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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 17.6.2008 
SEC(2008) 2027 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
 
accompagnant la 
 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION  AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU 
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ 
DES RÉGIONS 
 
Une politique commune de l'immigration pour l'Europe: principes, actions et 
instruments 
 
RÉSUMÉ DE l’ANALYSE D’IMPACT  
{COM(2008) 359 final} 
{SEC(2008) 2026} 
FR 2   FR 1. INTRODUCTION 
Le présent rapport a été rédigé par la Directi on générale «Justice, lib erté et sécurité», 
notamment grâce aux apports de plusieurs autres services de la Commission. Il constitue une 
analyse d’impact simplifiée dans la mesure où il se borne à définir le problème compte tenu 
de l'acquis existant, à présenter brièvement les principales orientations  (exposé des motifs) et 
à donner un aperçu de la méthodologie future. Les mesures ultérieures de mise en œuvre des 
principes communs feront l’objet d’ une analyse d’impact détaillée. 
La problématique complexe de l’immigration es t devenue l’un des défis les plus visibles 
posés par la mondialisation aux États membres de l'UE. Conscients de la nécessité d’une 
nouvelle approche en matière  de gestion de la migration, le s dirigeants européens ont défini 
les éléments d’une politique commune de l’i mmigration pour l'UE lors  du Conseil européen 
de Tampere en octobre 1999, en s’appuyant sur les nouvelles dispositions  introduites par le 
traité d'Amsterdam. L'approche définie d’un commun accord à Tampere en 1999 a été 
confirmée par le programme de La Haye  (2004-2009). En décembre 2007, le Conseil 
européen a souhaité la poursuite des développe ments politiques ainsi que des progrès rapides 
sur la voie d’une politique globale de l’immigr ation pour l’UE sur la base d'un engagement 
politique renouvelé.  
2. PROBLÈMES  À RÉSOUDRE  ET DÉFIS  À RELEVER  (DEFINITION DU 
PROBLEME ) 
2.1. BAISSE DE LA POPULATION  DE L’UE ET VIEILLISSEMENT 
DÉMOGRAPHIQUE 
En raison de diverses évolu tions des caractéristiques démo graphiques de la population de 
l'UE, et à la suite du retrait du marché du tr avail de la cohorte des baby-boomers, la 
population en âge de travailler connaîtra un décl in important au cours des prochaines années. 
Les prévisions font état d'un doublement du taux de dé pendance des personnes âgées, d’une 
pression croissante sur le système de soins de santé et de soins de l ongue durée, ainsi que sur 
les dépenses de pension, et d’ une baisse du taux de croissance  potentiel moyen annuel du PIB 
dans les 25 pays de l’UE. Dans ce contexte, la migration est de venue un facteur essentiel de 
l’évolution démographique dans l'UE puis que, depuis quelques années, sa contribution 
dépasse celle de l’évolution naturelle. 
2.2. PENURIES DE MAIN-D’Œ UVRE ET DE COMPETENCES 
Plusieurs États membres sont déjà confront és à des pénuries de main-d’œuvre et de 
compétences, aggravées par la faible mobilité  des travailleurs dans l'UE. De récentes 
prévisions à moyen terme font état d’une poursuite de l’augmentation de la demande pour de 
nombreux emplois non manuels hautement qualifié s, mais aussi pour certaines catégories 
d’emplois peu qualifiés. Les ressor tissants de pays tiers contribue nt déjà fortement à satisfaire 
les besoins du marché du travail, puisque les migrants en âge de travailler originaires de pays 
tiers tendent à être légèrement surreprésentés au x niveaux les plus qualifi és et à l’être plus 
sensiblement aux niveaux de qualification les plus  faibles. Afin de réduire les pénuries sur le 
marché du travail, il est par conséquent nécessaire d’améliorer les performances sur le marché du travail des ressortissants de pays tiers résida nt dans l’UE et, à court terme, de mettre en 
place des stratégies visant à attire r de nouveaux migrants économiques.  
FR 3   FR 2.3. INTEGRATION INSUFFISANTE DES MIGRANTS EN SITUATION 
REGULIERE  
Un partage efficace de l’information, une coor dination avec les autorités et les parties 
prenantes à tous les échelons et la prise en compte adéquate des questions de genre et des 
besoins spécifiques des enfants et des jeunes migr ants constituent encore des défis de premier 
plan. La capacité de recueillir, d’analyser et de  diffuser des informations liées à l'intégration, 
ainsi que le contrôle et l'évaluation des politiq ues d'intégration et la définition d’indicateurs 
spécifiques sont à ce jour insuffisants. Les in itiatives structurelles à l’intention de la 
population du pays d’accueil visant à renforcer sa capacité de s’ad apter à la diversité ainsi que 
la participation des immigrés à l'élaboration des politiques d'intégration n’ont encore trop 
souvent qu’une place insuffisante dans les stratégies nationale s. L’amélioration du niveau 
d’instruction des ressortissants de pays tiers, de leur intégration sur le marché du travail et de 
leur connaissance de la société du pays d’accuei l et de sa langue, afin que tous les immigrés 
comprennent, respectent et mettent à profit toute la gamme de valeurs et de droits définis par 
la législation de l’UE et des États membres, et la promotion de la non-discrimination et de 
l'égalité des chances figurent également parm i les éléments fondamentaux des politiques 
d'intégration.  
2.4. PRESSION PERMANENTE EXERCEE PAR L’IMMIGRATION IRREGULIERE 
Du point de vue de la sécurité, l'immigration clandestine peut être mi se en relation avec le 
terrorisme, la traite des être s humains, le trafic de drogue  et la contrebande d’armes, 
l'exploitation, l’imposition de conditions de trava il proches de l'esclavage et d'autres formes 
graves de criminalité. En outre, l'immigration clandestine est souvent associée à des tragédies 
humanitaires, liées à des tentatives de pénétrer sur le territoire de l'UE avec l'aide de réseaux criminels. L'entrée, le transit et le séjour irréguliers entament de surcroît la crédibilité des politiques d'immigration de l'UE et des État s membres et entraînent des coûts sociaux 
multiples et variés. L'immigration clandestine continue d’exister en raison de mesures 
insuffisantes de retour, elle es t renforcée par les réseaux criminel s se livrant à la contrebande 
et au trafic et est nourrie par la possibilité de trouver du tr avail et la perspective d'une 
régularisation.  
2.5. PARTENARIAT INSUFFISANT  AVEC LES PAYS TIERS 
Au cours des dernières décennies, l'Union euro péenne est devenue un e destination pour les 
immigrés de différentes régions  du monde et l’importance de cette migration n’a cessé de 
croître jusqu’au début des a nnées 2000. Des motifs économique s sous-tendent toute décision 
de migrer; toutefois, ce proc essus est complexe et dépend de  plusieurs autres facteurs: 
recherche d’une vie meilleure, gouvernance peu e fficace, mauvais climat des affaires dû à la 
corruption et à l'instabilité, marchés du travail perturbés, catastrophes na turelles, conflits, etc. 
La réduction des causes premières de la migra tion est un élément important de l'approche 
globale.  
2.6. ADAPTATION INSUFFISANTE DE LA POLITIQUE DE GESTION DES 
FRONTIÈRES ET DE LA POLITIQU E DES VISAS AUX BESOINS D'UN 
ENVIRONNEMENT MONDIALISE  
Les contrôles aux frontières étant une composante essentielle de la lutte contre l'immigration 
clandestine et la criminalité transfrontalière , il est indispensable d'assurer des contrôles 
efficaces et de grande envergure aux frontiè res. Deux éléments revêtent une importance 
particulière pour assurer l'effi cacité des contrôles aux frontière s: l’identification des personnes 
FR 4   FR ayant dépassé la durée de séjour autorisée, d’un e part, et le renforcement de la surveillance 
aux frontières, d’autre part. Dans le même temp s, la plupart des voyageurs ne représentent 
aucune menace pour la sécurité et devrai ent pouvoir franchir les frontières selon une 
procédure simplifiée et ne comportant pas de lourdeurs excessives. En  outre, la stratégie 
suivie en matière de visas nationaux donnant accès à l’ensemble de l’espace Schengen ne 
prévoit pas l'égalité complète de traitement  de tous les demandeurs ni l’application 
entièrement harmonisée des critères relatifs aux contrôles de sécurité. Enfin, dans un certain 
nombre de pays les demandeurs doivent parfoi s parcourir de longues di stances pour se rendre 
dans le consulat d'un État membre. 
2.7. GESTION INADEQUATE DE LA MIGRATION 
Les mesures prises par un État membre en matiè re d’asile et d’immigration auront plus que 
probablement des retombées sur d’autres États me mbres sous l’effet de l'absence de contrôles 
aux frontières dans l'espace Schengen, de la politique commune des visas, des relations 
économiques et sociales étroites  entre les États membres de l' UE et de l’élaboration de 
politiques communes d'immigration et d'asile  depuis l'entrée en vigueur du traité 
d'Amsterdam. En raison de la nature transna tionale des questions de  migration, les mesures 
nationales s'avèrent insuffisantes et une action au  niveau de l'UE est nécessaire, par exemple 
pour définir des règles communes à toute l'Europe, adresser un message commun aux 
migrants potentiels ou négocier av ec les pays tiers. Le développe ment parallèle et harmonieux 
de politiques d'asile et d'immigration nationale s et communautaires est donc indispensable. 
Divers éléments s’y sont opposés  jusqu’à présent, notamment la règle de l’unanimité au 
Conseil, le faible niveau d'information mutu elle, le manque de statistiques communautaires 
comparables, la répartition inégale des responsab ilités, l’ampleur insuffi sante de la stratégie 
en matière de migration et la faiblesse des mécanismes de contrôle et d'évaluation. 
3. QUELS  SONT  LES  PRINCIPALES  ORIENTATIONS  ET LES  PRINCIPAUX  
OBJECTIFS  POLITIQUES? 
Sur la base de l'analyse des be soins et des problèmes exposée ci-d essus, et du cadre juridique 
et politique de la CE en matière de politique  d’immigration et des frontières, il convient de 
définir une série d'objectifs afin de poursuivre  le développement de la politique commune. Le 
Conseil européen a déjà arrêté plusieurs obje ctifs et options politi ques: en fait, à deux 
exceptions près - la question des régularisations  et la participation active des partenaires 
sociaux et des autorités régionales et locales - to us les objectifs de cette politique ont déjà été 
fixés au niveau politi que le plus élevé. 
La Commission a réuni et résu mé ces objectifs en onze princi pes. Chacun de ces principes 
sera traduit en options poli tiques concrètes et en mesure s opérationnelles qui devraient 
constituer la contribution de la Commission au vaste débat politique qui  aura lieu en 2009 
pour définir le contenu spéci fique du programme appelé à succéder au programme de 
La Haye (pour la période 2009-2014) da ns le domaine de l'immigration. 
Principe n° 1 – des règles claires  
L’élaboration de règles claires et transparente s est un préalable indispensable à la définition 
d'une politique migratoire efficiente et effi cace. Les migrants devraient donc recevoir une 
information claire et objective sur les divers canaux légaux d’entrée en Europe et sur leurs 
droits et obligations futurs, y compris le devo ir de respecter les valeurs fondamentales de 
l'Union européenne; ils devraient aussi être informés, dans les pays d'origine et de destination, des possibilités concrètes et réalistes de remp lir les conditions d’obtention d’un visa et d’un 
FR 5   FR permis de séjour. Une meilleure intégration résultera également de l'élargissement de 
l'ensemble de droits accordés aux ressortissants de pays tiers, qui devraient j ouir, dans la 
mesure du possible, des mêmes droits que les citoyens de l'UE. 
Principe n° 2 - migration économique  
Les bénéfices de la migration sont maximisés lorsque les besoins économiques de la société 
hôte sont pris en considération, sans, bien sûr, porter atteinte à des form es de migration autres 
que la migration de main-d’œuvre. En ce qui concerne la migration économique, les 
conditions d'admission devraient, dans la mesure  du possible, se fonder sur une évaluation des 
besoins - à laquelle contribuera la prochaine év aluation des futurs beso ins de compétences en 
Europe jusqu'en 2020 -, sur les profils d'immigr ation et sur les politiques de rapprochement de 
l’offre et de la demande de main-d’œuvre, en recourant éventuellement à des formations dans 
les pays d’origine. Cette politique accompagne par conséquent des politiques d’emploi et d’éducation visant à exploiter le potentiel exis tant et à réduire le chômage des ressortissants 
de pays tiers se trouvant déjà en séjour régulie r dans l'UE, et sa mise en œuvre doit respecter 
pleinement le principe de  préférence communautaire. 
Principe n° 3 – intégration 
 
L'intégration de ressortissants de pays tiers est un processus d'adaptation mutuelle entre la 
société du pays d'accueil et les communautés immi grées, et constitue un facteur essentiel pour 
que les avantages de l'immigrati on puissent se déployer pleinement . La stratégie d’intégration, 
fondée sur le Programme commun pour l'intégration, a été déjà suivie et devrait être encore 
renforcée. La mise en place de programmes spécifiques d'intégration à l’intention des 
nouveaux venus, l’adaptation des services publics aux particularités de s migrants, la lutte 
contre la discrimination, la promotion de la ges tion de la diversité sur le lieu de travail et la 
sensibilisation de tous les acteurs concernés incombent au pays d’accueil. Les questions de 
genre devraient aussi bénéficier  d'une attention spécifique. Le développement d’indicateurs et 
une évaluation régulière constitu ent également un préalable indispensable à l’amélioration de 
la situation. 
Principe n° 4 - solidarité politique, conf iance mutuelle, transparence, partage des 
responsabilités et information  
Pour assurer l’efficacité et la cohérence des politiques migratoires aux niveaux national et 
communautaire, il est nécessaire de renforcer da vantage la coordination entre les différents 
niveaux de compétence. Cette coordination exig e, tant au niveau des États membres qu'au 
niveau de l'UE, que la politique migratoire  soit conçue et mise en œuvre de manière 
transparente et en respectant pleinement les compétences de chaque niveau. À cet effet, il 
convient de continuer à promouvoir le mécanisme  d'information mutuelle créé en 2006 ainsi 
que l'échange d'informations et de meilleures pr atiques, afin d’instaurer la confiance mutuelle 
et d'envoyer des messages clairs et sans ambiguïté. 
Principe n° 5 - solidarité  
La solidarité financière cons titue un outil précieux pour assu rer l’application uniforme du 
droit et des politiques communautaires sans  imposer de charges disproportionnées aux 
différents États membres et pour promouvoir la confiance mutuelle par la coopération, la 
diffusion des meilleures pratiques et l'amélioration des connaissances. Conçue comme un instrument flexible, la mise en  œuvre du programme-cadre doit se  faire à intervalles réguliers. 
Les crédits totaux du programme, dans le cadre  de l'examen du budget 2009, ainsi que la clé 
FR 6   FR de répartition pour l’attributi on des ressources aux États membre s, seront réexaminés, après 
évaluation de la mise en œuvre, afin de te nir compte de nouvelles s ituations nationales. 
Principe n° 6 – nécessité d’un vérita ble partenariat avec les pays tiers  
Une gestion efficace des flux migratoires exige un vé ritable partenariat avec les pays tiers, ce 
qui signifie que l’UE devra,  au cours des prochaines an nées, travailler beaucoup plus 
étroitement avec les pays partenaires sur des ques tions telles que les possibilités de mobilité 
légale, la mise en place de capacités de gestion des migrations, l’amélioration du rapprochement entre les tendances du marché du travail et le déve loppement du capital 
humain, la protection des droits fondamentaux et  la lutte contre les flux migratoires illégaux. 
En outre, des ressources plus importantes seront  affectées au respect des bonnes pratiques au 
travail, et l'UE continuera à développer des politiques en matière de recrutement éthique, de 
prévention et de réduction de la  fuite des cerveaux et du gasp illage des compétences, des 
possibilités de migration circul aire, d’exploitation du potentiel de développement inhérent aux 
transferts de fonds par les immigrés et d’ai de à la création d’entreprises par des immigrés 
revenus au pays. Des travaux exploratoires sur le s partenariats pour la mobilité sont en cours 
et préparent le terrain en vue d’accords fermes de gestion de l'immigration de main-d’œuvre, 
avec des alliés stratégiques à long terme sélectionnés.  
Principe n° 7 – amélioration de la sécurité et simplification de l'entrée des voyageurs de 
bonne foi  
Il est nécessaire de poursuiv re les réalisations actuelle ment en cours par un degré 
d'harmonisation plus élevé, notamment grâce à la proposition de code de visa et au 
renforcement de la coopération entre les États me mbres. Seul le passage à des visas de court 
séjour véritablement européens garantira l’égalité  de traitement entre tous les demandeurs de 
visas. La mise en place de visas européens doit logiquement et nécessairement s’accompagner 
d’une évolution vers la gesti on des demandes de visa dans des centres européens communs de 
visas. La mise en commun des ressources et les économies d'échelle qui seraient réalisées 
garantiraient aussi un accès aisé des demandeur s aux locaux où ces visas seraient délivrés. 
Principe n° 8 - intégrité de l’espace Schengen  
Différentes initiatives sont nécessaires, notamment des mesures visant à développer la 
surveillance aux frontières et à renforcer la coordination opé rationnelle entre les États 
membres au moyen de FRONTEX, et l'in troduction d'un système entrée-sortie pour 
enregistrer les dates d'entrée et de sortie de chaque ressortissant de pays tiers admis dans 
l'espace Schengen. Il faut aussi assurer la cohére nce entre les politiques internes et externes 
dans le domaine de la gestion des frontières. Un e approche plus stratégi que de la sélection de 
partenaires clés à cette fin est indispensable,  de même qu’une définition plus précise des 
objectifs généraux à long terme. Il convient d’affiner en permanence les mécanismes permettant d’assurer le partage des charges et la solidarité mutuelle entre les États membres 
dans la gestion des frontières extérieures de l'UE. 
Principe n° 9 – renforcement de la lutte cont re l'emploi illégal et le travail non déclaré
 
Les initiatives dans ce secteur devraient se co ncentrer sur la préven tion ainsi que sur les 
sanctions et leur exécution et faire intervenir les institutions européennes, les États membres 
et les principales parties concer nées, telles que les partenaire s sociaux. Un important pas en 
avant sera franchi avec l'adoption de la proposition de directive prévoyant des sanctions à 
FR 7   FR l'encontre des employeurs de ressortissant s de pays tiers en  séjour irrégulier1. Il convient de 
soutenir les incitations au tr avail déclaré et de poursuivre les efforts d’application des 
sanctions, en dégageant des ressources financiè res et humaines supplémentaires au niveau 
national, dont la création d’organismes de co ntrôle spécialisés, l’analyse des risques, le 
renforcement de la coordination et une meille ure évaluation des contrôles. En outre, la 
législation ainsi que les systèmes de contrôle et de répression doivent  s’adapter à de nouveaux 
types de fraude comme la sous-traitance et le travail sous le statut de «faux indépendant». 
Principe n° 10 – lutte contre le trafic de migrants et la trai te des êtres humains  
Il convient de réexaminer la  législation nationale et comm unautaire afin de mieux tenir 
compte des nouveaux phénomènes criminels et d’ améliorer la protection des victimes. En 
conséquence, le cadre juridique ac tuel relatif à l'aide à l'entrée et au séjour irréguliers ainsi 
qu’à l'exploitation sexuelle des enfants devrai t être renforcé et adapté aux réalités 
d'aujourd'hui. Il faut en outre faire en sort e que les États membres affectent des ressources 
suffisantes aux techniques d’enquête, au financem ent d’organisations de la société civile et, 
plus généralement, à toutes les mesures de poursuite  et de protection. Par ai lleurs, en raison de 
la nature transfrontalière de ces phénomènes, l'action de l'UE devrait être intensifiée aux 
niveaux régional et international,  en recourant en particulier aux instruments internationaux 
de lutte contre la traite des êtres humains. 
Principe n° 11 - politique  de retour durable et efficace - régularisations  
Une politique de retour et de réadmission à la fois efficace et respectueuse des droits de 
l'homme et des libertés fondame ntales des intéressés nécessite une amélioration de la 
coopération opérationnelle entre les États membres, le renforcement du rôle de FRONTEX 
dans le soutien des opérations communes de retour et l’intensif ication de la coopération et du 
partenariat avec les pays tiers, ainsi que la mise  en place de normes communes. L'expérience a 
en outre montré qu’il est indispensable d' aller au-delà de la décision du Conseil du 
5 octobre 2006, relative à l'établissement d'un  mécanisme d'information mutuelle sur les 
mesures des États membres dans les domaines de  l'asile et de l'immigration, notamment dans 
le cas de mesures de régularisation, qui pourra ient exercer des effets d'entraînement sur 
d'autres États membres. 
4. METHODOLOGIE FUTURE: UN E MEILLEURE GESTION DE 
L’IMMIGRATION 
L'immigration étant un phénomène complexe et aux multiples facettes, elle requiert un 
mélange de mesures politiques po rtant sur un large éventail de  questions et de domaines: 
contraintes démographiques, besoins économiques, attentes sociales, conséquences en matière 
de santé, engagements commerciaux, besoins en matière de développement, possibilités 
d'enseignement, dimension sécuritaire, etc.  En outre, ce domaine politique étant une 
compétence partagée, il convient d’encourager én ergiquement la coordination entre le niveau 
communautaire et les niveaux nationaux, pa rticulièrement en matière de politique 
économique, sociale et de développement. La c onsultation transparente, systématique et en 
temps utile de toutes les parties concernées au sujet des nouveaux développements politiques 
doit être assurée. 
Tout développement politique ul térieur devra tenir compte de la situation de l'immigration 
dans chaque État membre en ce qui concerne le s données de stock et de flux. À cet effet, des 
                                                 
1 COM(2007) 249 final du 16.5.2007 
FR 8   FR profils d'immigration spécifiques devraient êt re dressés pour chaque État membre, afin 
d’établir le bilan des compétences de la popu lation immigrée existante et de recenser les 
éventuels besoins futurs de main-d’œuvre. Sur la base des différents profils d'immigration, 
des orientations et objectifs plur iannuels devraient être définis. Il est également nécessaire de 
concevoir des mécanismes d'évaluation et de  contrôle fournissant un retour régulier 
d’information aux décideurs politiques. Pour  permettre des améliorations politiques, il 
convient d’élaborer des indicateurs  de performance quantifiables et  des critères de référence. 
L’existence de statistiques et de la nécessaire ca pacité d’analyse est essentielle à la mise en 
place de tout système d’évaluation. La Commissi on européenne devrait présenter des rapports 
annuels sur l’immigration pour donner un aperçu complet de la situation, analyser les éventuels besoins du marché du travail et perme ttre au Conseil de procéder à une évaluation 
politique et de formuler des reco mmandations sur les mesures à adopter.