RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

sur le fonctionnement de la procédure de notification prévue dans l’accord de l’OMC sur les obstacles techniques au commerce (accord OTC)

1. Introduction

L’accord sur les obstacles techniques au commerce (accord OTC[1]) est l’un des treize accords multilatéraux sur les échanges de marchandises négociés lors du cycle d’Uruguay. Il est entré en vigueur en 1995 avec la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Il oblige tous les membres de l’OMC à notifier les projets de règlements techniques et de procédures d’évaluation de la conformité des produits à l’Organisation mondiale du commerce et donne aux autres membres de l’OMC la possibilité de les commenter.

· Cette procédure est une façon concrète d’aider les entreprises européennes, y compris les petites et moyennes entreprises (PME), à améliorer leur accès aux marchés des pays tiers parce que: · elle permet de détecter et de supprimer à la source les obstacles techniques inutiles entravant le commerce international; · elle aide les législateurs de l’Union européens et des États membres ainsi que les opérateurs économiques européens à prendre connaissance des nouveaux règlements techniques et des nouvelles procédures d’évaluation de la conformité des autres membres de l’OMC; · elle permet à l’Union européenne de promouvoir son approche réglementaire et d’avoir une influence sur les règlements des autres membres de l’OMC lors de la phase de dialogue qui précède l’adoption de nouveaux règlements; · elle contribue à la convergence des règlements et des normes à l’échelle internationale.

La procédure de notification relative aux obstacles techniques au commerce (OTC) est donc un élément important de la politique commerciale et industrielle européenne[2] et elle contribue à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020[3], notamment en matière de croissance intelligente, durable et inclusive.

Le premier objectif de ce rapport est d’attirer l’attention des institutions européennes, des organes consultatifs et des opérateurs économiques européens, y compris les PME, sur les possibilités qu’offre la procédure de notification relative aux OTC. Son deuxième objectif est de présenter les dernières tendances de cet instrument en dressant un compte rendu de l’évolution de la procédure au cours de ces dernières années. Troisièmement, la Commission profite de ce rapport pour recommander des actions concrètes qui permettraient d’apporter de nouvelles améliorations. Afin de profiter des avantages qu’offre la procédure de notification des règlements des autres membres de l’OMC, il est essentiel non seulement que l’Union européenne respecte les obligations prévues dans l’accord OTC, mais également qu’elle contribue activement à améliorer l’efficacité de la procédure. Il importe que le Parlement européen, le Conseil et les États membres connaissent le fonctionnement de la procédure de notification relative aux OTC et coopèrent avec la Commission pour atteindre les objectifs de respect des obligations et d’amélioration de la transparence.

2. Présentation de la procédure de notification relative aux obstacles techniques au commerce

2.1. Obligations découlant de l’accord OTC

L’accord OTC vise à faciliter le commerce international, tout en reconnaissant le droit des membres de l’OMC d’adopter à l’échelon national des règlements techniques et des procédures d’évaluation de la conformité susceptibles de constituer des obstacles techniques au commerce (en raison des coûts d’ajustement engendrés par des réglementations différentes, des coûts d’information, etc.). Afin de veiller à ce que ces mesures ne créent pas des obstacles discriminatoires ou inutiles entravant le commerce, l’accord OTC contient plusieurs exigences de fond et de procédure que les États membres de l’OMC doivent respecter lorsqu’ils élaborent des règlements techniques et des procédures d’évaluation de la conformité.

Ces exigences de fond et de procédure s’appliquent à tous les règlements techniques et toutes les procédures d’évaluation de la conformité des marchandises, qu’elles soient industrielles ou agricoles. Contrairement aux normes, qui sont de nature facultative, les règlements techniques énoncent les caractéristiques obligatoires d’un produit et les procédés et méthodes de production s’y rapportant[4]. Les procédures d’évaluation de conformité servent à déterminer si les produits répondent à ces exigences obligatoires.

2.1.1. Les exigences de fond: non-discrimination, prévention des obstacles inutiles entravant le commerce, utilisation de normes internationales pertinentes

Une mesure qui entre dans le champ d’application de l’accord OTC doit respecter le principe de non-discrimination. Ce principe, qui est la clé de voûte de la législation de l’OMC, est énoncé dans l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Il interdit la discrimination entre les produits importés et les produits nationaux (principe du traitement national, article III du GATT) et entre les produits importés (principe de la nation la plus favorisée, article 1er du GATT). Dans la même veine, l’article 2.1 de l’accord OTC dispose que les membres de l’OMC font en sorte qu’il soit accordé aux produits importés en provenance du territoire de tout membre un traitement non moins favorable que celui qui est accordé aux produits similaires d’origine nationale et aux produits similaires originaires de tout autre pays.

De plus, les règlements techniques ne sont autorisés que lorsqu’ils sont nécessaires pour parvenir à un objectif légitime. De la même façon, les procédures d’évaluation de la conformité ne doivent pas être plus strictes, ou être appliquées plus sévèrement, que ce qui est nécessaire afin de garantir suffisamment au membre importateur de l’OMC que les produits sont conformes aux exigences pertinentes. L’article 2.2 de l’accord OTC contient une liste non exhaustive de ces objectifs légitimes qui comprend la prévention de pratiques de nature à induire en erreur, la protection de la santé ou de la sécurité des personnes et la protection de l’environnement. Entre 2008 et 2011, la protection de la santé ou de la sécurité des personnes était indiquée comme l’objectif légitime poursuivi pour à peu près la moitié des notifications relatives aux obstacles techniques au commerce[5]. De plus, cette exigence de «nécessité» signifie qu’il faut parvenir à un équilibre entre l’objectif légitime poursuivi et le risque de non-réalisation, afin de choisir l’approche présentant le moins de restrictions au commerce, tout en étant aussi efficace. À cette fin, le législateur national peut s’appuyer sur l’accord OTC, qui suggère plusieurs approches favorisant le commerce, comme l’utilisation de règlements techniques basés sur les propriétés d’emploi et la reconnaissance de l’équivalence des règlements techniques des autres membres de l’OMC et des résultats des évaluations de conformité effectuées à l’étranger[6].

Des normes internationales pertinentes doivent également être utilisées lors de l’élaboration de règlements nationaux ou de procédures d’évaluation de la conformité. Plusieurs dispositions de l’accord OTC encouragent l’utilisation des normes internationales pour favoriser l’harmonisation des normes techniques. L’article 2.4 affirme notamment que, lorsque des normes internationales pertinentes existent, les membres de l’OMC «utiliseront ces normes internationales [...] comme base de leurs règlements techniques», sauf lorsque ces normes internationales seraient inefficaces ou inappropriées pour réaliser les objectifs légitimes recherchés. Un règlement technique national pourrait, par exemple, aller au-delà de ce qui est requis par la norme internationale pertinente pour réaliser les objectifs réglementaires d’un membre de l’OMC liés au changement climatique ou pour répondre aux attentes légitimes de ses citoyens pour ce qui est d’une protection adéquate. Des principes similaires figurent à l’article 5.4 pour les procédures d’évaluation de la conformité.

2.1.2. L’exigence de procédure: notification des projets de textes législatifs

Conformément aux articles 2.9 et 5.6 de l’accord OTC, les membres de l’OMC doivent notifier leurs règlements techniques et procédures d’évaluation de la conformité lorsque les deux conditions suivantes sont remplies: premièrement, il n’existe aucune norme internationale pertinente ou le projet de mesure n’est pas conforme à la norme internationale pertinente existante; deuxièmement, la mesure proposée peut avoir un effet notable sur le commerce d’autres membres. La notion d’effet notable sur le commerce d’autres membres englobe les effets d’accroissement et de réduction des importations sur les échanges commerciaux d’autres membres tant que ces effets restent notables[7].

Les notifications doivent être faites assez tôt, lorsque des modifications peuvent encore être apportées et que les observations peuvent encore être prises en compte[8]. Le membre notifiant doit laisser un délai raisonnable aux autres membres pour qu’ils puissent transmettre leurs observations par écrit. Les membres de l’OMC ont convenu au sein du comité OTC qu’une période de 60 à 90 jours était un délai suffisant. Les pays développés sont encouragés à accorder un délai supérieur à 60 jours[9]. Les observations font l’objet de discussions sur demande et sont prises en considération. Cela signifie que d’autres membres de l’OMC peuvent être tenus au courant de l’évolution des nouvelles exigences concernant des produits, ou des modifications des exigences existantes. Les notifications que reçoit le Secrétariat de l’OMC sont accessibles au public[10] afin que les opérateurs économiques aient également la possibilité d’être avertis et de se familiariser avec les nouvelles exigences.

Les membres de l’OMC ont le droit de commenter par écrit les propositions de règlements techniques et de procédures d’évaluation de la conformité. En principe, les observations doivent porter sur le fait que les propositions de règlements enfreignent l’accord OTC. Elles doivent normalement donner lieu à un dialogue avec le membre notifiant de l’OMC. Le droit d’apporter formellement des observations, prévu par cette procédure, est réservé aux membres de l’OMC et n’est pas reconnu aux parties intéressées, comme les opérateurs économiques. Les préoccupations de ces derniers doivent donc être relayées par un membre de l’OMC. Il revient à chaque membre de l’OMC de définir la façon dont il écoute et prend en considération les préoccupations de ses opérateurs économiques.

2.2. Organisation mise en place dans l’Union européenne en ce qui concerne la procédure de notification

Plusieurs parties doivent participer et coopérer afin que la procédure de notification se déroule correctement et qu’elle soit utile et efficace. À l’intérieur de l’Union européenne, la participation des institutions européennes, des États membres et des opérateurs économiques est d’une importance capitale. Un site internet consacré aux OTC créé par l’Union européenne contribue à coordonner la participation des parties prenantes.

2.2.1. La Commission européenne

L’accord OTC précise que chaque membre de l’OMC doit mettre en place une autorité de notification afin d’assurer la mise en œuvre des dispositions relatives aux procédures de notification et de garantir l’existence d’un point d’information[11]. Ce dernier doit répondre à toutes les questions raisonnables formulées par d’autres membres et parties intéressées sur les règlements techniques adoptés ou proposés et sur les procédures d’évaluation de la conformité; il est également responsable du traitement des observations sur les notifications reçues de la part d’autres membres de l’OMC[12]. Dans l’Union européenne, ces tâches sont assurées par une unité de la DG «Entreprises et industrie»[13] de la Commission européenne, qui a été désignée comme point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC.

Le point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC a deux fonctions. Il veille à ce que la législation européenne qui doit être adoptée par le Parlement européen et le Conseil ou par la Commission européenne à titre de mesure d’exécution soit notifiée au stade de projet à l’OMC. Il est également responsable de la diffusion des notifications des autres membres de l’OMC à toutes les parties intéressées et veille à ce que les observations soient envoyées au membre notifiant de l’OMC au nom de l’Union européenne lorsqu’il apparaît qu’une mesure pourrait causer des problèmes d’accès au marché du pays notifiant pour les exportateurs européens. Afin de pouvoir émettre des observations sur une notification d’un autre membre de l’OMC, le point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC sollicite l’aide de toutes les parties intéressées, à savoir les unités sectorielles de la Commission européenne, les unités de la DG «Commerce», les délégations européennes dans les pays tiers, les États membres et les entreprises européennes. Lorsqu’il formule des observations de l’Union européenne sur les notifications des autres membres de l’OMC, le point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC s’assure qu’elles sont conformes à l’ensemble des politiques européennes.

2.2.2. Les colégislateurs européens: le Parlement et le Conseil

Le Parlement européen et le Conseil jouent également un rôle important dans la mesure où ils adoptent des textes contenant des règlements techniques et des procédures d’évaluation de la conformité qui doivent être conformes à l’accord OTC. Étant donné que cet accord précise que les notifications doivent se faire lorsque les règlements et procédures sont au stade de projet, le point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC notifie aux autres membres de l’OMC la législation européenne définissant les exigences applicables aux produits qui entrent dans le champ d’application de l’accord OTC lorsque la Commission a adopté la proposition de règlement, de directive ou de décision du Parlement européen et du Conseil. La Commission analyse les observations des autres membres de l’OMC et en tient compte pendant la procédure législative.

Lorsqu’ils rédigent et adoptent des amendements relatifs à une proposition de la Commission, le Conseil et le Parlement doivent tenir compte de leurs conséquences pour le commerce international. D’autres membres de l’OMC suivent de près les discussions législatives et s’expriment régulièrement, par écrit ou lors de réunions du comité OTC (qui ont lieu trois fois par an à l’OMC, à Genève), au sujet de la compatibilité des amendements proposés avec l’accord OTC.

2.2.3. Les États membres

En plus du point européen d’information et de notification concernant les OTC, les 27 États membres ont leurs propres autorités de notification et points d’information. Il incombe aux États membres d’évaluer si leurs projets nationaux de règlements techniques et de procédures d’évaluation auront un effet notable sur le commerce et, le cas échéant, de le notifier directement à l’OMC. Les réponses aux observations d’autres membres de l’OMC sont cependant formulées par le point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC (après consultation de l’État membre concerné) au nom de l’Union européenne, puisque ces réponses sont considérées comme faisant partie de la politique commerciale commune, qui est une compétence exclusive de l’Union européenne[14]. La coordination entre les États membres et la Commission européenne est assurée grâce à la procédure de notification interne de l’Union européenne définie dans la directive 98/34/CE[15]; les services de la Commission se réunissent chaque année avec les représentants concernés des États membres afin d’améliorer cette coordination.

Les États membres doivent également informer les pouvoirs publics et les opérateurs économiques nationaux des obligations et possibilités liées à la procédure de notification relative aux OTC. La Commission reçoit régulièrement des observations sur les notifications d’autres membres de l’OMC de la part des États membres. Certains États membres ont mis en place des mécanismes nationaux efficaces pour obtenir directement l’avis des entreprises nationales, y compris des fédérations de petites entreprises ou des entreprises individuelles. La Commission utilise ces renseignements pour lutter contre les obstacles techniques potentiels au commerce.

2.2.4. Les opérateurs économiques

Les observations de l’industrie européenne sur les notifications des autres membres de l’OMC sont très importantes pour lutter contre l’apparition d’obstacles inutiles entravant le commerce international. Plusieurs fédérations industrielles européennes ayant leur siège à Bruxelles sont bien conscientes des moyens qu’offre l’accord OTC et envoient régulièrement leurs observations aux services de la Commission[16]. Certaines participent également par l’intermédiaire du comité consultatif sur l’accès aux marchés institué dans le contexte de la stratégie d’accès aux marchés de la Commission européenne[17]. D’autres opérateurs économiques européens transmettent leurs observations à la délégation européenne présente sur le territoire du membre notifiant de l’OMC.

La Commission coordonne les opérations en interne afin de veiller à ce que toutes les observations parviennent au point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC, qui rédige les observations officielles de l’Union. Comme le délai est souvent relativement court (60 à 90 jours), il importe que les opérateurs économiques européens communiquent leurs préoccupations au plus tôt, avant la fin de la période fixée pour les commentaires par le membre notifiant de l’OMC[18].

2.2.5. Le site de l’Union européenne consacré aux OTC

Afin d’offrir un accès direct aux notifications et de faciliter la coordination entre toutes les parties prenantes, le point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC a créé, en 2004, un site internet consacré aux OTC[19]. Ce site internet permet au public d’accéder à la base de données des OTC, qui contient tous les formulaires de notification, les projets de textes et les observations que la Commission européenne a envoyées ou reçues.

Ce site donne un aperçu de chaque notification OTC: les documents notifiés, les traductions disponibles et les observations que la Commission européenne a envoyées ou reçues figurent sur une seule page internet pour chaque notification. L’affichage de tous les documents garantit une transparence totale des activités menées par l’Union européenne dans le cadre de l’accord OTC. De plus, les opérateurs économiques et les autres parties intéressées peuvent s’inscrire à un système d’alerte signalant les nouvelles notifications et consulter un compte rendu mensuel des activités du point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC.

Le nombre d’inscrits au système d’alerte montre que l’utilisation du site de l’Union européenne consacré aux OTC est en augmentation depuis 2004. En 2011, 529 organismes privés ou publics étaient inscrits à ce système (contre 182 en 2005) et 15 000 recherches avaient été effectuées dans la base de données. Un tiers des inscrits proviennent de pays tiers. Le point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC a présenté plusieurs fois sa base de données au comité OTC et d’autres membres de l’OMC s’y sont intéressés dans le but de créer leur propre site internet.

3. La réaction de l’Union européenne face aux dernières évolutions

3.1. S’adapter à un nombre croissant de notifications OTC

L’Union européenne a toujours fait preuve d’anticipation dans le suivi des mesures des pays tiers et elle parvient à gérer le nombre croissant de notifications OTC. Celles-ci ont connu une progression exponentielle: si moins de 400 projets de textes avaient été notifiés en 1995, l’année où l’accord OTC est entré en vigueur, leur nombre a plus que triplé depuis, pour atteindre 1 216 en 2011[20]. Au total, au cours de ces 16 dernières années, les membres de l’OMC ont notifié près de 15 000 textes. Le nombre de notifications a fortement augmenté entre 2004 et 2009: il n’a progressé que très légèrement pendant les dix premières années qui ont suivi l’introduction de la procédure de notification OTC (passant de moins de 400 en 1995 à 638 en 2004) avant de grimper, en 6 ans, à presque 1 500 [voir graphique au point 1 du document de travail des services de la Commission SWD(2012) 189].

La première raison de cette augmentation est l’accroissement du nombre de membres de l’OMC: 128 lors de sa création, ils étaient 153 en 2011. Parmi les nouveaux venus figurent certains acteurs importants, comme la Chine, qui a rejoint l’OMC en 2001, l’Arabie saoudite (2005), le Viêt Nam (2007) et l’Ukraine (2008). Les campagnes de sensibilisation organisées par le Secrétariat de l’OMC et les points d’informations nationaux concernant les OTC ont également joué un rôle dans cette évolution. Par ailleurs, tant le Secrétariat de l’OMC que les membres de l’organisation ont financé des projets d’assistance technique en matière d’OTC à l’échelle régionale et nationale et y ont participé. L’intensification de l’activité réglementaire des membres de l’OMC au cours de ces cinq dernières années dans des secteurs émergents, comme l’efficacité énergétique ou l’information des consommateurs, est également un facteur important. Enfin, la crise financière, qui a menacé les économies nationales, pourrait avoir contribué à un renforcement de l’activité réglementaire.

L’Union européenne suit de près ce cadre réglementaire en expansion. Cela se voit dans le nombre d’observations qu’elle formule sur les notifications des pays tiers, qui est proportionnel à l’augmentation des notifications OTC. Ainsi, entre 2004 et 2009, le nombre d’observations formulées par l’Union européenne a quasiment doublé, passant de 47 à 91 par an. En 2011, l’Union européenne a transmis 102 observations, un record jamais atteint [voir graphique au point 1 du document de travail des services de la Commission SWD(2012) 189]. Elle s’appuie aussi activement sur les réunions du comité OTC pour compléter ses observations écrites par des déclarations orales et demander un suivi de ses observations. L’Union européenne est l’un des membres les plus actifs du comité OTC, commentant les notifications d’autres membres de l’OMC qui sont susceptibles de créer des obstacles inutiles entravant le commerce. En fonction du projet notifié, l’Union européenne pourra demander son retrait, sa modification, son report, ou une clarification. Il existe plusieurs exemples de coopération fructueuse avec des pays tiers qui ont eu une issue favorable pour l’Union européenne et le commerce international.

Exemples de réussites dans le cadre de la procédure OTC: Retrait: le projet de règlement colombien sur les boissons alcoolisées[21] imposait des exigences en matière d’étiquetage qui étaient trop strictes et auraient entraîné des coûts substantiels pour les opérateurs économiques. Grâce aux interventions de l’Union européenne lors de réunions du comité OTC et à ses observations écrites, les autorités colombiennes ont retiré ce règlement. Modification: la notification brésilienne sur l’évaluation de la conformité de la sécurité des jouets[22] proposait une procédure d’évaluation de la conformité qui était lourde et discriminatoire. À la demande de l’Union européenne et de plusieurs autres partenaires commerciaux, le Brésil a modifié son règlement en 2010 en facilitant sa procédure d’évaluation de la conformité pour les jouets importés. Report: la notification indienne sur les pneumatiques pour véhicules automobiles a été transmise pour la première fois en 2006[23]. Après les observations écrites de l’Union européenne et ses nombreuses interventions lors de réunions du comité OTC, l’adoption du projet a été reportée. Une version modifiée a été notifiée en 2010[24]. Clarification: concernant la notification chinoise sur le contrôle et l’exécution de l’inspection et du contrôle sanitaire des importations de déchets solides, la Chine a précisé que les importateurs accrédités selon certaines normes européennes rempliraient également les conditions pour l’enregistrement demandé[25].

3.2. Réagir à la participation active d’un nombre accru de membres de l’OMC

L’Union européenne s’est adaptée à l’émergence de nouveaux intervenants dans la procédure OTC et à leurs avis critiques sur ses choix réglementaires. L’augmentation considérable du nombre de notifications reçues ces dernières années n’est pas seulement l’œuvre de grands pays, mais elle est également due à des pays plus petits comme l’Arabie saoudite, le Qatar et Bahreïn. La participation active de pays en développement, comme l’Ouganda, qui a notifié le plus grand nombre de textes en 2010, a confirmé cette tendance.

De plus en plus de membres de l’OMC participent activement à la procédure, ce qui entraîne une augmentation des notifications et des observations apportées à ces dernières. Les autres membres de l’OMC commentent souvent des textes notifiés par l’Union européenne. En 2011, le point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC a reçu 25 observations de pays tiers, notamment de la Chine, de la Nouvelle-Zélande, du Japon et des États-Unis [voir graphique au point 2 du document de travail des services de la Commission SWD(2012) 189]. Au sein du comité OTC, de tous les membres de l’OMC, c’est l’Union européenne qui a reçu le plus d’observations au cours de ces dernières années. En effet, l’Union européenne est observée de près par nombre de ses partenaires commerciaux parce qu’elle est un grand marché d’exportation comptant 500 millions de consommateurs potentiels, qu’elle est souvent à l’avant-garde en matière d’évolution réglementaire et qu’elle garantit une protection élevée des consommateurs tout en poursuivant une politique environnementale ambitieuse.

L’Union européenne répond à toutes les observations qu’elle reçoit en expliquant sa législation et en la défendant ou en la modifiant si nécessaire. Elle répond par écrit aux observations écrites reçues par le point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC dans le cadre de la procédure de notification, et oralement (pendant les réunions du comité OTC) aux déclarations orales des autres membres de l’OMC. La Commission européenne répond à toutes les observations écrites des membres de l’OMC au nom de l’Union européenne. Depuis 1995, la plupart des questions soulevées concernant la législation européenne se rapportent au secteur agricole, à l’enregistrement des substances chimiques, au bien-être animal et à l’écoconception/l’étiquetage.

Exemples de réactions de l’Union européenne: Modification: un règlement de la Commission de 2002 sur les produits vitivinicoles[26] a été modifié plusieurs fois à la suite de sa notification et des observations reçues de la part de pays tiers. Lorsqu’un nouveau règlement de la Commission sur les produits vitivinicoles a été notifié en 2008[27], 11 dispositions du projet ont été modifiées pour tenir compte des observations écrites de 4 membres de l’OMC. Prise en compte des préoccupations des autres parties: en plus de répondre aux observations écrites, l’Union européenne a réagi aux préoccupations exprimées oralement lors des réunions du comité OTC. Les inquiétudes des pays tiers concernant le règlement REACH[28] ont donc été prises en considération dans les documents d’orientation visant à faciliter sa mise en œuvre. Clarification: en 2010, plusieurs membres de l’OMC ont indiqué, au sein du comité OTC, qu’ils craignaient que le cadre d’accréditation européen créé par le règlement (CE) no 765/2008[29] compromette la possibilité pour les organismes non européens d’évaluation de la conformité d’effectuer certaines tâches relevant du domaine réglementé. L’Union européenne a fait savoir que ces nouvelles dispositions avaient été définies uniquement pour le marché intérieur et que ce nouveau règlement ne modifiait en rien la possibilité d’accepter et de reconnaître les résultats des évaluations de la conformité effectuées à l’étranger.

3.3. Gérer la question de la transparence

Conformément à la tendance générale, l’Union européenne a elle aussi considérablement augmenté ses notifications annuelles. Au cours des dix dernières années, leur nombre a plus que triplé, passant de 17 à 63. En 2008, le nombre de notifications européennes avait doublé par rapport à l’année précédente [voir graphique au point 2 du document de travail des services de la Commission SWD(2012) 189]. Le nombre de notifications par les États membres fluctue depuis 1995, mais s’est stabilisé, au cours de ces trois dernières années, à 54 notifications par an [voir graphique au point 3 du document de travail des services de la Commission SWD(2012) 189]. Cependant, comparé au nombre de notifications des États membres dans le cadre de la procédure interne de notification[30], ce chiffre demeure bas.

Concernant la période de 60 à 90 jours accordée aux autres membres de l’OMC pour communiquer des observations avant que la législation notifiée soit adoptée, les statistiques démontrent qu’en pratique, le délai accordé est passé de 58 à 61 jours au cours de ces cinq dernières années, alors qu’il était de 46 jours en 1997[31]. En ce qui concerne les notifications européennes, en 2011, le délai moyen pour formuler des observations était de 65 jours [voir graphique au point 4 du document de travail des services de la Commission SWD(2012) 189]. Ce progrès a permis aux membres de l’OMC d’analyser davantage les règlements techniques des pays tiers et d’améliorer la procédure OTC. Cependant, comme l’a souligné le dernier examen des politiques commerciales de l’Union européenne réalisé par l’OMC, la durée de la période prévue pour la présentation d’observations concernant les notifications d’États membres de l’Union européenne pourrait être prolongée[32].

Les progrès réalisés en matière de transparence sont proportionnels aux mesures que les membres de l’OMC ont adoptées pour faire connaître la procédure OTC. Il convient de suivre de près et au quotidien la coordination interne visant à garantir que toutes les dispositions entrant dans le champ d’application de l’accord OTC sont notifiées en temps utile et les administrations nationales doivent être informées de ces dispositions. La Commission européenne a été particulièrement active en la matière, en organisant régulièrement des séminaires pour ses services et les États membres de l’Union européenne. Le point européen d’information et de notification concernant les OTC a organisé trois séminaires pour les services de la Commission entre 2008 et 2011.

4. Discussions multilatérales sur la transparence dans la procédure de notification OTC

4.1. Difficultés restantes

Le comité OTC a défini et publié des recommandations détaillées sur la transparence[33] qui ont amélioré la mise en œuvre de la procédure de notification lorsqu’elle est appliquée par les membres de l’OMC[34]. Cependant, certains membres de l’OMC ne respectent toujours pas les obligations fondamentales de la procédure de notification OTC, comme le simple fait de notifier ou la notification au stade de projet. Cela est souvent dû à un manque de coordination entre les services de l’administration nationale (l’autorité de notification n’est pas au courant de l’élaboration d’un texte qui doit être notifié), ou à l’incapacité de l’autorité de notification d’imposer l’obligation de notification à l’organe administratif responsable de la législation proposée. Certains membres de l’OMC ne notifient pas les dispositions adoptées par le pouvoir législatif (comme le parlement), car la coordination entre l’autorité de notification et le pouvoir législatif est plus difficile à négocier.

Par ailleurs, tous les membres de l’OMC n’utilisent pas la possibilité de commenter les propositions de règlements techniques et de procédures d’évaluation de la conformité. De nombreux membres ont du mal à suivre les notifications ou à mobiliser les connaissances techniques nécessaires pour analyser certaines notifications. De même, tous les points d’informations des membres de l’OMC ne sont pas totalement opérationnels. Certains ne répondent que rarement, d’autres indiquent simplement qu’ils ont informé les autorités compétentes des questions reçues, mais souvent aucune réponse n’est donnée malgré plusieurs rappels. Cela compromet fortement les résultats de la procédure et la rend moins efficace.

Il existe toujours certaines zones d’ombre autour du champ d’application de l’accord OTC et de l’obligation de notification. Si deux décisions récentes du groupe spécial de l’OMC[35] devraient contribuer à mieux définir le champ d’application de cet accord, il reste tout de même des incertitudes, notamment concernant les exigences relatives aux méthodes de production ne se rapportant pas à un produit (qui n’ont aucune influence sur les caractéristiques techniques du produit final) et concernant l’étiquetage facultatif lié à certaines exigences sans imposer un étiquetage exclusif.

L’analyse des textes notifiés dans la période relativement courte de 60 jours accordée pour formuler des observations, surtout lorsque le projet de texte doit être traduit, demeure un problème majeur pour les membres de l’OMC et les opérateurs économiques. Le budget consacré à la traduction reste insuffisant. Il est extrêmement important de sensibiliser les opérateurs économiques à la procédure et à la possibilité d’envoyer des observations aux autorités des membres de l’OMC. C’est notamment vrai pour les fédérations ou entreprises nationales, surtout les PME, qui disposent de ressources internes limitées pour analyser les règlements proposés et réagir à temps.

Enfin, le comité OTC ne doit pas devenir un forum qui relaye simplement les préoccupations de l’industrie. Il doit donner la possibilité aux pouvoirs publics d’échanger leur avis sur les propositions de règlements techniques et de procédures d’évaluation de la conformité compte tenu de tous les aspects de politique publique pertinents.

4.2. Discussions régulières lors des réunions du comité OTC et examens triennaux

Les réunions régulières du comité OTC et, en particulier, l’examen du fonctionnement et de la mise en œuvre de l’accord OTC, qui est effectué tous les trois ans conformément à l’article 15.4 de l’accord, sont l’occasion d’analyser et de clarifier certaines difficultés liées à la procédure de notification. La Commission utilise régulièrement ces examens triennaux pour proposer des manières d’améliorer la transparence de la procédure de notification. L’Union européenne participe activement à toutes les discussions concernant cet examen triennal et elle a présenté un document sur la transparence[36] lors du cinquième examen triennal[37] qui s’est achevé en novembre 2009.

Les examens triennaux ne sont pas seulement importants pour les questions liées à la procédure de notification, mais également pour les autres questions récurrentes relatives à l’accord OTC: bonnes pratiques réglementaires, procédures d’évaluation de la conformité, normes, assistance technique et fonctionnement du comité OTC. Ce dernier est donc devenu un forum important au sein duquel les membres de l’OMC peuvent discuter de questions relatives au commerce international des marchandises et aux méthodes d’action. La Commission utilise régulièrement ce comité pour présenter les méthodes d’action européennes aux autres membres de l’OMC et promouvoir la convergence réglementaire par le recours à des bonnes pratiques lors de l’élaboration de règlements techniques et de procédures d’évaluation de la conformité.

La Commission fournit également un aperçu des programmes d’assistance technique comprenant une aide dans le domaine des OTC mis en place par l’Union européenne et les États membres à l’intention des pays en développement[38]. Lors de la réunion du mois de juin 2011 du comité OTC, la Suède a présenté le programme de tutorat qu’elle a réalisé de 2008 à 2011 pour soutenir la création et le fonctionnement des points d’information et de notification relatifs aux OTC dans 7 pays d’Afrique subsaharienne[39]. En plus de ses programmes d’assistance technique, le point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC a reçu, à la demande de certains pays membres de l’OMC, la visite de représentants de ces pays désireux d’en savoir plus sur son organisation et son fonctionnement[40]. Les experts en OTC de la Commission européenne ont également participé à des séminaires d’assistance technique organisés par l’OMC dans différentes régions du monde.

5. Conclusions et marche à suivre

La procédure de notification OTC est un outil important permettant d’être informé de l’évolution des réglementations relatives aux marchandises dans les pays tiers. Lorsque les membres de l’OMC respectent l’obligation de notification, elle permet aux autres membres d’être au courant des nouveaux règlements techniques et des nouvelles procédures d’évaluation de la conformité, et offre un moyen concret de réagir aux obstacles techniques au commerce. En même temps, cette procédure permet de faire connaître largement les tendances générales à l’œuvre chez d’autres membres de l’OMC ou chez l’un d’entre eux en particulier, et elle apporte, dès lors, des informations précieuses pour la politique commerciale et industrielle de l’Union européenne.

Afin d’exploiter pleinement le potentiel de cette procédure, il est bien sûr essentiel que l’Union européenne se conforme aux principes et aux obligations prévues dans l’accord OTC. Si l’Union européenne ne respecte pas les règles du jeu, elle ne peut demander aux autres de le faire. La législation de l’Union européenne et des États membres doit donc suivre les principes de l’accord OTC et être notifiée conformément aux dispositions de l’accord, avec un maximum de transparence.

Soumettre des propositions de textes législatifs à l’examen d’autres membres de l’OMC peut également se révéler très utile. Les observations d’autres membres peuvent permettre de déceler des problèmes qui n’avaient pas été remarqués ou des aspects qui n’avaient pas été pris en considération au moment de l’élaboration des projets[41].

La procédure permet également aux autorités réglementaires du monde entier de comparer les méthodes d’action et de réfléchir aux motifs qui justifieraient une modification de leur façon de légiférer. La procédure de notification OTC constitue donc un instrument d’analyse comparative et peut contribuer à un certain niveau de convergence à l’échelle internationale, le cas échéant. Elle aide également l’Union européenne à faire connaître et à défendre ses décisions en matière de réglementation. Ces décisions sont basées sur une analyse en profondeur reposant sur des éléments de preuve, une vaste consultation des parties prenantes et une évaluation d’impact détaillée. De plus, la procédure donne à l’Union européenne l’occasion de justifier ses décisions auprès d’autres pays.

Pour l’instant, la Commission, les États membres et les opérateurs économiques utilisent efficacement la procédure. Cela étant, la Commission estime qu’il reste des progrès à faire et propose dès lors d’entreprendre les actions ci-après.

Action 1: Inciter davantage les opérateurs économiques européens, y compris les PME, à formuler des observations

La Commission continuera d’informer ses services, les opérateurs économiques et les États membres des avantages de la procédure, y compris de la possibilité de lui adresser directement des observations. La Commission continuera notamment à organiser des séminaires et des conférences avec les États membres et les opérateurs économiques, y compris les PME, et à encourager les États membres à sensibiliser leurs opérateurs économiques nationaux.

Dans le cadre de la mise en œuvre de la communication de la Commission à l’appui des activités économiques des PME à l’extérieur de l’Union européenne[42], la Commission continuera également à explorer les pistes qui permettraient d’aider les PME à participer plus activement à la procédure de notification. Elle veillera à ce que le futur portail multilingue en ligne[43] comprenne un lien renvoyant à la base de données OTC[44]. Ce portail donnera des informations sur les marchés étrangers qui sont pertinentes pour les entreprises ainsi qu’un aperçu des activités de soutien disponibles pour les marchés à l’extérieur de l’Union européenne. En 2012, la Commission entend également améliorer le site consacré aux OTC pour le rendre plus adapté aux besoins des opérateurs économiques, y compris des PME.

Action 2: Soutenir le droit des opérateurs économiques d’obtenir des informations sur les exigences applicables en matière d’accès au marché auprès des points d’information OTC

L’accord OTC oblige les membres de l’OMC à créer un point d’information sur les OTC pour répondre à toutes les questions raisonnables des autres membres et parties intéressées sur les règlements techniques adoptés ou proposés, les procédures d’évaluation de la conformité et les normes[45]. Cela offre aux opérateurs économiques un accès direct aux autorités des autres membres de l’OMC, dont ils peuvent obtenir des informations sur les exigences en matière d’accès au marché liées à des règlements techniques, des procédures d’évaluation de la conformité et des normes. Cet accès direct peut être intéressant pour des questions spécifiques, lorsque d’autres sources d’information, comme la base de données de l’Union européenne relative à l’accès aux marchés[46] ou les sites internet des pays tiers ne contiennent pas suffisamment d’informations. La Commission entend, dès lors, faire connaître les points d’information sur le nouveau site consacré aux OTC. En fonction des ressources humaines disponibles, la Commission envisagera également d’aider les opérateurs économiques européens qui ont besoin d’informations, si leurs requêtes auprès des points d’information d’autres membres de l’OMC demeurent sans suite, par exemple.

Action 3: Renforcer la coordination avec d’autres instruments importants de la politique commerciale et industrielle de l’Union européenne

La Commission continuera à utiliser la procédure de notification OTC dans sa politique commerciale et industrielle, et elle cherchera à créer davantage de synergies entre les différents aspects de cette politique. Les équipes d’accès aux marchés au sein des délégations européennes situées dans des pays tiers peuvent, par exemple, offrir une aide précieuse si elles disposent de ressources pour se pencher sur les notifications OTC, créer un réseau visant à rassembler les observations des entreprises européennes dans les pays tiers, nouer des liens avec les services de la Commission basés à Bruxelles et assurer un suivi avec les autorités compétentes des pays tiers. Chaque fois que possible, la Commission continuera à utiliser les nouveaux dialogues réglementaires ou les nouvelles négociations relatives à un accord commercial, ou les dialogues et négociations en cours, pour traiter les obstacles systémiques ou spécifiques au commerce identifiés grâce à la procédure de notification OTC. La Commission continuera également à préconiser le respect total de l’obligation de notification et des recommandations pertinentes du comité OTC, à travers des négociations sur les chapitres relatifs aux OTC dans les accords de libre-échange, y compris les dispositions en matière de transparence.

Action 4: Poursuivre le soutien au fonctionnement de la procédure de notification OTC aux niveaux multilatéral et bilatéral

La Commission continuera à développer et à améliorer le fonctionnement de la procédure en participant activement aux réunions du comité OTC. Elle entend soumettre un autre document sur la transparence dans la procédure de notification dans le cadre du sixième examen triennal prévu en novembre 2012. La Commission cherchera également à définir comment les pays en développement pourraient être mieux soutenus afin qu’ils puissent participer plus efficacement à la procédure de notification. Cela pourrait se traduire par une aide renforcée apportée aux points d’information et de notification sur les OTC, notamment dans les pays voisins de l’UE.

La Commission envisagera d’encourager le Secrétariat de l’OMC à développer davantage son système de gestion des renseignements OTC[47] afin qu’il soit un outil efficace pour tous les membres de l’OMC, en permettant une publication plus rapide des notifications et en donnant la possibilité aux membres d’obtenir facilement toutes les informations nécessaires sur les notifications et de mieux participer à la procédure.

Action 5: Garantir le respect maximal des règles en matière de notification

La Commission s’engage à ce que ses propositions et les mesures d’exécution qu’elle adopte respectent l’accord OTC et soient notifiées au stade de projet, un délai de 60 à 90 jours étant accordé aux membres de l’OMC pour formuler leurs commentaires. Elle veillera également à ce que les commentaires des autres membres de l’OMC soient examinés et pris en compte avant la finalisation de la législation. Il importe de prévoir suffisamment de temps dans le processus d’adoption pour permettre le respect de l’obligation de notification.

Action 6: Redoubler d’efforts pour améliorer la transparence de la procédure législative ordinaire

Dans le cas des propositions soumises au Parlement européen et au Conseil qui contiennent des règlements techniques et des procédures d’évaluation de la conformité, la Commission a commencé à informer les membres de l’OMC des modifications importantes apportées au cours de la procédure législative, lorsque ces propositions ont suscité l’intérêt des autres membres de l’OMC et que la procédure ordinaire le permettait[48]. Afin d’améliorer la transparence, un nouveau délai pourrait être accordé pour formuler des observations, de sorte que les autres membres de l’OMC puissent se prononcer sur les modifications apportées pendant la procédure ordinaire et envoyer les commentaires qu’ils ont reçus aux colégislateurs. La Commission analysera cette possibilité au cas par cas.

Action 7: Améliorer la coordination avec les États membres

Pour disposer d’une politique commerciale cohérente et efficace, et exploiter au mieux la procédure, l’Union européenne doit agir de concert. Les États membres doivent respecter pleinement les obligations découlant de l’accord OTC et soutenir la politique européenne de transparence de la procédure de notification en coordonnant efficacement leur action. La Commission continuera de fournir aux États membres des informations sur les aspects importants de la procédure et les dernières évolutions. Elle demande aux États membres d’assurer également une bonne coordination de leur côté.

[1] http://ec.europa.eu/enterprise/tbt/index.cfm?FUSEACTION=library.viewLibrary&SECTION_ID=1&dspLang=FR.

[2] Communication de la Commission intitulée Commerce, croissance et affaires mondiales — La politique commerciale au cœur de la stratégie Europe 2020, COM(2010) 612 final; communication de la Commission européenne intitulée Une politique industrielle intégrée à l’ère de la mondialisation —Mettre la compétitivité et le développement durable sur le devant de la scène, COM(2010) 614 final.

[3] Communication de la Commission européenne intitulée Europe 2020: Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive, COM(2010) 2020 final.

[4] Les dispositions de l’accord OTC relatives aux normes ne seront pas abordées dans ce rapport.

[5] Les autorités notifiantes doivent indiquer l’objectif et la justification de la mesure au point 7 du formulaire de notification accompagnant les projets de règlement technique ou de procédure d’évaluation de la conformité.

[6] Voir articles 2.8, 2.7 et 6.3 de l’accord OTC.

[7] Recommandation du comité OTC: document de l’OMC G/TBT/1/Rev.10, point 7.

[8] Articles 2.9.2 et 5.6.2 de l’accord OTC.

[9] Recommandation du comité OTC: document de l’OMC G/TBT/1/Rev.10, point 7.

[10] Voir la base de données sur les OTC de la Commission européenne (http://ec.europa.eu/enterprise/tbt/index.cfm?FUSEACTION=main.viewMain&dspLang=FR) ou le système de gestion des renseignements OTC de l’OMC (http://tbtims.wto.org).

[11] Article 10 de l’accord OTC.

[12] Recommandation du comité OTC: document de l’OMC G/TBT/1/Rev.10, point 7

[13] Unité ENTR/C/3 «Notification des réglementations techniques».

[14] Article 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

[15] Directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO L 204 du 21.7.1998, p. 37).

[16] Afin de sensibiliser les opérateurs économiques, la Commission a organisé le 29 mars 2007 à Bruxelles une conférence de grande envergure à laquelle 150 personnes ont participé. Pour plus d’informations: http://ec.europa.eu/enterprise/tbt/index.cfm?FUSEACTION=library.viewLibrary&SECTION_ID=175&dspLang=FR.

[17] Communication de la Commission européenne intitulée L’Europe dans le monde: un partenariat renforcé pour assurer aux exportateurs européens un meilleur accès aux marchés extérieurs, COM(2007) 183 final.

[18] Idéalement, la Commission devrait recevoir les commentaires trois semaines avant la fin du délai fixé par le membre notifiant de l’OMC dans son formulaire notification.

[19] http://ec.europa.eu/enterprise/tbt/index.cfm?FUSEACTION=main.viewMain&dspLang=FR.

[20] Les chiffres présentés dans ce rapport ne tiennent pas compte des notifications d’addendums ou de corrigendums.

[21] G/TBT/N/COL/120.

[22] G/TBT/N/BRA/259, 313 et 339.

[23] G/TBT/N/IND/20.

[24] G/TBT/N/IND/40.

[25] G/TBT/N/CHN/649.

[26] G/TBT/N/EEC/15.

[27] G/TBT/N/EEC/264.

[28] G/TBT/N/EEC/52.

[29] G/TBT/N/EEC/152.

[30] Directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et des réglementations techniques (JO L 24 du 21.7.1998, p. 37).

[31] Seizième examen annuel de la mise en œuvre et du fonctionnement de l’Accord OTC, document de l’OMC G/TBT/29, p. 6.

[32] «Examen des politiques commerciales: Union européenne», rapport du Secrétariat de l’OMC, 2011, p. 51: «Pour environ 17 % des notifications présentées par les États membres, le délai prévu pour la présentation des observations, ou la période entre la date de publication d’une notification et sa date d’adoption, était inférieur à 60 jours» (période couverte: octobre 2008 à janvier 2011).

[33] Document de l’OMC G/TBT/1/Rev.10.

[34] Par exemple, une période de 60 à 90 jours pour les observations, la rédaction des réponses dans l’une des trois langues officielles de l’OMC, l’accès direct au texte notifié dans le format de notification, le partage des traductions non officielles, la communication des textes adoptés et publiés, etc.

[35] États-Unis — Mesures concernant l’importation, la commercialisation et la vente de thon et de produits du thon (DS381); États-Unis — Certaines prescriptions en matière d’étiquetage indiquant le pays d’origine (DS 384 et DS 386).

[36] Document de l’OMC G/TBT/W/309.

[37] Document de l’OMC G/TBT/26.

[38] Document de l’OMC G/TBT/W/303.

[39] Burundi, Éthiopie, Kenya, Rwanda, Tanzanie, Ouganda et Zambie.

[40] Visites d’une délégation indienne en 2007, d’un responsable du point d’information OTC chinois en 2009 et d’une délégation tunisienne en 2011.

[41] Malgré une analyse et une évaluation d’impact, y compris une évaluation des conséquences sur le commerce international, que la Commission effectue régulièrement avant toute proposition législative.

[42] Communication de la Commission européenne intitulée Small Business, Big World — Un nouveau partenariat pour aider les PME à exploiter les possibilités du marché mondial, COM(2011) 702 final.

[43] Voir point 4.2.2. de la communication de la Commission européenne Small Business, Big World - un nouveau partenariat pour aider les PME à exploiter les possibilités du marché mondial.

[44] http://ec.europa.eu/enterprise/tbt/.

[45] Voir article 10 de l’accord OTC.

[46] http://madb.europa.eu/.

[47] http://tbtims.wto.org/web/pages/search/notification/Search.aspx.

[48] Dans de tels cas, le point d’information et de notification de l’Union européenne concernant les OTC a communiqué aux autres membres de l’OMC, par un addendum aux notifications originales, les positions adoptées par le Conseil ou le Parlement européen, sans toutefois accorder de nouveau délai pour soumettre des observations sur les modifications introduites.