1. INTRODUCTION

Le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été mis en place lors de l'adhésion de la Bulgarie à l'Union européenne en 2007 afin de combler les lacunes en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Depuis, les rapports établis au titre de ce mécanisme cherchent, au moyen de recommandations spécifiques, à orienter les efforts déployés par les autorités bulgares et dessinent la carte des progrès effectués par la Bulgarie. Alors que le MCV fête cette année son dixième anniversaire, la Commission fait le point, en dressant un aperçu des résultats obtenus, des défis encore à relever ainsi que des étapes restant à franchir aux fins de la réalisation des objectifs du mécanisme.

Ainsi que le Conseil l'a précisé à maintes reprises, le MCV cessera de s'appliquer lorsque les six critères de référence applicables à la Bulgarie auront été remplis de manière satisfaisante. Définis au moment de l'adhésion, ces critères couvrent des questions qui touchent au fonctionnement même des États membres – indépendance et efficacité du système judiciaire, intégrité et lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Pour les remplir, il est nécessaire de prendre des mesures à la fois législatives et institutionnelles. Par ailleurs, de telles mesures ne peuvent être pleinement appréciées qu'en examinant si l'effet qu'elles sont censées produire est ressenti dans la pratique, et si elles peuvent être considérées comme ancrées dans le cadre juridique et institutionnel de la Bulgarie et comme irréversibles. Cela permet aux citoyens d’avoir la certitude que les décisions prises et les pratiques en vigueur en Bulgarie respectent pleinement l'État de droit, tout en jetant les bases de la confiance mutuelle requise pour la mise en œuvre effective du droit de l'Union.

La réforme du système judiciaire et la lutte contre la corruption ont constitué des sujets fondamentaux pour la société bulgare au cours de ces dix dernières années. Le MCV joue un rôle important en Bulgarie en tant que moteur de réformes et outil de suivi des progrès accomplis. Les conclusions de la Commission et la méthodologie sous-tendant le MCV ont constamment reçu le soutien du Conseil et ont bénéficié de la coopération et des contributions de nombreux États membres. La coopération a également été renforcée au moyen d'un soutien en faveur de la Bulgarie au titre des fonds de l'UE et, plus récemment, d’une assistance ciblée coordonnée par le service d'appui à la réforme structurelle de la Commission européenne.

En dressant le bilan des progrès réalisés au cours des dix dernières années, les rapports MCV ont aussi permis d'observer que le rythme des réformes avait fluctué, en raison notamment de périodes d’instabilité politique. Un cadre a été progressivement mis en place, comprenant notamment deux stratégies nationales importantes en matière de réforme judiciaire et de lutte contre la corruption. Faire en sorte qu’il en résulte des progrès dans la lutte contre la corruption à haut niveau et la criminalité organisée demeure un défi: pour que les réformes soient considérées comme véritablement enracinées, il est nécessaire d’obtenir des résultats probants en matière de poursuites judiciaires dans des affaires à haut niveau.

Le présent rapport revient sur les évolutions en Bulgarie depuis 2007. À l'instar des années précédentes, il est le fruit d'une analyse approfondie entreprise par la Commission européenne sur la base d'une coopération étroite avec les autorités bulgares, ainsi que des contributions fournies par la société civile et d'autres parties prenantes, notamment d'autres États membres.

À cet égard, il est important de délimiter clairement la portée du MCV. Les décisions instituant le MCV définissent les paramètres de la portée du mécanisme en ce qui concerne la réforme du système judiciaire et la lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Ces paramètres détermineront à partir de quand les critères de référence sont satisfaits, mais le rythme et la profondeur des réformes sont inévitablement subordonnés à l'environnement dans lequel les problématiques spécifiques couvertes par le mécanisme peuvent progresser, ainsi qu’aux spécificités de la société bulgare et de sa gouvernance. Ainsi, les efforts consentis ces dernières années afin de renforcer les capacités administratives sont encore engagés actuellement, ce qui a des répercussions sur le processus de réforme. Le processus législatif en Bulgarie n’a pas fourni un cadre juridique prévisible. L’environnement médiatique bulgare est souvent caractérisé par une faible indépendance et par la mise en œuvre inefficace des normes journalistiques, ce qui a des répercussions négatives sur le débat public relatif aux réformes. Bien que ces questions ne relèvent pas du champ d'application du MCV, elles influent directement sur la capacité de mener à bien des réformes et entravent la progression de la Bulgarie.

Dans les domaines couverts par le MCV, ce rapport fait également un certain nombre de recommandations en faveur de plus de transparence et de rapports plus fréquents. À court terme, cela devrait aider la Commission à tirer des conclusions définitives et une fois le MCV venu à terme, cela permettrait aussi de pérenniser les réformes en renforçant l’obligation de rendre des comptes.

Enfin, il convient également de souligner que la nature distincte de la portée du MCV s'oppose à l'établissement de liens directs avec d'autres domaines d'action. Aussi la Commission ne considère-t-elle pas qu'il est approprié de lier le mécanisme à des décisions prises dans d'autres domaines, tels que l'éligibilité aux Fonds structurels et d'investissement européens ou l'accès à l'espace Schengen.

Le présent rapport se fonde sur une perspective à plus long terme pour recenser les grandes étapes qu’il reste à franchir aux fins de la réalisation des objectifs du MCV. La dynamique enclenchée à ce jour autorise à s'intéresser davantage aux grandes mesures devant encore être prises. Lorsque les mesures définies dans le présent rapport en ce qui concerne un critère de référence auront été prises, le critère de référence en question sera considéré comme provisoirement rempli. Une fois que tous les critères de référence seront considérés comme remplis, le mécanisme cessera de s'appliquer. Les recommandations formulées peuvent dès lors être jugées suffisantes pour parvenir à cet objectif, sauf si de nouveaux éléments devaient clairement constituer un retour en arrière. La Commission est d'avis que cela devrait également permettre une accélération du processus de la part des autorités bulgares et de l’UE dans son ensemble. Pour les critères de référence pour lesquels il est considéré que des progrès sensibles ont été accomplis, la Commission estime qu’une mise en œuvre déterminée des réformes, tout en en maintenant le rythme et le cap, permettrait à ces critères d’être rapidement clôturés. Par contre, il en irait tout autrement des autres critères. La Commission a donc l'intention d'avancer le prochain rapport à la fin 2017 et est disposée à fournir une aide supplémentaire pour contribuer au renforcement de l’irréversibilité des progrès et, partant, mettre fin au mécanisme.

2. ÉVALUATION DES PROGRÈS AU REGARD DE LA SATISFACTION DES CRITÈRES DE RÉFÉRENCE DEPUIS LE LANCEMENT DU MCV

En plus d'examiner les progrès réalisés au niveau des recommandations formulées dans le rapport MCV de 2016, la présente section contient une évaluation globale de dix ans de réforme. Les avancées et les résultats les plus pertinents sont exposés en détail dans le rapport technique qui accompagne le présent document. Les six critères de référence peuvent être évalués individuellement, mais il existe entre eux certaines interconnexions. Aux fins de l'évaluation des progrès, il a fallu examiner les conditions structurelles (telles que les lois, les institutions et les ressources), les résultats et le bilan, ainsi que la question de savoir si les progrès peuvent être considérés comme irréversibles. Il convient également de noter que, depuis l'adoption des critères de référence du MCV, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, les normes internationales et bonnes pratiques et les informations comparatives sur les systèmes judiciaires nationaux au sein de l'UE, qui ont guidé les autorités bulgares dans leurs réformes et aident à évaluer de manière objective et comparable l'évolution du système judiciaire du pays et la lutte qu'il mène contre la corruption et la criminalité organisée au regard des six critères de référence ont connu une évolution importante.

2.1 Réforme judiciaire

Indépendance et responsabilité du pouvoir judiciaire

Le premier critère de référence porte sur la réforme du système judiciaire, mettant l’accent sur l’établissement d’un cadre constitutionnel stable en vue de parvenir à un système judiciaire indépendant et comptable de ses actes. Ces dix dernières années, la Bulgarie a modifié sa Constitution à deux reprises, améliorant le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et mettant en place une Inspection du Conseil supérieur de la magistrature (ICSM) chargée de promouvoir la bonne gestion des instances judiciaires et de maintenir le respect des normes d'intégrité dans la magistrature. Les premiers changements ont eu lieu peu de temps après l’adhésion. D’autres réformes importantes ont suivi, à savoir des amendements constitutionnels adoptés par l’Assemblée nationale en décembre 2015. Ceux-ci ont notamment entraîné la création de chambres distinctes pour les procureurs et les juges au sein du CSM, tout en améliorant la transparence du processus décisionnel pour les aspects liés au personnel et dans l’élection des membres du CSM et en renforçant le rôle de l’Inspection du CSM en ce qui concerne l’intégrité des magistrats. Certains de ces changements, dont l'introduction du principe «Un magistrat, un vote» pour les élections au CSM, ont découlé des précédents rapports MCV. Ces derniers changements ont finalement été intégrés dans la loi courant 2016; leur mise en œuvre doit être achevée avant d’en ressentir les pleins effets. Il est évident à ce jour que la réforme du Conseil a renforcé la transparence du processus décisionnel de celui-ci et que ce surcroît de démocratie se répercutera sur les élections du Conseil de 2017. Toutefois, le fait que des tensions persistent parmi les membres du Conseil, dans un contexte marqué par des allégations de manque d’objectivité dans des grandes décisions, demeure préoccupant. Le suivi tardif et incomplet de la situation découverte fin 2014 au Tribunal de première instance de Sofia a été mis en lumière dans les deux derniers rapports sur le MCV et a continué à alimenter les soupçons d'abus d'influence au sein du CSM. Dans l’ensemble, la Bulgarie a enregistré d’importants progrès en ce qui concerne le premier critère de référence, mais elle doit encore obtenir des résultats probants pour ce qui est de la mise en œuvre des derniers changements constitutionnels.

Le cadre juridique

Le deuxième critère de référence met l’accent sur le cadre juridique sous l’angle des dispositions législatives essentielles concernant le système et les procédures judiciaires. D’importantes évolutions ont été observées au cours de ces dix dernières années, notamment en ce qui concerne la loi sur le système judiciaire et l’amélioration des procédures civiles. Des changements profonds de la loi sur le système judiciaire ont été adoptés en 2016, dans le prolongement de la stratégie globale de réforme du secteur élaborée par le gouvernement et avalisée par l’Assemblée nationale en 2015. Ces modifications, élaborées en concertation étroite avec les parties prenantes et les professionnels, visent à améliorer la législation dans un certain nombre de domaines, allant de l’évolution de la carrière des magistrats à la gouvernance interne des tribunaux. Conjuguées aux réformes antérieures, elles constituent un progrès significatif dans la réforme du système judiciaire bulgare.

En matière de procédures pénales, les avancées ont été moins marquées et d’importants défis doivent encore être relevés. En dépit d’améliorations notables dans les années ayant suivi l’adhésion à l’UE, les procédures pénales bulgares demeurent très problématiques pour ce qui est de l’efficacité des poursuites dans les affaires complexes, dont celles relatives à la corruption à haut niveau et à des formes graves de criminalité organisée. Un certain nombre de problèmes concrets ont été recensés au fil des ans, dont certains ont été réglés au moyen d’une action législative. Le formalisme qui caractérise les procédures pénales n’en demeure pas moins un défi pour le système judiciaire bulgare. D’autres propositions législatives ont récemment été élaborées, dont certaines, combinées avec des mesures organisationnelles appropriées, sont susceptibles d’avoir des conséquences importantes.