Résumé Le système de justice slovène se caractérise par le rôle important du Conseil judiciaire et de la Cour suprême dans la nomination, la carrière et la gestion du pouvoir judiciaire, ainsi que par des outils avancés des technologies de l’information et de la communication pour la gestion des affaires. La mise à disposition des ressources appropriées pour le Conseil judiciaire, ainsi que pour le Conseil des procureurs, est une condition importante pour garantir le fonctionnement indépendant et effectif de ces organes de gouvernance autonomes. La Cour constitutionnelle se prononcera prochainement sur le fond quant à la constitutionnalité de la loi sur les enquêtes parlementaires, et cette décision pourrait fournir des orientations en ce qui concerne la protection de l’indépendance et de l’autonomie des juges et des procureurs. Alors que l’efficience du ministère public s’est améliorée, des difficultés persistent dans la poursuite efficace des délits économiques et financiers. Bien que l’arriéré ait continué à diminuer et ne constitue pas un problème systémique, la durée des procédures en justice dans les affaires de blanchiment de capitaux reste problématique. Le cadre juridique et institutionnel pour prévenir et combattre la corruption est globalement en place en Slovénie. Les politiques globales en matière d’information du public, de consultation publique et de transparence du processus législatif sont bien respectées dans la pratique. La Slovénie dispose également d’une instance spécialisée autonome et indépendante de lutte contre la corruption, la Commission pour la prévention de la corruption, qui supervise la prévention de la corruption et le renforcement de l’intégrité de la fonction publique. Le caractère limité de ses ressources humaines et financières suscite des inquiétudes. En outre, des inquiétudes persistent quant à ses capacités et à la fracture entre la législation et son application pratique, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre de la loi sur l’intégrité et la prévention de la corruption, la principale législation en place pour lutter contre la corruption en Slovénie. Alors que l’indépendance de l’autorité de contrôle des médias – l’Agence des réseaux et services de communication – est assurée par la loi, l’Agence fonctionne avec peu de ressources au regard de ses compétences, ce qui nuit à son efficience. Bien que le système en place de déclaration de propriété des médias rende certaines informations accessibles au public et garantisse ainsi une transparence partielle quant à la propriété des médias, il ne s’applique pas aux véritables propriétaires. L’absence de règles spécifiques aux médias pour prévenir les conflits d’intérêts dans le secteur a des répercussions négatives sur le pluralisme des médias en Slovénie, aux niveaux national et régional. Le grand public et les journalistes doivent parfois s’armer de patience pour obtenir l’accès aux informations publiques. Au-delà des procès avec un effet d’intimidation, le harcèlement en ligne des journalistes et les menaces à leur encontre soulèvent des inquiétudes auxquelles le système de justice pénale n’apporte pas de réponse. Le système d’équilibre des pouvoirs s’appuie notamment sur des outils en ligne bien conçus de consultation du public et des autres parties prenantes, avec l’appui d’un médiateur en matière de droits de l’homme et d’un défenseur du principe d’égalité indépendant. Toutefois, la période de consultation est souvent courte et la position des organismes indépendants n’est pas toujours prise en considération. La Cour constitutionnelle peut procéder à un contrôle de la constitutionnalité ex post. Néanmoins, en raison de l’augmentation des recours constitutionnels et de l’arriéré croissant, les procédures devant la Cour constitutionnelle sont de plus en plus longues, ce qui est susceptible d’influencer son bon fonctionnement. Une stratégie nationale a été présentée en vue d’améliorer le soutien aux organisations non gouvernementales d’ici à 2023.

I.Système de justice

Le système de justice slovène s’articule sur trois niveaux, avec des tribunaux cantonaux et régionaux (instruisant les affaires en matière civile et commerciale) et des tribunaux du travail (dont l’un instruit également les affaires en matière de sécurité sociale) et un tribunal administratif (avec le statut de cour d’appel) en première instance (soixante au total), quatre cours d’appel en deuxième instance (statuant sur les appels interjetés de décisions rendues par les tribunaux de première instance) et la Cour suprême en troisième instance (statuant sur les appels interjetés d’arrêts des cours d’appel et du tribunal administratif). La Constitution établit un Conseil judiciaire, une instance sui generis en dehors des trois branches du pouvoir, qui est chargé de protéger l’indépendance ainsi que de promouvoir et garantir la responsabilité, l’efficience et la qualité du travail de la justice . Les candidats juges sont sélectionnés par le Conseil judiciaire et ensuite présentés à l’Assemblée nationale (Državni zbor – la première chambre du Parlement) en vue de leur nomination . Lorsque le Conseil judiciaire sélectionne un candidat exerçant déjà une fonction juridictionnelle, celui-ci est promu à sa nouvelle fonction directement par le Conseil. Le ministère public est une autorité indépendante mais qui fait également partie du pouvoir exécutif, tandis que le Conseil des procureurs et le procureur général sont investis des principaux pouvoirs en ce qui concerne la carrière des procureurs et son fonctionnement. Le Conseil des procureurs est un organe d’État indépendant qui réalise les tâches d’autorégulation du ministère public et qui contribue à garantir l’uniformité des poursuites ainsi que l’indépendance des procureurs. L’ordre slovène des avocats est un organe autonome et indépendant qui fait partie du pouvoir judiciaire.

Indépendance

Une enquête ouverte début 2019 par une commission d’enquête parlementaire envisageait d’examiner les actions de certains procureurs et juges dans des affaires pénales concrètes. Toutefois, la Cour constitutionnelle a par la suite suspendu l’application de la loi relative aux enquêtes parlementaires en raison du risque que constituait une telle enquête parlementaire pour l’indépendance des juges et des procureurs dans des affaires concrètes. La Commission d’enquête a été établie par l’Assemblée nationale à la demande du Conseil national (Državni svet, la seconde chambre du Parlement) . La Cour constitutionnelle, qui a été saisie de l’affaire par le Conseil judiciaire et par le ministère public, a suspendu l’application de la loi relative aux enquêtes parlementaires en ce qui concerne tant les juges que les procureurs, dans l’attente de son examen de la constitutionnalité de la loi . La Cour constitutionnelle a également suspendu l’application de la loi parlementaire établissant la commission d’enquête. Le Conseil judiciaire a indiqué que le champ d’application de l’enquête parlementaire, tel que défini dans la loi parlementaire l’instituant, ne couvrirait pas le fonctionnement de la justice dans son ensemble mais visait plutôt à se concentrer sur des jugements finals spécifiques et des juges individuels. La Cour constitutionnelle, dans sa décision de référé, a souligné l’absence de mécanismes appropriés dans la loi pour protéger les juges et les procureurs d’enquêtes parlementaires concernant leur «responsabilité politique». Elle a également souligné le risque d’empiétement de l’enquête parlementaire sur l’indépendance des juges et des procureurs, «susceptible d’entraîner un préjudice irréparable» tant pour l’indépendance du pouvoir judiciaire que pour l’indépendance et l’autonomie du ministère public. La Cour constitutionnelle n’a pas encore arrêté sa décision finale sur le fond.

Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire s’est constamment amélioré au cours des dernières années mais reste en moyenne faible. Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire est moyen parmi le grand public (42 % plutôt et très satisfaisant) et reste faible parmi les entreprises (36 %), tandis qu’il s’est constamment amélioré dans les deux enquêtes, ce qui fait apparaître une tendance positive . La raison principale de la perception d’un manque d’indépendance des tribunaux et des juges citée par les entreprises est la perception d’ingérence ou de pressions du gouvernement et de responsables politiques, suivie de près par la perception d’ingérence ou de pressions économiques ou d’autres intérêts particuliers; toutes deux restent parmi les plus élevées de l’UE en termes comparatifs . La Cour suprême a commandé une étude sur les raisons expliquant cette mauvaise perception de l’indépendance des juges et des juridictions et du manque de confiance dans le système de justice, étude qui pourrait contribuer à définir des voies d’amélioration. Parmi les raisons évoquées d’un tel manque de confiance recensé à travers des enquêtes ciblées et des ateliers auxquels ont participé des usagers de la justice, des praticiens du droit, le personnel judiciaire et le grand public, figuraient un manque de connaissances et d’informations sur le système de justice, des problèmes d’organisation et de communication et des problèmes d’orientation dans les palais de justice. Ces conclusions ont conduit à un ensemble de mesures, mises en œuvre par la Cour suprême et d’autres instances et allant de l’organisation de formations à l’amélioration des outils informatiques pour les usagers de la justice lorsqu’ils arrivent au tribunal, dont le but est d’améliorer la confiance dans le système judiciaire et la perception de son indépendance .

Qualité

La numérisation du système de justice pour la gestion des affaires est bien avancée et de nouvelles évolutions sont en cours pour améliorer les communications électroniques entre les tribunaux et les parties. Les technologies de l’information et de la communication pour la gestion des affaires sont avancées . Les données provenant de tous les systèmes de gestion judiciaire sont normalisées, intégrées (utilisation d’outils d’entreposage des données) et centralisées, et utilisées à des fins de gestion et statistiques. Les politiques et stratégies informatiques sont définies, coordonnées et régies par la Cour suprême. Toutefois, les communications électroniques entre les juridictions et les parties restent moins développées. Par exemple, il n’est pas toujours possible de soumettre un dossier et de recevoir des citations par voie électronique, ou de suivre en ligne les étapes des procédures . Les communications électroniques sont déjà avancées dans certains domaines, tels que le recouvrement des créances non contestées, géré par une unité organisationnelle spéciale du tribunal cantonal de Ljubljana (COVL), où les dossiers existent uniquement sous forme électronique, ainsi que dans les procédures d’insolvabilité et les affaires ayant trait au registre foncier. L’amélioration des outils de communication électroniques dans d’autres domaines, notamment dans les procédures civiles, pénales et correctionnelles, est une priorité pour la Cour suprême depuis 2019. Un projet visant à développer les dossiers électroniques, les dépôts électroniques, la signification ou notification numérique des actes judiciaires, le paiement en ligne des droits de greffe et d’autres outils numériques a été lancé .

Les résultats de l’enquête de la Cour suprême auprès des usagers de la justice sont utilisés pour encore améliorer la qualité de la justice. La Cour suprême a commandé une étude (voir ci-dessus), qui comprenait des enquêtes auprès d’usagers de la justice et d’autres parties prenantes. Dans le but d’améliorer la qualité de l’activité judiciaire et la confiance envers la justice, la Cour suprême a constitué un groupe de projet spécial. Ce groupe a notamment organisé des enquêtes auprès de juges et de personnel judiciaire, des ateliers auxquels ont participé des acteurs importants, des entretiens et des observations internes. Sur cette base, la Cour suprême a mis au point des manuels pour les nouveaux juges, des manuels de procédure dans différents domaines du droit, de la formation pour le personnel judiciaire et des supports d’information pour le public, tels que des brochures, des vidéos et un site web, notamment sur les procédures judiciaires . Ce projet s’est vu décerner des prix internationaux .

La Cour suprême joue un rôle important dans l’attribution des ressources aux juridictions. Les outils TIC avancés pour la gestion des affaires s’appuient sur les données détaillées des différentes juridictions. Cela permet aux présidents de juridictions, au personnel judiciaire d’encadrement et à la Cour suprême d’attribuer les ressources humaines et financières sur la base de données comparatives sur l’efficience des juridictions . Chaque année, les présidents de juridictions soumettent leurs propositions en matière de ressources à la Cour suprême. La Cour suprême analyse alors les données en matière d’efficience, compare la charge de travail de chaque juridiction et présente l’analyse aux présidents de juridictions dans la discussion sur les ressources. Un compromis est alors trouvé quant à l’attribution des ressources en tenant compte des données comparatives des différentes juridictions.

Malgré certaines améliorations, le Conseil judiciaire et le Conseil des procureurs sont confrontés à des difficultés sur le plan des ressources. Le Conseil judiciaire s’efforce de plus en plus activement d’améliorer la qualité du système de justice, notamment à travers son rôle dans l’évaluation des juges, les procédures disciplinaires et l’amélioration de la rémunération des juges . Bien qu’il ait obtenu des ressources supplémentaires au cours des dernières années, le Conseil judiciaire continue à fonctionner avec un personnel relativement limité au vu de son large éventail de pouvoirs et de membres non professionnels . Selon certaines parties prenantes, ces efforts nécessitent des ressources supplémentaires pour renforcer les capacités administratives du Conseil judiciaire, y compris en vue d’améliorer le processus de sélection des juges, notamment la motivation des décisions. Le Conseil des procureurs continue à manquer de ressources humaines et financières , ce qui signifie qu’il n’est pas en mesure de travailler à l’amélioration de la qualité générale du ministère public. Son rôle dans l’amélioration du processus de sélection des procureurs est également entravé par un manque de personnel.

Les consultations sont en cours pour achever la réforme de la carte judiciaire. Au cours des dernières décennies, la carte judiciaire (qui définit l’emplacement et la juridiction des tribunaux) comptait entre un seul tribunal et plusieurs tribunaux en première instance (régionaux et cantonaux). Le système judiciaire compte actuellement 55 tribunaux de première instance, dont 44 tribunaux cantonaux instruisant les affaires civiles contentieuses et non contentieuses portant sur de petites sommes, et 11 tribunaux régionaux instruisant les affaires civiles et commerciales portant sur des sommes importantes et concernant des personnes morales. La séparation entre les juridictions civiles et commerciales de première instance représente depuis longtemps une entrave à l’efficience des juridictions. Pour y remédier en partie, les réformes de 2009 et de 2015 ont soumis les tribunaux cantonaux à un contrôle plus strict des tribunaux régionaux en vue d’équilibrer le nombre de dossiers et de réduire les conflits de compétence . Des systèmes TIC bien avancés pour la gestion des affaires et l’expérience de la Cour suprême en matière de gestion des ressources permettraient de créer des tribunaux de plus grande capacité dans les zones urbaines . Alors que les consultations du ministère de la justice auprès de l'appareil judiciaire sur une nouvelle révision de la carte judiciaire se sont poursuivies en 2019, le projet législatif n’a pas encore été finalisé par le gouvernement.

La publication des décisions de justice en première instance reste limitée, en particulier dans les affaires civiles et commerciales. Alors que la plupart des arrêts de la Cour suprême et des cours d’appel sont publiés en ligne, la publication des décisions en première instance reste limitée . En outre, la lisibilité par machine des décisions judiciaires publiées, qui permettrait le développement de services et de produits pour les usagers de la justice sur la base de solutions d’intelligence artificielle, est relativement limitée . Le projet d’amélioration de l’accessibilité en ligne des décisions de justice en première instance mené par le ministère de la justice est au point mort, en raison de difficultés liées à l’anonymisation automatique des décisions. Une nouvelle méthode est à l’étude en coopération avec des chercheurs.

Efficience