COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 19.07.1999 
COM(l999)372 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN 
SUR LES MESURES SPÉCIALES CONCERNANT LE 
DEPLACEMENT ET LE SÉJOUR DES CITOYENS DE 
L'UNION QUI SONT JUSTIFIÉES PAR DES RAISONS 
D'ORDRE PUBLIC, DE SÉCURITÉ PUBLIQUE OU DE 
SANTÉ PUBLIQUE 
(Directive 64/221/CEE) 
1. INTRODUCTION 3 
1.1. Généralités 3 
1.2. Pourquoi une communication? 3 
2. BASE D'INTERPRÉTATION 5 
2.1. Champ d'application de la directive 64/221/CEE 5 
2.2. Principes et droits fondamentaux 6 
3. LIGNES DIRECTRICES POUR L'APPLICATION 8 
3.1. Les motifs dans le contexte de la citoyenneté de l'Union 8 
3.1.1. Ordre public 8 
3.1.2. Sécurité publique 10 
3.1.3. Santé publique 10 
3.2. Entrée et séjour 11 
3.3. Éloignement et autres mesures 13 
3.3.1. Appréciation delà menace représentée par une personne 13 
3.3.2. Décision relative aune mesure 15 
3.4. Droits de groupes spécifiques 19 
3.4.1. Résidents de longue durée 19 
3.4.2. Membres de la famille 20 
3.5. Voies de recours 21 
3.5.1. Recours et garanties 21 
3.5.2. Droit d'introduire une nouvelle demande 23 
4. CONCLUSIONS 24 
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1. INTRODUCTION 
1.1. Généralités 
La libre circulation des personnes est un des droits fondamentaux garantis par le 
droit communautaire. Selon l'article 18, paragraphe 1, du traité instituant la 
Communauté européenne, tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de 
séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et 
conditions prévues par le traité et par les dispositions prises pour son application1. 
En particulier, les articles 39, paragraphe 3, 46, paragraphe 1, et 55 du traité CE 
permettent aux États membres d'imposer à la libre circulation des personnes des 
limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé 
publique. Ces mesures doivent être conformes aux dispositions de la 
directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 19642. L'objectif de la directive est 
d'offrir à ses bénéficiaires des garanties précises lorsque les États membres adoptent 
des mesures justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé 
publique. En effet, ces raisons constituent des dérogations aux libertés fondamentales 
inscrites dans le traité et doivent dès lors être interprétées de manière stricte et dans 
le respect de toutes les dispositions du traité. C'est sur la bonne application et 
l'interprétation correcte de cette directive que porte la présente communication. 
1.2. Pourquoi une communication? 
La directive 64/221/CEE date de 1964. Au fil des ans, ses dispositions ont été 
abondamment interprétées et développées dans un certain nombre d'arrêts de la Cour 
de justice des Communautés européennes, et plus particulièrement dans la récente 
affaire Donatella Calfa3. L'évolution de l'intégration européenne, et notamment 
l'introduction du concept de citoyenneté de l'Union à l'article 18 du traité CE, ont 
également modifié le contexte dans lequel s'inscrit l'interprétation de la directive. 
Dans le même temps, la Commission a reçu un nombre croissant de plaintes 
concernant l'application de la directive. Ces plaintes semblent aussi indiquer que 
î L'article 18 confère aux citoyens de l'Union un droit fondamental et personnel qui peut être exercé en 
dehors du contexte d'une activité économique. L'article 18, paragraphe 2, précise que le Conseil peut 
arrêter des dispositions visant à faciliter l'exercice de ce droit. La résolution du Parlement européen 
concernant le deuxième rapport de la Commission sur la citoyenneté de l'Union (C4-00291/97, 
JO C 226, du 20.7.1998, p. 61, le rapport COM(97) 230 final, du 27.5.1997, et le Plan d'action en 
faveur du marché unique (CSE(98)1 final, du 4.6.1997), approuvé par le Conseil européen 
d'Amsterdam, ont d'ores et déjà réclamé l'adoption de nouvelles dispositions à cet effet. 
JO n° 56, du 4.4.1964, pp. 850 à 857. La base juridique de la directive consiste dans l'article 46, 
paragraphe 2, du traité CE. 
Affaire C-348/96, dans laquelle la Cour de justice a rendu son arrêt le 19 janvier 1999. Note: l'annexe 
de la présente communication contient une liste des arrêts les plus importants rendus par la Cour de 
justice dans ce domaine. 
-3-
l'interprétation et la mise en œuvre de certains principes fondamentaux de la directive 
diffèrent considérablement d'un État membre à l'autre. 
C'est la raison pour laquelle la Commission estime que le moment est venu d'attirer 
l'attention sur quelques-unes des principales difficultés que soulève l'application de la 
directive et d'offrir quelques orientations quant à la manière de résoudre ces 
difficultés. Elle forme le voeu qu'en offrant des informations et une assistance aussi 
bien aux États membres qu'aux citoyens de l'Union, la présente communication 
permette également de réduire le nombre de cas d'infraction. 
La communication doit aussi être vue dans le contexte de l'engagement, pris par la 
Commission, de veiller à une application correcte du droit communautaire et de 
rapprocher l'Union de ses citoyens, en particulier par une meilleure information sur 
les droits dont bénéficient les citoyens en vertu des traités. C'est dans le même esprit 
que la Commission met en place des mécanismes qui doivent permettre un véritable 
dialogue avec les citoyens, grâce auquel la Commission pourra bénéficier d'un retour 
d'information sur l'application du droit communautaire au quotidien. 
Les problèmes spécifiques suivants seront évoqués dans la présente 
communication: 
Entrée et séjour: 
• Retards excessifs dans l'examen des demandes de titre de séjour (article 5). 
Eloignement et autres mesures: 
• Le rôle joué par l'existence de condamnations pénales dans l'appréciation de la menace 
que peut représenter l'intéressé pour l'ordre public ou la sécurité publique (article 3, 
paragraphe 2). 
• Prévention générale: lorsque toutes les personnes appartenant à un certain groupe sont 
présumées représenter une menace pour l'ordre public ou la sécurité publique, sans qu'il 
n'y ait d'appréciation individuelle (article 3, paragraphe 1). 
• Information insuffisante de l'intéressé quant à la mesure prise ou aux raisons qui sont à 
la base de la décision et/ou les conséquences de ladite décision (article 6), 
• Le stockage des données à caractère personnel collectées sur l'intéressé, par exemple 
dans le Système d'information Schengen ou dans des systèmes nationaux (article 6). 
Situation de groupes spécifiques: 
• Expulsion de migrants de la deuxième génération ou de résidents de longue durée. 
• Situation des ressortissants de pays tiers qui sont membres de la famille de citoyens de 
l'Union et bénéficiaires du droit communautaire (article premier). 
• Situation des ressortissants de pays tiers qui ne bénéficiaient pas de la protection du 
droit communautaire au moment où la mesure a été prise, mais en sont devenus 
bénéficiaires ultérieurement, soit en tant que citoyens de l'Union, soit en tant que 
membres de leur famille (article premier). 
Voies de recours: 
• Incorrections dans le nouvel examen des dossiers. 
2. BASE D'INTERPRÉTATION 
2.1. Champ d'application de la directive 64/221/CEE 
Champ d'application personnel de la directive 
La Cour de justice a déclaré que le droit des ressortissants d'un État membre d'entrer 
sur le territoire d'un autre État membre et d'y séjourner constitue un droit 
directement conféré par le droit communautaire4. 
La directive est applicable à tous les ressortissants des États membres qui se rendent 
dans un autre État membre en qualité de travailleurs salariés ou non salariés ou de 
destinataires d'une prestation de services5. Son champ d'application a été étendu 
ultérieurement aux anciens travailleurs salariés et non salariés demeurant dans un 
autre État membre après avoir cessé leur activité professionnelle6. La directive est 
également applicable dans l'Espace économique européen, à l'exception de l'article 4, 
paragraphe37. D résulte de l'article 2, paragraphe 2, des directives 90/364/CEE8 
(droit de séjour général), 90/365/CEE9 (personnes ayant cessé leur activité 
4 Affaire 48/75 Royer, par. 31. La question de savoir si une personne a la nationalité de tel ou tel État 
membre est réglée uniquement par référence au droit national de l'État concerné (voir traité CE, 
déclaration (n° 2) relative à la nationalité d'un État membre). On retrouve le même principe dans la 
Convention européenne sur la nationalité du Conseil de l'Europe, du 6.11.1997 (STE 166). Voir 
également la jurisprudence de la Cour de justice dans les affaires C-369/90 Micheletti (Rec.[1992] 
1-4239) et 292/86 Gullung (Rec.[1988] p. 111) en ce qui concerne la double nationalité et la liberté 
d'établissement. 
5 Voir articles 39, 43 et 49 du traité CE. Voir également le règlement (CEE) n° 1612/68, JO L 257, du 
19.10.1968, p. 27, modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) 2434/92, JO L 245, du 26.8.1992, 
p. 1, la directive 68/360/CEE, JO L 257, du 19.10.1968, p. 33 et la directive 73/148/CEE, JOL 172, 
du 28.6.1973, p. 14. Dans les affaires jointes 286/82 et 26/83 Luisi et Carbone, la Cour de justice a 
précisé (par. 16) quels sont les groupes à considérer comme destinataires de services. 
6 Directive 72/194/CEE, JOL 121, du 26.5.1972, p. 32 et directive 75/35/CEE, JO L 14, du 20.1.1975, 
p. 14. 
7 
8 Accord sur l'Espace économique européen, Annexe V, Libre circulation des travailleurs - Liste prévue 
à l'article 28, JO L 1, du 3.1.1994, p. 325. 
JOL 180, du 13.7.1990, p. 26. 
9 JO L 180, du 13.7.1990, p. 28. 
-5-
professionnelle) et 93/96/CEE10 (étudiants) que la directive 64/221/CEE est 
applicable aux personnes couvertes par ces trois directives. La directive est 
également applicable au conjoint et aux autres membres de la famille au sens de 
l'article premier, paragraphe 2, quelle que soit leur nationalité. 
Mesures relevant du champ d'application de la directive 
La Cour a précisé dans l'affaire 30/77 Bouchereaun que constitue une "mesure" au 
sens de la directive tout acte affectant le droit des personnes relevant du champ 
d'application de l'article 39 du traité d'entrer et de séjourner librement dans les États 
membres sous les mêmes conditions que les nationaux de l'État membre d'accueil. Le 
droit communautaire12 confère également aux ressortissants le droit de quitter le 
territoire de leur État membre d'origine pour entrer sur le territoire d'un autre État 
membre, et dispose qu'à cet effet, l'État membre d'origine délivre ou renouvelle à ces 
ressortissants une carte d'identité ou un passeport. Toutefois, l'État membre peut 
refuser de délivrer ces documents ou restreindre ce droit pour des raisons d'ordre 
public, par exemple lorsqu'il s'agit de personnes qui doivent commencer leur service 
militaire ou d'objecteurs de conscience, tout en respectant le principe de 
proportionnalité. 
Non-applicabilité à des situations purement internes 
La directive n'est pas applicable lorsqu'il s'agit de situations purement internes à un 
État membre. L'affaire C-297/88 Dzodzi concernait la situation d'une ressortissante 
d'un pays tiers qui, se prévalant uniquement de sa qualité d'épouse d'un ressortissant 
d'un État membre, revendiquait le droit de séjourner ou de demeurer sur le territoire 
de cet État membre. Mais le ressortissant de l'État membre n'avait jamais exercé son 
droit à la libre circulation en travaillant ou en séjournant dans un autre État membre 
avec ce membre de sa famille, de sorte que le droit communautaire n'était pas 
applicable. 
2.2. Principes et droits fondamentaux 
La directive doit être interprétée sur la base du principe fondamental de libre 
circulation. Toute restriction à la libre circulation individuelle doit être évaluée au 
regard des principes et droits fondamentaux. 
L'Union européenne est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du 
respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l'État de 
droit et, plus particulièrement, sur le respect des droits fondamentaux, tels qu'ils sont 
garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des 
10 JOL317, du 18.12.1993, p. 59. 
11 Par. 21. 
12 Directive 68/360/CEE, JO L 257, du 19.10.1968, p. 13, article 2, qui est applicable mutatis mutandis 
aux autres directives sur le droit de séjour. 
libertés fondamentales (article 6 du traité sur l'Union européenne). Ce fondement de 
l'Union a été renforcé encore par le traité d'Amsterdam, qui permet de suspendre 
certains droits d'un État membre ayant violé ces principes de manière grave et 
persistante (article 7 du traité sur l'Union européenne). 
En outre, bien que la Communauté ne puisse, en tant que telle, adhérer à la 
Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés 
fondamentales13 tous les États membres adhèrent à cette convention. Les principales 
institutions de la Communauté ont déclaré dès 1977 qu'elles respecteraient les 
principes de cette convention14 et Cour de justice a affirmé qu'elle assurerait le 
respect des droits fondamentaux de la convention dans son interprétation et son 
application du droit communautaire15. 
Toute mesure de refus d'entrée ou d'éloignement de ressortissants de la Communauté 
est dès lors prise par les États membres dans un contexte commun de respect des 
droits de l'homme et des principes démocratiques. Cela implique non seulement que 
toute application des notions d'ordre public et de sécurité publique par les États 
membres devra se faire sur la base d'une interprétation stricte, de sorte que sa portée 
ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans 
contrôle des institutions de la Communauté16, mais également que cette 
interprétation du droit communautaire s'effectuera sur la base des droits de l'homme 
fondamentaux, tels qu'ils sont inscrits dans la Convention européenne de sauvegarde 
des droits de l'homme et des libertés fondamentales17. En outre, en raison de ce 
contexte commun (et de la possibilité de suspension de certains droits d'un État 
membre, sur laquelle s'appuie désormais ce contexte), tout recours au droit de refus 
d'entrée ou au droit d'éloignement ne risque guère d'empêcher le ressortissant de 
l'Union concerné de jouir de ses droits fondamentaux dans un autre État membre. 
De plus, les mesures adoptées pour protéger l'ordre public, la sécurité publique ou la 
santé publique doivent être mises en œuvre dans le respect du principe de 
proportionnalité. Comme les conséquences d'un éloignement ou du refus d'une 
13 Avis 2/94 de la Cour du 28 mars 1996, Rec. [1996] p. 1759, par. 34 à 36. 
14 Déclaration commune de l'Assemblée, du Conseil et de la Commission, du 5 avril 1997 (JO C 103, 
du 27.4.1977, p. 1). 
15 Avis 2/94, ibid.,par. 33. 
16 Affaire 36/75 Rutili, par. 27. 
17 II est clair que le droit au respect de la vie privée et familiale, tel qu'il est consacré par l'article 8 de la 
Convention, revêt une importance particulière. Mais même les limitations apportées aux pouvoirs des 
États membres en matière de police des étrangers se présentent comme la manifestation spécifique 
d'un principe plus général consacré par les articles 8, 9, 10 et 11 de la Convention et l'article 2 du 
Protocole n° 4 à la même convention, qui disposent que les atteintes portées aux droits garantis par 
les articles cités ne sauraient dépasser "le cadre de ce qui est nécessaire" à la sauvegarde de ces 
besoins "dans une société démocratique", voir affaire 36/75 Rutili, par. 32. 
réadmission sont souvent extrêmement graves pour l'intéressé et sa famille, les États 
membres doivent veiller à ce que les mesures prises soient proportionnées aux 
intérêts légitimes qu'elles doivent protéger. Le principe de proportionnalité exige que 
la mesure prise soit fondée, qu'il existe un juste équilibre entre la mesure mise en 
œuvre et l'objectif poursuivi, de même qu'entre les intérêts de la personne et ceux de 
l'État concerné. 
Le seul droit fondamental qui ne peut, pour des raisons évidentes, être appliqué 
normalement dans le cas d'un refus d'entrée ou d'un éloignement consiste dans la 
non-discrimination sur la base de la nationalité. En vertu du droit international, un 
État ne peut refuser l'entrée à ses propres ressortissants, ni les expulser18. Par 
ailleurs, un État ne peut faire de discrimination entre ses nationaux et d'autres 
ressortissants de l'Union lorsqu'il s'agit d'un comportement considéré comme une 
menace pour l'ordre public ou la sécurité publique. Si un tel comportement ne donne 
pas lieu à des mesures répressives graves à rencontre des ressortissants du pays 
concerné, il ne peut motiver l'éloignement d'autres citoyens de l'Union19. 
LIGNES DIRECTRICES POUR L'APPLICATION 
3.1. Les motifs dans le contexte de la citoyenneté de l'Union 
3.1.1. Ordre public 
Ni le traité, ni le droit dérivé ne définissent les concepts d'ordre public, de sécurité 
publique ou de santé publique. Les États membres disposent donc d'un pouvoir 
discrétionnaire pour déterminer la portée de ces concepts sur la base de leur 
législation et de leur jurisprudence nationales. La directive 64/221/CEE ne concerne 
pas ces concepts, mais les mesures justifiées par des raisons d'ordre public, de 
sécurité publique et de santé publique. Les concepts existaient dans la législation et 
la pratique nationales dès avant l'institution de la Communauté européenne et ont 
évolué au cours du temps. Ils ne sont pas définis avec précision dans les législations 
nationales et se chevauchent, du moins en partie. 
Il n'y a pas lieu de limiter artificiellement la portée des concepts d'ordre public, de 
sécurité publique et de santé publique en essayant d'en donner une définition exacte 
et complète. Une telle définition serait extrêmement malaisée à établir et n'aurait pas 
de véritable utilité. Cela ne signifie pas pour autant que, lorsqu'ils invoquent ces 
raisons pour justifier des mesures, les États membres soient libres de définir et 
d'interpréter ces concepts selon leurs propres pratiques et traditions. 
Il importe de faire une distinction claire entre, d'une part, une atteinte effective à 
l'ordre public, à la sécurité publique ou à la santé publique, qui ne conduit pas 
nécessairement l'État membre à prendre des mesures, et, d'autre part, l'examen 
18 Affaire C-171/96 Roque contre Jersey et affaire C-348/96 Donatella Calfa. 
19 Affaires jointes 115 et 116/81 Adoui et Cornuaille, par. 8. 
22 auquel procède l'État membre et son éventuelle décision de prendre effectivement 
une mesure. Lorsqu'il décide s'il y a lieu ou non de prendre une mesure, l'État 
membre est tenu d'observer l'ensemble du droit communautaire, et notamment les 
principes et droits fondamentaux et les dispositions relatives à la citoyenneté de 
l'Union. 
Les États membres ne disposent de pouvoirs d'interprétation discrétionnaires et ne 
peuvent appliquer la législation et les pratiques nationales que dans les limites fixées 
par le droit communautaire. Les pouvoirs discrétionnaires que possèdent les États 
membres ne justifient pas un usage arbitraire de ces pouvoirs, par exemple la prise de 
mesures uniquement sur la base de la race ou de la religion de l'intéressé. Cela dit, les 
concepts nationaux d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique 
pourraient converger à mesure que progresse l'intégration européenne, et 
l'interprétation nationale de ces concepts, ainsi que leur application pratique, 
pourraient évoluer en conséquence. La législation et les pratiques nationales restent 
applicables dans le cas des ressortissants de pays tiers qui ne sont pas bénéficiaires du 
droit communautaire en tant que membres de la famille20. 
Le nouveau concept de citoyenneté de l'Union devrait intervenir dans l'appréciation 
globale de la situation d'un ressortissant de l'Union lorsque les autorités nationales 
envisagent l'éloignement de ce ressortissant ou sa non-admission pour des raisons 
d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Les dispositions de 
l'article 18 du traité CE doivent être pleinement prises en compte par les autorités 
nationales lorsque celles-ci envisagent d'appliquer la directive 64/221/CEE à un 
ressortissant de l'Union. Cette obligation est particulièrement importante lorsqu'il 
s'agit de catégories spécifiques de ressortissants de l'Union, à savoir les ressortissants 
d'autres États membres qui sont nés ou qui vivent depuis leur enfance dans l'État 
membre de séjour et que pratiquement tous leurs liens culturels, sociaux et familiaux 
unissent à cet État membre, ainsi que les autres résidents de longue durée et les 
mineurs (voir par exemple au paragraphe 3.4.1 ci-dessous)21. 
Des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique ne peuvent être 
invoquées à des fins économiques, et des fins économiques ne peuvent constituer de 
telles raisons22. Il s'agit là d'une interdiction énoncée expressément dans la directive 
64/221/CEE, article 2, paragraphe 2. Sur ce point, le droit communautaire a une 
portée plus large que les dispositions pertinentes de la Convention de sauvegarde des 
20 Voir COM (99)3 final, du 27.1.1999, Proposition de directive du Conseil étendant la libre prestation 
de services transfrontaliers aux ressortissants d'un État tiers établi à l'intérieur de la Communauté et 
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux conditions de détachement 
des travailleurs salariés ressortissants d'un État tiers dans le cadre d'une prestation de services 
transfrontaliers. Voir également la décision n° 1/80 du Conseil d'association CE-Turquie, du 
19 septembre 1980, en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs turcs. 
21 Voir le deuxième rapport de la Commission sur la citoyenneté de l'Union (COM(97) 230 final, du 
27.5.1997) pour plus de précisions sur le concept de citoyenneté de l'Union. 
Voir affaire 352/85 Bond van Adverteerders, par. 34. 
-9-
25 droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui autorise les mesures jugées 
nécessaires au bien-être économique du pays. En outre, l'absence de ressources 
suffisantes ne suffit pas à justifier des mesures prises pour des raisons d'ordre public 
lors de l'entrée dans le pays, car les États membres ne sont même pas autorisés, lors 
de l'entrée, à poser des questions sur l'objet et la durée du voyage, ni sur les moyens 
financiers dont dispose une personne au point d'entrée23. 
3.1.2. Sécurité publique 
La Commission reconnaît pleinement la nécessité, pour les États membres, de 
protéger leur sécurité. Le critère de sécurité publique offre aux États membres un 
pouvoir discrétionnaire assez important. Cependant, même dans des affaires très 
délicates, le pouvoir discrétionnaire n'est pas illimité et une certaine transparence est 
nécessaire. Sur la base des raisons invoquées par l'État concerné, les institutions 
communautaires devraient être en mesure d'apprécier, à tout le moins, si une 
personne constitue effectivement une menace pour la sécurité publique et si une telle 
menace est suffisamment grave pour justifier la mesure prise pour des raisons de 
sécurité publique. 
De plus, la personne concernée doit être informée autant que possible des raisons qui 
sont à la base de la mesure prise, sans que la sûreté de l'État ne soit compromise. 
Dans les affaires concernant la sûreté de l'État, il y a conflit entre les intérêts de la 
personne concernée et les intérêts de l'État. Dans certaines situations, les États 
membres sont obligés de prendre des mesures en vue de protéger les intérêts 
fondamentaux de la société, mais ils doivent appliquer le critère de la sûreté de l'État 
de façon aussi étroite que possible24. 
3.1.3. Santé publique 
L'article 4 de la directive limite le recours à des raisons de santé publique et l'annexe 
de la directive contient la liste des maladies ou groupes de maladies tombant sous le 
coup des critères de santé publique25. L'annexe précise que la toxicomanie et les 
23 Dans l'affaire 68/89 Commission contre Royaume des Pays-Bas, par. 13, la Cour a déclaré que 
l'obligation de répondre à des questions posées par des fonctionnaires chargés de la surveillance des 
frontières ne peut pas constituer une condition préalable pour l'accès d'un ressortissant d'un État 
membre au territoire d'un autre État membre. L'arrêt confirme que cette interdiction couvre les 
questions relatives à l'objet et à la durée du voyage, ainsi qu'aux moyens financiers dont dispose une 
personne. En outre, l'article 2, paragraphe 2, de la directive dispose que des raisons d'ordre public, de 
sécurité publique et de santé publique ne peuvent être invoquées à des fins économiques. Il s'agit là de 
l'une des limitations explicites que la directive impose au pouvoir discrétionnaire des États membres. 
24 La Cour de justice a interprété les raisons de "sûreté de l'État" dans les affaires jointes 115 et 116/81 
Adoui et Comuaille. Au paragraphe 13 de l'arrêt, elle déclare qu'";7 ressort de la finalité de la 
directive que la communication des motifs doit être suffisamment détaillée et précise pour permettre 
à l'intéressé de défendre ses intérêts." Plus loin, elle ajoute: "// suffit, en tout cas, que la notification 
soit faite dans des conditions permettant à l'intéressé d'en saisir le contenu et l'effet." 
À ce jour, aucune maladie, ni aucun groupe de maladies n'ont été ajoutés à la liste. 
-10-
altérations psychomentales peuvent mettre en danger l'ordre public ou la sécurité 
publique, mais non la santé publique. 
La directive permet aux États membres de refuser un premier titre de séjour aux 
personnes présentant l'une des maladies ou infirmités visées à l'annexe. Il convient de 
noter que le refus de renouveler un titre de séjour ou l'éloignement du détenteur d'un 
titre de séjour ne peuvent être motivés par des raisons de santé publique. Le droit de 
refuser un premier titre de séjour donne à l'État membre la possibilité de demander au 
requérant de présenter un certificat médical si un tel certificat est prévu par la 
législation nationale et s'il a pour but d'établir que la personne n'est atteinte d'aucune 
des maladies mentionnées à l'annexe. Toutefois, l'État membre ne peut exiger, d'une 
manière générale, qu'avant d'accéder au territoire, les ressortissants d'autres États 
membres apportent la preuve qu'ils ne présentent aucune des maladies mentionnées à 
l'annexe. 
Compte tenu du degré d'intégration atteint par l'Union européenne et du 
développement de nouveaux moyens permettant de gérer les problèmes de santé 
publique, les raisons de santé publique sont désormais quelque peu dépassées. C'est 
la raison pour laquelle les restrictions à la libre circulation ne doivent plus être 
considérées comme des moyens nécessaires et efficaces de résoudre des problèmes 
de santé publique. La situation a changé radicalement depuis 1964, même si le 
concept de santé publique apparaît toujours dans le droit communautaire26. 
3.2. Entrée et séjour 
Formalités 
La Cour de justice a déclaré que la simple omission, par le ressortissant d'un État 
membre, des formalités légales relatives à l'accès, au déplacement et au séjour des 
étrangers ne saurait justifier une décision d'éloignement27. La Cour a également 
26 Comme le concept de santé publique existe toujours en droit communautaire, il est utile d'évoquer la 
libre circulation des personnes séropositives ou atteintes du sida. Les textes adoptés par les 
institutions communautaires indiquent clairement que le respect intégral de la libre circulation des 
personnes et l'égalité de traitement doivent être garantis dans le cas des personnes séropositives ou 
atteintes du sida. La Commission rejette le recours à toute mesure pouvant conduire à l'exclusion 
sociale, à la discrimination ou à la stigmatisation des personnes séropositives ou touchées par le sida. 
Voir notamment les conclusions du Conseil et des représentants des gouvernements des États 
membres, réunis au sein du Conseil, du 15 mai 1987, concernant le sida (JO C 178, du 7.7.1987, 
p. 1), les conclusions du Conseil et des représentants des gouvernements des Etats membres, réunis 
au sein du Conseil, du 31 mai 1988, concernant le sida (JO C 197, du 27.7.1988, p. 8), la résolution 
du Conseil et des ministres de la santé des États membres, réunis au sein du Conseil, du 22 
décembre 1989, concernant la lutte contre le sida (JO C 10, du 16.1.1990, p. 3) et la décision 
n° 647/96/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 mars 1996, adoptant un programme 
d!action communautaire concernant la prévention du sida et de certaines autres maladies 
transmissibles dans le cadre de l'action dans le domaine de la santé publique (1996-2000) (JO L 95, 
du 16.4.1996, p. 16). 
27 Affaire 48/75 Royer, par. 38. Voir également l'affaire C-363/89 Roux, par. 11, et le rapport du groupe 
de haut niveau sur la libre circulation des personnes, présidé par Mme Simone Veil, présenté à Ja 
-11-
confirmé que l'inobservation des formalités de déclaration et d'enregistrement 
prescrites ne peut donner lieu à une expulsion28. 
L'article 3, paragraphe 3, de la directive 64/221/CEE dispose que la péremption du 
document d'identité ne peut justifier l'éloignement du territoire, même si une 
personne ne pouvant présenter un document d'identité ou un passeport en cours de 
validité peut être refoulée à la frontière. La Commission estime qu'aucune menace 
d'éloignement ne doit être liée à la procédure de renouvellement de la carte de séjour 
et qu'une telle menace serait jugée contraire à la directive. Le fait de ne pas avoir 
demandé la prorogation de la carte de séjour ne justifierait pas un ordre 
d'éloignement, même si une sanction administrative, par exemple une amende, qui 
serait proportionnée à la gravité de la faute et de nature non discriminatoire, serait 
acceptable. 
La Cour de justice a déclaré que la réserve dont est assortie la libre circulation des 
personnes au titre de l'ordre public, de la sécurité publique et de la santé publique 
doit être comprise non comme une condition préalable posée à l'acquisition du droit 
d'entrée et de séjour, mais comme ouvrant la possibilité d'apporter, dans des cas 
individuels et en présence d'une justification appropriée, des restrictions à l'exercice 
d'un droit directement dérivé du traité29. 
L'article 5, paragraphe 2, de la directive permet à l'État membre d'accueil, dans les 
cas où il le juge indispensable, de demander à l'État membre d'origine des 
renseignements sur les antécédents judiciaires du requérant. Il est cependant précisé 
que cette consultation ne peut avoir un caractère systématique. 
Les mêmes principes sont applicables en ce qui concerne les visas des ressortissants 
de pays tiers qui sont membres de la famille. En conséquence, la non-demande d'une 
prorogation de visa ne peut entraîner aucune menace d'éloignement. La politique des 
visas ne doit pas être utilisée comme un moyen d'empêcher des personnes qui sont 
réellement membres de la famille de jouir des droits que leur confère la législation 
communautaire. 
Délai de traitement des demandes 
La Commission souhaite rappeler l'importance que revêt le respect des délais prévus 
à l'article 5 de la directive. L'État membre qui ne respecte pas ces délais porte atteinte 
à l'un des droits et garanties fondamentaux offerts par la directive. Il convient de 
noter que, dans les cas normaux, lorsque le requérant a fourni l'ensemble des 
Commission le 18 mars 1997, ainsi que le suivi de ce rapport (COM(98) 403 final, du 1.7.1998). Le 
groupe de haut niveau avait tout particulièrement insisté sur le fait que, contrairement à ce qui est 
souvent le cas dans les États membres concernés, la non-possession d'une carte de séjour en cours de 
validité ne devrait jamais, en soi, entraîner une menace d'éloignement. 
28 Affaire 118/75 Watson etBelmcmn, par. 20. 
29 Affaire 321/87 Commission contre Royaume de Belgique, par. 10. 
-12-
justificatifs exigés par la directive pertinente relative au droit de séjour, la carte de 
séjour doit être délivrée sans durée d'attente disproportionnée30, par exemple dans les 
délais habituellement nécessaires à la délivrance d'une carte d'identité ou d'un 
passeport national. Le délai de six mois est de nature exceptionnelle et ne peut se 
justifier que dans les cas où il y a des raisons précises de vérifier s'il existe des raisons 
d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Un blocage dû à un retard 
dans la délivrance de la carte de séjour peut causer divers problèmes à la personne 
concernée. Il convient de rappeler que la carte de séjour n'a qu'une valeur 
déclaratoire et probante31. Elle constitue uniquement la preuve du droit de séjour, et 
non un préalable à d'autres droits qui sont garantis à la personne séjournant dans un 
autre État membre. 
3.3. Éloignement et autres mesures 
3.3.1. Appréciation de la menace représentée par une personne 
Appréciation globale 
La Commission souhaite insister sur l'importance que revêt une appréciation 
complète de tous les facteurs pertinents au moment de déterminer si une personne 
représente une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental 
de la société. Cette appréciation peut exiger notamment la prise en considération des 
facteurs suivants: la nature et la gravité des délits commis, le temps qui s'est écoulé 
depuis la perpétration des délits, ainsi que la situation globale de la personne 
concernée32. La manière dont la situation de l'intéressé a évolué présente une 
importance particulière dans les cas où la menace est appréciée longtemps après la 
perpétration des actes menaçant l'ordre public, où une longue période s'écoule entre 
la prise de la décision initiale et sa mise en œuvre, et où l'intéressé fait usage de son 
droit d'introduire une nouvelle demande. Lors de l'examen des motifs d'éloignement 
d'un prisonnier ou d'un ancien prisonnier qui est ressortissant d'un autre État membre, 
la bonne conduite en prison devrait avoir la même importance que dans le cas d'un 
national, par exemple quand l'examen porte sur une éventuelle libération 
conditionnelle. 
Après l'appréciation effective de la menace, il convient de poursuivre l'examen en vue 
de déterminer si la mesure est proportionnée; à cet effet, il y a lieu de prendre en 
considération l'ensemble des facteurs pertinents et la situation personnelle de 
30 Affaire C-344/95 Commission contre Royaume de Belgique et notamment les par. 9 à 11 des 
conclusions de l'avocat général Lenz, présentées le 14 novembre 1996. 
31 Voir affaire C-85/96 Martinez Sala, par. 53. Ce concept est fondé sur l'affaire 48/75 Royer, par. 50, 
qui confirme que le droit, pour les ressortissants d'un État membre, d'entrer sur le territoire d'un autre 
État membre et d'y séjourner est directement conféré à toute personne relevant du champ 
d'application du droit communautaire. 
32 En ce qui concerne le comportement personnel, voir également l'affaire 41/74 Van Duyn, par. 24, et 
les affaires jointes 115 et 116/&1 Adoui and Comuaille, par. 8. 
-13-
l'intéressé au moment de l'examen. Par situation personnelle de l'intéressé au 
moment de l'examen, il faut entendre notamment la durée du séjour de la personne 
dans le pays, les liens sociaux, culturels et familiaux qui l'unissent à ce pays, ainsi que 
son degré d'intégration dans le pays d'accueil. Le fait qu'une personne est née et a été 
élevée dans le pays de séjour ou y a séjourné depuis son enfance renforce 
considérablement les liens qui l'unissent à ce pays. En outre, le comportement de la 
personne se reflète, par ses aspects tant positifs que négatifs, dans sa situation 
personnelle et peut être évalué par comparaison au comportement des personnes qui 
sont ressortissants du pays de séjour et qui ont grandi dans le même contexte 
sociétal. Les liens familiaux d'une personne peuvent être déterminés en partie par la 
situation de ses parents et de sa fratrie, mais l'existence d'un conjoint et d'enfants qui 
sont ressortissants du pays de séjour ou résidents de longue durée revêt à cet égard 
une importance particulière. L'appréciation globale peut également prendre en 
considération l'étroitesse des liens avec le pays d'origine (existence de parents, visites 
et connaissances linguistiques), ou l'absence de tels liens. 
Dans l'affaire 30/77 Bouchereau, la Cour a limité les pouvoirs discrétionnaires dont 
disposent les États membres pour justifier la prise de mesures d'ordre public par 
l'existence de condamnations pénales antérieures, en déclarant: "L'existence d'une 
condamnation pénale ne peut être retenue que dans la mesure où les circonstances 
qui ont donné lieu à cette condamnation font apparaître l'existence d'un 
comportement personnel constituant une menace actuelle pour l'ordre public"33. Le 
recours par une autorité nationale à la notion de l'ordre public suppose, en tout cas, 
l'existence d'une "menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt 
fondamental de la société"'*4. Cette question doit être examinée dans chaque cas 
individuel par les autorités nationales à la lumière du droit communautaire35. 
La prévention générale dans des circonstances spécifiques 
Dans certaines situations, d'autre préoccupations légitimes des États membres 
doivent être mises en balance avec les garanties consacrées par la 
directive 64/221/CEE. Parmi ces situations spécifiques figurent les manifestations 
auxquelles assistent un grand nombre de personnes, provenant éventuellement 
d'États membres différents, telles que les grands événements sportifs, les concerts 
33 Par. 28. Toutefois, dans Bouchereau, par. 29, la Cour a indiqué qu'il peut arriver que le seul fait du 
comportement passé réunisse les conditions de pareille menace pour l'ordre public. 
34 Par. 35. 
35 Dans l'affaire récente C-348/96 Donatella Calfa, la Cour a précisé ce principe en déclarant qu'une 
menace d'expulsion ne pourrait être prise à rencontre d'un ressortissant communautaire que si, outre 
le fait qu'il a commis une infraction à la loi sur les stupéfiants, son comportement personnel créait 
une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société. 
-14-
rock, les manifestations politiques et d'autres manifestations de protestation 
organisées36. 
Les États membres disposent de pouvoirs discrétionnaires qui leur permettent de 
prendre des mesures d'ordre public et de sécurité publique pour prévenir la violence 
et le hooliganisme lors de manifestations sportives. Toutefois, le recours fréquent à 
de tels motifs peut conduire à des détentions et des expulsions non fondées sur des 
raisons individuelles. Les mesures doivent être ciblées sur les personnes - ou, dans 
certains cas et pour des raisons légitimes, sur un groupe spécifique de personnes -
dont le comportement personnel peut entraîner une menace pour l'ordre public ou la 
sécurité publique37. Le principe général est que des mesures de sécurité éventuelles 
doivent être appliquées de manière non discriminatoire aux ressortissants du pays 
concerné et aux ressortissants d'un autre État membre. 
Le recours à des procédures "accélérées" devrait être limité et ciblé sur les personnes 
qui arrivent dans le pays pour assister à une manifestation spécifique et pour y 
séjourner pendant une courte durée. Les États membres devraient préciser la nature 
exacte d'un tel système et des mesures auxquelles il peut donner lieu. La menace 
représentée par une personne dépend également de la question de savoir si une 
personne appartenant à un groupe spécifique entre dans le pays pour assister à une 
manifestation impliquant des risques de sécurité ou si elle entre dans le pays à un 
autre moment et pour des motifs manifestement différents (affaires, vacances en 
famille, etc.). 
3.3.2. Décision relative à une mesure 
Prise d'une mesure 
36 Les éruptions de violence lors de matches de football ont amené les États membres à prendre des 
mesures rigoureuses pour assurer la sécurité et l'ordre public dans les grandes manifestations, 
mesures qui relèvent incontestablement de leur champ de compétence. Les textes les plus récents 
concernant cette question comprennent notamment la recommandation du Conseil du 22 avril 1996 
concernant les orientations visant à prévenir et à endiguer les troubles susceptibles de se produire lors 
de matches de football, JO C 131, du 3.5.1996, p. 1; la résolution du Parlement européen sur le 
hooliganisme et la liberté de circulation des supporters de football, JO C 166, du 10.6.1996, p. 40; 
l'action commune du 26 mai 1997 adoptée par le Conseil sur la base de l'article K. 3 du traité sur 
l'Union européenne^ relative à la coopération dans le domaine de l'ordre et de la sécurité publics, JO 
L 147, du 5.6.1997, p. 1; la résolution du Conseil du 9 juin 1997 sur la prévention et la maîtrise du 
"hooliganisme" par l'échange d'expériences, l'interdiction de stade et la politique médiatique, 
JO C 193, du 24.6.1997, p. 1. Voir également la Convention européenne sur la violence et les 
débordements de spectateurs lors de manifestations sportives et notamment de matches de football, du 
Conseil de l'Europe, du 19.8.1985 (STE 120). 
37 Les États membres coopèrent en matière pénale en vertu du Titre VI du traité sur l'Union européenne. 
-15-
38 
39 La Cour de justice a déclaré que la directive 64/221/CEE tend à limiter le pouvoir 
discrétionnaire que les législations nationales attribuent en général aux autorités 
compétentes en matière d'entrée et d'expulsion des étrangers38. 
Dans certains pays, le tribunal correctionnel peut prendre simultanément une décision 
concernant la condamnation pénale et une décision administrative concernant 
l'éloignement consécutif à cette condamnation. Un tel lien "automatique" est créé 
plus souvent par la pratique que par les dispositions légales, notamment lorsqu'il 
s'agit de condamnations pour infractions à la loi sur les stupéfiants. La législation 
nationale peut disposer tout à fait correctement que les autorités nationales ou la 
juridiction nationale peuvent prendre une mesure d'expulsion après avoir tenu compte 
de l'ensemble des facteurs pertinents, mais la disposition est appliquée 
automatiquement dans des cas individuels sur la seule base de la condamnation 
pénale, sans que des arguments individuels ou spécifiques ne soient pris en 
considération. La Commission estime que des pratiques de cette nature sont 
incorrectes au regard du droit communautaire. L'article 3, paragraphe 1, de la 
directive fait obligation aux États membres d'examiner chaque cas individuellement. 
En conséquence, la législation des États membres ne devrait contenir aucune 
disposition établissant un lien systématique et automatique entre une condamnation 
pénale et une mesure d'éloignement, et aucune décision de cette nature ne devrait 
être prise d'office par les autorités nationales compétentes. Il y a "lien automatique" 
si une disposition nationale est libellée de telle manière qu'elle ne laisse aux autorités 
nationales ou à la juridiction nationale aucune marge d'appréciation ou aucune 
possibilité de prendre en considération des circonstances individuelles39. Toutefois, 
rien ne doit empêcher les États membres d'établir un lien entre une condamnation 
pénale et un examen des circonstances visant à établir s'il y a lieu de prendre des 
mesures justifiées par des raisons d'ordre public ou de sécurité publique. La 
juridiction nationale peut simultanément prononcer une condamnation pénale et 
prendre une mesure d'expulsion; la juridiction ou les autorités administratives 
peuvent également prendre une mesure d'éloignement à un moment ultérieur, soit 
lorsque la personne se trouve toujours en prison, soit au moment de sa libération. 
Dans l'affaire 36/75 Rutili la Cour de justice a affirmé qu'un État membre ne peut 
prononcer, à l'encontre d'un ressortissant d'un autre État membre relevant des 
dispositions du traité, des interdictions de séjour territorialement limitées que dans le 
Affaire 41/74 Van Duyn, par. 13. La Cour a ajouté (par. 15) que la directive engendre en faveur des 
particuliers des droits qu'ils peuvent faire valoir en justice dans un État membre et que les juridictions 
nationales doivent sauvegarder. 
Un lien automatique répondant à cette définition a été introduit dans certains cas où une personne a 
commis des délits graves et s'est vu infliger une certaine peine minimum (voir affaire C-348/96 
Donatella Calfa). 
-16-
cas où de telles interdictions peuvent être prononcées à l'égard de ses propres 
ressortissants40. 
Dans certaines circonstances, le recours à une procédure d'urgence peut poser 
problème, par exemple dans le cas d'une personne condamnée pour un délit, qui 
purge une peine de prison et est expulsée dès sa libération. La question se pose alors 
de savoir si la personne a effectivement eu la possibilité de se prévaloir des garanties 
inscrites dans la directive. Ce problème se pose tout particulièrement dans le cas des 
résidents de longue durée, parce qu'une mesure d'éloignement peut affecter 
gravement leur situation personnelle et familiale. Le recours à une procédure 
d'urgence doit toujours être justifiée et il appartient à l'État membre d'apporter la 
justification. L'invocation de l'urgence ne peut avoir un caractère systématique. 
Information au sujet d'une mesure 
Les personnes concernées doivent toujours être informées de la nature exacte et des 
conséquences précises de toute mesure prise en application de la directive. La 
Commission tient à souligner l'importance que revêt une information appropriée des 
plaignants au sujet du contenu de tout document qui leur est remis, de la procédure 
suivie et des voies de recours dont ces personnes disposent. Cette information doit 
également être assurée dans les cas où des mesures sont décidées et exécutées selon 
une procédure d'urgence, parfois en relation avec des groupes de personnes d'une 
certaine nationalité. 
La Cour a estimé qu'il y a lieu de communiquer à l'intéressé "des motifs précis et 
complets de la décision, en vue de le mettre en mesure d'assurer utilement sa 
défense" AX. Cette disposition est applicable à l'ensemble des décisions pertinentes et 
s'applique de la même manière en faveur des membres de la famille de ressortissants 
de l'Union, en ce qui concerne également les décisions afférentes à la délivrance de 
leurs visas. 
Conséquences d'une mesure 
La Commission peut examiner toute mesure prise en application de la directive, ainsi 
que ses conséquences administratives éventuelles. Par exemple, lorsqu'une mesure 
d'expulsion définitive empêche une personne de retourner dans le pays, une décision 
refusant le retour ne peut être considérée comme une simple conséquence de la 
mesure d'éloignement initiale. 
Protection des données 
La question des données personnelles collectées en relation avec des mesures prises 
pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique suscite 
40 Par. 50. En l'occurrence, un ressortissant italien séjournant en France faisait l'objet d'une interdiction 
de séjour dans certaines parties de la France. 
41 Affaire 36/75 Rutili, par. 39. 
-17-
certaines préoccupations. Il arrive que de telles données soient utilisées en vue d'un 
contrôle à l'entrée, c'est-à-dire pour refuser un accès individuel au territoire d'un État 
membre. Dans certains cas, ces données sont transférées d'un État membre à l'autre 
et utilisées ultérieurement par l'État membre destinataire en vue d'un contrôle à 
l'entrée. 
Dans ce contexte, deux aspects méritent une attention particulière. 
Premièrement, dans certains cas, les données personnelles collectées concernent la 
suspicion d'une menace pour l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique. 
Les États membres sont autorisés à collecter et à stocker des données aux fins de la 
protection de l'ordre public, de la sécurité publique ou de la santé publique en ce qui 
concerne des mesures tombant dans le champ d'application de la 
directive 64/221/CEE, à condition que les prescription de la directive 95/46/CE42 
soient respectées. Cela signifie en particulier que les données à caractère personnel 
doivent être adéquates, exactes, nécessaires et collectées uniquement pour des 
finalités déterminées, explicites et légitimes. 
Il arrive cependant que l'entrée dans un État membre soit refusée à des personnes sur 
la base de données de cette nature. Ces données à caractère personnel ne peuvent 
être stockées qu'aussi longtemps que subsiste la menace pour l'ordre public, la 
sécurité publique ou la santé publique. Si la validité d'une mesure prise au titre de la 
directive 64/221/CEE a expiré ou qu'une mesure a été annulée, les données à 
caractère personnel concernant cette mesure ne doivent plus être stockées. 
En vertu de l'article 6, paragraphe 1, sous b) de la directive 95/46/CE, les données à 
caractère personnel doivent être collectées pour des finalités déterminées, explicites 
et légitimes, et ne pas être traitées ultérieurement de manière incompatible avec ces 
finalités. Il en va de même pour les données à caractère personnel initialement 
collectées dans le but de protéger l'ordre public, la santé publique ou la santé 
publique à l'entrée. 
Deuxièmement, un problème spécifique est posé par le Système d'information 
Schengen (SIS) lorsqu'il maintient sur la liste des personnes auxquelles l'accès à 
l'espace Schengen est interdit, des personnes qui sont, ou sont devenues, 
ressortissants de l'Union, par exemple à la suite d'une adhésion ou d'une 
naturalisation. Cette pratique était déjà incompatible avec le droit communautaire 
avant l'intégration de l'acquis de Schengen dans l'UE et la CE, et elle l'est davantage 
encore maintenant que l'intégration et la répartition entre des bases juridiques 
spécifiques dans le traité CE ont été effectuées. Des informations de cette nature 
doivent être retirées de la base de données sur simple demande de l'intéressé. En 
42 JOL 281, du 23.11.1995, p. 31. 
-18-
44 outre, si un État membre s'aperçoit de l'existence de telles données, il doit prendre les 
mesures appropriées en vue de leur retrait43. 
Les États membres ne doivent pas transmettre automatiquement à d'autres États 
membres des informations sur une mesure prise dans le cadre de la directive 
64/221/CEE; de même, des informations de cette nature ne doivent pas apparaître 
sur la liste commune. 
3.4. Droits de groupes spécifiques 
3.4.1. Résidents de longue durée 
Compte tenu des dispositions relatives à la citoyenneté de l'Union et du principe de 
proportionnalité, il convient d'offrir des protections et dès garanties plus 
importantes pour sauvegarder les droits de résidents de longue durée que ceux de 
touristes, par exemple. Le séjour de longue durée est l'un des facteurs qui doivent 
intervenir dans l'évaluation générale de la situation de la personne concernée. C'est 
ainsi que, lorsqu'un touriste et un résident de longue durée ont commis un type de 
délit similaire dans le pays de séjour, l'éloignement du touriste pourrait être justifié, 
contrairement à celui du résident de longue durée. Les raisons font toujours l'objet 
d'un examen individuel dans chaque affaire, mais, d'une manière générale et compte 
tenu du principe de proportionnalité, il importe d'assurer aux résidents de longue 
durée des garanties plus importantes contre les mesures d'ordre public. Dans le cas 
des résidents de longue durée, la charge de la preuve, imposée à l'État membre tenu 
de justifier la proportionnalité de la mesure, est beaucoup plus rigoureuse. Dans un 
cas où l'éloignement d'un touriste se rendant dans un autre État membre pour y 
assister à une manifestation sportive et ayant commis des actes de hooliganisme 
serait justifié, l'expulsion d'une personne née dans l'État membre en cause et ayant 
commis des actes similaires ne le saurait pas44 . 
Dans ce contexte, il convient de rappeler la Convention européenne de sauvegarde 
des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que l'interprétation de cette 
43 Le Comité exécutif de Schengen a adopté une déclaration définissant le concept d'"étranger" 
(SCH/Com-ex(96) décl 5 corr) au sens de la convention. Cette déclaration précise que les personnes 
couvertes par le droit communautaire ne doivent pas, d'une manière générale, figurer sur les listes des 
étrangers non admissibles. Ces personnes ne peuvent être inscrites sur la liste du SIS que si cette 
inscription est compatible avec le droit communautaire. Une déclaration de la Commission, incluse 
dans le procès-verbal du comité exécutif, affirme que l'inclusion d'un bénéficiaire du droit 
communautaire dans la liste du SIS n'est compatible avec le droit communautaire que si les données 
concernent une personne qui représente une menace actuelle, réelle et grave pour l'ordre public et la 
sécurité publique dans chaque État signataire de la Convention de Schengen. 
Le groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes, mentionné à la note 27, a 
recommandé que la question de l'éloignement de ressortissants d'États membres soit examinée à la 
lumière du concept de citoyenneté européenne, notamment dans le cas de migrants qui se sont 
culturellement intégrés dans l'État d'accueil, et à la lumière de l'article 8 de la Convention 
européenne des droits de l'homme, cet aspect revêtant une importance particulière pour les enfants de 
migrants nés et élevés dans l'État d'accueil. 
-19-
convention par la Cour européenne des droits de l'homme. L'interprétation de 
l'article 8 de la convention par la Cour ne met pas définitivement les résidents de 
longue durée à l'abri d'une mesure d'éloignement45. Dans certaines circonstances, la 
Cour a accepté l'éloignement de résidents de longue durée (voir affaires El Boujaidi 
et Dalia46. Ce qui compte, c'est l'évaluation globale de la situation personnelle (durée 
du séjour, situation familiale et intégration sociale dans le pays d'accueil, liens avec le 
pays d'origine) et la nature des délits commis. Dans les cas où l'éloignement de 
résidents de longue durée a été accepté, cet éloignement n'était pas motivé par une 
raison unique, mais par un ensemble de facteurs. (Par exemple, dans le cas de 
M. El Boujaidi, la gravité des délits qu'il avait commis, son comportement ultérieur, 
l'évolution de sa vie familiale après que la mesure d'éloignement prise à son encontre 
fut devenue exécutoire, ses liens avec le pays d'origine, l'intégration médiocre dans le 
pays d'accueil et le fait qu'il n'avait jamais sollicité la naturalisation dans le pays 
d'accueil). 
Cette jurisprudence offre de précieuses orientations quant aux facteurs à prendre en 
considération lors d'une décision concernant l'éloignement légal de résidents de 
longue durée, ainsi qu'à la manière de pondérer ces facteurs. Elle ne doit cependant 
pas être appliquée, telle quelle, à l'éloignement de ressortissants de l'Union qui sont 
des résidents de longue durée, car elle concerne principalement des ressortissants de 
pays tiers et ne prend pas en compte le droit fondamental de libre circulation et de 
libre établissement des personnes qui sont ressortissants de la Communauté. Aussi les 
autorités des États membres devraient-elles assurer aux ressortissants de l'Union qui 
sont des résidents de longue durée dans un. État membre une protection plus 
importante que celle conférée par la Convention européenne des droits de l'homme 
contre l'expulsion sur la base des principes énoncés dans la directive 64/221/CEE. 
Cette attention spécifique qui est accordée aux résidents de longue durée devrait 
l'être également aux mineurs, dont les droits, y compris le droit au respect de la vie 
familiale, devraient être sauvegardés sur la base des mêmes principes. 
3.4.2. Membres de la famille 
À certains moments, les États membres ont tendance à négliger, dans la pratique, les 
droits dont bénéficient les membres de la famille, et notamment ceux qui ne sont pas 
eux-mêmes ressortissants d'un État membre. Le droit communautaire est applicable 
aux membres suivants de la famille: le conjoint, les descendants qui sont âgés de 
moins de 21 ans ou qui sont dépendants de l'intéressé, ainsi que les ascendants 
dépendant du ressortissant ou de son conjoint. Toutefois, les personnes de cette 
45 Berrehab contre Pays-Bas (3/1987/126/177), arrêt du 21.6.1988, série A n° 138; Moustaquim contre 
Belgique (26/1989/186/246), arrêt du 18.2.1991; série A n° 193; Beldjoudi contre France 
(55/1990/246/317), arrêt du 26.3.1992, série A n° 234; Boujlifa contre France (122/1996/741/440), 
arrêt du 21.10.1997 (Recueil 1997-Vi). 
46 El Boujaidi contre France (123/1996/742/941), arrêt du 26.9.1997 (Recueil 1997-Vi), Dalia contre 
France (154/1996/773/97'4), arrêt du 19.2.1998 (Recueil 1998-i). 
-20-
dernière catégorie (principalement les parents) ne sont pas considérées comme 
membres de la famille dans le cas des étudiants. 
Il est aussi important de préserver les droits des membres de la famille que de 
préserver ceux des ressortissants de l'Union eux-mêmes. Toute garantie offerte par la 
directive s'applique mutatis mutandis aux membres de la famille, comme il a déjà été 
indiqué dans les chapitres concernant les formalités (et notamment les visas), les 
motifs à donner pour justifier une mesure et la non-application du Système 
d'information Schengen. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de 
l'homme, en particulier celle concernant l'article 8 de la Convention européenne de 
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui protège le droit 
au respect de la vie privée et familiale, est également valable en l'occurrence. 
3.5. Voies de recours 
3.5.1. Recours et garanties 
Article 8 
Il ressort de l'article 8 de la directive que toute personne couverte par cette directive 
et qui fait l'objet d'une décision concernant l'entrée ou l'éloignement, ou d'un refus de 
délivrance ou de renouvellement du titre de séjour doit pouvoir introduire contre ces 
décisions les mêmes recours que les ressortissants de l'État membre concerné. Cette 
disposition ne fait pas aux États membres obligation d'offrir des voies de recours 
dans les cas où leurs propres ressortissants n'en disposent pas, mais elle garantit 
l'égalité de traitement47. 
Parmi les voies de recours peut figurer la suspension de la mesure, bien que, selon la 
Cour de justice, l'article 8 ne comporte aucune obligation spécifique à cet égard48. 
Toutefois, une décision d'éloignement ne saurait être exécutoire - sauf en cas 
d'urgence - avant que l'intéressé ait été en mesure d'accomplir les formalités 
nécessaires pour former un recours49. Cela ne signifie pas nécessairement qu'une 
personne a le droit de demeurer sur le territoire de l'État concerné pendant toute la 
durée de la procédure qu'elle a engagée. En vertu du principe de proportionnalité, 
une mesure à effet suspensif devrait être plus facilement accessible aux personnes qui 
séjournent déjà dans le pays qu'à celles qui ne sont entrées dans le pays que 
récemment. Dans le cas des résidents, l'exécution immédiate d'une mesure 
d'éloignement devrait être exceptionnelle et être motivée par des raisons 
particulièrement impératives. 
Article 9 
47 Voir affaires jointes C-65/95 et C-l 11/95 Shingara et Radiom, par. 20. Voir également les affaires 
297/88 Dzodzi, par. 60, et 98/79 Pecastaing, en particulier les par. 10 et 11. 
48 Affaire 98/79 Pecastaing7 par. 12 et 13, et affaire C-175/94 Gallagher. 
49 Affaire 48/75 Rover, par. 60 
-21-
L'article 9 de la directive a pour but de compléter la protection offerte à l'intéressé 
quand l'article 8 n'est pas applicable50. Il offre les garanties de procédure minimum à 
une personne à qui a été notifiée une mesure d'éloignement ou une décision de refus 
de renouvellement d'une carte de séjour. L'article 9, paragraphe 1, concerne les 
personnes qui sont déjà porteurs d'un titre de séjour et l'article 9, paragraphe 2, les 
personnes à qui un premier titre de séjour n'a pas encore été délivré51. 
La Cour a apporté des précisions sur l'applicabilité des deux paragraphes de 
l'article 9. Ces paragraphes sont applicables si 1) il n'y a pas de recours juridictionnel; 
2) ces recours ne portent que sur la légalité de la décision; 3) les recours n'ont pas 
d'effet suspensif. Elle a également précisé que l'avis à donner doit être rendu par une 
autorité différente de celle qualifiée pour prendre la décision52. 
L'article 9, paragraphe 1, dispose qu'une décision d'éloignement du territoire d'un 
ressortissant communautaire séjournant légalement sur le territoire n'est prise 
qu'après avis donné par une autorité compétente53. L'article 9, paragraphe 2, accorde 
à l'intéressé le droit de demander un avis au sens de l'article 9, paragraphe 1, et de 
présenter en personne ses moyens de défense (c'est-à-dire de demeurer sur le 
territoire jusqu'à ce qu'une décision définitive ait été prise), à moins que des raisons 
de sûreté de l'État ne s'y opposent. 
La Cour a déclaré que l'avis de l'autorité compétente doit être suffisamment proche 
dans le temps de la décision d'éloignement pour donner l'assurance qu'il n'existe pas 
de nouveaux éléments susceptibles d'être pris en considération54. Comme l'a souligné 
la Cour, il importe que le danger social découlant de la présence d'un étranger soit 
appréciée au moment même où la décision d'éloignement est prise à son égard, les 
éléments d'appréciation, notamment en ce qui concerne le comportement de 
l'intéressé, étant susceptibles d'évoluer au cours du temps55. 
50 La Cour a déclaré que les dispositions de l'article 9 étaient complémentaires à celles de l'article 8. Un 
État membre ne saurait faire des dispositions de l'article 9 de la directive une application dont l'effet 
pratique serait de restreindre ou de rendre inopérantes les possibilités de recours ouvertes en vertu de 
l'article 8 (affaire 98/79 Pecastaing, par. 15 et 16). 
51 La Cour de justice a considéré que les prescriptions de l'article 9 étaient suffisamment bien défîmes et 
concrètes pour pouvoir être invoquées par toute personne concernée et susceptibles, comme telles, 
d'être appliquées par toute juridiction (affaire 131/79 Santillo, par. 13). 
52 Dans les affaires jointes Shingara et Radiom, la Cour a déclaré que les trois hypothèses mentionnées 
à l'article 9, paragraphe 1, s'appliquent également dans le cadre de l'article 9, paragraphe 2. 
53 La Cour a également noté que la directive ne précise pas la nature de "l'autorité compétente" 
(affaire 131/79 Santillo, par. 15). Voir également les affaires jointes 115 et 116/81 Adoui et 
Cornuaille, et notamment le par. 18. 
54 Affaire 131/79 Santillo, par. 18 et 19. 
55 Affaire 297/88 Dzodzi, par. 69. Selon l'arrêt rendu dans l'affaire 98/79 Pecastaing, par. 18, il résulte 
de l'article 9 qu'aussitôt l'avis en question donné, et porté à la connaissance de l'intéressé, une mesure 
-22-
3.5.2. Droit d'introduire une nouvelle demande 
La Cour a confirmé le droit de présenter une nouvelle demande après un délai 
raisonnable après la dernière décision interdisant à l'intéressé d'entrer dans le pays56. 
La Commission a rencontré ce problème dans un certain nombre de cas où un État 
membre a refusé le retour ou l'annulation de l'éloignement d'une personne en 
avançant comme motif du refus l'existence d'une mesure d'éloignement antérieure, 
prise un certain nombre d'années plus tôt. C'est ainsi que les cas de ressortissants de 
pays tiers, membres de la famille de ressortissants de l'Union et qui, au moment où 
est intervenue la décision antérieure, n'étaient pas bénéficiaires du droit 
communautaire, doivent être réexaminés sur la seule base de ce changement de 
statut, qui constitue effectivement un élément nouveau à prendre en compte lors de la 
nouvelle appréciation de la situation. 
L'attribution d'une durée fixe (par exemple dix ans) à la validité d'une mesure peut 
poser problème du point de vue du droit d'introduire une nouvelle demande. Une 
règle de cette nature ne doit pas empêcher l'intéressé de présenter une nouvelle 
demande avant l'expiration du délai fixé si les conditions d'une nouvelle appréciation 
sont réunies et si sa situation a déjà changé. 
La Cour a également souligné que les décisions interdisant l'accès au territoire d'un 
État membre à un ressortissant d'un autre État membre sont dérogatoires au principe 
fondamental de libre circulation et ne peuvent dès lors avoir une durée de validité 
illimitée57. 
La Commission estime que les mêmes droits sont accordés par analogie à toutes les 
autres catégories de bénéficiaires du droit communautaire, quel que soit leur statut. 
d'éloignement peut être immédiatement exécutée, toujours sous réserve du respect du droit, pour la 
personne concernée, de séjourner sur le territoire le temps nécessaire pour introduire le recours qui 
lui est ouvert en vertu de l'article 8 de la directive. Dans les affaires jointes 115 et 116/81 Adoui et 
Comuaille, par. 18, la Cour rappelle que l'avis doit être dûment notifié à l'intéressé. 
56 Affaires jointes C-65/95 et C-l 11/95 Shingara et Radiom. La Cour a souligné que tout ressortissant 
d'un État membre désireux de chercher un emploi dans un autre État membre peut demander à 
nouveau un permis de séjour après avoir fait l'objet d'une décision d'éloignement. Cela ne donne 
cependant pas à l'intéressé le droit d'accéder au territoire de l'État d'accueil pendant l'examen de sa 
nouvelle demande (affaires jointes 115 et 116/81 Adoui et Comuaille, par. 12, dans lesquelles la 
Cour a déclaré qu'une telle demande, lorsqu'elle est présentée après un délai raisonnable, doit être 
examinée par l'autorité administrative compétente, qui doit tenir compte des moyens avancés par 
l'intéressé tendant à établir un changement matériel des circonstances). 
57 Affaires jointes C-65/95 et C-l 11/95 Shingara et Radiom, par. 40. 
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CONCLUSIONS 
• L'applicabilité de dispositions nationales pour des raisons d'ordre public, de 
sécurité publique ou de santé publique est prévue par le traité instituant la 
Communauté européenne et garantit aux États membres certains pouvoirs 
discrétionnaires. 
• 
• L'application de la définition nationale et des critères nationaux à toute mesure 
prise pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique 
reste néanmoins soumise aux principes et restrictions fondamentales prévus par le 
droit communautaire. En particulier, le droit personnel et fondamental de la libre 
circulation des ressortissants de l'Union (article 18 du traité) devrait, 
conjointement avec le principe de proportionnalité, guider les autorités nationales 
lorsqu'elles prennent une décision concernant une mesure de cette nature. 
Toute mesure prise pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de 
santé publique doit être valablement motivée par une menace réelle et 
suffisamment grave touchant un intérêt fondamental de la société, et être 
conforme à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des 
libertés fondamentales. 
Toute garantie et voie de recours prévue par la directive 64/221/CEE, telle 
qu'interprétée par la Cour de justice, doit être rigoureusement respectée, y 
compris le droit à une nouvelle appréciation et le droit d'être informé des motifs 
de toute mesure prise, ainsi que de ses conséquences. 
Il convient de souligner l'importance que revêt l'appréciation globale de la 
situation personnelle (familiale, sociale et culturelle). Cette appréciation doit être 
faite individuellement, au cas par cas, et s'abstenir d'invoquer des raisons de 
prévention générale. Les condamnations pénales antérieures ne constituent qu'un 
des éléments à prendre en compte dans cette appréciation globale et ne justifient, 
à elles seules, aucune mesure prise pour des raisons d'ordre public ou de sécurité 
publique. 
Une attention toute particulière doit être portée à la préservation des droits, y 
compris la protection de la vie familiale, des non-ressortissants qui sont des 
résidents de longue durée et des mineurs qui sont des citoyens de l'Union, ainsi 
que des droits du groupe de bénéficiaires le plus vulnérable, à savoir les 
ressortissants de pays tiers qui sont membres de la famille de ressortissants de 
l'Union, quel que soit leur pays d'origine. 
La Commission a l'intention d'assurer une large diffusion au contenu de la 
présente communication et d'utiliser à cet effet les nouveaux instruments mis en 
place en vue du dialogue avec les citoyens. Une meilleure sensibilisation des 
citoyens et des États membres aux droits dont jouissent les citoyens en vertu des 
traités contribuera à améliorer la mise en œuvre de ces droits et devrait, en 
définitive, réduire le nombre d'infractions. D'autres actions pourraient être 
nécessaires pour assurer une protection efficace de ces droits, y compris la 
poursuite des interventions de la Commission auprès des États membres, sur la 
base des principes exposés dans la présente communication. 
-24-
ANNEXE 
LISTE DES AFFAIRES CITÉES 
Affaire 4/73 - J. Nold, Kohlen- und BaustoffgroBhandlung contre Commission des Communautés 
européennes, Rec. [1974] 1-491 
Affaire 41/74 - Yvonne van Duyn contre Home Office, Rec. [1974] 11-1337 
Affaire 67/74 - Carmelo Angelo Bonsignore contre Oberstadtdirektor der Stadt Kôln, Rec. [1975] 
1-297 
Affaire 36/75 - Roland Rutili contre Ministre de l'intérieur, Rec. [1975] 11-1219 
Affaire 48/75 - Jean Noël Royer, Rec. [1976] 1-497 
Affaire 118/75 - Lynne Watson et Alessandro Belmann, Rec. [1976] II-1185 
Affaire 30/77 - Regina contre Pierre Bouchereau, Rec. [1977] 11-1999 
Affaire 98/79 - Josette Pecastaing contre État belge, Rec. [1980] 1-691 
Affaire 131/79 - Regina contre Secretary of State for Home Affairs, ex parte Mario Santillo, Rec. 
[1980] 11-1585 
Affaire 157/79 - Regina contre Stanislaus Pieck, Rec. [1980] 11-2171 
Affaires jointes 115 et 116/81 - Rezguia Adoui contre État belge et ville de Liège; Dominique 
Cornuaille contre État belge, Rec. [1982] 11-1665 
Affaires jointes 286/82 et 26/83 Graziana Luisi et Giuseppe Carbone contre Ministère del Tesoro , 
Rec. [1984] 1-377 
Affaire 352/85 Bond van Adverteerders et autres contre État néerlandais, Rec. [1988] 2085 
Affaire 321/87 Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique, Rec. 
[1989] 1-997 
Affaires jointes C-297/88 et C-197/89 Massam Dzodzi contre État belge, Rec. [1990] 1-3763 
Affaire C-68/89 Commission des Communautés européennes contre Royaume des Pays-Bas, Rec. 
[1991] 1-2637 
Affaire C-292/89 The Queen contre Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius 
Antonissen, Rec. [1991] 1-0745 
Affaire C-363/89 Danielle Roux contre État belge, Rec. [1991] 1-0273 
Affaire C-175/94 The Queen contre Secretary of State for the Home Department; ex parte John 
Gallagher, Rec. [1995] 1-4253 
Affaires jointes C-65/95 et C-l 11/95 - The Queen contre Secretary of State for the Home 
Department; ex parte Mann Singh Shingara; The Queen contre Secretary of State for the Home 
Department, ex parte Abbas Radiom, Rec. [1997] 1-3343 
Affaire C-344/95 Commission des Communautés européennes contre Royaume de Belgique, Rec. 
[1997] 1-1035 
Affaire C-85/96 Maria Martinez Sala contre Freistaat Bayern, Rec. [1998] 1-2691 
Affaire C-171/96 - Rui Alberto Pereira Roque contre His Excellency the Lieutenant Governor of 
Jersey, Rec. [1998] 1-4607 
Affaire C-348/96 - Procédure pénale contre Donatella Calfa, Rec. [1999], non encore publiée 
-25-
ISSN 0254-1491 
COM(1999) 372 final 
DOCUMENTS 
FR 06 10 07 05 
N° de catalogue : CB-CO-99-377-FR-C 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
Mo