Avis no 11/2002

sur un projet de règlement de la Commission portant règlement financier cadre des organismes visés à l'article 185 du règlement (CE/Euratom) n° 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2003/C 12/01)

TABLE DES MATIÈRES

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LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 160 C, paragraphe 4,

vu le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (ci-après dénommé le "règlement financier CE"), et notamment son article 185, paragraphe 1,

vu le projet de règlement de la Commission portant règlement financier cadre des organismes visés à l'article 185 du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (règlement financier applicable au budget général) [SEC(2002) 836 final du 17 juillet 2002] (ci-après dénommé le "projet de règlement financier cadre"),

vu la demande d'avis sur ce projet adressée par la Commission le 18 juillet 2002,

considérant que, conformément à l'article 185, paragraphe 1, du règlement financier CE, "la Commission arrête un règlement financier cadre des organismes créés par les Communautés, dotés de la personnalité juridique et qui reçoivent effectivement des subventions à la charge du budget";

considérant que, dans la déclaration à inscrire au procès-verbal du Conseil, la Commission s'est engagée à présenter un projet à l'avis du Parlement européen, du Conseil et de la Cour des comptes avant l'adoption, sur la base de l'article 185, du règlement financier cadre des organismes créés par les Communautés,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

OBSERVATIONS DE CARACTÈRE GÉNÉRAL

1. La Cour se félicite de la présentation du projet de règlement financier cadre. Elle rappelle qu'elle avait demandé l'établissement d'un tel cadre commun aux divers organismes communautaires(1). La Cour note que l'article 185, paragraphe 1, du règlement financier CE invite la Commission à adopter un règlement financier cadre des organismes créés par les Communautés, dotés de la personnalité juridique et qui reçoivent effectivement des subventions à la charge du budget. Cette disposition n'impose nullement à la Commission l'obligation, lors de l'adoption de ce règlement financier cadre, de s'inspirer des dispositions du règlement financier CE ou de tout autre texte législatif de cette nature. La Commission est donc libre, pour l'établissement du projet de règlement financier cadre soumis à l'appréciation de la Cour, de formuler des dispositions financières originales correspondant aux besoins des organismes communautaires décentralisés en matière de gestion.

2. La Cour rappelle toutefois que, dans son avis n° 2/2001(2) sur le projet de règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, elle avait fondé son appréciation du texte sur trois principes(3), à savoir:

a) le système budgétaire communautaire devrait appliquer les principes budgétaires en ne tolérant que les exceptions indispensables;

b) le système budgétaire devrait être le plus simple possible;

c) le budget, tant en prévision qu'en exécution, et les états financiers devraient refléter la réalité des opérations et de la situation financière des Communautés.

La Cour ne voit aucune raison de ne pas s'en tenir à ces trois principes pour l'élaboration de son avis sur le texte soumis à son appréciation.

3. La Cour précise néanmoins que, dans le contexte actuel, on doit entendre par "principes budgétaires" les principes dont s'inspire le règlement financier CE ainsi que les principes dont s'inspirent actuellement aussi les règlements financiers propres aux organismes communautaires décentralisés.

Ces principes sont les suivants:

a) unité de l'instrument financier;

b) annualité du budget;

c) unité de compte applicable au budget;

d) universalité des recettes inscrites au budget pour couvrir l'ensemble des crédits de paiement;

e) équilibre du budget;

f) spécialité des crédits;

g) bonne gestion financière;

h) transparence du budget même, de ses comptes et de tout acte lié à son exécution.

4. La Cour estime que les organismes communautaires décentralisés, qui ont été créés pour gérer des services publics communautaires, sont soumis aux contraintes propres aux entités publiques. En tant qu'unités économiques autonomes, ils doivent certes poursuivre leur action sur la base des principes d'unité et d'efficience en matière de gestion. Toutefois, de par leur nature même, ils doivent respecter les principes budgétaires énoncés au point précédent. Pour assurer l'unité et l'efficience en matière de gestion, certaines exceptions aux principes budgétaires peuvent être indispensables. Mais pour être légitimes, elles doivent satisfaire aux deux exigences suivantes:

a) correspondre à un besoin impérieux de gestion propre à l'organisme communautaire décentralisé;

b) être proportionnées au but poursuivi sans apporter une atteinte plus grave que celle qui est strictement nécessaire au principe budgétaire atteint par l'exception.

5. La Cour constate par ailleurs que de nombreuses dispositions(4) du projet de règlement financier cadre traduisent fidèlement, voire reproduisent textuellement, certaines dispositions du règlement financier CE. En ce qui concerne ces dispositions, la Cour considère que si elle se livrait à une appréciation minutieuse de leur pertinence, elle risquerait d'ajouter plus de confusion que de clarté à la législation financière communautaire. Elle a donc préféré se limiter à cet égard aux commentaires les plus strictement nécessaires.

OBSERVATIONS RELATIVES AU RESPECT DES PRINCIPES BUDGÉTAIRES

6. La Cour constate que le premier principe énoncé dans le projet de règlement financier cadre est celui "d'unité et de vérité budgétaire". Elle note également que, aux termes des dispositions pertinentes, la vérité budgétaire signifie l'imputation de toute recette et de toute dépense sur une ligne budgétaire. Le même principe est énoncé dans les mêmes termes dans le règlement financier CE. La Cour tient néanmoins à souligner que dans son avis n° 2/2001, elle avait clairement indiqué que le budget, tant en prévision qu'en exécution, devrait refléter la réalité des opérations et de la situation financière des Communautés(5). Elle avait donc une vision bien plus substantielle du principe de vérité budgétaire que celle développée dans le projet de règlement financier cadre et dans le règlement financier CE.

7. La Cour constate que les dispositions figurant à l'article 10, paragraphe 7, constituent une restriction importante au principe d'annualité. Ces dispositions établissent en effet comme règle générale que "les crédits de paiement non utilisés au 31 décembre de l'année N font l'objet d'un report de droit". Cette règle, qui constitue une négation totale du principe d'annualité appliqué aux crédits de paiement, doit être revue à la lumière de la doctrine de la Cour telle qu'elle est exposée au point 4. La Cour rappelle que les grands principes budgétaires peuvent tolérer certains aménagements afin de satisfaire à des impératifs légitimes tels que l'unité et l'efficience en matière de gestion. Il est cependant inacceptable de toucher à leur substance même. La Cour reconnaît que l'on trouve toujours facilement de bonnes raisons pour s'écarter du principe d'annualité. Les raisons doivent, toutefois, être impérieuses et toujours proportionnées au but poursuivi.

8. La Cour observe également que la formulation de l'article 10, paragraphe 7, du projet manque de clarté. Quoiqu'il énonce, à l'opposé du règlement financier CE, la règle du report automatique des crédits de paiement, il reproduit cependant textuellement certaines dispositions sur la même matière dudit règlement, ce qui prête à confusion. La Cour est d'avis qu'il faut revenir au principe de l'annualité des autorisations budgétaires et ne permettre que des exceptions précises, comme le prévoit d'ailleurs le règlement financier CE.

9. L'article 22 méconnaît totalement le principe de spécialité en ce qui concerne les crédits de paiement: le directeur ne disposera plus que d'une seule enveloppe correspondant à un montant global au titre des crédits de paiement. Les crédits d'engagement restent soumis au principe de spécialité avec les exceptions prévues aux articles 23 et 24. De l'avis de la Cour, le principe de spécialité s'applique tant aux crédits d'engagement qu'aux crédits de paiement. Ce principe n'a pas pour seul objectif de rationaliser les dépenses budgétaires. Il se rattache directement aux privilèges de l'autorité budgétaire en tant qu'instance qui fixe les limites spécifiques dont l'autorité d'exécution du budget ne peut s'écarter. La Cour rappelle sa doctrine à cet égard: la négation totale d'un principe budgétaire est intolérable; seules des exceptions à son application sont possibles dans la mesure où elles sont nécessaires et proportionnées à un but légitime.

10. En vertu de l'article 23 du projet, le directeur peut procéder à des virements d'article à article à l'intérieur de chaque chapitre. Le directeur propose au conseil d'administration des virements de titre à titre ou de chapitre à chapitre à l'intérieur d'un titre. Si le conseil ne se prononce pas sur la proposition du directeur dans le mois, les virements sont réputés adoptés. Enfin, ces propositions de virements ne devront être accompagnées que des justifications qui font apparaître l'exécution des crédits et les prévisions des besoins. La Cour note la souplesse des dispositions prévues à l'article 23 du projet par rapport à la rigidité des dispositions équivalentes dans le règlement financier CE. Vu la difficulté de réunir les conseils d'administration, elle ne formule aucune réserve à l'égard du fait que les directeurs des organismes décentralisés aient été dotés par les dispositions susmentionnées du pouvoir de modifier, sans contraintes particulières, l'affectation de tous les crédits d'engagement contenus dans le budget.

11. La seule conclusion à laquelle la Cour est amenée est que si les dispositions des articles 22 et 23 du projet sont adoptées telles quelles, le principe de spécialité des crédits, dans son ensemble, restera en fait inappliqué dans les organismes communautaires décentralisés.

12. À l'exception des éléments mentionnés aux points 6 à 11, la Cour estime que les principes budgétaires sont respectés.

OBSERVATIONS RELATIVES À L'EXÉCUTION DU BUDGET

13. Selon l'article 35 du projet de règlement financier cadre, il est interdit à tout acteur financier d'adopter aucun acte d'exécution du budget à l'occasion duquel ses propres intérêts et ceux de l'organisme communautaire pourraient être en conflit, et il a l'obligation de s'abstenir de tels actes et d'en référer à "l'autorité compétente". Il convient de déterminer ce qu'il faut entendre par "autorité compétente", en tenant compte également des situations qui pourraient mettre les intérêts du directeur en conflit avec ceux de l'organisme communautaire.

14. L'article 46 du projet prévoit que, "afin d'éviter des conséquences graves pour les intérêts financiers de l'organisme communautaire, le conseil d'administration peut décider de suspendre le directeur de la fonction d'ordonnateur de l'organisme communautaire. Il nomme un ordonnateur provisoire qui reste en fonction jusqu'à ce qu'il ait statué de façon définitive". Cette disposition permet au conseil d'administration de retirer au directeur ses fonctions d'ordonnateur, tout en lui laissant ses autres fonctions. La Cour est d'avis qu'un directeur suspendu dans ses fonctions d'ordonnateur ne peut avoir l'autorité suffisante pour exercer le reste de ses compétences. Cette matière, qui concerne les relations du directeur avec le conseil d'administration, doit être régie d'une manière cohérente et complète dans le cadre du règlement de base propre à chaque organisme communautaire décentralisé(6).

15. L'article 48, paragraphe 4, du projet de règlement financier cadre prévoit que "l'instance mise en place par la Commission conformément à l'article 66, paragraphe 4, du règlement financier général afin de déterminer l'existence d'une irrégularité financière et ses conséquences éventuelles, exerce à l'égard de l'organisme communautaire les mêmes compétences que celles qui lui sont attribuées à l'égard des services de la Commission". Sans mettre en cause l'opportunité de cette proposition en soi, la Cour doute néanmoins que l'article 66 ou l'article 185 du règlement financier CE autorisent la Commission à conférer à une instance purement interne de la Commission des compétences à l'égard de l'organisme communautaire.

16. Sous le titre "Règles applicables à l'ordonnateur et aux ordonnateurs délégués et subdélégués", l'article 48, paragraphe 5, du projet prévoit que "chaque agent peut être tenu de réparer, en totalité ou en partie, le préjudice subi par l'organisme communautaire en raison de fautes personnelles graves qu'il aurait commises dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions. La décision motivée est prise par l'autorité investie du pouvoir de nomination, après accomplissement des formalités prescrites en matière disciplinaire par le statut". La Cour observe que cette disposition ne concerne:

- ni les acteurs financiers;

- ni les actes liés à la préparation ou à l'exécution du budget.

Cette disposition touche en fait à la responsabilité civile des agents de l'organisme communautaire décentralisé à l'égard de celui-ci pour des actes qu'ils ont commis dans l'exercice de leurs fonctions. Pour le redressement du tort subi par l'organisme, la même disposition déclare par ailleurs compétente l'autorité investie du pouvoir de nomination, c'est-à-dire un organe non nécessairement impliqué dans la procédure financière. Sans mettre en cause l'opportunité de cette proposition en soi, la Cour doute néanmoins que l'article 185, paragraphe 1, du règlement financier CE fournisse une base juridique pour une telle disposition.

OBSERVATIONS RELATIVES À L'AUDITEUR INTERNE

17. La Cour est d'avis que la proposition devrait être plus précise en ce qui concerne la possibilité pour les organismes décentralisés de nommer leur propre auditeur interne. La Cour considère que ces organismes devraient être habilités à retenir cette option.

OBSERVATIONS RELATIVES À LA REDDITION DES COMPTES ET À LA COMPTABILITÉ

18. Les articles 128 et 129 du titre VII "Reddition des comptes et comptabilité" du règlement financier CE, applicables aux autres institutions que la Commission ainsi qu'aux "organismes visés à l'article 185", comportent des dispositions relatives à la procédure de reddition de leurs comptes provisoires et définitifs et au rôle qui incombe à la Cour des comptes dans cette procédure. Les articles 83 et 84 du projet prévoient la même procédure en la complétant. De l'avis de la Cour, les articles 128 et 129 du règlement financier CE, qui sont d'ailleurs directement applicables aux "autres institutions", ne peuvent pas faire l'objet de dispositions qui les explicitent ou les précisent, édictées dans le cadre du pouvoir législatif délégué à la Commission sur la base de l'article 185, paragraphe 1, dudit règlement. De tels compléments, compliquent la tâche de celui qui est appelé à appliquer la réglementation financière, au lieu de la faciliter. La Cour rappelle à cet égard le principe selon lequel "le système budgétaire devrait être le plus simple possible".

19. L'article 133 du règlement financier CE est ainsi libellé: "1. Le comptable de la Commission, après consultation des comptables des autres institutions et des organismes visés à l'article 185, arrête les règles et méthodes comptables ainsi que le plan comptable harmonisé (...) 2. Le comptable de la Commission arrête les règles et méthodes visés au paragraphe 1, en s'inspirant des normes comptables internationalement admises pour le secteur public, dont il peut s'écarter lorsque la nature particulière des activités des Communautés le justifie." Les articles 86 à 88 du projet soit reprennent les dispositions susmentionnées soit énoncent d'une manière générale les règles et méthodes comptables propres aux organismes communautaires décentralisés. De l'avis de la Cour, les règles énoncées à l'article 133 du règlement financier CE sont, au sens dudit article, exhaustives et ne nécessitent aucune précision; par ailleurs, les dispositions de l'article 185, paragraphe 1, dudit règlement n'accordent aucun pouvoir législatif à la Commission pour modifier l'article 133 du même règlement.

20. Des observations complémentaires de caractère plus technique, ainsi que les modifications proposées par la Cour, figurent à l'annexe du présent avis.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 25 et 26 septembre 2002.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Voir point 72 de l'avis n° 2/2001 (JO C 162 du 5.6.2001, p. 1).

(2) JO C 162 du 5.6.2001, p. 1.

(3) Voir point 4 de l'avis n° 2/2001.

(4) Points 3, 6, 7, 9, 11, 12, 15, 17, 18, 20, 21, 26, 35, 37, 38, 40, 41, 43, 44, 45, 47, 49, 50, 53, 55, 56, 63, 64, 65, 68, 69, 71, 78, 79, 80, 81, 82, 85, 87, 88, 89, 90, 91 et 93.

(5) Voir point 4 c) de l'avis n° 2/2001.

(6) Voir point 8 de l'avis n° 10/2002 sur une proposition de modification des actes constitutifs des organismes communautaires à la suite de l'adoption du nouveau règlement financier (présentée par la Commission).

ANNEXE

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