Avis du Comité économique et social sur le «8e rapport annuel sur les Fonds structurels 1996»

(98/C 235/08)

Le 25 novembre 1997, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis concernant le «8e rapport annuel sur les Fonds structurels 1996».

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 21 avril 1998 (rapporteur: M. Little).

Au cours de sa 355e session plénière des 27 et 28 mai 1998 (séance du 27 mai), le Comité économique et social a adopté par 116 voix pour et 1 abstention l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le rapport de la Commission européenne sur les Fonds structurels en 1996 est le huitième rapport annuel de ce genre depuis la dernière révision importante des règlements qui régissent les Fonds structurels (la «réforme» des Fonds de 1988).

1.2. Le rapport, publié en conformité avec les règlements du Conseil (CEE) 2052/88 et (CEE) 4253/88 tels que modifiés en 1993, détaille comme il se doit le fonctionnement des Fonds au cours de l'année et les progrès accomplis vers la réalisation de leurs objectifs.

1.3. En novembre 1996, la Commission a présenté son premier rapport triennal sur la cohésion économique et sociale () comme prévu par l'article 130B du Traité sur l'Union européenne; une synthèse de ce rapport, étroitement liée au rapport à l'examen, est insérée dans celui-ci. Ce rapport sur la cohésion inclut une évaluation de la contribution apportée par les Fonds aux progrès qui sont réalisés en termes de cohésion économique et sociale. Le Comité économique et social a adopté un avis () sur ce rapport le 23 avril 1997.

1.4. La Commission, répondant aux demandes du Conseil européen au moyen d'une communication détaillée intitulée «Agenda 2000», a souligné les perspectives générales de développement de l'Union et des politiques dans le nouveau millénaire et a présenté un cadre financier général en vue de l'élargissement. Le document contient, entre autres, des propositions envisagées pour une poursuite de la réforme des Fonds structurels avec l'objectif déclaré de promouvoir un développement compétitif et durable et une croissance génératrice d'emplois dans l'ensemble de l'Union. Le Comité a adopté le 30 octobre 1997 un avis () qui présente une première réaction générale aux propositions de la Commission. Il évoquera de façon plus détaillée, dans des suppléments d'avis en cours de préparation, les aspects les plus importants tels que la réforme de la politique structurelle, à la lumière des propositions () plus détaillées publiées par la Commission en mars 1998.

2. Caractéristiques des Fonds structurels en 1996

2.1. Les différentes formes d'intervention pour la période financière ont maintenant été mises en oeuvre dans tous les États membres avec l'adoption des derniers documents uniques de programmation et programmes d'initiative communautaires en 1996 et l'introduction de la programmation pluriannuelle. Pour les nouveaux États membres, 1996 a été une année clé qui a vu des progrès notables au niveau de l'allocation des engagements.

2.2. Les programmes de l'Objectif 2 pour 1994-1996 ont été menés à bien, quoique 859 millions d'écus de crédits aient été transférés vers la période suivante. Dans la préparation des programmes 1997-1999, la Commission a établi que les régions éligibles pour la deuxième phase devraient être les mêmes que pour la période 1994-1996, avec des modifications mineures. Le pourcentage de la population globale couverte par l'Objectif 2 reste de 16,4 %.

2.3. La Commission a continué à surveiller la mise en oeuvre en apportant un soutien à la préparation des évaluations intermédiaires. Elle a également lancé une série d'évaluations thématiques de l'impact des Fonds structurels dans différents secteurs clés tels que la recherche et le développement, les petites et moyennes entreprises, l'environnement et l'égalité des chances. Le début des travaux visant à utiliser les résultats de ces évaluations était prévu pour la fin 1997. Conjointement avec les États membres ont été introduites de nouvelles orientations pour une gestion saine et efficace. Des faiblesses et des irrégularités ont une fois encore été enregistrées dans presque tous les États membres.

2.4. L'application des quatre principes fondamentaux institués pour la réforme de 1988 a été surveillée de près. D'après la Commission, on a enregistré une amélioration dans les modalités concrètes d'application du partenariat, et des progrès substantiels ont été accomplis pour vérifier le respect du principe d'additionnalité.

2.5. Des progrès évidents ont été réalisés pour rattraper les retards sur le plan de l'activité financière, l'exécution du budget communautaire ayant été presque intégrale en 1996. 26,1 milliards d'écus ont été engagés au moyen de crédits, tandis que les paiements s'élevaient à 22,4 milliards d'écus.

2.6. La situation de l'emploi a continué d'être une préoccupation majeure en 1996; la Commission s'est efforcée de garantir la cohérence entre les actions cofinancées par les Fonds structurels et la stratégie de l'UE consistant à donner la priorité aux interventions visant à s'attaquer au problème de l'emploi. La création d'emploi est donc devenue la première priorité parmi les orientations formulées par la Commission à l'attention des États membres pour la préparation des programmes de l'Objectif 2 pour 1997-1999. Pour la même raison, la Commission a lancé une initiative visant à promouvoir les pactes territoriaux pour l'emploi avec un cofinancement des Fonds structurels.

2.7. La Commission a également réparti la réserve financière de presque 1,7 milliard d'écus qui avait été instituée au moment de l'allocation initiale des crédits destinés aux initiatives communautaires pour la période 1994-1999, en tenant compte d'une série de priorités: lutte contre le chômage, égalité des chances et lutte contre l'exclusion, environnement et dimension territoriale des politiques structurelles.

3. Observations générales

3.1. Le rapport de la Commission est en même temps exhaustif et complexe. Pour l'essentiel, il constitue un rappel historique et une source de références. Il ne serait ni pratique ni opportun que le Comité se prononce sur toutes les facettes de ce rapport.

3.2. Dans le présent avis, le Comité se concentrera sur les questions les plus importantes qui sont apparues en 1996, sur des problèmes qui ont déjà été soulevés précédemment mais qui restent non encore résolus et sur les mérites du huitième rapport annuel lui-même. Vu que les programmations de l'Objectif 2 pour 1997-1999 font l'objet d'un avis parallèle, et afin d'éviter une duplication des efforts, aucune observation spécifique ne sera faite sur les préparations de ces programmations en 1996 auxquelles il est fait allusion dans le rapport à l'examen. De même, aucune observation spécifique n'est faite sur les propositions détaillées de réformes des règlements des Fonds structurels, car ces propositions feront l'objet d'un ou de plusieurs avis distincts qui seront préparés et adoptés dans le courant des prochains mois.

3.3. Le Comité relève que le rapport de la Commission pour 1996 est en grande partie structuré de la même manière que celui relatif à l'année précédente. Une modification importante réside dans le regroupement de toutes les informations concernant les interventions des fonds pour chaque pays, afin de fournir une vision d'ensemble des programmes structurels qui y ont été mis en oeuvre. La nouveauté introduite l'année dernière a été maintenue, à savoir l'insertion d'un sujet transversal qui parcourt tout le rapport, le choix s'étant porté dans le cas présent sur la promotion de la recherche et de l'innovation technologique.

3.4. Le rapport se divise en deux parties principales. La première, composée des chapitres I à IV (mise en oeuvre des interventions structurelles en 1996, exécution budgétaire, questions institutionnelles connexes aux Fonds structurels, évaluation), fournit une description globale des réalisations de 1996. La seconde partie, composée des chapitres V à X, analyse en détail la mise en oeuvre des Fonds structurels: le chapitre V décrit les programmes et les réalisations dans chaque État membre, les cinq autres chapitres contenant des tableaux financiers donnant des détails sur l'exécution financière en 1996, l'exécution financière de 1994 à 1996, la ventilation régionale de l'exécution financière, les grands projets et les projets pilotes du Feder et du FSE.

3.5. Le Comité accueille favorablement tant le contenu que la structure du rapport 1996 et félicite la Commission pour la diligence avec laquelle elle a produit ce rapport fouillé de quelque 350 pages et pour avoir respecté la date de publication fixée au mois de novembre. Toutefois, les délais nécessaires à sa production réduisent la valeur du rapport. Dès lors, le Comité souscrit à l'intention récemment énoncée par la Commission d'avancer la date de publication pour les années à venir.

4. Observations particulières

4.1. Partenariat

4.1.1. Le Comité économique et social est depuis longtemps soucieux de voir s'établir des «partenariats» satisfaisants permettant des consultations entre la Commission, les États membres et d'autres instances concernées en ce qui concerne la préparation, le financement et l'évaluation du fonctionnement des Fonds structurels. Les nouveaux instruments de partenariat introduits en 1994 ont été soutenus au niveau des principes par le Comité, qui reconnaît aujourd'hui les progrès qui ont été réalisés entre 1994 et 1996 sur le plan de la mise en oeuvre de ces instruments.

4.1.2. Le rapport fait référence à un document interne de la Commission qui contient des propositions préliminaires en vue d'améliorer encore le concept de partenariat qui est introduit pour la période postérieure à 1999. Ces propositions ont été reprises dans une communication de la Commission sur les interventions structurelles communautaires et l'emploi () sur laquelle il n'a pas été demandé au Comité économique et social d'élaborer d'avis, et elles ont été également consolidées dans la communication «Agir pour l'emploi en Europe: un pacte de confiance» ().

4.1.3. Dans le cadre de l'initiative approuvée lors du Conseil européen de juillet 1996 pour promouvoir les pactes territoriaux pour l'emploi (initialement sur la base de projets pilotes), des orientations spécifiques ont été adoptées pour le «partenariat renforcé» considéré comme nécessaire pour le projet. Le Comité a déjà exprimé son soutien à ces pactes et, le 30 octobre 1997, il a adopté un rapport d'information pour contribuer à mieux les faire connaître.

4.1.4. Le Comité estime que, à terme, les pactes territoriaux devraient fournir l'expérience utile d'un tel partenariat renforcé. Ses enseignements serviront pour le fonctionnement général des Fonds structurels, mais, en raison des retards dans la mise en oeuvre des pactes pilotes, cette expérience pourrait ne pas être disponible ni susceptible d'être évaluée avant la mise en place du cadre et des règlements pour la prochaine période. Le rapport ne donne pas d'indication supplémentaire quant aux modalités que la Commission entend suivre pour poursuivre sa réflexion sur le développement futur du partenariat. Toutefois, le Comité a connaissance du fait que, en 1997, la Commission a lancé une évaluation thématique du partenariat, dont il attend le résultat avec intérêt.

4.1.5. Une redéfinition du partenariat a maintenant été proposée par la Commission dans le cadre de la réforme des Fonds structurels.

4.2. Programmation

4.2.1. Les retards survenus en 1995 et 1996 au niveau du lancement et de la mise en oeuvre des programmes ont été en grande mesure résorbés en 1996. Il s'agit là d'une réussite dont il convient de se féliciter, mais le Comité reste préoccupé par le fait qu'un décalage de quelque 18 mois en moyenne s'est créé entre l'achèvement des programmes de la période précédente et le lancement des programmes pour la période 1994-1999. Le grand nombre de mesures d'intervention (492 à l'heure actuelle pour les seuls objectifs!) crée une charge énorme en termes de préparation, d'évaluation et d'approbation, charge qui est apparemment inconciliable avec une réduction satisfaisante dudit décalage.

4.2.2. Le programme pour les régions de l'objectif 2 souffrira à double titre de ces retards en raison de la subdivision de la période 1994-1999. Avant le début de cette période, dans ses avis () sur la révision des règlements des Fonds structurels, le Comité s'était prononcé contre cette subdivision pour l'objectif 2. En l'occurrence, seules des modifications négligeables ont été apportées au niveau des régions éligibles, et si les recommandations du Comité avaient été adoptées, les retards et les charges administratives supplémentaires auraient pu être évités.

4.2.3. Le Comité continue d'être favorable à une simplification des procédures de programmation et, dans son récent avis relatif au Rapport sur la cohésion économique et sociale, il a d'ailleurs présenté des propositions spécifiques de rationalisation et de réduction du nombre des objectifs, des fonds et des initiatives.

4.2.4. Le Comité recommande que le calendrier de préparation, d'évaluation et d'adoption soit avancé afin que le délai entre le début d'une nouvelle période financière et le lancement des programmes soit sensiblement réduit, et il invite la Commission à faire en sorte que l'adoption d'orientations claires et détaillées soit aussi proche que possible du début de ce cycle. La mise en oeuvre d'un calendrier de ce genre pour la période financière 2000-2007 impose que des décisions politiques ad hoc soient prises par le Conseil et le Parlement européen au début 1999.

4.3. Les Fonds structurels et les autres politiques communautaires

4.3.1. Le développement régional ne dépend pas uniquement des politiques régionales de la Communauté et des États membres. De même, les politiques structurelles doivent s'inscrire dans l'environnement économique général, et elles subissent les effets d'autres politiques.

4.3.2. La nécessité d'une cohérence maximale entre les politiques a été soulignée régulièrement par le Comité, qui a fréquemment plaidé en faveur d'analyses portant sur les relations entre les Fonds structurels et les autres politiques communautaires et sur leur impact réciproque.

4.3.3. Le Rapport sur la cohésion, auquel il est fait référence au paragraphe 1.3 ci-dessus, donne une idée de l'impact de toutes les politiques communautaires et nationales sur la cohésion économique et sociale, qui constitue l'objectif fondamental des Fonds structurels. Le Comité a accueilli très favorablement ce rapport et, dans son avis à cet égard, il a affirmé que «la valeur primordiale du premier rapport sur la cohésion réside dans le fait qu'il place les Fonds dans le contexte d'un ensemble plus vaste de politiques de l'UE» ().

4.3.4. Indépendamment des efforts accomplis pour tenir compte de la cohésion, il est inévitable que les possibilités et les avantages offerts par les politiques non structurelles aient des effets non uniformes au niveau régional, ce qui est d'ailleurs vrai pour l'ensemble du processus d'intégration économique. La reconnaissance des pressions de sens opposé découlant des politiques non structurelles fait partie de la logique qui sous-tend le fonctionnement des Fonds structurels, et ces pressions doivent être dûment prises en considération au moment d'établir le ciblage des fonds. Au chapitre II D du 8e rapport annuel, la Commission met l'accent sur la contribution des Fonds structurels à la réalisation des objectifs d'autres politiques et ne fait que brièvement référence aux effets positifs que ces politiques ont sur la cohésion. Si le Comité reconnaît qu'il n'est pas opportun de fournir une description détaillée de ces pressions de sens opposé dans les rapports annuels (à la différence de ce qui se fait dans le Rapport sur la cohésion), il considère que leur existence ne saurait être ignorée.

4.3.5. Le Comité regrette que l'intitulé du chapitre II D soit trompeur, vu que le terme «complémentarité» suppose que les politiques UE sont complémentaires, et ce sans restrictions (vu qu'il ne peut y avoir différents degrés de complémentarité). Le terme utilisé constitue un exemple malencontreux de jargon bureaucratique dépourvu de toute clarté. Il serait plus éloquent d'utiliser l'expression «Compatibilité avec les autres politiques communautaires» comme intitulé du chapitre.

5. Recherche et innovation technologique

Le Comité se félicite de l'analyse transversale des interventions entreprises par les fonds pour le développement technologique des régions et souscrit à l'accent placé sur les produits et services innovateurs issus de la recherche appliquée. Le rapport souligne les disparités au niveau de l'UE des indicateurs de RDT, notamment en ce qui concerne les dépenses et l'emploi dans ce secteur et l'accès aux télécommunications. L'importance accrue accordée aux mesures de RDT au titre des programmes 1994-1999 des Fonds structurels, en particulier dans les régions de l'objectif 1, constitue une évolution dont il faut se féliciter. Il convient également de souligner le caractère de plus en plus sophistiqué des mesures technologiques (par exemple, services d'information et de conseil, enseignement et formation techniques, exploitation des infrastructures de télécommunications, mécanismes de transfert des technologies), la participation accrue du secteur privé et les investissements réalisés dans les stratégies complémentaires de transfert des innovations et des technologies au niveau régional en vue de promouvoir une approche plus analytique et stratégique des questions de RDT. Il importera que les rapports et les évaluations futurs commandés par la Commission européenne évaluent l'impact de ces tendances. Le Comité prend acte avec intérêt du fait qu'un rapport distinct sur la RDT et les Fonds structurels devrait être publié par la Commission au début 1998.

Bruxelles, le 27 mai 1998.

Le Président

du Comité économique et social

Tom JENKINS

() COM(96) 542 final.

() JO C 206 du 7.7.1997 , pp. 78-87.

() JO C 19 du 21.1.1998, pp. 111-115.

() COM(1998) 131 final.

() COM(96) 109 final du 20 mars 1996.

() CSE(96) 1 final de juin 1996.

() JO C 201 du 26.7.1993, pp. 52-58.

() Cf. note 2, paragraphe 1.10 de l'avis.