Avis du Comité économique et social sur "La société civile organisée et la gouvernance européenne - contribution du Comité à l'élaboration du Livre blanc"

(2001/C 193/21)

Lors de sa session plénière du 19 octobre 2000, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur "La société civile organisée et la gouvernance européenne - contribution du Comité à l'élaboration du Livre blanc" et conformément aux dispositions de l'article 11, paragraphe 4, et de l'article 19, paragraphe 1 de son Règlement intérieur, de constituer un sous-comité pour préparer les travaux en la matière.

Le sous-comité a adopté son projet d'avis le 4 avril 2001 (rapporteuse: Mme Sigmund, corapporteur: M. Rodríguez García-Caro).

Lors de sa 381e session plénière des 25 et 26 avril 2001 (séance du 25 avril 2001), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 84 voix pour, 2 voix contre et 5 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le processus d'unification européenne a été mis en marche par Robert Schuman, il y a plus de 50 ans, en tant qu'initiative pour la paix; l'accent a d'abord été mis sur des mesures économiques, complétées ultérieurement par l'aspect social. Mais cette intégration européenne a toujours été caractérisée par une dimension politique. Celle-ci nécessite le développement des structures de décision européennes existantes, et éventuellement l'introduction de nouvelles structures, d'autant plus qu'une adaptation est également requise dans la perspective de l'élargissement de l'Union. La Commission réagit à cette exigence dans le cadre de ses quatre priorités stratégiques pour les années 2000 à 2005 en élaborant un Livre blanc sur la "gouvernance" de l'Union européenne. Dans le cadre de ce Livre blanc, un document de travail(1), qui doit viser à "encadrer un processus dynamique d'échanges, ouvert et interactif", a été élaboré.

1.1.1. Le 28 mars dernier, le Collège des Commissaires a débattu d'un document sur "Les orientations possibles de la gouvernance européenne", document préparatoire au Livre blanc "Pour une gouvernance démocratique".

Le Comité constate que ce document contribue à une clarification et à une rationalisation des thématiques traitées dans le document de travail, lesquelles se concrétisent maintenant dans quatre grandes orientations:

- comprendre le sens de l'Europe;

- le défi de la participation et de l'efficacité;

- la tension entre décentralisation et unité européenne;

- sélectivité, subsidiarité et proportionnalité.

1.2. Le présent avis constitue la contribution du Comité à la préparation du Livre blanc de la Commission. Le Comité a déjà souligné par le passé que l'un des grands défis de la gouvernance européenne consisterait à garantir la participation efficace de la société civile organisée. Il se concentre dès lors sur ce thème, qui est à la fois le fil conducteur du document de la Commission et du débat actuel. Le Comité estime qu'au stade actuel des travaux, où il est avant tout question de principes et de procédures, il peut, par des analyses et des propositions dans ce domaine, apporter la meilleure des contributions à l'initiative de la Commission. L'adoption de la version définitive du Livre blanc est prévue en juillet 2001. Le Comité a également l'intention de rendre un avis sur ce Livre blanc.

1.2.1. Le Comité est convaincu qu'en tant que représentant de la société civile organisée(2) au sein du système politique et institutionnel de l'Union, et grâce à son expérience et à sa méthode de travail, il peut apporter une valeur ajoutée aux travaux de la Commission.

1.2.2. Le Comité est convaincu que la mise en oeuvre effective d'un nouveau concept précisant comment l'Europe doit être gouvernée et administrée doit s'accompagner d'une réforme institutionnelle appropriée. Il s'est donc efforcé, dans son propre domaine, de lancer les réformes adéquates pour adapter ses méthodes de travail aux exigences actuelles et les rendre plus flexibles. Au début de son mandat, le Président du Comité a défini un programme de travail comptant huit objectifs principaux; une commission procède actuellement à une révision du Règlement intérieur et un groupe ad hoc prépare des propositions concrètes pour permettre au Comité d'assumer au mieux son rôle de représentant institutionnel de la société civile organisée au niveau européen.

1.3. Anticipant sur le débat relatif à la future gouvernance de l'Union, le Comité, dans des avis adoptés au cours des deux dernières années, a examiné de manière approfondie "le rôle de la société civile et sa contribution à la construction européenne"(3), "la Conférence intergouvernementale 2000 - le rôle du Comité économique et social européen"(4), "la Commission et les organisations non gouvernementales: le renforcement du partenariat"(5) et les "objectifs stratégiques 2000-2005"(6).

1.4. Les propositions du Comité relatives à la "simplification de la réglementation au sein du Marché unique"(7) ainsi que son code de conduite en matière de simplification sont des exemples pratiques de la manière dont le Comité, en tant que représentant institutionnel de la société civile organisée, contribue à la réforme de la gouvernance européenne.

2. Observations générales sur la notion de gouvernance

2.1. Bien que l'acception actuelle du terme "gouvernance" soit sur le point de s'assurer une place de choix dans le vocabulaire politique moderne, une définition plus précise semble utile. Calame et Talmant proposent la définition suivante: "La gouvernance, c'est la capacité des sociétés humaines à se doter de systèmes de représentation, d'institutions, de processus, de corps sociaux, pour se gérer elles-mêmes dans un mouvement volontaire. Cette capacité de conscience (le mouvement volontaire), d'organisation (les institutions, les corps sociaux), de conceptualisation (les systèmes de représentation), d'adaptation à de nouvelles situations est une caractéristique des sociétés humaines"(8).

2.1.1. Selon le document de travail de la Commission, la gouvernance désigne "l'ensemble des règles, processus et comportements touchant à la qualité de l'exercice des pouvoirs au plan européen, en particulier la responsabilité, la lisibilité, la transparence, la cohérence, l'efficience et l'effectivité".

2.1.2. M. Busquin, membre de la Commission européenne, dans son discours prononcé le 18 septembre 2000 à Santander, en a donné une définition brève et percutante: "La gouvernance est l'administration de la chose publique par l'interaction des autorités politiques traditionnelles et de la 'société civile': acteurs privés, organisations publiques, citoyens"(9).

2.2. Le titre du document de travail, "Approfondir la démocratie dans l'Union européenne", décrit à la fois la fin et les moyens de l'initiative et n'aborde que de manière implicite le "déficit démocratique" souvent reproché à l'action publique de l'Union européenne.

2.2.1. Le Comité ne souhaite pas aborder dans le présent avis la question du "déficit démocratique" qui pourrait résulter d'un déséquilibre entre les pouvoirs législatif et exécutif au niveau communautaire ou de la difficulté à structurer la participation de la société civile organisée à la formation des décisions et des politiques - problématique qui sera traitée ultérieurement dans l'avis. Par contre, Il entend insister sur le fait que la démocratie se rapporte toujours à un sujet collectif se considérant comme tel(10). Mais peut-on supposer une telle identité collective au niveau européen? Au niveau national, cette identité est le "Demos", ou peuple; au niveau européen, l'on a plutôt affaire à la somme (ou la synthèse) de plusieurs critères d'identité, qui, dans leur ensemble, reposent sur des valeurs communes(11). L'identité collective européenne peut aussi être constituée de communautés de communication, d'expérience et de mémoire. Mais l'Union européenne n'est pas une communauté de communication, n'est guère une communauté de mémoire et n'est que de manière très limitée une communauté d'expérience(12). À cet égard, il serait plus adéquat de parler d'un déficit de conscience européenne(13).

2.2.2. La conscience européenne sera certainement renforcée lorsque grâce à l'euro, les citoyens européens des 12 États y participant actuellement seront liés, dans leur vie quotidienne, par l'utilisation d'une monnaie commune. Un autre instrument très important de la construction d'une identité européenne serait une Charte européenne des droits fondamentaux qui soit contraignante, comme l'a indiqué le Comité dans son avis en la matière(14).

2.2.3. Le Comité souhaite ainsi souligner que la distance entre les citoyens européens et Bruxelles n'est pas uniquement un problème quantitatif d'éloignement, mais surtout un problème qualitatif d'expériences vécues, qu'il convient de traiter, d'une part, par un travail concret de persuasion et, d'autre part, par la création de réelles possibilités de participation. L'information ne peut pas rester plus longtemps une voie à sens unique, mais doit être élargie à la communication, au sein de laquelle le citoyen ne serait plus le destinataire passif d'informations qui sont pour lui incompréhensibles. Aussi longtemps que l'individu pensera que les décisions le concernant sont prises loin de lui et selon des procédures obscures, on peut comprendre que son intérêt ne cesse de diminuer et se transforme parfois en rejet. Le citoyen doit avoir des possibilités appropriées d'interaction, de participation. Cela s'applique tant au niveau européen qu'à celui des États membres. Bref, la "proximité du citoyen" doit devenir une caractéristique essentielle des actions de l'Union. Cela signifie aussi qu'il faut continuellement s'assurer de la cohérence et de la clarté des politiques communautaires.

2.2.4. Dans ce contexte, la méthode de coordination ouverte utilisée après le sommet de Lisbonne dans le cadre de la mise en oeuvre de certaines politiques communautaires ouvre des perspectives intéressantes en termes d'implication accrue des organisations de la société civile. Par exemple, l'utilisation de cette méthode dans le cadre du programme de lutte contre l'exclusion sociale suppose la participation active tant des administrations dans les États membres que des organisations de la société civile et des autres acteurs concernés, et ce du niveau local au niveau européen. Le Comité veillera avec soin à ce que soit réellement assurée, dans le cadre de la méthode de coordination ouverte, la participation des organisations de la société civile concernées par les politiques en question.

3. Orientations pour une réforme des modes de gouvernance européenne

3.1. La notion de gouvernance de la Commission implique de relever un défi de taille: renforcer et développer la conscience européenne, et veiller ainsi à ce que l'activité et les décisions des institutions européennes soient plus proches du citoyen. Cette notion offre l'occasion d'associer davantage et de manière judicieuse les citoyens aux efforts communs de construction par le biais de l'information, de la coopération et de la participation, grâce à des mesures harmonieuses et/ou complémentaires, et de contribuer à ce que cette conscience européenne se développe à partir de la racine, des citoyens eux-mêmes. Le Comité, en tant que "pont entre l'Europe et ses citoyens", est en tout cas prêt à jouer un rôle essentiel dans la mise en oeuvre de cette notion.

3.2. La gouvernance est définie à juste titre comme une "culture de gouvernement et d'administration", supposant un consensus sur un certain nombre de notions, principes, règles et procédures. Le Comité estime donc utile, dans le cadre du présent avis, d'examiner brièvement quatre concepts essentiels auxquels il est sans cesse fait référence dans le contexte des nouvelles formes de gouvernance.

3.3. La légitimation: l'action légitime, c'est-à-dire autorisée dans le cadre d'une mission, a toujours plusieurs points de repère, celui du mandant, celui de la mission et celui de l'objectif de la mission. Si la mission consiste à arrêter des lois, le moyen de légitimation approprié est l'élection au sens de la démocratie représentative(15). Par contre, s'il s'agit d'intervenir en tant que représentant d'un groupe d'intérêts, grâce à son expertise, dans le processus de formation de l'opinion dans le cadre d'un processus politique, la nomination constitue une base de légitimation adéquate. Les membres du Comité, en raison à la fois du processus de leur nomination, de leur expertise et de leur enracinement dans la société civile organisée des États membres, peuvent légitimement exercer des droits de participation dans le système européen à plusieurs niveaux.

3.3.1. Le "modèle européen de démocratie" se composera en grande partie, mais pas exclusivement, des caractéristiques de la démocratie participative, se présentant sous la forme d'un modèle de coopération et laissant de la marge pour organiser de nouvelles formes de participation, tout en conservant une partie des caractéristiques de la démocratie représentative. Ce système politique européen repose sur des structures relativement récentes et est donc dans l'ensemble plus accessible que la plupart des systèmes des États membres. Dans ce contexte, la gouvernance européenne doit avant tout assurer la représentation efficace des intérêts des citoyens par l'octroi de droits concrets de participation à leurs représentants, en améliorant, et en modifiant si nécessaire la collaboration entre les institutions existantes afin de garantir une transparence, une efficacité et une obligation accrue de rendre compte.

3.4. La participation est la possibilité d'intervenir activement dans un processus de formation de l'opinion et de prise de décision reposant sur des principes démocratiques. Cette opportunité doit donc déjà exister lors de l'identification du problème et/ou de la nécessité de le résoudre. La condition fondamentale et la base de légitimation du droit de participation est en tout cas une représentativité suffisante des représentants de la société civile. Le Comité s'est penché précédemment sur cette question(16) et répète que la représentativité quantitative doit également s'accompagner d'une représentativité qualitative, c'est-à-dire la capacité de participer avec compétence et de manière constructive au processus de formation de l'opinion et de prise de décision, grâce à une structure organisationnelle et à une expertise appropriées.

3.4.1. Selon le Comité, les institutions européennes devraient vérifier la représentativité des organisations de la société civile qu'elles consultent. La Commission s'est déjà penchée sur la question des critères de représentativité(17). L'expérience a montré qu'il convient également de tenir compte de la diversité des États membres lors de l'application de ces critères. Toute organisation devrait satisfaire à certains critères pour avoir un droit de participation reconnu au niveau européen. Le Comité propose les critères de représentativité suivants:

L'organisation doit:

- être dotée d'une structure durable au niveau européen;

- garantir un accès direct à l'expertise de ses membres et, partant, des consultations rapides et constructives;

- représenter des intérêts généraux, conformes aux intérêts de la société européenne;

- être composée d'organisations qui, au niveau de leurs États membres respectifs, sont considérées comme représentatives des intérêts qu'elles défendent;

- disposer d'organisations la représentant dans la grande majorité des États membres de l'UE;

- prévoir une obligation de rendre compte aux membres de l'organisation;

- disposer d'un mandat de représentation et d'action au niveau européen;

- être indépendante et ne pas être soumise à des directives provenant de l'extérieur.

3.5. Consultation: le Comité soutient toutes les initiatives permettant à toutes les parties concernées par une mesure de s'exprimer le plus tôt possible. Cependant, le document de la Commission n'aborde pas la pratique, largement répandue au sein de la Commission, de création de comités, en particulier de comités consultatifs et de groupes d'experts, dont le nombre ne cesse de croître(18).

3.5.1. La création de ces comités consultatifs et groupes d'experts doit être appréciée au regard de l'objectif d'efficience que la Commission a elle-même formulé, l'efficience institutionnelle étant la capacité à remplir chaque tâche avec les moyens appropriés, dans le délai approprié et avec un bon rapport coût/résultat(19). Cet objectif apparaît d'autant plus important que l'on peut estimer le nombre de ces comités et groupes à 600(20), bien que les données à ce sujet soient incomplètes.

3.5.2. Le Comité constate que, aussi légitime que puisse être le recours à des experts, la légitimité des décisions et des choix n'en est pas accrue pour autant même si cette expertise contribue à ce que ces décisions et ces choix soient techniquement mieux fondés. Le Comité reconnaît donc la nécessité d'expertises extérieures pour certaines activités de la Commission, mais fait remarquer que dans ces cas-là, l'étape importante de la "formation de la politique" se déroulait en dehors de tout contrôle et sans participation légitime. Le Comité suggère dès lors de reconsidérer la mise en place d'autres comités, dans l'intérêt des principes de transparence, d'efficience et d'obligation de rendre compte, prônés par la Commission elle-même. Dans leur forme actuelle, ces comités posent des problèmes en termes d'efficacité de gestion, de transparence et de légitimité.

3.5.3. En outre, dans son document de travail, la Commission précise que des consultations plus précoces et plus étendues ne doivent pas alourdir ni complexifier le processus de décision; elle préconise par ailleurs la consultation jusqu'au niveau le plus bas, c'est-à-dire le niveau local, voire sous le niveau d'organisation de la société civile, c'est-à-dire le citoyen. Il reste à savoir si les nouvelles technologies de l'information qu'elle propose comme ébauche de solution pourront résoudre le problème et si une telle "démocratie électronique" est effectivement fonctionnelle.

3.6. De manière simplifiée, la subsidiarité signifie que le niveau de décision le plus à même de résoudre un problème devrait être compétent. Souvent, la subsidiarité et la proximité du citoyen sont considérées comme des termes équivalents. Les notions de "niveau de décision" et de "proximité du citoyen" laissent toutefois supposer, à tort, que la subsidiarité ne repose que sur des critères verticaux, c'est-à-dire hiérarchiques et territoriaux. L'idée fondamentale qui sous-tend cette classification est l'efficacité découlant de la proximité particulière par rapport à un problème; cette proximité n'est toutefois pas exclusivement déterminée par des critères territoriaux, mais repose également sur des critères fonctionnels. Le choix des acteurs de la participation doit donc également tenir compte, au sens du paragraphe 3.4, de la subsidiarité fonctionnelle, qui découle d'une compétence dans un domaine particulier. Les notions de subsidiarité fonctionnelle et de subsidiarité territoriale sont complémentaires l'une de l'autre et sont - chacune en particulier - garantes d'une proximité accrue du citoyen et d'une plus grande efficacité. En effet, le principe de subsidiarité ne signifie pas seulement une redistribution du pouvoir de décision, mais aussi - et peut-être surtout - la redistribution d'une responsabilité partagée entre les institutions et les acteurs de la société civile organisée, à tous les niveaux. L'idée de réseau interactif inhérente au concept de gouvernance correspond en outre tout à fait à ce double aspect de la subsidiarité.

4. Le Comité économique et social européen dans le cadre de la gouvernance européenne

4.1. Le Comité constitue à la fois une enceinte de dialogue et la plate-forme institutionnelle qui permet aux représentants des organisations économiques, sociales et civiques des États membres d'être partie intégrante du processus décisionnel communautaire. En raison du rôle qui lui est assigné par les traités, ainsi que par sa composition et l'expertise de ses membres, le Comité, dans l'ensemble institutionnel communautaire, est un lieu privilégié de représentation, d'information et d'expression de la société civile organisée et donc un pont essentiel entre l'Europe et les citoyens complémentaire à la représentation politique des citoyens qu'assure le Parlement européen et à celle des collectivités locales et régionales par le Comité des régions.

4.1.1. Si sa mission est avant tout d'émettre des avis, le Comité a ainsi progressivement diversifié ses activités dans le but de contribuer à garantir une participation effective de la société civile organisée à la formation de l'opinion et à la prise de décision et de promouvoir une Europe plus proche de ses citoyens.

4.1.2. Le traité de Nice, une fois entré en vigueur, confortera le Comité dans sa fonction de représentant institutionnel, au niveau communautaire, des forces vives de la société civile organisée. Ce traité offrira au Comité une opportunité supplémentaire de faire jouer pleinement son rôle de relais entre l'Europe et la société civile organisée et comme forum permanent et structuré de dialogue et de concertation au niveau communautaire. Il constitue ainsi un "élément indispensable" de la gouvernance européenne(21).

4.2. À ce titre, le Comité souligne la nécessité d'associer la société civile organisée de manière plus spécifique et globale à la vie politique. Cela s'applique - tant au sens territorial que fonctionnel de la subsidiarité - à la fois aux différents niveaux territoriaux, à savoir l'État, la région et le niveau local, et aux différents segments fonctionnels de la société civile tels qu'ils sont représentés au sein du Comité. Dans ce contexte, le Comité examinera comment ses membres peuvent renforcer l'acceptation de l'Union dans les États membres, par des activités sur le terrain et avec le soutien de leurs organisations.

4.3. Les avis du Comité sont élaborés selon un processus visant au consensus, conforme au discours de la société civile. Les méthodes de travail du Comité prévoient une procédure "du bas vers le haut" dans laquelle le nombre de participants à la prise de décision s'élargit à chaque étape. L'avis adopté en session plénière fait la synthèse d'opinions peut-être contradictoires au départ, en raison des intérêts différents défendus par les organisations de la société civile représentées au Comité. Au cours de ce processus décisionnel, les membres ont la possibilité d'apporter un complément optimal d'information, ce qui fait souvent évoluer leur propre opinion grâce aux échanges de vues. La valeur ajoutée de ce processus d'élaboration des avis réside dans le fait que chaque membre du Comité peut essayer de parvenir à un consensus sur sa position et évaluer jusqu'à quel point cette position peut également évoluer. Les avis du Comité reflètent donc bien l'opinion de la société civile organisée.

4.3.1. Dans l'intérêt de la transparence prônée par le Comité, ce dernier examinera s'il est possible, et le cas échéant sous quelle forme, de présenter les différentes positions de départ de ses membres.

4.3.2. Le Comité considère que sa fonction consultative ne se limite pas à l'élaboration d'avis, mais s'étend de la reconnaissance du problème jusqu'au stade final préalable à la décision. Cette conception élargie de la participation, qui comprend aussi l'évaluation et la surveillance, s'applique en particulier à certains types de problèmes spécifiques (par exemple, marché intérieur, euro, élargissement, ...).

4.3.3. Citons à titre d'exemple de cette approche globale l'évaluation récente de la nouvelle méthode de coordination ouverte introduite par le sommet de Lisbonne(22). Dans cet avis, le Comité relève que la nouvelle méthode prévoit la participation de l'ensemble de la société civile organisée à la mise en oeuvre de cette stratégie. Il souligne en outre la nécessité pour les pays candidats, et en particulier les représentants de la société civile organisée, de participer au processus dans les plus brefs délais.

4.3.4. Le succès rencontré par les activités de l'Observatoire du marché unique (OMU), créé en 1994 à la demande des institutions communautaires afin de suivre et d'évaluer le fonctionnement du marché unique et, le cas échéant, de proposer des améliorations, témoigne de la valeur ajoutée de l'action du Comité dans ce domaine et de l'utilité de développer ce type d'initiatives. Grâce au réseau interactif d'information rassemblant des données communiquées par les "utilisateurs" du marché unique (appelé Prism - Progress Report on Initiatives in the Single Market), l'OMU est en mesure non seulement d'identifier les obstacles à la réalisation du marché unique, mais également de diffuser les bonnes pratiques, de faciliter la transmission d'information et d'encourager les partenariats(23).

4.4. Le Comité en tant que sismographe du développement sociopolitique: la désignation des membres du CES par les États membres garantit l'ancrage des membres, notamment à travers leur activité professionnelle, dans la vie de leur pays. Ils sont donc particulièrement qualifiés pour pouvoir évaluer l'acceptation des mesures communautaires dans leur pays, mais également pour amener leurs concitoyens à comprendre ces mesures et pour leur expliquer la pertinence de l'Union dans leur vie quotidienne.

4.4.1. La Commission peut tirer parti de cette expérience précieuse du Comité en lui demandant des avis exploratoires avant de prendre des mesures, afin que ses propositions de normes soient conformes aux intérêts des citoyens. Le Comité peut également fournir des informations utiles lorsque les positions défendues par l'Union sur la scène internationale doivent reposer largement sur les opinions de la société civile. De manière plus générale, le Comité peut servir de système d'alerte rapide en surveillant les tendances sociopolitiques et apporter une aide précoce à la prise de mesures judicieuses, avant que des conflits ne surviennent ou menacent de se durcir.

4.5. En particulier, les moyens d'action du Comité sont les suivants:

- Avis sur la base d'une saisine conformément au TCE: de manière générale, les saisines sont transmises trop tard, c'est-à-dire, dans de nombreux cas, alors que la Commission a déjà mené des consultations préalables avec des groupes d'intérêts et qu'un premier processus de formation de l'opinion est déjà terminé. Il existe une relation de cause à effet entre le moment de la saisine du Comité par la Commission et l'efficacité du travail du Comité, autrement dit, plus la saisine du Comité est précoce, plus son action sera efficace, également pour la Commission. Normalement, le Comité devrait déjà être saisi d'une demande d'avis au moment où le besoin d'action et/ou de législation est identifié pour la première fois. Le Comité pourrait alors apporter une contribution judicieuse à l'analyse du problème et de ses solutions et offrir à la Commission une valeur ajoutée optimale. Il devrait cependant être à nouveau consulté à un stade ultérieur du processus décisionnel, par exemple dans le cadre d'une procédure de codécision lorsque de nouvelles positions sont examinées et qu'un avis technique complémentaire apparaît nécessaire;

- avis exploratoires: à la demande d'un autre organe, le Comité procède à des analyses prospectives et élabore des propositions sur un thème précis. Récemment, la Commission a donné suite à deux reprises à la proposition du Comité, qui demandait à être consulté à un stade plus précoce: des avis exploratoires, "Droits de l'homme au travail"(24) et "Vers une stratégie communautaire en matière de santé et sécurité du travail" sont actuellement élaborés par le Comité;

- avis d'initiative: ceux-ci permettent au Comité d'examiner certains thèmes anticipativement - sans être consulté -, de s'exprimer sur des questions de portée générale et de faire connaître son opinion sur des questions d'actualité politiquement importantes.

4.5.1. Le Comité élargit de plus en plus le cercle des participants à ses travaux au-delà de ses membres, ce qui contribue également à sa valorisation en tant que lieu de dialogue et de concertation:

- manifestations publiques: par ces manifestations, le Comité contribue à la création d'un espace public en Europe, afin de débattre non seulement de thèmes essentiellement européens en bénéficiant d'une large participation de la société civile européenne (cf. la "Première convention de la société civile organisée au niveau européen"), mais également de thèmes bien définis (ainsi, chaque année, une journée du consommateur a lieu le 15 mars);

- auditions: celles-ci sont devenues un instrument auquel le Comité recourt de plus en plus souvent, pour permettre, également en cours d'élaboration d'un avis, la participation d'un éventail aussi large que possible d'acteurs de la société civile organisée (et ce, pas uniquement à Bruxelles, mais également dans les États membres) et ainsi prendre en compte dans ses travaux les vues des organisations de la société civile qui ne sont pas représentées au Comité;

4.6. Le Comité et les relations extérieures de l'UE: L'une des priorités du Comité est de promouvoir le développement d'un modèle de démocratie pluraliste et participatif dans les pays candidats et dans d'autres zones géographiques avec lesquelles l'Union européenne entretient des relations structurées, et d'encourager la création de structures appropriées pour la consultation de la société civile dans les pays et zones géographiques en question(25).

4.6.1. Dans le cadre de l'élargissement, le Comité est d'avis qu'il ne suffit pas que les candidats à l'adhésion reprennent l'acquis communautaire, mais qu'il est tout aussi important que les pays candidats créent les structures permettant d'utiliser et de contrôler cet acquis (acquis social).

- Le Comité soutient le processus d'"institution building" dans les pays candidats grâce à des comités consultatifs mixtes(26) et s'efforce d'encourager la création de structures de la société civile analogues à celles existant dans les États membres.

- Il associe progressivement la société civile organisée des pays candidats à ses travaux.

4.7. Le Comité en tant que "point de rencontre de la société civile organisée": le Comité a étudié, dans le cadre de sa "Première convention de la société civile organisée au niveau européen" en octobre 1999, comment il pouvait intégrer dans son processus de communication les parties de la société civile organisée qui ne sont actuellement pas représentées au sein du Comité. Il a présenté des premières propositions dans son avis sur "la Commission et les organisations non gouvernementales: le renforcement du partenariat"(27). Un groupe ad hoc élabore actuellement des propositions de mise en oeuvre concrète en la matière.

4.8. Dans plusieurs avis et déclarations, le Comité s'est efforcé d'indiquer clairement que ce n'est pas en son sein qu'a lieu le dialogue social. Le dialogue social a sa propre base juridique, bien définie et ancrée dans le traité(28), et représente, eu égard aux compétences spécifiques des partenaires sociaux (en particulier, la capacité de conclure des accords contraignants) et à son objectif particulier, une forme particulière de gouvernance de haute qualité. A côté de cela, la participation accrue de la société civile organisée à des projets a donné lieu à certaines formes de discours public qui devraient, selon le Comité, être structurées. Ce dialogue civil est également une forme d'expression de la gouvernance, et selon le Comité, ses objectifs, ses structures, ses procédures et les critères applicables à ses participants devraient être étudiés et définis plus précisément. Le Comité a procédé à une première analyse, avec des ébauches de définitions, dans son avis sur "La Commission et les organisations non gouvernementales: le renforcement du partenariat"(29). Selon cet avis, le dialogue civil devrait en tout état de cause avoir les caractéristiques essentielles suivantes:

- par principe, tous les acteurs de la société civile organisée (et donc également les partenaires sociaux) peuvent participer au dialogue civil;

- le dialogue civil ne remplace pas et ne concurrence pas le dialogue social, dont les participants et leurs compétences sont clairement définis, mais il le complète;

- le dialogue civil peut être conduit uniquement entre les représentants de la société civile organisée, ou entre eux et un organe ou une institution de la Communauté; il peut porter sur des thèmes horizontaux ou verticaux, c'est-à-dire constituer un dialogue général ou aussi sectoriel;

- le dialogue civil doit être doté des structures nécessaires à son fonctionnement; son domaine de compétence essentiel concerne les questions économiques et sociales, à l'exception des domaines couverts dans le cadre du dialogue social(30), mais également l'environnement, la consommation, le développement, les droits de l'homme, la culture et toutes les autres matières importantes pour la société civile dans toutes ses composantes(31);

- les participants au dialogue civil doivent également veiller à faire connaître aux États extérieurs à l'UE, mais plus particulièrement aux pays candidats à l'adhésion, les structures d'organisation et les formes de communication de la société civile organisée. Ces pays doivent également bénéficier d'une aide pour la mise en place et le développement de structures analogues.

Également en ce qui concerne la définition de la société civile organisée participant au dialogue civil, le Comité a déjà effectué un travail de base approfondi(32).

4.8.1. Le dialogue civil pourrait devenir l'instrument clef de la participation dans le cadre du modèle européen de démocratie. Il suit le modèle du discours de la société civile, qui permet l'intégration de contenus normatifs dans ses processus. Il est toutefois essentiel de confirmer que la consultation et la participation sont deux mécanismes participatifs différents, soumis à des conditions différentes.

4.9. Conférence annuelle: le Comité approuve la résolution du Parlement européen du 10 décembre 1996(33), favorable à "... la tenue annuelle d'un débat par la voie d'une session parlementaire spéciale, avec la participation de la Commission et du Conseil, concernant les lignes directrices en matière de politique économique, débat précédé par une conférence préparatoire du Parlement européen avec des représentants du Comité économique et social et du Comité des régions". Cette approche pragmatique de la coopération interinstitutionnelle devrait être étendue à d'autres domaines.

4.10. L'avenir de l'Europe: l'équipe "gouvernance" de la Commission a débuté ses travaux l'été passé et a donc dû se baser sur la situation de fait et de droit d'avant Nice. Les résultats du sommet de Nice ont redéfini les exigences du débat, et outre les thèmes proprement dits, il importe de régler la question des nouvelles structures décisionnelles avant la prochaine conférence intergouvernementale prévue pour 2004. Le Comité est d'avis que cela ne change rien à l'actualité du thème et que bien au contraire, le concept de gouvernance élaboré par la Commission prépare et clarifie de manière essentielle les réflexions futures sur l'avenir de l'Europe.

4.10.1. Il semble d'ores et déjà y avoir un consensus sur la nécessité de créer de meilleurs instruments pour préparer la prochaine conférence intergouvernementale d'une part, et d'autre part sur le fait que la liste des thèmes présentés dans la déclaration sur l'avenir de l'Union n'est pas exhaustive. A ce jour, la Commission et le Parlement européen ont manifesté leur préférence pour la mise en place d'une structure similaire à la convention chargée d'élaborer la Charte européenne des droits fondamentaux.

4.10.2. Le Comité estime que la société civile organisée devrait être pleinement associée à l'ensemble du processus préparatoire à la Conférence intergouvernementale et que sa participation ne doit pas être limitée au seul débat public qui, conformément à la Déclaration relative à l'avenir de l'Union annexée au traité de Nice, doit avoir lieu d'ici au Conseil européen de Laeken. Dans le cadre des travaux de la convention chargée d'élaborer la Charte des droits fondamentaux de l'UE, le Comité a certes pu légitimement faire entendre sa voix, mais il estime qu'il pourrait à l'avenir faire de manière plus efficace encore le lien entre le débat institutionnel et le large discours public s'il était, dans le cadre de ses compétences, pleinement intégré dans la structure qui sera en définitive mise en place.

5. Valoriser le Comité dans le cadre d'une nouvelle gouvernance européenne

5.1. Chaque institution a un rôle à jouer afin que les citoyens européens, au travers des organisations qui les représentent, soient effectivement partie prenante du projet européen et puissent influencer son évolution. Le Comité a déjà reconnu la nécessité qui s'impose à lui, comme aux autres institutions, de s'adapter aux défis auxquels l'Union européenne est confrontée; cela implique toutefois également, et conformément à ce qui été dit dans les paragraphes précédents, que soient établies de nouvelles synergies entre le Comité et les autres institutions dans le cadre d'une amélioration de la gouvernance européenne.

5.2. Dans le discours qu'il a prononcé devant l'Assemblée plénière le 20 octobre 1999, le Président de la Commission européenne, Romano Prodi, a reconnu cette nécessité d'un "nouveau partenariat" entre la Commission et le Comité. Ce nouveau partenariat devrait se concrétiser dans le cadre de l'accord de coopération actuellement en négociation entre la Commission et le Comité.

5.3. Cet accord, qui conduira à la mise en place d'un nouveau cadre de coopération, devrait contribuer au développement de nouvelles formes de partenariat, et à formaliser celles déjà existantes(34), afin de permettre au Comité d'accroître la valeur ajoutée de son action.

5.4. Le Comité suggère la mise en place d'accords analogues avec le Conseil et le Parlement européen qui seuls le mettront en mesure d'assumer efficacement son rôle dans la nouvelle gouvernance européenne, à la fois dans le cadre de sa fonction consultative, comme lieu de dialogue et de concertation et comme relais de la société civile organisée.

5.5. Dans ce contexte, le Comité invite instamment la Commission, le Conseil et le Parlement européen à prendre en considération les propositions et orientations suivantes:

1) Saisine du Comité à un stade aussi précoce que possible: à cet égard, le Comité a déjà fait remarquer qu'une saisine précoce augmente la valeur ajoutée de sa participation aux processus de formation de l'opinion et de prise de décision. Les avis exploratoires et d'initiative constituent des moyens particulièrement efficaces de valoriser la fonction consultative du Comité et l'expertise de ses membres. Le Comité suggère donc à la Commission, au Conseil et au Parlement européen de lui adresser davantage de demandes d'avis exploratoires, non seulement dans le domaine des futures mesures législatives, mais également dans le cadre de la préparation de livres verts, par exemple.

2) Efficacité du rôle consultatif du Comité: dans l'intérêt d'une efficacité optimale du rôle du Comité, ce dernier doit non seulement être saisi au stade le plus précoce possible, mais également être intégré dans l'ensemble du processus décisionnel. Par conséquent, il estime non seulement nécessaire un relevé des propositions du Comité ayant été acceptées, mais il espère également qu'à l'avenir, la Commission, le Conseil et le Parlement motiveront leurs décisions de ne pas retenir une proposition du Comité.

3) Contribution à la mise en place de conditions concrètes pour la coopération entre les institutions européennes et les organisations de la société civile: le Comité propose d'élaborer, conjointement avec les institutions et les organisations de la société civile et sur la base des proposition qu'il a formulées au paragraphe 3.4, un catalogue des critères de représentativité, qui pourrait être le préalable d'une telle coopération. Il est en outre disposé à en assurer la surveillance.

4) Contribution au développement du dialogue civil: le Comité propose de définir plus précisément le dialogue civil, ses structures, ses objectifs et ses procédures, conjointement avec les acteurs de ce dialogue et sur la base des travaux préparatoires qu'il a déjà effectués. Simultanément, le Comité peut être le moteur d'une nouvelle approche pragmatique du dialogue civil.

5) Conférence annuelle: à l'instar du Parlement européen, toutes les institutions devraient envisager l'organisation d'une conférence annuelle sur des thèmes précis.

6) Le rôle du Comité dans le débat sur l'avenir de l'Europe: le Comité estime très important de pouvoir participer le plus tôt possible aux réflexions sur la structure des futurs processus décisionnels, afin de pouvoir y jouer le rôle de lien institutionnel entre le débat interinstitutionnel et le grand débat public sur l'avenir de l'Europe. Dans ce contexte, il a également l'intention d'associer les acteurs de la société civile des pays candidats à ses réflexions sur l'avenir de l'Europe.

6. S'adapter au défi de la nouvelle gouvernance

6.1. En résumé, le Comité approuve l'intention à nouveau confirmée par la Commission de faire en sorte que les processus de participation de la société civile aux décisions législatives ou exécutives soient plus transparents, plus prévisibles et plus structurés.

Pour atteindre cet objectif, la Commission envisage actuellement - entre autres options possibles:

- de mettre l'accent sur l'amélioration du rôle consultatif du Comité et d'élaborer éventuellement des lignes directrices supplémentaires afin d'aider la société civile européenne à se structurer davantage;

- de reconnaître aux acteurs socioéconomiques un rôle de pionniers pour l'élaboration de directives (par exemple, par le biais du développement de nouvelles formes d'autoréglementation et/ou de coréglementation dans le cadre de la hiérarchie des normes).

Eu égard aux idées maîtresses et aux propositions du présent avis, le Comité approuve cette option et est convaincu que la Commission en tiendra compte et la confirmera par écrit lorsqu'elle rédigera son livre blanc.

6.2. Enfin, le Comité répète qu'il est prêt à relever les défis posés par le concept de nouvelle gouvernance et à apporter sa contribution dans le cadre de la réforme des institutions. Son Bureau a décidé en ce sens le 19 décembre 2000 de définir des mesures opérationnelles qui devront permettre au Comité d'assumer encore mieux son rôle de représentant de la société civile organisée auprès des organisations concernées et des institutions communautaires ainsi que son rôle de médiateur entre la société civile organisée et ces instances. A cet égard, le 29 novembre 2000, le Président du Comité avait déjà souligné la nécessité de développer la spécificité du Comité ("corporate identity") vis-à-vis de l'extérieur(35).

Selon le Comité, tout plan stratégique à moyen terme devrait être élaboré en collaboration avec les institutions et les instances européennes représentatives de la société civile organisée.

Le Comité est toutefois convaincu que les initiatives concrètes suivantes permettraient d'accélérer les progrès souhaités par toutes les parties concernées:

1. "Point de rencontre de la société civile organisée": par cette appellation provisoire, le Comité désigne la plateforme interne qu'il créera afin d'entretenir en permanence le dialogue ouvert ainsi que l'échange de vues et d'expériences avec les organisations de la société civile, indépendamment du fait qu'elles soient représentées ou non au sein du Comité. Il apprécierait fortement que les institutions européennes délèguent régulièrement leurs représentants à ces rencontres.

2. Avis exploratoires: il s'agit ici d'un instrument de décentralisation efficace pour la Commission; les analyses de problèmes en suspens, auxquelles procède le Comité à la demande de la Commission, pourraient remplacer les livres verts et alléger concrètement la charge de travail de la Commission.

3. Auditions: l'expérience a montré que les auditions permettent d'améliorer l'expertise du Comité de manière appropriée et qu'elles constituent également un moyen adéquat de se rapprocher davantage du citoyen. Le Comité développera donc cet instrument et en fonction des possibilités, organisera également des auditions dans les différents États membres.

4. Renforcement de la société civile organisée dans les États membres: si nécessaire, le Comité souhaite contribuer au développement des structures du dialogue social et civil dans les États membres. Par conséquent, il intensifiera sa collaboration avec les Conseils économiques et sociaux existants et les institutions analogues dans les États membres. Le Comité préconise et soutient la mise en place d'institutions consultatives représentatives de la Société civile organisée dans les Etats membres qui n'en sont pas encore dotés.

5. Mesures dans le cadre de l'élargissement: le Comité soutient non seulement les pays candidats dans la mise en place de structures consultatives d'après le modèle communautaire(36), mais il associera en outre davantage les organisations existantes de la société civile à ses délibérations, et/ou les inclura dans sa stratégie d'information; dans ce contexte, il s'efforcera également de constituer de nouveaux comités consultatifs mixtes.

6. Dialogue avec la société civile organisée dans d'autres zones géographiques avec lesquelles l'UE entretient des relations: ces contacts seront intensifiés, voire (à la demande de la Commission) établis par le Comité(37).

7. Le rôle de la société civile organisée et sa contribution au dialogue sur l'avenir de l'Europe: selon le Comité, il est clair que la "bonne gouvernance" doit être le leitmotiv de tous les efforts fournis dans le cadre du "processus de l'après-Nice". Il s'exprimera en détail sur cette question dans un avis séparé.

Les propositions concrètes ci-dessus ne sont présentées qu'à titre d'exemple et ne sont en aucun cas exhaustives; elles constituent une première étape du processus de valorisation du Comité dans le cadre du concept de gouvernance. Le Comité estime que sa réussite à long terme dépendra de sa capacité à dégager un consensus à moyen terme sur certains concepts-clés et processus, tels que le dialogue civil (ses participants, ses objectifs et ses procédures) ou la structuration plus poussée, de la société civile européenne. A cette fin, il conviendra d'élaborer avec toutes les parties intéressées certains critères, certaines règles de procédure et un système de "surveillance". Le Comité est disposé à collaborer activement en la matière et à assumer des tâches concrètes.

Bruxelles, le 25 avril 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) SEC(2000) 1547/7 final du 11.10.2000.

(2) Cf. article 257 du traité instituant la Communauté européenne, tel que modifié par le traité de Nice: "Il est institué un Comité économique et social à caractère consultatif. Le Comité est constitué de représentants des différentes composantes à caractère économique et social de la société civile organisée, notamment des producteurs, des agriculteurs, des transporteurs, des travailleurs, des négociants et artisans, des professions libérales, des consommateurs et de l'intérêt général".

(3) JO C 329 du 17.11.1999.

(4) JO C 117 du 26.4.2000.

(5) JO C 268 du 19.9.2000.

(6) JO C 14 du 16.1.2001.

(7) JO C 14 du 16.1.2001.

(8) Pierre Calame et André Talmant, "L'Etat au coeur, le Meccano de la gouvernance", Desclée de Brouwer, Paris 1997, p. 19, citation extraite du document de la Cellule de prospective de la Commission, intitulé "Développer de nouveaux modes de gouvernance" (Working Paper 2000).

(9) Discours prononcé par M. Busquin à la conférence "Science, Technology and Society in the 21st century", réf. SPEECH/00/313.

(10) Kielmannsegg in Jachtenfuchs/Kohler, "Europäische Integration", Lekse + Budrich 1996, p. 54.

(11) JO C 329 du 17.11.1999, "Le rôle et la contribution de la société civile organisée dans la construction européenne".

(12) Kielmannsegg in Jachtenfuchs/Kohler, "Europäische Integration", Lekse + Budrich 1996, p. 54.

(13) "Accroître l'efficacité et la légitimité de la gouvernance de l'Union européenne" (Cellule de Prospective - CdP(99) 750).

(14) JO C 367 du 20.12.2000, p. 26, "Vers une charte des droits fondamentaux de l'Union européenne".

(15) Sans préjudice des compétences conférées aux partenaires sociaux par les articles 137 et 138 du TCE.

(16) JO C 268 du 19.9.2000 - "La Commission et les organisations non gouvernementales: le renforcement du partenariat".

(17) Communication de la Commission "Un dialogue ouvert et structuré entre la Commission et les groupes d'intérêt" (SEC/92/2272final). "Communication concernant la mise en oeuvre du Protocole sur la politique sociale présentée par la Commission au Conseil et au Parlement européen" (COM(93) 600 final). "Etude sur la représentativité des organisations européennes des partenaires sociaux - Procédure ouvert" (JO C 228 du 7.8.1996, pp. 24-25. "Communication de la Commission sur la promotion du rôle des associations et fondations en Europe" (COM(97) 241 final).

(18) Déja en 1987, Delbrück décrivait cette situation comme une "hypertrophie de comités" ("Verwaltung im Mehrebenensystem", Wessel, in Jachtenfuchs/Kohler-Koch, Leske + Budrich 1996, p. 176).

(19) Roland Bieber: "Die Demokratie und Entscheidungsfähigkeit in der EU" in "Direkte Demokratie und EU".

(20) "Verwaltung im Mehrebenensystem", Wessel, in Jachtenfuchs/Kohler-Koch, Leske + Budrich 1996, p. 176.

(21) Cf. discours inaugural du Président du 29.11.2001.

(22) JO C 139 du 11.5.2001, sur "L'examen à mi-parcours des trois processus qui sous-tendent la stratégie européenne pour l'emploi".

(23) Initiative Prism (Progress Report on Initiatives in the Single Market) de l'Observatoire du Marché unique (www.esc.eu.int/omu_smo/prism).

(24) L'adoption de cet avis est prévue en juillet 2001.

(25) Cf. la Rencontre des représentants de la société civile Europe-Amérique latine-Caraïbes, juin 1999, ou Table ronde UE/Inde des représentants de la société civile, janvier 2001.

(26) De tels comités existent actuellement pour la Pologne, la Hongrie, la Bulgarie, la Roumanie, et un comité sera créé prochainement pour la Slovaquie.

(27) JO C 268 du 19.9.2000.

(28) Articles 137 et 138 du TCE.

(29) JO C 268 du 19.9.2000.

(30) C'est-à-dire les questions relevant de la négociation sociale en vertu des articles 137 du Traité.

(31) Une forme structurée du dialogue civil pourrait par exemple prévoir la participation du Comité aux réunions ministérielles informelles dans ces domaines.

(32) JO C 329 du 17.11.1999, "Le rôle et la contribution de la société civile organisée dans la construction européenne".

(33) "Résolution sur la participation des citoyens et des acteurs sociaux au système institutionnel de l'Union européenne", point 11.

(34) Le dernier exemple en date est l'audition de la société civile organisée que le Comité organise, à la demande de la Commission et en coopération avec elle les 26 et 27 avril 2001, sur le thème du développement durable.

(35) La priorité à accorder à une telle mesure apparaît aussi très clairement dans le discours inaugural du Président du 29 novembre 2000: "Pour les temps qui viennent, nous devrions faire progresser sur un mode consensuel ce processus de prise de conscience de notre spécificité, qui doit se prolonger par une démarche d'expression de celle-ci, afin de parvenir à un accord définitif sur le rôle du CES, le sens que revêt son existence et les fins à assigner à ses activités, dans le contexte d'une époque caractérisée par des mutations rapides et compte tenu de la multiplicité des nouvelles missions à accomplir".

(36) Cf. par exemple le séminaire de Varsovie des 7 et 8 décembre 2000.

(37) Cf. le forum de discussion des représentants de la société civile UE/Inde, janvier 2001.