Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de recommandation du Conseil portant sur l'application de la législation sur la santé et la sécurité au travail aux travailleurs indépendants"

(COM(2002) 166 final - 2002/0079 CNS)

(2002/C 241/26)

Le 28 mai 2002, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du Traité CE, de solliciter l'avis du Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté" chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 20 juin 2002 (rapporteuse: Mme Schweng).

Lors de sa 392e session plénière des 17 et 18 juillet 2002 (séance du 18 juillet), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 77 voix pour, 32 voix contre et 15 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le Programme communautaire dans le domaine de la sécurité, de l'hygiène et de la santé sur le lieu de travail 1996-2000 prévoyait déjà d'examiner la nécessité d'une proposition de recommandation du Conseil concernant la sécurité et la santé au travail des travailleurs non salariés. Dès 1996, la Commission avait soumis au Comité consultatif pour la sécurité, l'hygiène et la santé sur le lieu de travail un premier projet de recommandation. Ce Comité a adopté au total deux avis sur cette matière: dans son premier avis, émis en 1997, il invitait la Commission européenne à présenter un rapport sur la situation de la protection de la santé et de la sécurité au travail des travailleurs indépendants dans les États membres afin d'identifier plus clairement l'éventail d'actions possibles.

1.2. Après que l'Agence européenne de Bilbao eut préparé ce rapport sur demande de la Commission européenne, le Comité consultatif a adopté en 1999 un deuxième avis dans lequel il abordait le contenu de la proposition de la Commission. Le Comité consultatif a proposé de mieux formuler et de mieux délimiter les différentes dispositions les unes par rapport aux autres. La Commission a largement suivi les recommandations de ce Comité.

1.3. Les partenaires sociaux européens ont également été consultés dans le cadre de la procédure du dialogue social sur l'orientation et le contenu d'une éventuelle initiative communautaire.

2. Contenu de la recommandation

2.1. La proposition de recommandation de la Commission prévoit les points suivants: les États membres sont tenus de reconnaître le droit et le devoir que les travailleurs indépendants ont de protéger leur santé et leur sécurité sur un pied d'égalité avec les travailleurs salariés. Ils doivent inclure les travailleurs indépendants dans le champ d'application de leur législation sur la sécurité et la protection de la santé au travail et adapter, si nécessaire, cette législation aux spécificités des travailleurs indépendants.

2.2. Les travailleurs indépendants doivent pouvoir obtenir auprès de services et d'organismes désignés à cet effet les informations et les conseils utiles concernant la prévention des risques pour la santé et la sécurité dans le cadre de leur activité professionnelle. Les travailleurs indépendants doivent pouvoir accéder à des mesures de formation en matière de protection de la santé et de sécurité sans que cela n'entraîne de charges financières élevées.

2.3. Les États membres doivent veiller à assurer la surveillance appropriée de la santé des travailleurs indépendants en fonction des risques. Ils doivent tenir compte, lors de l'élaboration de mesures législatives, des expériences menées dans d'autres États membres. En outre, les États membres doivent veiller au respect des réglementations au moyen d'un contrôle et d'une surveillance adéquats et informer la Commission, à l'issue d'une période de 4 ans suivant l'adoption de la recommandation, des mesures qui ont été adoptées en vue de mettre en oeuvre les dispositions prévues par cette recommandation.

3. Observations générales

3.1. Jusqu'à présent seuls deux États membres ont inclus les indépendants dans le champ d'application de leur réglementation en matière de santé et de sécurité au travail, à savoir le Portugal et l'Irlande. Dans ces deux pays, les indépendants sont traités de la même façon que les salariés. C'est également le cas, d'une façon moins étendue, au Danemark, au Royaume-Uni et en Suède.

3.2. Pour ce qui est des autres États membres, leurs législations nationales en matière de santé et de sécurité au travail ne s'appliquent pas aux travailleurs indépendants, à l'exception de certains domaines où il y a un besoin de coordination avec des travailleurs salariés (par exemple sur un chantier, pour lequel il existe également une directive UE pertinente(1).

3.3. La Commission a choisi l'article 308 comme base juridique pour sa proposition de recommandation. L'argument qu'elle avance pour justifier ce choix est que l'article 137 du Traité ne prévoit que la Directive comme instrument juridique. Outre cet argument, le Comité souhaite faire observer que l'article 137 ne prévoit que des mesures visant à "l'amélioration, en particulier, du milieu de travail pour protéger la santé et la sécurité des travailleurs", ce qui exclut donc les mesures destinées à des indépendants.

3.4. La Commission part du principe que les indépendants ont le même droit que les salariés de protéger leur santé. Le Comité accueille favorablement cette conception mais souhaite faire observer une différence fondamentale entre les indépendants et les salariés: le salarié fait partie intégrante du fonctionnement de l'entreprise et ne peut pas aménager de façon autonome son environnement de travail.

3.5. Avec cette recommandation, la Commission ne vise pas les "faux indépendants", c'est-à-dire les pseudo-indépendants qui en réalité sont liés à une tierce personne par une relation que l'on pourrait qualifier de relation de travail entre un employeur et un travailleur salarié. Dans son avis de 1999, le Comité consultatif a invité la Commission à préciser, par une déclaration ad hoc, que les "faux indépendants" sont déjà couverts par une directive-cadre. La Commission a déjà apporté cette précision à plusieurs reprises, ne serait-ce qu'oralement. Le CESE invite la Commission à renouveler à bref délai cette déclaration par écrit. Il convient également que la Commission s'attelle à l'élaboration d'une définition plus précise des "faux indépendants", afin de pouvoir lutter plus efficacement contre les abus.

3.6. Par contre, aux termes du 4e considérant le travailleur indépendant est un travailleur qui exerce son activité professionnelle en dehors d'une relation de travail avec un employeur ou, plus généralement, en dehors de toute subordination à une tierce personne (par exemple, professions libérales, entrepreneur exerçant en son nom personnel, agriculteur). Il peut décider de façon autonome des commandes ou des travaux qu'il accepte, sous quelle forme il les exécute, quelles mesures de précaution et quels risques il est prêt à prendre. De ce fait, sa liberté de manoeuvre est beaucoup plus étendue que celle d'un salarié.

3.7. Pour pouvoir juger si des activités déterminées comportent un risque, il est indispensable que le travailleur indépendant puisse accéder aux informations correspondantes. Il convient d'encourager les indépendants à mener, dans leur propre intérêt, une évaluation des risques.

4. Observations particulières

4.1. Le Comité peut approuver le fait que la Commission ait proposé un instrument non contraignant. Il salue également l'approche de la Commission consistant à prévoir non seulement des droits mais aussi certains devoirs pour les indépendants, s'agissant de leurs propres santé et sécurité. Premièrement, les indépendants devraient, si nécessaire, être protégés contre eux-mêmes; deuxièmement, il convient de décourager toute tentative d'obtenir un avantage concurrentiel sur ceux qui respectent les dispositions existantes en matière de santé et de sécurité. Le Comité constate qu'actuellement, les indépendants ne sont soumis aux législations en matière de santé et de sécurité au travail qu'au cas où ils risquent de mettre en péril la santé et la sécurité de travailleurs salariés. Ce principe est déjà ancré dans la directive sur les chantiers et dans la directive traitant des échafaudages.

4.2. Par ailleurs, le Comité fait observer que la Directive cadre 89/391/CEE, qui a été transposée par les États membres en droit national, définit les droits et les devoirs des salariés et des employeurs. Dans le cas d'un indépendant, qui procédera à l'évaluation du risque que comporte un poste de travail déterminé? Qui sera responsable de l'information et de l'instruction? Cette subdivision claire de la directive cadre ne sera pas possible si l'on inclut les indépendants dans le champ d'application.

4.3. Il serait souhaitable que la recommandation du Conseil ne prévoie pas uniquement des mesures législatives mais aussi des mesures destinées à élever le niveau de conscience des travailleurs indépendants en ce qui concerne leurs propres sécurité et santé. De telles mesures pourraient consister par exemple en campagnes d'information nationales sur la sécurité et la santé des travailleurs indépendants, différenciées par secteur. De plus, on pourrait envisager d'introduire dans les politiques de l'emploi des lignes directrices relatives à la sécurité et à la santé des indépendants et développer des indicateurs à cet effet (taux d'accident des indépendants, etc.).

4.4. Le Comité accueille favorablement et soutient les recommandations relatives à l'accès aux services et aux organismes mettant à la disposition des indépendants des informations utiles à leur protection. De même, le Comité accueille favorablement la recommandation relative à l'accès aux mesures de formation ainsi que celle qui demande que l'accès à la formation et à l'information n'entraîne pas pour les travailleurs indépendants concernés de charges financières présentant un caractère dissuasif. Le Comité va même au-delà et préconise que les frais que doivent engager les indépendants en matière d'information et de formation continue soient aussi réduits que possible.

4.5. S'agissant de la recommandation relative à la surveillance de la santé des travailleurs indépendants, il importe, de l'avis du Comité, que les indépendants ne soient pas pour autant soumis à des charges administratives supplémentaires. Il convient que les indépendants soient efficacement incités à se soumettre à une surveillance de leur santé.

4.6. En ce qui concerne la recommandation relative à un contrôle et à une surveillance adéquats pour veiller au respect de la réglementation sur les indépendants, le Comité fait remarquer que, dans cette recommandation également, les mesures législatives ne doivent pas être considérées comme le seul instrument visant à réglementer les conditions de travail des indépendants. On pourrait tenir compte de ce souhait en ajoutant le mot "éventuelles" devant les mesures législatives pertinentes.

4.7. Le Comité est favorable à la dixième recommandation de la Commission aux termes de laquelle les États membres sont tenus de présenter des rapports sur l'efficacité des mesures adoptées suite à cette recommandation. Il juge utile que les États membres fassent état, dans leurs rapports sur les progrès qu'ils enregistrent, des différentes dispositions de leur législation nationale en matière de protection des travailleurs pour lesquelles l'inclusion des travailleurs indépendants pose un problème particulier. Ces rapports devraient également aborder les éventuelles distorsions de concurrence. Les rapports nationaux devraient être regroupés par la Commission en un rapport de synthèse et faire l'objet d'un débat au sein du Comité consultatif pour la sécurité, l'hygiène et la santé sur le lieu de travail.

Bruxelles, le 18 juillet 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Directive 92/57/CEE du Conseil du 25 juin 1992 concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé à mettre en oeuvre sur les chantiers temporaires ou mobiles.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

1. Le passage suivant de l'avis de la section, dont le maintien a été demandé par au moins un quart des votants, a été rejeté à la suite d'un amendement adopté par l'Assemblée plénière:

Paragraphe 4.1

"Le Comité se félicite que la Commission ait proposé un instrument non contraignant mais regrette que la Commission ne tienne pas suffisamment compte de la différence entre travailleurs indépendants et salariés, dans la mesure où elle recommande aux États membres de prévoir non seulement des droits mais aussi des devoirs, s'agissant de leurs propres santé et sécurité Le Comité est d'avis que l'on ne devrait inclure les indépendants dans les législations en matière de santé et de sécurité au travail qu'au cas où ils risquent de mettre en péril la santé et la sécurité de travailleurs salariés(1). Ce principe est déjà ancré dans la directive sur les chantiers(2) et dans la directive sur les équipements(3)".

Résultat du vote

Voix pour: 62, voix contre: 47, abstentions: 9.

2. Amendement repoussé

L'amendement ci-dessous, qui a obtenu au moins un quart des voix, a été repoussé au cours des débats.

Paragraphe 4.5

Ajouter la phrase suivante: "Le Comité invite la Commission à examiner les possibilités de surveillance effective conformément à ce qui suit et à ce qui est dit au paragraphe 4.1".

Exposé des motifs

Voir amendement 1 relatif au paragraphe 4.1.

Résultat du vote

Voix pour: 55, voix contre: 56, abstentions: 7.

(1) Conformément à la Directive 89/391/CEE, il appartient à l'employeur des salariés concernés de déterminer si ces derniers sont exposés à un risque.

(2) Directive 92/57/CEE du Conseil du 25 juin 1992 concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé à mettre en oeuvre sur les chantiers temporaires ou mobiles.

(3) Directive 2001/45/CE du Parlement européen et du Conseil du 27.6.2201 portant modification de la Directive 89/655/CEE du Conseil concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé lors de l'utilisation d'équipements par des travailleurs salariés au travail.