Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de convergence actualisé du Royaume-Uni, 2002-3 à 2008-9

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement CE n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les pays ne participant pas à la monnaie unique devaient présenter des programmes de convergence au Conseil et à la Commission au plus tard le 1er mars 1999. En vertu de l'article 9 de ce règlement, le Conseil devait examiner chaque programme de convergence sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. La Commission a donc adopté une recommandation sur chacun de ces programmes. Sur la base de cette recommandation, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil a rendu un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les programmes de convergence actualisés qui doivent être présentés chaque année peuvent aussi être examinés par le Conseil, suivant la même procédure.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Les documents mentionnés dans le texte peuvent être consultés sur le site web suivant: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm

Le premier programme de convergence du Royaume-Uni, qui couvrait la période allant de 1997-1998 à 2003-2004, a été présenté le 22 décembre 1998 et examiné par le Conseil le 8 février 1999 [2]. Des actualisations ont été présentées toutes les années suivantes.

[2] JO C 68 du 11.3.1999.

Les autorités du Royaume-Uni ont présenté, le 10 décembre 2003, leur cinquième et plus récent programme de convergence actualisé, couvrant la période 2002-03 à 2008-09 [3] (ci-après: «l'actualisation»). Les services de la Commission ont procédé à l'évaluation technique de ce programme actualisé en prenant en compte les données fournies conformément au code de conduite [4], les prévisions d'automne et les évaluations postérieures, la méthodologie commune d'estimation des soldes budgétaires corrigés des variations cycliques, les recommandations des grandes orientations de politique économique, ainsi que les principes définis dans la communication de la Commission au Conseil du 27 novembre 2002 relative au renforcement de la coordination des politiques budgétaires [5]. Cette évaluation a conduit à l'appréciation suivante:

[3] L'exercice budgétaire se déroule d'avril à mars au Royaume-Uni.

[4] Avis révisé du Comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, approuvé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[5] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

L'actualisation incorpore les dernières projections des autorités sur l'économie et les finances publiques du Royaume-Uni qui ont été publiées conjointement, le 10 décembre 2003, dans le rapport pré-budget 2003 (PBR). Elle est dans une large mesure conforme aux exigences d'information du code de conduite révisé sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence.

La stratégie en matière de finances publiques qui est présentée n'a pas été modifiée par rapport à l'actualisation précédente et continue à reposer sur l'observation des règles budgétaires propres au Royaume-Uni [6], conçues pour préserver le caractère sain et viable des finances publiques sur les moyen et long termes tout en soutenant la politique monétaire au long du cycle. Cette stratégie s'intègre donc dans un cadre monétaire et budgétaire global dont l'objectif est d'assurer durablement des niveaux élevés de croissance et d'emploi.

[6] Elles sont au nombre de deux: La "règle d'or" selon laquelle, tout au long du cycle économique, le secteur public ne doit emprunter que pour investir, et pour non financer les dépenses courantes, et la 'règle de l'investissement durable" en vertu de laquelle la dette publique nette rapportée au PIB doit être contenue à un niveau stable et prudent au long du cycle.

L'économie a remarquablement résisté au récent ralentissement et le PIB réel devrait croître de 2,1 % en 2003, un chiffre qui se situe dans la fourchette de 2-2,5 % des prévisions budgétaires d'avril 2003. Alors que le chômage a reculé puis s'est stabilisé aux alentours de son niveau structurel, la croissance de l'emploi est demeurée positive et l'inflation mesurée par l'IPCH est restée modérée. Quant à l'écart de production négatif, inférieur d'environ 1,5 % à la tendance selon les estimations officielles, les projections de l'actualisation tablent sur son comblement à l'horizon 2006. La croissance du PIB devrait être de l'ordre de 3 à 3,5 % en 2004 et 2005 puis, avec la résorption des capacités inemployées dans l'économie, revenir progressivement vers un taux tendanciel d'environ 2,75 % en 2006. L'estimation centrale de la croissance tendancielle donne un taux annuel ramené à environ 2,5 % pour les deux dernières années couvertes par le programme. Les prévisions d'automne des services de la Commission, qui ne vont que jusqu'en 2005, sont globalement similaires aux projections de l'actualisation pour cet horizon, même si la croissance est, dans l'actualisation, plus élevée en 2004 et 2005, d'où un rythme de comblement de l'écart de production négatif plus rapide que celui pronostiqué par la Commission. Enfin, projections officielles et prévisions de la Commission sont exposées à des incertitudes propres au pays, en particulier les conséquences que pourrait avoir sur les ménages tout ralentissement significatif de la vive augmentation des prix du logement enregistrée ces dernières années ou, de manière plus générale, l'impact qu'aurait une forte hausse des taux d'intérêt sur l'endettement des ménages, même si actuellement leur richesse nette paraît confortable.

Dans son évaluation de juin 2003, le gouvernement a annoncé que les critères qu'il s'était fixé pour une adoption de la monnaie unique n'étaient pas tous remplis, et que cela supposait que le cadre de la politique monétaire ne serait pas modifié à court terme. Une importante évolution est toutefois intervenue en décembre 2003 au niveau de ce cadre avec le remplacement de l'ancienne cible d'inflation de 2,5 %, basée sur l'augmentation annuelle de l'indice RPIX (indice des prix de détail excluant les prêts hypothécaires), par une nouvelle cible de 2 % basée sur l'augmentation annuelle de l'IPCH. L'adoption de ce nouveau référent peut être interprétée comme un pas en direction de la politique monétaire de la zone euro, eu égard à la clarification de la définition de la stabilité des prix donnée par la BCE en mai 2003, à savoir des augmentations annuelles de l'IPCH proches mais inférieures à 2 % sur le moyen terme.

La priorité donnée par la politique monétaire au contrôle de l'inflation a pour corollaire le flottement du taux de change. L'actualisation ne contient donc aucune hypothèse explicite sur les taux de change. Depuis la dépréciation de la livre au début de 2003, la parité avec l'euro a évolué dans un couloir relativement étroit et les taux de change actuels sont maintenant plus conformes aux estimations de taux d'équilibre qui sont disponibles. Les taux d'intérêt directeurs, tout comme les taux à long terme, ont récemment augmenté par rapport à ceux de l'euro, ce qui traduit les perceptions d'une économie britannique plus avancée dans le cycle de la reprise.

L'actualisation prévoit à moyen terme un accroissement des poids relatifs des dépenses et des recettes des administrations publiques dans le PIB. Ces augmentations sont destinées à remédier à la pénurie de ressources des services publics qui a été ressentie et au sous investissement du passé, sans pour autant cesser d'observer les règles budgétaires propres au Royaume-Uni et, selon les autorités, elles s'opèreront dans le respect d'une "interprétation prudente du pacte de stabilité et de croissance". Les taux de croissance envisagés pour les dépenses publiques sont particulièrement robustes dans certains secteurs, jugés prioritaires, de la santé, de l'éducation et des infrastructures publiques. Si l'actualisation ne contient aucune nouvelle mesure d'importance destinée à accroître la part des recettes (depuis la hausse des cotisations sociales de 2003), elle prévoit néanmoins que cette part augmentera sous les effets conjugués de la réaction cyclique habituelle en cas de retour de la production vers son taux tendanciel, de la correction partielle censée se produire après la récente et violente contraction des recettes, d'une plus grande efficacité dans le recouvrement des impôts et du frein fiscal normal.

Pour construire leurs projections sur les finances publiques, les autorités du Royaume-Uni se sont basées sur l'hypothèse prudente que la croissance tendancielle annuelle sur la période couverte par le programme serait en fait inférieure d'un quart de point de pourcentage à leurs estimations centrales. Le scénario macroéconomique ajusté sur cette base se rapproche ainsi des prévisions d'automne de la Commission, bien que le rythme de croissance projeté reste encore légèrement supérieur à celui prévu par la Commission pour le court terme. Les projections du programme concernant les soldes budgétaires ont été nettement revues à la baisse par rapport à la précédente actualisation. La dégradation est particulièrement sensible pour l'exercice budgétaire en cours, avec un déficit prévu de 3,3 % du PIB dans l'actualisation de décembre 2003 contre seulement 2,2 % dans la précédente. Les déficits projetés dans la dernière actualisation sont d'environ 2,5 % du PIB en 2004-05 et 2005-06, de 2 % les deux exercices budgétaires suivants et de 1,75 % en 2008-09. L'ampleur de la révision à la baisse, qui est de 1,1 % du PIB en 2003-04, s'atténue les années suivantes: 0,9 % en 2004-05, 0,8 % en 2005-06 et environ ½ % sur les deux exercices suivants. La quasi-totalité de cette dégradation est d'ordre structurel, le déficit corrigé des variations conjoncturelles calculé dans le programme se creusant de un point de pourcentage du PIB en 2003-04 et de 0.7 % en 2004-05. Outre la part relativement limitée jouée par les influences cycliques habituelles, cette détérioration des finances publiques par rapport à la précédente actualisation est imputable à la révision à la baisse des prévisions de recettes liée à des effets tenant à la composition de la croissance du PIB et à la hausse de certaines dépenses discrétionnaires du fait du conflit irakien. Celles-ci n'ont pas été compensées sur le court terme en raison du rôle de stabilisation donné à la politique budgétaire au Royaume-Uni.

En ce qui concerne l'avenir, il est prévu qu'au cours de la période couverte par le programme, le moindre rendement des recettes, inférieures aux prévisions en 2003-04, se résorbera en partie de manière autonome. C'est ainsi que le déficit structurel devrait se réduire, passant de 2,5 % du PIB en 2003-04 à environ 2 % par an sur le reste de la période. Les estimations du déficit corrigé des variations conjoncturelles de la Commission tablent aussi sur une évolution à la baisse (en prévoyant cependant un déficit légèrement plus élevé à court terme).

L'actualisation prévoit une modeste augmentation des ratios de la dette publique, nette et brute. La dernière année de la période couverte, le déficit primaire est virtuellement éliminé et le ratio de la dette brute se stabilise à environ 41,5 % du PIB. Au faible niveau des ratios d'endettement tout au long du programme sont associés des niveaux assez soutenus d'investissement public, le ratio investissement public net/PIB s'élevant de 1,1% en 2002-03 à 2,2 % en 2005-06, un chiffre à comparer avec une moyenne pour l'UE de 1,5 % en 2002.

La situation budgétaire qui résulte de ces projections peut être analysée sous l'angle de sa valeur en tant que projection centrale ou sous l'angle de sa conformité avec le cadre budgétaire communautaire. Sous le premier angle, on constate que la principale incertitude porte sur la prévision d'un rebond des rentrées fiscales après leur tassement récent. Sous le second, on observe clairement un risque de déficit excessif, qui s'est peut-être déjà matérialisé en 2003. En outre, le risque d'une évolution de la situation budgétaire moins favorable qu'envisagé dans le programme est d'autant plus préoccupant que, même si les projections officielles se révélaient justes, les déficits structurels d'environ 2 % du PIB prévus tout au long de la période ne permettront pas, selon la Commission, de disposer d'une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit ne franchisse la valeur de référence de 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales.

La viabilité à long terme des finances publiques, qui fait l'objet d'un suivi permanent des autorités, est une priorité essentielle de la politique fiscale du Royaume-Uni. Le programme souligne que le vieillissement démographique ne devrait avoir qu'un impact limité sur la dépense publique. C'est ainsi que la forte augmentation autonome des recettes à moyen terme, associée à la baisse à plus long terme des dépenses non liées à l'âge, devrait placer les finances publiques du pays sur une trajectoire durable. Toutefois, l'actualisation elle-même montre que, sous certaines hypothèses de taux d'intérêt, l'éventualité d'un « gap » budgétaire intertemporel ne peut être écartée. Le maintien d'une politique budgétaire prudente sur le moyen terme pourrait contribuer à écarter les risques d'apparition de déséquilibres budgétaires liés au vieillissement démographique. Au regard de l'ampleur des déficits actuel et projetés, il subsiste toutefois certains risques de déséquilibres à plus long terme. Les indicateurs quantitatifs élaborés par la Commission montrent que le ratio dette/PIB a tendance à s'accroître sur le long terme. Autre aspect à prendre en compte, le fait que l'équilibre durable du système de retraite dépend dans une large mesure des performances des prestataires de retraite privés. Si les prestations de retraite servies par ces organismes privés s'avèrent inférieures à ce qui a été espéré en termes de couverture ou de montants, le Royaume-Uni risque à l'avenir d'être confronté à une hausse des prestations assorties de conditions de ressources. Cela étant, le faible niveau de la dette et la modération relative de la pression fiscale permettent néanmoins de disposer d'une certaine marge de manoeuvre.

Les politiques économiques présentées dans le programme actualisé sont globalement conformes aux grandes orientations de la politique économique de 2003, notamment pour ce qui concerne les aspects ayant des répercussions budgétaires. Comme noté plus haut, l'objectif central qui structure le programme du Royaume-Uni est la volonté de parvenir à des améliorations majeures des services publics, notamment par la rénovation et l'extension des infrastructures. La réussite du programme du point de vue de la qualité des finances publiques dépendra de la capacité à concrétiser les améliorations recherchées sans dérapage des coûts. Les autorités du Royaume-Uni sont conscientes de l'ampleur des défis à relever, et tiennent en particulier compte des préoccupations qui se sont exprimées à propos de la nette augmentation des dépenses publiques déjà opérée, qui ne s'était pas encore traduite par une amélioration de la production du secteur public à la hauteur de l'effort consenti. Outre les problèmes de dimensionnement adéquat de la production du secteur public, il est actuellement difficile d'évaluer si les ambitieux projets de dépense prennent suffisamment en compte les contraintes à court terme existant au niveau de l'offre, en particulier les problèmes de gestion que suppose une extension et une amélioration rapides de l'offre de services publics.

Sur la base de cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de convergence actualisé du Royaume-Uni et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, relatif au programme de convergence actualisé du Royaume-Uni, 2002-3 à 2008-9

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [7], et notamment son article 9, paragraphe 3,

[7] JO L 209 du 2.8.1997

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [10 février 2004], le Conseil a examiné la version actualisée du programme de convergence du Royaume-Uni, qui couvre les exercices budgétaires 2002-03 à 2008-09. Le programme actualisé est dans une large mesure conforme aux exigences en matière d'information du "code de conduite révisé relatif au contenu et à la structure des programmes de stabilité et de convergence".

La stratégie budgétaire à la base de l'actualisation privilégie toujours la préservation de la viabilité des finances publiques, dans le cadre d'une stratégie économique intégrée visant à assurer une croissance économique vigoureuse et durable. Les projections présentées dans l'actualisation prévoient, pour la période couverte par le programme, une augmentation des ratios des recettes et des dépenses rapportées au PIB, ainsi qu'une légère hausse du ratio d'endettement, actuellement peu élevé. Un programme d'investissement public assez ambitieux est en cours de mise en oeuvre.

L'actualisation opère une distinction entre sa projection économique centrale et les taux annuels de croissance du PIB utilisés pour construire les projections de finances publiques. Par souci de prudence, ces derniers taux ont été abaissés d'un quart de point de pourcentage. Selon les projections centrales, la croissance du PIB réel, estimée à 2 % en 2003, s'accélèrera pour atteindre 3 à 3,5 % en 2004 et 2005. En 2006, dernière année pour laquelle des projections macroéconomiques détaillées sont fournies, le rythme de croissance revient à son taux tendanciel de 2,5 à 3 % et l'écart de production négatif actuel est censé disparaître. La croissance tendancielle sous-jacente de l'emploi est estimée à 0,2 % par an. L'inflation mesurée par l'IPCH devrait progressivement passer de 1,5 % en 2003 à 2 % (la nouvelle cible d'inflation récemment redéfinie) en 2006. Le scénario macroéconomique central est peu éloigné des évaluations de la Commission et les taux de croissance légèrement réduits utilisés pour les projections de finances publiques en sont encore plus proches. Toutefois, le rythme de croissance envisagé pour ces projections est un peu plus élevé que celui prévu par la Commission à court terme.

L'actualisation table sur un déficit public de 2,6 % du PIB en 2004-05, à comparer avec le déficit prévu de 3,3 % en 2003-04. Pour 2005-06, 2006-07, 2007-08 et 2008-09, les projections prévoient respectivement des déficits effectifs de 2,4 %, 2,1 %, 2,0 % et 1,8 % du PIB. En termes corrigés des variations conjoncturelles, l'actualisation prévoit entre 2003-04 et 2004-05 une amélioration de 0,4 point de pourcentage du déficit, qui passerait ainsi à 2 % du PIB. Les calculs de la Commission sur la correction des variations conjoncturelles, basés sur la méthodologie commune, aboutissent à des résultats similaires. Le ratio de la dette brute devrait augmenter progressivement, à partir de son niveau de 37,9 % du PIB en 2002-03, pour se stabiliser à 41.5 % en 2008-09.

Les orientations budgétaires prévues par le programme devraient entraîner un dépassement du seuil de 3 % du PIB fixé pour le déficit sur l'exercice budgétaire 2003-04. S'il en va de même au niveau des années civiles, il y aurait lieu de constater un déficit excessif. Pour les années suivantes, les projections incorporent une forte hausse du ratio recettes/PIB. Malgré la diminution projetée du déficit structurel, sur aucune année de la période il ne sera possible de disposer d'une marge de sécurité suffisante pour éviter le risque d'un franchissement du seuil de déficit de 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales. De même, les projections budgétaires de l'actualisation ne permettent pas de garantir que l'objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire sera respecté sur l'ensemble de la période. Il convient cependant de noter également que, dans une large mesure, les soldes budgétaires projetés intègrent l'effet d'un ambitieux programme d'investissements publics. C'est ainsi que le ratio de l'investissement public net devrait passer de 1,1 % du PIB en 2002-03 à 2,2 % en 2005-06, un chiffre à comparer avec une moyenne UE de 1,5 % en 2002. De plus, le ratio dette brute/PIB reste nettement inférieur à 60 % du PIB sur la période couverte par le programme.

La viabilité à long terme des finances publiques fait l'objet d'un contrôle constant et représente une priorité majeure de la politique budgétaire du Royaume-Uni. Le maintien d'une politique budgétaire prudente sur le moyen terme pourrait contribuer à écarter les risques d'apparition de déséquilibres budgétaires liés au vieillissement démographique. Au regard de l'ampleur des déficits actuel et projetés, il subsiste toutefois certains risques de déséquilibres à plus long terme. Les indicateurs quantitatifs élaborés par la Commission montrent que le ratio dette/PIB a tendance à s'accroître sur le long terme. Dernier élément à prendre en considération, le fait que l'équilibre durable du système de retraite dépend dans une large mesure des performances des prestataires de retraite privés. Si les prestations de retraite servies par ces organismes privés s'avèrent inférieures à ce qui a été espéré en termes de couverture ou de montants, le Royaume-Uni risque à l'avenir d'être confronté à une hausse des prestations assorties de conditions de ressources. Le faible niveau de la dette et le caractère relativement modéré de la pression fiscale permettent cependant de disposer d'une certaine marge de manoeuvre.

Le budget 2004 et l'examen des dépenses (Spending Review) 2004 fourniront l'occasion de corriger les aspects critiqués plus haut.

Dans les grandes orientations de politique économique 2003, les autorités du Royaume-Uni sont invitées à "veiller à l'efficience des prestations de services publics liées à l'augmentation annoncée des dépenses publiques (y compris les dépenses d'investissement dans les équipements de transport), notamment sur le plan des coûts". Les politiques économiques présentées dans le programme actualisé sont globalement conformes aux grandes orientations de la politique économique de 2003, notamment pour ce qui concerne les aspects ayant des répercussions budgétaires.