RAPPORT DE LA COMMISSION - Troisième rapport sur les progrès de la mise en oeuvre du Fonds pour la réalisation d'un massif de protection à Tchernobyl - Décembre 2003 - établi conformément à l'article 3 de la décision 98/381/CE du Conseil relative à une contribution de la Communauté à la Banque européenne pour la reconstruction et le développement en faveur du Fonds pour la réalisation d'un massif de protection à Tchernobyl {SEC(2004) 919}

1. Introduction

À la suite de l'accident du 26 avril 1986, un sarcophage a été construit dans des conditions extrêmement dangereuses sur les restes de l'unité 4 de la centrale nucléaire de Tchernobyl. Ce sarcophage n'était pas censé être une solution permanente et en fait, il est de plus en plus instable, ne cesse de se détériorer et est exposé à des infiltrations d'eau. L'édifice menace de s'effondrer sous l'effet conjugué de perturbations sismiques, de conditions climatiques extrêmes et de dégradations constantes de la structure et un risque de contamination de la zone environnante existe.

En mai 1997, des experts internationaux originaires de l'Union européenne, des États-Unis et du Japon ont élaboré un programme pluridisciplinaire de gestion de l'ouvrage, baptisé "plan pour la réalisation d'un massif de protection" (SIP). Le SIP prévoyait de réparer le sarcophage afin d'en assurer la stabilité et l'innocuité pour l'environnement. Le Fonds pour la réalisation d'un massif de protection à Tchernobyl (CSF) a été créé afin de financer et de mettre en oeuvre le SIP, sous la direction de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).

Le coût initial du projet avait été estimé (en 1997) à quelque 758 millions de dollars (768 millions de dollars si l'on inclut l'aide accordée aux procédures d'autorisation), cependant que la durée des travaux était estimée à sept ans (1998-2005). Une première conférence des bailleurs de fonds s'est tenue à New York, en novembre 1997. Vingt-cinq pays ont annoncé une aide de près de 400 millions de dollars, dont une contribution en nature de 50 millions de dollars de la part de l'Ukraine. Cette somme a été suffisante pour entreprendre les premiers travaux du plan de réalisation. Le projet a véritablement démarré en avril 1998, avec la mise en place d'une unité de gestion de projet (UGP).

La décision 98/381/CE du Conseil du 5 juin 1998 relative à la contribution de la Communauté à la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) en faveur du Fonds pour la réalisation d'un massif de protection à Tchernobyl [1], constitue la base juridique de la contribution communautaire de 100 millions de dollars au CSF, dont l'annonce avait été faite lors du sommet du G7 à Denver, en 1997. Cette contribution a été décaissée en 1999/2000 dans le cadre de l'enveloppe financière TACIS.

[1] JO n° L 171 du 17/06/1998, p. 31.

Une seconde conférence des bailleurs de fonds a été organisée à Berlin, en juillet 2000. Au total, vingt-deux pays ont promis une contribution de près de 320 millions de dollars, portant ainsi le total des contributions annoncées lors des deux conférences quasiment au montant total des coûts estimés, soit 768 millions de dollars. La Communauté s'est engagée sur une seconde contribution de 100 millions d'euros, laquelle a été approuvée par la décision n° 2001/824/CE [2] du Conseil.

[2] JO n° L 308 du 27/11/2001, p. 25.

Conformément à l'article 3, paragraphe 2, de la décision 98/381/CE du Conseil, la Commission a présenté un premier rapport d'étape sur la mise en oeuvre du CSF, en octobre 1999 [3], ainsi qu'un deuxième rapport soumis en septembre 2001 [4]. Le présent rapport a pour objet d'actualiser les informations fournies dans les deux précédents, principalement à partir des progrès dont la BERD a fait état auprès de l'assemblée des bailleurs de fonds. Le document de travail SEC(2004) 919, élaboré par les services de la Commission, fournit de plus amples renseignements.

[3] COM(1999)470 du 12/10/1999.

[4] COM(2001)251 du 29/05/2001.

2. Plan de réalisation du massif de protection (sip)

Le SIP a pour objet de rendre le massif de protection actuel sans danger pour l'environnement et de supprimer les risques éventuels d'effondrement et d'infiltrations d'eau permanentes. Pour ce faire, le SIP poursuit parallèlement cinq objectifs:

1. réduire le risque d'effondrement du sarcophage;

2. dans l'éventualité d'un effondrement, en limiter les conséquences;

3. améliorer la sûreté nucléaire du sarcophage;

4. améliorer la sécurité des travailleurs et la protection de l'environnement;

5. assurer la sécurité environnementale du site.

Le SIP débouchera sur une solution qui permettra de créer une structure de confinement efficace et de stabiliser le massif de protection actuel pendant plusieurs décennies au moins, jusqu'à ce que les conditions optimales soient créées pour l'évacuation définitive des matières radioactives contenues dans l'enceinte.

3. Mise en oeuvre des travaux

En 1996, un groupe d'experts internationaux a procédé à une analyse des différentes solutions permettant d'assurer la sécurité environnementale de l'unité 4 de Tchernobyl et de son massif de protection d'alors. L'étude [5] proposait des recommandations pour un déroulement des opérations en trois phases:

[5] "Tchernobyl unit 4 - short and long term measures - final report", Tacis Services, DGIA, Commission européenne, Bruxelles, novembre 1996.

* phase 1: stabilisation et autres mesures à court terme;

* phase 2: préparation à la sécurité environnementale du site;

* phase 3: réalisation de la sécurité environnementale du site.

Jusqu'à ce jour, la mise en oeuvre concernait essentiellement la phase I, laquelle comportait les quatre volets suivants:

* consolidation et réévaluation des connaissances actuelles sur le massif de protection, réalisation de nouvelles études devant servir de base aux travaux de conception et de réhabilitation;

* réalisation d'études sur les options possibles et travaux d'ingénierie préliminaires afin de définir la stratégie technique des améliorations structurelles comme des systèmes de sécurité à mettre en oeuvre lors de la phase II;

* mise en place d'une infrastructure technique pour les activités de mise en oeuvre de la phase II, comprenant une base opérationnelle pour les contractants et l'acquisition d'équipements et de systèmes de sécurité;

* réparation des principales poutres de soutènement B1/B2 pour écarter les risques d'effondrement majeurs de la structure.

Toutes les tâches concernant la phase I du projet ont été menées à terme. Une vaste évaluation de projet a été conduite lors de la conclusion de la phase I, correspondant à l'étape de programmation P1 du SIP, étape au cours de laquelle la stratégie technique de stabilisation et de confinement de la phase II a été définie. La phase II (préparation à la sécurité environnementale du site) a débuté en mai 2003.

4. Révision du calendrier et du budget prévisionnel

4.1. Calendrier du nouveau confinement de sécurité

Lors de l'assemblée des bailleurs de fonds à Slavoutich, en juillet 2003, l'UGP a présenté un calendrier révisé pour mener à terme le nouveau confinement. L'équipe de projet a estimé que la conception détaillée, le processus d'approbation du concept et de la conception détaillée et la construction du nouveau confinement dureraient cinq ans.

Les grandes étapes sont les suivantes:

* Le calendrier commence par la livraison des rapports relatifs au projet de construction et à la conformité sanitaire (décembre 2003).

* Activités de conception:

- conception détaillée: un an;

- approbation des autorités réglementaires: une année échelonnée en deux phases.

* Activités de construction: trois ans.

* Essais de mise en service du nouveau confinement: 3e et 4e trimestres 2008.

Il a été fait remarquer que ce calendrier était "volontariste". La réalisation du projet et des essais de mise en service du nouveau confinement avant le troisième trimestre de 2008 ne tient pas compte d'événements imprévus. Les grands risques de retard concernent le processus d'approbation et de décision et la disponibilité des ressources pour exécuter le projet.

Le nouveau confinement de sécurité permettra de poursuivre le démantèlement et l'enlèvement des matières contenant des combustibles, qui se poursuivront bien au-delà de 2008. Cependant, la Banque considère que l'essentiel de ces travaux va bien au-delà du champ du présent projet. Le démantèlement de la structure existante n'est pas pris en compte dans le calendrier actuel et l'on estime qu'il faudra entre quatre et six ans pour le mener à terme.

4.2. Révision du budget prévisionnel

Lors de l'assemblée des bailleurs de fonds à Londres, le 2 décembre 2003, la BERD a présenté une révision du budget prévisionnel et la situation actuelle du Fonds.

Le budget prévisionnel, d'un montant de 1 059 millions de dollars (995 millions plus 64 millions de dollars pour d'éventuels travaux complémentaires), était le premier fondé sur des projets d'études réels et remplacera le budget initial prévu dans le SIP [6]. Il faudra attendre la réponse concernant le principal volet (nouveau confinement de sécurité) pour obtenir une meilleure estimation budgétaire. De l'avis de la Banque, le budget prévisionnel actuel repose sur des hypothèses prudentes concernant la révision des prix, les divers et imprévus et les risques.

[6] Dans le document intitulé « CSF Report on Financial Situation and Requirements » du 7 avril 2004, la BERD a revu le budget du SIP et estimé les coûts y afférents à 1 091 millions de dollars.

Il a été rappelé que l'estimation de l'UGP était exprimée en dollars de 2003, par rapport aux chiffres initiaux du SIP, exprimés en dollars de 1997. En outre, l'estimation de l'UGP renferme des projections prudentes concernant les divers et imprévus du nouveau confinement de sécurité [7], la révision des prix et les risques (soit 194 242 millions de dollars), ainsi qu'une dotation de 28 millions de dollars pour des travaux nécessaires, non prévus dans le budget initial de 1997 du SIP (démontage de la cheminée d'aération, stockage temporaire des déchets radioactifs et contrat d'ingénierie du maître de l'ouvrage).

[7] Le budget de base incluait une provision pour les événements divers et imprévus, sauf pour le nouveau confinement de sécurité.

La Banque a fait observer que si l'on soustrait les divers et imprévus du nouveau confinement, la révision des prix et les risques, ainsi que la dotation pour les travaux nécessaires ne figurant pas dans le budget initial de 1997 du SIP, le budget de base 2003 du projet (soit 772 832 millions de dollars) est très proche de l'estimation de 1997 (758 168 millions de dollars).

5. Récapitulatif financier

Le montant total des financements annoncés lors des conférences de New York en 1997 et de Berlin, en 2000, s'élevait à 717 millions de dollars environ (soit 754 millions d'euros aux taux de change de 2000), incluant des contributions en nature de l'Ukraine pour une valeur de 50 millions de dollars. Une fois ces annonces effectuées, les conventions de financement signées au 31 octobre 2003 entre les bailleurs de fonds et la BERD se chiffraient à 615 millions d'euros environ. Les sommes versées au CSF équivalaient à 480 millions d'euros à la fin de novembre 2003.

Même si une part importante des crédits n'ont pas encore fait l'objet d'engagements, la Banque a indiqué que les ressources pourraient venir à manquer si l'on considère les annonces initiales de quelque 717 millions de dollars et le budget prévisionnel actuel, établi par le consortium de l'UGP, lequel s'élève à 995 millions de dollars. Le déficit serait ainsi égal à 278 millions de dollars, auxquels il faudrait peut-être ajouter 64 millions de dollars au titre des éventuels travaux supplémentaires concernant les activités de démantèlement. Cependant, ces chiffres sont toujours en cours d'étude.

La Banque a indiqué qu'il faudrait procéder à des engagements supplémentaires pour matérialiser les conventions de financement futures pour le nouveau confinement de sécurité, actuellement prévues pour le quatrième trimestre de 2004. Il est vraisemblable que les donateurs seront invités sous peu à faire de nouvelles contributions pour mener à terme le projet. Toutefois, il ne sera pas nécessaire de réapprovisionner le Fonds avant 2005, l'horizon prévu en principe pour ce faire étant fixé à 2006-2007.

Il a été demandé à la Banque de préparer un rapport détaillant toutes les ressources financières nécessaires pour Tchernobyl: compte de sûreté nucléaire, gestion des déchets radioactifs et SIP. Ce rapport devra également renseigner sur les dates des engagements et des décaissements.

6. Résumé de l'évolution intérvenue et conclusions

La BERD fait état de bons résultats du côté de l'UGP à la suite de sa réorganisation en 2002. La phase I du SIP (stabilisation et autres mesures à court terme) est achevée et la phase II (préparation à la sécurité environnementale du site) a commencé.

La situation vis-à-vis des autorités nucléaires (SNRC) s'est améliorée durant la période sous revue. Cependant, les procédures d'approbation réglementaire demeurent l'un des risques majeurs car elles entrent dans une phase critique ou sont étroitement liées à des activités susceptibles de le devenir. Il est donc essentiel que la SNRC continue de disposer du soutien nécessaire pour éviter les retards et mettre pleinement en oeuvre des procédures de réglementation et d'autorisation appropriées.

Une approche coordonnée de la gestion globale du problème des déchets est en cours d'élaboration, qui exige une forte implication des autorités ukrainiennes. Il faudra en particulier élaborer une solution pour les déchets solides fortement radioactifs. Il a été suggéré pour cette classe de déchets de s'appuyer en partie sur le projet de l'ICSRM (complexe industriel pour la gestion des déchets radioactifs solides), financé par la Commission et initialement dédié au démantèlement des unités 1 à 3. Cette suggestion est en cours d'analyse, mais elle impliquera de toute façon des coûts supplémentaires et des retards. Le programme TACIS de sûreté nucléaire pourrait être sollicité pour prendre en charge ces coûts supplémentaires.

L'achèvement du SIP, dont la date avait été fixée à 2007, a pris un retard significatif. L'achèvement du projet et la mise en service du nouveau confinement de sécurité sont désormais prévus au 3e/4e trimestre de 2008.

Le coût de base du projet n'a pas évolué de façon significative, mais l'intégration de travaux nécessaires non prévus dans le budget initial (28 millions d'euros), la possibilité de travaux supplémentaires (64 millions d'euros) et les provisions pour la révision des prix, les risques et les divers et imprévus (194 millions d'euros) pourraient porter le coût total du projet à plus de 1 milliard d'euros.

Compte tenu que les contributions annoncées lors des deux conférences des bailleurs de fonds équivalent à 717 millions de dollars environ, il manque actuellement 278 millions de dollars pour mener le projet à terme (hors enveloppe de 64 millions d'euros correspondant à d'éventuels travaux supplémentaires).

La BERD va donc demander de nouveaux engagements de la part des bailleurs de fonds avant de signer le contrat pour le nouveau confinement de sécurité, dont la date est prévue pour le quatrième trimestre de 2004. Cependant, le versement de nouvelles contributions ne sera vraisemblablement pas nécessaire avant 2006-2007.