Avis du Comité économique et social sur «Le commerce international et l'environnement»

(97/C 56/11)

Le Comité économique et social a décidé le 28 mars 1996, conformément à l'article 23, paragraphe 3, du Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur «Le commerce international et l'environnement».

La section des relations extérieures, de la politique commerciale et du développement, chargée de préparer les travaux et la matière, a adopté son avis le 17 octobre 1996 (rapporteur: M. Koopman).

Le Comité économique et social, au cours de sa 339e session plénière des 30 et 31 octobre 1996 (séance du 31 octobre 1996), a adopté l'avis suivant par 65 voix pour, zéro voix contre et 3 abstentions.

0. Résumé

0.1. Le CES considère qu'un commerce mondial plus libre sert l'efficacité économique, offre au consommateur des possibilités de choix plus larges et peut, à ce titre, contribuer au développement durable par une utilisation plus rationnelle des matières premières et des ressources naturelles. La principale cause des problèmes d'environnement n'est pas la libéralisation des échanges mais l'incapacité des marchés et des pouvoirs publics à exprimer de manière adéquate les problèmes d'environnement dans les prix. Dès lors, il est capital que l'OCDE actualise le principe pollueur-payeur (PPP) et qu'elle poursuive ses travaux en la matière. Le principe pollueur-payeur offre d'excellentes possibilités d'internaliser les coûts liés à l'environnement.

0.2. Chaque pays dispose du droit de soumettre les produits importés aux mesures applicables à ses propres produits, s'agissant par exemple de l'imposition de normes (nationales) liées aux produits. Ce principe permet à l'UE d'interdire l'importation de marchandises indésirables d'un point de vue environnemental. Les différences éventuelles d'un pays à l'autre en matière de politique de l'environnement ne doivent pas conduire à des prélèvements compensatoires ou à des restitutions à l'exportation afin d'annuler les inconvénients comparatifs qui en découlent pour les industries nationales. Lorsque les problèmes liés à la protection de l'environnement acquièrent une dimension transfrontalière ou régionale, voire mondiale, les pays qui y sont confrontés doivent s'efforcer d'oeuvrer en commun à la recherche d'une solution. Dans ces accords environnementaux multilatéraux (AEM), les mesures commerciales complémentaires peuvent être déterminantes.

0.3. Les thèmes énumérés dans la communication de la Commission sont les suivants: les interactions entre le commerce et l'environnement, les pays en développement et les économies en transition dans le débat sur le commerce et le développement, le système commercial multilatéral et la protection de l'environnement et enfin le débat sur la concurrence internationale et l'environnement. La communication s'achève sur un certain nombre de conclusions.

0.4. Selon la Commission, il est possible de parvenir à un développement durable fondé sur le commerce international à condition d'adopter à chaque niveau une politique environnementale appropriée. Le Comité partage ce point de vue tout en étant conscient des effets négatifs que les échanges internationaux peuvent avoir sur l'environnement. C'est ainsi que la Commission reconnaît que «davantage d'analyses sont (cependant) nécessaires afin de mieux comprendre les effets potentiels de la libéralisation des échanges» et qu'elle mentionne la nécessité «d'identifier l'impact éventuel des instruments et des accords commerciaux sur l'environnement». Le rapport sur la mise en oeuvre des orientations de l'OCDE concernant le commerce et l'environnement montre l'utilité de ces dernières. C'est pourquoi le CES invite instamment la Commission à encourager tous les membres de l'OCDE à les mettre en pratique de manière scrupuleuse.

0.5. Le CES prend note de la conclusion de la Commission tirée du rapport élaboré pour le Conseil de l'OCDE réuni en mai 1995 au niveau des ministres selon laquelle «aucune relation systématique entre les politiques de l'environnement en vigueur et les impacts sur la compétitivité n'a pu être établie». La même conclusion vaut également pour la thèse selon laquelle les avantages de normes environnementales plus strictes sont supérieurs aux inconvénients, ce qui permet d'être gagnant sur tous les tableaux. Il est difficile d'évaluer dans quelle mesure les craintes des entreprises de voir baisser leur compétitivité, ou les perspectives concernant les efforts à accomplir afin de contrecarrer les effets négatifs à court terme qui ont été décrits ci-dessus inciteront les gouvernements à freiner l'adoption des mesures nécessaires en matière de protection de l'environnement.

0.6. La Commission estime que les actions unilatérales visant à résoudre les problèmes écologiques transfrontaliers, voire mondiaux, au-delà de la juridiction du pays importateur devraient être évitées. Le CES approuve cette position. Ces problèmes doivent être résolus par le biais des AEM; le principe de base à adopter dans ce contexte est que le recours à des mesures de restriction au commerce international doit être limité aux seuls cas où il constitue le moyen le plus efficace pour atteindre les objectifs fixés. Les AEM doivent être mis en place par les organismes internationaux chargés de la protection de l'environnement. À cet égard, une place de choix doit être réservée au PNUE.

0.7. Le CES partage pleinement l'avis de la Commission selon lequel les préoccupations des pays en développement et les économies en transition doivent être prises très au sérieux: les problèmes de commerce et d'environnement doivent être abordés de manière à ne pas compromettre les perspectives de progrès économique ni menacer les débouchés à l'exportation de ces pays. Le Comité fait siennes les propositions et les réflexions énoncées par la Commission dans sa communication. Il souligne particulièrement les mesures positives que mentionne la Commission: les programmes de formation, la recherche technologique, etc.

0.8. Le CES se rallie à l'avis selon lequel il est nécessaire d'aménager, au sein du GATT/OMC, un cadre adéquat pour les mesures commerciales élaborées en application des AEM. Le Comité estime que ce faisant l'on tiendrait compte de l'intégrité du système d'échanges multilatéral et de la garantie des objectifs communs en matière d'environnement. Le CES se réjouit de voir que la Commission a élaboré un document de discussion sur cette question. En résumé, la proposition de la Commission revient à soumettre les mesures prises en application des AME à un régime OMC plus «léger» que les autres mesures. Le CES estime que les propositions de la Commission semblent offrir un bon équilibre entre les intérêts en présence, et est partisan que les AEM pourraient être assortis de mesures commerciales afin d'empêcher l'éternel problème de la politique consistant à faire «cavalier seul». Par ailleurs, il est vital de clarifier davantage la signification pratique de certaines dispositions importantes des accords de l'OMC pour la formulation des mesures commerciales. La formulation des mesures qui sont adoptées en dehors du cadre des AEM pourrait également profiter de cette clarification.

0.9. Les programmes d'écoétiquetage volontaire fondés sur le cycle de vie des produits posent un problème particulier. En effet, ils ont pour conséquence d'imposer des exigences à des procédés et méthodes de production (PMP) qui n'ont aucune incidence sur le produit en question dans le pays importateur. Compte tenu des ambiguïtés qui ont été signalées et des distorsions qui pourraient survenir dans les échanges, le CES estime qu'il y a lieu de prendre un certain nombre de mesures. En premier lieu, aucune distinction ne devrait être faite entre les labels attribués par les pouvoirs publics et ceux attribués par d'autres instances. En second lieu, l'attribution de labels sur la base du cycle de vie des produits doit demeurer possible pour des raisons pratiques. La crédibilité du label peut avoir pour effet que les exigences susceptibles d'être imposées en matière de PMP concernent moins le pays exportateur et peuvent par là même comporter un handicap dans les échanges. Le CES préconise la conclusion d'un accord international sur les exigences en matière de transparence, afin que les producteurs intéressés puissent obtenir plus facilement toute l'information dont ils ont besoin et puissent le cas échéant, coopérer à l'établissement de ces critères. Dans l'UE, l'avenir semble être un renforcement de l'écoétiquetage européen.

0.10. Le CES estime souhaitable à cet égard que le traitement des différends se fasse de manière aussi transparente que possible, et que les organisations non gouvernementales aient la possibilité d'y participer. Les comités devraient pouvoir faire appel à des experts scientifiques et techniques ainsi qu'à des spécialistes de l'environnement et être réceptifs aux avis qui leur seront communiqués.

0.11. L'activité du CCE doit être axée sur les résultats et son approche doit être équilibrée; enfin, il doit être ouvert à la coopération avec les spécialistes de l'environnement et avec les autres organisations internationales. Par exemple, les ONG oeuvrant dans le domaine de l'environnement, l'industrie, les organisations patronales et syndicales et les consommateurs peuvent apporter une contribution précieuse aux travaux du CCE. Compte tenu également des préoccupations qu'il a exprimées quant aux conséquences que pourraient avoir sur l'environnement une politique inadéquate dans ce domaine et une libéralisation accrue des échanges, le Comité se rallie pleinement à la suggestion formulée par la Commission, qui préconise que le CCE inscrive dans son programme de travail l'évaluation des effets négatifs de la libéralisation des échanges sur l'environnement. Enfin, le CES est convaincu de la nécessité d'une organisation universellement reconnue, faisant autorité dans le domaine de la protection de l'environnement, qui serait pour ainsi dire le «contrepoids» naturel de l'OMC. Un organisme «autonome» serait le mieux placé pour un tel rôle. D'autre part, le CES estime qu'il n'est pas souhaitable de créer une nouvelle organisation à cet effet. Il lui semble préférable de rejoindre un organisme déjà existant, le PNUE en l'occurrence.

1. Introduction

1.1. En décembre 1996 s'ouvrira à Singapour la conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). L'ordre du jour de cette conférence prévoit la présentation d'un rapport élaboré par le Comité du commerce et de l'environnement (CCE) ainsi que l'examen du mandat de ce comité. La décision d'instituer le CCE comme organe de l'OMC a été prise lors de la réunion ministérielle qui s'est déroulée à Marrakech en 1994 pour la conclusion du cycle de l'Uruguay. Le mandat du CCE assignait notamment à cet organisme les tâches suivantes: «identifier la relation entre les mesures commerciales et les mesures environnementales afin de promouvoir un développement durable» et «formuler des recommandations appropriées sur l'opportunité d'apporter certaines modifications aux dispositions du système commercial multilatéral». Dans le même temps, un programme de travail concret a été élaboré, sur lequel le CCE devrait s'exprimer en priorité.

1.2. La Commission a adressé une communication (doc. COM(96) 54) au Conseil et au Parlement car, «vu l'importance de la question du commerce et de l'environnement, il est vital que l'UE participe pleinement au débat et contribue aux conclusions qui seront tirées». Dans cette communication, la Commission expose son point de vue sur les principales questions qui figurent dans le programme de travail du CCE.

1.3. Le présent avis d'initiative a pour but de faire connaître, avant l'ouverture de la conférence ministérielle, les positions du Comité économique et social sur la question du commerce et de l'environnement telle qu'elle est exposée dans la communication de la Commission.

2. Le rapport entre la libéralisation des échanges et la politique de l'environnement

2.1. La libéralisation du commerce mondial vise à accroître et à faciliter l'accès aux marchés internationaux par l'abrogation des entraves aux échanges et la fixation de règles destinées à promouvoir une plus grande transparence du commerce international. Le CES considère qu'un commerce mondial plus libre sert l'efficacité économique, offre au consommateur des possibilités de choix plus larges à des prix plus bas () et peut, à ce titre, contribuer au développement durable par une utilisation plus rationnelle des matières premières et des ressources naturelles. Cette libéralisation a lieu dans un cadre défini par les gouvernements. En contrepartie, ces derniers ont la responsabilité de faire accepter, au niveau social, le processus du marché et ses résultats. L'amélioration de l'efficacité de la redistribution à l'échelle mondiale suppose que les prix reflètent la situation réelle de relative pénurie (et incluent dès lors les coûts d'internalisation des effets négatifs sur l'environnement et de pénurie future). Cette question n'a pas reçu jusqu'ici toute l'attention qu'elle mérite.

2.2. L'on peut dès lors affirmer avec la Banque mondiale que «la principale cause des problèmes d'environnement n'est pas la libéralisation des échanges» mais l'incapacité des marchés et des pouvoirs publics à exprimer de manière adéquate les problèmes d'environnement dans les prix (). Cette sous-évaluation a pour conséquence que le mécanisme des prix ne permet pas de redistribuer en quantité suffisante des ressources par ailleurs limitées, redistribution qui seule pourrait empêcher, voire réparer les atteintes à l'environnement.

2.3. Cette mauvaise répartition des ressources donne également lieu à des distorsions du commerce international. L'ampleur de ces répercussions varie selon les États et les secteurs d'activité et dépend en partie de l'indice de la valeur unitaire des exportations.

2.4. Dès lors, s'agissant des instruments proprement dit, il est capital que l'OCDE actualise le principe pollueur-payeur (PPP) () et qu'elle poursuive ses travaux en la matière. Le principe pollueur-payeur offre d'excellentes possibilités d'interclasser les coûts liés à l'environnement, comme le montre également le texte du principe 16 de la déclaration de Rio sur l'environnement et le développement. Cette approche, visant à créer des conditions environnementales acceptables au niveau national, refuse le recours aux subventions et présente l'avantage, du point de vue des objectifs de la politique commerciale internationale, de ne pas fausser le jeu des échanges. À ce titre, l'application du principe pollueur-payeur mériterait d'être généralisée.

Le Comité se félicite par conséquent de la déclaration des ministres de l'Environnement du G7, dans laquelle ces derniers affirment que l'OMC devrait soutenir tout effort visant à créer une structure qui reconnaisse l'importance de l'internalisation des coûts liés à l'environnement. Il appuie également l'appel adressé à cette occasion à l'OMC en faveur d'un réexamen du rapport entre les règles de commerce et les principes de politique environnementale, notamment le PPP et le principe de précaution (). L'importance du principe de précaution est reconnue dans la déclaration de Rio (principe 15).

2.5. On doit admettre cependant que ce principe n'est pas toujours des plus efficaces lorsqu'il s'agit de trouver une solution aux problèmes d'environnement. Il ne résout en rien les problèmes de surexploitation et de mauvaise gestion des ressources naturelles et n'offre qu'une maigre consolation aux problèmes transfrontaliers ou mondiaux (). Toutefois, il semble que le principe pollueur-payeur soit utile à l'internalisation des coûts en ce qui concerne les produits commercialisables sur le plan international.

2.6. Le CES partage les conclusions de l'OCDE, à savoir qu'«il est difficile de discerner l'importance relative du commerce, des politiques commerciales ou de la libéralisation des échanges dans la détérioration de l'environnement car, habituellement, de multiples autres variables entrent en jeu. Les effets directs, tant positifs que négatifs, du commerce sur les échanges se limitent peut-être à certains cas d'espèce. Les effets structurels indirects du commerce dans la détermination des prix et des conditions du marché à l'échelle globale sont peut-être plus significatifs du point de vue de l'environnement mais il est difficile de les identifier ou de les distinguer des autres facteurs à l'oeuvre» ().

3. Points de départ

3.1. Au niveau national, s'agissant de problèmes d'environnement, dont les effets se limitent à son territoire, chaque pays dispose du droit de résoudre ses problèmes comme il l'entend, pour autant que la solution retenue ne soit pas discriminatoire et ne constitue pas un protectionnisme déguisé. Sa politique en la matière sera dictée par ses objectifs en matière environnementale, lesquels peuvent en outre varier d'un pays à l'autre. Ces différences sont dues à la diversité des situations de départ quant à l'existence d'un patrimoine naturel, à la valeur qui est reconnue à ce patrimoine et aux possibilités dont dispose le pays en question - surtout dans le cas de pays en développement - pour faire face aux problèmes. La manière dont les problèmes sont abordés dépend en outre de la conception de chaque pays quant à l'efficacité des différents instruments.

3.2. Chaque pays dispose du droit de soumettre les produits importés aux mesures applicables à ses propres produits, s'agissant par exemple de l'imposition de normes (nationales) liées aux produits. Ce principe permet à l'UE d'interdire l'importation de marchandises indésirables d'un point de vue environnemental. Ces mesures commerciales complémentaires visent à accroître l'efficacité de la politique menée. Le Comité estime avec la Commission que les différences éventuelles d'un pays à l'autre en matière de politique de l'environnement, et notamment les mesures qui trouvent leur origine dans une différence d'atteintes à l'environnement, ne doivent pas conduire à des prélèvements compensatoires ou à des restitutions à l'exportation (que la Commission désigne sous le nom d'écotaxes) afin d'annuler les inconvénients comparatifs qui en découlent pour les industries nationales.

Il devrait en outre être possible, surtout dans les pays où prévalent des conditions similaires, de résoudre une partie de ces problèmes par le biais d'un consensus au niveau international sur les objectifs à atteindre en matière d'environnement, par exemple au sein de l'UE ou, mieux encore, de l'OCDE. La Commission, dans sa communication, souligne également l'importance de parvenir à une convergence progressive des politiques de l'environnement. Dans une telle situation, les inconvénients comparatifs éventuels frappant les entreprises présentes dans des pays confrontés à une grave dégradation de l'environnement ne doivent pas non plus faire l'objet de compensations. Cette diversité portant sur la nature, la quantité et la qualité des patrimoines naturels doit être acceptée comme faisant partie des atouts dont est doté un pays donné et sur lesquels, dans l'absolu, doivent reposer le système de division internationale du travail et le commerce.

3.3. Lorsque les problèmes liés à la protection de l'environnement acquièrent une dimension transfrontalière ou régionale, voire mondiale, les pays qui y sont confrontés doivent s'efforcer d'oeuvrer en commun à la recherche d'une solution. Dans ces accords environnementaux multilatéraux (AEM), les mesures commerciales complémentaires () peuvent être déterminantes.

3.4. Cette responsabilité commune des différents États est énoncée au principe 12 de la déclaration de Rio. Ce principe affirme notamment que «les États devraient coopérer afin de promouvoir un système économique international ouvert, propre à engendrer une croissance économique et un développement durable dans tous les pays» et que «toute action unilatérale visant à résoudre les grands problèmes écologiques au-delà de la juridiction du pays importateur (les prétendues mesures à caractère extraterritorial) devrait être évitée».

3.5. À cet égard, les pays en voie de développement et les économies en transition méritent une attention particulière. Les mesures adoptées afin de résoudre les problèmes mentionnés au paragraphe 3.3 doivent laisser à ces pays la marge de manoeuvre nécessaire à leur développement économique. Les responsabilités qui incombent aux différents États sont énoncées au principe 7 de la déclaration de Rio, laquelle stipule qu'«étant donné la diversité des rôles joués dans la dégradation de l'environnement mondial, les États ont des responsabilités communes mais différenciées» (). Ce principe de responsabilité différenciée se retrouve dans les AEM les plus récents, par exemple dans l'accord cadre des Nations unies de 1992 sur le changement climatique et dans le protocole de Montréal de 1987 sur la couche d'ozone. Ces deux accords font peser l'essentiel de la responsabilité sur les pays développés, tandis que les pays en voie de développement bénéficient d'un soutien technique et financier ainsi que d'une période de transition plus longue afin de satisfaire à certaines exigences.

Ce principe de base - la responsabilité différenciée - est en outre énoncé dans le Système de préférences généralisées (SPG), qui est une disposition autonome dans le cadre de la réglementation de l'OMC. Le SPG accorde un traitement préférentiel aux pays en voie de développement en ouvrant une brèche dans deux principes fondamentaux de l'Accord général: la clause de la nation la plus favorisée (NPF) et le principe de réciprocité.

4. L'ordre du jour de la Conférence de Singapour

4.1. Les thèmes énumérés dans la communication de la Commission se retrouvent - certes dans un ordre quelque peu différent - dans la décision, mentionnée plus haut, de créer le CTE, ainsi que dans le programme de travail de cet organe. Ces thèmes sont les suivants: les interactions entre commerce et environnement, les pays en développement et les économies en transition dans le débat sur le commerce et l'environnement, le système commercial multilatéral et la protection de l'environnement, et enfin le débat sur la concurrence internationale et l'environnement. La communication s'achève sur un certain nombre de conclusions.

4.2. Les interactions entre commerce et environnement

4.2.1. Les effets environnementaux de la libéralisation des échanges ()

Selon la Commission, il est possible de parvenir à un développement durable fondé sur le commerce international à condition d'adopter une politique environnementale appropriée tant au niveau national qu'international. Le Comité partage ce point de vue tout en étant conscient des effets négatifs que les échanges internationaux peuvent avoir sur l'environnement.

Ces effets négatifs ne sont pas suffisamment mis en lumière dans la communication de la Commission. À ce propos on mentionnera les effets d'échelle négatifs qui ont été observés dans les secteurs où la libéralisation des échanges conduit à une croissance en volume supérieure au bénéfice résultant de la diminution des émissions de CO2 par unité de produit. La situation est d'autant plus inextricable lorsque cette croissance se trouve encore renforcée par l'absence de mesures visant à internaliser de manière adéquate certains effets sur l'environnement. L'on citera à titre d'exemple la résistance, dans l'Union européenne, à l'instauration d'une taxe sur l'émission de CO2 () et le débat- qui est directement lié à cette question - sur l'insuffisance de la répercussion des coûts sociaux dans les transports (), une situation qui conduit à une mobilité plus grande qu'il ne serait souhaitable d'un point de vue écologique ().

Certes, la communication tient compte de ces dangers («la libéralisation des échanges peut amplifier les conséquences de mauvais choix politiques») mais elle ne propose pas d'idée nouvelle pour résoudre le problème (). C'est ainsi qu'elle reconnaît que «davantage d'analyses sont (cependant) nécessaires afin de mieux comprendre les effets potentiels de la libéralisation des échanges» et qu'elle mentionne la nécessité «d'identifier l'impact éventuel des instruments et des accords commerciaux sur l'environnement», mais sans apporter - hélas - de proposition concrète. Le rapport sur la mise en oeuvre des orientations de l'OCDE () concernant le commerce et l'environnement montre l'utilité de ces dernières. Dans certains pays ayant procédé à des enquêtes environnementales sur les instruments et les accords commerciaux au niveau national, on s'est aperçu qu'elles permettaient de mieux cerner l'impact du commerce sur l'environnement, apportaient une contribution utile à l'élaboration des politiques et aidaient à mieux intégrer politique commerciale et politique de l'environnement. C'est pourquoi le CES invite instamment la Commission à encourager tous les membres de l'OCDE à les mettre en pratique de manière scrupuleuse. Il serait souhaitable que les États membres de l'OCDE incluent systématiquement, lorsqu'ils préparent un nouvel accord de commerce, la possibilité de procéder à une enquête lorsque des répercussions importantes sont à prévoir dans le domaine de l'environnement. Ces enquêtes peuvent en outre, par leur diffusion, montrer le bon exemple et conduire à de nouvelles approches méthodologiques. Le Comité souscrit également aux autres prises de positions mentionnées par la Commission, ainsi qu'à la constatation que ces actions (doivent être entreprises en premier lieu par le PNUE, la CNUCED, l'OCDE et l'UE). Il est vital que ces différents organismes rendent publiques leurs analyses. Ces études doivent faire l'objet d'un large débat, dont la progression devra être suivie avec le plus grand soin.

4.2.2. Protection de l'environnement et compétitivité internationale

Le CES prend note de la conclusion de la Commission tirée du rapport élaboré pour le Conseil de l'OCDE réuni en mai 1995 au niveau des ministres, selon laquelle «aucune relation systématique entre les politiques d'environnement en vigueur et les impacts sur la compétitivité n'a pu être établie». La même conclusion vaut également pour la thèse avancée dans le rapport précité, selon laquelle les avantages de normes environnementales plus strictes sont supérieurs aux inconvénients (surtout à court terme), ce qui permet d'être gagnant sur tous les tableaux. Cette thèse repose sur la constatation que les coûts induits par la politique de protection de l'environnement menée par les États membres de l'UE sont relativement peu élevés (entre 1 % et 2 % des coûts de production des entreprises). Une telle affirmation ne doit toutefois pas faire oublier que ces chiffres sont basés sur des moyennes. Dans de nombreux secteurs, et non des moindres, les conséquences sont beaucoup plus considérables et le risque est grand de voir les industries émigrer vers des pays moins exigeants en matière d'environnement. Il existe également des exemples concrets d'entreprises - dans des secteurs sensibles - ayant déjà émigré. Toutefois, ainsi que le fait observer le rapport, l'OCDE ne dispose pas de preuve qu'une migration industrielle de grande envergure soit en cours. À cela s'ajoute le fait que ces pays, sous l'influence notamment de la concurrence internationale, ne pourront éviter de prendre à leur tour des mesures radicales en faveur de la protection de l'environnement, ce qui diminuera l'avantage comparatif dont ils pourraient bénéficier.

Il est difficile d'évaluer dans quelle mesure les craintes des entreprises de voir baisser leur compétitivité, ou les perspectives concernant les efforts à accomplir afin de contrecarrer les effets négatifs à court terme qui ont été décrits ci-dessus, inciteront les gouvernements à freiner l'adoption des mesures nécessaires en matière de protection de l'environnement. En tout état de cause, le Comité estime qu'il est souhaitable de poursuivre l'analyse du rapport existant entre la compétitivité et la politique de l'environnement, afin d'obtenir les meilleurs résultats possibles.

4.2.3. Relations commerciales internationales: nécessité d'une coopération multilatérale

4.2.3.1. La Commission estime que les actions unilatérales visant à résoudre les problèmes écologiques transfrontaliers, voire mondiaux, au-delà de la juridiction du pays importateur devraient être évitées. Le CES approuve cette position, ainsi qu'il l'a exprimé au paragraphe 3.4. Une telle politique semble en effet contraire aux règles de l'OMC. En 1991, dans la célèbre «affaire du thon», les experts de l'Agétac, à la suite d'une plainte du Mexique, avaient estimé que les États-Unis ne pouvaient justifier leur embargo en le présentant comme une exception à l'article XX () de l'Accord général, car cet article ne s'applique qu'à des activités exercées à l'intérieur de la juridiction du pays qui adopte la mesure et ne peut par conséquent être utilisé pour réglementer la production et la consommation à l'extérieur des frontières.

Par ailleurs, en 1994, un autre groupe d'experts, dans un rapport sur la même affaire, semblait nuancer quelque peu cette conclusion. Il convient également de tenir compte du fait que ces rapports n'ont jamais été ratifiés formellement par le GATT/Agétac (). À en juger par les pratiques des États membres de l'OMC, ce principe d'extraterritorialité est toutefois loin d'être appliqué en toutes circonstances (). À cet égard, le Comité souhaite attirer l'attention sur les tensions susceptibles de se déclarer au cas où ces problèmes d'environnement transfrontaliers prendraient de l'importance, causeraient un préjudice grave à un pays en particulier ou acquerraient une dimension éthique telle qu'il ne semblerait pas possible d'envisager de solutions à ces problèmes au niveau international dans un délai raisonnable. C'est ainsi que l'indignation provoquée au sein de l'UE, plus particulièrement au sein du Parlement européen et du CES, s'explique par le fait que le règlement sur les pièges à mâchoires n'est toujours pas entré en vigueur ().

4.2.3.2. L'on souscrira volontiers à la ferme conviction exprimée par la Commission selon laquelle l'approche multilatérale est plus indiquée pour la résolution des problèmes environnementaux, qu'ils soient transfrontières ou mondiaux. Ces problèmes doivent être résolus par le biais des AEM; le principe de base à adopter dans ce contexte est que le recours à des mesures de restriction au commerce international doit être limité aux seuls cas où il constitue le moyen le plus efficace pour atteindre les objectifs fixés (voir également le paragraphe 3.3). Les litiges qui pourraient survenir à la suite de cette dernière exigence peuvent être résolus par le mécanisme évoqué au paragraphe 4.4.1.

4.2.3.3. Les AEM doivent être mis en place par les organismes internationaux chargés de la protection de l'environnement. À cet égard, une place de choix doit être réservée au PNUE. L'une des difficultés à cet égard consiste à exprimer de manière adéquate les besoins des différents États membres (voir aussi paragraphe 3.1). Il est dès lors vital d'inclure dans ces AEM un certain nombre d'instruments économiques, notamment ceux qui sont basés sur le principe pollueur-payeur (). Le CES forme le voeu que l'OCDE accorde une attention prioritaire au développement d'un arsenal complet d'instruments pour les AEM, qui bénéficie de la confiance des pays en développement.

4.3. Les pays en développement et les économies en transition dans le débat sur le commerce et l'environnement

4.3.1. Le CES partage pleinement l'avis de la Commission selon lequel les préoccupations des pays précités doivent être prises très au sérieux: les problèmes de commerce et d'environnement doivent être abordés de manière à ne pas compromettre les perspectives de progrès économique ni menacer les débouchés à l'exportation de ces pays. De nombreux pays en développement se méfient de la politique de l'environnement des pays du «premier monde» qui, estiment-ils, est (en partie) motivée par des considérations d'ordre protectionniste qu'ils qualifient de «protectionnisme vert» ().

4.3.2. Il n'en reste pas moins que le soutien aux pays en développement et aux économies de transition demeure un problème crucial. À cet égard, l'on privilégiera essentiellement les mesures dites positives - celles qui récompensent la «bonne conduite». L'UE dispose d'une panoplie d'instruments suffisamment puissants - les accords d'association avec les pays d'Europe centrale et orientale, le partenariat euroméditerranéen (ligne budgétaire MEDA), la Convention de Lomé - lui permettant d'aider ces différents pays dans la lutte qu'ils livrent pour un développement durable de leurs économies. Cet engagement devrait également se traduire par une libéralisation plus grande des marchés communautaires, conformément à l'esprit de la politique de l'Union en matière d'aide au développement. Le Comité fait siennes les propositions et les réflexions énoncées par la Commission dans sa communication. Il souligne particulièrement les mesures positives que mentionne la Commission: les programmes de formation, la recherche technologique et le soutien à une production moins polluante. Ces mesures contribuent à diminuer la nécessité de recourir à des mesures négatives qui entravent les échanges. Il est vital que l'UE et les autres pays industrialisés formulent des propositions adéquates et que la conférence ministérielle de Singapour permette de dégager un consensus sur une série de principes de base concrets et de mesures positives qui devront être appliqués lors de la conclusion des futurs AEM avec ces pays.

4.4. Le système commercial multilatéral et la protection de l'environnement

4.4.1. Les règles du GATT/OMC et les AEM

4.4.1.1. Le CES se rallie à l'avis selon lequel il est nécessaire d'aménager, au sein du GATT/OMC, un cadre adéquat pour les mesures commerciales élaborées en application des AEM. Bien que les mesures commerciales n'existent actuellement que dans un petit nombre d'AEM (18 sur les 180 accords existants) et qu'elles n'aient jamais fait jusqu'à ce jour l'objet de contestation, le développement de conditions égales pour tous est d'une importance capitale. Le Comité estime que ce faisant l'on tiendrait compte à la fois des intérêts des pays qui s'estiment lésés par ces mesures, de l'intégrité du système d'échanges multilatéral et de l'importance de garantir des objectifs communs en matière d'environnement par le biais de mesures adéquates.

Le CES se réjouit de voir que la Commission a élaboré un document de discussion sur cette question. Le non-document de la Commission daté du 19 février 1996 () offre à cet égard le choix entre deux possibilités: la première concerne une modification du GATT par l'adjonction à l'article XX de l'Accord général d'un paragraphe (k) relatif à l'adoption de mesures en vertu des AEM (assorti d'un accord moral sans valeur juridique). La deuxième consiste en une option «plus large» sous la forme de l'ajout des mots «ou de l'environnement» au paragraphe (b) () de l'article XX, complété par le paragraphe (k), la question de l'accord moral demeurant inchangée. La différence entre les deux options revient donc à mentionner explicitement l'environnement au paragraphe (b).

La mesure dans laquelle cette option «plus large» offrira véritablement davantage de marge de manoeuvre dépend en partie de sa rédaction. Peut-être permettra-t-elle à l'avenir de donner une place plus grande aux mesures environnementales dans le cadre de cet article «exceptionnel». Par ailleurs, si l'on en croit les conclusions des experts, la formulation actuelle du paragraphe (b) n'a jamais empêché jusqu'ici les signataires des Accords de l'OMC de régler les différends portant sur l'environnement et n'a jamais empêché non plus l'adoption de certaines mesures environnementales. À cet égard, le débat sur la question de savoir dans quelle mesure ces rapports ont accordé une importance suffisante à l'environnement est loin d'être clos. La Commission estime en outre que les mesures environnementales, adoptées sur la base de l'ajout des mots «ou de l'environnement» au paragraphe (b), devront satisfaire à l'«exigence de nécessité» qui figure dans ce même paragraphe.

4.4.1.2. En résumé, la proposition de la Commission revient à soumettre les mesures prises en application des AEM à un régime OMC plus «léger» que les autres mesures. Dans ses propositions, la Commission part du principe qu'il existera une étroite collaboration entre les secrétariats de l'OMC et des AME sur le contenu des mesures commerciales à appliquer (voir notamment le point 15 du non-document). Cet «allégement» de la procédure aboutirait à la situation suivante: en cas de contestation d'une mesure prise en vertu d'un AEM par un membre de l'OMC qui n'est pas partie prenante à l'AEM, un groupe d'experts examinera tout d'abord si les mesures en question satisfont bien aux dispositions de l'accord moral. Si tel est le cas, l'obligation de «nécessité» tombe, la légitimité des mesures devient incontestable et l'examen porte uniquement sur les dispositions figurant en tête () de l'article XX. Si ces mesures ne sont pas adoptées en vcrtu d'un AEM, la totalité des règles de l'OMC, notamment le test de nécessité, demeure d'application.

L'accord moral prévoit notamment que l'accès à un AEM doit être ouvert à tous les pays intéressés. L'AEM doit en outre refléter, par une participation adéquate de tous ces pays aux négociations, les intérêts de toutes les parties. Il serait souhaitable, dans le cas où l'adoption de mesures commerciales serait envisagée, d'inviter le secrétariat de l'OMC à participer aux négociations en vue d'un AEM. Les différends entre les participants à un AEM devraient être réglés par un mécanisme spécial incorporé à cet accord. Le Comité reprend à son compte la constatation de la Commission dans sa communication, à savoir que ces dispositions ne sont pas, en général, considérées comme très efficaces; il souscrit à la recommandation de la Commission qui préconise de créer des mécanismes solides et efficaces pour le règlement des litiges, la surveillance et le contrôle, tant pour les AEM existants que pour ceux à venir.

4.4.1.3. Les propositions de la Commission semblent offrir un bon équilibre entre la nécessité pour les États de trouver ensemble une solution aux problèmes d'environnement qui leur sont communs et l'importance de préserver l'intégrité du système d'échanges mondial. L'accueil qui leur a été réservé à Genève est toutefois loin d'être enthousiaste.

Lors du débat opposant les partisans du système multilatéral ouvert à ceux qui privilégient la réalisation des objectifs environnementaux, les premiers, estimant que la position de la Commission est par trop axée sur les intérêts environnementaux, ont élaboré des propositions visant à corriger parmi les suggestions de la Commission, celles qui reviennent à «priver les membres de l'OMC des droits qui sont les leurs en vertu du Traité» (). C'est ainsi qu'il a été notamment proposé qu'en cas de dépôt d'une plainte, l'on utilise toujours le mécanisme de règlement des litiges de l'OMC. De même, la composition d'un AEM bénéficiant d'un régime «allégé» est soumise à des exigences plus strictes. Les mesures commerciales sont considérées d'emblée comme «nécessaires», à moins qu'un État membre de l'OMC ne s'y oppose. Dans ce cas, la charge de la preuve est inversée: c'est à l'État membre en question qu'il appartient de convaincre les experts du GATT que la mesure n'est pas «nécessaire». En se réservant la possibilité de recourir au test de nécessité, les négociateurs des AEM s'assurent que les mesures commerciales ne seront pas proposées à la légère. Cette solution présente en outre l'avantage, pour le pays membre de l'OMC, de diminuer l'incertitude relative aux considérations autres qu'environnementales motivant les mesures en question.

En revanche, les défenseurs de l'environnement font observer à nouveau que, pour «élégante» qu'elle soit, la solution qui consiste à abandonner le test dit de nécessité peut elle aussi être source d'incertitude en ce qui concerne la validité des mesures; en effet, les exigences en vigueur pour ce test peuvent être définies ex ante de manière suffisamment vague, rendant ainsi impossible d'évaluer à l'avance le résultat des délibérations des experts.

En conclusion, l'on peut toutefois affirmer que les différentes incertitudes inhérentes à ces deux options perdront de leur importance au fur et à mesure que la concertation entre le secrétariat de l'OMC et celui des AEM conduira à un consensus plus large sur les mesures commerciales à appliquer.

Même si, dans la pratique, tous les pays théoriquement en mesure d'adhérer à un AEM ne choisiront pas nécessairement cette solution, il peut arriver qu'un pays compromette la réalisation des objectifs de l'AEM ou qu'il obtienne un avantage commercial important de nature à porter préjudice à l'accord en question (l'éternel problème de la politique consistant à faire «cavalier seul»). Le CES est partisan que les AEM pourraient être assortis de mesures commerciales afin d'empêcher ce type de situations de se produire ().

4.4.1.4. Il est vital, quelle que soit l'issue des négociations sur l'inclusion de mesures commerciales dans les AEM, de clarifier davantage la signification pratique de certaines dispositions importantes des accords de l'OMC pour la formulation des mesures commerciales. La formulation des mesures qui sont adoptées en dehors du cadre des AEM pourrait également profiter de cette clarification, ces dispositions leur étant également applicables.

L'on songe ici en premier lieu aux critères figurant au tout début de l'article XX plus particulièrement à la formule «où les mêmes conditions existent», à l'adjectif «nécessaires» (alinéa (b) de ce même article), ou encore à d'autres critères de l'OMC, par exemple les produits «similaires» et «moins gênants pour le commerce». Une plus grande sécurité quant à l'application (uniforme) () de ces éléments est dans l'intérêt tant d'un système d'échanges ouvert que de l'efficacité des mesures commerciales dans la politique environnementale (au niveau international), s'agissant des mesures commerciales adoptées en application des AEM. Enfin, il serait utile de savoir s'il est véritablement souhaitable, comme on le laisse entendre dans certains milieux, d'élaborer des orientations à l'usage des négociateurs chargés des AEM.

4.4.2. Les mesures liées aux produits et aux procédés et méthodes de production

4.4.2.1. Les règles de l'OMC offrent aux États membres la possibilité de soumettre l'importation de produits à certaines mesures, pour autant que les produits locaux similaires soient soumis aux mêmes exigences. L'harmonisation des mesures n'est pas nécessaire lorsque ces dernières sont prises dans le seul but de résoudre un problème environnemental national, bien qu'il soit préférable, s'agissant d'exigences liées aux produits, de viser l'harmonisation des normes pour des raisons commerciales. Les accords portant sur les obstacles techniques au commerce (OTC) et sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (MSP) offrent un cadre approprié à l'adoption de mesures destinées à lutter contre un problème local. Ces deux accords prévoient toutefois d'exiger des preuves scientifiques, et fixent ainsi des limites à la liberté dont disposent les États de prendre des mesures commerciales.

Le Comité estime que cette disposition peut à son tour entrer en conflit avec le principe dit de précaution (), lequel est, dans une certaine mesure, reconnu dans les accords MSP, ce qui est moins vrai pour les accords OTC. L'application du principe de précaution peut être considérée comme une forme de gestion des risques, chaque pays étant libre de déterminer lui-même dans quelle mesure il est prêt à courir un risque. La détermination du risque doit reposer sur une base solide.

4.4.2.2. La situation est toute autre en ce qui concerne les conséquences transfrontières et mondiales de l'environnement sur les produits. Bien que les accords OTC et MSP visent à l'harmonisation des normes et des prescriptions techniques liées aux produits, il s'agit là, en raison notamment de la disparité des situations de départ dans les différents pays, d'un objectif beaucoup plus difficile à atteindre. C'est pourquoi ces accords comportent des dispositions permettant d'appliquer des normes nationales lorsque les normes reconnues sur le plan international ne conduisent pas à l'objectif visé (voir aussi les paragraphes 2.3 et 2.4).

4.4.2.3. Avant d'aborder la question d'éventuelles mesures liées aux procédés et aux méthodes de production (PMP), il convient de distinguer entre les différentes catégories de PMP. C'est ainsi que l'on distinguera tout d'abord entre les PMP selon qu'ils ont ou non un impact environnemental sur le produit lui-même. En outre, l'impact direct des PMP sur l'environnement peut être soit local, soit transfrontalier. Si un PMP a une incidence écologique sur un produit, on se trouve dans le cas de figure décrit au paragraphe 4.4.2.1: un État peut adopter certaines mesures quant à l'importation de produits fabriqués selon ce type de PMP. Toutefois, lorsqu'un PMP n'a aucune incidence sur le produit dans le pays importateur, les règles de l'OMC n'autorisent pas l'adoption de mesures contre ledit produit. De même, aucune action unilatérale n'est autorisée contre l'importation de produits pour lesquels le PMP a une incidence sur l'environnement dans le seul pays de production. Dans le cas où la fabrication d'un produit a une incidence directe de nature transfrontalière, voire mondiale, cette incidence doit, comme on l'a vu, être prise en considération dans le cadre des AEM.

La Commission pose dès lors la question suivante: dans un tel cas, un État peut-il, sous certaines conditions strictement définies, adopter des mesures commerciales contre le «contrevenant» (qui n'a pas respecté le principe 2 de la Déclaration de Rio relatif à l'obligation de ne pas causer de dommages à l'environnement dans d'autres États) si le patrimoine écologique du pays en question est menacé ou encore s'il existe un risque écologique au niveau mondial ? Selon la Commission, qui ne souhaite pas exclure totalement de telles situations, ces mesures commerciales doivent être fondées (entre autres) sur des preuves scientifiques rigoureuses. Certes, dans les grandes lignes, on peut penser avec la Commission que de telles mesures peuvent être autorisées dans des circonstances tout à fait exceptionnelles; toutefois, il convient de souligner que ce principe de preuve scientifique peut aller à l'encontre du principe de précaution (voir paragraphe 4.4.2.1). De même, le bien-être des animaux pourrait entrer en ligne de compte dans la décision d'autoriser ou non les mesures.

4.4.3. Les nouveaux instruments de la politique de l'environnement, et notamment les systèmes d'écoétiquetage

4.4.3.1. Les programmes d'éco-étiquetage volontaire fondés sur le cycle de vie des produits posent un problème particulier. Cette approche «d'amont en aval» a pour conséquence d'imposer des exigences à des procédés et méthodes de production (PMP) qui n'ont aucune incidence sur le produit en question dans le pays importateur. Des exigences qui, d'un point de vue écologique, peuvent avoir un sens dans le pays importateur, peuvent se révéler tout à fait inadéquates dans le pays exportateur compte tenu de ses propres objectifs environnementaux (voir le paragraphe 3.1).

4.4.3.2. Les avis sont partagés sur la question de savoir si les programmes d'éco-étiquetage sont soumis en totalité aux dispositions de l'accord OTC, compte tenu du caractère volontaire de ces programmes: il n'est en effet pas nécessaire de demander de label écologique pour commercialiser un produit, et les produits qui ne correspondent pas aux exigences du label ne sont pas retirés du marché. Il semble également qu'il y ait un doute quant à la question de savoir si l'accord OTC s'applique aux PMP non liés aux produits de l'étiquetage volontaire. L'on ne peut nier que le succès des labels écologiques peut influencer des échanges (), et encore moins que les pouvoirs publics, plus particulièrement au sein de l'UE, exercent une certaine influence sur le choix des groupes de produits et sur l'établissement des critères d'attribution des labels.

4.4.3.3. Un problème supplémentaire est la disparité existant d'un pays à l'autre quant à la manière dont sont établies les exigences en matière d'environnement; il existe dans l'UE une nette préférence pour les labels correspondant à des exigences fixées par des organismes neutres et indépendants; ces labels sont classés par l'Organisation internationale de normalisation comme labels de type I. Aux États-Unis, en revanche, la préférence va très nettement soit aux labels attribués par les producteurs eux-mêmes (labels de type II), soit à des systèmes qui fournissent exclusivement des informations techniques sur les produits, laissant au consommateur le soin de déterminer quel produit est le moins - ou le plus - nocif pour l'environnement (labels de type III). La transparence de ce dernier type de label laisse à désirer.

Le CES est conscient du fait que l'information fournie par les labels de type III est la plus complète et par conséquent la plus objective. Ce label, dans l'absolu, est celui qui permet le mieux au consommateur de se faire une opinion sur le caractère respectueux ou non de l'environnement d'un produit donné. Présenter les choses de cette manière reviendrait toutefois à méconnaître d'une part les possibilités réelles dont dispose le consommateur pour acquérir une opinion «équilibrée» à partir d'informations techniques, souvent difficiles à comprendre, et d'autre part le «temps» qu'il est prêt à investir afin de se forger une opinion personnelle. C'est pourquoi le CES est partisan quant à lui des labels de type I, qui fournissent au consommateur, de manière efficace, une information plus objective que les autres types d'étiquetage. C'est là un luxe que le consommateur peut s'offrir grâce à l'indépendance et à l'intégrité dont font preuve les organismes européens d'étiquetage.

4.4.3.4. Compte tenu des ambiguïtés qui ont été signalées et des distorsions qui pourraient survenir dans les échanges, le CES estime qu'il y a lieu de prendre un certain nombre de mesures. L'on se trouve ici devant deux possibilités: rédiger un code de conduite ou soumettre les labels au régime de l'accord OTC (). À ce stade, il semble que le CES souhaite s'en tenir à la formulation d'un certain nombre d'exigences qui détermineraient l'attribution des labels.

En premier lieu, aucune distinction ne devrait être faite entre les labels attribués par les pouvoirs publics (tels que l'écolabel européen et le «cygne» scandinave) et ceux attribués par d'autres instances (par exemple le label écologique néerlandais). En second lieu, l'attribution de labels sur la base du cycle de vie des produits doit demeurer possible pour des raisons pratiques; en effet, pour de nombreux éléments de ces systèmes fondés sur le cycle de vie des produits, il n'est pas possible de déduire des résultats univoques susceptibles d'être reproduits. Le CES est également favorable à la transparence en ce qui concerne les systèmes d'étiquetage. Il préconise la conclusion d'un accord international sur les exigences en matière de transparence, afin que les producteurs intéressés puissent obtenir plus facilement toute l'information dont ils ont besoin et puissent, le cas échéant, coopérer à l'établissement de ces critères. L'accord OTC pourrait servir de modèle pour la fixation des exigences en matière de transparence. Le CES est également partisan de l'existence de possibilités de recours pour toute partie qui s'estimerait lésée par ces labels. L'on pourra ainsi éviter dans une certaine mesure que soient fixées des exigences qui seraient en fait un protectionnisme déguisé en faveur des producteurs nationaux. Ces exigences doivent pouvoir être justifiées du point de vue écologique et dans toute la mesure du possible, doivent être fondées sur la meilleure information scientifique et technique existante. Ce danger existe à l'état latent, si la part des produits qui sont manufacturés sur le territoire de l'organisme d'étiquetage est trop réduite par rapport au volume des produits similaires importés. Les labels étant institués essentiellement afin de résoudre des problèmes d'environnement «locaux», la nécessité de fixer des exigences strictes pour des PMP non liés aux produits qui n'ont que peu ou pas d'incidence sur le marché d'origine des exportateurs est alors moins évidente.

Dans l'UE, l'avenir semble être au renforcement de l'éco-étiquetage européen. Pour y parvenir, il y a lieu de procéder à une harmonisation aussi complète que possible des exigences des différents programmes nationaux d'éco-étiquetage dans l'UE. À terme, cette action devrait permettre de réserver les labels purement nationaux aux seuls produits concernant exclusivement le marché national. La position des organismes responsables de l'établissement des critères environnementaux devra être renforcée par rapport à celle de la Commission ().

4.4.3.5. De même, il est essentiel que les organismes chargés de l'établissement des critères tiennent suffisamment compte des intérêts et des possibilités des producteurs originaires des pays en développement et des économies en transition (voir paragraphe 4.3). Il ne sera toutefois pas toujours possible, pour les systèmes d'étiquetage fondés sur le cycle de vie des produits, de tenir suffisamment compte des voeux - en soi raisonnables - exprimés par ces pays; en effet, la crédibilité du label risque d'être remise en cause si, sous réserve des dispositions du paragraphe 4.4.3.4, les exigences environnementales fixées pour les PMP non liés aux produits ne sont pas assez strictes. Il ne semble pas davantage possible d'appliquer une approche indifférenciée qui permettrait aux produits originaires de ces pays d'obtenir le label moyennant une révision à la baisse des exigences en matière de PMP.

Le problème de la crédibilité est dû au fait que la motivation du consommateur qui achète les produits bénéficiant de ce label repose sur le respect de critères environnementaux extrêmement stricts. En d'autres termes, pour le consommateur, un produit fabriqué selon des normes PMP non liées aux produits qui seraient moins strictes que celles auxquelles est soumis un produit présentant une composition et des caractéristiques similaires n'est pas un produit équivalent. Or, la libéralisation des échanges ayant précisément pour but d'offrir au consommateur un choix plus large et non un éventail plus restreint, un système d'échanges ouvert doit s'efforcer de lui proposer ce qu'il attend.

4.4.4. Les instruments économiques

Le CES partage l'avis de la Commission quant à la nécessité de déterminer avec exactitude si les règles en matière de taxation à l'importation et à l'exportation permettent réellement de choisir l'instrument fiscal le plus efficace.

4.4.5. Le règlement des différends pour les mesures commerciales liées à l'environnement

Là encore, le CES reconnaît, comme le fait la Commission, la nécessité d'élaborer des mécanismes adéquats pour le règlement des différends pour les AEM existants et futurs. Il est souhaitable à cet égard que le traitement de ces différends se fasse de manière aussi transparente que possible, et que les organisations non gouvernementales aient la possibilité d'y participer, compte tenu de l'intérêt existant dans la société au sens large pour ces questions.

Les nouvelles règles de l'OMC relatives au règlement des litiges permettent de recruter les membres des comités en dehors de la sphère du GATT et des avocats. L'expérience acquise à cet égard est encore trop récente pour que l'on puisse se prononcer. Le Comité souhaite toutefois que l'on recoure à cette nouvelle possibilité lorsque des mesures (importantes) liées à l'environnement sont mises en cause. Cette exigence est d'autant plus fondée que la notion de développement durable est désormais reprise dans le préambule du Traité de l'OMC. Il serait souhaitable de pouvoir consulter des spécialistes d'autres disciplines. Les comités devraient, le cas échéant, faire appel à des experts scientifiques et techniques ainsi qu'à des spécialistes de l'environnement () et être réceptifs aux avis qui leur seront communiqués.

4.4.6. Le commerce des substances dangereuses et la question des marchandises interdites sur le marché intérieur

Le Comité reprend à son compte la suggestion de la Commission, à savoir la création par l'OMC d'un système d'inscription pour le commerce des marchandises interdites sur le marché intérieur et qui ne figurent pas dans les accords internationaux existants, ainsi que pour les exportations des pays membres de l'OMC qui ne sont pas partie prenante à ces accords.

Le CES estime en outre qu'il y a lieu de préciser la décision adoptée en 1995 par la conférence des signataires de la Convention de Bâle à l'initiative des pays riches (), d'interdire le commerce entre pays membres de l'OCDE et pays tiers de tous les déchets destinés à l'élimination finale ainsi que des déchets destinés à la transformation et au recyclage. Cette mesure constitue effectivement un instrument sans nuances, destiné à empêcher les pays riches de répercuter leurs problèmes de déchets sur les pays en développement. Le Comité s'est exprimé encore tout récemment - de manière critique - sur la Convention de Bâle et sur d'autres aspects de la réglementation dans le cadre de la proposition de la Commission concernant un règlement sur la surveillance et le contrôle du transfert des déchets à l'intérieur, à destination et en provenance de la Communauté européenne (); il renvoie aux prises de position qu'il a adoptées dans ce texte. Il espère que désormais des mesures plus appropriées que la décision de 1995 seront prises rapidement, compte tenu à la fois des objectifs de la politique de l'environnement et de ceux de la politique du commerce international.

4.5. Faire progresser le débat sur le commerce international et l'environnement

4.5.1. Le Comité partage pleinement le point de vue de la Commission quant à la mission et au fonctionnement du Comité du commerce et de l'environnement (CCE): l'activité du CCE doit être axée sur les résultats et son approche doit être équilibrée; enfin, il doit être ouvert à la coopération avec les spécialistes de l'environnement et avec les autres organisations internationales. Le Comité reconnaît - avec la Commission - l'importance d'une transparence accrue de l'activité du CCE. Il estime que les acteurs non gouvernementaux - par exemple les ONG oeuvrant dans le domaine de l'environnement, les organisations patronales et syndicales, les consommateurs - peuvent apporter une contribution précieuse aux travaux du CCE.

Le CES estime également avec la Commission que ces contacts, qui nécessitent la mise en place d'une infrastructure plus développée, ne doivent pas se substituer au dialogue au niveau national. En revanche, il est d'avis que la Commission doit accepter le fait qu'au fil du temps sont nées un certain nombre d'organisations non gouvernementales, qui se manifestent également au niveau international. Le CCE - tout comme les autres organismes multilatéraux publics - doit être l'interlocuteur naturel de ces organisations.

4.5.2. Compte tenu également des préoccupations qu'il a exprimées quant aux conséquences que pourraient avoir sur l'environnement une politique inadéquate dans ce domaine et une libéralisation accrue des échanges, le Comité économique et social se rallie pleinement à la suggestion formulée par la Commission, qui préconise que le CCE inscrive dans son programme de travail l'évaluation des effets négatifs de la libéralisation des échanges sur l'environnement. Le CES a déjà attiré l'attention sur l'importance d'un renforcement de la coopération avec les autres instances internationales.

Il se retrouve pleinement dans la description que fait la Commission des tâches de ces organisations internationales. À cet égard, le CES souhaite toutefois formuler l'observation suivante. Il est convaincu de la nécessité d'une organisation universellement reconnue, faisant autorité dans le domaine de la protection de l'environnement, qui serait pour ainsi dire l'équivalent naturel de l'OMC. Jusqu'à présent, il semble que la fragmentation excessive des responsabilités dans les diverses affaires internationales en matière d'environnement n'ait pas toujours permis de savoir quelle était l'organisation qui devait prendre l'initiative ou jouer les médiateurs dans le traitement de certains dossiers «environnement» qui sont à l'interface de la politique commerciale et de la politique de l'environnement. Un organisme «autonome» serait le mieux placé pour un tel rôle. D'autre part, le CES estime qu'il n'est pas souhaitable de créer une nouvelle organisation à cet effet. Il lui semble préférable de rejoindre un organisme déjà existant, le PNUE en l'occurrence. De plus, le CES est conscient de la difficulté, pour une instance des Nations unies, d'agir avec tout le dynamisme requis, compte tenu des limites qu'elle devrait respecter. Il espère néanmoins voir le PNUE, conscient de l'enjeu, devenir peu à peu un organe efficace pour l'exercice de ces tâches.

4.5.3. Enfin, rejoignant sur ce point la Commission, le Comité est d'avis que le calendrier du dossier commerce et environnement est beaucoup trop chargé et souhaite que des priorités soient définies. Il estime avec la Commission que l'intégration des AEM dans le système multilatéral d'échanges constitue la priorité absolue. Il s'étonne que la Commission attache autant d'importance au thème de l'éco-étiquetage, compte tenu du caractère marginal de ces labels dans les flux commerciaux à l'heure actuelle. Le CES ne juge pas nécessaire pour le moment d'aller au-delà de la simple indication de la voie dans laquelle il conviendrait de rechercher des améliorations.

Le CES se féliciterait en revanche que la Commission accordât davantage d'importance à l'appel des ministres de l'Environnement du G7 en faveur d'un réexamen de la relation entre les règles commerciales et les principes environnementaux, notamment en ce qui concerne le principe pollueur-payeur (PPP) et le principe de précaution. Cela permettrait de mieux évaluer les coûts environnementaux réels et de mieux apprécier les choix à effectuer en matière d'environnement, choix qui serviront ensuite à définir de manière efficace et à mettre en oeuvre une politique (internationale) de l'environnement. C'est la solution à ces problèmes - lesquels, de toute évidence, ne concernent pas le CCE uniquement - qui permettra dans une large mesure de vérifier la justesse de la thèse de la Commission selon laquelle «les politiques internationales du commerce et de l'environnement se soutiennent mutuellement» dans l'intérêt d'un développement durable.

Bruxelles, le 31 octobre 1996.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO n° C 295 du 7. 10. 1996, sur les priorités de la politique des consommateurs, p. 14, paragraphes 1.5 et 2.2.4.

() Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde 1992, p. 67.

() OCDE, Le principe pollueur-payeur: définition, analyse, mise en oeuvre, Paris 1975.

() Voir le compte rendu de la réunion tenue à Cabourg (France) les 9 et 10 mai 1996 (paragraphe 29).

() Kuik, O.J. & Verbruggen, H., International Trade and Nature Conservation: The Polluter Pays Principle, R-95/02, VU Boekhandel, 1995.

() OCDE, «Les effets environnementaux des échanges», p. 20, 1994.

() L'on ne saurait trop recommander à cet égard une coordination suffisante au niveau national afin de trouver des solutions qui tiennent compte à la fois du respect de l'environnement et des intérêts du commerce international.

() En outre, le contenu de cette responsabilité est précisé plus en détail dans le principe 2 de la déclaration de Rio, qui stipule notamment que «les activités exercées (par les États) ne doivent pas causer dommages à l'environnement dans d'autres États».

() L'OCDE distingue entre trois sortes de conséquences des échanges internationaux sur l'environnement, conséquences qui peuvent être tant positives que négatives. Tout d'abord, les effets sur les produits. Les effets positifs sur les produits sont le fait - notamment - du progrès technique; parmi les effets négatifs, on citera par exemple les dégâts pouvant résulter du commerce de substances dangereuses. Les effets d'échelle sont, quant à eux, une conséquence du rôle que jouent les échanges dans l'accroissement de l'activité économique. Les effets positifs ont déjà été mentionnés au paragraphe 2.1. Une politique de l'environnement inadéquate a pour effet de renforcer les effets négatifs. Enfin, les effets structurels sont liés à l'utilisation de certains facteurs et modes de production. Voir paragraphe 2.6; pour la source, voir note 4, p. 55 (pp. 14-16).

() Ainsi que le défaut d'un tel instrument dans le cadre de la convention des Nations unies sur les changements climatiques.

() Responsable du quart des émissions totales de CO2 dans l'UE; voir doc. COM(96) 217; paragraphe 4.6.

() Voir les documents de la Commission intitulés «Vers une tarification équitable et efficace dans les transports» (doc. COM(95) 691 final) «Réseau de citoyens» (doc. COM(95) 601 final) ainsi que l'avis du CES sur cette question (JO n° C 212 du 22. 7. 1996).

() Voir à nouveau la publication de l'OCDE intitulée «Les effets environnementaux des échanges», Paris, 1994. Cette étude examine les effets sur l'environnement du commerce international dans cinq secteurs d'activité. Des effets négatifs ont été constatés dans les secteurs de l'agriculture, de la pêche et des transports par suite de l'adoption d'une politique protectionniste qui conduit à une internalisation insuffisante des coûts liés à l'environnement. Des effets positifs sont escomptés de la mise en oeuvre d'une politique sectorielle adéquate. Les solutions éventuelles devraient, en tout état de cause, être compatibles avec le présupposé selon lequel «la libéralisation des échanges et la protection de l'environnement sont deux objectifs d'égale importance» (voir la déclaration du président de la réunion des ministres de l'Environnement du G7, paragraphe 27).

() Voir OCDE/GD/(96)98.

() Cet article réglemente - sous certaines conditions - les domaines énumérés aux alinéas a) à j), par lesquels les parties contractantes sont autorisées à adopter ou à appliquer certaines mesures en dérogation aux autres dispositions de l'Accord général.

() C'est là le résultat d'une résistance des États-Unis. L'ancienne procédure de règlement des litiges exigeait en effet l'unanimité.

() Voir notamment à cet égard le «Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act» signé par le Président Clinton en juillet1996.

() Voir l'avis du CES, notamment le paragraphe 2.6 (JO n° C 212 du 22. 7. 1996), et les modifications apportées par le Parlement au doc. COM(95) 737 (JO n° C 198 du 19. 6. 1996).

() Voir à cet égard le rapport de synthèse de Candice Stevens (1993) dans la série «Documents» de l'OCDE, «Environmental Policies and Industrial Competitiveness», Paris, page 9: «Étant donné qu'ils sont basés sur le marché, les coûts économiques de la mise en oeuvre des normes environnementales dans le cadre d'un système utilisant des instruments économiques devraient être moindres que dans un système utilisant des instruments de régulation.» De même, le 2 février 1996, le Comité consultatif économique et industriel auprès de l'OCDE s'est prononcé dans ce sens dans un texte où il précise sa position sur les AEM: «Reconnaissant que le fait d'encourager le recours à certains instruments du marché présente des avantages (...), les AEM, de manière générale, devraient comporter des dispositions permettant l'application du principe pollueur=payeur en tenant compte des spécificités propres à chaque accord.»

() C'est ainsi que l'ART (Africa Resources Trust), organisation non gouvernementale zimbabwéenne, se plaint, dans une lettre adressée au CES, de ce que les États-Unis entravent l'exportation de peaux de crocodiles provenant d'élevages - et ne mettant donc pas en péril la survie de ces animaux en tant qu'espèce en s'abritant derrière une législation plus stricte que les exigences de la convention CITES (protection des espèces animales et végétales sauvages menacées d'extinction), alors que General Motors est autorisé à envahir le marché zimbabwéen. L'ART souscrit par ailleurs à l'approche développée dans la communication de la Commission.

() Ce document traite un aspect capital, à savoir le point I de l'ordre du jour du CCE: «Le rapport entre les dispositions du système multilatéral d'échanges et les mesures commerciales à des fins environnementales, y compris les mesures prises en application des AEM.»

() Le texte actuel de ce paragraphe est le suivant: «nécessaire à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux».

() Le paragraphe en question précise que des mesures peuvent être adoptées «sous réserve que ces mesures ne soient pas appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifié entre les pays où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international,...».

() Voir notamment la déclaration de l'Unice du 17 juillet 1996 concernant le point 1 de l'ordre du jour du CCE.

() Voir aussi la résolution du PE (point 12), qui va également dans ce sens (JO n° C 166 du 10. 6. 1996, p. 261).

() Voir le document présenté par Steve Charnovitz lors de la table ronde sur le rapport entre le système multilatéral d'échanges et l'utilisation de mesures commerciales dans les AEM. Il reprend un grand nombre d'accords de commerce internationaux qui donnent une interprétation à des critères importants figurant également à l'ordre du jour du débat sur l'environnement et qui sont en contradiction avec les règles du système multilatéral d'échanges; voir notamment la page 19 de ce rapport daté des 22 et 23 janvier 1996 et publié à La Haye. M. Charnovitz avait déjà fait observer que ces critères devaient être appliqués de manière non discriminatoire dans les accords de commerce.

() Voir par exemple le point de vue de l'UE dans le débat avec les États-Unis sur l'importation de viande aux hormones.

() Ce qui ne se produit pour le moment ni dans l'UE, ni ailleurs.

() L'Unice est favorable à l'application de l'accord OTC.

() Voir également l'avis du CES sur les priorités des consommateurs, JO n° C 295 du 7. 10. 1996, paragraphes 2.7.5 et 2.7.7, p. 14.

() Voir le rapport de l'OCDE sur le commerce et l'environnement, rapport au Conseil des ministres, Paris, 1995, p. 31.

() Concernant la maîtrise du transfert transfrontalier et l'élimination des déchets dangereux (1989).

() Voir paragraphes 2.3-2.5 de l'avis adopté à l'unanimité sur ce sujet (JO n° C 18 du 22. 1. 1996, 96/C 18/04).