Avis du Comité économique et social faisant suite à la "Demande de la Commission européenne relative à l'élaboration par le Comité d'un avis exploratoire sur la 'Communication de la Commission - Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire'"

(COM(2001) 726 final)

(2002/C 125/20)

Le 10 janvier 2002, le Président de la Commission européenne, M. Romano Prodi, a demandé au Comité économique et social, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté économique européenne, d'élaborer un avis exploratoire sur la communication susmentionnée.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 1er mars 2002 (rapporteur: M. Kenneth Walker).

Lors de sa 389e session plénière des 20 et 21 mars 2002 (séance du 21 mars), le Comité a adopté l'avis suivant par 56 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. La réglementation joue un rôle important dans la réalisation des objectifs de l'Union européenne, et de ceux du modèle social européen. Elle est source de nombreux avantages pour le grand public et les entreprises. La réglementation est nécessaire pour améliorer la santé publique et la sécurité, pour protéger l'environnement, pour réaliser les objectifs sociaux, pour assurer à tous la fourniture de services publics essentiels, et pour protéger les consommateurs. Elle permet également d'encourager la concurrence, de garantir des conditions équitables pour toutes les entreprises, d'éviter les distorsions du marché et de créer un climat de certitude juridique dans lequel les administrations publiques, les entreprises et les consommateurs peuvent opérer. La réglementation a également un rôle à jouer dans la conciliation des intérêts parfois contradictoires des différents acteurs concernés.

1.1.1. Cependant, toute médaille a son revers. Selon la dernière enquête menée par la Commission européenne auprès des entreprises (Commission européenne, Tableau d'affichage du marché intérieur, n° 9, novembre 2001, http://europa.eu.int/comm/internal_market), ces dernières pourraient économiser au moins 50 milliards d'EUR si la législation était de meilleure qualité, ce qui équivaut à une réduction de 15 % de leurs coûts de mise en conformité. Par extrapolation, cela porte le coût total de mise en conformité pour les entreprises à plus de 330 milliards d'EUR par an. Cette estimation repose en outre sur le statu quo. Comme l'indique elle-même la Commission, "Un environnement réglementaire de meilleure qualité ne manquerait pas de créer une nouvelle dynamique économique dont les bénéfices seraient même sans aucun doute supérieurs".

1.1.1.1. Ces coûts pour les entreprises représentent en effet une taxe supplémentaire qu'elles doivent assumer. Comme toute autre taxe, elle est inévitablement répercutée sur le consommateur sous la forme d'une augmentation des prix. Il faut pouvoir garantir aux citoyens qu'ils en ont pour leur argent. Actuellement, ce n'est manifestement pas le cas.

1.2. Mais ce n'est pas tout; les chiffres précités ne tiennent pas compte de l'incidence des coûts de la réglementation sur les administrations publiques, ni des coûts de l'inefficacité économique due à une réglementation médiocre, par exemple des prix élevés et des produits et services de moindre qualité en raison de la diminution de la concurrence et de l'innovation. Sur cette base, la Commission a estimé que le coût pour la société d'une réglementation de mauvaise qualité pourrait être de l'ordre de 10 % du PIB. Il n'est donc pas étonnant que la Commission estime que l'amélioration de l'environnement réglementaire présenterait un "avantage qui mérite d'être souligné". Une réglementation de haute qualité contribuerait également à restaurer la confiance dans le gouvernement et dans les institutions en général.

2. Progrès réalisés à ce jour

2.1. Le Conseil européen d'Édimbourg, en décembre 1992, a reconnu la simplification et l'amélioration de l'environnement réglementaire comme l'une des principales priorités de la Communauté. Le Conseil européen de Lisbonne a arrêté un objectif stratégique ambitieux pour l'Union européenne, à savoir: "(...) devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale". Ce Conseil européen et celui de Santa Maria de Feira en juin 2000 ont clairement défini l'importante contribution d'une meilleure réglementation à la réalisation de ces objectifs. Le demande relative à la mise en place d'une "stratégie visant, par une nouvelle action coordonnée, à simplifier l'environnement réglementaire" a été par la suite confirmée et prolongée par les Conseils européens de Stockholm et Göteborg.

2.1.1. Le Conseil de Lisbonne a explicitement demandé que la question de la simplification soit examinée en 2001, tant au niveau des institutions européennes que des États membres. À ce jour, les résultats de cet exercice sont décevants. Il ne semble pas que les États membres aient réalisé des progrès substantiels, et la Commission accuse douze mois de retard. Ces retards sont particulièrement regrettables eu égard à l'imminence de l'élargissement, dont l'actuel calendrier prévoit l'admission de dix pays candidats en temps utile pour les élections du Parlement européen de 2004.

2.2. Entre les conseils d'Édimbourg et de Lisbonne, peu de progrès ont été accomplis en ce qui concerne l'amélioration de l'environnement réglementaire. En 1995, le rapport Molitor a présenté dix-huit recommandations générales. Le Comité approuve ces proposition et déplore que si peu ait été fait depuis pour les mettre en oeuvre.

2.3. L'initiative SLIM (Simplifier la législation relative au marché intérieur) a été lancée en mai 1996 pour trouver des moyens permettant de simplifier la législation relative au marché intérieur, mais les résultats ont été extrêmement limités. Son application a été aléatoire et inefficace, et elle n'a eu qu'une incidence modeste. Cela s'explique notamment par le fait que le Conseil et le Parlement n'ont souvent pas réussi à mener à bien des propositions de la Commission visant à modifier des instruments législatifs. Trop souvent, les États membres n'ont pas mis en oeuvre les actions de suivi nécessaires. Un récent rapport sur les résultats de la 5e phase de l'initiative SLIM [Document de travail des services de la Commission, Simplifier la législation relative au marché intérieur, SEC(2001)] révèle que seulement cinq États membres ont pris des initiatives visant à simplifier la législation nationale sur la base des directives/règlements communautaires examinés durant la cinquième phase de l'initiative SLIM, et que dans la plupart des cas, il n'a pas été possible d'identifier ou de quantifier les réductions de coûts pour les utilisateurs. Il est clair que la méthodologie des évaluations a posteriori doit être améliorée.

2.4. Depuis le Conseil de Lisbonne, plusieurs mesures ont été prises pour accélérer la simplification. Le Comité économique et social a publié à ce sujet un avis d'initiative en octobre 2000(1) et un supplément d'avis en novembre 2001(2). En novembre 2000, les ministres de la Fonction publique des États membres ont créé un groupe consultatif de haut niveau chargé de rendre un avis sur l'ensemble de cette problématique; ce groupe a présenté son rapport, intitulé le Rapport Mandelkern, en novembre 2001. En décembre 2001, la Commission a présenté au Conseil européen de Laeken une communication(3) intitulée "Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire".

2.5. La communication de la Commission au Conseil européen de printemps de Barcelone(4) recommande notamment au Conseil d'approuver les actions en cours afin de "finaliser d'ici à juin 2002 une nouvelle approche de l'amélioration et de la simplification de l'environnement réglementaire".

3. Communication de la Commission au Conseil européen de Laeken

4. Le rapport du groupe Mandelkern

5. Les avis du Comité économique et social

5.1. L'avis rendu par le Comité en octobre 2000(5) souligne "l'urgence d'engager un processus de simplification de la réglementation au sein du marché unique, tout en améliorant la qualité de ses prescriptions, l'efficacité de sa transposition, les libertés et les responsabilités des acteurs de la société civile."

5.1.1. Le Comité invitait le Conseil européen de Stockholm à adopter à cette fin, sur proposition de la Commission, un plan pluriannuel de simplification, avec des objectifs, des priorités, des méthodes, des budgets, des moyens de suivi et de contrôle; la mise en oeuvre de ce plan devra être vérifiée chaque année, sur la base d'un rapport de la Commission, lors du Conseil européen de printemps.

5.1.2. L'avis proposait que ce plan prévoie l'adoption de codes de conduite par les institutions de l'Union, assurant qu'elles se comportent en acteurs de cette simplification et non de sa complexité. La Commission devrait montrer l'exemple, et les États membres ainsi que leurs administrations devraient être encouragés à adopter leur propre code de conduite. Le Comité avait ouvert la voie en présentant son propre code de conduite dans l'avis.

5.1.3. L'avis recommandait également à la Commission de confier les analyses d'impact à un organisme externe, présentant les qualifications et les critères d'indépendance requis.

5.2. L'avis rendu par le Comité en novembre 2001(6) développait cette idée d'un groupe d'experts indépendants chargé de réviser le processus de réglementation. L'avis présentait les propositions concrètes suivantes pour améliorer l'environnement réglementaire existant:

- Il convient d'instituer un organe de révision de la réglementation, chargé de surveiller le réexamen des textes normatifs existants et de définir les lignes directrices applicables à la création de nouveaux textes normatifs. Cet organe devrait également procéder à des évaluations après coup ("ex post") des effets des textes normatifs. Il devrait se composer de représentants de la Commission, des organismes nationaux et des entreprises.

- Il convient de fixer des objectifs précis en matière de réduction effective du volume des textes normatifs, par exemple une réduction de 20 % en cinq ans du volume total de règlements et de directives.

- Toutes les réglementations nouvelles et toutes les réglementations existantes faisant l'objet d'un renouvellement devraient être applicables pour une durée déterminée, à l'issue de laquelle elles expireraient automatiquement, sauf en cas de renouvellement.

- Les PME, et en particulier les microentreprises, devraient bénéficier d'exemptions totales ou partielles de l'application de certaines réglementations. Ces exemptions pourraient avoir un caractère proportionnel, les exemptions les plus larges étant accordées aux microentreprises qui emploient moins de dix salariés.

- Il conviendrait de "dégraisser" l'acquis communautaire en définissant un "acquis essentiel" et en créant un début d'ordre et de rationalisation externes par l'adoption d'un processus de codification inspiré de l'exemple suédois.

- Il convient d'améliorer l'accessibilité de l'acquis en révisant le Journal officiel et en offrant une possibilité de consultation en ligne de l'acquis.

- Il convient de rechercher, dans tous les cas où cela est possible, des solutions de substitution à la réglementation.

- Il convient de soumettre toutes les propositions législatives à "l'épreuve de l'intérêt public".

- Il convient de tirer pleinement parti de l'avance acquise en matière de technologie de l'information et de communications afin de réduire les coûts de mise en conformité des réglementations.

- À l'avenir, les analyses d'impact réalisées par la Commission pour des propositions législatives devraient inclure un rapport relatif à l'examen d'autres possibilités, non législatives.

5.2.1. Le Comité réitère à présent ces propositions et estime qu'elles devraient constituer la base d'une approche systématique et globale pour mieux réglementer à tous les niveaux.

5.3. L'avis établissait une hiérarchie législative: règlements et directives au niveau européen, législation communautaire transposée dans le droit national, lois nationales et décrets gouvernementaux, règlements des agences, réglementations régionales et locales et accords collectifs. Plus on descend dans cette hiérarchie, plus le volume de textes augmente, plus la transparence diminue, moins il y a d'obligation de rendre compte, et plus la législation est complexe, conflictuelle et arbitraire.

5.4. L'avis faisait également remarquer que les législations-cadres sont, par leur nature même, plus souples et donnent aux entreprises une liberté plus grande à l'intérieur de limites prédéterminées, mais que le risque existe de voir ces dispositions déplacer simplement le processus réglementaire vers un niveau inférieur et créer des divergences plus importantes entre les "climats" réglementaires de différents États membres. L'application du principe de subsidiarité comporte les mêmes dangers.

5.5. Dans son avis, le Comité indiquait en outre que "le processus de simplification doit être fortement accéléré afin de faciliter l'élargissement de l'Union". Le Comité insiste sur l'importance de cette question. Lorsque le plan d'action visant à simplifier et améliorer à l'environnement réglementaire sera prêt en juin 2002, en supposant que ce délai soit respecté, il restera à peine deux ans avant l'adhésion prévue de la première vague des pays candidats.

6. Observations générales

6.1. Le Comité pense comme la Commission que la tâche de simplification de l'environnement réglementaire nécessite une approche "multi-organismes" ainsi qu'une coopération et une coordination étroites entre tous les acteurs concernés au niveau de l'UE et des États membres.

6.1.1. Malgré l'intention louable de la Commission de s'attaquer efficacement à ce problème, le Comité doute sérieusement qu'il y ait à tous les niveaux une volonté politique de mener cette tâche à bien avec le degré de détermination nécessaire. L'historique de la coopération, ou de l'absence de coopération entre les administrations des États membres dans d'autres domaines tels que la fraude fiscale n'augure rien de bon quant à la réussite de cette entreprise à moins qu'elle ne soit mue par une puissante force unificatrice.

6.1.1.1. La Commission a raison lorsqu'elle dit qu'il importe d'inculquer de nouvelles habitudes et méthodes de travail et de développer une nouvelle culture administrative et politique. Ce sera déjà assez difficile au niveau européen, mais la difficulté augmentera à mesure que l'on descendra dans la hiérarchie législative. En particulier, il conviendrait de décourager la pratique de certaines administrations des États membres consistant à confier des pouvoirs réglementaires à des agences anonymes, et n'ayant souvent aucun compte à rendre.

6.2. Le Comité approuve le projet de la Commission consistant à simplifier et à réduire le volume de l'acquis communautaire, comme l'avait recommandé le Comité dans ses deux avis en la matière. Le Comité se félicite en particulier de l'intention de la Commission de réduire de 25 % le volume des textes existants d'ici la fin de son mandat actuel. Il estime qu'il faudrait se fixer comme objectif de terminer ce processus à la fin du prochain mandat, en 2010. Cela devrait permettre d'améliorer la qualité des textes et, ce qui est tout aussi important, si pas plus, de réduire leur volume. Le Comité approuve également le retrait des propositions n'ayant pas abouti à des lois et ne revêtant plus un caractère d'actualité. Il apprécierait toute initiative similaire de la part des États membres.

6.2.1. Le Comité considère que le processus de simplification suppose l'application de critères sur lesquels puissent se fonder les décisions, par exemple des normes ou des préoccupations d'ordre social et environnemental. Il conviendrait d'arrêter ces critères d'un commun accord, à l'issue d'un processus auquel seraient associés tous les acteurs concernés.

6.3. Le Comité se réjouit de ce que la Commission s'engage à renforcer et à intensifier le processus de consultation. Il estime que le meilleur moyen d'y arriver est d'étendre les consultations au public le plus large possible. En particulier, il est d'avis qu'il conviendrait de mettre en place des procédures visant à élargir le processus de consultation aux représentants des petites entreprises et à d'autres secteurs de la société actuellement sous-représentés. Outre la consultation formelle d'une sélection d'interlocuteurs, la Commission devrait inviter toute partie intéressée à lui soumettre sa contribution; en fait, toute personne devrait avoir la faculté de participer à la consultation. Ce processus devrait se dérouler avant la publication de la proposition de législation et être assorti de délais clairs pour la présentation des contributions.

6.3.1. La transparence du processus de consultation serait grandement améliorée si, au moment de la présentation de la proposition législative, la Commission était tenue de publier une liste des contributions reçues, indiquant la mesure dans laquelle il en a été tenu compte.

6.4. Le Comité est d'accord avec la Commission lorsqu'elle avance que la corégulation, appliquée de manière adéquate, peut permettre d'atteindre les objectifs de souplesse et d'efficacité accrue, et qu'elle n'a pas pour but de contourner les prérogatives du législateur, ni de renoncer à réglementer. Telle était également la conclusion d'une audition sur la coréglementation organisée en mai 2001 par l'Observatoire du marché unique du Comité.

6.5. Le Comité approuve l'intention de la Commission de mettre sur pied un réseau législatif interne visant à promouvoir les bonnes pratiques, et reconnaît qu'il serait nécessaire d'instituer un réseau interinstitutionnel parallèle pour surveiller la qualité législative des textes. Le Comité estime qu'à l'avenir, ses avis devraient également porter sur la qualité législative des propositions de la Commission.

6.6. Le Comité pense, comme la Commission, que les États membres doivent veiller à ce les actes communautaires soient transposés dans la législation nationale correctement et dans les délais fixés. Le Tableau d'affichage du marché intérieur (n° 9, novembre 2001) publié par la Commission révèle que c'est loin d'être le cas. Le Comité attache une grande importance à l'amélioration de la situation dans ce domaine.

6.7. Le Comité approuve dans les grandes lignes les recommandations du rapport Mandelkern.

7. Analyse d'impact de la réglementation

7.1. Le Comité constate que la Commission propose d'effectuer une étude préalable ("pre-assessment") de ses projets de propositions, afin de juger de l'opportunité de procéder à une analyse d'impact détaillée de la réglementation. Le Comité estime que le système actuel d'évaluation d'impact présente des faiblesses et partage l'opinion du European Policy Centre ("Regulatory Impact Analysis: improving the quality of EU regulatory activity", EPC, septembre 2001) selon laquelle tout acte réglementaire ou législatif posé par le Conseil ou le Parlement européen devrait faire l'objet d'une analyse d'impact de la réglementation (AIR).

7.2. L'AIR comprend une série de techniques visant à évaluer systématiquement les effets négatifs et positifs de la réglementation proposée et existante. L'AIR n'est pas une analyse coût-bénéfice, et ne substitue pas aux choix politiques des décideurs ou des élus. Elle repose sur les principes de l'analyse des risques mais fonctionne dans un contexte dans lequel il est admis que le "risque 0" n'existe pas.

7.2.1. L'AIR laisse intacte la souveraineté des décideurs politiques, tout en améliorant le flux d'informations pertinentes dont disposent les responsables de la politique réglementaire. L'AIR ne modifierait en aucune façon l'équilibre entre les institutions européennes.

7.3. Son concept est axé autour de six piliers:

- Justification: identification claire d'un problème et justification convaincante de l'importance et de l'efficacité probable d'une réglementation.

- Consultation: consultation élargie et transparente de tous les acteurs concernés afin d'identifier les coûts et les bénéfices des propositions de réglementation.

- Analyse: analyse empirique systématique des coûts, des bénéfices et des solutions de remplacement, tenant compte de l'impact "concret" de la stratégie réglementaire.

- Maximisation des bénéfices nets globaux: l'accent est mis sur les solutions réglementaires optimisant le bien-être général net de tous les citoyens et parties intéressées.

- Cohérence: recours à des procédures communes, standard et pratiques assurant la cohérence de l'analyse à tous les niveaux de gouvernement.

- Responsabilité: communication claire et structurée aux décideurs politiques des conséquences du choix d'objectifs ou de stratégies spécifiques en matière de réglementation.

7.4. Le Comité estime que de nombreuses propositions présentées dans la communication de la Commission(7) devraient être mises en oeuvre dans le contexte d'un processus intégré d'aide à la prise de décision basé sur les principes de l'AIR.

7.5. La politique de l'UE en ce qui concerne la gestion des textes réglementaires n'est pas définie clairement ni simplement. Elle fait l'objet des lignes directrices générales pour la politique législative publiées en 1996 par le Président de la Commission européenne. Celles-ci ne sont pas contraignantes, et il n'existe actuellement aucune base juridique pour les AIR au niveau européen, ni d'obligation légale d'entreprendre des AIR complètes. Le Comité estime que l'AIR devrait faire partie intégrante du processus d'élaboration de la politique, tant au niveau de l'UE qu'à celui des États membres.

7.5.1. L'AIR doit être conçue de manière à ce qu'elle suive tout le processus législatif, de la proposition de la Commission à la décision du Conseil (y compris, le cas échéant, la deuxième lecture du Parlement européen), évaluant constamment tous les amendements et compromis.

7.5.1.1. En principe, la DG compétente devrait joindre des études préalables à toutes les propositions législatives, afin que le Comité ait l'occasion de s'exprimer à leur sujet.

7.5.2. Le Comité estime que les États membres devraient intégrer l'AIR dans leurs procédures législatives. Chaque État membre devrait être tenu de procéder à une AIR chaque fois qu'il transpose une directive communautaire dans son droit national et chaque fois qu'il notifie à la Commission son intention de légiférer dans des domaines techniques ne faisant pas encore l'objet de dispositions du Marché intérieur. Cela ne devrait toutefois pas servir de prétexte pour allonger la période nécessaire à la transposition.

7.6. Par conséquent, le Comité estime, comme le European Policy Centre:

- qu'il faudrait prévoir une base juridique simplifiée pour la mise en place d'un système futur efficace d'AIR au niveau de l'Union européenne;

- qu'il convient d'en définir les principes directeurs;

- que le futur système d'AIR au niveau communautaire doit être envisagé dans une perspective à long terme.

7.7. Le Comité approuve également les autres recommandations du Europe Policy Centre concernant un plan d'action à court terme.

8. Quelques autres problèmes relatifs à la réglementation

8.1. Toutes autres considérations mises à part (telles que le développement durable, les conditions de vie et de travail, etc.), la réglementation est une question importante dans le contexte du marché unique. Les différences entre les systèmes réglementaires dans les États membres, dues aux calendriers et à l'incidence variables de la transposition de la législation communautaire dans le droit national, aux interprétations nationales des instruments juridiques de l'UE, à l'"enrichissement" de la législation-cadre de l'UE au niveau national et à l'existence d'une législation subsidiaire créée par les agences nationales, les gouvernements régionaux et les pouvoirs locaux, fragmentent le marché unique et sont à l'origine de distorsions graves de la concurrence.

8.1.1. Dans le contexte du marché unique, tout plaide en faveur d'une proportion accrue de règlements dans la législation communautaire, car ceux-ci doivent être appliqués uniformément dans les États membres, tandis que les directives doivent être transposées dans le droit national, avec tous les délais et les variations que cela implique.

8.2. Il importe également de tendre à une certaine centralisation, qui permettrait de réduire les disparités entre les régimes réglementaires des États membres. Aux États-Unis, la réglementation est coordonnée et supervisée par le Bureau des affaires réglementaires (Office of Regulatory Affairs). Bien que celui-ci fasse partie du Bureau de la gestion et du budget de la Maison Blanche et ne soit par conséquent pas indépendant du Président (il est placé sous son autorité), il est indépendant de toutes les autres branches du gouvernement et des agences réglementaires nationales. Il dispose de pouvoirs considérables pour intervenir dans les activités de tous les organes de réglementation. Les propositions législatives doivent être soumises en première instance à ce bureau, qui doit donner son approbation dans un certain délai; il peut de cette manière demander une modification de la formulation ou de la substance de la proposition s'il le juge nécessaire.

8.2.1. Il n'existe actuellement aucune organisation comparable dans le cadre réglementaire européen. La Commission a proposé la création d'un réseau législatif interne et d'un réseau interinstitutionnel qui pourraient assumer une fonction similaire au niveau européen, mais étant donné qu'environ 90 % de la législation émanent des États membres, il serait nécessaire, conformément au principe de subsidiarité, de créer un tel organe dans chacun des États membres. Il serait également souhaitable de coordonner les travaux de ces organes aux niveaux européen et national, ce qui pourrait nécessiter la création d'un organisme conjoint comptant des représentants des réseaux des États membres, de la Commission et des institutions européennes.

8.2.2. Une autre solution serait d'instituer, sur le modèle Bureau américain des affaires réglementaires, un Bureau d'évaluation de la réglementation indépendant de la Commission. Il conviendrait d'accorder à court terme la priorité à la création d'un mécanisme assurant la mise en place de l'AIR et la surveillance de son application.

8.3. Une autre caractéristique du système réglementaire aux États-Unis est le fait que les agences réglementaires vérifient mutuellement leur travail ("examen par les pairs"). Les instruments législatifs produits par une autorité sont soumis aux autres agences à des fins d'examen et de critique constructive. Cela ne constitue pas seulement un processus d'examen complémentaire, mais encourage également le développement d'une approche commune de la formulation des instruments législatifs. L'on pourrait espérer que l'introduction de procédures d'examen par les pairs en Europe apporte des avantages similaires. Outre les examens par les pairs auxquels il serait procédé entre les agences nationales au sein des États membres et entre les institutions au niveau européen, il pourrait être instructif pour chaque État membre d'examiner de la sorte le travail d'autres États membres.

8.4. La consolidation est une autre question devant être traitée. Elle consiste à regrouper dans un texte non contraignant un acte réglementaire et ses modifications subséquentes. Ici aussi, il existe des différences substantielles entre les États membres et l'Union européenne dans la manière dont il est procédé à cette consolidation. Le temps nécessaire à la consolidation peut aussi varier considérablement; de manière générale, cette période semble dans la plupart des cas trop longue pour pouvoir satisfaire les exigences des utilisateurs de la législation, qui veulent le plus rapidement possible un texte concis, cohérent et simple, mais complet.

8.4.1. Toutefois, même dans les cas relativement peu nombreux où il a été procédé à une consolidation, l'inconvénient est que le texte consolidé n'est pas juridiquement contraignant et n'est donc pas fiable pour les entreprises et les citoyens souhaitant connaître leur situation par rapport à la loi. La codification et la refonte sont préférables. Un accord interinstitutionnel a été conclu en décembre 1994 sur la mise au point d'une méthode de travail rapide pour la codification officielle des textes législatifs, mais il ne semble pas avoir eu beaucoup d'impact à ce jour. Un accord interinstitutionnel a récemment été conclu afin de garantir une utilisation plus structurée de la technique de refonte des actes juridiques; il devrait faciliter l'application de cette méthode, à condition qu'il y ait une volonté suffisante pour qu'elle fonctionne effectivement dans la pratique.

8.5. Outre le principe de proportionnalité, il importe que les réglementations soient soumises au test de praticabilité. Le législateur doit se concentrer sur les effets pratiques que la législation proposée aurait sur le fonctionnement quotidien des entreprises et sur la vie quotidienne des citoyens. Il convient surtout d'être conscient de la "loi des conséquences involontaires".

8.6. En cette ère de développement technologique rapide, il importe tout particulièrement que les réglementations soient neutres d'un point de vue technologique. Il convient de veiller à ce que la concurrence ne soit pas faussée par une législation-cadre favorisant ou désavantageant un processus technique plus qu'un autre, à moins que cela ne soit clairement justifié par l'intérêt public. Il est également nécessaire de rédiger la législation de manière à éviter que des avancées technologiques ne la fassent tomber en désuétude.

8.7. Afin de garantir le succès du processus de simplification, il importe que quelqu'un en devienne "propriétaire". L'expérience a montré qu'afin de surmonter la force d'inertie et la résistance au changement, ainsi que la protection de ce que l'on considère comme les intérêts nationaux, il convient de mettre en place à un haut niveau politique une force motrice dévouée à la réalisation d'objectifs fixés dans un laps de temps déterminé.

8.8. Il importe pour la crédibilité du processus de simplification que celui-ci donne lieu à des bénéfices tangibles et mesurables dans un délai raisonnable. Il est préoccupant que le processus ait été effectivement lancé voici dix ans et n'ait eu qu'une incidence limitée à ce jour. L'exemple de la France, où un peu plus de la moitié de la législation actuellement en vigueur a fait l'objet du processus de codification en place depuis environ cinquante ans, n'est pas encourageant. Un tel "progrès" ne peut que faire tomber toute l'entreprise dans le discrédit.

8.9. La simplification au niveau de l'UE n'a aucun sens si elle ne s'accompagne pas d'une activité correspondante au niveau des États membres. Toutefois, afin de donner une impulsion au projet, l'Union européenne doit faire le premier pas sans attendre que les États membres ne se décident à agir; il reste à espérer vivement que ces derniers choisiront de suivre l'exemple de l'Union dans les plus brefs délais. La réussite du processus de simplification dépend d'une coopération et d'une coordination aussi étroites que possible entre la Commission et les autorités responsables de chaque État membre. Elle nécessite également l'engagement politique et la participation active des gouvernements des États membres.

9. Conclusions

9.1. Le fardeau d'une législation médiocre pèse directement sur les citoyens d'Europe. Les principaux obstacles empêchant de progresser réellement en matière de simplification et d'amélioration de la réglementation sont la résistance au changement inhérente à toute organisation bureaucratique importante telle que l'Union européenne, et à l'obstination des États membres à se conformer aux coutumes, traditions et pratiques nationales. Ces forces ne pourront être vaincues qu'en inculquant une culture entièrement nouvelle à l'échelle européenne et nationale. À cette fin, un niveau de coopération inédit entre les institutions nationales et européennes sera nécessaire, ce qui ne pourra être réalisé que grâce à un important engagement politique, tant au niveau de l'Union européenne que des États membres.

9.2. La politique de simplification doit viser à une harmonisation et à une coordination élevées entre les régimes réglementaires dans les États membres et l'Union européenne. Bien que la Commission soit la force motrice du changement politique en Europe, environ 90 % de la législation émanent toujours des États membres. La simplification ne deviendra réalité que si ces derniers coopèrent.

9.2.1. Progresser dans la voie de la simplification suppose aussi que les citoyens aient confiance dans le processus de simplification et dans ses objectifs. Si les citoyens en voient clairement les avantages et les bénéfices, et s'ils sont convaincus que les modifications de la réglementation ont pour objet d'améliorer leurs conditions de vie et de travail, il leur est plus facile de s'y montrer favorables. Il en résulte alors des effets positifs quant à l'engagement politique.

9.3. Dans ce domaine, le temps ne joue pas en faveur de l'Europe. Il est essentiel que l'Union procède à une simplification et une amélioration de la réglementation afin de se préparer à l'élargissement. L'UE comme ses États membres doivent agir dans les plus brefs délais s'ils veulent obtenir des résultats concrets avant cette échéance, qui approche rapidement.

Bruxelles, le 21 mars 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO C 14 du 16.1.2001, p. 1.

(2) JO C 48 du 21.2.2002.

(3) COM(2001) 726 final du 5.12.2001.

(4) COM(2002) 14 final.

(5) COM(2002) 14 final.

(6) COM(2002) 14 final.

(7) COM(2002) 14 final.