COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Résumé Les réformes du système de justice polonais, y compris les dernières évolutions en la matière, continuent à susciter de vives préoccupations, comme cela a déjà été indiqué en 2020. Les réformes entreprises depuis 2015 ont renforcé l’influence des pouvoirs exécutif et législatif sur le système de justice, au détriment de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Cette situation a incité la Commission à engager la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE, qui est toujours en cours. En avril 2021, la Commission a saisi la Cour de justice d’un recours contre la Pologne concernant une loi sur le système judiciaire qui porte atteinte à l’indépendance des juges et n’est pas compatible avec le droit de l’Union. En juillet 2021, la Cour a ordonné des mesures provisoires dans cette affaire. Le même jour, le Tribunal constitutionnel a estimé que les mesures provisoires ordonnées par la Cour de justice dans le domaine judiciaire étaient incompatibles avec la Constitution polonaise. En juillet 2021, la Cour de justice a également estimé que le régime disciplinaire applicable aux juges en Pologne était incompatible avec le droit de l’Union. Le Conseil national de la magistrature continue à exercer ses activités en dépit d’une indépendance contestée, et le fonctionnement de la Cour suprême a encore été affecté, notamment à la suite de modifications apportées à la législation. En mai 2021, la Cour européenne des droits de l’homme a constaté des irrégularités dans une procédure de nomination au Tribunal constitutionnel. Le cadre juridique et institutionnel de prévention de la corruption et de lutte contre la corruption est, pour l’essentiel, en place. Des risques pèsent pourtant sur l’efficacité de la lutte contre la corruption à haut niveau, notamment le risque de voir exercer, à des fins politiques, une influence abusive sur les poursuites en matière de corruption. Dans ce contexte, il subsiste des inquiétudes quant à l’indépendance des principales institutions chargées de prévenir et de combattre la corruption, compte tenu, notamment, du fait que le Bureau central anticorruption est placé sous les ordres de l’exécutif et que le ministre de la justice exerce également la fonction de procureur général. Le programme spécial du gouvernement pour lutter contre la corruption a été mis en œuvre au cours de la période 2018-2020, mais des chantiers législatifs essentiels demeurent inachevés. Il subsiste des faiblesses structurelles en ce qui concerne le régime de déclaration de patrimoine et le lobbying. En ce qui concerne la liberté et le pluralisme des médias, le gouvernement devrait adopter une législation transposant la directive «Services de médias audiovisuels» pour renforcer l’indépendance des organismes de régulation dans le domaine des médias. Jusqu’à présent, le marché polonais des médias a été considéré comme diversifié, mais les parties prenantes craignent les effets négatifs de l’acquisition de Polska Press par l’entreprise publique Orlen. Si l’autorité de la concurrence (UOKiK) a approuvé l'opération, le Médiateur polonais a contesté cette décision, estimant que cette autorité n’avait pas examiné la question de savoir si l’acquisition limiterait la liberté de la presse. Des inquiétudes ont également été exprimées au sujet d’un projet de législation fiscale ciblant certains groupes de médias, dans un environnement considéré comme de plus en plus hostile à l’égard des médias détenus par des capitaux étrangers. Depuis 2020, l’environnement professionnel des journalistes s’est dégradé, en raison du recours à des procédures judiciaires d’intimidation, du manque croissant de protection des journalistes et du recours à la violence lors des manifestations, y compris de la part des forces de police. Le système d'équilibre des pouvoirs reste soumis à des pressions considérables. La procédure d’adoption accélérée de la législation continue d’être utilisée, et cela également pour des questions qui ne sont pas liées à la pandémie de COVID-19, notamment pour opérer des réformes structurelles du système judiciaire, sans consultation des intéressés ou après une consultation limitée de ceux-ci. Certaines mesures introduites par le gouvernement en 2020 pour lutter contre la pandémie de COVID-19 ont été considérées comme illégales par les tribunaux dans plusieurs affaires. Le Médiateur continue de jouer un rôle clé en tant que garant de l’état de droit. À la suite d’une décision du Tribunal constitutionnel, le Médiateur sortant a dû cesser d’exercer ses compétences principales en juillet 2021. Les procédures parlementaires s’orientent à présent vers la nomination d’un nouveau Médiateur bénéficiant du soutien de tous les partis. L’espace dévolu à la société civile reste dynamique, mais il a encore été affecté par des problèmes d’ordre général concernant les droits des femmes et par des attaques dirigées contre des groupes LGBTI.

I.Système de justice

Le système de justice polonais est divisé en deux branches principales: les juridictions administratives et les juridictions ordinaires. La Cour administrative suprême et 16 tribunaux administratifs exercent le contrôle sur l’administration publique, et notamment sur la légalité des mesures prises par les autorités locales et par les collectivités publiques territoriales. Les juridictions ordinaires, placées sous le contrôle de la Cour suprême, connaissent trois niveaux: 11 cours d’appel, 46 tribunaux régionaux et 318 tribunaux d’arrondissement. Les juges sont nommés par le président de la République à la demande du Conseil national de la magistrature. Le Tribunal constitutionnel, qui statue notamment sur la constitutionnalité des lois, se compose de 15 juges désignés par la Diète (la chambre basse du parlement) pour un mandat de 9 ans. La Constitution charge le Conseil national de la magistrature de veiller à l’indépendance de la justice. Le ministère public, qui ne fait pas partie du pouvoir judiciaire indépendant, présente la caractéristique spécifique que les fonctions de procureur général et de ministre de la justice sont exercées par la même personne. La Constitution prévoit que les avocats et les conseillers juridiques peuvent réguler eux-mêmes leur pratique.

Indépendance

La perception de l’indépendance de la justice est faible parmi le public et les entreprises et continue de baisser. Si 29 % du public a perçu l’indépendance des tribunaux et des juges comme «plutôt satisfaisante ou très satisfaisante» en 2021, les entreprises sont quant à elles 18 % à partager ce sentiment. La perception de l’indépendance de la justice n’a cessé de diminuer pour l’opinion publique et les entreprises au cours des cinq dernières années. Comme l’année dernière, le débat public autour du pouvoir judiciaire continue d’être caractérisé par de fortes tensions. En ce qui concerne la campagne de diffamation dirigée en 2019 contre des juges qui ont ouvertement critiqué les réformes de la justice, aucune décision judiciaire n’a encore été prise à ce jour.

La mise en œuvre sur le terrain des réformes de la justice entamées en novembre 2015 se poursuit. Ces réformes ont été mises en œuvre par plus de 30 lois qui portent sur toute la structure du système de justice, notamment le Tribunal constitutionnel, le Conseil national de la magistrature, la Cour suprême, les juridictions ordinaires, les juridictions administratives et le ministère public. De multiples aspects de la réforme de la justice suscitent de vives préoccupations au regard de l’état de droit, et en particulier l’indépendance de la justice. C’est sur cet aspect que porte principalement la procédure au titre de l’article 7, paragraphe 1, du TUE engagée par la Commission, qui est toujours examinée par le Conseil. Le Parlement européen a également réitéré ses préoccupations concernant la situation de l’état de droit en Pologne dans une résolution. La sauvegarde de l’indépendance de la justice constituait l’une des recommandations adressées à la Pologne dans le contexte du Semestre européen 2020, à laquelle le pays doit encore donner suite. Entre-temps, le gouvernement polonais s’est ouvertement opposé au caractère contraignant d’une ordonnance de mesures provisoires rendue par la Cour de justice le 21 mai 2021 dans un recours introduit contre la Pologne pour violation de la législation environnementale de l’UE.

La Cour de justice a par ailleurs précisé les exigences découlant du droit de l’UE en ce qui concerne l’indépendance de la justice dans le contexte polonais. Le 2 mars 2021, la Cour de justice a rendu un arrêt dans le cadre d’une demande de décision préjudicielle, précisant les exigences découlant du droit de l’UE en ce qui concerne les nominations judiciaires à la Cour suprême qui ont eu lieu en 2018. La Cour de justice, tout en laissant l’appréciation définitive à la juridiction de renvoi, a déclaré que les modifications successives de la loi polonaise sur le Conseil national de la magistrature, qui ont eu pour effet de supprimer le contrôle juridictionnel effectif des décisions de ce Conseil proposant au président de la République des candidats au poste de juge à la Cour suprême, étaient susceptibles d’enfreindre le droit de l’UE. À cet égard, la Cour a relevé que, compte tenu du rôle décisif du Conseil national de la magistrature dans la procédure de nomination des juges en Pologne, son degré d’indépendance est pertinent pour garantir l’indépendance de la justice, tout en indiquant que l’indépendance du Conseil national de la magistrature est sujette à caution. Le 6 mai 2021, la Cour administrative suprême a mis en œuvre l’arrêt précité de la Cour de justice, statuant que l’actuel Conseil national de la magistrature, dans le cadre de la procédure de nomination des juges, ne fournissait pas de garanties suffisantes d’indépendance à l’égard des pouvoirs exécutif et législatif et que, par conséquent, les résolutions dudit Conseil donnant lieu à des nominations aux chambres pénale et civile de la Cour suprême en 2018 étaient annulées. Un certain nombre d’autres demandes de décision préjudicielle introduites par différentes juridictions polonaises en ce qui concerne les réformes de la justice de 2017 et 2018 sont toujours à l’examen par la Cour de justice. Le 15 juillet 2021, dans le cadre d’une procédure d’infraction lancée par la Commission, la Cour de justice a estimé que le régime disciplinaire applicable aux juges en Pologne était incompatible avec le droit de l’Union. La Cour de justice a notamment constaté que la chambre disciplinaire de la Cour suprême ne fournissait pas toutes les garanties d’impartialité et l’indépendance et n’était pas à l’abri d’influences directes ou indirectes des pouvoirs législatif et exécutif polonais.

Le 31 mars 2021, la Commission a décidé de former devant la Cour de justice un recours contre la Pologne en raison de préoccupations liées à la loi sur le système judiciaire de décembre 2019. La Commission estime que la législation polonaise contestée porte atteinte à l’indépendance des juges polonais, en violation de l’article 19, paragraphe 1, du TUE et de la primauté du droit de l’Union. La loi empêche les juridictions polonaises, notamment par des menaces de procédures disciplinaires, d’appliquer directement le droit de l’Union protégeant l’indépendance de la justice et de saisir la Cour de justice de demandes de décision préjudicielle. Par ailleurs, la chambre disciplinaire de la Cour suprême, dont l’indépendance n’est pas garantie, continue de prendre des décisions qui ont une influence directe sur les juges et la manière dont ils exercent leurs fonctions. Il s’agit notamment d’affaires touchant à la levée de l’immunité des juges pour pouvoir engager des procédures pénales à leur encontre ou les placer en détention, ce qui entraînerait une suspension temporaire de leurs fonctions et une réduction de salaire. La simple perspective pour les juges de devoir se soumettre à une procédure devant une instance dont l’indépendance n’est pas garantie peut avoir un effet dissuasif et affecter leur propre indépendance. Cette situation porte gravement atteinte à l’indépendance judiciaire en Pologne, à la protection juridictionnelle effective des citoyens polonais et à l’ordre juridique de l’Union dans son ensemble. Le gouvernement polonais estime que la Commission outrepasse les compétences que lui confère le traité, et il rejette la position qu’elle a prise dans cette procédure d’infraction. La Commission a demandé à la Cour de justice de prendre des mesures provisoires pour suspendre les activités judiciaires de la chambre disciplinaire liées aux juges, en particulier en ce qui concerne la levée de l’immunité judiciaire pour éviter un préjudice grave et irréparable à l’indépendance de la justice et à l’ordre juridique de l’Union. Le 14 juillet 2021, la vice-présidente de la Cour a rendu une ordonnance de mesures provisoires dans l’affaire C-204/21, faisant intégralement droit à la requête de la Commission.

Saisie d’un certain nombre d’affaires liées au fonctionnement du système judiciaire polonais, la Cour européenne des droits de l’homme a estimé qu’une nomination en 2015 au Tribunal constitutionnel violait le principe du «tribunal établi par la loi». En février 2021, la Cour européenne des droits de l’homme a indiqué qu’il y avait à ce moment-là 27 affaires pendantes dont elle était saisie portant sur diverses questions liées aux réformes du système judiciaire de 2017 et 2018. À ce jour, 21 de ces affaires ont fait l'objet d'une communication au gouvernement polonais. Le 7 mai 2021, la Cour européenne des droits de l’homme a statué qu’une section comportant un juge nommé à un poste judiciaire qui avait déjà été pourvu lors de la législature 2011-2015 ne constituait pas un «tribunal établi par la loi». Ces irrégularités dans la procédure de nomination des juges au Tribunal constitutionnel ont suscité de vives préoccupations dans la proposition motivée adoptée par la Commission dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE. Le Tribunal constitutionnel a jugé que cet arrêt était «non avenu». Le 29 juin 2021, la Cour européenne des droits de l’homme a rendu un arrêt concernant la cessation prématurée par le ministre de la justice de mandats, détenus par des juges, de vice-présidents de juridictions ordinaires. La Cour a souligné l’importance de garantir l’indépendance du pouvoir judiciaire et de respecter l’équité procédurale dans les affaires relatives à la carrière professionnelle des juges et a déclaré que, étant donné que la cessation prématurée de leur mandat de vice-président d’une juridiction n’avait été ni motivée ni examinée par une juridiction ordinaire ou un autre organe exerçant des fonctions juridictionnelles, sans qu’il n’existe un motif grave justifiant l’absence de contrôle juridictionnel, la Pologne a violé le droit d’accès à un tribunal.

Les préoccupations quant à l’indépendance et à la légitimité du Tribunal constitutionnel exprimées par la Commission dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE n’ont pas encore été résolues. Ce point est également illustré par l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 7 mai 2021. En 2020, le Médiateur a continué de faire part de ses préoccupations quant au fonctionnement et à la légitimité du Tribunal constitutionnel, y compris en ce qui concerne les modifications apportées aux sections de jugement déjà désignées et les rejets de demandes de récusation des juges en raison de leur manque allégué d’impartialité ou de la contestation de leur statut. Le Conseil de l’Europe a exprimé des préoccupations similaires. Entre-temps, le Tribunal constitutionnel continue d’être saisi pour des affaires concernant les réformes de la justice, non seulement par le Premier ministre, le président de la Diète, le Conseil national de la magistrature et la chambre disciplinaire nouvellement créée de la Cour suprême, mais aussi par d’autres juges de la Cour suprême (récemment nommés) et par la première présidente, récemment nommée, de la Cour suprême. Dans trois affaires introduites devant le Tribunal constitutionnel par le procureur général, le Premier ministre et un groupe de députés de la Diète demandent au Tribunal d’évaluer la compatibilité de certaines dispositions du TUE avec la Constitution et de déclarer la primauté de la Constitution polonaise sur le droit de l’Union. La Commission s’est déclarée préoccupée par la requête déposée par le Premier ministre puisqu’elle remet en question les principes fondamentaux du droit de l’Union, en particulier la primauté du droit de l’Union. En dépit d’une jurisprudence claire de la Cour de justice, le Tribunal constitutionnel a déjà indiqué dans un obiter dictum que la Cour de justice n’était pas compétente pour rendre des décisions concernant les systèmes judiciaires des États membres. Malgré les préoccupations susmentionnées, le Tribunal constitutionnel a rendu des décisions ayant une incidence significative à la fois sur des individus et sur le cadre institutionnel. En particulier, le 22 octobre 2020 et le 15 avril 2021 respectivement, il a rendu des décisions concernant le droit à l’avortement et la situation du Médiateur. Ces décisions ont suscité de vives critiques en Pologne et au-delà. En outre, le 14 juillet 2021, à la suite de l’ordonnance de mesures provisoires rendue par la vice-présidente de la Cour de justice, le Tribunal constitutionnel a déclaré que l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du TUE, lu en combinaison avec l’article 279 du TFUE est inconstitutionnel dans la mesure où il oblige la Pologne à respecter des ordonnances de mesures provisoires rendues par la Cour de justice qui affectent l’organisation et le fonctionnement des juridictions polonaises ainsi que la procédure devant ces juridictions. Dans une déclaration publique, la Commission a fait part de sa profonde préoccupation concernant cette décision du Tribunal constitutionnel.

La composition du Conseil national de la magistrature résulte toujours principalement de nominations politiques. On rappellera que la réforme de la justice de 2018 a modifié la procédure de nomination des membres-juges du Conseil national de la magistrature (CNM). Dans son arrêt du 2 mars 2021, faisant suite à un renvoi préjudiciel de la Cour suprême, la Cour de justice a rappelé que, pour que la participation d’un conseil de la magistrature rende plus objectif le processus de nomination de juges par des organes politiques, il fallait que ledit conseil soit lui-même suffisamment indépendant des pouvoirs législatif et exécutif et de l’autorité à laquelle il remet son avis. Le 6 mai 2021, la Cour administrative suprême a jugé que le CNM actuel ne fournissait pas de garanties suffisantes d’indépendance par rapport aux pouvoirs exécutif et législatif dans la procédure de nomination des juges. Malgré les vives préoccupations exprimées également par un certain nombre d’autres juridictions polonaises, dénonçant le manque d’indépendance du CNM, celui-ci continue de proposer au président de la République des candidats à des nominations judiciaires, qui sont systématiquement nommés. En 2020 et 2021, le CNM a publié une résolution visant à protéger l’indépendance d’un juge polonais, et cela pour exprimer son soutien à un membre de la chambre disciplinaire de la Cour suprême, tout en refusant d’exprimer un soutien similaire aux juges visés par les enquêtes pénales menées par le parquet au cours de la même période. Le CNM a également publié des déclarations favorables à certains aspects des réformes de la justice critiquées par la Commission.

À la suite de modifications intervenues en 2020, la Cour suprême a fait l’objet de nouvelles réformes en ce qui concerne son fonctionnement. Le 1er avril 2021, le président de la République a promulgué le projet de loi du 30 mars 2021 modifiant la loi sur la Cour suprême. La nouvelle loi abaisse le quorum requis pour que les juges sélectionnent les candidats au poste de président de chambre et autorise le président de la République à nommer un président de chambre «faisant fonction» si ces conditions ne sont pas remplies. En outre, la loi accorde au premier président de la Cour suprême le contrôle des séances de chambres conjointes réunies pour régler des questions juridiques, convoquées soit par le premier président de sa propre initiative, soit à la demande, entre autres, du procureur général ou du Médiateur. La nouvelle loi modifie également les règles régissant la procédure de recours extraordinaire en prolongeant de deux ans le délai de recours extraordinaire contre toutes les décisions de toutes les juridictions polonaises devenues définitives après le 17 octobre 1997. Le Médiateur et le Conseil national des barreaux ont exprimé des critiques à l’égard de la nouvelle loi, soulignant qu’elle affaiblirait encore davantage l’indépendance de la Cour suprême. L’actuelle première présidente de la Cour suprême, nommée comme indiqué l’année dernière à la suite d’une procédure contestée, a pris des décisions suscitant des inquiétudes, notamment en saisissant le Tribunal constitutionnel sur des questions controversées, y compris la limitation du droit d’accès aux documents, et en demandant de protéger les juges nouvellement nommés de la Cour suprême, dont elle-même, contre toute contestation de leur statut dans des affaires pendantes devant la Cour suprême. La première présidente a également saisi la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques pour récuser certains juges de la Cour suprême dans des affaires dans lesquelles ils avaient déjà saisi la Cour de justice d’une demande de décision préjudicielle. Le 16 juillet 2021, la première présidente de la Cour suprême a publié une déclaration dans laquelle elle fait référence à l’arrêt du Tribunal constitutionnel du 14 juillet 2021 et, considérant que le droit de l’Union ne couvre pas les questions relatives à l’organisation et au fonctionnement du système judiciaire des États membres, elle indique que l’instruction à la chambre disciplinaire de la Cour suprême de suspendre son activité dans le cadre des procédures disciplinaires contre les juges est abrogée.

Plusieurs juges sont suspendus et ne peuvent pas statuer sur des affaires à la suite de la décision de la chambre disciplinaire de lever leur immunité. Le régime disciplinaire, substantiellement modifié en 2018, a suscité des inquiétudes et la Commission a contesté ce régime, qui viole selon elle le droit de l’Union, dans le cadre de procédures d’infraction. Le 8 avril 2020, sur la base d'une demande de mesures provisoires, la Cour de justice a ordonné à la Pologne de suspendre sans délai l’application des dispositions nationales sur les pouvoirs de la chambre disciplinaire de la Cour suprême relatifs aux affaires disciplinaires concernant des juges. À la suite de la suspension des affaires disciplinaires relevant de sa compétence, la chambre disciplinaire a commencé à exercer activement ses nouveaux pouvoirs consistant à statuer sur les requêtes du ministère public visant à lever l’immunité des juges présumés avoir commis une infraction pénale. Entre le 14 février 2020, date d’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le système judiciaire, et le 15 mars 2021, la chambre disciplinaire a déjà examiné plus de 40 requêtes de ce type et, dans plus de 10 de ces cas, les juges concernés ont été suspendus et leur salaire réduit. Plusieurs requêtes sont toujours pendantes devant la chambre disciplinaire, y compris en ce qui concerne des juges de la Cour suprême. Dans le cadre de la procédure d’infraction faisant l’objet de l’affaire C-204/21, la Commission a demandé à la Cour de justice de suspendre toutes les activités de la chambre disciplinaire en ce qui concerne les affaires concernant des juges, y compris les décisions de lever l’immunité de juges. Le 14 juillet 2021, la vice-présidente de la Cour de justice a intégralement fait droit à la demande de la Commission et a suspendu toutes les activités de la chambre disciplinaire de la Cour suprême en ce qui concerne les juges — autres que les affaires disciplinaires concernant des juges. Le 15 juillet 2021, la Cour de justice a rendu un arrêt définitif dans la procédure d’infraction lancée par la Commission, dans lequel elle estime que le régime disciplinaire applicable aux juges en Pologne est incompatible avec le droit de l’Union .

Les juges restent soumis à des exigences intrusives. La nouvelle loi du 20 décembre 2019 sur le système judiciaire fait obligation à tous les juges de Pologne de déclarer des informations personnelles, telles que leur adhésion à des associations, l’exercice de fonctions au sein d’organisations à but non lucratif et leur adhésion à un parti politique ainsi que leur position au sein de celui-ci avant le 29 décembre 1989. Les procédures disciplinaires à l’encontre des juges qui ont refusé de se conformer à cette exigence sont toujours en cours. Dans le contexte de la procédure d’infraction faisant l’objet de l’affaire C-204/21, la Commission estime que cette exigence est incompatible avec le droit de l’Union en ce qui concerne le droit au respect de la vie privée et le droit à la protection des données à caractère personnel tels qu’ils sont garantis par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et le règlement général sur la protection des données.

Une interdiction générale pour les juridictions polonaises de contester les pouvoirs des cours et tribunaux, des organes constitutionnels et des services répressifs continue de produire ses effets. La nouvelle loi sur le système judiciaire fait interdiction aux juges polonais de statuer sur la légalité de nominations judiciaires et sur le pouvoir d’un juge d’exercer des fonctions judiciaires. La même interdiction s’applique aux juges examinant la légalité de la composition d’une section de jugement. Dans le même temps, la loi a conféré à la nouvelle chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques le pouvoir exclusif de statuer sur les questions relatives à l’indépendance de la justice. Le 31 mars 2021, la Commission a décidé de contester ces dispositions de la loi sur le système judiciaire dans le cadre d’une procédure d’infraction devant la Cour de justice. Le 14 juillet 2021, la vice-présidente de la Cour de justice a rendu une ordonnance de mesures provisoires dans l’affaire C-204/21 R, suspendant l’application des dispositions concernées. Dans certains cas où les juridictions ordinaires ont contesté la légalité de décisions rendues par le Tribunal constitutionnel et par la chambre disciplinaire, les juges ont fait l’objet d’une procédure disciplinaire.