Rapport spécial no 6/2003

relatif au jumelage, principal instrument du renforcement de la capacité institutionnelle dans les pays candidats à l'adhésion, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2003/C 167/02)

TABLE DES MATIÈRES

>TABLE>

SYNTHÈSE

I. Il est vital que les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion disposent d'une capacité administrative renforcée (institution building) pour pouvoir adopter et appliquer la législation communautaire (c'est-à-dire l'acquis communautaire), ce qui constitue l'un des critères d'adhésion. En 1998, la Commission a lancé le jumelage, dont elle a fait le principal instrument destiné à aider les pays candidats à renforcer leur capacité institutionnelle. Le jumelage suppose le détachement d'experts des États membres auprès des pays candidats. Fin février 2002, un total de 503 projets de jumelage avaient été approuvés, pour un budget global de 471 millions d'euros.

II. Les administrations et les institutions publiques des États membres disposent de connaissances uniques et d'expériences spécifiques en matière d'application et de respect du droit communautaire. La mise en place de l'instrument de jumelage en 1998 a permis de transférer les connaissances et l'expérience du secteur public des États membres vers les pays candidats. Le jumelage est donc une initiative positive de la Commission destinée à aider les pays candidats à se doter de la faculté d'adopter, d'appliquer et de faire respecter l'acquiscommunautaire(1).

III. Les projets de jumelage ont agi comme un catalyseur de la réforme dans les pays candidats, en permettant de réunir des spécialistes issus des administrations des États membres et des pays candidats et en favorisant la transposition de l'acquis communautaire dans la législation nationale. Les progrès ont cependant été limités en ce qui concerne l'application et le respect de l'acquis. Bien souvent, les objectifs fixés dans les conventions de jumelage [ce que l'on appelle les résultats "garantis"(2)] n'étaient pas réalistes, et ne pouvaient être atteints que partiellement dans les délais prévus pour la mise en oeuvre des projets. Dans la pratique, il s'est avéré par trop optimiste d'espérer qu'un seul projet de jumelage, dont la durée moyenne est de dix-huit mois, suffirait à mettre sur pied dans les pays candidats une organisation pleinement opérationnelle, efficiente et durable dans un domaine donné (voir points 16-22).

IV. Le jumelage est une activité complexe faisant intervenir un large éventail de fonctions et de participants [les experts nationaux ou conseillers préadhésion (CPA), différentes administrations des États membres et des pays candidats, ainsi que la Commission (Bruxelles et délégations)]. Les résultats escomptés ne peuvent être obtenus que si toutes les parties remplissent convenablement leurs fonctions. L'audit a montré que la réalisation partielle des objectifs est généralement imputable à une association de facteurs impliquant l'ensemble des parties (voir points 23-24):

- la fixation d'objectifs irréalistes,

- un faible niveau d'engagement et de prise de responsabilité de la part des pays candidats,

- des insuffisances de gestion dans les administrations des États membres et à la Commission.

V. Le jumelage constitue une approche relativement nouvelle en matière d'assistance aux pays candidats pour le renforcement institutionnel. L'un de ses aspects positifs est que la Commission a assumé la responsabilité d'organiser un processus d'apprentissage, ce qui l'a par la suite amenée à apporter de nombreux changements destinés à améliorer cet instrument (voir points 25-32). En revanche, le jumelage a eu pour effet négatif de rendre le système plus complexe, les règles s'appliquant aux anciens et aux nouveaux projets étant différentes (voir point 43).

VI. L'interaction des nombreuses administrations publiques associées au programme de jumelage a eu pour effet de rendre cet instrument d'une grande complexité administrative et en a réduit l'efficience et l'efficacité. Le traitement des questions purement administratives prend trop de temps, au détriment de la tâche principale, à savoir l'activité de conseil aux pays candidats en matière de renforcement de la capacité institutionnelle. Le long délai qui s'écoule encore entre l'évaluation des besoins et la réalisation des projets, de même que l'extrême complexité des systèmes de paiement, constituent deux des principales difficultés qui se posent actuellement (voir points 33-44). Une tendance à accorder une trop grande importance au jumelage au détriment d'autres mécanismes éligibles à l'aide s'est également manifestée. Cela a parfois détourné l'instrument de son objectif initial, et entraîné une utilisation trop peu sélective de celui-ci (voir points 45-51).

VII. Si cet instrument a contribué de façon certaine au renforcement de la capacité institutionnelle et administrative des pays candidats pour leur permettre de satisfaire aux exigences liées à l'adhésion à l'Union européenne, des progrès considérables peuvent toutefois encore être réalisés. La Cour formule les recommandations suivantes (voir points 60-64):

- le taux d'exécution devrait être accru par une approche véritablement orientée sur les résultats. Les éléments de base nécessaires à une mise en oeuvre efficace des projets devraient être mieux identifiés, et les objectifs de ces derniers devraient être définis de façon plus réaliste et plus précise,

- les différentes étapes, depuis l'évaluation des besoins jusqu'à la réalisation du projet, devraient être franchies plus rapidement et revêtir un caractère moins bureaucratique,

- les procédures de paiement devraient être simplifiées et accélérées,

- le recours à des prix forfaitaires ou à des marchés à forfait imposant des résultats spécifiques devrait être envisagé,

- le recours au jumelage devrait résulter d'un choix éclairé entre différents instruments: la Commission devrait déployer de nouveaux efforts pour faire en sorte que la combinaison des différents instruments disponibles en matière de renforcement de la capacité institutionnelle soit la meilleure possible,

- la Commission devrait créer un réseau à l'usage des CPA afin de conserver les connaissances spécifiques, de répandre les bonnes pratiques et d'éviter que les mêmes erreurs ne se reproduisent.

INTRODUCTION

1. Lors du Conseil européen de Copenhague en 1993, la capacité des pays candidats d'Europe centrale et orientale à adopter et à appliquer la législation communautaire (c'est-à-dire l'acquis communautaire) a été érigée en critère d'adhésion. Instauré en 1998, le jumelage constitue l'un des moyens utilisés par l'Union pour essayer d'aider les pays candidats à l'adhésion à renforcer leur capacité administrative.

2. En novembre 1999, la Commission a adopté de nouvelles lignes directrices relatives à la mise en oeuvre du programme Phare pour la période 2000-2006, dans lesquelles elle centre l'aide Phare sur deux priorités absolues:

a) le renforcement de la capacité institutionnelle (environ 30 % des ressources Phare);

b) le soutien à l'investissement (environ 70 % des ressources Phare).

3. La première priorité, à savoir le renforcement de la capacité institutionnelle, est la procédure consistant à aider les pays candidats à se doter des structures, des stratégies, des ressources humaines et des capacités de gestion nécessaires au renforcement de leurs compétences en matière économique, sociale, réglementaire et administrative. Le programme Phare contribue au financement du renforcement de la capacité institutionnelle dans tous les secteurs.

4. Le jumelage constitue le principal instrument du renforcement de la capacité institutionnelle. Il suppose le détachement à plein temps et à long terme d'experts des administrations des États membres de l'Union européenne auprès des pays candidats(3). L'objectif général est d'aider les pays candidats à mettre en place ou à renforcer les institutions responsables de la transposition de l'acquis communautaire(4) par un transfert de connaissances et d'expériences acquises par les administrations et les institutions publiques des États membres. Si l'expert national détaché à long terme, c'est-à-dire le CPA(5), forme le coeur du projet de jumelage, ce dernier peut également prévoir en complément le détachement d'experts à court ou à moyen terme, ainsi que la fourniture de formations et, dans des cas dûment justifiés, de matériel de bureau (dont le coût unitaire ne peut excéder 5000 euros). Le pays candidat choisit son partenaire de jumelage.

5. Les éléments clés du jumelage sont les conventions de jumelage signées par les pays candidats et les États membres, et approuvées par la Commission afin de les rendre éligibles au financement Phare. Ces conventions contiennent les objectifs spécifiques des projets de jumelage correspondants, lesquels, dans les domaines sélectionnés, couvrent un large éventail de questions (comme l'organisation, la formation, la législation, l'information, la technologie, etc.). Elles constituent les documents juridiques qui engagent les deux parties à obtenir les résultats escomptés suite au détachement d'experts des États membres auprès des administrations des pays candidats.

6. La gestion du jumelage est complexe. La Commission est responsable de la gestion globale et du financement de l'instrument, et ses délégations ont également un rôle à jouer dans l'établissement et le suivi des différentes conventions (voir graphique). Cependant, la principale responsabilité en matière de mise en oeuvre des différentes conventions a été déléguée aux États membres et aux pays candidats.

Graphique

Principales phases du jumelage et responsabilités correspondantes

>TABLE>

Abréviations

PC: Pays candidat

ÉM: État membre

UCFC: Unité centrale de financement et de passation des contrats des PC

SB: Siège de la Commission à Bruxelles

Source:

Commission des Communautés européennes.

7. La Commission a élaboré un manuel pour les projets de jumelage(6), qui en présente de manière détaillée le cadre juridique, financier et procédural.

APERÇU DES PROJETS ET IMPORTANCE BUDGÉTAIRE

8. Le budget général de l'Union européenne ne comporte aucun article spécifique concernant le jumelage. Cet instrument est financé sur le chapitre B7-0 3 (Instrument Phare - Préadhésion), au même titre que les projets relatifs aux infrastructures et aux investissements.

9. La Commission a instauré la notion de jumelage en 1998, et les premiers projets remontent à l'été 1999. En février 2002, un total de 503 projets de jumelage avaient été approuvés, pour un budget global de 471 millions d'euros (voir tableau 1), soit un budget moyen par projet de près d'un million d'euros.

Tableau 1

Budget général pour les projets de jumelage (1998-2001)

>TABLE>

Source:

Commission européenne.

10. L'unité centrale de gestion de la Commission à Bruxelles dispose de toutes les informations sur les montants engagés pour chacun des projets de jumelage. S'agissant des paiements réellement effectués, elle n'était en possession d'aucune information actualisée au début de l'audit de la Cour, car elle comptait attendre la clôture des projets de jumelage issus de la première procédure de sélection. Pendant l'audit de la Cour, les délégations lui ont fourni ces informations. Les paiements relatifs aux projets de jumelage relèvent de la responsabilité des unités centrales de financement et de passation des contrats (CFCU), qui font partie du ministère des finances du pays bénéficiaire, ainsi qu'à d'autres organismes chargés de la mise en oeuvre dans chacun des pays candidats.

11. Le tableau 2 présente les projets de jumelage ventilés par pays candidats et par secteur (agriculture, environnement, etc.). La Pologne, la Roumanie et la République tchèque sont les pays où le nombre de projets de jumelage est le plus élevé. Plusieurs États membres peuvent participer à un même projet, que ce soit en qualité de chef de file ou de partenaire (voir tableau 3).

Tableau 2

Projets de jumelage pour la période 1998-2001, ventilés par pays candidat à l'adhésion et par secteur

>TABLE>

Source:

Commission européenne.

Tableau 3

Nombre de projets de jumelage auxquels participent les ÉM (en qualité de chefs de file ou de partenaires)

>TABLE>

Source:

Commission européenne.

AUDIT DE LA COUR

12. L'audit avait pour principal objectif de déterminer si la Commission, les États membres et les pays candidats avaient mis en oeuvre l'instrument de jumelage de manière efficace et efficiente. Il ne comportait aucune évaluation de la légalité et de la régularité des engagements et des paiements. Pour étayer son appréciation quant à l'efficacité de la gestion, la Cour a examiné un échantillon de 45 projets sélectionnés parmi l'ensemble des projets clôturés avant mars 2002, qui étaient au nombre de 98, et couvrant un large éventail de secteurs de l'acquis communautaire; il s'agissait en l'occurrence d'évaluer dans quelle mesure les objectifs définis dans les conventions avaient été atteints. La mise en oeuvre de la majeure partie de ces projets clôturés a débuté en 1998, l'année du lancement de l'instrument de jumelage. Le domaine "préparation aux Fonds structurels" a bénéficié d'une attention spéciale, dans la mesure où il aura une incidence particulière sur la future affectation des fonds communautaires. Dans le cadre d'un audit séparé relatif aux mesures environnementales financées par les instruments de préadhésion(7), un certain nombre de projets de jumelage relevant de ce domaine ont été examinés; les principales constatations correspondantes figurent dans le présent rapport.

13. Pour pouvoir évaluer l'efficience de la mise en oeuvre du jumelage, les procédures et les structures ont fait l'objet d'une analyse, en particulier pour les projets dont la mise en oeuvre a débuté au second semestre de 2001 et au début de 2002. L'évaluation a également visé à déterminer dans quelle mesure la Commission était disposée à tirer les enseignements de l'expérience acquise et à prendre des mesures correctrices.

14. Les travaux d'audit prévoyaient, entre autres, l'examen de dossiers de gestion de la Commission à Bruxelles, de dossiers de projets issus des procédures de sélection organisées en 1998,1999 et 2000, ainsi que de rapports de suivi externe établis par OMAS Consortium(8). Les auditeurs ont assisté à une réunion des CPA à Bruxelles en février 2002. Ils ont également interrogé les représentants de toutes les parties prenantes (délégations, CPA, chefs de projets et points de contact nationaux [PCN(9) et CFCU] en Estonie, en Hongrie et en Pologne. Les PCN de Finlande (tout particulièrement engagés dans les projets concernant les Pays baltes) et les partenaires des jumelages du Royaume-Uni (qui jouent un rôle de premier plan dans le domaine de l'audit externe) ont également fait l'objet de visites. Dans le cadre de l'audit portant sur les mesures environnementales, l'ensemble des dix pays candidats bénéficiant d'aides Phare et ISPA ont été visités.

15. La Cour a analysé les réponses aux questionnaires transmises par les PCN de huit États membres et de six pays candidats, ainsi que 54 réponses séparées aux questionnaires reçues de CPA et de chefs de projets lors des visites de la Cour en Estonie, en Hongrie et en Pologne. Des informations complémentaires ont été obtenues par l'intermédiaire de SIGMA(10). La Cour a également pris acte des rapports sur l'état d'avancement présentés par la Commission en février 2002.

RÉSULTATS OBTENUS

16. La mise en oeuvre de la majorité des projets de jumelage retenus à l'issue de la première procédure de sélection de 1998 a débuté au cours du second semestre de 1999; un quart d'entre eux environ n'ont été commencés que début 2000. La durée moyenne des projets de jumelage étant de dix-huit mois environ, la plupart d'entre eux ont été clôturés au cours du second semestre 2001, ou au début de 2002. De ce fait, la Commission s'est vue obligée de proroger au 31 mars 2002 le délai de paiement pour certains projets de jumelage Phare de 1998. La Cour a centré son évaluation des résultats définitifs sur les projets qui, selon la Commission, étaient terminés en février 2002 (voir point 12).

Notion de résultats "garantis"

17. L'élément fondamental des projets de jumelage est qu'ils doivent se traduire par des progrès précis et "garantis" sur le plan de la capacité institutionnelle et administrative des pays candidats à adopter, à appliquer et à faire respecter l'acquis communautaire. Les pays candidats doivent mettre en place une administration moderne et efficiente, ainsi que des institutions capables d'appliquer l'acquis selon les mêmes normes que les États membres actuels. Conformément aux dispositions du manuel pour les projets de jumelage, les organisations des pays candidats doivent être pleinement opérationnelles, efficientes et viables une fois les projets de jumelage mis en oeuvre; cependant, aucun critère n'a été défini pour pouvoir déterminer en quoi consiste une "forte capacité administrative".

18. Afin de souligner l'importance de cet objectif, à savoir l'obtention de résultats effectifs, opérationnels et durables dans un domaine particulier, la Commission a créé la notion de résultats "garantis". La conception d'un projet de jumelage devrait être telle que les résultats soient assurés ou "garantis". En réalité, la Commission ne dispose cependant d'aucun moyen particulier pour faire en sorte que les résultats "garantis" soient effectivement obtenus. Elle n'a d'autre possibilité que de retenir 10 % du budget jusqu'à l'approbation du rapport final relatif au projet par la délégation. Même cette disposition ne s'est guère avérée très efficace, car, les budgets des projets ayant été calculés de manière assez large, les taux d'exécution budgétaire étaient inférieurs à 90 % dans de nombreux cas. Dès lors, le fait de ne pas obtenir ou de n'obtenir que partiellement les résultats "garantis" n'a aucune incidence financière significative. Dans la pratique, l'approbation du rapport final n'est pas subordonnée au succès du projet.

Réalisation seulement partielle d'objectifs ambitieux

19. D'une manière générale, les projets de jumelage ont agi comme un catalyseur de la réforme dans les pays candidats, en permettant de réunir des spécialistes issus des administrations des États membres et des pays candidats. Les principaux progrès ont été réalisés dans le domaine de la transposition de l'acquis communautaire dans la législation nationale; la situation n'a en revanche guère évolué sur le plan de son application et de son respect. L'analyse, par la Cour, de 45 projets menés à terme a révélé que, bien souvent, les objectifs définis dans les conventions ne pouvaient être que partiellement atteints dans les délais prévus, ce qui a entraîné un allongement de la durée des projets ou la mise en place de projets de suivi. Il s'est généralement avéré par trop optimiste d'espérer qu'un seul projet de jumelage suffirait à mettre sur pied, dans les pays candidats, une organisation pleinement opérationnelle, efficace et durable dans un domaine donné. Néanmoins, ces objectifs pourtant peu réalistes étaient souvent mentionnés dans les conventions de jumelage. Dans certains domaines majeurs, l'analyse en cause a donné lieu aux constatations suivantes:

- dans le domaine de la préparation aux Fonds structurels, une partie importante des objectifs fixés et consistant à parvenir à une bonne gestion des Fonds structurels et du Fonds de cohésion avant l'adhésion à l'Union européenne n'ont pu être atteints (voir détails à l'annexe),

- dans le secteur de l'environnement, les résultats n'ont souvent pas été à la hauteur des attentes; les plans sectoriels de mise en oeuvre n'ont pu être établis, alors que cela était prévu et "garanti" dans les conventions de jumelage,

- d'autres domaines, comme l'agriculture et la pêche ou la justice et les affaires intérieures, fournissent des exemples de projets trop ambitieux et/ou pour lesquels les objectifs fixés n'ont pas été atteints.

Préoccupations concernant la durabilité

20. Bon nombre de projets prévoyaient la formation, sur une grande échelle, du personnel des administrations des pays candidats. Les CPA et les chefs de file des projets ont cependant fait remarquer que, parmi les plus jeunes membres du personnel notamment, nombreux seraient ceux qui quitteraient le service public pour le secteur privé après la formation. Même si la situation s'est améliorée récemment, l'emploi dans la fonction publique des pays candidats reste relativement peu attractif du fait du caractère non compétitif des rémunérations et de la mauvaise qualité de la gestion(11). En l'occurrence, à supposer que les projets de jumelage aient permis d'obtenir les résultats "garantis" (à savoir la formation d'un certain nombre d'agents), l'incidence à long terme sur le renforcement de la capacité administrative pourrait être nulle compte tenu du taux élevé de rotation du personnel.

21. L'incidence du jumelage est limitée lorsque toute l'attention requise n'est pas accordée à l'amélioration du cadre général de la fonction publique dans les pays candidats. Dans la plupart de ces pays, la fonction publique n'a pas encore atteint un niveau de compétence suffisant pour que le jumelage soit pleinement efficace. Dans sa revue 2000 du programme Phare, la Commission a elle-même fait remarquer que les instruments utilisés dans le cadre de ce dernier risquaient d'être sapés par les déficiences des systèmes utilisés dans les administrations nationales des pays candidats. En octobre 2001, l'OMAS Consortium est arrivé à la conclusion que l'incidence et le caractère durable des résultats du jumelage étaient réduits du fait que la culture, les systèmes et le financement de la fonction publique des pays candidats n'étaient toujours pas satisfaisants(12).

22. La durabilité peut également être menacée lorsque des États membres dont les cultures et les approches sont différentes participent au même projet de jumelage. Par exemple, lors du lancement du projet polonais intitulé "Amélioration du contrôle financier interne des dépenses publiques", le risque était manifeste. La réalisation du projet a été entravée par des divergences de vues quant à la manière d'instaurer des systèmes de contrôle interne appropriés dans le secteur public.

Raisons expliquant la réalisation seulement partielle des objectifs

23. Les résultats "garantis" ne peuvent être obtenus que si toutes les parties remplissent convenablement leurs fonctions. L'audit a montré que la réalisation d'une partie limitée des objectifs est généralement imputable à une association de facteurs impliquant l'ensemble des principaux intervenants:

a) les administrations des États membres n'étaient pas toujours dotées des moyens adéquats pour faire face aux très nombreuses obligations découlant des règles propres au jumelage. Les ressources nécessaires à la coordination des activités ont été sous-estimées, notamment pour les projets mis en oeuvre par des consortiums d'États membres (regroupant deux États membres ou plus). Les prestations du CPA n'ont parfois pas atteint le niveau requis, en raison de problèmes de langue et d'intégration. En outre, le recrutement tardif des assistants du CPA(13) a parfois eu un effet négatif sur le bon déroulement des projets de jumelage. Par ailleurs, le CPA n'a pas toujours été suffisamment soutenu par le chef de file du projet de l'État membre concerné, et la rotation du personnel parmi les experts des États membres engagés pour de courtes périodes a également eu une incidence négative sur l'efficacité de la mise en oeuvre des projets;

b) l'engagement et l'identification à l'objectif de la part des pays candidats n'ont pas été satisfaisants dans tous les cas. Ces pays n'ont pas toujours suffisamment encouragé les réformes et les changements nécessaires. Les CPA ne disposaient pas toujours de locaux et de matériel appropriés dès le démarrage du projet. Dans certains cas, les hauts fonctionnaires des pays candidats n'ont pu consacrer assez de temps aux activités liées aux projets parce qu'ils étaient accaparés par leur travail habituel;

c) la Commission, responsable du jumelage en dernier ressort, définit le cadre dans lequel cet instrument s'inscrit, mais elle n'intervient pas directement dans la gestion des projets; elle s'efforce encore actuellement de restructurer et d'optimiser son système de répartition des tâches de gestion entre ses bureaux centraux et ses délégations. Ensemble, ceux-ci ont déployé des efforts pour prodiguer des conseils sur différents projets; cependant, ces efforts ont parfois été entravés par des échanges de vues improductifs et des conflits d'attributions. La Commission n'a pas toujours respecté les préférences du pays candidat, bien qu'il s'agisse de l'une des exigences de base en matière de jumelage (principe de partenariat): elle a fortement encouragé le jumelage, même dans des situations où le pays candidat était convaincu que cette solution n'était pas la meilleure. Les pays candidats ont également reproché à la Commission de n'avoir pas toujours fait le nécessaire pour contrecarrer les pressions politiques exercées par les États membres; de ce fait, le pays candidat n'était pas totalement maître du choix du partenaire de jumelage. Il faut également déplorer le contrôle insuffisant de la qualité des rapports de projet et de la ponctualité dans leur présentation; par ailleurs, les informations communiquées aux DG compétentes en la matière étaient imprécises. Par conséquent, la capacité de la Commission à formuler des recommandations pratiques et efficaces pour l'amélioration des performances a été plus limitée. En outre, les CPA ont critiqué le fait que la Commission n'ait pas établi de réseau permettant aux CPA d'échanger des informations.

24. Globalement, la situation décrite ci-dessus tend notamment à réduire l'efficacité et l'efficience (voir points 33-44). Toutefois, le jumelage est une initiative relativement récente, et toutes les parties concernées en sont au stade de l'apprentissage par l'expérience.

ÉVALUATION EXTERNE RÉALISÉE EN 2000

25. Le fait que la Commission ait assumé ses responsabilités quant à l'organisation de ce processus d'apprentissage en demandant une évaluation externe(14) de l'instrument de jumelage début 2000 constitue un élément positif, même si, à ce moment-là, aucun des projets n'était terminé et que la plupart d'entre eux n'étaient pas opérationnels depuis plus de douze mois.

26. En juillet 2000, une équipe de quatre experts indépendants mandatés par les administrations de différents États membres a établi un "rapport relatif à une évaluation de l'instrument de jumelage au titre de Phare". En se fondant sur l'évaluation de 18 projets de jumelage et après consultation des principales parties intéressées, les experts sont arrivés à la conclusion que trois aspects principaux pouvaient être améliorés:

a) la convivialité du programme de jumelage: les critiques ont porté sur les retards en matière de paiement et de prise de décision, de même que sur la longueur et la complexité du processus d'élaboration des conventions, considéré comme bureaucratique, rigide, lourd et trop détaillé;

b) la participation des administrations des États membres aux activités liées au jumelage;

c) l'engagement des administrations des pays candidats dans le programme de jumelage.

MESURES CORRECTRICES ADOPTÉES PAR LA COMMISSION SUITE À L'ÉVALUATION EXTERNE

27. La Cour reconnaît que la Commission a apporté de nombreuses améliorations suite à l'évaluation externe. Les mesures correctrices adoptées ont donné lieu à plusieurs révisions importantes du manuel pour les projets de jumelages, dont les deux dernières versions sont entrées en vigueur en juin 2001 et en février 2002 respectivement (voir point 43).

28. Pour améliorer la qualité rédactionnelle des conventions de jumelage [voir point 26 a)], les évaluateurs ont recommandé d'autoriser le financement des coûts liés à l'établissement de la convention sur des fonds du programme Phare. Cette possibilité a été entérinée par la révision de juin 2001, qui a également permis une plus grande souplesse, notamment en ce qui concerne les règles budgétaires et l'application des procédures propres au jumelage léger (Twinning Light)(15).

29. La dernière révision de février 2002 prévoit d'autres mesures conviviales:

a) la Commission invite les nouveaux CPA à participer à un séminaire de formation de deux jours en son siège de Bruxelles. Les frais relatifs à cette formation peuvent être imputés au budget du programme de jumelage;

b) l'organisme de l'État membre chargé de la mise en oeuvre du projet peut demander le paiement d'une avance plus élevée qu'elle ne l'était précédemment.

30. En ce qui concerne l'intérêt des administrations des États membres à participer au jumelage [voir point 26 b)], la Commission a également permis qu'un nombre croissant d'organismes privés, agissant en lieu et place des administrations publiques, soient mandatés pour mettre en oeuvre les projets de jumelage. Cette définition moins restrictive tient compte de la tendance générale à la privatisation des activités publiques dans certains États membres (voir cependant points 46-48); elle a par ailleurs renforcé l'intérêt de ces mêmes États membres pour les activités de jumelage.

31. S'agissant de l'engagement des administrations des pays candidats [voir point 26 c)], la Commission a pris des mesures pour faire en sorte que les ressources humaines affectées par les pays candidats aux projets de jumelage soient présentées en détail dans les conventions correspondantes. La révision du manuel intervenue en juin 2001 a instauré l'obligation d'obtenir l'approbation préalable de la Commission et de l'UCFC pour l'éventuel remplacement du chef de file du projet ou de l'homologue du CPA dans le pays candidat.

32. En résumé, la Commission a identifié et traité de nombreux problèmes survenus dans la phase de démarrage ou de mise en place. Un certain nombre de problèmes majeurs de nature plus structurelle demeurent cependant. Ils sont exposés ci-après.

PERSISTANCE DE PROBLÈMES STRUCTURELS

Complexité administrative

33. Bon nombre de nouveaux CPA entrés en fonction en 2001 exprimaient encore leur frustration devant l'ampleur de la bureaucratisation à tous les niveaux, depuis la programmation du projet jusqu'à sa mise en oeuvre. Ils disaient consacrer trop de temps à des tâches purement administratives au détriment de leur fonction principale, à savoir conseiller les pays candidats en matière de renforcement de leur capacité institutionnelle. L'interaction des nombreuses administrations publiques associées au programme de jumelage (la Commission à Bruxelles, ses délégations, ainsi que différents organismes publics dans les États membres et dans les pays candidats), qui ont chacune leur propre culture administrative, a eu pour effet de rendre cet instrument d'une grande complexité administrative, et en a réduit l'efficience et l'efficacité. La longueur toujours exagérée des délais s'écoulant entre l'évaluation des besoins et la réalisation des projets (voir points 34 à 36), ainsi que l'extrême complexité des systèmes de paiement (voir points 37 à 44), constituent deux exemples des difficultés rencontrées.

Des procédures inefficaces, depuis l'évaluation des besoins jusqu'à la réalisation des projets

34. Avant que le CPA puisse commencer son travail dans un pays candidat, un projet doit franchir avec succès toute une série d'étapes (voir graphique). De ce fait, des délais importants s'écoulent entre l'évaluation initiale des besoins et les mesures concrètes adoptées pour répondre à ces besoins. Quelque 30 % des projets retenus à l'issue de la procédure de sélection pour l'année 2000 n'avaient pas encore démarré en février 2002. Dans ces cas, la réalisation des différentes phases (identification des besoins, élaboration des grandes lignes du projet, appels à propositions, sélection des partenaires des jumelages, établissement de la convention de jumelage, approbation du financement par le comité directeur de la Commission, signature de la convention de jumelage, aval de la Commission, notification de la convention de jumelage et, enfin, démarrage des activités du CPA dans le pays candidat) a demandé deux ans. Par conséquent, certains éléments dans la conception du projet sont souvent déjà obsolètes au moment où le projet peut démarrer, de sorte que la convention correspondante doit, dès le départ, faire l'objet d'amendements. Le risque, bien réel, que le CPA désigné ainsi que d'autres agents clés se retirent du projet avant son démarrage est une autre conséquence inquiétante de la lenteur des procédures.

35. Plusieurs CPA ont critiqué l'excès de précision requise au cours de la procédure de planification. Ils considèrent que la nécessité de préciser avec exactitude, de nombreux mois à l'avance, certains éléments comme le lieu d'une formation, le nombre de participants, les frais de location de la salle, les frais de déplacement, les indemnités journalières ou encore le nombre de pages à traduire que représentent les notes de cours, entraînait un gaspillage de ressources et de temps. En cas d'écart par rapport au plan initial, des procédures longues doivent être appliquées pour pouvoir amender la convention correspondante. Si la modification porte sur une clause impérative (un article relatif aux résultats "garantis" par exemple), elle prend la forme d'un avenant à la convention(16), qui nécessite l'approbation formelle de la Commission. Des lettres annexes doivent être établies pour toute modification apportée aux clauses indicatives de la convention. Dans le passé, de nombreux avenants ou lettres annexes ont été établis pendant la durée d'un projet.

36. En Pologne, la planification précise de tous les éléments de coût relatifs aux projets de jumelage est devenue inutile en juillet 2001 suite à l'augmentation de 60 % des indemnités journalières accordées aux experts des États membres (qui sont passées de 229 à 367 euros). La forte hausse de ces dernières pendant la durée de vie des projets de jumelage a sérieusement perturbé la gestion budgétaire de ceux-ci. Le Fonds national polonais était d'avis que l'augmentation n'était pas justifiée et qu'elle ne tenait pas compte de la réalité économique.

Des systèmes de paiement compliqués

37. À l'origine, les dépenses encourues par les États membres au titre du jumelage leur étaient remboursées directement par la Commission. La responsabilité des paiements a ensuite été transférée aux pays candidats dans le cadre de la politique générale de décentralisation (qui consiste à conférer davantage de responsabilités aux pays candidats) menée par la Commission. Ainsi, le principal flux monétaire va à présent de Bruxelles vers les pays candidats, puis des pays candidats vers les États membres. L'UCFC du pays candidat, qui est l'organisme payeur des contributions de l'Union européenne en faveur des projets de jumelage, verse directement aux CPA les sommes correspondant à leurs indemnités et à leurs frais.

38. Les administrations des États membres continuent de se plaindre du délai de remboursement de leurs dépenses, qui est souvent de plusieurs mois et qui résulte de déficiences affectant les systèmes de paiement. Les CPA ont également été payés très tardivement. Dans certains cas, les avances ne leur ont pas été versées en temps voulu, de sorte que, au début des projets, ils ont dû financer eux-mêmes leurs frais de déplacement et d'hébergement ou les indemnités et frais de leur assistant.

39. Le système n'a dans l'ensemble pas fonctionné correctement en raison de l'interdépendance de procédures extrêmement complexes. La coexistence de règles financières propres au jumelage et d'autres règles financières ou budgétaires à différents niveaux (Commission, États membres et pays candidats) entraîne d'importants dysfonctionnements.

40. En Hongrie, les fonds du programme Phare sont gérés dans le cadre du budget central. Le Trésor hongrois applique une procédure de paiement comptant 27 étapes, ce qui a considérablement retardé les paiements au titre de Phare, y compris ceux concernant le jumelage. En 2001, la délégation présente dans ce pays a mis en place une task force chargée de remédier à ces problèmes de paiement.

41. Les UCFC sont tenues de vérifier que les déclarations de dépenses présentées par les partenaires des jumelages dans les États membres sont exactes et conformes aux règles applicables en matière de jumelage. Les États membres partenaires ont reproché en particulier à l'UCFC polonaise d'effectuer ce contrôle de manière excessivement stricte et de provoquer ainsi des retards de paiement. Elle a répondu que ses contrôles montraient que de nombreuses déclarations de dépenses étaient inexactes. L'une des causes de ces problèmes réside dans les diverses interprétations des règles propres au jumelage. La Cour a obtenu des éléments probants attestant l'existence d'insuffisances de part et d'autre.

42. Les travaux préparatoires réalisés dans les États membres ne sont pas rémunérés sur la base des coûts réels. Ils donnent en revanche droit à une indemnité forfaitaire, dont le montant est fonction des travaux effectués dans le pays candidat concerné. Quelles que soient la nature du projet ou l'importance des travaux préparatoires nécessaires, cette indemnité forfaitaire correspond toujours à 150 % des honoraires versés en rémunération des travaux effectués par les experts à court terme dans les pays candidats. S'il est normal de rémunérer les États membres pour les travaux préparatoires de base effectués par les experts dans l'État membre concerné, la Commission n'a cependant pas examiné dans quelle mesure le taux de 150 % se justifie depuis son introduction, en 2000. L'évaluation externe fait clairement apparaître que le système de paiement forfaitaire constitue une incitation dont les effets sont pervers. Dans la mesure où l'évaluation du temps à passer dans le pays candidat relève principalement des responsables de la gestion de projets, les experts sont encouragés à réaliser les travaux préparatoires dans les pays candidats plutôt que dans les États membres.

43. L'application des règles financières propres au jumelage représente un défi pour les administrations des États membres et des pays candidats. La Commission a modifié les règles applicables en matière de jumelage à plusieurs reprises dans le but d'améliorer cet instrument. Cependant, cela en a également accru la complexité, puisque différentes règles ont dû être appliquées aux anciens et aux nouveaux projets. Un autre élément de confusion a tenu au fait que certaines modifications ("clarifications") s'appliquaient aussi rétroactivement(17), tandis que d'autres pas. La Commission n'a pas toujours prodigué des conseils cohérents; en conséquence, les règles financières propres au jumelage n'ont pas été constamment appliquées de manière uniforme(18).

44. D'une manière générale, de par leur complexité, les procédures administratives inhérentes au jumelage monopolisent une part disproportionnée des ressources des délégations, des UCFC et des CPA.

Une trop grande importance accordée au jumelage

45. Le jumelage n'est pas le seul instrument disponible pour le renforcement de la capacité institutionnelle. Certains représentants des pays candidats ont cependant critiqué la tendance de la Commission à privilégier le jumelage au détriment d'autres mécanismes visant aussi à renforcer la capacité institutionnelle et éligibles à l'aide [l'assistance au service public en général(19) (voir point 21), les marchés de services privés et la participation à des programmes communautaires]. L'importance considérable accordée par la Commission au jumelage l'a parfois détourné de son objectif initial et entraîné une utilisation trop peu sélective de cet instrument.

Recours au jumelage très largement étendu aux organismes mandatés

46. Le jumelage est censé symboliser la coopération entre administrations. Le CPA doit posséder des connaissances spécifiques concernant la mise en oeuvre de l'acquiscommunautaire dans l'administration d'un État membre, dont ne dispose pas le secteur privé. Selon la Commission, le jumelage doit procurer quelque chose qu'aucun autre instrument ne peut fournir, à savoir une assistance dans les domaines relevant de la compétence exclusive du gouvernement. L'option du jumelage doit être retenue lorsqu'il n'y a aucune possibilité de faire appel à des consultants privés. C'est pourquoi le jumelage déroge aux procédures d'appels d'offres normalement applicables dans le cadre de Phare, le pays candidat pouvant choisir lui-même ses États membres partenaires, quel que soit le coût.

47. Cependant, de plus en plus d'États membres partenaires sont en fait ce que l'on appelle des organismes mandatés, à savoir des organismes habilités à agir en lieu et place des administrations. La liste des organismes mandatés agréés par la Commission s'est considérablement allongée (plus de 300). La Commission a ainsi avalisé la tendance des États membres à confier des services publics à des organismes privés. La Commission n'a arrêté aucune décision formelle d'agréer ou de refuser une organisation en qualité d'organisme mandaté.

48. Ces organismes mandatés sont souvent des entreprises privées susceptibles d'avoir des intérêts commerciaux, ce qui les conduit par ailleurs à répondre à des appels d'offres de caractère commercial (y compris à ceux lancés par la Commission dans le cadre de l'assistance technique). De par son statut, un organisme mandaté est habilité à facturer des honoraires de plus de 100 % supérieurs à ceux normalement perçus par les experts détachés des administrations. S'agissant du jumelage, ils ne sont toutefois pas tenus de se soumettre à des procédures d'appels à la concurrence. En l'occurrence, l'objectif initial du jumelage est perdu de vue, et il est permis de s'interroger sur le caractère approprié de la dérogation aux procédures types du programme Phare.

Recours automatique au jumelage

49. La Cour a constaté que le recours au jumelage résultait bien souvent d'un choix par défaut plutôt que d'une évaluation détaillée de différents instruments. La question de savoir si les conditions d'une mise en oeuvre réussie du jumelage étaient réunies n'a pas toujours fait l'objet de l'attention voulue. L'expérience montre que les activités de jumelage ne conviennent pas aux projets pour lesquels le pays candidat n'a pas encore désigné les ministères qui en seront responsables, ou n'a pas encore adopté la législation nécessaire. Le jumelage a parfois été utilisé alors qu'il n'apparaissait pas nécessaire que le CPA réside de façon ininterrompue pendant une période minimale de douze mois consécutifs dans le pays concerné (ce qui constitue l'une des conditions de base de l'instrument de jumelage).

50. Dans certains cas, il a également été constaté qu'au terme d'importants travaux préparatoires, les projets de jumelage sélectionnés n'ont pu démarrer et ont été annulés. La Commission s'est alors tournée vers des organismes privés. Cela montre qu'en pratique, le jumelage et les services de sociétés privées d'experts-conseils étaient parfois interchangeables. En l'occurrence, la question de savoir qui du jumelage ou des opérateurs privés étaient mieux à même de fournir l'expertise nécessaire, n'a pas fait l'objet d'une réflexion suffisante.

51. Le jumelage ne peut fonctionner tout seul. Dans certains cas, la complémentarité et la synchronisation entre ses ressources et celles du secteur privé ont fait défaut. Le jumelage ne pouvait progresser parce que les procédures correspondantes d'appel à la concurrence, de passation des marchés publics et d'adjudication applicables en matière d'achat d'équipements n'étaient pas coordonnées ou étaient retardées. Les deux exemples suivants illustrent l'absence de coordination dans l'utilisation des différents instruments destinés au renforcement de la capacité institutionnelle:

a) dans le projet polonais intitulé "Contrôle financier interne au niveau régional" (durée du projet: d'octobre 2001 à octobre 2003), l'appel d'offres en vue de l'établissement d'une base de données a été retardé. Cette dernière était censée couvrir les interventions structurelles de l'Union européenne, l'accent étant mis sur l'élaboration d'un système de suivi de l'aide communautaire aux niveaux régional et local;

b) le volet "jumelage" du projet hongrois dans le domaine de la préparation aux Fonds structurels (voir annexe, point 5) n'était pas coordonné avec le volet "sociétés privées d'experts-conseils", ce qui a accru le risque de chevauchement et de répétition inutile des mêmes efforts.

52. D'une manière générale, il est permis d'affirmer que le jumelage n'est pas nécessairement plus rentable que les contrats d'assistance technique passés à l'issue de procédures d'appels d'offres. Les facteurs suivants empêchent d'atteindre le rapport coût-avantage optimal pour le jumelage:

a) bien que les États membres et les pays candidats constituent les parties contractantes, c'est la Commission qui assure le financement. Dès lors, ni les États membres ni les pays candidats ne sont incités financièrement à mettre fin au contrat si l'une des parties ne s'acquitte pas de ses obligations. Ainsi, dans certains cas, des contrats donnant des résultats peu satisfaisants ont été maintenus afin d'éviter des problèmes politiques, et les paiements finals ont été effectués bien que les objectifs n'aient pas été atteints;

b) vu le nombre de fonctions et de participants intervenant dans un projet, la responsabilité des déficiences n'est pas clairement établie (voir points 23 à 24), ce qui augmente le risque d'échec ou d'insuffisance des résultats;

c) de nombreuses administrations, à différents niveaux, interviennent dans les projets de jumelage, ce qui signifie que les ressources sont affectées à des tâches bureaucratiques, au détriment de la tâche principale, à savoir conseiller les pays candidats en matière de renforcement de leur capacité institutionnelle (voir points 33 à 44);

d) il n'est ni nécessaire ni souhaitable dans tous les cas que les CPA résident pour une durée ininterrompue de douze mois dans les pays candidats concernés (voir point 49). Des solutions rapides, flexibles et personnalisées aux problèmes spécifiques sont très difficiles à intégrer dans le cadre du jumelage. Toutefois, les procédures de jumelage léger (Twinning Light) permettent une plus grande flexibilité (voir point 28).

JUMELAGE ET NOUVEAUX PLANS D'ACTION POUR 2002

53. Dans son étude stratégique sur l'élargissement, réalisée en 2001, la Commission a annoncé qu'elle consoliderait les actions de renforcement de la capacité institutionnelle en 2002 en élaborant un plan d'action pour chacun des dix pays candidats d'Europe centrale et orientale. En juin 2002, la Commission a fait savoir(20) que ces plans d'action étaient prêts et que leur mise en oeuvre était en cours. Une aide supplémentaire au renforcement de la capacité institutionnelle, d'un montant de 250 millions d'euros, est accordée au titre du programme Phare.

54. La Commission considère à présent ces plans d'action comme un instrument essentiel et un outil clé pour aider les pays candidats à renforcer leurs capacités administratives et judiciaires. Le rôle exact que jouera le jumelage dans le cadre de cette aide supplémentaire reste encore à définir.

55. Les rapports régulièrement établis en 2002 par la Commission sur la progression des pays candidats sur la voie de l'adhésion ont permis d'identifier les étapes encore à franchir avant celle-ci en matière de renforcement de la capacité institutionnelle. Dans le système actuel, les nouveaux projets de jumelage ne pourraient contribuer à franchir ces étapes qu'à partir de 2005. Le jumelage ne constitue donc en aucun cas un instrument permettant de répondre immédiatement aux nécessités liées au renforcement de la capacité institutionnelle.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Une initiative positive

56. Le renforcement de la capacité administrative (institution building) est devenu une priorité du programme Phare en novembre 1998. Une forte capacité administrative est vitale pour les pays candidats d'Europe centrale et orientale, pour les besoins non seulement de l'adhésion à l'Union européenne, mais également du processus général de transition vers une amélioration de leur compétitivité dans l'économie mondiale. Le jumelage constitue le principal instrument du programme Phare pour le renforcement de la capacité administrative dans le contexte de l'adhésion.

57. Les administrations et les institutions publiques des États membres possèdent des connaissances uniques et une expérience spécifique en matière d'application et de respect de l'acquis communautaire. Avant 1998, la Commission demandait conseil à des organismes du secteur privé essentiellement. Cependant, le processus de renforcement de la capacité institutionnelle nécessite l'obtention des conseils les plus avisés des secteurs privé et public; aussi le jumelage constitue-t-il une initiative louable de la Commission en vue d'aider les pays candidats à acquérir la capacité d'adopter, d'appliquer et de faire respecter l'acquis communautaire.

58. La Commission est responsable du programme de jumelage, mais elle n'est pas directement impliquée dans les projets correspondants; dès lors, ses possibilités de les influencer sont limitées. S'il est globalement positif, le jumelage est cependant d'une nature telle que la responsabilité conjointe de la Commission, des pays candidats et des États membres (voir points 23 et 24) empêche de déterminer clairement et simplement qui doit rendre compte.

Réalisation seulement partielle d'objectifs ambitieux

59. D'une manière générale, les projets de jumelage ont agi comme un catalyseur de la réforme dans les pays candidats, en permettant de réunir des spécialistes issus des administrations des États membres et des pays candidats. Les principaux progrès ont été réalisés dans le domaine de la transposition de l'acquis communautaire dans la législation nationale; la situation n'a en revanche guère évolué sur le plan de l'application et du respect de l'acquis. L'analyse, par la Cour, des projets clôturés fait apparaître que les résultats obtenus n'ont généralement pas été à la hauteur des objectifs fixés. Bien souvent, les résultats dits "garantis" n'ont pu être atteints que partiellement dans les délais prévus. Il était bien trop optimiste d'espérer qu'un seul projet de jumelage, dont la durée moyenne est de dix-huit mois, suffirait à mettre sur pied dans les pays candidats une organisation pleinement opérationnelle, efficace et durable dans un domaine donné. La multitude de fonctions et d'intervenants dans le processus, ainsi que les insuffisances en matière d'obligation de rendre compte ont souvent constitué un obstacle à la réussite des projets (voir points 19 à 24). La complexité administrative a également empêché l'obtention de tous les résultats escomptés. Trop de temps a été consacré à des questions purement administratives, au détriment de la tâche principale, à savoir conseiller les pays candidats en matière de renforcement de leur capacité institutionnelle (voir points 33 et 44).

Amélioration des résultats

60. Afin d'améliorer l'optimisation des ressources et les résultats, le jumelage devrait être davantage centré sur l'obtention rapide de résultats. Cela pourrait se faire de la manière suivante:

a) une plus grande attention devrait être accordée à la formulation d'un nombre limité d'objectifs réalistes et réalisables, visant clairement à remédier aux faiblesses identifiées sur le plan de la capacité administrative;

b) les procédures permettant d'apprécier les résultats obtenus devraient être définies dans chaque convention, éventuellement au moyen d'indicateurs de performance ou de critères de référence;

c) les conventions devraient également stipuler que le caractère durable des résultats doit être évalué lorsque le projet concerné est terminé. Le terme "garantis" prête à confusion aussi longtemps que les paiements ne seront pas subordonnés à la réalisation des objectifs; dès lors, il est recommandé de ne plus l'employer;

d) les délégations devraient contrôler plus rapidement que les critères de référence du projet ont été respectés, pour pouvoir prendre les mesures nécessaires en temps utile, comme par exemple la réorientation du projet, voire son arrêt définitif.

Pour un jumelage plus rapide et moins complexe

61. Le jumelage a été caractérisé par la longueur de ses procédures et par le fait que trop de temps a été consacré à la gestion détaillée des ressources. Pour 30 % de l'ensemble des projets retenus à l'issue de la procédure de sélection de 2000, la mise en oeuvre n'avait pas encore commencé en février 2002 (voir point 34). La Commission a déjà montré qu'elle était disposée à prendre des mesures correctrices (voir points 27 à 32). Cependant, d'autres améliorations sont encore nécessaires pour pouvoir simplifier les longues procédures à tous les stades, depuis l'évaluation des besoins jusqu'à la finalisation du projet:

a) toutes les phases de l'élaboration du projet (auxquelles participent les pays candidats, les États membres et la Commission) devraient être rationalisées, sans porter atteinte au respect des bonnes pratiques administratives;

b) la Commission devrait accélérer ses propres procédures de consultation interne entre ses services centraux, les délégations et les directions générales compétentes, en respectant les délais préétablis;

c) la Commission devrait simplifier et accélérer les procédures de paiement, sans pour autant sous-estimer les risques qui en découlent;

d) d'une manière générale, la Commission devrait envisager le recours à des prix forfaitaires ou à des marchés à forfait portant sur des résultats spécifiques.

Un recours plus sélectif au jumelage

62. Le jumelage n'est pas le seul instrument disponible pour le renforcement de la capacité institutionnelle. Dans ce domaine, le recours au jumelage résulte trop souvent d'un choix par défaut (voir points 45 à 51). La Commission devrait intensifier ses efforts pour faire en sorte que l'utilisation des différents instruments liés au renforcement de la capacité administrative (l'assistance au service public en général (voir point 21), la contribution du secteur privé et la participation à des programmes communautaires) soit coordonnée et équilibrée.

63. Dans les cas où les organismes mandatés constituent de possibles partenaires de jumelage, la Commission devrait instaurer une procédure lui permettant de s'intéresser de plus près aux coûts en jeu (voir points 46 à 48).

Mise à profit des connaissances et des expériences

64. Quatre années de jumelage ont permis de constituer une réserve de connaissances spécifiques et de tisser des relations. Les CPA des premiers projets s'en vont, remplacés par des nouveaux. La Commission devrait créer un réseau permettant aux CPA d'échanger des informations (éventuellement via l'Internet) afin de conserver ces connaissances spécifiques, de diffuser les bonnes pratiques et d'éviter que les mêmes erreurs ne se reproduisent.

Perspectives

65. Le jumelage conservera son utilité bien après l'adhésion. Les projets démarrant juste avant l'adhésion se poursuivront pendant deux années supplémentaires au maximum. Les pays candidats ne faisant pas partie de la première vague d'adhésion continueront de bénéficier de l'aide normalement accordée au titre de Phare. La Commission prévoit en outre de financer une facilité transitoire pour le renforcement des capacités administratives (accessible aux nouveaux États membres après l'adhésion), couvrant des actions non éligibles aux Fonds structurels. Cela vaut donc la peine d'améliorer cet instrument, le jumelage étant probablement appelé à se prolonger considérablement dans le temps.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 10 avril 2003.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Il s'agit du droit communautaire dans son ensemble, tel qu'il ressort des traités, du droit dérivé et des politiques de l'Union, ainsi que de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.

(2) La Commission a créé la notion de résultats "garantis" pour souligner que l'objectif visé est un résultat concret et pleinement opérationnel dans un domaine particulier. Cependant, l'absence ou l'obtention partielle de résultats "garantis" n'ont aucune conséquence financière.

(3) La Commission a posé en principe que les experts des États membres doivent être des fonctionnaires statutaires ou des agents assimilés (Manuel pour les projets de jumelage, partie A, chapitre 5.3.2). Toutefois, les CPA peuvent également être issus de certains organismes non administratifs mandatés, généralement ceux auxquels un État membre a délégué ses pouvoirs.

(4) Voir note précédente.

(5) Les CPA assistent l'administration ou d'autres organismes publics des pays candidats dans le cadre de programmes de travail préétablis.

(6) La dernière version date de février 2002.

(7) Rapport spécial n° 5/2003 relatif au financement de projets environnementaux dans les pays candidats au titre des instruments Phare et ISPA (voir page 1 du présent Journal officiel).

(8) OMAS Consortium a été chargé par la Commission d'évaluer les travaux en cours concernant le programme communautaire Phare.

(9) Chaque pays candidat et chaque État membre dispose d'un PCN pour les activités liées au renforcement de la capacité institutionnelle.

(10) SIGMA - soutien à l'amélioration de l'administration et de la gestion dans les pays d'Europe centrale et orientale - est une initiative commune de l'OCDE et de l'Union européenne, principalement financée par le programme Phare de l'Union européenne.

(11) Voir les publications de SIGMA sur le respect des normes dans la fonction publique des pays candidats.

(12) Rapport ad hoc sur l'instrument de jumelage, OMAS Consortium, 24 octobre 2001.

(13) Pour faciliter le travail du CPA, un assistant (un ressortissant du pays candidat) peut être recruté à plein temps pour effectuer les travaux de traduction et d'interprétation, ainsi que d'autres tâches liées à la gestion du projet.

(14) Report on an assessment of the Twinning instrument under PHARE (Rapport relatif à l'évaluation de l'instrument de jumelage au titre de Phare), juillet 2000, Commission européenne.

(15) Le jumelage léger (Twinning Light) a été lancé en juin 2001 pour les projets dont l'étendue est limitée. Le plafond financier des projets de jumelage léger a été fixé à 150000 euros, et leur durée limitée à six mois. Dans des cas exceptionnels, celle-ci peut être portée à huit mois.

(16) La délégation, au nom de la Commission, peut accepter ou refuser d'avaliser un avenant. Elle doit demander l'approbation formelle du siège de la Commission avant d'entériner un avenant relatif à une modification concernant par exemple les résultats "garantis". Si la Commission accepte, la délégation doit également demander l'accord écrit de l'UCFC.

(17) Pour chaque modification, la Commission a indiqué que "des clarifications des règles de mise en oeuvre peuvent s'appliquer, le cas échéant, à des conventions antérieures ou faire l'objet d'un accord préalable avec l'UCFC".

(18) Par exemple, la révision du manuel, en juin 2001, a instauré des taux maximaux pour les honoraires des chefs de projets et des experts à court et/ou à moyen terme des États membres. Selon l'administration d'un État membre, ces taux maximaux ne seraient pas toujours respectés dans le cadre des projets issus de la procédure de sélection 2000, les indications fournies par les différentes délégations à cet égard étant parfois divergentes.

(19) SIGMA et TAIEX (Bureau d'échange d'informations sur l'assistance technique) sont chargés de l'assistance au service public en général. TAIEX est un bureau de la Commission faisant partie de la direction générale de l'élargissement.

(20) Communication de la Commission concernant les plans d'action dans le domaine des capacités administratives et judiciaires et le suivi des engagements pris, dans le cadre des négociations d'adhésion, par les pays participant à ces négociations, COM(2002) 256 final du 5 juin 2002.

ANNEXE

RÉALISATION SEULEMENT PARTIELLE D'OBJECTIFS AMBITIEUX

1. Le jumelage a permis de réunir des spécialistes issus des administrations des États membres et des pays candidats et, par suite, de créer de nouveaux réseaux d'expertise technique à travers l'Europe et de poser les premiers jalons d'un renforcement de la capacité administrative dans les pays candidats à l'adhésion. Les principaux progrès ont été réalisés dans le domaine de la transposition, dans la législation nationale, de l'acquis communautaire, dont 50 % environ concernent le secteur agricole. Dans ce dernier, le jumelage a fait avancer la transposition dans la législation nationale et l'adoption de la réglementation relative, par exemple, au système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), aux organismes payeurs et à l'administration vétérinaire. Le jumelage a contribué au renforcement du cadre juridique et institutionnel dans d'autres domaines également, notamment le contrôle et l'administration des problèmes frontaliers, l'audit externe ainsi que l'immigration et l'asile.

2. Les exemples suivants montrent cependant qu'un grand nombre d'objectifs fixés dans les conventions de jumelage n'étaient pas réalistes et ne pouvaient être atteints que partiellement.

Exemple: préparation aux Fonds structurels

3. Les "programmes spéciaux de préparation aux Fonds structurels" (PSP) mis en oeuvre dans les pays candidats comprennent généralement des jumelages. Ainsi, le programme national Phare de 1998 pour l'Estonie prévoyait-il l'affectation de trois millions d'euros aux PSP, dont 21 % étaient destinés à un projet de jumelage et les 79 % restants à des actions d'une autre nature. Qu'il s'agisse de jumelage ou pas, ces activités devraient contribuer à l'objectif général du PSP, à savoir l'élaboration et la mise en place, au sein de l'administration estonienne, des structures nécessaires pour lui permettre d'assurer la bonne gestion des Fonds structurels et du Fonds de cohésion au moment de l'adhésion à l'Union européenne.

4. Le CPA responsable est arrivé à la conclusion que les objectifs fixés pour le projet de jumelage étaient peu réalistes et que les critères de référence n'étaient pas suffisamment précis. La convention dresse en effet, sur 30 pages, une liste confuse d'environ 70 objectifs, buts à atteindre, contenus, tâches, résultats attendus, objectifs spécifiques, critères d'évaluation et autres activités, souvent exposés de manière imprécise. Par la suite, l'évaluation des résultats devient dès lors extrêmement difficile. En conséquence, le rapport final relatif au projet de jumelage ne permettait pas de comparer systématiquement les résultats obtenus aux objectifs et aux résultats définis dans la convention; de même, il ne permettait pas de distinguer les résultats dus au jumelage de ceux attribuables à l'assistance technique.

5. Le projet de jumelage du PSP hongrois (2,6 millions d'euros) était également très ambitieux en termes de contenu et de calendrier de réalisation. Sur les 40 objectifs ou résultats définis dans les quatre volets finalisés, 15 seulement ont été considérés par la délégation comme pleinement atteints. Les résultats étaient particulièrement limités pour les volets "Fonds social européen" et "Sapard"(1). L'objectif du volet Sapard était de permettre au ministère de l'agriculture et du développement rural de gérer la mesure de préadhésion Sapard. À la fin du projet (janvier 2001 pour le volet Sapard), l'agence Sapard n'avait toujours pas reçu l'agrément provisoire, et il restait encore beaucoup à faire avant qu'elle puisse l'obtenir. Cela a principalement tenu à la décision de transférer l'organisme du Centre d'intervention agricole vers le ministère alors que le projet était arrivé à mi-parcours. Dès lors, la moitié seulement des objectifs fixés ont pu être atteints dans le cadre du volet Sapard.

6. Le projet du PSP en Pologne (6,75 millions d'euros pour les première et deuxième phases) était non seulement très ambitieux, mais aussi extrêmement complexe (huit CPA, six États membres et 16 actions couvertes par trois volets). S'agissant surtout du deuxième volet, qui portait, entre autres, sur l'établissement d'une base juridique et administrative pour les Fonds structurels/le Fonds de cohésion, y compris ISPA et Sapard, certains des objectifs de ce projet n'ont pu être atteints en partie en raison de cette complexité. En particulier, les procédures, les capacités administratives et le rôle des organisations au niveau régional n'étaient pas définis.

7. Les irrégularités commises au sein de l'Agence pour la restructuration et la modernisation de l'agriculture (ARMA) ont eu une incidence extrêmement négative sur la réalisation des objectifs pour les deux projets de jumelage dans le domaine agricole(2). Un audit externe (octobre 2001), ainsi que des enquêtes menées par l'OLAF et par la Cour suprême des comptes polonaise (février 2002) ont fait apparaître des cas importants de mauvaise gestion au sein de l'ARMA: des équipements financés par l'Union européenne et du personnel formé dans le cadre du projet de jumelage ont été transférés de l'administration publique vers une entreprise privée. En février 2002, la Commission a émis un ordre de recouvrement de 2,8 millions d'euros. Les CPA n'ayant pas travaillé avec du personnel de l'ARMA occupant des fonctions élevées, ils n'avaient pas eu connaissance de ce transfert.

8. Pour le projet PSP en Lituanie, certains critères d'appréciation ont été supprimés, notamment ceux relatifs à la vérification des systèmes et des procédures administratifs existants. Au cours de la période de mise en oeuvre, il est apparu que toutes les structures nécessaires à l'exécution des fonds de préadhésion ne pourraient être en place avant la fin du projet.

9. La majeure partie des résultats "garantis" pour les projets du PSP/1 n'ont pu être obtenus en Bulgarie (du fait, selon la Commission, d'un manque d'engagement de la part du bénéficiaire, de l'inexpérience d'un CPA et d'un soutien inadapté de l'administration de son pays d'origine) et en Lettonie (relations de travail quasi inexistantes entre les partenaires et mauvaise gestion des projets).

(1) Programme spécial d'action pour l'agriculture et le développement rural, l'instrument de préadhésion pour ce secteur.

(2) PL98/IB/AG-01 (Mise en place du système intégré de gestion et de contrôle) et PL98/IB/AG-03 (Système d'identification et d'enregistrement des animaux).

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

I-II. La Commission prend note de l'appréciation favorable et constructive que la Cour des comptes donne du rôle que joue le jumelage dans le renforcement des capacités institutionnelles. Le jumelage a été conçu comme un nouvel instrument pour une coopération internationale/européenne ciblée dans le domaine administratif. Avant son lancement, l'appui à la réforme administrative publique dans les pays candidats était fourni sous forme de contrats de consultants, qui ne reposaient pas sur l'expérience pratique ni n'aboutissaient au transfert efficace de connaissances pratiques. Ces contrats ont fréquemment donné lieu à l'établissement de rapports théoriques, dépourvus de tout intérêt pratique. Le jumelage s'est donc développé à partir de l'année 1998 à titre d'expérience. Tous ces éléments soulignent la nécessité d'analyser le jumelage (et plus particulièrement ses aspects principaux: programmation ciblée et mise en oeuvre par l'intermédiaire d'experts du secteur public) dans l'optique d'une solution de remplacement de l'assistance technique traditionnelle.

III. La notion de "résultats garantis" était la principale caractéristique du jumelage. Les partenaires du projet s'engagent à oeuvrer ensemble pour atteindre un résultat arrêté d'un commun accord dans le cadre d'un processus de mise en oeuvre conjoint de projet. La Commission a dès le début indiqué que les projets de jumelage devraient se concentrer sur des cibles institutionnelles limitées et bien définies. Cette approche réaliste s'est parfois heurtée à l'ampleur de l'ambition des pays bénéficiaires. L'on ne conteste pas dès lors le fait que les anciens projets en particulier étaient excessivement ambitieux et que parfois ils ont manqué leurs objectifs. Cependant, même ces projets ambitieux ont eu un effet catalyseur sur le lancement du processus de la réforme et, compte tenu des résultats atteints par l'approche axée sur l'assistance technique à partir de 1990-1996, l'on peut affirmer que le jumelage constitue une bonne expérience.

Enfin, la réaction favorable des administrations prenant part au jumelage s'est avérée essentielle pour le renforcement de la confiance des États membres et la clôture des négociations à Copenhague. Le succès largement reconnu a été le dernier résultat garanti du jumelage.

IV. Deux des résultats non mesurables, mais visibles, les plus importants du jumelage sont la création du réseau et la modification de certains comportements et attitudes. Au cours des quatre années de mise en oeuvre, le jumelage a réuni des spécialistes provenant d'administrations des États membres et des pays candidats, rarement des experts internationaux, ce qui a abouti à la mise sur pied d'un réseau d'experts dans l'Europe tout entière. Il s'agit là d'un processus fondamental pour créer une Europe élargie et rapprocher l'Europe de ses citoyens. La plupart des experts des États membres et des agents des pays candidats participaient pour la première fois à un projet de l'Union européenne et étaient chargés pour la première fois de la gestion de ressources communautaires. Dans bien des cas, les liens noués ont été maintenus après la fin de l'exécution du projet aussi bien entre les États membres et les pays candidats qu'entre les différentes administrations nationales concernées.

V. En 1998, l'on disposait de connaissances insuffisantes sur les règles et principes spécifiques applicables à tout participant au jumelage (délégations communautaires, États membres ou pays candidats). La conception et la mise en oeuvre des projets de jumelage ont ainsi évolué au travers d'un processus d'apprentissage sur le tas. Le manuel de jumelage représente l'évolution d'une pratique qui est maintenant bien établie. Toutes les modifications apportées au manuel de jumelage avaient pour objet de maintenir le jumelage comme instrument pragmatique et de simplifier au maximum les procédures.

VI. Amener des experts appartenant à différents pays et à différentes cultures administratives, ne disposant pas d'une expérience en matière de coopération internationale, à oeuvrer ensemble efficacement a été et reste une tâche complexe et difficile. De nombreuses règles régissant les projets de jumelage ont été introduites pour assurer une utilisation appropriée des fonds Phare alloués au jumelage. La Commission a insisté à plusieurs reprises auprès des gestionnaires de jumelage des délégations et du siège pour le maintien d'une approche souple mais solide durant la mise en oeuvre des projets. Des efforts considérables ont été engagés pour accélérer les paiements. Une utilisation plus sélective du jumelage peut être opérée pendant la phase de programmation. À cet égard, la Commission se réfère à l'annexe 3 des orientations Phare, entièrement consacrée à une programmation adéquate et ciblée du jumelage.

VII. Par le jumelage, la Commission a fait oeuvre de pionnière en transférant, au profit des divers pays candidats, des connaissances complexes et techniques, issues des traditions administratives différentes des États membres. Il s'est également avéré essentiel de mobiliser la volonté politique et les ressources dans les pays candidats.

- Le taux d'exécution: tout en se ralliant à la recommandation de la Cour, la Commission estime que les projets de jumelage ne sont pas assimilables à des accords de fourniture ou d'investissement. La réalisation des objectifs de jumelage dépend fréquemment de facteurs externes, politiques.

- Le calendrier des diverses phases de projet: le manuel de jumelage prévoit un délai général de six mois entre la sélection du projet et son lancement. Tous les autres délais procéduraux, y compris ceux fixés pour la procédure du comité directeur de l'initiative de jumelage, n'excèdent pas dix jours ouvrables.

- La Commission a déjà pris des mesures pour simplifier les procédures de paiement en accroissant le montant des avances.

- La recommandation concernant l'utilisation de prix forfaitaires ou de marchés à forfait imposant des résultats spécifiques ne pourrait être mise en oeuvre dans toutes les situations, le financement des projets de jumelage étant fondé sur le recouvrement des dépenses effectuées par les administrations ou les organismes mandatés.

- L'identification et la conception des projets de jumelage visant le renforcement des capacités institutionnelles résultent d'un processus bien équilibré et d'un dialogue entre la Commission et les pays candidats et sont subordonnées à l'examen final et à l'approbation du comité de gestion Phare. L'élaboration d'un programme approprié est par conséquent d'une importance capitale, et cela a été dûment souligné dans les lignes directrices pour la mise en oeuvre du programme Phare au moins depuis l'an 2000.

- Le réseau CPA: la Commission approuve cette suggestion et est disposée à parachever sa base de données où figurent déjà toutes les données et contacts professionnels relatifs aux CPA de sorte qu'un réseau pourrait être mis sur pied.

INTRODUCTION

4. Les conseillers préadhésion (CPA) sont l'âme des projets de jumelage, mais il ne faut pas perdre de vue le fait que les deux chefs de file de projets (provenant de l'État membre et du pays candidat) contribuent aussi considérablement au succès d'un projet de jumelage.

6. La Commission conçoit l'instrument de jumelage, fournit le financement, les conseils et assure le suivi et l'évaluation. Cependant, la mise en oeuvre du projet incombe exclusivement aux partenaires. Cela met en évidence deux éléments essentiels du jumelage, à savoir: i) la coopération indissociable qui existe entre les administrations de l'État membre et celles du pays candidat (ii) et le rôle traditionnel de la Commission en tant que facilitateur et coordinateur.

7. Le manuel de jumelage a été largement reconnu comme un recueil utile de bonnes pratiques en matière de jumelage, traçant des lignes directrices fermes mais souples pour une gestion efficace de projet.

RÉSULTATS OBTENUS

16. La Commission est consciente du fait que, en particulier au cours de la période de lancement relative à l'échantillon de projets examinés par la Cour, certains projets de jumelage ont exigé des travaux préparatoires considérables. Cependant, en Pologne, par exemple, huit des neuf conventions de jumelage ont été ratifiées avant la fin d'octobre 1999. La convention restante a été ratifiée en février 2000.

La toute dernière révision du manuel de jumelage, effectuée en février 2002, a allégé le processus de conclusion de convention, qui a accéléré le lancement effectif des projets de jumelage.

17-22. Plus d'un projet de jumelage peut en effet s'avérer nécessaire pour mettre en oeuvre correctement l'acquis communautaire dans un domaine ou secteur donnés. Les "résultats garantis" peuvent faire office de point de référence intermédiaire, constituant un critère spécifique concernant la capacité administrative à condition qu'il y ait une cible conjointement arrêtée. Cette cible doit être mesurable et précise.

18. La mise en oeuvre d'un projet de jumelage repose sur le recouvrement des dépenses effectuées.

Le niveau des fonds qui peut faire l'objet d'une retenue à la suite d'un refus du rapport final a été porté à 20 % (révision du manuel de jumelage de février 2002). La non-approbation du rapport final ne serait en réalité qu'une sanction pour l'État membre participant à un projet de jumelage tandis que la mise en oeuvre d'un projet relève d'un système de responsabilité mixte impliquant les autorités du pays candidat. Les conséquences d'un insuccès pour le pays candidat sont plus indirectes. Si un projet de jumelage n'a pas abouti à la mise sur pied des institutions fondamentales pour la mise en oeuvre de l'acquis communautaire ou a omis d'intégrer certaines parties de l'acquis dans la législation nationale, les rapports réguliers concernant les progrès réalisés par le pays candidat sur la voie de l'adhésion en font mention et cela se répercute sur les négociations d'adhésion.

Par ailleurs, le manuel de jumelage comporte des dispositions visant à réorienter le projet (notamment après les six premiers mois) ou à arrêter un projet avant finalisation en cas d'inefficacité ou d'autres carences. Aussi bien les pays candidats que les États membres s'efforcent d'éviter à tout prix cette dernière possibilité parce que cela a une incidence défavorable sur leur engagement concernant le processus d'élargissement. En effet, la Commission a décidé d'arrêter deux projets avant leur date limite (BG99/IB-CO-02 Fonds national d'assurance et BG99/IB-CO-01 Coordination de régimes de sécurité sociale).

19. Au cours de la période de lancement en particulier, les bénéficiaires ont pris d'importants engagements dans le cadre des négociations, dont l'ampleur et l'importance transparaissent dans certaines conventions de jumelage très ambitieuses et, parfois, excessivement ambitieuses. Cependant, même ces projets ambitieux ont sans conteste joué un rôle catalyseur dans le lancement du processus de la réforme.

- La programmation des projets des fonds structurels constitue en général un exercice plus complexe que celui qui régit d'autres projets liés à l'acquis, dans la mesure où elle procède de "pratiques" plutôt que de directives ou de règlements spécifiques. En outre, l'élaboration d'une fiche de projet des fonds structurels nécessite des consultations horizontales approfondies. Lorsque la mise en oeuvre d'un projet a été attribuée à un État membre, il appartient au bénéficiaire et au partenaire de l'État membre d'élaborer des activités/stratégie correctes pour atteindre les résultats garantis (voir réponse détaillée de la Commission figurant en annexe.

- Par ailleurs, le renforcement des capacités institutionnelles constitue un défi particulier dans le domaine de l'environnement parce que les ministères de l'environnement sont relativement nouveaux et que les autorités régionales et locales ainsi que les agences environnementales nécessitent également une assistance pour faire face à leurs responsabilités dans le domaine de l'acquis. Une coordination entre le ministère de l'environnement et ces autres institutions et une coordination entre le ministère et d'autres ministères s'avèrent souvent une tâche ardue et doivent se développer.

20 et 21. Le problème de la durabilité n'est pas spécifique du jumelage. Il est lié au cadre général de l'administration publique des pays candidats, caractérisé par une forte rotation du personnel, des bas salaires et, parfois, une gestion déficiente. L'on ne viendra à bout des fortes limitations des ressources humaines que connaît l'administration publique que par la croissance et le développement, que viendront renforcer la sécurité économique et la solidarité qu'assurera l'adhésion. Toutefois, la Commission n'omet pas le cadre général de l'administration publique, qui fait l'objet du programme SIGMA (soutien à l'amélioration de l'administration et de la gestion des pays candidats bénéficiant du programme Phare).

22. La participation de plus d'un État membre à un projet de jumelage donné présente également un aspect extrêmement favorable dans la mesure où le pays candidat concerné bénéficie ainsi d'approches différentes au lieu d'un seul modèle national. En effet, les différentes approches enrichissent souvent le projet.

En ce qui concerne le projet de jumelage auquel se réfère la Cour, les bénéficiaires polonais ont en définitive exprimé leur satisfaction quant au fait que les États membres partenaires ont appliqué une conjonction d'approches franco-suédoises. Afin de préserver toutefois l'efficacité de la gestion de projets, la Commission a limité le nombre des États membres concernés (au maximum deux États membres) par un même projet et la taille des projets.

23. a) Au cours de la phase de lancement, les administrations de l'État membre ont dû acquérir des connaissances sur ce nouvel instrument et adapter leurs propres structures afin de fournir une assistance efficace. Au fil du temps, les ajustements nécessaires ont été introduits et la plupart des administrations des États membres ont mis sur pied et géré très efficacement des projets de jumelage.

Conformément à la dernière révision du manuel de jumelage (février 2002), l'assistant peut être sélectionné avant la notification de la convention tandis que le contrat de prestation de services doit être signé avec l'assistant sélectionné après notification. Cette innovation fait partie des efforts visant à raccourcir la durée des procédures administratives.

b) L'engagement et l'appropriation de la part des pays candidats se sont améliorés avec le temps. L'exigence de la signature conjointe de tous les rapports trimestriels constitue un des critères pour renforcer cet engagement.

La délégation communautaire a retardé la mise en oeuvre de certains projets dans certaines situations, où le bénéficiaire ne donnait aucun signe visible d'engagement adéquat.

c) Rôle de la Commission

L'identification et l'élaboration de projets de jumelage visant le renforcement des capacités institutionnelles résultent d'un processus bien équilibré et d'un dialogue entre la Commission et le pays candidat concerné et sont subordonnées à l'examen final et à l'approbation du comité de gestion Phare.

La Commission conçoit l'instrument de jumelage, fournit le financement, des conseils et assure le suivi et l'évaluation. Cependant, la mise en oeuvre du projet dépend exclusivement des partenaires de projet (voir réponse figurant au paragraphe 6).

Pressions politiques au cours du processus de sélection

Les délégations transmettent le même message: des pressions politiques se sont fait jour au cours du processus de sélection de la part d'administrations de certains États membres. La Commission a fortement découragé ce type de pression.

Qualité des rapports

Les délégations attirent fréquemment par écrit l'attention des chefs de file de projets de jumelage sur la qualité des rapports trimestriels ainsi que sur le calendrier de transmission, en formulant des recommandations en matière d'amélioration. La Commission soutient ces efforts et invite les délégations à ajouter leur propre appréciation succincte concernant chaque rapport.

Transparence de la sélection

Afin d'éviter le manque de transparence au cours de la procédure de sélection, la Commission exige que les bénéficiaires remplissent une fiche standard faisant état des atouts et des handicaps de chacune des propositions émises par l'État membre concerné. Cette fiche est ensuite transmise aux États membres dont la candidature n'a pas été retenue pour expliquer les raisons pour lesquelles ils n'ont pas été retenus. Étant donné que les institutions bénéficiaires savent à l'avance que leur fiche d'évaluation sera divulguée aux États membres, cette évaluation/justification est par conséquent censée être objective et détaillée.

24. Voir réponses figurant aux paragraphes 33-34.

ÉVALUATION EXTERNE RÉALISÉE EN 2000

26. La Commission a engagé les actions qui s'imposaient suite aux recommandations du rapport en question.

a) Dans les révisions 2001 et 2002 du manuel de jumelage, la Commission a introduit des acomptes plus importants (point 7.2 du manuel), une date limite globale pour l'élaboration de la convention de jumelage (point 3.6 du manuel), un document d'audit destiné à limiter les formalités administratives (point 7.3.2 du manuel).

b) La possibilité de recouvrer les coûts de préparation au titre du budget de jumelage (point 5.2 du manuel) et d'établir des arrangements financiers plus clairs pour la formation des CPA (point 5.2.2 du manuel) a été introduite.

c) Des séances d'information sur le jumelage ont été organisées dans la plupart des pays candidats. La Cour reconnaît pleinement le fait que des mesures correctrices ont été prises comme l'indiquent les paragraphes ci-après.

MESURES CORRECTRICES ADOPTÉES PAR LA COMMISSION SUITE À L'ÉVALUATION EXTERNE

29. b) Une des mesures les plus importantes prises pour rendre le jumelage plus convivial a en effet consisté à modifier les procédures de paiement en février 2002: le partenaire de jumelage de l'État membre peut désormais demander à l'UCFC le versement d'un acompte proportionnel au montant nécessaire pour exécuter le projet pendant neuf mois.

30. La désignation d'organismes qui ne font pas partie de l'administration publique peut se justifier par le fait que certains États membres ont sous-traité et privatisé certains pans de leur administration ou sont occupés à le faire, de sorte que le savoir-faire indispensable aux projets de jumelage peut glisser à l'extérieur de l'administration proprement dite.

Dès le début, la Commission a fixé quatre critères de qualification pour les organismes mandatés: 1) une compétence confirmée dans un domaine de l'acquis communautaire; 2) un organisme sans but lucratif ni commercial; 3) un organisme qui soit la propriété du secteur public, et 4) un organisme placé sous la supervision d'un organe administratif. Dans les cas où les critères 2 et/ou 3 ne sont remplis que partiellement, le mandat de l'organisme est réduit; il fait l'objet d'une exclusion des appels d'offres commerciaux qui s'inscrivent dans le prolongement du projet de jumelage.

La Commission a toujours appliqué ces critères avec la transparence et l'objectivité requises.

PERSISTANCE DE PROBLÈMES STRUCTURELS

33. Les observations formulées par les CPA devraient être tempérées par le fait que certains d'entre eux ne disposent pas d'une expérience suffisante en ce qui concerne la gestion de projets et que parfois ils ne bénéficient pas d'un soutien adéquat de la part de leur administration. La plupart des experts des États membres et des agents des pays candidats ont participé pour la première fois à un projet de jumelage et se sont donc vu charger pour la première fois de la gestion de ressources communautaires.

Induire des experts provenant de pays et de cultures administratives différents et ne disposant pas d'une expérience préalable en matière de coopération internationale à collaborer efficacement s'avère en général une tâche complexe et difficile. Bien des règles ont été introduites en vue d'assurer une utilisation appropriée des fonds communautaires.

34. La dernière révision du manuel de jumelage impose un délai général de six mois pour la négociation, la transmission et l'approbation de la convention de jumelage par les partenaires de projet retenus. Par conséquent, la procédure de conclusion de conventions a été sensiblement accélérée au cours de l'exercice de jumelage 2002.

Par rapport au jumelage, la procédure de lancement enregistre en général des retards plus longs pour l'assistance technique ou les projets d'investissement. Dans certains cas, leur cause est de nature externe (manque de volonté politique, inadéquation du lancement du projet, mauvaise planification, élections dans le pays candidat concerné, changement de personnel, etc.). La Commission a pris des mesures pour éviter les retards:

- la Pologne et la Roumanie, par exemple, ont décidé d'introduire un délai dans le protocole de financement (un délai de trois mois a été imparti aux partenaires pour une convention arrêtée à l'avance),

- des limites de temps ont été fixées pour le remboursement des frais de préparation,

- les délégations communautaires se sont engagées à soutenir les partenaires au cours de la procédure d'élaboration, pour l'organisation de réunions et à formuler des commentaires et des orientations détaillés.

Des progrès considérables ont été enregistrés depuis les projets de jumelage de 2001.

35. La nécessité d'établir un plan de travail détaillé s'est révélée le seul moyen d'amener les partenaires à établir des projections et à définir leur méthodologie de travail. L'absence d'un tel plan de travail négocié pourrait donner lieu à des incertitudes et à des désaccords au cours de la mise en oeuvre du projet.

Le manuel de jumelage prévoit une structure souple de modification des conventions approuvées. Comme dans toutes relations contractuelles, les propositions de modification doivent faire l'objet d'une notification préalable. Il s'agit là d'une exigence logique dans la mesure où ces modifications comprennent très souvent un ajustement des structures de dépenses des ressources communautaires.

36. En ce qui concerne la Pologne, l'augmentation des taux d'indemnités journalières a en effet créé un malaise général. Il a par conséquent été décidé que les taux d'indemnités journalières fixés pour ce pays candidat seraient réduits à partir de la mi-septembre 2002.

38. Le remboursement des dépenses effectuées suit le calendrier des dépenses lui-même. Ce fait explique l'étalement des remboursements. Les lenteurs que peuvent enregistrer les paiements effectués par l'UCFC sont parfois dues à la production insatisfaisante de factures par les administrations des États membres.

La Commission conseille aux CPA de recevoir leur avance avant de prendre leurs fonctions.

39. La Commission souhaite souligner encore une fois:

- que bien des règles ont été introduites afin d'assurer l'utilisation appropriée des ressources Phare,

- que les projets examinés appartiennent à la toute première série de projets et que la Commission a depuis pris des mesures correctrices, ainsi que l'a reconnu la Cour.

Le jumelage a été mis en place comme instrument totalement nouveau pour une coopération administrative ciblée destinée à promouvoir les travaux préparatoires de l'élargissement.

40. La délégation de Budapest a en effet mis sur pied une task force, en 2001, pour traiter les problèmes de paiement. Sur les conseils de la task force, le bureau de l'ordonnateur national, en Hongrie, a tracé des lignes directrices destinées aux ministère et aux autres parties participant aux procédures de paiement relatives au jumelage afin de simplifier les mesures nécessaires pour assurer la régularité des paiements. Des séances de formation et de consultation ont été organisées sur cette même question. Si d'autres problèmes surgissent, la task force peut se réunir à tout moment.

41. Dès le début, le manuel de jumelage s'est fixé pour objectif d'établir des règles claires et cohérentes aux fins d'une mise en oeuvre concrète des projets de jumelage. Les efforts visant la simplification de la mise en oeuvre ont été maintenus. Par exemple, la Commission émet régulièrement des orientations brèves et pratiques sous forme de nouvelles du jumelage communiquées par courrier électronique à toutes les délégations.

42. L'allocation d'une compensation forfaitaire aux experts a été introduite pour alléger la charge administrative que représente le contrôle des dépenses entraînées par les travaux préparatoires menés dans l'État membre. La compensation forfaitaire se justifie compte tenu de la structure des dépenses des contrats d'assistance technique. On devrait également considérer que l'allocation forfaitaire introduit un élément de flexibilité simplifiant les procédures. Le niveau du taux forfaitaire (150 %) était fondé sur une analyse chiffrée de la part des honoraires d'experts antérieurement perçue pour les travaux préparatoires dans l'État membre et du montant moyen perçu à titre de frais généraux en ce qui concerne les travaux d'expertise relatifs au projet.

43. Les modifications apportées au manuel de jumelage ont toujours visé à en améliorer la clarté. Le manuel explique à quelle convention les règles modifiées sont applicables, mais il indique, afin de maintenir la flexibilité, que "des clarifications des règles de mise en oeuvre peuvent s'appliquer, le cas échéant, à des conventions antérieures ou faire l'objet d'un accord préalable avec l'UCFC". L'objectif de ces règles est précisément d'assurer une application uniforme mais souple des règles en matière de jumelage.

44. Les fonds Phare alloués aux projets de jumelage font l'objet de contrats sans procédure d'appel d'offres et, partant, sans procédure de détermination de prix par une mise à la concurrence. Il convient par conséquent d'établir clairement et de mettre en oeuvre un ensemble de règles administratives régissant la détermination des prix des services du secteur public. Au cours de la mise en oeuvre des projets de jumelage, des contrôles ont donc été réalisés pour s'assurer du respect de ces règles de la part des partenaires. Cela représente parfois une tâche ardue dans la mesure où de nombreux partenaires de jumelage n'ont pas d'expérience en ce qui concerne de telles règles financières ou ont acquis une expérience restreinte en la matière.

En outre, les projets de jumelage ont été très importants pour la préparation de l'adhésion et continuent de l'être. Il est donc logique que la Commission consacre des ressources appropriées à la gestion de ces projets.

45. Cette question pourrait être abordée au cours de la phase de programmation. L'identification et l'élaboration de projets de jumelage destinés au renforcement des capacités institutionnelles est le résultat d'un processus bien équilibré et d'un dialogue entre la Commission et le pays candidat considéré sous réserve de l'examen final et de l'approbation du comité de gestion Phare.

Concernant plus précisément l'importance excessive accordée au jumelage, il conviendrait de rappeler qu'en 1998 et 1999 le jumelage a été de fait mis en évidence, en tant que nouvel instrument, pour lancer le processus.

46. La Commission souligne que la sélection des propositions de jumelage repose également sur un processus de mise en concurrence, qui prend en considération les spécificité des administrations publiques.

Il y a lieu de recourir au jumelage dans les cas où il donne de meilleurs résultats que le savoir-faire commercial, eu égard à l'expérience antérieure, non satisfaisante, que constituent les projets d'administration publique Phare.

47. Le rôle des organismes mandatés est lié aux structures administratives différentes de certains États membres, qui tendent à externaliser les prestations du service public pour en faire des organismes publics ou semi-publics sur la base du principe de recouvrement des dépenses (subsidiarité). En outre, compte tenu du nombre croissant des projets de jumelage, la possibilité de recourir à des organismes mandatés renforce la capacité des États membres à présenter des propositions adéquates et complètes. Certains États membres plus petits peuvent être confrontés à une capacité déficiente qui les empêcherait de faire des offres concernant le nombre croissant de projets de jumelage, en l'absence d'organismes mandatés.

48. La Commission a insisté à plusieurs reprises auprès des États membres afin que le rôle du secteur public reste compatible avec la mise en oeuvre des projets de jumelage et a demandé de ne pas recourir à des experts du secteur privé, que ce soit par l'intermédiaire de l'UCFC ou par des nominations temporaires au sein des organismes mandatés dans des proportions qui pourraient compromettre l'objectif général du jumelage, à savoir l'établissement de liens structurels entre administrations.

49. Voir les commentaires exposés au paragraphe 45 concernant la programmation des projets de jumelage.

La version révisée des lignes directrices pour la mise en oeuvre du programme Phare pour 2001 et au-delà a assoupli l'exigence concernant la durée minimale du séjour des CPA. Jusqu'à l'exercice de programmation 2001, la Commission demandait instamment que le CPA travaille pendant au moins douze mois consécutifs dans le pays candidat. Compte tenu de l'adhésion imminente des dix pays candidats admis à Laeken, la présence d'un CPA pourrait être diminuée dans certains cas, en assurant par exemple, la présence permanente d'un CPA au début pour une période de quelque quatre à six mois pour le lancement du projet, suivie d'une visite mensuelle d'à peu près une semaine, par ce même expert, pour vérifier que le projet suit son cours.

La décision à prendre sur la durée du séjour du CPA dans le pays candidat doit intervenir au stade de la programmation et de la mise en oeuvre sous la surveillance étroite de la Commission.

50. Le risque d'échec lié aux projets de jumelage est le même que celui qui concerne des projets d'assistance technique ou autres. Si la convention de jumelage est définie convenablement et comprend des points de référence corrects ainsi qu'un plan de travail bien établi, avec une appréciation réaliste des tâches, le risque d'échec est au contraire, dans bien des cas, inférieur à celui que connaît un projet d'assistance technique. Le facteur politique joue un rôle important dans la prévention de l'échec. L'administration nationale, dans la plupart des cas, tire une fierté légitime du succès d'un projet. La participation, la motivation du bénéficiaire peut être un facteur positif ou négatif, mais serait identique dans tout type de projet.

51. Le jumelage ne peut fonctionner tout seul. Dans bien des cas, le projet de jumelage comporte un volet "investissement", et parfois même un projet d'assistance technique. Ceux-ci sont complémentaires et une telle programmation montre précisément que chaque instrument est consacré à un objectif spécifique. Un effort de coordination s'impose et une planification appropriée pour la passation de marché doit être exécutée au moment opportun. Les retards dans la passation de marché ont montré que, dans la plupart des cas, le jumelage était le premier à démarrer et que le risque d'échec auquel se sont exposés les appels d'offres (assistance technique ou investissement) était plus grand que ceux du jumelage. Une coordination des activités de jumelage et des volets "investissements" ainsi qu'un appui à l'évaluation de la qualité technique des offres s'imposent.

a) Concernant le projet de jumelage PL00/IB/FI03, cette assistance était clairement décrite dans la convention. Les retards qu'a enregistrés la procédure d'appel d'offres n'étaient pas imputables au jumelage et ne devraient donc pas être retenus pour l'évaluation de l'instrument de jumelage en tant que tel. La base de données mentionnée ne couvrira les interventions structurelles de l'Union européenne que lorsque la Pologne recevra une telle assistance en tant qu'État membre, c'est-à-dire pas avant le 1er mai 2004. L'on peut même soutenir que le retard enregistré par l'appel d'offres concernant le logiciel de TI, dont la Cour fait mention, s'est avéré positif dans ce cas particulier, parce qu'il a permis aux experts spécialisés en matière de jumelage d'aider à l'élaboration des modalités d'exécution de cet appel d'offres particulièrement important.

b) La coordination au cours de la mise en oeuvre du projet s'est effectuée comme suit:

- aux réunions officielles du comité interministériel de coordination ou du comité de suivi, qui se sont tenues sur une base trimestrielle, ont assisté à la fois les partenaires de jumelage et de non-jumelage et la délégation de Budapest,

- l'équipe "non-jumelage" des fonds structurels a tenu des réunions mensuelles auxquelles les partenaires de jumelage étaient inv