Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2018/841 en ce qui concerne le champ d’application, la simplification des règles de conformité, la fixation des objectifs des États membres pour 2030 et l’engagement dans la réalisation collective de la neutralité climatique d’ici à 2035 dans le secteur de l’utilisation des terres, de la foresterie et de l’agriculture, et le règlement (UE) 2018/1999 en ce qui concerne l’amélioration de la surveillance, des rapports, du suivi des progrès et de la révision

[COM(2021) 554 final]

(2022/C 152/32)

Rapporteur: Anastasis YIAPANIS

Consultation Parlement européen, 13.9.2021 Conseil, 17.9.2021 Base juridique Article 304 et article 192, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Compétence Section «Agriculture, développement rural et environnement» Adoption en section 25.11.2021 Adoption en session plénière 8.12.2021 Session plénière no 565 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 145/1/3

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE est très engagé dans la lutte contre le changement climatique et souscrit avec détermination à la nécessité d’adopter des mesures efficaces et immédiates. Des efforts concertés sont nécessaires de la part des entités tant publiques que privées pour garantir la participation active, le soutien et l’adhésion des citoyens et des acteurs locaux, et pour générer des financements supplémentaires qui permettront de soutenir la transition vers une économie à faible intensité de carbone.

1.2. L’Europe a été frappée par des incendies de forêt et des inondations sans précédent, qui ont coïncidé avec des sécheresses et des vagues de chaleur record. Une gestion intelligente et durable de l’eau peut considérablement améliorer la capacité de l’Union européenne à atténuer et à combattre les incendies, et renforcer la résilience face aux fortes précipitations, aux inondations et aux sécheresses.

1.3. Le changement climatique et la perte de biodiversité sont étroitement liés et doivent être traités conjointement. Il convient de lutter contre la perte d’habitats, la pollution, la surexploitation et la propagation des espèces envahissantes afin d’assurer la préservation des écosystèmes naturels et le respect du rôle social et économique vital des secteurs d’exploitation des terres.

1.4. Les États membres devraient concevoir des cadres législatifs qui incitent les agriculteurs et les gestionnaires de forêts à adopter de nouveaux modèles économiques durables qui favorisent la biodiversité, soient conformes aux règles de l’économie circulaire et génèrent des pratiques durables dans la production de biomasse. Le CESE plaide en faveur de programmes nationaux de restauration des zones humides de grande qualité et estime que les émissions des zones humides devraient être prises en compte dès que possible, et pas seulement à partir de 2026.

1.5. Étant donné que l’atténuation du changement climatique est un défi planétaire, le CESE estime que les efforts de l’Union européenne doivent être complétés par des discussions ciblées et efficaces avec les pays tiers quant à leur participation immédiate, à un partage équitable des charges et à une concurrence loyale.

1.6. Le CESE plaide pour que des pratiques agricoles durables telles que la rotation des cultures, la valorisation des déchets organiques, l’agriculture de précision, la permaculture, etc., fassent l’objet d’un intense effort de promotion et de soutien. Les terres doivent être gérées avec prudence dans tous les États membres, en garantissant un juste équilibre entre compétitivité et durabilité et en offrant les possibilités de financement nécessaires. Le CESE se félicite de l’intention de la Commission de proposer un cadre réglementaire pour les absorptions de carbone dans le secteur agricole.

1.7. La bioénergie, qu’elle soit à base de bois ou d’un autre type, a un rôle très important à jouer, et l’on devrait y avoir recours lorsque la biomasse est produite de manière durable. Toutefois, l’importation de biomasse comporte des risques spécifiques, qui ne sont pas couverts par le cadre législatif de l’Union européenne. La politique commerciale de l’Union devrait contribuer à empêcher les importations de biomasse entraînant une déforestation dans les pays d’origine.

1.8. Le CESE se félicite de la proposition de la Commission de procéder à une évaluation complète des données des inventaires nationaux en 2025, étant donné que l’analyse des données repose principalement sur les inventaires forestiers nationaux, qui ne sont pas corrélés et sont parfois incomplets ou inexacts.

1.9. Des programmes de mise à niveau et de reconversion professionnelle destinés à la fois aux entrepreneurs et aux travailleurs sont nécessaires pour garantir l’accès aux technologies les plus récentes et aux compétences numériques qui renforcent la durabilité. Les partenaires sociaux et les organisations de la société civile concernées ont un rôle important à jouer et doivent être associés aux phases de planification et de mise en œuvre du paquet «Ajustement à l’objectif 55».

1.10. Il est par ailleurs nécessaire de soutenir les projets de R&D en faveur de l’agriculture durable et de la production de biomasse ligneuse. Le CESE plaide en faveur d’un cadre législatif de soutien sur mesure pour les PME et invite les États membres à envisager de créer des incitations fiscales pour faciliter la transition.

1.11. Enfin, le CESE craint que la dimension sociale de la mise en œuvre du pacte vert pour l’Europe ne soit pas pleinement prise en compte. Une attention particulière doit être accordée aux régions, aux industries, aux travailleurs et aux citoyens qui seront confrontés aux plus grands défis.

2. Contexte et introduction

2.1. Le plan cible en matière de climat à l’horizon 2030 ( 1 ) adopté en septembre 2020 fixe de nouveaux objectifs plus ambitieux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 55 % en-deçà des niveaux de 1990 d’ici à 2030, par rapport à l’accord précédent qui prévoyait une réduction nette d’au moins 40 %. Le paquet «Ajustement à l’objectif 55» ( 2 ) , publié en juillet 2021, présente 13 propositions législatives visant à réviser la législation actuelle sur le climat, y compris le règlement UTCATF ( 3 ) de 2018, et à assurer une transition écologique qui soit équitable, compétitive et efficace d’ici à 2030 et au-delà.

2.2. Les terres fournissent aux sociétés des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, mais aussi des matières premières pour la bioéconomie (fibres et bois pour le papier, textiles, matériaux de construction et biocarburants). Elles offrent aussi des habitats riches en biodiversité et possèdent une importante capacité de séquestration du carbone présent dans l’atmosphère. Dans le même temps, les activités agricoles et sylvicoles génèrent des émissions de gaz à effet de serre. Le champ d’application du règlement UTCATF a été étendu des seules forêts à toutes les utilisations des sols (y compris le secteur agricole à partir de 2031). Le règlement établit désormais des engagements contraignants pour tous les États membres s’agissant du respect de la règle du «bilan neutre ou positif», résultats qu’il y a lieu d’atteindre en lançant dans le secteur des actions législatives visant à garantir que les émissions comptabilisées résultant de l’utilisation des sols soient entièrement compensées par une élimination comptabilisée équivalente du CO 2 de l’atmosphère. Le règlement propose également un nouveau processus de gouvernance de l’Union européenne visant à rendre plus précise la surveillance des calculs des émissions et des absorptions des États membres.

2.3. Fondamentalement, les États membres doivent veiller à ce que les émissions des secteurs UTCATF ne dépassent pas les absorptions pour la période 2021-2025, atteindre des absorptions totales nettes d’au moins 310 millions de tonnes de CO 2 d’ici à 2030, parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2035 pour tous les secteurs fonciers et enregistrer des chiffres négatifs par la suite.

2.4. Toutefois, les États membres seront tenus de présenter des plans d’atténuation intégrés pour tous les secteurs fonciers, et sont encouragés à utiliser des technologies numériques avancées à des fins de surveillance, y compris des observations par télédétection, qui sont disponibles dans le cadre du programme Copernicus (imagerie satellite haute résolution couvrant l’ensemble du territoire européen), et des données recueillies dans le cadre de la politique agricole commune (PAC). En outre, la proposition de règlement offre la possibilité d’un processus de transaction entre les États membres, en les incitant à chercher à accroître les absorptions de CO 2 au-delà même des objectifs qu’ils sont tenus d’atteindre.

2.5. Le secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF) peut contribuer à l’atténuation du changement climatique en maintenant et en renforçant les puits et les stocks de carbone. La Commission propose des politiques visant à aider les gestionnaires forestiers à garantir des produits du bois aux avantages climatiques plus nombreux et à inciter les agriculteurs à adopter des pratiques agricoles durables et intelligentes sur le plan climatique.

3. Observations générales

3.1. La société civile européenne est très engagée dans la lutte contre le changement climatique et souscrit avec détermination à la nécessité d’adopter des mesures efficaces et immédiates. Le CESE estime qu’un effort concerté de la part des entités publiques et privées est nécessaire pour sensibiliser à la nécessité absolue d’agir dès à présent, garantir la participation active et l’adhésion des citoyens et des acteurs locaux, et générer des financements supplémentaires pour soutenir la transition vers une économie à faible intensité de carbone. L’Union européenne ne peut plus perdre du temps dans de longues discussions.

3.2. 2 Le secteur UTCATF a réduit d’un cinquième ses absorptions nettes de CO ( 4 ) , principalement en raison d’une récolte accrue du bois et d’un manque d’incitations. En outre, l’Europe a été frappée par des incendies de forêt et des inondations sans précédent, qui ont coïncidé avec des sécheresses et des vagues de chaleur record. Les forêts ont également été particulièrement vulnérables aux attaques d’insectes, les zones humides souffrant d’une dégradation continue. Si des augmentations significatives des puits terrestres peuvent être réalisées à un coût relativement faible, les actions doivent être intensifiées pour toutes les utilisations des terres, y compris s’agissant de l’amélioration de la gestion des forêts et des terres cultivées et du boisement.

3.3. Le CESE souligne qu’il existe différentes manières d’accroître la séquestration du carbone, notamment la gestion des sols, la régénération des forêts et la restauration des écosystèmes naturels. Le changement climatique et la perte de biodiversité sont étroitement liés et doivent être traités conjointement. Il convient de lutter contre la perte d’habitats, la pollution, la surexploitation et la propagation des espèces envahissantes afin d’assurer la préservation des écosystèmes naturels et le respect du rôle social et économique vital des secteurs d’exploitation des terres.

3.4. Les États membres devraient élaborer des stratégies nationales pour préserver et réhumidifier les tourbières de grande qualité, étant donné qu’elles représentent un levier important afin de protéger et d’accroître les stocks de carbone dans les sols organiques et d’assurer la restauration de la biodiversité. Par conséquent, le CESE suggère que l’un des objectifs les plus importants soit la restauration des tourbières de grande qualité (au moyen de la paludiculture ( 5 ) ) et des zones humides, et estime que les émissions des zones humides devraient être prises en compte dès que possible et pas seulement à partir de 2026, comme le propose la Commission européenne.

3.5. Des études indiquent que les grands feux de forêt contribuent aux émissions nettes de carbone depuis des décennies et entravent la repousse de la végétation. La gestion de l’eau, en particulier la rétention de l’eau dans le sol et le stockage de l’eau dans les réservoirs, peut considérablement améliorer la capacité à atténuer et à combattre les incendies. Dans le même temps, elle renforce la résilience face aux fortes précipitations, aux inondations et aux sécheresses. Le CESE recommande donc à la Commission d’encourager et de soutenir les États membres dans l’amélioration des politiques de gestion de l’eau afin d’accroître la productivité agricole et la capacité de séquestration du carbone.

3.6. Les agriculteurs et les gestionnaires forestiers doivent être encouragés à mettre en place de nouveaux modèles économiques durables qui favorisent la biodiversité et appliquent les règles de l’économie circulaire. Le CESE a déjà plaidé en faveur d’un cadre législatif approfondi et équitable grâce auquel «les propriétaires fonciers et les exploitants pourront appliquer des mesures efficaces ressortissant à l’UTCATF de manière économiquement rentable et sans qu’ils aient à en assumer totalement la charge» ( 6 ) . Il appartient à présent à chaque État membre de concevoir ces cadres incitatifs importants en fonction de leur situation spécifique. Le CESE a déjà encouragé les États membres à «mettre en place, au niveau national, des politiques ascendantes ambitieuses pour le secteur UTCATF, en faisant participer étroitement la société civile à ce processus aux niveaux national, régional et local» ( 7 )

3.7. Les discussions doivent se poursuivre sur la manière dont les forêts devraient être gérées et sur les parties d’arbres pouvant être utilisées à des fins énergétiques. Si la proposition de la Commission européenne relative à la révision de la directive sur les énergies renouvelables ( 8 ) interdit l’extraction de biomasse des forêts primaires et introduit des restrictions à la combustion de certains types de bois, elle ne reconnaît pas les bonnes pratiques actuelles consistant à employer les différents types d’arbres et les différentes parties d’arbres aux usages auxquels ils sont les mieux adaptés, générant ainsi une valeur ajoutée globale optimale sans gaspillage de ressources naturelles. Le CESE plaide en faveur de cadres législatifs nationaux dans tous les États membres qui soutiennent et encouragent le recours à des pratiques durables dans la production de biomasse.

3.8. En outre, la promotion des compétences, des connaissances et du soutien au niveau des agriculteurs et des gestionnaires forestiers peut contribuer à renforcer la mise en œuvre des nouvelles pratiques durables et des technologies de pointe (agriculture de précision, agriculture à circulation raisonnée, élimination appropriée des déchets, diminution ou prévention de l’utilisation de pesticides chimiques, maintien de la diversité génétique sur les sols, etc.). Le CESE se félicite de l’intention de la Commission de proposer un cadre réglementaire pour les absorptions de carbone dans le secteur agricole.

3.9. Une action coordonnée au niveau mondial est nécessaire pour faire en sorte que le changement climatique soit traité rapidement et efficacement. Comme l’indique le rapport du GIEC de 2021 ( 9 ) , il existe des preuves scientifiques que les récentes et fréquentes catastrophes en Europe sont clairement liées à un climat plus chaud et à une augmentation des émissions de gaz à effet de serre. En outre, il précise que l’influence humaine a réchauffé le climat à un rythme sans précédent depuis au moins deux mille ans. Le CESE estime par conséquent que les efforts de l’Union européenne doivent être complétés par des actions ciblées et efficaces au niveau international afin de garantir une participation à l’échelle mondiale, un partage équitable des charges et une concurrence loyale.

4. Observations particulières

4.1. Le paquet législatif «Ajustement à l’objectif 55» représente une étape excellente et ambitieuse et prouve une fois de plus que l’Union européenne est le fer de lance de la lutte contre le changement climatique. Il s’agit également d’un thème de discussion tout indiqué dans la perspective de la 26 e conférence des Nations unies sur les changements climatiques qui se tiendra à Glasgow, au cours de laquelle l’Union européenne devrait tenter de convaincre le reste du monde qu’il est urgent de mener des actions similaires. Le CESE souligne qu’une réponse coordonnée au niveau mondial est la seule manière efficace de lutter contre le changement climatique et que la voie à suivre consiste à collaborer avec nos partenaires du G7, du G20 et d’autres instances internationales.

4.2. Depuis de nombreuses années, la perte de terres agricoles due à la dégradation des sols, à l’urbanisation et à l’abandon est un problème complexe dans tous les États membres. L’aménagement du territoire a un rôle essentiel à jouer dans le développement durable de l’Union européenne, et le CESE demande qu’une attention particulière soit portée à l’utilisation efficace des ressources naturelles, d’autant plus que les terres se raréfient à mesure que les populations augmentent. Le CESE a déjà proposé un cadre cohérent au niveau de l’Union européenne qui protégerait les terres agricoles ( 10 )

4.3. Afin d’accroître la productivité et le stockage du carbone dans le secteur agricole, le CESE plaide pour que des pratiques agricoles durables telles que la rotation des cultures, la valorisation des déchets organiques, l’agriculture de précision, etc., fassent l’objet d’un intense effort de promotion et de soutien. Les agriculteurs devraient également bénéficier des possibilités de financement nécessaires et d’informations actualisées sur les meilleures pratiques agricoles et les possibilités d’amélioration de la qualité des sols. Enfin, les terres doivent être gérées avec prudence dans tous les États membres, en garantissant un juste équilibre entre compétitivité et durabilité.

4.4. En mars 2021, la Commission européenne a publié un plan d’action pour la production biologique ( 11 ) visant à aider les États membres à atteindre l’objectif d’une exploitation biologique de 25 % des terres agricoles d’ici à 2030. Le CESE souligne l’importance du développement de l’agriculture biologique, qui constituerait un énorme pas en avant pour le secteur agricole sur le plan de la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de la préservation de la biodiversité. Le CESE attire également l’attention sur d’autres pistes qui permettraient de réduire le risque d’artificialisation des terres, notamment l’agroécologie, l’agroforesterie, la permaculture, la culture sans labour, etc.

4.5. Les chiffres montrent que la combustion de biomasse a doublé depuis 2000 et que la moitié du bois récolté est brûlé à des fins énergétiques ( 12 ) . Le CESE estime que cette pression négative sur les forêts a entraîné le déclin récent de la séquestration du carbone et que si la bioénergie, qu’elle soit à base de bois ou d’un autre type, a un rôle très important à jouer, on ne devrait y avoir recours que lorsque la biomasse est produite de manière durable. En outre, le CESE a déjà fait valoir que pour «éviter de fragiliser l’intégrité environnementale, il convient de ne pas compenser les émissions fossiles d’autres secteurs d’une manière qui réduirait la disponibilité du bois pour la bioéconomie» ( 13 )

4.6. Le CESE souligne que l’importation de biomasse comporte des risques spécifiques qui ne sont pas couverts par le règlement de l’Union européenne. Par conséquent, de vastes accords internationaux sont nécessaires pour garantir des conditions de concurrence équitables dans le marché unique, tandis que la politique commerciale de l’Union européenne devrait contribuer à empêcher les importations de biomasse entraînant une déforestation dans les pays d’origine.

4.7. Les États membres sont autorisés à exclure de la comptabilisation les émissions causées par des événements naturels extrêmes tels que les tempêtes, les incendies ou les attaques d’insectes. Il est urgent d’améliorer la surveillance des perturbations naturelles dans les forêts afin de garantir une application correcte et efficace de la disposition relative aux perturbations naturelles, qui est exigeante sur le plan technique mais extrêmement importante. Les obligations de déclaration incombant à chaque État membre doivent respecter un protocole normalisé qui garantisse une collecte et une interprétation efficaces des données ainsi qu’une mise en œuvre et une planification efficaces des politiques.

4.8. L’analyse des données se fonde principalement sur les inventaires forestiers nationaux de chaque État membre, qui sont non corrélés et parfois incomplets ou inexacts. En outre, ces inventaires ne sont pas réalisés fréquemment dans tous les États membres. Le CESE se félicite de la proposition de la Commission de procéder à une évaluation complète des données des inventaires nationaux en 2025, dans le but de fixer des objectifs précis pour la période 2026-2030.

4.9. Il est nécessaire de soutenir la R&D pour une production plus durable de biomasse ligneuse. Le CESE a déjà observé qu’«[u]ne recherche et une innovation intensives, mais aussi des primes pour les puits de carbone mis en place, sont nécessaires pour soutenir ces secteurs» ( 14 ) . Le CESE estime également que chaque État membre devrait mettre au point un système d’incitations fiscales qui faciliterait la transition et il recommande d’utiliser pleinement les fonds disponibles au titre de la PAC.

4.10. Des programmes de mise à niveau et de reconversion professionnelle des entrepreneurs et des travailleurs sont également nécessaires pour garantir l’accès aux technologies les plus récentes et aux compétences numériques qui renforcent la durabilité. Le pacte vert pour l’Europe ne peut réussir que s’il s’accompagne de programmes d’éducation et de formation susceptibles de renforcer les compétences des travailleurs européens, tout en garantissant la compétitivité et l’équité sociale. Par conséquent, le CESE demande que les partenaires sociaux et les organisations de la société civile concernées soient pleinement associés aux phases de planification et de mise en œuvre du paquet de mesures.

4.11. Le CESE estime que les PME ont besoin d’un cadre législatif de soutien sur mesure qui les aiderait à innover, à se développer et à croître de manière durable. Bien qu’il existe plusieurs canaux de financement de l’adaptation, le CESE plaide à nouveau «en faveur d’une plus grande clarté des différentes options, ainsi que de procédures simples d’utilisation pour garantir que les acteurs au niveau pratique aient un accès aux financements en temps utile» ( 15 )

4.12. Enfin, le CESE craint que la dimension sociale de la mise en œuvre du pacte vert pour l’Europe (grâce au paquet législatif «Ajustement à l’objectif 55») ne soit pas prise en compte et que les citoyens soient les plus touchés, car ils devront changer de voiture, payer plus cher pour chauffer leur logement, payer plus pour les vols les moins chers quand ils partent en vacances, etc. Le CESE exprime dès lors sa vive inquiétude face à l’augmentation des factures que les ménages devront payer après la mise en œuvre dudit paquet. Le CESE est également fermement convaincu qu’au cours de cette transition, il convient d’accorder une attention particulière aux régions, aux industries et aux travailleurs qui seront confrontés aux plus grands défis et que la transition doit être «opérée en adoptant une approche concurrentielle, équitable et multilatérale et que des instruments adéquats doivent être créés qui garantissent une pleine participation et acceptation de la société civile, y compris de l’ensemble des citoyens, des entreprises et des organisations» ( 16 )

Bruxelles, le 8 décembre 2021. La présidente du Comité économique et social européen Christa SCHWENG

(1) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Accroître les ambitions de l’Europe en matière de climat pour 2030 — Investir dans un avenir climatiquement neutre, dans l’intérêt de nos concitoyens.

(2) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Ajustement à l’objectif 55»: atteindre l’objectif climatique de l’UE à l’horizon 2030 sur la voie de la neutralité climatique — COM/2021/550 final.

(3) Règlement (UE) 2018/841 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif à la prise en compte des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie dans le cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030, et modifiant le règlement (UE) no 525/2013 et la décision (UE) no 529/2013 (JO L 156 du 19.6.2018, p. 1).

(4) SWD(2021) 610 final.

(5) Culture en conditions humides.

(6) Avis du CESE sur l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie (UTCATF) (JO C 351 du 15.11.2012, p. 85).

(7) Avis du CESE sur la répartition de l’effort concernant le cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030 et les émissions et absorptions dues à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie (UTCATF) (JO C 75 du 10.3.2017, p. 103).

(8) Commission européenne — Révision de la directive sur les énergies renouvelables.

(9) Sixième rapport d’évaluation (AR6) du GIEC: «Changement climatique 2021: les éléments scientifiques» (en anglais).

(10) Avis du CESE sur «L’utilisation des sols pour la production alimentaire durable et les services écosystémiques» (JO C 81 du 2.3.2018, p. 72).

(11) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions concernant un plan d’action en faveur du développement de la production biologique [COM(2021) 141 final].

(12) Forests sacrificed for EU climate policy.

(13) Avis du CESE sur la répartition de l’effort concernant le cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030 et les émissions et absorptions dues à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie (UTCATF).

(14) Avis du CESE sur le thème Bâtir une Europe résiliente — La nouvelle stratégie de l’Union européenne pour l’adaptation au changement climatique (JO C 374 du 16.9.2021, p. 84).

(15) Avis du CESE sur le thème Bâtir une Europe résiliente — La nouvelle stratégie de l’Union européenne pour l’adaptation au changement climatique.

(16) Avis du CESE sur «Une planète propre pour tous — Une vision européenne stratégique à long terme pour une économie prospère, moderne, compétitive et neutre pour le climat» (JO C 282 du 20.8.2019, p. 51).