COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

−répertorie les technologies et les procédés qui sont actuellement les plus prometteurs du point de vue de la valorisation énergétique et matérielle, compte tenu de l’évolution attendue des matières de départ utilisées dans les procédés de valorisation énergétique des déchets (section 4).

−fournit aux États membres des orientations sur la manière de mieux tirer parti des instruments économiques et de la planification des capacités afin d’éviter les éventuelles situations de surcapacité en matière d’incinération des déchets ou de remédier à de telles situations (section 3); et

La présente communication a pour principal objectif de faire en sorte que la valorisation énergétique des déchets dans l’UE soutienne les objectifs du plan d’action en faveur de l’économie circulaire et respecte scrupuleusement les principes de la hiérarchie des déchets de l’UE. Elle examine également la manière d’optimiser le rôle des procédés de valorisation énergétique des déchets afin qu’ils contribuent à la réalisation des objectifs définis dans la stratégie pour l'union de l’énergie et dans l’accord de Paris. Dans le même temps, en mettant en avant les technologies économes en énergie dont l’efficacité est éprouvée, l’approche en matière de valorisation énergétique des déchets décrite dans la présente communication vise à encourager l’innovation et à contribuer à la création d’emplois de qualité.

La présente communication porte essentiellement sur la valorisation énergétique des déchets et sur sa place dans l’économie circulaire. La valorisation énergétique des déchets est un terme générique qui va bien au-delà de l’incinération des déchets. Elle englobe en effet les divers procédés de traitement des déchets qui génèrent de l’énergie (par exemple sous forme d’électricité/de chaleur) ou produisent des combustibles dérivés de déchets, chacun de ces procédés ayant une incidence différente sur l’environnement et offrant des possibilités différentes dans le cadre d’une économie circulaire.

Afin d’exploiter ce potentiel, de promouvoir l’innovation et d’éviter les pertes économiques occasionnées par les actifs irrécupérables, les investissements dans de nouvelles capacités de traitement des déchets doivent s’inscrire dans une perspective d’économie circulaire à long terme et concorder avec la hiérarchie des déchets établie par l’UE, qui classe les différentes options de gestion des déchets en fonction de leur durabilité, la priorité absolue allant à la prévention et au recyclage. La législation de l’UE sur les déchets, et notamment les propositions récentes fixant des objectifs plus élevés en ce qui concerne le recyclage des déchets municipaux et des déchets d’emballages et la réduction de la quantité de déchets mise en décharge, est guidée par les principes de la hiérarchie des déchets et vise à orienter davantage la gestion des déchets vers les options occupant un rang plus élevé dans cette hiérarchie, comme la prévention, le réemploi et le recyclage.

La réalisation de ces objectifs peut ouvrir des perspectives économiques concrètes, améliorer l’approvisionnement de l’industrie en matières premières, créer des emplois au niveau local et réaffirmer la primauté de l’Europe dans le secteur des technologies vertes, qui présente un potentiel de croissance avéré, au niveau mondial également. Dans l’Union européenne, la production de biens et de services environnementaux par unité de produit intérieur brut a augmenté de plus de 50 % durant la dernière décennie et le nombre d’emplois liés à cette production dépasse à présent les 4 millions d’équivalents temps plein. Au niveau mondial, les investissements en faveur des technologies propres dans les pays en développement devraient, selon les estimations de la Banque mondiale, atteindre les 6 000 milliards d’euros au cours des dix prochaines années, dont 1 600 milliards d’euros seraient accessibles aux PME.

Le plan d’action soulignait que la transition vers une économie plus circulaire nécessitait des actions couvrant l’ensemble du cycle de vie des produits: de la production à la création de marchés des matières premières «secondaires» (c’est-à-dire dérivées de déchets). La gestion des déchets est l’un des principaux domaines dans lesquels des progrès supplémentaires sont à la fois nécessaires et réalisables: l’augmentation de la prévention, du réemploi et du recyclage des déchets figure au nombre des objectifs essentiels tant du plan d’action que du paquet législatif relatif aux déchets.

Le 2 décembre 2015, la Commission a adopté un plan d’action de l’Union européenne en faveur de l’économie circulaire, proposant un programme axé sur le changement doté d’un potentiel important en matière de croissance et de création d’emplois et visant à encourager les modes de consommation et de production durables, conformément aux engagements contractés par l’UE dans le cadre du programme de développement durable à l’horizon 2030.

Il convient également de rappeler que les États membres disposent d’une certaine latitude pour appliquer la hiérarchie, l’objectif ultime étant d’encourager les modes de gestion des déchets qui permettent d’obtenir le meilleur résultat sur le plan de l’environnement. Pour certains flux de déchets spécifiques, il peut être nécessaire, afin d’obtenir le meilleur résultat sur le plan de l’environnement, de s’écarter de l’ordre de priorité fixé dans la hiérarchie des déchets, notamment pour des raisons de faisabilité technique, de viabilité économique et de protection de l’environnement. Une telle décision doit être justifiée, conformément aux dispositions de l’article 4, paragraphe 2, de la directive-cadre relative aux déchets. Ainsi, dans certains cas spécifiques et justifiés (par exemple, les matériaux contenant certaines substances extrêmement préoccupantes), l’élimination ou la valorisation énergétique peut être préférable au recyclage .

Il importe de souligner que la hiérarchie des déchets reflète dans une large mesure l'option environnementale privilégiée d'un point de vue climatique: l’élimination, par mise en décharge ou incinération avec peu ou pas de valorisation énergétique, est généralement l’option la moins propice à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES); à l’inverse, la prévention, le réemploi et le recyclage des déchets sont les options qui présentent le plus grand potentiel en matière de réduction des émissions de GES.

Ces procédés ont des incidences différentes sur l’environnement et n’occupent pas la même position dans la hiérarchie des déchets. En fait, les procédés de valorisation énergétique des déchets englobent une très large gamme d’opérations de traitement des déchets, allant de l’«élimination» et de la «valorisation» au «recyclage». Ainsi, la législation de l’UE sur les déchets considère comme des opérations de recyclage les procédés tels que la digestion anaérobie qui entraînent la production d’un biogaz et d’un digestat. En revanche, l’incinération des déchets, lorsqu’elle ne permet qu’une récupération limitée d’énergie, est considérée comme élimination. Le graphique 1 ci-dessous illustre la position des différents procédés de valorisation énergétique des déchets dans la hiérarchie des déchets établie par l’UE.

−la coïncinération des déchets dans les installations de combustion (les centrales, par exemple) et dans les installations de production de ciment et de chaux;

Pierre angulaire de la politique et de la législation de l’UE en matière de déchets, la hiérarchie des déchets revêt également une importance cruciale dans la transition vers une économie circulaire. Son objectif premier est d’établir un ordre de priorité permettant de réduire au minimum les incidences négatives sur l’environnement et d’optimiser l’utilisation des ressources dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets.

Pour soutenir la transition vers une économie plus circulaire, il faut que le financement public de la gestion des déchets, que ce soit à l’échelon national ou au niveau de l’UE, concorde avec l’objectif de privilégier, dans la mise en œuvre de la hiérarchie des déchets de l’Union, les options occupant un rang plus élevé.

Au niveau de l’UE, la transition vers des systèmes plus durables de gestion des déchets bénéficie d’un soutien financier mis à disposition principalement dans le cadre du cofinancement par les Fonds relevant de la politique de cohésion. Dans le cas de ces Fonds, un certain nombre de conditions préalables doivent être remplies pour assurer que les nouveaux investissements dans le secteur des déchets sont compatibles avec les plans de gestion des déchets élaborés par les États membres pour atteindre leurs objectifs de préparation en vue du réemploi et de recyclage. Comme l’indique le plan d’action en faveur de l’économie circulaire, cela signifie que le financement de nouvelles installations de traitement des déchets résiduels, comme les capacités d’incinération supplémentaires, ne sera accordé que dans des cas limités et dûment justifiés, lorsqu'il n’existe aucun risque de surcapacité et que les objectifs de la hiérarchie des déchets sont pleinement respectés.

Les investissements provenant d’autres mécanismes de financement de l’UE, tels que le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), ont également un rôle important à jouer en permettant, grâce à des prêts, des garanties, des prises de participation et d’autres mécanismes de prise de risque, d’attirer des capitaux privés et de les orienter vers les modes de gestion des déchets les plus efficaces et les plus «circulaires». En outre, le soutien financier de l’UE disponible pour la recherche et l’innovation dans le domaine des technologies de valorisation énergétique des déchets (Horizon 2020, par exemple, mais aussi les Fonds relevant de la politique de cohésion) contribue à affermir le rôle de chef de file de l’UE et à permettre à des technologies écoénergétiques avancées de pénétrer sur le marché.

Au niveau national, le soutien financier public a également joué bien souvent un rôle essentiel dans le développement de solutions plus durables pour la gestion des déchets et dans la promotion des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique. Lors de l’évaluation du soutien financier public en faveur des procédés de valorisation énergétique des déchets, il importe tout particulièrement de veiller à ne pas compromettre la hiérarchie des déchets en décourageant l’adoption de modes de gestion des déchets qui présentent un plus grand potentiel du point de vue de l’économie circulaire. C’est ce qui ressort clairement des lignes directrices en vigueur concernant les aides d'État à la protection de l'environnement et à l'énergie, lesquelles indiquent que le soutien en faveur de l’énergie produite à partir de sources renouvelables utilisant les déchets ou en faveur des installations de cogénération et de chauffage urbain utilisant les déchets peut contribuer positivement à la protection de l’environnement, à condition de ne pas contourner le principe de hiérarchie des déchets. Il importe également d’éviter que le financement public ne crée des surcapacités en ce qui concerne les installations pour le traitement des déchets non recyclables, comme les incinérateurs. À cet égard, il convient de rappeler que le volume des déchets mélangés en tant que matières de départ pour les procédés de valorisation énergétique des déchets devrait baisser en raison des obligations de collecte séparée et de la révision à la hausse des objectifs de l’UE en matière de recyclage. C’est pourquoi il est recommandé aux États membres de supprimer progressivement les aides publiques en faveur de la valorisation énergétique des déchets mélangés.

3.Procédés de valorisation énergétique pour le traitement des déchets résiduels: trouver le juste équilibre

La transition vers une économie circulaire exige de trouver le juste équilibre en ce qui concerne les capacités de valorisation énergétique des déchets non recyclables. Il s’agit là d’une condition essentielle si l’on veut éviter le risque de subir des pertes économiques ou de créer des obstacles infrastructurels à l'obtention de taux de recyclage plus élevés. L’expérience de certains États membres montre que le risque d’accumuler des actifs irrécupérables est bien réel.

Une étude réalisée récemment pour le compte de l’Agence européenne pour l’environnement établit une cartographie des capacités spécialisées d’incinération des déchets municipaux dans l’UE-28, ainsi que des flux de déchets municipaux et de combustibles dérivés de déchets entre les États membres. Il ressort de cette étude que les capacités d’incinération dans l’UE-28 (plus la Suisse et la Norvège) ont augmenté de 6 % entre 2010 et 2014, atteignant ainsi 81 Mt, et que les flux de déchets entre certains États membres aux fins de l’incinération de déchets municipaux et de combustibles dérivés de déchets sont parfois restés significatifs. En 2013, près de 2,5 Mt de déchets (essentiellement des combustibles dérivés de déchets) ont été expédiés en vue de leur valorisation énergétique.

L’étude confirme également que les capacités spécialisées d’incinération des déchets municipaux sont réparties de façon inégale dans l’UE. En effet, l’Allemagne, la France, les Pays-Bas, la Suède, l’Italie et le Royaume-Uni représentent les trois quarts des capacités d’incinération de l’Union. La Suède et le Danemark, avec respectivement 591 kg/habitant et 587 kg/habitant, disposent de la capacité d’incinération par habitant la plus élevée, suivis des Pays-Bas, de l’Autriche, de la Finlande et de la Belgique. En revanche, les régions méridionales et orientales de l’Union sont pratiquement dépourvues de capacités d’incinération spécialisées et recourent largement à la mise en décharge. Ces données correspondent aux statistiques d’Eurostat concernant les taux d’incinération des déchets municipaux, qui font elles aussi apparaître de grandes divergences entre les États membres.

En fonction des particularités de leur situation, les États membres disposent de diverses options pour parvenir à un bon équilibre en matière de capacités de valorisation énergétique des déchets, et notamment d’incinération:

États membres dont les capacités d’incinération spécialisées sont faibles ou inexistantes et qui recourent largement à la mise en décharge

Ces États membres devraient s’attacher en priorité à développer davantage les systèmes de collecte séparée et les infrastructures de recyclage, conformément à la législation de l’UE. L’abandon progressif de la mise en décharge des déchets devrait aller de pair avec la création de capacités de recyclage plus importantes. Il est particulièrement urgent, d’un point de vue climatique, de réduire la mise en décharge des déchets biodégradables afin de réduire les émissions de méthane. La mise en place de capacités combinant valorisation énergétique et recyclage des matériaux faisant appel à la digestion anaérobie pourrait constituer une option de gestion intéressante dans ce contexte.

Lorsqu’ils réexaminent leurs plans nationaux de gestion des déchets et évaluent la nécessité d’augmenter leurs capacités de valorisation énergétique pour le traitement des déchets non recyclables (incinération, par exemple), les États membres devraient adopter une perspective à long terme et examiner soigneusement les facteurs suivants:

−l’incidence des obligations de collecte séparée existantes et envisagées, ainsi que des objectifs en matière de recyclage, sur la disponibilité de matières de départ pour alimenter les nouvelles installations d’incinération durant toute leur durée de vie (20 à 30 ans);

−la capacité de coïncinération disponible dans les installations de combustion et dans les fours à ciment et à chaux ou autres installations industrielles appropriées; et

−les capacités prévues ou existantes dans les pays voisins.