Une liste indicative des questions à traiter a été établie par la Commission, et les premiers entretiens avec les principales parties prenantes ont débuté en février 2013. En accord avec les normes minimales en matière de consultation, une consultation publique en ligne a été lancée en juin 2013 et s’est achevée en septembre 2013. 670 réponses ont été reçues, témoignant de l'intérêt manifesté par l'opinion publique à l'égard de la situation en matière de gestion des déchets dans l'UE et des fortes attentes vis-à-vis de l’action de l’UE dans ce domaine. Une consultation spécifique des États membres a été organisée entre juin et septembre 2015 ainsi qu’une consultation plus large sur l’économie circulaire.

Les propositions et l’analyse d’impact qui les accompagne évaluent les aspects technologiques et socioéconomiques et les questions de coûts-bénéfices liés à la mise en œuvre et au développement de la législation européenne sur les déchets. Un complément à l’analyse d’impact a été établi afin d’analyser les effets potentiels de variantes supplémentaires des principales options stratégiques définies dans l’analyse d’impact.

La proposition de modification de la directive 2008/98/CE répond à l'obligation juridique de réexamen des objectifs de gestion des déchets qui y sont définis. Les propositions qui font partie du train de mesures sur l'économie circulaire et modifient les six directives mentionnées dans ce qui précède s'appuient en partie sur la proposition que la Commission avait présentée en juillet 2014, puis retirée en décembre 2014. Ces propositions sont en accord avec les objectifs de la feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources et du 7e programme d’action pour l’environnement, notamment la mise en œuvre intégrale de la hiérarchie des déchets dans tous les États membres, la diminution de la production de déchets, dans l'absolu et par habitant, la garantie d'un recyclage de haute qualité et le recours aux déchets recyclés en tant que source importante et fiable de matières premières pour l’Union. Elles contribuent également à la mise en œuvre de l’initiative «Matières premières» de l'Union et répondent à la nécessité d'éviter le gaspillage alimentaire. En outre, ces propositions simplifient les exigences en matière de rapports prévues par les six directives.

Les objectifs chiffrés juridiquement contraignants fixés par la législation européenne en matière de déchets ont joué un rôle déterminant dans l'amélioration des pratiques de gestion des déchets, la stimulation de l’innovation dans le domaine du recyclage, la limitation de la mise en décharge et la mise en place de mesures d'incitation destinées à faire évoluer le comportement des consommateurs. Des avantages considérables sont à attendre d'un développement de la politique relative aux déchets: une croissance durable et de nouveaux emplois, moins d'émissions de gaz à effet de serre, des économies directes liées à l’amélioration des pratiques de gestion des déchets et un meilleur environnement.

Les évolutions récentes donnent à penser qu'il est possible de progresser davantage en matière d'utilisation efficace des ressources, et que des avantages économiques, environnementaux et sociaux considérables peuvent en résulter. Transformer les déchets en ressources est essentiel pour une utilisation plus efficace des ressources et pour «boucler la boucle», dans une économie circulaire.

Les propositions visant à modifier la directive 2008/98/CE relative aux déchets, la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballages, la directive 1999/31/CE concernant la mise en décharge des déchets, la directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d’usage, la directive 2006/66/CE relative aux piles et accumulateurs ainsi qu’aux déchets de piles et d’accumulateurs et la directive 2012/19/UE relative aux déchets d’équipements électriques et électroniques font partie d'un train de mesures sur l'économie circulaire qui englobe également une communication de la Commission intitulée «Boucler la boucle ─ Un plan d'action de l'Union européenne en faveur de l'économie circulaire».

En ce qui concerne la gestion des déchets, force est aussi de constater l'existence de grandes différences entre les États membres de l'Union. En 2011, alors que six États membres ont mis en décharge moins de 3 % de leurs déchets municipaux, 18 autres ont eu recours à cette pratique pour se débarrasser de plus de 50 %, voire de plus de 90 %, des leurs. Il convient de mettre fin à ces disparités dans les plus brefs délais.

L’économie européenne perd une quantité considérable de matières premières secondaires potentielles, qui se retrouvent dans les flux de déchets. En 2013, l’Union européenne a produit au total environ 2,5 milliards de tonnes de déchets dont 1,6 milliard de tonnes n’ont pas été réutilisés ni recyclés et ont donc été perdus pour l’économie européenne. Selon les estimations, quelque 600 millions de tonnes supplémentaires de déchets auraient pu être recyclés ou réutilisés. À titre d’exemple, seule une part limitée (43 %) des déchets municipaux générés dans l’Union a été recyclée; le reste a été mis en décharge (31 %) ou incinéré (26 %). L’Union passe donc à côté d'occasions non négligeables d’améliorer l’efficacité d’utilisation des ressources et de créer une économie plus circulaire.

–harmonisation accrue et simplification du cadre juridique applicable aux sous-produits et au statut de fin de la qualité de déchet;

–augmentation des objectifs de préparation en vue du réemploi et de recyclage des déchets d’emballages et simplification de la série d’objectifs;

Une note d'analyse complétant l’analyse d'impact a été publiée en même temps que la proposition législative. Dans cette note, un certain nombre d’options supplémentaires et de variantes ont été analysées dans le but de mieux prendre en compte la diversité des situations de départ de chaque État membre.

–réduction des émissions de gaz à effet de serre – plus de 600 millions de tonnes de gaz à effet de serre pourraient être évitées entre 2015 et 2035;

Le comité des analyses d’impact de la Commission a rendu un avis favorable sur l’analyse d’impact le 8 avril 2014, tout en formulant un certain nombre de recommandations afin d’affiner le rapport. Le comité a demandé de préciser la définition du problème et la nécessité de nouveaux objectifs chiffrés à moyen terme, de renforcer les arguments en faveur d’une interdiction de la mise en décharge du point de vue de la subsidiarité et la proportionnalité, ainsi que les arguments en faveur d'objectifs uniformes pour tous les États membres, et d’expliquer de façon plus détaillée comment les performances diverses des États membres sont prises en compte dans la proposition.

Un rapport d’analyse d’impact et un résumé ont été publiés en même temps que la proposition adoptée en juillet 2014. L’analyse d’impact, qui reste valable en tant que principale base d'analyse des propositions de révision de la législation, étudie les principales incidences environnementales, sociales et économiques des différentes stratégies possibles pour améliorer la gestion des déchets dans l’Union européenne. Des stratégies plus ou moins ambitieuses sont évaluées et comparées à un «scénario de référence» afin de déterminer les instruments et les objectifs les plus appropriés permettant de réduire les coûts au minimum et d'obtenir le maximum de bénéfices.

–simplification et rationalisation des obligations en matière de rapports;

–harmonisation des dispositions avec celles des articles 290 et 291 du TFUE relatifs aux actes délégués et aux actes d’exécution.

3.2.Base juridique et droit d’agir

Les propositions modifient six directives concernant la gestion de différents déchets. Les propositions visant à modifier la directive 2008/98/CE, la directive 1999/31/CE, la directive 2000/53/CE, la directive 2006/66/CE et la directive 2012/19/UE sont fondées sur l'article 192, paragraphe 1, TFUE, tandis que la proposition de modification de la directive 94/62/CE repose sur l'article 114 TFUE.

L'article 11, paragraphe 2, de la directive 2008/98/CE fixe un objectif de 50 % pour la préparation en vue du réemploi et le recyclage des déchets ménagers et assimilés, ainsi qu’un objectif de 70 % pour la préparation en vue du réemploi, le recyclage et les autres formes de valorisation des déchets de construction et de démolition non dangereux d'ici à 2020. En vertu de l’article 11, paragraphe 4, la Commission était tenue d'examiner ces objectifs pour le 31 décembre 2014 au plus tard, en vue, au besoin, de les renforcer et d'envisager la fixation d'objectifs pour d'autres flux de déchets, en tenant compte de l’impact environnemental, économique et social de la fixation de tels objectifs. Conformément à l’article 9, point c), la Commission devait fixer, d'ici la fin de l'année 2014, des objectifs de prévention des déchets et de découplage à l'horizon 2020, sur la base des meilleures pratiques disponibles et, si nécessaire, réviser les indicateurs visés à l'article 29, paragraphe 4. Enfin, en vertu de l’article 37, paragraphe 4, la Commission était tenue, dans le premier rapport prévu pour le 12 décembre 2014, de procéder à l’évaluation d’un certain nombre de mesures, notamment les régimes de responsabilité des producteurs pour des flux de déchets spécifiques, les objectifs, les indicateurs et les mesures de recyclage ainsi que les opérations de valorisation matérielle et énergétique susceptibles de contribuer plus efficacement à la réalisation des objectifs définis à l'article 1er et à l'article 4.

L’article 5, paragraphe 2, de la directive 1999/31/CE énonce trois objectifs pour éviter la mise en décharge des déchets municipaux biodégradables, et interdit la mise en décharge pour certains flux de déchets. Le dernier objectif visant à éviter la mise en décharge des déchets municipaux biodégradables doit être atteint par les États membres au plus tard le 16 juillet 2016. En vertu de l’article 5, paragraphe 2, cet objectif devait être réexaminé avant le 16 juillet 2014 en vue de le confirmer ou de le modifier afin de garantir un niveau élevé de protection de l’environnement et compte tenu de l’expérience pratique acquise par les États membres dans la réalisation des deux objectifs précédents.

L’article 6, paragraphe 1, de la directive 94/62/CE définit des objectifs de valorisation et de recyclage des déchets d’emballages, qui, en vertu de l’article 6, paragraphe 5, sont fixés tous les cinq ans sur la base de l’expérience pratique acquise dans les États membres, des résultats de la recherche scientifique et des techniques d’évaluation telles que les analyses du cycle de vie et l’analyse coûts-bénéfices.

3.3.Principes de subsidiarité et de proportionnalité

Les propositions sont conformes aux principes de subsidiarité et de proportionnalité énoncés à l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Elles se limitent à modifier les directives susmentionnées en établissant un cadre définissant des objectifs communs, tout en laissant aux États membres la liberté de décider des modalités de mise en œuvre.

3.4.Documents explicatifs

La Commission estime que des documents expliquant les mesures nationales de transposition des directives sont nécessaires afin d’améliorer la qualité de l’information sur la transposition de ces directives.

La législation relative aux déchets est souvent transposée de façon très décentralisée dans les États membres, y compris à l’échelon régional ou local et dans de nombreux actes juridiques, en fonction de la structure administrative de l’État membre. En conséquence, lors de la transposition des directives modifiées, les États membres pourraient être amenés à modifier un large éventail d’actes législatifs aux niveaux national, régional et local.

Les propositions modifient six directives distinctes concernant les déchets et ont des effets sur un grand nombre de dispositions juridiquement contraignantes; elles impliquent notamment une modification de l'ensemble des objectifs définis dans la directive 2008/98/CE, la directive 1999/31/CE et la directive 94/62/CE et une simplification de la directive 2000/53/CE, de la directive 2006/66/CE et de la directive 2012/19/UE. Il s’agit d’une révision complexe de la législation en matière de déchets, qui est susceptible d'avoir une incidence sur un certain nombre d’actes législatifs nationaux.

Les objectifs révisés de gestion des déchets contenus dans les directives modifiées sont interdépendants et ils devraient être soigneusement transposés en droit national avant d'être incorporés dans les systèmes nationaux de gestion des déchets.

Les dispositions proposées auront une incidence sur un large éventail de parties prenantes publiques et privées dans les États membres, ainsi que des retombées importantes sur les futurs investissements dans l'infrastructure de gestion des déchets. La transposition complète et correcte des nouveaux textes législatifs est essentielle pour garantir la réalisation des objectifs de ceux-ci (à savoir protéger la santé humaine et l’environnement, utiliser plus efficacement les ressources et veiller au bon fonctionnement du marché intérieur en évitant les entraves aux échanges et les restrictions de la concurrence à l’intérieur de l’UE).

L'obligation de fournir des documents explicatifs peut entraîner une charge administrative supplémentaire pour certains États membres. Cependant, ces documents explicatifs sont nécessaires pour vérifier que la transposition est complète et correcte, ce qui est essentiel pour les raisons évoquées plus haut et ne saurait être assuré efficacement par des mesures moins pesantes. En outre, les documents explicatifs peuvent considérablement alléger la tâche administrative de vérification de la conformité incombant à la Commission; en l'absence de tels documents, il faudrait des ressources considérables et de nombreux contacts avec les autorités nationales pour suivre les méthodes de transposition dans tous les États membres.

Compte tenu de ce qui précède, il convient d'inviter les États membres à joindre à la notification de leurs mesures de transposition un ou plusieurs documents expliquant le lien entre les dispositions des directives modifiant la législation de l'UE en matière de déchets et les parties correspondantes de leurs instruments nationaux de transposition.

3.5.Pouvoirs délégués et compétences d'exécution de la Commission

Les pouvoirs délégués et d’exécution de la Commission sont définis et les procédures correspondantes pour l’adoption de ces actes établies à l'article 1er, paragraphes 4, 5, 6, 9, 11, 14, 15, 18, 19, 21 et 22, de la proposition concernant la directive 2008/98/CE, à l'article 1er, paragraphes 4, 6, 7, 9 et 10, de la proposition concernant la directive 94/62/CE, à l'article 1er, paragraphes 6 et 7, de la proposition concernant la directive 1999/31/CE et aux articles 1er et 3 de la proposition concernant les directives 2000/53/CE et 2012/19/UE.

4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE