Rapport de la Commission

Réponses des États membres au rapport annuel relatif à l'exercice 2000 de la Cour des comptes

(2002/C 155/02)

1. INTRODUCTION

1. Conformément à l'article 276, paragraphe 3, du traité et à l'article 89, paragraphe 8, du règlement financier, le rapport de suivi de la Commission a pour objectif d'exposer les mesures qu'elle a adoptées en réponse aux observations accompagnant les décisions de décharge et autres observations du Parlement européen en ce qui concerne l'exécution des dépenses, ainsi qu'aux observations accompagnant les recommandations de décharge adoptées par le Conseil.

Depuis le Conseil européen de Dublin de 1996 et dans le cadre de ses conclusions en matière de gestion financière saine et efficace, la Commission a demandé aux États membres de répondre aux observations de la Cour des comptes dans son rapport annuel et dans ses rapports spéciaux, ainsi que des mesures correctrices qu'ils ont pu adopter. Ces mesures viennent compléter celles adoptées par la Commission.

2. La Cour des comptes a présenté son rapport annuel 2000 au Parlement européen le 13 novembre 2001. Le même jour, elle a fait une présentation de son rapport au comité budgétaire du Conseil, suivant en cela un accord qui avait été enregistré lors de la réunion du groupe des représentants personnels des ministres des finances (PRG) le 8 juin 2001. En effet, il avait alors été convenu qu'une présentation plus précoce des observations de la Cour permettrait aux États membres de disposer d'un délai plus important pour transmettre leurs réponses à ce rapport annuel. C'est pourquoi, la Commission a adressé le 13 novembre 2001 une lettre à l'ensemble des représentants permanents leur demandant de lui fournir ces réponses avant la fin du mois de décembre 2001.

3. Pour tenter de donner un cadre cohérent et harmonisé aux contributions nationales, la demande de la Commission était accompagnée d'un questionnaire établi en étroite coopération avec la Cour des comptes. Il comportait d'une part des questions générales liées notamment aux secteurs relevant de la gestion partagée, un recueil des citations directes de chaque État membre dans le rapport annuel et enfin un récapitulatif des erreurs DAS (déclaration d'assurance) concernant chaque État membre. Ce cadre général établi par la Commission et la Cour des comptes poursuivait un double objectif:

- d'une part, il devait permettre aux États membres de s'exprimer sur les principales observations formulées par la Cour des comptes. En effet, hormis les informations fournies dans le cadre des audits (réponses aux lettres de secteur), les États membres ne sont que peu associés à l'élaboration du rapport annuel alors même qu'ils sont un des principaux gestionnaires des crédits communautaires. Ainsi, les États membres ont été invités à présenter leurs réponses aux points du rapport annuel les concernant directement (citations directes, erreur DAS), mais aussi à se prononcer sur des observations plus générales de la Cour sur les secteurs relevant de la gestion partagée,

- d'autre part, les États membres pouvaient mettre à profit leurs réponses pour compléter ou commenter les réponses apportées par la Commission aux observations de la Cour. À ce titre, leurs réponses devaient apporter des informations complémentaires sur les cas relevant directement de la gestion au plan national. C'est également une opportunité pour appuyer ou, le cas échéant contester, les recommandations qui sont formulées par la Cour des comptes.

4. Le présent rapport est donc établi sur la base des contributions des États membres. Il convient de souligner que, malgré l'établissement d'un cadre général, celles-ci restent assez hétérogènes tant dans la forme que dans le fond. Néanmoins, une analyse générale (titre II) permet de mettre en relief les principaux points saillants des réponses des États membres. Par ailleurs, une analyse de ces réponses par rubrique des perspectives financières (titre III) montre que certains domaines d'activité ont retenu plus particulièrement l'attention des États membres.

2. ANALYSE GÉNÉRALE

Bien que les contributions des États membres portent essentiellement sur les parties du rapport annuel qui les concernent le plus directement, une analyse générale permet de dégager deux grandes caractéristiques. D'une part, les États membres ont une appréciation nuancée des observations et conclusions de la Cour des comptes. D'autre part, les mesures correctrices proposées ou adoptées restent relativement limitées à une meilleure mise en oeuvre des systèmes de gestion et de contrôle existant.

2.1. Les États membres partagent, malgré des nuances, le constat global de la Cour

Deux types de réponses peuvent être identifiés: sur les questions générales ou sur les observations dirigées vers les États membres spécifiques.

- Les États membres ne contestent pas, en général la déclaration de l'assurance et le constat global dressé par la Cour des comptes, qui considère que d'importantes faiblesses subsistent et que des efforts sont encore nécessaires, y compris au plan national. Cette acceptation des conclusions de la Cour vaut d'ailleurs autant pour la partie quantitative de la déclaration d'assurance (incidence des erreurs) que pour le résultat des audits de systèmes. En effet, bien que les systèmes principaux vérifiés par la Cour [le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) dans le secteur agricole, règlement (CE) n° 2064/97 dans le secteur de Fonds structurels] soient considérés comme globalement satisfaisants, les États membres reconnaissent que la mise en oeuvre de ce cadre juridique pourrait être améliorée.

- Néanmoins, quand les observations de la Cour concernent directement leur gestion, beaucoup d'États membres contestent les résultats ou les conclusions de la Cour. Ce désaccord est particulièrement marqué en ce qui concerne les erreurs. Bien que toutes les erreurs n'aient pas fait l'objet d'une réponse, les contributions reçues montrent un nombre de contestation élevé. Au total, 109 erreurs ont été communiquées aux États membres qui ont répondu à 70 % des cas. Dans ces réponses, les États membres contestent un tiers des erreurs dans le domaine agricole et un quart pour les actions structurelles, ce qui représente une remise en cause d'un quart de l'ensemble des erreurs relatives aux États membres détectées par la Cour. Selon les différentes réponses, les États membres sont en désaccord sur les faits ou sur interprétation de la Cour du cadre réglementaire. Ce désaccord avec les observations de la Cour montre une certaine contradiction avec l'acceptation globale du DAS et la critique sur le fait que l'incidence des erreurs reste élevée. En outre, certains États membres considèrent que la méthodologie DAS de la Cour est incertaine sur deux aspects. Ils considèrent implicitement que la Cour ne prend pas en considération suffisamment leurs réponses ou observations. Cela est dû au fait qu'il n'y a aucune phase contradictoire puisque le temps disponible est très limité. Plus important est que certains États membres considèrent que la Cour tire les conclusions générales basées sur la transaction mineure elles-mêmes touchée par les erreurs parfois très limitées.

2.2. Un nombre de réformes limité et pas de remise en question fondamentale

Compte tenu de la part du budget communautaire qui relève de la gestion partagée, la résolution des problèmes détectés par la Cour des comptes relève pour une grande partie d'actions entreprises au niveau national. C'est pourquoi les États membres ont été invités à présenter les mesures correctrices prises ou envisagées, qu'elles soient ponctuelles ou davantage orientées vers la mise en oeuvre des systèmes de gestion et de contrôle. Par ailleurs, des États membres ont souhaité élargir le champ de leur réflexion en présentant les réformes qui leurs semblent devoir être entreprises au plan communautaire.

2.2.1. Les réformes et mesures correctrices nationales

Il faut rappeler au préalable que les désaccords existant entre les États membres et la Cour des comptes expliquent que tous les problèmes soulevés ne font pas l'objet d'une action quelconque.

Lorsque les États membres acceptent la critique de la Cour, trois types d'actions principaux sont entrepris.

- Une mise à niveau des systèmes de gestion et de contrôle lorsque ceux-ci étaient absents, inachevés ou défaillants. Ainsi, dans le domaine agricole la mise en oeuvre du système intégré de gestion et de contrôle agricole (SIGC) se poursuit avec, par exemple l'établissement ou le perfectionnement des instruments nécessaires à son bon fonctionnement (base de données comme le casier oléicole en Grèce, renforcement des contrôles sur place aux Pays-Bas, amélioration du registre de cheptel en Irlande, etc.). De même, plusieurs États confrontés régulièrement à des problèmes relatifs au prélèvement supplémentaire sur le lait ont pris des mesures pour répondre aux critiques de la Cour des comptes (Grèce, Italie).

- Un effort de clarification pour aboutir à une meilleure mise en oeuvre des procédures existantes. De nombreux États membres ont fourni des manuels, des interprétations, du temps de formation pour assurer une application uniforme et efficace de la réglementation communautaire. Cet effort s'accompagne régulièrement d'une clarification des compétences au sein des administrations nationales et une revue des procédures internes afin de les rendre plus efficientes. Ainsi des mesures en ce sens ont été prises, par exemple, concernant les contrôles à effectuer dans le domaine des Fonds structurels [mise en oeuvre du règlement (CE) n° 2064/97 en France, en Suède, aux Pays-Bas] ou l'application des droits antidumping (Portugal, Royaume-Uni, Suède).

- Dans quelques cas, les États membres ont revu de façon plus fondamentale leur législation interne. Ainsi, pour faire face à des observations récurrentes de la Cour des comptes, les réglementations nationales conduisant à des déductions sur les aides directes agricoles ont été supprimées en Grèce et en Suède.

- Parmi les mesures envisagées ou prises par les États membres, il convient de signaler une initiative particulière aux Pays-Bas qui examine un projet de loi visant à clarifier et organiser la chaîne de responsabilité entre le gouvernement central et les organismes gérant des crédits communautaires. Ce projet de loi s'articule autour de trois dispositions essentielles qui sont un droit d'information général du gouvernement sur les crédits gérés, le pouvoir attribué au gouvernement de donner des instructions aux organismes publics gestionnaires et de prendre des mesures correctrices dès lors que l'État peut être tenu pour responsable de la gestion de ces organismes publics.

2.2.2. Des réformes ponctuelles envisagées au plan communautaire

Selon les réponses des États membres, le cadre réglementaire communautaire est globalement satisfaisant et offre un cadre jugé généralement adéquat. Toutefois, quelques États membres souhaitent que quelques réformes précises soient entreprises, notamment lorsqu'il est déjà prévu de revoir la réglementation existante. Dans le domaine agricole, c'est le cas notamment des OCM consacrées aux fruits et légumes (France et Portugal) ainsi qu'aux ovins et aux caprins (Royaume-Uni). Pour les dépenses de personnels, plusieurs États membres ont exprimé des positions qu'ils souhaitent voir prises en compte, comme la prise en compte du mérite dans la rémunération (France), le réexamen du principe de l'emploi à vie (Suède) ou les procédures de recrutement (Allemagne). Toutefois, les demandes sont en général issues d'un nombre limité d'États membres et il ne semble pas se dégager de majorité en faveur de telle ou telle action spécifique.

Enfin, plusieurs États membres ont indiqué porter une attention particulière au processus de réforme entrepris par la Commission, en particulier la refonte du règlement financier. Même si les contributions nationales ne se prononcent pas directement sur la proposition de la Commission, il en est attendu une amélioration significative de la situation et la résolution de plusieurs des faiblesses relevées par la Cour des comptes.

2.2.3. Le renforcement du rôle de coordination de la Commission dans les secteurs relevant de la gestion partagée

La plupart des États membres considèrent qu'une part significative des difficultés et des erreurs relevées dans la gestion nationale découle de la complexité du cadre réglementaire communautaire. Cette complexité, à laquelle certains États membres ajoutent l'instabilité serait propice à ces interprétations erronées et donc à des pratiques irrégulières. C'est pourquoi la plupart des États membres insistent sur deux actions complémentaires.

- La simplification et la clarification de la réglementation communautaire qui doit faciliter la tâche des organismes gestionnaires et des bénéficiaires finals. De ce point de vue, la récente réforme de la réglementation relative au SIGC est considérée sinon comme un bon exemple, du moins comme un pas important dans la bonne direction. Il est significatif que les textes les plus visés sont ceux dont l'application fait l'objet du plus de critiques de la part de la Cour des comptes et qui constituent le coeur des réponses des États membres à son rapport annuel [droits antidumping, SIGC, normes et méthodes de contrôles établies par le règlement (CE) n° 2064/97].

- Parallèlement à cette demande de simplification, de nombreux États membre attendent une aide de la Commission, sous la forme d'interprétation, de coordination, et d'information, par exemple sur les meilleures pratiques. Une implication renforcée de la Commission dans la gestion partagée permettrait d'assurer une application plus homogène et plus satisfaisante des règles existantes.

3. ANALYSE PAR SECTEURS

3.1. Ressources propres

Deux points particuliers du rapport annuel concernent les États membres dans le domaine des ressources propres: les mesures antidumping et la tenue de la comptabilité séparée dans les États membres (comptabilité B).

3.1.1. En matière de droits antidumping

La Cour a mis en lumière des faiblesses dans plusieurs États membres en particulier en matière de contrôles, de perception rétroactive de droits ou d'insuffisance du suivi des messages d'assistance mutuelle.

De manière générale, les États membres ont accepté les critiques formulées par la Cour et ont annoncé des mesures visant à corriger les principaux problèmes détectés. Cependant, l'Irlande a relevé qu'une inspection menée par la Commission avait conclu que sa pratique est satisfaisante.

Ainsi, au cours des deux dernières années la France a décidé de concentrer davantage l'action de la douane sur le contrôle de ces droits antidumping. De même, le Royaume-Uni, l'Allemagne et le Portugal ont également décidé de prendre les mesures visant à corriger les problèmes détectés par la Cour des comptes notamment en procédant à une revue des procédures internes. Cela devrait conduire à un renforcement de la gestion et du recouvrement des droits antidumping (Royaume-Uni), un approfondissement des contrôles davantage basés sur une analyse de risque (Portugal) et à un meilleur traitement des messages reçus dans le cadre de l'assistance mutuelle (Allemagne, Royaume-Uni). De même, un effort de formation et d'information devra conduire à une réduction du nombre de problèmes rencontrés. De son côté, la Suède a décidé de clarifier les responsabilités au sein de son administration nationale et régionale en matière de droits antidumping perçus rétroactivement.

Néanmoins, l'Italie estime que les contrôles qu'elle opère sont efficaces.

Les Pays-Bas rappellent qu'ils n'ont pas reçu les orientations demandées pour l'application de droits antidumping dans le cas de ventes successives.

3.1.2. Concernant la comptabilité séparée,

Les observations de la Cour portent essentiellement sur deux aspects: des faiblesses dans la tenue de la comptabilité séparée mais aussi une critique de l'imputation de certains montants dans la comptabilité B. la Cour a rappelé à cet égard que des procédures d'infractions pourraient être ouvertes contre plusieurs États membres.

L'attitude des États membres concernés varie.

Certains acceptent la critique et ont pris ou vont prendre des mesures correctrices. C'est le cas du Royaume-Uni qui indique qu'un plan d'amélioration devrait permettre de résoudre les problèmes constatés d'ici le 31 mars 2002. Les Pays-Bas sont en train de revoir leur mode de comptabilisation afin d'établir en quoi il n'est pas conforme à la réglementation et si cela a résulté en une mise à disposition tardive des fonds à la Commission.

En revanche, le Danemark estime pour sa part que sa pratique comptable ne contrevient pas à la réglementation communautaire et présente une interprétation des textes, notamment les règlements (CEE) n° 1552/89 et n° 1150/2000, qui diverge de celle de la Commission et de la Cour des comptes. Ce même État ne partage pas l'opinion de la Cour, estimant que les dettes douanières découlant d'opérations de transit relèvent de la comptabilité B tant que les montants en cause n'ont pas été recouvrés. L'Autriche et l'Allemagne partagent ce point de vue estimant en particulier que les États membres ne doivent pas être tenus de transférer des fonds qu'ils n'ont pas préalablement perçus. Ce dernier État fait actuellement l'objet d'une procédure d'infraction relative à la tenue de la comptabilité séparée mais estime que sa pratique est régulière.

3.1.3. Concernant la TVA

Seuls deux États membres se sont exprimés sur des questions relatives à la TVA, l'Allemagne et l'Italie, pour lesquels un rapport de la Commission mentionne des problèmes de collecte de la TVA. L'Italie n'a pas mentionné ce point mais s'est prononcée sur les difficultés rencontrées en matière de coopération administrative, relevant la complexité de la réglementation applicable et la nécessité de la modifier, comme cela est d'ailleurs prévu.

En revanche, l'Allemagne a tenu à rappeler sa position quant aux affirmations de la Commission. Elle estime en particulier que l'analyse de la Commission repose sur un calcul théorique de la TVA recouvrable dont l'Allemagne conteste la validité parce qu'il cause une différence très sensible entre la TVA théorique calculée grâce à cet indicateur et les sommes qui peuvent réellement être collectées.

3.2. Politique agricole commune

3.2.1. Système intégré de gestion et de contrôle (SIGC)

L'ensemble des États membres partage l'avis de la Cour selon lequel le SIGC est un bon système, essentiel à la bonne gestion des dépenses agricoles qu'il couvre. Néanmoins, plusieurs États membres estiment que des améliorations, de nature à faciliter sa mise en oeuvre au plan national, sont nécessaires. En effet, cinq États membres (Danemark, France, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède,) estime qu'il faut aller plus loin dans la voie de la simplification afin de faciliter l'interprétation de la réglementation et éviter ainsi un certain nombre d'erreurs détectées au niveau national. Deux États membres (France, Pays-Bas) estiment d'ailleurs que la Commission devrait fournir une assistance accrue et s'impliquer davantage dans son rôle de coordination.

Par ailleurs, plusieurs États membres ont souligné que les faiblesses qui ont été constatées chez eux faisaient l'objet de mesures correctrices. C'est notamment le cas des Pays-Bas (renforcement des contrôles sur place, amélioration des bases de données) et de l'Autriche (création d'un serveur central, amélioration du système de gestion des dépenses de développement rural).

3.2.2. Apurement des comptes

Dans le chapitre relatif à l'apurement des comptes, outre son analyse des décisions prises par la Commission, la Cour des comptes est amenée à constater des problèmes survenus au niveau national. Quelques cas significatifs peuvent être cités pour lesquels les États membres ne partagent pas l'avis de la Commission.

- Le secteur du lin a fait l'objet d'une attention spéciale tant de la Cour des comptes que de l'autorité de décharge. Un des aspects, indépendamment des cas de fraude, a concerné la culture du lin au Royaume-Uni. Cet État membre indique ne pas partager les conclusions de la Cour, en particulier en ce qui concerne la non-éligibilité de la variété de lin cultivée sur son territoire. En effet, les autorités britanniques considèrent avoir pleinement respecté la réglementation relative aux variétés expérimentales, notamment parce que les tests requis pour l'inscription au catalogue commun des variétés végétales. En outre, concernant l'absence de débouchés pour cette culture, le Royaume-Uni remarque que ce n'est qu'avec le règlement (CE) n° 1673/2000 que des limitations aux surfaces cultivées ont été introduites. L'Espagne, n'a pas souhaité s'exprimer directement sur les observations de la Cour des comptes, précisant simplement qu'elle était en train d'élaborer des réponses à la proposition de correction financière de la Commission ainsi qu'au rapport de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF).

- Organismes payeurs. La Cour constate que certains de ces organismes connaissent des taux d'erreur trop élevés, ce que contestent certains États membres. Ainsi, la France estime que la Cour a pris en compte à titre d'erreur ce qui constituaient des alertes, c'est à dire la détection d'irrégularité entraînant des contrôles administratifs. Selon la Cour, certains organismes sont également déficients en matière de recouvrement des créances. Le Royaume-Uni indique qu'il a pris des mesures correctrices en la matière alors que l'Espagne estime que la critique de la Cour est non fondée, s'appuyant sur un audit positif mené par la Commission.

- Mise en oeuvre des contrôles et suivi de la piste d'audit. La Cour a retenu des problèmes de contrôle dans les États membres et leur traitement par la Commission, notamment en matière de corrections forfaitaires. Un État membre (Danemark), sans ce prononcer sur ce dernier point, a indiqué qu'il ne partageait pas l'analyse de la Cour sur les contrôles qu'il opère dans le cadre des restitutions à l'exportation. Il a cependant précisé que des mesures ponctuelles avaient permis de remédier aux difficultés à l'origine de l'observation de la Cour des comptes. Un autre (Portugal) reconnaît la validité des critiques de la Cour et a adopté les mesures nécessaires en particulier pour assurer une bonne qualité des contrôles (registre pour les ovins et caprins, création d'un système de contrôle unifié pour les aides communautaires, mise en place d'un système d'enregistrement et d'identification des bovins reconnu opérationnel en mars 2001). De son côté, la Grèce a pris des mesures pour modifier le mode de paiement des aides directes (virements bancaires) afin de fournir une piste d'audit satisfaisante.

3.2.3. Suivi des observations antérieures

Concernant l'organisation commune de marché (OCM) "viande ovine et caprine" plusieurs États membres, comme la France ou le Royaume-Uni, expriment leur satisfaction quant aux réformes initiées par la Commission. Ainsi, la modification du mode de fixation des aides, qui devrait devenir forfaitaire, semble faire l'objet de l'accord des États qui se sont exprimés.

Concernant l'OCM "fruits et légumes", les positions apparaissent mitigées. Ainsi, plusieurs États membres (France, Portugal) partagent l'appréciation de la Cour sur la nécessité de procéder à une nouvelle réforme du régime. Ainsi, la France souhaite résoudre les problèmes de compétitivité, le Portugal estime qu'il faut renforcer le rôle des organisations de producteurs. En revanche, prenant simplement note des observations de la Cour des comptes, les Pays-Bas estiment que la réforme de 1996 a atteint l'objectif de réduction des dépenses consacrées aux retraits. Enfin, l'Espagne ne partage pas plusieurs des critiques émises par la Cour des comptes, en particulier sur l'insuffisance des contrôles, ou certaines incohérences (contradiction entre aides au retrait et aides à la production)

Concernant le Rapport spécial "fécule/amidon", les Pays-Bas estiment disposer d'un système de contrôle adéquat.

3.2.4. Autres questions dans le domaine agricole

La gestion budgétaire relève largement de la compétence de la Commission. Cependant, certains États membres ont souhaité exprimer leur position sur le prélèvement supplémentaire sur le lait (réduction d'avance). Le Portugal estime que la portée de l'observation de la Cour la concernant doit être relativisée dans la mesure où elle ne concerne qu'une part très restreinte de sa production localisée aux Açores qui, au demeurant, ne donne pas lieu à perception d'un prélèvement supplémentaire sur le lait. La Grèce souligne les progrès réalisés en la matière, 92 % des sommes dues en 2000 étant collectées. De son côté l'Espagne considère ne pas avoir de problème en ce domaine et rappelle qu'elle a introduit un recours auprès de la Cour de justice concernant le montant des corrections financières décidées par la Commission.

3.2.5. Appréciations spécifiques dans le cadre de la DAS - Erreurs DAS

Les États membres sont cités à de nombreuses reprises notamment dans les observations spécifiques dans le cadre de la DAS. La Cour des comptes reprend en effet de façon synthétique le résultat de l'audit qu'elle a mené sur un échantillon d'opération.

Au total, 53 erreurs ont fait l'objet d'une réponse de la part des États membres alors que le nombre d'erreurs substantielles retenu par la Cour est de 68. Ces réponses sont de trois natures différentes.

3.2.5.1. Dans certains cas, les États membres contestent tout ou partie des conclusions de la Cour des comptes

Sur les 53 réponses reçues, 18 remettent en cause tout ou partie des observations de la Cour des comptes. Dans ces 18 cas, les États membres contredisent les faits relevés par la Cour des comptes ou son interprétation de la réglementation pertinente:

- Les États membres mettent en cause la matérialité des faits. Dans les cas de surdéclaration de surfaces agricoles, par exemple (6 cas), certains États estiment que la Cour des comptes n'a pas pris en compte tous les paramètres pertinents ou a commis des erreurs (prise en compte des haies, changement d'affectation des parcelles) ou émettent des réserves, estimant devoir vérifier les conclusions des auditeurs. Dans d'autres cas, ils contestent les affirmations de la Cour. Ainsi, la France estime avoir imposé les pénalités appropriées à un retard de livraison de l'aide alimentaire à la Russie. Le Portugal estime avoir respecté le nombre de contrôle requis dans le domaine de l'huile d'olive.

- Les États membres estiment avoir respecté la réglementation communautaire. Certains États membres retiennent une interprétation de la réglementation communautaire qui diverge de celle de la Cour. Dans ces conditions, ils considèrent que certaines transactions ne sont pas entachées d'erreur. Il s'agit notamment des cas relatifs à l'aide au fourrage séché ou d'aides à la banane en France, ou encore au prélèvement pour les relevés topographiques des parcelles en Suède.

3.2.5.2. La critique est acceptée et des actions correctrices sont entreprises dans la plupart des cas

- Dans la plupart des autres cas (35 cas), les États membres prennent les mesures correctrices nécessaires, qu'il s'agisse de réforme de leurs procédures de gestion (circulaire interministérielle française concernant l'aide au stockage public du lait), de mise en place des instruments de gestion et de contrôle nécessaires (casier oléicole et cadastre en Grèce, 5 cas) ou de mesures financières (recouvrement, rejet des demandes d'aides), modification de la réglementation (suppression des déductions opérées sur les aides directes agricoles en Grèce, 14 cas).

- Cependant, dans quelques cas des États membres (France, Royaume-Uni) soulignent que bien que les constatations de la Cour soient fondées, elles n'appellent pas de correction. C'est le cas notamment des surdéclarations tellement mineures qu'elles bénéficient d'une tolérance ou d'erreurs qui n'ont pas de réelle incidence financière.

3.2.5.3. Un questionnement sur la méthodologie de la Cour des comptes

Quelques États membres estiment que les constatations de la Cour doivent être nuancées, notamment en ce qui concerne les surdéclarations de surfaces agricoles. En effet, la France, la Suède et le Danemark soulignent que la méthode de mesurage retenue par la Cour est différente de celle utilisée pour calculer les aides. Les trois États membres concernés soulignent que les contrôles doivent porter sur des exploitations et non sur des parcelles individuelles (plusieurs erreurs affectant des parcelles peuvent se compenser au sein d'une exploitation). Ainsi, la Suède précise que, lors de contrôles portant sur 155000 hectares, elle n'a constaté que 0,8 % de différence avec les surfaces déclarées.

Poussant le raisonnement, la Suède estime qu'il est difficile de tirer des conclusions générales par extrapolation, notamment sur les pertes encourues ou sur le caractère généralisé des surdéclarations. Elle en rappelle le caractère très limité et souligne le nombre restreint d'audits réalisés (quelques dizaines de parcelles à l'échelle européenne).

3.3. Actions structurelles

Trois thèmes principaux se retrouvent dans les réponses des États membres au rapport annuel de la Cour des comptes.

3.3.1. Mise en oeuvre des contrôles - règlement (CE) n° 2064/97

La Cour des comptes a formulé plusieurs critiques sur la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 2064/97 sur les contrôles financiers des interventions des Fonds structurels par les États membres, notamment dans le cadre de ses appréciations spécifiques dans le cadre de la DAS et dans celui du rapport spécial n° 10/2001.

Dans leurs réponses, tous les États membres ont souligné le caractère très positif de cette réglementation qui doit assurer la régularité de l'emploi des crédits structurels.

3.3.1.1. Concernant le respect de l'objectif de contrôle de 5 % des dépenses

La majorité des États membre estime que l'objectif de vérification de 5 % a été atteint ou que ce niveau sera atteint avant la date limite fixée à juin 2002. Certains, comme le Royaume-Uni, soulignent qu'ils sont même allés au-delà des exigences réglementaires. D'autres, comme la Grèce, pour laquelle la Cour note que les contrôles requis n'avaient pas débutés au printemps 2001, se sont engagés à les achever dans les délais prescrits. L'Irlande a reconnu la critique de la Cour sur le fait que les contrôles ne couvraient pas les paiements aux bénéficiaires finals. Pour y faire face, elle a fait appel à un auditeur indépendant pour effecteur ces contrôles et, pour l'avenir, a modifié les instructions données aux administrations compétentes.

3.3.1.2. Concernant la qualité des contrôles et la méthode employée

La Cour note des problèmes d'interprétations de la réglementation quant à la méthode à employer (taille et composition de l'échantillon, analyse de risque, documentation insuffisante etc.). Quelques États reconnaissent avoir connu des difficultés (Grèce, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède) liées notamment à la complexité et à une certaine imprécision du règlement mais aussi à son caractère rétroactif. Cependant, ces États membres estiment désormais être en mesure d'opérer les contrôles appropriés voire d'aller au-delà des prescriptions réglementaires (Royaume-Uni). En effet, un effort d'interprétation et d'information a été mené, en particulier au Royaume-Uni (note d'action), en France (circulaires en 1998 et 2001), en Espagne, aux Pays-Bas et en Suède.

En tout état de cause, de nombreux États membres ont souligné la nécessité d'une plus grande implication de la Commission, estimant que celle-ci devrait leur apporter une aide sous forme de lignes directrices ou de notes interprétatives pour assurer une application satisfaisante et uniforme de la réglementation (Allemagne, Grèce, France, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède).

3.3.2. Début de la période de programmation 2000-2006

La Cour des comptes a estimé que la mise en place d'un nouveau cadre réglementaire n'a pas permis d'obtenir toutes les avancées prévues, en particulier en matière de réduction des délais d'adoption des programmes. Face à cette critique, la plupart des États membres se sont exprimés sur le temps qui a été nécessaire pour adopter les programmes relevant de leur compétence. Lorsqu'ils se sont prononcés sur la réforme elle-même, les positions exprimées quant à la réglementation applicable à la période de programmation 2000-2006 apparaissent mitigées.

3.3.2.1. Évaluation du nouveau cadre réglementaire

Certains États membres estiment que le nouveau cadre réglementaire a introduit des améliorations en tenant compte de l'expérience de la période 1994-1999. Ainsi, selon le Royaume-Uni le cadre réglementaire est plus simple et plus clair et la diminution des programmes d'intérêt communautaire est une avancée. De son côté, le Portugal estime que les dispositions relatives aux contrôles ont été améliorées. Cependant, d'autres États parmi lesquels l'Autriche, le Danemark sont plus réservés et considèrent, comme la Cour, que toutes les améliorations attendues n'ont pas été constatées, notamment du fait de la complexité persistante de la réglementation et de la longueur des discussions avec la Commission préalables à l'adoption des programmes.

3.3.2.2. Respect du délai de cinq mois pour l'adoption des programmes

Plusieurs États membres ont reconnu n'avoir pas réussi à respecter le temps qui leur était imparti (Danemark, Pays-Bas, Royaume-Uni), des dépassements de quelques mois ayant été constatés.

Cependant, ces États ont souligné que ces retards sont imputables à deux causes dont ils ne portent pas la responsabilité. D'une part, les États membres les plus critiques sur le nouveau cadre réglementaire estiment que la complexité est à l'origine d'une partie des délais encourus. D'autre part, la longueur des discussions avec la Commission nécessaire à la finalisation des programmes est également incriminée.

Il faut souligner que certains États membres, comme le Royaume-Uni ou l'Espagne ont tenu à expliquer la sous-consommation des crédits en 2000, en mettant notamment en avant l'adoption et la mise en oeuvre des programmes moins rapides que prévue. Cependant, le Royaume-Uni estime que cette situation sera rectifiée et ne perturbera pas toute la période de programmation 2000-2006 alors que l'Espagne considère que les paiements tardifs des programmes adoptés en 2000 posent un réel problème économique.

3.3.3. Appréciations spécifiques dans le cadre de la DAS

L'audit de la Cour a été mené tant sur les systèmes [mise en oeuvre du règlement (CE) n° 2064/97] que sur des transactions.

Concernant les erreurs, les États membres ont fourni des réponses pour 24 d'entre elles sur un total de 41 qui leur ont été communiquées. Bon nombre d'entre elles portaient sur l'inéligibilité de dépenses et la rupture de piste d'audit ou encore l'insuffisance de documentation. Dans plus d'un quart des cas, les États membres contestent tout ou partie des conclusions de la Cour des comptes. Cette non-acceptation des erreurs peut être liée soit à une remise en cause de la matérialité des faits ou ne partage pas l'interprétation par la Cour de la réglementation applicable.

Cependant, dans la majeure partie des cas, après vérification, les États membres acceptent les conclusions de la Cour des comptes et prennent les mesures adéquates. Celles-ci sont de deux natures: d'une part des corrections ou recouvrement lorsque des paiements entachés d'erreur ont été effectués, d'autre part une réforme des systèmes de gestion qui ont occasionné le problème notamment lorsque l'erreur détectée est directement liée à des faiblesses de leur fonctionnement.

3.4. Autres chapitres

3.4.1. Dépenses administratives

Quelques États membres ont souhaité évoquer les dépenses de personnel pour des raisons très différentes.

- Rappel de préoccupations budgétaires spécifiques: la France réitère ses positions en matière de personnel des organes décentralisés (définition d'un cadre de gestion minimal) ou d'écoles européennes (bien-fondé de certaines d'entre elles).

- Représentation au sein des institutions: l'Allemagne considère que la sous-représentation de ses nationaux dans la fonction publique communautaire est liée à l'inadaptation des procédures de recrutement aux attentes des Allemands (concours, délai de recrutement). L'Allemagne regrette que la Commission n'ait pas pris cet aspect en compte dans son projet de réforme et souhaite qu'un système de quota soit instauré.

- Fonction publique communautaire: la Suède souhaite que soit supprimés l'augmentation automatique des salaires de même que le principe de l'emploi à vie des fonctionnaires.

3.4.2. Politiques internes

Les dépenses relevant de ces politiques relèvent de la seule compétence de la Commission et n'ont donc fait l'objet que de peu d'observations. Cependant, le Royaume-Uni a tenu à marquer son soutien aux recommandations formulées par la Cour des comptes concernant la politique de recherche, notamment en matière d'harmonisation des procédures administratives et financières et de renforcement des contrôles. Il regrette cependant que les réponses de la Commission, qui indique que des actions sont prévues dans le cadre du futur programme-cadre, n'ait pas fixé des objectifs précis et des dates butoirs pour la mise en oeuvre des réformes prévues.

3.4.3. Actions extérieures

Le Royaume-Uni a marqué son intérêt pour ce chapitre en relevant les critiques de la Cour des comptes tout en reconnaissant que les efforts de la Commission (élimination des restes à liquider, révision du règlement financier) devrait contribuer à améliorer la situation. Cet État membre en profite par ailleurs pour demander à la Cour d'étendre le champ de ses investigations, limité en 2000 au programme TACIS. De son côté, la France encourage la Commission à poursuivre dans la voie de la déconcentration des moyens de la Commission.

4. CONCLUSION

1. La Commission souhaite tout d'abord souligner l'amélioration de la qualité des réponses des États membres qui montre leur souci de faire du rapport annuel de la cour des comptes un instrument au service de l'amélioration de la gestion financière et leur détermination à prendre pleinement en considération les observations et les recommandations qui leur sont adressées.

La Commission considère que cette évolution vers une plus grande implication des États membres est nécessaire. Bien que la responsabilité ultime de l'exécution du budget communautaire appartienne à la Commission, il existe une responsabilité de gestion qui incombe à ceux qui mettent en oeuvre les politiques communes. Ceci est mis de plus en plus en lumière par la Cour des comptes qui tend à distinguer davantage le rôle de chacun dans son rapport annuel.

Il est donc naturel qu'à cette plus grande individualisation des observations correspondent des réponses précises émanant de l'organisation directement responsable. Le contrôle de l'emploi des fonds communautaires nécessite de localiser précisément les problèmes pour envisager les solutions.

Dans ce contexte, la refonte du règlement financier, qui vise à donner un cadre réglementaire clair et cohérent à l'association des États membres aux réponses qui sont apportées au rapport annuel de la Cour des comptes, est un élément essentiel. En présentant avec plus d'acuité les différentes facettes de la gestion du budget communautaire, tant le rapport annuel que les réponses qui y sont apportées deviendront des outils de diagnostic plus performant dans le cadre du contrôle budgétaire exercé par l'autorité de décharge.

2. C'est précisément pour valoriser les réponses des États membres que la Commission souhaite entamer une réflexion sur la base des contributions nationales qu'elle a reçues. En effet, malgré leur caractère parfois hétérogène, quelques points saillants peuvent être relevés.

- Il ressort des réponses des États membres mais aussi de la Commission au rapport annuel qu'il existe des désaccords importants entre l'auditeur et les audités comme cela ressort des désaccords sur un nombre important d'erreur. Cela est aussi souligné par le fait que la Commission ne partage pas non plus toutes les analyses de la Cour et estime que certaines erreurs n'auraient pas due être retenues. Cette situation n'est pas satisfaisante car elle risque de brouiller l'analyse et l'évaluation de la gestion des crédits communautaires. C'est pourquoi la Commission souhaite qu'une réflexion permette de définir une approche plus commune en particulier sur ce qui constitue une erreur, notamment en élaborant des principes qui permettent d'éviter des désaccords ultérieurs. Une telle réflexion devra être menée dans le cadre que les institutions concernées jugeront la plus appropriée et devrait associer les États membres et la Cour des comptes.

En tout état de cause, cette concertation sur les erreurs doit s'inscrire dans le débat plus général qui devrait s'ouvrir sur la méthodologie DAS, dans le prolongement de la procédure de décharge pour 2000.

- Des États membres ont adressé à la Commission des recommandations spécifiques concernant certaines politiques communes. Elles feront l'objet d'un examen afin de voir si ces suggestions peuvent être éventuellement intégrées dans les projets de réformes que la Commission souhaite entreprendre. C'est notamment le cas pour ce qui touche à la politique de recherche ou encore à la réforme des OCM "fruits et légumes" ainsi que "viande ovine et caprine". Dans ces deux derniers cas, les États membres sont à même de présenter leurs propositions dans le cadre des comités de gestion.

- Par ailleurs, la Commission a pris note du souhait de plusieurs États membres de voir renforcés les moyens permettant d'assurer une mise en oeuvre satisfaisante de la réglementation communautaire. Dans les domaines relevant de la gestion partagée, de l'avis de la Commission, une réflexion et une concertation sur les moyens de renforcer les pouvoirs de contrôle et de sanction doit être lancée et pourrait déboucher à moyen terme sur des propositions concrètes qui pourraient, le cas échéant, s'appuyer sur des mécanismes déjà existants.

- Enfin, plusieurs États membres ont souligné que la complexité du cadre juridique européen peut être à l'origine de certaines des faiblesses de mise en oeuvre de la réglementation au sein des États membres. La Commission partage dans une certaine mesure cette préoccupation et s'efforce de résoudre cette question de la complexité. Elle a d'ailleurs déjà pris des initiatives importantes en la matière, notamment en matière agricole. En effet, dans ce secteur, la Commission a déjà mis en place, fin 2000, un comité pour la simplification composé de représentantes des États membres. Par le passé, dans ce même secteur, elle avait également invité les États membres à proposer des mesures de simplification. Ce genre d'activité continue à être soutenu et il a vocation à se développer. Des premiers résultats peuvent être constatés, comme lors du réexamen du cadre réglementaire du SIGC et/ou dans le cadre de la simplification des paiements de faible montant. Par ailleurs, il existe déjà des engagements pour encadrer l'activité réglementaire et précisément prendre en considération la préoccupation de la simplicité(1) et cette dimension est prise en compte par la Commission dans l'exercice de ses compétences réglementaires.

Par conséquent, la Commission estime que cet objectif très général de simplification doit faire l'objet d'une analyse approfondie afin de déterminer si les États membres mettent en cause des politiques communes particulières ou si leur suggestion porte plus généralement sur l'exercice du pouvoir législatif communautaire. La Commission consultera les États membres sur cette question générale de la simplification réglementaire pour avoir une vue plus précise de leurs attentes. En effet cette question déborde largement du cadre des réponses au rapport annuel de la Cour des comptes et nécessite, avant toute initiative, une clarification de la position et des attentes des États membres. Sur la base des contributions des États membres, une première analyse pourra être effectuée, le cas échéant dans le même cadre que celui qui aura été défini pour traiter de la question des erreurs.

- Le corollaire de cette complexité alléguée serait, selon certains États membres, la cause d'interprétations et de mises en oeuvre divergentes du cadre réglementaire communautaire et donc la source de plusieurs des observations de la Cour des comptes. Face à cette situation, ces États membres considèrent que la Commission devrait renforcer son rôle de coordination, de contrôle et d'assistance aux États membres.

La Commission fournit déjà un effort d'interprétation et d'assistance important, notamment dans le cadre des comités de gestion qui ont précisément pour but d'encadrer la mise en oeuvre des politiques communes. Elle est naturellement disposée à fournir toute l'aide dont les États membres pourraient avoir besoin pour assurer une application régulière et efficiente de la réglementation. Néanmoins, ceci ne peut se faire que dans le cadre déjà existant pour chacune de politiques communes, par une relation directe entre les autorités nationales et services compétents de la Commission.

De l'avis de la Commission, une approche très générale sur une plus grande implication dans le contrôle de la bonne mise en oeuvre de la réglementation européenne au plan national soulève plusieurs difficultés. D'une part, chaque secteur a des spécificités propres qui ne se prêtent pas forcément à une démarche fondée sur des principes très généraux. D'autre part, des effets négatifs d'une approche globale, liés notamment au respect du principe de subsidiarité et au risque d'introduire de nouveaux éléments de complexité sont importants. Enfin, la Commission souligne que ses ressources ne lui permettent que des actions ponctuelles en fonction de demandes précises des États membres.

(1) Depuis le Conseil européen d'Édimbourg (1992), la nécessité de mieux légiférer, c'est-à-dire par des textes plus clairs, plus simples et respectant de bonnes pratiques législatives, a été reconnue au plus haut niveau politique. Le Conseil et la Commission ont pris un certain nombre de mesures pour répondre à cette nécessité. Celle-ci a été réaffirmée par la déclaration n° 39 relative à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire, annexée à l'acte final du traité d'Amsterdam. À la suite de cette déclaration, les trois institutions participant à la procédure d'adoption des actes communautaires, le Parlement européen, le Conseil et la Commission, ont arrêté, par l'accord interinstitutionnel du 22 décembre 1998, des lignes directrices communes visant à améliorer la qualité rédactionnelle de la législation communautaire.