COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL - Conséquences pour l'industrie du transport aérien après les attentats aux Etats-Unis

1. Introduction

1. Le transport aérien européen a été touché de plein fouet par les attentats de New York et Washington du 11 septembre dernier. Aussitôt, l'Union européenne s'est mobilisée pour résoudre les questions les plus urgentes, mais aussi adapter dans la mesure du nécessaire les règles en vigueur à la nouvelle situation. Au-delà des mesures de renforcement de la sûreté aérienne qui ont fait l'objet des délibérations du Conseil européen du 21 septembre 2001 et du Conseil Transport du 14 septembre 2001, se pose la question de l'impact des attentats sur la situation du secteur aérien déjà confronté à un besoin de consolidation.

2. Dès le 20 septembre, Mme de Palacio a rencontré les représentants de l'association des compagnies aériennes (AEA). Tout en reconnaissant la situation d'exception dans laquelle se trouvent les compagnies aériennes, Mme de Palacio a rappelé que la Commission ne saurait accepter des mesures qui auraient pour effet de créer des distorsions entre Etats et entre compagnies, ni accepter que la présente situation serve de prétexte pour retarder les restructurations nécessaires. En revanche, elle a confirmé que certaines mesures pourraient être prises pour répondre à une telle situation particulière et a également reconnu la légitimité de la prise en charge du renforcement de certaines mesures de sûreté par les pouvoirs publics.

3. Face à l'augmentation considérable par les compagnies d'assurance des primes pour la couverture des risques découlant d'actes de terrorisme et de guerre, certains Etats membres ont annoncé, dès la fin de la semaine du 17 septembre, leur intention d'octroyer des aides à leurs compagnies nationales. La Commission a immédiatement saisi les Ministres des Finances lors de leur réunion du 22 septembre afin d'y apporter une réponse coordonnée. Ceux-ci ont envisagé qu'exceptionnellement les Etats membres prennent en charge la couverture de ces risques ou l'augmentation des primes d'assurance à la condition que de telles aides soient strictement encadrées et qu'à cette fin elles soient notifiées à la Commission.

4. Parallèlement, le gouvernement des Etats-Unis a adopté un paquet de mesures au bénéfice de ses compagnies. Il convient de vérifier si ces mesures de soutien aux compagnies aériennes américaines peuvent avoir un effet sur les marchés où les compagnies américaines se livrent à une âpre concurrence vis-à-vis des compagnies européennes, c'est-à-dire principalement sur les lignes transatlantiques. Il est difficile d'apprécier cette question dans l'immédiat.

5. Dans l'analyse des mesures de soutien au secteur, la Communauté doit veiller à éviter des distorsions de concurrence, mais également d'entraver, voire de remettre en cause, le nécessaire mouvement de consolidation et de restructuration du secteur qui était en marche avant les événements du 11 septembre.

2. Première évaluation

6. L'impact de ces attentats a été durement ressenti aux Etats Unis : les objectifs des terroristes se situaient sur le territoire américain, les avions utilisés étaient affectés au trafic intérieur aux Etats Unis, les autorités américaines ont fermé leur espace aérien pendant plusieurs jours, et le public américain a réagi immédiatement en annulant dans une très large mesure ses projets de déplacement. Même si l'industrie européenne a été moins directement touchée, elle a dû annuler ses vols vers les Etats Unis pendant cette période et l'effet psychologique sur le public est également présent en Europe.

2.1. La situation en Europe

7. L'industrie du transport aérien souffre d'une sous-capitalisation chronique et d'une fragmentation excessive au niveau européen, est fortement endettée et manque de fonds de roulement (« cash flow ») de manière permanente. Le ralentissement de la croissance économique déjà perceptible leur posait déjà des réels problèmes. La crise frappe les compagnies européennes alors qu'elles avaient déjà été affectées par la hausse du prix du kérosène l'an dernier. Certaines s'étaient engagées dans des plans de restructuration, mais beaucoup de travail reste à faire dans ce domaine. La crise actuelle amplifie des problèmes existants avant les attentats, dans un contexte de restructuration déjà en cours.

8. Dans les jours qui ont suivi les événements du 11 septembre, la demande a diminué considérablement. Ce phénomène a été particulièrement aigu aux Etats Unis, où la baisse a été de l'ordre de 75 %, affectant également les routes transatlantiques desservies par les compagnies européennes. En Europe, jusqu'à présent, la diminution du trafic a été beaucoup moins sévère, mais elle a atteint néanmoins une proportion de 15-30% ; les taux de remplissage ont baissé surtout sur les liaisons secondaires (de l'ordre de 20-30%) avec des conséquences notamment pour les compagnies régionales.

9. Les prévisions fournies par l'AEA (Association of European Airlines) sur la base d'un échantillon de 13 compagnies, estiment que jusqu'à la fin de l'année, les pertes de revenu s'élèveront à 3,6 milliards EUR du fait d'une réduction du trafic estimée à 7,7% et d'une réduction des capacités de 4,7%.

10. Selon l'AEA, les compagnies ont immobilisé 108 avions représentant 5,6% de la flotte et 17.000 employés (5%) sont menacés de chômage dans les compagnies elles-mêmes. Par exemple, British Airways a annoncé une réduction de 5,200 de ces effectifs, réduction qui s'ajoute aux 1,800 licenciements déjà planifiés jusqu'au mois de mars 2002. L'on s'attend à d'autres réductions de personnel qui pourront totaliser 30 - 40 mille employés.

11. Certaines compagnies, notamment américaines, saisissent l'occasion pour se débarrasser des appareils les plus anciens. De nombreuses compagnies ont annoncé la suspension de toute embauche de personnel ; certaines ont déjà procédé à des licenciements importants. L'industrie s'attend à d'autres réductions de personnel, qui dépassent sans doute ce qui était prévu dans la perspective d'une mauvaise conjoncture économique.

12. Les réseaux ont également fait l'objet d'ajustements, non seulement vers les Etats Unis mais aussi vers le Moyen Orient et même en Europe; certaines destinations, surtout des liaisons moins denses, ne sont plus desservies. Pour citer un seul exemple, Lufthansa, a non seulement annulé des services long-courriers de Francfort à Rio de Janeiro et à Bogota, et de Berlin à Washington mais aussi de réduire le nombre des services depuis Francfort à Washington et à New York. Lufthansa a annoncé également l'annulation des services depuis Francfort à Paris Orly et Valencia ainsi que les liaisons Hambourg-Londres, Duesseldorf-Moscou et Dortmund-Copenhagen.

13. Malgré ces mesures, certains coûts augmentent considérablement, ce qui rend encore plus difficile la gestion de la crise. D'après l'AEA le coût des mesures de sûreté additionnelles prises pourrait atteindre 145m EUR. Cela vaut également pour les primes d'assurance : l'ensemble des coûts d'assurance a quasiment doublé entraînant une hausse de coûts pour l'industrie européenne.

14. Finalement l'incertitude actuelle pèse lourdement sur l'industrie. Devant le risque d'attentats futurs, les compagnies d'assurance ont initialement annoncé la limitation de la couverture des polices à un niveau très inférieur à la pratique courante. Les actions en bourse des compagnies aériennes ont diminué de 50 % en quinze jours ce qui traduit la méfiance des investisseurs et rend plus onéreux le financement des opérations des compagnies. A ce stade, la Commission n'est pas en mesure de se prononcer avec toute précision sur l'ampleur de cette crise et son impact sur l'industrie européenne. Pour cette raison, la Commission continue de suivre l'évolution de la situation pour être en mesure de réagir et de coordonner les réactions des Etats membres au-delà des mesures présentées dans cette communication.

2.2. La situation aux Etats Unis

15. Dans toute comparaison de la situation des compagnies aériennes aux Etats-Unis et en Europe, il faut avoir présent à l'esprit, comme l'a souligné le Livre blanc sur la politique commune des transports que chacune des trois plus grandes compagnies américaines transportent chaque année en moyenne 90 millions de personnes contre 30 à 40 millions pour chacune des plus grandes compagnies européennes (soit un rapport de 1 à 3).

16. Suite aux attentats, les compagnies aériennes américaines ont annoncé des pertes importantes de l'ordre de 10 milliards de dollars pour l'année 2001. ATA, l'association de transporteurs aériens américains a annoncé des licenciements de l'ordre de 100,000 pour le secteur aérien aux Etats Unis, tandis que les compagnies aériennes s'attendent à des pertes de 18-33 milliards de dollars pour l'année 2002 en raison des attentats.

17. Le Congrès a adopté en urgence le 21 septembre une série de mesures dans le cadre d'une enveloppe qui pourrait atteindre 18 milliards de dollars et consistant notamment en :

- une aide directe et immédiate de 5 milliards de dollars, pour compenser les compagnies américaines des pertes directes subies en raison de la fermeture de l'espace aérien, et des conséquences des attentats sur le trafic aérien entre le 11 septembre et le 31 décembre 2001. Cette aide devrait être attribuée proportionnellement à la capacité (sièges x miles offerts) de chaque compagnie, telle que constatée avant le 11 septembre ;

- l'attribution, selon des critères fixés par le Président, d'instruments de crédit fédéraux" sous forme de prêts bonifiés du Trésor ou de garanties d'emprunts, pouvant aller jusqu'à 10 milliards de dollars ;

- la création d'un conseil chargé de veiller à l'attribution des instruments financiers ci-dessus. Il est composé : du Secrétaire aux Transports ou de son représentant, du Président du Conseil des gouverneurs de la Réserve Fédérale, qui préside le Conseil, du Secrétaire au Trésor et du Contrôleur Général ;

- la définition des principes de compensation : chaque compagnie aérienne devra faire la preuve des pertes subies du fait des attentats, notamment fournir toutes les justifications économiques et financières, sous le contrôle du Secrétaire aux Transports et du Contrôleur Général, qui pourront soumettre les requérants à des audits financiers et comptables ;

- 3 milliards de dollars seront consacrés à la sécurité et à la sûreté du transport aérien à prendre sur l'enveloppe de 40 milliards destinée à l'indemnisation des victimes.

18. L'aide est soumise à certaines conditions ; gel des salaires supérieurs à un certain niveau jusqu'au 11 septembre 2003 et obligation pour les transporteurs aériens de maintenir les liaisons d'intérêt général ("Essential Air Service"). La Commission vérifiera si ces mesures de soutien aux compagnies aériennes américaines peuvent avoir un effet sur les marchés où les compagnies américaines se livrent à une âpre concurrence vis-à-vis des compagnies européennes, c'est-à-dire principalement sur les lignes transatlantiques.

3. Le problème particulier des assurances

19. Traditionnellement les transporteurs aériens bénéficient d'une couverture importante en ce qui concerne la perte de leurs avions, leur responsabilité à l'égard de passagers et de tiers. Les attentats ont exposé la vulnérabilité du secteur du transport aérien, causant des dommages dépassant toute prévision raisonnable. Quelques jours après ces évènements, les assureurs ont annoncé la suppression ou une importante réduction de la couverture « responsabilité » en raison de risques de guerre et de terrorisme. Cela a incité de nombreux Etats à mettre en cause les droits de trafic des compagnies qui ne pouvaient justifier d'une couverture adéquate. En outre les assureurs ont annoncé d'importantes hausses de prime pour la couverture qu'ils continuaient à fournir. Par la suite les assureurs ont notifié à d'autres entreprises du secteur de la suppression ou de la réduction de leur couverture : aéroports, prestataires de services d'assistance au sol et de navigation aérienne, etc.

20. Tous les Etats membres [1] ont mis en place des mécanismes provisoires permettant de garantir pendant une période de trente jours la continuité de l'assurance de responsabilité des compagnies aériennes, en attendant que le marché des assurances rétablisse un taux de couverture acceptable (voir particulièrement point 5.2 ci-dessous). Ces mesures doivent bien entendu être notifiées à la Commission et examinées par celle-ci à la lumière de règles du traité. Les Etats membres sont en train d'effectuer à la Commission les notifications de ces mesures qui seront examinées sur la base des règles en matière des aides d'Etat.

[1] Voir annexe (1)

21. Tout en acceptant que les assureurs se trouvent devant une charge financière importante, la Commission se doit cependant d'examiner si leur comportement est compatible avec les règles du traité en matière de concurrence. A cette fin, la Commission a entamé une procédure d'office visant à vérifier si les conditions dans lesquelles les augmentations des primes ont été décidées, sont compatibles avec les règles de concurrence.

22. La couverture des compagnies aériennes se rétablit, même si les conditions financières sont très onéreuses. Concrètement, les compagnies devraient payer des surcharges sur les primes d'assurances existantes qui correspondent à environ US $ 3,10 par passager et sans bénéfice. Il n'y a cependant toujours pas de couverture pour les autres opérateurs : aéroports, assistance au sol, contrôle aérien. Cette situation est hautement préjudiciable au fonctionnement du transport aérien et risque de provoquer des perturbations économiques et sociales graves. Selon les informations reçues par les assureurs et les administrations nationales, des mesures de couverture seront introduites dans les plus brefs délais vis-à-vis des autres opérateurs, qui leur permettront de mieux faire face à la situation actuelle.

23. Compte tenu de l'incertitude du retour au marché à la fin de la période des 30 jours, et pour tenir compte des mesures prises aux Etats Unis, qui assurent une couverture pendant 180 jours, il est difficile d'envisager que les garanties de couverture par les Gouvernements puissent prendre fin après la période initiale de 30 jours. Cette crise a mis en évidence que, dans le futur, des événements pareils pourraient conduire à une nouvelle interruption de la couverture des opérateurs du secteur aérien. Les Etats membres ont demandé à la Commission de développer des orientations pour garantir l'efficacité et la cohérence de la réaction dans de tels cas. Par ailleurs, pour préserver l'égalité de concurrence avec les compagnies aériennes de Pays tiers et pour prévenir des réactions divergentes des Etats membres, la Commission estime que tous les Etats membres devront vérifier que les compagnies aériennes de Pays tiers fassent la preuve d'une couverture minimum des risques sur la base des recommandations de la Conférence Européenne de la Aviation Civile (CEAC). A défaut d'une telle couverture les Etats membres seraient contraints à prendre les mesures appropriées coordonnées notamment retirer les droits de trafic et interdire le survol dans le respect des obligations internationales de la Communauté.

4. Les mesures de sûreté

24. Le Conseil européen extraordinaire du 21 septembre a demandé au Conseil «Transports» des mesures concernant la classification des armes, la formation technique des équipages, le contrôle des bagages en soute et leur suivi, la protection de l'accessibilité du cockpit et le contrôle de la qualité des mesures de sûreté appliquées par les Etats membres.

25. La Commission a déjà saisi le Conseil de plusieurs propositions lui permettant d'introduire certaines de ces mesures :

- la modification du règlement relatif à l'harmonisation de règles techniques (« JAR-OPS ») et de procédures administratives dans le domaine de l'aviation civile [2], qui permettra de prendre les mesures nécessaires pour renforces les portes des cockpits ;

[2] COM (00) 121 final du 24.03.2000 COD (2000/0069)

- la proposition de directive concernant les comptes rendus d'incidents dans l'aviation civile [3] permet notamment d'assurer un suivi du respect des mesures de sûreté ;

[3] COM (00) 847 final du 19.12.2000 COD (2000/0343) et proposition modifiée du 25.09.2001 COM (01) 532

- la proposition de la Commission concernant les exigences de sécurité et l'attestation de compétence professionnelle pour le personnel de cabine [4] permet une harmonisation de la formation de ces personnels. Le Conseil devrait être en mesure d'adopter le 15 octobre une position commune sur cette proposition.

[4] COM (97) 0382 final du 22.07.1997 et proposition modifiée du 5.03.1999 COM (99) 0068 final

26. Par ailleurs, la Commission fait une proposition de règlement établissant des règles communes pour la sûreté de l'aviation civile. L'adoption de cette proposition permettra d'assurer l'adoption de règles communes pour le contrôle des bagages et des passagers et d'organiser le contrôle du respect des règles communes. Sans attendre, elle a proposé aux Etats membres l'organisation de missions de contrôle dans les aéroports en intensifiant ce qui a été initié par la Conférence Européenne de l'Aviation Civile (CEAC) depuis quelques mois. Le groupe ad hoc constitué par le Conseil présentera un premier rapport au Conseil «Transports» du 15-16 octobre qui permettra de renforcer les recommandations établies par la CEAC. Parallèlement une concertation sera établie avec les organisations professionnelles ainsi que par le comité de dialogue sectoriel dans l'aviation civile.

27. Traditionnellement l'industrie du transport aérien assumait elle-même dans une large mesure les coûts de la sûreté. Le renforcement de certaines de ces mesures par les pouvoirs publics, à la suite d'attaques dirigées contre la société entière et non pas les acteurs impliqués dans le transport aérien, doit être, de l'avis de la Commission, assumé par l'autorité publique. Il va de soi que, si certaines mesures sont imposées directement aux compagnies aériennes ainsi qu'à d'autres opérateurs du secteur tels que les aéroports, les prestataires de services d'assistance en escale et les prestataires de services de navigation aérienne, leur financement par les pouvoirs publics ne doit pas donner lieu à des aides au fonctionnement incompatibles avec le traité.

5. Application des règles en matière d'aides d'état

28. Dans son examen des mesures d'aides d'Etat compatibles avec le traité, la Commission privilégie les mesures le moins susceptibles d'entraîner des distorsions de concurrence entre les compagnies aériennes communautaires, c'est à dire les mesures applicables à toutes les entreprises de manière uniforme à l'intérieur de la Communauté. Les compagnies aériennes ont du reste elles-mêmes demandé que les mesures de soutien qu'elles réclament ne faussent pas les conditions de la concurrence et pour cette raison favorisent l'adoption de mesures au niveau de la Communauté.

29. A cet égard, la Commission souligne que les évènements du 11 septembre 2001 ne sauraient remettre en cause la politique suivie par la Commission en matière d'aides d'Etat à la restructuration fondée en particulier sur le principe du « one time last time ». En effet, il faut éviter que ces événements soient utilisés comme prétexte pour remédier, en dehors de l'encadrement existant des aides à la restructuration, aux graves difficultés rencontrées depuis plusieurs mois ou plusieurs années par certaines compagnies aériennes communautaires en phase de restructuration.

30. La Commission rappelle également que toute mesure d'aide d'Etat adoptée par les Etats membres doit être notifiée pour que la Commission puisse examiner son impact en temps utile et se prononcer sur sa compatibilité avec le traité. Cette obligation a été rappelée par le Conseil informel Ecofin qui s'est réuni le 22 septembre à Liège.

31. La Commission, lors de la crise du Golfe, avait déjà pris, pour une période limitée de trois mois, une série de mesures qui devaient permettre aux compagnies aériennes de faire face aux difficultés à court terme; elle avait notamment déclaré son intention d'examiner avec bienveillance certaines formes d'aides d'Etat destinées à compenser les coûts supplémentaires dans les domaines de la sécurité et de l'assurance et de différer la perception d'une partie des redevances du contrôle du trafic aérien, et à autoriser, en vertu des règles de concurrence applicables aux transports aériens, certains accords entre compagnies aériennes en matière de réduction des capacités, d'exploitations conjointes et de répartition des créneaux horaires dans les aéroports. L'industrie a bien réagi à ces difficultés et le trafic a repris peu de temps après. Depuis lors, le cadre réglementaire du secteur a changé ; les conditions d'un marché du transport aérien se fondant sur le principe de la liberté d'accès au marché ont été mises en place permettant ainsi aux transporteurs de développer leurs activités dans un environnement concurrentiel, de mieux adapter leurs opérations, leur capacité et leurs horaires à la demande ainsi que de mieux faire face à des situations de crise.

32. Le group ad hoc, mis en place à la suite du Conseil extraordinaire Transports du 14 septembre, qui s'est réuni à trois reprises le 25 septembre, le 2 et le 5 octobre derniers, a recueilli des informations sur les principales mesures de soutien visant à remédier, d'une part à l'augmentation du coût des assurances, d'autre part aux charges supplémentaires découlant d'exigences accrues en matière de sûreté. Elles ont également mis en avant les risques de distorsion de concurrence engendrés par les aides versées aux compagnies aériennes américaines pour compenser leur manque à gagner durant les journées pendant lesquelles tout trafic aérien était suspendu aux Etats-Unis.

33. Compte tenu de ce que les aides au fonctionnement sont en principe interdites, la Commission estime que les dispositions de l'article 87.2.b) permettent de faire face aux difficultés auxquelles sont actuellement confrontées les compagnies aériennes. Elle est en effet d'avis que, compte tenu de leur caractère imprévisible, du nombre des victimes, de l'étendue des dommages et de leur incidence sur l'économie mondiale, les événements du 11 septembre 2001 peuvent être qualifiés d'événements extraordinaires au sens des dispositions de l'article 87.2.b) du traité. Les mesures de soutien temporaires prises par les Etats membres en faveur des compagnies aériennes ne sauraient toutefois se traduire par une surcompensation des dommages subis.

34. A ce stade, la Commission considère que les dispositions de l'article 87.2.b) du traité peuvent s'appliquer à deux types de dommages résultant des événements du 11 septembre 2001.

5.1. Mesures propres à compenser les coûts causés aux compagnies aériennes par la fermeture de l'espace aérien américain pendant quatre jours

35. La Commission est d'avis que le coût découlant directement de la fermeture de l'espace aérien américain du 11 au 14 septembre 2001, est une conséquence directe des événements du 11 septembre 2001. Il peut en conséquence faire l'objet, de la part des Etats membres, d'une compensation au titre des dispositions de l'article 87.2.b) du traité dans la mesure où les conditions suivantes sont respectées :

- la compensation est versée de manière non discriminatoire à toutes les compagnies aériennes d'un même Etat membre ;

- elle concerne les seuls coûts constatés au cours des journées des 11 au 14 septembre 2001 à la suite de l'interruption du trafic aérien décidée par les autorités américaines ;

- le montant de la compensation est calculé de manière précise et objective en comparant le trafic enregistré par chaque compagnie aérienne au cours des quatre journées en cause avec celui enregistré par la même compagnie au cours de la semaine précédente corrigé par l'évolution constatée lors de la période correspondante de l'année 2000. Le montant maximum de la compensation, qui doit en particulier tenir compte à la fois des coûts supportés et des coûts évités, est égal à la perte de recettes dûment constatée durant ces quatre jours. Il ne peut être bien entendu qu'inférieur au quatre- trois cent soixante cinquième du chiffre d'affaires de la compagnie.

36. Les distorsions possibles de concurrence causées par les aides directes aux compagnies aériennes américaines ne peuvent être appréhendées en l'absence d'un cadre conventionnel pour les relations entre la Communauté et les Etats Unis. Les Etats membres ont privilégié un cadre d'accords bilatéral qui les prive collectivement d'une véritable capacité de réaction. Conformément aux lignes directrices sur les aides d'Etat dans le secteur aérien de 1994, la Commission est d'avis que, si des aides d'état accordées par les Pays tiers permettent d'offrir des tarifs très bas, ces pratiques doivent être examinées dans le contexte de la politique extérieure de la Communauté. Dans l'hypothèse où l'on constaterait une politique prédatoire, la Commission se réserve de faire des propositions visant à compenser le préjudice que les compagnies aériennes communautaires risqueraient de subir. En outre, sur cette question la Commission proposera un Code de bonne conduite avec les Etats-Unis.

5.2. La prise en charge du surcoût des assurances

37. Le Conseil Ecofin du 22 septembre dernier a envisagé les mesures d'urgence que pouvaient prendre les Etats membres pour permettre aux compagnies aériennes de faire face, dans les prochains mois, aux surcoûts d'assurance à certaines conditions. En particulier, il a conclu que :

- le soutien doit être limité à remédier à une défaillance du marché des assurances afin d'assurer la couverture des dommages subis par des tiers suite à des actes de terrorisme ou de guerre ;

- les gouvernements doivent facturer un prix raisonnable qui doit, dans la mesure du possible, refléter les risques couverts par les mécanismes introduits, même si cette condition peut être suspendue sur le court terme ;

- les mécanismes seront introduits pour un mois, tout en poursuivant les travaux pour trouver une solution durable et encourager l'industrie à refaire appel au marché, le plus tôt possible.

Le Conseil a aussi rappelé l'obligation de notifier ces mesures à la Commission afin de vérifier leur compatibilité avec les règles des aides d'Etat.

38. Dans les décisions qu'elle sera amenée à adopter dans le cadre des aides d'Etat à l'égard des mesures qui lui seront notifiées, la Commission prendra en compte toutes les circonstances pertinentes et en particulier le fait que les interventions publiques en cause:

- s'appliquent sans aucune restriction de manière uniforme à toutes les compagnies d'un même Etat membre ;

- sont limitées en durée à une période d'un mois ;

- visent uniquement à compenser le surcoût des assurances découlant des événements du 11 septembre 2001 et n'aient en aucune manière pour effet de placer les compagnies aériennes dans une situation meilleure que celle dans laquelle elles se trouvaient antérieurement au 11 septembre 2001.

39. Les développements dans le marché des assurances permettent difficilement d'envisager la fin de l'application de ces mesures après un mois. Toutefois, la Commission est d'avis qu'il n'y a pas de raisons pour que les compagnies d'assurances retirent la couverture au bénéfice d'autres opérateurs du secteur aérien, tels que les aéroports, les prestataires des services d'assistance en escale et les prestataires des services de navigation aérienne; les risques associés à ces activités ne sont pas de même nature que ceux qui résultent des attentats suicidaires du 11 septembre.

40. Si la situation devait perdurer après la période initiale de trente jours, l'Etat membre concerné peut décider soit de continuer à octroyer aux compagnies d'assurances une garantie complémentaire, soit de se substituer directement aux dites compagnies d'assurance et d'assumer lui-même ce risque. En toute état de cause, les Etats membres devront suivre des orientations communes sur les aspects suivants :

- la durée ;

- le niveau de la couverture ;

- les méthodes de fixation de primes ;

- les acteurs couverts ;

- le traitement des Pays tiers.

La Commission examinera, à la lumière de l'article 87.2.b), les interventions publiques qui lui seraient notifiées à ce titre sur la base des principes définis ci-dessus. De plus, le coût de cette couverture complémentaire devra prendre fin au plus tard le 31 décembre 2001 et devra être répercuté sur les compagnies aériennes de manière à rétablir des conditions de concurrence égales entre compagnies communautaires.

41. Néanmoins, cette crise a mis en évidence que, dans le futur, des événements pareils pourraient conduire à une nouvelle interruption de la couverture des opérateurs du secteur aérien. Les Etats membres ont demandé à la Commission de développer des orientations pour garantir l'efficacité et la cohérence de la réaction dans de tels cas. Parmi les réponses qui pourraient être examinées figure la constitution d'un fonds de « mutualisation » des risques qui permettrait, par rapport à un défi collectif, d'éviter le coût de mesures nationales. La possibilité alternative de la mise en place, par les compagnies aériennes elles-mêmes, de pools d'assurance spécialisés dans la couverture des risques liés au transport aérien, mérite également d'être examinée. On pourrait également s'inspirer d'un fonds d'indemnisation. Par ailleurs, la Commission se propose d'harmoniser les montants et les conditions d'assurances requises dans le cadre de la délivrance des licences d'exploitation (Règlement du Conseil 2407/92) et fera des propositions à cet effet.

6. Autres mesures communautaires

42. La Commission est chargée de veiller à l'application des règles en matière de concurrence ainsi que des règles relatives à l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté. Il convient d'apprécier l'impact de la chute de la demande au regard de l'application de ces règles.

6.1. Les créneaux horaires

43. Le point de départ du règlement concernant l'attribution des créneaux horaires (Règlement du Conseil 95/93) est la situation pendant une saison de coordination. Ainsi, le règlement prévoit dans son article 10 (3) que les transporteurs aériens ne peuvent avoir un droit à la même série de créneaux pour la saison correspondante, à moins qu'ils puissent apporter la preuve au coordonnateur qu'ils ont utilisé ces créneaux avec l'autorisation du coordonnateur pendant 80% au moins de la période pour laquelle ils ont été attribués.

44. Cependant, le règlement accepte aussi que des circonstances exceptionnelles, à savoir des cas imprévisibles et inévitables sur lesquelles le transporteur n'a aucune prise, peuvent avoir une incidence sur l'utilisation des créneaux horaires. L'article 10 (5) (a) et (e) dudit règlement permet aux transporteurs de faire valoir des circonstances - telles que l'immobilisation au sol des aéronefs ou la fermeture d'un aéroport ou d'un espace aérien ou bien l'interruption d'une série de services en raison d'une action visant à affecter ces services d'un point de vue pratique ou technique - afin de ne pas perdre leurs créneaux horaires avec statut de préséance historique (« grandfather rights ») pendant la saison ainsi que pendant la prochaine saison équivalente.

45. La Commission considère que la fermeture de l'espace aérien américain entre le 11 et le 14 septembre ainsi que les réajustements ultérieurs des services (suspension, réduction de fréquences) constituent des circonstances exceptionnelles qui ont une incidence négative tant sur le réseau transatlantique des compagnies aériennes que sur les liaisons intra-communautaires, qui alimentent ce réseau. La Commission est d'avis que les dispositions du règlement susmentionnées devraient être interprétées par les coordonnateurs de façon à assurer aux compagnies aériennes qu'elles ne risqueraient pas de perdre leurs créneaux horaires non utilisés en raison des conséquences des attentats terroristes.

Les transporteurs devraient donc pouvoir préserver leurs créneaux horaires avec préséance historique pendant la prochaine saison de coordination d'été 2002. Ainsi, les créneaux non-utilisés pendant la saison encore en cours peuvent être ré-attribués pour le reste de la saison par les coordonnateurs comme créneaux « ad hoc » et peuvent être utilisés par d'autres transporteurs aériens sans donner droit au statut de préséance historique.

46. Si la situation actuelle perdure et affecte dans les faits de manière significative la saison d'hiver 2001/02 qui débutera le 26 octobre prochain, la Commission examinera si elle doit continuer ce régime à la lumière de la justification apportée par les compagnies aériennes à ce moment là.

6.2. La coordination des horaires et des capacités

47. La forte diminution de la demande et l'augmentation des coûts résultant de la crise actuelle pourrait conduire les compagnies aériennes à réduire très nettement leurs capacités, le nombre de leurs liaisons et les fréquences de certains services. On se pose donc la question, si la situation actuelle pourrait avoir une incidence sur l'application des règles de concurrence aux compagnies aériennes.

48. La Commission souligne que l'application des règles de concurrence permet de prendre en compte les changements dans la situation économique du marché, changements qui sont dus à des événements imprévus ou résultent du cycle économique normal. De plus, les compagnies aériennes sont à tout moment libres de réduire leurs capacités, de remanier leurs horaires ou bien de décider la discontinuation de la desserte de leurs services. Elles peuvent aussi dans certaines conditions agir de concert.

49. Il ne paraît toutefois pas indispensable en ce moment d'adopter des mesures législatives "ad hoc" telles qu'une exemption par catégorie. Les règles applicables actuellement [5] permettent certaines formes de coordination, telles que les consultations sur les créneaux horaires et sur les tarifs passagers aux fins de promouvoir les connexions « interligne ». Une coordination des horaires et des capacités a déjà lieu dans le cadre des alliances. En tout état de cause, d'autres formes plus spécifiques de coopération pourront bénéficier d'une exemption individuelle au titre de l'article 81 3 du Traité, si leurs avantages l'emportent sur leurs effets restrictifs de concurrence. La Commission examinera donc avec bienveillance, par exemple, des accords de coordination des capacités qui visent uniquement à maintenir un service régulier sur des lignes moins denses ou lors des heures creuses de la journée.

[5] Règlement de la Commission 1617/93 du 25 juin 1993 concernant l'application de l'article 85 paragraphe 3 du traité à certaines catégories d'accords, de décisions ou de pratiques concertées ayant pour objet la planification conjointe et la coordination des horaires, l'exploitation de services en commun, les consultations tarifaires pour le transport de passagers et de fret sur les services aériens réguliers et la répartition des créneaux horaires dans les aéroports, comme modifié par le Règlement de la Commission 1324/2001 du 29 juin 2001.

7. Renforcer la capacité de réaction de l'industrie et de la Communauté

7.1. La consolidation de l'industrie aérienne

50. Le marché européen de l'aviation reste fragmenté en dépit des efforts de consolidation déjà en cours. Les résultats de cette fragmentation de l'industrie et du marché se traduisent dans les faits : les compagnies aériennes européennes et leurs clients ne profitent pas de la pleine capacité du marché intérieur. Au niveau mondial, beaucoup de transporteurs européens sont petits comparés à leurs concurrents internationaux. Certains transporteurs font face à des difficultés financières graves et ne peuvent continuer leur activité qu'avec des partenaires. L'influence de la Communauté est réduite quand il n'y a aucune approche commune des partenaires commerciaux ou dans les négociations internationales. Aussi faut-il que le mouvement de restructuration et de consolidation des compagnies aériennes communautaires soit poursuivi et même accéléré. Ce mouvement nécessitera un dialogue social accru.

7.2. Une politique cohérente à l'égard des pays tiers

51. Il est également urgent d'aborder la question de la propriété et du contrôle : les restrictions imposées aux compagnies aériennes par les règles traditionnelles de propriété et de contrôle dans les accords bilatéraux rendent difficiles les fusions et les rachats. Dans cette perspective, la Commission rappelle la nécessité de construire aussi rapidement que possible une politique dynamique et cohérente dans le domaine des relations extérieures.

52. La crise actuelle démontre le besoin urgent de tenir compte des développements en Amérique du Nord, de coordonner les actions avec les autorités américaines et d'assurer l'égalité des conditions de concurrence sur l'Atlantique. Un tel accord devrait également prendre en considération la nécessité de disposer des mécanismes de crise et assurer qu'aucune mesure ne pourrait être adoptée de manière unilatérale et ne porterait ainsi atteinte indûment aux intérêts de l'autre partie. Sous réserve d'adoption des directives par le Conseil pour les négociations, un accord CE-USA complet pourrait être négocié au court terme et créerait le cadre et les structures nécessaires pour assurer des conditions d'exploitation sûres, fiables et concurrentielles pour les compagnies aériennes des deux côtés.

53. Plus généralement, le rôle de l'OACI doit être renforcé dans le domaine de la sûreté, comme il l'a été dans le domaine de la sécurité afin de garantir que les avions qui viennent dans les aéroports européens ou qui survolent l'espace aérien de la Communauté respectent un minimum de règles. Il convient également, pour parer ce nouveau type d'attentats, que le contrôle du respect de ces règles soit assuré non seulement pour les vols internationaux mais aussi pour les vols domestiques.

Ce besoin de coopération au niveau international existe également pour les assurances : à défaut d'une couverture des risques terroristes et de guerre, la Communauté doit prendre les dispositions pour interdire l'accès à ses aéroports et à son espace aérien. Compte tenu des conséquences notamment sur les pays en voie de développement de telles mesures, la Commission mobilisera les moyens permis par les accords conclus par la Communauté pour apporter l'assistance nécessaire.

La Commission est notamment favorable à une meilleure couverture par l'OMC du secteur du transport aérien.

7.3. Le Ciel Unique

54. Les compagnies aériennes ont souligné l'importance de la création rapide du ciel unique européen, en vue d'accroître notamment la sécurité du trafic aérien. La Commission partage cette préoccupation, qui aura un effet sur la sécurité et sur la compétitivité de l'industrie. Les propositions sont prêtes. Elle a appelé les Etats membres à la responsabilité pour faire aboutir ce dossier et elle prend acte de l'accord intervenu sur l'application de la législation à l'aéroport de Gibraltar. Pour réaliser ce projet essentiel dès 2004, la Commission européenne présentera un important paquet de propositions législatives qui contribueront à réduire les coûts résultant de l'organisation de l'espace aérien et permettront une coopération plus efficace pour assurer la sécurité de cet espace.

8. Conclusions

55. La Commission estime donc que la situation créée par les attentats du 11 septembre justifie l'adoption de mesures d'urgence dans le cadre des règles et politiques actuelles:

- La Commission examinera dans le cadre des aides d'Etat à la lumière des critères exposés et avec bienveillance les mesures de compensation pour les pertes subies par les compagnies aériennes pendant la période de fermeture de quatre jours de l'espace aérien américain et directement liées à celle-ci ;

- La Commission examinera dans le cadre des aides d'Etat à la lumière des critères exposés

a) la prise en charge du surcoût des assurances pendant une période maximale d'un mois ;

b) la continuation temporaire de l'intervention des Etats membres jusqu'à la fin de l'année si le besoin d'une telle couverture persiste et à condition de ne pas placer les compagnies aériennes dans une situation plus favorables à cet égard que celle avant de la suppression de la couverture d'assurance.

- En ce qui concerne la sûreté,

La Commission est de l'avis que le renforcement de certaines des mesures de sûreté doit être assumé par l'autorité publique:

- En ce qui concerne les règles de concurrence applicables aux transports aériens

La Commission examinera au cas par cas si les conditions d'obtention d'une exemption au titre de l'article 81 paragraphe 3 du Traité sont réunies. La Commission examinera avec bienveillance les accords de coordination des capacités qui visent à maintenir un service régulier sur des liaisons moins fréquentées ou à coordonner les horaires aux heures creuses de la journée.

- En ce qui concerne les créneaux horaires :

La Commission estime que les compagnies aériennes peuvent conserver leurs créneaux horaires avec statut de préséance historique dans les aéroports de la Communauté pendant la saison d'été 2002. Si la situation devait perdurer pendant la saison d'hiver 2001 qui commencera le 26 octobre prochain, la Commission examinera si elle doit introduire des mesures pour la saison respective d'hiver 2002/03.

- En ce qui concerne les relations avec les pays tiers

- Dans l'hypothèse où l'on constaterait une politique prédatoire, la Commission se réserve de faire des propositions visant à compenser le préjudice que les compagnies aériennes communautaires risqueraient de subir.La Commission proposera un Code de bonne conduite avec les autorités des Etats Unis afin d'éviter des distorsions de concurrence causées par les aides reçues par les compagnies américaines.

La Commission rappelle, qu'elle a toujours défendu la compétence communautaire dans le cadre des négociations internationales pour le transport aérien. En particulier, en ce qui concerne les relations transatlantiques, la Commission estime qu'il est urgent que le Conseil marque son accord, dans les meilleurs délais, au projet de mandat en discussion, qui permettra de négocier un accord avec les Etats Unis afin de créer le cadre et les structures nécessaires pour assurer des conditions d'exploitation sûres, fiables et concurrentielles pour les compagnies aériennes des deux côtés. Ceci permettra notamment l'adaptation du cadre réglementaire des entreprises et en particulier des règles de propriété.

En l'absence de cet accord et en attendant le mandat pour le négocier, il appartient aux Etats membres, dans le cadre des accords bilatéraux, de procéder avec un minimum de coordination communautaire.

56. La Commission va également examiner :

a) la possibilité de la « mutualisation » des risques d'assurance au niveau européen ;

b) la révision des montants et conditions d'assurances requises dans le cadre de la délivrance des licences d'exploitation (Règlement du Conseil 2407/92 afin d'assurer une approche harmonisée.

57. La Commission va continuer de suivre attentivement les développements de la situation dans le secteur du transport aérien et interviendra rapidement en cas d'une aggravation de la situation actuelle.

En fonction de l'évolution de la situation actuelle, la Commission se réserve de réexaminer les dispositions prises ou annoncées par la présente communication.

En outre, la Commission examinera avec tous les acteurs industriels et les partenaires sociaux les conséquences à tirer.

58. Il appartient au Conseil et au Parlement européen de prendre les dispositions de sûreté requises par la présente situation lors de l'examen des propositions pendantes. La Commission fait une proposition de règles communes sur la sûreté du transport aérien dont elle demande l'examen en priorité par les deux institutions.

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ANNEXE

Mesures envisagées ou adoptées par les Etats membres en matière de couverture des surcoûts d'assurance

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