Avis sur la proposition de décision du Conseil concernant un programme pluriannuel pour la promotion de l'efficacité énergétique dans la Communauté - SAVE II

(96/C 82/04)

Le 20 décembre 1995, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 130 S, paragraphe 1, et de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'énergie, des questions nucléaires et de la recherche, chargée des travaux préparatoires du Comité en la matière, a élaboré son avis le 19 octobre 1995 (rapporteur: Mme Cassina).

Lors de sa 331e session plénière des 20 et 21 décembre 1995 (séance du 20 décembre 1995), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le 7 novembre 1995, la Commission a présenté le document COM(95) 225 final, qui comprend une communication sur la promotion de l'efficacité énergétique dans l'UE et une proposition de décision du Conseil sur un programme pluriannuel, appelé «SAVE II», concernant la promotion de l'efficacité énergétique dans l'UE.

1.2. Le Comité se félicite de l'initiative de la Commission et approuve la proposition de décision relative au programme «SAVE II», sous réserve des observations formulées aux paragraphes 4 et 5.

2. Arrière-plan

2.1. Le programme SAVE [actions déterminées en faveur d'une plus grande efficacité énergétique, ci-après dénommé «SAVE I» ()], qui prendra fin cette année, était construit autour de trois grands axes:

- des mesures d'ordre technique (performance des équipements);

- des mesures d'ordre financier;

- des mesures visant à agir sur le comportement des consommateurs.

2.2. SAVE I prévoyait une série de mesures normatives ainsi que des programmes de soutien destinés à compléter les actions des États membres en matière d'efficacité énergétique.

2.3. Le programme SAVE I se situait dans le prolongement d'une série d'actions non technologiques menées auparavant par la Communauté - tels les audits sectoriels visant à fixer des niveaux moyens de consommation spécifiques ou l'adoption de mesures réglementaires concernant l'homologation des générateurs de chaleur (1978-1982).

2.4. Outre SAVE, il existe des actions technologiques telles que celles des programmes Joule et Thermie.

2.5. Le Comité économique et social, dans son avis sur le programme SAVE et sur les mesures qu'il prévoyait de mettre en oeuvre (), faisait observer que:

- la Commission devrait permettre aux fabricants, aux utilisateurs, aux consommateurs et aux représentants des travailleurs et des organisations professionnelles de participer aux consultations et contribuer ainsi aux travaux du comité consultatif;

- une nouvelle proposition de directive coordonnant les activités des autorités nationales en matière d'efficacité énergétique devrait être élaborée;

- il devrait être tenu compte des résultats du programme lors des décisions politiques globales concernant le marché intérieur de l'énergie, et, le cas échéant, lors d'une révision des programmes existants (le programme Thermie, par exemple);

- le programme SAVE devrait contribuer concrètement aux objectifs prioritaires de la Communauté en matière d'amélioration de l'environnement, d'efficacité énergétique et de sécurité;

- les enseignements tirés de la mise en oeuvre du programme devraient être mis à la disposition des pays tiers, et notamment de ceux de l'Europe centrale et orientale;

- le comportement de l'utilisateur, et, par conséquent, sa formation et son information en matière d'utilisation efficace de l'énergie sont cruciaux;

- les mesures d'incitation financière et fiscale semblaient revêtir une importance stratégique pour le renforcement des actions visant à économiser l'énergie;

- il fallait accorder un plus haut degré de priorité aux diagnostics énergétiques et à la nomination des responsables de l'énergie.

2.6. Il est constaté avec regret que le texte final de la décision du Conseil sur le programme SAVE I du 29 octobre 1991 n'a tenu compte que partiellement des suggestions du CES.

3. Contenu essentiel du document de la Commission

3.1. Le document à l'examen comprend une communication de la Commission, suivie d'une proposition de décision du Conseil, d'une fiche financière ainsi que d'une fiche d'impact sur les PME et l'emploi.

3.2. La proposition a pour base juridique les articles 130 S du Traité (chapitre «Environnement») et 189 C (procédure de coopération).

3.3. Cette proposition de la Commission a pour objet d'assurer la continuité du programme SAVE actuel après son expiration le 31 décembre 1995 prochain (). À cette occasion, la Commission inclut dans sa proposition les nouvelles actions suivantes:

- suivi des progrès réalisés en matière d'efficacité énergétique aux niveaux national et communautaire;

- actions spécifiques visant à favoriser la cohésion entre les États membres dans le domaine de l'élaboration de stratégies destinées à garantir une gestion efficace de l'énergie;

- action spécifiquement destinée à l'amélioration de la gestion des ressources énergétiques au niveau régional et urbain;

- actions destinées à une prise en compte de l'efficacité énergétique dans les critères utilisés dans les programmes stratégiques actuels de la Communauté;

- évaluation et suivi de toutes les actions couvertes par la proposition.

3.4. La Commission fonde sa proposition sur:

- l'évaluation réalisée et les recommandations faites par un groupe d'experts indépendants;

- la conférence sur le programme SAVE tenue à Florence du 26 au 28 octobre 1994;

- l'expérience acquise au cours de la mise en oeuvre du programme SAVE I et d'autres actions dans le domaine énergétique;

- l'évaluation du degré d'efficacité du programme SAVE I du point de vue de sa contribution à la rationalisation de l'utilisation des ressources énergétiques dans le but de:

stabiliser les émissions de CO2;

constituer un des piliers du Livre vert sur la politique énergétique;

montrer les effets bénéfiques de cette utilisation rationnelle, comme soulignés dans le Livre blanc «Croissance, compétitivité, emploi»;

contribuer à la cohésion économique et sociale;

favoriser la valorisation des sources d'énergie locales;

accélérer la pénétration de technologies qui favorisent l'efficacité énergétique dans la Communauté et d'autres pays.

3.5. Il est proposé dans le projet de décision d'incorporer aux actions propres au programme SAVE I des actions correspondant aux programmes PACE () (Programme d'action communautaire pour améliorer l'efficacité de l'utilisation de l'électricité) et PERU (Programme communautaire de gestion énergétique dans les régions, les villes et les îles) actuels.

3.6. En outre, il est proposé dans le document à l'examen de renforcer les actions en cours relatives à:

- l'étiquetage et la normalisation des équipements consommateurs d'énergie;

- des actions pilotes réalisées à travers les réseaux appropriés;

- des actions pilotes ciblées;

- la diffusion d'informations via les réseaux adéquats.

3.7. La proposition accorde une attention particulière au principe de subsidiarité.

3.8. Le budget prévu est de 150 millions d'ECU pour cinq ans.

3.9. Il est prévu de reconduire dans ses fonctions le comité qui, à titre consultatif, fournit une assistance dans le cadre du programme SAVE actuel.

3.10. Les modalités de financement des actions décrites dans la proposition sont spécifiées en son article 4.

3.11. La Commission dressera annuellement une liste de priorités à fixer pour ces actions.

3.12. À la fin de la troisième année de fonctionnement du programme et au terme de celui-ci, la Commission publiera un rapport sur les résultats obtenus.

3.13. La Commission propose de faire démarrer le programme SAVE au 1er janvier 1996 pour une période allant jusqu'au 31 décembre 2000.

4. Observations générales

4.1. Le programme SAVE II diffère de SAVE I par différents aspects et, en général, il constitue une évolution significative par rapport à ce dernier.

4.2. Le CES se félicite que SAVE II, en tant que décision du Conseil, prévoie comme base juridique l'article 130 S, paragraphe 1, en conjonction avec la procédure de l'article 189 C (dite de «coopération» avec le PE).

4.2.1. L'article 130 S doit être lu en conjonction avec l'article 130 R qui prévoit une série d'objectifs communs importants, tels que la préservation et l'amélioration de la qualité de l'environnement et l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles (art. 130 R, paragraphe 1), et qui sur le plan méthodologique mentionne la nécessité de tenir compte, entre autres, des conditions de l'environnement dans les diverses régions et de l'impact que les politiques environnementales ont sur le développement socioéconomique de la Communauté dans son ensemble et sur le développement équilibré des différentes régions (art. 130 F, paragraphe 3).

4.3. Le CES saisit l'occasion pour rappeler sa demande, amplement motivée dans ses avis sur la politique énergétique et sur le Livre vert sur la politique énergétique, que soit introduit un chapitre spécifique consacré à l'énergie dans le Traité ().

4.4. Conformément à une approche consolidée au fil de nombreux avis, le CES estime que les initiatives en matière de politique énergétique doivent poursuivre, outre leur champ d'application spécifique, deux objectifs prioritaires pour l'intégration européenne: d'une part, la cohésion économique et sociale et, d'autre part, la croissance de l'emploi dans un contexte de développement durable. Il estime par conséquent que l'efficacité du programme SAVE II devra être mesurée notamment en fonction de la manière dont les actions prévues pour l'amélioration des conditions environnementales et l'utilisation rationnelle de l'énergie contribueront à surmonter les écarts de développement entre les régions de l'UE et à créer des emplois.

4.5. Il convient également de se féliciter de la structure du programme, qui, avec l'intégration des programmes PACE et PERU, renforce la structure du cadre dans lequel s'insèrent les initiatives (tendance qui était par ailleurs déjà manifeste dans le programme PACE) et permet la participation de nouveaux acteurs stratégiques comme les régions, les villes et les îles (PERU). Le CES est convaincu qu'une application correcte du principe de subsidiarité suppose une répartition équilibrée des responsabilités entre les décideurs aux différents niveaux, et qu'elle doit mener à des formes dynamiques de coopération entre eux.

4.6. En ce qui concerne les moyens prévus, soit 150 millions d'ECU sur 5 ans, le CES estime que leur montant est adéquat et qu'il constitue une bonne base pour la réalisation d'actions significatives, à condition que la cohérence avec les priorités stratégiques soit assurée et que des mesures d'incitation et des garanties adéquates entraînent la mise en oeuvre de moyens complémentaires par des tiers. À ce propos, le CES demande que l'on prenne particulièrement soin d'associer activement les PME aux actions prévues.

4.6.1. Le CES attire l'attention des autorités compétentes sur la nécessité de répartir les crédits entre les différentes actions d'une manière qui reflète clairement leur degré de priorité; de même, quoiqu'il souscrive à la nécessité de conserver une certaine flexibilité dans la mise en oeuvre du programme, le CES suggère que les crédits soient ventilés en privilégiant les premières années du programme afin de garantir que les actions prévues démarrent de façon vigoureuse grâce à des soutiens adéquats.

4.6.2. Le CES est conscient du contenu de l'accord interinstitutionnel qui prévoit de ne pas mentionner le montant estimé nécessaire dans le texte d'une décision lorsque celle-ci prévoit la procédure prévue à l'article 189 C. Toutefois, le CES déplore cet état de fait, qui ne favorise ni la clarté du texte, ni sa transparence.

4.7. Le CES souligne avec vigueur que la réussite du programme dépend, non seulement de la clarté de ses objectifs et de la cohérence entre ceux-ci et les mécanismes d'application, mais aussi de la capacité de gestion des ressources, c'est-à-dire de leur allocation à des actions et des projets en soi efficaces et qui permettent une synergie d'ensemble. Sur la base de ces considérations, le CES exprime par conséquent quelques préoccupations dans les paragraphes qui suivent.

4.8. Le comité prévu à l'article 6 de la proposition de décision pour assister la Commission dans l'exécution du programme est une reproduction de celui qui avait été créé pour SAVE I. Selon le CES, les différences structurelles entre le premier et le second programme SAVE devraient également se refléter dans la composition de cet organe, afin que ses capacités de suivi puissent être maximales.

4.8.1. Dès lors que SAVE II a absorbé le programme PERU et compte tenu de l'importance de la participation des acteurs sociaux et socioprofessionnels pour atteindre les objectifs proposés du programme, le CES souhaite pouvoir contribuer aux travaux du comité prévu à l'article 6, et estime que le Comité des régions pourrait lui aussi apporter une contribution positive. Malheureusement, le système actuel de la comitologie semble laisser peu de place à ce type d'aspirations. Quoi qu'il en soit, le CES se déclare d'ores et déjà disposé à coopérer avecla Commission et le Comité en question selon les formes les plus appropriées. Par ailleurs, le CES est tout à fait d'accord sur le fait que le comité visé à l'article 6 doit conserver son caractère de comité consultatif.

4.9. Le CES insiste sur la nécessité de veiller particulièrement à ce que tous les sujets directement ou indirectement concernés par les actions prévues soient mobilisés et responsabilisés: les administrations régionales et urbaines, les investisseurs privés, les partenaires sociaux et les consommateurs et utilisateurs devront avoir la possibilité de connaître le programme et d'évaluer ses actions. À cet égard, il est primordial que les actions d'information réussissent à atteindre le plus grand nombre possible de citoyens.

4.9.1. Sans suggérer de solutions détaillées, le CES attire l'attention des autorités compétentes, à commencer par la Commission et le Conseil, sur la nécessité de garantir, grâce à des mécanismes efficaces et des procédures transparentes, le maximum d'informations possible et utile à la population, notamment sur l'utilisation des moyens disponibles, parce que des données concrètes et compréhensibles sur les coûts et les bénéfices d'un programme communautaire favorisent tant son acceptabilité sociale que, par voie de conséquence, sa réussite.

4.10. À la différence de SAVE I, SAVE II déplace le poids des initiatives du cadre législatif (directives) vers celui de la coopération entre les États membres pour la promotion des politiques. Les actes normatifs qui seront arrêtés interviendront, d'après les intentions de la Commission, dans le cas où un accord ferait défaut entre les différentes parties intéressées. En tout état de cause, selon le CES, les décisions découlant de négociations devront être soumises à des mécanismes de contrôle afin de vérifier qu'elles sont efficaces et qu'elles correspondent aux objectifs du Traité; en outre, elles devront être assorties d'engagements précis en vue d'informer le public auquel les actions sont destinées.

4.10.1. Le CES estime que ce changement d'approche peut être productif, mais il semble en tout état de cause trop radical et non suffisamment motivé. Le CES souligne que, même si leur réalisation est souvent difficile, les directives ont sensiblement contribué tant à promouvoir une véritable efficacité énergétique qu'à réduire les émissions. Ce point de vue coïncide d'ailleurs avec celui contenu dans le rapport des experts indépendants ().

4.10.2. La mise en place d'un cadre législatif et sa mise en pratique supposent un travail important qui ne se justifie pas en raison de la difficulté d'appliquer des réglementations spécifiques pour chaque pays et, surtout d'en contrôler le respect. Le Comité estime que, dans le cas de l'étiquetage, la meilleure manière de garantir l'efficacité des directives est que les consommateurs eux-mêmes exigent cet étiquetage. Aussi, un effort particulier devra être consenti à travers SAVE II pour sensibiliser les consommateurs d'énergie, avec la participation des fabricants et des organisations socioprofessionnelles.

4.10.3. De l'avis de ce Comité, la Commission devrait s'employer à réduire la relative dispersion qui a pu être constatée pour ce qui est des projets approuvés dans le cadre de SAVE I et s'orienter davantage vers des actions intégrées, avec la contribution de propositions émanant de différents secteurs et zones géographiques. À cette fin, il faudrait également prévoir un soutien à la préparation des propositions, surtout dans le cas des PME et des petites entités administratives. En général, il est opportun que les procédures d'accès au programme soient «conviviales».

4.11. Une large utilisation des réseaux déjà mis en place ou créés spécialement dans le cadre de SAVE I peut s'avérer utile pour optimiser la gestion du programme, mais l'on peut émettre certains doutes quant à la difficulté d'atteindre les destinataires finaux des actions, qu'il s'agisse des fabricants d'équipements, des consommateurs ou des compagnies énergétiques. La Commission devra par conséquent garantir la liberté d'accès à l'information et au financement prévu par SAVE II à d'autres entités distinctes de ces réseaux.

4.11.1. Les études et les modèles établis devront poursuivre des objectifs spécifiques et présenter une garantie quant à l'utilisation ultérieure de leurs résultats. Dans le cas des modèles, il faudra en outre garantir l'implication de leur utilisateur final de manière à ce qu'ils ne se transforment pas en purs exercices théoriques.

4.12. Un des objectifs de SAVE II est de permettre une utilisation optimale de l'électricité, raison pour laquelle il conviendrait d'associer de façon explicite les sociétés de distribution d'énergie électrique, qui disposent souvent de programmes destinés à gérer la demande.

L'observation qui précède s'applique également aux compagnies de gaz et à leur participation au programme.

En outre, le CES suggère que les avis de marchés publics spécifient clairement les critères imposés aux sociétés d'exploitation et de distribution d'énergie en termes d'économies d'énergie.

4.13. La séparation faite entre les actions pilotes présentées par les réseaux et celles dénominées «actions pilotes objectifs» devrait être plus clairement motivée.

4.13.1. Cela est particulièrement important dans le cas d'actions pilotes qui ont été couronnées de succès dans certaines régions et qui peuvent être transposées dans d'autres. De même, le Comité juge intéressant de transposer des expériences menées dans des zones où les compagnies énergétiques se montrent plus réceptives à ce type de projets dans d'autres où elles sont plus réticentes.

4.14. En ce qui concerne la question du CO2, l'intention n'est pas dans le présent avis d'affronter le délicat problème de l'imposition fiscale des émissions (qui fait d'ailleurs l'objet d'un avis spécifique en cours d'élaboration). Le CES souhaite toutefois répéter qu'une réduction concrète des émissions doit être poursuivie par tous les moyens utiles et que, dans le cadre de la mise en oeuvre du programme SAVE II, les différents projets devraient indiquer les objectifs spécifiques de réduction des émission de CO2 qu'ils se fixent, en les quantifiant de manière adéquate et en les soumettant à un contrôle ex post minutieux.

4.15. Outre la cohésion économique et sociale en général et les objectifs en matière d'emploi (rappelés au paragraphe 4.4), le CES se soucie de la cohésion énergétique dans l'UE et souhaite, que dans l'application du programme, tous les efforts nécessaires soient faits afin de:

- favoriser un développement rationnel des ressources et de la consommation énergétiques qui corresponde aux besoins des différentes zones, aux caractéristiques de leur consommation et au potentiel local de développement d'activités économiques liées tant à la production qu'à la manutention et à l'exploitation des installations;

- prendre en compte les niveaux de départ différents des pays membres et des régions en intervenant surtout là où le retard est le plus important: souvent, en effet, les principaux bénéficiaires de ces programmes sont les États et les régions qui ont des niveaux de développement et de consommation avancés et qui pourraient dès lors disposer également d'autres ressources;

- tenir compte des difficultés particulières des îles de l'UE et appliquer à ces zones les mécanismes de soutien renforcés déjà suggérés dans l'avis d'initiative sur la politique énergétique mentionné au paragraphe 4.3;

- informer et former les utilisateurs et, en général, tous les citoyens, pour développer une forte prise de conscience généralisée des enjeux et favoriser ainsi des modifications significatives des comportements, dans un souci de protection de l'environnement.

4.16. Enfin, le CES approuve la participation des PECO candidats à l'adhésion au programme SAVE II, mais estime que le mécanisme de financement des actions auxquelles ils participeront est trop vague. La participation risque de devenir très onéreuse pour ces pays si, comme la Commission l'indique, ils doivent eux-mêmes mettre en oeuvre des ressources endogènes, auxquelles viendrait s'ajouter un éventuel soutien qui ne serait qu'initial et proviendrait de lignes budgétaires différentes de celle prévue pour SAVE II.

4.16.1. Le CES répète que l'effort de convergence des économies de ces pays par rapport aux économies de la zone UE doit être soutenu activement et permettre la programmation d'initiatives et de mesures sur un certain nombre d'années. Le CES propose que le soutien aux PECO soit assuré non seulement lors de la phase initiale du programme, mais également par la suite, sinon par l'intermédiaire d'interventions directes grâce aux moyens dont dispose l'UE, du moins avec des mesures d'incitation claires et contrôlées qui favorisent les investissements privés dans cette zone en vue de promouvoir une cohésion énergétique accélérée de l'ensemble de l'Europe: la BEI, en particulier, peut jouer un rôle stratégique à cette fin.

4.16.2. Les retombées sur l'environnement d'une mauvaise utilisation des ressources, et surtout les retombées des émissions de CO2, ne peuvent être limitées à une zone précise: des investissements adéquats dans les pays candidats à l'adhésion seraient tout à l'avantage de l'UE et pourraient même, à long terme, alléger certains problèmes particulièrement graves dont souffrent aujourd'hui les États membres.

4.17. Par ailleurs, le CES est surpris que ne soit pas prévue une ouverture à la coopération avec les pays méditerranéens candidats à l'adhésion, ni avec ceux du bassin méditerranéen en général.

4.17.1. De nombreuses raisons plaideraient en ce sens, en particulier:

- le fait que la situation géographique de certains de ces pays (Malte et Chypre par exemple, d'ailleurs candidats à l'adhésion) entraîne de graves difficultés d'approvisionnement qui se répercutent sur les coûts;

- le fait que certains autres sont producteurs de matières premières énergétiques et fournisseurs de pays de l'UE;

- le fait que, pour d'autres zones du bassin, les problèmes de pollution déjà graves provoqués par une utilisation irrationnelle des ressources énergétiques pourraient aboutir, tôt ou tard, à modifier les conditions environnementales des États de l'UE eux-mêmes.

4.17.2. Compte tenu de tout cela, et quoiqu'il soit conscient que l'UE développe avec les pays tiers le programme Synergy (dont le poids pour l'UE est par ailleurs limité), le CES estime que le fait de ne pas avoir tenu compte dans le programme SAVE des rapports particuliers que l'UE entretient avec les pays tiers méditerranéens dénote l'absence d'une vision stratégique de la part de l'UE.

4.17.3. D'ailleurs, dans le cadre des décisions qui devront mettre en oeuvre ce qui a été établi en matière de partenariat euroméditerranéen lors du Sommet de Cannes, il semble que l'on peut envisager de trouver des ressources permettant de soutenir une participation des PTM à SAVE II.

5. Observations particulières

5.1. Il faudrait ajouter à l'avant-dernier considérant un autre considérant qui fasse référence aux pays associés du Bassin méditerranéen. Par conséquent, le dernier considérant devrait préciser que ces derniers devraient eux aussi bénéficier de crédits fournis par d'autres ressources communautaires.

5.2. Article 3

Il faudrait ajouter un quatrième paragraphe précisant que la Commission a la responsabilité de prendre les mesures nécessaires pour garantir une synergie efficace entre les ressources communautaires et celles provenant de fonds publics ou privés.

5.3. Article 4, paragraphe 2

Après «annuellement», il conviendrait de faire référence à l'objectif de l'article premier, paragraphe 1.

5.4. Article 7, paragraphe 1

Il devrait être prévu d'envoyer le rapport intérimaire au CES également.

5.5. Article 9

Après «pays associés d'Europe centrale et orientale (PECO)», ajouter «et du Bassin méditerranéen».

Fait à Bruxelles, le 20 décembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 307 du 8. 11. 1991, p. 34.

() JO n° C 120 du 6. 5. 1991.

() JO n° L 157 du 9. 6. 1989.

() JO n° C 393 du 31. 12. 1994, pp. 95 et suivantes; JO n° C 256 du 2. 10. 1995, p. 34.

() Le programme SAVE - évaluation du programme de l'Union européenne (1991-1994) et propositions pour une action future (1995-2000) de Valter Fissamber, Rodney Janssen, Bernard Laponche et Eoin Lees, novembre 1994.