19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana. cobos-aau i r reScec . eu NO.641 0001 
COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 17.03.1999 
COM(1999)127 final 
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL 
ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
SUR L'APPLICATION DES DIRECTIVES 
90/364,90/365 et 93/96 
(DROIT DE SEJOUR) 
19/02/2004 16:24 CECAN5010210—SG * an,.cobos-a3uirre^cec.eu 
RESUME NO.641 0002 
Le droit à la libre circulation était limité à P origine' aux personnes exerçant une activité 
économique. A l'issue d'un long processus, ce droit été étendu à tous les ressortissants des 
Etats membres, même s'ils n'exercent pas d'activité économique. Tel est l'apport des trois 
directives du 28 juin 1990 sur les doit de séjour des étudiants, retraités et autres inactifs, 
Cette extension du droit de séjour, sous certaine^ conditions, a été solennellement confirmée 
par lé traité de Maastricht ': l'inclusion de l'article 8 A dans le traité CE confère à tout citoyen 
un droit fondamental et personnel à circuler et séjourner sur le territoire des Etats membres, 
Les conditions et modalités de ce droit, telles-que fixées dans le droit dérivé, continuent 
cependant à s'appliquer. 
Le présent rapport tente de porter une évaluation sur l'application des trois directives sur le 
droit de séjour des étudiants, retraités et autres inactifs. 
Là transposition des directives est un premier élément d'appréciation 
On constate tout d'abord que l'opération de transposition elle-même a été laborieuse. Seuls 
trois Etats membres ont été.ponctuels et avaient transposé les directives à la date prévue du 
30 juin 1992. Les procédures d'infraction pour non transposition engagées par la Commission-
contre les autres Etats membres ont été classées par la suite, au fur et à mesure de l'adoption 
dés mesures de transposition. Contre un Etat membre, la procédure s'est même poursuivie 
devant la Cour de justice et a abouti à sa condamnation par un arrêt de 1997, 
Ensuite, en ce qui concerne le contenu des mesures de transposition, la Commission a dû 
engager des procédures d'infraction pour transposition incorrecte contre 14 Etats membres, 
ce qui constitue un taux de contentieux anormalement élevé au regard des dispositions en 
cause.- La plupart des procédures ont été classées, à des rythmes variables, grâce aux 
modifications que les Etats membres ont apportées "à leurs législations. A P encontre de deux 
Etats membres, la Commission a dû toutefois saisir la Cour de justice en 199S, 
L'expérience des acteurs de la directive, c'est-à-dire des citoyens et des administrations des 
Etats membres, est le "second élément d'appréciation de l'application des directives. 
Les plaintes à la Commission et pétitions au Parlement européen sont révélatrices des 
difficultés rencontrées par les citoyens dans l'application des directives : incertitude "sur les 
procédures à suivre, longueur et .complexité des démarches pour Pobtention d'une" carte de 
séjour, difficultés pour répondre aux conditions d'assurance maladie et de ressources. 
/•• 
Les administrations elles mêmes sont parfois dans l'incertitude sur les dispositions à appliquer 
. et rencontrent des difficultés, principalement pour apprécier les condition de ressources et, 
d'assurance maladie. • ' 
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19/02/2004 16:24 CECAN5010210—SG -* ana.cobos-aguirreScec.eu NO.641 0003 
i'":1--^.- - I Les premières conclusions que la Commission tire des constatations faites sur l'application 
des trois directives vont dans les quatre directions suivantes : 
- améliorer l'effort d'information en direction des citoyens ; 
- continuer à assurer fermement le respect du droit communautaire existant ; 
- rendre plus lisible le droit communautaire en matière de libre circulation des personnes et le 
réorganiser autour de la notion de citoyenneté de l'Union ; • 
- engager la réflexion sur des modifications de fond du droit existant. 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG •* ana. cobos-aaui rreScec. eu NO.641 
1 Cf., par exemple, art 48 par. 3 du .traité CEE, * 
2 Cf. Êapport dé la Commission sur la citoyenneté de l'Union, 21,12.1993, COM(93)702 final, point 
n. . " . 
3 COM(79)215 final, JO C 207 du 17.8.1979, p. 14, . 
4 JOC 191 du 28.7.1989. 
5 Par commodité de langage, les termes « autres inactife » sont utilisés dans le présent rapport pour 
désigner les bénéficiaires de la directive-90/364, 
s JO L 180 du 13.7.1990, p. 26. 
7 JOL 180 du 13.7.1990, p. 28. 
a JOL 1,80 du 13,7.1990, p. 30. 0004 
•A 
Introduction 
La libre circulation des personnes comporte le droit d'entrer, de circuler, de séjourner. -à 
et, le cas échéant, de demeurer dans un autre Etat membre que celui dont le 
ressortissant communautaire possède la nationalité. Dans l'exercice de ce droit, toute 
discrimination fondée sur la nationalité est interdite. Cependant, à l'origine, le droit 
d'un ressortissant d'un État membre de séjourner sur le territoire d'un autre Etat 
membre de la Communauté Européenne était subordonné (pour l'essentiel) à l'exercice 
d'une activité économique dans cet Etat, Le droit de séjour était dès lors un corollaire 
du droit d'exercer une activité professionnelle1. ' 
Mais cet état de fait ne pouvait se perpétuer, car il ne correspondait pas pleinement à 
un des objectifs fixés par l'article 3c du Traité de Rome (d'abolition, entre les Etats 
membres, des obstacles à la libre circulation des personnes.,,») ni à la volonté 
politique exprimée à partir du Sommet de Paris en 1974 de vouloir avancer vers une 
"Europe des citoyens2, 
En écho à cette nouvelle perception de la libre circulation des personnes, la 
Commission avait dès 1979 proposé3 d'élargir le droit de séjour à d'autres catégories 
de-personnes qui ne poursuivaient pas une activité économique, car elle considérait 
cette avancée comrne un élément important dans l'achèvement du marché intérieur. 
.Mais ce sera la dynamique introduite par la préparation et par l'adoption dé l'Acte 
Unique Européen qui créera les conditions nécessaires à l'aboutissement de ce 
.processus une dizaine d'annéesiplus tard. Après avoir retiré sa proposition de 1979, la 
Commission a scindé le dossier en présentant en 1989 trois nouvelles propositions4 . 
concernant les étudiants, les retraités et les autres inactifs5, qui ont conduit à l'adoption 
par le Conseille 28 juin 1990 des directives 90/364 relative au droit de sejourfi, 90/365 
relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur 
activité professionnelle et £0/366 relative au droit de séjour des étudiants8. 
Cette extension, dans le droit dérivé, du champ d'application personnel du droit de 
séjour a été par la suite confirmée solennellement au niveau du traité CE par l'article 
>8A inséré par le traité de Maastricht : « Tout citoyen de l'Union a le droit de ,,, 
séjourner librement sur le territoire des Etats membres, sous réserve des limitations et 
des conditions prévues par le présent Traité et par les" dispositions prises pour son 
application». 
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>'*& 
•"•^1 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana. cobos-aau i r reScec . eu NO.641 0005 
>s L'article 8 A consacre ainsi le droit de séjour comme un droit fondamental et 
personnel3 sans toutefois rendre obsolètes les instruments de droit dérivé adoptés 
antérieurement, et en particulier les directives 90/364, 90/365 ainsi que la directive 
93/9610, qui a remplacé la directive 90/366 après ranmilation.de celle-ci par la Cour de 
justice11. 
Au-delà du droit de séjour lui-même, il y a lieu de rappeler de manière plus générale 
l'importance du statut de citoyen de FUnion reflétée par l'article 8 paragraphe 2, inséré 
également dans le traité CE par le traité de Maastricht, aux termes duquel «Les 
citoyens de FUnion jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par le 
présent traité ». Un des droits- essentiels à cet égard est, comme la Cour de justice Ta 
rappelé récemment, «celui, prévu à l'article 6 du traité, de ne pas "subir de 
discrimination en raison de la nationalité dans le champ d'application ratione materiae 
du traité »12. 
L'objectif du présent rapport élaboré par la Commission, répond à l'obligation, qui lui 
est faite de rendre compte au Parlement européen et "au Conseil de l'application des 
trois directives, tendant à étendre le droit de séjour à tous les ressortissants 
communautaires, même s'ils ne poursuivent aucune activité économique, à condition 
qu'ils disposent d'une assurance maladie et de ressources suffisantes pour éviter qu'ils 
• ne deviennent une chargepour l'assistance sociale de l'Etat membre d'accueil 
II est à noter que ces trois directives s'appliquent également dans le cadre de l'Espace 
Economique Européen et que l'Autorité de surveillance AELE est en train de rédiger 
un rapport sur l'application des directives eh Norvège, Islande et au Liechtenstein. 
Ce rapport de la Commission sur l'application des directives susmentionnées se 
compose de quatre sections : 
1. un bref rappel du contenu des directives; ' , 
2. un examen de la transposition des directives en droit national, tant du point de vue 
des délais de cette opération que du contenu des mesures nationales adoptées; 
3. une analyse des informations en provenance des «acteurs» des directives, les 
citoyens de .l'Union et lès administrations compétentes en matière de séjour, sur le 
fonctionnement des directives ; 
4. un bilan de l'application des directives avec l'esquisse pour r avenir de pistes de 
réflexion et d'action pour un fonctionnement amélioré du droit de séjour. 
9 Cf. Deuxième rapport de la Commission sur la citoyenneté de l'Union, 27.5,1997, COM(97) 230 
final, p. 15. - • '• ' 
10 JO L 317 du 18.12.1993, p. 59 
11 Arrêt du 7.7.1992, Aff, C-295/90, ïtecueil 1992, p. 1-4193, 
.-12 Anêt du 12,5.1998, Aff. C-85/96, Recueil 199S, p, 1-2691, 
l$l 
19^02X2004 16:24 ŒCRN5010210-SG * ana. cobos-a3u i r reScec . eu NO.641 D006 
%A 1. Contenu des directives 
1.1* Les retraités et autres inactifs : 
M 
I 
M 
I 
m Les directives 90/365 et 90/364 ouvrent un droit de séjour aux retraités et autres-
inactifs à une double condition : ils doivent disposer de ressources suffisantes pour ne 
pas devenir, pendant'leur séjour, une charge pour l'assistance sociale de l'Etat membre 
d'accueil et ils doivent disposer d'une assurance maladie couvrant l'ensemble des 
risques dans l'Etat membre d'accueil (art. 1er par. I). Les ressources sont considérées 
comme suffisantes par référence à des seuils appliqués dans la législation sociale ^"des 
Etats membres d'accueil (art, 1er par. 2). 
Les membres de la famille qui peuvent accompagner le titulaire du droit de séjour sont 
son conjoint ainsi que leurs descendants et ascendants à charge (art. 1er par 2). 
Là durée de validité de la carte de séjour peut être limitée à 5 ans et, en cas de 
nécessité, l'Etat membre peut soumettre la carte à « revalidation » au bout des deux 
premières années du séjour (art. 2). H résulte de renvois (art: 2) à diverses dispositions 
de la directive 68/36013 que la carte de séjour est valable pour l'ensemble du territoire, 
que sa validité n'est pas affectée par des interruptions du séjour ne dépassant pas six 
mois consécutifs, qu'elle est délivrée gratuitement ou à un coût qui ne peut être 
supérieur à celui de la; carte d'identité délivrée aux nationaux de l'Etat membre 
d'accueil, que les visas exigés le cas échéant des membres de la famille n'ayant pas là 
nationalité d'un Etat membre sont délivrés gratuitement et avec toutes facilités. 
Le conjoint et les enfants à charge, quelle que soit leur nationalité, ont le droit 
d'accéder à toute activité salariée ou non salariée sur l'ensemble du territoire de l'Etat 
membre d'accueil (art. 2), ... . 
Le droit de séjour demeure tant que les bénéficiaires de ce droit continuent à remplir 
les conditions de ressources suffisantes et d'assurance maladie appropriée (art. 3), 
•-
1*2. Les étudiants : 
La présentation des dispositions de la directive 93/96 nécessite au. préalable un bref 
rappel de l'apport de la jurisprudence de la Cour de justice quant au fondement du 
droit de séjour des étudiants. 
Le fondement du droit de séjour des étudiants : 
La formulation retenue par le Conseil dans la directive 90/366 (« les Etats membres ... 
accordent le droit de séjour à tout étudiant») se distingue de la formulation figurant 
dans la proposition de 1989 de la Commission (« les Etats membres , T.. reconnaissent 
n Directive du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement 
et au séjour des travailleurs des Etats membres et de leur ianulle à 1*intérieur de la Communauté, JO 
L257 du 19.10.1968. ,-'-t I' 
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...-.•! 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG •* ana. cobos-aau i r reScec . eu NO.641 D007 
L-^^-î^'::-.; le droit de séjour »). La Commission estimait en effet depuis l'arrêt Gravier14 que le 
droit de séjour des .étudiants se déduisait de l'interdiction de toute discrimination entre 
les ressortissants des Etats membres en matière d'accès à la formation professionnelle, 
Elle avait d'ailleurs, suite à cet arrêt, modifié sa'proposition de directive pour exclure 
les étudiants de son champ d'application15. "Après l'annulation de la directive 90/366 
par la Cour de justice16, la Commission a repris dans sa proposition de 199317 la 
formulation de sa proposition de 1989 (les Etats membres « reconnaissent » le droit de 
séjour). Dans le choix de cette formulation, la Commission avait été confortée par 
l'arrêt Raulin du 26.2.199218 dans lequel la Cour de justice a dit pour droit que «un 
ressortissant d*un Etat membre qui a été admis à suivre une formation professionnelle 
dans un autre Etat membre tire du droit communautaire un droit de séjour dans ce 
deuxième Etat a$n de suivre cette formation et pendant la durée de telle-ci ». Le texte 
de la directive 93/96 adoptée par le Conseil reprend cette formulation selon laquelle les 
Etats membres « reconnaissent » le droit de séjour. 
Les modalités du droit de séjour conformément à la directive"93/96 : 
Le droit de séjour est subordonné à la condition que l'étudiant soit inscrit dans un 
établissement agréé pour y suivre, à titre principal, une formation professionnelle et 
qu'il dispose d'une assurance maladie (art. 1er). En ce qui concerné les ressources, 
l'étudiant a le choix de faire une simple déclaration (art. 1er). 
Le droit de séjour s'étend au conjoint et, en ce qui concerne les autres membres de la 
famille, uniquement aux enfants à charge (art.ler). 
La durée de validité de la carte de séjour peut être limitée à la durée de la formation, 
ou à un an si la durée de la formation est supérieure à un an (art 2 par. 1), H est fait 
renvoi à la directive 68/360 en ce qui concerne le coût de la carte de séjour et les 
modalités de délivrance des visas aux membres de la tamille (art. 2 par. 2), 
Le conjoint et les enfants à charge ont le droit d'accéder à toute activité salariée ou 
non salariée sur l'ensemble dû territoire de l'Etat membre d'accueil (art. 2 par. 2), 
H est précisé, par un rappel implicite à la jurisprudence de la Cour de justice, que les 
étudiants ne peuvent, sur le fondement de la directive, prétendre obtenir de.la part de' 
l'Etat membre d'accueil le paiement de bourses d'entretien (art, 3). 
Le droit de séjour demeure tant que les bénéficiaires de ce droit continuent à remplir 
les conditions prévues à T art. 1er (art. 4). 
14 Arrêt du 13.2,1985, AfZ 293/83, Recueil 1985, p^93. 
15 COM(S5)292 final, JO C 171, du 10.7.1985, p. 8. 
fi La Cour de justice a estimé, comme l'avaient soutenu le Parlement européen dans son recours ainsi 
que la Conjmission dans son mémoire en intervention, que la directive aurait dû être fondée sur 
l'article 7 paragraphe 2 du traité et non pas l'article 235, base juridique sur laquelle le Conseil l'avait 
approuvée. Cf. supra, note 11, 
lj COM(93) 209 final 
18 Aff. C-357/89, Recueil 19921-1207. 
itf.--
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2. L$ transposition des directives en droit national 
L'examen par les services de la Commission des mesures de transpositions arrêtées par 
les Etats membres a conduit la Commission à engager des procédures d'infraction à 
rencontre de la quasi totalité des Etats membres pour transposition incorrecte d'une 
ou plusieurs dispositions des directives 90/364, 90/365 et 93/96. 
2.1. Le respect d« délai de transposition prévu par les directives 
Conformément à l'article 5 des directives 90/364, 90/365 et 90/366, les Etats membres 
devaient mettre - en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et 
administratives nécessaires pour se conformer aux directives au plus tard le 30 juin 
1991 ^ 
Seulement trois Etats membres (Pays-Bas, Danemark et Espagne) ont respecté le délai 
fixé dans les directives en adoptant des mesures de transposition dans le courant du 
mois de juin 1992. 
A rencontre des autres Etats membres, là Commission a engagé des procédures 
d'infraction pour non transposition et la lettre de mise en demeure leur a été notifiée 
courant octobre 1992. 
Ces procédures d'infraction étaient limitées aux directives 90/364 et 90/365 compte 
tenu $iu recours en annulation intenté par le Parlement européen le 28 septembre 1990 
contre la. directive 90/366. 
Après la notification des lettres dé mise en demeure, les procédures d'infraction pour 
non transposition des directives 90/364 et 90/365 ont connu des développements 
variables selon les Etats membres. La Commission a décidé le classement des 
procédures au fur et à mesure de l'adoption par les Etats membres des mesures.de 
transposition **. D00S 
Mi 
gj| La procédure d'infraction s'est poursuivie en revanche en ce qui concerne l'Allemagne. 
En F absence de réponse satisfaisante à l'avis motivé notifié en septembre 1993, la 
Commission a saisi la Cour de justice le 24 mars 1995. Le gouvernement allemand 
estimaiT que le recours n'était pas fondé : il faisait valoir la primauté du droit 
communautaire par rapport au droit national énoncée par l'article 2 paragraphe 2 de 
VAusfândergesetz rloi sur les étrangers- et observait d'autre part que les lîHii" 
•y. • 
I* 
*$! $|i "administrations compétentes des Lander avaient été informées de la nécessité de 
donner pleine application aux directives. 
La Cour de justice, par arrêt du 20 mars 199720, a condamné l'Allemagne pour n'avoir 
pas adopté dans le délai prescrit les dispositions législatives, réglementaires et 
administratives nécessaires pour transposer en droit national les directives 90/364 et 
m m 
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iik l9 Les dates d*adoption des mesures de transposition rassortent du tableau de r Annexe 1 au présent $$ 
ki : .IWÀ •; * • • •.: m 
*1t ?0 Afiàiie Ç-96/95, Commission contre Allemagne, Recueil 1997,1-1653. ' >:|e i'ïiyi 
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19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG •* ana. cobos-aau i rreScec.eu NO. 641 0009 
90/365. L'argumentation développée par la Commission au cours de la procédure 
contentieuse a été pleinement confirmée parla Cour de justice. Celle-ci a ainsi constaté 
que «de simple renvoi général au droit communautaire^ prévu à 1* article 2 paragraphe 2 
ÂzYAuslùnâçrgesetz, ne saurait 'constituer une transposition assurant de-manière 
suffisamment claire et précise la pleine application effective des deux directives 90/364 
et 90/365 qui visent à créer des droits au profit des ressortissants des autres Etats 
membres» (attendu n° 36) et observé que «l'information des autorités administratives 
nationales compétentes sur les deux directives en question ne remplit pas, par elle-
même, les exigences de publicité, de clarté et de certitude quant aux situations 
juridiques créées par pes directives» (attendu n° 39). 
Quant à l'Autriche, la Finlande et la Suède, avant même leur adhésion à l'Union 
européenne (1er janvier 1995), elles étaient tenues de transposer les directives du fait 
de l'obligation qui leur incombait.au titre de l'Accord sur l'Espace Economique 
Européen, entré en vigueur le 1er janvier 1994. 
Pour.ce qui est du droit de séjour des étudiants, l'arrêt du 7 juillet 199221 par lequel la 
Cour de justice a annulé la directive 90/366 a conduit la .Commission à réexaminer la 
question. de l'engagement d'éventuelles procédures ; d'infraction pour non 
transposition. * 
Etant donné que la Cour avait précisé dans son arrêt que les effets de la directive 
90/366 étaient provisoirement maintenus jusqu'à son remplacement par une directive 
adoptée sur la base juridique appropriée, la Commission a estimé que l'obligation de 
transposer la directive subsistait, malgré son annulation formelle. La Commission a 
adressé début avril 1993 des lettres en ce sens aux Etats membres qui n'avaient 
toujours pas transposé la directive 90/366 en les informant de son intention d'engager 
à leur encontre une procédure d'infraction. L'adoption par le Conseil le 29 octobre 
1993 de la directive 93/96 relative au droit de séjour des étudiants 22, dont la teneur est 
quasiment identique à celle de la directive 90/366 à laquelle elle se substituait, a créé 
une situation nouvelle au regard de rengagement de procédures d'infraction pour non 
transposition: la Commission devait désormais se fonder" sur la nouvelle directive 
93/96, laquelle, conformément à son article 6, devait être transposée au plus tard le 31 
décembre 1993. .y 
•»î* • 
En février 1994, la Commission a notifié une lettre de mise en demeure à l'Allemagne, 
la Belgique et la France, seuls Etats membres à n?avoir pas encore transposé la 
directive relative au droit de séjour des étudiants. Les procédures contre la Belgique et 
la France ont été classées en 1994 et 1995. Quant à l'Allemagne- elle a été destinataire 
d'un avis motivé en juillet 1995 et d'un avis motivé complémentaire en octobre 1996. 
Le classement de la procédure n'est intervenu qu'en 1997, suite à l'entrée en vigueur 
du Verordnung du 17 juillet 1997. ^ 
Cf, supra, note 11. 
22 Cf. supra, note 10. 
19/02/2004 16:24 CECAN5010210--SG •* ana.cobos-aauirreScec.eu NO.641 0010 
i 
Abstraction faite du Danemark, de l'Espagne et des Pays-Bas, qui ont rempli 
leurs obligations dans les délais prescrits, tous les autres Etats membres23 ont eu , • 
i des retards plus pu moins importants dans la transposition des directives 90/364, 
| 90/365 et 90/366-93/96, malgré le nombre limité de dispositions à transposer et ' 
l'absence de difficultés juridiques particulières pour réaliser la transposition en 
droit national. Ce manque d'empressement des Etats membres à transposer les-
directives et, dès lors, à étendre le droit de séjour à de nouvelles catégories de 
|-; personnes est probablement à mettre en relation avec l'héritage du passé. En 
|$ effet, pendant trente ans, la libre circulation des personnes a été gérée dans une 
perspective économique et cette mobilité fonctionnelle a pesé sur l'émergence 
d'un droit personnel à la libre circulation, indépendant de toute finalité 
économique. - i 
2- 2. La conformité aux directives des mesures de transposition 
J|j 2,2.2. Les dispositions qui ont donné lieu à une transposition incorrecte : . i ïlÀ 
- La nature et les justificatifs des ressources des retraités et inactifs ; • ' 
L'article 1er par. 1 des directives 90/365 et 90/364 prévoit dans son alinéa 1 que le 
droit de séjour des intéressés (retraités et inactifs respectivement) est subordonné à la 
| . condition .«qu'ils disposent de ressources suffisantes pour éviter qu'ils ne deviennent, 
pendant leur séjour, une'charge pour l'assistance sociale de PEtat membre d'accueil>>, 
Les alinéas 2 et 3 indiquent le mécanisme à appliquer pour déterminer le niveau à partir 
duquel les ressources doivent être considérées comme suffisantes; Les directives ne 
spécifient nullement quels types de ressources ont vocation à être prises en 
considération et sont muettes quant aux justificatifs susceptibles d'être exigés par les 
autorités compétentes. m 
m I 
ma 
Il Etant donné le libellé de P article 1er par, 1 des directives 90/365 et 90/364 et compte 
|| tenu de l'existence <le dispositions dans les directives qui permettent aux Etats 
Il membres d'accueil de contrôler efficacement le maintien de la disponibilité des 
I! ressources et de réagir au cas où les intéressés ne disposeraient plus de ressources 
||ij suffisantes, la Commission est d'avis que l'art. 1er par, 1 des directives n'est pas 
transposé correctement par des dispositions nationales qui limitent arbitrairement les 
catégories de ressources pouvant être prises en considération ou qui imposent des 
|$ exigences excessives quant à la nature des justificatifs admis. ;. • • 
|3 La Commission a engagé la procédure d'infraction à Pencdntre des Etats membres qui, 
à son avis, ont transposé incorrectement, à des degrés divers, l'article 1er par. 1 des 
directives 90/365 et 90/364 (France, Italie), 
il - La revalidation de la carte de séjour des retraités et inactifs :• 
L'art. 2 par. 1 des directives 90/364 et 90/365 prévoit que le droit 4e séjour est 
constaté par la délivrance d'une carte de séjour dont la durée de validité peut être 
23 U s'agit là des «anciens» Etats membres, les Douze. 
10 
"^391 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana.cobos-aauirre3cec.eu NO.641 0011 
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««S limitée à cinq ans et précise que «les Etats membres peuvent, quand ils 1* estiment 
nécessaire, demander la revalidation de la carte de séjour au terme des deux premières 
années du séjour», 
La Commission, en se fondant sur les travaux préparatoires des directives, interprète la 
revalidatïon en ce sens qu'il s'agît d'une possibilité donnée aux autorités compétentes 
dés Etats membres d'accueil de contrôler, si nécessaire, la situation administrative de 
certaines personnes pour lesquelles, au moment de la demande initiale de la carte de 
séjour, des doutes existaient sur leur aptitude à continuer durablement à remplir les 
conditions d'assurance maladie et de ressources prévues par l'article 1er des directives. 
Dans ces conditions, la Commission a estimé qu'une revalidation systématique au bout 
de deux ans, ou bien une limitation a priori à deux ans de la durée de validité de la 
carte de séjour des retraités et inactifs, continuaient une transposition incorrecte des 
directives. Cette limitation à deux ans de la durée de validité de la carte de séjour, en 
elle-même déjà contraire aux directives, avait de surcroît dans certaines législations la 
caractéristique d'être-une faculté ouverte aux administrations compétentes sans" qu'il 
soit assuré qu'elle s'applique uniquement aux cas dans lesquels la situation au regard 
de l'assurance maladie et des ressources est difficile à apprécier au moment de la 
demande initiale dé carte de séjour. 
La_ Commission a engagé des procédures d'infraction â rencontre de divers Etats 
membres (Espagne, Grèce, Italie, Portugal, Royaume-Uni) pour transposition 
incorrecte, à des degrés divers, de l'art. 2 par. 1 des directives 90/364 et 90/365. 
- L'assurance maladie des retraités, inactifs et étudiants : 
L'article 1er des trois directives subordonne le droit de séjour à la condition de 
disposer «d'une assurance maladie couvrant l'ensemble des risques dans l'Etat membre 
d'accueib). Compte tenu de la formulation très générale de cette disposition, la 
Commission est d'avis que diverses possibilités sont ouvertes aux intéressés de 
répondre à la condition d'assurance maladie, pour autant bien entendu que le critère 
relatif à l'étendue.des risques couverts est rempli. C'est ainsi que la couverture 
d'assurance maladie peut, par exemple, résulter du fait que l'intéressé est ayant droit 
d'un assuré social, qu'il a souscrit un contrat d'assurance maladie privée dans son pays 
d'origine, dans l'Etat ifrembre d'accueil ou encore dans un autre Etat membre etc. 
La transposition de la disposition des directives relative à l'assurance maladie a été à 
Torigme de l'engagement de procédures d'infraction : ' . 
- contre la France car sa législation et sa pratique administrative imposent l'affiliation 
au régime étudiant de Sécurité sociale en France des étudiants ressortissants d'autres 
Etats membres qui ne sont pas assurés sociaux ou ayants droit d'assuré social et qui ne 
sont pas en mesure de présenter une attestation délivrée en application des règlements 
(CEE)n° 1408/71 et' 574/72. • 
- contre le Luxembourg dont la législation apparaissait trop restrictive quant aux types 
d'assurance maladie que les inactifs pouvaient souscrire. 
11 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana.cobos-aauirre3cec.eu NO.641 0012 
1 
m 
m - jLa déclaration de ressources des étudiants : 
I Aux termes de l'article 1er de la directive 93/96, les Etats membres reconnaissent le 
droit de séjour «à tout étudiant ressortissant d'un Etat membre ... qui, par déclaration 
ou au choix de l'étudiant, partout autre moyen au moins équivalent, assure à l'autorité 
nationale concernée disposer de ressources afin d'éviter qu'ils ne deviennent, pendant 
leur séjour, une charge pour l'Etat membre d'accueil ... »24. Etant donné le libellé 
parfaitement clair de cette disposition, et compte tenu de sa genèse, la Commission 
considère que des mesures nationales de transposition lui sont contraires dès lors que 
par exemple, elles privent l'étudiant du choix de faire une déclaration, relative à ses 
ressources, lui imposent de fournir des justificatifs de ressources ou encore imposent 
un montant minimum de ressources auquel les justificatifs doivent correspondre ou 
auquel la déclaration doit faire référence. 
S 
1 
m m 
3%\ La Commission a engagé la procédure d'infraction à rencontre des Etats membres 
(Danemark, Espagne, Finlande, France, Mande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, 
Royaume-Uni) qui, à son avis, ont transposé incorrectement, à des degrés divers, 
l'article 1er de la directive 93/96, -
- LPl. fognalités relatives_au .séjour : 
Les directives 90/364, 90/365 et 93/96 renvoient à l'art. 3. de" la directive 68/360, 
lequel dispose que l'entrée sur le territoire se fait sur simple présentation d'une carte 
d'identité ou d'un passeport en cours de validité et ne devrait en principe pas donner 
lieu à des questions posées par les autorités sur, par exemple, la destination ou l'objet 
du voyage, les ressources disponibles23. 
En Finlande, une disposition d'un arrêté du Ministre de l'intérieur permettait de façon 
générale aux autorités de vérifier si les ressortissants d'Etats membres cherchant à 
entrer en Finlande remplissent bien les conditions du séjour. 
Appliquée aux bénéficiaires des trois directives, la Commission a estinié qu'une telle 
disposition était contraire au droit communautaire. 
- La carte de séjour : 
L'article 2 des trois directives prévoit que le droit de séjour est constaté par la-
délivrance d'un document, la carte de séjour. Il s'agit donc d'un document séparé et 
non pas d'un tampon apposé dans le passeport. 
Une procédure d'infraction a été engagée contre la Suède dont la législation permettait 
le recours à un tel tampon pour constater le droit de séjour. 
I II 24 Les termes cités sont identiques à ceux figurant à l'article lor de la directive 90/366. 
25 Airêt du 30.5 1991, Aff. C-68/S9, Commission contre Pays-Bas, Recueil 19911-2637. 
12 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG •* ana.cobos-aauirreScec.eu NO.641 0013 
2.2.3. Le déroulement et les résultats des procédures d'infraction pour transposition 
incorrecte : 
Lorsque la Commission a engagé une procédure d'infraction contre un Etat membre, 
elle l'a fait en principe par une procédure unique, portant sur. un ou plusieurs griefs 
relatifs à une ou plusieurs des, directives 90/364, 90/365 et 93/96. Ces procédures, 
dont le déroulement chronologique. Etat membre par Etat membre, est retracé dans le 
tableau récapitulatif figurant en Annexe H au présent rapport, ont abouti aux résultats • 
suivants ; '...." 
- gays-Bas ; la procédure d'infraction a pu-être classée. Il est en effet apparu, compte 
tenu du nouvel Arrêté sur les étrangers du 30 décembre 1993 et de la modification 
intervenue en 1996 de la Circulaire sur les étrangers, que les étudiants ont le choix de 
faire une déclaration de leurs ressources, 
- Grèce : sur la base des clarifications fournies dans la réponse à la lettre de mise en 
demeure, la procédure a été classée. Les autorités grecques ont confirmé que la carte 
de séjour délivrée aux retraités et-inactifs, d'une durée de validité de cinq ans, n'est 
soumise à revalidation que dans des cas exceptionnels et que tel est le sens des 
instructions données aux autorités compétentes. 
.1 
"••# - Danemark : la procédure d'infraction a été classée compte tenu des modifications" 
apportées par l'Arrêté du ministre de l'intérieur n° 684 du 12 juillet 1996 à F arrêté 
antérieur n° 761 du 22 août 1994. Il résulte de ces modifications que la carte de séjour 
délivrée aux retraités et inactifs a une durée de validité de cinq ans et que la 
revalidatipn n'intervient qu'en cas de nécessité. ,-.''• 
H ." ' - Espagne ; la procédure a pu être classée suite au Decreto Real n° 1710/1997 du 14 
l|. novembre 1997. qui apporte deux modifications au Decreto Real n° 766/1992 :" il 
résulte de ces modifications que la carte de séjour délivrée aux retraités et inactifs a 
une durée de validité decihq ans et, d'autre part, que les étudiants ont le choix de faire 
une déclaration de leurs ressources. 
- Italie : en l'absence de réponse jugée satisfaisante à la lettre de "mise en demeure et à 
l'avis motivé, la Commission a saisi la-Cour de justice. 
- France : en V absence de réponse jugée satisfaisante aux lettres de mise en demeure et 
à Tavis motivé, la Commission a saisi la Cour de justice26. La procédure spécifique 
relative à l'assurance maladie des étudiants37 est au stade de l'avis motivé, 
- Irlande : la procédure d'infraction a pu être classée grâce â l'entrée en vigueur des 
European Cômmunities (Right of Résidence for Non-Economically Active Persons) 
Régulations 1997. En vertu de la nouvelle législation, les étudiants ne sont plus tenus 
de fournir des preuves de leurs ressources. . - ' 
26 En cours de procédure devant la Cour de justice, la Commission a eu connaissance d'un arrêt du 
Conseil d'Etat du 3 octobre 1997 - GIST3 - qui annule certaines disposition de F arrêté" du 6 avril 
1995 également visées par le recours de la Commission. 
27 CL supra, point 2,2.2, 
13 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG •* ana.cobos-aauirreScec.eu NO.641 0014 
ri • . • • 
m * • 
I:! • • • • 
I \ - R6vaume-Uni : la procédure a été classée du fait des modifications apportées par le 
|| Immigration (European Economie Area) (Amendaient) Order 1997. Il résulte de ces 
modifications que les étudiants ont le choix de faire une déclaration de leurs ressources 
et d'autre part, pour les retraités et inactifs, que la revalidation de la carte de séjour, 
limitée aux cas de nécessité, n'affecte pas la durée initiale de la carte de séjour, qui est, 
|| ^ de cinq ans. 
- Portugal : la procédure a pu être classée du fait de la Loi d'habilitation n° 8/98 du 
13,2.1998 et du DécreNLoi n° 250/98. Il résulte des modifications apportées par ce 
dernier instrument au Décret-Loi n° 66/93 du 3.3.1993 que la carte de séjour délivrée 
aux retraités et inactifs a une durée de validité de cinq ans. 
m m - Luxembourg : la procédure d'infraction a pu être classée du fait des modifications 
apportées par le Règlement grand-ducal du 3 juin 1996 au Règlement grand-ducal du 
28 mars 1972 : d'une part les étudiants ont désormais le choix de faire une déclaration 
| de leurs ressources et ne sont plus tenus, comme cela résultait de la législation 
antérieure, d'en fournir la preuve; d'autre part, les possibilités pour les inactifs de 
souscrire une assurance maladie ont été élargies. 
I - Finlande : la procédure d'infraction a pu être classée grâce aux amendements de la 
législation concernant les contrôles à l'entrée sur le territoire ainsi que la vérification 
des ressources des étudiants. 
- Suède : la procédure d'infraction a pu être classée grâce aux modifications apportées 
à l'ordonnance sur les étrangers : le texte modifié fait disparaître la différence de 
traitement entre les membres de la famille, selon qu'ils sont ressortissants d'un Etat 
partie à PEEE ou non, et clarifie que le titre de séjour est délivré sous forme de 
document séparé. r 
- Allemagne et Autriche : deux procédures d'infraction ont été engagées à rencontre 
de ces deux États membres pour transposition incorrecte des directives 90/364, 90/365 
M et 93/96. La procédure en est au stade de la lettre de mise en demeure, 
pi • r • 
En ce qui concerne la Belgique, l'examen des mesures de transposition n'avait pas 
révélé, de problème de conformité aux dispositions mêmes des directives 90/364, 
90/365 et 93/96. Ceci étant, une autre procédure dHnfraction visant la conformité de la 
législation belge à la directive 65/360 relative-au.droit de séjour des salariés2* avait des 
implications également en ce" qui concerne les étudiants, retraités et autres inactifs .dans 
la mesure où cette procédure portait, entre autres, sur l'article 4 de la directive 68/360 
(modalités et délai de délivrance de la carte de séjour aux salariés), qui a une teneur 
proche de l'art. 2 par, 1 des directives 90/364, 90/365 et 93/96, ainsi que sur Part. 9 de 
la directive 68/360 (coût de la carte de séjour) auquel les directives 90/364, 90/365 et 
93/96 renvoient expressément. 
28 Cl supra, note 13, 
14 
19/02/2004 f 16:24 CECAN5010210—SG * an,.cobos-a3uirre^cec.eu 
-
m NO.641 0015 
Cette procédure d'infraction a abouti à la condamnation de la Belgique par arrêt de la 
Cour de justice du 20 février 199723, Les constatations de la Cour de justice quant à la 
violation de la directive 68/360 en ce qui concerne les modalités de délivrance de la 
carte de séjour (régime des attestations successives d'immatriculation) et le coût de la 
carte doivent être considérées comme s'appliquant par analogie aux étudiants, retraités 
et autres, 
Pour se conformer à cet arrêt, la Belgique a modifié sa législation30. L'examen de la 
conformité" de cette nouvelle législation à la directive 68/360 mais aussi aux directives 
90/364/ 90/365 et 90/366 est en cours, ' 
La transposition des directives 90/364, 90/365 et 90/366-93/96 a donné lieu à des 
procédures d'infraction contre la quasi totalité des Etats membres. Néanmoins, 
la Commission se félicite de constater que les procédures d'infraction ont en dans 
leur très grande majorité un aboutissement positif. Les Etats membres ont 
reconnu le bien fondé des arguments de la Commission et, à des rythmes 
variables, ont «corrigé» leurs mesures de transposition. Les procédures 
d'infraction pour transposition incorrecte ont ainsi pu être classées dans dii cas, 
deux procédures sont encore en cours, au stade de la mise en demeure, et dans 
deu* cas seulement la Commission a saisi la Cour de justice. 
Ceci étant, la Commission doit reconnaître que les procédures d'infraction ont 
suivi un rythme relativement lent et elle a conscience des inconvénients de cette 
lenteur: pendant une période trop longue, des citoyens de l'Union se sont 
trouvés, du fait d'une transposition erronée des directives, privés de certains de 
leurs droits ou confrontés à des difficultés administratives injustifiées. La 
décision prise par la Commission d'accélérer ses procédures internes devrait 
permettre à 1* avenir de mettre fin plus rapidement aux infractions au droit 
communautaire, 
3. Evaluation de l'application concrète des directives 
3.1. L'expérience des citoyens : 
Par le biais des courriers, plaintes et pétitions au Parlement européen, qui leur sont 
transmis, les services de. la Commission disposent d'informations, certes fragmentaires;, 
mais révélatrices sur .1* application pratiqué des directives. Les services de la 
Commission se sont adressés-en outre à des institutions qui, par leur mission, sont 
particulièrement bien placées pour recueillir, des informations sur l'expérience des 
étudiants31 et des retraités32. Une enquête a également été menée auprès des anciens 
fonctionnaires de la Commission qui, au moment de la retraite, se sont installés dans un 
Etat membre autre que leur Etat d'origine^ou l'Etat de leur dernière affectation avant 
29 Aft C-344/95, Commission ç/ Belgique. 
30 Arrêté royal du S mai 1998 modifiant l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le 
séjour, l'établissement et réloigManent des étrangers. 
31 Agences nationales Erasmus. 
32 Euroliok Age. 
15' 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG •* ana.cobos-aauirreScec.eu NO.641 0016 
la retraite. Ces diverses sources d'information, auxquelles s'ajoutent les constatations 
du réseau des conseillers Eurojus ainsi que l'information en provenance du Service 
d'orientation aux citoyens33, ont permis d'identifier'les domaines ci-après comme 
problématiques. : • -
- Lés ressources des retraités et inactifs : 
Les retraités et inactifs rencontrent une première difficulté pour connaître le montant 
de ressources dont ils doivent disposer. 
Les directives 90/364 et 90/365 ne fixent pas de montant minimum de ressources mais - -
énoncent le principe permettant de déterminer si les ressources sont suffisantes ou non. 
H appartient aux Etats membres de concrétiser un tel mécanisme. Or il apparaît que la 
plupart des législations de transposition reprennent seulement la formulation des. 
directives, sans apporter d'autres précisions, ou bien renvoient à une disposition de la 
législation sociale fixant un montant minimum de ressources ou, d'allocation, lequel 
•• 'r montant sert à déterminer si les retraités et inactifs remplissent la condition de 
ressources, " 
Une deuxième difficulté tient aux justificatifs que les rétraités et inàctifs doivent 
présenter pour justifier de leurs ressources. 
Indépendamment des cas d'exigences disproportionnées qui ont leur origine dans une 
transposition incorrecte des directives34, les informations transmises aux services de la, 
Commission par des citoyens font apparaître que dans des cas assez fréquents les 
administrations compétentes exigent des justificatifs de ressources (extraits de compte 
bancaire des derniers mois, attestation bancaire sur le solde du compte, attestation 
fiscale etc), que Ton doit considérer comme étant le plus souvent excessifs au regard 
des directives. 
En se référant aux directives qui subordonnent le droit de séjour à la condition de, 
"disposer de ressources suffisantes pour ne pas tomber à charge de l'assistance sociale 
de l'Etat membre d'accueil et en tenant compte du fait que l'appréciation du caractère 
suffisant se fait par référence à un niveau objectiÇ la Commission considère que les 
autorités nationales doivent se limiter à demander des justificatifs de ressources 
correspondant à ce niveau, Il apparaît dans ces conditions disproportionné que des 
administrations compétentes, en matière. de séjour se livrent à une enquête sur 
l'ensemble de la situation financière et/ou patrimoniale (ex. :' relevés bancaires des 
derniers mois) de retraités ou inactifs demandant une carte de séjour. La Commission 
note par ailleurs que certains justificatifs (ex : attestation bancaire sur le solde' du 
compte) ne sont que la photographie d'une situation à un moment donné et n'ont 
guèrede valeur probante quant à son maintien àl'avenîr,; • .. 
33 Cf. infra, point 4.1 
34 Gf. les procédures d'infraction engagées à cet égard, point 2.2. supra •m 
19/02/2004 16:24 CECAN5010210—SG -> ana.cobos-aauirre3cec.eu NO.641 0017 
S'agissant du cas particulier des bénéficiaires de la directive 90/365, là Commission 
observe que les pensions" et retraites sont des sources de revenus caractérisées par leur 
stabilité., L'exigence de multiples justificatifs de ressources est ainsi, de l'avis de la, 
Commission, particulièrement disproportionnée dans le cas de retraités et pensionnés. 
- La question de la durée du séjour des retraités et inactifs : 
Un certain nombre de retraités et inactifs ont l'habitude de séjourner dans un Etat 
membre tous les ans, pour une durée de plusieurs mois (par exemple" pendant la 
période hivernale). Il semble que bon nombre d'entre eux, même "lorsqu'ils séjournent; 
plus de trois "mois, omettent de demander-une carte de séjour. Ce comportement 
s'explique le plus souvent par la volonté d'éviter l'inconvénient des " démarches 
administratives et de la «paperasse», H semble par ailleurs que les autorités 
administratives saisies de demandes de cartes'de séjour de personnes se trouvant dans 
des situations de ce type leur délivrent des cartes de séjour d'une durée "de validité 
limitée à la période prévisible du séjour alors qu'il ressort de l'article 2 des directives-
90/364 et 90/365'que la durée de validité de la carte de séjour ne peut être inférieure à 
cinq ans. 
- Les prqblèmes liés à la condition d'assurance maladie : • 
Il apparaît que des retraités et autres inactifs éprouvent assez fréquemment des 
difficultés pour faire reconnaître leur assurance maladie par les autorités de l'Etat 
membre d'accueil.' Les personnes confrontées à ces problèmes étaient le plus souvent 
des fonctionnaires33 ou des personnes bénéficiant d'une couverture maladie conclue sur 
la base d'un-contrat privé. 
D'après des informations transmises récemment aux services de la Commission, dans 
deux Etats membres des retraités et autres inactifs ont même été obligés de cotiser au 
régime d'assurance maladie de l'Etat membre d'accueil alors qu'il bénéficient déjà pat 
ailleurs d'une couverture d'assurance maladie complète. Ce problème est analogue à 
celui rencontré par les étudiants en France3! 
- L'étendue de là couverture d'assurance maladie : 
L'attention des services de la Commission a été attirée sur une difficulté ^laquelle se 
heurtent certains retraités qui, une fois installés dans un Etat membre, prennent 
conscience du fait que les prestations de. maladie en nature sont inférieures "à celles 
auxquelles ils avaient droit dans leur Etat d'origine. Ceci reflète la règle générale selon 
laquelle les prestations de maladie en nature sont servies en application de la législation 
de l'Etat membre de résidence. A cela s'ajoute qu'il est souvent impossible, de 
maintenir le bénéfice d'une assurance complémentaire souscrite antérieurement dans 
l'Etat membre d'origine (craintes des assureurs sur l'étendue de leur «risque» du fait 
- Le problème des fonctionnaires devrait être désormais considéré connue réglé puisque le règlement 
(CE) n" 1606/98 du Conseil, du 29 juin 1998, a modifié les règlements (CEE) n* 1408/71 et (CEE) n* 
574/72-en vue d'étendre leur application aux régimes spéciaux des fonctionnaires. 
3S Cf. supra, point 2,2.2, 
17 
19/02/2004 16:24 CECGN5010210-SG + ana. cobQS-a3U i r re3cec . eu NO. 641 C301S 
de la méconnaissance de retendue des prestations dans l'autre Etat membre) ^ou de 
souscrire une telle assurance, dans l'Etat membre dans lequel le retraité vient de 
s'installer (obstacle de, l'&ge trop avancé pour conclure une telle assurance 
complémentaire). 
- La fiscalité : , ' 
Nombre de retraités et autres inactifs rencontrent des difficultés pour apprécier les 
implications fiscales de leur établissement dans un autre État membre et pour se 
familiariser avec les caractéristiques de la fiscalité de l'Etat membre d'accueil. Un 
certain nombre de'plâintes ont été adressées aux services de la Commission à ce sujet. 
- Les effets pervers des directives 90/364 et 90/365 : 
La Commission a eu connaissance d'un certain nombre de cas dans lesquels des 
administrations en charge du traitement-de demandes de cartes de séjour exigeaient la 
présentation de justificatifs de ressources de personnes qui n'étaient ni retraités ni 
inactifs mais exerçaient une activité en qualité de salariés ou d'indépendants où encore 
continuaient à résider dans l'Etat membre de leur activité antérieure,' Or il résulte des 
instruments applicables à ces personnes37 que celles-ci n'ont pas à fournir la preuve de 
leurs ressources. Dans les cas qui lui ont été soumis, les services de la Commission ont 
attiré T attention des Etats membres sur cette sorte de «contagion» des directives 
90/364 et 90/365, ". , ; 
Un autre effet pervers est spécifique à la directive 90/364, Par le passée c'est-à-dire 
. avant la directive 90/364, les ressortissants communautaires conjoints de nationaux de 
l'Etat membre de résidence ne relevaient pas du droit communautaire dès lors qu'ils 
n'exerçaient pas d'activité économique et leur droit de séjour trouvait son fondement 
dans la législation nationale applicable aux étrangers. Dans certains cas, cette 
législation prévoyait des dispositions particulières pour les conjoints de nationaux. 
Désormais, depuis que la directive 90/364 a été transposée dans les législations 
nationales, les. ressortissants communautaires qui sont conjoints de nationaux de l'Etat 
membre de résidence et qui n'exercent pas d'activité économique dans cet Etat, ont un 
droit de séjour autonome sur la base de cette directive. En pratique, les administrations 
compétentes leur appliquent le régime de la directive et procèdent, pour la vérification 
de la condition de ressources, de la même manière que dans le cas «standard» d'une 
demande de carte deséjour présentée par une" personne isolée n'exerçant pas d'activité 
économique. 
La Commission a eu ainsi connaissance de cas dans lesquels l'administration 
compétente insistait pour exiger de l'intéressé des justificatifs de .ressources propres et 
refusait de tenir compte du fait que les Ressources provenaient du conjoint. Dans 
d'autres cas, l'administration exigeait de l'intéressé qu'il présente une caution ou une 
attestation de prise en charge émanant de son conjoint. Cette manière de vérifier la 
condition de ressources, illustrée par ces deux derniers cas, peut difficilement se 
justifier au regard des dispositions de la directive 90/364. et ne semble guère 
31 Directives 68/360 et 73/14S pour les salariés et indépendants, règlement n° 1251/70 et directive 
75/34 pour les personnes qui demeurent dans l'Etat de leur activité économique antérieure. 
18 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG •* ana. cobos-aau i r reScec . eu NO.641 0019 
^ compatible avec l'obligation générale qui incombe aux Etats membres, en vertu de 
Fart. 9 de la directive 6S/36058, de simplifier au maximum les formalité: et procédures 
d'obtention des cartes de séjour, x • . 
- Le droit de séjour de certains étudiants.: 
Les étudiants qui participent à des programmes tels que Erasmus, Socrates, Leonardo 
séjournent dans les Etats d'accueil pour dès durées de quelques mois, le plus souvent 
pour des durées comprises entre trois mois (si le séjour prévu est supérieur à trois 
mois, les citoyens de l'Union sont tenus, en vertu du droit communautaire; de 
demander une carte de séjour) et un an. L'expérience montre que les formalités 
traînent souvent en longueur! B n'est pas rare que les étudiants ne reçoivent jamais leur 
carte de séjour pu la reçoivent en fin de séjour, peu de temps avant leur retour dans 
leur Etat membre d'origine. Même si le droit de séjour n'est pas subordonné à la 
délivrance de ce document, qui n'a qu'une valeur déclarative, il est néanmoins malsain 
qu'une telle situation perdure. Les étudiants, sur la base d'informations reçues par 
leurs collègues ou prédécesseurs dans ces programmes, ne sont guère incités à 
effectuer une démarche dont l'utilité leur échappe. Les administrations compétentes ne 
semblent pas quant à elles percevoir l'urgence de délivrer des cartes de séjour à des 
étudiants. 
':4 . 
i --La carte" de séjour des étudiants : - ' ' / 
Les étudiants déplorent, dans certains Etats membres, de devoir s'acquitter d'un droit 
à chaque renouvellement de la carte de séjour. 
3.2. La pratique des administrations des Etats membres 
La perception exhaustive de la réalité de l'application dés directives suppose que soient 
recueillies par ailleurs des informations émanant des praticiens des directives 90/364, 
90/365 et 93/96, à savoir les administrations concernées des Etats membres. A cet 
effet, la Commission a adressé un questionnaire aux Etats membres dans lequel étaient 
demandées diverses : informations en relation avec l'application des directives. Les 
principales rubriques du questionnaire sont reprises ci-après, avec une brève synthèse 
des réponses des Etats membres (la Grèce, l'Irlande et le Luxembourg n'ont pas 
répondu au questionnaire). 
3.2.17 Les ressources des retraités et inactifs ; 
- Quelles catégories de ressources propres sont prises en considération par les 
autorités compétentes : revenus du capital ? revenus locatifs ? droits d'auteur ? 
autres? La provenance de- ces ressources^(Etat membre de résidence, Etat membre 
d'origine, autre Etat membre, Etat tiers) a-t-elle une incidence sur leur prise en 
considération? • .. 
Le dépouillement des réponses au questionnaire fait apparaître que la quasi totalité des 
Etats membres confirment la variété des ressources prises en considération et que la 
provenance des ressources, en tant que telle, n'est pas pertinente pour déterminer si les 
Auquel renvoie l'ait 2,par. 2 de la directive 90/364. 
•19 
19/02/2004 16:24 CECAN5010210--SG * ana.cobQS-a3Uirreacec.e, NO.641 0020 
ressources sont suffisantes. Pour plusieurs Etats membres, l'élément déterminant est 
que l'intéressé puisse disposer réellement et librement des ressources en cause. 
- Quelles catégories de ressources autres que les ressources propres sont prises en 
considération : aide financière fournie par des parents? contribution financière du 
concubin? aide financière fournie par des tiers-? autres! 
Les Etats membres apportent des réponses différenciées quant à la prise en 
considération des ressources autres que les ressources propres. • 
La Belgique ne prend pas en considération de telles ressources dans le cadre de la 
directive 90/364. La Suède a la même position de principe et n'accepte de tenir compte 
de la contribution des parents de l'intéressé que si celle-ci est versée sur un compte 
bancaire à la. libre disposition de l'intéressé. L'Espagne se limite à tenir compte de 
l'aide financière des parents. Il est à noter que les Pays-Bas'ne considèrent pas comme 
ressources suffisantes rengagement émanant d'un concubin. 
Pour'la prise en considération de ressources provenant de parents ou de tiers, les Etats 
membres exigent divers justificatifs. 
- Four déterminer le caractère suffisant des ressources, les autorités compétentes 
tiennent-elles compte d'éléments qui ne sont pas des ressources proprement dites (par 
ex. propriété du logement ou mise à disposition gratuite) mais des avantages 
matériels qui contribuent à la capacité de l'intéressé à subvenir à ses besoins ? Si 
oui, comment ? > -
L'Autriche, la Finlande, la France, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède, et, dans une 
certaine mesure, le Danemark, tiennent compte, dans l'évaluation des ressources, du 
fait que l'intéressé est propriétaire de son logement" ou en a la libre disposition. 
L'Espagne ne tient pas compte des éléments matériels évoqués dans le questionnaire. -•• 
3.2.2. Les ressources des étudiants : 
Depuis l'entrée en vigueur des mesures de transposition des directives 90/366-93/96, 
dans combien, de cas des étudiants sont tombés à la charge de la collectivité et quelles 
mesures ont été prises ? . 
Aucun Etat membre n'a fourni d'indications quant au nombre d'étudiants tombés au 
cours de leur séjour à la charge de la collectivité. ' " 
3.2.3. Le coût du renouvellement de la carte de séjour des étudiants : 
Quel est le montant perçu pour la délivrance de la carte de séjour ? Ge montant est-il 
perçu à chaque renouvellement ? 
L'Allemagne," le Danemark, la France, l'Italie .et le Royaume-Uni délivrent 
gratuitement la carte de séjour. Parmi les autres Etats membres, certains perçoivent îe 
même droit pour la première délivrance ou le renouvellement (Belgique, Espagne, 
Finlande, Portugal) tandis que l'Autriche perçoit un droit très légèrement réduit pour le 
renouvellement et que les Pays Bas font payer seulement la première délivrance. 
20 
i -•."•' 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG •* ana. cobos-aau i r reScec . eu NO.641 0021 
1! 
^T 4. Conclusions : 
Les dirBrentes observations présentées jusqu'ici sur l'application des directives ne 
devraient pas faire perdre de vue la dimension impressionnante que revêt la libre 
circijlatibn de ces nouvelles catégories de bénéficiaires que sont les étudiants, retraités 
et inactifs. Même si la plupart des Etats membres n7ont pas été en mesure de fournir de 
statistiques à cet égard, ce phénomène est bien réel et peut être appréhendé, de 
manière certes imparfaite, par un certain nombre d'indicateurs, 
En se fondant sur l'application concrète des. directives 90/364,' 90/365 et 90/366-
93/96, telle qu'elle ressort de l'expérience à la fois des citoyens et des administrations 
compétentes, la Commission tire, au titre de sa contribution à l'essor de la libre 
circulation des étudiants, retraités et inactifs, les conclusions suivantes. 
4,1. Améliorer l'effort d'information en direction des citoyens : 
Les coumers et plaintes adressés à la Commission font apparaître un manque. 
d'information de la part des citoyens sur retendue exacte de leurs droits dans le 
domaine de la libre circulation. Cette méconnaissance peut jouer dans les deux sens : 
les citoyens peuvent ignorer des droits qu'ils ont réellement mais aussi, inversement, 
ils peuvent être convaincus de droits qui en réalité sont moindres, voire inexistants. 
Delà qualité de l'information des citoyens dépend, entre autres, le bon fonctionnement 
du Marché intérieur dans le domaine de la libre circulation des personnes, La 
Commission a conscience éy. rôle qu'elle doit jouer à cet égard et a déjà pris des 
initiatives par le passé. 
Dans le cadre de l'initiative «Citoyens d'Europe» lancée conjointement avec le 
Parlement européen en novembre 1996 dans le but de faire prendre conscience aux 
citoyens de leurs droits en Europe et en particulier dans le Marché unique, la 
Commission a élaboré un guide « Résider dans un autre pays de l'Union européenne » 
qui donne aux citoyens;de l'Union un aperçu de leurs-droits dans le domaine du séjour. 
Des renseignements sur le droit de séjour des étudiants ont été aussi inclus dans le 
guide « Etudier, se former et faire de la recherche dans un autre pays de l'Union 
européenne ». En compléments ces guides, la Commission a élaboré, en collaboration 
avec les Etats membres, des fiches pays- par pays. Ces guides et fiches,, largement 
difîiisés39, sont un des moyens de lutter contre le déficit d'information des citoyens. 
C'est ainsi que chaque fiche nationale comprend l'indication du montant minimal de 
ressources exigé dans l'Etat membre considéré40. L'action d'information de la 
Commission comprend en outre la mise en place d'un Service d'orientation qui permet 
aux citoyens41 de s'adresser à des experts pour clarifier des questions en relation avec 
leurs droits, en particulier dans le domaine du droit de séjour. Une personne sur cinq 
39 Les guides et fiches, rédigés dans les 11 langues officielles de l'Union, peuvent être obtenus 
gratuitement en appelant dans chaque Etat membre un numéro de téléphone vert. Ils sont également 
disponibles sur Internet (http://europa:eu,int/citizens). 
40 Cf. supra, point 3,1, ' •" 
41 Par le biais d'internet et des numéros de téléphone verts, cf. note 39 supra. 
21 
19/02/2004 16:24 CECRN5010210—SG •* ana.cobo^ui rreScec.eu NO.641 0022 
qui ont contacté ce service aborde la question du droit de séjour et des difficultés 
pratiques à rencontre d'administrations nationales. 
Lors du Conseil européen de Cardiff, un nouveau programme succédant à V initiative 
«Citoyens d'Europe», a été lancé' afin d'établir un. dispositif permanent de .dialogue avec 
les citoyens et les entreprises. Ce Dialogue intègre ainsi tous les acquis de l'initiative 
«ç Citoyens d'Europe» dans un dispositif d'information permanente..Le but est de 
donner un accès direct et facile aux informations sur des droits qui découlent du 
Marché intérieur et en même temps d'offrir la possibilité à chacun de poser des 
questions et de faire part de son expérience et de ses suggestions. , 
En dehors des campagnes d'informations spécifiques, d'autres pistes devront être 
explorées. A titre d'exemple, les réponses que la Commission apporte à des questions 
parlementaires ne parviennent guère au grand public, malgré leur publication^ au 
Journal Officiel des Communautés européennes. Une diffusion rapide aux milieux 
intéressés (Etats membres, associations . etc) de ces réponses à des questions 
parlementaires pourrait être envisagée. 
4.2. Continuer à assurer fermement le respect du droit communautaire existant : 
Dans le prolongement des procédures d'infraction qui avaient été engagées pour 
transposition incorrecte des directives, la Commission assure un suivi vigilant- des 
pratiques administratives qui donne lieu, le cas échéant, à l'ouverture de nouvelles 
procédures d'infraction. 
A titre, d'exemple, les. services de la Commission examinent actuellement 
soigneusement diverses pratiques relatives aux justificatifs de ressources exigés ^ ainsi 
qu'une série de plaintes d'étudiants dont il ressort que la possibilité de faire une 
déclaration de ressources n'est pas respectée en pratique alors qu'elle est expressément 
prévue par la législation nationale43, • : \ '•-
La Cornrnission poursuivra à l'avenir sa démarche, de façon à garantir que le droit 
communautaire soit respecté non seulement au niveau des normes législatives et 
réglementaires mais également des pratiques administratives quotidiennes auxquelles 
sont confrontés les citoyens. 
Outre les procédures et formalités relatives au séjour proprement dit, la Commission 
veillera à ce que le statut de citoyen de l'Union44 soit, en ce qui concerne les étudiants, 
retraités et autres inactifs, pleinement respecté. Dans ce contexte, il conviendra de 
vérifier que l'article 6 du traité-înterdisant les discriminations fondées sur la nationalité 
s'applique effectivement à ces catégories de personnes, sous réserve bien entendu des 
exclusions résultant des directives les concernant en matière d'assurance maladie.et de 
ressources, 
I 
42 Cf, supra, point 3,1. 
45 Pans certains cas, cette possibilité a d'ailleurs été insérée dans la législation nationale à la suite de 
la procédure d'infraction engagée par la Commission. 
M Cf. note 12 supra, 
22 
E 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana. cobos-aau i r reScec . eu 
•Ê NO.641 0023 
4.3. Rendre plus «disible» le droit communautaire en matière de libre circulation 
des personnes et le réorganiser autour dé la notion de citoyenneté : 
1/ajout au droit dérivé existant de trois directives applicables à de nouvelles catégories 
de personnes a multiplié le nombre des instruments dans le domaine de la libre 
circulation et a entraîné, pour le citoyen et aussi pour les administrations, une opacité 
accrue du droit communautaire. 
La Commission a déjà observé45 que la multiplication de ces instruments, au-delà de 
ses inconvénients pratiques, doit être réexaminée compte terni de l'introduction par 
l'article SA du traité CE de là notion de citoyenneté de l'Union et devrait conduire à 
une «révision des dVqits de Hbre circulation et de séjour dans le cadre des règles 
relatives à la citoyenneté»46, Ce'lravaïl de révision,, en &veur duquel le Parlement 
européen s'est également exprimé47, devra intégrer des modifications de fond. 
Certaines de ces modifications, concernant les trois directives sous revue,, sont 
esquissées ci-après, : 
4.4. Engager la réflexion sur des modifications de, fond du droit existant : 
- Les ressources des retraités et autres inactifs : 
La condition de ressources prévue par les directives 90/364 et 90/365 donne lieu en 
pratique à un contrôle a priori (exigences de divers justificatifs) qui semble souvent 
disproportionné; compte tenu notamment du mécanisme de revalidation prévu par 
l'article 1er par, 2 et du lien établi clairement par l'article 3 entre le maintien du droit 
au séjour et, la permanence des conditions de ressources et d'assurance maladie. Ce 
contrôle a priori risque même dans certains cas de porter atteinte à la protection de la 
vie privée. 
Par ailleurs, il ressort de l'enquête effectuée par la Commission que les administratîons. 
de plusieurs Etats membres font état de difficultés en ce qui concerne l'appréciation du 
caractère suffisant des ressources. t. ' 
Compte tenu de ces différents éléments, la Commission entend1 examiner si le principe 
d'une déclaration de ressources, analogue à celle prévue pour les étudiants, ne pourrait 
pas être étendue aux retraités et inactifs . 
- La carte de séjour des retraités et inactifs : 
La pratique a montré que de nombreux retraités (et dans une moindre mesure d'autres 
inactifs) vivent sur un mode alterné, en séjournant tour à tour dans leur Etat d'origine 
et dans un autre Etat membre. Or il résulte du droit communautaire49 que les durées 
45 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le suivi des 
recommandations du groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes, 1,7.1998, 
COM(1998)403 final. 
4S Cf. communication précitée, p. 2. 
47 Cf. points 3 et 4 de la Résolution sur le Deuxième rapport de la Commission sur la citoyenneté de 
rUnioù. 
48 Le Rapport du groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes (Rapport Veil), présenté 
à la Commission le 18.3.1997 suggère cette solution (p. 26, point d) ). 
* Cf. point'1,1. 
23 
19/02/2004 16:24 CECAN5010210—SG •* ana.cobos-aauirreScec.eu NO.641 0024 
d'absence dans l'Etat membre d'-accueil supérieures à six mois, affectent la validité de 
la carte dé séjour. " 
La Commission, à'la lumière des difficultés rencontrées spécialement par les retraités et . .. ' '. 
les inactifs, réexaminera la'question de l'incidence .des périodes d'absence sur la 
validité de la carte de séjour, -
- Le coût de la carte de séjour des étudiants ; 
Compte tenu de la directive 93/96, dans sa formulation actuelle, un étudiant d'un Etat 
membre qui effectue l'ensemble dé son cursus universitaire dans' un autre Etat inembre 
peut se voir réclamer de ce dernier, pour chaque renouvellement annuel de-sa carte de 
séjour» le droit perçu pour une première délivrance, A Fopposé, Pétudïant n? effectuant 
qu'un bref séjour est tenu, s'il séjourne plus de trois mois, de demander une carte de 
séjour et peut se voir réclamer le même droit que celui perçu pour une carte standard 
de 5 ans de validité. 
La Commission, consciente que la mobilité des étudiants est fonction du coût que 
^celle-ci entraîne pour les intéressés, examinera l'opportunité de proposer la gratuité de 
la première délivrance et du renouvellement de la carte de séjour des étudiants. \. 
La Commission, soucieuse d'éviter que la mobilité des personnes en formation bute sui­
des obstacles relevant du droit de;séjour, examinera la possibilité de clarifier le champ 
d'application du droit de séjour des étudiants en portant une attention particulière aux 
difficultés administratives rencontrées actuellement par lès stagiaires et les personnes 
participant à des projets de volontariat. -À 
i 
••* 
- Le champ d'application des directives 93/96 : 
Le libellé actuel de Fart 1er, qui se réfère à des établissements agrées, a pour effet J 
d'exclure du champ d'application de la directive des personnes qui se trouvent en 
formation mais dans dés structures autres que les établissements agréés, 
• :s 
•M 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana. cobos-aau i r reScec . eu NO.641 0025 
Annexe 1 
MESURES NATIONALES DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVE 90/364, 90/365 ET 
90/366-93/5*6 
•$>. *•• Etats 
membres 
Belgique 
Danemark Mesures de transposition 
Transposition des directives 90/364 et 90/365 ; ' , • 
- Arrêté royal du 7 décembre 1992 modifiant la loi du 15 décembre 1980 
sur l'accès au territoire, le séjour, rétablissement et l'éloignement des 
étrangers, Moniteur belge du 22.1.1993; p, 1052; 
- Konînkliik besluit van 7 decembér 1992 tôt wijziging van de wet van 15 
december 1980 betreffende de toegang to het grondgebied, het verblijf, de, 
vestiging en de vefwijdering van vreemdelingen^ Belgisch Staatsblad 
22.1.1993, p. 1052. 
- Arrêté royal du 22-décembre 1992 modifiant Y Arrêté royal du 8 octobre 
1981 -sur FaCcès.au territoire, le séjour, l'établissement et Téloignement 
des étrangers, Moniteur belge du 22.1.1993, p. 1053; 
- Koniiikliik besluit van 22 decetnber 1992 tôt wijziging van het Kpninklijk 
besluit van S oktober 1981 betreffende de toegang to het grondgebied, 
het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Belgisch 
Staatsblad 22.1.1993, p. 1053, 
Transposition de la directive 93/96 : . 
- Arrêté royal du 22 février 1995 modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur 
l'accès au territoire, le séjour, rétablissement et Téloignemënt des 
étrangers, Moniteur belge du 15.3,1995, p. 5784; 
- Koninkliik besluit van 22 februari 1995 tôt wijziging van de wet van 15 
december 1980 betreffende de toegang to het grpndgebied, het verblijf; de 
vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad 
15,3.1995, p. 57S4; 
- Arrêté royal du 22 février 1995 modifiant l'Arrêté royal du 8 octobre 
1981 sur Faccès au territoire, le séjour, l'établissement et rëloignement, 
des étrangers, Moniteur belge du 15.3,1995, p. 5784; 
- Koninkliik besluit van 22 februari 1995 tôt wijziging van het Koninklijk 
besluit van 8 oktober 1981 betreffende de toegang to het grondgebied, 
het verblijÇ de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Belgisch 
Staatsblad 15.3.1995,- p. 57Sà -
- Justitsministeriets békendtgorelse nr, 575 af 26. Juni 1992; 
- Indenrigsministeriets békendtgorelse nr. 161 af "22. August 1994; 
- Indenrigsministeriets békendtgorelse nr. 684 af 12, Juli 1996 (*). 
25 
19/02/2004 16:24 CECAN5010210—SG •* ana. CobQS-a3U i r reScec . eu NO.641 0026 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
Xrelaiid 
Italy - Verordiump vom 17/07/1997 ûber die all^emeine Freizùgiakeit vôn 
Staatsangehôrigen der Mitglîedstaaten der Europâîschen Union 
(Freizîigigkeitsverordnung/EG - FreizùgV/EG), Bundesgesetzblatt Teil I 
vom 22/07/1997 Seite 1810. , 
IïpoeôpiKÔ 5iàray|id 278/92, EiaoÔoç KOI Ôtap.ovfi <Trqv EAààôa 
V7cT|KÔayv xpaxdïv \UÙJON xnç EÛK, TCOU 5ev é%ouv xo ôiicafopa cCoxù 
Pàaei â^-cov Staxà^EOïV tou Koivonjcau ôncaiov fi anouÔàÇoitv fj É^auv 
TcatiOEi xnv eJrayYeXiiaTucri touç ÔpçuTrnpioTiïra a>ç p.ia6G)Toi f] prj 
paaBarxoi epYaÇôjiçvqi, de oumuôpqxtton nppç TU; OSnyieç xou 
Sv^pouÀ.iovÊijp(ïî7catKévKotvoxfiTa)vu7t7apxe^ 9Q/364/EOK, 
90/366/EOK xai 90/365/EOK ($EK A' 144 xn.Ç 2St\ç Av/otiorou 1992, 
aeV 5). 
- Real Decreto 766/92. de 26 de junio. sobre entrada v 
permanencia en Espafia de nationales de Estados miembros de las 
ComunidadesEuropeas,BOE Num. 156, 30.6.1992, Pagina 22275. 
- Real Decreto numéro 737/95 de 05/05/1995. por el que se modifîca el 
Real Decreto 766/92, de 26 de junio, sobre entrada y 
permanencia en Espana de nationales de Estados miembros de las 
Comunidades Europeas, Boletin Ofîcial del Estado numéro 133 de 
05/06/1995 Pagina 16547 (Marginal 13536) (*) 
- European Communities (Right of Résidence for Non-EconomicaUy 
Active Persans) Régulations 1993. SX 109 of 1993; 
- European Gommunities (Right of Résidence for Non-EconomicaUy 
Active Persons") Régulations 1997. S.ï. 57 of 1997 (*\ 
- Legce 19 febbraio 1992. n. 142. Disnosizioni t>er Tademcimento di 
obbligbi derivanti dalTappartenenza delTItalia aile Comunità europee 
(legge comunitaria per il Ï991), 
- Decreto leaislativo 26 novembre 1992. n. 470 . Attuaâone délie direttive 
90/364/CEE, 90/365/CEE e 90/366/CEE in materia di diritto di soggiorno 
dei cittadini comunitari, deilavorati salariati e non salariati che hanno 
cessato la propria attività professionale e degU studenti, GazzettaUffiçiale 
n. 286,4 Dicembre 1992,. Pag. 12. 
- Legge 24 aprile 1998, n. 128, Disposizioni per Tadempimento di obblighi 
derivanti dalTappartenenza delTItalia aile Comunità europee (Legge 
comunitaria per 1995-1997), Gazzetta Ufficiale n. 104, 7 maggio 1998.^ 
26 
19/02/2004 
I- • -16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana.cobos-aauirre3cec.eu NO.641 0027 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Autriche 
France - Rèelement grand-ducal du 12 février 1993 portant modification du 
règlement grand-ducal modifié du 28 mars 1972 relatif aux conditions 
d'entrée et de séjour de certaines catégories d'étrangers faisant l'objet de 
conventions internationales, Mémorial Grand-Ducal A Numéro 21 
du24marsl993;p.3S2; " • • 
- Rèelement grand-ducal du 03 juin 1996 portant modification du 
règlement grand-ducal du 28 mars 1972 relatif aux conditions d'entrée et 
de séjour de certaines catégories d'étrangers faisant l'objet de conventions 
internationales, Mémorial Grand-Ducal A Numéro 39 du 
14 juin 1996 Page 1268 (*). 
- Besluit van 23/06/1992 tôt wijziging van het vreémdelingenbesluit, 
Staatsblad nummer 329 van 29/06/1992 
- Besluit van 30/12/1993 houdende wijziging van de vreemdelinaenwet 
Staatsblad nummer 8 van 06/01/1994 
- Besluit van 07/07/1994. houdende wijzigina van het 
VreèmdeHngenbesluit (gewîjzigde indiening aanvragen om toelating als 
vluchteling), , 
Staatsblad nummer 526 van 19/07/1994 
- Bundeseesetz ùber die Einreise und den Aufenthalt von Fremden 
(Fremdengesetz - FrG), Bundesgesetzblatt fur die Republik Ôsterreich, 
Nr. 286/1995; 
: - Fremdengesetz 1992, Bundesgesetzblatt fur die Republik Ôsterreich, Nr. 
838/1992; ' 
- Fremdengesetz 1997, Bundesgesetzblatt fur die Republik Ôsterreich, Nr, 
75/1997; 
- Décret rf 94-211 du 11 mars 1994 réglementant les conditions d'entrée 
et de séjour en France des ressortissants des Etats membres de la 
Communauté européenne bénéficiaires de la libre circulation des 
personnes, 10. du 13 mars 1994, p. 3989. . 
- A£rê£é.du 6 avril 1995 fixant les modalités d'application du décret n° 94-
211 du 11 mars 1994 transposant les directives du Conseil des 
Communautés européennes des 28 juin 1990 et 29 octobre 1993 relatives 
au droit de séjour en France, J.O, du 15 avril 1995, p. 5993. 
- Décret n° 98-864 du 23 septembre 1998 modifiant le décret n° 94-211 
du 11 mars 1994 réglementant les conditions d'entrée et de séjour en 
France des ressortissants des Etats membres de la Communauté 
européenne bénéficiaires de la libre circulation des personnes, J.O. du 27 
septembre 1998, p. 14743 (*), 
••. ...•&&.. 
'•' W-
K'àpJ 
'A 27 
19^02X2004 16:24 ŒCRN5010210-SG * ana. cobos-a3u i r reScec . eu N0.S41 C302S 
P. Portugal 
Finlande 
Suède 
Royaume-1 
Uni - Decreto-Lei n.° 60/93 de 3 de Marco, Diàrio da Repûblica 1 Série A N° 
52 de 03/03/1993 Pagina 943; 
- Leînp 3/9S de 13 de Fevereiro, que concède ao Governo autorizaçào • 
para alterar o régime légal de entrada, permanêntia, saida e expulsâb de 
estrangeiros do terrifcôrio national, Diârio da Repûblica I Série A N° 37 de 
13.2.1998 Pagina 570 (**); \ 
-Decreto-Léi np 250/98 de 11 de Agosto, Diârio da Repûblica I Série A 
N° 184 de 11.8.1998 Pâgina3B91 (*); 
- Ulkomaalaislaki/Utlâniiingslagen (378/91) 22/02/1991 • 
- Laki ulfcomaalaislain muuttarnisesta/Lag om ândring av utlannîngslagen 
(640/93)28/06/1993 
- Asetus ulkomaalaislain muuttamisesta annetun lain voimaanpanosta/ 
Forordning onyikrafttradande av lagen om àndring av utlânningslagen 
(1393/93)22/12/1993 
- Ulkomaalaisasetus/Utlânningsfôrordrdngen (142/94) 1S/2/1994 
- Sisaasiainministeriôn mâ^âys/Inrikesnrâiisteriets fbreskrift 30.12.1993. 
Dno. S/010/93'(*) 
- SïSàasiainmioisteriôn ohje/Inrikesministeriets fôreskrift 18.5.1994 Dno. 
10/010/94 (*) .. . - ' 
- Utlânningslagen (1989:529) v 
- Lagen (1992:1165) om ândring i utlânningslagen (1989:547) 
- Utlanningsfbrordningen (1989:547). De viktigaste ândringama: SFS 
1992:1166, 1993:1369 och 1994:1698 
- Forordning (1998:153) om andfing i utlànnmgsfôrordningen (1989:547)-
- The Immigration (European Economie Area) Qrder 1994, S.ï. 
1994/1895; 
- The Immigration (European Economie Area) Amendment Qrder 1997, 
S.I. 1997/2981 (*). 
(*) Modification de lamesure de transposition, intervenue à la suite de la procédure 
d'infraction engagée par la Commission. 
(**) Loi d'habilitation permettant au gouvernement de modifier la législation sur les 
étrangers, 
28 
4.' .i 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana. cobos-aau i r reScec . eu NO.641 0029 
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19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana. cobos-aau i r reScec . eu NO.641 0030 
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:...•...j,:( COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES 
Bruasels, 17.03.1999 
COM(1999)127 final 
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL 
AND THE EUROPEAN PARLIAMENT 
ON THE IMPLEMENTATION OF DIRECTIVES 
90/364,90/365 and 93/96 
(RIGHT OF RESIDENCE) 
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19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG •* ana.cobos-aauirreScec.eu NO.641 0031 
SUMMARY 
Freedom of movement was originally limited to people exercisîng an économie activity. At the 
end of a lengthy process, this" right was extended to ail Member State nationals, even those who 
were not economically active. Thèse extended rights are contained in three Directives adopted 
on 28 June 1990 on the right of résidence of stiidents, retired persons and other non-
economically-active persons. Subject to certain conditions, the extension of the right of 
résidence was fbrmally enshrined in the Maastricht Treaty/The inclusion of Article Sa in the 
EC Treaty gives every citizen the jEundamental and personal right to move and réside within the 
territory of the Member States. However, the conditions and practical procédures relating to this 
right, as laid down in secondary législation, continue to apply. 
This report aims to provide an assessment of the implementation of the three Directives on the 
right of résidence of students, retired persons and other persons not engaged in an économie 
activity. 
The flrst part of the assessment focuses on the transposition of the Directives. 
The first point of note is that the transposition process itself was long drawn out. Onîy three 
Member States had transposed the Directives by the deadline of-30 June 1992. The 
Commission brought mfringement proceedings against. the other Member States for non-
transposition, which were subsequently terminated once the transposition measures were 
adopted. In the case of one Member State, however, the infringernent proceedings were 
referrëd to the Court of Justice, which ruled against that country in 1997. 
Wîth regard to the content of the transposition measures, the Commission was obliged to 
commence nlfrragernent proceedings against fourteen Member States for incorrect 
transposition, an abnormally high dispute rate in view of the measures coneerned. Most ôf the 
proceedings were terminated, some more quickly than others, after the Member States amended 
their législation. However, the Commission was obliged to refer the proceedings against twp 
Member States^tp the Court of Justice in 1998. 
The second part of the assessment of the irnplementation of the Directives deals with the 
expériences of the players involved, i.e. the citizens and administrations in the Member States. 
The complaints received by the Commission and pétitions to the European Parliament provide 
valuable information about the difiSculties encountered by citizens arising from the application 
of the Directives. Thèse diffîculties includé uncertainty with regard to the procédures to be 
followed, the length and cômplexity of the steps required to obtain a résidence permit, and 
difficulty in ineeting the conditions with regard to sickness insurance and resources. 
The administrations themselves are often unsure about the provisions to be implemented and 
hâve difïïculty in assessing the conditions to be met in terms of resources and sickness II 
insurance in partieular, 
The Commission bas drawn prelirarnary conclusions in the following four areas fboin its 
assessment of the irnplementation of the three Directives : 
step up the effort to infbrm citizens; 
continue to ensure strict compbance.wïth existing Community law; 
16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana.cobos-aauirre3cec.eu 
- make Comraunity législation on freedom of movement of persons clearer and 
i^Mr->: aroundthe notion of Union citizenship; 
- begin discussions on substantive changes to existing législation. NO.641 
restructure It 0032 
"~^a 
^19/02/2004 16:24 ŒCRN5010210-SG * ana. cobos-a3u i r re^cec. eu N0.641 O033 
!:*: '.vi . * 
Introduction 
Free movement of persons includes the right to enter, move within, réside and, where 
; appropriate, remain in a Member State other than the country of which the Community 
national is a citizen. In exercising thîs right, any discrhnioation on grounds of nationality 
is "prohibited. Ofiginally, however, the riglif of a national of a Member State to réside in 
the territory of another Member Staté of the Européan Comnmnity was basiçally subject 
to that person engaging in an économie activity in that State. The right of résidence 
therefore followed on from the right to engage in an économie activity.1 
But such a state of affaire conld not be allowed to continue indefinitely, because it did not 
fiilly comply with one of the objectives laid down in Article 3c of the Treaty of Rome 
("the abolition, as between Member States, of obstacles to the free movement of..... 
persons"), nor did it meet the poliiical aspiration expressed at the Paris Summit in 1974 
to move towards a "citizens1 Europe",2 m 
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m m Building on this new perception of the freedom of movement of persons, the 
Commission put forward a proposai in 1979* to extend the right of résidence to other 
catégories of persons who were not .engaged in any économie activity, seeing this as an 
important step towards the completion. of me Internai Mafket " But it was the impetns 
providedby the préparation and adoption of the Single Européan Act that was to générale 
the conditions necessary for the succéssful outeome of this process some ten years later. 
After withdrawjng its 1979 proposai, the Commission splif up the dossier and in 1989 put 
forward three new proposais4 covering students, retired persons and other persons not 
engaged in an économie activity5, euhninating in the adoption by the Council on 28 June 
1990 of Directives 90/3^4 on the right of résidence6, 90/365 on the right of résidence of 
employées and self-employed persons who hâve ceased their oecupational activity7 and 
90/366 on the right of résidence for students.8 , 
This extension in secondaiy législation of me catégories of persons entitled to the right of 
résidence was subsequently formally enshrined at EC Treaty level with the insertion of 
Article Sa into the Maastricht Treaty, which statës that "every citizen of the Union shall 
hâve the right to ... réside freely within the territory of the Member States, subject to the 
limitations and conditions laid down in this Treaty and by the measures adopted to give it 
effect'V 
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1 • ' '. ' •"' 
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Sl 'See, for example, Ait. 48(3) oftheEEC Treaty, 
2 See the Report firom.the Commission on die Citizenship of the Union, 21.12.1993, COM(93)702 final, 
H Section H 
1 3 COM(79)215 final, OJ C 207, 17.8.1979, p. J4_ 
il|| 4OJC 191,28.7.1989. 
The term "other non-economically-active persons" is used throughout this report to refer to the 
benenciaries of Directive 90/364. 
6 OJL 180, 13,7.1990, p. 26. 
7OJL 130,13.7.1990, p. 28. 
B OJL 180, 13J.l990,p.30-
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19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana.cobos-aauirre3cec.eu NO.641 0034 
-.-"tï'il.' 
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JJ. 
•3J Article Sa thus estabttshes the right qf résidence as a fondamental and personal right9 but 
does not cancel previously adopted secondary législative instruments, m -particular l 
Directives-90/364, 90/365 and Directive 93/9610 which replaced-Directive 90/366 after 
that Directive was annulled by the Court of Justice.11 
Àpart firom the right of résidence, more. gênerai référence should be made to the 
importance of the status of European citizen reflected in Article S(2), also incorporated 
into the ËC Treaty by the Maastricht Treaty, under which "citizens of the Union shall 
enjoy the rights conferred. by this Treaty and shall be subject to the duties imposed 
hereby". One of the essential rights inthis respect is, as the Court of Justice recently 
reiterated13, that laid down in Article 6 of the Treaty ôf not being subject to x 
discrimination on grounds of nationality within the scope of apphcation ratione materiae 
of the Treaty. 
This report has been produced by the Commission in M&Irnent of its obligation to report 
to the European ParHarnént and the Councilon the application of the three Directives 
aimed at extendmg the right of résidence to ail Community nationals, even if they are not 
éngaged in an économie activityj provided that they hâve sickness insurance and 
suf&cient resources to avoid becoming a burden on the social assistance System of the 
host Member State. 
ït should be noted that the three Directives also apply in the European Economie Area 
and that the EFTA Surveillance Authority is in the process of drawing up a report on the 
application of the Directives in Norway, Iceiand and Liechtenstein. 
This Commission report on the impiementation of the above-mentioned Directives 
contains four sections: 
L a brief summary of the content of the Directives; 
2. an examination of their transposition into national Iaw fiom the point of view of both 
the deadlines invoîved and the content of the national measures adopted; ~ 
3. an analysis of the practicaî application of the Directives based on information provided 
by the players invoîved: the citizens of the Union and the authorities responsable for 
résidence matters; 
4. an assessment of the application of the Directives on the right of résidence, with an 
outline of areas for future discussion and action to ensure that the right of résidence 
works better in the future. 
P 
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•>«•''• '.•:• 10 See second report Êom the Commission on Citizenship of tfae Union, 27.5.1997, COM(97) 230 final, p. 
14. 
11 Judgmentqf 7.7.1992, Case C-295/90, ECR. 1992, p. 1-4193. 
12 Judgment of I2-5.199S, Case C-85/96, EC&1998, p. 1-2691, 
5 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG •» ana.cobos-aauirre3cec.eu 
1, The content of the Directives 
1.1. Retired persons and other non-econoniicaUy-actiye persons: 
Directives 90/365 and 90/364 extend the right of résidence to retired: persons and othér 
non-economically-active persons subject to two conditions: that they hâve sufjficient 
resources to avoid becoming a burden on the social assistance System of the host Member 
State during their period of résidence, and that they are covered by sickness insufance in 
respect of ail risks in thehost Member State (Article 1(1), first subparagraph). Their 
resources are deemed sufEcient if they exceed the threshold for social assistance 
applicable in the host Member State (Article 1(1), second subparagraph). 
The family members entitled to accompany the holdef of the right of résidence are his or 
her spouse and their dépendants in the descending or ascending line (Article 1(2)). 
The validity of the résidence permit may be ïimited to j5ve years, and the Member States 
may, when they deem it to be necessary, require "revalidation" of the permit at the end of 
the fïrst two years of résidence (Article 2). By référence (in Article 2) to varions 
provisions of Directive 6S7360,13 the résidence permit is valid tbroughout the territpry of 
the IVÎember State, its validity is not afFected by breaks in residency of not more than six 
consécutive monthsv it is issued ûee of charge or at a cost which must not exceed the cost 
of the identity card issued to hationals of the host Member State, and the visas required, if 
need be, for family members who are not natidnals of a Member State are issued iree of 
charge and withôut undue fonnalities. -
Iirespective of their nationality, the hoïder's spouse and dépendent cnildren shall be 
entitled to take up any employed or self-employed activity anywhere within the territory 
of the host Member State (Article 2). 
The right of résidence shall remain for as long as the beneficiaries of that right continue 
to satisfy the requirements with regard to sufficient resources and suitable sickness 
insurance (Article 3). 
1.2. Students: 
Before examioing the provisions of Directive 93/96, a brief summary of the case-law of 
the Court of Justice pertaining to the légal basis for the right of résidence for students is 
required, 
The basis for the right of résidence for students: 
The wording used by the Council in Directive 90/366 ("Member States shall... grant the 
right of résidence to any student") differs tram the wording ùsed in the Commission's 
1989 proposai ("the Member States shall recognise the right of résidence"). la the ïight of 
the Gravier judgment14, the Commission took the view that students had a right of N0.641 0035 
13 Council Directive of 15 October 1968 on. the abolition of restrictions pu movement and résidence within 
flic Community for workers of Meinber States and their families, OJ L 257, 19.10.196S. 
14 Judgmmtof 13,2.1985, Case 293/83, ECR19S5, p. 593. 
• "6 "::1B 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG •* ana. cobos-a3u i r reScec . eu 
ï'i NO.641 0036 
'•#: 
$ •:&. 
•*' • résidence deriving from the prohibition of any discrimination between Member State 
nationals with regard to vocational-training access, and it therefore amended its proposai 
to exclude students from the scope of the Directive15. After Directive 90/366 was annulled 
by the Court of Justice1*, the Comrnissioii reinserted the' same wording in its 1993 
proposai17 as it had used in its 19S9 proposai (the Member States "shall recognise" the 
right of résidence). The Commission was backed up in its choice of wording by the 
Raulin judgment of 26 February 199218, where the Court of Justice ruled that "a national 
of a Member State who has been admitted to a course of vpcational training in ariothér 
Member State dérives from Cornmunity law a right to réside in that other Member State 
for the purpose of fbllowing that course and for the duration thereof • Council Directive 
93/96 takes up this notion of entitlement, whence the wording that the Member States 
"shall recognise" the right of résidence. 
The provisions on the right of résidence contained in Directive 93/96: 
The right of résidence is subject to the condition that the student is enrolled in a 
recognised educaiaonal establishment for the principal purpose of fbllowing a vocational 
trairung course there and that he is covered by sickness insutance (Article 1). As regards 
resources, the student may choose to make a straightfprward déclaration (Article 1). 
The right of résidence is extended to the student's spouse and dépendent childrén, but not 
to other family members (Article 1). __, 
The validity of the résidence permit may be linùted to the duration of the course of 
statues or to one year where the course lasts longer (Article 2(1)). Référence is made to 
Directive 68/360 with regard to the cost of the résidence permit and the procédures ibr 
issumg visas to. family members (Article 2(2)). 
The spouse and dépendent childrén are entitled to take up any employed or self-employed 
activity anywhere within the territory of the host Member State (Article 2(2)). 
By implicit référence to the case-law of the Court of Justice, it is stipulated that students 
may not, on the basis of the Directive, claim the payment of maintenance grants by the 
host Member State (Article 3). 
The right of résidence shall remain for as long as beneficiaries of that right fiilfil the 
conditions laid down in Article 1 (Article 4)+ 
15 COM(S5)292 final, OJ Ç 171,10.7.1985, p. S. : 
lfi The Court of Justice niled, as the Enropean Parliamcnt had maintained in ita application and the 
Commission had hcld in its statement in intervention, that the Directive Should hâve been based on the 
second paragraph of Article 7 of the Treaty and not on Article 235, the légal basis on which the 
Council had approved the Directive. Seefootnote 11 above. 
COM(93) 209 final 
Case C-357/S9, ECR 1992 1-1027. 
7 
I !> 19/02/2004 16:24 CECAN5010210—SG •* ana.cobos-aauirreScec.eu NO.641 0037 
2, Transposition of the Directives into national iaw 
Following an examination of the transposition méasures adopted by the Member States, 
|| • the Commission was obliged to launch "infrhigement proceedings against almost ajl 
Member States for incorrect transposition of one or more provisions of Directives 
90/364,90/365 and 93/96. 
2.1, Adhérence to the deadline for transposition laid down in the Directives 
Fursuant to Article 5 pf Directives 90/364, 90/365 and 90/366, the Member States were 
required to briiig into force the laws, régulations and administrative provisions necessary 
to comply with the Directives not later than 30 June 1992. 
Only three Member States (the Netherlands, Denniark and Spain) met the deadline laid 
àown in the .Directives, adopting their transposition méasures- dnring the month of June 
1992. 
The Commission commenced infringement proceedings against the other Member States 
, for non-transposition, and letters of formai notice were sent to them in Octôber 1992,v 
The infiingement proceedings were limited to Directives 90/364 and 90/365 m view of 
the action for annuhnent of Directive 90/366 instituted by the European Parliament on 2S 
September 1990. . ' ." ' 
Following aie letters of formai notice, the inÊingement proceedings for non-transposition 
of Directives 90/364 and 90/365 progressed at variable speeds in aie diffèrent Member 
States. The Commission decided to tennihate the proceedings as and when the Member 
States adopted me transposition measnres15. 
However, the proceedings against Germany were not terminated. When no satisfactory 
reply was received frorn Gennany to the reasoned opinion dehvered to ït in September 
1993, the Commissibn referred the maîter to the Court of Justice on 24 March 1995. The 
Gennan Government considered that there were no grounds for the action, ernpfaasising 
lhat Paragraph 2(2) of the Auslânâergesvtz (Law on Foreigners) evoked me primàcy of 
Comnnmity law ôver national law. ït also pointed ont lhat the compétent administrative 
authorities in the Lâuder had been informed of the need to comply mlly with the 
Directives. 
In a judgment delivered on 20 Mardi 199720, the Court of Justice ruled against Gennany 
lot not adopting wiJïùn the prescribed peripd the laws, régulations and admimstrative 
provisions necessary for transposing into national law Directives 90/364 and 90/365. The 
Court fnlly concurxed with the arguments put fbrward by the Commission in the course 
of me proceedings. The Court thus ruled mat "the mère fact that Paragraph 2(2) of the 
AusMnéetgesetz contains a gênerai référence to Comtnuniry law does not amonnt to 
transposition ensuring in a suf&ciently clear and précise manner me actual 
iniplementation in nul of Directives 90/364 and 90/365, both of which are intended to 
15 The dates on which the transposition méasures "were adopted are giveu m the table in AnneX 1 to this 
ïcporl. 
fflCasé C-96/95, Cûfflûiission v Gennany, ECR 1997,1-1653. 
s m 
m .M '•'.-^ m 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana. cobos-aau i r reScec. eu NO.641 O03S 
confer rights on nationals firom other Member States" (para. 36), and bbserved that "the 
fact that the compétent national administrative authorities were informed of the 
implications bf the two Directives in question cannot be regarded as satisfyingj by itself, 
' | . ' .the requirements of publicity, clarity and certainty as to the légal situations governed by 
those Directives" (para. 39). 
In the case of Austria, Finland and Sweden, their obligations under the European 
- Economie Area Agreement which entered into force on 1 January 1994 meant that they 
| shôuld hâve transposed the Directives prior tô joiuing the European Union on 1 January 
1995, -
On' the right of résidence for studénts, after nie Courfs judgment of 7 July 199221 
annulling Directive 90/366, the Commission was obliged to review the question of 
. . bringing possible mirïngement proceedings for non-transposition. 
. Givén that the Court had specifled in its judgment that tfae effeèts of Directives 90/366 
were to be maintaraed on a provisional basis until it was replaced by a Directive with an 
appropriate légal basis, the Commission cônsidered that the,obligation to transpose the 
Directive remained in spite of its îbmial annulation, At the begmning of April 1993, the 
Commission sent letters to the Member States which still had not transposed Directive 
;| 90/366 informing them of its intention to commence ininngement proceedùigs against 
, them. The adoption by the Council on 29 October 1993 of Directive 93/96 on the right of 
résidence of students22, the content of which was ahnost identical to that of Directive 
90/366 which it replaced, gave rise to :a novel situation with regard to the opening of 
mfiringement proceedings for non-transposition: from that date on the Commission had to 
base its action on the new Directive 93/96 which, in accordance with its Article 6, was to 
be transposed by 31 December 1993. 
In February 1994, the Commission sent a letter of formai notice to Germany, Belgium 
and France, the only Member States which still had not transposed the Directive on the 
right of résidence for students, The proceedings against Belgium and France were 
terminated in 1994 and 1995 réspectively. A reasoned opinion was sent to Germany m 
July 1995, followed by a supplementary reasoned opinion in October 1996. The 
proceedings weré only terminated in 1997, following the entry into force -of thé 
Verordnung (Decree) of 17 July 1997-
i 
Apart frpm Denmark, Spaîn and the Netherlands, which fulfilled their obligations, 
wîthîn the prescribed periods, ail the other Member States23 lagged behind to 
varying degrees in transposing Directives 90/364, 90/365 and 90/366-93/96* despîte 
the small number of provisions involved and the lack of spécifie légal diffïculties in 
transposing them into national law. TMs Feluctance on the part of the Member 
States to transpose the Directives and conseqnently to estend the right of résidence 
to new catégories of persons îs probably Hnked to the legacy of the past For thirty 
years, the freédom of movement of persons was managed firom an économie 
See footnote 11 above. 
22 SGC foôtnutc 10 above 
23 Itt tbis case the "old" Member States, the Twelve-
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana. cobos-aau i r reScec. eu NO.641 0039 
perspective, and this notion of functional mobility has proved an obstacle to the 
émergence of a personal right tp freedom of movei»eiit> independent of économie 
considérations. 
•••s 
;r 2; 2. Çompliance of the transposition measures with the Directives 
2.2,2- Incorrectly transposée provisions: 
- The types qf resources and supporting documentation required of retired persons and 
other non-cconomiçàlly-activc persons: ; <;<jj 
The fîrst subparagraph of Article 1(1) pf Directives 90/365 and 90/364 states that the 
right of résidence, of the persons concerned (retired persons and nor^economically-active 
persons respectively) is subject to the requiremient that they "hâve sùfHcient resources to 
avoid becorning a burden on the social assistance System of the hqst Member State during 
their perïod of résidence". Subparagraphs 2 and 3 deai with the method to be used to 
détermine the level above winch the resources are tp be deëmed sufficient rtawhere do 
the Directives speciiy what types of resources are to be taken into .considération, nor do 
they mention what supporting documentation can be required by the compétent 1 
authorities. s 
/ > • 
In view of the wprdïng of Article 1(1) of Directives 90/365 and 90/364, arid gîven the * 
fact that the Directives contain provisions which alïow trie hôst Member States to 
effectively check on thé ongoing availability of resources and to take action in the event 
that the persons concerned no longer hâve sufficient resources, the Commission. holds '^:||| 
that Article 1(1) of the Directives is nftt correctly transposed by national measures which 
arbinràôly limit the types of resources that can be taken into account or impose excessive 
demands withregard to the types of supporting documentation accepted. •'•1 
a 
The Commission commenced infnngement proceedings against those Mentber /States >g 
(France and Italy) which in its view had jiicoiiectly transposed Article 1(1) of Directives : : ;••'& 
90/365 and 90/364 to varying degrees. 
- Revalidation of the résidence permits of retired persons and non-economically-active ofy 
persons: 
Article 2(1) of Directives 90/364 and 90/365 states that the right of résidence shall be 
evidenced by means of the issue of a résidence permit, the validity of which may be J|j 
limited to fiye years, and spécifies that "the Member States may, when they deem it to be 
necessary, require revalidation of the permit at the end of the, first two years of : 5||| 
résidence". ™ , 
Drawing on the preparatoiy work for the Directives^ the Commission sees revalidation as 
an or^ortunity for the compétent authorities in the host Member States to check up on the 
administrative position of certain persons where, at the time of their initial request for a 
résidence permit, there were doubts aboùt their abilîty in the longer term to continue to 
meet the sickness insurance conditions laid down in Article 1 of the Directives. In view 
of this safeguard, the Commission considered that systematic revalidation of the 
résidence permits of retired persons and other non-economically-active persons after two 
years or imposing a two-year limit on the validity of their résidence permits at the outset 
10 
19/02/2004 16:24 CECAN5010210—SG •* ana.cobos-aauirreScec.eu NO.641 0040 
amounted to incorrect transposition of the Directives. Furthermore, while restricting the 
validity of résidence permits to ,two years was already .in itself contrary to the 
Directives, soine Member -States' législation gave tfoe. compétent administrative 
autiiorities the option of applying such a restriction, but provided no guarantees that such 
a restriction would be limited only to cases where the person's siekness insurance ' 
position was difficult to assess at the time of their initial requêst for a résidence permit. 
I TTie Commission brougbt infringement proceedings against a number of Member States. 
(Spain, Greece, Italy, Portugal and the United Kingdom) for incorrect transposition, to 
varying degreés, of Article 2(1.) of Directives 90/364 and 90/365.. 
r- Siekness insurance cover for jetired persons, non-economically-active persons and 
students: 
Article 1 of the three Directives makes the rightofresiden.ee subject to having "siekness 
insurance in respect of ail risks in the host Member State", Giyen the very gênerai 
wording of this provision, the Cc^umission is of the view that the persons concerned 
should begiven a variety of ways of fulBlling the siekness insurance condition, proyided 
of course that they meet the criterion on the level of risks coveretLThus, for example, the 
persons entitled to siekness insurance cover would. ihclnde thé dépendants of insured 
persons, and persons whô are members of a private social insurance scheme either in 
their country of origiu, in the host Member State or in anothej Member State, etc. 
Infringement proceedings were instituted against the following countries for incorrect 
transposition of thé siekness insurance provision in die Directives: 
- France, because its législation and administrative practice obliges students from other 
Member States to join the social security scheme for students in France if they hâve no 
social insurance or are not dépendants of an insured person and are unable to supply a 
certifïcàte issued pursuant to Régulations (EEC) Ko 1408/71 and No .574/72-
- Luxembourg, whose législation appeared to be top restrictive w#h regard to the types of 
siekness insurance that nohreconomically-àctîve persons cpuld take ont. 
- The déclaration of students' resources: 
Under the tenus of Article 1 of Directive 93/96, the Member States shall recognise the 
righ^of résidence "for any student who is 'a national of a Member State ... where the 
student assures the relevant national authority, by mçans of a déclaration or by such 
alternative means as the student may choose that are at least équivalent, that he has 
sunlcient resources to avoid becoming a burden on ... the host Member State during their 
period of résidence24". Given the crystal clear wording of this provision, and in view of 
the background to it, the Commission considers that national transposition measures are 
contrary to this.provision where," for example, they deny students the pght to make a 
déclaration of their resources, oblige them to provide évidence thereof, or require a 
minimum level of resources which must be backed up in the supporting documentation or 
referred to in the déclaration. 
24 The tenus are identical to those used jn Article 1 of Directive 9G/366. 
11 
sa 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> an a. cobos-aaui rreScec. eu NO. 641 0041 
The 'Commission brought irifringement procëedings against those Member States 
(Denmark, Spam, Firdand, France, freland, Italy, Luxembourg, the Netherlands and the 
United Kingdom) which, in its view, had incorrectly transposed Article 1 ôf Directive 
93/96 to varying degrees. 
When the Commission has initiated infiingement procëedings against a Member State, it 
has, in principle, followed one and the same procédure relating to one or more complaints 
relating to one or more of Directives 90/364,90/365 and 93/96. 
The ôuteome of the procëedings is given below, while the summary table in Annex n to 
the report traces their cbronological development, Member State by Member State: 
- Netherlands: the infringement procëedings were termioated. It emerged that, following 
the new Decree on Foreigners of 30 December 1993 and the 1996 amendment to the 
Circulai: on Foreigners, students can now chooge to make a déclaration of thèir resources. 
- Greecei on the basis of clarifications provided in response to thé létter of formai notice, 
the procëedings were termmated. The Greek authorities cpnfirmed that the résidence 
permits issued to retired persons and non-economically-active persons were valid for a 
25 Judgment of 30.5.1991, Case C-68/89, Commission v Nelherlanda, BCR 19911-2637. 
1.2 - The formalities relàting to the period of stay: . • ' " , ^ 
Directives 90/364,90/365 and- 93/96 refer to Article 3 of Directive 68/360, which states 
that entiy into the territory of the Member States shall be allowed simply on production 
of a vahd identity card or passport. As a mie, the authorities should not ask persons 
entering their territory questions on, for example, the destination or purpose of their stay, 
or the fînàncial means at their disposai25, 
In Finland, a provision in an Interior Ministry Decree gave the authorities blanket 
permission to check whether Member State nationals seeking to enter Finland met the 
conditions for résidence. . ' ' " • - * ''' • 
The Commission considered that applying such a provision to the benefïciaijes of the '•> 
threé Directives was contrary to Community law. i 
- Tfre résidence permit: -
i Article, 2 ôf the three Directives states that exercise of the right of résidence shall be ^ 
evidenced by1 means of the issue of a,document called a résidence permit. The résidence ;,-i 
permit is therefore a separate document and not a stamp in the holder*s passport. J 
Infringement procëedings were brought against Sweden because, under Swedish law, à j 
stamp in the holder's passport could be used as évidence of thé right of résidence. . \'.'] 
2.2.3. The course and outcome of the infiingement procëedings for incorrect i| 
transposition: '-Û 
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^19/02/2004 16:24 CECAN5010210—SG * an,.cobos-a3uirre^cec.eu 
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^ Vf* period of Eve years and were only subject to revalidation in exceptional cases, and that 
instructions had been given to the compétent authorities to this effect 
- Denmark: the înfringement proceedings were tenninated following the amendments 
made in Interior Ministiy Decree No 684 of 12 July 1996 to the earlier Decree No 7^1 of 
-22 August 1994. The outcome of thèse amendments is that résidence permits issued to 
retired persons and non-economically"Tactive persons are valid for five years and that 
revalidation is required only where it is deefned necessary. 
•-Spart: the proceedings were terminated following I>ecreto Real No 1710/1997 of 14 
November 1997 amending Décréta Real No 766/1992, Thèse amendments mean that 
résidence permits issued to retired persons and non-economically-actiye persons are valid 
for five years and that students are entitled to make a déclaration of their resources. 
- îtaly: in the absence of a satisfactory response to the letter of formai notice and the 
reasoned opinion, the Commission has referred the matter to the Court of Justice, 
- France: in the absence of a satîsfactory response to the letters of formai notice and the 
reasoned opinion, the Commission has referred the matter to the Court of Justice26. The 
spécifie proceedings relating to sickness insurance for students" are af. the reasoned 
opinion stage. ^ 
- Ireland: the mfringement proceedings were terminated after entry into force of the 
European Communities (Right of Residencç for Non-Economically Active Persons) 
Régulations 1997, Under the new législation, students are no longer required to proyide 
évidence of their resources. 
- United Kingdom: the proceedings were terminated after amendments were introduced 
in the Immigration (European Economie Area) (Amendaient) Qrder 1997. As a result of 
thèse amendments, students are entitled to make a déclaration of their resources, and 
revalidation of the résidence permits of retired and non-economically-active persons is 
limited to cases where it is deemed necessary and does not affect the initial fîve-year 
period ofvalïdity of the résidence permit. 
- Portugal:, the proceedings were terminated after the enactrnent of Enabling Law No S/98 
of 13 February 1998 and the Decree Law N° 250/98. The amendments made by this 
instrument to Decree Law No 60/93 of 3 March 1993 meanthat résidence permits issued 
to retired and non-economicaËy-active persons are valid for five years. 
- Luxembourg: the infringement proceedings were terminated after the Grand Ducal 
Régulation of 3 June 1996 amending the Grand^Ducal Régulation ôf 28 March 1972 was 
passed, meaning firstly that students now hâve me option of making a déclaration of their 
resources and are no longer required to provide évidence theïeof (mis was the case under 
the préviens législation), and secondly that non-economically-active persons now hâve 
M In the course of the proceedings befbrc the Court of Justice, the Commission was mformed of a Décision 
taken by Fiance's Council of State on 3 October 1997 - G1STI (Groupe dTnfonnation et de Soutien 
des Immigrés) - çancelltng same of the provisions of the Décision of 6 April 1995 which were also 
referred to in the Cornniission's action. 
17 See Section 2.2,2 above 
13 
19/02/2004 16:24 CECAN5010210—SG -> ana.cobos-aauirreScec.eu NO.641 0043 
greater chpice in terms of the types of sickness insurance schémas that they may belong 
to. .-".." 
- Finland; the iniringement proceedings "were terminated following amendtrients to the 
laws governïng checks on persans entering'Finland and checks on students' ressources. 
- Sweden: the intringement proceedings were terminated after-the Decree on Foreigners^ 
was amenàed: the amended text removes the différences in treatment betweeen family 
members depending on whether they are nationals of an EEA country ornot, and clarifies 
that résidence peimits are isslied in the form of a separate document, 
- Geitnany and Austria: infringement proceedings -Were initiated against ihese two 
Member States for incorrect transposition of Directives 90/364, 90/365 and 93/96. The 
proceedings are at the letter qf formai notice stage, 
With regard to Belghnn, examination of the transposition measufes did not show up any 
problem of compïiance with the provisions of Directives 90/364, 90/365 and 93/96 
themselves. However, other infringernent proceedings relating to the compïiance of 
Belgian législation with Directive 68/360 on the right of résidence of employed persons28 
also had implications for 'students, retired persons and other non-eeonomically-active 
persons, since thèse proceedings related, among other thrags, to Article 4 of Directive 
68/360 (procédures and deadlines for the issue of résidence permits for employed, 
pensons), the content of which is similar to Article 2(1) of Directives £0/364, 90/365 and 
93/96. The proceedings also related to Article 9 of Directive.6S/360 (cost of résidence 
permits), to which Directives 90/364^ 90/365 and 93/96 specifically refer. 
The infringement proceedings resulted in a ruling against Belgiura by the Court of Justice 
on 20 Fèbruary 1997:25 The Court of Justice's fîndings conceming Ihe infringement of 
Directive 68/360 with regard to the procédures for issuing résidence permits (system of 
successive registràtion certificates) and the cost" of the pennits must be seen as applying 
by analogy to students, retired persons and other non-eçonomically-active persons. 
To comply with the Coinf's judgment, Belgium amended its législation.30 An 
examination of whether this new législation complies with Directive 6S/360 and 
Directives 90/364, 90/365 and 90/366 is under way. 
The transposition of Directives 90/364, 90/365 and 90/366-93/96 gave rise to 
infringement proceedings against almost ail Member States. Nevertheless, the 
Commission welcomes the façt that the vast majority of the infringement 
proceedings had a positive ontcome. The Member States acknowledged that the 
Commission's arguments were well-fbunded, and *corrected* their transposition 
measures, some more qnickly than others, Thns the infringement proceedings for 
incorrect transposition were terminated in ten cases, while two proceedings are stfll 
28 Sec footnote 13 above. 
29 Case C-344/95, Commission v Belgram. 
30 Royal Dccrcc ûf S May 199g amending the Royal Dccrce of 8 October 1981 on the entry, résidence, 
establishment and déportation of foreigners, 
' • ' 14 , 
19/02/2004 16:24 CECRN5010210-SG * ana. cobos-a3u i r reaCec . eu NO.641 0044 
5 
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,'4 
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•m •.••,tf. • 
•'•A undef way, at letter of forma) notice stage, Only in two cases has the Commission 
referred the matter to the Court of Justice. 
However, the Commission acknowledges that the infringement proçeedings 
prqgressed quite slowly and is aware of the disadvantàges of this: for too long, EU 
citizens hâve been denied some of their rights or been faced with unjustified 
administrative difficnlties due to the incorrect transposition of the Directives, The 
Commission^ décision to speed np rts internai procédures should mean that 
breaches of Community law eau be stopped more quickly in the future. 
3. Assessmerit of the practical application of the Directives 
3-1. CitizensT expériences: , ' , 
TTie letters, complaints and pétitions to the European Parhament which are passed on to 
the Commission constitute an invariable, if incomplète, source of information for the 
Commission departments on the practical application of the Directives. For the purposes 
of the assessment, the Commission also requested îrn*bnnation from institutions which, 
by virtue of their work7 are par^cularly well placed to collect data on the expérience of 
stndents31 and retired persons.32 A survey was also cairied out of former Commission 
staff who, on retirement, went to live in a Member State other than their countiy of origin 
or thé country of their last appointment prior to retirement Thèse varions sources of 
information, to which must be added the observations of the Eurojus network of advisors 
as well as information from the Citizens orientation services,33 hâve highlighted the 
following areas as problematic. 
- The resources of retired persons and other non-economically-active persons: 
The first difGculty encountered by retired and non-ecohomically-active persons is in 
determming the level of resources mat they are required to hâve available. 
Directives 90/364 and 90/365 do not lay down a minimum level of resources but 
establish a meçhanism for detennining whether they are sufficient or insufficient. tt is up 
to the Member States to give practical application to this meçhanism. However, it turns 
ont that rnost of the transposition measures merely repeat the wording of the Directives, 
with no further spécifications, or refer to a provision in social législation laying down a 
minimum level of resources or allowances which is used to détermine whether retired and 
other non-economically-active persons fiirfîl the resources condition. 
A second difficulty relates to. the snpporting documentation that retired and non-
economically-active persons must provide as évidence of their resources. 
Quite apart from cases of disproportionate requïrements arising from the incorrect 
transposition of me Directives/4 the information sent by citizens to the Commission 
31 National Erasmus agencies, 
^EûiolinkAge. 
*3 Sec point 4-1 bclow 
The infiâigement proçeedings instituted in this regard are dîscussed ia Section 2.2 above 
15 
19/02/2004 
'iê 16:24 CECAN5010210—SG •* ana. cobos-aau i r reScec. eu NO.641 
shows that the compétent administrations quite often require évidence of resoùrces (bank 
statements for the preceding months, bank déclaration showing the account balance, tax 
déclaration, etc.), which more often than not are excessive in view of the Directives. • 
. • ' , In view of the faet that 4±ie Directives mafce the right of résidence subject to the condition 
of having sufficient resoùrces to avoid becôming a burden on the social seçurity system 
|| of the host Member State, and takrag - account of the fact that the assessment of 
( suffîciency is made by référence to an objective threshold, the-Commission considers that 
|| the national authorities should only request évidence of resoùrces up to this threshold. It 
|| appears that in thèse disproportionate situations, the administrative authorities 
|jg' responsable for résidence matters examine the entire finàncial and/ûr property situation 
(e.g. bank statements from the preceding rhonths) of retired persons and non-
economically-active persons applying for a résidence permit. The Commission also 
notes that some supporting documents (e.g. bank déclarations shqwing thé account 
balance) only reflect the situation at a given moment in time and cannot really be 
considered as proof that such a level of resoùrces will bemaintained in the future. 
With regard to the spécifie case of bene_ficiaries of Directive 90/365, the Commission 
observes that a spécifie characteristie of old âge and retirement pensions is iheii: stability. 
Thus, in the Commission's opinion, requiring many types of évidence of respurces is 
particularly disproportionate in the case of pensioners. 
( - The length of résidence of retired and non-economically-active persons: 
Some retired and nôn^eçonomicallyràctive persons msually réside ht another Member 
State, ibr several months each year (for example during the winter period). It seems that 
many of them do not apply for a résidence permit, éven when staying for more than three 
months. In most cases they do this to avoid inconvénient administrative procédures and 
red tape. It also seems that, when the administrative authorities receive applications for 
résidence permits fitom people in snch situations, they only issue them" with peimits for 
the duratipn of their intended period of résidence, whereas Article 2 of Directives 90/364 
• ;. and 90/365 states that the validity may not be less than five years. 
1 - Problems lmked to the siclçness insurance condition: 
It would ajjpear that retired and other non-economically-active persons quite often find it 
hard to hâve their sickness insurance poheies recbgnised by the authorities in the host 
Member State. The people whp most often expérience thèse problems are civil servants35 
and people with a private sickness insurance policy. 
According to information received recently by the Commission, two Member States went 
so far as to oblige retired and other non-economically-active persons to join the sickness 
insurance scheme of the host Member State,, even though they already had sickness 
insurance cover. This prpblem is similar to that experienced by students in Franpe.36 
35 The problems esperienecd by civil servants should now bc regarded as resolved since the adoption of 
Council Régulation (EC) No 1606/98 of 29 June 1998 aiœndmg Régulation (EEC) No 1408/71 and 
Régulation (EEC) No 574/72 with a view to extending them to cdvcx spécial schemes for civil -
servants, 
36 See Section 2.2.2 atiovç 
•'''-. 16 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana. cobos-aau i r reScec. eu NO.641 0046 
- The level of coverage provided by the sickness insurance policy: 
'••&'"T " ' ' ' • - " 
"J: The Commission's attention has been drawn to a problem experienced by, some .retired 
people who, afïer moving tp another Member State, find out that their sicknes.s benefîts in 
;:| : ldBd are more Hmited than the benefîts they were entitled to in their Member.State of 
origin: This îs a refleçtion of the gênerai rule whereby sickness benefîts in kind aie 
provided. in "accordance with the législation in- force in nie Member State of résidence. 
Furtheimore, it is oflen. impossible to maintain benefîts firom supplementary insurance 
takeri ont previously in the Member State of origin (in$urersr fears about the extent of 
their risk becàuse they db not know what level of benefîts is provided in the other 
. Member State). Nor is it usually possible to take out such insurance in the Member State 
, where the retired person has just established residency (person too pld to take out such 
supplementaiy insurance). 
$•. 
• :& 
$$ -Taxation: 
Some retired and otherwise economically. inactive persons expérience difBculties in" 
understanding the tàx implications of their establishment in another Member State and in 
farniliarising "themselves with the characteristics of the taxation System in -the host 
Member State. A certain number of complaints hâve been addressed to the Commission 
services on this subject 
- Contamination by Directives 90/364 and 90/365 in other areas: 
The Commission has been infbrmed of a number of cases where the administrative 
authorities responsible for processing applications for résidence pemûts required proof of 
resources irom persons who were neither retired! nor non-economically-active. Those 
*K eoncemed were either employées or self-employed persons or persons who were still 
résident in the Member State where they had last worked. However, the législation 
'. applicable to such persons37 states that they are not obliged to provide évidence "of their 
resources: In the cases that it has been infonned àbout, the Commission has drawn the 
attention of the Member States to this type of "contamination" by Directives 90/364 and 
90/365.. " •• , ". " • 
Another type of contamination is spécifie to Directive 90/364. In the past, i.e. prior to 
Directive 90/364, Community nationals married to nationals of their host Member State 
were not covered by Community law if they were not engaged in an économie activity. 
Their résidence rights were covered by national législation on tbreigners. In some cases, 
,.<H . this" législation containèd spécifie provisions on the spouses of nationals. Since the 
transposition of Directive 90/364 into national législation, Community nationals who are 
married to nationals of the host Member Statè and are not engaged in an économie 
activity in that State, haye an autonomous right of résidence on the basis of the Directive. 
In practice, however, the compétent administrations do apply the provisions of the 
Directive to such persons. Wbeh checkirig on the resource requirement, they proceed in 
"the same way as for a standard application for a résidence peimit submitted by an 
unmamed person not engaged in an économie activity. 
" Directives 68/360 and 73/148 for employed and sclf-cnïplpyed persons; Rfigulatiou. No 1251/70 and 
.1 . . Directive 75/34 for petBons Tvho romain in the Member State of theîr previous économie activity. 
''•.. 17 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210-SG * ana. coboS-a3u i r reScec . eu 
The Commission bas been infbrmed.df cases where thètcompétent administration insisted 
, on obtaining évidence of mdependent resources from the person concërned andrefusëd to 
' tàke intp account the fact tbat their resources were the saine, as their spouse's, In other 
cases, the administration required thé person concemed to proyide a financial guarantee 
or an undertakijig from their. spouse to support tbem. It is difficiilt to justtfy this manner 
6f checking on the resources condition, as illustrated by the two cases outlined aboyé, in 
viewof the provisions contained in Directive 90/364, and it is incompatible with tbe 
génial obligation on the Member j States, undèr Article 9 ôf Directive 68/360,3* to 
•simplify the formalités and procédures for obtaining résidence peimits to the greaiest 
possible exterit. , ! , 
- The rigbt of résidence for sôme students; 
Students taking part in programmes sucji as Erasmus, Socratês and Leonardo stay in tbe 
host Member State for a few montas, mosfly for between three months and à yeax (if the 
intended period of résidence is longer than" three months, EU citizens are required under 
Community law to apply for a résidence permit). Expérience has shown that the 
formalities often-drag on for a long time. Quite often, students either do not receive their 
résidence permit at ail or only receive it at the end of their stay, shortly bëfbre their retum 
to their home Member State. Wbile the right bf résidence does not dépend on a résidence 
permit being issned, i which is only declaratoty in nature, such a state of affairg is 
neverthéless unhealthy. On the basis of reports from their coileagues or predecessors on 
thèse programmes, students are not exactly encouraged to engage in an àpparently 
pointless procédure. Nor do the compétent administrations seem to see the importance of 
issuing students withrésidence permits. 
- Résidence permits for students: 
Students are not happy with having to pay a fee every time they renew their résidence 
permit in some Member States. 
3.2. Praciical application of the Directives by the Member State administrations NO.641 0047 
33 To ^hich Article 2(2) of Directive 90/364 refera. 
18 In order to carry ont an in-depth examination of the practical application of the 
Directives, information was required from those invoived in implementiag Directives 
90/364, 90/365 and 93/96,i.e. tbe compétent administrations in tbe Member Statel To 
this end, the Commission sent a questionnaire to the Member States askîng for différent ~ 
types of information on thè application of the Directives. The main headings of the 
questionnaire are covered below, with a short summary of the replies fiom the Member 
States (Greece, Ireland and Luxembourg did not reply to the questionnaire). il 
n^^w-
19/02/2004 16:24 CECAN5010210—SG -> ana.cobos-aauirreScec.eu NO.641 O04S 
3.2.1. The resources ofretired persons and.omernon-econorm^ally-activepersons: 
- What catégories of personal income are taken into -account- by the compétent 
authorities: capital gains? reniai income? royalties? oiher? Does the origin of thèse 
resources (Member State of'résidence, Member Statë of origin, oiher Member State, third 
country) détermine whether îhey are taken into account? 
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•:.'îâ Examination of thé replies to the questionnaire confirmed ihat ahnost ail the Member 
States took a wide variety of resources into account and that the origin of the resources 
was not in' itself relevant to the détermination of sufficiençy of resources. The oyerriding 
factor for several Member States was whether the person concemed really could access 
the resources in question freely. 
- What catégories of resources oiher thon personal income are taken into account: 
financial support from relatives? from theperson's cohabitant? from thirdparties? other 
resources? 
The Member States' replies differed on the question of whether resources othèx than 
personal income were taken into considération. 
Belgium does not take siich resources into account under Directive 90/364. Sweden 
takes the same position on prinçiple and does not take into account contributions from 
relatives unless the money is paid into a bank account whiçh the person concemed can 
access freely. Spain only takes financial contributions from relatives into account. Jt 
should be noted that the Netherïands does not view an undertaking from the person's 
cohabitant as constjtuîing sufficient resources. 
When assessing resources from relatives or third parties, the Member States require many 
différent types ofsupporting documentation. 
- Do the compétent authorities take account offactors whiçh, while not resources in the 
strict sensé (e.g. ownership of the accommodation orfree accommodation), constitute 
material benefits which go towards meeting thé needs ofihose concerned? Ifso, how? 
When assessing thè resources requirement, Austrià, Finlànd, France, Portugal, the United 
Kingdom, Sweden and, to a certain extent, Denmark take account of the fact that the 
persons concemed own their accommodation or live there free of charge. Spain does not 
take the material benefits mentioned in the questionnaire into considération. 
3.2.2. Students' resources: 
Since the entry into force ofthe transposition measures for Directives 90/366-93/96, how 
many students hâve become a burden on the social assistance authorities, and what steps 
'hâve been taken? . 
None of the Member States provided data on the number of students that hâve become a 
burden on the social assistance authorities in the course of their stay. 
19 
_19/02/2004 16:24 CECGN5010210-SG + ana. cobQS-a3U i r re3cec . eu NO.641 0049 
• 3.2.3. The cost for students of renewing their résidence permits:, 
'How much does a résidence permit cost? 1s the same amount chargea every Urne the 
permit is renewed? 
. Germany, Derimark, France* Italy.and the United Kingdom provide résidence permits 
jfree of charge.- Of the remaining Member States, some charge the same fee for each 
renewal as for thé first permit (Belgiura, Spam, Frnland and Portugal), white Austria 
charges a slightly reduced fee for renewals and the Netherlands only requires payment for 
the initial résidence permit •,'.._• 
20 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana.cobos-aauirre3cec.eu NO.641 0050 
4. Conclusions: 
The varions observations made aboyé on the application of the Directives, should, not 
cause us to lose sight of the fact that there has been a fctigh level, pf uptake by the new 
catégories of beneficiaries - students, retired persons and nori-economicalry-active 
persons - of the opportunities provided by freedom of movement Ev«n though most 
Member States hâve been unable to provide statistics in this regard, the phenomenon is 
definitely rçal and can be demonstrâted, however impeifectly, by exaniining anumber of 
iiidicators. ' •' .. 
Based on the expériences .of both citizens and .the compétent administrations in the 
practical apphcation of Directives 90/364, 90/365 and 90/366-93/96", the Commission has 
drawn the following conclusions as part pf its contribution to greater freedom of 
movement for students, retired and nôn-economiçally-açtive persons. 
1 4.1.-Step up the effort toinform citizens: 
The letters and complaints received by the Commission show that citizens iack 
information on the exact extént of their rights in the area of free movement. This lack of 
awareness can work in both directions: citizens are often unaware of their real rights but 
also, conversely, can be convjnced that they hâve rights -which in reality are of minor 
importance or are even non-existent 
Among other things, the smooth opération of the Internai Market in the area of freedom 
of movement of persons dépends on the quality pf information given to citizens, The 
Commission is aware of its rôle in this regard and has already undertaken initiatives in 
thepast. 
i 
As jpart of the Citizens First initiative launched jointly with the. iEuropean Parlîament in 
November 1996 with the aim of making citizens aware of their rights in Europe and in 
partîcular in the Single Market, the Commission produced a Guide entitlëd Living in 
another country of the European Union, which gives EU citizens an overview of .their 
rights in the area of residency. Information on the right of résidence for students has also 
been incîuded in the Guide "Studying, traîning and doing researçh in another country of 
the European Union", As a supplément to thèse Guides, the Commission produced 
Factsheets on the individual countries in coopération with the Member. States. Thèse 
widely available Guides and Factsheets39 are ône of the means used to combat the lack of 
information of citizens. Thus each national Factsheet includes data on the minimum 
amount of resources required in the Merhber State in question-40 The Çbmimssion's 
information effort has also incîuded setting up a Signpost Service throùgh which 
citizens41 can.contact experts to clarify issues in relation to their rights, particularly in the 
area of résidence rights. 
39 Thfi Guides and Factsheets, available m the 11 officiai languages of the Union, can be obtaincd &ee of 
charge by calling a freephone number in each Member State. They arc also available on the Internet 
(http://europa.eu.int/citi2c11s)- ' • 
40 Sec Section 3.L . 
41 Via the Internet and freephone numbers (see footnote 39 above). " 
.21 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210-SG * ana. coboS-a3u i r reScec . eu NO.641 0051 
One person in five who contacted the Signpost Service raised the issue of résidence rights 
and practical difScumes with national administrations. A successor programme to the 
. Citizens First initiative was launched at the Caxdiff Europeatt Council with the aim ôf 
setting up a permanent mechanisrn for Dialogue with citizens and business. The 
Dialogue thus intégrâtes the work doue under the Citizens First initiative intb a 
permanent information mechanisrn. : , 
Thé aim is to provide direct and easy access to information on rights ensuing from the 
Internai Market, and at the same time to give everyone the chance to ask questions, talk 
about their expériences and make suggestions. 
Apart from spécifie information çampaigns, other avenues'also need to be exploréd. For 
example, the Gommission's answers to parliamentary questions do not really reach the 
gênerai public, despite me fact that they are published in the Of&cial Journal of the 
EuropeanCommunities. Considération çould be given to ensùring swift dissémination of 
answers to parliamentary questions to interested parties. (Member States, associations, 
etc.). 
4.2, - Continue to ensure strict compliance with existing Community law: 
The Commission monitors administrative praetice closely by pursning the infringement 
proceedings it has launched for incorrect transposition of the Directives and3 where 
necessary, commencing new infiingement proceedjngs. •*•' 
For example, the Commission departments1 are currently closely examining various 
national practiees relating to the évidence of resources required42 as well as a séries of 
complaints from students from which it would appear the" option of making a déclaration 
of resources is not being granted in praetice, even though this is specifically provided for 
in the national législation.43 
The Commission will continue this work in the future in order to ensure eompliance with 
Community law, not ohly at the levei of législative standards and régulations but also in 
ternis of the day-to-day administrative practiees with which citizens are faced. 
ha addition to the procédures and formalities relating to the actual résidence, the 
Commission will ensure that tire status of citizen of the Union44 is Mly adhered to as 
regards students, retired persons and other non-economically-active persons. In this 
cpntext, checks will hâve to be made to ensure that Article 6 of the Treaty prohibiting 
discrimination on grounds of nationality is being genuinely applied to tiio.se catégories of 
persons, except of course for the dérogations provided for in the Directives applying to, 
them in the field ofsickness msurance and resources. 
•-•/ï 43 See Section 3.1 above, p, 13-
In somè cases this possibility was inserted into national législation in the walec of the iofiïngeme&t 
proceedings taken by the Commission. ' • ' ; 
" See note 12 ahove.- " ' • . • \ ^' 
22 ',•'.-•• 
1 :'âf 
19/02/2004 16:24 CECAN5010210—SG -> ana.cobos-aauirreScec.eu NO.641 0052 
4.3. - Make Commimîty législation on free movement of persons clearer and 
restructure it around the notion ofEuropean citizenship: 
The addition to existing secondary législation bf three Directives applicable to new 
catégories of persons has increased the number of instruments in the area of freedofn of 
rnovenient and bas made Communitv law less transparent for both citizens and the 
administrations. 
Thé Commission has already observed45 that, apart ftom the pfactical disadvantages of an 
increase in the number of légal instruments, thèse should be reviewed in the light of the 
intrbdnction irito Article Sa of me EC Treaty of the notion of Union citizenship, leading 
to a révision of thé "rigbt of freedom of movement and résidence in the context of the 
iules on citizenship".46 The European Parliamenthas also corne out in favour of tins 
révision work:,47 which iwill hâve to include stibstantive amendments. Some of the 
amendmentSï which pertain to the three Directives under review, are outlined below^ •J , 
4,4. - Begin discussions on substantive changes to the existing législation: 
- The resources ôf retired persons and other non-economically-active persons: 
The resources condition laid down m Directives 90/364 and 90/365 leads in practice to 
advance checks (requirement to producé varions supporting documents) which are ofien 
excessive, particulaxly in view of the fact that a reyalidation mechanism is provided for in 
Article 1(2) and that a clear linfc; is established in Article 3 between maintaining the right 
of résidence, and meeting the conditions with regard to resources and sickness insurance 
on an ongoing basis, M some Cases, thèse advance checks even ma the risk of infîinging 
personaï piivacy. 
Furthermore, thè survey carried out by the Commission shows that the administrations in 
several Member States hâve difficulty in assessing whether or not resources are 
sufficient. 
In view of thèse various faetors, the Commission mtends to examine whether the 
principle of a déclaration of resources, similar to the déclaration that students can make, 
could be extended to retired persons and other non-ëconomically-active persons.4*. 
- Résidence pennits for retired persons and non-economicalryractivç persons: 
Practice has showti that many retired persons (and to a lesser extent other non-
economically-active persons) hâve a rotating lifestyle, residing in tum in their Member 
State of oiigui and in another Member State. Under Community law»49 absences of 
45 Commission Communication to the European Parliament and the Couucil on the folloiy-up to the 
recoiranendations of the High-Level Panel on thè Free Movement of .Pcisons, 1.7.1998, • 
COM(1998)403 final 
45 See p. 2 of the above Communication. ' <, ' . ' - ' 
47 See points 3 and 4 of the Résolution of 2 My 199S on the second Commission report on-citizenship of 
the Union. 
* The Report fiom me High-Level Panel on me Free Movement of Persons (VeiTReport) presented to the 
• CoinmissMm on 18 March 1997 suggests tîus solution (Chapterl, Section II» Subsection l(d)). 
43 See Section 1-1.3 p. 4. ''•'•' 
23 
19/02/2004 16:24 ŒCPN5010210-SG * an a. coboS-a3u i r reaCec. eu N0.641 O053 
/ • •• 
longer ttian six months from the host Member State afîect the validity of the résidence 
permit. * " ' • '•• .r ~. •'".'•'' ' 
In view of the difficulties experienced by retired and non-ecpnonttcalry-actiye persons in 
particular, the Commission will review the question of thé efîect of periods of absence on 
: the vahdityof résidence permits.. ' ' 
- The cost of résidence penhits for students: 
Under Directive 93/96 in its current wording, students 'gojn one Member State who 
nndertake their enttie course of study at a university in another Mejnbèr State can.be 
required by the host country to pay the same" fee for eaçh annual renewalof their 
résidence permit as for the initial résidence permit. Conversely, short-stay students are 
pbliged to apply for a résidence perçoit if they are staying for more than three months, 
and can be.required to pay the same fee as is charged for a standard1 permit valid.for fîve 
years, 
The Commission is aware that suident ,mobility is determined by the costs for those 
concemed and it will" look into whether a proposai that the initial résidence permit and 
subséquent renewals be granted to students free of charge would be appropriate. 
-The scope of Directive 93/96: 
The cunent wording of Article 1, which refers to recognised educational establishments, 
has th? effeet of excluding from the scope of the Directive persons who are in training in 
institiitions other than recognised establishments. 
In a bid to ensure that mobility for people in training is not hmderèd by obstacles relating 
to the right of résidence, the Commission will look into the possibility ôf clàrifying the 
scope of the right of résidence for students, while paying partiçular attention to the 
administrative difGculties currehtly facing traînées and persons involved in vplunteer 
projects 
24 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana.cobos-a3uirre3cec.eu NO.641 0054 
il 
5 Ânnex 1 
NATIONAL TRANSPOSITION MEAStJRES FOR DIRECTIVES 90/364, 90/365 AND 
90/366-93/96 
Member 
States 
Belgium 
Denmark 
Germany Transposition measures 
Transposition of Directives 90/364 and 90/365: 
- Arrêté royal du 7 décembre 1992 modifiant la loi du 15 décembre 1980 
sur.l'accès au territoire, le séjour, rétablissement et réloignement des 
étrangers, Moniteur belge dti 22.1.1993^ p. 1052; 
- Koninklijk besluit van 7 december 1992 tôt wijziging van de wet van 15 
december 1980 betreffende de toegang to het grondgebïed, het verblijf, de 
vestiging en de vermjderkg van vreemdeîingen, Belgisch Staatsblad 
22.U993,p.l052. 
- Arrêté royal du 22 décembre 1992 modifiant r Arrêté royal du 8 octobre 
1981 sur Taccès au territoire, le séjour, l'établissement et réloignement 
des étrangers. Moniteur belge du 22.1.1993, p. 1053; 
- KoninkHjk besluit van 22 december 1992 tôt wijziging van het 
Konmklijk besluit van S oktober 1981 betreffende de toegang to het 
grondgebïed, îjet verblijf, de vestiging en de verwijdering van 
vreemdeîingen, Belgisch Staatsblad 22.1.1993, p. 1053. 
Transposition of Directive 93/96: 
- Arrêté royal du 22 février 1995 modifiant la loi du 15 décembre 1980 
sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et réloignement des 
étrangers, Moniteur belge du 15.3,T995, p. 5784; 
- Koninklijk besluit van 22 fçbruari 1995 tôt wijzdgmg van de wet van 15 
december 1980 betreffende de toegang to het grondgebïed, het verblijf, de 
vestiging en de verwijdering van vreemdeîingen, Belgisch Staatsblad 
15.3.1995, p. 5784; 
- Arrêté royal du 22 février 1995 modifiant l'Arrêté royal du 8 octobre 
1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et réloignement 
des étrangers, Moniteur belge du 15.3.1995, p. 5784; 
- KoninkHjk besluit van 22 februari 1995 tôt wijziging van het Koninklijk 
besluit van 8 oktober 1981 betreffende de toegang to het grondgebied, 
het verblijf, de vestiging en de verwijdering yan vreemdeîingen, Belgisch 
Staatsblad 15.3.1995, p. 5785. 
- Justitsministeriets bekendtggrelse nr. 575 af 26. Juni 1992; 
- mdenrigsministeriets bekendtgjgrelse nr. 761 af 22, August 1994; 
- mdenrigsministeriets beken^É^else nr. 684 af 12. Juli 1996 (*). 
- Verordnung vom 17/07/1997 ûber die allgemeine Freiztlgigkeit yon 
Staatsangehôrigen der Mitgliedstaaten der Europaischen Union 
(Freizugigkeitsverordnung/EG - FreiziigV/EG), Bundesgesetzblatt Teil I 
vom 22/07/1997 Seite 1810, 
25 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG •* ana. cobos-a3U i r reScec . eu NO.641 0055 
Greece 
Spam 
Ireland 
Italy 
Luxembourg lïpoeSpxKâ SiàxaYna 278/92, Eiao5oç KOT. Siajj.ovfj axnv EAM5a uîr^Kôaiv 
KpaT(frv ue^dw xrçç EOK, rcov 5ev èxpxty xo SiKaitùUtt auxô jîàaei âXhxav 
biaxàZpiïfV xoo KOIVOXUCOU dticotfoo ^ oîtf>u5àÇ,oi)v fjj éxotïv rcauoet Tny 
eTcaYYeAiiaxwçq xauç Spatfrnpiôxnxa ©ç jxiaGcotoi i\ un uwOcoxoi 
epyaÇôuEvox, <TE ouuuoptpcoa'n rcpoç xiç OSrryfeç ton SuupoT&iou 
Ei>pcwiaùa&v Koxvoxfixûïv wt'apiOu. 90/364/EOK, 90/366/EOK ratt 
90/365/EOK (OEK A' 144 xnç 28nç A^oucrrcro 1992, <JEX. 5). 
- Real Decretô 766/92, de 26 de îunio, sobre entrada y 
permanencia en Espafia de nacionaies de Estados rmembros de las 
Comunidades Europeas, BOE Num. 156,30,6.1992, Pagina 22275. 
- Real Décrète numéro 737/95" de 05/05/1995, por el que se modifica el 
Real Decreto 766/92, de 26 de junio^ sobre entrada y 
permanencia en Espaûa de, nacionaies de Estados miembros de las 
Cqmunîdades Europeas, Boletiïi Oficial del Estado numéro 133 de 
05/06/1995 Pagina 16547 (MarginaU3536) (*) 
- European Communities (Right of Résidence for Non-rEconomically 
Active Persons) Régulations 1993, SX 109 of 1993; 
- European Communities (Right of Résidence for Non-Economically 
Active Persons) Régulations 1997, SX 57 of 1997 (*). 
~ Leggè 19 febbraio-1992, n. 142, Disposizioni per Tadempimento di 
obblighi derivanti dalFappartenenza dell'Italia aile Comunità europee 
(legge comunitaria per il 1991). 
- Decreto législative 26 novembre 1992, n. 470 , Attnazione délie 
direttive 90/364/CEE, 90/365/CEE e 9Q/366/CEE in materia didiritto di 
soggiomo dei cittadini comunitari, dei lavorati salariati e non salariati che 
hannp cessato la propria attivita professionale e degli studenti, Gazzetta 
Ufficiale n: 286,4 Dicembre 1992, Pag. 12. 
- Legge 24 aprile 1998, n. 128, Disposizioni per radempimento di 
obblighi derivanti dall*appartenen2:a delTItalia aile Comunità europee 
(Legge comunitaria per 1995-1997), Gàzzettâ Ufficiale n. 104, 7 maggio 
1998, (**) 
• - Règlement grand-ducal du 12 février 1993 portant modification du 
règlement grand-ducal modifié du 28 mats 1972 relatif aux conditions 
d'entrée et de séjour de certaines catégories d'étrangers faisant l'objet de 
conventions, internationales, Mémorial Grand-Ducal A Numéro 21 
du24marsl993,p.382; 
- Règlement grand-ducal du 03 juin 1996 portant modification du 
règlement grand-ducal du 28 mars 1972 relatif aux conditions d'entrée et 
de séjour de certaines catégories d'étrangers faisant l'objet de conventions 
internationales, Mémorial Grand-Ducal A Numéro 39 du 
14 juin 1996 Page 1268 (*). 
36 ::$ 
M 
TSOElm 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana.cobos-aaui rreScec.eu NO.641 0056 
Netherlands 
Âustria 
France 
Portugal - Besluit van 23/06/1992 tôt wijzfgmg van het vreemdelingenbesmit 
Staatsblad nummer 329 van 29/06/1992 
- Besluit van 30/12/1993 houdende wijzighig van de vreemdelingenwet,. 
Staatsbladjmmmer S van 06/01/1994 . 
Besluit- van 07/07/1994, houdende wijziging van het 
Vreemdelingenbesluit (gewijzigde indiening aanvragen om toelating als 
vluehteling), 
Staatsblad nummer 526 van 19/07/1994 " 
- Buudesgesetz. ûber die Einreise und dén Aufenthalt von Fremden 
(Fremdengesetz ^ FrG), Bundesgesetzblatt fiir die Republik ÔsteiTeich, 
Nr, 286/1992; 
- Fremdengesetz 1992, Bundesgesetzblatt fïir die Republik Ôsterreich, Nr. 
83S/1992; - \ 
- Fremdengesetz 1997, Bundesgesetzblatt fiir die Republik Ôsterreich, Nr» 
75/1997; ^ 
- Décret n° 94-211 du 11 mars 1994 réglementant les conditions d'entrée 
et de séjour en France des ressortissants des Etats membres <te la 
Communauté européenne bénéficiaires de la libre circulation des 
personnes, J.O. du 13 mars 1994» p. 3989. 
r Arrêté du 6 avril 1995 fixant les modalités d'application du décret n° 94-
211 du 11 mars 1994 transposant les directives du Conseil des 
Communautés européennes des 28 juin 1990 et 29 octobre 1993 relatives 
au droit de séjour en France» J.O. du 15 avril 1995, p. 5993. 
- Décret n° 98-864 du 23 septembre 1998 modifiant le décret n° 94-211 
du 11 mars 1994 réglementant les conditions d'entrée et de séjour en 
France des - ressortissants des Etats membres de la Communauté 
européenne bénéficiaires de la libre circulation des personnes, J.O. du 27 
septembre 1998, p. 14743 (*)-
- Decreto-Lei n.° 60/93 de 3 de Marco, Diario da Repûblica I Série A 3SP 
52 de 03/03/1993 Pagina 943; 
- Lei n° 8/98 de 13 de Fevereiro, que concède ao Govemo autorizaçâo 
para alterar o régime légal de entrada, permanëncia, safda e expulsâo de 
estrangeiros do temtôrio national, Diario da Repûblica I Série A N° 37 de 
13.2.1998 Pagina 570 (**); 
•- Decreto-Lei n° 250/98 de 11 de Agosto» Diario da Repûblica I Série A 
-K3184 de 11.8.1998 Pagina 3891 (*); 
Zi 
19/02/2004 16:24 
Fînland 
Swedén 
United 
Kingdom - Ulliomadaislaki/Utiâiiiinigsiagen (378/91) 22/02/1991 . -
- Laki nlkomaalaislain mimttamisesta/Lag om andiing av utiàoningslagen 
(640/93) 28/06/1993 . 
Asetus ulkomaalaislain muuttamisesta "annétun lain 
voiiiiaanpanosta/Fôroriining om ikrafttrâdande av lagen om ândring av 
utlanningslagen (1393/93) 22/12/1993 
- Ulkoma^aisasetus/Utlâinimgsfôrortkiiiigen (142/94)18/2/1994 
- Sisâ^iaiimiinisteriônmâ^ys/InrikesnnBisteriets fëreskrift 30.12.1993 
Dno. 8/010/93 (*) 
- Sisâasiamministerion ohje/Inrikesministeriets fSreskrift 18.5.1994 Dno. 
10/010/94 (*) 
-Utlaraoingsiagen (1989:529) • 
- Lagen (1992:1165)om andring i utlanningslagen (1989:547) 
- Utlâtmmgsfbrordningen (1989:547). De vïktigaste àndringama: SFS. 
1992:1166,1993:1369 och 1994:1698 
- Fôrordning (1998:153) om andring i utlàmmigsfôrordningen (1989:547) 
- The Immigration (European Economie Area) Order 1994, SI. 
1994/1895; 
- The Immigration (European Economie Area) Amendment Ordér 1997, 
SX 1997/2981 (*), ŒCAN5010210—SG •* ana. cobos-aau i r reScec . eu NO.641 0057 
(*) Amendaient ïnade to the transposition measnre in the; wake of the infrmgement 
proceedings launched by the Commission. 
(**) Enabling Act allowîng the govemment to amend the législation on foreigners. 
28 
19/02/2004 16:24 ŒCAN5010210—SG -> ana. cobos-aau i r reScec . eu NO.641 O05S 
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