Résumé Le système de justice français continue de faire l’objet d’un certain nombre de réformes visant à améliorer sa qualité et son efficience. Les initiatives de longue date visant à renforcer l’indépendance de la justice, notamment en renforçant les compétences du Conseil supérieur de la magistrature, n’ont pas progressé sur la voie de l’adoption, qui nécessiterait un vote à la majorité qualifiée dans les deux chambres du Parlement. Les ressources allouées au système de justice ont nettement augmenté. Les projets concernant la numérisation de l’ensemble de la procédure pénale et de certains aspects de la procédure civile continuent de progresser. Deux nouveaux projets de loi visant à renforcer la confiance dans le système de justice sont consacrés à des questions telles que le secret professionnel des avocats, la création de juridictions disciplinaires pour les professionnels du droit et la diffusion des audiences. Le président de la République a demandé au Conseil supérieur de la magistrature d’émettre un avis sur les moyens d’améliorer le régime de responsabilité et de protection des magistrats. La France a continué à renforcer son cadre institutionnel destiné à prévenir et à combattre la corruption dans les secteurs public et privé. Les institutions spécialisées dans la lutte contre la corruption, telles que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et l’Agence française anticorruption, continuent d’exercer leurs fonctions. Des règlements relatifs aux conflits d’intérêts et à la protection des lanceurs d’alerte sont en place. Bien que la législation en vigueur en matière de défense d’intérêts (lobbying) ne couvre pas les personnes qui entrent en contact avec des hauts fonctionnaires, le gouvernement n’a pas encore présenté de proposition à ce sujet. Les déclarations de patrimoine sont publiées et régulièrement vérifiées. Le Parquet national financier a été réorganisé et continue à enregistrer de très bons résultats en ce qui concerne l’obtention de condamnations, notamment au moyen de conventions judiciaires d’intérêt public, y compris à l’égard de hauts fonctionnaires et dans des affaires portant sur des biens de grande valeur. Les ressources humaines de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques semblent insuffisantes au regard de sa charge de travail. Des mesures spécifiques dans le domaine des marchés publics ont été prises en réaction à la pandémie de COVID-19. La France dispose d’un cadre juridique généralement solide pour garantir le pluralisme et la liberté des médias. Une modification législative à venir pourrait entraîner une réorganisation institutionnelle de l’autorité nationale de régulation des médias et la création d’un organe unique chargé de la communication audiovisuelle et numérique. Les journalistes continuent d’être exposés à différents types de menaces. Compte tenu de l’augmentation du nombre d’attaques perpétrées lors de protestations ou de manifestations, le gouvernement entend prendre des mesures pour améliorer la communication entre les journalistes et les forces de police durant de tels événements. Les autorités françaises ont envisagé un plan de relance global pour les médias afin d’atténuer les effets de la pandémie de COVID-19 et de soutenir la transformation du secteur des médias. Les études d’impact et les consultations des parties prenantes sont courantes dans le cadre du processus législatif. Toutefois, le gouvernement a considérablement augmenté les procédures d’adoption accélérée, limitant ainsi le débat parlementaire sur certains projets de loi sensibles. Le régime d’urgence lié à la pandémie de COVID-19 a été levé le 1er juin 2021. D’autres mesures entravant les droits fondamentaux ont été examinées par le Conseil constitutionnel et par le Conseil d’État, qui a rejeté une demande du gouvernement visant à déterminer si un arrêt de la Cour de justice pouvait être contraire au principe d’attribution et à la répartition des compétences entre l’Union et ses États membres. Les autorités indépendantes ont continué à jouer un rôle très actif dans la protection des droits fondamentaux pendant la pandémie de COVID-19. Le Défenseur des droits a reconnu la nécessité d’améliorer le suivi de ses recommandations par les autorités nationales. De récentes lois suscitent des préoccupations en ce qui concerne leurs effets potentiels sur le paysage de la société civile. En particulier, la nouvelle loi sur la sécurité globale a été vivement critiquée par des parties prenantes et par des autorités indépendantes, et le Conseil constitutionnel a déclaré que certaines de ses dispositions, notamment celle qui visait à protéger l’anonymat des policiers en service, n’étaient pas constitutionnelles.

I.Système de justice

Le système de justice est composé de deux branches autonomes de juridictions: les juridictions de droit commun compétentes en matière civile et pénale, d’une part, et les juridictions administratives, d’autre part. Ces deux branches se composent de trois niveaux de juridictions, à savoir les tribunaux de première instance, les cours d’appel et une juridiction suprême (la Cour de cassation et le Conseil d’État, respectivement). Le Conseil d’État possède également une branche consultative chargée de rendre des avis sur les projets de loi et il est chargé de la gestion des tribunaux administratifs et des cours d’appel. Le Conseil constitutionnel est compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois. Le Conseil supérieur de la magistrature, qui est composé pour moitié de magistrats élus par leurs pairs, joue un rôle important dans la protection de l’indépendance de la justice. Il désigne les candidats aux hautes fonctions judiciaires et, en ce qui concerne la nomination des juges par le ministre de la justice, émet des avis contraignants . Le parquet fait partie de l’appareil judiciaire et est placé sous l’autorité du ministre de la justice. Ce dernier peut adresser des instructions générales en matière de politique pénale, mais ne peut adresser aucune instruction dans des affaires individuelles. La France participe au Parquet européen (Bureau du procureur général européen – BPGE). Les avocats sont représentés par différents barreaux dans toute la France.

Indépendance

Tant les entreprises que les citoyens perçoivent le degré d’indépendance de la justice comme moyen. Dans la population en général, 57 % des personnes interrogées estiment que l’indépendance des tribunaux est «plutôt satisfaisante ou très satisfaisante», ainsi que 58 % des entreprises. Alors que la perception de l’indépendance de la justice est demeurée largement stable depuis 2016 dans la population en général, elle s’est dégradée au cours de l’année dernière parmi les entreprises. Dans les deux cas, la raison la plus souvent invoquée pour justifier la perception d’un manque d’indépendance du système judiciaire a trait à l’ingérence du gouvernement et des responsables politiques ou aux pressions qu’ils exercent.

La réforme constitutionnelle de longue date visant à renforcer les compétences du Conseil supérieur de la magistrature n’a pas progressé. La réforme constitutionnelle vise notamment à ce que l’avis du Conseil supérieur de la magistrature concernant la nomination des candidats procureurs soit contraignant pour l’exécutif, à ce que le Conseil supérieur devienne l’organe compétent pour décider des mesures disciplinaires à l’encontre des magistrats, à ce qu’il soit mis fin au droit des anciens présidents de la République de devenir membres du Conseil constitutionnel après leur mandat et à ce que la Cour de justice de la République soit supprimée. Un rapport sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire fait au nom d’une commission d’enquête parlementaire le 2 septembre 2020 a souligné l’importance de cette réforme constitutionnelle. Ce rapport propose de renforcer davantage encore le rôle du Conseil supérieur, en particulier en alignant pleinement les règles disciplinaires et de nomination du parquet sur celles du siège et en donnant au Conseil supérieur le pouvoir d’agir de sa propre initiative sur toute question liée à l’indépendance de la justice. Pour que le projet de loi constitutionnelle progresse sur la voie de l’adoption, le président devrait convoquer les deux chambres du Parlement en Congrès pour voter sur celui-ci, et son adoption nécessiterait la majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés. La nécessité de renforcer les pouvoirs disciplinaires du Conseil supérieur a aussi été soulignée à l’occasion d’enquêtes administratives ordonnées à l’encontre de trois magistrats du Parquet national financier (PNF) par le ministre de la justice, qui sont actuellement en cours et pourraient donner lieu à des procédures disciplinaires. Trois syndicats de magistrats ont déposé une plainte contre le ministre de la justice pour de possibles conflits d’intérêts liés à son activité antérieure d’avocat. La Cour de justice de la République a déclaré cette plainte recevable et a ouvert une enquête judiciaire le 13 janvier 2021. Le 23 février 2021, le président de la République a soumis au Conseil supérieur de la magistrature une demande d’avis sur la responsabilité et la protection des magistrats. L’un des objectifs est de rendre le système de traitement des plaintes des justiciables plus efficace afin de mieux traiter les cas de manquements professionnels des magistrats.

Deux nouveaux projets de loi visent à renforcer la confiance dans le système de justice. Le 14 avril 2021, le ministre de la justice a soumis au Conseil des ministres deux projets de loi visant à renforcer la confiance dans le système de justice, qui permettraient notamment d’améliorer la protection du secret professionnel des avocats de la défense, de créer des juridictions disciplinaires nationales pour les professionnels du droit, qui seraient également chargées d’élaborer un code de déontologie, et d’élargir la possibilité de filmer et de diffuser les audiences afin de mieux faire comprendre le fonctionnement de la justice aux citoyens.

Qualité

Plusieurs projets sont actuellement menés pour poursuivre la numérisation de la justice. Malgré les efforts déployés pour améliorer le niveau de numérisation du système de justice, des améliorations demeurent possibles en ce qui concerne les règles de procédure permettant l’utilisation des technologies numériques dans les tribunaux, l’utilisation des technologies numériques et des outils de communication électronique par les tribunaux et les parquets, ainsi que les solutions numériques pour l’ouverture, la conduite et le suivi des procédures. Dans le domaine pénal, un projet dénommé «procédure pénale numérique» suit son cours. Son objectif consiste à numériser toutes les étapes de la procédure, depuis l’enregistrement d’une plainte ou la constatation d’une infraction jusqu’au prononcé du jugement et au dépôt de la décision de justice, ainsi qu’à faciliter l’accès au dossier pour les parties et les professionnels du droit. L’utilisation des différents outils permettant de numériser les communications entre tous les acteurs de la procédure pénale ainsi que tous les documents versés au dossier a commencé à titre expérimental en 2019 dans deux juridictions, et elle sera progressivement étendue à toutes les juridictions. Dans le domaine civil, le programme PORTALIS vise à remplacer les huit applications actuellement utilisées par les tribunaux par un outil numérique unique et, à terme, à numériser l’ensemble de la procédure civile tant pour les justiciables que pour les professionnels de la justice, du dépôt de la requête à la signification de la décision de justice sur un portail sécurisé. La première étape a été menée à bien avec le lancement d’un site internet destiné aux justiciables, qui leur permet d’introduire des requêtes pour certaines matières civiles depuis le 4 janvier 2021. De même, la possibilité de soumettre des demandes d’aide juridictionnelle en ligne, qui a été lancée dans des juridictions pilotes en mars 2021 et sera progressivement déployée au niveau national, associée à de nouvelles règles harmonisées pour le calcul des ressources des demandeurs, devrait réduire considérablement le temps nécessaire au traitement de ces demandes. L’outil PORTALIS sera opérationnel en 2021 pour la justice du travail, avant d’être étendu à d’autres juridictions d’ici à 2022.

Les ressources allouées au système de justice ont encore nettement augmenté en 2021 . En vertu de la loi de finances pour 2021, le ministère de la justice dispose d’un budget de 12,1 milliards d’EUR, soit quelque 2 % du total des dépenses publiques, ce qui représente une augmentation de 8 % par rapport à l’année précédente (la plus forte augmentation annuelle depuis plus de 20 ans), et notamment une hausse de 127 millions d’EUR pour les frais de justice et d’instance. La loi de finances crée également 2 450 postes pour le système de justice, soit une augmentation de quelque 3 % pour un total de 90 000 postes environ. Le budget alloué à l’aide juridictionnelle a atteint 585 millions d’EUR en 2021, soit une augmentation de 10 % permettant d’améliorer la rémunération des avocats dans le cadre de ce régime, en particulier pour certaines missions en matière pénale et de médiation. Une nouvelle garantie de rétribution pour les avocats, indépendamment des manquements du demandeur d’aide juridictionnelle, a également été créée. Les barreaux estiment que l’indemnisation des avocats au titre de l’aide juridictionnelle demeure largement insuffisante et ne couvre pas les frais engagés par l’avocat.

Plusieurs mesures relatives au fonctionnement du système de justice pénale qui avaient été introduites pendant la pandémie de COVID-19 ont été annulées. Le Conseil constitutionnel a déclaré inconstitutionnelle la prolongation de plein droit de la durée des détentions provisoires instituée par une ordonnance du 25 mars 2020 et mise en œuvre pendant le confinement jusqu’au 11 mai 2020, en raison de son caractère automatique et de l’absence d’un contrôle juridictionnel systématique à bref délai de la nécessité de la prolongation, eu égard au droit à la liberté individuelle. Dans une décision du 5 mars 2021, le Conseil d’État a également jugé que cette prolongation de plein droit était contraire au droit à la liberté consacré à l’article 5 de la convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et que la possibilité pour le juge des juridictions pénales inférieures d’imposer le recours à la visioconférence ou à la communication téléphonique portait atteinte au droit à un procès équitable garanti par l’article 6 de la CEDH. Par ordonnance du 27 novembre 2020, le Conseil d’État avait déjà suspendu l’utilisation de la visioconférence sans le consentement de l’accusé pour les audiences devant les juridictions pénales supérieures, au motif qu’elle constitue une atteinte grave et manifestement illégale au principe du respect des droits de la défense et au droit à un procès équitable.

Efficience

Des mesures sont prises pour atténuer les incidences de la pandémie de COVID-19 sur l’efficience des juridictions civiles et pénales, mais la longueur des procédures reste globalement préoccupante. Les mesures d’urgence prises pour faire face à la crise sanitaire, notamment entre mars et mai 2020, ont entraîné un ralentissement de l’activité des tribunaux et une augmentation du nombre d’affaires pendantes. Ainsi, en octobre 2020 par rapport à la fin de l’année 2019, une augmentation de près de 43 000 affaires pendantes était à signaler dans les juridictions civiles, et de 19 000 affaires pendantes dans les juridictions pénales inférieures. Le temps nécessaire estimé pour trancher les affaires civiles et commerciales contentieuses a continué à augmenter, le délai moyen étant de 432 jours en 2019. En revanche, le taux de variation du stock d’affaires pendantes pour les contentieux civils et commerciaux s’est légèrement amélioré pour atteindre 99,7 % en 2019, mais ce chiffre précède les effets de la pandémie. Pour relever les défis auxquels sont confrontées les juridictions pénales, une nouvelle loi du 8 avril 2021 améliorant l’efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale étend les mesures alternatives aux poursuites, élargit le champ d’application des mesures applicables dans le cadre de la composition pénale et autorise l’exécution extrajudiciaire de travaux d’intérêt général.

II.Cadre de la lutte contre la corruption

Parmi les instances chargées de lutter contre la corruption figurent l’Agence française anticorruption (qui élabore le plan pluriannuel de lutte contre la corruption et aide les personnes morales de droit public et de droit privé à prévenir et à détecter les faits de corruption), la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (chargée de veiller à la probité des institutions publiques et des fonctionnaires) et l’Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (une police spéciale chargée d’enquêter sur les infractions économiques, y compris la corruption et le blanchiment de capitaux). Le Parquet national financier est compétent pour enquêter dans les affaires de grande délinquance économique et financière.