1. DÉFINITION DU PROBLÈME: quel est précisément le problème, qui est le plus concerné et pourquoi l'intervention des pouvoirs publics est-elle nécessaire?

Dans le contexte de la situation mondiale actuelle, des grands défis mondiaux[1], du débat sur la légitimité des aides et du nouvel environnement institutionnel au niveau international (G20, IFI, Nations unies,…) et de l'UE (cadre d'action extérieure de l'après-Lisbonne), un changement s'impose pour «accroître l'impact de la politique de développement de l'UE». L'objectif est de permettre à la politique de développement de l'UE de relever les défis de la décennie à venir et d'aider les pays partenaires à mettre en œuvre les changements requis pour accélérer la réduction de la pauvreté et la réalisation des OMD.

Les études actuelles[2] montrent que depuis 2005, date d'adoption de la Déclaration de Paris, on assiste à une dégradation des modalités d'octroi de l'aide au niveau mondial. En réalité, de nombreux problèmes entravent l'efficacité des politiques de développement de l'UE et d'autres acteurs. Tout d'abord, la fragmentation de l'aide a progressé parallèlement à la hausse de l'aide publique au développement. La tendance est au saupoudrage de l'aide. On observe, dans le même temps, une prolifération des donateurs: à l'échelon mondial, ceux‑ci sont présents dans un plus grand nombre de pays et, à l'intérieur de ces pays, dans un plus grand nombre de secteurs. La prolifération s'est aussi développée au niveau sectoriel: 41 % de l'ensemble des secteurs dans les pays bénéficiaires avaient obtenu des aides de plus de trois donateurs de l'UE en 2007.

Par ailleurs, la prolifération des relations entre pays donateurs et partenaires nécessite des efforts de coordination importants qui sont essentiellement supportés par les pays partenaires, mais aussi par les représentants des donateurs sur le terrain. La duplication des efforts avec d'autres donateurs (y compris des États membres) et le manque de coordination peuvent engendrer de soudaines failles dans la couverture géographique/sectorielle de l'aide (lesdits «orphelins de l'aide») et créer un climat d'incertitude pour les pays partenaires et les principaux bénéficiaires dans ces pays, parmi lesquels figurent très souvent les groupes les plus vulnérables.

L'impact des coûts à long terme d'une aide inefficace sur la qualité de l'administration dans les pays partenaires et des économies dans les pays bénéficiaires fait l'objet d'études universitaires. Ces coûts sont présentés généralement en termes qualitatifs, alors qu'il pourrait s'agir dans certains cas de coûts quantitatifs sous la forme d'une croissance économique sacrifiée ou de hausses de coûts découlant d'une prévisibilité insuffisante du financement du développement[3]. Par exemple, les coûts à long terme associés à la seule fragmentation de l'aide se traduisent par une incapacité du gouvernement à mettre de l'ordre dans son portefeuille de projets ou même à dresser un aperçu des investissements et actions financés par l'aide, une absence de planification effective, un saupoudrage géographique de l'aide, etc.[4].

2. ANALYSE DE LA SUBSIDIARITÉ: l'action de l'UE se justifie-t-elle pour des raisons de subsidiarité (nécessité et valeur ajoutée de l'UE)?

D'après le traité de Lisbonne, la politique de développement est une compétence partagée de la Commission et des États membres. La Commission jouera un rôle dans l'accroissement de l'impact de son aide, tout en reconnaissant pleinement le fait que d'autres dimensions, aspects et acteurs (comme la cohérence des politiques au service du développement, les modalités d'octroi de l'aide, l'appropriation de l'aide par les pays, etc.) sont complémentaires et devraient être pris en considération dans la mesure où ils influent sur l'impact global de la politique de développement de l'UE. Par conséquent, les mesures prises par l'UE pour promouvoir la coordination et la cohérence et sa capacité à mettre en commun des services et des ressources et à mener un dialogue avec les pays partenaires sont nécessaires, car l'action des seuls États membres n'est pas suffisante pour exercer un tel rôle. L'action coordonnée de l'UE dans son ensemble confère donc une valeur ajoutée qui, par son effet de levier politique et financier, est supérieure à la somme des actions individuelles des 27 États membres et de la Commission[5]. Une étude de 2009[6] a estimé qu'un programme européen de soutien à l'efficacité de l'aide pourrait engendrer des retombées positives de l'ordre de 3 à 6 milliards d'EUR par an.

Comme cela a été souligné par la consultation publique sur le livre vert, la Commission devrait concentrer l'aide qu'elle gère sur un nombre plus limité de secteurs et de régions; ses choix doivent être posés dans une perspective plus stratégique qu'autrefois et tenir compte des avantages comparatifs de l'UE et de sa capacité à exercer un impact notable. La Commission peut également jouer un rôle de premier plan en amorçant et en coordonnant une meilleure division du travail entre l'UE et les États membres.

Dans un souci de maximisation de cette valeur ajoutée, une spécialisation et une meilleure division du travail pourraient déboucher sur une efficacité accrue, des économies d'échelle et des coûts de transaction réduits qui permettraient d'accroître encore les ressources financières disponibles et de renforcer le pouvoir de négociation de l'UE, ce qui placerait cette dernière dans une meilleure position pour jouer un rôle prépondérant au niveau mondial.

3. OBJECTIFS DE L'INITIATIVE DE L'UE: quels sont les principaux objectifs stratégiques de l'UE?

Conformément au traité, le principal objectif de la politique et des pratiques de l'UE en matière de développement est de réduire la pauvreté dans le contexte d'un développement durable. Les objectifs reconnus au niveau international qui relèvent de l'objectif précité, auxquels souscrit l'UE, sont les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Une grande conférence internationale qui a eu lieu en septembre 2010[7] a souligné l'écart existant entre les niveaux atteints sur la voie de la réalisation des OMD et les objectifs proprement dits, à moins de cinq ans de l'échéance fixée; l'insuffisance des progrès accomplis dans certains pays et régions (notamment en Afrique subsaharienne) et au titre de certains OMD (notamment la santé maternelle et infantile) est particulièrement préoccupante.

Compte tenu des efforts restant à accomplir pour atteindre les OMD d'ici 2015, l'UE doit accroître rapidement l'impact de son aide sur la réduction de la pauvreté. Au-delà de 2015, elle devra continuer de soutenir les efforts déployés au niveau mondial tant que la pauvreté ne sera pas complètement éradiquée. Le programme de changement proposé vise donc à faire en sorte que chaque euro de l'aide au développement de l'UE génère l'impact le plus élevé possible sur la pauvreté dans les pays en développement, afin de maximiser la contribution de l'Union à la réalisation des OMD et à l'éradication de la pauvreté à long terme.

L'UE part du principe qu'elle peut améliorer l'impact de son aide sur la réduction de la pauvreté par une concentration géographique et sectorielle sur un nombre plus limité de pays et de secteurs, plutôt que de disperser de faibles montants d'aide aux quatre coins du monde. Ce faisant, la Commission restera un acteur mondial du développement, tout en concentrant, en tant que donateur, son aide sur les secteurs et les pays dans lesquels l'impact sera le plus élevé.

À l'appui de cet effort, le programme de cohérence des politiques au service du développement contribue également à améliorer les résultats effectifs de notre coopération au développement en limitant les incohérences et en encourageant les synergies entre les objectifs de politique intérieure et ceux du développement. Il convient en outre de veiller à une cohérence accrue entre les objectifs de politique extérieure et le développement.

4. OPTIONS STRATÉGIQUES: quelles options ont été envisagées et lesquelles ont été analysées en détail ?

Quatre grandes options ont été dégagées dans l'analyse d’impact.

La première option est celle du statu quo, à savoir que les processus d'octroi et de mise en œuvre de l'aide ne s'écartent pas du système actuel (pas d'action complémentaire de l'UE) et que la Commission continuerait donc d'affecter l'aide au développement qu'elle gère à un grand nombre de secteurs et pays. En d'autres termes, l'UE continue de «tout faire, partout» et délaisse ainsi le problème de la fragmentation de l'aide. Cette option a été examinée en détail dans le contexte de la dispersion et de la fragmentation de l'aide au développement de l'UE, qui constitue la base à partir de laquelle il est possible d'améliorer le système pour le rendre plus efficace.

La deuxième option est celle de la concentration sectorielle; afin de réduire la dispersion de l'aide de l'UE au niveau sectoriel, la Commission se concentrerait principalement sur certains domaines et secteurs, en particulier ceux dans lesquels elle jouit d'avantages comparatifs, mais continuerait de fournir une aide à un grand nombre de pays, des pays plus pauvres aux pays en développement les plus avancés (des PMA aux BRIC).

La troisième option est celle de la concentration géographique; afin de réduire la dispersion de l'aide de l'UE au niveau géographique, la Commission concentrerait son aide sur un nombre limité de pays (sélectionnés en fonction de leurs besoins, de leurs capacités, de leurs intérêts et de leurs engagements), mais continuerait de couvrir un vaste éventail de secteurs.

Selon la quatrième option, l'UE concentrerait son aide tant au niveau sectoriel que géographique en proposant une approche différenciée pour l'octroi de l'aide au développement, ainsi qu'une offre d'aide concentrée sur un nombre limité de secteurs.

L'analyse d'impact ne vise pas à examiner des choix sectoriels et géographiques prédéterminés, mais plutôt à mettre à l'épreuve les principes de concentration sectorielle et de différenciation géographique. Le choix final des secteurs et des pays sera le résultat d'une analyse détaillée et d'un dialogue exhaustif pays par pays, fondés sur les principes établis d'appropriation et de partenariat inscrits dans la Déclaration de Paris, ainsi que d'un débat engagé avec les autres donateurs, en particulier les États membres de l'UE, dans le cadre du code de conduite sur la division du travail.

Une cohérence accrue des politiques au service du développement, une meilleure coordination au niveau de l'UE, les modalités d'aide choisies et les niveaux globaux de financement disponibles pour le développement sont autant de facteurs qui auront aussi un impact sur la capacité de l'UE à réaliser ses objectifs en matière de développement et seront des constantes applicables à chacune des quatre options. Ces éléments ne sont donc pas pris en considération dans l'analyse d'impact.

5. ÉVALUATION DES INCIDENCES: quelles sont les principales incidences économiques, environnementales et sociales de chaque option, notamment en termes d’avantages (quantifiés/budgétisés) et de coûts (dont l’estimation de la charge administrative et autres coûts de mise en conformité et de mise en œuvre pour les administrations publiques) ?

Option 1

Selon l'option du statu quo, l'aide gérée par la Commission resterait affectée à un grand nombre de secteurs et de pays bénéficiaires. La Commission maintiendrait donc une présence transsectorielle aux quatre coins du monde, ce qui lui permettrait d'exercer une influence au niveau global et un effet de levier dans tous les pays. L'option du statu quo n'affronte pas le problème de la dispersion et de la fragmentation de l'aide, ce qui accroît le risque d'inefficacité du futur programme d'aide. De surcroît, les moyens d'aide limités resteraient trop dispersés, ce qui réduirait l'impact de l'aide de l'UE et nuirait dès lors à sa pertinence, à sa légitimité et à sa visibilité.

Option 2

Une plus grande concentration sectorielle pourrait contribuer à renforcer l'impact de l'aide de l'UE en ciblant les ressources sur un nombre limité de secteurs, accroissant ainsi la masse critique de l'UE. Cette option pourrait également renforcer les compétences spécialisées, la visibilité et la réputation de l'UE dans un certain nombre de secteurs, notamment ceux dans lesquels elle jouit d'un avantage comparatif avéré. En outre, la Commission maintiendrait sa présence mondiale dans le domaine du développement, ce qui lui permettrait d'exercer une influence et un effet de levier potentiel dans tous les pays. L'option de la concentration sectorielle risque néanmoins d'engendrer une inadéquation entre l'offre d'aide limitée de la Commission et la demande émanant des pays partenaires, ce qui pourrait engendrer des difficultés à dépenser l'intégralité des ressources disponibles. De surcroît, une approche descendante de la concentration sectorielle porterait atteinte au processus d'appropriation par le pays bénéficiaire (un élément jugé essentiel à l'efficacité de l'aide et au succès global du développement).

Option 3

Une plus grande concentration géographique contribuerait à renforcer l'impact de l'aide de l'UE en ciblant des ressources limitées sur les pays qui en ont le plus besoin et dans lesquels l'aide aurait l'impact le plus élevé. Ce faisant, la Commission appliquerait une approche différenciée à l'octroi de l'aide et aux partenariats, en se fondant sur un dialogue politique et stratégique global avec l'ensemble des pays partenaires, dans le cadre duquel l'UE définirait la forme de coopération la plus appropriée, débouchant sur l'adoption de décisions éclairées et objectives sur la combinaison de mesures, les niveaux d'aide, les instruments financiers et les modalités d'aide les plus efficaces.

L'option de la concentration géographique risque néanmoins d'affaiblir l'influence et l'effet de levier de l'UE dans certains pays et régions dans lesquels elle n'est plus présente. En l'absence d'une coordination renforcée et d'une meilleure division du travail entre l'UE et ses États membres, elle risque également de creuser le fossé entre les bénéficiaires favoris des donateurs et ceux qu'ils délaissent, à l'heure où un nombre croissant de donateurs de l'UE réduisent leurs portefeuilles et se retirent de certains pays en développement. Ces deux risques peuvent toutefois être atténués par des mesures d'accompagnement, notamment une stratégie de sortie progressive, l'établissement de nouveaux types de partenariats avec les pays qui ne reçoivent plus de subventions et des mesures en faveur d'une programmation et d'une division du travail conjointes.

Option 4

Une concentration sectorielle et géographique accrue contribuerait à renforcer significativement l'impact de l'aide de l'UE grâce à une utilisation et à une allocation plus judicieuses et plus stratégiques de moyens d'aide limités. Ce faisant, l'UE pourrait augmenter sa masse critique dans certains secteurs et pays, ce qui permettrait de renforcer son pouvoir de négociation et son effet de levier sur les ressources et les politiques. En montrant l'exemple, la Commission pourrait accroître la visibilité et la légitimité de son aide et inciter les États membres de l'UE à faire de même. Cela renforcerait également le rôle rassembleur et coordinateur de la Commission, notamment pour certains aspects essentiels de la division du travail.

6. COMPARAISON DES OPTIONS: quelle est l'option préférée, selon quels critères ou pour quelles raisons?

L'étude d'impact conclut que l'option 4 est la plus solide. Elle permettrait une allocation plus stratégique, justifiable et visible des moyens d'aide limités de l'UE, qui, au lieu d'être trop dispersés entre différents secteurs et pays comme préconisé dans l'option 1 du statu quo, seraient ciblés sur les secteurs et les pays qui en auraient le plus besoin et dans lesquels leur impact sur la réduction de la pauvreté serait le plus élevé. L'option 4 combine les avantages des options 2 et 3 et remédie à certaines des restrictions inhérentes à une concentration exclusivement sectorielle ou exclusivement géographique.

La stratégie définie par l'option 4 permettra à la Commission d'exercer un rôle de donateur plus équilibré et stratégique qui devrait avoir des retombées positives en termes de visibilité et de réputation.

7. SUIVI ET ÉVALUATION: quelles sont les modalités prévues pour déterminer les coûts et bénéfices réels et l'obtention des effets souhaités?

La Commission a déjà mis en place des systèmes d'évaluation et de suivi réguliers couvrant toute la gamme de son programme d'aide. Elle évalue actuellement des stratégies thématiques et par pays, des programmes individuels et des projets. Des évaluations de plus grande ampleur portent sur la complémentarité et les synergies entre les différents instruments législatifs, notamment les activités n'entraînant pas de dépenses. Des évaluations complexes peuvent également analyser des objectifs politiques généraux définis dans le cadre de processus politiques correspondants, ainsi que des questions transversales touchant à plusieurs instruments législatifs ou à l'ensemble d'entre eux. La Commission associe dans la mesure du possible toutes les parties prenantes à la phase d'évaluation de l'aide de l'UE, notamment aux évaluations conjointes.

[1] Tels que la crise financière, le changement climatique, l'accès à l'énergie, l'insécurité alimentaire, les pressions migratoires, la fragilité des États, les conflits régionaux et la sécurité internationale, l'émergence de nouveaux pouvoirs/investisseurs/donateurs.

[2] «Trends of In-country Aid Fragmentation and Donor Proliferation: An Analysis of Changes in Aid Allocation Patterns between 2005 and 2009», rapport au nom de l'équipe de l'OCDE chargée de la division du travail et de la complémentarité, premier projet – 24 mars 2011, version finale à paraître.

[3] «Le programme d'action à l'appui de l'efficacité de l'aide – les bénéfices d'une action européenne» http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf

[4] Idem.

[5] Comme démontré plus haut en référence à l'étude d'octobre 2009 intitulée «Le programme d'action à l'appui de l'efficacité de l'aide – les bénéfices d'une action européenne»: http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf

[6] «Le programme d'action à l'appui de l'efficacité de l'aide – les bénéfices d'une action européenne», HTPSE Limited, octobre 2009, http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf

[7] Réunion plénière de haut niveau des Nations unies sur les OMD, New York,