GLOSSAIRE

Activités d’accréditation (AESA) : par "accréditation", on entend le processus par lequel l’AESA évalue les autorités aéronautiques nationales ou les entités qualifiées, afin de leur attribuer certaines tâches de certification dont elles souhaitent se voir confier la réalisation en son nom.

Activités de certification (AESA) : certification, par l’AESA, de tous les produits, pièces et équipements aéronautiques conçus, entretenus ou utilisés par des personnes sous la surveillance réglementaire des États membres de l’UE.

Activités de normalisation (AESA) : par "activités de normalisation", on entend les inspections effectuées par l’AESA auprès des autorités aéronautiques nationales afin de veiller à l’application correcte, uniforme et cohérente de la législation de l’UE sur la sécurité aérienne.

Activités de réglementation (AESA) : par "processus de réglementation", on entend l’élaboration de la législation de l’UE liée à la réglementation en matière de sécurité aérienne et de compatibilité environnementale.

AESA : Agence européenne de la sécurité aérienne.

CE : Commission européenne.

Chambre de recours (AESA et ECHA) : la chambre de recours est chargée de statuer sur les recours portant sur les décisions de l’Agence. Elle se compose d’un président et de deux membres, ainsi que d’un nombre équivalent de suppléants.

Conflit d’intérêts (apparent) : "On peut considérer qu’il y a conflit d’intérêts apparent lorsque les intérêts privés d’un agent public sont susceptibles d’indûment influencer l’exécution de ses obligations, mais qu’en réalité ce n’est pas le cas" [1].

Conflit d’intérêts (effectif) : "Conflit entre la mission publique et les intérêts privés d’un agent public, dans lequel l’agent public possède à titre privé des intérêts qui pourraient influencer indûment la façon dont il s’acquitte de ses obligations et de ses responsabilités" [2].

Conflit d’intérêts (potentiel) : "Il y a conflit potentiel lorsqu’un agent public a des intérêts privés d’une nature telle qu’il y aurait conflit d’intérêts si l’agent public devait à l’avenir assumer certaines responsabilités officielles (incompatibles)" [3].

(Co)rapporteur : membre d’un organe scientifique chargé de (co)diriger des travaux et d’assurer la coordination d’une tâche précise (par exemple, évaluation d’un médicament, conseil scientifique sur un produit spécifique ou sur une question d’ordre général telle que la définition d’orientations, la collecte de données, etc.).

Déclaration d’intérêts spécifique (EFSA) : une déclaration d’intérêts spécifique se rapporte à un ou à plusieurs sujets spécifiques (par exemple, substances ou produit) abordés lors d’une réunion donnée, ou à un mandat spécifique qui fera l’objet d’une ou de plusieurs réunions.

ECHA : Agence européenne des produits chimiques.

EFSA : Autorité européenne de sécurité des aliments.

EMA (anciennement EMEA) : Agence européenne des médicaments.

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques.

Organe consultatif (AESA) : le conseil d’administration établit un organe consultatif qu’il consulte avant de prendre des décisions dans certains domaines spécifiques. Dans son travail, le conseil d’administration n’est pas lié par l’avis de l’organe consultatif (voir l’article 33, paragraphe 4, du règlement de base de l’AESA). Ce dernier regroupe des organisations représentant le personnel aérien, les fabricants, les exploitants dans les secteurs de l’aviation commerciale et de l’aviation générale, le secteur de la maintenance, les organismes de formation et le secteur du sport aérien. En tout, il se compose de 26 membres et d’un nombre équivalent de suppléants.

Plateforme consultative des parties intéressées (EFSA) : la plateforme consultative des parties intéressées est composée d’organisations qui opèrent dans des domaines associés à la chaîne alimentaire à l’échelle de l’UE et fournit à l’EFSA des conseils sur des questions d’ordre général liées au programme de travail de l’Autorité, aux méthodes d’évaluation des risques, etc.

Règlement REACH : règlement de l’Union européenne sur les produits chimiques et leur utilisation en toute sécurité (règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO L 396 du 30.12.2006, p. 1)). Le règlement REACH traite de l’enregistrement, de l’évaluation et de l’autorisation des substances chimiques, ainsi que des restrictions applicables à ces substances. Il vise à renforcer la protection de la santé humaine et de l’environnement contre les risques que peuvent engendrer les produits chimiques, tout en améliorant l’innovation et la compétitivité de l’industrie chimique de l’Union européenne.

SYNTHÈSE

I. Le présent audit visait à évaluer les politiques et les procédures de gestion des situations de conflit d’intérêts dans quatre agences européennes (ci-après les "agences sélectionnées") qui prennent des décisions cruciales pour la sécurité et la santé des consommateurs: l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA), l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) et l’Agence européenne des médicaments (EMA). Les politiques et les procédures mises en œuvre après la fin des travaux d’audit réalisés sur place par la Cour (à savoir après octobre 2011) n’ont pas été évaluées.

II. Il existe plusieurs définitions des situations de conflit d’intérêts. Pour les besoins du présent audit, la Cour a retenu la définition donnée dans les lignes directrices de l’OCDE intitulées "Gérer les conflits d’intérêts dans le service public" [4], selon laquelle "[…] il existe des situations où les intérêts et liens privés d’un agent public créent, ou peuvent créer, un conflit avec la bonne exécution de ses tâches officielles".

III. Certains risques de conflit d’intérêts tiennent à la structure même des agences sélectionnées (par exemple, lorsque la même organisation intervient à la fois en tant que représentant de la direction et en tant que prestataire de services) ainsi qu’à l’utilisation par ces dernières des recherches menées par l’industrie. Dans ce contexte, les agences sélectionnées doivent impérativement disposer de mécanismes robustes pour gérer un niveau élevé de risque inhérent de conflit d’intérêts.

IV. L’UE ne dispose d’aucun cadre réglementaire exhaustif consacré aux conflits d’intérêts qui permettrait d’imposer des exigences minimales comparables en matière d’indépendance et de transparence, applicables à l’ensemble des agences de l’Union et des principaux acteurs qui exercent une influence sur la stratégie, sur les opérations et sur la prise de décision. Compte tenu de l’absence d’un tel cadre réglementaire au niveau de l’UE, la Cour a considéré que le cadre de référence pour cet audit était, en partie, constitué par les lignes directrices consacrées par l’OCDE à ce sujet. Celles-ci définissent une référence internationale pour la conception d’une politique générale visant les conflits d’intérêts.

V. La Cour a estimé, en conclusion, qu’aucune des agences sélectionnées ne gérait les situations de conflit d’intérêts de manière appropriée. Toutefois, la gravité des lacunes relevées était variable.

VI. Parmi les agences sélectionnées, l’EMA et l’EFSA sont celles qui ont mis au point les politiques et les procédures de déclaration, d’évaluation et de gestion des conflits d’intérêts les plus élaborées.

VII. Bien que l’ECHA se soit dotée d’une politique et de procédures spécifiques en matière de gestion des conflits d’intérêts, la politique et les procédures applicables à ses agents ainsi qu’à sa chambre de recours présentent des insuffisances significatives.

VIII. La Cour a constaté que l’AESA ne dispose pas d’une politique ni de procédures spécifiques relatives aux conflits d’intérêts. Elle ne cherche pas à obtenir des déclarations d’intérêts de ses agents, des membres de son conseil d’administration et de sa chambre de recours ou des experts et ne procède donc pas à l’évaluation de celles-ci.

IX. La Cour se félicite que toutes les agences sélectionnées définissent et perfectionnent constamment leurs politiques et leurs procédures, entre autres en réaction à différents événements, aux pressions externes et à l’audit de la Cour.

X. La Cour formule les recommandations ci-après:

a) l’AESA devrait se doter d’une politique et de procédures spécifiques et exhaustives pour gérer les conflits d’intérêts;

b) l’ECHA devrait mettre en œuvre de manière appropriée la politique et les procédures applicables aux agents et aux membres de la chambre de recours;

c) les agences sélectionnées devraient améliorer leurs politiques et leurs procédures en matière de conflit d’intérêts moyennant:

i) le filtrage des candidats en fonction des conflits d’intérêts, avant leur nomination,

ii) l’établissement de politiques et de procédures en matière de conflit d’intérêts qui permettent de garantir que les autorités nationales chargées de réaliser les tâches externalisées gèrent les situations de conflit d’intérêts en fonction de normes comparables (à l’AESA et à l’EMA),

iii) la définition et l’application cohérente de critères clairs et objectifs pour l’évaluation des déclarations d’intérêts,

iv) la mise en place de politiques et de procédures relatives aux cadeaux et aux invitations, applicables à l’ensemble de l’agence (à l’AESA, à l’ECHA et à l’EFSA),

v) la définition de politiques et de procédures claires, transparentes et cohérentes applicables à l’ensemble de l’agence, en matière d’abus de confiance,

vi) l’amélioration de la transparence des intérêts déclarés pendant les réunions et dans le contexte des processus de prise de décision scientifique,

vii) l’organisation de formations complètes et obligatoires en matière de conflit d’intérêts,

viii) la résolution des problèmes qui se posent après la cessation des fonctions, en coordination avec toutes les autorités de nomination concernées;

d) le législateur de l’Union, éventuellement en concertation avec d’autres institutions de l’UE, devrait envisager de poursuivre l’élaboration du cadre réglementaire de celle-ci consacré à la gestion des situations de conflit d’intérêts, en prenant pour référence les lignes directrices de l’OCDE et les meilleures pratiques existantes;

e) l’ensemble des institutions et organismes décentralisés de l’UE souhaiteront peut-être vérifier si les recommandations formulées dans le présent rapport les concernent et leur sont applicables, même si les conclusions présentées portent sur quatre agences sélectionnées.

INTRODUCTION

CONTEXTE

1. Des situations de conflit d’intérêts peuvent apparaître à tout moment dans presque tous les lieux de travail. Si elles sont mal gérées, elles sont susceptibles d’avoir une incidence négative sur le processus décisionnel, de provoquer des scandales et de porter atteinte à l’image. C’est particulièrement manifeste dans le cas des organismes publics, car ces situations peuvent entraîner une perte de confiance dans leur capacité à fonctionner de manière impartiale et à servir au mieux l’intérêt de la société. Il existe plusieurs définitions des situations de conflit d’intérêts. Pour les besoins du présent audit, la Cour a retenu la définition donnée dans les lignes directrices de l’OCDE intitulées "Gérer les conflits d’intérêts dans le service public" [5] (ci-après les "lignes directrices de l’OCDE"), selon laquelle "[…] il existe des situations où les intérêts et liens privés d’un agent public créent, ou peuvent créer, un conflit avec la bonne exécution de ses tâches officielles". Dans ce contexte, le conflit d’intérêts peut être effectif, apparent ou potentiel [6].

2. Ces dernières années, la presse s’est fait l’écho d’un certain nombre de cas supposés relever de conflits d’intérêts et impliquant des agences de l’UE, ce qui a suscité des inquiétudes au sein du Parlement européen. En 2011, ce dernier a invité la Cour à "entreprendre une analyse globale des approches adoptées par les agences pour gérer les situations de conflits d’intérêts potentiels" [7].

3. Le Parlement européen a ajourné son approbation des comptes 2010 de l’EMA et de l’EFSA, en partie à cause de ce qu’il considère comme une gestion insatisfaisante des conflits d’intérêts [8].

4. La Cour a décidé de centrer son audit sur les quatre agences (l’AESA, l’ECHA, l’EFSA et l’EMA, ci-après les "agences sélectionnées") les plus exposées au risque de manque d’impartialité en raison de leurs pouvoirs décisionnels étendus dans des domaines qui revêtent une importance capitale pour la santé et la sécurité des consommateurs. Les décisions prises par les agences sélectionnées affectent personnellement chaque citoyen de l’UE:

a) l’AESA a pour mission d’établir et de maintenir un niveau uniforme élevé de sécurité de l’aviation civile en Europe. Pour atteindre ces objectifs, elle publie des spécifications de certification pour aéronef, prend des décisions concernant la certification en matière de navigabilité et d’environnement, effectue des inspections de normalisation dans les États membres, et adresse à la Commission des avis ainsi que des recommandations visant à renforcer la sécurité de l’aviation civile;

b) l’ECHA joue un rôle réglementaire important dans la mise en œuvre de la législation de l’UE sur les produits chimiques, en faveur de la santé humaine et de l’environnement, mais aussi de l’innovation et de la compétitivité. Elle aide les entreprises à respecter la législation, promeut une utilisation sûre des produits chimiques, fournit des informations sur ces produits, en assure la classification ainsi que l’étiquetage, et traite la question des substances très préoccupantes;

c) l’EFSA doit constituer une source indépendante d’informations sur la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux et contribuer ainsi à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale. Elle rend des avis scientifiques sur les ingrédients alimentaires, les pesticides, les organismes génétiquement modifiés, etc., tout en promouvant des méthodes uniformes d’évaluation des risques en matière de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux;

d) l’EMA est chargée de l’évaluation scientifique et de la surveillance des médicaments développés par les entreprises pharmaceutiques à des fins d’utilisation dans l’Union européenne. En outre, elle fournit des conseils scientifiques et une assistance aux entreprises pour la mise au point de nouveaux médicaments, et publie des directives sur les exigences en matière de qualité, de sécurité et d’efficacité. Elle est considérée comme la "plaque tournante" d’un réseau européen des médicaments qui regroupe plus de 40 autorités nationales compétentes;

e) en somme, les agences sélectionnées sont responsables de l’autorisation des aéronefs, des produits chimiques, des ingrédients alimentaires et des médicaments dans l’Union européenne. L’annexe I présente une vue d’ensemble des objectifs et des tâches de chacune de ces agences.

5. À l’évidence, l’ensemble des agences, institutions et autres organismes décentralisés (par exemple, les entreprises communes, etc.) de l’UE sont susceptibles d’être exposés au risque de conflit d’intérêts. C’est pourquoi les autres agences et institutions de l’Union souhaiteront peut-être vérifier si les conclusions et les recommandations du présent rapport leur sont applicables, bien que celles-ci ne portent que sur les agences sélectionnées.

RISQUES INHÉRENTS EN MATIÈRE DE CONFLIT D’INTÉRÊTS

6. Étant donné leur importance et les décisions qu’elles prennent, les agences sélectionnées sont les plus exposées au risque et aux conséquences d’une mauvaise gestion des situations de conflit d’intérêts. Certaines situations de conflit d’intérêts relatives à des intérêts passés, présents ou futurs sont inévitables et ne résultent pas forcément d’une conduite abusive ou d’un acte de corruption. C’est souvent le cas lorsqu’une organisation est très spécialisée/unique en son genre, qu’elle dispose d’une offre d’expertise limitée et "fait face à la concurrence" de l’industrie pour engager des experts.

7. Compte tenu de leur structure et de leur fonctionnement (par exemple, la gouvernance, les interactions avec les tiers, les clients, les fournisseurs, etc.), les agences sélectionnées sont tenues de travailler en étroite coopération avec les autorités nationales ainsi qu’avec l’industrie. Cette situation comporte toutefois des risques inhérents en matière de conflit d’intérêts:

- conseil d’administration: à l’AESA, à l’ECHA et à l’EMA, le conseil d’administration est essentiellement composé de représentants des autorités nationales ou des États membres. De plus, l’AESA et l’EMA externalisent certaines de leurs activités aux autorités nationales compétentes, tout en prenant d’autres décisions qui affectent ces dernières (voir l’encadré 1). À l’EFSA, les membres du conseil d’administration sont sélectionnés en fonction de leur expérience et de leurs connaissances scientifiques. Toutefois, comme le prévoit le règlement fondateur de l’Autorité, 4 des 15 membres du conseil d’administration de l’EFSA bénéficient d’une expérience acquise (ou en cours) au sein d’organisations représentant les consommateurs et d’autres groupes d’intérêt dans l’industrie alimentaire. En outre, l’impartialité des travaux et de la prise de décision de l’EFSA pourrait être compromise, car trois des organisations représentées au conseil d’administration le sont également au sein de la plateforme consultative des parties intéressées [9];

- implication d’experts externes (ci-après les "experts"): dans le cadre de leurs activités scientifiques, l’ECHA, l’EFSA et l’EMA travaillent avec des experts qui possèdent une connaissance approfondie du domaine concerné et sont susceptibles d’avoir, ou d’avoir eu, des liens avec l’industrie (emploi, financement de recherches, etc.). À titre d’exemple, dans le cadre de leurs activités, l’EMA et l’EFSA font appel, respectivement, à environ 3800 et 1200 experts. Au sein de ces trois agences, les experts sont membres des comités et des groupes scientifiques directement impliqués dans la rédaction d’avis scientifiques sur lesquels s’appuient des décisions d’importance capitale pour la santé et la sécurité des consommateurs (par exemple, des avis scientifiques relatifs à des médicaments, à des denrées alimentaires ou à des produits chimiques). À l’AESA, les experts participent essentiellement aux activités de réglementation, aux inspections de normalisation dans les États membres et, dans une moindre mesure, aux tâches de certification;

- partenariat avec les parties intéressées: compte tenu de leur rôle scientifique et de leur fonction de surveillance, les agences sélectionnées travaillent en étroite collaboration avec des représentants de l’industrie ou des consommateurs (par exemple, fabricants, exploitants, distributeurs, etc.). À titre d’exemple, l’un des facteurs de risque non négligeables réside dans le fait que la plupart des avis et décisions scientifiques élaborés par les agences sélectionnées s’appuient également sur des recherches menées ou financées par l’industrie.

8. Dans ces conditions, les agences sélectionnées doivent impérativement être en mesure de gérer ces risques inhérents de conflit d’intérêts.

ENCADRÉ 1

EXEMPLES DE RISQUES DE CONFLITS D’INTÉRÊTS INHÉRENTS À LA STRUCTURE DE L’AGENCE

À l’EMA, le conseil d’administration, essentiellement composé de représentants des autorités nationales, statue sur la rémunération des services scientifiques que ces dernières fournissent à l’Agence. Dans un rapport annuel spécifique [10], la Cour a souligné la nécessité de mettre en place un système fondé sur les coûts réellement supportés par l’autorité nationale concernée. Cela n’a pas été fait à ce jour, et le conseil d’administration de l’EMA a rejeté la dernière proposition allant dans ce sens [11].

À l’AESA, un appel d’offres relatif à l’externalisation des tâches de certification à des entités qualifiées [12] était en cours au moment de l’audit. Jusqu’à présent, l’Agence ne déléguait les tâches de certification qu’aux autorités nationales accréditées, sur la base de contrats-cadres conclus sans appel d’offres. Les prix payés par l’AESA pour les travaux confiés sont stipulés dans les contrats-cadres. Les prix forfaitaires payés pour des tâches identiques varient d’une autorité nationale à l’autre et ne sont pas fondés sur les coûts effectifs.

Le cadre juridique de l’AESA dispose que celle-ci doit soumettre les autorités nationales à des audits dans le contexte des processus de normalisation et d’accréditation. Or, les intérêts de ces autorités sont représentés au sein de son conseil d’administration.

CADRE DE RÉFÉRENCE

9. Pour gérer efficacement les situations de conflit d’intérêts, les agences sélectionnées ont besoin d’un cadre de référence adéquat.

10. Le cadre réglementaire applicable aux institutions et aux organismes décentralisés de l’Union (ci-après le "cadre réglementaire de l’UE") comprend le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents des Communautés européennes (ci-après le "statut"), ainsi que d’autres décisions et lignes directrices de la CE pour la gestion des conflits d’intérêts. Une liste plus détaillée des éléments du cadre de référence en matière de conflit d’intérêts figure à l’annexe II.

11. Le statut comporte un certain nombre d’exigences très générales, relatives aux principes éthiques que doivent observer les fonctionnaires [13]: indépendance, intégrité, objectivité, impartialité et loyauté. La Commission a publié des décisions [14] et des lignes directrices pour la mise en œuvre pratique de ces principes.

12. Le standard de contrôle interne no 2 de la Commission, intitulé "Valeurs éthiques et organisationnelles", dispose qu’il faut mettre en place des procédures garantissant que les valeurs éthiques et organisationnelles sont connues de l’ensemble du personnel, en particulier l’obligation de comportement éthique, la prévention des conflits d’intérêts, la prévention de la fraude et le signalement des irrégularités.

13. De plus, trois des quatre agences sélectionnées ont élaboré leurs propres politiques et procédures spécifiques en matière de conflit d’intérêts (voir la synthèse des politiques et des procédures des agences à l’annexe III).

14. Il existe des lignes directrices de l’OCDE généralement admises et applicables au secteur public dans son ensemble. Celle-ci a également publié des lignes directrices spécifiques relatives aux problèmes qui se posent après la cessation des fonctions sous le titre "L’emploi d’après-mandat — Bonnes pratiques en matière de prévention des conflits d’intérêts" [15].

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

ÉTENDUE DE L’AUDIT

15. L’audit a consisté en une évaluation des politiques et des procédures de gestion des situations de conflit d’intérêts dans quatre agences sélectionnées qui prennent des décisions cruciales pour la sécurité et la santé des consommateurs:

- l’AESA délivre des certificats de sécurité destinés à l’aviation civile; son personnel doit donc posséder des connaissances techniques approfondies, acquises généralement grâce à une expérience professionnelle dans l’industrie ou auprès de l’autorité nationale. Les agents de l’AESA qui correspondent à ce profil risquent d’être impliqués dans la prise de décisions qui servent les intérêts de leur ancien (et/ou, éventuellement, futur) employeur;

- l’ECHA gère l’application du règlement REACH, qui vise à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement. Elle fournit des conseils scientifiques et techniques sur des produits chimiques, qui sont susceptibles d’avoir une incidence financière majeure sur les entreprises actives dans ce secteur;

- l’EFSA fournit des informations sur les risques relatifs à la sécurité des denrées alimentaires. Elle dispense des conseils scientifiques et techniques relatifs aux aliments, qui peuvent avoir des répercussions financières majeures pour les entreprises de ce secteur;

- l’EMA coordonne l’autorisation et la maintenance des médicaments dans l’UE. Elle doit s’appuyer sur les essais réalisés par des organisations et des entreprises qui ont des intérêts directs dans les médicaments en question.

16. L’audit était centré sur les principaux intervenants, y compris les organisations qui collaborent avec les agences sélectionnées et jouent un rôle important dans le processus de prise de décision scientifique ainsi que dans les activités opérationnelles:

- les membres des conseils d’administration;

- les membres des forums, des comités et des groupes consultatifs scientifiques, ainsi que les autres experts;

- le personnel des agences, en particulier les directeurs et les principaux responsables de la prise de décision scientifique;

- les membres de la chambre de recours (de l’AESA et de l’ECHA);

- les organisations de parties intéressées.

17. L’audit n’a pas porté sur les situations de conflit d’intérêts susceptibles de se présenter à l’occasion de procédures de passation de marchés et de recrutement, qui sont contrôlées lors des audits annuels de la Cour.

18. La Cour n’a pas évalué de situations spécifiques de conflit d’intérêts en tant que telles, car cela aurait entraîné un examen approfondi des circonstances particulières à chaque cas, ainsi que des jugements arbitraires. La Cour n’est pas en mesure d’apprécier la validité des méthodes retenues par les agences sélectionnées pour évaluer les résultats des recherches financées par l’industrie.

19. Il convient de noter que toutes les agences sélectionnées définissent et perfectionnent constamment leurs politiques et leurs procédures, entre autres en réaction à différents événements, aux pressions externes et à l’audit de la Cour. Les politiques et les procédures mises en œuvre après la fin des travaux d’audit réalisés sur place par la Cour (à savoir après octobre 2011) n’ont pas été évaluées.

APPROCHE D’AUDIT

20. L’audit visait à répondre à la question principale ci-après:

- Les agences sélectionnées gèrent-elles les situations de conflit d’intérêts de manière appropriée?

ainsi qu’aux deux questions spécifiques suivantes:

- Des politiques et des procédures appropriées sont-elles en place pour gérer les situations de conflit d’intérêts?

- Les agences sélectionnées ont-elles mis en œuvre de manière appropriée leurs politiques et leurs procédures de gestion des situations de conflit d’intérêts?

21. Les politiques et les procédures spécifiques des agences, élaborées dans le contexte des exigences légales particulières en vigueur pour chacune de ces dernières, ainsi que leur mise en œuvre ont été évaluées en fonction du cadre réglementaire (voir l’annexe II) applicable aux institutions et aux organismes décentralisés de l’UE, des lignes directrices plus complètes de l’OCDE, ainsi que des meilleures pratiques recensées dans les agences sélectionnées. Compte tenu de l’absence de cadre réglementaire exhaustif au niveau de l’UE, la Cour a considéré que le cadre de référence pour cet audit était, en partie, constitué par les lignes directrices de l’OCDE, étant donné qu’elles définissent une référence internationale pour la conception d’une politique générale visant les conflits d’intérêts. Les lignes directrices de l’OCDE ont été utilisées dans tous les cas qui n’étaient pas (ou pas suffisamment) couverts par le cadre réglementaire de l’UE. Elles sont destinées aux gouvernements et aux institutions publiques en général et visent à faciliter la conception et la mise en œuvre d’une politique efficiente en matière de conflit d’intérêts.

22. Les travaux d’audit effectués ont comporté:

- une analyse du cadre réglementaire des agences sélectionnées;

- des réunions avec la direction et le personnel des agences sélectionnées, ainsi qu’avec les membres de leurs diverses instances (conseil d’administration, organe consultatif, chambre de recours);

- l’analyse d’un questionnaire rempli par des représentants des agences sélectionnées;

- un contrôle documentaire portant sur les politiques, procédures et lignes directrices internes des agences sélectionnées, les déclarations d’intérêts, les comptes rendus des réunions des comités et/ou des groupes scientifiques, les dossiers personnels des agents, etc.;

- un examen de la manière dont les agences sélectionnées ont appliqué leurs politiques et leurs procédures dans des situations spécifiques (concernant des agents, des experts ou des membres du conseil d’administration), notamment dans un certain nombre de cas relevant de conflits d’intérêts portés à la connaissance du public (impliquant des organisations non gouvernementales, le Médiateur européen, les médias, etc.).

23. La Cour présente ses observations par ordre chronologique: elle analyse les politiques et les procédures applicables aux principaux intervenants lors de leur première nomination (par exemple, celle d’experts au sein du comité scientifique), pendant l’exercice de leurs fonctions à l’Agence (notamment en ce qui concerne la formation, l’acceptation de cadeaux, etc.) et au moment de leur cessation de fonctions (y compris les obligations associées à la prise de nouvelles fonctions susceptibles de déboucher sur un conflit d’intérêts).

OBSERVATIONS

CADRE RÉGLEMENTAIRE DE L’UE

24. Les agences sélectionnées sont tenues de respecter le statut (voir l’encadré 2).

25. Cependant, les exigences d’indépendance énoncées dans le statut et dans les lignes directrices de la Commission s’appliquent uniquement aux agents. Elles ne s’imposent pas aux autres principaux intervenants qui participent à la prise de décision, comme les experts et les membres des conseils d’administration.

26. Les règlements fondateurs des différentes agences sélectionnées comportent des dispositions en matière d’indépendance et de transparence des agences. Toutefois, la portée des obligations définies varie considérablement d’une agence sélectionnée à l’autre (voir l’annexe IV). En vertu de ces dispositions, les agences sont tenues de remplir et de publier des déclarations d’intérêts annuelles et spécifiques, ainsi que de rendre accessibles au public les ordres du jour et les comptes rendus des réunions des organes scientifiques et des diverses instances (par exemple, conseil d’administration et chambre de recours), de même que les résultats d’études scientifiques, etc. Comme cela est indiqué à l’annexe IV, les obligations juridiques en matière d’indépendance et de transparence sont plus strictes à l’EFSA et à l’EMA et moins rigoureuses à l’ECHA (entre autres parce que la publication des déclarations d’intérêts n’y est pas obligatoire), l’AESA étant soumise aux règles les moins contraignantes (par exemple, absence d’obligation de remplir des déclarations d’intérêts).

ENCADRÉ 2

DISPOSITIONS DU STATUT EN MATIÈRE DE CONFLIT D’INTÉRÊTS

Le fonctionnaire doit signaler tout intérêt personnel de nature à compromettre son indépendance [16].

Des mesures d’atténuation doivent être prises [17].

Les fonctionnaires doivent demander l’autorisation d’exercer des activités extérieures et déclarer les activités lucratives exercées à titre professionnel par leur conjoint [18].

Les fonctionnaires sont tenus de respecter les devoirs d’honnêteté et de délicatesse quant à l’acceptation de certaines fonctions ou de certains avantages après la cessation de leurs fonctions, ainsi que de déclarer toute activité professionnelle exercée dans les deux années suivant la cessation de leurs fonctions [19].

27. L’UE ne dispose donc d’aucun cadre réglementaire exhaustif consacré aux conflits d’intérêts qui permettrait d’imposer des exigences minimales comparables en matière d’indépendance et de transparence, applicables à l’ensemble des agences de l’Union et des principaux acteurs qui exercent une influence sur la stratégie, sur les opérations et sur la prise de décision. L’annexe V présente une comparaison entre les lignes directrices de l’OCDE et le cadre réglementaire de l’UE (à l’exception des règlements fondateurs des agences, ainsi que des politiques et procédures qui leur sont spécifiques).

AVANT LE TRAVAIL AUPRÈS DES AGENCES

LES CANDIDATS NE FONT PAS L’OBJET D’UN FILTRAGE ADÉQUAT

28. À l’AESA, à l’ECHA [20] et à l’EMA, les procédures de nomination et de désignation (des experts, des membres du conseil d’administration et de la chambre de recours) ne comprennent généralement pas de filtrage adéquat des candidats en fonction des situations de conflit d’intérêts. Toutefois, les membres des conseils d’administration ainsi qu’un certain nombre d’experts (à l’ECHA et à l’EMA) sont nommés ou désignés par les États membres, par des organismes nationaux ou par des institutions de l’UE (à savoir la Commission, le Conseil, etc.), les agences sélectionnées n’ayant pas ou guère d’influence sur leur désignation.

29. À l’EFSA, les règles de désignation d’experts prévoient un filtrage des candidats sur la base de leur déclaration d’intérêts. Or, ce filtrage n’est pas fondé sur des critères clairement définis lorsque des situations de conflit d’intérêts se présentent.

30. Dans la plupart des cas, les conflits d’intérêts ne sont donc décelés qu’après la nomination des candidats. En outre, les agences sélectionnées ne disposent d’aucun pouvoir pour remplacer des membres du conseil d’administration ou des experts dont les intérêts sont jugés incompatibles avec leur rôle au sein de l’Agence (voir l’encadré 3).

ENCADRÉ 3

EXEMPLE D’ABSENCE DE FILTRAGE DES CANDIDATS

À l’EMA, un membre du comité scientifique a été nommé [21] par la Commission avant que sa déclaration d’intérêts ait été évaluée par l’Agence. Alors que l’évaluation a permis de mettre au jour un conflit d’intérêts qui aurait dû empêcher la nomination de cette personne, l’EMA n’a pas pu la licencier.

31. Les lignes directrices de l’OCDE recommandent de recourir à des mécanismes de filtrage dans le cadre des procédures de sélection, afin de pouvoir repérer et régler à un stade précoce les situations de conflit d’intérêts [22].

À L’EMA, LES CRITÈRES D’ÉLIGIBILITÉ DES ORGANISATIONS DE PARTIES PRENANTES SONT INCOMPLETS

32. La collaboration des agences sélectionnées avec les organisations de parties prenantes intéressées à leurs travaux est généralement régie par des dispositions appropriées. Pour être représentées dans différentes instances de ces agences, ces organisations doivent remplir certains critères d’éligibilité.

33. Toutefois, ces critères ne comportent pas toujours de normes claires à respecter. Pour satisfaire au critère de transparence défini par l’EMA, les organisations de patients et de consommateurs doivent présenter annuellement leurs sources de financement. Néanmoins, en l’absence de normes minimales définissant une structure de financement acceptable, des organisations de patients ou de consommateurs financées à 100 % par une seule entreprise pharmaceutique pourraient être autorisées à participer aux activités de l’EMA.

34. En outre, l’EMA n’avait mis en place aucun critère d’éligibilité relatif aux organisations de professionnels de la santé, qui sont susceptibles de participer à ses activités de la même manière que, par exemple, les organisations de patients ou de consommateurs.

LES ACTIVITÉS SCIENTIFIQUES ET/OU OPÉRATIONNELLES EXTERNALISÉES NE FONT PAS L’OBJET D’UN SUIVI ADÉQUAT

35. La gestion des conflits d’intérêts revêt une importance capitale lorsque les activités des agences sélectionnées sont externalisées, car ces activités échappent alors au contrôle direct de ces agences. Or, l’AESA et l’EMA externalisent une grande partie de leurs activités scientifiques et/ou opérationnelles aux autorités nationales.

36. L’AESA recourt à des contrats-cadres avec les autorités nationales, qui doivent s’assurer de l’absence de conflit d’intérêts en ce qui concerne les tâches externalisées. Elle ne dispose toutefois ni d’une méthodologie ni de critères clairs pour contrôler les politiques et les procédures des autorités nationales en matière de conflit d’intérêts ou pour en vérifier la mise en œuvre. Aucun élément probant ne permet d’attester que l’AESA effectue ce type de vérification.

37. Les politiques et les procédures de l’EMA en matière de conflit d’intérêts ne s’appliquent pas aux experts nationaux qui réalisent les tâches externalisées auprès des autorités nationales. L’EMA ne vérifie pas les politiques et les procédures relatives aux conflits d’intérêts établies par les autorités nationales.

PENDANT LE TRAVAIL AUPRÈS DES AGENCES

L’EMA, L’ECHA ET L’EFSA ÉLABORENT DES POLITIQUES ET DES PROCÉDURES SPÉCIFIQUES…

38. Parmi les agences sélectionnées, l’EMA et l’EFSA sont celles qui ont mis au point les cadres les plus élaborés en matière de déclaration, d’évaluation et de gestion des conflits d’intérêts, notamment en ce qui concerne les risques liés à l’industrie.

39. L’un des éléments fondamentaux de la gestion des conflits d’intérêts est la déclaration d’intérêts, dans laquelle les individus décrivent leur situation personnelle en matière de conflit d’intérêts, en fonction de la définition donnée dans les politiques et les procédures des agences sélectionnées.

40. Les politiques et les procédures relatives aux conflits d’intérêts appliquées par l’ECHA, l’EMA et l’EFSA exigent que les agents et les membres des conseils d’administration, des chambres de recours, ainsi que des forums, groupes et organes scientifiques présentent des déclarations d’intérêts (annuelles, dans la plupart des cas).

41. L’ECHA a défini une politique en matière de conflit d’intérêts peu après sa création. Le 30 septembre 2011, son conseil d’administration a adopté une nouvelle "Politique de gestion des conflits d’intérêts potentiels", applicable à l’ensemble de l’Agence et de ses activités [23]. Elle met en place un formulaire de déclaration d’intérêts plus complet, que les agents sont désormais tenus de remplir annuellement.

42. L’EMA a élaboré un certain nombre de descriptions claires et réalistes des circonstances susceptibles de mener à un conflit d’intérêts. Pour l’évaluation des experts, l’EMA et l’EFSA ont défini des critères spécifiques pouvant donner lieu à des conflits d’intérêts: intérêts financiers, emploi, appartenance à un organe scientifique, rôle de conseil, financement de recherches, droits de propriété intellectuelle, membres de la famille proche, cadeaux et invitations, etc. Selon le type d’activités et le moment de leur réalisation (activités en cours ou exécutées dans les cinq dernières années), les politiques et les procédures prévoient de restreindre l’accès à certains postes ou la participation à différentes étapes du processus décisionnel. L’EMA a élaboré un tableau qui lie clairement les intérêts déclarés à un ensemble de résultats contraignants (voir l’annexe VI).

43. Outre le système de déclaration annuelle des intérêts, l’EFSA a également mis en place un niveau de contrôle supplémentaire pour les experts, qui doivent:

- déposer des déclarations d’intérêts spécifiques avant chaque réunion du comité scientifique, des groupes scientifiques et des groupes de travail;

- déclarer oralement pendant la réunion tout intérêt, lié à un point de l’ordre du jour, qui apparaîtrait de manière imprévue.

44. Depuis mai 2008, l’EFSA utilise un logiciel spécialisé pour les déclarations d’intérêts, afin d’assurer la traçabilité de la procédure d’évaluation. L’EMA a également développé des applications et des bases de données pour gérer la procédure d’évaluation des déclarations d’intérêts. L’ECHA ne dispose pas d’un logiciel qui facilite la gestion et l’évaluation des déclarations d’intérêts.

… CE QUI N’EST PAS LE CAS DE L’AESA

45. Hormis pour sa direction des agréments et de la normalisation, l’AESA ne dispose pas d’une politique ni de procédures spécifiques relatives aux conflits d’intérêts. Elle ne veille pas à obtenir ou à évaluer des déclarations d’intérêts de manière régulière.

À L’ECHA, LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES ET DES PROCÉDURES PRÉSENTE DES INSUFFISANCES SIGNIFICATIVES

L’ECHA N’EXAMINE PAS LES INTÉRÊTS DÉCLARÉS AVANT D’ATTRIBUER DES TÂCHES AUX AGENTS

46. La politique et les procédures précédentes de l’ECHA disposaient que les agents devaient remplir une déclaration au moment de leur nomination [24]. Les déclarations initiales devaient être mises à jour en cas de changement.

47. Les déclarations d’agents examinées par la Cour étaient conservées sous enveloppe scellée dans les dossiers personnels. L’ECHA ne les avait pas examinées ni évaluées sous l’angle des conflits d’intérêts. L’Agence s’en remettait entièrement à l’obligation imposée aux agents de signaler spontanément à leurs supérieurs tous les conflits d’intérêts dont ils auraient connaissance, indépendamment de toute déclaration présentée auparavant. L’examen des déclarations placées sous enveloppe scellée a permis de détecter des cas dans lesquels la direction de l’Agence aurait dû intervenir (voir l’encadré 4).

LES POLITIQUES ET LES PROCÉDURES D’ÉVALUATION ET DE GESTION DES SITUATIONS DE CONFLIT D’INTÉRÊTS À LA CHAMBRE DE RECOURS DE L’ECHA SONT INAPPROPRIÉES

48. La chambre de recours traite les recours de toute personne physique ou morale touchée par des décisions de l’Agence. Elle est composée d’un président et de deux autres membres permanents, qui sont des agents de l’ECHA, ainsi que de membres supplémentaires et de suppléants qui ne font pas partie du personnel de l’Agence. Instance indépendante au sein de l’ECHA, elle dispose de son propre code de conduite.

ENCADRÉ 4

EXEMPLES DE DÉCLARATIONS D’INTÉRÊTS PLACÉES SOUS ENVELOPPE SCELLÉE, NON ÉVALUÉES PAR L’ECHA

Un haut responsable a déclaré louer un appartement à une entreprise qui avait déposé un grand nombre de demandes auprès de l’ECHA.

Un haut responsable a déclaré avoir travaillé dans une grande entreprise dont bon nombre de demandes étaient examinées par son unité.

Un agent de grade moins élevé a déclaré avoir collaboré à des projets financés par une entreprise qui emploie son conjoint et dont un grand nombre de demandes sont en attente à l’ECHA.

49. Les membres permanents de la chambre de recours sont tenus de remplir des déclarations d’intérêts annuelles. Les membres supplémentaires et suppléants de la chambre de recours doivent remplir des déclarations d’intérêts annuelles et déposer des déclarations d’intérêts spécifiques avant d’être chargés d’un cas.

50. L’examen des déclarations d’intérêts et la gestion des situations de conflit d’intérêts sont du ressort du secrétariat et de la présidence. Cependant, les vérifications effectuées lorsque la chambre de recours commence le traitement d’un cas précis ne font l’objet d’aucune procédure ou documentation formelles. L’Agence se fie totalement aux déclarations des membres permanents de la chambre de recours.

51. La Cour a constaté que la chambre de recours ne dispose pas de suffisamment d’informations pour déterminer en connaissance de cause s’il existe ou non une situation de conflit d’intérêts. En effet, les informations mises à la disposition de cette chambre concernent seulement la société qui introduit le recours, et non l’ensemble des entreprises directement intéressées par la cause (par exemple, le (co)déclarant de la substance chimique).

52. Les déclarations d’intérêts des membres de la chambre de recours ne mentionnent pas en détail toutes les substances et tous les cas qu’ils ont traités avant leur entrée à l’ECHA (voir l’encadré 5).

ENCADRÉ 5

EXEMPLE DE MAUVAISE GESTION DE SITUATIONS DE CONFLIT D’INTÉRÊTS AU SEIN DE LA CHAMBRE DE RECOURS DE L’ECHA

Deux membres de la chambre de recours ont déclaré un intérêt et/ou un travail dans le domaine concerné par le règlement REACH [25]. Or, rien dans les politiques et les procédures ne permet d’empêcher que soient confiés à ces personnes des cas avec lesquels elles ont (eu) un lien.

L’ÉVALUATION ET LA GESTION DES INTÉRÊTS DÉCLARÉS NE SONT PAS TOUJOURS APPROPRIÉES

53. D’après les lignes directrices de l’OCDE, les organisations devraient décrire de façon claire les circonstances et les relations susceptibles de créer une situation de conflit d’intérêts [26]. La présentation de la déclaration des intérêts relève de la responsabilité de l’individu. Le processus administratif de l’organisation devrait uniquement servir à garantir que les informations fournies sont dûment évaluées et actualisées. Les politiques et les procédures relatives aux situations de conflit d’intérêts devraient comprendre des mesures de résolution claires, par exemple, liquidation de l’intérêt, limitation de l’accès à certaines informations, mutation de l’agent à des fonctions n’impliquant pas de situation de conflit d’intérêts, démission de l’agent des fonctions à l’origine d’un conflit d’intérêts qu’il exerce à titre privé, etc.

LES ÉVALUATIONS DES CONFLITS D’INTÉRÊTS DES MEMBRES DU CONSEIL D’ADMINISTRATION NE SONT PAS DOCUMENTÉES DE FAÇON ADÉQUATE

54. Aucune des agences sélectionnées ne documente de manière adéquate l’examen des déclarations d’intérêts des membres du conseil d’administration et les décisions prises à cet égard.

LES INFORMATIONS DISPONIBLES NE SONT PAS TOUJOURS UTILISÉES

55. Les agences sélectionnées ne tirent pas toujours parti d’informations fournies par les personnes concernées et facilement accessibles (les CV, les déclarations d’intérêts antérieures, les informations disponibles dans les médias, etc.) pour contrôler les déclarations d’intérêts. L’audit a fait apparaître un certain nombre de cas où un examen de ces informations aurait permis de détecter des problèmes (voir l’encadré 6).

MANQUE DE CRITÈRES D’ÉVALUATION CLAIRS ET INCOHÉRENCE DE LEUR APPLICATION

56. La politique de l’ECHA [27] exige la déclaration de tous les intérêts susceptibles de créer un conflit, mais ne prévoit pas de traitement spécifique des situations qui résultent d’intérêts financiers actuels, d’un emploi précédent, d’activités de conseil ou similaires exercées antérieurement. Contrairement à l’EMA et à l’EFSA, l’ECHA ne définit pas les intérêts incompatibles avec les fonctions de l’individu, ni les mesures d’atténuation des risques les plus courants. L’évaluation des situations de conflit d’intérêts repose donc sur le jugement de la personne qui en est chargée.

ENCADRÉ 6

EXEMPLES D’ABSENCE D’UTILISATION DES INFORMATIONS DISPONIBLES POUR L’ÉVALUATION DES DÉCLARATIONS D’INTÉRÊTS

À l’EMA et à l’EFSA, les dernières déclarations d’intérêts de certains experts comportaient des incohérences manifestes par rapport à leurs déclarations précédentes. Les agences n’ont pas toujours demandé d’éclaircissements aux experts concernés.

À l’ECHA, un agent n’a pas déclaré tous ses emplois des cinq dernières années, contrairement à ce qu’exige la politique de l’Agence. Une simple comparaison entre sa déclaration d’intérêts et son CV aurait permis de détecter ce manquement.

L’EMA a découvert qu’un membre de son comité scientifique se trouvait dans une situation de conflit d’intérêts en raison de ses intérêts privés.L’Agence a conclu que cet expert ne pouvait pas être membre de son comité scientifique. Pourtant, il a continué à participer aux réunions du comité scientifique, et la Commission européenne a renouvelé son mandat pour trois ans. La déclaration d’intérêts actualisée de cet expert ne mentionnait plus les intérêts relatifs à l’organisation concernée, ce qui était incohérent par rapport à l’évaluation précédente et au CV publié.

57. Les critères retenus pour évaluer les conflits d’intérêts des experts scientifiques de l’EFSA manquent de clarté, ce qui s’est parfois soldé par des évaluations contestables, comme indiqué dans l’encadré 7.

ENCADRÉ 7

EXEMPLES D’ÉVALUATIONS CONTESTABLES DES CONFLITS D’INTÉRÊTS RÉSULTANT D’UN MANQUE DE CLARTÉ À L’EFSA

Experts scientifiques jouant des rôles sujets à conflits d’intérêts: défenseurs et examinateurs des mêmes concepts

Un organe scientifique de l’EFSA est chargé d’analyser un concept précédemment défendu par la majorité de ses membres (dans des publications antérieures et lors de la participation à des ateliers ainsi qu’à des groupes d’experts).

Dans un autre cas, deux experts de l’EFSA ont fourni des services de conseil concernant un concept à une organisation privée, tandis qu’ils examinaient le même concept en tant que membres de l’organe scientifique de l’EFSA.

Dans les deux cas, l’EFSA a conclu à l’absence de conflit d’intérêts.

Incohérence dans le traitement des conflits d’intérêts

À l’EFSA, le conflit d’intérêts résultant de l’appartenance à une organisation mondiale à but non lucratif, financée principalement par l’industrie agroalimentaire et largement impliquée dans les activités de l’Autorité, a fait l’objet d’un traitement différent selon que l’intéressé était un membre du conseil d’administration ou un expert.

Deux membres du conseil d’administration de l’EFSA ont démissionné de leurs fonctions dans l’organisation concernée, à la suite de critiques formulées par les médias en matière de conflit d’intérêts.

Toutefois, six experts gardent des liens avec cette organisation (par exemple, en tant que membres du conseil d’administration ou des comités scientifiques de celle-ci).

58. La Cour est d’avis que l’EMA est celle des agences sélectionnées qui dispose des critères d’évaluation les plus clairs applicables aux experts. L’annexe VI illustre les bonnes pratiques appliquées par l’EMA pour évaluer les situations les plus courantes dans le cas des experts et les relier à des résultats en fonction desquels la participation de ces experts aux activités de l’Agence peut (éventuellement) être restreinte. La Cour a toutefois constaté que ces critères ne sont pas toujours appliqués de façon adéquate (voir l’encadré 8).

59. Les lignes directrices de l’OCDE préconisent que toute politique en matière de conflit d’intérêts tienne compte des risques spécifiques associés à certaines catégories de personnes. Elles exigent que les organisations repèrent les situations génératrices de conflit d’intérêts et prennent des mesures pour limiter les risques y afférents [28].

ENCADRÉ 8

EXEMPLES D’ÉVALUATION INADÉQUATE DES RISQUES CONCERNANT LES MEMBRES DU COMITÉ SCIENTIFIQUE DE L’EMA

L’EMA a indûment classé au plus bas niveau de risque deux experts précédemment employés par des entreprises pharmaceutiques, dont les activités auraient justifié l’attribution d’un niveau de risque plus élevé, selon la politique en matière de conflit d’intérêts adoptée par l’Agence. Compte tenu de leurs intérêts, la participation de ces experts aux activités du comité aurait dû être restreinte. L’EMA n’a réévalué les niveaux de risque à la hausse que plus tard, lorsque des projets de nouvelles politiques ont été lancés.

Un expert a travaillé comme consultant auprès d’entreprises pharmaceutiques jusqu’en août 2007. D’après la nouvelle politique en matière de conflit d’intérêts, l’évaluation qui le concernait aurait dû aboutir à des restrictions d’activité relative au produit ou à l’entreprise dans les cas où cet expert a un intérêt pour un produit spécifique ou pour plusieurs produits (par exemple, dans le contrôle de la qualité de plusieurs médicaments). Toutefois, l’EMA ne lui a pas demandé de complément d’information et a estimé, à tort, que la déclaration n’appelait aucune restriction.

60. Dans certains cas, cependant, les politiques et les procédures des agences sélectionnées comportent des lacunes, ou des disparités manifestes entre le niveau réel ou apparent du risque de conflit d’intérêts et l’étendue des restrictions imposées et des mesures prises pour limiter les risques (voir l’encadré 9).

ENCADRÉ 9

EXEMPLES DE POLITIQUES INCOMPLÈTES OU INCOHÉRENTES

EMA

La possession d’intérêts financiers et la détention de brevets sont interdites aux agents, mais non aux membres de leur famille. Pour une certaine catégorie de personnel (notamment pour le secrétaire scientifique auprès du comité scientifique), les intérêts familiaux n’entraînent aucune restriction quant à la participation aux activités qui concernent les produits. Les intérêts directs (par exemple, intérêt financier actuel) des membres du ménage ne sont pas pris en considération pour déterminer le niveau acceptable de participation des experts aux activités de l’Agence, même lorsque le conjoint d’un membre du comité scientifique détient une participation significative dans une entreprise pharmaceutique.

S’agissant de l’emploi exercé précédemment dans des entreprises pharmaceutiques, les restrictions imposées aux experts (par exemple, aux membres du comité scientifique) sont moins rigoureuses que celles qui s’appliquent aux agents dans les mêmes circonstances, alors que les experts jouent un rôle plus important dans les procédures scientifiques de l’Agence.

L’EMA contrôle les conflits d’intérêts avant de nommer un chef/membre de l’équipe responsable d’un produit chargé de l’autorisation de mise sur le marché initiale de médicaments à usage humain, ou de désigner un chef de projet chargé de l’autorisation de mise sur le marché initiale de médicaments à usage vétérinaire. En revanche, les membres d’un comité scientifique nommés (co)rapporteurs ne sont soumis à aucun contrôle équivalent.

Les restrictions imposées aux experts lorsque leur organisation ou eux-mêmes reçoivent des fonds versés par l’industrie pharmaceutique sont insuffisantes. Par exemple, le bénéficiaire actuel d’un financement assuré par une entreprise pourrait jouer le rôle de (co)rapporteur responsable des médicaments de cette entreprise.

EFSA

L’EFSA exige que les déclarations d’intérêts fassent état des intérêts détenus par les membres de la famille, les membres du ménage ou les personnes à la charge de ce dernier [29]. Contrairement à celle de l’EMA, sa politique ne précise ni les intérêts autorisés pour les membres de la famille proche, ni les restrictions à appliquer.

LES POLITIQUES ET LES PROCÉDURES RELATIVES AUX CADEAUX ET AUX INVITATIONS FONT DÉFAUT OU SONT INCOMPLÈTES

61. L’ECHA et l’EMA ont publié des orientations concernant les cadeaux et les invitations. À l’ECHA, les politiques et les procédures ne s’appliquent qu’aux agents, mais pas aux membres des comités, du forum et du conseil d’administration. L’EFSA dispose d’une politique relative aux invitations pour ses agents uniquement. L’AESA ne possède pas de politique spécifique concernant les cadeaux et les invitations, mais, dans le cas de ses agents, elle recourt aux orientations de la Commission en la matière. D’après les lignes directrices de l’OCDE, les politiques en matière de conflit d’intérêts devraient tenir compte des conflits suscités par toutes les formes de cadeaux [30].

LES POLITIQUES ET LES PROCÉDURES RELATIVES AUX ABUS DE CONFIANCE FONT DÉFAUT OU MANQUENT DE CRITÈRES D’ÉVALUATION OBJECTIFS

62. Les politiques et les procédures relatives aux abus de confiance concernent les cas dans lesquels un individu manque, volontairement ou par négligence, à ses obligations de déclaration complète et ponctuelle des intérêts susceptibles de compromettre son indépendance. Ces politiques et ces procédures devraient définir clairement les conséquences de l’absence de déclaration d’intérêts ainsi que les sanctions qui en découlent.

63. Le statut dispose que l’institution doit prendre les mesures qui s’imposent si un fonctionnaire, dans l’exercice de ses fonctions, ne traite pas un conflit d’intérêts. Toutefois, il ne définit pas les mesures spécifiques à prendre ni les sanctions précises à imposer aux fonctionnaires qui manquent à leur obligation de déclaration des conflits d’intérêts.

64. Les agences sélectionnées n’ont pas de politiques et de procédures relatives aux abus de confiance qui permettraient de traiter spécifiquement les cas où des agents ne déclarent pas la totalité de leurs intérêts pertinents (par exemple, intérêts familiaux, intérêts financiers, etc.). Dans ce domaine, l’EMA et l’AESA sont en outre dépourvues de politiques et de procédures applicables aux membres du conseil d’administration, aux experts et (dans le cas de l’AESA uniquement) aux membres de la chambre de recours.

65. L’ECHA a mis en place de nouvelles dispositions relatives aux abus de confiance, applicables aux agents, aux experts, ainsi qu’aux membres du conseil d’administration et de la chambre de recours, dans la nouvelle "Politique de gestion des conflits d’intérêts potentiels" adoptée le 30 septembre 2011 [31].

66. S’agissant de l’EFSA, sa politique en matière de déclarations d’intérêts [32] comprend des dispositions relatives aux abus de confiance applicables aux experts des groupes et des comités scientifiques. Le non-respect de l’obligation de présenter ponctuellement une déclaration d’intérêts complète sera considéré comme une "présomption d’abus de confiance" [33] envers l’Autorité, qui peut alors prendre des mesures appropriées pouvant aller jusqu’au licenciement. La politique ne prévoit pas de sanctions équivalentes envers les membres du conseil d’administration, les experts des groupes de travail et le personnel de l’Autorité.

67. L’EFSA a engagé, dans deux cas, des procédures liées à un abus de confiance qui ont amené les deux experts concernés à démissionner des groupes scientifiques. En l’occurrence, elle a examiné les productions scientifiques auxquelles ces experts contribuaient. Cet examen visait à évaluer l’influence des experts ainsi que leur participation à la production/décision scientifique finale et, par suite, à déterminer si cette dernière était faussée en raison du conflit d’intérêts. Toutefois, les procédures ne comprenaient pas de critères clairs et objectifs définissant les circonstances qui entraîneraient des sanctions, y compris le licenciement d’un membre d’un groupe ou d’un comité scientifique.

68. Les lignes directrices de l’OCDE mentionnent des conséquences aussi diverses que les sanctions disciplinaires, les poursuites judiciaires et l’annulation des décisions et des contrats entachés de suspicion. La non-déclaration d’un conflit d’intérêts est généralement considérée comme un grave manquement aux obligations et donne lieu à l’application de sanctions disciplinaires, voire de sanctions pénales dans plusieurs pays [34].

LA TRANSPARENCE DES INTÉRÊTS DÉCLARÉS ET DES PROCESSUS DE PRISE DE DÉCISION SCIENTIFIQUE DEVRAIT ÊTRE AMÉLIORÉE

69. L’exigence de transparence du processus décisionnel et de la gestion des conflits d’intérêts figure dans les règlements fondateurs des agences sélectionnées et (sauf dans le cas de l’AESA) dans leurs politiques et leurs procédures spécifiques concernant la gestion des conflits d’intérêts. S’agissant de la transparence, les exigences légales et les pratiques diffèrent d’une agence sélectionnée à l’autre. Elles sont présentées de façon synthétique aux annexes IV et VII.

70. Les lignes directrices de l’OCDE classent la transparence parmi les principes fondamentaux de la gestion des situations de conflit d’intérêts [35]. Elles indiquent que les déclarations d’intérêts privés, de même que les mesures prises pour résoudre les conflits, doivent être clairement consignées, de façon que l’organisme concerné puisse démontrer qu’un conflit d’intérêts a été identifié et géré comme il convient.

TRANSPARENCE DES DÉCLARATIONS D’INTÉRÊTS ANNUELLES

71. L’AESA ne demande aucune déclaration d’intérêts. Les trois autres agences sélectionnées publient les déclarations d’intérêts annuelles de l’encadrement supérieur (directeur exécutif), de leurs experts scientifiques (membres des groupes, des comités scientifiques et des groupes de travail) et des membres de leur conseil d’administration.

TRANSPARENCE DES DÉCLARATIONS D’INTÉRÊTS SPÉCIFIQUES

72. Toutes les agences sélectionnées publient les comptes rendus des réunions de leur conseil d’administration sur leur site Web. L’EFSA en diffuse même les enregistrements audio. Toutefois, ces comptes rendus ne contiennent pas d’informations à propos de l’évaluation des conflits d’intérêts.

73. L’EFSA et l’ECHA publient également les comptes rendus des réunions de leurs groupes scientifiques et de leurs comités sur leur site Web. Les déclarations d’intérêts spécifiques prévues par la politique de l’EFSA (voir le point 43) ne sont pas publiées, mais les comptes rendus de réunions mis à la disposition du public sur le site Web de l’Autorité contiennent de brèves conclusions relatives à l’évaluation des conflits d’intérêts. Celles-ci mentionnent le conflit d’intérêts décelé ainsi que les mesures prises (par exemple, attribution du rôle d’observateur sans droit de vote, exclusion des discussions sur un thème donné, exclusion des activités du groupe ou du groupe de travail, etc.). L’AESA publie les comptes rendus des réunions des instances consultatives consacrées aux activités de réglementation. En revanche, elle ne publie pas les comptes rendus de réunions qui incluraient les évaluations des conflits d’intérêts des agents et des experts de l’Agence qui participent aux activités de réglementation, de normalisation et de certification. À l’EMA, les comptes rendus de réunions des organes scientifiques, qui contiendraient les évaluations des conflits d’intérêts, ne sont pas publiés.

TRANSPARENCE DANS LE PROCESSUS DE PRISE DE DÉCISION SCIENTIFIQUE

74. S’agissant du processus de prise de décision scientifique, les degrés de transparence diffèrent d’une agence sélectionnée à l’autre. Certaines de ces divergences résultent de la spécificité des domaines de compétence de chaque agence sélectionnée, du niveau de confidentialité requis et des règlements intérieurs.

75. L’invitation d’observateurs aux réunions d’experts est autorisée par le règlement fondateur de l’EFSA, ainsi que par les règles internes qui régissent les activités de son comité scientifique, de ses groupes scientifiques et de ses groupes de travail. Cependant, l’ordre du jour des réunions des groupes de travail n’est pas publié à l’avance. De plus, les productions des groupes de travail ne sont pas portées à la connaissance du public. Ce manque de publicité restreint les possibilités offertes aux observateurs de suivre les réunions.

76. Les comptes rendus de réunions d’experts publiés (par l’ECHA et par l’EFSA) présentent plusieurs insuffisances qui compromettent la transparence de leurs activités:

- ils ne comportent pas toujours de détails sur la substance ou sur le point de l’ordre du jour concerné(e) par les intérêts déclarés;

- les informations présentées concernant les discussions et les conclusions tirées lors de certaines réunions sont limitées.

LA FORMATION SUR LES CONFLITS D’INTÉRÊTS DOIT ÊTRE RENFORCÉE

77. L’ECHA propose deux types de formation traitant de la gestion des conflits d’intérêts:

- le cours intitulé "Ethics and conduct at work" (éthique et conduite au travail) consiste à fournir des informations générales sur les obligations des agents en ce qui concerne les conflits d’intérêts, l’intégrité, la politique relative aux cadeaux et d’autres questions relevant du code de conduite. Il est facultatif pour l’ensemble du personnel, et peu d’agents y ont assisté;

- la formation intitulée "Staff declarations and guidance" (déclarations du personnel et orientations) fournit des indications plus détaillées sur les déclarations d’intérêts, la politique en matière de cadeaux ainsi que d’autres aspects des politiques et des procédures relatives aux conflits d’intérêts. Cette formation est obligatoire, mais la Cour n’a pas pu établir dans quelle mesure elle a été suivie.

78. L’EMA et l’EFSA organisent des sessions de formation consacrées aux conflits d’intérêts pour les agents nouvellement recrutés, ce qui permet d’assurer la diffusion des orientations relatives aux intérêts à déclarer et aux conflits d’intérêts.

79. L’AESA dispense seulement une formation sur l’éthique et sur les dispositions correspondantes du statut à l’intention des nouveaux agents, mais elle ne propose pas de cours sur les conflits d’intérêts en tant que tels.

80. Les lignes directrices de l’OCDE citent expressément la formation comme moyen de donner des exemples pratiques et des mesures à prendre concrètement pour déceler et résoudre les situations de conflit d’intérêts [36].

CESSATION DE FONCTIONS AUPRÈS DES AGENCES — "PANTOUFLAGE" ET "INFORMATIONS PRIVILÉGIÉES"

81. Lorsque des fonctionnaires ou des experts quittent un emploi public pour travailler dans le secteur privé, ils risquent d’abuser de leur position en utilisant des "informations privilégiées" obtenues dans l’exercice de leurs fonctions publiques au profit de l’entreprise privée qui les embauche. S’il est mal géré, ce risque mine la confiance des citoyens dans les organismes publics. Le passage du secteur public au secteur privé de membres clés du personnel est communément appelé "pantouflage".

82. Le statut énonce les obligations imposées aux fonctionnaires et aux autres agents de l’Union européenne après la cessation de leurs fonctions: "le fonctionnaire qui se propose d’exercer une activité professionnelle, rémunérée ou non, dans les deux années suivant la cessation de ses fonctions est tenu de le déclarer à son institution" [37]. Dans des circonstances particulières, prévues à l’article 16 du statut, l’institution ou l’agence de l’UE peut même interdire l’exercice de cette activité au fonctionnaire. Il incombe à ce dernier de fournir les informations sur sa situation après la cessation de ses fonctions. D’après les lignes directrices de l’OCDE, cette obligation doit être clairement signalée aux agents et renforcée dans les contrats de travail [38].

83. Par ailleurs, l’OCDE a publié des lignes directrices spécifiques consacrées aux problèmes qui se posent après la cessation des fonctions, à leurs solutions et aux références en la matière [39]. D’après ces lignes directrices, les principaux conflits d’intérêts postérieurs à la cessation des fonctions se posent lorsque les fonctionnaires:

- cherchent un autre emploi en dehors de la fonction publique;

- participent à des activités de groupes de pression auprès d’institutions publiques;

- changent de camp dans le cadre du même processus;

- se servent d’informations privilégiées.

84. Les lignes directrices de l’OCDE mettent l’accent sur le fait que la négociation d’un emploi futur par un agent public avant la cessation de ses fonctions est souvent considérée comme une situation de conflit d’intérêts [40].

85. Les dispositions du statut ne s’appliquent pas aux experts, aux membres du conseil d’administration et aux membres externes de la chambre de recours. Ces personnes échappent donc aux dispositions relatives à la période postérieure à la cessation des fonctions, et des obstacles d’ordre juridique empêchent de leur imposer les obligations en la matière. Les politiques et les procédures de gestion des conflits d’intérêts mises en place par les agences sélectionnées ne prévoient aucune obligation et aucune restriction après la cessation des fonctions.

86. Les modalités d’application du statut relatives aux activités extérieures, adoptées par les agences sélectionnées, comprennent des dispositions similaires à celles de la Commission concernant la période postérieure à la cessation des fonctions. En outre, l’EFSA a publié à la fin de 2010 des modalités d’exécution spécifiques à cet égard.

87. Les agences sélectionnées exigent qu’après la cessation de leurs fonctions, leurs agents remplissent une demande d’autorisation avant d’exercer une nouvelle activité. Toutefois, elles n’ont établi aucune règle et aucun critère pour indiquer comment il faut évaluer ces demandes d’autorisation et pour déterminer les activités postérieures à la cessation des fonctions qui doivent être considérées comme incompatibles avec les anciennes fonctions de l’individu au sein de l’agence concernée.

88. En règle générale, les agences sélectionnées n’ont pas effectué d’évaluation approfondie des dossiers relatifs à la période postérieure à la cessation des fonctions, en vue d’anticiper et de prévenir les situations de conflit d’intérêts relevant du "pantouflage". L’encadré 10 présente un exemple d’insuffisance.

ENCADRÉ 10

EXEMPLE D’INSUFFISANCE EN MATIÈRE D’ÉVALUATION DES ACTIVITÉS POSTÉRIEURES À LA CESSATION DES FONCTIONS

À l’EFSA, un cas de "pantouflage" survenu en 2008 a fait l’objet d’une enquête du Médiateur européen [41]. Dans son projet de recommandation, ce dernier a déclaré que:

a) l’EFSA doit indiquer clairement que les négociations relatives à des emplois futurs relevant du "pantouflage", engagées par un membre du personnel qui quitte ses fonctions, peuvent elles-mêmes constituer un conflit d’intérêts. À cet égard, ces négociations peuvent donc déjà donner lieu à un conflit d’intérêts;

b) l’EFSA n’avait pas respecté les règles de procédure applicables et n’avait pas procédé à une évaluation assez approfondie du conflit d’intérêts résultant du passage d’un agent à une entreprise qui exerce des activités dans le domaine de compétence de l’EFSA.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

89. La Cour a estimé, en conclusion, qu’aucune des agences sélectionnées ne gérait les situations de conflit d’intérêts de manière appropriée. Un certain nombre de lacunes, de gravité variable, ont été relevées dans les politiques et les procédures spécifiques des agences, ainsi que dans leur mise en œuvre (voir le tableau ci-après).

TABLEAU

VUE D’ENSEMBLE DE LA GESTION DES SITUATIONS DE CONFLIT D’INTÉRÊTS PAR LES AGENCES SÉLECTIONNÉES [1111]

| Experts | Agents | Conseil d’administration | Chambre de recours |

AESA | | | | |

ECHA | | | | |

EFSA | | | | s.o. |

EMA | | | | s.o. |

Légende | |

La gestion des situations de conflit d’intérêts est inappropriée, en raison de l’absence de politiques et de procédures spécifiques de l’agence en la matière | |

La gestion des situations de conflit d’intérêts est inappropriée, car les politiques et les procédures spécifiques de l’agenceet/ouleur mise en œuvre présentent des insuffisances significatives | |

La gestion des situations de conflit d’intérêts est inappropriée, car les politiques et les procédures spécifiques de l’agenceet/ouleur mise en œuvre présentent des insuffisances | |

La gestion des situations de conflit d’intérêts est appropriée | |

Sans objet, car il n’y a pas de chambre de recours dans cette agence | s.o. |

90. Parmi les agences sélectionnées, l’EMA et l’EFSA sont celles qui ont mis au point les politiques et les procédures de gestion des conflits d’intérêts les plus élaborées. Les politiques et les procédures de l’ECHA sont incomplètes et moins précises, tandis que l’AESA n’en a établi aucune.

RECOMMANDATION No 1

L’AESA devrait se doter de politiques et de procédures spécifiques et exhaustives relatives à la gestion des conflits d’intérêts. L’ECHA devrait améliorer sa politique en y intégrant des critères clairs qui permettent d’évaluer et d’apprécier les intérêts déclarés. Chacune des agences sélectionnées devrait (définir ou) continuer à élaborer des politiques et des procédures relatives aux conflits d’intérêts, qui permettent de lutter efficacement contre les risques spécifiques en la matière.

91. Les agences sélectionnées sont dépourvues de politiques et de procédures appropriées pour déceler un conflit d’intérêts avant la désignation d’un candidat (c’est-à-dire d’un expert, d’un membre du conseil d’administration ou d’un membre de la chambre de recours).

RECOMMANDATION No 2

Avant leur nomination, les candidats à des postes au sein des agences sélectionnées devraient faire l’objet d’un filtrage en fonction des conflits d’intérêts. Des mesures d’atténuation doivent être prises si la nomination est décidée malgré l’existence d’une situation de conflit d’intérêts.

92. Les conflits d’intérêts concernant les tâches externalisées par l’AESA et l’EMA échappent au contrôle direct de ces agences et ne font pas l’objet d’un suivi adéquat.

RECOMMANDATION No 3

L’AESA et l’EMA devraient établir des politiques et des procédures qui permettent de garantir que les personnes chargées de réaliser les tâches externalisées gèrent les situations de conflit d’intérêts en fonction de normes comparables.

93. La gestion des conflits d’intérêts dans le cadre d’un travail auprès d’une agence sélectionnée requiert de prendre certaines mesures, les déclarations d’intérêts jouant un rôle crucial en la matière. L’évaluation de ces déclarations ainsi que la gestion des situations de conflit d’intérêts sont affectées par des insuffisances dans toutes les agences sélectionnées. La définition de critères d’évaluation clairs et/ou leur application cohérente font notamment défaut. À l’ECHA, la mise en œuvre des politiques et des procédures applicables aux agents ainsi qu’aux membres de la chambre de recours présente des insuffisances significatives.

RECOMMANDATION No 4

Les agences sélectionnées devraient définir et appliquer de manière cohérente des critères clairs et objectifs pour l’évaluation des déclarations d’intérêts, en tirant parti de toutes les informations facilement disponibles. De plus, l’ECHA devrait améliorer de façon significative la mise en œuvre des politiques et des procédures relatives aux conflits d’intérêts applicables aux agents et aux membres de la chambre de recours.

94. Parmi les agences sélectionnées, l’EMA est la seule à disposer d’une politique en matière de cadeaux et d’invitations applicable à l’ensemble de l’agence.

RECOMMANDATION No 5

L’AESA, l’ECHA et l’EFSA devraient adopter des politiques et des procédures relatives aux cadeaux et aux invitations applicables à l’ensemble de l’agence.

95. Les agences sélectionnées ne disposent pas de politiques et de procédures appropriées en matière d’abus de confiance applicables à l’ensemble de l’agence.

RECOMMANDATION No 6

En matière d’abus de confiance, les agences sélectionnées devraient définir des politiques et des procédures claires, transparentes et cohérentes applicables à l’ensemble de l’agence.

96. À l’exception de l’AESA, toutes les agences sélectionnées assurent correctement la transparence des déclarations d’intérêts annuelles moyennant leur publication. Ce principe de transparence est par contre moins bien respecté lorsqu’il s’agit de publier les intérêts déclarés lors des réunions du conseil d’administration et des organes scientifiques, ainsi que dans le cadre du processus de prise de décision scientifique.

RECOMMANDATION No 7

Les agences sélectionnées devraient faire connaître l’ensemble des intérêts déclarés pendant les réunions ainsi que dans le contexte du processus de prise de décision scientifique. L’AESA devrait mettre en place un système de déclarations d’intérêts et assurer la transparence de ces dernières en les publiant sur son site Web.

97. Toutes les agences sélectionnées dispensent des formations relatives aux conflits d’intérêts, mais celles de l’ECHA et de l’AESA présentent des insuffisances dont l’importance est variable.

RECOMMANDATION No 8

Les agences sélectionnées devraient dispenser des formations complètes et obligatoires en matière de conflit d’intérêts. L’AESA, en particulier, devrait mettre en place des formations spécialement consacrées à cette question pour toutes les parties concernées (par exemple, agents, membres du conseil d’administration et membres de la chambre de recours).

98. L’audit de la Cour a permis de révéler qu’un certain nombre d’insuffisances significatives affectent les politiques et les procédures des agences sélectionnées qui concernent la période postérieure à la cessation des fonctions:

a) elles ne comportent pas de dispositions concernant les risques liés aux activités exercées après la cessation de leurs fonctions par des experts, ainsi que par des membres du conseil d’administration et de la chambre de recours;

b) elles ne définissent pas de critères objectifs indiquant les situations qui constituent des conflits d’intérêts;

c) actuellement, elles ne couvrent pas les négociations d’emplois futurs.

RECOMMANDATION No 9

Les agences sélectionnées, en coordination avec toutes les autorités de nomination concernées, devraient résoudre les problèmes qui se posent après la cessation des fonctions.

99. L’UE ne dispose d’aucun cadre réglementaire exhaustif consacré aux conflits d’intérêts, qui permettrait d’imposer des exigences minimales comparables en matière d’indépendance et de transparence applicables à l’ensemble des agences de l’Union et des principaux acteurs qui exercent une influence sur la stratégie, sur les opérations et sur la prise de décision.

RECOMMANDATIONS No 10 ET No 11

Le législateur de l’Union, éventuellement en concertation avec d’autres institutions de l’UE, peut envisager de poursuivre l’élaboration du cadre réglementaire de celle-ci consacré à la gestion des situations de conflit d’intérêts, en prenant pour référence les lignes directrices de l’OCDE et les meilleures pratiques existantes.

L’ensemble des institutions et des organismes décentralisés de l’UE souhaiteront peut-être vérifier si les recommandations formulées à l’intention des agences sélectionnées les concernent et leur sont applicables.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Louis GALEA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 5 septembre 2012.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, OCDE, Paris, 2005, p. 27.

[2] Voir la note de bas de page 1.

[3] Voir la note de bas de page 1.

[4] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, OCDE, Paris, 2003, p. 30.

[5] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, OCDE, Paris, 2003, p. 30.

[6] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, p. 26.

[7] Résolution du Parlement européen du 10 mai 2011 sur la décharge 2009: performance, gestion financière et contrôle des agences de l’Union (JO L 250 du 27.9.2011, p. 269).

[8] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0173+0+DOC+XML+V0//FR&language=FR#BKMD-70 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0173+0+DOC+XML+V0//FR&language=FR#BKMD-77

[9] La plateforme consultative des parties intéressées est composée d’organisations qui opèrent dans des domaines associés à la chaîne alimentaire à l’échelle de l’UE. Elle fournit à l’EFSA des conseils sur des questions d’ordre général liées au programme de travail de l’Autorité, aux méthodes d’évaluation des risques, etc.

[10] Point 16 du rapport sur les comptes annuels de l’Agence européenne des médicaments relatifs à l’exercice 2010, accompagné des réponses de l’Agence (JO C 366 du 15.12.2011, p. 27).

[11] Réponse au point 16 du rapport sur les comptes annuels de l’Agence européenne des médicaments relatifs à l’exercice 2010, accompagné des réponses de l’Agence.

[12] Par "entité qualifiée", on entend "un organisme qui peut se voir confier une tâche de certification spécifique par l’Agence ou par une autorité aéronautique nationale, et sous le contrôle et la responsabilité de celle-ci". Article 3, point f), du règlement (CE) no 216/2008 du Parlement européen et du Conseil du 20 février 2008 concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile et instituant une Agence européenne de la sécurité aérienne, et abrogeant la directive 91/670/CEE du Conseil, le règlement (CE) no 1592/2002 et la directive 2004/36/CE (règlement fondateur de l’AESA) (JO L 79 du 19.3.2008, p. 1).

[13] Dans ce contexte, le terme "fonctionnaire" est entendu au sens large et englobe aussi bien les agents permanents que les autres catégories d’agents de l’UE, comme les agents temporaires, auxiliaires et contractuels.

[14] Par exemple, informations administratives no 85-2004 du 29 juin 2004: décision C(2004) 1597/10 de la Commission relative aux activités extérieures et aux mandats.

[15] OCDE, Paris, 2011.

[16] Article 11 bis du statut.

[17] Article 11 bis du statut.

[18] Article 12 ter et article 13 du statut.

[19] Article 16 du statut.

[20] La politique adoptée par l’ECHA en septembre 2011 (document MB/45/2011/D) oblige désormais les candidats nommés au comité d’évaluation des risques (CER) et au comité d’analyse socio-économique (CASE) à remplir des déclarations d’intérêts avant leur désignation par le conseil d’administration.

[21] Dans un souci de simplification, le masculin désigne indifféremment des personnes des deux sexes dans le présent rapport.

[22] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, p. 37.

[23] Au moment de l’audit, la nouvelle politique de l’ECHA n’avait pas encore été mise en œuvre. La Cour a donc contrôlé l’application de la politique et des procédures précédentes.

[24] Au moment de l’audit, la nouvelle politique de l’ECHA n’avait pas encore été mise en œuvre. La Cour a donc contrôlé l’application de la politique et des procédures précédentes. Voir aussi le point 41.

[25] Par exemple, aide à l’enregistrement de substances chimiques, activité de conseil général dans le domaine du règlement REACH.

[26] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, p. 30-32.

[27] Politique de gestion des conflits d’intérêts potentiels (document MB/45/2011/D), adoptée par le conseil d’administration le 30 septembre 2011.

[28] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, p. 30-31.

[29] Modalités d’exécution de la politique en matière de déclarations d’intérêts — document d’orientation sur les déclarations d’intérêts (du 8 septembre 2009), en vigueur jusqu’au 21 février 2012.

[30] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, p. 36.

[31] Politique de gestion des conflits d’intérêts potentiels (document MB/45/2011/D), adoptée par le conseil d’administration le 30 septembre 2011.

[32] Modalités d’exécution de la politique en matière de déclarations d’intérêts — document d’orientation de l’EFSA sur les déclarations d’intérêts (du 8 septembre 2009), en vigueur jusqu’au 21 février 2012.

[33] Idem.

[34] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, p. 83 et 84.

[35] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, p. 17, 28 et 33.

[36] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, p. 18.

[37] Article 16 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes et articles 11, 54 et 81 du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes.

[38] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, p. 32.

[39] L’emploi d’après-mandat — Bonnes pratiques en matière de prévention des conflits d’intérêts.

[40] Gérer les conflits d’intérêts dans le service public — Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, p. 27.

[41] Projet de recommandations du Médiateur européen dans le cadre de son enquête sur la plainte 775/2010/ANA contre l’Autorité européenne de sécurité des aliments, publié sur le site Web du Médiateur européen, 7 décembre 2011.

[1111] Voirles points 15 à 23 (Étendue et approche de l’audit).

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ANNEXE I

STRUCTURE ET GOUVERNANCE DES AGENCES SÉLECTIONNÉES — ECHA

| Agence européenne des produits chimiques (Helsinki) |

| ECHA |

Base juridique (règlement fondateur) | Règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques |

Objectifs | Assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement, y compris la promotion de méthodes alternatives pour l’évaluation des dangers liés aux substances, ainsi que la libre circulation des substances dans le marché intérieur tout en améliorant la compétitivité et l’innovation. Assurer la crédibilité de la législation sur les substances et des processus décisionnels, ainsi que de leurs bases scientifiques, auprès de toutes les parties intéressées et du public. Assurer la coordination des informations communiquées au sujet du règlement REACH, ainsi que la mise en œuvre de ce dernier. |

Tâches | Gérer et mettre en œuvre les aspects techniques, scientifiques et administratifs du règlement REACH.Garantir la cohérence de ces aspects au niveau de l’Union.Fournir aux États membres et aux institutions de l’Union les meilleurs conseils scientifiques et/ou techniques possibles, ainsi que des orientations scientifiques.Effectuer la classification et l’étiquetage des substances chimiques en vertu du règlement CLP (règlement (CE) no 1272/2008). |

Conseil d’administration | 27 membres des États membres de l’UE6 représentants de la Commission, y compris 3 membres sans voix délibérative, représentant les parties intéressées2 représentants du Parlement européen |

Chambre de recours | La chambre de recours garantit le traitement des recours de toute partie touchée par des décisions de l’ECHA et statue sur ces recours. La chambre de recours est composée d’un président et de deux membres qui sont des membres du personnel de l’ECHA. En outre, le conseil d’administration a nommé des membres suppléants et supplémentaires de la chambre de recours, qui ne sont pas des membres du personnel de l’ECHA. |

Comités/groupes; Conseils/forums consultatifs | Comité d’évaluation des risquesComité des États membresComité d’analyse socio-économiqueForum d’échange d’informations sur la mise en œuvre, qui coordonne un réseau d’autorités des États membres chargées de la mise en œuvre du règlement REACH |

STRUCTURE ET GOUVERNANCE DES AGENCES SÉLECTIONNÉES — AESA

| Agence européenne de la sécurité aérienne (Cologne) |

| AESA |

Base juridique (règlement fondateur) | Règlement (CE) no 216/2008 du Parlement européen et du Conseil du 20 février 2008 concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile et instituant une Agence européenne de la sécurité aérienne |

Objectifs | Maintenir un niveau uniforme élevé de sécurité de l’aviation civile en Europe, ainsi que garantir le bon fonctionnement et le bon développement de la sécurité de l’aviation civile. |

Tâches | Émettre des avis et des recommandations à l’intention de la Commission.Publier des spécifications de certification, y compris des codes de navigabilité et des moyens acceptables de mise en conformité, ainsi que tout document d’orientation concernant l’application du règlement de base et de ses règles de mise en œuvre.Prendre les décisions concernant la certification en matière de navigabilité et d’environnement, la certification des pilotes, la certification de l’exploitation, les exploitants des pays tiers, les inspections dans les États membres et les enquêtes dans les entreprises.Effectuer des inspections de normalisation auprès des autorités compétentes des États membres. |

Conseil d’administration | 27 membres des États membres de l’UE1 représentant de la Commission |

Chambre de recours | La chambre de recours est chargée de statuer sur les recours portant sur les décisions de l’Agence. La chambre de recours se compose d’un président et de deux membres, ainsi que d’un nombre équivalent de suppléants, qui sont désignés par le conseil d’administration sur une liste de candidats qualifiés adoptée par la Commission européenne. La chambre comprend deux membres ayant une qualification technique et un membre ayant une qualification juridique, qui en est le président. Ils ne sont pas membres du personnel de l’AESA. |

Comités/groupes; Conseils/forums consultatifs | Organe consultatif: il aide le conseil d’administration dans ses travaux et regroupe des organisations représentant le personnel aérien (5), les fabricants (5), les exploitants dans les secteurs de l’aviation générale et de l’aviation commerciale (9), le secteur de la maintenance (1), les organismes de formation (1), le secteur du sport aérien (1), les aéroports (1), le contrôle du trafic aérien (1), l’IFATCA (Fédération internationale des associations de contrôleurs du trafic aérien) (1) et un secrétaire exécutif. En tout, l’organe consultatif se compose de 26 membres et d’un nombre équivalent de suppléants. Le groupe consultatif des autorités nationales (AGNA) se compose d’une personne par État membre et fournit un mécanisme qui permet d’impliquer les autorités nationales dans le processus d’élaboration de la réglementation. Le comité consultatif sur les normes de sécurité (SSCC) fournit à l’AESA des conseils concernant le contenu, les priorités et l’exécution du programme d’élaboration de réglementation de l’Agence. Il est composé de représentants d’organisations et d’associations commerciales qui représentent les industries, les professions et les groupes d’utilisateurs finals concernés. |

STRUCTURE ET GOUVERNANCE DES AGENCES SÉLECTIONNÉES — EMA

| Agence européenne des médicaments (Londres) |

| EMA |

Base juridique (règlement fondateur) | Règlement (CE) no 726/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 établissant des procédures communautaires pour l’autorisation et la surveillance en ce qui concerne les médicaments à usage humain et à usage vétérinaire, et instituant une Agence européenne des médicaments |

Objectifs | Coordonner les ressources scientifiques mises à la disposition de l’Agence par les autorités des États membres pour l’autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et à usage vétérinaire. Donner aux États membres et aux institutions de l’Union européenne des avis scientifiques sur les médicaments à usage humain et à usage vétérinaire. |

Tâches | Coordonner l’évaluation scientifique des médicaments qui font l’objet de procédures de l’Union d’autorisation de mise sur le marché.Coordonner la surveillance des médicaments autorisés dans l’Union (pharmacovigilance).Donner un avis sur les limites maximales de résidus de médicaments vétérinaires acceptables dans les denrées alimentaires d’origine animale.Coordonner le contrôle du respect des normes de bonnes pratiques de fabrication, de bonnes pratiques de laboratoire et de bonnes pratiques cliniques.Tenir un état des autorisations de mise sur le marché de médicaments délivrées. |

Conseil d’administration | 27 membres des États membres de l’UE2 représentants de la Commission européenne2 représentants du Parlement européen2 représentants des organisations de patients1 représentant des organisations de médecins1 représentant des organisations de vétérinaires |

Chambre de recours | Sans objet |

Comités/groupes; Conseils/forums consultatifs | Comité des médicaments à usage humainComité des médicaments à usage vétérinaireComité des médicaments orphelinsComité des médicaments à base de plantesComité pédiatriqueComité des thérapies innovantesGroupes de travail et autres groupes |

STRUCTURE ET GOUVERNANCE DES AGENCES SÉLECTIONNÉES — EFSA

| Autorité européenne de sécurité des aliments (Parme) |

| EFSA |

Base juridique (règlement fondateur) | Règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires |

Objectifs | Fournir des avis scientifiques et une assistance scientifique et technique à la législation et aux politiques qui ont un impact direct ou indirect sur la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux. Constituer une source indépendante d’informations sur les risques relatifs à la sécurité des denrées alimentaires. Contribuer à assurer un niveau élevé de protection de la santé et de la vie des personnes. Recueillir et analyser les données afin de permettre la caractérisation et le contrôle des risques. |

Tâches | Rendre des avis scientifiques et publier des études scientifiques.Promouvoir des méthodes uniformes d’évaluation des risques.Fournir une assistance à la Commission.Rechercher, analyser et résumer les données scientifiques et techniques nécessaires.Identifier et caractériser les risques émergents.Établir un réseau des organismes opérant dans des domaines similaires.Fournir une assistance scientifique et technique dans le cadre de la gestion des crises.Améliorer la coopération internationale.Fournir au public et aux parties intéressées une information fiable, objective et compréhensible.Participer au système d’alerte rapide de la Commission. |

Conseil d’administration | 14 membres désignés par le Conseil en consultation avec le Parlement européen (à partir d’une liste restreinte de candidats établie par la Commission européenne); 4 de ces membres disposent d’une expérience acquise au sein d’organisations représentant les consommateurs et d’autres groupes d’intérêt dans la chaîne alimentaire1 représentant de la Commission |

Chambre de recours | Sans objet |

Comités/groupes; Conseils/forums consultatifs | (a)Comité scientifique et dix groupes scientifiques:groupes sur les additifs et produits ou substances utilisés en alimentation animale (FEEDAP),groupe sur la santé animale et le bien-être des animaux (AHAW),groupe sur les risques biologiques (BIOHAZ), y compris les risques liés à l’ESB et aux EST,groupe sur les contaminants de la chaîne alimentaire (CONTAM),groupe sur les produits diététiques, la nutrition et les allergies (NDA),groupe sur les additifs alimentaires et les sources d’éléments nutritifs ajoutés aux aliments (ANS),groupe sur les enzymes, les arômes, les auxiliaires technologiques et les matériaux en contact avec les aliments (CEF),groupe sur les organismes génétiquement modifiés (GMO),groupe sur la santé des plantes (PLH),groupe des produits phytopharmaceutiques et de leurs résidus (PPR).Les groupes scientifiques de l’EFSA sont responsables des travaux en matière d’évaluation des risques, y compris lorsqu’il s’agit de rendre des avis scientifiques.(b)Forum consultatif: il relie l’EFSA aux autorités nationales chargées de la sécurité des denrées alimentaires et lui fournit des conseils sur des questions scientifiques, son programme de travail et ses priorités.(c)Plateforme consultative des parties intéressées: elle est composée d’organisations qui opèrent dans des domaines associés à la chaîne alimentaire à l’échelle de l’UE. Elle fournit à l’EFSA des conseils sur des questions d’ordre général liées au programme de travail de l’Autorité, aux méthodes d’évaluation des risques, etc. |

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ANNEXE II

CADRE DE RÉFÉRENCE EN MATIÈRE D’ÉTHIQUE ET DE CONFLIT D’INTÉRÊTS

RÈGLEMENTS ET LIGNES DIRECTRICES DE L’UE

Statut des fonctionnaires et régime applicable aux autres agents des Communautés européennes — règlement no 31 (CEE), ainsi que les modifications ultérieures fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (RAA) [1]. Les articles pertinents en matière d’indépendance/de prévention contre les conflits d’intérêts sont les suivants: les articles 11, 11 bis, 12 ter, 13, 15, 16 et 17 du statut, ainsi que les articles 11, 54, 81 et 124 du RAA.

Code de bonne conduite administrative de la CE — décision 2000/633/CE, CECA, Euratom de la Commission du 17 octobre 2000 modifiant son règlement intérieur [2].

Lignes directrices de la CE sur l’éthique et les conflits d’intérêts, qui couvrent les thèmes suivants: cadeaux, décorations et distinctions honorifiques, activités du conjoint ou du partenaire, activités extérieures.

Règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (article 52) [3].

Règlement (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Commission du 23 décembre 2002 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (article 32) [4].

RÈGLEMENTS FONDATEURS DES AGENCES SÉLECTIONNÉES

Règlement (CE) no 216/2008 du Parlement européen et du Conseil du 20 février 2008 concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile et instituant une Agence européenne de la sécurité aérienne.

Règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques (notamment les articles 88, paragraphes 2 et 3, ainsi que 90, paragraphes 5 et 6).

Règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (notamment ses articles 25, paragraphe 1, 28, paragraphes 3 et 4, 32, paragraphe 1, 37, 38, 42 et 48).

Règlement (CE) no 726/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 établissant des procédures communautaires pour l’autorisation et la surveillance en ce qui concerne les médicaments à usage humain et à usage vétérinaire, et instituant une Agence européenne des médicaments (article 63, paragraphe 2).

PRINCIPALES POLITIQUES ET PROCÉDURES DES AGENCES SÉLECTIONNÉES CONCERNANT L’ÉTHIQUE, LES CODES DE CONDUITE ET LES CONFLITS D’INTÉRÊTS

AGENCE EUROPÉENNE DE LA SÉCURITÉ AÉRIENNE (AESA)

Code de bonne conduite administrative du personnel de l’AESA dans ses relations avec le public (décision 2009/078 du directeur exécutif).

Code de conduite pour les inspecteurs chargés des questions de normalisation (document WI.STDI.00015-001 du 29 juillet 2010).

Décision 06-2011 du conseil d’administration de l’AESA adoptant le règlement intérieur du conseil d’administration.

Décision 01-2011 du conseil d’administration de l’AESA adoptant les lignes directrices pour l’attribution de tâches de certification aux autorités aéronautiques nationales et aux entités qualifiées.

Décision 2007/006/A du directeur exécutif relative aux activités extérieures et mandats ( 2 février 2007).

Décision 2009/169/E du directeur exécutif fixant les règles relatives au détachement d’experts nationaux auprès de l’Agence européenne de la sécurité aérienne ( 11 décembre 2009).

AGENCE EUROPÉENNE DES PRODUITS CHIMIQUES (ECHA)

Politique de gestion des conflits d’intérêts potentiels (document MB/45/2011/D adopté par le conseil d’administration le 30 septembre 2011) [5].

Orientations sur les conflits d’intérêts, les invitations et les cadeaux, ainsi que sur les déclarations d’engagement, de confidentialité et d’intérêts (décision ED/01/2007 du directeur exécutif du 31 octobre 2007).

Orientations de l’ECHA concernant les conflits d’intérêts pour les membres des comités et du forum de l’ECHA, ainsi que pour leurs conseillers et les experts