Avis du Comité économique et social sur "Vers une charte des droits fondamentaux de l'Union européenne"

(2000/C 367/08)

Le 25 février 1999, le Comité économique et social, conformément à l'article 23(3) de son Règlement intérieur, a décidé d'élaborer un avis intitulé "Vers une Charte des Droits Fondamentaux de l' Union européenne".

La section "Emploi, affaires sociales et citoyenneté", chargée des travaux préparatoires du Comité en la matière, a élaboré son avis le 25 juillet 2000 (rapporteuse: Mme Sigmund et corapporteur: M. Briesch).

Lors de sa 375e session plénière des 20 et 21 septembre 2000 (séance du 20 septembre 2000), le Comité économique et social a adopté par 122 voix pour, 19 contre et 9 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le Conseil européen de Cologne des 3 et 4 juin 1999 a décidé d'élaborer une Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Dans ses conclusions, le Conseil européen a justifié cette obligation par la nécessité "d'ancrer leur importance exceptionnelle et leur portée de manière visible pour les citoyens de l'Union".

Le Conseil européen est d'avis que cette Charte "doit: 1. contenir les droits de liberté et d'égalité, ainsi que les droits de procédure (CEDH et principes généraux du droit communautaire);

2. contenir les droits fondamentaux réservés aux citoyens de l'Union et

3. prendre en considération des droits économiques et sociaux tels qu'énoncés dans la Charte sociale européenne et dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, dans la mesure où ils ne justifient pas uniquement des objectifs pour l'action de l'Union."

Le Conseil européen a également décidé qu'"une enceinte composée de représentants des Chefs d'État et de Gouvernement et du Président de la Commission européenne ainsi que de membres du Parlement européen et des parlements nationaux" devrait élaborer cette charte.

1.2. Enfin, le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 a statué sur la composition définitive de cette enceinte ainsi que sur ses méthodes de travail. En ce qui concerne les méthodes de travail, le Conseil européen impose le principe de la consensualité en autorisant le président à transmettre le projet au Conseil uniquement s'il considère que "le texte du projet de Charte peut être adopté par toutes les parties".

1.3. Tant la présidence allemande que la présidence finlandaise avaient déclaré à plusieurs reprises que cette Charte des droits fondamentaux devait également être un instrument permettant aux citoyens de l'Europe de participer plus franchement à l'Europe et de leur faire davantage prendre conscience des droits dont ils jouissent. Le Comité se félicite naturellement de la consultation des organisations de la société civile par l'enceinte entre-temps rebaptisée Convention. En sa qualité d'institution européenne dont les membres, conformément au Traité, sont appelés à représenter les intérêts fonctionnels des citoyens de l'Europe, le Comité aurait estimé plus opportun d'y être davantage associé(1).

1.4. La mission de la Convention est définie par les mandats de Cologne et de Tampere et il convient de distinguer quatre aspects:

- la Convention n'est pas une conférence gouvernementale au sens du TUE;

- pour cette raison, elle n'est pas compétente pour modifier les compétences de l'Union;

- elle a pour mission d'élaborer le projet d'une Charte des droits fondamentaux dans le cadre des actions de l'Union. La Convention doit par conséquent veiller à ce que la Charte soit applicable tant dans le cadre du Traité sur l'Union européenne que dans celui des Traités communautaires. En d'autres termes: la Charte doit aussi valoir pour les titres V (PESC) et VI (JAI) du Traité sur l'Union européenne. Le Comité estime que cette validité étendue de la Charte est tout à fait essentielle étant donné que le traité instituant la Communauté européenne n'est pas le seul à aborder la liberté et l'égalité des citoyens.

- par conséquent, la Charte des droits fondamentaux s'adresse aux institutions de l'Union européenne, dans le cadre de leurs compétences propres, et non aux États membres. Les États membres sont toutefois tenus de respecter la Charte des droits fondamentaux lorsqu'ils appliquent, mettent à exécution ou transposent le droit communautaire.

1.5. La question du caractère juridiquement contraignant de la Charte des droits fondamentaux n'a pas été clairement définie par le Conseil européen de Cologne. Dans ses conclusions, le Conseil annonce uniquement qu'il "proposera au Parlement européen et à la Commission de proclamer solennellement, conjointement avec le Conseil, une Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne sur la base dudit projet. Ensuite il faudra examiner si et, le cas échéant, la manière dont la Charte pourrait être intégrée dans les traités".

1.5.1. Toujours est-il que Monsieur Roman Herzog, président de la Convention, a précisé que "la Convention élaborerait la Charte en partant de l'hypothèse qu'elle se verrait reconnaître un effet juridiquement contraignant". Depuis le projet Spinelli, le Parlement européen s'est engagé en faveur d'un tel caractère juridiquement contraignant et a encore renforcé sa position dans sa résolution du seize mars en annonçant entre autres son intention de subordonner son approbation de la Charte des droits fondamentaux à l'affirmation de son caractère juridiquement contraignant.

1.6. En ce qui concerne le problème du contenu de la Charte des droits fondamentaux, le Conseil européen de Cologne a uniquement défini des normes minimales, mais est manifestement allé plus loin que la CEDH. Dans son discours d'introduction prononcé à la Convention, Monsieur Roman Herzog a précisé qu'il était temps de faire comprendre à l'opinion publique que l'Union européenne doit entretenir avec les citoyens des rapports équivalents aux normes prescrites par le droit constitutionnel des États membres.

1.6.1. La structure de la liste des droits fondamentaux à élaborer par la Convention repose d'une part sur le consensus relatif à la triade européenne des droits fondamentaux de l'individu (dignité humaine, autodétermination et égalité) et d'autre part sur le concept de l'indivisibilité des droits de l'homme; la liste est structurée de la manière suivante:

- dignité de la personne humaine;

- libertés;

- égalité;

- solidarité;

- citoyenneté;

- justice;

- dispositions générales(2).

2. Observations générales

2.1. Le processus d'unification européenne a été mis en marche par Robert Schuman, il y a 50 ans, en tant qu'initiative pour la paix; cette initiative a tout naturellement entraîné des mesures à caractère essentiellement économique, complétées plus tard par l'aspect social. Aujourd'hui, l'Union européenne est définie aussi comme "un espace de liberté, de sécurité et de justice" dans lequel l'homme, le citoyen doit jouer un rôle central. Dans ce contexte, l'élaboration d'une Charte des droits fondamentaux de l'UE représente une étape importante dans le processus d'intégration européenne. Rédiger une charte, c'est formaliser le pacte fondateur d'une entité politique originale et nouvelle. C'est aussi exprimer une identité constituée sur une base volontaire, coopérative, démocratique et non violente. Des personnes qui ont les mêmes droits et les mêmes devoirs développent des sentiments d'appartenance et une identité commune. Si en outre une telle liste des droits fondamentaux est élaborée dans le cadre d'une participation maximale de la société civile, cette proximité des citoyens contribuera également à ce que l'individu n'ait pas l'impression que de telles normes juridiques dont le non-respect est passible de sanction sont imposées d'en haut mais à ce qu'il accepte de les respecter par obligation personnelle.

2.2. Une Charte des droits fondamentaux qui repose sur les concepts d'éthique, de morale et de solidarité ne se contente pas de formuler des droits et des devoirs, mais représente également un système de valeurs commun. Elle soutient ainsi la progression de l'Union européenne d'une communauté de droit vers une communauté de valeurs dans laquelle peut se développer une identité européenne. Par conséquent, elle peut contribuer à ce que la citoyenneté de l'Union ne soit plus perçue de manière abstraite en tant que somme de toutes les nationalités, mais en tant que valeur ajoutée concrète. Elle implique aussi que chaque citoyen exerce ses droits dans un esprit de responsabilité, dans le cadre d'une société civile organisée fondée sur le dialogue et sur le respect mutuel des droits et des libertés.

3. Observations particulières

3.1. Contenu de la Charte des droits fondamentaux

3.1.1. En principe, le Comité s'engage pour que les droits civils et politiques, d'une part, et les droits fondamentaux d'ordre social, économique et culturel, d'autre part, ne puissent pas être considérés indépendamment les uns des autres. En Europe, la compréhension commune est que les droits fondamentaux sont indivisibles, liés entre eux et interdépendants. Ces droits peuvent être des droits de défense, des droits de propriété ou des droits à des prestations. Le Comité estime en tout cas qu'il n'est pas possible d'établir une charte moderne des droits fondamentaux sans y inclure des droits sociaux, économiques et culturels. Cela serait contraire au Mandat de Cologne.

3.1.2. Il résulte du mandat conféré à la Convention pour l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux que celle-ci ne peut amener une modification de la répartition actuelle des compétences entre les Communautés ou l'Union européenne et les États membres.

3.1.3. D'autre part, l'affirmation de droits sociaux fondamentaux dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ne préjuge pas de l'identité de l'auteur de l'acte - institution de l'Union européenne ou autorité étatique - contre lequel le bénéfice du droit peut être revendiqué, ou envers qui le respect du principe peut être réclamé. Conformément au mandat de Cologne, l'inscription de droits et principes sociaux dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ne revient nullement à investir la Communauté ou l'Union européenne de compétences que celles-ci ne détiendraient pas déjà. Elle signifie uniquement que les actes des institutions de l'Union ou les actes étatiques adoptés dans le domaine d'application du droit communautaire doivent:

- respecter les droits sociaux que la Charte affirme;

- ne pas constituer des mesures aboutissant à diminuer le degré de réalisation déjà atteint des principes; et

- respecter l'exigence de non-discrimination, notamment dans la mise en oeuvre des droits sociaux.

3.1.4. Le Comité met en garde contre le fait que les attentes des citoyens seraient déçues si on leur proposait une Charte dont ils ne pourraient pas faire appliquer les droits et dont le texte serait par conséquent uniquement perçu de manière rhétorique. Mais l'affirmation du caractère justiciable d'un droit, selon les formes qui viennent d'être suggérées, ne préjuge aucunement du niveau, communautaire ou étatique, où le bénéfice de ce droit est revendiqué par les personnes auxquelles il est reconnu. En particulier, là où la Communauté et les États membres détiennent des compétences concurrentes, ces compétences doivent être exercées dans les limites que prévoit le principe de subsidiarité (article 5 CE), sans que l'adoption de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne vienne déroger à ce principe.

3.2. Nature juridique de la Charte des droits fondamentaux: une Charte des droits fondamentaux ne peut se concrétiser que si elle est formulée clairement et s'il existe des procédures visant à l'imposer. Pour des raisons juridiques et politiques, le Comité estime que la Charte des droits fondamentaux devrait être intégrée dans le Traité sur l'Union européenne dans les conditions suivantes:

- conformément au mandat de Cologne, la Charte ne doit pas entraîner de modification des compétences communautaires;

- il y a lieu de maintenir la différenciation entre les droits directement applicables et individuellement justiciables d'une part et les droits programmatiques d'autre part et, par là, la nature juridique des compétences existantes(3);

- il convient par conséquent de reconnaître que certains principes nécessitent la prise de mesures de mise en oeuvre.

La question de savoir si la Charte, le cas échéant quelle partie de la Charte, sera intégrée dans le Traité dépendra du contenu définitif de la Charte qui doit s'orienter essentiellement sur le mandat de Cologne. La Charte des droits fondamentaux doit dépasser le cadre d'une déclaration solennelle et constituer un véritable engagement politique, social et civique.

3.2.1. L'annonce d'une Charte européenne des droits fondamentaux a éveillé des attentes et des espoirs qu'il ne faut pas décevoir. Les Européens comprendront mieux et accepteront mieux une "Europe des citoyens" s'ils savent qu'ils jouissent dans cette Europe de droits qu'ils peuvent faire valoir et s'ils savent qu'il existe aussi des devoirs qu'il convient de respecter. Par conséquent, la Charte des droits fondamentaux revêt également, outre sa signification juridique, une haute importance politique et culturelle.

3.2.2. Avec une Charte des droits fondamentaux contraignante et en tant qu'"espace de liberté, de sécurité et de droit", l'Union européenne prend une dimension supplémentaire dans l'esprit d'une communauté de valeurs clairement définie et formellement reconnue. Une telle reconnaissance formelle donne à l'Union une importance supplémentaire, tant dans le contexte du prochain élargissement que dans celui de la mondialisation.

3.3. Mise en oeuvre de la Charte des droits fondamentaux

3.3.1. Concernant l'application de la Charte, le Comité estime qu'il est également possible d'inclure de manière juridiquement contraignante dans le TUE (voir article 6) les droits fondamentaux revêtant une forme intégrable et ayant fait l'objet d'un compromis au sein de la Convention. Cela aurait pour conséquence que, conformément à l'article 7, le Conseil pourrait prendre des mesures contre un État membre qui violerait gravement et de manière constante les principes énoncés à l'article 6, paragraphe 1; dans ces cas-là, un examen de la Cour de justice des Communautés européennes ne serait pas nécessaire. Pour la seconde partie des droits fondamentaux, on pourrait créer, pour leur intégration, une règle procédurale contraignante sous forme de suivi ("monitoring"). Une telle procédure ne va pas à l'encontre du principe de l'indivisibilité des droits fondamentaux, étant donné que, de l'avis du Comité, le processus de définition et de révision des droits fondamentaux doit de toute façon rester un processus qui soit ouvert au niveau européen et qui tienne compte des évolutions correspondantes. Dans ce contexte, il convient par exemple de mentionner les "nouveaux" droits fondamentaux (génie génétique, bioéthique, protection des données) qui, pour certains font d'ores et déjà partie intégrante des Traités de l'UE (droit à la protection des données à caractère personnel).

3.3.2. C'est la raison pour laquelle le Comité estime qu'il serait nécessaire de prévoir, avec la procédure d'intégration mentionnée au point 3.3.1 ("monitoring"), un processus ouvert de révision pour l'élaboration future du catalogue des droits fondamentaux. À cette fin, la Convention devrait avoir pour mandat d'élaborer le concept relatif à une telle procédure d'intégration et de révision et de le soumettre au Conseil. Le processus de révision pourrait également prévoir des programmes d'évaluation à rajouter à intervalles précis.

3.3.3. Étant donné que le problème de la mise en oeuvre de la Charte des droits fondamentaux n'est pas encore réglée, le Comité ne peut pas encore se prononcer sur la question de la véritable protection juridique. Dans ce domaine, il convient tout au plus de discuter de la nécessité de recours supplémentaires (comme par exemple le recours pour violation des droits fondamentaux, le recours dans l'intérêt collectif, l'action collective, le droit de prendre position), qui viendraient s'ajouter aux formes de recours déjà existantes. Le Comité se réserve de rendre un avis complémentaire sur ce sujet, le moment venu.

3.4. Charte des droits fondamentaux et société civile organisée

3.4.1. Les droits fondamentaux se développent comme l'évolution socioéconomique, mais également comme l'évolution scientifique. C'est la raison pour laquelle le Comité accueille également très favorablement le fait que la Convention ait repris dans sa proposition les "nouveaux" droits fondamentaux et qu'elle soit allée plus loin que la CEDH, ce qui n'aurait pas été le cas avec une souscription de l'Union à la CEDH, comme cela a été proposé à plusieurs reprises. La CJCE avait d'ailleurs déjà fait remarquer auparavant qu'une telle ratification nécessiterait une modification du Traité sur l'Union européenne.

3.4.2. Dans ce contexte, et en référence au Mandat de Cologne, le Comité accueille très favorablement le fait que la Convention ait repris dans la Charte des droits fondamentaux le concept de dignité humaine qui n'était pas encore inscrit dans la CEDH. Le Comité ne se contente pas de se rallier à l'approche complexe de la Déclaration des droits de l'homme des Nations Unies, mais signale de manière urgente et nécessaire qu'en plus de son importance juridique, la Charte des droits fondamentaux doit revêtir une importance adéquate en tant qu'échelle de valeurs commune de l'UE.

3.4.3. C'est justement pour que les structures de la société civile puissent être créées qu'il est d'une importance fondamentale qu'outre les objectifs communs, les citoyens eux aussi reconnaissent que certaines valeurs existantes méritent d'être protégées et assumées dans un esprit de dialogue et de responsabilité des acteurs de la société civile.

3.4.4. C'est la raison pour laquelle le Comité estime qu'en tant que cadre réglementaire juridico-philosophique ou de systématisation juridique, le présent concept de Charte des droits fondamentaux est très bien adapté au développement de la société civile organisée.

3.4.5. Déjà en 1996, dans un rapport intitulé "Pour une Europe des droits civiques et sociaux"(4), le Comité des Sages soulignait qu'une Europe "plus proche des citoyens" supposait d'inclure dans le projet de l'Union européenne un "large spectre" de compétence, non seulement dans le domaine politique, mais aussi sur le plan économique et social.

Dans ce contexte, il faut rendre hommage au fait qu'un paragraphe du Préambule du document de travail 47 de la Convention (3e paragraphe avant la fin) se réfère non seulement à la CEDH, mais également aux Chartes sociales adoptées par la Communauté et le Conseil de l'Europe.

3.4.6. Les représentants de la société civile organisée avaient été associés ad hoc et de manière très informelle au processus d'élaboration de la Charte des droits fondamentaux. Leurs points de vue en partie extrêmement constructifs ont été donnés de manière non coordonnée, au détriment d'une certaine vue d'ensemble et d'éventuels effets de synergie. Dans l'intérêt du développement d'un modèle démocratique européen, la société civile doit être associée de manière formelle et institutionnelle à ce processus. Il faut affirmer que l'enjeu démocratique fondamental, c'est la conciliation de l'unité et de la diversité. Dans le cadre institutionnel, le Comité représente la société civile organisée au niveau européen; ses membres sont en contact direct et permanent avec les organisations de la société civile organisée(5) et c'est la raison pour laquelle, forts de leur savoir spécialisé, ils sont en mesure de contribuer à ce projet en lui apportant une valeur ajoutée dans l'esprit de la démocratie participative. Le Comité est composé de représentants des différents groupes à orientation économique et sociale de la société civile et, pour cette raison, dans le cadre d'un tel processus d'intégration et de révision, il conviendrait de lui octroyer formellement un statut consultatif correspondant à ses missions.

Bruxelles, le 20 septembre 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Voir article 257: "Le Comité est composé de représentants des différentes catégories de la vie économique et sociale, notamment des producteurs, des agriculteurs, des transporteurs, des travailleurs, des négociants et artisans, des professions libérales et de l'intérêt général".

(2) Convent 47, charte 4470/00 du 14 septembre 2000.

(3) Dans ce contexte, le Comité fait référence à son avis du 22.2.1989 dans lequel il stipule que selon lui, il convient d'utiliser les instruments et les procédures prévus par le Traité CEE pour garantir, dans le cadre des ordres juridiques des États membres, le respect des droits sociaux fondamentaux.

(4) Commission européenne, DG V, ISBN 92-827-7697-2.

(5) JO C 329 du17.11.1999, p. 30.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

Le document faisant actuellement l'objet de discussion au sein de la Convention comprend les titres suivants(1):

>TABLE>

(1) Convent 47 op.cit.