Avis du Comité des régions sur "Le suivi du Livre blanc sur la Gouvernance européenne"

(2003/C 256/04)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu les diverses communications de la Commission européenne sur le suivi du Livre blanc sur la Gouvernance européenne, et notamment les communications (COM(2002) 704 final) - (COM(2002) 705 final) - (COM(2002) 709 final) - (COM(2002) 713 final) - (COM(2002) 718 final) - (COM(2002) 719 final) - (COM(2002) 725 final/2) et le document de travail de la Commission européenne portant sur le Dialogue permanent et systématique avec les associations de collectivités territoriales sur l'élaboration des politiques;

vu la décision de la Commission européenne du 11 décembre 2002 de le consulter sur le sujet, au titre de l'article 265, paragraphe 1 du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Président en date du 23 septembre 2002 d'élaborer un avis sur le suivi du Livre blanc sur la Gouvernance européenne et de charger la commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne de préparer un avis en la matière;

vu le "protocole portant sur les modalités de coopération entre la Commission européenne et le Comité des régions" signé par leurs présidents respectifs le 20 septembre 2001 (DI CdR 81/2001 rév.);

vu le Livre blanc sur la "Gouvernance européenne" du 25 juillet 2001 (COM(2001) 428 final);

vu la communication de la Commission européenne sur un "Un nouveau cadre de coopération pour les activités concernant la politique d'information et de communication de l'Union européenne" du 27 juin 2001 (COM(2001) 354 final);

vu son avis du 11 mars 1999 "Vers une véritable culture de la subsidiarité: un appel du Comité des régions" (CdR 302/98 fin)(1);

vu son avis du 14 décembre 2000 sur les "Nouvelles formes de gouvernance: l'Europe, un cadre pour l'initiative des citoyens" (CdR 182/2000 fin)(2);

vu son rapport du 20 septembre 2001 sur la "Proximité" (CdR 436/2000 fin) et la Déclaration de Salamanque du 22 juin 2001 (CdR 107/2001 fin);

vu son avis du 13 mars 2002 sur le "Livre blanc sur la Gouvernance européenne" et la "Communication sur un nouveau cadre de coopération pour les activités concernant la politique d'information et de communication de l'Union européenne" (CdR 103/2001 fin);

vu la résolution du Parlement européen sur le Livre blanc de la Commission "Gouvernance européenne" (A5-0399/2001);

vu son projet d'avis (CdR 19/2003 rév.) adopté le 16 mai 2003 par sa commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne (rapporteur: M. Michel Delebarre (F-PSE));

considérant les différentes contributions apportées au débat sur les nouvelles formes de gouvernance, et les résultats des différents séminaires que le Comité des régions a lui-même organisés, et notamment celui d'Ilioupoli du 31 mars 2003,

a adopté, à l'unanimité (moins une abstention) lors de sa 50e session plénière des 2 et 3 juillet 2003 (séance du 2 juillet), l'avis suivant.

1. Points de vue du Comité des régions

Les développements concernant le suivi du Livre blanc

Le Comité des régions

1.1. rappelle l'intérêt qu'il a toujours porté à la simplification du fonctionnement des institutions, à l'évolution de la maîtrise des mécanismes décisionnels, et aux approches formulées par la Commission européenne en 2001 dans son Livre blanc sur la gouvernance européenne,

1.2. constate que les "communications" publiées par la Commission européenne en décembre 2002, constituent un bon accusé de réception des observations qu'elle avait sollicitées et qui lui avaient été fournies par le CdR et de nombreux partenaires,

1.3. souligne que ces communications prennent en considération les besoins d'information, de consultation, et de partenariat entre acteurs de différents niveaux et la revendication des uns et des autres d'être davantage associés à la préparation et à la mise oeuvre des politiques européennes,

1.4. félicite la Commission européenne pour avoir poursuivi sa propre réflexion sur ces questions et suggéré d'introduire des améliorations, "à traités constants", tout au long du cycle d'élaboration des politiques, et pour avoir notamment souligné la nécessité d'une plus grande implication des autorités régionales et locales dans le fonctionnement du système décisionnel de l'Union,

1.5. estime que la cohérence d'ensemble et la lisibilité des "communications" concernant des étapes différentes du processus décisionnel sont renforcées par une déclinaison spécifique des principes et des instruments de prise de décision propres à chaque étape,

1.6. souhaite s'associer à la réflexion en cours sur les démarches qui encadrent les décisions, qu'il s'agisse:

- des démarches qui se situent en amont d'une décision, comme par exemple, celles qui impliquent une consultation publique, un appel à expertise, ou le recours à la comitologie, ou

- des démarches qui se situent en aval d'une décision, comme par exemple, celles qui impliquent la coresponsabilité des partenaires, la délégation de responsabilité à des agences de régulation, la mobilisation concertée des savoir-faire de mise en oeuvre, l'observation, le suivi, l'évaluation des résultats, ...

Le renforcement de la consultation et du dialogue

Le Comité des régions

1.7. constate que la Commission européenne a:

- d'une part, publié une communication(3) précisant les "principes généraux et normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées", afin de "donner aux parties concernées la possibilité de s'exprimer mais non de participer au processus décisionnel",

- d'autre part, confirmé son intention d'"établir un dialogue plus systématique, à un stade précoce de l'élaboration des politiques, avec les représentants des collectivités régionales et locales", et présenté fin mars 2003 un document de travail(4) relatif aux conditions de déroulement d'un tel dialogue,

1.8. apprécie le travail qu'a réalisé la Commission européenne pour proposer des procédures standardisées de consultation de ce qu'elle appelle la "société civile organisée" et pour offrir ainsi aux citoyens "un canal structuré pour des réactions, des critiques et des protestations", dans le cadre d'une élaboration interactive des politiques, et rappelle que les consultations doivent être plurielles et représentatives au niveau communautaire,

1.9. constate la pertinence du cadre proposé par la Commission européenne pour une articulation entre des "principes" de participation, d'ouverture, de responsabilité, d'efficacité et de cohérence, et des "normes" relatives à la clarté de l'objet de la consultation, à l'identification des groupes cibles concernés, aux conditions d'accessibilité des informations, aux délais de participation, aux retours d'informations,

1.10. souhaite que l'application progressive de tels mécanismes de consultation par les services de la Commission européenne contribue effectivement à l'accroissement de la "transparence" des mécanismes décisionnels.

L'organisation d'un dialogue permanent avec les collectivités locales et régionales

Le Comité des régions

1.11. considère qu'il y a lieu de développer le partage des responsabilités en matière de prise de décision et de mise en oeuvre des politiques entre les autorités locales, régionales, nationales et européennes,

1.12. se félicite de la consultation en cours en vue de définir les principes et les modalités de ce "dialogue territorial" équivalent du "dialogue social" pour les autorités régionales et locales,

1.13. approuve la Commission européenne quand elle estime qu'étant le représentant constitué des collectivités territoriales européennes, le Comité des régions compte parmi ses compétences le dialogue avec leurs associations, comme le mentionne déjà l'accord de coopération signé entre leurs présidents le 21 septembre 2001,

1.14. approuve la proposition de la Commission visant à faire organiser par le Comité des régions une réunion annuelle à l'occasion de laquelle la Commission présenterait son programme de travail aux associations nationales ou européennes représentatives de collectivités territoriales. En outre, les représentants des autorités régionales et locales doivent être en mesure d'exposer leurs points de vue non seulement sur le programme de travail et d'autres plans de la Commission mais également sur des propositions législatives concrètes,

1.15. considère que pour aboutir à ce dialogue de qualité le Comité des régions doit lui-même formaliser les termes de sa collaboration avec les associations représentatives des autorités régionales et locales. En effet, afin de garantir une représentativité convenable lorsque le Comité des régions désigne des organisations invitées à participer au dialogue avec la Commission en collaboration étroite avec les organisations concernées, il convient d'élaborer à cet effet des règles claires et précises,

1.16. souligne que cette participation des collectivités locales et régionales doit être double: d'une part, une consultation systématique et suivie des collectivités locales et régionales au stade prélégislatif et, d'autre part, un renforcement du rôle du CdR au stade de la prise des décisions politiques,

1.17. estime que la coopération en réseau entre les collectivités territoriales et leurs associations, nationales ou européennes, doit se traduire par de solides partenariats porteurs d'une valeur ajoutée allant au-delà de la simple réponse à des consultations prédécisionnelles.

Un dispositif souple de contractualisation sur des objectifs à atteindre

Le Comité des régions

1.18. rappelle que la fixation de contrats d'objectif permet d'accroître la cohérence territoriale et la flexibilité des politiques à fort impact territorial, en simplifiant les mécanismes législatifs européens et nationaux,

1.19. approuve les propositions de la Commission européenne visant à impliquer directement les collectivités régionales en véritable partenariat avec leurs villes et leurs collectivités locales dans la définition des objectifs, la gestion des fonds communautaires et le suivi des résultats, également par le biais de "contrats tripartites" signés entre les niveaux européen, national et régional. Car il s'agit bien de surmonter les déficiences du système actuel à travers la mise en oeuvre du principe de partenariat et l'établissement d'accords globaux entre les régions, leurs villes et leurs collectivités locales,

1.20. considère en effet que le conventionnement ou la contractualisation permet, grâce à l'établissement de partenariats souples et efficaces, d'apporter une réelle valeur ajoutée à la réalisation rapide d'objectifs communs bien définis, sans altérer la répartition des responsabilités institutionnelles des partenaires,

1.21. apprécie que la Commission européenne ait décidé d'engager des expérimentations par voie contractuelle dans des domaines comme le développement durable, l'environnement, les transports, la recherche & développement, afin de mettre en évidence les apports d'une méthode de travail susceptible de réduire le recours systématique à certaines règles législatives actuellement pratiquées, et par voie de conséquence les coûts globaux de fonctionnement de l'Union européenne,

1.22. indique qu'il se considère comme un porte-parole des régions et des communes d'Europe dans le processus décisionnel de l'Union. Le document de consultation de la Commission devrait donc éviter de reléguer le CdR dans un rôle d'assistant, limité à la communication des listes et des adresses des associations européennes et nationales de régions et de communes.

L'application des principes de subsidiarité, de proximité, de proportionnalité, etc.

Le Comité des régions

1.23. souligne que les principes de subsidiarité, de proximité et de proportionnalité doivent être clairement mentionnés dans le nouveau traité constitutionnel de l'UE, et qu'ils doivent être évalués et pris en considération aux différents stades du processus législatif communautaire,

1.24. estime que le champ d'application européen des principes de subsidiarité, de proximité et de proportionnalité, ne doit pas être restreint aux seuls domaines de dialogue entre l'Union et les États membres; en effet, il faut qu'ils s'étendent aussi à l'ensemble des domaines politiques qui relèvent de la compétence des collectivités territoriales,

1.25. attend du respect de ces principes et de l'instauration des nouvelles formes de gouvernance, un renforcement dynamique des partenariats de coopération entre les différents échelons de pouvoir, pour accroître l'efficacité de traitement pour atteindre les objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale. Cela implique aussi la conception d'un développement équilibré et polycentrique, une meilleure articulation des dimensions urbaine et rurale et une plus grande coordination de la politique régionale avec les principales politiques sectorielles notamment avec la politique de concurrence et les services d'intérêt général,

1.26. souhaite l'inscription dans le Traité constitutionnel d'une meilleure articulation des tâches et des responsabilités entre les différentes sphères de gouvernement, conformément à l'application concrète des principes de subsidiarité, de proximité et de proportionnalité.

Les outils de régulation, d'information et de communication

Le Comité des régions

1.27. reconnaît l'intérêt de l'usage d'agences européennes de régulation comme support et relais de la fonction exécutive de l'Union à la condition que cela soit fait dans des domaines clairement délimités,

1.28. approuve dès lors la proposition de la Commission européenne de mettre en place un dispositif d'encadrement adapté à la diversité des agences,

1.29. recommande que, pour préserver "l'intérêt public", de telles agences soient bien "soumises à un système efficace de supervision et de contrôle", technique et administratif mais également politique,

1.30. renouvelle son appui à la Commission européenne pour l'impulsion donnée au développement de sa politique d'information en ayant recours aux "technologies de l'information" et à la fourniture régulière d'informations "en ligne",

1.31. rappelle son propre souhait d'instaurer sous sa responsabilité une solide politique de communication fortement décentralisée et de large diffusion d'informations accessibles à tous les citoyens, en partenariat avec les collectivités locales et régionales.

2. Recommandations du Comité des régions

2.1. souhaite se voir attribuer un statut d'institution à part entière, et reconnaître des responsabilités accrues dans la nouvelle architecture européenne, pour intervenir de façon plus constructive encore dans les débats sur la préparation et l'exécution des politiques de l'Union et pour être ainsi en mesure:

- de traduire dans la réalité le protocole d'accord signé avec la Commission dès 2001,

- d'exercer correctement sa fonction de représentant des collectivités régionales et locales,

- de participer pleinement à une meilleure mise en oeuvre de la gouvernance européenne.

Évolution du rôle du Comité des régions en matière de consultation et de dialogue des collectivités territoriales

Le Comité des régions

2.2. souligne que la politique de cohésion territoriale est, pour nos concitoyens, un enjeu essentiel pour l'action de l'Union européenne,

2.3. rappelle son souhait de voir la politique de cohésion territoriale considérée comme étant une responsabilité partagée entre l'Union européenne, les États membres et les collectivités régionales et locales,

2.4. souhaite prendre une part active et complémentaire au développement de la gouvernance aux niveaux régional et local, en participant tout particulièrement à:

- la concertation avec les acteurs locaux et à l'animation de plates-formes de discussions entre les collectivités et la société civile,

- l'organisation et à l'animation des réseaux d'échange appelés à structurer la coopération entre les différents niveaux de collectivités, notamment pour ce qui concerne la territorialisation des politiques de l'Union européenne,

- l'incitation à la coopération transnationale et interrégionale, appuyée sur des dispositifs adaptés à chaque zone de coopération, et sur de nouveaux outils de coopération entre des territoires situés dans des États membres différents,

2.5. se propose de construire des partenariats avec les organisations représentatives des collectivités territoriales pour valoriser les connaissances particulières que les autorités régionales et locales peuvent avoir dans les différents domaines qui les concernent, pour présenter aux autres institutions européennes, des propositions locales ou régionales lors de la préparation des politiques communautaires, et contribuer ainsi à un développement plus équilibré du territoire communautaire, et à la participation des régions à la mise en oeuvre de l'agenda politique de l'Union,

2.6. renouvelle sa proposition d'inscrire dans les traités, la possibilité pour le CdR de jouer un rôle majeur dans la consultation par la Commission européenne des autorités régionales et locales et de leurs associations européennes, en assurant, en particulier, un relais efficace pour les autorités locales et régionales qui veulent accéder à la Cour de justice lorsqu'elles estiment qu'un acte communautaire empiète sur leurs propres compétences et ne respecte pas, de ce fait, le principe de subsidiarité. Indépendamment de cela, les régions dans lesquelles elles sont représentées devraient disposer d'un droit d'ester auprès de la Cour de justice des Communautés européennes pour ce qui relève du principe de subsidiarité,

2.7. rappelle, en outre, sa demande que les collectivités locales et régionales se voient reconnaître le droit d'intenter une action devant la Cour de justice des Communautés européennes lorsqu'elles estiment que leurs compétences ne sont pas respectées par les institutions de l'Union européenne.

Évolution en matière de prospective, d'expertise et d'étude d'impacts

Le Comité des régions

2.8. approuve l'idée de "créer un environnement réglementaire" permettant la mobilisation et l'utilisation des connaissances que peuvent apporter des expertises scientifiques et techniques, en ayant recours à des processus évolutifs, ouverts, pluralistes et bien maîtrisés,

2.9. est désireux de mettre au service de tous, l'expérience et les savoir-faire dont disposent ses membres et les collectivités qu'ils animent, et de participer au partage des bonnes pratiques existant aux niveaux régional et local, et à la détermination des politiques à impact territorial, tant au moment de l'élaboration de celles-ci que lors de l'évaluation de leurs résultats,

2.10. souhaite disposer à cet effet de moyens lui permettant de "jouer un rôle plus proactif lors de l'examen de l'action communautaire", pour:

- améliorer sa capacité à fournir des avis les plus adaptés possibles,

- mettre la capacité d'expertise de ses membres à la disposition des autres institutions,

- apprécier les impacts des politiques européennes sur les territoires et mieux évaluer les coûts de mise en oeuvre et les charges financières qu'elles font peser sur les budgets des collectivités locales et régionales,

- assurer ou coordonner la préparation de rapports de prospective, pour l'intégration de la dimension territoriale et du développement durable dans les politiques communautaires,

- promouvoir l'usage d'accords et de contrats tripartites en fonction des différents objectifs.

Évolution dans le cadre de l'application du principe de subsidiarité

Le Comité des régions

2.11. rappelle la proposition qu'il a adressée à la Convention pour l'Avenir de l'Europe d'inscrire dans les traités:

- une définition claire du principe de subsidiarité qui garantisse le respect des compétences des régions et des autorités locales, celles-ci pouvant être variables selon les pays,

- la mise en place d'un système de contrôle, ex ante et ex post, du respect du principe de subsidiarité, dans lequel le Comité des régions puisse jouer tout son rôle,

2.12. souhaite être en mesure de suivre correctement l'application des principes de subsidiarité et de proximité, et en conséquence de disposer de moyens pour:

- exercer une réelle capacité d'enquête sur la mise en oeuvre du principe de subsidiarité, par les multiples niveaux d'acteurs et de décideurs en Europe,

- vérifier de manière effective la bonne application des principes de subsidiarité et de proximité, notamment lors de l'examen de propositions législatives à incidence territoriale,

- pouvoir ester en justice devant la Cour de justice en cas de manquement au respect de ces principes.

Évolution vis-à-vis de la construction d'une véritable citoyenneté européenne

Le Comité des régions

2.13. réaffirme sa ferme conviction de ce que la réussite d'une intégration efficace des diverses formes d'organisation territoriale des pays de l'Union passe par l'enracinement de la démocratie locale et le renforcement de la proximité de l'action publique,

2.14. entend assumer pleinement son rôle de relais et de porte-parole des collectivités régionales et locales pour veiller au respect des traditions et des spécificités de leurs territoires et contribuer à réduire le "déficit démocratique" actuel,

2.15. considère qu'il doit être mesure d'apporter à la construction d'une véritable citoyenneté européenne, une contribution spécifique pour:

- participer à l'information des citoyens,

- faciliter leur participation à la prise de décision,

- développer la démocratie participative,

2.16. demande à la prochaine conférence intergouvernementale de lui reconnaître les attributions et les responsabilités indispensables et déclare qu'il est prêt à les exercer pour prendre part à l'amélioration de la gouvernance européenne.

Bruxelles, le 2 juillet 2003.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 198 du 14.7.1999, p. 68.

(2) JO C 144 du 16.5.2001, p. 1.

(3) COM(2002) 704 final.

(4) Cf. Document de travail de la Commission européenne intitulé "Dialogue permanent et systématique avec les associations de collectivités territoriales sur l'élaboration des politiques" accessible sur le site web de la Commission depuis le 28 mars 2003.