FR Journal officiel de l’Union européenne C 277/125

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: plan d’action relatif à l'application de la stratégie de santé animale pour l'Union européenne»

COM(2008) 545 final

(supplément d'avis)

(2009/C 277/26)

Rapporteur: M. NIELSEN

Le 24 février 2009, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29 A des modalités d'application de son règlement intérieur, d'élaborer un supplément d'avis sur la

«Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: Plan d’action relatif à l'application de la stratégie de santé animale pour l'Union européenne»

(COM(2008) 545 final).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 17 avril 2009 (rapporteur: M. NIELSEN).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 189 voix pour, 2 voix contre et 11 abstentions.

1. Conclusion

1.1. Le CESE accueille favorablement la proposition d'application de la stratégie de santé animale et reconnaît que, dans une large mesure, la Commission a pris en compte les observations qu'avait formulées le CESE lors de la présentation de la proposition de nouvelle stratégie. Le CESE réitère son invitation à renforcer l'action de l'UE en faveur de la prévention et de la surveillance des maladies contagieuses graves des animaux domestiques, ainsi qu'en faveur de la lutte contre ces maladies, dont plusieurs continuent à présenter des risques à l'échelle mondiale. C'est pourquoi le CESE continue d'espérer que les futures règles communautaires se diffuseront le plus puissamment possible au monde environnant, et pense aussi que la Commission devrait contribuer à la bonne compréhension, dans les pays tiers concernés, des nouveautés du droit communautaire et tirer parti des connaissances spécialisées et des ressources disponibles dans les pays membres pour résoudre les crises. Dans le même temps, il y a lieu d'accroître l'engagement vis-à-vis des pays en développement, et l'élaboration d'indicateurs doit être considérée comme une priorité, compte tenu de l'importance fondamentale qui est la leur. Il importe en outre que le fonds vétérinaire soit maintenu et que le cofinancement des États membres soit harmonisé pour éviter toute distorsion de concurrence.

2. Contexte

2.1. En 2007, le CESE s'est déclaré favorable à la proposition de la Commission relative à une nouvelle stratégie de santé animale pour la période 2007-2013 (1). Le plan d'action dont il s'agit maintenant est une application de la stratégie, et s'accompagne d'un calendrier applicable aux 31 mesures détaillées (2) devant être mises en œuvre d'ici 2013 dans les quatre domaines d'action (définition des priorités, cadre législatif, prévention et recherche, etc.). Les éléments les plus importants prévus dans ce calendrier sont une nouvelle législation communautaire dans le domaine de la santé animale, ainsi qu'une révision du partage des coûts et des responsabilités. À cela, il faut ajouter le projet d'adhésion, à plus long terme, de l'UE à l'Office international des épizooties (OIE); des mesures contre les entraves sanitaires aux exportations, une catégorisation des risques liés aux maladies animales et des risques chimiques, ainsi que la définition de priorités concernant ces risques; des lignes directrices en matière de biosécurité au niveau du cheptel et aux frontières; le développement de systèmes électroniques d'information; le renforcement des banques d'antigènes et de vaccins dans l'UE; le développement de nouveaux médicaments et de vaccins; et enfin la surveillance de la résistance des microorganismes zoonotiques aux antibiotiques. L'objectif premier est de simplifier et d'améliorer le droit existant et le droit nouveau, ainsi que d'assurer une meilleure efficacité de la réglementation. C'est pourquoi la Commission souhaite évaluer systématiquement chaque proposition et, ce faisant, étudier d'autres solutions possibles en vue de parvenir à une législation qui soit meilleure et qui soit plus simple.

3. Observations générales

3.1. Le plan d'action est pertinent et bien pensé, et le CESE apprécie l'esprit d'ouverture et de volonté de coopération qui, dans une grande mesure, a caractérisé jusqu'à présent le processus en cours, et notamment le fait que la Commission ait pris en compte les observations du CESE. Il convient cependant d'avancer plus rapidement dans la délimitation et le classement par ordre de priorité des domaines auxquels devra s'appliquer le plan d'action, et il convient aussi, pour commencer, d'établir cette délimitation et ce classement par ordre de priorité en fonction de l'affectation réciproque de priorités au risque d'effets des maladies en question sur les humains, en fonction des souffrances que ces maladies occasionnent aux animaux, ainsi qu'en fonction de la prise en considération des conséquences économiques qui en résultent pour les producteurs et les entreprises.

3.2. Comme l'a déjà souligné précédemment le CESE, il est d'une importance déterminante pour la crédibilité de l'UE que les institutions communautaires et les États membres respectent les délais qu'ils fixent eux-mêmes pour la présentation, l'adoption et l'application des mesures concrètes, ce qui, malheureusement, constitue plus souvent l'exception que la règle. C'est pourquoi il importe que la Commission définisse à tout le moins des délais réalistes en ce qui concerne la présentation de ses propres propositions et rapports, et respecte ces délais, dans la pratique.

3.3. C'est pourquoi s'agissant des délais impartis aux différentes actions, il faudrait en outre faire apparaître clairement, que ce qui est désigné comme «calendrier indicatif pour les initiatives législatives/date indicative d'achèvement» se rapporte à la présentation de propositions, et non pas à la décision finale, qui sera le résultat d'un processus ultérieur, appelé à durer longtemps. Un élément particulièrement peu clair est l'affirmation selon laquelle les actions spéciales concernant le bien-être des animaux, qui sont inscrites dans le plan d'action pour la période débutant en 2006 (3), font maintenant partie intégrante de la stratégie de santé animale; le manque de clarté tient ici au fait que les délais fixés par le calendrier relatif à ces actions étaient déjà, dans une large mesure, dépassés immédiatement après la présentation du plan d'action.

3.4. Il est d'une importance déterminante de renforcer le niveau de protection lors de la mise en œuvre des différentes actions, et il est tout aussi important de rendre ces actions plus efficaces, et de les mener en conformité du principe de proportionnalité et dans l'esprit des efforts visant à améliorer et à simplifier les cadres législatifs. En outre, il importe que le suivi de la stratégie de santé animale s'effectue en coopération ouverte avec les États membres et les organisations représentant les intérêts concernés, notamment à travers le plan de communication et le Comité consultatif sur la santé animale.

4. Observations particulières

4.1. Le CESE est favorable à l'objectif premier, qui est de créer un cadre législatif définissant des principes communs et des exigences communes dans le domaine de la santé animale et indiquant les interfaces avec le droit déjà applicable en matière, notamment, de bien-être des animaux, de sécurité alimentaire, de santé publique, de politique agricole, etc. Dans le même temps, la simplification et l'efficacité accrue de la législation, auxquels l'on entend parvenir, contribueront à créer un domaine de décision politique plus transparent et plus ouvert, mais cela suppose, simultanément, une démarche interdisciplinaire et l'intervention de considérations relatives à la sécurité alimentaire, à la santé animale et à la protection contre les épidémies. Il est nécessaire de tirer parti des synergies existant dans ce domaine, et il convient aussi que le bien-être des animaux fasse, davantage que par le passé, partie intégrante de la problématique de l'état sanitaire des élevages, lorsque cela se justifie.

4.2. La catégorisation des maladies animales et la définition du niveau de risque acceptable représente un défi important du point de vue du partenariat. Il convient en premier lieu de mener les travaux sur une base scientifique, de telle sorte que la catégorisation des maladies s'effectue par rapport à l'épidémiologie et aux possibilités de contrôle. Il est toutefois nécessaire, dans le même temps, d'intégrer dans l'évaluation les conséquences économiques et commerciales des maladies.

4.3. Les actions et les ressources seront, selon le plan d'action, «orientées vers les maladies présentant un grand intérêt public». Il s'agit, par définition, de maladies qui constituent une menace pour la santé humaine, mais il conviendrait que «l'intérêt public» et les financements qui y sont associés englobent aussi les maladies qui ont des conséquences économiques graves pour l'industrie et, du même coup, pour l'économie des États membres.

4.4. Il est par ailleurs d'une importance décisive de viser une coïncidence plus étroite entre les règles de l'UE et les recommandations de l'OIE lorsqu'il s'agit de simplifier et de réviser le droit existant en la matière. En même temps, il importe d'éviter les limitations non souhaitables, au plan concurrentiel, entre pays membres et par rapport aux pays tiers. C'est pourquoi il faut que lors de l'élaboration d'une nouvelle législation dans le domaine vétérinaire et dans le domaine du bien-être des animaux, l'UE s'efforce de faire comprendre cet aspect dans les pays tiers et qu'elle s'emploie aussi à assurer le degré d'harmonisation le plus élevé possible.

4.5. Le modèle efficace et responsable de partage des coûts, auquel l'on souhaite parvenir, devrait continuer à reposer sur un financement commun apporté par l'UE et les États membres, mais aussi se fonder sur la responsabilité de l'industrie et sur les coûts encourus jusqu'à présent pour la prévention des maladies et la lutte contre ces maladies. Ainsi, il conviendrait de maintenir le financement de l'UE par l'intermédiaire du fonds vétérinaire, et en même temps, il conviendrait d'harmoniser le cofinancement des États membres pour éviter une distorsion de concurrence résultant de différences de répartition entre financement public et financement privé. Il faudrait prévoir une possibilité de compensation pour permettre de couvrir les coûts aussi bien directs qu'indirects, de telle sorte que la future stratégie de santé animale comporte une incitation inconditionnelle à déclarer les foyers de maladies contagieuses graves d'animaux d'élevage. Comme le précise la Commission, il sera nécessaire de procéder à une analyse approfondie des possibilités qui existent, avant d'élaborer une proposition de modèle harmonisé de partage des coûts.

4.6. Le secteur de l'alimentation animale revêt un grand intérêt au regard de la santé animale, et c'est pourquoi la gestion des aliments pour animaux a de l'importance au regard de la protection contre les épidémies. Le CESE souhaiterait cependant voir justifier plus précisément la proposition visant à faire intervenir des garanties financières dans le secteur de l'alimentation animale, sans référence apparente aux conclusions du rapport qui existe sur les garanties financières dans le secteur de l'alimentation animale (4).

4.7. Comme l'a déjà souligné précédemment le CESE, la vaccination doit, notamment pour des questions d'acceptation par la population, être utilisée pour combattre les épidémies, si elle permet de remplacer ou de compléter avantageusement l'élimination d'animaux sains. Comme le souligne aussi la Commission, la décision de procéder ou non à la vaccination doit être prise au cas par cas et reposer sur des principes et des facteurs généralement reconnus, tels que la disponibilité et l'efficacité du vaccin, des tests valides, les lignes directrices internationales et les éventuelles entraves aux échanges, le rapport coût-efficacité et les risques éventuels liés à l'utilisation du vaccin.

4.8. Il existe un besoin de travaux supplémentaires de recherche-développement en ce domaine, de même qu'à cet égard, il est d'une importance décisive que la Commission s'efforce de diffuser une compréhension générale de la politique de vaccination de l'UE à l'extérieur des frontières de l'Union, dans le but de réduire le nombre de cas douteux en ce qui concerne les exportations.

4.9. Jusqu'à présent, les crises aiguës se sont traitées, dans une large mesure, au moyen de contacts entre l'État membre agissant individuellement et le pays tiers concerné, et de ce point de vue, il est d'une importance tout à fait déterminante qu'à l'avenir aussi, les problèmes se règlent conjointement entre les parties concernées. L'actuel partage des tâches s'est révélé satisfaisant, et c'est pourquoi il faudra maintenir la possibilité d'un droit de négociation directe entre pays concernés, sous réserve que les parties tiennent la Commission informée en permanence.

4.10. Actuellement, dans la plupart des exploitations, l'on met en œuvre une série d'actions qui sont un mélange de mesures concrètes, de procédés courants et de simple bon sens. Il en résulte cependant un degré significatif d'incertitude juridique, si l'on doit utiliser pour l'élaboration d'un modèle de partage des coûts ces actions volontaires de protection contre les épidémies, qui sont le plus souvent des actions menées à l'initiative des producteurs ou bien suite aux conseils prodigués par les organisations.

4.11. Bien que dans l'immédiat, il paraisse justifié d'évaluer dans quelle mesure l'éleveur, dans le cas considéré, a pris des mesures suffisantes pour empêcher l'apparition et la propagation d'une maladie contagieuse du bétail, l'idée de se servir de cette évaluation comme critère de décision concernant la compensation financière pose problème. Parce que l'on ne dispose pas de connaissances suffisantes sur les effets des mesures de prévention pour les différentes espèces animales, il est très difficile, à l'heure actuelle, d'appliquer de telles règles dans la pratique. C'est pourquoi il faut mener des travaux de recherche-développement pour mettre en évidence les possibilités susceptibles d'exister et déterminer leur applicabilité dans la pratique.

4.12. Il conviendrait de mettre en œuvre les règles fondamentales de la biosécurité par le moyen de la législation, laquelle pourrait être complétée par des règles plus précises sous forme de lignes directrices adaptées à différentes espèces animales ou à différentes formes de production (par exemple, au cas des «agriculteurs amateurs»). En outre, il y a besoin de poursuivre des actions d'information, en coopération entre autorités et organisations professionnelles.

4.13. La recherche, le développement et les services de conseil sont d'une importance essentielle pour la réalisation des objectifs de la stratégie. Pour sa plus grande part, la recherche n'a de valeur qu'à partir du moment où elle se concrétise dans la production, le conseil et le contrôle. C'est pourquoi le transfert de connaissances est un domaine d'action important. Ainsi, «l'agenda stratégique de recherche» ne se concentre pas suffisamment sur la prévention qui prend la forme de mesures ne comportant pas le recours à la médecine vétérinaire. C'est pourquoi il conviendrait d'associer, plus résolument que la Commission n'en a, semble-t-il, l'intention, les organisations d'éleveurs aux travaux de recherche de solutions.

4.14. Avec un nombre accru d'États membres, le risque augmente de voir fixer les normes au niveau du plus petit commun dénominateur. Il faudrait donner la possibilité à certains États membres de «prendre de l'avance», à condition que cela puisse se faire sans nuire aux intérêts de la Communauté. Cela permettra d'acquérir de l'expérience dont pourront ensuite profiter les autres États membres. Comme exemple, l'on peut citer le fait que la Commission prévoie de présenter en 2011 une proposition concernant l'identification électronique du bétail, système devant se substituer aux marques auriculaires, après quoi interviendra un long processus de décision. Compte tenu des avantages évidents que cela représente sous forme d'économies de main-d'œuvre dans les exploitations, d'amélioration du recensement des animaux traités et, du même coup, d'analyses plus sûres et d'amélioration de la sécurité des produits, il faudrait prévoir la possibilité d'accélérer l'adoption de ce système d'identification.

Bruxelles, le 13 mai 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) Communication de la Commission datant de 2007, sur une nouvelle stratégie de santé animale pour l'Union européenne (2007-2013) placée sous la devise «Mieux vaut prévenir que guérir» (COM(2007) 539 final) et avis du Comité économique et social européen du 16.1.2008, JOCE C 151 du 17.6.2008

(2) Alors que la communication de la Commission COM(2008) 545 porte sur 21 actions, la planification interne en prévoit 31 (voir par exemple http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/strategy/pillars/action_en.htm)

(3) COM(2006) 13 final, «Plan d'action communautaire pour la protection et le bien-être des animaux» et avis du CESE du 26.10.2006, JOCE C 324 du 30.12.2006.

(4) Annexe au document COM(2007) 469 concernant les «garanties financières dans le secteur de l'alimentation animale», avec description des systèmes existants.