Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la sécurité générale des produits"

(2000/C 367/11)

Le 24 juillet 2000 , le Conseil, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 19 juillet 2000 (rapporteuse: Mme Williams).

Lors de sa 375e session plénière des 20 et 21 septembre 2000 (séance du 20 septembre 2000), le Comité a adopté par 78 voix pour, aucune voix contre et 4 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. La première directive relative à la sécurité générale des produits (DGSP) est entrée en vigueur en juin 1994. Elle a suivi une série de directives particulières (ou sectorielles) telles que la directive relative à la sécurité des jouets et reposait sur la nécessité d'assurer un "niveau élevé de protection". La santé et la sécurité des consommateurs comptent depuis lors parmi les nouvelles priorités politiques de l'Union européenne.

1.2. L'article 16 de la DGSP stipule que "le Conseil statue sur l'adaptation éventuelle de la présente directive visant notamment à en étendre le champ d'application" et contient également des dispositions d'urgence. Cette décision du Conseil devait être guidée par le rapport de la Commission, attendu en 1998, relatif à l'expérience acquise, assorti de propositions d'amélioration appropriées.

1.3. Malheureusement, ce rapport n'a pas été publié en temps voulu, et le Comité a donc réagi avec force en rendant son propre avis d'initiative(1) en décembre 1999, dans un esprit de critique constructive. Il faisait remarquer qu'outre la mise en place du marché unique, des changements majeurs, des développements et des crises importantes étaient intervenus depuis l'entrée en vigueur de la première directive, et qu'il convenait de les prendre en compte de toute urgence. Le Comité reconnaît toutefois que ce retard était dû au nombre exceptionnel de consultations, d'études et d'évaluations de grande envergure entreprises par la Commission, dont, en particulier, le rapport élaboré par le Centre du Droit de la Consommation (CDC) de l'Université Catholique de Louvain (UCL).

1.4. De manière générale, le Comité approuve les tentatives de la Commission visant à empêcher que des produits non sûrs soient commercialisés. Il émet toutefois certaines réserves quant à la nouvelle proposition. Il note que la méthode utilisée ne vise pas à produire un texte totalement nouveau, mais plutôt à remanier la DGSP originale, en gardant l'ancienne structure et en introduisant des modifications clairement indiquées par un soulignement dans le document de la Commission. Ce format pratique est susceptible d'être plus familier à tous les acteurs concernés par l'application et la mise en oeuvre de la législation relative à la sécurité des produits, y compris les pays "candidats".

1.5. Bien que l'approche générale initiale de la Commission semble fondamentalement judicieuse, certains changements sont d'une portée considérable et devront être clarifiés lorsqu'ils seront transformés en propositions réalisables.

2. Observations générales

2.1. Objet de la nouvelle DGSP

2.1.1. La DGSP porte sur les produits destinés aux consommateurs ou susceptibles d'être utilisés par les consommateurs. Elle ne couvre les services que lorsque ceux-ci sont associés directement à la fourniture du produit lui-même. L'élément principal reste le produit (en cas de location d'un bien, par exemple).

Il s'agit en particulier des services d'assemblage, d'installation et d'entretien du produit. En ce qui concerne les services en général, la Commission prévoit de traiter séparément la sécurité dans ce secteur différent, soit par une réglementation cadre générale, soit par une législation dans les secteurs spécifiques, et non par le biais d'une DGSP.

2.1.2. L'objectif de base de la DGSP reste inchangé: la directive vise toujours clairement "à assurer que les produits mis sur le marché soient sûrs". Les producteurs et les distributeurs ont le devoir de fournir des produits qui, dans des conditions d'utilisation normales ou raisonnablement prévisibles, ne présentent aucun risque ou seulement des risques minimums, compatibles avec le type de produit en question.

2.1.3. La directive continue de s'appliquer à tous les produits destinés aux consommateurs, à l'exception des produits d'occasion qui sont fournis en tant qu'antiquités ou en tant que produits devant être reconditionnés préalablement à leur utilisation. Tous les autres produits d'occasion sont couverts, ainsi que les produits alimentaires, sauf lorsqu'ils font déjà l'objet de dispositions plus spécifiques.

2.1.4. Les principales modifications de la directive originale portent sur les domaines suivants: définition, champ d'application, rôle accru des normes et des organismes de normalisation, retrait, rappel et interdiction des exportations de produits dangereux, échange rapide d'informations dans les situations d'urgence, coordination et collaboration entre les autorités de contrôle, et mise en place d'un comité de réglementation approprié et d'un réseau de sécurité des produits.

2.1.5. La Commission tente de renforcer le régime actuel; en d'autres termes, de garantir une plus grande certitude juridique en clarifiant et en simplifiant son texte et en éliminant les contradictions et les ambiguïtés. Le Comité reconnaît qu'une telle clarification est essentielle: le rapport du CDC, dont l'analyse des applications pratiques révèle d'importantes lacunes au niveau de la transposition de la directive existante, indiquait qu'un diplôme de droit européen était nécessaire pour comprendre la plus grande partie de la directive originale.

2.1.5.1. Le Comité se demande si la nouvelle proposition relative au principe de précaution (qui n'est pas mentionné dans la nouvelle DGSP) ne contredit pas la notion de certitude juridique. Le principe de précaution peut être invoqué lorsque la preuve scientifique fait défaut ou n'est pas suffisamment concluante. En conséquence, des interdictions peuvent être mises en place lorsqu'il existe un risque potentiel grave pour la santé humaine. L'intention est de veiller à ce que les risques suspectés soient contrôlés de manière satisfaisante indépendamment de l'incertitude juridique. Il convient de faire prévaloir l'hypothèse selon laquelle un élément du risque est toujours présent.

2.1.6. Le Comité approuve l'accent mis par la Commission sur la nécessité de transparence et d'équité, en vertu de laquelle les personnes essayant de produire et de vendre des produits dangereux ne bénéficient plus d'un avantage injuste sur leurs concurrents qui acceptent les coûts entraînés par l'intégration de la sécurité dans leurs produits.

3. Observations spécifiques

3.1. La Commission regroupe utilement ses 22 les, suivis par plusieurs annexes explicatives, sous les 7 intitulés suivants, légèrement modifiés:

- Objectifs, champ d'application, définitions.

- Obligation générale de sécurité, critères d'évaluation de conformité et normes européennes.

- Autres obligations des producteurs et obligations des distributeurs.

- Obligations spécifiques et pouvoirs des États membres.

- Échanges d'informations et situations d'intervention rapide.

- Procédures de comité.

- Dispositions finales.

3.1.1. Le Comité prend acte de la longueur exceptionnelle (vingt pages) de l'exposé des motifs et note également l'importance particulière du préambule (39 "considérants"). Ces considérants évoquent généralement les aspects fondamentaux et leur ton est moins juridique que les articles qui suivent. Certains comportent des éléments qui ne sont mentionnés nulle part dans les intitulés; par exemple, le septième considérant, selon lequel la nouvelle proposition s'applique à tous les produits, quelles que soient les techniques de vente utilisées, y compris la vente à distance et la vente par voie électronique.

3.1.1.1. L'introduction constitue un document de référence essentiel, mais sa consultation n'est pas aisée: il est difficile de suivre le texte de la proposition actuelle et de consulter en même temps l'introduction. En effet, l'introduction aurait pu être scindée en grandes rubriques sous les mêmes intitulés que la proposition, et devrait faire apparaître au premier coup d'oeil s'il est fait référence à la DGSP originale ou à la nouvelle version.

3.2. Chapitre I: Objectifs, champ d'application, définitions (articles 1 et 2)

3.2.1. L'article 16 de la DGSP originale prévoyait la possibilité d'étendre le champ d'application de l'article 1. Le Comité accueille favorablement cet effort de clarification d'un texte qui était auparavant source d'incertitude et de désaccords et dont les applications pratiques n'étaient pas évidentes. La relation entre les directives sectorielles et la DGSP, qui offre aux consommateurs un filet de sécurité, est bien plus claire à présent. Toutefois, le Comité estime que la formulation choisie pour l'inclusion des services - "... en ce qui concerne les aspects de sécurité des consommateurs dans des conditions raisonnablement prévisibles d'utilisation des produits considérés" article 2.a - doit être beaucoup plus claire pour servir de point de repère au producteur dans la pratique. La proposition révisée vise à protéger les consommateurs malgré les lacunes que présentent les règles relatives à la sécurité des produits, élaborées pour supprimer les obstacles techniques aux échanges. Bref, il est essentiel que tous les produits susceptibles d'être utilisés par les consommateurs soient couverts, la DGSP comblant toute lacune présentée par les directives sectorielles spécifiques, afin d'offrir la couverture globale nécessaire.

3.2.1.1. Le Comité souhaite également que la situation des services d'utilité publique comme l'électricité soit clarifiée du point de vue de l'inclusion de leurs produits. Il suggère une référence à la directive sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation et à la directive sur la responsabilité du fait des produits défectueux.

3.2.2. Le Comité constate que des produits initialement réservés à un usage professionnel et fournis uniquement aux professionnels peuvent dans certains cas "migrer" vers le marché domestique, soit du fait du consommateur lui-même, soit à la suite d'une publicité directe du fournisseur. Dans les deux cas, il est prévisible qu'un produit puisse éventuellement être utilisé par une personne susceptible de manquer de connaissances professionnelles et d'expérience. Parmi ces produits, l'on trouve aujourd'hui notamment des crayons laser, des tronçonneuses et d'autres outils de bricolage, ainsi que des peintures et des pesticides. Par conséquent, le Comité souligne la nécessité que les producteurs et les fournisseurs prennent toutes les mesures raisonnables et nécessaires lors de l'emballage et de l'étiquetage de leurs produits afin de prévoir des instructions et avertissements clairs en matière de sécurité en cas d'utilisation par des non-professionnels.

3.2.3. Le Comité approuve l'inclusion des personnes âgées dans le groupe des consommateurs courant le plus de risques, mais regrette qu'il n'ait pas été tenu compte de sa suggestion relative à la prise en considération dans la mesure du possible des besoins des consommateurs handicapés.

3.2.4. La Commission ajoute une nouvelle définition concernant les autorités compétentes, désignées par les États membres, qui exécuteront les tâches définies dans la proposition. Auparavant, ni la législation européenne, ni celle des États membres ne prévoyaient l'obligation pour les producteurs et les distributeurs d'informer ces autorités à propos des rappels de produits.

3.2.5. La Commission définit à présent le "rappel", mais pas le "retrait", probablement en raison des difficultés linguistiques que cela pose dans les différentes langues. Il conviendrait d'établir une distinction plus claire entre ces deux étapes possibles de la procédure à suivre en matière de produits dangereux: la première étape (le "retrait") consiste à retirer des magasins, des entrepôts et des usines, de manière réglementée, les marchandises en cause, tandis que la deuxième (le "rappel") est effectuée en dernier recours par les fournisseurs et les producteurs, qui rappellent des marchandises déjà achetées et utilisées par les consommateurs. En cas de risques inacceptables pour la sécurité, il convient également d'avertir les consommateurs de manière appropriée, de telle sorte que ceux-ci aussi puissent agir en conséquence.

3.2.6. Le Comité souligne la nouvelle signification donnée au terme "risque", utilisé de plus en plus dans le contexte de l'évaluation et de la gestion du risque. Tout en reconnaissant que le risque zéro n'existe pas, les consommateurs acceptent malgré tout les risques en raison des avantages potentiels que peuvent leur apporter les produits. Il y a lieu de préciser que cela dépend des attitudes, changeantes, de la société, c'est-à-dire du niveau de risque que les individus sont prêts à tolérer. Les attentes en matière de sécurité ne cessent de croître.

3.2.7. Le Comité suggère qu'il soit stipulé à l'article 2 que l'élimination des produits (par exemple, les tubes d'éclairage fluorescents, les bombes aérosol, les matériaux isolants) doit être sûre et satisfaisante du point de vue de l'environnement. Le Comité reconnaît toutefois que les aspects environnementaux ne sont pas couverts par la DGSP, ceux-ci étant déjà couverts par la législation nationale et communautaire.

3.3. Chapitre II: Obligation générale de sécurité, critères d'évaluation de conformité et normes européennes

3.3.1. Les normes constituent une part essentielle de la protection des consommateurs, à condition que des clauses de sauvegarde existent dans le cas où une norme n'offre pas un niveau de protection adéquat. Par conséquent, le Comité approuve la proposition visant à renforcer le rôle des normes européennes - et des organismes de normalisation - en établissant la conformité des produits avec l'obligation générale de sécurité de la DGSP. Les produits les plus pertinents en matière de sécurité des consommateurs doivent avoir la priorité.

3.3.2. Le Comité souligne la nécessité de clarifier le statut des normes européennes. Il convient de procéder à une intégration cohérente des systèmes nationaux de normalisation. Le rôle des normes informelles telles que les spécifications techniques doit être clairement compris. Le Comité note qu'il incombe au fournisseur d'avancer les preuves de la sécurité d'un produit lorsque celui-ci ne répond pas à toutes les normes pertinentes mais est considéré comme sûr. Le fournisseur peut également choisir d'autres approches que la conformité à des normes existantes, à condition que ces approches lui permettent d'atteindre des niveaux de sécurité plus élevés que ceux garantis par les normes existantes. Le fournisseur serait toutefois responsable s'il ne pouvait pas prouver ce qu'il avance, tel que cela est déjà prévu par la législation communautaire sur la responsabilité du fait des produits et sur la publicité trompeuse. Le Comité souligne que l'absence actuelle de statut pour les normes européennes affecte leur capacité à promouvoir l'harmonisation dans le Marché intérieur.

3.3.3. Le Comité estime que dans un marché mondial, il est de plus en plus nécessaire de collaborer avec l'organisation internationale de normalisation (ISO).

3.3.4. Il faut donner aux organismes européens de normalisation les ressources nécessaires pour augmenter leur productivité et assurer une qualité élevée. En outre, il importe d'assurer vraiment une représentation accrue des consommateurs. Il convient également de tenir compte du fait que dans les conditions cadres générales existantes il est déjà prévu que tous les intérêts, y compris ceux des consommateurs, puissent être associés au processus de normalisation. Si l'on veut que cette possibilité devienne réalité, les frais de participation pour les organisations les plus démunies devront être supprimés afin de leur permettre de prendre part à ce processus.

3.3.5. La langue dans laquelle les normes sont rédigées est inévitablement technique; il convient dès lors de veiller particulièrement à écrire des textes simples et compréhensibles.

3.4. Chapitre III: Autres obligations des producteurs et obligations des distributeurs

3.4.1. L'article 5 impose aux producteurs et aux distributeurs l'obligation de fournir aux consommateurs des informations et des avertissements leur permettant d'évaluer les facteurs de risque d'un produit dans des conditions d'utilisation normales. Le Comité reste toutefois préoccupé par le fait que de telles informations, qu'elles soient présentées sous formes de texte, de diagrammes ou de pictogrammes, ne sont pas toujours faciles à comprendre et à appliquer.

3.4.1.1. Le Comité attire l'attention sur la nécessité d'inclure les informations pertinentes en matière de sécurité dans toutes les formes de commerce électronique ou à distance.

3.4.1.2. Le Comité approuve la nouvelle obligation, plus claire et plus cohérente, de retirer les produits dangereux du marché et, en dernier ressort, de rappeler ceux ayant déjà été fournis au consommateur. Dans les deux cas, le succès des opérations dépend de la traçabilité des produits. Pour assurer cette traçabilité, les fournisseurs disposeront de systèmes de gestion efficaces, assortis d'une documentation et d'informations appropriées.

3.4.1.3. Eu égard aux disparités existantes entre les États membres en ce qui concerne l'efficacité du contrôle et de la mise en oeuvre, le Comité se réjouit de la nouvelle obligation de collaboration entre les autorités compétentes d'une part et les producteurs et distributeurs d'autre part. Tant les producteurs que les distributeurs informeront les autorités des actions qu'ils ont entreprises pour éviter les risques inacceptables pour la sécurité des consommateurs. Le Comité estime que cela se fait déjà sur une base volontaire. Le Comité souligne qu'il est essentiel de réduire au minimum toute nouvelle obligation administrative à la fois dans l'intérêt des producteurs et dans celui des autorités compétentes.

3.5. Chapitre IV: Obligations spécifiques et pouvoirs des États membres

3.5.1. Le Comité reconnaît la nécessité d'une surveillance globale du marché et de l'application de la réglementation. Cette tâche revient aux autorités compétentes, désignées par chaque État membre, dont le rôle élargi est détaillé à l'article 7. Sa réussite dépend de la coopération et la coordination. Tant sous l'angle du Marché intérieur que sous celui des consommateurs, il faudrait veiller à ce que les règles fassent l'objet du même respect dans les différents États membres.

3.5.1.1. Le Comité estime qu'il n'est pas logique de définir la fonction des autorités compétentes à l'article 6 alors que leur importance particulière a déjà fait l'objet de l'article 5 au chapitre III. Il y a lieu d'expliciter leurs domaines de compétence et de préciser quelles sont les relations entre ces autorités.

3.5.1.2. Le Comité suggère que les États membres veillent à augmenter de manière adéquate les ressources de leurs autorités compétentes afin de leur permettre de faire face à leurs obligations accrues.

3.5.1.3. Le Comité note que la Commission a l'intention de créer un réseau européen de sécurité des produits. Par conséquent, il demande si ce réseau remplacera le Forum pour la surveillance de la sécurité des produits en Europe (Prosafe), qui propose une base de données des agences responsables de la sécurité des produits. Le Comité estime qu'il est essentiel que l'expérience de Prosafe ne soit pas perdue; au contraire, il affirme que Prosafe pourrait constituer la base d'un nouveau réseau sous réserve d'un financement approprié qui permettrait d'étendre ses activités et d'accroître le nombre de ses membres.

3.5.2. Étant donné que les règles ont peu d'impact si elles ne sont pas assorties de sanctions, le Comité approuve l'obligation qu'ont les États membres de prévoir des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives, et d'informer la Commission de leurs actions.

3.6. Chapitre V: Échanges d'informations et Rapex (Les procédures d'application du Rapex figurent à l'annexe 2)

3.6.1. Le Comité note qu'actuellement, les notifications en matière de produits alimentaires se font dans le cadre du Système d'échange rapide d'informations (Rapex). À l'avenir, celles-ci auront lieu dans le cadre de l'autorité pour la sécurité alimentaire. Dans l'attente de la création formelle de cette autorité, les notifications continueront à se faire conformément à la procédure prévue par la DGSP.

3.6.2. Le Comité reconnaît que des risques graves et immédiats demandent une intervention rapide, et que les procédures n'ont pas toujours été mises en oeuvre de manière appropriée, en grande partie parce que les conditions qu'elles imposaient étaient restrictives. Un accès rapide à des informations précises est essentiel dans une situation d'urgence. Par conséquent, le Comité approuve les améliorations du Rapex proposées par la Commission, en particulier la fourniture d'informations claires et détaillés sur le produit notifié, et les mécanismes de suivi des notifications des États membres.

3.6.2.1. Le Comité souhaiterait que le Rapex prenne en compte des informations statistiques supplémentaires provenant du Système européen de surveillance des accidents domestique et de loisirs (Ehlass), qui fournit des détails sur les blessures causées par des produits.

3.6.2.2. Le Comité recommande également d'élargir le champ d'action du Rapex (et également de l'Ehlass) en créant un système mondial d'échange d'informations, ce qui garantirait une meilleure protection du consommateur.

3.6.3. Le Comité approuve la proposition de la Commission visant à interdire l'exportation dans des pays tiers de produits dont le retrait et le rappel sont obligatoires, sauf dérogations justifiées et acceptées par la Commission.

3.7. Chapitre VI: Procédures de comité

3.7.1. Le Comité prend acte de la transformation de l'ancien Comité d'urgence en Comité de réglementation sur la sécurité des produits de consommation. Toutefois, la Commission propose également la création d'un Comité consultatif sur la sécurité des produits de consommation en plus du réseau européen de sécurité des produits dont il est question à l'article 9. Le Comité estime que le rôle et la fonction de ces trois organes prêtent à confusion et se demande si une seule Commission pour la sécurité des produits ne serait pas plus efficace eu égard à la nécessité de coordonner les actions.

3.8. Chapitre VII: Dispositions finales

3.8.1. Le Comité approuve le fait que les informations relatives aux risques pour la santé humaine et la sécurité seront accessibles au public sous forme d'informations sur l'identification du produit, la nature du risque et les mesures prises pour faire face à la situation d'urgence. Cette mesure permettra d'accroître la confiance du consommateur, dont dépend le succès du Marché intérieur.

3.8.1.1. Il convient toutefois de trouver un équilibre entre cette transparence et la nécessité de respecter le secret professionnel dans les cas justifiables.

3.8.2. Le Comité approuve l'intention de la Commission de présenter tous les trois ans un rapport sur la mise en oeuvre de la nouvelle DGSP, dans le cadre d'un processus constant de surveillance en cette ère de changement rapide.

3.8.3. Compte tenu de ses travaux en cours sur la sécurité des consommateurs, le Comité souhaite recevoir une copie de ce rapport tout comme le Conseil et le Parlement.

4. Conclusion

4.1. Une directive générale sur la sécurité des produits efficace et récente est essentielle, mais elle doit être soigneusement clarifiée et simplifiée afin de garantir une plus grande certitude juridique à tous les responsables de sa mise en pratique ainsi qu'aux personnes bénéficiant de la sécurité qu'elle offre. Il s'agit d'une mesure de protection vitale pour les consommateurs, car elle réduit le risque de blessures et de décès, et rétablit la confiance ébranlée par une série de crises récentes. Elle est également vitale pour les producteurs et les distributeurs, car elle met à leur disposition un cadre juridique clair pour toutes les activités de commercialisation liées aux principes de commerce et de concurrence équitables dans le Marché intérieur.

Bruxelles, le 20 septembre 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 51 du 23.2.2000, p. 67.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

Les passages suivants de l'avis de section ont recueilli un nombre de voix représentant au moins le quart des suffrages exprimés, mais ont été rejetés au cours du débat au profit d'amendements adoptés par l'assemblée:

Paragraphe 3.2.1, 5e phrase

"La directive relative à la sécurité des jouets, par exemple, ne couvre pas tous les aspects de la sécurité: les risques acoustiques et chimiques ont été omis, car ceux-ci font déjà l'objet de la DGSP existante".

Résultat du vote

Voix pour: 29; voix contre: 20; abstentions: 16.

Paragraphe 3.6.3, deuxième phrase

"Ces interdictions ne doivent être imposées que si les procédures mises en place par la Commission ont été correctement respectées".

Résultat du vote

Voix pour: 35; voix contre: 26; abstentions: 16.