OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

1. Le présent rapport annuel est consacré à l'appréciation de la Cour concernant les Fonds européens de développement (FED). Le tableau 1 présente les principales informations sur les activités couvertes et sur les dépenses de l'exercice 2011.

Tableau 1 — Fonds européens de développement — Informations principales (en millions d’euros) Titre du budget Domaine politique Description Paiements effectués en 2011 Mode de gestion Fonds européens de développement 8e FED Dépenses administratives 0 Dépenses opérationnelles Projets 8 Gestion centralisée directe Appui budgétaire 0 Gestion centralisée directe Projets 19 Gestion centralisée indirecte Projets 59 Gestion décentralisée Projets 3 Gestion conjointe 89 9e FED Dépenses administratives 3 Dépenses opérationnelles Projets 112 Gestion centralisée directe Appui budgétaire 77 Gestion centralisée directe Projets –4 Gestion centralisée indirecte Projets 591 Gestion décentralisée Projets 127 Gestion conjointe 906 10e FED Dépenses administratives 90 Dépenses opérationnelles Projets 210 Gestion centralisée directe Appui budgétaire 660 Gestion centralisée directe Projets 29 Gestion centralisée indirecte Projets 407 Gestion décentralisée Projets 483 Gestion conjointe 1 879 Montant total des dépenses administratives 93 Montant total des dépenses opérationnelles (Projets) 2 044 Montant total des dépenses opérationnelles (Appui budgétaire) 737 Montant total des paiements (43): 2 874 Montant total des engagements individuels (43) (44) 2 509 Montant total des engagements globaux (43) (44) 3 049 Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données fournies par la DG Développement et coopération — EuropeAid.

Caractéristiques des Fonds européens de développement

2. Le Fonds européen de développement (FED) est le principal instrument dont dispose l’Union européenne pour octroyer son aide en matière de coopération au développement aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ainsi qu’aux pays et territoires d’outre-mer (PTOM). L'accord de partenariat, signé à Cotonou le 23 juin 2000 pour une durée de vingt ans («l’accord de Cotonou»), constitue actuellement le cadre des relations de l’Union européenne avec les États ACP et les PTOM. Son objectif premier est la réduction et, à terme, l'éradication de la pauvreté, en cohérence avec les objectifs de développement durable et d'intégration progressive des pays ACP et des PTOM dans l'économie mondiale. Il repose sur trois piliers complémentaires: — la coopération au développement, — la coopération économique et commerciale, — la dimension politique.

3. Les FED sont financés par les États membres; ils sont régis par leurs propres règlements financiers et gérés en dehors du cadre du budget général de l’UE. La Commission européenne assure l'exécution financière des opérations imputées aux ressources des FED. La Banque européenne d’investissement (BEI) gère la facilité d'investissement, qui n’est pas couverte par la déclaration d’assurance de la Cour ou par la procédure de décharge du Parlement européen (1) (2). 3. Dans le cadre de la mise en œuvre de la facilité d'investissement, les obligations en matière de compte rendu et de transparence sont remplies grâce à la publication du rapport annuel de la facilité, à son audit financier externe annuel ainsi qu'au contrôle de ses opérations par la Cour des comptes européenne.

4. Les opérations financées par chacun des FED sont programmées au début de la période couverte. Un document de stratégie par pays, élaboré par la Commission et l’État ACP ou le PTOM concerné à l’issue de consultations avec un large éventail d’acteurs intervenant dans le processus de développement, définit les objectifs et stratégies à moyen terme du pays en matière de développement. Il indique également la dotation financière programmable de l’UE dont le pays ou l’organisation régionale est susceptible de bénéficier.

5. Le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) a été créé le 1er décembre 2010. Conjointement avec les services de la Commission compétents, le SEAE élabore les décisions de la Commission relatives aux dotations par pays, les documents de stratégie par pays et par région ainsi que les programmes indicatifs nationaux et régionaux dans le cadre du cycle de programmation prévu pour la plupart des instruments relatifs à l'action extérieure.

6. À la suite de la création du SEAE et de la réorganisation de la Commission en 2011, la nouvelle direction générale du développement et de la coopération (EuropeAid) a allié, d’une part, l’expertise politique de l’ancienne direction générale du développement et des relations avec les États ACP et, d’autre part, les moyens de mise en œuvre de l’ancien Office de coopération EuropeAid. En juin 2011, la nouvelle structure organisationnelle d’EuropeAid est entrée en vigueur et de nouvelles déclarations de mission ont été établies aux niveaux de la direction générale, de la direction et des unités. EuropeAid met en œuvre toute une série d’instruments d'assistance extérieure (3) de la Commission financés par les FED et le budget général (4). En 2011, EuropeAid a assuré la gestion de presque toutes les interventions relevant des FED. Une faible proportion d’entre elles (5) concernait l'aide humanitaire et était gérée par la direction générale de l'aide humanitaire (DG ECHO).

7. Les interventions relevant des FED sont mises en œuvre par l’intermédiaire de projets et d’un appui budgétaire (6) et gérées selon trois modes d’exécution principaux (7) (voir tableau 1 ): a) la gestion centralisée (42 % des paiements en 2011): la Commission met directement en œuvre les actions d’aide; b) la gestion conjointe (21 % des paiements en 2011): la réalisation des actions financées par l’Union européenne est confiée à des organisations internationales, sous réserve que les procédures de ces organisations en matière de comptabilité, d'audit, de contrôle et de passation de marchés offrent des garanties équivalentes aux normes internationalement reconnues. Les principaux partenaires d’EuropeAid sont des agences des Nations unies et la Banque mondiale; c) la gestion décentralisée (37 % des paiements en 2011): la Commission peut confier la gestion de certaines tâches aux autorités des pays bénéficiaires. Dans la plupart des cas, les procédures de la Commission doivent en l’occurrence encore être appliquées et EuropeAid reste chargé d'effectuer les contrôles ex ante (portant par exemple sur les procédures de passation de marchés et sur les factures) ainsi que les paiements en faveur des contractants.

8. L’aide extérieure financée par les FED et par le budget général est mise en œuvre dans un environnement présentant un risque élevé, qui s'explique notamment par la dispersion géographique des activités ainsi que par la grande variété des instruments de coopération, des méthodes d'octroi de l'aide, des règles et procédures financières spécifiques et des organismes chargés de la mise en œuvre. En outre, de nombreux pays partenaires disposent de faibles capacités institutionnelles et administratives. 8. La Commission atténue ces risques grâce à d'importantes mesures de détection précoce et à des interventions correctrices. EuropeAid (au siège et dans les délégations) exerce un contrôle ex ante de haut niveau, tant par la couverture que par la nature de ces contrôles, qui va bien au-delà des garanties financières prévues par la législation. Les mesures préventives jouent aussi un rôle notable dans la stratégie de contrôle, notamment les nombreuses actions de formation pour le personnel de la Commission et celles spécifiquement conçues pour le personnel des ordonnateurs nationaux. En outre, un «soutien à l'ordonnateur national» a été mis en place dans un certain nombre de pays.

9. L’accord de Cotonou dispose (8) que l'aide budgétaire directe en appui aux réformes macroéconomiques ou sectorielles est accordée notamment lorsque la gestion des finances publiques (GFP) est suffisamment transparente, fiable et efficace.

10. Ces dispositions juridiques ouvrent la voie à de nombreuses interprétations (9), et ce qui est considéré comme «suffisant» sur le plan de la transparence, de la fiabilité et de l’efficacité en matière de gestion des finances publiques peut varier considérablement en fonction de la situation particulière du pays en cause, mais également des orientations prises par son gouvernement. Dans ces conditions, il convient de rappeler ce qui suit: a) l’appui budgétaire est souvent accordé aux pays dont les systèmes de GFP présentent des déficiences. Un risque important est que des actes de fraude et de corruption soient commis aux dépens du budget du pays bénéficiaire. Compte tenu du fait que les fonds versés dans le cadre des opérations d’appui budgétaire se mêlent à d’autres ressources budgétaires dans le budget du pays (la «fongibilité»), ils risquent eux aussi d’être affectés par les mêmes insuffisances en matière de GFP; b) dès lors que les opérations d’appui budgétaire sont mises en œuvre dans le cadre des systèmes et des processus de GFP des pays partenaires, ainsi que par l’intermédiaire des institutions chargées de celle-ci, l’audit de la légalité et de la régularité réalisé par la Cour ne peut aller au-delà de la phase où les budgets des pays partenaires sont crédités du montant de l’aide; c) la Commission a toute latitude pour décider de l’éligibilité d’un pays partenaire à l’appui budgétaire. Du fait de cette large marge d'interprétation, les opérations d’appui budgétaire réalisées par la Commission sont moins susceptibles d’être affectées par des erreurs concernant la légalité et la régularité. 10 a) à c) La Commission ne partage pas tout à fait le point de vue de la Cour dans son analyse des opérations d'appui budgétaire. L'appui budgétaire s'inscrit dans le contexte du développement, dans lequel les systèmes publics de base, comme la gestion des finances publiques, peuvent présenter d'énormes déficiences. Néanmoins, les conditions d'éligibilité sont strictes. Un pays partenaire ne peut prétendre à l'appui budgétaire que lorsque son gouvernement a mis en place une stratégie pertinente et crédible pour remédier à ces déficiences. La Commission peut en outre exiger que des mesures spécifiques à court terme soient prises pour atténuer les risques. Les nouvelles lignes directrices (40) sur l'appui budgétaire [révisées en 2012 à la suite des propositions de la Commission (41) et des conclusions du Conseil du 14 mai 2012 en vue d'une nouvelle approche en matière d'appui budgétaire] comportent désormais un certain nombre de dispositions nouvelles qui clarifient les règles, notamment de nouveaux critères d'admissibilité relatifs à la transparence et au contrôle, un processus formel d'évaluation des risques et un cadre de gouvernance au niveau des instances dirigeantes. L'appui budgétaire non ciblé vise à récompenser les résultats et non à financer des activités. Par conséquent, il est clair que l'audit ne peut aller au-delà de la phase où les fonds sont transférés au bénéficiaire une fois qu'il a rempli les conditions convenues. Cependant, l'audit d'activités susceptibles d'être financées au titre de l'appui budgétaire est du ressort des autorités d'audit nationales auxquelles les programmes d'accompagnement apportent un soutien concret. Ce mécanisme d'aide constitue l'une des réponses de la Commission à la communauté internationale du développement et aux parties prenantes de l'UE, qui ont demandé des interventions plus efficaces, axées sur les résultats et l'appropriation, et moins complexes sur le plan administratif, réduisant ainsi les coûts de transaction pour les pays partenaires.

11. Les paiements en faveur d’organisations internationales concernant des actions qui relèvent de plusieurs donateurs sont également exposés à des risques particuliers, en partie à cause de l’approche dite «notionnelle» adoptée par la Commission (10). 11. La Commission n'a pas connaissance de problèmes particuliers liés à l'approche dite «notionnelle» (qui a été mise au point ces dernières années pour permettre à la Commission de participer à des actions relevant de plusieurs donateurs, y compris des fonds fiduciaires). Cette approche garantit le respect des dispositions juridiques applicables au financement de l'UE dans le domaine des actions extérieures (en veillant à ce que le montant de la contribution des autres donateurs soit suffisant pour couvrir toute activité inéligible en vertu des règles de l'UE), tandis que les fonds de l'Union sont dépensés avec une efficacité optimale (grâce à la coordination des donateurs), conformément au principe de bonne gestion financière. Pour limiter ce risque, la Commission évalue les procédures de comptabilité, d'audit, de contrôle interne et de passation de marchés de l'organisation internationale partenaire en amont de toute collaboration, elle s'assure de la présence de son personnel sur le terrain (et de sa participation à des groupes de pilotage) et elle vérifie que cette organisation respecte rigoureusement les obligations en matière d'information financière globale. En outre, lors de la mise en œuvre des actions extérieures, les systèmes sont régulièrement passés en revue par des auditeurs externes à l'occasion de missions de vérification. À ce jour, les auditeurs d'EuropeAid et d'ECHO n'ont pas fait état de constatations ou de «risques spécifiques» de cette nature. La Commission estime que les mesures de contrôle interne qu'elle a mises en place, conjuguées à celles de l'organisation internationale concernée, limitent ce risque théorique en le rabaissant à un niveau où il est effectivement négligeable.

CHAPITRE I — EXÉCUTION DES HUITIÈME, NEUVIÈME ET DIXIÈME FED

Exécution financière

12. En 2011, les 8e, 9e et 10e FED ont été mis en œuvre simultanément. Les conventions relatives aux FED sont habituellement conclues pour une durée d’engagement de cinq ans environ, mais les paiements peuvent être effectués sur une période plus longue. Le 8e FED (1995-2000) est doté de 14 625 millions d’euros et le 9e FED (2000-2007) de 15 200 millions d’euros.

13. Le 10e FED (2008-2013) dispose de 22 682 millions d’euros. Sur ce montant, 21 967 millions d'euros sont alloués aux pays ACP et 285 millions aux PTOM. Ces montants comprennent 1 500 millions d'euros et 30 millions d'euros destinés à la facilité d'investissement gérée par la BEI, pour les pays ACP et pour les PTOM respectivement. Enfin, 430 millions d'euros sont affectés aux dépenses de la Commission en matière de programmation et de mise en œuvre du FED.

14. En 2011, les États membres ont versé à la Commission des contributions pour un montant total de 3 100 millions d’euros, qui correspond à la somme du dernier appel de contributions au titre du 9e FED, soit 660 millions d’euros, ainsi que du premier au titre du 10e FED, soit 2 440 millions d’euros.

15. Le tableau 2 montre l'utilisation cumulée des ressources des FED gérées par la Commission et leur exécution financière. En 2011, les engagements individuels ont été inférieurs de 13 % aux prévisions, notamment en raison de retards affectant la passation de marchés concernant des programmes d'infrastructure de grande envergure, mais aussi parce que d’importants engagements globaux ont été contractés au cours des derniers mois de 2011. Les paiements ont été inférieurs de 16 % aux prévisions, principalement à cause d’une baisse des décaissements au titre de l’appui budgétaire du fait que les conditions d’éligibilité n’étaient pas remplies dans certains cas, et de retards affectant certains projets d’infrastructure. Le reste à payer et les engagements anciens et dormants restant à liquider (11) sont demeurés stables par rapport à 2010. 15. EuropeAid a réalisé 101 % (3 279 millions d'euros) de son objectif en termes d'engagements globaux pour 2011, fixé à 3 250 millions d'euros. Toutefois, les contrats et paiements ont été légèrement inférieurs à l'objectif, notamment parce qu'EuropeAid a décidé de retenir les montants destinés à certains programmes d'appui budgétaire à la suite du non-respect des conditions de décaissement (par exemple, en République centrafricaine, qui connaît d'importants dérapages budgétaires et pâtit de l'absence de programme du FMI ou au Bénin, dont la stratégie nationale de développement enregistre des résultats médiocres et dont les réformes en matière de gestion des finances publiques souffrent de lenteurs).

Rapport annuel de la Commission sur la gestion financière des huitième, neuvième et dixième Fonds européens de développement

16. Conformément aux dispositions du règlement financier applicable au 10e FED, la Commission établit chaque année un rapport sur la gestion financière des FED (12). La Cour estime que ce rapport donne une description précise de la réalisation des objectifs opérationnels de la Commission pour l'exercice en cause (notamment concernant l'exécution financière et les activités de contrôle), ainsi que de la situation financière et des évènements qui ont eu une incidence notable sur les activités menées en 2011.

Tableau 2 — Utilisation cumulée des ressources des FED au 31 décembre 2011 (en millions d’euros) Situation fin 2010 Exécution budgétaire au cours de l'exercice 2011 (montants nets) (50) Situation fin 2011 Montant consolidé Taux d’exécution (46) 8e FED (47) 9e FED (47) 10e FED Montant consolidé 8e FED 9e FED 10e FED Montant consolidé Taux d’exécution (46) A — RESSOURCES ( 45 ) 48 797 –38 70 25 57 10 663 16 552 21 639 48 854 B — UTILISATION 1. Engagements globaux ( 48 ) 37 778 77,4 % –60 –9 3 118 3 049 10 640 16 454 13 735 40 827 83,6 % 2. Engagements individuels ( 49 ) 32 324 66,2 % –13 8 2 514 2 509 10 494 15 691 8 648 34 833 71,3 % 3. Paiements 26 334 54,0 % 90 905 1 879 2 874 10 330 14 026 4 852 29 208 59,8 % C — Reste à payer (B1 - B3) 11 444 23,5 % – 150 – 914 1 239 175 310 2 428 8 883 11 619 23,8 % D — Solde disponible (A – B1) 11 019 22,6 % 22 79 –3 093 –2 992 23 98 7 904 8 027 16,4 % Source: Cour des comptes, sur la base des rapports FED sur l'exécution financière et des états financiers des FED au 31 décembre 2011.

CHAPITRE II — DÉCLARATION D'ASSURANCE DE LA COUR RELATIVE AUX FONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT

Déclaration d’assurance de la Cour relative aux huitième, neuvième et dixième Fonds européens de développement (FED) adressée au Parlement européen et au Conseil – Rapport d’audit indépendant

Fiabilité des comptes

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes aux comptes

Recettes

Engagements

Paiements

Le 26 juillet 2012

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Président

Cour des comptes européenne 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

Informations à l’appui de la déclaration d’assurance

Étendue et approche de l'audit

17. Les observations relatives à la fiabilité des comptes des FED formulées aux points VI de la déclaration d'assurance sont fondées sur un audit des états financiers (16) et des états sur l'exécution financière des 8e, 9e et 10e FED (17). L'audit a consisté à examiner, par sondage, les éléments probants ayant trait aux montants présentés et aux informations fournies. Il a également comporté une évaluation des principes comptables appliqués par les gestionnaires, des principales estimations réalisées par ces derniers ainsi que de la présentation globale des comptes.

18. L'approche et la méthodologie d'audit générales de la Cour en ce qui concerne la régularité des opérations sous-jacentes aux comptes sont décrites dans la partie 2 de l'annexe 1.1 du chapitre 1 du rapport annuel 2011 de la Cour des comptes sur l'exécution du budget. Les observations relatives à la régularité des opérations du FED, exposées aux points VII à X de la déclaration d'assurance, se fondent sur les éléments suivants: a) l’audit de l’ensemble des contributions provenant des États membres et d’un échantillon d’autres types d’opérations de recettes; b) l'audit d'un échantillon de 193 opérations, correspondant à 30 engagements globaux et à 163 paiements intermédiaires et finals effectués par les délégations ou par les services centraux de la Commission (18). Le cas échéant, les organismes chargés de la mise en œuvre et les bénéficiaires finals ont fait l'objet de contrôles sur place visant à vérifier les paiements sous-jacents déclarés dans des rapports financiers ou des déclarations de coûts; c) une évaluation de l'efficacité des systèmes de contrôle et de surveillance au niveau des services centraux d'EuropeAid et des délégations, qui a porté sur les éléments suivants: i) l’environnement de contrôle et les normes de contrôle interne; ii) les contrôles ex ante des marchés passés et des paiements effectués par les ordonnateurs, y compris les ordonnateurs nationaux; iii) le suivi et la surveillance; iv) les audits externes; v) l’audit interne; d) un examen des prises de position de la Commission, comprenant l’évaluation du rapport annuel d’activité d’EuropeAid.

Fiabilité des comptes

19. La Cour a constaté que les comptes des FED pour l'exercice clos le 31 décembre 2011 présentaient fidèlement, dans tous leurs aspects significatifs, la situation financière des FED ainsi que les résultats des opérations et des flux de trésorerie, conformément aux dispositions du règlement financier correspondant et aux règles comptables concernées adoptées par le comptable. 19. La Commission se félicite que la Cour délivre une déclaration d'assurance positive au sujet de la fiabilité des comptes des FED.

20. Comme les années précédentes, les contrôles réalisés par EuropeAid et par la Cour (voir point 40) ont permis de constater que la fréquence des erreurs d'encodage (19) était élevée. Même si l’audit effectué par la Cour a montré que les états financiers étaient exempts d’erreur significative, les erreurs d’encodage demeurent une source de préoccupation, car elles compromettent l'exactitude des données utilisées pour l'établissement des comptes annuels, notamment en ce qui concerne la procédure de séparation des exercices en fin d’année (20). 20. La Commission, qui partage la préoccupation de la Cour, continuera d'améliorer la qualité des données contenues dans le système d'information de gestion sur l'aide extérieure (CRIS). Toutefois, comme l'indique la Cour, les erreurs d'encodage relevées n'ont pas eu d'incidence significative sur les comptes annuels. Voir aussi la réponse au point 58 b).

Régularité des opérations

21. L' annexe 1 présente une synthèse des résultats des tests des opérations.

Recettes

22. Il ressort de l'audit effectué par la Cour que les opérations relatives aux recettes sont exemptes d'erreur significative.

Engagements

23. Il ressort de l'audit effectué par la Cour que les engagements sont exempts d'erreur significative.

Paiements

24. L’audit de la Cour a montré que les paiements étaient affectés par un niveau significatif d'erreur. Les tests qu’elle a réalisés sur l'échantillon de 163 opérations ont montré que 54 (33 %) d’entre elles sont affectées par des erreurs. Le taux d'erreur le plus probable estimé par la Cour s’élève à 5,1 % (21). 25. S’agissant des 133 paiements de l’échantillon relatifs à des projets, 47 (35 %) étaient affectés par des erreurs, dont 29 (62 %) étaient quantifiables. Pour les 30 paiements relatifs à l'appui budgétaire testés, 7 (23 %) étaient affectés par des erreurs, toutes non quantifiables. 24-26. La Commission intensifiera ses efforts en vue de prévenir, détecter et corriger ces erreurs en 2012. Néanmoins, elle souligne le caractère pluriannuel de l'architecture des contrôles exercés par EuropeAid, qui implique que certaines erreurs mises en exergue par la Cour auraient été corrigées à une date ultérieure dans le cycle normal des contrôles de l'aide extérieure. Près de deux tiers des paiements de l'échantillon concernent des opérations (comme des paiements intermédiaires ou des apurements) pour lesquelles des contrôles et corrections sont encore possibles au stade du paiement final. En outre, le suivi des dépenses d'aide extérieure par la Commission ne prend pas fin après les paiements finaux. EuropeAid et ECHO gèrent sur une base annuelle un vaste programme d'audits ex post fondé sur un processus formel d'évaluation des risques. Toutefois, compte tenu de l'environnement à haut risque dans lequel s'inscrivent l'aide au développement et l'aide humanitaire, le risque d'erreur financière ne saurait être raisonnablement réduit à zéro.

Paiements relatifs aux projets

26. S’agissant des opérations liées à des projets, la plupart des erreurs ont été relevées dans les conventions de subvention et dans les accords de contribution conclus avec des organisations internationales; sur les 45 opérations testées, 26 (58 %) étaient affectées par des erreurs. Il s’est avéré que les devis-programmes (22) étaient également exposés aux erreurs, comme cela s’est vérifié pour 10 des 27 opérations examinées.

27. Sur les 47 opérations liées à des projets affectées par des erreurs, 26 avaient déjà fait l’objet d’audits externes commandés par la Commission ou par le bénéficiaire. Sur les 29 opérations comportant des erreurs quantifiables, 11 étaient des paiements finals déjà soumis aux contrôles de la Commission (23). 27. Les contrôles ex ante doivent être envisagés dans le contexte du système de contrôle global, puisque des audits ex post et d'autres contrôles peuvent encore être effectués après le paiement final.

28. Les types d'erreurs quantifiables détectées dans les paiements relatifs aux projets concernaient: a) la réalité des opérations: absence de factures ou d’autres pièces justificatives à l’appui des dépenses (5 opérations), apurement du préfinancement pour des dépenses non encore encourues par les bénéficiaires (3 opérations) et quantités déclarées excédant celles correspondant aux travaux effectués (3 opérations); b) l’éligibilité de la dépense: dépense encourue en dehors de la période d'exécution ou relative à des éléments non inclus dans la convention (5 opérations), TVA inéligible (4 opérations), non-respect des procédures de passation de marchés par le bénéficiaire (4 opérations), non-respect des règles d’origine ou de nationalité (3 opérations) et non-respect des limites en matière d’indemnités journalières (1 opération); c) l’exactitude de la dépense: erreurs de calcul (1 opération) et taux de change erronés (3 opérations). 28 a) à c) Les observations de la Cour illustrent de manière exhaustive les principaux défis posés par la collaboration avec les organismes chargés de la mise en œuvre et les pays partenaires dans le cadre de l'aide au développement et de l'aide humanitaire. En ce qui concerne la conservation des pièces justificatives, EuropeAid a mis en œuvre un plan d'action visant à améliorer la tenue de registres et l'archivage dans les délégations en 2012. Pour ce qui est de l'apurement, EuropeAid a lancé une réflexion interne afin de clarifier l'interprétation de la notion de «dépenses encourues» pour l'apurement, qui est à l'origine de ces erreurs. La Commission estime que ces erreurs se corrigeront d'elles-mêmes puisque, si le montant apuré est supérieur aux coûts, la différence devra être couverte lors de dépenses ultérieures. S'agissant du non-respect des règles d'origine, la Commission souligne que la législation en vigueur prévoit, dans des cas dûment justifiés, des dérogations aux règles en matière d'origine ACP/UE des marchandises. Reconnaissant que, dans certains cas, les contractants auraient dû introduire une demande de dérogation, EuropeAid estime que certaines de ces erreurs, lorsque les conditions permettant une dérogation à la règle étaient remplies, n'ont pas eu d'incidence financière. La TVA, qui reste un problème épineux en matière d'éligibilité, fait l'objet de nouvelles propositions dans le contexte de la révision du règlement financier. La Commission opère dans des pays où il est difficile, voire impossible, pour les contractants (souvent des ONG) d'obtenir le remboursement par les pouvoirs publics des versements obligatoires de TVA.

Des exemples d'erreur figurent ci-après.

Non-respect des règles de passation de marchés et absence de pièces justificatives La Cour a examiné un paiement final au titre d’une convention de subvention pour l'approvisionnement en eau, l'assainissement et la promotion de l'hygiène et le soutien en faveur de l’amélioration de la gestion des ressources naturelles en Éthiopie. Les contrats ont été attribués suivant le principe que les fournisseurs garantissaient l’accès aux pièces détachées et aux installations d'entretien, même si ce point ne figurait pas parmi les critères définis dans l’avis de marché. En outre, une partie des dépenses n’a pu être corroborée par des pièces justificatives en raison de la mauvaise qualité des registres comptables du bénéficiaire. Les auditeurs engagés par le bénéficiaire pour vérifier les dépenses n’avaient pas détecté ces problèmes. Non-respect des règles de passation de marchés et absence de pièces justificatives L'accès aux pièces détachées et aux installations d'entretien est un élément important pour l'attribution d'un marché concernant l'achat de véhicules, en particulier dans les pays où cet accès est difficile. Au stade de l'avis de marché, le bénéficiaire a commis l'erreur de ne pas communiquer ce critère aux fournisseurs potentiels. Toutefois, lors du choix de l'attributaire, il a bien été tenu compte de la disponibilité présumée des pièces détachées et des services d'entretien. De plus, l'audit de ce marché avait été prévu dans le programme d'audit 2010, à la suite de l'évaluation des risques effectuée par la délégation.

Non-respect de la règle d’origine Des dépenses relevant d’une convention de subvention pour l’électrification des zones rurales au Mozambique concernaient des fournitures pour lesquelles la règle d’origine n’était pas respectée: les fournitures provenaient de Chine et non de l’Union européenne ou des pays ACP. Les auditeurs engagés par le bénéficiaire pour vérifier les dépenses n’avaient pas détecté ce problème. Non-respect de la règle d'origine La législation en vigueur autorise spécifiquement, dans des cas dûment justifiés, des dérogations aux règles en matière d'origine ACP/UE des marchandises. À l'heure actuelle, il est pratiquement impossible d'éviter que des fournitures électriques proviennent de pays hors UE/ACP lors de la mise en œuvre de ce type de projets en Afrique. Le bénéficiaire aurait dû demander une dérogation à la Commission, que cette dernière lui aurait accordée si elle était dûment justifiée.

29. Les types d’erreurs non quantifiables les plus fréquents concernent l'insuffisance des pièces justificatives (14 opérations) et l’absence d’ajustement des garanties de bonne exécution à la suite de changements apportés au marché (3 opérations). 29. Voir la réponse au point 28 a) à c).

Paiements relatifs à l'appui budgétaire

30. S’agissant des paiements relatifs à l'appui budgétaire, les erreurs non quantifiables tiennent au fait qu’il n’a pas été démontré de manière structurée que les critères d’éligibilité ont été respectés, les progrès réalisés en matière de GFP n’ayant pas été comparés aux objectifs fixés pour la période de référence. 30. Dans les cas spécifiques en question, la Commission tente d'aligner ses évaluations sur sa pratique courante telle qu'appliquée dans d'autres pays. Celle-ci est fondée sur une évaluation annuelle des progrès accomplis au regard d'échéances et d'objectifs clairement identifiés, qui se traduit par une démonstration structurée du respect du critère d'éligibilité. En 2011, dans un certain nombre de cas, la Commission a retenu les versements lorsqu'elle n'avait pas acquis la certitude que des progrès suffisants avaient été accomplis dans ce domaine. Le comité de pilotage de l'appui budgétaire récemment créé et constitué des directeurs d'EuropeAid et de son directeur général examinera, entre autres, tous les dossiers sensibles, ce qui permettra d'améliorer la gouvernance et l'évaluation des critères d'éligibilité. Voir aussi les réponses aux points 10 et 15.

Efficacité des systèmes

31. L' annexe 2 récapitule les résultats de l'examen des systèmes de contrôle et de surveillance effectué par la Cour. Celle-ci estime que les systèmes sont partiellement efficaces. 31. Voir la réponse au point 56.

32. Comme cela est indiqué au point 6, EuropeAid met en œuvre la plupart des instruments d'aide extérieure relevant du budget général et des FED. Par conséquent, sauf indication contraire, les observations de la Cour, relatives tant à l’efficacité des systèmes de contrôle et de surveillance qu’à la fiabilité du rapport annuel d'activité et de la déclaration du directeur général pour 2011, ont trait aux domaines de compétence d'EuropeAid.

Environnement de contrôle

33. EuropeAid dispose d’une stratégie claire en matière de contrôle pour prévenir ou détecter et corriger les erreurs, et les standards de contrôle interne de la Commission sont largement mis en œuvre. Il s’est doté d’un plan d’action pour renforcer ses systèmes de gestion et de contrôle (24), qui tient compte de la plupart des observations et des recommandations figurant dans les rapports annuels antérieurs de la Cour. En 2011, EuropeAid a notamment utilisé la nouvelle version du rapport sur la gestion de l’assistance extérieure (RGAE) (voir point 39) et diffusé le «manuel de gestion financière pour les bénéficiaires des fonds européens destinés aux actions extérieures» (voir point 41). 33. D'autres documents d'orientation ont également été substantiellement développés: citons notamment la publication, en 2011, d'un guide pratique des procédures contractuelles ainsi qu'un module d'apprentissage en ligne sur le même sujet, disponibles sur internet. De ce fait, les orientations sur la passation de marchés et la gestion des contrats sont publiquement consultables sur demande, ce qui bénéficie notamment aux organismes chargés de la mise en œuvre.

34. Le rapport annuel d'activité montre que la politique des ressources humaines est demeurée une préoccupation constante (25) en raison de la rotation élevée du personnel ainsi que de la réorganisation qui a eu lieu à la mi-2011 (voir point 6). Le fait que les membres du personnel d’EuropeAid soient affectés à des tâches ne relevant pas de la gestion de l’aide, et cela dans des proportions excédant largement les limites fixées avec le SEAE en matière de flexibilité, a constitué une source d'inquiétude. EuropeAid estime que, à défaut d’un rééquilibrage des ressources, cette situation aura une incidence négative sur l’assurance qui pourra être donnée pour 2012. 34. La rotation élevée du personnel contractuel au siège devrait être réduite grâce à l'entrée en vigueur du nouveau statut, qui devrait prévoir une prolongation de 2 ou 3 ans de la durée maximale des contrats des agents contractuels (celle-ci passerait de 3 ans actuellement à 5 ou 6 ans). Par ailleurs, EuropeAid s'est vu accorder la possibilité de transformer un certain nombre de crédits AC en dotations AD pour 2011, 2012 et 2013, ce qui renforcera de facto ses effectifs permanents. Les risques potentiels liés à la non-affectation des ressources en personnel aux fins prévues ont été atténués par un certain nombre d'actions, parmi lesquelles l'élaboration d'orientations formelles conjointes SEAE-Commission à l'attention des chefs de délégation, la présentation d'un compte rendu spécifique sur les ressources humaines établi sur le terrain (dans les rapports sur la gestion de l'aide extérieure) et la planification d'un audit interne en 2012. L'exercice de rééquilibrage du personnel dans les délégations constitue un préalable à la mise en œuvre de la nouvelle politique de développement, qui permettra d'accroître le suivi sur le terrain, d'améliorer le savoir-faire thématique et de fournir une aide efficace. Les ressources humaines sont susceptibles d'être renforcées en Afrique et dans la région couverte par la politique de voisinage.

Contrôles ex ante

35. La Cour estime que les contrôles ex ante effectués par les ordonnateurs au sein des services centraux d'EuropeAid et dans les délégations sont partiellement efficaces.

36. Compte tenu de l’environnement à haut risque dans lequel EuropeAid opère (voir point 8), son architecture de contrôle s’appuie dans une large mesure sur les contrôles ex ante réalisés par des agents de la Commission, des superviseurs externes (pour les marchés de travaux) ou des auditeurs externes (pour les devis-programmes, ainsi que pour les subventions et les contrats de service à prix unitaire) avant le paiement final en faveur d'un projet. Ces contrôles permettent de détecter et de corriger un volume important de dépenses inéligibles; cependant, la fréquence des erreurs décelées par la Cour, y compris dans les déclarations finales de dépenses qui avaient fait l’objet d’audits externes et de vérifications, est révélatrice de faiblesses au niveau de ces contrôles ex ante. 36. L'architecture de contrôle interne mise en place par EuropeAid pour vérifier la légalité et la régularité des dépenses s'appuie sur les travaux d'auditeurs externes, de superviseurs techniques et du personnel de gestion de projets, qui s'ajoutent aux contrôles internes de la Commission, dans un cadre pluriannuel. La Commission reconnaît qu'un certain risque d'erreur résiduel subsiste, même à l'issue de tous ces contrôles. Toutefois, comme il est difficile, compte tenu des coûts y afférents et des retards dans la mise en œuvre des projets, de réaliser des contrôles ex ante supplémentaires, la Commission poursuivra ses efforts pour améliorer ses systèmes actuels afin de fournir une assurance raisonnable sur la base d'une évaluation du rapport coût/efficacité. Voir aussi la réponse au point 24.

37. La Cour observe que les contrôles ex post transactionnels d’EuropeAid ont également permis de déceler des erreurs procédurales affectant les contrôles ex ante, comme des listes de vérification manquantes ou inexactes, dans quelque 20 % des opérations contrôlées (26). Le service d'audit interne (IAS) a également constaté que plusieurs niveaux de contrôle importants concernant des devis-programmes et des appels à propositions pour des subventions financées par le FED (27) présentaient des faiblesses. 37. Les contrôles ex post sont toujours transmis, pour un suivi formel, à l'ordonnateur compétent. Toutefois, les erreurs procédurales citées (comme des listes de vérification manquantes ou inexactes) n'ont pas eu d'incidence financière quantifiable. À la suite de la finalisation des rapports d'audit de l'IAS, des plans d'action sont mis en œuvre en 2012 afin de répondre aux recommandations que ce dernier a formulées et d'atténuer les risques décelés.

Suivi et surveillance

38. La Cour a estimé que le suivi et la surveillance étaient efficaces s’agissant des services centraux d’EuropeAid et partiellement efficaces s’agissant des délégations.

Services centraux d'EuropeAid

39. Dans le cadre de son plan d’action, EuropeAid a utilisé pour la première fois, en juillet 2011, la nouvelle version du rapport semestriel sur la gestion de l'aide extérieure fondée sur des indicateurs de performance clés (IPC) et sur les déclarations d'assurance signées par les chefs de délégation. Le rôle du rapport semestriel sur la gestion de l'aide extérieure est ainsi renforcé en tant que principal outil à la disposition des délégations pour rendre compte aux services centraux d’EuropeAid. Cependant, l’inexactitude des données figurant dans le système CRIS (28) affecte la fiabilité des IPC relatifs aux contrôles financiers. En outre, de nombreux indicateurs sont difficiles à interpréter. 39. La Commission estime que l'un des moyens les plus efficaces de garantir une amélioration des données du système d'information de gestion CRIS à moyen et à long terme est d'attirer davantage l'attention des chefs de délégation sur les conséquences qu'entraîne la saisie de données incorrectes dans ledit système. Le nouveau système de rapport semestriel sur la gestion de l'aide extérieure contribue à cette démarche en utilisant les données de CRIS pour «alimenter» les rapports réguliers des délégations. Cependant, ce rapport semestriel est conçu de telle manière que les délégations peuvent corriger les données communiquées et formuler des commentaires sur celles-ci, si bien que les données incorrectes ne «polluent» pas l'établissement de rapports corrects mais permettent de mettre en exergue les données inexactes et de les corriger et d'améliorer la saisie au fil du temps. Même pendant l'élaboration du rapport semestriel, il est possible d'actualiser les données si une délégation détecte une erreur facile à corriger. Ce rapport constitue donc une avancée structurelle visant à répondre aux constatations de la Cour sur les lacunes dans la qualité des données figurant dans CRIS (le prix à payer étant qu'à court terme, les erreurs seront plus «visibles»). La Commission ne partage pas le point de vue de la Cour concernant l'utilité des indicateurs de suivi. Les IPC ont été récemment introduits par un groupe de pilotage représentant un large éventail d'intérêts et de parties prenantes en vue du rapport annuel relatif à 2011 (soit en 2012). Ces IPC constituent un ensemble d'indicateurs sous forme normalisée, qui sont utiles au suivi des performances au niveau de la délégation, de la région, de l'instrument ou du portefeuille et qui, compte tenu de la complexité de l'environnement du développement, peuvent être interprétés de diverses manières dans de nombreux contextes différents. Certains ont des objectifs quantifiés — fondés sur des données historiques bien assimilées — et d'autres pas. Voir aussi la réponse au point 59 d).

40. En 2011, EuropeAid a effectué 15 missions de vérification pour évaluer le caractère adéquat de l’organisation interne, des systèmes et des procédures des délégations. Ces visites ont permis de déterminer dans quels domaines des améliorations étaient nécessaires. Ainsi convient-il par exemple de remédier à l’insuffisance des compétences disponibles, à la difficulté de répondre aux besoins de formation par manque de ressources humaines et financières, à l’inexactitude des données figurant dans le système CRIS et aux défaillances en matière de suivi des projets. Cependant, un audit réalisé par l’IAS a fait apparaître qu’aucun élément probant n’atteste l’existence d’un programme annuel de visites de vérification en bonne et due forme fondé sur une évaluation documentée des risques. En outre, EuropeAid n’a mis en place aucune procédure pour le suivi de la mise en œuvre des recommandations formulées à l’issue de ces missions de vérification, et le rapport annuel d’activité ne fournit aucune information à cet égard (29). 40. Des mesures ont été prises, à la suite de l'audit cité de l'IAS, pour garantir une planification plus formalisée des missions de vérification des délégations. À l'avenir, la Commission déterminera si la finalité et les objectifs spécifiques des missions de vérification des délégations menées par EuropeAid doivent être réexaminés et si l'approche actuellement suivie pour sélectionner les délégations, qui est fondée sur une analyse de risque, pourrait être complétée par d'autres critères de sélection. Voir aussi la réponse au point 59 b).

41. Les cabinets d'audit externe qui ont passé des contrats-cadres avec EuropeAid établissent des rapports de synthèse fondés sur leurs constatations et leurs recommandations. Ces rapports fournissent des informations précieuses sur les faiblesses systémiques ainsi que sur les mesures nécessaires pour prévenir ou réduire les cas de dépenses inéligibles. Sur cette base, EuropeAid a publié, en janvier 2011, le «manuel de gestion financière pour les bénéficiaires des fonds européens destinés aux actions extérieures», afin de renforcer leur connaissance des règles en matière de gestion financière et d’éligibilité.

42. La qualité des audits externes et des vérifications commandés par la Commission fait l’objet d’un examen par EuropeAid, dont les résultats sont présentés dans un rapport annuel. Le rapport annuel d’activité ne fournit aucune information quant aux résultats de cet examen (30). 42. Contrairement à 2010, la Commission n'a pas procédé, pour 2011, à un examen de la qualité des audits au sein d'EuropeAid, ce qui explique pourquoi le RAA n'en fait pas état. Quoi qu'il en soit, le rapport 2010 sur la qualité des audits n'a pas non plus été mentionné dans le RAA correspondant, d'autant que les instructions permanentes concernant les RAA ne requièrent pas l'intégration de ce document.

43. Les modules du système d'information de gestion CRIS consacrés à l’audit et aux ordres de recouvrement ont été interconnectés en 2011 (31). Cela constitue une amélioration notable, mais ne permet pas encore d’obtenir des informations complètes et précises sur les résultats et le suivi de l’ensemble des contrôles ex ante: 43. À l'heure actuelle, la Commission n'est pas en mesure de réunir et maintenir les ressources supplémentaires nécessaires en vue d'un traitement nettement plus poussé des données sur la gestion financière. En outre, elle est actuellement engagée dans un processus de rationalisation des applications informatiques locales de l'ensemble de la Commission.

a) CRIS-Audit ne présente aucune information sur les montants finalement considérés comme inéligibles par EuropeAid; a) Le module d'audit du système d'information de gestion sur l'aide extérieure (CRIS) a été conçu pour planifier les audits externes et enregistrer les résultats de ceux-ci et non pour couvrir le suivi des audits par la Commission. Toutefois, cette dernière souhaiterait pouvoir développer une telle fonctionnalité à moyen terme, si ses ressources le lui permettent.

b) CRIS ne fournit pas d’information exhaustive sur les montants déclarés inéligibles et corrigés à la suite des contrôles ex ante réalisés par la Commission (32); b) Le système CRIS fournit des informations fiables et appropriées sur les montants considérés comme inéligibles lors du traitement des demandes, et notamment une classification sommaire de ceux-ci. Cependant, comme les contractants transmettent souvent une facture corrigée (plutôt qu'une note de crédit et une nouvelle facture) lorsque la Commission les informe des erreurs détectées, toutes les interventions effectives du personnel de la Commission liées à la détection des erreurs ne peuvent être intégralement saisies dans le système comptable. Étant donné qu'elle consommerait des ressources substantielles tout en présentant un intérêt limité, la fourniture d'informations exhaustives sur les résultats et le suivi de l'ensemble des contrôles ex ante est jugée comme présentant un rapport coût/efficacité peu satisfaisant.

c) l’exactitude des données du système CRIS reste problématique, comme l’ont démontré les contrôles ex post effectués par EuropeAid. c) Même si les erreurs d'encodage décelées n'ont pas eu d'incidence significative sur les comptes annuels, la Commission partage la préoccupation de la Cour, qui estime que la qualité des données contenues dans le système d'information de gestion sur l'aide extérieure (CRIS) doit encore être améliorée. EuropeAid va redoubler d'efforts pour améliorer la qualité des données contenues dans CRIS en 2012.

Délégations

44. Comme les années précédentes, la Cour a constaté l'existence de contrôles mal documentés et inefficaces dans la plupart des services des ordonnateurs nationaux des pays bénéficiaires des FED. Les services centraux d’EuropeAid et les délégations ont fréquemment fourni une assistance technique pour améliorer ces contrôles, mais cela ne peut compenser les insuffisances sous-jacentes. 44. Consciente du fait que la gestion financière des administrations nationales ne répond pas systématiquement aux critères prescrits, la Commission met en œuvre l'essentiel de son soutien aux projets dans le cadre d'une gestion partiellement décentralisée, les contrôles ex ante étant réalisés sur la majeure partie du portefeuille par ses délégations. Elle continue à renforcer les capacités des ordonnateurs nationaux grâce à un important effort de formation.

45. La plupart des délégations visitées par la Cour en 2011 n’ont ni sélectionné ni planifié les visites de suivi sur place en fonction d’une analyse des risques. Les services centraux d’EuropeAid ont effectué des missions de vérification (voir point 40) dont il ressort que les délégations étaient souvent confrontées à des problèmes de ressources en personnel et en crédits de mission qui limitaient leur capacité à réaliser certaines activités de suivi, comme le contrôle des projets sur place, particulièrement en ce qui concerne les aspects financiers. L’importante réorganisation qui a eu lieu en 2011, ainsi que l’utilisation des ressources pour des tâches ne relevant pas de la gestion de l’aide n’ont pas contribué à améliorer la situation (voir points 6 et 34). 45. La hiérarchisation des priorités dans un contexte de ressources limitées est clairement un élément clé de la prise de décisions en matière de planification et de mise en œuvre des activités de suivi sur place dans les délégations. En effet, comme la plupart des visites de suivi sur place sont effectuées par le personnel opérationnel et ne sont pas focalisées sur les contrôles financiers, le risque constitue rarement le facteur le plus important pour la planification de ces visites. Les visites sur place sont l'un des éléments permettant d'assurer le suivi des activités, au même titre que les rapports de mise en œuvre, les contacts avec les bénéficiaires, les rapports de suivi axés sur les résultats, les évaluations et les audits, etc. En ce qui concerne l'utilisation des ressources pour des tâches ne relevant pas de la gestion de l'aide, des instructions ont été transmises aux délégations en décembre 2011, dans une communication conjointe de la Commission et du SEAE, afin de clarifier les possibilités et limites en matière de «flexibilité» dans l'utilisation du personnel. Voir aussi la réponse au point 59 b).

Audits externes

46. La Cour estime que les fonctions d’audit externe sont efficaces s’agissant des services centraux d’EuropeAid et partiellement efficaces s’agissant des délégations.

47. Les services centraux d’EuropeAid ont mis en place une méthodologie en matière d’établissement, de mise en œuvre et de suivi des plans d’audit annuels. Ils supervisent étroitement les fonctions d’audit externe des délégations et contrôlent la qualité des audits externes réalisés au titre du contrat-cadre pour l'audit de la Commission.

48. Pour l'essentiel, les délégations ont conduit leurs audits externes conformément à la méthodologie applicable. Les plans d’audit ont été établis conformément aux lignes directrices et mis en œuvre en temps utile, et les constatations d'audit ont été suivies d'effet, en particulier par le recouvrement des montants indûment perçus ou par des déductions sur les paiements ultérieurs. Toutefois, la Cour a observé que des améliorations restaient nécessaires dans plusieurs domaines. Comme indiqué les années précédentes (33), les audits fondés sur l’analyse des risques n’ont pas toujours été sélectionnés sur la base d'une analyse documentée et n’ont pas été suffisamment nombreux, en raison de problèmes de personnel et du fait que la priorité a été accordée aux audits obligatoires. Dans certains cas, des retards ont affecté le processus de validation des constatations d'audit, avec le risque que des dépenses inéligibles ne puissent plus faire l'objet d'un recouvrement. 48. S'il est exact que les problèmes de personnel peuvent avoir une incidence négative sur la durée du processus de validation des constatations d'audit, la Commission doit avoir reçu l'ensemble des rapports d'audit à caractère obligatoire avant de procéder au paiement final, ce qui limite très fortement le risque de voir les fonds devenir irrécouvrables.

L’audit interne

49. La Cour estime que l’audit interne est partiellement efficace.

50. La réorganisation des services de la Commission qui a eu lieu en 2011 (voir points 6 et 34) a eu une incidence considérable sur l’activité de la structure d'audit interne (34). Des changements importants ont eu lieu en ce qui concerne les effectifs de l’unité et la plupart des nouveaux agents n’avait aucune expérience en matière d’audit. La structure d'audit interne n’a pu mettre en œuvre que la moitié environ du programme de travail annuel établi au départ. Cela n’est pas mentionné dans le rapport annuel d’activité (35). 50. Le programme de travail annuel 2011 établi au départ n'a été que partiellement mis en œuvre pour des raisons évidentes, puisqu'à la suite de la réorganisation d'EuropeAid en juin, un programme de travail annuel entièrement renouvelé a dû être instauré pour la nouvelle unité d'audit interne, au début du mois de juillet 2011. Ce programme de travail renouvelé devait tenir compte des changements apportés à la direction générale et de la nouvelle situation des effectifs de la structure d'audit interne, qui nécessitaient une formation approfondie en matière d'audit. Voir aussi la réponse au point 59 e).

51. En 2011, le service d'audit interne (36) a terminé deux audits relatifs à la gestion financière des devis-programmes et des subventions des FED. Ses constatations concordent avec celles de la Cour en ce qui concerne les insuffisances affectant les contrôles documentaires ex ante (voir point 36). 51. Voir la réponse au point 36.

Fiabilité des prises de position de la Commission

52. Le directeur général déclare (37) qu’il a obtenu l'assurance raisonnable que les procédures de contrôle mises en place permettent d'obtenir les garanties nécessaires quant à la régularité des opérations sous-jacentes. Le rapport annuel d'activité ne contient aucune réserve. En l'occurrence, il indique (38) que, compte tenu de la manière dont son architecture de contrôle pluriannuelle est conçue et des résultats obtenus, EuropeAid estime que le taux d’erreur résiduel – une fois que tous ses contrôles ont été effectués – n’est pas significatif. Cela contraste avec les constatations de la Cour relatives à 2011, dont il ressort que le taux d'erreur est significatif, que la fréquence d'erreurs est élevée et que les systèmes sont partiellement efficaces. 52. La méthodologie suivie par la Cour pour établir l'estimation du taux d'erreur annuel le plus probable et la fréquence des erreurs en ce qui concerne les FED ne peut être directement comparée aux critères appliqués pour le montant résiduel exposé au risque (une fois que tous les contrôles pluriannuels ont été menés à bien). Il s'agit d'un facteur essentiel de la déclaration d'assurance du directeur général relative à l'ensemble du portefeuille d'EuropeAid qui est financé par les FED et par le budget de l'UE. La Commission fait observer que le taux d'erreur annuel le plus probable estimé par la Cour pour l'aide extérieure relevant du budget de l'UE, à savoir la partie plus importante du portefeuille, est en deçà du seuil de signification pour 2010 et 2011 et qu'il a été inférieur à ce seuil pour les FED en 2009. Voir aussi les réponses aux points 57 et 58 a).

53. L'examen, par la Cour, du rapport annuel d’activité montre: 53.

a) qu’aucun élément probant n’est présenté à l'appui de l’affirmation selon laquelle le taux d’erreur résiduel est inférieur à 2 %; a) Voir la réponse au point 58 a).

b) que la question du caractère suffisant des ressources humaines pour la gestion de l’aide suscite de vives préoccupations (voir point 34); b) Le processus de déconcentration a été lancé il y a plus de 10 ans. Ayant pris acte de ses résultats très positifs, la Commission a également pris conscience des déséquilibres qui en ont découlé au fil du temps et qui doivent être corrigés. Conformément à la communication intitulée «un programme pour le changement» et à la suite de l'évaluation de la charge de travail du personnel d'EuropeAid dans les délégations de l'UE, effectuée en 2011, un rapport sur l'utilisation des ressources humaines de la Commission dans ces mêmes délégations a été soumis au secrétaire général le 12 mars 2012 et présenté au groupe des commissaires chargés des relations extérieures. Ses conclusions portent sur le rééquilibrage du personnel entre les délégations afin de mieux faire coïncider les besoins et les priorités d'EuropeAid avec les ressources existantes. Ces conclusions ont été soumises à l'approbation de la Commission en juillet 2012. Voir aussi la réponse au point 34.

c) que des insuffisances en matière de contrôle sont mises au jour dans le cadre des contrôles transactionnels ex post réalisés par le service d'audit interne et par EuropeAid (voir points 37 et 51). c) Tant le processus d'audit interne que les contrôles transactionnels ex post visent à déceler les insuffisances en matière de contrôle et font l'objet d'un suivi étendu, notamment au moyen de plans d'action formels.

Conclusions et recommandations

Conclusions

54. Sur la base de ses travaux d'audit, la Cour estime, en conclusion, que les comptes des FED pour l'exercice clos le 31 décembre 2011 présentent fidèlement, dans tous leurs aspects significatifs, la situation financière des FED ainsi que les résultats des opérations et des flux de trésorerie pour l'exercice clos à cette date, conformément aux dispositions du règlement financier ainsi qu'aux règles comptables adoptées par le comptable. 54. La Commission se félicite que la Cour délivre une déclaration d'assurance positive concernant la fiabilité des comptes des FED.

55. Sur la base de ses travaux d'audit, la Cour estime, en conclusion, que pour l'exercice clos le 31 décembre 2011: 55.

a) les recettes relevant des FED sont exemptes d'erreur significative;

b) les engagements globaux contractés au titre des FED sont exempts d’erreur significative;

c) les paiements effectués au titre des FED sont affectés par des erreurs significatives (voir points 24 à 30). c) La Commission intensifiera ses efforts en vue de prévenir, détecter et corriger ces erreurs en 2012. Néanmoins, elle souligne le caractère pluriannuel de l'architecture des contrôles exercés par EuropeAid, qui implique que certaines erreurs mises en exergue par la Cour auraient été corrigées à une date ultérieure dans le cycle normal des contrôles de l'aide extérieure. Près de deux tiers des paiements de l'échantillon concernent des opérations (comme des paiements intermédiaires ou des apurements) pour lesquelles des contrôles et corrections sont encore possibles au stade du paiement final. En outre, le suivi des dépenses d'aide extérieure par la Commission ne prend pas fin après les paiements finaux. EuropeAid et ECHO gèrent sur une base annuelle un vaste programme d'audits ex post fondé sur un processus formel d'évaluation des risques. Toutefois, compte tenu de l'environnement à haut risque dans lequel s'inscrivent l'aide au développement et l'aide humanitaire, le risque d'erreur financière ne saurait être raisonnablement réduit à zéro.

56. Sur la base de ses travaux d'audit, la Cour estime que les systèmes de contrôle et de surveillance d'EuropeAid examinés sont partiellement efficaces (voir points 31 à 53). 56. La Commission a conçu ses contrôles pour couvrir l'intégralité du cycle de vie de ses projets pluriannuels. Elle estime que ces systèmes de contrôle et de surveillance sont efficaces et se sont nettement améliorés au fil des années, portant à la fois sur le fonctionnement des FED et les activités financées par le budget de l'UE. Malgré les défis que représente un environnement d'aide extérieure exposé à des risques élevés, le taux d'erreur annuel le plus probable estimé par la Cour pour l'aide extérieure relevant du budget de l'UE est en deçà du seuil de signification pour 2010 et 2011 et il a été inférieur à ce seuil pour les FED en 2009.

57. La Cour estime, en conclusion, que la qualité des données du système CRIS demeure une source de préoccupation et compromet tant l'exactitude des données utilisées pour l'établissement des comptes annuels (voir point 20) que l'efficacité des systèmes de contrôle et de surveillance (voir points 39, 40 et 43) (39). 57. La Commission partage la préoccupation de la Cour, qui estime que la qualité des données contenues dans le système d'information de gestion sur l'aide extérieure (CRIS) doit encore être améliorée. Cependant, comme l'indique la Cour au point 20, les erreurs d'encodage relevées n'ont pas eu d'incidence significative sur les comptes annuels.

Recommandations

58. L’ annexe 3 présente le résultat de l'examen, par la Cour, des progrès accomplis en matière de mise en œuvre des recommandations figurant dans le rapport annuel 2009. Il convient de faire observer ce qui suit: 58. e Fonds européen de développement Eu égard en particulier aux dispositions du règlement financier applicable au 10Fonds européen de développement ( 42 ) et compte tenu de la réduction proposée de ses ressources disponibles, la Commission examinera les coûts et les avantages des recommandations de la Cour avant de prendre ou de proposer des mesures appropriées.

a) EuropeAid a accompli des progrès considérables dans la mise en œuvre de nombreuses recommandations de la Cour. C’est notamment le cas en ce qui concerne l’élaboration d’une méthodologie pour l’estimation du taux d’erreur résiduel, la diffusion de la série d'outils de gestion financière afin de renforcer la connaissance que les bénéficiaires ont des règles en matière d’éligibilité, la planification et le suivi des audits, ainsi que l’évaluation de l'éligibilité à l’appui budgétaire; a) Les résultats de l'estimation par la Commission du taux d'erreur résiduel d'EuropeAid (c'est-à-dire l'incidence financière des erreurs qui subsistent après la réalisation de l'ensemble des contrôles prévus) seront disponibles au début de 2013 pour la période de référence 2012.

b) des efforts supplémentaires sont nécessaires pour mettre pleinement en œuvre les recommandations de la Cour concernant la qualité des données du système CRIS, le suivi des constatations et des recommandations d’audit ainsi que l’appréciation du rapport coût-efficacité du système de contrôle ex post transactionnel. b) EuropeAid va redoubler d'efforts pour améliorer la qualité des données contenues dans CRIS en 2012 et renforcer le lien entre les constatations financières des audits et le recouvrement des fonds. Le système ex post transactionnel a été suspendu en 2012.

59. Sur la base de cet examen, ainsi que des constatations et des conclusions pour 2011, la Cour recommande qu’EuropeAid: 59.

a) améliore la gestion des procédures de passation de marchés, en définissant des critères de sélection précis et en documentant mieux le processus d'évaluation [voir point 28, lettre b)]; a) La Commission engagera un processus visant à tirer les enseignements des erreurs décelées par la Cour dans la procédure de passation des marchés, et une version révisée du guide pratique des procédures contractuelles sera diffusée en 2013.

b) mette en place une planification fondée sur une analyse des risques documentée, ainsi qu’un suivi systématique des missions de vérification (voir point 40) et des missions de suivi sur place (voir point 45); b) La Commission déterminera si la finalité et les objectifs spécifiques des missions de vérification menées par EuropeAid auprès des délégations doivent être réexaminés. EuropeAid mettra en œuvre un processus plus formel d'évaluation et de planification annuelle pour les missions de vérification auprès des délégations et le suivi des projets sur place. Toutefois, la Commission estime que la procédure de sélection actuelle, fondée sur une analyse de risque, pourrait être utilement complétée par d'autres critères de sélection. Voir aussi la réponse au point 40.

c) rende obligatoires les lignes directrices sur l’analyse des risques pour l’élaboration des plans d’audit annuels par les délégations et les services centraux d’EuropeAid (voir point 48); c) La Commission étudiera la possibilité de rendre obligatoire, à compter de 2013, la méthodologie d'analyse de risque pour la planification des audits d'EuropeAid.

d) réexamine la manière dont les IPC sont conçus afin de garantir qu’ils sont sans ambiguïté et faciles à interpréter (voir point 39); d) La Commission n'est pas en mesure de procéder à un réexamen des indicateurs de performance clés d'EuropeAid à court ou à moyen terme. Les IPC ont été récemment introduits (par un groupe de pilotage représentant un large éventail d'intérêts et de parties prenantes) en vue du rapport annuel relatif à 2011 (soit en 2012), et la Commission ne dispose pas encore de suffisamment d'informations ou d'analyses concernant ces données. Ils peuvent toutefois nécessiter des adaptations au fil du temps, une fois que le nouveau système de compte rendu sera intégré.

e) évalue la capacité de la structure d'audit interne à s’acquitter de sa tâche de manière efficace (voir point 50). e) Étant donné qu'il s'est engagé à réduire globalement ses effectifs, EuropeAid examinera en premier lieu les possibilités de renforcer les compétences disponibles.