Rapport spécial Gains d’efficience et 
simplification en matière 
de conditionnalité: un défi 
encore à  releverFR 2016  n° 26
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2016
Print ISBN 978-92-872-5998-1 ISSN 1831-0850 doi:10.2865/232470 QJ-AB-16-026-FR-C
PDF ISBN 978-92-872-6034-5 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/838069 QJ-AB-16-026-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-6018-5 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/80160 QJ-AB-16-026-FR-E
© Union européenne, 2016
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Gains d’efficience et 
simplification en matière 
de conditionnalité: un défi 
encore à  relever
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième 
alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2016  n° 26
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs 
à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités 
d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance 
ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de 
l’importance politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par M. Phil Wynn Owen, Membre de la 
Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l’utilisation durable des ressources naturelles.  
L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Nikolaos Milionis, Membre rapporteur, assisté de: Mme Ioulia  
Papatheodorou, chef de cabinet; M. Kristian Sniter, attaché; M. Robert Markus, manager principal; Mme Daniela Jinaru, 
chef de mission; MM. Felipe Andrés Miguélez, Marius Cerchez et Michael Spang, auditeurs.
De gauche à droite: K. Sniter, I. Papatheodorou, N. Milionis, R. Markus, D. Jinaru.
03
 Table  
des matières
Points
 Glossaire
I-IX Synthèse
1-10  Introduction
11-17  Étendue et approche de l’audit
18-71  Observations
18-36  Les informations disponibles n’ont pas permis à  la Commission d’évaluer de manière appropriée 
l’efficacité de la conditionnalité
22-27  Les indicateurs de performance utilisés par la Commission n’ont donné qu’un aperçu partiel de l’efficacité 
de la conditionnalité
28-33  Le niveau de non-respect des règles par les agriculteurs n’a pas été pris en considération dans l’évaluation 
de l’efficacité de la conditionnalité réalisée par la Commission
34-36  La Commission n’a pas analysé les causes des infractions aux règles de la conditionnalité ni les moyens d’y 
remédier
37-71  Le système de gestion et de contrôle de la conditionnalité peut être davantage simplifié
41-47  Les procédures de contrôle sont restées complexes
48-52  Le régime des petits agriculteurs a permis de réduire les contraintes administratives, mais au risque de nuire 
à la réalisation des objectifs de la conditionnalité dans certains États membres
53-58  L’écologisation a entraîné la mise en place d’un niveau de contrôles supplémentaires relatifs aux pratiques 
obligatoires visant à  protéger l’environnement
59-64  Les coûts spécifiques liés à la mise en œuvre de la conditionnalité ne sont pas suffisamment quantifiés
65-71  La base de calcul des sanctions relatives à  la conditionnalité à  infliger aux agriculteurs dans l’ensemble de 
l’UE n’est pas suffisamment harmonisée
04 Table des matières  
72-79  Conclusions et recommandations
 Annexe I —  Champ d’application des règles de la conditionnalité, selon l’annexe II du 
règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil
 Annexe II  —  Principales modifications du champ d’application des règles de la conditionnalité 
dans la PAC pour 2014-2020
 Annexe III — Les parties prenantes ont évoqué la nécessité de poursuivre la simplification
 Annexe IV — Études de cas figurant dans le questionnaire adressé aux organismes payeurs
 Réponses de la Commission
05
 Glossaire
Audit de conformité : inspections sur place effectuées par les auditeurs de la DG Agriculture et développement 
rural pour permettre à la Commission de vérifier si les États membres ont fait bon usage des fonds mis à leur 
disposition par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) ainsi que par le Fonds européen agricole pour le 
développement rural (Feader) et, en particulier, s’ils sont dotés de systèmes de gestion et de contrôle efficaces qui 
garantissent la régularité des paiements en faveur des bénéficiaires.
DG Agriculture et développement rural : direction générale de l’agriculture et du développement rural de la 
Commission européenne. C’est à elle qu’incombe la mise en œuvre de la politique en matière d’agriculture et de 
développement rural.
DG Environnement : direction générale de l’environnement de la Commission européenne. Elle est responsable de 
la législation sectorielle en matière d’environnement.
DG Santé et sécurité alimentaire : direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire de la Commission 
européenne. Elle est responsable de la législation sectorielle en matière de santé publique, animale et végétale ainsi 
que de bien-être des animaux.
Exercice financier : l’exercice financier agricole couvre les dépenses encourues et les recettes perçues et inscrites 
dans la comptabilité budgétaire des Fonds par les organismes payeurs pour l’exercice financier « N» commençant le 
16 octobre de l’année « N-1» et se terminant le 15 octobre de l’année « N» (article 39 du règlement (UE) n° 1306/2013 
du Parlement européen et du Conseil).
ERMG : les exigences réglementaires en matière de gestion sont constituées d’une sélection d’obligations intégrées 
dans le champ d’application des règles de la conditionnalité. Elles reposent sur les directives et les règlements de 
l’UE existants concernant l’environnement, la santé publique, animale et végétale et le bien-être des animaux (la 
«législation sectorielle»). Ces obligations s’appliquent déjà en dehors du cadre de la PAC.
Feader : Fonds européen agricole pour le développement rural.
FEAGA : Fonds européen agricole de garantie.
Normes BCAE : les normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales des terres visent 
à favoriser la prévention de l’érosion des sols et le maintien de la matière organique et de la structure du sol, 
à assurer un niveau minimal d’entretien, à éviter la détérioration des habitats et à protéger et gérer les eaux. 
Introduites par la législation relative à la PAC, elles s’appliquent uniquement aux bénéficiaires de cette politique et 
doivent être définies par les États membres en tenant compte des spécificités locales.
Organisme de conseil agricole : organisme public ou privé, chargé par un État membre de gérer un système de 
conseil aux agriculteurs en matière de gestion des terres et des exploitations.
Organisme payeur : instance chargée, au sein d’un État membre, de l’évaluation, du calcul, du contrôle et du 
versement corrects des aides au titre de la PAC.
06 Glossaire 
PAC : politique agricole commune.
Points à contrôler : aspects détaillés résultant de la mise en œuvre des règles de la conditionnalité et inclus dans 
les listes de contrôle utilisées pour les contrôles sur place et les contrôles administratifs réalisés par l’autorité de 
gestion responsable de la conditionnalité dans chaque État membre (c’est-à-dire l’organisme payeur) ou délégués 
par celle-ci à d’autres organismes de contrôle. 
Règles de la conditionnalité : les règles relatives à la conditionnalité sont composées des exigences réglementaires 
en matière de gestion (ERMG) découlant du droit de l’Union, ainsi que des normes relatives aux bonnes conditions 
agricoles et environnementales (normes BCAE) établies au niveau national. Elles sont énumérées à l’annexe II du 
règlement (UE) n° 1306/2013 et concernent: l’environnement, le changement climatique et les bonnes conditions 
agricoles des terres; la santé publique, animale et végétale; le bien-être des animaux. Dans le présent rapport, les 
termes «règles de la conditionnalité» et «obligations liées à la conditionnalité» sont interchangeables.
07
 Synthèse
I
La conditionnalité subordonne la majeure partie des paiements relevant de la politique agricole commune (PAC) 
au respect, par les agriculteurs, de règles de base relatives à l’environnement, à la sécurité des aliments, à la santé 
et au bien-être des animaux, ainsi qu’aux bonnes conditions agricoles et environnementales. Ce système s’ap -
plique actuellement à 7,5 millions d’agriculteurs qui, en 2015, ont reçu quelque 47 milliards d’euros d’aides1. Une 
grande partie de la société s’attend à ce que les agriculteurs qui bénéficient de subventions de l’UE respectent la 
conditionnalité.
II
Le législateur a mis en place un cadre européen en matière de conditionnalité. La Commission est chargée du suivi 
de la mise en œuvre de ce cadre. Les États membres ont traduit les règles de l’Union en obligations au niveau de 
l’agriculteur et ont vérifié si ces obligations étaient respectées. Nous avons examiné si le système de gestion et de 
contrôle de la conditionnalité a été efficace et s’il peut être davantage simplifié.
III
Nous avons estimé, en conclusion, que les informations disponibles n’ont pas permis à la Commission d’éva -
luer de manière appropriée l’efficacité de la conditionnalité. Malgré les modifications apportées à la PAC pour la 
période 2014-2020, il est encore possible de simplifier le système de gestion et de contrôle de la conditionnalité.
IV
Les indicateurs de performance utilisés par la Commission n’ont donné qu’un aperçu partiel de l’efficacité de la 
conditionnalité et n’ont pas tenu compte du niveau de non-respect des règles par les agriculteurs. En outre, la Com -
mission n’a pas analysé les causes des infractions ni les moyens d’y remédier.
V
Dans le cadre des modifications apportées à la PAC pour la période 2014-2020, le nombre de règles de la condition -
nalité a été légèrement réduit, avec la suppression d’exigences qui n’étaient pas suffisamment liées à l’activité agri -
cole. Cependant, les procédures de contrôle restent complexes. Les mesures de simplification telles que le régime 
des petits agriculteurs, qui permettent de soulager les administrations et les agriculteurs de contraintes supplémen -
taires, doivent être mises en balance avec la nécessité d’atteindre les objectifs de la conditionnalité.
VI
Les pratiques agricoles liées au nouveau paiement en faveur de l’écologisation (ou «paiement vert») présentent des 
similarités avec les normes BCAE précédentes. Ainsi, les mêmes objectifs – l’entretien des terres et la protection de 
la biodiversité – sont actuellement couverts par deux ensembles de pratiques agricoles complémentaires. Malgré 
leurs points communs, les normes BCAE obligatoires et les règles en matière d’écologisation (ou «verdissement») 
relèvent de deux systèmes de contrôle différents. Cela risque de se traduire par des inefficacités au niveau des sys -
tèmes de contrôle et par des contraintes administratives supplémentaires.
1 Ces 7,5 millions d’agriculteurs représentent 68 % de l’ensemble des bénéficiaires de la PAC et ont reçu 83 % de l’ensemble des paiements à ce titre, 
compte non tenu des petits agriculteurs, qui n’encourent pas de sanctions administratives en cas de non-respect des obligations liées à la 
conditionnalité (voir point 48).
08 Synthèse 
VII
Les coûts de mise en œuvre de la conditionnalité ne sont pas suffisamment quantifiés. Aussi longtemps que la 
Commission ne disposera pas d’une estimation fiable du coût global de la conditionnalité, avec des chiffres agrégés 
pour l’ensemble des parties prenantes concernées (institutions de l’UE, autorités de gestion et de contrôle des États 
membres et agriculteurs), elle ne pourra pas garantir le bon rapport coût-efficacité du système.
VIII
Le système de sanctions n’a pas permis d’assurer une base suffisamment harmonisée à l’échelle de l’Union pour le 
calcul des sanctions administratives à infliger aux agriculteurs qui ne respectent pas les règles. Lors du calcul des 
sanctions à imposer dans des cas similaires, les facteurs que constituent la gravité, l’étendue, la persistance et le 
caractère intentionnel ont été appliqués de manière très différente d’un État membre à l’autre.
IX
Nous formulons les recommandations ci-après:
- la Commission devrait examiner, dans l’analyse d’impact relative à la PAC après 2020, comment développer 
davantage son ensemble d’indicateurs visant à évaluer la performance de la conditionnalité et comment tenir 
compte du niveau de respect des règles en la matière par les agriculteurs dans ces indicateurs;
- à l’avenir, la Commission devrait améliorer le partage d’informations sur les infractions liées à la conditionnalité 
entre les services concernés afin d’aider ces derniers à déterminer les causes des infractions et à prendre les 
mesures qu’il convient pour y remédier;
- pour la PAC après 2020, la Commission devrait proposer d’adapter les règles des contrôles sur place liés à la 
conditionnalité, ce qui permettrait de cibler plus efficacement les points clés à contrôler;
- dans le cadre de l’analyse d’impact relative à la PAC après 2020, la Commission devrait examiner les consé -
quences de la coexistence de deux systèmes visant à remplir les mêmes objectifs environnementaux (les 
normes BCAE et l’écologisation), afin de promouvoir une plus grande synergie entre ces deux systèmes. Lors de 
cet examen, des critères tels que l’impact environnemental des normes et le niveau de respect des règles en la 
matière par les agriculteurs dans le passé devraient être pris en considération;
- après le rapport sur la performance de la PAC à présenter d’ici la fin 2018, la Commission devrait élaborer une 
méthodologie pour mesurer le coût de la conditionnalité;
- pour la PAC après 2020, la Commission devrait encourager une application plus harmonisée des sanctions au 
niveau de l’UE, en précisant davantage les notions de gravité, d’étendue, de persistance, de répétition et de 
caractère intentionnel.
09
 Introduction
01 
La conditionnalité subordonne la majeure partie des paiements relevant de la 
politique agricole commune (PAC) au respect, par les agriculteurs, de règles 
visant à protéger l’environnement, la sécurité des aliments, la santé et le bien-
être des animaux, et à maintenir les terres dans de bonnes conditions agricoles 
et environnementales. Ce système s’applique actuellement à 7,5 millions d’agri -
culteurs dans l’Union européenne qui, pour l’exercice financier 2015, ont reçu 
quelque 47 milliards d’euros d’aides soumises aux règles de la conditionnalité 
(voir glossaire )2. En cas de non-conformité, une sanction administrative peut leur 
être infligée.
02 
La conditionnalité repose sur deux ensembles de règles principaux (les règles 
actuellement en vigueur sont répertoriées à l’ annexe  I). Les exigences réglemen -
taires en matière de gestion (ERMG) sont des exigences issues des directives et 
des règlements existants en matière d’environnement, de sécurité des aliments, 
ainsi que de santé animale et végétale et de bien-être des animaux. Les normes 
relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales (normes BCAE) 
sont des règles supplémentaires qui s’appliquent uniquement aux bénéficiaires 
de paiements relevant de la PAC. Elles imposent des pratiques durables en rela -
tion avec les terres agricoles et portent sur la protection de l’eau, des sols et des 
stocks de carbone, ainsi que sur l’entretien des terres et le maintien des particula -
rités topographiques.
03 
La conditionnalité vise à contribuer aux deux objectifs suivants:2 Rapport annuel d’activité 2015 
de la DG Agriculture et 
développement rural.
3 Règlement (UE) n° 1306/2013 
du Parlement européen et du 
Conseil du 17 décembre 2013 
relatif au financement, à la 
gestion et au suivi de la 
politique agricole commune 
et abrogeant les 
règlements (CEE) n° 352/78, 
(CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, 
(CE) n° 814/2000, (CE) 
n° 1290/2005 et (CE) 
n° 485/2008 du Conseil 
(JO L 347 du 20.12.2013, 
p. 549).Figure  1Les objectifs de la conditionnalité
Aider la PAC à mieux répondre
aux attentes de la société
une meilleure cohérence de cette politique 
avec celles mises en œuvre dans
les domaines de l’ environnement,
de la santé publique, animale et végétale
et du bien-être des animauxune meilleure sensibilisation
des béné/f_iciaires à la nécessité
de respecter ces normes de baseContribuer à la mise en place
d’une agriculture durable
en passant par en passant par
Source:  Considérant 54 du règlement (UE) n° 1306/20133.
10 Introduction 
04 
Une grande partie de la société s’attend à ce que les agriculteurs qui bénéfi -
cient de subventions de l’UE respectent les obligations liées à la conditionnalité. 
D’après la dernière enquête Eurobaromètre4 dont les résultats ont été publiés en 
janvier 2016, plus de quatre personnes interrogées dans les pays de l’UE sur cinq 
pensent qu’il est «justifié» de réduire les subventions versées aux agriculteurs si 
ces derniers ne respectent pas les règles.
05 
La conditionnalité, l’un des instruments de la PAC, s’applique dans le cadre de la 
gestion partagée, où la Commission et les États membres se partagent les tâches. 
Dans ce contexte, la Commission a pour responsabilités:
- d’appliquer le cadre général de l’UE établi dans les règlements adoptés par le 
Parlement européen et le Conseil, ainsi que les recommandations que le Par -
lement européen lui adresse lors de la décharge des comptes annuels relatifs 
à l’exécution du budget de l’UE;
- de mettre en place le cadre détaillé de l’UE en adoptant des règlements 
d’exécution ainsi que des règlements délégués et des lignes directrices de 
mise en œuvre à l’intention des États membres;
- de vérifier que les États membres s’acquittent de leurs obligations confor -
mément aux dispositions légales, et d’appliquer des corrections financières 
lorsque leurs systèmes s’avèrent déficients;
- de s’assurer que les objectifs de la conditionnalité sont atteints et de faire 
rapport sur les résultats5.
06 
Les DG Environnement et Santé et sécurité alimentaire sont chargées de suivre 
la mise en œuvre de la législation sectorielle sur laquelle reposent les ERMG et la 
réalisation de ses objectifs, tandis que la DG Agriculture et développement rural 
est responsable des BCAE. La DG Agriculture réalise des audits pour vérifier que 
les États membres disposent de systèmes de gestion et de contrôle appropriés 
pour la conditionnalité.
07 
Les États membres ont pour responsabilités d’adopter toutes les dispositions 
législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour mettre en place 
un cadre national conforme aux cadres général et détaillé de l’UE relatifs à la 
conditionnalité, et notamment:
- de mettre en place des systèmes permettant de prévenir, de détecter et de 
corriger les cas de non-conformité;
- de soumettre un échantillon d’au moins 1 % des agriculteurs à des contrôles 
sur place6;4 Les Européens, l’agriculture et 
la politique agricole 
commune, rapport 
Eurobaromètre spécial 440, 
publié le 21 janvier 2016. Ce 
rapport est fondé sur les 
résultats d’une enquête 
réalisée par TNS 
opinion & social  entre le 17 et le 
26 octobre 2015, à la demande 
de la Commission 
européenne. Tous les 
entretiens ont été réalisés en 
face-à-face au domicile de 
citoyens de l’UE sélectionnés 
au hasard.
5 Voir, par exemple, le rapport 
annuel d’activité 2014 de la 
DG Agriculture et 
développement rural, 
annexe 10, sixième partie 
Cross-compliance  
(Conditionnalité).
6 En règle générale, des 
contrôles sur place doivent 
être réalisés sur un échantillon 
d’au moins 1 % des 
bénéficiaires de la PAC. 
Cependant, pour certaines 
exigences telles que 
l’identification et 
l’enregistrement des animaux, 
le taux minimal de contrôles 
correspond à 3 % des 
agriculteurs, conformément 
à la législation sectorielle. En 
pratique, le nombre total des 
agriculteurs faisant l’objet de 
contrôles liés à la 
conditionnalité est donc plus 
grand que l’échantillon de 1 %. 
À titre d’exemple, le 
pourcentage d’agriculteurs 
contrôlés au cours de 
l’exercice financier 2015 s’est 
élevé à 2,31 %. Pour ce qui est 
des ERMG, les États membres 
peuvent décider de combiner 
ces contrôles avec ceux 
effectués au titre de la 
législation sectorielle afin 
d’atteindre le taux de contrôle 
de 1 % prévu pour la 
conditionnalité.
11 Introduction 
- d’appliquer des sanctions à l’égard des agriculteurs qui ont enfreint les règles 
et de récupérer les montants qui leur ont été indûment versés;
- d’établir des rapports à l’intention de la Commission (comptes annuels audi -
tés, rapports financiers et statistiques de contrôle).
08 
Les bénéficiaires de la PAC doivent respecter toutes les règles relatives à la condi -
tionnalité prévues par la législation nationale. S’il s’avère qu’ils ont enfreint ces 
règles par suite d’un acte ou d’une omission qui leur est directement imputable, 
le montant annuel des paiements qui leur sont accordés par l’UE peut être réduit.
09 
En 2008, nous avons publié un rapport spécial sur l’efficacité de la conditionnali -
té7. Ce rapport a conclu que cette politique n’avait pas été efficace, en soulignant 
que le cadre de la conditionnalité soulevait des difficultés considérables, dues 
notamment à sa complexité.
10 
La simplification du champ d’application et des règles en matière de condition -
nalité est un sujet de discussions constant entre la Commission, le Conseil et les 
États membres, en raison de la complexité du cadre mais aussi de la nécessité de 
veiller à ce que les règles puissent être contrôlées et à ce qu’elles soient suffi -
samment liées à l’activité agricole. À la suite d’un «bilan de santé» de la PAC, des 
modifications ont été apportées au système de conditionnalité pour la pé -
riode 2008-20138. Les modifications supplémentaires introduites pour la période 
actuelle (2014-2020) visaient9:
- à rationaliser le champ d’application des normes en les présentant dans une 
seule liste, regroupées par domaine et par thème, afin de conférer davantage 
de cohérence et de visibilité au système de conditionnalité;
- à en supprimer certaines exigences qui n’étaient pas suffisamment liées 
à l’activité agricole ou aux terres de l’exploitation, ou qui concernaient les 
autorités nationales plutôt que les bénéficiaires.7 Rapport spécial n° 8/2008 «La 
conditionnalité est-elle une 
politique efficace?» ( http://eca.
europa.eu ).
8 Le règlement (CE) n° 73/2009 
du Conseil du 19 janvier 2009 
établissant des règles 
communes pour les régimes 
de soutien direct en faveur des 
agriculteurs dans le cadre de la 
politique agricole commune 
et établissant certains régimes 
de soutien en faveur des 
agriculteurs, modifiant les 
règlements (CE) n° 1290/2005, 
(CE) n° 247/2006 et (CE) 
n° 378/2007, et abrogeant le 
règlement (CE) n° 1782/2003 
(JO L 30 du 31.1.2009, p. 16) 
a en fait introduit deux 
normes BCAE obligatoires 
dans le domaine 
nouvellement créé de la 
protection et de la gestion de 
l’eau, et trois normes BCAE 
facultatives concernant le 
niveau minimal d’entretien 
des terres; dans le même 
temps, quatre normes BCAE 
existantes découlant du 
règlement (CE) n° 1782/2003 
ont été rendues facultatives. 
En ce qui concerne les ERMG, 
des modifications mineures 
ont également été relevées: 
l’exigence relative aux 
marques auriculaires, aux 
registres d’exploitation et aux 
passeports, issue du 
règlement (CE) n° 2629/97, 
a été supprimée.
9 Les modifications introduites 
pour la période 2014-2020 
sont présentées en détail 
à l’annexe II.
12
 Étendue et approche de 
l’audit
11 
La simplification est un processus qui vise à rationaliser les règles ainsi que les 
contrôles, et à réduire le coût de la conformité. Si les mesures de simplification 
permettent de soulager les administrations et les agriculteurs de contraintes sup -
plémentaires, il convient de les mettre en balance avec la nécessité d’atteindre 
les objectifs de la conditionnalité.
12 
Nous avons examiné le système de gestion et de contrôle de la conditionnalité 
mis en place par la Commission et les États membres afin d’évaluer si la condi -
tionnalité est efficace et jusqu’à quel point elle a été simplifiée dans le nouveau 
cadre juridique.
13 
La question générale de l’audit était la suivante:
«Le système de gestion et de contrôle de la conditionnalité est-il efficace et 
peut-il être davantage simplifié?»
Le présent rapport s’articule autour des deux grands aspects que sont l’efficacité et la 
simplification.
14 
Nous avons analysé les informations probantes ci-après, relatives à la mise en 
œuvre de la conditionnalité jusqu’à ce jour:
- les statistiques de contrôle transmises par les États membres à la Commis -
sion pour les exercices financiers 2011 à 2014. Ces rapports contenaient des 
informations sur le nombre d’agriculteurs ayant fait l’objet de contrôles 
pour chaque critère pris en considération, le nombre de cas de non-confor -
mité détectés, le niveau des sanctions appliquées et la catégorie dont elles 
relevaient;
- les audits de légalité et de régularité (audits relatifs à la déclaration d’assu -
rance, ou «audits DAS») réalisés par la Cour pendant les exercices finan -
ciers 2011 à 2014;
- les audits de conformité effectués par la DG Agriculture et développement 
rural au cours des exercices financiers 2011 à 2014.
13 Étendue et approche de l’audit 
15 
Nous avons analysé des informations relatives au système de gestion et de 
contrôle mis en place au niveau de la Commission, obtenues dans le cadre 
d’entretiens avec des représentants de la DG Agriculture et développement rural 
ainsi que de l’examen de différents rapports, études et analyses réalisés par la 
DG Agriculture et développement rural ou à sa demande. Nous avons également 
évalué les effets potentiels des modifications apportées à la PAC pour la pé -
riode 2014-2020, en nous fondant sur l’analyse d’impact préparatoire, les règle -
ments approuvés et les déclarations de la Commission.
16 
Nous avons mené deux enquêtes portant sur des thèmes tels que la sensibi -
lisation, la conformité et la simplification. Les questionnaires correspondants 
ont été adressés aux organismes payeurs et aux organismes de conseil agricole. 
Les 64 organismes payeurs10 (appartenant à 27 États membres11) ayant reçu les 
questionnaires y ont tous répondu, tandis que 72 des 186 organismes de conseil 
agricole contactés ont répondu à la seconde enquête.
17 
Nous nous sommes rendus dans trois régions des États membres (le Schleswig-
Holstein, en Allemagne, la Catalogne, en Espagne, et l’Irlande du Nord, au 
Royaume-Uni), où nous nous sommes entretenus avec des représentants des 
organismes payeurs et des associations d’agriculteurs afin de recueillir leur avis 
sur l’impact de la conditionnalité au niveau de l’exploitation agricole.10 Nous n’avons interrogé que 
64 des 82 organismes payeurs 
existants, parce que dans 
certains États membres, les 
organismes payeurs n’ont pas 
tous des responsabilités en 
matière de conditionnalité.
11 La Croatie n’a pas été incluse 
dans le champ de l’audit parce 
que, son adhésion à l’UE ne 
remontant qu’au 1er juillet 
2013, les données historiques 
la concernant font défaut.
14
 Observations
Les informations disponibles n’ont pas permis à  la 
Commission d’évaluer de manière appropriée 
l’efficacité de la conditionnalité
18 
Dans la première partie du présent rapport, nous examinons si les indicateurs de 
performance utilisés par la Commission ont donné un aperçu complet de l’effica -
cité de la conditionnalité, s’ils ont tenu compte du niveau de respect des règles 
par les agriculteurs et si la Commission a analysé les causes des infractions ainsi 
que les moyens d’y remédier. Les critères sur lesquels nous avons fondé notre 
examen sont présentés aux points 19 à 21.
19 
Pour mesurer le degré de réalisation des objectifs de la conditionnalité (voir 
point 2), la Commission doit définir des indicateurs de performance appropriés12. 
Ces indicateurs doivent être conformes aux principes de bonne gestion finan -
cière (économie, efficience et efficacité)13. La Commission doit analyser les ques -
tions de performance et leur donner une suite appropriée.
20 
De leur côté, les États membres doivent prévenir, détecter et traiter efficacement 
toute irrégularité ou tout cas de non-respect, par les agriculteurs, de leurs obli -
gations liées à la conditionnalité14 et informer annuellement la Commission des 
résultats de leurs contrôles.
21 
L’évaluation de l’efficacité de la conditionnalité nécessite de tenir compte du 
niveau de respect des règles en la matière par les agriculteurs, un indicateur clé 
de la contribution de cette politique à la protection de l’environnement, de la 
santé publique, animale et végétale, et du bien-être des animaux. Pour conférer 
davantage d’efficacité à cette politique, le cadre de la conditionnalité devrait 
intégrer à sa conception des mesures visant à déterminer et à traiter les raisons 
pour lesquelles les agriculteurs ne respectent pas les règles.12 D’après le considérant 2 du 
règlement d’exécution (UE) 
n° 834/2014 de la Commission 
du 22 juillet 2014 établissant 
les règles d’application du 
cadre commun de suivi et 
d’évaluation de la politique 
agricole commune (JO L 230 
du 1.8.2014, p. 1).
13 L’article 30 du règlement (UE, 
Euratom) n° 966/2012 du 
Parlement européen et du 
Conseil du 25 octobre 2012 
relatif aux règles financières 
applicables au budget général 
de l’Union et abrogeant le 
règlement (CE, Euratom) 
n° 1605/2002 du Conseil 
(JO L 298 du 26.10.2012, p. 1) 
(le «règlement financier») 
fournit les définitions 
suivantes:  
Le principe d’économie 
prescrit que les moyens mis en 
œuvre par l’institution dans le 
cadre de la réalisation de ses 
activités sont rendus 
disponibles en temps utile, 
dans les quantités et qualités 
appropriées et au meilleur 
prix.  
Le principe d’efficience vise le 
meilleur rapport entre les 
moyens mis en œuvre et les 
résultats obtenus.  
Le principe d’efficacité vise 
l’atteinte des objectifs 
spécifiques fixés et l’obtention 
des résultats escomptés.
14 D’après le considérant 39 du 
règlement (UE) n° 1306/2013.
15 Observations 
Les indicateurs de performance utilisés par la Commission 
n’ont donné qu’un aperçu partiel de l’efficacité de la 
conditionnalité
Situation pour la période 2007-2013
22 
Pour le premier objectif (contribuer à la mise en place d’une agriculture durable 
passant par une meilleure sensibilisation des bénéficiaires à la nécessité de res -
pecter les normes de base), la Commission a utilisé l’indicateur relatif au pourcen -
tage de paiements liés à la PAC couverts par la conditionnalité, qui fait apparaître 
la proportion de paiements de la PAC subordonnés au respect des règles de la 
conditionnalité par les agriculteurs. Cet indicateur ne permet cependant pas de 
mesurer la sensibilisation des agriculteurs à ces règles ni de déterminer dans 
quelle mesure ils les respectent.
23 
Pour apprécier le degré de réalisation du deuxième objectif (aider la PAC à mieux 
répondre aux attentes de la société grâce à une meilleure cohérence de cette 
politique avec celles mises en œuvre dans les domaines de l’environnement, de la 
santé publique, animale et végétale et du bien-être des animaux), l’indicateur uti -
lisé a été l’opinion exprimée par le public à l’égard de la conditionnalité, opinion 
évaluée par la Commission au moyen de l’enquête Eurobaromètre. La question et 
les options de réponse proposées dans le questionnaire figurent à l’ encadré  1.
Extrait de l’enquête Eurobaromètre
Question: «Selon les règles de la politique agricole commune (PAC), les paiements de subventions aux agri -
culteurs sont liés à l’obligation de se soumettre à certaines règles concernant l’environnement, la sécurité des 
aliments et le bien-être des animaux (appelées «la conditionnalité»). Dans quelle mesure pensez-vous qu’il est 
justifié ou injustifié de réduire les paiements de subventions aux agriculteurs qui ne respectent pas […] les 
normes en matière de sécurité des aliments; les normes en matière d’environnement; les normes en matière 
de bien-être animal?»
Réponses proposées: «tout à fait justifié»; «plutôt justifié»; «plutôt injustifié»; «tout à fait injustifié»; «ne sait 
pas».
Conclusion de l’enquête: plus de quatre personnes interrogées dans les pays de l’UE sur cinq pensent qu’il 
est justifié de réduire les subventions versées aux agriculteurs si ces derniers ne respectent pas les règles 
(réponses «tout à fait justifié» ou «plutôt justifié»). L’opinion publique est restée stable depuis l’enquête précé -
dente, réalisée en novembre 2007.
Source:  Enquête Eurobaromètre de la Commission.Encadré  1
16 Observations 
24 
Cet indicateur ne fournit aucune information sur la question de savoir si la 
cohérence de la PAC avec les règles de la conditionnalité a ou non été amélio -
rée. Il reflète seulement un choix politique de la part des personnes interro -
gées, sans permettre d’évaluer les résultats concrets de la mise en œuvre de la 
conditionnalité.
25 
La DG Agriculture et développement rural rend également compte de deux 
autres indicateurs de résultats: le taux de contrôles en matière de BCAE15 et 
le pourcentage de pâturages permanents. Le premier de ces indicateurs, qui 
permet de savoir si les États membres ont respecté le taux minimal de contrôles, 
n’est qu’un indicateur de conformité au règlement et, en tant que tel, n’évalue 
pas l’efficacité de la conditionnalité. Le deuxième, qui mesure le pourcentage de 
terres occupées par des pâturages permanents dans la surface agricole totale 
d’un État membre, présentait deux insuffisances: d’une part, il ne portait que sur 
un seul aspect de la conditionnalité et, d’autre part, il ne rendait pas spécifique -
ment compte de l’apport de cette dernière, puisque le maintien des pâturages 
permanents peut résulter de toute une série de facteurs et que la conditionnalité 
n’est que l’un d’entre eux.
Situation pour la période 2014-2020
26 
Pour la période 2014-2020, deux indicateurs16 directement liés à la conditionnalité 
ont été utilisés: le nombre d’hectares soumis à la conditionnalité et la proportion 
de paiements de la PAC soumis à la conditionnalité. Il s’agit d’indicateurs quan -
titatifs qui mesurent seulement la taille des populations concernées (c’est-à-dire 
les terres agricoles et les paiements relevant de la PAC), mais pas les effets de la 
conditionnalité.
27 
D’autres indicateurs concernant des domaines sur lesquels les règles de la 
conditionnalité ont une incidence ont été définis au niveau de la PAC dans son 
ensemble; c’est le cas, par exemple, de l’indice des populations d’oiseaux en 
milieu agricole, de la qualité de l’eau, de la matière organique dans le sol des 
terres arables et de l’érosion du sol par l’eau. Toutefois, l’impact spécifique de 
la conditionnalité considérée isolément sur ces indicateurs globaux est resté 
inconnu. En outre, d’autres aspects visés par la conditionnalité, comme la sécurité 
des aliments, l’identification et l’enregistrement des animaux ou leur bien-être, 
ne sont couverts par aucun indicateur d’impact.15 Dans le cadre de la PAC avant 
comme après 2014, le taux 
minimal de contrôles en 
matière de normes BCAE 
correspond à 1 % des 
agriculteurs.
16 Annexe du règlement 
d’exécution (UE) n° 834/2014 
de la Commission.
17 Observations 
Le niveau de non-respect des règles par les agriculteurs n’a 
pas été pris en considération dans l’évaluation de l’efficacité 
de la conditionnalité réalisée par la Commission
28 
La Commission collecte également, au moyen des statistiques de contrôle com -
muniquées par les États membres, des données sur la mesure dans laquelle les 
agriculteurs respectent leurs obligations liées à la conditionnalité. Cependant, 
ces informations ne sont pas utilisées en tant qu’indicateur de performance et ne 
font pas l’objet d’un suivi fondé sur des valeurs cibles prédéfinies.
29 
Les résultats des audits de légalité et de régularité réalisés par la Cour17 dans les 
quatre dernières années (voir tableau  1) de même que les statistiques concer -
nant les agriculteurs soumis à des contrôles sur place fournies par les autorités 
de contrôle des États membres (voir tableau  2) ont fait apparaître des niveaux 
élevés d’infraction aux normes de conditionnalité.
Résultats de nos tests relatifs à  la conditionnalité sur des échantillons aléatoires 
d’agriculteurs
Fonds DonnéesExercice financier
2011 2012 2013 2014
FEAGANombre de paiements soumis à la 
conditionnalité155 146 164 170
Nombre de cas où des infractions ont 
été détectées22 24 44 46
Infractions (%) 14 % 16 % 25 % 27 %
FeaderNombre de paiements soumis à la 
conditionnalité73 75 61 64
Nombre de cas où des infractions ont 
été détectées26 25 24 17
Infractions (%) 36 % 33 % 39 % 27 %
Source:  Cour des comptes européenne.
Infractions aux règles de la conditionnalité signalées par les États membres sur la 
base des contrôles effectués sur des échantillons d’agriculteurs sélectionnés de 
manière aléatoire et en fonction des risques
Exercice financier
2011 2012 2013 2014 2015
Fréquence des infractions (%) 21 % 20 % 20 % 25 % 29 %
Source:  Statistiques des États membres concernant la conditionnalité.Tableau  1 Tableau  217 Pour ce qui a trait à la condition -
nalité, nos tests ont été centrés 
sur un nombre limité d’obliga -
tions en matière de BCAE 
(prévention de l’empiètement de 
végétation indésirable, maintien 
des terrasses, entretien des 
oliveraies et respect de la densité 
minimale du bétail ou des 
obligations en matière de 
fauchage) et d’ERMG (ERMG 
découlant de la directive sur les 
nitrates et ERMG relative 
à l’identification et à l’enregistre -
ment des animaux) pour 
lesquelles il nous a été possible 
d’obtenir des informations 
probantes et d’aboutir à une 
conclusion au moment des 
visites d’audit. En 2011 et en 2012, 
la portée des tests relatifs au 
Feader était plus étendue que 
pour le FEAGA, parce qu’elle 
englobait toutes les normes 
BCAE ainsi que l’ERMG en matière 
de bien-être des animaux. En 
outre, dans le cas du FEAGA, 
l’ERMG relative à l’identification 
et à l’enregistrement des 
animaux n’a pas fait l’objet de 
tests en 2011 et en 2012.
18 Observations Figure  230 
La sensibilisation des agriculteurs à leurs obligations de respecter les règles de 
la conditionnalité a progressé au cours des cinq dernières années, comme l’ont 
indiqué près de 90 % des organismes payeurs et des organismes de conseil agri -
cole qui ont répondu à nos questionnaires. Toutefois, les taux de non-conformité 
restent élevés, et les contrôles des États membres comme nos propres audits 
témoignent d’une tendance à la hausse en la matière.
31 
De 2011 à 2013, le nombre total d’infractions constatées par les autorités de 
contrôle des États membres est resté relativement constant, à un niveau avoisi -
nant les 60 000 cas par an pour l’ensemble de l’UE, mais en 2014 il a augmenté 
de près de 20 % pour atteindre 70 000 cas environ (essentiellement en raison 
d’un accroissement du nombre d’infractions aux ERMG liées à la directive sur les 
nitrates ainsi qu’à l’identification et à l’enregistrement des porcins et des bovins). 
Comme le montre la figure 2 , près de 90 % de l’ensemble des infractions rele -
vaient de cinq domaines principaux, qui sont également ceux où la fréquence 
des cas de non-conformité était le plus élevée18. Ces cinq domaines englobent, au 
total, 10 ERMG et quatre normes BCAE.
Domaines dans lesquels les infractions aux règles de la conditionnalité sont le plus 
fréquentes
Source:  Cour des comptes européenne.Utilisation d’ engrais et de produits 
phytopharmaceutiques; 15 %Sécurité des denrées alimentaires et des 
aliments pour animaux; 8 %Protection contre l’ érosion des sols; 8 %Prévention de l’ empiètement de 
végétation indésirable; 5 %Autres; 14 %
Détention d’animaux; 50 %
32 
Les différentes normes et exigences pour lesquelles la fréquence des infractions 
durant l’exercice financier 2014 a dépassé 5 %, dans les deux domaines principa -
lement concernés, sont présentées à la figure 3 .18 Exprimée sous forme de 
pourcentage d’agriculteurs 
chez lesquels des infractions 
ont été constatées par rapport 
au nombre total d’agriculteurs 
contrôlés.
19 Observations 
33 
Notre analyse a également montré que les taux d’infraction étaient inférieurs 
à 1 % pour plusieurs normes, comme les ERMG sur la conservation des oiseaux 
sauvages et des habitats naturels, ainsi que les normes BCAE relatives aux 
niveaux de matières organiques du sol, au maintien de la structure des sols et au 
maintien des particularités topographiques.
La Commission n’a pas analysé les causes des infractions aux 
règles de la conditionnalité ni les moyens d’y remédier
34 
La DG Agriculture et développement rural analyse les informations issues des 
statistiques de contrôle séparément pour chaque entité déclarante (province/ré -
gion/administration centrale) afin de vérifier que celles-ci se conforment aux exi -
gences de l’UE telles que, par exemple, le respect du taux minimal de contrôles 
de 1 % fixé dans le règlement. Elle procède également à des audits de conformité 
en vue de s’assurer que les systèmes de gestion et de contrôle mis en place par 
les États membres sont conformes aux règles applicables de l’Union. Ces audits 
ont pour objectif de protéger les Fonds qui ont financé les paiements au titre 
de la PAC en vérifiant si les réductions des paiements en faveur des agriculteurs 
sont correctement mises en œuvre au niveau des États membres. La Commission 
applique des corrections financières nettes aux États membres dont les systèmes 
présentent des insuffisances. Figure  3Fréquence des infractions dans les deux domaines principalement concernés par les 
non-conformités
Utilisation d’engrais et de produits 
phytopharmaceutiques
ERMG concernant 
l’utilisation de 
produits phyto-
pharmaceutiquesERMG découlant 
de la directive 
sur les nitratesERMG concernant 
le bien-être des 
porcinsERMG concernant 
l’identi/f_ication et 
l’enregistrement 
des porcinsNorme BCAE 
relative
à la densité
du bétailERMG concernant 
l’identi/f_ication
et l’enregistrement 
des ovins et
des caprinsERMG concernant 
l’identi/f_ication
et l’enregistrement 
des bovins30 %
25 %
20 %
15 %
10 %
5 %
0 %Détention d’animaux
Source:  Cour des comptes européenne.
20 Observations 
35 
La DG Agriculture et développement rural n’analyse pas les chiffres relatifs aux 
infractions à la conditionnalité au niveau de l’UE et ne réalise pas d’audits visant 
à déterminer à quelles normes il est le plus souvent contrevenu, quels sont les 
facteurs susceptibles d’entraîner des infractions et comment il est possible de 
remédier à la situation. Les autres directions générales de la Commission respon -
sables de politiques dont relèvent les ERMG ne réalisent pas non plus d’analyse 
de ce type. Par exemple, la direction générale de l’environnement (DG Environ -
nement), qui est responsable de politiques telles que celle dans laquelle s’ins -
crit la directive sur les nitrates, a indiqué que ses services ne recevaient pas les 
statistiques sur les contrôles opérés par les États membres et que, de ce fait, elle 
ne prenait pas et ne pouvait pas prendre de mesures de suivi à cet égard. Ainsi, la 
Commission contrôle uniquement les aspects financiers sans analyser l’impact de 
la conditionnalité sur les objectifs politiques sous-jacents relatifs à l’environne -
ment, à la sécurité des aliments ainsi qu’à la santé et au bien-être des animaux.
36 
Jusqu’en juillet 2016, la Commission n’a pas effectué d’évaluations concernant 
les raisons des infractions aux règles ou les moyens de prévenir ces infractions 
à l’avenir19. De telles évaluations pourraient également fournir des informations 
utiles sur la question de la nécessité ou non de poursuivre la simplification du 
système de conditionnalité. Le non-respect des exigences en matière de condi -
tionnalité par les agriculteurs pourrait s’expliquer soit par le fait qu’ils ne com -
prennent pas les règles, qui sont parfois complexes (voir annexe  III), soit par le 
fait qu’ils ne sont pas incités à les respecter, le coût de la conformité pouvant 
s’avérer disproportionné en comparaison du faible taux minimal de contrôles 
(1 %) et du niveau des sanctions appliquées20.
Le système de gestion et de contrôle de la 
conditionnalité peut être davantage simplifié
37 
Dans la deuxième partie du présent rapport, nous nous penchons sur les ques -
tions de savoir si les règles et les procédures de contrôle en matière de condi -
tionnalité avaient été simplifiées, si le régime des petits agriculteurs a permis de 
réduire les contraintes administratives sans sacrifier les objectifs de la condition -
nalité, s’il a existé un risque que la coordination entre l’écologisation et la condi -
tionnalité ne soit pas optimale, si les coûts de mise en œuvre ont été mesurés 
et si les sanctions ont été appliquées de façon cohérente dans l’ensemble de 
l’UE. Les critères sur lesquels nous avons fondé notre examen sont présentés aux 
points 38 à 40.
38 
Dans le rapport spécial n° 8/2008, nous avons conclu que le cadre de la condi -
tionnalité soulevait des difficultés considérables, dues notamment à sa com -
plexité. Nous avons recommandé que la Commission le simplifie, notamment 
en classant les exigences et les normes par ordre de priorité, et en les articulant 
autour des principaux éléments de l’activité agricole.19 Jusqu’à présent, les 
évaluations au niveau des 
agriculteurs ont seulement 
fourni des informations sur les 
composantes du coût de la 
conditionnalité (voir point 61).
20 Pour l’année de 
demande 2014, les pénalités 
se sont élevées au total 
à 67,5 millions d’euros, d’après 
le rapport annuel d’activité de 
la DG Agriculture et 
développement rural.
21 Observations 
39 
Le coût de la mise en œuvre de la conditionnalité ne doit pas être dispropor -
tionné par rapport aux bénéfices attendus du respect des règles applicables21 par 
les agriculteurs. Lorsqu’elle présente des propositions de dépenses nouvelles ou 
révisées, la Commission doit évaluer les coûts et les avantages des systèmes de 
contrôle22 au regard des objectifs à atteindre.
40 
La Commission doit également contribuer à promouvoir un système de sanctions 
simple et cohérent à l’échelle de l’Union, afin de garantir l’égalité et l’équité de 
traitement entre les agriculteurs. Elle a compétence23 pour adopter des actes 
délégués afin d’établir une base harmonisée pour le calcul des sanctions adminis -
tratives liées au non-respect de la conditionnalité. Elle peut également diffuser 
des lignes directrices interprétatives à l’intention des États membres.
Les procédures de contrôle restent complexes
41 
Pour la période 2014-2020, le nombre de normes a été réduit de 15 à sept en 
ce qui concerne les normes BCAE (les sept normes volontaires et une norme 
obligatoire ont été supprimées), et de 18 à 13 en ce qui concerne les ERMG (voir 
annexe  II). Parmi les ERMG supprimées, quatre n’étaient, du point de vue de 
la Commission, pas suffisamment liées à l’activité agricole. Il s’agit là d’un bon 
exemple de simplification du cadre de la conditionnalité. Cependant, il se pour -
rait que le champ de la conditionnalité soit maintenant étendu. La «déclaration 
commune du Parlement européen et du Conseil sur la conditionnalité»24 invite 
à intégrer dans le système de conditionnalité la directive-cadre sur l’eau ainsi que 
la directive sur l’utilisation durable des pesticides, lorsque ces directives auront 
été mises en œuvre dans tous les États membres.
42 
Dans notre avis sur la proposition de la Commission concernant les modifications 
de la PAC pour la période 2014-202025, nous avons indiqué que, du point de vue 
de la Cour, «les obligations énoncées rest[ai]ent dispersées dans un trop grand 
nombre de textes réglementaires, qu’elles n[‘étaient] pas suffisamment centrées 
sur les exigences fondamentales et que la réduction du nombre de normes ne 
se tradui[sai]t pas vraiment par une réduction du degré de complexité de cette 
politique».21 Considérant 57 du 
règlement (UE) n° 1306/2013.
22 Article 33 du règlement 
financier.
23 En vertu de l’article 101 du 
règlement (UE) n° 1306/2013.
24 Déclaration commune 
figurant en annexe du 
règlement (UE) n° 1306/2013.
25 Avis n° 1/2012 sur certaines 
propositions de règlements 
relatifs à la politique agricole 
commune pour la 
période 2014-2020 ( http://eca.
europa.eu ).
22 Observations 
43 
Parmi les organismes de conseil agricole qui ont répondu à notre enquête, 53 % 
estimaient que la PAC 2014-2020 n’avait introduit aucun changement significatif 
dans le système de conditionnalité et 28 % jugeaient le nouveau système encore 
plus compliqué. En outre, moins de 10 % des organismes payeurs pensaient que 
les modifications de la conditionnalité avaient un impact modéré ou très positif 
sur l’utilisation des ressources dans des domaines tels que les contrôles admi -
nistratifs et les contrôles sur place, le système de sanctions et l’information des 
agriculteurs.
44 
D’après les réponses données par les organismes payeurs et les organismes 
de conseil agricole lors de notre enquête, la principale raison pour laquelle les 
agriculteurs ne respectent pas les obligations liées à la conditionnalité réside 
dans le fait que les exigences sont trop complexes. Les associations d’agriculteurs 
que nous avons rencontrées lors de l’audit ont confirmé cette analyse. La simpli -
fication pourrait apparaître comme une solution pour amener les agriculteurs 
à respecter davantage les règles les plus pertinentes et, partant, pour contribuer 
à l’efficacité du système. Dans ce contexte, les organismes payeurs, les orga -
nismes de conseil agricole et les associations d’agriculteurs ont affirmé, lors de 
notre audit, qu’il était nécessaire de poursuivre la simplification du système de 
conditionnalité et ont formulé des propositions convergentes à cet égard (voir 
annexe  III pour de plus amples informations).
45 
La complexité s’expliquait également par le niveau de détail des règles appli -
cables. L ’ encadré  2 présente un exemple d’exigences détaillées en matière de 
conditionnalité dans les États membres. Même si la diversité des situations 
environnementales à prendre en considération peut justifier l’existence de règles 
détaillées, les agriculteurs risquent d’avoir du mal à les appliquer et les orga -
nismes payeurs à réaliser les contrôles correspondants.
46 
Au Royaume-Uni (Irlande du Nord), en comparant les listes de contrôle pour la 
conditionnalité utilisées par les autorités de contrôle pour les contrôles sur place 
relatifs à la PAC jusqu’en 2013 avec celles utilisées après, nous avons constaté que 
les modifications de la PAC pour la période 2014-2020 avaient eu une incidence 
limitée sur le nombre de points à contrôler (voir encadré  3). Les autorités des 
deux autres États membres visités ont confirmé lors des entretiens que les modi -
fications de la conditionnalité pour la période 2014-2020 n’avaient pas entraîné 
de réduction significative du nombre de points à contrôler.
23 Observations 
Exemples d’exigences figurant dans le manuel de contrôle de la conditionnalité au 
Royaume-Uni (Irlande du Nord)
La question 3.1.12 de la liste de contrôle à l’intention des inspecteurs englobe trois des 40 points à contrôler 
en matière de conditionnalité découlant de la directive sur les nitrates. Elle est divisée en trois sous-questions:
3.1.12. Des engrais organiques (y compris des eaux sales) ont-ils été appliqués à une distance de moins de: 
10 mètres par rapport à un cours d’eau/plan d’eau autre qu’un lac*; 20 mètres par rapport à un lac; 50 mètres 
par rapport à un puits foré, une source ou un puits; 250 mètres par rapport à un puits foré utilisé par un ser -
vice public des eaux; 15 mètres par rapport à une formation caverneuse ou calcaire karstique aérienne? (* Voir 
les orientations à l’intention des inspecteurs.)
3.1.12a. Sur les prairies présentant une pente moyenne supérieure à 15 % et sur toute autre terre présentant 
une pente moyenne supérieure à 12 %, des engrais organiques (y compris des eaux sales) ont-ils été appliqués 
à une distance de moins de 30 mètres par rapport à un lac ou de moins de 15 mètres par rapport à un cours 
d’eau/plan d’eau autre qu’un lac? (* Voir les orientations à l’intention des inspecteurs.)
3.1.12b. Sur les prairies présentant une pente moyenne supérieure à 15 % et sur toute autre terre présentant 
une pente moyenne supérieure à 12 %, un engrais chimique a-t-il été appliqué à une distance de moins de 
10 mètres par rapport à un lac ou de moins de 5 mètres par rapport à un cours d’eau/plan d’eau quelconque? 
(* Voir les orientations à l’intention des inspecteurs.)
Source:  Organisme payeur d’Irlande du Nord.
Impact limité des modifications de la PAC 2014-2020 sur les listes de contrôle 
utilisées par les autorités de contrôle au Royaume-Uni (Irlande du Nord)
Le nombre de points à contrôler dans le cadre d’une inspection complète relative à la conditionnalité s’élevait 
à 257 pour la PAC antérieure à 2013 et à 249 pour la PAC postérieure à 2014.
Dans le cas des normes BCAE, le nombre de points à contrôler était plus élevé pour la deuxième période (27) 
que pour la première (19).
Source:  Organisme payeur d’Irlande du Nord.Encadré 2 Encadré  3
47 
Lors des contrôles sur place, toutes les obligations liées aux normes BCAE et aux 
ERMG pour lesquelles les agriculteurs ont été sélectionnés doivent être exami -
nées. Comme nous l’avons indiqué plus haut, ces contrôles comportent souvent 
des centaines de points figurant sur les différentes listes. Quand bien même les 
systèmes de contrôle seraient efficaces, le cadre législatif26 ne permettrait pas 
d’opter pour une approche plus ciblée, fondée sur les risques, qui consisterait 
à contrôler plus ou moins souvent certaines règles ou certains points en fonc -
tion, par exemple, du taux d’infractions, de la probabilité d’une infraction, ou de 
l’ampleur des effets d’une éventuelle infraction.26 Voir l’article 71 du règlement 
(UE) n° 809/2014 de la 
Commission du 17 juillet 2014 
établissant les modalités 
d’application du règlement 
(UE) n° 1306/2013 du 
Parlement européen et du 
Conseil en ce qui concerne le 
système intégré de gestion et 
de contrôle, les mesures en 
faveur du développement 
rural et la conditionnalité.
24 Observations 
Le régime des petits agriculteurs a  permis de réduire les 
contraintes administratives, mais au risque de nuire à  la 
réalisation des objectifs de la conditionnalité dans certains 
États membres
48 
La PAC 2014-2020 a comporté l’instauration du régime des petits agriculteurs, 
un régime de paiements directs simplifié permettant de verser jusqu’à 1 250 eu -
ros d’aides directes aux agriculteurs qui décident d’y participer. Quinze États 
membres ont décidé de mettre en place ce régime facultatif. Dans ces États, le 
nombre d’agriculteurs ayant opté pour ce régime varie entre 3 % (en Slovénie) et 
77 % (à Malte). Selon les calculs de la Commission, il s’applique à 4 % de la surface 
agricole totale de l’Union.
49 
Les bénéficiaires participant au régime des petits agriculteurs n’encourent pas de 
sanctions administratives s’ils ne respectent pas les obligations liées à la condi -
tionnalité27. Ils ne sont donc pas exposés au risque de réduction des paiements 
qu’ils reçoivent en cas d’infraction à ses règles. Cette exemption est justifiée par 
le fait que «pour les agriculteurs participant au régime des petits agriculteurs […] 
les efforts à déployer dans le cadre du système de conditionnalité peuvent être 
perçus comme dépassant le bénéfice obtenu en maintenant ces agriculteurs dans 
le régime en question»28.
50 
Cette mesure est également susceptible de réduire les coûts de mise en œuvre, 
de gestion et de contrôle de la conditionnalité: 10 des 12 organismes payeurs 
qui estimaient que la PAC 2014-2020 entraînerait une réduction des coûts ont 
mentionné le régime des petits agriculteurs comme étant la principale source 
d’économies. C’est également ce qu’ont affirmé les organismes payeurs dans les 
trois États membres visités.
51 
Le régime des petits agriculteurs a permis de faire un pas en avant vers la sim -
plification et a libéré les administrations ainsi que les agriculteurs de certaines 
contraintes supplémentaires, tout en permettant de réaliser des économies de 
coûts. Cependant, sa mise en œuvre dans les différents États membres devrait 
être guidée par la nécessité de trouver le juste équilibre entre la simplification 
administrative et la réalisation des objectifs de la conditionnalité et de la légis -
lation sectorielle. La situation diffère d’un État membre à l’autre ou d’une région 
à l’autre. Par exemple, en Roumanie, les petits agriculteurs représentent quelque 
71 % des exploitants agricoles, et leurs terres constituent 16 % de la surface 
totale déclarée. À titre de comparaison, en Slovénie, le nombre total de petits 
agriculteurs s’élève environ à 3 %, et la superficie couverte par le régime corres -
pondant ne dépasse pas 1 %.27 D’après l’article 92 du 
règlement (UE) n° 1306/2013.
28 D’après le considérant 57 du 
règlement (UE) n° 1306/2013.
25 Observations 
52 
Même si elle n’a pas mis en place le régime des petits agriculteurs, la Lituanie 
a appliqué des principes similaires en excluant du champ d’application de cer -
taines règles relatives à la conditionnalité les agriculteurs dont les exploitations 
ont une taille inférieure à un seuil déterminé. L’ encadré  4 illustre les risques pou -
vant résulter de l’application de telles mesures de simplification.
29 Considérant 37 du 
règlement (UE) n° 1307/2013 
du Parlement européen et du 
Conseil du 17 décembre 2013 
établissant les règles relatives 
aux paiements directs en 
faveur des agriculteurs au titre 
des régimes de soutien 
relevant de la politique 
agricole commune et 
abrogeant le règlement (CE) 
n° 637/2008 du Conseil et le 
règlement (CE) n° 73/2009 du 
Conseil (JO L 347 du 
20.12.2013, p. 608).
30 Article 47 du règlement (UE) 
n° 1307/2013.Exemption des obligations liées à  la conditionnalité découlant de la directive sur 
les nitrates pour certains agriculteurs en Lituanie
Les agriculteurs possédant une superficie agricole utilisée inférieure ou égale à 10 hectares ne sont pas sou -
mis à l’obligation de déclarer la quantité d’engrais utilisée. Ils représentent plus de 70 % du total des agricul -
teurs et exploitent 14 % de la superficie agricole.
De même, les éleveurs qui maintiennent moins de 10 unités de bétail dans un même endroit ne sont pas tenus 
de disposer d’une installation de stockage du fumier de la capacité correspondante. Ces éleveurs représentent 
87 % de l’ensemble des éleveurs et 28 % du total des unités de bétail.
La directive sur les nitrates vise à protéger l’environnement et la santé des citoyens. Bien que le recours à des 
seuils permette de réduire les formalités administratives pour les petits agriculteurs, l’exemption d’une grande 
partie des terres agricoles et/ou des animaux des contrôles de conditionnalité est susceptible de nuire à la réa -
lisation des objectifs de la directive sur les nitrates.
Source:  Cour des comptes européenne, rapport annuel 2015, figure 7.10.Encadré  4
L ’écologisation a entraîné la mise en place d’un niveau de 
contrôles supplémentaires relatifs aux pratiques obligatoires 
visant à  protéger l’environnement
53 
Un des objectifs de la nouvelle PAC est l’amélioration des performances environ -
nementales par une composante écologique obligatoire des paiements directs, 
qui soutient les pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environne -
ment dans l’ensemble de l’Union29. Ces pratiques incluent la diversification des 
cultures, le maintien des prairies permanentes et la mise en place de surfaces 
d’intérêt écologique. Les paiements liés à l’écologisation devront représenter 
30 % du plafond national annuel pour chaque hectare éligible30.
54 
Un nouveau paiement en faveur de l’écologisation a été introduit dans la PAC 
pour la période 2014-2020. Les pratiques agricoles relevant de l’écologisation 
présentent des similarités avec les normes BCAE précédentes qui concernaient 
des pratiques agricoles telles que la rotation des cultures, la protection des pâtu -
rages permanents ou le maintien des particularités topographiques. Ainsi, pour 
la période 2014-2020, les mêmes objectifs – l’entretien des terres et la protection 
de la biodiversité – sont couverts par deux ensembles de pratiques agricoles 
complémentaires.
26 Observations 
55 
Dans son rapport annuel d’activité 2014, la DG Agriculture et développement 
rural a expliqué que ces instruments obligatoires – l’écologisation et les normes 
BCAE – contribuent tous les deux à la réalisation du même objectif. Selon elle, il 
serait ainsi possible d’améliorer les performances environnementales de la PAC 
en imposant des exigences en matière de conditionnalité, des obligations d’éco -
logisation ou des engagements agroenvironnementaux pour une grande partie 
de la surface agricole européenne.
56 
Un échantillon de 5 % des agriculteurs est soumis à des contrôles sur place liés 
à l’écologisation dans le cadre des vérifications relatives aux critères d’éligibilité 
aux régimes de paiements directs31. Ce système est indépendant du cadre de 
contrôle des normes BCAE, qui impose des vérifications pour 1 % des agricul -
teurs visés par les contrôles de conditionnalité32. Par conséquent, le respect de 
pratiques obligatoires et complémentaires visant à protéger l’environnement fait 
l’objet de contrôles relevant de deux systèmes différents.
57 
Dans le cadre de l’écologisation, les agriculteurs sont tenus de faire en sorte 
qu’au moins 5 % des terres arables de l’exploitation constituent des surfaces 
d’intérêt écologique. En vertu du règlement, les éléments protégés par la condi -
tionnalité (comme les particularités topographiques ou les bandes tampons) 
peuvent également être pris en compte pour le respect de cette obligation. Leur 
gestion est donc soumise à deux ensembles de règles et de contrôles différents.
58 
Ainsi, l’introduction de l’écologisation a abouti à la coexistence, pour les pra -
tiques obligatoires visant à protéger l’environnement, de deux systèmes de 
contrôle complémentaires qui contribuent tous les deux au même objectif, 
à savoir améliorer les performances environnementales de la PAC. Même si le 
règlement sur la conditionnalité dispose que les États membres peuvent utiliser 
leurs systèmes de contrôle en place afin d’assurer le respect des obligations liées 
à la conditionnalité33, la situation comporte des risques d’inefficacité au niveau 
des systèmes de contrôle des États membres et de contraintes supplémentaires 
pour les agriculteurs.31 Titre III du règlement (UE) 
n° 809/2014 de la Commission.
32 Titre V du règlement (UE) 
n° 809/2014 de la Commission.
33 Article 96 du règlement (UE) 
n° 1306/2013.
27 Observations 
Les coûts spécifiques liés à la mise en œuvre de la 
conditionnalité ne sont pas suffisamment quantifiés
59 
La Commission a besoin d’une estimation du coût global de la conditionnalité qui 
soit fiable et qui rassemble les principales parties prenantes concernées (institu -
tions de l’UE, autorités de gestion et de contrôle des États membres et agricul -
teurs) afin de garantir que le système est efficace par rapport à son coût.
60 
D’après les évaluations de la DG Agriculture et développement rural, le coût total 
de la gestion et du contrôle des dépenses agricoles avoisine les 4 milliards d’euros, 
soit environ 7 % du total du financement de l’UE34. Toutefois, en ce qui concerne la 
conditionnalité, les coûts ne sont pas quantifiés et il n’existe pas d’estimation fiable.
61 
Au niveau des États membres, les exigences du système de contrôle de la condi -
tionnalité engendrent des coûts importants. Premièrement, des contrôles sont 
obligatoires pour les normes BCAE, qui constituent un ensemble de règles supplé -
mentaires applicables uniquement aux agriculteurs qui bénéficient de paiements 
relevant de la PAC. Deuxièmement, dans le cas des ERMG, qui reposent sur les 
directives et les règlements existants (la «législation sectorielle»)35, les organismes 
spécialisés en matière de contrôle doivent respecter le taux minimal de contrôles 
de 1 % imposé par les règles de la conditionnalité et s’acquitter d’obligations sup -
plémentaires en matière d’établissement de rapports concernant ces contrôles.
62 
Au niveau de l’exploitation agricole, l’introduction des ERMG s’est traduite, pour 
les agriculteurs, par des obligations administratives supplémentaires telles que la 
tenue de registres et la participation aux inspections relatives à la conditionna -
lité36. En outre, la conformité aux normes BCAE induit des coûts liés aux pratiques 
agricoles obligatoires (frais de main-d’œuvre, coût des machines, du carburant 
et des autres produits consommables) ainsi qu’à la perte de revenus résultant 
du fait que les normes BCAE interdisent ou imposent certaines pratiques (par 
exemple la réduction du rendement), mais aussi d’autres coûts tels que celui du 
recours à des prestataires de services tiers (par exemple des consultants pour cer -
taines questions de conditionnalité).
63 
Un rapport commandé par la DG Agriculture et développement rural37 et publié 
en 2014 a inclus une évaluation des coûts réellement supportés par les agricul -
teurs de l’UE en vue de respecter certains actes législatifs relatifs à l’environne -
ment, au bien-être des animaux et à la sécurité des aliments. Ce rapport, fondé 
sur des études de cas portant sur les huit secteurs agricoles les plus représentatifs 
dans l’UE, donne une idée de l’impact financier de ces obligations sur les agricul -
teurs (voir, dans l’ encadré  5, la synthèse des résultats pour le secteur du blé).34 Rapport annuel d’activité 2014 
de la DG Agriculture et 
développement rural.
35 Par exemple: directive 91/676/
CEE du Conseil du 
12 décembre 1991 concernant 
la protection des eaux contre 
la pollution par les nitrates 
à partir de sources agricoles 
(JO L 375 du 31.12.1991, p. 1) et 
règlement (CE) n° 1760/2000 
du Parlement européen et du 
Conseil du 17 juillet 2000 
établissant un système 
d’identification et 
d’enregistrement des bovins 
et concernant l’étiquetage de 
la viande bovine et des 
produits à base de viande 
bovine, et abrogeant le 
règlement (CE) n° 820/97 du 
Conseil (JO L 204 du 11.8.2000, 
p. 1).
36 Considérant 57 du 
règlement (UE) n° 1306/2013: 
le système de conditionnalité 
suppose certaines contraintes 
administratives tant pour les 
bénéficiaires que les 
administrations nationales 
étant donné qu’il est 
indispensable de tenir un 
registre, d’effectuer des 
contrôles et, le cas échéant, 
d’appliquer des sanctions.
37 Assessing farmers’ cost of 
compliance with EU legislation 
in the fields of environment, 
animal welfare and food safety  
(Estimation du coût supporté 
par les exploitants agricoles 
pour la mise en conformité 
avec la législation européenne 
dans les domaines de 
l’environnement, du bien-être 
animal et de la sécurité 
alimentaire) (AGRI-2011-
EVAL-08). Étude réalisée par: 
CRPA – Centro Ricerche 
Produzioni Animali  (Italie), en 
association avec: TI – Thünen 
Institute of Farm Economics  
(Allemagne), IFCN – 
International Farm Comparison 
Network on Dairy  (Allemagne), 
UGHENT – Université de Gand 
(Belgique).
28 Observations 
64 
De surcroît, la majorité des organismes payeurs jugent improbable que les modi -
fications apportées à la PAC pour la période 2014-2020 entraînent une baisse des 
coûts. À la question de notre enquête demandant si les coûts de mise en œuvre, 
de gestion et de contrôle des obligations liées à la conditionnalité seront réduits, 
inchangés ou accrus du fait de ces modifications, les organismes payeurs ont 
apporté les réponses ci-après.Impact du respect d’une sélection d’obligations sur les coûts de production dans le 
secteur du blé
Sur l’ensemble des règles de la conditionnalité applicables jusqu’en 2013, les suivantes ont fait l’objet, dans le 
cadre de l’étude sur le secteur du blé, d’une analyse de leurs effets cumulés: cinq normes BCAE obligatoires 
(couverture minimale des sols, gestion des terres, établissement de bandes tampons, prévention de l’empiè -
tement de végétation indésirable et maintien des particularités topographiques), une norme BCAE facultative 
(rotation des cultures) et la législation sous-tendant deux ERMG (la directive sur les nitrates et le règlement sur 
les produits phytopharmaceutiques). Les exigences issues de la directive sur l’utilisation durable des pesti -
cides, qui ne relèvent pas de la conditionnalité, ont également été prises en considération.
Les auteurs de l’étude ont conclu que les mesures prises par les agriculteurs pour se mettre en conformité 
avec les règles ci-dessus se traduiraient par une augmentation des coûts de production comprise entre 1,97 % 
en Hongrie et 3,42 % au Danemark.Encadré  5 Figure  4Estimation, par les organismes payeurs, de l’impact des 
modifications de la PAC pour 2014-2020 sur leur système 
de gestion et de contrôle de la conditionnalité
Source:  Cour des comptes européenne.Sans opinion; 6 %
Coûts accrus; 14 %
Coûts inchangés; 61 %Coûts réduits; 19 %
29 Observations 
38 Considérant 35 du règlement 
délégué (UE) n° 640/2014 de la 
Commission du 11 mars 2014 
complétant le règlement (UE) 
n° 1306/2013 du Parlement 
européen et du Conseil en ce 
qui concerne le système 
intégré de gestion et de 
contrôle, les conditions 
relatives au refus ou au retrait 
des paiements et les sanctions 
administratives applicables 
aux paiements directs, le 
soutien au développement 
rural et la conditionnalité 
(JO L 181 du 20.6.2014, p. 48).La base de calcul des sanctions relatives à  la conditionnalité 
à infliger aux agriculteurs dans l’ensemble de l’UE n’est pas 
suffisamment harmonisée
65 
La législation de l’UE dispose que, lorsqu’un agriculteur ne respecte pas les 
règles relevant de la conditionnalité, une sanction administrative lui est imposée 
si le non-respect résulte d’un acte ou d’une omission directement imputable 
à ce bénéficiaire. Les sanctions en cause doivent être établies en tenant compte 
du principe de proportionnalité (c’est-à-dire être pondérées en fonction de la 
gravité du cas de non-conformité38 et calculées sous forme de pourcentage des 
paiements au titre de la PAC) et ne doivent être appliquées que si la situation de 
non-respect résulte d’un acte commis, soit par négligence, soit intentionnelle -
ment, par l’agriculteur.
66 
Lors du calcul de ces sanctions, il convient de tenir compte de la gravité, de 
l’étendue, de la persistance et de la répétition de la non-conformité constatée. 
La réduction maximale s’élève à 5 % en cas de non-respect dû à la négligence, et 
à 15 % en cas de répétition. En cas de non-conformité intentionnelle, la réduc -
tion minimale est de 20 %, la sanction pouvant aller jusqu’à l’exclusion totale du 
bénéfice d’un ou de plusieurs régimes d’aide pendant une ou plusieurs années 
civiles.
67 
Nous avons observé que l’application concrète de la notion de non-conformité 
intentionnelle suscite de grandes incertitudes au niveau des États membres. Dans 
les trois États membres visités, les représentants des organismes payeurs et des 
associations d’agriculteurs ont fait valoir que, à moins que l’agriculteur soit pris 
sur le fait, le caractère intentionnel du non-respect est difficile à prouver.
68 
L’examen des statistiques de contrôle en matière de conditionnalité montre que 
la notion de non-conformité intentionnelle a été appliquée avec des niveaux de 
rigueur variables dans les différents États membres: pendant la période 2011-
2014, dans certains d’entre eux, aucun agriculteur n’a fait l’objet d’une sanction 
pour non-conformité intentionnelle (République tchèque et Bulgarie) ou les agri -
culteurs dans ce cas ont été très peu nombreux (Roumanie, Portugal et Hongrie), 
tandis que d’autres États membres ont recouru bien plus fréquemment à cette 
notion (Lituanie, Grèce, Pologne, France et Irlande).
30 Observations 
69 
Pour examiner la façon dont les différents États membres évaluent les mêmes 
types de non-conformité, nous avons inclus, dans le questionnaire adressé aux 
organismes payeurs, deux études de cas sur des infractions aux ERMG concernant 
l’identification et l’enregistrement des bovins et la directive sur les nitrates (les 
études de cas sont présentées dans leur intégralité à l’ annexe  IV). Nous avons 
demandé aux organismes payeurs de quantifier, en pourcentage, le niveau des 
sanctions qui seraient appliquées dans ces deux cas. L’ encadré  6 présente syn -
thétiquement les études de cas proposées et les réponses reçues.
Études de cas relatives aux sanctions appliquées dans les États membres
Synthèse des études de cas proposées aux États membresEncadré  6
10
13
29102
0 % 1 % 3 % 5 % Abs. réponse3
29
1985
0 % 1 % 3 % 5 % Abs. réponseAu cours de l’année civile, un agriculteur a fourni 
après le délai imparti les informations relatives à l’en -
registrement de 20 bovins. Il a détenu, en moyenne, 
75 bovins durant l’année.Lors des contrôles sur place, les inspecteurs ont cal -
culé que la capacité de stockage du fumier de l’agri -
culteur était inférieure de 10 % au minimum requis.
«Abs. réponse» (absence de réponse): plusieurs organismes payeurs n’ont pas quantifié l’infraction.
Source:  Cour des comptes européenne.Nombre d’organismes payeurs appliquant chacun des pourcentages de réduction possibles
31 Observations 
70 
Ainsi, pour la même infraction consistant à enregistrer 20 bovins après le délai 
imparti, près de la moitié des États membres appliqueraient une sanction de 3 %, 
un cinquième des États membres appliqueraient une sanction de 1 %, et les États 
membres restants appliqueraient soit une réduction de 0 %, soit une réduction 
de 5 %. Une capacité de stockage de fumier insuffisante donnerait lieu à une 
sanction de 1 % dans près de la moitié des États membres, de 3 % dans un tiers 
des États membres, et de 0 % ou de 5 % dans un sixième des États membres.
71 
En outre, les divers États membres se faisaient une idée nettement différente de 
la gravité d’une infraction, si bien qu’ils risquaient de traiter différemment des cas 
pourtant similaires. La disparité des règles en matière de sanction mises en place 
dans les États membres visités témoigne elle aussi de cette situation, comme cela 
est illustré à l’ encadré  7.
Exemples de sanction en cas de non-respect du délai d’enregistrement des 
animaux
En Allemagne (Schleswig-Holstein), l’organisme payeur a établi que le non-respect du délai d’enregistrement 
ne doit donner lieu à aucune sanction si le nombre de bovins concernés par l’infraction est inférieur à 30 % du 
nombre total de bovins sur l’exploitation.
Au contraire, en Espagne (Catalogne), il n’existe aucun seuil de ce type.Encadré  7
32
 Conclusions et 
recommandations
72 
La conditionnalité est applicable depuis 2005, en tant que mécanisme qui 
subordonne la majeure partie des paiements relevant de la PAC au respect, par 
les agriculteurs, des règles découlant des politiques relatives à l’environnement, 
à la santé publique, animale et végétale, et au bien-être des animaux. Elle visait 
à améliorer la cohérence de la PAC avec ces politiques (et, ce faisant, à répondre 
aux attentes de la société) ainsi qu’à sensibiliser les agriculteurs à la nécessité 
de respecter les règles correspondantes (et ainsi à contribuer à la mise en place 
d’une agriculture durable). Le présent rapport a pour objet d’évaluer dans quelle 
mesure le système de gestion et de contrôle de la conditionnalité est efficace et 
peut encore être simplifié, et, sur cette base, de présenter des recommandations 
pour améliorer la mise en œuvre de la conditionnalité à moyen et long terme.
73 
Nous estimons, en conclusion, que les informations disponibles n’ont pas permis 
à la Commission d’évaluer de manière appropriée l’efficacité de la condition -
nalité. Malgré les modifications apportées à la PAC pour la période 2014-2020, 
il est possible de simplifier encore le système de gestion et de contrôle de la 
conditionnalité.
74 
Nous avons constaté que les indicateurs de performance utilisés par la Commis -
sion n’ont donné qu’un aperçu partiel de l’efficacité de la conditionnalité et qu’ils 
n’ont pas tenu compte du niveau de non-respect des règles par les agriculteurs 
(points 18 à 27).
Recommandation n°  1
La Commission devrait examiner, dans l’analyse d’impact relative à la PAC 
après 2020, comment développer davantage son ensemble d’indicateurs visant 
à évaluer la performance de la conditionnalité et comment tenir compte du ni -
veau de respect des règles en la matière par les agriculteurs dans ces indicateurs.
33 Conclusions et recommandations 
75 
Le législateur a mis en place un cadre européen en matière de conditionnalité. 
La Commission est chargée du suivi de la mise en œuvre de ce cadre. Les États 
membres ont traduit les règles de l’Union en obligations au niveau de l’agri -
culteur et ont vérifié si ces obligations étaient respectées. Toutefois, un quart 
des agriculteurs soumis à des contrôles sur place au cours des exercices finan -
ciers 2011 à 2014 avaient enfreint une ou plusieurs des règles, alors même que 
l’objectif sous-jacent de la conditionnalité consistait à garantir la cohérence de la 
PAC avec ces règles. La Commission n’a pas analysé les causes des infractions ni 
les moyens d’y remédier (points 28 à 36).
Recommandation n°  2
À l’avenir, la Commission devrait améliorer le partage d’informations sur les 
infractions liées à la conditionnalité entre les services concernés afin d’aider ces 
derniers à déterminer les causes des infractions et à prendre les mesures qu’il 
convient pour y remédier.
76 
Dans le cadre des modifications apportées à la PAC pour la période 2014-2020, le 
nombre de règles de la conditionnalité a été légèrement réduit, avec la suppres -
sion d’exigences qui n’étaient pas suffisamment liées à l’activité agricole. Cepen -
dant, les procédures de contrôle restent complexes. Quand bien même les sys -
tèmes de contrôle seraient efficaces, le cadre législatif ne permettrait pas d’opter 
pour une approche plus ciblée, fondée sur les risques, qui consisterait à contrô -
ler plus ou moins souvent certaines règles ou certains points en fonction, par 
exemple, du taux d’infractions, de la probabilité d’une infraction, ou de l’ampleur 
des effets d’une éventuelle infraction. Les mesures de simplification telles que le 
régime des petits agriculteurs, qui permettent de soulager les administrations et 
les agriculteurs de contraintes supplémentaires, doivent être mises en balance 
avec la nécessité d’atteindre les objectifs de la conditionnalité (points 41 à 52).
Recommandation n°  3
Pour la PAC après 2020, la Commission devrait proposer d’adapter les règles des 
contrôles sur place liés à la conditionnalité, ce qui permettrait de cibler plus effi -
cacement les points clés à contrôler.
34 Conclusions et recommandations 
77 
Un nouveau paiement en faveur de l’écologisation a été introduit dans la PAC 
pour la période 2014-2020. Les pratiques agricoles relevant de l’écologisation 
présentent des similarités avec les normes BCAE précédentes qui concernaient 
des pratiques agricoles telles que la rotation des cultures, la protection des pâtu -
rages permanents ou le maintien des particularités topographiques. Ainsi, les 
mêmes objectifs – l’entretien des terres et la protection de la biodiversité – sont 
actuellement couverts par deux ensembles de pratiques agricoles complémen -
taires. Malgré leurs points communs, les normes BCAE obligatoires et les règles 
en matière d’écologisation relèvent de deux systèmes de contrôle différents. Cela 
risque de se traduire par des inefficacités au niveau des systèmes de contrôle et 
par des contraintes administratives supplémentaires (points 53 à 58).
Recommandation n°  4
Dans le cadre de l’analyse d’impact relative à la PAC après 2020, la Commission 
devrait examiner les conséquences de la coexistence de deux systèmes visant 
à remplir les mêmes objectifs environnementaux (les normes BCAE et l’écologi -
sation), afin de promouvoir une plus grande synergie entre ces deux systèmes. 
Lors de cet examen, des critères tels que l’impact environnemental des normes 
et le niveau de respect des règles en la matière par les agriculteurs dans le passé 
devraient être pris en considération.
78 
Les coûts de mise en œuvre de la conditionnalité ne sont pas suffisamment quan -
tifiés. Or il serait nécessaire d’évaluer les coûts agrégés de la conditionnalité au 
niveau de l’UE, des États membres et des agriculteurs en vue de concevoir et de 
mener une politique d’un bon rapport coût-efficacité. Ce calcul devrait être fait 
avant tout changement de politique, afin d’éviter que des coûts disproportionnés 
ne soient engagés pour essayer d’atteindre les résultats escomptés ou de garantir 
que d’autres instruments présentant un meilleur rapport coûts-avantages soient 
pris en considération (points 59 à 64).
Recommandation n°  5
Après le rapport sur la performance de la PAC à présenter d’ici la fin 2018, la 
Commission devrait élaborer une méthodologie pour mesurer le coût de la 
conditionnalité.
35 Conclusions et recommandations 
79 
Le niveau des sanctions pour non-respect est déterminé en tenant compte de la 
gravité, de l’étendue, de la persistance et de la répétition du cas de non-confor -
mité observé, mais aussi du fait que l’infraction a été commise par négligence 
ou intentionnellement. En pratique, nous avons observé que l’application des 
sanctions variait fortement d’un État membre à l’autre (points 65 à 71).
Recommandation n°  6
Pour la PAC après 2020, la Commission devrait encourager une application plus 
harmonisée des sanctions au niveau de l’UE, en précisant davantage les notions 
de gravité, d’étendue, de persistance, de répétition et de caractère intentionnel.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par  
M. Phil WYNN OWEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa 
réunion du 7 septembre 2016.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président
36
 Annexes
Champ d’application des règles de la conditionnalité, selon l’annexe  II du règle -
ment (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du ConseilAnnexe  I
ANNEXE II  
RÈGLES RELATIVES À LA CONDITIONNALITÉ, CONFORMÉMENT À L'ARTICLE 93  
ERMG: Exigences réglementaires en matière de gestion  
BCAE: Normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales des terres  
Domaine Thème principal  Exigences et normes  
Environnement, 
changement 
climatique et 
bonnes condi ­
tions agricoles 
des terres  Eau ERMG 1  Directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 
concernant la protection des eaux contre la pollution par 
les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375 du 
31.12.1991, p. 1)  Articles 4 et 5  
BCAE 1 Établissement de bandes tampons le long des cours 
d'eau (  1 ) 
BCAE 2 Lorsque l'utilisation de l'eau à des fins d'irrigation est 
soumise à autorisation, respect des procédures d'autorisa ­
tion  
BCAE 3  Protection des eaux souterraines contre la pollution: 
interdiction des rejets directs dans les eaux souterraines 
et mesures destinées à éviter la pollution indirecte de ces 
eaux par les rejets dans les sols et la percolation à travers 
les sols des substances dangereuses visées à l'annexe de la 
directive 80/68/CEE dans la version en vigueur le dernier 
jour de sa validité pour ce qui concerne l'activité agricole.  
Sols et 
stockage du 
carbone  BCAE 4 Couverture minimale des sols  
BCAE 5  Gestion minimale de la terre reflétant les conditions 
locales spécifiques en vue de limiter l'érosion  
BCAE 6  Maintien des niveaux de matière organique des sols par 
des pratiques idoines, notamment grâce à l'interdiction 
du brûlage du chaume, sauf pour des raisons phytosani ­
taires (  2 ). 
Biodiversité  ERMG 2  Directive 2009/147/CE du Parlement européen et du 
Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conserva ­
tion des oiseaux sauvages (JO L 20 du 26.1.2010, p. 7)  Article 3, paragraphe 1, 
article 3, 
paragraphe 2, point b), 
article 4, 
paragraphes 
1, 2 et 4  
ERMG 3  Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concer ­
nant la conservation des habitats naturels ainsi que de la 
faune et de la flore sauvages (JO L 206 du 22.7.1992, 
p. 7)  Article 6, paragraphes 1 
et 2  
Paysage, 
niveau 
minimal 
d'entretien  BCAE 7 Maintien des particularités topographiques, y compris, le 
cas échéant, les haies, les mares et étangs, les fossés, les 
arbres en lignes, en groupes ou isolés, les bordures de 
champs et les terrasses, y compris l'interdiction de tailler 
les haies et les arbres durant la période de reproduction 
et de nidification des oiseaux ainsi que, à titre facultatif, 
des mesures destinées à éviter les espèces végétales enva ­
hissantes  
Santé publique, 
santé animale et santé végé ­
tale Sécurité des denrées alimentaires  ERMG 4 Règlement (CE) n
 o 178/2002 du Parlement européen et 
du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité 
des aliments et fixant des procédures relatives à la sécu ­
rité des denrées alimentaires (JO L 31 du 1.2.2002, p. 1)  Articles 14 et 
15, article 17, 
paragraphe 1 (
 3 ), et 
articles 18, 19 et 20FR L 347/602 Journal officiel de l’Union européenne 20.12.2013
37 Annexes Annexe  I
Domaine  Thème principal  Exigences et normes  
ERMG 5 Directive 96/22/CE du Conseil du 29 avril 1996 concer ­
nant l'interdiction de l'utilisation de certaines substances à 
effet hormonal ou thyréostatique et des substances- 
agonistes dans les spéculations animales, et abrogeant 
les directives 81/602/CEE, 88/146/CEE et 88/299/CEE (JO L 125 du 23.5.1996, p. 3)  Article 3, 
points a), b), 
d) et e), et 
articles 4, 5 et 
7 
Identification 
et enregistre ­
ment des animaux  ERMG 6 Directive 2008/71/CE du Conseil du 15 juillet 2008 
concernant l'identification et l'enregistrement des 
animaux de l'espèce porcine (JO L 213 du 8.8.2005, 
p. 31)  Articles 3, 4 
et 5  
ERMG 7 Règlement (CE) n
 o 1760/2000 du Parlement européen et 
du Conseil du 17 juillet 2000 établissant un système 
d'identification et d'enregistrement des bovins et concer ­
nant l'étiquetage de la viande bovine et des produits à 
base de viande bovine, et abrogeant le règlement (CE) 
n o 820/97 du Conseil (JO L 204 du 11.8.2000, p. 1)  Articles 4 et 7  
ERMG 8 Règlement (CE) n  o 21/2004 du Conseil du 17 décembre 
2003 établissant un système d'identification et d'enregis ­
trement des animaux des espèces ovine et caprine et 
modifiant le règlement (CE) n  o 1782/2003 et les direc ­
tives 92/102/CEE et 64/432/CEE (JO L 5 du 9.1.2004, 
p. 8). Articles 3, 4 
et 5  
Maladies 
animales  ERMG 9 Règlement (CE) n  o 999/2001 du Parlement européen et 
du Conseil du 22 mai 2001 fixant les règles pour la 
prévention, le contrôle et l'éradication de certaines encé ­
phalopathies spongiformes transmissibles (JO L 147 du 
31.5.2001, p. 1).  Articles 7, 11, 
12, 13 et 15  
Produits 
phyto­
pharma- ceutiques  ERMG 10  Règlement (CE) n
 o 1107/2009 du Parlement européen et 
du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le 
marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil 
(JO L 309 du 24.11.2009, p. 1)  Article 55, 
première et deuxième phrases  
Bien-être des 
animaux  Bien-être des 
animaux  ERMG 11  Directive 2008/119/CE du Conseil du 18 décembre 2008 
établissant les normes minimales relatives à la protection 
des veaux (JO L 10 du 15.1.2009, p. 7)  Articles 3 and 4  
ERMG 12  Directive 2008/120/CE du Conseil du 18 décembre 2008 
établissant les normes minimales relatives à la protection 
des porcs (JO L 47 du 18.2.2009, p. 5)  Articles 3 et 4  
ERMG 13  Directive 98/58/CE du Conseil du 20 juillet 1998 concer ­
nant la protection des animaux dans les élevages (JO 
L 221 du 8.8.1998, p. 23)  Article 4
 
( 1 ) Les bandes tampons BCAE doivent respecter, tant à l'intérieur qu 'à l'extérieur des zones vulnérables désignées en vertu de l' article 3, 
paragraphe 2, de la directive 91/676/CEE, au moins les exigences relatives aux conditions d'épandage des fertilisants près des cours 
d'eau visées au point A 4) de l'annexe II de la directive 91/676/CEE, à appliquer conformément aux programmes d'action établis par les 
États membres conformément à l'article 5, paragraphe 4, de la directive 91/676/CEE. 
( 2 ) L'exigence peut être limitée à une interdiction générale du brûlage de chaume, mais un État membre peut décider d'imposer des  
exigences plus strictes. 
( 3 ) Mis en œuvre notamment par: 
— l'article 14 du règlement (CE) n  o 470/2009 et l'annexe du règlement (CE) n  o 37/2010; 
— le règlement (CE) n  o 852/2004: article 4, paragraphe 1, et annexe I, partie A (II 4 (g, h, j), 5 (f, h), 6; III 8 (a, b, d, e), 9 (a, c)), 
— le règlement (CE) n  o 853/2004: article 3, paragraphe 1, et annexe III, section IX, chapitre 1 (I-1 b, c, d, e; I-2 a (i, ii, iii), b (i, ii), c; 
I-3; I-4; I-5; II-A 1, 2, 3, 4; II-B 1(a, d), 2, 4 (a, b)), annexe III, section X, chapitre 1 (1), 
— le règlement (CE) n  o 183/2005: article 5, paragraphe1, et annexe I, partie A (I-4 e, g; II-2 a, b, e), article 5, paragraphe 5, et 
annexe III (1, 2), article 5, paragraphe 6, et 
— le règlement (CE) n  o 396/2005: article 18.FR 20.12.2013 Journal officiel de l’Union européenne L 347/603
38 Annexes 
Principales modifications du champ d’application des règles de la conditionnalité 
dans la PAC pour 2014-2020
Conformément à l’article 93 et à l’annexe II du règlement (UE) n° 1306/2013, les règles ont été rassemblées dans 
une liste unique comprenant 13 ERMG et sept normes BCAE. Les principales modifications par rapport à la légis -
lation antérieure et les justifications fournies par la Commission ont été les suivantes:
- suppression des sept normes BCAE facultatives (pour favoriser une mise en œuvre plus homogène 
des normes BCAE par les États membres);
- suppression de l’ERMG sur l’utilisation des boues d’épuration (dans l’ensemble, les exigences visaient 
plutôt les sociétés d’épuration des eaux que les agriculteurs);
- suppression des trois ERMG sur la notification des maladies des animaux (les contrôles de condition -
nalité systématiques n’étaient pas adaptés aux cas de maladies exceptionnelles);
- réduction du champ des deux ERMG sur la conservation des oiseaux sauvages ainsi que des habi -
tats naturels (les infractions ne pouvaient être constatées que si l’agriculteur était pris sur le fait. 
Les contrôles de conditionnalité, systématiques par nature, n’étaient pas appropriés face à ce type 
d’infraction);
- conversion de l’ERMG relative à la protection des eaux souterraines contre la pollution en une nou -
velle norme BCAE;
- conversion de la norme BCAE relative à la protection des pâturages permanents en l’une des trois 
pratiques concernant les paiements en faveur de l’écologisation;
- conversion de la norme BCAE concernant la prévention de l’empiètement de végétation indésirable 
en un critère d’éligibilité au régime de base des paiements directs.Annexe II
39 Annexes Annexe IIILes parties prenantes ont évoqué la nécessité de poursuivre la simplification
Lors de la 38e conférence des directeurs des organismes payeurs, qui s’est tenue à Luxembourg en no -
vembre 2015, le groupe de travail ad hoc sur la simplification de la conditionnalité a conclu qu’à long terme, 
dans l’optique de la PAC après 2020, une réforme et une simplification du système de conditionnalité s’im -
posent. Trois domaines prioritaires en la matière ont été recensés:
- limiter les contrôles sur place à des règles de la conditionnalité pertinentes, objectivement contrô -
lables et susceptibles d’être appliquées d’une façon qui garantisse une totale sécurité juridique;
- vérifier que les règles faisant partie de la conditionnalité sont pertinentes, compte tenu de leur 
importance pour le secteur agricole, du nombre d’agriculteurs concernés, de la fréquence de l’activité 
concernée et de la difficulté d’assurer la sécurité juridique lors du contrôle de certaines règles;
- supprimer la règle générale relative aux réductions pour non-conformité intentionnelle, et ajouter 
des règles mieux proportionnées sur les réductions et pénalités.
L’une des questions ouvertes de notre enquête demandait de proposer trois mesures principales susceptibles de 
contribuer à simplifier le système de conditionnalité et/ou à le rendre plus efficace. Les trois propositions le plus 
souvent soumises par les organismes payeurs ont été, par ordre de fréquence:
- réduire le nombre d’exigences en matière de conditionnalité en se concentrant sur les exigences 
jugées les plus importantes et ayant un lien incontestable avec l’activité agricole;
- modifier le système de sanctions, par exemple en supprimant la notion de non-conformité intention -
nelle, en introduisant une certaine tolérance avant qu’un cas de non-conformité soit établi (notam -
ment en ce qui concerne l’enregistrement et l’identification des animaux) ou en simplifiant la mé -
thode de calcul des réductions et des sanctions (qui repose actuellement sur les notions d’étendue, 
de gravité et de persistance);
- réduire l’étendue des contrôles sur place, en recourant à des tests par échantillonnage (par exemple 
dans le cas des exploitations dotées de grands troupeaux), en procédant à des tests ciblés sur les 
domaines les plus à risques, avec des contrôles allégés dans le cas des normes pour lesquelles les 
niveaux de non-conformité ne sont pas significatifs, et en éliminant des contrôles les points qui ne 
peuvent pas toujours faire l’objet de vérifications sur place fiables.
Par ailleurs, les organismes de conseil agricole ayant répondu à l’enquête ont également proposé d’apporter da -
vantage d’aide aux agriculteurs, par exemple en assurant des formations sur la tenue de registres ou au moyen 
de guides et de manuels pratiques, de documents plus faciles à lire et de campagnes décrivant les effets positifs 
de la conditionnalité pour l’environnement, la sécurité des aliments et le bien-être des animaux.
Dans le même esprit, les associations d’agriculteurs rencontrées dans les trois États membres visités ont éga -
lement dégagé des priorités en matière de simplification: réduire le nombre de règles de la conditionnalité, 
modifier le système de sanctions (éliminer la notion de caractère intentionnel, introduire davantage de tolé -
rance et simplifier la méthodologie de calcul des sanctions) et mieux cibler les contrôles sur les agriculteurs les 
plus à risques.
40 Annexes 
Études de cas figurant dans le questionnaire adressé aux organismes payeurs
L’agriculteur XY a été sélectionné aléatoirement en 
vue d’un contrôle sur place de la conditionnalité rela -
tif à l’ERMG 7 pour l’année de demande 2014. Il n’avait 
pas été sélectionné en vue d’un contrôle sur place au 
cours des trois dernières années. L’agriculteur a intro -
duit une demande pour l’année de demande 2014, 
dans laquelle il a déclaré 70 ha de terres et 80 bovins. 
Le montant total des paiements directs auxquels 
l’agriculteur a droit s’élève à 25 000 euros.
Au cours du contrôle sur place, les inspecteurs véri -
fient le registre d’étable et les documents justificatifs 
attestant la déclaration et l’enregistrement des ani -
maux (naissances et décès). Ils constatent que 20 ani -
maux ont été enregistrés alors que le délai de sept 
jours était expiré (les périodes relevées allaient de 8 
à 20 jours). Le nombre moyen d’animaux au cours de 
l’année civile 2014 était de 75.
Les inspecteurs ont également constaté qu’au cours 
de l’année civile 2013, l’agriculteur avait déclaré dix 
animaux après l’expiration du délai de sept jours. Le 
nombre moyen d’animaux durant l’année civile 2013 
était de 70. Veuillez indiquer si vous appliqueriez 
une pénalité pour l’année de demande 2014. Le cas 
échéant, veuillez préciser le pourcentage de pénalité 
à appliquer en vertu de la législation et des normes 
nationales/et ou régionales. Si la réponse est néga -
tive, merci d’indiquer «pas de pénalité».L’agriculteur WZ a été sélectionné aléatoirement en 
vue d’un contrôle sur place de la conditionnalité rela -
tif à l’ERMG 4 pour l’année de demande 2014. Il n’avait 
pas été sélectionné en vue d’un contrôle sur place au 
cours des trois dernières années.
L’agriculteur contrôlé détient 964,35 ha de terres et 
145 bovins, nécessitant une capacité de stockage 
de fumier de 4 400 mètres cubes (soit 6 mois de 
stockage). La capacité constatée et calculée par les 
inspecteurs au cours du contrôle sur place était infé -
rieure de 10 % à celle exigée.
Veuillez indiquer si vous appliqueriez une pénalité 
pour l’année de demande 2014. Le cas échéant, veuil -
lez préciser le pourcentage de pénalité à appliquer en 
vertu de la législation et des normes nationales/et ou 
régionales. Si la réponse est négative, merci d’indi -
quer «pas de pénalité».Annexe IV
41 Réponses  
de la Commission
Synthèse
II
Dans la description du système de conditionnalité, il convient de spécifier clairement que de toute façon, en matière 
d’ERMG, ces règles de base intégrées à la conditionnalité sont déjà applicables dans les États membres en raison de 
la législation sectorielle qui s’y superpose.
III
Depuis 2005, le processus continu d’examen et de simplification du champ d’application de la conditionnalité 
a fourni les résultats suivants:
Les procédures de contrôle ont été simplifiées pendant la période 2005-2013 par l’introduction de dispositions sur 
l’harmonisation des taux de contrôles, du préavis, du calendrier et des éléments des contrôles sur place et de la 
sélection des échantillons de contrôle.
En outre, avec la dernière réforme de la PAC, le nombre d’ERMG a été réduit de 18 à 13 et le nombre de normes 
BCAE, de 15 à 7. Les obligations comprises dans le champ d’application de la conditionnalité ont été revues en 
tenant compte du fait qu’elles soient contrôlables, directement imputables aux agriculteurs (et pas aux États 
membres) et liées à une activité agricole.
Selon la Commission, l’ampleur des efforts déjà consacrés à la simplification rend très improbable la mise en place 
de simplifications plus poussées sans nuire, par exemple, aux objectifs environnementaux de la conditionnalité.
IV
La Commission estime que les indicateurs de performance utilisés pour mesurer l’efficacité de la conditionnalité 
à atteindre ses objectifs sont les plus appropriés sur la base des informations disponibles. Les objectifs de la condi -
tionnalité sont de contribuer à la mise en place d’une agriculture durable en sensibilisant les agriculteurs et en 
aidant la PAC à mieux répondre aux attentes de la société. Les objectifs des BCAE sont de favoriser la prévention 
de l’érosion, le maintien de la matière organique et la structure des sols, contribuer à assurer un niveau minimal 
d’entretien, à éviter la détérioration des habitats et à protéger et gérer les eaux. À cet égard, la conditionnalité n’est 
pas un instrument de mise en œuvre pour d’autres politiques, qui ont leurs propres objectifs.
Les causes des infractions sont analysées dans le cadre de la mise en œuvre de la législation sectorielle. Toutefois, 
la conditionnalité et le système de conseil agricole ont un rôle à jouer quand il s’agit de remédier aux causes des 
infractions.
VI
Les objectifs environnementaux (par exemple la préservation des terres et de la biodiversité) sont poursuivis non 
seulement au moyen des paiements en faveur de l’écologisation et les normes BCAE, mais aussi des mesures en 
faveur de l’environnement et du climat dans le cadre du second pilier et de la législation environnementale. Cepen -
dant, la nature, la raison d’être et le fonctionnement de ces divers instruments sont différents et complémentaires. 
La figure 1 du SWD (2016) 218 final illustre leur complémentarité.
Les règles en matière d’écologisation et les BCAE sont gérées par le système intégré de gestion et de contrôle 
(SIGC), ce qui garantit une utilisation optimale des ressources. Toutefois, il existe des raisons pour lesquelles les 
BCAE et les règles en matière écologisation ne peuvent être contrôlées conjointement. Étant donné que l’écologi -
sation est un critère d’éligibilité, elle est contrôlée ex ante au moyen de vérifications administratives et de contrôles 
sur place en ce qui concerne 5 % des bénéficiaires. Les BCAE sont vérifiées dans le cadre de la conditionnalité, dont 
la gestion diffère de celle des critères d’éligibilité.
Réponses de la Commission 42
VII
Les ERGM découlent de la législation sectorielle et les États membres peuvent utiliser leurs systèmes de gestion et 
de contrôle en place [article 96 du règlement (UE) n° 1306/2013]. Ainsi, les systèmes de contrôle existants peuvent 
être utilisés de manière synergique pour le système de contrôle de la conditionnalité. Les BCAE ne devraient pas 
non plus occasionner de coûts importants pour les agriculteurs étant donné que ce sont des normes de base. Les 
coûts de leurs contrôles sont supportés par le SIGC, qui sert également à d’autres instruments de la PAC.
La Commission a quantifié dans son rapport annuel d’activité 2014 le coût global relatif aux contrôles dans les États 
membres, en émettant une réserve selon laquelle «l’effet dissuasif des contrôles ex post (comme la conditionnalité) 
apporte aussi des avantages non quantifiables».
VIII
Même si le cadre est mis en place au niveau de l’UE, les obligations à respecter dans les exploitations dans le cadre 
des ERMG et des BCAE sont en grande partie définies par les États membres pour tenir compte des défis et des 
structures agricoles dans les conditions nationales ou régionales. À cet égard, il est important de laisser une marge 
de mise en œuvre aux États membres en ce qui concerne le calcul des sanctions pour chacune de ces obligations. 
Le règlement de l’UE énonce le principe selon lequel les sanctions sont calculées au cas par cas en tenant compte 
de la gravité, de l’étendue, de la persistance, de la répétition et du caractère intentionnel du cas de non-conformité 
établi. La mise en œuvre harmonisée de ces principes dans les différents États membres est assurée notamment par 
le biais d’audits effectués par la Commission. Si des faiblesses sont détectées à cet égard dans un État membre en 
particulier, un suivi approprié est assuré dans le cadre de l’apurement des comptes.
IX Premier tiret
La Commission accepte cette recommandation.
IX Deuxième tiret
La Commission accepte cette recommandation.
IX Troisième tiret
La Commission n’accepte pas cette recommandation. La recommandation de la Cour ne simplifierait pas la condi -
tionnalité, mais elle réduirait de facto  son champ d’application. Le champ d’application de la conditionnalité a déjà 
été simplifié à plusieurs reprises par le passé. En outre, les États membres ont à présent une grande marge de 
manœuvre pour tenir compte des risques de l’échantillonnage en matière de contrôle et pour optimiser leurs sys -
tèmes de contrôle. La Commission considère que cette recommandation pourrait conduire à un assouplissement 
des règles sur les contrôles sur place, ce qui, à terme, nuirait à l’efficacité de la conditionnalité.
IX Quatrième tiret
La Commission accepte cette recommandation.
Réponses de la Commission 43
IX Cinquième tiret
La Commission accepte partiellement cette recommandation. La mise en œuvre de cette recommandation dépen -
dra du résultat de l’étude prévue sur les contraintes administratives. Les coûts administratifs de la conditionnalité 
doivent être examinés dans le contexte des coûts résultant des cas de non-conformité pour la société, les finances 
publiques et l’environnement, et des avantages potentiels de la conditionnalité.
IX Sixième tiret
La Commission accepte cette recommandation.
La Commission envisage d’organiser des échanges de bonnes pratiques sur ces questions.
Introduction
06
La législation sectorielle était déjà applicable dans les États membres avant la mise en place de la conditionnalité.
09
La commission a mis en œuvre toutes les recommandations acceptées émises par la Cour dans son rapport spécial 
n° 8/2008.
10
Les modifications pour 2014-2020 ont été mises en œuvre et le système de conditionnalité a fait l’objet de change -
ments importants avec la dernière réforme de la PAC.
10 Deuxième tiret
Les obligations comprises dans le champ d’application de la conditionnalité ont été revues en tenant compte du 
fait qu’elles soient contrôlables, directement imputables aux agriculteurs (et pas aux États membres) et liées à une 
activité agricole.
Observations
Réponse commune de la Commission aux points  18 à  21
Les objectifs de la conditionnalité sont de contribuer à la mise en place d’une agriculture durable, d’aider la PAC 
à mieux répondre aux attentes de la société, de favoriser la prévention de l’érosion, le maintien de la matière 
organique et la structure des sols, contribuer à assurer un niveau minimal d’entretien, àéviter la détérioration des 
habitats et à protéger et gérer les eaux. La conditionnalité n’est pas un instrument de mise en œuvre pour d’autres 
politiques. Cela a déjà été clarifié lors de la présentation de la conditionnalité, étant donné que ce n’est pas une 
règle d’éligibilité (voir Compromis de la présidence du 26 juin 2003). Elle agit de manière indirecte, en sensibilisant 
le bénéficiaire. Il incombe aux politiques sectorielles sous-jacentes, et non pas à la conditionnalité, d’identifier et de 
traiter les causes de non-conformité des agriculteurs à la législation sectorielle sur la base de laquelle sont établies 
les ERMG.
En outre, conformément à l’annexe II du règlement (UE) n° 1306/2013, seuls les articles ou les paragraphes sélec -
tionnés qui découlent de la législation sectorielle sont pertinents pour une telle analyse, qui doit tenir compte du 
champ d’application plus large des politiques.
Réponses de la Commission 44
En ce qui concerne la législation environnementale, des indicateurs de performance spécifiques ont été élaborés 
pour chaque directive sectorielle couverte par les ERMG et des indicateurs sont en cours d’élaboration dans le cadre 
de la stratégie thématique sur la protection des sols de l’UE. Les tendances en ce qui concerne l’état de l’environ -
nement selon les informations rapportées dans le cadre des directives comprises dans le champ d’application de la 
conditionnalité sont liées à l’efficacité de la mise en œuvre des dispositions de ces directives.
En dehors de la conditionnalité, au niveau de l’UE, dans le cycle de l’élaboration des politiques, chaque mesure de 
la PAC, avec ou sans incidence budgétaire, fait l’objet d’une évaluation continue. Les indicateurs de performance 
spécifiques sont inclus dans chaque directive sectorielle couverte par les ERMG et des indicateurs sont en cours 
d’élaboration dans le cadre de la politique des sols.
22
La Commission considère que l’indicateur de résultat «pourcentage de paiements liés à la PAC couverts par la condi -
tionnalité» reflète l’effet de la conditionnalité dans la population agricole. En effet, plus les paiements sont couverts 
par la conditionnalité, plus fort sera l’impact financier sur chaque agriculteur en cas d’infraction, ce qui augmente 
la sensibilisation des agriculteurs au respect des règles. La conditionnalité a augmenté la sensibilisation parmi les 
agriculteurs et a amorcé des changements dans les pratiques agricoles.
24
La Commission considère que l’indicateur de résultat «opinion exprimée par le public à l’égard de la conditionna -
lité» reflète la capacité de la conditionnalité de répondre aux attentes de la société grâce à une meilleure cohérence 
de la politique de la PAC avec les autres politiques concernées. Les questions posées dans l’enquête Eurobaromètre 
portent justement sur l’acceptation du lien entre les paiements liés à la PAC et le respect des règles. Les résultats 
sont à cet égard largement positifs.
25
La Commission considère que l’indicateur de résultat «taux de contrôles en matière de BCAE» constitue une bonne 
approximation du résultat environnemental attendu. À condition que les normes BCAE nationales soient définies 
correctement par les États membres, le respect de ces normes par les agriculteurs doit avoir une incidence positive 
sur l’environnement. Le respect du taux de contrôles permet de garantir, dans la mesure du possible, que les agri -
culteurs respectent les règles. C’est le meilleur indicateur compte tenu des informations disponibles.
La Commission considère également que l’indicateur de résultat «pourcentage de terres occupées par des pâtu -
rages permanents» constitue une bonne approximation de l’efficacité de cet instrument. Cet indicateur est suivi 
pour vérifier que les États membres ont pris les mesures correctrices nécessaires lorsque le ratio est passé en des -
sous du seuil autorisé. Il est clair que l’évolution du ratio est influencée par divers facteurs, mais ce n’est pas ce que 
l’indicateur mesure en l’occurrence.
26
La Commission considère que ses indicateurs sont pertinents pour atteindre les objectifs de la conditionnalité. 
L’indicateur de résultat «nombre d’hectares soumis à la conditionnalité» reflète bien l’efficacité de la conditionnalité 
et constitue un complément utile pour les indicateurs de résultat existants. Les règles couvertes par la conditionna -
lité sont en grande partie des pratiques à mettre en place dans le domaine de l’agriculture (normes BCAE, pratiques 
dans le cadre de la législation environnementale, utilisation des pesticides, etc.). Plus il y a d’hectares couverts par le 
système de conditionnalité, plus ce système est efficace.
Réponses de la Commission 45
27
Les indicateurs mentionnés par la Cour, comme l’indice des populations d’oiseaux en milieu agricole, la qualité de 
l’eau, etc., sont des indicateurs d’impact qui reflètent l’objectif général de la PAC et d’autres politiques de l’UE. Plu -
sieurs instruments, parmi lesquels la conditionnalité n’est qu’un seul élément, contribuent à atteindre ces objectifs 
généraux. Les objectifs spécifiques de la conditionnalité, qui traduisent l’apport spécifique de cet instrument aux 
objectifs généraux de la PAC, sont reflétés par les indicateurs de résultat présentés dans les points 22 à 26.
28
La Commission ne considère pas le nombre d’infractions comme un indicateur pertinent de performance pour 
la conditionnalité. Les statistiques de contrôle de la conditionnalité sont utilisées dans le cadre des audits de la 
DG Agriculture et développement rural comme indicateur de la performance des systèmes de contrôle des États 
membres. Un taux élevé de non-conformité dans un certain secteur peut également indiquer que les contrôles de 
conditionnalité sont efficaces.
29
Les infractions sont surtout liées à deux catégories d’exigences (voir point 31 et figures 2 et 3).
30
L’augmentation des taux de non-conformité peut découler d’une amélioration du système de contrôle plutôt que 
d’une augmentation des comportements fautifs.
33
Par exemple, la déclaration relative aux oiseaux sauvages ne s’applique pas à tous les États membres. La Commis -
sion voudrait commenter que, par exemple, en ce qui concerne les oiseaux sauvages, il faut tenir compte du fait 
que même si le taux global d’infractions est tel que décrit par la Cour, les audits de la Commission ont décelé dans 
quelques États membres des problèmes graves au niveau des contrôles. C’est pourquoi les faibles taux d’infraction 
peuvent aussi s’expliquer par une faiblesse du système de contrôle dans les États membres.
34
L’analyse des causes des infractions et des moyens d’y remédier n’est pas une tâche qui doit être associée à la 
conditionnalité mais aux politiques sectorielles. Toutefois, en ce qui concerne la conditionnalité, la DG Agriculture 
et développement rural analyse les statistiques de contrôle afin d’intégrer ses analyses de risques effectuées dans le 
cadre de l’établissement de son programme d’audit.
35
La Commission considère que la conditionnalité n’est pas un moyen de faire respecter les politiques sectorielles.
Pour l’année de demande 2014, en ce qui concerne la conditionnalité, la Commission a effectué dans certains États 
membres des audits spécifiques centrés sur les questions liées aux animaux. Cependant, il faut garder à l’esprit que 
les audits de conditionnalité de la Commission ont pour point de départ la protection des intérêts financiers de l’UE 
dans le domaine de l’agriculture.
La DG Environnement reçoit les rapports d’audit et recevra les statistiques de la DG Agriculture et développement 
rural. La DG Environnement analysera les causes des infractions, et établira un suivi avec les États membres si 
nécessaire.
Réponses de la Commission 46
36
La conditionnalité n’est pas un instrument de mise en œuvre pour d’autres politiques. Cela a déjà été clarifié lors 
de la mise en place de la conditionnalité, étant donné que ce n’est pas une règle d’éligibilité (voir Compromis de la 
présidence du 26 juin 2003). En outre, le taux minimal de contrôles doit être augmenté s’il y a un taux important de 
cas de non-conformité1.
En ce qui concerne la législation sur la santé publique, animale et végétale, et sur le bien-être des animaux, la 
Commission effectue des audits destinés à garantir que les autorités nationales s’acquittent de leurs obligations 
juridiques. En ce qui concerne la législation environnementale, la Commission travaille sur une initiative stratégique 
destinée à aider les États membres à améliorer l’assurance de la conformité (c’est-à-dire la surveillance, la promotion 
et l’application de la conformité sur la base des risques) tout en respectant les principes de proportionnalité et de 
subsidiarité.
39
La Commission considère que lorsqu’elle présente des propositions de dépenses nouvelles ou révisées, elle ne doit 
pas évaluer les coûts et les avantages des systèmes de contrôle parce que la conditionnalité inclut également, par 
exemple, la santé animale et publique, domaines pour lesquels le calcul des coûts et des avantages peut difficile -
ment tenir compte correctement de la santé publique par exemple.
40
La proportionnalité est déjà intégrée, étant donné que les sanctions sont calculées comme un pourcentage du 
paiement au bénéficiaire au titre de la PAC allant de pair avec la possibilité de ne pas appliquer des sanctions ou 
l’intentionnalité et la répétition.
La législation de l’UE2 prévoit une base harmonisée pour évaluer et sanctionner les cas de non-conformité à la 
conditionnalité au niveau de l’UE. Cependant, le choix du format des grilles établissant les sanctions nationales 
doit être laissé aux États membres afin qu’ils puissent tenir compte de la diversité des règles en matière de condi -
tionnalité. La Commission envisage d’organiser des échanges de bonnes pratiques avec les États membres sur ces 
questions.
Même si le cadre est mis en place au niveau de l’UE, les obligations à respecter dans les exploitations dans le cadre 
des ERMG et des BCAE sont en grande partie définies par les États membres pour tenir compte des défis et des 
structures agricoles dans les conditions nationales ou régionales. À cet égard, il est important de laisser une marge 
de mise en œuvre aux États membres en ce qui concerne le calcul des sanctions pour chacune de ces obligations. 
Le règlement de l’UE énonce le principe selon lequel les sanctions sont calculées au cas par cas en tenant compte 
de la gravité, de l’étendue, de la persistance, de la répétition et du caractère intentionnel du cas de non-conformité 
établi. La mise en œuvre harmonisée de ces principes dans les différents États membres est assurée notamment par 
le biais d’audits effectués par la Commission. Si des faiblesses sont détectées à cet égard dans un État membre en 
particulier, un suivi approprié est assuré dans le cadre de l’apurement des comptes.
41
Sachant que les normes BCAE ont été réduites de plus de 50 % (de 15 à 7), la DG Agriculture et développement rural 
s’attendait à la diminution des contraintes administratives pour les agriculteurs par les États membres.
1 En ce qui concerne «le faible taux minimal de contrôle (1 %)», ainsi qu’indiqué au point IX (deuxième tiret): En vertu de l’article 68; paragraphe 4, du 
règlement (UE) n° 809/2014, le nombre de contrôles sur place doit être revu à la hausse si un nombre significatif de cas de non-conformité avec un 
acte ou une norme donnés est détecté. En 2009, la Commission a publié un document de travail sur cette question (DS/2009/28/rev3), lequel est 
toujours en vigueur. Ainsi le taux minimal de contrôle peut être adapté en cas de besoin.
2 Notamment au chapitre II du règlement délégué (UE) n° 640/2014 de la Commission et au chapitre III du règlement d’exécution (UE) n° 809/2014 de 
la Commission.
Réponses de la Commission 47
42
La liste des ERMG et des BCAE a été considérablement raccourcie. Les ERMG et les BCAE ont été regroupées en une 
seule liste, l’annexe 2 du règlement (UE) n° 1306/2013. Par ailleurs, les ERMG ont été révisées et seules les dispo -
sitions qui s’adressent directement aux agriculteurs et qui sont liées à l’activité agricole ont été maintenues. La Com -
mission considère qu’il est difficile d’imaginer comment toute réduction supplémentaire pourrait éviter d’affecter 
des questions importantes liant par exemple l’agriculture et l’environnement, et ainsi porter atteinte par exemple 
aux objectifs environnementaux de l’UE.
44
Sur la base de l’expérience de la Commission, les perceptions des organismes payeurs, des associations d’agricul -
teurs et des organismes de conseil agricole au sujet de la complexité semblent se rapporter plus à la législation 
sectorielle qu’à la conditionnalité. En outre, les États membres ayant la flexibilité de définir les exigences néces -
saires pour atteindre les objectifs de la directive de l’UE, la complexité relève donc aussi de leur responsabilité. 
Dans le cadre de la simplification, les obligations comprises dans le champ d’application de la conditionnalité ont 
été revues à plusieurs reprises afin qu’elles soient mieux ciblées en fonction de leur caractère contrôlable, du fait 
qu’elles soient directement imputables aux agriculteurs (et pas aux États membres) et liées à l’activité agricole. La 
relation entre l’agriculture et l’environnement est complexe par sa nature, c’est pourquoi toute disposition d’appli -
cation tient compte de ce niveau de complexité. L’application de la législation environnementale a tendance à être 
plus complexe lorsque les États membres tentent de garantir que les pratiques agricoles changent aussi peu que 
possible tout en protégeant l’environnement. Dans ce cas, une simplification des règles pourrait entraîner l’intro -
duction de règles plus strictes que celles qui s’appliquent actuellement à certains agriculteurs. L’encadré 2 est un 
bon exemple: les règles et les contrôles seraient plus simples si toutes les distances étaient augmentées de manière 
à correspondre à la plus longue distance, mais cela imposerait des contraintes évitables à beaucoup d’agriculteurs.
45
L’exemple de la Cour illustre le niveau de complexité de la relation entre l’agriculture et l’environnement. Il convient 
d’imposer une distance plus longue pour l’épandage d’engrais autour d’un puits utilisé pour l’eau potable qu’autour 
d’autres cours d’eau/plan d’eau. La normalisation de ces exigences ne refléterait pas assez les conditions environne -
mentales locales.
Voir également la réponse de la Commission au point 44.
Encadré 2 – Exemples d’exigences comprises dans le manuel de contrôle de la 
conditionnalité au Royaume-Uni (Irlande du Nord)
L’encadré 2 décrit la manière dont un État membre a mis en œuvre la législation sectorielle.
46
La Commission considère que le nombre de points à contrôler exécuté par les États membres visités n’illustre pas la 
diversité de la législation sectorielle intégrée dans le champ d’application de la conditionnalité. En outre, en vertu 
de l’article 96 du règlement (UE) n° 1306/2013, «Les États membres peuvent utiliser leurs systèmes de gestion et de 
contrôle en place, afin d’assurer le respect des règles de conditionnalité.»
Encadré 3 – Impact limité des modifications de la PAC pour la période 2014-2020 sur 
les listes de contrôle utilisées par les autorités de contrôle au Royaume-Uni (Irlande du 
Nord) – Deuxième alinéa
La liste des BCAE a été raccourcie de plus de 50 % avec la dernière réforme de la PAC, il revient donc aux États 
membres de décider d’augmenter les points à contrôler.
Réponses de la Commission 48
La «directive sur les eaux souterraines» est passée de ERMG (2) à norme BCAE.
47
En vertu de l’article 96 du règlement (UE) n° 1306/2013, «Les États membres peuvent utiliser leurs systèmes de ges -
tion et de contrôle en place, afin d’assurer le respect des règles de conditionnalité.»
Un faible niveau d’infractions peut masquer un système de contrôle insuffisant et peut entraîner des risques pour 
les intérêts financiers de l’UE dans le domaine de l’agriculture. De plus, ce n’est pas parce qu’il y a un faible niveau 
d’infractions que l’on peut considérer que cela restera le cas si les contrôles sont davantage réduits: on peut s’at -
tendre à ce que l’existence des contrôles de conditionnalité agisse comme une mesure de dissuasion d’enfreindre 
les règles.
48
Le pourcentage d’agriculteurs qui participent au régime des petits agriculteurs, bénéficiaires des paiements directs 
(2014), varie entre 3 % (Slovénie) et 77 % (Malte). Le régime des petits agriculteurs couvre 4 % de la surface agricole 
totale de l’Union3.
50
En raison de l’exemption des exigences en matière de conditionnalité (et de l’écologisation), les coûts liés à la ges -
tion et au contrôle devraient logiquement baisser. Non seulement parce que la population soumise aux contrôles 
sur place en matière de conditionnalité (et d’écologisation) diminue dans la même proportion, mais aussi parce 
qu’un processus d’application simplifié s’applique (moins de données à gérer). En outre, le contenu des contrôles sur 
place pour le régime des petits agriculteurs est lui-même plus limité aux conditions d’éligibilité.
51
Ces différences s’expliquent par les différences entre les structures agricoles nationales et peut-être aussi par les dif -
férentes méthodes de calcul utilisées dans le cadre du régime des petits agriculteurs. Des pays comme la Roumanie 
et l’Italie ont potentiellement un pourcentage élevé d’agriculteurs éligibles au régime par rapport à d’autres pays.
Selon les données fournies par les États membres, les petits agriculteurs en Roumanie représentent environ 71 % 
des bénéficiaires des paiements directs (2014) et 16,4 % de l’ensemble des terres agricoles.
52
La Commission a pris acte de l’observation de la Cour et souhaite souligner que l’exclusion décrite ne provient pas 
de la législation sur la conditionnalité.
Encadré  4 – Exemption des obligations en matière de conditionnalité découlant de la 
directive sur les nitrates pour les petits agriculteurs en Lituanie
Le système de conditionnalité est fondamentalement un système de contrôle et de sanctions qui s’applique aux 
paiements reçus au titre de la PAC. Par conséquent, le fait d’exempter les exploitations agricoles des règles de la 
conditionnalité ne les exemptera pas du respect de la législation environnementale, y compris la directive sur les 
nitrates. Les différents seuils d’exemption mentionnés dans l’encadré 4 sont liés à la mise en œuvre de la directive 
sur les nitrates dans le pays en question et non pas au système de conditionnalité. De plus, le fait d’exclure les agri -
culteurs des sanctions au titre de la conditionnalité ne les exclut pas des contrôles et des vérifications en vertu de la 
législation environnementale.
3 Document de travail des services de la Commission sur le «Réexamen du verdissement à l’issue de la première année de mise en œuvre» 
SWD(2016) 218 final, p. 19.
Réponses de la Commission 49
54
L’écologisation et les BCAE sont deux mécanismes qui se complètent pour atteindre l’objectif d’amélioration de la 
performance environnementale de l’agriculture de l’UE. Le paiement direct vert est un paiement prévu pour les 
agriculteurs qui appliquent des pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement (diversification des 
cultures, maintien des prairies permanentes et mise en place de 5 % de SIE).
La diversification des cultures, le maintien des prairies permanentes et la possession de 5 % de SIE sont inhérents 
à l’écologisation. Ces pratiques diffèrent des normes BCAE: la rotation des cultures n’est pas la diversification des 
cultures, la protection des pâturages permanents n’est pas le maintien des prairies permanentes, comme indiqué 
dans la législation sur l’écologisation, et le maintien des particularités topographiques sur toutes les terres agricoles 
n’est pas la possession de 5 % de SIE sur des terres arables. La dernière réforme de la PAC a abouti à la rationalisa -
tion et à la simplification du cadre des BCAE en retirant certaines normes BCAE, comme celles liées à la rotation des 
cultures et à la protection des pâturages permanents.
56
Les États membres ont la possibilité de sélectionner l’échantillon minimal de 1 % pour les contrôles liés à la condi -
tionnalité parmi l’échantillon de 5 % sélectionné en vue du contrôle de l’éligibilité. Par conséquent, il y a une syner -
gie entre les deux éléments. De plus, les éléments du paysage protégés au titre des normes BCAE peuvent être pris 
en compte pour la surface d’intérêt écologique incluse dans l’écologisation.
57
La protection des particularités topographiques sur toutes les terres agricoles et le fait que 5 % de terres arables 
constituent des SIE sont différentes mesures liées à la biodiversité. La première exigence garantit que les particula -
rités topographiques existantes bénéfiques pour la biodiversité sont maintenues, et la deuxième garantit que tout 
agriculteur qui bénéficie du paiement direct vert consacre au moins 5 % de ses terres arables à des SIE. Ce sont deux 
objectifs différents relatifs à la biodiversité qui justifient deux ensembles de règles et de contrôles différents.
Réponse commune de la Commission aux points  59 et  60
Il faut distinguer les coûts de la conditionnalité proprement dits des coûts liés à l’application de la législation secto -
rielle supportés par les agriculteurs et les États membres. En ce qui concerne la législation sectorielle, les coûts de la 
mise en conformité devraient être comparés aux coûts à charge de la société en raison, par exemple, de la pollution 
des ressources naturelles, la nécessité d’éradication de maladies, etc., en cas de non-conformité.
La conditionnalité sera prise en compte dans une étude prévue sur les contraintes administratives.
61
Même si la législation sectorielle précise déjà les taux minimaux de contrôle, ces contrôles ne sont pas supplémen -
taires car ils peuvent être utilisés pour la conditionnalité tout en créant à bas coût des effets de synergie.
62
En pratique, la Commission n’impose pas d’obligations additionnelles de tenue de registres étant donné que les 
obligations découlant des ERMG existaient avant l’introduction de la conditionnalité dans le cadre de la législation 
sectorielle de l’UE. En outre, ni le règlement délégué (UE) n° 640/2014 de la Commission, ni le règlement d’exécu -
tion (UE) n° 809/2014 de la Commission, qui définissent de manière détaillée le système de conditionnalité, n’ont 
prévu pour les agriculteurs des exigences supplémentaires en matière d’enregistrement.
Réponses de la Commission 50
63
L’étude mentionnée, lancée par le Parlement européen et commandée par la DG Agriculture et développement 
rural, n’est pas consacrée à la conditionnalité, elle examine la législation qui n’entre pas dans le champ d’application 
de la conditionnalité (directive sur l’utilisation durable des pesticides). En outre, elle est obsolète car entre-temps, 
certaines obligations ont quitté le champ d’application de la conditionnalité (par exemple, la prévention de l’empiè -
tement de végétation indésirable ou la rotation des cultures).
64
C’est une déclaration qui repose sur des hypothèses émises par les organismes payeurs et qui est contraire au fait 
que la liste des ERMG et des BCAE a été considérablement raccourcie avec la dernière réforme de la PAC. La Com -
mission émet des doutes sur la teneur factuelle de telles déclarations étant donné que les organismes payeurs ne 
proposent pas de chiffres à l’appui.
65
La législation met déjà en place le cadre pour le calcul des sanctions en définissant la gravité, l’étendue et la persis -
tance, ainsi que le pourcentage à appliquer pour les premières infractions, les infractions répétées et les infractions 
intentionnelles. Il existe donc déjà une base harmonisée.
66
Même si le cadre est mis en place au niveau de l’UE, les obligations à respecter dans les exploitations dans le cadre 
des ERMG et des BCAE sont en grande partie définies par les États membres pour tenir compte des défis et des 
structures agricoles dans les conditions nationales ou régionales. À cet égard, il est important de laisser une marge 
de mise en œuvre aux États membres en ce qui concerne le calcul des sanctions pour chacune de ces obligations. 
Le règlement de l’UE énonce le principe selon lequel les sanctions sont calculées au cas par cas en tenant compte 
de la gravité, de l’étendue, de la persistance, de la répétition et du caractère intentionnel du cas de non-conformité 
établi. La mise en œuvre harmonisée de ces principes dans les différents États membres est assurée notamment 
par le biais d’audits effectués par la Commission. Si des faiblesses sont détectées à cet égard dans un État membre 
en particulier, un suivi approprié est assuré dans le cadre de l’apurement des comptes. En outre, compte tenu des 
inquiétudes de la Cour, la DG Agriculture et développement rural envisage d’organiser des séminaires d’échanges 
de bonnes pratiques avec les États membres sur ces questions.
67
La notion de caractère intentionnel est un élément qui a été introduit pour garantir la proportionnalité des réduc -
tions en matière de conditionnalité, étant donné que son introduction a permis d’équilibrer les anciens cas de non-
conformités mineurs non sanctionnés et le système d’alerte précoce actuel. C’est une question qui a été beaucoup 
débattue durant la dernière réforme de la PAC et les États membres ont finalement décidé de la conserver. Un arrêt 
de la Cour de justice de l’Union européenne du 27 février 2014 (C-396/12) donne des orientations sur la notion de 
caractère intentionnel.
68
Les États membres disposent d’une certaine liberté pour l’élaboration de leurs grilles d’évaluation (voir les observa -
tions de la Commission au point 40, au point VIII et au point IX, sixième tiret).
70
Selon la Commission, la diversité des réponses des États membres peut s’expliquer par plusieurs facteurs, y compris 
le nombre de mouvements d’entrée et de sortie des animaux dans l’exploitation, les mesures d’atténuation adop -
tées par l’agriculteur, les retards de notification et l’établissement de l’exploitation sur une zone vulnérable aux 
nitrates.
Réponses de la Commission 51
Réponse commune de la Commission au point  71 et à  l’encadré  7
Selon la grille d’évaluation utilisée dans le Schleswig-Holstein, qui se base sur la grille utilisée dans toute l’Alle -
magne, le seuil mentionné n’est qu’une recommandation pour l’inspecteur, qui s’applique uniquement aux notifica -
tions tardives qui ont déjà été rectifiées avant que l’agriculteur ne sache qu’il ferait l’objet d’un contrôle sur place. Si 
l’agriculteur n’y a pas remédié avant l’annonce du contrôle, une sanction s’applique. La DG Agriculture et dévelop -
pement rural a déjà observé des approches similaires dans d’autres États membres.
Conclusions et recommandations
73
Depuis 2005, le processus continu d’examen et de simplification du champ d’application de la conditionnalité 
a fourni les résultats suivants:
Les procédures de contrôle ont été simplifiées pendant la période 2005-2013 par l’introduction de dispositions sur 
l’harmonisation des taux de contrôles, du préavis, du calendrier et des éléments des contrôles sur place et de la 
sélection des échantillons de contrôle.
En outre, avec la dernière réforme de la PAC, le champ d’application de la conditionnalité a été révisé en tenant 
compte de la contrôlabilité et du lien avec l’activité agricole des obligations des agriculteurs. Ainsi, le nombre de 
ERMG a été réduit de 18 à 13 et le nombre des normes BCAE, de 15 à 7.
Selon la Commission, l’ampleur des efforts déjà consacrés à la simplification rend très improbable la mise en place 
de simplifications plus poussées sans nuire, par exemple, aux objectifs environnementaux de la conditionnalité.
74
Les objectifs de la conditionnalité sont de contribuer à la mise en place d’une agriculture durable en sensibilisant 
les agriculteurs et en aidant la PAC à mieux répondre aux attentes de la société. Les objectifs des BCAE sont de 
favoriser la prévention de l’érosion, le maintien de la matière organique et la structure des sols, contribuer à assurer 
un niveau minimal d’entretien, à éviter la détérioration des habitats et à protéger et gérer les eaux. À cet égard, la 
conditionnalité n’est pas un instrument de mise en œuvre pour d’autres politiques, qui ont leurs propres objectifs. 
La Commission estime que les indicateurs de performance utilisés pour mesurer l’efficacité de la conditionnalité 
à atteindre ses objectifs sont les plus appropriés sur la base des informations disponibles.
Recommandation nº  1
La Commission accepte cette recommandation.
75
La moitié des infractions sont en lien avec des ERMG relatives aux animaux. Cet élément a été pris en compte par la 
Commission lors des missions ciblées effectuées en 2014, centrées sur les ERMG relatives aux animaux.
Les causes des infractions sont analysées dans le cadre de la mise en œuvre de la législation sectorielle. Toutefois, 
la conditionnalité et le système de conseil agricole ont un rôle à jouer quand il s’agit de remédier aux causes des 
infractions.
Réponses de la Commission 52
Recommandation nº  2
La Commission accepte cette recommandation.
76
La législation sur la conditionnalité prévoit que les contrôles sur place visent les exploitations les plus à risque, grâce 
à la sélection de l’échantillon qui s’appuie sur une analyse de risques. À cet égard, les États membres disposent déjà 
d’une flexibilité pour optimiser leurs contrôles de conditionnalité.
Recommandation nº  3
La Commission n’accepte pas cette recommandation. La recommandation de la Cour ne simplifierait pas la condi -
tionnalité, mais elle réduirait de facto  son champ d’application. Le champ d’application de la conditionnalité a déjà 
été simplifié à plusieurs reprises par le passé. En outre, les États membres ont à présent une grande marge de 
manœuvre pour tenir compte des risques de l’échantillonnage en matière de contrôle et pour optimiser leurs sys -
tèmes de contrôle. La Commission considère que cette recommandation pourrait conduire à un assouplissement 
des règles sur les contrôles sur place, ce qui, à terme, nuirait à l’efficacité de la conditionnalité.
77
Les objectifs environnementaux (par exemple la préservation des terres et de la biodiversité) sont poursuivis non 
seulement au moyen des paiements en faveur de l’écologisation et des normes BCAE, mais aussi des mesures en 
faveur de l’environnement et du climat dans le cadre du second pilier et de la législation environnementale. Cepen -
dant, la nature, la raison d’être et le fonctionnement de ces divers instruments sont différents et complémentaires. 
La figure 1 du SWD(2016) 218 final illustre leur complémentarité.
Les règles en matière d’écologisation et les BCAE sont toutes les deux gérées par le SIGC, ce qui garantit une utilisa -
tion optimale des ressources. Toutefois, il existe des raisons pour lesquelles les BCAE et l’écologisation ne sont pas 
forcément contrôlées conjointement. Étant donné que l’écologisation est un critère d’éligibilité, elle est contrôlée 
ex ante au moyen de vérifications administratives et de contrôles sur place en ce qui concerne 5 % des bénéficiaires. 
Les BCAE sont vérifiées dans le cadre de la conditionnalité, dont la gestion diffère de celle des critères d’éligibilité.
Recommandation nº  4
La Commission accepte cette recommandation.
78
Les ERGM découlent de la législation sectorielle et les États membres peuvent utiliser leurs systèmes de gestion et 
de contrôle en place [article 96 du règlement (UE) n° 1306/2013]. Ainsi, les systèmes de contrôle existants peuvent 
être utilisés de manière synergique pour le système de contrôle de la conditionnalité. En outre, les BCAE ne 
devraient pas occasionner de coûts importants pour les agriculteurs étant donné que ce sont des normes de base. 
Les coûts de leurs contrôles sont supportés par le SIGC, qui sert également à d’autres instruments de la PAC.
La Commission a quantifié dans son rapport annuel d’activité 2014 le coût global relatif aux contrôles dans les États 
membres, en émettant une réserve selon laquelle «l’effet dissuasif des contrôles ex post (comme la conditionnalité) 
apporte aussi des avantages non quantifiables».
Réponses de la Commission 53
Recommandation nº  5
La Commission accepte partiellement cette recommandation. La mise en œuvre de cette recommandation dépen -
dra du résultat de l’étude prévue sur les contraintes administratives. Les coûts administratifs de la conditionnalité 
doivent être examinés dans le contexte des coûts résultant des cas de non-conformité pour la société, les finances 
publiques et l’environnement, et des avantages potentiels de la conditionnalité.
79
Même si le cadre est mis en place au niveau de l’UE, les obligations à respecter dans les exploitations dans le cadre 
des ERMG et des BCAE sont en grande partie définies par les États membres pour tenir compte des défis et des 
structures agricoles dans les conditions nationales ou régionales. À cet égard, il est important de laisser une marge 
de mise en œuvre aux États membres en ce qui concerne le calcul des sanctions pour chacune de ces obligations. 
Le règlement de l’UE énonce le principe selon lequel les sanctions sont calculées au cas par cas en tenant compte 
de la gravité, de l’étendue, de la persistance, de la répétition et du caractère intentionnel du cas de non-conformité 
établi. La mise en œuvre harmonisée de ces principes dans les différents États membres est assurée notamment par 
le biais d’audits effectués par la Commission. Si des faiblesses sont détectées à cet égard dans un État membre en 
particulier, un suivi approprié est assuré dans le cadre de l’apurement des comptes.
Recommandation nº  6
La Commission accepte cette recommandation.
La Commission envisage d’organiser des échanges de bonnes pratiques sur ces questions.

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DE L’UNION EUROPÉENNE?
Publications gratuites:
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Étape Date
Adoption du plan d'enquête/début de l'audit 15.7.2015
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) 16.6.2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 7.9. 2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) 
dans toutes les langues31.8.2016
La conditionnalité, qui s’applique à 7,5 millions 
d’agriculteurs, subordonne la majeure partie des 
paiements relevant de la PAC (environ 47 milliards d’euros 
en 2015) au respect, par ces derniers, de règles de base 
relatives à l’environnement, à la sécurité des aliments, à la 
santé et au bien-être des animaux, ainsi qu’aux bonnes 
conditions agricoles et environnementales. Nous avons 
estimé, en conclusion, que les informations disponibles 
n’ont pas permis à la Commission d’évaluer de manière 
appropriée l’efficacité de la conditionnalité. Les indicateurs 
de performance n’ont pas tenu compte du niveau de 
non-respect des règles par les agriculteurs et la 
Commission n’a pas analysé les causes des infractions. Si le 
nombre de règles de la conditionnalité a été réduit du fait 
des modifications apportées à la PAC pour la période 
2014-2020, les procédures de contrôle restent complexes. 
Par ailleurs, les coûts de mise en œuvre de la 
conditionnalité ne sont pas suffisamment quantifiés.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E