INTRODUCTION

Le 28e rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l’application du droit de l’Union européenne relatif à l’année 2010 est centré sur des questions stratégiques et sur l’évaluation de l’état actuel du droit, conformément au modèle général de rapport annuel défini par la communication de la Commission «Pour une Europe des résultats: application du droit communautaire» (ci-après la «communication de 2007»)[1].

Le présent rapport suit une structure semblable à celle des rapports des années précédentes[2].

INFORMATIONS GÉNÉRALES

Principales évolutions dans la gestion des infractions

En 2010, la Commission a continué à mettre en place, mener à terme et ajuster la réforme de sa gestion des infractions, telle que lancée par la communication de 2007, dans chacun des quatre domaines dans lesquels il a été jugé nécessaire d’apporter des améliorations.

Une attention spéciale a été accordée à la gestion efficace des dossiers particuliers en continuant à développer et à évaluer régulièrement le fonctionnement d’«EU Pilot», l’outil de dialogue et de résolution des problèmes avec les États membres. Cet outil s’appuyait sur une mesure déjà prise en 2009 en vue de la mise en place de l’outil CHAP (« Complaints Handling – Accueil des Plaignants»), un nouveau système d’enregistrement des plaintes et demandes d’information concernant l’application du droit de l’Union par un État membre (pour de plus amples explications concernant le système CHAP et l’outil EU Pilot, voir le point 3.2).

La Commission a également intensifié ses mesures préventives, notamment en intégrant une application prospective du droit de l’Union dans ses évaluations d’impact des nouvelles initiatives et en promouvant des programmes de mise en œuvre destinés à soutenir le processus de transposition de nouvelles directives (voir point 3.4).

L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne a apporté d’importants changements dans la gestion des infractions. L’une de ces nouveautés consiste en la possibilité pour la Commission de demander, à un stade précoce de la procédure et conformément à une procédure législative (article 260, paragraphe 3, du TFUE), des sanctions financières contre un État membre pour avoir manqué à son obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive adoptée. En 2010, la Commission a exposé, dans une communication[3], les grandes lignes de sa politique d’application de ce nouvel instrument (voir 3.1.1).

Enfin, la révision de l’accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission[4] a abouti à l’adoption de dispositions plus complètes concernant l’information et la coopération dans le domaine de la politique à l’égard des infractions (voir point 3.6).

Statistiques générales

En 2010, l’acquis de l’UE était constitué de quelque 8 400 règlements et de près de 2 000 directives en plus du droit primaire (les traités).

Tout comme pour les années précédentes, le présent rapport annuel[5] livre un aperçu des données statistiques principales concernant la gestion par la Commission des dossiers relatifs à l’application du droit de l’Union. Toutefois, pour interpréter ces données correctement, il convient de tenir compte des deux nouveaux outils de gestion utilisables en amont d’une infraction introduits par la Commission: l’outil CHAP (registre des plaintes et demandes d’information) et EU Pilot (outil de résolution des problèmes avec les États membres). Pour plus de détails sur les nouveaux outils de gestion, voir le point 3.2.

Auparavant, une unique «base de données des infractions» (NIF) contenait tous les types de cas, indépendamment de leur origine ou de l’état d’avancement de leur procédure. À moyen terme, cette base de données ne comprendra que les dossiers pour lesquels la Commission a pris des mesures officielles, à commencer par la lettre de mise en demeure adressée à l’État membre concerné, en application de l’article 258 du TFUE. À l’heure actuelle, elle comprend toujours un certain nombre de dossiers préliminaires à l’infraction (surtout des plaintes) qui auraient été traités avec l’outil CHAP ou EU Pilot dans le nouveau système.

Nombre de dossiers selon le critère de leur origine

À la fin 2010, la base de données des infractions contenait environ 2 100 dossiers d’infraction en cours. Par rapport au nombre de dossiers d’infraction en cours enregistrés à la fin de l’année précédente (près de 2 900 dossiers), on constate que le nombre de ces dossiers a chuté de quelque 30 % d’une année à l’autre. Cette diminution est due en partie au fait que de nouvelles plaintes et de nouvelles procédures d’office sont enregistrées et en cours de traitement soit dans la base de données CHAP, soit dans la base de données EU Pilot (voir les chiffres de ces bases de données sous le point 3.2). Le taux de réussite de la résolution des problèmes par la voie d’EU Pilot a également contribué de manière significative à la réduction du nombre de procédures d’infraction pour les États membres qui ont participé à l’outil EU Pilot depuis son lancement en avril 2008.

L’utilisation généralisée des outils de traitement des plaintes et des procédures d’office en amont d’une infraction a modifié, dans la base de données des infractions, la proportion des types de dossiers selon le critère de leur origine. À la fin 2009, 53 % des dossiers en cours provenaient de plaintes; en 2010, ce chiffre a diminué (de plus de 10 %), pour représenter un peu plus de 40 % des dossiers.

739 dossiers en cours (près de 35 % de l’ensemble des dossiers) provenaient des procédures d’office de la Commission, ce qui représente une diminution par rapport à 2009 (925 dossiers). L’analyse de ces chiffres doit néanmoins être nuancée par le fait que les services de la Commission traitent désormais les nouvelles procédures d’office en principe d’abord au moyen de l’outil EU Pilot.

Les 470 dossiers de non-communication [6] en cours représentent 22 % du nombre total des dossiers en cours. Par rapport aux mêmes données pour l’année 2009, on constate une augmentation dans l’absolu: en effet, seuls 407 dossiers de non-communication étaient ouverts fin 2009. Cette augmentation s’explique en partie par le fait que le programme de transposition comportait davantage de directives en 2010 qu’en 2009 (voir point 3.1.1).

Au cours de l’année 2010, la Commission a clôturé 987 procédures d’office ou dossiers fondés sur une plainte (contre 1389 en 2009). La plupart de ces clôtures de dossiers (431 décisions) ont eu lieu avant l’envoi de la lettre de mise en demeure à l’État membre concerné, à la suite de mesures appropriées prises par cet État membre en réponse à la demande de la Commission, afin de se conformer au droit de l’Union.

312 autres dossiers ont été clôturés après l’envoi de la lettre de mise en demeure et avant l’envoi d’un avis motivé à l’État membre concerné (contre 341 dossiers en 2009), et 130 après l’envoi d’un avis motivé mais avant de porter l’affaire devant la Cour de justice (contre 151 dossiers en 2009). Les chiffres ci-dessus montrent dès lors que, dans 88 % des clôtures de dossiers, ceux-ci n’ont pas atteint la Cour de justice, car les États membres ont rectifié les problèmes d’ordre juridique relevés par la Commission avant qu’il n’ait été nécessaire de passer à l’étape suivante dans la procédure d’infraction.

Nombre de dossiers par État membre et par domaine politique

L’Italie est l’État membre contre lequel le plus grand nombre de procédures d’infraction étaient en cours fin 2010 (176 dossiers ouverts), suivie par la Belgique (159 dossiers) et la Grèce (157 dossiers). Malte, la Lituanie et la Lettonie sont les trois États membres présentant le nombre le moins élevé de dossiers d’infractions en cours (respectivement 25, 27 et 32 dossiers). L’Italie et la Grèce étaient également les États membres contre lesquels le plus grand nombre de nouvelles procédures d’infraction ont été ouvertes en 2010 (respectivement 90 et 89), suivies par le Royaume-Uni (75 nouveaux dossiers en 2010). La Lituanie est le pays contre lequel le moins de nouvelles procédures (19) ont été ouvertes en 2010. Le Danemark et Malte occupent les deuxième et troisième places, avec respectivement 22 et 25 nouveaux dossiers. De plus, si l’Italie et la Grèce ont pu clôturer près de 40 % de leurs nouveaux dossiers la même année, ce sont elles qui ont reporté le plus grand nombre de nouveaux dossiers sur l’année 2011 (respectivement 49 et 50 dossiers). Le nombre de dossiers reportés était relativement élevé également pour la Pologne et l’Espagne (40 nouveaux dossiers chacune). Malte, le Danemark et la Lituanie présentaient le nombre le moins élevé de reports, avec respectivement 8, 10 et 11 dossiers.

Les trois domaines les plus sujets aux infractions (l’environnement, le marché intérieur et la fiscalité) représentent 52 % de l’ensemble des dossiers d’infraction. Plus d’un cinquième de l’ensemble des dossiers en cours (444) sont associés à la législation environnementale, tandis que le nombre de dossiers dans les domaines du marché intérieur et de la fiscalité s’élève respectivement à 326 et 324 dossiers, soit 15 % de l’ensemble des dossiers d’infraction pour chacun de ces deux domaines.

Ce n’était toutefois pas dans un de ces trois domaines, mais dans le secteur de la santé et de la protection des consommateurs que le plus grand nombre de nouvelles procédures d’infraction (273 dossiers) ont été ouvertes en 2010, dont 254 dossiers de non-communication. En deuxième et troisième places des domaines comptant le plus grand nombre de nouvelles procédures d’infraction ouvertes en 2010 viennent l’environnement et le marché intérieur (respectivement 229 et 191 dossiers). La Commission a néanmoins clôturé la majorité des nouveaux dossiers de non-communication se rapportant à la santé et à la protection des consommateurs fin 2010, ne laissant que 62 dossiers ouverts. A contrario, près des deux tiers des nouvelles procédures étaient encore ouvertes dans les domaines de l’environnement, du marché intérieur et des transports (respectivement 148, 131 et 116 dossiers). C’est dans ces domaines que le report de nouveaux dossiers sur 2011 a été le plus élevé.

Pétitions

Comme l’an dernier, c’est dans le domaine de l’environnement que le plus grand nombre de pétitions ont été présentées au Parlement européen (120 dossiers). À eux seuls, les problèmes liés à l’évaluation des incidences environnementales de projets ont fait l’objet de 42 pétitions, suivis par les questions de protection de l’environnement (32 dossiers) et de gestion des déchets (20 dossiers). De plus, 14 pétitions ont été présentées en rapport avec la qualité des eaux et les ressources halieutiques. Un nombre significatif de pétitions (61) étaient liées à la justice, aux droits fondamentaux et à la nationalité, dont la moitié concernait la libre circulation des personnes. Le marché intérieur et les services constituaient également une part substantielle des pétitions (49), parmi lesquelles les qualifications professionnelles (13) et la libre prestation de services (11) restaient les secteurs les plus représentés. Plusieurs pétitions concernaient des problèmes en matière de fiscalité (44), en particulier dans le domaine de la fiscalité indirecte (33). Les questions liées à l’emploi figuraient également en très bonne position: parmi 36 pétitions, 32 concernaient la liberté de circulation des travailleurs et la coordination des systèmes de sécurité sociale.

À titre d’exemple, les pétitions adressées au Parlement européen ont donné lieu à des procédures d’infraction concernant des règles discriminatoires en rapport avec le prélèvement des droits de succession, les activités et le contrôle des institutions de retraite professionnelle, et la discrimination des résidents de longue durée.

Étant donné que l’évaluation des incidences environnementales est une des premières raisons du recours aux pétitions, il est utile de rappeler la limite d’application dans le temps de la réglementation en la matière pour les 12 nouveaux États membres. La directive concernée (directive 85/337/CEE[7]) n’est applicable qu’aux projets dont l’autorisation a été demandée après les dates d’adhésion des nouveaux États membres (à savoir le 1er mai 2004 et le 1er janvier 2007).

Un nombre croissant de pétitions a attiré l’attention de la Commission sur des défaillances dans l’application de la directive 2004/80/CE relative à l’indemnisation des victimes de la criminalité[8], en particulier en Italie et en Grèce. L’importation de véhicules d’occasion et les taxes d’enregistrement imposées par les États membres ont également continué à faire l’objet de pétitions.

Conclusion: En règle générale, le nombre de procédures d’infraction en cours a diminué en 2010 par rapport aux années précédentes. Bien qu’à ce stade, il ne soit pas possible de recenser toutes les raisons de cette tendance, une explication en est la mise en place de l’outil «EU Pilot», qui contribue à clarifier et à résoudre de manière satisfaisante certains problèmes soulevés par la Commission concernant l’application du droit de l’Union, sans pour autant devoir lancer de procédure d’infraction. L’environnement, le marché intérieur et la législation en matière de fiscalité restent les domaines les plus sujets aux infractions, tandis que les problèmes liés à l’environnement, à la libre circulation des personnes et aux droits fondamentaux faisaient l’objet de la plupart des pétitions adressées au Parlement européen.

PRINCIPAUX POINTS À AMÉLIORER

Retards de transposition

Développement général des politiques

Les États membres ont dû transposer en moyenne davantage de directives en 2010 qu’en 2009 (à savoir 111, par rapport à 71 directives). Parallèlement, la Commission a dû lancer un nombre considérablement plus élevé de procédures pour non-communication en 2010 (855 dossiers) qu’en 2009 (531 dossiers). Si plus de la moitié de ces dossiers de non-communication récemment ouverts ont pu être clôturés, 410 dossiers restaient encore en souffrance fin 2010. Ainsi, si l’on y ajoute les 60 dossiers de non-communication encore ouverts et accumulés au cours des années précédentes, c’est un total de 470 dossiers de non-communication qui étaient en souffrance fin 2010.

Ce dernier chiffre représente une augmentation de près de 15 % par rapport au nombre de dossiers de non-communication encore ouverts au début de l’année 2010, lorsqu’il n’y en avait encore que 407.

Le processus de transposition le plus efficace est celui du Danemark et de Malte (chacun 5 dossiers de non-communication ouverts), tandis qu’il prend plus de temps en Italie (34 dossiers) et en Pologne (32 dossiers).

Très fréquemment, un grand nombre d’États membres dépassent le délai de transposition d’une directive donnée. Une fois que la Commission ouvre une procédure d’infraction, la notification de mesures nationales croît brusquement, ce qui permet de clore la procédure. Parmi les 792 dossiers de non-communication clôturés par la Commission en 2010, 558 dossiers l’ont été après l’envoi d’une lettre de mise en demeure et avant l’envoi d’un avis motivé à l’État membre concerné. Ensuite, les retards de transposition supplémentaires n’ont lieu que dans une minorité d’États membres.

La Commission pourra traiter de manière plus efficace les problèmes découlant de retards de longue durée par l’application de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE. Cette disposition permet à la Cour d’appliquer des sanctions financières, dès le stade de la première saisine de la Cour conformément à l’article 258 du TFUE, à l’État membre qui n’a pas transposé une directive, si la Commission en fait la demande. Auparavant, les sanctions financières pour les dossiers de non-communication ne pouvaient être appliquées que lors d’une procédure en deux temps, c’est-à-dire lorsqu’un État membre ne se conformait pas à un arrêt préalable de la Cour. Dans sa communication[9] sur le recours à l’article 260, paragraphe 3, du TFUE, la Commission a clairement indiqué qu’elle recourrait à cette nouvelle disposition. Il est à espérer que cette disposition contribuera grandement à améliorer la ponctualité de la transposition du droit de l’Union par les États membres.

Aspects spécifiques aux différents secteurs

À en juger par le nombre de dossiers, il apparaît que les retards de transposition ont principalement lieu dans les domaines de l’environnement (115 dossiers ouverts), des transports (104 dossiers ouverts) et du marché intérieur et des services (78 dossiers ouverts).

S’agissant de la législation de l’UE en matière environnementale , les délais sont régulièrement dépassés dans un grand nombre d’États membres et, en règle générale, respectés après le lancement de procédures d’infraction. Toutefois, on peut observer des retards prolongés dans une minorité d’États membres. Un exemple de transposition particulièrement lente est illustré par le cas de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux[10]. Seuls quatre États membres l’ont transposée dans les temps; en revanche, la Cour de justice de l’Union européenne a dû statuer contre sept autres États membres.

En 2010, la transposition de directives régissant le marché intérieur a généralement présenté les mêmes caractéristiques que celles qui sont observables dans les autres domaines d’action. Toutefois, après des périodes d’intense activité législative en 2009 et en 2010, en particulier dans le secteur des services financiers, la Commission a été confrontée à une forte croissance des dossiers de non-communication dans ce domaine. Les retards de transposition étaient souvent dus à l’ampleur du champ d’application de la législation concernée (directive «services» 2006/123/CE[11]; directive «IRP» 2003/41/CE[12]) ou, dans le secteur bancaire par exemple, où le législateur a imposé des délais de transposition relativement brefs (entre un et quinze mois), à l’urgence de la réponse à apporter à la crise financière.

Les retards de transposition concernent fréquemment les directives en matière de transport, en particulier celles qui régissent les transports routier et maritime. À cet égard, les États membres ont informé les services de la Commission que les retards dans la transposition étaient dus aux raisons suivantes: un manque d’expérience et de ressources suffisantes et des procédures de décision internes complexes au niveau national. Les États membres appellent également à davantage de soutien de la part de la Commission durant la période comprise entre l’entrée en vigueur du texte et l’échéance de la transposition de celui-ci.

Les problèmes de transposition dans les délais constituent aussi un aspect prioritaire dans les domaines de la coopération judiciaire , des droits fondamentaux et de la nationalité . Étant donné qu’une partie de ces domaines relevait auparavant de l’ancien troisième pilier, la Commission doit appliquer à la fois des directives et des décisions-cadres en la matière. Dans de nombreux secteurs régis par des directives, notamment la libre circulation des personnes, la nationalité et l’égalité entre les femmes et les hommes, les États membres ont déjà pu notifier une transposition complète. En 2010, la protection des consommateurs a pu être ajoutée à cette liste grâce à la clôture de la dernière procédure d’infraction due à un défaut complet ou partiel de transposition de la directive 2005/29/CE sur les pratiques commerciales déloyales[13]. A contrario, les secteurs relevant de l’ancien troisième pilier et régis par les décisions-cadres d’avant Lisbonne accusent un certain retard en matière de transposition. La Commission ne peut pas lancer de procédures d’infraction fondées sur ces décisions-cadres pendant une période de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne[14].

Les problèmes de retard de transposition sont rares dans les domaines politiques disposant d’un acquis stable fondé sur des directives (par exemple, la politique agricole). Aucune difficulté majeure n’a pu être observée quant à la ponctualité de la transposition dans d’autres domaines tels que les entreprises et l’industrie, l’emploi et les affaires sociales ainsi que la fiscalité indirecte.

Conclusion : Il existe encore des domaines clairement déterminés où les retards de transposition de directives sont fréquents, tels que l’environnement, le marché intérieur, les transports et la coopération judiciaire, les droits fondamentaux et la nationalité. Le traité de Lisbonne a offert à la Commission un instrument supplémentaire afin de remédier à cette situation insatisfaisante, à savoir l’article 260, paragraphe 3, du TFUE.

Amélioration des méthodes de travail concernant la gestion des dossiers relatifs à l’application du droit de l’Union

CHAP : L’introduction de l’outil CHAP en septembre 2009 a permis à la Commission de disposer depuis lors d’un outil informatique spécifiquement conçu pour l’enregistrement et la gestion des plaintes et des demandes d’information des citoyens européens quant à l’application du droit de l’Union par un État membre. Cet outil assure l’attribution appropriée et en temps utile des plaintes aux services compétents de la Commission, ainsi qu’un retour d’information systématique aux plaignants, conformément à la communication de 2002 sur les relations avec le plaignant en matière d’infractions au droit communautaire[15].

4 035 dossiers ont été créés dans l’outil CHAP en 2010 (83 % de plaintes et 17 % de demandes). Les cinq États membres les plus concernés sont les suivants: l’Italie (12 %), l’Espagne (11,4 %), l’Allemagne (9,5 %), le Royaume-Uni (7,5 %) et la France (6,9 %).

La Commission a clôturé 52,5 % des plaintes directement dans l’outil CHAP sur la base d’une réponse détaillée et 14 autres pour cent sur la base d’une absence de compétence de l’UE en la matière. De plus, 17 autres pour cent des dossiers ont été ensuite traités à l’aide de l’outil EU Pilot et 9 autres pour cent encore ont fait l’objet d’une procédure d’infraction.

EU Pilot : Le projet EU Pilot fonctionne depuis avril 2008 et vise à fournir des réponses plus rapides et plus complètes aux questions soulevées par des citoyens ou des entreprises, et à apporter des solutions aux problèmes survenant lors de l’application du droit de l’Union. Il est également conçu pour améliorer la communication et la coopération entre les services de la Commission et les autorités des États membres à propos de l’application du droit de l’Union ou de la conformité des droits nationaux avec celui-ci.

Les services de la Commission peuvent introduire dans l’outil EU Pilot aussi bien des demandes et des plaintes envoyées par des citoyens et des entreprises que des procédures d’office. Les unes et les autres couvrent notamment des questions abordées avec la Commission au sein de la commission des pétitions du Parlement européen ou par lettre envoyée par un député du Parlement européen.

Depuis sa mise en service, l’outil EU Pilot s’est révélé très efficace et illustre la manière dont la Commission et les États membres participants coopèrent pour trouver des solutions permettant au droit de l’Union de produire pleinement et rapidement ses effets au profit des citoyens et des entreprises. La Commission examine chaque dossier et lance une procédure d’infraction si aucune solution compatible avec le droit de l’Union n’est trouvée. Le 31 décembre 2010, la Commission avait évalué comme acceptables[16] 81 % des réponses fournies par les États membres, tandis que près de 160 dossiers avaient été transférés à la base de données NIF afin de permettre à la Commission de lancer une procédure d’infraction en envoyant une lettre de mise en demeure, en application de l’article 258 du TFUE.

En 2008, 15 États membres se sont portés volontaires pour participer au projet EU Pilot. Au vu du succès de ce dernier, la Commission a décidé, dans son premier rapport d’évaluation concernant l’initiative «EU Pilot»[17], adopté en mars 2010, d’inviter les 12 autres États membres à se joindre au projet, ce que trois d’entre eux ont fait fin 2010[18].

Bases de données de la Commission concernant la gestion des dossiers relatifs à l’application du droit de l’Union

Les plaintes/demandes d’informations sont d’abord enregistrées dans l’outil CHAP, puis transférées dans l’outil EU Pilot pour les États membres participants si la Commission souhaite obtenir d’autres informations factuelles ou juridiques ou donner à l’État membre en question la possibilité de proposer une solution conforme au droit de l’Union. Si une telle solution ne peut être trouvée, les dossiers sont alors transmis à la base de données des infractions (NIF).

Les procédures d’office de la Commission européenne sont lancées dans l’outil EU Pilot pour les États membres participants et, si elles n’ont pu être résolues, elles sont alors transmises à la base de données des infractions (NIF).

Les dossiers de non-communication sont enregistrés directement et uniquement dans la base de données des infractions (NIF), étant donné qu’il s’agit de dossiers sans équivoque pour lesquels l’utilisation d’EU Pilot n’apporterait aucune valeur ajoutée.

Quant aux États membres qui ne participent pas encore à l’outil EU Pilot, la correspondance avec ceux-ci en amont d’une infraction s’effectue encore par les canaux administratifs classiques.

Conclusion: La Commission poursuivra le développement de ses bases de données concernant la gestion des dossiers relatifs à l’application du droit de l’Union. Elle examinera la possibilité d’étendre à l’ensemble des États membres l’outil EU Pilot en tant qu’instrument de prévention et de résolution des problèmes. L’objectif global visé par la Commission consiste à assurer un enregistrement systématique de l’ensemble des plaintes/demandes d’information au sujet de l’application du droit de l’Union, à rechercher une résolution rapide des problèmes constatés en recourant à l’outil EU Pilot et, le cas échéant, à lancer et poursuivre avec détermination une procédure d’infraction.

Problèmes liés à l’exécution des dispositions

En vertu de l’article 17 du TUE, la Commission joue un rôle unique et essentiel dans la surveillance de l’application du droit de l’Union. L’une de ses tâches essentielles consiste à « veiller à l’application des traités ainsi que des mesures adoptées par les institutions en vertu de ceux-ci ». Dans ce contexte, la possibilité d’entamer une procédure d’infraction contre les États membres en vertu de l’article 258 ou une procédure accompagnée de sanctions financières en vertu de l’article 260 du TFUE lorsque les États membres continuent d’enfreindre le droit de l’Union revêt en effet une grande importance.

Toutefois, ce n’est que dans quelques domaines que la Commission est habilitée à examiner directement sur le terrain la conformité avec la réglementation de l’UE. Ces domaines comprennent la perception des ressources propres de l’Union provenant de la TVA, qui relève de la responsabilité des services budgétaires assistés d’experts issus du domaine fiscal. Les exigences phytosanitaires et en matière de sécurité des aliments, de santé et de bien-être des animaux peuvent être contrôlées in situ par l’Office alimentaire et vétérinaire de la Commission. Des agences spécialisées de l’UE contrôlent, en collaboration avec les services des transports maritimes et aériens de la Commission, la sûreté et la sécurité dans ces deux secteurs. Les installations nucléaires sont également soumises à des inspections régulières effectuées par les services de la Commission[19].

La possibilité pour la Commission d’imposer des corrections financières aux États membres est également limitée à certains domaines particuliers. La Commission peut recourir à la procédure d’apurement des comptes dans le domaine de l’agriculture, si des fonds européens entrent en ligne de compte, en excluant du financement de l’UE des dépenses qui n’ont pas été encourues conformément à la réglementation de l’Union. Un outil semblable a été mis en place afin d’assurer le bon fonctionnement des projets cofinancés par l’UE dans le domaine de la politique régionale.

Malgré ces limitations, il est important de garder à l’esprit que le droit de l’Union fait partie intégrante de l’ordre juridique national des États membres, que la réglementation de l’Union soit directement applicable (par exemple, les règlements) ou requière une transposition préalable dans les droits nationaux respectifs (les directives). Il s’ensuit que la responsabilité de l’application correcte du droit de l’Union relève au premier chef de l’administration et du pouvoir judiciaire de chaque État membre, qui doit garantir que les droits et les obligations des citoyens et des entreprises sont respectés comme il se doit.

Les autorités nationales jouissent souvent d’une importante marge discrétionnaire dans la manière d’organiser ces mécanismes d’exécution de la législation, y compris les sanctions pour non-conformité. Le législateur européen et la Commission peuvent néanmoins promouvoir de diverses manières l’application efficace du droit au niveau de l’État membre.

Par exemple, dans le domaine des droits des passagers , en réaction à la crise provoquée par le nuage de cendres volcaniques qui a paralysé l’espace aérien européen au printemps 2010, la Commission s’est rapidement réunie avec les autorités compétentes chargées de veiller au respect de la législation afin d’assurer, par des orientations approuvées, une interprétation équilibrée et uniforme du règlement (CE) n° 261/2004[20] relatif aux droits des passagers, en particulier en ce qui concerne l’assistance que les passagers bloqués au sol étaient en droit de recevoir de la part des compagnies aériennes.

De plus, la législation de l’UE et les accords internationaux existants imposent aux États membres de prévoir l’accès à des voies de recours dans certains domaines. Dans le domaine environnemental, la proposition de révision de la directive «Seveso»[21] contient des règles d’accès à la justice conformes à la Convention d’Aarhus. Ces dispositions prévoyant un meilleur accès à la justice resteront en vigueur dans la refonte de la directive relative aux émissions industrielles (2010/75/UE[22]). Les règles de recours dans les mesures relatives à la société de l’information (directive 2002/21/CE[23]) et la jurisprudence correspondante définissent un large groupe de personnes intéressées susceptibles de contester les décisions prises par les autorités et les tribunaux nationaux. La législation en matière d’affaires intérieures (par exemple, la directive «sanctions» 2009/52/CE[24]) oblige les États membres à permettre à des tiers (par exemple, des syndicats) d’intervenir au nom des employés concernés par des procédures administratives ou civiles. La réglementation relative à l’immigration oblige à motiver tout refus d’une demande de titre de séjour et à informer les candidats des éventuelles voies de recours et dates limites. Tout refus d’une demande de visa doit également être justifié.

Certaines directives récentes de l’UE demandent aux États membres d’ouvrir des canaux supplémentaires ou alternatifs de résolution des conflits . Dans le domaine du marché intérieur, la directive portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (la directive «OPCVM IV» 2009/65/CE[25]) oblige les États membres à appliquer des procédures efficaces de réclamation et de recours pour le règlement extrajudiciaire des litiges de consommation. La directive 2007/66/CE concernant l’efficacité des procédures de recours en matière de passation des marchés publics[26], quant à elle, garantit par des normes communes que tous les participants aux adjudications publiques disposent des moyens nécessaires dans l’ensemble des États membres pour protéger leurs droits en vertu de la législation de l’UE. La réglementation en matière de protection des consommateurs reste un domaine pour lequel les moyens de résolution des litiges sont enracinés dans le droit de l’Union - notamment la procédure européenne de règlement des petits litiges [règlement (CE) n° 861/2007[27]] - et l’obligation des États membres de mettre en place des voies de recours appropriées et efficaces enracinée dans les principales directives (directives 2005/29/CE[28] et 97/7/CE[29]). Les directives concernant la libéralisation des marchés européens de l’électricité et du gaz (2009/72/CE[30] et 2009/73/CE[31]) renforcent la protection des consommateurs en appelant à la création d’un médiateur dans le domaine de l’énergie ou d’un organe de règlement extrajudiciaire des litiges de consommation. La création d’organes de promotion de l’égalité, conformément à la législation anti-discrimination, constitue un autre exemple du soutien apporté par le droit de l’Union à l’application de la législation en matière de protection des droits: l’une de leurs tâches consiste à diriger les victimes de discrimination vers des organismes de médiation.

Promouvoir la coopération entre les autorités nationales compétentes se révèle souvent une mesure d’accompagnement utile. Les réseaux (par exemple IMPEL, le réseau de l’Union européenne pour l’application et le respect du droit de l’environnement), les comités consultatifs classiques (tels que le CHRIT, le Comité des hauts responsables de l’inspection du travail) ou les structures innovantes telles que le «forum» des autorités compétentes chargées de veiller au respect de la législation, lié à l’Agence européenne des produits chimiques en application du règlement REACH, peuvent concourir à cet objectif[32].

Des mécanismes informels de résolution des problèmes ont continué à proposer des solutions rapides et pratiques aux citoyens. SOLVIT, un réseau d’autorités nationales soutenu par la Commission, traite un nombre croissant de dossiers année après année, en particulier dans le secteur des professions réglementées, du droit de séjour et de la sécurité sociale. En 2010, neuf dossiers SOLVIT sur dix ont pu être résolus avec succès, pour la plupart dans un délai de dix semaines, ce qui représente un taux de réussite en augmentation par rapport à 2009.

En matière d’ emploi , la commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale a mis sur pied un comité de conciliation pour servir de médiateur entre les États membres dont les avis diffèrent.

Conclusion: La Commission continuera de renforcer et de promouvoir des instruments de résolution de problèmes tels que SOLVIT, des réseaux tels que le réseau IMPEL et continuera d’examiner l’opportunité d’enrichir par de nouveaux mécanismes la panoplie actuelle des moyens de recours de l’UE afin d’améliorer l’application du droit de l’Union. Elle prendra également des mesures pour renforcer, lorsque c’est possible, les synergies entre les outils existants de résolution de problèmes de manière à pouvoir garantir que les problèmes sont résolus de la manière la plus efficace, dans l’intérêt des citoyens et des entreprises de l’Union.

Mesures préventives

Développement général des politiques

Programmes de mise en œuvre: Dans sa communication de 2007, la Commission a entrepris de définir des mesures systématiquement préventives destinées à assister les États membres dans l’application du droit de l’Union. Les programmes de mise en œuvre jouent un rôle important dans ce contexte: la Commission y répertorie tous les obstacles majeurs qui risquent d’entraver l’application correcte et en temps utile d’une nouvelle directive, ainsi que les mesures appropriées pour prévenir ces risques. L’élaboration de ces programmes de mise en œuvre fait partie intégrante de l’approche de la réglementation intelligente de la Commission et contribue à garantir que l’application des directives est prise en compte de manière appropriée tout au long de leur cycle d’élaboration. En 2010, le programme de travail 2011 de la Commission a recensé une série de propositions majeures et complexes pour lesquelles des programmes de mise en œuvre seraient mis sur pied.

Les 22 et 23 novembre 2010, la présidence belge a organisé une conférence sur la transposition des directives de l’UE. Celle-ci faisait suite à une conférence semblable organisée par la présidence tchèque en mars 2009 et avait pour objectif de partager les meilleures pratiques dans l’application du droit de l’Union[33].

Formation juridique: Le traité de Lisbonne fournit pour la première fois une base juridique aux mesures de l’UE en faveur d’une formation européenne des magistrats (article 81, paragraphe 2, et article 82, paragraphe 1, du TFUE). Elle devrait couvrir la formation des praticiens du droit (juges, procureurs, avocats, notaires, huissiers et personnel judiciaire) dans tous les domaines de la législation européenne au moyen de cours et de programmes d’échange. La Commission européenne rédige en ce moment une communication relative à la formation européenne des magistrats et destinée à examiner les besoins considérables en matière de formation des praticiens du droit. En octobre 2010, elle a lancé une large consultation afin de recueillir les points de vue des principales parties concernées par la formation des magistrats. Les résultats de cette consultation seront intégrés dans la communication, prévue pour le second semestre de 2011.

Principales évolutions spécifiques aux différents secteurs

Programmes de mise en œuvre: Dans certains domaines d’action, les directives sont régulièrement accompagnées de programmes de mise en œuvre. Dans le domaine de l’ environnement , où de tels programmes sont élaborés depuis 2008, la Commission a revu sa stratégie afin de mieux cerner les risques encourus et de renforcer l’harmonisation avec d’autres outils de prévention, tels que les tableaux de bord et les listes de contrôle de la transposition[34]. En ce qui concerne le marché intérieur , des programmes de mise en œuvre ont été appliqués lors de la transposition de la directive sur les marchés publics dans le domaine de la défense, de la troisième directive postale et de quelques directives en matière de droit des sociétés. Actuellement, la Commission demande généralement d’élaborer un programme de mise en œuvre pour chaque nouvelle proposition de directive relative à la santé et à la protection des consommateurs . Dans le domaine des entreprises et de l’ industrie , plusieurs propositions de directive seront accompagnées d’un programme de mise en œuvre. Ces propositions comprennent le renouvellement de l’immatriculation de véhicules d’occasion dans un autre État membre, l’établissement du prix des médicaments et les modifications à apporter à la réception des véhicules à moteur.

Autres outils: Presque tous les services de la Commission rédigent des orientations, des manuels ou des notes interprétatives afin que le processus de transposition se déroule sans heurts. Chacun s’emploie à clarifier avec les États membres, lors de réunions de groupes d’experts et de contacts bilatéraux, les questions de transposition non résolues. Ces questions sont fréquemment mises à l’ordre du jour des réunions «paquet». Les séminaires, ateliers et documents de travail servent aussi régulièrement à améliorer les résultats de la transposition de directives.

La Commission soutient activement les États membres dans leurs efforts pour rendre le processus de transposition aussi opérationnel et rapide que possible, avec pour objectif ultime l’application correcte du droit de l’Union et le respect effectif des droits et des obligations. À titre d’exemple, le Livre vert sur l’avenir de la TVA[35] entend répertorier les différentes façons de simplifier le système de TVA dans l’UE afin d’en rendre la transposition plus aisée. La Commission joue également un rôle actif dans l’amélioration de la coopération locale au titre de Schengen entre les consulats des États membres, notamment par des formations, et dans l’harmonisation de leurs pratiques conformément à l’acquis de l’Union.

Des mesures préventives se pencheront également sur la participation des citoyens à l’application du droit de l’Union. La base de données juridique en ligne du droit des consommateurs (en particulier la directive 2005/29/CE[36]) peut contribuer à cet objectif. La sensibilisation à ce sujet est une priorité majeure dans les domaines où les citoyens doivent s’appuyer principalement sur les dispositions des traités pour défendre leurs droits, tels que la libre circulation des étudiants, la reconnaissance des diplômes universitaires et le sport.

Conclusion : Afin d’anticiper les problèmes de transposition et d’application des nouveaux textes législatifs, la Commission continuera de recourir à une série de mesures préventives, notamment à des programmes de mise en œuvre, pour soutenir l’objectif ultime d’une application précise et sans heurts des futures directives.

Tableaux de correspondance

Les tableaux de correspondance donnent une vue d’ensemble de la façon dont les États membres ont transposé le droit de l’Union dans leur droit national respectif, en détaillant la manière dont chaque élément du droit de l’Union a été transposé.

Ils fournissent un aperçu clair des réglementations nationales qui appliquent chaque article d’une directive et facilitent donc les contacts avec la Commission en démontrant qu’une directive a bien été complètement transposée. Par la suite, ils peuvent servir de point d’accès aux acteurs du secteur qui souhaitent retrouver les dispositions juridiques les concernant.

Depuis 2003, la Commission a repris les dispositions contraignantes sur les tableaux de correspondance dans ses propositions de directive. Lors du processus législatif, néanmoins, ces dispositions sont très souvent supprimées à l’initiative du Conseil.

Dans l’accord-cadre régissant les relations entre le Parlement européen et la Commission depuis novembre 2010, les deux institutions ont souligné le grand nombre d’avantages des tableaux de correspondance et ont par conséquent réaffirmé leur engagement à maintenir cette méthode. Dans cet accord, sous le point 44, le Parlement européen et la Commission ont rappelé leur engagement à conserver les dispositions contraignantes sur les tableaux de correspondance tout au long des négociations législatives.

Conclusion: La Commission estime que, dans de nombreux cas, les tableaux de correspondance contribuent pour une part importante à garantir l’efficacité de l’application des directives. C’est pourquoi elle continuera d’inclure dans ses propositions les termes appropriés. En outre, elle s’engage à travailler avec le Conseil et le Parlement européen en vue de trouver une solution qui permette d’obtenir de meilleurs résultats en matière de transposition et de conformité.

Transparence

En 2010, la Commission a continué de publier sur son site web[37] des informations synthétiques sur l’ensemble des procédures d’infraction à partir de l’étape de l’avis motivé et, dans certains cas, à partir de l’étape de la lettre de mise en demeure. Ces informations comprennent l’État membre concerné, le service de la Commission responsable en la matière, le numéro d’enregistrement et le titre de la procédure, ainsi que la date et la nature de la dernière décision de la Commission.

La transparence faisait également partie des aspects mis en évidence dans l’accord-cadre révisé sur les relations entre le Parlement européen et la Commission. Le point 44 de cet accord-cadre dispose ce qui suit:

«Outre les rapports spécifiques et le rapport annuel sur l’application du droit de l’Union, la Commission livre au Parlement des informations synthétiques concernant toutes les procédures en manquement à compter de la lettre de mise en demeure, y compris, si le Parlement le demande, au cas par cas et dans le respect des règles de confidentialité, notamment celles reconnues par la Cour de justice de l’Union européenne, sur les points faisant l’objet de la procédure en manquement.»

Conclusion: La Commission continuera à promouvoir la transparence dans sa politique à l’égard des infractions, dans les limites juridiques et judiciaires.

UNE RÉGLEMENTATION INTELLIGENTE

Dans sa communication intitulée «Une réglementation intelligente au sein de l’Union européenne»[38], la Commission expose sa méthode pour intégrer l’application du droit de l’Union dans le cycle d’élaboration des politiques (à savoir, à partir d’une étape préparatoire précoce jusqu’à une éventuelle révision). Son double objectif consiste à améliorer l’application et le respect de la législation existante ainsi que la qualité des nouveaux textes législatifs. Cette approche sera développée ultérieurement et devrait contribuer à l’efficacité du suivi et à l’application du droit de l’Union.

CONCLUSIONS

L’année 2010 a été marquée par des activités destinées à appliquer et à améliorer la réforme de la gestion des dossiers d’infraction par la Commission, lancée en 2007 par la voie d’une communication intitulée «Pour une Europe des résultats: application du droit communautaire».

En 2011, la Commission continuera de concentrer ses efforts sur les domaines principaux de cette stratégie, en particulier sur:

une résolution efficace des problèmes , en étendant par exemple l’utilisation de l’outil EU Pilot en vue d’intégrer tous les États membres;

une gestion efficace , en améliorant la gestion des procédures d’infraction conformément à ses critères;

des mesures préventives , en garantissant par exemple une approche systématique et cohérente des programmes de mise en œuvre;

une réglementation intelligente, en intégrant davantage le suivi de l’application du droit de l’Union dans l’ensemble du cycle législatif.

[1] COM(2007) 502 final.

[2] Pour les rapports précédents, voir le site suivant:http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_annual_report_fr.htm

[3] JO C 12 du 15.1.2011, p. 1.

[4] JO L 304 du 20.11.2010, p. 47.

[5] Le présent rapport expose les chiffres principaux; le document de travail des services de la Commission en annexe [SEC(2011) 1094 final] contient des données plus complètes.

[6] Procédure dans laquelle un État membre a manqué à son obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive.

[7] Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175 du 5.7.1985, p. 40).

[8] Directive 2004/80/CE du Conseil du 29 avril 2004 relative à l’indemnisation des victimes de la criminalité (JO L 261 du 6.8.2004, p. 15).

[9] JO C 12 du 15.1.2011, p. 1.

[10] JO L 143 du 30.4.2004, p. 56.

[11] Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (JO L 376 du 27.12.2006, p. 36).

[12] Directive 2003/41/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 juin 2003 concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle (JO L 235 du 23.9.2003, p. 10).

[13] Directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur et modifiant la directive 84/450/CEE du Conseil et les directives 97/7/CE, 98/27/CE et 2002/65/CE du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE) n° 2006/2004 du Parlement européen et du Conseil (JO L 149 du 11.6.2005, p. 22).

[14] Article 10 du protocole n° 36.

[15] COM(2002) 141 final, JO C 244 du 10.10.2002, p. 5.

[16] Par «réponse acceptable» on entend une réponse délivrant suffisamment d’informations pour que la Commission puisse envisager de clôturer le dossier.

[17] COM(2010) 70 final.

[18] Ces 18 États membres sont: l’Autriche, la Bulgarie, la République tchèque, le Danemark, l’Estonie, l’Allemagne, la Finlande, la Hongrie, l’Irlande, l’Italie, la Lituanie, les Pays-Bas, le Portugal, la Slovaquie, la Slovénie, la Suède, l’Espagne et le Royaume-Uni. Ce processus se poursuit en 2011.

[19] Le présent rapport ne couvre pas la politique de la concurrence, pour laquelle la Commission dispose d’instruments spécifiques en matière de contrôle de conformité.

[20] Règlement (CE) n° 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d’indemnisation et d’assistance des passagers en cas de refus d’embarquement et d’annulation ou de retard important d’un vol (JO L 46 du 17.2.2004, p. 1).

[21] Directive 2003/105/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2003 modifiant la directive 96/82/CE du Conseil concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses (JO L 345 du 31.12.2003, p. 97).

[22] Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution), JO L 334 du 17.12.2010, p. 17.

[23] Directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (JO L 108 du 24.4.2002, p. 33).

[24] Directive 2009/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 prévoyant des normes minimales concernant les sanctions et les mesures à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO L 168 du 30.6.2009, p. 24).

[25] JO L 302 du 17.11.2009, p. 32.

[26] JO L 335 du 20.12.2007, p. 31.

[27] Règlement (CE) n° 861/2007 du Parlement Européen et du Conseil du 11 juillet 2007 instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges (JO L 199 du 31.7.2007, p. 1).

[28] Directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur (JO L 149 du 11.6.2005, p. 22).

[29] Directive 97/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 1997 concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance (JO L 144 du 4.6.1997, p. 19).

[30] Directive 2003/72/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE (JO L 211 du 14.8.2009, p. 55).

[31] Directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE (JO L 211 du 14.8.2009, p. 94).

[32] Règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) n° 793/93 du Conseil et le règlement (CE) n° 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO L 396 du 30.12.2006, p. 1).

[33] Voir le communiqué de presse du 22.11.2010 à l’adresse suivante: http://www.eutrio.be/fr/pressrelease/ouverture-de-la-conference-sur-la-transposition-des-directives-europeennes-olivier-chas

[34] Une liste de contrôle de la transposition est un document informel élaboré par les services de la Commission à la suite de leurs discussions avec l’État membre concerné lors de groupes de travail ou de réunions «paquet» et destiné à aider cet État membre à appliquer le droit de l’Union.

[35] Livre vert du 1.12.2010 sur l’avenir de la TVA – Vers un système de TVA plus simple, plus robuste et plus efficace, COM(2010) 695 final.

[36] Directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur (JO L 149 du 11.6.2005, p. 22).

[37] http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_decisions_fr.htm

[38] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au comité des régions: Une réglementation intelligente au sein de l’Union européenne, COM 2010/0543/final. Cf. le site web «Mieux légiférer» pour de plus amples informations: http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/key_docs_fr.htm