FR Journal officiel de l'Union européenne C 248/108

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — renforcer les régimes de sanctions dans le secteur des services financiers»

COM(2010) 716 final

2011/C 248/18

Rapporteur: M. HERNÁNDEZ BATALLER

Le 8 décembre 2010, la Commission a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Renforcer les régimes de sanctions dans le secteur des services financiers»

COM(2010) 716 final.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 26 mai 2011

Lors de sa 472e session plénière des 15 et 16 juin 2011 (séance du 16 juin 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 105 voix pour, 2 voix contre et 4 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE se déclare très favorable à la mise en place d'un système supranational de sanctions qui soient véritablement efficaces, proportionnées et dissuasives, et souscrit à l'approche adoptée par la Commission dans sa communication, qui vise à garantir un ensemble minimal de normes communes que les États membres devront respecter lorsqu'ils définiront les sanctions administratives applicables en cas d'infractions à la législation sur les services financiers.

1.2 Le cadre réglementaire en voie de création entend faciliter la mise en œuvre des principes juridiques déjà appliqués avec succès par l'UE tels que le principe du «pollueur payeur», utilisé dans ce cas pour appliquer des sanctions proportionnelles aux dommages occasionnés et ce, de manière exemplaire en ce qui concerne les infractions financières, ou la politique de «clémence» propre aux procédures d'enquête et de répression des pratiques anticoncurrentielles, qui revêt une importance particulière au regard du rôle exceptionnel que les employés des établissements financiers peuvent jouer dans la délation des infractions.

1.3 Le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel il convient de donner au terme de «sanctions» un sens large qui couvre tant les mesures administratives de taxation, que les mesures de rétablissement de la légalité, de saisie, de disqualification des dirigeants, les actions rescisoires (telles que le retrait d'agrément), les sanctions pécuniaires, les astreintes et autres mesures similaires.

1.4 Le CESE invite la Commission à étudier des moyens possibles pour prévenir les activités financières frauduleuses qui ont des paradis fiscaux et financiers pour lieu d'origine ou destination finale et impliquent des mouvements de capitaux susceptibles d'avoir un effet sur le fonctionnement du marché intérieur.

1.5 Il convient de prévoir, comme mesures complémentaires aux sanctions à imposer, des dommages-intérêts punitifs ainsi que la saisie des bénéfices illicites. Les montants correspondants – comme le CESE l'a suggéré à plusieurs reprises (1) – devront être destinés à alimenter un «Fonds d'aide au recours collectif» ayant pour mission de faciliter la conduite par les associations de consommateurs d'actions collectives en vue d'indemnisations ou de réparations. À cet égard, le CESE (2) rappelle à la Commission qu'il a fait valoir à diverses reprises la nécessité d'adopter une réglementation supranationale pour harmoniser les actions collectives.

1.6 Le CESE invite la Commission européenne à prendre en considération la nécessité pour l'UE de conclure des accords internationaux avec des pays tiers en vue de renforcer l'impact extraterritorial de la législation en vigueur en matière de sanctions financières, afin de garantir son efficacité ainsi que son caractère dissuasif en cas de violations des dispositions relatives aux services financiers.

2. Introduction

2.1 La crise financière a instillé un doute quant à la question de savoir si les règles qui régissent les marchés financiers sont toujours respectées et appliquées comme elles le devraient dans l’ensemble de l’UE. En outre, un défaut d’application des dispositions dans un État membre de l'UE peut avoir des répercussions importantes sur la stabilité et le fonctionnement du système financier d’un autre État membre.

2.2 Le Conseil ECOFIN a invité la Commission et les trois comités d’autorités de contrôle, à savoir le comité européen des contrôleurs bancaires (CECB), le comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles (CECAPP) et le comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières (CERVM), à réaliser une analyse plurisectorielle, afin de l’aider à déterminer la cohérence, l'équivalence et l'usage effectif des pouvoirs de sanction des États membres.

2.3 Au niveau international, le renforcement des régimes de sanctions constitue l'un des éléments de la réforme du système financier, comme il est apparu au sommet des dirigeants du G-20 qui s’est tenu à Washington le 15 novembre 2008. Par ailleurs, la loi Dodd-Frank pour la réforme de Wall Street et la protection du consommateur (juillet 2010) prévoit une réforme complète du système financier américain.

3. La communication

3.1 La communication de la Commission à l'examen se fonde sur les études précitées et des discussions menées avec les États membres, recense les domaines dans lesquels il existe une marge d’amélioration et suggère des mesures que l’UE pourrait prendre pour accroître la convergence et l’efficacité des régimes de sanctions. L'existence de régimes de sanctions efficaces dans le secteur financier est essentielle pour disposer de systèmes de supervision susceptibles de garantir des marchés financiers solides et stables et une protection des consommateurs et des investisseurs.

3.2 Pour garantir la pleine application de la législation européenne, les sanctions doivent être efficaces, proportionnées et dissuasives. On considère que des sanctions sont efficaces lorsqu'elles permettent effectivement de faire respecter la législation, proportionnées lorsqu'elles reflètent fidèlement la gravité de l’infraction commise et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs visés, et dissuasives lorsqu’elles sont suffisamment sévères pour décourager les auteurs d’une infraction de récidiver et tout contrevenant potentiel de passer à l’acte.

3.3 Le cadre juridique en vigueur accorde aux États membres un degré d'autonomie considérable dans le choix des sanctions applicables au niveau national et leur application effective. Il conviendrait toutefois de trouver un juste équilibre entre cette autonomie et la nécessité de veiller à une application effective et cohérente de la législation européenne.

3.4 En matière de sanctions, les directives et règlements européens actuellement en vigueur dans le secteur financier contiennent essentiellement quatre groupes de dispositions:

— la coordination du pouvoir d’infliger des sanctions entre plusieurs États membres,

— l'obligation, faite aux États membres, de prévoir l’application de mesures et de sanctions administratives appropriées et de veiller à ce qu'elles soient efficaces, proportionnées et dissuasives; aucune distinction n'est généralement établie entre mesures d’enquête, de prévention et de répression,

— un autre groupe, concernant les sanctions à appliquer dans le cas d'infractions précises,

— un quatrième groupe, qui prévoit que, dans certaines circonstances, les autorités nationales publient les mesures et les sanctions qu’elles ont adoptées.

3.5 L’examen des régimes de sanctions montre qu’il existe des divergences entre les États membres. Celles-ci s’expliquent par de nombreux facteurs, tels que les différences d’un État membre à l’autre sur le plan du système juridique, des exigences constitutionnelles, du fonctionnement de l’administration et des compétences des tribunaux (administratifs et pénaux).

3.6 La Commission a notamment relevé les divergences et faiblesses suivantes dans les régimes de sanctions nationaux:

— certaines autorités compétentes ne disposent pas de pouvoirs de sanction importants pour certaines infractions,

— le montant des sanctions administratives pécuniaires (amendes) varie fortement d’un État membre à l’autre et il est trop faible dans certains États membres,

— il existe des divergences dans la nature (administrative ou pénale) des sanctions prévues en droit national,

— le degré d’application des sanctions varie d’un État membre à l’autre.

3.7 La Commission considère que les divergences sur des aspects essentiels des régimes de sanctions peuvent aboutir à un respect insuffisant des règles de l’UE sur les services financiers, compromettre gravement la protection des consommateurs et l'intégrité du marché, provoquer des distorsions de concurrence dans le marché intérieur, avoir une incidence négative sur la surveillance financière et, en définitive, saper la confiance dans le secteur financier.

3.8 La Commission estime qu’une convergence plus poussée et un renforcement des régimes de sanctions sont nécessaires pour prévenir tout risque de dysfonctionnement des marchés financiers. Ainsi, elle propose que soient établies des normes minimales communes pour permettre un rapprochement minimal des régimes nationaux de sanctions, portant sur les aspects suivants:

— définition de types de sanctions administratives appropriés pour les infractions à des dispositions fondamentales,

— publication des sanctions,

— amendes administratives suffisamment élevées,

— sanctions pour les individus comme pour les établissements financiers,

— critères appropriés à prendre en considération lors de l'application de sanctions,

— instauration éventuelle de sanctions pénales pour les infractions les plus graves,

— mécanismes appropriés, à l’appui d’une application effective des sanctions.

4. Observations générales

4.1 Position du CESE

4.1.1 Le Comité accueille très favorablement la communication de la Commission qui défend, dans l'ensemble, l'élaboration d'un cadre normatif supranational plus efficace pour poursuivre les infractions des établissements et opérateurs financiers, dans le contexte de la redéfinition des règles internationales sur le marché des capitaux.

4.1.2 De fait, la Commission y est fidèle à l'esprit des positions politiques arrêtées aux sommets du G-20, en particulier ceux de Washington (2008), de Londres (2009) et de Séoul (2010), ainsi que des positions de l'UE convenues au plus haut niveau institutionnel (création des autorités de surveillance financière, réforme de la directive MIFID, accord sur les Fonds d'investissement à haut risque, comme les «fonds spéculatifs», etc.).

4.2 Principe de subsidiarité

4.2.1 Clairement conforme au principe de subsidiarité, la communication souligne la responsabilité qui incombe au premier chef aux autorités nationales de veiller de manière coordonnée et intégrée à une mise en œuvre cohérente du cadre en vigueur et du futur régime des sanctions applicables en cas d'infraction dans le secteur des services financiers. Le document se limite d'ailleurs aux sanctions qui relèvent de la compétence de ces autorités.

4.2.2 Il existe cependant des cas d'«infractions intra-européennes», dont les auteurs opèrent dans différents États membres de l'Union européenne et qui produisent des effets sur l'ensemble du marché unique. Dans ces cas, il conviendrait:

— de déterminer clairement qui a la compétence de l'ouverture de la procédure de sanction en vue d'empêcher que les auteurs d'infractions ne recherchent la juridiction la plus favorable (forum shopping), et ne choisissent ainsi les autorités nationales appliquant les sanctions les plus clémentes,

— de déléguer par ailleurs des fonctions et des responsabilités à d'autres autorités compétentes dans certaines conditions,

— occasionnellement et à titre exceptionnel, de doter, dans de tels cas, les autorités de surveillance européennes de compétences selon la matière concernée.

4.2.3 L'action supranationale se justifie par la nécessité de convergence des régimes nationaux de sanctions administratives ou pénales qui, actuellement, présentent des carences et des lacunes sérieuses ne permettant pas leur équivalence ou appliquent des critères totalement différents. Chaque État membre choisira la voie pénale ou administrative tout en respectant les principes d'équivalence et d'efficacité dans les termes fixés par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne.

4.2.4 Conformément au respect de la répartition des responsabilités entre administrations et juridictions, le cadre réglementaire à l'examen entend faciliter la mise en œuvre des principes juridiques déjà appliqués avec succès par l'UE, tels que le principe du «pollueur payeur», utilisé dans ce cas pour appliquer des sanctions proportionnelles aux dommages occasionnés et ce, de manière exemplaire en ce qui concerne les infractions financières, ou la politique de «clémence» propre aux procédures d'enquête et de répression des pratiques anticoncurrentielles, qui revêt ici une importance particulière au regard du rôle exceptionnel que les employés des établissements financiers peuvent jouer dans la dénonciation des infractions.

4.2.5 Il est évident que les sanctions et les peines appliquées aux auteurs d'infractions doivent dans tous les cas être sévères et avoir un effet dissuasif afin d'éviter que ne soient perpétrés des délits qui sont intolérables dans une société démocratique. Toutefois, cette sévérité doit aller de pair avec un traitement favorable – allégement substantiel, voire suppression de la sanction ou de la peine – pour les personnes qui permettent, par leur coopération, de mettre au jour ou d'établir des situations considérées comme délictueuses.

4.2.6 Le CESE estime qu'un système de révélation ou de dénonciation, sur le modèle prévu par la loi Dodd-Frank, peut constituer un bon moyen d'assainir le marché intérieur des services financiers pour améliorer son fonctionnement en établissant un système de motivation financière assorti de mesures d'incitations pour ceux qui dénoncent aux autorités de surveillance financière la violation de la législation applicable à ces services financiers.

4.2.7 À cet effet, il conviendrait d'éliminer certains obstacles législatifs existant encore dans quelques États membres, qui interdisent ces actions sous prétexte de la protection de supposés secrets professionnels, ainsi que d'autres barrières liées à la confidentialité, qui pourraient être dommageables aux auteurs des dénonciations. En tout état de cause, il faut garantir que les employés soient protégés par des programmes de préservation de leurs intérêts.

4.2.8 Sur ces points, la directive relative au blanchiment de capitaux actuellement en vigueur prévoit déjà que les employés d'entités financières qui dénoncent des opérations suspectes bénéficient d'un traitement favorable de ce type, ainsi que d'une protection contre d'éventuelles représailles, d'ordre professionnel ou d'une autre nature.

4.3 Points omis dans la communication

4.3.1 À l'examen de la communication, l'on peut toutefois constater que les infractions traitées par la Commission se rapportent, de manière générale, à des actions de particuliers et de personnes physiques ou morales qui peuvent faire l'objet de poursuites administratives ou pénales. Dans ce contexte, la Commission n'envisage pas les actes délictueux ou omissions des pouvoirs publics, en particulier ceux dotés de compétences en matière de réglementation et de surveillance des marchés financiers, dont le mauvais fonctionnement est susceptible de créer de sérieux effets néfastes pour le marché intérieur et les intérêts des consommateurs.

4.3.2 C'est le cas, par exemple, de l'élimination nécessaire des «barrières invisibles» qui ont été et restent des obstacles insurmontables à l'exercice des libertés économiques fondamentales, comme l'utilisation abusive du pouvoir discrétionnaire au moment de déterminer l'honorabilité des dirigeants d'un établissement de crédit (3) ou d'assurances, ou la décision quant à l'incompatibilité des actionnaires détenant une participation qualifiée du capital d'un établissement financier (4), etc.

4.3.3 De même, les dispositions internes qui n'existent pas à l'heure actuelle devraient être prises au sein des États membres afin de mettre en évidence la responsabilité des administrateurs des établissements financiers qui, de par leur caractère systémique, sont susceptibles de nuire de manière incalculable à la stabilité des marchés financiers et aux consommateurs à cause de leur gestion imprudente ou délictueuse.

4.3.4 Actuellement, tout employé d'un établissement financier, même d'importance insignifiante pour le marché, peut être gravement sanctionné s'il commet des délits de corruption, de fraude ou de blanchiment d'argent, alors que les administrateurs de ces mêmes établissements, responsables de préjudices résultant d'infractions financières, peuvent échapper aux sanctions pénales ou administratives, comme cela se produit dans certains États membres. Cette situation est, pour le moins, injustifiée. On peut en déduire de sérieux dysfonctionnements de la gouvernance d'entreprise.

4.4 Réciprocité

4.4.1 À cet égard, la communication adopte une perspective trop centrée sur l'UE: elle se focalise sur des scénarios intra-européens, sans analyser les actions menées par les établissements financiers de pays tiers, qui peuvent également avoir une influence sur le fonctionnement du marché intérieur étant donné l'ouverture des marchés du capital et la relative facilité avec laquelle ces établissements opèrent en régime de libre établissement, grâce à des pratiques tolérées telles que les entreprises conjointes ou le «saute-mouton» (leap-frogging).

4.4.2 De surcroît, étant donné l'absence d'un régime commun qui faciliterait une politique de «réciprocité» avec les pays tiers en matière de services financiers, il est nécessaire que les pouvoirs nationaux prévoient des mécanismes de surveillance et de sanction non moins effectifs et forts pour les établissements financiers des pays tiers.

4.4.3 Le CESE invite la Commission à étudier des moyens possibles pour prévenir les activités financières frauduleuses qui ont des paradis fiscaux et financiers pour lieu d'origine ou destination finale et impliquent des mouvements de capitaux susceptibles d'avoir un effet sur le fonctionnement du marché intérieur.

4.4.4 À cet égard, le CESE est préoccupé par le fait que la Commission n'accorde pas suffisamment d'attention aux aspects concernant le suivi des infractions à la législation financière lorsque celles-ci sont perpétrées sur le territoire de pays tiers ou relèvent de la responsabilité directe ou indirecte de personnes physiques ou juridiques établies dans les pays en question.”

4.5 Les aspects techniques suivants méritent d'être notés:

4.5.1 Le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel il convient de donner au terme de «sanctions» un sens large qui couvre tant les mesures administratives de taxation que les mesures de rétablissement de la légalité, de saisie, de disqualification des dirigeants, les actions rescisoires (telles que le retrait d'agrément), les sanctions pécuniaires, les astreintes et autres mesures similaires.

4.5.2 Toutes les procédures de sanction devront se baser, au moins, sur les principes de la légalité, de l'incrimination, de l'établissement de la culpabilité, de la non-rétroactivité, de la reformatio in peius, de la présomption d'innocence, de la proportionnalité, de l'application du principe non bis in idem, de la prescription, de la caducité de la procédure, de la suspension prudentielle et de la possibilité de faire appel pour obtenir un recours effectif.

4.5.3 Il conviendrait également d'améliorer la visibilité et la communication des sanctions imposées aux auteurs des infractions pour que, en plus de la publication de ces informations dans les journaux officiels internes, les sanctions puissent, en fonction de leur gravité, être également publiées au Journal officiel de l'Union européenne et dans les médias écrits ou de diffusion massive tels que les portails Internet. Les frais de la diffusion de ces informations devraient être à charge de l'auteur des infractions.

4.6 Composantes de l'instrument

4.6.1 Le CESE estime que la clarification du type d'instrument législatif que la Commission proposera d'adopter en temps opportun peut contribuer à faciliter la réalisation d'un régime de sanctions dissuasif, basé sur les principes d'efficacité et de proportionnalité.

4.6.2 Même si l'idéal serait d'adopter un règlement, il ne devrait y avoir aucune marge de manœuvre en ce qui concerne son application. Néanmoins, à ce stade de l'évolution du droit de l'Union européenne, un règlement ne serait pas nécessairement l'instrument indiqué.

4.6.3 Le CESE estime qu'il est plus approprié d'opter pour une directive cadre, bien que la Commission soit d'avis qu'il convient de procéder à une harmonisation minimale. Dans ce cas, les dispositions devraient être suffisamment claires et assorties d'instructions précises et impératives, afin de garantir un effet direct, dans le respect de la jurisprudence de la Cour de justice. Cette directive devrait contenir des mesures très détaillées afin de garantir la réalisation des objectifs d'intérêt général poursuivis.

4.6.4 En tout état de cause, dans l'hypothèse de l'imposition de sanctions économiques, il faudrait toujours veiller à ce que l'auteur des infractions ne retire jamais de bénéfices de ses actes délictueux. Il y aurait lieu d'établir des méthodes communes pour évaluer le remboursement des profits obtenus illicitement en tant que mesure s'ajoutant à l'amende imposée.

4.6.5 Il convient de prévoir, comme mesures complémentaires aux sanctions à imposer, des dommages-intérêts punitifs ainsi que la saisie des bénéfices illicites. Les montants correspondants – comme le CESE l'a suggéré à plusieurs reprises (5) – devront être destinés à alimenter, suivant les priorités de chaque État membre, un «Fonds d'aide au recours collectif» ayant pour mission de permettre aux associations de consommateurs et à d'autres organisations investies d'un intérêt légitime d'intenter plus facilement des actions collectives en vue d'obtenir réparation. À cet égard, le CESE (6) rappelle à la Commission qu'il est nécessaire d'adopter une réglementation supranationale pour harmoniser les actions collectives.

4.6.6 Lors de l'imposition des sanctions, les autres aspects qui devraient également être pris en compte sont la situation personnelle de l'auteur de l'infraction, la gravité de celle-ci, la santé financière du contrevenant, sa collaboration avec les autorités, la durée de ladite infraction et son effet sur les droits et intérêts légitimes des consommateurs et utilisateurs ou sur tout autre acteur économique.

4.7 Le traité de Lisbonne et les consommateurs

4.7.1 La communication tient assurément compte de la position des consommateurs de services financiers. Elle fait notamment référence à la possibilité de mettre en place, dans tous les établissements, des procédures de recours collectif. Le CESE a déjà exprimé son soutien à ces actions dans plusieurs avis. La communication se limite toutefois à une approche passive de la situation des consommateurs, fondée sur la protection contre les pratiques abusives ou délictueuses et leur répression.

4.7.2 Dans le contexte de la mise en œuvre du traité de Lisbonne, dans lequel le principe de démocratie participative représente un des piliers fondamentaux de la vie démocratique de l'Union, il faudrait prendre en compte la participation des associations les plus représentatives des consommateurs.

4.7.3 Le futur régime de sanctions à l'examen pour adoption devrait établir des mesures visant à garantir le renforcement des associations de consommateurs dans ce domaine. Entre autres mécanismes, il y aurait lieu de prévoir la création de canaux permanents de communication entre le Parlement européen, la Commission européenne, le CESE et les organisations précitées. Il conviendrait également de garantir leur financement public pour assurer en amont un fonctionnement plus efficace du système, qui avertisse des situations potentiellement dangereuses pour la stabilité des marchés financiers et facilite l'élaboration de règles adaptées à l'évolution rapide des produits et des pratiques des marchés, en tenant compte de l'impact sur les clients des sanctions appliquées aux organismes financiers.

4.7.4 Combinées avec l'approche de protection et de répression face aux dommages occasionnés par la violation des règles du secteur, ces mesures permettraient d'adopter, vis-à-vis de telles infractions, une approche préventive qui pourrait s'avérer beaucoup plus efficace.

4.7.5 Le CESE estime qu'il est important d'instituer une Agence européenne de protection des consommateurs de services financiers, et rappelle (7) qu'il faudrait à cette fin examiner s'il est possible, dans le cadre du droit européen, de créer une entité analogue à celle instituée aux États-Unis par la loi Dodd-Frank (Agence de protection financière des consommateurs).

4.7.6 En conséquence, le CESE propose à la Commission de mettre à profit la période de préparation de la future proposition afin d'élaborer ou de revoir les études portant sur les meilleures pratiques européennes en matière de protection des consommateurs de services financiers, sur la base desquelles des instruments juridiques garantissant un niveau élevé de protection pour l'ensemble des utilisateurs de services financiers pourront être mis en place. Ce niveau élevé de protection des utilisateurs de services financiers fait l'objet d'un mandat prévu dans la Charte des droits fondamentaux et qui s'adresse à toutes les institutions européennes.

Bruxelles, le 16 juin 2011. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) JO C 162 du 25.6.2008, p. 1-19 et JO C 175 du 28.7.2009, p. 20-25.

(2) JO C 324 du 30.12.2006, p. 1.

(3) Article 11 de la directive 206/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 14.06 2006, JO L 177.

(4) Article 12 de la directive 2007/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 5.09 2007, JO L 247 du 21.9.2007, p. 1.

(5) Voir note 1.

(6) Voir note 2.

(7) JO C 107 du 6.4.2011, p. 21.