Avis du comité économique et social sur la "Proposition de décision du conseil établissant un programme d'action communautaire pour promouvoir l'intégration des réfugiés"

(1999/C 368/08)

Le 5 juillet 1999, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du Traité UE, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 30 septembre 1999 (rapporteur: Mme zu Eulenburg).

Lors de sa 367e session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (séance du 20 octobre 1999), le Comité a adopté par 107 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions le présent avis.

1. Observations générales

Le présent avis porte sur un programme d'action communautaire visant à promouvoir l'intégration des personnes reconnues comme réfugiées "ou, selon l'État membre concerné, qui ont obtenu quelqu'autre forme de protection leur permettant de rester sur place et qui sont par conséquent des candidats aptes à une assimilation complète dans la société des États membres" (cf. p. 3 de la proposition). À l'invitation du Parlement européen, la Commission européenne a présenté à ce sujet en décembre 1998 une proposition de décision du Conseil traitant de cette question.

Le CES se félicite tout particulièrement que la Commission des Communautés européennes, à l'invitation du Parlement européen, ait présenté sa proposition de décision du Conseil établissant un programme d'action communautaire pour promouvoir l'intégration des réfugiés. Le CES soutient tant la proposition elle-même que l'exposé de ses motifs et reconnaît que l'établissement d'un programme d'action est un instrument nécessaire pour garantir et reproduire à l'avenir les bons résultats des actions pilotes, et pouvoir ainsi réagir de façon cohérente aux défis qui se posent à l'Union européenne et ses États membres en ce qui concerne l'intégration des réfugiés. Dans ce contexte, le CES souligne qu'il est important de veiller à une étroite coordination dans le temps du programme d'action avec les actions pilotes et à la mise en oeuvre de celui-ci le plus rapidement possible. La durée de programmation de 18 mois est également, de l'avis du CES, absolument indispensable.

Étant donné son avis globalement favorable sur la proposition, le CES se contente de faire quelques propositions de modification du document actuel, telles que décrites et motivées ci-après.

1.1. Contexte en matière de politique d'aide du programme d'action proposé

1.1.1. L'intégration des réfugiés ayant trouvé refuge et protection dans les États membres a pris une importance croissante au cours des dernières années dans l'Union européenne. À la demande du Parlement européen, un certain nombre d'actions pilotes destinées à promouvoir l'intégration des réfugiés ont été financées en 1997 et 1998 au titre de la ligne budgétaire B3-4113. Le programme d'action à l'examen a été adopté par la Commission en 1998 sur la base de l'expérience tirée de ces actions pilotes.

1.1.2. Le 13 janvier 1999, la Commission a présenté en outre une proposition complémentaire d'action commune établissant des mesures destinées à soutenir concrètement l'accueil et le rapatriement volontaire de réfugiés, de personnes déplacées et de demandeurs d'asile (COM (1998) 733 final), qui s'appuie sur les travaux réalisés pendant cette période au titre des lignes budgétaires B5-803 et B7-6008.

1.1.3. Pour l'année 1999, les autorités budgétaires de l'Union européenne ont affecté à la ligne budgétaire B3-4113 des crédits d'un montant de 5 millions d'euros destinés à financer des mesures préparatoires à l'intégration des réfugiés. Le but des actions bénéficiant de ces aides est de préparer les propositions contenues dans le programme d'action et d'en examiner la faisabilité.

1.1.4. Si la proposition de programme d'action est approuvée par le Conseil au cours de l'année 1999, il faut s'attendre à ce que le programme soit opérationnel en l'an 2000.

1.1.5. Le programme d'action doit fournir une base juridique pour la poursuite des travaux et doit assurer une transition aisée vers l'action communautaire pour promouvoir l'insertion sociale, car il est prévu à moyen terme d'intégrer les mesures en faveur des réfugiés dans le cadre de l'action communautaire pour promouvoir l'insertion sociale (au titre de l'article 137 du traité CE amendé par le traité d'Amsterdam) (cf. p. 5 de la proposition).

1.1.6. Le programme d'action proposé a donc pour fonction d'assurer une transition sans heurts entre les mesures préparatoires du budget 1999 et l'action communautaire pour promouvoir l'insertion sociale qu'il est prévue de lancer, et de sauvegarder la valeur ajoutée créée par les projets pluriannuels déjà en cours.

1.1.7. L'adoption de cette décision était prévue pour le premier semestre 1999 déjà, mais n'a pas été possible sous la Présidence allemande.

1.2. Évaluation du contexte en matière de politique d'aide du programme d'action proposé

1.2.1. Vue sous l'angle de la politique d'aide, l'adoption de la décision à l'examen par le Conseil de l'Union européenne apparaît souhaitable à plus d'un titre:

- les mesures pilotes réalisées ou en cours de réalisation en 1998 et 1999 au titre de la ligne budgétaire B3-4113 ont permis de développer et d'améliorer dans l'ensemble des États membres les structures d'intégration des réfugiés;

- des campagnes d'information du public ont été lancées à l'échelle européenne, des réseaux d'intégration ont été mis en place, des organisations non gouvernementales ont eu la possibilité d'approfondir de manière systématique et ciblée leur coopération en faveur des réfugiés(1);

- eu égard à la durabilité de ces projets et de leurs résultats, il faudrait garantir la continuité des mesures d'aide.

1.2.2. Toute discontinuité dans un domaine d'activité aussi important pourrait annuler les premiers effets positifs des projets soutenus par l'Union européenne et conduire à ce que de nombreux États membres, en raison de l'insuffisance des programmes d'aide nationaux, ne disposent pas ou ne prévoient pas de ressources pour la poursuite de ces activités.

1.2.3. C'est pourquoi nous estimons nécessaire de maintenir l'aide communautaire. Le programme d'action devrait dès lors être adopté au plus vite, afin de permettre un passage en douceur des mesures préparatoires au programme d'action.

1.3. Contexte en matière de politique d'intégration du programme d'action proposé

1.3.1. La proposition de décision du Conseil établissant un programme d'action communautaire pour promouvoir l'intégration des réfugiés préconise "une approche globale concernant les réfugiés, les personnes déplacées et les demandeurs d'asile" (p. 2). Le Parlement européen a invité la Commission à élaborer une telle approche sur la base des mesures déjà existantes. Cela s'est traduit par la présentation de deux propositions complémentaires:

- la proposition d'action commune établissant des mesures destinées à soutenir concrètement l'accueil et le rapatriement volontaire de réfugiés, de personnes déplacées et de demandeurs d'asile (sur la base de l'article K.3 du Traité UE) (COM(1998) 733);

- et la proposition de décision du Conseil à l'examen, établissant un programme d'action communautaire pour promouvoir l'intégration des réfugiés (sur la base de l'article 235 du Traité CE) (COM(1998) 731).

1.3.2. Les mesures proposées par le programme d'action sont axées sur "les personnes reconnues comme réfugiées ou, selon l'État membre concerné, qui ont obtenu d'autres formes de protection (...), et qui sont par conséquent des candidats aptes à une assimilation complète dans la société des États membres." (p. 3).

1.3.3. La proposition de la Commission justifie le programme d'action visant à promouvoir l'intégration des réfugiés par la nécessité "d'une action au niveau européen, comme suite à la prise de conscience croissante, dans la population, des défis fondamentaux que représentent la xénophobie, l'absence d'intégration et l'exclusion sociale pour les sociétés démocratiques" (p. 4). L'accent est également mis sur le phénomène des réfugiés, l'augmentation considérable de son échelle et son impact dans les États membres (ibid.).

1.3.4. Les réfugiés étant un groupe de population particulièrement vulnérable, la Commission préconise dans sa proposition des mesures d'intégration spécifiques, adaptées aux conditions d'exil des réfugiés et notamment à la première phase de leur intégration dans la société de l'État d'accueil.

1.3.5. Les principes à la base du programme d'action sont, outre la transférabilité et l'innovation, le partenariat et la participation. Le principe de partenariat doit être mis en oeuvre à travers une approche multidimensionnelle comportant des actions de coopération entre deux partenaires ou plus. S'agissant du principe de participation, les partenaires doivent assurer la participation directe des réfugiés.

1.3.6. La nature européenne du programme doit permettre le développement de synergies et le transfert d'expériences et de bonnes pratiques, qui d'une part dépassent le cadre de ce qu'il est possible d'atteindre au niveau national et d'autre part n'entrent pas dans le cadre des programmes communautaires actuels. "De telles mesures, qui peuvent faire office de passerelle avec l'ensemble des actions conçues pour promouvoir l'intégration, ne relèvent pas directement, à l'heure actuelle, d'autres interventions communautaires, qu'il s'agisse d'actions contre le racisme ou l'exclusion sociale ou d'interventions des Fonds structurels" (p. 5).

1.3.7. Depuis la présentation de cette proposition par la Commission européenne le 16 décembre 1998, elle a été examinée par différentes instances et institutions européennes et nationales. Une discussion sur les différentes mesures de l'UE en matière d'asile et d'immigration a eu lieu le 18 mars 1999 au sein de la commission des libertés publiques et des affaires intérieures du Parlement européen. Dans la perspective de la ratification imminente du traité d'Amsterdam, les membres de la commission ont souligné qu'il s'agit là d'un domaine d'action véritablement européen, puisque la politique en matière d'immigration et d'asile relèvera désormais des compétences communautaires. Il a été proposé, sur la base d'un rapport de Mme Zimmermann, membre du PE, de réaliser une analyse comparative de la situation des réfugiés dans les États membres de l'UE. Le Parlement européen projette en outre l'instauration à moyen terme d'un "Fonds européen pour les réfugiés", regroupant en une seule ligne budgétaire toutes les lignes budgétaires du budget UE. Cela doit permettre d'améliorer les méthodes de travail et l'octroi de crédits pour les activités de l'UE dans ce domaine(2).

1.3.8. Sous la Présidence allemande, les Principes directeurs d'une stratégie européenne en matière de migrations (dernière version révisée du 23 juin 1999) ont attiré l'attention sur l'importance de l'intégration des personnes originaires de pays tiers, y compris celles reconnues comme réfugiés. "L'intégration de citoyens de pays tiers résidant légalement dans les États membres pour une longue période, y compris ceux ayant obtenu le statut de réfugiés, est une question d'une importance fondamentale. (...) Le Conseil européen est conscient de la situation de l'Europe, continent caractérisé par des flux migratoires. (...). Il souligne que l'intégration des citoyens de pays tiers résidant en Europe pour une longue période nécessitera des efforts constants de la part de l'Union européenne et de ses États membres."(3) Ce document souligne également la nécessité d'une stratégie globale et intégrée pour la politique européenne en matière de migration et d'asile.

1.4. Évaluation du contexte en matière de politique d'intégration du programme d'action proposé

1.4.1. Le programme d'action à l'examen représente un pilier important de la politique européenne commune en matière d'asile et de migration. Il y a lieu de se féliciter, et bien sûr pas seulement du point de vue des organisations non gouvernementales actives dans le domaine de l'aide aux réfugiés, que les réfugiés soient considérés comme un groupe de population particulièrement vulnérable, avec des besoins d'intégration spécifiques, et que l'Union européenne marque sa volonté politique de promouvoir leur intégration. Cela d'autant plus que les mouvements migratoires et les déplacements de réfugiés ne sont certainement pas des phénomènes temporaires mais représentent un défi durable pour les États membres - entre autres. Dans une telle situation, la proposition du Parlement européen visant à instituer un Fonds européen pour les réfugiés et regroupant toutes les lignes budgétaires relatives aux réfugiés mérite une attention particulière.

1.4.2. La proposition de la Commission vise entre autres à encourager une attitude accueillante de la part de la population européenne. À cet égard, il faudrait éviter de parler de la "montée du phénomène des réfugiés" (cf. p. 5).

1.4.3. Les défis qui découlent du fait que l'UE et ses États membres seront appelés, aujourd'hui et demain, à accorder l'asile politique à un nombre éventuellement de plus en plus important de réfugiés, justifient la poursuite de l'aide communautaire en la matière.

2. Propositions visant à modifier et à compléter la proposition de décision du Conseil

2.1. Principes de partenariat et de participation

2.1.1. Comme exposé dans les observations qui précèdent, la proposition de la Commission prévoit que les réfugiés soient directement associés à la mise en oeuvre du programme d'action. Pour ce faire, les organisations et les groupes d'entraide de réfugiés devraient selon nous être directement associés au développement et à la mise en oeuvre des projets et participer au programme d'action.

2.1.2. Proposition: Le point 3.2 devrait être complété comme suit: "Les groupes d'entraide de réfugiés mais aussi d'autres organisations d'immigrés qui travaillent à l'intégration des réfugiés doivent, en tant qu'acteurs du développement, de la mise en oeuvre et de l'évaluation des projets, être activement associés au programme d'action. La collaboration de toutes les organisations qui représentent la société civile doit être encouragée à cet égard".

2.2. Considérant 2

2.2.1. Comme souligné dans les observations qui précèdent, le nombre de réfugiés en Europe a globalement augmenté, mais pas dans tous les États membres, c'est pourquoi nous proposons de nuancer cette affirmation.

2.2.2. Proposition: "(...); que le nombre de réfugiés en Europe a considérablement progressé au cours de ces dernières années dans certains États membres;".

2.3. Article 1er

2.3.1. En raison du retard pris dans l'adoption du programme d'action et de l'introduction des mesures préparatoires pour la période du 1er juillet 1999 au 1er juillet 2000, la période de mise en oeuvre du programme d'action est déplacée du 1er juillet 2000 au 31 décembre 2001.

2.3.2. La participation des réfugiés à la société des États membres est une revendication centrale de nombreux acteurs oeuvrant dans ce domaine. Cet aspect devrait être davantage mis en évidence ici: "L'objet de ce programme est de contribuer à l'intégration effective des réfugiés et à leur participation accrue à la société des États membres, en les faisant participer aussi à des réseaux (...)".

2.4. Articles 3 et 4 et point 4 de l'exposé des motifs

2.4.1. Les actions proposées au point 4 de l'exposé des motifs doivent toutes être réalisées au niveau européen. Il est attendu des demandeurs qu'ils coopèrent au niveau européen (actions II et III) ou mettent en oeuvre au niveau national un grand projet multidimensionnel avec une valeur ajoutée européenne évidente (action I). Cette approche doit en principe être approuvée. Il faut éviter à cet égard de léser les petites organisations et les acteurs de moindre importance opérant dans le domaine de l'aide aux réfugiés, en particulier les organisations d'entraide et leurs organes nationaux, en les associant expressément, comme indiqué précédemment, à la planification, au développement et à la mise en oeuvre des projets de portée européenne ou en tant que promoteurs de projets multidimensionnels.

2.4.2. Proposition: action I: Dans cet esprit, il convient d'assurer également l'égalité des chances des petites organisations lors de la présentation des propositions grâce à leur participation à des réseaux.

2.5. Article 6

2.5.1. L'intégration des réfugiés étant assurée dans un grand nombre d'États membres de l'UE grâce à des initiatives et des programmes correspondants d'organisations non gouvernementales, il conviendrait si possible de les mentionner explicitement.

2.5.2. Conformément aux principes de partenariat et de participation invoqués par la Commission, il faudrait faire ici mention des organisations d'entraide de réfugiés en tant qu'importants partenaires de coopération.

2.5.3. Proposition: "2. La Commission coopère avec les institutions et organismes actifs dans le domaine de l'intégration des réfugiés, notamment les organisations non gouvernementales. Une participation accrue des organisations d'entraide de réfugiés est souhaitable".

2.6. Article 7

2.6.1. Dans la lignée de l'article 6, le comité proposé ici devrait comprendre dans sa composition un représentant des ONG et un représentant des partenaires sociaux - issus des rangs du CES. À cet égard, le CES est parfaitement conscient du fait que la comitologie exclut à l'heure actuelle que le comité prévu s'élargisse à des membres du CES.

2.6.2. Proposition: Ajouter à la fin du premier alinéa la phrase suivante: "La composition de ce comité devrait assurer la participation de représentants des organisations non gouvernementales et/ou des partenaires sociaux".

2.7. Article 8

2.7.1. Pour des raisons de clarté, il conviendrait de préciser que le soutien apporté concerne les mesures d'intégration en faveur des réfugiés.

2.7.2. Proposition: Compléter le point a) comme suit: "a) des orientations générales concernant le soutien à apporter par la Communauté aux mesures d'intégration en faveur des réfugiés".

3. Conclusions

3.1. La proposition de décision du Conseil établissant un programme d'action communautaire pour promouvoir l'intégration des réfugiés mérite dans l'ensemble d'être approuvée. Il importe avant tout de faire en sorte que cette décision soit rapidement approuvée, afin qu'il n'y ait pas d'interruption dans les aides et que les projets correspondants puissent trouver leur concrétisation. Ce n'est qu'ainsi qu'il sera également possible de s'assurer que l'on pourra continuer à tirer profit des structures déjà développées et des connaissances acquises. Le CES, étant donné l'importance considérable que le thème de l'immigration et de l'intégration conservera à l'avenir pour l'Union européenne et ses États membres, continuera de suivre ce programme avec attention et d'agir pour que les instruments d'aide européens bénéficient d'une dotation appropriée.

Bruxelles, le 20 octobre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) "Report on action taken and on the selection of projects in 1998", Ligne budgétaire B3-4113 - Intégration des réfugiés, Commission européenne, DG V. Cf. également les brochures d'information sur les projets "Join force for Integration" de la Plate-forme de coopération de la Croix-Rouge européenne pour les réfugiés, les demandeurs d'asile et les migrants (PERCO) et "Task Force on Integration" du Conseil européen sur les réfugiés et les exilés (ECRE).

(2) Cf. Direct Info du 18.3.1999, Parlement européen.

(3) Note de la Présidence au Comité stratégique sur l'immigration, les frontières et l'asile, doc. N° 8815/99 ASIM 23, Bruxelles, 23.6.99.