Document de travail des services de la Commission accompagnant la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, et relatives au contenu de cette protection - Résumé de l'analyse d'impact {COM(2009) 551} {SEC(2009) 1373} /* SEC/2009/1374 final */





FR (...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES| Bruxelles, le 21.10.2009 SEC(2009) 1374 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, et relatives au contenu de cette protection Résumé de l'analyse d'impact {COM(2009) 551} {SEC(2009) 1373} 1. Définition des problèmes Après avoir enregistré une hausse entre 1996 et 2002, alimentée par les conflits dans l'ex Yougoslavie, le nombre de demandeurs d'asile dans l'UE 27 a nettement diminué au cours de la période 2003 2006, le nombre de demandes d'asile passant de 344 800 en 2003 à 197 410 en 2006 (- 42,7 %). Cette tendance à la baisse a pris fin en 2007, année où le nombre de demandes s'est élevé à 222 170 (+ 12 %), principalement en raison de l'afflux de demandeurs d'asile irakiens. L'année 2008 a connu une nouvelle hausse (+ 8 %) par rapport à 2007, le nombre de demandes atteignant 257 375. Même ainsi, les demandeurs d'asile représentent une petite partie des flux migratoires à destination de l'Union européenne (le nombre d'immigrants étant estimé à 1,5 - 2 millions par an). À la fin de l'année 2007, le nombre de bénéficiaires d'une protection qui résidaient dans l'Union européenne avoisinait 1,4 million, ce qui correspond à environ 7,5 % de l'ensemble des ressortissants de pays tiers en séjour régulier et à 0,3 % de la population totale de l'UE en 2007. Ce chiffre représente en outre une petite partie du nombre total de réfugiés dans le monde, estimé à 11,4 millions en 2007. La directive 2004/83/CE du Conseil (directive «qualification») Directive du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts. vise à limiter les mouvements secondaires des demandeurs d'asile entre les États membres en instaurant des normes minimales destinées à harmoniser les critères à appliquer pour identifier les personnes ayant besoin d'une protection internationale ainsi que les droits et les avantages à accorder à ces personnes dans tous les États membres.[1] Directive du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts. Il ressort des réponses au livre vert de 2007, de plusieurs rapports d'évaluation et études, et des consultations menées auprès des parties prenantes que les normes minimales établies par la directive , parce qu'elles ont dû être adoptées à l'unanimité, sont vagues et ambiguës , présentent des «lacunes» et permettent des dérogations. En outre, les compromis auxquels les États membres sont parvenus dans certains cas ont correspondu à l'interprétation la plus «restrictive» de la convention de Genève relative au statut des réfugiés, de la convention européenne des droits de l'homme (CEDH) et d'autres instruments relatifs aux droits de l'homme dont découlent les obligations internationales communes aux États membres. Il en résulte que la directive ne garantit pas la pleine compatibilité des mesures nationales de transposition avec ces instruments et qu'elle donne lieu à de larges divergences entre les pratiques décisionnelles des différents États membres . Les instances décisionnelles ont en outre des difficultés à prendre rapidement des décisions solides , tandis que la possibilité d'interpréter les concepts de diverses façons aboutit à de nombreux recours et à un taux de réussite élevé de ces derniers lorsqu'ils portent sur des décisions négatives. Enfin, les normes actuelles de la directive ne conviennent pas pour atteindre les objectifs fixés par le programme de La Haye en ce qui concerne l'instauration d'un statut de protection uniforme et la réalisation de progrès supplémentaires en matière d'intégration des ressortissants de pays tiers. Les données disponibles montrent clairement l'existence de divergences entre les États membres tant au niveau des taux et des pratiques de reconnaissance qu'au niveau des normes de protection appliquées par ces États. Ces données mettent également en évidence la piètre efficacité du processus décisionnel en première instance. Les statistiques semblent en outre indiquer que la directive n'a eu aucun effet sur les mouvements secondaires: les demandeurs d'asile trouvent certains États membres plus «attractifs» que d'autres, en partie parce qu'ils ont de meilleures chances de s'y voir accorder un statut ou un niveau de droits plus élevé. Les problèmes généraux peuvent se décomposer en problèmes spécifiques comme suit: · Les définitions des notions d'«acteurs de la protection», de «protection à l'intérieur du pays» et d'«appartenance à un certain groupe social» sont vagues, ce qui entraîne un risque que la protection soit refusée ou que les pratiques de reconnaissance divergent. · Il existe des différences injustifiées entre le contenu de la protection accordée aux réfugiés et celle accordée aux bénéficiaires d'une protection subsidiaire. · Les besoins d'intégration spécifiques des bénéficiaires d'une protection internationale ne sont pas satisfaits. · On observe des restrictions injustifiées dans l'exercice du droit au respect de la vie de famille pour les bénéficiaires d'une protection. 2. Valeur ajoutée d'une action au niveau de l'UE et respect du principe de subsidiarité Une action au niveau de l'UE devrait être plus efficace qu'une action au niveau des États membres à plusieurs égards. · Les objectifs fixés par le programme de La Haye en ce qui concerne la création d'un statut de protection uniforme et l'intégration des ressortissants de pays tiers ne peuvent être atteints dans le cadre d'une action unilatérale des États membres . · Il est peu probable que le niveau de protection soit amélioré dans son ensemble de façon à répondre aux normes internationales plus élevées, puisque l'évolution de ces dernières est le fruit d'actions unilatérales des États membres. En revanche, un «nivellement par le bas» risque de se produire, car les États membres qui appliquent actuellement des normes de protection plus généreuses seront peut-être enclins à abaisser ces normes afin d'éviter d'«attirer» davantage de demandeurs d'asile. · Il n'y aura pas de réduction des mouvements secondaires et de l'inégale répartition des demandeurs d'asile et des bénéficiaires d'une protection . Seule une harmonisation accrue au niveau de l'UE est susceptible de réduire les incitations à la mobilité pour les demandeurs d'asile dans la mesure où elles résultent de la coexistence de législations et de pratiques nationales différentes ainsi que des disparités dans les niveaux de droits accordés par les États membres. · Il ne peut être remédié aux ambiguïtés et à l'imprécision de l'acquis existant qu'au niveau de l'UE. Une action au niveau des États membres ne peut aboutir à une amélioration globale de la qualité et de l'efficacité du processus d'asile dans toute l'Union européenne. 3. Objectifs stratégiques L' objectif général est d'améliorer les normes de protection à travers l'Union européenne pour les personnes ayant besoin d'une protection internationale. Les objectifs spécifiques sont les suivants: 1. Garantir l'application intégrale et globale de la convention de Genève ainsi que le plein respect de la CEDH et de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne; 2. Rapprocher le contenu de la protection accordée aux réfugiés de celle accordée aux bénéficiaires d'une protection subsidiaire; 3. Enrichir le contenu global de la protection en tenant compte des besoins spécifiques des bénéficiaires d'une protection internationale; 4. Améliorer l'efficacité du processus d'asile; 5. Garantir une application cohérente des normes de protection arrêtées dans l'Union européenne. 4. Options stratégiques Les problèmes étant de natures diverses, il est impossible d'identifier une option globale unique. L'analyse d'impact propose donc des options stratégiques distinctes pour chacun des objectifs stratégiques et présente deux à quatre sous-options législatives ou deux à quatre sous-options législatives et une sous-option non législative pour chacune des options. Afin de déterminer les éléments qui devraient constituer l'option privilégiée, toutes les sous-options sont évaluées par rapport au scénario de référence sur la base de leur efficacité, de leur efficience et de leur cohérence, mais aussi de leur caractère proportionnel, de leur impact social et de leur incidence sur les droits fondamentaux. Vu le niveau de complexité des options stratégiques proposées, le présent résumé se borne à décrire les principaux éléments de l'option privilégiée. 5. Principaux éléments de l'option privilégiée L'option privilégiée: · restreint l'interprétation large des notions d'«acteurs de protection» et de «protection à l'intérieur du pays» de sorte qu'elles concordent avec les normes de la convention de Genève et de la CEDH en précisant les critères d'évaluation de l'accessibilité et de l'efficacité de la protection qui devraient être offerte au demandeur. L'option privilégiée en ce qui concerne les aspects pratiques de la coopération prévoit une définition commune des critères employés pour cette évaluation. · garantit une interprétation plus extensive de la notion de «certain groupe social» dans le droit fil des normes de la convention de Genève en définissant mieux l'importance à accorder aux aspects liés au sexe des demandeurs, ce qui permet d'améliorer l'accès à une protection notamment pour les femmes. L'harmonisation des interprétations dans le cadre du volet pratique de la coopération contribuera au rapprochement des processus décisionnels. · rapproche les droits des bénéficiaires d'une protection subsidiaire de ceux des réfugiés en supprimant toutes les disparités actuellement permises par la directive qui ne peuvent plus être considérées comme objectivement justifiées en ce qui concerne la durée du titre de séjour, l'accès à l'emploi et aux activités de formation liée à l'emploi, l'accès à la protection sociale, aux soins de santé et aux dispositifs d'intégration ainsi que l'accès aux prestations pour les membres de leur famille. · améliore l'intégration des bénéficiaires d'une protection en tenant compte de leurs besoins spécifiques : elle leur accorde un meilleur accès aux procédures de reconnaissance des qualifications, à la formation professionnelle et à l'aide à l'emploi, au logement ainsi qu'à des programmes d'intégration qui prennent en compte leurs besoins spécifiques. La coopération concrète prévue devrait aider les États membres à définir et à échanger les bonnes pratiques et les pratiques rentables. · renforce le respect du droit à la vie de famille des bénéficiaires d'une protection : elle élargit la définition des membres de la famille de façon à couvrir le cas dans lequel le bénéficiaire est mineur et les situations très diverses dans lesquelles un mineur peut être considéré comme dépendant, tout en veillant à ce que le critère déterminant soit l'intérêt supérieur de l'enfant. La coopération concrète prévue peut aider les États membres à mieux définir les critères visant à déterminer l'intérêt supérieur de l'enfant. 6. Évaluation des incidences 6.1. Principaux avantages - En veillant à ce que les normes de la directive soient claires et conviennent pour garantir le plein respect des normes juridiques relatives aux droits de l'homme et aux réfugiés, l'option privilégiée devrait permettre un plus grand respect du droit d'asile et, plus généralement, des droits fondamentaux, notamment du principe de non discrimination . - En laissant moins de place à l'incertitude et aux erreurs administratives, ces modifications devraient simplifier la procédure d'asile et en améliorer la qualité, l'équité, l'efficacité et la crédibilité . - En renforçant la cohérence dans l'application des normes, ces modifications devraient contribuer à réduire les mouvements secondaires . 6.2. Ampleur potentielle des implications financières 6.2.1. Coûts potentiels Il est particulièrement difficile de chiffrer le coût des modifications du RAEC. L'ampleur ou les caractéristiques des afflux de réfugiés ne sont pas prévisibles d'une année sur l'autre et il n'existe aucune statistique sur les motifs pour lesquels certaines demandes ont été acceptées et d'autres rejetées. L'octroi d'une protection s'effectue au cas par cas, après analyse de la crédibilité et de la situation individuelle de chaque demandeur. En outre, il n'existe aucune information concernant le coût total de l'accueil des bénéficiaires d'une protection ou des droits individuels qui leurs sont accordés. Il est donc impossible d'estimer le nombre de demandeurs susceptibles d'être effectivement concernés par les modifications des motifs de protection ou d'évaluer les effets des modifications des droits accordés aux bénéficiaires. On peut néanmoins apporter les indications suivantes dans la limite de ces restrictions. Les quatre États membres potentiellement concernés par la modification de la notion d'«acteurs de la protection» ont reçu en 2008 un total de 74 535 demandes, tandis que les huit États membres qui pourraient être touchés par la modification du concept de «protection à l'intérieur du pays» en ont reçu 81 575. Les quatorze États membres qui seraient concernés par la modification de la notion de «certain groupe social» ont reçu au total 30 800 demandes émanant de femmes en 2008. Dans les sept États membres qui seraient concernés par la modification de l'exigence du lien de causalité, ce chiffre s'élevait à 14 800. L'introduction de dérogations aux dispositions relatives à la cessation pourrait concerner dix États membres, qui ont appliqué la cessation dans 7 020 cas en 2008. L'incidence globale du rapprochement des deux statuts variera d'un État membre à l'autre: certains (IE, SE et UK, par exemple) ne seront pratiquement pas touchés, tandis que la majorité devra supprimer les diverses différences qu'ils conservent. L'obligation d'accorder aux bénéficiaires d'une protection subsidiaire un accès inconditionnel au marché du travail devrait concerner CY, DE et LU, où le nombre de bénéficiaires d'une telle protection susceptibles de profiter de cette modification est estimé respectivement à 445, 1 925 et 504, soit un pourcentage de 0,11 %, 0,0046 % et 0,23 % de la population active de ces États membres. Le rapprochement des droits en matière de protection sociale devrait toucher DE, LU, LV et PT, tandis qu'en matière de soins de santé, c'est MT qui devrait être concerné. Les bénéficiaires d'une protection subsidiaire accueillis dans ces États membres durant la période 2005-2008 étaient respectivement au nombre de 3 375, 640, 5, 95 et 3 010. Le rapprochement en matière d'accès aux programmes d'intégration pourrait concerner au moins huit États membres, dans lesquels le nombre de bénéficiaires d'une protection subsidiaire s'élevait à 5 495 durant la période 2005-2008, or le coût moyen par individu des programmes d'intégration mis en place par un État membre est de 682 EUR. L'effet de l'amélioration de l'accès aux procédures de reconnaissance des qualifications, à l'aide à l'emploi et aux programmes d'intégration accordé aux bénéficiaires d'une protection internationale devrait être limité. On estime à 245 132 le nombre de bénéficiaires d'une protection âgés de 15 à 64 ans qui ont été reconnus comme tels dans l'Union européenne entre 2005 et 2008, ce qui représente seulement 0,1 % de la population active de l'Union européenne, tandis que les personnes ayant reçu une protection dans l'Union européenne au cours de cette même période ne constituent que 1,07 % de l'ensemble des ressortissants de pays tiers de l'UE. On estime à moins de 18 500 le nombre total d'individus à la charge de personnes ayant bénéficié d'une protection entre 2005 et 2008 dans les quatorze États membres que l'élargissement de la définition des membres de la famille est susceptible de concerner. Le coût administratif total probable de l'option privilégiée est évalué à 3 094 407 EUR. 6.2.2. Économies potentielles - En diminuant les incitations à la mobilité pour les demandeurs d'asile, l'option privilégiée peut réduire le flux de ces derniers à l'intérieur de l'Union européenne ainsi que les coûts de mise en œuvre du système de Dublin. - En écourtant la procédure en première instance et en réduisant le nombre de recours, l'option privilégiée peut engendrer des économies sur les plans administratif et financier: il semble que les recours puissent doubler le coût d'une demande d'asile, or on estime que 110 846 recours ont été formés en 2007. Elle diminuerait également les dépenses liées aux services d'accueil: le coût moyen d'une année d'accueil est de 11 000 EUR par personne, or la durée moyenne des procédures en première instance est de six mois tandis que celle des procédures de recours est d'un an. - Le rapprochement des droits attachés aux deux statuts entraînerait une simplification des procédures administratives et la suppression des dépenses liées à la création et au maintien d'infrastructures distinctes. - À long terme, les investissements dans le soutien à l'intégration pourraient être compensés dans une certaine mesure par l'impact économique et social positif de bénéficiaires disposant d'un emploi stable et ayant réussi leur intégration (effets escomptés environ deux ans après l'octroi d'une protection). Les mesures nationales visant à mettre en œuvre les normes de la proposition peuvent être cofinancées à hauteur de 50 % ou de 75 % dans le cadre du Fonds européen pour les réfugiés. 6.3. Impact social et incidence sur les droits fondamentaux L'ensemble du RAEC repose sur l'application intégrale et globale de la convention de Genève, sur les obligations qui découlent des instruments relatifs aux droits de l'homme comme la CEDH ainsi que sur le plein respect des droits inscrits dans la Charte des droits fondamentaux. L'option privilégiée garantit que les personnes qui recherchent véritablement une protection dans l'UE se voient accorder une telle protection sur la base de normes élevées et de façon conforme à ces obligations. Elle améliore notamment l'accès des demandeurs d'asile et des bénéficiaires d'une protection (et des membres de leur famille) à une protection, à la justice, à l'intégration sociale ainsi qu'au marché de l'emploi et garantit le plein respect du principe de non discrimination. 7. Suivi et évaluation L'analyse d'impact présente un certains nombre d'indicateurs pouvant servir à évaluer l'efficacité et l'efficience de l'option privilégiée pour atteindre les principaux objectifs stratégiques et expose les dispositions prises pour les recueillir et les examiner, notamment dans le but d'établir les rapports réguliers sur la mise en œuvre de la directive. En outre, le Bureau européen d'appui en matière d'asile institutionnalisera un partage global des informations relatives au traitement des demandes d'asile au moyen de procédures formalisées et assurera un examen systématique des données supplémentaires recueillies. [1] Directive du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts. DE (...PICT...)|KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN| Brüssel, den 21.10.2009 SEK(2009) 1374 endgültig ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen, die internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes Zusammenfassung der Folgenabschätzung {KOM(2009) 551} {SEK(2009) 1373} 1. Problemstellung Nach einer Zunahme der Asylbewerberzahlen zwischen 1996 und 2002, die auf die Konflikte im ehemaligen Jugoslawien zurückzuführen war, gingen diese Zahlen im Zeitraum 2003-2006 in der EU-27 stark zurück: So sank die Zahl der Asylanträge von 344 800 im Jahr 2003 auf 197 410 im Jahr 2006 ( 42,7 %). Diese rückläufige Tendenz fand 2007 ein Ende, als sich die Zahl der Asylanträge, vor allem aufgrund des Zustroms irakischer Asylbewerber, auf 222 170 (+12 %) erhöhte. 2008 betrug die Zahl der Asylanträge 257 375 und stieg somit gegenüber 2007 weiter an (+8 %). Dennoch machen die Asylbewerber nur einen kleinen Teil der Migrationsströme in die EU (schätzungsweise 1,5 – 2 Millionen Zuwanderer jährlich) aus. Die Zahl der Personen, die sich Ende 2007 mit einem Schutzstatus in der EU aufhielten, lag bei etwa 1,4 Millionen und belief sich auf 7,5 % der sich rechtmäßig in der EU aufhaltenden Drittstaatsangehörigen und auf 0,3 % der EU-Gesamtbevölkerung im Jahr 2007. Diese 1,4 Millionen machen ebenfalls nur einen kleinen Teil der Zahl der Flüchtlinge weltweit aus, die im Jahr 2007 mit 11,4 Millionen veranschlagt wurde. Ziel der Richtlinie 2004/83/EG des Rates („Anerkennungsrichtlinie“) Richtlinie vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes. ist es, die Sekundärmigration von Asylbewerbern zwischen Mitgliedstaaten (MS) einzudämmen, indem Mindestnormen zur Vereinheitlichung der Kriterien für die Bestimmung der Personen, die internationalen Schutz benötigen, sowie der Rechte und Leistungen, die diesen Personen in allen MS zu gewähren sind, festgelegt werden.[1] Richtlinie vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes. Die Reaktionen auf das Grünbuch von 2007, verschiedene Bewertungsberichte, Studien und Konsultationen der Beteiligten lassen darauf schließen, dass die Mindestnormen der Richtlinie aufgrund der Einstimmigkeit, mit der sie angenommen werden mussten, ungenau und unklar formuliert sind , „Lücken“ enthalten und Abweichungen ermöglichen. Außerdem wurde in einigen Fällen ein Kompromiss auf der Grundlage einer eher „konservativen“ Auslegung des Genfer Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention), der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und anderer Menschenrechts instrumente erzielt, die den internationalen Verpflichtungen, denen alle MS nachkommen müssen, zugrunde liegen. Daher gewährleistet die Richtlinie nicht, dass die nationalen Umsetzungsmaßnahmen in vollem Umfang mit diesen Instrumenten vereinbar sind ; außerdem lässt sie zu, dass die nationalen Entscheidungspraktiken stark voneinander abweichen . Darüber hinaus ist es für die Entscheidungsträger schwierig, rasch zu tragfähigen Entscheidungen zu gelangen ; ferner hat der Umstand, dass Begriffe unterschiedlich ausgelegt werden können, oftmals zur Folge, dass Rechtsbehelfe eingelegt werden und die Quote der erfolgreich angefochtenen ablehnenden Entscheidungen hoch ist. Und schließlich sind die derzeitigen Normen der Richtlinie nicht dazu geeignet, um die im Rahmen des Haager Programms vorgegebenen Zielsetzungen hinsichtlich der Festlegung eines einheitlichen Schutzstatus und weiterer Fortschritte bei der Integration von Drittstaatsangehörigen zu erreichen. Die vorliegenden Daten liefern eindeutige Hinweise auf unterschiedliche Anerkennungs quoten und praktiken sowie unterschiedliche Schutzstandards der MS; außerdem lassen sie darauf schließen, dass in erster Instanz oftmals unzulängliche Entscheidungen getroffen werden. Im Übrigen hatte die Richtlinie statistischen Angaben zufolge keinerlei Auswirkungen auf die Sekundärmigration: Für Asylbewerber sind einige MS „attraktiver“ als andere, was zum Teil daran liegt, dass sie dort bessere Chancen auf Erlangung eines Schutzstatus oder umfassenderer Rechte haben. Die allgemeinen Probleme lassen sich in die folgenden spezifischen Probleme aufgliedern: · Die Begriffe „Akteure, die Schutz bieten können“, „interner Schutz“ und „Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe“ sind ungenau definiert, was die Risiken einer Schutzverweigerung sowie unterschiedlicher Anerkennungspraktiken in sich birgt. · Es bestehen nicht gerechtfertigte Unterschiede zwischen dem Inhalt des Schutzes für Flüchtlinge und dem des Schutzes für Personen, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist. · Dem besonderen Integrationsbedarf von Personen mit internationalem Schutzstatus wird nicht Rechnung getragen. · Die Ausübung des Rechts von Personen, denen Schutz gewährt worden ist, auf Achtung des Familienlebens wird in nicht gerechtfertigter Weise eingeschränkt. 2. Zusätzlicher Nutzen von EU-Massnahmen und Achtung des Subsidiaritätsprinzips Es ist davon auszugehen, dass Maßnahmen auf EU-Ebene in mehrerer Hinsicht wirksamer als Maßnahmen der MS sind. · Die im Rahmen des Haager Programms vorgegebenen Zielsetzungen hinsichtlich der Festlegung eines einheitlichen Schutzstatus und der Integration von Drittstaatsangehörigen lassen sich nicht durch einseitige Maßnahmen der MS erreichen . · Es ist unwahrscheinlich, dass das Schutzniveau umfassend angehoben wird , um den höheren internationalen Standards, die sich aufgrund einseitiger Maßnahmen der MS entwickelt haben, Rechnung zu tragen. Im Gegenteil, es könnte ein „Wettlauf nach unten“ einsetzen, da die MS mit gegenwärtig großzügigeren Schutzstandards sich veranlasst sehen könnten, ihre Standards abzusenken, um zu verhindern, dass sie mehr Asylbewerber „anziehen“. · Die Sekundärmigration und die ungleiche Verteilung der Asylbewerber und der Personen, denen Schutz gewährt worden ist, werden nicht reduziert. Nur eine stärkere Vereinheitlichung auf EU-Ebene kann den für Asylbewerber bestehenden Anreiz zur Sekundärmigration verringern, sofern Letztere auf unterschiedliche nationale Rechtsvorschriften und Praktiken sowie ein unterschiedliches Niveau der in den verschiedenen MS zuerkannten Rechte zurückzuführen ist. · Unklarheiten und Ungenauigkeiten in den geltenden Rechtsvorschriften können nur auf EU-Ebene Abhilfe beseitigt werden. Durch Maßnahmen der MS lässt sich keine generelle Verbesserung der Qualität und Effizienz des Asylverfahrens in der EU erreichen. 3. Politische Ziele Das übergeordnete Ziel besteht darin, EU-weit höhere Schutzstandards für Personen, die internationalen Schutz benötigen, zu erreichen. Die Einzelziele lauten: 1. Gewährleistung der uneingeschränkten und umfassenden Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention sowie der uneingeschränkten Achtung der EMRK und der EU-Charta der Grundrechte; 2. Angleichung des Inhalts des Schutzes, der Flüchtlingen und Personen mit subsidiärem Schutzstatus gewährt wird; 3. Anhebung des generellen Schutzniveaus unter Berücksichtigung der besonderen Bedürfnisse von Personen mit internationalem Schutzstatus; 4. Verbesserung der Effizienz des Asylverfahrens; 5. Gewährleistung einer konsequenten EU-weiten Anwendung der vereinbarten Schutzstandards. 4. Optionen Aufgrund der unterschiedlichen Art der Probleme ist es nicht möglich, eine einzige alle Aspekte abdeckende Option zu bestimmen. In der Folgenabschätzung werden daher separate Optionen für jedes der politischen Ziele vorgeschlagen und zwei bis vier legislative Unteroptionen oder zwei bis vier legislative und eine nichtlegislative Unteroption für jede dieser Optionen erläutert. Um die Elemente festlegen zu können, die die vorzuziehende Option beinhalten sollte, werden alle Unteroptionen unter Berücksichtigung der Ausgangslage hinsichtlich Wirksamkeit, Effizienz und Kohärenz, aber auch hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit sowie der sozialen Auswirkungen und der Auswirkungen auf die Grundrechte bewertet. Angesichts der Komplexität der vorgeschlagenen Optionen beschränkt sich die Zusammenfassung auf eine Beschreibung der wesentlichen Elemente der vorzuziehenden Option. 5. Wesentliche Elemente der vorzuziehenden Option Vorzuziehende Option: · Einschränkung des großen Auslegungsspielraums bei den Begriffen „Akteure, die Schutz bieten können“ und „interner Schutz“ im Einklang mit den Vorgaben der Genfer Flüchtlingskonvention und der EMRK durch Festlegung der Kriterien für die Bewertung der Verfügbarkeit und Wirksamkeit des Schutzes, den der Betreffende beantragen können sollte. Die vorzuziehende Option für die praktische Zusammenarbeit sieht vor, dass die bei der Bewertung dieser Aspekte zugrunde zu legenden Kriterien gemeinsam ausgearbeitet werden. · Gewährleistung einer umfassenderen Auslegung des Begriffs „bestimmte soziale Gruppe“ im Einklang mit den Vorgaben der Genfer Flüchtlingskonvention durch genauere Bestimmung der Bedeutung, die den mit dem Geschlecht des Asylbewerbers in Zusammenhang stehenden Aspekten beizumessen ist, und somit Verbesserung des Zugangs zum Schutz insbesondere für Frauen. Die gemeinsame Ausarbeitung der Auslegungen im Zuge der praktischen Zusammenarbeit wird zur Angleichung des Entscheidungsprozesses beitragen. · Angleichung der Rechte von Personen mit subsidiärem Schutzstatus an diejenigen von Flüchtlingen durch Beseitigung aller Unterschiede, die die Rechtlinie derzeit in Bezug auf die Dauer des Aufenthaltstitels zulässt und die nicht mehr als sachlich gerechtfertigt anzusehen sind: Zugang zur Beschäftigung und zu beschäftigungsbezogenen Bildungsmaßnahmen; Zugang zur Sozialhilfe, zur medizinischen Versorgung und zu Integrationsmaßnahmen; Zugang zu Leistungen für Familienangehörige. · Förderung der Integration von Personen, denen Schutz gewährt worden ist, unter Berücksichtigung ihrer besonderen Bedürfnisse: Verbesserter Zugang zu den Verfahren für die Anerkennung von Befähigungsnachweisen, zu berufsbildenden und beschäftigungsfördernden Maßnahmen sowie zu Wohnraum und zu Integrationsprogrammen, die den besonderen Bedürfnissen der Betreffenden Rechnung tragen. Im Rahmen der vorgesehenen praktischen Zusammenarbeit könnten die MS bewährte und kostengünstige Praktiken bestimmen und austauschen. · Bessere Achtung des Rechts von Personen, denen Schutz gewährt worden ist, auf Achtung des Familienlebens: Ausweitung der Definition des Begriffs „Familienangehörige“ zur Berücksichtigung des Falls, in dem es sich bei dem Betreffenden um einen Minderjährigen handelt, sowie zur Berücksichtigung der Vielzahl von Situationen, in denen ein Minderjähriger als abhängig betrachtet werden könnte, wobei sichergestellt wird, dass das Wohl des Kindes das ausschlaggebende Kriterium ist. Im Rahmen der vorgesehenen praktischen Zusammenarbeit könnten die MS die Kriterien zur Bestimmung des Wohls des Kindes besser definieren. 6. Abschätzung der Folgen 6.1. Wichtigste Vorteile - Die vorzuziehende Option stellt sicher, dass die Normen der Richtlinie klar und angemessen die uneingeschränkte Einhaltung internationaler Menschenrechts- und Flüchtlings rechtsnormen garantieren, und würde damit eine bessere Wahrung des Asylrechts und generell der Grundrechte, einschließlich des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung, gewährleisten. - Die betreffenden Änderungen würden den Spielraum für Unsicherheit und Verwaltungsfehler reduzieren und somit die Qualität, Gerechtigkeit, Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit des Asylverfahrens verbessern. - Außerdem würden diese Änderungen zur Eindämmung der Sekundärmigration beitragen, indem sie die konsequente Anwendung der Normen fördern. 6.2. Potenzieller Umfang der finanziellen Auswirkungen 6.2.1. Potenzielle Kosten Die Kosten, die mit den Änderungen am Gemeinsamen Asylsystem verbunden sind, lassen sich nur schwer quantifizieren. Der Umfang und die Zusammensetzung des Flüchtlingszustroms können nicht einmal für das jeweils nächste Jahr vorhergesagt werden, und es gibt keine Statistiken dazu, warum manche Anträge bewilligt und andere abgelehnt wurden. Die Schutzgewährung erfolgt auf Einzelfallbasis nach Prüfung der Glaubwürdigkeit und der persönlichen Umstände des jeweiligen Antragstellers. Außerdem liegen keine Informationen zu den Gesamtkosten vor, die für die Unterbringung von Personen mit Schutzstatus oder die individuellen Rechte, die ihnen zuerkannt werden, anfallen. Daher lässt sich nicht abschätzen, wie viele Asylbewerber von den Änderungen der Schutzgründe tatsächlich betroffen sein könnten oder welche Auswirkungen die Änderungen auf die Rechte, die den betreffenden Personen zuerkannt werden, haben. Nach Maßgabe dieser Einschränkungen sind folgende Angaben möglich: Die vier MS, die möglicherweise von der Änderung des Begriffs „Akteure, die Schutz bieten können“ betroffen wären, erhielten 2008 insgesamt 74 535 Anträge, während in den acht MS, die von der Änderung des Begriffs „interner Schutz“ betroffen sein könnten, 81 575 Anträge eingingen. Die 14 MS, die von der Änderung des Begriffs „bestimmte soziale Gruppe“ betroffen wären, erhielten 2008 insgesamt 30 800 Anträge von Frauen; die entsprechende Antragszahl in den sieben MS, die von der Änderung des Erfordernisses eines Kausalzusammenhangs betroffen wären, belief sich auf 14 800. Die Einführung von Ausnahmebestimmungen in Bezug auf die Erlöschungsklausel würde möglicherweise zehn MS betreffen, die 2008 diese Klausel in 7 020 Fällen anwandten. Insgesamt sind unterschiedliche Auswirkungen der Angleichung des subsidiären Schutzstatus und des Flüchtlingsstatus zu erwarten: Einige MS (wie IE, SE und UK) werden davon praktisch überhaupt nicht betroffen sein, während die meisten Länder derzeit noch bestehende Unterschiede beseitigen müssen. Die Verpflichtung, Personen mit subsidiärem Schutzstatus einen bedingungslosen Zugang zum Arbeitsmarkt zu gewähren, würde CY, DE und LU betreffen, wo die Zahl der Personen mit subsidiärem Schutzstatus, die möglicherweise von dieser Änderung profitieren würden, mit 445, 1 925 bzw. 504 veranschlagt werden kann und somit 0,11 %, 0,0046 % bzw. 0,23 % der Arbeitskräfte dieser MS beträgt. Die Angleichung der Rechte betreffend die Sozialleistungen würde DE, LU, LV und PT, die Angleichung betreffend die medizinische Versorgung hingegen MT betreffen; die Zahl der von diesen MS im Zeitraum 2005-2008 aufgenommenen Personen mit subsidiärem Schutzstatus betrug 3 375, 340, 5, 95 bzw. 3 010. Die Angleichung betreffend den Zugang zu Integrationsprogrammen könnte mindestens acht MS betreffen, in denen sich die Gesamtzahl der Personen mit subsidiärem Schutzstatus im Zeitraum 2005-2008 auf 5 495 belief, während die durchschnittlichen Pro-Kopf-Kosten der von einem MS bereitgestellten Integrationsprogramme 682 EUR betragen. Die Auswirkungen eines verbesserten Zugangs zu den Verfahren für die Anerkennung von Befähigungsnachweisen, zu beschäftigungsfördernden Maßnahmen und zu Integrations programmen für Personen mit internationalem Schutzstatus dürften begrenzt sein. Die Zahl der Personen im Alter zwischen 15 und 64, die zwischen 2005 und 2008 in der EU als schutzberechtigt anerkannt wurden, wird mit 245 132 – dies sind lediglich 0,1 % der Arbeitskräfte der EU – veranschlagt, während sich die Zahl der Personen, denen im selben Zeitraum in der EU Schutz gewährt worden ist, nur auf 1,07 % aller Drittstaatsangehörigen in der EU beläuft. Die Gesamtzahl der Personen, die von Personen abhängig sind, welche im Zeitraum 2005-2008 in den 14 eventuell von der Ausweitung der Definition des Begriffs „Familienangehörige“ betroffenen MS Schutz erhalten haben, wird mit weniger als 18 500 veranschlagt. Die voraussichtlichen gesamten Verwaltungskosten der vorzuziehenden Option werden auf 3 094 407 EUR geschätzt. 6.2.2. Potenzielle Einsparungen - Mit der vorzuziehenden Option wird der für Asylbewerber bestehende Anreiz zur Sekundärmigration verringert, was zu einem Rückgang der Asylströme innerhalb der EU und der Kosten für die Umsetzung des Dublin-Systems führen kann. - Die vorzuziehende Option hat zur Folge, dass die Dauer des erstinstanzlichen Verfahrens verkürzt wird und weniger Rechtsbehelfe eingelegt werden und kann somit zu Einsparungen an Verwaltungs- und Finanzmitteln führen: Es gibt Anhaltspunkte dafür, dass sich die Kosten eines Asylverfahrens verdoppeln, wenn ein Rechtsbehelf eingelegt wird; 2007 belief sich die Zahl der Rechtsbehelfe schätzungsweise auf 110 846. Weniger Rechtsbehelfsverfahren würden überdies weniger Kosten für Betreuungsleistungen bedeuten: Betreuungsleistungen kosten jährlich im Durchschnitt 11 000 EUR pro Person. Während erstinstanzliche Verfahren in der Regel in sechs Monaten abgeschlossen werden, dauern Rechtsbehelfsverfahren im Schnitt ein Jahr. - Aufgrund der Angleichung der mit den beiden Status verknüpften Rechte würden die Verwaltungsverfahren gestrafft, und die mit der Schaffung und Beibehaltung verschiedener Infrastrukturen verbundenen Kosten würden entfallen. - Längerfristig könnten die Investitionen zur Förderung der Integration bis zu einem gewissen Grad durch die positiven wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen nachhaltiger Beschäftigung und erfolgreicher Integration der betreffenden Personen (voraussichtlich etwa zwei Jahre nach Schutzgewährung) ausgeglichen werden. Für einzelstaatliche Maßnahmen zur Umsetzung der vorgeschlagenen Vorgaben kann eine Kofinanzierung aus dem Europäischen Flüchtlingsfonds in Höhe von 50 % oder 75 % beantragt werden. 6.3. Soziale Auswirkungen und Auswirkungen auf die Grundrechte Das Gemeinsame Europäische Asylsystem stützt sich auf die uneingeschränkte und umfassende Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention, die Verpflichtungen aus Menschenrechtsinstrumenten wie der EMRK und die uneingeschränkte Achtung der in der Grundrechtecharta verankerten Rechte. Die vorzuziehende Option gewährleistet, dass den Personen, die tatsächlich um Schutz in der EU nachsuchen, dieser Schutz auf der Grundlage hoher Standards und im Einklang mit diesen Verpflichtungen gewährt wird. Insbesondere verbessert sie den Zugang von Asylbewerbern und Personen, denen Schutz gewährt worden ist, (sowie von deren Familienangehörigen) zum Schutz und zum Recht, zu sozialer Integration und zum Arbeitsmarkt und stellt sicher, dass der Grundsatz der Nichtdiskriminierung ohne Einschränkung Beachtung findet. 7. Überwachung und Bewertung Die Folgenabschätzung enthält eine Reihe von Indikatoren, anhand deren die Effizienz und Wirksamkeit der vorzuziehenden Option im Hinblick auf die Verwirklichung der wichtigsten politischen Ziele bewertet werden können. Außerdem werden die Maßnahmen für die Zusammenstellung und Bewertung dieser Indikatoren, insbesondere im Hinblick auf die Erstellung der regelmäßigen Berichte über die Anwendung der Richtlinie, erläutert. Die Grundlage für einen umfassenden Informationsaustausch über die Bearbeitung von Asylanträgen im Rahmen formalisierter Verfahren wird das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen schaffen, das auch die zusätzlich erfassten Daten systematisch bewerten wird. [1] Richtlinie vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes. EN (...PICT...)|COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES| Brussels, 21.10.2009 SEC(2009) 1374 final COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT accompanying the Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection and the content of the protection granted Summary of the Impact Assessment {COM(2009) 551} {SEC(2009) 1373} 1. Problem definition Following an increase between 1996 and 2002, fuelled by conflicts in former Yugoslavia, in the period 2003-2006 numbers of asylum seekers in the EU-27 decreased sharply: from 344 800 asylum applications in 2003 to 197 410 in 2006 (-42.7%). This decreasing trend stopped in 2007, as numbers of applications rose to 222 170 (+12%), mainly due to the inflow of Iraqi asylum seekers. In 2008 there was a further increase (+8%) compared to 2007, as the number of applications reached 257 375 . Even so, asylum seekers represent a small fraction of migration flows to the EU (estimated at 1.5 -2 m immigrants per year). The number of persons residing with a protection status in the EU at the end of 2007 was close to 1.4 m, amounting to approximately 7.5% of the population of legally residing third country nationals and to 0.3% of the total EU population in 2007. This 1.4 m also represents a small part of the worldwide population of refugees, estimated at 11.4 m in 2007. Council Directive 2004/83/EC ( the "Qualification Directive") Directive of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted. seeks to limit the secondary movements of applicants for asylum between Member States (MS) by establishing minimum standards harmonising the criteria for the identification of persons in need of international protection and the rights and benefits to be granted to these persons in all MS.[1] Directive of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted. Responses to the 2007 Green Paper, several evaluation reports, studies and consultations held with stakeholders indicate that, due to the unanimity requirement for their adoption, the minimum standards of the Directive are vague and ambiguous , containing "gaps" and allowing for derogation possibilities. Moreover, in some cases, compromise was reached at the level of the more "conservative" interpretation of the Geneva Convention relating to the status of refugees, the European Convention on Human Rights (ECHR) and other human rights instruments which are the sources of the international obligations that MS have in common . As a result, the Directive does not guarantee the full compatibility of national implementation measures with these instruments and allows for wide divergences amongst national decision-making practices . Moreover, decision-makers have difficulties to reach quickly robust decisions , whereas the possibility to interpret concepts in different ways results in intensive recourse to appeals and in high rates of successful appeals against negative decisions. Finally, the current standards of the Directive are not adequate to attain the objectives set by the Hague programme regarding the establishment of a uniform protection status and further progress with regard to the integration of third-country nationals . Existing data provide clear indications of the divergences both in recognition rates and practices amongst MS and in terms of standards of protection provided by MS; data also points to poor first-instance decision-making. Statistical evidence further suggests that the Directive has not had any effect on secondary movements: asylum seekers find certain MS more "attractive" destinations than others, partly as a result of their better chances to obtain a status or a higher level of rights there. The general problems can be broken down in the following specific problems : · The concepts “actors of protection”, “internal protection” and "membership of a particular social group" are defined vaguely, which creates a risk of denial of protection as well as a risk of diverse recognition practices; · Existence of unjustified differences between the content of protection for refugees and beneficiaries of subsidiary protection; · The specific integration needs of beneficiaries of international protection are not met; · Existence of unjustified limitations to the exercise of the right of beneficiaries of protection to respect for family life. 2. Added value of EU action and respect for the principle of subsidiarity Action at the EU level can be expected to be more effective than MS action in several respects. · The objectives set by the Hague Programme regarding a uniform protection status and the integration of third-country nationals cannot be attained by unilateral MS action . · It is unlikely that the level of protection will be comprehensively raised to meet the higher international standards as they have evolved through MS' unilateral actions. On the contrary, ‘a race to the bottom’ may occur, since those MS currently providing more generous protection standards may be inclined to lower their standards in order to avoid "attracting" larger numbers of asylum seekers. · S econdary movements and the uneven distribution of asylum seekers and beneficiaries of protection will not be reduced . Only enhanced harmonisation at the EU level can reduce asylum seekers' incentive for movements in so far as they are linked to the divergences of national legislations and practice and the different levels of rights provided in different MS. · Ambiguities and vagueness in the existing acquis can only be resolved at EU level . Action by MS cannot lead to an overall improvement of the quality and efficiency of the asylum process throughout the EU. 3. Policy objectives The global objective is t o achieve higher standards of protection across the EU for persons in need of international protection. The specific objectives are the following: 1. To ensure the full and inclusive application of the Geneva Convention and full respect of the ECHR and of the EU Charter of Fundamental Rights ; 2. To approximate the content of protection granted to refugees and beneficiaries of subsidiary protection; 3. To raise the overall content of protection taking into account the specific needs of beneficiaries of international protection ; 4. To improve the efficiency of the asylum process; 5. To ensure the consistent application of agreed protection standards across the EU. 4. policy options The diverse nature of the problems makes it impossible to identify one single all-embracing policy option. T he Impact Assessment (IA) proposes thus separate policy options for each of the policy objectives and it sets out 2-4 legislative sub-options or 2-4 legislative and 1 non-legislative for each of these policy options . T o determine the elements that should form the preferred option, all sub-options are assessed against the baseline scenario in terms of effectiveness, efficiency and coherence, but also in terms of their proportionality and their social impacts and impacts on fundamental rights. Given the level of complexity of the proposed policy options, this summary is limited to a description of the main elements composing the preferred policy option . 5. Main elements of the preferred policy option The preferred policy option: · Restricts the broad interpretation of the concepts "actors of protection" and "internal protection" in line with the standards of the Geneva Convention and the ECHR , by specifying the criteria for assessing the accessibility and effectiveness of protection that should be available to the applicant. The preferred practical cooperation option foresees the joint mapping of the criteria used for this assessment. · Ensures a more inclusive interpretation of the concept "particular social group" in line with the standards of the Geneva Convention , by better defining the significance to be attached to aspects arising from the applicants' gender and thus enhancing access to protection in particular for women. The joint mapping of the interpretations as part of the practical cooperation element will contribute to the approximation of decision-making. · Approximates the rights of beneficiaries of subsidiary protection to those of refugees by removing all differences currently allowed by the Directive which can no longer be considered as objectively justified, regarding the duration of their residence permit; access to employment and employment-related education activities; access to social welfare, healthcare and to integration facilities; access to benefits for their family members. · Enhances the integration of beneficiaries of protection taking into account their specific needs : It grants them enhanced access to procedures for recognition of their qualifications; vocational training and employment support; accommodation and integration programmes that take into account their specific needs. The pr actical cooperation foreseen would help MS identify and share good and cost-efficient practices. · Enhances respect for the right of beneficiaries of protection to family life : it broadens the definition of family members so as to address the case where a beneficiary is a minor and the wide range of situations where a minor might be considered dependent, while ensuring that the decisive criterion is the best interest of the child. The pr actical cooperation foreseen can help MS better define the criteria for determining the best interests of the child. 6. assessment of impacts 6.1. Main advantages – By ensuring that the standards of the Directive are clear and adequate with a view to guarantee full compliance with international human rights and refugee law standards, the preferred option would attain better respect for the right to asylum and more generally for fundamental rights, including the principle of non-discrimination . – By reducing room for uncertainty and administrative error these amendments would streamline and enhance the quality, fairness, effectiveness and credibility of the asylum process . – By enhancing the consistent application of standards, these amendments would help reduce secondary movements . 6.2. Potential magnitude of financial impacts 6.2.1. Potential costs Quantifying costs of changes to the CEAS is particularly difficult. The size or profile of influxes of refugees cannot be predicted from year to year and there exist no statistics on why certain applications have been accepted and others rejected. Protection is granted on a case-by-case basis, as the result of the analysis of the credibility and the individual circumstances of each applicant. Moreover, there is no information available on the overall costs of hosting beneficiaries of protection or of the individual rights they are granted. It is thus impossible to estimate how many applicants might actually be affected by amendments to the grounds of protection or to assess the effects of amendments to the rights granted to beneficiaries. Within the limits of these constraints, the following indications can be provided. The 4 MS that would be potentially affected by the amendment to the notion "actors of protection" received in total in 2008 74 535 applications whereas the 8 MS that might be affected by the amendment to the notion "internal protection" received 81 575 applications. The 14 MS which would be affected by the amendment of the notion "particular social group" received in 2008 a total of 30 800 applications by women; the corresponding number in the 7 MS which would be affected by the amendment of the nexus requirement was 14 800. The introduction of exceptions to cessation would potentially affect 10 MS, which in 2008 applied cessation in 7 020 cases. Overall impacts of the approximation of the two statuses will vary: some MS (such as IE, SE and UK) will practically not be affected at all, whilst a majority will need to eliminate the various differences they maintain. The obligation to provide beneficiaries of subsidiary protection with unconditional access to the labour market would affect CY, DE and LU, where the numbers of beneficiaries of subsidiary protection who would potentially benefit from this amendment can be estimated at 445, 1,925 and 504 respectively, thus representing a percentage of 0.11%, 0.0046 %, and 0.23% of the labour force of these MS. The approximation of rights regarding social welfare would affect DE, LU, LV and PT whereas the approximation regarding healthcare would affect MT; beneficiaries of subsidiary protection hosted in these MS for the period 2005-2008 were 3,375, 340, 5, 95 and 3,010 respectively. The approximation regarding access to integration programmes might affect at least 8 MS where the total population of beneficiaries of subsidiary protection for the period 2005-2008 amounted to 5 495 persons, whereas the average per capita cost of integration programmes provided by one MS amounts to EUR 682. The impact of enhanced access to procedures for the recognition of qualifications, employment support and integration programmes granted to beneficiaries of international protection should be limited. Beneficiaries of protection aged 15-64 recognised in EU between 2005 and 2008 are estimated at 245 132 and thus represent only 0.1% of the EU labour force, whereas persons granted protection in the EU in the same period represent only 1,07% of the EU population of third-country nationals. The total number of dependants of persons having received protection in 2005-2008 in the 14 MS which might be affected by the broadening of the definition of family members is estimated at less than 18 500. The likely total administrative costs of the preferred option are estimated at EUR 3 094 407. 6.2.2. Potential savings – By diminishing the impetus for asylum seekers to move, the preferred option can reduce asylum flows within the EU, and the costs for the implementation of the Dublin system. – By shortening the duration of the first-instance procedure and reducing appeals, the preferred option can lead to administrative and financial savings: there are indications that appeals can double the cost of an asylum claim whereas an estimated 110 846 appeals were lodged in 2007. It would also reduce costs involved in reception services: on average, 1 reception year may cost EUR 11 000 per person whereas the average length of first instance procedures is 6 months and of appeal procedures is 1 year. – As a result of the approximation of the rights attached to the two statuses, administrative procedures would be streamlined and costs associated with creating and maintaining different infrastructures would be eliminated. – In the longer term, investments into integration support could be offset to a certain extent by the positive economic and social effects of sustainable employment and successful integration of beneficiaries (expected to occur more or less 2 years following the granting of protection). National measures to implement the standards of the proposal are eligible for co-funding under the European Refugee Fund a level of 50% or 75%. 6.3. Social impacts and impacts on fundamental rights The whole CEAS is based on the full and inclusive application of the Geneva Convention, the obligations that flow from human rights instruments such as the ECHR, and the full respect of the rights enshrined in the Charter of Fundamental Rights. The preferred option ensures that persons genuinely seeking protection in the EU are granted such protection on the basis of high standards and in line with these obligations. In particular, it enhances the access of asylum seekers and beneficiaries of protection (and their family members) to protection and justice, to social integration and to the labour market, and ensures full respect of the principle of non-discrimination. 7. Monitoring and evaluation The IA sets out a number of indicators that can be used to assess the efficiency and effectiveness of the preferred option in achieving the main policy objectives and explains the arrangements for their collection and evaluation in particular for the purposes of preparing the regular reports on the application of the Directive. Furthermore, the Asylum Support Office will institutionalise a comprehensive sharing of information on asylum processing through formalised procedures and will ensure the systematic evaluation of the additional data collected. [1] Directive of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted.