ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS

CE : Commission européenne

DG relations extérieures : direction générale des relations extérieures

EFP : enseignement et formation professionnels

EuropeAid : direction générale pour les programmes de coopération extérieure

GFP : gestion des finances publiques

IEVP : instrument européen de voisinage et de partenariat

MEDA : aide au développement méditerranéen (mesures d’accompagnement de la réforme des structures économiques et sociales dans les pays tiers du bassin méditerranéen)

MSFP : manuel de statistiques de finances publiques

PA : programme annuel

PEV : politique européenne de voisinage

Tacis : assistance technique à la Communauté des États indépendants

UE : Union européenne

SYNTHÈSE

I. L’instrument européen de voisinage et de partenariat a été lancé en 2007 en tant que nouveau cadre réglementant la planification et la fourniture de l’assistance aux 17 pays et territoires partenaires. Il est devenu le principal instrument de soutien financier de l’UE aux trois pays du Caucase du Sud (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie), qui sont d’un grand intérêt économique et stratégique pour l’UE (voir points 1 à 6).

II. L’objectif de l’audit a consisté à évaluer si le nouvel IEVP avait connu un lancement réussi dans le Caucase du Sud et s’il produisait des résultats. Trois sous-questions permettent de répondre à la question générale:

a) Les premiers programmes d’action annuels étaient-ils bien conçus?

b) La mise en œuvre des premiers programmes d’action annuels a-t-elle permis d’obtenir des résultats positifs en temps utile?

c) La Commission a-t-elle convenablement exploité les outils de mise en œuvre disponibles au titre de l’instrument européen de voisinage et de partenariat?

III. Dans le cadre de son audit, la Cour a examiné le système de planification utilisé pour définir les priorités de l’UE en matière d’assistance, les résultats des premiers programmes d’action annuels et le déploiement des différents outils de mise en œuvre.

IV. S’agissant de la programmation et de la conception, la Commission a recouru à un système de planification pluriannuel pour fixer les priorités de l’UE en matière d’assistance, conformément aux dispositions du règlement IEVP. Cependant, l’utilité des travaux de programmation a été limitée par une clarté et une hiérarchisation des priorités insuffisantes. La longueur du processus de programmation et de conception n’était pas adaptée à un environnement en rapide évolution comme celui du Caucase du Sud, affecté par des conflits, ce qui compromet la pertinence de l’assistance. La programmation et la conception de l’assistance ne sont pas suffisamment orientées par un dialogue structuré avec les pays bénéficiaires (voir points 10 à 34).

V. Globalement, les résultats sont mitigés. Bien que le programme pour l’enseignement et la formation professionnels en Arménie ait influencé positivement le processus de réforme et l’ait renforcé, pratiquement aucune mesure concrète n’a été prise pour avancer dans le sens d’une réforme énergétique en Azerbaïdjan. Le programme pour la réforme de la gestion des finances publiques en Géorgie a très peu progressé au cours de ses 12 premiers mois, mais les changements se sont intensifiés la deuxième année. Dans la zone de conflit de l’Abkhazie, l’IEVP n’a pas encore fait ses preuves en tant qu’instrument adéquat pour relancer l’économie et instaurer un climat de confiance. L’instrument de jumelage était encore en phase de démarrage (voir points 35 à 56).

VI. S’agissant des outils de mise en œuvre, la Commission est parvenue à modifier les modalités de son assistance financière en introduisant l’appui budgétaire sectoriel et le jumelage. Cependant, le principal outil (l’appui budgétaire sectoriel) n’avait pas été suffisamment élaboré, ce qui a compromis la performance. Le recours aux outils de mise en œuvre n’a pas été suffisamment sélectif (voir points 57 à 66).

VII. Sur la base de ces observations, la Cour formule des recommandations qui pourraient aider la Commission à accroître l’efficacité de l’assistance fournie à l’Arménie, à l’Azerbaïdjan et à la Géorgie (voir points 67 à 75). Les principales recommandations portent sur la rationalisation du processus de programmation et de conception et sur une utilisation plus sélective de l’appui budgétaire sectoriel.

INTRODUCTION

1. À la suite de l’élargissement de 2004, l’Union européenne (UE) a cherché à éviter de nouvelles lignes de division en Europe et à promouvoir la stabilité et la prospérité à l’intérieur et à l’extérieur des nouvelles frontières de l’UE. Une nouvelle politique européenne de voisinage (PEV), fondée sur des plans d’action conclus entre l’UE et chaque pays partenaire, a été élaborée.

2. La PEV s’efforce d’aller au-delà des accords de partenariat et de coopération et d’offrir aux pays voisins la perspective de relations de plus en plus étroites avec l’UE. L’objectif général est d’encourager les processus de réforme économique et politique en promouvant une plus grande intégration économique, le rapprochement des normes européennes et un développement durable.

3. L’instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) [1] a été lancé en 2007 en tant que nouveau cadre réglementant la planification et la fourniture de l’assistance. Avec une enveloppe de 5,6 milliards d’euros pour la période 2007-2010, l’IEVP apporte une aide à 17 pays et territoires partenaires: 10 dans la région méditerranéenne [2], 4 en Europe orientale [3] et 3 dans le Caucase du Sud (Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie) (voir Carte – Caucase du Sud). En remplaçant Tacis [4]et MEDA [5], l’IEVP est devenu le principal instrument du soutien financier de l’UE à ces pays.

CARTE

CAUCASE DU SUD

+++++ TIFF +++++

Source: Eurostat.

4. Les principales composantes de l’IEVP sont les programmes d’action annuels, qui consacrent 311 millions d’euros aux trois pays du Caucase du Sud pour la période 2007-2010 [6]. Outre ces enveloppes nationales, les pays bénéficient des programmes régionaux, transfrontaliers et plurinationaux de l’IEVP ainsi que de programmes financés par des lignes budgétaires spécifiques.

5. L’IEVP offre, pour la fourniture de l’assistance, une gamme d’outils plus large (voir annexe I) que l’ancien instrument Tacis, notamment le jumelage [7] et l’appui budgétaire sectoriel. La Commission définit l’appui budgétaire sectoriel comme étant "le transfert de ressources financières d’une agence de financement externe vers le Trésor public d’un pays partenaire pour soutenir un programme sectoriel, à condition que ce dernier respecte les conditions de paiement convenues. Les ressources financières perçues de cette manière font partie des ressources globales du pays partenaire et sont donc utilisées conformément à son système de gestion des finances publiques".

6. Même si le Caucase du Sud est situé en bordure de la région orientale concernée par la PEV (seule la Géorgie, par le biais de la mer Noire, a une frontière maritime commune avec l’UE), les pays qui le composent sont d’un grand intérêt stratégique et économique pour l’UE. Jusqu’ici, la Cour n’avait pas réalisé d’audit de la performance dans la région du Caucase du Sud, alors que deux audits ont couvert les États limitrophes d’Europe orientale: la Fédération de Russie, d’abord (2006) [8], puis le Belarus, la Moldavie et l’Ukraine (2008) [9]. L’autre région concernée par la PEV, celle des pays méditerranéens, a fait l’objet d’un rapport spécial publié en 2006 [10].

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

7. L’objectif de l’audit consistait à apprécier si le nouvel IEVP avait connu un lancement réussi dans le Caucase du Sud et s’il produisait des résultats. L’audit a été centré sur les premiers programmes d’action annuels approuvés par la Commission entre octobre et décembre 2007. Ces programmes ont une période d’exécution pluriannuelle autorisant des paiements jusqu’en 2013.

8. Trois sous-questions permettent de répondre à la question générale:

a) Les premiers programmes d’action annuels étaient-ils bien conçus?

b) La mise en œuvre des premiers programmes d’action annuels a-t-elle permis d’obtenir des résultats positifs en temps utile?

c) La Commission a-t-elle convenablement exploité les outils de mise en œuvre disponibles au titre de l’IEVP?

9. L’audit a d’abord porté sur le système de planification stratégique utilisé pour définir les priorités de l’assistance, principalement au sein des services centraux de la Commission (DG Relations extérieures et EuropeAid, à Bruxelles). Ensuite, des missions sur place ont été organisées entre mars et novembre 2009 dans chacun des trois pays, afin de vérifier les premiers résultats opérationnels et les outils de mise en œuvre utilisés [11]. Ces missions ont comporté des visites auprès des délégations de la CE et des organismes nationaux chargés de la mise en œuvre, ainsi qu’auprès des unités de suivi [12].

OBSERVATIONS

LES PREMIERS PROGRAMMES D’ACTION ANNUELS ÉTAIENT-ILS BIEN CONÇUS?

10. Le règlement IEVP exige une programmation pluriannuelle et des documents de stratégie. La programmation pluriannuelle permet de déterminer les besoins des pays bénéficiaires et de les traduire en objectifs de développement stratégiques. La phase de conception qui s’ensuit transforme les objectifs de développement en propositions de programmes et de projets (définition et formulation) et s’achève sur une décision concernant la contribution financière.

11. La Cour a examiné si, dans le cadre du système de planification, les besoins des pays bénéficiaires étaient définis et hiérarchisés d’une manière claire et en temps opportun, sur la base d’un dialogue structuré avec les bénéficiaires.

UN CADRE STRATÉGIQUE EST EN PLACE

12. L’élaboration des premiers programmes d’action annuels a été le résultat d’un processus de planification stratégique. Les étapes de ce processus, les documents y afférents et les liens entre les documents ont fait l’objet d’une analyse de la Cour (voir diagramme I). Deux directions générales de la Commission s’en partagent la responsabilité: la DG Relations extérieures est chargée de la programmation pluriannuelle tandis qu’EuropeAid s’occupe de la conception et de la mise en œuvre des programmes annuels.

13. Après des travaux préparatoires intensifs accomplis par la Commission, les plans d’action PEV ont été conclus bilatéralement, en novembre 2006, entre l’UE, d’une part, et l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie, d’autre part. Avec les accords de partenariat et de coopération de 1999 [13], ils constituent le principal cadre politique de l’IEVP.

DIAGRAMME I

APERÇU DES DOCUMENTS AUDITÉS CONCERNANT LE PROCESSUS DE PLANIFICATION

+++++ TIFF +++++

1 Reconduit automatiquement d’année en année en l’absence d’avis de résiliation.

14. À partir de ce cadre, la DG Relations extérieures a élaboré deux documents stratégiques pour chacun des trois pays:

a) le document de stratégie par pays 2007-2013. Ce document ne contient aucune prévision financière, mais présente un aperçu de toutes les priorités à venir de la Commission européenne en matière d’assistance [14] à couvrir au cours des sept prochaines années;

b) le programme indicatif national 2007-2010. Ce document traduit les priorités du document de stratégie par pays en priorités de financement pour les quatre prochaines années au titre de l’enveloppe nationale de l’IEVP. Il contient une estimation du montant global nécessaire et une ventilation indicative des ressources pour les priorités sélectionnées.

15. Ensuite, EuropeAid a conçu les programmes d’action annuels 2007 (voir diagramme II). Différentes activités prioritaires ont été fixées pour les trois pays sur la base des domaines prioritaires déterminés dans les programmes indicatifs nationaux:

a) en Arménie, la priorité la plus élevée a été octroyée à l’enseignement et à la formation professionnels (EFP). La Commission estime que des progrès dans ce domaine contribueraient à réduire la pauvreté à moyen et à long terme (voir points 36 à 39);

b) en Azerbaïdjan, la priorité la plus élevée a été accordée au secteur énergétique, et tout particulièrement aux sources d’énergie renouvelables et à l’efficacité énergétique (voir points 40 à 44);

c) en Géorgie, c’est la gestion des finances publiques qui représentait la priorité la plus élevée, l’aide de l’UE devant contribuer à soutenir la croissance économique et à réduire la pauvreté à moyen et long termes (voir points 46 à 48). La relance économique et l’instauration d’un climat de confiance dans les zones de conflit constituaient également des priorités (voir points 49 à 52).

DIAGRAMME II

APERÇU DES PROGRAMMES D’ACTION ANNUELS 2007

+++++ TIFF +++++

16. L’aide est principalement fournie sous forme d’appui budgétaire sectoriel, avec une composante d’assistance technique devant faciliter la mise en œuvre. De plus, les trois programmes d’action annuels 2007 incluaient un mécanisme de jumelage pour la coopération entre les administrations du pays bénéficiaire et leurs homologues dans les États membres.

17. La dernière étape de la phase de conception a été la conclusion de conventions de financement entre la Commission et les États bénéficiaires. Les conventions de financement fixent les conditions générales et particulières ainsi que les dispositions administratives et techniques de l’aide.

UNE CLARTÉ ET UNE HIÉRARCHISATION DES PRIORITÉS INSUFFISANTES LIMITENT LES AVANTAGES DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE RÉALISÉE PAR LA DG RELATIONS EXTÉRIEURES

18. La faiblesse des liens entre plan d’action PEV, document de stratégie par pays et programme indicatif national nuit à la clarté de la planification. L’efficacité de la programmation est limitée par une hiérarchisation insuffisante des priorités (voir points 19 à 27).

19. La clarté est compromise dès lors qu’un même sujet est traité de manière différente dans les divers documents. En Arménie, par exemple, il est question de l’éducation dans le document de stratégie par pays, sous deux titres différents: "Réforme économique et sociale, réduction de la pauvreté et développement durable" et "Contacts entre communautés". En outre, les mêmes priorités sont parfois reformulées et restructurées d’un document à l’autre. En Géorgie, notamment, la question de la gestion des finances publiques apparaît sous différents titres de priorités dans les divers documents stratégiques.

20. Trois calendriers différents sont utilisés au niveau stratégique. Le plan d’action PEV couvre cinq années alors que le document de stratégie par pays porte sur les sept années complètes des perspectives financières de l’UE et que le programme indicatif national s’étend sur quatre ans.

21. Le plan d’action PEV devrait constituer un point de référence clé pour fixer les priorités de l’assistance en définissant un éventail de domaines prioritaires, d’actions spécifiques et d’objectifs généraux. Cependant, les nombreuses actions prioritaires et leur formulation trop large compromettent toute tentative de hiérarchisation des priorités (voir encadré 1).

22. Le document de stratégie par pays 2007-2013, en partie dérivé du plan d’action PEV, donne un bon aperçu de la situation du pays mais ne permet pas vraiment de mieux circonscrire les priorités. Dans le programme indicatif national 2007-2010 qui en découle, couvrant une période plus courte (quatre ans), le nombre de priorités principales baisse, mais de nouvelles sous-priorités sont ajoutées. Un large éventail de sujets reste donc éligible à une assistance financière (voir encadré 2). Dans d’autres domaines de l’aide extérieure [15], au contraire, seuls deux secteurs de concentration sont généralement définis.

ENCADRÉ 1

DÉFINITION TROP LARGE DES PRIORITÉS DANS LE PLAN D’ACTION PEV: L’EXEMPLE DE L’ARMÉNIE

Le plan d’action PEV pour l’Arménie fixe 8 domaines prioritaires pour la coopération, avec 54 actions spécifiques. À ces domaines prioritaires viennent s’ajouter 248 actions relevant de 7 "objectifs généraux", subdivisés en 20 sous-objectifs, eux-mêmes subdivisés en 62 sous-sous-objectifs.

ENCADRÉ 2

LARGE ÉVENTAIL DE SUJETS POUVANT FAIRE L’OBJET D’UNE ASSISTANCE FINANCIÈRE DANS LES PROGRAMMES INDICATIFS NATIONAUX: L’EXEMPLE DE L’AZERBAÏDJAN

Le programme indicatif national pour l’Azerbaïdjan comprend 3 domaines prioritaires formulés de manière très large (par exemple, "Soutien au développement démocratique et à la bonne gouvernance"), 10 sous-priorités (par exemple, "Environnement") et 19 objectifs spécifiques (par exemple, "Faciliter le commerce et améliorer durablement le climat des investissements ainsi que la situation sociale et celle de l’emploi").

23. Mis à part la mention du budget indicatif des priorités sélectionnées pour la période 2007-2010, le programme indicatif national ajoute peu au document de stratégie par pays. Il ne propose pas de calendrier pour la mise en œuvre des priorités. De plus, l’impact à long terme, les objectifs spécifiques, les résultats escomptés et les indicateurs de résultat ne sont décrits que de manière assez large et générale. Il n’y a pas non plus d’orientations spécifiques sur les secteurs susceptibles de bénéficier des actions de jumelage ou de l’appui budgétaire sectoriel. Ce dernier est encouragé et recommandé uniquement de façon très générale en tant que "premier choix", "lorsque les conditions nécessaires sont remplies" [16].

LES DOMAINES SÉLECTIONNÉS POUR BÉNÉFICIER D’UNE ASSISTANCE NE RESSORTAIENT PAS ASSEZ CLAIREMENT DES DOCUMENTS DE PROGRAMMATION

24. Le document de stratégie par pays et le programme indicatif national mentionnaient tous les domaines dans lesquels une assistance pourrait être fournie au cours de la prochaine période de sept ans (2007-2013), y compris les enveloppes indicatives pour la prochaine période de quatre ans (2007-2010). Au sein de la Commission, la décision quant au choix du domaine central la première année (2007) incombait à EuropeAid (voir point 12).

25. À l’heure de prendre cette décision, EuropeAid a été fortement influencé par son engagement à acheminer 50 % au moins de l’aide communautaire par l’intermédiaire des systèmes nationaux (voir point 58). Ainsi, l’aptitude d’un domaine à bénéficier de l’appui budgétaire sectoriel est devenue un facteur important dans la détermination de l’aide pour les programmes d’action annuels 2007.

26. En Arménie, par exemple, l’EFP a été sélectionné comme le principal domaine à couvrir dans le cadre du premier programme d’action annuel. Pourtant, aucun des documents stratégiques ne mettait en évidence l’EFP, noyé parmi les 25 objectifs spécifiques des 7 sous-priorités du programme indicatif national 2007-2010 (voir diagramme III). En Géorgie, la gestion des finances publiques, point central du programme d’action annuel, n’avait qu’une importance marginale, au niveau tant des priorités du document de stratégie par pays (où elle constitue le dernier tiret de la cinquième priorité) que dans le programme indicatif national, où elle est mentionnée dans la troisième sous-priorité du premier domaine prioritaire.

DIAGRAMME III

LIENS ENTRE LA DÉFINITION DES PRIORITÉS DANS LE PROGRAMME D’ACTION ANNUEL 2007 ET LES DOCUMENTS STRATÉGIQUES (EXEMPLE DE L’ARMÉNIE)

+++++ TIFF +++++

Source: Analyse de la Cour des comptes européenne sur la base des documents stratégiques de la Commission.

27. En faisant de l’appui budgétaire sectoriel son principal outil, l’UE ne pourra prendre en charge de manière efficace que la moitié environ des sous-priorités définies dans les programmes indicatifs nationaux 2007-2010, car l’appui budgétaire sectoriel représente une proportion relativement importante des fonds annuels disponibles. Par exemple, en Azerbaïdjan, les programmes d’appui budgétaire sectoriel ne couvriront, sur la période de quatre ans, que quatre des dix sous-priorités.

UN PROCESSUS DE PROGRAMMATION ET DE CONCEPTION D’UNE DURÉE DE DEUX ANS COMPROMET LA PERTINENCE DE L’ASSISTANCE

28. Le programme d’action annuel 2007 est issu d’un processus de programmation (DG Relations extérieures) et de conception (EuropeAid) qui a duré plus de deux ans. En Géorgie par exemple, les premiers paiements relevant du programme d’action annuel 2007 ont été effectués en février 2008, alors que la première évaluation des besoins stratégiques effectuée en vue d’élaborer le document de stratégie par pays avait eu lieu en novembre 2005 (voir tableau).

29. Le document de stratégie par pays, le programme indicatif national et le programme annuel ont fait l’objet d’une série de procédures de consultation et de contrôle de la qualité avant d’être approuvés par la Commission. Ces procédures comprenaient essentiellement des évaluations par les groupes d’appui à la qualité de la Commission, une consultation interservices de la Commission, un contrôle par le comité de gestion de l’IEVP formé des États membres et un examen minutieux par le Parlement européen.

30. Même si chaque étape de la planification avait sa propre raison d’être, leur accumulation a eu pour effet d’allonger le calendrier prévisionnel. La longueur de la phase de démarrage de l’IEVP s’explique principalement par le fait que les procédures de contrôle de la qualité et d’approbation ont été exécutées en deux étapes successives: d’abord sous la responsabilité de la DG Relations extérieures pour le document de stratégie par pays 2007-2013 et le programme indicatif national 2007-2010, puis sous celle d’EuropeAid pour le programme d’action annuel 2007. Toutefois, ces procédures successives des DG Relations extérieures et EuropeAid ne s’appliquent que lorsqu’un document de stratégie par pays ou un programme indicatif national est élaboré ou réexaminé [17].

TABLEAU

ÉTAPES DE LA PROGRAMMATION ET PROCESSUS DE CONCEPTION DE L’IEVP POUR LE PROGRAMME D’ACTION ANNUEL 2007 (EXEMPLE DE LA GÉORGIE)

Phases | Étapes clés du processus | Calendrier | Principale DG responsable | Instrument de planification |

Première version | Premier document de réflexion et mission à Tbilissi par la DG Relations extérieures | Nov. 2005 | Relations extérieures | Document de stratégie par pays 2007-2013 + programme indicatif national 2007-2010 |

Mission de programmation à Tbilissi | Juin 2006 |

Réunion de l’équipe chargée de la Géorgie | Juillet 2006 |

Présentation du projet de document de stratégie par pays/du programme indicatif national (PIN) aux autorités géorgiennes | Sept. 2006 |

Contrôle de la qualité + nouvelle version + contrôle démocratique | Évaluation par le groupe interservices d’appui à la qualité | Sept. 2006 |

Présentation d’observations par les autorités géorgiennes | Oct. et nov. 2006 |

Consultation interservices | Nov. 2006 |

Réunion du comité de gestion de l’IEVP | Déc. 2006 |

Consultation du Parlement européen | Déc. 2006 |

Approbation officielle | Accord de la Géorgie sur les priorités et le budget du PIN | Février 2007 |

Approbation de la Commission | Mars 2007 |

Première version | Définition et formulation des actions à financer (y compris une mission en Géorgie) | Fin 2006/ début 2007 | EuropeAid | Programme national 2007 + conventions de financement |

Contrôle de la qualité + nouvelle version + contrôle démocratique | Évaluation par le groupe opérationnel d’appui à la qualité (en deux étapes consécutives) 1)des fiches d’identification2)des fiches d’action | Février 2007 Avril 2007 |

Consultation interservices | Mai 2007 |

Réunion du comité de gestion de l’IEVP | Juillet 2007 |

Consultation du Parlement européen | Sept. 2007 |

Approbation officielle | Approbation par la Commission | Oct. 2007 |

Signature des conventions de financement avec la Géorgie | Déc. 2007/Janvier 2008 |

Premiers paiements | | Février 2008 |

31. Un calendrier aussi long induit le risque que l’assistance perde de sa pertinence. Une autre question est de savoir si la stratégie ne pourrait couvrir une période plus courte que les sept ans des perspectives financières. En effet, l’environnement des pays du Caucase du Sud connaît une évolution rapide et est affecté par des conflits; il est donc inévitable qu’une stratégie à si long terme perde de sa pertinence et demande à être réexaminée en cours de route. La guerre d’août 2008 entre la Géorgie et la Russie a créé des besoins nouveaux considérables (voir annexe V). En Arménie, la crise politique majeure de la première moitié de 2008 [18] a généré des besoins qui n’étaient pas couverts par la stratégie, ce qui a amené à créer des groupes consultatifs de l’UE pour conseiller directement le gouvernement (voir point 65). Un autre élément nouveau est, par exemple, la volonté politique grandissante de lancer un partenariat oriental [19]. De manière générale, la situation des pays a considérablement changé en raison de la crise économique et financière mondiale.

LA PROGRAMMATION ET LA CONCEPTION DE L’ASSISTANCE NE SONT PAS SUFFISAMMENT ORIENTÉES PAR UN DIALOGUE STRUCTURÉ AVEC LES PAYS BÉNÉFICIAIRES

32. Selon le principe du partenariat, les homologues des pays bénéficiaires doivent être associés autant que possible à toutes les opérations de programmation et de conception. Dans le cas des pays du Caucase du Sud, différents facteurs ont freiné l’établissement d’un dialogue systématique et équilibré:

a) la Commission était faiblement représentée sur le terrain en Arménie et en Azerbaïdjan. La délégation régionale à Erevan (Arménie) n’avait pas encore le statut de délégation à part entière [20] et la délégation à Bakou (Azerbaïdjan) a été créée en février 2008, mais n’est devenue pleinement opérationnelle qu’en 2009;

b) la priorité accordée par la Commission aux procédures internes en ce qui concerne la programmation (DG Relations extérieures) et la conception (EuropeAid) a limité les possibilités de dialogue avec les pays bénéficiaires: alors que la Commission a établi différentes règles et orientations pour son dialogue interne, il n’existe aucune orientation spécifique pour un dialogue structuré avec le pays bénéficiaire;

c) les unités nationales de coordination dans les pays bénéficiaires ne sont pas parvenues à faire converger les différentes positions et les intérêts divergents à l’intérieur du pays et n’ont donc pu servir d’intermédiaires efficaces entre la Commission et les gouvernements.

33. Par conséquent, les consultations avec les autorités nationales, les autres bailleurs de fonds et les organisations de la société civile sur la définition des priorités dans le document de stratégie par pays, dans le programme indicatif national et dans le programme d’action annuel ont été limitées. Le dialogue a été mené principalement par les services centraux de la Commission (DG Relations extérieures et EuropeAid), ce qui a cantonné les échanges de vues directs aux quelques jours de mission dans le pays. Les rapports établis par la Commission à l’issue de ces visites n’ont pas toujours permis de saisir l’objet de ces échanges.

34. En raison des insuffisances au niveau du dialogue, les trois pays ont parfois mal compris les différents objectifs des documents de planification ainsi que la nature des nouveaux outils de mise en œuvre. De surcroît, les pays ne savaient pas toujours si leurs observations sur les priorités ou les programmes pouvaient encore avoir une influence sur la prise de décision de la Commission.

LA MISE EN ŒUVRE DES PREMIERS PROGRAMMES D’ACTION ANNUELS A-T-ELLE PERMIS D’OBTENIR DES RÉSULTATS POSITIFS EN TEMPS UTILE?

35. Trois ans après le lancement de l’IEVP en 2007, la Cour a examiné de quelle manière les décisions de l’UE relatives à la fourniture de l’assistance financière avaient été traduites en activités sur le terrain et dans quelle mesure ces activités avaient contribué à la réalisation des résultats escomptés pour les programmes.

ARMÉNIE: LE PROCESSUS DE RÉFORME A ÉTÉ RENFORCÉ POUR LA PRIORITÉ "ENSEIGNEMENT ET FORMATION PROFESSIONNELS", MAIS LES PROGRÈS RESTENT TRÈS PRÉCAIRES

36. Le premier programme d’appui budgétaire sectoriel destiné à l’EFP dans le cadre de l’IEVP a été lancé en janvier 2008 (voir point 15, sous a)), avec pour objectif global de soutenir la stratégie gouvernementale de réduction de la pauvreté. Le but était d’améliorer la qualité du secteur de l’EFP et d’aligner la structure et l’environnement du système d’EFP sur les compétences nécessaires sur le marché du travail, favorisant ainsi l’aptitude de la population active à occuper un emploi et la compétitivité des entreprises.

37. L’octroi de l’appui budgétaire sectoriel était subordonné au respect de conditions générales [21] et de conditions particulières à l’EFP. Ces dernières incluaient la sélection et la valorisation de centres régionaux d’EFP et la mise en place d’institutions nationales d’EFP. L’appui budgétaire était payable en trois tranches de 5 millions d’euros chacune, la première étant fixe tandis que la deuxième et la troisième pouvaient varier en fonction du degré de respect des conditions.

38. La Commission a versé la première tranche fixe de 5 millions d’euros en juin 2008. Afin de déterminer le montant à payer pour la deuxième tranche, la Commission a engagé des experts externes à la fin de 2008 pour évaluer l’avancement des réformes. Sur la base de la conclusion des experts selon laquelle, malgré des progrès appréciables, toutes les conditions n’avaient pas été remplies, la Commission a débloqué, en janvier 2009, 3,25 millions d’euros sur le montant maximal de 5 millions d’euros (voir annexe II). Ce versement réduit a incité le gouvernement à prendre des mesures additionnelles telles que la fourniture de matériel aux centres régionaux d’EFP et l’affectation de personnel supplémentaire au département EFP du ministère de l’éducation et des sciences.

39. Dans l’ensemble, la Cour a conclu que le premier programme d’appui budgétaire sectoriel de l’IEVP avait influencé positivement le processus de réforme de l’EFP en Arménie et l’avait renforcé. Les progrès restent néanmoins très précaires, car le programme d’appui ne s’est pas attaqué à certains obstacles structurels:

a) le programme sectoriel ne s’était pas encore suffisamment intéressé à la question de la demande en matière d’EFP, notamment à la manière d’évaluer les besoins des employeurs et des demandeurs d’emploi;

ENCADRÉ 3

FINANCEMENT INSUFFISANT DANS LES CENTRES RÉGIONAUX D’EFP

Les rénovations de l’institut de formation professionnelle d’Idjevan comprenaient un nouveau toit, l’installation d’un système de chauffage central au gaz et le remplacement des fenêtres près de l’entrée et dans la cage d’escalier centrale. Un système de chauffage moderne a bel et bien remplacé les poêles à bois dans les salles de classe, mais son efficacité a été fortement limitée par le fait que seulement 10 % environ des fenêtres ont été remplacées. Les anciennes fenêtres fermaient mal et présentaient de nombreuses fissures.

À Vanadzor, par contre, toutes les fenêtres avaient été remplacées, mais le nouveau système de chauffage central au gaz fonctionnait avec de vieux radiateurs qui n’avaient plus été utilisés depuis une vingtaine d’années. L’ampleur des rénovations s’est donc avérée insuffisante et les fonds n’ont même pas suffi à rénover les toilettes pourtant très rudimentaires.

Le matériel fourni à Idjevan était composé d’articles à usage général (mobilier de bureau et de salle de classe, ordinateurs, équipements sportifs), de matériel pour les cours fondamentaux et d’articles destinés aux cours spécialisés (réparation automobile et travail du bois). Tout en se réjouissant d’avoir reçu les nouvelles fournitures, le directeur de l’institut a indiqué qu’il était nécessaire de remettre à neuf les locaux pour installer ce matériel. L’argent n’était pas encore disponible. L’institut connaissait des problèmes généraux de financement, car le nombre d’élèves (initialement de 780) avait chuté de 230 au cours des deux années précédentes en raison de l’ouverture à Idjevan d’une section de l’université d’État d’Erevan.

b) la fragmentation de la responsabilité gouvernementale sur les institutions d’EFP, qui entrave la coordination du secteur. Sur les 82 instituts de formation professionnelle gérés par l’État, seuls 51 dépendent du ministère de l’éducation et des sciences, les autres étant sous la responsabilité d’autres ministères;

c) sans augmentation significative des ressources régulières des institutions de formation, et en particulier de celles versées par l’État, la réforme de l’EFP ne sera pas très utile. La visite sur place effectuée par les auditeurs dans des instituts visés par le programme (Idjevan et Vanadzor) a révélé combien le manque de financement compromettait la réalisation de l’objectif visant à en faire des centres régionaux d’EFP durables. Il s’est avéré que les rénovations étaient incohérentes et réduites au strict minimum (voir encadré 3).

AZERBAÏDJAN: DES PROGRÈS PEU SATISFAISANTS POUR LA PRIORITÉ "ÉNERGIE"

40. L’Azerbaïdjan est rapidement devenu un producteur important de pétrole et de gaz ainsi qu’un pays de transit émergent pour les approvisionnements destinés à l’UE en provenance du bassin caspien et d’Asie centrale. L’importance accordée au secteur énergétique par les deux parties s’est traduite par un "protocole d’accord sur l’établissement d’un partenariat stratégique entre l’UE et la République d’Azerbaïdjan", conclu en novembre 2006.

41. Le programme d’appui sectoriel de l’IEVP est centré sur deux domaines peu développés en Azerbaïdjan: les sources d’énergie renouvelables et l’efficacité énergétique (voir point 15, sous b)). Le montant total de l’aide, de 13 millions d’euros, devrait être versé en trois ans, sous la forme d’une première tranche fixe de 3 millions d’euros et de deux tranches ultérieures variables de 5 millions d’euros chacune.

42. Alors que la libération de la première tranche fixe dépend uniquement du respect de deux conditions générales, le versement du montant total des tranches ultérieures variables de 5 millions d’euros dépend également du respect de cinq conditions spécifiques. Celles-ci comprennent l’approbation, par le gouvernement, d’une stratégie énergétique globale, ainsi que trois mesures dans le domaine des sources d’énergie renouvelables et de l’efficacité énergétique (plans d’action, nouveau cadre législatif, création d’une agence nationale) et l’adoption d’un plan de gestion des finances publiques (voir annexe III).

43. Lors de la visite sur place de la Cour en novembre 2009, l’Azerbaïdjan n’avait encore demandé aucun versement. La décision de financement de la Commission, en décembre 2007, avait été suivie de deux années de stagnation (voir encadré 4). Pratiquement aucune mesure concrète n’avait été prise pour atteindre les objectifs du programme. La stratégie sectorielle n’a pas fait l’objet d’une révision et il n’y a pas eu de dialogue concernant la politique sectorielle. À l’époque, l’appui budgétaire sectoriel proposé par l’UE n’était parvenu à exercer qu’une influence et une pression minimes pour accélérer le processus de réforme visé.

44. L’Azerbaïdjan a toutefois fait preuve d’un certain intérêt pour le développement de sources d’énergie renouvelables. Par exemple, indépendamment de l’aide européenne, trois éoliennes pilotes ont été érigées en 2008 et 2009 dans la plaine côtière au nord de Bakou et des mesures ont été prises pour mettre sur pied le premier parc d’éoliennes dans la même région. Cependant, des études menées par différents bailleurs de fonds ont mis en lumière que l’intervention privée dans le domaine des énergies renouvelables ne disposait pas d’un cadre national approprié, et notamment de la garantie de l’accès au réseau électrique. Des progrès ne peuvent être garantis que si les influents producteurs nationaux acceptent des changements de la politique gouvernementale.

ENCADRÉ 4

AZERBAÏDJAN: PROGRÈS LIMITÉS AU COURS DES DEUX ANNÉES SUIVANT LA DÉCISION DE FINANCEMENT DE LA COMMISSION CONCERNANT LE PROGRAMME D’APPUI À LA RÉFORME DU SECTEUR ÉNERGÉTIQUE

La période préparatoire pour la mise en œuvre du programme d’appui à la réforme du secteur énergétique a été exceptionnellement longue par rapport à celle des deux autres pays. Après la décision de financement de la Commission de décembre 2007, deux années se sont écoulées: il a fallu un an de réflexion en Azerbaïdjan avant la signature de la convention de financement correspondante en décembre 2008, suivi d’une année supplémentaire pour définir les modalités d’exécution du nouvel outil d’appui budgétaire sectoriel. Ces délais s’expliquent par la longueur des procédures internes d’approbation en Azerbaïdjan et par l’insuffisance des informations fournies par la Commission sur le nouvel outil d’aide.

Les modalités d’exécution internes établies par l’Azerbaïdjan mettaient l’accent sur la passation des marchés et sur l’utilisation de l’aide de l’UE (13 millions d’euros), alors que seul le respect des conditions du programme d’appui était à même de garantir la libération des fonds par la Commission.

GÉORGIE: DES PROGRÈS MODESTES POUR LA PRIORITÉ "GESTION DES FINANCES PUBLIQUES" ET INEXISTANTS POUR LA PRIORITÉ "RELANCE ÉCONOMIQUE ET INSTAURATION D’UN CLIMAT DE CONFIANCE"

45. Comme cela a été exposé au point 15, sous c), l’assistance en Géorgie ciblait principalement le domaine "Gestion des finances publiques" (GFP). Un autre domaine prioritaire retenu était "Relance économique et instauration d’un climat de confiance en Abkhazie/Géorgie occidentale".

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

46. Le programme d’appui budgétaire sectoriel de l’IEVP pour la réforme GFP (15 millions d’euros), lancé en décembre 2007, visait à "renforcer l’efficience des services publics en contribuant ainsi à une réduction de la pauvreté". L’appui budgétaire était payable en trois tranches égales de 5 millions d’euros, la première étant fixe tandis que la deuxième et la troisième représentaient chacune une combinaison de tranches fixes et variables. Sept conditions spécifiques portaient sur la planification globale et le suivi du programme de réforme GFP ainsi que sur les progrès réalisés dans six domaines du système de GFP. L’annexe IV présente les conditions spécifiques de la deuxième tranche.

47. Le programme de GFP a démarré lentement, avec des efforts insuffisants de la part de la Géorgie pour engager la réforme. Les membres de la délégation se sont plaints de la difficulté à établir un dialogue constructif avec leurs homologues géorgiens. Cependant, en décembre 2008, EuropeAid a libéré une partie de la deuxième tranche, en versant 4 millions d’euros sur un montant maximal de 5 millions d’euros. Cette décision de déboursement était fondée sur deux examens externes des progrès réalisés: la conclusion du premier était négative (novembre 2008), celle du second positive du fait des nouveaux éléments probants communiqués à l’époque (décembre 2008). La Cour observe qu’en raison de la situation extrêmement difficile en Géorgie à compter d’août 2008, la Commission a jugé que les efforts réalisés dans le cadre des réformes de la GFP étaient suffisants pour l’autoriser à libérer les fonds. Toutefois, la Cour observe également que les conditions fixées pour la libération de cette tranche n’étaient pas toutes satisfaites.

48. Pour résumer, le programme de GFP a très peu progressé pendant les douze premiers mois. Cependant, le début de l’année 2009 a été marqué par un changement d’attitude encourageant du côté géorgien. Par exemple, le gouvernement, qui s’était montré hostile à la notion d’audit interne en 2008, a adopté en 2009 une stratégie d’audit interne. Cette plus grande réceptivité du gouvernement à la réforme de la GFP pourrait s’expliquer par le changement de la situation de base. Après le double choc du conflit d’août 2008 avec la Russie et de la récession mondiale, l’économie géorgienne était dépendante de l’aide extérieure, ce qui a amené le gouvernement à accorder une plus grande attention à l’appui budgétaire de l’UE.

RELANCE ÉCONOMIQUE ET INSTAURATION D’UN CLIMAT DE CONFIANCE

49. La Géorgie est devenue indépendante de l’Union soviétique en 1991, puis les conflits avec les mouvements sécessionnistes dans les régions d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud se sont terminés par des accords de cessez-le-feu et un état de guerre larvée. Depuis lors, l’UE a soutenu des programmes de relance économique et sociale dans les deux régions. Dans les zones de Géorgie contrôlées par le gouvernement, l’UE a financé des mesures d’aide aux "déplacés internes". La guerre d’août 2008 entre la Géorgie et la Russie a fait régresser ces programmes, le processus de consolidation de la paix entre la Géorgie et ses territoires séparatistes ayant été pratiquement réduit à néant.

50. Le premier programme de l’IEVP (assistance technique) prévoyait 4 millions d’euros pour des mesures de relance économique et d’instauration d’un climat de confiance. Ce programme, consacré à la relance dans la région séparatiste de l’Abkhazie, ne s’est pas concrétisé, puisqu’avant même la guerre d’août 2008, les fonds ont été bloqués de facto, alors que la Commission et les autorités géorgiennes avaient toutes deux signé la convention de financement en janvier 2008. Les préoccupations politiques, aussi bien celles de la Géorgie que celles de l’Abkhazie, ont fait obstacle à tout progrès:

a) de manière générale, les autorités géorgiennes se sont inquiétées du fait qu’une aide extérieure en faveur de l’Abkhazie pourrait asseoir son statut séparatiste. Elles craignaient par exemple qu’en Abkhazie, les écoles dans lesquelles le géorgien ne serait pas parlé ou enseigné puissent recevoir une aide, ou que des projets soient mis en œuvre directement par des organisations non gouvernementales (ONG) locales favorables au séparatisme;

b) les autorités abkhazes semblaient considérer que les actions de l’UE étaient alignées seulement sur les intérêts géorgiens, puisque seul le gouvernement géorgien approuvait et signait le programme.

51. En conclusion, l’IEVP n’était pas apparu, à la fin de 2009, comme étant un instrument approprié pour la relance économique et l’instauration d’un climat de confiance dans la région conflictuelle de l’Abkhazie.

52. Contrairement à l’Abkhazie, où la discussion était encore possible, il n’y a eu aucune coopération entre l’Ossétie du Sud et la Géorgie depuis le conflit, et tous les projets de reconstruction lancés par l’UE ont été interrompus. Il n’existe aucune base (telle qu’une volonté politique ou un intérêt commun) permettant de poursuivre les programmes de réhabilitation. La Commission a donc réaffecté aux besoins des nouveaux "déplacés internes" sur le territoire de la Géorgie contrôlé par le gouvernement, particulièrement au renforcement de l’aide au logement, 6 millions d’euros destinés au départ, dans le programme d’action annuel 2008, à la zone de conflit en Géorgie/Ossétie du Sud. Il convient d’observer que la mise en œuvre de ce type de mesures a induit des risques pour l’optimisation des ressources (voir annexe V).

TOUS PAYS CONFONDUS: LE JUMELAGE DANS LE CADRE DE L’IEVP ÉTAIT ENCORE DANS SA PHASE DE DÉMARRAGE

53. Les programmes d’action annuels 2007 prévoient un mécanisme de jumelage permettant d’affecter un total de 14 millions d’euros aux trois pays [22]. La Commission pensait que les premiers projets de jumelage seraient lancés en 2008. Cependant, ce n’est qu’en juin 2009 que le premier contrat de jumelage de l’IEVP a été signé en Géorgie. En Arménie et en Azerbaïdjan, plusieurs contrats étaient en cours d’élaboration au second semestre 2009, mais n’avaient pas encore été signés. Le démarrage de l’outil de jumelage de l’IEVP a donc été retardé [23].

54. L’une des raisons principales en est la réticence des pays à consacrer des ressources pour mettre sur pied la structure de gestion nécessaire au jumelage. Il est possible que l’attrait d’un rapprochement par le jumelage soit amoindri par l’absence de perspectives d’adhésion à l’UE.

55. Chaque pays devait disposer d’un bureau d’administration des programmes chargé de la gestion de l’outil de jumelage. La Commission a soutenu l’établissement de ces bureaux par l’intermédiaire de projets Tacis successifs. Pourtant, au terme de ces projets, les bureaux n’étaient pas encore capables d’assurer le pilotage et l’orientation de l’outil de jumelage de manière indépendante. Au lieu de renforcer les capacités, les experts externes des projets Tacis ont eu tendance à assumer la fonction des bureaux d’administration des programmes.

56. La Commission a établi d’autres contrats d’assistance technique faisant appel à des consultants privés pour élaborer les termes de référence des projets de jumelage. Les premières expériences de jumelage ont donc largement impliqué le secteur privé, dans un domaine où les informations devraient être réservées aux organismes publics.

LA COMMISSION A-T-ELLE CONVENABLEMENT EXPLOITÉ LES OUTILS DE MISE EN ŒUVRE DISPONIBLES AU TITRE DE L’INSTRUMENT EUROPÉEN DE VOISINAGE ET DE PARTENARIAT?

57. L’efficacité de l’assistance dépend en grande partie de l’utilisation judicieuse des différents modes d’intervention. La Cour a examiné si la Commission avait utilisé de manière appropriée le nouvel outil d’appui budgétaire sectoriel et si elle avait convenablement exploité les différents outils disponibles.

LA COMMISSION A MODIFIÉ LES MODALITÉS DE SON ASSISTANCE FINANCIÈRE

58. Le nouvel outil privilégié par la Commission est l’appui budgétaire sectoriel. Celle-ci considère, comme nombre de bailleurs de fonds dans le monde actuellement, qu’un soutien aux finances publiques offre un potentiel de développement plus important qu’une assistance par projets. En instaurant l’appui budgétaire sectoriel et le jumelage, la Commission est parvenue à amorcer un changement par rapport aux projets d’assistance technique qui prédominaient avec Tacis [24].

59. L’utilisation de l’appui budgétaire sectoriel est également dans la droite ligne du "consensus européen pour le développement" de décembre 2005, qui vise à acheminer 50 % de l’aide publique par l’intermédiaire de systèmes nationaux. Néanmoins, alors que l’objectif premier de la coopération au développement de l’UE est la réduction de la pauvreté, la coopération avec les pays du Caucase du Sud a pour principal objectif de les rapprocher de l’UE. Par exemple, dans le document de stratégie par pays concernant la Géorgie, la Commission a souligné que l’assistance devrait être axée principalement sur l’appui à une intégration économique et sociale plus étroite entre la Géorgie et l’UE. Le rôle de cette dernière se distinguerait ainsi, selon le document de stratégie par pays, de celui des autres bailleurs de fonds, concentrés sur le développement.

LE PASSAGE À L’APPUI BUDGÉTAIRE SECTORIEL N’A PAS ÉTÉ SUFFISAMMENT PRÉPARÉ, CE QUI A AFFECTÉ LA PERFORMANCE

60. Plusieurs facteurs montrent que la Commission n’a pas suffisamment préparé le passage à l’appui budgétaire sectoriel, ce qui a nui à sa mise en œuvre (voir les problèmes décrits aux points 39, 43 et 47):

a) les conclusions relatives aux conditions préalables à l’appui budgétaire sectoriel n’ont pas été suffisamment documentées (voir points 61 et 62);

b) il a été supposé, à tort, que les pays partenaires auraient une bonne compréhension du nouvel outil d’appui budgétaire sectoriel grâce à des expériences antérieures avec des mesures de nature analogue (voir point 63);

c) localement, la Commission manquait de connaissances concernant les mécanismes d’appui budgétaire sectoriel. Les délégations ont dû s’en remettre en grande partie aux travaux d’experts externes pour ce qui concernait les aspects techniques des modalités d’exécution (par exemple, pour concevoir les matrices de conditions ou apprécier si ces conditions étaient bien remplies).

61. Conformément à ses propres lignes directrices, avant d’entreprendre un programme d’appui sectoriel, la Commission doit examiner la situation dans sept "domaines clés d’appréciation" (voir encadré 5). La Commission a réalisé ces appréciations, mais sans tirer de conclusions clairement documentées. Les appréciations tendaient en outre à accorder un poids déterminant aux promesses des pays bénéficiaires concernant leurs réalisations futures. Cette déficience s’est manifestée notamment lors de l’appréciation de l’existence de systèmes de suivi et de coordination sectorielle efficaces. En Géorgie, par exemple, la Commission a reconnu la faiblesse du système de suivi de la performance en place, mais a simplement conclu "que l’adoption du cadre des dépenses à moyen terme dans son intégralité implique que des indicateurs de performance fiables et pertinents seront mis en place".

62. En outre, la Cour n’a trouvé aucun élément probant permettant d’établir qu’avant d’opter pour l’appui budgétaire sectoriel, la Commission avait apprécié les autres possibilités de mise en œuvre d’un programme d’appui sectoriel, à savoir le financement groupé et les procédures de projet CE [25].

63. Dans ses documents de planification, la Commission s’est montrée confiante quant à la bonne compréhension du mécanisme d’appui budgétaire par les pays bénéficiaires puisque ceux-ci avaient déjà l’expérience de mesures similaires. Toutefois, dans la pratique, ces pays n’avaient guère tiré d’enseignements de ces expériences antérieures. Même si les programmes pour la sécurité alimentaire leur avaient fourni pendant de nombreuses années un appui budgétaire, ils étaient trop spécifiques pour contribuer utilement à la mise en place de l’appui budgétaire sectoriel prévu au titre de l’IEVP. Par exemple, les programmes pour la sécurité alimentaire n’étaient pas axés sur la réforme d’un seul secteur, ils ne concernaient pas les mêmes ministères et ils tendaient à fournir l’appui budgétaire en tranches fixes plutôt qu’en tranches variables.

ENCADRÉ 5

SEPT DOMAINES CLÉS D’APPRÉCIATION POUR L’APPUI AUX PROGRAMMES SECTORIELS

1) La stabilité du cadre macroéconomique; 2) la crédibilité et la pertinence d’un programme d’amélioration des systèmes de gestion des finances publiques; 3) la cohérence et l’uniformité de la politique sectorielle et du cadre stratégique global; 4) la crédibilité, l’exhaustivité et la transparence des budgets sectoriels annuels, notamment une perspective de budgétisation stratégique à moyen terme; 5) l’existence et l’efficacité d’un système de coordination sectorielle et entre bailleurs de fonds géré par le gouvernement; 6) l’existence et l’efficacité d’un système de suivi de la performance; 7) l’existence et l’efficacité d’un programme de renforcement des capacités institutionnelles.

Source: Lignes directrices d’EuropeAid pour l’appui aux programmes sectoriels (juillet 2007).

LE RECOURS AUX OUTILS DE MISE EN ŒUVRE N’A PAS ÉTÉ SUFFISAMMENT SÉLECTIF

64. Les programmes d’action annuels 2007 ne prévoient en fait que deux outils principaux: l’appui budgétaire sectoriel et le jumelage (représentant l’un 72 % [26] et l’autre 22 % de l’ensemble de l’enveloppe budgétaire affectée aux trois pays). Le soutien traditionnel sous forme de projets d’assistance technique n’a été utilisé que pour la réhabilitation des zones de conflit en Géorgie (6 %). Mettre l’accent sur l’appui budgétaire sectoriel et le jumelage dans les programmes d’action annuels présente des inconvénients:

a) l’assistance financière directe à la société civile et au secteur privé n’est possible que dans le cadre de programmes spécifiques comme l’instrument pour la promotion de la démocratie et des droits de l’homme [27], mais ne l’est guère au titre du programme d’action annuel de l’IEVP; par ailleurs, l’utilisation prépondérante de l’appui budgétaire sectoriel diminue la visibilité de l’assistance de l’UE;

b) il est très difficile de mettre en place des solutions rapides, souples et spécialement adaptées à des problèmes spécifiques dans le cadre de l’appui budgétaire sectoriel et du jumelage (voir point 65).

65. En Arménie, des objectifs directs de la PEV ont été financés en dehors de l’IEVP. Pour soutenir le processus de réforme conformément au plan d’action PEV, la délégation a instauré le "groupe consultatif de l’UE", financé au titre de l’instrument de stabilité. Ce groupe était censé apporter un soutien global à un certain nombre d’organismes clés, tels que les ministères, en mettant à leur disposition des conseillers personnels. Cet outil de mise en œuvre vient s’ajouter au jumelage, ce qui demande une certaine coordination.

66. La Cour a constaté que l’appui budgétaire sectoriel était la forme d’aide la plus appréciée dans les trois pays, sans que cette préférence soit le résultat d’une évaluation approfondie de différents outils. S’agissant de l’Azerbaïdjan, des doutes ont été émis sur le bien-fondé de l’utilisation de l’appui budgétaire sectoriel dans un pays qui connaît un accroissement de ses exportations de pétrole et de gaz [28]. La question de la pertinence de l’appui budgétaire a donc été soulevée lors de la réunion du comité de gestion de l’IEVP de septembre 2007. Néanmoins, la Commission a choisi de faire de l’appui budgétaire sectoriel le principal outil de soutien en Azerbaïdjan. Au cours de l’audit, des représentants du gouvernement ont attiré l’attention des auditeurs sur le fait que le pays préférait l’assistance technique à l’appui budgétaire.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

67. La Commission a lancé le nouvel IEVP dans les trois pays du Caucase du Sud, mais avec des résultats mitigés.

DES FAIBLESSES AFFECTENT LE PROCESSUS DE PLANIFICATION DES PREMIERS PROGRAMMES D’ACTION ANNUELS

68. Conformément aux dispositions du règlement IEVP, la Commission a recouru à un système de planification pluriannuel pour définir les priorités de l’UE en matière d’assistance. Cependant, la faiblesse des liens entre plan d’action PEV, document de stratégie par pays et programme indicatif national nuit à la clarté de la planification, d’autant plus réduite que les mêmes priorités ont été reformulées et restructurées d’un document à l’autre. L’efficacité de la programmation est limitée par une hiérarchisation insuffisante des priorités.

69. Ces trois documents successifs n’ont pas permis de restreindre suffisamment les priorités. En ce qui concerne les premiers programmes d’action annuels, les domaines sélectionnés pour bénéficier d’une assistance ne ressortaient pas assez clairement de ces documents stratégiques. Par contre, l’aptitude d’un domaine à bénéficier de l’appui budgétaire sectoriel a représenté un facteur important dans la détermination de l’aide pour les programmes d’action annuels 2007. En outre, les trois documents portent sur des périodes de durées différentes (respectivement cinq, sept et quatre ans).

70. Plus de deux ans se sont écoulés entre le début du processus de programmation et de conception et l’approbation des premiers programmes d’action annuels. Cela s’explique principalement par le fait que les procédures de contrôle de la qualité et d’approbation se sont déroulées en deux cycles successifs dans deux directions générales différentes, la DG Relations extérieures et EuropeAid. La longueur totale du processus n’est pas adaptée à un environnement en évolution rapide comme celui du Caucase du Sud, affecté par des conflits, ce qui compromet la pertinence de l’assistance.

71. La programmation et la conception de l’assistance n’ont pas été suffisamment orientées par un dialogue structuré avec les pays bénéficiaires, le processus ayant été largement déterminé par les procédures internes de la Commission. Le dialogue a également été entravé par la faible présence de la Commission sur le terrain en Arménie et en Azerbaïdjan, ainsi que par l’absence d’un interlocuteur national capable de faire la synthèse des intérêts du pays.

RECOMMANDATION 1

Avec la création du Service européen pour l’action extérieure, il faudrait saisir l’occasion de rationaliser les processus de programmation et de conception. À cet égard, il faudrait envisager:

a) de mettre en place une structure organisationnelle qui renforce les liens entre les documents stratégiques (programmation) et les programmes d’action annuels (conception) et qui permette d’éviter les cycles successifs d’approbation;

b) de rationaliser les documents stratégiques (en recherchant les possibilités de fusion des documents et d’harmonisation des périodes couvertes);

c) de hiérarchiser davantage les priorités lors de la programmation, en vue d’offrir aux pays voisins la perspective d’une relation de plus en plus étroite avec l’UE.

DES RÉSULTATS MITIGÉS POUR LA MISE EN ŒUVRE DES PREMIERS PROGRAMMES D’ACTION ANNUELS

72. Globalement, les résultats ont été mitigés. Bien que le programme d’appui budgétaire sectoriel pour l’EFP en Arménie ait permis de renforcer le processus de réforme, les progrès du programme pour la réforme énergétique en Azerbaïdjan ne sont pas satisfaisants. Le programme pour la réforme de la GFP en Géorgie a commencé à porter ses fruits la deuxième année, après une première année marquée par la faible participation des homologues géorgiens. Dans la zone de conflit de l’Abkhazie, l’IEVP n’a pas encore fait ses preuves en tant qu’instrument adéquat pour relancer l’économie et instaurer un climat de confiance.

73. L’outil de jumelage financé dans le cadre de l’IEVP en est resté à sa phase préparatoire dans les trois pays, en grande partie parce que ceux-ci étaient peu enclins à consacrer des ressources à la mise en place des structures nécessaires à la gestion de l’outil.

RECOMMANDATION 2

La Commission devrait:

a) pour l’Arménie: en vue de parvenir à un renforcement durable du domaine de l’EFP, prendre en compte des éléments jusqu’ici négligés dans le processus de réforme, à savoir la demande en matière d’EFP (besoins des employeurs et des demandeurs d’emploi), la coordination du secteur par le gouvernement et le manque de financements nationaux (réguliers) appropriés;

b) pour l’Azerbaïdjan: examiner si le pays, après un retard considérable, est toujours prêt à satisfaire aux conditions fixées pour avancer dans le domaine de la réforme énergétique;

c) pour la Géorgie: apprécier plus rigoureusement les conditions fixées pour le programme d’appui budgétaire sectoriel en matière de gestion des finances publiques; en ce qui concerne la relance économique et l’instauration d’un climat de confiance dans les zones de conflit, envisager l’utilisation d’autres instruments que l’IEVP;

d) pour le jumelage dans les trois pays: veiller à ce que les gouvernements bénéficiaires s’engagent à renforcer leurs propres capacités de gestion de l’outil.

DE NOUVEAUX OUTILS DE MISE EN ŒUVRE ONT ÉTÉ ÉLABORÉS, MAIS L’UTILISATION DE L’APPUI BUDGÉTAIRE SECTORIEL N’ÉTAIT PAS SUFFISAMMENT SÉLECTIVE

74. En instaurant l’appui budgétaire sectoriel et le jumelage, la Commission est parvenue à proposer des solutions de remplacement aux projets d’assistance technique, jusque-là prépondérants. Cependant, l’appui budgétaire sectoriel n’a pas été suffisamment préparé avant d’être mis en place, ce qui a affecté la performance. Même si la Commission a évalué les conditions préalables à une utilisation efficace de l’appui budgétaire sectoriel, elle n’a pas tiré de conclusions clairement documentées et a eu tendance à accorder un poids déterminant aux promesses des pays bénéficiaires concernant leurs réalisations futures. Elle a également fait preuve d’un trop grand optimisme en supposant que les expériences antérieures des pays leur donneraient une bonne compréhension du fonctionnement de l’outil. Enfin, elle n’a pas dépêché sur place un nombre suffisant d’agents disposant des compétences appropriées.

75. En fait, dans le cadre des programmes d’action annuels 2007, seuls deux outils de mise en œuvre ont été proposés aux pays: l’appui budgétaire sectoriel et le jumelage. La préférence accordée à ces deux outils a limité la possibilité d’apporter, au titre de l’IEVP, une assistance directe à la société civile et au secteur privé et n’a pas permis aux programmes d’action annuels d’offrir des solutions rapides et souples à des problèmes particuliers. De plus, l’utilisation prépondérante de l’appui budgétaire sectoriel diminue la visibilité de l’assistance de l’UE. Dans le cas de l’Azerbaïdjan, l’appui budgétaire sectoriel ne répond pas au besoin du pays en assistance technique. Il ne convient pas forcément à tout pays et en toutes circonstances.

RECOMMANDATION 3

La Commission devrait:

a) choisir l’appui budgétaire sectoriel de manière plus sélective en tenant compte des autres options disponibles au titre de l’IEVP et instaurer un recours plus équilibré aux différents outils;

b) améliorer la préparation et la documentation des décisions de lancement des opérations d’appui budgétaire;

c) prévoir des agents qualifiés en nombre suffisant pour la mise œuvre de l’appui budgétaire sectoriel, celui-ci ne faisant pas appel aux mêmes qualités analytiques que le financement de projets;

d) déterminer comment améliorer la visibilité de l’appui budgétaire sectoriel et garantir le suivi de ce nouvel outil;

e) contribuer au renforcement du cadre général de l’administration publique dans les pays bénéficiaires en complétant le jumelage par d’autres mécanismes (par exemple, un soutien horizontal général aux services publics).

Le présent rapport a été adopté par la chambre III, présidée par M. Jan KINŠT, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 16 novembre 2010.

Par la Cour des comptes

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Règlement (CE) no 1638/2006 du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 2006 arrêtant des dispositions générales instituant un instrument européen de voisinage et de partenariat (JO L 310 du 9.11.2006). Le règlement couvre la période allant du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013.

[2] Algérie, Égypte, Israël, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, territoires palestiniens, Syrie, Tunisie.

[3] Belarus, Moldavie, Fédération de Russie, Ukraine.

[4] Programme d’assistance technique pour les pays de la Communauté des États indépendants.

[5] Mesures financières et techniques d’accompagnement des réformes des structures économiques et sociales dans le cadre du partenariat euroméditerranéen.

[6] Les fonds sont alloués comme suit: 98,4 millions d’euros à l’Arménie, 92,2 millions d’euros à l’Azerbaïdjan et 120,4 millions d’euros à la Géorgie. À la suite du conflit de 2008 en Géorgie, la Commission a décidé de majorer l’enveloppe de la Géorgie de 61,5 millions d’euros (voir annexe V).

[7] Détachement à plein temps et à long terme d’experts nationaux issus d’administrations publiques d’États membres de l’UE dans les pays bénéficiaires. Les contrats de jumelage sont des documents juridiques qui engagent les deux parties à atteindre les résultats escomptés.

[8] Rapport spécial no 2/2006 relatif à la performance des projets financés dans le cadre de Tacis dans la Fédération de Russie (JO C 119 du 19.5.2006).

[9] Rapport spécial no 9/2008 relatif à l’efficacité du soutien de l’UE dans les domaines de la liberté, de la sécurité et de la justice pour le Belarus, la Moldavie et l’Ukraine (JO C 71 du 25.3.2009).

[10] Rapport spécial no 5/2006 relatif au programme MEDA (JO C 200 du 24.8.2006).

[11] Les versements correspondants ont été effectués en 2008 et en 2009.

[12] La Commission engage un consortium pour assurer le suivi des programmes.

[13] Ces accords forment le fondement juridique des relations entre l’UE et ces trois pays. Ils ont été conclus pour une période initiale de dix ans et sont automatiquement reconduits d’année en année à condition qu’aucune des deux parties ne les dénonce par notification écrite.

[14] Y compris les programmes nationaux, multinationaux et de coopération transfrontalière de l’IEVP, ainsi que les programmes thématiques et l’instrument de stabilité.

[15] Instrument de coopération au développement, Fonds européen de développement.

[16] Voir le programme indicatif national pour la période 2007-2010 concernant l’Arménie.

[17] Selon le règlement IEVP, les documents de stratégie sont réexaminés à mi-parcours ou lorsqu’il y a lieu.

[18] Le pays a été fortement touché par une crise politique au premier semestre 2008 à la suite des élections présidentielles contestées de février 2008.

[19] Déclaration commune du sommet du partenariat oriental de Prague, Prague, 7 mai 2009.

[20] Ce changement est intervenu en février 2008.

[21] Poursuite de la mise en œuvre d’une politique de stabilisation macroéconomique solide; poursuite du renforcement des finances publiques; mise à disposition des documents relatifs à la mise en œuvre du programme.

[22] L’instrument TAIEX (assistance technique et échange d’informations), précédemment réservé aux pays candidats, a été mis à la disposition des pays voisins également.

[23] Cependant, en Azerbaïdjan, trois contrats de jumelage financés par Tacis ont démarré en 2008.

[24] Principalement transfert de connaissances et de savoir-faire, y compris formation, mais également approvisionnement et assistance afin de catalyser et de soutenir les investissements.

[25] Lignes directrices d’EuropeAid pour l’appui aux programmes sectoriels (juillet 2007).

[26] Y compris 3 millions d’euros d’assistance technique pour le lancement de l’appui budgétaire sectoriel.

[27] Règlement (CE) no 1889/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 instituant un instrument financier pour la promotion de la démocratie et des droits de l’homme dans le monde (JO L 386 du 29.12.2006, p. 1).

[28] 2006 a été la première année où les recettes d’exportation de pétrole et de gaz ont été substantielles.

--------------------------------------------------

ANNEXE I

ÉVENTAIL DES OUTILS DE MISE EN ŒUVRE DE L’ASSISTANCE AU TITRE DE L’IEVP [1]

TYPES DE MESURES

1. L’assistance communautaire est mise en œuvre pour financer des programmes, des projets et tout type de mesure contribuant à la réalisation des objectifs du présent règlement.

2. Le recours à l’assistance communautaire peut également intervenir:

a) pour le financement de mesures d’assistance technique et de coopération administrative ciblée, y compris les mesures de coopération auxquelles participent des experts du secteur public envoyés par les États membres et leurs autorités régionales et locales participant au programme;

b) pour financer des investissements et des activités qui s’y rapportent;

c) pour les apports en faveur de la BEI ou d’autres intermédiaires financiers conformément à l’article 23, pour le financement par emprunt, la prise de participations, les fonds de garantie ou les fonds de placement;

d) pour les programmes d’allégement de la dette, dans des cas exceptionnels, dans le cadre d’un programme d’allégement de la dette adopté au niveau international;

e) pour des appuis budgétaires sectoriels ou généraux, lorsque la gestion des dépenses publiques de l’État partenaire est suffisamment transparente, fiable et efficace et lorsque des politiques sectorielles ou macroéconomiques bien définies, établies par l’État partenaire et approuvées par ses principaux bailleurs de fonds, notamment, le cas échéant, les institutions financières internationales, ont été mises en place;

f) pour les bonifications d’intérêts, notamment dans le cadre des prêts environnementaux;

g) pour la fourniture d’une assurance contre les risques non commerciaux;

h) pour les apports en faveur d’un fonds établi par la Communauté, les États membres, des organisations internationales et régionales, d’autres donateurs ou les pays partenaires;

i) pour la participation au capital d’institutions financières internationales ou de banques de développement régional;

j) pour le financement des coûts nécessaires à la gestion et à la supervision efficaces de projets et de programmes de la part des pays bénéficiant de l’assistance communautaire;

k) pour le financement de microprojets;

l) pour des mesures relatives à la sécurité alimentaire.

[1] Article 15 du règlement (CE) no 1638/2006.

--------------------------------------------------

ANNEXE II

ARMÉNIE: CONDITIONS SPÉCIFIQUES DU PROGRAMME D’APPUI SECTORIEL POUR L’ENSEIGNEMENT ET LA FORMATION PROFESSIONNELS, DEUXIÈME TRANCHE VARIABLE (5 MILLIONS D’EUROS)

Conditions | Poids | Montant disponible (en millions d’euros) | Montant effectivement déboursé (en millions d’euros) |

1.Des travaux de rénovation et l’approvisionnement en matériel moderne sont en cours dans les centres d’EFP sélectionnés:signature de contrats concernant des travaux de rénovation, pour le montant totalappels d’offres prêts à être lancés pour la fourniture de matériel | 40 % | 2 | 1,5 |

2.Élaboration d’une vue d’ensemble des interventions des bailleurs de fonds dans le domaine de l’éducation | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.Renforcement des capacités internes du ministère en matière de suivi et mise en place du mécanisme de surveillance pour le programme d’appui des politiques sectorielles 2007 | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.Élaboration et approbation de la décision relative à la création du centre national pour le développement de l’EFP | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.Adoption, par le gouvernement, d’un nouvel organigramme du département d’EFP, conforme au réexamen fonctionnel proposé par le groupe de travail et approuvé par le ministère de l’éducation et des sciences | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6.Élaboration des descriptions d’emplois et des profils de compétences pour le personnel du département d’EFP, adoption par le groupe de travail et approbation par le Conseil de la fonction publique | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.Le groupe de travail devient le Conseil national de l’EFP, sous la forme d’un organe tripartite chargé de donner des orientations sur le renforcement du système d’EFP national:définition précise de la mission et des responsabilités du Conseil national de l’EFPapprobation des actes juridiques relatifs à la création du Conseil | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

--------------------------------------------------

ANNEXE III

AZERBAÏDJAN: CONDITIONS SPÉCIFIQUES DU PROGRAMME D’APPUI SECTORIEL POUR LA RÉFORME DU SECTEUR ÉNERGÉTIQUE, DEUXIÈME TRANCHE VARIABLE (5 MILLIONS D’EUROS)

Conditions spécifiques | Poids (tranche variable) | Montant disponible (en millions d’euros) | Montant effectivement déboursé (en millions d’euros) |

1.Cadre politique

Approbation, par le gouvernement, d’une stratégie sectorielle globale entièrement intégrée. | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Plans d’action pour les sources d’énergie renouvelables et l’efficacité énergétique

Plans d’action limités dans le temps en vue de mettre en œuvre des stratégies en matière de sources d’énergie renouvelables et d’efficacité énergétique au cours du programme d’appui à la réforme énergétique jusqu’en 2010: accord conclu avec les autres institutions et approbation par décret du ministère de l’industrie et de l’énergie. | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Cadre législatif en matière de sources d’énergie renouvelables et d’efficacité énergétique

Présentation au Parlement de projets de lois sur l’utilisation des sources d’énergie renouvelables et l’efficacité énergétique. | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Agence nationale pour les sources d’énergie renouvelables et l’efficacité énergétique

Mise en place de l’agence nationale pour les sources d’énergie renouvelables et l’efficacité énergétique, dépendant du ministère de l’industrie et de l’énergie. Définition des droits et responsabilités de l’agence. Agence opérationnelle. | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Gestion des finances publiques

Approbation de plans d’action pour la gestion des finances publiques. | 20 % | 1,00 | 0 |

--------------------------------------------------

ANNEXE IV

CONDITIONS SPÉCIFIQUES DU PROGRAMME D’APPUI SECTORIEL POUR LA RÉFORME DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN GÉORGIE, DEUXIÈME TRANCHE VARIABLE (5 MILLIONS D’EUROS)

| Conditions spécifiques | Indicateurs | Poids (tranche variable) | Montant disponible (en millions d’euros) | Montant effectivement déboursé (en millions d’euros) |

Tranche fixe | 1.Planification et contrôle du programme de réforme GFP |

Le ministère des finances mettra à jour la vision stratégique GFP sur la base des résultats du Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) et poursuivra l’élaboration d’un plan d’action avec les échéances et les étapes clés nécessaires pour mettre à jour le programme de réforme global de la GFP. | Plan d’action GFP avec des indicateurs de résultats limités dans le temps approuvé par les agences concernées. | s.o. | | |

2.Processus budgétaire fondé sur le CDMT | 3 | 3 |

Le processus relatif à la planification budgétaire et au cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) est renforcé par une meilleure planification sectorielle à moyen terme, par une estimation plus juste des coûts par secteur et par l’intégration de ces éléments dans le processus annuel d’élaboration des budgets. Le contenu des contributions au CDMT 2009-2012 est amélioré dans trois ministères compétents sélectionnés, et la couverture est élargie pour inclure les stratégies des gouvernements régionaux. | Le document "Données de base et orientations 2009-2012" (Basic Data and Directions2009-2012, BDD) est étoffé de manière à inclure un aperçu général des stratégies et des priorités des gouvernements régionaux. Le ministère de la justice, le ministère de l’énergie et le ministère du travail et des affaires sociales ont des stratégies chiffrées montrant un lien entre politique, planification des dépenses et élaboration annuelle des budgets. Une région sélectionnée possède une stratégie chiffrée montrant clairement un lien entre la planification à moyen terme des dépenses et l’élaboration annuelle des budgets. | s.o. | | |

Tranche variable | 3.Systèmes de comptabilité des finances publiques |

La première phase du manuel de statistiques de finances publiques (MSFP) 2001 est terminée. | Le grand livre des comptes du Trésor public intégrant la classification budgétaire du MSFP 2001 est prêt. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Audit externe |

La chambre de contrôle a élaboré des lignes directrices sur la politique et les procédures de gestion des audits. Le projet de loi relatif à la chambre de contrôle a été adopté. | La nouvelle stratégie en matière de politique de gestion et de développement global de la chambre de contrôle a été révisée et adoptée. | 10 % | 0,2 | 0,2 |

Des lignes directrices en matière d’audit sont disponibles et utilisées pour la formation de base de l’ensemble du personnel. | 10 % | 0,2 | 0 |

5.Systèmes de contrôle interne et audit interne |

Un document d’orientation et un plan d’action pour la mise en place progressive d’un système harmonisé de contrôle interne des finances publiques (responsabilité de l’encadrement et audit interne) sont approuvés par le gouvernement. | Compte rendu d’une réunion du cabinet approuvant le document d’orientation et le plan d’action. | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Passation des marchés publics |

Un plan d’action fondé sur les recommandations du groupe de travail visant à restructurer le cadre juridique et réglementaire de la passation des marchés public a été soumis au gouvernement et approuvé. | Recommandations du groupe de travail. | 10 % | 0,2 | 0 |

Plan d’action approuvé par le cabinet. | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Administration fiscale |

Élaboration d’un projet de stratégie globale pour l’administration fiscale. Élaboration d’un projet de lignes directrices sur les procédures. Renforcement des procédures relatives à tous les aspects du contrôle douanier et du système de contrôle fiscal fondé sur une analyse des risques, et approbation par le ministère des finances. | Une méthodologie, un système et des normes sont appliqués pour l’élaboration et la mise à jour de l’ensemble des procédures de l’administration fiscale. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5,00 | 4 |

--------------------------------------------------

ANNEXE V

GÉORGIE: RISQUES POUR L’OPTIMISATION DES RESSOURCES CONSTITUANT L’ENVELOPPE SUPPLÉMENTAIRE D’APRÈS-CRISE DE L’UE

L’Union européenne a réagi à la crise d’août 2008 en élargissant son soutien politique et financier en faveur de la Géorgie, promettant jusqu’à 500 millions d’euros lors d’une conférence de donateurs organisée en octobre 2008. Ces fonds proviennent de plusieurs instruments financiers, dont l’IEVP. Bien que le programme indicatif national de l’IEVP pour la période 2007-2010 n’ait pas été modifié, la Commission a décidé de majorer l’enveloppe nationale accordée à la Géorgie au titre de l’IEVP de 61,5 millions d’euros, engagés par l’intermédiaire de mesures particulières représentant une part importante du programme d’aide humanitaire.

L’enveloppe supplémentaire de l’IEVP a essentiellement servi à soutenir la réinstallation, en Géorgie proprement dite, des personnes déplacées au cours des combats de 2008. Cette aide est octroyée sous forme d’un soutien budgétaire ciblé sur les besoins en matière de logement des "déplacés internes", que le Fonds géorgien de développement municipal [1](Municipal Development Fund of Georgia) doit mettre en œuvre. En juillet 2009, la Commission avait effectué deux versements (de 9,8 et 12,1 millions d’euros) en faveur du budget national pour la construction de logements, y compris les raccordements aux réseaux d’eau et d’électricité.

Des auditeurs externes ont jugé les dépenses sous-jacentes conformes à la législation et aux règles applicables. Toutefois, un audit de l’optimisation des ressources n’a pas encore été réalisé, et ce malgré les risques élevés en présence: absence d’appels d’offres ouverts de la part du Fonds de développement municipal pour les sociétés contractantes; faibles avancées en ce qui concerne le contrôle interne et externe dans le domaine de la gestion des finances publiques et expériences négatives du programme précurseur en Ossétie du Sud en ce qui concerne la qualité de la construction des abris.

[1] Le Fonds géorgien de développement municipal est une entité de droit public instituée en 1997 par décret du président géorgien dans le cadre du programme national de développement municipal.

--------------------------------------------------