RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL EUROPEEN MIEUX LEGIFERER 2000 (conformément à l'article 9 du Protocole du traité CE sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité)

TABLE DES MATIÈRES

1. Une législation adaptée et efficace

1.1. Le principe de subsidiarité

1.1.1. Une action d'envergure pour réaliser les objectifs du traité

1.1.2. Une action plus efficace au niveau communautaire

1.1.3. Une action transnationale

1.2. Proportionnalité

1.3. La Société civile : un partenaire indispensable

1.4. Adaptation de l'action communautaire

2. Une législation de qualité

2.1. La consolidation, la codification et la refonte

2.2. La qualité rédactionnelle

2.3. La simplification

ANNEXE

La motivation des actes

I. Remédier aux carences et promouvoir des solutions positives

II. La motivation de la subsidiarité : des formules adaptées

III. La subsidiarité : une dimension internationale

Introduction

En présentant ce rapport pour l'année 2000, la Commission entend mettre l'accent sur l'application du principe de subsidiarité, qui est renforcée par rapport à l'année passée pour deux raisons :

* d'un côté un effort objectif de la Commission pour explorer toutes les pistes de la subsidiarité

* de l'autre, les réflexions présentées par certains Etats membres et le Parlement européen sur les rapports 1998 et 1999.

Sur le plan normatif, l'article 5 du traité CE est désormais complété par un protocole en matière de subsidiarité et de proportionnalité. L'adoption prochaine d'une Charte des droits fondamentaux, qui fait état du respect des diversités, exige que l'on accorde une attention accrue à la subsidiarité. L'ensemble de ces dispositions, couplé avec les accords interinstitutionnels en vigueur, ont permis d'affiner les initiatives de la Commission pour mieux respecter ce principe. Par ailleurs, comme le rappelait le Parlement européen dans ses résolutions sur les rapports Mieux légiférer, le principe de subsidiarité est une norme juridique contraignante, qui ne fait pas obstacle à l'exercice légitime des compétences de l'Union.

Le rapport Mieux légiférer 2000 donne une place prédominante à l'examen de l'application pratique de ce principe, y compris à travers des exemples de formules de motivation contenues dans des propositions législatives, sans oublier, cependant, le principe de proportionnalité, la qualité des textes législatifs ainsi que leur codification et leur simplification, qui s'avèrent indispensable pour avoir un système normatif plus facilement compréhensible pour les opérateurs.

La nécessité d'aboutir à une utilisation équilibrée de ce principe est mise également en évidence par plusieurs Etats membres, par le Parlement européen dans le débat relatif aux rapports Mieux légiférer 1998 et 99, par le Comité des régions et le Comité Economique et Social, ainsi que par la Commission elle-même dans ses documents sur l'élargissement. Celui-ci renforce la nécessité d'une application stricte du principe de subsidiarité, face à une société encore plus différenciée de l'actuelle et au développement de politiques nouvelles pour favoriser l'intégration des nouveaux membres.

Par ailleurs, dans certains secteurs pour lesquels le traité d'Amsterdam introduit de nouvelles responsabilités (par exemple en matière de création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice et dans les domaines social et de la non discrimination) il est nécessaire d'exercer une «subsidiarité active», permettant d'atteindre les nouveaux objectifs du traité. Dans d'autres secteurs, la Commission recherche une coopération accrue avec les Etats membres, les pouvoirs locaux, régionaux et la société civile, qui permette l'utilisation partagée des instruments communautaires et nationaux afin d'atteindre un objectif commun.

En outre, dans les domaines où la Communauté exerce une compétence particulièrement importante en raison de l'intensité normative exigée pour son action, par exemple pour certains aspects de la liberté de circulation et de la politique de concurrence, la Commission s'efforce, avec des procédures assez innovatrices, de garantir que ses initiatives ne soient pas disproportionnées par rapport aux exigences du traité et à la capacité croissante de ses partenaires publics et privés d'atteindre eux-mêmes les objectifs de l'Union.

Un autre aspect de la subsidiarité s'est récemment manifesté : il concerne la position de l'Union et des Etats membres dans les relations internationales. Il y a des tâches qui ne peuvent être réalisées que dans un cadre plus large que celui de l'Union européenne.

A l'évidence, une application efficace du principe de subsidiarité ne peut jamais être un acquis définitif ; les mutations de la société, les structures institutionnelles des Etats, de l'environnement international, les progrès de la technologie imposent une mise à jour permanente de l'action de l'Union. La préparation des propositions législatives par des communications, des livres verts et blancs permet de consulter de manière continue la société civile et les institutions à tous les niveaux sur l'opportunité, le niveau et le contenu des actes législatifs conformément aux dispositions du Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. La réflexion sur la gouvernance, qui va bien au-delà de la question de la subsidiarité, est également une occasion pour la Commission de proposer un débat serein et de perspective sur l'application de l'ensemble des principes traités dans ce rapport. Il devrait en aller de même pour les autres Institutions et pour les Etats membres dans leur action de promotion de l'activité communautaire.

1. Une legislation adaptée et efficace

1.1. Le principe de subsidiarité

Les nouveaux défis auxquels notre société est confrontée impliquent des mutations continues des modèles existants et introduisent des nouveaux seuils à atteindre pour se conformer à un environnement global.

Cela a des conséquences sur la société civile, les entreprises et, sans doute, sur les systèmes législatifs tant au niveau communautaire que national, régional et local.

L'évolution des modèles et des pratiques implique, dans certains domaines, un système réglementaire qui puisse légiférer en fixant les objectifs et les principales lignes directrices en indiquant le niveau le plus approprié pour adopter les autres règles.

1.1.1. Une action d'envergure pour réaliser les objectifs du traité

Le Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité au traité d'Amsterdam souligne le caractère dynamique du concept de subsidiarité : d'un côté, il permet de limiter l'action de la Communauté voire d'y mettre fin lorsqu'elle ne se justifie plus, de l'autre il permet de l'étendre dans les limites de ses compétences.

Le traité d'Amsterdam a lancé de nouveaux objectifs dans certains domaines, objectifs qui répondent aux changements de notre société. La Communauté, afin de contribuer à atteindre ces objectifs, a investi beaucoup d'efforts législatifs, dans le respect de ses compétences, afin de créer les règles nécessaires dans ces nouveaux domaines ou de rendre son activité plus performante.

C'est le cas des objectifs liés à la la politique de l'environnement et à la politique de protection de la santé. Dans ce dernier cas, les actions au niveau communautaire visent à réaliser des stratégies et des orientations afin d'atteindre, dans tout le territoire de l'Union européenne, le même niveau de sécurité et de santé publique [1].

[1] Communication de la Commission sur une Stratégie de Santé, COM (2000) 285, adoptée en mai 2000, Livre blanc sur la Santé alimentaire COM (99) 719, du 12.1.2000.

De même, deux actes dans le domaine social, afin de réaliser les nouvelles compétences introduites par le nouvel article 13 du traité CE, ont été proposés. Le premier en matière d'égalité de traitement entre personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique et le deuxième portant sur la création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail [2]

[2] Directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000, Proposition de Directive du Conseil COM(1999) 565 du 25 novembre 1999.

Une action législative particulièrement importante est liée à la réalisation d'un « espace de liberté, de sécurité et de justice » prévu par le traité d'Amsterdam, et encouragée par les conclusions du Conseil européen de Tampere du 15 et 16 octobre 1999.

A cet effet la Commission, qui a dans ce domaine un droit d'initiative partagé avec les Etats membres [3], a élaboré une Communication au Conseil et au Parlement européen contenant un tableau de bord [4] pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace de « liberté, de sécurité et justice » dans l'Union européenne.

[3] Lorsque des initiatives législatives des Etats membres sont fondées sur le Titre IV du TCE, les principes de subsidiarité, de la proportionnalité et de la bonne qualité de la législation s'y appliquent de la même manière qu'aux propositions présentées par la Commission. La Commission approfondira ses réflexions à ce sujet dans ses rapports annuels à venir.

[4] COM(2000) 167.

Dans l'année qui s'écoule, les actes législatifs proposés par la Commission portent sur 4 propositions de directives et règlements [5].

[5] Proposition de Règlement du Conseil fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation. COM (2000) 27 du 26.1.2000 ; Proposition de Directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil COM(2000)303 du 24.5.2000 ; Proposition de Règlement du Conseil portant reconduction du programme d'encouragement et d'échanges destinés aux praticiens de la justice dans le domaine du droit civil COM(2000) 516 du 6.9.2000 ; Proposition de Directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres (asile) COM(2000) 578 du 20.9.2000.

Les principales actions visent notamment à réglementer les aspects liés au droit d'asile afin de pouvoir établir un régime d'asile européen commun. Cette problématique est liée aux aspects de la réglementation de la procédure d'octroi et retrait du statut de réfugié dans les Etats membres. De même, les récents événements dans certains pays proches du territoire de l'Union européenne, ont montré la nécessité de prendre des mesures permettant d'assurer et d'octroyer la protection temporaire en cas d'afflux massifs des personnes déplacées.

1.1.2. Une action plus efficace au niveau communautaire

Le Protocole souligne l'importance d'une action qui sera plus efficace en raison de ses effets si elle est menée au niveau communautaire.

C'est dans ce contexte que s'inscrivent les actions législatives engagées cette année dans le domaine social.

L'importance donnée par le traité d'Amsterdam à la politique de l'emploi et la nécessité exprimée dans les conclusions du Conseil européen de Lisbonne de poursuivre les actions dans le contexte de la Stratégie européenne pour l'emploi doivent se traduire dans la méthode ouverte de coordination ainsi qu'en actions opérationnelles au niveau européen dans le domaine de la politique sociale.

Ce domaine se caractérise par une évolution continue visant à rendre le marché de l'emploi adapté à la réalité économique et sociale. Néanmoins il est nécessaire de tenir compte, même dans l'application des orientations du Conseil européen, des changements constants qui interviennent dans la société et des différentes modalités par lesquelles ces changements s'expriment dans les divers contextes nationaux, régionaux et locaux.

En parallèle, on a constaté la nécessité d'une réglementation cadre au niveau communautaire pour faciliter et garantir le traitement égalitaire dans l'accès au travail et les conditions de travail afin de renforcer la cohésion économique et sociale, de structurer les nouvelles formes d'organisations de travail et le temps de travail de certaines catégories (comme dans le cas du personnel navigant [6]). Dans le cas de l'aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile, la directive adoptée récemment découle de l'article 139 du traité CE qui, dans le cadre du dialogue entre partenaires sociaux au niveau communautaire, permet la mise en oeuvre des accords collectifs par un acte du Conseil. Dans ce même domaine, il est important de signaler l'acte législatif adopté concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail afin de couvrir les secteurs et les activités exclus par la législation précédente [7].

[6] Proposition de Directive du Conseil COM(2000) 382.

[7] Directive 2000/34/CE du PE et Conseil du 22 juin 2000 modifiant la Directive 93/104 CE, base juridique art. 137.

Cela confirme la valeur ajoutée d'une action menée au niveau communautaire qui n'aurait pas pu être efficacement poursuivie au niveau des Etats membres.

C'est dans ce contexte que s'inscrit, en outre, la mise en oeuvre du principe d'égalité de traitement entre hommes et femmes pour l'emploi, la formation professionnelle et les conditions de travail [8].

[8] Proposition de Directive du PE et Conseil modifiant la Directive 76/207/CEE, COM(2000) 334 du 7 juin 2000, base juridique art. 141 para. 3.

Cette activité législative partagée, tout en découlant des objectifs fixés par le traité, s'explique, à ce stade, au vu de l'absence d'avancées dans la stipulation d'accords collectifs dans les domaines mentionnés.

Les nouvelles initiatives de la Commission [9] dans le domaine de la politique de recherche visent à soutenir les intérêts communautaires dans la recherche en facilitant la coordination des efforts consentis par les Etats membres dans le même domaine pour atteindre des objectifs communs.

[9] COM(2000) 6 du 18.1.2000 « Towards a European Research Area » ; COM(2000)612 du 4.10.2000.

1.1.3. Une action transnationale

Le Protocole mentionne l'importance de prendre en compte les objectifs généraux qui concernent une action transnationale

Dans les cas d'actions qui sont censées exercer un impact sur tout le territoire de l'UE, une mesure au niveau communautaire est, sans doute, la plus appropriée afin d'assurer une concordance entre les systèmes nationaux et de favoriser la coopération efficace entre les Etats membres.

Dans cette logique s'inscrivent les actes régissant les politiques de l'énergie et des transports.

La mise en oeuvre de ces politiques (réseaux transeuropéens de transport et d'énergie) nécessite une action de la Communauté visant à assurer la coordination entre les différentes actions nationales afin de compléter le marché intérieur et faciliter l'interconnexion et l'interopérabilité dans le domaine des transports. Pour ce qui relève de l'énergie, la coopération au niveau communautaire est très importante pour la sécurité d'approvisionnement et pour la transparence du marché.

Une adéquation entre la définition d'un cadre organisationnel, réglementaire et les mesures d'application est représentée par le développement d'un système intégré de navigation par satellite dénommé GALILEO [10]. Dans ce contexte, la définition d'un cadre réglementaire, autant que l'analyse des conditions nécessaires à la réalisation pratique et au système de financement élaboré en coopération avec l'Industrie, revêt une importance stratégique pour la Communauté.

[10] Action proposée en 1999 « Galileo - L'engagement de l'Europe dans une nouvelles génération de services de navigation par satellites », COM(1999) 54. Durant l'année 2000, la Commission a entamé une phase de définition du projet Galileo.

La Commission a lancé une réflexion dans le Livre Blanc sur la Politique Commune des Transports visant à distinguer les actions qui relèvent de la compétence de la Communauté comme dans les cas, à titre d'exemple, de l'harmonisation technique, des réseaux transeuropéens et de la législation sociale, de la sécurité routière et des actions qui intéressent la politique urbaine, l'aménagement du territoire, par exemple, qui relèvent plutôt de la compétence des Etats membres.

* Proposition de modification de la décision n°1692/96 sur les orientations en matière de réseaux transeuropéens de transport [11],

[11] COM(1999) 277.

* Proposition de modification de la décision n°1254/96/CE sur les orientations en matière de réseaux transeuropéens d'énergie [12],

[12] 1047/97/CE, JO L 151 du 11.6.1997 et 1741/99/CE, JO L 207 du 6.8.1999.

Toujours dans le cas d'une action transnationale, le modèle réglementaire utilisé dans la proposition de directive cadre [13], visant à déterminer un cadre législatif pour les réseaux et les services pour les communications électroniques, prévoit de faciliter la flexibilité nécessaire pour atteindre les objectifs communs au niveau des différents Etats membres.

[13] Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil pour un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques, COM(2000) 407.

1.2. Proportionnalité

Bien qu'étroitement liés, dans les textes et dans la logique, le principe de proportionnalité doit être bien distingué de celui de subsidiarité. Il s'agit, tant dans un domaine de compétence exclusive (pour lequel on n'a pas, par définition, à faire un examen spécifique de subsidiarité) que dans un domaine de compétence concurrente, de veiller à ce que les normes n'imposent pas aux autorités nationales, régionales ou locales ou à la société civile des contraintes illogiques, superflues ou excessives par rapport au but à atteindre. Un corollaire immédiat concerne l'efficacité de la législation : toute législation inefficace - en raison de l'excès de détails ou de l'obsolescence excessivement rapide de ses dispositions - impose, par définition, des contraintes inutiles à la société. Bien entendu, il est du devoir de la Commission de proposer les mesures nécessaires en vue de réaliser les objectifs du traité. Un effort particulier est réalisé par la Commission dans le domaine du marché intérieur. La Commission a utilisé dans ses propositions des méthodes telles que la reconnaissance mutuelle des normes élaborées par les autorités des Etats membres ou la définition d'objectifs en laissant le soin à d'autres de fixer les modalités pour les atteindre. La Commission est en train d'approfondir la réflexion sur la proportionnalité et l'efficacité de la législation sur la base de deux points de repère visant à garantir que les objectifs fixés seront respectés en tant qu'objectifs politiques et juridiques : la capacité des autorités nationales et régionales, et de la société civile, d'agir pour atteindre les objectifs fixés par une disposition communautaire et la compatibilité ou même la conformité de ces objectifs avec les pratiques nationales ou sectorielles. Dans le même ordre d'idées, il y a lieu également d'appliquer le principe de la précaution, qui consiste pour le législateur d'établir un équilibre entre les libertés et les droits des personnes, des secteurs d'activité et des organisations, d'une part, et la nécessité de réduire les risques d'effets négatifs sur l'environnement et la santé humaine, animale ou végétale d'autre part [14].

[14] Communication de la Commission sur les recours au principe de précaution, COM(2000) 1 du 2.2.2000.

De suite, deux exemples permettent de vérifier certains aspects de l'application du principe de proportionnalité.

Lors de sa réunion extraordinaire à Tampere en 1999, le Conseil européen a invité la Commission à présenter dès que possible des propositions mettant en oeuvre l'article 13 du traité CE sur la lutte contre le racisme et de la xénophobie comme contribution à cet objectif.

Dans ce contexte s'inscrit, entre autres, la proposition de directive [15] relative à la création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail. Les Etats membres ont eux-mêmes adopté une panoplie de mesures, dont des lois, destinées à affirmer le droit des personnes à la non-discrimination. Certains Etats membres ont également intégré des articles relatifs à la non-discrimination dans leurs constitutions. Dans ces conditions, la directive proposée et déjà adoptée par le législateur contribuera à fixer des protections communes contre la discrimination pour les citoyens à travers l'Union, mais elle se limitera à renforcer et à compléter les protections qui existent actuellement dans les Etats membres et à soutenir les efforts de ces derniers.

[15] Directive du Conseil COM(1999)565 du 25.11.1999.

Dans le cas de la politique de concurrence, la proposition de règlement relatif à la mise en oeuvre de règles de concurrence, part du principe que les autorités nationales de la concurrence appliqueront les articles 81 et 82 du traité CE conformément aux règles de procédure en vigueur dans leur pays. Pour la mise en oeuvre de la réforme, il n'est donc pas apparu nécessaire d'engager une harmonisation intégrale des règles de procédures nationales. Au niveau communautaire, il est prévu de réglementer un nombre limité d'aspects ayant une incidence directe sur le bon fonctionnement du système proposé (cf. ci-dessous sub. 1.4).

1.3. La Société civile : un partenaire indispensable

La «société civile» autant que le monde des entreprises sont confrontés aux changements imposés par un environnement global qui demande des nouvelles stratégies et des mécanismes de plus en plus performants ainsi qu'une information accrue.

Une société qui évolue introduit de nouveaux équilibres sociaux qui méritent l'attention des législateurs au niveau communautaire et national.

Cela est reflété dans l'Agenda Social proposé par la Commission en juin 2000, qui ne vise pas l'harmonisation des politiques, mais un engagement vers les objectifs européens et un renforcement de la coordination des politiques sociales. L'Agenda Social pose un cadre politique dans lequel toutes les parties prenantes (les institutions communautaires, les autorités nationales, régionales et locales des Etats membres, les partenaires sociaux et les ONGs) peuvent prendre une part active tout en respectant la diversité des systèmes et des politiques des Etats membres. Dans ces cas, la Commission estime important de lancer des initiatives visant à faciliter l'interaction entre le niveau communautaire et les niveaux nationaux, régionaux et locaux.

Même si le principe de l'égalité entre les femmes et les hommes représente une des valeurs fondamentales de l'Union européenne, la nouvelle configuration sociale impose une nouvelle approche de la promotion de l'égalité entre les sexes à travers une stratégie cadre couvrant toutes les politiques communautaires [16]. La Communauté, afin d'atteindre cet objectif dans les cinq prochaines années, estime nécessaire de renforcer la coopération avec les Etats membres mais surtout avec les partenaires sociaux et les ONG. La contribution de représentants de la société civile européenne sera fondamentale afin de mettre en place des stratégies efficaces tant au niveau national que communautaire.

[16] Communication de la Commission COM(2000) 335 «Vers une stratégie - cadre communautaire en matière d'égalité entre les hommes et les femmes (2001-2005)».

Le fonctionnement des marchés exige de nouvelles formes de réglementation au vu des évolutions rapides induites par l'application de nouvelles technologies.

Le Conseil européen de Lisbonne a souligné l'importance et la nécessité de soutenir les marchés en créant un environnement favorable aux entreprises et de mettre en place des systèmes administratifs mieux adaptés aux besoins de ces acteurs du marché.

Les réformes structurelles du marché, soulignés dans les conclusions du Conseil européen de Lisbonne, mènent à une réflexion sur la législation européenne en matière de marchés, soit pour prendre des mesures au niveau européen, soit, le cas échéant, pour favoriser des décisions nationales ou régionales visant à atteindre les mêmes objectifs.

D'un côté, le rôle de la simplification de la législation [17] est très utile à cette fin, tant au niveau européen qu'au niveau national, car les entreprises sont affectées par plusieurs niveaux décisionnels; d'autre part l'examen d' une nouvelle approche réglementaire est nécessaire.

[17] Voir chapitre 2.3.

Afin de produire des actes législatifs répondant aux besoins réels des utilisateurs, cet examen vise à identifier les objectifs généraux à atteindre et, par le biais d'évaluations progressives, à tester l'impact de ces mêmes objectifs.

De plus, les entreprises pourront jouer un rôle dans la définition des aspects techniques, des standards et des solutions techniques les plus appropriées, notamment en sollicitant les institutions à adapter les règles aux changements des marchés, induits par les nouvelles technologies.

La Communauté, en soutenant la compétitivité de l'économie européenne dans les marchés mondiaux, garde comme objectif de contribuer à un niveau élevé de protection et de confiance des consommateurs et de qualité des services d'intérêt général. [18] Les services d'intérêt général jouent un rôle important dans la réalisation des ces objectifs. Le nouvel article 16 du traité CE reconnaît explicitement le rôle que jouent les services d'intérêt économique général dans la promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale. L'importance de ces dispositions a été soulignée par le Conseil européen de Lisbonne. La Communauté, en poursuivant ces objectifs, prend en compte la liberté des Etats membres de définir ce qui constitue un service d'intérêt général et un examen attentif des rôles appropriés des différents niveaux géographiques de gouvernement dans la réglementation de tels services.

[18] COM(2000) 580 « Les services d'intérêt général en Europe ».

Il est important de mentionner la réflexion déjà citée sur la Politique Commune des Transports et sur celle de l'environnement, où la Commission envisage de proposer le recours accru à des accords volontaires, en particulier pour développer des véhicules propres.

Toujours dans le domaine de l'environnement, des propositions viseront à atteindre les objectifs environnementaux de l'Union européenne par le biais de l'appel à une responsabilité accrue des opérateurs économiques. Cela permettra de mieux définir, comme il est indiqué par exemple dans la proposition de directive relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques [19], les principaux objectifs dans ce domaine.

[19] Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques, COM(2000) 347.

La proposition de directive relative à la gestion et à l'évaluation du bruit ambiant [20] prévoit une coopération étroite avec tous les acteurs aux niveaux des Etats membres et des autorités régionales et locales. La proposition de directive identifie les principaux objectifs sur les mesures à prendre; les pouvoirs nationaux, régionaux et locaux sont appelés à développer les méthodes et les approches les plus appropriées pour réaliser ces mêmes objectifs.

[20] Proposition de Directive du PE et du Conseil relative à la gestion et à l'évaluation du bruit ambiant COM(2000)468/l.

1.4. Adaptation de l'action communautaire

Afin de rendre la législation communautaire plus adaptée et efficace, il est important de souligner une nouvelle approche générale de la Commission appliquée, à titre d'exemple, aux articles 81 et 82 du traité CE.

Il convient de noter que, dans un domaine qui, en soi même, n'est pas « législatif », l'exécution des règles relevant de la compétence exclusive de la Communauté se situant au niveau communautaire peut être attribuée aux autorités et aux juridictions des États membres. Il en est ainsi des règles générales pour l'application des articles 81 et 82 du traité CE, relatifs aux ententes restrictives de concurrence et aux abus de position dominante. Ces règles, qui datent de 1962 sont caractérisées par le pouvoir exclusif de la Commission d'exempter les ententes restrictives de concurrence de l'interdiction de principe dont elles sont l'objet. Elles étaient bien adaptées à une Communauté de six États membres caractérisée par une culture de la concurrence peu développée. Mais tel n'est plus le cas aujourd'hui, le contexte ayant profondément changé : les 15 États membres ont institué des autorités nationales de concurrence chargées de mettre en oeuvre un droit national de concurrence le plus souvent inspiré du droit communautaire et, dans la majorité de ces Etats, le droit communautaire de la concurrence ; le développement de la pratique décisionnelle de la Commission et de la jurisprudence de la Cour de justice a largement précisé les conditions pour octroyer des exemptions. Ces facteurs ont conduit la Commission à envisager une nouvelle approche dans l'application des articles 81 et 82 du traité CE. La nécessité d'un changement profond sera accrue dans une future Union élargie, dans laquelle il sera encore plus difficile à la Commission d'assurer seule le respect de ces règles dans l'ensemble du territoire de l'Union. En vue d'une protection plus efficace de la concurrence, la proposition de règlement du Conseil dans ce domaine prévoit une nouvelle approche dès lors de l'article 81 du traité CE dans son entièrté devient applicable aussi bien par la Commission que par les autorités de concurrence et les juridictions des États membres. Ce faisant, cette proposition tend à créer des conditions de concurrence homogènes dans l'ensemble de la Communauté, tout en assurant que les mesures sont prises aux niveaux les plus appropriés. [21]

[21] Proposition de Règlement du Conseil relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81/82 du Traité modifiant les règlements CEE(1017/68), (CEE) n°2988/74, (CEE) n° 4056/86 et (CEE) n°3975/87.

2. Une législation de qualité

2.1. La consolidation, la codification et la refonte

L'application des principes de subsidiarité et proportionnalité permet d'offrir aux citoyens de l'Union européenne une législation de qualité qui vise la transparence et la clarté.

A cet effet la Commission a adopté cette année 5 propositions de codification afin de remplacer 78 actes législatifs et en a proposé 5 qui devront remplacer 43 actes législatifs.

La Commission a présenté, en 2000, 3 propositions de refonte visant à modifier 15 actes législatifs.

La consolidation documentaire du droit communautaire continue de faire l'objet d'importants travaux: cela a permis, cette année, de mettre à la disposition du public sur les sites EURlex et Celex près de 1000 actes consolidés dans toutes les versions linguistiques.

Propositions de codification adoptées

* Directive 2000/13/CE du 20.3.2000 sur l'étiquetage et présentation des denrées alimentaires

* Directive 2000/29/CE du 8.5.2000 sur les organismes nuisibles aux végétaux

* Directive 2000/12/CE du 20.3.2000 sur les banques

* Règlement (CE, Euratom) N° 1150/2000 du 22.5.2000 sur les ressources propres

* Directive sur les agents biologiques codifiant la directive 90/679CEE

Propositions de codification présentées

* Directive concernant le rapprochement des législations relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d'entreprises - COM(2000) 259

* Directive concernant le niveau minimal de formation des gens de mer - COM(2000) 313

* Directive concernant l'admission des valeurs mobilières à la cote officielle et l'information à publier sur ces valeurs

* Directive instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain

* Directive instituant un code communautaire relatif aux médicaments vétérinaires

Propositions de refonte présentées

* Directive concernant l'assurance directe de vie - COM(2000) 398

* Directive établissant des mesures communautaires de lutte contre la peste porcine classique

* Directive relative à la coordination des procédures de passation des marchés publiques de fournitures, de services et de travaux, COM(2000)275

2.2. La qualité rédactionnelle

Les efforts pour rendre la législation plus claire, plus simple et plus accessible ont conservé leur prééminence dans l'agenda politique, tant au niveau communautaire qu'au niveau des Etats membres, en tant que principaux auteurs de législation. La Commission continue à stimuler et encourager les échanges de vues et le dialogue avec les Etats membres et les autres institutions. Un groupe de travail interinstitutionnel réunissant des membres des services juridiques des Institutions s'est réuni régulièrement au cours de l'année 1999 afin de discuter la qualité rédactionnelle.

Suite à l'adoption en 1998 de l'accord interinstitutionnel sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire, les institutions se sont organisées pour donner une suite opérationnelle à l'accord. Elles ont collaboré ensemble à l'élaboration d'un guide pratique commun à l'intention des rédacteurs des textes législatifs qui a été finalisé par les trois services juridiques le 16 mars 2000.

La Commission, de son côté, a pris des mesures afin de traduire dans les faits les autres obligations découlant de la partie finale de l'accord, notamment dans le domaine de la formation et du contrôle ex ante de la qualité des textes.

Accord publié en JOC 73 du 17.3.99. Cet Accord fait référence à la déclaration n° 39 sur la qualité rédactionnelle, annexé à l'acte final du traité d'Amsterdam.

2.3. La simplification

La Commission poursuit le processus de simplification de la législation communautaire lancé depuis plusieurs années.

L'initiative SLIM (Simplifier la législation du marché intérieur) reste un des exemples les plus visibles et ambitieux dans ce contexte. La Commission a intensifié ses efforts en vue d'améliorer la qualité et réduire la quantité de réglementation. Pour cela la Commission a adopté une Communication au Conseil et au Parlement européen qui vise une amélioration de l'efficacité de cette initiative.

COM(2000) 104 du 28.2.2000, Communication de la Commission au PE et Conseil «Réexamen de SLIM : Simplifier la législation relative au marché intérieur».

* L'expérience acquise lors de 3 premières phases de SLIM a montré que les objectifs fondamentaux de l'initiative fixés en 1996 visant à identifier des moyens permettant de simplifier la législation relative au marché unique, ont été accomplis. Dans le but de rendre cet instrument plus performant et efficace, il semble nécessaire de reformuler les objectifs de SLIM en précisant le sens du concept de « simplification » et de son interprétation.

* Les domaines législatifs à examiner sont actuellement déterminés sur base de propositions émanant des Etats Membres, du Parlement européen, du Comité Economique et Social, d'organisations professionnelles ou commerciales et de la Commission.

A ce stade, aucun critère fixe n'existe pour sélectionner les domaines législatifs à examiner ni de règles strictes pour retenir des secteurs particuliers. Cela comporte le risque que certains domaines, pour lesquels une simplification est nécessaire, soient «oubliés». «L'âge» de la législation à simplifier est aussi un facteur à prendre en considération. Les dispositions législatives soumises aux équipes SLIM ont généralement au moins 5 ans et les textes de base existent souvent depuis 10 ou 20 ans.

Dans le réexamen en cours, la Commission reconnaît la nécessité d'améliorer le processus de sélection et invitera les différents acteurs à remettre des propositions de mesures. D'autre part, la Commission discutera le choix des domaines à examiner avec les Etats Membres. Des mécanismes de consultation appropriés seront convenus avec le Parlement européen.

* La Commission propose d'accroître la transparence et de renforcer les interactions avec les comités sectoriels concernés et le sous-comité prévu du Comité consultatif pour le marché intérieur qui sera convoqué au début et à la fin de chaque phase

* La transparence est fondamentale dans cette initiative; à cet effet les exercices SLIM doivent faire l'objet des rapports exhaustifs et réguliers

* La Commission publiera, chaque année, un document de travail qui se concentrera exclusivement sur le suivi des rapports SLIM, rendra compte de l'état d'avancement des propositions législatives et soulignera les retards éventuels

L'initiative SLIM joue un rôle très important dans la simplification de l'activité législative concernant la politique des entreprises. A titre d'exemple de cet effort et de la nécessité de mettre en place des synergies entre cet instrument et la productivité législative de la Commission, on peut citer l'examen de l'acquis de la politique de l'entreprise pendant les cinq prochaines années, comme il a été indiqué dans la récente Communication de la Commission introduisant le programme pluriannuel (2001-2005) pour les entreprises.

Dans le cadre de l'amélioration législative, il faut aussi rappeler l'esprit du « Business Impact Assessment » que la Commission continue de pratiquer.

COM(2000) 256 du 11.5.2000 «La politique d'entreprise dans l'économie de la connaissance».

Cette approche est particulièrement importante puisqu'elle traduit le message du Conseil européen de Lisbonne qui a fixé pour l'UE un nouvel objectif stratégique pour la décennie à venir : développer en Europe l'économie de la connaissance. Cela signifie du point de vue opérationnel créer un environnement compétitif et dynamique pour les entreprises européennes dans lequel celles-ci peuvent se constituer, croître, innover et accéder facilement aux marchés.

Pour atteindre ces objectifs il s'agit sans doute d'alléger, de simplifier les réglementations actuelles et futures sans pour autant entraver la poursuite des objectifs politiques généraux.

Une période de cinq ans représente un intervalle de temps ambitieux mais réaliste afin d'évaluer l'acquis sur la base de l'expérience pratique.

Un autre exemple d'efforts que la Commission poursuit dans le cadre de la simplification et modernisation est représenté par les travaux sur le Règlement régissant la coordination des systèmes de sécurité sociale, qui ont été lancés en 1998.

Règlement 1408/71, COM(1998) 779 du 21 décembre 1998.

Le souci de rendre la législation communautaire plus souple et de l'améliorer est constant dans plusieurs domaines [22]. Les propositions de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant respectivement la directive 79/267/CEE et la directive 73/239/CEE visent à simplifier et actualiser sensiblement les règles en vigueur appliquées à l'exigence de marge de solvabilité des entreprises d'assurance vie et d'assurance non-vie

[22] La Commission a proposé des réformes dans différents secteurs agricoles afin d'entraîner une diminution des règlements en vigueur et en même temps d'apporter des modifications visant à alléger les charges administratives des producteurs et la gestion des autorités nationales.

De même ces efforts se traduisent en actions dans le domaine de la participation des pays candidats aux programmes et agences communautaires. Une décision-cadre, susceptible d'être présentée au cours de l'année, évitera l'établissement d'un grand nombre de propositions de décision individuelles pour chaque programme communautaire.

Des initiatives législatives ont aussi été prises dans le domaine du transit communautaire et de la réglementation financière communautaire.

* Proposition de règlement du Conseil portant sur le règlement financier applicable au budget général des Communautés Européennes COM(2000) 461

* Proposition de décision de la commission mixte CE-AELE « Transit commun », portant amendement de la convention du 20 mai 1987 relative à un régime de transit commun

* Proposition de décision de la commission mixte CE-AELE « Simplification des formalité dans les échanges des marchandises », portant amendement à la convention sur la simplication des formalités dans les échanges de marchandises (SAD)

ANNEXE

La motivation des actes

« Pour toute proposition de texte législatif communautaire, les motifs sur lesquels elle se fonde font l'objet d'une déclaration tendant à la justifier en démontrant qu'elle est conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité : les raisons permettant de conclure qu'un objectif communautaire peut être mieux réalisé à l'échelon communautaire doivent s'appuyer sur des indicateurs qualitatifs et, chaque fois que c'est possible, quantitatifs ».

I. Remédier aux carences et promouvoir des solutions positives

La Commission justifie l'action au niveau communautaire par deux critères, qui sont complémentaires :

1. L'absence d'une action au niveau européenne peut avoir des effets négatifs sur l'efficacité des instruments envisagés par les Etats membres ou/et être contraire aux exigences du traité.

2. « Une action menée au niveau communautaire présente des avantages manifestes, en raison de ses dimensions ou de ses effets, par rapport à une action au niveau des Etats membres ».

En ce qui concerne le premier critère, trois exemples peuvent clarifier la façon dont il est appliqué:

1) Dans la proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil relative à la limitation de l'utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques (COM(2000) 347), la Commission souligne que :

* « l'existence de politiques nationales différentes en matière de gestion des déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE) compromet l'efficacité des politiques de recyclage nationales, car on peut s'attendre à des mouvements transfrontaliers de DEEE vers des systèmes de gestion des déchets moins coûteux.

* les différences dans l'application du principe de la responsabilité des producteurs selon les Etats membres entraînent des disparités notables en ce qui concerne la charge financière supportée par les opérateurs économiques.

* l'existence de normes nationales divergentes en matière de la limitation de l'utilisation de certaines substances dangereuses pourraient avoir des implications sur le commerce d'équipements électriques et électroniques ».

2) Dans la proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil établissant des exigences et des procédures harmonisées pour le chargement et le déchargement sur des vraquiers (COM(2000) 179), la Commission expose les nombreuses conséquences négatives de l'absence d'un cadre communautaire harmonisée :

* « Le coût de l'inaction serait la persistance d'un niveau inacceptable de pertes de ces navires et de leurs équipages.

* En outre, en l'absence de critères harmonisés au niveau communautaire concernant l'aptitude de vraquiers au chargement et au déchargement de cargaisons solides en vrac, on ne peut exclure le risque que des vraquiers non conformes aux normes et hors d'âge ne déplacent vers l'Europe leurs activités, en abandonnant les zones où sont mises en oeuvre des politiques strictes en matière de sécurité.

* L'inaction comporterait également le risque de fausser le jeu de la concurrence entre les terminaux, car ceux-ci appliqueraient alors des niveaux différents de sécurité en matière de manutention des cargaisons.

* Enfin, l'inaction laisserait persister les problèmes que connaissent actuellement les vraquiers avec les terminaux qui refusent de convenir ou de respecter des plans de chargement et de déchargement garantissant que la structure du navire ne subit pas d'avarie ni de contrainte excessive au cours des opérations de manutention de la cargaison ».

3) Dans la proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil relative à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant les institutions de retraite professionnelle (COM(2000) 507) la Commission explique, en donnant aussi des indicateurs quantitatifs, les effets lamentables générés par le fait que les activités des institutions de retraite professionnelle (IRP) ne font l'objet d'aucune réglementation spécifique au plan communautaire :

« Il n'y a pas d'accord dans la Communauté sur la façon dont les IRP peuvent mettre à profit le marché intérieur et l'euro pour optimiser leurs placements sur les marchés financiers. Les IRP doivent obéir à des règles très diverses d'un Etat membre à un autre. On ne peut exclure que, dans certains cas, ces règles aillent au-delà de ce qui est nécessaire pour garantir la solidité prudentielle des IRP. Lorsque tel est le cas, cela peut entraver l'application du principe de libre mouvement des capitaux et nuire aux rendements des IRP. Entre 1984 et 1998, le rendement réel annuel moyen des placements des IRP a été d'environ 6 % dans les Etats membres ayant adopté des règles quantitatives sévères et de plus de 10 % dans ceux où ces règles laissent une plus grande marge de manoeuvre aux gestionnaires. Des rendements plus bas se traduisent par des prestations plus faibles ou des contributions plus élevées. Le coût indirect du travail augmente ainsi que le coût de financement des systèmes de retraite. La politique de placement dans le domaine des retraites complémentaires dépend à la fois du produit offert et des obligations contractuelles du prestataire du service de retraite. En limitant les possibilités de diversification des actifs, des règles trop restrictives peuvent aussi compliquer la gestion des risques et réduire la sécurité des portefeuilles d'investissement. Á cet égard, les restrictions excessives imposées aux actions, généralement moins volatiles à long terme que les titres publics pour la raison qu'elles sont liées à la croissance de l'économie et de la productivité, peuvent avoir des conséquences négatives. Il est donc essentiel de parvenir à un accord sur des règles d'investissement adaptées au marché des capitaux plus vaste et plus liquide qui résulte de l'Union économique et monétaire. ». [...] En outre, «faute de coordination adéquate au niveau communautaire, les IRP sont les seules grandes institutions financières qui ne peuvent offrir leurs services dans un autre Etat membre dans les mêmes conditions que les établissements bancaires, les compagnies d'assurance et les entreprises d'investissement. Il a été calculé que, pour une entreprise pan-européenne, le coût de la mise en place de régimes professionnels distincts dans chaque Etat membre équivalait à environ 40 millions d'euros par an » ;

Les deux critères susmentionnés sont complémentaires et c'est pour cela que dans les mêmes propositions la Commission souligne que, en appliquant l'action au niveau communautaire, il y aura aussi des avantages (deuxième critère). En particulier:

(1) Dans la proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil relatif à la limitation de l'utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques (COM(2000) 347final), la Commission souligne qu'une action au niveau communautaire dans ce domaine permettra que le recyclage de certains DEEE soit économiquement viable. En effet, « pour certains DEEE, le recyclage n'est économiquement viable que si de grandes quantités de déchets sont traitées. Selon le principe des économies d'échelle, le traitement de ces déchets ne pourra être assuré que par quelques installations centralisées en Europe ».

(2) Dans la proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil établissant les exigences et des procédures harmonisées pour le chargement et le déchargement sur des vraquiers (COM(2000) 179 final), la Commission souligne que la mise en place d'un cadre communautaire harmonisée obligatoire peut « éviter que des opérations incorrectes de manutention des cargaisons ne compromettent l'intégrité structurelle des navires et n'entraînent leur perte ainsi que celle de la vie des marins à bord. Des principes et des procédures appropriées visant à renforcer la sécurité dans le chargement et le déchargement des vraquiers secs ont [déjà] été convenus au niveau international. Mais étant donné leur nature non contraignante, leur mise en oeuvre dans la Communauté ne peut être garantie que par la mise en place d'un cadre communautaire harmonisée obligatoire ».

(3) Dans la proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil relative à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant les institutions de retraite professionnelle (COM(2000) 507 final).

II. La motivation de la subsidiarité : des formules adaptées

En justifiant la nécessité d'une action au niveau communautaire, la Commission utilise, soit dans les considérants de l'acte présenté soit dans son exposé des motifs, principalement deux formules. L'une pourrait être définie « descriptive », l'autre, «d'analytique », qui justifie la subsidiarité à l'aide d'un questionnaire : il s'agit d'une grille qui contient plusieurs points dont l'origine remonte à la préparation de l'accord interinstitutionnel de 1993.

A titre d'exemple, on présente les deux propositions suivantes qui utilisent respectivement, l'une la formule descriptive et l'autre la formule analytique :

1. Proposition de Directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil (COM (2000) 303) :

« La subsidiarité et la proportionnalité : justification et valeur ajoutée

L'insertion, dans le traité établissant la Communauté européenne, du nouveau Titre IV sur les politiques de visa, d'asile, d'immigration et d'autres politiques liées à la libre circulation des personnes, démontre la volonté, de la part des Hautes Parties Contractantes, d'attribuer des compétences à la Communauté européenne dans ces domaines. Cependant, la Communauté européenne n'a pas de compétences exclusives dans ce domaine, et par conséquent, même avec la volonté politique de mettre en oeuvre une politique commune en matière d'asile et d'immigration, elle doit intervenir en conformité avec l'article 5 du traité CE, c'est-à-dire si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. La proposition de directive répond à ces critères.

Subsidiarité

La mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice comporte l'adoption de mesures relatives à l'asile ainsi qu'aux réfugiés et personnes déplacées. L'objectif spécifique de cette initiative est d'instaurer des normes minimales en matière d'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et de contribuer à un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil. Ces normes et mesures doivent pouvoir être appliquées selon des mécanismes et des principes minimaux dans tous les Etats membres. En effet, la situation quant à l'octroi de la protection temporaire varie d'un Etat membre à l'autre. La fixation de normes minimales au niveau communautaire doit être réalisée par une action telle que celle proposée. La fixation de normes minimales permettra également de limiter la possibilité que le pays de destination soit déterminé par les ressortissants de pays tiers uniquement sur la base des conditions plus favorables dont ils pourraient y bénéficier. De surcroît, c'est au niveau européen que peut s'organiser la solidarité.

Enfin, la persistance de l'absence de réglementation européenne sur cette protection temporaire aurait des effets négatifs sur l'efficacité des autres instruments prévus en matière d'asile.

Proportionnalité

La forme de l'action communautaire doit être la plus simple permettant que l'objectif de la proposition et sa mise en oeuvre efficace soient réalisés. Dans cet esprit, l'instrument juridique choisi est une directive, qui permet de fixer les normes minimales tout en laissant aux Etats membres qui en sont destinataires le choix de la forme et des moyens les plus appropriés pour les mettre en oeuvre dans leur cadre juridique et dans leur contexte national. De plus, la proposition de directive ne prétend pas introduire de normes relatives par exemple à l'interprétation de la Convention de Genève, la protection subsidiaire ou d'autres aspects du droit de séjour des étrangers, lesquels feront l'objet d'autres propositions. Elle se concentre sur un corps de normes minimales et strictement nécessaire à la cohérence de l'action ».

2. Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des Etats membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable (COM(2000) 7) :

« Justification de l'action au niveau communautaire

1) Quels sont les objectifs de l'action envisagée par rapport aux obligations incombant à la Communauté-

La proposition vise à renforcer la sécurité juridique en ce qui concerne l'application des règles communautaire régissant les droits exclusifs et les aides d'état, dans le cadre de l'émergence du marché unique des transports publics de voyageurs.

Elle définit à cet effet des règles précises qui visent à garantir la proportionnalité des droits exclusifs (notamment pour ce qui est de leur durée et des procédures d'adjudication) et du versement d'une indemnisation financière aux opérateurs ayant satisfait à des exigences de service public (obligations de service public au sens de l'article 73 du traité).

La proposition vise également à renforcer l'efficacité des transports publics qui peuvent jouer un rôle non négligeable dans la poursuite des objectifs visés par la Communauté en matière de lutte contre le réchauffement planétaire, de réduction des émissions de dioxyde de carbone et de polluants, en matière de croissance économique et d'insertion sociale. Pour atteindre ces objectifs, il faut mettre fin à la tendance du voyageur d'utiliser toujours plus sa voiture particulière et moins les transports en commun. Le déclin de ceux-ci ne s'arrêtera pas sans amélioration significative de leur efficacité et de leur attrait pour les passagers.

2) L'action envisagée relève-t-elle de la compétence exclusive de la Communauté ou d'une compétence partagée avec les Etats membres-

L'action relève de la compétence partagée (article 71, paragraphe 1, point d), du traité) et de la compétence exclusive (article 89 du traité).

3) Quelle est la dimension communautaire du problème (par exemple combien d'Etats membres sont concernés; quelle solution a été appliquée jusqu'à présent)-

Le règlement concerne tous les Etats membres.

Pour que le jeu de la concurrence ne soit pas faussé, il faut améliorer et harmoniser les actions entreprises par les autorités pour garantir le respect des exigences de service public lorsque ces actions ont des incidences sur la concurrence, notamment en généralisant dans tous les Etats membres l'attribution de contrats de service public et de droits exclusifs via des procédures d'adjudication harmonisées et non discriminatoires.

A l'heure actuelle, les pratiques varient considérablement d'un Etat membre à l'autre et la dimension communautaire n'avait jamais été évoquée auparavant, notamment en ce qui concerne les droits exclusifs.

4) Quelle est la solution la plus efficace compte tenu des moyens dont disposent la Communauté et les Etats membres-

Etant donné la nécessité d'assurer la sécurité juridique dans le cas où des opérateurs originaires d'un Etat membre s'établiraient dans un deuxième Etat membre pour entrer sur le marché des transports publics de cet Etat membre, une action au niveau communautaire constitue la solution la plus efficace.

La proposition établit à cet effet des règles communautaires portant sur:

- l'emploi de contrats conclus entre les autorités et les opérateurs;

- l'indemnisation des opérateurs ayant respecté les exigences de service public;

- l'octroi de droits exclusifs;

- la mise en place et la gestion de la concurrence;

- la transparence.

5) Quelles seront les retombées de l'action envisagée et quel serait le coût d'une absence d'action-

Etant donné que l'action vise à établir des règles communes applicables à tous les Etats membres, elle ne peut être menée qu'au niveau de la législation communautaire et non au niveau des Etats membres.

Le règlement encourage la fourniture de services de transports publics efficaces et attrayants. Il va permettre aux Etats membres de mettre en place des systèmes réglementaires nationaux spécifiques respectant les critères de transparence et de non-discrimination définis par un cadre réglementaire communautaire précis. Le règlement va également supprimer les restrictions imposées à l'action des Etats membres par le règlement 1191/69, qui sont désormais dépassées.

La situation actuelle se caractérise par l'absence d'un cadre réglementaire défini pour l'ensemble de la Communauté. Il y a de ce fait un risque que des arrêts négatifs de la cour de justice portent atteinte au système de régulation des transports publics en vigueur dans un ou plusieurs Etats membres.

6) Quels sont les moyens d'action de la Communauté (recommandation, soutien financier, réglementation, reconnaissance mutuelle, etc.)-

La proposition se fonde notamment sur l'article 89 du traité qui ne laisse pas à la Communauté d'autre choix que le règlement.

Un soutien financier ou une reconnaissance mutuelle ne permettrait pas de respecter les critères minimums applicables dans l'ensemble de la Communauté.

7) Une réglementation harmonisée est-elle nécessaire ou suffit-il d'adopter une directive décrivant les objectifs généraux et laissant aux Etats membres le soin de les appliquer-

Pour atteindre les objectifs de la proposition, les principes de transparence et de non-discrimination que la proposition vise à promouvoir doivent être inscrits de manière claire, précise et compatible dans chacun des différents cadres réglementaires nationaux. La Communauté n'a pas d'autre choix que de recourir à un règlement (voir le point 6.) qui constitue le bon moyen pour atteindre les objectifs posés. Cela étant, la proposition indique la manière dont les principes évoqués doivent être appliqués aux différents mécanismes de réglementation mais elle ne détermine pas au préalable lequel de ces mécanismes les autorités des Etats membres vont employer dans chaque cas particulier ».

III. La subsidiarité : une dimension internationale

La globalisation impose à l'Union de réfléchir aussi à la possibilité que certains problèmes dépassent les frontières de l'Union et imposent une action au niveau international ; celle-ci exige une stricte coordination entre l'Union et les Etats membres sur des directives définies en commun. A titre d'exemple, la Commission a proposé les deux motivations suivantes qui traduisent cette approche :

1. Proposition de Décision du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la Communauté européenne (COM(2000) 407) :

« Actuellement, l'harmonisation de l'utilisation du spectre radioélectrique est assurée, au niveau international, par l'Union internationale des télécommunications (UIT - 189 pays membres), et ses Conférences mondiales des radiocommunications (CMR) et, au niveau européen, par la CEPT [23] (43 pays membres). Compte tenu de la mondialisation des marchés des radiocommunications, une harmonisation au niveau le plus élevé possible devrait permettre de réaliser des économies d'échelle (baisse du prix des équipements) et de garantir une disponibilité des services à l'échelle européenne comme à l'échelle mondiale (itinérance internationale) puisque l'impact des efforts déployés dans le domaine de l'harmonisation dépassera le cadre des frontières communautaires. [...] Il convient donc que la Communauté soit représentée de manière appropriée dans les travaux de toutes les organisations internationales compétentes et les conférences où se traitent les questions relatives à la gestion du spectre radioélectrique, notamment au sein de l'Union internationale des télécommunications (UIT) et lors des conférences mondiales des radiocommunications [24]. Dans les négociations internationales, il convient que les États membres et la Communauté poursuivent une action commune et coopèrent étroitement pendant toute la procédure de négociation de manière à assurer l'unité de la représentation internationale de la Communauté ».

[23] Conférence européenne des administrations des postes et des télécommunications.

[24] La Commission a rappelé quels étaient les enjeux des CMR pour la Communauté dans ses communications COM(1997) 304, COM(1998) 298 et COM(2000) 86.

2. Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, « Lutte contre les mines terrestres antipersonnel : contribution accrue de l'Union européenne » (COM(2000) 111).

« Amélioration de la coordination et de la complémentarité internationales: La multitude d'instruments financiers utilisés pour soutenir la lutte contre les mines pose des problèmes de coordination, de cohérence et de transparence particuliers. Cette situation justifie à l'évidence une intensification de la coordination internationale, une rationalisation des procédures et une plus grande cohérence des actions communautaires. Une action plus efficace et correctement coordonnée de la part des principaux bailleurs de fonds de la lutte contre les mines, à la fois au niveau mondial et dans chacun des pays touchés, sera financée par la ligne budgétaire distincte renforcée, donnant suite aux obligations imposées par la convention sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert de mines terrestres antipersonnel et sur leur destruction. Comme par le passé, l'Union européenne soutient le développement du service des actions de lutte contre les mines des Nations unies (UNMAS) au sein de la structure onusienne, qui constitue le point de centralisation des données et des informations et se charge d'aider les donateurs et de contribuer au développement de programmes des Nations unies, en concertation avec les bailleurs de fonds et les autres parties intéressées. La Commission et les Etats membres ont joué pleinement leur rôle au sein du groupe de soutien des opérations de lutte contre les mines (MASG) et restent en liaison étroite avec l'UNMAS » .