I.Introduction

Chaque année, des centaines de grands navires sont vendus pour être démantelés sur les rivages d’Asie du Sud. Les effets néfastes de cette pratique sur l’environnement et la santé humaine ont été largement documentés. Les difficultés liées à l’application de la convention de Bâle en ce qui concerne les navires et l’interdiction européenne des exportations de déchets dangereux en dehors de l’OCDE ont entraîné l’adoption de la convention de Hong Kong en 2009 et du règlement européen en matière de recyclage des navires en 2013. Faisant usage de la possibilité offerte par l’article 1er, paragraphe 2, de la convention de Hong Kong, le règlement relatif au recyclage des navires établit des exigences plus strictes que celles de la convention, notamment en ce qui concerne la santé, la sécurité et l’environnement.

L’article 29 («Incitation financière») du règlement (UE) nº 1257/2013 relatif au recyclage des navires fait obligation à la Commission de présenter un «rapport sur la faisabilité d’un instrument financier qui faciliterait le recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires, accompagné, le cas échéant, d’une proposition législative». Le présent rapport a pour objectif de satisfaire à cette obligation. Il résume tout d’abord l’approche réglementaire actuelle sur les questions liées au recyclage des navires (I). Il présente ensuite l’état d’avancement de la recherche portant sur la faisabilité d’une incitation financière au recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires (II) et introduit un nouveau concept, la licence de recyclage des navires (III). Le rapport contient également un résumé des réactions des parties intéressées (IV) et se termine par une conclusion (V).

Le règlement relatif au recyclage des navires introduit une séquence d’instruments claire. L’instrument principal, comprenant un calendrier de mise en œuvre et un ensemble d’obligations s’y rapportant explicitement prévues dans le texte du règlement, est la liste européenne des installations de recyclage des navires. Au plus tard le 31 décembre 2018, les navires battant pavillon de l’Union ne pourront être recyclés que dans les installations figurant sur la liste. Une première liste de 18 chantiers conformes situés dans l’Union a été publiée en décembre 2016. Des installations supplémentaires situées en dehors de l’Union peuvent être ajoutées à la liste à partir de 2017. La liste européenne apporte au secteur une valeur ajoutée unique en termes de réputation du fait qu’elle se fonde sur des évaluations et des inspections sur place indépendantes des intérêts des entreprises. Les recycleurs de navires qui respectent des normes élevées peuvent bénéficier en retour d'un accès exclusif au recyclage des navires battant pavillon de l’Union. De même, en faisant démanteler leurs navires dans des installations figurant sur la liste, les propriétaires de navires peuvent renforcer leur image en matière de responsabilité sociale et limiter leur responsabilité découlant d’un recyclage non conforme aux normes. En outre, la liste européenne étant le seul instrument du genre, elle peut encourager des améliorations pour les navires ne battant pas pavillon de l’Union, et contribuer ainsi à créer des conditions équitables au niveau international.

Dans son article 29 et son considérant 19, le règlement relatif au recyclage des navires évoque un second instrument potentiel, de nature financière, qui permettrait de se prémunir contre les risques de contournement de la liste européenne. Le contournement consisterait pour un navire à changer de pavillon au profit d’un pavillon non européen afin de faciliter le démantèlement dans une installation ne figurant pas sur la liste européenne. La maximisation des profits est un élément central de ce risque: le marché du recyclage des navires est dominé par des installations ne respectant pas les normes et pouvant proposer de meilleurs prix pour les navires en fin de vie, du fait de faibles coûts de main d’œuvre, d’externalités élevées en matière de santé, de sécurité et d’environnement, d’investissements insuffisants en machines et d’une capacité de traitement des déchets dangereux faible voire inexistante. En conséquence, il a été observé que «le principe du pollueur-payeur n’est de manière générale pas appliqué» dans le domaine du recyclage des navires. Une incitation financière viserait à annuler l’écart de profit entre le démantèlement dans des installations non conformes et le démantèlement dans des installations figurant sur la liste européenne.

La communication de 2008 proposant une stratégie de l’Union européenne pour le démantèlement des navires et l’analyse d’impact de 2012 avaient toutes deux prévu l’approche progressive qui se reflète dans le règlement.

II.État d’avancement de la recherche portant sur un instrument financier potentiel

Un instrument financier avait déjà été envisagé avant l’adoption de la convention de Hong Kong. Une étude de 2005 plaidait pour la création d’un «fonds de recyclage des navires» qui serait chargé de collecter les droits et de verser des fonds en faveur d’un démantèlement écologiquement rationnel. Elle envisageait également l’établissement d’une «assurance-vie obligatoire» afin de couvrir les coûts liés au recyclage propre. La convention de Hong Kong a retenu une autre approche et contient une clause de «financement» dans son article sur la coopération technique, sur la base de contributions volontaires. La clause ne fait pas référence au principe du pollueur-payeur. En dehors de l’Union, la Chine a introduit en 2013 un régime financier combiné pour la construction et le recyclage des navires battant pavillon chinois; ce régime a été renouvelé en 2016.

En décembre 2014, la Commission a commandé une étude afin d’établir le présent rapport. L’étude devait se fonder sur des études antérieures et combler des lacunes dans le domaine de la recherche, y compris en ce qui concerne les moyens financiers à trouver et à engager, les effets sur la concurrence, la charge administrative et les implications juridiques, notamment à l’égard des règles de l’Organisation mondiale du commerce et des règles de l’Union. L’étude devait également servir à concevoir un instrument opérationnel destiné à faciliter un recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires.

L’étude a été publiée en juin 2016. Elle a rejeté plusieurs options examinées dans les études antérieures pour les raisons suivantes: