Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil relative au droit des ressortissants des pays tiers de voyager à l'intérieur de la Communauté» ()

(96/C 153/08)

Le 4 octobre 1995, le Conseil a décidé, conformément à l'article 100 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée des travaux préparatoires du Comité en la matière, a élaboré son avis le 15 février 1996 (rapporteur: M. Vinay).

Lors de sa 333e session plénière des 28 et 29 février 1996 (séance du 28 février 1996), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant à la majorité des voix, 3 voix contre et 10 abstentions.

1. Antécédents

1.1. La nécessité de reconnaître aux ressortissants de pays tiers (et notamment aux travailleurs migrants) le droit à la mobilité à l'intérieur de la Communauté avait été proclamée par le Comité dans son avis d'initiative du 24 avril 1991 sur le Statut des travailleurs migrants - pays tiers () et dans le supplément d'avis sur le même sujet du 26 septembre 1991 ().

1.2. Le Parlement européen, dans sa résolution du 14 juin 1991 sur la citoyenneté de l'Union (), formulait une requête précise dans le même sens.

1.3. Dans sa Communication sur l'immigration du 23 octobre 1991 (), la Commission, observant que la logique du marché intérieur impliquerait l'élimination de certains obstacles légaux qui subordonnent à la condition de nationalité l'exercice de certains droits, avançait un certain nombre de propositions qui allaient dans la même direction que celle indiquée par le Comité et le Parlement.

1.4. Par la suite, le Parlement réaffirmait les mêmes orientations dans diverses résolutions; de celle sur la suppression des contrôles aux frontières intérieures et sur la libre circulation des personnes à l'intérieur de la Communauté européenne, du 19 novembre 1992 (), à la récente résolution (septembre 1995) sur la Communication de la Commission sur les politiques d'immigration et d'asile ().

1.5. Précisément dans cette communication (23 février 1994) (), La Commission annonçait son intention de présenter une proposition devant permettre aux citoyens étrangers résidant légalement dans un État membre de circuler à l'intérieur de la Communauté sans devoir se munir d'un visa.

1.6. Dans son avis du 24 mars 1994 sur le Livre vert sur «La politique sociale européenne - Options pour l'Union» (), le Comité confirmait les indications exprimées dans ses avis de 1991.

1.7. La proposition de directive qui fait l'objet du présent avis concrétise l'intention de la Commission mentionnée sous 1.4.

2. Motifs et objectifs de la proposition de directive

2.1. L'objectif de la proposition de directive à l'examen est de donner aux ressortissants des pays tiers le «droit de voyager» à l'intérieur de la Communauté. À l'heure actuelle, ce droit n'existe pas. Les déplacements de ces personnes d'un État membre à l'autre - même quand il s'agit de transits ou de séjours de courte durée - ne peuvent être autorisés que sur la base de la réglementation des différents États membres.

2.2. Pour tous les citoyens de l'Union, ce droit est désormais acquis, tant juridiquement () que de fait, bien que les contrôles aux frontières intérieures représentent encore un obstacle à son exercice à part entière (sauf pour les pays appliquant l'accord de Schengen). Il n'en va pas de même pour les ressortissants des pays tiers se trouvant légalement sur le territoire d'un autre État membre. Leur liberté de se déplacer d'un État membre à l'autre est actuellement soumise à d'autres obligations imposées par les États membres (en particulier l'obtention de visas). Ces obligations, qui de plus ne sont pas harmonisées entre les États, constituent autant d'obstacles concrets à la circulation des ressortissants des pays tiers. La directive devrait permettre la suppression de ces obstacles.

2.3. Pourquoi la Communauté doit-elle se soucier de garantir aux ressortissants des pays tiers le droit de voyager? De l'avis du Comité, on peut distinguer des motifs de deux ordres.

2.3.1. Avant tout, il ne faut pas négliger la portée générale, en termes de principe, du droit de voyager, non seulement en tant que droit humain universel se reflétant également dans les Conventions internationales (), mais aussi parce que le droit des personnes de se déplacer à l'intérieur d'un monde désormais assimilé à un «village» et dans une société qui se veut toujours plus «ouverte», est un acquis ancré dans nos mentalités. Ainsi, le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales étant l'un des principes de base de l'Union européenne, si, d'une part, la Communauté est appelée à s'activer pour la promotion de ces droits à l'intérieur de la communauté internationale, de l'autre, elle ne peut se dérober au devoir de les garantir quand cela rentre dans ses compétences, comme dans le cas d'espèce ().

2.3.2. En second lieu, le droit de voyager des ressortissants des pays tiers à l'intérieur de la Communauté a un impact considérable sur le fonctionnement du marché intérieur. En effet, les contraintes résultant des réglementations en vigueur dans les États membres, dont il a été question plus haut, entraînent une limitation substantielle des possibilités d'accès au marché intérieur pour un nombre non négligeable de ressortissants de pays tiers, se trouvant légalement dans les différents États membres. Il va de soi qu'une telle limitation a pour effet de réduire l'efficacité du fonctionnement du marché intérieur et de diminuer ses potentialités de développement.

3. La proposition de directive

3.1. Le Comité souscrit à la proposition de la Commission d'éliminer les obstacles actuels à la circulation des ressortissants de pays tiers en appliquant aux frontières intérieures, par analogie, les mêmes critères que ceux appliqués pour le franchissement des frontières extérieures des États membres et qui sont prévus notamment par le règlement (approuvé récemment) déterminant quels sont les pays tiers dont les ressortissants doivent être en possession d'un visa (règlement «Visa») () et par la Convention «Frontières extérieures» (encore à approuver) (). Comme on le sait, l'ensemble de ces textes législatifs introduisent deux principes: a) l'équivalence entre titres de séjour délivrés par les États membres et visa; b) la reconnaissance mutuelle du visa sur la base d'une harmonisation des critères d'octroi qui donne lieu à des visas valables dans toute la Communauté.

3.2. Sur la base des principes précités, la directive proposée permettra aux ressortissants des pays tiers résidant légalement dans un État membre de se déplacer dans un autre État membre dès lors qu'ils sont en possession d'un titre de séjour, sans plus devoir demander de visas. Par ailleurs, les ressortissants des pays tiers entrant dans la Communauté sur la base d'un visa (reconnu mutuellement et valable pour le franchissement des frontières extérieures) délivré par un État membre n'auront plus besoin des visas des autres États membres dont ils voudraient traverser les frontières intérieures.

3.3. Il convient d'observer qu'un dispositif analogue est prévu par la Convention de Schengen et qu'il est déjà effectif pour un certain nombre d'États membres.

3.4. Comme le fait remarquer à juste titre la Commission, l'entrée en vigueur des mesures précitées relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres n'élimine en rien l'exigence d'un dispositif analogue pour les frontières intérieures, comme celui qui est proposé. Au contraire, avec l'entrée en vigueur de ces mesures et sans le dispositif en question, il viendrait à se créer une situation absurde dans laquelle un ressortissant d'un pays tiers pourrait franchir les frontières extérieures d'un État membre avec un titre de séjour ou un visa délivrés par un autre État membre; cela, alors que le même ressortissant, pour entrer dans le même État membre, en franchissant une frontière intérieure, devrait être muni d'un visa délivré par ce dernier. En fin de compte, il deviendrait plus facile d'entrer dans les États membres par leurs frontières extérieures que par leurs frontières intérieures.

3.5. Aussi le Comité est-il d'accord avec la définition du «droit de voyager» que la proposition de directive, en l'occurrence, décrit comme le droit de franchir des frontières intérieures de la Communauté et de transiter ou de séjourner sur le territoire d'un État membre pour une courte durée, sans que le bénéficiaire soit tenu d'obtenir un visa du ou des États membres sur le territoire desquels ce droit est exercé.

3.6. Au vu de cette définition, il apparaît évident que la proposition de directive ne concerne et n'affecte aucunement:

- les conditions d'entrée à travers les frontières extérieures des États membres, qui seront régies par le règlement «Visa», la Convention «Frontières extérieures», la Convention de Dublin (droit d'asile) () et la Convention pour un Système d'information européen ();

- les conditions régissant les séjours de longue durée, l'accès des ressortissants des pays tiers à l'emploi et aux activités non salariées ni, d'une manière plus générale, les politiques en matière de migration, qui relèvent encore essentiellement de la compétence des États membres. À ce propos, il est utile de rappeler que le Comité a soutenu à maintes reprises, et avec détermination, la nécessité d'une politique communautaire de l'immigration, et que, dans son avis de septembre 1994 sur la Communication de la Commission sur les politiques d'immigration et d'asile, il exigeait que cette question soit incluse dans la révision du Traité lors de la CIG de 1996 ();

- les contrôles sur les personnes aux frontières intérieures, dans la mesure où la directive gardera son plein effet, tant dans l'éventualité de la suppression de ces contrôles que dans celle de leur maintien.

3.7. Le Comité souscrit au principe de limiter le droit de voyager, tel que défini aux fins de la directive, aux seuls ressortissants des pays tiers présents légalement sur le territoire d'un État membre. Le refus d'accorder le droit de voyager aux personnes entrées ou séjournant illégalement sur le territoire d'un État membre ainsi que les règles que la proposition de la Commission prévoit en matière d'expulsion, constituent non seulement une garantie contre toute inquiétude quant à une éventuelle incidence de la directive sur l'immigration clandestine, mais aussi un instrument supplémentaire de lutte contre ce phénomène.

3.8. Enfin, il peut être utile de rappeler que la directive ne concerne pas les ressortissants des pays tiers ayant conclu un accord d'association relatif à l'Espace économique européen, lesquels, en tant que bénéficiaires du droit communautaire, ont les mêmes droits, en termes d'entrée et de séjour dans un État membre, que les citoyens des États membres.

4. Le droit de voyager pour les ressortissants de pays tiers séjournant légalement dans un État membre

4.1. Pour aborder le problème des ressortissants des pays tiers séjournant légalement dans les États membres, le Comité s'est toujours inspiré du principe de l'égalité des droits et des chances avec les ressortissants communautaires. Certes, il entend par égalité un processus en devenir et néanmoins à l'issue certaine, reposant sur certains points fermes. Un de ces points fermes est précisément l'égalité des droits dans la circulation à l'intérieur de la Communauté. Dans ce sens, le Comité déclarait en 1991 et réaffirmait en 1994 que les immigrés résidant légalement dans un État membre devraient pouvoir se déplacer à l'intérieur de la Communauté dans les mêmes conditions que les citoyens communautaires. Aussi y aurait-il lieu désormais de supprimer les visas en ce qui concerne les déplacements intracommunautaires.

4.2. Cette position est non seulement défendue également par la Commission et par le Parlement européen, mais des propositions formelles dans ce sens ont été présentées en juin 1995 au Conseil européen de Cannes par la Commission consultative sur le racisme et la xénophobie instituées par le Conseil (). Ces propositions ont été motivées par le souci à la fois de compléter le marché intérieur et de mettre un terme à la discrimination juridique vis-à-vis des citoyens communautaires ().

4.3. Par ailleurs, ce principe d'égalité des droits est encore renforcé aujourd'hui par la tendance, qui s'affirme de plus en plus, à étendre aux ressortissants des pays tiers, résidant légalement, certains droits inhérents à la citoyenneté européenne, dont on étendrait d'autant la portée. Témoins, dans ce sens, les articles 138 D et 138 E du Traité de Maastricht qui étendent le droit de présenter une pétition au Parlement européen et de s'adresser au médiateur à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre.

4.4. L'inégalité du droit de voyager est une donnée négative sur le plan non seulement des principes mais également des conséquences pratiques. En effet, elle est la cause de discriminations dans divers domaines.

4.4.1. Tout d'abord dans le contexte familial. Innombrables sont les cas où les membres de la famille de ressortissants de l'Union qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, tout en bénéficiant, par voie dérivée, du droit d'entrée et de séjour dont jouissent les citoyens de l'Union, voient leur possibilité de se déplacer à l'intérieur de la Communauté limitée, du fait qu'ils sont tenus à chaque fois de présenter un visa.

4.4.2. En second lieu, dans l'accès au marché intérieur. L'obligation du visa fait obstacle à la possibilité pour les ressortissants non communautaires de se rendre dans un autre État membre:

- pour y acheter des marchandises, comme la logique du marché intérieur le suggérerait;

- pour y prester des services, comme l'article 59 du Traité CE l'autoriserait explicitement ();

- pour bénéficier de services, comme le permet également le Traité CE, à partir du moment où la Cour de justice a prévu que la libre circulation des services comprend la liberté, pour les destinataires des services, de se rendre dans un autre État membre pour y bénéficier d'un service, sans être gênés par des restrictions (). Si l'on considère que les touristes, les bénéficiaires de traitements médicaux et ceux qui font des voyages d'études ou d'affaires doivent être considérés comme des destinataires de services (), on peut s'imaginer l'étendue de la discrimination dont ces citoyens font l'objet, mais aussi le dommage économique subi par de nombreuses catégories d'opérateurs économiques et de professions libérales européennes, dès lors que les ressortissants des pays tiers séjournant légalement sur le territoire de l'Union européenne sont plus de 9 millions.

4.4.3. Un autre cas problématique est constitué par le détachement de travailleurs non communautaires résidant dans un État membre, dans le cadre des prestations de services. Si, d'une part, les difficultés pratiques que pose l'obtention des visas (souvent nécessaires dans de très brefs délais) mettent en difficulté les entreprises qui travaillent dans un autre État membre par rapport aux entreprises nationales - entraînant ainsi des distorsions de la concurrence -, d'autre part, elles mettent ces travailleurs dans des conditions d'infériorité également sur le marché du travail de leur État de résidence. En effet, une entreprise qui travaille fréquemment dans ce secteur peut être amenée à employer de préférence des travailleurs, également de pays tiers, non soumis à l'obligation du visa.

5. Le droit de voyager pour les ressortissants de pays tiers ne séjournant pas dans un État membre

5.1. La proposition de directive poursuit également l'objectif de permettre les déplacements à l'intérieur de la Communauté aux ressortissants des pays tiers entrés légalement dans un État membre, pour un séjour de courte durée, qu'ils soient entrés avec ou sans visa.

5.1.1. Dans le premier cas (entrée avec visa), pour pouvoir se déplacer dans les autres États membres - pendant la période de courte durée autorisée à compter de la date d'entrée (3 mois), ils doivent être munis d'un visa valable dans toute la Communauté, aux termes du règlement «Visa» et de la Convention «Frontières extérieures».

5.1.1.1. L'harmonisation des politiques nationales en matière de visas () n'étant pas encore effective, il peut arriver que le visa demandé par l'État membre où s'effectue la première entrée ne soit pas demandé par tous les États membres. Dans ce cas, les déplacements sans visa seront permis uniquement dans les États membres où le visa n'est pas exigé. Par exemple, un Australien voulant se rendre en France doit obtenir un visa; mais de la France, il peut se déplacer dans tous les autres États membres (à l'exception de l'Espagne), sans avoir besoin de visa. S'il veut se déplacer en Espagne, il doit obtenir un visa délivré par les autorités espagnoles.

5.1.2. Dans le deuxième cas (entrée sans visa), deux situations peuvent se présenter.

5.1.2.1. La première: le visa n'est demandé par aucun État membre. Les déplacements sont autorisés sans visa, toujours pendant trois mois au maximum.

5.1.2.2. La seconde: le visa, qui n'est pas demandé dans l'État membre d'entrée, l'est au contraire dans les autres États membres. La circulation sans visa est autorisée uniquement dans les pays qui ne le demandent pas.

5.1.3. Les cas décrits sous 5.1.1.1 et 5.1.2.2 se traduiront encore par d'importantes et, à de multiples égards, inutiles limitations du droit de voyager, même lorsque la directive entrera en vigueur. Le Comité espère qu'il s'agit là d'une phase transitoire de courte durée et invite la Commission et le Conseil à faire en sorte que se réalise le plus rapidement possible une harmonisation complète des politiques en matière de visa.

5.1.4. Le Comité est conscient que la directive à l'examen donnera le droit de voyager avec un seul visa valable pour toute la Communauté aux ressortissants d'un nombre de pays supérieurs à celui prévu par l'accord de Schengen. En effet, la liste négative du règlement «Visa» est plus courte que celle de Schengen (par exemple, on n'y trouve plus un grand nombre de pays membres du Commonwealth britannique, présents sur la liste négative de Schengen). Le Comité considère qu'il s'agit là d'un progrès.

5.1.5. Le Comité fait observer l'intérêt que présente le droit de voyager, pour les ressortissants de pays tiers qui ne séjournent pas dans un État membre, mais qui y sont légalement présents, aux fins d'un fonctionnement correct et à part entière du marché intérieur. En effet, on ne peut ignorer que la plupart de ces séjours de courte durée sont effectués pour des raisons de tourisme, d'affaires, d'études, de santé, etc. Pour cette raison, une approche qui associerait la question du droit de voyager uniquement à l'immigration apparaîtrait pour le moins réductrice. D'autant plus que le règlement «Visa» impose l'obligation du visa à un grand nombre de pays tiers qui ne sont pas des pays d'émigration (il suffit de penser aux pays du Golfe).

6. Base juridique

6.1. Il ressort de manière évidente des considérations développées ci-dessus que la directive a pour but la réalisation des objectifs contenus dans l'article 7 A du Traité CE.

6.2. Aussi le Comité partage-t-il le choix de l'article 100, proposé par la Commission, comme base juridique pour la directive.

6.3. Il serait faux de croire que le fait que la directive tienne compte des solutions adoptées pour les mesures d'accompagnement relevant du titre VI du Traité sur l'UE signifie que ses effets dépassent le cadre du Traité CE et les compétences de la Communauté. Aussi le Comité se déclare-t-il opposé à toute tentative de combiner les instruments (premier et troisième piliers).

7. Observations et propositions

7.1. La proposition de directive prévoit - tant pour les ressortissants des pays tiers séjournant dans un État membre que pour les autres ressortissants -, entre autres conditions nécessaires pour pouvoir bénéficier du droit de voyager, celle de disposer des moyens d'existence suffisants, tant pour la durée du séjour ou du transit que pour le retour dans l'État membre de départ ou pour le voyage vers un pays tiers. Le Comité exprime des doutes quant à la manière dont cette question est traitée dans les propositions de directive, notamment en ce qui concerne ses conséquences pratiques.

7.1.1. En effet, dans le cas de ressortissants séjournant légalement dans un État membre, le Comité estime que, par analogie avec le droit communautaire, le titre de séjour en soi doit donner le droit de voyager, sans que ce droit soit subordonné juridiquement à des conditions particulières, telles que la nécessité de disposer de moyens d'existence suffisants ().

7.1.2. Dans le cas des ressortissants de pays tiers ne séjournant pas dans un État membre, ceux-ci sont déjà soumis à la condition de disposer de moyens d'existence suffisants dès le moment de leur première entrée dans la Communauté, en même temps que le visa: cette obligation, prévue dès à présent par les réglementations nationales, le sera demain dans la Convention «Frontières extérieures». En effet, outre les modalités de séjour déclarées, ces ressortissants doivent prouver lors du franchissement des frontières extérieures qu'ils «disposent des moyens d'existence suffisants, tant pour la durée du séjour ou du transit envisagé que pour le retour dans le pays d'origine ou le voyage vers un pays tiers dans lequel leur admission est garantie, ou qu'ils sont en mesure d'obtenir légalement ces moyens» (). Il est évident que cette condition doit être considérée comme déjà satisfaite et que, par conséquent, il n'est plus nécessaire de l'imposer à nouveau pour les déplacements intracommunautaires.

7.1.3. Il est évidemment toujours possible que le ressortissant d'un pays tiers exerçant le droit de voyager vienne par la suite, pour une raison ou pour une autre, à manquer de moyens d'existence. Dans une telle éventualité, les États membres doivent être protégés en ce sens que le citoyen considéré ne doit pas pouvoir recourir à l'aide sociale. Par ailleurs, il n'est pas possible de multiplier les contrôles de police, ce qui limiterait l'exercice du droit de voyager, simplement parce que le citoyen venant à manquer de moyens d'existence est supposé pouvoir se les procurer par des moyens illégaux.

7.1.4. En outre, si l'on considère que, pour la plupart des États membres signataires de l'accord de Schengen, les contrôles aux frontières intérieures ont déjà été supprimés et que cette suppression s'étendra à l'avenir à tous les États membres, on peut en déduire que la condition à laquelle la proposition de directive soumet l'exercice du droit de voyager pour les citoyens des pays tiers - titulaires d'un titre de séjour ou non - ne pourra être vérifiée que par des contrôles effectués à l'intérieur du territoire des États membres. Cela revient à confier aux forces de l'ordre la tâche d'intensifier les contrôles sur les personnes, ce qui serait difficile dans certains États membres où ces mêmes forces ne disposent pas pour l'instant de tels pouvoirs et où la proposition visant à les instaurer ne serait de manière générale pas acceptable. Ce serait également illogique, les contrôles aux frontières qui sont actuellement supprimés seraient simplement remplacés par des contrôles intérieurs. Or, dans la mesure où de tels contrôles ne pourraient être effectués à l'aide de méthodes objectives, ils porteraient sur les personnes qui, de par leur apparence, ne sembleraient pas être des citoyens nationaux. Ce dispositif prendrait ainsi des allures de discrimination raciale dont finiraient par faire les frais les ressortissants de l'Union appartenant à des minorités raciales, voire présentant des traits somatiques différents de ceux de la majorité de la population. Tout cela serait en contradiction avec les efforts que la Communauté déploie depuis des années pour combattre, également dans les administrations publiques, tous les comportements pouvant traduire une discrimination raciale (). À ce propos, le Comité saisit la présente occasion pour demander à la Commission et au Conseil de contrôler avec soin, dans le cadre de la lutte contre le racisme et la xénophobie, la diffusion de formes de contrôle, pas toujours pertinentes, qui se concentrent sur les minorités ethniques et raciales et sur les immigrés.

7.1.5. D'après ce qui précède, il apparaît que le Comité est d'accord avec le principe que le ressortissant d'un pays tiers exerçant le droit de voyager soit tenu d'avoir à sa disposition ou de se procurer légalement les moyens d'existence suffisants pour son séjour et ses déplacements. Toutefois, le Comité ne pense pas que cette condition doive être assortie de l'obligation d'en fournir la preuve à tout moment, car cela impliquerait une intensification des contrôles de police qui finirait d'une part par limiter le droit de voyager et d'autre part par prendre inévitablement des connotations de discrimination raciale. Pour ces différentes raisons, le Comité propose de supprimer le second tiret du paragraphe 1 de l'article 3, ainsi que les références correspondantes figurant aux paragraphes 1 et 2 de l'article 4 de la proposition de directive. Il propose en revanche l'insertion d'un nouvel article ainsi rédigé: «Les ressortissants des pays tiers exerçant le droit de voyager sont tenus soit de disposer des moyens d'existence suffisants, tant pour la durée du séjour ou du transit envisagé que pour le retour dans l'État membre ayant délivré le titre de séjour ou pour le voyage vers un pays tiers dans lequel leur admission est garantie, soit d'être en mesure d'obtenir légalement ces moyens. Dès lors, le droit de voyager ne donne pas le droit de demander l'aide sociale de l'État membre sur le territoire duquel le voyage s'effectue.»

7.2. Le Comité est d'accord avec la Commission quant aux raisons qui l'ont conduites à ne pas reprendre servilement dans la directive à l'examen la disposition prévue par le projet de convention (Frontières extérieures) concernant la validité résiduelle du titre de séjour, qui doit être supérieure à quatre mois au moment de l'entrée ().

7.3. Le Comité souhaite attirer l'attention de la Commission et du Conseil sur le cas des ressortissants de pays tiers séjournant dans les États liés par un accord d'association relatif à l'Espace économique européen. Selon la logique de l'extension du marché intérieur à l'EEE, le droit de voyager à l'intérieur de la Communauté devrait être étendu également à ces ressortissants, d'autant plus qu'ils ont déjà le droit de traverser les frontières de certains États membres ().

7.4. Le Comité est d'accord avec l'idée que soit prévue, dans le cadre du droit de voyager pour les ressortissants des pays tiers, l'expulsion en cas d'irrégularité en ce qui concerne la condition de la possession d'un titre de séjour ou d'un visa, si celui-ci est exigé.

7.5. Le Comité est également d'accord avec les dispositions (article 3, paragraphe 3, et article 4, paragraphe 5) qui prévoient l'expulsion des ressortissants de pays tiers constituant une menace pour l'ordre public. Le Comité demande toutefois que lors de l'adoption d'une telle mesure, on se conforme à la notion de «menace pour l'ordre public» définie par les dispositions de la directive 64/221, telles qu'interprétées par la Cour de justice ().

7.6. Le Comité demande en outre que, pour tous les cas d'expulsion qu'elle prévoit, la directive garantisse explicitement le droit du citoyen frappé par une telle mesure d'intenter une action en justice et de se faire représenter légalement, comme le prévoient les conventions internationales () et par analogie avec les dispositions de la directive 64/221. Le recours pourrait, à la demande de l'intéressé, avoir force suspensive.

7.7. Le Comité apprécie que la Commission n'ait pas introduit dans la proposition de directive l'obligation pour les personnes exerçant le droit de voyager de signaler leur présence dans le territoire de l'État membre où ils se rendent, à la différence de ce que prévoit la convention d'application de l'accord de Schengen. S'agissant de l'article 5 de la proposition de directive, le Comité souhaite que l'on parvienne au plus vite à harmoniser au niveau communautaire les dispositions en la matière, y compris celles concernant les citoyens des États membres.

8. Conclusions

8.1. À la lumière des considérations et des observations développées ci-dessus, le Comité rend un avis favorable à la proposition de directive. Il demande cependant qu'y soient apportées les modifications indiquées aux paragraphes précédents.

8.2. Le Comité estime que la directive à l'examen doit être approuvée indépendamment de celle relative à la suppression des contrôles aux frontières intérieures. En effet, comme on l'a déjà dit, le droit de voyager peut s'exercer, que les contrôles soient supprimés ou maintenus. Par ailleurs, du fait de l'accord de Schengen, à l'heure actuelle les deux cas existent simultanément à l'intérieur de la Communauté.

8.3. Le Comité considère en outre que la directive peut être approuvée sans attendre l'adoption de mesures d'accompagnement relatives au franchissement des frontières extérieures. Il estime que la directive proposée peut entrer en vigueur sans retard en ce qui concerne les ressortissants de pays tiers résidant légalement dans la Communauté, il convient en revanche de retarder son applicabilité aux personnes qui se rendent en visite dans l'Union européenne jusqu'à ce qu'aient été adoptées et que soient entrées en vigueur les mesures connexes relatives au franchissement des frontières extérieures.

8.4. Aussi le Comité recommande-t-il au Conseil, moyennant les réserves formulées ci-dessus en ce qui concerne son entrée en vigueur, d'approuver le plus rapidement possible la proposition de directive, de manière à ne pas aggraver le retard avec lequel la Communauté s'apprête à combler une lacune grave dans l'achèvement du marché intérieur et dans la garantie d'un droit imprescriptible, comme l'est celui de voyager.

Fait à Bruxelles, le 28 février 1996.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 306 du 17. 11. 1995, p. 5.

() JO n° C 159 du 17. 6. 1991, p. 12.

() JO n° C 339 du 31. 12. 1991.

() JO n° C 183 du 15. 7. 1991, p. 473.

() Doc. SEC(91) 1855 final.

() Résolution A3-0284/92; JO n° C 337 du 21. 12. 1992, p. 211.

() Résolution A4-0169/95; JO n° ... (pas encore publié). Le paragraphe 40 est formulé ainsi: «souhaite vivement qu'une priorité soit accordée au renforcement de la situation juridique des ressortissants de pays tiers qui résident régulièrement dans un des États membres; réitère son point de vue que la liberté de circulation dans l'Union doit être garantie à toute personne résidant régulièrement dans un État membre, indépendamment de son origine, de sa nationalité, de sa religion et de la couleur de sa peau; demande à la Commission de présenter avant le 1er janvier 1996 des propositions dans ce sens ainsi qu'un inventaire des dispositions législatives qui discriminent ces ressortissants de pays tiers par rapport aux citoyens de l'Union et des possibilités permettant de leur octroyer l'accès à la citoyenneté européenne».

() Doc. COM(94) 23 final.

() JO n° C 148 du 30. 5. 1994.

() Les dispositions actuelles d'application du Traité CE en matière de libre circulation des personnes soumettent l'exercice du droit de voyager des bénéficiaires du droit communautaire à la présentation - lors du franchissement des frontières d'un État membre - d'un titre d'identité valable. Ces dispositions n'affectent cependant pas le droit de voyager, dans la mesure où elles ne confèrent aucun pouvoir discrétionnaire aux autorités de l'État membre en question, contrairement à ce qui se passe dans le cas d'un grand nombre de ressortissants de pays tiers, auxquels un visa peut être accordé ou non.

() La déclaration des droits de l'homme de 1948, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, ainsi que le Protocole n° 4 de la Convention européenne des droits de l'homme proclament le droit de l'individu de quitter un pays, y compris le sien, et de retourner dans son pays. L'obligation d'accueillir un ressortissant étranger n'est indiquée, par la Déclaration et par des conventions adoptées ultérieurement par les Nations unies, que pour les demandeurs d'asile. Dans le document final de la Conférence de Vienne de la CSCE (janvier 1989), les États participants, en réaffirmant les droits en question, se sont engagés à n'utiliser qu'à titre exceptionnel leur faculté de limiter cette liberté de mouvement et à faire en sorte que leurs politiques en matière d'entrée favorisent les contacts entre les personnes (rencontres familiales, mariages, etc.).

Même si, dans le cadre des instruments mentionnés ci-dessus, les dispositions juridiquement contraignantes ne suffisent pas à donner une définition complète du droit de voyager, elles font néanmoins ressortir les qualités qui en font un droit de l'homme.

() Compte tenu des compétences que détient la Communauté sur l'ensemble des territoires des États membres, le droit de voyager à l'intérieur de celle-ci peut être assimilé au droit - sanctionné par les conventions internationales citées à la note précédente - de toute personne se trouvant légalement sur le territoire d'un État d'y circuler librement.

() Règlement (CE) n° 231/95 du Conseil, du 25. 9. 1995, JO n° L 234 du 3. 10. 1995, p. 1, déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres.

() Proposition de décision, sur la base de l'article K.3 du Traité sur l'Union européenne, établissant la convention sur le franchissement des frontières extérieures des États membres (doc. COM(93) 684 final) - présentée par la Commission le 10. 12. 1993; JO n° C 11 du 15. 1. 1994, p. 6.

() Convention déterminant l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans un État membre de la Communauté (Conseil européen de Dublin, du 15. 6. 1990): cf. Bulletin CE 6-1990. On attend pour l'heure les dernières ratifications.

() Document non publié.

() JO n° C 393 du 31. 12. 1994.

() Dans son rapport présenté au Conseil de Cannes, la commission consultative «Racisme et xénophobie» propose que le Conseil: accorde le droit de circuler librement à l'intérieur de l'Union aux citoyens n'appartenant pas à l'Union européenne qui résident légalement sur le territoire d'un État membre ou qui détiennent un titre attestant de la qualité de résident.

() Intégrer dans le domaine d'application du droit communautaire le groupe de citoyens originaires d'autres pays, qui n'ont pas la nationalité d'un des États membres et qui résident de manière permanente sur le territoire d'un des États membres, constituerait une démarche logique vers l'achèvement du marché intérieur. Il n'est pas cohérent que des personnes qui prennent part au processus économique de la Communauté, en qualité soit de consommateurs, soit de prestataires de services, se trouvent écartées du droit communautaire. Cela semble être en conflit avec le principe de libre circulation des personnes et des biens. (Chapitre III, paragraphe 6, du rapport mentionné à la note n° 1.)

() «Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, peut étendre le bénéfice des dispositions du présent chapitre aux prestataires de services ressortissants d'un État tiers et établis à l'intérieur de la Communauté». Il convient de noter que, jusqu'à présent, cet article n'a pas encore reçu d'application pratique.

() Arrêt de la Cour du 31. 1. 1984, procès groupés 286/82 et 26/83, G. Luisi et G. Carlone contre ministère du Trésor - recueil 1984, p. 403 - paragraphe 16.

() Le règlement «Visa» prévoit, d'une part, une liste négative (pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation du visa pour l'entrée dans tous les États membres) et, de l'autre, la faculté pour les États membres de soumettre à l'obligation du visa également les ressortissants de pays tiers ne figurant pas sur la liste négative.

() Pour certaines catégories de citoyens communautaires (retraités, titulaires de rentes et autres personnes inactives), la justification des moyens d'existence est prévue, mais seulement pour exercer le droit de séjourner et non celui de voyager.

() Convention «Frontières extérieures», article 7, e) - JO n° C 11 du 15. 1. 1994.

() Dans sa Résolution sur le racisme, la xénophobie et l'antisémitisme du 27. 4. 1995, le Parlement européen invite les États membres à former les travailleurs sociaux, ainsi que les agents de la police et de la justice à traiter les minorités présentes dans l'Union européenne d'une manière respectueuse de la dignité humaine et à adopter des dispositions faisant obstacle aux infractions (B4 - 0731/95, paragraphe 10) - JO n° C 126 du 22. 5. 1995, p. 76.

() Cf. paragraphe 33 du rapport de la Commission qui prévoit la proposition de directive (doc. COM(95) 346 final).

() Il existe déjà des accords particuliers entre pays scandinaves au sujet de la libre circulation des personnes.

() Directive du Conseil n° 64/221 du 25. 2. 1964, JO n° L 56 du 4. 4. 1964.

La Cour exclut que la notion d'ordre public soit «déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de la Communauté». Elle affirme en outre que cette notion «suppose, en tout cas, l'existence, en dehors du trouble pour l'ordre social que constitue toute infraction à la loi, d'une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société».

Les États membres devraient évaluer la réalité et la gravité des menaces en se fondant sur les critères de justesse et de proportionnalité, de manière à éviter que des infractions mineures puissent avoir des conséquences graves, telles que l'expulsion.

(Arrêt du 4. 12. 1974, affaire 41-74, Van Duyn, in Recueil 1974, p. 1337; arrêt du 26. 2. 1975, affaire 67/74, Bonsignore, in Recueil 1975, p. 297; arrêt du 28. 10. 1975, affaire 36/75, Rutili, in Recueil 1975, p. 1219; arrêt du 27. 10. 1977, affaire 30/77, Bouchereau, in Recueil 1977, p. 1999).

() Cf. article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (Nations unies, 16. 12. 1966).