En résumé, le déficit public prévu est proche de la valeur de référence de 3 % du PIB et le dépassement de cette valeur est exceptionnel et temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. En particulier, les projections budgétaires établies par la Commission dans ses prévisions de l'automne 2015 indiquent que le déficit redescendra sous la valeur de référence du traité en 2016. Le déficit devrait rester inférieur à la valeur de référence en 2017. Cette analyse tend à montrer que, après examen des facteurs susmentionnés, le critère du déficit prévu par le traité devrait être considéré comme respecté actuellement.

Le dépassement estimé de la valeur de référence de 3 % du PIB fixée dans le traité peut être considéré comme exceptionnel. En particulier, il résulte d’une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l’État concerné au sens du pacte de stabilité et de croissance, à savoir, notamment, des pertes extraordinaires liées à des erreurs techniques dans un système de collecte d’impôt automatique, l'EFI (Et Fælles Inddrivelsessystem), pertes ayant entraîné une dépréciation extraordinaire d’arriérés pendant la période 2013-2015. Le 7 septembre 2015, les autorités fiscales danoises ont décidé de suspendre la perception automatique des arriérés d’impôts, en raison de préoccupations d’ordre juridique soulevées par le conseiller juridique du gouvernement (Kammeradvokaten). Celui-ci souligne que les erreurs techniques dans le système EFI ont non seulement permis l'expiration d'arriérés fiscaux, mais ont en outre, dans certains cas, donné lieu à la perception d'arriérés qui avaient en réalité déjà expiré. Les pertes liées à ces erreurs, qui n’avaient pas été prévues par le gouvernement danois, s’élèvent à environ 5 milliards de DKK pour chacune des trois années (0,3 % du PIB). Étant donné qu'aucune estimation officielle des pertes n'était disponible au moment de la publication du projet de loi budgétaire le 29 septembre 2015, ces pertes n’ont pas été incluses dans les prévisions les plus récentes du gouvernement danois. La différence de 0,3 % du PIB entre l'estimation du déficit public de 2015 établie en septembre par le gouvernement et la notification au titre de la PDE d’octobre 2015 s'explique ainsi pleinement.

Le déficit prévu pour 2015 dans la notification des autorités danoises au titre de la PDE semble indiquer, à première vue, que le Danemark enregistre un déficit excessif au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance, avant cependant que soient pris en considération tous les facteurs ci-dessous.

Ces chiffres sont confirmés par les prévisions de l’automne 2015 de la Commission, selon lesquelles le déficit public s'établira à 3,3 % du PIB en 2015 et à 2,5 % du PIB en 2016, et la dette publique brute à 39,3 % du PIB en 2016.

Les données communiquées par les autorités statistiques danoises le 13 octobre 2015, et validées ultérieurement par Eurostat, indiquent que le solde budgétaire des administrations publiques au Danemark a enregistré un excédent de 1,5 % du PIB en 2014, tandis que la dette publique brute s’est établie à 45,1 % du PIB. Toujours selon ces données, le solde budgétaire devrait atteindre en 2015 un déficit de 3,3 % du PIB, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité, tandis que le ratio de la dette au PIB devrait chuter à 39,8 %, c'est-à-dire en dessous de la valeur de référence de 60 % du PIB fixée par le traité (voir tableau 1). Le projet de loi de finances du gouvernement danois, publié le 29 septembre 2015, prévoit un déficit de 3,0 % du PIB en 2015. Selon le projet de budget, le déficit devrait tomber à 2,8 % du PIB en 2016, et le ratio de la dette au PIB s'établir à 38,9 %.

L'article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Ce rapport «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

En vertu de l'article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et n'atteigne un niveau proche de la valeur de référence; ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant).

L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) définit la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance.

À la suite de l’évaluation ci-dessus, le 13 mai 2015, les deux recommandations suivantes ont été adressées au Danemark: ne pas s’écarter de l’objectif à moyen terme en 2016 et augmenter la productivité, notamment dans le secteur des services tournés vers le marché national, y compris dans le commerce de détail et la construction.

Dans le rapport par pays de 2015, la Commission concluait que le Danemark avait réalisé des progrès dans la mise en œuvre des recommandations par pays de 2014. Des progrès considérables ont été réalisés dans la poursuite d’une politique budgétaire prudente à moyen terme et dans la préservation d'une situation budgétaire saine. Des progrès ont également été accomplis dans le domaine des réformes du marché du travail, des mesures ayant été prises pour augmenter l’employabilité des personnes en marge du marché du travail ainsi que pour améliorer les résultats en matière d’éducation et les liens entre les formations et le marché du travail. Des réformes structurelles importantes du système d’allocations de chômage, du système d'emplois subventionnés, des politiques actives du marché du travail et de l’éducation ont notamment été mises en œuvre au cours des dernières années. Des progrès limités ont été réalisés pour renforcer la concurrence dans le secteur des services tournés vers le marché national. Dans le secteur du commerce de détail, la sévérité de la loi d'aménagement du territoire — tant en ce qui concerne la taille que l’emplacement des établissements de commerce de détail — reste un obstacle à la concurrence. Le secteur de la construction souffre de systèmes de certification et d'autorisation restrictifs.

Le Danemark ne connaît pas de déséquilibres macroéconomiques excessifs. Dans son bilan approfondi de 2014 sur ce pays, présenté dans le cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM), la Commission est parvenue à la conclusion que les risques résultant des pertes de parts de marché à l’exportation et la dette élevée du secteur privé semblaient mieux maîtrisés qu'au cours des années précédentes. Cette évaluation tient compte de l’amélioration de la compétitivité, de l’ajustement sur le marché du logement et de la stabilité du secteur financier.

Le taux de croissance du PIB potentiel devrait également remonter au cours des années 20142017 après avoir atteint un point bas, à 0,3 %, en 2012-2013. En 2015, le taux de croissance potentiel est estimé à 0,7 % et il devrait augmenter jusqu'à 1,1 % d'ici à 2017, sous l’effet de la contribution positive du travail et de celle, accrue mais toujours faible, de l’accumulation de capital et de la productivité totale des facteurs. En dépit de la reprise attendue au cours de la période de prévision, le taux de croissance potentiel demeure à un niveau faible d’un point de vue historique. La moyenne historique du taux de croissance du PIB potentiel (depuis 1966) s’élève à 2,0 %, mais le taux de croissance a suivi une tendance à la baisse sur l’ensemble de la période. L’écart de production est estimé à - 2,8 % du PIB potentiel réel en 2015. Comme la croissance du PIB réel devrait être supérieure au potentiel au cours de la période de prévision, l’écart de production devrait diminuer pour s’établir à - 1,2 % du PIB potentiel réel d'ici à 2017.

L’économie danoise a connu une reprise relativement lente après la récession économique mondiale de 2008-2009. Le PIB a fortement baissé au cours de la crise, diminuant de 7,4 % entre le 4e trimestre de 2007 et le 2e trimestre de 2009. Le fléchissement de l’activité a été exacerbé par une surchauffe de l’économie dans les années qui ont précédé la crise, l’éclatement d’une bulle immobilière entraînant des efforts d’assainissement parmi les ménages danois et un manque de dynamisme de la demande intérieure. L’héritage de la crise a retardé le redressement de l’économie danoise, et le PIB était encore de 3 % sous les niveaux d'avant la crise au cours du 2e trimestre de 2015. Selon les prévisions de l’automne 2015 de la Commission, la reprise de l’économie danoise s’est accélérée dernièrement et la croissance du PIB devrait se redresser, passant de 1,1 % en 2014 à 1,6 % en 2015 et à 2,0 % en 2016.

Compte tenu des dispositions qui précèdent, les sous-parties suivantes examinent 1) la situation économique à moyen terme; 2) la position budgétaire à moyen terme (investissement public inclus); 3) l’évolution de la dette publique à moyen terme, sa dynamique et sa viabilité; 4) d’autres facteurs mis en avant par l’État membre; et 5) d’autres facteurs jugés pertinents par la Commission.

L’article 126, paragraphe 3, du TFUE prévoit que le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre». Ces facteurs sont précisés à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, qui ajoute que «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement le respect des critères du déficit et de la dette, et qu’il a présenté au Conseil et à la Commission» doit être dûment pris en compte.

Le solde budgétaire des administrations publiques beaucoup fluctué au cours des dernières années. Après un déficit de 1,3 % du PIB en 2013, le solde budgétaire a présenté un excédent de 1,5 % en 2014. En 2015, il devrait redevenir négatif, avec un déficit prévu de 3,3 % du PIB. Cette volatilité doit être considérée à la lumière d'une mesure de refonte de la taxation des dispositifs existants d’épargne retraite par capitalisation qui a généré des recettes ponctuelles. Cette mesure de politique fiscale, entrée en vigueur en 2013, a permis de lever des recettes exceptionnelles de l'ordre de 1,5 % du PIB en 2013 et de 3,2 % du PIB en 2014. Les recettes provenant de cette mesure devraient se révéler nettement plus faibles en 2015 (0,8 % du PIB). Puisque la mesure expire à la fin de 2015, aucune recette supplémentaire n'est prévue après cette année.

En outre, selon les prévisions de l’automne 2015 de la Commission, le solde budgétaire des administrations publiques en 2015 devrait pâtir d'une baisse attendue des recettes incertaines telles que celles tirées des activités pétrolières et gazières de la mer du Nord et de la taxe sur le rendement des fonds de pension. Cette baisse contribue à une augmentation temporaire du déficit des administrations publiques.

L'historique des prévisions de la Commission montre que le Danemark traverse une conjoncture très défavorable en 2015. Par conséquent, compte tenu également du fait que la dette publique brute est inférieure à 60 % du PIB, le Danemark est exempté de tout effort budgétaire en 2015.

Partant d'une position nettement supérieure à l’objectif à moyen terme (fixé à - 0,5 % du PIB), le solde structurel devrait se détériorer et s'établir à 2,3 % du PIB en 2015, faisant craindre un risque d'écart important par rapport à l’objectif à moyen terme (écart de - 1,1 % du PIB). Toutefois, pour 2014 et 2015 considérés dans leur ensemble, on ne constate pas d’écart pour ce qui est du solde structurel. L'examen du critère des dépenses fait apparaître un risque d’écart (de - 0,3 % du PIB) en 2015 , mais ce critère est respecté (écart de + 0,9 % du PIB) sur l'ensemble des années 2014 et 2015. Dans de telles situations, la Commission procède à ce qu’on appelle une évaluation globale. Au Danemark, les recettes publiques sont constituées d'éléments très volatils, tels que les revenus provenant de la prospection de pétrole et de gaz en mer du Nord et les taxes sur le rendement des fonds de pension. Cette volatilité des recettes se reflète parfaitement dans l’évolution du solde structurel. La détérioration du solde structurel étant liée à des postes de recettes volatiles, le critère des dépenses est sans doute actuellement un meilleur indicateur de l’effort budgétaire. Toutefois, une mesure liée à la taxation des dispositifs de retraites par capitalisation a une incidence sur la croissance des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes (croissance nette des dépenses) au cours de la période 2013-2016. Les effets de cette mesure, qui devait générer des recettes principalement en 2013 et en 2014, s'estomperont au cours des années 2015 et 2016. La reprise de la croissance des dépenses nettes en 2015 et 2016 peut donc être considérée comme reflétant la diminution significative des dépenses nettes en 2013. Les autorités danoises n’ont cependant pas augmenté les dépenses du montant qu'aurait permis la mesure ayant produit des recettes supplémentaires au cours de ces années. Si on exclut des calculs cet effet temporaire, il n’y aurait pas d’écart par rapport au critère des dépenses. C'est pourquoi l’évaluation globale fait état d’un risque d’écart par rapport à l’objectif à moyen terme en 2015.

En 2016, le solde structurel devrait s’améliorer de 0,9 % du PIB, conduisant à un écart positif de 0,9 % du PIB par rapport aux exigences, tandis que le critère des dépenses indique un risque d’écart (- 0,3 % du PIB). Néanmoins, pour l'ensemble des années 2015 et 2016, le solde structurel fait apparaître un risque d’écart (écart annuel moyen de - 0,1 % du PIB), tandis que le critère des dépenses indique un risque d’écart significatif (écart annuel moyen de - 0,3 % du PIB), ce qui, une fois encore, exige une évaluation globale. Comme en 2015, la suppression progressive de la mesure relative aux dispositifs de retraite par capitalisation, en 2016, se répercute sur le profil de la croissance nette des dépenses. En ne tenant pas compte de cette mesure temporaire, la croissance nette des dépenses en 2016 ne s’écarterait pas des critères, ni pour 2016, ni pour l'ensemble de 2015 et 2016. L’évaluation globale fait donc apparaître un risque d’écart par rapport à l’objectif à moyen terme pour 2015 et 2016 dans leur ensemble.

Les estimations du solde structurel par la Commission et le gouvernement danois divergent sensiblement, ce qui s'explique par des différences méthodologiques et, dans une large mesure, par la manière de prendre en compte les postes de recettes volatiles. Dans son estimation du solde structurel, le gouvernement danois corrige les fluctuations temporaires des postes de recettes qui, selon lui, ne sont pas étroitement liées au cycle économique, comme par exemple, des postes tels que les recettes tirées des activités pétrolières et gazières en mer du Nord et la taxe sur le rendement des fonds de pension. Le gouvernement danois tient compte d'un niveau structurel pour ces postes de recettes, et tout écart par rapport à ce niveau structurel n’a pas d’incidence sur le solde structurel. Selon la dernière projection à moyen terme présentée par le gouvernement le 29 septembre 2015, les recettes de ces postes devraient s'être situées, en 2014, à 1,0 % du PIB au-dessus de leur niveau structurel, et à 1,2 % du PIB en dessous de leur niveau structurel pour l'ensemble de 2015 et 2016. En raison des différences méthodologiques mentionnées, ce faible niveau des recettes en 20152016 n’a aucune incidence sur les estimations du solde structurel par le gouvernement danois, alors qu'il influence pleinement les prévisions de la Commission. Cela explique en grande partie les divergences dans les estimations du solde structurel par la Commission et par le gouvernement danois pour 2015-2016. En 2015, les divergences proviennent également du fait que la dévalorisation extraordinaire des arriérés d'impôt liée au problème du système EFI n’a pas été considérée comme une mesure ponctuelle par la Commission, mais bien par le gouvernement danois.

Selon les estimations les plus récentes du gouvernement danois (du 29 septembre 2015), le solde structurel devrait s’établir à - 0,9 % du PIB en 2014 et en 2015. Au cours de ces deux années, les soldes structurels estimés se trouvaient dans la limite de - 0,5 % de la loi de finances nationale au moment de la publication du projet de budget, mais ont ensuite été revus à la baisse. Les révisions ne reflètent pas de nouvelles mesures de politique budgétaire, car la loi de finances interdit au gouvernement d’instaurer de nouvelles mesures après la publication du projet de budget, ce qui entraîne le non-respect de la limite de - 0,5 % du PIB. En 2016, le solde structurel devrait être de - 0,4 % du PIB et s’améliorer progressivement, pour atteindre l’équilibre en 2020.

Investissement public

Durant la crise, les autorités danoises ont eu activement recours aux investissements publics pour soutenir l'économie. Les investissements publics sont passés d'un niveau moyen de 2,8 % du PIB pour la période 2000-2007 à 3,7 % en 2011-2014. Les chiffres correspondants pour la moyenne UE-15 sont de 3,0 % du PIB pour 2000-2007 et de 2,9 % du PIB pour 2011-2014. Les investissements publics au Danemark devraient se stabiliser à un niveau élevé au cours des années de prévision. Le niveau d'investissement public devrait ainsi passer de 3,7 % du PIB en 2015 à 3,4 % en 2017. Pour l'ensemble de la période, le ratio de l'investissement public au PIB devrait dépasser le ratio de déficit public par rapport au PIB.

4.3.Dette publique à moyen terme

Selon le rapport 2015 sur le vieillissement, publié le 12 mai 2015, la dette publique brute du Danemark devrait passer de 45 % du PIB à la fin de 2014 à 31 % en 2025, et se maintenir ainsi nettement en dessous de la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité. Ce rapport comprend des projections budgétaires à long terme des dépenses publiques liées au vieillissement, telles que les retraites, les soins de santé, les soins de longue durée, l'éducation et les allocations de chômage.

Par ailleurs, d'après le rapport sur le vieillissement, les risques qui pèsent sur la viabilité budgétaire du Danemark semblent faibles. L’écart de viabilité à moyen terme est de - 2,6 % du PIB, ce qui témoigne d’un risque peu élevé à cette échéance. De même, à long terme, le Danemark semble exposé à des risques peu importants. L’écart de viabilité à long terme, à savoir l'effort d'ajustement nécessaire pour que le ratio dette/PIB ne s'engage pas sur une trajectoire ascendante de plus en plus marquée, est estimé à 1,4 % du PIB.

4.4.Autres facteurs jugés pertinents par la Commission

Le cadre budgétaire au Danemark a été réformé ces dernières années. Les autorités danoises publient des stratégies budgétaires à moyen terme qui s’appliquent à tous les niveaux de l'administration. Ce pays ayant ratifié le traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance (TSCG) et opté pour l’application de son article 14, paragraphe 5, il est lié par le contenu dudit traité, y compris son pacte budgétaire. Le cadre budgétaire au Danemark est constitué de la loi de finances, d'une stratégie budgétaire à moyen terme (en place actuellement jusqu’à 2020), ainsi que du pacte de stabilité et de croissance. Le principe budgétaire de base de ce cadre vise à assurer la viabilité budgétaire et à parvenir à un équilibre ou excédent structurel en 2020.

La loi de finances 2012 a transposé les dispositions du TSCG, en instaurant notamment une règle d’équilibre budgétaire structurel, qui s'accompagne d'un mécanisme de correction et d'un suivi indépendant. Ainsi, au moment où le projet de loi de finances est présenté en août de chaque année, le solde structurel de l’année suivante ne peut pas dépasser l’objectif à moyen terme de - 0,5 % du PIB. Au cours de la période suivant la présentation du projet de loi de finances, aucune décision politique ne peut être prise qui entraîne une violation de l'objectif à moyen terme. Si les projections font apparaître un écart important par rapport à l’objectif à moyen terme – c’est-à-dire un déficit structurel de 1,0 % du PIB – un mécanisme de correction sera déclenché.

Les objectifs budgétaires sont soutenus par des plafonds de dépenses pluriannuels, qui s'appliquent aux trois niveaux de gouvernance et couvrent environ 75 % de l’ensemble des dépenses publiques. Le gouvernement a présenté en septembre 2015, en même temps que son projet de loi de finances, une proposition de révision des plafonds de dépenses pour la période 2015-2018, ainsi que de nouveaux plafonds pour 2019. Les nouvelles propositions se fondent sur une projection à moyen terme actualisée. Les plafonds de dépenses s'accompagnent de mécanismes de sanction, qui sont déclenchés si les plafonds ne sont pas respectés. Les plafonds de dépenses ont été introduits en 2014 et ont, semble-t-il, réussi à améliorer la discipline budgétaire.

Une institution budgétaire indépendante vérifie le respect des règles budgétaires nationales au Danemark et établit des prévisions macroéconomiques. Le Conseil économique danois (DORS) a été désigné comme «gardien budgétaire», et est ainsi chargé de vérifier la viabilité à long terme des finances publiques et l’équilibre général des finances publiques à moyen terme. Plus précisément, le Conseil économique danois analyse la politique budgétaire et vérifie qu'elle est conforme à la loi de finances danoise, évalue le plafond de dépenses des administrations publiques et leur compatibilité avec les objectifs budgétaires, et s'assure que les budgets et les comptes réels des administrations en question respectent ces plafonds de dépenses. En outre, le Conseil économique danois publie des prévisions semestrielles sur la situation de l’économie du pays et de ses finances publiques.

4.5.Autres facteurs mis en avant par l’État membre

Dans une lettre du 3 novembre 2015, le gouvernement danois a dressé une liste de facteurs pertinents conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil. Cette lettre confirme que l'estimation fournie à Eurostat dans le cadre de la notification d'octobre 2015 au titre de la PDE, qui table sur un déficit public de 3,3 % du PIB en 2015, est conforme à l’estimation actuelle du ministère des finances pour 2015.

Le ministère des finances insiste sur le fait que le respect du pacte de stabilité et de croissance constitue toujours une priorité du gouvernement danois et que le dépassement attendu, en 2015, de la valeur de référence n’est pas dû à des mesures budgétaires discrétionnaires ayant pour effet d’alourdir le déficit. Les autorités affirment que le dépassement, en 2015, de la valeur de référence peut être considéré comme exceptionnel et temporaire, et que le déficit reste proche par ailleurs de cette valeur de référence, au sens du pacte de stabilité et de croissance, et elles en concluent que les exigences fixées à l’article 126, paragraphe 2, point a), du traité sont remplies. Cela est conforme à l'évaluation de la Commission.