2008
L ’INSTRUMENT STRUCTUREL 
DE PRÉADHÉSION ISPA, 
20002006COUR DES COMPTES 
EUROPÉENNE
Rapport spécial   no 12
FR

L’INSTRUMENT STRUCTUREL 
DE PRÉADHÉSION ISPA, 20002006Rapport spécial no 12   2008
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-20062
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
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Rapport spécial no 12   2008
De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet
via le serveur Europa (http://europa.eu).
Une fiche bibliographique figure à la fin de l’ouvrage.
Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes, 2009
ISBN 978-92-9207-163-9
doi: 10.2865/55914
© Communautés européennes, 2009
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Belgium
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TABLE DES MATIÈRES
Points
 GLOSSAIRE
IVI  SYNTHÈSE
16 INTRODUCTION
12  AIDE AUX PAYS CANDIDATS À L’ADHÉSION
36  GESTION ET RESSOURCES FINANCIÈRES DE L’ISPA
712  ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT
1342  OBSERVATIONS D’AUDIT
1324  LES MESURES ISPA SE SONTELLES APPUYÉES SUR UNE STRATÉGIE COHÉRENTE ET UNE PRÉPARATION APPROPRIÉE?
1315 CADRE GÉNÉRAL ET CRITÈRES D’AUDIT
1619 DES STRATÉGIES ISPA BIEN CIBLÉES
2021  TROIS DOCUMENTS D’ORIENTATION MÉTHODOLOGIQUE IMPORTANTS 
CONCERNANT L’ISPA N’ÉTAIENT PAS DISPONIBLES DÈS LE DÉPART
2224 DÉFICIENCES AFFECTANT L’ANALYSE FINANCIÈRE ET L’ANALYSE COÛTSAVANTAGES
2536  LES PROJETS ONTILS ÉTÉ MIS EN ŒUVRE COMME PRÉVU?
2526 CADRE GÉNÉRAL ET CRITÈRES D’AUDIT
2732 LA QUASITOTALITÉ DES PROJETS ONT ÉTÉ RETARDÉS
3336 LES PLANS FINANCIERS N’ONT PAS ÉTÉ MIS EN ŒUVRE COMME PRÉVU
3742   LES PROJETS ONTILS PERMIS AUX PAYS BÉNÉFICIAIRES DE SE METTRE EN CONFORMITÉ 
AVEC LES DIRECTIVES ENVIRONNEMENTALES DE L’UE ET D’AMÉLIORER LES RÉSEAUX RTET?
3738 CADRE GÉNÉRAL ET CRITÈRES D’AUDIT
3940 LA CONFORMITÉ AVEC LES NORMES ENVIRONNEMENTALES DE L’UE A ÉTÉ RENFORCÉE
4142 AMÉLIORATION DES LIAISONS AVEC LE RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT
43 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
 ANNEXE I  ÉTAPES DE LA GESTION DES PROJETS ISPA ET ACTIVITÉS CLÉS DE LA COMMISSION RÉPONSES DE LA COMMISSION
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-2006
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-20065
GLOSSAIRE
Analyse coûts-avantages : Technique permettant de comparer l’ensemble des coûts et 
des avantages d’une intervention afin de déterminer si les avantages compensent les coûts et, si tel est le cas, dans quelle proportion.
Demande de financement de projet : Série de documents consistant en un formulaire 
type et en des pièces justificatives (par exemple, étude de faisabilité, conception, analyse coûts-avantages et analyse financière, étude d’impact environnemental) décrivant et justifiant la proposition. Elle comprend également une description des mécanismes de supervision et de contrôle de la qualité. 
Fonds de cohésion : Instrument conçu pour promouvoir la cohésion économique et 
sociale par le financement de grands projets dans les domaines de l’environnement et des transports dans les États membres dont le PIB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire. À l’origine, le Fonds de cohésion a été utilisé en Espagne, en Grèce, en Irlande et au Portugal. Depuis le 1
er janvier 2004, l’Irlande n’y est plus éligi-
ble. Suite à l’adhésion des nouveaux États membres à l’UE, les projets ISPA en cours les concernant ont été transformés en projets du Fonds de cohésion. 
Guide PRAG : Guide pratique fournissant des orientations concernant les appels d’offres 
et la passation de marchés pour les projets Phare et ISPA.
Manuel ISPA : Manuel destiné à assurer que la programmation et la mise en œuvre des 
projets ISPA seront effectuées conformément aux meilleures pratiques. Il couvre la totalité du cycle du projet et fournit des orientations pratiques en ce qui concerne les règlements ISPA et «coordination». 
Phare : Le programme d’aide communautaire aux pays d’Europe centrale et orientale 
(Phare) a été le principal instrument financier de la stratégie de préadhésion pour les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) candidats à l’adhésion à l’Union européenne. Même 
si, à l’origine, le programme Phare était réservé aux PECO, il est en passe de s’étendre 
aux pays candidats des Balkans occidentaux.
Protocole de financement : Accord établissant les engagements budgétaires d’un projet, 
ainsi que les indicateurs physiques et financiers à utiliser pour suivre la performance du projet. 
Règlements : L’ISPA est principalement régi par deux règlements:
le règlement (CE) no 1266/1999 du Conseil du 21 juin 1999 sur la coordination de l’assis-
tance aux pays candidats dans le cadre de la stratégie de préadhésion, et modifiant le règlement (CEE) n
o 3906/89 (JO L 161 du 26.6.1999, p. 68) («règlement coordination»);
le règlement (CE) no 1267/1999 du Conseil du 21 juin 1999 établissant un instrument 
structurel de préadhésion (JO L 161 du 26.6.1999, p. 73); modifié par le règlement (CE) 
no 2382/2001 (JO L 323 du 7.12.2001, p. 1) («règlement ISPA»).
Sapard : Programme spécial d’adhésion pour l’agriculture et le développement rural.
Stratégies sectorielles nationales : Cadre dans lequel les projets sont définis et qui 
comprend les critères de sélection et d’appréciation des propositions de projets dans les secteurs de l’environnement et des transports. 
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-20066
SYNTHÈSE
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-20067
I.
L’ISPA constituait l’un des instruments mis 
en place pour aider les pays candidats d’Eu-
rope centrale et orientale à préparer leur  
intégration dans l’UE pendant la période  
2000-2006. Il avait pour objectifs d’aider  
les pays candidats à appliquer les normes  environnementales de l’UE et à améliorer et 
développer les réseaux de transport, y com-
pris les liaisons avec le réseau transeuropéen 
(RTE). Il permettait également de bénéficier d’une expérience de la gestion des fonds de l’UE dans le cadre de projets d’infrastructu-
res importants. La dotation financière totale de l’ISPA s’élevait à 7 280 millions d’euros.
II.
La Cour a examiné cet instrument en s’ef-forçant de déterminer si les mesures ISPA  s’appuyaient sur une stratégie cohérente  
et une préparation adéquate, si les projets 
ont été mis en œuvre comme prévu, s’ils ont 
contribué à ce que les pays bénéficiaires se 
conforment davantage aux directives envi-
ronnementales de l’UE et s’ils ont permis  
d’améliorer les réseaux RTE-T.
III.
La Cour conclut qu’une stratégie cohérente 
avait été définie, mais que la préparation  
des projets n’était pas toujours appropriée. Trois documents d’orientation méthodologi-
que importants ont été diffusés tardivement 
pour la première vague de demandes. SYNTHÈSE
IV.
Les projets n’ont pas été mis en œuvre  comme prévu; ils ont subi des retards impor-
tants, et des modifications considérables ont 
été apportées aux plans financiers. 
V.
Les projets contrôlés par la Cour ont permis 
d’assurer un meilleur respect des normes de 
l’UE ou d’améliorer les liaisons avec le ré -
seau transeuropéen.
VI.
La Cour recommande à la Commission d’as-
surer un suivi de la mise en œuvre de l’ISPA et d’examiner comment éviter ou limiter  les retards lors de la mise en œuvre d’ins-
truments similaires à l’avenir. Dans cette  
optique, la Commission devrait diffuser les documents d’orientation avant que les pays 
candidats ne commencent à préparer leurs 
projets, et accorder une plus grande atten-
tion à la réduction du temps nécessaire pour 
accomplir les procédures.
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-20068
INTRODUCTION
AIDE AUX PAYS CANDIDATS À L’ADHÉSION
 1.  L’instrument structurel de préadhésion (ISPA) est l’un des trois instru-
ments financiers (avec Phare et Sapard) institués pour aider les pays candidats à préparer l’adhésion. L’ISPA a été établi en 1999 pour  contribuer au processus visant à préparer l’adhésion à l’Union euro-péenne dans les domaines de l’environnement et des transports
1 
dans les anciens pays candidats d’Europe centrale et orientale2, sur 
le même modèle que le Fonds de cohésion, conçu pour les États  membres les moins prospères de l’UE (voir illustration 1 ). Il a égale-
ment aidé les pays candidats à se préparer à gérer les fonds de l’UE après leur adhésion en les faisant profiter de l’expérience acquise en matière de projets d’infrastructures importants. 1 Article 1er du règlement 
(CE) no 1267/1999. 
2 Bulgarie, République tchèque, 
Estonie, Hongrie, Lettonie, 
Lituanie, Pologne, Roumanie, 
Slovaquie et Slovénie. 
LOGIQUE D’INTERVENTION ISPA ILLUSTRATION 1
BESOINS
•  Renforcement des normes  environnementales•  Renforcement des infrastructures de transport
OBJECTIFS
•  Mise en conformité avec les normes environnementales de l’UE•  Extension des réseaux transeuropéens
INTRANTS
•  Coordination par la Commission•  ISPA et fonds nationaux•  Stratégies ISPA, protocoles de ﬁ  nancement, décisions de la Commission
•  Personnel
PROCESSUS
•  Mise en place et renforcement des infrastructures dans les secteurs 
de l’environnement et des transports
RÉALISATIONS
•  Création et/ou réhabilitation de systèmes de traitement des eaux•  Construction de kilomètres de réseau routier ou ferroviaire ou renforcement 
du réseau
RÉSULTATS INCIDENCE
Pourcentage des ménages/
entreprises desservis, gains de temps, meilleure accessibilitéIncidence environnementale; 
amélioration de la qualité de l’eauPlus grande ﬂ  uidité de la circulation, 
amélioration du réseau routier/ferroviaire
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-20069
 2.  L’ISPA a fonctionné pendant la période de programmation 2000-2006. 
Depuis janvier 2007, des actions similaires sont financées dans le  
cadre de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP)3. 
GESTION ET RESSOURCES FINANCIÈRES DE L’ISPA 
 3.  L’ illustration 2  présente le cadre dans lequel les projets sont élaborés 
et approuvés.
CADRE PROCÉDURAL ISPAILLUSTRATION 23 L’IAP couvre la Croatie, 
l’ancienne République 
yougoslave de Macédoine, 
la Turquie, l’Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine, 
le Monténégro et la Serbie, 
ainsi que le Kosovo en 
vertu des dispositions de 
la résolution 1244/99 du Conseil de sécurité des Nations unies. 
Programmation de l’instrument structurel de préadhésion
Stratégie nationale ISPA  établissant les stratégies sectorielles et la liste des projets prioritaires
Élaborée par le pays candidat
Demande de ﬁ  nancement du projet contenant une description détaillée du projet 
Élaborée par les bénéﬁ  ciaires ﬁ  nals et transmis à la Commission
Évaluation
Suivie de deux consultations interservices
Décision de la Commission 
Protocole de ﬁ  nancement
Cosigné par le pays candidat•  Règlement (CE) no 1267/1999 du 21 juin 1999 établissant un instrument structurel de préadhésion
•  Règlement (CE) no 1266/1999 du 21 juin 1999 sur la coordination de l’assistance aux pays candidats 
dans le cadre de la stratégie de préadhésionPartenariat pour l’adhésion
Domaines prioritaires de l’acquis communautaireÉlaboré par la CommissionProgramme national
Plan d’action pour la préparation à l’adhésionÉlaboré par le pays candidatPlan de développement 
nationalStratégie de développementÉlaboré par le pays candidatLignes directrices
Manuel ISPA
Orientations concernant 
l’analyse coûts-avantagesAvis obligatoire
Émis par le comité 
de gestion ISPALa Commission
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200610
 4.  La dotation totale de l’ISPA a représenté 7 280 millions d’euros pour la 
période 2000-2006 (1 040 millions d’euros par an aux prix de 19994), 
à répartir entre les pays bénéficiaires sur la base des critères retenus. L’objectif de l’ISPA consistait à utiliser ces fonds en assurant un juste 
équilibre entre les mesures concernant le domaine de l’environne-
ment et celles relevant des infrastructures de transport. 
 5.  Au total, 366 projets ont été approuvés dans le cadre de l’ISPA, dont 
201 concernaient le secteur de l’environnement, 78 le secteur des  transports et 87 l’assistance technique. Le budget de l’ISPA (aux prix de 2006), avant amendements et hors assistance technique, était de 
7 708 millions d’euros
5. La contribution aux projets ISPA s’est éle-
vée à 3 804 millions d’euros dans le secteur de l’environnement et 
à 3 904 millions d’euros dans celui des transports. Dans le secteur  de l’environnement (voir illustration 3 ), la majorité des 201 projets 
(73 %) concernaient le traitement des eaux usées et l’approvision-
nement en eau. Dans le domaine des transports, les 78 projets ISPA 
relevaient principalement (97 %) du secteur ferroviaire et du secteur 
routier et autoroutier (voir illustration 4 ).
RÉPARTITION DES PROJETS ENVIRONNEMENTAUX  ISPAILLUSTRATION 34 Article 4 du règlement 
(CE) no 1267/1999 et accord 
interinstitutionnel du 6 mai 1999 
entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission 
sur la discipline budgétaire et 
l’amélioration de la procédure 
budgétaire (JO C 172 du 
18.6.1999), p. 2 et annexe II. 
5 Commission, DG Politique 
régionale, situation au 31 
décembre 2007. 
Nombre de projets: 9
Proportion: 4 %Nombre de projets: 46
Proportion: 23 %Nombre de projets: 89
Proportion: 45 %
Nombre de projets: 52
Proportion: 26 %Nombre de projets: 5
Proportion: 2 %Réseaux d’égouts et stations d’épuration
Approvisionnement en eau potable
Traitement des eaux usées 
et approvisionnement en eau potable
Gestion des déchets solides
Autres
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200611
 6.  Le taux de cofinancement de l’ISPA peut représenter jusqu’à 75 % des 
dépenses publiques ou assimilables6. La contribution nationale a par-
fois pris la forme de prêts accordés par des institutions financières comme la Banque européenne d’investissement (BEI) et la Banque  
européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).
RÉPARTITION DES PROJETS ISPA DANS LE SECTEUR DES  TRANSPORTSILLUSTRATION 46 Pour des projets considérés 
comme essentiels à la réalisation 
des objectifs généraux de l’ISPA, 
ce taux peut être porté à 85 %, conformément aux dispositions 
de l’article 6, paragraphe 2, du 
règlement (CE) n
o 1267/1999. 
Secteurs routier et autoroutier
Secteur ferroviaire
AutresNombre de projets: 2
Proportion: 3 %
Nombre de projets: 37
Proportion: 47 %
Nombre de projets: 39
Proportion: 50 %
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ÉTENDUE ET APPROCHE DE L ’AUDIT
 7.  La mise en œuvre de l’ISPA dans les pays candidats constitue une pre-
mière expérience d’investissements à grande échelle cofinancés par 
l’Union européenne. Pour cette raison, étant donné l’importance de l’ISPA pour l’adhésion des pays candidats et les constatations formu-
lées lors de précédents audits
7, la Cour a décidé de réaliser un audit 
de l’ISPA afin de répondre aux questions suivantes:
Les mesures ISPA se sont-elles appuyées sur une stratégie cohé- a) 
rente et une préparation appropriée?
Les projets ont-ils été mis en œuvre comme prévu? b) 
Les projets ont-ils contribué à ce que les pays bénéficiaires se  c) 
conforment davantage aux directives environnementales de l’UE 
et ont-ils permis d’améliorer les réseaux RTE-T? 
 8.  La programmation de l’ISPA correspondait à la période 2000-2006, et 
la plupart des pays bénéficiaires ont adhéré à l’UE en mai 2004. Au 
31 décembre 2007, les rapports finals n’étaient disponibles que pour 
une petite partie des 279 projets d’infrastructures. Aussi la Cour n’a-
t-elle pu procéder qu’à une évaluation préliminaire de la performance 
des projets et des réalisations correspondantes. 
 9.  Un échantillon de 32 projets adoptés entre 2000 et 2003 (16 dans le 
secteur de l’environnement et 16 dans celui des transports) couvrant 
six pays bénéficiaires a été examiné. Des visites sur place ont été  effectuées pour 16 projets (8 dans le domaine de l’environnement et 
8 dans celui des transports) en République tchèque, en Pologne, en 
Lettonie et en Roumanie. Les 16 autres projets, concernant les pays 
susmentionnés, auxquels s’ajoutent la Hongrie et la Bulgarie, ont fait 
l’objet de contrôles documentaires. 
 10.  L’examen des dossiers et les entretiens ont eu lieu tant au siège de la 
Commission qu’auprès de ses délégations. Dans les pays candidats, 
des réunions ont été tenues avec les ministres de l’environnement 
et des transports, les autorités régionales et locales ainsi qu’avec les 
bénéficiaires finals. 
 11.  De plus, la Cour a réalisé une enquête par voie de questionnaires adres-
sés à 155 gestionnaires de projets et organismes responsables de la 
gestion quotidienne des projets8 dans les quatre pays visités afin de 
recueillir des avis sur les problèmes les plus couramment rencontrés 
lors de la mise en œuvre de l’ISPA. La Cour a obtenu 145 réponses9 
(soit un taux de réponse de 93 %). 
 12.  Par ailleurs, la Cour a obtenu les conseils d’experts spécialisés dans les 
projets liés à l’environnement et aux transports, provenant d’insti-tutions financières internationales. 7 Rapport spécial no 5/2003 de la 
Cour relatif au financement de 
projets environnementaux dans 
les pays candidats au titre des instruments de préadhésion Phare 
et ISPA (JO C 167 du 17.7.2003, 
p. 1), rapport spécial n
o 15/2000 
relatif au Fonds de cohésion 
(JO C 279 du 2.1.2000, p. 1) et rapport spécial n
o 6/2005 relatif au 
réseau transeuropéen de transport 
(RTE-T) (JO C 94 du 21.4.2006, p. 1). 
8 Les gestionnaires de projets 
représentaient 42 % des projets 
ISPA dans les secteurs de l’environnement et des transports. 
9 Pour des raisons techniques, 
telles que des questionnaires 
mal remplis ou incomplets, 
127 réponses ont pu être 
utilisées (82 %). 
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200613
OBSERVATIONS D’AUDIT
LES MESURES ISPA SE SONTELLES APPUYÉES 
SUR UNE STRATÉGIE COHÉRENTE ET UNE PRÉPARATION APPROPRIÉE?
CADRE GÉNÉRAL ET CRITÈRES D’AUDIT
 13.  Les stratégies nationales ISPA dans les secteurs de l’environnement et 
des transports ont été élaborées par chaque pays bénéficiaire à la  demande de la Commission. Elles devaient permettre de fixer les  
objectifs prioritaires et de définir les priorités sectorielles et sous-sectorielles, les priorités géographiques comme les goulets d’étran-glement dans le domaine des transports ou les points noirs en matière 
d’environnement, ainsi que de déterminer les ressources nécessaires 
à cet égard. Les stratégies nationales ISPA devraient également four-
nir le cadre permettant de définir les projets, ainsi que les critères à appliquer pour sélectionner et évaluer les projets proposés (voir 
annexe I ). 
 14.  Les pays candidats sont tenus de soumettre à la Commission une demande 
qui doit contenir entre autres les éléments suivants10:
le calendrier de l’exécution des travaux; a) 
une analyse coûts-avantages; b) 
le plan de financement, y compris les sources de financement  c) 
autres que l’ISPA.
 15.  La Cour a analysé la documentation relative à la stratégie et la manière 
dont les projets ISPA ont été élaborés en vérifiant que:
les stratégies nationales sectorielles comprennent une évaluation a) 
des besoins sectoriels dans les domaines de l’environnement et 
des transports, en vue de combler le retard par rapport aux normes 
environnementales de l’UE, ainsi que d’améliorer et de développer les liaisons avec les réseaux transeuropéens de transport; 
la Commission a élaboré en temps utile des manuels et des lignes b) 
directrices devant permettre aux pays candidats de soumettre des 
propositions contenant toutes les informations appropriées. 10 Article 7, paragraphe 3, point a), 
et annexe I du règlement (CE) n
o 1267/1999. 
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200614
DES STRATÉGIES ISPA BIEN CIBLÉES 
 16.  Il s’est avéré que les documents cadres de la Commission relatifs aux 
secteurs de l’environnement et des transports définissent de manière appropriée les critères clés permettant d’élaborer les stratégies  nationales ISPA, qui contiennent les priorités générales et recen-sent les projets à mettre en œuvre avec le soutien de l’ISPA (voir  
encadré 1 ).
 17.  Lorsque des déficiences ont été constatées, la Commission a apporté son 
soutien pour y remédier (voir encadré 2 ).
S’agissant du secteur de l’environnement en Lettonie, l’objectif premier dans le cadre de l’ISPA a été de se concen-
trer sur des projets permettant au pays de satisfaire aux exigences de la législation communautaire en matière d’environnement et d’atteindre les objectifs du partenariat pour l’adhésion. La stratégie recense les projets sélec-tionnés, conformes aux critères susmentionnés, à proposer pour le fi  nancement au titre de l’ISPA. La sélection des 
projets ISPA était fondée sur des orientations gouvernementales établies sur la base des principes de la politique 
environnementale.ENCADRÉ 1
En Roumanie, la version actualisée en 2003 de la stratégie nationale en matière de transports n’a pas obtenu l’ap-
probation sans réserves de la Commission, car elle présentait plusieurs défi  ciences. Afi  n de remédier à celles-ci, 
la Commission a décidé de subventionner un projet d’assistance technique visant à élaborer un plan directeur général des transports. ENCADRÉ 2
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200615
Le gouvernement polonais, en coopération avec d’autres pays, a lancé des actions de protection de l’environnement 
dans la Baltique au début des années 90. La région de Cracovie était déjà défi  nie dans la convention d’Helsinki12 
comme l’un des points sensibles pour la protection de la mer Baltique, car cette zone, bien qu’éloignée de la côte, présente une forte densité d’industries déversant des déchets dans la Vistule, laquelle se jette dans la mer Baltique. 
Une solution commune à l’ensemble de la zone urbaine de Cracovie a été élaborée et intégrée dans le programme 
national pour l’épuration des eaux usées communales. Le projet de station d’épuration des eaux usées de Cracovie 
a ensuite été intégré en 1999 dans la stratégie nationale ISPA pour l’environnement afi  n de fi  gurer parmi les projets 
dont la mise en œuvre est prioritaire.ENCADRÉ 3
En Lettonie, le plan national d’action dans le domaine de l’environnement, approuvé en 1995, visait principale-
ment à permettre au pays de satisfaire aux exigences du cadre juridique communautaire applicable en la matière 
et d’atteindre les objectifs du partenariat pour l’adhésion. Les objectifs de ce plan d’action ont été repris dans la stratégie nationale ISPA pour l’environnement et ont servi de base pour le processus de sélection des projets.ENCADRÉ 4 18.  Bien que, dans certains cas, il n’ait pas été possible d’expliquer le clas-
sement des projets d’investissement11, un examen des stratégies des 
quatre pays visités a permis à la Cour de conclure qu’en général, les stratégies nationales sectorielles ISPA mettent clairement en évidence 
les besoins dans chaque pays, compte tenu également des documents 
de planification nationaux (voir encadré 3 ). Les stratégies nationales 
ISPA ont permis de sélectionner des projets ISPA en établissant un 
lien entre les objectifs et les priorités, d’une part, et les propositions 
de projets spécifiques, d’autre part. 
 19.  Dans certains cas, les stratégies nationales ISPA étaient un prolonge-
ment de stratégies nationales existantes qui tenaient déjà compte  
de la nécessité d’adopter l’acquis communautaire dans le domaine 
de l’environnement (voir encadré 4 ).11 Cela a également été souligné 
dans le rapport spécial no 5/2003 
de la Cour (insuffisances des 
stratégies, points 18 à 20). 
12 Convention d’Helsinki: convention sur la protection de l’environnement marin de la zone de la mer Baltique, signée en 
1974 et révisée en 1992, concernant la totalité des États bordant la mer Baltique. La convention couvre l’ensemble de la mer 
Baltique, y compris les eaux intérieures, l’eau de la mer elle-même et le fond marin. Des mesures sont également prises dans 
l’ensemble du bassin versant de la mer Baltique pour réduire la pollution d’origine tellurique. 
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200616
TROIS DOCUMENTS D’ORIENTATION MÉTHODOLOGIQUE 
IMPORTANTS CONCERNANT L’ISPA N’ÉTAIENT PAS DISPONIBLES DÈS LE DÉPART 
 20.  S’agissant de l’élaboration des projets, trois grands documents d’orien-
tation ont été établis et diffusés par la Commission: 
un manuel lSPA a été fourni aux pays bénéficiaires en 2000, au  a) 
cours de la phase préparatoire des premières demandes de finan-cement de projets;
une seconde version du manuel ISPA, clarifiant notamment les  b) 
procédures d’appel d’offres et de passation de marchés, a été  établie en 2002;
des orientations actualisées pour l’analyse coûts-avantages, qui c) 
remédiaient aux déficiences relevées dans la version précédente, ont été diffusées en 2002. Ces orientations indiquaient notamment les taux moyens de rentabilité et comprenaient des recomman-dations quant aux échéances à fixer pour les différents secteurs. S’agissant des incidences en matière d’environnement, aucune  précision ni méthode de prévision n’y figuraient.
 21.  Ces guides méthodologiques ont été élaborés après que les projets 
contrôlés par la Cour ont été soumis à la Commission pour approba-
tion. Cette diffusion tardive a limité la mesure dans laquelle ils ont contribué à familiariser les pays candidats avec les politiques, les  
procédures et les principes de financement de l’UE. 
DÉFICIENCES AFFECTANT L’ANALYSE FINANCIÈRE 
ET L’ANALYSE COÛTSAVANTAGES
 22.  Chaque demande de concours au titre de l’ISPA devait comprendre une 
analyse financière et une analyse coûts-avantages. Pour certains pro-
jets, elles n’étaient pas disponibles ou présentaient des déficiences. 
Dès lors que la plupart des projets visaient à combler des besoins  élémentaires dans les pays candidats, la Commission n’a pas jugé  
opportun de les bloquer en raison des faiblesses affectant l’analyse 
coûts-avantages. 
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200617
 23.  L’examen, par la Cour, des analyses financières et des analyses coûts-
avantages effectuées pour les projets contrôlés a permis de mettre 
en évidence les déficiences suivantes13: 
des informations manquaient en ce qui concerne les taux d’actuali- a) 
sation appliqués et les hypothèses en cas d’analyse des risques;
des incohérences, au niveau des chiffres des analyses coûts-avan- b) 
tages et des analyses financières, entre différents documents  concernant un même projet;
des avantages socio-économiques non justifiés et des estimations c) 
incomplètes des effets dans le secteur des transports.
 24.  Dans ces circonstances, la Commission n’a pas été en mesure d’obtenir 
de l’analyse coûts-avantages confirmation que les projets présentés 
par les pays candidats représentaient, en termes relatifs, la valeur  
ajoutée la plus élevée. 
LES PROJETS ONTILS ÉTÉ 
MIS EN ŒUVRE COMME PRÉVU?
CADRE GÉNÉRAL ET CRITÈRES D’AUDIT
 25.  Après l’évaluation de la demande de financement de projet et son appro-
bation par la Commission, un protocole de financement établissant 
notamment les ressources financières et planifiant la mise en œuvre 
du projet, y compris la date d’achèvement, a été signé. Une fois le pro-jet terminé, les pays candidats ont dû présenter un rapport final. 
 26.  La Cour a examiné dans quelle mesure les principales conditions fixées 
dans le protocole de financement ont été observées, c’est-à-dire: 
si les projets ont été mis en œuvre comme prévu à l’origine et  a) 
quels étaient les motifs des retards; 
si les plans financiers relatifs aux projets ont été respectés et,  b) 
dans la négative, pour quels motifs. 13 Voir également les rapports 
spéciaux nos 5/2003 (faiblesses 
au niveau de l’instruction 
des projets, points 30 à 34) et 6/2005 (faiblesses au niveau de 
l’évaluation et de la sélection des 
projets, points 30 à 43). 
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200618
LA QUASITOTALITÉ DES PROJETS ONT ÉTÉ RETARDÉS 
 27.  Si les projets arrivent à terme plus tard que prévu, les avantages en sont 
différés et les problèmes auxquels ils sont censés remédier perdurent 
plus longtemps que nécessaire. Les retards provoquent également 
des incertitudes, car l’environnement socio-économique est suscep-tible de changer et de compliquer la mise en œuvre des projets telle qu’elle était prévue.
 28.  Les 32 projets de l’échantillon de la Cour ont été approuvés entre 2000 
et 2003. La majorité des projets contrôlés auraient dû, selon les pro-
tocoles de financement initiaux, être achevés entre 2004 et 2006.  
Cependant, au moment de l’audit, seuls cinq avaient été achevés à 
la date initialement prévue14 (deux en République tchèque et trois 
en Lettonie)15. S’agissant des 27 autres projets, la date d’achèvement 
a été modifiée. Les retards varient de 2 à 5 ans en Pologne, de 4 à 4,5 ans en Bulgarie et de 2 à 4,8 ans en Roumanie, ils sont de 1,5 an en Hongrie et varient de 1 à 3 ans en Lettonie. En République tchèque, aucun retard important n’a été constaté. 
 29.  Grâce à l’enquête réalisée auprès des gestionnaires de projets dans les 
quatre pays visités dans le cadre de l’audit, la Cour a obtenu des  
informations sur les retards affectant la mise en œuvre et sur les  
raisons de ceux-ci.
 30.  Dans le secteur de l’environnement, la durée moyenne prévue pour les 
projets était de 5 ans, et de 4,2 ans dans le secteur des transports. Il ressort de l’enquête que le retard était de 2,5 ans en moyenne dans les deux secteurs (voir illustration 5 ).
 31.  S’agissant des projets audités, la Cour a constaté que les retards étaient 
principalement dus16:
au fait que les pays candidats ne connaissent pas très bien les  a) 
procédures communautaires et les processus de préparation et  de mise en œuvre des projets, ainsi qu’aux difficultés rencontrées dans le cadre des procédures de passation de marchés (voir par exemple l’ encadré 5 ) (84 % des projets de l’échantillon);
au fait que les sociétés ayant remporté les appels d’offres n’ont b) 
pas effectué les travaux (voir par exemple l’ encadré 6 ) (13 % des 
projets de l’échantillon);
à une planification irréaliste (voir par exemple l’ c) encadré 7 ) (22 % 
des projets de l’échantillon);
à la transformation, suite à l’adhésion des pays concernés, des  d) 
projets ISPA en projets du Fonds de cohésion, soumis à des règles 
différentes
17.14 Un projet est considéré comme 
terminé lorsque l’infrastructure 
est utilisée. Les pays candidats 
devaient présenter un rapport final 
à la Commission au plus tard dans 
les six mois suivant l’achèvement 
du projet. 
15 Sur 32 projets contrôlés, 24 ont 
subi des retards (75 %). 
16 Certains projets étaient affectés 
par plusieurs des problèmes 
décrits. 
17 En ce qui concerne par exemple 
l’éligibilité des dépenses en 
matière d’équipement durable 
(à régler au cas par cas), les 
modifications apportées aux décisions de financement des 
projets et les procédures de 
passation des marchés publics. 
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200619
MOYENNE DES RETARDS AFFECTANT LA MISE EN ŒUVRE DES PROJETSILLUSTRATION 5
En Lettonie, pour un projet de développement des services des eaux, il a fallu trois ans pour lancer l’appel d’off  res 
après la signature du protocole de fi  nancement.
En Pologne, dans le cas d’un projet de traitement des eaux usées, la construction a connu une interruption de près 
d’un an au cours de la phase d’appel d’off  res. Le projet était scindé en sous-contrats, dont l’un était cofi  nancé par 
la BERD. Selon le contrat de prêt de la BERD, les règles de la banque en matière de passation de marchés auraient 
dû être appliquées à l’ensemble des appels d’off  res relatifs au projet. La passation de marchés a dû être interrompue 
jusqu’à ce que les donateurs aient convenu des procédures adéquates.ENCADRÉ 5
La mise en œuvre d’un projet concernant la réhabilitation du réseau d’égouts et des installations de traitement 
des eaux usées a été retardée. L’appel d’off  res a dû être annulé et recommencé en raison de problèmes liés à la 
composition du comité d’évaluation. En outre, la société à laquelle le marché a été attribué lors du deuxième appel 
d’off res n’a pas eff  ectué les travaux conformément au calendrier fi  xé et n’a pas tenu compte de plusieurs avertis-
sements de l’ingénieur chargé de la supervision. Le contrat a donc dû être résilié. Il a fallu organiser un troisième appel d’off  res, mais au moment de l’audit, le projet était au point mort.ENCADRÉ 6
En Lettonie, un projet visant à développer les services des eaux a été retardé, entre autres parce que le coût des 
travaux d’étude et de conception des canalisations, ainsi que le temps à y consacrer ont été sous-estimés.ENCADRÉ 7
Années
Moyenne par pays/secteur 
Durée moyenne prévue au départ RetardPL CZ RO LV ENV PL CZ RO LV TRAN TOTAL012348
7
6
59
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200620
 32.  L’enquête montre que les principaux motifs de non-respect des délais 
dans la mise en œuvre des projets sont, d’une part, la longueur des 
procédures et, d’autre part, des problèmes de planification (voir  illustration 6 )
18.
LES PLANS FINANCIERS N’ONT PAS ÉTÉ 
MIS EN ŒUVRE COMME PRÉVU
 33.  Dans 18 des 32 projets audités, le plan financier de départ n’a pas été 
respecté. Le coût total a augmenté dans 6 cas et a baissé dans 12 cas. 
Lorsque le coût a augmenté sans que des crédits ISPA supplémen-
taires leur soient alloués, les pays candidats ont dû financer les frais 
additionnels sur leurs propres ressources (voir encadré 8 ). 18 La Cour avait également mis en 
évidence des problèmes affectant 
la mise en œuvre des projets dans son rapport spécial n
o 5/2003 
(capacités de gestion insuffisantes, 
retards, difficultés au niveau des 
appels d’offres, points 35 à 39), 
ainsi que dans son rapport spécial 
no 6/2005 (retards dans la mise en 
œuvre des projets, points 11 à 25).
MOTIFS DES RETARDS GESTIONNAIRES DE PROJETSILLUSTRATION 6
Motifs des retards
Retards liés aux procédures Retards liés à la planiﬁ  cation 
Appels interjetés 
par les soumissionnaires
8 %Répétition 
de la procédure
15 % Autres
11 % Planiﬁ  cation irréaliste
15 %
Mauvaise qualité des documents 
relatifs aux appels d’oﬀ  res
6 % Modiﬁ  cations fréquentes 
du guide PRAG
10 %Longueur des procédures 
communautaires
26 %Complexité 
de la législation locale
9 %
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200621
Dans le cas d’un projet ferroviaire en Lettonie, la subvention ISPA n’a pas suffi    à couvrir tous les éléments initia-
lement prévus en raison d’une augmentation des prix. Les travaux restant à eff  ectuer ont dû être fi  nancés sur des 
ressources nationales.ENCADRÉ 8
En Lettonie, dans le cas d’un projet visant à développer les services des eaux, le contractant a dénoncé le contrat 
parce qu’il n’était plus en mesure de travailler aux prix convenus, l’infl  ation ayant rapidement augmenté peu après 
le début des travaux. Le contrat a alors été revu, avec une révision des coûts à la hausse.ENCADRÉ 9MODIFICATIONS APPORTÉES AUX PLANS FINANCIERS 
DE DÉPART
ENQUÊTE AUPRÈS DES GESTIONNAIRES DE PROJETS
RéponsesModiﬁ  cations par rapport 
au plan ﬁ  nancier de départMaintien du plan ﬁ  nancier 
de départ
123 66 % 34 %TABLEAU 1 34.  Comme le montre le tableau 1,  il ressort de l’enquête réalisée auprès 
des gestionnaires de projets que, pour la plupart des projets ISPA, le 
plan financier de départ a subi des modifications.
 35.  Dans cinq cas, sur les 32 projets de l’échantillon, cela peut s’expliquer 
par une sous-estimation de l’inflation (dans 16 % des cas) (voir  encadré 9 ).
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200622
 36.  Les réponses à l’enquête menée auprès des gestionnaires de projets a 
montré que les dépassements de coûts sont principalement dus à  
deux catégories de facteurs (voir illustration 7 ):
des problèmes affectant la préparation des projets, par exemple a) 
des estimations de coûts non satisfaisantes;
des problèmes de mise en œuvre, tels qu’un suivi insuffisant ou b) 
des retards.
DÉPASSEMENTS DE COÛTSILLUSTRATION 7
Principales causes des dépassements de coûts
Causes liées à la planiﬁ  cation Causes liées à la mise en œuvre
Autres
19 %Raisons 
techniques
9 %Estimations non 
satisfaisantes des coûts
20 % Faiblesse du suivi
14 %
Retards
12 %Modiﬁ  cations 
apportées au projet
26 %
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200623
LES PROJETS ONTILS PERMIS AUX PAYS BÉNÉFICIAIRES 
DE SE METTRE EN CONFORMITÉ AVEC LES DIRECTIVES 
ENVIRONNEMENTALES DE L’UE ET D’AMÉLIORER LES RÉSEAUX RTET? 
CADRE GÉNÉRAL ET CRITÈRES D’AUDIT
 37.  L’ISPA avait pour objectif premier d’aider les pays candidats à réduire 
le déséquilibre structurel dans leurs secteurs de l’environnement et des transports. Afin d’évaluer l’efficacité des projets en termes de  
contribution concrète à des améliorations dans les secteurs en cause, 
la Cour a examiné: 
si les projets environnementaux étaient conformes aux directi- a) 
ves de l’UE concernant l’approvisionnement en eau et les eaux  usées; 
si les projets dans le secteur des transports avaient contribué à b) 
l’achèvement du réseau transeuropéen de transport. 
 38.  Étant donné qu’au moment de l’audit, les rapports finals n’étaient dis-
ponibles que pour une petite partie des 279 projets d’infrastructu-
res cofinancés par l’ISPA, les conclusions tirées n’ont pu être que  
partielles. 
LA CONFORMITÉ AVEC LES NORMES ENVIRONNEMENTALES 
DE L’UE A ÉTÉ RENFORCÉE
 39.  Dans le secteur de l’environnement, sur les 16 projets de l’échantillon, 
trois seulement étaient terminés au moment de l’audit. Il ressort de 
l’évaluation de ces projets que, malgré certaines faiblesses, ils contri-
buent à renforcer la conformité avec les normes environnementales 
de l’UE (voir encadré 10 ).
En Lettonie, l’objectif d’un projet était d’améliorer les services de distribution d’eau et d’évacuation des eaux usées et 
de faire en sorte que l’eau potable et les eaux traitées soient conformes à la législation nationale et aux dispositions 
des directives de l’UE. Selon le rapport fi  nal, le projet a permis de garantir un niveau de qualité approprié pour 
les eaux traitées au regard des dispositions de la directive communautaire 91/271/CEE relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, de même que pour l’eau potable.
En Lettonie toujours, l’objectif d’un projet était d’améliorer la qualité de l’eau potable et les services d’évacuation 
des eaux. La qualité de l’eau potable était conforme aux normes communautaires. S’agissant des eaux usées, les 
dispositions légales n’étaient cependant pas encore pleinement respectées. La réhabilitation et la modernisation 
d’une station de traitement biologique des eaux usées ont bien été achevées, mais au moment de l’audit, la teneur en nitrogène et en phosphore de l’effl   uent était toujours supérieure aux normes communautaires et locales.ENCADRÉ 10
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200624
 40.  Malgré certaines faiblesses, les projets qui n’étaient pas terminés au 
moment de l’audit devraient contribuer, s’ils sont mis en œuvre  
comme prévu, à ce que les normes environnementales de l’UE soient mieux respectées (voir encadré 11 ).
AMÉLIORATION DES LIAISONS 
AVEC LE RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT
 41.  Dans le secteur des transports, seulement deux des 16 projets de l’échan-
tillon étaient terminés au moment de l’audit. L’évaluation de ces  
projets montre qu’ils contribuent à l’achèvement/au développement 
des réseaux transeuropéens (voir illustrations 8  et 9 et encadrés 12  
et 13). 
 42.  Les autres projets qui n’étaient pas terminés au moment de l’audit s’ins-
crivent dans la logique du réseau RTE-T (voir par exemple l’ encadré 11  
et l’ illustration 11 ). En Roumanie, par exemple, le projet «Bucha-
rest Cernavoda» devrait permettre de circuler plus rapidement entre Bucarest et Costanta et contribuer au développement du corridor  
paneuropéen de transport n
o 7, Igoumenitsa-Patras-Athènes-Sofia-
Budapest (voir Illustration 10 ).
En Pologne, un projet de traitement des eaux usées devrait faire passer à 97 % le pourcentage des habitants de la 
ville de Wrocław qui sont raccordés au réseau d’égouts. Cette ville, qui compte plus de 600 000 habitants, était 
considérée comme le principal pollueur de l’Oder.
En Roumanie, un projet consistait à réhabiliter et à moderniser une station de traitement des eaux usées, un sys-
tème d’égouts et un réseau de distribution d’eau potable. Le volet du projet concernant la station de traitement 
des eaux usées ayant subi des retards, le risque de pollution du fl  euve voisin existe toujours. ENCADRÉ 11
En République tchèque, le projet «Modernisation du tronçon Zabori-Prelouc» fait partie du corridor multimodal 
paneuropéen no IV allant de Dresde à Bratislava. L’ illustration 8  montre les projets cofi  nancés par l’ISPA en 
République tchèque.ENCADRÉ 12
En Lettonie, la modernisation de l’autoroute allant de Riga à Adazi, qui constitue un tronçon de la Via Baltica reliant 
Varsovie à Tallinn, a permis d’améliorer la sécurité routière et de fl  uidifi  er le trafi  c par la mise en conformité de ce 
tronçon avec les critères et les normes européens en matière de circulation routière (voir illustration 9 ).ENCADRÉ 13
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200625
PROJETS ISPA EN RÉPUBLIQUE TCHÈQUEILLUSTRATION 8
D8 motorway Prague –
Usti nad Labem – Czech/German border Section 807 Trmice-borderModernisation of the line section
Usti nad Orlici  – Ceska Trebova
Modernisation of the line section 
Zabori–PreloucOptimisation of
Zabreh na Morave –Krasikov railway section
Road R/48
Frydek Mistek – Dobra
Road I/48
Belotin by-pass
Expressway r48
Dobra–Tosanovice–Zukov, Stage I: Dobra–TosanoviceTrans-European transport networkISPA projects
Ceska Republica
TEN railway
TEN road
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 15/5/2008
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200626
RÉSEAU ROUTIER EN LETTONIEILLUSTRATION 9
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 29/9/2005LATVIJALEITSCHEMA DES TRANSEUROPÄISCHEN VERKEHRSNETZES (Horizont 2020) STRASSEN
TRANS-EUROPEAN TRANSPORT NETWORK OUTLINE PLAN (2020 horizon) ROADSSCHÉMA DU RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT (horizon 2020) ROUTES
Bestehend
ExistingExistantGeplant
PlannedPlaniﬁ  é
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200627
RÉSEAUX RTETILLUSTRATION 10
PROJECT No 7
Trans-European transport network 
priority projectsMOTORWAY AXIS
IGOUMENITSA/PATRA–ATHINA–SOFIA–BUDAPEST
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 9/3/2005Existing
PlannedPriority axis No 7
Priority sectionsOther priority axes
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200628
RÉSEAU RTETILLUSTRATION 11
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 4/6/2008ISPA projects
2004–08 countries
ISPA project
TEN railwayTEN road
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200629
CONCLUSIONS ET
RECOMMANDATIONS
 43.  Les principales conclusions de la Cour sont les suivantes:
un cadre stratégique cohérent a été mis en place et les stratégies a) 
nationales ISPA se sont avérées de bons outils de programmation permettant de déterminer clairement les besoins, les objectifs et les ressources. Néanmoins, les demandeurs n’ont pas toujours  élaboré les projets de manière satisfaisante. Cela était en partie dû au fait que la Commission avait fourni tardivement trois docu-ments d’orientation méthodologique importants pour la première vague de demandes (voir points 16 à 24); 
souvent, les projets n’ont pas été mis en œuvre comme prévu. Les b) 
plans financiers ont dû être ajustés en fonction des circonstances 
et la quasi-totalité des projets ont connu des retards importants, 
principalement liés à la longueur des procédures (au niveau de la Commission et des pays bénéficiaires) et à des déficiences dans 
le processus de planification (au niveau des pays bénéficiaires) 
(voir points 25 à 36);
l’audit de la Cour a porté sur cinq projets terminés et sur 27 projets c) 
encore en cours. Trois des projets achevés concernaient l’environ-
nement. L’audit montre qu’ils permettent d’assurer un meilleur respect des directives environnementales de l’UE dans les diffé-
rents États bénéficiaires. Les deux autres projets menés à terme 
avaient trait aux transports. L’audit a montré qu’ils contribuent à 
l’amélioration du réseau transeuropéen dans les différents États 
bénéficiaires. En outre, les résultats de l’audit laissent supposer que les 27 projets encore en cours devraient atteindre leurs objec-tifs s’ils sont mis en œuvre comme prévu (voir points 37 à 42).
La Cour recommande à la Commission de suivre de près la mise en œuvre 
de l’ISPA. La Commission devrait notamment examiner la question de 
savoir comment éviter ou limiter les retards à l’avenir lors de la mise en œuvre d’instruments similaires. La Cour est d’avis que, pour y parvenir, 
il sera probablement nécessaire que les demandeurs/gestionnaires de 
projets assurent une planification plus rigoureuse et plus réaliste et 
que tant la Commission que les administrations nationales des pays 
bénéficiaires trouvent les moyens d’accélérer les procédures. 
   Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg 
en sa réunion du 11 décembre 2008.
  Par la Cour des comptes
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Président
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200630ÉTAPES DE LA GESTION DES PROJETS ISPA ET ACTIVITÉS CLÉS DE LA COMMISSION1ANNEXE I
1 Conformément aux dispositions des règlements (CE) nos 1267/1999, 1266/1999 et 2382/2001 du Conseil et suivant les critères d’audit de la Cour des comptes européenne.ACHÈVEMENT
•  Examen et 
approbation: 
→  du rapport ﬁ  nal
→  des 
déclarations de clôture
•  Paiement ﬁ  nal
•  Évaluation ex postSUIVI
•  Supervision de la 
mise en œuvre des contrats
•  Suivi de l’état 
d’avancement des projets sur le plan physique et ﬁ nancier grâce à 
des indicateurs
•  Évaluation à 
mi-parcoursAPPELS D’OFFRES
•  Examen et 
validation des dossiers d’appel d’oﬀ res
•  Évaluation des 
oﬀ res, y compris 
la mobilisation des compétences nécessaires
•  Sélection des 
oﬀ res retenues
•  Passation des 
marchésÉVALUATION
Les activités 
comprennent:
•  des missions 
d’évaluation dans le pays demandeur
•  la mobilisation 
des compétences requises pour évaluer le contenu technique des demandes
•  une consultation 
interservices (CIS)
•  des réactions 
adressées oﬃ  ciellement au 
demandeur sur le contenu de la demandeÉLABORATION
Demande de 
ﬁ nancement 
comprenant:
•  une étude de 
faisabilité
•  une analyse 
coûts-avantages
•  une évaluation 
de l’incidence environne mentale
•  un plan ﬁ  nancier
•  un calendrier de 
mise en œuvre
•  un plan général 
de maintenanceSTRATÉGIE
Élaboration d’une 
stratégie ISPA comprenant:
•  une présentation 
du plan d’alignement des politiques communautaires et nationales
•  une évaluation 
des besoins nationaux
•  un recensement 
des projets
Activité clé:
•  réactions 
adressées oﬃ  ciellement au 
pays bénéﬁ  ciaire 
concernant le projet de stratégie ISPA
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200631
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200632
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200633
SYNTHÈSE
III. 
La préparation médiocre de certains projets 
s’explique en grande partie par des capaci-tés insuffisantes et la brièveté des délais de mise en œuvre des projets. Des orientations étaient aussi fournies par l’intermédiaire des formulaires de demande détaillés et des  documents explicatifs sur les procédures de passation des marchés déjà existants.
IV. 
Les retards et les changements dans la pro-
grammation qui ont affecté les premiers  
projets étaient difficilement évitables du  fait du manque d’expérience dans la ges-
tion de projets d’infrastructure majeurs et  
de la nécessité d’un contrôle ex ante des  
procédures d’appel d’offres. 
VI. 
La Commission souscrit à la recommanda-
tion de la Cour. Elle continuera à procéder 
au suivi des ex-projets ISPA, dont certains  
seront évalués dans le cadre de l’exercice  
d’évaluation ex post 2000-2006 en accordant 
une attention particulière aux dépassements de coûts et aux retards de mise en œuvre.  Son expérience avec ISPA a déjà conduit la Commission à prendre des mesures pour  
offrir plus de soutien à la préparation des  
projets, par exemple avec la création de la 
facilité spéciale de soutien technique BEI/
Commission, JASPERS. Elle continuera à  fournir et renforcera cette assistance tech-
nique dans le cadre du nouvel instrument  
de préadhésion, l’IPA. La Commission a aussi 
discuté des problèmes de retard avec les  
États membres. 
INTRODUCTION
6. 
En pratique, le taux de concours est souvent 
inférieur à 75 %. En Roumanie, le taux moyen était par exemple de 73 %, en Bulgarie de  
56 % et en Slovaquie de 54 %.ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT
9.
L’essentiel de l’échantillon de la Cour pro-vient d’anciens projets ISPA, approuvés  
lors de la première ou des toutes premières 
années d’utilisation de cet instrument. La  
préparation de certains est même encore  plus ancienne. Les très courts délais dans  lesquels ISPA devait être opérationnel ont  eu une incidence sur le degré de maturité  
des projets et la préparation des autorités 
nationales.
OBSERVATIONS D’AUDIT
13. 
La Commission a veillé à ce que les straté-
gies nationales des pays candidats dans les 
secteurs du transport et de l’environnement 
reposent sur les plans et programmes natio-
naux d’investissement, bien que cela ne soit pas une obligation réglementaire. La Com-
mission a également présenté ces stratégies 
au comité de gestion de l’ISPA (représen-
tants des États membres) avant que ne leur 
soient soumis les projets individuels.
19. 
La Commission a fortement encouragé les  
autorités nationales à construire à partir des 
plans nationaux en vigueur (par exemple  
pour transposer les directives sur le traite-
ment des eaux résiduelles urbaines) en rai-son du manque de temps.
20. 
Des orientations ont en outre été fournies  
grâce aux formulaires détaillés de demande 
mis à disposition en 1999, les procédures  
de passation ayant déjà été explicitées  dans les documents explicatifs élaborés  
dans le cadre des précédents instruments  
de préadhésion.
c) 
La précédente version du «Guide des ana-
lyses coûts-avantages des projets d’inves-
tissement», qui établissait les principes  
directeurs de ces analyses, était disponible depuis 1997. La version 2002 du guide visait 
à intégrer les modifications du cadre régle-
mentaire et à traiter de manière plus appro-
fondie diverses questions.
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200634
21. 
Les règlements ISPA ont été adoptés en  
1999 et le premier manuel ISPA a été publié en 2000. Les orientations données dans  
ce manuel et par le biais de divers autres  
canaux (voir réponse 20) devaient être déve-loppées en collaboration avec le pays candi-dat concerné afin de prendre en compte leur 
environnement concret de mise en œuvre,  
évolutif. Outre ces directives formelles, un effort considérable a été consenti, dans des 
délais extrêmement brefs, pour préparer le 
terrain à la mise en œuvre de l’ISPA: des réu-
nions ont par exemple été organisées dans 
tous les pays candidats dès 1998, avec le  soutien de Phare, pour préparer les projets 
d’oléoducs.
22. 
Les déficiences des analyses coûts-avantages 
et financière étaient souvent attribuables à 
l’absence d’une approche cohérente com-mune aux nombreux consultants internatio-
naux qui ont préparé la majorité des projets, 
à la mauvaise qualité de l’information ou au 
manque d’expertise au sein des administra-
tions nationales. Cependant, la Commission a veillé à ce qu’au moins la totalité des pro-
jets générateurs de recettes fassent l’objet d’une analyse financière complète. Pour les projets environnementaux, si elle acceptait des déclarations ou des analyses socio-éco-nomiques non quantifiées en lieu et place 
d’une analyse coûts-avantages, c’est en rai-son de l’absence d’un accord général sur la 
méthodologie applicable à la quantification 
de l’impact environnemental positif et du fait 
que ces projets étaient souvent mis en œuvre pour se conformer à des directives de l’UE. 
23.
a) 
Les projets ISPA 2000-2001 ont été les pre-miers pour lesquels une analyse couts-avan-
tages a été utilisée. 
b) 
En cas d’incohérences, la Commission  demandait aussitôt des éclaircissements ou des corrections. Ces échanges amélioraient la fiabilité des analyses.
c) 
La Commission renvoie à sa réponse du  
point 22. 24. 
La Commission s’efforçait de veiller à ce que 
les bénéficiaires apportent une justification de leurs projets basée sur des critères éco-
nomiques et financiers et se référant à des 
considérations comme la viabilité et l’accessi-bilité pour les populations desservies. L’ana-lyse coûts-avantages n’avait toutefois qu’une 
pertinence limitée dans le cas de projets  
environnementaux, lorsqu’il n’existait pas  d’alternative et que les projets devaient de 
toute façon être mis en œuvre pour intégrer 
l’acquis communautaire. Dans certains cas, 
une analyse coûts-avantages de meilleure  
qualité aurait ralenti l’exécution du projet sans apporter beaucoup de valeur ajoutée.
27. 
La Commission a fait tout son possible  
pour suivre au mieux les projets et aider les 
autorités nationales à atténuer l’impact des 
retards. Dans certains pays, des plans d’ac-tion spécifiques ont été élaborés pour les  
projets qui causaient le plus de difficultés. 
28. 
À la fin de septembre 2008, trois autres  projets de l’échantillon avaient été achevés 
dans les délais prévus initialement.
30. 
Outre qu’il est clair que les retards sont loin d’être exceptionnels dans le cas des grands projets d’infrastructure, on relèvera que dans le cas particulier des pays bénéficiaires de l’ISPA, les premiers projets ISPA ont été les victimes des problèmes de rodage du nouvel instrument destiné aux pays candidats. Avant ISPA, il n’existait pas d’expérience pour des programmes d’aide à l’investissement exté-rieur de cette dimension. Après une phase d’apprentissage (à la fois des pays en voie d’adhésion et de la Commission), on a toute-fois pu observer une amélioration sensible dès le milieu de la période de programmation.
Globalement, les délais afférents aux procédu-
res d’appel d’offres ont été le facteur principal. Après démarrage des travaux, la plupart des projets avançaient de manière satisfaisante. Le contrôle ex ante exercé par les délégations de la Communauté européenne était obliga-toire. Les délais sont un des coûts qui permet-tent d’assurer un usage optimal des fonds par le recours à des procédures de passation de marchés équitables et transparentes.
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200635
31.
a) 
L’ISPA avait pour vocation de doter les pays candidats d’une expérience en ce domaine 
au cours de la période de préadhésion, de  
sorte qu’ils aient moins de problèmes avec les financements des Fonds structurels et  de cohésion après leur adhésion. Les retards 
imputables aux procédures de contrôle  
ex ante et aux relances d’appels infructueux sont un des coûts qui garantissent des pas-
sations de marchés équitables et transpa-
rentes. Au nombre des autres facteurs ayant 
contribué aux retards, on citera les procédu-
res d’acquisition foncière inadéquates et les lenteurs bureaucratiques dans le traitement 
des demandes de permis de bâtir.
Encadré 5
Les procédures d’appel d’offres en Letto-
nie se sont beaucoup améliorées depuis  
le démarrage de l’ISPA. C’est ainsi que les  appels d’offres relatifs aux projets relevant 
du Fonds de cohésion approuvés en 2005  
ont été lancés rapidement et que la mise en 
œuvre de la plupart des projets a été enga-
gée dès 2006.
Priorité doit être donnée à l’existence de  
procédures de passation des marchés équi-tables et efficaces, malgré les risques de  retards.
Encadré 6
Dans ce cas précis, la relance de l’appel d’of-
fres a permis de sauvegarder les intérêts de 
la Communauté. Les travaux sur le projet ont 
maintenant repris.
c) 
La Commission renvoie à sa réponse du  point 30.
Encadré 7
Pour les projets d’infrastructure importants 
et complexes dont il est prévu que l’exécu-
tion s’étende sur plusieurs années, il n’est pas rare que des ajustements aux plans ini-
tiaux s’avèrent nécessaires.d) 
La Commission avait fourni des orientations 
en janvier 2005 pour éviter que la transition entre les règles de l’ISPA et celles du Fonds 
de cohésion ne cause des difficultés aux 10 
nouveaux États membres après l’adhésion.
32. 
Les retards sont principalement imputables 
aux vérifications de l’application des règles de passation des marchés nécessaires à la  
sauvegarde des intérêts financiers des Com-
munautés. Ces délais et les surcoûts poten-
tiels liés à l’attribution tardive des marchés 
sont le prix à payer si l’on veut préserver  la solidité financière, comme en a d’ailleurs 
convenu la Cour dans ses précédents audits 
de l’ISPA, en reconnaissant l’effet positif du 
contrôle ex ante réalisé par les délégations 
CE (voir par exemple point 8.42 du rap-
port annuel 2003 de la Cour). En tout état  
de cause, une approbation hâtive de dos-siers de soumission imparfaits aurait risqué 
d’aboutir à des offres plus chères ou à des 
litiges qui, au final, auraient entraîné des  
coûts bien plus élevés.
Les retards liés aux demandes de précisions 
sur les offres et aux analyses coûts-avanta-ges doivent aussi être tolérés.
33. 
Le dépassement des estimations de coût  
initiales est imputable à la médiocre pré-paration du projet, malgré le recours à des 
consultants internationaux, ainsi qu’à la  
mauvaise maîtrise des coûts au cours de son 
exécution. Certains pays ont été en butte  à une vive inflation dans le secteur de la  construction, nourrie par la forte croissance économique. En règle générale, les proto-coles de financement de l’ISPA n’avaient  
pas été modifiés pour prendre en compte la hausse des coûts, ce qui a poussé les auto-
rités nationales à prendre des mesures pour 
les maîtriser.
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200636
35. 
La forte poussée inflationniste enregistrée 
chez certains des nouveaux États membres après leur adhésion était inattendue et  
n’avait pas été prévue par les institutions  
financières. Elle s’expliquait par la forte  hausse des prix de certaines matières pre-mières sur les marchés mondiaux et par la  
vigueur de la croissance économique dans la 
majorité des nouveaux États membres, qui a induit un boom de la construction entraînant 
une hausse des prix supérieure à la moyenne 
dans ce secteur.
36. 
D’autres facteurs ont eux aussi contribué aux 
dépassements de coûts, en particulier:
le fait que certains projets ont été sou-
• 
mis à la Commission à un stade extrê-
mement précoce, sans documentation  
technique détaillée à l’appui du choix  d’une «meilleure solution»;
les fluctuations du taux de change euro/
• 
monnaie nationale, notamment celles  favorables aux monnaies nationales. 
a) 
Du fait de la sous-estimation des coûts, il  pouvait parfois n’y avoir aucune offre de  soumise pour les prix envisagés.
b) 
Les retards se produisaient souvent dans  la période comprise entre l’octroi de la  
subvention et le démarrage de la phase de 
construction. 
37. 
L’ISPA avait aussi d’autres objectifs, dont le principal était la préparation à l’utilisation des Fonds structurels et de cohésion. Quant à la faiblesse relative des enveloppes ISPA par rapport aux besoins, elle montre que  cet instrument ne pouvait que commencer 
à résorber les retards en infrastructures.
39. 
À la fin de septembre 2008, trois autres pro-
jets étaient achevés. Encadré 10
Second paragraphe: bien que la conformité 
avec les normes de l’UE n’ait pas encore été complète au moment de l’audit, la Commis-
sion s’attend à ce que ce soit le cas à l’achè-
vement du projet.
Encadré 11
Second paragraphe: la Commission suit  
étroitement la mise en œuvre de ce pro-jet et entend l’accélérer en vue de son  
achèvement.
41. 
À la fin de septembre 2008, quatre autres  projets étaient achevés.
CONCLUSIONS ET
RECOMMANDATIONS
43.
a) 
La préparation inadéquate tient principa-
lement au manque de capacités et, dans  
certains cas, aux performances inégales  des consultants internationaux plutôt qu’à 
un problème d’insuffisance de documents  d’orientation. 
Des orientations ont aussi été fournies grâce 
aux formulaires de demande détaillés mis à 
disposition en 1999. Quant aux procédures de passation de marchés, elles avaient été 
explicitées dans les documents explicatifs  
élaborés dans le cadre des précédents ins-
truments de préadhésion.
b) 
Les procédures (par exemple d’appels d’of-fres) sont indispensables à la protection du contribuable, même si elles peuvent être  longues.
Malgré les retards, 80 des 279 projets d’in-
frastructures avaient été physiquement  achevés à la fin de septembre 2008.
Rapport spécial no 12/2008 – L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-200637
c) 
À la fin de septembre 2008, 7 autres des  
32 projets audités avaient été achevés.
44. 
La Commission souscrit à la recommanda-tion de la Cour. Elle continuera à procéder à un suivi étroit des ex-projets ISPA. Certains 
d’entre eux seront évalués dans le cadre de 
l’exercice d’évaluation ex post 2000-2006,  en accordant une attention particulière aux 
dépassements de coûts et aux retards de  
mise en œuvre, y compris en formulant des 
recommandations sur la façon d’améliorer  
l’analyse de risque (une partie importante, mais souvent déficiente, de l’analyse coûts-
avantages). 
Les nouveaux règlements sur l’aide de pré-
adhésion ont été adoptés en 2006 et 2007. 
La nouvelle approche est beaucoup plus  
large que dans le cadre de l’ISPA, qui ciblait étroitement les projets d’infrastructure, et 
équivaut en fait à un fonds structurel en  
modèle réduit. Le volet sur le développement 
régional de l’IPA a pris en compte plusieurs 
recommandations formulées antérieurement par la Cour en vue de la préparation appro-
priée des pays candidats aux Fonds structu-rels. La Commission a également discuté des problèmes de retards avec les États membres dans le cadre du comité de coordination des Fonds, en proposant des solutions. 
Outre la facilité d’assistance technique  
 JASPERS mise à la disposition des nouveaux 
États membres, il existe d’autres moyens  
d’améliorer la préparation et l’exécution des projets que la Commission encourage: elle préconise par exemple un démarrage plus  précoce des procédures d’approbation, avec des préévaluations, ou une préparation plus 
en amont des appels d’offres.

Cour des comptes européenne
Rapport spécial no 12/2008
L’instrument structurel de préadhésion (ISPA), 2000-2006
Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes2009 — 37 p. — 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-163-9doi: 10.2865/55914

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L ’ENVIRONNEMENT ET DES TRANSPORTS. DANS CE RAPPORT, LA COUR EXAMINE SI LA STRATÉGIE ÉTAIT COHÉRENTE ET LA PRÉPARATION ADÉQUATE, SI LES PROJETS ONT ÉTÉ MIS EN ŒUVRE COMME PRÉVU ET S’ILS ONT CONTRIBUÉ À RENFORCER LA CONFORMITÉ AVEC LES DIRECTIVES ENVIRONNEMENTALES DE L ’UE ET À AMÉLIORER LES RÉSEAUX TRANSEUROPÉENS. 
COUR DES COMPTES EUROPÉENNEQJ-AB-08-012-FR-C
ISBN 978-92-9207-163-9