Avis du Comité économique et social européen sur la "Communication de la Commission relative à l'introduction de la carte européenne d'assurance maladie"

(COM(2003) 73 final)

(2003/C 220/11)

Le 17 février 2003, la Commission, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 28 mai 2003 (rapporteur: M. Dantin).

Lors de sa 400e session plénière des 18 et 19 juin 2003 (séance du 18 juin), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 79 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions.

1. Résumé

1.1. Le Comité se félicite de la mise en place de la carte d'Assurance Maladie. Cette initiative représente, par les facilités qu'elle donnera, une contribution importante à la libre circulation et, ce faisant, elle renforcera la citoyenneté européenne.

1.2. À terme, l'objectif à atteindre doit être la mise en place d'une seule carte remplissant la fonction nationale et européenne. Afin d'éviter une péremption inopinée de la carte, celle-ci devrait être renouvelée automatiquement par l'organisme émetteur lorsque la validité des droits perdurent, ou à défaut posséder une période de validité identique à la carte nationale lorsque celle-ci existe.

1.3. Le graphisme de la carte doit être "européanisé" pour qu'à l'identique du passeport européen ou de l'euro, elle symbolise la citoyenneté européenne et renforce le sentiment d'appartenance à l'Union européenne.

1.4. Il conviendra, lors de la phase 2, et plus encore lors de la phase 3, de veiller à la protection des données personnelles.

2. Introduction

2.1. Le 14 juin 1971, la Communauté économique européenne a adopté le règlement (CEE) n° 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés ainsi qu'aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté. Il organise la coordination des régimes légaux d'assurance maladie(1).

2.2. Lors de la 59e session plénière du Comité économique et social, tenue en janvier 1967, l'avis relatif à ce règlement a été adopté(2), accompagné de certaines observations sur le texte transmis.

2.3. Depuis son entrée en vigueur, tant le règlement cité que le règlement (CEE) n° 574/72 qui établit les modalités d'application du premier, ont subi diverses modifications dans le but d'actualiser leur contenu pour tenir compte des changements législatifs nationaux, des accords bilatéraux signés par les États membres ainsi que des élargissements successifs qu'a connu l'Union européenne depuis 1971.

2.4. En 1992, le Conseil européen d'Édimbourg(3) a reconnu la nécessité d'effectuer une révision générale de la législation, afin de simplifier les règles de coordination en particulier en présentant "Un plan d'action pour la libre circulation des travailleurs"(4).

2.5. Dans son avis du 28 mai 1998(5), le Comité s'est prononcé en faveur de la réforme du règlement (CEE) n° 1408/71 marquant ainsi son accord avec la simplification et l'amélioration de la coordination des systèmes de sécurité sociale des États membres.

2.6. En l'état, et après l'ensemble des modifications et simplifications opérées, le règlement (CEE) n° 1408/71 dispose, entre autres, que toutes les personnes en séjour temporaire dans un autre État membre que celui ou elles détiennent leurs droits, peuvent accéder aux soins "immédiatement nécessaires" ou "nécessaires" dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État.

2.7. Ces accès aux soins et aux remboursements sont actuellement ouverts par la délivrance - sur demande individuelle - par l'organisme de sécurité sociale de l'État membre d'origine, de formulaires différents (E 111, E 128, E 110, E 119) suivant que le bénéficiaire est en situation de voyage, de détachement professionnel ou d'étudiant, de transporteur routier ou de recherche d'emploi.

2.8. En approuvant le plan d'action visant à éliminer les obstacles à la mobilité géographique d'ici 2005, le Conseil européen de Barcelone de mars 2002 a pris la décision politique de créer une carte européenne d'assurance maladie. Celle-ci "remplacera tous les formulaires actuellement nécessaires pour bénéficier des soins dans un autre État membre". Elle permettra ainsi "une simplification des procédures mais ne changera pas les droits et obligations existants".

2.9. Dans ce cadre, le Conseil européen a demandé à la Commission de présenter une proposition technique afin de mettre en oeuvre la décision politique du Conseil de Barcelone.

C'est l'objet de la Communication sous examen. Elle vise en outre à faciliter les futurs travaux de la Commission administrative pour la sécurité des travailleurs migrants (CASSTM) qui a, notamment, pour responsabilité de déterminer les bases concourant à la prise de décision.

3. Contenu essentiel de la Communication

3.1. Son contenu résulte d'une première consultation approfondie de la CASSTM, à la suite du Conseil européen de Barcelone ainsi que de la consultation des États membres.

3.1.1. Après avoir procédé à un état des lieux et constaté la grande diversité des situations nationales, la Communication liste les politiques communautaires qui contribueront à la mise en place de la carte européenne d'assurance maladie: "le plan d'action Europe 2005", "le projet Netc@rds", "le 6e Programme-cadre de recherche et développement".

3.1.2. Elle indique que, quel que soit l'État membre diffuseur, la carte doit posséder des caractéristiques communes afin d'être reconnue et utilisée dans tous les États. Ces caractéristiques touchent aux informations présentes, au modèle, à la durée de validité, au fonctionnement de la carte pour ce qui est de l'assuré, du prestataire de soins ou bien encore de l'institution de sécurité sociale.

3.1.3. La carte européenne devrait ainsi, dans un premier temps, présenter de manière apparente les informations nécessaires à l'octroi et au remboursement des soins de santé dispensés à une personne dans un État membre autre que celui où elle est affiliée.

3.1.4. Le Conseil européen de Barcelone ayant voulu donner un signe fort en faveur de la mobilité du citoyen européen, la Communication propose un scénario qui repose sur trois volets:

- un libre choix du support de la carte européenne;

- des modalités flexibles d'introduction;

- un calendrier en trois étapes comportant: une phase de préparation juridique et technique; une phase de lancement, à partir de 2004, qui comporte deux étapes dont la première consistera au remplacement du seul formulaire E 111 et une seconde qui conduira au remplacement des autres formulaires utilisés lors d'un séjour temporaire; une troisième phase, qui verrait à terme le passage à un support électronique.

4. Observations générales

4.1. La création d'une carte européenne d'assurance maladie est un projet ambitieux au service d'une véritable Europe des citoyens. Elle répond à un besoin nécessaire. Cependant pour qu'elle soit pleinement acceptée, elle doit faire l'objet d'une mise en oeuvre pratique et efficace liée à de bons processus de préparation. La phase de préparation juridique et technique est de ce point de vue essentielle.

4.2. Le Comité économique et social se félicite de cette initiative et la soutient. Il s'en félicite d'autant qu'elle est liée, pour partie, aux problématiques que le Comité soulève dans son avis d'initiative "Soins de santé" notamment pour ce qui est de la libre circulation des patients (volume et structure des flux, déterminants de la mobilité, sociologie de la patientèle transnationale, conséquences financières de la mobilité des patients, conséquences de l'élargissement ...)(6).

4.2.1. En effet, cette initiative permettra aux citoyens de bénéficier, sous une forme plus aisée, de la facilité essentielle offerte par la coordination des régimes légaux d'assurance maladie, organisée depuis plus de trente ans par le règlement (CEE) n° 1408/71. Elle permettra, notamment, aux patients qui feraient l'avance des frais chez le médecin, d'être remboursés plus rapidement par leur régime d'affiliation, en même temps qu'elle garantira aux organismes qui financent le régime des soins du pays de séjour que le patient est bien assuré dans son pays d'origine et qu'ils seront bien remboursés par leurs homologues.

4.3. Cependant afin d'éviter toutes confusions et gagner en précision, la Communication devrait explicitement préciser dans son contenu, qu'au regard du règlement (CEE) n° 1408/71:

- s'il est procédé à un alignement des droits entre toutes les catégories sur "les soins médicalement nécessaires", les "soins programmés" demeureront toujours exclus;

- si les formulaires E 111 et suivants s'adressaient aux titulaires et à ses ayants-droits, la carte, elle, sera exclusivement nominative.

5. Observations particulières

5.1. Le modèle de carte

5.1.1. Une alternative en deux termes est proposée par la Communication: soit l'intégration dans une carte nationale déjà existante, soit l'émission d'une nouvelle carte. Le Comité estime que ce choix, dans la situation actuelle, relève des États membres. Mais comme le souligne la Communication, dans un premier temps, la carte européenne devrait comporter des informations apparentes, ce qui rend complexe l'intégration sur une carte nationale (qu'elle soit à puce ou à bande magnétique) alors que les deux faces de celle-ci sont, souvent, déjà utilisées.

5.1.2. Dans la situation actuelle, et au regard des diversités observées dans les différents États membres, d'une façon générale, une carte d'assurance maladie européenne semble répondre de manière plus aisée et plus adéquate à la problématique initiée par la décision du Conseil de Barcelone.

5.1.3. Cependant, il conviendrait de considérer cette situation comme étant transitoire. À terme, la mise en place d'une carte remplissant une double fonction - à la fois nationale et européenne -, délivrée automatiquement pour une durée égale à la validité des droits devrait être l'objectif à atteindre.

5.1.4. S'agissant des informations présentes sur la carte, le Comité partage les propositions de la Commission. Toutefois il insiste sur la nécessité "d'Européaniser" le graphisme et la présentation de la carte. À cet effet la présence, au minimum, d'un logo européen semble utile afin que cette carte soit facilement reconnaissable dans chaque État membre, et qu'à l'identique du "Passeport Européen" ou de "l'Euro" elle symbolise la citoyenneté européenne et renforce le sentiment d'appartenance à l'Union européenne.

5.2. La durée de validation

5.2.1. L'une des principales faiblesses des formulaires actuellement en vigueur, et notamment le formulaire E 111, réside dans sa durée de validation déterminée qui est fonction de sa date d'émission.

5.2.2. Si la durée de validité déterminée n'occasionne pas de difficultés notables aux citoyens dont les déplacements dans l'UE sont rares et occasionnels, il n'en va pas de même pour ceux dont la présence dans un autre État membre est fréquente, répétitive et parfois de longue durée.

5.2.3. En effet, aucune modalité de renouvellement systématique n'étant prévue, aucun signal n'étant donné lorsque la date de péremption du formulaire approche, il s'ensuit fréquemment que le patient potentiel peut, de façon générale, se retrouver en possession d'un formulaire périmé.

5.2.4. Afin d'éviter cette situation il conviendrait, en tout état de cause, que la carte d'assurance maladie européenne ait une durée de validité identique à la carte nationale. Une telle concomitance conduirait de fait à un renouvellement parallèle des deux cartes évitant ainsi le phénomène de péremption. On pourrait également imaginer que sur demande de l'assuré, la carte soit automatiquement renouvelée, à son échéance, par l'organisme émetteur.

5.3. L'assuré et les autres acteurs

5.3.1. Afin d'accentuer la simplification des procédures liées à l'introduction de la carte européenne, la Communication propose deux dispositions qui nécessitent une modification du règlement (CEE) n° 1408/71 et de son règlement d'application (CEE) n° 574/72. Il s'agit:

- d'opérer l'alignement des droits sur les "soins nécessaires" entre toutes les catégories d'assurés. Cet alignement est l'une des conditions de la mise en place de la carte. Le CESE souhaite que cette modification prenne effet dans les meilleurs délais car les différences qui justifieraient, aujourd'hui, une distinction entre "soins nécessaires" et "soins immédiatement nécessaires" n'est pas raisonnablement interprétable - d'un point de vue pratique et éthique - par les praticiens;

- de supprimer l'obligation de passer par une institution de sécurité sociale du lieu de séjour, avant de recourir à un prestataire de soins.

5.3.2. Le Comité, jusqu'à plus ample informé, et ceci de façon générale, approuve ces simplifications. Il portera une appréciation circonstanciée et complète sur ce point lorsqu'il rendra son avis sur le texte portant modification des règlements (CEE) nos 1408/71 et 574/72.

5.3.3. S'agissant des liens et des modes opératoires qui devront régir les relations entre les différents acteurs, ceux-ci n'apparaissent pas explicitement énoncés. Tant que la carte n'est pas électronique quel sont les modes d'exploitation entre le patient (la carte) et le professionnel de santé? Quels sont les liens entre le praticien et les organismes payeurs? etc.

Une bonne résolution de ces points est à l'évidence un facteur de bon fonctionnement, de bonne acceptation et donc de réussite de la carte d'assurance maladie européenne.

5.4. Le calendrier

5.4.1. Le calendrier présenté, dans sa phase 1 et sa phase 2, est réaliste mais ambitieux. Les délais impartis, suivant la situation actuelle des États membres, peuvent être jugés serrés. Cependant la possibilité de pouvoir bénéficier d'une période transitoire de dix-huit mois lors de la deuxième phase permettant une double circulation (formulaire + carte) offre des éléments de souplesse appréciables. Par ailleurs le calendrier trouvant son terme en 2008, il serait utile d'indiquer comment, dans quelles conditions, et avec quelles échéances s'inscrivent dans ce processus les pays en voie d'adhésion à l'Union européenne.

5.4.2. La phase 3 prévoit la mise en place d'une carte "support électronique". Celle-ci pourrait, selon la Communication, "intégrer des fonctionnalités liées à la santé de l'individu". Sur ce point, le CESE observe que le mandat de Barcelone ne consiste pas à créer "une carte de santé" mais une "carte européenne d'assurance maladie". Ce faisant cette proposition apparaît prématurée tant sur la forme que sur le fond.

5.5. Protéger les données

5.5.1. Qu'il s'agisse de la carte introduite lors de la phase 2 ou de la carte électronique, celles-ci contiendront un certain nombre de données personnelles. Il sera indispensable de s'assurer que ces données sont sécurisées et que pour le moins elles ne pourront faire l'objet d'un croisement avec d'autres fichiers existants.

Bruxelles, le 18 juin 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) JO L 149 du 5.7.1971.

(2) JO C 64 du 5.4.1967.

(3) Conseil européen d'Édimbourg, 11 et 12 décembre 1992. Conclusions de la présidence (SN 456/92).

(4) COM(97) 586 final.

(5) JO C 235 du 27.7.1998, p. 82.

(6) Avis en cours d'élaboration sur les "Soins de santé" SOC/140, rapporteur: M. Bedossa.