OBSERVATIONS DE LA COUR

INTRODUCTION

1. Le présent rapport annuel est consacré à nos observations concernant les huitième, neuvième, dixième et onzième Fonds européens de développement (FED). L’ encadré 1 donne une vue d’ensemble des activités et dépenses réalisées dans ce domaine en 2017.

Encadré 1 – Fonds européens de développement — Aperçu financier 2017 Tableau 1 — Fonds européens de développement — Informations principales pour 2017 (millions d’euros) Montant total des paiements 4 256 - avances et contributions des FED aux fonds fiduciaires de l’UE -2 648 + avances apurées et fonds fiduciaires de l'UE 1 876 Population auditée 3 484 Source: Cour des comptes européenne, sur la base des comptes consolidés des huitième, neuvième, dixième et onzième Fonds européens de développement pour l’exercice 2017 et du rapport annuel d’activité 2017 de la DG DEVCO.

OBSERVATIONS DE LA COUR

Brève description des Fonds européens de développement

2. Lancés en 1959, les Fonds européens de développement (FED) sont le principal instrument permettant à l’Union européenne (UE) de fournir une aide à la coopération au développement aux États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ainsi qu’aux pays et territoires d’outre-mer (PTOM). L’accord de partenariat signé à Cotonou le 23 juin 2000 pour une durée de 20 ans («l’accord de Cotonou») constitue actuellement le cadre régissant les relations de l’Union européenne avec les pays ACP et les PTOM. Son principal objectif est la réduction de la pauvreté et, à terme, son éradication.

3. Les FED ont un statut particulier: a) ils sont financés par les États membres sur la base de quotas, ou «clés de contribution», fixés par les gouvernements nationaux réunis au sein du Conseil de l’Union européenne; b) ils sont gérés par la Commission, en dehors du cadre du budget général de l’UE, et par la Banque européenne d’investissement (BEI); c) en raison du caractère intergouvernemental des FED, le Parlement européen exerce un rôle plus limité dans le contrôle de leur fonctionnement que ce n’est le cas pour les instruments de coopération au développement financés par le budget général de l’Union; en particulier, il n’intervient pas dans la détermination et l’affectation des ressources des FED. Le Parlement européen reste toutefois l’autorité de décharge, excepté pour la facilité d’investissement, qui est gérée par la BEI et n’entre donc pas dans le cadre du présent audit (1) (2); d) le principe d’annualité ne s’applique pas aux FED: les conventions relatives aux FED sont habituellement conclues pour une durée d’engagement de cinq à sept ans, et les paiements peuvent être effectués sur une période beaucoup plus longue.

4. Les FED sont presque entièrement gérés par la direction générale de la coopération internationale et du développement de la Commission européenne (DG DEVCO) (3).

5. Les dépenses examinées dans le présent rapport sont effectuées selon des méthodes d’octroi de l’aide extrêmement diverses (4), appliquées dans 79 pays.

CHAPITRE I — EXÉCUTION FINANCIÈRE DES HUITIÈME, NEUVIÈME, DIXIÈME ET ONZIÈME FED

6. Le huitième FED (1995-2000), le neuvième FED (2000-2007) et le dixième FED (2008-2013) ont été respectivement dotés de 12 840 millions d’euros, de 13 800 millions d’euros et de 22 682 millions d’euros.

7. L’accord interne instituant le onzième FED (5) (2015-2020) est entré en vigueur le 1er mars 2015 (6). Le onzième FED dispose d’une enveloppe de 30 506 millions d’euros (7), dont 29 089 millions d’euros alloués aux pays ACP et 364,5 millions d’euros aux PTOM.

8. L’ encadré 2 montre l’emploi des ressources des FED en 2017, ainsi que leur utilisation cumulée.

Encadré 2 – Utilisation des ressources des FED au 31 décembre 2017 (millions d’euros) Situation fin 2016 Exécution budgétaire au cours de l'exercice 2017 (montants nets) (47) Situation fin 2017 Montant total Taux d’exécution (43) 8e FED (44) 9e FED (44) 10e FED 11e FED (44) Montant total 8e FED 9e FED 10e FED 11e FED Montanttotal Taux d'exécution (43) A – RESSOURCES ( 42 ) 76 896 - 7 - 37 - 119 191 28 10 385 15 430 21 488 29 621 76 924 B – UTILISATION 1. Engagements globaux ( 45 ) 60 097 78,2 % - 9 - 38 - 5 5 807 5 755 10 382 15 391 21 052 19 027 65 852 85,6 % 2. Engagements individuels ( 46 ) 53 032 69,0 % - 3 - 20 550 5 684 6 211 10 376 15 289 20 125 13 453 59 243 77,0 % 3. Paiements 45 339 59,0 % - 1 111 1 277 2 770 4 157 10 375 15 164 17 753 6 206 49 498 64,3 % C – Engagements restant à liquider (B1-B3) 14 758 19,2 % 7 227 3 299 12 821 16 354 21,3 % D – Solde disponible (A-B1) 16 799 21,8 % 3 39 436 10 594 11 072 14,4 % Source: Cour des comptes européenne, sur la base des comptes annuels consolidés des huitième, neuvième, dixième et onzième FED pour l’exercice 2017. Les chiffres présentés ne couvrent pas les ressources des FED dont la gestion relève de la BEI.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

9. En 2017, la DG DEVCO a poursuivi ses efforts visant à réduire la proportion d’anciens préfinancements et d’engagements restant à liquider, avec pour objectif de la ramener à 25 % (8) (voir encadré 3 ).

Encadré 3 — Indicateurs de performance clés (IPC) en matière de réduction des anciens préfinancements, engagements restant à liquider et contrats expirés La DG DEVCO a dépassé son objectif: les anciens préfinancements ont été réduits de 37,60 % pour l’ensemble de son domaine de compétence (32,58 % pour les FED) et les anciens engagements restant à liquider l’ont été de 38,49 % (37,63 % pour les FED). L’objectif consistant à maintenir à un niveau inférieur à 15 % la proportion de contrats expirés (9) dans l’ensemble des contrats en cours n’a pas été atteint pour les FED (18,75 %), mais l’a été globalement (14,95 %). Que le pourcentage soit moins élevé pour les contrats relevant des FED s’explique essentiellement par le fait que la clôture des anciens contrats FED est techniquement plus complexe lorsqu’il existe des ordres de recouvrement non encaissés. En septembre 2017, la DG DEVCO a mis en place une nouvelle procédure pour s’attaquer à ce problème. Nous examinerons les résultats obtenus grâce à la nouvelle procédure dans le cadre de notre audit annuel 2018.

10. La Commission possède un IPC concernant l’ancienneté des préfinancements, mais ne dispose pas d’un indicateur similaire pour les contributions anticipées versées aux fonds fiduciaires de l’UE (le fonds Bêkou et le fonds fiduciaire d’urgence de l’UE pour l’Afrique). 10. o 4 (capacité d’absorption du RAL). La Commission estime par conséquent que l’ancienneté des contributions du FED aux fonds fiduciaires de l’UE fait l’objet d’un suivi correct et qu’il n’est pas nécessaire de créer un IPC supplémentaire. Les règles comptables prévoient que les contributions du FED aux fonds fiduciaires de l’UE sont présentées dans les comptes annuels du FED. Les montants en question font chaque année l’objet d’un suivi et d’un contrôle. Par ailleurs, la période d’absorption du RAL ( 10 ) pour les fonds fiduciaires de l’UE, qui a une influence directe sur l’ancienneté de ces contributions, est contrôlée en temps réel au moyen de l’IPC n4 (capacité d’absorption du RAL). La Commission estime par conséquent que l’ancienneté des contributions du FED aux fonds fiduciaires de l’UE fait l’objet d’un suivi correct et qu’il n’est pas nécessaire de créer un IPC supplémentaire.

CHAPITRE II — DÉCLARATION D’ASSURANCE DE LA COUR RELATIVE AUX FED

Déclaration d’assurance de la Cour relative aux huitième, neuvième, dixième et onzième FED adressée au Parlement européen et au Conseil — Rapport d’audit indépendant

Opinion

I. Nous avons contrôlé: a) les comptes annuels des huitième, neuvième, dixième et onzième FED, qui comprennent le bilan, le compte de résultat, le tableau des flux de trésorerie, l’état de variation de l’actif net et les états sur l’exécution financière pour l’exercice clos le 31 décembre 2017 et qui ont été approuvés par la Commission le 27 juin 2018, b) la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes à ces comptes et dont la gestion financière incombe à la Commission (11), conformément aux dispositions de l’article 287 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et de l’article 49 — qui s’applique également aux FED précédents — du règlement financier applicable au onzième Fonds européen de développement.

Fiabilité des comptes

Opinion sur la fiabilité des comptes

II. Nous estimons que les comptes annuels des huitième, neuvième, dixième et onzième FED pour l’exercice clos le 31 décembre 2017 présentent fidèlement, dans tous leurs aspects significatifs, la situation financière des FED au 31 décembre 2017, le résultat de leurs opérations, leurs flux de trésorerie, ainsi que la variation de l’actif net pour l’exercice clos à cette date, conformément au règlement financier des FED et aux règles comptables fondées sur les normes comptables internationalement admises pour le secteur public.

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes aux comptes

Recettes

Opinion sur la légalité et la régularité des recettes sous-jacentes aux comptes

III. Nous estimons que les recettes sous-jacentes aux comptes pour l’exercice clos le 31 décembre 2017 sont, dans tous leurs aspects significatifs, légales et régulières.

Paiements

Opinion défavorable sur la légalité et la régularité des paiements sous-jacents aux comptes

IV. Compte tenu de l’importance des problèmes décrits dans le point où nous justifions l’opinion défavorable sur la légalité et la régularité des paiements sous-jacents aux comptes relatifs à l’exercice clos le 31 décembre 2017, nous estimons que ces paiements présentent un niveau significatif d’erreur.

Justification de l’opinion

V. Nous avons conduit notre audit conformément aux normes internationales d’audit (ISA) et aux codes de déontologie de l’IFAC, ainsi qu’aux normes internationales des institutions supérieures de contrôle (ISSAI), établies par l’Intosai. Nos responsabilités en vertu de ces normes sont décrites plus en détail dans la section Responsabilités de l’auditeur de notre rapport. Nous sommes indépendants conformément au Code de déontologie des professionnels comptables de l’International Ethics Standards Board for Accountants (code IESBA), et nous nous sommes acquittés de nos autres responsabilités d’ordre éthique en vertu de ces normes et exigences ainsi que du code IESBA. Nous estimons que les informations probantes obtenues sont suffisantes et appropriées pour étayer notre opinion.

Justification de l’opinion défavorable sur la légalité et la régularité des paiements sous-jacents aux comptes

VI. Les dépenses comptabilisées en 2017 au titre des huitième, neuvième, dixième et onzième FED présentent un niveau significatif d’erreur. Notre niveau d’erreur estimatif pour les dépenses sous-jacentes aux comptes est de 4,5 %.

Éléments clés de l’audit

VII. Les éléments clés de l’audit sont ceux qui, selon notre jugement professionnel, ont été les plus importants dans l’audit des états financiers de la période considérée. Nous avons traité ces éléments dans le contexte de notre audit des états financiers pris dans leur ensemble, ainsi que dans le cadre de l’établissement de notre opinion sur ceux-ci, mais nous ne formulons pas d’opinion distincte sur ces éléments.

Charges à payer

VIII. Nous avons évalué les charges à payer présentées dans les comptes (voir note 2.8) et fondées pour l’essentiel sur des estimations. Fin 2017, la Commission a estimé que les dépenses éligibles supportées mais non encore déclarées par les bénéficiaires représentaient 4 653 millions d’euros (contre 3 903 millions d’euros fin 2016).

IX. Nous avons examiné le calcul de ces estimations, ainsi qu’un échantillon de 36 contrats différents, afin de parer au risque que le montant des charges à payer soit erroné. Les travaux réalisés nous ont permis de conclure que les charges à payer inscrites dans les comptes définitifs étaient correctes.

Impact potentiel du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne sur les comptes des Fonds européens de développement

X. Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni a officiellement notifié au Conseil européen son intention de se retirer de l’Union européenne (UE). Le 19 mars 2018, la Commission a publié un projet d’accord de retrait décrivant sommairement les progrès accomplis dans les négociations avec le Royaume-Uni. D’après ce projet d’accord de retrait, le Royaume-Uni demeurera partie aux Fonds européens de développement jusqu’à la clôture du onzième FED ainsi que de tous les FED antérieurs non clôturés, assumera les mêmes obligations que les États membres au titre de l’accord interne qui a institué le onzième FED et s’acquittera des obligations résultant des FED précédents jusqu’à la clôture de ces derniers.

XI. Le projet d’accord de retrait indique également que, si des montants provenant de projets relevant du dixième FED ou de FED antérieurs ne sont pas engagés ou sont dégagés à la date d’entrée en vigueur de l’accord, la part de ces montants revenant au Royaume-Uni ne sera pas réutilisée. La même règle s’applique à la part revenant au Royaume-Uni dans les fonds relevant du onzième FED qui n’auront pas été engagés ou qui seront dégagés après le 31 décembre 2020. Les négociations relatives au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne se poursuivent toujours, et le texte définitif de l’accord n’a donc pas encore été confirmé.

XII. Sur cette base, nous estimons, en conclusion, que les comptes au 31 décembre 2017 reflètent correctement la situation actuelle, sans préjuger de l’issue du processus de retrait.

Responsabilités de la direction

XIII. En vertu des articles 310 à 325 du TFUE et conformément au règlement financier applicable au onzième FED, la direction est responsable de l’établissement et de la présentation des comptes annuels des FED sur la base des normes comptables internationalement admises pour le secteur public, ainsi que de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes à ces derniers. Cette responsabilité comprend la conception, la mise en œuvre et le maintien de contrôles internes pertinents pour l’établissement et la présentation d’états financiers exempts d’anomalies significatives, qu’elles résultent d’une fraude ou d’une erreur. La Commission est responsable en dernier ressort de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes aux comptes des FED.

XIV. Dans le cadre de l’élaboration des comptes des FED, la Commission est tenue d’évaluer la capacité des FED à poursuivre leurs activités, de faire connaître toute information importante et d’établir les comptes en partant de l’hypothèse de la continuité d’exploitation, sauf si elle a l’intention de mettre en liquidation les FED ou de mettre un terme à leurs activités, ou si aucune alternative réaliste ne s’offre à elle.

XV. La Commission est chargée de surveiller le processus de présentation de l’information financière des FED.

Responsabilités de l’auditeur en matière d’audit des comptes des FED et des opérations sous-jacentes

XVI. Nos objectifs consistent, d’une part, à déterminer avec une assurance raisonnable si les comptes des FED sont exempts d’anomalies significatives et si les opérations sous-jacentes à ces comptes sont légales et régulières, et, d’autre part, à fournir au Parlement européen et au Conseil une déclaration d’assurance fondée sur notre audit, concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes à ces derniers. Une assurance raisonnable correspond à un degré d’assurance élevé, mais non à une garantie que toute anomalie ou toute non-conformité significatives ont nécessairement été détectées lors de l’audit. Les anomalies de même que les non-conformités peuvent résulter de fraudes ou d’erreurs et sont considérées comme significatives si l’on peut raisonnablement craindre que, isolément ou globalement, elles influent sur les décisions économiques prises par les utilisateurs sur la base de ces comptes des FED.

XVII. En application des normes ISA et ISSAI, nous exerçons notre jugement professionnel et faisons preuve d’esprit critique pendant toute la durée de l’audit. En outre, nous procédons de la manière suivante. — Nous déterminons et évaluons le risque que les comptes des FED présentent des anomalies significatives et, en ce qui concerne les opérations sous-jacentes, le risque de non-respect, dans une mesure significative, des obligations prévues par le cadre juridique des FED, que cela soit dû à des fraudes ou à des erreurs. Nous concevons et mettons en œuvre des procédures d’audit répondant à ces risques et nous recueillons des éléments probants suffisants et appropriés pour fonder notre opinion. Les anomalies et non-conformités significatives procédant d’une fraude sont plus difficiles à détecter que celles qui résultent d’une erreur, car la fraude peut s’accompagner de collusion, d’établissement de faux, d’omissions intentionnelles, de fausses déclarations ou de soustraction au contrôle interne. Le risque de non-détection de ces anomalies et non-conformités est donc plus élevé. — Nous acquérons une connaissance du contrôle interne concerné par l’audit afin de définir des procédures d’audit appropriées, et non dans le but d’exprimer une opinion sur l’efficacité du contrôle interne. — Nous apprécions l’adéquation des méthodes comptables appliquées par la direction et la vraisemblance des estimations comptables ainsi que des déclarations de la direction concernant ces dernières. — Nous formulons une conclusion sur le caractère judicieux de l’adoption, par la direction, de l’hypothèse de la continuité d’exploitation pour l’établissement des comptes et, en nous fondant sur les éléments probants recueillis, sur l’existence ou non d’une incertitude significative due à des événements ou à des conditions susceptibles de jeter un doute important sur la capacité des FED à poursuivre leurs activités. Si nous concluons à l’existence d’une telle incertitude significative, nous sommes tenus d’attirer l’attention, dans notre rapport, sur les informations correspondantes figurant dans les comptes consolidés ou, si ces informations ne sont pas pertinentes, de modifier notre opinion. Nos conclusions sont fondées sur les éléments probants recueillis jusqu’à la date de notre rapport. Cependant, des événements ou des conditions ultérieurs peuvent conduire les entités à cesser leurs activités. — Nous évaluons la présentation d’ensemble, la structure et le contenu des comptes annuels (y compris les informations y afférentes), et nous vérifions si ces derniers reflètent les opérations et les événements sous-jacents d’une manière telle qu’ils assurent une présentation fidèle.

XVIII. Nous informons la direction, entre autres, de l’étendue et du calendrier prévus des travaux d’audit ainsi que de toute constatation d’audit importante, et notamment de toute constatation relative à une faiblesse significative au niveau du contrôle interne.

XIX. En ce qui concerne les recettes, nous examinons l’ensemble des contributions provenant des États membres et un échantillon d’autres types d’opérations de recettes.

XX. En ce qui concerne les dépenses, nous examinons les opérations de paiement une fois que les dépenses ont été supportées, enregistrées et acceptées. Cet examen porte sur toutes les catégories de paiements autres que les avances, une fois qu’ils sont effectués (y compris ceux correspondant à l’acquisition d’actifs). Le paiement d’une avance est examiné lorsque le destinataire des fonds justifie sa bonne utilisation et que l’institution ou l’organisme accepte la justification en procédant à son apurement, que cela ait lieu la même année ou plus tard.

XXI. Parmi les éléments analysés avec la Commission, nous déterminons lesquels ont revêtu la plus grande importance dans l’audit des comptes des FED et constituent, de ce fait, les éléments clés de l’audit pour la période en cours. Nous les décrivons dans notre rapport, à moins que la loi ou la réglementation s’opposent à la publication d’informations les concernant ou que, ce qui est extrêmement rare, nous estimions devoir nous abstenir de communiquer certaines informations dans notre rapport parce qu’il y a raisonnablement lieu de craindre que les conséquences défavorables de leur divulgation soient supérieures à ses éventuels effets favorables du point de vue de l’intérêt public.

Le 12 juillet 2018

Klaus-Heiner LEHNE

Président

Cour des comptes européenne

12, rue Alcide De Gasperi, Luxembourg, LUXEMBOURG

OBSERVATIONS DE LA COUR

Informations à l’appui de la déclaration d’assurance

Étendue et approche de l’audit

11. L’ annexe 1.1 du rapport annuel 2017 de la Cour relatif à l’exécution du budget présente notre approche et nos méthodes d’audit. En ce qui concerne l’audit de cette année relatif aux FED, les points ci-après méritent une mention particulière.

12. Nos observations concernant la fiabilité des comptes des FED se fondent sur les états financiers (12) des huitième, neuvième, dixième et onzième FED approuvés par la Commission conformément au règlement financier applicable aux FED (13), et parvenus à la Cour le 21 juin 2018, accompagnés de la lettre de déclaration du comptable. Nous avons effectué des tests sur les montants présentés et sur les informations fournies, et évalué les principes comptables appliqués, ainsi que toutes les estimations significatives réalisées par la Commission et la présentation globale des comptes.

13. En ce qui concerne l’audit de la régularité des opérations, nous avons procédé comme suit:

a) nous avons examiné l’ensemble des contributions des États membres et un échantillon d’autres types d’opérations relatives aux recettes;

b) nous avons analysé un échantillon de 128 opérations. Représentatif de tout l’éventail des paiements au sein des FED, il se composait de 100 paiements ordonnancés par 23 délégations de l’UE (14) et de 28 paiements approuvés par les services centraux de la Commission (15). Une partie de la population auditée ayant également été examinée lors de l’étude 2017 sur le taux d’erreur résiduel (TER) réalisée par la DG DEVCO, nous avons intégré dans notre échantillon 14 opérations supplémentaires pour lesquelles nous avons tenu compte, après ajustement, des résultats (16) obtenus dans le cadre de cette étude. La taille totale de l’échantillon était de 142 opérations, ce qui est conforme au modèle d’assurance de la Cour;

c) lorsque des erreurs ont été détectées au niveau des opérations, nous avons analysé les systèmes concernés pour en déterminer les faiblesses;

d) nous avons évalué les systèmes utilisés par la DG DEVCO et les délégations de l’UE, à savoir: i) les contrôles ex ante réalisés par les agents de la Commission, les auditeurs ou les superviseurs externes avant paiement; ii) le suivi et la surveillance, notamment le suivi des audits externes et l’étude sur le TER susmentionnée;

e) nous avons examiné le rapport annuel d’activité (RAA) de la DG DEVCO;

f) nous avons procédé au suivi de nos recommandations antérieures.

14. Comme cela est indiqué au point 4, la plupart des instruments d’aide extérieure financés sur le budget général et sur les FED sont mis en œuvre par la DG DEVCO. Nos observations relatives aux systèmes, à la fiabilité du RAA ainsi qu’à la déclaration du directeur général pour 2017 portent sur l’ensemble du domaine de compétence de la DG DEVCO.

Fiabilité des comptes

15. Ces deux dernières années, nous avons fait état de recouvrements de préfinancements non utilisés qui avaient été comptabilisés, à tort, en tant que produits opérationnels. Les contrôles comptables de la DG DEVCO et notre examen d’un échantillon d’ordres de recouvrement (17) ont également révélé des cas analogues en 2017. Des corrections équivalant à un montant de 5,1 millions d’euros (18) ont été effectuées dans les comptes définitifs des FED, mais il est possible que la population non testée comporte des erreurs similaires.

Régularité des opérations

Recettes

16. Les opérations relatives aux recettes ne se caractérisaient pas par un niveau significatif d’erreur.

Paiements

17. L’ annexe 1 présente une synthèse des résultats des tests sur les opérations. Sur les 128 opérations de paiement examinées, 37 (29 %) comportaient des erreurs. Sur la base des 30 erreurs que nous avons quantifiées, nous estimons que le niveau d’erreur s’élève à 4,5 % (19), compte tenu des résultats ajustés de l’étude 2017 sur le TER. L’ encadré 4 montre comment se décompose notre niveau d’erreur estimatif pour 2017. L’ encadré 5 apporte des exemples des erreurs en cause.

Encadré 4 – Ventilation du niveau d’erreur estimatif, par type d’erreur Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR

18. Sur les 118 opérations de paiement relatives aux projets (20) que nous avons examinées, 37 (31 %) comportaient des erreurs (30 erreurs quantifiables et 8 erreurs non quantifiables). Sur les 30 opérations de paiement comportant des erreurs quantifiables, 10 (33 %) étaient des opérations finales ordonnancées après la réalisation de l’ensemble des contrôles ex ante.

19. Comme les années précédentes, la Commission et ses partenaires chargés de la mise en œuvre ont commis davantage d’erreurs dans les opérations liées aux devis-programmes, aux subventions, aux accords de contribution conclus avec des organisations internationales et aux conventions de délégation passées avec les agences de coopération des États membres de l’UE que dans celles concernant d’autres formes d’aide (21). Sur les 75 opérations de cette nature examinées, 27 (36 %) comportaient des erreurs quantifiables représentant 70 % du niveau d’erreur estimatif.

Encadré 5 — Exemples d’erreurs quantifiables et non quantifiables dans les opérations relatives aux projets

a) Dépenses non effectuées (erreur quantifiable) Pour un projet de gestion des ressources naturelles au Soudan, la Commission a par erreur accepté un montant supérieur de 2 millions d’euros à celui des dépenses déclarées par le partenaire chargé de la mise en œuvre (une organisation internationale). Lors de l’examen des différents postes de dépenses, nous avons constaté que, pour trois d’entre eux, le montant déclaré n’avait pas été intégralement dépensé, ce qui constituait une erreur. L’erreur d’apurement, ajoutée aux coûts inéligibles détectés, s’est traduite par un taux d’erreur de 51,57 % pour le total des coûts contrôlés.

b) Absence de pièces justificatives essentielles (erreur quantifiable) Dans le cas d’un projet en faveur de la biodiversité mené par une organisation internationale en Angola, nous avons effectué des tests sur des éléments liés à des contrats de construction. Les pièces justificatives n’étaient pas suffisantes pour nous permettre de vérifier les dépenses et ne fournissaient pas de piste d’audit concernant les montants facturés et les travaux réalisés. Nos contrôles sur place ont fait apparaître d’importantes différences entre le cahier des charges et les travaux achevés, sur le plan de leur taille, de leur conception et des matériaux utilisés. Le taux d’erreur lié aux coûts inéligibles s’élevait à 28,83 % du total des coûts examinés.

c) Erreur en matière de marchés publics — Documentation insuffisante concernant la procédure de marché public (erreur quantifiable) Lors des tests sur les dépenses liées à un projet mis en œuvre par un organisme de soutien au développement du secteur privé dans les pays ACP, nous nous sommes trouvés dans l’impossibilité de vérifier l’éligibilité d’un marché public, faute de documentation suffisante. Nous avons demandé des documents (demande de devis, cahier des charges, offres reçues, rapports d’évaluation ou avis d’attribution, par exemple), mais n’en avons reçu aucun. Le taux d’erreur dû aux coûts inéligibles s’élevait à 10,00 % du total des coûts examinés.

d) Dépenses inéligibles (erreur quantifiable) Lors de l’examen de dépenses en faveur d’un fonds fiduciaire géré par un organisme international, nous avons détecté deux postes de coûts inéligibles. L’un d’entre eux concernait des coûts indirects déclarés comme des coûts directs et l’autre n’était ni directement lié aux activités de l’intervention, ni nécessaire pour la mener à bien. Les coûts inéligibles correspondent à un taux d’erreur équivalant à 20,00 % du total des coûts contrôlés.

e) Dépenses inéligibles (erreur quantifiable et erreur non quantifiable) Pour un projet de soutien au développement des entreprises locales en Tanzanie coordonné par une entité privée, nous avons relevé une erreur dans trois opérations. L’une d’elles correspondait à des dépenses qui incluaient la TVA, inéligible d’après les clauses du marché, et qui n’étaient pas dûment étayées par des documents tels qu’une facture ou un contrat. Le taux d’erreur lié aux coûts inéligibles s’élevait à 1,84 % du total des coûts examinés. Dans le deuxième cas, les dépenses déclarées comme salaires ne reposaient pas sur les salaires bruts réels, mais sur une estimation. Seuls les coûts exposés, identifiables et vérifiables peuvent être considérés comme éligibles. Concernant le troisième cas, il n’a pas été possible de vérifier si le montant correspondait à des coûts salariaux intégralement acquittés et si le bénéficiaire en avait ou non tiré un profit. Eu égard à ces insuffisances, nous avons estimé que les deux postes en cause comportaient une erreur non quantifiable.

20. Dans huit cas d’erreurs quantifiables et trois cas d’erreurs non quantifiables, la Commission disposait de suffisamment d’informations pour être en mesure de prévenir, ou de détecter et de corriger, les erreurs avant d’accepter les dépenses. Si la Commission avait fait un bon usage de toutes les informations à sa disposition, le niveau d’erreur estimatif aurait été inférieur de 1,8 point de pourcentage. Nous avons relevé deux autres opérations comportant des erreurs qui auraient dû être détectées par les auditeurs et superviseurs externes. Ces cas ont contribué à hauteur de 0,1 point de pourcentage au niveau d’erreur estimatif (22).

21. En outre, un total de 15 opérations recelant une erreur quantifiable (23) ont fait l’objet d’un audit ou d’une vérification des dépenses. Les informations fournies dans les rapports d’audit et/ou de vérification des dépenses concernant les travaux effectivement réalisés ne nous ont pas permis d’évaluer si les erreurs auraient pu être détectées et corrigées grâce à ces contrôles ex ante.

22. Le fonds fiduciaire UE-Afrique pour les infrastructures (AITF) est un fonds fiduciaire géré par la Banque européenne d’investissement auquel contribue la Commission. La DG DEVCO se base sur les états financiers audités et non audités du fonds pour accepter au moins annuellement les dépenses effectuées. Les états financiers du fonds sont établis conformément aux normes IFRS (24) et comportent des estimations (25). Ils ne reprennent donc pas seulement les dépenses réellement effectuées. En outre, le rapport d’audit utilisé par la DG DEVCO est le fruit d’un audit financier qui vise à fournir une opinion d’audit sur les états financiers du fonds et n’est pas conçu pour permettre de détecter les dépenses inéligibles.

23. Notre audit des opérations relevant du fonds fiduciaire UE-Afrique pour les infrastructures a mis en évidence des erreurs quantifiables et non quantifiables liées à l’utilisation d’estimations ou au fait que certains contrôles ex ante n’ont pas permis de détecter les coûts inéligibles avant qu’ils soient acceptés.

24. Dans deux domaines, les modalités de paiement limitaient la mesure dans laquelle les opérations étaient exposées au risque d’erreur. Le premier de ces deux domaines était l’appui budgétaire (26). Le deuxième était constitué des cas où l’approche dite «notionnelle» avait été appliquée dans des projets financés par plusieurs donateurs et mis en œuvre par des organisations internationales (27).

25. L’appui budgétaire est une contribution financière apportée soit au budget général d’un État, soit au budget alloué par cet État à une politique ou à un objectif spécifiques. Nous avons vérifié si la Commission avait respecté les conditions régissant les paiements d’appui budgétaire en faveur des pays partenaires et si elle s’était assurée du respect des conditions générales d’éligibilité (comme la réalisation de progrès satisfaisants en matière de gestion des finances publiques) avant de verser les fonds.

26. Cependant, étant donné la grande marge d’interprétation accordée par les dispositions réglementaires, la Commission a toute latitude pour décider si ces conditions générales sont respectées ou non. Notre audit de régularité ne peut aller au-delà de la phase où l’aide est versée à un pays partenaire, car les fonds se mêlent ensuite aux ressources budgétaires de ce dernier. Les faiblesses éventuelles en matière de gestion financière conduisant à des utilisations abusives au niveau national ne feront pas apparaître d’erreurs dans notre audit (28).

27. Dans le cadre de l’approche «notionnelle», quand les contributions de la Commission et d’autres bailleurs de fonds à des projets financés par plusieurs donateurs sont mises en commun et ne sont pas affectées à des postes de dépenses spécifiques et identifiables, la Commission présume que les règles fixées par l’UE en matière d’éligibilité sont respectées dès lors que le montant global mis en commun comprend suffisamment de dépenses éligibles pour couvrir la contribution de l’UE. Nous avons tenu compte de cette approche, telle qu’elle est appliquée par la Commission, dans nos vérifications de détail (29).

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

28. Les 15 opérations financées par plusieurs donateurs auxquelles a été appliquée l’approche «notionnelle» de même que les 10 opérations relevant de l’appui budgétaire que nous avons examinées étaient exemptes d’erreur. Si ces opérations sont exclues de l’échantillon, le niveau d’erreur estimatif s’élève à 6,5 % (30).

Rapport annuel d’activité et autres dispositions en matière de gouvernance

29. La DG DEVCO a émis une réserve sur la régularité des opérations sous-jacentes dans tous les rapports annuels d’activité depuis 2012. Un plan d’action a donc été adopté pour remédier aux faiblesses dans la mise en œuvre de son système de contrôle.

30. L’année dernière, nous avons rendu compte des progrès satisfaisants accomplis en ce qui concerne le plan d’action 2015; dix actions étaient terminées, cinq avaient été partiellement mises en œuvre et une était en cours.

31. Dans son plan d’action 2016, la DG DEVCO a continué de cibler les domaines à haut risque, à savoir les fonds en gestion indirecte dont se chargent des organisations internationales et les subventions en gestion directe. En mars 2018, dix actions étaient terminées, deux avaient été partiellement mises en œuvre (31) et deux étaient en cours.

32. Six nouvelles mesures ciblées ont été ajoutées au plan d’action 2017; elles visent, par exemple, à réduire le nombre d’erreurs liées aux devis-programmes. Elles comprennent également des modifications à apporter aux modèles de contrats pour les conventions de délégation et les évaluations par pilier, afin de tenir compte des changements introduits dans le nouveau règlement financier.

33. Le système de contrôle de la DG DEVCO repose sur des vérifications ex ante réalisées avant acceptation des dépenses déclarées par les bénéficiaires. Cette année encore, la fréquence des erreurs décelées, y compris dans des déclarations finales de dépenses qui avaient fait l’objet d’audits externes et de vérifications ex ante, est révélatrice de faiblesses au niveau de ces contrôles. 33. Les termes de référence révisés concernant les vérifications des dépenses, qui ont été adoptés fin mars 2018, devraient contribuer à améliorer les résultats des contrôles ex ante.

Étude 2017 sur le taux d’erreur résiduel (TER)

34. En 2017, la DG DEVCO a réalisé sa sixième étude sur le TER afin d’évaluer le niveau d’erreur que tous les contrôles de gestion visant à prévenir ou à détecter et corriger les erreurs n’avaient pas permis d’empêcher, dans l’ensemble de son domaine de compétence (32). Pour la deuxième année consécutive, le TER estimé au terme de l’étude est inférieur au seuil de signification de 2 % fixé par la Commission (33).

35. Dans son RAA 2017, la DG DEVCO a supprimé la section attirant l’attention sur la limitation concernant l’étendue de l’examen des procédures de marchés publics dans l’étude sur le TER, bien que le problème existe toujours. 35. La Commission a estimé qu’il était quelque peu exagéré de mentionner l’étendue de l’examen des procédures de marchés publics comme étant une différence majeure compte tenu du fait que les contractants chargés de l’étude sur le TER examinent effectivement certaines parties des procédures de marchés publics: ils vérifient les pièces justificatives de base (telles que l’avis de marché, les rapports d’ouverture des offres, les rapports d’évaluation, la décision d’attribution, etc.), mais la méthodologie relative au TER n’impose pas la répétition de la procédure de sélection (que ce soit au niveau de la Commission ou à celui du bénéficiaire). Dans certains cas, les contractants peuvent, en se fondant sur leur expérience professionnelle et une analyse des risques, décider d’analyser en détail la procédure de marchés publics.

36. Dans l’étude 2017 sur le TER, la proportion d’opérations n’ayant fait l’objet d’aucune vérification de détail parce qu’une confiance totale avait été placée dans les travaux de contrôle antérieurs était bien plus élevée (67 % des opérations) que lors des études précédentes (voir encadré 6 ), alors même que le manuel relatif au TER n’autorise à se fier totalement aux travaux de contrôle antérieurs que dans de rares cas (34). Concernant la plupart des opérations retenues pour l’étude sur le TER qui faisaient également partie notre échantillon (35), nous avons conclu que c’est à tort ou sans justification satisfaisante qu’une confiance totale avait été placée dans les travaux de contrôle antérieurs. En outre, les erreurs relevées lors des travaux de contrôle antérieur n’ont pas été extrapolées à la population non testée, qui est donc présumée exempte d’erreur dans l’étude sur le TER. Ceci se répercute sur le taux d’erreur résiduel. 36. Pour réaliser l’étude 2017 sur le TER, un jugement professionnel a été exercé lorsqu’une interprétation était autorisée ou requise. À la suite de cette expérience, la Commission envisagera de faire évoluer la méthodologie en se fiant aux travaux d’audit antérieurs dans un nombre accru de cas autres qu’exceptionnels dans lesquels les normes internationales ont été appliquées.

37. Outre la forte augmentation du nombre de cas où une confiance totale a été placée dans les travaux de contrôle antérieurs, notre examen a également fait apparaître des erreurs et des incohérences dans le calcul et l’extrapolation de différentes erreurs. Ces erreurs sont similaires à celles que nous avons signalées dans notre rapport annuel 2014 sur les Fonds européens de développement (36).

38. La Commission n’a pas assuré un suivi approprié des travaux effectués par le contractant chargé de l’étude sur le TER et n’a donc pas pu prévenir ces problèmes. 38. Des réunions ont été régulièrement organisées afin de suivre en détail l’avancement de l’étude. La Commission a fourni des orientations au contractant chargé de l’étude sur le TER, dans les limites fixées par la nécessité absolue de l’indépendance et du jugement professionnel de celui-ci. Elle propose toutefois d’améliorer encore son suivi afin d’assurer une surveillance plus étroite de certains aspects plus spécifiques tels que le nombre de cas dans lesquels une confiance totale a été placée dans les travaux de contrôle antérieurs.

Encadré 6 – Évolution du nombre d’opérations pour lesquelles une confiance totale a été placée dans les travaux de contrôle antérieurs (période 2012-2017) Source: Cour des comptes européenne.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Examen du rapport annuel d’activité 2017

39. En 2016, la déclaration d’assurance établie par le directeur général de la DG DEVCO comprenait deux réserves, dont une portait sur les subventions en gestion directe et indirecte, la gestion indirecte assurée par des organisations internationales ou des agences de développement et les devis-programmes. La réserve formulée dans le cadre de la déclaration d’assurance figurant dans le RAA 2017 (37) ne concerne que les subventions en gestion directe.

40. Cette réserve est fondée sur les résultats de l’étude sur le TER. Si celle-ci avait été réalisée suivant l’approche prudente adoptée les années précédentes, les conclusions de l’étude — et, par conséquent, la déclaration d’assurance — auraient probablement été différentes. 40. La réserve n’est pas uniquement fondée sur les résultats de cette étude sur le TER. Elle découle d’une analyse des risques qui se fonde sur la déclaration d’assurance (DAS) de la Cour et les exercices TER des trois dernières années. On ne peut dès lors conclure que l’approche suivie dans le cadre de l’exercice TER considéré aurait probablement abouti à un résultat différent en ce qui concerne les réserves. Par ailleurs, la réserve figurant dans le RAA 2017 ne concernait en effet que les subventions en gestion directe, alors que les années précédentes, les taux d’erreur combinés aux évaluations des risques ont donné lieu à des réserves sur plusieurs domaines de dépenses. Cela ne signifie cependant pas que les efforts de contrôle ont été réduits. Il est expliqué dans la description de la réserve que bien que celle-ci ne concerne que les subventions en gestion directe, les mesures portant sur les autres domaines de dépenses, qui découlent des années précédentes, continueront également à être mises en œuvre.

41. La DG DEVCO a estimé que le montant global à risque au moment du paiement s’élevait à 82,96 millions d’euros (38). Les estimations indiquent que, sur ce montant, 13,08 millions d’euros (16 %) feront l’objet de corrections à la suite des contrôles qu’elle réalisera dans les années à venir (39).

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Conclusion

42. Globalement, les informations probantes collectées indiquent que les comptes des FED pour l’exercice clos le 31 décembre 2017 présentent fidèlement, dans tous leurs aspects significatifs, leur situation financière, ainsi que le résultat de leurs opérations, leurs flux de trésorerie et la variation de l’actif net pour l’exercice clos à cette date, conformément aux dispositions du règlement financier ainsi qu’aux règles comptables adoptées par le comptable.

43. Globalement, les informations probantes collectées indiquent que, pour l’exercice clos le 31 décembre 2017: a) les recettes des FED ne présentent pas un niveau significatif d’erreur; b) le niveau d’erreur est significatif pour les opérations de paiement des FED (voir points 17 à 28). Nos tests sur les opérations, après intégration des résultats ajustés de l’étude sur le TER, indiquent que le niveau d’erreur estimatif s’élève à 4,5 % (voir annexe 1 ).

44. En ce qui concerne l’étude sur le TER, eu égard à l’approche moins prudente qu’auparavant, ainsi qu’à la nature, à la pertinence et au volume des erreurs détectées lors de notre examen, nous concluons que les résultats de l’étude de cette année et de celles des années précédentes ne peuvent pas être comparés. Les faiblesses constatées ont un impact sur le taux d’erreur résiduel pour 2017 (voir points 36 à 38). 44. Il ne saurait être conclu qu’une approche différente aurait automatiquement donné lieu à un résultat différent en ce qui concerne le taux d’erreur.

45. Il existe actuellement une incohérence entre le processus budgétaire (qui ne fait pas intervenir le Parlement européen) et l’obligation de rendre compte (le Parlement étant partiellement impliqué dans la décharge) [voir point 3, sous c)]. L’éventuelle intégration des FED dans le budget général de l’UE à l’avenir pourrait permettre d’atténuer les risques liés à cette incohérence (décharge budgétaire annuelle artificielle et absence de compétence budgétaire du Parlement européen).

Recommandations

46. L’ annexe 3 présente les constatations résultant de notre examen de suivi des quatre recommandations formulées dans notre rapport annuel 2014 (40), dont trois — les recommandations nos 1, 2 et 4 — ont été intégralement mises en œuvre (41) par la DG DEVCO. Notre examen de l’étude 2017 sur le TER nous amène à considérer la recommandation no 3 comme non mise en œuvre (voir point 37). 46. La Commission considère que la recommandation est pleinement mise en œuvre: de nouvelles versions de la méthodologie et du manuel relatifs au TER, qui abordent les points soulevés par la Cour, ont été publiées.

47. Sur la base de cet examen, ainsi que des constatations et des conclusions pour 2017, nous recommandons à la Commission d’appliquer, à partir de 2019, les mesures suivantes:

— recommandation no 1: suivre de près la réalisation de l’étude sur le TER et, en particulier, s’assurer que les décisions de se fier totalement à d’autres travaux de contrôle sont prises conformément à la méthodologie et sont pleinement justifiées (voir point 36); La Commission accepte la recommandation. Elle propose d’améliorer encore son suivi afin d’assurer une surveillance étroite de certains aspects plus spécifiques tels que le nombre de cas dans lesquels une confiance totale a été placée dans les travaux de contrôle antérieurs.

— recommandation no 2: recommencer à indiquer, dans son RAA, les limitations de l’étude sur le TER (voir point 35); La Commission accepte la recommandation.

— recommandation no 3: prendre des mesures décisives pour faire effectivement appliquer les orientations sur l’acceptation des dépenses, de manière à éviter d’apurer des montants excessifs (voir encadré 5 ); La Commission accepte la recommandation; elle examinera les moyens de clarifier les orientations en question et de les faire appliquer.

— recommandation no 4: prendre des mesures pour garantir que seuls les coûts supportés sont acceptés en tant que dépenses, en ce qui concerne les opérations relevant du fonds fiduciaire UE-Afrique pour les infrastructures (voir point 22); La Commission accepte la recommandation. Elle va prendre des mesures pour empêcher que soient acceptées en tant que dépenses les estimations figurant dans les états financiers de l’AITF.

— recommandation no 5: mettre en place un indicateur de performance clé concernant l’ancienneté des contributions anticipées versées aux fonds fiduciaires (voir point 10); La Commission n’accepte pas cette recommandation. Les règles comptables prévoient que les contributions du FED aux fonds fiduciaires de l’UE sont présentées dans les comptes annuels du FED. Les montants en question font chaque année l’objet d’un suivi et d’un contrôle. Par ailleurs, la période d’absorption du RAL pour les fonds fiduciaires de l’UE, qui a une influence directe sur l’ancienneté de ces contributions, est contrôlée en temps réel au moyen de l’IPC no 4 (capacité d’absorption du RAL). La Commission estime par conséquent que l’ancienneté des contributions du FED aux fonds fiduciaires de l’UE fait l’objet d’un suivi approprié et qu’il n’est pas nécessaire de créer un IPC supplémentaire.