Huitième rapport de la Commission sur la mise en oeuvre de la réglementation en matière de télécommunications - Réglementation et marché des télécommunications en 2002 {SEC(2002) 1329}

SOMMAIRE

1. RÉSUMÉ ET PRINCIPALES CONCLUSIONS

2. MÉTHODOLOGIE ET OBJECTIFS

2.1. Méthodologie

2.2. Objectifs

3. APERÇU DU MARCHÉ

3.1. Marchés fixe et mobile

3.2. Choix de l'opérateur fixe par les consommateurs

3.3. Opérateurs utilisant des infrastructures exclusives

3.4. Opérateurs utilisant la sélection et la présélection du transporteur

3.5. Prix au détail des services de téléphonie fixes et mobiles

3.6. Structure du marché

3.7. Télévision numérique

4. ÉTAT DE LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉGLEMENTATION DANS LES ETATS MEMBRES

4.1. Cadre réglementaire

4.2. Régimes d'accès et d'interconnexion

4.3. Dégroupage de la boucle locale

4.4. Accès à haut débit

4.5. Aspects réglementaires du développement de la concurrence dans le domaine de la large bande : accès local et accès à l'internet à haut débit

4.6. Lignes louées

4.7. Numérotation

4.8. Comptabilisation des coûts et séparation comptable

4.9. Autorisations

4.10. Service universel, consommateurs, utilisateurs

4.11. Protection des données

5. MISE EN bUVRE DE LA DÉCISION RELATIVE À L'UMTS.

6. DEGRÉ DE PRÉPARATION CONCERNANT LA TRANSPOSITION DU NOUVEAU CADRE RÉGLEMENTAIRE

1. RÉSUMÉ ET PRINCIPALES CONCLUSIONS

Après la libéralisation de 1998, l'introduction de la concurrence sur les marchés européens des télécommunications a ouvert la voie à la croissance et à l'innovation et à une disponibilité généralisée des services pour le public.

Entre 1999 et 2001, la valeur des services de télécommunications en Europe a augmenté de 24%, puisqu'elle est passée de 182 milliards d'euros en 1999 à 225 milliards d'euros en 2001. En termes de chiffre d'affaires, le secteur des communications mobiles a, à lui seul, enregistré une croissance de 32% en 2000 et de 21% en 2001 et le taux de pénétration moyen en Europe atteint désormais 75%, alors qu'il était de 70% en 2001 [1]. Dans le même temps, les consommateurs disposent d'un éventail de choix élargi pour les opérateurs, et les nouveaux entrants font baisser les prix. Les prix des communications nationales des opérateurs historiques ont diminué d'environ 50% en moyenne depuis la libéralisation, et ceux des communications internationales d'environ 40%. Dans beaucoup d'États membres, les nouveaux entrants proposent maintenant des réductions par rapport aux tarifs des opérateurs historiques, même pour les communications locales.

[1] Sur la base du nombre total des abonnés dans l'ensemble de l'UE.

Les indicateurs de revenus sont encore positifs. Selon des estimations réalistes, en 2002, la croissance sur le marché des services de télécommunications sur l'ensemble des marchés nationaux des quinze États membres combinés serait de 5% [2], ou de 7 % [3] selon les sources ; ce qui témoigne d'une bonne santé par rapport à la croissance moyenne de 1% prévue pour le PIB de l'UE en 2002 [4].

[2] Source : OETI (Observatoire européen des technologies de l'information) 2002

[3] Source :IDATE, Télécommunications en Europe 2002

[4] Source: services de la Commission européenne

Cependant, le marché a été quelque peu fragilisé par l'éclatement de la bulle internet, le ralentissement économique observé au niveau mondial et les investissements excessifs dans les réseaux d'infrastructure, associés à des niveaux d'endettement élevés dus à des stratégies d'acquisition onéreuses et au coût de la transition vers les systèmes mobiles de troisième génération. On craint donc que les conditions défavorables sur les marchés financiers ne renforcent la consolidation du marché après la libéralisation et que cela puise entraîner l'exclusion des nouveaux entrants du marché des communications électroniques.

Le Parlement et le Conseil ont adopté, en mars 2002, un nouveau paquet réglementaire sectoriel conçu pour des marchés plus concurrentiels et pour des technologies des communications électroniques convergentes. Le nouveau cadre lie l'imposition d'obligations réglementaires à l'absence d'une concurrence effective. Le nouvel environnement réglementaire va permettre aux régulateurs de se concentrer sur la promotion de la concurrence, la protection du citoyen et la consolidation du marché unique, en tenant dûment compte de la nécessité d'innover et d'assurer la pérennité du secteur.

La Commission considère désormais la promotion d'une transition en temps opportun vers le nouveau cadre comme une priorité. Cela permettra, d'une part, d'apporter la prévisibilité juridique et la souplesse réglementaire nécessaires à la poursuite des investissements dans ce secteur et, d'autre part, de réaliser l'objectif figurant dans le plan d'action eEurope, à savoir fournir un accès local concurrentiel aux services internet sur des réseaux à large bande qui soit le meilleur marché possible et offre des garanties de durabilité.

Il est évident que les autorités de régulation nationales (ARN) auront un rôle important à jouer dans le nouveau régime réglementaire, de même que les autorités nationales dans le domaine de la concurrence. Elles auront également un rôle important à jouer dans le nouveau régime en aidant à assurer que les règles sont appliquées d'une manière cohérente dans tous les États membres, en coopérant entre elles et avec la Commission. Les ARN devront, notamment, évaluer le niveau de concurrence réelle sur les marchés concernés et déterminer les obligations réglementaires à imposer aux acteurs puissants sur le marché. La réglementation actuelle et les règles de concurrence resteront clairement applicables tant que cette évaluation n'aura pas été effectuée. La Commission part du principe que le succès du passage au nouveau cadre réglementaire dépend de la mise en oeuvre complète du cadre actuel, et notamment des mesures relatives au service universel et à la protection des consommateurs.

Par conséquent, le présent rapport

- dresse un bilan de l'évolution du marché après quatre ans et demi de libéralisation et

- examine l'état actuel des principales obligations réglementaires qui constituent la base de la transition vers le nouvel environnement réglementaire avec, le cas échéant, des indicateurs de meilleures pratiques.

Il contient également une évaluation succincte de l'état de préparation de la transposition du nouveau paquet réglementaire dans le droit national par les États membres.

Les annexes du présent document, qui se présentent sous la forme d'un document de travail des services de la Commission, contiennent des données commerciales et réglementaires plus détaillées et notamment une évaluation de la mise en oeuvre de la décision UMTS.

Principales conclusions sur l'évolution du marché

- On estime que le marché des services de télécommunications a connu une croissance de 5 à 7 % en 2002, soit un peu moins que les 9,5 % de 2001. Ce chiffre doit être comparé avec la croissance moyenne estimée du PIB de l'union européenne, qui était de 1% en 2002 (moyenne effective du PIB de l'UE en 2001 : 1,5%).

- Sur le marché des services fixes, la présélection du transporteur s'est révélée être un moyen extrêmement efficace d'ouverture du marché à la concurrence, puisque deux fois plus d'opérateurs (224) que l'année dernière l'utilisent pour fournir des communications locales aux usagers du secteur résidentiel et qu'ils sont 27% de plus à y avoir recours pour fournir des communications interurbaines et internationales.

- Le nombre d'opérateurs offrant un accès aux services fixes sur la base de leur propre infrastructure a augmenté de 42% entre le mois d'août 2001 et le mois d'août 2002, avec 50 opérateurs supplémentaires sur le marché.

- Les consommateurs, quant à eux, ont bénéficié d'une baisse générale des prix sur la même période. Les augmentations de tarif pour la location de lignes ont été compensées par une baisse de 5% du coût des communications fixes nationales fournies par les opérateurs historiques, et par une diminution de 4 % des prix des communications internationales depuis l'année dernière. Même si le rythme s'est ralenti, on a enregistré, depuis 1998, une diminution globale d'environ 50% pour les communications nationales et d'environ 40% pour les communications internationales.

- Les tarifs pratiqués par les nouveaux entrants sont nettement inférieurs à ceux des opérateurs historiques; ainsi, les réductions peuvent aller jusqu'à 56% pour les communications nationales et jusqu'à 65 % pour les communications internationales dans certains pays.

- La concurrence sur le marché de détail des communications mobiles a fait baisser la facture mensuelle moyenne des consommateurs de 23% sur la période comprise entre 2000 et 2002, la majorité des réductions ayant été enregistrées au cours des douze derniers mois.

- Si les opérateurs historiques du marché fixe ont perdu des parts de marché pour les communications interurbaines et les communications internationales en 2001, leur part du marché des communications locales s'est en revanche stabilisée aux alentours de 89% du marché en termes de revenus de vente au détail.

- Malgré les difficultés qu'a connues le marché de la télévision numérique, la croissance de la pénétration sur le marché de la télévision numérique de l'UE a légèrement augmenté jusqu'à 21 %.

D'une manière générale, malgré la situation financière difficile sur le marché, il existe des indicateurs positifs révélant une demande de services continue et une activité concurrentielle sur le marché. Si le nombre de nouveaux opérateurs autorisés à fournir des réseaux et services a légèrement diminué, le nombre de fournisseurs d'accès direct [5] (par les infrastructures) et indirect a par contre augmenté. Dans l'ensemble, les nouveaux entrants ont continué à augmenter leurs parts de marché en termes de recettes.

[5] Par accès indirect, on entend l'accès par sélection du transporteur et présélection du transporteur en téléphonie vocale.

Pour les consommateurs, les prix pratiqués par les opérateurs historiques pour les communications nationales et internationales ont continué à diminuer, alors que les prix pratiqués par les nouveaux entrants étaient souvent encore nettement plus bas. Malgré cela, la dépense moyenne par habitant [6], au moins pour l'année 2001, a continué d'augmenter, de même que le nombre d'abonnements aux services mobiles et à l'internet.

[6] Dépenses en services de télécommunications et équipement de communications (terminaux).

Principales conclusions dans le domaine de la réglementation

- Les autorités nationales de régulation de tous les États membres disposent de l'indépendance, des compétences et de l'autorité nécessaires pour réguler les marchés conformément aux exigences des directives. Les activités de certaines d'entre elles sont encore entravées par la lourdeur des procédures nationales, ce qui peut nuire à leur capacité de faire appliquer les obligations prévues par le nouveau cadre réglementaire. Cela peut aussi donner lieu à des procédures d'appel fastidieuses. La gestion de la numérotation est satisfaisante dans tous les États membres.

- Les régimes d'autorisation et les redevances sur le marché fixe sont, dans les grandes lignes, conformes à la directive actuellement en vigueur, et ils devraient permettre de passer sans heurt au régime plus léger prévu par le nouveau cadre réglementaire.

- Les régimes d'interconnexion ont permis la conclusion d'un grand nombre d'accords d'interconnexion, afin de compléter un afflux massif de nouveaux entrants sur le marché. Toutefois, dans certains États membres, l'approbation des offres de référence en matière d'interconnexion se fait avec retard. En outre, bien que, d'une manière générale, les prix facturés pour l'interconnexion permettent l'entrée sur le marché, on a néanmoins enregistré des réclamations concernant notamment les accords de réciprocité imposés, qui seraient préjudiciables aux nouveaux entrants, ou l'existence d'effet de ciseau sur le marché fixe.

- Même si les autorités de régulation nationales sont intervenues à maintes reprises pour apporter des éclaircissements sur le cadre réglementaire applicable au dégroupage de la boucle locale, des problèmes non négligeables subsistent, notamment en ce qui concerne la tarification et les conditions non discriminatoires d'accès aux installations. Néanmoins, et en dépit des difficultés liées à l'investissement en capital, il existe manifestement une forte demande à long terme en matière de dégroupage, complétée par de très nombreuses demandes d'accès non discriminatoire au service d'accès rapide (haut débit) des opérateurs historiques. Certains régulateurs doivent étendre les efforts consentis en matière de transparence et d'orientation des prix en fonction des coûts pour l'interconnexion et la téléphonie vocale pour tarifer les coûts du dégroupage de la boucle locale en tenant compte de leur spécificité.

- En ce qui concerne le marché DSL (accès internet rapide par la ligne de cuivre de l'abonné), sur les 7,52 millions de connexions de détail, quelque 5,86 millions sont aux mains des opérateurs historiques, et environ 1,66 million, soit 22% des consommateurs de détail, sont abonnés à des services xDSL fournis par de nouveaux entrants. Quatre pour cent des abonnés de détail sont desservis par des lignes dégroupées. Les difficultés qu'ont connues les nouveaux entrants pour obtenir des lignes dégroupées et des conditions non discriminatoires d'accès au haut débit, associées à l'avantage que confère l'initiative et aux questions de tarification, ont permis aux opérateurs historiques de faire largement obstacle à l'émergence d'un marché.

- Dans le secteur de la large bande, la situation générale est quelque peu différente. Si l'on considère toutes les plates-formes de fourniture d'accès à des services internet rapides, modem pour réseau câblé compris, sur les 10,79 millions de connexions d'abonnés de détail à large bande de l'UE, 4,45 millions (41 %) sont desservies par de nouveaux entrants et 6,34 millions, principalement des connexions DSL, par des opérateurs historiques.

- Même si les délais de livraison des lignes louées, et notamment des circuits utilisés pour la fourniture de l'accès à l'internet sur le marché des entreprises, se sont considérablement améliorés, on constate, entre les différentes vitesses, des disparités de prix non négligeables qui montrent que le principe d'orientation en fonction des coûts n'est toujours pas appliqué.

- En ce qui concerne les obligations en matière de comptabilisation des coûts pour l'application des principes tarifaires de l'UE, les États membres s'acheminent vers des méthodologies de calcul des coûts compatibles avec les recommandations de l'UE. Cependant, il reste encore beaucoup à faire dans le domaine de la vérification et de la certification des comptes par les autorités nationales de régulation, ce qui crée un climat d'incertitude sur le marché quant au respect par les opérateurs historiques des principes de transparence et d'orientation en fonction des coûts.

- Les difficultés liés à l'obtention des droits de passage et des permis de construire pour le déploiement des infrastructures restent un sujet de préoccupation, en particulier en ce qui concerne la troisième génération de services mobiles. On note, cependant, des initiatives encourageantes prises par les États membres pour améliorer la coordination et la cohérence dans ce domaine.

- La fourniture du service universel est assurée sans problème majeur dans tous les États membres, même si des progrès doivent être réalisés dans certains domaines tels que les mesures pour les usagers handicapés et les usagers ayant des besoins sociaux particuliers et la fourniture de services d'annuaire universel et de renseignements téléphoniques. Les mesures nécessaires à la protection des intérêts des consommateurs et des usagers sont généralement en place, bien que certaines des exigences prévues par le cadre, notamment en matière de facturation détaillée, n'aient pas encore été totalement satisfaites.

- Il faut plus de clarté de la part des États membres en ce qui concerne leur façon d'aborder la question de la conservation des données relatives au trafic. Le faible niveau d'harmonisation concernant les durées de conservation des données et les dispositions législatives en cours d'adoption concernant les questions de sécurité nationale et d'enquêtes criminelles entraîne un manque de clarté pour les opérateurs, notamment pour les opérateurs qui travaillent sur plusieurs pays, en particulier en ce qui concerne l'augmentation de leurs charges financières.

Après quatre ans et demi de libéralisation des services de télécommunications, la réglementation mise en place au niveau national est, dans une très large mesure, conforme au cadre réglementaire de l'UE. Les régimes de licences et d'interconnexion ont permis une entrée massive sur le marché, complétée par la présélection du transporteur et la portabilité des numéros ; les délais de livraison pour les lignes louées ont continué à diminuer ; des progrès ont été réalisés dans l'élaboration des méthodes de comptabilisation des coûts appropriées pour la mise en oeuvre des principes de tarification de l'UE. Les travaux effectués dans ce domaine sont une réalisation importante des autorités de régulation nationales.

Cependant, il subsiste des domaines où il y a encore des choses à faire, en particulier en ce qui concerne les questions de prix et d'accès pour le dégroupage de la boucle locale. Il est essentiel que les principes de l'orientation en fonction des coûts et de la non-discrimination soient intégralement appliqués à cet égard, et que cette application s'étende à l'interconnexion et à la fourniture de lignes louées, y compris aux lignes louées d'interconnexion.

Ce bilan largement positif est confirmé par les procédures en infraction qui sont actuellement en cours, et qui indiquent que c'est dans deux domaines seulement, à savoir la comptabilisation des coûts et les services d'annuaire universel, qu'il faut encore assurer la conformité aux dispositions dans un nombre significatif d'États membres. Pour le reste, les affaires encore pendantes concernant des éclaircissements à apporter sur des points pouvant être qualifiés de points de détail, mais la Commission examinera la nécessité d'ouvrir de nouvelles procédures au cas où i aucun progrès ne serait réalisé sur les questions importantes indiquées ci-dessus.

Enfin, dans la situation financière actuelle, les gouvernements peuvent contribuer au déploiement des services de communications électroniques en examinant une série de charges supplémentaires qui pèsent sur le secteur, telles que les taxes spécifiques sur les services de télécommunications, le niveau disproportionné des redevances exigées pour l'installation des infrastructures, y compris des antennes pour la téléphonie mobile, sur les espaces publics, et les restrictions imposées aux émissions radioélectriques qui vont bien au-delà de celles recommandées au niveau européen.

2. MÉTHODOLOGIE ET OBJECTIFS

2.1. Méthodologie

La Commission a présenté au Parlement européen et au Conseil une série de rapports sur la transposition et la mise en oeuvre du paquet réglementaire actuel. Ces rapports contenaient des données qui ont permis d'établir des tendances pour les principaux aspects du marché, à savoir la croissance, les tarifs des services au détail, les lignes louées et l'interconnexion, l'accès local et les parts de marché des opérateurs historiques.

Pour élaborer le présent rapport, les services de la Commission ont organisé des réunions préparatoires dans les capitales des quinze États membres, suivies d'auditions organisées à Bruxelles auxquelles ont été conviés des organes représentatifs des acteurs du marché, des autorités de régulation nationales, des autorités nationales en matière de concurrence, des ministères et des associations d'utilisateurs et de consommateurs. Les auditions ont eu lieu du 10 septembre au 11 octobre 2002. Certaines autorités nationales, ainsi que des acteurs du marché et des associations, ont présenté des contributions écrites.

Les autorités de régulation nationales ont fourni des données réglementaires et des informations relatives au marché sur la base d'un questionnaire préparé par les services de la Commission. Elles sont la source de toutes les données figurant dans le présent rapport et montrent la situation au 1er août 2002, sauf indication contraire. La situation réglementaire décrite est la situation au 1er novembre 2002, sauf indication contraire.

2.2. Objectifs

Le principe de base du nouveau cadre réglementaire adopté en mars 2002 et applicable à partir de juillet 2003 est que, sur des marchés caractérisés par une concurrence et une convergence technologique accrue, les régulateurs nationaux doivent être capables d'évaluer les niveaux de concurrence et d'appliquer des obligations réglementaires ex ante uniquement en l'absence de réelle concurrence. Ce nouveau cadre réduit également la charge réglementaire en allégeant les conditions d'octroi des licences et en facilitant le déploiement des infrastructures.

Les mesures transitoires prévues par le nouveau régime requièrent expressément que les États membres maintiennent certaines obligations prévues par le cadre réglementaire actuel jusqu'à ce que les autorités de régulation aient analysé le marché et déterminé si, en vertu du nouveau cadre, il y a lieu d'appliquer des mesures ex ante. Les autorités de régulation peuvent ensuite maintenir, modifier ou retirer les obligations en question. Ces obligations s'appliquent aux entreprises puissantes sur le marché et concernent en particulier l'accès, la non-discrimination, la transparence, l'orientation des tarifs en fonction des coûts, la comptabilisation des coûts et la séparation comptable. Un certain nombre d'autres obligations de portée plus générale prévues par le cadre actuel ont été reprises dans le nouveau cadre, notamment dans le domaine du service universel et de la protection des consommateurs.

Le succès du passage au nouveau cadre réglementaire dépend de la mise en oeuvre complète du cadre actuel. Le présent rapport vise donc à évaluer dans quelle mesure les obligations essentielles du cadre actuel sont effectivement en vigueur dans les États membres. Le rapport cite également les États membres dans lesquels les goulets d'étranglement recensés dans le septième rapport subsistent encore. Comme les rapports précédents, le présent rapport donne un aperçu de l'évolution du marché en s'appuyant sur les données plus détaillées figurant dans les annexes. Enfin, conformément à l'obligation de présenter un rapport imposée à la Commission, le présent rapport contient une évaluation de la mise en oeuvre de la décision UMTS [7].

[7] DECISION Nº 128/1999/CE DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL DU 14 DECEMBRE 1998 RELATIVE A L'INTRODUCTION COORDONNEE DANS LA COMMUNAUTE D'UN SYSTEME DE COMMUNICATIONS MOBILES ET SANS FIL (UMTS) DE TROISIEME GENERATION (JO L 17 DU 22 JANVIER 1999, P.1)

3. APERÇU DU MARCHÉ

3.1. Marchés fixe et mobile

Sur le marché des services de télécommunications, la croissance se poursuit, à un taux estimé se situer entre 4,9% [8] et 7% [9], soit un peu moins que les 9,5 % enregistrés en 2001 (moyenne PIB UE 2001 : 1,5 %, PIB estimé pour 2002 : 1.0% [10]). Les marchés nationaux des 15 États membres devraient ensemble être estimés à 236 milliards d'euros pour 2002 [11].

[8] Source : OETI (Observatoire européen des technologies de l'information) 2002

[9] Source :IDATE, Télécommunications en Europe 2002

[10] Source: services de la Commission européenne

[11] Source: services de la Commission européenne

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Le taux de pénétration de l'internet, exprimé en foyers équipés d'un accès internet, est passé de 36% en juin 2001 à 40% en juin 2002.

Dans certains États membres, le taux de pénétration sur le marché des mobiles a presque atteint le niveau de saturation (supérieur à 85 % dans quatre États membres). De fait, bien que le nombre d'abonnés aux services mobiles continue à augmenter (on en dénombre actuellement 284 millions), le taux de croissance s'établit aujourd'hui à 6%, contre 69% en 2000 et 36% en 2001.

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3.2. Choix de l'opérateur fixe par les consommateurs

Dans tous les États membres, les abonnés peuvent choisir leurs fournisseurs de communications interurbaines et internationales. Dans douze États membres, la quasi-totalité des abonnés peut choisir entre plus de cinq nouveaux opérateurs, alors que dans deux États membres (la Belgique et le Luxembourg), ce choix est plus restreint (40 et 100% des abonnés, respectivement, peuvent choisir entre 3 et 5 opérateurs).

En ce qui concerne le pourcentage des abonnés qui font effectivement appel à un autre fournisseur pour les communications interurbaines et internationales, la Finlande et l'Italie se classent en tête, puisque 65 et 50% des abonnés de ces pays, respectivement, n'utilisent pas le réseau de l'opérateur historique. Dans six États membres (le Danemark, l'Espagne, la France, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni), ce pourcentage se situe entre 20 et 30%.

Toutefois, la situation est beaucoup plus complexe dans le cas des services de communications locales. Huit États membres (l'Espagne, la France, l'Irlande, les Pays-Bas, l'Autriche, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni) indiquent que la quasi-totalité de leurs abonnés peut choisir entre plus de cinq nouveaux fournisseurs pour les communications locales, alors qu'au Luxembourg et en Italie, le choix n'est possible qu'entre 3 à 5 opérateurs. Enfin, seuls 30% des abonnés allemands et 42% des abonnés finlandais peuvent effectivement choisir de ne pas faire acheminer leurs communications locales par l'opérateur historique.

Le pourcentage des abonnés qui font effectivement appel à un autre fournisseur pour les communications locales est en moyenne de 15%, et seuls le Danemark (25%), l'Espagne (17%), la France (8,9%) et l'Italie (40%) ont accompli des progrès significatifs à cet égard.

3.3. Opérateurs utilisant des infrastructures exclusives

Le choix de l'opérateur fixe par le consommateur, évoqué ci-dessus, peut se faire soit par accès direct, c'est-à-dire par l'intermédiaire de boucles locales dégroupées ou d'une connexion directe de l'utilisateur à des infrastructures exclusives telles que le câble, soit par sélection ou présélection du transporteur, c'est-à-dire par acheminement des appels vers le réseau de l'autre opérateur grâce à un préfixe composé par l'utilisateur avant chaque appel, ou encore par acheminement par défaut vers un ou des transporteur(s) présélectionné(s).

Pour la fourniture de services d'accès direct aux utilisateurs résidentiels, des fournisseurs autres que l'opérateur historique sont en activité dans toues les États membres, avec une augmentation de 50 opérateurs depuis août 2001 (42%). Toutefois, seuls deux États membres (le Danemark et l'Espagne) indiquent que la quasi-totalité de leurs abonnés peut choisir entre plus de cinq nouveaux fournisseurs différents de l'opérateur historique pour les services d'accès direct. En Italie, 50% des abonnés ont le choix entre deux fournisseurs autres que l'opérateur historique, alors que ce pourcentage est de 40% en Belgique, de 35 % en Finlande et de 18% au Luxembourg et en Allemagne. En France, moins de 1 % des abonnés peuvent effectivement choisir de ne pas utiliser l'opérateur historique pour leurs communications locales. En outre, le recours réel à d'autres opérateurs pour l'accès direct est très limité (4,5% en moyenne, sur 10 pays), avec des pourcentages qui atteignent 17% au Royaume-Uni et 13% au Danemark mais qui sont bien inférieurs dans les huit autres pays.

3.4. Opérateurs utilisant la sélection et la présélection du transporteur

Dans l'ensemble, le nombre d'opérateurs qui utilisent la sélection et la présélection du transporteur pour proposer des services aux utilisateurs résidentiels a augmenté. Le recours à la présélection du transporteur se généralise rapidement, puisque environ 224 opérateurs y ont recours pour fournir des communications locales à des utilisateurs résidentiels, soit deux fois plus que l'année dernière, et que ce chiffre est de 272 pour les communications interurbaines et internationales (soir une augmentation de 27%).

En outre, la sélection du transporteur, qui est déjà massivement utilisée pour la fourniture de communications interurbaines et internationales (par 412 opérateurs), est aussi de plus en plus employée pour la fourniture de communications locales (334). La sélection du transporteur commence notamment à être utilisée pour les services de communications locales en Grèce, en France et aux Pays-Bas. Si l'on considère les chiffres disponibles pour douze pays, on constate que le nombre d'opérateurs qui utilisent la sélection du transporteur pour les communications locales a, en moyenne, augmenté de 61%, et, pour les communications interurbaines et internationales, de 22% (les données relatives au Royaume-Uni n'ont pas été prises en considération pour le calcul car elles ne sont pas comparables sur la durée).

Le nombre de nouveaux entrants auxquels a été attribué un code d'accès est de 927 pour toute l'UE.

3.5. Prix au détail des services de téléphonie fixes et mobiles

Tous les prix mentionnés sous ce point sont ceux pratiqués par l'opérateur historique (marché fixe) ou par l'acteur dominant [12] (marché mobile), sauf ce qui est indiqué au point 3.5.7 sur les prix des nouveaux entrants.

[12] En nombre d'abonnés

3.5.1. Prix des services mobiles [13]

[13] Méthode : cf. annexe 1

3.5.1.1. Profil particulier

Au cours de la période comprise entre 2000 et 2002, les dépenses mensuelles moyennes pour un profil particulier type sont passées de 27,42 à 21,12 euros. Cela correspond à une diminution de 23% et les baisses les plus significatives ont été observées au cours des douze derniers mois.

Les pays où les consommateurs ont le plus bénéficié de ces réductions depuis 2001 sont l'Espagne (45%), l'Autriche (42%), le Portugal (34%), l'Irlande (35%), l'Allemagne (28%) et la Belgique (24%). Le pays dans lequel les dépenses moyennes pour les services mobiles sont les plus élevées est la France (31 euros), où la somme est supérieure de 47% à la moyenne de l'UE, suivie par le Royaume-Uni (25 euros). Le pays le moins onéreux est la Espagne (10 euros), où la dépense moyenne est inférieure de moitié à la dépense moyenne mensuelle pour l'UE.

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3.5.1.2. Profil entreprises

Au cours de la période comprise entre 2000 et 2002, les dépenses mensuelles moyennes pour un profil entreprises type sont passées de 68.54 à 54.74 euros. Cette réduction globale de 20% est moins importante que celle qui est intervenue sur le profil particulier, contrairement à ce qui s'est passé dans le secteur de la téléphonie fixe pendant la même période. Ici encore, la réduction a été plus marquée au cours des 12 derniers mois.

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Les pays dans lesquels les réductions ont été les plus élevées depuis 2001 sont la Belgique (60%), le Portugal (34%), le Royaume-Uni (29%), l'Espagne (25%) et les Pays-Bas (22%). La Suède est le pays où les dépenses des entreprises pour les services mobiles sont les plus élevées (81 euros, soit une somme supérieure de 49% à la moyenne de l'UE) suivi par le Denmark (80 euros). Le pays le moins onéreux est désormais la Belgique (20 euros), où la dépense moyenne représente 38% de la dépense moyenne mensuelle pour l'UE.

3.5.2. Abonnement mensuel pour les services fixes

Entre 2001 et 2002, les opérateurs historiques ont augmenté le prix de leurs abonnements mensuels de 5,4% pour les abonnés du secteur résidentiel et de 7,3% pour les entreprises. Pour la période comprise entre 1998 et 2002, l'augmentation globale s'élève à 20% pour les utilisateurs du secteur résidentiel et à 16,6% pour les entreprises. En même temps, il y a eu une réduction générale des tarifs de presque toutes les communications, notamment nationales et internationales; il s'agit là d'une conséquence du processus actuel de rééquilibrage des tarifs, qui vise à éliminer la pratique anti-concurrentielle consistant à opérer des subventions croisées des prix, qui est en usage chez les opérateurs dominants.

3.5.3. Communications locales

Contrairement à l'année dernière, où les tarifs des opérateurs historiques pour les communications locales étaient restés stables ou avaient connu des hausses minimes, on observe un changement de tendance dans ce secteur. Ainsi, les prix des communications de trois minutes demeurent inchangés mais, pour les communications de dix minutes, on note une réduction de 1 centime, faible mais qui rompt avec la tendance à la hausse qui était de mise pendant la période comprise entre 2000 et 2001. L'Autriche est le seul État membre dans lequel une augmentation a été enregistrée (21% pour les communications courtes et 8% pour les communications de dix minutes). Dans les autres États membres, les prix sont demeurés stables, et des réductions ont été relevées au Danemark, en Allemagne et en particulier en Grèce (16%). Les prix des communications de trois minutes comme ceux des communications de dix minutes continuent à être supérieurs à la moyenne de l'UE en Belgique, en Irlande et au Royaume-Uni, et plus particulièrement en Autriche, où les communications locales sont les plus chères (68% de plus que la moyenne de l'UE).

3.5.4. Communications nationales

La tendance à la réduction ou à l'élimination des différences de prix entre communications régionales et nationales relevée dans le septième rapport se poursuit, et elle entraîne effectivement des réductions supplémentaires des tarifs des opérateurs historiques pour les communications interurbaines. Depuis 1998, les tarifs des communications nationales de trois minutes ont baissé de 47% et ceux des communications de dix minutes de 49%. Le coût d'une communication de trois minutes est désormais de 35 centimes et celui d'une communication de dix minutes de 109 centimes.

Toutefois, même si cette tendance se poursuit, la baisse est moins rapide en 2002 que les années précédentes, et les réductions sont inférieures de moitié à celles qui ont été observées en 2001 (5% cette année contre 11% en 2001 pour une communication nationale de trois minutes et 5% contre 13% pour une communication de dix minutes).

Les pays où une augmentation a été enregistrée pour ce type de communication sont l'Allemagne, les Pays-Bas et le Portugal. On a relevé des réductions au Danemark, en Grèce, en Italie et en particulier en Espagne (38%). Les prix des communications nationales sont toujours supérieurs à la moyenne de l'UE en Italie, au Royaume-Uni, au Portugal et en Allemagne, (dans ce dernier pays, les prix sont supérieurs de 26% à la moyenne de l'UE).

Les calculs réalisés en appliquant la méthode du panier de l'OCDE [14] montrent que les dépenses mensuelles moyennes pour les communications nationales (communications locales et interurbaines et redevances fixes) sont passées de 34,7 euros à 30,5 euros (TVA comprise) pour les utilisateurs du secteur résidentiel entre 1998 et 2002. Les taux de réduction ont été plus élevés en 1998 et 2000 (13%) alors que, pendant les deux dernières années, la baisse moyenne n'a été que de 0,4%. Pour les utilisateurs du secteur des entrprises, les réductions ont été, par comparaison, plus significatives puisque les dépenses sont passées de 80 euros en 1998 à 62,8 euros (hors TVA) en 2002, soit une réduction de 23% sur toute la période.

[14] Méthode : cf. annexe 1

3.5.5. Communications internationales [15]

[15] Méthode : cf. annexe 1

Le coût d'une communication internationale a diminué en moyenne de 4% depuis l'année dernière, puisqu'il est passé de 1,12 euro à 1,07 euro (TVAC) pour les utilisateurs du secteur résidentiel, et de 0,76 euro à 0,73 euro (HTVA) pour les utilisateurs du secteur commercial. La réduction totale, pour la période comprise entre 1998 et 2002, a été de 38% pour les utilisateurs du secteur résidentiel, puisque les prix sont passés de 1,71 euro à 1,07 euro, et de 41%) pour les utilisateurs du secteur des entrprises où les prix sont passés de 1,24 euro à 0,73 euro.

3.5.6. Dépenses mensuelles moyennes (panier de communications composite)

L'application de la nouvelle méthodologie de l'OCDE [16] montre que le coût mensuel moyen pondéré dans l'UE d'un panier composite de communications nationales vers les réseaux mobiles et de communications internationales n'a diminué que de 0,6% pour les utilisateurs résidentiels et de 2,8% pour les utilisateurs du secteur commercial par rapport à 2001.

[16] Méthode : cf. annexe 1

Pour les utilisateurs du secteur résidentiel, des hausses ont été enregistrées en Allemagne, en Irlande, aux Pays-Bas, en Autriche et au Portugal. Les prix ont baissé en Belgique, au Danemark, en Grèce, en Espagne, en Italie, en Suède et au Royaume-Uni.

Pour les utilisateurs du secteur commercial, les prix ont augmenté en Allemagne, aux Pays-Bas, en Autriche au Portugal et au Royaume-Uni. Les dépenses mensuelles ont baissé par rapport à 2001 dans les autres États membres, à l'exception du Luxembourg et de la Finlande où elles sont restées stables.

3.5.7. Nouveaux entrants

Tous les prix évoqués ci-dessus sont ceux que pratiquent les opérateurs historiques. Les nouveaux entrants pratiquent généralement des prix nettement inférieurs, en fonction du type et de la durée de la communication. Sur le segment des communications locales, la concurrence s'est intensifiée par rapport à 2001, et les nouveaux entrants proposent désormais des tarifs inférieurs dans 10 États membres, avec des réductions qui atteignent 37,5% en Autriche et 25% en Belgique. Les réductions sont beaucoup plus importantes pour les communications nationales, puisque les prix de certains opérateurs sont inférieurs de 56% au Royaume-Uni, de 46% en France et de 35% en Allemagne (pour les communications plus longues, dans tous les cas).

C'est sur le segment des communications internationales que la concurrence est la plus rude. Certains opérateurs y proposent en effet, pour les communications à destination des pays proches de l'UE, des tarifs inférieurs de 65% (Autriche) à ceux de l'opérateur historique. Pour les communications à destination des pays proches de l'UE, on peut également citer l'exemple de la France et du Portugal (tarifs inférieurs de 59% et 54%, respectivement, à ceux de l'opérateur historique). Pour les communications à destination des pays lointains de l'UE, l'Autriche mise à part, les tarifs des nouveaux entrants sont jusqu'à 42% inférieurs à ceux de l'opérateur historique au Royaume-Uni et jusqu'à 38% inférieurs au Luxembourg et en France.

3.6. Structure du marché

3.6.1. Opérateurs de réseaux fixes

En août 2002, 1231 opérateurs étaient autorisés à proposer des services de téléphonie vocale publique (325 opérateurs locaux, 906 opérateurs nationaux). Plus de 600 (125 opérateurs locaux et 478 opérateurs nationaux) disposent effectivement d'une offre de services.

En août 2002, 1 561 opérateurs étaient autorisés à exploiter un réseau public et à fournir des services de réseau public (654 opérateurs locaux, 907 opérateurs nationaux). Le nombre d'opérateurs qui fournissent effectivement des services de réseau pour les communications locales, interurbaines et internationales est respectivement de 429 (253 opérateurs locaux et 176 opérateurs nationaux), 285 (59 opérateurs locaux et 226 opérateurs nationaux) et 237 (44 opérateurs locaux et 193 opérateurs nationaux).

Alors que le nombre d'opérateurs autorisés a augmenté d'environ 50% par an entre 1998 et 2001, les opérateurs ont entrepris l'année dernière une réorganisation qui a entraîné une concentration des activités sur le marché (en particulier entre les opérateurs de réseaux câblés). La stabilisation du marché et les faillites ont provoqué une diminution générale du nombre d'opérateurs d'environ 9% pour les opérateurs de téléphonie vocale et de 1,5% pour les opérateurs de réseaux publics.

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3.6.2. Opérateurs de réseaux mobiles

Au total, 79 licences nationales pour les communications mobiles numériques (GSM et DCS 1800) ont été accordées dans toute l'Europe, et 54 opérateurs de réseaux mobiles et 100 opérateurs de services mobiles (principalement des revendeurs) au total sont opérationnels sur les marchés des communications mobiles.

L'Espagne, l'Italie, la Suède et la Finlande disposent encore de licences analogiques dont l'abandon est prévu pour la fin 2002 en Finlande et entre la fin 2005 et 2007 pour les autres pays.

Les États membres ont délivré au total 62 licences 3G (dont 48 ont été octroyées à des opérateurs déjà titulaires d'une licence numérique).

3.6.3. Parts de marché

Sur le marché de la téléphonie vocale publique fixe, les parts de marché des opérateurs historiques devraient représenter en moyenne (fin 2001), en termes de chiffre d'affaires au détail, 89% pour les communications locales, 73,5% pour les communications interurbaines et 67,6% pour les communications internationales.

On estime que, entre la fin 2000 et la fin 2001, les opérateurs historiques du marché fixe ont perdu, en moyenne, environ 9% et 11% de parts de marché pour les communications interurbaines et pour les communications internationales, alors que les parts du marché pour les communications locales sont restées plus ou moins stables (-0,5%).

Si l'on excepte la Grèce, où le processus de libéralisation a commencé plus tard que dans les autres pays, les seuls pays où les opérateurs historiques conservent encore 100% du marché des appels locaux sont la Belgique et l'Allemagne. Dans cinq États membres (l'Espagne, la France, l'Irlande, l'Italie et les Pays-Bas), l'opérateur historique possède une part de marché comprise entre 80 et 90%, et ce chiffre est de 66% environ au Royaume-Uni. On estime que la part de marché des opérateurs historiques dans les revenus des ventes au détail tirés des communications interurbaines représente 97% en Grèce, 82% en Espagne, entre 50 et 75% dans six États membres (l'Allemagne, la France, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas et la Suède) et environ 53% au Royaume-Uni. Pour les communications internationales, seuls les opérateurs historiques espagnol et grec possèdent des parts de marché supérieures à 80%; en Italie et en Irlande, la part de marché de l'opérateur historique est de 74%, elle se situe entre 61 et 68% dans quatre États membres (la Belgique, l'Allemagne, la France et les Pays-Bas) et elle représente 45 et 43% respectivement au Royaume-Uni et en Suède.

Pour le Danemark, le Luxembourg, le Portugal, l'Autriche et la Finlande, seules les parts de marché relatives aux minutes de trafic sortant sont disponibles. Les parts de marché nationales (communications locales et interurbaines) atteignent 90% au Portugal, 87% au Luxembourg et 65% au Danemark. En Finlande, la part de marché représente 92,5% pour les communications locales et 32% pour les communications interurbaines. Pour les communications internationales, la part de marché est supérieure à 70% au Luxembourg et au Portugal et elle représente 53% au Danemark et 54% en Finlande. En Autriche, on estime que la part de marché pour l'ensemble de la téléphonie fixe avoisine 70%.

Dans cinq États membres (l'Espagne, la France, l'Irlande, Le Luxembourg et le Royaume-Uni), la part de marché de l'opérateur historique pour l'accès local à l'internet est inférieure à 80%.

La part de marché moyenne des principaux opérateurs de services mobiles (filiales des opérateurs historiques dans tous les États membres sauf au Royaume-Uni) est de 48% en termes de revenus. La part de marché du principal opérateur est supérieure à 50% dans six États membres seulement, comme en 2001, mais il y a eu une diminution dans trois pays (la Belgique, l'Irlande et la Finlande). En revanche, en Espagne et au Luxembourg, la part de marché des principaux opérateurs a augmenté.

3.7. Télévision numérique

Le marché de la télévision numérique de l'UE, qui avait connu un taux de croissance élevé jusqu'en 2001, a été plutôt éprouvé pendant l'année écoulée. En effet, les fournisseurs de télévision numérique, pour la plupart des opérateurs de télévision à péage, ont été confrontés à des difficultés économiques qui ont entraîné des faillites, notamment au Royaume-Uni, en Allemagne et en Espagne, qui comptent parmi les plus gros marchés nationaux de télévision numérique. Cette situation difficile a donné lieu à des fusions dans les secteurs du satellite et du câble, ce qui montre qu'il est malaisé de maintenir une concurrence entre plusieurs opérateurs de services à péage sur un même marché national. Les autorités nationales de la concurrence et la Commission ont procédé récemment à l'évaluation de projets de fusion en Espagne et en Italie.

En raison des problèmes qu'a connus le marché, la pénétration de la télévision numérique dans l'UE n'a pas augmenté au rythme enregistré ces dernières années, puisqu'elle s'établit désormais à environ 21% au lieu de 18% en 2001. Les chiffres figurant à l'annexe du présent rapport ne tiennent pas forcément compte des dernières faillites, par conséquent il se peut même que le taux de pénétration réel, actuellement, se situe au niveau de 2001.

Même si l'évolution a été modeste d'une manière générale, la pénétration de la télévision numérique s'est plutôt fortement accrue l'année dernière dans les États membres qui commencent seulement à adopter la technique numérique. La disparité de l'évolution des différents États membres a fait disparaître la concentration du marché sur quelques pays observée ces dernières années. En 2001, cinq États membres (l'Allemagne, la France, l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni) représentaient 90% du marché, alors qu'en juillet 2002 leur part du marché total (en termes de foyers recevant la télévision numérique) n'était plus que de 84%.

Les chiffres relatifs au développement des différentes plates-formes de fourniture font apparaître que la télévision numérique par satellite représente 64% du total du marché de la télévision par satellite et la télévision numérique par câble représente 16% du total du marché de la télévision par câble. La télévision numérique de terre ne représente que 4% des services de télédiffusion de terre. Les derniers développements en date sur le marché laissent présager que les futurs services de terre reposeront davantage à court terme, sur le concept de l'accès gratuit non codé que sur celui de la télévision à péage.

4. ETAT DE LA MISE EN OEUVRE DE LA REGLEMENTATION DANS LES ETATS MEMBRES

Dans les précédents rapports publiés, la Commission a évalué les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des principales exigences, notamment celles qui concernent les autorités de régulation nationales (ARN), les licences, l'interconnexion, la tarification, la comptabilisation des coûts, la numérotation et le service universel, telles qu'elles sont énoncées dans les directives et autres instruments qui constituent le paquet réglementaire actuel.

Étant donné que le présent rapport est destiné à évaluer les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des obligations réglementaires selon la manière dont elles sont reprises dans le nouveau cadre, il est jugé plus logique d'adopter une répartition calquée sur la structure des nouvelles directives.

4.1. Cadre réglementaire

4.1.1. Autorités de régulation nationales

La Commission a souligné à plusieurs reprises le rôle central que les autorités de régulation nationales (ARN) ont à jouer dans la mise en oeuvre du cadre réglementaire dans le domaine des télécommunications. Dans une situation où les acteurs peuvent être affectés par la fragilité des marchés financiers, la capacité des régulateurs d'agir avec efficacité et impartialité, et d'assurer ainsi la sécurité juridique et réglementaire, a une importance décisive. La manière dont les ARN sont organisées et exercent leurs pouvoirs est clairement du ressort des systèmes juridiques et administratifs nationaux, pour autant que les exigences de base du cadre communautaire soient respectées. Des données détaillées sur l'organisation des ARN sont présentées à l'annexe 2. Malgré les différences possibles qui en résultent, les ARN ont dans l'ensemble fourni un travail remarquable dans la régulation d'aspects complexes du cadre actuel, et sont bien placées pour entreprendre la mise en oeuvre du nouveau régime. Les commentaires suivants visent à servir d'aide dans les questions qui pourraient nécessiter une attention particulière au cours de la période de transition.

Le nouveau cadre a été établi sur la base de l'expérience que les régulateurs et les acteurs du marché ont acquise jusqu'à présent. Les nouvelles directives établissent elles aussi des dispositions claires en vertu desquelles les États membres devront veiller ce que les ARN soient dotées des pouvoirs appropriées pour mener à bien une grande variété de tâches, notamment l'analyse des marchés pertinents, l'identification des opérateurs puissants sur le marché, le règlement des litiges, l'imposition d'obligations réglementaires et de service universel et l'application des conditions liées aux licences. Compte tenu de l'étendue des pouvoirs conférés aux ARN en vertu du nouveau cadre, les mesures qui ont déjà été établies en vertu du cadre actuel, en particulier pour garantir l'indépendance structurelle, fonctionnelle et opérationnelle de tous les acteurs du marché, continueront de jouer un rôle essentiel.

Les réserves qui subsistent concernant l'indépendance du régulateur dans le contexte du cadre actuel devraient être levées en Belgique grâce à l'adoption prochaine d'un acte législatif visant à conférer à l'organe de régulation les pouvoirs actuellement détenus par le ministre chargé de la participation publique au capital de l'opérateur historique.

Deux modèles d'attribution des pouvoirs réglementaires ont évolué. Dans certains États membres, c'est un organisme ou un office indépendant et autonome qui exerce l'ensemble des pouvoirs ayant trait notamment aux licences, à l'interconnexion, à l'accès, au contrôle des prix, à l'assignation des fréquences et à la numérotation (Allemagne, Grèce, Irlande, Autriche, Pays-Bas - sauf pour les fréquences, Portugal) alors que dans d'autres États membres, l'organe de régulation exerce les pouvoirs réglementaires dans une plus ou moins grande mesure avec le ministère compétent. La dispersion des pouvoirs conduit inévitablement à une réduction de la sécurité réglementaire requise par le marché, en particulier dans les cas où des décisions prises par les ministères en matière d'octroi de licence ou de contrôle des prix peuvent sembler, aux yeux du marché, être influencées par des considérations politiques. Abstraction faite de ces considérations, le fonctionnement global de l'organisme indépendant peut être très simplement amélioré par le transfert à ce niveau de tous les pouvoirs réglementaires du ministère, comme cela a été fait, par exemple, en Grèce.

Le manque de ressources des ARN continue d'être ressenti par le marché comme un frein à une régulation efficace. Dans ce contexte, les acteurs du marché estiment que les régulateurs pourraient maximiser leurs ressources en recourant davantage aux pressions morales et à la publicité pour lutter contre les comportements anticoncurrentiels. Dans deux États membres, bien que le personnel employé par l'ARN soit relativement nombreux, seule une petite partie de l'effectif s'occupe de tâches de régulation liées aux télécommunications (Belgique, Luxembourg). Dans certains cas, les nouveaux entrants considèrent qu'il faudrait des améliorations sur le plan de l'organisation pour permettre aux régulateurs de s'occuper des questions en temps opportun et de façon efficace (Belgique, Pays-Bas, Finlande).

Des mécanismes efficaces d'appel des décisions des ARN sont nécessaires dans le cadre existant comme dans le cadre futur. Dans pratiquement tous les États membres, les recours sont formés devant un tribunal, qui est généralement un tribunal administratif. Le Danemark est le seul pays à avoir créé un organisme d'appel indépendant qui n'est pas un tribunal, alors qu'au Royaume-Uni les recours contre les décisions prises par l'OFTEL en vertu de ses pouvoirs en matière de concurrence sont soumises en première instance à la commission de la concurrence. Dans d'autres cas, les appels sont traités en première instance de façon interne par l'ARN (Belgique, Espagne, Luxembourg, Pays-Bas), ce qui peut signifier un détournement de temps et de ressources au détriment des tâches de surveillance réglementaire. En Autriche, malgré les améliorations apportées par une nouvelle loi qui prévoit l'établissement d'un mécanisme de recours approprié, l'incertitude persiste car il n'existe aucune disposition en ce qui concerne la juridiction dont relèvent les affaires déjà pendantes. En Allemagne, la longueur de la procédure d'appel due aux règles de confidentialité est considérée faire obstacle à la concurrence.

Dans le cadre actuel, les instances d'appel ont dans de nombreux cas eu pour pratique d'examiner les aspects de procédure plutôt que les questions de fond. Le nouveau régime devra remédier à cette situation. Les choses sont d'ailleurs déjà en train de changer : en France, par exemple, la cour d'appel, assistée par un expert, peut désormais juger du fond d'une décision de l'ARN, et plus seulement de sa légalité.

Les ARN semblent disposer, dans tous les États membres, de pouvoirs suffisants pour réguler les marchés, même si une extension de pouvoirs pourrait être nécessaire en Belgique dans le domaine des tarifs au détail et des recours contre des décisions relatives à l'interconnexion et, en Finlande, dans le domaine de la transmission des données commutées. Dans deux États membres, l'ARN doit se fonder sur une réclamation reçue (Pays-Bas) ou sur une demande (Allemagne) pour pouvoir s'occuper de certaines questions de réglementation, ce qui conduit à des retards dans la prise de décision. Cependant, dans pratiquement tous les États membres, les ARN doivent être davantage mises en mesure de prendre des décision de régulation de leur propre initiative, par exemple en ce qui concerne le dégroupage de la boucle locale, pour assurer la non-discrimination, la concurrence loyale, l'efficacité économique, et maximiser les avantages pour les utilisateurs.

Le nouveau cadre prévoit que l'ARN devra traiter les litiges dans les quatre mois. Actuellement, presque tous les États membres ont mis en place des procédures de résolution des litiges; dans un cas (l'Italie), l'ARN n'a pas toujours résolu les litiges qui lui ont été soumis. Dans certains cas, le délai a été dépassé (Pays-Bas, Autriche, Portugal, Royaume-Uni). Dans deux États membres, la procédure de résolution des litiges est qualifiée de longue (Finlande) ou complexe (France).

Les décisions réglementaires doivent être efficaces et rapides, et l'équilibre n'est pas toujours atteint. Dans certains cas, il semble qu'il existe des difficultés pour prendre des décisions dans les délais (Italie, Finlande), pour tenir pleinement compte des observations formulées durant les procédures de consultation (Grèce, Irlande), ou encore pour donner aux opérateurs le temps nécessaire pour s'exprimer dans le cadre des procédures de consultation (Suède).

De nouvelles exigences destinées à garantir l'application effective des obligations réglementaires des opérateurs et à l'améliorer ont été introduites (Danemark, Irlande) ou sont en cours d'introduction (Finlande). La plupart des États membres ont le pouvoir d'imposer des sanctions en cas de non respect des conditions liées aux licences qu'ils ont accordées, même si la mesure dans laquelle il peut être fait usage de ce pouvoir n'est pas toujours bien déterminée (Allemagne). En Finlande, le nombre d'entreprises puissantes sur le marché est extrêmement élevé et il est difficile pour l'ARN de veiller à ce qu'elles respectent leurs obligations, ce qui prive les nouveaux entrants des garanties réglementaires nécessaires.

La coopération entre les ARN et les autorités nationales de la concurrence pour faire appliquer le cadre réglementaire actuel s'est généralement améliorée depuis la libéralisation et fonctionne bien en pratique dans beaucoup d'États membres (en particulier au Danemark, en Grèce, en France, en Irlande, en Italie, aux Pays-Bas, en Autriche et au Royaume-Uni). Deux États membres ont déjà mis en place des procédures officielles dans le cadre desquelles s'inscrit cette coopération (le Danemark et l'Irlande). Dans deux États membres, l'autorité en matière de concurrence transmet à l'ARN des avis non contraignants sur les questions qui ont une incidence sur les conditions de concurrence sur le marché (en Allemagne, sauf pour la désignation des opérateurs puissants sur le marché, où l'avis est contraignant, et en Italie). Dans d'autres États membres l'autorité compétente en matière de concurrence n'intervient pas du tout dans la prise de décision et laisse faire l'ARN (Grèce, Pays-Bas sauf pour l'analyse des marchés). Dans un État membre (le Portugal), les nouveaux entrants souhaiteraient que l'autorité chargée de la concurrence intervienne davantage.

En raison de l'attention plus grande accordée à l'évaluation du degré de concurrence réelle qui est demandée par le nouveau cadre réglementaire, la coopération entre les deux types d'organismes deviendra de plus en plus cruciale à l'avenir (cf. section 6).

4.1.2. Gestion de la numérotation

Le cadre réglementaire de l'UE exige que les plans de numérotation soient gérés par l'autorité de régulation nationale. C'est le cas dans tous les États membres.

Un certain nombre d'États membres ont modifié leurs plans de numérotation au cours des dernières années de manière à pouvoir répondre à l'augmentation de la demande de numéros, notamment avec le développement des services mobiles, et à assurer la promotion d'une concurrence loyale.

La gestion de la numérotation ne semble pas être un sujet de préoccupation pour les acteurs du marché ni pour les associations de consommateurs. Toutefois, en Autriche certains numéros et certaines tranches de numéros ne sont pas conformes au plan de numérotation.

4.1.3. Gestion des fréquences

Ces dernières années, des progrès considérables sur la voie d'une cohérence et d'une transparence accrues dans le domaine de la gestion des fréquences radioélectriques ont été réalisés dans l'UE. Dans tous les États membres, il existe désormais un plan national de fréquences publié et la responsabilité de la gestion des fréquences a été confiée à une autorité désignée, qui peut être soit l'autorité généralement chargée de la surveillance du secteur des communications, soit une autorité distincte spécialisée dans ce domaine. Certes, des problèmes spécifiques continuent à se poser de temps en temps en ce qui concerne l'assignation des fréquences pour des utilisations particulières, mais aucun problème majeur n'a été signalé dans le domaine de la gestion générale des fréquences. Un certain nombre d'États membres ont récemment lancé des initiatives ou des consultations sur l'évolution future de la gestion des fréquences, qui abordent des sujets dont l'actualité est de plus en plus marquée dans l'UE également, tels que le négoce des fréquences radioélectriques ou l'utilisation de bandes de fréquences sans licence.

4.2. Régimes d'accès et d'interconnexion

4.2.1. Interconnexion

Conformément au cadre réglementaire, les ARN doivent veiller à ce que les opérateurs désignés comme étant puissants sur le marché fixe publient une offre de référence en matière d'interconnexion (ORI) qui contient une description détaillée de leur offre d'interconnexion. Les opérateurs puissants sur le marché fixe sont également tenus de pratiquer des tarifs orientés en fonction des coûts pour l'interconnexion et l'accès, d'avoir des systèmes de comptabilisation des coûts transparents et de se conformer aux principes de transparence et de non-discrimination. Les opérateurs qui ont été désignés comme étant puissants sur le marché mobile national sont également soumis à des obligations en matière de transparence et de non-discrimination, tandis que les opérateurs de services mobiles puissants sur le marché national de l'interconnexion doivent aussi respecter le principe d'orientation des tarifs en fonction des coûts.

La mise en oeuvre effective de ces obligations est devenue une condition préalable d'un marché ouvert et concurrentiel car elle garantit des conditions d'interconnexion équitables, proportionnées et non discriminatoires. Dans la pratique, les régimes d'interconnexion, caractérisés par des offres d'interconnexion généralement orientées en fonction des besoins du marché, fonctionnent bien dans toute l'Europe, et les rapports précédents [17] ont pu faire état d'un grand nombre d'accords mis en place

[17] http://europa.int/information-society/topics/telecoms/implementation/index

4.2.1.1. Offre de référence en matière d'interconnexion

Dans tous les États membres, les opérateurs désignés comme puissants sur le marché ont publié une offre de référence en matière d'interconnexion (ORI) bien que, dans deux États membres (Autriche, Allemagne), il soit nécessaire de s'identifier pour accéder à l'ORI à des fins de consultation. Les problèmes liés à l'exhaustivité de l'ORI semblent résolus dans tous les États membres, et toutes les ORI couvrent désormais les conditions techniques et financières relatives au départ et à la terminaison du trafic de téléphonie vocale à tous les niveaux d'interconnexion. En Finlande, cependant, des problèmes concernant les tarifs offerts pour l'interconnexion au niveau local ont été signalés.

Bien que l'ORI permette aux concurrents de conclure des accords d'interconnexion dans tous les États membres, des retards dans l'approbation par l'ARN sont à noter dans cinq pays (la Grèce, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, et le Portugal).

4.2.1.2. Lignes louées d'interconnexion

Grâce aux lignes louées d'interconnexion (c'est-à-dire les lignes de 64 Kbit à 34 Mbit connectant l'infrastructure des nouveaux entrants aux les locaux des clients), les nouveaux entrants peuvent fournir à leurs clients des services de bout en bout lorsque leurs propres réseaux ne sont pas encore suffisamment étendus pour leur permettre de fournir ces services par l'intermédiaire de leur seule infrastructure.

Dans deux États membres, les ARN ont pris des mesures pour garantir l'accessibilité des lignes louées d'interconnexion et pour superviser les tarifs. Cependant, dans le cas de la Finlande, il n'est pas possible de dire avec certitude si tous les opérateurs historiques régionaux et locaux fournissent des lignes louées d'interconnexion.

L'annexe 1 présente des données sur la tarification des lignes loués d'interconnexion par rapport aux plafonds dans l'UE.

4.2.1.3. Interconnexion indirecte pour un accès forfaitaire à l'internet (FRIACO)

Les points de vue diffèrent largement en ce qui concerne l'intérêt de fournir une interconnexion pour un accès forfaitaire à bande étroite à l'internet. Certains régulateurs estiment que cela pourrait encourager le passage à la large bande en habituant les utilisateurs aux offres d'accès forfaitaire de détail, alors que d'autres estiment que ce rôle a été désormais repris par la technologie DSL (technologie de lignes d'abonnés numériques à haut débit). En tout état de cause, l'interconnexion forfaitaire doit être offerte aux nouveaux entrants de façon non discriminatoire par les opérateurs historiques lorsque ceux-ci offrent eux-mêmes l'accès forfaitaire à bande étroite à l'internet en détail à leurs abonnés. Pour permettre l'entrée sur le marché, il est particulièrement important que le contrat FRIACO ne contienne pas d'exigences relatives à l'architecture de réseau auxquelles la plupart des nouveaux entrants ne pourraient pas satisfaire. Il importe également que la FRIACO soit offerte par l'opérateur historique aux niveaux d'interconnexion demandés par les nouveaux entrants. Cela signifie que le principe de non-discrimination ne doit pas être appliqué de manière purement formelle, mais en tenant compte de son objectif sous-jacent, qui est de favoriser l'ouverture du marché.

Jusqu'à présent, cet objectif n'a été que partiellement atteint. L'opérateur historique ne propose la FRIACO au niveau local et à un niveau supérieur au niveau local que dans deux États membres (l'Italie et le Royaume-Uni) et au niveau local dans trois autres pays (la France, les Pays-Bas et le Portugal). En Espagne, l'ORI pour 2001 a introduit un modèle généralisé d'interconnexion à la capacité, mais des difficultés sont apparues lors de sa mise en oeuvre. En Allemagne, l'ARN a pris des mesures destinées à imposer la FRIACO mais cela n'a jusqu'à présent pas permis de garantir sa disponibilité en raison des procédures judiciaires en instance. Dans certains pays, il n'existe pas d'offre FRIACO, alors même que l'opérateur historique propose à ses clients un accès forfaitaire à l'internet (par exemple en Finlande) ou un accès forfaitaire à l'internet à certaines périodes (le dimanche, par exemple) dans le cadre d'une offre dégroupée (Luxembourg).

4.2.1.4. Tarifs d'interconnexion

Le principe de l'orientation en fonction des coûts pour les réseaux fixes a été mis en oeuvre par tous les États membres, bien qu'il reste encore difficile, dans certains cas, d'obtenir la preuve que les coûts sont bien fondés sur des systèmes de comptabilisation appropriés. L'ARN ne se fonde plus sur un étalonnage des meilleures pratiques pour fixer le tarif d'interconnexion au réseau fixe que dans un seul pays (le Danemark) mais des prix déterminés conformément à un système de comptabilisation des coûts utilisant la méthode du coût marginal moyen à long terme (LRAIC) [18] doivent entrer en vigueur au 1er janvier 2003. D'une manière générale, il semble que les tarifs d'interconnexion s'établissent désormais à un niveau qui permet l'entrée sur le marché, même si on enregistre encore des plaintes à propos du niveau exagérément élevé des tarifs, notamment en Finlande.

[18] De l'anglais "Long Run Average Incremental Cost"

Dans un certain nombre d'États membres (le Belgique, la Grèce, l'Espagne, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Finlande), on a enregistré des plaintes relatives à une compression des prix entre les tarifs d'interconnexion au réseau fixe et les tarifs de détail de l'opérateur historique et les réductions qui leur sont appliquées. Toutes les ARN n'ont pas encore pris des mesures appropriées pour éliminer l'effet de cisau (pour les interconnexions au niveau local, les actions correctives aux Pays-Bas sont récemment entrées en vigueur et elles entreront en vigueur en janvier 2003 au Luxembourg).

Le fait que, dans certaines circonstances, les redevances que les nouveaux entrants peuvent imposer pour les terminaisons d'appel sur leur réseau fixe sont fondées sur la réciprocité (au Danemark, en Allemagne, en Espagne et en Italie) alors que ces opérateurs ne sont pas soumis à l'obligation d'orientation des tarifs en fonction des coûts et ne fournissent pas nécessairement un service d'interconnexion similaire donne toujours lieu à des préoccupations. On a également enregistré des plaintes dénonçant le caractère discriminatoire des tarifs d'interconnexion pour les nouveaux entrants par rapport aux tarifs pratiqués par les opérateurs historiques entre eux (Finlande). Cela montre bien qu'il faut empêcher tout abus de position dominante par les opérateurs historiques, également en tant qu'acheteurs de capacité d'interconnexion.

Dans deux pays (la France et l'Italie), l'ARN introduit une procédure de fixation d'un plafond des prix qui sera applicable à partir du 1er janvier 2003, de manière à rendre le marché plus prévisible en ce qui concerne le niveau futur des tarifs d'interconnexion. Cette initiative contribuera à améliorer la stabilité des conditions du marché et elle a été très appréciée par les acteurs du marché.

En ce qui concerne la terminaison des appels mobiles, les régulateurs ont pris une série de mesures pour réguler les tarifs dans les marges fixées dans le cadre actuel. En Autriche, l'ARN a fixé les tarifs de la terminaison des appels mobiles en se basant sur le principe que les prix doivent être « appropriés », et en se fondant sur un système imposé de comptabilisation des coûts (cf. infra). Dans certains États membres (les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni), l'ARN a ordonné une réduction des tarifs de terminaison d'appels sur les réseaux mobiles car elle les jugeait excessifs, bien qu'elle n'ait pas désigné les opérateurs mobiles comme étant puissants sur le marché national de l'interconnexion. En Finlande, les opérateurs de services mobiles n'ont pas été désignés comme étant puissants sur le marché national de l'interconnexion, mais trois d'entre eux ont été désignés comme étant puissants sur leurs propres marchés pertinents ce qui, en vertu de la législation nationale, signifie que leurs tarifs d'interconnexion doivent être orientés en fonction des coûts. Le régulateur a examiné l'orientation des tarifs en fonction des coûts de deux de ces opérateurs. Dans d'autres États membres, l'ARN a ordonné une diminution des tarifs censée constituer un pas vers l'application du principe de l'orientation en fonction des coûts, bien que les opérateurs de services mobiles aient été désignés comme puissants sur le marché national de l'interconnexion (Belgique, Espagne, France, Irlande, Italie, Suède). Dans les autres pays, les opérateurs de services mobiles n'ont pas été désignés comme étant puissants sur le marché national de l'interconnexion et l'ARN n'est pas intervenue dans le domaine des tarifs des services mobiles.

La plupart des modèles de comptabilisation des coûts utilisés par les opérateurs de services mobiles dans tous les États membres en sont actuellement au stade de la répartition intégrale des coûts sur la base des coûts historiques. Les deux exceptions sont le Royaume-Uni, où l'ARN est la seule autorité qui a développé un modèle LRAIC basé sur les coûts actuels, et l'Autriche où les opérateurs de services mobiles sont obligés d'utiliser une structure des coûts LRAIC sans toutefois être soumis à une vérification comptable. En Italie, l'ARN a imposé aux opérateurs de services mobiles de passer d'un système de comptabilisation des coûts basés sur les coûts historiques à un système basé sur le coût différentiel à long terme, à partir de 2003. En Espagne, le régulateur a également approuvé récemment les systèmes de comptabilisation des coûts des deux opérateurs de services mobiles désignés comme étant puissants sur le marché national de l'interconnexion, bien qu'il n'ait pas été en mesure d'approuver les tarifs d'interconnexion sur cette base en raison du manque de données sur la comptabilisation des coûts.

4.2.1.5. Détermination de la puissance sur le marché

Les principes qui sous-tendent la détermination par les ARN de l'existence d'une certaine puissance sur le marché ont été rendus publics dans tous les États membres à l'exception d'un seul (le Danemark).

Il semblerait que, en ce qui concerne les opérateurs du marché fixe, les principes qui régissent la désignation des organismes puissants sur le marché aient été appliqués de manière cohérente dans l'UE, puisque les États membres ont désigné l'opérateur historique comme étant puissant sur le marché fixe. Cependant, dans un pays (la Finlande), le marché de référence pour la désignation des organismes puissants sur le marché n'est pas le marché national fixe, et certains segments de ce marché (local, interurbain, international, etc.) sont utilisés comme base pour une série de désignations d'organismes puissants.

Sur le marché mobile, on est également parvenu à un certain niveau de cohérence en ce qui concerne la désignation des organismes puissants sur le marché, bien qu'on puisse observer quelques variations. En effet, treize États membres ont désigné au moins les deux principaux opérateurs de services mobiles comme étant puissants sur le marché mobile parce que leur part de marché excédait le seuil de 25% qui figure dans la directive sur l'interconnexion, et n'ont pas désigné ceux dont la part de marché était inférieure à cette valeur. Dans l'un des deux pays restants (l'Allemagne), la décision de ne pas désigner des opérateurs mobiles comme étant puissants sur le marché mobile, même si leur part de marché était supérieure à 25%, est fondée sur l'existence supposée, chez les utilisateurs finals, d'une capacité suffisante de contrecarrer cette puissance. Enfin, dans l'autre pays (l'Autriche), les motifs justifiant la décision de ne pas désigner d'organisme puissant sur le marché des services mobiles n'ont pas été communiqués à la Commission.

En ce qui concerne la désignation d'opérateurs de services mobiles comme étant puissants sur le marché national de l'interconnexion, on est parvenu à un certain degré de cohérence dans l'application des principes relatifs à la puissance sur le marché en ayant recours à la note explicative sur la détermination de la puissance sur le marché [19]. Un certain nombre d'ARN se sont directement inspirées de cette note et ont fondé leur évaluation de la puissance sur le marché sur les parts de marchés calculées en fonction du total des revenus tiré de la terminaison d'appels sur les réseaux fixes et mobiles, appels on-net compris. Dans cinq pays (en Grèce, en France, en Irlande, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni), les opérateurs de services mobiles dont la part de marché était supérieure à 25% ont été désignés comme étant puissants sur le marché alors que ceux dont la part de marché était inférieure à cette valeur ne l'ont pas été, bien que d'autres critères aient été également pris en considération. Dans un certain nombre d'autres États membres (la Belgique, l'Autriche, le Portugal), le seuil de 25% fixé pour la part de marché a également été décisif. Toutefois, dans les cas en question, le calcul de la part de marché effectué par les ARN n'était pas totalement conforme à la note explicative susmentionnée. Un certain nombre d'États membres ont également désigné des opérateurs mobiles comme étant puissants sur le marché national de l'interconnexion lorsque la part de marché de ces opérateurs était inférieure au seuil de 25% en se fondant sur les critères supplémentaires établis par la directive sur l'interconnexion (Italie, Espagne, Suède). Enfin, dans certains pays, les parts de marché des opérateurs de services mobiles sur le marché national de l'interconnexion n'ont pas été calculées ou bien les décisions correspondantes n'ont pas été publiées (Allemagne, Luxembourg).

[19] ONPCOM 99-03

4.2.1.6. Opérateurs de réseaux mobiles virtuels (MVNO)

La fourniture d'accès aux opérateurs de réseaux mobiles virtuels (MVNO) est un des aspects de l'accès aux réseaux de communications électroniques qui n'est pas obligatoire dans le cadre actuel, mais qui pourrait être imposé par les ARN dans le nouveau cadre réglementaire, et qui est susceptible de jouer un rôle de plus en plus important à l'avenir. Si, dans la plupart des États membres, le modèle MVNO continue à faire l'objet de négociations commerciales uniquement, un certain nombre d'États membres ont tout de même introduit dans leur législation nationale sur les télécommunications des dispositions régissant ce type d'accès. Ainsi, au Danemark, les dispositions législatives applicables à l'itinérance nationale couvrent également l'accès des MVNO, en Espagne, la législation a été modifiée pour établir un nouveau type de licence pour les MVNO ; en Irlande, l'offre d'un accès MVNO faisait partie des critères de sélection pour l'octroi de la licence "A" dans le cadre de la procédure récente d'octroi de licences 3G ; en Finlande, la nouvelle loi sur le marché des communications contient une disposition qui autorise ce type d'accès. En Autriche l'ARN a récemment rejeté une demande d'interconnexion d'un opérateur désireux de fournir des services en tant que MVNO pour le motif que la législation autrichienne actuelle ne prévoit pas cette possibilité, tout en indiquant qu'il serait bon que la lois soit modifiée à cet égard.

Bien que, de plus en plus souvent, les législations nationales des États membres tiennent compte du modèle d'accès MVNO, son développement commercial est encore relativement limité et il existe peu de MVNO à part entière qui sont opérationnels dans l'UE. Cela est probablement dû, au moins en partie, aux problèmes complexes de coûts et de tarification associés à ce type d'accès. Toutefois, avec l'accroissement de la capacité des réseaux mobiles et l'augmentation des applications de données qui vont de pair avec le développement du marché mobile à grande vitesse, ce type d'accès est certainement appelé à gagner en importance et à évoluer en conséquence.

4.3. Dégroupage de la boucle locale

L'objectif du règlement sur le dégroupage de la boucle locale est de faciliter l'entrée sur ce segment et de développer la concurrence, notamment dans le domaine de l'accès rapide à l'internet. Les opérateurs notifiés comme étant puissants sur le marché doivent proposer un accès entièrement dégroupé, permettant au nouvel entrant de louer la totalité de la ligne, ainsi qu'un accès partagé, permettant au nouvel entrant de ne louer que la partie à haute fréquence nécessaire pour l'accès rapide à l'internet.

Les opérateurs notifiés doivent publier des offres de référence en matière de dégroupage adaptées aux besoins du marché et qui doivent donc être suffisamment détaillées pour permettre aux opérateurs de ne choisir que les éléments et installations de réseau qui leur sont nécessaires. Les opérateurs notifiés doivent accéder aux demandes raisonnables de dégroupage et appliquer des conditions transparentes, équitables et non discriminatoires, ce qui signifie qu'ils doivent fournir aux autres opérateurs des installations équivalentes à celles qu'ils fournissent à leurs propres services et à leurs filiales. Les tarifs facturés pour l'accès dégroupé doivent être orientés en fonction des coûts.

4.3.1. Offres de référence en matière de dégroupage

Dans le septième rapport, la Commission avait observé que les progrès réalisés dans la mise en oeuvre du règlement n'étaient pas satisfaisants. La Commission a alors pris des mesures à l'encontre de cinq États membres dans lesquels aucune offre pour l'accès partagé n'était disponible. Ces lacunes ont été rapidement comblées, et il existe désormais dans tous les États membres une offre de référence qui couvre à la fois le dégroupage total et l'accès partagé. Cependant, la Commission a ensuite (mars 2002) engagé une procédure à l'encontre de quatre États membres dans lesquels l'offre n'était pas suffisamment détaillée, notamment dans la mesure où il n'existait pas de possibilité d'accès à la sous-boucle locale, le boîtier extérieur placé près des locaux du client, qui est indispensable à l'éventuelle fourniture de services VDSL ou HDSL. De nouveau, des mesures correctives ont été prises dans les États membres.

Néanmoins, les progrès accomplis dans le domaine du dégroupage pendant l'année écoulée ont été lents, et il est manifeste que le fléchissement du marché des télécommunications et les difficultés rencontrées par les opérateurs pour obtenir un financement en capital à des fins d'investissement n'y sont pas étrangers. Le 1er octobre 2002, on comptait un peu plus d'un million de lignes dégroupées dans l'UE (sur un total de près de 187 millions de lignes d'abonnés), qui étaient pour la plupart totalement dégroupées (1 050 740), le nombre de lignes à accès partagé étant très modeste (27 700). Étant donné qu'il y avait 600 000 lignes dégroupées en octobre 2001, le rythme du dégroupage augmente lentement.

* Pour des raisons de comparaison. Cependant la totalité de ces lignes n'est pas susceptible d'être dégroupé.

Cependant, les délais nécessaires pour surmonter les obstacles réglementaires, notamment l'absence de conditions d'accès non discriminatoires et des tarifs orientés en fonction des coûts, ont provoqué des problèmes importants du fait que les nouveaux entrants n'ont pas pu atteindre une masse critique sur le marché avant la récession économique, qui a rendu l'investissement plus difficile.

Les offres de référence ont été modifiées et améliorées dans un certain nombre d'États membres. En Belgique et aux Pays-Bas (où certains éléments doivent encore être approuvés par l'ARN), des offres complètes ont finalement été publiées en 2002 par les opérateurs notifiés, alors qu'un certain nombre d'offres ont été modifiées suite à l'intervention des ARN au Danemark, en Espagne, en France, en Italie, en Autriche, au Portugal et au Royaume-Uni. En Allemagne, en revanche, aucune offre n'a pu être approuvée pour 2002, et l'offre de 2001 reste en vigueur en attendant que l'ARN prenne une décision. Compte tenu des résultats décevants obtenus dans le domaine du dégroupage dans un certain nombre d'États membres, il semble que les ARN auront encore besoin pendant un certain temps des pouvoirs d'intervention que leur confère le règlement ou le nouveau cadre, pour faire en sorte que les tarifs soient transparents et orientés en fonction des coûts et que les conditions soient complètes et non discriminatoires.

C'est dans le domaine de la tarification que les ARN ont dû intervenir le plus fréquemment, et ce aussi bien pour le prix des lignes dégroupées et partagées que pour les tarifs appliqués à la colocalisation et aux services associés. On note des améliorations en ce qui concerne les prix du dégroupage pour l'année écoulée, et la mensualité moyenne dans l'UE est désormais de 13 euros pour l'accès totalement dégroupé et de 5,6 euros pour l'accès partagé. Toutefois, des variations considérables sont à noter dans ces tarifs et les frais associés, en particulier en ce qui concerne la redevance de raccordement. Lorsqu'on calcule le coût moyen d'une ligne totalement dégroupée (en amortissant ces frais sur un an [20]), la moyenne européenne s'établit à 22,6 euros par mois, avec des prix qui varient entre 12 euros au Danemark et 32,7 euros en Finlande. Pour l'accès partagé, on obtient, avec la même méthode de calcul, une moyenne dans l'UE de 16 euros avec des prix compris entre 7 euros en Espagne et 24 euros au Luxembourg. Ces prix sont généralement élevés, en particulier lorsqu'on les compare aux tarifs demandés au consommateur par les opérateurs historiques pour l'abonnement pour une ligne téléphonique. Tout comme les écarts entre les prix de gros et les prix de détail, le niveau des prix peut, dans certain cas indiquer un recours à des méthodes de tarification divergentes.

[20] Cette période d'amortissement correspond à la durée usuelle des contrats au-delà de laquelle l'opérateur n'a aucune garantie de conserver un abonné.

>TABLE>

Les variations de niveau des tarifs du dégroupage font, elles aussi, penser à des méthodes de tarification inappropriées, et ne peuvent pas s'expliquer simplement par les différences dans la répartition de la population ou par le coût réel des éléments de réseaux.

Cela semble en particulier vrai pour l'accès partagé. Il semble que, pour l'accès partagé, la répartition des coûts soit effectuée de différentes manières selon les pays de l'UE, et il a été difficile de déterminer si les tarifs sont réellement orientés en fonction des coûts ou si les coûts ont été correctement alloués. Les différences reposent sur le fait qu'on peut soit allouer les coûts entièrement à la bande vocale d'une ligne téléphonique en ne laissant que le coût évitable à l'accès partagé, soit allouer 50% à la bande vocale et 50% à la partie large bande, soit appliquer la méthode de tarification dite «retail minus». Il semble que chacune de ces approches présente des inconvénients et qu'il soit très difficile de déterminer quels coûts sont réellement à prendre en considération. Cependant, la première méthodologie, mise en oeuvre dans certains Etats membres, permet généralement l'obtention de coûts moins élevés.

La manière dont les redevances de l'accès entièrement dégroupé sont calculées repose, dans la certains États membres sur une reconstruction des coûts de reproduction des réseaux existants (coûts courants). Selon les nouveaux entrants l'utilisation des coûts courants donnerait des prix plus élevés que lorsqu'on se base sur les coûts historiques. De plus l'utilisation de périodes d'amortissement très différentes pour des éléments de réseau semblables peut être une autre explication des différences de prix dans l'UE. Les différences de prix peuvent également s'expliquer par des différences dans les méthodes de répartition des coûts liés et des coûts communs.

4.3.2. Colocalisation

Dans un certain nombre d'États membres, les nouveaux entrants rencontrent encore des problèmes pour ce qui est de la mise en oeuvre pratique de la colocalisation, et notamment des conditions de la colocalisation effective sur le site de l'opérateur historique (Allemagne, Irlande, Portugal).

L'expérience en matière d'application pratique du principe de non-discrimination au dégroupage est limitée. La question qui se pose dans plusieurs États membres est de savoir si l'application de ce principe doit conduire à une solution hybride dite de «co-mingling» au lieu d'une colocalisation séparée, notamment lorsque le nouvel entrant n'a besoin que d'une surface relativement réduite et lorsqu'un espace de colocalisation distinct est proportionnellement beaucoup plus cher. Il semble que le récent tassement de la demande d'espace de colocalisation, associé à une plus grande sensibilisation à une éventuelle discrimination, poussent à l'adoption de la solution de «co-mingling», qui est actuellement disponible en Belgique, au Danemark, en France, en Espagne et au Royaume-Uni. S'il est manifeste que la localisation des centraux et l'octroi de codes d'accès pose des problèmes de sécurité, en revanche l'existence de dispositions générales de confidentialité ne semble pas réellement justifiée. En France, après une intervention de l'ARN, l'obligation d'installer des locaux distincts pour la colocalisation a été supprimée, mais le problème demeure pour les sites généralement dans des domaines d'intérêt stratégique, où de tels locaux ont déjà été construits et où les nouveaux entrants sont obligés d'occuper ces locaux séparés (et de payer) pour leur occupation.

La tarification de la location d'espace de collocalisation de l'opérateur historique soulève des difficultés. La Commission examinera cette question plus avant avec les ARN.

Il existe également un autre problème, qui est celui du risque de discrimination lorsque le service de marketing d'un opérateur historique peut avoir accès à des informations sur des clients envisageant de changer de fournisseur lorsqu'un nouvel entrant recherche des informations sur l'adressage et la faisabilité technique pour ces clients potentiels.

4.4. Accès à haut débit

La Commission a toujours maintenu que la fourniture non discriminatoire de l'accès à haut débit joue un rôle essentiel dans le développement de la concurrence au niveau de l'accès local, et en particulier de l'internet rapide dans l'UE. Même avant que le dégroupage n'ait été rendu obligatoire au niveau de l'Union européenne, le droit communautaire prévoyait certaines formes « d'accès partagé » obligeant les opérateurs puissants à adhérer au principe de la non-discrimination lorsqu'ils font usage du réseau téléphonique public fixe et, en particulier, d'une forme d'accès spécial au réseau. Ils doivent fournir aux autres des informations et des moyens d'accès spécial au réseau, de la même qualité que celles qu'ils fournissent à leurs propres services ou aux services de leurs filiales ou de leurs partenaires, et dans les mêmes conditions. En outre, ils doivent répondre à tout demande raisonnable d'accès au réseau, y compris en des points qui ne sont pas des points de terminaison usuels du réseau.

Lorsqu'on parle d'accès à haut débit (fourniture de services DSL par l'opérateur historique), on vise la situation où l'opérateur historique installe une liaison d'accès à haut débit vers les locaux de l'abonné et met cette liaison à la disposition de tiers qui peuvent ainsi fournir à ce dernier des services à haut débit. Le service à haut débit peut être défini comme étant la fourniture d'une capacité de transmission entre un utilisateur final raccordé à une connexion téléphonique et le point d'interconnexion disponible pour le nouvel entrant. Les offres de revente ne sont pas incluses dans ce service, car celles-ci ne comprennent pas la fourniture de l'interconnexion ou d'une capacité de transmission d'une manière permettant aux nouveaux entrants d'offrir leurs propres services DSL sur mesure à leurs clients.

Lorsqu'un opérateur historique fournit à lui-même, à une filiale, ou à un tiers, un accès à haut débit (en général des services xDSL répondant à l'état actuel de la technique), il est tenu, conformément aux dispositions susvisées, de fournir également ces formes d'accès aux nouveaux entrants à des conditions transparentes et non discriminatoires.

4.4.1. Intervention des ARN pour garantir un accès non discriminatoire

Les services DSL reposent sur la boucle locale en paire de cuivre, et dans beaucoup de cas l'opérateur historique continue de détenir une position clé qui lui assure de contrôler l'accès à cette infrastructure, et les nouveaux entrants ne sont pas en mesure de déployer par eux-mêmes les technologies et les services xDSL. Il y a donc clairement matière à intervention directe de la part des autorités nationales compétentes en matière de concurrence en ce qui concerne l'accès à des services DSL de gros (haut débit et revente). En France, l'autorité nationale en matière de concurrence a conclu qu'il y avait abus, ce qui a permis à l'ARN d'obliger l'opérateur historique à faire une offre de gros. En Italie, l'opérateur historique s'est vu interdire de publier à l'avenir un nouveau tarif de détail sans qu'un tarif de gros correspondant n'ait été approuvé par l'ARN.

Cependant, c'est principalement aux ARN qu'est échu le rôle d'intervenir pour empêcher que l'opérateur historique n'occupe complètement ce marché en développement par voie de préemption. Suite au retrait de l'offre de services ADSL de gros de l'opérateur historique, l'ARN néerlandaise a arrêté récemment une décision importante en matière d'accès à haut débit. Cette décision renforce le point de vue adopté dans des décisions prises antérieurement en Italie et en France, selon lequel même si l'opérateur historique n'offre pas, à ses branches en aval, un accès à haut débit au niveau du DSLAM ou du commutateur ATM, la structure du marché impose qu'on oblige l'opérateur historique à fournir un accès à haut débit à ces niveaux (et non simplement un produit de revente).

4.4.2. Tarification

Les ARN doivent assurer une bonne transparence comptable des systèmes de tarification des accès fournis par les opérateurs historiques pour éviter des financements croisés injustifiés qui fausseraient les conditions du marché. Les prix peuvent tenir compte de la nécessité de prévoir des incitations raisonnables censées compenser les nouveaux investissements et les risques associés au lancement de nouveaux services novateurs, mais la surveillance réglementaire des prix doit empêcher l'opérateur historique de prendre le monopole ou de réaliser des profits excessif par son intervention au niveau du réseau d'accès.

Il existe tellement de conditions différentes pour les offres de services xDSL dans les États membres (offres de détail, offres de haut débit en gros, offres de revente associées à des combinaisons diverses de débits de données et d'autres aspects techniques) qu'il est très difficile de comparer les niveaux de prix dans l'UE. En fait les fluctuations et la complexité de ces offres sont en eux-mêmes un facteur d'inhibition du développement de la concurrence, et dans certains cas, il est très difficile pour les opérateurs et pour les ARN de déterminer s'il y a un resserrement des écarts de prix entre les produits de gros et les produits de détail.

Parmi les pays qui ont fourni des informations sur les prix, on constate que pour une configuration ADSL à 512 Mbit/s, par exemple, le prix tarifé à un nouvel opérateur varie de 13,3 euros en Belgique à 25,4 euros en Autriche, mais même dans ce cas restreint, il y a des différences au niveau des paramètres techniques, notamment en ce qui concerne le point de connexion où le service est fourni (DSLAM local ou commutateur ATM).

4.5. Aspects réglementaires du développement de la concurrence dans le domaine de la large bande : accès local et accès à l'internet à haut débit

Depuis qu'elle a adopté sa communication sur le dégroupage de la boucle locale [21], la Commission insiste sur le rôle complémentaire que joue le dégroupage total, l'accès partagé et l'accès à haut débit dans le processus visant à ouvrir la concurrence au niveau de l'accès local et à développer l'accès à large bande. Très longtemps, les opérateurs historiques ont pu étendre leurs réseaux d'accès local, protégés par des droits exclusifs et financés par leurs rentes de monopole. Ils ont donc un grand avantage à développer les services xDSL, car ces technologies sont développées pour exploiter au maximum les possibilités du réseau de cuivre, et que cette infrastructure est très difficile et très coûteuse à reproduire par les nouveaux entrants.

[21] COM(2000) 237 final, du 26 avril 2000

Si l'on considère la situation actuelle telle que nous venons de la décrire en ce qui concerne le dégroupage et l'accès à haut niveau, l'avantage que confère l'initiative aux opérateurs historiques, combiné dans certains cas à une pratique de prix d'éviction et à un comportement anticoncurrentiel, semble empêcher l'émergence du marché des services d'internet à haut débit sur le réseau téléphonique. Le fait que les nouveaux entrants contrôlent 22 % des connexions xDSL est encourageant. Cependant, la pénétration du marché par les nouveaux entrants est très inégale dans les différents États membres, et un gros effort de régulation doit encore être fait en ce qui concerne l'effet de ciseau pour l'accès à haut débit, ainsi que l'application générale du principe de non-discrimination, si on veut que cette part de marché puisse encore s'étendre. Cette évolution créera, à son tour, la masse critique en termes de parts de marché qui permettra aux nouveaux entrants de faire un plus grand usage du dégroupage.

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Le Luxembourg n'a fourni aucune donnée. Sur les 187 millions de lignes d'abonnés du RTC existantes, 7.52 millions (4%) sont des lignes à large bande, principalement des lignes xDSL. Un grand nombre d'entre elles sont exploitées par les opérateurs historiques (5,86 millions de lignes), ce qui laisse aux nouveaux entrants 1,66 million d'abonnés de détail aux services xDSL (soit 22%) desservis par dégroupage, par accès à haut débit ou par revente. Lorsqu'on sait que plus de 871 000 de ces lignes « nouveaux entrants » sont des lignes revendues qui ne se distinguent guère des produits de l'opérateur historique lui-même, et que plus de 90% du reste n'existe que dans trois États membres, il est clair que sur le plan de la concurrence, la situation est celle d'une domination importante des opérateurs historiques sur le marché de gros.

La situation est un peu moins sombre lorsqu'on considère la concurrence sur toutes les plates-formes d'accès. Si l'on considère l'ensemble des lignes RTC et des autres moyens d'accès réunis, en particulier par le câble, il existe actuellement dans l'UE quelque 10.79 millions d'abonnés qui disposent d'une connexion large bande. Sur cet ensemble, quelque 6.34 millions de connexions sont aux mains des opérateurs de télécommunications historiques, ce qui laisse approximativement 4.44 millions, ou 41% de l'ensemble des connexions large bande, aux nouveaux entrants.

Le septième rapport a déjà signalé le cas de l'Allemagne, par exemple, où un dégroupage total apparemment convenable cache le fait que la plupart des lignes dégroupées sont utilisées à d'autres fins que la fourniture de services DSL, et où les lignes DSL de détail semblent être offertes par l'opérateur historique à des prix inférieurs au coût. Ce point de vue a ultérieurement été corroboré par les services allemands chargé du contrôle des monopoles qui, dans un rapport publié en décembre 2001, ont dénoncé la quasi-monopolisation des services DSL par l'opérateur historique en se fondant sur les motifs indiqués dans le septième rapport.

Cet exemple illustre les effets que la position dominante de l'opérateur historique sur un marché peut avoir sur un autre marché, très lié au premier, où les nouveaux entrants sont réduits à utiliser des lignes dégroupées pour proposer un produit concurrent sur le marché RNIS parce qu'ils ne peuvent pas entrer en concurrence avec l'opérateur historique sur le marché DSL. Dans d'autres pays, la possibilité d'utiliser les lignes dégroupées n'a même pas été réellement exploitée parce que les nouveaux entrants ne pouvaient pas concurrencer les offres DSL de détail de l'opérateur historique. Il y a beaucoup de moyens de promouvoir l'accès sur le réseau fixe, mais les nouveaux entrants ne peuvent pas établir un dossier commercial ou justifier des coûts d'investissement en l'absence permanente de clarté réglementaire ou de certitude sur les politiques tarifaires des opérateurs historiques pour les services à large bande.

La situation est pire lorsque (comme en Allemagne, en Grèce, en Espagne, en Irlande, au Portugal, en Suède et au Royaume-Uni) le prix de l'abonnement est inférieur au prix demandé aux opérateurs pour le dégroupage. Dans la plupart des cas, bien entendu, le coût de l'abonnement augmente lorsque que l'utilisateur final est amené à choisir une connexion DSL auprès de l'opérateur historique, mais il n'empêche que cela semble conduire à une situation qui ne laisse aucune marge effective aux nouveaux entrants.

Comme indiqué ci-dessus, le dégroupage complet, l'accès partagé et l'accès à haut débit doivent être considérés comme des moyens complémentaires dans l'ouverture de l'accès local à la compétition. Dans ces conditions, il est clair qu'il ne peut y avoir aucun relâchement de la part des régulateurs dans leurs efforts pour faire appliquer complètement cette obligation d'accès.

Une question qui doit être examinée de près par les ARN est celle des conséquences que les restrictions techniques contenues dans les offres d'accès proposées par les opérateurs historiques ont pour les nouveaux entrants. Certains opérateurs historiques pensent qu'ils respectent la règle de non-discrimination en offrant l'accès uniquement au point où l'accès est donné à leur propre branche aval (au DSLAM [22] local à une extrémité, et au point de présence (PoP) national à l'autre). Mais dans la pratique, cela peut imposer des frais de transmission élevés à un nouvel entrant dont le réseau n'a pas la même couverture géographique ni la même topographie, ou encore le condamner au simple rôle de revendeur s'il n'est pas maître de la qualité et du débit fourni au consommateur connecté à son PoP par le réseau de l'opérateur historique. C'est ce qui explique l'importance pour les nouveaux entrants d'avoir un accès au niveau ATM, ainsi qu'au niveau du DSLAM et du PoP selon les cas, s'ils veulent pouvoir exploiter pleinement leur propre réseau (ou des offres de réseaux de substitution) et avoir la maîtrise des caractéristique techniques de la connexion avec l'utilisateur final.

[22] « digital subsciber line access multiplexer »

Les autorités de régulation devront encore exercer leur vigilance pendant un certain temps, compte tenu de la lenteur avec laquelle la concurrence offerte par les autres formes d'accès