Avis du Comité économique et social sur le thème "Un bilan des premiers mois d'existence de la monnaie unique"

(2000/C 117/05)

Le 29 avril 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème "Un bilan des premiers mois d'existence de la monnaie unique".

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er février 2000 (rapporteur: M. Sepi).

Lors de sa 370e session plénière des 1er et 2 mars 2000 (séance du 2 mars 2000), le Comité a adopté par 69 voix pour, 2 voix contre et sans abstention le présent avis.

1. Introduction

1.1. Il peut sembler prématuré d'élaborer un avis sur l'euro quelques mois à peine après son lancement et on ne peut nier qu'un laps de temps aussi réduit ne permet pas de porter un jugement exhaustif sur les effets structurels de la politique européenne de la zone euro. Il n'en reste pas moins que la présente évaluation répond à un besoin largement répandu, si l'on considère l'attention avec laquelle le grand public suit l'évolution de la monnaie européenne, d'autant que l'exercice vise également à dégager une méthodologie qui pourra être réutilisée ultérieurement.

1.2. Les deux rencontres organisées avec le Président de la Banque centrale européenne(1) ont constitué des temps forts de confrontation d'idées et contribué à clarifier et examiner plus en profondeur les orientations de la politique monétaire. Le Comité estime que de telles entrevues sont fort utiles pour analyser les problèmes et créer une relation de dialogue suivie entre la BCE et la société civile organisée. Aussi souhaite-t-il que ces échanges se poursuivent selon les modalités et la structuration qui se révéleront le plus profitables.

1.3. Du point de vue de la méthode, il est nécessaire de procéder à une analyse de l'évolution des paramètres monétaires (crédit, taux d'intérêt, etc.) mais il ne fait évidemment aucun doute que l'attention du Comité se portera avant tout sur le rôle de la politique monétaire dans la dynamique des facteurs de l'économie réelle tels que l'emploi, le PIB, la production industrielle, les exportations, etc.

1.4. Il convient d'étudier attentivement l'euro sous l'angle de sa parité, notamment avec le dollar, et des conséquences possibles de sa montée en puissance comme monnaie de réserve.

1.5. Une troisième grille d'analyse concernera les aspects institutionnels, en l'occurrence les rapports que la BCE entretient avec la Commission, le Conseil des ministres, le Parlement européen et le Comité économique et social, ainsi qu'avec les autorités nationales de contrôle du secteur bancaire et financier.

2. La situation économique de la zone euro et la politique monétaire préconisée par la BCE

2.1. Les bulletins mensuels publiés par la BCE fournissent des informations précieuses pour la compréhension de la situation économique et, plus particulièrement, des évolutions monétaires.

2.2. Après la réduction qu'il avait été décidé en avril de lui appliquer, le taux de refinancement est longtemps resté stable à 2,5 %, tandis que les taux marginaux actifs et passifs s'établissaient respectivement à 1,5 % et 3,5 %.

2.3. Le 4 novembre 1999, la BCE a toutefois décidé de relever ce taux de cinquante points de base, le portant ainsi à 3 %.

2.4. En effet, il semble bien que l'économie européenne soit en passe de surmonter la stagnation conjoncturelle des premiers mois de 1999, même si ces signaux de reprise demandent évidemment à être confirmés. En tout état de cause, l'UE a revu à la hausse les prévisions de croissance du PIB communautaire et la BCE estime que cette augmentation de taux ne peut nuire à la reprise mais forme au contraire le soubassement d'une croissance sans tendances inflationnistes.

2.5. La BCE invoque essentiellement deux arguments à l'appui de sa décision: d'une part, le gonflement de la masse des liquidités (agrégat M3) de la zone euro a atteint 6,1 %, à comparer avec le taux de référence qu'elle a fixé à 4,5 %; d'autre part, certains indicateurs relatifs aux prix intérieurs ont eu tendance à monter.

2.6. En ce qui concerne la mesure elle-même, c'est-à-dire l'augmentation de 50 points de base, la BCE fait valoir qu'elle se devait de signifier clairement aux marchés financiers sa volonté de maintenir la stabilité des prix et éviter par ailleurs de devoir prendre ultérieurement des dispositions plus sévères.

2.7. Le processus de mutation de l'ensemble de l'industrie, du commerce et des services de la zone euro devrait progresser à un rythme plus soutenu grâce à l'accélération de la croissance économique, qui est principalement liée à l'amélioration du climat international plus particulièrement sensible dans des régions plongées dans une situation de crise, ainsi qu'à la reprise de la demande dans la zone euro.

2.8. Selon les publications de la BCE, les signaux apparus au cours de ces derniers mois sur le front des prix vont dans des directions divergentes: si l'on peut raisonnablement escompter que les politiques salariales nationales et les initiatives de déréglementation lancées à l'échelon communautaire devraient contenir les pressions inflationnistes, l'augmentation des cours du pétrole mais aussi de la majeure partie des matières premières et la revalorisation du dollar suscitent quelque inquiétude dans un contexte où la liquidité, surtout dans ses composantes les plus volatiles (billets de banque et prêts à court terme), est en forte croissance.

2.9. La BCE estime que sa politique monétaire, qui a notamment contribué à faire baisser les taux d'intérêt longs, représente le maximum de ce qu'il est possible de faire via le levier monétaire pour participer à la résolution des problèmes économiques et sociaux auxquels la zone euro est confrontée. À son estime, c'est par le biais des politiques économiques et sociales qu'il convient à présent d'enclencher les réformes structurelles nécessaires pour relancer la croissance de l'investissement et réduire le chômage.

3. L'euro et l'économie réelle

3.1. Ainsi que l'affirme la BCE, à laquelle il convient par ailleurs de donner acte de la politique courageuse qu'elle mène en matière de taux, le Comité reconnaît que la stabilité des prix est une des grandes conditions de la relance des investissements.

3.2. On doit toutefois constater que l'investissement tarde à redémarrer dans certains pays, alors que la stabilité atteinte apparaît durable et que les taux d'intérêt se situent encore à un niveau particulièrement bas. Au cours des mois qui viennent de s'écouler, depuis mai dernier, ceux-ci ont toutefois connu un redressement qui, étant donné la faiblesse de l'inflation, a abouti à les augmenter en termes réels. Les taux longs ont en fait réagi aux évolutions internationales et, en particulier, à la hausse des taux aux États-Unis, malgré les décalages considérables entre la conjoncture économique européenne et américaine.

3.3. La BCE impute ce retard dans la reprise de l'investissement au peu de souplesse de l'économie européenne. Le Comité, pour sa part, est convaincu que les comportements adoptés par les chefs d'entreprise résultent d'arbitrages autrement plus complexes - et dont certains ont d'ailleurs été relevés par la BCE (structure de la demande et de l'offre de travail, intégration inachevée du marché de la finance et des produits, exacerbation de la concurrence internationale à la suite de la mondialisation des marchés). Aussi estime-t-il, même s'il a conscience qu'il est encore trop tôt pour poser un jugement définitif, que la faiblesse de la demande intérieure ainsi que le manque de dynamisme des investissements publics figurent parmi les facteurs qui concourent à la situation actuelle.

3.4. Pour respecter les impératifs du pacte de stabilité et de croissance, les États ont été contraints d'agir de manière restrictive en matière de politique salariale et de dépenses publiques. Ces politiques de stabilité des prix ont eu, du moins à court terme, des effets antinomiques dans la mesure où elles représentent tout à la fois une condition sine qua non de la croissance et un frein sérieux à l'essor de la demande interne dans la majorité des États membres (au niveau européen, la composante externe de la demande joue un rôle relativement effacé; à cet égard, nos pays doivent prendre davantage conscience qu'elle n'occupe en fait qu'une place de second rang).

3.5. On peut dès lors se demander si le dosage entre stabilisation et stimulation établi dans le pacte de stabilité et de croissance reste suffisant pour amorcer la relance d'une économie européenne qui, pour l'essentiel, doit puiser en elle-même l'énergie nécessaire à son redémarrage.

3.6. La BCE justifie le relèvement de ses taux par l'évolution des indicateurs internes du système euro, même s'il n'est nullement fortuit qu'après les deux hausses décidées par la Réserve fédérale américaine, elle ait réagi par une décision similaire.

3.7. Dans le jugement qu'il porte sur cette mesure arrêtée par la BCE, le Comité n'entend pas en aborder l'aspect technique, pas plus qu'il n'est actuellement en mesure d'en évaluer les effets sur la reprise. En tout état de cause, il lui semble néanmoins légitime de faire remarquer que l'augmentation des prix était nettement inférieure à la barre de 2 % fixée par le Conseil des ministres Ecofin et qu'à côté de ses répercussions positives pour l'inflation, l'anticipation effectuée par la BCE pourrait nuire à la rapidité de l'embellie conjoncturelle qui, dans certains pays, était à peine amorcée.

3.8. Les analyses de la BCE sont fondées avant tout sur l'évolution de la liquidité et, en second lieu, sur un éventail de critères présentés comme des indicateurs d'inflation latente. Il serait utile de définir plus clairement leur nature et leur poids respectif, de façon à donner davantage de repères aux acteurs et, plus encore, aux institutions qui s'emploient actuellement à favoriser la reprise économique dans la zone euro.

3.9. Pour le Comité, il faut féliciter la BCE d'avoir décidé d'être partie prenante du pacte pour l'emploi, avec un rôle consultatif. Il soutient toutefois que ce dossier doit susciter entre toutes les institutions européennes un processus de concertation qui soit à la hauteur des enjeux. À cet égard, le dialogue macroéconomique dans lequel la BCE a l'intention de s'impliquer revêtira une importance décisive.

3.10. Tout en convenant qu'il s'impose d'apporter des changements dans les structures de l'économie européenne pour favoriser sa relance, le Comité tient à souligner la valeur du modèle social européen, mentionné dans l'article 2 du traité et inscrit parmi les objectifs mêmes de la monnaie européenne.

3.11. La BCE insiste sur la nécessité de mener une politique structurelle pour faire repartir la croissance mais le débat à ce sujet ne met pas suffisamment en valeur le rôle que les investissements publics peuvent jouer comme outil de consolidation des structures de l'économie européenne. Le Comité est d'avis qu'il n'est pas contradictoire de mener de front une action visant à libéraliser et privatiser certains secteurs et des politiques destinées à assurer un renforcement de certains points de l'appareil productif lorsqu'il s'avère qu'elle ne peut être menée à bien par la seule intervention des acteurs privés.

3.12. L'euro deviendra une monnaie de circulation en 2002. Il y a lieu de prêter plus d'attention aux obstacles techniques, psychologiques et logistiques qui pourraient compliquer le lancement de la nouvelle devise. Les banques centrales nationales devraient prêter assistance en temps utile aux systèmes bancaires de manière qu'ils soient parés à cette nouvelle situation. Il conviendrait en particulier de fournir suffisamment à l'avance les outils monétaires voulus pour éviter aux consommateurs, aux entreprises de distribution et, plus généralement, aux petites et moyennes entreprises de faire les frais de certains déséquilibres. Le Comité se réserve d'émettre des observations plus approfondies sur ce point dans un avis annexe.

3.13. Les États qui ne participent pas à l'euro ont adopté pour leur part des positions monétaires qui vont d'un alignement prononcé sur le dollar, dans le cas de la livre sterling, à une convergence plus ou moins résolue avec la devise européenne, en ce qui concerne les autres monnaies.

3.14. Pour le Comité, il importe de procéder dès l'actuelle phase initiale à une évaluation des avantages que l'euro a apportés aux entreprises et aux consommateurs pour ce qui concerne les frais de change, afin d'aboutir à une application de la réglementation communautaire. La Commission a consacré à cette problématique une note dont le Comité demande la publication.

4. Les institutions et la politique monétaire

4.1. Le Système européen de banques centrales (SEBC) occupe une position tout à fait originale, sur le plan institutionnel comme à d'autres égards. Fruit d'un traité international, il est souverain en matière monétaire, s'avère développer son action en corrélation avec les institutions supranationales et nationales qui régissent la politique économique et s'insère dans un processus historique d'intégration économique et politique qui n'a pas encore pris sa traduction institutionnelle définitive.

4.2. Le SEBC doit probablement être considéré comme un transfert de souveraineté très audacieux opéré dans un domaine hautement significatif pour la politique traditionnelle des États et à l'intérieur d'un cadre où l'exécutif et le législatif n'ont pas encore trouvé une forme qui offre satisfaction.

4.3. En outre, il a reçu pour mission prioritaire de veiller à la stabilité des prix et c'est en second lieu qu'il lui est demandé de soutenir "les politiques économiques générales de la Communauté" et ses objectifs "tels que définis à l'article 2" du traité(2).

4.4. Le Comité relève qu'après des débuts assez heurtés, le dialogue avec les autres institutions a pris son essor, bien que la crise traversée par la Commission et la période de renouvellement des mandats au Parlement européen n'aient pas constitué l'environnement le plus propice à sa mise en oeuvre.

4.5. Si le traité précise les lieux et les dates des réunions, il est fort souvent difficile de faire passer ces dispositions abstraites dans la pratique de rapports quotidiens qui ne sont pas encore parfaitement rodés, d'autant que pareille entreprise suppose que tous les intervenants aient une vision commune et éclairée des visées générales de la construction communautaire. Dans un tel contexte, la pratique de rencontres régulières avec la commission Ecofin du PE constitue une avancée notable.

4.6. Les objectifs assignés au SEBC exigent par ailleurs qu'un ensemble de connexions permanentes soit établi entre la politique monétaire de la BCE, la politique d'intégration des marchés poursuivie par les instances supranationales et la politique fiscale qu'il est demandé aux gouvernements nationaux de mener. Pour ce qui a trait à l'unification monétaire, la coopération entre les pays de la zone euro et la coordination de leurs politiques budgétaires font désormais figure de priorités, même si le Comité reconnaît que le pacte de stabilité et de croissance a jusqu'à présent favorisé la discipline et la convergence qui sont indispensables en matière budgétaire.

4.7. Dans ce même champ des problèmes institutionnels, il convient encore de définir le rôle du Conseil des ministres de la zone euro et ses liens avec les autres institutions.

4.8. Les bulletins mensuels et les interventions du Président et des autres membres de la direction de la BCE constituent des relais importants pour les relations avec les milieux avertis et les autres institutions. Pour le Comité, il serait toutefois souhaitable que les publications de la BCE accordent également une place aux données spécifiquement nationales et un effort de transparence et de diffusion accrue de l'information devra probablement être déployé en direction des autres composantes de l'opinion publique. Convaincu qu'il importe que l'action de la BCE rencontre l'adhésion de l'opinion publique, le Comité croit pouvoir assumer à cet égard un rôle appréciable de liaison avec les organisations de la société civile.

5. La politique financière

5.1. Au cours des prochains mois, l'évolution du cours de l'euro vis-à-vis du dollar dépendra avant tout de celle des taux d'intérêt aux États-Unis et en Europe.

5.2. Par ailleurs, la bonne forme affichée par la place financière américaine est entretenue par le dynamisme de l'économie des États-Unis et l'existence d'un différentiel dans les taux d'intérêt, avec l'afflux de capitaux qui en résulte pour ce pays, mais aussi par la fragmentation encore excessive de l'espace financier européen et l'hétérogénéité des différentes réglementations nationales, ainsi que par la persistance de l'utilisation des devises nationales dans la majeure partie des transactions internes, même si l'on a pu constater ces derniers temps des évolutions encourageantes dans le sens d'une intégration des marchés monétaires et financiers de la zone euro.

5.3. Dans un tel contexte, il peut être souhaitable d'entamer une réflexion sur le contrôle des banques et des établissements financiers, ainsi que sur celui des marchés financiers, qui sont actuellement exercés par les banques centrales nationales (ou d'autres organes de surveillance spécifiques) tandis que la BCE n'y joue qu'un rôle consultatif. Dans la mesure où le traité fournit quelques amorces en ce sens (article 105), le Conseil des ministres devrait étudier de manière approfondie un schéma dans lequel la BCE exercerait, sur la base de critères unitaires, un rôle de coordination accru vis-à-vis des grandes banques européennes, de manière à harmoniser efficacement les comportements.

6. Le rôle international de l'euro

6.1. De l'avis de la BCE, les banques centrales des pays tiers ont entamé un lent processus de diversification de leurs réserves monétaires au profit de l'euro. On peut raisonnablement penser que les premiers mois d'existence de la monnaie européenne n'ont pas donné lieu à des mouvements spectaculaires en la matière, d'autant que la balance commerciale de la zone euro, restée résolument excédentaire, ne les favorise nullement.

6.2. L'accession de l'euro au rang de monnaie de réserve internationale pourrait toutefois avoir des répercussions fort difficiles à gérer pour l'économie mondiale. Le Comité préconise que l'on s'efforce de parvenir au plan international à un accord qui permette de négocier en douceur cette période de transition durant laquelle les banques nationales des pays tiers diversifieront de manière significative leurs réserves monétaires.

6.3. Étant donné que les marchés financiers mondiaux sont très exposés au risque d'une crise systémique, dont les retombées négatives pourraient affecter la zone euro, il convient d'appuyer les efforts de coordination, de contrôle et de supervision globales qui s'ébauchent à l'initiative du G7. Dans tous les cas, la création d'un pôle de stabilité monétaire en Europe contribue objectivement à limiter la volatilité et l'imprévisibilité des marchés des capitaux.

6.4. À cet égard, les pays européens devraient être encouragés, à commencer par les onze d'entre eux qui possèdent la même monnaie, à parler d'une seule voix au sein du FMI pour faire pièce à l'emprise persistante des États-Unis sur les décisions de cette instance, alors qu'en additionnant leurs quotes-parts, les États de l'Union y détiennent la majorité.

6.5. La valeur élevée atteinte par la monnaie des États-Unis peut s'expliquer par l'arrivée massive dans ce pays de capitaux extérieurs qui, ces dernières années, y ont été attirés par des conditions de rentabilité exceptionnelles et ont compensé le déficit de sa balance commerciale. Le risque d'un regain d'inflation ou, plus généralement, le retournement de cette conjoncture favorable pourraient inverser ce courant et amener un repositionnement du cours du dollar par rapport à l'euro.

7. Conclusions

7.1. Le Comité estime que l'introduction de la monnaie unique, pour récente qu'elle soit, a déjà eu des effets positifs pour l'économie de la zone euro: ainsi, elle a étouffé dans l'oeuf la spéculation monétaire contre les monnaies nationales, en créant les conditions d'un affermissement des marchés financiers européens, pour les obligations comme pour les actions, qui a abouti à faire baisser les taux d'intérêt.

7.2. Depuis la création de l'euro, qui représente un facteur de stabilité, le risque est moins grand de voir certains pays adopter des politiques restrictives pour contrer la spéculation.

7.3. Si l'on se place d'un point de vue prospectif, la création de la monnaie unique pourrait doter les pays tiers d'une monnaie de réserve se substituant au dollar et accroître la cohésion de l'Union européenne, en encourageant la convergence des politiques budgétaires.

7.4. En tout état de cause, la crédibilité d'une devise dépend au premier chef de ses perspectives d'avenir et donc, dans le cas de la monnaie européenne, des prévisions de croissance durable de la zone euro. De ce point de vue, on peut affirmer que les incertitudes institutionnelles qui subsistent quant à la conduite de l'économie de la région euro peuvent être un des paramètres des performances de cette monnaie sur la scène internationale. Cet aspect de la question amène une nouvelle fois le Comité à conclure que le renforcement institutionnel, l'accélération de l'intégration et de la réforme des marchés et la définition de mesures qui tracent un horizon d'expansion seront les axes fondamentaux à suivre si l'on veut que l'euro puisse s'affirmer dans son rôle mondial.

7.5. La force de l'euro et sa stabilité vont dépendre non seulement de mesures purement monétaires mais aussi et surtout de politiques de revenus ou de politiques fiscales orientées vers les réformes de structure, l'emploi et la cohésion sociale, le but étant d'améliorer encore la compétitivité de la "plate-forme" Europe par rapport aux autres zones économiques mondiales.

7.6. Le Comité estime que le dialogue institutionnel avec la BCE qui vient d'être lancé peut remplir une fonction privilégiée, parce qu'il crée les conditions requises pour une meilleure articulation des politiques monétaires avec les objectifs, les besoins et les perspectives de l'économie européenne toute entière.

8. Nouvelle hausse du taux de refinancement

8.1. Au cours des vingt dernières années, le taux de change entre l'écu et le dollar a fluctué entre des extrêmes de 1,7 et 0,6(3). La manière dont les rapports entre les deux devises ont évolué récemment est donc loin d'être exceptionnelle. De la même manière que la cotation du dollar soulève rarement des débats aux États-Unis, les Européens devront s'accoutumer aux variations de la parité de l'euro. Si l'on veut que la bonne orientation des données fondamentales de l'économie européenne influe également sur les taux de change dans un sens plus favorable, il est nécessaire d'accélérer les réformes structurelles des marchés des biens, des services et des capitaux (processus de Cardiff).

8.2. Il importe en particulier que le marché européen des capitaux fournisse un meilleur encadrement pour stimuler la création de nouvelles entreprises dans les secteurs économiques les plus dynamiques sur le plan de la technologie.

8.3. L'augmentation du taux de refinancement de 25 points de base qui a été décrétée par la Réserve fédérale, suivie par la BCE, amène par ailleurs le Comité à faire observer qu'après la décision de la première, le ministre américain du Trésor a annoncé le rachat d'une fraction non négligeable de la dette publique, si bien que cette injection de liquidité a largement compensé la mesure restrictive prise par l'autorité monétaire. Un tel schéma n'est pas envisageable dans la zone euro, étant donné qu'en l'absence d'un organe de pilotage unique de l'économie (et d'un ministre du Trésor), c'est à la seule BCE qu'il incombe de régler la liquidité du système.

Bruxelles, le 2 mars 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Le 11 novembre 1997 et le 30 juin 1999.

(2) Article 2 du statut de la BCE: "La finalité première que l'article 105, paragraphe 1, du traité assigne au SEBC est de maintenir la stabilité des prix. Sans préjudice de cette mission, il apporte son soutien aux politiques économiques générales dans la Communauté, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de cette dernière, tels que définis à l'article 2 du traité. Il agit conformément au principe d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre, en favorisant une allocation efficace des ressources et en respectant les principes fixés à l'article 4 du traité".

(3) Sur cette question, voir l'article du Wall Street Journal du 28 janvier 2000.