FR Journal officiel de l’Union européenne C 277/112

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne la fraude fiscale liée aux importations et autres opérations transfrontalières»

COM(2008) 805 final – 2008/0228 (CNS)

(2009/C 277/24)

Rapporteur: M. BURANI

Le 28 janvier 2009, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément à l'article 93 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne la fraude fiscale liée aux importations et autres opérations transfrontalières»

COM(2008) 805 final – 2008/0228 (CNS).

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er avril 2009 (rapporteur: M. BURANI).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 192 voix pour et 5 abstentions.

1. Résumé et conclusions

1.1. La communication de la Commission (1), qui a été présentée en même temps que la proposition de directive que nous abordons dans cet avis, propose un plan d'action à court terme, peut-être plus réaliste et réalisable que d'autres plans conçus dans le passé en matière de lutte contre la fraude fiscale. Les plans précédents relevaient de stratégies de plus grande ampleur et à long terme, mais ils n'ont pas obtenu un appui convaincu de la part de certains États membres. Le plan d'action à court terme prévoit des règles communes pour l'enregistrement et l'annulation des données dans le système VIES (2), de meilleurs instruments de contrôle grâce au développement de la communication et de la coopération entre les États membres, et à terme la création d'Eurofisc, organisme d'enquête et d'intervention. S'agissant enfin du recouvrement des recettes fiscales, une proposition de directive est publiée parallèlement à la communication et représente la première proposition concrète de mise en œuvre du plan d'action.

1.2. Le CESE accueille favorablement la communication, qui dresse un inventaire qui est loin d'être négatif de l'application du système de TVA, encore qualifié de «provisoire» après plusieurs décennies d'existence. Ce système est cependant encore trop complexe et coûteux et surtout susceptible de donner lieu à d'importantes fraudes fiscales. L'introduction de procédures électroniques est une condition indispensable de la lutte contre la fraude, mais leur efficacité dépend de leur adoption uniforme par les États membres. Pour l'instant, on est encore loin d'avoir atteint ces objectifs. Il existe un risque que soient adoptées des solutions nationales dissociées ou divergentes.

1.3. Quelques suggestions sont formulées concernant des aspects qui pourraient être inclus dans le plan d'action: une révision du modèle SCAC (Standing Committee for the Administrative Cooperation, Comité permanent de la coopération administrative), une meilleure accessibilité et facilité d'utilisation des bases de données et une législation qui trouve le juste milieu entre la protection des données et la coopération entre les administrations, la mise en place d'acteurs professionnels de référence servant d'interface entre les différentes administrations, la certification de la fiabilité des opérateurs.

1.4. La proposition de directive clarifie tout d'abord certaines dispositions de la directive de base relatives à l'exonération de la taxe, dont l'interprétation se prête à des abus: il a été constaté que l'application de la disposition en vertu de laquelle l'exonération est accordée lorsque les marchandises importées sont vendues au sein de la Communauté est difficilement contrôlable sur le terrain. Les nouvelles dispositions prévoient un certain nombre de mesures de précaution, parmi lesquelles l'obligation pour l'importateur de fournir, au moment de l'importation, les données nécessaires à l'identification du destinataire final.

1.5. Le CESE approuve pleinement ces dispositions, ainsi que celles relatives à la responsabilité solidaire entre le vendeur et l'acheteur lorsqu'ils résident dans des pays différents et que l'un d'entre eux ne s'acquitte pas de ses obligations en matière de TVA. Cette disposition n'est du reste pas nouvelle ni novatrice: elle existe déjà et est appliquée scrupuleusement au sein des États membres. Mais elle est pratiquement ignorée dès lors qu'elle fait intervenir la coopération entre les administrations de différents États membres.

1.6. En matière de responsabilité, le CESE attire l'attention sur un aspect qui n'est jamais pris en considération: celui de la responsabilité des administrations à l'égard de l'assujetti et celle des administrations entre elles, lorsque des erreurs ou des retards ont entraîné des préjudices d'ordre patrimonial ou légal. Un principe élémentaire d'équité et de transparence devrait inciter à réglementer cet aspect.

2. Introduction

2.1. La proposition de directive et la communication de la Commission font suite à deux autres communications: celle de 2006 qui a lancé dans un premier temps un débat sur la nécessité d'une «approche coordonnée» dans la lutte contre la fraude fiscale en général, et celle de 2007 qui est axée sur la fraude à la TVA et a mis en place les éléments essentiels d'une stratégie. En février 2008, une nouvelle communication a été approuvée par le Conseil; elle concerne une proposition d'adoption de deux mesures «ambitieuses» de modification du système de la TVA pour lutter contre la fraude: un système de taxation des opérations intracommunautaires et un système général d'autoliquidation. La Commission avait proposé de lancer un projet pilote pour cette deuxième solution; cependant, le Conseil «Affaires économiques et financières» n'est pas parvenu à conclure un accord.

2.2. Face à l'absence manifeste de volonté politique d'adopter une politique commune qui agisse en profondeur, la Commission s'est repliée sur la proposition d'un plan d'action à court terme qui s'accompagne d'un calendrier de mise en œuvre: une solution classique, qui pourrait avoir de meilleures chances d'être acceptée.

2.3. Une approche communautaire apparaît nécessaire, tant au niveau législatif qu'opérationnel, ce dernier relevant jusqu'à présent de la compétence exclusive des États membres: les divergences qui existent entre les méthodes utilisées par les différentes administrations ont encouragé les auteurs de fraudes à déplacer leurs activités dans les États qui n'adoptent pas de mesures appropriées. Par ailleurs, il y a également un problème lié aux coûts de mise en conformité supportés par les entreprises, qui sont contraintes d'adopter des procédures différentes en fonction des États dans lesquels elles opèrent.

2.4. La proposition de directive, publiée simultanément à la communication, constitue une première initiative dans le cadre des mesures classiques. L'exonération à l'importation spécifique est déjà réglementée par la directive de base 2006/112/CE, dont la formulation d'origine avait, du reste, permis des interprétations entraînant des fraudes. La proposition de directive clarifie les conditions et les limites à respecter pour pouvoir bénéficier de l'exonération; elle fournit également aux États membres un outil de recouvrement de la TVA ayant fait éventuellement l'objet de fraude fiscale.

3. Contenu de la communication

3.1. L'examen des mesures adoptées dans le passé, réalisé par la Commission dans le cadre du groupe d’experts sur la stratégie de lutte contre la fraude fiscale, a permis de cerner trois domaines prioritaires sur lesquels la Commission doit axer la mise en œuvre d'un plan d'action à court terme de lutte contre la fraude: un système de TVA moins perméable, des outils de contrôle et d'enquête plus développés et des moyens plus efficaces pour le recouvrement des recettes de TVA.

3.2. En ce qui concerne la perméabilité du système, des règles communes précises sont nécessaires pour l'enregistrement et l'annulation des données qui alimentent le système d’échange d’informations en matière de TVA (VIES). Dans certains États membres, les numéros d'identification TVA perdurent, même lorsque l'assujetti a commis des fraudes, ce qui lui permet ainsi de poursuivre son activité; la Commission présentera d'ici peu une proposition législative relative à des règles communes pour l'enregistrement et l'annulation des données dans le système VIES. La proposition comportera également des mesures relatives aux droits des opérateurs d'accéder par voie électronique aux informations concernant le nom, l'adresse et le numéro d'identification TVA de leurs partenaires, un droit qui est actuellement refusé ou limité dans certains États membres. D'autres règles porteront sur un système commun de facturation simplifiée ou modernisée. En dernier lieu, des mesures seront prévues pour l'échange d'informations, afin d'éliminer les divergences d'interprétation existantes entre les États membres en matière d'exigibilité de la TVA et pour garantir une transmission simultanée des informations entre les administrations concernées.

3.3. Les instruments de contrôle constituent la partie la plus délicate du système et peut-être celle présentant le plus de lacunes; l'attention se focalise sur les points faibles connus depuis longtemps: la communication, la coopération et l'accès aux informations. Un train de propositions législatives est à l'étude. La création d'Eurofisc, un réseau européen d'alerte précoce s'inspirant du modèle Eurocanet, système mis en place par l'administration fiscale belge et soutenu par la Commission et par l'Olaf, semble constituer un instrument opérationnel prometteur.

3.4. Le troisième chapitre du plan d'action, portant sur les moyens de recouvrer les recettes de la TVA, prévoit une série de mesures. Premièrement, les États membres sont invités à adopter des mesures juridiques à l'encontre des fraudeurs établis sur leur territoire et dont les agissements ont entraîné des pertes de recettes de TVA dans un autre État membre. La partie principale concerne néanmoins le principe de la responsabilité solidaire entre opérateurs résidants dans des États membres différents, principe qui dispose déjà d'une base juridique mais que chaque État membre a jusqu'à présent appliqué seulement sur son propre territoire et uniquement aux opérateurs relevant de sa juridiction. Le plan d'action présentera également une proposition de systèmes homogènes, exécutoires et conservatoires visant à renforcer les possibilités d'une perception transfrontalière des taxes. Enfin, l'on procèdera à la recherche d'une solution définitive au problème de la protection transfrontalière des recettes de TVA, indépendamment de l'État membre qui doit les percevoir: ce problème n'est étudié à l'heure actuelle que par quelques rares États.

4. Observations générales

4.1. La Commission continue de perfectionner les règles d'application, de gestion et de perception de la TVA, qui constituent encore le régime dit «provisoire», quarante ans après sa création. Sa transformation en régime définitif suppose une harmonisation des taux de TVA et la possibilité pour les assujettis de verser le montant dû directement dans leur propre pays, en établissant des factures avec TVA, comme le prévoit aujourd'hui la pratique en trafic interne: cet objectif est loin d'être atteint. Les causes de ce retard ne sont ni techniques ni juridiques: elles revêtent un caractère politique et c'est pour cela même qu'elles entraînent des problèmes presque impossibles à résoudre. Les dispositions proposées à présent rentrent ainsi dans le cadre des «mesures classiques» et sont destinées à rendre efficace un régime qui n'a de «provisoire» que le nom.

4.2. Cela étant, il faut dire que le cadre général de la TVA donne parfois quelques motifs d'être satisfait, bien qu'il présente de nombreux aspects pouvant être améliorés; il est toutefois compliqué, coûteux et qui pis est, toujours susceptible de favoriser une fraude massive au niveau international. Ses imperfections résident dans l'origine même du régime provisoire que seule une volonté politique, absente à l'heure actuelle, pourra transformer en un régime définitif, plus simple et plus efficace.

4.3. La Commission met tout en œuvre pour remédier aux imperfections les plus graves et les plus évidentes, alors qu'elle est dans une position très inconfortable entre le Conseil, incapable de prendre des décisions à l'unanimité et les comportements des États membres qui, chacun dans le cadre qui est le leur, s'emploient à résoudre leurs problèmes avec leurs propres solutions. Un premier exemple que rappelle la Commission est celui des techniques électroniques qui règlementent les rapports entre les assujettis et les administrations. Certains États membres, à l'instar de nombreux pays tiers, suivent l'évolution de la technique, tandis que d'autres ont pris du retard; la Commission émet un jugement global: «la gestion du système de la TVA dans l'Union européenne n'a pas suivi l'évolution des technologies de l'information» (3); le CESE ne peut que souscrire à cette affirmation.

4.4. Il n'est donc pas étonnant que différents États membres, les plus avancés mais d'autres également, s'emploient à rechercher de meilleures solutions de gestion avec leurs opérateurs; cette situation suscite l'inquiétude de la Commission car elle y voit le danger de solutions nationales dissociées et divergentes et préconise une coordination des activités. Le CESE souhaiterait dès lors s'inspirer d'une approche réaliste: en matière de coordination des activités à l'échelle communautaire, la Commission dispose du pouvoir de réglementer – elle a exercé ce pouvoir et l'exerce de manière exemplaire. Au contraire, lorsque les problèmes revêtent un caractère propre à chaque État membre, ne relevant pas de la compétence de la Commission, les recommandations n'ont qu'un faible impact: chaque acteur peut invoquer une bonne raison pour justifier un comportement autonome. Ce n'est qu'en présence d'intérêts communs entre deux ou plusieurs États que l'on assiste à l'émergence de solutions coordonnées.

4.5. Sur la base de ces éléments, le CESE se félicite avec la Commission d'une initiative qui est prudemment définie comme une «suggestion», à savoir la création d'un groupe ad hoc auquel participeraient les autorités fiscales et les entreprises (les opérateurs certifiés ne sont toutefois pas mentionnés) ayant pour mission de rechercher une approche commune aux différents problèmes qui découlent des rapports entre ces acteurs. Il est recommandé aux parties prenantes de mettre à disposition les expériences et les ressources nécessaires pour que cette initiative ait de réelles possibilités d'aboutir: le CESE souhaite que cette recommandation puisse porter ses fruits.

5. Observations relatives à des problèmes en suspens

5.1. Le CESE profite de l'occasion qui lui est offerte pour suggérer d'intégrer dans le plan d'action des aspects qui, bien qu'ils ne soient pas liés directement à la lutte contre la fraude, sont importants: des structures efficientes et des règles efficaces contribuent par elles-mêmes à la mise en place d'un système imperméable aux fraudes, ou tout au moins en mesure de les prévenir et, dans le pire des cas, de les réprimer.

5.2. En ce qui concerne les procédures électroniques, la Commission a déjà fait tout ce qui était en son pouvoir au moyen du «Règlement (CE) no 1798/2003 du Conseil du 7 octobre 2003 concernant la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée et abrogeant le règlement (CEE) no 218/92»; dans la pratique, l'on observe que le modèle SCAC (acronyme anglais du Comité permanent de la coopération administrative), qui est utilisé pour échanger les informations et les demandes d'intervention, devrait faire l'objet d'une révision afin que les procédures répondent mieux aux exigences de rapidité et de ponctualité des réponses apportées.

5.3. En ce qui concerne les bases de données, le problème est plus délicat; il ne s'agit pas uniquement d'un problème de disponibilité, mais également et avant tout d'accessibilité et d'exhaustivité des informations. Il faut encore déterminer, s'agissant spécifiquement de la TVA, le point d'équilibre entre la protection des données et la coopération entre les administrations, ce qui requiert impérativement une législation précisant les limites de chaque exigence, les données qui doivent être protégées et celles qui n'ont pas besoin de cette mesure, dans quelles circonstances et selon quelles modalités l'accès aux informations est permis. Les recommandations ou les accords ne suffisent pas: cette problématique doit s'appuyer sur une base juridique solide, qui sans léser les libertés fondamentales, considère l'intérêt commun comme prioritaire.

5.4. Une difficulté pratique à résoudre est celle du recueil des informations sur le territoire: il conviendrait que les États membres créent de nouveaux acteurs professionnels de référence en mesure d'obtenir des informations utiles à l'État membre qui en ferait la demande, et ayant l'autorisation de les échanger avec leurs homologues des autres États membres concernés. Une mesure communautaire pourrait contribuer à créer un véritable «réseau» d'intervention rapide qui ait la possibilité d'interagir directement et par des canaux réservés, avec la collaboration d'éventuelles autres autorités chargées d'enquêter.

5.5. Le CESE souligne que toute solution commune requiert un parfait fonctionnement du système VIES, afin de permettre aux administrations de disposer en temps réel des données relatives à chaque transaction. Tout le système repose sur la fiabilité des opérateurs auxquels est attribué un numéro d'identification TVA. Cette fiabilité doit s'appuyer sur une vérification préalable de la conformité de l'opérateur aux critères requis. Dès lors que ces deux conditions seront réunies, pour autant que l'on y parvienne, – fonctionnement en temps réel et certification préalable – les fraudes de type «carrousel» ou commises par les opérateurs défaillants devraient diminuer sensiblement.

5.6. Dans l'attente de solutions globales, qui ne devraient pas intervenir dans limmédiat, l'on pourrait examiner en priorité la possibilité de «certifier» la fiabilité des opérateurs du secteur avec des règles uniques pour tous les États de l'UE: si à chaque numéro d'identification TVA correspondait un certificat délivré par l'autorité fiscale compétente, l'on obtiendrait le double avantage de protéger les intérêts nationaux des États membres ainsi que les intérêts commerciaux des opérateurs communautaires. La mise en réseau des informations permettrait une connaissance immédiate de toute mesure de révocation ou de suspension.

6. La proposition de directive: précisions et nouvelles règles

6.1. Comme indiqué dans la partie introductive de la proposition, «(celle-ci) concerne la première série de propositions annoncées dans la communication». Il est question d'introduire deux modifications à la directive de base 2006/112/CE, la première en vue de clarifier certaines mesures sur l'exonération de la TVA à l'importation, dont l'interprétation a donné lieu à des fraudes qui ont permis d'éviter le paiement de la TVA, la deuxième afin de garantir l'application obligatoire, et non facultative, de la responsabilité solidaire dans certains cas de livraison intracommunautaire de biens.

L'exonération de la TVA à l'importation (article 143, point d) est accordée lorsque l'importation est suivie d'une livraison ou d'un transfert intracommunautaires des biens à un assujetti établi dans un autre État membre; en d'autres termes, l'exonération est accordée lorsque les biens importés sont vendus par l'importateur à un autre assujetti à l'intérieur de l'UE. Les inspecteurs chargés de la lutte antifraude ont signalé un nombre considérable de fraudes, dues à une «inadéquation» des modalités de mise en œuvre des règles communautaires dans les législations nationales, en raison de quoi, d'après la Commission, «le suivi de la circulation physique des biens par les autorités douanières et fiscales au sein de la Communauté n’est pas garanti». En jargon fiscal, il s'agit de «fraudes intracommunautaires de type carrousel» (MTIC – fraude intracommunautaire de l'opérateur défaillant).

6.2.1. Les mesures inscrites dans la proposition prévoient une présentation de la documentation prouvant que la personne sollicitant l'exonération répond effectivement aux critères déjà prévus par la directive de base: identification aux fins de la TVA ou désignation d'un représentant fiscal dans l'État membre d'importation; obligation de déclarer que les biens importés seront expédies ou transportés vers un autre État membre; obligation pour l'importateur de fournir, au moment de l'importation, le numéro d'indentification de la TVA du destinataire des biens d'un autre État membre.

6.2.2. Le CESE n'a aucun commentaire particulier à formuler, étant donné qu'il s'agit d'une matière où l'origine des mesures réside dans l'amélioration des systèmes administratifs afin d'éviter de possibles fraudes. Un léger doute demeure en ce qui concerne les territoires appelés «territoires tiers». La définition d'«État membre» dans le cadre de la réglementation sur la TVA est donnée par l'article 5 point 2 de la directive de base; l'article 6 qui suit prévoit que la directive ne s'applique pas aux «territoires tiers» (4), exonérés du paiement de la TVA sur les importations telles que définies par les dispositions de l'article 143, points c et d. L'interprétation de cette règle est claire: il conviendrait par ailleurs d'évaluer si et dans quelle mesure cette exonération n'est pas de nature à permettre une application de la TVA, à l'abri de toute fraude.

La nouvelle règle contenue dans la proposition de directive (article 1, paragraphe 2) remplace l'article 205 de la directive de base, qui prévoit «qu'une personne autre que le redevable est solidairement tenue (avec l'exportateur) d'acquitter la TVA». Dans la pratique et en résumant à l'extrême, la règle prescrit que le fournisseur déclare ses opérations intracommunataires, afin que l'État membre de l'acheteur soit informé des opérations imposables réalisées sur son territoire.

6.3.1. Le principe de la responsabilité solidaire vise à ce que le fournisseur veille non seulement à respecter ses obligations de déclaration mais également, de manière implicite, à bien choisir et à connaître son client et ses conditions de solvabilité: si ce dernier ne s'acquitte pas de ses obligations, l'État membre dont il dépend est autorisé à récupérer auprès du fournisseur le montant de la TVA qui n'a pas été payé ainsi que d'éventuelles pénalités. Les États membres ont scrupuleusement appliqué cette règle, mais uniquement en ce qui concerne les opérations nationales. Implicitement, en négligeant d'étendre ce principe aux opérations internationales, ils ont oublié leur obligation de coopération afin de protéger également les intérêts des administrations des États membres destinataires.

6.3.2. La nouvelle proposition vise à combler cette lacune, en étendant clairement le principe de la responsabilité solidaire aux opérations internationales; l'on peut par ailleurs remarquer que, d'après la Commission (5), ce principe existait déjà dans les prescriptions de l'article 205 «mais que jusqu'ici, les États membres ne l’ont appliqué que dans le cas des opérations nationales.»

6.3.3. Le CESE souscrit pleinement à la proposition de la Commission; par ailleurs, il attire l'attention sur la nécessité de réglementer et de rendre praticable le recouvrement d'un crédit de l'administration d'un État membre vis-à-vis d'une personne résidant dans un autre État membre. Le recouvrement par voie judiciaire implique de recourir aux règles d'entraide judiciaire; la même opération réalisée par la voie administrative par les services publics concernés de l'État membre de l'exportateur exige des accords précis ainsi qu'une solution des problèmes juridiques qui en découlent.

6.3.4. Il convient de formuler une autre observation, de portée générale mais pertinente dans le contexte de la proposition, laquelle vise principalement à défendre les intérêts des administrations fiscales. Nulle part dans le document il n'est question des responsabilités, patrimoniales et légales, des administrations vis-à-vis du contribuable, découlant d'erreurs ou de retards dans la communication des numéros TVA de l'autre partie, ni de la responsabilité de l'administration d'un État vis-à-vis de celle d'un autre État. Une législation reposant sur les principes d'équité et de transparence devrait toujours prendre en considération les droits du contribuable face au pouvoir supérieur de l'État.

Bruxelles, le 13 mai 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) COM(2008) 807 final «Une stratégie coordonnée pour améliorer la lutte contre la fraude à la TVA dans l’Union européenne».

(2) VAT Information Exchange System.

(3) Communication de la Commission, COM(2008) 807 final, chapitre 4, premier alinéa.

(4) Territoires faisant partie du territoire douanier de la Communauté: Mont Athos, îles Canaries, départements français d'outre-mer, îles Åland, îles Anglo-Normandes; territoires ne faisant pas partie du territoire douanier de la Communauté: île d'Helgoland, territoire de Büsingen, Ceuta, Melilla, Livigno, Campione d'Italia, eaux italiennes du Lac de Lugano.

(5) Communication de la Commission, COM(2008) 807, paragraphe 3.3.1, 2e alinéa.