FR Journal officiel de l’Union européenne C 81/1

RAPPORT SPÉCIAL N o 1/2008

relatif aux processus d’instruction et d’évaluation des grands projets d’investissement des périodes de programmation 1994-1999 et 2000-2006, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2008/C 81/01)

TABLE DES MATIÈRES

GLOSSAIRE

I-VII SYNTHÈSE

1-8 INTRODUCTION

1-7 Définitions et cadre d’approbation

8 Importance financière

9-13 ÉTENDUE DE L’AUDIT ET PORTÉE DU RAPPORT

14-34 LE FINANCEMENT COMMUNAUTAIRE DES GRANDS PROJETS FAIT-IL L’OBJET D’UNE PRÉPARATION ADÉQUATE PAR LA COMMISSION?

14-16 Cadre de l’instruction et critères d’audit

17-20 L’examen des projets: une amélioration de l’encadrement méthodologique mais des procédures à renforcer

21-25 L’analyse coûts/avantages: des applications de qualité inégale

26-34 La détermination du concours financier communautaire: des critères diversement interprétés et mis en œuvre

35-55 L’ÉVALUATION EX POST DES GRANDS PROJETS FOURNIT-ELLE DES RÉSULTATS UTILES POUR LES BESOINS DE LA PRISE DE DÉCISION ULTÉRIEURE?

35-39 Cadre de l’évaluation et critères d’audit

40-41 Quelques vastes évaluations et très peu d’évaluations individuelles de grands projets

42-49 Des facteurs ont entravé les évaluations ex post des grands projets

43-46 … Des demandes de concours lacunaires

47-49 … Un suivi insuffisant

50-55 Pour la période 2000-2006, des évaluations qui risquent d’être compromises

56-58 LA NOUVELLE RÉGLEMENTATION DE LA PÉRIODE 2007-2013

59-65 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

59-62 Conclusions

63-65 Recommandations

Annexe I Échantillons I et II par État membre concerné — Liste des projets contrôlés

Annexe II Grands projets 2000-2006 contrôlés — Taux d’actualisation et perspectives temporelles

Réponses de la Commission

GLOSSAIRE Analyse coûts/bénéfices (ou bien analyse coûts/avantages) Technique visant à comparer tous les coûts et tous les bénéfices d’une intervention en vue de déterminer si les bénéfices l’emportent sur les coûts et, si oui, dans quelle proportion. Analyse de sensibilité Étude de la stabilité d’un résultat attendu d’un projet face à une modification de ses variables de base. Analyse de risque Étude visant à déterminer la probabilité que la valeur des variables de base d’un projet, calculée en première analyse, se vérifie effectivement. Effet d’aubaine Effet observé qui serait apparu même si une intervention publique n'avait pas eu lieu. Efficacité Mesure le rapport entre les résultats obtenus et les objectifs escomptés. Efficience Mesure le rapport entre les ressources employées et les résultats obtenus. FEDER (Fonds européen de développement régional) Instrument financier qui a pour but de promouvoir la cohésion économique et sociale dans les pays de l’Union par la correction des principaux déséquilibres régionaux et par la reconversion des régions en retard de développement. Les interventions du FEDER sont essentiellement réalisées au travers de programmes opérationnels contenant un grand nombre de projets. Fonds de cohésion Instrument ayant pour but de promouvoir la cohésion économique et sociale au travers du financement de vastes projets dans les domaines de l’environnement et du transport dans les États membres dont le PNB est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire. Initialement, le Fonds de cohésion est intervenu en Espagne, en Grèce, en Irlande et au Portugal. À compter du 1er janvier 2004, l’Irlande n'a plus été éligible au Fonds. Les nouveaux États membres ont bénéficié du soutien du Fonds de cohésion à dater de leur entrée dans la Communauté. Fonds structurels Fonds communautaires qui financent les actions ayant pour but de réduire les écarts de développement entre les régions de l’Union. Le FEDER est le principal outil de financement de ces actions. Impact Conséquences sur le plan socio-économique pouvant être imputées à une intervention. Période de programmation Cadre pluriannuel dans lequel les dépenses au titre des Fonds structurels sont planifiées et effectuées. Programmes opérationnels Documents approuvés par la Commission comportant un ensemble cohérent d’axes prioritaires composés de mesures pluriannuelles, pour la réalisation desquelles il peut être fait appel à un ou plusieurs Fonds structurels et, subsidiairement, à d’autres instruments financiers ainsi qu'à la BEI. TIR (taux interne de rentabilité) Taux à partir duquel un investissement commence à être rentable. — TIR financier: taux de rentabilité calculé exclusivement sur la base des montants financiers qui concernent directement le projet. — TIR économique: taux de rentabilité calculé en tenant compte aussi des externalités économiques. VAN (valeur actuelle nette) Valeur obtenue en ramenant à l’époque actuelle la valeur des soldes de trésorerie qui seront générés par un projet pendant sa durée de vie. Cette méthode permet de comparer différents projets.

SYNTHÈSE

I. Le concept de «grands projets» d’infrastructures et d’investissements productifs est déterminé par la réglementation essentiellement en fonction des volumes financiers impliqués. Compte tenu de l’importance économique et de l’impact potentiel de ces projets, des procédures d’instruction spéciales sont prévues en vue de leur approbation. Pour les mêmes raisons, des informations appropriées doivent être collectées pour apprécier les effets réellement produits par rapport à ceux qui étaient envisagés (voir points 1-8).

II. L’audit de la Cour s’est intéressé aux grands projets du FEDER et, par analogie, à ceux du Fonds de cohésion des périodes de programmation 1994-1999 et 2000-2006. Le rapport est structuré autour de deux axes principaux concernant respectivement le processus de préparation visant à l’approbation des grands projets par la Commission et le processus d’évaluation faisant suite à leur mise en œuvre (voir points 9-13).

III. Plusieurs faiblesses d’instruction ont été constatées par la Cour dans les deux périodes considérées, notamment en termes de procédures pour l’examen des projets et pour la détermination du taux de cofinancement communautaire. L’analyse coûts/avantages présentée par les porteurs de projets à l’appui des demandes de concours a été de qualité fort variable, de même que son application de la part de la Commission. Ces constats amènent à s’interroger sur la réelle valeur ajoutée du système spécifique d’approbation prévu pour les grands projets (voir points 14-34).

IV. La Cour recommande que la Commission applique effectivement des procédures d’instruction plus performantes fondées sur les outils qu'elle a elle-même élaborés, qu'elle veille à ce que l’analyse coûts/avantages soit appliquée de manière rigoureuse, notamment en ce qui concerne les informations fournies, et qu'elle poursuive ses efforts pour prendre en compte les éléments permettant de moduler le taux de participation communautaire (voir point 63).

V. Pour ce qui est de l’évaluation ex post des grands projets de la période 1994-1999, la seule qui ait pu être menée par la Commission à l’époque de l’audit, elle s’est avérée fortement entravée par l’indisponibilité d’informations pertinentes et rigoureuses, tant sur le plan des effets prévisionnels que sur le plan du suivi. Dans ces conditions, les évaluations n’ont pas fourni des informations utiles pour les besoins de la prise de décision de la période suivante, excepté dans un cas concernant des projets cofinancés par le Fonds de cohésion. L’évaluation des grands projets FEDER de la période 2000-2006, encore à réaliser, pourra s’appuyer sur des dispositions réglementaires plus contraignantes, notamment en matière de suivi. Leur application est toutefois seulement amorcée dans la pratique (voir points 35-55).

VI. La réglementation des Fonds structurels de la période 2007-2013 ne requiert pas que les grands projets fassent l’objet d’une évaluation ex post individuelle par la Commission. La Cour recommande cependant que les grands projets soient évalués individuellement au terme de leur réalisation, par rapport à leurs propres objectifs, par les autorités gestionnaires nationales et les bénéficiaires pour qui les informations découlant de cet exercice sont utiles. À cette fin, la Commission doit veiller à ce que les demandes d’aide présentent les informations nécessaires en matière d’indicateurs et de situation de départ et que ces informations fassent l’objet d’un suivi rigoureux. En ce qui concerne les informations issues de cette évaluation qui doivent lui être communiquées, il faut que la Commission analyse ses propres besoins pour pouvoir disposer de données pertinentes et fiables sur les effets produits par les grands projets (voir point 64).

VII. À plus long terme, la Cour invite la Commission, le Parlement européen et le Conseil à réfléchir au rôle du régime spécial des grands projets (voir point 65).

INTRODUCTION

Définitions et cadre d’approbation

1. La notion de «grands projets» est essentiellement définie dans la réglementation communautaire du FEDER (1) en fonction de l’importance financière des projets.

2. Pour la période de programmation 1994-1999, les «grands projets» sont ceux «dont le coût total pris en considération pour déterminer l’importance du concours communautaire excède, en règle générale, 25 millions d’écus pour les investissements en infrastructures et 15 millions d’écus pour les investissements productifs» (2).

3. Pour la période de programmation 2000-2006, la définition de «grands projets» couvre les projets «dont le coût total pris en considération pour déterminer le concours communautaire excède 50 millions d'euros» (3). En outre, ces projets doivent comprendre un ensemble de travaux économiquement indivisibles remplissant une fonction technique précise et visant des objectifs clairement identifiés. Comme pour la période précédente, il peut s’agir aussi bien d’investissements en infrastructures que d’investissements productifs (4).

4. Dans la réglementation du Fonds de cohésion, au contraire, on ne trouve de définition de «grands projets» pour aucune des deux périodes considérées (5). Toutefois, puisque, dans les pays de la cohésion, des projets similaires, en matière d’infrastructures de transport et d’environnement, peuvent être financés soit par le Fonds de cohésion soit par le FEDER, l’audit a également considéré, par analogie, certains projets du Fonds de cohésion, sélectionnés sur la base des coûts totaux, à partir des mêmes critères que ceux qui sont d’application pour les grands projets du FEDER.

5. En ce qui concerne le cadre d’approbation, les grands projets du FEDER 1994-1999 pouvaient être soumis individuellement ou bien dans le cadre d’un programme opérationnel. La Commission était en tout cas informée des grands projets, des renseignements complémentaires devant être fournis (6), mais aucune décision d’approbation formelle n’était prévue.

6. Les grands projets du FEDER 2000-2006 sont toujours financés à l’intérieur d’une intervention plus vaste (7). La réglementation prévoit cependant que la Commission les approuve individuellement, contrairement aux autres projets qui ne sont approuvés qu’au niveau des autorités des États membres (8).

7. Dans le cadre du Fonds de cohésion, pour les deux périodes considérées, seuls des projets individuels pouvaient être financés, chacun faisant l’objet d’une décision spécifique.

Tableau 1

Définition des «grands projets»

FONDS Période 1994-1999 Période 2000-2006 «Grands projets» du FEDER (projets d’infrastructures et d’investissements productifs) Coût total supérieur à: — 25 millions d’écus pour les infrastructures — 15 millions d’écus pour les investissements productifs Coût total supérieur à: 50 millions d’euros pour tous types de projets En plus: indivisibilité des travaux des points de vue économique et technique et objectifs clairement identifiés Projet individuel ou projet inclus dans une intervention plus vaste Projet toujours inclus dans une intervention plus vaste «Grands projets» du Fonds de cohésion (projets d’infrastructures de transport et d’environnement) Pas de définition réglementaire Pour les finalités de l’audit, coût total supérieur à 25 millions d’écus Pas de définition réglementaire Pour les finalités de l’audit, coût total supérieur à 50 millons d’euros Projet individuel Projet individuel

Importance financière

8. Le tableau 2 montre, pour les deux périodes de programmation, l’importance du coût total des grands projets ayant bénéficié d’une aide du FEDER ou du Fonds de cohésion:

Tableau 2

Le coût total des «grands projets» ayant bénéficié d’une intervention communautaire

Période 1994-1999 Période 2000-2006 Milliards d’écus Nombre de projets Milliards d’euros Nombre de projets GP FEDER 36 676 48 279 GP Fonds de cohésion 12 147 23 154 Total 48 823 71 437

ÉTENDUE DE L’AUDIT ET PORTÉE DU RAPPORT

9. Étant donné l’impact que les projets dépassant certains volumes financiers sont susceptibles d’avoir, à eux seuls, sur le développement régional, les grands projets d’investissement sont soumis à des procédures d’instruction plus complexes que d’ordinaire et font aussi l’objet, du moins à partir de la période 2000-2006, d’une décision d’approbation distincte. Pour les mêmes raisons, une appréciation rétrospective des effets réels produits par les ressources mobilisées est nécessaire afin d’orienter la conception et la sélection des projets de la programmation ultérieure.

10. La Cour a donc voulu répondre aux deux questions suivantes: — Le financement communautaire des grands projets fait-il l’objet d’une préparation adéquate par la Commission? — L’évaluation ex post des grands projets fournit-elle des résultats utiles pour les besoins de la prise de décision future?

11. Les contrôles sur dossier et dans les États membres ont porté sur un échantillon de vingt grands projets clôturés de la période 1994-1999 et sur trente grands projets de la période 2000-2006. En outre, un échantillon complémentaire de trente-six grands projets de la période 2000-2006 a été examiné sur dossier auprès de la Commission (voir annexe I).

12. En ce qui concerne le système d’instruction prévu pour les grands projets, l’audit a porté sur les procédures mises en place par la Commission pour les deux périodes 1994-1999 et 2000-2006. Les améliorations apportées progressivement ont été indiquées. Les recommandations concernant cette partie sont susceptibles d’influencer la mise en œuvre de la période 2007-2013, dans laquelle la notion de «grands projets» subsiste pour l’ensemble des Fonds structurels (9).

13. Pour ce qui est des évaluations ex post, seules des évaluations touchant les projets de la période 1994-1999 ont pu être prises en compte, car, au moment de l’audit de la Cour, la mise en œuvre des projets de la période 2000-2006 n'était pas encore terminée et leur évaluation ex post restait donc à faire (10). Le rapport examine cependant aussi si des améliorations peuvent être espérées pour la période 2000-2006. Les observations formulées à l’issue de l’audit peuvent influencer les évaluations de la période 2000-2006, qui doivent encore être réalisées, mais surtout celles de la période 2007-2013 qui vient de commencer.

LE FINANCEMENT COMMUNAUTAIRE DES GRANDS PROJETS FAIT-IL L’OBJET D’UNE PRÉPARATION ADÉQUATE PAR LA COMMISSION?

Cadre de l’instruction et critères d’audit

14. La présentation des grands projets au cofinancement communautaire relève de la responsabilité des États membres et est réalisée sur la base de leurs propres processus et règles d’instruction, compte tenu des priorités poursuivies dans le cadre des programmes opérationnels du FEDER concernés et du Fonds de cohésion.

15. La Commission n'est pas censée faire d’arbitrage entre les projets des différents États membres, les enveloppes financières destinées à chacun étant déterminées au préalable dans le cadre de la préparation de chaque période de programmation. Elle doit cependant examiner la qualité des projets à financer, c'est-à-dire que les projets retenus sont potentiellement performants en matière de développement régional, et que la participation financière communautaire est nécessaire à leur réalisation et apporte une réelle valeur ajoutée.

16. La Cour a examiné la phase d’instruction de la Commission en estimant que les éléments suivants sont nécessaires pour que cette phase débouche sur l’adoption de projets valables: a) un cadre commun d’examen des demandes de concours visant à assurer que le projet a été correctement préparé et qu’il présente bien les éléments permettant de déterminer s’il mérite de bénéficier d’une aide; b) un processus de décision fondé sur des méthodes éprouvées, comprises et appliquées de manière semblable par les États membres et par la Commission; c) la détermination du concours financier communautaire sur la base de règles permettant de maximiser l’efficience de l’intervention publique.

L’examen des projets: une amélioration de l’encadrement méthodologique mais des procédures à renforcer

17. L’audit de la Cour a montré que les outils d’encadrement mis en place par la Commission se sont affinés avec le temps. Les formulaires des demandes de concours relatifs aux grands projets du FEDER et du Fonds de cohésion pour la période 2000-2006, quoique différents entre eux, sont plus complets et plus appropriés que les formulaires utilisés dans la période précédente. De même, le guide de l’analyse coûts/avantages (11) mis à la disposition des États membres par la Commission a été amélioré à la fois quant à la présentation du cadre théorique et quant à son caractère plus opérationnel (12).

18. Toutefois, l’examen des dossiers de candidature a été de qualité variable: — le processus d’instruction étant mené par différents services gestionnaires (les unités géographiques de la Commission pour les projets en général et l’unité «Évaluation pour l’analyse coûts/avantages»), pendant longtemps il n'a pas existé d’approche commune, notamment sous forme d’une liste de contrôle. Hormis les Vade-mecum et les manuels de procédures s’appliquant aux Fonds structurels et au Fonds de cohésion en général, c’est seulement en 2003 que des appraisal summary tables et des listes de contrôle visant spécifiquement les grands projets ont été établies, — la consultation interservices montre parfois des avis divergents, mettant en cause notamment l’opportunité et le niveau de l’aide, que les unités géographiques chargées de la gestion ne suivent pas toujours sans qu'une explication apparaisse dans le dossier. Il arrive aussi que les demandes de renseignements complémentaires de la part de services autres que les services gestionnaires restent sans suivi (voir encadré 1), — dans les pays de la cohésion, l’affectation des grands projets de transport et d’environnement au FEDER ou au Fonds de cohésion n'est pas régie par une règle claire, en dehors du fait que le Fonds de cohésion doit financer prioritairement les réseaux transeuropéens de transports (TEN-T). Puisque les plafonds prévus pour le financement des projets sont plus élevés pour le Fonds de cohésion, cela a conduit à l’application de taux de participation financière différents pour des projets similaires. De plus, l’affectation des projets au FEDER ou au Fonds de cohésion a des implications réglementaires différentes aussi pour le suivi et l’évaluation ex post des projets (voir encadré 2). Encadré 1Pour des projets productifs, un service de la Commission avait souligné le caractère très rentable des investissements qui ne justifiait pas une aide. Pour un projet d’infrastructure de transport, une réduction du taux d’intervention demandé de 60 % avait été proposée par un autre service, le projet se situant dans la région la plus riche de l’État membre et les autorités appliquant des taux plus bas pour des régions plus pauvres. Une réduction du taux était également demandée pour un autre projet dont le retour sur investissement était très significatif. Pour aucun de ces projets une réduction du taux demandé n'a finalement été appliquée. Dans le cas de la construction d’un métro, à la suite du refus de la DG TREN de considérer le projet comme un projet d’infrastructure de transport, il a été transféré aux projets environnementaux du Fonds de cohésion, malgré la réserve de la DG ENV, qui estimait que seulement 1 à 3 % des avantages liés au projet devaient provenir des améliorations environnementales. Encadré 2En Grèce, l’affectation des projets au FEDER ou au Fonds de cohésion s’opère en fonction du niveau de préparation et de planification des projets ainsi que de la disponibilité des fonds, après une discussion avec la Commission. Cela conduit à la situation peu logique où l’extension d’un grand projet de transport a été financée, pour un projet, par le Fonds de cohésion au taux de 66,3 % et, pour un autre projet, par le FEDER, dans le cadre d’un programme opérationnel, au taux de 50 %.

19. Le processus d’instruction a été marqué par des retards importants. Le délai de deux mois prévu pour l’approbation de la Commission (13), après réception des formulaires de candidature, n'est généralement pas respecté. Pour les projets du FEDER et du Fonds de cohésion contrôlés sur place, le délai moyen est de 187 jours, l’approbation la plus rapide ayant eu lieu après 46 jours et la plus lente après 1 001 jours. Les retards sont dus aux demandes d’informations complémentaires que la Commission est amenée à faire pour une large majorité de grands projets. Ces demandes sont principalement liées à la qualité insuffisante — voire à l’absence — des études d’impact environnemental, obligatoires dans de nombreux cas, ainsi qu'à des aspects particuliers des analyses financières et économiques des projets (14). Les États membres ont par ailleurs des délais de réponse souvent très longs. Les lacunes qui ont longtemps existé en matière d’encadrement peuvent en partie expliquer ces retards (voir point 17).

20. La Commission s’est montrée trop souple lors de l’approbation de certains projets: — des projets qui n'étaient pas assez mûrs ont été approuvés, comme le montre le dépassement de leurs budgets financiers et de leurs calendriers de réalisation. La Commission les a néanmoins approuvés, même lorsqu'elle était consciente de ce problème, — certains projets étaient en revanche virtuellement conclus à l’époque de la présentation. Pour les projets productifs, il arrive que les dates d’envoi du dossier de candidature à la Commission soient proches de la conclusion physique des projets, quoique antérieures à leur clôture comptable. Dans ces conditions, le projet ne pouvait plus être modifié, la seule alternative pour la Commission étant de l’agréer ou de le refuser, — pour les investissements productifs, l’application des principes justifiant l’intervention publique n'a été vérifiée que rarement et la considération des critères visant à compenser les défaillances du marché et à ne pas cofinancer d’effets d’aubaine n'a pas joué de rôle important dans la décision de financement, — certains grands projets ne répondent pas au critère selon lequel un grand projet comprend un ensemble de travaux économiquement indivisibles remplissant une fonction technique précise et visant des objectifs clairement identifiés (voir point 3). Des projets du FEDER adoptés comme grands projets sont en réalité constitués par la juxtaposition de plusieurs projets individuels. La question est substantielle étant donné que l’introduction d’une demande au titre de grand projet permet de bénéficier de facto d’une application retardée de la «règle n + 2» pour la durée d’examen du projet, qui peut être particulièrement longue (15).

L’analyse coûts/avantages: des applications de qualité inégale

21. L’analyse coûts/avantages, exigée par la réglementation pour étayer les demandes de concours, est le principal outil à la disposition de la Commission pour prendre sa décision d’octroyer ou non un financement communautaire. Son utilisation satisfaisante est essentielle pour apprécier la qualité des projets présentés. Elle vise à comparer les ressources mobilisées aux avantages socio-économiques pouvant être retirés à moyen terme de l’action proposée (16). La Commission peut demander de revoir ou de développer l’analyse présentée à l’appui de la demande, ou bien réaliser elle-même une appréciation du projet en sollicitant, si nécessaire, l’avis d’experts indépendants ou l’assistance de la BEI.

22. Malgré la publication par la Commission d’un Guide de l’analyse coûts/avantages des grands projets (voir point 17), on observe une grande disparité dans la qualité des analyses financières et économiques présentées par les promoteurs.

23. L’attitude de la Commission à cet égard n'est pas univoque. Dans certains cas, elle accepte beaucoup de faiblesses, approuvant les projets sans exiger de renseignements complémentaires, alors que, dans d’autres cas, elle bloque l’approbation des projets jusqu'à l’obtention des éléments d’analyse financière indispensables.

24. L’audit de la Cour a permis de déceler les lacunes ou les incohérences suivantes, qui altèrent l’appréciation des projets: — des informations insuffisantes pour apprécier le bien-fondé de l’analyse effectuée: pour certains projets, les analyses financières et économiques se limitent à présenter le montant de l’investissement et des coûts et recettes, sans ventilation de ces données; pour d’autres projets, seuls les résultats des analyses sont présentés, — des éléments manquants: l’analyse économique ou le rapport coûts/avantages font parfois défaut; le contenu des analyses de risque et de sensibilité est souvent incomplet; des taux et des perspectives temporelles sont indéterminés (voir annexe II); les effets directs environnementaux sont simplement décrits ou mentionnés, sans être monétarisés ou en partie seulement; pour certains grands projets d’infrastructures de transport faisant partie de projets plus vastes, une vue sur le projet global n'est pas donnée, ce qui est pourtant nécessaire pour apprécier la partie présentée pour cofinancement (voir encadré 3); pour les grands projets industriels, il est rare que des indicateurs de résultat et d’impact soient quantifiés, excepté l’emploi (création directe et indirecte, maintien de l’emploi), — des pratiques discordantes ou erronées: des taux d’actualisation financier et économique divers, même au sein d’un même État membre, sont appliqués, que ce soit pour les infrastructures publiques ou pour les investissements productifs (voir annexe II); il n'est parfois pas clair si le calcul de rentabilité a été effectué avec ou sans subvention; des amortissements sont pris en compte dans le calcul du taux interne de rentabilité (TIR) et de la valeur actuelle nette (VAN) financière, ce qui va à l’encontre des principes de l’analyse financière généralement admis; enfin, pour une part relativement importante des investissements productifs examinés, les TIR et les VAN financiers et économiques présentés étaient identiques. Encadré 3Dans le cadre de la réalisation d’un tunnel transfrontalier, une demande au titre des grands projets a été présentée par un des deux États membres. Une vue d’ensemble du projet de tunnel aurait été utile pour apprécier le tronçon de l’État membre demandeur. Il en va de même pour des autoroutes transfrontalières. Pour des autoroutes nationales ou des voies ferroviaires, il arrive régulièrement qu'une analyse économique séparée par tronçon, chacun constituant un grand projet, soit réalisée, sans analyse économique d’ensemble. On note que la qualité des analyses est en général plus faible pour les grands projets productifs.

25. Les faiblesses des éléments d’analyse accompagnant les demandes de concours montrent que la Commission n'a pas toujours effectué un examen efficace des analyses coûts/avantages des projets dans la phase d’instruction. Dans ces conditions, le rejet définitif de projets, tant pour les investissements en infrastructures que pour les investissements productifs, est un événement très rare; aussi rares sont les requêtes de redéfinition des projets à la suite de l’examen de la Commission.

La détermination du concours financier communautaire: des critères diversement interprétés et mis en œuvre

26. L’instruction effectuée par la Commission a aussi pour but de «confirmer ou modifier le taux de participation communautaire» (17). Un instrument d’efficience allocative est ainsi introduit, afin que le projet financé reçoive assez de ressources pour être réalisé sans qu'un avantage injustifié soit attribué au bénéficiaire. Cela est encore plus important lorsque les bénéficiaires sont des entreprises privées, car le financement communautaire peut altérer les conditions du marché.

27. Les aides communautaires sont soumises à certains plafonds indiqués par la réglementation. Des plafonds réglementaires plus bas sont prévus pour les investissements en infrastructures générateurs de recettes nettes substantielles et pour les investissements dans des entreprises (18). Par ailleurs, les règles communautaires et les plafonds en matière d’aides d’État doivent être respectés.

28. Dans la limite de ces plafonds, le seul élément précis utilisé par la Commission pour déterminer le concours communautaire a été celui du ratio du déficit de financement (financing gap), ne s’appliquant qu'aux projets d’infrastructures générateurs de recettes et consistant à calculer la part du coût d’investissement initial actualisé du projet non couverte par les recettes nettes opérationnelles actualisées (y compris la valeur résiduelle) (19). Par ce calcul, le montant maximal de l’intervention publique est déterminé. Une méthode modifiée de calcul pour les grands projets d’assainissement et de gestion des déchets solides (20) a été introduite par la Commission en 2003 afin de prendre en compte les recettes produites par l’investissement tout en essayant de ne pas pénaliser les bénéficiaires qui respectent scrupuleusement le principe du «pollueur-payeur» (21).

29. Pour certains cas examinés par la Cour, l’application du principe du financing gap a conduit à la détermination d’un taux de participation communautaire trop élevé où un doute existe quant à l’application correcte de ce principe.

30. En dehors de la méthode du financing gap, il manque un cadre d’orientation indiquant d’autres éléments à prendre en compte pour moduler le taux d’intervention communautaire, ce qui explique aussi certaines divergences de vue lors de la consultation interservices (voir point 18). En l’absence de critères préalablement établis, la modulation de l’aide se fait de façon aléatoire et une vérification de sa cohérence n'est pas possible.

31. L’audit de la Cour a montré que, en matière d’investissements en infrastructures publiques non génératrices de recettes, les aspects socio-économiques (des éléments «de contexte» tels que le degré d’industrialisation d’une région ou sa prospérité relative) n'ont pas été pris en compte pour réduire le taux d’intervention. Il en va de même pour des critères comme la complémentarité avec d’autres actions communautaires. La Commission n'a pas non plus remis en question la structure du montage financier présenté par le porteur de projet.

32. En ce qui concerne les investissements productifs, l’examen des projets a indiqué que la fixation de l’aide est relativement automatique: — pour la plupart des cas, le taux octroyé est simplement le taux qui avait été demandé, — l’analyse coûts/avantages financière (se concrétisant notamment par le TIR et le VAN financiers et par l’analyse de risque et de sensibilité) n'a pas été prise en compte dans la modulation du taux de l’aide. Des projets très rentables présentant des TIR financiers substantiels ont bénéficié d’un cofinancement élevé alors que des services de la Commission autres que le service géographique instructeur avaient pour certains d’entre eux souligné l’effet d’aubaine des aides. L’audit a indiqué que certains cas sont effectivement marqués, après mise en œuvre, d’effets d’aubaine (voir encadré 4), — dans la limite des plafonds réglementaires et des maximaux déterminés par les règles en matière d’aides d’État, des notions socio-économiques, telles que la valeur ajoutée, la création ou le maintien d’emploi, les effets de levier, n'ont généralement pas été considérées pour fixer le taux de l’aide. Une bonne pratique a néanmoins été notée dans les cas des investissements productifs espagnols, où les instances nationales concernées avaient fondé le taux demandé aussi sur des critères non financiers, et le taux de cofinancement a été calculé en fonction de l’emploi, de l’utilisation de ressources naturelles de la région, de la valeur ajoutée (notamment en termes d’augmentation de la productivité), du caractère innovant de la technologie, de la capacité de dynamisation, — l’utilisation de prêts remplaçant l’aide non remboursable n'a pas été examinée par les services de la Commission. Des aides remboursables devraient cependant être envisagées, particulièrement pour les investissements productifs avec des TIR financiers élevés ou bien pour des entreprises présentant de bons ratios financiers. Plus, en général, des aspects comme la situation financière de l’entreprise, ou bien les conditions du marché ne sont pas retenus dans la détermination de l’aide. Encadré 4Dans le cas d’une société générant des bénéfices substantiels, le projet aurait été performant sans aide communautaire. Il en va de même pour un autre projet industriel de production, pour lequel l’entreprise concernée n’avait pratiquement pas de concurrents dans le marché européen. Toutefois, dans certains cas, des subventions à des projets dont le TIR est favorable pourraient se justifier pour des effets de localisation. Pour le grand projet d’une autre société qui avait à l’époque une partie importante du marché mondial pour différents produits, l’investissement cofinancé a eu lieu en un site de la société das une région relevant de l’objectif no 1 grâce notamment aux subventions communautaires, la localisation de l’investissement faisant l’objet d’une réelle concurrence entre sites.

33. La Commission est consciente de ces faiblesses. À la fin de 2004, elle a fait un effort de rationalisation visant à moduler les taux d’intervention communautaire en fonction de critères donnés. Cela a abouti à fixer des taux d’intervention indicatifs compte tenu d’une rentabilité normalement attendue par secteur calculée à partir de taux internes de rentabilité financière d’un échantillon de 200 grands projets d’infrastructures et productifs. L’instrument est utile, quoiqu'encore très limité. En tout cas, il a été trop tardif pour l’instruction des dossiers.

34. Les nouvelles orientations publiées en 2006 (22) proposent d’incorporer dans le calcul du financing gap des éléments non purement financiers, tels que l’existence d’un partenariat public privé et l’équité (à savoir la prospérité relative de la région concernée). Elles abordent également la manière de combiner des subventions et des prêts en fonction de la rentabilité normalement attendue par secteur. Même si la considération d’éléments «de contexte» est encore partielle, il s’agit d’améliorations qui vont dans le sens souhaité par ce rapport d’un cadre élargi et plus objectif pour différencier le montant de l’aide. Il importe donc qu'elles soient appliquées de façon cohérente et transparente aux décisions de financement de la nouvelle période.

L’ÉVALUATION EX POST DES GRANDS PROJETS FOURNIT-ELLE DES RÉSULTATS UTILES POUR LES BESOINS DE LA PRISE DE DÉCISION ULTÉRIEURE?

Cadre de l’évaluation et critères d’audit

35. De manière générale, l’évaluation d’un projet après sa réalisation a pour but de rendre compte de l’utilisation des ressources, ainsi que de l’efficacité et de l’efficience de l’action menée. Elle intéresse particulièrement les responsables politiques, les autorités gestionnaires et les bénéficiaires. Elle doit permettre de tirer des enseignements quant à la nécessité de prendre des mesures complémentaires ou correctrices dans le futur. Fournissant des informations sur les effets générés par le projet, les résultats de cette évaluation seront aussi utilisés pour la quantification des objectifs des projets ultérieurs.

36. La réglementation des Fonds structurels prévoit que les interventions communautaires fassent l’objet d’un tel type d’évaluation. Elle est qualifiée d’«évaluation ex post» et relève de la responsabilité de la Commission, en collaboration avec les États membres (23). Un grand projet du FEDER présenté en dehors d’un programme opérationnel étant considéré comme une intervention, il est donc en principe soumis à une évaluation ex post. Quant aux grands projets intégrés dans des interventions, aucune exigence réglementaire n'est explicitement posée (24).

37. Pour le Fonds de cohésion, l’évaluation ex post par projet est au contraire explicitement prévue (25).

38. Les données de base utilisées lors des évaluations ex post sont collectées essentiellement par les États membres, par le biais du système de suivi. Dans la période 1994-1999, seuls les projets du Fonds de cohésion ont fait l’objet d’un suivi et de rapports annuels d’exécution, alors que pour les Fonds structurels le suivi se situait explicitement à un niveau supérieur [mesures, priorités, programmes opérationnels, cadres communautaires d’appui (26)].

39. La Cour a examiné la phase d’évaluation en considérant que: a) l’évaluation des grands projets doit être utile pour orienter la mise en œuvre des projets futurs. Les autorités nationales et les bénéficiaires sont les premiers intéressés par ces évaluations qui peuvent leur fournir des informations permettant de renforcer l’efficacité et l’efficience des interventions sur le terrain; b) les outils devant permettre de suivre la mise en œuvre des projets et de comparer leurs réalisations doivent être définis dès le départ; c) des informations doivent être collectées afin d’alimenter les outils ainsi mis en place.

Quelques vastes évaluations et très peu d’évaluations individuelles de grands projets

40. Les États membres ne réalisent que rarement des évaluations ex post de grands projets (27). Sur les vingt projets terminés contrôlés par la Cour, un seul était dans le cas (voir encadré 5). Des études concernant des secteurs dont de grands projets en font partie — comme le secteur portuaire et le secteur automobile — peuvent bien sûr être menées par les bénéficiaires, les administrations gestionnaires ou des organes externes (universités, centres de recherche). Ces études ne ciblent cependant pas directement les projets et n'ont pas un caractère ex post. Par ailleurs, elles ne sont pas toujours transmises aux services chargés de la gestion des fonds communautaires. Encadré 5Un seul projet, dans l’échantillon de la Cour, a fait l’objet d’une évaluation ex post individuelle. Cependant, l’impact macroéconomique a été évalué sur la base d’éléments autres que ceux prévus initialement dans l’évaluation ex ante présentée à l’appui de la demande. Il n'a donc pas été possible de comparer cet impact à ce qui avait été anticipé. De plus, la rentabilité financière prévue n'a pas été actualisée.

41. Au niveau de la Commission, les évaluations visant spécifiquement des grands projets de la période 1994-1999 — les seuls ayant fait l’objet d’évaluation à l’heure actuelle (voir point 13) — ou les concernant à l’un ou l’autre égard ont des buts et méthodes très hétérogènes. Elles n'ont pas été utilisées par les autorités gestionnaires nationales et par les bénéficiaires, à l’exception de l’une d’entre elles [voir point d)]. Il s’agit de: a) une évaluation thématique de l’impact des Fonds structurels sur les infrastructures de transport, fondée essentiellement sur les stratégies, par pays et par mode de transport, au niveau des programmes; cette évaluation comporte très peu d’informations en matière d’efficience, d’efficacité et d’impact des projets individuels; b) une évaluation ex post de l’objectif no 1 incluant l’examen de soixante grands projets FEDER et Fonds de cohésion; elle a privilégié une approche à large spectre, comprenant l’examen de l’adéquation de la stratégie, de l’efficacité, de l’efficience, de l’impact, des systèmes de gestion et de mise en œuvre et de la valeur ajoutée communautaire; seuls quelques grands projets ont cependant été abordés quant à certains aspects d’efficacité; c) une évaluation de l’impact macroéconomique de projets individuels du Fonds de cohésion — la seule qui ait traité cet aspect — au moyen de modèles macroéconomiques adaptés à cet effet. Cependant, seules les données tirées des analyses coûts/bénéfices ex ante (28) ayant été utilisées, les effets réels des projets n'ont pas été examinés; d) une évaluation ex post (29) d’un échantillon de deux cents projets du Fonds de cohésion; l’évaluation a porté sur le caractère adéquat des procédures de planification stratégique, de conception et de sélection des projets, sur les systèmes de gestion et de mise en œuvre ainsi que sur l’efficacité et l’efficience; un sous-groupe de soixante projets a été ultérieurement examiné de manière plus approfondie quant à l’impact socio-économique: prenant le Guide de l’analyse coûts/avantages comme repère, le taux interne de rentabilité économique a été recalculé; les recommandations de cette étude ont été discutées avec les États membres concernés et ont donné lieu à des précisions méthodologiques.

Des facteurs ont entravé les évaluations ex post des grands projets …

42. La Cour a indiqué à plusieurs reprises (30) les faiblesses des exercices d’évaluation relevant de la période 1994-1999, notamment à cause de l’absence ou de la non-fiabilité des données disponibles. Les rapports de la Cour ont invité la Commission à étudier la possibilité de procéder à une collecte d’informations sur les projets individuels, faute de quoi les méthodologies utilisées s’avèrent trop théoriques ou inapplicables. L’audit des grands projets de la même période a corroboré ces constatations.

… Des demandes de concours lacunaires …

43. L’évaluation ex post des grands projets a d’abord été handicapée par des lacunes affectant les demandes de concours. Cela a été noté par les études réalisées sur les grands projets et par l’audit de la Cour.

44. En particulier, l’une des évaluations réalisées a mis en évidence que: a) les objectifs des projets n'étaient pas toujours quantifiés; b) au niveau de l’analyse coûts/avantages, des avantages difficiles à évaluer — notamment des avantages environnementaux — n'ont pas été quantifiés ou ont été pris en compte dans le cadre du calcul du taux interne de rentabilité économique ex ante sans qu’ils aient fait l’objet d’information et de justification suffisamment concrètes; les résultats anticipés n'étaient pas quantifiés dans de nombreux cas; c) la distinction entre emplois permanents et emplois temporaires n'a pas toujours été faite; les hypothèses méthodologiques afférentes à l’estimation ex ante de l’impact sur l’emploi n'ont pas été explicitées ou différentes méthodologies ont été utilisées.

45. Outre le caractère insuffisant des analyses coûts/avantages qui a déjà été souligné (voir points 21-25), l’audit effectué par la Cour a confirmé les lacunes constatées dans les précédents rapports, à savoir principalement: a) l’absence, la faiblesse ou l’inadéquation des indicateurs; b) l’absence d’éléments fiables sur la situation de départ, c'est-à-dire la situation avant la mise en œuvre du projet.

46. Dans la mesure où ces éléments sont nécessaires à l’évaluation des interventions, les lacunes constatées entravent les évaluations ex post.

… Un suivi insuffisant

47. Même dans les cas où un dispositif de suivi a été mis en place au niveau des projets, les études réalisées et l’audit de la Cour ont montré que le suivi opéré n’a pas assuré la collecte de données adéquates aux fins de l’évaluation.

48. L’une des évaluations réalisées a en effet constaté que: a) la collecte statistique relative à l’usage des infrastructures de transport n’a pas porté sur les implications économiques de cet usage comme les réductions du coût de voyage; b) les analyses des coûts unitaires n'ont pas pu déboucher sur une comparaison des projets en termes d’étalonnage; c) les informations sur les revenus générés et sur l’application du principe du «pollueur-payeur» étaient insuffisantes dans certains cas; d) le recalcul ex post du taux interne de rentabilité économique est confronté à des lacunes d’information concernant les résultats réels; il a souvent dû se fonder sur des hypothèses et sur les informations contenues dans l’évaluation ex ante s’il n'y avait pas d’information contradictoire; e) l’information relative à la création d’emplois indirects et d’emplois permanents n'était parfois pas disponible ou était de qualité limitée.

49. L’audit de la Cour des grands projets de la période 1994-1999 a également montré des faiblesses de suivi: a) concernant les investissements en infrastructures, à l’exception d’un projet, le suivi n'a porté que sur des effets techniquement faciles à suivre: création d’emploi directe, trafic de marchandises et de voyageurs, nombre de connexions, superficies vendues, nombre de lits par 1 000 habitants; d’autres effets directs, plus difficiles à suivre (la consommation d’essence, le confort, les effets environnementaux, la qualité des soins de santé), ne font l’objet d’aucun suivi, ce qui est aussi le cas, a fortiori, des effets indirects et à plus long terme (la productivité, la création d’entreprises et d’emploi, les prix, etc). En outre, les aspects retenus par le bénéficiaire pour le calcul de la rentabilité économique prévisionnelle (par exemple pour l’infrastructure routière: le gain de temps, la réduction du coût du transport, la réduction des accidents, l’impact sur le flux du trafic induit et additionnel…) n'étaient généralement pas considérés comme des indicateurs devant faire l’objet d’un suivi; b) en ce qui concerne les investissements productifs, le suivi est limité aux aspects physique et financier de l’investissement et généralement à la création d’emplois directs, les rapports finaux établis en vue du paiement final devant en fait respecter les exigences contractuelles; l’administration gestionnaire ne dispose généralement pas d’informations sur des éléments tels que la création d’entreprises et d’emplois indirects, ni sur les gains de productivité ou sur l’environnement.

Pour la période 2000-2006, des évaluations qui risquent d’être compromises

50. Pour la période 2000-2006, la réglementation FEDER a désormais prévu que, pour les grands projets, les rapports annuels d’exécution des interventions doivent contenir un chapitre distinct relatif à l’état d’avancement et de financement. En outre, les indicateurs financiers et d’avancement doivent être conçus de manière à donner des informations séparées pour les grands projets (31).

51. Toutefois, bien que les rapports annuels d’exécution présentent un chapitre relatif aux grands projets, ces chapitres se bornent souvent à une simple description des projets, sans présenter ni l’avancement physique, ni d’indicateurs de résultat et d’impact séparés.

52. De même, les axes et mesures couvrant de grands projets n'intègrent pas toujours les indicateurs affectés à ces derniers, ou bien les indicateurs au niveau des axes et mesures ne sont pas cohérents avec ceux relatifs aux grands projets.

53. Au niveau des projets examinés sur place, alors que certains grands projets sont pourvus d’une liste adéquate d’indicateurs de réalisation, de résultats et d’impact, d’autres projets soit ne réfèrent à aucun indicateur, soit ne sont affectés que d’indicateurs de réalisation physique et financière.

54. Il n'y a parfois pas de lien clair entre les objectifs généraux, les objectifs spécifiques et les indicateurs prévus; certains objectifs ne sont pas du tout affectés d’indicateurs. De même, les indicateurs mis en place pour des projets similaires mais cofinancés respectivement par le FEDER et le Fonds de cohésion ne sont pas identiques.

55. Le déroulement des futures évaluations ex post sera affecté, au même titre que pour la période précédente, par les faiblesses constatées en matière de suivi et d’indicateurs. L’apport des grands projets aux objectifs plus généraux du développement régional restera ainsi très difficile à cerner.

LA NOUVELLE RÉGLEMENTATION DE LA PÉRIODE 2007-2013

56. Le nouveau règlement-cadre de la période 2007-2013 (32), qui concerne à la fois le FEDER et le Fonds de cohésion, apporte des améliorations en ce qui concerne les grands projets: a) le concept est redéfini (33), considérant les projets du FEDER et du Fonds de cohésion sur un même pied; b) les informations devant être présentées par les États membres sont précisées: en particulier, la participation publique au financement devra faire l’objet d’une justification explicite; c) les projets générateurs de recettes sont mieux définis ainsi que la manière de les traiter; d) le rapport annuel et le rapport final d’exécution doivent permettre d’appréhender l’état d’avancement et de financement des grands projets de façon distincte.

57. Par ailleurs, la Commission a publié, en 2006, des orientations sur la préparation des grands projets de la nouvelle période qui apportent un certain nombre d’améliorations (voir point 34).

58. Enfin, la réglementation prévoit que la réalisation des évaluations ex post soit faite par la Commission au seul niveau des programmes. Aucune évaluation individuelle des grands projets n'est donc prévue, ni pour le FEDER ni pour le Fonds de cohésion.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Conclusions

59. Le processus d’instruction des grands projets montre plusieurs lacunes: a) l’examen des projets a été de qualité variable. Une approche commune n'a été fournie aux services gestionnaires qu'en 2003 (voir points 17-20); b) beaucoup de faiblesses ont été tolérées par la Commission; une grande disparité existe dans la qualité des analyses financières et socio-économiques présentées à l’appui des projets. En particulier, les projets d’investissement productif sont accompagnés d’analyses de qualité plus faible. En conséquence, des grands projets sont adoptés bien que les informations produites ne permettent pas de les apprécier suffisamment (voir points 21-25); c) malgré les améliorations apportées par la Commission, les éléments pour moduler le taux de cofinancement ne sont pas encore suffisamment déterminés. Pour les investissements productifs, la possibilité d’octroyer un prêt au lieu d’une subvention n'a pas été examinée (voir points 26-34).

60. Au vu de ces éléments, la Cour s’interroge sur la réelle valeur ajoutée du processus d’approbation des grands projets, tel qu’il est mis en œuvre par la Commission. L’exercice est lourd et n'aboutit ni à écarter les projets manquant de qualité, ni à moduler l’intervention de manière satisfaisante. Il n’assure pas non plus la préparation adéquate de l’évaluation ultérieure. Les faiblesses constatées au niveau de l’instruction ont en effet des répercussions sur le processus d’évaluation ex post.

61. Des faiblesses ont également été constatées dans la pratique des évaluations ex post: a) il n’existe presque pas d’évaluations ex post individuelles réalisées à l’initiative des États membres; au niveau de la Commission, il n’y a pas eu d’approche d’ensemble en matière d’évaluation ex post des grands projets. Ils ont été concernés par des évaluations aux buts et méthodes très hétérogènes (voir points 40-41); b) l’évaluation ex post de grands projets de la période 1994-1999 a été handicapée par d’importantes lacunes affectant les demandes de concours, notamment en matière d’effets prévisionnels, d’indicateurs et de situation de départ. Ces lacunes ont empêché d’apprécier les effets réels des interventions et d’en tirer des leçons pour la prise de décision ultérieure (voir points 43-46); c) la manière dont le suivi a été effectué pour cette période a handicapé les évaluations ex post, de nombreux aspects ayant été négligés (voir points 47-49).

62. Compte tenu des faiblesses constatées à l’issue de l’évaluation ex post de la période 1994-1999, la Commission a pris des mesures en 2003. L’adoption et le suivi des grands projets de la période 2000-2006 n'ont cependant pas connu de progrès substantiels et l’exercice d’évaluation ex post de cette période qui doit encore être réalisé risque d’être compromis (voir points 50-55).

Recommandations

63. Pour la période 2007-2013, la législation communautaire prévoit que, comme pour les périodes précédentes, la Commission approuve l’octroi de l’aide communautaire pour chaque grand projet. Pour éviter que les décisions de financement ne se réduisent à un exercice administratif sans répercussions sur la qualité des projets adoptés, la Commission devrait: a) effectivement appliquer des procédures d’instruction plus performantes fondées sur les outils qu'elle a elle-même élaborés; b) veiller à ce que l’analyse coûts/avantages soit appliquée de manière rigoureuse, notamment en ce qui concerne les informations permettant de vérifier la fiabilité des hypothèses retenues; c) poursuivre ses efforts pour prendre en compte les éléments socio-économiques permettant de moduler le taux de participation communautaire, qui repose actuellement surtout sur des aspects financiers. Cette prise en considération devrait pouvoir se fonder sur des règles explicites et moins aléatoires appliquées de façon cohérente.

64. L’évaluation ex post des grands projets par la Commission n'est pas prévue par la réglementation des Fonds structurels de la période 2007-2013. La Cour estime cependant qu'une évaluation après réalisation d’un grand projet est essentielle pour les administrations nationales et les bénéficiaires qui sont intéressés à vérifier l’efficience et l’efficacité réelles des dépenses à des fins d’amélioration de la gestion et auxquels l’évaluation doit fournir une base solide d’aide à la programmation. Par conséquent: a) il importe que les grands projets soient évalués individuellement par rapport à leurs propres objectifs, par les administrations nationales et les bénéficiaires; b) en ce qui concerne les informations issues de cet exercice qui doivent lui être communiquées, il faut que la Commission analyse ses besoins en matière de données pour l’évaluation et s’interroge notamment sur l’échelle d’information nécessaire afin d’apprécier l’influence des grands projets sur les objectifs du développement régional auxquels ils sont censés contribuer très significativement. La Cour est de l’avis que cette évaluation pourrait s’alimenter des données générées au niveau des grands projets; à cette fin, et dans un souci de faisabilité, les exigences en matière de données à collecter et d’établissement des rapports devraient être rationalisées; c) afin de garantir la qualité des évaluations ultérieures, la Commission doit veiller, lors de l’examen des dossiers, à ce que les demandes présentées ne comportent pas de lacunes en termes d’indicateurs et de situation de départ; d) dans le même but, le suivi doit porter sur les objectifs et les indicateurs de réalisation et de résultat tels qu'indiqués dans les demandes de concours après examen par la Commission.

65. À plus long terme, la Cour invite la Commission, le Parlement européen et le Conseil à réfléchir au rôle du régime spécial d’autorisation des grands projets.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 14 février 2008. Par la Cour des comptes Vítor Manuel DA SILVA CALDEIRA Président

(1) Le concept était déjà présent dans le règlement (CEE) no 4253/88 du Conseil du 19 décembre 1988 (JO L 374 du 31.12.1988, p. 1). Il sera également d’application dans la réglementation de la nouvelle période 2007-2013 [articles 39-41 du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25)].

(2) Article 16, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 4253/88 du Conseil, tel que modifié par le règlement (CEE) no 2082/93 du 20 juillet 1993 (JO L 193 du 31.7.1993, p. 20).

(3) Article 25 du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1).

(4) Article 26 du règlement (CE) no 1260/1999.

(5) Le Fonds de cohésion a pour vocation de financer des projets de taille importante dans les secteurs des transports et de l’environnement. L’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1164/94 du Conseil du 16 mai 1994 (JO L 130 du 25.5.1994, p. 1), pour la période de programmation 1994-1999, stipulait que «le coût total d’un projet ou d’un groupe de projets ne peut pas, en principe, être inférieur à 10 millions d’écus». Le règlement (CE) no 1264/1999 du Conseil du 21 juin 1999 (JO L 161 du 26.6.1999, p. 57), concernant la période de programmation suivante, a remplacé le mot «écus» par le mot «euros».

(6) Article 5 du règlement (CEE) no 4254/88 du Conseil, tel que modifié par le règlement (CEE) no 2083/93 (JO L 193 du 31.7.1993, p. 34).

(7) À savoir principalement les programmes opérationnels, les documents uniques de programmation, les programmes d’initiatives communautaires.

(8) Règlement (CE) no 1260/1999, article 26, paragraphe 3.

(9) Voir notamment les articles 39-41 du règlement (CE) no 1083/2006.

(10) Huit projets adoptés entre 2000 et 2002 ont néanmoins été examinés dans le cadre d’une évaluation ex post réalisée pour le compte de la Commission (voir point 41).

(11) Voir le Guide de l’analyse coûts/avantages des grands projets du FEDER, dans le cadre de la politique régionale communautaire, mis au point en 1994. Un Guide révisé a été publié en 1997, concernant également les projets du Fonds de cohésion. Pour la période suivante, le Guide de l’analyse coûts/avantages des projets d’investissements des Fonds structurels (FEDER), du Fonds de cohésion et de l’ISPA a remplacé, en 2002, l’ancien outil d’encadrement. Ces documents sont disponibles sur le site de la Commission à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic

(12) Le Guide publié en 2002 précise notamment les taux d’actualisation financier et économique qu’il convient d’utiliser et les perspectives temporelles, par secteur, pour apprécier la rentabilité des projets. Les impacts en matière d’environnement et de création d’emploi ne font pourtant pas l’objet de précision, ni de techniques de prévision.

(13) Article 26, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1260/1999; ce délai est de trois mois s’il s’avère nécessaire de consulter la Banque européenne d’investissement.

(14) À ce sujet, voir également les points 22-24.

(15) Cette règle prévoit l’annulation automatique des engagements qui n’ont pas donné lieu à des paiements dans les deux ans suivant l’inscription des crédits correspondants au budget communautaire. Elle est une mesure visant à encourager la rapidité dans la mise en œuvre des projets.

(16) Article 26, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 4253/88, tel que modifié par le règlement (CEE) no 2082/93 pour les projets FEDER de la période 1994-1999; articles 25 et 26 du règlement (CE) no 1260/1999 pour les projets FEDER de la période 2000-2006. Article 10 du règlement (CE) no 1164/94 et du règlement (CE) no 1264/1999, respectivement, pour les projets Fonds de cohésion de la période 1994-1999 et de la période 2000-2006.

(17) Voir article 26, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1260/1999.

(18) Voir, respectivement, l’article 13 du règlement (CEE) no 2052/88, tel que modifié par le règlement (CEE) no 2081/93 du Conseil du 20 juillet 1993 (JO L 193 du 31.7.1993, p. 5), et l’article 29 du règlement (CE) no 1260/1999 pour le FEDER; l’article 17 du règlement (CEE) no 4253/88, tel que modifié par le règlement (CEE) no 2082/93, et l’article 7 du règlement (CE) no 1264/1999 pour le Fonds de cohésion.

(19) La formule du ratio du financing gap est la suivante: r = (C-R)/C, C représentant le coût total d’investissement initial actualisé et R les recettes nettes opérationnelles actualisées.

(20) «Simplification, transparence et cohérence dans l’évaluation des grands projets d’infrastructures publiques: application de quatre règles de base», DG Politique régionale, note du 14.4.2003 adressée formellement aux autorités compétentes des États membres et des pays candidats. Une note sur les nouvelles modalités d’application des formules du financing gap avait déjà été adressée au comité de développement et de reconversion des régions en juillet 2002.

(21) Pour ces deux types de projets, le principe du «pollueur-payeur» exige de fixer un niveau de tarification plus élevé pour couvrir les frais d’exploitation et d’investissement, ce qui fait diminuer le financing gap et, par conséquent, aussi le montant de l’aide communautaire. Les modifications appliquées par rapport à la formule traditionnelle corrigent cette «distorsion» prévoyant que la formule prenne en compte non pas toutes les recettes opérationnelles nettes, mais seulement la part calculée au prorata de l’aide à l’investissement octroyée par la Commission. La formule est légèrement différente pour le Fonds de cohésion et pour le FEDER.

(22) Voir document de travail no 4 «Nouvelle période de programmation 2007-2013. Guide méthodologique pour la réalisation de l’analyse coûts/avantages», août 2006.

(23) Article 6, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 2052/88, tel qu'amendé par le règlement (CEE) no 2081/93, et article 43 du règlement (CE) no 1260/1999.

(24) Une évaluation ex post individuelle reste quand même possible. L’article 27, paragraphe 4, du règlement financier de 2002 prévoit l’évaluation de tous les programmes et activités qui occasionnent des dépenses importantes; l’article 21 des modalités d’exécution du même règlement, quant à lui, exige une évaluation intermédiaire et/ou ex post de tout programme ou activité dépassant 5 millions d’euros. Sans préjudice de ces dispositions, la Commission a revendiqué sa liberté de choisir le niveau, plus ou moins agrégé, pour effectuer une évaluation, compte tenu d’un certain nombre de critères, dont notamment l’importance financière et l’impact escompté [voir encore récemment la communication à la Commission de Mme Grybauskaitė, Répondre aux besoins stratégiques: renforcer l’usage de l’évaluation, SEC(2007) 213 du 14 février 2007, point 2.1].

(25) Article 13 des règlements (CE) no 1164/94 et (CE) no 1264/1999.

(26) Article 25 du règlement (CEE) no 2082/93.

(27) À titre d’exemple, en Irlande, Forfás effectue annuellement l’évaluation ex post d’un échantillon d’investissements productifs; au Portugal, le Departamento de Prospectiva e Planeamento (DPP) a évalué ex post l’impact macroéconomique de certains investissements en infrastructures, utilisant des modèles économétriques.

(28) Les modèles ont été notamment appliqués aux investissements dans neuf grandes infrastructures de transport dans des projets environnementaux espagnols. L’application de ces modèles a été examinée dans le rapport spécial no 15/2000.

(29) Les projets relevaient de la période de programmation 1994-1999, à l’exception de huit projets adoptés par la Commission entre 2000 et 2002.

(30) Voir, notamment, les rapports spéciaux no 15/2000 sur le Fonds de cohésion, no 12/2001 relatif à certaines interventions structurelles en faveur de l’emploi, no 7/2003 relatif à la mise en œuvre de la programmation des interventions de la période 2000-2006, no 10/2006 relatif aux évaluations ex post des programmes relevant des objectifs nos 1 et 3 pour la période 1994-1999.

(31) Article 36, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1260/1999.

(32) Règlement (CE) no 1083/2006. Les aspects cités concernent, respectivement, les articles 39-41, l’article 37, l’article 55 et l’article 67, paragraphe 2, point g).

(33) De nouveaux seuils sont d’application: 25 millions d’euros pour les projets environnementaux et 50 millions d’euros pour les autres projets.

ANNEXE I ÉCHANTILLONS I ET II PAR ÉTAT MEMBRE CONCERNÉ — LISTE DES PROJETS CONTRÔLÉS Contrôles sur dossier et dans les États membres (50 projets) Contrôles supplémentaires sur dossier auprès de la Commission (36 projets) Allemagne — Buna Sow — project 25153584 — Logistik-Center Rheinhausen «Logport» Infrastruktur — Ausbau der Schienenstrecke (ABS) Berlin-Frankfurt/Oder — Otto GmbH&Co KG — Phönix West Allemagne / Grèce — Athens Metro (OP Urban development 1994-1999) — General hospital of Chania — project 18861 (OP Crete 1994-1999) — Extension of Athens Metro from Panagoulis to the old airport at Elliniko (CF) — Water supply of Irakleion and Agios Nikolaos from the Aposelemi dam (2nd. phase) (CF) — Renewal and extension of the bus and trolley fleet of Athens public transport companies ETHEL-ILPAP (OP SAAS 2000-2006) — Extensions of Athens Metro and transfer stations (OP OALAA) Grèce — Développement du tram d'Athènes — C(2003) 122 — Sections d'Egnatia Odos-Ioannina-Metsovo — C(2004) 4367 Espagne — Túnel de Somport — 941165005 — Autopista Madrid-Valencia — 961165008 — Linea Valencia-Tarragona- Acond 200-220 km/h entre ppkk 30 y 50-10.6 — CN-VI. Autovia Madrid-A Coruna. Tramo: Villartelin — Nadela — 1.1.1 — Fabricacion de Automoviles Renault Espana S.A (Construction of an environmentally friendly car engine) — VA/198/P07 — Ceramicas Belcaire, SA (Reconstruction of a manufacturing plant) — CS/265/P12 — Ampliación del Puerto de Alicante — C(2003) 4394 (2003 ES 16 CPT 018) — Actuaciones Línea alta velocidad Madrid-Barcelona-frontera francesa: Tramo Madrid-Lleida C(2000) 2939 (2000 ES 16 CPT 002) — Arteria aductora del Campo de Pozos de Guadarrama y estación de tratamiento-2002 C(2004) 3565 (2002 ES 16 CPT 035) — Saneamiento y depuración de diversas zonas de Cantabria — C(2000) 4307 (2000 ES 16 CPT 001) — Ampliación Puerto de Ferrol (puerto exterior) — C(2004) 1862 (2002 ES 161 PR 001) — Ampliación del Puerto de Sagunto — C(2003) 4232 (2002 ES 161 PR010) — Glapilk, AIE — C(2003) 118 (2002 ES 161 PR 016) — Petroquimica Espanola SA — C(2004) 145 (2003 ES 161 PR026) — Tableros Tradema SA — C(2003) 5090 (2003 ES 161 PR 020) — Construcciones aeronáuticas — Cádiz (2004 ES 161 PR 010) Espagne — Dupont Ibérica SL — C(2003) 1342 — Fibras del Noroeste SA — C(2003) 180 — Bioetanol Galicia SA — C(2003) 181 — BP Oil Refinería de Castellón — C(2003) 3974 — Biocarburantes de Castilla y León — C(2004) 658 — Intercontinental Química SA — C(2004) 2306 — Airbus España SL, Fabricación automatizada Toledo — C(2003) 4736 — Airbus España SL, centro excelencia montajes Cádiz — C(2003) 4738 — Construcciones Aeronáuticas Sevilla — C(2004) 2441 — Ford España — C(2003) 4229 et C(2004) 2303 — Renault España — C(2004) 2304, C(2004) 3444 et C(2004) 3702 — Autovia de la Plata — C(2004) 275, C(2004) 141, C(2004) 245 et C(2004) 2440 — Autovia del Mediterraneo — C(2003) 1336 et C(2003) 3809 — Autovia del Cantabrico — C(2003) 209, C(2003) 211 et C(2003) 2594 France — RN 20 — Déviation de Foix — RCEA — Route Centre Europe Atlantique — C(2003) 2265 — Sevelnord — C(2003) 53 — Pilkington — C(2002) 3478 France — Tunnel du Lioran — C(2002) 4154 — Tramway de Clermont-Ferrand — C(2004) 4349 — Grande Halle d'Auvergne — C(2002) 1765 — Électrification des lignes vosgiennes — 2e tranche- C(2003) 3131 Irlande — Gateway 2000 Ireland Ltd Dublin — N11 Rathnew/Ashford by-pass — M1 Cloghran/Lissenhall (stage 2) Irlande — Luas Line A (Light rail), C(2001) 4330 — N22 Ballincollig By-pass, C(2002) 4617 Italie — ESSO Italiana SpA — SGS-Thomson microelectronics — Produzione di pompe ad altissima pressione per motori diesel — C(2004) 5697 — RFI SpA — Potenziamento infrastrutturale e tecnologico della Caserta-Foggia — C(2005) 1268 Italie — Metropolitana di Napoli — Dante/Garibaldi — C(2005) 5235 — Metropolitana di Napoli — Vantivelli/Dante — C(2005) 5241 — Autostrada Siracusa-Gela — C(2005) 5233 — FRIEL — C(2005) 2839 — IVECO — C(2005) 1481 Portugal — Autoeuropa — Auto-estrada A12 — Sistema multimunicipal de saneamento do Tejo-Trancão — C(2003) 2951 — Porto do Caniçal — C(2003) 4458 — Linha do Algarve II et V-C(2000) 3486 et C(2001) 3590 — Linha do Douro (troço Cête — Caíde) — C(2001) 2124 — Infineon technologies — C(2004) 3220 — Mabor Continental — C(2004) 661 Portugal — IC 10 — Ponte sobre o Tejo em Santarém — C(2001) 2727 — Armazenamento subterrâneo do Canriço — C(2001) 2011 — EPCOS — C(2003) 183 — CIMPOR — C(2003) 5099 — MST — Metropolitano do Sul do Tejo — C(2003) 3078 — Aeroporto Sá Carneiro (2003 PT 161 PR 004) Royaume-Uni — Phoenix natural gas network — Liverpool Airport — Merseyside Special Investment Fund (MSIF) — C(2001) 2059 et C(2003) 5386 — Yorkshire and Humber Partnership Investment Fund (Y&H PIF) — C(2003) 206 et C(2003) 5386 Royaume-Uni — Frenchgate Interchange, Doncaster — Combined universities in Cornwall (CUC) — Edinbourgh Biomedical Research Institute

ANNEXE II GRANDS PROJETS 2000-2006 CONTRÔLÉS — TAUX D'ACTUALISATION ET PERSPECTIVES TEMPORELLES Projet Secteur Taux d'actualisation financier Taux d'actualisation économique Perspectives temporelles Allemagne Ausbau der Schienenstrecke (ABS) Berlin-Frankfurt/Oder Infrastructure 7,5 3 6 + 30 Phoenix west Infrastructure 6 et 5 — 15 Otto GmbH 5 5 14 Grèce Extension Metro Athens (CF) Infrastructure 6 6 30 Extension Metro Athens (OP AA) Infrastructure 6 6 30 Aposelemi dam (CF) Infrastructure 5 3 45 Bus and trolley Renewal (OP SAAS) Infrastructure 6 5 12 Extension Metro Athens (OP OALAA) Infrastructure Non déterminé 6 Non déterminé Sections d'Egnatia Odos-Ioannina-Metsovo Infrastructure 6 6 25 France RCEA Infrastructure — 8 25 Sevelnord Productif — — — Pilkington Productif — — — Tunnel de Lioran Infrastructure — 8 20 Grande Halle d'Auvergne Infrastructure 4 et 5,2 — 31 Tramway de Clermont-Ferrand Infrastructure 6 6 35 Électrification lignes vosgiennes Infrastructure 6 6 31 Déviation Sainte-Marie Infrastructure — 8 23 Électrification Ligne Tours-Saincaize Infrastructure 6 8 30 ATMEL II Productif 5,5 — 5 ATMEL III Productif 5,5 — 5 Philips France Semi-conducteurs Productif 6 6 5 Espagne Ampliación del Puerto de Alicante Infrastructure 6 6 30 Actuaciones de Línea de alta velocidad Madrid-Barcelona-frontera francesa: Tramo Madrid-Lleida Infrastructure 6 6 20 Arteria aductora del Campo de Pozos de Guadarrama y estación de tratamiento-2002 Infrastructure- Environnement 5 5 25 Saneamiento y depuración de diversas zonas de Cantabria Infrastructure- Environnement 5 5 25 Ampliación Puerto de Ferrol (puerto exterior) Infrastructure 6 6 20 Ampliación del Puerto de Sagunto Infrastructure 6 6 20 Glapilk, AIE Productif 5 — 25 Tableros Tradema SA Productif 10 — 10 EADS Petroquimica Española- Andalucia Productif 5 — 5 EADS Construcciones aeronáuticas — Cádiz Productif 8 — 10 Dupont Ibérica SL — C(2003) 1342 Productif 3,5 — Non déterminé Fibras del Noroeste SA — C(2003) 180 Productif 6 — Non déterminé Bioetanol Galicia SA — C(2003) 181 Productif Non déterminé — 5 BP Oil Refinería de Castellón — C(2003) 3974 Productif Non déterminé — 10 Biocarburantes de Castilla y León — C(2004) 658 Productif Non déterminé — 5 Intercontinental Química SA — C(2004) 2306 Productif Non déterminé — Non déterminé Airbus España SL, Fabricación automatizada Toledo — C(2003) 4736 Productif Non déterminé — Non déterminé Airbus España SL, centro excelencia montajes Cádiz — C(2003) 4738 Productif Non déterminé — Non déterminé Construcciones Aeronáuticas Sevilla — C(2004) 2441 Productif Non déterminé — Non déterminé Ford España — C(2003) 4229 Productif 4,5 — 11 Ford España — C(2004) 2303 Productif 4,5 — 10 Renault España — C(2004) 2304 Productif Non déterminé — 7 Renault España — C(2004) 3444 Productif Non déterminé — 10 Renault España — C(2004) 3702 Productif — — 5 Autovia de la Plata — C(2004) 275 Infrastructure — 5 30 Autovia de la Plata — C(2004) 141 Infrastructure — 5 30 Autovia de la Plata — C(2004) 245 Infrastructure — 5 30 Autovia de la Plata — C(2004) 2440 Infrastructure — 5 30 Autovia del Mediterraneo — C(2003) 1336 Infrastructure — 5 30 Autovia del Mediterraneo — C(2003) 3809 Infrastructure — 5 30 Autovia del Mediterraneo — C(2003) 209 Infrastructure — 5 30 Autovia del Cantabrico — C(2003) 211 Infrastructure — 5 30 Autovia del Cantabrico — C(2003) 2594 Infrastructure — 5 30 Irlande N11 Rathnew/Ashford By-Pass 5 30 M1 Cloghran — Lissenhall Stage 2 5 30 N22 Ballincollig By-Pass 5 20 Luas Line A 5 30 Italie Produzione di pompe ad altissima pressione Bosch — C(2004) 5697 Productif 6 5 10 RFI SpA — Ligne Caserta-Foggia — C(2005) 1268 Infrastructure 6 5 30 Metropolitana di Napoli — Dante/Garibaldi — C(2005) 5235 Infrastructure 6 6 30 Metropolitana di Napoli — Vanvitelli/Dante — C(2005) 5241 Infrastructure 6 6 30 Autostrada Siracusa-Gela — C(2005) 5233 Infrastructure 5 5 35 FRIEL — C(2005) 2839 Infrastructure-Énergie 5 5 16 IVECO — C(2005) 1481 Productif 6 6 4 + 7 Portugal Sistema multimunicipal de saneamento do Tejo-Trancão — C(2003) 2951 Infrastructure-Environnement 6 6 30 Porto do Caniçal — C(2003) 4458 Infrastructure 6 6 25 Modernização da linha do Algarve II-C(2000) 3486 Infrastructure 5 5 25 Linha do Algarve V (troço Ermidas — Faro) — C(2001) 3590 Infrastructure 5 5 25 Linha do Douro (troço Cête — Caíde) — C(2001) 2124 Infrastructure 5 35 Infineon technologies — C(2004) 3220 Productif 3 — 10 Mabor Continental — C(2004) 661 Productif 3 — 10 IC 10 — Ponte sobre o Tejo em Santarém — C(2001) 2727 Infrastructure — 10 23 Armazenamento subterrâneo do Caniço — C(2001) 2011 Infrastructure-Énergie 8,4 — 30 EPCOS — C(2003) 183 Productif 10 — 10 CIMPOR — C(2003) 5099 Productif 8 — 6 MST — Metropolitano do Sul do Tejo — C(2003) 3078 Infrastructure 7 7 27 Aeroporto Sá Carneiro Infrastructure 6,62 12 25/27 Royaume-Uni Merseyside Special Investment Fund (MSIF) Productif Non déterminé Non déterminé 9/10 Yorkshire and Humber Partnership Investment (Y&H PIF) Productif Non déterminé 5 10 Frenchgate Interchange, Doncaster 6 6 25 Combined universities in Cornwall (CUC) 5 5 25 Edinbourgh Biomedical Research Institute 3,5 3,5 25