Globalement, après cinq années de croissance continue, le PIB dans la zone euro devrait entrer dans une période moins dynamique. L’activité économique devrait continuer à bénéficier des fondamentaux solides qui sous-tendent la consommation privée et l’investissement. Dans le même temps, l’essoufflement de la dynamique du commerce extérieur, le ralentissement de la croissance de l’emploi et l’aggravation générale du climat d’incertitude devraient peser sur la croissance. D’après les prévisions de la Commission de l’automne 2018, les risques de révision à la baisse sont globalement prédominants. Une surchauffe aux États-Unis pourrait modifier l’attitude face au risque des investisseurs, ce qui aurait des conséquences négatives sur l’économie américaine, compte tenu du niveau élevé d’endettement des entreprises, et sur les économies de marché émergentes, entraînant des retombées négatives pour les économies avancées. En outre, une spirale négative entre les banques et la dette souveraine pourrait réapparaître dans certains États membres de la zone euro lourdement endettés, ce qui pourrait poser des problèmes de stabilité financière dans un contexte de réévaluation générale des risques et de normalisation de la politique monétaire.

L’inflation globale devrait se rapprocher de la stabilité des prix telle que définie par la Banque centrale européenne en 2018 et rester globalement inchangée en 2019. La Commission s’attend à ce que l’inflation globale atteigne 1,8 % en 2018, essentiellement sous l’effet de la hausse des prix de l’énergie. Dans leurs projets de plans budgétaires, la plupart des États membres ont revu à la hausse leurs prévisions 2018 concernant l’inflation globale, ce qui donne une prévision agrégée pour la zone euro de 1,7 % (soit 0,3 point de pourcentage en plus par rapport aux programmes de stabilité). Aussi bien les projets de plans budgétaires que la Commission prévoient que l’inflation globale restera plus ou moins au même niveau en 2019.

Les perspectives de croissance de la zone euro, tout en restant positives, sont devenues moins prometteuses depuis l’exercice d’évaluation du printemps. Selon les prévisions de l’automne 2018 de la Commission, la croissance du PIB réel agrégé de la zone euro devrait diminuer, passant de 2,4 % en 2017 à 2,1 % en 2018 et à 1,9 % en 2019, soit des chiffres comparables aux hypothèses macroéconomiques qui figurent dans les projets de plans budgétaires (tableau 1). Les prévisions pour 2018 ont été réduites de 0,2 point de pourcentage par rapport aux prévisions du printemps 2018 de la Commission et de 0,3 point de pourcentage par rapport aux programmes de stabilité, et les prévisions pour 2019 ont été revues à la baisse de 0,1 point de pourcentage par rapport au printemps. Les scénarios macroéconomiques figurant dans les projets de plans budgétaires sont globalement très similaires aux prévisions de la Commission pour chacun des États membres, ce qui s’explique en partie par le fait que tous les États membres sont tenus de fonder leur projet de budget sur des prévisions macroéconomiques élaborées ou approuvées de manière indépendante. En ce qui concerne l’Allemagne, les prévisions macroéconomiques ont été approuvées pour la première fois par le groupe de projet sur les prévisions économiques conjointes (Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose), dans le cadre d’un nouveau régime en matière de prévisions. Les hypothèses macroéconomiques qui sous-tendent le projet de plan budgétaire italien n’ont pas été approuvées par l’instance indépendante de surveillance budgétaire de l’État membre. Par ailleurs, le projet de plan budgétaire de la Belgique n’est pas établi sur la base des dernières prévisions indépendantes du Bureau fédéral du Plan. Pour la Grèce, le Luxembourg et Malte, la Commission prévoit une croissance nettement plus faible que les projets de plans budgétaires (annexe IV, tableau 1).

L’objectif de la présente communication est double. Premièrement, elle dresse un tableau d’ensemble de la politique budgétaire au niveau de la zone euro, en s’appuyant sur une évaluation horizontale des projets de plans budgétaires. Cet exercice est le pendant de l’évaluation horizontale des programmes de stabilité réalisée au printemps, mais il porte surtout sur l’année à venir, plutôt que sur les plans budgétaires à moyen terme. Deuxièmement, la communication donne un aperçu des projets de plans budgétaires au niveau des différents États membres et explique la démarche suivie par la Commission pour les évaluer, principalement du point de vue de leur conformité avec les règles du pacte de stabilité et de croissance. Cette évaluation s’opère de manière différenciée selon que l’État membre relève du volet préventif ou du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance, et elle tient compte également des exigences du pacte relatives au niveau et à la dynamique de la dette publique.

Dans le respect de la compétence budgétaire des États membres, les avis de la Commission fournissent des conseils objectifs sur la politique à mener, notamment aux gouvernements et parlements nationaux, de manière à ce que la conformité des projets de budget avec les règles budgétaires de l’Union puisse être évaluée plus facilement. Le règlement (UE) nº 473/2013 prévoit une panoplie complète d’instruments permettant de traiter la politique économique et budgétaire comme une question d’intérêt commun dans la zone euro, ainsi que le veut le traité.

La législation de l’UE exige que les États membres de la zone euro présentent à la Commission, au plus tard le 15 octobre, des projets de plans budgétaires pour l’année suivante, dans le but d’améliorer la coordination des politiques budgétaires nationales au sein de l’Union économique et monétaire.

– pour l’Espagne, qui pourrait relever du volet préventif à partir de 2019 si elle corrige son déficit excessif en temps utile et de manière durable, le projet de plan budgétaire entraîne un risque de non-conformité avec les exigences du pacte de stabilité et de croissance pour 2019, étant donné que la Commission table, dans ses prévisions de l’automne 2018, sur un écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement requise pour atteindre l’objectif budgétaire à moyen terme et sur le non-respect de la référence transitoire d’ajustement du ratio de la dette en 2019.

– Pour quatre États membres (Belgique, France, Portugal et Slovénie), les projets de plan budgétaire entraînent un risque de non-conformité avec les exigences du pacte de stabilité et de croissance pour 2019. La mise en œuvre des projets de plans budgétaires de ces États membres pourrait entraîner un écart important par rapport à leur trajectoire d’ajustement vers leur objectif budgétaire à moyen terme respectif. Selon les prévisions, la Belgique, la France et le Portugal ne respecteront pas non plus la référence (transitoire) d’ajustement du ratio de la dette.

– Pour trois États membres (Estonie, Lettonie et Slovaquie), les projets de plans budgétaires sont jugés globalement conformes aux exigences du pacte de stabilité et de croissance pour 2019. Le plan budgétaire de ces États membres pourrait entraîner un écart par rapport à leur objectif budgétaire à moyen terme, compte tenu le cas échéant des écarts autorisés. Si les évaluations futures ne prévoient plus que le solde structurel soit proche de l’objectif budgétaire à moyen terme, l’évaluation globale de la conformité devra tenir compte de l’ampleur de l’écart par rapport à l’exigence fixée par le Conseil.

– Dix États membres (Allemagne, Irlande, Grèce, Chypre, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Autriche et Finlande) ont un projet de plan budgétaire conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance pour 2019. En ce qui concerne l’Autriche et la Finlande, ce constat est subordonné à la réalisation prévue de l’objectif à moyen terme, compte tenu le cas échéant des écarts autorisés. Si ces projections ne sont pas confirmées dans les évaluations futures, l’évaluation globale de la conformité devra tenir compte de l’ampleur de l’écart par rapport à l’exigence fixée par le Conseil.

Le projet de plan budgétaire révisé de l’Italie présente toujours un manquement particulièrement grave aux exigences du pacte de stabilité et de croissance puisqu’il prévoit pour 2019 un écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement en direction de l’objectif budgétaire à moyen terme, étant donné la forte détérioration prévue du solde structurel et un taux de croissance des dépenses publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et des mesures ponctuelles, nettement supérieur au taux de référence. En outre, l’institution italienne indépendante chargée de la surveillance budgétaire, n’a pas validé les projections macroéconomiques qui sous-tendent le projet de plan budgétaire 2019, parce qu’elles sont exposées à des aléas baissiers considérables.

10.En raison de l’absence d’ajustement budgétaire dans certains États membres très endettés, les politiques budgétaires sont insuffisamment différenciées, ce qui entraîne pour la zone euro dans son ensemble une orientation légèrement expansionniste et procyclique de la politique budgétaire. Le respect du pacte de stabilité et de croissance, parallèlement à l’utilisation partielle de la marge de manœuvre budgétaire dont disposent certains États membres, résulterait en une orientation budgétaire globalement neutre à légèrement restrictive pour l’ensemble de la zone euro en 2019. Cette orientation budgétaire contribuerait à un dosage global des politiques équilibré dans l’ensemble, compte tenu du soutien continu apporté par la politique monétaire à l’économie, et réduirait les risques d’instabilité financière.

8.En termes d’endettement et de problèmes de viabilité, les positions budgétaires des États membres restent très différentes. Seul Chypre est confronté à des risques pesant sur la viabilité à court terme, l’indicateur S0 de la Commission affichant une valeur légèrement supérieure à son seuil critique. La viabilité à court terme des finances publiques italiennes semble vulnérable à de nouvelles augmentations du coût de l’émission d’emprunts. Certains États membres fortement endettés sont confrontés à des risques à moyen terme élevés, liés à des facteurs tels que le niveau d’endettement actuel, le solde primaire courant et les projections des coûts du vieillissement démographique. Plusieurs de ces États membres prévoient soit un plan d’ajustement budgétaire relativement limité (Belgique, Espagne, France et Portugal), soit une expansion budgétaire (Italie) en 2019. Dans les cas de la Belgique, de l’Espagne et du Portugal, la Commission ne prévoit pas d’ajustement budgétaire en 2019, alors qu’en Italie, l’expansion devrait être plus importante que celle figurant dans le projet de plan budgétaire. Ces États membres ne mettent pas suffisamment à profit les conditions macroéconomiques favorables et une politique monétaire accommodante afin de reconstituer des réserves budgétaires. L’absence de réduction de la dette publique augmente le risque d’une pression accrue des marchés sur les États membres connaissant un niveau d’endettement élevé, ce qui pourrait avoir des retombées négatives sur les marchés de la dette publique d’autres États membres de la zone euro.

6.Contrairement aux prévisions du printemps 2018, qui prévoyaient une réduction continue du déficit structurel agrégé de la zone euro, la Commission anticipe à présent une augmentation du déficit structurel de 0,3 % du PIB potentiel en 2019. Cette augmentation s’explique notamment par la hausse prévue, de 1,2 % du PIB potentiel, du déficit structurel de l’Italie. Les politiques budgétaires expansionnistes attendues dans les États membres disposant d’une marge de manœuvre budgétaire, notamment l’Allemagne et les Pays-Bas, contribuent également à l’évolution du chiffre agrégé de la zone euro. À l’exception de l’Italie, l’orientation budgétaire agrégée de la zone euro en 2019 serait globalement neutre. L’évolution projetée pour l’ensemble de la zone euro reflète la variation du solde structurel (recalculé) dans les projets de plans budgétaires. Le solde primaire structurel, qui n’inclut pas les dépenses d’intérêts, montre une orientation expansionniste comparable. Selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018, l’effort budgétaire discrétionnaire, un indicateur proche de la référence en matière de dépenses du pacte de stabilité et de croissance, semble indiquer une orientation un peu plus expansionniste (0,4 % du PIB potentiel) en 2019.

5.Le nombre d’États membres qui atteignent ou dépassent leurs objectifs budgétaires à moyen terme devrait, selon les prévisions, passer de sept à huit entre 2018 et 2019, selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018. L’Autriche dépasserait légèrement son objectif à moyen terme en 2019. L’Espagne, l’Italie et la France devraient rester nettement en deçà de leur objectif à moyen terme en 2019. Parmi les États membres qui n’ont pas encore atteint leur objectif à moyen terme et qui ont présenté un projet de plan budgétaire complet, la Commission prévoit actuellement que l’Italie s’écarte encore davantage de son objectif à moyen terme en 2019. En revanche, l’Estonie et la France devraient opérer un certain ajustement vers leur objectif à moyen terme, tandis que la position d’autres pays devrait rester globalement inchangée.

4.La Commission prévoit que le ratio de la dette au PIB de la zone euro continue à baisser comme il l’a fait ces dernières années, passant d’environ 87 % en 2018 à environ 85 % en 2019. Cette tendance s’explique par les excédents budgétaires primaires prévus, des conditions macroéconomiques favorables et la faiblesse persistante des taux d’intérêt. Les projets de plans budgétaires anticipent une réduction du même ordre du ratio de la dette au PIB de la zone euro. À première vue, l’Italie devrait afficher des écarts importants par rapport à la référence d’ajustement du ratio de la dette en 2018 et 2019, son ratio de la dette au PIB restant globalement stable, aux alentours de 131 %. Dans une moindre mesure, la Belgique ne devrait pas non plus respecter la référence d’ajustement du ratio de la dette au cours des deux années. Depuis l’abrogation de leurs procédures de déficit excessif respectivement en 2016 et 2017, le Portugal et la France sont soumis aux dispositions transitoires en matière de dette. Le Portugal devrait respecter ces dispositions en 2018 mais pas en 2019, tandis que la France ne devrait les respecter ni en 2018 ni en 2019. Si l’Espagne parvient à une correction durable de son déficit excessif en 2018, elle sera soumise aux dispositions transitoires en matière de dette en 2019; on ne s’attend pas actuellement à ce qu’elle opère l’ajustement requis.

1.Les perspectives de croissance de la zone euro, tout en restant positives, sont devenues moins prometteuses depuis l’exercice d’évaluation du printemps. La Commission et les États membres ont en effet révisé à la baisse leurs prévisions de croissance en 2018, et la croissance devrait connaître un nouveau fléchissement en 2019. Alors que l’économie devrait connaître une croissance supérieure à son potentiel en 2018 et en 2019, et que l’inflation devrait s’établir aux alentours de 2 %, une période moins dynamique a débuté pour l’économie de la zone euro après cinq ans de croissance continue du PIB. Les perspectives sont assombries par de nombreuses incertitudes et de grands risques de détérioration, liés entre eux, pèsent sur elles.

La présente communication résume l’évaluation par la Commission des projets de plans budgétaires pour 2019 communiqués par les États membres de la zone euro, y compris les plans à politiques inchangées communiqués par les gouvernements de la Lettonie et du Luxembourg, où des élections nationales ont eu lieu en octobre, et de la Slovénie, où un nouveau gouvernement a pris ses fonctions le 13 septembre 2018. L’Italie a soumis son projet de plan budgétaire le 16 octobre 2018 et, à la suite de l’avis de la Commission du 23 octobre 2018 qui concluait à un manquement particulièrement grave, a présenté un projet de plan budgétaire révisé le 13 novembre 2018. À la suite de l’achèvement du programme de soutien à la stabilité au titre du mécanisme européen de stabilité le 20 août 2018, la Grèce a présenté son premier projet de plan budgétaire cet automne. Conformément aux dispositions du règlement (UE) nº 473/2013, la Commission a examiné ces plans ainsi que la situation budgétaire et l’orientation de la politique budgétaire de l’ensemble de la zone euro.

Source: programmes de stabilité 2018, projets de plans budgétaires 2019, prévisions de la Commission de l’automne 2018

Perspectives budgétaires fondées sur les plans et sur les prévisions de la Commission de l’automne 2018

Le déficit nominal agrégé de la zone euro devrait continuer à baisser en 2018 comme il l’a fait récemment, mais augmenter en 2019. Le déficit nominal de la zone euro devrait tomber à 0,6 % du PIB en 2018, selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018 et les projets de plans budgétaires (tableau 1). Ce chiffre est inférieur à celui qui figurait dans les prévisions de la Commission du printemps 2018 et les programmes de stabilité 2018. Les évolutions sont diverses selon les pays: l’Espagne et l’Italie devraient enregistrer des déficits plus importants (par rapport aux prévisions de la Commission du printemps 2018) tandis que l’Estonie, Chypre, le Luxembourg et les Pays-Bas devraient afficher des excédents plus importants (annexe IV, tableau 2). Le déficit agrégé de la zone euro devrait passer à 0,8 % du PIB en 2019, selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018 et les projets de plans budgétaires. Ce chiffre représente une augmentation par rapport aux prévisions de la Commission du printemps 2018 (+ 0,2 % du PIB) et aux programmes de stabilité 2018 (+ 0,5 % du PIB), principalement due à des prévisions de déficits plus élevés en Belgique, en Espagne, en France et en Italie, et à un excédent moins important en Allemagne. Il s’agirait de la première augmentation du déficit nominal agrégé de la zone euro depuis le pic enregistré en 2009.

Pour la première fois depuis la création de l’euro, aucun État membre de la zone euro ne devrait afficher un déficit supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB en 2018. L’Espagne devrait corriger son déficit excessif en 2018, le déficit nominal devant tomber à 2,7 % selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018, chiffre qui constitue également l’objectif fixé dans le projet de plan budgétaire de l’Espagne (annexe IV, tableau 2). Parmi les États membres qui devraient enregistrer un déficit en 2019, il y en a six pour qui il devrait être inférieur à 2 % du PIB. Neuf États membres devraient enregistrer un excédent en 2018. Selon les prévisions de la Commission, ils devraient être dix en 2019, avec l’Autriche qui parviendrait à une situation d’équilibre. Dans l’ensemble, les différences entre les soldes budgétaires prévus pour 2019 dans les projets de plans budgétaires et dans les prévisions de la Commission de l’automne 2018 sont limitées (annexe IV, graphiques 1 et 2) même si des différences négatives non négligeables sont évidentes dans le cas de l’Italie, de l’Espagne et du Portugal.

Le solde primaire agrégé de la zone euro, que l’on obtient en soustrayant les dépenses d’intérêts du solde nominal, devrait rester excédentaire en 2018 et en 2019. Selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018 et les projets de plans budgétaires, le solde primaire agrégé de la zone euro devrait passer de 1 % du PIB en 2017 à 1,2 % du PIB en 2018 (tableau 1). Ce chiffre représente une révision à la hausse significative par rapport aux programmes de stabilité 2018. Seules l’Espagne, la France et la Lettonie devraient afficher des soldes primaires négatifs en 2018 (annexe IV, tableau 3). Le solde primaire agrégé de la zone euro devrait diminuer légèrement à 1 % du PIB en 2019, selon les projets de plans budgétaires et les prévisions de la Commission de l’automne 2018. L’Allemagne et l’Italie devraient voir leurs soldes primaires baisser de façon particulièrement considérable en 2019. La France et la Lettonie devraient encore afficher des soldes primaires négatifs en 2019. Concernant ces deux années, les différences entre les projections des États membres et celles de la Commission sont dans l’ensemble limitées, bien que la Commission prévoie que les soldes primaires de l’Espagne, de la Lettonie et du Portugal soient inférieurs de plus de 0,3 % du PIB en 2019 à ce que prévoient les projets de plans budgétaires.

À la différence de celle des programmes de stabilité 2018, la mise en œuvre des projets de plans budgétaires entraînerait pour la zone euro une orientation légèrement expansionniste de la politique budgétaire (mesurée par la variation du solde structurel) en 2019. Selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018 et les projets de plans budgétaires (recalculés), le solde structurel agrégé devrait rester globalement inchangé en 2018 (tableau 1). Cela est dans l’ensemble également conforme aux programmes de stabilité 2018, même si certains changements propres à chaque État membre sont masqués (annexe IV, tableaux 4 et 5). Le solde structurel devrait se détériorer de 0,3 % du PIB potentiel en 2019, selon les projets de plans budgétaires (recalculés) et les prévisions de la Commission de l’automne 2018. Cette détérioration contraste avec les programmes de stabilité 2018, qui tablaient sur une amélioration du solde structurel agrégé de la zone euro de 0,3 % du PIB potentiel en 2019. La détérioration du solde structurel s’explique notamment par l’augmentation prévue, de 1,2 % du PIB potentiel, du déficit structurel de l’Italie. Les politiques budgétaires expansionnistes attendues dans les États membres disposant d’une marge de manœuvre budgétaire, notamment l’Allemagne et les Pays-Bas, contribuent également à l’évolution du chiffre agrégé de la zone euro. Si l’on exclut l’Italie, l’orientation budgétaire agrégée de la zone euro en 2019 serait globalement neutre, le déficit structurel devant augmenter de 0,1 % du PIB potentiel. L’évolution projetée pour l’ensemble de la zone euro reflète la variation du solde structurel (recalculé) dans les projets de plans budgétaires (annexe IV, graphique 3).

L’effort budgétaire discrétionnaire indique une orientation budgétaire expansionniste de la zone euro en 2018 et en 2019. L’effort budgétaire discrétionnaire est conceptuellement proche de la référence en matière de dépenses. Selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018, l’effort budgétaire discrétionnaire indique une expansion budgétaire d’environ 0,4 % du PIB en 2018 et en 2019. L’effort budgétaire discrétionnaire calculé sur la base des projets de plans budgétaires montre une expansion légèrement plus faible en 2019 (0,3 % du PIB potentiel), ce qui correspond à l’orientation de la politique budgétaire indiquée par la variation du solde structurel (annexe IV, graphique 4).

Le nombre d’États membres qui atteignent ou dépassent leur objectif budgétaire à moyen terme devrait augmenter entre 2018 et 2019. Selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018, sept États membres de la zone euro devraient dépasser leur objectif à moyen terme en 2018 (l’Allemagne, l’Irlande, Chypre, la Lituanie, le Luxembourg, Malte et les Pays-Bas) (annexe IV, tableau 5). Tous ces États membres devraient se maintenir à leur objectif à moyen terme ou le dépasser en 2019, même si l’Allemagne, Chypre et les Pays-Bas prévoient d’utiliser une partie de leur marge de manœuvre budgétaire (annexe IV, graphiques 7a et 7b). L’Autriche devrait également légèrement dépasser son objectif à moyen terme en 2019. Plusieurs États membres devraient rester nettement en deçà de leur objectif à moyen terme en 2019, selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018, à savoir l’Espagne (-3,1 points de pourcentage), l’Italie (-3 points de pourcentage) et la France (-1,9 point de pourcentage) (annexe IV, tableau 6 et graphiques 7a/7b). Parmi les États membres qui n’ont pas encore atteint leur objectif à moyen terme, la Commission prévoit que l’Italie et la Slovénie s’en écartent encore davantage en 2019. En revanche, l’Estonie, la France et la Finlande devraient opérer un certain ajustement en direction de leur objectif à moyen terme en 2019, tandis que la position de la Belgique, de l’Espagne, de la Lettonie, du Portugal et de la Slovaquie devrait rester inchangée.

Le ratio de la dette publique au PIB devrait continuer à baisser en 2018 et en 2019. Le ratio de la dette publique au PIB pour la zone euro a entamé sa baisse en 2014, après un pic à 94½ %. Selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018, il devrait tomber à environ 85 % en 2019. L’actuelle baisse du ratio d’endettement agrégé pour la zone euro résulte principalement des excédents primaires prévus en 2018 et en 2019 (annexe IV, graphique 8). Un «effet boule de neige» positif, reflétant la projection selon laquelle les taux d’intérêt nominaux seront inférieurs à la croissance du PIB nominal, devrait également contribuer à réduire la dette. En revanche, les ajustements stock-flux devraient exercer une pression à la hausse sur le ratio d’endettement agrégé pour la zone euro en 2019. Les projets de plans budgétaires prévoient une réduction comparable du ratio de la dette au PIB pour la zone euro, mais tablent pour 2018 sur un niveau supérieur de ce ratio (87½ %). Pour les deux années, les ratios de la dette au PIB prévus sont plus élevés que ceux figurant dans les programmes de stabilité 2018, essentiellement en raison de révisions à la hausse pour la France, l’Italie, la Lettonie, Malte, les Pays-Bas et la Slovénie (annexe IV, tableau 7).

Tous les États membres sauf la Lituanie devraient réduire leur ratio de la dette au PIB entre 2018 et 2019, même si cette réduction devrait être insignifiante dans le cas de la France et de l’Italie. Tous les États membres à l’exception de l’Italie devraient bénéficier d’un effet «boule de neige» contribuant à réduire la dette en 2019 alors que les soldes primaires positifs produisent également des effets à la baisse, sauf dans les cas de la France et de la Lettonie (annexe IV, graphique 8). Les différences entre les prévisions de la Commission de l’automne 2018 et les projets de plans budgétaires sont limitées: la Commission prévoit un ratio un peu plus élevé pour la Grèce, l’Italie, Chypre et Malte et un ratio un peu plus bas pour l’Allemagne, la Lettonie et le Luxembourg.

Selon les prévisions de la Commission, dix États membres devraient afficher un ratio de la dette au PIB supérieur à 60 % en 2019. La Grèce et l’Italie devraient présenter les ratios les plus élevés parmi tous les États membres, supérieurs à 120 %, tandis que le Portugal devrait ramener son ratio de la dette au PIB en dessous de 120 % en 2019. La Belgique, la France, Chypre et l’Espagne devraient encore afficher un ratio proche de 100 % en 2019. Selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018, certains États membres très endettés ne devraient pas accomplir d’effort structurel (Espagne, Belgique et Portugal) ou devraient entreprendre une expansion (Italie et Chypre) en 2019, ce qui indique qu’ils ont de la marge de manœuvre pour réduire plus rapidement la charge de la dette (annexe IV, graphique 9). À première vue, l’Italie devrait afficher des écarts importants par rapport à la référence d’ajustement du ratio de la dette en 2018 et 2019, son ratio de la dette au PIB restant globalement stable, aux alentours de 131 %. Dans une moindre mesure, la Belgique ne devrait pas non plus respecter la référence d’ajustement du ratio de la dette au cours des deux années. Depuis l’abrogation de leur procédure pour déficit excessif respectivement en 2016 et 2017, le Portugal et la France sont soumis aux dispositions transitoires en matière de dette. Le Portugal devrait respecter ces dispositions en 2018 mais pas en 2019, tandis que la France ne devrait les respecter ni en 2018 ni en 2019. Si l’Espagne parvient à une correction durable de son déficit excessif en 2018, elle sera soumise aux dispositions transitoires en matière de dette en 2019; on ne s’attend pas actuellement à ce qu’elle opère l’ajustement requis.

Composition de l’ajustement budgétaire

La détérioration prévue du solde structurel agrégé de la zone euro en 2019 résulte essentiellement d’une baisse du ratio des recettes corrigé des variations conjoncturelles. Alors que les recettes publiques totales devraient augmenter de 2,9 % en 2019 (selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018), le ratio des recettes corrigé des variations conjoncturelles devrait passer de 46 % du PIB potentiel en 2018 à 45,7 % du PIB potentiel en 2019 (tableau 1 et annexe IV, tableau 8). Les cotisations sociales, qui devraient augmenter à un rythme plus lent que le PIB nominal, sont le plus gros contributeur à la baisse prévue du ratio des recettes corrigé des variations conjoncturelles (annexe IV, graphique 14). La baisse prévue est le reflet de l’effet des mesures annoncées en matière de recettes, qui devraient accroître le déficit nominal de 0,1 % du PIB en 2019, et des déficits de recettes qui, eux aussi, devraient accroître le déficit d’environ 0,1 % du PIB (annexe IV, tableau 9). Les projets de plans budgétaires tablent sur une diminution similaire du ratio des recettes en 2019 alors que les recettes devraient augmenter suivant un taux légèrement plus élevé, de 3,1 %.

Le ratio des dépenses corrigé des variations conjoncturelles devrait rester inchangé entre 2018 et 2019, selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018, ce qui correspond à une croissance des dépenses totales de 3,3 %. Alors que le ratio devrait avoir diminué légèrement entre 2017 et 2018, il devrait se maintenir à 46,9 % du PIB potentiel en 2019 (tableau 1). Les projets de plans budgétaires tablent également sur un ratio des dépenses corrigé des variations conjoncturelles inchangé entre 2018 et 2019, mais se situant à un niveau légèrement supérieur (47,1 % du PIB potentiel), alors que les dépenses totales devraient augmenter à hauteur de 3,5 %. Le ratio des dépenses primaires corrigé des variations conjoncturelles devrait lui aussi rester inchangé (annexe IV, tableau 8), même si cette stabilité cache des différences entre États membres. En effet, certains d’entre eux devraient enregistrer une augmentation assez importante de leur ratio des dépenses primaires corrigé des variations conjoncturelles en 2019 (l’Espagne, l’Italie, Chypre, le Luxembourg et les Pays-Bas) tandis que d’autres devraient connaître de fortes baisses (la Lettonie, Malte, l’Autriche et la Slovaquie). Alors que les dépenses d’intérêt devraient continuer à baisser comme elles l’ont fait récemment en pourcentage du PIB, la baisse entre 2018 et 2019 est plus faible qu’au cours des dernières années (3 points de base selon les prévisions de la Commission de l’automne 2018). En moyenne, le taux d’intérêt implicite sous-tendant les prévisions de la Commission devrait se maintenir à 2,1 % en 2018 et en 2019, soit un chiffre similaire aux hypothèses figurant dans les projets de plans budgétaires.

Évaluation de l’orientation de la politique budgétaire dans la zone euro

L’orientation budgétaire devrait tenir dûment compte de l’orientation monétaire, qui devrait rester favorable à l’économie de la zone euro dans les années à venir. Alors que la Banque centrale européenne a commencé à supprimer progressivement certaines mesures de relance, elle a déclaré que ses taux directeurs resteraient aux niveaux actuels au moins jusqu’à la fin de l’été 2019 et en tout état de cause aussi longtemps qu’il sera nécessaire pour assurer la convergence de l’inflation vers des niveaux compatibles avec son mandat. L’orientation de la politique monétaire devrait ainsi rester favorable en 2019. Le graphique 1 montre l’orientation commune des politiques monétaire et budgétaire en comparant l’évolution des conditions de financement (le taux d’intérêt réel à long terme) et un indicateur des efforts budgétaires (l’effort budgétaire discrétionnaire). Les taux à terme semblent indiquer une augmentation progressive et continue des taux nominaux à long terme au cours des prochaines années, qui devrait se traduire par une hausse des taux réels à long terme. Toutefois, ils devraient rester négatifs et les anticipations d’inflation à long terme devraient augmenter à un rythme beaucoup plus lent. Les conditions de financement devraient dès lors rester très favorables. Sur le plan budgétaire, comme nous l’avons vu plus haut, les prévisions de la Commission de l’automne 2018 tablent sur une orientation budgétaire légèrement expansionniste en 2019.

La croissance économique dans la zone euro devrait s’affaiblir tandis que les résultats macroéconomiques globaux restent solides. Tous les États membres de la zone euro se trouvent actuellement dans une conjoncture économique «normale» ou «favorable» (graphique 2) et le degré de relâchement économique a diminué ces dernières années. En 2019, l’écart de production devrait être positif dans tous les États membres (sauf en Grèce). Les taux de chômage devraient baisser de manière constante pour atteindre leurs niveaux d’avant la crise dans tous les États membres à l’exception de la Grèce, de l’Espagne et de l’Italie. Cette actuelle expansion économique, associée à une politique monétaire accommodante, constitue une occasion pour les États membres de reconstituer des réserves budgétaires.

En termes d’endettement et de problèmes de viabilité, les positions budgétaires des États membres sont très différentes. Une évaluation actualisée des risques pesant sur la viabilité budgétaire a été réalisée sur la base des prévisions de la Commission de l’automne 2018 (graphique 2 et annexe IV, tableau 10). Cette évaluation tient compte, entre autres, des niveaux actuels d’endettement et du solde primaire courant ainsi que du coût attendu du vieillissement de la population. Seule Chypre est confrontée à des risques pesant sur la viabilité à court terme, l’indicateur S0 affichant une valeur légèrement supérieure à son seuil critique. La viabilité à court terme des finances publiques italiennes semble toutefois vulnérable à de nouvelles augmentations du coût de l’émission d’emprunts. C’est une valeur du sous-indice budgétaire S0 qui se situe au-dessus de son seuil critique qui rend notamment ces risques visibles. Selon l’indicateur S1, la Belgique, l’Espagne, la France, l’Italie et le Portugal sont exposés à des risques élevés à moyen terme. Alors que Chypre disposerait d’une certaine marge budgétaire selon l’indicateur S1, il convient de rappeler que ce pays est exposé à des risques importants liés aux passifs éventuels.

Graphique 1: Taux d’intérêt réel à long terme (en %) et effort budgétaire discrétionnaire (en % du PIB potentiel), zone euro