Avis du Comité des régions sur "Le rôle des collectivités régionales et locales de l'Union européenne dans le processus de consolidation démocratique dans la région des Balkans occidentaux"

(2004/C 73/01)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision de son bureau du 8 avril 2003, conformément aux dispositions de l'article 265, 5e alinéa du Traité instituant la Communauté européenne, qui charge la commission des relations extérieures d'élaborer un avis sur le thème "Le rôle des collectivités régionales et locales de l'Union européenne dans le processus de consolidation démocratique dans la région des Balkans occidentaux";

vu sa résolution du 13 février 2003 sur le "Programme de travail de la Commission européenne et priorités 2003 du Comité des régions" (CdR 6/2003 fin)(1);

vu ses priorités politiques 2002-2006 dans lesquelles il considère que l'élargissement de l'Union européenne constitue un événement unique qui garantira la paix et la stabilité et renforcera le processus d'intégration commune dans toute l'Europe;

vu les priorités de la présidence grecque dans les Balkans occidentaux telles que décrites dans le programme de travail du 13 janvier 2003;

vu les conclusions du Conseil européen de printemps des 20 et 21 mars 2003 sur l'approche retenue par l'Union européenne vis-à-vis de la région des Balkans occidentaux, où l'on réaffirme que "L'avenir des Balkans occidentaux est dans l'UE. Une volonté politique forte et des efforts soutenus sont nécessaires pour l'assurer. L'Union européenne s'engage à soutenir pleinement les efforts des pays concernés visant à consolider la démocratie et la stabilité et à promouvoir le développement économique";

vu les conclusions du Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002 où le Conseil souligne sa détermination à soutenir les efforts des Balkans occidentaux pour se rapprocher de l'UE;

vu que le Conseil européen de Feira des 19 et 20 juin 2000 a reconnu aux pays impliqués dans le processus de stabilisation et d'association la qualité de candidats potentiels à l'adhésion à l'Union européenne;

vu les conclusions du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, qui précisent que l'objectif premier de l'Union européenne reste l'intégration la plus complète possible des pays de la région des Balkans dans le courant politique et économique général de l'Europe et que le processus de stabilisation et d'association est la pièce maîtresse de sa politique dans les Balkans;

vu les conclusions du Conseil "Affaires générales" de mai 1999, qui confirment que l'Union européenne est prête à prendre la mesure de la région constituée par l'Europe du sud-est dans la perspective d'une pleine intégration de celle-ci dans les structures européennes;

vu la Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil "Stratégie annuelle pour 2004", adoptée le 5 mars 2003, et présentée par le Président Prodi le 12 mars devant le Parlement européen à Strasbourg, qui précise que "L'Union consolidera le processus de stabilisation et d'association pour les Balkans occidentaux, qui pourraient être considérés comme futurs membres potentiels lorsque les conditions seront remplies";

vu le rapport de la Commission du 3 avril 2002 sur "Le processus de stabilisation et d'association en faveur de l'Europe du sud-est - Premier rapport annuel" (COM(2002) 163 final);

vu la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 26 mai 1999 sur le processus de stabilisation et d'association en faveur des pays du sud-est - Bosnie-Herzégovine, Croatie, République fédérale de Yougoslavie, ancienne République yougoslave de Macédoine et Albanie (COM(1999) 235 final);

vu le règlement (CE) n°°2666/2000 (Programme Cards) du Conseil du 5 décembre 2000 relatif à l'aide à l'Albanie, à la Bosnie-Herzégovine, à la Croatie, à la République fédérale de Yougoslavie et à l'ancienne République yougoslave de Macédoine;

vu les articles 4 et 7 de la décision 1999/468/CE concernant les procédures de modification des programmes indicatifs pluriannuels et des programmes d'action pluriannuels visés par le Règlement (CE) n° 2666/2000 (Programme Cards);

vu son projet d'avis (CdR 101/2003 rév. 2) adopté le 18 juillet 2003 par la commission des relations extérieures (rapporteur: M. Giancarlo Galan, Président de la région de Vénétie (IT/PPE);

Considérant:

1. que l'Union européenne a adopté en 1999 une approche à long terme pour le développement des pays de la région, intitulée "Processus de stabilisation et d'association (PSA)", afin de soutenir la transition démocratique opérée par ces pays suite à des décennies de non-démocratie aggravée par le long conflit de 1999;

2. que la stabilisation des Balkans et la fin des tensions qui, ces dernières décennies, ont bouleversé cette zone, sont un objectif prioritaire de l'UE, conforme à la volonté politique d'assumer au niveau international, en termes de politique étrangère, un rôle sans cesse plus efficace;

3. que dans le cadre du renforcement de l'approche régionale de l'Union européenne à l'égard de l'Europe du sud-est, la Communication la Commission du 26 mai 1999 (COM(1999) 235 final) souligne l'importance d'un soutien accru au processus de démocratisation et au développement du dialogue commercial et politique ainsi qu'à la consolidation de la démocratie, de l'état de droit, du développement économique et de la coopération régionale;

4. que le processus de stabilisation et d'association exige de l'Union européenne et des pays de la région des Balkans occidentaux, l'engagement constant à rester sur la voie tracée et à effectuer les préparatifs nécessaires à l'intégration à part entière dans l'UE, ainsi que le reconnaît la Commission dans son premier rapport annuel du mois d'avril 2002 (COM(2002)163 final);

5. que la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur "L'Europe élargie - Voisinage: un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l'est et du sud" (COM)2003 104 final) précise que "la Commission va étudier la possibilité un nouvel instrument de voisinage qui s'appuiera sur les expériences positives de promotion de la coopération transfrontalière des programmes Phare, Tacis, et Interreg. Cet instrument se focalisera sur les problèmes transfrontaliers et favorisera la coopération régionale et sous-régionale ainsi que le développement durable le long de la frontière orientale". Dans la même communication, la Commission précise en outre que des considérations similaires s'appliquent aux aspects transfrontaliers du programme CARDS en faveur des Balkans occidentaux;

6. que le document de travail de la présidence grecque du 13 janvier 2003 souligne que "les Balkans constituent une priorité pour la présidence grecque. À la suite des décisions du Conseil européen de Copenhague, relatives à l'élargissement, et compte-tenu des progrès réalisés dans la région, mais aussi de son caractère vulnérable, il est important que les Balkans occupent une position élevée dans les priorités de l'Union européenne. La perspective européenne, qui aboutira à l'adhésion, doit être manifeste et crédible pour les peuples de la région". Dans ce même document la Commission affirme en outre que "Tandis que les Balkans occidentaux passent de la stabilisation et de la reconstruction au développement durable et que l'Union européenne s'élargit avec l'adhésion de 10 nouveaux membres, un message puissant doit être envoyé aux gouvernements et aux peuples de la région qui confirmera le soutien de l'UE à la perspective européenne que tant que candidats potentiels, les aidera dans leurs efforts et définira plus avant le chemin qu'ils sont appelés à parcourir";

7. que le Président de la Commission européenne, Romano Prodi, par lettre du 21 janvier 2003 (PROD.D/1029/03 SG(2003) D/228/189) adressée au Premier ministre italien Silvio Berlusconi et au Premier ministre grec Costas Simitis, a souligné que le processus de stabilisation des pays de la région des Balkans qui aboutira à leur adhésion à l'Union européenne par le biais des instruments appropriés constitue la priorité de la Commission européenne, qui après avoir caractérisé la présidence semestrielle grecque marquera la prochaine présidence semestrielle italienne;

8. que l'assassinat le 12 mars 2003 du Premier ministre Serbe Zoran Djindic a montré avec force combien la tâche est grande dans la région des Balkans occidentaux et combien il est nécessaire et urgent de renforcer la coopération à tous les niveaux, pour accélérer le processus d'adhésion à l'Union européenne des pays de la région des Balkans;

9. que les signaux positifs, comme la présentation officielle de la demande d'adhésion de la Croatie faite à Athènes le 21 février 2003 et l'adhésion de la Serbie et du Monténégro au Conseil de l'Europe le 3 avril 2003, représentent pour ces pays une étape importante sur la voie vers l'Union européenne et doivent être soutenus;

10. l'engagement direct de l'Union européenne dans les opérations de police en Bosnie-Herzégovine et dans les opérations militaires dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine: preuve tangible de l'engagement de l'Union dans cette région d'Europe;

11. que le Conseil européen de printemps des 20 et 21 mars 2003, tenu à Bruxelles, a réaffirmé que "L'avenir des Balkans occidentaux est dans l'UE. Une volonté politique forte et des efforts soutenus sont nécessaires pour l'assurer. L'Union européenne s'engage à soutenir pleinement les efforts des pays concernés visant à consolider la démocratie et la stabilité et à promouvoir le développement économique";

12. que l'apport des collectivités régionales et locales européennes au processus de démocratisation de la région est essentiel, car il concerne la dimension humaine, la démocratie et la participation des citoyens, qui sont autant de conditions sine qua non de la concrétisation du pacte de stabilité;

13. que le Comité des régions, dans ses priorités pour 2003, a mis l'accent sur la nécessité de développer les capacités au niveau régional et local des pays candidats à l'adhésion, étant donné que le succès de l'élargissement dépendra dans une large mesure du degré de préparation des organismes locaux et régionaux. Pareille considération vaut également pour les Balkans occidentaux, et dans ce sens il faut souligner le rôle fondamental que pourraient jouer les collectivités locales et régionales de l'Union européenne;

14. qu'avec l'adoption par l'Union européenne des programmes Interreg IIIA Italie-Adriatique orientale, Interreg IIIA Italie-Albanie et Interreg IIIA Grèce-Albanie, des ressources financières considérables ont été mises à la disposition des États membres au titre de la coopération transfrontalière avec les pays des Balkans, face aux maigres ressources communautaires destinées à ces pays pour soutenir leur coopération transfrontalière avec les États membres;

15. que la Commission européenne, avec sa Communication COM 393 de juillet 2003 "Jeter les bases d'un nouvel instrument de voisinage", a proposé récemment un parcours intéressant pour améliorer la politique communautaire vers ses nouvelles frontières extérieures, qui résulteront de l'élargissement de 2004. Avec elles augmentera également la coopération avec la région des Balkans et avec la méditerranée. Dans la période comprise entre 2004 et 2006 les instruments de coopération existants, tels qu'Interreg, Phare-CBC, Cards et MEDA, seront mieux coordonnés grâce aux "Programmes de voisinage" qui seront lancés en 2004. Cette orientation représente un pas significatif vers la mise en oeuvre effective de projets conjoints aux frontières extérieures de l'Union européenne, dans la mesure où la Commission prévoit d'allouer 955 M d'euros à cette fin,

a adopté au cours de sa 52e session plénière des 19 et 20 novembre 2003 (séance du 19 novembre) l'avis suivant.

1. Observations du Comité des régions

Le Comité des régions

1.1. souligne qu'il ne faut certainement pas considérer que le processus d'élargissement s'est achevé avec la clôture des chapitres relatifs à la phase d'intégration d'un premier groupe de pays candidats;

1.2. rappelle les déclarations du Président de la Commission Romano Prodi, à la session plénière du CdR du 13 février 2003, dans lesquelles il a souligné qu'une perspective européenne concrète a été offerte aux Balkans et que l'on est en train d'élaborer un agenda commun pour assister ces pays dans leur difficile processus de rapprochement. Il convient dès lors de s'engager à participer au dialogue interinstitutionnel pour garantir une contribution effective des réalités régionales et locales à cet agenda;

1.3. souligne qu'avec l'entrée de la Slovénie et de la Hongrie dans l'Union les frontières extérieures de l'Union européenne (actuellement frontières terrestres de la Grèce et frontières maritimes de l'Italie) avec les pays des Balkans vont à nouveau se déplacer;

1.4. juge extrêmement important de souligner le soutien au processus de stabilisation et d'association entamé par l'UE pour les pays de l'ex-Yougoslavie afin de garantir les préparatifs nécessaires à leur intégration complète dans l'Union;

1.5. rappelle l'importance de l'adoption et de la mise en oeuvre de la législation nécessaire en vue de se rapprocher des normes européennes; une telle démarche constitue une bonne préparation pour une intégration future dans l'Union;

1.6. souligne qu'il est indispensable de consolider progressivement les relations avec l'UE et qu'il conviendrait d'offrir, en fonction des progrès, une adhésion à travers le processus de stabilisation et d'association. Cela permet d'accélérer dans les différents pays le développement d'un climat favorable à la reprise économique et à une stabilité politique, garantes des valeurs de la démocratie, de l'État de droit et de la protection des minorités;

1.7. considère, en référence à l'objectif d'une intégration à part entière dans l'Union européenne, la convergence vers l'acquis communautaire comme un objectif prioritaire dans l'utilisation des programmes européens, même s'il n'est pas encore possible pour ces pays de fixer une date d'adhésion;

1.8. souligne que pour atteindre les objectifs décrits ci-dessus il est nécessaire à la fois d'impliquer les collectivités régionales et locales et d'améliorer les outils déjà mis à disposition par l'Union européenne, comme le programme Cards et le programme Interreg III;

1.9. souligne que dans les pays où vivent des ethnies différentes, l'effort doit être accru pour que soient trouvées des solutions innovatrices visant à promouvoir la cohabitation et le respect des principes fondamentaux universellement reconnus;

1.10. note qu'il serait utile pour l'existence stable de l'État de Bosnie-Herzégovine de s'inspirer des principes de la constitution belge;

1.11. estime que les accords d'association et de stabilisation conclus avec les pays de la zone des Balkans ont besoin d'un soutien fort de la part des collectivités locales et régionales d'Europe, dans la mesure où le développement de cette zone doit être renforcé par le dialogue et par une coopération tant multilatérale que bilatérale;

1.12. précise que les collectivités régionales et locales doivent jouer un rôle de plus en plus important dans le processus de démocratisation des Balkans occidentaux, également parce qu'elles devront cohabiter et gérer des relations de plus en plus étroite avec les pays de cette région;

1.13. souligne que les collectivités régionales et locales jouent non seulement un rôle prioritaire mais également unique dans ce contexte, conformément à ce principe clé de l'Union qu'est le principe de subsidiarité, lequel permet de définir le niveau optimal de gestion. Elles peuvent garantir des rapports durables aux orientations opportunes;

1.14. souligne que les gouvernements régionaux et locaux européens ont un intérêt stratégique à instaurer des rapports durables avec leurs homologues de la région des Balkans occidentaux. C'est au niveau infranational, en effet, que l'on relève les exigences du territoire et que l'on définit les priorités et les urgences qui requièrent une intervention rapide et qui peuvent notamment être gérées au travers des programmes communautaires;

1.15. souligne que l'approche "Bottom-up" s'avère être la plus indiquée pour soutenir le processus de démocratisation; une réduction de l'autonomie des collectivités locales par des actions des administrations centrales ou internationales va à l'encontre de cette approche;

1.16. souligne l'importance de développer et de consolider la démocratie de proximité au moyen d'une coopération transfrontalière et d'utiliser davantage les Eurorégions dont l'une des fonctions est de garantir la paix et le développement;

1.17. considère que les collectivités locales et régionales des pays concernés seront les partenaires de nos collectivités locales et régionales et qu'il est dès lors nécessaire de faciliter d'ores et déjà le dialogue et les procédures de coopération;

1.18. observe les difficultés que connaissent les collectivités régionales et locales de ces pays pour prendre les initiatives nécessaires en vue d'adapter leurs structures administratives aux normes européennes, pour dialoguer avec les niveaux infranationaux de l'UE et être en mesure d'en appuyer les politiques; les actions de renforcement des institutions sont donc prioritaires;

1.19. souligne qu'un effort particulier devrait dès lors porter sur le renforcement de la démocratie au niveau régional et local et sur l'appui au processus de décentralisation en renforçant la transmission directe des informations aux collectivités infranationales et leur participation aux processus décisionnels.

2. Recommandations du Comité des régions

Le Comité des régions

2.1. reconnaît que la situation des cinq pays des Balkans occidentaux est très différente et que, afin de contribuer à l'efficacité d'un processus de stabilisation et d'association, l'UE doit adapter avec flexibilité ses instruments de stabilisation et de démocratisation aux différentes réalités présentes dans la région;

2.2. souligne l'importance du soutien des collectivités régionales et locales de l'UE aux autorités régionales et locales des pays de la région des Balkans, pour une utilisation efficace des programmes de financement dans cette région, pour le lancement des réformes et l'accélération du processus de stabilisation et d'adhésion à l'Union européenne;

2.3. juge indispensable que l'on utilise davantage la capacité unique des collectivités régionales et locales à dialoguer et à instaurer des rapports durables. Il s'agit là en effet de canaux de transmission privilégiés de connaissances et d'expériences uniques permettant de créer des synergies entre les pays de l'UE et les pays balkaniques. Ces synergies signifient un développement ascendant et l'établissement de liens entre les mondes économiques et industriels des deux zones, de liens formels, informels et d'information entre des réalités souhaitant se connaître;

2.4. considère nécessaire que les outils de soutien au processus de stabilisation et association, tels que notamment le programme européen Cards, relatifs à la région en question, prévoient une ligne d'action spécifiquement consacrée au développement de la démocratie au moyen d'une coopération au niveau infranational;

2.5. rappelle, comme cela a déjà été souligné dans le document de travail de la Présidence grecque relatif aux Balkans occidentaux, que "l'aide de l'UE aux Balkans occidentaux dans le cadre du programme Cards contribue de façon essentielle au développement de la région. [...] Parmi les options qu'il faudra examiner figurent la consolidation des éléments du programme visant à l'incorporation dans les structures de l'UE, ce qui comprend le soutien à l'instauration d'institutions et l'introduction d'éléments d'interventions structurelles destinés à renforcer la cohésion économique et sociale, [...] aussi bien que le soutien accru à la coopération régionale, notamment transfrontalière";

2.6. souligne que, compte tenu de la nécessité d'impliquer davantage les collectivités régionales et locales dans la coopération transfrontalière, de renforcer l'approche ascendante et de renforcer les capacités de programmation, de mise en oeuvre et de suivi de ces mêmes capacités, il devient nécessaire, dans les programmes relatifs à la zone en question (Cards), que les entités régionales et locales et/ou leurs représentants au niveau communautaire s'engagent davantage tant pendant la phase de programmation que pendant la phase de réalisation, notamment par le réseau des associations nationales de pouvoirs locaux de l'Europe du sud-est (NALAS-SEE) développé par le CPLRE;

2.7. souligne qu'en ce qui concerne la programmation, un rôle majeur pourrait être défini en amont, dans la préparation de plans de six ans et dans l'identification des activités annuelles. En ce qui concerne la réalisation, un rôle majeur comprenant la participation aux Comités pourrait être prévu;

2.8. considère, compte tenu de tout ce qui précède, qu'il sera nécessaire de créer dans Cards des instruments ad hoc visant à compléter celui-ci, éventuellement à la lumière d'expériences couronnées de réussite dans le cadre d'autres programmes communautaires relatifs à des pays tiers, en particulier le programme Phare-CBC;

2.9. considère que dans le cadre du programme Cards, il serait par exemple opportun d'étudier un programme spécifique de coopération transfrontalière (Cross Border Co-operation), analogue à celui adopté avec succès par le programme Phare pour les PECO confinant avec des États membres (par la création d'un instrument spécifique Phare-CBC);

2.10. propose d'améliorer le programme Cards, en prévoyant la création d'une section Cards-CBC consacrée spécifiquement au développement des projets de coopération transfrontalière extérieure (avec les États membres) Cela permettrait de combler une profonde lacune de ce programme, qui ne prévoit pas de ressources suffisantes pour le développement des projets proprement dits, également en vue de l'entrée prochaine dans l'Union européenne de deux autres pays membres frontaliers (Slovénie et Hongrie) qui s'ajoutent à ceux déjà existants (Grèce et Italie);

2.11. souligne l'opportunité de prévoir des forme d'intégration entre ce nouvel instrument de coopération transfrontalière Cards-CBC et le programme de financement destiné aux pays membres Interreg, afin de donner naissance à un projet unique qui se fonderait sur des documents de programmation conjoints, facilitant ainsi considérablement la coopération entre les différentes autorités impliquées en vue d'une intégration efficace de la région des Balkans;

2.12. encourage le renforcement des programmes de jumelage entre les communautés régionales et locales également dans le cadre de Cards. Ce programme permet en effet une action directe et spécifique sur le terrain afin de fournir aux communautés les capacités et les instruments nécessaires pour se structurer et se gérer de manière autonome moyennant le développement des activités et des compétences sur place;

2.13. propose que dans la programmation 2004-2006, au moins 20 % des ressources du programme Cards prévu pour la période triennale 2004-2006 soient consacrées à la coopération transfrontalière avec les États membres, également au moyen de la mise en place d'un instrument ad hoc Cards-CBC, et en application de l'article 3 du Règlement (CE) n° 2666/2000 (Programme Cards), qui prévoit la possibilité de modifier la programmation "en fonction de l'expérience acquise et des progrès accomplis dans la mise en oeuvre des accords de stabilisation et d'association, notamment en ce qui concerne la coopération régionale";

2.14. propose, toujours sur la base du même article 3 du Règlement (CE) n° 2666/2000 (Programme Cards), de consacrer au moins 5 % des ressources du programme Cards prévues pour la période 2004-2006 au développement des programmes de jumelage "Cards-Twinning" afin de disposer d'une base financière stable qui permettrait d'atteindre plus efficacement les objectifs de démocratisation et d'harmonisation rapide du système institutionnel de la région des Balkans, afin d'accélérer l'adhésion des pays correspondants à l'Union européenne.

2.15. recommande que le programme Cards encourage le développement de jumelages entre les autorités locales dans le cadre de l'Association des agences de la démocratie locale (ADL); ce projet, initié par le Conseil de l'Europe, a mis en oeuvre depuis 1993 des projets concrets dans le domaine de la démocratie locale, du dialogue interculturel et de la coopération transfrontalière, sur la base d'une coopération établie entre les autorités locales et régionales, notamment des pays de l'UE, et dix villes des Balkans occidentaux.

Bruxelles, le 19 novembre 2003.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 128 du 29.5.2003, p. 53.