OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

1. Le présent rapport annuel est consacré à l'appréciation de la Cour concernant les Fonds européens de développement (FED). Le tableau 1 présente les principales informations concernant les activités couvertes et les dépenses de l'exercice 2010.

Caractéristiques des Fonds européens de développement

2. Le Fonds européen de développement (FED) est le principal instrument dont dispose l’Union européenne pour octroyer son aide en matière de coopération au développement aux États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), ainsi qu'aux pays et territoires d'outre-mer (PTOM). Il a été institué par le traité de Rome en 1957. L'accord de partenariat, signé à Cotonou le 23 juin 2000 pour une durée de vingt ans («l’accord de Cotonou»), constitue le cadre des relations de l’Union européenne avec les États ACP et les PTOM. Il est centré sur l'objectif de réduction et, à terme, d'éradication de la pauvreté, en cohérence avec les objectifs de développement durable et d'intégration progressive des pays ACP et des PTOM dans l'économie mondiale. Il repose sur trois piliers complémentaires: — la coopération au développement; — la coopération économique et commerciale; — la dimension politique.

3. Les opérations financées par chacun des FED sont programmées au début de la période couverte. Un document de stratégie par pays, élaboré par l’État ACP ou le PTOM concerné et par l’UE à l’issue de consultations avec un large éventail d’acteurs intervenant dans le processus de développement, définit les objectifs et stratégies à moyen terme du pays en matière de développement et indique la dotation financière programmable de l’UE dont le pays est susceptible de bénéficier.

Tableau 1 — Fonds européens de développement — Informations principales 2010 (en millions d'euros) Titre du budget Domaine politique Description Paiements effectués en 2010 Mode de gestion Fonds européens de développement 8e FED Dépenses administratives 0 Dépenses opérationnelles Projets 21 Gestion centralisée directe Appui budgétaire 0 Gestion centralisée directe Projets 133 Gestion décentralisée Projets 2 Gestion conjointe 157 9e FED Dépenses administratives 8 Dépenses opérationnelles Projets 204 Gestion centralisée directe Appui budgétaire 63 Gestion centralisée directe Projets 29 Gestion centralisée indirecte Projets 921 Gestion décentralisée Projets 81 Gestion conjointe 1 305 10e FED Dépenses administratives 78 Dépenses opérationnelles Projets 181 Gestion centralisée directe Appui budgétaire 1 017 Gestion centralisée directe Projets 11 Gestion centralisée indirecte Projets 215 Gestion décentralisée Projets 271 Gestion conjointe 1 772 Montant total des dépenses administratives 86 Montant total des dépenses opérationnelles 3 147 Projets 2 068 Appui budgétaire 1 079 Montant total des paiements (43) 3 233 Montant total des engagements individuels (43) 3 304 Montant total des engagements globaux (43) 2 187 Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données fournies par l'entrepôt de données d'EuropeAid.

4. Les FED sont financés par les États membres; ils sont régis par leur propre règlement financier et gérés par un comité spécifique. La Commission européenne assure l'exécution financière des opérations financées par les ressources des FED. En 2010, au sein de la Commission, la quasi-totalité des programmes FED ont été gérés par l'Office de coopération EuropeAid (ci-après «EuropeAid»), qui est également chargé de la gestion de la plupart des dépenses relatives aux relations extérieures et au développement financées par le budget général de l'Union européenne (1). Une faible proportion des projets des FED (2) concerne l'aide humanitaire et est gérée par la direction générale de l'aide humanitaire (DG ECHO). La Banque européenne d’investissement (BEI) gère la facilité d'investissement, qui n’est pas couverte par la déclaration d’assurance de la Cour ou par la procédure de décharge du Parlement européen (3) (4), alors que les opérations sont menées par la BEI au nom de l’Union européenne, qui en assume également les risques, avec les ressources des FED.

5. À la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, le Service européen pour l’action extérieure a été lancé le 1er décembre 2010. Sa mission est d’assister le haut représentant de l'Union européenne dans l’accomplissement de son mandat de mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE et d’autres aspects de la représentation extérieure. Dans ce contexte, EuropeAid et la direction générale du développement ont fusionné fin 2010 pour former la direction générale du développement et de la coopération — EuropeAid (DG DEVCO), qui assure depuis janvier 2011 la mise en œuvre de la plupart des programmes des FED.

6. La contribution des FED est mise en œuvre par l’intermédiaire de projets (66 % des paiements 2010) et d’un appui budgétaire (5) (34 % des paiements 2010) et gérée selon trois modalités principales (voir tableau 1 ): gestion centralisée, conjointe ou décentralisée (6).

7. Dans la gestion centralisée (49 % des paiements en 2010), la Commission met directement en œuvre les actions d’aide. En gestion conjointe (11 % des paiements en 2010), la réalisation des actions financées par l’Union européenne est confiée à des organisations internationales, sous réserve que les procédures de ces organisations relatives à la comptabilité, à l'audit, au contrôle et à la passation de marchés offrent des garanties équivalentes aux normes internationalement reconnues. Les principaux partenaires d’EuropeAid sont des agences des Nations unies et la Banque mondiale. En gestion décentralisée (40 % des paiements en 2010), la Commission peut confier la gestion de certaines tâches aux autorités des pays bénéficiaires. Le diagramme 1 montre comment le principe de gestion décentralisée s’applique aux FED.

8. Les interventions du FED sont mises en œuvre dans et par des pays où les systèmes de contrôle interne sont généralement faibles. Le manque de capacité auquel sont confrontés la plupart des ordonnateurs nationaux dans les pays bénéficiaires, ainsi que les faiblesses affectant l’établissement et l’application des procédures financières et des contrôles par les organismes chargés de la mise en œuvre et par les superviseurs engendrent un risque élevé pour la régularité des opérations. Le fait que de nombreux projets soient réalisés sur des sites éloignés et l’existence de conflits dans certaines régions rendent également les vérifications plus difficiles. 8. La Commission atténue ces risques grâce à de solides mesures de détection précoce et à des interventions correctives. EuropeAid (au siège et dans les délégations) exerce un contrôle ex ante de haut niveau, tant par la couverture que par la nature de ces contrôles, qui va bien au-delà des garanties financières prévues par la législation. Les mesures préventives jouent aussi un rôle notable dans la stratégie de contrôle, notamment les nombreuses actions de formation pour le personnel de la Commission et celles spécifiquement conçues pour le personnel des ordonnateurs nationaux. En outre, un «soutien aux ON» a été mis en place dans un certain nombre de pays. Les orientations ont été substantiellement enrichies ces dernières années, en particulier avec la publication en 2010 d'une «série d'outils de gestion financière» destinés aux bénéficiaires de fonds de l'UE.

CHAPITRE I — MISE EN ŒUVRE DES HUITIÈME, NEUVIÈME ET DIXIÈME FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

Exécution financière

9. En 2010, les 8e, 9e et 10e FED ont été mis en œuvre simultanément. Les conventions relatives aux FED sont habituellement conclues pour une durée d’engagement de cinq ans environ, mais les paiements peuvent être effectués sur une période plus longue. Le 8e FED couvre la période de 1995 à 2000 et prévoit une aide de l’Union européenne de 14 625 millions d’euros. Le 9e FED couvre la période de 2000 à 2007 et prévoit une aide de l’Union européenne de 15 200 millions d’euros.

10. Le 10e FED, qui couvre la période d’engagement de 2008 à 2013, est entré en vigueur le 1er juillet 2008 et prévoit une aide de l’Union européenne de 22 682 millions d’euros, dont 21 967 millions sont alloués à des pays ACP et 285 millions à des PTOM. Ces montants comprennent 1 500 millions d'euros et 30 millions d'euros destinés à la facilité d'investissement gérée par la BEI, pour les pays ACP et pour les PTOM respectivement. Enfin, 430 millions d'euros sont affectés aux dépenses de la Commission en matière de programmation et de mise en œuvre du FED.

Diagramme 1 — Principe de la gestion décentralisée

11. Le montant total des contributions reçues des États membres en 2010 s’est élevé à 3 500 millions d’euros. Les appels de contributions à partir du 9e FED se sont poursuivis. En 2011 seront lancés le dernier appel de contributions au titre du 9e FED, ainsi que le premier au titre du 10e FED, auquel les 27 États membres participeront dans leur totalité.

12. Le tableau 2 montre l'utilisation cumulée des ressources des FED gérées par la Commission et leur exécution financière. En 2010, des engagements globaux ont été contractés pour un montant brut de 2 662 millions d’euros (soit un montant net de 2 187 millions d’euros), ce qui est inférieur de 13 % aux prévisions de la Commission en matière d’exécution financière (7). Cela s’explique principalement par le fait que la Commission a décidé de renoncer à mettre en œuvre plusieurs décisions de financement relevant du programme intra-ACP (8) ainsi que certaines activités relevant de V-FLEX (9), et par des retards dans la mise au point des documents de programmation du dixième FED pour les PTOM ainsi que dans la révision à mi-parcours des documents stratégiques par pays du dixième FED. Selon EuropeAid, les engagements individuels (10) contractés en 2010 ont atteint 3 710 millions d’euros (soit un montant net de 3 304 millions d’euros), dépassant de 410 millions d’euros ou de 13 % les prévisions relatives à l’exécution financière. Cependant, 305 millions d’euros au moins proviennent de la correction de données concernant des engagements contractés les années précédentes. 12. La Commission confirme qu'elle a intentionnellement freiné la mise en œuvre d'un certain nombre de projets qui n'étaient pas suffisamment avancés, ce qui explique pourquoi le volume total des engagements était légèrement inférieur aux prévisions.

13. Bien qu’inférieurs de 8 % à l’objectif fixé, les paiements bruts ont atteint un volume record de 3 321 millions d’euros (soit un montant net de 3 233 millions d’euros) en 2010. Le montant des engagements restant à liquider a diminué de 8 %, passant de 12 490 millions d’euros à 11 444 millions d’euros, ce qui s’explique par le niveau élevé des paiements de 2010 par rapport à celui des nouveaux engagements de 2010. Les engagements anciens et dormants restant à liquider (11) ont encore augmenté de 11 %, passant de 1 217 millions d'euros à 1 353 millions d’euros. 13. Comme la Cour le constate, les paiements ont atteint des niveaux record, réduisant ainsi les engagements restant à liquider. Autre tâche importante, la Commission a aussi procédé à la clôture de vieux projets relevant du 8 e FED. L'augmentation des engagements anciens ou dormants peut s'expliquer par le volume élevé des engagements des années précédentes, en particulier en 2007, avec l'ouverture du 10e FED.

Tableau 2 — Utilisation cumulée des ressources des FED au 31 décembre 2010 (en millions d'euros) Situation fin 2009 Exécution budgétaire au cours de l'exercice 2010 (montants nets) Situation fin 2010 Montant global Taux d'exécution (45) 8e FED (46) 9e FED (46) 10e FED Montant global 8e FED 9e FED 10e FED Montant global Taux d'exécution (45) A — RESSOURCES ( 44 ) 48 746 –85 – 151 282 46 10 701 16 482 21 609 48 792 B — UTILISATION 1. Engagements globaux 35 591 73,0 % –46 – 116 2 349 2 187 10 698 16 463 10 617 37 778 77,4 % 2. Engagements individuels 29 021 59,5 % 8 476 2 820 3 304 10 507 15 683 6 134 32 324 66,2 % 3. Paiements 23 101 47,4 % 157 1 304 1 772 3 233 10 240 13 121 2 973 26 334 54,0 % C — Reste à payer (B1-B3) 12 490 25,6 % 458 3 342 7 644 11 444 23,5 % D — Solde disponible (A-B1) 13 155 27,0 % 3 19 10 992 11 014 22,6 % Source: Cour des comptes, sur la base des rapports FED sur l'exécution financière et des états financiers des FED au 31 décembre 2010.

Rapport annuel de la Commission sur la gestion financière des huitième, neuvième et dixième Fonds européens de développement

14. Conformément aux dispositions du règlement financier applicable au 10e FED (12), la Commission établit chaque année un rapport sur la gestion financière des FED. La Cour estime que ce rapport donne une description précise de la réalisation des objectifs opérationnels de la Commission pour l'exercice donné (notamment concernant l'exécution financière et les activités de contrôle), ainsi que de la situation financière et des événements qui ont eu une incidence notable sur les activités menées en 2010. La Cour attire l’attention sur l’observation du point 12 relative à la correction comptable, en 2010, de données concernant des engagements individuels en matière d’appui budgétaire contractés les années précédentes.

CHAPITRE II — DÉCLARATION D'ASSURANCE DE LA COUR RELATIVE AUX FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

Déclaration d’assurance de la Cour relative aux huitième, neuvième et dixième Fonds européens de développement (FED) adressée au Parlement européen et au Conseil — Rapport d’audit indépendant

Fiabilité des comptes

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes aux comptes

Recettes

Engagements

Paiements

Le 1er septembre 2011

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Président

Cour des comptes européenne 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

Informations à l’appui de la déclaration d’assurance

Étendue et approche de l'audit

15. Les observations relatives à la fiabilité des comptes du FED formulées au point VI de la déclaration d'assurance sont fondées sur un audit des états financiers consolidés (16) et des états consolidés sur l'exécution financière des 8e, 9e et 10e FED (17). L'audit a consisté à examiner, par sondage, les éléments probants ayant trait aux montants présentés et aux informations fournies. Il a également comporté une évaluation des principes comptables appliqués par les gestionnaires, des principales estimations réalisées par ces derniers ainsi que de la présentation globale des comptes consolidés.

16. L'approche et la méthodologie d'audit générales de la Cour en ce qui concerne la régularité des opérations sous-jacentes aux comptes sont décrites dans la partie 2 de l'annexe 1.1 du chapitre 1 du rapport annuel 2010 de la Cour des comptes sur l'exécution du budget. Les observations relatives à la régularité des opérations du FED, exposées aux points VII à X de la déclaration d'assurance, se fondent sur les éléments suivants:

a) l'audit d'un échantillon de 195 opérations, correspondant à 30 engagements individuels et à 165 paiements intermédiaires et finals effectués par les délégations ou par les services centraux de la Commission (18). Le cas échéant, les organismes chargés de la mise en œuvre et les bénéficiaires finals ont fait l'objet de contrôles sur place visant à vérifier les paiements sous-jacents déclarés dans des rapports financiers ou des déclarations de coûts;

b) une évaluation de l'efficacité des systèmes de contrôle et de surveillance au niveau des services centraux d'EuropeAid et des délégations, qui a porté sur les éléments suivants: i) l’environnement de contrôle et les normes de contrôle interne, ii) les contrôles ex ante des marchés passés et des paiements effectués par les ordonnateurs, y compris les ordonnateurs nationaux, iii) le suivi et la surveillance, iv) les audits externes, v) l’audit interne;

c) un examen des prises de position de la Commission, qui a porté sur l’évaluation du rapport annuel d’activité d’EuropeAid.

Fiabilité des comptes

17. La Cour estime, en conclusion, que les comptes des FED pour l'exercice clos le 31 décembre 2010 présentent fidèlement, dans tous leurs aspects significatifs, la situation financière des FED ainsi que les résultats des opérations et des flux de trésorerie, conformément aux dispositions du règlement financier correspondant et aux règles comptables concernées adoptées par le comptable. 17. La Commission se félicite de la conclusion de la Cour selon laquelle les comptes du FED en 2010 sont, comme les années précédentes, exempts d'erreurs significatives.

18. Toutefois, comme en 2009, les contrôles ex post transactionnels d’EuropeAid et ceux réalisés par la Cour ont permis de constater que la fréquence des erreurs d’encodage (19) était encore élevée. Même si l’audit des états financiers effectué par la Cour n’a pas permis de détecter des erreurs significatives résultant d'erreurs de ce type, celles-ci demeurent une source de préoccupation, car elles pourraient compromettre l'exactitude des données utilisées pour l'établissement des comptes annuels, notamment en ce qui concerne la procédure de séparation des exercices en fin d’année (20). Ces erreurs affectent également la fiabilité des données d’EuropeAid relatives à la gestion financière. 18. Depuis 2009, EuropeAid consent des efforts particuliers pour améliorer la qualité de la saisie informatique des données. C'est ainsi qu'ont été entreprises, en 2010/2011, des révisions majeures des contrats et des modules d'audit du système de gestion de l'information (CRIS) — de même que des initiatives horizontales concernant la qualité des données. Comme la Cour le relève, cela n'a pas eu d'incidence matérielle sur les comptes annuels 2010.

Régularité des opérations

19. L' annexe 1 présente une synthèse des résultats des tests des opérations. Les tests réalisés par la Cour sur l'échantillon de paiements ont montré que 27 % d'entre eux sont affectés par une erreur. Le taux d’erreur le plus probable estimé par la Cour s’élève à 3,4 % (21). Les observations importantes de la Cour sont détaillées ci-après. 19. La Commission note que pour l'année précédente (2009), la Cour avait constaté l'absence d'erreurs significatives au niveau du volet FED du portefeuille d'EuropeAid (c.à.d. taux inférieur au seuil de 2 %), alors que le taux d'erreur était estimé à 2-5 % pour le portefeuille Budget. Pour 2010, la Cour a constaté l'absence d'erreurs significatives au niveau du volet Budget du portefeuille d'EuropeAid (1,7 %), mais ce taux était cette fois supérieur au seuil de 2 % pour les opérations du FED (3,4 %). Sur la base de l'audit de la Cour, la performance des structures de contrôle d'EuropeAid semble donc relativement stable sur les deux dernières années et elle continue à s'améliorer par rapport à la période précédant 2009.

Recettes

20. Il ressort de l'audit effectué par la Cour que les opérations relatives aux recettes sont exemptes d'erreurs significatives.

Engagements

21. L'audit des engagements effectué par la Cour n’a révélé aucune erreur significative. Cependant, les engagements individuels contractés pour des projets mis en œuvre dans le cadre de la gestion décentralisée étaient affectés par un niveau élevé (4 sur 14) d’erreurs non quantifiables concernant le respect des règles en matière de passation de marchés et celui des délais légaux pour la signature de contrats. 21. La Commission poursuivra ses efforts pour renforcer les formations spécifiques sur les procédures contractuelles destinées à la fois au personnel des ordonnateurs nationaux et à son propre personnel.

22. Aucune erreur n’a été constatée pour les engagements individuels contractés dans le cadre d’autres modes de gestion. En ce qui concerne l'appui budgétaire, la Cour a constaté que, compte tenu de l’approche dynamique de la Commission (22), EuropeAid a démontré de manière suffisamment structurée et formalisée que les critères d’éligibilité fixés par l'accord de Cotonou étaient respectés. 22. La Commission se réjouit que soient reconnues les améliorations substantielles apportées en 2009/2010 au niveau de la structuration et de la formalisation du processus d'évaluation et de démonstration du respect des conditions d'éligibilité.

Paiements

23. L’audit de la Cour a montré que les paiements sont affectés par un niveau significatif d'erreur. 23. Voir la réponse au point 19.

Paiements relatifs aux projets

24. Des erreurs quantifiables et non quantifiables ont été constatées pour tous les types de projets, à l’exception des contrats de fournitures.

25. Les principaux types d'erreurs quantifiables détectées dans les paiements relatifs aux projets sont les suivants: 25.

a) exactitude de la dépense: erreurs de calcul;

b) réalité de la dépense: absence de factures ou autres pièces justificatives à l’appui des services ou des biens fournis, quantités déclarées excédant les travaux effectués;

c) éligibilité de la dépense: conformité avec les procédures de passation des marchés, dépense encourue en dehors de la période d'exécution ou relative à des éléments non stipulés dans la convention, et paiement indu de la TVA. c) La Commission a publié de nouvelles instructions sur le problème des taxes prélevées par les pays bénéficiaires. Elles devraient simplifier le traitement de certaines factures soumises à la TVA.

26. Les types d’erreurs non quantifiables les plus fréquents concernent des garanties de bonne exécution (23) qui n’ont pas été ajustées à la suite d'une augmentation des montants du marché, le non-respect des procédures d’ordonnancement et de passation des marchés pour les dépenses de fonctionnement autorisées par la direction générale des relations extérieures, l'insuffisance des pièces justificatives, ainsi que des incohérences au niveau des règles contractuelles.

Paiements relatifs à l'appui budgétaire

27. Il ressort de l'audit de la Cour que les paiements relatifs à l'appui budgétaire sont affectés par un niveau élevé d’erreurs non quantifiables du fait qu’il n’a pas été démontré de manière suffisamment structurée que les gouvernements bénéficiaires ont réalisé des progrès satisfaisants en matière de gestion des finances publiques. Cela s’explique principalement par l’absence d’un cadre d’évaluation approprié, étant donné que certains programmes de réforme des systèmes de gestion des finances publiques des gouvernements bénéficiaires étaient encore en cours d’élaboration ou n’avaient pas d’objectifs réalistes, clairs et hiérarchisés. Dans quelques cas, dans leur rapport d’évaluation sur la gestion des finances publiques, les délégations n’ont pas apprécié les progrès réalisés par rapport aux objectifs fixés pour la période de référence. Cependant, après la mise en place, en juin 2010, d’un cadre révisé pour le suivi et la communication des progrès en matière de gestion des finances publiques, ce type d’erreur n’a pas été relevé dans les opérations examinées pour le second semestre de 2010. 27. La Commission se félicite de la constatation selon laquelle aucune erreur en lien avec la démonstration des progrès réalisés en matière de gestion des financements publics n'a été relevée depuis l'introduction, en juin 2010, d'un cadre révisé d'évaluation des progrès en matière de gestion des financements publics. La Commission applique rigoureusement cette approche.

Efficacité des systèmes

28. L' annexe 2 récapitule les résultats de l'examen des systèmes. La Cour a constaté que les systèmes sont partiellement efficaces pour garantir la régularité des opérations.

29. Comme cela est indiqué au point 4, la mission d'EuropeAid consiste à mettre en œuvre la plupart des instruments d'aide extérieure (24) relevant du budget général de l’Union européenne et des FED. Par conséquent, sauf indication contraire, les observations de la Cour, relatives tant à l’efficacité des systèmes de contrôle et de surveillance qu’à la fiabilité du rapport annuel d'activité et de la déclaration du directeur général, ont trait à l'ensemble des domaines de compétence d'EuropeAid.

Environnement de contrôle

30. L’évaluation de l’environnement de contrôle d’EuropeAid a montré que celui-ci était efficace, tant au niveau des délégations qu’à celui des services centraux.

31. EuropeAid dispose d’une stratégie claire en matière de contrôle pour prévenir ou détecter et corriger les erreurs, et les standards de contrôle interne adoptés par la Commission sont largement mis en œuvre. En 2010, EuropeAid a poursuivi ses efforts en vue de renforcer encore ses systèmes de contrôle et de surveillance. Comme cela est indiqué dans les réponses de la Commission aux rapports annuels de la Cour sur les FED relatifs aux exercices 2008 (25) et 2009 (26), EuropeAid a élaboré et a commencé à mettre en œuvre un «plan d’action pour le renforcement du système pyramidal de gestion et de contrôle d’EuropeAid» (plan d’action) (27). Le plan reprend la plupart des observations et des recommandations figurant dans les rapports annuels antérieurs de la Cour et inclut également des actions visant à mieux accorder la dotation en effectifs et les objectifs internes (28). Cependant, la mise en œuvre du plan se trouvait encore à un stade peu avancé en 2010. 31. Le plan d'action visant au renforcement de la gestion et de la pyramide de contrôle d'EuropeAid avance selon le calendrier prévu et de nombreuses actions étaient déjà mises en œuvre à la mi-2011. Une action majeure, à savoir la mise en place d'un outil web de reporting semestriel (rapport de gestion de l'aide extérieure) doté d'indicateurs de performance clés empruntés aux systèmes d'information de gestion, sera lancée en juillet 2011.

Contrôles ex ante

32. La Cour estime que les contrôles ex ante effectués par les ordonnateurs au sein des services centraux d’EuropeAid et des délégations sont partiellement efficaces s’agissant de la détection et de la correction d'erreurs.

Projets

33. S’agissant des paiements relatifs aux projets, des faiblesses ont été constatées dans les vérifications concernant l’exactitude, la réalité et l'éligibilité des dépenses (voir point 25). Selon le type de contrats, les contrôles ex ante effectués par EuropeAid s’appuient souvent, dans une large mesure, sur des certificats établis par des superviseurs externes (pour les marchés de travaux) ou sur des audits et des vérifications externes des dépenses (pour les devis-programmes, les subventions et les contrats de service à prix unitaire). Cependant, la fréquence des erreurs décelées par la Cour dans les dépenses qui avaient fait l’objet de ces certifications externes, audits et vérifications indique que l’assurance qui peut être obtenue à partir de ces derniers est limitée. À titre d’exemple, la Cour a décelé des erreurs dans 12 opérations relatives à des conventions de subvention qui avaient toutes été autorisées à la suite d’audits externes ou de vérifications des dépenses. 33. La Commission ne se repose pas uniquement sur ces vérifications de dépenses liées à l'assurance. La méthodologie d'EuropeAid en matière d'audit (d'emploi obligatoire) prévoit une évaluation des risques annuelle des projets afin d'identifier les activités qui devront faire l'objet d'un audit «axé sur les risques» — le plus souvent en complément aux vérifications obligatoires des dépenses. De plus, EuropeAid poursuit ses efforts pour améliorer la qualité du contrôle des dépenses — tout récemment par la publication d'un cahier des charges standard pour les auditeurs (qu'ils soient engagés par la Commission ou les bénéficiaires) d'emploi obligatoire. Les délégations et le siège ont également un rôle à jouer au niveau du contrôle de la qualité des vérifications présentées.

Appui budgétaire

34. S’agissant de l'appui budgétaire, l’application d’un nouveau format et d’une nouvelle présentation pour les rapports annuels des délégations relatifs aux réformes des systèmes de gestion des finances publiques dans les pays bénéficiaires au cours du second semestre de 2010 a constitué une amélioration notable, qui vise à garantir que les déboursements s’appuient sur une évaluation structurée des conditions de paiement. Toutefois, certains programmes de réforme des systèmes de gestion des finances publiques des gouvernements bénéficiaires étaient en cours d’élaboration ou n’avaient pas d’objectifs réalistes, clairs et hiérarchisés, ce qui a entravé la réalisation d’une évaluation structurée de l'état d'avancement de la réforme (voir point 27). 34. La Commission se réjouit de voir reconnue l'amélioration que représente l'introduction d'un nouveau format pour le rapport annuel sur les progrès réalisés en matière de réforme de la gestion des financements publics. Une fois cette approche bien mise en œuvre, il y aura plus de clarté dans le choix des objectifs et de la durée appropriée des période de référence pour l'évaluation.

Suivi et surveillance

35. La Cour a estimé que le suivi et la surveillance étaient efficaces s’agissant des services centraux d’EuropeAid et partiellement efficaces s’agissant des délégations.

Services centraux d'EuropeAid

36. Au niveau des services centraux d’EuropeAid, un certain nombre d’outils ont été mis en place pour assurer le suivi des activités opérationnelles et le fonctionnement des contrôles clés.

37. Les services centraux analysent les rapports semestriels des délégations sur la gestion de l’aide extérieure afin d’assurer le suivi de la mise en œuvre des projets dans les pays bénéficiaires, ainsi que d’autres aspects tels que les contrôles internes et les ressources humaines dans les délégations. S’agissant des délégations visitées en 2010, la Cour a constaté que les rapports fournissaient des informations pertinentes et fiables. Le plan d’action d’EuropeAid vise à renforcer encore leur rôle en tant que contrôles fondamentaux et à faire de ces rapports «la base de la pyramide de contrôle et le principal outil de reddition des comptes entre les services centraux et les délégations». Dans ce contexte, pour l’exercice 2011, les chefs de délégation seront tenus de fournir pour la première fois une assurance annuelle sur l'exécution ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations à l’appui de la déclaration d'assurance annuelle du directeur général (29).

38. Les missions de vérification effectuées dans les délégations aident les services centraux d’EuropeAid à évaluer la mise en œuvre des projets ainsi que le caractère adéquat de l’organisation interne, des systèmes et des procédures des délégations. Outre 14 missions de vérification effectuées au cours de l’année, EuropeAid a analysé les résultats de 14 missions de vérification réalisées en 2008 et 2009. L’analyse met en évidence le besoin de renforcer les capacités des unités «opérations» et «finances» des délégations et de favoriser le suivi des projets et l’appropriation par les pays partenaires.

39. Fin 2009, les services centraux d’EuropeAid ont publié des orientations supplémentaires concernant les contrôles sur place des délégations, incluant des critères de sélection visant à assurer la couverture adéquate des aspects tant opérationnels que financiers. Toutefois, la plupart des délégations visitées en 2010 par la Cour ne suivaient pas encore les procédures recommandées (voir point 44). La Cour a également observé que, pour améliorer le suivi des projets et l’appropriation par les pays partenaires, les services centraux d’EuropeAid et les délégations continuaient d’apporter leur soutien aux services des ordonnateurs nationaux du FED (voir point 43). 39. Les orientations actuelles d'EuropeAid en matière d'inspections sur place n'ont pas de caractère contraignant. EuropeAid réfléchit actuellement à la manière de mieux systématiser le cadre de contrôle (y compris les visites sur place) dans le respect des contraintes actuelles sur les ressources en personnel et du budget mission, et en prenant en compte les questions de sécurité. EuropeAid prévoit en particulier d'introduire des plans de contrôle et d'évaluation pluriannuels et de renforcer les orientations en matière de contrôle et les obligations d'informations — notamment dans le cadre de la restructuration 2011 des rapports de gestion de l'aide extérieure (remis deux fois par an par les délégations) et du nouveau programme sur la gestion du cycle de projet et des orientations y afférentes.

40. Les audits demandés par EuropeAid en vertu du contrat-cadre fournissent des informations précieuses sur les faiblesses affectant les systèmes de contrôle des projets, ainsi que sur le niveau et la nature des dépenses potentiellement inéligibles. Les services centraux d’EuropeAid analysent les résultats de ces audits et en assurent le suivi chaque année. La plupart de ces observations sont récurrentes, notamment celles relatives à l’absence de documentation ou à son caractère insuffisant ou encore à l’application de procédures de passation de marchés incorrectes par les organismes chargés de la mise en œuvre. À cet égard, le «manuel de gestion financière» destiné aux bénéficiaires des fonds de l’UE pour l’action extérieure, mis au point et diffusé fin 2010 afin de renforcer la connaissance, par ces organismes, des règles en matière de gestion financière et d’éligibilité, a constitué une réalisation importante.

41. Les services centraux d’EuropeAid assurent également le suivi des questions de conformité en effectuant des contrôles ex post transactionnels. À l'instar des années précédentes, ces contrôles ont souvent fait apparaître des erreurs liées à des données incomplètes et inexactes dans le système d'information CRIS (30) d’EuropeAid. D'autres constatations concernent l’insuffisance de la documentation des procédures de passation de marchés. Toutefois, les erreurs ayant une incidence financière concernaient principalement l’apurement injustifié d’avances, et il est probable qu’elles auraient été de toute façon corrigées avant la clôture des contrats. Même si, au fil des ans, EuropeAid a encore renforcé le système de contrôles ex post transactionnels, celui-ci ne permet toujours pas de détecter efficacement les erreurs affectant la régularité des opérations sous-jacentes et les faiblesses des contrôles ex ante réalisés par les ordonnateurs. 41. EuropeAid, qui revoit actuellement son architecture de contrôle interne, examinera à nouveau l'efficacité en termes de coût de son système de contrôle ex post des transactions.

42. EuropeAid n’ayant pas mis en place de systèmes d’information de gestion visant à assurer le suivi des résultats et à surveiller les suites données aux contrôles sur place, aux vérifications des dépenses et aux audits externes, il est difficile pour le directeur général et les chefs de délégation d’obtenir l'assurance que des mesures correctrices ont été prises en temps utile, notamment en ce qui concerne la correction des erreurs décelées. De plus, les modules du système d’information CRIS consacrés à l’audit et aux ordres de recouvrement d’EuropeAid ne sont pas encore reliés, ce qui complique le suivi des mesures correctrices. 42. L’absence d’outil informatique standardisé n’implique pas une absence de suivi des résultats des audits et monitorings. En effet, chaque ordonnateur subdélégué assure un suivi des audits et établit si nécessaire des ordres de recouvrement. EuropeAid prévoit que les modules du système pour le traitement des résultats d'audit et l'établissement des ordres de recouvrement seront interconnectés au sein du système d'information de gestion (CRIS) vers la fin de 2011. Voir aussi les réponses aux points 31 et 62 c).

Délégations

43. Comme les années précédentes, la Cour a constaté l'existence de contrôles mal documentés et inefficaces dans la plupart des services des ordonnateurs nationaux des pays bénéficiaires des FED. Les services centraux d’EuropeAid et les délégations fournissent fréquemment une assistance technique pour renforcer ces contrôles, avec toutefois des résultats souvent limités, soit parce que les ordonnateurs nationaux n'accomplissent pas leurs tâches de manière appropriée, soit en raison de contraintes en matière de ressources ou d’une rotation élevée du personnel. 43. Voir la réponse au point 8.

44. La plupart des délégations visitées par la Cour en 2010 ne suivaient pas les orientations d’EuropeAid relatives à la réalisation des contrôles sur place (voir point 39). La synthèse des conclusions qu'EuropeAid a tirées en 2010 de 14 missions de vérification effectuées dans les délégations entre mars 2008 et septembre 2009 (31) indique que les délégations disposent de moyens limités qui réduisent souvent leur capacité à réaliser certaines activités fondamentales en matière de suivi, comme le contrôle des projets sur place, particulièrement en ce qui concerne les aspects financiers. Le plan d’action d’EuropeAid répond au besoin de renforcer le suivi des projets (32). 44. Voir les réponses aux points 39 et 62 c).

Audits externes

45. La Cour estime que les fonctions d’audit externe sont efficaces s’agissant des services centraux d’EuropeAid et partiellement efficaces s’agissant des délégations.

Services centraux d'EuropeAid

46. Les services centraux d’EuropeAid ont mis en place une méthodologie commune en matière d’établissement, de mise en œuvre et de suivi des plans d’audit annuels, dont l'observation est obligatoire pour les services centraux d’EuropeAid et les délégations. Une amélioration importante en 2010 a été la définition de critères communs assurant une couverture d’audit annuelle de 5 %. Les services centraux d’EuropeAid ont suivi cette méthodologie. 46. La Commission se félicite de voir la Cour reconnaître les améliorations notables qu'EuropeAid apporte, année après année, à sa méthodologie d'audit externe.

47. Les services centraux d’EuropeAid supervisent étroitement les fonctions d’audit externe des délégations et contrôlent la qualité des audits externes réalisés au titre du contrat-cadre pour l'audit de la Commission. Des revues de la qualité détaillées fournissent chaque année des informations utiles sur la nécessité de nouvelles améliorations et servent de base à des instructions et à des orientations complémentaires pour les auditeurs externes.

Délégations

48. Pour l'essentiel, les délégations ont conduit leurs audits externes conformément à la méthodologie. Toutefois, la Cour a observé que des améliorations restent nécessaires dans plusieurs domaines. Comme elle l’a déjà indiqué dans son rapport annuel 2009 sur les FED (33), les problèmes de personnel limitent la capacité des délégations à mettre en œuvre des audits fondés sur l’analyse des risques, la priorité étant accordée aux audits obligatoires. Ils ont également une incidence négative sur la durée du processus de validation des constatations d'audit, les dépenses inéligibles risquant de ne plus pouvoir faire l'objet d'un recouvrement. 48. S'il est exact que les contraintes de personnel peuvent avoir une incidence négative sur la durée du processus de validation des constatations d'audit, le fait que la Commission exige d'avoir reçu tous les rapports d'audit à caractère obligatoire avant de procéder au paiement final tend à réduire drastiquement le risque de voir les fonds devenir irrécouvrables.

L’audit interne

49. La Cour estime que l’audit interne est efficace.

50. La structure d'audit interne (34) a fonctionné dans le respect de son objectif, qui consistait à fournir au directeur général une assurance concernant l'efficacité et l'efficience des processus de gestion des risques, de contrôle et de gouvernance interne. Le manque d’effectifs auquel la structure d'audit interne a été confrontée en 2009 a été résolu et elle a pu mettre pleinement en œuvre son plan de travail pour 2010.

51. En 2010, le délai moyen consacré par les services d’EuropeAid à la présentation de leurs observations relatives aux projets de rapport d’audit et au suivi des recommandations formulées par la structure d'audit interne et le service d'audit interne (SAI) (35) a été considérablement réduit. Des retards importants ont continué d’affecter la mise en œuvre de certaines recommandations formulées les années précédentes, portant essentiellement sur les ressources humaines et l’informatique. 51. Les constats de retards dans l'application de recommandations d'audit concernent des aspects liés à la politique de ressources humaines et aux systèmes informatiques, domaines dans lesquels il est extrêmement difficile de les appliquer rapidement en raison des délais qui sont nécessaires à l'introduction et à la mise en œuvre de changements dans ces politiques dans le cadre du cycle de programmation annuel. L'application de toutes les recommandations n'en fait pas moins l'objet d'un suivi soigneux et régulier au sein d'EuropeAid, notamment dans le cadre des rapports de gestion d'audit semestriels.

Fiabilité des prises de position de la Commission

52. L' annexe 3 récapitule les résultats de l'examen des prises de position de la Commission.

53. Le rapport annuel d'activité présente une image fidèle de la mise en œuvre et des résultats des divers systèmes de contrôle et de surveillance appliqués. Il est clair et informatif, notamment grâce à l’utilisation d’indicateurs quantitatifs. Il indique que, compte tenu de la manière dont son architecture de contrôle pluriannuelle est conçue et des résultats obtenus, EuropeAid estime que le taux d’erreur résiduel (36) affectant son portefeuille ne justifie pas la formulation de réserves dans la déclaration d’assurance du directeur général; mais il n'a toujours pas fourni d'élément probant à l'appui de cette affirmation. 53. La Commission estime que les indicateurs qualitatifs et quantitatifs définis dans les quatre composantes «assurance» du rapport annuel d'activités d'EuropeAid fournissent bien les éléments probants nécessaires pour étayer la déclaration d'assurance raisonnable du directeur général et donner une appréciation correcte de la gestion financière d'EuropeAid en ce qui concerne la régularité.

54. Afin de montrer comment différents niveaux de contrôle contribuent à la détection et à la correction des erreurs, EuropeAid a présenté pour la première fois une synthèse des erreurs détectées et corrigées par les contrôles ex ante et ex post transactionnels (37). Ces données sont cependant incomplètes, dans la mesure où il n’existe pas d’informations détaillées sur les erreurs détectées et corrigées à la suite d’audits et de vérifications des dépenses réalisés à l’initiative d’EuropeAid en dehors du contrat-cadre relatif à l’audit ou à l’initiative de bénéficiaires. 54. Le rapport d'activité annuel atteste clairement que les données sur les erreurs détectées et corrigées à la suite d'audits ne couvrent que les audits effectués en application du contrat-cadre relatif à l'audit d'EuropeAid, ce qui signifie que le montant monétaire réel correspondant aux erreurs détectées et corrigées par EuropeAid sur l'année est beaucoup plus élevé que le chiffre donné dans le rapport. À moyen terme, les progrès de l'informatisation pourraient permettre l'enregistrement central des constatations d'ordre financier, même celles des audits commandés localement, mais le rapport coût-efficacité d'une telle évolution n'a pas encore été évalué.

55. EuropeAid n’a pas encore élaboré un indicateur clé relatif à l'incidence financière estimative des erreurs résiduelles après la mise en œuvre de tous les contrôles ex ante et ex post. Comme cela est déjà indiqué dans le rapport annuel de la Cour sur les FED relatif à l’exercice 2009 (38), en l’absence d’un tel indicateur, EuropeAid n’est pas en mesure de démontrer que l’incidence financière des insuffisances et des erreurs demeure en deçà des critères d'importance relative définis. La Cour observe qu’EuropeAid élabore actuellement une méthodologie visant à fournir ce type d’informations (39). 55. Les travaux d'EuropeAid visant au développement d'une méthode d'estimation du taux d'erreur résiduel dans un portefeuille de DG (après exécution de tous les contrôles) ont démarré en 2010 comme prévu et se sont poursuivis en 2011 conformément au calendrier établi. La méthodologie a été approuvée en mars 2011 et une étude pilote a été lancée en mai 2011 afin de la tester et d'élaborer un programme de travail détaillé pour sa mise en œuvre intégrale.

56. S’agissant de l’exercice 2010, le directeur général d'EuropeAid a déclaré qu’il avait obtenu l'assurance raisonnable que les procédures de contrôle appliquées donnaient les garanties nécessaires quant à la régularité des opérations. L’audit de la Cour ne permet pas de corroborer cette affirmation. La Cour a constaté que les systèmes d’EuropeAid étaient partiellement efficaces et que les paiements effectués par EuropeAid sur les ressources des FED et financés par le budget général de l’Union européenne relatif aux relations extérieures et au développement étaient, dans l’ensemble, affectés par un niveau significatif d’erreur (40). 56. La Commission a conçu ses contrôles pour couvrir l'intégralité du cycle de vie de ses projets pluriannuels. Elle est convaincue que ces systèmes de surveillance et de contrôle sont efficaces et se sont nettement améliorés au fil des années. Il a été donné suite aux recommandations de la Cour des années précédentes. Nombre des améliorations apportées ont été saluées par la Cour, qui a jugé «efficaces» des éléments d'importance significative du système de contrôle central, y compris en décernant en 2010 l'appréciation «efficace» à l'environnement de contrôle d'EuropeAid. Voir aussi la réponse au point 19.

57. La Cour estime que la déclaration et le rapport annuel d'activité du directeur général fournissent une appréciation partiellement correcte de la gestion financière en ce qui concerne la régularité. 57. Voir la réponse au point 53.

Conclusions et recommandations

Conclusions

58. Sur la base de ses travaux d'audit, la Cour estime, en conclusion, que les comptes des FED pour l'exercice clos le 31 décembre 2010 présentent fidèlement, dans tous leurs aspects significatifs, la situation financière des FED ainsi que les résultats des opérations et des flux de trésorerie pour l'exercice clos à cette date, conformément aux dispositions du règlement financier ainsi qu'aux règles comptables adoptées par le comptable.

59. Sur la base de ses travaux d'audit, la Cour estime, en conclusion, que pour l'exercice clos le 31 décembre 2010: 59.

a) les recettes relevant des FED étaient exemptes d'erreur significative;

b) les différents engagements contractés au titre des FED étaient exempts d’erreur significative, mais affectés par un niveau élevé d’erreurs non quantifiables;

c) les paiements effectués au titre des FED étaient affectés par des erreurs significatives. c) Voir la réponse au point 19.

60. Sur la base de ses travaux d'audit, la Cour estime, en conclusion, que les systèmes de contrôle et de surveillance d'EuropeAid sont partiellement efficaces pour garantir la régularité des paiements. 60. Voir la réponse au point 56.

61. Comme cela a déjà été indiqué dans de précédents rapports annuels sur les FED, EuropeAid a mis en place une stratégie de contrôle globale, mais des faiblesses persistent dans certains domaines. Fin 2010, EuropeAid a mis en œuvre un «plan d’action pour le renforcement du système pyramidal de gestion et de contrôle d’EuropeAid». Ce plan tient compte de nombreuses observations et recommandations formulées par la Cour dans ce rapport comme dans de précédents rapports annuels, et permet d’améliorer considérablement la conception et la mise en œuvre des systèmes de contrôle et de surveillance d’EuropeAid. 61. Voir la réponse au point 31.

Recommandations

62. L’ annexe 4 présente le résultat de l'examen, réalisé par la Cour, des progrès accomplis en matière de mise en œuvre des recommandations figurant dans les rapports annuels antérieurs. À la suite de cet examen, ainsi que des constatations et des conclusions pour 2010, la Cour recommande qu’EuropeAid finalise les actions suivantes inscrites dans son plan d’action: 62.

a) L’élaboration d’un indicateur clé relatif à l'incidence financière estimative des erreurs résiduelles après la mise en œuvre de tous les contrôles ex ante et ex post [voir point 55 (41)]; a) Les travaux d'EuropeAid visant au développement d'une méthode d'estimation du taux d'erreur résiduel dans un portefeuille de DG (après exécution de tous les contrôles) ont démarré en 2010 comme prévu et se sont poursuivis en 2011 conformément au calendrier établi. La méthodologie a été approuvée en mars 2011 et une étude pilote a été lancée en mai 2011 afin de la tester et d'élaborer un programme de travail détaillé pour sa mise en œuvre intégrale.

b) L’appréciation du rapport coût-efficacité des différents contrôles, notamment celui du système de contrôle ex post transactionnel [voir points 41 et 61 (42)]; b) La Commission a commencé à travailler sur le rapport coût-efficacité des contrôles dans le cadre d'un examen plus large de l'ensemble de la stratégie de contrôle d'EuropeAid en 2010. Ce travail sera examiné et relancé en 2011/2012 dans le cadre de l'examen de la version finale de la révision en cours du règlement financier. Voir aussi la réponse au point 41.

c) Le renforcement de l’efficacité du suivi des projets, y compris des contrôles sur place, sur la base d’un plan pluriannuel de suivi et d'évaluation (voir point 44). c) EuropeAid prévoit en particulier d'introduire des plans de contrôle et d'évaluation pluriannuels et de renforcer les orientations en matière de contrôle et les obligations d'informations — notamment dans le cadre de la restructuration 2011 des rapports de gestion de l'aide extérieure (remis deux fois par an par les délégations) et du nouveau programme sur la gestion du cycle de projet et des orientations y afférentes.

63. La Cour recommande également à EuropeAid: 63.

a) d’examiner la fiabilité des certificats établis par des superviseurs externes, des audits et des vérifications de dépenses (voir point 33); a) Les services de la Commission examinent bien actuellement les certificats émis par des superviseurs externes, les audits externes et les vérifications de dépenses afin d'en apprécier la qualité et la fiabilité. En outre, la Commission a rendu obligatoires en 2008 les audits techniques sur tous les marchés de travaux d'une valeur dépassant 15 millions d'euros et publié ensuite un cahier des charges standard. Les audits techniques couvrent l'intégralité du cycle de vie d'un projet, de la conception à la mise en œuvre, y compris la vérification des certifications de superviseurs. Tous les avantages tirés de ces changements n'étaient pas nécessairement déjà perceptibles en 2010. La Commission est aussi en train de réfléchir à l'éventuelle introduction de mécanismes visant à relever la qualité des vérifications de dépenses réalisées à l'initiative des bénéficiaires.

b) de mettre en place des systèmes d’information de gestion qui permettent au directeur général et aux chefs de délégation d’assurer un meilleur suivi des résultats des contrôles sur place, des audits externes et des vérifications des dépenses (voir point 42); b) la Commission développe des systèmes d'information de gestion (notamment via un nouveau système de reporting des délégations sur support web) qui permettent aux gestionnaires d'améliorer le suivi des données de gestion opérationnelle ou financière disponibles sur le terrain. Voir aussi la réponse au point 62 c).

c) de relier les modules du système d’information CRIS consacrés à l’audit et ceux consacrés aux ordres de recouvrement (voir point 42); c) EuropeAid prévoit que les modules du système pour le traitement des résultats d'audit et l'établissement des ordres de recouvrement seront interconnectés au sein du système d'information de gestion (CRIS) vers la fin de 2011.

d) de mettre tout en œuvre pour garantir que les données sont enregistrées en temps opportun et de manière précise et exhaustive dans le système d’information CRIS (voir points 18 et 41). d) EuropeAid entend poursuivre les efforts notables entrepris depuis 2009 pour améliorer la qualité des saisies de données. C'est ainsi qu'ont été lancées, en 2010/2011, des révisions majeures des contrats et des modules d'audit du système d'information de gestion (CRIS).

64. S'agissant de l'appui budgétaire, la Cour recommande à EuropeAid: 64.

a) de faire en sorte que les délégations appliquent de manière cohérente le nouveau format et la nouvelle présentation pour leurs rapports annuels relatifs aux réformes des systèmes de gestion des finances publiques dans les pays bénéficiaires, de manière à fournir une démonstration structurée et formalisée des progrès réalisés en matière de gestion des finances publiques (voir point 34); a) La Commission veillera à ce que le format révisé soit rigoureusement appliqué, de façon à renforcer son approche structurée et formalisée de l'évaluation des progrès dans la gestion des financements publics.