I.Introduction

La libre circulation des personnes est une liberté fondamentale garantie par l'UE à tous ses citoyens. Elle donne à chaque citoyen de l'Union le droit de se déplacer, de travailler et de vivre dans n'importe quel État membre sans devoir remplir de formalité particulière. La coopération Schengen renforce cette liberté en permettant à plus de 400 millions de citoyens de l’UE, ainsi qu’aux ressortissants de pays tiers se trouvant en séjour régulier sur le territoire de l’UE, de se rendre d’un État membre à un autre sans être soumis à des vérifications aux frontières. L’espace Schengen sans contrôle aux frontières intérieures compte actuellement 26 États, l’objectif commun étant d'étendre cette réalisation à davantage d’États membres.

Pour devenir membres à part entière de l’espace Schengen, les États membres sont tenus de remplir un certain nombre de conditions. Ils doivent accepter et être en mesure d’assumer la responsabilité du contrôle des frontières extérieures au nom des autres États Schengen ainsi que de la délivrance de visas Schengen uniformes. Ils doivent être capables de coopérer efficacement avec les services répressifs d’autres États Schengen, afin de maintenir un niveau élevé de sécurité dès lors qu’il n’y a plus de contrôles aux frontières intérieures. Ils sont tenus d’appliquer l’ensemble commun de règles de Schengen, concernant, par exemple, le contrôle des frontières terrestres, maritimes et aériennes (aéroports), la délivrance de visas, la coopération policière et la protection des données à caractère personnel. Enfin, ils doivent être à même de se connecter au système d’information Schengen et de l’utiliser.

Afin de vérifier si les conditions nécessaires à l’application de toutes les parties de l’acquis de Schengen sont remplies, les États membres souhaitant adhérer à l’espace Schengen doivent faire l’objet d’une évaluation . Depuis 2013, les États membres et la Commission sont conjointement responsables du mécanisme d’évaluation et de contrôle Schengen, avec le soutien des organes et organismes de l’UE, la Commission assumant un rôle de coordination générale. La Commission élabore et planifie l’évaluation et adopte des rapports d’évaluation, tandis que le Conseil est chargé d’adopter des recommandations de mesures correctives.

C’est la première fois qu’une évaluation de Schengen dans tous les domaines d’action pertinents est entreprise dans le cadre du nouveau mécanisme destiné à vérifier que les conditions nécessaires à l’application de toutes les parties pertinentes de l’acquis de Schengen ont été remplies par un État membre souhaitant adhérer à l’espace Schengen sans contrôle aux frontières intérieures. Cette procédure repose sur des inspections sur place réalisées par des experts des États membres et de la Commission, sur une série de rapports d’évaluation contenant des constatations ainsi que sur des recommandations de mesures correctives formulées par le Conseil, suivies de plans d'action élaborés par l’État membre concerné.

L’acte d’adhésion de 2011 prévoit que l’intégralité de l’acquis de Schengen ne s’appliquera en Croatie qu'à la suite d'une décision du Conseil à cet effet, et qu’une telle décision ne devrait être prise qu’après qu'il a été vérifié, conformément aux procédures d'évaluation de Schengen applicables, que les conditions nécessaires à l'application de toutes les parties de l'acquis concerné, y compris l'application effective de l'ensemble des règles Schengen, en conformité avec les critères communs adoptés ainsi qu'avec les principes fondamentaux, sont remplies en Croatie. Lors de l’adoption de cette décision, le Conseil devrait également tenir compte d'un rapport de la Commission confirmant que la Croatie continue de respecter les engagements pris au cours des négociations relatives à son adhésion qui sont pertinents pour l'acquis de Schengen, en particulier les engagements pris par la Croatie dans le domaine du pouvoir judiciaire et des droits fondamentaux (annexe VII de l'acte d’adhésion), y compris sur la question de savoir si elle continue d'enregistrer de bons résultats en matière de réforme judiciaire et d'efficacité du système judiciaire, et de lutte contre la corruption. Six engagements sur les dix énumérés à l’annexe VII sont pertinents pour l’acquis de Schengen.

La présente communication a pour objet de faire le bilan des progrès accomplis par la Croatie pour remplir les conditions nécessaires à l’application de toutes les parties de l’acquis de Schengen, au vu des résultats des évaluations de Schengen et des suites qui y ont été données par la Croatie, du début de l’évaluation en 2016 jusqu’en octobre 2019. La présente communication rend également compte de l'exécution par la Croatie, entre la date d’adhésion (1er juillet 2013) et le mois de septembre 2019, des engagements pris dans le cadre des négociations relatives à son adhésion qui sont pertinents pour l’acquis de Schengen.

II.Évaluation de Schengen

Le 6 mars 2015, la Croatie avait déclaré qu’elle était prête à entamer le processus d’évaluation de Schengen dans tous les domaines d’action pertinents à partir du 1er juillet 2015, en vue d’une décision du Conseil sur l'application intégrale de l’acquis de Schengen. À la suite de la «déclaration de préparation» de la Croatie, la procédure d’évaluation de Schengen a débuté en 2016, conformément au règlement (UE) n° 1053/2013 du Conseil portant création d’un mécanisme d’évaluation et de contrôle destiné à vérifier l’application de l’acquis de Schengen, la Commission assurant un rôle de coordination générale.

L’évaluation de Schengen de la Croatie a eu lieu conformément à l’article 1er, paragraphe 1, point b), du règlement (UE) n° 1053/2013. Entre juin 2016 et mai 2019, des équipes composées d’experts de la Commission et des États membres ont vérifié l’application de l’acquis de Schengen par la Croatie dans les domaines de la protection des données, de la coopération policière, de la politique commune de visas, de la gestion des frontières extérieures, du retour, du système d’information Schengen, des armes à feu et de la coopération judiciaire en matière pénale. Au cours de ces évaluations, une attention particulière a été accordée au respect des droits fondamentaux et au fonctionnement des autorités qui appliquent les parties pertinentes de l’acquis de Schengen. Cette procédure a donné lieu à une série de rapports d’évaluation adoptés par la Commission entre 2016 et 2019, faisant état de constatations et d’appréciations, ainsi qu’à des recommandations, adoptées par le Conseil, visant à remédier aux manquements constatés. À la suite des recommandations du Conseil et conformément à l’article 16 du règlement (UE) n° 1053/2013, la Croatie a présenté à la Commission et au Conseil des plans d’action destinés à remédier aux manquements constatés dans les rapports d’évaluation concernés. Sur la base des rapports de suivi reçus, la Commission a examiné l'ensemble de la mise en œuvre des plans d’action, au sujet de laquelle elle a informé régulièrement le groupe «Affaires Schengen» du Conseil.

Résultats du processus d’évaluation de Schengen pour chaque domaine d’action

L’évaluation de la protection des données a eu lieu en février 2016 et a permis de conclure, dans le cadre de l’évaluation générale, que la Croatie remplit les conditions nécessaires à l’application de l’acquis de Schengen dans le domaine de la protection des données. Aucun cas de «non-conformité» n’a été constaté. Des améliorations étaient néanmoins nécessaires, notamment en ce qui concerne l’indépendance de l’autorité de protection des données et le renforcement de la position du délégué à la protection des données du ministère de l’intérieur. Le 30 janvier 2019, la Commission a informé la Croatie et le Conseil que les recommandations en vue d'améliorations, formulées dans une recommandation du Conseil, avaient toutes été mises en œuvre de manière satisfaisante par la Croatie.

En ce qui concerne l’évaluation de la coopération policière, qui a eu lieu en juin 2016, la conclusion générale était que la Croatie remplissait les conditions nécessaires à l’application de l’acquis de Schengen dans ce domaine d’action. Aucun problème de non-conformité avec l’acquis de Schengen dans le domaine de la coopération policière n’a été constaté. Il a néanmoins été recensé un certain nombre de domaines dans lesquels des améliorations étaient jugées nécessaires, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre et la modernisation des accords de coopération policière avec les États membres voisins, le renforcement de l’organisation de la police dans le domaine de la coopération policière internationale et l'intensification des échanges d’informations grâce à l’adoption de mesures techniques spécifiques. Le 28 mai 2019, après une analyse approfondie des rapports de suivi fournis par la Croatie sur la mise en œuvre des recommandations du Conseil relatives aux améliorations nécessaires, la Commission a informé la Croatie et le Conseil que ces recommandations étaient considérées comme mises en œuvre dans l'ensemble. Toutefois, la recommandation concernant la poursuite de la renégociation de l’accord bilatéral avec la Slovénie sur les formes particulières de coopération policière transfrontalière pour prévenir la criminalité n'est pas encore intégralement mise en œuvre. La Croatie a été invitée à poursuivre ses efforts pour signer et ratifier rapidement l’accord bilatéral avec la Slovénie et à tenir la Commission informée des progrès réalisés.

En ce qui concerne l’évaluation de la politique commune de visas, pour laquelle des inspections sur place ont eu lieu en juin 2016 dans les ambassades de Croatie à Pristina (Kosovo) et à Moscou (Fédération de Russie), la conclusion générale était que la Croatie remplit les conditions nécessaires à l’application de l’acquis de Schengen dans le domaine de la politique commune de visas. Aucun problème de non-conformité n’a été constaté. Toutefois, des améliorations ont été jugées nécessaires dans plusieurs domaines, notamment en ce qui concerne l’organisation du travail au sein des services des visas et le système croate d’information sur les visas. Après avoir analysé le plan d’action et les rapports de suivi relatifs à la mise en œuvre des recommandations du Conseil pour remédier aux manquements constatés, ainsi qu’après la signature, le 17 juin 2019, de l’«accord entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la Fédération de Russie concernant la circulation réciproque des ressortissants de la République de Croatie et des ressortissants de la Fédération de Russie» tel que modifié, la Commission a estimé que les recommandations avaient été pleinement mises en œuvre. Cette conclusion a été communiquée à la Croatie et au Conseil le 28 juin 2019.

L’évaluation de Schengen dans le domaine du retour a eu lieu en juin 2016. Au vu des constatations effectuées, la conclusion générale était que, pour remplir les conditions nécessaires à l’application de l’acquis de Schengen dans le domaine du retour, la Croatie devait aligner la loi croate relative aux étrangers sur les dispositions de la directive «retour» et mettre en œuvre ladite loi. Les aspects à améliorer concernaient en particulier la délivrance d’interdictions d’entrée et leur validité à l’échelle de l’UE, la criminalisation du séjour irrégulier risquant de retarder le processus de retour et l’absence de définition du «risque de fuite». D'après le plan d’action et les rapports de suivi établis pour mettre en œuvre les recommandations du Conseil, il a été procédé aux alignements nécessaires de la loi relative aux étrangers sur les dispositions de la directive «retour». Le 18 mars 2019, la Commission a informé la Croatie et le Conseil de la mise en œuvre intégrale des recommandations du Conseil relatives à l’évaluation en matière de retour.

À la suite de l’évaluation de Schengen positive obtenue par la Croatie dans le domaine de la protection des données en février 2016 et après vérification que, d’un point de vue technique, le système national croate d’information Schengen était prêt à intégrer le système d’information Schengen (SIS), le Conseil a adopté, le 11 avril 2017, une décision sur l’application des dispositions de l’acquis de Schengen relatives au système d’information Schengen. Le 27 juin 2017, le SIS est devenu pleinement opérationnel en Croatie, à l’exception de l’introduction de signalements aux fins de refus d’entrée et de séjour dans l’espace Schengen (jusqu’à la levée des contrôles à la frontière intérieure). L’évaluation de Schengen y afférente a eu lieu en septembre 2017. Sa conclusion était que la mise en œuvre du SIS était satisfaisante et que la Croatie remplissait les conditions nécessaires à l’application de l’acquis dans ce domaine. La Croatie a mis en place une architecture de système solide et ultramoderne, garantissant une disponibilité élevée et la continuité des activités. Néanmoins, certains ajustements ont encore été jugés nécessaires pour les fonctions de recherche et le système de gestion des dossiers SIRENE. Le 4 juin 2019, après avoir analysé le plan d’action et les rapports de suivi liés à la recommandation du Conseil visant à apporter les améliorations nécessaires, la Commission a informé la Croatie et le Conseil que les mesures liées aux recommandations du Conseil avaient bien été mises en œuvre.

L’évaluation de la législation sur les armes à feu a été réalisée sur la base d’un questionnaire en septembre 2016. Le cadre juridique relatif aux armes à feu, aux structures administratives et aux procédures policières en matière de coopération policière a été jugé conforme, dans l’ensemble, à l’acquis de Schengen. Certaines améliorations ont été jugées nécessaires au regard d'exigences imposées par le droit de l’UE, comme la mise en conformité du classement des armes à gaz facilement transformables avec la directive 91/477/CEE (partie II de l’annexe I) et la nécessité de veiller à ce que les exigences de marquage des armes importées respectent le règlement (UE) n° 258/12 [article 2, paragraphe 15, point c)]. Le 6 novembre 2018, la Commission a informé la Croatie et le Conseil que les mesures liées aux recommandations du Conseil avaient bien été mises en œuvre.

La portée de l’évaluation dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale avait été limitée, puisque la grande majorité des dispositions de l’acquis de Schengen dans ce domaine ont été remplacées, s'agissant des relations entre États membres, par des instruments juridiques ne relevant pas de Schengen. En conséquence, une évaluation de la transposition et de l’application par la Croatie des dispositions de l’acquis de Schengen qui n’ont pas été remplacées a été réalisée au moyen d’un questionnaire entre les mois de juillet et d'octobre 2018. La conclusion générale était que le cadre juridique croate relatif à la coopération judiciaire en matière pénale, notamment en ce qui concerne l’entraide judiciaire en matière pénale et le principe «non bis in idem», remplit les conditions nécessaires pour appliquer l’acquis de Schengen dans ce domaine. Aucune recommandation d’amélioration n’a dû être formulée. Le rapport concluait du reste que la Croatie serait en totale conformité avec l’acquis de Schengen dès qu'elle deviendrait partie à la convention du 20 mai 2000 relative à l´entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l’Union européenne et à son protocole additionnel, ce qui sera le cas lorsque le Conseil aura pris une décision à l’unanimité pour déterminer la date d’entrée en vigueur de ladite convention et de son protocole.