RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL sur l'application de l'article 7 de la directive 86/362/CEE du Conseil et de l'article 4 de la directive 90/642/CEE du Conseil concernant le contrôle des résidus de pesticides

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL

sur l'application de l'article 7 de la directive 86/362/CEE du Conseil et de l'article 4 de la directive 90/642/CEE du Conseil concernant le contrôle des résidus de pesticides

Introduction

La directive 86/362/CEE du Conseil, du 24 juillet 1986, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les céréales [1] et la directive 90/642/CEE du Conseil, du 27 novembre 1990 concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur ou dans certains produits d'origine végétale, y compris les fruits et les légumes [2] comportent certains articles prévoyant le contrôle des teneurs en résidus de pesticides.

[1] JO L 221 du 7.8.1986, p. 37.

[2] JO L 350 du 14.12.1990, p. 71.

L'article 7, paragraphe 5, de la directive 86/362/CEE du Conseil, et l'article 4, paragraphe 5, de la directive 90/642/CEE du Conseil (modifiée en dernier lieu par la directive 1999/71/CE [3]) disposent notamment que la Commission transmet au Conseil, avant la fin de 1999, un rapport sur l'application desdits articles, en ce qui concerne le contrôle des résidus de pesticides. Conformément aux dispositions précitées, le présent rapport est donc soumis au Conseil. Les éléments suivants y sont analysés :

[3] JO L194 du 27.7.1999, p. 36.

1. Objectifs du contrôle

2. Autorités chargées du contrôle

3. Programmation du contrôle,

4. Organisation du contrôle

5. Communication des résultats

6. Mesures prises par la Commission

7. Missions de l'Office alimentaire et vétérinaire

8. Points problématiques

9. Conclusions et recommandations

(1) Objectifs du contrôle

En règle générale, le contrôle doit permettre à la Commission d'élaborer un système permettant d'estimer l'exposition diététique effective. Il vise également à évaluer dans quelle mesure les limites maximales de résidus (LMR) n'ont pas été respectées, ainsi que les teneurs en résidus effectives par rapport aux limites maximales établies.

(2) Autorités chargées du contrôle

Les directives prévoient que les États membres désignent une autorité chargée de veiller à ce que les contrôles visés à l'article 4, paragraphe 4, de la directive 86/362/CEE du Conseil et à l'article 3, paragraphe 4, de la directive 90/642/CEE du Conseil soient effectués.

Les États membres ont désigné les autorités compétentes pour effectuer ces contrôles.

Ces articles disposent également que les contrôles sont effectués conformément aux directives 89/397/CEE du Conseil [4] et 93/99/CEE [5] relatives au contrôle officiel des denrées alimentaires. Selon cette dernière directive, les laboratoires concernés doivent être agréés avant le 1er novembre 1998.

[4] JO L 186 du 30.6.1989, p. 23.

[5] JO L 290 du 24.11.1993, p. 14.

(3) Programmation du contrôle

A l'origine, les États membres étaient tenus de soumettre à la Commission, avant le 30 juin de chaque année, leurs plans nationaux pour l'année suivante. Cette disposition posait des difficultés à de nombreux États membres, car leurs programmes prévisionnels dépendaient, à divers égards, de l'analyse des résultats des contrôles effectués l'année précédente. Ce problème avait été prévu dans les directives du Conseil initiales, la Commission ayant été habilitée à modifier ces dates. L'adoption de la directive 1999/65/CE de la Commission [6], qui reporte la date limite du 30 juin au 30 septembre, a donc résolu le problème. Les États membres devraient donc être en mesure de communiquer à l'avenir leurs plans nationaux en temps voulu à la Commission.

[6] JO L 172 du 8.7.1999, p. 40.

Depuis 1996, la Commission soumet chaque année pour avis au comité phytosanitaire permanent des recommandations concernant les programmes de contrôle. Dans le cas d'avis favorables, ces recommandations sont alors adoptées par la Commission et publiées au Journal officiel en tant que recommandations en matière de contrôle 96/199/CE [7] (pour 1996), 96/738/CE [8] (pour 1997), 97/822/CE [9] (pour 1998), 1999/333/CE [10] (pour 1999, comportant, pour la première fois, des orientations sur les procédures de contrôle de la qualité) et pour 2000 [11] .

[7] JO L 64 du 14.3.1996, p. 18.

[8] JO L 335 du 24.12.1996, p. 54.

[9] JO L 337 du 9.12.1997, p. 14.

[10] JO L 128 du 21.5.1999, p. 25.

[11] Avis favorable du comité phytosanitaire permanent du 28.9.1999.

Ces recommandations définissent les combinaisons de produit/pesticide à contrôler durant l'année en question. Ces combinaisons sont sélectionnées de manière à pouvoir s'inscrire dans une stratégie générale plus large. Celle-ci vise à contrôler sur une période de cinq ans une variété suffisante de produits pour différents groupes de pesticides, afin de permettre à la Commission et aux États membres d'avoir un aperçu de l'exposition diététique effective à ces pesticides. En 2001, le premier cycle de cinq ans sera achevé et il devrait alors être possible d'effectuer une première estimation, au niveau de la Communauté, de l'exposition effective au premier groupe de cinq pesticides durant cette période, en ce qui concerne les principaux composants à base de fruits et légumes de l'alimentation, qui contiennent ces pesticides. Des mesures similaires seront prises au cours des années suivantes.

Dans la recommandation concernant les programmes de contrôle pour 1999, un autre élément nouveau, la variabilité, a été introduit. Il devrait permettre à la Commission et aux Etats membres d'examiner certaines préoccupations concernant une exposition aiguë à des pesticides gravement toxiques. Cela signifie dans la pratique que deux échantillons sont prélevés par combinaison de pesticide/produit, l'un étant analysé en tant qu'échantillon composite et le deuxième divisé en éléments individuels, analysés individuellement, afin de pouvoir évaluer la variabilité à l'intérieur de l'échantillon.

(4) Organisation du contrôle

Le nombre d'échantillons analysés chaque année varie fortement selon les États membres. En 1997, il allait de 220 échantillons au Luxembourg à 9 540 aux Pays-Bas. Puisque les directives prévoient seulement l'obligation de prélever des échantillons, sans indiquer le nombre minimal d'échantillons à prélever, il appartient à chaque État membre de définir lui-même le nombre d'échantillons nécessaire pour assurer le respect des dispositions. La plupart des rapports annuels en matière de contrôle adressés par les États membres à la Commission décrivent les critères utilisés pour les produits à analyser. Le nombre d'échantillons et de résidus de pesticides contrôlés dépend essentiellement des capacités d'analyse disponibles. Les ressources et le niveau technique des laboratoires des États membres n'ont pas toujours été satisfaisants dans les pays visités jusqu'à présent. Ces aspects ont également été évoqués au cours de diverses missions auprès des autorités des États membres (voir point 7 ci-dessous). Des critères sont également indiqués en ce qui concerne le choix des récoltes. En règle générale, les autorités s'efforcent de contrôler les produits présents sur le marché et, en outre, de respecter le rapport produits importés/produits domestiques dans leur programmation. La Commission ne dispose toutefois pas d'informations de tous les États membres concernant ces aspects. Le fait que des critères aient été prévus ne signifie pas toujours que la situation soit satisfaisante. C'est souvent en effet la disponibilité des ressources qui constitue le critère essentiel de l'échantillonnage et celles-ci tendent à être limitées.

(5) Communication des résultats

Les directives disposent que les États membres sont tenus de communiquer les résultats de l'année précédente à la Commission avant le 31 août. À son tour, la Commission transmet alors ces informations au comité phytosanitaire permanent avant le 30 septembre. Comme c'était le cas pour la date limite de programmation (voir point 3 ci-dessus), le respect de cette dernière pose chaque année des difficultés. La directive 1999/65/CE a également résolu le problème en reportant la date limite du 30 septembre au 31 décembre.

Au premier stade du contrôle annuel, les États membres et la Commission s'étaient mis d'accord pour communiquer au public les informations disponibles. Actuellement, les rapports concernant le contrôle des résidus de pesticides dans l'Union européenne sont disponibles pour les deux premiers exercices annuels (1996 et 1997).

Ils ont été publiés sur le site internet de la direction générale SANCO (http://europa.eu.int/comm/dg24/health/fnaoi/reports/pesticides/mon_rep/index_en.html). Lors de leur parution, la Commission a publié des communiqués de presse comportant des déclarations des commissaires compétents.

Les teneurs réelles en résidus de pesticides constatées en 1996 et 1997 ont été comparées aux limites maximales de résidus (LMR) communautaires correspondantes. Les résultats étaient homogènes d'une année à l'autre. Dans 60 % environ des échantillons analysés dans le cadre des programmes nationaux, aucun résidu détectable n'a été décelé. Moins de 4 % des échantillons contenaient des résidus de pesticides dépassant la LMR autorisée. Dans le programme communautaire coordonné, il en allait de même pour 0,3 à 0,5 % des échantillons. Dans un cas, le produit avait une teneur en résidu si élevée que la DJA était temporairement dépassée. Il convient toutefois d'interpréter ce résultat en liaison avec la conclusion de l'OMS [12], selon laquelle les dépassements temporaires à court terme de la DJA ne constituent pas un sujet de préoccupation. Il ressort des calculs réalistes de la dose au moyen des données réelles disponibles qu'aucune du petit nombre de combinaisons pesticide/produit analysées ne comporte de risque chronique ou aigu pour la santé. Il n'a donc pas été jugé nécessaire, pour des raisons de santé publique, de prendre des mesures au niveau communautaire lorsque des dépassements des teneurs maximales étaient communiqués. En 2001, lorsque nous disposerons d'une vue d'ensemble plus complète de l'exposition diététique pour le premier groupe de pesticides, cet aspect sera réexaminé. En cas de dépassement important des LMR et lorsque les risques de toxicité aiguë sont trop élevés, le système d'alerte rapide communautaire peut être utilisé - ce qui est déjà le cas. La Commission et les États membres examinent actuellement la manière d'améliorer son fonctionnement dans le domaine des résidus de pesticides dans les denrées alimentaires.

[12] Guide pour le calcul prévisionnel des quantités de résidus de pesticides appliqué pour l'alimentation, WHO/FSF/FOS/97.7.

Lors de la communication des dépassements des LMR, la question s'est posée de savoir à quel moment, techniquement et statistiquement parlant, un dépassement de la limite maximale est tel que l'on peut parler d'infraction. Ce point n'est pas précisé dans les directives et les États membres ont des avis et des réactions divergents sur de tels cas. Il n'en a pas résulté jusqu'ici de problèmes au niveau commercial. Cela pourrait toutefois être le cas et il conviendrait donc de trouver une solution à cet égard.

(6) Mesures prises par la Commission

Comme on l'a vu aux sections 3 et 5 ci-dessus, la Commission a déjà modifié, par la directive 1999/65/CE, les dates de notification et de communication.

La Commission a également défini les modalités d'application correspondantes sous forme de notes d'orientation concernant les formats et l'assurance de la qualité, qui ont été publiées en même temps que la recommandation de 1999 en matière de contrôle. Ces documents sont réexaminés en permanence et le financement de ces mesures fait l'objet d'un projet de règlement en matière de contrôle qui sera soumis pour avis au Comité phytosanitaire permanent le 2 décembre 1999.

Les États membres participent également aux essais d'aptitude régulièrement co-organisés et financés par la Commission. Dans la perspective d'élargissement futur de la Communauté, les services de la Commission ont décidé d'autoriser la participation de laboratoires des pays d'Europe centrale et orientale à ces activités.

Le projet de règlement prévoit également, à la fin du cycle de contrôle de cinq ans, des essais d'aptitude réguliers, la mise à jour des orientations concernant l'assurance de la qualité et le mode de calcul de l'exposition réelle des consommateurs. L'agrément est du ressort des organismes nationaux d'agrément. Leur tâche est facilitée par la Commission qui organise et sponsorise les essais d'aptitude bisannuels et formule des orientations en matière d'assurance de la qualité.

(7) Missions de l'Office alimentaire et vétérinaire

L'Office alimentaire et vétérinaire de la Commission effectue des missions dans les États membres, qui ont pour but de vérifier les conditions dans lesquelles les contrôles ont lieu, ainsi que le respect des spécifications mentionnées aux articles 4, paragraphe 4, et 3, paragraphe 4, des directives 86/362/CEE et 90/642/CEE du Conseil respectivement. Ces missions comportent également parfois des inspections visant à vérifier les contrôles effectués par les États membres, conformément à la directive 91/414/CEE du Conseil (article 17) concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.

Les rapports relatifs à ces missions sont publiés sur le site public Internet de la DG SANCO (voir point (5)). Des missions ont eu lieu jusqu'à présent dans cinq États membres. L'agrément des laboratoires constituait et constitue encore un problème dans de nombreux pays. Dans deux d'entre eux (Portugal et Irlande), aucun agrément n'était prévu.

(8) Points problématiques

1) Certains résidus de pesticides dans les denrées alimentaires d'origine animale ne sont pas soumis, dans le cadre du programme communautaire coordonné dans les États membres, aux contrôles prévus par les articles de la directive 96/23/CE (directive 96/23/CE, du 29 avril 1996, relative aux mesures de contrôle à mettre en uvre à l'égard de certaines substances et de leurs résidus dans les animaux vivants et leurs produits et abrogeant les directives 85/358/CEE et 86/469/CEE et les décisions 89/187/CEE et 91/664/CEE). Cette directive prévoit également que des rapports sont transmis à la Commission chaque année avant le 31 mars. Elle ne comporte toutefois aucune disposition concernant la compilation des résultats au niveau communautaire et leur inclusion dans les rapports annuels de la Commission stipulés par les articles de la directive 96/23/CE. Par ailleurs les contrôles effectués dans le cadre de la directive 96/23/CE visent à assurer le respect de la législation communautaire. Or ni l'ampleur ni la conception de ces contrôles ne permettent de compléter le programme communautaire coordonné de contrôle au sens desdits articles.

2) La Commission définit les LMR concernant les pesticides dans les produits d'origine animale (directive 86/363/CEE du Conseil, du 24 juillet 1986, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les denrées alimentaires d'origine animale [13]). Certains pesticides peuvent avoir un double usage. Lorsqu'elles sont utilisées dans des médicaments vétérinaires, ces substances sont évaluées conformément au règlement 2377/90/CEE du Conseil, établissant une procédure communautaire pour la fixation des limites maximales de résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments d'origine animale [14]. Les données sont évaluées au sein de l'AEEM par le comité des médicaments vétérinaires. Les LMR résultant de cette évaluation sont arrêtées par la Commission.

[13] JO N° L 221 du 7.8.1986, p. 43

[14] JO L 224 du 18.8.1990, modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 1570/98 de la Commission, in JO N° L 205 du 22.7.1998, p. 10.

L'existence de certaines divergences dans les définitions des résidus et des produits auxquels elles s'appliquent reflète les différences de méthodologie dans le calcul, qui aboutissent à des teneurs en résidus différentes pour la même substance contenue dans le même aliment. On a constaté que les valeurs proposées par le comité des médicaments vétérinaires sont plus sévères que les valeurs adoptées pour les pesticides utilisés comme produits phytosanitaires.

Ces divergences ont également été constatées au niveau plus vaste des travaux du Codex Alimentarius. Les services de la Commission s'attachent donc à réduire ces différences tant au niveau communautaire que dans le cadre du Codex Alimentarius.

Cependant, toute nouvelle adaptation nécessitera une modification de la législation actuelle, de sorte qu'il serait souhaitable de procéder à une révision parallèle des annexes des directives sur les résidus et des annexes du règlement 2377/90, pour améliorer la transparence et l'applicabilité de la législation communautaire.

3) La directive 97/41/CE (du 25 juin 1997 modifiant les directives 76/895/CEE, 86/362/CEE, 86/363/CEE et 90/642/CEE concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans, respectivement, les fruits et légumes, les céréales, les denrées alimentaires d'origine animale et certains produits d'origine végétale, y compris les fruits et légumes [15]) a élargi le champ d'application des LMR communautaires, de manière à y inclure les denrées alimentaire d'origine animale. Toutefois, le contrôle des résidus dans ces dernières n'est pas aussi poussé que celui portant sur des matières premières agricoles. Ce n'est que lorsque les denrées alimentaires se trouvent également être des matières premières agricoles (par. ex. des céréales) que les dispositions des directives en matière d'échantillonnage sont respectées, bien que les denrées alimentaires puissent faite l'objet des contrôles prévus par la directive 96/23/CE.

[15] JO L 184 du 12.7.1997, p. 33.

4) Les États membres sont tenus de contrôler les teneurs en résidus de pesticides dans les denrées alimentaires et les produits agricoles, mais en l'absence d'exigences "minimales", le degré de contrôle varie considérablement selon les pays. En raison du faible nombre de produits à analyser dans le cadre du programme coordonné, il faut cinq ans avant que les estimations concernant l'exposition puissent être effectuées, celles-ci ne portant alors que sur un nombre limité de pesticides. Il n'existe également qu'un petit nombre de laboratoires agréés en mesure d'effectuer les contrôles dans les États membres.

5) Le taux de dépassement des LMR communautaires, bien que faible, est un sujet de préoccupation et nécessite des études complémentaires. Il peut être attribué à la manière dont les LMR communautaires sont définies (selon une probabilité statistique de dépassement finie), mais également au fait que des pesticides non autorisés sont utilisés. On s'est inquiété des dépassements de LMR dans les fruits tropicaux, qui pourraient cependant tenir au fait que certaines tolérances non zéro ont été accordée à l'importation et qu'aucune orientation n'a été formulée au sujet des données à fournir à cet égard. Cette situation pourrait s'améliorer à la suite des orientations formulées en octobre 1999 par la Commission .

6) Les compétences de la Commission en matière d'inspections dans les États membres sont limitées.

7) Pour élaborer un système permettant d'évaluer l'exposition réelle aux résidus de pesticides, il importe de recueillir des données complémentaires, ce que ne prévoient pas les directives. Ces données portent essentiellement sur l'alimentation de la population et de ses sous-groupes, ainsi que sur l'exposition aux pesticides à partir d'autres sources dont le contrôle n'est pas prévu par les articles concernés (telles que l'eau, le lieu professionnel ou domestique, les produits d'origine animale).

La Commission a examiné un grand nombre de ces points dans le Libre blanc sur la sûreté alimentaire de la Commission; d'autres font déjà l'objet de la législation en préparation.

(9) Conclusions et recommandations

L'application de l'article 7 de la directive 86/362/CEE du Conseil et de l'article 4 de la directive 90/642/CEE du Conseil concernant le contrôle des résidus de pesticide est, en règle générale, satisfaisante dans la Communauté. Elle a permis pour la première fois d'évaluer la situation réelle dans la Communauté, en ce qui concerne l'exposition des consommateurs aux résidus de pesticides dans les fruits et légumes. Il est encourageant de constater que les teneurs en résidus de pesticides décelées jusqu'à présent ne constituent pas un risque pour la santé des consommateurs. Néanmoins, l'autosatisfaction n'est pas de mise et il importe que la Commission, conjointement avec les États membres, continue à faire preuve de vigilance en ce qui concerne les teneurs en résidus de pesticides dans les denrées alimentaires et règle les points problématiques énumérés au point 8 ci-dessus. La Commission préconise notamment une approche coordonnée, comme elle le propose dans le Livre blanc sur la sûreté alimentaire. Le principe selon lequel la Commission devrait être finalement en mesure d'évaluer la présence de toutes sortes de substances - telles que les résidus de contaminants, de pesticides, d'additifs, de médicaments vétérinaires etc. - dans l'alimentation ne saurait être appliqué que s'il existe des programmes communautaires coordonnés de contrôle pour tous ces types de substances. Il conviendrait également de disposer d'un ensemble d'aliments types pour plusieurs catégories de consommateurs européens permettant d'évaluer la présence de ces substances.