RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN CONCERNANT LES BONIFICATIONS DE TAUX D'INTERET

TABLE DES MATIÈRES

LES BONIFICATIONS D'INTÉRÊT

1. INTRODUCTION: LA DEMANDE DU CONSEIL À LA COMMISSION

2. PARTIE I: La problématique des bonifications de taux d'intérêt - Effets positifs et négatifs

2.1. Les raisons des interventions publiques

2.2. Les bonifications de taux d'intérêt: effets positifs

2.3. Les bonifications de taux d'intérêt : effets négatifs

3. PARTIE II : les leçons de l'expérience

3.1. Les actions au niveau international

3.1.1. Prêts bonifiés de la Banque mondiale

3.1.2. L'expérience du Conseil de l'Europe

3.2. Les États membres : actions comportant une bonification de taux d'intérêt

3.3. Les actions communautaires comportant une bonification de taux d'intérêt

3.3.1. Tentative de classification

3.3.2. Les programmes communautaires

4. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES

5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes

5.1. Summary table of programmes

5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion)

5.3. Trans-European Networks (TENs)

5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System

5.5. Edinburgh facility (SMEs)

5.6. Subsidised loans in the ACP countries

5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean

5.8. ERDF Programme

5.9. EAGGF Programme

5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget

5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980

5.12. Exceptional aid to the regions of Greece devastated by the earthquake of 1981

5.13. Exceptional aid for the reconstruction of Kalamata (Greece)

5.14. Aid for the reconstruction of Madeira after the cyclone in 1993

5.15. The Special Support Programme for Peace and Reconciliation in Northern Ireland and the Border Counties

5.16. Interest-rate subsidies under the Financial Mechanism of the European Economic Area

5.17. Interest-rate subsidies for projects in the western Balkans

6. ANNEX II: ANALYSIS OF OPERATIONAL ASPECTS

6.1. Management and control

6.2. Visibility

6.3. Evaluation of Community programmes

6.3.1. Reconstruction programmes

6.3.2. Other programmes

6.4. Compliance with the competition rules

6.5. Final remarks

7. Annex III: INTEREST-RATE SUBSIDIES: ExpErience IN MEMBER STATES

7.1. Italy

7.2. France

7.3. Germany

7.4. Spain

7.5. Sweden

7.6. United Kingdom

8. ANNEX IV: The use of subsidies in the context of EU policies with special reference to soft loans: theoretical considerations

8.1. Introduction

8.2. On the use of subsidies in general

8.3. On the equivalence of different forms of subsidy

8.4. On the suitability of different instruments for one and the same objective

8.5. On the implementation of soft loans

8.6. Conclusion

9. ANNEX V: Macroeconomic Effects of an Interest-Rate Subsidy fOr Firms in the EU

9.1. Introduction

9.2. Assumptions

9.3. Simulation results

LES BONIFICATIONS D'INTÉRÊT

1. INTRODUCTION: LA DEMANDE DU CONSEIL À LA COMMISSION

Suite au rapport spécial n°3/99 de la Cour de Comptes (JO C 217 du 29.7.1999) concernant « la gestion et le contrôle des bonifications d'intérêt par les services de la Commission », le Conseil de l'UE a soulevé (doc. n° 6224/100 rev.1) « la question générale de savoir si le recours aux bonifications d'intérêt était encore justifié aujourd'hui, compte tenu, en particulier, du coût des mesures de contrôle efficaces et de l'existence d'autres instruments financiers, tels que les garanties de prêts ». Dans ces conditions, le Conseil a demandé à la Commission de présenter dès que possible « un rapport complet sur l'utilité générale des bonifications d'intérêt du point de vue des coûts et de l'efficacité économique, en tenant compte de tous les facteurs pertinents ».

Ce rapport, réalisé après de nombreux contacts avec la BEI, les autorités nationales et les différents services de la Commission responsables des actions communautaires faisant appel à des bonifications de taux d'intérêt, comporte deux parties: i) une communication de la Commission et ii) un document de travail des services de la Commission, à titre d'annexe.

La communication de la Commission étudie la question dans une perspective d'ensemble et dégage des orientations à caractère général sur l'utilisation future des bonifications de taux d'intérêt.

La deuxième partie, c'est-à-dire le document des services de la Commission, est de nature plus empirique. Elle décrit les aspects opérationnels de la mise en oeuvre de l'instrument et les expériences de programmes de bonifications de taux d'intérêt dans l'Union européenne, tente d'évaluer ces programmes et, finalement, examine la question de l'instrument financier le plus adapté selon l'objectif à atteindre.

2. PARTIE I: La problématique des bonifications de taux d'intérêt - Effets positifs et négatifs

2.1. Les raisons des interventions publiques

Les bonifications de taux d'intérêt sont, avant toute autre considération, des transferts de ressources en faveur de personnes physiques ou morales. Comme tout transfert, elles sont justifiées, de manière générale, par l'intérêt public, soit au titre de la solidarité (par exemple, pour appuyer la politique du logement), soit comme instrument de politique industrielle ou sectorielle (par exemple, pour favoriser les investissements en infrastructures ou en R&D, pour aider les exportations, etc.), soit les deux à la fois (par exemple, comme appui à la politique régionale). À noter que si les bénéficiaires sont des entreprises, les bonifications de taux d'intérêt tombent sous la définition des aides d'État, elles-mêmes soumises à l'article 87, paragraphe 1, du traité.

Il faut signaler que les distorsions qu'engendre toute intervention publique peuvent être justifiées (distorsions positives).

Sous réserve des règles de contrôle des aides, l'intervention des pouvoirs publics peut être considérée comme justifiée lorsque :

a) Le marché est défaillant pour financer des activités ou des projets peu rentables que les pouvoirs publics considèrent nécessaires pour le bien-être des citoyens: RTE, R&D, agriculture, environnement, etc. En font aussi partie les actions en faveur des régions défavorisées et des entreprises en difficulté.

b) Il faut faire face à des chocs externes soudains; tel est le cas des interventions en faveur des pays/régions affectés par des catastrophes naturelles, etc., ou par des externalités négatives.

Si ces principes justifient les interventions des pouvoirs publics, ils ne disent rien quant à la forme de ces interventions: bonifications de taux d'intérêt- subventions- garanties- prêts- participations en capital- une combinaison de ces éléments- Or, ces instruments sont différents aussi bien par leur nature que par leurs effets; de même, ils diffèrent par leurs coûts : budgétaires, de gestion et de contrôle. En raison de ces spécificités, le choix de l'instrument ou du mode d'intervention des autorités doit être fait en fonction des objectifs poursuivis et des circonstances concrètes, même si l'on emploie très souvent plusieurs instruments à la fois.

Spécificités des instruments de soutien aux investissements

* Subventions directes : // Objectif : projets d'intérêt public en général

* Bonifications de taux d'intérêt : // Objectif : améliorer la rentabilité des projets en réduisant le coût du financement.

Exemple : infrastructures.

* Garanties de prêts : // Objectif : accès au crédit pour des projets à risque élevé.

Exemple : PME en phase de création ou de développement

* Participations au capital : // Objectif : partage des risques et flexibilité de la rémunération du capital

Exemple : PME innovantes

* Facilités fiscales : // Objectif : augmenter les perspectives de profits

Exemple : artisanat, petites et moyennes entreprises, régions en retard de développement.

Dans tous les cas, lors de la mise en oeuvre de ces interventions, il faut impérativement que certaines conditions de contrôle, de transparence et d'efficacité par rapport aux objectifs soient remplies. Ceci comporte une série d'obligations pour les pouvoirs publics qui impliquent des coûts administratifs supplémentaires, dont il faut tenir compte au moment de la décision. Il faut en effet savoir que le suivi de ces opérations est long, puisqu'il s'étend sur toute la durée du prêt.

2.2. Les bonifications de taux d'intérêt: effets positifs

Ø Les bonifications de taux d'intérêt ont comme effet direct de réduire le coût du financement; indirectement, elles induisent des effets favorables sur la demande de crédit, sur l'investissement et, ultérieurement, sur l'emploi. En raison de leur spécificité, elles sont l'instrument «ad hoc» pour des actions des pouvoirs publics dont l'objectif est de réduire les coûts, de rendre le financement plus supportable et, par conséquent, de combler une insuffisance de rentabilité. Elles n'influent qu'indirectement sur le risque du projet, effet pour lequel il y a d'autres instruments plus appropriés, comme les garanties ou le capital à risque.

Ø Puisque les bonifications de taux d'intérêt sont associées à des prêts, elles présente l'avantage, par rapport à d'autres formes d'intervention, de la rigueur dans la gestion ou de la discipline que suppose tout prêt bancaire. Vu sous cet angle, le risque d'abus ou de détournement de fonds publics est, en principe, moindre que pour les subventions ou pour d'autres formes d'aide.

Ø Les bonifications de taux d'intérêt ont un effet de levier financier non négligeable; à titre d'exemple, les 92,3 millions de subsides de "la facilité PME" sont associés à presque 1 milliard de crédits à l'investissement. Du point de vue budgétaire, il s'agit donc d'un outil relativement économique, non seulement parce qu'une mise de fonds limitée permet de mobiliser des financements importants, mais aussi parce que l'engagement budgétaire peut être étalé sur une période assez longue.

Ø L'une des caractéristiques de l'instrument est que le donateur des subsides connaît dès le départ, et avec certitude, le coût de son intervention, ce qui n'est pas le cas pour d'autres instruments comme les garanties ou les prises de participation.

Ø Bien que les bonifications de taux d'intérêt soient un instrument de politique micro-économique très différent des instruments de politique macro-économique tels que le « taux d'intérêt » (politique monétaire), dans un cas comme dans l'autre, les effets s'enchaînent de la même façon: la baisse du coût du crédit exerce un effet favorable sur l'activité économique, notamment sur l'investissement, et dans un second temps, sur l'emploi.

Ø À l'aide du modèle « Quest », nous avons pu estimer l'impact sur l'investissement et l'emploi d'une politique de bonification des taux d'intérêt généralisée à toutes les entreprises (notre outil ne nous permettait pas de conduire cette estimation économétrique uniquement dans le secteur des PME). Le résultat (voir Annexe V « Essai de simulation économétrique ») est clair: une bonification de taux de 0,5 % en termes réels réduit le coût du capital de 7 % au terme de la période et augmente l'investissement industriel de 5 %.

Ø Ces estimations sont suffisamment solides pour permettre de répondre à la critique de certains, basée sur l'« effet d'aubaine », qui consiste à dire que l'investisseur reçoit les subsides, mais que sa décision d'investir est prise indépendamment de la mesure.

Ø L'instrument est utilisé pour des objectifs variés: projets d'environnement, d'infrastructures, de politique sociale, etc. Pour ce type d'actions, nous n'avons pas pu faire d'estimations quantitatives quant à leur efficacité; mais peu de doutes subsistent quant à l'effet favorable des bonifications de taux d'intérêt sur ces investissements : il suffit en effet de regarder le poids des charges financières dans les « business plans » de ces projets.

2.3. Les bonifications de taux d'intérêt : effets négatifs

Les effets non désirés de cet instrument d'intervention sont connus.

Ø Comme tout instrument public, il peut conduire, du point de vue macro-économique, à une allocation non efficiente des ressources (l'efficience financière étant définie comme l'allocation des ressources aux investissements ayant le taux de rendement attendu le plus élevé), qui peut à son tour déboucher sur la réalisation de projets moins rentables ou le lancement d'activités que le marché n'aurait pas financées, etc.

Ø De surcroît, d'autres distorsions de la concurrence plus spécifiques sont parfois à craindre : soit, du côté de la demande, parce que la publicité de certaines mesures auprès des intéressés n'est pas suffisante, soit parce que la complexité des conditions imposées ne rend pas le dispositif aisément compréhensible pour les bénéficiaires; soit encore, du côté de l'offre, parce que certains établissements financiers réservent l'instrument à leurs meilleurs clients, ou encore parce que les pouvoirs publics confient l'instrument à un intermédiaire privilégié et en excluent les concurrents.

Ø Du point de vue opérationnel, cet instrument comporte aussi des pièges, qui se retrouvent dans d'autres instruments similaires, dans une mesure parfois plus importante:

a) la transmission intégrale de l'abattement d'intérêt aux destinataires finals manque parfois de visibilité, de transparence et n'est même pas toujours garantie;

b) le contrôle « public » de ces subsides, condition indispensable à ce type de dépenses, car il s'agit d'argent public, n'est pas toujours facile. Il est même parfois difficile de vérifier que toutes les conditions d'octroi des subsides sont remplies; des abus peuvent se produire;

c) de plus, ces contrôles, ainsi que la gestion du programme, augmentent les coûts administratifs de façon non négligeable. On estime, par exemple, que les contrôles documentaires « a posteriori » sur la régularité des opérations auprès des intermédiaires financiers ne peuvent pas concerner plus de 25/30 projets par jour. Pour certains programmes, l'on a pu estimer que le coût global de la gestion était de l'ordre de 7/8% du montant des crédits alloués pour les bonifications de taux d'intérêt.

Ø Rappelons que l'attrait d'une bonification de taux d'intérêt a sensiblement diminué pour les promoteurs depuis la baisse des taux d'intérêt en Europe. Encore qu'un même subside en pourcentage représente une part importante de la charge des intérêts.

Ø Il faut ajouter in fine que ces effets positifs et négatifs des bonifications de taux d'intérêt ne sont pas propres à cet instrument, mais aussi communs à d'autres.

3. PARTIE II : les leçons de l'expérience

L'instrument de la « bonification de taux d'intérêt » est couramment utilisé tant au niveau A) mondial (par les institutions financières multilatérales) qu'au niveau B) national (par les EM) et au niveau C) communautaire (par l'UE). Pour les besoins de ce rapport, A) et B) seront analysés succinctement, et à titre d'illustration uniquement.

3.1. Les actions au niveau international

Nous limiterons notre examen a deux cas : les initiatives de la Banque mondiale (BM) et celles du Conseil de l'Europe.

3.1.1. Prêts bonifiés de la Banque mondiale

La plus grande partie de l'activité de prêt de la BM aux États signataires est assurée par la BIRD (Banque internationale pour la reconstruction et le développement) aux conditions du marché, c'est-à-dire sans bonification de taux d'intérêt. Un deuxième volet de prêts de la BM est destiné directement au financement de projets, via la Société Financière Internationale (SFI). Celle-ci offre des lignes de crédits (sans bonification de taux) aux intermédiaires financiers locaux suivant 5 axes prioritaires : les infrastructures, les PME, le renforcement des structures financières, les technologies de l'information et les besoins sociaux (éducation et santé).

Des prêts à taux bonifié sont accordés aux États les plus pauvres dans le cadre du programme IDA (International Development Association), géré par la BIRD. Le financement est assuré par des donations des États membres les plus riches suivant un programme actualisé tous les trois ans. Ces ressources, ainsi que les remboursements des prêts antérieurs, permettent d'octroyer des prêts à taux zéro aux États les plus endettés (+0,75% de chargement), pour une durée de 30/40 ans, dont dix ans de période de grâce( [1]).

[1] Lors du premier choc pétrolier de 1975, la BM a inauguré un Troisième Guichet, intermédiaire entre les deux précédents, financé par des dons des pays de l'OCDE et de l'OPEP, afin d'octroyer des prêts bonifiés aux États membres en difficulté du fait de la montée des taux d'intérêt. L'expérience fut de courte durée (1976-1977) en raison des réticences des donneurs à abonder les ressources.

Évaluation

Durant l'année fiscale 2000 (qui se termine le 30 juin), la BM a prêté 15,3 milliards de $, dont 10,9 milliards de prêts commerciaux et 4,4 milliards de prêts bonifiés (soit 29 % du total). L'année précédente, l'activité de la BM avait été beaucoup plus importante (29 milliards de $ au total), en raison des conséquences de la crise asiatique. L'appréciation que porte l'institution sur son activité d'aide dans les pays les plus pauvres est fonction de la rigueur de la gestion financière de l'État bénéficiaire. Selon la BM, dans les États qui respectent les équilibres fondamentaux et le libre-échange, 1 $ d'aide peut tripler son impact grâce à la confiance induite par l'aide sur les investisseurs privés. En moyenne, cependant, on considère qu'1 $ d'aide génère en moyenne 1,5 $ d'investissements. Ces estimations se référent à l'ensemble des aides (toutes formes confondues) accordées par cette institution, et pas seulement aux prêts à taux bonifié.

3.1.2. L'expérience du Conseil de l'Europe

L'activité de prêt du Conseil de l'Europe est assurée par son « Fonds de développement social » qui intervient statutairement dans deux situations précises: i) l'aide aux travailleurs migrants (logements, équipements sanitaires, instruction....) ; ii) la reconstruction des zones sinistrées en cas de catastrophes naturelles. Dans ce dernier cas, le Fonds est intervenu par le passé, dans le cadre d'initiatives semblables à celles de la Commission, dans des zones sinistrées de Grèce et d'Italie. Il s'agit d'une intervention de moindre amplitude que celle de la Banque mondiale, de l'ordre de 2 milliards d'euros par an, et qui concerne 30 à 40 projets chaque année.

L'action concessionnaire du Fonds est fondée sur une concentration des initiatives dans des régions où les besoins sont importants (actuellement les PECO), par un financement sur le marché international dans les devises offrant les meilleures conditions du moment (triple A), ce qui crée un différentiel de taux important par rapport au marché local, auquel peut s'ajouter une bonification de 1,5 à 3 %, suivant les circonstances.

Évaluation

L'efficacité de cette action doit s'apprécier en fonction du mandat social assigné au Fonds de développement. Les États signataires de la Charte sont sensibles à ses interventions ; les objectifs, clairs et facilement contrôlables, assurent la visibilité politique de ces prêts et les rendent attractifs. L'intervention du Fonds est un signal permettant de valoriser la politique menée par le pays bénéficiaire, ce qui facilite l'afflux de capitaux privés en provenance de l'extérieur.

3.2. Les États membres : actions comportant une bonification de taux d'intérêt

Ø Bon nombre d'États membres emploient les bonifications de taux d'intérêt comme instrument pour des objectifs variés: il s'agit tantôt de régimes généraux d'aide à l'investissement productif pour les PME, artisans, etc., tantôt d'actions ponctuelles (promotion des exportations, de l'innovation, aide aux jeunes entrepreneurs, etc.), ou de nature sociale (politique de logement).

Ces systèmes de bonification de taux d'intérêt sont parfois cofinancés par les programmes communautaires des Fonds structurels (FEDER, FEOGA) en vue de promouvoir la cohésion économique et sociale. Les autorités publiques qui sont responsables de la mise en oeuvre des programmes pluriannuels de développement dans les régions éligibles gèrent elles-mêmes les mesures de bonification octroyant les aides aux bénéficiaires finals ou confient la gestion de ces mesures à des institutions financières sur la base de contrats.

L'annexe III décrit les actions des gouvernements de l'Italie, de la France, du Royaume-Uni, de l'Espagne, de l'Allemagne et de la Suède (pour des raisons pratiques, nous avons dû limiter le nombre des cas étudiés). Pour ce qui est des autres États membres (Finlande, Portugal,...), le recours aux bonifications de taux d'intérêt est aussi assez répandu.

Pour illustrer les ordres de grandeur de cette activité dans les États membres, on peut mentionner quelques exemples :

- en Italie, durant la période 1995-1999, le volume des prêts bonifiés a été de l'ordre de 0,7 milliard d'EUR par an;

- en Allemagne, en 1999, le Fonds spécial ERP (qui centralise la gestion des prêts bonifiés pour l'État) est intervenu pour un montant de prêts de 6 milliards d'EUR qui ont permis la réalisation de 15 milliards d'investissement dans des PME;

- en France, le régime des bonifications s'applique en moyenne à un volume de prêts de 1,5 milliard d'EUR par an et coûte à l'État quelque 250 millions d'EUR en termes de bonifications ;

- en Espagne, les bonifications de taux d'intérêt gérées par l'ICO au titre des programmes du FEDER pour les PME sur la période 1994-1999 ont atteint 194,6 millions d'EUR et porté sur un volume de prêts de 3,3 milliards d'euros; elles ont entraîné quelque 6,1 milliards d'investissements ;

- au Royaume-Uni, le SBLS (Small Business Loan Scheme) réservé aux PME, a subventionné un volume de prêts de 70 millions d'EUR ;

- en Suède, où les bonifications sont largement utilisées dans le domaine de la politique du logement, les concours de l'État n'ont atteint que 80 millions d'EUR en 1999, en forte diminution suite à une réforme de 1993 et à la baisse des taux d'intérêt.

Ø Les faits principaux qui émergent de nos enquêtes - lesquelles concernent principalement le secteur des entreprises - sont les suivants:

a) Les objectifs poursuivis par les politiques de bonification des taux d'intérêt sont en général assez bien ciblés (achats d'équipement, installation de jeunes entreprises, etc.). La réduction du coût de financement a facilité les investissements productifs et renforcé ainsi la capacité productive et la compétitivité, notamment dans les régions assistées. L'efficacité des actions nationales et communautaires administrées par les États membres est généralement considérée comme satisfaisante.

D'autre part, les EM ont mis en place un encadrement administratif et opérationnel afin de garantir la transparence des actions. Des annonces de ces mesures sont faites dans les media afin d'en informer tous les destinataires potentiels. Il convient particulièrement de noter que le monopole de la gestion, voire de la distribution des bonifications d'intérêt par des intermédiaires financiers privilégiés laisse progressivement la place à un système d'appel à la concurrence.

b) La politique des États membres en ce qui concerne les bonifications de taux d'intérêt varie, chacun recherchant le moyen le plus économique d'atteindre ses objectifs stratégiques. Certains ont entrepris de réformer leurs différents systèmes de prêts bonifiés pour les adapter à l'évolution du paysage des entreprises (France), certains proposent des solutions de prêt composites (Suède), d'autres y ont recours avec parcimonie (Royaume-Uni), d'autres enfin continuent de les utiliser aux fins de leurs objectifs stratégiques (Allemagne, Finlande, Espagne...).

3.3. Les actions communautaires comportant une bonification de taux d'intérêt

L'annexe I décrit de manière synthétique les interventions ou programmes de l'UE qui utilisent l'instrument de la bonification des taux d'intérêt, ainsi que l'importance des moyens mis en oeuvre.

À la différence des actions des États membres cofinancées par les programmes communautaires du FEDER et du FEOGA, les actions communautaires sont directement mises en oeuvre par la Commission, qui en confie souvent la gestion à la BEI sur la base d'un contrat.

3.3.1. Tentative de classification

Pour les besoins de l'analyse, ces interventions peuvent être classées en deux groupes (voir aussi le tableau ci-après):

a) interventions ayant pour but de pallier les défaillances du marché, et dont l'objectif concret peut être de nature :

i) macroéconomique, à l'exemple de la « facilité d'Édimbourg » (action en faveur des PME, sans distinction, dont le but est de créer de l'emploi);

ii) méso-économique. Il s'agit, d'une part, d'actions en faveur de secteurs comme l'environnement (MEDA), ou les infrastructures (Réseaux transeuropéens), dont les projets associent un intérêt public évident et des perspectives de rentabilité financière insuffisante. D'autre part, les interventions dans les secteurs en reconversion (CECA) et les régions en retard, où se mêlent des objectifs sociaux et de développement, appartiennent aussi à ce groupe. Les subsides associés à des « soft loans » en faveur des PVD entrent aussi dans cette dernière catégorie;

iii) microéconomique. Tel est le cas des actions communautaires en faveur des entreprises, de l'innovation, des entreprises naissantes, etc., où le risque entrepreneurial est jugé trop élevé par les investisseurs;

b) interventions décidées pour faire face à des chocs externes de nature assez imprévisible; dans ce groupe, l'on peut distinguer:

i) celles qui ont un objectif social ou de solidarité; par exemple, les opérations en faveur des régions dévastées par des catastrophes naturelles: tel est aussi le cas des actions en faveur de Madère, de Kalamata, du Sud de l'Italie, autorisés par le Conseil pour des montants respectifs de 15,9 millions, de 100 millions et de 1 milliard d'EUR de prêts, assortis d'une bonification de 3 % versée à la BEI ou directement aux autorités régionales, comme dans le cas de Madère;

ii) celles qui visent un objectif macro-économique. Exemple: l'ancienne « facilité Système monétaire européen », en faveur des pays confrontés à des difficultés externes pour rester dans le SME, suite, par exemple, à une forte hausse du prix du brut ou à une attaque des marchés de change contre la devise. Ce type d'action n'a été mis en pratique qu'une seule fois (pour Italie et l'Irlande conjointement) et depuis lors, la facilité a été abolie.

Au total, l'importance des moyens budgétaires de l'UE mis en oeuvre dans cet instrument n'est pas négligeable: près de 3 milliards d'EUR. Tenant compte du fait que le taux de la subvention est de l'ordre de 3% environ, ce chiffre donne une idée du volume des prêts associés (effet de levier). L'annexe I donne les chiffres de ces subsides par instrument. Il convient de rappeler, dans cette description synthétique, que la plus grande partie de ces subsides ont été transmis et gérés par la BEI, qui a aussi octroyé les prêts correspondants.

Programmes communautaires assortis de bonifications des taux d'intérêt

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3.3.2. Les programmes communautaires

Évaluer l'efficacité de cet instrument dans les différents programmes précédemment évoqués (décrits dans l'annexe n° I) n'est pas chose aisée; la faiblesse des montants, la difficulté de calculer avec fiabilité les coûts de gestion et de contrôle, l'absence, parfois, d'objectifs quantifiables, les effets induits des interventions, etc., rendent trop fragile toute estimation quantitative de l'efficacité.

De manière générale, cependant, les critères d'analyse de la première partie permettent d'affirmer que les bonifications de taux d'intérêt constituent un instrument d'intervention d'autant plus approprié que :

- l'action vise principalement à combler une insuffisance de rentabilité du projet, et non une réduction du risque;

- l'action est bien ciblée, ce qui réduit les effets négatifs décrits plus haut et augmente son efficacité;

- le contrôle et l'évaluation ex-post des programmes sont possibles et raisonnablement assurés, de même que la transparence (transmission intégrale des bonifications de taux d'intérêt aux destinataires finaux).

En suivant ce raisonnement, on peut affirmer ce qui suit:

a) En ce qui concerne les interventions communautaires du groupe 3.3.1 ("actions de solidarité" ), les bonifications de taux d'intérêt paraissent appropriées, car: d'une part, ces actions sont très ciblées et visent des investissements - notamment en infrastructures - à faible rentabilité; d'autre part, les effets négatifs (discrimination, distorsion de la concurrence,...) sont négligeables( [2]). Dans certains cas, cependant le problème du contrôle demeure en raison de l'allongement de la chaîne des intervenants et du nombre élevé des bénéficiaires.

[2] Il est cependant à remarquer qu'ayant un but de solidarité, ces actions communautaires doivent être jugées au-delà du pur calcul économique.

Le même raisonnement peut être fait dans le cas des prêts concessionnels aux opérateurs publics et privés des pays ACP, surtout lorsqu'il s'agit de financer des projets concrets. La concessionalité prend souvent, dans ce cas, la forme soit d'une enveloppe financière séparée destinée à financer une assistance technique spécifique liée à l'investissement en question, soit d'une déduction du taux visant à contribuer à alléger le service de la dette. La concessionalité octroyée dépasse donc la simple question d'une réduction automatique du taux et contribue la réalisation des objectifs de développement.

b) Les bonifications de taux d'intérêt sont particulièrement indiquées en ce qui concerne les infrastructures de transport (hormis les télécommunications et certains secteurs de l'énergie), ainsi que les projets d'environnement, notamment les projets où l'intérêt communautaire vient s'ajouter à l'intérêt national (chaînon manquant). En effet, d'une part, il s'agit de projets concrets à la rentabilité insuffisante, mais d'une grande utilité publique et, d'autre part, le contrôle de l'argent public y est relativement facile. De surcroît, les effets négatifs de distorsion de la concurrence sont non seulement très limités, mais bien souvent, la réalisation de ces grands travaux est aussi un facteur important pour permettre à des opérateurs économiques de participer pleinement au marché intérieur.

c) Dans le cas des entreprises travaillant en concurrence, la façon d'administrer les bonifications de taux d'intérêt varie selon qu'elles se situent dans des régions destinataires d'aides des Fonds Structurels ou non. Les premières sont reprises au point 3.2. parmi les bonifications administrées par les États membres.

Dans les autres régions, il faut distinguer les PME naissantes et celles qui nécessitent de nouveaux investissements en vue de leur expansion. En ce qui concerne les entreprises naissantes, et notamment celles situées dans les secteurs de croissance, le problème est moins une insuffisance de rentabilité que le risque élevé de faillite associé à la jeunesse de ces entreprises (early stage); souvent, l'accès au crédit leur est fermé, quel que soit le taux d'intérêt qu'elles sont disposées à payer [3]. En revanche, les taux de rentabilité de celles qui dépassent ce cap et se trouvent dans des secteurs de croissance sont souvent très élevés. Il est donc évident, dans ces circonstances, que les prêts bonifiés ne sont pas dans ce cas l'outil approprié car, outre la rigidité de l'amortissement du prêt, la probabilité que ces subsides soient redondants est considérable. En l'occurrence, d'autres instruments, comme les garanties ou le capital-risque, peuvent éventuellement s'avérer plus adéquats (bien que chacun de ces instruments ait aussi ses propres inconvénients), de même que des mesures horizontales telles que les réformes fiscales et la simplification des procédures administratives.

[3] Les PME qui viennent de s'établir doivent investir massivement dans la production, la distribution et la commercialisation et ne font pas de bénéfices les premières années. Le seuil de rentabilité pouvant se situer à cinq ans d'échéance, voire plus, les banques sont réticentes à accorder des fonds dans ces circonstances.

d) L'octroi de bonifications de taux d'intérêt aux PME de façon généralisée, comme dans le cadre de la « facilité d'Édimbourg », suscite des interrogations. Hormis le fait que l'objectif du programme (création d'emplois) a certes été atteint à un coût budgétaire très réduit [4], la première remarque concerne l'ampleur du programme; étant dotées de crédits trop réduits, ces interventions n'atteignent qu'un nombre limité d'entreprises, et le but macro-économique recherché (réduction du chômage) reste hors de portée de l'instrument. Il y a donc une certaine inadéquation entre l'objectif et l'instrument.

[4] La subvention moyenne par emploi nouveau ne s'est montée qu'à 1716 EUR et s'est avérée extrêmement rentable. Rapport de la Commission, COM(2000) 376.

Du point de vue opérationnel, étant donné que le circuit financier par lequel transite l'aide publique est nécessairement très long, la transparence n'est pas entièrement assurée, mais cette caractéristique est aussi commune à d'autres programmes.

4. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Ø La bonification de taux d'intérêt est un instrument qui a été largement utilisé dans les programmes communautaires avec des objectifs divers :

- Politiques : catastrophes naturelles dans les pays de l'Union comme symbole de solidarité; prêts bonifiés dans les PECO (préparation à l'élargissement) ; pays des Balkans (stabilité de la zone) ou pays ACP (présence de l'Union),...

- Économiques : Problèmes structurels, disparités régionales; défaillances du marché, appui aux PME, lancement de projets d'infrastructure; instruments anticycliques: chômage,..

Ø La conclusion principale de ce rapport est que l'on ne peut pas dire de façon péremptoire si les « bonifications de taux d'intérêt » sont un instrument efficace ou non ; cela dépend à la fois de la nature des objectifs visés par l'action et de la manière selon laquelle les subsides sont administrés ou utilisés [5], ainsi que de la possibilité d'exercer un contrôle rigoureux, et finalement, de la chaîne de distribution des bonifications et de la qualité des intermédiaires.

[5] Les régimes de bonification d'intérêts varient considérablement d'un programme à l'autre, par exemple entre les programmes RTE et MEDA ou d'autres programmes RELEX; dans le premier cas, ils sont payés et gérés par la Commission selon ses propres critères de contrôle; dans le second, ils le sont par la BEI, qui applique un autre système.

L'analyse du présent rapport a néanmoins permis de dégager un certain nombre de tendances de fond sur les mérites ou inconvénients de l'instrument. Avec toutes les réserves liées à la simplification, un résumé est repris ci-dessous :

Points forts :

- Faible coût budgétaire [6]

[6] Cependant, lorsque le choix de l'instrument financier appartient aux États membres pour la mise en oeuvre de certains programmes communautaires (ex: FEOGA), l'expérience a montré que ce choix n'était pas neutre d'un point de vue financier, et notamment qu'il n'était pas de nature à minimiser les coûts budgétaires pour la Communauté.

- Effet de levier (multiplicateur)

- Additionnalité

- Liés à un support généralisé et bien connu (prêts bancaires)

- Symbole de la solidarité communautaire

Points faibles :

- Risque d'allocation inefficace des ressources

- Lourdeur administrative

- Coût de gestion non négligeable

- Le contrôle et la transparence ne sont pas toujours assurés

- Risque de discrimination

- Faible visibilité

Ø La question de la gestion et du contrôle est d'une importance majeure. Puisque les bonifications de taux d'intérêt sont liées à des prêts, dans la plupart des cas, la gestion d'ensemble est assurée par la BEI dans le cadre d'une Convention signée avec la Commission. Étant donnés le nombre et la nature des bénéficiaires (PME,...), d'autres institutions financières nationales interviennent aussi dans la chaîne de distribution des bonifications, ce qui complique nécessairement le suivi et le contrôle des programmes. Mais il semble difficile d'échapper à cette contrainte.

L'aspect relatif aux frais d'administration mérite aussi des commentaires. Ces frais sont certes non négligeables quand il s'agit de programmes de bonifications de taux d'intérêt, ou de n'importe quels autres programmes, qui visent des milliers, voire des dizaines de milliers de bénéficiaires de taille réduite. Cependant, la nature commerciale des intermédiaires ainsi que la concurrence entre les institutions bancaires jouent en faveur d'une réduction de ces frais. Dans certains cas, en outre, le montant reçu par les intermédiaires doit être considéré comme insuffisant par rapport aux frais encourus, surtout lorsque les intermédiaires doivent mettre en place toute une procédure pour gérer de petites subventions [7].

[7] La mise en oeuvre de la Facilité pour les PME, par exemple, a occasionné des frais administratifs non négligeables pour la BEI, les agents nationaux et les intermédiaires. Dans de nombreux cas, les intermédiaires ont dû mettre en place de nouvelles procédures internes adaptées au dispositif et produire du matériel publicitaire à leurs propres frais. Ils ont été rémunérés par une commission égale à 1 % des subventions versées (Cinquième rapport sur la Facilité PME).

Finalement, la contrainte des frais d'administration doit être mise en balance avec l'avantage qu'offre l'utilisation d'un vaste réseau bancaire permettant la mise en oeuvre, dans des délais raisonnables, des initiatives communautaires.

Ø La question de juger quel instrument financier est le plus adapté selon l'objectif est traitée en détail dans le rapport [8]. Un résumé de cette analyse permet de conclure que les bonifications de taux d'intérêt sont appropriées pour faire face à de graves défaillances du secteur financier et aussi pour appuyer des projets à faible rentabilité situés dans des zones de protection spéciale (PVD, régions assistées,...). Les bonifications sont aussi appropriées quand le projet dégage des effets positifs indirects (externalités) qu'il n'est pas possible de répercuter sur le prix d'utilisation du service (ex: environnement, transports,...) et pour faire face aux chocs externes (catastrophes naturelles,...).

[8] Voir document de travail des services de la Commission, Annexe : IV "Theoretical considerations".

Ø La comparaison entre instruments ne permet pas non plus des conclusions générales très tranchées.

Les bonifications de taux d'intérêt et les dons directs (en une seule fois) sont quasiment identiques [9]. Les dons (bonification actualisée versée en une somme unique escomptée au moment du prêt), visent aussi à réduire le coût du capital emprunté. Mais à la différence d'un don, le bénéficiaire d'une bonification reste soumis à la discipline que lui impose le suivi bancaire tout au long du remboursement du prêt. Cette surveillance se superpose à celle exercée par l'organisme public qui octroie la subvention et lui est donc complémentaire. Par contre, les dons sont plus simples à administrer et plus transparents [10], mais l'impact sur le budget communautaire est plus défavorable (il se concentre sur la première année).

[9] Bien qu'ils n'aient pas les mêmes conséquences sur le "cash-flow" du bénéficiaire.

[10] Le financement des RTE est un exemple, bien que dans cette catégorie de projets, il y ait aussi des exceptions en faveur des bonifications de taux d'intérêt (voir point 5.3 à l'annexe I).

Les instruments du type garantie semblent plus justifiés que les bonifications quand le système financier est réticent en raison du risque élevé du projet (aversion à l'égard du risque), dans les cas d'information asymétrique ou quand la taille réduite du projet ne justifie pas les coûts d'évaluation du risque de l'opération. Dans ces cas, la garantie permet aux PME l'accès au crédit par le biais d'une diversification du risque entre un grand nombre de débiteurs. Cependant, dans certains cas, les garanties peuvent nuire aux principes de bonne gestion (bien que ce risque puisse être limité par un suivi et un contrôle attentifs du projet).

Quant au capital-investissement, cet instrument est plus flexible que les prêts bancaires (il ne comporte pas la contrainte du paiement d'intérêts) et très adéquat en termes de partage des risques, notamment dans les phases précoces (amorçage, "early stage",...) des entreprises à fort potentiel de croissance. Les avantages évidents de l'instrument sont contrebalancés par le fait que le nombre des entreprises potentiellement concernées est très limité et que la sortie de l'investisseur institutionnel (venture capitalist) n'est pas assurée (marché boursier fragmenté, de taille modeste, et entraves réglementaires [11]).

[11] Voir Plan d'action sur le capital investissement, COM (2000) 658 final.

Il va sans dire que certains des avantages et inconvénients de la bonification de taux d'intérêt sont aussi communs à d'autres instruments financiers.

Ø Certaines conditions doivent être remplies pour que l'instrument des bonifications de taux d'intérêt garde son efficacité :

- Le strict respect de la législation en matière d'aides d'État, afin de limiter les éventuels effets collatéraux non désirés.

- Une véritable mise en concurrence des organismes financiers intermédiaires peut réduire partiellement le coût de la gestion. En revanche, l'absence de réelle concurrence entre les intermédiaires peut provoquer des distorsions sur les marchés financiers et empêcher que la bonification profite au bénéficiaire final. Dans cette hypothèse, l'instrument de la bonification de taux d'intérêt doit être évité.

- L'amélioration de la cible (objectifs/destinataires) doit être un aspect prioritaire de l'action (l'attribution globale de bonifications de taux d'intérêt aux entreprises attire des critiques, sauf quand il s'agit des régions, secteurs ou projets concrets). D'ailleurs, l'action doit être d'une durée limitée.

- Les programmes devraient être dotés d'un budget qui permette d'obtenir un impact visible et d'amortir les coûts de mise en oeuvre.

- Les contrôles publics doivent être une exigence explicitement signalée dans les contrats, mais il faut éviter les doubles emplois. Le coût du contrôle ne doit pas l'emporter sur les bénéfices. Dans le cas des intermédiaires financiers, il n'existe pas de moyen praticable de vérifier dans quelle mesure une réduction d'intérêt bénéficie effectivement au destinataire final, et dans quelle mesure elle profite à l'intermédiaire. Ce n'est pas là un problème d'abus susceptible d'être résolu par une intensification des contrôles; il tient à la nature même des bonifications de taux d'intérêt et au fait que la Commission ne peut pas réglementer les conditions d'octroi de chaque prêt.

- Les bonifications de taux d'intérêt doivent être assorties de dispositions simples et claires. Les règles de réalisation ou de quantification complexes sont à éviter.

- La mise en oeuvre des programmes doit apporter une valeur ajoutée aux actions nationales (subsidiarité).

- Les aspects du suivi et de l'évaluation doivent être renforcés. Tout programme doit être soumis à une évaluation ex ante, à une évaluation à mi-parcours et à une évaluation ex post.

Ø Aujourd'hui, la baisse des taux d'intérêt [12] et l'apparition d'autres instruments d'ingénierie financière ont diminué l'importance relative des bonifications de taux d'intérêt [13]. Il convient donc de promouvoir l'utilisation d'instruments complémentaires ou alternatifs. D'ailleurs, la combinaison de plusieurs instruments peut s'avérer plus avantageuse qu'un seul et unique instrument financier. Le partenariat (cofinancement,..) entre le secteur public et privé devrait aussi être renforcé. Cependant, il est à souligner que l'instrument des bonifications est lié à l'utilisation des prêts bancaires, qui a été et continue d'être la principale source de financement des investissements productifs (il est notoire que la plupart des PME sont sous-capitalisées et dépendent dans une grande mesure des ressources bancaires).

[12] Cependant, une baisse des taux nominaux ne signifie pas nécessairement une baisse des taux réels de même proportion.

[13] Il est essentiel de tenir compte du fait que les bonifications de taux d'intérêt occupent une place de moins en moins importante par rapport à l'ensemble des conditions de prêt. Pour les entrepreneurs et les "jeunes pousses", il est beaucoup plus intéressant d'obtenir un financement à long terme (jusqu'à 20 ans) assorti d'un délai de grâce, car cela réduit le coût du capital dans la phase de démarrage (jusqu'à 3 ans). Pour les banques commerciales, qui canalisent les prêts préférentiels et les quasi-fonds propres vers les entrepreneurs, le partage des risques inhérent à ces dispositifs est un élement décisif en ce qu'il réduit leur propre prise de risque. Actuellement, c'est la possibilité d'obtenir un financement de long terme à un coût raisonnable, et non pas seulement la perspective d'une bonification d'intérêt, qui fait l'attrait d'un dispositif aux yeux des entrepreneurs et des "jeunes pousses", et cela dans tous les secteurs de l'économie.

Ø Pour formuler un jugement complet sur cet instrument, il est nécessaire de tenir compte aussi de l'avis de tous les intervenants et notamment des agents intermédiaires nationaux et des bénéficiaires finaux.

Pour ce qui est des intermédiaires financiers, qui sont les maillons les plus importants de la chaîne de distribution, l'opinion recueillie sur les bonifications de taux d'intérêt est majoritairement positive pour les raisons suivantes :

* L'effet direct et la simplicité de l'instrument. Les banques attribuent effectivement les bonifications à des entreprises à qui elles ont réellement fait crédit. Ceci est plus efficace et plus direct que la ligne de garantie, qui demande une procédure plus complexe et plus aléatoire.

* La délégation temporaire et révocable avec contrôle a posteriori, qui permet aux réseaux bancaires de prendre en charge dans des conditions optimales une partie du coût de la distribution. La valeur ajoutée réside dans la dilution et la transformation du coût dans le cadre d'une relation financière et commerciale globale.

En ce qui concerne le bénéficiaire final, il est bien connu que le prêt bancaire (et, donc, la bonification de taux d'intérêt) est préféré à une prise de participation par des actionnaires extérieurs, en raison de la perte de contrôle partielle sur la gestion qu'entraîne le capital investissement. Cependant pour un certain nombre d'entreprises, très limité en pourcentage du total de l'UE, d'autres formes d'ingénierie financière peuvent aussi être séduisantes. Les entreprises acquérant de l'expérience au fil des ans, les PME pourraient ainsi abandonner le financement par l'emprunt au profit de solutions plus élaborées.

Ø Pour les raisons évoquées, les bonifications de taux d'intérêt ont joué un rôle important par le passé. D'une façon générale, et si on les replace dans leur contexte historique, on peut considérer que les aspects positifs des bonifications ont compensé leurs inconvénients. La question de leur abandon ne doit donc pas être réglée au regard des résultats obtenus (les objectifs assignés ayant été globalement atteints), mais plutôt de l'émergence d'un nouvel environnement financier.

Dans ce contexte, et pour les entreprises innovantes qui font face à des risques élevés, il semble opportun de réorienter les instruments financiers en faveur des systèmes de garantie ou du capital-investissement, afin de faire face aux défaillances du marché à l'égard de ces catégories d'entreprises, notamment dans leur phase de démarrage.

Dans les autres cas, un abandon des bonifications de taux d'intérêt en faveur d'autres instruments devrait faire l'objet d'une réflexion approfondie [14]. Cette affirmation prend toute sa valeur dans le cas des programmes visant des zones où les marchés financiers ne sont pas encore très développés (PVD, PECOS), ou certaines régions défavorisées de l'UE, ou encore certains types de projets (environnement, RTE,...) porteurs d'externalités.

[14] Par exemple, les interventions en capital-investissement atteignent un nombre très limité d'entreprises. Trois mille start-ups seulement ont été financées par du capital-investissement dans l'UE en 1999, alors que les PME financées par des ressources bancaires ont été 1,5 million environ sur la même période.

ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES

5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes

5.1. Summary table of programmes

Programme // Objective

Market failures: //

ECSC conversion (Art. 56) // Employment and access to credit for SMEs

Trans-European Networks (TENs) // Transport infrastructure

Edinburgh facility (SMEs) // Employment and access to credit

Development cooperation (ACP) // Infrastructures and access to credit for SMEs

Economic development (MEDA and Slovenia) // Environment and transport infrastructure

Economic and social cohesion (ERDF, EAGGF) // Access to credit for SMEs

Phare programme (CEECs) // Access to credit and privatisation

External shocks: //

Natural disasters (Italy, Greece, Kalamata, Madeira) // Reconstruction and restoration of productive capacity

European Monetary System // Infrastructures

Peace and reconciliation in Ireland // Access to credit for SMEs and infrastructures

Reduction in disparities (EEA) // Access to credit for SMEs and infrastructure

Reconstruction in the Balkans (FYROM and Bosnia) // Restoration of productive activity

5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion)

A. Description

The purpose of subsidised conversion loans (Article 56 of the ECSC Treaty) is to assist in the economic conversion of regions affected by the decline of the coal and steel industries, by making a financial contribution to job-creating investment. The first loans were disbursed in 1961.

Amount of subsidies

Initial subsidies granted between 1993 and 1997

1993 EUR37 693 920 for 20 911 jobs created

1994 EUR26 275 492 for 13 213 jobs created

1995 EUR21 614 248 for 11 138 jobs created

1996 EUR13 732 288 for 7 249 jobs created

1997 EUR22 948 045 for 11 482 jobs created

Total : EUR122 263 993 for 63 993 jobs created

Since the ECSC Treaty will expire in July 2002, the last loan instalments were disbursed in May 1997, so that they can be repaid in May 2002, before the expiry of the Treaty.

Beneficiary industries/firms

Any firms located in an ECSC area, but particularly SMEs.

All industries are eligible, except those on a negative list, such as:

- the retail trade where the vendor does not process goods;

- hospitals;

- educational establishments;

- the steel industry, etc.

Criteria for granting interest-rate subsidies

- Investment

The amount invested must be at least twice the ECSC loan.

- Jobs

Jobs must be created not later than three years after disbursement of the loan (assessment date).

They must be maintained for at least the following two years.

B. Operational aspects

Management

The initial amount of the interest-rate subsidy is calculated on the basis of the number of jobs to be created and the loan amount requested.

The subsidy is paid in three equal instalments, on the following due dates:

1. First instalment: one year after disbursement of the loan.

2. Second instalment: three years and six months after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the objectives of carrying through the investment and creating jobs (social clause) have been achieved.

3. Third instalment: five years after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the jobs created have been maintained.

Control and procedures

Project control is decided on as part of the annual missions schedule laid down by DG ECFIN's Financial Operations Unit 01 (Budget and Financial Aspects).

Depending on the case, the unit member is accompanied by members of other units or institutions, such as:

- the European Court of Auditors;

- the European Commission's Financial Control Directorate-General (DG Audit);

- DG ECFIN's Evaluation and Internal Audit Unit;

- DG ECFIN's Project Management Unit.

Visits are made in the presence of an agent of the financial intermediary concerned by the projects to be checked.

Control is carried out on the basis of official documents or declarations, such as:

- monthly returns of social security contributions;

- wages book;

- annual balance sheets confirmed by the auditors' report, etc.

C. Evaluation

A report exists for the period 1981-90, and a new study is planned for the period 1991-2000. In answer to questions put to it on several occasions by the Court of Auditors and the European Parliament, the Commission has provided general replies on the effectiveness of the actions carried out.

The real impact on job creation of interest-rate subsidies paid by the Commission under Article 56 of the ECSC Treaty can be measured quantitatively as follows:

- the ECSC disbursed 15 000 loans and sub-loans in the period between 1982 and 1997, most of which were granted to small and medium-sized enterprises;

- these loans helped to create about 285 000 new jobs at a budgetary cost of ECU 490 million.

The ECSC has never claimed that these loans and interest-rate subsidies alone were responsible for creating these 285 000 new jobs; rather, they formed part of a package of measures at European, national and local level which stimulated job-creating investments.

According to information received from banks acting as the Commission's financial intermediaries and from beneficiary enterprises, the loans and interest-rate subsidies received under Article 56 of the ECSC Treaty for job creation have, in fact, played an important role in the investment decisions of the enterprises concerned.

5.3. Trans-European Networks (TENs)

A. Description

From 1995-99, legal basis: Council Regulation (EC) No 2236/95 of 18 September 1995 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks.

From 2000, legal basis: European Parliament and Council Regulation (EC) No 1655/1999 of 19 July 1999 amending Regulation (EC) No 2236/95 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks.

Amount of interest-rate subsidies committed in the last five budget years (EURm, approximate):

1995: 25

1996: 18

1997: 37

1998: 20

1999: 71.

Ø Objectives

Interest-rate subsidies are intended to assist in the launch of transport infrastructure projects, mainly by reducing the financial burden on implementing authorities in the pre-operational phase. They reduce the interest costs, or financing costs in general, of a loan. Some large TEN projects have been funded primarily by loans from public financing bodies (e.g. EIB, National Debt Offices, etc.) or from the international banking system.

Ø Criteria for granting interest-rate subsidies

To ensure agreement on the administrative procedures to be followed in the use of interest-rate subsidies, criteria were laid down by the Commission departments responsible for transport, subjected to inter-departmental consultation and agreed by the TEN Financial Assistance Committee in 1997.

Regulation (EC) No 2236/95 stipulated in Article 4(1)(b) that Community aid for projects may take the form of subsidies of the interest on loans granted by the European Investment Bank or other public or private financial bodies. In addition, a declaration attached to the minutes of the Council meeting at which this Regulation was adopted gave some further indication of the proposed use of this form of support; the Commission declared that the amount of interest-rate subsidy from the Community budget allocated to a project in a given year should always represent a fraction of the volume of interest payments actually borne by that project during the year in question.

The rules for interest-rate support for TENs proposed by the Commission in 1997 made a distinction between different types of promoter; in particular, between single-purpose authorities, on the one hand, and multi-purpose authorities, on the other.

Single-purpose authorities:

In the case of single-purpose authorities, all expenditure is effectively aimed at meeting the objectives of the project which the Commission seeks to support. It therefore seemed unnecessary and unjustifiable to demand that each individual loan taken out by the authority should be assigned to a physical objective. In such cases, loans are generally raised to meet overall liquidity needs and not to pay for individual actions at any event. Loans are swapped in some cases according to the conditions on international currency markets.

In such cases, the following rules apply:

- interest-rate subsidies not to exceed five years, this being the general rule laid down in Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 2236/95 (although loan repayment itself may need to be monitored over a longer period, depending on circumstances), and to be below actual accumulated interest expenditure in each eligible period;

- interest-rate subsidies only for amounts of over ECU 1 million per year (for cost-effectiveness reasons);

- support can be granted to either newly negotiated or existing loans;

- interest-rate subsidies would be paid after receipt of invoices showing that interest had been paid, and progress reports showing the achievement of physical milestones, and related payments, as set out in the relevant Commission decision and application form;

- interest-rate subsidies will be paid direct to the beneficiary, where possible;

- overall support under the Regulation will be below 10% of the total expenditure on the project during the entire period of support (i.e. within the spirit of the TENs Financial Regulation limits on the financing of construction). (This may give the Commission the flexibility to pay interest-rate subsidies of over 10% of expenditure for specific years, e.g. during the launch period, when financial costs may be especially high. This form of "accelerated" payment will in a way mirror the normal advance payment of 40% for direct grants.)

Multi-purpose authorities:

In the case of multi-purpose authorities, the above individual points still apply but it cannot be said in these cases that any loan is eligible for interest-rate support. Clearly, the loan or loans supported by the Commission must be earmarked for the specific projects (i.e. track sections, equipment installations, etc.) which it wishes to support. In practice, this specific link is more likely to exist when the loan has been taken out from an institution like the EIB, which itself demands regular reports on the achievement of physical objectives.

B. Operational aspects

Ø Control

Essentially, the two key principles of control are the same as those applying for traditional direct grant projects, i.e. (i) measuring physical progress and (ii) checking the eligibility of expenditure and verifying the correctness of accounts.

For both types of project authority (see above), the Commission needs to ensure as a condition of payment that proof of loan agreements and obligations, and the actual repayment of financial costs, is accompanied by satisfactory physical and expenditure progress on launching or continuing the project (according to the stage in its evolution). Payment of initial tranches of interest-rate support and of the final tranche is contingent on progress towards and achievement of the objectives respectively. Payments to contractors should be verified and audited.

Lack of physical progress, or failure to launch, will mean that interest-rate subsidy payments should be withheld by the Commission, as would be the case with payment tranches in a direct grant scenario.

Finally, the amount paid should be flexible, although linked to physical progress, and will not exceed 95% of the amount of the interest-rate subsidy specified in the decision so as to allow for an amount to be held back pending accounting controls and assessment of the achievement of physical objectives set out in the decision.

Ø Visibility

The exact nature of this concept is hard to define. TEN projects supported by interest-rate subsidies are essentially subject to the same general rules regarding physical progress as direct grant projects and hence to associated requirements (e.g. for publicity to be given through signboards, etc. showing the role of the European Union). Part of the purpose of control is to ensure visible progress in this sense.

C. Evaluation

As part of the mid-term evaluation of the TEN-T budget interventions, which the Commission departments responsible for transport commissioned and which was delivered by outside experts in 1999, the efficiency of interest-rate subsidies ("interest rebates") as a financial instrument was discussed. An extract from the evaluator's report follows:

"The instrument of interest rebates is seen as the second best solution and generally of more value with high and volatile interest rates. Nowadays nominal interest rates are lower and in some Member States some transport operators (such as railways) can receive high grants from their governments and interest-free loans making the instrument of interest rebates even less attractive.

In addition the duration of the interest rate subsidy is not always compatible with the loans and project duration. The present limit of five years is considered as a serious constraint for the development of this instrument.

However Member States do not reject the possibility of applying for interest rate rebates in the future in the light of PPP approaches. Therefore, the Commission should better explain and spread more information on the reasons and advantages for project promoters to apply for this instrument. More information on the existing TEN-T projects benefiting from interest rebates should be provided to other Member States.

Three projects have applied for this instrument to date : the Øresund fixed link, the Belgian HST, and Malpensa Airport. In these three cases, the choice of this form of intervention was suggested by the Commission and the three projects received loans from the European Investment Bank.

* Interest rebates function well for the Øresund connection but have otherwise not been applied in Sweden. This type of support has been discussed as a possibility for the third runway at Arlanda airport. The civil aviation administration did, however, not consider them as a feasible solution as loans for the runway will have to be raised by the national civil aviation administration proper, and not by the airport, which organisationally is only a division within the administration.

* Interest rebates helped to complete the financial plan of the Belgian HST project and launch the construction phase. As the Belgian Railways had to borrow the funds needed to build the HST, the financial return of the project was highly influenced by the interest charges. This instrument appeared to be the most adequate one in this particular case and at that particular moment in time. It allowed Belgian Railways to be provided with EU aid that was not directly linked to the stretches of routes for which the Belgian requests were originally made.

* The Malpensa 2000 project is an example of a project for which this kind of support can be well suited. It was the Commission itself who suggested this solution, believing that it was the most appropriate one for this project.

Some Member States suggested that the interest rate form of aid should be allocated to the promoter as a lump sum rather than be related to a specific loan. Railway companies do not always borrow money for a specific project, but loans are arranged to finance their global investment programmes. If the interest rate subsidy form of aid is granted provided that it is linked to a specific and well-defined loan scheme, then it can perturb its financial management or impose increased auditing procedures."

There are also advantages to interest-rate subsidies for TENs : they are good for private or semi-private project authorities which have to face high financial costs in the years before their project starts to yield revenue from tolls, etc. (this was certainly the case for the Øresund fixed-link project).

5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System

A. Description

At the end of December 1978 the Council adopted Regulation (EEC) No 3181/78 relating to the European Monetary System (EMS). Previously, the Council had recognised the need to support the less prosperous Member States in their efforts to participate in the EMS. Support was to take the form of assistance in carrying out infrastructure programmes and projects financed by the EIB and by the recently established NCI (Decision 78/870/EEC of October 1978).

The Regulation implementing this support was adopted in August 1979 (Regulation (EEC) No 1736/79); it granted a 3% interest subsidy for loans relating to Commission-approved programmes of up to one billion units of account a year for a period of five years. It was also agreed that the discounted value of the subsidies to be entered in the general budget of the Community should not exceed 200 million units of account a year for a period of five years. At the same time, the Council designated Ireland and Italy as the Member States which were eligible for these subsidies. The implicit subsidy for them was: 200 million units of account in 1979, 197 million in 1980, 193 million in 1981, 210 million in 1982 and 200 million in 1983.

In accordance with the above-mentioned Regulations, eligibility depends on the execution of major infrastructure projects in Italy and Ireland that meet EIB and NCI operational criteria and are capable of anchoring these countries' economies more firmly in the European Monetary System. By financing individual projects of undisputed public utility, the aim was therefore to pursue an overall (macroeconomic) objective in parallel with other instruments with the same purpose. It will be remembered that at the time the oil crisis had destabilised the industrialised countries' balances of payments and exchange rates and Community solidarity had been mobilised on behalf of the weakest countries, i.e. Italy and Ireland, in the form of Community borrowings (Article 108 of the Treaty). The interest-rate subsidies for infrastructure projects thus reinforced measures to restore external equilibrium.

B. Operational aspects

The subsidies were managed by the EIB, which both selected the projects and disbursed the aid.

In view of the relatively large subsidy amounts decided by the Council, the EIB kept very large-scale projects separate from those it usually managed so that they could be monitored more easily. In some cases it selected tranches of programmes which had been started before or were to be completed after the eligible period (1979-83) because of the scale of the projects and the economic importance of the tranches in question.

The subsidies were paid to the project promoters only for the five-year period laid down by the Council. Each half year, the EIB presented the Commission with a refund application calculated on the basis of the subsidised amounts, updated at the beginning of each half year. Italy thus received aid totalling ECU 669 million in respect of a loan volume of ECU 3 336 million; the subsidies for Ireland totalled ECU 331 million in respect of a loan volume of ECU 1 470 million. Control was exercised by the EIB and the Commission, in cooperation with the central banks of the two countries concerned.

C. Evaluation

During its investigations, the Court of Auditors noted delays in the execution of the projects and increases in costs as compared with the original estimates. These overspends were covered by other sources of finance such as the ERDF and state aid.

These criticisms, relatively minor by comparison with the objectives, did not prevent the Court from acknowledging that the objectives had been attained. It stated that these projects had contributed to the development of the water supply and drainage infrastructure in Ireland in the context of the expansion of industrial, agricultural, tourist and urban activity. The Court's assessment of the extension of an aqueduct in Italy was more qualified because of the delays caused by the 1980 earthquake but it did not call into question the key importance of the work for the economy of the Mezzogiorno.

5.5. Edinburgh facility (SMEs)

Council Decision 94/217/EC of 19 April 1994

A. Description

Ø Description

The purpose of this programme was to help enterprises, in particular SMEs, to create jobs. It was decided on in the early 1990s, a period of severe recession, fairly high unemployment and interest rates, and deep pessimism on the part of various economic actors.

The programme is managed by the EIB on behalf of the Commission. In each Member State the EIB dealt with a national agent that coordinated the network of financial intermediaries which selected the individual projects.

The interest subsidy related to interest on a five-year loan financing a job-creating investment project. The financial intermediaries carried out the financial analysis of the credit provided by the EIB. The subsidy was based on the number of jobs created.

The SME facility is a temporary "one shot" facility which, at the request of the Council, had to be introduced very rapidly. The operational part, which began in 1995, was completed in 1997.

Ø Amount of subsidies

- Total amount of interest subsidies granted by the Council: ECU 100 million

The subsidy was tied to EIB loans of ECU 1 000 million to SMEs in the Community. On 8 June 1998 the amount distributed in interest subsidies totalled ECU 92 321 473.

At the end of 1997 subsidies paid totalled ECU 92.3 million. This amount corresponds to a 2% per year interest-rate reduction for a maximum of five years, which is equivalent overall to 10% of the loan amount, or an average of ECU 3 000 per job created.

Ø Beneficiaries

- SMEs, in particular those with no more than 250 employees and a turnover not exceeding ECU 20 million or assets not exceeding ECU 10 million;

- virtually all sectors of activity (some countries introduced exceptions);

- all Member States;

- The loans could not be combined with other subsidised loans granted by the EIB under other agreements or with ECSC-subsidised loans.

Ø Criteria for granting interest-rate subsidies

In its application for subsidies, the SME had to state the amount of financing required from the EIB, the capital cost of the investment and the number of jobs it planned to create; only jobs created after 28 April 1994 were eligible.

In order to qualify for a definite subsidy payment, the beneficiary had to submit a sworn statement concerning the actual net increase in the number of jobs and declaring that the additional jobs had been in existence for more than six consecutive months prior to the date of the declaration. If the number of jobs actually created was smaller, the proposed subsidies were reduced accordingly.

B. Operational aspects

Ø Management

The EIB shared out the facility among the national agents and its network of intermediary banks.

- The interest subsidy is generally paid in a single instalment (lump sum). In Germany it was used to reduce the last repayment of the borrowing.

- In its report the Court of Auditors criticised the fact that the rules were less clear in some countries than in others.

Ø Control

The national agents verified each beneficiary's entitlement to its respective subsidy on the basis of the declarations made by the intermediaries and beneficiaries. As well as the usual monitoring of its global loans, the EIB also made spot checks on the documentary evidence presented in support of the requests for subsidy payments. In 1996, 1997 and 1998 the EIB monitored the procedures applied by agents in eleven countries

In its Report No 6/2000 the Court of Auditors criticised the fact that the Commission did not monitor this facility in detail, despite the cooperation agreement.

Ø Community visibility

- The financial intermediaries' documentation generally referred to Community aid, at least that of the EIB; this aspect was criticised by the Court of Auditors in its report.

Ø Accounting

- The accounting and presentation of the accounts were criticised by the Court of Auditors and the Commission has undertaken to improve them.

C. Evaluation of the action

* Four reports have already been presented to the European Parliament, the last on 2 December 1997 (COM (1997) 645 final).

* The fifth report was being drafted at the same time as this report. It contains statistical tables and is more complete than the previous ones.

5.6. Subsidised loans in the ACP countries

A. Description

Successive European Development Funds have supported the action of the EIB and of local banks by granting general interest-rate subsidies in order to reduce the very high level of interest rates and to provide access to credit for small commercial and craft firms in the countries which are signatories to the Lomé Convention. Since the pressing need for finance is, however, very extensive, subsidies have also been allocated for infrastructure and sewerage works.

During the life of the most recent Conventions, the WTO expressed reservations about this general practice and about the risk of distorting competition in relation to neighbouring countries not eligible for EDF loans. It has so far been possible to circumvent this obstacle by granting loans to public enterprises at market rates, with the State receiving the interest-rate subsidy under a contract signed with the enterprise concerned.

Nevertheless, in the spirit of openness which will guide future international conventions, it has appeared essential to review the system as a whole in order to boost direct aid while reducing indirect aid tied to a loan spread over time. The new ACP-EC Partnership Agreement signed at Cotonou on 23 June 2000, which will replace the Lomé Convention, contains a new financial mechanism - the Investment Facility (IF) - that will make it possible to finance essentially private-sector investment. Like the risk capital funds under the old Convention, this Facility will be managed by the EIB. The main changes introduced by this Facility as compared with the former risk capital funds can be summarised as follows: unlike the risk capital funds, the Facility will function as a revolving fund, thus offering ACP countries a degree of security as to the finance available for private-sector development in the short, medium and long term. In addition, the operations financed by the Facility (essentially in the form of risk capital and loans) will be financed on conditions based on those of the local financial market. However, the agreement provides that interest-rate subsidies could be granted for certain specific operations, namely for:

(1) infrastructure projects in the least-advanced countries or in countries in a post-conflict situation that are essential for private-sector development. In these cases, the interest rate will be reduced by 3 percentage points, and

(2) projects involving restructuring operations in connection with privatisation or projects entailing substantial and clearly demonstrable social or environmental advantages. In these cases, loans may carry interest-rate subsidies the amount and form of which will be decided on the basis of the special features of the project and thus on a case-by-case basis, in line with predefined criteria. For this type of operation, the interest-rate reduction will not exceed 3 percentage points and will therefore be calculated on a case-by-case basis in line with the criteria jointly laid down by the EIB, the Commission and the Member States.

In all cases, the final interest rate on the loan will be no less than 50% of the reference rate, in order to avoid situations in which the final rate would be close to 0% or even negative.

The specific criteria for granting interest-rate subsidies will form part of the Facility's policy guidelines to be laid down jointly by the EIB and the Commission and submitted to the Investment Facility Committee, which will include representatives of the Member States.

The interest-rate subsidy will be financed by the EDF's long-term development resources. The funds necessary will not exceed 5% of the total amount allocated to finance investment by the Investment Facility and by the EIB out of its own resources, i.e. some EUR200 million.

B. Operational aspects

The EIB is currently managing the equivalent of 20.7% of the budget allocations of the 8th EDF, comprising EUR1 658 million in own resources (11.34% of the resources of the Convention) and EUR1 370 million in risk capital and interest-rate subsidies (19.36% of the Fund). As regards operations, the EIB has so far signed over 660 operations in the ACP countries, 190 out of its own resources and 470 out of EDF funds.

The activity of the new Investment Facility will be more targeted than in the past as far as interest-rate subsidies are concerned, but without the automatic aspect which existed in the past; it will still be possible for concessionary loans to be granted in some cases and on the basis of predefined criteria (see above).

The financial allocation for the Facility will be EUR2.2 billion for the First Financial Protocol (2000-05), which will be used to finance investment. To this will be added a further EUR200 million or so to finance interest-rate subsidies for projects financed both by the Facility and by the EIB out of its own resources.

C. Evaluation

It is fairly difficult to make a general evaluation of the impact of subsidies in the context of operations with 72 different ACP countries. Nevertheless, the purpose of the major changes concerning the Investment Facility is to correct the shortcomings of the past and to take into account the more open direction of international trade (WTO rules).

* The new Facility will have to take care not to generate distortions on local capital markets or to undermine local financial institutions. Instead, the financial resources provided should enable these institutions to mobilise other sources of finance.

* The Facility must not disrupt or conflict with national and regional financial and monetary policies or with policies advocated by international institutions.

* Unlike the public sector in the heavily indebted ACP countries, the private sector does not seem to consider the subsidy to be a determining factor in investment decisions, unlike other criteria, viz. provision of medium- and long-term financial resources, rapid disbursement, loans in local currency, etc.

* Concessionary loans may, however, be beneficial in the cases mentioned above since they encourage economic development and support investors in situations where the political and economic risks are particularly high.

5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean

A. Description

Ø Protocols

From 1978 to 1992 EIB loans formed part of the cycle of five-year financial protocols that constituted an overall legal framework for financial and technical cooperation between the European Community and each Mediterranean country and territory; each protocol fixed a financial allocation indicating the origin of credits and the nature of the finance.

The beneficiary countries were then able to use the budget funds to subsidise all EIB loans by up to two percentage points, whatever the sector (infrastructure, water, industry, etc. ). The total amount of budget commitments for these interest-rate subsidies was EUR214 million

Ø Environmental protection: from 1992

In 1992, under the Renewed Mediterranean Policy, the EIB was instructed to implement a specific financing programme for projects to protect the environment; the corresponding Financial Regulation (outside the protocol) provided for an interest subsidy of three percentage points on these projects.

Subsequently, the Barcelona Declaration, adopted on 28 November 1995 at the Euro-Mediterranean Conference of Foreign Ministers, established the Euro-Mediterranean partnership, a joint initiative of the 15 members of the EU and 12 Mediterranean partners. The Council Regulation of 23 July 1996 laid down the financial and technical measures (MEDA) to accompany the reform of economic and social structures of the Mediterranean partners. It provides for a 3% interest-rate subsidy on EIB loans in the field of the environment.

In accordance with these provisions, interest-rate subsidies totalling EUR255 million were granted from 1992 to 1999 to 11 Mediterranean countries and territories and mobilised for 37 different projects. These projects concerned the treatment of waste water in order to reduce pollution in coastal rivers and in the Mediterranean, the reduction of industrial pollution and the treatment of solid waste.

Ø Financial and technical cooperation with the Palestinian territories

The July 1994 Regulation laying down the provisions for this cooperation was amended in December 1998, by providing in particular for the possibility of subsidising the loans granted by the EIB to these territories at the rate of three percentage points. Two subsidies totalling EUR8.6 million were decided in 1999. These subsidies are not restricted to the environment but cover the priority economic and social areas specified in the 1994 Regulation.

B. Operational aspects

Ø Area of intervention

The areas of intervention, which were extended under the protocol system, were restricted to the environment from 1992; the environment has therefore become the main eligibility criterion for the budget grant in the form of interest-rate subsidy, with the exception of the EIB loans granted to the Palestinian territories.

Ø Management

The EIB selects and prepares projects, draws up the financing proposal and then seeks both the opinion of the "Article 14 Committee" (MEDA), consisting of the representatives of the Member States, and the Commission's opinion. On the basis of this consultation, the EIB asks the Commission to take a decision to fund the granting of an interest-rate subsidy. Following an internal consultation process, the Commission submits to the MED Committee a draft decision authorising or, where appropriate, refusing the funding. The Commission decision is forwarded to the EIB; if the decision is favourable, the EIB may grant the subsidised loan.

The EIB and the Commission jointly see to the financial management of interest-rate subsidies on the basis of a management agreement signed between them.

No problem of repayment of EIB loans by the Mediterranean partners has been indicated.

In its Report 1/98 on the management of the protocols, the Court of Auditors referred to dormant commitments or commitments in excess of the needs of the operations concerned; the Commission replied that it had introduced a regular information system and that it had reexamined the dormant commitments as part of a periodic review.

C. Evaluation

Ø MEDA evaluations carried out in 1998 and 1999

In November 1998 the evaluation by external consultants of certain aspects of EU development aid for the Mediterranean region showed that coordination between the EIB and the Commission was working well and was the subject of regular consultations but that it could be improved by incorporating the EIB activities linked to the granting of budget funds into the national indicative programmes at an earlier stage.

In February 1999 the evaluation of the MEDA provisions carried out under Article 15(6) of the MEDA Regulation recommended that the procedure for deciding interest-rate subsidies should be simplified, alone the lines of the other operations managed by the Commission.

Ø Proposal for amending the MEDA Regulation

In its recent proposal to amend the MEDA Regulation (COM (1999) 494 final), the Commission stressed the need to streamline coordination with the EIB, i.e. in the preparation of strategies and at the programming stage; as far as interest-rate subsidies specifically are concerned, the Commission has followed the recommendation made in the evaluation and has proposed lightening the decision-making procedure by providing that, as interest-rate subsidies would be covered by approved national financing plans, they would not need to be submitted separately to the MED Committee; the "Article 14 Committee" approval procedure would require no modification.

The subsidy rate applied to each payment would be equal to half the interest rate relating to the payment in question, but in no case higher than the nominal rate of 3%.

The Commission proposal maintains the area in which interest-rate subsidies would apply, i.e. the environment; given the scarcity of water resources, the growing degradation of natural resources and the dense urbanisation of the region, the environment will become an even more important issue for all the countries bordering on the Mediterranean. Interest-rate subsidies constitute an incentive mechanism which has effectively enabled the Mediterranean partners to embark on specific environmental action programmes; the exception for the Palestinian territories is justified by the very special situation there in the context of the peace process.

Ø Evaluation of EIB activities in connection with the financing of the Community budget

An evaluation of the financial assistance to the Mediterranean countries managed by the EIB on behalf of the EC was launched at the beginning of this year; it covers the interest-rate subsidy and risk capital mechanisms. It will review the period 1979-99 and contain an analysis of the performance and impact of interest-rate subsidies and of the mechanisms and procedures; it will conclude by addressing recommendations to the Commission and the EIB. The results of this evaluation are expected shortly.

5.8. ERDF Programme

A. Description

Interest-rate subsidies part-financed by the Structural Funds, essentially the European Regional Development Fund, are managed not by the Commission but by the national and regional authorities in Member States charged with implementing multiannual regional development programmes within specific eligible areas.

B. Operational aspects

- SMEs in the less-developed areas of the EU face particular problems in terms of the cost of credit: although base interest rates charged by financial institutions are uniform and set nationally, a margin of additional interest is charged by banks to reflect the risks of a particular lending operation, these being higher for SMEs than for larger enterprises and often higher still for SMEs located in the less-developed regions.

- Applications for loans are vetted and granted in the normal manner by lending institutions, which agree the terms of the financing with the SME. The interest-rate subsidy is covered by a separate agreement and is paid to the SME during the term of the loan by the lending institution. The total financial cost to the SME is therefore the commercial interest rate paid to the lending institution, minus the interest-rate subsidy received from the managing authority under a regional development programme measure (such as a global grant) part-financed by the Commission.

C. Evaluation

In regional development terms, the interest cost of the finance required for an investment is reduced, enabling SMEs to invest and thereby to increase their production capacity and competitiveness. The subsidy is covered by a separate agreement from the loan agreement, thus ensuring a swift decision by the lending institution and reducing the administrative burden on the SME.

Interest-rate subsidies available under the Structural Funds are considered to be on an equal footing in terms of effectiveness with the several other forms of grant applied by the Funds. A number of lessons arising out of experience with interest-rate subsidies during the previous programming period are now being put into practice in the Commission's guidelines for the period 2000-06, in particular the need for an initial diagnosis of SME requirements, the need for prior consultation with intermediaries on the design of such schemes so as to avoid an unnecessary administrative burden on the banks and their information systems, and the fact that the targeting of interest-rate subsidies on particular SME sectors has generally enhanced their impact.

Article 29(4) [15] of the new Council Regulation laying down general provisions on the Structural Funds [16] explicitly encourages managing authorities to use forms of finance other than direct assistance, including interest-rate subsidies, by permitting an additional 10% for the maximum rate of contribution, in accordance with Article 28(3).

[15] Article 29 (4) (a) and (b) (iii).

[16] Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999.

5.9. EAGGF Programme

A. Description of the action

- Amount of subsidies (statistics for the last five years):

Since the Agriculture Directorate-General does not grant interest-rate subsidies directly but only refunds the subsidies granted by the Member States for agricultural structures (see also the answers to point B below) and since Member States often combine different forms of investment aid (capital grants, interest-rate subsidies, guarantees for loans contracted, etc.) for the same aid scheme, the EAGGF Guidance Section does not possess any analytical statistics relating to the form of aid which it has helped to finance.

Nevertheless, by way of an example to indicate an order of magnitude, France declared for 1999 alone an amount of EUR244 million in interest-rate subsidies incurred in 1998, while each year the EAGGF Guidance Section refunds Member States' expenditure at variable rates set by the rules (25% to 60%) on the basis of various parameters such as the type of aid scheme, the status of the beneficiary or its location.

- Objectives

Interest-rate subsidies have so far been granted mainly in connection with the implementation of Objective 5a of the reform of the Structural Funds, namely the granting of official aid for investments made in agricultural holdings, and setting-up aid to young farmers (Articles 7, 10 and 11 of Regulation (EC) No 950/97).

The system of interest-rate subsidies has been extended for the new programming period 2000-06 (see Article 28(3) of Regulation (EC) No 1260/99 or Article 8(2) of Regulation (EC) No 1257/99).

- Criteria for granting subsidies

Numerous criteria and restrictive conditions have been laid down by Council Regulation (EC) No 950/97 in connection, for instance, with the economic conditions of the agricultural holding, the status of the farmer (practising farming as his main occupation, occupational skill, etc.) or with the type of production (no aid for surplus production).

B. Operational aspects

- Management: procedures for payment of subsidies

Within the fields of intervention of the EAGGF Guidance Section, it is up to the Member States to opt for the financial instrument they deem appropriate (interest-rate subsidies, grants, etc. or a combination of these instruments) in order to implement the aid scheme provided for in a multiannual programme of assistance decided on by the Commission.

Official aid is co-financed by the EAGGF Guidance Section and the Member States. The Community rules or the programme fix the rate of Community financial intervention. Payment by the EAGGF Guidance Section is made on the basis of a system of advances, followed by refund of the annual expenditure which each Member State declares to the EAGGF and which it has already financed in advance (system in force until 1999) or in the form of down payments/intermediate payments/payment of programme balance (system in force from 2000).

When Member States are responsible for choosing the financial instrument for implementing certain Community programmes, experience has shown that this choice has not been neutral from a financial point of view and in particular that it has been unlikely to minimise budget costs for the Community.

If there was genuine competitive bidding between financial bodies, the cost of managing these aid schemes could be partially reduced, but it should be remembered that the Commission disagrees with most of the Member States on the question of applying the public procurement Directives to financial services.

- Control: who is responsible and what are the procedures-

Under Council Regulation (EC) No 1260/99 (for instance, Article 38(1)), Member States take responsibility in the first instance for the financial control of programmes. The Commission, as part of its responsibility for the implementation of the general budget of the European Communities, ensures that Member States have smoothly functioning management and control systems so that Community funds are efficiently and correctly used (Article 38(2)).

The staff of the EAGGF Guidance Section regularly carry out on-the-spot checks, including sample checks, in the Member States.

- Visibility

As stated above, it is not up to the Commission to opt for any particular financial instrument to implement its programmes within the spheres of intervention of the EAGGF Guidance Section since this is a matter for the Member States (subsidiarity principle). Consequently, the question of desirability of choosing the system of interest-rate subsidies as such does not arise when it is a matter of implementing rules laid down by the Council.

C. Evaluation

- Do evaluation reports exist-

Evaluations are obligatory under the rules, but they chiefly cover the operational content of the programmes. However, there is as yet no properly targeted evaluation in terms of the type of financial instrument (e.g. the system of interest-rate subsidies).

Nevertheless, this lack of evaluation does not mean that there is no visibility as regards the system of interest-rate subsidies in this area. On the contrary, the on-the-spot checks we have carried out in the Member States have sometimes prompted hefty criticism of the economy of such a system for the Community budget, and in particular its cost effectiveness. The risk is that the Member States, in their subsidy statement, charge part of the cost of administering the scheme to the EAGGF Guidance Section by taking advantage of the reference rates, which diverge significantly from market interest rates.

5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget

A. Description

Ø Historically, Community funds have provided two types of interest-rate subsidies for the central and eastern European countries: Slovenia benefited from the continuation of EIB subsidised loans to the former Yugoslavia, and the Phare programme has provided interest-rate subsidies for loans to SMEs in the applicant countries.

Ø From September 1993 to 1997 Slovenia benefited from a financial protocol with an EIB allocation of EUR150 million accompanied by interest-rate subsidies from the Community budget of EUR20 million for transport projects in the public interest.

An amount of EUR47 million was spent on repairing the main rail network in 1993; two loans totalling EUR41 million were signed in 1994.

A loan of EUR32 million was granted in 1995 in support of the existing motorway project, with a further EUR30 million being released in 1996 for the continuation of the project.

Subsequently, Slovenia reverted to the ordinary law applicable to the applicant countries, with pre-accession EIB loans which no longer included interest-rate subsidies but some of which enjoyed the Community budget guarantee. To a very large extent, these loans were made in the telecommunications sector.

B. Management

Ø Under financing provided by the Phare programme, interest-rate subsidies have been granted for loans to SMEs. These operations were carried out mainly in the early- or mid-1990s. Since inflation was high at the time, the beneficiary countries co-financed these operations (at very low rates) with banks which were to lend at the market rate. Of the total amount of the loan, the final beneficiary thus received a loan at a very advantageous rate. Once the operation had been carried out, it repaid both its bank and the State which had obtained the Phare funds and thus had funds available for allocation elsewhere.

Micro-loans were also granted at preferential rates to small firms under the Phare programme. They were often distributed by non-bank institutions.

C. Evaluation

According to various sources, these operations do not seem to have worked to the total satisfaction of the various players involved. There were repayment defaults. This can perhaps be explained in part by the difficulties that persisted while these operations were being carried out. It was also often difficult to find partners to disburse the loans. These operations were frequently organised in parallel with grants of guarantees, e.g. in the Czech Republic and Poland; the least encouraging experience was in Bulgaria.

The conclusions which can today be drawn from the provision of interest-rate subsidies for loans to SMEs are the following:

Ø The banking environment, coupled with the level of inflation, the weak involvement of the beneficiary States and the absence of specific policy objectives, adversely affected policy implementation, with it being impossible to obtain convincing results in several countries.

Ø However, relatively satisfactory results were obtained in Hungary because of the greater maturity of the banking system, the attitude of SMEs, and support of the Finance Ministry (possibility of co-financing, existence of an agency for SMEs) and of SME associations (which were members of the agency's board of management).

Ø A satisfactory rate of disbursement through the banking system depends less on the level of subsidy to the SME and more on other factors. The most important factors would appear to be the margin that can be earned by the bank compared to alternatives (e.g. using deposits), whether the risk is shared with or borne entirely by the bank, and who is responsible for exchange-risk losses. [17]

[17] Final synthesis report of the evaluation of Phare-financed programmes in support of SMEs (February 2000; pp. 46-48)

Ø See point 5.16 above for the FYROM and for Bosnia and Herzegovina.

5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980

A. Description (Council Decision 81/19 of 20 January 1981)

The purpose of this action was to finance investments for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure in the areas affected by the earthquake of November 1980 which hit the Italian regions of Campania and Basilicata.

The Commission was empowered to contract loans in order to provide finance under the New Community Instrument (NCI). The amount of such loans could not exceed a principal equivalent to ECU 1 billion, subject to deduction of any operations of the same nature carried out by the EIB from its own resources.

Amount of the interest-rate subsidies

The budget of ECU 1 billion in loans authorised by the Council was covered up to an amount of ECU 613 million by NCI loans and up to an amount of ECU 353 million out of EIB own r