Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission "Les services d'intérêt général en Europe"»

(97/C 287/18)

Le 20 novembre 1996, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

Lors de sa séance du 28 novembre 1996, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 19, paragraphe 1, de son Règlement intérieur, d'instituer un sous-comité chargé de préparer les travaux en la matière.

Le sous-comité a adopté son projet d'avis le 18 avril 1997 (rapporteur: M. van Dijk).

Lors de sa 346e session plénière des 28 et 29 mai 1997 (séance du 29 mai 1997), le Comité économique et social a adopté par 44 voix pour, 26 voix contre et 18 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. En septembre 1996, la Commission a publié une communication attirant l'attention sur les services d'intérêt général.

1.2. Dans ce document, la Commission définit les services d'intérêt général et les services universels. Elle établit une distinction entre ces deux notions.

1.3. Par services d'intérêt général, sont compris toutes les activités de service considérées d'intérêt général par les autorités publiques.

1.4. Le concept de «services universels» est utilisé par la Commission pour désigner un certain nombre de conditions qui devraient être remplies dans toute l'Union européenne par les organes fournissant certains services d'intérêt général. Au centre de ces conditions figure l'objectif d'accès garanti à des services essentiels à un prix abordable. Ce concept a été développé en marge du Traité par des discussions approfondies, secteur par secteur, entre les institutions européennes et il est actuellement mis en oeuvre par le biais de divers pans sectoriels de la législation européenne.

2. Observations générales

2.1. Notion de «Service universel»

2.1.1. Le Comité s'interroge sur la pertinence de cette distinction, qui postule une différence entre le cas de la poste et des télécommunications d'une part et celui de la radio et de la télévision, de l'énergie et des transports d'autre part. En outre, le Comité se demande dans quelle mesure il s'agit d'une distinction fondamentale. Le Comité estime que l'expression «service universel» n'est pas suffisamment explicite et ne rend clairement compte ni du concept ni du critère de son application à l'échelle de l'Union européenne. Elle peut être confondue avec l'expression «services d'intérêt général» ou «service public». Dans son récent avis sur les «obligations de service public dans le marché de l'énergie» (), le Comité a appelé la Commission à clarifier et à définir la terminologie en la matière.

2.1.2. Le Comité prend acte de la réponse que la Commission a apportée à la question en fournissant les définitions et les éclaircissements requis dans sa communication. Il prend acte de la distinction établie par la Commission entre le sens littéral de «services d'intérêt général», d'une part, et le concept évolutif de «service universel», d'autre part.

2.1.3. Le Comité a déjà émis des avis sur des propositions relatives à des secteurs spécifiques en faveur d'un développement au niveau communautaire du service universel en matière de télécommunications, de services postaux, de radio et télévision et de société de l'information. Il a toutefois exprimé à plusieurs reprises la nécessité que la mise en oeuvre de ce concept contribue au renforcement de la cohésion économique et sociale, à assurer l'égalité, en termes de couverture territoriale, au sein de l'Union européenne et à favoriser en priorité la participation des citoyens, ce qui exige que le financement de ce service universel soit assuré.

2.1.4. La description du «service universel», fournie dans la communication de la Commission, est jugée appropriée dans le contexte large de la communication et utilisée dans ce sens dans le présent avis. La mise en oeuvre de cette notion doit toutefois être développée d'une manière plus globale, comme l'a demandé le Comité dans de précédents avis.

2.2. Services d'intérêt général

2.2.1. Pour la Commission, les «services d'intérêt général» n'englobent que les télécommunications, la poste, les transports, l'électricité ainsi que la radio et la télévision. Le Comité se demande si d'autres services ne peuvent pas être considérés comme étant d'intérêt général.

2.2.2. Pour le Comité, on peut imaginer de faire également rentrer d'autres services dans la catégorie des services d'intérêt général. On pourrait songer, par exemple, aux soins de santé et à l'enseignement.

2.2.3. La communication de la Commission laisse aux autorités le soin de déterminer les services qui devront être considérés comme d'intérêt général. Le Comité se demande si cette approche n'est pas trop étriquée. De même, il est tout aussi difficile de déterminer quels sont les pouvoirs publics concernés: s'agit-il des autorités nationales ou des autorités européennes ?

2.2.4. Le paragraphe 26 de la communication stipule clairement que l'approche des institutions européennes est guidée «par le respect des définitions nationales de l'intérêt général, qui découlent de leurs particularités socioculturelles ou de leurs choix de société ()».

2.2.5. La Commission affirme par ailleurs que «rien n'empêche les États membres de définir des missions d'intérêt général supplémentaires ... pourvu que les moyens employés restent conformes au droit communautaire ()».

2.2.6. Le Comité estime qu'il faut fixer au niveau communautaire les critères qui permettront aux États membres de déterminer quels sont les services considérés comme étant d'intérêt général. En conséquence, il appartiendrait aux États membres de décider quels sont les services recouverts par le terme. Sur ce point, le Comité escompte qu'une concertation sera organisée avec les groupements concernés, notamment les partenaires sociaux et les organisations de consommateurs. Cette démarche serait, de l'avis du Comité, une bonne manière de concrétiser le principe de subsidiarité, conformément à l'article 3 b du Traité sur l'Union européenne.

2.3. Objectif et stratégie

2.3.1. Le Comité se déclare d'accord avec la Commission lorsque celle-ci affirme que les services d'intérêt général contribuent à la cohésion économique sociale et à la performance économique et qu'ils ont dès lors un rôle à jouer en vue de la réalisation des objectifs globaux de l'Union européenne.

2.3.2. Dans le cadre de la stratégie qu'elle propose pour promouvoir les services d'intérêt général, la Commission envisage de poursuivre une approche sectorielle tant en ce qui concerne l'ouverture de marchés que l'introduction d'obligations relevant du service universel. Le Comité soutient tant la stratégie que l'approche envisagée sous réserve des observations faites dans les différents paragraphes du point 2 ci-dessus.

3. Les services d'intérêt général doivent-ils être inscrits dans le Traité?

3.1. La communication de la Commission se conclut sur une interrogation: dans quelle mesure le Traité doit-il inclure une référence aux services d'intérêt général? La Commission propose pour sa part de compléter l'article 3 par le texte suivant:

«- une contribution à la promotion des services d'intérêt général.»

3.2. Avant d'examiner comment doit être libellé un tel texte, le Comité pense qu'il faut s'interroger sur l'opportunité d'une inscription dans le Traité.

3.3. Les Traités visent à instaurer une concurrence totale. Selon le Traité, toute décision susceptible d'affecter la concurrence à l'intérieur du marché commun est incompatible avec celui-ci. Sont notamment visés la fixation des prix, le contrôle de la production, des débouchés, du développement technique ou des investissements et la répartition des marchés ou des sources d'approvisionnement ().

3.4. Sur la base du Traité, la Commission estime que l'existence du marché commun est incompatible avec l'abus de position dominante dans la totalité ou une partie substantielle de celui-ci ().

3.5. En outre, les aides publiques illimitées dans le temps sont illicites, les seules dérogations possibles étant:

- les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi;

- les aides destinées à réaliser d'importants projets communautaires européens;

- les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques;

- les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine ().

3.6. Les entreprises prestataires de services d'intérêt général tombent dans le champ d'application du Traité, notamment des règles relatives à la concurrence, pour autant qu'il ne les empêche de remplir leur mission ().

3.7. Ces dernières années, l'Union européenne a pris diverses initiatives pour introduire la concurrence intégrale dans certains secteurs, par exemple les postes et les télécommunications. Elle considère qu'ils relèvent l'un et l'autre des services d'intérêt général.

3.7.1. En l'absence de mesures légales, cette évolution fait craindre que dans certaines circonstances, il devienne impossible d'assurer encore certains services aux conditions décrites au paragraphe 1.4. Toutes les entreprises doivent fonctionner dans un marché commun et respecter les règles de la libre concurrence. Celles qui occupaient jadis une position monopolistique devront désormais entrer en compétition.

3.7.2. Le Comité est d'avis que si la concurrence est susceptible de déboucher sur des services plus efficaces et adéquats, elle peut également provoquer certains problèmes. Une concurrence accrue pourra avoir pour conséquence la remise en question de secteurs moins rentables.

3.7.2.1. Cela pourrait déboucher sur l'abandon de ces secteurs ou sur une révision à la baisse du service rendu à certaines régions ou certains groupes. Ainsi, différentes lignes ferroviaires «moins rentables» sont mises sur la sellette sans que soit proposé en échange un service de transport public, si ce n'est à une bien moindre fréquence. De même, la rapidité de la montée en puissance des télévisions commerciales pourrait remettre en cause les émissions publiques, surtout si leurs revenus chutent. Dans ce cas, il n'y a plus qu'un pas à franchir pour en arriver à la télévision payante.

3.8. Le Comité s'accorde à reconnaître qu'une telle évolution peut être évitée grâce à des mesures réglementaires arrêtées par les institutions compétentes. Il reste cependant à déterminer le niveau, national ou européen, où elles doivent être prises.

3.8.1. Les partisans de décisions nationales se prévalent de l'article 90, deuxième alinéa, du Traité sur l'Union européenne, qui, à leur estime, fournit des garanties convenables pour permettre de prendre au niveau des États membres les dispositions propres à assurer une protection suffisante de l'accès aux services d'intérêt général. Ils font valoir par ailleurs que celle-ci doit être assurée au niveau le plus bas possible. C'est par des réglementations nationales que les services d'intérêt général sont susceptibles d'être protégés au mieux.

3.8.2. En revanche, ceux qui prônent des mesures au niveau européen font valoir que ce sont des dispositions européennes, découlant du Traité sur l'Union européenne, qui mettent en danger les services d'intérêt général. Aussi préconisent-ils de contrer ces menaces européennes en fixant des règles au niveau européen.

3.9. Le Comité souscrit à la seconde de ces positions et plaide donc en faveur d'une mention des services d'intérêt général dans le Traité.

4. L'inscription dans le Traité

4.1. Sans préjudice de l'application des articles 77 et 90, le Comité tel qu'il devrait faire référence aux «services d'intérêt général» dans le nouveau Traité dans la mesure où l'objectif est de protéger ou améliorer les normes des services. Dans ce contexte, le Comité a connaissance d'une proposition de la Présidence basée sur ces principes.

Bruxelles, le 29 mai 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 56 du 24. 2. 1997, p. 83.

() Paragraphe 27 de la communication de la Commission sur les services d'intérêt général en Europe.

() Paragraphe 30 de la communication de la Commission sur les services d'intérêt général en Europe.

() Traité sur l'Union européenne, article 85.

() Traité sur l'Union européenne, article 86.

() Traité sur l'Union européenne, articles 92 à 94.

() Traité sur l'Union européenne, article 90.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

(Article 47 du Règlement intérieur)

Au cours des débats, les amendements suivants qui ont recueilli un nombre de voix représentant au moins le quart des suffrages exprimés, ont été repoussés au cours des débats.

Supprimer les paragraphes 3.8 à 3.9 ainsi que tout le point 4. Remplacer par le texte suivant:

«3.7.3. Toutefois, conformément à l'article 90, paragraphe 2, les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ne sont pas soumises aux règles de libre concurrence lorsque l'application de ces règles ferait échec à l'accomplissement des missions particulières qui leur ont été imparties.

3.7.4. Si certaines des craintes exprimées au paragraphe 3.7.2.1 ne sont pas dénuées de substance, la majeure partie d'entre elles peuvent être apaisées par une action adéquate et efficace des organes réglementaires créés par les États membres pour protéger les utilisateurs de tels services d'intérêt général. Le Comité soutient la suggestion de la Commission selon laquelle une plus grande coordination des activités réglementaires au niveau européen pourrait être nécessaire, compte tenu du degré d'intégration européenne dans certains services.

3.8. Dans son analyse, la communication de la Commission montre que les dispositions actuelles du Traité et l'approche sectorielle adoptée jusqu'à présent se sont avérées tout à fait adéquates pour satisfaire aux impératifs du service universel tout en préservant les règles de concurrence.

3.8.1. Aucune preuve n'a pu être produite qui démontrerait que la Commission serait incapable d'exercer une influence sur les États membres sur la question de l'exercice de leurs compétences pour les services d'intérêt général. Au contraire, il a pu être constaté que l'introduction d'un concept et de critères de définition d'un service universel européen dans certains secteurs s'est révélée avoir des répercussions positives pour leur développement. Quant aux décisions sur des questions de détail comme l'implantation des équipements ou la fréquence des services, c'est au niveau des États membres qu'elles sont prises et continueront forcément à l'être.

3.9. Si elle était adoptée, la proposition de modification du Traité avancée par la Commission contrarierait le fragile équilibre entre l'instauration définitive d'un marché soumis à la concurrence dans le domaine des services d'intérêt économique général et les conditions imposées pour la fourniture de ces prestations.

3.9.1. La Commission reconnaît que sa proposition ne créerait pas de base juridique nouvelle et que les services d'intérêt général continueraient à ressortir au premier chef au champ d'action des États membres. Aux yeux du Comité, la mention que la Commission suggère d'ajouter à l'article 3 pourrait entrer en contradiction avec les articles 3 B et 90.

3.10. Le Comité estime que la Commission devrait renoncer à sa proposition de modification de l'article 3. Il considère qu'elle ne trouve pas de justification dans les analyses développées par la communication, qu'elle ne s'impose pas, qu'elle n'aura aucun effet pour la promotion ou la défense des intérêts de la collectivité dans les services d'intérêt général et heurtera certaines clauses du Traité actuel. De l'avis du Comité, il n'est donc pas nécessaire d'apporter des modifications au Traité pour atteindre les objectifs d'avenir mentionnés dans la communication de la Commission.»

Exposé des motifs

Ressort du texte. Les raisons de la conclusion du paragraphe 3.10 sont exposées dans les paragraphes 3.7.3 à 3.9.1.

Résultat du vote

Voix pour: 32, voix contre: 43, abstentions: 18.