Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil relative à la réduction des émissions de composés organiques dues à l'utilisation de solvants organiques volatils dans certaines activités industrielles» () (97/C 287/11)

Le 17 mars 1997, conformément à l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée des travaux préparatoires en la matière, a adopté son avis le 15 mai 1997 (rapporteur: M. Gafo Fernández).

Lors de sa 346e session plénière des 28 et 29 mai 1997 (séance du 28 mai 1997), le Comité économique et social a adopté par 81 voix pour, 1 voix contre et 14 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition de directive a pour objectif de réduire les émissions de composés organiques volatils (COV) dues à l'utilisation de solvants dans certaines activités industrielles, qui en 1990 représentaient environ 20 % des émissions totales des COV dans l'Union européenne.

1.2. Les COV figurent parmi les précurseurs responsables de la formation de l'ozone troposphérique, qui constitue un grave problème pour une grande partie du territoire de l'Union européenne, et peuvent avoir des effets négatifs sur la santé humaine lorsqu'ils sont présents en concentrations très élevées dans certaines zones industrielles et urbaines.

1.3. L'application de cette directive s'étend à la fois aux secteurs qui ne sont pas spécifiquement couverts par la directive 96/61/CE () relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution et aux PME des secteurs tombant dans le champ d'application de cette directive. Il s'agit dès lors en majorité de PME y compris de microentreprises employant moins de 10 personnes.

1.4. Enfin, la proposition de la Commission a pour but l'application d'objectifs de réduction basés sur la mise en oeuvre des meilleures techniques disponibles selon les critères définis dans la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution. La réduction des émissions par unité de produit fabriqué est estimée à environ 69 %, ce qui, dans le cas d'une augmentation des niveaux globaux de la production, impliquerait une réduction de 57 % des émissions nettes pour 2007. Le coût annuel total pour atteindre cet objectif devrait s'élever à 4 000 Mécus (c'est-à-dire un coût annuel de l'ordre de 10 écus par personne ou de 2 000 écus/tonne, en tout cas inférieur aux 3 000 écus/tonne prévus pour les réductions basées sur le programme auto-oil).

1.5. Afin d'atteindre cet objectif, la Commission proposes trois options. La première, définie à l'article 5 et à l'annexe III A, consiste à fixer des limites d'émission par secteur. Elle concerne toutes les nouvelles installations, et sera progressivement appliquée aux installations existantes au plus tard en 2007. La seconde possibilité concerne le système de réduction défini à l'Annexe III B. Quant à la troisième solution, mentionnée à l'article 12, elle laisse aux États membres la liberté de présenter des plans nationaux de réduction des émissions qui permettront, lorsque la réduction atteindra un niveau égal à celui que l'on prévoit d'atteindre par l'application des critères mentionnés ci-dessus, de réaliser l'objectif visé avec davantage de flexibilité au niveau des réductions dans les différents secteurs pris individuellement.

1.6. D'autres mesures complémentaires sont prévues dans le projet de directive, à savoir: les mesures d'autorisation pour les nouvelles installations et les critères de modification des installations existantes mentionnés respectivement aux articles 3 et 4; les procédures d'information réciproques entre les États membres mentionnées à l'article 6; les critères de calcul et de contrôle des émissions mentionnés à l'article 8; l'accès du public à l'information mentionné aux articles 10 et 11; ainsi que la création d'un Comité consultatif en la matière, prévue à l'article 13. Le document comprend également une annexe qui propose des orientations destinées à garantir l'application de la directive dans le cas du recours aux techniques de gestion des solvants. Enfin, des limites d'émissions plus strictes sont fixées pour un nombre réduit de solvants pouvant avoir des conséquences graves sur la santé.

2. Observations générales

2.1. Le Comité économique et social soutient, avec les réserves exposées plus loin, la proposition de la Commission visant à remplacer progressivement les solvants volatils dangereux par des solvants moins dangereux ou par des moyens de remplacement. Cette proposition de directive tente de compléter d'autres actions, en particulier les actions relatives à la réduction des émissions des précurseurs de l'ozone de la troposphère dues au trafic terrestre, ou encore la directive 94/63/CE () relative à la limitation des émissions de COV résultant du stockage de l'essence et de sa distribution (stade 1), ainsi que les mesures liées au contrôle des précurseurs de l'ozone et résultant de la directive 96/61/CE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution. Cette dernière directive est particulièrement importante, dans la mesure où, à l'heure actuelle, c'est elle qui réglemente les émissions de COV de bon nombre des installations concernées par le présent projet de directive.

2.2. Toutefois, en raison de la nature complémentaire de ces actions, en particulier dans le cas des directives basées sur le programme auto-oil, le Comité souhaite, parallèlement aux autres avis qu'il élabore dans ce domaine (), attirer l'attention sur l'absence de la part de la Commission européenne d'une évaluation de l'effet combiné de l'ensemble des actions sur la qualité de l'air ambiant au niveau des précurseurs responsables de la formation d'ozone troposphérique dans les différentes régions d'Europe. Cette lacune peut déboucher soit sur l'élaboration de propositions non justifiées en termes de coût-bénéfice (y compris les coûts sociaux), soit sur la nécessité de proposer des mesures complémentaires pour les actions déjà prévues à ce jour. L'estimation de l'effet combiné de l'ensemble des mesures et des actions proposées en matière de qualité de l'air s'avère par conséquent, selon le Comité, urgente et incontournable.

2.3. Une des difficultés que pose l'application de cette proposition de directive provient du nombre élevé des secteurs industriels et des entreprises concernés (environ 400 000 entreprises, dont de nombreuses PME et microentreprises), qui présentent tous des problèmes et des coûts de réduction différents. Dans une telle situation, il est difficile d'élaborer une méthodologie de réduction uniforme pour chaque secteur et d'atteindre un équilibre en termes de coût-bénéfice entre les différents objectifs à définir pour chaque secteur.

2.4. La troisième réflexion que le Comité souhaite exprimer concerne la nature extrêmement technique et la complexité de rédaction de l'actuelle proposition de directive. Bien que les représentants tant de la Commission que de l'industrie aient justifié une telle complexité par les motifs invoqués ci-dessus, le Comité souhaite insister sur les problèmes que cette même complexité peut poser au moment de réaliser la transposition effective de la directive dans la législation des différents États membres, ainsi que la vérification de son application réelle dans ces pays. C'est pourquoi le Comité propose d'assurer la transposition correcte de la directive dans les différentes législations nationales de tous les États membres. À cet égard, il pourrait s'avérer avantageux de simplifier les critères de contrôle d'application.

2.5. Le Comité estime que les critères qui ont débouché sur la définition secteur par secteur des seuils minimaux de consommation de solvants et des valeurs limites d'émission pour chacun d'eux, n'ont pas été suffisamment explicités. Le Comité recommande l'utilisation des valeurs limites par secteur pour l'application de la directive par les autorités nationales, dans le cadre des plans nationaux définis à l'article 12, et sur base des caractéristiques de la qualité de l'air de chaque zone spécifique.

2.6. Les opinions de bon nombre de secteurs industriels mettent en évidence un impact économique dans certains cas très important, ainsi que des risques évidents de perte importante de compétitivité et, potentiellement, d'emplois. À cet égard, la Commission n'a pu indiquer les différences régionales en ce qui concerne l'impact du coût des mesures prévues, ou si les critères d'harmonisation de ces mesures sont justifiés par les différences en matière de qualité de l'air dans les différentes régions de la Communauté, d'autant plus que l'application de cette proposition de directive a pour base juridique l'article 130 S.

2.6.1. Lorsqu'un secteur est pleinement couvert par la directive 96/61/CE et que les problèmes de pollution de ce secteur sont véritablement intégrés, le contrôle devrait en être effectué sur la base de ladite directive (par exemple pour les produits pharmaceutiques de base).

2.7. La possibilité, prévue à l'article 12, d'établir et de mettre en oeuvre des plans nationaux de réduction au lieu d'appliquer des limites de réduction pour chaque secteur semble conforme au principe de subsidiarité. Le Comité accueillerait favorablement ce choix par tous les États membres. Néanmoins, son application concrète suscite, selon le Comité, les doutes suivants.

2.7.1. Une application excessive de ce principe pourrait déboucher sur des distorsions de concurrence, par exemple si la réduction était réalisée par la fermeture de certaines installations produisant de grandes quantités de COV sans modification des émissions des autres installations, ou si la réduction se concentrait sur les secteurs pour lesquels le coût relatif de mise en oeuvre est inférieur.

2.7.2. Le plan mentionné plus haut ne présente pas la qualité de l'air dans les différentes zones du pays comme un critère fondamental pour la définition des actions concrètes de réduction dans chacun des secteurs/entreprises concernés.

2.8. C'est pourquoi le plan national devrait établir, conjointement à une évaluation de la réduction totale équivalente à celle que l'on obtiendrait dans le cas des limites individuelles, d'une part le détail de la réduction secteur par secteur, en la comparant avec la réduction exigée au niveau individuel pour chaque secteur, et d'autre part son impact sur la qualité de l'air dans les différentes zones du pays.

2.9. L'objectif de réduction visé par la directive et les mesures y relatives doivent être considérés comme étant l'affaire de tous, afin que tous les États membres, indépendamment de la quantité des émissions industrielles à l'intérieur de leurs frontières, contribuent à l'effort de réduction.

3. Observations particulières

3.1. Le concept de modification substantielle repris à l'article 2 ainsi que la définition des petites installations figurant à l'Annexe II ne sont pas clairs, car ils ne fixent aucune augmentation spécifique de la capacité pour les entreprises qui ne sont pas considérées comme «petites installations» aux fins de la directive, et ne précisent pas si celles-ci sont couvertes par la directive 96/61/CE (grandes installations). Il faut insister sur le fait que la majorité des entreprises concernées sont des microentreprises ou des PME, et que les grandes entreprises sont soumises à la réglementation de «modification substantielle» établie de façon spécifique pour elles par la directive 96/61/CE. C'est pourquoi l'augmentation de la capacité devrait s'élever d'une façon générale à 25 %, comme pour les microentreprises ou, le cas échéant, à un minimum de 20 % de la capacité nominale prévue pour l'installation en question, conformément aux usages en matière d'ingénierie traditionnelle.

3.2. Le système d'autorisation ou d'enregistrement pour les installations non couvertes par la directive 96/61/CE devrait être élaboré d'une façon générale pour le 30 octobre 2007, date à laquelle les niveaux d'émission de ces installations seront totalement alignés sur ceux des nouvelles installations.

3.3. La rédaction du deuxième alinéa de l'article 5 est complexe, dès lors qu'il fait référence à trois concepts différents: d'une part, les limites individuelles d'émission secteur par secteur, ensuite les autres systèmes de réduction, et enfin la compatibilité de l'équipement de réduction installé avant l'entrée en vigueur de la directive. Cette complexité rend la transposition de la directive dans les différentes législations nationales et son contrôle correct plus difficiles, c'est pourquoi il convient de définir séparément chacun de ces concepts.

3.4. Les exigences en matière de surveillance définies à l'article 7, laissant aux États membres une vaste marge d'action en ce qui concerne la subsidiarité, devraient être étendues de façon à accorder aux États membres la faculté de décider dans quel cas la nécessité d'établir des mesures en continu, à condition de sauvegarder la qualité des données, est justifiée d'un point de vue technique et économique.

3.5. La définition des émissions diffuses figurant à l'article 2 devrait être modifiée de façon à prévoir une exception générale en lieu et place de l'exception au cas par cas conformément aux dispositions particulières de l'Annexe III A pour les solvants qui s'ajoutent au produit au cours du processus de fabrication et qui, par leur nature même, ne constituent pas des émissions diffuses.

Bruxelles, le 28 mai 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 99 du 26. 3. 1997, p. 32.

() JO L 257 du 10. 12. 1996 - Avis CES JO C 195 du 18. 7. 1994.

() JO L 365 du 31. 12. 1994 - Avis du CES JO C 73 du 15. 3. 1993.

() Avis sur la stratégie communautaire visant à améliorer l'efficacité de la consommation des véhicules de tourisme et sur les propositions de directives dérivées du programme auto-oil.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

Amendements rejetés

Au cours des débats, les amendements suivants qui ont recueilli un nombre de voix représentant au moins le quart des suffrages exprimés, ont été repoussés au cours des débats .

Point 2.3

Biffer ce paragraphe.

Exposé des motifs

L'analyse des coûts et des bénéfices peut constituer un excellent instrument mais n'inclut que très rarement les coûts sociaux qu'entraîne l'absence de législation; de plus, ce type d'analyse ne peut être effectué dans l'immédiat.

Résultat du vote

Voix pour: 33, voix contre: 47, abstentions: 10.

Point 3.2

Supprimer ce paragraphe

Exposé des motifs

Les délais ne devraient pas être reportés de manière générale à l'année 2007. Il est important de maintenir des délais identiques pour tous les secteurs et toutes les installations, si l'on veut éviter des distorsions de concurrence entre pays.

Résultat du vote

Voix pour: 33, voix contre: 49, abstentions: 10.