Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant une politique commune en matière d'immigration clandestine"

(COM(2001) 672 final)

(2002/C 149/17)

Le 21 janvier 2002, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section "Emploi, des affaires sociales et de la citoyenneté" chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 avril 2002 (rapporteur: M. Pariza Castaños).

Lors de sa 390e session plénière des 24 et 25 avril 2002 (séance du 25 avril), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 97 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions.

1. Synthèse de la communication

1.1. La communication traite de la prévention de l'immigration clandestine et de la lutte contre ce phénomène dans ses différents volets, en vue de proposer des actions dans des domaines tels que la politique des visas, l'échange d'informations, la gestion des frontières, la coopération policière, le droit pénal et la politique de retour.

1.2. Elle contient un chapitre sur les orientations, les objectifs et les exigences, dans lequel sont définis les aspects essentiels qui servent de cadre à la politique à suivre en la matière, et un autre chapitre sur le plan d'action, présentant les actions à mettre en oeuvre.

1.3. Dans le chapitre sur les orientations, les objectifs et les exigences, il est dit que l'immigration clandestine présente des facettes multiples et qu'elle est un phénomène complexe, nécessitant une connaissance approfondie de ses causes, de ses formes, de ses modèles et de ses filières pour pouvoir trouver les solutions appropriées.

1.3.1. La lutte contre l'immigration clandestine doit se faire sans préjudice de la possibilité d'entrée dans les États membres des personnes qui demandent une protection internationale. Pour maintenir cet équilibre, les États membres doivent étudier les possibilités d'offrir une protection rapidement, de manière à ce que les réfugiés ne soient pas obligés de recourir à l'immigration clandestine. Il faut développer le traitement des demandes de protection dans les régions d'origine et faciliter l'arrivée de réfugiés sur le territoire des États membres par un mécanisme de réinstallation.

1.3.2. La lutte contre l'immigration clandestine nécessite des mesures de prévention qui incluent l'étude des causes de ce phénomène, la promotion de nouveaux partenariats avec les pays d'origine, des campagnes d'information, etc. Concernant les pays d'origine, il faut appliquer des mesures de promotion de la paix, de la stabilité politique, des droits de l'Homme et de développement économique durable.

1.3.3. La criminalité liée aux flux irréguliers d'immigration, tant de trafic que de traite des êtres humains doit être réprimée et sanctionnée comme il convient, ce qui requiert une harmonisation du droit pénal des États membres. Il faut développer des normes communes pour traiter le problème du travail illégal, de la responsabilité des transporteurs et pour les réglementations sur l'entrée et le séjour clandestins.

1.4. Le chapitre sur le plan d'action, aborde des mesures à mettre en oeuvre concernant les visas, l'échange et l'analyse de l'information, le franchissement des frontières, la coordination opérationnelle et policière, la pénalisation des activités illégales et le retour.

1.4.1. L'importance de la politique en matière de visas en ce qui à trait à l'immigration clandestine réside dans le fait que ce phénomène se produit en partie lors du franchissement des postes frontières appropriés mais sans les documents requis ou avec de faux documents. Le visa Schengen actuel est un document de qualité efficace contre les tentatives de falsification mais il faut progresser pour ce qui est des modes d'identification de son titulaire et de la collaboration des consulats de l'UE. Il faut envisager l'établissement de postes conjoints pour la délivrance des visas, qui permettraient, à moindre coût, d'améliorer les services et les équipements techniques. Il est également nécessaire de développer un système informatique européen d'information sur les visas, pour pouvoir procéder à une autre identification via la base de données correspondante, en plus de l'identification du document lui-même.

1.4.2. L'échange et l'analyse des informations sont très importants pour connaître et traiter de manière appropriée le phénomène de l'immigration clandestine. Il faut faire progresser l'analyse de ses causes, de ses modes d'entrée, etc. Pour ce faire, il est nécessaire de moderniser les systèmes d'échange d'information et de donner une traduction concrète à la proposition relative à la création de l'Observatoire européen des migrations. Il est également proposé de créer un système d'alerte, ou mécanisme permanent de communication, qui permettrait à chaque État membre d'apporter immédiatement toute information sur les flux illégaux d'immigration.

1.4.3. À titre de mesures à développer dans les pays d'origine et de transit de l'immigration clandestine, il est envisagé de créer un réseau de fonctionnaires de liaison dans le domaine de l'immigration et du transport aérien qui assureraient la coordination de leur action à partir des pays d'origine. Il est en outre nécessaire de mettre en oeuvre toute une série d'actions incluant l'aide financière aux pays tiers, pour le soutien à leur infrastructure en matière d'asile, des campagnes d'information, la formation de leurs fonctionnaires, des réunions avec des experts, l'amélioration de leurs équipements aux frontières, etc. Les campagnes d'information et de sensibilisation viseront une prise de conscience des risques liés à l'immigration clandestine ainsi que d'autres aspects.

1.4.4. L'amélioration des contrôles aux frontières extérieures de l' UE requiert des mesures telles que la création d'un corps de gardes-frontières européen, l'élaboration d'un programme d'étude destiné aux fonctionnaires chargés des frontières et la mise en place d'équipements communs. La création d'une école européenne de gardes-frontières est proposée à un stade ultérieur.

1.4.5. Les propositions déjà mentionnées pourraient converger vers la création d'une agence unique de soutien technique à la coopération, qui couvrirait l'Observatoire européen des migrations, le système d'alerte, le collège européen de gardes-frontières et le mécanisme de gestion des systèmes (SIS, Eurodac, Système européen d'identification des visas).

1.4.6. Europol doit voir ses compétences étendues aux fins de la détection des réseaux criminels et de leur démantèlement, et être doté de nouveaux pouvoirs opérationnels, surtout en ce qui concerne la traite et le trafic illicite d'êtres humains.

1.4.7. Il faut adapter dans chaque État membre la législation relative aux étrangers ainsi que le droit pénal afin d'accroître l'efficacité de la lutte contre ceux qui se livrent au trafic et à la traite des êtres humains. Le trafic est lié au soutien apporté au franchissement clandestin des frontières tandis que la traite s'entend comme l'exploitation de la personne. Les mesures contre le trafic sont déjà indiquées dans une directive récente et il existe également une décision-cadre pour la lutte contre la traite mais de nouvelles dispositions législatives sont nécessaires en ce qui concerne la situation des victimes de la traite. La Commission présentera une proposition sur le permis de séjour à destination de ces dernières lorsqu'elles collaborent aux enquêtes et dans le cadre de la procédure pénale ouverte contre les exploiteurs.

1.4.8. L'emploi illégal des immigrés en situation irrégulière favorise les flux irréguliers d'immigration et doit être combattu avec les sanctions appropriées, y compris en faisant payer les frais de rapatriement et autres aux employeurs. Les États membres devront faire en sorte que le recours à cette main-d'oeuvre ne soit pas lucratif.

1.4.9. Les transporteurs ont également des responsabilités concrètes. Ils sont tenus de prendre toutes les mesures pour s'assurer qu'un étranger est en possession des documents de voyage valables. Il existe à ce propos une directive approuvée par le Conseil, mais de nouveaux règlements ainsi qu'une harmonisation s'imposent.

1.4.10. La politique de rapatriement est le complément des mesures précédemment évoquées. Il faut donner la priorité au retour volontaire. Pour ce qui est du transit et de la réadmission, il faut accroître la collaboration et les actions communes des États membres; promouvoir les accords de réadmission, toujours en tenant compte de la situation des droits de l'homme dans le pays d'origine. La Commission préparera un livre vert sur la politique communautaire de retour.

2. Observations générales

2.1. Le Comité souhaite formuler en premier lieu une observation d'ordre terminologique. Le terme "illégal" doit être utilisé spécialement quand il fait référence aux activités de trafic, de traite ou d'exploitation de personnes ou à ceux qui sont impliqués dans celles-ci. Par contre, l'expression "immigration illégale" s'agissant des personnes qui émigrent doit être précisée. Même s'il n'est pas légal d'entrer dans un État sans les documents et les autorisations requis, les personnes qui le font ne sont pas des délinquants. Le fait de confondre immigration irrégulière et délinquance comme c'est le cas dans de nombreux médias ne correspond pas à la réalité et favorise l'émergence dans la population des attitudes craintives et xénophobes. L'immigrant clandestin n'est pas un délinquant, même s'il est en situation irrégulière.

2.2. À titre de première considération générale sur la communication à l'examen, le Comité marque son ferme soutien à la lutte contre l'immigration clandestine, en particulier en ce qui a trait au trafic et à la traite des êtres humains. Ces activités criminelles ont développé une nouvelle forme d'esclavage, un commerce illégal à grande échelle, basé sur la souffrance de millions de personnes. C'est l'une des grands fléaux de notre époque, contre lequel tous les instruments à disposition des États membres doivent converger.

2.3. Le Comité juge positive l'affirmation présente dans la communication selon laquelle il est nécessaire de respecter le droit à la protection internationale des personnes qui la demandent, et par conséquent de lutter contre l'immigration clandestine sans préjudice de la défense du droit d'asile. Le Comité estime cependant que ce principe n'est pas suffisamment garanti par les termes de cette communication, surtout en ce qui concerne la responsabilité des transporteurs, aspect auquel il sera fait référence dans le paragraphe relatif aux observations particulières.

2.4. Le Comité approuve la proposition de la Commission de créer de nouveaux instruments juridiques de nature à permettre le renforcement des sanctions contre les trafiquants et ceux qui se livrent à la traite des êtres humains et d'harmoniser le droit pénal et la législation relative aux étrangers des États membres afin qu'ils puissent agir avec la même fermeté en la matière.

2.5. Conformément à l'avis du Comité(1) sur la nouvelle politique européenne d'immigration, il faut que les institutions communautaires et les États membres développent de nouveaux instruments législatifs et améliorent leur action politique et administrative pour empêcher l'emploi illégal d'immigrants en situation irrégulière. Ce besoin découle de la réflexion contenue dans la communication relative à l' "effet d'appel" du travail illégal.

2.6. Cette communication accorde une place insuffisante à l'analyse sur les causes de l'immigration irrégulière que la Commission avait elle-même réalisée dans sa communication sur la politique communautaire d'immigration de novembre 2000(2). Il avait été avancé dans celle-ci que l'une des raisons de l'augmentation de l'immigration irrégulière était le manque de canaux légaux pour l'immigration pour recherche d'emploi, alors même que l'économie européenne avait besoin de main-d'oeuvre dans certains secteurs, et que malgré cela, les politiques actuelles en matière d'immigration rendaient très difficile l'entrée par les filières légales. C'est l'une des causes qui ont favorisé la canalisation des flux migratoires par des filières clandestines et il faut par conséquent prendre désormais des mesures pour régler la situation des personnes concernées.

2.7. Étant donné que les politiques d'immigration restrictives actuellement pratiquées sont dans une large mesure responsables de la situation de "sans papiers" dans laquelle se trouvent de nombreuses personnes, il conviendrait que la Commission et les États membres envisagent la régularisation de celles-ci afin qu'elles puissent obtenir légalement un contrat de travail.

2.8. Le Comité estime qu'une politique commune en matière d'immigration clandestine en tant que complément de la politique commune d'immigration s'impose. Le Conseil doit accélérer ses travaux pour l'approbation des directives sur le regroupement familial, le statut de résident de longue durée et les conditions d'entrée et de séjour des nouveaux immigrés. Cela permettrait d'atténuer considérablement le problème de l'immigration irrégulière.

3. Observations particulières

3.1. Dans l'analyse des causes et la définition des objectifs pour une politique commune de l'immigration clandestine, il conviendrait de mentionner avec la même insistance deux aspects importants:

- la lutte contre le trafic, la traite et l'emploi illégal d'êtres humains;

- l'ouverture de voies légales pour la canalisation des flux migratoires.

Il s'agit de deux aspects qui doivent toujours être considérés de manière complémentaire, même si le second n'est pas développé dans la communication à l'examen car il est traité dans d'autres propositions de la Commission européenne. Le problème de l'immigration clandestine ne se réduit pas à une question policière et judiciaire.

3.2. Emploi illégal

3.2.1. La lutte contre l'emploi illégal doit faire l'objet d'un traitement plus développé. L'emploi illégal d'immigrés en situation irrégulière, lorsqu'il porte atteinte aux conditions de travail légales en vigueur doit être défini comme une forme d'exploitation. Dans la communication de la Commission à l'examen, le terme exploitation n'est utilisé qu'en rapport avec la traite tandis qu'il devrait l'être également, selon le Comité, en référence à l'emploi illégal dans certains cas.

3.2.2. Étant donné qu'il n'existe pas encore de voies appropriées pour l'immigration légale, certains employeurs, dans le cadre de leur activité professionnelle, offrent un emploi à des immigrés en situation irrégulière, en l'absence d'immigrés en situation régulière.

3.2.3. Une minorité d'employeurs, profitant de la situation irrégulière de ces personnes, devient des exploiteurs qui soumettent les immigrés en situation irrégulière à des conditions de travail et des niveaux de salaire qui portent atteinte aux normes de travail et/ou aux conventions collectives. Un petit nombre d'employeurs est également complice des réseaux de trafic d'êtres humains.

3.2.4. Aussi, la condamnation de l'exploitation des travailleurs ne doit pas se limiter aux sanctions économiques mais être également développée dans le droit pénal des États membres.

3.2.5. La proposition de confiscation de tous les gains financiers tirés d'activités criminelles liées à l'immigration clandestine mérite le soutien du Comité.

3.2.6. Il est nécessaire d'associer les partenaires sociaux à la lutte contre l'exploitation des immigrés en séjour irrégulier via le travail au noir. Les syndicats de travailleurs et les associations d'employeurs doivent collaborer avec les autorités publiques pour éliminer ce phénomène. Le Comité approuve la proposition de la Commission relative à l'élimination de tous les avantages concurrentiels obtenus par les employeurs à travers l'emploi illégal. La directive annoncée par la Commission peut être un instrument législatif de nature à contribuer à l'éradication de ce problème.

3.3. Compensation de la collaboration des victimes avec la justice

3.3.1. Une attention favorable doit également être accordée aux victimes d'exploitation dans le cadre du travail au noir. Les travailleurs immigrés concernés par le travail clandestin doivent être considérés, lorsqu'ils sont soumis à des situations extrêmes, comme des victimes d'exploitation. Par conséquent, il faut mentionner que leur coopération avec la justice, dans les enquêtes sur le travail illégal dans des conditions d'exploitation, leur permettra d'obtenir un permis de séjour en règle, à l'instar de ce qui est prévu pour les victimes de la traite des êtres humains (paragraphe 4.7.2).

3.3.2. Le Comité félicite la Commission pour la rapidité de l'élaboration d'une proposition de directive sur les permis de séjour pour les victimes qui se montrent disposées à coopérer à l'enquête et à la procédure pénale conduite à l'encontre de leurs exploiteurs.

3.4. Les sanctions à l'encontre des transporteurs

3.4.1. Le Comité rappelle dans le présent avis qu'il est défavorable aux sanctions à l'encontre des transporteurs de passagers. Nous avons déjà signalé dans un autre document(3) que les entreprises de transport de passagers et leur personnel ne doivent pas avoir la responsabilité de l'identification des documents de voyage des passagers, car cela peut empêcher l'exercice du droit d'asile protégé par les conventions internationales, s'agissant de demandeurs d'asile qui veulent accéder au territoire d'un État membre. La responsabilité de l'identification des documents de voyage doit incomber à des fonctionnaires spécialisés et peut être assumée par le réseau de fonctionnaires de liaison qu'il est proposé dans la communication de créer dans les pays d'origine, mais pas par le personnel des compagnies de transport.

3.4.2. Pour préciser le point précédent, nous signalons que par "transporteur" il faut entendre ici l'entreprise de transport de passagers assurant en toute légalité le transport d'une personne ayant payé le billet correspondant. Ce n'est donc pas le cas d'un transporteur de marchandises qui, volontairement, transporte illégalement des personnes, ce qui doit être considéré comme un trafic illégal.

3.5. Régularisation de la situation des personnes en situation irrégulière

3.5.1. Le traitement à accorder aux personnes immigrées qui se trouvent dans l'UE en situation irrégulière est un des principaux points sur lesquels le Comité n'est pas d'accord avec le contenu de la communication. En effet, il n'est question dans celle-ci que de la politique de retour, qui tout en étant nécessaire, ne saurait être la seule réponse à apporter aux situations irrégulières.

3.5.2. La Commission doit proposer aux États membres, dans le cadre de la coordination des politiques, d'étudier l'opportunité de l'élaboration de mesures de régularisation, en veillant à éviter le risque de faire de l'immigration clandestine un moyen détourné d'immigration légale. Pour régulariser la situation des personnes concernées il faut prendre en considération leur degré d'enracinement social et professionnel.

3.6. Coopération politique en matière de visas et de contrôle des frontières

3.6.1. La coopération avec les pays d'origine est un instrument essentiel pour canaliser les flux migratoires de manière légale et pour prévenir l'immigration clandestine.

3.6.2. Les États membres devraient collaborer et remplir les obligations convenues en matière de délivrance de visas et de contrôle des frontières extérieures. Il convient de prendre en considération le fait que les frontières extérieures de l'UE vont subir au cours des années à venir une forte pression migratoire.

3.6.3. Une coopération et un échange d'informations entre les fonctionnaires de liaisons sont nécessaires pour pouvoir mettre en oeuvre cette politique commune.

3.6.4. Le Comité tient à marquer son soutien à la proposition de la Commission en vue de la constitution d'un corps de gardes-frontières européen, avec des programmes d'études et de formation communs et une norme commune. À moyen terme, il faut faire avancer la création d'une école de gardes-frontières. Les contrôles des frontières doivent être effectués par des fonctionnaires spécialisés dans le traitement des personnes et ayant des connaissances techniques étendues.

3.6.5. Il est très important d'aider financièrement les pays tiers dans la lutte contre le trafic d'êtres humains et dans la gestion légale des flux migratoires, et il est par conséquent nécessaire de réaliser des campagnes d'information pour prévenir l'immigration irrégulière. Les partenaires sociaux et les autres organisations de la société civile peuvent collaborer à ces campagnes.

3.6.6. Il faut préciser qu'il y a lieu d'aider financièrement en priorité les pays candidats, qui vont faire l'objet de périodes transitoires avant la libre circulation de leurs travailleurs. De plus, l'on va exiger de ces pays de nouveaux efforts pour le contrôle des frontières et de leurs propres flux d'immigration.

3.7. Lutte contre le crime organisé

3.7.1. Le rôle d'Europol doit être renforcé en matière de détection et de démantèlement des filières criminelles qui se livrent au trafic d'immigrés en situation irrégulière. Europol doit être doté de pouvoirs opérationnels accrus à travers la mise en oeuvre appropriée de l'article 30 du traité UE. Il faut déployer tous les efforts possibles dans la poursuite des réseaux financiers liés à la traite et au trafic illicite d'êtres humains.

3.7.2. Eurojust et le réseau judiciaire européen, doivent être renforcés pour la lutte contre le crime organisé, le blanchiment de l'argent sale et les filières de trafic des êtres humains. La convention sur l'entraide judiciaire mérite le soutien du Comité.

3.7.3. Le Comité soutient le Conseil et la Commission dans la lutte contre le trafic et la traite des êtres humains. De nouvelles dispositions d'ordre pénal s'imposent si l'on veut réprimer plus durement ces activités criminelles et les intégrer à l'espace commun policier et judiciaire que l'UE est en train de créer pour lutter contre le terrorisme et le crime organisé.

3.8. Observatoire européen de l'immigration

3.8.1. Le plan d'action que la Commission propose contient, de l'avis du Comité, des éléments positifs, en particulier la création d'un Observatoire européen de l'immigration, dans l'objectif de superviser et de réaliser des analyses comparatives des flux migratoires légaux et irréguliers, et la mise en place d'un système d'alerte précoce concernant l'immigration clandestine.

3.9. Politique de retour

3.9.1. En ce qui concerne la politique de réadmission et de retour, le Comité tient à souligner qu'il convient d'accorder la priorité au retour volontaire et de tenir le plus grand compte des valeurs humanitaires. Les États membres de l'UE ne doivent pas conclure des accords de réadmission avec des pays tiers en situation de grande instabilité politique et dans lesquels les droits de l'Homme ne sont pas respectés. Le Comité examinera attentivement le livre vert sur la politique communautaire de retour.

4. Considérations finales

4.1. Le Comité accueille favorablement la proposition de la Commission de faire participer la société civile aux efforts en vue de la prévention de l'immigration clandestine et de la lutte contre ce phénomène. Le Comité économique et social européen peut également contribuer à l'élaboration du plan d'action proposé.

4.2. Dans le cadre de la politique commune de prévention de l'immigration clandestine, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des facteurs qui l'engendrent, et d'éviter de tomber dans des politiques policières et judiciaires qui sont certes nécessaires mais qui ne pourront à elles seules réduire ce phénomène.

4.3. Le Comité demande au Conseil une plus grande rapidité et responsabilité dans les travaux relatifs à l'immigration et à l'asile. Le retard actuel dans l'élaboration des directives et des règlements proposés par la Commission rend difficile la gestion des flux migratoires à travers des canaux légaux.

Bruxelles, le 25 avril 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO C 260 du 17.9.2001 (rapporteur: M. Pariza Castaños).

(2) Communication de la Commission COM(2001) 757 final.

(3) Avis sur la communication de la Commission sur l'asile - JO C 260 du 17.9.2002 (rapporteur: M. Mengozzi).