COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - Vers un instrument juridiquement contraignant des Nations unies destiné à promouvoir et protéger les droits et la dignité des personnes handicapées

RÉSUMÉ

La présente communication a pour objet d'exposer le soutien de la Commission européenne à un instrument juridique contraignant des Nations unies (NU) visant à protéger et à promouvoir les droits et la dignité des personnes handicapées, et d'expliquer les raisons pour lesquelles une participation active de la Communauté européenne à l'élaboration d'un tel instrument est indispensable.

Des discussions se sont engagées dans le cadre d'un comité spécial des Nations unies, créé en application de la résolution 56/168 des Nations unies afin "d'examiner des propositions en vue d'élaborer une convention internationale globale et intégrée pour la promotion et la protection des droits et de la dignité des handicapés".

Même s'il ne fait aucune doute que les normes générales de droits de l'homme s'appliquent aux personnes handicapées, des preuves très répandues font état d'obstacles importants rencontrés par les personnes handicapées dans la jouissance de ces droits. Ceci a été explicitement reconnu au niveau international. Le respect du principe d'égalité, qui est au coeur de tout instrument des droits de l'homme, exige de reconnaître que les personnes handicapées soient habilitées à jouir de tous les droits et de toutes les libertés internationalement garantis, et ce sans faire l'objet de discrimination fondée sur leur handicap. La valeur ajoutée d'un nouvel instrument juridique contraignant des NU serait d'aborder ce problème et ainsi de compléter le cadre existant en matière de protection des droits de l'homme. Les conventions thématiques dans d'autres domaines (femmes, enfants, origine ethnique ou raciale) ont démontré leur valeur ajoutée et leur complémentarité avec les instruments de droits de l'homme existants.

L'accent sur la discrimination est en plein accord avec l'approche de la Communauté européenne qui se base sur les droits des personnes handicapées, qui implique que les personnes handicapées devraient pouvoir jouir de leurs droits sur un pied d'égalité avec le reste de la population. Il est également conforme avec les développements politiques qui ont eu lieu sur la base de l'article 13 du traité CE qui permet à la Communauté de prendre des initiatives en vue de combattre la discrimination en raison d'un handicap. La Communauté a déjà fait usage de ces nouvelles dispositions, notamment en matière d'emploi et de travail.

La participation active de la Communauté aux efforts entrepris au niveau international en vue de développer des mécanismes efficaces de lutte contre la discrimination à l'encontre des personnes handicapées constituerait également un complément naturel à l'Année européenne des personnes handicapées. Elle enverrait un signal fort à l'adresse de la communauté internationale quant à l'importance que la Communauté européenne attache aux droits des personnes handicapées.

Dans ce contexte, la Commission proposera bientôt une recommandation au Conseil pour demander une autorisation pour la Commission pour négocier dans le cadre des prochaines sessions du comité ad hoc des NU et pour mener ces négociations au nom de la Communauté européenne.

1. Introduction

Des discussions se sont engagées dans le cadre d'un comité spécial des Nations unies, créé en application de la résolution 56/168 des Nations unies afin d'examiner des propositions en vue d'élaborer une convention internationale globale et intégrée pour la promotion et la protection des droits et de la dignité des handicapés" [1]. La Commission se félicite de ce débat au niveau international. Ce débat va tout à fait dans le sens de la politique de la Communauté en matière de lutte contre la discrimination, mise en oeuvre conformément à l'article 13 du traité CE, et dans le sens des objectifs fondamentaux convenus par les États membres en vue de l'Année européenne des personnes handicapées en 2003.

[1] http://www.un.org/esa/socdev/enable/ disA56168f1.htm.

La présente communication a pour objet d'exposer la position de la Commission européenne concernant un éventuel instrument juridique contraignant au niveau international.

La communication expose le contexte des Nations unies dans lequel s'inscrit cette question. Elle examine l'approche du handicap sous l'angle des droits de l'homme et présente la valeur ajoutée potentielle d'un instrument juridique contraignant des Nations unies. La Commission considère que l'objectif premier d'un tel instrument serait d'encourager et de rendre plus directement pertinente et visible l'application des principes généraux des droits de l'homme dans le contexte du handicap. Plutôt que de créer une nouvelle législation, l'instrument devrait adapter les actuels principes de mise en oeuvre des droits de l'homme aux circonstances particulières des personnes handicapées, améliorant ainsi l'accès des personnes handicapées à leurs droits.

S'inspirant de l'expérience de la Communauté dans le domaine de la lutte contre la discrimination et de la mise en oeuvre de la directive 2000/78/CE concernant l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail, qui inclut des dispositions particulières pour les personnes handicapées, la communication présente les principes directeurs que l'instrument envisagé devrait inclure. Enfin, la communication signale l'intention de la Commission de contribuer activement à l'élaboration d'un tel instrument, vu la compétence de la Communauté en matière de lutte contre la discrimination.

2. Historique

Le débat aux Nations unies concernant une Convention thématique sur les droits des personnes handicapées n'est pas nouveau. Les questions de handicap ont été étudiées à diverses reprises dans l'histoire des Nations unies. Dans les années 1970, deux déclarations, la Déclaration des droits du déficient mental (DRMRP) [2] et la Déclaration des droits des personnes handicapées (RDP) [3], ont été les premiers instruments dans lesquels les droits de l'homme des personnes handicapées étaient explicitement reconnus. Bien que constituant des premières étapes importantes vers une sensibilisation aux droits des personnes handicapées, ces déclarations ont été critiquées parce qu'elles reposaient sur des modèles médicaux et sociaux de handicap dépassés.

[2] Proclamée par la résolution de l'Assemblée générale 2856 (XXVI) du 20 décembre 1971, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ m_mental.htm

[3] Proclamée par la résolution de l'Assemblée générale 3447 (XXX) du 9 décembre 1975, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ 72.htm

Deux autres instruments de la fin des années 1980 - les Principles for the Protection of Persons With Mental Illnesses and the Improvement of Mental Health Care (PPPMI) [4] (Principes de protection des personnes atteintes de maladies mentales et d'amélioration des soins de santé mentale) et les Standard Rules on the Equalisation of Opportunities for Persons with Disabilities "Règles pour l'égalisation des chances des handicapés" (StRE) [5] - ont mis l'accent sur l'égalité des chances. Tous ces instruments ont servi à exposer en détail les droits des personnes handicapées à l'indépendance et à l'autodétermination, et ont amélioré la connaissance des conventions générales relatives aux droits de l'homme dans la mesure où elles concernent des personnes handicapées. Néanmoins, tous ces instruments ne sont pas contraignants pour les États membres des Nations unies et ne contiennent pas de dispositions permettant de contrôler le respect des droits des personnes handicapées.

[4] G.A. res. 46/119, 46 UN. GAORSupp. (No. 49) at 189, UN. Doc. A/46/49 (1991), en anglais.

[5] Résolution 48/96, annexe, adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies, quarante-huitième session, du 20 décembre 1993, http://www.un.org/esa/socdev/enable/ dissre00.htm

C'est dans ce contexte qu'en décembre 2001, le gouvernement du Mexique a présenté la résolution 56/168 des Nations unies, qui demande que soit mise à l'étude une convention sur les droits de l'homme des personnes handicapées et qui appelle la constitution immédiate d'un comité spécial. Ce comité spécial aurait pour tâche "d'examiner des propositions en vue d'élaborer une convention internationale globale et intégrée pour la promotion et la protection des droits et de la dignité des personnes handicapées". Bénéficiant du soutien de la Troisième commission (relative aux questions sociales), cette résolution a été adoptée à l'Assemblée générale des Nations unies sans vote.

Ultérieurement, la commission des Nations unies pour le développement social a adopté une résolution le 21 février 2002, qui se félicite de la résolution 56/168 des Nations unies sur une convention internationale globale et intégrée pour la promotion et la protection des droits et de la dignité des personnes handicapées. Cette résolution a été suivie par la résolution 2002/61 [6], adoptée le 26 avril 2002 par la Commission des droits de l'homme des Nations unies.

[6] http://www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/(symbol)/E.CN.4.RES.2002.61.FR?opendocument

A la suite de cela, le comité spécial a tenu sa première session du 29 juillet au 9 août 2002. Dans ses recommandations à l'Assemblée générale des Nations unies, il a invité, entre autres, les commissions régionales et les organisations intergouvernementales, ainsi que les organisations non gouvernementales, à transmettre au comité spécial des suggestions et des éléments possibles, à prendre en considération dans des propositions de convention.

3. L'accessibilité des droits de l'homme dans le contexte du handicap

D'après les Nations unies, plus de 500 millions de personnes sont handicapées par suite d'une déficience mentale, physique ou sensorielle et, quelle que soit la partie du monde dans laquelle elles vivent, leur vie est souvent limitée par des barrières physiques, techniques ou sociales. La majorité des personnes handicapées vit dans des pays en développement où elle fait face à la pauvreté et au manque de soins primaires de santé et d'accès à l'éducation. Les personnes handicapées ne constituent pas un groupe homogène et l'éventail des handicaps et des problèmes annexes est vaste. Les handicaps peuvent être visibles ou cachés, profonds ou légers, uniques ou multiples, chroniques ou intermittents. Parmi les types de handicaps figurent des troubles moteurs, des troubles mentaux/cognitifs, des troubles de l'audition, de la parole et de la vue. Lorsque les personnes handicapées se trouvent dans un environnement qui ne prend pas en considération les conséquences de leur handicap, elles se heurtent à des barrières et à des obstacles pour exercer leurs droits et jouir d'une égalité des chances au même titre que les autres personnes.

Le cadre juridique existant

Les instruments de protection des droits de l'homme, - qui inclut la Déclaration universelle des droits de l'homme des Nations unies et les Pactes internationaux relatifs aux droits civils et politiques et aux droits sociaux, économiques et culturels - disent clairement que tous les êtres humains peuvent se prévaloir des droits de l'homme et que chacun a droit de jouir de ces droits sans distinction aucune. L'habilitation à jouir pleinement de la protection des droits de l'homme sans discrimination s'étend aux personnes handicapées - le défi est de s'assurer que le principe de cette habilitation est pleinement admis et réalisé. Le principe de l'égalité, qui est au coeur de tout instrument relatif aux droits de l'homme, exige de veiller à ce que les personnes handicapées puissent exercer leur droits au même titre que les autres personnes. Bien que des progrès significatifs aient été réalisés ces dernières années, il reste un certain nombre de problèmes qui empêchent les personnes handicapées de participer pleinement à la société. Une question clé consiste donc à savoir si la protection actuelle fournie par les instruments internationaux existant en matière de droits de l'homme est adaptée aux personnes handicapées.

La volonté politique de garantir les droits des personnes handicapées

La Communauté internationale a souligné son engagement sur le principe que les droits de l'homme s'appliquent également aux personnes handicapées. Par exemple, la conférence mondiale sur les droits de l'homme à Vienne [7] dispose, au paragraphe 63 de la Déclaration et Programme d'action de Vienne:

[7] Conférence mondiale sur les droits de l'homme - Vienne - 14/25 juin 1993- http://www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/(Symbol)/A.CONF.157.23.Fr?OpenDocument

"La Conférence mondiale sur les droits de l'homme réaffirme que les droits de l'homme et les libertés fondamentales sont tous universels et, de ce fait, s'appliquent sans réserve aucune aux personnes handicapées. Tous les êtres humains naissent égaux et ont les mêmes droits à la vie et au bien-être, à l'éducation et au travail, à une vie indépendante et à une participation active à tous les aspects de la vie en société. Toute forme de discrimination directe, tout traitement discriminatoire à l'encontre d'une personne handicapée, constitue donc une violation des droits de celle-ci. La Conférence demande aux gouvernements, le cas échéant, d'adopter des lois ou de modifier les textes existants de manière à assurer aux personnes handicapées la jouissance de tous leurs droits".

La preuve de la discrimination

Alors que le cadre juridique international en matière de protection des droits de l'homme confère les mêmes droits aux personnes handicapées qu'aux autres personnes, la réalité est qu'elles ne bénéficient pas d'une jouissance égale et effective de leurs droits. Ce problème est bien documenté au niveau international.

Le rapporteur spécial du Haut commissariat aux droits de l'homme des Nations unies [8], dans son rapport sur les droits de l'homme et le handicap, a indiqué que, dans la plupart des pays, les violations des droits de l'homme dont sont victimes les personnes handicapées prennent la forme de discriminations non conscientes qui incluent la création par l'homme, et le maintien, d'entraves empêchant les personnes handicapées de participer pleinement à la vie sociale, économique et politique de leur collectivité. La majorité des gouvernements semblent avoir une conception étroite des droits de l'homme vis-à-vis des personnes handicapées et estiment qu'il suffit de s'abstenir de prendre des mesures ayant un impact négatif sur les personnes handicapées. En conséquence, ces dernières sont négligées dans le domaine de la politique et de la législation relatives aux droits de l'homme.

[8] Rapport sur les droits de l'homme et l'handicap par Leandro Despouy http://www.un.org/esa/socdev/enable/ dispaperdes0.htm

Le bureau du rapporteur spécial sur le handicap, de la commission du développement social des Nations unies [9] a organisé un séminaire consacré aux droits de l'homme et au handicap, qui avait pour objectif d'élaborer des lignes directrices en vue d'identifier et de déclarer plus efficacement les violations des droits de l'homme des personnes handicapées. A cette occasion, des cas de violation des droits de l'homme de personnes handicapées ont été signalés.

[9] "Let the World Know" - Séminaire sur les droits de l'homme et les handicapés , Stockholm, 5-9 novembre 2000 - http://www.un.org/esa/socdev/enable/ stockholmnov2000.htm

Inclusion International est une organisation non gouvernementale qui a présenté un exposé écrit [10] à la commission des droits de l'homme des Nations unies, dans lequel elle a déclaré ce qui suit:

[10] Commission des droits de l'homme- cinquante-septième session

"Dans les faits, les handicapés continuent d'être marginalisés. Les handicapés mentaux, en particulier, courent plus que tous les autres le risque d'être internés dans des établissements inhumains. Ils sont souvent privés d'éducation, exclus des relations sociales ordinaires, empêchés d'exercer un emploi intéressant et rémunérateur et réduits à une pauvreté sans issue; ils sont souvent maltraités et leurs droits civils et politiques sont fréquemment bafoués".

Cette expérience au niveau international trouve son pendant dans l'expérience au niveau européen. Dans le contexte des Années européennes des personnes handicapées, parrainées chaque année par la Communauté européenne, les organisations de personnes handicapées rapportent des cas de personnes handicapées qui se sont vu refuser l'égalité de traitement en raison de leur handicap. En particulier, un rapport élaboré à l'occasion de la journée européenne des personnes handicapées en 1995, intitulé "Les citoyens invisibles" s'est penché sur le statut des personnes handicapées en Europe d'un point de vue juridique et a décrit en termes très concrets la discrimination à laquelle les personnes handicapées se heurtent au quotidien [11].

[11] Le document citait des cas où un tribunal d'un État membre avait ordonné à une agence de voyages de dédommager un groupe de touristes non handicapés parce qu'ils avaient dû partager leur hôtel de vacances avec des touristes handicapés. D'autres exemples typiques de discrimination concernent des personnes handicapées interdites d'entrée dans des restaurants parce qu'elles ne "présentaient pas la bonne image".

Le Forum européen des personnes handicapées, qui est la plus grande organisation de personnes handicapées en Europe, a publié les résultats d'une enquête, menée en 1999 parmi toutes les organisations nationales regroupant ses membres, sur "violence et discrimination vis-à-vis des personnes handicapées" [12]. Le rapport fait état d'enquêtes qui ont révélé que les personnes handicapées sont victimes d'un grand nombre d'incidents et souffrent de nombreuses formes de violence et de discrimination.

[12] Forum européen des personnes handicapées- Document de prise de position 99/5 - "Rapport sur la violence et la discrimination vis-à-vis des personnes handicapées"

Le Parlement européen a évoqué à maintes reprises la situation difficile qui est celle des personnes handicapées et la discrimination dont elles peuvent faire l'objet dans l'ensemble de l'Union [13], et ont fortement insisté sur la nécessité de développer des politiques dans des domaines comme ceux de l'emploi ou de l'éducation. Le Comité économique et social a parlé de la situation grave à laquelle sont confrontées les personnes handicapées. Le Comité des régions a lui aussi mentionné l'exclusion et la discrimination dont sont victimes les personnes handicapées dans les Etats membres. Ces problèmes ont également été observés dans les pays candidats.

[13] Voir en particulier le "Rapport sur les droits des personnes handicapées", A4-0391-96 (Rapporteur: Mme Mary Banotti)

Le Conseil de l'Europe a récemment publié un rapport sur la "Protection des adultes et des enfants handicapés contre les abus" [14]. Ce rapport souligne que les droits fondamentaux de la personne risquent toujours d'être mis en danger, y compris la satisfaction de besoins de base tels que l'alimentation, la chaleur, l'hygiène et la vie privée.

[14] Les Éditions du Conseil de l'Europe - ISBN 92-871-4919-4- Conseil de l'Europe, juillet 2002.

4. L'approche du handicap adoptée par l'UE, fondée sur le respect des droits

L'Union européenne a beaucoup progressé dans la reconnaissance de la nécessité d'assurer aux personnes handicapées la jouissance réelle et équitable de tous les droits de l'homme. Dans sa communication de 1996 sur l'égalité des chances pour les personnes handicapées [15], la Commission a précisé que "les approches traditionnelles font peu à peu place à une action mettant davantage l'accent sur l'identification et l'élimination des divers obstacles à l'égalité des chances et à la pleine participation [des personnes handicapées] dans tous les aspects de la vie".

[15] COM(96) 406 final du 30 juillet 1996.

Cette approche sociale du handicap s'efforce de faire participer pleinement les personnes handicapées dans la société en s'attaquant aux entraves qui s'opposent à la réalisation de l'égalité des chances, à une participation entière et au respect de la différence. Modifier la manière dont les sociétés sont organisées peut réduire de façon substantielle, voire éliminer, les obstacles rencontrés par les personnes handicapées. La Commission a jugé "essentiel que la Communauté européenne clarifie et confirme sa stratégie d'ensemble, qui devrait consister principalement dans un engagement partagé par tous les États membres en faveur de la promotion de l'égalité des chances, de l'élimination de la discrimination dans ce domaine et de la reconnaissance des droits des personnes handicapées".

Cette analyse reconnaît que les situations des personnes handicapées et la discrimination qu'elles rencontrent sont des phénomènes créés par la société, qui ne sont pas directement liés au handicap en soi. Si l'approche médicale est souvent caractérisée par le fait qu'elle situe le "problème" du handicap à l'intérieur même de la personne, l'approche sociale situe le problème du handicap dans l'environnement qui néglige de s'adapter aux personnes handicapées. Par exemple, l'approche sociale conclurait que la raison pour laquelle une personne sourde ne peut pas suivre les programmes télévisés ou assister à des conférences ne réside pas dans sa surdité mais dans le fait que les programmes télévisés ne sont pas sous-titrés ou que les conférences ne sont pas interprétées en langue des signes [16].

[16] Les développements technologiques peuvent contribuer à l'intégration des personnes handicapées. Il est essentiel de veiller à ce qu'ils ne créent pas de barrières additionnelles à leur intégration.

Il s'agit là d'une réorientation décisive de la perspective, qui a des implications importantes pour la manière dont la politique et la législation en matière de handicap sont élaborées et interprétées, ainsi que pour leur contenu concret. Elle met l'accent sur les nombreuses entraves que les personnes handicapées rencontrent dans l'environnement social actuel lorsqu'elles veulent réaliser les activités quotidiennes habituelles et participer à toute la gamme des activités sociales. Ainsi, le problème n'est pas le handicap en soi, mais plutôt celui qui résulte des structures, des pratiques et des comportements qui empêchent la personne d'exercer ses capacités.

A la suite de cette communication de 1996, le Conseil de l'Union européenne et les États membres ont réaffirmé leur engagement vis-à-vis du principe de l'égalité des chances [17] dans l'élaboration de politiques globales à l'égard des personnes handicapées, et du principe consistant à éviter ou supprimer toute forme de discrimination fondée sur un handicap.

[17] Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil concernant l'égalité des chances des personnes handicapées - 20 décembre 1996.

L'attention croissante portée à la discrimination fondée sur le handicap et sur un certain nombre d'autres motifs transparaissait dans les travaux préparatoires en vue du traité d'Amsterdam. Cela a abouti à l'introduction, dans le traité CE, d'un article général anti-discrimination [18] qui permet à la Communauté de lutter contre la discrimination fondée, entre autres, sur un handicap. Pour la première fois, le handicap est explicitement mentionné dans un traité européen et la nécessité de combattre la discrimination fondée sur ce motif est publiquement reconnue.

[18] Article 13: Sans préjudice des autres dispositions du présent traité et dans les limites des compétences que celui-ci confère à la Communauté, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle.

Sur la base de ce nouvel article du traité, le 27 novembre 2000 le Conseil a adopté la directive 2000/78/CE [19] "portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail". La directive interdit toute discrimination, directe ou indirecte, fondée sur la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle [20]. Concernant le handicap, cette directive reconnaît que le fait de ne pas procéder à des aménagements raisonnables sur le lieu de travail peut constituer une discrimination. En pratique, ces aménagements incluent des mesures permettant d'adapter le lieu de travail aux personnes handicapées, par exemple en aménageant les locaux et en adaptant les équipements, les rythmes de travail, etc. afin de faciliter l'accès des personnes handicapées à l'emploi.

[19] Journal officiel n° L 303 du 2.12.2000, p. 16.

[20] La discrimination fondée sur le sexe et l'origine ethnique ou raciale est traitée dans le cadre d'autres directives

L'obligation de prévoir des aménagements vise à supprimer les entraves à la participation de personnes handicapées à l'emploi. Ceci veut dire que les employeurs doivent prendre les mesures appropriées pour permettre aux personnes handicapées d'accéder à l'emploi, de l'exercer ou d'y progresser, ou pour qu'une formation lui soit dispensée, sauf si ces mesures imposent une charge disproportionnée pour l'employeur. Plutôt que de chercher à ce que les personnes handicapées atteignent les mêmes résultats que les personnes non handicapées, elle cherche simplement à garantir que les personnes handicapées bénéficient d'une égalité des chances pour parvenir à ces résultats [21].

[21] "The Framework Directive for equal treatment in employment and occupation: an analysis from a disability rights perspective" ("la directive-cadre en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail: une analyse du point de vue des droits des handicapés") par Richard Whittle - European Law Review - juin 2002.

La Charte des droits fondamentaux, proclamée au Conseil européen de Nice le 7 décembre 2000 par les présidents du Conseil, du Parlement européen et de la Commission, inclut l'interdiction de toute discrimination fondée sur un handicap (article 21). Elle reconnaît également comme droit fondamental "le droit des personnes handicapées à bénéficier de mesures visant à assurer leur autonomie, leur intégration sociale et professionnelle et leur participation à la vie de la communauté" (article 26).

Cette approche consistant à permettre aux personnes handicapées d'exercer pleinement leurs droits dans l'égalité a été approuvée par le Conseil de l'Union européenne dans sa décision de proclamer 2003 "Année européenne des personnes handicapées" [22]. L'Année donnera à l'Union européenne une occasion unique de promouvoir l'égalité des droits des personnes handicapées et leur pleine participation à la société. Elle améliorera la connaissance et la visibilité des questions liées au handicap [23]. Elle devrait servir de catalyseur donnant un nouvel élan politique afin que les personnes handicapées parviennent à une égalité de droits aux niveaux tant européen qu'international, élan qui se poursuivra bien après la clôture de l'Année.

[22] Décision du Conseil n° 2001/903/CE du 3 décembre 2001.

[23] Au soutien de cette action, les résultats du module spécifique sur l'emploi des personnes handicapées dans le cadre de l'Enquête européenne sur les forces de travail seront publiés par EUROSTAT à la fin 2003

La Commission est d'avis que cet accent mis sur l'approche du handicap liée aux droits devrait transparaître dans l'évolution des normes internationales des droits de l'homme ayant spécifiquement trait au handicap. A son tour, cette réussite au niveau international renforcerait la cohérence entre l'action interne et internationale de l'UE.

A ce sujet, la Commission prend note de la déclaration faite par la présidence danoise au nom de l'Union européenne à la réunion de la Troisième commission des Nations unies le 3 octobre 2002 [24], dans laquelle elle s'est félicitée de l'attention accrue portée aux droits des personnes handicapées et a reconnu l'utilité d'un instrument international juridiquement contraignant pour promouvoir et protéger les droits des personnes handicapées.

[24] http://www.eu2002.dk/news/ news_read.asp?iInformationID=23165

5. valeur ajoutée d'un nouvel instrument juridiquement contraignant des Nations unies

Dans le cadre général de la Charte des Nations unies, six conventions spécifiques ayant trait aux droits de l'homme ont été élaborées et sont appliquées:

* Pacte international relatif aux droits civils et politiques (CCPR);

* Pacte international relatif aux droits sociaux, économiques et culturels (CESCR);

* Convention contre la torture (CAT);

* Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (CEDAW);

* Convention sur les droits des enfants (CRC), et

* Convention sur l'élimination de toute forme de discrimination raciale (CERD).

Dans une étude commandée par la commission des droits de l'homme des Nations unies, deux experts de renom en matière de handicap et de droits de l'homme [25] ont tenté de préciser l'importance, du point de vue du handicap, de ces six traités des Nations unies consacrés aux droits de l'homme. Ils se sont également intéressés à la manière dont le système fonctionne réellement en pratique par rapport au handicap, en étudiant comment les partenaires nationaux font rapport aux organes de surveillance des traités concernant les droits de l'homme et les handicaps, et comment réagissent les actuels organes de surveillance des traités. Tout en soulignant une tendance positive à considérer le handicap comme une question relevant des droits de l'homme, l'étude demande qu'une convention thématique soit adoptée en tant qu'aide à l'intégration du handicap dans les instruments des Nations unies relatifs aux droits de l'homme.

[25] Pr. Gerard Quinn et Mme Theresa Degener , "Human Rights and Disability- the current use and future potential of United Nations human rights instruments in the context of disability" - février 2002- Commission des droits de l'homme des Nations unies,

Tout au long des années 1970 et 1980, les Nations unies ont commencé à reconnaître que certaines populations étaient particulièrement exposées aux violations des droits de l'homme. Pour assurer leur protection en vertu du droit international, les Nations unies ont adopté des instruments thématiques juridiquement contraignants tels que la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (CEDAW), la Convention sur les droits de l'enfant (CRC) et la Convention sur l'élimination de toute forme de discrimination raciale (CERD). Ces conventions ont créé des protections juridiques pour les situations sociales, politiques et culturelles de ces populations. Elles ont fait la preuve d'une valeur ajoutée et d'une complémentarité avec les instruments existant en matière de droits de l'homme et il n'y a aucune raison qu'un instrument juridiquement contraignant concernant les personnes handicapées n'en fasse pas autant.

Il devrait être explicitement admis et reconnu au niveau international que les personnes handicapées sont habilitées à jouir de tous les droits et toutes les libertés internationalement garantis, et ce sans faire l'objet de discrimination fondée sur leur handicap. Non seulement cela donnerait un sens réel à l'affirmation de l'universalité des droits de l'homme, mais cela soulignerait le fait que les personnes handicapées sont des membres à part entière de la communauté, égaux en dignité et ayant le droit de jouir des mêmes droits de l'homme et libertés fondamentales que quiconque, sans discrimination.

Un instrument essentiel pour parvenir à l'égalité est le principe de non-discrimination. L'égalité d'accès aux droits de l'homme peut être garantie en veillant à ce que les personnes handicapées ne fassent pas l'objet d'une discrimination fondée sur leur handicap. L'instrument juridiquement contraignant devrait protéger les personnes handicapées contre toute discrimination à l'accès et à la jouissance des droits de l'homme.

La non-discrimination et l'égalité de jouissance de l'ensemble des droits de l'homme par les personnes handicapées constituent actuellement le thème dominant et crucial d'une politique de changement de la façon dont le handicap et les personnes handicapées sont considérés dans le monde entier. La non-discrimination est intrinsèque au principe d'égalité. Elle couvre la discrimination tant directe qu'indirecte.

Le concept de discrimination indirecte est particulièrement important dans ce contexte. Il est censé intervenir lorsqu'une disposition, un critère ou une pratique apparemment neutres défavorisent en fait certaines personnes par rapport à d'autres. On considère généralement que la reconnaissance de la discrimination indirecte en tant que forme de discrimination traduit une interprétation plus factuelle de la notion d'égalité. Comme pour le concept d'égalité factuelle, la notion de discrimination indirecte concerne essentiellement l'aboutissement d'une forme de traitement. L'interdiction de la discrimination indirecte fondée sur un handicap permet donc de prendre en compte des différences individuelles ou environnementales qui, dans une situation donnée, reviennent à refuser l'égalité des chances à des individus appartenant à un groupe protégé [26].

[26] "The Expanding Concept of Employment Discrimination in Europe: From Direct and Indirect Discrimination to Reasonable Accommodation Discrimination" -Lisa Waddington & Aart Hendriks International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations.

L'instrument juridiquement contraignant des Nations unies servirait à adapter l'application des droits de l'homme aux personnes handicapées. Il ne créerait pas de nouveaux droits mais s'efforcerait de préciser et de rendre plus visibles les obligations internationales existant dans ce domaine. Il pourrait susciter une dynamique positive de réforme là où elle manque actuellement et viendrait renforcer des évolutions positives ailleurs. Il pourrait développer une base de connaissances et un ensemble d'informations susceptibles d'accélérer l'intégration du handicap. Il pourrait servir de point focal au mouvement des personnes handicapées et l'aider à influencer des changements aux niveaux politique et législatif. Il pourrait également s'efforcer d'établir un cadre institutionnel pour surveiller la situation générale des personnes handicapées du point de vue des droits de l'homme. En somme, il fixerait des règles concrètes de conduite pour les gouvernements, aux termes desquelles les États garantiront aux personnes handicapées une réelle égalité de jouissance des droits de l'homme et s'engageront à présenter une législation nationale et des politiques en accord avec les principes des droits de l'homme applicables.

Au vu de ce qui précède, il est important et utile d'élaborer un nouvel instrument juridiquement contraignant des Nations unies, qui présente la valeur et l'application des principes généraux des droits de l'homme aux personnes handicapées.. Il constituerait un clair signal de et pour la communauté internationale et servirait de catalyseur politique et d'instrument éducatif afin de rendre possible un changement dans la manière dont les personnes handicapées jouissent de leurs droits.

6. principes directeurs pour un futur instrument juridiquement contraignant

La Commission se prononce en faveur d'un instrument juridiquement contraignant efficace et réaliste pour promouvoir et protéger les droits et la dignité des personnes handicapées. Cet instrument devrait s'inspirer des principes généraux suivants:

* réaffirmer au niveau législatif le principe selon lequel les personnes handicapées ont les mêmes droits fondamentaux que le reste de l'humanité;

* réaffirmer au niveau législatif les valeurs essentielles en jeu: à savoir l'égalité, la dignité, la liberté et la solidarité;

* garantir aux personnes handicapées une jouissance, réelle et en toute égalité, de la totalité des droits de l'homme, en luttant contre toute forme de discrimination fondée sur un handicap, en promouvant l'égalité de traitement et la prise en compte de la différence.

L'instrument devrait mentionner et identifier la totalité des droits de l'homme, et notamment les droits politiques et civils fondamentaux et les droits économiques, sociaux et culturels. Conformément à l'approche susmentionnée des droits de l'homme, l'instrument devrait attirer l'attention sur le fait que les États devraient prendre des mesures pour faire en sorte que les personnes handicapées soient concrètement à même d'exercer leurs droits. L'établissement d'un puissant mécanisme de surveillance et la détermination des dispositions d'exécution sont indispensables à la mise en oeuvre réussie de ce nouvel instrument international.

La Commission est d'avis que les mécanismes actuels mis en place, respectivement, par la Convention sur l'élimination de toute forme de discrimination raciale, par la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes et par la Convention sur les droits de l'enfant, peuvent fournir des indications utiles sur la manière dont ce problème pourrait être abordé dans le contexte des questions relatives au handicap.

Lorsqu'on s'occupe de discrimination, il est nécessaire de tenir compte de la diversité des personnes handicapées ainsi que de leur expérience commune de la discrimination. Par ailleurs, il est à noter que l'expérience de la discrimination fondée sur le handicap présente des caractéristiques communes avec l'expérience de la discrimination qui repose sur d'autres motifs; d'ailleurs, les personnes handicapées peuvent être victimes de discrimination multiple (fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, l'âge ou l'orientation sexuelle).

La participation des personnes handicapées aux décisions les concernant est un principe fondamental qui doit apparaître dans la législation et la politique internationales. Toutes le parties prenantes, et en tout premier lieu les organisations de personnes handicapées et des droits de l'homme et leurs représentants, devraient participer pleinement au processus d'élaboration de l'instrument juridiquement contraignant des Nations unies. La Commission se félicite de la résolution relative à l'accréditation et la participation des organisations non gouvernementales à la session inaugurale du comité spécial, proposée par la Présidence danoise, et recommande que ces méthodes de travail restent en vigueur lors des réunions suivantes. La Commission estime que l'implication d'organisations non gouvernementales dans ce processus doit, entre autres, être pleinement participative et inclure les personnes handicapées elles-mêmes.

7. Conclusions

A la lumière de ce qui précède, et sans préjuger de toute discussion sur le fond, l'élément central du débat qui se déroule actuellement est de savoir comment faire en sorte que les personnes handicapées ne fassent pas l'objet de discrimination pour accéder à l'ensemble des droits de l'homme existant ou exercer ces droits.

L'article 13 du traité CE autorise la Communauté à lutter contre la discrimination, qu'elle soit fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle, dans les domaines relevant de la compétence communautaire et la Communauté a déjà fait usage de ces nouvelles dispositions en particulier en matière d'emploi et de travail. La Commission considère qu'il est important que la Communauté européenne confirme au niveau international sa stratégie globale vis-à-vis du handicap, axée sur un engagement commun de tous les États membres à combattre la discrimination fondée sur ce motif.

C'est pourquoi la Commission a l'intention de jouer un rôle actif au nom de la Communauté européenne dans le processus d'élaboration d'un futur instrument juridiquement contraignant des Nations unies, destiné à promouvoir et à protéger les droits et la dignité des personnes handicapées. La Commission s'efforcera également d'assurer la cohérence, au plan interne et international, de l'action européenne concernant les personnes handicapées.

La Commission proposera donc prochainement une recommandation au Conseil afin qu'il l'autorise à négocier dans le contexte des prochaines sessions du comité spécial des Nations unies créé afin "d'examiner des propositions en vue d'élaborer une convention internationale globale et intégrée pour la promotion et la protection des droits et de la dignité des handicapés" et à mener ces négociations au nom de la Communauté européenne, le Conseil désignant un comité spécial pour l'assister dans cette tâche.