Avis du Comité économique et social sur:

- «Le 6e rapport sur les Fonds structurels 1994», et - «Les nouvelles programmations régionales au titre des objectifs 1 et 2 des politiques structurelles communautaires»

(96/C 295/11)

Le 27 mars 1996, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur «Le 6e rapport sur les Fonds structurels 1994».

Le 25 octobre 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, 3e alinéa, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur «Les nouvelles programmations régionales au titre des objectifs 1 et 2 des politiques structurelles communautaires».

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a décidé d'adopter un avis sur les deux sujets le 25 juin 1996 (rapporteur: M. Christie, corapporteur: M. Quevedo Rojo).

Le Comité économique et social a adopté le présent avis au cours de sa 337e session plénière des 10 et 11 juillet 1996 (séance du 10 juillet 1996) par 93 voix pour, 2 voix contre et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le présent document constitue un avis unique préparé sur base de deux documents de la Commission: «Les nouvelles programmations régionales au titre des objectifs 1 et 2 des politiques structurelles communautaires» (doc. COM(95) 111 final) et le «6e rapport sur les Fonds structurels 1994» (doc. COM(95) 583 final).

1.2. La décision d'examiner les deux documents conjointement reflète la similarité des questions abordées par chacun d'eux. Le document COM(95) 111 traite des règlements révisés concernant la mise en oeuvre des Fonds structurels au titre des objectifs 1 et 2, tandis que le document COM(95) 583 commente de façon extrêmement détaillée les résultats de la première année de fonctionnement des Fonds selon ces nouveaux règlements. Ces deux documents ont donc beaucoup en commun.

1.3. Par-delà ces considérations, le CES a également estimé qu'il serait d'un intérêt limité d'émettre un avis sur une communication de la Commission plus d'un an après sa publication, comme ce serait le cas pour le document COM(95) 111, sur lequel il avait prévu de présenter un avis d'initiative.

1.4. Les deux documents ont un champ d'application étendu et traitent avec un niveau de détail considérable de la mise en oeuvre des Fonds structurels de l'Union européenne au cours de la première année d'application des règlements révisés. La Commission présente des informations nombreuses et détaillées tant sur la nature des nouvelles dispositions que sur les résultats attendus dans chaque État membre du fonctionnement des Fonds au cours de la période 1994-1999 (1994-1996 dans le cas des bénéficiaires des dispositions relevant de l'objectif 2).

2. Contexte

2.1. L'examen de ces documents fournit au Comité une occasion de s'exprimer sur le large développement des politiques structurelles de l'Union européenne intervenu depuis la signature du Traité sur l'Union européenne (TUE) dans le contexte des questions et objectifs d'actions communes au sein de l'Union européenne qui ont vu le jour depuis lors. Soulignons, en particulier, l'insistance accrue accordée au rôle de la compétitivité dans la promotion des intérêts économiques à long terme de l'Union européenne et l'accent mis désormais sur l'accélération du processus d'adaptation industrielle au sein de l'Union européenne pour contribuer à progresser dans cette voie.

2.2. Les deux documents fournissent une analyse claire des diverses mesures disponibles au titre des Fonds structurels en vue d'améliorer le niveau de vie et de promouvoir l'emploi dans les régions défavorisées de l'Union européenne, notamment en ce qui concerne les objectifs 1 et 2. Si on les considère dans leur ensemble, une grande partie de l'impact de ces mesures structurelles (y compris les actions relevant des objectifs 3 et 4) porte sur une stratégie visant à promouvoir le développement de nouvelles activités économiques dans les régions moins favorisées et à accélérer l'adaptation structurelle des régions qui ont des difficultés pour gérer le déclin des secteurs traditionnels. En résumé, les mesures structurelles évoquées dans les documents à l'examen représentent les mécanismes clés du développement de l'Union européenne en tant qu'économie ouverte et compétitive. Par conséquent, il est important de reconnaître cet aspect des Fonds, lorsque l'on évalue leur contribution au processus d'intégration européen.

2.3. Les critiques adressées au fonctionnement des Fonds structurels de l'Union européenne ont tendance à se concentrer uniquement sur les transferts financiers associés à ces opérations. Cela est regrettable en ce que, souvent, les documents de la Commission le disent clairement, il est difficile de spécifier précisément l'effet direct des Fonds dans tel ou tel État membre.

Dans d'autres cas - comme pour les régions relevant de l'objectif 1 -, il est beaucoup plus facile de calculer l'impact en terme d'emploi ou de production résultant directement des interventions des Fonds. Malgré certaines réserves exprimées par le Comité concernant le fonctionnement des Fonds structurels, il y a lieu de souligner que l'absence de preuves quantitatives quant aux effets directs des Fonds ne signifie pas qu'ils ne remplissent pas leur tâche première, qui est de favoriser un développement économique autonome dans les régions défavorisées.

2.4. En outre, il vaut la peine de remarquer que les interventions des Fonds structurels dans les régions défavorisées favorisent l'activité économique dans d'autres endroits de l'Union européenne, du fait qu'une partie significative des dépenses liées à des opérations structurelles, notamment dans les régions de l'objectif 1, crée une expansion du commerce intracommunautaire dont bénéficie l'Union dans son ensemble.

2.5. L'une des principales forces des Fonds structurels, et ce qui distingue les dispositions actuelles de celles qui étaient en vigueur avant 1988, est l'accent donné à présent à l'approche «de bas en haut» du développement économique régional. Cela demeure un aspect essentiel d'une mise en oeuvre réussie de l'assistance à l'économie régionale et le Comité se réjouit de l'impulsion continue donnée par la Commission à cette approche. Toutefois, pour réussir, cette approche exige que l'on assure un rendement maximum à l'apport des experts et des partenaires économiques et sociaux à l'échelon local. Sans cela, on court le risque de voir les plans de développement économique refléter des problèmes et priorités nationaux plutôt que locaux, et les «meilleurs» projets et programmes du point de vue du développement économique local ne pas recevoir de soutien adéquat. Par conséquent, le Comité souhaiterait une fois de plus demander aux États membres d'accorder une attention particulière aux points de vue et avis des partenaires économiques et sociaux locaux lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre des plans économiques régionaux. Ces groupes étant les mieux placés pour comprendre les conditions économiques et les besoins locaux, cela contribuera pour beaucoup au succès des Fonds structurels.

2.6. Bien que la tâche première des Fonds structurels soit de contribuer à la cohésion économique et sociale, ils jouent également un rôle important, et complémentaire, dans le soutien des objectifs de la politique industrielle de l'Union européenne. L'article 130 du Traité engage l'Union et les États membres à veiller à ce que les conditions nécessaires à la compétitivité de l'industrie de la Communauté soient assurées, et à mener des actions à cette fin visant à: (i) accélérer l'adaptation de l'industrie aux changements structurels; (ii) encourager un environnement favorable à l'initiative, notamment pour les PME; (iii) encourager un environnement favorable à la coopération entre entreprises; (iv) favoriser une meilleure exploitation du potentiel industriel des politiques d'innovation, de recherche et de développement technologique.

2.7. Le 6e rapport annuel de la Commission sur les Fonds structurels étudie en détail la manière dont les politiques structurelles de l'Union européenne soutiennent ces objectifs plus larges de politique industrielle. Par conséquent, cet aspect complémentaire du fonctionnement des Fonds structurels ne devrait pas être ignoré dans l'évaluation de leur impact. Cela est particulièrement important d'ici à la révision des Fonds structurels en 1999.

3. Aperçu général des communications de la Commission

3.1. Dans l'un et l'autre documents, la Commission se penche sur la révision des règlements relatifs aux Fonds structurels qui a précédé l'inauguration de la nouvelle période de programmation. Les Fonds révisés fonctionneront pendant la période 1994-1999, sauf en ce qui concerne l'objectif 2; pour celui-ci, en effet, la période 1994-1999 est divisée en deux sous-périodes de trois ans: 1994-1996 et 1997-1999.

3.2. La révision des règlements intervenue en 1993 est fondée sur les réformes de 1988. Pour l'essentiel, les règlements révisés s'efforcent de maintenir et de renforcer les principes fermement établis par les règlements de 1988.

3.3. Bien que les grands principes aient été maintenus - concentration, partenariat, additionnalité et programmation -, la Commission a voulu adapter les règlements à la lumière des conditions économiques actuelles et dans le contexte d'une visée stratégique plus affirmée en matière d'interventions du Fonds social européen, comme cela ressort de la présentation des nouveaux objectifs 3 et 4. L'objectif 5 a également été révisé pour pouvoir tenir compte de la nécessité de restructurations dans le secteur de la pêche. Par la suite, avec l'élargissement de l'Union européenne à partir du 1er janvier 1995, il a été ajouté un nouvel objectif 6 permettant de répondre aux besoins particuliers des zones faiblement peuplées.

3.4. Par ailleurs, les règlements révisés marquent une volonté de traiter certains aspects particuliers des opérations structurelles qui ont souvent été évoqués au sein du CES. La Commission a notamment eu la volonté:

a) de simplifier les procédures de programmation en créant des Documents uniques de programmation (DOCUP), ce qui permet de mettre en oeuvre les interventions dans le cadre d'un document unique;

b) de fixer des règles plus strictes en matière d'évaluation préalable, de surveillance et d'évaluation après coup des mesures structurelles;

c) d'assurer un meilleur respect du principe de l'additionnalité;

d) de faire accorder une plus grande attention aux incidences écologiques des politiques financées dans le cadre d'opérations structurelles;

e) dans les interventions des Fonds structurels, de promouvoir une plus grande égalité des chances entre les femmes et les hommes;

f) de faciliter une participation accrue du Parlement européen;

g) d'élargir la portée du partenariat dans le but exprès d'y inclure les partenaires économiques et sociaux.

3.5. Il n'est pas inutile de réaffirmer l'engagement du CES vis-à-vis de chacun de ces objectifs poursuivis par la Commission en vue d'orienter l'évolution des Fonds structurels dans un sens conforme aux grands principes de l'Union européenne, principes auxquels le CES rappelle régulièrement son adhésion.

3.6. Le sixième rapport annuel sur les Fonds structurels se présente en cinq chapitres qui, ensemble, reprennent pour une grande part l'information contenue dans la communication de la Commission sur les nouvelles programmations régionales.

3.7. Le premier chapitre se concentre sur les plans soumis par les États membres au titre de chacun des objectifs 1, 2, 3, 4, 5(a) et 5(b). Après cela, l'on examine tour à tour les initiatives communautaires, les actions innovatrices et l'assistance technique. Une attention particulière est accordée à l'évaluation préalable des programmes, c'est-à-dire au calcul des résultats que prévoit la Commission suite aux interventions des Fonds structurels dans les régions bénéficiaires, en particulier dans les régions pouvant bénéficier d'interventions au titre de l'objectif 1.

3.8. Le deuxième chapitre traite de la programmation budgétaire et des dispositions de mise en oeuvre, et notamment des vérifications d'ordre financier qu'a effectuées la Commission pour faire en sorte que s'exerce un contrôle financier approprié sur l'utilisation des sommes dépensées au titre des interventions des Fonds. Le chapitre II examine aussi la coordination des Fonds structurels avec les autres instruments financiers de l'Union européenne (le Fonds de cohésion, la BEI, la CECA, le Fonds européen d'investissement et le mécanisme financier de l'EEE). En dernier lieu, est envisagée la complémentarité entre les Fonds structurels et les autres politiques de l'Union européenne.

3.9. Le troisième chapitre examine les incidences de l'élargissement sur les Fonds structurels.

3.10. Le chapitre IV examine l'évolution des opérations structurelles dans le contexte du dialogue mené avec les autres institutions et avec les opérateurs économiques à l'intérieur de l'Union européenne. L'on examine, en particulier, le dialogue avec les autres institutions de l'Union européenne, comme aussi le dialogue avec les partenaires économiques et sociaux dans l'élaboration des programmes.

3.11. Le dernier chapitre passe en revue le fonctionnement des Fonds structurels au cours de la période 1989-1993 et fournit des données définitives concernant les actions entreprises pendant cette période.

4. Observations

4.1. Le CES accueille avec satisfaction l'importance accrue accordée, lors de la révision de 1993 des règlements qui régissent les Fonds structurels, à la nécessité d'affecter aux objectifs des ordres de priorité. Le succès des opérations structurelles sera étroitement conditionné par ces orientations sous-jacentes, et le CES invite la Commission à surveiller de près le comportement des États membres par rapport à ces orientations. En partie, les récentes critiques de la Cour des comptes mettent aussi en évidence la nécessité de renforcer les mécanismes de surveillance et de mise en oeuvre des activités liées aux opérations structurelles. Le CES marque son approbation à cet égard et accueille avec satisfaction la proposition de la Commission de recourir aux services d'experts indépendants pour l'évaluation des plans régionaux.

4.2. Le principe de la concentration géographique dans l'intervention des Fonds structurels se trouvera quelque peu affaibli au cours de la période 1994-1999, dans la mesure où ces interventions concerneront 52 % de la population de l'Union européenne pendant la période 1994-1999, contre 43% pendant la période 1989-1993. S'il est vrai que, pour une part, cette augmentation est à mettre au compte de circonstances particulières qui se rattachent à l'unification de l'Allemagne, il n'en demeure pas moins d'une importance vitale que l'octroi des aides des Fonds structurels se concentre sur les régions qui sont authentiquement défavorisées, et que l'on ne laisse sous aucun prétexte s'atténuer le principe de la concentration.

4.2.1. Le CES comprend que certains États membres puissent éprouver des réticences à l'idée de perdre leur droit au bénéfice de certains éléments des Fonds structurels. Toutefois, le CES souhaite mettre l'accent sur le fait que la mission des Fonds porte sur la garantie d'une progression vers la cohésion économique et sociale dans l'ensemble de l'Union européenne, et cela demande que l'on s'engage à une interprétation et à une application strictes du principe de la concentration.

4.3. Si le CES comprend et approuve le fait que la Commission mette maintenant l'accent sur la nécessité de faire en sorte que les Fonds structurels interviennent en faveur de la création d'emplois durables, il n'en demeure pas moins important de toujours se rappeler que le développement économique des régions en retard de développement, et des régions en déclin, est par nature un processus de longue haleine. En conséquence, la création d'emplois ne doit pas devenir le seul critère d'octroi de l'aide des Fonds structurels, ni la seule considération dans l'élaboration de programmes susceptibles de bénéficier de concours financiers des Fonds structurels. Il faut s'attendre à ce que de nombreuses régions continuent à avoir besoin d'aides pour la réalisation de programmes (par exemple, dans les domaines du développement des infrastructures, du soutien à l'éducation et à la formation, etc.) qui enrichissent leurs perspectives de développement économique à long terme, mais qui ne feront sentir leurs effets bénéfiques sur les niveaux d'emploi que dans le long terme.

4.4. Le CES marque sa satisfaction quant à la simplification des procédures de mise en oeuvre des interventions au titre des Fonds structurels. L'innovation du Document unique de programmation qui remplace, dans de nombreux cas, le CCA, constitue une évolution dans le sens de procédures plus simples et plus efficaces et il y a là matière à satisfaction.

4.5. Le CES constate que l'adoption des programmes a pris plus de temps que ne le prévoyait la réglementation, le retard s'expliquant par le temps nécessaire à l'évaluation systématique des documents de programmation. Les retards de mise en oeuvre d'interventions structurelles sont toujours regrettables, dans la mesure où ils sont de nature à avoir des incidences négatives sur les secteurs les plus faibles économiquement. En conséquence, il importe que lorsqu'ils présentent des programmes à la Commission, les États membres respectent strictement les prescriptions des règlements d'application des mesures de soutien structurel. Il apparaît que dans de nombreux cas, les retards sont à mettre au compte du fait que les États membres n'ont pas vérifié la conformité de leurs documents de programmation à certains critères clairement énoncés.

4.5.1. À l'échelon local, l'on continue de se plaindre des retards accusés par la mise en oeuvre opérationnelle des interventions des Fonds structurels. De tels retards sont souvent de nature à créer de graves difficultés à l'échelon local, en particulier pour ce qui concerne les PME, et le CES invite tant les États membres que la Commission à adopter en priorité des procédures capables d'assurer la mise en oeuvre rapide et efficace des mesures d'intervention qui relèvent des Fonds structurels.

4.6. La nécessité de veiller au respect du principe de l'additionnalité continue de poser à la Commission un problème de première grandeur. Malgré le renforcement des dispositions pertinentes, les États membres paraissent se refuser dans tous les cas à fournir des informations de la qualité dont a besoin la Commission pour pouvoir veiller au respect des règlements. Le CES invite les États membres à se donner des pratiques financières permettant à la Commission de se rendre clairement compte du respect de l'additionnalité. Faute de cela, certains paiements risquent de se trouver bloqués, au détriment des efforts de développement économique dans les régions admises au bénéfice d'interventions.

4.7. Malgré le renforcement des dispositions des règlements, certains États membres continuent à ignorer le rôle du partenariat dans l'élaboration et la mise en oeuvre des plans de développement économique régional. Il ne fait aucun doute que cela compromet l'efficacité de l'intervention des Fonds dans ces pays. Une fois encore, le CES demande que l'on assure une plus grande participation des partenaires économiques et sociaux et soutient la Commission à cet égard. Malgré les progrès réalisés à ce jour, le CES serait favorable à un surcroît de mesures visant à garantir la participation de tous les partenaires à la conception, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des plans de développement économique régional. Il se trouve, en particulier, que fréquemment, les partenaires économiques et sociaux ne possèdent pas la compétence technique nécessaire pour pouvoir être intégralement associés à ce qui est un processus complexe de planification. En conséquence, outre qu'il continue à insister pour que les États membres appliquent le partenariat en principe et en pratique, le CES invite la Commission à envisager la mise sur pied de programmes d'assistance et de soutien techniques aux partenaires économiques et sociaux à l'échelon local pour permettre à ceux-ci de jouer pleinement leur rôle dans le processus de planification économique régionale.

4.8. Le CES accueille avec satisfaction la décision de la Commission d'exiger que les plans et les CCA/DOCUP soient évalués avec l'aide d'évaluateurs externes indépendants. Toutefois, il se peut que des mesures supplémentaires soient requises en ce domaine. L'on pourrait avoir recours aux évaluateurs indépendants non seulement pour évaluer les plans, mais aussi pour surveiller ensuite la mise en oeuvre de ces plans. Il importe tout particulièrement de donner un caractère institutionnel à un système de surveillance continue dans les cas où les objectifs des plans ne sont pas exprimés sous forme quantitative. Il est plus facile de fixer des objectifs quantitatifs en ce qui concerne les interventions qui relèvent de l'objectif 1, étant donné l'importance relative de ces interventions. Cela est plus difficile, en revanche, pour les régions de l'objectif 2, dans la mesure où les sommes dont il s'agit tendent à être relativement moins importantes. Dans les cas de cette sorte, des évaluateurs indépendants pourraient fournir d'utiles informations permettant de faciliter le processus d'évaluation des plans après coup.

4.9. Le CES demande que l'on diffuse aussi rapidement que possible les résultats des évaluations après coup de l'efficacité des interventions des Fonds. En l'absence de telles données, il est difficile de répondre avec précision aux critiques qui s'expriment souvent à l'adresse des Fonds structurels.

4.10. Le CES distingue dans le 6e rapport annuel une tendance à présenter les données selon une ventilation nationale, et non régionale (cf. par exemple, les tableaux 2, 9, 12, 13). Le CES encourage la Commission à fournir des données régionales, aussi bien que nationales, dans les cas où cela se justifie.

En outre, le sixième rapport annuel accorde une attention particulière à la prévision concernant l'impact de l'activité des Fonds pour la période 1994-1999. Il s'appuie sur une étude d'un intérêt appréciable, étude dite d'«input-output» (coûts/bénéfices), qui concerne l'importance de cette activité pour les régions de l'objectif 1 et qui a été réalisée pour la Commission par le professeur Beutel (avril 1995). Le CES espère que la Commission développera cette manière de procéder dans les années à venir, en élargissant l'analyse afin d'envisager aussi d'autres objectifs et de faciliter, dans toute la mesure du possible, la comparaison entre les effets attendus et les résultats réels.

4.11. De l'avis du CES, il faut que les politiques des Fonds structurels soient en harmonie avec les autres politiques et priorités de l'Union européenne.

Il convient d'accorder une grande attention aux questions qui concernent l'environnement, compte tenu du risque de voir certains programmes d'interventions financières relevant des Fonds structurels (en particulier en matière d'investissements structurels) aller, dans certains cas, à l'encontre des intérêts de l'environnement.

4.11.1. Par ailleurs, il demeure important, au plan général, du point de vue des intérêts de la cohésion dans l'ensemble de l'Union européenne, que tous les États membres continuent à respecter des règles communes en matière de politique de la concurrence (tout particulièrement en ce qui concerne les aides d'État à l'industrie) et en matière de marchés publics. De même, il faut que les Fonds structurels continuent à se développer dans le contexte de la Politique agricole commune, et il convient qu'ils contribuent à titre complémentaire à la poursuite des objectifs sur lesquels s'appuie la réforme de la PAC. Faute de cela, l'on court le risque d'un exode rural.

4.12. Les activités des Fonds structurels peuvent donner le sentiment d'une tendance à favoriser l'industrie manufacturière par rapport au secteur tertiaire, secteur qui représente, et de loin, la plus grande part des emplois dans l'ensemble de l'Union européenne. S'il est vrai qu'un secteur industriel sain et en expansion crée un grand nombre de débouchés pour le secteur tertiaire, et que les Fonds structurels interviennent en faveur du tourisme et de projets connexes à cette activité dans les zones admises à bénéficier de certaines mesures au titre des Fonds structurels, il n'en est peut-être pas moins souhaitable de mettre l'accent de façon plus prononcée sur des interventions directes en faveur de l'investissement dans le secteur tertiaire, dans les cas où l'on peut prouver que de telles interventions auront pour effet de renforcer le développement économique à l'échelon local. Le CES propose que l'on prête une plus grande attention à l'aspect de développement régional que comporte ce secteur, et en particulier aux aspects liés à la «société de l'information» et autres activités relevant de la haute technologie.

4.12.1. Un grand nombre d'entreprises qui opèrent dans le secteur tertiaire, et en particulier des entreprises ayant des activités de haute technologie, sont des PME. Bien qu'en effet, les interventions en faveur des PME au titre des Fonds structurels soient multipliées par deux en vertu des dispositions actuelles, par rapport à la période 1988-1993, et bien que dans le cadre des mesures relevant des initiatives communautaires, ce secteur bénéficie d'aides particulières, le CES est favorable à la mise au point de mesures d'aide en faveur des PME. Ces entreprises constituent l'un des secteurs qui continueront d'être, à l'avenir, les plus créateurs d'emplois, et ce secteur a besoin d'interventions substantielles, aussi bien en termes d'encouragement à la création d'entreprises qu'en termes de soutien au développement continu des PME qui existent déjà.

4.13. Le CES constate qu'en vertu des règlements de 1994, les aides relevant de l'objectif 2 étaient accordées pour deux périodes de trois ans, et non pour une période de six ans, comme cela était le cas pour les aides relevant de l'objectif 1. Le CES avait précédemment fait valoir que cette démarche vis-à-vis des régions de l'objectif 2 ne se défendait guère, et qu'elle était potentiellement dommageable, étant donné que selon toute vraisemblance, une période de trois ans serait insuffisamment longue dans une perspective d'efficacité. Il paraît maintenant entendu que suite aux discussions qui ont eu lieu au Conseil européen de Madrid, la Commission ne proposera vraisemblablement pas de modification des conditions d'admission au bénéfice des interventions sur base géographique pendant la deuxième phase de mise en oeuvre des interventions. Cette décision est, pour le CES, source de très vive satisfaction. Il est aussi important pour les régions de l'objectif 2 que pour celles de l'objectif 1 que l'on assure une continuité aussi soutenue que possible dans le soutien à l'économie. Il est fort possible que l'incertitude supplémentaire liée à la menace de perdre le bénéfice des aides ait inutilement fait du tort aux perspectives de développement de certaines régions bien précises de l'objectif 2.

Fait à Bruxelles, le 10 juillet 1996.

Le Président du Comité économique et social Carlos FERRER