N° C 159/12 Journal officiel des Communautés européennes 17. 6. 91 
ment difficile à mettre en oeuvre. Certaines de ces 
normes pourraient ne pas vraiment contribuer à l'objec-
Fait à Bruxelles, le 24 avril 1991. 
1. Introduction 
1.1. Dans un passé récent, le CES s'est penché sur la 
question des flux migratoires en provenance des pays 
tiers 
a) dans son avis d'initiative du 25 octobre 1984, relatif 
aux travailleurs migrants (*); 
b) dans son avis du 29 mai 1985 concernant les orienta­
tions pour une politique communautaire des migra­
tions (2), qui se situe pour l'essentiel dans le droit fil 
de l'avis précédent, notamment pour la partie se 
référant aux pays tiers; 
c) dans son avis du 12 juillet 1989 sur la politique 
méditerranéenne de la Communauté européenne (3), 
dans lequel des propositions sont avancées en vue 
de la mise en œuvre d'une politique de l'immigration 
en provenance des pays tiers méditerranéens. 
1.1.1. Les évaluations ayant trait aux limites de la 
politique communautaire dans ce domaine, les exigen­
ces mises en évidence, ainsi que les propositions avan­
cées dans ces avis, conservent en grande partie leur 
actualité, du fait qu'elles n'ont pas été retenues par le 
Conseil. tif général de protection de la santé et de la sécurité des 
travailleurs sur le lieu de travail. 
Le Président 
du Comité économique et social 
François STAEDELIN 
1.1.2. Cela étant, les mutations survenues au cours 
des dernières années tant au niveau des conditions 
objectives et législatives à l'intérieur des États membres, 
que dans le contexte de l'évolution du processus d'in­
tégration communautaire et de l'exigence y afférente 
de définir un nouveau cadre institutionnel, incitent le 
Comité à s'exprimer derechef en avançant de nouvelles 
évaluations et propositions. 
1.2. La nécessité de recentrer l'attention de la Com­
munauté sur le problème de l'immigration avait été 
exprimée en juin 1988 par le Conseil européen de 
Hanovre, qui avait invité la Commission à élaborer un 
rapport sur l'intégration sociale des travailleurs 
migrants. 
1.2.1. En dehors de ce rapport, qui porte le titre 
« L'intégration sociale des migrants des pays tiers rési­
dant de façon permanente et légale dans les États mem­
bres»^), la Commission a également élaboré un rap­
port d'experts s'intitulant «Politique d'immigration et 
intégration sociale des immigrés dans la Communauté 
européenne» (5), qui apporte une contribution impor­
tante à l'approfondissement de la question et dont les 
conclusions et les propositions seront examinées dans 
le présent avis. Avis sur le statut des travailleurs migrants — pays tiers 
(91/C 159/05) 
Le 31 janvier 1991, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 20, 
alinéa 4, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le statut des travailleurs 
migrants — pays tiers. 
La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée de préparer 
les travaux en la matière, a élaboré son avis le 11 avril 1991 (rapporteur: M. Andréa Amato). 
Au cours de sa 286e session plénière, séance du 24 avril 1991, le Comité économique et social 
a adopté à la majorité et 2 abstentions l'avis suivant. 
(!) JO n° C 343 du 24. 12. 1984. 
(2) JO n° C 188 du 29. 7. 1985. 
(3) JO n° C 221 du 28. 8. 1989. (4) CES(89) 984 fin. du 22. 6. 1989. 
(5) CES(90) 1813 fin. du 28. 9. 1990. 
17. 6. 91 Journal officiel des Communautés européennes N° C 159/13 
1.3. Le Conseil européen des 14 et 15 décembre 1990 
(Rome 2) s'est à nouveau penché sur la question : dans 
ces conclusions, après avoir invité le Conseil et la Com­
mission à adopter les mesures nécessaires pour le fran­
chissement des frontières extérieures, il déclare : 
« Le Conseil européen a pris connaissance des rap­
ports sur l'immigration et il demande au Conseil 
Affaires générales et à la Commission d'examiner 
les mesures et actions les plus appropriées en matière 
d'assistance aux pays d'émigration, de conditions 
d'entrée et d'aide à l'insertion sociale, compte tenu 
en particulier de la nécessité d'une politique harmo­
nisée sur le droit d'asile. » 
1.4. La Conférence intergouvernementale sur 
l'Union politique, tenue à Rome en décembre dernier, 
comptait parmi les questions figurant à l'ordre du jour 
l'élargissement des compétences communautaires en 
matière d'immigration; la Commission a émis des pro­
positions dans ce sens dans son avis du 21 octobre 1990, 
concernant la révision du Traité à l'égard de l'Union 
politique (1). 
1.5. Par ailleurs, l'arrêt de la Cour de justice du 
9 juillet 1987 a apporté une clarification indéniable 
en ce qui concerne les compétences actuelles de la 
Commission au sens du deuxième paragraphe de l'ar­
ticle 118 du Traité (2): il permet de cerner l'étendue 
possible des compétences communautaires en matière 
d'immigration. 
1.5.1. Le 31 janvier 1991, la Cour de justice a émis 
un nouvel arrêt en la matière (3), stipulant la mise en 
application directe, dans la législation des États mem­
bres, des dispositions figurant dans l'Accord de coopé­
ration entre la CEE et le Maroc, en matière de non-
discrimination dans les conditions de rémunération et 
d'emploi, ainsi que de sécurité sociale. Les effets de 
cet arrêt s'étendront immanquablement sur les autres 
accords de coopération (Tunisie, Algérie et Yougosla­
vie) et d'association (Turquie), qui prévoient des règles 
analogues. 
1.6. Les considérations qui précèdent, portent à la 
constatation que la situation est désormais mûre pour 
qu'il soit procédé à la définition et à la construction 
d'une véritable politique communautaire de l'immigra­
tion. 
1.6.1. Du reste, une orientation similaire découle 
du rapport de la Commission d'enquête du Parlement 
européen sur le racisme et la xénophobie (4). 
2. Objectifs et portée de l'avis 
2.1. À la lumière des considérations précédentes, il 
faudrait orienter une politique communautaire de l'im­
migration, selon les trois grands axes suivants : 
(*) CM 60-90-200 — Luxembourg, 21 octobre 1990. 
(2) Recueil de la Jurisprudence de la Cour 1987/7, p. 3203. 
(3) Arrêt C 18/90. 
(4) Rapporteur: M. Glyn Ford, Doc. A3-195/90 du 23 juillet 
1990. a) la programmation des flux migratoires et la régle­
mentation des entrées et du droit d'asile (avis spécifi­
que en la matière en cours d'élaboration); 
b) l'intégration économique et sociale et la libre circu­
lation au sein de la Communauté des immigrés 
résidant légalement dans un État membre; 
c) les retours volontaires aux pays d'origine. 
2.2. Le présent avis se penche essentiellement sur les 
aspects «internes» d'une politique communautaire de 
l'immigration. Il se propose, en effet, de prendre princi­
palement en considération les questions liées à la pré­
sence, au sein de la Communauté, d'immigrés en prove­
nance des pays tiers, tant en ce qui concerne leurs 
conditions de vie et de travail, qu'au niveau des réper­
cussions que leur présence entraîne dans la situation 
économique et sociale de la Communauté. 
2.3. Par immigrés en provenance des pays tiers, on 
entend les citoyens qui, pour des raisons liées à une 
activité salariée ou indépendante, se sont transférés de 
leur pays d'origine dans un État membre où ils séjour­
nent légalement à titre temporaire ou permanent. La 
notion « d'immigrés » recouvre également les membres 
de leur famille (conjoints, enfants mineurs ou handica­
pés, ascendants à charge) et les travailleurs bénéficiant 
de pensions d'invalidité ou de vieillesse dans les États 
membres. 
2.4. Les problèmes propres aux citoyens d'un État 
membre originaires de pays tiers ne sont donc pas 
spécifiquement traités dans le présent avis, si ce n'est 
sous l'angle plus général des discriminations de fait. Le 
Comité s'est déjà prononcé comme suit: 
« Le Comité insiste pour que tous les ressortissants 
de la CE, y compris ceux qui appartiennent à une 
minorité ethnique, soient assurés d'avoir une place 
et un avenir dans une « Europe des citoyens », et que 
le droit de résidence, la liberté de circulation et 
d'emploi, et la reconnaissance mutuelle des diplô­
mes et des qualifications s'appliquent à tous sans 
distinction (5).» 
2.5. Il est évident que ces aspects «internes», ne 
sauraient se dissocier des conditions d'entrée des travail­
leurs migrants dans les États membres. À cet égard, la 
coordination des conditions d'entrée qui est en cours 
de réalisation par différentes procédures devrait être 
examinée par la Communauté avec la pleine participa­
tion des institutions démocratiques et des organisations 
représentatives. 
2.6. Le Comité est conscient du lien existant entre 
une politique communautaire de l'immigration et le 
développement des pays d'émigration, notamment des 
plus proches voisins de la Communauté. Ce thème sera 
développé dans un prochain avis. 
(5) JO n° C 23 du 30. 1. 1989, p. 33. 
N° C 159/14 Journal officiel des Communautés européennes 17. 6. 91 
3. Pour un statut communautaire des travailleurs 
migrants en provenance des pays tiers 
3.1. L'intégration sociale (*) des travailleurs 
immigrés dans la Communauté européenne est devenue 
de nos jours une question incontournable et très impor­
tante, pour les raisons suivantes: 
— le nombre des immigrés provenant des pays tiers 
dépasse désormais huit millions de personnes, 
— bien que cette présence soit teintée de connotations 
diverses au sens des différents États membres, 
notamment du fait qu'elle résulte de mouvements 
migratoires survenus à différentes époques, les ten­
sions qu'elle peut engendrer sont analogues, tant 
sur le marché de l'emploi, que dans le domaine 
social. 
3.2. La Communauté en tant que telle doit se fixer 
l'objectif de promouvoir l'intégration sociale des tra­
vailleurs immigrés, non seulement parce que cela corres­
pond aux valeurs générales qui sous-tendent la Commu­
nauté, mais également en raison du fait que l'absence 
d'intégration entraîne des effets négatifs sur la situation 
de l'emploi et, plus généralement, sur les conditions de 
vie et de travail dans la Communauté, de même qu'une 
intégration manquée peut mener à la marginalisation 
et produire un effet «ghetto», notamment chez les 
jeunes appartenant à des familles immigrées. 
3.2.1. Une insertion sociale appropriée, à savoir fon­
dée sur l'égalité des droits et des chances, est la condi­
tion indispensable pour éviter la création de «réser­
voirs » de marginaux et pour ne pas alimenter le travail 
«au noir», l'économie souterraine, l'évasion fiscale, 
le non-paiement des contributions sociales, voire la 
criminalité. 
3.2.2. En effet, la discrimination à l'égard des travail­
leurs immigrés risque de produire des phénomènes de 
« dumping social » à l'intérieur de la Communauté. Une 
politique communautaire en faveur de l'intégration 
sociale des immigrés se révèle, dès lors, comme un 
instrument indispensable pour parvenir à un fonction­
nement harmonieux du marché intérieur. 
3.2.3. L'insertion appropriée des travailleurs 
immigrés dans le marché de l'emploi, ne doit pas être 
considérée comme un poids supplémentaire pour les 
régimes sociaux des États membres, mais au contraire, 
comme une chance: à titre d'exemple, une augmenta­
tion de la main-d'œuvre active peut produire des effets 
positifs sur les régimes de sécurité sociale, actuellement 
affaiblis à cause du solde démographique négatif de 
tous les pays industrialisés. 
3.2.4. La Communauté ne doit pas se limiter à 
contrecarrer et à prévenir les effets négatifs d'une 
(!) La formulation «intégration sociale» est utilisée dans le pré­
sent contexte car elle est désormais consacrée par le langage 
communautaire; toutefois, il serait plus pertinent de parler 
d'« insertion sociale», notion qui ne saurait être confondue 
avec celle d'« assimilation » et qui ne met pas en cause l'iden­
tité culturelle des travailleurs immigrés. intégration sociale manquée des immigrés, mais elle 
doit également veiller à mettre pleinement à profit la 
contribution de ces derniers, et notamment des jeunes, 
au développement économique, social et culturel, dans 
une Europe multiethnique et multiculturelle. 
3.3. La réalisation du marché unique européen 
entraîne des modifications substantielles dans la situa­
tion de l'immigration et nécessite une optique différente 
de la part de la Communauté(2); en effet: 
— la suppression prochaine des contrôles aux frontiè­
res internes de la Communauté met en évidence 
la disparité des réglementations et des instruments 
opérationnels en vigueur dans les différents États 
membres, 
— la possibilité accordée aux immigrés de circuler 
librement à l'intérieur de la Communauté ne signifie 
pas forcément —- dans l'état actuel de la réglementa­
tion — qu'ils pourront accéder librement au marché 
de l'emploi dans l'État membre de leur choix. 
Étant donné, en effet, qu'un pourcentage de plus 
en plus élevé d'immigrés devrait chercher dans les 
facilités de la mobilité intracommunautaire une 
réponse aux limites imposées par les développe­
ments inégaux des marchés nationaux de l'emploi, 
il pourrait en découler une forte augmentation du 
travail au noir. 
3.4. Tous ces éléments font ressortir la nécessité pour 
la Communauté de se fixer dans l'immédiat un double 
objectif, à savoir: 
a) procéder à l'harmonisation des dispositions législa­
tives et réglementaires, ainsi que des instruments et 
des actions en faveur de l'intégration sociale des 
immigrés dans les États membres; 
b) définir les conditions permettant la mise en oeuvre 
de la libre circulation des immigrés provenant des 
pays tiers, sur un plan d'égalité avec les citoyens 
communautaires. 
Négliger la poursuite de ces deux objectifs ne signifierait 
pas seulement alimenter la discrimination (avec toutes 
(2) Ce problème a également suscité un vif intérêt au sein de 
TOIT, qui a élaboré trois documents en la matière, à savoir: 
— Compte rendu de la réunion informelle de consultation 
sur les travailleurs migrants venant des pays tiers dans 
l'Europe du Marché intérieur après 1992 — Genève, 
27-28 avril 1989. 
— Réflexions d'ordre économique, social et sur les droits de 
l'homme concernant le futur statut des nationaux des pays 
tiers dans le Marché intérieur européen par W.R. Bôhning 
et J. Werquin (Working Paper in World Employment 
Programme) Genève, avril 1990. 
— Compte rendu de la Table ronde sur les travailleurs 
migrants originaires des pays non-membres de la CEE 
dans l'Europe du Marché intérieur — Genève, 15-17 octo­
bre 1990. 
17. 6. 91 Journal officiel des Communautés européennes N° C 159/15 
les implications d'ordre moral que comporterait la cons­
truction d'une Europe fondée sur l'injustice et sur la 
restriction des droits d'une partie des citoyens qui 
contribuent à son développement) et entraver le bon 
fonctionnement du marché intérieur, mais également 
trahir l'esprit même qui sous-tend la réalisation du 
marché unique. Cela reviendrait en effet à renoncer à 
réaliser, parallèlement au marché unique des biens, des 
services et des capitaux, un marché unique du travail 
communautaire, en conservant des marchés de l'emploi 
nationaux séparés de fait, ceux-ci étant fondés sur une 
mise à l'écart des travailleurs extracommunautaires. 
3.5. On ne saurait sous-estimer le lien qui existe 
entre d'une part la libre circulation des travailleurs 
immigrés et l'harmonisation des politiques d'intégration 
sociale au sein de la Communauté et, d'autre part, la 
coordination des conditions d'entrée. 
3.5.1. En premier lieu, il existe une relation de temps : 
en effet, l'harmonisation des politiques d'intégration 
sociale et la réalisation de la libre circulation ne 
devraient pas être retardées afin d'attendre la définition 
de politiques communes de réglementation des condi­
tions d'entrée. 
3.5.2. En deuxième lieu, il existe un rapport de cause 
à effet: à titre d'exemple, les solutions qui seront appor­
tées au problème des flux migratoires auront des réper­
cussions indubitables sur la réussite des politiques d'in­
tégration sociale et sur la libre circulation. En effet, les 
conditions permettant une mise en œuvre adéquate de 
ces politiques viendraient à manquer, si les conditions 
d'entrée établies se révélaient trop permissives et que la 
Communauté se voyait confrontée à des flux migratoi-
Fait à Bruxelles, le 24 avril 1991. res massifs; toutefois, un échec analogue serait à pré­
voir, si les conditions d'entrée étaient fixées de manière 
trop rigide, ce qui risquerait d'entraîner, en fait, un 
blocage de l'immigration légale et un accroissement 
inévitable des entrées clandestines, avec toutes les consé­
quences que cette situation comporterait, à commencer 
par l'infléchissement de l'attitude positive de la popula­
tion et de l'opinion publique communautaire à l'égard 
des immigrés, attitude qui constitue la condition indis­
pensable pour réaliser avec succès l'intégration sociale 
et la libre circulation des travailleurs. 
3.5.3. Par ailleurs, la manière dont seront abordées 
les questions « internes » aura également une importance 
décisive sur la possibilité de régulation des flux migra­
toires: par exemple, si le facteur «attraction» commu­
nautaire (facteur qui, de pair avec celui de la « poussée » 
de la part des pays de provenance, détermine la pression 
migratoire) a des composantes essentiellement « saines » 
(par exemple, non tributaires d'une demande de travail 
«au noir»), il aura des conséquences inévitables sur le 
volume et la qualité de la pression migratoire et, par­
tant, sur les solutions envisagées pour la régulation des 
flux. 
4. Le présent avis vise à définir les motivations, les 
orientations et les objectifs généraux d'une politique 
communautaire de l'immigration, et notamment d'un 
«Statut des travailleurs migrants en provenance des 
pays tiers». Le Comité se propose d'émettre incessam­
ment un supplément d'avis présentant des propositions 
spécifiques en matière d'intégration économique et 
sociale et de libre circulation (droits fondamentaux, 
adaptation et harmonisation de la législation, politique 
active), de retours volontaires au pays d'origine, d'infor­
mation et de coordination communautaire. 
Le Président 
du Comité économique et social 
François STAEDELIN