Avis du Comité économique et social sur le "Rapport de la Commission au Conseil sur l'application du règlement (CE) n° 2200/96, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes"

(2001/C 221/13)

Le 27 février 2001, conformément à l'article 23, paragraphe 2, de son règlement intérieur, le Comité économique et social a décidé d'élaborer un supplément d'avis sur le rapport susmentionné.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 mai 2001 (rapporteur: M. de la Heras Cabanas).

Lors de sa 382e session plénière des 30 et 31 mai 2001 (séance du 30 mai 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 107 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

1. Introduction

1.1. En 1996, l'on a procédé à une réforme en profondeur de l'organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur des fruits et légumes. Le Conseil, lors de son approbation de cette réglementation, a décidé qu'à l'issue de quatre années de mise en oeuvre, l'on procéderait à une évaluation du fonctionnement des dispositifs du nouveau régime. Pour achever ce mandat, la Commission a présenté en janvier 2001 au Conseil un rapport sur l'application de cette réglementation.

1.2. Deux mois avant la présentation de ce rapport, le Conseil a approuvé pour des raisons d'urgence une proposition de la Commission européenne en vue de modifier certains aspects partiels de l'OCM des fruits et légumes, le régime d'aide aux produits transformés à base de fruits et légumes et le régime d'aide aux producteurs de certains agrumes. Le Comité s'est déjà prononcé sur cette proposition dans son avis(1) du 19 octobre 2000.

1.3. Dans cet avis, le Comité demandait que le rapport soit accompagné de propositions supplémentaires ou tout du moins d'orientations sur des aspects essentiels qui n'avaient pas été abordés à cette occasion et suggérait l'examen des aspects suivants notamment:

- la nécessité d'améliorer la connaissance de la production et du marché;

- l'amélioration des normes de qualité pour les fruits et légumes et le contrôle de la qualité;

- le développement des organisations de producteurs et l'amélioration de leur efficacité. La nécessité de stimuler les fusions d'organisations de producteurs et de leurs associations;

- le fonctionnement des fonds opérationnels et des programmes opérationnels des organisations de producteurs et leur complémentarité avec les mesures de développement rural ainsi que l'évaluation du degré de réalisation des objectifs en matière d'amélioration de la qualité, de respect de l'environnement et de sécurité alimentaire;

- la possibilité d'harmoniser les critères dans les actions relatives à l'environnement dans le cadre des programmes opérationnels;

- le fonctionnement du système d'interventions et l'évaluation de l'opportunité de reprendre la notion de crise grave;

- les échanges commerciaux et le respect de la préférence communautaire;

- les mesures spécifiques nécessaires pour les produits soumis à une forte concurrence internationale. Une solution à long terme pour le problème des fruits à coque et des caroubes et le soutien à certains produits de la transformation des fruits et légumes.

1.4. Certaines de ces suggestions sont abordées dans le rapport dans le cadre d'une approche purement descriptive qui ne permet pas de tirer des conclusions quant aux orientations futures qui devraient être examinées. Par ailleurs, le rapport laisse de côté bon nombre de questions soulevées par le Comité dans son avis d'octobre. En conséquence, le Comité a pris l'initiative d'élaborer le présent supplément d'avis, dans le but d'approfondir les orientations pour l'avenir nécessaires, qui sont développées dans les paragraphes suivants.

2. Observations générales

2.1. Le Comité reconnaît l'effort réalisé par la Commission pour offrir une vision la plus complète possible du fonctionnement des mécanismes de l'OCM des fruits et légumes et juge positif le fait que son rapport comporte certaines propositions et soulève des questions sur les orientations futures en ce qui concerne les règles de commercialisation et le développement des organisations de producteurs ainsi que des organisations interprofessionnelles. Le Comité relève également la difficulté d'analyser certains aspects du rapport sans disposer de données suffisantes.

2.2. Toutefois, le texte fait l'impasse sur de nombreux problèmes réels du secteur et pourra par conséquent difficilement contribuer à la réalisation de l'objectif consistant à orienter le débat, de même que les propositions qu'il présente pourront difficilement servir à améliorer l'OCM. L'analyse des aspects importants est insuffisante et les causes ayant empêché une plus grande augmentation de la concentration de l'offre, une meilleure utilisation des fonds opérationnels et une efficacité accrue de l'utilisation des ressources disponibles dans le budget ne sont pas abordées de manière aussi approfondie que nécessaire.

2.3. Des aspects essentiels pour le secteur des fruits et légumes comme l'ouverture des marchés aux importations des pays tiers après les accords du GATT, l'affaiblissement de la préférence communautaire ces dernières années et les barrières d'ordre phytosanitaires élevées contre les exportations de l'UE, devraient être inclus dans le rapport. Par ailleurs, il aurait été opportun d'adopter une approche prospective concernant les conséquences de la progression de la libéralisation du commerce agricole dans le cadre de l'OMC et des concessions faites en vertu des accords commerciaux de l'Union européenne avec des pays tiers, ainsi que de l'établissement de zones de libre-échange, sans oublier l'élargissement de l'Union européenne.

2.4. Les problèmes posés par les dispositifs de protection aux frontières ainsi que le caractère insuffisant du tarif douanier communautaire pour certains produits, les limites à un fonctionnement efficace du prix d'entrée, l'inefficacité de la clause de sauvegarde spéciale et l'application des certificats d'importation devraient également être analysés.

2.5. De même, le Comité estime qu'il faut avoir présent à l'esprit la complexité de la politique des fruits et légumes dans la sphère internationale en raison des problèmes qu'elle pose pour les pays tiers, en termes de développement durable, de sécurité alimentaire et de respect des droits fondamentaux. Pour toutes ces raisons, il y a lieu d'envisager la nécessité d'assurer que les fruits et légumes importés dans la Communauté soient produits dans des conditions appropriées, de manière à garantir le respect de la dignité humaine, des droits sociaux des producteurs et des travailleurs ainsi que de l'environnement des pays producteurs.

2.6. Le Comité relève l'absence d'une analyse de la situation des fruits et légumes destinés à la transformation industrielle, compte tenu de l'importance croissante de ce secteur qui représente plus d'un tiers de la production et du rôle considérable de l'industrie de transformation pour le maintien de l'emploi et de l'activité économique ainsi que de la population dans les régions productrices. Étant donné la situation de concurrence internationale délicate dans laquelle se trouvent certaines conserves de fruits et légumes comme l'asperge, l'abricot ou la cerise, le Comité préconise d'examiner plus en détail quant à leur efficacité les mesures actuelles de soutien aux produits transformés, et d'inclure le cas échéant ces produits dans les règles de l'OCM du secteur des fruits et légumes.

2.7. Par ailleurs, le Comité attire l'attention de la Commission sur la nécessité de développer une politique communautaire qui stimule la mise en place de systèmes d'assurances contre les catastrophes naturelles pour les fruits et les légumes, qui soit cohérente avec les systèmes qui coexistent actuellement dans certains États membres.

2.8. Le Comité souhaite souligner la situation délicate dans laquelle se trouve le secteur des fruits et légumes en raison de la rareté de la main-d'oeuvre et des problèmes sociaux générés par le phénomène de l'augmentation désordonnée de l'immigration dans les régions productrices. Il considère par conséquent qu'il faut mener des actions de nature à régulariser et à améliorer la situation des immigrés travaillant dans le secteur. En ce sens, il est urgent que les administrations publiques développent des politiques en faveur de l'intégration sociale et de l'insertion professionnelle de ces travailleurs; de même, il y a lieu d'envisager des mesures à caractère administratif et fiscal susceptibles de favoriser le travail saisonnier.

2.9. Le Comité constate que le secteur des fruits et légumes est toujours confronté à une situation de déséquilibre structurel du marché. En outre, l'on sait que dans un certain nombre d'États membres, la consommation de fruits et de légumes est insuffisante au regard de ce qui serait souhaitable du point de vue de la santé publique. Le Comité considère par conséquent qu'il est nécessaire de prévoir une aide budgétaire accrue pour l'organisation de campagnes d'information et de promotion en faveur des fruits et légumes, tant dans les règlements horizontaux que dans le cadre de l'OCM. Dans cette optique, il y a lieu de supprimer les restrictions qui existent et d'encourager les organisations de producteurs à utiliser les fonds budgétaires disponibles dans le cadre de l'OCM pour les actions d'information et de formation.

3. Observations spécifiques

3.1. Normes de commercialisation

3.1.1. Le Comité rappelle la nécessité d'améliorer la qualité et d'augmenter la variété des fruits et légumes mis en vente. Les consommateurs demandent davantage d'informations sur la qualité organoleptique, la valeur nutritionnelle, la provenance et les techniques de production utilisées, entre autres éléments de nature à faciliter leur choix, et exigent plus de garanties en matière de sécurité alimentaire et de respect de l'environnement. Par ailleurs, les producteurs doivent voir reconnu l'effort qu'ils ont fourni pour s'adapter aux besoins du marché et contribuer à la protection du milieu rural.

3.1.2. Le Comité juge positive l'existence de critères de qualité adaptés aux règles en vigueur dans le secteur de la distribution, mais il exprime sa préoccupation quant à la prolifération de marques et de systèmes de certification de la qualité des fruits et légumes, incorporant des valeurs environnementales, qui peut être source de confusion chez le consommateur; le Comité s'interroge en outre sur les critères imposés aux producteurs par le secteur de la distribution, d'autant plus qu'il n'est pas certain que ces critères soient identiques pour tous les producteurs.

3.1.3. Les normes de qualité devraient être maintenues et développées, dès lors qu'elles constituent un instrument nécessaire pour la transparence du marché et pour faciliter les relations commerciales, en offrant au consommateur une information utile pour le choix des produits. De plus, le Comité est partisan du maintien de la possibilité d'utiliser des normes pour la gestion des crises graves qui affectent le marché.

3.2. Organisations de producteurs (OP)

3.2.1. Les organisations de producteurs demeurent la pierre angulaire de l'OCM des fruits et légumes, et le rapport indique que la réforme de 1996 n'a pas permis de réaliser les objectifs d'organisation et de regroupement de l'offre ni celui de l'amélioration de l'efficacité des OP, face à un secteur de la distribution de plus en plus concentré. Il conviendrait par conséquent d'étudier dans les régions productrices quelles sont les entraves existantes et quelles incitations pourrait-on prévoir, par le biais de programmes spécifiques, pour encourager les petits agriculteurs à s'associer volontairement aux OP et à contribuer à leur donner une plus grande dimension. En ce sens, les incitations à la constitution d'OP, aux formules de collaboration entre les OP, aux fusions d'OP et à leurs associations, sont des mesures à explorer.

3.2.2. D'autres aspects à étudier pour stimuler l'association sont: l'adéquation des critères de reconnaissance et la garantie pour les producteurs de pouvoir participer au fonctionnement des OP et de contrôler celui-ci.

3.3. Organisations et accords interprofessionnels

3.3.1. Le Comité partage avec la Commission l'idée qu'il peut être utile de réduire les entraves existantes pour parvenir à une plus grande efficacité et souplesse dans l'application des accords interprofessionnels, à la condition qu'ils n'altèrent pas les conditions de libre-concurrence sur le marché.

3.4. Régime d'intervention

3.4.1. Les modifications apportées au régime d'intervention ont eu pour conséquence une baisse sensible des retraits de produits du marché mais elles ont également mis en évidence son incapacité à résoudre les crises en certaines occasions. En ce sens, le Comité suggère d'étudier la viabilité de l'introduction de la notion de crise grave pour réguler le marché en cas d'excédents conjoncturels de certains produits, principalement les fruits d'été.

3.4.2. La méconnaissance de la réalité du processus productif est à l'origine d'excédents structurels et il y a lieu d'étudier des mesures supplémentaires pour remédier à ce problème et pouvoir dimensionner et restructurer les productions en vue de les adapter à la réalité du marché.

3.5. Les fonds opérationnels et leur utilisation

3.5.1. Certaines réformes ont été réalisées récemment dans l'objectif d'offrir une sécurité aux OP quant au niveau d'aide aux fonds opérationnels et l'on a dans le même temps procédé à une simplification des modalités d'application de ceux-ci, mais le rapport n'en fait pas état. Toutefois, le Comité estime qu'il faut approfondir la question de l'assouplissement des modalités de contribution aux fonds opérationnels et de la simplification des procédures relatives à la présentation et à la gestion des programmes opérationnels ainsi qu'au contrôle pour le paiement des aides aux fonds opérationnels. Cela doit s'accompagner d'une meilleure définition de la nature et du fonctionnement des OP en tant que bénéficiaires de ces aides, comme indiqué au paragraphe 3.2.2.

3.5.2. De même, le Comité exprime sa préoccupation quant au fait que la Commission ne dispose pas d'une information plus complète sur la nature des actions relevant des programmes opérationnels, qui pourrait fournir des orientations pour améliorer leur efficacité dans l'utilisation des fonds destinés à ces programmes.

3.5.3. En ce qui concerne le concours public à ces fonds, il faudrait envisager son augmentation en fonction de certains critères: dimension économique des producteurs associés, nécessité d'un effort accru d'organisation régionale, faible rentabilité de certains produits du fait de crises structurelles. L'on pourrait également examiner les actions entreprises dans le cadre des collaborations entre les OP, des fusions d'OP et de leurs associations, tout cela dans le but d'accroître le niveau d'organisation de l'offre.

3.6. Ecoconditionnalité

3.6.1. A l'occasion de la réforme de l'OCM des fruits et légumes de 1996, l'on a tenté d'intégrer la protection de l'environnement aux actions entreprises par les OP. Toutefois, le Comité relève le caractère incomplet du traitement de ce thème dans le rapport et recommande d'étudier de manière plus approfondie l'utilisation de ressources naturelles rares, notamment la question des énergies non renouvelables et de l'utilisation de l'eau dans les régions arides ainsi que, plus généralement, l'impact environnemental de la production de fruits et légumes sur la nature.

3.6.2. Le Comité souligne la nécessité de progresser le plus vite possible dans la mise en place de systèmes de production plus écologiques pour les fruits et légumes, tout en tenant compte des répercussions économiques qui en découlent, non seulement pour les producteurs mais également pour les consommateurs, et il estime qu'on ne pourra y parvenir que lorsque les produits importés de pays tiers seront soumis aux mêmes exigences.

3.7. Les fruits à coque

3.7.1. Le rapport de la Commission met en évidence les problèmes de compétitivité que connaît le secteur des fruits à coque et des caroubes en raison des importations de pays tiers et l'importance de ceux-ci pour prévenir le dépeuplement et la désertification de vastes zones du milieu rural méditerranéen. Toutefois, la dimension socioéconomique, le peu d'alternatives existantes ainsi que l'emploi généré par ce secteur localement auraient dû être étudiés de manière plus approfondie.

3.7.2. La majorité des plans décennaux pour l'amélioration de la qualité et de la commercialisation applicables aux fruits à coque et aux caroubes arrivent à échéance en 2001, ce qui place les producteurs dans une situation insoutenable et conduit à l'abandon des cultures, en raison de l'insuffisance ou du caractère inadapté à la situation particulière de ce secteur des mesures de l'OCM et de celles relatives au développement rural. L'analyse de la dépense qu'a représenté et représente encore pour la Communauté le soutien à ce secteur devrait dépasser le cadre de la simple logique économique et tenir compte du rôle stratégique de la production européenne dans le commerce international de ces produits.

3.7.3. Aussi, compte tenu de la crise que traverse ce secteur, le Comité déplore que le rapport ne propose pas d'options permettant d'appliquer des mesures stables de politique agricole pour sa survie et rappelle la nécessité de créer une aide au revenu, proposition qu'il a déjà formulée dans des avis antérieurs(2).

3.8. Aide à la transformation des agrumes

3.8.1. Le Comité partage l'avis de la Commission selon lequel le nouveau régime a démontré sa validité dans la majorité des régions de production d'agrumes et a permis de maintenir les quantités transformées et de préserver le tissu industriel, tout en considérant que les résultats de son application n'ont pas été aussi satisfaisants qu'ils auraient pu l'être en raison de l'inadéquation des seuils à l'évolution du marché, des répercussions négatives des sanctions sous forme de réduction de l'aide en cas de dépassement du seuil sur les revenus des producteurs ainsi que de la complexité et du caractère bureaucratique des modalités d'application du système.

3.8.2. La Commission omet dans son analyse de l'application du régime d'aide pour la transformation des agrumes d'exposer les raisons qui ont motivé la réforme approuvée récemment, telles que l'augmentation de la production et de la demande de jus de fruits ainsi que le fait que les sanctions sévères sous formes de réduction des aides incitaient à recourir aux retraits, lacunes dont souffre la cohérence du rapport.

3.9. Coexistence entre le régime des fruits et légumes et les mesures de développement rural

3.9.1. Compte tenu des efforts que le secteur doit consentir pour s'adapter rapidement aux orientations du marché, la complémentarité des mesures de l'OCM avec celles de la politique de développement rural doit être préservée de manière à ce que les OP puissent utiliser efficacement et de manière cohérente les deux sources de financement. Les mesures de contrôle en vue d'éviter le double financement d'une même action ne doivent pas limiter les options de financement possibles pour les améliorations d'ordre structurel.

3.10. Considérations budgétaires

3.10.1. Le Comité estime qu'il y a lieu de procéder à une analyse plus détaillée et plus complète de la totalité de la dotation financière de l'OCM pour pouvoir évaluer avec une certaine rigueur les dépenses réalisées et leur adéquation aux besoins du secteur, et pouvoir ainsi tirer des conclusions de nature à permettre de définir des orientations garantissant une utilisation plus efficiente des ressources disponibles.

3.11. Contrôles nationaux et communautaires

3.11.1. Le rapport fait référence aux interventions du corps spécial d'inspecteurs de la Commission européenne par rapport aux contrôles effectués en ce qui concerne l'application des normes de commercialisation par les États membres, et compte tenu de la contribution de ces normes à la transparence du marché, le Comité estime qu'il est nécessaire de rendre publics les résultats de ces contrôles.

4. Conclusions

4.1. Le Comité prend en considération l'effort réalisé par la Commission pour fournir une description de la situation actuelle du secteur et estime que le rapport est acceptable en tant que document informatif mais il s'interroge sur son utilité en tant que document de réflexion susceptible de servir d'orientation pour le développement cohérent d'un débat sur les problèmes du secteur et pour les propositions législatives qui pourraient être faites en vue de l'amélioration de l'OCM des fruits et légumes. Le Comité estime par ailleurs qu'il aurait fallu procéder à une analyse plus complète et plus détaillée de la problématique du secteur en proposant des orientations pour apporter une solution à ses problèmes.

4.2. Le Comité invite le Parlement européen et le Conseil à approfondir le débat en dépassant le cadre du contenu du rapport et demande à la Commission de présenter dans un bref délai des propositions d'adaptation de l'OCM, compte tenu des orientations suggérées dans le présent avis.

Bruxelles, le 30 mai 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO C 14 du 16.1.2001 (modification des règlements 2200, 2201 et 2202).

(2) JO C 14 du 16.1.2001 - JO C 116 du 20.4.2001.