consentement préalable des parties négociantes ne seront pas acceptées.

4.4.3. Si le Conseil refuse de se prononcer, le Comité économique et social et le Parlement européen devraient être saisis.

5. Mise en oeuvre des accords

5.1.

Pratiques et procédures nationales

5.1.1. ... ses signataires seront liés par les dispositions de cet accord qui n'aura d'effets qu'à leur égard, et seulement dans la mesure où ces dispositions seront conformes aux pratiques et procédures propres aux partenaires sociaux dans leurs États membres respectifs (paragraphe 37).

5.1.2. Trois possibilités au moins existent :

a)

Les États membres sont tenus d'élaborer de nouvelles procédures et pratiques (qui peuvent leur être propres) afin de mettre en oeuvre les accords conclus au niveau communautaire. Il semble qu'il soit nécessaire à cet effet de disposer d'un mécanisme permettant d'articuler les normes nationales avec celles qui sont définies dans les accords. L'expérience de la mise en oeuvre des instruments communautaires, les directives par exemple, fournit une base permettant d'évaluer dans quelle mesure les États membres ont satisfait à cette obligation.

b)

Les États membres ne sont pas tenus d'élaborer de nouvelles procédures et pratiques pour mettre en oeuvre les accords conclus, mais lorsqu'il existe un mécanisme d'articulation des règles nationales avec celles établies dans les accords, celui-ci doit être actionné.

c)

Compte tenu de la nature de ceux qui édictent ces règles (organisations d'employeurs et de travailleurs à l'échelle communautaire), les procédures et les pratiques propres à chaque État membre peuvent consister en des mécanismes d'articulation des accords conclus au niveau communautaire avec les négociations collectives dans l'État membre concerné. Les États membres ne sont pas tenus de créer de tels mécanismes, mais la législation nationale ne doit pas interférer avec les mécanismes déjà existants ou qui viendraient à être mis en place par les partenaires sociaux dans l'État membre afin d'accompagner l'évolution au niveau communautaire.

5.1.3. Cette possibilité d'une procédure d'articulation des accords conclus au niveau communautaire avec les procédures et les pratiques propres aux partenaires sociaux ne diminue en rien la portée des termes et aux États membres... . Cela pourrait être le reflet de la jurisprudence de la Cour de justice européenne concernant la mise en oeuvre des instruments législatifs communautaires par la voie de négociations collectives, principe maintenant incorporé à l'article 2, paragraphe 4 de l'accord. Comme il est dit au paragraphe 1.3.7 ci-dessus, cette jurisprudence met l'accent sur le fait que les accords collectifs doivent en conséquence être applicables :

(i) à tous les travailleurs dont les syndicats et les employeurs ont donné mandat pour les négociations au niveau européen ou

(ii) à tous les travailleurs du secteur concerné dans le cadre d'une déclaration d'obligation générale (procédure erga omnes , c'est-à-dire applicable et opposable à tous).

Si tel n'est pas le cas, un soutien sous forme de garantie d'État (généralement un texte de loi) est exigé. Conformément à ce principe, et contrairement à l'avis de la Commission, la mise en oeuvre des accords sectoriels ou multisectoriels peut impliquer leur extension à tous les travailleurs.

5.2.

La déclaration

5.2.1. La communication stipule clairement que la première modalité d'application visée à l'article 4 paragraphe 2 fait l'objet de la déclaration préétablie (paragraphe 37). Cette déclaration, annexée à l'Accord, précise que cette modalité de mise en oeuvre des accords conclus au niveau communautaire n'implique pas, pour les États membres, l'obligation d'appliquer de façon directe ces accords ou d'élaborer des normes de transposition de ceux-ci, ni l'obligation de modifier les dispositions internes en vigueur pour faciliter leur mise en oeuvre .

5.2.1.1. La Commission affirme que la déclaration du Protocole est unique et constitue pour cette raison une partie intégrante du Traité.

5.2.1.2. On peut évoquer la fragilité juridique d'une telle déclaration. Le point de vue de la Commission dans ce texte peut en effet être mis en doute car normalement une déclaration n'est pas partie intégrante d'un Traité. Contrairement à ce que prévoit la communication, la déclaration fait l'objet à l'article 4 paragraphe 2 d'une disposition claire : la mise en oeuvre des accords conclus au niveau communautaire intervient (...) . En conséquence, le Comité ne partage pas le point de vue de la Commission.

5.2.2. En tout état de cause, la négation de l'obligation de prendre des mesures législatives pour faciliter la mise en oeuvre des accords n'exclut pas l'obligation d'éviter une législation qui aurait un impact négatif sur la mise en oeuvre des accords conclus au niveau communautaire.

5.3.

La décision du Conseil et l'accord

5.3.1. La Commission se réserve le droit en tant que gardienne des traités , de prendre en considération plusieurs critères lors de la préparation de propositions de décision du Conseil, et de refuser de soumettre des propositions de décision relative à la mise en oeuvre d'un accord (paragraphe 39). L'Accord ne fait référence à aucun des critères mentionnés dans la communication.

5.3.2. L'article 4 paragraphe 2 prévoit pour la mise en oeuvre des accords conclus au niveau communautaire, des mécanismes de rechange qui sont obligatoires. Le texte n'est pas clair quant à la possibilité pour la Commission de refuser la deuxième voie si les partenaires sociaux le demandent. Il laisse en revanche entendre de manière implicite que le Conseil, lui, peut le faire dès lors qu'il peut rejeter la proposition comme le reconnaît la communication (paragraphe 42). Cette facilité ne s'applique pas à la Commission. Le Comité préconise d'appliquer la procédure mentionnée au point 4.4 du présent avis.

5.3.3. La décision du Conseil doit se contenter de rendre obligatoires les dispositions de l'accord conclu entre les partenaires sociaux, de manière à ce que le texte de l'accord ne fasse pas partie de la décision mais y soit annexé (paragraphe 41). La question se pose dès lors de savoir de quel type d'instrument contraignant il s'agit : décision, directive ou règlement. La difficulté provient, à l'article 4 paragraphe 2, de la traduction du mot décision en allemand, en danois et en néerlandais, langues dans lesquelles le mot utilisé est différent de celui qui est couramment employé pour désigner un instrument législatif communautaire.

5.3.4. Le Comité souhaite souligner que la décision mentionnée à l'article 4 paragraphe 2 fait référence à un instrument juridiquement contraignant, comme le prévoit l'article 189 du Traité. Cela implique que les seuls instruments législatifs possibles sont un règlement, une directive ou une décision.

5.3.5. Selon le Comité, les partenaires sociaux doivent décider à quel instrument juridique contraignant ils accordent la préférence.

5.3.6. La communication précise que les partenaires sociaux, qui mènent leurs négociations de manière indépendante, ne sont nullement tenus de se limiter au contenu des propositions que la Commission est en train d'élaborer ou à l'apport de modifications, étant entendu que seuls pourront faire l'objet d'une action communautaire les domaines concernés par la proposition de la Commission (paragraphe 31). Toutefois, les partenaires sociaux peuvent, indépendamment de la Commission, entamer et développer de manière autonome le dialogue social au niveau communautaire. Ils peuvent conclure des accords indépendamment de toute proposition de la Commission ou de toute procédure de consultation (voir ci-dessus paragraphe 4.1.3).

5.3.7. Selon l'article 4 paragraphe 2 la mise en oeuvre des accords conclus au niveau communautaire , y compris ceux conclus par le biais du dialogue social autonome, intervient selon l'une des deux voies indiquées. S'agissant des décisions du Conseil, le champ d'application de ces accords ne s'étend qu'aux matières relevant de l'article 2 . Toutefois, en ce qui concerne la première des deux modalités (obligatoires) de remplacement ( procédures et pratiques propres aux partenaires sociaux et aux États membres ) la portée de l'accord n'est pas aussi restreinte.

5.3.8. La politique sociale communautaire peut être enchâssée dans des mesures législatives émanant d'organes communautaires (comme par exemple les décisions du Conseil); elle peut désormais résulter également du dialogue social sous la forme d'accords conclus au niveau communautaire. La portée potentielle de chacun de ces accords n'est pas identique à celle des mesures législatives, laquelle est délimitée par l'article 2.

5.3.8.1. Aucune raison ne semble devoir limiter les partenaires sociaux au champ d'application des seules propositions susceptibles d'être intégrées au processus législatif. Ils peuvent parvenir de manière autonome à des accords sur les rémunérations, le droit d'association, le droit de grève et le droit de lock-out , domaines qui sont exclus de la compétence des organes législatifs de la Communauté par l'article 2 paragraphe 6. Cet article exclut explicitement les domaines mentionnés des dispositions du présent article mais non des accords conclus au niveau communautaire , lesquels seront mis en oeuvre (article 4 paragraphe 2).

5.3.9. Les accords peuvent être conclus sans la participation directe des institutions communautaires et ne sont soumis à aucune restriction explicite, qu'il s'agisse de leur contenu ou encore du vote à la majorité ou à l'unanimité. L'on voit ainsi émerger un double niveau de compétences communautaires : tout d'abord, les nouvelles compétences envisagées par l'Accord et applicables aux mesures adoptées par les institutions communautaires; ensuite, une série de compétences attribuées aux partenaires sociaux, comportant l'obligation de mettre en oeuvre les accords conclus au niveau communautaire . Ces dernières tomberaient ainsi dans le cadre du droit communautaire.

Fait à Bruxelles, le 24 novembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() Dans Commission des Communautés européennes contre Royaume de Danemark [Affaire 143/83, (1985) RCJ 427], la Cour européenne de Justice déclare : qu'il est loisible aux États membres de laisser le soin de réaliser le principe de l'égalité des rémunérations en premier lieu aux partenaires sociaux (paragraphe 8). La Cour a réaffirmé ce principe dans une nouvelle affaire concernant l'Italie, Commission des Communautés européennes contre République italienne, [Affaire 235/84, (1986) RCJ 2291] à propos de la mise en oeuvre de la directive du Conseil n° 77/187.