Avis du Comité des régions sur le "Livre blanc - Des redevances équitables pour l'utilisation des infrastructures: une approche par étapes pour l'établissement d'un cadre commun en matière de tarification des infrastructures de transport dans l'UE"

(1999/C 198/04)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le Livre blanc de la Commission sur "Des redevances équitables pour l'utilisation des infrastructures: Une approche par étapes pour l'établissement d'un cadre commun en matière de tarification des infrastructures de transport dans l'UE" (COM(1998) 466 final);

vu la décision de son Bureau en date du 15 juillet 1998, conformément à l'article 198C, 4e alinéa du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis à ce sujet et de charger la commission 3 "Réseaux transeuropéens, transports, société de l'information" de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 408/98 rév. 1) adopté par la commission 3, le 22 janvier 1999 (rapporteurs: M. Weingartner et Mme Bennett);

considerant le Livre vert "Vers une tarification équitable et efficace dans les transports - Options en matière d'internalisation des coûts externes des transports dans l'Union européenne" (COM(95) 691 final);

considerant la résolution du Comité des régions sur la "Charte européenne des régions et des communes pour une politique des transports progressiste et durable" (CdR 347/97 fin)(1); en connaissance des propositions de directives préparées par la Commission en vue de favoriser le développement du rail:

- Modification de la directive 91/440/CEE relative au développement de chemins de fer communautaires;

- Modification de la directive 95/18/CE concernant les licences des entreprises ferroviaires;

- Proposition de directive du Conseil concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité, ainsi que sur le développement du transport combinés;

- Modification de la directive 92/106/CEE relative à l'établissement de règles communes pour certains transports combinés de marchandises entre États membres;

considerant l'avis du Comité des régions du 16 janvier 1997 sur le "Livre vert - Vers une tarification équitable et efficace dans les transports - Options en matière d'internalisation des coûts externes des transports dans l'Union européenne" et sur la "Proposition de directive du Conseil relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures" (CdR 364/96 fin)(2);

considerant l'avis du Comité des régions du 12 mars 1998 sur "Une stratégie de transport durable pour les collectivités locales et régionales et l'Union européenne" (CdR 255/97 fin)(3);

a adopté lors de sa 28e session plénière des 10 et 11 mars 1999 (séance du 11 mars) le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Le Livre blanc "Des redevances équitables pour l'utilisation des infrastructures" représente la suite logique des propositions évoquées pour la première fois dans le Livre vert "Vers une tarification équitable et efficace dans les transports"(4). Ce Livre blanc représente par conséquent, tout comme le Livre vert qui l'a précédé, un élément décisif de la stratégie de la Commission européenne en vue de promouvoir des systèmes de transport plus efficaces, par la création d'un marché au sein duquel une tarification équitable doit contribuer à garantir le caractère durable des systèmes et des flux de transport.

1.2. Outre les travaux engagés par la Commission, par exemple le "rapport du groupe à haut niveau sur les accords d'investissements conjoints entre le secteur public et le secteur privé" (1997) et le "rapport du groupe à haut niveau sur la tarification des infrastructures de transport" (1998), le Conseil conjoint "transport/environnement" créé entre-temps a examiné les questions de l'utilisation optimale des infrastructures existantes, du passage à des modes de transport plus respectueux de l'environnement, de la réduction de la consommation de carburant, des émissions nocives et du bruit.

1.3. Le Livre blanc rappelle l'importance capitale des infrastructures de transport en Europe pour la croissance économique, la mobilité de la main-d'oeuvre, la compétitivité et la qualité de vie des citoyens. Il constate cependant que la fourniture de ces infrastructures et leur utilisation optimale deviennent toujours plus difficiles. Le Comité note que les tendances actuelles en ce qui concerne l'utilisation des transports et la croissance du trafic, associées à l'aggravation des encombrements des infrastructures et de la pollution, suscitent certains doutes quant au caractère durable des transports. Le Comité salue le fait que le Livre blanc de la Commission reconnaisse ce problème.

2. Thèmes principaux et orientations

Le Comité des régions exprime son accord sur les orientations suivantes développées dans le Livre blanc:

2.1. L'analyse des coûts des infrastructures de transport est utile, car elle permet de rendre transparente - quel que soit le mode de transport - la composition de ces coûts. Il est également essentiel que les "coûts fixes", indépendants du niveau du trafic, ainsi que les "coûts variables", qui dépendent du volume du trafic, soient décomposés en coûts "internes" et "externes". La prise en compte de l'ensemble de ces éléments des coûts devrait permettre une analyse approfondie du rapport entre coûts et avantages sociaux de la fourniture et de l'accès aux infrastructures.

En outre, comme l'a signalé le rapport final du groupe à haut niveau sur la tarification des infrastructures de transport, tous les éléments potentiels des coûts devraient être d'abord identifiés, avant que l'on ne décide des éléments qui constitueront l'assiette des redevances à charge des utilisateurs.

2.2. Les redevances et taxes actuelles sur le transport ne reposent généralement pas sur les coûts réels. Cette situation explique, du moins en partie, les problèmes que connaît ce secteur:

- distorsions de la concurrence entre les États membres,

- distorsions de la concurrence entre les différents modes de transport,

- absence de prise en compte des aspects sociaux et environnementaux,

- difficultés pour financer les investissements d'infrastructures.

En outre, les différents systèmes de tarification existant dans les États membres faussent encore davantage le rapport entre les coûts et les avantages (exemple: les différences importantes dans les droits d'accises sur les carburants ont pour effet que les transporteurs s'approvisionnent le plus possible là où le carburant est le moins onéreux, et non là où leurs véhicules circulent).

De nouvelles structures tarifaires devraient avoir pour conséquence de favoriser à la fois une utilisation efficace de l'infrastructure existante, et la fourniture efficace de nouvelles infrastructures.

2.3. Une approche communautaire de tarification des infrastructures doit prendre en considération le principe de subsidiarité. Bien que les mêmes principes fondamentaux de tarification doivent s'appliquer à l'ensemble des principaux modes de transport dans chaque État membre, il est inévitable que les structures et les niveaux de tarifs qui en résultent seront différents selon le mode et la localisation, pour des raisons économiques et sociales qui diffèrent selon les régions. En l'occurrence, les collectivités territoriales devraient être associées au processus de décision concernant l'application des tarifs, pour contrebalancer le besoin d'éviter les distorsions de concurrence entre les intérêts économiques, environnementaux et sociaux locaux et régionaux et ceux de l'UE.

2.4. L'on doit parvenir à une future approche communautaire en matière de tarification des infrastructures, fondée sur les mêmes principes, sur des conditions similaires pour tous les États membres et respectant le principe de l'utilisateur-payeur ainsi que le principe territorial (paiement des coûts là où ils surviennent). Il faut toutefois tenir compte notamment des conditions locales et l'approche communautaire doit comporter un certain degré de souplesse.

2.5. L'approche tarifaire proposée part du principe qu'une tarification fondée sur le "coût social marginal" constitue une bonne solution. Les coûts marginaux désignent les coûts variables qui résultent de l'utilisation de l'infrastructure par un véhicule ou une unité de transport supplémentaire. Sans vouloir juger ici dans le détail ce principe de tarification, il apparaît positif qu'un principe de ce type permette de créer les conditions préalables de financement des infrastructures par les contributions des utilisateurs, et dans une mesure telle que les recettes d'un mode de transport puissent être utilisées à des mesures en faveur d'infrastructures destinées à un autre mode de transport. Le financement croisé permettra la construction d'infrastructures de transport destinées à fournir à la fois les conditions de l'intermodalité, et d'une concurrence intermodale. Toutefois, le Comité reconnaît également la validité de la prise en compte d'autres formes de tarification pour l'évaluation du coût social marginal, c'est-à-dire la tarification de la rareté.

2.6. La décision concernant l'utilisation des recettes du système de tarification proposé doit bien entendu rester du ressort des États membres. Cela est nécessaire en particulier dans la perspective de la prise en compte des coûts sociaux externes, car ce n'est qu'ainsi que les revenus disponibles peuvent être mobilisés pour pallier les problèmes là où ils se posent; la collaboration des régions doit être garantie ici également, conformément au principe de subsidiarité.

2.7. La proposition de la Commission d'utiliser un principe de tarification fondé sur le coût social marginal pour l'ensemble des infrastructures de transport, tous les modes de transport, les terminaux, ainsi que les systèmes d'information et de communication correspond à l'exigence formulée dans l'avis sur le Livre vert "Vers une tarification équitable et efficace dans les transports" (CdR 364/96 fin). Le Livre vert de la Commission (COM(95) 691) se concentrait principalement sur la question de la tarification du transport routier et des problèmes de circulation. Le Comité salue l'élargissement de la discussion à l'ensemble de l'infrastructure du transport.

2.8. La mise en oeuvre progressive d'une future nouvelle approche de tarification communautaire est également en accord avec la conception des régions (cf. également à ce sujet l'exigence contenue dans l'avis sur le Livre vert "Vers une tarification équitable et efficace dans les transports"). L'harmonisation de la méthode de calcul des coûts marginaux revêt à cet égard une importance particulière et l'avis précédemment cité y fait également référence. La phase I préparatoire, prévue à cet effet (3 ans, de 1998 à 2000), devrait suffire à cette tâche.

2.9. La mise en oeuvre de l'approche tarifaire nécessitera la restructuration, qui doit avoir lieu dans la phase II, des impôts et redevances dans le domaine du transport. Étant donné cependant que celle-ci est également en relation directe avec l'évolution de la politique fiscale en général, le rythme de la mise en oeuvre du système de tarification est moins important pour les gouvernements que la mise en place d'une politique fiscale globale. Cela signifie également que, le cas échéant, la phase II de ce nouveau système de tarification ne pourra même pas être appliquée, si par exemple d'autres conditions fiscales générales n'ont pu être mises en place.

2.10. Sans entrer dans le détail des mesures relatives aux différents modes de transport, il semble toutefois essentiel de remarquer que le Livre blanc traite principalement de mesures prioritaires destinées aux phases I et II.

2.11. Étant donné qu'on ne dispose jusqu'à présent d'aucun élément ni analyse concernant l'évaluation des coûts, ces élément doivent être créés en priorité. Il semble opportun d'accompagner ces travaux par un Comité d'experts gouvernementaux. Le Comité des régions demande à être représenté comme il convient au sein de cet organe d'accompagnement.

2.12. Pour les différents modes de transport, une approche méthodologique de calcul des coûts la plus harmonisée possible doit être trouvée. Les méthodes demandées pour la transparence de la gestion, y compris les "factures des comptes de transport", ainsi que la demande de meilleures statistiques en matière de transport laissent cependant craindre que ces tâches ne pourront être accomplies à court terme et que ces éléments pourront donc difficilement être disponibles à temps.

2.13. Concernant la nécessité de modifier les politiques fiscales relatives aux transports, on insiste encore une fois sur le problème de temps (cf. 2.9).

2.14. Les dispositions en matière d'aides de l'État sont essentielles à un nouveau système de tarification communautaire, qui doit garantir des prix équitables pour l'utilisation des infrastructures pour des raisons de concurrence. Il est donc juste que, dans le contexte du développement d'un nouveau système de coûts, les dispositions légales existant à ce sujet soient également remaniées. De toutes manières, les règles en matière d'aides de l'État devront de toute évidence être flexibles afin de permettre la fourniture d'infrastructures dans les régions périphériques ou dans celles présentant une faible densité de population.

3. Propositions et demandes

3.1. Suivant l'exemple de l'avis du Comité des régions sur le Livre vert "Vers une tarification équitable et efficace dans les transports" (CdR 364/96 fin) du 16 janvier 1997, de nouvelles réserves sont émises sur le fait que l'on ne parviendra pas à modifier l'utilisation des différents modes de transport par la seule tarification. Cette utilisation est déterminée par de nombreux autres facteurs (par ex. psychologiques, historiques, sociologiques, géographiques), qui ont pour conséquence que la demande en modes de transport ne peut être qu'imparfaitement orientée par les tarifs, ou que les attitudes ne changent pas autant qu'on le souhaiterait. Le Comité suggère d'autres moyens de changer les comportements des usagers, comme la suppression de certains avantages sociaux qui encouragent l'utilisation de la voiture, par exemple la déductibilité fiscale et la gratuité des parkings. Les collectivités territoriales, conformément au principe de subsidiarité, devraient se voir accorder davantage de pouvoirs pour mettre en place des mesures susceptibles de changer les habitudes d'utilisation en fonction des conditions de leur zone ou de leur région.

3.2. En outre, il convient de signaler une fois encore que les coûts et les prix ne peuvent provoquer des changements de comportement en matière de choix du mode de transport que s'il existe des alternatives valables aussi efficaces et compétitives. Il faut donc parvenir, là où la nécessité s'en fait sentir, à créer également de nouvelles infrastructures de transport alternatives (par ex. le Réseau Transeuropéen); le Livre blanc offre pour cela au moins une solution, dans la mesure où l'approche tarifaire suivie permet également de créer les conditions d'un financement des infrastructures par les contributions des utilisateurs, en laissant la possibilité de prélever exceptionnellement aussi une taxe au-delà des coûts marginaux.

3.3. On doit cependant considérer de manière particulièrement critique le fait que jusqu'à présent, pratiquement aucun résultat n'a pu être obtenu pour améliorer l'adéquation des coûts à la réalité. La Commission a certes essayé, au moyen d'un grand nombre de propositions de directive, de règlements, de Livres blancs et verts, de mettre en place une politique adaptée aux besoins d'aujourd'hui, y compris naturellement aussi des mesures tarifaires dans le domaine des transports. L'application de ces propositions a malheureusement échoué jusqu'à présent, d'une part parce que les modes de transport concernés ont élaboré et, jusqu'à présent du moins, imposé des contre-stratégies, d'autre part parce que les intérêts nationaux ont empêché le Conseil d'adopter des décisions.

3.4. Dans cet esprit, le Comité des régions souhaite que se produise enfin un changement en profondeur des modes de pensée des décideurs. Le Comité des régions fait donc les constatations et présente les idées et les demandes suivantes:

3.4.1. Le Comité salue la publication du Livre blanc comme élément fondamental pour la poursuite de la discussion de fond sur les coûts d'infrastructure et espère que les sujets abordés dans ce Livre blanc ainsi que les solutions proposées et les mesures énumérées contribueront à mettre en place une politique des transports durable.

3.4.2. Les mesures que ce Livre blanc propose pour les différents modes de transport nécessitent un profond changement de la structure fiscale dans le domaine du transport. Les régions et les communes de l'Union européenne partent du principe qu'elles seront entendues au sujet de la réforme de la politique fiscale et associées comme il convient au processus de décision.

3.4.3. Le Comité rejoint l'avis de la Commission selon lequel un système nouveau de tarification des coûts des infrastructures de transport ne peut être mis en place que progressivement, en particulier parce que celui-ci doit tenir compte de la situation de départ sur le plan juridique des différents modes de transport et des questions complexes soulevées par l'introduction d'une nouvelle tarification. Le Comité des régions estime cependant aussi qu'il doit être possible dès la 1re phase de faire les premiers pas vers l'imputation des coûts externes, en particulier là où la pression sur l'environnement et l'augmentation du trafic en font une priorité.

3.4.4. Le Comité demande instamment qu'un nouveau système de tarification soit conçu de telle manière que le financement de l'infrastructure de transport ait lieu au point d'utilisation. Cela suppose l'application du "principe de territorialité". Seul ce principe rend transparente l'intégration de coûts externes. Les régions, qui sont directement concernées, doivent avoir la possibilité de donner leur avis lors de l'élaboration du nouveau système de tarification.

3.4.5. Le Comité demande que ce nouveau système tarifaire prévoie aussi des avantages financiers pour les technologies "propres", afin que soient davantage prises en compte la nature et l'environnement, étant donné que des technologies de ce type permettent de réduire les éléments négatifs des coûts externes.

3.4.6. Le Comité partage l'avis de la Commission, selon lequel il faut laisser aux États membres la capacité de prendre les décisions concernant l'utilisation des recettes des taxes et redevances liées aux transports. En outre, le Comité pense que les recettes, quel que soit le lieu où elles sont perçues, doivent être utilisées au niveau des collectivités territoriales.

3.4.7. Le Comité part du principe qu'un nouveau système de tarification reposera également sur le principe de l'utilisateur-payeur. Afin que cela soit perceptible également par le citoyen, il convient de trouver un système le plus simple et transparent possible et de le faire connaître par une campagne d'information adéquate.

3.4.8. Le Comité partage aussi l'avis de la Commission selon lequel la tarification du transport routier doit prévoir en premier lieu des taxes liées au kilométrage pour les véhicules utilitaires lourds. Il faut en outre veiller à ce que le système de taxe de l'espace régional soit compatible avec les systèmes de taxe des zones industrielles. Les systèmes fiscaux devraient être établis de façon à garantir que ces poids lourds ne subissent pas des désavantages trop importants dans les zones périphériques.

3.4.9. Le Comité demande que soient pris en considération, dans le transport par rail, les besoins spécifiques du transport local et régional, principalement en ce qui concerne les attributions de capacité et de tracés.

3.4.10. De même, en ce qui concerne le transport aérien régional, qui revêt une importance particulière pour les communes et les régions, le Comité demande que soit examiné de plus près la question de l'attribution de créneaux horaires pour les atterrissages et des taxes d'aéroport.

3.4.11. Étant donné l'efficacité, en termes d'énergie, de la navigation, par comparaison avec d'autres modes de transport comme l'air et la route, la structure tarifaire et la politique fiscale devraient toutes deux viser à encourager un changement modal en faveur du transport maritime et du transport fluvial. Cela permettrait, selon la Communication de la Commission sur les transports et le CO2 (COM(1998) 204 final), de réduire de manière significative les émissions de CO2 provoquées par les transports.

En outre, une structure tarifaire et une politique fiscale appropriées dans le secteur du transport maritime sont nécessaires pour diminuer les effets négatifs dus au caractère périphérique des régions dépendant du transport maritime.

3.4.12. Le Comité des régions demande à être représenté comme il convient au sein du "Comité d'experts gouvernementaux pour la tarification des infrastructures de transport" dont la création est proposée, afin de pouvoir y représenter les intérêts des régions et des communes de l'Union européenne.

3.4.13. Le Comité partage l'avis de la Commission, qui indique que les conséquences sur les domaines annexes, ou sur ceux connaissant des retards de développement, d'une modification de la tarification dans le domaine du transport, doivent être étudiées en particulier. Pour les secteurs disposant de peu d'infrastructures, qui ne connaissent qu'un trafic réduit, les taxes doivent être maintenues à un niveau inférieur et toutes les mesures appliquées doivent pouvoir présenter une certaine souplesse, en fonction des besoins locaux et régionaux. La participation des collectivités territoriales, dans le respect du principe de subsidiarité, est essentielle pour les décisions concernant les conditions locales.

3.4.14. Le Comité demande à ce que, outre les études et les recherches en cours, des enquêtes approfondies soient effectuées pour savoir si, et dans quelle mesure, le comportement des utilisateurs peut être influencé par les tarifs, et quels autres grands facteurs influencent leur comportement. Le Comité craint que les différents coûts ou tarifs d'utilisation des infrastructures pris individuellement ne doivent être fixés à un tel niveau qu'ils deviennent économiquement et/ou socialement impossibles à appliquer, et qu'ils ne puissent donc pas être mis en oeuvre.

3.4.15. Le Comité des régions demande également que les coûts sociaux marginaux soient évalués de manière continue car on peut prévoir, à travers les mesures les plus diverses (par ex. modification des structures du personnel et de la direction dans les entreprises de transport ferroviaire), qu'ils vont diminuer dans leur ensemble, et que vont apparaître des coûts sociaux marginaux de nature différente.

4. Conclusion

4.1. Le Comité des régions salue le Livre blanc de la Commission qui tient compte du principe de durabilité, de l'efficacité, et de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre dues aux transport, telles que le CO2. Une bonne infrastructure de transport est essentielle à un développement économique et social de l'Europe, régi par ces principes essentiels.

4.2. Les actions que propose le document de la Commission visent à provoquer une mutation depuis les modes de transport les moins efficaces du point de vue de l'environnement, tels que la route et l'air, et à encourager l'intermodalité avec des modes de transport plus respectueux de l'environnement, tels que le rail, la mer et les voies fluviales intérieures, ce qui réduirait les encombrements sur les routes et les émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, dans l'objectif de rendre le transport ferroviaire plus efficace, et d'en faire une alternative réelle au transport routier, une libéralisation du marché s'impose. Un marché unique du transport ferroviaire ouvrirait l'accès entre les différents réseaux, et le Comité encourage le développement des RTE et des corridors transeuropéens pour le transport des marchandises, qui augmenteront considérablement son efficacité.

4.3. Il est clair que les systèmes fiscaux et tarifaires actuellement en vigueur en Europe représentent des facteurs importants de distorsions au sein du secteur du transport et du manque d'efficacité, des encombrements et de la pollution qui en découlent. Le Comité salue les propositions visant à instaurer un système de tarification reposant sur les principes du coût social marginal, du pollueur-payeur, de la territorialité et de l'internalisation des coûts externes. Le Comité souligne l'importance, pour la fourniture d'infrastructures, d'une analyse globale du rapport entre coûts/avantages sociaux ainsi que de données et d'études afin de calculer la structure du coût marginal.

4.4. Les mesures qui seront mises en place suite à l'élaboration d'une structure tarifaire occasionneront des changements non négligeables pour les utilisateurs des transports. Les collectivités territoriales ont un grand rôle à jouer pour promouvoir un usage plus efficace des transports. Un système de tarification simple et équitable favorisant le principe du pollueur-payeur et faisant l'objet d'une bonne communication auprès du public aidera à garantir le soutien de l'opinion publique et favorisera un changement dans les attitudes et le comportement.

4.5. Le résultat espéré de l'action que propose la Commission est une utilisation accrue d'infrastructures de transport qui seront plus efficaces, et qui permettront des types d'utilisation positifs socialement et pour l'environnement. Le Comité des régions souscrit à cette conviction.

Bruxelles, le 11 mars 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) JO C 251 du 10.8.1998, p. 7.

(2) JO C 116 du 14.4.1997, p. 58.

(3) JO C 180 du 11.6.1998, p. 1.

(4) COM(95) 691 final.