Rapport spécial no 14/2001

Suivi du rapport spécial n° 19/98 de la Cour relatif à l'ESB, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2001/C 324/01)

TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

SYNTHÈSE

I. Dans son rapport spécial n° 19/98, la Cour concluait que les mesures de financement prises du fait de l'ESB n'étaient pas mises en oeuvre de manière rigoureuse et cohérente au sein des États membres, et que l'interdiction alimentaire visant les farines de viande et d'os dérivées de mammifères (FVOM) ne faisait pas l'objet d'un suivi adéquat (voir point 2). Ce rapport faisait également état de la nécessité pour l'Union européenne d'élaborer une stratégie en matière d'ESB et soulignait l'importance d'établir des registres complets et fiables pour les animaux.

II. Les coûts supportés par l'Union européenne au titre des mesures relatives à l'ESB mises en oeuvre après la crise de 1996 ont été élevés (4,7 milliards d'euros) (voir point 1). Le Royaume-Uni, où 99 % des cas d'ESB avaient été enregistrés (voir point 9), a été le plus grand bénéficiaire des aides.

III. Le suivi opéré par la Cour a permis d'évaluer les actions entreprises par l'Union européenne visant à gérer le risque que l'ESB présente pour la santé humaine et animale (voir point 5). La Cour a constaté que la stratégie de la Commission en matière d'ESB est généralement satisfaisante et fondée sur les connaissances scientifiques disponibles, mais que son efficacité a été compromise par une mise en oeuvre déficiente au niveau des États membres et par l'insuffisance des moyens dont la Commission dispose réellement pour imposer des mesures correctrices à ces derniers (voir points 44-46). En raison d'une mise en oeuvre insuffisante des mesures de contrôle de l'ESB et du défaut de définition des matériels à risques spécifiés (MRS) (voir points 25-27) pour l'ensemble de l'Union européenne, les consommateurs et les animaux ont été exposés à différents niveaux de risque dans les États membres.

IV. Les services de la Commission ont été réorganisés de telle sorte que la santé et la protection des consommateurs soient clairement séparées de la gestion des marchés de la viande bovine [voir point 12 a)]). L'Office d'inspection alimentaire et vétérinaire (OAV) de la Commission a été renforcé (voir point 40), mais la forte rotation du personnel a engendré certains problèmes (voir point 41), et le nombre d'inspections relatives à l'ESB pourrait être augmenté (voir point 42). Les comités scientifiques consultatifs ont également été réorganisés [voir point 12 b)] et la recherche en matière d'ESB a bénéficié d'un financement accru [voir point 12 c)].

V. Si l'essentiel de la législation en matière de prévention de l'ESB a été adopté avant la crise de 1996, l'acceptation par les États membres de certaines mesures proposées ultérieurement par la Commission, en particulier l'exclusion des MRS, s'est avérée difficile (voir points 24-27), et les procédures institutionnelles pour l'adoption de la législation ont entraîné des retards (voir points 17-18).

VI. Le nombre de cas d'ESB enregistrés dans le passé était probablement inférieur à la réalité. Ce nombre a augmenté récemment en raison d'une meilleure surveillance, en particulier avec l'instauration de la surveillance épidémiologique obligatoire en 1998 (voir point 20) et le recours aux tests de diagnostic rapide de la maladie (voir point 19). Les animaux atteints d'ESB nés après l'interdiction alimentaire de 1994 visant les FVO dérivées des mammifères sont la preuve que cette interdiction n'a pas été correctement mise en oeuvre et contrôlée; de plus, les inspections de l'OAV ont mis en relief le manque de contrôle sur le commerce des FVO. Bien que les problèmes de sécurité de l'origine, de la transformation, de l'utilisation et de la contamination croisée des FVO soient connus depuis 1996, et que deux États membres (Portugal et Royaume-Uni) aient interdit, par des mesures prises au plan national, l'utilisation de FVO dérivées de mammifères pour les animaux d'élevage, la Commission, en l'absence d'un test permettant de différencier les protéines de différentes espèces, n'a interdit l'utilisation de protéines animales dans l'alimentation destinée à tous les animaux d'élevage dans l'ensemble de l'Union européenne qu'à partir du 1er janvier 2001 (voir point 31).

VII. Le suivi opéré par la Cour a mis en évidence d'autres problèmes tels que les méthodes de production et de commercialisation modernes de bétail et l'aide offerte par le biais de la PAC:

a) les risques que fait courir l'utilisation de FVO dérivées de mammifères dans l'alimentation des ruminants;

b) la promotion d'un élevage et d'une alimentation extensifs;

c) la réorientation des aides dans le secteur de la viande bovine, en les découplant de la production, tout en respectant la nécessité d'assurer un niveau de vie raisonnable aux exploitants agricoles (voir point 16);

d) des problèmes de bien-être des animaux, en particulier en matière de transport d'animaux vivants dans l'Union européenne, couplés au risque consécutif de diffusion de la maladie.

VIII. Le rapport de suivi attire également l'attention sur le fait de savoir si la Commission doit disposer de pouvoirs supplémentaires pour engager des actions à l'encontre des États membres qui ne respectent pas la législation en vigueur (voir point 51) et si elle a besoin de pouvoirs supplémentaires spécifiques lorsque des États membres n'acceptent pas des propositions liées à la santé et à la protection animales ou humaines (voir point 50).

PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR

1. En 1998, la Cour des comptes a établi le rapport spécial n° 19/98 relatif à l'ESB (encéphalopathie spongiforme bovine)(1), traitant essentiellement des mesures communautaires de soutien des revenus et des mesures spécifiques au Royaume-Uni visant l'élimination des animaux menacés d'ESB. Le coût total de ces mesures de soutien du marché pour le budget de l'Union européenne, y compris les interventions sous forme de stockage public et privé, s'élève à 4696 millions d'euros pour la période 1996-2000 (voir illustration 1), dont 1189 millions d'euros pour la période 1998-2000. Ces montants ne comprennent pas les coûts supportés par les États membres eux-mêmes, ni la perte de revenus due à la baisse de la consommation ou à la perte de marchés. Le Royaume-Uni a été le bénéficiaire le plus important, avec 43,7 % des dépenses (voir illustration 2).

2. Les principales conclusions du rapport de la Cour mettaient en relief:

a) la nécessité pressante pour l'Union européenne d'élaborer et d'adopter une stratégie permettant de faire face à ce type de crise(2) (voir point 11);

b) le manque de rigueur et de cohérence dans la mise en oeuvre des mesures, à la fois dans les États membres et entre eux(3);

c) l'incapacité de contrôler efficacement l'interdiction alimentaire(4) (voir points 29-33);

d) l'importance d'établir des registres complets et fiables pour les animaux dans les États membres(5) (voir points 36-39).

llustration 1

Dépenses liées à l'ESB et relevant du FEOGA, 1996-2000 (montant total: 4696 Mio EUR)

>PIC FILE= "C_2001324FR.000401.TIF">

Source:

Cour des comptes, après examen des informations fournies par la DG AGRI.

Illustration 2

Dépenses liées à l'ESB et relevant du FEOGA, 1996-2000, ventilées par État membre

>PIC FILE= "C_2001324FR.000402.TIF">

Source:

Cour des comptes, après examen des informations fournies par la DG AGRI.

RECOMMANDATIONS DE L'AUTORITÉ DE DÉCHARGE

3. Dans le cadre de la procédure de décharge 1997, le Conseil a recommandé(6) à la Commission d'établir une stratégie concernant l'ESB. Le Parlement a observé(7) que la plupart de ses recommandations(8) avaient été suivies par la Commission, mais demandait à cette dernière de recouvrer l'intégralité des montants versés en violation de la réglementation en vigueur, et de poursuivre ses travaux pour mettre en place un système d'identification et d'enregistrement des bovins.

4. Au Royaume-Uni, le programme d'abattage des animaux de plus de trente mois (Over thirty months slaughter scheme-OTMS) a été mis en place en 1996 en vue d'exclure les bovins de plus de trente mois des chaînes de l'alimentation humaine et animale. Du fait que la destruction de ces animaux n'était pas correctement contrôlée et qu'il n'en était pas dûment rendu compte, en mars 1999(9) la Commission a exclu 32,7 millions d'euros du financement communautaire de dépenses allant jusqu'au mois d'août 1997 (sur la base d'un rejet de 10 % des dépenses pour les animaux ayant fait l'objet de demandes jusqu'au 4 juillet 1996, et de 5 % pour ceux ayant fait l'objet de demandes entre le 4 juillet et le 4 août 1996) et une correction supplémentaire de quelque 8 millions d'euros (calculée sur la base d'un rejet de 5 %) est envisagée sur le paiement final. Pour environ la moitié des autres États membres ayant signalé des cas d'ESB, des corrections inférieures ont été proposées en raison de déficiences constatées dans la mise en oeuvre des régimes de soutien des revenus adoptés face à la crise d'ESB.

ÉTENDUE DU RAPPORT DE SUIVI

5. En 2001, la Cour a examiné les mesures relatives à l'ESB adoptées et mises en oeuvre par l'Union européenne pour identifier et gérer le risque d'apparition et de propagation de l'ESB et la menace que cette maladie peut constituer pour la santé humaine et animale. Les principaux services de la Commission concernés étaient la DG "Santé et protection des consommateurs" (DG SANCO) et la DG "Agriculture" (DG AGRI). Aucune mission n'a été effectuée dans les États membres.

CAUSES ET EFFETS DE L'ESB

6. L'ESB(10) fait partie des encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST). Il s'agit d'une maladie dégénérative du cerveau, caractérisée par la présence d'une forme anormale de protéine appelée "prion". L'ESB est apparue pour la première fois au Royaume-Uni en 1986; son origine exacte n'est pas connue, mais elle n'est pas contagieuse et les travaux scientifiques réalisés à ce jour indiquent qu'elle résulte probablement de l'ingestion de farines de viande et d'os (FVO) contenant l'agent infectieux et de la transmission maternelle, d'un faible niveau (moins de 10 %).

7. En 1996, le gouvernement britannique a annoncé qu'il pouvait y avoir un lien entre l'ESB et une nouvelle variante de la maladie de Creutzfeldt-Jakob (nv-MCJ), maladie neurologique mortelle qui frappe les humains et s'apparente à l'ESB et à la scrapie du mouton. Dans l'état des connaissances actuelles(11), l'hypothèse la plus plausible relative à la nv-MCJ est l'exposition à l'ESB par ingestion de viande contaminée, même si d'autres voies de transmission encore inconnues peuvent exister. En avril 2001, l'Union européenne comptait 99 cas de nv-MCJ confirmés ou suspectés(12), essentiellement parmi de jeunes adultes.

8. L'illustration 3 montre que les animaux abattus pour la consommation humaine sont utilisés à des fins multiples, dans des sous-produits/déchets d'animaux intervenant dans la composition d'un grand nombre de produits différents. Mais, pour l'essentiel, ils entrent directement ou indirectement dans la chaîne alimentaire humaine.

Incidence de l'ESB

9. Au cours de la période allant jusqu'au 31 mai 2001, le Royaume-Uni avait signalé un total de 179804 cas confirmés, par rapport à 1738 cas dans les autres pays de l'Union européenne et à 1673 cas dans le reste du monde au cours de la même période. Le nombre de cas au Royaume-Uni a atteint un niveau record en 1992 et a ensuite baissé. Depuis 1996, l'incidence de l'ESB dans le reste de l'Union européenne a augmenté. En 2000, le Royaume-Uni a signalé 1428 cas, contre 482 cas dans d'autres États membres, mais de janvier à mai 2001, la situation s'est inversée, le Royaume-Uni ayant signalé 246 cas, contre 323 signalés par d'autres États membres (voir illustration 4). Si cette tendance se poursuit, cela signifierait que le nombre de cas d'ESB dans les autres États membres connaît une hausse sensible.

Illustration 3

Utilisations des bovins abattus et destinés à la consommation humaine

>PIC FILE= "C_2001324FR.000601.TIF">

(13)(14)Source:

DG SANCO.

Illustration 4

Incidence de l'ESB jusqu'au 31 mai 2001

>TABLE>

Sources:

Commission DG SANCO.

Jusqu'en 1996 inclus: OIE pour tous les pays.

Après 1996: système de notification des maladies animales pour les États membres complété par les rapports mensuels ESB du Royaume-Uni et du Portugal ainsi que par ceux portant sur les tests; OIE pour les autres pays.

10. En mars 2001, des cas d'ESB avaient été signalés dans tous les États membres, à l'exception de quatre, à savoir l'Autriche, la Finlande et la Suède, qui ont été considérés par le comité directeur scientifique comme probablement indemnes d'ESB, mais non exclus, et de la Grèce, pour laquelle il n'existe pas d'évaluation géographique du risque d'ESB (voir point 23 et annexe 1).

STRATÉGIE DE LA COMMISSION RELATIVE À L'ESB

Principaux éléments de la stratégie de la Commission relative à l'ESB

11. La stratégie élaborée par la Commission en ce qui concerne l'ESB s'articule comme suit:

a) des recherches sur l'ESB, son origine et son mode de propagation, afin d'identifier les risques et de permettre l'adoption de mesures appropriées de gestion des risques;

b) une surveillance épidémiologique destinée à déceler les animaux à risques ou atteints d'ESB;

c) des normes relatives à la gestion des matériels à risques spécifiés, destinées à garantir que les animaux infectés par l'ESB et que les tissus qui sont les plus susceptibles de porter l'agent de l'ESB n'entrent pas dans la chaîne alimentaire humaine et animale;

d) des normes adéquates garantissant que tous les déchets animaux sont traités de manière appropriée, afin de minimiser les risques de contagion;

e) une interdiction alimentaire destinée à garantir que, en cas de défaillance d'un autre élément de la stratégie, le bétail n'est pas exposé à l'agent infectieux de l'ESB par le biais de son alimentation;

f) un système d'identification des animaux destiné à garantir que l'origine d'un animal et les exploitations sur lesquelles il est passé peuvent être retracées en cas de diagnostic d'ESB;

g) un système destiné à garantir la surveillance et l'exécution efficaces des mesures susmentionnées par les États membres.

12. Les mesures relatives à l'ESB mises en oeuvre par la Commission à ce jour visent à empêcher que les tissus susceptibles de contenir l'agent de l'ESB ne soient introduits dans la chaîne alimentaire animale ou humaine(15). L'illustration 5 résume les mesures prises ou proposées par la Commission pour application dans les États membres. Outre ces mesures spécifiques de gestion du risque d'ESB, la Commission a réorganisé ses services et:

a) clairement séparé les tâches afférentes à la sécurité et à l'inspection vétérinaire de celles de la division gestion du marché de la direction générale de l'agriculture (DG AGRI), en en confiant la responsabilité à une direction distincte, chargée de la santé et de la protection des consommateurs (DG SANCO);

b) placé les différents comités scientifiques consultatifs sous l'égide de la DG SANCO. Un comité scientifique directeur (CSD) a été créé afin de superviser les questions relatives à la santé du consommateur et à la sécurité alimentaire. Le CSD est assisté par un groupe ad hoc chargé de la question de l'ESB;

c) accordé environ 50 millions d'euros pour la recherche sur les encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST). Ces travaux viennent s'ajouter aux projets de recherche en cours dans les États membres;

d) proposé la création d'une autorité alimentaire européenne(16), un règlement définissant les modalités du traitement des sous-produits animaux non destinés à la consommation humaine et un règlement-cadre pour les mesures relevant de la stratégie de lutte contre l'ESB (voir point 18);

e) suivi une politique de transparence en rendant publics, sur l'Internet, les avis et les rapports scientifiques, ainsi que les rapports d'inspection de l'Office alimentaire et vétérinaire - OAV - (après consultation des États membres).

Illustration 5

Faits marquants concernant l'ESB

>PIC FILE= "C_2001324FR.000901.TIF">

Source:

Cour des comptes, après examen de la réglementation relative à l'ESB et des documents de la DG SANCO (Commission).

13. Aucune mesure de soutien du marché autre que celles décrites dans le rapport spécial de la Cour n'a été prise entre 1998 et le début de la crise actuelle fin 2000. Dès la seconde moitié de l'an 2000, le marché de la viande bovine s'était remis de la crise d'ESB de 1996-1997, beaucoup plus rapidement que prévu(17). Au début du second semestre de 2000, la consommation était même plus importante qu'avant la crise, les prix n'avaient jamais été aussi élevés depuis cinq ans et les stocks d'intervention étaient inexistants.

14. La seconde crise débuta à l'automne 2000, d'abord en France, où le nombre de cas d'ESB signalés allait croissant en raison de l'application à grande échelle des tests de dépistage (voir point 19). La consommation et les prix de la viande bovine chutèrent rapidement. De nouveaux cas d'ESB furent communiqués par les États membres à la suite de la mise en oeuvre du nouveau programme de dépistage de l'ESB, et la confiance des consommateurs fut encore entamée par la découverte des premiers cas d'animaux infectés issus de troupeaux domestiques en Espagne, en Allemagne et en Italie. Différents États membres imposèrent rapidement des interdictions unilatérales sur les importations de bétail vivant et de produits bovins en provenance des pays affectés et furent imités par des pays tiers et certains pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Entre octobre 2000 et janvier 2001, avant l'épidémie de fièvre aphteuse, les prix de la viande bovine ont chuté de plus de 25 %(18).

15. En réponse à la crise actuelle, la Commission a proposé des mesures vétérinaires visant à protéger la santé publique et à rétablir la confiance des consommateurs [tests sur les animaux de plus de 30 mois destinés à la consommation humaine et interdiction temporaire d'utiliser des farines de viande et d'os (FVO) pour tous les animaux d'élevage]. De plus, elle a proposé des mesures de soutien du marché visant à réduire la production de viande bovine et à apporter un soutien aux producteurs. Ces mesures prévoient d'éliminer 1,3 million de tonnes de viande bovine du marché en 2001 (par le biais du stockage d'intervention et du régime d'achat en vue de la destruction ou du stockage). Le coût de ces mesures pour le budget de l'Union européenne est estimé à 2200 millions d'euros pour la période 2001-2006(19).

16. La Commission a calculé que la destruction d'animaux dans le cadre du régime d'achat en vue de la destruction [coût pour le budget communautaire: 1260 euros par tonne) était d'un rapport coût-bénéfice plus avantageux que le stockage d'intervention (coût pour le budget communautaire: 2860 euros par tonne(20)]. Il n'en demeure pas moins que le coût total de la crise de l'ESB est élevé. En effet, par le biais des divers régimes de prime aux bovins, l'Union européenne a subventionné pendant plusieurs années les quelque 1748000 animaux éligibles au régime d'achat en vue de la destruction et les animaux transformés en vue du stockage. L'animal devient invendable, mais le producteur n'est pas perdant puisque la compensation offerte par l'État membre est fondée sur la valeur de l'animal sur le marché avant la crise, compensation à laquelle l'Union européenne contribue à hauteur de 70 %. La crise de l'ESB pose la question de savoir comment réorienter les aides au secteur de la viande bovine en les découplant de la production, tout en respectant la nécessité d'assurer un niveau de vie raisonnable aux exploitants agricoles.

Base légale des mesures relatives à l'ESB prises par l'Union européenne à ce jour

17. Les principales dispositions législatives concernant la prévention de l'ESB avaient déjà été adoptées par la Commission avant le début de la première crise, en 1996(21) (voir illustration 5). Les mesures actuelles dans ce domaine sont toutes fondées sur des clauses de sauvegarde vétérinaire qui devraient normalement être temporaires et s'appuyer sur des critères scientifiques; elles sont adoptées en vertu des pouvoirs délégués à la Commission par le Conseil.

18. En vue de donner une base légale adéquate aux mesures relatives à l'ESB, en janvier 1999, la Commission a soumis une proposition de règlement sur les encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST)(22) qui fournit un cadre pour les mesures relatives à l'ESB adoptées à ce jour ainsi que des règles concernant les échanges, les sous-produits transformés, l'éradication de l'ESB et toute autre EST qui apparaîtrait. Une fois adopté par le Conseil et le Parlement dans le cadre de la procédure de codécision, ce règlement remplacerait les mesures actuelles. La principale différence avec la législation en vigueur réside dans le fait que les mesures varieraient en fonction de la situation en matière d'ESB dans les États membres et les pays exportant vers l'Union européenne (voir annexe 1). Toutefois, l'adoption de règlements dans le cadre de la procédure de codécision est lente, en raison de retards dans les institutions concernées - le règlement a été signé en mai 2001(23), soit 27 mois après la première présentation de la proposition.

Surveillance épidémiologique

19. La surveillance(24) consiste à identifier l'incidence de l'ESB et les animaux risquant d'être infectés, afin que des procédures appropriées de gestion du risque soient adoptées. Actuellement, l'ESB ne peut être confirmée qu'après la mort d'un animal. Jusqu'à l'introduction, en 1999, de trois tests rapides post mortem(25) pour les animaux de plus de 30 mois, l'ESB ne pouvait être confirmée que par une analyse de laboratoire relativement complexe de la cervelle. Selon la Commission, ces tests rapides ne permettent pas de détecter les animaux atteints d'ESB en début de période d'incubation et un résultat négatif n'est pas une garantie d'absence de l'agent de l'ESB chez un animal testé(26).

20. Ce n'est qu'en 1998 que la Commission a mis en place une surveillance épidémiologique obligatoire pour toutes les EST animales(27), sur la base des normes minimales recommandées par l'Office international des épizooties (OIE). À l'origine, un nombre relativement limité de cervelles devait être testé. Suite à l'homologation des tests rapides en 1999, les programmes de surveillance ont été étendus en juin 2000 pour tester à grande échelle les animaux à risque(28), pour créer les laboratoires de référence nationaux et pour renforcer les protocoles de test conformément aux recommandations de l'OIE(29). Ces mesures devaient être mises en oeuvre en janvier 2001, mais la crise étant apparue, le programme de tests a de nouveau été étendu. À partir de janvier 2001, tous les bovins de plus de 30 mois abattus pour la consommation humaine (sauf en Autriche, en Finlande ou en Suède, et seulement pour ceux destinés à leur marché national) ou présentés à l'abattage d'urgence doivent subir le test. De plus, les bovins de plus de 30 mois morts sur l'exploitation doivent être testés au hasard(30). Entre janvier et février 2001, plus de 900000 tests rapides ont été réalisés dans l'ensemble de l'Union européenne.

21. Le nombre de cas d'ESB signalés par le passé est très certainement inférieur à la réalité. En effet, la surveillance passive(31) pouvait ne pas aboutir à la détection et au test de cas suspects. Les inspections de l'OAV ont également révélé que la surveillance épidémiologique de l'ESB était insuffisante dans tous les États membres visités (voir illustration 6 et annexe 2) et ont permis de conclure que l'ESB existait probablement dans des États membres qui n'avaient pas encore signalé de cas (Allemagne, Italie et Espagne)(32) tandis que, dans d'autres États membres, le taux réel d'ESB était probablement supérieur à celui signalé par les autorités compétentes. Avant la mise en place du nouveau programme de tests en janvier 2001, l'OAV estimait que plusieurs États membres devaient encore intensifier leurs efforts de surveillance (Belgique, Danemark, Allemagne, Grèce, Espagne, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et Autriche)(33).

22. Le nombre accru de cas d'ESB signalés par les États membres ces derniers temps (voir illustration 4) est en partie dû à une surveillance épidémiologique renforcée et plus efficace. La Commission pense que les cas récemment signalés en Allemagne, en Espagne et Italie n'auraient probablement pas été détectés sans cela. De plus, le comité scientifique directeur estime, dans son évaluation géographique du risque d'ESB(34), que d'autres cas d'ESB peuvent apparaître en Belgique, au Danemark, en France, en Irlande, au Luxembourg, au Pays-Bas et en Espagne (voir annexe 1).

23. Depuis 1998, le CSD réalise l'évaluation géographique du risque d'ESB de certains pays, afin que les futures mesures relatives à l'ESB appliquées dans ceux-ci reflètent leur statut en matière de risque(35). L'évaluation a été réalisée pour tous les États membres, à l'exception de la Grèce(36) qui n'a pas fourni les informations nécessaires, et pour 32 autres pays (voir annexe 1 et point 10).

Illustration 6

Synthèse des principales déficiences relevées par l'Office alimentaire et vétérinaire (OAV) entre 1998 et 2000

>PIC FILE= "C_2001324FR.001201.TIF">

Note:

Les déficiences apparaissant en rouge sont particulièrement graves, car elles indiquent que l'incidence de l'ESB est plus importante que le nombre de cas déclarés et que des FVO dérivées de mammifères sont susceptibles d'avoir été présentes dans l'alimentation des bovins.

Source:

Cour des comptes, après examen des rapports d'inspection de l'OAV, 1998-2000.

Matériels à risques spécifiés (MRS)

24. Le CSD a estimé qu'il y avait différents degrés d'infectivité des tissus, mais qu'il n'était pas raisonnable de considérer que l'agent de l'ESB était présent dans ou absent de tout tissu particulier d'un animal infecté(37). Dans la mesure où certains tissus sont plus susceptibles d'abriter l'agent de l'ESB que d'autres (en particulier la cervelle et la moelle), il importe de veiller à ce que ces tissus n'entrent pas dans les chaînes alimentaires humaine et animale et que des procédures d'abattage appropriées soient utilisées pour empêcher la contamination de la viande.

25. Les propositions de la Commission visant à exclure ces MRS des chaînes alimentaires humaine et animale ont tardé à être adoptées et à être mises en oeuvre (voir annexe 3). La première proposition présentée par la Commission aux États membres visant à mettre en place des contrôles dans l'ensemble de l'Union européenne pour retirer certains MRS a été rejetée par le Conseil en décembre 1996. Cette proposition a été renouvelée en juillet 1997 et, en l'absence d'une majorité simple pour rejeter la proposition au sein du Conseil, la Commission a pris une décision sur le retrait et l'exclusion des MRS de toute transformation ultérieure(38). La décision aurait dû être mise en oeuvre dans tous les États membres à partir du 1er janvier 1998, mais elle a été reportée quatre fois jusqu'en juin 2000, lorsqu'elle a été abrogée et remplacée(39).

26. Un consensus n'a pu être trouvé au niveau communautaire sur ce qu'englobaient les MRS(40). Il a fallu presque quatre ans après que les premières propositions de règles communautaires relatives aux MRS eurent été avancées, après avis du comité scientifique directeur, pour que celles visant à exclure ces matériels soient acceptées.

27. La procédure législative engendre des retards préjudiciables lorsque les États membres n'acceptent pas les propositions de la Commission et que des mesures doivent être prises en temps opportun. La Commission ne peut pas imposer de mesures aux États membres pour des questions liées à la santé humaine et animale. Il convient de se demander si, dans de telles situations, la Commission ne devrait pas disposer de pouvoirs spécifiques supplémentaires pour les cas d'urgence.

Méthodes d'équarrissage et réglementation relative à l'alimentation animale

28. L'opération d'équarrissage réalisée conformément aux normes agréées(41) réduit l'infectivité mais n'éradique pas l'agent infectieux de l'ESB présent dans les MRS (voir point 24). Une série de décisions de la Commission définit les méthodes d'équarrissage qui doivent être utilisées pour réduire l'infectivité de l'ESB dans les déchets d'animaux infectés transformés en FVO destinées à être utilisées dans l'alimentation d'animaux d'élevage(42), ainsi que l'inspection et l'homologation des installations d'équarrissage et des producteurs d'aliments pour animaux. Les inspections effectuées par l'OAV ont mis en relief, dans la plupart des États membres(43), des problèmes de transposition tardive des règles communautaires en règles nationales, de procédure d'homologation des établissements d'équarrissage et de suivi du respect des normes de traitement correspondantes (voir illustration 6 et annexe 2). Il est peu probable que l'équarrissage ait permis d'éliminer l'agent infectieux de l'ESB, en particulier dans les États membres où il n'y avait pas d'interdiction nationale concernant les MRS(44).

Interdiction alimentaire visant les farines de viande et d'os dérivées de mammifères (FVOM)

29. Même si l'on ne connaît pas avec certitude la cause de l'ESB, la consommation de produits infectieux par les ruminants représente la voie de transmission la plus probable. Les autorités britanniques ont interdit l'utilisation de FVO dérivées de ruminants dans l'alimentation des ruminants depuis 1988, et sept États membres ont aussi mis en place des interdictions alimentaires similaires peu de temps après(45). Au niveau communautaire, l'interdiction concernant l'utilisation de protéines dérivées de tissus de mammifères dans l'alimentation des ruminants a été mise en place en 1994(46). Compte tenu de l'incidence relativement élevée de l'ESB dans leur pays respectif, et afin d'éviter la contamination croisée, les autorités britanniques ont interdit les FVO dans tous les aliments pour animaux d'élevage en 1996(47), et les autorités portugaises ont adopté une mesure d'interdiction analogue en 1998. Dans le reste de l'Union européenne, l'utilisation de FVO dérivées de mammifères a continué à être autorisée pour l'alimentation d'autres animaux d'élevage(48), dans la mesure où un minimum de normes de transformation était respecté (voir point 28). Dans le cadre de la conférence scientifique internationale sur les FVO, en 1997, la question de savoir s'il fallait une législation de l'Union européenne pour garantir la sécurité de l'origine des FVO (visant à exclure de la chaîne de l'alimentation animale tous les animaux morts sur l'exploitation ou en transit et toutes les matières déclassées, de sorte que seules les matières déclarées propres à la consommation humaine puissent être utilisées pour la production d'aliments pour animaux) a été examinée. La législation correspondante visant à exclure des chaînes de l'alimentation humaine et animale les tissus animaux susceptibles de présenter un risque d'ESB n'a pas été adoptée avant octobre 2000(49); celle visant à exclure de la chaîne de l'alimentation animale les animaux morts sur l'exploitation ou en transit et tous les cadavres est entrée en vigueur en mars 2001(50).

30. La crise de 1996 au Royaume-Uni a montré que la mise en oeuvre inadéquate de l'interdiction alimentaire de 1988 s'était traduite par 36000 cas (signalés) d'ESB chez des animaux nés après l'interdiction dans ce pays (à l'époque du rapport spécial n° 19/98 de la Cour). Tous les États membres ayant signalé des cas d'ESB à l'exception du Luxembourg ont désormais signalé des cas d'animaux infectés nés après l'interdiction au Royaume-Uni. Cela ne serait pas arrivé si l'interdiction avait été correctement mise en oeuvre par les États membres.

31. À la suite de ses inspections, l'OAV a plusieurs fois dénoncé la mise en oeuvre inadéquate de l'interdiction alimentaire dans tous les États membres (voir illustration 6 et annexe 2). Même au cours de ses inspections réalisées entre 1998 et 2000, plus de six ans après la mise en place de l'interdiction, l'OAV a constaté qu'il existait un risque important de contamination de l'alimentation destinée aux ruminants par les FVO dérivées de mammifères dans neuf États membres(51). De plus, la plupart des États membres (à l'exception du Danemark, des Pays-Bas et de l'Irlande) ont toléré un certain niveau de contamination, bien que la réglementation communautaire ne prévoie pas de marge de tolérance(52). Les inspections réalisées par l'OAV en 1998-2000 ont également fait apparaître des déficiences en matière de contrôle des échanges commerciaux de FVO dans la plupart des États membres (voir illustration 6). En décembre 2000, en raison d'inquiétudes concernant la contamination croisée et suite à l'avis émis par le CSD(53), le Conseil a temporairement interdit l'utilisation de protéines animales dans l'alimentation de tous les animaux d'élevage(54).

32. Avec l'expérience britannique, la Commission était consciente du risque de contamination croisée dans les usines de fabrication d'aliments sachant que les MRS n'étaient pas systématiquement éliminés dans tous les États membres, que l'origine des déchets animaux utilisés dans la production de FVO n'était pas sûre et que l'interdiction de ces farines dérivées de mammifères pour les seuls ruminants ne serait pas infaillible. La réglementation communautaire définit des normes minimales pour les usines de fabrication d'aliments. Toutefois, ces usines ne devaient pas être obligatoirement spécialisées, alors que cela aurait grandement réduit les risques de contamination croisée.

33. Parallèlement aux manquements des États membres concernant la mise en oeuvre de l'interdiction alimentaire, les inspections de l'OAV révèlent que l'industrie de l'alimentation pour animaux (y compris les équarrisseurs et les usines de fabrication d'aliments) n'a pas déployé suffisamment d'efforts pour éviter que des FVO n'entrent dans l'alimentation du bétail, et que les aliments concernés n'étaient pas toujours correctement étiquetés (en Allemagne, en Grèce, en Espagne, en France, en Italie, en Autriche, au Portugal, en Finlande et en Suède). Ces manquements ont contribué au fait que des exploitants ont utilisé par accident des aliments potentiellement infectieux pour leur bétail.

34. L'interdiction temporaire frappant l'utilisation des FVO pour tous les animaux d'élevage, le régime d'achat en vue de la destruction et l'interdiction d'utiliser certains tissus animaux (MRS) généreront des déchets animaux qu'il faudra éliminer en toute sécurité et sans dommage pour l'environnement. Avant l'interdiction alimentaire actuelle(55), environ 16 millions de tonnes de déchets animaux étaient recyclés pour l'alimentation animale chaque année dans l'Union européenne. La Commission estime que, à court et à moyen terme, la méthode la plus commune d'élimination de ces déchets consistera à les transformer en FVO pour les incinérer ou les épandre, ce qui aura des conséquences inévitables pour l'environnement(56). Cependant, l'Union européenne ne possède pas dans l'immédiat de la capacité d'incinération nécessaire. Le coût de cette élimination est estimé à 3000 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 1300 millions d'euros de perte de revenus (générés par les déchets) pour les producteurs et le secteur de l'équarrissage(57).

35. L'interdiction temporaire d'utiliser des FVO dans l'alimentation des animaux d'élevage, a fait naître la nécessité de trouver des produits de remplacement à base de végétaux aux protéines animales transformées et destinées à être utilisées dans les aliments pour animaux. Les protéines dérivées d'animaux - principalement des FVO - ne représentaient que 2,4 % des protéines présentes dans les aliments pour animaux dans l'Union européenne(58) (et s'il y a la plus petite contamination par des FVO infectées, l'ESB peut se propager; voir point 6) et peuvent être facilement remplacées par des cultures fourragères, des céréales et des produits oléagineux. La question de savoir s'il est bon de nourrir des animaux naturellement herbivores avec des aliments comportant des composants animaux est maintenant au centre de l'actualité, et les récentes propositions de la Commission incluaient des mesures visant à promouvoir une agriculture plus extensive.

Mouvements et identification des animaux

36. Le transport des animaux et des produits à base de viande (y compris les FVO) au sein des États membres et entre eux est important. Ce type d'échanges commerciaux va cependant de pair avec un risque accru de propagation de l'ESB ou d'autres maladies animales. Selon le CSD, "l'exportation (par le Royaume-Uni) d'animaux et d'aliments pour animaux infectés a permis la transmission de l'agent de l'ESB à d'autres pays, où il a été réintroduit et propagé via la chaîne alimentaire"(59). La crise de l'ESB de 1996 a accru la nécessité d'instaurer un système efficace d'identification et d'enregistrement des bovins et a mis en évidence les déficiences des systèmes actuels de traçage du bétail exposé à l'ESB. En avril 1997, le Conseil a remplacé la directive de 1992 en vigueur concernant l'identification et l'enregistrement des animaux par un nouveau règlement(60), qui a redéfini les règles relatives aux marques auriculaires(61) et aux registres d'exploitation, et établi des dispositions concernant les bases de données informatisées(62) et les passeports pour les animaux. Des modalités d'application relatives aux inspections visant à vérifier le respect de ces mesures ont été adoptées en décembre 1997(63).

37. L'interdiction d'exportation totale de mars 1996 relative aux animaux vivants et à la viande bovine ou aux produits carnés en provenance du Royaume-Uni a été progressivement levée, afin de permettre les exportations de viande bovine produite dans des conditions restreintes(64). L'interdiction a été levée en Irlande du Nord le 1er juin 1998 et en Grande-Bretagne le 1er août 1999. En mars 2001, le comité vétérinaire permanent a décidé que l'interdiction d'exportation de novembre 1998 visant le Portugal(65) pourrait être levée, mais que la date dépendrait d'un rapport positif de l'OAV.

38. Dans son rapport spécial n° 4/2001(66) concernant le système intégré de gestion et de contrôle, la Cour a constaté que, bien que le délai pour la mise en oeuvre de la base de données ait été fixé au 1er janvier 2000, huit États membres ne disposaient pas, à cette date, de bases de données jugées pleinement opérationnelles par les services de la Commission(67) et que des insuffisances existaient concernant l'agrément, le suivi et le contenu des bases de données d'identification et d'enregistrement des bovins.

39. Les inspections effectuées tant par l'OAV de la DG SANCO que par l'unité "Apurement des comptes" de la DG AGRI font régulièrement état de retards et de problèmes affectant la mise en oeuvre, par les États membres, de la réglementation applicable en matière d'identification et d'enregistrement des animaux.

Suivi et mise en application de la réglementation

Inspections de l'Office alimentaire et vétérinaire (OAV)

40. Depuis la réorganisation des services de la Commission, les méthodes de travail de l'OAV se sont améliorées et un programme de déroulement des travaux a été élaboré. La programmation est semestrielle et annuelle, et les rapports sont mieux structurés, formulant des conclusions et des recommandations claires à l'intention des États membres et des autres services de la Commission. Les rapports sont soumis à une procédure interne de contrôle de la qualité et ne sont parachevés qu'une fois les États membres consultés. Toutes les observations et recommandations sont conservées dans une base de données.

41. L'OAV a été réorganisé à trois reprises et déplacé deux fois depuis 1997. Malgré une augmentation des effectifs, il n'y a pas assez de personnel pour procéder aux inspections concernant l'ESB. L'équipe chargée (entre autres) des questions relatives à l'ESB est en principe composée de six inspecteurs et est actuellement renforcée par six autres inspecteurs. Du fait de l'importance des mouvements de personnel - en janvier 2001, 65 % des inspecteurs de l'OAV étaient en fonctions depuis moins de deux ans -, l'OAV peut difficilement disposer de chefs d'équipe d'inspection suffisamment expérimentés.

42. L'OAV a réalisé 96 inspections relatives à l'ESB(68) pendant la période allant de la crise de 1996 à la fin de l'an 2000. Cela représente environ 10 % de l'ensemble de ses activités de contrôle et correspond, en moyenne, à une inspection relative à l'ESB par an et par État membre (à l'exception du Royaume-Uni qui a été inspecté plus souvent).

Évaluation de la mise en oeuvre, par les États membres, de la stratégie concernant l'ESB

43. Depuis 1996, les rapports d'inspection de la Commission (OAV) ont fait état de problèmes, généralisés et persistants, affectant la mise en oeuvre des mesures liées à l'ESB dans tous les États membres. Les principaux problèmes constatés sont traités aux points 21-39. L'annexe 2 présente une vue d'ensemble des difficultés relevées par l'OAV entre 1998 et 2000, et l'illustration 6 indique les principales déficiences relevées par l'OAV pendant cette même période. La persistance de bon nombre des problèmes observés lors des inspections effectuées entre 1998 et 2000 laisse à penser que la plupart des États membres(69) n'ont pas veillé avec suffisamment de rigueur à ce que les mesures liées à l'ESB soient dûment mises en oeuvre sur leur territoire.

Mesures permettant de faire appliquer la stratégie de l'Union européenne concernant l'ESB

44. Lorsqu'une inspection de l'OAV met au jour des problèmes, la Commission peut engager des entretiens bilatéraux avec les États membres concernés et s'appuyer sur la législation du marché unique pour imposer des restrictions commerciales afin de protéger la santé humaine et animale. Néanmoins, la seule mesure concrète que peut prendre la Commission pour faire respecter la réglementation applicable en la matière (telle que le contrôle de l'alimentation des animaux) consiste à engager des procédures d'infraction. Ces procédures sont longues et, jusqu'à présent, la majorité des cas n'a pas été portée devant la Cour de justice européenne (voir point 46). Les interdictions frappant les importations ne sont appliquées que dans les cas considérés comme présentant des risques élevés pour la santé humaine ou animale, comme pour le Royaume-Uni et le Portugal. Il n'existe pas de procédure permettant d'imposer des corrections financières ou des amendes et des sanctions(70) concernant les dépenses vétérinaires et les mesures relatives au marché en cas de non-respect de la législation vétérinaire.

45. Par contre, la procédure d'apurement des comptes de la DG AGRI permet d'exploiter les rapports d'inspection pour exclure certains montants du financement communautaire des mesures de soutien du marché concernées.

46. Au cours de la période allant de 1997 à 1999, la Commission a engagé 19 procédures d'infraction à l'encontre de 13 États membres [l'Autriche et l'Irlande ont constitué les seules exceptions(71)]. La plupart de ces procédures remonte à la période 1997-1998 et concerne le respect de l'interdiction des farines animales et des règles applicables en matière de traitement des déchets animaux. La seule qui ait été portée jusque devant la Cour de justice européenne concerne le marché intérieur, et l'a été en 2000, en raison du refus de la France(72) de reprendre ses importations de viande bovine en provenance du Royaume-Uni. Les autres procédures n'ont pas été poursuivies par la Commission, soit parce que les États membres en cause s'étaient engagés à améliorer leurs contrôles, soit parce que les contrôles requis par la réglementation applicable à l'époque en ce qui concerne l'ESB était trop générale pour que les États membres puissent être attaqués avec succès pour non-respect des dispositions. La menace d'engager des procédures d'infraction à l'encontre des États membres ne respectant pas la législation communautaire n'a pas suffi à inciter ceux-ci à appliquer correctement la réglementation communautaire relative à l'ESB.

CONCLUSIONS

47. Dans son rapport spécial n° 19/1998, la Cour des comptes recommandait avant tout que la Commission élabore un plan d'action lui permettant de faire face à la crise de l'ESB. Le suivi de ce rapport montre que la stratégie de la Commission est fondamentalement bonne, mais que sa mise en oeuvre par les États membres est problématique et que des retards déplorables ont été enregistrés concernant l'adoption et l'application de mesures fondamentales de contrôle de l'ESB (voir points 25-27).

48. L'apparition de la seconde crise d'ESB doit être considérée sous l'angle de la mise en oeuvre déficiente, par les États membres, de la réglementation communautaire existante (voir illustration 6). Des mesures de surveillance déficientes (voir point 21), le respect insuffisant de l'interdiction d'utiliser des FVO dérivées de mammifères dans l'alimentation des ruminants (voir points 30-31) par la plupart des États membres (à l'exception du Royaume-Uni et du Portugal, depuis 1996 et 1999 respectivement), ainsi que l'insuffisance des contrôles concernant les échanges commerciaux de FVO et d'aliments pour animaux (voir point 31) ont pu contribuer à entraver l'éradication de l'ESB et à favoriser sa propagation dans d'autres États membres. L'interdiction des farines animales en 1994 n'a pas été respectée de manière efficace. Tous les États membres qui ont signalé des cas d'ESB dans leur cheptel national (sauf le Luxembourg) ont également constaté des cas d'ESB après l'entrée en vigueur, en 1994, de l'interdiction de l'utilisation de FVO dérivées de mammifères dans l'alimentation des ruminants (voir point 30). Dans ses rapports d'inspection de 1998 à 2000, l'OAV constate l'existence d'un risque important de contamination de l'alimentation des ruminants par des FVO dérivées de mammifères dans la plupart des États membres. Les problèmes liés à la sécurité de la transformation et de l'utilisation des FVO ainsi qu'à la contamination croisée par ces dernières sont connus depuis 1996, mais l'interdiction temporaire frappant l'utilisation de protéines animales transformées pour l'ensemble des animaux d'élevage n'a pris effet que le 1er janvier 2001 (voir point 31).

49. Quatre-vingt-dix-neuf pour cent des cas d'ESB signalés dans l'Union européenne à ce jour ont été recensés au Royaume-Uni (voir point 9). Selon les rapports d'inspection de l'OAV, il est néanmoins probable que l'incidence réelle de l'ESB a été sous-estimée par d'autres États membres jusqu'à la fin de l'an 2000 au moins. De plus, des États membres qui avaient longtemps affirmé être épargnés par l'ESB (Allemagne, Italie et Espagne) ont commencé à signaler des cas (voir point 21). Le coût de la crise de l'ESB pour le budget de l'Union européenne a été et continuera d'être élevé (voir points 1, 4 et 15-16).

50. En cas d'opposition suffisamment ferme des États membres, la réglementation actuelle ne permet pas à la Commission de contraindre ces derniers à prendre des mesures en matière de santé humaine ou animale (voir points 25 et 27). Le processus législatif institutionnel est également à l'origine du retard indu dont a souffert la mise en oeuvre de mesures de contrôle fondamentales concernant l'ESB, alors qu'une application rapide de mesures visant à protéger la santé humaine et animale s'imposait (voir points 18, 25 et 29).

51. Les mesures dont dispose actuellement la Commission pour imposer aux États membres la mise en oeuvre de la réglementation concernant l'ESB ne sont pas suffisantes (voir points 44 et 46) et n'ont pas permis d'inciter ces derniers à appliquer correctement la réglementation relative à l'ESB. Par contre, la procédure d'apurement des comptes de la DG AGRI concernant les mesures de soutien du marché, qui prévoit l'application de corrections financières aux aides relevant du FEOGA, incite les États membres à prendre des mesures correctrices.

52. Selon les rapports d'inspection de l'OAV, le secteur agroalimentaire n'a pas appliqué avec suffisamment de rigueur la législation communautaire concernant l'ESB. L'OAV a notamment constaté que l'alimentation des ruminants contenait des FVO et que les aliments concernés n'étaient pas correctement étiquetés (voir point 33).

53. L'importance des échanges commerciaux intracommunautaires de bovins et de FVO a également favorisé la propagation de l'ESB au sein de l'Union européenne (voir point 36). La présente crise souligne la nécessité de réexaminer les méthodes pratiquées en matière d'alimentation et d'élevage des bovins (voir point 35). L'ESB ne se serait pas propagée si les bovins avaient été élevés de manière extensive et nourris en fonction de leur régime naturel.

54. Les consommateurs (et les animaux) ont été exposés à des niveaux de risque différents dans les États membres, en raison d'une mise en oeuvre lacunaire des mesures de contrôle concernant l'ESB (voir illustration 6 et annexe 2), couplée à l'absence (jusqu'en octobre 2000) d'une définition des MRS à l'échelle européenne (voir point 25). Il est paradoxal que, d'une part, les États membres incitent la Commission à mettre en place une stratégie de lutte contre l'ESB, par le biais de recommandations du Conseil sur la décharge (voir point 3), et que, d'autre part, ils se montrent souvent négligents quant à l'adoption ou la mise en oeuvre de ladite stratégie.

RECOMMANDATIONS

55. Il conviendrait de s'interroger:

a) sur l'opportunité de conférer des pouvoirs temporaires à la Commission pour les situations d'urgence lorsque les États membres ne sont pas d'accord avec les propositions de réglementation en matière de protection de la santé animale ou humaine et de lui permettre de renforcer les procédures d'infraction(73);

b) sur la possibilité d'exclure le financement de mesures de soutien du marché lorsque les inspections révèlent un non-respect caractérisé de la législation communautaire, manquement qui peut avoir une incidence non négligeable sur la gestion du marché de la viande bovine et entraîner d'importantes dépenses budgétaires supplémentaires;

c) sur la façon dont, compte tenu des problèmes que pose la lutte contre l'ESB (et contre d'autres maladies animales) en raison des mouvements considérables d'animaux et de FVO à l'intérieur de l'Union européenne, les déplacements d'animaux pourraient être réduits et une meilleure information être fournie à cet égard lorsque la santé humaine ou animale est menacée;

d) sur la possibilité de ne plus subordonner les subventions versées en faveur du secteur de la viande bovine à la production, tout en tenant compte de la nécessité d'assurer aux éleveurs un niveau de vie raisonnable;

e) étant donné la persistance des crises d'ESB, sur les possibilités d'encourager davantage les pratiques agricoles extensives et respectueuses de l'environnement, et de remplacer les protéines animales par une alimentation à base de végétaux pour les ruminants.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 13 septembre 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Rapport spécial n° 19/98 relatif au financement communautaire de certaines mesures prises à la suite de la crise de l'ESB (JO C 383 du 9.12.1998).

(2) Rapport spécial n° 19/98, point 96.

(3) Rapport spécial n° 19/98, point 93.

(4) Rapport spécial n° 19/98, point 92.

(5) Rapport spécial n° 19/98, point 91.

(6) Document 591/99 FIN 34 PE-L12.

(7) Document PE 230.246 du 17 mars 1999.

(8) La commission temporaire d'enquête du Parlement européen en matière d'ESB, constituée en juillet 1996 peu après l'apparition de la première crise de l'ESB, a critiqué la réaction de la Commission et des autorités du Royaume-Uni à la crise de l'ESB. Dans son rapport de février 1997 (document PE A4-0020/97), elle a formulé de nombreuses recommandations qui couvraient des questions essentiellement liées aux effets de l'ESB sur la santé publique mais également le processus décisionnel et la gestion de la Commission. Le Parlement européen a par suite constitué une commission chargée du suivi de ces recommandations (JO C 150 du 19.5.1997) qui a remis son rapport en novembre 1997. Celui-ci concluait que la Commission avait mis en oeuvre la plupart de ses recommandations.

(9) Décision 1999/350/CE de la Commission (JO L 133 du 28.5.1999, p. 60).

(10) Sources des informations techniques évoquées dans cette partie: voir divers avis émis par le comité scientifique directeur et le rapport spécial n° 19/98 de la Cour.

(11) Source: avis du comité scientifique directeur des 13-14 avril 2000, intitulé "Oral exposure of humans to the BSE agent: Infective dose and species barrier".

(12) Tous les cas ont été recensés au Royaume-Uni, à l'exception de trois en France et d'un en Irlande.

(13) Pour les protéines: après un traitement de 20 minutes à 133 oC et 3 bars. Pour les graisses: après ultrafiltration.

(14) Utilisation non alimentaire/industrielle.

(15) En revanche, des dérogations sont accordées pour l'utilisation de matériels bovins dans les produits médicaux/pharmaceutiques, dans la mesure où l'industrie est autorégulée et observe un code de déontologie qui recommande de déterminer l'origine saine des matières premières. Les matières premières utilisées sont difficilement contrôlables en raison de la nature même du produit final et, de fait, aucune disposition réglementaire n'impose de vérifier si des méthodes sûres pour déterminer l'origine saine des produits ou pour les transformer ont été mises en oeuvre.

(16) Livre blanc sur la sécurité alimentaire, COM(1999) 719 final du 12 janvier 2000.

(17) Rapport spécial n° 19/98, points 16-21. Situation actualisée sur la base du rapport "Perspectives pour les marchés agricoles pour la période 2000 à 2007", direction générale de l'agriculture, novembre 2000.

(18) Chute des prix entre la quarante-deuxième semaine (octobre) 2000 et la cinquième semaine (fin janvier) 2001: viande de jeunes bovins mâles AR3 27 %, vaches D03 28 %, génisses 16 %, boeufs CR3 2 %. Source: document de travail de la DG AGRI - situation du marché de la viande bovine et des animaux vivants.

(19) Coût estimatif 2001-2006: 3500 millions d'euros.

Économies estimatives réalisées grâce aux mesures destinées à réduire la production de viande bovine: 1300 millions d'euros.

Coût net estimatif: 2200 millions d'euros.

(20) Pour ses calculs, la Commission part de l'hypothèse que la viande bovine d'intervention en question ne pourra jamais être vendue. Le coût estimatif par tonne du stockage d'intervention en est augmenté de 800 euros.

(21) L'interdiction de 1994 relative à l'utilisation dans l'alimentation des ruminants de FVO dérivées de mammifères et au traitement des déchets animaux afin de réduire l'infectivité a été la principale disposition légale et réglementaire en matière de prévention de l'ESB entre 1994-1997.

(22) COM(1998) 623 final - C4-0025/1999 - 1998/0323 (COD) (JO C 45 du 19.2.1999, p. 2).

(23) Règlement (CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l'éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles (JO L 147 du 31.5.2001, p. 1).

(24) La surveillance passive consiste à contrôler les cas présumés d'ESB signalés, c'est-à-dire des animaux qui ont été signalés aux autorités parce qu'ils présentent des signes cliniques compatibles avec l'ESB. La surveillance active consiste à tester des cas présumés d'ESB non signalés, mais qui appartiennent à des sous-groupes de population à risque.

(25) Les tests de diagnostic post mortem rapides homologués, à savoir Prionics, Enfer et CEA, permettent de déceler la présence de l'agent de l'ESB vers la fin de la période d'incubation pour les animaux qui sont cliniquement malades. Ces tests ne permettent pas de détecter les cas précliniques en début de période d'incubation. Leur utilisation est homologuée pour des animaux de plus de 30 mois et pourrait ne pas être fiable pour des animaux plus jeunes.

(26) Source: quatrième considérant de la décision 2000/764/CE de la Commission du 29 novembre 2000 relative au dépistage de l'encéphalopathie spongiforme bovine chez les bovins et modifiant la décision 98/272/CE relative à la surveillance épidémiologique des encéphalopathies spongiformes transmissibles.

(27) Décision 98/272/CE de la Commission du 23 avril 1998 sur la surveillance épidémiologique de toutes les encéphalopathies spongiformes transmissibles animales et modifiant la décision 94/474/CE (JO L 122 du 24.4.1998, p. 59).

(28) Les animaux trouvés morts sur l'exploitation, les animaux présentés pour l'abattage d'urgence et les animaux présentant des symptômes neurologiques et/ou comportementaux.

(29) Décision 2000/374/CE de la Commission du 5 juin 2000 modifiant la décision 1998/272/CE sur la surveillance épidémiologique de toutes les encéphalopathies spongiformes transmissibles animales (JO L 135 du 8.6.2000 p. 27).

(30) Décision 2000/764/CE de la Commission du 29 novembre 2000 relative au dépistage de l'encéphalopathie spongiforme bovine chez les bovins et modifiant la décision 1998/272/CE (JO L 305 du 6.12.2000, p. 35).

(31) La surveillance passive consiste à contrôler les cas présumés d'ESB signalés, c'est-à-dire des animaux qui ont été signalés aux autorités parce qu'ils présentent des signes cliniques compatibles avec l'ESB. La surveillance active consiste à tester des cas présumés d'ESB non signalés, mais qui appartiennent à des sous-groupes de population à risque.

(32) Source: Allemagne: projet de lettre de secteur concernant la mission 1129/00 du 25 au 29 septembre 2000. Italie: projet de lettre de secteur concernant la mission 1306/00 du 11 au 15 décembre 2000. Espagne: projet de lettre de secteur concernant la mission 1305/00 du 11 au 15 décembre 2000.

(33) Source: document D33459 de l'OAV du 8 novembre 2000.

(34) Avis final du CSD du 6 juillet 2000 sur le risque géographique d'ESB, annexe II, partie 3 - Pays dont le niveau de risque actuel est III.

(35) Jusqu'à présent (avril 2001), la Commission s'est fondée sur le risque géographique d'ESB pour réglementer les importations de MRS en provenance de pays tiers, approuver des programmes de dépistage spécifiques à l'Autriche, à la Suède et à la Finlande et prévoir la possibilité d'adopter des mesures de contrôle relatives à l'ESB qui varient en fonction des États membres, dans sa proposition de règlement sur les encéphalopathies spongiformes transmissibles.

(36) Le risque géographique d'ESB a été déterminé sur la base des informations fournies par les États membres conformément à la recommandation 98/477/CE de la Commission du 22 juillet 1998. Les autorités grecques ont accepté de fournir ces informations dès que le Conseil et le Parlement européen auront adopté le règlement relatif à l'identification et au contrôle des EST.

(37) Avis du CSD sur la sécurité des MRS, décembre 1997.

(38) Décision 1997/534/CE de la Commission du 30 juillet 1997 sur l'interdiction d'utiliser des produits présentant des risques liés aux encéphalopathies spongiformes transmissibles (JO L 216 du 8.8.1997 p. 95).

(39) Décision 2000/418/CE de la Commission du 29 juin 2000 réglementant l'utilisation des matériels présentant des risques au regard des encéphalopathies spongiformes transmissibles et modifiant la décision 94/474/CE (JO L 158 du 30.6.2000 p. 76).

(40) Conformément à l'avis du CSD sur le risque d'exposition humaine, du 10 décembre 1999, la Belgique, la France, l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni ont exclu les MRS. Le Danemark, l'Allemagne, la Grèce, l'Autriche, la Finlande et la Suède ne l'ont pas fait. L'Italie et l'Espagne n'ont exclu que les MRS provenant d'animaux originaires de pays touchés par l'ESB.

(41) Les normes minimales applicables pour la transformation des déchets animaux de mammifères imposent une taille maximale des particules de 50 mm et une température d'au moins 133 oC pendant vingt minutes sans interruption, à une pression d'au moins 3 bars.

(42) Décision 94/382/CE de la Commission du 27 juin 1994 relative à l'agrément de systèmes de traitement thermique de remplacement pour la transformation des déchets de ruminants (JO L 172 du 7.7.1994, p. 25); décision 95/29/CE de la Commission du 13 février 1995 modifiant la décision 94/382/CE (JO L 38 du 18.2.1995, p. 17); décision 96/449/CE de la Commission du 18 juillet 1996 (JO L 184 du 24.7.1996, p. 43); décision 97/735/CE de la Commission du 21 octobre 1997 relative à des mesures de protection en ce qui concerne les échanges de certains types de déchets animaux de mammifères (JO L 294 du 28.10.1997, p. 7); décision 99/534/CE du Conseil du 19 juillet 1999 concernant les mesures applicables au traitement de certains déchets animaux aux fins de la protection contre les encéphalopathies spongiformes transmissibles et modifiant la décision 97/735/CE de la Commission (JO L 204 du 4.8.1999, p. 37).

(43) Belgique, Danemark, Allemagne, Grèce, Espagne, France, Italie, Autriche, Portugal, Finlande, Suède et Royaume-Uni.

(44) Conformément à l'avis du CSD sur le risque d'exposition humaine, du 10 décembre 1999, la Belgique, la France, l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni ont exclu les MRS. Le Danemark, l'Allemagne, la Grèce, l'Autriche, la Finlande et la Suède ne l'ont pas fait. L'Italie et l'Espagne n'ont exclu que les MRS provenant d'animaux originaires de pays touchés par l'ESB.

(45) Le Royaume-Uni a interdit les FVO dérivées de ruminants pour le bétail en 1988. D'autres États membres ont mis en place leur propre interdiction alimentaire, à savoir l'Autriche (protéines de mammifères aux ruminants en décembre 1990), le Danemark (protéines de ruminants aux ruminants en juin 1990), la Finlande (protéines de mammifères aux ruminants en mars 1995), la France (protéines de mammifères aux bovins en juillet 1990, protéines de mammifères à tous les ruminants en décembre 1994 et toutes les protéines animales à l'exception du lait et du poisson aux ruminants en juillet 1996), l'Irlande (protéines de ruminants aux ruminants en août 1989), les Pays-Bas (protéines de ruminants aux ruminants en août 1989), la Suède (FVO de ruminants aux ruminants en décembre 1990 et protéines de ruminants à tous les animaux en décembre 1997). Les États membres qui n'avaient pas appliqué l'interdiction alimentaire avant l'interdiction dans l'ensemble de l'Union européenne des protéines de mammifères aux ruminants en 1994 sont la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, l'Italie, le Luxembourg et l'Espagne. Source: rapports de mission de la DG VI en 1996.

(46) Décision 94/381/CE de la Commission du 27 juin 1994 sur l'interdiction de l'utilisation de protéines dérivées de mammifères dans l'alimentation des ruminants, dans sa version modifiée, applicable à partir du 4 juillet 1994 (JO L 172 du 7.7.1994, p. 23).

(47) Au Royaume-Uni, les exportations de FVO dérivées de ruminants produites avant le 1er janvier 1995 ont été interdites, et les exportations des FVO produites après cette date ont été autorisées uniquement lorsque les normes de transformation recommandées avaient été respectées. Depuis 1996, une interdiction totale frappe les exportations britanniques de FVO.

(48) La France a interdit l'utilisation de toutes les protéines animales (sauf le lait, les oeufs et certaines autres protéines) aux animaux d'élevage en novembre 2000.

(49) Décision 2000/418/CE de la Commission du 29 juin 2000 réglementant l'utilisation des matériels présentant des risques au regard des EST.

(50) Décision 2001/25/CE de la Commission du 27 décembre 2000 interdisant l'utilisation de certains sous-produits animaux dans l'alimentation animale.

(51) Belgique, Allemagne, Espagne, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Portugal (jusqu'en juillet 1999) et Finlande.

(52) Source: Document de travail des services de la Commission, avril 2001, réf. SANCO/1531/2001 rév.1 "L'utilisation de protéines animales transformées dans les aliments pour animaux."

(53) Avis du CSD des 27 et 28 novembre 2000 sur la justification scientifique d'une interdiction de l'utilisation des protéines animales dans l'alimentation de tous les animaux d'élevage, y compris les porcs, la volaille, le poisson et les animaux de compagnie.

(54) Décision 2000/766/CE du Conseil du 4 décembre 2000 concernant certaines mesures de protection relatives aux encéphalopathies spongiformes transmissibles et à l'utilisation dans les aliments de protéines animales (interdiction temporaire du 1er janvier au 30 juin 2001) (JO L 306 du 7.12.2000, p. 32).

(55) Source: Proposition de la Commission concernant un règlement du Parlement européen et du Conseil, du 19 octobre 2000, établissant les règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux non destinés à la consommation humaine [COM(2000) 574 final].

(56) Source: Document de travail SEC(2201) 631 de la Commission du 10 avril 2001. En outre, le rapport de la première session de la Conférence scientifique internationale sur les farines animales organisée à Bruxelles les 1er et 2 juillet 1997 sous l'égide du comité scientifique directeur de l'Union européenne a présenté les possibilités suivantes pour l'élimination des déchets en cas d'interdiction des FVO dans l'alimentation des animaux: l'utilisation comme engrais, l'incinération ou la mise en décharge.

(57) Source: note de la Commission sur l'incidence économique d'une interdiction totale des farines animales (non datée).

(58) Source: document de travail des services de la Commission "Offre et demande de plantes riches en protéines dans l'Union européenne à la suite de la crise de l'ESB" SEC(2001) 431 du 16 mars 2001.

(59) Chapitre 2.2 de l'avis final du CSD, du 6 juillet 2000, sur le risque géographique d'ESB.

(60) Règlement (CE) n° 820/97 du Conseil (JO L 117 du 7.5.1997, p. 1). Ce règlement porte sur les dispositions directement applicables dans le cadre du SIGC ainsi que sur l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine.

(61) Une marque auriculaire doit être apposée à chaque oreille pour identifier tous les animaux d'une exploitation nés après le 1er janvier 1998 ou destinés après cette date aux échanges intracommunautaires.

(62) La base de données informatisée devait être pleinement opérationnelle au plus tard le 31 décembre 1999. Une fois la base de données opérationnelle, les exploitants sont tenus d'informer l'autorité compétente de tous les mouvements, naissances et décès des animaux. La directive 97/12/CE du Conseil (JO L 109 du 25.4.1997, p. 1) concerne les mesures vétérinaires applicables en matière d'échanges intracommunautaires, mais précise également les exigences relatives à la base de données informatisée comme le prévoit le règlement (CE) n° 820/97 du Conseil (JO L 117 du 7.5.1997, p. 1). L'article 14 de la directive précise les informations devant être contenues dans la base de données: à savoir le code d'identification, la date de naissance, le sexe, la race ou la robe, le code d'identification de la mère, le numéro d'identification de l'exploitation de naissance, les numéros d'identification de toutes les exploitations où l'animal a été détenu et les dates de chaque mouvement, la date du décès ou de l'abattage. Si ces exigences sont respectées, la base de données permet de fournir une documentation complète pour chaque bovin.

(63) Règlement (CE) n° 2630/97 de la Commission (JO L 354 du 30.12.1997, p. 23). L'analyse de risque tient compte du nombre d'animaux dans l'exploitation, des considérations de santé publique et de police sanitaire et notamment de l'existence de foyers d'infection antérieurs, du montant de la prime annuelle aux animaux de l'espèce bovine demandée et/ou versée en comparaison avec les années précédentes, des changements de situation substantiels et des résultats des contrôles effectués antérieurement (concernant par exemple la bonne tenue du registre des animaux de l'exploitation et des passeports).

(64) Le DBES permet les exportations de viande uniquement en provenance d'animaux nés après une certaine date sur des exploitations qui sont indemnes d'ESB depuis 8 ans, préparée dans certaines conditions et à partir d'animaux dont l'origine peut être reconstituée.

(65) L'OIE considère que le risque d'ESB est important si, sur une période de 24 mois, les cas d'ESB signalés sont nettement supérieurs à 100 pour un million de bovins. En janvier 2001, l'incidence au Portugal était de 167,9 par rapport à 247,5 au Royaume-Uni.

(66) Point 42 du rapport spécial n° 4/2001 sur l'audit relatif au FEOGA, section "Garantie" - mise en oeuvre du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), accompagné des réponses de la Commission (JO C 214 du 31.7.2001).

(67) Les pays ne disposant pas de base de données informatisée pleinement opérationnelle étaient les suivants: le Portugal, le Royaume-Uni à l'exception de l'Irlande du Nord, l'Italie, la Grèce, l'Irlande, la France, l'Espagne et l'Allemagne.

(68) Ce chiffre ne comprend pas les inspections concernant l'hygiène des viandes, les échanges commerciaux ou l'identification des animaux.

(69) En particulier Belgique, Danemark, Allemagne, Espagne, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Portugal et Royaume-Uni.

(70) À l'exception des sanctions imposées en cas de non-respect des exigences applicables en matière d'identification et d'enregistrement des animaux dans le cadre des régimes de primes relevant du SIGC.

(71) Dans le cas de l'Irlande, la DG SANCO et les autorités concernées ont participé à des entretiens bilatéraux pour convaincre l'État membre de prendre des mesures correctrices (Document de l'OAV D 334 du 8 novembre 2000).

(72) Des procédures d'infraction ont également été engagées à l'encontre de l'Allemagne, mais cette dernière ayant pris des mesures correctrices, l'affaire est finalement restée sans suite.

(73) La Cour note qu'une recommandation similaire figurait dans le livre blanc sur la sécurité alimentaire, COM(1999) 719 final du 12 janvier 2000, point 94.

ANNEXE 1

AVIS DU COMITÉ SCIENTIFIQUE DIRECTEUR SUR LE RISQUE GÉOGRAPHIQUE D'ESB (GEOGRAPHICAL RISK OF BSE, GBR)(1)

1. Le risque géographique d'ESB correspond à un indicateur qualitatif de la probabilité de la présence d'un bovin, ou plus, atteint d'ESB, au stade préclinique ou clinique, à un moment donné, dans un pays donné.

2. Le risque géographique d'ESB n'est pas un indicateur du risque pour la santé humaine - ce dernier dépend des mesures prises en matière de gestion des risques pour éviter qu'un élément infecté ne pénètre dans la chaîne alimentaire humaine.

3. En application de la méthodologie définie en 1998, le risque géographique d'ESB est fondé sur les huit facteurs suivants: la structure et la dynamique de la population bovine, la surveillance de l'ESB, l'abattage dû à l'ESB, les importations de bovins et de FVO, l'alimentation, les interdictions relatives aux FVO, les interdictions concernant les MRS, et l'équarrissage.

4. Le risque géographique d'ESB a été établi pour tous les États membres, à l'exception de la Grèce, ainsi que pour 32 autres pays depuis juillet 2000, et est en cours d'établissement (mai 2001) pour 13 pays supplémentaires.

>TABLE>

5. Selon le CSD, tous les États membres de l'Union européenne courent un certain risque de recenser des cas d'ESB dans leur cheptel national(2):

a) dans sept États membres (à savoir la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la France, l'Irlande, le Luxembourg et les Pays-Bas), l'avis du CSD est que, dans l'état actuel des choses, une augmentation temporaire de l'incidence n'est pas à exclure;

b) pour l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie, qui, au moment de la publication de cet avis, n'avaient pas signalé de cas d'ESB dans leur cheptel national, le risque géographique d'ESB établi par le CSD indique que l'ESB est susceptible d'affecter la population bovine domestique, mais à des niveaux inférieurs aux limites de surveillance passive.

6. Dans son avis, le CSD a en outre évalué l'évolution probable du risque géographique d'ESB dans un proche avenir(3) - un recul était escompté dans la quasi-totalité des États membres, à condition que les décisions proposées en matière d'équarrissage (décision 99/534/CE dont l'entrée en vigueur était prévue le 1er juillet 2000) et de MRS (conformément à la décision 2000/418/CE dont l'entrée en vigueur était prévue le 1er octobre 2000) soient dûment mises en oeuvre. Dans le cas de quatre États membres (la Belgique, l'Allemagne, l'Italie et le Luxembourg), cependant, une hausse du risque géographique d'ESB était escomptée malgré la mise en place de ces mesures.

(1) Avis final du CSD sur le risque géographique d'ESB, adopté le 6 juillet 2000.

(2) Avis sur le risque géographique d'ESB, annexe 2, partie 3 - Pays dont le niveau de risque actuel est III, et tableau 3.

(3) Avis sur le risque géographique d'ESB, point 3.1 et tableau 6 "Vue d'ensemble des résultats de l'évaluation du risque géographique d'ESB pour 23 pays".

ANNEXE 2

Contrôle de l'ESB dans les États membres - Synthèse des problèmes relevés par l'Office alimentaire et vétérinaire de 1998 à 2000

>TABLE>

Source:

examen, par la Cour des comptes, des rapports d'inspection de l'OAV 1998-2000

ANNEXE 3

RETARDS ENREGISTRÉS DANS L'ADOPTION DES DISPOSITIONS COMMUNAUTAIRES CONCERNANT LES MATÉRIELS À RISQUES SPÉCIFIÉS (MRS)

Certains tissus bovins (connus sous le nom de "matériels à risques spécifiés, MRS") sont davantage susceptibles que d'autres d'être porteurs de l'agent infectieux et de transmettre l'ESB. En les retirant de la chaîne alimentaire humaine et animale, il est possible de réduire le risque de transmission. Le tableau suivant montre les principaux événements qui ont finalement conduit à l'adoption d'une interdiction de l'utilisation des MRS dans l'Union européenne.

>TABLE>

RÉPONSES DE LA COMMISSION

PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR

1. La Commission a toujours reconnu que la lutte contre l'ESB était une priorité. Elle réalise un effort particulier, depuis le rapport de la commission d'enquête du Parlement européen en 1997, pour veiller à ce que ses mesures s'insèrent dans un cadre stratégique cohérent. Plus particulièrement, la Commission a pris des initiatives très diverses (création de la direction générale "Santé et protection des consommateurs" (SANCO), publication du livre blanc sur la sécurité alimentaire, proposition de création d'une autorité alimentaire, etc.). Celles-ci doivent à leur tour être considérées à la lumière des pouvoirs accrus qui lui ont été conférés par le traité d'Amsterdam relativement aux mesures vétérinaires et sanitaires, avec notamment l'extension de la procédure de codécision aux propositions faites dans ce domaine.

Les commentaires spécifiques de la Cour doivent également être envisagés dans le contexte du vaste cadre législatif communautaire mis en place pour lutter contre l'ESB avant le 1er janvier 2001:

I. une interdiction, à partir de juillet 1994, d'utiliser les farines de viandes et d'os (FVO) provenant de mammifères dans l'alimentation des bovins, ovins et caprins;

II. un renforcement des normes à respecter pour le traitement des déchets animaux (température minimale de 133 oC sous une pression de 3 bars pendant 20 minutes), à partir du 1er avril 1997;

III. l'adoption de mesures de surveillance actives pour la détection, le contrôle et l'éradication de l'ESB, à partir du 1er mai 1998;

IV. l'obligation de retirer des chaînes de l'alimentation humaine et animale, à partir du 1er octobre 2000, les matériels à risques spécifiés (MRS) provenant de bovins, d'ovins et de caprins.

Ces mesures ont été définies et révisées en fonction de la progression des connaissances scientifiques et de l'évolution de la maladie dans l'Union européenne. Leur mise en oeuvre par les États membres est étroitement surveillée par l'Office alimentaire et vétérinaire (OAV). De l'avis général, l'application rigoureuse de ces mesures fournirait un haut niveau de protection contre l'ESB. Cependant, à la suite de la dernière crise de l'ESB, ce cadre législatif a été mis à jour et revu. Il s'agissait de remédier aux lacunes constatées dans la mise en oeuvre des mesures par les États membres et de prendre en compte les nouvelles connaissances scientifiques. Plus particulièrement, les dispositions suivantes ont été adoptées depuis le 1er janvier 2001:

I. la suspension de l'utilisation de certaines protéines animales, en particulier les farines de viandes et d'os provenant de mammifères, dans l'alimentation des animaux d'élevage;

II. l'introduction de tests de dépistage de l'ESB pour tous les bovins de plus de 30 mois destinés à la consommation humaine, des dérogations étant prévues pour les États membres où le risque d'ESB est moins important;

III. l'introduction de tests de dépistage de l'ESB pour tous les bovins de plus de 30 mois abattus d'urgence ou manifestant des symptômes de toute maladie lors de l'abattage (cet âge limite à été ramené à 24 mois à partir du 1er juillet 2001);

IV. l'extension de la liste de MRS à retirer et à détruire, afin d'y incorporer l'intégralité des intestins de bovins et la colonne vertébrale;

V. l'interdiction d'utiliser des viandes séparées mécaniquement provenant d'os de ruminants;

VI. l'interdiction de certaines techniques d'abattage ("énuquage");

VII. l'extension des mesures susmentionnées aux importations provenant de pays tiers.

Ces mesures sont régulièrement revues, en fonction notamment des nouvelles connaissances scientifiques. Cependant, deux textes législatifs importants, tous deux régis par la procédure de codécision du Conseil et du Parlement, sont nécessaires pour compléter ce cadre législatif. Le premier est le règlement (CE) n° 999/2001 concernant les encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST), qui rassemble un vaste éventail de mesures existantes en matière de surveillance, dépistage, classement des pays au regard du risque d'ESB, matériels à risques spécifiés (MRS), etc. Il est entré en vigueur le 1er juillet 2001, mais ne fera sentir tous ses effets qu'après l'adoption de décisions concernant le classement des pays au regard du risque d'ESB. Le second est une proposition de règlement sur les sous-produits animaux, qui fournit un cadre pour la collecte et le traitement sans danger de ces produits.

Une série d'initiatives ont été prises pour garantir une mise en oeuvre cohérente de ce cadre. La question de l'ESB est aujourd'hui formellement examinée lors de toutes les réunions du Conseil "Agriculture", durant lesquelles les États membres sont mis au courant des évolutions en la matière et font part de leurs préoccupations et priorités. Le Parlement européen est lui aussi tenu étroitement informé par les interventions régulières du commissaire Byrne devant les commissions compétentes et lors des débats sur les mesures législatives importantes régies par la procédure de codécision. Enfin, la Commission a pris les mesures nécessaires pour garantir la transparence du processus, notamment la publication des rapports de l'Office alimentaire et vétérinaire et des avis du comité scientifique directeur.

2. La Cour attire l'attention sur le retard affectant l'introduction de certaines mesures, en particulier la proposition de retirer et détruire certains matériels à risques spécifiés (MRS) et la proposition d'interdire l'utilisation de certaines protéines animales dans les aliments destinés aux animaux d'élevage. La Commission aimerait mettre en lumière les circonstances particulières qui entourent ces deux décisions.

MRS

La Commission avait proposé initialement, en décembre 1996, une mesure communautaire visant au retrait et à la destruction des MRS. Celle-ci est toutefois restée bloquée au Conseil pendant plusieurs années. Ce blocage s'explique par le fait que, malgré ses tentatives répétées de recueillir un soutien suffisant en faveur d'une mesure cohérente, la Commission n'a pas réussi à obtenir une majorité qualifiée favorable à sa proposition au sein du comité vétérinaire permanent; le Conseil l'a ensuite rejetée à la majorité simple. La situation a changé en juin 2000: comme il n'existait plus de majorité simple opposée à la proposition, la Commission l'a adoptée de sa propre autorité, mais sans le soutien du Conseil. Elle est entrée en vigueur le 1er octobre 2000. Ce retard est bien sûr très regrettable, mais il reflète la réalité du processus décisionnel (de l'époque) dans la Communauté.

La Cour s'interroge sur l'opportunité de conférer des pouvoirs temporaires à la Commission dans les situations d'urgence. Il s'agit naturellement d'une question très délicate, car les États membres hésitent à céder de tels pouvoirs sur des matières très sensibles sans la garantie du feu vert d'un comité de réglementation. Cette situation s'améliorera avec l'entrée en vigueur des nouvelles procédures de comitologie définies dans la décision 1999/468/CE du Conseil relative aux compétences d'exécution conférées à la Commission. En effet, cette décision retire au Conseil la possibilité de rejeter une proposition de la Commission à la majorité simple. Elle prévoit que, lorsqu'une proposition n'est pas conforme à l'avis du comité, ou en l'absence d'avis, le Conseil ne peut s'y opposer qu'à la majorité qualifiée. Plusieurs textes législatifs sectoriels, tels que le règlement (CE) n° 999/2001 sur les EST, étendent également les pouvoirs de la Commission concernant les décisions d'urgence. D'une façon plus générale, la question doit être étudiée lors de toute révision future des responsabilités respectives de la Communauté et des États membres. En attendant, les responsables politiques commencent à prendre conscience qu'on ne peut pas faire l'économie de certains contrôles en matière de protection de la santé publique.

Farines de viandes et d'os (FVO)

Il est généralement admis que les farines de viandes et d'os contaminées constituent le principal vecteur de transmission de l'ESB. Une interdiction d'utiliser les FVO provenant de mammifères dans l'alimentation des ruminants (bovins, ovins et caprins) est en vigueur depuis 1994 pour faire face à cette menace. Si cette interdiction est strictement appliquée, la menace disparaît, comme le confirment les connaissances scientifiques en la matière. Toutefois, il apparaît clairement à présent que l'interdiction n'a pas été mise en oeuvre de façon totalement satisfaisante par les États membres.

La Commission a adopté plusieurs mesures visant à améliorer le respect de cette interdiction, notamment un renforcement des normes à respecter pour le traitement des farines de viandes et d'os et l'ouverture de procédures d'infraction. En outre, l'efficacité des contrôles étant de plus en plus mise en question, comme l'a prouvé l'apparition de cas d'ESB chez des animaux nés après l'entrée en vigueur de l'interdiction, la Commission a pris des mesures renforcées. La Commission a ainsi demandé des garanties au plus haut niveau concernant l'application rigoureuse des mesures de contrôle en vigueur pour les farines de viande et d'os. Insatisfaite des réponses obtenues, elle a proposé d'interdire totalement l'utilisation d'une large gamme de protéines animales dans l'alimentation de tous les animaux d'élevage. Le Conseil n'a pas soutenu cette proposition et a préféré adopter une interdiction de moindre portée lors de la réunion du Conseil "Agriculture" du 4 décembre 2000.

Aucune mesure nationale prévoyant une interdiction aussi complète de l'utilisation de farines de viande et d'os n'était en vigueur dans les États membres avant cette décision. Le Royaume-Uni et le Portugal interdisaient l'utilisation de FVO provenant de mammifères dans l'alimentation des animaux d'élevage, mais cette situation était la conséquence du nombre élevé de cas enregistrés dans ces pays. Il est à noter qu'aucun autre État membre ne connaissait des pressions en faveur d'une interdiction semblable ou plus complète. En outre, aucun avis du comité scientifique directeur n'estimait nécessaire une interdiction totale. Le rapport sur la conférence scientifique internationale sur les FVO, en 1997, préconisait une plus ample réflexion sur la politique à adopter dans ce domaine plutôt qu'une interdiction. À la suite de ce rapport, la Commission s'est livrée à un examen scientifique plus approfondi des questions concernées, avant de définir l'action législative appropriée.

RECOMMANDATIONS DE L'AUTORITÉ DE DÉCHARGE

3. Le rapport de la Cour souligne à plusieurs reprises que le nombre de cas d'ESB enregistrés dans les États membres est probablement inférieur à la réalité et que le statut de pays indemnes d'ESB de certains États membres est sujet à caution. Il convient de signaler que la Commission a toujours agi, dans ses décisions politiques, en partant du principe que ces deux hypothèses étaient exactes. Son attitude envers les FVO en est un bon exemple: elle a tenu à ce que soit prise une mesure communautaire harmonisée prévoyant leur retrait et leur destruction dans tous les États membres touchés par l'ESB. Pour déterminer avec exactitude l'incidence réelle de l'ESB et sa répartition géographique, la Commission a proposé des mesures de surveillance renforcées, telles que l'utilisation de tests rapides. Elle a également demandé au comité scientifique directeur une évaluation géographique du risque d'ESB et a fourni de nombreuses informations générales à ce sujet. Les avis du comité scientifique directeur, que la Commission a approuvés sans réserves, ont conclu que l'ESB était probablement présente dans un certain nombre d'États membres qui se considéraient comme indemnes de la maladie. Plusieurs d'entre eux ont malheureusement réfuté cette affirmation jusqu'à ce qu'ils aient été confrontés à la confirmation de la présence d'ESB sur leur territoire.

La confirmation d'une incidence plus élevée de l'ESB enregistrée lors du recours à un dépistage systématique n'est pas une surprise. En l'absence de tests rapides fiables, qui n'ont été disponibles que fin 1999, il est inévitable qu'un certain nombre de cas d'ESB, dans des phases très avancées d'infectiosité, ait échappé à la détection. L'incidence de l'ESB doit également être relativisée. Malgré les mesures de surveillance accrues mises en place, notamment des tests de dépistage chez tous les bovins âgés de plus de 30 mois, le nombre de cas s'est avéré sensiblement inférieur à celui observé au Royaume-Uni. Au plus fort de l'épidémie dans ce pays, en 1992, l'incidence annuelle était de l'ordre de 37000 cas sur un cheptel de moins de 11 millions d'animaux, alors qu'on s'attendait à moins de 1000 cas dans le reste de l'Union européenne en 2000 sur un cheptel de plus de 70 millions d'animaux.

Selon la Commission, la baisse de confiance des consommateurs lors de la dernière crise est attribuable à une combinaison de facteurs, dont les plus importants sont la découverte pour la première fois de cas d'ESB dans plusieurs États membres et une incidence de la maladie plus élevée que prévu dans un certain nombres d'autres. Ces découvertes allaient à l'encontre des attentes du public dans les pays concernés, où les consommateurs avaient été amenés à croire que l'ESB n'était pas un problème national. Ils ont réagi négativement à ces découvertes. Cependant, lorsqu'ils ont constaté que les mesures nécessaires étaient prises pour les protéger des dangers de l'ESB, ils ont progressivement repris confiance.

4. Une abondante législation est en vigueur depuis plusieurs années pour lutter contre l'ESB. Les connaissances scientifiques corroborent l'idée que cette législation, si elle est strictement appliquée, est suffisante pour se protéger contre les risques de transmission de l'ESB. La Commission a rappelé à plusieurs reprises aux États membres leurs obligations à ce propos et a accordé une priorité élevée aux visites d'inspection destinées à vérifier la mise en oeuvre des mesures de contrôle dans les États membres. Ces inspections ont confirmé que le niveau de cette mise en oeuvre laissait souvent fortement à désirer. Les rapports de ces inspections sont publiés sur l'Internet et sont examinés avec les États membres pour les encourager à mieux respecter la réglementation relative à l'ESB. Par ailleurs, la Commission a engagé des procédures d'infraction contre la plupart des États membres au cours de la période 1997-1999.

La Cour considère la longueur du délai de traitement de ces procédures comme un obstacle à la capacité de la Commission de veiller à une meilleure mise en oeuvre des mesures de contrôle. La Commission reconnaît l'existence de ce problème, mais les alternatives sont peu nombreuses. Les États membres tiennent à une procédure approfondie et longue afin que leur point de vue puisse être pleinement pris en compte dans toute procédure d'infraction éventuelle, et la charge de la preuve pesant sur la Commission est très élevée. En outre, les ressources dont dispose la Commission pour réaliser ces inspections sont limitées, comme le reconnaît la Cour. Enfin, le champ d'application de l'écoconditionnalité, permettant d'infliger des sanctions dans d'autres domaines en raison du contrôle insuffisant des mesures vétérinaires, n'est pas clairement défini. La Commission réfléchit activement au moyen d'améliorer le respect de la règlementation, et le rapport de la Cour arrive à point nommé à cet égard.

ÉTENDUE DU RAPPORT DE SUIVI

5. Les réflexions de la Cour sur la réorientation des subventions et l'encouragement à l'extensification constituent la majeure partie de la décision proposée par la Commission et adoptée par le Conseil "Agriculture" du 20 juin 2001. Les décisions adoptées (couvrant les années 2001 à 2003) prévoient pour les deux régimes de primes une réduction progressive de la charge de bétail visant à faire passer celle-ci de 2 UGB/ha à 1,8 UGB/ha, pour la prime spéciale à la viande bovine une baisse substantielle des plafonds nationaux, et pour la prime à la vache allaitante l'introduction d'un nombre minimal obligatoire de génisses à détenir dans le cadre de ce programme et la suspension de la possibilité de redistribuer les droits à la prime conservés dans la réserve nationale.

CAUSES ET EFFETS DE L'ESB

6. La Commission estime que ce rapport fournit dans l'ensemble une analyse assez objective des mesures relatives à l'ESB adoptées et mises en oeuvre depuis 1998. Les services de la Commission souscrivent d'une façon générale aux conclusions et aux recommandations figurant dans le rapport, notamment lorsqu'il affirme que "la stratégie de la Commission est fondamentalement bonne, mais que sa mise en oeuvre par les États membres est problématique" (point 47).

STRATÉGIE DE LA COMMISSION RELATIVE À L'ESB

14. Comme la Cour le fait très justement remarquer, la découverte de cas d'ESB dans plusieurs États membres a entraîné une baisse sans précédent de la consommation dans la Communauté. De nombreux pays importateurs ont interdit les importations de bovins vivants et de produits bovins en provenance de l'Union européenne. La situation a considérablement empiré en février 2001, lorsque le secteur a été frappé par la fièvre aphteuse.

L'objectif premier du régime d'achat en vue de la destruction était de contribuer immédiatement à restaurer la confiance des consommateurs dans la viande bovine en imposant le dépistage obligatoire de l'ESB sur les bovins abattus durant la période transitoire précédant l'entrée en vigueur de la décision 2000/764/CE, et de faire baisser autant que possible la pression qui pesait sur le marché en raison du déséquilibre très important entre le nombre de bovins détenus dans les exploitations agricoles et la demande de viande.

Cette politique, alliée à l'achat actif à l'intervention de viande bovine, a produit des résultats tellement positifs que, à la fin du mois de mai 2001, la perte du marché pouvait déjà être estimée à quelque 10 %.

16. Il est correct d'affirmer que le coût financier de ce régime est inférieur à l'achat à l'intervention de viande bovine. Toutefois, il importe également de souligner que cette intervention est limitée à la viande bovine provenant d'animaux mâles et que, dès lors, aucune approche optionnelle n'est possible pour la viande de bovins femelles.

Le nombre d'animaux mâles et femelles auquel le régime d'achat en vue de la destruction a effectivement été appliqué s'élevait, en juin 2001, à 769632 (situation au 30 juin 2001). Il convient de rappeler que les primes sont destinées à dédommager partiellement les agriculteurs pour les baisses de prix décidées dans le cadre des mécanismes de soutien du marché. Elles n'ont pas pour but d'encourager l'augmentation de la production.

En outre, les réflexions de la Cour sur la réorientation des subventions et l'encouragement à l'extensification constituent la majeure partie de la décision proposée par la Commission et adoptée par le Conseil "Agriculture" du 20 juin 2001. Les décisions adoptées (couvrant les années 2001 à 2003) prévoient pour les deux régimes de primes une réduction progressive de la charge de bétail visant à faire passer celle-ci de 2 UGB/ha à 1,8 UGB/ha, pour la prime spéciale à la viande bovine une baisse substantielle des plafonds nationaux, et pour la prime à la vache allaitante l'introduction d'un nombre minimal obligatoire de génisses à détenir dans le cadre de ce programme et la suspension de la possibilité de redistribuer les droits à la prime conservés dans la réserve nationale.

28. Toutes les installations d'équarrissage de l'Union européenne sont à présent équipées pour fonctionner conformément aux normes de traitement appropriées (température minimale de 133 oC sous une pression de 3 bars pendant 20 minutes).

29. Le comité scientifique directeur n'a pas estimé que l'utilisation de protéines animales dans l'alimentation des animaux présentait un danger global en ce qui concerne l'ESB: pour autant que certaines conditions soient respectées, il n'a pas déconseillé l'utilisation de protéines animales dans l'alimentation des non-ruminants. De même, la présence de certaines protéines animales, telles que les farines de poisson ou les protéines de lait, dans les aliments pour animaux n'est pas considérée comme présentant un risque d'ESB pour les différentes espèces, y compris les ruminants. L'interdiction totale actuelle d'utiliser des protéines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage a été adoptée comme mesure de contrôle en l'absence d'un test capable de faire la distinction entre les protéines des différentes espèces, et dans l'attente de l'adoption et de l'entrée en vigueur du projet de règlement sur les sous-produits animaux. Après la conférence scientifique internationale sur les FVO, la Commission a décidé de solliciter un avis scientifique sur ces farines. Cet avis a été émis en juin 1999 et réédité en juillet 1999. Les recommandations figurant dans cet avis ont été incluses dans la proposition de règlement sur les sous-produits animaux et dans la décision 2001/25/CE de la Commission.

36. Il convient de noter que le remplacement de la directive de 1992 concernant l'identification et l'enregistrement des animaux par un nouveau règlement du Conseil ne concerne que les dispositions relatives aux bovins. La Commission envisage, par ailleurs, une proposition de règlement visant à renforcer les dispositions en vigueur concernant l'identification et l'enregistrement des ovins.

45. La législation du Conseil ne permet pas l'"écoconditionnalité", contrairement à la législation sur les hormones, par exemple.

RECOMMANDATIONS

55. a) La Commission estime que ces propositions méritent réflexion (voir synthèse globale). La question de l'opportunité de conférer des pouvoirs temporaires à la Commission dans les situations d'urgence est un sujet délicat, car les États membres hésitent à céder de tels pouvoirs sur des matières très sensibles sans la garantie du feu vert d'un comité de réglementation. La situation s'améliorera grâce aux compétences d'exécution conférées à la Commission et aux textes législatifs sectoriels qui étendent eux aussi les pouvoirs de la Commission concernant les décisions d'urgence. En attendant, les responsables politiques commencent à prendre conscience qu'on ne peut pas faire l'économie de certains contrôles en matière de protection de la santé publique. La Commission réfléchit activement au moyen d'améliorer la mise en oeuvre des mesures de protection, et le rapport de la Cour arrive à point nommé à cet égard.

b) La possibilité mentionnée par la Cour de retirer le soutien financier risque de susciter des objections de la part des États membres. Une telle action ne devrait être utilisée qu'en dernier recours dans le cas du non-respect caractérisé de la législation communautaire ou de la non-application des mesures de protection scientifiquement fondées, comme le prévoit le rapport.

d) et e) Les réflexions de la Cour sur la réorientation des subventions et l'encouragement à l'extensification constituent la majeure partie de la décision proposée par la Commission et adoptée par le Conseil "Agriculture" du 20 juin 2001. Les décisions adoptées (couvrant les années 2001 à 2003) prévoient pour les deux régimes de primes une réduction progressive de la charge de bétail visant à faire passer celle-ci de 2 UGB/ha à 1,8 UGB/ha, pour la prime spéciale à la viande bovine une baisse substantielle des plafonds nationaux, et pour la prime à la vache allaitante l'introduction d'un nombre minimal obligatoire de génisses à détenir dans le cadre de ce programme et la suspension de la possibilité de redistribuer les droits à la prime conservés dans la réserve nationale.