Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence de l'Estonie pour 2004-2008

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les États membres non-participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, présentent des programmes de convergence au Conseil et à la Commission en vue de l'exercice à intervalles réguliers de la surveillance multilatérale visée à l'article 99 du traité.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents mentionnés dans ce texte figurent à l'adresse suivante:

En vertu de l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme de convergence sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter chaque année des programmes de convergence actualisés qui peuvent aussi être examinés par le Conseil, suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont rejoint l'UE le 1er mai 2004 font l'objet d'une dérogation et ne participent donc pas encore à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004.

Le programme de convergence de l'Estonie, qui couvre la période 2004-2008, a été présenté le 13 mai 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme, en tenant compte des prévisions du printemps 2004, du code de conduite [2] ainsi que des principes énoncés dans la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen le 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires [3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation:

[2] Avis révisé du comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, avalisé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final, du 27.11.2002.

Le premier programme de convergence de l'Estonie, qui comprend les mesures adoptées dans le budget 2004, est conforme à la stratégie budgétaire de l'État pour 2004-2008. Formellement adopté par le conseil des ministres, il représente le cadre macroéconomique officiel du pays à moyen terme. Les mesures qu'il contient se situent dans la ligne des perspectives économiques à moyen terme présentées dans le programme économique de préadhésion (PEP) de 2003. Le programme annonce l'intention de l'Estonie de rejoindre le MCE II et d'adopter l'euro «dès que possible». Il affirme que l'Estonie sera à même de satisfaire aux critères d'appartenance à la zone euro pendant toute la période couverte par le programme, tout en émettant certaines réserves en ce qui concerne l'évolution future de l'inflation (qui est actuellement inférieure à celle de la zone euro).

Le programme est en grande partie conforme au «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence». À la suite d'une révision des comptes nationaux, qui a été publiée peu de temps après la présentation du programme, les chiffres du PIB pour la période 1993-2003 ont été revus à la hausse. De ce fait, certains chiffres et tableaux du programme sont désormais dépassés. Cette révision ne modifie toutefois en rien la situation globale et l'évaluation des scénarios, car les tendances qui sous-tendent les projections restent inchangées pour l'essentiel.

La stabilité macroéconomique en Estonie continuera à reposer sur des finances publiques équilibrées et sur le système de caisse d'émission. Le programme prévoit une croissance du PIB réel solide de 5 à 6 % par an, sous l'effet d'une demande intérieure toujours ferme et d'exportations qui devraient s'accélérer avec la reprise projetée de l'activité extérieure. La contribution nette du secteur extérieur devrait néanmoins rester négative sur l'ensemble de la période de programmation. Tant la consommation privée que l'investissement continueront leur progression, mais à un rythme moins soutenu. Quant au chômage, il devrait lentement diminuer pour s'établir à environ 9,5 % de la population active. Le redémarrage prévu de l'économie mondiale et la reprise de la demande d'exportations qui devrait en résulter devraient se solder par une réduction du déficit courant actuellement élevé, lequel devrait néanmoins rester supérieur à 8 % du PIB d'ici à 2008.

Le scénario macroéconomique paraît plausible dans l'ensemble. Pour 2004 et 2005, les autorités estoniennes misent sur une croissance du PIB légèrement inférieure à celle annoncée dans les prévisions de printemps de la Commission, tandis que leurs projections concernant l'inflation sont plus pessimistes que les prévisions de la Commission. Par rapport au programme économique de préadhésion (PEP) de 2003, le scénario macroéconomique est plus prudent en ce qui concerne la croissance du PIB, tenant compte du fait que la reprise économique au niveau international a été plus tardive que prévu, alors que les perspectives en matière d'inflation et de chômage se sont améliorées grâce à des résultats plus encourageants que prévu en 2003. L'ajustement à la hausse des projections de croissance que les autorités estoniennes effectueront prochainement à la suite de la révision des comptes nationaux du 20 mai 2004 renforce le caractère plausible des scénarios présentés dans le programme. Le principal déséquilibre macroéconomique auquel l'Estonie continuera à faire face dans un avenir proche est le déficit élevé de son compte extérieur, qui s'explique par les besoins importants en investissement de l'économie. Le programme traite de cette question d'une manière approfondie. Étant donné que le budget des administrations publiques devrait rester légèrement excédentaire ou équilibré durant toute la période de programmation, l'orientation de la politique budgétaire devrait en principe favoriser l'amélioration des comptes courants, mais dans une mesure beaucoup plus limitée qu'en 2002 et 2003. Une discipline budgétaire stricte, prévoyant la mise de côté d'éventuels «excédents-surprise», restera donc un des éléments clés d'une correction durable du déséquilibre extérieur.

Le système de caisse d'émission, mis en place lors de l'indépendance du pays - la couronne estonienne ayant tout d'abord été rattachée au DM, puis à l'euro depuis 1999 - a été bénéfique au pays, qui jouit d'une bonne réputation sur le marché. En rattachant la monnaie à un euro de plus en plus fort, la stratégie monétaire a permis de faire baisser rapidement l'inflation, laquelle s'est établie à 1,3 % en 2003 (IPC annuel). Ce taux devrait toutefois augmenter pour avoisiner 3 % à moyen terme. Les taux d'intérêt ont atteint un creux historique, reflétant l'évolution dans la zone euro et la notation favorable du pays à l'échelle internationale. L'Estonie entend rejoindre le MCE II rapidement, avec une marge de fluctuation standard, tout en s'engageant unilatéralement à maintenir le système actuel de caisse d'émission. Elle envisage également d'adopter l'euro «dès que possible».

Selon la stratégie budgétaire définie dans le programme, les comptes des administrations publiques devraient rester excédentaires, de 0,7 % du PIB en 2004, avant de retomber à l'équilibre en 2005 et au-delà. Ces prévisions sont légèrement plus optimistes que celles du PEP de 2003, qui annonçaient la disparition des excédents dès 2004, et sont conformes aux prévisions de la Commission jusqu'en 2005. Dans l'ensemble, elles laissent supposer un net assouplissement budgétaire par rapport à l'excédent étonnamment élevé de 2003. Dans le programme, les autorités estoniennes s'engagent fermement à respecter les règles du pacte de stabilité et de croissance et à maintenir des comptes publics équilibrés ou excédentaires sur l'ensemble de la période de programmation. La réforme en cours du régime fiscal vise à réduire progressivement les taux forfaitaires d'imposition des personnes physiques et des sociétés, tout en augmentant les transferts sociaux et les abattements fiscaux. La vigueur de la croissance, la réduction des dépenses, l'augmentation des recettes tirées de la TVA et des droits d'accises, la modification de la structure des dépenses ainsi que l'amélioration du recouvrement des impôts devraient permettre de financer ces réformes. D'une manière générale, les dépenses nominales devraient s'accroître, tandis que le ratio des dépenses s'orienterait à la baisse. Si le solde de l'administration centrale et les fonds de la sécurité sociale devraient rester excédentaires sur la période de programmation (malgré les transferts considérables en faveur d'un deuxième régime privé de retraite à hauteur de 1 % du PIB), le solde des administrations locales devrait rester déficitaire, mais s'améliorer quelque peu. Quant à la dette publique, qui se chiffrait à 5,8 % du PIB en 2003, elle devrait se contracter plus avant pour tomber à 3,2 % du PIB d'ici à 2008. Entièrement couverte par les réserves du secteur public, elle représente un risque négligeable pour l'économie estonienne.

Les projections budgétaires du programme paraissent réalistes dans l'ensemble. Les résultats effectifs pourraient même s'avérer meilleurs que prévu, au vu notamment de la prudence dont ont toujours fait preuve les autorités estoniennes dans leurs estimations (et du dépassement répété des objectifs budgétaires), des prévisions de croissance réalistes qui sous-tendent les projections budgétaires du programme, des éventuelles retombées de l'excédent élevé enregistré en 2003, d'une exécution plus lente que prévu des dépenses publiques d'investissement sur la base de transferts de l'UE, mais aussi de la correction à la baisse des ratios du déficit et de la dette à la suite de la révision récente des comptes nationaux. Des risques, qui ne sont pas jugés préoccupants pour l'heure, pourraient néanmoins émaner d'une baisse des recettes, imputable aux réductions d'impôts prévues, ou d'une évolution négative de la croissance liée à des chocs exogènes. La fonte rapide des excédents budgétaires en 2004 et 2005, qui devrait coïncider avec une accélération de l'activité économique, entraînera vraisemblablement une orientation procyclique nette de la stratégie budgétaire prévue dans le programme. En outre, si une réduction régulière du déséquilibre extérieur ne se concrétise pas par le biais d'une reprise de l'épargne intérieure privée (projetée par le programme), une politique budgétaire visant des budgets équilibrés pourrait ne pas être suffisante pour étayer la correction prévue du déficit des comptes courants.

Le programme énonce clairement l'intention du pays de se conformer aux objectifs de la stratégie de Lisbonne d'ici à 2010. Des réformes de la formation professionnelle ainsi qu'une réduction des cotisations sociales et de l'impôt sur le revenu du travail devraient permettre d'accroître les taux d'emploi. Les autorités s'efforceront d'élargir la base de l'offre de l'économie (ainsi que l'assiette fiscale) en améliorant les infrastructures ainsi qu'en intervenant dans le domaine de l'enseignement afin de réduire l'inadéquation actuelle des qualifications sur le marché du travail. Elles tenteront de remédier à la faiblesse de la productivité en encourageant la R&D dans le secteur privé et le secteur public, afin de favoriser plus avant le développement de l'économie. S'agissant des finances publiques, le programme vise à mettre en oeuvre des réformes structurelles, tant du côté des dépenses que du côté des recettes. Les réformes du volet «dépenses» visent notamment à mieux cibler les transferts sociaux en faveur des personnes défavorisées et à renforcer les incitations à travailler. En ce qui concerne les recettes, la vaste réforme fiscale entamée en 2004 permettra de donner progressivement plus d'importance à la fiscalité indirecte par rapport à la fiscalité directe, tout en maintenant un régime fiscal simple. Ces réformes, dont la plupart sont déjà en cours, devraient permettre de renforcer les incitations à travailler, de créer de nouveaux emplois et de limiter la fraude fiscale.

L'Estonie est bien placée pour faire face aux coûts budgétaires projetés du vieillissement de sa population. Les projections budgétaires du programme tiennent compte du coût considérable de l'introduction d'un deuxième pilier privé, financé par capitalisation, dans le système des retraites. Une dette publique peu élevée, des réserves financières publiques considérables, une stratégie budgétaire à moyen terme parfaitement conforme à l'objectif d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire, ainsi que des réformes des systèmes de retraite et de santé destinées à contenir les pressions budgétaires à long terme devraient permettre de maintenir les finances publiques sur une trajectoire viable.

Tableau: Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

>EMPLACEMENT TABLE>

Se fondant sur cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil concernant le programme de convergence de l'Estonie et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence de l'Estonie pour 2004-2008

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [4], et notamment son article 9, paragraphe 3,

[4] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents mentionnés dans le texte figurent à l'adresse suivante:

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [5 juillet 2004], le Conseil a examiné le programme de convergence de l'Estonie, qui couvre la période 2004-2008. Le programme respecte dans les grandes lignes le nouveau «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence».

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme vise à maintenir des finances publiques saines, c'est-à-dire une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire. À cette fin, après l'excédent de 2,6 % du PIB enregistré en 2003, le programme table sur un léger excédent de 0,7 % en 2004 et des budgets à l'équilibre à compter de 2005, tout en prévoyant une réduction progressive des ratios des recettes et des dépenses, qui s'étaient accrus en 2004 sous l'effet de l'adhésion de l'Estonie à l'UE. En particulier, le programme comprend des réformes visant à réduire la fiscalité directe, ainsi qu'à accroître les transferts et les abattements fiscaux. Le dynamisme de la croissance, l'amélioration du recouvrement des impôts, la réduction des dépenses et la modification de leur structure, ainsi qu'un accroissement des recettes tirées de la TVA et des droits d'accises devraient permettre de financer ces réformes. Le ratio de la dette, qui se situait à 5,8 % du PIB en 2003, est très bas, et devrait se réduire plus avant pour tomber à 3,2 % du PIB d'ici à 2008.

Sur la base des informations actuellement disponibles, le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme semble reposer sur des hypothèses réalistes de croissance du PIB, de 5 à 6 % sur l'ensemble de la période de programmation. La progression de la demande intérieure (environ 7 % par an) et celle, rapide, des exportations (jusqu'à 10 % par an) constitueront les principaux moteurs de la croissance. Selon les estimations, la consommation privée croîtra de 5 à 6 % par an. L'investissement restera pour sa part dynamique, progressant de 7 à 9 % par an, soit un niveau inférieur aux taux de plus de 10 % enregistrés ces dernières années. La projection relative à l'inflation, qui devrait augmenter pour atteindre environ 3 % à compter de 2004, après avoir atteint son taux le plus bas de 1,3 % en 2003, paraît elle aussi réaliste. Quant au déficit des comptes courants, qui est actuellement élevé (à 13,7 % du PIB en 2003), il devrait redescendre à environ 8 % du PIB d'ici à 2008.

Les risques qui entourent les projections budgétaires paraissent mesurés dans l'ensemble. Si les autorités estoniennes ont toujours fait preuve de prudence dans leurs estimations et ont fréquemment dépassé leurs objectifs budgétaires ces dernières années, on ne peut en revanche entièrement exclure une baisse soudaine des recettes sous l'effet des baisses d'impôts prévues ou une incidence négative de chocs exogènes sur la croissance. L'orientation budgétaire du programme semble donc suffisante pour atteindre l'objectif à moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d'une position proche de l'équilibre. Elle devrait également fournir une marge de sécurité suffisante pour que le déficit ne franchisse pas le seuil de 3 % du PIB dans des conditions macroéconomiques normales. Toutefois, la réduction rapide des excédents à compter de 2004 dans un contexte de croissance toujours soutenue, comme prévu par le programme, risque d'entraîner une orientation budgétaire procyclique nette.

À moins de 6 % du PIB, le ratio de la dette au PIB de l'Estonie figure parmi les plus bas de l'UE et devrait diminuer de 2,6 points de pourcentage sur la période de programmation. L'évolution réelle sera sans doute encore plus favorable en raison de la récente révision des comptes nationaux, qui aura pour effet de relever de façon permanente les niveaux du PIB et, partant, le dénominateur du ratio.

L'Estonie est bien placée pour faire face aux coûts budgétaires du vieillissement de sa population. Une dette publique peu élevée, des réserves financières publiques considérables, une stratégie budgétaire à moyen terme parfaitement conforme à l'objectif d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire, ainsi que des réformes des systèmes de retraite et de santé destinées à contenir les pressions budgétaires à long terme devraient permettre de maintenir les finances publiques sur une trajectoire viable.

Principales projections du programme de convergence de l'Estonie

>EMPLACEMENT TABLE>

* Ces ratios ne tiennent pas compte de la révision des comptes nationaux du 20 mai 2004, qui a eu pour effet de relever de façon permanente le niveau du PIB. Les chiffres pour 2003 seront revus comme suit: croissance du PIB réel de 5,1 %, solde budgétaire des administrations publiques de 2,4 % du PIB, dette publique brute de 5,3 % du PIB.