Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Historique

Le traité d'Amsterdam a introduit un nouvel article 255 dans le traité CE, qui accorde aux citoyens et résidents de l'Union un droit d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Il inclut également parmi les principes généraux de l'Union l'idée que les décisions doivent être prises dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture et le plus près possible des citoyens.

Conformément aux dispositions de ce nouvel article 255, il revient à la Commission de préparer une proposition législative relative aux principes généraux et limites régissant le droit d'accès aux documents des trois institutions. Celle-ci doit être adoptée en codécision dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, soit avant le 1er mai 2001. Chaque institution doit également élaborer dans son règlement intérieur des dispositions particulières concernant les modalités d'accès à ses documents.

Le Conseil et la Commission appliquent depuis plus de cinq ans un code de conduite commun concernant l'accès du public à leurs documents. Le Parlement européen a adopté un système similaire en juillet 1997 [1].

[1] Code de conduite concernant l'accès du public aux documents du Conseil et de la Commission, adopté par le Conseil le 20.12.1993, JO L 340 du 31.12.1993, p. 43, et par la Commission le 8.2.1994, JO L 46 du 18.2.1994, p. 58. Le Parlement européen a adopté une décision sur l'accès du public à ses documents le 10.7.1997, JO L 263 du 25.9.1997, p. 27.

2. Préparation de la proposition de règlement

Dans l'élaboration de cette proposition de règlement, la Commission a en particulier tenu compte des éléments suivants:

- les législations en matière d'accès aux documents dans les États membres, et notamment les bonnes pratiques des pays nordiques, qui ont une longue tradition d'ouverture de leurs documents à l'égard du public;

- le rapport de la commission des affaires institutionnelles du Parlement européen sur la transparence dans l'Union européenne, adopté par le Parlement européen en session plénière le 12 janvier 1999 (rapporteur : Mme Lööw);

- la Convention CE/NU d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public et l'accès à la justice dans le domaine de l'environnement, signée en juin 1998;

- le rapport spécial établi par le médiateur européen à la suite de son enquête d'initiative propre sur les règles d'accès du public aux documents détenus par les institutions et organes communautaires [2];

[2] JO C 44 du 10.2.1998, pp. 9-13.

- le Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information [3];

[3] COM(1998) 585.

- l'expérience positive acquise au cours des cinq dernières années par l'application du système mis en place de façon volontaire par le Conseil, la Commission et le Parlement européen, telle qu'elle ressort notamment des rapports du Conseil et de la Commission sur la mise en oeuvre de leur code de conduite.

3. Bénéficiaires du droit d'accès (article 1)

Conformément aux dispositions de l'article 255 du traité CE, tout citoyen de l'Union ou toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un des États membres bénéficie de ce droit d'accès aux documents. Comme c'est déjà le cas dans le système actuel, le demandeur n'aura pas à justifier d'un intérêt.

4. Champ d'application du règlement (article 2 et article 3)

Institutions couvertes par le règlement

Conformément à l'article 255 du traité CE, le règlement s'appliquera uniquement aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Ces différentes institutions et leurs composantes sont définies à l'article 3.

Matières couvertes par le règlement

L'article 28, paragraphe 1, et l'article 41, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne prévoient de façon explicite que le droit d'accès s'applique également aux documents relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Par ailleurs, il découle de la jurisprudence de la Cour de justice que le présent règlement s'applique aussi aux documents relatifs aux activités relevant des traités CECA et Euratom [4].

[4] Arrêt du 15.12.1987, Deutsche Babcock, Affaire 328/85, Recueil 1987, p. 5119.

Documents couverts par le règlement

La législation couvrira tous les documents détenus par les trois institutions, c'est-à-dire établis par elles ou émanant des tiers et en leur possession. Cette extension représente un grand pas en avant par rapport au système actuel qui ne couvre que les documents produits par les institutions.

Elle est vivement encouragée aussi bien par le Parlement européen que par le médiateur, et permettrait en outre de s'aligner sur la législation existant dans la grande majorité des États membres. De plus, la formulation de la déclaration n° 35 plaide en faveur de cette interprétation élargie de l'article 255. Toutefois, il est entendu que l'accès à un document émanant d'un tiers ne sera pas accordé si ce document est couvert par une des exceptions prévues par l'article 4. En outre, en cas de doute, l'institution consultera préalablement le tiers auteur du document, tout en se réservant, en l'absence de réponse, la décision finale quant à l'accès audit document. Pour permettre une information efficace des citoyens européens de cette extension, l'accès sera limité aux documents des tiers adressés à l'institution postérieurement à l'entrée en application du présent règlement.

Définition du terme "document"

Le terme "document" est défini comme tout contenu quel que soit son support. Seuls seront couverts les documents administratifs, c'est-à-dire tout document concernant une matière relevant de la responsabilité de l'institution, à l'exclusion des documents à usage interne et faisant état de réflexions individuelles ou reflétant des échanges de vues ou des avis exprimés librement et sans contrainte dans le cadre des consultations et délibérations internes, ainsi que des messages informels envoyés notamment par courrier électronique, assimilables à des conversations téléphoniques. En effet, comme le souligne le comité des experts indépendants dans son second rapport, "à l'instar de toutes les institutions politiques, la Commission a besoin d'"espace" pour réfléchir à la définition de sa politique avant que celle-ci n'entre dans le domaine public, précisément parce que la politique faite sous les feux de la publicité et "en direct" est souvent de piètre qualité" [5].

[5] Second rapport du Comité des Experts indépendants, chapitre 7, paragraphe 7.6.6.

Compatibilité entre le principe général d'accès aux documents et les règles spécifiques existantes

Dans le cadre de certaines procédures, il existe des règles spécifiques relatives à l'accès aux documents ou aux dossiers. C'est pourquoi il est important d'établir expressément que la future réglementation gouvernant le droit général d'accès aux documents ne s'appliquera pas dans la mesure où il existe des règles spécifiques, notamment en faveur de certaines personnes ayant un intérêt spécifique, ou régissant la confidentialité de certains documents. Il serait toutefois souhaitable de procéder prochainement à une révision de ces règles à la lumière des principes généraux en matière de transparence.

5. Exceptions au droit d'accès (article 4)

Le projet de législation inclut un certain nombre d'exceptions au droit d'accès aux documents. Comme le système actuel le prévoit déjà, toutes ces exceptions sont basées sur un "harm test". Ceci signifie que l'accès aux documents demandés est accordé sauf si cette divulgation est de nature à porter atteinte à certains intérêts spécifiques, qui sont expressément mentionnés dans cet article, et explicités au moyen d'exemples concrets. L'on constatera que par rapport au régime d'exceptions prévu dans l'actuel code de conduite du Conseil et de la Commission, le libellé des autres exceptions a été mieux précisé.

6. Traitement des demandes initiales et confirmatives, voies de recours, modes d'exercice du droit d'accès et règles relatives à la reproduction a des fins commerciales ou autre exploitation économique (articles 5 à 8)

Il est proposé de prévoir des dispositions analogues à celles en vigueur dans le système actuel, étant donné que ce dernier fonctionne bien, moyennant certains aménagements.

C'est ainsi que la possibilité de prolonger le délai de réponse d'un mois supplémentaire a été instaurée, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée. Par ailleurs, l'obligation de donner accès à certaines parties d'un document dont certaines autres parties auraient été masquées parce que couvertes par une des exceptions au droit d'accès a été introduite, conformément à l'arrêt rendu le 19 juillet 1999 par le Tribunal de première instance dans l'affaire T-14/98 (Hautala c/Conseil).

En outre, le principe du silence positif au stade de la demande confirmative a été introduit, ce qui représente un renforcement des droits du citoyen.

7. Dispositions finales (articles 9 à 11)

Un certain nombre de dispositions finales ont été prévues, afin notamment :

- d'engager les institutions couvertes par le règlement à prendre les mesures nécessaires en matière d'information des citoyens de leurs droits, notamment par la mise sur pied de registres publics de documents ;

- de rappeler que les institutions devront élaborer dans leur propre règlement intérieur des dispositions spécifiques permettant la mise en oeuvre des principes généraux et limites prévus dans le présent règlement.

Il est en outre hautement souhaitable que les trois institutions s'engagent à adopter un certain nombre de mesures supplémentaires afin d'assurer une approche cohérente dans la mise en oeuvre de ces nouvelles règles régissant le droit d'accès du public à leurs documents. Parmi ces mesures, il y a notamment l'organisation d'actions de formation et d'information de leur personnel, ou encore une révision des systèmes existant en matière d'enregistrement, de classement, d'archivage et de classification des documents.

2000/0032 (COD)

Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 255, paragraphe 2,

vu la proposition de la Commission [6],

[6] JO C

statuant conformément à la procédure visée à l'article 251 du traité [7],

[7] JO C

considérant ce qui suit :

(1) Le traité sur l'Union européenne, tel qu'il résulte du traité d'Amsterdam, consacre la notion de transparence dans son article 1er, deuxième alinéa, selon lequel "le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture et le plus près possible des citoyens".

(2) La transparence permet d'assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l'administration à l'égard des citoyens dans un système démocratique.

(3) Les conclusions des Conseils européens de Birmingham, d'Edimbourg et de Copenhague ont souligné la nécessité d'assurer une plus grande transparence dans le travail des institutions de l'Union. Suite à ces conclusions, les institutions avaient lancé une série d'initiatives visant à améliorer la transparence du processus décisionnel, d'une part par des actions plus ciblées en matière d'information et de communication et d'autre part par l'adoption de règles relatives à l'accès du public aux documents.

(4) Le présent règlement vise à optimaliser l'accès aux documents dans le plus grand respect du principe d'ouverture. Il doit mettre en oeuvre le droit d'accès aux documents et en définir les principes généraux et limites conformément aux termes de l'article 255, paragraphe 2, du traité CE.

(5) La question de l'accès aux documents ne faisant pas l'objet de dispositions dans les traités CECA et Euratom, le présent règlement s'appliquera aux documents concernant les activités couvertes par ces deux traités. Ceci a été confirmé par la déclaration n° 41 annexée à l'acte final du traité d'Amsterdam.

(6) En vertu de l'article 28, paragraphe 1, et de l'article 41, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne, le droit d'accès est également applicable aux documents relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

(7) Afin d'améliorer la transparence des travaux des institutions et de s'aligner sur les législations nationales en vigueur dans la plupart des États membres, il convient d'inclure dans le champ d'application du droit d'accès l'ensemble des documents détenus par le Parlement européen, le Conseil et la Commission.

(8) Les principes établis par le présent règlement ne doivent pas porter préjudice aux règles spécifiques applicables à l'accès aux documents, notamment celles concernant directement des personnes y ayant un intérêt spécifique.

(9) Il est indispensable de garantir la protection de l'intérêt public et de certains intérêts particuliers par le biais d'un régime des exceptions. Il convient de donner des exemples pour chacun de ces intérêts afin de rendre ce régime le plus transparent possible. Il convient également de permettre aux institutions de protéger leurs documents à usage interne faisant état de réflexions individuelles ou reflétant des échanges de vues ou des avis exprimés librement et sans contrainte dans le cadre des consultations et délibérations internes.

(10) Afin d'assurer le plein respect du droit d'accès, il convient de maintenir la procédure administrative actuelle en deux phases, avec possibilité de recours juridictionnel ou de plainte auprès du médiateur, et d'introduire le principe du silence positif au stade de la demande confirmative.

(11) Il convient que chaque institution prenne les mesures nécessaires pour informer le public des nouvelles dispositions en vigueur ; en outre, afin de faciliter l'exercice par les citoyens de leurs droits découlant du présent règlement, il convient notamment que chaque institution rende accessible un registre de documents.

(12) Le présent règlement n'a ni pour objet ni pour effet de modifier les législations nationales applicables en matière d'accès aux documents. Il est évident, toutefois, qu'en vertu du principe de loyauté régissant les rapports entre les institutions communautaires et les États membres, ces derniers veilleront à ne pas porter atteinte à la bonne application du présent règlement.

(13) En vertu de l'article 255, paragraphe 3, du traité CE, chaque institution élabore dans son règlement intérieur des dispositions particulières concernant l'accès à ses documents. Cette mise en oeuvre du présent règlement est une condition nécessaire pour l'applicabilité de celui-ci. Le présent règlement et ces dispositions de mise en oeuvre se substitueront à la décision 93/731/CE du Conseil du 20 décembre 1993 relative à l'accès du public aux documents du Conseil [8], à la décision 94/90/CECA, CE, Euratom de la Commission du 8 février 1994 relative à l'accès du public aux documents de la Commission [9], et à la décision 97/632/CE, CECA, Euratom du Parlement européen du 10 juillet 1997 relative à l'accès du public aux documents du Parlement européen [10],

[8] JO L 340 du 31.12.1993, p. 43. Décision modifiée par la décision 96/705/CE, CECA, Euratom (JO L 325 du 14.12.1996, p. 19).

[9] JO L 46 du 16.2.1994, p. 58. Décision modifiée par la décision 96/567/CE, CECA, Euratom (JO L 247 du 28.9.1996, p. 45).

[10] JO L 263 du 25.9.1997, p. 27.

ONT ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Article premier Principe général et bénéficiaires

Tout citoyen de l'Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d'accès le plus large possible aux documents des institutions au sens du présent règlement, sans avoir à justifier d'un intérêt, sous réserve des exceptions précisées à l'article 4.

Article 2 Champ d'application

1. Le présent règlement s'applique à tous les documents détenus par les institutions, c'est-à-dire établis par elles ou émanant des tiers et en leur possession.

Le droit d'accès aux documents des tiers est limité aux documents adressés à l'institution postérieurement à l'entrée en application du présent règlement.

2. Le présent règlement ne s'applique pas aux documents déjà publiés ou accessibles au public par d'autres moyens.

Il ne s'applique pas dans la mesure où il existe des règles spécifiques en matière d'accès aux documents.

Article 3 Définitions

Aux fins du présent règlement, on entend par:

a) "document": tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel); seuls sont couverts les documents administratifs, c'est-à-dire les documents concernant une matière relative aux politiques, actions et décisions relevant de la compétence de l'institution, à l'exception des textes à usage interne tels que les documents de réflexion ou de discussion et les avis des services, ainsi que des messages informels;

b) "institution": le Parlement européen, le Conseil et la Commission;

c) "Parlement européen": ses organes (notamment le Bureau du Parlement et la Conférence des présidents), les commissions parlementaires, les groupes politiques et services;

d) "Conseil": ses différentes compositions et organes (notamment le Comité de représentants permanents et les groupes de travail), les services et les comités créés par le traité ou le législateur pour assister le Conseil;

e) "Commission": le collège, ses membres et leurs cabinets, les directions générales et services, les représentations et délégations, ainsi que les comités créés par elle et les comités créés pour l'assister notamment dans l'exercice de ses pouvoirs d'exécution;

f) "tiers": toute personne physique ou morale ou entité extérieure à l'institution, y inclus les États membres, les autres institutions et organes communautaires ou non-communautaires, et les pays tiers.

La liste des comités visés au premier alinéa, points d) et e), est établie dans le cadre de la mise en oeuvre du présent règlement prévue à l'article 10.

Article 4 Régime des exceptions

Les institutions refusent l'accès aux documents dont la divulgation pourrait porter une atteinte significative à la protection:

a) de l'intérêt public, en ce qui concerne notamment:

_ la sécurité publique,

_ la défense et les relations internationales,

_ les relations entre et/ou avec les États membres ou les institutions et organes communautaires et non-communautaires,

_ les intérêts financiers ou économiques,

_ la stabilité monétaire,

_ la stabilité de l'ordre juridique communautaire,

_ les procédures juridictionnelles,

_ les activités d'inspection, d'enquête et d'audit,

_ le déroulement des procédures d'infraction, y compris les étapes préparatoires,

_ le fonctionnement efficace des institutions;

b) de la vie privée et de l'individu, en ce qui concerne notamment:

_ les dossiers personnels,

_ les renseignements, avis et appréciations donnés à titre confidentiel en vue d'engagements ou de nominations,

_ des informations personnelles sur une personne ou un document dont la divulgation pourrait constituer une atteinte à la vie privée ou la faciliter, telles les données couvertes par le secret médical;

c) du secret en matière commerciale et industrielle et de l'intérêt économique d'une personne physique ou morale déterminée, en ce qui concerne notamment:

_ les secrets d'affaires et secrets commerciaux,

_ la propriété intellectuelle et industrielle,

_ les informations industrielles, financières, bancaires et commerciales, y compris celles ayant trait aux relations d'affaires ou aux contrats,

_ les informations sur les coûts et les offres dans le cadre d'adjudications;

d) de la confidentialité demandée par le tiers qui a fourni le document ou l'information ou de la confidentialité requise par la législation de l'État membre.

Article 5 Traitement des demandes initiales

1. Toute demande d'accès à un document doit être formulée par écrit et de façon suffisamment précise pour permettre à l'institution d'identifier le document. L'institution peut inviter le demandeur à préciser sa demande.

En cas de demande répétitive et/ou portant sur des documents volumineux, l'institution recherche avec le demandeur une solution à l'amiable afin de trouver un arrangement équitable.

2. L'institution informe le demandeur par une réponse écrite dûment motivée, dans le délai d'un mois à partir de l'enregistrement de sa demande, de la suite réservée à celle-ci.

3. Dans le cas où l'institution a donné une réponse négative au demandeur, elle informe ce dernier de la possibilité dont il dispose, dans le mois de la réception de la réponse, d'adresser une demande confirmative à l'institution tendant à ce que celle-ci révise sa position, faute de quoi il sera considéré comme ayant renoncé à sa demande initiale.

4. A titre exceptionnel, le délai prévu au paragraphe 2 peut, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée, être prolongé d'un mois.

L'absence de réponse dans le délai requis vaut réponse négative.

Article 6 Traitement des demandes confirmatives et voies de recours

1. Au cas où le demandeur introduit une demande confirmative, l'institution dispose d'un délai d'un mois à partir de l'enregistrement de cette demande pour répondre par écrit au demandeur. Si elle décide de maintenir le refus d'accès au document demandé, l'institution doit dûment motiver ce refus et informer le demandeur des voies de recours dont il dispose, à savoir le recours juridictionnel et la plainte auprès du médiateur, dans les conditions prévues respectivement aux articles 230 et 195 du traité CE.

2. A titre exceptionnel, le délai prévu au paragraphe 1 peut, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée, être prolongé d'un mois.

L'absence de réponse dans le délai requis vaut décision positive.

Article 7 Mode d'exercice du droit d'accès

1. L'accès aux documents s'exerce soit par consultation sur place, soit par délivrance d'une copie.

Le coût de l'accès peut être mis à la charge du demandeur.

2. Les documents sont fournis dans une version linguistique existante, en tenant compte de la préférence exprimée par le demandeur.

Une version adaptée du document demandé est accordée si une partie de ce document est couverte par une des exceptions prévues par l'article 4.

Article 8 Reproduction à des fins commerciales ou autre exploitation économique

Le demandeur qui a obtenu un document ne peut pas le reproduire à des fins commerciales ou procéder à toute autre exploitation économique sans l'autorisation préalable de l'ayant droit.

Article 9 Information et registres

Chaque institution prend les mesures nécessaires pour informer le public des droits découlant du présent règlement. En outre, pour faciliter l'exercice de ces droits, chaque institution rend accessible un registre de documents.

Article 10 Mise en oeuvre

Chaque institution adopte, dans son règlement intérieur, les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre du présent règlement. Ces dispositions prennent effet le ... [trois mois après l'adoption du présent règlement].

Article 11 Entrée en vigueur

Le présent règlement entre en vigueur le troisième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes. Il est applicable à partir du ... [trois mois après l'adoption du présent règlement].

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.

Fait à Bruxelles, le

Par le Parlement européen Par le Conseil

La Présidente Le Président