sur l'évaluation REFIT de la directive 2011/64/UE et sur la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés

La directive 2011/64/UE énonce les règles de l’Union concernant la structure et les taux d'accise applicables aux tabacs manufacturés. En particulier, elle définit et classe les différents produits du tabac manufacturés relevant de la directive en fonction de leurs caractéristiques. La structure des droits d’accise pour les différents types de produits est également établie dans cette directive. La directive vise à garantir à la fois le bon fonctionnement du marché intérieur et un niveau élevé de protection de la santé. Le bon fonctionnement du marché intérieur présuppose que la façon dont les États membres taxent la consommation des produits de ce secteur ne fausse pas la concurrence ni n’empêche leur libre circulation au sein de l’Union. Dans ce contexte, la directive devrait garantir que les produits du tabac manufacturés sont correctement imposés dans l’État membre de la consommation finale. Il s'agit là d'un point important étant donné que les recettes provenant de l'accise sur les tabacs manufacturés ont rapporté, dans l’ensemble, plus de 81 milliards d’euros aux budgets nationaux des États membres en 2014.

Le présent rapport expose les résultats et les conclusions d’une évaluation externe portant sur la directive sous ces deux angles. En outre, il donne un aperçu des statistiques disponibles communiquées par les États membres concernant l’évolution du prix moyen pondéré (PMP), les mises à la consommation, les recettes fiscales et la charge fiscale sur les tabacs manufacturés depuis l’entrée en vigueur de la directive en 2011.

Conformément à l’article 19, point 1, de la directive 2011/64/UE , la Commission est tenue de soumettre, tous les quatre ans, un rapport sur les taux et la structure des droits d'accise fixés par cette directive. Ce rapport doit tenir compte du bon fonctionnement du marché intérieur, de la valeur réelle des taux d’accise et des objectifs généraux du traité et doit notamment se fonder sur les informations fournies par les États membres. Le présent rapport fait partie d’un ensemble de rapports relatifs à l’application des règles de l’Union sur les droits d’accise applicables aux tabacs manufacturés que la Commission a présentés depuis 1992.

Dans le cadre du programme REFIT, la Commission s’est engagée à veiller à ce que la législation de l’Union soit adaptée à sa finalité et atteigne ses objectifs en engendrant le moins de coût et de charge possible.

3. Évaluation externe de la directive

Afin d’évaluer le fonctionnement de la directive, la direction générale de la fiscalité et de l’union douanière (DG TAXUD) a fait procéder à une évaluation externe (ci-après l’«évaluation») par un consortium créé par Ramboll Management Consulting AS, The Evaluation Partnership, et Europe Economics.

À la suite de la consultation avec les États membres et conformément au programme REFIT, il a été convenu que l’objectif de l’évaluation était de recenser les possibilités d’amélioration de la législation afin de réduire les charges et coûts administratifs pesant sur les administrations nationales et les opérateurs économiques ainsi que d’augmenter le niveau de conformité et de sécurité dans la perception des droits d’accise sur les tabacs manufacturés. La mission d’évaluation a débuté en décembre 2012 et s’est achevée en août 2014. Un groupe de pilotage composé de membres du personnel de tous les services concernés de la Commission a supervisé l’exécution de l’évaluation.

Il convient de noter que, comme l’évaluation a été achevée avant l’adoption des nouvelles lignes directrices «mieux légiférer» le 19 mai 2015, certains des éléments obligatoires introduits par ces lignes directrices n'ont pas pu, dès lors, être pris en compte. D'une part, l'évaluation a collecté les points de vue des parties prenantes au moyen d’enquêtes ciblées au lieu de recourir à une consultation publique ouverte. D’autre part, conformément aux objectifs du programme REFIT, l’accent a été principalement mis sur les questions liées à l’efficacité et à l’efficience.



3.1 Portée de l’évaluation

Dans un premier temps, l’évaluation a recensé les principales caractéristiques des systèmes relatifs à l'accise pour les tabacs manufacturés, en faisant référence aux deux principales directives relatives aux droits d’accise sur les tabacs manufacturés . L’évaluation s'est ensuite concentrée sur les réponses aux questions d’évaluation convenues. Les résultats de l’évaluation sont regroupés en fonction de ces questions d’évaluation, qui sont énumérées au point 3.3. L’évaluation a également identifié des problèmes découlant de ces conclusions, qui sont examinés au point 4 du présent rapport.

L’incidence des taux minimaux sur la protection de la santé n’entrait pas dans le cadre de l’évaluation puisque l’augmentation de l’accise minimale globale n’est entrée que récemment en vigueur, ce qui signifie qu’il faut plus de temps pour évaluer cet aspect. En outre, plusieurs États membres se sont vus accorder des périodes transitoires allant jusqu’au 31 décembre 2017 pour atteindre les taux minimaux applicables aux cigarettes. Pour le tabac à fumer à fine coupe, des augmentations progressives de l’accise minimale globale auront lieu jusqu'au 1er janvier 2020.

3.2 Méthodologie

L’évaluation a été réalisée en trois phases: la conception, la collecte et l’analyse des données. Au cours de la phase de collecte des données, des questionnaires ont été envoyés aux États membres et aux opérateurs économiques. 27 États membres et 48 opérateurs économiques ont répondu aux questionnaires. Les réponses reçues ont fait l’objet d’un suivi par l'intermédiaire d'appels téléphoniques et d'entretiens en face à face. En outre, des études de cas ont été menées dans 7 États membres sélectionnés. Cette phase a également comporté un travail de recherche documentaire et une analyse bibliographique. En outre, une analyse qualitative de la législation, des études et de la littérature économique existantes a également été effectuée, ainsi qu’une analyse des données économiques disponibles.

Sur la base des réponses aux questionnaires, le contractant a recensé à la fois les bonnes pratiques et les problèmes. Lors de la troisième phase, le contractant a analysé et comparé les différentes réponses et a établi une liste des problèmes rencontrés par les administrations fiscales et les opérateurs économiques. Enfin, une série de recommandations a été élaborée afin de répondre aux problèmes recensés.