Glossaire des termes et abréviations

AI : analyse d’impact.

Charge administrative : coûts administratifs et d’information que les entreprises encourent pour respecter leurs obligations légales.

Codécision : dans le cadre la procédure de codécision, le Conseil partage le pouvoir législatif avec le Parlement européen. Les deux institutions ne peuvent cependant agir que sur proposition de la Commission (qui possède seule le droit d’initiative).

Comité d’analyse d’impact (IAB) : organe rattaché au secrétariat général de la Commission, chargé d’évaluer la qualité de chaque rapport d’analyse d’impact et d’émettre un avis à ce sujet. Le comité est composé de quatre directeurs de différentes directions générales ainsi que du secrétaire général adjoint de la Commission.

Comitologie : système de comités supervisant les actes délégués mis en œuvre par la Commission européenne. Les comités sont composés de représentants des États membres et ont pour mandat de réglementer certains aspects délégués du droit dérivé adopté par le Conseil et, lorsque la procédure de codécision s’applique, le Parlement européen. La Commission préside les réunions des comités et en assure le secrétariat.

Directeurs et experts pour une meilleure réglementation (DEBR) : groupe d’experts formé d’agents en charge de l’initiative "Mieux légiférer" dans les États membres de l’Union européenne (UE) et d’autres pays européens. Le groupe se réunit deux fois par an et est présidé par la délégation de la présidence suivante du Conseil. Ce groupe a pour mandat d’échanger des idées et de développer davantage les initiatives existantes de l’UE et de ses États membres visant à réduire les formalités administratives et à améliorer la législation.

Feuille de route : bref document donnant une première description de l’initiative envisagée par la Commission, notamment l’indication des principaux domaines à évaluer dans le cadre de l’analyse d’impact et la planification des travaux d’analyse d’impact. Ces feuilles de route ont deux fonctions: elles présentent un calendrier prévisionnel pour la proposition et définissent la manière dont l’analyse d’impact sera mise en œuvre. Les feuilles de route sont publiées lorsque le programme législatif et de travail de la Commission est adopté.

Groupe de haut niveau de parties prenantes indépendantes sur les charges administratives ("groupe Stoiber") : ce groupe conseille la Commission dans le cadre du programme d’action pour la réduction des charges administratives. M. Edmund Stoiber, ancien Premier ministre bavarois, en est le président. Les autres membres représentent des organisations de parties intéressées importantes. Son mandat expire en 2010.

Groupe de travail Mandelkern : groupe de travail consultatif de haut niveau, formé d’experts en matière de réglementation provenant des États membres et de la Commission européenne. Ce groupe a été établi par les ministres responsables de la fonction publique des États membres en novembre 2000 et est présidé par le Français Dieudonné Mandelkern, ancien membre du Conseil d’État. Entre autres propositions, le groupe a recommandé, en 2001, que la Commission mette en place un outil lui permettant d’évaluer les incidences sociales, économiques et environnementales d’une législation proposée.

Groupe de travail du Conseil : groupe de travail spécialisé dans un domaine politique donné au sein du Conseil de ministres et constitué de délégations de tous les États membres. Il assure la préparation des actes juridiques à adopter par le Conseil de ministres compétent.

Logique d’intervention : la logique d’intervention représente le lien conceptuel entre les moyens d’une intervention et la production de ses réalisations et, par suite, son incidence en termes de résultats et de conséquences.

Méthode des coûts standard (MCS) : méthode utilisée pour évaluer les coûts liés au respect des obligations d’information créées par la législation. Elle permet de calculer les frais sur la base d’un coût unitaire moyen de l’activité administrative requise, multiplié par le nombre total d’activités réalisées annuellement.

MPE : membre du Parlement européen.

Programme législatif et de travail de la Commission : dans le document en question, publié chaque année en novembre, la Commission présente ses initiatives législatives et autres prévues pour l’exercice suivant. Le programme législatif et de travail n’inclut pas toutes les initiatives à présenter au cours d’une année donnée, mais il met en évidence les initiatives politiques revêtant la plus grande importance. Il rend ainsi opérationnelles les priorités et initiatives politiques définies dans la stratégie politique annuelle.

Rapporteur : terme utilisé au Parlement européen pour désigner le(s) membre(s) du Parlement responsable(s) d’une proposition ou d’un rapport donné. Les membres du Parlement européen en charge d’une proposition appartenant à d’autres groupes politiques que celui du rapporteur officiel du Parlement responsable de cette même proposition sont appelés "rapporteurs fictifs".

Stratégie politique annuelle : la stratégie politique annuelle de la Commission définit, au début de l’année n – 1, les priorités politiques et les initiatives principales pour l’année n. Dans un même temps, elle affecte à ces initiatives prioritaires les ressources humaines et financières correspondantes. Elle sert de base à un échange de vues politique concernant le programme de la Commission avec le Parlement européen et le Conseil.

Transposition : en droit de l’Union européenne, processus par lequel les États membres rendent une directive de l’UE applicable dans leur droit national en adoptant des modalités d’exécution appropriées.

Synthèse

I. L’analyse d’impact constitue l’une des pierres angulaires de la politique "Mieux légiférer" de la Commission qui vise à améliorer et à simplifier la législation nouvelle et celle déjà en vigueur. Son objectif est de contribuer aux processus décisionnels par la collecte et l’analyse systématiques d’informations relatives aux interventions prévues, ainsi que par l’estimation de leur incidence probable. Les organismes participant aux prises de décisions législatives disposeraient ainsi d’une base leur permettant de décider comment traiter, de la manière la plus appropriée, le problème posé.

II. L’audit a consisté à examiner si les analyses d’impact ont soutenu la prise de décision dans les institutions européennes. Il a notamment permis d’évaluer dans quelle mesure:

- la Commission a procédé à des analyses d’impact dans le cadre de l’élaboration de ses propositions, et si le Parlement européen et le Conseil les ont consultées au cours du processus législatif;

- les procédures relatives à l’analyse d’impact établies par la Commission ont permis de soutenir, de manière appropriée, l’élaboration de ses initiatives;

- le contenu des rapports d’analyse d’impact de la Commission était approprié et si leur forme a contribué à ce que les constatations soient prises en compte dans le cadre de la prise de décision.

III. L’audit a couvert la période 2003-2008; il a comporté notamment une comparaison entre les systèmes d’analyse d’impact au plan international, l’étude d’un échantillon d’analyses d’impact de la Commission, des enquêtes et des sondages auprès de personnes impliquées dans la réalisation, la révision et l’utilisation des analyses d’impact de la Commission, qu’elles soient internes ou externes à cette dernière. Les résultats ont été examinés par rapport aux accords interinstitutionnels pertinents, aux lignes directrices de la Commission et à un ensemble de bonnes pratiques relevées dans des documents d’orientation établis par l’OCDE. Tout au long de l’audit, des groupes d’experts ont fourni des conseils et apporté leur soutien aux travaux d’audit.

IV. "Mieux légiférer" relève de la responsabilité de l’ensemble des institutions européennes participant au processus législatif. Dans l’ensemble, l’audit a montré que, en particulier au cours des dernières années, l’analyse d’impact a soutenu de manière efficace la prise de décisions au sein des institutions européennes. En particulier, il a été constaté que la Commission avait mis en place un système d’analyse d’impact complet depuis 2002. L’analyse d’impact fait désormais partie intégrante de l’élaboration des politiques de la Commission, qui y a eu recours pour améliorer la conception de ses initiatives. Les analyses d’impact de la Commission sont systématiquement transmises au Parlement européen et au Conseil pour soutenir les prises de décisions législatives; les utilisateurs des deux institutions les jugent utiles dans le cadre de l’examen des propositions de la Commission. Toutefois, les analyses d’impact de la Commission ne sont pas actualisées à mesure que progresse la procédure législative, et le Parlement européen et le Conseil procèdent rarement à des analyses d’impact de leurs propres modifications.

V. L’audit a permis de mettre en évidence des possibilités d’amélioration en ce qui concerne les procédures d’analyse d’impact appliquées par la Commission, ainsi que le fond et la forme des rapports d’analyse d’impact.

i) La Commission n’a publié aucun aperçu complet des initiatives législatives qui ne figurent pas dans son programme législatif et de travail et ont été sélectionnées pour faire l’objet d’une analyse d’impact, et elle n’a pas expliqué la raison pour laquelle certaines initiatives étaient choisies plutôt que d’autres. La consultation des parties prenantes a souvent été utilisée pour la contribution initiale, mais ne l’était pas pour les projets de rapport d’analyse d’impact. Si des améliorations récentes ont été observées en ce qui concerne le contrôle interne de la qualité des travaux d’analyse d’impact réalisés par la Commission, le respect des délais pour l’intervention du comité d’analyse d’impact pourrait être renforcé.

ii) D’une manière générale, les rapports d’analyse d’impact de la Commission donnaient une bonne description du problème posé et déterminaient les objectifs à atteindre. Il a été constaté que ces sections, parmi d’autres devant obligatoirement figurer dans les rapports d’analyse d’impact, étaient conformes aux lignes directrices de la Commission. Toutefois, il n’est pas toujours facile de saisir les principaux messages et résultats de ces rapports, et il est parfois difficile de comparer l’incidence des différentes options politiques présentées. Les problèmes concernant la quantification et le chiffrage des incidences sont liés à la disponibilité des données. Enfin, les coûts d’exécution et d’application de la législation proposée, ainsi que la charge administrative qu’elle serait susceptible d’entraîner, n’étaient pas toujours suffisamment analysés ou quantifiés.

VI. La Cour estime que la Commission devrait prendre dûment en considération les principes de clarté des objectifs, de simplification, de réalisme, de transparence et d’obligation de rendre compte lors de la conception de nouvelles interventions ou de la révision d’anciennes. Il conviendrait que le Parlement européen, le Conseil et la Commission examinent les constatations et les recommandations énoncées dans le présent rapport lorsqu’ils procéderont à la révision de leurs accords interinstitutionnels "Mieux légiférer" et "Approche commune en matière d’analyse d’impact".

Introduction

"Mieux légiférer" dans le contexte de l’UE

1. La politique "Mieux légiférer" de la Commission vise à améliorer la conception de la nouvelle législation et à simplifier la législation en vigueur [1]. L’initiative "Mieux légiférer" était une réponse au besoin exprimé lors des conseils européens de Göteborg et de Laeken en 2001:

- de simplifier et d’améliorer l’environnement réglementaire de l’Union européenne;

- d’examiner les incidences des propositions sous leurs angles économique, social et environnemental.

2. Depuis, la Commission européenne a introduit plusieurs mesures, dont l’analyse d’impact, afin d’améliorer la façon de concevoir ses interventions (voir encadré 1).

Encadré 1

Instruments politiques pour "Mieux légiférer"

Simplification de la législation existante.

Examen et, le cas échéant, retrait des propositions en suspens.

évaluation et réduction des "charges administratives".

consultation des parties intéressées [2].

analyse d’impact.

L’analyse d’impact comme outil pour "Mieux légiférer"

Champ d’application du système d’analyse d’impact de la Commission

3. Des analyses d’impact sont effectuées dans le cadre de propositions législatives et d’autres initiatives de la Commission. Toutes les grandes initiatives législatives, budgétaires et politiques ayant une incidence sensible doivent faire l’objet d’une analyse d’impact. Les initiatives politiques importantes sont définies comme toutes celles présentées dans la stratégie politique annuelle ou, par suite, dans le programme législatif et de travail de la Commission, assorties de quelques exceptions clairement précisées. En outre, d’autres initiatives importantes peuvent être couvertes au cas par cas [3].

4. Le système d’analyse d’impact de la Commission s’applique également à la législation communautaire en vigueur lorsqu’il s’agit de revoir ou d’actualiser l’"acquis communautaire", par exemple dans le cadre du "Programme glissant de simplification". Enfin, en 2009, le champ d’application du système d’analyse d’impact de la Commission a été étendu aux modalités d’application (ou décisions prises dans le cadre de la "comitologie"). Ces mesures d’application constituent une source importante de la législation de l’UE, étant donné qu’environ 250 comités de comitologie adoptent quelque 2600 mesures de ce type chaque année. Environ 1000 d’entre elles reposent sur une législation adoptée dans le cadre de la procédure de codécision [4].

Le champ d’application du système d’analyse d’impact de la Commission est plus large que celui des systèmes nationaux comparables

5. Des systèmes d’analyse d’impact pleinement opérationnels ne sont en place que dans quelques États membres [5]. En outre, le champ d’application du système de la Commission est différent et, dans une certaine mesure, plus large que celui d’autres systèmes dans les pays de l’OCDE (voir annexe I):

- premièrement, les autres systèmes d’analyse d’impact (par exemple ceux des États-Unis) ne portent que sur les modalités d’application (à savoir les dispositions réglementaires qui précisent la législation adoptée par le Congrès; dans le contexte de l’UE, ces mesures peuvent s’apparenter aux "décisions prises dans le cadre de la comitologie");

- deuxièmement, certains pays européens (tels les Pays-Bas et l’Allemagne) concentrent leurs analyses de la réglementation en préparation sur l’évaluation de la charge administrative. Or, celle-ci ne constitue que l’un des aspects pris en compte dans le cadre d’une analyse d’impact réalisée par la Commission.

Teneur des rapports d’analyse d’impact de la Commission

6. Les rapports issus des analyses d’impact visent à déterminer et à évaluer l’enjeu et les objectifs poursuivis, ainsi qu’à mettre en relief les principales options permettant d’atteindre l’objectif politique visé et à analyser leurs éventuelles incidences économique, environnementale et sociale. En outre, ils devraient présenter l’analyse de la charge administrative potentielle engendrée par les différentes options proposées, l’évaluation des problèmes de mise en œuvre et d’application éventuels, ainsi que les dispositions appropriées pour le suivi et l’évaluation de l’intervention ou du programme proposé [6].

Responsabilité organisationnelle, procédure et coût du système d’analyse d’impact de la Commission

7. Au sein de la Commission, chaque direction générale (DG) élabore son analyse d’impact conformément aux lignes directrices de la Commission. Après la première version produite en 2002, ce document d’orientation a fait l’objet de trois mises à jour, la dernière remontant à janvier 2009 [7]. Les analyses sont réalisées par les agents responsables de l’initiative politique, avec l’appui des "unités chargées du soutien aux analyses d’impact". Depuis 2007, un comité d’analyse d’impact offre un support à la qualité et au contrôle de l’ensemble des analyses d’impact réalisées au sein de la Commission [8].

8. Un avant-projet de rapport sur l’analyse d’impact doit accompagner la proposition lorsque celle-ci est transmise pour une consultation entre les services. Ensuite, un projet de rapport d’analyse d’impact final est joint à la proposition législative lorsqu’elle est soumise au collège des commissaires pour adoption définitive. Le rapport d’analyse d’impact final est également adressé au Parlement européen et au Conseil en même temps que la proposition définitive et publié sur le site web Europa [9].

Accords interinstitutionnels entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission

9. Dans le cadre de l’accord interinstitutionnel "Mieux légiférer" de 2003, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont convenu de "[...] l’apport positif des analyses d’impact pour améliorer la qualité de la législation communautaire, en ce qui concerne tant son champ d’application que son contenu" [10]. En 2005, un nouvel accord interinstitutionnel a été signé entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission concernant une "approche commune en matière d’analyse d’impact" [11].

10. En 2005, le Parlement européen, le Conseil et la Commission avaient convenu de procéder à une révision de l’accord interinstitutionnel fin 2007 [12]. Cette révision n’a toujours pas eu lieu. En 2008, comme étape préalable, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont présenté des "rapports-bilans" énonçant leurs points de vue sur l’"approche commune en matière d’analyse d’impact" depuis 2005 [13].

11. À plusieurs reprises, le Parlement européen a adopté des résolutions en matière d’amélioration de la législation et de l’utilisation des analyses d’impact; d’une manière générale, ces analyses y étaient présentées comme utiles en ce qui concerne l’apport d’informations dans le cadre du processus décisionnel communautaire [14]. De même, le Conseil s’est engagé, dans le cadre de ses récentes conclusions sur le programme "Mieux légiférer", à continuer à tenir compte des rapports d’analyse d’impact de la Commission, ainsi que des avis du comité d’analyse d’impact correspondants, tout au long du processus de négociation [15]. Le Parlement européen et le Conseil ont fait part à la Cour de leurs opinions relatives aux thèmes abordés dans le présent rapport (les lettres des Présidents du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne sont jointes au présent rapport).

12. Le graphique 1 donne un aperçu du rôle de l’analyse d’impact pour l’élaboration des initiatives et des propositions législatives de la Commission, d’une part, et la prise de décision, d’autre part.

Graphique 1

Rôle des analyses d’impact dans l’élaboration des initiatives et des propositions législatives de la Commission et dans les décisions en la matière

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Étendue et approche de l’audit

13. L’audit a visé à déterminer si les analyses d’impact de la Commission ont soutenu la prise de décision dans les institutions européennes. Il a consisté notamment à évaluer dans quelle mesure:

- la Commission a procédé à des analyses d’impact dans le cadre de l’élaboration de ses propositions, et si le Parlement européen et le Conseil les ont consultées au cours du processus législatif;

- les procédures relatives à l’analyse d’impact établies par la Commission ont permis de soutenir, de manière appropriée, l’élaboration de ses initiatives;

- le contenu des rapports d’analyse d’impact de la Commission était approprié et si la présentation des constatations a contribué à ce qu’elles soient prises en compte dans le cadre de la prise de décision.

14. L’audit a couvert la période 2003-2008 et a comporté notamment:

- une comparaison entre des éléments particuliers du système d’analyse d’impact de la Commission et d’autres systèmes;

- une analyse des statistiques de production d’analyses d’impact ainsi que d’un échantillon de rapports d’analyse d’impact (analyse sous forme de grille d’évaluation relative à cinq directions générales et correspondant environ au quart de des analyses d’impact effectuées au cours de la période couverte par l’audit);

- des enquêtes et des sondages auprès de personnes impliquées dans la réalisation, la révision et l’utilisation des analyses d’impact de la Commission, qu’elles soient internes ou externes à cette dernière.

L’annexe II donne une description plus détaillée des méthodes utilisées dans le cadre de l’audit.

15. Les résultats ont été examinés par rapport aux accords interinstitutionnels pertinents [16], aux lignes directrices de la Commission [17] et à un ensemble de bonnes pratiques relevées dans des documents d’orientation [18] établis par l’OCDE [19]. La Cour a invité des groupes d’experts, composés de praticiens dans le domaine de l’analyse d’impact et de la législation "Mieux légiférer", à fournir une assistance et des conseils tout au long de l’audit.

16. L’audit n’a pas porté sur l’analyse de la qualité de textes législatifs particuliers, ni sur le processus législatif en tant que tel.

Observations

Utilisation des analyses d’impact dans le cadre de processus décisionnels à la Commission, au Parlement européen et au Conseil

17. Les analyses d’impact contribuent aux processus décisionnels par la collecte et l’analyse systématiques d’informations relatives aux interventions prévues, ainsi que par l’estimation de leur incidence probable [20]. Les accords interinstitutionnels passés en la matière entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission définissent les analyses d’impact avant tout comme un outil devant aider la Commission à élaborer ses initiatives politiques et ses propositions législatives. Par conséquent, au cours de la procédure législative, les analyses d’impact présentées par la Commission et, le cas échéant, celles élaborées par le Parlement européen et le Conseil, devraient fournir les informations permettant aux législateurs de déterminer quelle est la manière la plus appropriée de traiter un problème donné.

18. En conséquence, l’audit a consisté à examiner:

- la mesure dans laquelle la Commission a effectué des analyses d’impact pour ses propositions législatives et autres initiatives, et si ces analyses ont été activement utilisées dans le cadre de l’élaboration de ses politiques et de ses propositions législatives;

- si les analyses d’impact de la Commission ont été perçues par les utilisateurs au Parlement européen et au Conseil comme des éléments contribuant au processus décisionnel législatif, et si elles ont eu une incidence sur la manière d’examiner les propositions législatives au sein des commissions et des groupes de travail compétents;

- la mesure dans laquelle les législateurs ont réalisé des analyses d’impact pour les modifications importantes qu’ils ont eux-mêmes apportées, ou s’ils ont demandé à la Commission de leur transmettre des mises à jour de ses analyses eu égard à ces modifications, et si les organismes nationaux ont communiqué des données supplémentaires pour informer les décideurs au niveau de l’UE.

L’analyse d’impact aide la Commission à formuler ses propositions

Augmentation importante du nombre d’analyses d’impact réalisées depuis 2003

19. Au cours de la période contrôlée, les analyses d’impact ont bénéficié d’un soutien institutionnel marqué et ont été utilisées de façon croissante pour alimenter le travail d’élaboration des initiatives politiques et des propositions législatives de la Commission [21]. Globalement, 404 rapports d’analyse d’impact ont été publiés par la Commission au cours de la période contrôlée. Depuis 2003, le nombre d’analyses d’impact effectuées par an a augmenté pour atteindre 121 rapports en 2008 (voir graphique 2).

Graphique 2

Nombre d’analyses d’impact réalisées chaque année

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Source: Commission européenne.

Le taux de couverture visé dans le programme législatif et de travail de la Commission a été atteint…

20. La sélection des initiatives à soumettre à une analyse d’impact représente une décision importante, en termes d’implications politiques et de ressources nécessaires. Au cours de la période contrôlée, pour qu’une initiative fasse l’objet d’une sélection, la principale condition était qu’elle figure dans le programme législatif et de travail de la Commission, où sont inscrites ses principales initiatives politiques, telles qu’elles sont définies dans la stratégie politique annuelle (voir encadré 2).

21. À partir de la période 2003-2008, des analyses d’impact ont été effectuées pour 69 % de l’ensemble des initiatives inscrites au programme législatif et de travail de la Commission. Depuis 2005, conformément aux critères établis par la Commission à l’époque, des analyses d’impact ont été réalisées pour tous les points pertinents figurant dans son programme législatif et de travail, à savoir les initiatives considérées comme ayant une incidence significative.

Encadré 2

Ensemble de conditions nécessaires à la sélection des initiatives devant faire l’objet d’une analyse d’impact

En 2003, qui fut la première année de mise en œuvre du système d’analyses d’impact, la Commission a décidé de sélectionner un certain nombre de propositions devant faire l’objet d’une analyse d’impact. Elle a fondé sa sélection sur l’importance des propositions sélectionnées en fonction des priorités politiques, de la possibilité pour ses services d’effectuer les évaluations à court terme et de la nécessité de maintenir un certain équilibre entre différents types de propositions et l’implication d’un large éventail de services. 2004 fut la première année à voir la procédure d’analyse d’impact entièrement intégrée dans le cycle de programmation et où l’utilisation des analyses d’impact fut étendue pour couvrir toute une série de propositions inscrites au programme législatif et de travail de la Commission qui étaient considérées comme ayant une incidence significative [22]. Depuis 2005, des analyses d’impact ont été demandées pour toutes les initiatives figurant dans le programme législatif et de travail de la Commission [23], à l’exception de certains types d’initiatives [24].

... et l’on constate également une tendance à la hausse pour la réalisation d’analyses d’impact concernant les initiatives non inscrites au programme législatif et de travail de la Commission

22. Conformément à ses règles et sur la base d’une évaluation au cas par cas, la Commission a également présenté des analyses d’impact pour les initiatives non inscrites à son programme législatif et de travail [25]. En 2008, les analyses de ce type ont représenté la majorité de celles réalisées cette année-là (voir graphique 3).

La réalisation d’analyses d’impact devient une pratique courante dans l’élaboration des politiques de la Commission

23. Les analyses d’impact font de plus en plus partie intégrante de la culture d’élaboration de politiques à la Commission. Ces dernières années, la Commission a proposé des formations approfondies portant sur les méthodes d’analyse d’impact. La Commission définit la manière de réaliser ces analyses dans ses lignes directrices concernant les analyses d’impact, publiées par le secrétariat général et applicables dans l’ensemble de ses départements et services. Depuis 2002, ces documents ont fait l’objet de trois mises à jour, la dernière remontant à janvier 2009 [26].

Graphique 3

Ventilation des analyses d’impact entre 2005 et 2008 — Comparaison entre celles inscrites au programme législatif et de travail de la Commission et les autres

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Source: Analyse des données de la Commission par la Cours des comptes européenne.

24. Depuis 2007, un comité d’analyse d’impact, soutenu par le secrétariat général de la Commission, revoit la qualité des analyses d’impact réalisées par les directions générales. Par ailleurs, il a récemment été précisé dans les lignes directrices concernant les analyses d’impact, que la responsabilité quant à la validité des méthodes utilisées pour établir les documents d’analyse d’impact incombe aux directeurs généraux; ceux-ci sont tenus de signer le projet de rapport d’analyse d’impact transmis au comité d’analyse d’impact pour le contrôle de la qualité [27]. En outre, les lignes directrices prescrivent le recours aux groupes de pilotage d’analyse d’impact, dont l’objectif est de garantir la cohérence entre les domaines politiques dans le cadre de l’exercice d’analyse d’impact.

Les analyses d’impact servent surtout à façonner les propositions de la Commission

25. L’audit a montré que la Commission n’utilisait pas les analyses d’impact pour décider d’aller plus loin ou non avec une proposition. La décision de lancer une initiative est généralement prise avant que le rapport d’analyse d’impact ne soit achevé. La Commission utilise plutôt les analyses d’impact pour réunir et examiner les éléments probants qui, au cours du processus d’élaboration de politiques, lui permettront d’améliorer l’initiative qu’elle propose (voir l’exemple de l’encadré 3).

Encadré 3

Les analyses d’impact contribuent à améliorer l’initiative proposée: "Itinérance I"

Dans le cas de l’"itinérance I" [28], la décision de légiférer au moyen d’un règlement [29] (plutôt que d’une directive, ou plutôt que de ne pas légiférer du tout) a été maintenue, mais la proposition législative a été ajustée tout au long du processus d’analyse d’impact. Dans sa deuxième phase de consultation, la Commission avait proposé une approche réglementaire intitulée "principe du tarif du pays d’origine" comme moyen permettant de s’attaquer aux problèmes existants sur le marché de l’itinérance. Dans son analyse d’impact, qui a fait suite au processus de consultation publique, la Commission a retenu le point de vue de la majorité des répondants et a proposé, en définitive, une autre approche (à savoir celle du "marché national européen") qui représentait une meilleure solution des problèmes relatifs au marché de l’itinérance.

26. L’audit a également montré que, en particulier au cours des dernières années, le concept d’analyse d’impact s’est élargi, les analyses portant sur un plus grand nombre d’options possibles et les ressources étant ciblées sur l’évaluation des initiatives selon leur importance:

- analyse d’un éventail de plus en plus large des différentes politiques possibles: Les agents de la Commission chargés d’élaborer les propositions législatives et les analyses d’impact correspondantes ont indiqué que le processus d’analyse les oblige à examiner plus de possibilités qu’auparavant lors de la préparation d’une initiative politique. Il a été constaté que le nombre d’options possibles présentées dans les rapports d’analyse d’impact a augmenté au cours de la période contrôlée. En particulier, s’agissant des analyses d’impact produites en 2007 et en 2008, l’examen de la Cour a révélé que la Commission avait de plus en plus souvent analysé plusieurs options réglementaires possibles;

- ressources affectées prioritairement aux propositions législatives et aux initiatives inscrites au programme législatif et de travail de la Commission: La Commission estime qu’il conviendrait d’affecter davantage de ressources aux analyses portant sur les initiatives les plus importantes. Dans ses lignes directrices, ce concept est dénommé principe d’analyse proportionnée [30]. Sur la base des estimations fournies par la Commission, il est possible de montrer que celle-ci consacre plus de temps aux analyses d’impact portant sur des propositions législatives (par opposition aux initiatives non législatives) et inscrites à son programme législatif et de travail (par rapport à celles qui n’y figurent pas) (voir graphique 4). Il en ressort que la Commission concentre ses ressources selon des priorités prédéfinies.

Graphique 4

Ressources moyennes nécessaires en termes de personnel pour l’établissement d’un rapport d’analyse d’impact

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Note: 52 rapports d’analyse d’impact

Source: Analyse des données de la Commission par la Cours des comptes européenne (2009).

Les analyses d’impact sont utilisées de manière active pour les prises de décision au niveau du collège des commissaires

27. À la Commission, les initiatives et les analyses d’impact sont élaborées au sein des directions générales sous l’autorité du commissaire responsable d’un domaine politique donné. Les propositions de la Commission sont ensuite adoptées par le collège des commissaires, dont les décisions sont généralement préparées par les agents des cabinets lors de réunions hebdomadaires. Selon les agents de cabinet de la Commission interrogés, les rapports d’analyse d’impact représentent une source d’information précieuse pour les propositions présentées par les commissaires lorsqu’elles n’émanent pas d’eux et les analyses d’impact (ainsi que les avis correspondants du comité d’analyse d’impact) font régulièrement l’objet d’un examen lors des réunions préparatoires hebdomadaires.

Les rapports d’analyse d’impact de la Commission sont considérés par la plupart des utilisateurs au Parlement européen et au Conseil comme des informations pertinentes dans le cadre du processus décisionnel législatif

Les rapports d’analyse d’impact de la Commission sont transmis au Parlement européen et au Conseil en même temps que l’initiative politique

28. Les rapports d’analyse d’impact sont mis à la disposition du Parlement européen et du Conseil "entièrement et librement" de façon à permettre aux législateurs d’avoir une vision exhaustive des éléments probants présentés dans le rapport d’analyse d’impact [31]. Au cours de période contrôlée, l’ensemble des rapports d’analyse d’impact accompagnant les propositions législatives ont été transmis aux deux institutions.

Encadré 4

Exemple de "bonne pratique" pour une analyse d’impact présentée et examinée au sein d’un groupe de travail de commission parlementaire

Une réunion d’un groupe de travail de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs a été consacrée à la présentation et à l’examen de l’analyse d’impact relative à la proposition de directive relative aux droits des consommateurs [32]. Après une courte présentation de l’analyse d’impact effectuée par un représentant de la Commission, plusieurs membres du Parlement européen ont commenté le fond du rapport d’analyse d’impact et formulé des suggestions relatives aux aspects qui mériteraient davantage d’attention de la part de la Commission. Cet exemple prouve que les analyses d’impact peuvent jouer un rôle dans l’information des législateurs et que le fait de discuter les rapports d’analyse d’impact avec les membres du Parlement peut permettre d’obtenir des informations en retour utiles à la Commission en matière de proposition législative.

Les analyses d’impact de la Commission font rarement l’objet de discussions lors des réunions des commissions parlementaires et des groupes de travail du Conseil

29. Au Parlement européen et au Conseil, la pratique recommandée consiste à examiner l’analyse d’impact de la Commission pour toute proposition soumise [33]. Toutefois, la pratique courante observée au Parlement et au Conseil est loin de suivre l’approche recommandée.

- Au Parlement européen, les rapports d’analyse d’impact de la Commission ne font pas systématiquement l’objet d’une présentation ni d’un examen en réunion des commissions. L’audit a fait apparaître que la Commission n’était invitée à présenter ses analyses d’impact que dans des cas exceptionnels (voir l’exemple de "bonne pratique" à l’encadré 4). L’analyse de plus de 12000 documents publics des commissions parlementaires de la législature 2004-2009 a révélé qu’un seul document faisait expressément référence à l’analyse d’impact de la Commission [34].

- Les orientations internes du Conseil suggèrent que les analyses d’impact de la Commission soient examinées au niveau des groupes de travail [35]. Selon les entretiens réalisés avec les agents du Conseil, la décision de procéder à l’examen formel d’une analyse d’impact, et le cas échéant, d’inviter la Commission à la présenter, est prise au cas par cas (voir l’exemple de "bonne pratique" à l’encadré 5). Une analyse du registre public des documents du Conseil pour la période 2004-2009 a montré que quatre documents seulement faisaient expressément référence à l’analyse d’impact de la Commission.

Encadré 5

Exemples de "bonnes pratiques" concernant des analyses d’impact dont il a été débattu au sein d’un groupe de travail du Conseil

Au cours de la période auditée, deux analyses d’impact dans le domaine de la politique énergétique ont été présentées à un groupe de travail du Conseil: le paquet législatif relatif au marché intérieur de l’électricité et du gaz [36] et le train de mesures pour la réalisation des objectifs fixés par l’UE en matière de changement climatique et d’énergies renouvelables pour 2020 [37]. Dans les deux cas, la discussion a été proposée par la Commission. Elle ne s’est pas limitée à la réunion d’un groupe de travail, mais a représenté un moyen de nourrir le débat au sein du Conseil tout au long du processus de décision législatif.

Les analyses d’impact de la Commission fournissent, au Parlement européen et au Conseil, une documentation pertinente et informative à l’appui des propositions

30. Même si, dans la quasi-totalité des cas, les documents officiels du Parlement européen et du Conseil ne font pas formellement référence aux analyses d’impact de la Commission, les utilisateurs des rapports d’analyse d’impact de la Commission des deux institutions ont indiqué qu’ils les considéraient comme une source d’informations supplémentaires pertinentes à l’appui de la proposition de la Commission (voir graphique 5).

Graphique 5

Enquête auprès des groupes de travail du Conseil: rôle des analyses d’impact de la Commission dans le processus décisionnel au sein du Conseil

Source: Cours des comptes européenne — Enquête auprès des groupes de travail du Conseil (2009).

| D’accord | Pas d’accord | Ne sait pas |

L’analyse d’impact de la Commission joue un rôle important dans le processus décisionnel au sein du conseil. | 53 % | 35 % | 12 % |

| Toujours / La plupart du temps / Souvent | Rarement / Jamais | Ne sait pas |

L’analyse d’impact a permis de fournir des informations permettant à la délégation de prendre des décisions ou des positions. | 50 % | 42 % | 8 % |

Les délégations commentent la substance de l’analyse d’impact lors des réunions des groupes de travail. | 38 % | 55 % | 7 % |

Les délégations demandent à la Commission des informations supplémentaires concernant son évaluation. | 35 % | 57 % | 8 % |

Les utilisateurs estiment que les analyses d’impact ont eu une incidence positive sur la qualité de la législation de l’UE

31. Au cours de l’audit, les utilisateurs interrogés au Parlement européen et au Conseil ont, d’une manière générale, exprimé leur soutien à l’égard des analyses d’impact. La plupart des répondants à l’enquête du groupe de travail du Conseil (68 %) ont le sentiment que les rapports d’analyse d’impact qu’ils avaient examinés avaient une incidence positive sur la qualité de l’acte juridique final. Cette opinion positive à vis-à-vis du système d’analyse d’impact de la Commission a également été corroborée par les experts nationaux pour l’amélioration de la réglementation consultés lors de la réunion du groupe des directeurs et experts pour une meilleure réglementation (DEBR) tenue en juin 2009. Plus de 8 répondants sur 10 (85 %) estiment que les analyses d’impact contribuent à l’objectif politique de l’UE de "Mieux légiférer" (voir graphique 6).

Graphique 6

Enquêtes: contribution des analyses d’impact à l’initiative "Mieux légiférer"

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Note: 26 / 90 réponses.

Source: Enquête auprès des groupes de travail du Conseil / Enquête auprès des délégués faisant partie des groupes de travail du Conseil (2009).

Les groupes d’intérêt et les organisations de la société civile tiennent compte des analyses d’impact lorsqu’ils contribuent à la discussion des propositions législatives

32. Dans le cadre de l’objectif politique "Mieux légiférer", le contrôle public des propositions législatives revêt la plus grande importance. Les rapports d’analyse d’impact finals de la Commission sont des documents publics, disponibles en ligne pour toutes les parties intéressées dès lors que l’initiative politique correspondante a été proposée. Il s’agit d’une bonne pratique internationale (voir annexe I).

33. Les entretiens menés avec les organisations de parties intéressées représentant des groupes d’intérêt et la société civile [38] ont montré que leurs représentants tenaient systématiquement compte des analyses d’impact. Toutefois, certaines ont indiqué qu’elles considéraient les rapports d’analyse d’impact comme une justification politique de la proposition de la Commission et non comme une évaluation indépendante des incidences possibles. Cette critique concernant les analyses d’impact était plus marquée au cours des premières années de l’application du système et s’est depuis lors atténuée.

Les modifications apportées à la proposition initiale de la Commission ne donnent pas lieu à une évaluation complémentaire des incidences potentielles

Le Parlement et le Conseil ont effectué huit analyses d’impact des modifications apportées aux propositions de la Commission

34. En raison du cadre institutionnel de l’Union européenne, le processus décisionnel législatif diffère de celui de la plupart des États membres. Selon le traité, le Parlement européen et le Conseil agissent en qualité de législateurs, et la Commission a seule le droit d’initiative. Dans le cadre du traité de Lisbonne, la procédure de codécision a été étendue à d’autres domaines politiques.

35. En pratique, la quasi-totalité des propositions de la Commission sont (parfois sensiblement) modifiées par le législateur au cours de la procédure législative. Le Parlement européen et le Conseil ont dès lors convenu que, lorsque la procédure de codécision s’applique, ils peuvent "[...] sur la base de critères et de procédures définis en commun, faire procéder à des analyses d’impact préalables à l’adoption d’un amendement substantiel, soit en première lecture, soit au stade de la conciliation" [39]. Cet engagement a été réaffirmé dans l’accord interinstitutionnel "Approche commune en matière d’analyse d’impact" de 2005 [40].

36. Toutefois cet aspect de l’accord interinstitutionnel n’a que partiellement été mis en œuvre par le Parlement européen et le Conseil. Entre 2005 et 2008, le Parlement européen a adopté 377 actes de droit dérivé, et le Conseil, 1946 [41]. Au cours de cette période, l’audit a révélé que:

- le Parlement européen avait réalisé des analyses d’impact pour des modifications apportées à sept propositions [42];

- le Conseil avait effectué une analyse d’impact [43].

37. Le Parlement européen [44] et le Conseil [45] ont récemment réaffirmé leur engagement de procéder à des analyses d’impact pour leurs propres modifications. Toutefois, si le Parlement européen a créé les conditions nécessaires à la production de ses propres études d’impact en mettant en place un contrat-cadre pour les procédures concernées, tel n’est pas encore le cas du Conseil [46].

Les analyses d’impact produites par la Commission ne sont pas mises à jour au cours de la procédure législative

38. Outre les analyses d’impact réalisées par le Parlement européen ou le Conseil, les accords interinstitutionnels prévoient la possibilité pour les législateurs d’inviter la Commission à mettre à jour son analyse d’impact initiale eu égard aux modifications adoptées par le Parlement européen ou le Conseil [47].

39. Actualiser un rapport d’analyse d’impact de la Commission serait particulièrement pertinent pour des textes législatifs importants ou lorsque des modifications notables de la proposition initiale de la Commission sont proposées pour adoption (par exemple en ce qui concerne la logique d’intervention ou les instruments utilisés) [48].

40. Toutefois, l’audit a montré que les analyses d’impact réalisées par la Commission n’avaient fait l’objet d’aucune mise à jour au cours de la période contrôlée. Cela n’a pas même été le cas pour la "directive sur les services", qui avait été substantiellement modifiée au cours la procédure législative (voir encadré 6).

Encadré 6

Exemple de propositions de la Commission pour une "Directive relative aux services dans le marché intérieur"

La proposition législative de la Commission visait à réduire les obstacles dans le domaine des échanges transfrontaliers de services au sein de l’UE. La proposition initiale de la Commission a été présentée en mars 2004 [49] et le rapport d’analyse d’impact correspondant en janvier 2004 [50]. Le 22 mars 2005, le Conseil européen a considéré que la Commission devait revoir en profondeur sa proposition initiale afin de mieux préserver le modèle social européen. Le 5 avril 2006, la Commission a présenté une proposition modifiée au Conseil, dans laquelle figuraient toutes les modifications votées par le Parlement européen en première lecture, conformément à la procédure de codécision. Le 29 mai 2006, le Conseil a adopté le texte modifié [51]. Cependant, les modifications apportées à la proposition initiale n’ont pas fait l’objet d’une nouvelle analyse d’impact. La proposition révisée fut finalement adoptée le 12 décembre 2006 par le Parlement européen et le Conseil (directive 2006/123/CE).

Utilisation des analyses d’impact nationales par les États membres au cours de la procédure législative: "Bonne pratique" britannique

41. En outre, les administrations nationales peuvent également effectuer des analyses d’impact des propositions de la Commission pour renforcer la position de leur gouvernement dans le cadre des négociations au Conseil. L’audit a toutefois révélé que, dans la pratique, seul le Royaume-Uni utilise de manière systématique son système national d’analyse d’impact à cette fin (voir encadré 7).

Encadré 7

Analyses d’impact nationales relatives aux propositions de la Commission — "bonnes pratiques" internationales

Le Royaume-Uni a pour habitude d’effectuer des analyses d’impact sur les initiatives importantes de la Commission, pour appuyer la position de négociation de sa représentation permanente [52]. Il effectue sa propre analyse d’impact, utilisant généralement des données relatives au Royaume-Uni, ce qui permet de contester les résultats de l’analyse d’impact de la Commission. En Allemagne, le Bundestag a imposé l’évaluation de l’incidence des propositions de législation européenne, mais dans les faits cela n’a pas encore été mis en œuvre [53]. En Pologne, les autorités ont également pour mission d’effectuer une analyse d’impact pour les propositions législatives importantes, mais cela ne s’est pas encore traduit par une analyse d’impact formelle.

Procédures appliquées par la Commission pour la préparation des analyses d’impact

42. Les procédures de la Commission en matière d’analyse d’impact déterminent la manière dont celles-ci permettent de soutenir la prise de décision. C’est pourquoi l’audit a consisté à vérifier si l’approche de la Commission permettait de garantir:

- que les initiatives sélectionnées pour faire l’objet d’une analyse d’impact sont celles ayant l’incidence la plus significative ou sont les plus délicates au plan politique;

- que les parties prenantes sont consultées lors des étapes les plus importantes du processus;

- que la qualité de ses travaux d’analyse d’impact est contrôlée.

Nécessité d’une plus grande transparence de la procédure de sélection et d’un meilleur ciblage des travaux d’analyse d’impact

43. Dans son document d’orientation, la Commission fixe les critères en fonction desquels ses services déterminent (en collaboration avec le secrétariat général) les initiatives nécessitant une analyse d’impact. En particulier, les analyses d’impact doivent s’appliquer aux initiatives ayant l’incidence la plus sensible sur les citoyens, les entreprises et les administrations ou qui sont délicates au plan politique.

La Commission sélectionne les initiatives devant faire l’objet d’une analyse d’impact en s’appuyant sur des analyses au cas par cas

44. La décision d’effectuer ou non une analyse d’impact est fondée sur une analyse au cas par cas. La Commission n’utilise pas d’indicateurs quantifiables (tels que l’estimation de l’incidence financière) pour établir les seuils au-delà desquels des analyses d’impact doivent être effectuées. Une approche utilisant ces seuils est adoptée dans certains pays membres de l’OCDE (voir annexe I). En ce qui concerne les analyses d’impact qui portent sur des propositions législatives ne figurant pas dans le programme législatif et de travail de la Commission, les raisons qui justifient la sélection des initiatives à analyser ne sont pas rendues publiques.

Les rapports mensuels de la Commission relatifs aux activités législatives ne mentionnent pas les travaux d’analyse d’impact planifiés

45. Chaque mois, la Commission transmet au Parlement européen et au Conseil un aperçu de toutes les propositions législatives en cours d’élaboration (rapport prévisionnel) qu’elle publie en outre sur le site Europa. Ce rapport mensuel n’indique cependant pas les initiatives qui feront l’objet d’une analyse d’impact. Cette situation diffère du système en vigueur aux États-Unis, où les initiatives sont clairement mises en évidence dans le catalogue général des activités réglementaires à venir [54]. De même, au Royaume-Uni, les administrations publiques sont tenues de publier une liste de toutes les propositions réglementaires prévues pour les trois prochaines années qui doivent faire l’objet d’une analyse d’impact (voir annexe I).

46. Au cours de la période couverte par l’audit, les feuilles de route jointes au programme législatif et de travail de la Commission étaient les seuls documents indiquant les initiatives qui feraient l’objet d’une analyse d’impact. Il était impossible, en dehors de la Commission, de connaître à l’avance les analyses d’impact portant sur des initiatives qui ne figuraient pas dans ce programme (à savoir la majorité des analyses d’impact en 2008).

La consultation est souvent utilisée comme une contribution initiale aux analyses d’impact, mais non pour les projets de rapport

47. Le processus d’analyse d’impact doit être transparent et doit faire appel aux compétences et aux avis d’autres parties. La soumission à l’examen public est un mécanisme efficace pour vérifier que les analyses d’impact portent sur les sujets les plus importants, qu’elles tiennent compte de toutes les options politiques possibles et qu’elles donnent une image équilibrée. Les consultations permettent à la Commission de rassembler les avis des parties intéressées et de prendre en considération plusieurs points de vue. Ces consultations doivent être effectuées dans le respect des normes de la Commission en la matière [55].

48. Les consultations des parties prenantes sont largement utilisées par la Commission et les contributions présentées sont de plus en plus souvent publiées sur le site internet Europa. L’audit a permis de montrer que les délais minimums de consultation étaient en général respectés.

49. La consultation des projets de rapport d’analyse d’impact est utile pour garantir une analyse complète, cohérente et précise. En particulier, elle permet de déterminer et de quantifier les coûts et avantages potentiels, ainsi que la charge administrative et les problèmes de mise en œuvre et d’application potentiels. Cependant, l’analyse de la Cour a montré que la Commission n’organisait jamais de consultation pour les projets de rapport d’analyse d’impact. Si les consultations sont parfois utilisées en début de processus pour dégager les options politiques envisageables (21 % des cas d’analyses d’impact examinés), elles ne portent pratiquement jamais sur l’évaluation préliminaire des différentes options par la Commission. Dans l’enquête auprès des groupes de travail du Conseil, 72 % des répondants ont affirmé qu’un projet de rapport intermédiaire devrait être communiqué un certain temps avant que la proposition de la Commission ne soit publiée (voir graphique 7).

50. La Cour observe que dans certains pays membres de l’OCDE comme l’Australie [56], les États-Unis [57] et le Royaume-Uni [58], les projets de rapport d’analyse d’impact sont systématiquement publiés pour information et commentaires et les versions provisoires d’une proposition d’acte législatif sont débattues avec les organisations intéressées (voir annexe I).

Graphique 7

Enquête auprès des groupes de travail du Conseil: un rapport d’analyse d’impact intermédiaire devrait être communiqué quelque temps avant la proposition

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Note: 91 réponses.

Source: Enquête de la Cours des comptes européenne auprès des groupes de travail du Conseil (2009).

Améliorations récentes du contrôle, par la Commission, de la qualité de ses rapports d’analyse d’impact

Le comité d’analyse d’impact contrôle la qualité des analyses d’impact au sein de la Commission

51. Depuis 2008, le comité d’analyse d’impact a contrôlé pratiquement tous les projets de rapports d’analyse d’impact. Son contrôle de la qualité couvre tous les aspects traités par les analyses d’impact et toutes les phases du processus, en commençant par l’examen préliminaire de la feuille de route. Lorsque le comité considère que la qualité d’un rapport d’analyse d’impact n’est pas satisfaisante, il peut exiger la présentation d’un nouveau rapport. En 2008, cela s’est produit dans 43 cas sur 135. Quatre des 43 rapports ayant été présentés à nouveau ont même dû être révisés et présentés une troisième fois.

52. Selon les agents de la Commission interrogés dans le cadre des études de cas approfondies, la mise en place du comité d’analyse d’impact en tant qu’organe de contrôle interne de la qualité a poussé les DG à présenter des projets de rapports de bonne qualité. Elle a également rendu le système plus transparent puisque tous les avis de ce comité sont publiés sur le site Europa.

L’efficacité du contrôle de la qualité tient à la publication en temps utile des avis du comité d’analyse d’impact

53. Sachant que les initiatives de la Commission passent par la consultation interservices, la décision des commissaires et la traduction, les avis du comité d’analyse d’impact ne peuvent avoir d’incidence notable sur la version finale d’une initiative que si les contrôles de son ressort interviennent à un stade suffisamment précoce du processus. Les recommandations du comité d’analyse d’impact sont souvent fondamentales et impliquent, lorsqu’elles sont suivies, des travaux supplémentaires importants en matière d’analyse d’impact, et d’éventuelles modifications de l’initiative concernée. Cet exercice a constitué un véritable défi en 2007 et en 2008, puisque dans un tiers des cas analysés, le délai entre la publication de l’avis final du comité d’analyse d’impact et l’adoption de l’initiative ne dépassait pas 6 semaines. Néanmoins, comme cela était indiqué dans les rapports du comité examinés, les recommandations formulées par ce dernier ont été suivies, du moins dans une certaine mesure, dans le cadre du rapport final d’analyse d’impact.

Le comité d’analyse d’impact ne dispose d’aucun mandat lui permettant d’exiger la réalisation d’analyses d’impact; il fournit cependant des conseils au secrétariat général et aux directions générales pour sélectionner les initiatives qui devraient faire l’objet d’une analyse d’impact

54. Le comité d’analyse d’impact ne dispose d’aucun mandat lui permettant d’exiger des directions générales qu’elles effectuent des travaux d’analyse d’impact pour une proposition donnée (voir annexe I). Néanmoins, le comité conseille le secrétariat général et les directions générales pour déterminer les initiatives qui devraient faire l’objet d’une analyse d’impact [59]. Sur cette base, en 2008, le secrétariat général avait, au départ, estimé à 55 le nombre d’analyses d’impact supplémentaires nécessaires. Après consultation des DG, il a convenu qu’une analyse d’impact était nécessaire pour 21 de ces cas.

55. Par ailleurs, le comité d’analyse d’impact n’est pas habilité à suspendre un rapport d’analyse d’impact (et la proposition législative correspondante). Au lieu de cela, le secrétaire général peut intervenir sur l’un ou l’autre de ces documents au stade de la consultation interservices. Cependant, aucune intervention visant spécialement le rapport final d’analyse d’impact n’a été constatée au cours de la période auditée.

Fond et forme des rapports d’analyse d’impact de la Commission

56. Les résultats du processus d’analyse d’impact sont résumés dans des rapports, censés fournir des informations qui permettent aux législateurs de déterminer la manière la plus appropriée de répondre au problème mis en évidence. Dès lors, les rapports d’analyse d’impact de la Commission devraient fournir une évaluation complète et comparative des différentes options politiques possibles. L’audit a consisté à examiner:

- si les rapports d’analyse d’impact donnaient une description de la question à traiter et s’ils expliquaient comment une intervention donnée produirait les avantages escomptés;

- si les informations contenues dans les rapports d’analyse d’impact étaient présentées de manière conviviale et si elles permettaient de comparer les différentes options analysées;

- si les analyses d’impact présentaient des informations utiles pour les décideurs (par exemple des informations sur les problèmes potentiels de mise en œuvre et d’application, ainsi que sur la charge administrative potentielle).

La Cour reconnaît, dans ce contexte, que toute analyse des impacts potentiels à venir est nécessairement incertaine, incomplète et simplifiée.

Nécessité d’améliorer encore la présentation de la manière dont l’intervention proposée est susceptible de produire au mieux les effets escomptés

57. Les analyses d’impact doivent fournir une description de l’enjeu, préciser les objectifs stratégiques pertinents et présenter un éventail d’options appropriées pour traiter le problème mis en évidence. Elles doivent en outre illustrer la manière dont les effets et résultats escomptés peuvent être obtenus au moyen des mécanismes de mise en œuvre proposés.

Les rapports d’analyse d’impact fournissent une bonne description du problème et spécifient les objectifs stratégiques

58. Depuis 2003, les lignes directrices de la Commission prévoient que les analyses d’impact doivent mettre en évidence le problème à traiter et fixer les objectifs politiques qui répondent à ce problème et à ses causes. Tous les rapports d’analyse d’impact examinés par la Cour dans le cadre de son analyse comprenaient des sections réservées à l’identification des problèmes et aux objectifs. S’agissant des cas ayant fait l’objet d’une analyse approfondie, ces sections présentaient un aperçu suffisant du problème et fixaient un ensemble d’objectifs stratégiques raisonnables.

59. Ce constat a été corroboré par les enquêtes auprès des utilisateurs de rapports d’analyse d’impact dans les autres institutions, les États membres et les organisations intéressées. Ces derniers affirment que ces sections des rapports d’analyse d’impact leur permettent souvent de mieux comprendre les raisons ayant conduit la Commission à élaborer une proposition. Selon les personnes interrogées, ces sections constituent les parties les plus lues des rapports d’analyse d’impact. De même, 84 % des répondants à l’enquête auprès des groupes de travail du Conseil étaient d’accord ou tout à fait d’accord pour dire que la description du problème leur permettait de mieux comprendre le raisonnement sous-jacent à la proposition.

La logique d’intervention n’est pas utilisée pour illustrer comment les avantages escomptés seront obtenus

60. Dans aucun des cas analysés par la Cour, l’analyse d’impact ne donnait une image précise de la logique d’intervention sous-jacente à l’initiative. Par conséquent, les rapports d’analyse d’impact n’exposent pas de manière harmonisée comment les objectifs de l’intervention proposée peuvent être atteints et ses effets escomptés obtenus avec les mécanismes de mise en œuvre proposés et, dans le cas des programmes de dépenses, le budget estimé [60].

Les analyses d’impact et leur présentation peuvent encore être améliorées

61. Pour que les analyses d’impact puissent servir à l’élaboration des politiques, il faut qu’elles soient facilement accessibles et compréhensibles pour le lecteur profane. Elles doivent aider à dégager l’option politique et les mécanismes de mise en œuvre les plus à même de résoudre le problème grâce à une analyse comparative des différentes options, ce qui peut souvent être facilité par la présentation d’informations de type quantitatif et monétaire. Les analyses d’impact devraient dès lors spécifier les coûts et avantages des propositions, la manière dont celles-ci seront mises en œuvre et qui est concerné. Selon les lignes directrices de la Commission, tous les impacts doivent être quantifiés et chiffrés lorsque cela est possible et approprié, en s’appuyant sur des méthodes rigoureuses et des données fiables [61].

Il n’est pas toujours facile de saisir les principaux messages et résultats des rapports d’analyse d’impact

62. Bien que la présentation des rapports d’analyse d’impact suive une structure commune définie dans les lignes directrices en la matière, il n’est pas toujours facile de saisir leurs principaux messages et résultats. Il ressort de l’enquête réalisée dans le cadre de l’audit que cela est dû principalement au volume et au caractère technique de ces informations, à la complexité du langage utilisé (voir graphique 8) et à d’autres faiblesses décrites ci-après.

Graphique 8

Enquête auprès des groupes de travail du Conseil: principaux obstacles à une utilisation efficace des analyses d’impact de la Commission

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Note: 93 réponses.

Source: Enquête de la Cours des comptes européenne auprès des groupes de travail du Conseil (2009).

L’analyse de l’ensemble des impacts aux plans économique, social et environnemental relève du défi

63. L’exigence que s’est volontairement imposée la Commission d’évaluer toutes les incidences économiques, sociales et environnementales (les "trois piliers") est ambitieuse. Les comparaisons internationales n’ont permis de mettre en évidence aucun autre système fondé sur une approche aussi complète (voir annexe I).

64. L’analyse de la Cour a montré que, dans la pratique, les travaux d’analyse d’impact de la Commission présentaient une asymétrie entre les trois piliers, ainsi qu’entre les coûts et les avantages (voir graphique 9). Cette situation est révélatrice du fait que les différents types d’incidence ne sont pas tous aussi pertinents pour n’importe quelle initiative donnée. Une majorité des répondants à l’enquête réalisée auprès des groupes de travail du Conseil estimait qu’il existait un équilibre approprié entre les incidences économiques, sociales et environnementales des différentes options politiques (voir graphique 10).

Il est parfois difficile de comparer les différentes options

65. L’analyse d’impact devrait présenter une base de comparaison des différentes options. Les analyses de la Cour ont montré que c’était le cas pour les deux tiers des rapports d’analyse d’impact examinés. S’agissant des autres rapports, comparer les différentes options s’est avéré difficile en raison du défaut d’analyse quantificative, d’un recours insuffisant aux méthodes permettant de comparer et de présenter des éléments probants qualitatifs et d’une asymétrie de la profondeur d’analyse des différentes options.

66. En premier lieu, il arrive souvent que les incidences ne soient pas quantifiées et chiffrées, alors que cela faciliterait la comparaison des options (voir graphique 11). C’est également ce qui ressort des réponses à l’enquête: environ la moitié (48 %) des répondants n’étaient "pas d’accord" ou "pas du tout d’accord" pour dire que les coûts et avantages des incidences des différentes options politiques avaient été suffisamment quantifiés et chiffrés (voir graphique 12). Certains pays membres de l’OCDE imposent des exigences plus strictes en matière de quantification des coûts et des avantages (voir annexe I), même si celle-ci n’est pas toujours effectuée (par exemple au Royaume-Uni [62]).

Graphique 9

Les impacts évalués — économiques, environnementaux ou sociaux (DG sélectionnées; période 2003-2008)?

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Source: Analyse sous forme de grille d’évaluation de la Cours des comptes européenne (2003-2008).

Graphique 10

Enquête auprès des groupes de travail du Conseil: dans les rapports d’analyse d’impact de la Commission, il existe un équilibre approprié entre les impacts économiques, environnementaux et sociaux

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Note: 74 réponses.

Source: Enquête de la Cours des comptes européenne auprès des groupes de travail du Conseil (2009).

Graphique 11

Quels impacts ont été quantifiés ou chiffrés (DG sélectionnées; période 2003-2008)?

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Source: Analyse sous forme de grille d’évaluation de la Cours des comptes européenne (2003-2008).

Graphique 12

Enquête auprès des groupes de travail du Conseil: dans les rapports d’analyse d’impact de la Commission, les coûts et les avantages sont quantifiés et chiffrés de manière appropriée

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Note: 71 réponses.

Source: Enquête de la Cours des comptes européenne auprès des groupes de travail du Conseil (2009).

67. Lorsque la quantification et le chiffrage sont difficiles, une analyse rigoureuse des aspects qualitatifs peut faciliter la comparaison des différentes options. Il est procédé à une comparaison qualitative des options dans le cadre de toutes les analyses d’impact. Toutefois, en ce qui concerne les méthodes utilisées, l’analyse de la Cour montre que 44 % des rapports d’analyse d’impact comportaient une "analyse multicritères", 12 % une "analyse de sensibilité", et 11 % une "analyse des risques". Ces trois méthodes sont présentées dans les lignes directrices concernant l’analyse d’impact en tant que méthodes de comparaison des incidences [63].

68. Enfin, une profondeur d’analyse homogène permet de faciliter la comparaison entre les options. Or, l’analyse de la Cour a montré que, dans environ la moitié des cas examinés, la profondeur d’analyse des différentes options n’était pas équilibrée et qu’une quantité d’informations sensiblement plus élevée était présentée pour un sous-groupe d’options, et souvent uniquement pour celle finalement retenue par la Commission pour sa proposition.

La disponibilité des données permettant les analyses d’impact demeure un problème

69. La plupart des obstacles à la réalisation d’analyses d’impact peuvent s’expliquer par l’indisponibilité des données. Selon les agents de la Commission interrogés, la collecte en temps utile de données normalisées et comparables pose particulièrement problème. Les différences en matière de disponibilité et de fiabilité des données entre les États membres aggravent ce problème, comme le montrent les exemples ci-après (voir encadré 8).

Encadré 8

Exemple de problèmes affectant la qualité et la disponibilité des données

Dans le cas de l’analyse d’impact relative à l’égalité des chances, le rapport reconnaît un manque de données fiables sur la discrimination et souligne le fait que la collecte de données sur certains motifs de discrimination n’est pas effectuée systématiquement par les États membres [64]. Afin d’atténuer ces problèmes, la Commission a étoffé les données existantes par des sondages d’opinion concernant la perception et l’expérience des personnes en matière de discrimination.

70. Au cours de la période auditée, les études extérieures ont de plus en plus souvent été utilisées pour la collecte de données, ce qui est d’ailleurs encouragé par la Commission dans la révision 2009 de ses lignes directrices [65]. Par ailleurs, l’audit a permis de constater que les ressources internes de la Commission, comme le Centre commun de recherche (CCR) ou Eurostat (service statistique de la Commission), ne sont pas mises à profit pour évaluer la disponibilité d’informations spécifiques aux États membres pouvant servir aux analyses d’impact, ni pour obtenir ces informations (par exemple en collaboration avec les instituts de statistiques nationaux). Le réseau d’organismes tels que le Comité des régions, le Comité économique et social ou le groupe de haut niveau pour l’amélioration de la réglementation, n’est pas utilisé non plus à cette fin.

71. Dans ses récentes conclusions concernant l’amélioration de la législation, le Conseil "compétitivité" a invité la Commission à coopérer avec les États membres aux tout premiers stades de la collecte de données pour l’élaboration des analyses d’impact, de manière à tenir compte des particularités nationales dans la suite de ses travaux préparatoires [66].

Les informations concernant les modalités de mise en œuvre, les coûts d’application et la charge administrative peuvent encore être améliorées

72. L’efficacité et le coût d’une intervention dépendent de la manière dont celle-ci est mise en œuvre et appliquée par la Commission et, finalement, par les États membres. Le manque d’information concernant les difficultés de mise en œuvre de la législation existante est problématique puisque la connaissance de ces phénomènes permet d’en éviter la reproduction après une révision. C’est pourquoi les modalités de mise en œuvre doivent être analysées dans le cadre des analyses d’impact et les informations concernant la transposition et la mise en œuvre des dispositions réglementaires existantes doivent être recueillies. Ces informations peuvent notamment être obtenues par l’évaluation a posteriori des politiques et des programmes existants.

Les aspects de la mise en œuvre ne sont pas toujours suffisamment examinés dans le cadre des analyses d’impact

73. Bien que les analyses d’impact de la Commission traitent les aspects de la mise en œuvre, l’audit a permis de constater qu’elles ne mettent pas, dans tous les cas, suffisamment l’accent sur les modalités de la mise en œuvre. L’analyse de la Cour montre qu’il était fait au moins une fois référence au plan de mise en œuvre dans pas plus d’environ la moitié des rapports examinés. La Cour a relevé plusieurs cas dans lesquels des aspects importants de la mise en œuvre n’avaient pas été suffisamment analysés dans le rapport d’analyse d’impact. Une fois la proposition législative transmise au Parlement européen et au Conseil, une analyse plus approfondie de ces aspects fait l’objet d’une synthèse dans des plans de mise en œuvre spécifiques. En outre, la Commission recourt à des tableaux de correspondance pour surveiller les actes juridiques au moyen desquels des dispositions spécifiques de l’UE ont été transposées dans la législation nationale.

74. Des enquêtes menées auprès des utilisateurs de ces rapports en dehors de la Commission (à savoir des membres du Parlement européen, des représentants des États membres et des agents du Conseil et du Parlement européen) ont montré que la connaissance des implications de la transposition et de la mise en œuvre était très importante lors du processus décisionnel législatif. Ce constat est également corroboré par les travaux des institutions de contrôle nationales dans les États membres [67]. L’exemple présenté dans l’encadré 9 montre les conséquences possibles d’une analyse insuffisante des modalités de mise en œuvre lors du processus décisionnel législatif.

Encadré 9

Évaluation des aspects relatifs à la mise en œuvre: analyses d’impact sur les "droits des consommateurs"

L’analyse d’impact relative aux "droits des consommateurs" [68] ne comportait pas d’examen rigoureux de l’effet européen d’harmonisation dans les différents États membres qui résulterait de la directive proposée [69]. En particulier, l’analyse d’impact n’abordait pas les différences entre la législation nationale existante et les nouvelles règles harmonisées proposées en matière de droits des consommateurs. Cette remarque a aussi été formulée par le "groupe de travail sur la protection des consommateurs" composé de Membres du Parlement européen également membres de la "Commission du marché intérieur" [70]. En conséquence, la proposition initiale de la Commission devrait être considérablement remaniée au cours de la procédure législative afin de mieux prendre en compte la situation particulière des États membres.

75. Les agents de la Commission responsables des analyses d’impact ont fait part de difficultés à évaluer ces aspects spécifiques pour une Union européenne dans laquelle la législation est non seulement incorporée dans 27 systèmes juridiques, mais également mise en œuvre et appliquée par un nombre encore plus élevé d’organismes nationaux et régionaux. Ils ont également souligné l’absence d’analyses d’impact nationales des initiatives de l’UE, qui pourraient constituer une précieuse source d’informations sur les spécificités des contextes nationaux susceptibles d’entraver une mise en œuvre efficace et d’estimations fiables des coûts potentiels de l’application d’une proposition législative (voir point 41).

Les évaluations ex post des politiques et programmes existants ne sont pas réalisées systématiquement dans tous les domaines législatifs

76. Toute intervention publique (et son incidence réelle) devrait faire l’objet d’un suivi permanent et d’une évaluation a posteriori afin d’améliorer l’élaboration des interventions à venir. Pour permettre un apprentissage et un retour d’informations utiles à l’élaboration d’initiatives futures, les évaluations ex post devraient comporter une collecte d’informations pertinentes sur le respect de la législation et sur l’efficacité des règlements par rapport aux résultats escomptés initialement définis dans l’analyse d’impact [71].

77. L’appréciation de l’efficacité avec laquelle la législation de l’UE a été transposée et mise en œuvre est un élément essentiel dont la Commission doit tenir compte lorsqu’elle présente des propositions de révision de la législation. L’audit a montré qu’au cours de la période auditée, les thèmes centraux des analyses ex post de la Commission différaient sensiblement de ceux de ses analyses d’impact. Une analyse de l’exposé de la Commission concernant les évaluations qu’elle a effectuées en 2007 [72] montre que 24 % seulement des évaluations ex post portaient sur des questions liées à la révision de la législation (sectorielle ou horizontale) existante. Ce fait a également été relevé par une étude récente [73].

Les coûts liés à l’application et la charge administrative ne sont pas suffisamment quantifiés

Coûts liés à l’application

78. L’élaboration d’une législation facile à appliquer est la manière la plus efficace d’éviter que les coûts liés à son application deviennent excessifs [74]. La Commission quantifie les coûts liés à l’application dans les rapports d’analyse d’impact lorsqu’ils sont jugés pertinents et significatifs. La Cour a noté qu’en pratique, si de nombreux rapports d’analyse d’impact font référence aux coûts liés à l’application, les estimations quantitatives de ces coûts n’étaient analysées rigoureusement que dans quelques cas. Pour les programmes de dépenses de l’UE, ces coûts sont supportés soit par la Commission elle-même (dans le cas de la gestion directe), soit par les États membres (dans le cas de la gestion partagée ou décentralisée). L’examen approfondi des analyses d’impact relatives à deux grands programmes de dépenses de l’UE [à savoir la politique de cohésion et le septième programme-cadre de RDT (7e PC) [75]] a montré que, dans ces cas, les coûts liés à l’application n’avaient pas été quantifiés en détail.

Programme d’action pour la réduction de la charge administrative résultant de la législation existante

79. En mars 2007, dans le cadre de l’initiative "Mieux légiférer", la Commission et les chefs d’État ou de gouvernement de tous les États membres ont décidé de réduire de 25 % la charge administrative résultant de la législation communautaire existante d’ici 2012. La Commission a ensuite commencé à mesurer systématiquement les coûts d’information pour les entreprises résultant de la législation européenne [76] (voir encadré 10). En août 2007, un "groupe de haut niveau de parties prenantes indépendantes sur les charges administratives" a été institué afin de conseiller la Commission à cet égard.

La méthode des coûts standard est rarement utilisée pour quantifier la charge administrative pouvant résulter de nouvelles dispositions législatives

80. Dans le cadre d’une analyse d’impact portant sur de nouvelles dispositions législatives, les lignes directrices de la Commission exigent l’utilisation de la méthode des coûts standard (MCS) pour quantifier la charge administrative lorsqu’elle risque d’être importante [77]. La MCS est une méthode relativement simple et normalisée appliquée dans de nombreux pays (voir annexe I); elle s’avère moins complexe que l’évaluation de toutes les incidences économiques, sociales et environnementales.

81. Sur les 39 rapports d’analyse d’impact produits en 2008 et examinés par la Cour, la Commission a envisagé l’évaluation de la charge administrative dans 35 cas. Dans 14 de ces 35 cas, la charge administrative a également été quantifiée. Toutefois, la MCS n’a été utilisée que dans quatre de ces cas.

Encadré 10

Programme d’action de la Commission visant à réduire les formalités administratives

En octobre 2009, la Commission a achevé son opération de chiffrage des charges administratives [78] supportées par les entreprises pour satisfaire aux exigences légales de l’UE et fournir aux autorités publiques ainsi qu’au secteur privé des informations sur leurs produits et activités [79]. Dans cette étude, les coûts imposés par les 72 actes couverts par le programme d’action et ses 13 domaines prioritaires sont estimés à 123,8 milliards d’euros en 2005 [80]. La Commission a identifié un total de 486 obligations d’information européennes et plus de 10000 obligations nationales qui transposent ou mettent en œuvre ces obligations européennes (dont plus de 700 vont au-delà des exigences légales). Se fondant sur cette analyse, et en plus des mesures qui relèvent de sa propre responsabilité, la Commission a lancé un certain nombre de propositions législatives pour éliminer ou réduire les charges administratives: depuis, le Parlement européen et le Conseil ont adopté 33 actes (avec une réduction estimée de 5,7 milliards d’euros) proposés par la Commission. 18 autres mesures qui permettraient une réduction supplémentaire estimée à 30,7 milliards d’euros sont encore pendantes.

Conclusions et recommandations

Utilisation des analyses d’impact dans le cadre de processus décisionnels à la Commission, au Parlement européen et au Conseil

82. Depuis 2002, la Commission a mis en place un système d’analyse d’impact complet qui, si l’on se réfère aux différents éléments analysés par la Cour, peut être considéré comme une bonne pratique à l’échelle de l’UE. La Cour a également constaté une certaine amélioration des analyses d’impact de la Commission au cours de la période auditée. Elles ont permis de renforcer la capacité de la Commission de formuler des propositions, notamment ces dernières années. L’audit de la Cour a permis de relever des éléments attestant que l’analyse d’impact fait désormais partie intégrante de l’élaboration de politiques et que les rapports correspondants sont mis à profit par les décideurs au sein de la Commission.

83. La qualité de la législation relève de la responsabilité de l’ensemble des trois institutions de l’UE impliquées dans le processus législatif. Les analyses d’impact de la Commission sont systématiquement transmises au Parlement européen et au Conseil, et les utilisateurs des deux institutions les jugent utiles pour l’examen de ses propositions législatives. Les analyses d’impact ne sont toutefois pas mises à jour lorsque des modifications sont proposées dans le cadre de la procédure législative. Une fois la proposition initiale de la Commission modifiée, ni cette dernière ni le Parlement ou le Conseil n’analysent systématiquement l’impact des modifications. L’incidence estimative de l’acte législatif final n’est dès lors pas connue si des modifications importantes ont été apportées.

Procédures appliquées par la Commission pour l’élaboration des analyses d’impact

84. La transparence est source de crédibilité et l’approche de la Commission en matière d’analyse d’impact est d’autant plus convaincante qu’elle assure cette transparence. La publication du programme législatif et de travail, des feuilles de route, de l’intégralité du rapport final d’analyse d’impact et, depuis 2007, des avis du comité d’analyse d’impact, en sont autant d’exemples. Toutefois, s’agissant des procédures appliquées par la Commission pour sélectionner les initiatives devant faire l’objet d’une analyse d’impact, pour consulter les parties intéressées et pour contrôler la qualité des rapports d’analyse d’impact, le présent rapport fait état des insuffisances suivantes:

- la Commission n’a pas indiqué à l’avance quelles étaient toutes les initiatives susceptibles de faire l’objet d’une analyse d’impact et, s’agissant des analyses d’impact relatives aux propositions législatives ne figurant pas dans son programme législatif et de travail, les raisons justifiant la sélection des initiatives à analyser n’ont pas été rendues publiques;

- les consultations avec les parties prenantes n’ont pas porté sur les projets de rapport. Par conséquent, les avantages potentiels de la soumission à l’examen public avant parachèvement de la proposition (à savoir l’adhésion plus grande à la proposition législative du fait que toutes les opinions des différentes parties concernées ont été recueillies à un stade précoce) ne se sont pas complètement concrétisés;

- il apparaît que le comité d’analyse d’impact contribue à la qualité des analyses. Cependant, dans certains cas, le contrôle de la qualité a eu lieu à un stade trop avancé du processus.

Recommandation no 1

La Commission devrait renforcer le processus d’analyse d’impact:

- en fournissant un aperçu de toutes les initiatives en matière de législation (révisions de la législation en place comprises) qu’elle entend soumettre à une analyse d’impact. Toute absence d’analyse d’impact devrait être dûment justifiée;

- en publiant, pour information et commentaires, les documents intermédiaires (tels que les feuilles de routes et les versions provisoires des rapports);

- en veillant à ce que le contrôle de la qualité du comité d’analyse d’impact des travaux en la matière ait lieu en temps opportun.

Fond et forme des rapports d’analyse d’impact de la Commission

85. La Commission a adopté une approche ambitieuse en matière d’analyse d’impact, consistant à analyser toutes les incidences économiques, sociales et environnementales en une seule évaluation. Les rapports d’analyse d’impact sont censés décrire l’enjeu, analyser le rapport coûts/avantages de toutes les options politiques possibles, et évaluer les problèmes de mise en œuvre et d’application ainsi que la charge administrative pouvant résulter de l’acte législatif proposé. Elle a également fixé un cadre pour assurer le suivi et procéder à des évaluations à l’avenir. Cette analyse exhaustive soutient la comparaison avec les autres systèmes d’analyse d’impact.

86. Dans l’ensemble, les rapports d’analyse d’impact se sont avérés conformes aux exigences prévues par les lignes directrices de la Commission. Cependant, l’audit a permis de mettre en évidence un certain nombre de faiblesses de forme et de fond:

- il n’est pas toujours facile de saisir les principaux messages et résultats des rapports d’analyse d’impact, notamment la manière dont il est prévu qu’une intervention atteigne ses objectifs. Il est parfois difficile de comparer l’incidence des différentes options politiques présentées;

- les difficultés à quantifier et à chiffrer les incidences peuvent s’expliquer par l’indisponibilité des données. Il s’agit là d’un domaine dans lequel la Commission ne met encore pleinement à profit ni ses propres capacités ni celles des États membres;

- les modalités de mise en œuvre ne sont pas toujours suffisamment examinées dans le cadre des analyses d’impact. Souvent, les évaluations ex post qui seraient susceptibles de fournir des informations pertinentes sur les politiques et programmes existants pouvant être utilisées dans le cadre des analyses d’impact ne sont pas disponibles pour les mesures législatives;

- les coûts liés à l’application et la charge administrative potentiels résultant des dispositions législatives de l’UE ne sont pas toujours suffisamment quantifiés. La MCS n’est que rarement utilisée pour quantifier la charge administrative potentielle.

Recommandation no 2

La Commission devrait améliorer la présentation des rapports d’analyse d’impact et leur contenu:

- en préparant ces derniers de façon à faciliter la comparaison des incidences estimées des différentes solutions grâce à une meilleure quantification et à un meilleur chiffrage des incidences, ainsi qu’à une meilleure présentation de l’analyse qualitative;

- en élaborant une stratégie pour améliorer la qualité des données disponibles pour les analyses d’impact, eu égard aux situations spécifiques des différents États membres;

- en insistant davantage sur les modalités de mise en œuvre et en recourant plus souvent aux évaluations ex post de la mise en œuvre des dispositions législatives de l’UE en tant que contribution au processus d’analyse d’impact;

- en analysant les coûts liés à l’application de ses propositions législatives de façon plus approfondie et, lorsque la charge administrative est quantifiée, en recourant systématiquement à la "méthode des coûts standard".

Analyse d’impact dans les institutions de l’UE: un soutien pour la prise de décision

87. La Cour estime que la Commission devrait prendre dûment en considération les principes de clarté des objectifs, de simplification, de réalisme, de transparence et d’obligation de rendre compte lors de la conception de nouvelles interventions ou de la révision d’anciennes [81]. Dans l’ensemble, l’audit a montré que l’analyse d’impact a soutenu de manière efficace la prise de décisions au sein des institutions de l’UE, notamment ces dernières années. Le Parlement européen, le Conseil et la Commission sont invités à prendre les constatations et les recommandations énoncées dans le présent rapport en considération lors de la révision leurs accords interinstitutionnels sur l’amélioration de la réglementation et sur une approche commune de l’analyse d’impact. Ce sera également l’occasion de tenir compte des modifications résultant du Traité de Lisbonne entré en vigueur le 1er décembre 2009, telles que celles touchant au droit d’initiative général pour un groupe d’États membres ou au rôle des parlements nationaux dans la prise de décision à l’échelle de l’UE.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 19 mai 2010.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Commission européenne, "Livre blanc sur la gouvernance européenne", COM(2001) 428 final.

[2] Communication de la Commission, "Principes généraux et normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées", COM(2002) 704 (ci-après, les "normes minimales").

[3] Commission européenne, "Lignes directrices concernant l’analyse d’impact", SEC(2005) 791, p. 6.

[4] Voir Commission européenne, "Rapport de la Commission sur les travaux des comités en 2006", COM(2007) 842, 2007; Parlement européen, groupe de travail sur la réforme du Parlement européen, "Deuxième rapport sur les activités législatives et les relations interinstitutionnelles", 15 mai 2008, PE 406.309/CPG/GT (document interne au Parlement européen), partie B, chapitre 4, p. 41.

[5] OCDE, "Indicators of Regulatory Management Systems"; Regulatory Policy Committee, rapport 2009; Evaluating Integrated Impact assessments (EVIA), rapport final, mars 2008.

[6] Commission européenne, "Lignes directrices concernant l’analyse d’impact", SEC(2005) 791.

[7] Commission européenne, "Lignes directrices concernant l’analyse d’impact", SEC(2005) 791 du 15 juin 2005, dans leur version modifiée du 15 mars 2006; Commission européenne, "Lignes directrices concernant l’analyse d’impact", SEC(2009) 92 du 15 janvier 2009.

[8] Note d’information du président à la Commission, "Amélioration du système de support à la qualité et du contrôle de qualité des analyses d’impact effectuées au sein de la Commission", comité d’analyse d’impact, le 14 novembre 2006.

[9] http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ia_carried_out_en.htm

[10] Accord interinstitutionnel "Mieux légiférer" (JO C 321 du 31 décembre 2003), paragraphe 28.

[11] "Approche interinstitutionnelle commune en matière d’analyse d’impact" (14901/05 JUR, adoptée le 29 novembre 2005).

[12] "Approche interinstitutionnelle commune en matière d’analyse d’impact" (14901/05 JUR, adoptée le 29 novembre 2005), point 19.

[13] PE: La Conférence des présidents des commissions, IA: The European Parliament’s Experience, A Stock-taking Report of The Common Approach to IA. Conseil: Note du directeur de la direction générale du secrétariat général, direction I, Review of the Inter-institutional Common Approach to IA – State of play of the handling of IA in the Council, Bruxelles, 3 novembre 2008. Commission: Review of the Inter-Institutional Common Approach to IA (IA) - Implementation of the Common Approach by the Commission. Document de travail du secrétariat général SG.C.2 D(2008) 9524.

[14] Résolution du 24 mars 2004 sur la vérification de l’impact de la réglementation communautaire et les procédures de consultation (2003/2079(INI)); résolution du 10 juillet 2005 "Réduire au minimum les dépenses administratives imposées par la législation" (2005/2140(INI)); résolution du 16 mai 2006 sur la mise en oeuvre, les conséquences et l’impact de la législation en vigueur concernant le marché intérieur (2004/2224(INI)); résolution du 16 mai 2006 "Mieux légiférer 2004: application du principe de subsidiarité" — 12e rapport annuel (2005/2055(INI)); résolution du 4 septembre 2007 "Mieux légiférer 2005: application des principes de subsidiarité et de proportionnalité" — 13e rapport annuel (2006/2279(INI)); résolution du 4 septembre 2007 sur le réexamen du marché unique (2007/2024(INI)); résolution du 4 septembre 2007 "Mieux légiférer dans l’Union européenne" (2007/2095(INI)); résolution du 21 octobre 2008 "Mieux légiférer 2006: application des principes de subsidiarité et de proportionnalité" — 14e rapport annuel (2008/2045(INI)); Parlement européen, commission des affaires juridiques, "Mieux légiférer dans l’Union européenne" (2007/2095(INI)); rapport A6-0273/2007 final du 2 juillet 2007: voir exposé des motifs et points 5 à 15, 21, 26, 30 et 42 à 43.

[15] Conseil de l’Union européenne, Conclusions du Conseil "compétitivité" sur le programme "Mieux légiférer", 17076/09, du 4 décembre 2009, point 6.

[16] Accord interinstitutionnel "Mieux légiférer"; "Approche interinstitutionnelle commune en matière d’analyse d’impact", 2005.

[17] Commission européenne, Communication sur l’"Analyse d’impact", COM(2002) 276 final; Commission européenne, Communication "Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue — Principes généraux et normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées", COM(2002) 704 final; note d’information du président à la Commission, "Amélioration du système de support à la qualité et du contrôle de qualité des analyses d’impact effectuées au sein de la Commission", comité d’analyse d’impact, le 14 novembre 2006; Commission européenne, "Lignes directrices concernant l’analyse d’impact", SEC(2005) 791.

[18] Groupe de travail Mandelkern sur la qualité de la réglementation, Rapport final, 13 novembre 2001.

[19] OCDE, L’analyse de l’impact de la réglementation — Meilleures pratiques dans les pays de l’OCDE, 1997; OCDE, APEC-OCDE Integrated Checklist on Regulatory Reform: final draft; OCDE, Indicators of Regulatory Management Systems, 2009.

[20] Commission européenne, "Communication de la Commission sur l’analyse d’impact", COM(2002) 276 final du 2 juin 2002, point 1.2: l’analyse d’impact est "[...] le processus d’analyse systématique des incidences probables de l’intervention des pouvoirs publics".

[21] José Manuel Barroso — président de la Commission européenne: réponse au programme de la présidence britannique, Parlement européen — séance plénière, Bruxelles, le 23 juin 2005; "Uniting in peace: the role of Law in the European Union", conférence Jean Monnet, EUI Florence, 31 mars 2006; "Qualité de la législation européenne: le temps des résultats", Parlement européen, Strasbourg, 4 avril 2006; présentation du programme de travail 2007 de la Commission européenne, Parlement européen, Strasbourg, 14 novembre 2006; "Stratégie de Lisbonne pour la croissance et l’emploi: continuer sur la bonne voie", Bruxelles, 5 mars 2007; "We are all new Europeans now", Parlement lituanien (Seimas), Vilnius, 29 mars 2007. 165 Günther Verheugen, "Mieux légiférer", conférence de la présidence slovène, Ljubljana, 17 avril 2008.

[22] Voir SPA 2005, COM(2004) 133 final du 25.2.2004 CLWP 2004, COM(2003) 645 final, Annexe 2: ces initiatives comprenaient des propositions de définition des politiques pré-législatives et législatives importantes.

[23] Commission européenne, "Lignes directrices concernant l’analyse d’impact", SEC(2005) 791 du 15.6.2005, dans sa version modifiée le 15.3.2006, procédures applicables (II.1).

[24] Les "Livres verts", les propositions de consultations avec les "partenaires sociaux", les décisions et rapports périodiques de la Commission, les propositions découlant d’obligations internationales et les mesures de la Commission résultant de son pouvoir de supervision de la bonne mise en œuvre de la législation communautaire ainsi que les décisions d’exécution ne sont pas concernés.

[25] Ces initiatives (qui sont susceptibles d’avoir une incidence significative, portent sur des sujets nouveaux ou sensibles ou ont des conséquences particulières pour les parties prenantes et justifient donc la réalisation d’une analyse d’impact) sont sélectionnées sur la base d’un screening réalisé par le secrétariat général, avec le soutien du comité d’analyse d’impact.

[26] Commission européenne, "Lignes directrices concernant l’analyse d’impact", SEC(2005) 791 du 15 juin 2005, dans leur version modifiée le 15 mars 2006; Commission européenne, "Lignes directrices concernant l’analyse d’impact", SEC(2009) 92 du 15 janvier 2009.

[27] Commission européenne, "Lignes directrices concernant l’analyse d’impact", SEC(2009) 92.

[28] COM(2006) 382.

[29] Discours de Mme Reding, membre de la Commission européenne, devant le groupe des régulateurs européens le 8 février 2006.

[30] Commission européenne, "Lignes directrices concernant l’analyse d’impact", SEC(2009) 92, chapitre 3, p. 12-16.

[31] Accord interinstitutionnel "Mieux légiférer": en particulier les points 25 et 29; "Approche interinstitutionnelle commune en matière d’analyse d’impact" (14901/05 JUR, adoptée le 29 novembre 2005): en particulier les points 5, 6 et 13.

[32] COM(2008) 614.

[33] Conférence des présidents des commissions du Parlement européen, "IA Handbook", 17 juillet 2008; Conseil de l’Union européenne, secrétariat général, "Traitement des analyses d’impact au sein du Conseil — Orientations indicatives à l’intention des présidents de groupes", Luxembourg, 2007.

[34] Parlement européen, Commission de l’industrie, de la recherche et de l’énergie, ITRE(2008) 0123_1 du 23 janvier 2008, réunion de 17h00 à 18h30; Lettre du commissaire Piebalgs concernant l’analyse d’impact de la Commission, Poursuite de l’échange de vue, sur le paquet énergétique pour l’électricité et le gaz.

[35] Conseil de l’UE, secrétariat général, "Traitement des analyses d’impact au sein du Conseil — Orientations indicatives à l’intention des présidents de groupes", 2007.

[36] COM(2007) 528, COM(2007) 529, COM(2007) 530, COM(2007) 531 et COM(2007) 532.

[37] COM(2008) 16, COM(2008) 17 et COM(2008) 19.

[38] Business Europe, Eurochambres, Bureau européen des unions de consommateurs, Bureau européen de l’environnement, Fédération européenne pour le transport et l’environnement, Fédération syndicale européenne, Forum social, Fonds mondial pour la nature (WWF).

[39] Accord interinstitutionnel "Mieux légiférer" (2003/C 321/01), article 30.

[40] "Approche interinstitutionnelle commune en matière d’analyse d’impact" (14901/05 JUR, adoptée le 29 novembre 2005).

[41] Voir le site http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=fr, dernière consultation le 15 juin 2009.

[42] Analyse d’impact: "The European Parliament’s Experience – A Stock-Taking Report of the Common Approach to IA", La Conférence des présidents des commissions, décembre 2008 [analyses d’impact sur les modifications:1)les substances prioritaires dans le domaine de l’eau (février 2008);2)certains aspects de la directive sur le temps de travail (juillet 2007);3)l’"interopérabilité du système ferroviaire communautaire II" (avril 2007);4)proposition de directive sur la qualité de l’air (septembre 2006);5)quantités nominales des produits en préemballages (novembre 2005);6)analyse d’impact des objectifs de recyclage fixés dans la directive-cadre sur les déchets (mai 2008);7)directive 2006/66/CE relative aux piles et accumulateurs ainsi qu’aux déchets de piles et d’accumulateurs et abrogeant la directive 91/157/CEE (novembre 2005).

[43] Directive 2006/66/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 relative aux piles et accumulateurs ainsi qu’aux déchets de piles et d’accumulateurs et abrogeant la directive 91/157/CEE (JO L 266 du 26 septembre 2006, p. 1).

[44] Parlement européen, commission des affaires juridiques, rapporteur Katalin Lévai, rapport "Mieux légiférer dans l’Union européenne" (2007/2095(INI)); A6-0280/2007 final du 2 juillet 2007: en particulier, voir exposé des motifs et points 5 à 15, 21, 26, 30 et 42 à 43; Parlement européen, groupe de travail sur la réforme du Parlement européen, "Deuxième rapport intermédiaire sur les activités législatives et les relations interinstitutionnelles", 21 mai 2008, PE 406.309/CPG/GT (document interne au Parlement européen), partie A, point 1.3, p. 13-14).

[45] Conseil, secrétariat général, Conclusions du Conseil "compétitivité" sur le programme "Mieux légiférer", 9663/09 COMPET 264 du 13 mai 2009, point 13.

[46] Note du directeur du secrétariat général, direction générale C, direction I, "Review of the Inter-institutional Common Approach to IA – State of play of the handling of IA in the Council", Bruxelles, 3 novembre 2008.

[47] "Approche interinstitutionnelle commune en matière d’analyse d’impact" (14901/05 JUR, adoptée le 29 novembre 2005), point 12.

[48] Accord interinstitutionnel "Mieux légiférer" (2003/C 321/01): en particulier le point 30.

[49] Commission européenne, Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur, COM(2004) 2 final/3 du 5.3.2004.

[50] SEC(2004) 21.

[51] Avis du Parlement européen du 16 février 2006, Position commune arrêtée par le Conseil le 24 juillet 2006 (JO C 270 E du 7.11.2006, p. 1) et position arrêtée par le Parlement européen le 15 novembre 2006. Décision du Conseil du 11 décembre 2006.

[52] UK Better Regulat