Avis sur le « Programme législatif de la Commission pour le transport/La politique commune des transports - Programme d'action 1995-2000 »

(96/C 39/09)

Le 30 mars 1995 et le 6 juillet 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le « Programme législatif de la Commission pour le transport/La politique commune des transports - Programme d'action 1995-2000 ».

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 8 novembre 1995 (rapporteur : M. Wright).

Lors de sa 330e session plénière des 22 et 23 novembre 1995 (séance du 22 novembre 1995), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction : objectifs de l'avis et domaines couverts

1.1. Le programme législatif et programme de travail annuel de la Commission définit des orientations dans les domaines d'action assignés aux politiques pour l'année suivante. Il fournit l'occasion d'apprécier dans quelle mesure les stratégies et les projets ont été mis en oeuvre correctement et d'examiner s'il ne faut pas développer des idées ou des objectifs nouveaux.

1.2. Le présent avis d'initiative a pour objectif d'évaluer, du point de vue du Comité, le programme de politique des transports en se fondant essentiellement sur les positions déjà adoptées dans des avis antérieurs.

1.3. Le Comité appuie la demande que le Parlement européen a formulée dans sa résolution du 15 mars 1995 (), qui invite la Commission à engager rapidement un débat ouvert sur le programme de travail annuel en l'adoptant au plus tard en octobre de l'année précédente et en le publiant de manière à laisser un champ plus large à la réflexion et aux commentaires des autres institutions. Le Comité a reconnu le rôle spécifique que le PE joue dans ce contexte.

1.4. L'évaluation du programme 1995 de politique des transports comportera des propositions pour des initiatives futures en la matière. Dans le même ordre d'idée, ce document soulignera les principales revendications du Comité et les questions non encore résolues qui ont été soulevées dans les rapports précédents du Comité. Il exposera par ailleurs les principaux points de vue du Comité en la matière, sans tenir compte (ou indépendamment) des avis consacrés à des points spécifiques.

1.5. L'avis traitera également des questions abordées dans la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social intitulée « Programme d'action en matière de politique commune des transports pour la période 1995-2000 ».

1.6. Le document « La politique commune des transports - Programme d'action 1995-2000 » a été publié par la Commission le 12 juillet 1995 suite à la demande de création d'un tel programme exprimée par le Parlement européen et le Comité économique et social.

2. Questions non résolues soulevées par des avis antérieurs

2.1. Le présent avis d'initiative vise à évaluer la politique des transports de la Commission sur la base de positions arrêtées antérieurement. Il importe dès lors de mettre en avant les principales interrogations qui ont été soulevées jusqu'à présent, afin de vérifier si elles ont été prises en compte par le programme législatif de la Commission ou par la communication sur le programme d'action en matière de politique commune des transports pour la période 1995-2000. Le Comité se félicite vivement de ce que la Commission s'intéresse de plus en plus à la nécessité d'une politique commune des transports, comme l'établit le Livre blanc, et trouve encourageants les nouveaux développements présentés à cet égard dans le programme d'action PCT 1995-2000. Il estime néanmoins qu'un certain nombre de questions anciennes restent sans réponse.

2.2. Le Comité a notamment attiré l'attention sur les points suivants :

- la Commission ne semble pas avoir accordé une attention suffisante aux mutations structurelles qui sont évidentes dans les économies de tous les États membres et à leurs implications pour l'évolution de l'utilisation des transports et de leur répartition modale (doc. CES 1006/93, paragraphe 1.1.4);

- la plupart des États membres ont des difficultés à concilier les positions de l'UE lorsqu'elle prône d'une part des politiques économiques libérales, qui insistent sur le libre choix et la concurrence, et préconise d'autre part des subventions destinées à promouvoir l'élaboration et l'utilisation de systèmes de transport donnés (doc. CES 1006/93, paragraphes 1.3.1 et 1.3.2);

- la Commission n'est pas en mesure de publier des données sur la consommation et l'impact des modes de transport dans l'ensemble de la Communauté au cours des dernières années et il n'existe pas de projections sur l'offre et la demande futures de transport à l'intérieur et à l'extérieur de l'UE qui pourraient guider le développement d'une politique commune des transports (doc. CES 1006/93, paragraphe 3.2.1);

- la Commission doit fournir des orientations précises sur les questions des coûts externes et des écotaxes dus, par exemple, à la pollution et aux encombrements et sur la manière dont ils pourraient être internalisés par les fournisseurs de transport modal et intermodal (doc. CES 1006/93, paragraphes 5.2.1.1 à 5.2.1.4 compris). Le Comité reconnaît que la réticence de certains États membres à fournir des données peut avoir gêné la Commission. C'est pourquoi le Comité demande la publication dans les meilleurs délais du Livre vert promis par le commissaire sur ce thème. Dans l'intérêt d'un débat bien informé sur ce point d'intérêt vital, il serait également utile que la Commission puisse donner une indication des conséquences de l'application de ces orientations aux politiques concrètes proposées dans le Livre vert. Entre-temps, le Comité attire l'attention sur son avis d'initiative sur les coûts d'infrastructure dans le domaine des transports de marchandises par route - base pour une comparaison avec d'autres modes de transport (doc. CES 643/95);

- la nécessité s'impose à la Commission d'établir un « concept global définitif » pour accompagner le développement de réseaux transeuropéens (RTE) et prendre en considération leur impact sur l'économie globale, la politique des transports et les objectifs de politique sociale (doc. CES 1305/94, paragraphes 1.2 et 8.4).

3. Le programme de travail de la Commission pour 1995

Observations générales

3.1. Le Comité approuve l'objectif général de la Commission, tel qu'il est défini dans le paragraphe 1.15 du programme de travail, à savoir la mise en place d'un système de transport intégré, sûr, efficace, concurrentiel, respectueux de l'environnement et qui prenne en compte les besoins des usagers et des travailleurs du secteur.

3.2. Le Comité appuie les principales propositions législatives nouvelles, qui ont fait ou font actuellement l'objet, pour certaines d'entre elles, d'avis distincts de sa part; il s'attend bien à recevoir communication du détail de ces propositions au fur et à mesure de leur élaboration.

3.3. Le Comité escompte être informé des détails et calendriers associés aux propositions en instance d'application qui sont énumérées dans le programme d'action.

3.4. Le Comité accueille favorablement les deux communications reprises dans le programme de travail, notamment celle sur le développement du programme d'action de la politique commune des transports à moyen et long terme. Le Comité apprend avec satisfaction la publication de la communication sur les transports maritimes à courte distance, et attend le Livre blanc sur le système de contrôle du trafic aérien. Il est par ailleurs particulièrement heureux de saluer le projet de Livre vert sur l'intermodalité des transports de passagers (le « réseau des citoyens »). Le Comité pense que celui-ci jouera un rôle important dans la construction d'un sous-système intermodal qui doit être envisagé en parallèle au réseau transeuropéen et sera placé sous le signe de l'efficacité et de la complémentarité. Le Comité compte également bien recevoir le document de la Commission sur le transport maritime, qui est attendu depuis longtemps.

3.5. Le Comité considère qu'il est tout à fait prioritaire de mettre au point des méthodes appropriées pour dresser le bilan écologique de l'industrie des transports et lui en imputer les coûts. Il se réjouit dès lors de l'étude projetée par la Commission sur l'amélioration des performances environnementales et l'internalisation des coûts en la matière. Le Comité soutient l'idée d'un vaste débat sur la question et invite instamment la Commission à diffuser, aussitôt que possible, les études d'experts et les témoignages utilisés pour finaliser son étude.

3.6. De même, le Comité a souligné à maintes reprises l'importance et la nécessité d'améliorer les conditions de travail dans l'industrie du transport, notamment lorsque des horaires de travail excessifs peuvent constituer un danger pour la santé et la sécurité. Dans cette optique, le Comité ne peut que souscrire à l'évocation de la poursuite du dialogue social en la matière et garde à l'esprit la politique bien établie de la Commission dans le secteur de la sécurité mais est déçu de ce que le programme de travail ne contienne pas davantage de propositions qui auraient pour objectif de réaliser des avancées spécifiques dans ce domaine et se distingueraient par leur caractère novateur et leur hauteur de vues. Le programme de travail semble ignorer l'attention que le Livre blanc sur la politique sociale (doc. COM(94) 333) demande de porter à la stimulation de la « productivité sociale ». Par « productivité sociale », le Comité entend un gain supplémentaire de productivité découlant directement d'améliorations de certains aspects des conditions de travail et de l'organisation du travail visent à promouvoir une utilisation plus efficace du capital intellectuel et physique de la main-d'oeuvre. Les initiatives et propositions législatives nouvelles, les propositions pendantes et les débats énumérés au point 3.1 des programmes de travail sont certes bienvenus mais ne sont pas à la hauteur de l'adhésion claire et sans équivoque du Livre blanc sur la politique sociale au principe d'une nécessaire amélioration des conditions de travail comme passage obligé pour le relèvement des niveaux de productivité sociale, de cohésion et de compétitivité.

3.7. Le Comité est fermement convaincu de l'importance de la recherche et du développement dans l'industrie des transports, conviction qui trouve son expression dans l'avis du Comité sur la décision du Conseil concernant la mise en oeuvre du quatrième programme-cadre de la Communauté européenne pour la recherche et le développement technologique (docs COM(94) 68 et COM(94) 70). Aussi fait-il sien l'objectif affiché par la Commission de promouvoir la mise en oeuvre des résultats d'études antérieures (paragraphe 1.15, point iv). Il regrette cependant que le document ne précise pas les résultats et études antérieures qui sont visés, ni n'élucide davantage la manière dont la Commission entend parvenir à intensifier leur utilisation. Pour louable qu'il soit, le lancement d'initiatives sur des projets communs industriels pour la voiture, le train et l'avion de l'avenir (paragraphe 1.8, point iii) intervient malheureusement fort tard. S'agissant de l'automobile, par exemple, cette action aura vraisemblablement un retard de trois ans au minimum sur un projet analogue que le Président Clinton a mis en chantier dès 1993 aux États-Unis.

3.8. En résumé, le programme de travail donne au Comité l'impression d'ensemble d'une progression à une vitesse de croisière sur les bases du Livre blanc sur le développement futur de la politique commune des transports. Toutefois, le programme de travail continue pour une bonne part à ignorer les critiques que le Comité a exprimées de longue date à propos des lacunes et des vues contradictoires que le paragraphe 2.2 du présent document a recensées. Les seules exceptions semblent être la question des coûts environnementaux et la nécessité, le cas échéant, de tracer des orientations pour leur internalisation. La Commission promet en effet d'entreprendre une étude sur la question. En ce qui concerne le réseau transeuropéen (RTE) de transport, les propositions existantes de la Commission sur le développement de cette infrastructure, y compris son financement (paragraphe 1.7, point ii) ont été soumises au Parlement européen et au Conseil cette année. Tout en reconnaissant que l'on ne peut que se féliciter de telles orientations, le Comité se sent néanmoins tenu de souligner que ces propositions sont quelque peu en retrait par rapport à la revendication d'un « concept global définitif » qu'il avait avancée, dans son avis (), pour un réseau transeuropéen (RTE) de transport. Elles contrastent par ailleurs violemment avec les orientations d'ensemble et la définition d'un « schéma directeur » que le programme de travail annonce au paragraphe 1.7, point i, pour les réseaux transeuropéens de télécommunications. L'intermodalité et l'interopérabilité sont des éléments cruciaux dans le développement d'un RTE de transport. Le programme d'action effleure à peine la nécessité d'examiner, dans l'optique de ces éléments essentiels, les points forts et les faiblesses des différents systèmes de transport de la Communauté.

4. Le programme d'action en matière de politique commune des transports pour la période 1995-2000 (Communication de la Commission)

Observations générales

4.1. Le Comité souscrit largement à l'objectif principal du programme d'action en matière de politique commune des transports (PCT), tel qu'il se présente dans la communication de la Commission : fournir à toutes les institutions de l'UE et aux parties intéressées « des indications claires sur les intentions politiques de la Commission ... et les répercussions que les dispositions du nouveau Traité auront sur les questions de transport ». Le Comité partage en outre l'intention affirmée par la Commission de contribuer, ce faisant, « à une plus grande transparence concernant la politique en cours d'élaboration ». Le Comité se réjouit de la clarté qui a présidé à l'établissement du programme d'action et apprécie particulièrement le calendrier détaillé des actions prévues, qui constitue, à son sens, une évolution importante en terme de transparence et de responsabilité. À cet égard, l'initiative de la Commission est digne d'éloge.

4.2. Le Comité est particulièrement heureux d'être en mesure d'émettre ses commentaires sur le programme d'action PCT à ce stade précoce de sa rédaction et serait prêt à soutenir énergiquement une procédure de ce genre afin de contribuer dans un avenir prévisible à encourager un dialogue constructif entre le Comité et la Commission.

4.3. Le Comité déplore cependant que la Commission ait élaboré une nouvelle fois une communication dépourvue de tout support statistique. On pourrait avancer qu'une communication destinée à dresser le calendrier de la PCT pour les années 1995-2000 ne doit pas prendre appui sur un socle de données chiffrées statistiquement éprouvées. L'argument ne convainc nullement le Comité et est battu en brèche par l'habitude qu'ont d'autres services de la Commission de publier régulièrement des communications épaulées par une analyse statistique fouillée. Il faut espérer que la DG VII ne restera pas sourde aux appels réitérés depuis longtemps par le Comité pour faire bénéficier l'industrie des transports dans l'UE d'un appareil statistique actualisé et qu'elle fournira un document en ce sens pour encadrer le débat que la communication sur le calendrier de la PCT vise manifestement à nourrir. Dans sa formule actuelle, le document demande à être étoffé ultérieurement. Exception faite du précédent Livre blanc sur « Le développement futur de la politique commune des transports », le programme d'action ne fait aucune référence à de précédentes propositions ou à des rapports sur le développement du secteur des transports au sein de l'Union. Ainsi, il ne fait pas le lien avec des initiatives en cours dans d'autres secteurs de la Commission, comme les répercussions de la télématique sur l'industrie du transport, le développement d'une technologie de la « boîte noire » pour la sécurité routière dans le cas des véhicules poids lourds ou l'institution d'un Forum de l'industrie automobile. Aussi est-il difficile de distinguer dans le plan d'action ce qui est réellement nouveau et original de ce qui n'est qu'une réitération de propositions antérieures.

4.4. Le Comité partage le point de vue selon lequel les progrès réalisés en matière de politique des transports ont été très lents durant les 25 premières années d'application du Traité de Rome. Il reconnaît également que le Livre blanc sur la PCT a introduit une accélération de la définition et de la mise en oeuvre de cette politique. Par la suite, le Traité de Maastricht a marqué une nouvelle étape du processus, notamment parce qu'il s'est attaché à développer une politique des transports l'échelle communautaire, destinée à favoriser l'intégration et la compétitivité dans le marché unique et a reconnu simultanément l'enjeu de la sécurité et de la compatibilité avec l'environnement. Le Traité de Maastricht apporte également un soutien explicite aux réseaux transeuropéens. Dans ce contexte, la communication fait observer à juste titre que l'élaboration du calendrier de la PCT ne peut se faire sans une « analyse économique et politique approfondie et un choix réfléchi des sujets à traiter au niveau communautaire ». Le Comité souscrit à cet avis mais doute que le Traité de Maastricht puisse surmonter les contraintes posées par la divergence des opinions et pratiques nationales qui ont jusqu'ici ralenti le rythme de l'élaboration d'une politique des transports. C'est la raison de l'émergence de la notion d'« Union des transports », en tant qu'expression d'une approche plus déterminée et plus radicale qui vise à placer la politique des transports au premier rang des politiques européennes.

4.5. Le présent avis n'est pas le lieu approprié pour détailler le concept d'une « Union des transports ». On se bornera à dire que le Comité appuie globalement les implications d'une telle approche et recommande vivement à la Commission d'y consacrer des études et des discussions plus poussées.

4.6. Le programme d'action reconnaît l'importance que revêt un système de transport efficace, accessible et compétitif si l'on veut faire de l'Europe une économie prospère et une société cohérente. La politique des transports doit rencontrer les besoins des usagers et respecter de sévères exigences normatives en matière de sécurité et de protection de l'environnement. Le Comité n'a aucun mal à soutenir ces vastes objectifs. Il saurait cependant gré au programme d'action d'élever la sécurité des systèmes et la protection de l'environnement au rang d'« impératifs ».

4.7. Le Comité estime que la problématique générale du temps de travail a été fort négligée dans le programme d'action. La seule initiative prévue en 1995 et 1996 dans ce domaine se limite à poursuivre le dialogue avec les partenaires sociaux sur certains aspects de la question du temps de travail dans le transport routier, la navigation intérieure, le transport aérien et les chemins de fer. Si l'on se place dans la perspective du long terme (1997-2000), le programme d'action se borne à mentionner le suivi des discussions BIT/OMI sur le temps de travail dans le transport maritime. Les répercussions que des horaires de travail excessifs ont en termes de fatigue et, partant, de sécurité doivent faire l'objet d'études fouillées, sur la base desquelles il convient de formuler chaque fois que nécessaire des propositions appropriées.

4.8. Le programme continu d'action 1995-2000 en matière de PCT définit des politiques et des initiatives dans trois domaines fondamentaux :

i)

l'amélioration de la qualité par la mise au point de systèmes de transport intégrés exploitant des technologies avancées, qui contribuent également aux objectifs de protection de l'environnement et de sécurité;

ii)

l'amélioration du fonctionnement du marché unique afin de promouvoir des services de transport efficaces et conviviaux, garantissant le choix des utilisateurs, tout en préservant les normes sociales;

iii)

le développement de la dimension extérieure, en améliorant la qualité des liaisons de transport entre l'Union européenne et les pays tiers, et en favorisant l'accès des entreprises de la Communauté aux marchés des transports dans d'autres parties du monde.

Bien qu'il soutienne les initiatives et politiques annoncées dans ces domaines, le Comité regrette profondément que le programme d'action ne soit pas parvenu à mettre en exergue le facteur essentiel qu'est la création d'emplois. Le Comité a déploré les pertes de postes de travail entraînées par la modification des besoins et des pratiques dans certaines opérations de transport mais est réconforté, en revanche, par les créations ou les possibilités de création de nouveaux emplois générées par les nouvelles technologies et le développement des services, sous l'effet des besoins sans cesse croissants du mouvement des marchandises et de l'élargissement des services aux passagers. À l'heure actuelle, on peut en observer des exemples dans l'essor du tunnel sous la Manche et des activités y afférentes, ainsi que dans l'expansion des aéroports et services aériens régionaux. Dans l'industrie des transports comme dans d'autres secteurs d'activité, des modifications des modes de travail individuels peuvent également contribuer à créer de l'emploi, et l'importance particulière qu'y revêt la question du temps de travail, ainsi que l'a souligné le point 4.7 ci-dessus, peut également être un paramètre significatif. S'il n'existe évidemment pas de lien immédiat entre une réduction du temps de travail et la création de nouveaux emplois, il convient néanmoins de rappeler que l'avis d'initiative du Comité sur le temps de travail (corapporteurs : M3/8½ van den Burg et M. Whitworth) est arrivé la conclusion que la situation générale de l'emploi peut être améliorée de manière significative par un aménagement et une réduction du temps de travail opérés dans l'optique d'un équilibre entre la productivité et la flexibilité des horaires d'activité et d'utilisation des équipements en liaison avec les besoins de la production et la demande des consommateurs. Des changements récemment intervenus dans l'industrie automobile donnent à penser que des réductions du temps de travail peuvent contribuer à accroître la flexibilité et à dégager des gains de productivité. De l'avis du Comité, le programme d'action aurait plus de force s'il distinguait et mettait en relief le nombre de créations d'emplois susceptibles de résulter d'une modification du temps de travail ainsi que la croissance qu'entraînera vraisemblablement pour le secteur l'achèvement du marché intérieur.

4.9. Le Comité est disposé à admettre que le programme d'action prolonge utilement le Livre blanc sur la PCT. Il y a lieu de féliciter la Commission pour l'accent mis sans équivoque sur l'amélioration de la qualité, la nécessité d'achever le marché unique et l'importance de la dimension extérieure. Sous sa forme actuelle, toutefois, le programme d'action présente certains défauts qu'il convient d'examiner. Le programme d'action devrait, entre autres :

i)

définir les critères à utiliser lors du « choix réfléchi des sujets à traiter au niveau communautaire » (page 3, paragraphe 3);

ii)

fournir davantage de précisions sur les liens entre les différentes propositions de RTE et la politique commune des transports;

iii)

établir un calendrier de planification pour le développement et la mise en oeuvre du « Réseau des citoyens » et donner des instructions précises quant à la priorité accordée à ce projet par rapport à la proposition d'un RTE de transport par exemple;

iv)

renforcer de manière significative les chapitres sur la « Dimension sociale », plus particulièrement par la fixation d'objectifs clairs pour l'amélioration de la qualité de la vie dans le secteur des transports et l'identification de méthodes et de moyens d'augmentation de la productivité sociale dans le secteur. Enfin, élément fondamental, la question du temps de travail mérite bien davantage que l'unique phrase qui lui est consacrée dans le programme d'action.

Fait à Bruxelles, le 22 novembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 225 du 30. 8. 1995, p. 50.

() JO n° C 397 du 31. 12. 1994, p. 23.