Avis du Comité des régions sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement et modifiant les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil" (présentée par la Commission)

(2001/C 357/15)

LE COMITE DES REGIONS,

vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement et modifiant les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil (présentée par la Commission) [COM(2000) 839 final - 2000/0331 (COD)];

vu la décision arrêtée par le Conseil le 14 février 2001, en vertu du premier paragraphe de l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité des régions en la matière;

vu la décision prise par son Bureau le 13 juin 2000 de charger la commission 4 "Aménagement du territoire, questions urbaines, énergie, environnement" d'élaborer un avis en la matière;

vu son avis sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès du public à l'information environnementale" (CdR 273/2000 fin(1));

vu son avis sur la "Proposition de directive du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement" (CdR 349/1999 fin)(2);

vu le projet d'avis (CdR 99/2001 rév.) adopté par la commission 4 le 3 mai 2001 (rapporteur: M. Whitemore, UK/ELDR),

a adopté, lors de sa 39e session plénière des 13 et 14 juin 2001 (séance du 14 juin), le présent avis.

1. Position du Comité des régions sur la proposition de directive

1.1. La proposition à l'examen vise à développer la participation du public au sens large du terme, ainsi que son accès à l'information et à la justice dans le cadre de l'évaluation de projets et de la préparation de certains plans et programmes (et ce, au niveau national, régional ou local). De manière générale, le Comité des régions approuve cette proposition qu'il considère comme une étape importante et qui permettra d'associer davantage les citoyens aux décisions relatives à leur environnement futur.

1.2. Le Comité des régions insiste sur le fait que la proposition devrait s'inscrire dans un cadre plus large de promotion par la Commission européenne de la participation des citoyens à la prestation de services locaux et à la gouvernance; une participation qui n'est pas seulement liée à des plans ou projets spécifiques mais qui envahit et caractérise tous les domaines d'activité et de planification stratégique des collectivités locales.

1.3. Dans le cadre de cette vision stratégique innovatrice, il est essentiel, selon le Comité des régions, de garantir un accès précoce du public à l'information et à la possibilité de participer activement, au niveau local, à la conception d'un avenir durable pour les villes et les régions.

1.4. Le Comité des régions considère que les formes traditionnelles de planification et de décision, du haut vers le bas, devront être remplacées par la consultation et la concertation entre tous les niveaux des pouvoirs publics et une large participation des parties concernées (notamment les organisations non gouvernementales, les entreprises et le secteur de l'éducation ainsi que les institutions publiques), ou envisagées dans ce contexte. Dans certains cas, des mécanismes spécifiques pourraient être requis pour s'assurer que toutes les parties de la société aient un accès suffisant à l'information et participent.

1.5. La convention d'Aarhus et la proposition de directive de la Commission utilisent toutes deux une définition très large du "public concerné", qui comprend les organisations non gouvernementales. Le Comité des régions approuve cette approche dans la mesure où elle permet une consultation large et complète des parties concernées identifiées; cependant, dans la pratique, elle est susceptible d'accroître le pouvoir des organisations environnementales et des groupes de pression, qui pourront retarder la mise en oeuvre de projets de développement nécessaires, même lorsque tous les efforts possibles ont été faits pour éviter, réduire au minimum, atténuer ou compenser l'incidence environnementale de ce développement. Cela est d'autant plus vrai que les conditions d'accès à la justice en vertu des articles 2, paragraphe 5 et 3, paragraphe 4 s'appliquent à la fois aux questions de fond et de procédure. Cependant, il conviendrait d'envisager une définition de "public concerné" qui, outre les ONG environnementales, pourrait inclure explicitement les associations de consommateurs et d'usagers ainsi que les associations professionnelles de toute nature et catégorie.

1.6. Manifestement, il convient ici d'établir un équilibre prudent entre capacité d'intervention et surveillance; les recommandations du Comité des régions devraient contribuer à dégager un meilleur consensus à un stade précoce des stratégies de développement. Il importe que les États membres en tiennent compte lorsqu'ils détermineront quelles associations (ONG, associations sans but lucratif et d'utilité sociale, associations professionnelles sectorielles, associations de consommateurs et d'usagers, de volontaires de la protection civile, de la protection sociale, etc.) remplissent les conditions pour être considérées comme ayant un intérêt légitime.

2. Recommandations du Comité des régions

2.1. Le Comité des régions approuve l'idée générale de la proposition de la Commission européenne selon laquelle il appartient aux États membres de définir et de déterminer les modalités et les procédures de participation. Toutefois, conformément au principe de subsidiarité, il propose que les États membres - tout en pouvant définir des conditions minimales et donner des conseils - ne soient à leur tour pas trop directifs sur les actions à entreprendre. Les villes et les régions d'Europe sont à l'avant-garde des conceptions innovatrices en matière de gouvernance "ouverte à tous" - par exemple, groupes de citoyens ou jurys locaux, enquêtes régulières de satisfaction du public, délégation de décisions ou de budgets à petite échelle, et forums sociaux ou environnementaux actifs.

2.2. Le Comité des régions invite la Commission à s'efforcer de collecter et de diffuser les meilleures pratiques locales et régionales en matière de participation du public dans les domaines tels que le développement de stratégies au niveau local, l'élaboration de conceptions, les pratiques participatives, l'utilisation des moyens électroniques de communication et de transmission des informations et des possibilités de participation, ainsi que l'éducation environnementale et la sensibilisation. À cet égard, l'on pourrait tirer avantage de l'initiative communautaire Interreg, et les États membres devraient également être encouragés à examiner des exemples innovateurs de législation ou d'avis. Il serait utile d'examiner et d'analyser au niveau européen le rôle que pourrait jouer Action locale 21 dans la mise en place de forums locaux afin que les citoyens puissent cerner leurs aspirations et définir des priorités en ce qui concerne le développement durable, et en particulier un meilleur environnement.

2.3. De manière générale, le Comité des régions soutient et approuve les conditions minimales spécifiques définies aux articles 2, paragraphe 2, lettre a) et 3, paragraphe 3 lettre a) de la proposition de directive de la Commission européenne. Il est peu probable que celles-ci posent des problèmes importants aux autorités compétentes; en effet, les bonnes pratiques en la matière se répandent. Toutefois, le Comité des régions note que la disponibilité d'informations à différentes étapes de la procédure de demande est susceptible d'entraîner certaines répétitions, plusieurs notifications ou d'autres réunions, etc. Le Comité insiste dès lors pour que ces processus fassent l'objet d'un financement adéquat par les États membres et qu'une obligation à cette fin figure dans la directive finale. Les observations figurant au paragraphe 2.8 sont également pertinentes à cet égard.

2.4. Plus significativement, le Comité des régions invite instamment la Commission européenne à considérer de manière explicite les corrélations entre les exigences posées par la convention d'Aarhus sur l'accès à la justice et les dispositions de la convention des droits de l'homme, en définissant des exigences minimales pour les États membres et les autorités compétentes.

2.5. Le Comité des régions estime qu'il pourrait être utile de préciser dans la proposition de directive que le terme ONG peut désigner non seulement les associations de défense de l'environnement, mais également d'autres organisations concernées telles que les associations de consommateurs.

2.6. Le Comité des régions approuve la clarification apportée dans la proposition de directive, selon laquelle une évaluation des incidences sur l'environnement doit être préparée pour toute extension des projets visés à l'annexe I qui nécessiterait en elle-même une évaluation. Toutefois, il estime utile que la proposition de directive précise les exigences auxquelles doivent satisfaire les activités ne relevant pas de l'annexe I et qui doivent, selon les États membres ou les autorités compétentes, faire l'objet d'une évaluation des incidences sur l'environnement, conforme dans les grandes lignes à l'approche adoptée pour les projets visés à l'annexe I.

2.7. Le Comité des régions approuve l'accent mis aux articles 2, paragraphe 2, lettre b) et 3, lettre a) (par le biais de la nouvelle annexe V) sur la nécessité de prévoir des délais raisonnables pour la consultation relative à la procédure d'autorisation et aux demandes d'autorisation. Il est d'avis que la directive proposée devrait indiquer clairement que les pouvoirs locaux ne doivent pas être pénalisés (pas même par une quelconque mesure de performance appliquée par les États membres) pour avoir prévu un délai raisonnable pour la consultation, y compris pour une nouvelle notification lorsque de nouvelles informations sont disponibles.

2.8. Le Comité des régions note que la convention d'Aarhus encourage explicitement les demandeurs (qui peuvent bien sûr être des pouvoirs publics) à cerner le public qui pourrait être concerné, à établir un dialogue avec ce dernier, et à lui fournir des informations sur leurs objectifs avant d'introduire leur demande. Le Comité des régions estime qu'une recommandation similaire devrait être intégrée dans la proposition de directive, dans l'intérêt d'une administration efficace et de la pleine participation du public.

2.9. En dépit des dispositions de l'article 6, paragraphe 6, lettre e) de la convention d'Aarhus, le Comité des régions invite instamment la Commission européenne à intégrer dans la proposition de directive des dispositions invitant les auteurs des demandes d'autorisation à étudier des solutions de remplacement et stipulant que des informations à propos de ces solutions - et des raisons pour lesquelles le demandeur ne les a pas choisies - doivent être accessibles au public dans le cadre de la procédure. Tel que formulé actuellement, l'article 3, paragraphe 2 de la proposition de directive imposerait une charge supplémentaire aux demandeurs responsables ayant examiné correctement des solutions de remplacement en ce qui concerne le contrôle de la pollution, mais n'obligerait même pas les demandeurs qui ne l'ont pas fait à justifier leur position. Cela pourrait inciter les demandeurs à choisir de plus en plus et délibérément de ne pas examiner les solutions de remplacement de manière explicite. Une obligation de prendre en compte les meilleures techniques disponibles pourrait constituer la base d'une obligation plus complète relative à l'examen explicite de solutions techniques de remplacement, et à la fourniture d'informations en la matière.

2.10. Le Comité des régions estime que cette exigence pourrait aussi utilement s'appliquer à la préparation par les pouvoirs publics des plans et programmes visés à l'article premier de la proposition de directive, en ce qui concerne la prise en considération et la consultation à propos de plusieurs options stratégiques plutôt que d'une seule stratégie "de prédilection" que beaucoup pourraient considérer comme décidée d'avance.

2.11. En effet, tout en admettant que le contexte de l'article premier est différent, et que les exigences spécifiques visées aux articles 2 et 3 pourraient ne pas toutes être applicables, le Comité des régions estime que la directive finale devrait définir des exigences ou des principes pertinents en matière de participation lors de l'élaboration de certains plans et programmes, de manière non directive.

2.12. Le Comité des régions note que tout en ayant transposé, par le biais des articles 2, paragraphe 5 et 3, paragraphe 4 de la proposition de directive, les exigences imposées par la convention d'Aarhus en ce qui concerne l'accès à la justice dans le cadre de procédures d'autorisation spécifiques, la proposition de directive n'aborde pas explicitement une autre disposition de la convention (article 9, paragraphe 2) selon laquelle - lorsque la législation nationale le permet ou l'impose - l'accès à la justice peut aussi s'appliquer à la préparation de plans et de programmes par les autorités publiques. Il semble qu'il s'agisse là d'une omission.

2.13. Le Comité des régions approuve le renforcement, dans la proposition de directive, des dispositions relatives à la consultation transnationale. Il espère que la proposition de la Commission sera le premier élément de la création d'une valeur ajoutée à long terme pour la participation transfrontalière. Toutefois, il fait remarquer que les barrières linguistiques peuvent entraver à la fois la compréhension de l'information et la création d'un cadre commun de participation, et invite instamment la Commission européenne et les États membres à prêter une attention particulière à cette question dans la directive finale et lors de sa transposition dans la législation et les procédures de chaque État membre.

2.14. Le Comité des régions suggère qu'à l'article 3, paragraphe 3, lettre b), lorsqu'il est fait référence à la fourniture d'informations sur des décisions ayant fait l'objet d'une participation du public conformément à la proposition de directive, il soit précisé que le coût de la fourniture d'informations doit rester raisonnable; si le public peut accéder gratuitement à ces informations, la fourniture des informations elles-mêmes entraînera des frais pour les autorités compétentes.

2.15. Enfin, le Comité des régions souhaite attirer l'attention de la Commission européenne sur les observations qu'il avait formulées dans son précédent avis sur la "Proposition modifiée de directive du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement"(3), et qui restent pertinentes, à savoir:

"Le CdR reconnaît que la directive proposée entraînera des coûts qui varieront considérablement pour les autorités compétentes au sein de l'Union et invite instamment les États membres à s'assurer que ces coûts sont totalement justifiés.

Le CdR note que les plans et les programmes de l'UE, élaborés par exemple dans le cadre des Fonds structurels, ne sont pas couverts par la directive proposée. Les orientations relatives aux Fonds structurels contiennent bien sûr des critères environnementaux, mais ceux-ci ne sont pas aussi stricts qu'une évaluation environnementale complète, et une consultation publique n'est actuellement pas obligatoire."

Bruxelles, le 14 juin 2001.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert

(1) JO C 148 du 18.5.2001, p. 9.

(2) JO C 374 du 23.12.1999, p. 9.

(3) CdR 349/1999 fin.