Avis du Comité économique et social sur la «Note au Conseil des ministres et au Parlement européen concernant le secteur des olives et de l'huile d'olive (y compris les aspects économiques, culturels, régionaux, sociaux et environnementaux), l'actuelle organisation commune des marchés, la nécessité d'une réforme et les solutions proposées»

(97/C 287/13)

Le 20 mars 1997, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur la «Note au Conseil des ministres et au Parlement européen concernant le secteur des olives et de l'huile d'olive (y compris les aspects économiques, culturels, régionaux, sociaux et environnementaux), l'actuelle organisation commune des marchés, la nécessité d'une réforme et les solutions proposées».

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 7 mai 1997 (rapporteur: M. Quevedo Rojo).

Lors de sa 346e session plénière, tenue les 28 et 29 mai 1997 (séance du 29 mai 1997), le Comité économique et social a adopté par 52 voix pour, 5 voix contre et 4 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. L'OCM de l'huile d'olive a été instituée en 1966 par le règlement 136/66/CEE.

1.2. Cette OCM a bien fonctionné dans l'ensemble pendant 31 ans. On peut dire pour résumer que l'OCM a constitué un outil précieux de modernisation de la culture de l'olivier et du secteur de la transformation. Elle a permis de maintenir en exploitation de vastes zones rurales, ce qui a eu des effets positifs sur l'emploi et sur la préservation d'un système agricole dont l'abandon aurait entraîné des coûts considérables au niveau social et environnemental. Il semble donc ne faire aucun doute qu'une OCM qui s'est maintenue aussi longtemps et qui a assimilé l'intégration du premier et du troisième pays producteurs du monde comporte nécessairement des éléments très positifs pour la réalisation de ses objectifs. Il faut cependant reconnaître la nécessité d'apporter une série de modifications substantielles à l'OCM actuelle.

2. Objectifs de l'OCM

La note à l'examen cite les objectifs suivants:

a) soutien du secteur et des économies régionales;

b) équilibre du marché en harmonie avec le commerce international;

c) gestion saine du secteur;

d) neutralité sur le plan budgétaire;

e) régime simple, transparent et facile à contrôler dans tous les États membres;

f) prise en considération des différents systèmes de production et de leurs résultats;

g) prise en compte de considérations d'ordre environnemental;

h) promotion de la qualité.

L'exposé qui suit va examiner pour chacun de ces objectifs, les répercussions que pourraient avoir le maintien de l'OCM actuelle et les options proposées, à savoir son amélioration ou son remplacement par une aide à l'olivier.

2.1. Soutien du secteur et des économies régionales

2.1.1. Il s'agit sans doute de l'objectif essentiel de toute OCM. L'olivier a été et demeure un élément fondamental de la vie économique et sociale des régions productrices. Sa localisation et sa concentration dans certaines des régions les plus défavorisées de l'Union, son rôle vital pour l'emploi dans de nombreuses régions (dans certaines, il concentre jusqu'à 90 % de l'emploi agricole), le nombre élevé d'exploitations dépendantes de cette culture, l'activité industrielle de transformation qui lui est associée, etc., font de l'olivier le noyau de la vie économique et sociale de ces régions.

2.1.2. L'OCM actuelle a entraîné une revitalisation de l'économie de ces régions. L'amélioration du revenu des oléiculteurs a généré des plus-values, qui, réinvesties dans le secteur, ont permis de moderniser les oliveraies et les moulins à huile, ainsi que de conserver un système agricole dont l'abandon aurait eu des effets négatifs sur le plan socio-économique et écologique, constituant ainsi l'élément moteur du développement rural de ces régions.

2.1.3. L'olivier constitue une source stable d'emploi soutenue par l'OCM actuelle. Un nombre considérable d'exploitations assurent les revenus de salariés et de petits producteurs dans des zones où il n'existe pas d'autres possibilités d'emploi. Modifier l'OCM actuelle pourrait avoir des effets négatifs sur l'emploi, et entraîner un dépeuplement et une altération de l'équilibre territorial.

2.1.4. Toute modification de l'OCM demande que l'on évalue ses effets sur l'emploi, ce qui n'a pas été fait dans le document à l'examen. Dans de nombreuses régions oléicoles de l'Union, les secteurs des olives et de l'huile d'olive représentent plus de 80 % de l'emploi agricole et constituent la base de l'économie. Ces zones appartiennent pour la plupart à des régions d'objectif 1 où les niveaux de chômage sont très élevés. Il est évident que ne plus encourager la production se solderait par des pertes d'emploi dont l'ampleur n'est pas évaluée dans la note de la Commission.

2.1.5. En résumé, du point de vue du soutien du secteur et des économies régionales, il ne fait aucun doute que l'OCM actuelle a permis:

- l'amélioration du revenu des oléiculteurs;

- la modernisation des secteurs des olives et de l'huile d'olive;

- l'émergence d'un nouveau type d'entreprise, plus dynamique;

- le maintien de la population en milieu rural grâce à l'emploi direct et indirect généré;

- la préservation d'un système agricole dont l'abandon entraînerait une détérioration de l'environnement.

2.1.6. Il est surprenant que ces aspects positifs n'apparaissent pas clairement dans la note de la Commission. Une aide dissociée de la production pourrait inverser la dynamique actuelle et engendrer une passivité analogue à celle générée pour la culture des COP dans les agricultures méditerranéennes. En tout état de cause, il manque dans le document de la Commission une évaluation des effets qu'aurait la modification de l'OCM actuelle sur l'activité économique, l'emploi régional et la protection de l'environnement, tandis que l'on peut observer les effets positifs fondamentaux cités précédemment liés à la longue existence de l'OCM actuelle.

2.2. Équilibre du marché

2.2.1. Rien dans le document de la Commission ne laisse supposer l'apparition d'excédents. En effet, l'huile d'olive représente approximativement 3,6 % de la production et de la consommation mondiale d'huiles végétales. Pendant de nombreuses années, la situation du marché mondial de l'huile d'olive a été équilibrée. Mieux encore, les possibilités d'exportation et d'augmentation de la consommation intérieure de l'Union européenne dépassent largement les prévisions si l'on se réfère à l'évolution de la consommation mondiale. Comme le reconnaît la note de la Commission elle-même, l'association de la consommation d'huile d'olive à la prévention des cardiopathies et autres maladies vasculaires combinée à une intelligente politique de promotion du Conseil oléicole international (COI) a permis d'augmenter en 10 ans les exportations vers les États-Unis de 40 000 à 126 000 tonnes. La réduction des restitutions en quantité et en valeur exigée par le GATT ne semble pas non plus critique, si la tendance actuelle d'augmentation des exportations vers les pays tiers se maintient. Quoi qu'il en soit, il convient d'adapter le régime de restitutions et la politique d'exportation afin de tirer le meilleur parti de ces possibilités sur les marchés communautaires et tiers.

2.2.2. L'une des principales préoccupations du COI a été de garantir le stockage des excédents afin de faire le lien entre les campagnes étant donné la tendance cyclique de la culture de l'olivier, dont le contrôle semble encore loin de pouvoir être résolu par la recherche scientifique. À cet égard, il ne fait aucun doute que l'intervention a été un élément clé pour traiter les problèmes liés à ce caractère cyclique. Bien qu'il n'existe pas de différences substantielles en matière de maintien des revenus des producteurs entre un système d'intervention et un système d'aide à l'olivier, en termes de régulation du marché, le système d'intervention associé à des stocks régulateurs est le seul à ce jour qui ait pu garantir l'approvisionnement du marché les années creuses et un niveau minimum des prix à la production les années pleines. En outre, les coûts du système d'intervention ont été insignifiants pour le budget communautaire.

2.2.3. Un des objectifs de l'OMC actuelle est de faciliter la commercialisation des huiles d'olive produites par le biais du régime d'aide à la consommation qui est à ce point réduit qu'il n'a plus aucun effet sur les prix et que son utilisation est rendue inopérante. Il convient dès lors de remplacer ce régime par de nouvelles mesures financées par les ressources affectées jusqu'ici à cette aide mais destinées pour l'essentiel à favoriser la commercialisation de la production.

2.2.4. En résumé, du point de vue de l'équilibre du marché et de son harmonie avec le commerce international:

- les données présentées ne sont pas convaincantes quant à la prévision d'excédents structurels d'huile d'olive;

- le maintien de l'intervention et des stocks régulateurs ont permis d'assurer l'approvisionnement du marché et de maintenir les revenus des producteurs d'une espèce dont le caractère cyclique est loin d'être contrôlé;

- les coûts du système d'intervention ont été jusqu'ici insignifiants pour le budget communautaire de l'OCM.

2.3. Gestion saine du secteur

2.3.1. L'Union européenne est la plus grosse productrice d'huile d'olive. Elle en est également la principale consommatrice, et peut même accroître la demande, étant donné la faible consommation de nombreux pays européens qui n'utilisent pas traditionnellement l'huile d'olive, mais sont des consommateurs potentiels. La Commission ne peut perdre de vue dans aucune de ses propositions les relations existantes avec les pays de la zone méditerranéenne. Il y a lieu de s'efforcer de maintenir et d'amplifier cette position privilégiée de la zone méditerranéenne, du fait de l'existence de réelles possibilités d'étendre la consommation à d'autres pays.

2.3.2. L'un des effets positifs de l'OCM actuelle a été de développer une culture durable de l'olivier dans les principaux pays producteurs de l'Union.

2.3.3. Dynamiser cette culture exige une base scientifique et technologique croissante, et doit être l'un des objectifs de l'Union, favorisé par le biais de l'OCM, si l'on veut que l'actuelle suprématie puisse se maintenir. À cet effet, il est nécessaire d'affecter des crédits communautaires spécifiques au lancement d'appels à des propositions d'actions de recherche et développement, dont l'adjudication sera couverte par les garanties habituelles de l'Union.

2.3.4. Un précédent relatif à une autre culture arboricole méditerranéenne, l'amandier, suggère ce qui peut arriver si l'on ne répond pas au besoin de modernisation de nos secteurs productifs. En effet, dans les années cinquante, l'Espagne et l'Italie étaient les chefs de file de la production mondiale d'amandes, production basée sur des systèmes de culture traditionnels. L'expansion de la culture de l'amandier en Californie a mis dès les années soixante-dix la production californienne au premier rang du marché mondial, place qu'elle a conservée jusqu'à ce jour.

2.3.5. En résumé, une gestion saine du secteur doit prendre en considération les besoins actuels de la culture de l'olivier sans en hypothéquer l'avenir.

2.4. Neutralité sur le plan budgétaire

2.4.1. La neutralité sur le plan budgétaire implique de ne pas augmenter le coût de l'OCM de l'huile d'olive pour l'Union. Néanmoins, il faudrait veiller à ce que la quantité maximale garantie (QMG) corresponde aux niveaux réels de consommation.

2.5. Régime simple, transparent et facile à contrôler dans tous les États membres

2.5.1. Le document de la Commission attire l'attention sur le problème de la fraude. Le Comité soutient que dans les conditions actuelles, ce phénomène est limité tant par le démarrage dans certains États membres du casier oléicole que par le fonctionnement efficace des agences de contrôle. Le Comité marque néanmoins son accord quant à la proposition d'intensifier les contrôles en vue de prévenir toute action interférant avec le FEOGA-Garantie. En tout état de cause, il serait nécessaire de préciser dans quels pays la fraude a le plus d'incidence et son ampleur pour les différentes aides.

2.5.2. Le document n'apporte pas de solution concernant la fraude évoquée, notamment si elle est antérieure à l'achèvement du casier oléicole. Or, la note de la Commission est favorable à une aide à l'arbre basée sur le nombre actuel d'oliviers par pays, alors que seule l'Italie a terminé son casier oléicole (qui doit par ailleurs être mis à jour). Dans ces conditions, il est évident que les chiffres estimés suscitent une controverse: qui garantit que ces chiffres (nombre d'arbres et production potentielle) ne sont pas d'origine frauduleuse, puisque le casier oléicole n'est pas terminé? Ne serait-il pas préférable d'attendre que ce dernier soit achevé pour mettre en oeuvre une réforme, quelle qu'elle soit ?

2.5.3. Il existe de fait une possibilité réelle de contrôle exhaustif des aides, qui se fonde sur le contrôle physique de l'huile d'olive effectivement produite et sur la simplification de la gestion des aides. Ces mécanismes de contrôle de la production présentent en outre un avantage extrêmement important: la rationalisation de la production et du marché.

2.5.4. La mise en oeuvre d'un double système de rémunération des producteurs a causé une distorsion de la production et du marché. La suppression d'un tel système semble inévitable si l'on souhaite mettre fin à ce qui est considéré comme la cause de perturbations sur le marché. Cette lacune est due en partie au fait que l'on ignore la quantité d'huile d'olive destinée à l'autoconsommation.

2.6. Prise en considération des différents systèmes de production et de leurs résultats

2.6.1. La note de la Commission n'examine pas en profondeur la réalité complexe et diverse de la culture de l'olivier. La multiplicité des oliveraies est réduite de manière simpliste à trois stéréotypes. Des affirmations non conformes à la réalité sont prononcées quant à l'un des types d'oliveraies. Ainsi, le Comité ne peut approuver l'association faite entre nouvelles plantations durables et effets négatifs pour l'environnement.

2.7. Prise en compte de considérations d'ordre environnemental

2.7.1. La culture de l'olivier représente actuellement un système agricole dont l'abandon entraînerait une détérioration sérieuse de l'environnement. Dans le passé, la culture de l'olivier a occupé progressivement des sols plus fragiles pour répondre à la demande d'huile d'olive, ce qui a provoqué de graves problèmes d'érosion occasionnés par l'eau de ruissellement, et son abandon ajouterait de nouvelles causes de détérioration de l'environnement (accroissement de l'érosion du fait de la disparition des techniques limitant l'usure du sol, risque accru d'incendies, etc.).

2.7.2. Les nouvelles plantations d'oliviers ont rompu avec la tradition d'occupation de sols plus fragiles, et présentent dans l'ensemble moins de risques d'érosion.

2.7.3. Actuellement, les oliveraies traditionnelles constituent une véritable forêt productive sur le flanc sud de l'Union et jouent un rôle environnemental de première importance en abritant une multitude d'oiseaux provenant du centre et du nord de l'Europe en période hivernale.

2.8. Promotion de la qualité

2.8.1. La participation des agriculteurs aux phases de transformation et de commercialisation a été un effet nettement positif de l'OCM actuelle. Depuis son entrée en vigueur, la commercialisation de l'huile d'olive vierge a augmenté. Le document de la Commission semble ignorer cette réalité et ne met l'accent que sur la critique du système en deux phases pour sa prétendue incidence sur la qualité. La note affirme que cette procédure entraîne la commercialisation de l'huile de grignons en tant qu'huile d'olive, ce qui est inexact. Par ailleurs, rien n'est dit sur le fait que le système en deux phases a entraîné la quasi-disparition d'un effluent polluant: les margines.

3. Observations particulières

3.1. La note de la Commission constitue une base insuffisante pour une modification de l'OCM de l'huile d'olive. La description faite du secteur (qui veut couvrir les aspects économiques, culturels, régionaux, sociaux et environnementaux) ne reflète pas du tout une réalité plurielle et diverse, ni pour ce qui est de la production, ni de la transformation, ni de l'aspect le plus important: l'impact culturel, social et économique sur l'environnement.

3.2. La proposition de la Commission ne constitue pas une amélioration de l'OCM actuelle pour les raisons exposées ci-après.

3.2.1. Du point de vue politique, elle ne favorise pas le développement des régions oléicoles traditionnelles de la Communauté.

3.2.2. Du point de vue économique, elle n'encourage pas la compétitivité du secteur oléicole européen. L'aide à l'olivier proposée suppose de fait de renoncer à une culture durable de l'olivier pour l'avenir, aspect essentiel pour le maintien de la suprématie européenne.

3.2.3. Du point de vue de l'environnement, l'abandon des cultures qu'entraînerait l'aide à l'olivier augmenterait les risques de détérioration écologique.

3.2.4. Du point de vue social, l'aide à la production garantit les niveaux d'emploi actuels et empêche l'exode rural. L'adoption d'une aide à l'olivier entraînerait dans la pratique la disparition de divers systèmes d'exploitation productive de l'olivier, dont certains sont d'une importance vitale tant pour les petits producteurs que pour les travailleurs salariés.

3.2.5. Du point de vue du marché, le document de la Commission confirme l'absence d'excédents structurels. Il est toutefois nécessaire de prévoir la possibilité de constituer un stock régulateur, afin d'éviter une variation des prix excessive, préjudiciable au maintien des niveaux de consommation.

3.2.6. Du point de vue de la consommation, les campagnes de promotion visant à développer la demande dans les marchés intérieur et extérieur doivent être financées par le budget de l'OCM. De même, le Comité propose une continuité dans le temps pour ces campagnes et leur adaptation aux caractéristiques des différents pays.

3.2.7. Du point de vue du développement, il est également évident que l'OCM actuelle a garanti des niveaux d'activité, d'investissement et d'innovation dont le maintien est douteux si elle est modifiée.

3.2.8. Du point de vue des revenus des oléiculteurs, il semble essentiel de conserver l'intervention et de prolonger la période de stockage en recourant si nécessaire au stockage privé. Par ailleurs, il apparaît opportun de prévoir la possibilité de constituer des stocks régulateurs afin d'éviter les variations de prix excessives qui sont préjudiciables également au maintien des niveaux de consommation.

3.2.9. Du point de vue de la fraude, l'OCM actuelle doit intégrer des mécanismes de contrôle efficaces.

3.2.10. Du point de vue de la qualité, la Commission doit prendre l'initiative de proposer au Conseil des normes garantissant l'authenticité de l'huile d'olive, par le biais d'un étiquetage informant le consommateur et évitant les confusions possibles liées aux mélanges.

3.3. Les observations qui précèdent visent à garantir qu'un produit essentiellement européen, aussi original et bénéfique pour la santé, soit accessible au consommateur et lui parvienne assorti de l'information précise attestant de son authenticité. De même, il y a lieu de maintenir le niveau de revenu des oléiculteurs, de préserver l'environnement et de favoriser le développement social des zones oléicoles.

3.4. Le casier oléicole de chaque pays producteur devra être achevé à la fin de 1999 au plus tard.

4. Olives de table

La Commission doit étudier un sous-secteur différencié: celui de l'olive de table, du fait de son importance significative sur le plan social et économique. La proposition ne doit en aucun cas perturber la réglementation de l'huile d'olive. Les aspects spécifiques de ce sous-secteur doivent être abordés sans discrimination. Il convient de ne pas proposer de formules qui découragent une production pour laquelle l'Union européenne occupe la première place mondiale.

5. Conclusions

5.1. En conséquence, le Comité estime qu'il est indispensable de procéder à une analyse exhaustive et approfondie des nouveaux besoins des oléiculteurs, avant de procéder à la réforme de l'OCM actuelle. Cette OCM, qui a prouvé son efficacité pendant 31 ans, ne doit pas être modifiée sans une évaluation préalable des conséquences qu'entraînerait un tel changement.

5.2. Le Comité invite la Commission à examiner de manière plus approfondie les données positives ou négatives liées aux options proposées (aide à la production et aide à l'olivier), en tenant compte des observations formulées dans le présent avis, afin de parvenir à une nouvelle proposition susceptible de recouvrir le plus grand nombre d'aspects positifs, notamment la lutte contre la fraude et la préparation du secteur à une plus grande compatibilité avec le GATT, qui a imposé quelques restrictions des aides accordées par l'UE à son agriculture. Tout semble indiquer que la prochaine série de négociations dans le contexte de l'OMC affectera encore davantage la PAC, y compris le secteur de l'huile d'olive.

5.3. Le Comité économique et social souhaite être consulté sur la proposition concrète qui sera formulée par la Commission.

Bruxelles, le 29 mai 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

L'amendement suivant, qui a recueilli un nombre de voix représentant au moins le quart des suffrages exprimés, a été repoussé au cours des débats:

Nouveau point 5.2.1

«5.2.1. La Commission devrait prendre en considération dans sa proposition deux nouvelles orientations indépendamment de l'option retenue:

a) Imposer à tous les producteurs (grands et petits) l'obligation de présenter à l'organisme payeur de l'aide un certificat de livraison des olives récoltées, délivré obligatoirement par l'organisme receveur.

b) Examiner la possibilité d'octroyer une aide supplémentaire aux organisations de producteurs, coopératives et leurs unions, qui sont des organisations reconnues comme étant des instruments de la Politique agricole commune (PAC) et donc passibles de contrôles antifraude par leurs autorités respectives, qu'elles relèvent de l'UE ou des États membres.

Cette aide pourrait être étendue aux entreprises privées de transformation du secteur, si ces dernières font une déclaration préalable auprès des organismes payeurs respectifs de chaque État membre, déclaration autorisant les autorités antifraude citées à inspecter leur comptabilité dans la même mesure que pour les premières.»

Résultat du vote:

Voix pour: 16, voix contre: 30, abstentions: 5.