Avis du Comité économique et social sur les «Pactes territoriaux pour l'emploi»

(98/C 407/13)

Le 11 décembre 1997, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, alinéa 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur les «Pactes territoriaux pour l'emploi».

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 17 juillet 1998 (rapporteur: M. Masucci).

Lors de sa 357e session plénière des 9 et 10 septembre 1998 (séance du 9 septembre), le Comité économique et social a adopté par 108 voix pour, 2 voix contre et 4 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. L'initiative de la Commission visant à encourager les pactes territoriaux pour l'emploi a été lancée en 1997 et a bénéficié de l'assentiment général ainsi que de l'engagement opérationnel des États membres.

1.1.1. Les 10 projets anglais sélectionnés sont venus s'ajouter aux projets présentés par tous les pays, portant à 89 le nombre de PTE qui bénéficieront d'une aide communautaire de 200 000 écus destinée à l'assistance technique et feront l'objet d'un suivi.

1.1.2. La Commission a choisi d'accompagner la réalisation de ces PTE et de ne pas limiter son aide à un soutien économique, afin précisément de donner à cette initiative une valeur exemplaire et expérimentale dans la recherche des meilleurs moyens de lutter contre le chômage et d'utiliser plus efficacement les Fonds structurels dans les années à venir.

1.2. Dans le cadre de ce programme ambitieux, la Commission a invité le Comité à s'engager lui aussi activement dans la promotion des pactes au sein d'un forum interinstitutionnel qui, à l'heure actuelle, n'est pas encore en état de fonctionner.

1.2.1. Le Comité a déjà élaboré et examiné un rapport d'information destiné à «contribuer à la promotion des PTE en fournissant des informations sur la méthodologie d'élaboration et sur les modes de réalisation et de fonctionnement».

1.2.2. Dans ce document, le Comité affirmait que «le développement territorial jouera un rôle important dans la solidité de l'Union et sa capacité compétitive, parce qu'il repose sur la participation démocratique, l'implication des partenaires sociaux, la formation de responsables d'un type nouveau, l'engagement de tous les citoyens dans l'organisation du territoire, des activités commerciales et de production, et la solidarité sociale».

1.2.3. Le Comité a également souligné que la décision d'accorder une attention particulière aux PTE et d'assurer leur suivi doit s'inscrire dans une stratégie générale en faveur de l'emploi faisant intervenir les politiques macroéconomiques et les politiques de l'emploi, le fonctionnement du marché du travail et le développement territorial de l'emploi.

Cette stratégie doit assurer une coordination entre les différents niveaux - national, régional et local - en s'efforçant de stimuler et de former de nouveaux entrepreneurs, notamment parmi les jeunes; d'optimiser l'utilisation des ressources financières disponibles; de mettre au point de nouveaux produits et de nouveaux services pour les entreprises et pour les personnes; de créer des emplois supplémentaires, réels et stables.

Coordonner ces ressources entre elles, tout en les associant aux aides privées, peut permettre une optimisation des emplois et avoir un effet multiplicateur. Le PTE devra représenter un «saut qualitatif» dans la préparation et la mise en oeuvre des interventions, l'utilisation efficace des ressources, l'obtention de résultats concrets et mesurables en termes d'emplois créés.

S'agissant du contenu des PTE, ceux-ci doivent poursuivre un objectif réel et réaliste de création d'emplois. Réel, parce qu'il ne s'agit pas seulement de créer des conditions favorables, mais d'ouvrir de réelles perspectives d'emploi; réaliste, parce qu'il convient de viser lors de l'élaboration des PTE des objectifs adaptés aux ressources disponibles, en partant des conditions propres au territoire concerné.

L'action de suivi et de diffusion des bonnes pratiques n'a pas pour objet de concevoir un «modèle» idéal de PTE, mais pourra aider les personnes impliquées dans la définition des PTE «en permettant une meilleure compréhension des défis, des opportunités et des contraintes associées au partenariat, à l'innovation et à l'approche du bas vers le haut».

1.2.3.1. Ce document attache une importance particulière au partenariat, thème par nature de première importance pour les partenaires sociaux dont le Comité est l'émanation.

1.2.3.2. Il prévoit également que l'intervention active du Comité, tant dans l'optique du forum que du suivi de l'expérience, s'oriente surtout vers trois objectifs:

- une vaste campagne d'information et de promotion sur la stratégie des PTE en tant qu'outil exemplaire de concertation pour le développement économique et social;

- un contrôle spécifique du fonctionnement du partenariat;

- le contrôle de la valorisation d'actions novatrices créant des emplois effectifs et durables, en exploitant les possibilités des «nouveaux gisements de main-d'oeuvre» du développement local.

1.3. Le présent avis entend approfondir la réflexion sur ces objectifs et identifier les actions positives que le Comité pourra mettre en oeuvre en vue du forum et pendant toute la période de suivi des projets pilotes.

2. Les premières vérifications relatives au contenu des pactes

2.1. En novembre dernier, la Commission a présenté une partie du contenu des PTE sélectionnés (). Les mesures concrètes visées sont particulièrement intéressantes et variées.

2.1.1. Divers projets visent la diversification du tissu productif local, la création de PME et la promotion des produits régionaux et locaux (pactes de Molise et d'Alto Belice en Italie, dont le but est de créer de nouvelles entreprises et des labels de qualité afin de valoriser les produits agroalimentaires locaux; pacte de Clabecq en Belgique, avec la création d'un fonds de capital-risque pour les PME).

2.1.2. S'agissant de la formation professionnelle et de l'insertion, la tendance est à la mise en place de parcours individualisés (pactes de Schirmeck en Alsace, de Westmeath en Irlande, de Flevoland aux Pays-Bas, qui prévoient des mesures de formation et d'intégration individuelles). À Marhina Grande au Portugal, le but poursuivi est d'assurer une formation de qualité dans le secteur traditionnel du verre.

2.1.3. Différents projets visent à favoriser l'émergence de nouveaux métiers, tels que les pactes de Pointe des Ardennes, de Roubaix et de Saint-Herblain en France, qui valorisent les services dans le secteur du tourisme et de la valorisation du patrimoine culturel, tandis que le pacte de Lahti en Finlande prévoit la création d'un centre spécialisé pour prestations de services aux personnes âgées et handicapées.

2.1.4. On s'efforce également d'activer les allocations de chômage ou les revenus sociaux minimaux en «aides créatrices d'emploi», comme dans le pacte de Jämtland en Suède et dans celui de Barnsley en Grande-Bretagne.

2.1.5. La promotion de l'égalité des chances est un autre objectif important de nombreux pactes, comme en Espagne, avec le pacte des Asturies, qui prévoit des mesures pour les femmes chefs d'entreprise. Le pacte de Vienne, en Autriche, prévoit quant à lui des mesures d'aide à la réintégration du marché du travail à l'issue de congés parentaux et de maternité.

2.1.6. Enfin, la question de l'organisation du travail et du temps de travail fait l'objet d'une attention particulière, comme dans le pacte de Brême, en Allemagne, et dans différents pactes français, comme ceux d'Ussel et d'Albertville, qui s'efforcent d'assurer aux travailleurs saisonniers un emploi pendant toute l'année.

2.2. Comme l'a affirmé le Commissaire responsable de la politique régionale, Mme Wulf-Mathies, tous les projets sont orientés vers deux objectifs fondamentaux des PTE: «d'une part, prendre le mal à la racine, c'est-à-dire ouvrir des perspectives concrètes d'emploi au niveau local et, d'autre part, générer de nouvelles idées par l'échange d'expériences» ().

2.3. Au cours des premiers mois de cette année, les plans d'actions de la majorité des PTE ont été finalisés, et la Commission a commencé à les examiner en vue de les approuver définitivement et de lancer le financement des pactes.

2.3.1. Les rapports intermédiaires des experts () font état de nombreux résultats positifs et d'avancées non négligeables, mais également de nombreuses lacunes et de carences dues à un recours insuffisant à la concertation, à la nouveauté absolue que constitue l'initiative pour certains pays, ainsi qu'à des problèmes en matière d'organisation, de gestion ou de financement.

2.3.2. Parmi les aspects positifs figurent:

- une bonne évaluation du contexte socioéconomique et de la crise qui affecte le secteur de l'emploi; le dynamisme innovateur généré par les PTE, notamment en ce qui concerne les contenus et les actions prévues;

- l'importante mise en valeur des ressources humaines et de la formation;

- la participation active des PME, des coopératives et du secteur tertiaire.

2.3.3. Les principales remarques formulées par les experts sont les suivantes:

a) concernant les contenus:

- les objectifs des PTE en matière d'emploi ne sont pas quantifiés;

- la mise au point de nombreuses actions prévues est incomplète;

- il n'existe pas de systèmes d'indicateurs des résultats et les interventions ne sont pas quantifiées;

- les plans d'action ne sont pas suffisamment détaillés;

- les contenus ne font état ni des ressources financières disponibles ni des orientations financières à suivre; de même, un engagement à participer au cofinancement est indiqué d'une façon générale, sans que l'ampleur de cet engagement soit précisée;

- aucun calendrier n'est fixé pour les mesures et les actions prévues;

- les profils professionnels nécessaires font défaut;

- les mesures en matière de formation ne comprennent pas les méthodologies et les procédures de sélection des élèves;

b) concernant le partenariat:

- le partenariat n'est pas suffisamment développé car il n'existe pas de tradition en matière de travail en groupe et de coopération;

- la concertation ne fait pas partie des habitudes;

- il n'existe pas de tradition en matière de développement local;

- les informations et les expériences concernant les avantages des PTE au niveau local sont insuffisantes;

- le partenariat est essentiellement centré sur les administrations publiques centrales et locales;

- dans certains cas, l'initiative privée, bien que présente, n'est pas visible, et certains pays n'incluent pas du tout les acteurs privés dans la mise en oeuvre des PTE;

- si les PME participent aux PTE, les grands groupes industriels sont quant à eux totalement absents;

- le monde de la recherche universitaire est peu intégré;

c) concernant le financement:

- les informations sur les financements et les investisseurs nationaux, publics et privés sont insuffisantes;

d) concernant les procédures:

- la nature juridique des obligations auxquelles les acteurs participant au partenariat doivent se soumettre n'est pas définie;

- les acteurs rencontrent des obstacles dans la mise en oeuvre de l'approche «du bas vers le haut»;

- des désaccords locaux d'ordre politique ont retardé ou remis en question les contenus de plusieurs PTE.

2.4. Dans certains pays, ces obstacles et ces carences ont considérablement retardé la mise en oeuvre des PTE, dont un grand nombre en est encore à la recherche de financement. Les experts prévoient que plusieurs PTE ne parviendront pas à combler ces lacunes avant l'année prochaine.

3. Améliorer l'information et la promotion

3.1. Dans l'optique de la conférence au cours de laquelle les expériences des PTE modélisés seront présentées en prévision de la réforme des Fonds structurels, qui prévoit de considérer les PTE comme bénéficiaires potentiels des ressources allouées, les initiatives d'étude, d'approfondissement et d'examen des pactes se multiplient dans les pays membres, à la demande de la Commission, des gouvernements, des Conseils économiques et sociaux nationaux et des différentes forces sociales.

3.2. Incontestablement, l'initiative de la Commission a suscité un intérêt particulier pour les pactes territoriaux et le débat sur ces instruments a dépassé le cercle étroit des spécialistes pour devenir l'objet d'un vaste débat dans les organismes institutionnels, les milieux politiques et économiques, la société civile.

C'est surtout avec l'extension du partenariat horizontal, qui est l'un des objectifs et des préalables essentiels des pactes territoriaux, que la société civile a été sensibilisée et associée à ces questions.

3.3. Mais divers indicateurs donnent à penser que la campagne d'information et de promotion doit être encore développée, mieux ciblée et organisée de manière plus systématique.

3.3.1. C'est ainsi par exemple que l'ouverture du site Internet de la Commission consacré aux pactes () n'a pas encore donné de résultats satisfaisants.

La participation au forum télématique est limitée, du moins qualitativement: l'échange d'expériences et d'informations qui compte parmi les objectifs de l'initiative n'a pas encore démarré. Le problème réside surtout dans la faible participation des principaux intéressés: il semble qu'un grand nombre de PTE n'aient pas encore pris conscience de l'importance que revêt la mise en commun des expériences, des problèmes et des bonnes pratiques de chacun.

3.3.2. Les «fiches» proposées par la Commission pour illustrer les 89 pactes diffèrent par leur importance et leur niveau d'approfondissement. Certaines d'entre elles reprennent avec soin et précision les contenus et les objectifs du pacte concerné, les acteurs participant au partenariat ainsi que les financements, et offrent la possibilité d'établir des liens avec des sites télématiques spécifiques. Pour d'autres fiches au contraire, les informations fournies sont très sommaires et générales et se réduisent à quelques lignes.

3.3.3. Par contre, le contenu des séminaires thématiques organisés en Suède à Östersund, sur l'éducation et la formation, au Portugal à Porto, sur les services aux personnes et les services en milieu urbain et rural, et en Italie à Viareggio, sur la culture, l'environnement et le tourisme, figure sur le site Internet.

3.3.4. Les informations disponibles sur les séminaires de Rome (mai 1997) et de Brême (janvier 1998) concernant les «bonnes pratiques», auxquels ont participé les coordinateurs de projet désignés au niveau local, sont également multiples et détaillées.

3.3.5. En revanche, il faut signaler que le site consacré aux pactes ne comporte aucune référence aux analyses et aux propositions élaborées ces dernières années par le Comité (ainsi que par d'autres institutions communautaires), qui a effectué un travail considérable sur les pactes proprement dits, sur le partenariat, sur le rôle de l'administration publique et sur les initiatives locales de développement.

3.4. Le Comité demande donc avant tout instamment aux services de la Commission de préparer au plus vite une publication sur tous les PTE financés et d'y inclure les informations présentes sur le site Internet, en offrant effectivement pour tous les pactes adoptés un aperçu détaillé et approfondi de la stratégie suivie, des mesures prévues, des groupes sociaux concernés, du partenariat et de l'assistance technique, des résultats attendus.

3.5. Pour sa part, la Commission a annoncé la mise en oeuvre d'une initiative qui, elle, semble très prometteuse. Lors du séminaire qui se tiendra à Turku (Finlande), une bourse d'échange sera organisée avec le double objectif de montrer des projets ayant déjà prouvé leur efficacité, leur qualité et leur transférabilité, et de permettre aux responsables des PTE de se rencontrer bilatéralement afin d'échanger leurs expériences.

3.6. Les services de la Commission sont en train d'identifier et de modéliser une vingtaine de projets exemplaires sélectionnés parmi une série de projets ayant déjà fait l'objet d'une évaluation de la part d'experts, en particulier du point de vue de leur applicabilité et de leur transférabilité. Ces projets couvrent une douzaine de thèmes liés à la création d'emplois, et ont fait leurs preuves dans le cadre de programmes européens ou nationaux.

3.7. Ce séminaire marquera le début d'un processus qui se répétera et s'amplifiera, à savoir le transfert de méthodologies éprouvées vers les PTE. Les coordinateurs de ces projets pourront échanger directement leurs expériences sur la base de projets concrets, en comparant les difficultés rencontrées, les résultats obtenus, les bonnes pratiques qu'ils souhaitent valoriser.

4. Renforcer le partenariat

4.1. L'un des objectifs essentiels du suivi de ces 89 pactes sera de renforcer le partenariat en identifiant les insuffisances ainsi que les moyens d'y remédier.

Ce n'est pas une tâche facile, car il n'existe pas de modèle unique de partenariat.

Comme cela a été largement démontré lors du séminaire de Rome et souligné à différentes reprises dans les avis du Comité, différents modèles s'appliquent à diverses situations et répondent à une multiplicité de besoins locaux ().

Ces différences ont trait aux modalités de constitution et d'évolution du partenariat, à sa composition, à la représentation du niveau local, à la motivation des différents acteurs en fonction des bénéfices attendus et de la valeur ajoutée apportée.

4.2. Il y a lieu, si l'on souhaite s'attaquer au problème du développement d'une zone locale en créant des possibilités d'emplois durables et non assistés, d'attacher une attention particulière à la participation du partenariat privé.

4.2.1. La contribution d'acteurs privés au partenariat est importante à différents points de vue ():

- pour l'apport des ressources financières;

- pour la détermination des besoins réels de main-d'oeuvre disposant des qualifications adéquates;

- parce qu'elle peut suggérer les moyens les plus appropriés d'assurer un soutien public aux entreprises;

- parce qu'elle peut proposer de nouvelles idées et des points de vue originaux sur le rôle des secteurs privé et public dans la création de nouvelles entreprises et de nouveaux emplois;

- enfin, la présence légitime d'acteurs privés consolide le partenariat, qui serait dénué de sens s'il ne faisait intervenir que des partenaires publics.

4.2.2. Les entreprises privées se montrent de plus en plus désireuses de participer au partenariat dans le cadre des initiatives de développement local, car elles ont compris l'importance, y compris pour leurs intérêts et dans une perspective économique plus générale, de créer des opportunités de qualification de la main-d'oeuvre et de renforcement du soutien aux entreprises.

4.3. Un autre acteur s'ajoute aux partenaires publics et privés: c'est le «troisième secteur», dont nous étudierons plus loin le rôle et l'efficacité dans le cadre des PTE. Il faut souligner ici l'importance qu'il a prise pour l'économie locale, en créant de nouveaux emplois en fonction des besoins spécifiques de la population d'une zone donnée: telles sont les raisons qui fondent sa nécessaire participation au partenariat des PTE.

4.4. D'autres acteurs sont très opportunément venus rejoindre les institutions publiques, les partenaires sociaux et les acteurs privés: il s'agit des universités et des instituts de formation. C'est ainsi par exemple que dans le PTE du site industriel du Hainaut, en Belgique, trois universités ont effectué une étude préalable sur les objectifs du pacte. Toutefois, seuls 9 PTE au total (à l'exception des PTE anglais pour lesquels, au moment de la rédaction de ce texte, nous ne disposons pas encore d'informations détaillées sur la composition du partenariat) ont bénéficié de la participation des universités.

4.4.1. Comme dans le cas du Hainaut, il ne s'agit pas d'élaborer de nouvelles études et recherches statistiques sur le chômage ou sur la politique de l'emploi, qui remplissent aujourd'hui les rayons des bibliothèques, mais au contraire d'utiliser les compétences scientifiques pour élaborer un plan d'action cohérent.

4.5. Plus l'on consacrera de temps et d'attention à la phase préparatoire des PTE, plus les chances de réussite seront grandes.

Le partenariat des PTE place tous les acteurs concernés, des institutions publiques aux entreprises privées, des partenaires sociaux au troisième secteur, devant des problèmes nouveaux.

L'administration publique se trouve confrontée à des problèmes totalement inédits et à des remèdes qui lui sont inhabituels. Les partenaires sociaux doivent aller au-delà de la concertation pour devenir des partenaires à part entière du développement. Les instituts d'étude et de formation doivent mettre leurs connaissances à l'épreuve du réel.

D'où l'importance d'autant plus grande d'une préparation appropriée de la phase préliminaire et d'une assistance continue, y compris par des mesures d'information et de formation, aux acteurs principaux du partenariat des PTE.

4.5.1. L'approche totalement nouvelle qu'implique le partenariat des PTE, surtout d'une part pour les entreprises (généralement les PME) et les organisations patronales, et d'autre part pour les syndicats, mérite un approfondissement.

La philosophie même de l'entreprise et de l'action syndicale peut s'en trouver marquée, et ce de manière très positive: le chef d'entreprise s'initie à une nouvelle logique et à une démarche qui n'est plus dictée uniquement par le souci naturel des intérêts de l'entreprise, mais qui répond à des intérêts plus larges, ceux du développement de toute une zone; le syndicat est responsabilisé puisqu'il prend part à des décisions s'apparentant incontestablement à des choix de chefs d'entreprise et relevant de la logique coût-profit.

Il s'ensuit une «contagion» positive des rôles, qui peut avoir des effets très positifs sur le plan de la concertation pour tous les autres problèmes économiques d'une région et pour les relations d'entreprise en soi.

4.6. Un autre aspect du partenariat pourrait être valorisé, celui de la coopération entre régions fortes et régions défavorisées de chaque pays.

Il s'agit en l'occurrence d'un partenariat nouveau, conjuguant le partenariat horizontal que l'on connaît à une dimension géographique de solidarité mais aussi d'adéquation économique et sociale.

4.6.1. Il existe dans presque tous les pays de l'Union des régions qui se trouvent au seuil du plein-emploi et d'autres qui enregistrent au contraire des taux de chômage très élevés, surtout en ce qui concerne le chômage des jeunes et de longue durée.

Il est possible de prévoir dans le cadre des PTE, avec l'intervention des administrations centrales et des administrations régionales et locales, des formes de partenariat entre partenaires sociaux des régions fortes et des régions défavorisées, qui, au lieu de déplacer les travailleurs vers les lieux d'emploi, amèneraient le travail vers la main-d'oeuvre.

Cette approche implique une étroite collaboration assortie de facilités financières pour les entreprises acceptant d'y participer, d'actions intensives de formation de la main-d'oeuvre - également en vue de former de nouveaux chefs d'entreprises - et d'échanges et d'intégration d'expériences et de compétences entre les administrations publiques.

5. Un nouveau marché de l'emploi

5.1. Les projets de PTE envisagent dans une large mesure la création d'emplois dans les nouveaux gisements d'emplois. Il en a été de même lors de la révision intermédiaire de 1996 des programmes de l'objectif 2 et de l'évaluation de la mise en oeuvre des programmes «B2.605 - Actions pilotes en faveur des chômeurs de longue durée».

Les initiatives locales de développement suscitent un intérêt croissant parmi les autorités nationales, régionales et locales, mais la nouvelle donne qu'elles commencent à incarner ou dont elles dessinent l'évolution se heurte aux retards culturels, aux obstacles juridiques et aux structures existantes. C'est le cas du marché du travail.

5.2. La rencontre entre les initiatives de développement local - qui s'appuient sur les gisements d'emplois dans le cadre du troisième secteur de l'économie sociale et mixte public-privé - et les mesures de politique de l'emploi, qui consistent également en mesures financières, a pour effet de créer un second marché du travail.

5.3. Si le but premier des PTE est d'être une source de développement et d'emploi durable, il est légitime de se demander si le type d'activité créé répond bien à cet objectif.

En effet, des objections sont fréquemment formulées concernant le fait qu'au fond, les initiatives de développement local, tant par leur mode de création que par les secteurs dans lesquels elles sont mises en oeuvre, apparaissent plus comme des mesures d'assistance que comme de réelles opportunités de développement.

5.3.1. Il faut bien reconnaître que les initiatives de développement local nécessitent une aide publique lors de leur phase de lancement. Mais il est également vrai qu'elles peuvent se consolider et occuper des créneaux non couverts et ainsi devenir autosuffisantes.

Les premiers résultats des projets pilotes de l'article 10 du Feder «Nouveaux gisements d'emplois» autorisent d'ores et déjà une telle vision positive ().

Avant tout, ce type d'interventions répond à des exigences qui ne sont pas satisfaites, ou seulement insuffisamment, par d'autres acteurs, et répond donc à une demande effective.

En outre, ces interventions se fondent précisément sur ces besoins et sont par conséquent parfaitement adaptées à ceux-ci: les emplois ainsi créés se présentent donc comme des «emplois sur mesure», selon une expression judicieuse, en vogue dans la littérature en la matière.

5.3.2. Les 19 gisements d'emplois identifiés ces dernières années, et qui bien sûr peuvent augmenter en cas de nouveaux besoins, représentent véritablement les nouveaux besoins des communautés locales. Les activités créées doivent répondre à ceux-ci en proposant des profils professionnels et des modalités d'organisation «sur mesure» pour chaque situation.

Ces caractéristiques tendent à rendre les initiatives créées autosuffisantes et capables de s'imposer sur le marché.

5.4. Un autre aspect positif est à prendre en considération: les initiatives de développement local font naître une nouvelle mentalité en impliquant directement les personnes concernées.

5.4.1. À titre d'exemple, une participation directe dans la gestion d'une petite entreprise peut s'avérer beaucoup plus intéressante du point de vue de la formation qu'un emploi temporaire au sein de l'administration publique, et certainement plus utile qu'une allocation de chômage, tant pour le travailleur que pour la collectivité.

5.4.2. Les initiatives de développement local et plus largement les PTE peuvent donc également contribuer à une adaptation du marché du travail aux réalités locales et du rapport entre les chômeurs et le système de protection sociale.

5.5. De fait, on voit apparaître à côté du marché du travail traditionnel le «marché intermédiaire de l'emploi» (), c'est-à-dire un ensemble de mesures par le biais desquelles le chômeur se trouve engagé dans des activités d'abord assistées mais qui doivent lui donner la capacité de continuer de manière autonome ou de s'insérer sur le marché du travail avec une qualification monnayable.

5.5.1. Ce second marché du travail - non assimilable au travail au noir puisqu'il est apparent et subsidié - n'est acceptable que dans la mesure où, précisément, il est «intermédiaire», soit qu'il représente une passerelle vers le marché traditionnel pour le travailleur se formant à un nouveau métier, soit qu'il constitue un moyen pour la nouvelle activité de se maintenir sur le marché.

La condition essentielle pour que ce processus ne génère pas de nouvelles formes d'exploitation ni une déréglementation est qu'il soit contrôlé et réglementé en étroite concertation entre les partenaires sociaux et les pouvoirs publics, par voie de négociations et de législation sociale.

5.5.2. Dans cette optique, les services de placement et les activités de formation doivent eux aussi être profondément modifiés. Les PTE peuvent aussi être l'occasion d'engager des discussions, des analyses et des interventions en ce sens.

6. Le rôle du Comité économique et social dans les PTE

6.1. Conformément à la demande du Président Santer, le Comité devrait jouer un rôle de suivi du fonctionnement du partenariat dans les PTE.

Il n'est bien sûr pas question de suivre toute la dynamique de ce processus, étant donné les ressources financières et humaines limitées dont le Comité dispose actuellement.

6.1.1. Mais le Comité ne peut renoncer à ce défi. Il y a lieu de définir les modalités les plus appropriées pour un rôle effectif du Comité dans le suivi des PTE, en limitant ce rôle à un bilan intermédiaire et à un suivi du fonctionnement du partenariat.

Pour ce faire, on pourrait envisager l'organisation de quelques auditions concernant des macrorégions, auxquelles seraient invités les partenaires sociaux, les pouvoirs publics et tous les autres acteurs impliqués dans le partenariat des PTE.

6.1.2. Ces démarches pourraient finalement aboutir à une proposition en vue de la constitution d'un «Forum européen du partenariat», auquel seraient conviés les acteurs signataires des pactes pilotes.

À cette occasion pourront être traitées les questions relatives aux difficultés de mise en oeuvre du partenariat, à la qualité de la participation, aux obstacles de nature bureaucratique, politique ou culturelle qui empêchent ou conditionnent le partenariat, aux rapports entre les différents partenaires publics et privés, au rôle des pouvoirs publics, etc.

6.2. Un des autres problèmes qui se posent est celui du contrôle des emplois créés.

6.2.1. Pour évaluer adéquatement l'efficacité des PTE, il est fondamental de disposer de données précises concernant les retombées effectives sur l'emploi.

Il est difficile sinon impossible pour le Comité d'effectuer des contrôles directs concernant les emplois réels et durables créés par les PTE.

Cela est principalement dû, comme précédemment indiqué, à l'insuffisance des ressources humaines et financières, d'autant plus nécessaires qu'il s'agit ici d'inventorier et d'évaluer un très grand nombre de projets et ce dans des milieux très différents.

Mais cela s'explique aussi par le fait qu'une vérification de ce genre n'est pas facile non plus pour les services de la Commission eux-mêmes.

6.2.2. Les documents de la «Cellule de prospective» () reviennent souvent sur la difficulté qu'il y a à définir un critère statistique pour le calcul des emplois créés par les initiatives de développement local, par exemple dans des secteurs comme ceux des biens culturels ou de l'environnement.

Ces difficultés sont confirmées par les documents de la Commission sur les Fonds structurels, comme le Comité l'a déjà relevé dans son avis sur la Communication sur les nouveaux programmes régionaux 1997-1999 de l'objectif 2 ().

Cette question n'est pas facile à résoudre, car l'expérience des Fonds structurels a mis en évidence différentes méthodes d'évaluation, voire l'absence de telles vérifications.

6.2.3. Il est souhaitable que la Commission affine ses méthodes de calcul et rédige un rapport annuel sur les PTE dans lequel seraient convenablement analysés les emplois créés, surtout en tant qu'emplois durables.

Cela permettrait également au Comité d'effectuer une évaluation approfondie, d'autant plus intéressante qu'elle serait présentée avec les conclusions du «Forum du partenariat».

7. Conclusions

7.1. L'examen des plans d'action et les lacunes identifiées - ainsi que le retard accumulé dans la mise en oeuvre des pactes - démontrent clairement l'intérêt que présente l'expérience en cours pour faire des PTE un instrument normal de programmation. Cette expérience permet en effet d'identifier les principales difficultés qu'il faudra surmonter lors de la programmation des nouveaux PTE pour la période 2000-2006.

7.1.1. Comme il l'a déjà affirmé précédemment, le CES considère que les PTE peuvent certainement constituer une importante occasion de coordonner et d'intégrer les différentes formes d'aide communautaire, nationale, régionale et locale, publiques et privées, autour d'objectifs relevant d'une stratégie unifiée de développement en vue de la création d'emplois.

7.2. Avant tout, il faut signaler qu'en raison de la durée restreinte des délais initialement prévus pour la sélection des projets, et de la nécessité de satisfaire aux critères définis par la Commission afin de garantir l'efficacité de l'expérience, il n'a pas été possible de mettre sur pied un véritable processus de la base vers le sommet.

7.2.1. De nombreuses propositions ont été rejetées au niveau national. Il sera plus facile de remédier à cette situation lorsque les PTE seront considérés comme des instruments normaux de programmation.

7.2.2. C'est peut-être la raison pour laquelle la phase initiale de mise sur pied du partenariat et de définition du contenu du pacte est de plus en plus importante, mais qu'elle est et restera cependant une étape délicate et difficile.

7.2.3. L'importance de cette phase diffère néanmoins d'un pacte à l'autre, de même que l'étendue et la complexité des secteurs, le nombre d'habitants concernés et les contenus des plans d'action varient parfois considérablement.

7.2.4. Pour cette raison, l'aide fixe de 200 000 écus destinée à l'assistance technique semble inappropriée. En réalité, le montant de cette aide devrait être fixé au cas par cas.

7.3. Selon le Comité, il est fondamental de mettre en place des structures permanentes de communication et de coopération permettant aux opérateurs locaux de découvrir et de promouvoir les potentialités économiques et en matière d'emploi. Les initiatives menées grâce à cette procédure devraient être prioritaires par rapport aux interventions de faible envergure en ce qui concerne l'affectation des ressources financières communautaires.

7.4. En raison précisément de leur rôle en tant qu'instrument de développement local, les PTE doivent être cohérents avec les stratégies régionales et nationales en matière de développement, et en particulier avec les politiques pour l'emploi. Il est par conséquent souhaitable d'éviter de les isoler, en permettant aux coordinateurs des pactes de participer aux comités de suivi et en promouvant l'organisation régulière de rencontres et d'échanges d'expériences.

7.5. Le Comité approuve la décision de la Commission d'organiser durant le mois d'octobre un séminaire qui serve de bourse d'échange entre les PTE, en proposant des modèles qui ont été développés avec succès. Il estime que ce rendez-vous devra acquérir un caractère périodique, et s'engage à y participer afin d'apporter sa contribution sous forme d'analyses et de propositions, en particulier en ce qui concerne le partenariat et l'emploi.

7.6. Au vu de l'intérêt suscité par l'initiative du président M. Santer, le Comité constate que les possibilités offertes par les PTE en matière de développement de l'emploi sont beaucoup plus nombreuses que ce qui avait été imaginé au début, et qu'une action plus vaste et systématique est nécessaire en ce qui concerne l'information destinée aux administrations régionales et locales, aux partenaires sociaux et aux différents groupes d'intérêt.

Bruxelles, le 9 septembre 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() IP/97/984 du 13 novembre 1997, Communiqué de presse sur la conférence de presse donnée par le Commissaire Mme Wulf-Mathies, qui a présenté un premier bilan des 89 PTE.

() Ces informations proviennent des rapports intermédiaires présentés à la société «Europe Innovation 2000», chargée par la Commission d'assurer l'assistance technique des PTE.

() http://europa.eu.int/comm/pacts.

() Séminaire de Rome sur les bonnes pratiques, mai 1997.

() Séminaire de Brême sur les bonnes pratiques, janvier 1998.

() «Deuxième rapport sur les ILDE», p. 8.

() L'expérience du groupe Wise est particulièrement significative à cet égard, puisque celui-ci a lancé l'idée du marché intermédiaire comme une solution temporaire pour les chômeurs de longue durée et les personnes sans qualification, afin de les mettre graduellement en mesure de s'insérer sur le marché du travail. Cf. à ce propos le «Deuxième rapport sur les ILDE», cit.

() Cf. notamment le «Deuxième rapport sur les ILDE», SEC(98) 25 du 8.1.1998.

() JO C 235 du 27.7.1998.