Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Remarques générales

En vertu de l'article 280 du traité CE, introduit par le traité d'Amsterdam, la Communauté est compétente pour prendre des mesures qui permettent de protéger les intérêts financiers communautaires de manière effective et équivalente dans tous les Etats membres. Or, l'ampleur considérable du préjudice infligé aux intérêts financiers communautaires par la fraude et la criminalité économique et financière internationale [1] oblige de renforcer sans tarder le dispositif juridique actuel, compte tenu en particulier du retard pris par les Etats membres pour les ratifications de la convention et des protocoles sur la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. C'est pourquoi la Commission, aussi en vue de la nécessité d'adopter des mesures concrètes pour la mise en oeuvre de l'approche stratégique globale qu'elle a arrêtée en matière de lutte antifraude, [2] est conduite à proposer une directive à cette fin, basée sur l'article 280 du traité CE.

[1] Cf. notamment les rapports annuels 1998, 1999 et 2000 de la Commission sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude (COM(1999) 590 final, COM(2000) 718 final, COM(2001) 255 final).

[2] Communication de la Commission du 28 juin 2000 relative à la protection des intérêts financiers des Communautés : Lutte antifraude, Pour une approche stratégique globale (COM(2000) 358 final). Voir notamment le point 1.2.1 de cette communication.

1.1. Etat des ratifications des instruments relatifs à la protection pénale des intérêts financiers communautaires et nécessité d'agir

La convention sur la protection des intérêts financiers des Communautés européennes du 26 juillet 1995 ainsi que ses protocoles additionnels du 27 septembre 1996, du 29 novembre 1996 et du 19 juin 1997 (dénommés ci-après « instruments PIF »), adoptés et signés par les Etats membres dans le cadre du « troisième pilier » du traité sur l'Union européenne (traité de Maastricht), constituent les premiers éléments importants d'un socle commun relatif à la protection pénale des intérêts financiers de l'Union, dans la mesure où ils couvrent certains aspects de droit pénal matériel et de coopération judiciaire en cette matière. L'existence de définitions et de sanctions harmonisées dans les différents droits pénaux nationaux pour certaines infractions préjudiciables aux intérets financiers communautaires, comme la fraude et la corruption en particulier, ainsi que les obligations des Etats membres en matière de compétence, d'entraide judiciaire, d'extradition et de transfert et centralisation des poursuites -pour ne citer que certains des éléments importants de ces instruments- contribueraient à renforcer considérablement la protection des intérêts financiers communautaires qui souffre particulièrement du morcellement de l'espace pénal européen.

Le tableau ci-dessous indique les éléments essentiels contenus dans chacun des instruments :

1. Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, du 26 juillet 1995 [3] :

[3] Convention établie sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, du 26 juillet 1995 (JOCE C 316 du 27 novembre 1995).

- définition de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers des CE ;

- obligation des Etats membres de l'incriminer et de la sanctionner, de prévoir leur compétence notamment selon le principe de territorialité, de coopérer, de centraliser les poursuites, et de faciliter l'extradition ;

- obligation des Etats membres de prévoir la responsabilité pénale des chefs d'entreprise.

2. Premier protocole du 27 septembre 1996 [4] :

[4] Protocole établi sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, du 27 septembre 1996 (JOCE C 313 du 23 octobre 1996).

- définition de la corruption portant atteinte aux intérêts financiers des CE ;

- obligation des Etats membres de l'incriminer et de la sanctionner [5], de prévoir leur compétence

[5] La Convention « anti-corruption » du 26 mai 1997 reprend sur le fond le premier protocole, mais sans limiter son domaine d'application à la seule protection des intérêts financiers des CE (JOCE C 195 du 25 juin 1997).

3. Protocole du 29 novembre 1996 relatif à l'interprétation de la convention PIF et de ses protocoles par la Cour de justice [6]

[6] Protocole établi sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, concernant l'intérpretation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, du 29 novembre 1996 (JOCE C 151 du 20 mai 1997).

4. Deuxième protocole du 19 juin 1997 [7] :

[7] Deuxième Protocole établi sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JOCE C 221 du 19 juillet 1997).

- obligation des Etats membres, dans le cadre des infractions prévues par les instruments PIF, d'incriminer le blanchiment de capitaux [8], et de prévoir la responsabilité des personnes morales ;

[8] Pour la définition du blanchiment de capitaux, le deuxième protocole renvoie à la directive 91/308 CE.

- obligation des Etats membres de prévoir la saisie et la confiscation des instruments et des revenus de ces infractions ;

- règles relatives à la coopération entre la Commission et les Etats membres et à la protection des données.

Cependant, en dépit des appels urgents et réitérés du Conseil européen, du Conseil, du Parlement européen ainsi que de la Commission de procéder à leur ratification, [9] les instruments en question n'ont toujours pas été ratifiés, au début de l'an 2001, par tous les quinze Etats membres et ne sont ainsi pas encore entrés en vigueur.

[9] Par exemple les conclusions du Conseil européen d'Amsterdam du 16/17 juin 1997, la recommendation n. 27 de la stratégie de l'UE pour la prévention et le contrôle de la criminalité organisée, approuvée par le Conseil et publiée (JOCE C 124 du 3 mai 2000), les conclusions du Conseil ECOFIN du 17 juillet 2000, ou encore récemment la résolution du Parlement européen du 13 décembre 2000.

Le tableau ci-dessous indique l'état actuel de ratification de chaque instrument PIF (à jour au 17 mai 2001) :

>EMPLACEMENT TABLE>

Même si depuis les deux dernières années le nombre des ratifications a sensiblement augmenté, le stade auquel se trouve le processus de ratification dans les Etats membres restants laisse à craindre que l'entrée en vigueur des instruments PIF ne se produise pas avant 2002, voire encore plus tard. En ce qui concerne plus particulièrement le deuxième protocole, il faut même s'attendre, selon l'information de la part de certains Etats membres, à ce qu'il ne soit pas ratifié avant plusieurs années. C'est pourquoi l'action dans ce domaine piétinera aussi longtemps que les Etats membres manquants ne les auront pas tous ratifiés. L'absence d'une définition commune, dans le droit pénal matériel des Etats membres, des comportements illégaux portant atteinte aux intérêts financiers communautaires rend la poursuite des fraudes transnationales et la coopération sur le niveau européen très difficile, sinon impossible. La disparité entre les sanctions pénales dans les Etats membres, qui ne s'avèrent pas toujours effectives, proportionnées et dissuasives comme le requiert la Cour de justice, constitue une opportunité pour des agissements criminels visant le patrimoine de la Communauté européenne. L'expérience montre que ces déficits constituent aussi une entrave au suivi judiciaire des enquêtes administratives effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF).

Cette situation ne porte pas seulement gravement préjudice à la protection des intérêts financiers communautaires, mais aussi, de manière générale, à la crédibilité des institutions et des Etats membres dans leur volonté effective de lutter contre ces formes de criminalité. La nécessité de réaffirmer cette volonté vis-à-vis des citoyens européens, mais aussi des Etats candidats à l'adhésion, appelle d'urgence des solutions pour débloquer la situation actuelle.

1.2. Les mesures à envisager - proposition d'un acte législatif fondé sur l'article 280 (4) du traité CE

Presque six ans après l'établissement de la convention PIF, il faut constater aujourd'hui que l'objectif d'harmonisation n'a pas été atteint et que le domaine de la protection des intérets financiers communautaires souffre toujours de l'absence de standards minima de protection pénale effectivement applicables à travers l'Union européenne. En attendant, le traité d'Amsterdam, signé et ratifié par tous les Etats membres postérieurement aux instruments PIF, est entré en vigueur le 1er mai 1999. Ce traité a apporté un changement important en matière de protection des intérêts financiers communautaires en remplaçant l'ancien article 209a du traité CE par l'article 280. Cette nouvelle disposition oblige la Communauté au même titre que les Etats membres à prendre des mesures qui permettent de protéger les intérêts financiers communautaires de manière effective et équivalente dans tous les Etats membres.

Pour réaliser cet objectif, l'article 280 (4) du traité CE prévoit que « le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 251, arrête, après consultation de la Cour des comptes, les mesures nécessaires dans les domaines de la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté et de la lutte contre cette fraude en vue d'offrir une protection effective et équivalente dans les Etats membres. Ces mesures ne concernent ni l'application du droit pénal national ni l'administration de la justice dans les Etats membres. » Dans ce domaine d'application, le nouvel article 280 du traité CE constitue la base juridique spécifique qui, en vertu des articles 29 et 47 du traité de l'UE, établissant que le droit communautaire a priorité sur le droit de l'Union, doit désormais être utilisée pour l'adoption de mesures dans le domaine de la protection des intérêts financiers communautaires. La Conférence intergouvernementale de Nice de décembre 2000 a encore confirmé que la protection des intérêts financiers communautaires relève essentiellement du premier pilier.

Le traité d'Amsterdam requiert donc une adaptation des instruments PIF à la nouvelle situation, d'autant plus que ces instruments ne sont toujours pas entrés en vigueur. Par conséquent, la Commission considère nécessaire de substituer au moins en partie les instruments actuels du troisième pilier par un acte adopté sur la base de l'article 280 du traité CE, tel que l'a aussi demandé le Parlement européen à plusieurs reprises.

Un tel acte sur la base de l'article 280 du traité CE présente un grand intérêt, dans la mesure où il bénéficie des avantages liés à la législation du premier pilier. Le droit communautaire prévoit des mécanismes de contrôle qui n'existent pas au niveau du troisième pilier, à savoir notamment les pouvoirs conférés à la Commission, en tant que gardienne des traités, et les pouvoirs de la Cour de justice dans ce contexte. Dans le domaine de la protection des intérêts financiers communautaires, ces pouvoirs permettront de veiller à la correcte transposition et application du droit communautaire dans les législations nationales et d'assurer ainsi une protection effective et équivalente au niveau de tous les Etats membres. Il faut également tenir compte de ces avantages lorsqu'il s'agira de faire reprendre l'acquis communautaire par les pays candidats à l'adhésion.

Quant à la question de savoir dans quelle mesure l'exception prévue dans la deuxième phrase de l'article 280 (4) du traité CE s'oppose à l'adoption d'un acte législatif dans le domaine pénal, il faut noter que cette exception ne mentionne pas le droit pénal de manière complète et générale, mais vise seulement deux aspects particuliers, à savoir « l'application du droit pénal national » et « l'administration de la justice dans les Etats membres ». L'article 280 (4) visant en principe toute mesure dans le domaine de prévention et de lutte contre la fraude, la deuxième phrase prévoit dans ce contexte un régime d'exception qui, compte tenu des objectifs de cet article, doit être considéré comme d'interprétation stricte. La rédaction et le contexte juridique de cette disposition ne s'opposent pas à l'adoption de mesures visant à fixer certains objectifs d'harmonisation de nature pénale, aussi longtemps que celles-ci « ne concernent ni l'application du droit pénal national ni l'administration de la justice dans les Etats membres. »

La Commission considère que sa proposition d'un acte législatif fondé sur l'article 280 (4) du traité CE constitue une étape nécessaire et importante sur la base du traité actuel, sans pour autant perdre de vue la possibilité d'étapes ultérieures. A ce sujet, conformément à son programme de travail, la Commission prévoit d'adopter d'ici la fin de l'année un livre vert sur les conditions de mise en place d'un procureur européen dans le domaine de la protection des intérêts financiers communautaires, dont la création nécessiterait en tout état de cause une modification des traités. [10]

[10] La Commission avait déjà fait une proposition relative à la création d'un procureur européen dans le domaine de la protection des intérêts financiers communautaires, qui n'a cependant pas été retenue par la Conférence intergouvernementale de Nice sur les réformes institutionnelles (cf. la communication de la Commission du 29 septembre 2000 relative à la protection des intérêts financiers communautaires : un Procureur européen (COM (2000) 608 final).

1.3. Forme et contenu de l'acte législatif à proposer sur la base de l'article 280 TCE

1.3.1. Forme de l'acte

La Commission est d'avis qu'une directive est l'instrument le plus adéquat dans le cas d'espèce. Elle correspond du point de vue de la conception et de la technique et du langage juridiques dans une large mesure aux instruments PIF, car elle requiert, de la même manière qu'une convention, des mesures de transposition en droit interne par les Etats membres. Cette solution permet d'une part de reprendre telles quelles certaines dispositions des instruments PIF avec quelques ajustements indispensables, et, d'autre part, de mieux respecter les différentes traditions nationales en matière de droit pénal. Une telle démarche devrait par conséquent bénéficier d'un large soutien de la part des Etats membres qui ont tous souscrit aux instruments PIF et donc permettre une adoption rapide de la directive.

1.3.2. Contenu de l'acte

Il est proposé d'inclure dans la directive toutes les dispositions des instruments PIF actuels qui ne tombent pas sous la restriction prévue par l'article 280 (4), deuxième phrase du traité CE. Il s'agit en l'occurrence de toutes les dispositions qui ne sont pas relatives au droit pénal procédural et à la coopération judiciaire, car ces dernières peuvent être considérées comme ayant pour objet « l'application du droit pénal national » ou « l'administration de la justice dans les Etats membres ».

L'article 280 TCE constitue ainsi une base juridique adéquate pour le rapprochement du droit pénal matériel des Etats membres en matière de définition de la fraude, de la corruption et du blanchiment portant atteinte aux intérêts financiers communautaires, ainsi qu'en matière de responsabilité pénale et de sanctions pénales applicables. En effet, les dispositions des instruments PIF visant à harmoniser les définitions des infractions, la responsabilité et les sanctions ne concernent ni l'application du droit pénal national, ni l'administration de la justice dans les Etats membres, dans la mesure où aussi bien la transposition de ces dispositions en droit national que la poursuite et la répression de ces infractions par les autorités nationales relèvent de la compétence des Etats membres. Une telle directive permettrait d'enfin assurer sur le plan du droit pénal matériel un niveau de protection des intérêts financiers communautaires équivalent dans tous les Etats membres, conformément aux objectifs de fond déjà fixés par le Conseil.

De plus, il est proposé d'inclure les dispositions relatives à la coopération avec la Commission, car celles-ci ne tombent pas non plus sous l'exception de l'article 280 (4) du traité CE. Ces dispositions ne concernent pas la coopération horizontale entre les autorités des différents Etats membres, telle que prévue notamment dans l'art. 31 du traité UE, mais la coopération verticale entre les autorités nationales et la Commission, dont les relations sont principalement définies dans le cadre du traité CE et notamment son article 280 paragraphe 3.

Une telle démarche est juridiquement bien fondée et va dynamiser le processus de « transposition » de règles substantielles des instruments PIF, sans pour autant se substituer complètement aux instruments du troisième pilier. En tout état de cause, l'intérêt pour les Etats membres de continuer à ratifier le plus rapidement possible les instruments PIF actuels reste intact, afin de permettre l'entrée en vigueur des autres dispositions non reprises dans la directive. Celles-ci sont tout aussi importantes, dans la mesure où elles concernent notamment les obligations des Etats membres relatives à la compétence, au principe « ne bis in idem », à l'entraide judiciaire, à l'extradition, au transfert et à la centralisation des poursuites, et à l'exécution des jugements. Il pourrait également être envisagé de reprendre ces dispositions dans un autre instrument du titre VI, à savoir une décision-cadre. Au stade actuel, il semble toutefois plus opportun d'achever les processus de ratification en cours.

Afin d'assurer la bonne application des dispositions de la directive, la Commission prévoit qu'un comité consultatif associant les Etats membres sera chargé de faciliter, par une concertation régulière, la mise en oeuvre harmonisée de la directive par les Etats membres et la résolution des problèmes concrets que soulèverait son application. Ce comité pourrait également faciliter une concertation entre les Etats membres au sujet des conditions et obligations plus rigoureuses sur le plan national, et conseiller la Commission au sujet d'éventuels compléments ou amendements à apporter à la directive ou au sujet des adaptations jugées nécessaires.

2. Présentation des dispositions

Les dispositions de la proposition de directive relative à la protection pénale des intérêts financiers des Communautés européennes sont toutes, sauf exception, inspirées des dispositions contenues dans les instruments PIF du troisième pilier. Comme ces instruments ont déjà été souscrits par tous les Etats membres et ont chacun fait l'objet d'un rapport explicatif approuvé par le Conseil, [11] la substance des dispositions concernées ne sera pas à nouveau commentée dans le détail.

[11] Voir le rapport explicatif de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, approuvé par le Conseil le 26 mai 1997 (JOCE n. C 191 du 23 juin 1997) ; le rapport explicatif sur le protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, approuvé par le Conseil le 19 décembre 1997 (JOCE n. C 11 du 15 janvier 1998) ; le rapport explicatif sur le deuxième protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, approuvé par le Conseil le 12 mars 1999 (JOCE n. C91 du 31 mars 1999).

Après un premier chapitre concernant l'objet et quelques définitions générales, la proposition de directive établit dans son chapitre II les comportements portant atteinte aux intérêts financiers communautaires, à savoir la fraude (art. 3), la corruption active et passive (art. 4), avec certaines dispositions d'assimilation (art. 5), et le blanchiment de capitaux (art. 6) et oblige les Etats membres à ériger ces comportements en infractions pénales (art. 7).

Les chapitre III et IV contiennent les dispositions relatives à la responsabilité et aux sanctions, y compris celles concernant les personnes morales (art. 9 et 11).

Le chapitre V comporte les dispositions relatives à la coopération des autorités nationales avec la Commission (art. 13) et les autres dispositions finales.

Pour faciliter la lecture du projet de directive, deux tableaux ont été dressés. Le premier est un tableau comparatif des articles de la proposition de directive et des articles des instruments PIF du troisième pilier :

Proposition de directive // Instruments PIF du troisième pilier

art. 1 (objet) //

art. 2 (définitions) // 1er protocole, art. premier, par. 1

2e protocole, art. premier lit. d)

art. 3, par. 1 (fraude)

art. 3, par. 2 // Convention, art. premier, par 1

Convention, art. 2, par. 2

art. 4, par. 1 (corruption passive)

art. 4, par. 2 (corruption active) // 1er protocole, art. 2

1er protocole, art. 3

art. 5 (assimilation) // 1er protocole, art. 4, par. 1, 2, 3 et 5

art. 6 (blanchiment de capitaux) // 2e protocole, art. 2 en combinaison avec art. premier lit. e) renvoyant à la définition de la directive 91/308/CEE, art. premier

art. 7, par. 1 (obligation d'incrimi-nation)

art. 7, par. 2 // mentionnée dans chaque instrument

Convention, art. 1, par. 3

art. 8 (responsabilité pénale des chefs d'entreprise) // Convention, art. 3

art. 9 (responsabilité des personnes morales) // 2e protocole, art. 3

art. 10 (sanctions à l'encontre des personnes physiques) // Convention, art. 2

art. 11 (sanctions à l'encontre des personnes morales) // 2e protocole, art. 4

art. 12 (confiscation) // 2e protocole, art. 5

art. 13 (coopération avec la Commission européenne) // 2e protocole, art. 7 et suivants

art. 14 (droit interne) // Convention, art. 9

art. 15 (transposition), par. 1 et 2

art. 15, par. 3 // dispositions générales

Convention, art. 10 par. 1

art. 16 (entrée en vigueur) //

art. 17 (destinataires) //

En revanche, le tableau ci-dessous reprend tous les articles des instruments PIF qui n'ont pas été intégrés dans le projet de directive et pour lesquels la ratification par tous les Etats membres reste nécessaire :

Instruments PIF du troisième pilier // Motif de la non reprise dans le projet de directive

Convention, art. 4 (compétence)

1er protocole, art. 6 (compétence) // exception art. 280 par. 4 du traité CE

Convention, art. 5 (extradition et poursuites) // idem

Convention, art. 6 (coopération) // idem

Convention, art. 7 (ne bis in idem) // idem

Convention, art. 8 (Cour de justice) // sans objet pour la directive

Convention, art. 10 par. 2 (communication) // prévu dans le cadre du droit communautaire

Convention, art. 11 à 13 // sans objet pour la directive

1er protocole, art. 4 par. 4 // exception art. 280 par. 4 du traité CE

1er protocole, art. 7 à 12 // sans objet pour la directive

2e protocole, art. 6 // exception art. 280, par. 4 du traité CE

2e protocole, art. 8, 9, 11 à 19 // sans objet pour la directive

2001/0115 (COD)

Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 280, paragraphe 4,

vu la proposition de la Commission, [12]

[12] JO C ...

vu l'avis de la Cour des comptes, [13]

[13] JO C ...

statuant conformément à la procédure visée à l'article 251 du traité,

Considérant ce qui suit:

(1) Les institutions et les États membres attachent une grande importance à la protection des intérêts financiers de la Communauté et à la lutte contre la fraude et toute autre activité illégale préjudiciable aux intérêts financiers communautaires. La protection des intérêts financiers de la Communauté concerne non seulement la gestion des crédits budgétaires, mais s'étend à toute mesure affectant ou susceptible d'affecter son patrimoine. Il est nécessaire de mettre en oeuvre tous les moyens disponibles pour réaliser ces objectifs, notamment sous l'angle de la compétence législative dévolue au niveau communautaire, tout en conservant la répartition et l'équilibre actuels des responsabilités entre le niveau national et le niveau communautaire.

(2) Les législations pénales des Etats membres doivent contribuer de manière efficace à la protection des intérêts financiers de la Communauté.

(3) Les instruments établis sur la base du titre VI du traité sur l'Union européenne et relatifs à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, à savoir la Convention du 26 juillet 1995 [14] et les protocoles du 27 septembre 1996, [15] du 29 novembre 1996 [16] et du 19 juin 1997, [17] prévoient un certain nombre de dispositions pour rapprocher les législations pénales des Etats membres et améliorer la coopération entre eux. En raison de l'absence de ratification par tous les Etats membres, l'entrée en vigueur de ces instruments continue toujours à rester incertaine.

[14] JO C 316, 27.11.1995, p. 48.

[15] JO C 313, 23.10.1996, p. 1.

[16] JO C 151, 20.5.1997, p. 1.

[17] JO C 195, 25.6.1997, p. 1.

(4) En vertu de l'article 280 du traité, il est possible d'inclure dans un acte législatif communautaire le contenu de toutes les dispositions de ces instruments qui ne concernent ni l'application du droit pénal national ni l'administration de la justice dans les Etats membres.

(5) La fraude affectant les recettes et les dépenses communautaires ne se limite pas, dans bien des cas, à un seul pays et est souvent le fait de filières criminelles organisées.

(6) Les intérêts financiers de la Communauté pouvant être atteints ou menacés par des actes de fraude, de corruption ou de blanchiment de capitaux, la protection de ces intérêts exige que des définitions communes soient adoptées pour ces comportements.

(7) Il est nécessaire d'adapter, le cas échéant, les législations nationales, de telle sorte qu'elles incriminent les actes de corruption dans lesquels des fonctionnaires communautaires ou des fonctionnaires d'autres États membres sont impliqués. Une telle adaptation des législations nationales ne doit pas se limiter, pour ce qui est des fonctionnaires communautaires, aux actes de corruption active et passive, mais doit s'étendre à d'autres délits affectant ou susceptibles d'affecter les recettes ou les dépenses de la Communauté, y compris les délits commis par ou envers les personnes qui sont investies des responsabilités les plus élevées.

(8) Il est nécessaire d'ériger les actes de fraude, de corruption et de blanchiment de capitaux en infractions pénales passibles de sanctions. Les Etats membres déterminent le régime des sanctions pénales applicables aux violations des dispositions nationales prises en application de la présente directive, sans préjudice de l'application d'autres sanctions dans certains cas appropriés, et prévoient, au moins dans les cas impliquant une fraude grave, des peines privatives de liberté. Ils prennent toute mesure nécessaire pour assurer la mise en oeuvre de ces sanctions. Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives.

(9) Les entreprises jouent un rôle important dans les domaines financés par la Communauté et les personnes ayant le pouvoir de décision dans les entreprises ne devraient pas échapper à la responsabilité pénale dans certaines circonstances.

(10) Les intérêts financiers de la Communauté peuvent être lésés ou menacés par des actes commis au nom de personnes morales.

(11) Il est nécessaire d'adapter, le cas échéant, les législations nationales, de telle sorte qu'elles prévoient que les personnes morales puissent être tenues pour responsables d'actes de fraude ou de corruption active et de blanchiment de capitaux commis pour leur compte, qui portent atteinte ou risquent de porter atteinte aux intérêts financiers de la Communauté.

(12) Il est nécessaire d'adapter les législations nationales, le cas échéant, de manière à rendre possible la confiscation du produit des actes de fraude, de corruption et de blanchiment de capitaux.

(13) Il est nécessaire de prévoir les mesures aux fins de la coopération entre les États membres et la Commission dans le but de garantir une action efficace contre la fraude, la corruption active et passive, et le blanchiment de capitaux qui leur est lié, portant atteinte ou susceptibles de porter atteinte aux intérêts financiers de la Communauté. Cette coopération implique la mise en oeuvre de traitements de données à caractère personnel et en particulier l'échange d'informations entre les Etats membres et la Commission ainsi qu'entre la Commission et des pays tiers. Ces traitements sont mis en oeuvre dans le respect des dispositions en matière de protection des données à caractère personnel, notamment la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données [18] et le règlement (CE) 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données [19], ainsi que des dispositions pertinentes en matière de secret de l'instruction.

[18] JO L 281, 23.11.1995, p. 31.

[19] JO L 8, 12.1.2001, p. 1.

(14) Les Etats membres qui doivent encore ratifier les instruments établis sur la base du titre VI du traité sur l'Union européenne et relatifs à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, y procèdent sans délai afin que les dispositions qui n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 280 paragraphe 4 du traité, à savoir notamment celles relatives à la compétence, à l'entraide judiciaire, au transfert et à la centralisation des poursuites, à l'extradition et à l'exécution des jugements, puissent également entrer en vigueur.

(15) Le présent acte, qui vise notamment à rapprocher les législations nationales en matière de protection pénale des intérêts financiers de la Communauté, respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus notamment par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

ONT ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:

Chapitre I Objet et définitions

Article premier Objet

La présente directive vise à renforcer la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté, notamment par le rapprochement des législations nationales.

Article 2 Définitions

Aux fins de la présente directive, on entend par:

1) «fonctionnaire», tout fonctionnaire, tant communautaire que national, y compris tout fonctionnaire national d'un autre État membre;

2) «fonctionnaire communautaire»:

- toute personne qui a la qualité de fonctionnaire ou d'agent engagé par contrat au sens du statut des fonctionnaires des Communautés européennes ou du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes,

- toute personne mise à la disposition des Communautés européennes par les États membres ou par tout organisme public ou privé qui y exerce des fonctions équivalentes à celles qu'exercent les fonctionnaires ou autres agents des Communautés européennes. Sont assimilés aux fonctionnaires communautaires les membres des organismes créés conformément aux traités instituant les Communautés européennes, ainsi que le personnel de ces organismes, pour autant que le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ou le régime applicable aux autres agents des Communautés européennes ne s'appliquent pas à leur égard;

3) «fonctionnaire national», la personne présentant la qualité de « fonctionnaire» ou d'«officier public» dans le droit national de l'État membre aux fins de l'application du droit pénal de cet État membre.

Néanmoins, lorsqu'il s'agit de poursuites impliquant un fonctionnaire d'un État membre et engagées par un autre État membre, ce dernier n'est tenu d'appliquer la définition de «fonctionnaire national» que dans la mesure où celle-ci est compatible avec son droit national.

4) «personne morale», toute entité ayant ce statut en vertu du droit national applicable, exception faite des États ou des autres entités publiques dans l'exercice de leurs prérogatives de puissance publique et des organisations internationales publiques.

Chapitre II Infractions

Article 3 Fraude

1. Aux fins de la présente directive, est constitutif d'une fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté:

a) en matière de dépenses, tout acte ou omission intentionnel relatif:

- à l'utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la perception ou la rétention indue de fonds provenant du budget général de la Communauté ou des budgets gérés par la Communauté ou pour leur compte,

- à la non-communication d'une information en violation d'une obligation spécifique, ayant le même effet,

- au détournement de tels fonds à d'autres fins que celles pour lesquelles ils ont initialement été octroyés;

b) en matière de recettes, tout acte ou omission intentionnel relatif:

- à l'utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour effet la diminution illégale de ressources du budget général de la Communauté ou des budgets gérés par la Communauté ou pour leur compte,

- à la non-communication d'une information en violation d'une obligation spécifique, ayant le même effet,

- au détournement d'un avantage légalement obtenu, ayant le même effet.

2. Aux fins de la présente directive, est constitutif d'une fraude grave toute fraude telle que définie au premier paragraphe et portant sur un montant minimal à fixer dans chaque État membre. Ce montant minimal ne peut pas être fixé à plus de 50 000 Euros.

Article 4 Corruption

1. Aux fins de la présente directive, est constitutif de corruption passive le fait intentionnel, pour un fonctionnaire, directement ou par interposition de tiers, de solliciter ou de recevoir des avantages, de quelque nature que ce soit, pour lui-même ou pour un tiers, ou d'en accepter la promesse, pour accomplir ou ne pas accomplir, de façon contraire à ses devoirs officiels, un acte de sa fonction ou un acte dans l'exercice de sa fonction, qui porte atteinte ou est susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers de la Communauté.

2. Aux fins de la présente directive, est constitutif de corruption active le fait intentionnel, pour quiconque, de promettre ou de donner, directement ou par interposition de tiers, un avantage, de quelque nature que ce soit, à un fonctionnaire, pour lui-même ou pour un tiers, pour qu'il accomplisse ou s'abstienne d'accomplir, de façon contraire à ses devoirs officiels, un acte de sa fonction ou un acte dans l'exercice de sa fonction qui porte atteinte ou est susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers de la Communauté.

Article 5 Assimilation

1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que, dans leur droit pénal, les qualifications des infractions constituant un comportement visé à l'article 3 de la présente directive et commises par leurs fonctionnaires nationaux dans l'exercice de leurs fonctions sont applicables de la même façon aux cas dans lesquels les infractions sont commises par des fonctionnaires communautaires dans l'exercice de leurs fonctions.

2. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que, dans leur droit pénal, les qualifications des infractions visées au paragraphe 1 du présent article et à l'article 4 commises par ou envers les ministres de leur gouvernement, les élus de leurs assemblées parlementaires, les membres de leurs plus hautes juridictions ou les membres de leur Cour des comptes dans l'exercice de leurs fonctions sont applicables de la même façon aux cas dans lesquels les infractions sont commises par ou envers les membres de la Commission des Communautés européennes, du Parlement européen, de la Cour de justice et de la Cour de comptes des Communautés européennes, respectivement, dans l'exercice de leurs fonctions.

3. Si un Etat membre a adopté des lois spéciales portant sur des actes ou omissions dont les ministres de son gouvernement doivent répondre en raison de la position politique particulière qu'ils occupent dans cet Etat, le paragraphe 2 du présent article peut ne pas s'appliquer à ces lois, à condition que l'Etat membre garantisse que les lois pénales qui mettent en oeuvre l'article 4 et le paragraphe 1 du présent article visent aussi les membres de la Commission des Communautés européennes.

4. La présente directive s'applique sans préjudice des dispositions sur la levée des immunités prévues par le Traité, le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes, les statuts de la Cour de justice, ainsi que les textes pris pour leur application.

Article 6 Blanchiment de capitaux

1. Aux fins de la présente directive, sont constitutifs de «blanchiment de capitaux», les comportements ci-après énumérés, liés au produit de la fraude, du moins dans les cas graves, et de la corruption active et passive visées aux articles 3 et 4, et commis intentionnellement:

a) la conversion ou le transfert de biens, dont celui qui s'y livre sait qu'ils proviennent d'une activité criminelle ou d'une participation à une telle activité, dans le but de dissimuler ou de déguiser l'origine illicite des dits biens ou d'aider toute personne qui est impliquée dans cette activité à échapper aux conséquences juridiques de ses actes,

b) la dissimulation ou le déguisement de la nature, de l'origine, de l'emplacement, de la disposition, du mouvement ou de la propriété réels de biens ou de droits y relatifs dont l'auteur sait qu'ils proviennent d'une activité criminelle ou d'une participation à une telle activité,

c) l'acquisition, la détention ou l'utilisation de biens en sachant, au moment de la réception de ces biens, qu'ils proviennent d'une activité criminelle ou d'une participation à une telle activité,

d) la participation à l'un des actes visés aux trois points précédents et l'association pour commettre ledit acte.

2. Il y a blanchiment de capitaux même si les activités qui sont à l'origine des biens à blanchir sont localisées sur le territoire d'un autre État membre ou sur celui d'un pays tiers.

Article 7 Obligation d'incrimination

1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour transposer en droit pénal interne les dispositions du présent chapitre de telle sorte que les comportements qu'elles visent soient érigés en infractions pénales.

Les Etats membres prennent les mesures appropriées afin que le caractère intentionnel de ces comportements puisse être établi sur la base de circonstances factuelles objectives.

2. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que l'établissement ou la fourniture intentionnel de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets ayant l'effet de la fraude visée à l'article 3 sont érigés en infractions pénales s'ils ne sont pas déjà punissables soit comme infraction principale, soit à titre de complicité, d'instigation ou de tentative d'une telle fraude.

Chapitre III Responsabilité

Article 8 Responsabilité pénale des chefs d'entreprise

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour permettre que les chefs d'entreprise ou toute personne ayant le pouvoir de décision ou de contrôle au sein d'une entreprise puissent être déclarés pénalement responsables selon les principes définis par leur droit interne, en cas de comportements visés au chapitre II et commis par une personne soumise à leur autorité et pour le compte de l'entreprise.

Article 9 Responsabilité des personnes morales

1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les personnes morales puissent être tenues pour responsables d'un fait de fraude, de corruption active et de blanchiment de capitaux visé au chapitre II et commis pour leur compte par toute personne, agissant soit individuellement, soit en tant que membre d'un organe de la personne morale, qui exerce un pouvoir de direction en son sein, sur les bases suivantes:

- un pouvoir de représentation de la personne morale

- une autorité pour prendre des décisions au nom de la personne morale

- une autorité pour exercer un contrôle au sein de la personne morale,

ainsi que de la participation à la commission de ce fait de fraude, de corruption active ou de blanchiment de capitaux en qualité de complice ou d'instigateur, ou de la tentative de commission de ce fait de fraude.

2. Sans préjudice du paragraphe 1, les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer qu'une personne morale puisse être tenue pour responsable lorsque le défaut de surveillance ou de contrôle de la part d'une personne visée au paragraphe 1 a rendu possible la commission d'un fait de fraude, de corruption active ou de blanchiment de capitaux pour le compte de ladite personne morale par une personne soumise à son autorité.

3. La responsabilité de la personne morale en vertu des paragraphes 1 et 2 n'exclut pas la responsabilité pénale des personnes physiques auteurs, instigateurs ou complices du fait de fraude, de corruption active ou de blanchiment de capitaux.

Chapitre IV Sanctions

Article 10 Sanctions à l'encontre des personnes physiques

Sans préjudice des dispositions du deuxième alinéa, les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les comportements visés au chapitre II, ainsi que la complicité, l'instigation et, à l'exception des comportements visés à l'article 4, la tentative relatives auxdits comportements, sont passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, incluant, au moins dans les cas impliquant une fraude grave, des peines privatives de liberté.

Toutefois, un État membre peut prévoir, pour les cas de fraude mineure portant sur un montant total inférieur à 4 000 Euros et ne présentant pas de circonstances particulières de gravité selon sa législation, des sanctions d'une autre nature que celles prévues au premier alinéa.

Article 11 Sanctions à l'encontre des personnes morales

1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer qu'une personne morale déclarée responsable au titre de l'article 9 paragraphe 1 soit passible de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, qui incluent des amendes pénales ou non pénales et éventuellement d'autres sanctions, notamment:

a) des mesures d'exclusion du bénéfice d'un avantage ou d'une aide publique;

b) des mesures d'interdiction temporaire ou permanente d'exercer une activité commerciale;

c) un placement sous surveillance judiciaire;

d) une mesure judiciaire de dissolution.

2. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer qu'une personne morale déclarée responsable au sens de l'article 9 paragraphe 2 soit passible de sanctions ou mesures effectives, proportionnées et dissuasives.

Article 12 Confiscation

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour permettre la saisie et, sans préjudice des droits des tiers de bonne foi, la confiscation ou le retrait des instruments et du produit des comportements visés au chapitre II, ou des biens dont la valeur correspond à ce produit. Les instruments, produits ou biens saisis ou confisqués sont traités par l'État membre conformément à son droit national.

Chapitre V Dispositions finales

Article 13 Coopération avec la Commission européenne

1. Dans le cadre de la coopération avec la Commission dans le domaine de la lutte contre la fraude, la corruption et le blanchiment de capitaux, visés par le chapitre II, les Etats membres prennent les mesures nécessaires afin que la Commission puisse prêter toute l'assistance technique et opérationnelle nécessaire afin de faciliter la coordination des investigations engagées par les autorités nationales compétentes.

2. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires afin que les autorités compétentes des États membres puissent échanger des éléments d'information avec la Commission aux fins de faciliter l'établissement des faits et d'assurer une action efficace contre les comportements visés au chapitre II. Ces mesures prévoient que la Commission et les autorités nationales compétentes tiennent compte, pour chaque cas spécifique, des exigences du secret de l'instruction et de la protection des données à caractère personnel.

3. Tout traitement de données à caractère personnel mis en oeuvre par la Commission et les Etats membres en application de la présente directive doit être conforme à la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, ainsi qu'au règlement (CE) 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données.

4. Aux fins du respect du secret de l'instruction, et dans le cadre de l'échange d'informations selon les règles visées aux paragraphes 1 à 3 :

i) l'État membre qui fournit des informations à la Commission est en droit de fixer des conditions spécifiques régissant l'utilisation de ces informations par la Commission comme par tout autre État membre auquel ces informations pourraient être transmises.

ii) en cas de communication à tout autre État membre de données à caractère personnel qu'elle a obtenues d'un État membre, la Commission informe l'État membre qui a fourni ces informations de cette communication.

iii) avant toute communication à un pays tiers de données à caractère personnel qu'elle a obtenues d'un État membre, la Commission s'assure que l'État membre qui a fourni les informations a autorisé cette communication.

Article 14 Droit interne

Aucune disposition de la présente directive n'empêche les Etats membres d'adopter ou de maintenir dans le domaine régi par la présente directive des dispositions de droit interne plus strictes pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de la Communauté.

Article 15 Transposition

1. Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 31 décembre 2001.

Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.

2. Les États membres communiquent sans délai à la Commission le texte des dispositions de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive.

Article 16 Entrée en vigueur

La présente directive entre en vigueur le vingtième jour après la date de sa publication au Journal Officiel des Communautés européennes.

Article 17

Les États membres sont destinataires de la présente directive.

Fait à Bruxelles, le

Par le Parlement européen Par le Conseil

La Présidente Le Président