Avis sur la communication de la Commission - Action communautaire dans le domaine de la toxicomanie - Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil portant adoption d'un programme d'action communautaire pour la prévention de la toxicomanie conformément au cadre de l'action dans le domaine de la santé publique (1995-2000)

(95/C 110/04)

Le 20 septembre 1994, le Conseil, conformément à l'article 129 du Traité instituant la Communauté économique européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 31 janvier 1995 (rapporteur : Mme Guillaume).

Lors de sa 323e session plénière (séance du 22 février 1995), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant à la majorité, avec 7 abstentions.

1. Introduction

Le Comité se félicite de la proposition de la Commission visant à définir une stratégie communautaire en matière d'action contre la toxicomanie, phénomène croissant et complexe qui fait peser des coûts économiques et sociaux énormes sur la société. Ce domaine relève de la compétence de l'article 129 du Traité. Une coordination de l'action communautaire et la rationalisation des instruments existants sont dès lors nécessaires.

2. Observations générales

2.1. La question de la toxicomanie dans le cadre de la santé publique doit être envisagée conjointement avec le plan d'action de l'Union européenne en matière de lutte contre la drogue. Les rapports avec les grands problèmes sociaux que sont l'exclusion sociale, le chômage et la délinquance sont reconnus, de même que le fait que la toxicomanie ne connaît pas de frontières.

2.2. En vertu de l'article 129 du Traité de Maastricht, l'action de la Communauté porte sur la promotion de la santé et la prévention des maladies. La toxicomanie est mentionnée comme menace spécifique et la Commission a estimé que sa prévention était une priorité de l'action communautaire - une préoccupation commune qui doit être traitée dans le contexte de la coopération entre les différents ministères de la Justice et de l'Intérieur. La priorité accordée à cette question reflète également l'évolution des stratégies de lutte contre la drogue tant au niveau national qu'au niveau européen.

2.3. Le problème de la toxicomanie, abordé pour la première fois en 1985, a fait depuis lors l'objet de débats à intervalles réguliers et les expériences des États membres ont été analysées en collaboration avec les institutions spécialisées des Nations unies et de l'Organisation mondiale de la santé (OMS). L'ouverture de l'Europe centrale et orientale a accru la dimension internationale de ce fléau que constitue la toxicomanie.

2.4. Malgré le manque de données fiables et le caractère parfois contradictoire des informations en la matière, les données dont nous disposons révèlent des augmentations préoccupantes dans les domaines suivants :

- mortalité et morbidité liées à la consommation de drogues (chiffres des États membres signataires de l'accord de Schengen);

- premières prises de drogue;

- pourcentage de toxicomanes parmi les détenus;

- cas de SIDA;

- inquiétude des citoyens et de leurs familles face aux risques de contamination par le VIH.

Bien que différentes statistiques révèlent une augmentation de l'usage des drogues et l'inquiétude grandissante de l'opinion publique face à ce problème, le nombre de plus en plus élevé de personnes demandant un traitement semble indiquer qu'un nombre plus important de toxicomanes souhaitent surmonter leur dépendance vis-à-vis de la drogue.

2.5. Un récent sondage effectué par la Commission () révèle que si la population approuve l'ouverture de centres de soins spécialisés pour la prise en charge des toxicomanes, le traitement de ces derniers au moyen de drogues de substitution est loin de faire l'unanimité; les jeunes et les habitants des grandes villes, par exemple, se prononcent en faveur de la distribution gratuite de seringues. Les sondages et des enquêtes ont une valeur discutable mais ils reflètent néanmoins les attitudes de la société à l'égard de la drogue, attitudes qui semblent aujourd'hui à la fois en évolution et plus sensibles à cette question.

2.6. Ces conclusions ont conduit les États membres à demander le soutien de la Commission et, à cette dernière, de définir un certain nombre d'activités de base, au nombre desquelles il convient de mentionner les échanges d'expériences et d'informations, la réalisation de projets pilotes et la mise en place d'un réseau communautaire d'organisations non gouvernementales (ONG) dans le but d'optimiser l'efficacité et la rentabilité des coûts. Cette situation reflète le changement d'attitude des Européens vis-à-vis de ce problème et se traduit par l'émergence de la prévention comme priorité absolue. L'article 129 donne autorité à la Commission pour entreprendre des recherches sur les causes de la toxicomanie, un aspect qui est également souligné par le rôle important dévolu à l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies dans la fourniture de données et d'informations qui n'étaient pas disponibles jusqu'alors.

2.7. Étant donné que la toxicomanie est un phénomène complexe, le Comité reconnaît que sa prévention doit être menée à différents niveaux - local, national et global - et doit impliquer des réponses multidisciplinaires et à dimensions multiples :

- les activités ciblées sur les groupes à haut risque et les groupes d'âge critique;

- l'éducation et la formation pour tous les intéressés;

- la création d'un organisme consultatif en matière de toxicomanie composé de représentants de chaque État membre et disposant de comités nationaux destinés à servir de point de référence central pour les nombreux organismes intéressés, notamment les organisations non gouvernementales.

2.8. La société actuelle préconise une certaine conception du succès, véhiculée par les médias, et basée sur le statut social, l'ascension professionnelle et la possession de biens matériels. Cela peut provoquer chez les individus un sentiment d'échec et de désespoir s'ils ne réussissent pas dans ces domaines. Un tel désespoir peut inciter certains d'entre eux à trouver refuge dans la toxicomanie et peut constituer un obstacle à la réhabilitation et à la réintégration des anciens toxicomanes dans la société.

2.9. Le Comité préconise une approche élargie en vue d'encourager la promotion de modes de vie plus sains, de préférence à l'approche étroite et négative illustrée par la campagne « Dites non à la drogue » menée aux États-Unis. Si l'existence de « modèles » positifs, par exemple des sportifs des deux sexes, auxquels sont supposés s'identifier les toxicomanes est utile dans la première approche, elle n'est efficace que dans la prévention dite primaire. La plupart des nouveaux utilisateurs de drogues dures sont pour des rebelles et des anti-héros, et agissent ainsi pour exprimer leur mode de vie contestataire.

2.10. Le Comité partage dans les grandes lignes la recommandation de la Commission dans les trois domaines d'activités abordés :

1) amélioration de la sensibilisation de l'opinion publique, en particulier par des actions coordonnées sur une base transnationale;

2) optimisation des possibilités fournies par d'autres politiques, programmes et instruments communautaires ayant pour objectifs la prévention et la lutte contre la toxicomanie;

3) initiatives et actions ciblées sur les jeunes d'âge scolaire dans des environnements pertinents et promotion de bonnes pratiques à cette fin.

Le Comité recommande d'accorder des aides supplémentaires aux villes frontalières, dans lesquelles la fréquence de la toxicomanie est particulièrement élevée.

3. Observations particulières

3.1.

Classification et terminologie

3.1.1. Le terme d'« usage détourné » recouvre, d'une part, l'usage à des fins autres que médicales de drogues destinées à être utilisées dans le cadre d'un traitement et, d'autre part, l'usage de drogues n'ayant pas de finalité médicale reconnue.

3.1.2. L'usage détourné peut être de type expérimental, être lié au plaisir ou avoir un caractère de dépendance. Toutefois, l'expression « de type expérimental » désigne une première consommation de drogue dans le but d'en découvrir les effets. La consommation (usage détourné) liée au plaisir que procure la drogue est la continuation de l'usage de la drogue au-delà du stade expérimental, sans atteindre toutefois le stade de la dépendance. La fréquence de l'usage détourné à caractère de dépendance (toxicomanie) peut varier de la prise de drogue tout à fait occasionnelle à la consommation suivie. L'usage détourné de drogue à caractère de dépendance (toxicomanie) est caractérisé par des prises compulsives, à un rythme qui peut être soit persistant, soit sporadique, afin d'en expérimenter les effets psychiques ou de remédier au manque provoqué par son absence.

3.1.3. Compte tenu de la définition très spécifique du terme de toxicomanie et du fait que la plupart des usages détournés de drogue sont liés à la recherche d'un plaisir et ne sont pas de l'ordre de la dépendance, il est recommandé d'adopter le terme d'« usage détourné ».

3.1.4. Les drogues faisant le plus fréquemment l'objet de ces usages détournés sont les suivantes :

- les opiacées telles que l'héroïne;

- les stimulants tels que la cocaïne, les amphétamines et l'ecstasy;

- les tranquillisants;

- les hallucinogènes tels que le LSD;

- les cannabinacées telles que le chanvre indien (cannabis);

- les stéroïdes et les stimulants destinés à améliorer les performances sportives.

3.1.5. Dans certains pays, l'on distingue entre drogues « dures », comme par exemple l'héroïne, et drogues « douces » de type cannabis afin de faire ressortir le degré de dangerosité de telle ou telle drogue (aux États-Unis, les drogues « dures » sont désignées par le mot « narcotics », ce qui est une source de confusion; en effet, dans la terminologie médicale et pharmaceutique, un « narcotic » (narcotique) est une drogue provoquant la narcose (c'est-à-dire le sommeil). Les dangers des usages détournés de la drogue ne se limitent pas à la drogue elle-même mais sont fonction notamment du type de consommation (expérience, plaisir, dépendance) et du mode de consommation de la drogue en question (cigarette, prise, voie buccale ou voie parentérale). On peut considérer les amphétamines comme drogue douce si elles sont absorbées par voie orale, de manière occasionnelle et en petite quantité et comme drogue dure si elles font l'objet d'injections régulières et à caractère dépendant. Compte tenu de ces difficultés de classification, nous préconisons de qualifier d'« usage détourné de drogue » les usages détournés de tous les types de drogues quels qu'ils soient et, le cas échéant, d'utiliser une terminologie spécifique et clairement intelligible, comme par exemple « consommateurs de drogue par voie parentérale ».

3.2. Des difficultés sont susceptibles de surgir entre États membres quant à la question de savoir si les soins, le conseil, le traitement ou la réhabilitation des toxicomanes entrent dans le cadre de l'article 129. Le Comité souligne l'importance de l'échange d'information entre États membres, afin de réduire les différences existant entre les approches choisies. Une augmentation de l'échange d'information dans ce domaine peut garantir une « plus-value » au niveau communautaire.

3.3.

Tests sur les tissus

3.3.1. D'aucuns (tout particulièrement aux États-Unis) plaident en faveur de contrôles par sondage des tissus afin de détecter les usages détournés de drogue (la toxicomanie). L'on a fait valoir que de tels contrôles dissuaderaient les individus de consommer de la drogue et permettraient d'identifier ceux qui en ont consommé, leur donnant ainsi la possibilité de recevoir un avis ou un traitement approprié. À l'exception des individus dont la consommation est susceptible de mettre gravement en danger la sécurité d'autres personnes (chauffeurs de bus, contrôleurs aériens,...) ou du cas des sportifs participant à des compétitions, le Comité n'est pas en faveur de tels contrôles. Pour cette raison, il exprime ses doutes quant à la nécessité, mentionnée au point 56 de la proposition à l'examen, d'élaborer une communication sur la fiabilité des analyses actuellement effectuées.

3.3.2. Les raisons en sont les suivantes :

- les bénéfices potentiels de tels contrôles sont sans aucune mesure avec l'atteinte aux libertés individuelles qu'ils constituent;

- obtenir des échantillons de sang, d'urine et de cheveux présente des difficultés pratiques;

- les contrôles effectués sur des cheveux peuvent révéler une consommation de drogue datant de plusieurs mois, voire de plusieurs années;

- l'obtention de résultats fiables implique l'utilisation de procédures onéreuses;

- les variations du métabolisme de différentes drogues signifient que l'héroïne et la cocaïne ne sont décelables que dans la journée ou dans les deux jours qui suivent leur consommation, alors que le cannabis reste parfois décelable pendant des semaines ou des mois;

- les contrôles peuvent révéler la présence de drogues prises dans le cadre d'un traitement médicale, y compris la méthadone;

- la drogue la plus couramment décelée est probablement le cannabis, une drogue qui cause généralement moins de problèmes et a peu de chances de nécessiter un traitement.

3.4. Le Comité :

1) préconise d'accorder la priorité à la sensibilisation de l'opinion publique de manière positive et responsable. Le Comité estime qu'il y a lieu d'encourager les médias à mettre l'accent sur la responsabilité et sur le partenariat entre les parents, les familles, les enseignants, la police et les divers organismes de santé et d'aide intéressés;

2) préconise également de procéder à une évaluation adéquate de tous les grands programmes d'information; s'agissant des semaines de prévention des toxicomanies, le Comité souligne que l'accent mis sur les médias et les programmes destinés aux établissements scolaires semblent avoir été d'une grande efficacité;

3) estime que les lignes téléphoniques d'urgence sont extrêmement utiles et sont utilisées par les familles et par l'entourage en quête de conseils souvent simples et d'ordre pratique. L'expérience montre que l'ignorance est bien plus grande lorsqu'il s'agit de savoir comment se procurer de l'aide que lorsqu'il s'agit de savoir comment se procurer de la drogue.

3.5. Le Comité estime qu'il convient de mettre l'accent sur les écoles situées dans les quartiers à risque et que l'orientation professionnelle devrait inclure des actions de formation pour les enseignants, les éducateurs et toute personne susceptible d'être en contact avec les toxicomanes

- par exemple le personnel des prisons.

3.6. Le Comité devrait encourager les actions suivantes :

- échanges d'élèves et de personnel des établissements d'enseignement;

- création de programmes pilotes associant des collectivités locales;

- création de réseaux pluridisciplinaires de prévention de la toxicomanie;

- systèmes de support visant à la réduction des risques.

3.7.

Drogues de substitution, détection précoce, échange de seringues

3.7.1. L'irruption du VIH a conduit, d'une part, la plupart des États membres de l'Union européenne à adopter une réponse pratique consistant à distribuer du matériel d'injection sûr aux consommateurs par voie parentérale et, d'autre part, à la généralisation des prescriptions de méthadone en remplacement de l'héroïne pour les personnes en état de dépendance vis-à-vis des opiacées. L'expérience prouve que les programmes d'échanges de seringues ont eu pour conséquence d'amener les toxicomanes à entrer d'eux-mêmes plus tôt en contact avec les services intéressés et de limiter la propagation du VIH et qu'ils ont encouragé nombre de toxicomanes à entreprendre un traitement. Le traitement par méthadone est désormais disponible dans tous les États membres de l'UE à l'exception de la Grèce - ce sera bientôt le cas dans ce pays également. La nature des traitements par méthadone varie considérablement d'un État membre à l'autre tant en ce qui concerne le degré de généralisation qu'en ce qui concerne le mode d'administration. Au Royaume-Uni et au Danemark, la méthadone est généralement distribuée par les pharmaciens de quartier et les toxicomanes l'emportent chez eux; les autres pays de l'UE privilégient la consommation de méthadone in situ dans des cliniques spécialisées. L'expérience internationale a prouvé que le traitement par méthadone améliore la santé physique et psychologique et réduit le taux de mortalité, la délinquance et la transmission du VIH; dans le même temps, il existe un besoin pressant d'effectuer des recherches pour déterminer les types de programme de traitement par méthadone qui sont le plus efficaces. La multiplicité des approches à cet égard parmi les États membres offre l'occasion d'entreprendre des recherches transnationales sur l'efficacité des différents types de services fournis. Bien que la méthadone constitue le traitement le plus largement accepté de la toxicomanie aux opiacés, il conviendrait d'évaluer les résultats des recherches actuellement effectuées sur d'autres opiacés comme la buprénorphine (et l'héroïne).

3.7.2. La disponibilité quasi générale de la drogue dans la plupart des prisons, la forte proportion des consommateurs par voie parentérale dans la population carcérale et la réticence actuelle des autorités à fournir aux détenus du matériel d'injection sûr sont autant de facteurs qui contribuent à la création d'un environnement propice à la propagation du VIH. Certains programmes novateurs ont tenté de s'attaquer à ce problème. L'usage détourné de drogue en milieu carcéral est un domaine qui requiert une action urgente et qui aurait tout à gagner d'une coopération et d'une collaboration entre les États membres.

3.8.

Environnement

3.8.1. Aucun doute n'est permis quant à l'importance de l'influence des facteurs environnementaux sur l'usage détourné de drogue et ce à plusieurs niveaux. Ces facteurs peuvent affecter la vulnérabilité d'un individu au moment de la première prise de drogue, lors de sa « progression » d'un premier usage vers une consommation de drogues plus dangereuses ou encore d'un premier usage expérimental vers une consommation davantage liée au plaisir puis vers une consommation à caractère de dépendance. Les facteurs environnementaux déterminent également dans une grande mesure si un individu poursuivra ou arrêtera sa consommation de drogue et si sa décision d'arrêter sera temporaire ou permanente.

3.8.2. L'épidémie actuelle d'usage détourné qui a débuté dans les années 80 et qui n'a cessé de s'aggraver est profondément différente de l'escalade antérieure, beaucoup plus restreinte, des années 60. Alors que la vague des années 60 touchait pour une large part les classes moyennes et était souvent le résultat d'une « quête de développement personnel » et de « recherche de soi », l'épidémie actuelle touche principalement (mais pas exclusivement) les zones urbaines défavorisées où le taux de chômage est élevé. Les faibles perspectives d'avoir un emploi salarié et de l'argent à consacrer à des activités de loisirs ont jeté beaucoup de gens dans la toxicomanie. Les toxicomanes sont très occupés par la recherche d'argent - souvent de manière illégale - afin de payer leur dose et rendent visite chaque jour à leur revendeur. Nombre d'entre eux citent l'« ennui » comme l'une des raisons de leur rechute après s'être libérés de l'emprise de la drogue. Pour d'autres, la perspective de gains financiers importants et le manque de perspective d'un emploi « légal » font de la revente de la drogue une activité professionnelle attrayante.

3.9.

Les femmes et les minorités ethniques

3.9.1. Alors qu'il n'existe apparemment aucune différence de traitement, l'expérience prouve que l'accès aux conseils et aux traitements relatifs à la toxicomanie est plus difficile pour les femmes et les personnes appartenant à une minorité ethnique. Les femmes consommatrices de drogue font l'objet d'une stigmatisation plus forte que les hommes et peuvent craindre une intrusion des services sociaux si elles sont enceintes ou si elles ont des enfants. Celles d'entre elles qui ont des enfants à charge ainsi que celles qui se livrent à la prostitution peuvent trouver l'accès à ces services particulièrement difficile. Les personnes appartenant à des minorités ethniques ont besoin d'un accès à l'information et aux traitements qui prenne en compte leur langue et leur culture.

4. Conclusions

La drogue est un problème d'une ampleur considérable. Les conséquences financières, sanitaires et sociales de la toxicomanie sont énormes. Chaque État membre s'est d'ores et déjà engagé à débloquer des moyens pour lutter contre ce problème, mais les preuves tangibles d'actions efficaces manquent.

Le Comité souscrit à l'initiative de la Commission dans ce domaine et reconnaît la nécessité urgente de soutenir :

1) l'évaluation des recherches et des pratiques actuellement mises en oeuvre;

2) la promotion et l'évaluation de programmes innovateurs, tout particulièrement dans le domaine de l'éducation;

3) l'échange d'information et d'expérience.

Le Comité reconnaît que l'argent ne résoudra pas à lui seul le problème de la drogue : il est d'avis que des ressources plus importantes devraient être consacrées à l'échange d'information par la constitution de réseaux à tous les niveaux. Le Comité préconise une utilisation maximale et ingénieuse de la technologie moderne. Étant donné que les solutions ne sont ni simples ni envisageables à court terme, il recommande que des ressources suffisantes soient réparties sur un long terme.

Fait à Bruxelles, le 22 février 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() Source : Eurobaromètre 37 - Semaine européenne de prévention des toxicomanies.