Avis sur la proposition de directive du Conseil relative à l'interopérabilité du réseau européen de trains à grande vitesse () (94/C 397/04)

Le 14 juin 1994, le Conseil a décidé, conformément à l'article 129 D3 du Traité de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 9 novembre 1994 (rapporteur : M. Decaillon).

Lors de sa 320e session plénière des 23 et 24 novembre 1994 (séance du 23 novembre 1994), le Comité économique et social a adopté à la majorité avec une abstention l'avis suivant.

Le Comité économique et social a accueilli avec intérêt la proposition de directive du Conseil relative à l'interopérabilité du réseau européen de trains à grande vitesse [doc. COM(94) 107 final]. Pour les raisons et sous le bénéfice des remarques détaillées ci-après, il considère que ce texte est un apport important à la constitution d'un tel réseau.

1. Remarques liminaires

1.1. Avant d'aborder le fond de la directive, il est utile, pour éclairer le débat, de rappeler succinctement dans quelles conditions a émergé le concept de grande vitesse ferroviaire et de réseau européen à grande vitesse.

Les premières applications de la grande vitesse ferroviaire européenne, (avec la construction de la ligne Diretissima en Italie, avec l'ouverture au service commercial du TGV Sud-Est en France en 1981, avec l'entrée en service quelque dix ans plus tard de l'ICE en Allemagne) ont répondu d'abord au souci d'apporter une solution concrète au problème de la saturation croissante de certains axes majeurs des réseaux de chemin de fer. Par exemple, plutôt que de s'engager dans une coûteuse rénovation de l'artère Paris-Lyon, qui n'aurait eu que des effets limités sur le service rendu, la SNCF a proposé aux Pouvoirs publics français la réalisation d'une infrastructure nouvelle aux caractéristiques optimisées susceptibles de supporter un trafic dense, fréquent, rapide avec une qualité de desserte jusque-là quasi inconnue en Europe.

Un souci analogue a présidé aux réalisations allemandes, italiennes et espagnoles, qui toutes visaient en premier lieu à répondre à des préoccupations d'ordre national.

1.2. Il en est résulté que, dans ces réalisations, les chemins de fer ont très normalement recherché en priorité à inscrire la conception des infrastructures et des matériels, les procédures d'exploitation dans le schéma général de leurs techniques, de leurs dispositions réglementaires et de leurs pratiques habituelles, lesquelles peuvent varier parfois de façon substantielle d'un État membre à l'autre.

1.3. Néanmoins, poursuivant leurs réflexions et leurs études, les chemins de fer des États membres de la Communauté européenne regroupés dans la CCFE (Communauté des chemins de fer européens) ont pris l'initiative de présenter aux Autorités européennes, dès janvier 1989, un rapport intitulé Proposition pour un réseau européen à grande vitesse .

1.4. Le Conseil des ministres des 4 et 5 décembre 1989 a adopté une résolution invitant la Commission à réunir un groupe de travail de haut niveau qui devait être consulté sur les normes et caractéristiques communes permettant la circulation des trains modernes sur le réseau, et assurant la compatibilité des techniques et des infrastructures entre les différentes parties de ce réseau .

1.5. Ce groupe de travail a produit, courant novembre 1990, un rapport sur Le développement d'un réseau européen de trains à grande vitesse .

Le Conseil des ministres des Transports a accueilli favorablement le résultat de ces travaux en décembre 1990 (), en prenant note de l'intervention de la Commission de préparer un projet de directive relative au rapprochement des dispositions législatives réglementaires et administratives concernant la circulation de train et soulignait la nécessité dès que possible d'initiatives communes visant à l'harmonisation des systèmes de contrôle-commande.

2. Le fondement juridique de l'action communautaire en matière d'interopérabilité du réseau de chemins de fer à grande vitesse

2.1. Le rapport de novembre 1990 précité a constitué en quelque sorte le prototype des schémas directeurs des réseaux de transport transeuropéens. Mais ce concept a pris véritablement forme avec le Traité sur l'Union européenne, entré en vigueur le 1er novembre 1993.

En effet, ce traité est venu apporter une base nouvelle à l'action communautaire en matière d'infrastructures transeuropéennes notamment pour les transports. Les dispositions en cause, reprises en son titre XII redéfinissent le cadre de l'action communautaire en la matière.

2.2. Deux autres dimensions, liées à la mise en oeuvre du marché unique, sont à prendre en compte pour la réalisation des mesures présentement proposées par la Commission :

- les dispositions relatives à l'ouverture à la concurrence communautaire des marchés dans le secteur des transports (directive 90/531/CEE (), actualisé par la directive 93/38/CEE) () ;

- les dispositions sur le développement du réseau de chemins de fer communautaires (directive 91/440/CEE du 29 juillet 1991) ().

3. La nécessité d'une évolution technique

3.1. Au plan technique, il était ainsi devenu nécessaire d'approfondir le concept d'harmonisation technique qui régissait jusqu'ici le fonctionnement international du chemin de fer.

Le principe de l'harmonisation technique était la réalisation d'une unification ou tout au moins d'une compatibilité d'un certain nombre de paramètres, tels que l'écartement des rails, les gabarits (plusieurs gabarits étant possibles), les hauteurs de tampon, les organes de freinage, etc., des véhicules appelés à circuler ensemble et des infrastructures qu'ils sont susceptibles de parcourir.

3.2. Ces dispositions sont codifiées dans :

- l'Unité technique, document à caractère d'accord intergouvernemental datant de 1882 et dont les dernières décisions remontent à 1938;

- les règlements RIV (Règlement pour l'emploi réciproque des voitures et fourgons en trafic international) et RIC (Règlement pour l'emploi réciproque des wagons en trafic international) et une collection de fiches établies par l'Union internationale des chemins de fer pour l'usage de ses membres dans une optique de coopération, mais qui n'ont pas le caractère juridiquement contraignant des spécifications européennes et, en tout état de cause, ne traitent pas de la grande vitesse.

3.3. De telles dispositions, dont la philosophie de base remonte au temps de la traction à vapeur, étaient largement suffisantes tant que les vitesses pratiquées, les temps de parcours, les rayons d'action des engins moteurs, les durées maximales des temps de travail des personnels rendaient sans conséquence appréciable les délais nécessités par les relais d'engins et de personnel aux frontières internationales, qui étaient en même temps des frontières techniques.

Certes les chemins de fer ont su mettre à leur actif un certain nombre de dispositifs s'affranchissant des disparités techniques, réalisant ainsi une interopérabilité pour certains services internationaux moyennant des suppléments d'investissements. Néanmoins de tels cas demeurent d'une portée limitée, et, en toute hypothèse, insuffisante au regard des besoins d'un marché unique sans frontières.

3.4. En effet, avec la multiplication et l'accélération des échanges intracommunautaires, et singulièrement l'apparition de la grande vitesse, il est évident que les contraintes liées aux frontières techniques ne sont plus supportables et la proposition de directive sur l'interopérabilité des trains à grande vitesse vise à remédier à cet état de fait.

3.5. La définition de l'interopérabilité telle qu'elle apparaît dans la proposition de directive est l'aboutissement de discussions nourries menées au sein du sous-groupe compatibilité technique du groupe à haut niveau de la Commission, qui est composé de représentants des administrations, des industriels constructeurs de matériel et des réseaux exploitants. Cette définition est la suivante :

L'interopérabilité du réseau européen de trains à grande vitesse se réfère à l'ensemble des conditions de nature réglementaire, technique et opérationnelle qui doivent être satisfaites pour assurer, sans rupture, la circulation des trains à grande vitesse sur les infrastructures de ce réseau en accomplissant les performances qui sont spécifiées. Le Comité économique et social considère que la définition par la Commission du concept de l'interopérabilité correspond aujourd'hui à des exigences techniques économiques, environnementales indispensables.

4. Description du mécanisme proposé à mettre en place

4.1. La Commission n'a pas retenu une approche de l'interopérabilité maximaliste. Au contraire, l'interopérabilité telle qu'elle a été définie doit permettre à toute entreprise ferroviaire d'exploiter, au meilleur coût économique un service commercial sur tout itinéraire de son choix.

4.2. Pour assurer un degré suffisant d'interopérabilité ainsi conçue, la Commission propose d'élaborer une structure par nécessité relativement complexe que l'on peut tenter de schématiser de la façon suivante.

4.3. Sur un premier niveau, la directive décrit en termes d'obligation de résultat, les exigences essentielles de :

- sécurité;

- santé;

- protection de l'environnement;

- protection des consommateurs;

- compatibilité technique;

- questions opérationnelles.

4.4. D'autre part, pour faciliter sa description et la rédaction des spécifications techniques, le système est décomposé en huit sous-systèmes :

- infrastructure;

- énergie;

- maintenance;

- contrôle-commande et signalisation;

- matériel roulant;

- environnement;

- exploitation;

- usager.

4.5. À chacun des huit sous-systèmes doit correspondre une spécification technique d'interopérabilité (STI).

4.6. Le rôle des STI est quadruple :

- elles précisent les exigences essentielles pertinentes pour chaque sous-système;

- elles fixent les paramètres fondamentaux à retenir (gabarit, tension de l'alimentation électrique, rayons de courbure, efforts maximaux à la voie, charge à l'essieu, vibrations, bruits, etc.);

- elles déterminent les constituants et interfaces qui jouent un rôle critique par rapport à l'interopérabilité;

- elles déterminent les modules applicables dans les procédures d'évaluation de la conformité ou de l'aptitude à l'emploi, en se référant aux dispositions prévues par la décision du Conseil 93/465/CEE du 22 juillet 1993 ().

4.7. Il est prévu que les STI soient élaborées sur mandat de la Commission par une association internationale sans but lucratif, de droit belge, composée de représentants des entreprises ferroviaires, des gestionnaires d'infrastructure et des industriels de la construction de matériel de chemin de fer.

4.8. Chaque sous-système donnera lieu à une vérification de conformité aux STI, à la demande de l'autorité adjudicatrice du sous-système. Cette vérification sera effectuée par des organismes notifiés . Ceux-ci délivreront une déclaration CE de vérification, au vu de laquelle l'État membre en cause, autorise la mise en service du sous-système considéré.

4.9. Enfin, au troisième niveau, celui des constituants et des interfaces, des spécifications seront établies par des organismes spécialisés, en particulier en ce qui concerne les normes européennes, par le CEN, le CENELEC et l'ETSI.

Dans ce cas, la conformité ou l'aptitude à l'emploi est déterminée, à la demande du fabricant, par les organismes notifiés sur la base de modules indiqués dans la STI correspondante.

4.10. Les organismes notifiés doivent répondre aux critères fixés par la directive. À l'heure actuelle, seules les compagnies de chemin de fer disposent de l'expertise nécessaire. Dans le cadre fixé par la directive 91/440/CEE, elles ne pourront être à la fois juges et parties. L'intention de la Commission semble être que les chemins de fer pourraient poursuivre l'activité correspondante à la condition de prévoir une organisation conforme à la directive.

4.11. La directive organise enfin la mise en place d'un Comité permanent, réunissant des représentants des États pour débattre de toutes les questions liées à la mise en oeuvre et à l'application de la directive.

Le Comité économique et social estime que le principe de l'interopérabilité est de nature à faciliter la mise en place du réseau de transport ferroviaire européen de voyageurs à grande vitesse. Cette mesure devrait avoir pour effet de renforcer la place du transport ferroviaire en Europe, et de mieux faire bénéficier la collectivité des avantages de ce mode de transport. Toutefois, le Comité économique et social s'interroge sur la priorité accordée au réseau de trains à grande vitesse pour l'application de ce principe.

5. Observations générales

5.1.

La cohérence du système

5.1.1. Une des caractéristiques du mode ferroviaire est son degré extrêmement élevé d'intégration et d'imbrication de ses composants qu'il s'agisse des mobiles ou des installations fixes. Le respect de ce principe conditionne la sécurité, l'économie, l'efficacité et la viabilité même du système.

Tous les éléments doivent donc en être totalement cohérents dès l'origine afin de parvenir à une homogénéité optimale.

5.1.2. La directive peut apparaître comme mettant l'accent davantage sur les parties du système, sous-systèmes ou composants du système, plutôt que sur la globalité de celui-ci. Aussi le Comité s'interroge-t-il sur la garantie d'une configuration d'ensemble. Car l'élaboration d'une synthèse optimisée lui semble impliquer un certain nombre de choix, voire de compromis entre différentes formules possibles et l'on peut se demander si l'addition de sous-systèmes interopérables entre eux aboutira nécessairement au meilleur ensemble.

5.1.3. Le Comité suggère donc qu'une synthèse puisse s'opérer d'abord au début du processus d'élaboration des STI, sous le contrôle du Comité pour les transports guidés prévu à l'article 21, dont le rôle serait à préciser en conséquence. La synthèse devrait aussi s'opérer in fine en confiant le soin aux États membres de s'assurer de l'intégration effective des sous-systèmes au stade de l'autorisation de mise en service.

5.2.

La prise en compte de l'existant

5.2.1. Un autre problème réside dans la prise en compte de l'existant. Plusieurs États membres disposent déjà d'un kilométrage non négligeable de lignes nouvelles à grande vitesse : c'est le cas de l'Allemagne, de l'Espagne, de la France et de l'Italie.

La même considération vaut pour les lignes dont la construction, sans être réalisée, se trouve déjà dans un stade de planification tel que les choix fondamentaux qui les concernent ont été pris.

5.2.2. En outre, toute ligne nouvelle doit nécessairement prendre en compte le réseau classique existant pour assurer les pénétrations terminales, la continuité du réseau européen.

5.2.3. Le choix de spécifications telles que proposées par la directive ne doit pas rendre excessifs les coûts d'adaptation et d'exploitation d'un tel réseau, ce qui découragerait sa modernisation, et pourrait aller à l'encontre du but recherché. Cela nécessiterait qu'il puisse y avoir, pour chaque sous-système, plusieurs dispositifs acceptables, quitte à ce que l'installation de certains d'entre eux soit limitée à certaines zones pour des motifs de continuité technique.

5.3.

L'évolution du système

Au défaut de souplesse dans la prise en compte de l'existant, s'ajoute le manque de précision sur son évolution. Comment gérer une technologie où des progrès rapides s'accomplissent régulièrement sans la figer ?

5.4.

La dimension économique du système

De façon générale, la dimension économique du système est peu évoquée, notamment il n'est pas recherché d'optimisation économique entre les exigences essentielles et les coûts - non évalués - qu'elles sont susceptibles d'entraîner.

5.5.

Les aspects sociaux

5.5.1. Malgré les dispositions reprises sous le point 2.7.1 de l'annexe II de la proposition de directive, le Comité considère que le dispositif prévu comporte une insuffisance, en ce qu'il évoque que de façon trop allusive au sujet auquel le Comité économique et social accorde une grande importance : celui de la formation du personnel. À système interopérable et évoluant vers une certaine évolution doit correspondre une formation harmonisée des travailleurs dans une optique d'efficacité aussi bien que de mobilité.

5.5.2. De façon plus générale, on observe que les partenaires sociaux, ne sont pas impliqués dans la démarche envisagée par la Commission. Le Comité économique et social juge nécessaire leur participation au Comité pour les transports guidés prévue à l'article 21 de la proposition de directive.

5.6.

La prise en compte de l'usager

Les rédacteurs de la proposition de directive ont justement impliqué l'usager dans leur démarche (annexe II, point 2.8). Cependant, il semble qu'au-delà d'une approche essentiellement technicienne, l'accent pourrait être davantage mis sur une interopérabilité des services offerts à la clientèle : procédures d'information, de réservations des places, de billetterie, mise en harmonie des offres commerciales des compagnies de chemins de fer, lesquelles ont parfois à l'heure actuelle tendance à diverger plus qu'à s'uniformiser.

6. Observations particulières

6.1.

La garantie du niveau de sécurité

Ad article 15

6.1.1. Selon la préoccupation exprimée plus haut, il importe aussi de soumettre l'ensemble d'un sous-système à une vérification garantissant le degré de cohérence nécessaire particulièrement dans le domaine de l'emploi.

Ad article 5

6.1.2. Les modules prévus dans la décision du Conseil 93/465/CEE (qui a remplacé entretemps la décision du Conseil 90/683/CEE mentionnée dans la proposition sous revue) ont été définis pour des produits industriels communs ou destinés au grand public mal adaptés aux équipements du chemin de fer nécessitant des qualités particulières de longévité, fiabilité, sécurité, résistance aux vibrations, à des champs électromagnétiques puissants, etc. Il sera donc prudent de prévoir des compléments à ces modules pour tenir compte notamment des exigences de la sécurité.

6.1.3. L'article 5.3, en renvoyant à la procédure de l'article 21.2, doit prendre en compte l'implication des États membres dans l'élaboration des STI. Il importe de veiller à la cohérence de celles-ci avec les exigences nationales de sécurité et de laisser aux gouvernements la possibilité d'imposer des normes de sécurité plus sévères dans des cas particuliers comme celui du tunnel sous la Manche.

Ad article 20

6.1.4. Ces procédures de vérification seront menées par des organismes notifiés par les États. Compte tenu également des enjeux en termes de sécurité, notamment, il importe que les critères exigés à cet effet soient suffisamment rigoureux. La grande vitesse ferroviaire nécessite un savoirfaire extrêmement pointu qui n'existe à ce jour que chez un tout petit nombre d'industriels et de compagnies de chemin de fer. Il serait conséquemment utile de prévoir - éventuellement dans un cadre autre que celui de la directive sous revue - un Comité sectoriel impartial et compétent qui aiderait les États membres à accréditer les organismes notifiés.

6.2.

Le Comité pour les transports guidés

Ad article 21

Le Comité s'interroge sur la nature du Comité qui aura à connaître des questions à traiter. Un comité consultatif sera-t-il suffisant pour permettre aux États membres de faire valoir leurs points de vue dans une matière relativement nouvelle ? En outre, une telle formule ne pose-t-elle pas une question de responsabilité, celle-ci étant supportée en dernière analyse par les entreprises ferroviaires et par les entités responsables de la gestion des infrastructures.

6.3.

Les délais de mise en oeuvre

Ad article 23

La date limite impartie aux États membres pour transposer la directive et employer ou accepter des sous-systèmes conformes aux STI est fixée au 30 juin 1997.

Compte tenu de la complexité de l'élaboration des STI, de l'ampleur de leurs répercussions sur les réglementations nationales, on peut craindre que ce délai soit difficile à respecter, d'autant que la publication des STI est prévue normalement à la même date.

7. Conclusion

Avec sa proposition de directive, la Commission s'est efforcée de conceptualiser une réalité complexe aux multiples facettes notamment techniques et économiques, en y incluant la dimension transeuropéenne, ainsi que les soucis de préservations de l'environnement, de protection du consommateur, etc.

Le Comité économique et social peut partager cette démarche. Il lui paraît néanmoins qu'un certain nombre de renforcements peuvent être apportés. Ces améliorations visent :

- une optimisation principalement aux plans de la cohérence du système, de la sécurité ainsi que des coûts/bénéfices, sachant que l'interopérabilité représente essentiellement un objectif à terme;

- le terrain social avec une meilleure implication des partenaires sociaux au plan de la définition du système et comme au plan de la formation;

- une plus grande prise en compte de l'usager.

Entre autres, ce dernier aspect suppose également une plus grande interopérabilité des pratiques opérationnelles des entreprises ferroviaires à tous les niveaux, autre domaine évoqué mais peu développé dans la proposition de directive.

À ces conditions, la directive sur l'interopérabilité du réseau de trains à grande vitesse - complétée autant que de besoin par une interopérabilité du réseau ferroviaire classique et des systèmes de transport combiné - pourrait devenir un élément-clé des réseaux transeuropéens.

Fait à Bruxelles, le 23 novembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 134 du 17. 5. 1994, p. 6.

() Résolution du Conseil du 17. 12. 1990, JO n° C 33 du 8. 2. 1991, p. 1.

() JO n° L 297 du 29. 10. 1990.

() JO n° L 199 du 9. 8. 1993.

() JO n° L 237 du 24. 8. 1991.

() JO n° 220 du 30. 8. 1993.