COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Vers une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets

TABLE DES MATIÈRES

Résumé

COMMUNICATION DE LA COMMISSION Vers une stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets

1. Introduction

2. Le problème d'environnement posé par les déchets

2.1. Introduction

2.2. Tendances en matière de production et de gestion des déchets

2.3. Problèmes d'environnement liés à la gestion des déchets

3. Évaluation de la politique de la Communauté en matière de gestion des déchets

3.1. Progrès réalisés

3.2. Éléments à développer

3.2.1. Mise en oeuvre

3.2.2. Des progrès limités en matière de prévention des déchets

3.2.3. Absence d'approche globale en matière de recyclage

3.2.4. Adoption de normes harmonisées pour les opérations de recyclage

3.2.5. Autres aspects du cadre juridique

4. Fixation d'objectifs

4.1. Introduction

4.2. Prévention des déchets

4.3. Objectifs de recyclage

5. Les grands axes d'une stratégie thématique

5.1. Introduction

5.2.1. Mesures axées sur la prévention quantitative

5.2.2. Mesures axées sur la prévention qualitative

5.2.3. Autres mesures destinées à promouvoir aussi bien la prévention quantitative que la prévention qualitative

5.2.3.1. Plans de prévention des déchets

5.2.3.2. La directive IPPC et les documents BREF

5.3. Instruments visant à promouvoir le recyclage des déchets

5.3.1. Taxes de mise en décharge

5.3.2. Responsabilité des producteurs

5.3.3. Certificats négociables

5.3.4. Régimes «Pay-As-You-Throw»

5.3.5 Systèmes d'encouragement

5.3.6. Instruments normatifs

5.4. Des règles homogènes en matière de recyclage

5.5.1. Amélioration du cadre juridique gouvernant la gestion des déchets

5.5.1.1 Définition des opérations de valorisation et d'élimination

5.5.1.2 Définitions des déchets

5.5.2. R&D et démonstration technologique

5.5.3. Mesures axées sur la demande

5.5.4 Enseignement et formation

5.6. Conclusion et proposition de marche à suivre

6. Environnement et santé

7. Élargissement

8. Coopération internationale dans le domaine du recyclage

9 Analyse d'impact approfondie

10. Développement futur de la stratégie

Annexe I Législation communautaire concernant les déchets

Annexe II: Tendances observées en matière de production et de gestion des déchets

Annexe III : Liste des Abréviations

RESUME

Dans notre société, les déchets représentent un double défi environnemental. Tous les déchets doivent être valorisés ou éliminés au moyen d'opérations qui, inévitablement, ont des incidences sur l'environnement et entraînent des coûts économiques. Les déchets peuvent aussi être symptomatiques de modes de consommation et de production inefficaces dans la mesure où des matériaux sont peut-être utilisés inutilement. Ces matériaux ne créent pas seulement des déchets; ils ont aussi toute une série d'incidences durant leur phase de production et d'utilisation.

Le sixième programme d'action pour l'environnement prévoit une série de mesures complémentaires ayant pour but de réduire les incidences environnementales de l'utilisation des ressources tel que projeté par la stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable. Ceci inclut une stratégie thématique sur le recyclage des déchets et des initiatives en matière de prévention des déchets, notamment des propositions concernant des objectifs communautaires de prévention des déchets.

La présente communication est une première contribution en vue de l'élaboration d'une stratégie thématique qui portera à la fois sur la prévention de la production et sur le recyclage des déchets. Le présent document est destiné à servir de point de départ au processus de consultation qui se poursuivra jusqu'à ce que la Commission adopte des propositions tant pour le cadre global de la stratégie thématique que pour les mesures individuelles qui en assureront la mise en oeuvre.

Cette Communication a été inspirée par une approche qui part de la phase déchet des ressources et qui prend en compte l'ensemble du cycle de vie de celles-ci. En effet, la prévention et le recyclage des déchets peuvent réduire les impacts de l'utilisation des ressources sur l'environnement de deux manières: en évitant les incidences sur l'environnement liées à l'extraction des matières premières primaires et celles liées à la transformation des matières premières primaires dans les procédés de production.

La prévention et le recyclage des déchets devraient également être vus comme faisant partie d'une plus large stratégie de gestion des déchets. Le défi pour les décideurs politiques est de déterminer le taux de recyclage optimal et la meilleure combinaison des approches. De plus, l'attention portée aux bénéfices environnementaux qui peuvent découler d'actions visant les phases amont du cycle de vie des ressources doit être complétée par la réduction des incidences environnementales à la phase déchet de ce cycle, notamment lors du recyclage.

En ce qui concerne la prévention de la production de déchets, la présente communication vise à instaurer, pour la première fois, une consultation qui aboutira à l'élaboration d'une stratégie globale, et à lancer un débat sur les objectifs de prévention des déchets et sur les instruments nécessaires pour les atteindre. La communication invite à un large débat, entre autre concernant :

* L'identification des potentialités pour la prévention des déchets ;

* L'échange de bonnes pratiques et d'expériences en vue de définir comment l'UE peut contribuer à celles-ci ;

* Le rôle que pourrait jouer la future politique en matière des substances chimiques pour la prévention qualitative des déchets;

* L'examen de comment des plans de prévention des déchets obligatoires ou volontaires pourraient contribuer à la prévention des déchets :

* L'évaluation du potentiel de prévention des déchets de la directive sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution (IPPC).

S'agissant du recyclage des déchets, la présente communication invite les commentaires sur des options visant à promouvoir le recyclage, y compris :

* Le développement d'objectifs axés sur les matériaux associés à des objectifs portant sur les produits en fin de vie;

* L'utilisation d'instruments économiques de façon à corriger le coût des différentes options de gestion des déchets. Ceci pourrait inclure des certificats négociables, la coordination de taxes nationales sur la mise en décharge, la promotion de systèmes de tarification et rendre les producteurs responsables du recyclage ;

* S'assurer que le recyclage soit tant aisé que propre. Dans certains cas, la mise en oeuvre de la législation européenne en matière de déchets a pu conduire à des charges inutiles pesant sur l'industrie. De tels cas doivent être identifiés et résolus. De plus, des approches communes pourraient faire en sorte que l'industrie du recyclage utilise les meilleures techniques disponibles.

Le Parlement européen, le Conseil, le Comité économique et social, le comité des régions et l'ensemble des parties intéressées sont invités à formuler des commentaires sur cette communication avant le 30 septembre 2003. La stratégie finale sera produite en 2004.

1. INTRODUCTION

Dans notre société, les déchets représentent un double défi environnemental. Tous les déchets doivent être valorisés ou éliminés au moyen d'opérations qui, inévitablement, ont des incidences sur l'environnement et entraînent des coûts économiques. Les déchets peuvent aussi être symptomatiques de modes de consommation et de production inefficaces dans la mesure où des matériaux sont peut-être utilisés inutilement. Ces matériaux ne créent pas seulement des déchets; ils ont aussi toute une série d'incidences durant leur phase de production et d'utilisation.

La gestion des déchets est un des grands problèmes d'environnement reconnus au niveau international. Le plan de mise en oeuvre approuvé au Sommet mondial sur le développement durable (Johannesbourg, septembre 2002) s'appuie sur l'Action 21 et préconise l'adoption de nouvelles mesures en vue de «réduire au minimum et prévenir le gaspillage et encourager le plus possible le réemploi, le recyclage et l'utilisation de matériaux non polluants, avec la participation des pouvoirs publics et de toutes les parties prenantes afin de minimiser les effets nuisibles sur l'environnement et d'améliorer le rendement des ressources» [1].La proposition de la Commission concernant une stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable insiste également sur la nécessité de rompre le lien entre croissance économique, utilisation des ressources naturelles et production de déchets [2]. D'après les conclusions du Conseil européen de Göteborg (en juin 2001), «Il faut modifier le lien entre la croissance économique, l'utilisation des ressources naturelles et la production de déchets. Une économie performante doit aller de pair avec une utilisation durable des ressources naturelles et une production viable de déchets [...]» [3].

[1] http://www.johannesburgsummit.org/html/ documents/summit_docs/2309_planfinal.htm, et en particulier le paragraphe 21.

[2] Communication de la Commission intitulée "Développement durable en Europe pour un monde meilleur: stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable", COM(2001)264 final du 15.5.2001.

[3] Voir les Conclusions de la Présidence à l'adresse suivante : http://ue.eu.int/fr/info/eurocouncil/ , et en particulier le paragraphe 31.

Ce thème est développé plus avant dans le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement [4] dont l'objectif global est de parvenir à «exploiter plus efficacement les ressources et mieux gérer les ressources et les déchets pour instaurer des modes de production et de consommation plus durables, en dissociant l'utilisation des ressources et la production de déchets du taux de croissance économique et en visant à garantir que la consommation de ressources renouvelables et non renouvelables ne va pas au-delà de ce que l'environnement peut supporter». Cet objectif global sera pris en compte dans le cadre de la stratégie thématique sur l'utilisation et la gestion durables des ressources («stratégie ressources»).

[4] Décision n° 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juillet 2002 établissant le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement, JO L 242 du 10.9.2002, p. 1.

L'utilisation des ressources peut avoir des incidences à tous les stades du cycle de vie de ces ressources, notamment lors de l'extraction et du traitement primaire, lors de la transformation et de la fabrication, lors de la consommation ou de l'utilisation et, enfin, lors de la gestion des déchets. Aussi les mesures qui visent à éviter la production de déchets ou à réintroduire les déchets dans le cycle économique («fermeture de la boucle des matériaux») sont elles un élément important dans une approche globale de la gestion des ressources.

La décision établissant le sixième programme d'action pour l'environnement préconise l'adoption d'un certain nombre de mesures pour promouvoir davantage la prévention et le recyclage des déchets, parmi lesquelles une stratégie thématique sur le recyclage des déchets et des initiatives en matière de prévention des déchets, notamment des propositions concernant des objectifs communautaires de prévention des déchets.

La présente communication est une première contribution en vue de l'élaboration d'une stratégie thématique qui portera à la fois sur la prévention de la production et sur le recyclage des déchets. Elle comprend une évaluation de la politique communautaire en matière de déchets, sous l'angle de la prévention de la production et du recyclage, qui vise à trouver les moyens de poursuivre l'élaboration de la politique de gestion des déchets en tenant compte de la hiérarchie des objectifs définis dans la stratégie communautaire pour la gestion des déchets [5]. Elle est centrée sur les moyens qui permettraient de promouvoir une gestion des déchets plus durable, en réduisant le plus possible les incidences des déchets sur l'environnement sans perdre de vue les considérations économiques et sociales. Les mesures communautaires devraient donc s'appuyer sur une analyse approfondie des coûts et des avantages, ainsi que sur une comparaison du rapport coût-efficacité des différentes options. L'objectif de la présente communication est de lancer un processus de consultation des institutions communautaires et des parties prenantes de la gestion des déchets, en vue de l'élaboration d'une politique globale et cohérente de prévention et de gestion des déchets. Combinées à la valorisation énergétique et à des modes d'élimination valables, les politiques de prévention et de recyclage des déchets contribueront à l'établissement d'une stratégie optimale de gestion des déchets, visant à réduire au minimum les incidences sur l'environnement par l'adoption de l'option présentant le meilleur rapport coût-efficacité.

[5] La stratégie communautaire pour la gestion des déchets a été adoptée en 1989, voir document SEC(89) 934 final du 18 septembre 1989. Elle a été réexaminée en 1996, voir document COM(96)399 final du 30.7.1996.

La future stratégie thématique pour la prévention et le recyclage des déchets déterminera la combinaison de mesures et d'objectifs la plus efficace pour promouvoir une gestion plus durable des déchets. En ce qui concerne la prévention de la production de déchets, la présente communication vise à instaurer, pour la première fois, une consultation qui aboutira à l'élaboration d'une stratégie globale, et à lancer un débat sur les objectifs de prévention des déchets et sur les instruments nécessaires pour les atteindre. S'agissant du recyclage des déchets, la présente communication étudie les moyens de promouvoir le recyclage lorsqu'il existe des possibilités d'avantages écologiques supplémentaires, et analyse les différentes options pour atteindre les objectifs de recyclage de la manière la plus rentable possible.

À ce stade de la stratégie thématique, la Commission n'est pas encore en mesure de proposer des objectifs environnementaux précis. Ces objectifs seront définis au cours de l'élaboration de la stratégie, sur la base des résultats du processus de consultation prévu et des études déjà en cours. En ce qui concerne les instruments, la présente communication insiste sur la nécessité de disposer d'une panoplie appropriée d'instruments, notamment législatifs, consensuels et économiques. La communication étudie de manière assez précise les possibilités de compléter la politique communautaire actuelle en matière de déchets à l'aide d'instruments économiques, étant donné la capacité de ces instruments à induire des changements dans le comportement de tous les acteurs économiques, y compris les ménages, afin de parvenir à une gestion plus durable des déchets. L'objectif est d'améliorer l'efficacité de la politique communautaire de gestion des déchets, tout en veillant à la simplicité et à la rationalité des règles, conformément aux efforts déployés par la Commission pour mieux légiférer [6].

[6] Voir la communication de la Commission intitulée «Gouvernance européenne : Mieux légiférer», COM(2002) 275 final du 6.6.2002.

La présente communication s'appuie sur la politique communautaire en vigueur et sur les analyses effectuées par la Commission, notamment la communication sur La compétitivité du secteur du recyclage [7] et les travaux du Forum du recyclage [8].

[7] Communication de la Commission intitulée «La compétitivité du secteur du recyclage», COM(1998) 463 final du 22.7.1998.

[8] Voir http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

La communication est structurée comme suit :

- Le chapitre 2 est une analyse du cadre environnemental dans lequel s'inscrit la gestion des déchets; il évalue notamment les tendances en matière de production des déchets et les principales incidences des déchets sur l'environnement;

- le chapitre 3 décrit la politique communautaire actuelle en matière de déchets, ses réalisations et les domaines qui peuvent être améliorés ou développés;

- le chapitre 4 analyse le rôle de la fixation d'objectifs dans une approche globale de la prévention et du recyclage;

- le chapitre 5 instaure un cadre pour la future stratégie thématique et met en lumière les grands thèmes qui devront être débattus lors de l'élaboration de cette dernière;

- le chapitre 6 explique le lien entre gestion des déchets et santé humaine;

- le chapitre 7 évoque les problèmes de gestion des déchets que ne manquera pas de soulever l'élargissement de l'Union européenne;

- le chapitre 8 décrit succinctement les travaux en cours au niveau de l'OCDE et à l'échelon international dans le domaine de la gestion des déchets;

- le chapitre 9 indique que les incidences de la stratégie thématique finale feront l'objet d'une évaluation approfondie et invite les parties intéressées à formuler des observations sur les options stratégiques décrites au chapitre 5;

- le chapitre 10 décrit les étapes futures de l'élaboration de la stratégie.

2. LE PROBLEME D'ENVIRONNEMENT POSE PAR LES DECHETS

2.1. Introduction

Ce chapitre donne un aperçu des tendances en matière de production et de gestion des déchets. Il met également en lumière les principales incidences de la gestion des déchets sur l'environnement. Sont couverts aussi bien l'impact du traitement des déchets (y compris leur élimination) sur l'environnement que les conséquences d'une utilisation des ressources qui pourrait être évitée au travers d'initiatives dans le domaine de la prévention et du recyclage des déchets.

L'annexe II contient des informations plus détaillées concernant l'évolution de la production et de la gestion des déchets.

2.2. Tendances en matière de production et de gestion des déchets

La production totale de déchets dans l'UE est d'environ 1,3 milliard de tonnes par an (sans les déchets agricoles), soit pour les déchets totaux qui incluent les déchets municipaux, les déchets industriels, etc, une quantité de 3,5 tonnes environ par habitant et par an en Europe. Selon les informations publiées par l'Agence européenne pour l'environnement (AEE), cinq flux de déchets principaux sont responsables de la majeure partie des déchets produits dans l'UE: les déchets des industries manufacturières (26%), les déchets des industries extractives (29%), les déchets de construction et de démolition (C&DW) (22%), les déchets urbains solides (MSW) (14%), et les déchets agricoles et forestiers, qui sont particulièrement difficiles à chiffrer. 2% de ces déchets, soit environ 27 millions de tonnes, sont des déchets dangereux [9].

[9] La production de déchets en Europe, données 1985-1997, Eurostat, 2000, p. 37.

En raison du caractère limité des données disponibles, la plupart des flux de déchets en Europe sont impossibles à évaluer de manière approfondie. Des rapports publiés récemment donnent cependant certaines indications sur les tendances actuelles en matière de production de déchets.

Dans sa troisième évaluation de l'environnement en Europe [10], l'AEE observe que les quantités totales de déchets continuent à augmenter dans la plupart des pays européens. Le volume des déchets urbains est important et continue à s'accroître. Les quantités de déchets dangereux produites ont baissé dans bon nombre de pays mais augmenté dans d'autres, à la suite de modifications dans les définitions .../... Dans un petit nombre de pays, la production de déchets totale a pu être dissociée de la croissance économique. Ces informations confirment les conclusions antérieures de l'AEE [11], à savoir que la production de déchets semble en baisse dans certains pays d'Europe depuis les années 1990, ce qui prouve que des progrès ont été réalisés sur la voie de la dissociation entre la production de déchets et la croissance économique. En outre, au vu des indicateurs élaborés dans le cadre de projets de l'OCDE, il semblerait que la production de déchets soit en hausse pour certains flux de déchets (comme les déchets urbains, les déchets de construction et de démolition et les déchets industriels), bien que les tendances soient moins nettes pour d'autres flux.

[10] AEE, 2003: Europe's environment: the third assessment, p. 151.

[11] AEE, 2002: Environmental Signals 2002 - Benchmarking the millennium, Environmental assessment report N. 9, Copenhague: Agence européenne pour l'Environnement, chapitre 12, pp. 100-105.

Il semblerait que, pendant les années 1990, la production de déchets des pays d'Europe centrale et orientale ait enregistré une baisse, en raison notamment de la restructuration économique dont s'est accompagné le passage à l'économie de marché, y compris la fermeture progressive des capacités de production vétustes [12]. Par ailleurs, l'AEE signale dans sa troisième évaluation que les quantités de déchets produites sont en hausse dans la plupart des pays d'Europe et, quoique dans une moindre mesure, dans la plupart des pays d'Europe centrale et orientale et des pays d'Europe orientale, du Caucase et d'Asie centrale.

[12] Centre régional pour l'environnement de l'Europe centrale et orientale, 2001: Waste Management Policies in Central and Eastern European countries - Current Policies and Trends, executive summary, p. 6.

Il est généralement admis que, en l'absence de mesures politiques supplémentaires, la production de déchets dans l'UE va probablement continuer à s'accroître au cours des prochaines années. L'Organisation de Coopération et de Développement économiques (OCDE) estime que la production de déchets urbains solides dans la zone de l'OCDE va augmenter de 43% entre 1995 et 2020, atteignant ainsi 640 kg de MSW par habitant. Elle prévoit également une augmentation sensible pour plusieurs autres flux de déchets importants, comme les déchets industriels et les déchets de construction et de démolition.

Il est difficile d'obtenir des informations très détaillées sur les tendances qui caractérisent le traitement des déchets. Les données les plus fiables concernent les déchets urbains solides. Ces données font apparaître que l'abandon progressif de la mise en décharge comme principale méthode de traitement se poursuit, mais que cette méthode était encore utilisée pour la majorité (57%) des déchets à la fin des années 1990. Le recyclage et le compostage des déchets urbains solides sont en progression, puisqu'ils sont passés de 15% en 1995 à 20% à la fin des années 1990.

Dans ce contexte, les chiffres se rapportant à l'UE dans son ensemble sont à interpréter avec prudence, dans la mesure où ils recouvrent des situations nationales très diverses. Dans certains États membres, la mise en décharge demeure la méthode de traitement principale, utilisée pour 80% ou plus des déchets urbains solides. Dans d'autres, ce pourcentage est tombé à moins de 20%. Les divergences entre États membres sont encore plus marquées si l'on considère uniquement la fraction biodégradable des déchets urbains solides.

Les variations sont tout aussi importantes pour les autres flux de déchets. Ainsi, l'AEE signale que, si les Pays-Bas recyclent environ 90% de leurs déchets de construction et de démolition, le Luxembourg en recycle à peine 10%. Compte tenu de ces variations considérables d'un pays à l'autre, il est évident que tous les États membres ne pourront pas progresser au même rythme à l'avenir. En règle générale, on peut s'attendre à ce que les États membres les plus avancés à l'heure actuelle ne parviennent à améliorer leurs taux de recyclage actuels que marginalement.

Il convient d'observer que c'est aux déchets urbains solides (MSW) que les décideurs politiques accordent généralement le plus d'attention, en raison notamment du fait que la collecte et le traitement de ces déchets relèvent le plus souvent de la responsabilité des pouvoirs publics. L'importance considérable de ce flux de déchets, liée entre autres à son caractère hétérogène, ne doit cependant pas faire perdre de vue que d'autres flux de déchets sont au moins aussi importants. Ainsi, seule une proportion minime des déchets ménagers (qui constituent l'essentiel des déchets urbains solides) est dangereuse, et cette proportion représente environ 1% de la quantité totale de déchets dangereux produits; [13] en revanche, avec plus de 75% de la production totale de déchets dangereux, l'industrie manufacturière est la principale responsable de la production de déchets dangereux dans plusieurs États membres.

[13] AEE, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries, Topic report n° 14/2001, Copenhague: Agence européenne pour l'Environnement, p. 22.

Enfin, les estimations concernant la production totale de déchets et la contribution des différents secteurs doivent être interprétées avec une certaine prudence, étant donné que le poids ou le volume des déchets produits n'est pas nécessairement l'indicateur le plus approprié de la charge environnementale que ces déchets représentent. En réalité, le rapport entre la quantité de déchets produite et les incidences de ces déchets sur l'environnement est beaucoup plus complexe et dépend de toute une série de facteurs, tels que la nature et la composition des déchets concernés.

2.3. Problèmes d'environnement liés à la gestion des déchets

Par le passé, les préoccupations suscitées par les incidences des déchets sur l'environnement et la santé humaine concernaient essentiellement la médiocrité des pratiques et le faible niveau de qualité en vigueur dans tout le secteur de la gestion des déchets. Certains incinérateurs produisaient des émissions toxiques (en particulier des dioxines/furanes et des métaux lourds) et certaines décharges n'étaient pas correctement contrôlées. En outre, il est arrivé bien souvent que les déchets n'atteignent même pas les installations de gestion des déchets indiquées, mais soient abandonnés en l'absence de tout contrôle. Si des progrès significatifs ont été enregistrés dans ces domaines, des problèmes d'environnement importants subsistent.

En dépit des problèmes que les décharges non contrôlées et les incinérateurs de déchets non conformes à la législation posent encore, et que la Commission continuera à combattre énergiquement, en tant que gardienne des traités, des progrès considérables ont été réalisés au cours des dernières années. Tant les États membres que la Communauté ont adopté des textes législatifs qui soumettent les décharges et les incinérateurs à des normes environnementales nettement plus rigoureuses.

Ces mesures ont d'ores et déjà commencé à donner des résultats appréciables du point de vue de l'environnement. Ainsi, la législation plus stricte en matière d'incinération des déchets adoptée aux niveaux national et européen a déjà réduit considérablement et continuera à réduire les émissions de dioxines des incinérateurs de déchets urbains. Lorsque la directive concernant l'incinération sera pleinement mise en oeuvre, ce procédé de traitement ne comptera plus parmi les principaux responsables des émissions de dioxines dans l'UE. Le développement de nouvelles technologies de combustion a contribué à cette réalisation et facilitera également la récupération d'énergie dans le futur.

Il ressort des évaluations économiques disponibles que les coûts écologiques des émissions des incinérateurs de déchets sont principalement liés aux particules en suspension (PM10), au SO2 et au NOx; viennent ensuite les effets de nuisance [14]. D'après certaines études, les coûts liés aux émissions de dioxines sont inférieurs d'au moins deux ordres de grandeur (soit 100 fois) aux dépenses de santé occasionnées par les émissions de nitrates, de particules et de sulfates provenant de la même source [15]. Pour les décharges modernes, il semble que les incidences principales soient actuellement les effets de nuisance et le réchauffement planétaire [16]. Ces estimations donnent une idée générale des principales incidences du traitement des déchets sur l'environnement. Elles sont toutefois à interpréter avec prudence, en raison des limites méthodologiques inhérentes aux techniques employées pour exprimer les incidences sur l'environnement en termes monétaires.

[14] Voir COWI, 2000: A study on the economic valuation of environmental externalities from landfill disposal and incineration of waste, Bruxelles: Commission européenne, et en particulier le chapitre 9. Les effets de nuisance sont les incidences des encombrements de la circulation, des odeurs, du bruit, des détritus, etc., sur le bien-être de la population locale. Ces nuisances peuvent par exemple faire baisser les prix de l'immobilier dans les zones proches d'une installation de traitement des déchets.

[15] Voir http://externe.jrc.es/ .

[16] Voir COWI, 200, op. cit., et en particulier le chapitre 9.

Les déchets exercent cependant des incidences sur l'environnement à divers niveaux, et pas seulement à celui du traitement. Il est donc tout aussi important de rationaliser l'utilisation des ressources que d'améliorer le traitement des déchets. À cet égard, la prévention et la valorisation des déchets, qu'il s'agisse de valorisation énergétique ou de récupération des matériaux, peuvent contribuer elles aussi à réduire l'impact de l'utilisation des ressources sur l'environnement, cette contribution spécifique venant s'ajouter aux améliorations résultant de la réglementation des procédés de traitement des déchets.

La prévention des déchets doit couvrir la mise en oeuvre de technologies moins polluantes au niveau des procédés de production, une conception plus écophile des produits et, d'une manière générale, des modèles de production et de consommation plus compatibles avec l'environnement. Toutefois, tout bien matériel mis sur le marché est appelé à devenir un jour ou l'autre un déchet. En outre, tout procédé de production génère des déchets. Même les procédés de valorisation des déchets, qu'ils visent la valorisation énergétique ou la valorisation des matériaux, génèrent des déchets «résiduels» qui sont impossibles à valoriser et doivent donc être éliminés. La prévention des déchets doit donc être assortie d'une politique visant à promouvoir une valorisation des déchets écologiquement rationnelle, et en particulier le recyclage des matériaux, mais également prenant en compte les bénéfices de la valorisation énergétique face à une demande d'énergie croissante.

La prévention et le recyclage des déchets peuvent réduire les impacts de l'utilisation des ressources sur l'environnement de deux manières:

i. en évitant les incidences sur l'environnement liées à l'extraction des matières premières primaires. Par exemple, chaque tonne de métal recyclée évite l'extraction de plusieurs tonnes de minerai [17], et réduit ainsi les incidences des activités minières sur l'environnement. Au nombre des incidences possibles figurent «la pollution de l'air (surtout émissions de poussières), le bruit, la pollution des sols et de l'eau et les effets sur le niveau des nappes phréatiques, la destruction ou la perturbation d'habitats naturels, et l'impact visuel sur le paysage.» [18]

[17] Ce nombre dépend de la teneur en métal du minerai. La teneur peut aller de quelques parties par million (or) à quelques pour cent, ou plus, par ex. 30% pour le manganèse, 40% pour le fer. Voir "Mining - facts, figures and environment", Industry and Environment, Vol. 23, p. 5. Le recyclage d'une tonne d'un métal dont le minerai présente une teneur moyenne de 10% permet d'éviter l'extraction de 10 tonnes de minerai.

[18] Voir la communication de la Commission sur la promotion du développement durable dans l'industrie extractive non énergétique dans l'UE, COM(2000) 265 final du 3.5.2000, p. 8.

ii. en évitant les incidences sur l'environnement liées à la transformation des matières premières primaires dans les procédés de production. Par exemple, le recyclage des matières plastiques peut réduire les émissions d'aérosols et de particules en suspension - qui exercent une influence considérable sur la santé humaine - en évitant la production de polymères vierges. En outre, la production de matériaux par recyclage nécessite souvent moins d'énergie que la production à partir de matières premières primaires.

Le Wuppertal Institute a calculé que le «sac à dos écologique» (quantité de déchets générés par la production de produits de consommation courante) d'une brosse à dents est de 1,5 kg, celui d'un ordinateur portable de 75 kg et celui d'un ordinateur personnel de 1 500 kg. Il est donc possible d'éviter l'utilisation de grandes quantités de ressources naturelles et de prévenir les incidences connexes sur l'environnement en réutilisant ou en recyclant ces produits lorsqu'ils sont parvenus à l'état de déchets, et en leur donnant une conception plus écophile. Ne serait-ce qu'en termes d'émissions de gaz à effet de serre, le recyclage d'une tonne de papier évite la production des 900 kg d'équivalent CO2 liés à la fabrication de la même quantité de papier vierge. Le chiffre correspondant est de 1 800 kg pour le polyéthylène téréphtalate (PET) (type de plastique) et de 9 100 kg pour l'aluminium [19].

[19] VOIR AEA TECHNOLOGY, 2001: WASTE MANAGEMENT OPTIONS AND CLIMATE CHANGE, BRUXELLES: COMMISSION EUROPEENNE.

3. ÉVALUATION DE LA POLITIQUE DE LA COMMUNAUTE EN MATIERE DE GESTION DES DECHETS

Le présent chapitre fait le point sur les résultats de la politique de la Communauté en matière de gestion des déchets et sur les domaines dans lesquels des efforts demeurent nécessaires. Elle passe notamment en revue les différents éléments du cadre juridique communautaire en vigueur dans le domaine de la gestion des déchets. L'annexe I décrit ce cadre juridique de manière plus détaillée.

Il convient d'observer que la législation communautaire n'est que le cadre dans lequel s'inscrivent les pratiques employées en matière de gestion des déchets. Elle doit être complétée par les mesures arrêtées par les États membres et les autorités locales. Le présent document vise cependant d'avantage à lancer un débat concernant les options stratégiques envisageables pour développer la politique communautaire en matière de prévention et de recyclage des déchets qu'à analyser de manière exhaustive la politique de gestion des déchets à tous les niveaux. En effet, une telle analyse ne serait pas compatible avec le rôle de la Commission et les ressources dont elle dispose.

3.1. Progrès réalisés

Les procédures de contrôle et les principes généraux communs nécessaires pour garantir un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé humaine dans toute la Communauté ont été établis par la législation horizontale en matière de gestion des déchets, à savoir la directive-cadre relative aux déchets [20], la directive sur les déchets dangereux [21] et le règlement relatif aux transferts de déchets [22]. Ils servent de base aux autres éléments de la politique dans ce domaine:

[20] Directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil du 18 mars 1991 modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets, JO L 194 du 25.7.1975, p. 39 et JO L 78 du 26.3.1991, p. 32.

[21] Directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux, JO L 377 du 31.12.1991, p. 20.

[22] Règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne, tel que modifié, JO L 30 du 6.2.1993, p. 1.

- la hiérarchie entre les modes de traitement des déchets, le principe du pollueur-payeur et le principe selon lequel la gestion des déchets ne doit pas porter atteinte à la santé humaine et à l'environnement en général, sont des composantes essentielles de la législation adoptée par la Communauté en vue de garantir une gestion écologiquement rationnelle des déchets;

- les exigences relatives à l'autorisation, à l'enregistrement et aux inspections figurant dans les directives sur les déchets et les déchets dangereux constituent la base d'un système de contrôle approfondi visant à garantir que la gestion des déchets ne porte pas atteinte à la santé humaine ou à l'environnement;

- le règlement relatif aux transferts de déchets a mis en place un système harmonisé régissant les mouvements transfrontières de déchets qui vise à trouver un équilibre entre la recherche d'un niveau élevé de protection de l'environnement et le bon fonctionnement du marché intérieur. En outre, la libre circulation des déchets destinés à être valorisés peut contribuer de manière appréciable au développement de la valorisation des déchets.

Afin de garantir un niveau élevé de protection de l'environnement et d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur, les exigences et les principes généraux de la législation horizontale applicable aux déchets sont assortis d'actes législatifs plus détaillés dans deux domaines:

1. la législation relative aux opérations de traitement - y compris l'élimination - des déchets, comme les directives sur la mise en décharge et l'incinération;

2. la législation régissant la gestion de flux de déchets spécifiques. Cette législation a été adoptée sur la base d'une ou plusieurs des considérations suivantes:

- la complexité ou le volume croissant de certains flux de déchets, comme les emballages, les véhicules hors d'usage et les déchets d'équipements électriques et électroniques;

- la nécessité de soumettre certains flux de déchets à des contrôles spécifiques en raison de leur dangerosité, par ex. dans le cas de certains types de piles et accumulateurs, des PCB, etc.

- le fait que leur utilisation non contrôlée puisse porter atteinte à la santé humaine et à l'environnement, par ex. dans le cas de l'épandage non contrôlé de boues d'épuration sur les terrains agricoles et de l'application non contrôlée d'effluents d'élevage sur les terrains agricoles, en particulier dans les zones sensibles aux nitrates.

Les incidences du traitement des déchets sur l'environnement ont été réduites au cours de ces dernières années au moyen de mesures législatives. Cette évolution va s'accentuer avec les trois directives adoptées récemment: la directive sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution (IPPC) [23], la directive concernant la mise en décharge [24] et la directive relative à l'incinération des déchets [25]. En raison des périodes de transition prévues dans ces directives pour les installations existantes, elles n'ont pas encore produit tous leurs effets bénéfiques sur l'environnement. Du fait de la mise en oeuvre de cette législation, la décennie en cours sera cependant marquée par un progrès décisif du secteur du traitement des déchets vers des normes environnementales plus strictes. Ainsi, la directive concernant l'incinération va résoudre dans une large mesure certains des problèmes les plus préoccupants liés aux installations de traitement des déchets, comme les émissions de dioxines des incinérateurs de déchets urbains. De même, l'AEE estime que les émissions de gaz à effet de serre de l'UE dues à la gestion des déchets vont baisser considérablement entre 1990 et 2010, en raison notamment de la mise en oeuvre de la directive sur la mise en décharge, qui va contrebalancer largement l'augmentation des émissions liée à l'accroissement prévu de la production de déchets [26].

[23] Directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, JO L 257 du 10.10.1996, p. 26.

[24] Directive 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge des déchets, JO L 182 du 16.7.1999, p. 1.

[25] Directive 2000/76/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2000 sur l'incinération des déchets, JO L 332 du 28.12.2000, p. 91.

[26] Voir AEE, 2002: Analysis and comparison of national and EU-wide projections of greenhouse gas emissions, Topic Report 1/2002, Copenhague: Agence européenne pour l'environnement.

La mise en oeuvre de la directive sur la mise en décharge contribuera de manière appréciable au développement des politiques en matière de traitement des déchets au niveau national pendant la décennie en cours, et notamment aux efforts entrepris pour promouvoir le recyclage et le traitement biologique des déchets [27]. Les restrictions frappant la mise en décharge introduites par la directive joueront un rôle important dans ce contexte, et notamment la réduction de la quantité de déchets biodégradables pouvant être mis en décharge et l'interdiction de mettre en décharge toute une série de types de déchets, comme les déchets liquides et les pneumatiques. En outre, les normes environnementales plus rigoureuses introduites par les directives sur la mise en décharge et l'incinération des déchets favoriseront dans une certaine mesure le recyclage des matériaux par rapport aux autres méthodes de traitement.

[27] Le traitement biologique couvre le compostage, la digestion anaérobie et le traitement mécanique/biologique. La Commission a annoncé son intention de présenter, d'ici à la fin de 2004, une proposition de directive concernant le traitement biologique des déchets biodégradables.

Les directives communautaires concernant des flux de déchets spécifiques ont permis d'améliorer la gestion de divers flux de déchets problématiques. Ces directives portent sur des flux de déchets importants, comme les huiles usagées [28], les PCB/PCT [29] et les piles et accumulateurs [30]. Par ailleurs, la législation communautaire, dans un souci de prévention qualitative, limite déjà et limitera de plus en plus la présence de métaux lourds dans divers produits. Des objectifs de recyclage et de valorisation ont été fixés pour certains flux de déchets particulièrement importants, à savoir les emballages [31], les véhicules hors d'usage (VHU) [32] et les déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE) [33]. Il est nécessaire de fixer de tels objectifs lorsque la collecte sélective et le recyclage ne sont pas rentables dans les conditions normales du libre marché, mais sont bénéfiques pour la société. Bien que ces objectifs soient généralement très discutés pendant le processus d'adoption, ils garantissent, une fois adoptés, la sécurité et la stabilité juridiques nécessaires pour permettre au secteur du recyclage de planifier ses investissements en ayant la certitude qu'il existera une demande de services de recyclage.

[28] Directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l'élimination des huiles usagées, JO L 194 du 25.7.1975, p. 23.

[29] Directive 96/59/CE du Conseil du 16 septembre 1996 concernant l'élimination des polychlorobiphényles et des polychloroterphényles (PCB et PCT), JO L 243 du 24.9.1996, p. 31.

[30] Directive 91/157/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses, JO L 78 du 26.3.1991, p. 38.

[31] Directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d'emballages, JO L 30 du 3.2.1994, p. 10.

[32] Directive 2000/53/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 septembre 2000 relative aux véhicules hors d'usage, JO L 269 du 21.10.2000, p. 34.

[33] Directive 2002/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 2003 relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE) - Déclaration conjointe du Parlement européen, du Conseil et de la Commission relative à l'article 9, JO L 37 du 13.2.2003, p. 24.

En outre, le principe de la responsabilité des producteurs a également constitué une source de financement stable qui a permis de compenser le handicap en termes de coût du recyclage par rapport à la valorisation énergétique et à la mise en décharge. Bien que la directive relative aux déchets d'emballages ne repose pas sur ce principe, presque tous les États membres ont décidé de la mettre en oeuvre au moins partiellement sur la base du principe de la responsabilité des producteurs. Dans les autres États membres, comme le Danemark et les Pays-Bas, le financement est essentiellement assuré par les municipalités et au travers des taxes et redevances sur les déchets [34]. Tant la directive sur les véhicules hors d'usage que la directive sur les déchets d'équipements électriques et électroniques intègrent explicitement le principe de la responsabilité des producteurs.

[34] Voir la communication de la Commission intitulée «Modernisation de la directive concernant les services d'investissement », COM (2000) 729 final, p. 11.

Bien souvent, des systèmes de collecte sélective ont été et continueront à être mis en oeuvre pour atteindre les objectifs des directives communautaires eu égard à certains flux de déchets spécifiques, et notamment les produits en fin de vie qui, sans cela, rejoindraient le flux des déchets urbains solides. Les déchets urbains solides se caractérisent notamment par leur grande hétérogénéité. C'est pourquoi il est à la fois techniquement difficile et économiquement coûteux d'obtenir des matériaux recyclés de bonne qualité à partir de mélanges de déchets urbains solides. La collecte sélective des déchets recyclables permet cependant d'obtenir des matériaux recyclés relativement homogènes et de bonne qualité.

Dans ce contexte, l'effet indirect exercé sur le comportement des consommateurs par les systèmes de collecte sélective organisés au niveau municipal n'est pas à négliger. La collecte sélective, surtout si les déchets sont collectés en bordure de trottoir, suppose que les citoyens contribuent activement à la résolution des problèmes liés à la gestion des déchets. Cette contribution peut sensibiliser le grand public à la dimension environnementale des déchets et favoriser ainsi une évolution dans le comportement des consommateurs.

3.2. Éléments à développer

En dépit des progrès importants évoqués ci-dessus, la politique communautaire en matière de gestion des déchets présente encore diverses lacunes, et des progrès restent nécessaires dans certains domaines. On trouvera ci-dessous des détails à ce sujet.

3.2.1. Mise en oeuvre

La gestion efficace des déchets passe par la mise en oeuvre rapide et intégrale de la législation communautaire en vigueur dans ce domaine. Malheureusement, il arrive fréquemment que les États membres ne transposent pas la législation communautaire sur les déchets dans les délais fixés et n'assurent pas une application correcte d'éléments importants du cadre juridique communautaire en matière de gestion des déchets. Bien que cette situation puisse, dans certains cas, refléter le caractère ambitieux des délais et des approches prévus par la législation communautaire, elle est généralement due à l'insuffisance des efforts déployés par les États membres pour transposer et mettre en vigueur la législation adoptée.

Il convient de faire en sorte que les États membres consacrent suffisamment de ressources à la mise en oeuvre de la législation communautaire, tout en veillant à ce que les délais et les objectifs fixés dans les directives soient réalistes.

3.2.2. Des progrès limités en matière de prévention des déchets

La prévention des déchets couvre à la fois la prévention quantitative et la prévention qualitative:

- la prévention quantitative a trait à la réduction de la quantité de déchets produite;

- la prévention qualitative a trait à la réduction de la dangerosité des déchets produits.

Dans la pratique, la prévention qualitative peut être considérée comme un aspect particulier de la prévention quantitative, dans la mesure où elle vise à réduire la quantité de déchets dangereux produite. Cette conception de la prévention qualitative est cependant quelque peu simpliste, étant donné qu'elle part du principe que tous les déchets dangereux présentent la même dangerosité. Il est toutefois exclus, à l'heure actuelle, d'adopter des approches plus complexes basées sur un indice composite de «dangerosité», compte tenu des problèmes méthodologiques que ces approches soulèveraient, comme la pondération des différentes propriétés qui rendent les déchets dangereux. C'est pourquoi, dans les considérations ci-après, la prévention qualitative est définie comme étant la réduction de la quantité de déchets dangereux produite.

Comme nous l'avons vu au point 2.1, les données disponibles indiquent que le volume des déchets produits dans l'UE va probablement continuer à augmenter. Certaines mesures adoptées au niveau communautaire vont sans nul doute promouvoir la prévention des déchets. La plus importante à ce jour est la directive IPPC, qui inclut dans la liste des obligations essentielles imposées aux exploitants celle d'éviter la production de déchets conformément à la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets. En outre, l'utilisation de technologies peu productrices de déchets et de substances moins dangereuses figurent au nombre des considérations à prendre en compte conformément à la définition des meilleures techniques disponibles (MTD) au sens de la directive IPPC. Cela signifie que cette directive contribuera de manière appréciable à promouvoir la prévention des déchets dans le secteur industriel, même s'il n'est pas encore possible d'évaluer l'importance de cette contribution en raison du stade peu avancé de mise en oeuvre de la directive.

Bien que plusieurs directives concernant les produits en fin de vie abordent la question de la prévention des déchets, elles ont un champ d'application limité ou en sont encore à un stade peu avancé de mise en oeuvre. La directive concernant les véhicules hors d'usage et la directive limitant la présence de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques [35] sont axées sur la prévention qualitative, étant donné qu'elles limitent l'utilisation de substances dangereuses dans les produits. La directive relative aux déchets d'emballages traite dans une certaine mesure de la prévention quantitative. Toutefois, la recherche d'un bon compromis entre le volume des emballages, leur poids, leur fonctionnalité et leur impact sur l'environnement est une question complexe qui fait encore l'objet de nombreuses discussions.

[35] Directive 2002/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 2003 relative à la limitation de l'utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques, JO L 37 du 13.2.2003, p. 19.

À plusieurs reprises, par le passé, on a tenté de définir des objectifs de prévention des déchets. Ces tentatives se sont généralement soldées par des échecs. En voici trois exemples:

- le plan national pour les déchets urbains de l'Espagne (2000-2006) vise à stabiliser d'ici à 2002 la production par habitant de déchets urbains solides à son niveau de 1996 [36]. Toutefois, les données Eurostat indiquant que la production de déchets urbains solides en Espagne est passée de 390 kg/habitant en 1996 à 621 kg/habitant en 1999, il est fort peu probable que cet objectif puisse être atteint;

[36] Voir http://www.mma.es/calid_amb/residuos/plan/ , point 6.1.

- l'objectif global de la stratégie danoise intitulée «Déchets 21» (plan d'action du gouvernement danois concernant les déchets pour la période 1998-2004) consiste à stabiliser le volume total de déchets d'ici à 2004, pour le réduire ensuite progressivement. Or, des estimations récentes indiquent que la production de déchets au Danemark a augmenté de 17% pendant la période 1994-2000 et qu'elle va s'accroître encore de 27% entre 2000 et 2020;

- le 5e programme d'action communautaire en matière d'environnement (5e PAE) fixait notamment comme objectif de stabiliser la production annuelle de déchets urbains solides à 300 kg par habitant, ce qui correspondait à la moyenne de l'Union européenne de 1985 [37], sans toutefois préciser la date à laquelle cet objectif devait être atteint ni déterminer les mesures nécessaires pour y parvenir. On estime que la production annuelle de déchets urbains solides avoisine actuellement les 550 kg par habitant (moyenne pour l'ensemble de l'UE), et l'OCDE estime qu'elle atteindra 640 kg en 2020.

[37] JO C 138 de 1993, p. 59.

Force est donc de constater que, bien que la prévention des déchets ait constitué l'objectif essentiel des politiques de gestion des déchets tant nationales que communautaires, les progrès réalisés dans ce domaine restent limités.

Cet état de fait s'explique notamment par l'absence de stratégie globale en vue de promouvoir la prévention des déchets. Ainsi, on a parfois fixé des objectifs sans en examiner le bien-fondé et sans s'interroger sur les moyens de les atteindre, ce qui compromettait la crédibilité de l'exercice. En outre, les évaluations détaillées des modèles de production des déchets dans les différents secteurs de l'économie faisaient généralement défaut, d'où l'impossibilité de déterminer des objectifs crédibles et efficaces en matière de prévention des déchets.

Cette expérience indique que, pour être efficace, une politique de prévention des déchets doit reposer sur une analyse scientifique plus globale, abordant notamment la question du rapport entre le poids ou le volume des déchets produits, la dangerosité des déchets et les risques connexes, et leurs incidences sur l'environnement. De plus, les éventuels objectifs doivent reposer sur une évaluation fiable des tendances de la production de déchets dans les différents secteurs économiques, ainsi que du potentiel de ces secteurs en termes de prévention des déchets. Enfin, la définition d'objectifs de prévention des déchets doit s'accompagner d'une évaluation de la panoplie de mesures à adopter pour les atteindre. Les points 4.3 et 5.2 formulent des suggestions quant aux enseignements à tirer de l'expérience acquise.

3.2.3. Absence d'approche globale en matière de recyclage

Jusqu'ici, les directives concernant des flux de déchets spécifiques ont été axés sur des flux de déchets individuels pris au cas par cas. Ces directives sont l'une des réussites importantes de la politique communautaire en matière de déchets, dans la mesure où elles ont permis de réduire les incidences sur l'environnement en promouvant le tri à la source et le recyclage de certains flux de déchets, tels que les piles et accumulateurs, les déchets d'emballages, les véhicules hors d'usage et les déchets d'équipements électriques et électroniques, qui revêtent une importance particulière du fait de leur dangerosité, de leur complexité croissante ou de l'augmentation rapide de leur volume. Ces mesures ont pour effet d'améliorer la qualité des matériaux triés, qui exerce une influence considérable sur les coûts de recyclage et sur la qualité des matériaux recyclés. Toutefois, les directives en question ne couvrent qu'une proportion limitée de l'ensemble des déchets produits. Par exemple, les déchets d'emballages représentent environ 5% de la production de déchets totale, les véhicules hors d'usage 1% et les déchets d'équipements électriques et électroniques 1% également. En outre, si la législation communautaire impose le recyclage du papier et du carton provenant des emballages, il en va différemment pour le papier provenant d'autres sources, comme les vieux papiers de bureau ou le papier journal. Pourtant, le papier provenant de ces sources se prête souvent au recyclage, tant du point de vue économique que du point de vue de l'environnement. De même, bien que la législation communautaire impose de recycler les emballages en matière plastique et, en pratique, les plastiques provenant de certains autres flux de déchets réglementés (véhicules hors d'usage et déchets d'équipements électriques et électroniques), les plastiques provenant d'autres applications importantes, comme les matériaux de construction, ne sont soumis à aucune exigence communautaire de ce type. Il convient donc non seulement de combler les lacunes qui subsistent dans la législation communautaire, mais également de compléter la législation communautaire sur le recyclage par de nouvelles initiatives axées non pas sur des produits en fin de vie spécifiques, mais sur des matériaux donnés.

La mise en oeuvre de la hiérarchie entre les différentes méthodes de gestion des déchets a contribué à encourager le recyclage. Tout en reconnaissant ce principe général, la Commission juge nécessaire de développer davantage les approches mises en oeuvre pour déterminer les meilleures options du point de vue de l'environnement et fixer des objectifs de recyclage et de valorisation des déchets, compte tenu des différences entre les produits et les matériaux et des solutions de remplacement possibles.

Le principe de la responsabilité des producteurs continue à être utilisé avec succès dans la législation communautaire et nationale pour promouvoir le recyclage des produits en fin de vie. En imposant aux producteurs de supporter les coûts liés au recyclage de leurs produits une fois que ces derniers ont été mis au rebut par les consommateurs, ce mécanisme tire parti de leur rôle spécifique dans la chaîne constituée des producteurs, des consommateurs et des gestionnaires de déchets pour financer le recyclage et intégrer les coûts de gestion des déchets dans le prix du produit. L'objectif poursuivi est également d'encourager les producteurs, au travers d'incitations économiques, à réduire le coût de réutilisation et de recyclage de leurs produits, par exemple en améliorant leur conception ou les matériaux employés de manière à faciliter le recyclage.

Des travaux ont été menés afin d'évaluer les avantages et les inconvénients du principe de la responsabilité des producteurs [38]. Il ressort de cette évaluation que l'application du principe de la responsabilité des producteurs peut contribuer de manière appréciable à promouvoir le recyclage de certains flux de déchets, mais peut se révéler moins efficace pour d'autres. En conséquence, si le principe de la responsabilité des producteurs reste l'une des composantes essentielles de la politique communautaire en matière de recyclage, en particulier pour les produits en fin de vie, il devra probablement être complété par d'autres instruments destinés à promouvoir le recyclage des flux de déchets importants. En outre, l'efficacité des incitations économiques créées par l'introduction d'un mécanisme fondé sur la responsabilité des producteurs dépend de toute une série de facteurs. Lorsque le recyclage est économiquement rentable aux conditions du marché, la mise en place d'un cadre législatif peut parfois être avantageusement remplacée par l'élaboration d'approches consensuelles destinées à optimaliser le fonctionnement des marchés concernés.

[38] Voir par exemple OCDE, 2001: Extended Producer Responsibility - A Guidance Manual for Governments, Paris: Organisation de Coopération et de Développement économiques et SOU, 2001: Resurs i retur - Slutrapport från utredningen för översyn av producentansvaret, SOU 2001:102, Stockholm: Statens Offentliga Utredningar.

Le 6e PAE stipule que la stratégie en matière de recyclage doit notamment comprendre des mesures visant à assurer la séparation à la source, la collecte et le recyclage des flux de déchets prioritaires. D'autres éléments du 6e PAE sont également étroitement liés au recyclage. L'article 8, paragraphe 2, point iv), notamment, invite la Commission à «étendre ou réviser la législation sur les déchets, y compris pour les déchets de construction et de démolition, les boues d'épuration, les déchets biodégradables, les emballages, les piles et les transferts de déchets, préciser la distinction entre ce qui est déchet et ce qui ne l'est pas et élaborer des critères adéquats pour le développement de l'annexe II A et II B de la directive-cadre relative aux déchets.»

Plusieurs des propositions susmentionnées figurant dans le 6e PAE sont en rapport direct avec le recyclage. La stratégie thématique devrait contribuer à préciser ce rapport en vue de définir des priorités et de déterminer des moyens propres à garantir un développement aussi efficace que possible de la politique en matière de recyclage.

Il convient d'ajouter que, dans bien des cas, l'augmentation des taux de recyclage est freinée par la situation économique défavorable du recyclage par rapport à la mise en décharge et à l'incinération, qui sont souvent moins coûteuses. Cette situation est due en partie au fait que les prix des méthodes d'utilisation des ressources et de traitement des déchets ne reflètent pas toujours les coûts sociaux, d'où l'apparition d'externalités négatives. Cela signifie que, bien souvent, les choix opérés par le marché dans le domaine de la gestion des déchets ne sont pas optimaux. L'un des objectifs principaux de la politique communautaire future en matière de recyclage sera de surmonter cet obstacle. Toutefois, les avantages qu'entraînerait pour l'environnement une augmentation du taux de recyclage de certains produits en fin de vie, flux de déchets ou matériaux sont variables. Les nouvelles initiatives devraient dès lors viser à exercer un impact positif sur l'environnement dans les secteurs dans lesquels le recyclage se justifie le plus du point de vue économique.

Les normes environnementales plus strictes introduites par la législation communautaire adoptée récemment (directive IPPC, directives sur la mise en décharge et l'incinération) pourraient accroître le coût d'exploitation de certaines installations d'élimination et agir ainsi comme une incitation économique qui favorisera la valorisation, notamment par recyclage des matériaux, de certains déchets. Par exemple, les critères d'acceptation des déchets définis par la directive sur la mise en décharge pourraient augmenter les coûts d'élimination et rendre ainsi le recyclage économiquement plus avantageux qu'auparavant pour certains matériaux. Cela pourrait notamment être le cas de certaines catégories de déchets considérés actuellement comme des déchets inertes, comme certains types de déchets de construction et de démolition. Il est cependant peu probable que la mise en oeuvre de la directive sur la mise en décharge permette à elle seule d'aligner les coûts du recyclage des matériaux sur ceux de la mise en décharge, même si elle est assortie dans certains pays de taxes de mise en décharge. En l'absence d'autres mesures, une proportion importante des déchets combustibles pourrait être réorientée vers la valorisation énergétique, qui est généralement moins onéreuse que le recyclage des matériaux. En outre, les différences qui subsistent dans l'UE au niveau des coûts de mise en décharge pourraient, dans certains cas, entraîner des transports inutiles de déchets sur de longues distances.

Enfin, la nécessité d'optimaliser la répartition des ressources administratives et financières nécessaires aux niveaux national et européen est un autre aspect qu'il convient de garder à l'esprit lors de l'élaboration des nouvelles initiatives. Il importe de ne pas sous-évaluer les ressources nécessaires pour mettre en oeuvre la législation traitant au cas par cas les différents flux de déchets, en raison notamment de l'augmentation potentielle du nombre de directives et de la grande complexité technique de cette législation.

Au vu du «mandat» du 6e PAE et des considérations qui précèdent, il est nécessaire de disposer d'une panoplie d'instruments appropriée pour résoudre les problèmes liés à la gestion des déchets et garantir tant l'efficacité que la rentabilité économique de la politique communautaire en la matière. Cette panoplie pourrait comprendre de nouvelles initiatives législatives, la négociation d'accords environnementaux et la mise au point d'instruments économiques. Ces derniers pourraient jouer un rôle déterminant dans la mesure où les données économiques actuelles dans le secteur des déchets sont généralement défavorables au recyclage. En ce qui concerne les initiatives législatives, la Commission juge opportun d'examiner les avantages qu'il pourrait y avoir à compléter les directives existantes par une nouvelle approche axée sur les matériaux plutôt que sur les produits en fin de vie. Il pourrait notamment s'agir de renforcer les obligations fondées sur le principe de la responsabilité des producteurs lorsque cette approche semble la plus appropriée, tant sur le plan environnemental que sur le plan économique. Les discussions concernant la combinaison d'instruments à adopter couvriraient les modalités de mise en oeuvre de la hiérarchie entre les méthodes de gestion et le choix des instruments à employer pour définir les meilleures options en matière de gestion des déchets. Les chapitres 4 (objectifs) et 5 (instruments) décrivent les approches envisageables.

3.2.4. Adoption de normes harmonisées pour les opérations de recyclage

Bon nombre d'opérations de traitement, et en particulier d'opérations de recyclage, ne sont soumises à aucune exigence environnementale harmonisée dans la Communauté. Certaines de ces opérations relèvent du champ d'application de la directive IPPC et devront dès lors être menées dans le respect des meilleures techniques disponibles (MTD). Toutefois, la mesure dans laquelle ce développement favorisera l'harmonisation des performances environnementales de ces installations dépendra des modalités d'application des MTD au niveau local.

L'absence de normes contraignantes en matière de traitement des déchets à l'échelon de l'UE entrave la réalisation d'un niveau élevé de protection dans la Communauté et suscite des inquiétudes liées au risque de "dumping écologique". L'argument selon lequel l'existence de normes environnementales différentes se traduit par des différences importantes au niveau des coûts supportés par les installations de gestion des déchets est plausible quant à son principe, mais peu d'informations d'ordre factuel sont disponibles en ce qui concerne ces questions économiques et les flux de déchets en cause. Il semblerait néanmoins que les déchets destinés au recyclage produits dans des pays appliquant des normes plus strictes soient bien souvent transférés ailleurs et que, de ce fait, les installations de ces pays ne reçoivent pas de quantités suffisantes de déchets pour être économiquement viables. C'est pourquoi d'aucuns estiment que les transferts de déchets vers des pays dont les normes sont moins rigoureuses empêchent les États membres de mettre au point et d'appliquer des technologies de traitement des déchets et des exigences en matière de recyclage supérieures sur le plan de l'environnement.

En vertu de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes, les déchets destinés à être valorisés doivent être considérés comme des biens négociables couverts par les dispositions du traité concernant la libre circulation des marchandises (articles 28 à 30). En conséquence, les mesures nationales susceptibles d'entraver les échanges de déchets destinés à la valorisation pourraient être considérées comme incompatibles avec l'article 28 du traité, à moins que ces mesures ne soient motivées et proportionnées à l'objectif poursuivi.

Les règles applicables à une opération de traitement des déchets donnée sont essentiellement déterminées par les définitions des opérations d'élimination et de valorisation figurant respectivement dans l'annexe II A et dans l'annexe II B de la directive-cadre relative aux déchets. Ces définitions établissent notamment les règles qui gouvernent les mouvements transfrontières de déchets dans la Communauté dans le contexte du règlement sur les transferts de déchets. Elles déterminent également les opérations susceptibles de contribuer à la réalisation des objectifs de recyclage et de valorisation fixés dans certaines directives.

Ces définitions sont de nature générale et laissent une marge d'interprétation relativement importante qui peut permettre de contourner les obligations frappant les déchets destinés à l'élimination en orientant ces déchets vers des opérations de traitement qui peuvent être ou non des opérations de valorisation. Elles peuvent également être utilisées par les États membres pour interdire les transports de déchets en provenance de leur territoire. Ces problèmes de mise en oeuvre et les critiques formulées par divers acteurs intéressés ont donné lieu à des litiges, aux niveaux tant national qu'européen.

Dans sa jurisprudence récente, la Cour de Justice des Communautés européennes a établi un critère permettant d'opérer une distinction entre la valorisation et l'élimination des déchets. D'après la Cour de Justice, une opération de traitement de déchets doit être considérée comme une opération de valorisation lorsque son objectif fondamental est de faire en sorte que les déchets évitent l'utilisation de ressources primaires. Elle a notamment conclu que le remblais d'une mine au moyen de déchets pouvait constituer une valorisation si les déchets se substituaient à l'usage d'autres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir cette fonction [39]. Cela pourrait par exemple être le cas lorsqu'une mine doit être remblayée afin de stabiliser des terrains. La Cour a par ailleurs conclu que l'utilisation de déchets comme combustible dans des fours à ciment constituait une opération de valorisation lorsqu'il y a production de chaleur excédentaire et que cette chaleur est utilisée dans le processus [40]. En revanche, la Cour a déclaré [41] que l'incinération des déchets dans un incinérateur de déchets urbains avait pour finalité primaire l'élimination des déchets. Elle a ajouté que, dans les affaires examinées, cette qualification comme opération d'élimination ne saurait être remise en cause par le fait que le processus a pour effet secondaire de produire de l'énergie qui est ensuite utilisée.

[39] Affaire C-6/00

[40] Affaire C-228/00

[41] Affaire C-458/00

La Cour a par ailleurs souligné que, en vertu de l'article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement (CEE) n° 259/93 concernant les transferts de déchets, les États membres pouvaient s'opposer aux transferts «si le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées ou le coût de la valorisation et le coût de l'élimination de la partie non valorisable sont tels que la valorisation ne se justifie pas d'un point de vue économique et écologique.» L'application de cette disposition devrait permettre aux États membres d'éviter les opérations de valorisation fictives.

Le point 5.5.1.1 décrit plus en détail les questions à examiner dans le cadre de la présente communication.

3.2.5. Autres aspects du cadre juridique

En outre, la Commission s'est déjà penchée sur certains aspects du cadre juridique applicable au recyclage des déchets. Ainsi, le Forum du recyclage [42] a analysé le coût du respect de la législation sur les déchets, et plus particulièrement des exigences découlant de la directive-cadre relative aux déchets et du règlement sur les transferts de déchets. La présente section examine la manière de réduire ces coûts en tirant parti de la législation communautaire en vigueur dans le domaine des déchets et en en clarifiant certains éléments.

[42] Voir http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

La Commission parachève actuellement une proposition de révision du règlement concernant les transferts de déchets. Elle vise, au travers de cette révision, à intégrer les obligations internationales de l'UE dans le règlement, ainsi qu'à préciser et à rationaliser les procédures de contrôle applicables aux mouvements transfrontières de déchets. Cette révision devrait clarifier et, dans la mesure du possible, simplifier les règles gouvernant le commerce des déchets au sein de la Communauté et avec les pays tiers.

La définition des déchets figurant à l'article 1er, point a), de la directive-cadre sur les déchets constitue la pierre angulaire de la législation en matière de déchets. Cette définition a fait l'objet d'importants débats et la Cour de Justice des Communautés européennes a fourni de précieuses orientations sur son interprétation. Il est toutefois probable que les débats concernant la définition des déchets se poursuivent. En outre, l'article 8, paragraphe 2, point iv), demande que soit précisée «la distinction entre ce qui est déchet et ce qui ne l'est pas».

La définition des déchets est un concept juridique qui pourrait probablement être amélioré. Toutefois, les critiques formulées à l'égard de la définition actuelle sont généralement de caractère général. Ainsi, d'aucuns estiment que les matériaux recyclables devraient être exclus de la définition parce que les coûts économiques liés au respect de la législation sur les déchets et l'image négative associée au terme de «déchet» entravent la création d'un secteur du recyclage compétitif. Toutefois, ces allégations sont rarement confirmées par l'évaluation des coûts économiques réels de la mise en conformité.

Le point 5.5.1.2 décrit plus en détail les questions à examiner dans le cadre de la présente communication.

4. Fixation d'objectifs

4.1. Introduction

D'une manière générale, une stratégie optimale de gestion des déchets visant à réduire les incidences sur l'environnement doit combiner les différentes options, à savoir la prévention des déchets, le recyclage des matériaux, la valorisation énergétique et l'élimination.

L'analyse coût-avantages (ACA) peut servir de base pour définir les taux de recyclage optimaux, mais l'expérience de l'ACA est relativement limitée en ce qui concerne les mesures de prévention des déchets. L'ACA donne une estimation de la valeur monétaire des différentes incidences sur l'environnement qui, bien souvent, ne sont pas prises en compte dans les prix du marché (externalités). Elle permet donc de comparer les avantages environnementaux et les coûts économiques des différentes options en matière de gestion des déchets. Bien que certains aspects méthodologiques de l'ACA - comme les facteurs de monétisation [43], l'escompte [44], et la prise en compte des conditions locales - restent très discutés, la Commission estime que cette technique constitue actuellement la meilleure base pour l'évaluation des objectifs de la politique en matière de gestion des déchets.

[43] Les facteurs de monétisation sont utilisés pour attribuer une valeur monétaire aux incidences sur l'environnement, lorsqu'il s'agit par exemple d'évaluer le «coût économique» de l'émission d'une tonne de C02.

[44] L'escompte suppose le choix d'un taux d'intérêt ou d'«escompte» pour rendre compte de l'évolution de la valeur économique des actifs dans le temps.

La Commission a lancé une étude en vue d'évaluer, sur la base de différentes hypothèses d'évolution du cadre législatif et de la technique, les scénarios coûts-avantages du recyclage dans l'UE. Les résultats de cette étude serviront de base à l'établissement d'objectifs de recyclage dans le cadre de la stratégie en question et permettront à la Commission de développer l'approche utilisée pour la révision des objectifs de recyclage de la directive sur les déchets d'emballages. Les premiers résultats de cette étude devraient être disponibles fin 2003.

4.2. Prévention des déchets

Plusieurs facteurs déterminent l'évolution de la production de déchets, et notamment les niveaux d'activité économique, les changements démographiques, les innovations technologiques, le mode de vie et, plus généralement, les modèles de production et de consommation [45]. Du fait de ce lien étroit, il est difficile de traiter la question de la prévention des déchets sans aborder celles de la gestion des ressources et de la politique en matière de produits. C'est probablement la principale raison pour laquelle les politiques existantes n'ont pas réussi à promouvoir la prévention des déchets en général, et en particulier à fixer des objectifs de prévention des déchets.

[45] Voir par exemple OCDE, 2002: Household Energy & Water Consumption and Waste Generation: Trends, Environmental Impacts and Policy Responses, ENV/EPOC/WPNEP(2001)25, Paris: Organisation de Coopération et de Développement économiques, pp. 67-62.

La plupart des tentatives entreprises jusqu'ici pour fixer des objectifs de prévention des déchets étaient axées sur le poids ou le volume des déchets produits. On peut toutefois se demander si le poids et le volume sont toujours les indicateurs les plus appropriés de la charge environnementale que représentent les déchets. Dans la pratique, le rapport entre la production des déchets et leurs incidences sur l'environnement est plus complexe, dans la mesure où l'évolution des modèles de production des déchets agit généralement non seulement sur la quantité, mais également sur le type de déchets produits. Cette évolution peut également exercer une influence sur les incidences du produit à d'autres stades de son cycle de vie. C'est notamment le cas lorsque la conception du produit est modifiée. Ainsi, le passage à des emballages plus légers ne réduit pas nécessairement l'incidence de l'emballage sur l'environnement, que ce soit en fin de vie ou sur l'ensemble de son cycle de vie. Néanmoins, compte tenu de la difficulté inhérente que présente l'élaboration d'indicateurs composites de l'incidence des déchets sur l'environnement, il semble qu'il n'y ait pas, à l'heure actuelle, d'autre solution que d'utiliser le poids ou le volume pour exprimer les objectifs de prévention des déchets. Dans ce contexte, il importe de reconnaître que l'optimalisation des résultats passe par l'établissement d'un lien direct entre la prévention des déchets et la PIP. Pour mettre en place une stratégie globale en matière de prévention des déchets, il faudrait avant tout renforcer la cohérence entre tous les instruments existants.

Les lacunes des statistiques actuelles concernant la production de déchets rendent encore plus difficile la définition d'objectifs de prévention des déchets à l'échelon européen. Du fait de ces lacunes, il est impossible, au stade actuel, de proposer des objectifs quantifiés et opérationnels de prévention des déchets qui reposent sur une analyse environnementale et économique approfondie. En outre, en l'absence de statistiques fiables et d'un scénario de référence solide pour la production de déchets future, il serait pratiquement impossible de surveiller les progrès réalisés.

Le règlement relatif aux statistiques sur les déchets [46] vise à combler les lacunes de nos connaissances en la matière et servira de base juridique à la collecte de données statistiques complètes sur la production et le traitement des déchets dans la Communauté. Lorsqu'il sera pleinement appliqué, ce règlement donnera une vue d'ensemble de la production et du traitement des déchets pour l'ensemble de l'économie dans la Communauté, par type de déchet et secteur d'activité économique. La collecte des données sera effectuée tous les deux ans à compter de 2004, qui sera l'année de référence. Le premier ensemble de statistiques sera communiqué à la Commission en 2006.

[46] Règlement (CE) n° 2150/2002 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2002 relatif aux statistiques sur les déchets, JO L 332 du 9.12.2002, p. 1.

En conséquence, ce n'est qu'en 2006 au plus tôt que l'on pourra connaître suffisamment bien les modèles de production et de traitement des déchets au niveau européen. Toutefois, les tendances ne peuvent pas être évaluées sur la base de données concernant une seule année. C'est pourquoi la première évaluation de ces tendances ne sera possible qu'en 2008, lorsque le deuxième ensemble de statistiques recueillies au titre du règlement relatif aux statistiques sur les déchets sera disponible.

En outre, un protocole à la convention d'Aarhus [47] sur les registres des rejets et transferts de polluants est en cours de négociation au sein de la Commission économique pour l'Europe des Nation unies (CEE-ONU). Ce protocole pourrait être mis en oeuvre au travers d'un Registre européen des émissions de polluants (EPER) [48] révisé et doté d'une portée élargie. L'EPER pourrait alors fournir des informations concernant la production et la gestion des déchets et couvrir un grand nombre de producteurs de déchets importants. Il pourrait être utilisé comme base pour fixer des objectifs pour des secteurs ou groupes de secteurs industriels particuliers.

[47] Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée par la Communauté lors de la conférence interministérielle des 23-25 juin 1998.

[48] Voir la décision de la Commission du 17 juillet 2000 concernant la création d'un registre européen des émissions de polluants (EPER) conformément aux dispositions de l'article 15 de la directive 96/61/CE du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (IPPC), JO L 192 du 28.7.2000, p. 36.

On connaît encore très mal les possibilités existant dans les différents secteurs de l'économie en matière de prévention des déchets et la contribution des divers instruments à la prévention des déchets. Même s'il peut être utile de déclarer une ambition politique en matière de prévention des déchets, on court le risque, en fixant de nouveaux objectifs, de faire naître des espoirs qui pourraient fort bien être déçus, comme cela a été le cas avec le 5e PAE. C'est pourquoi la Commission a l'intention de lancer un débat sur l'analyse fondamentale qui pourrait justifier la fixation d'objectifs de prévention des déchets, et notamment sur le lien entre la prévention des déchets, la gestion des ressources et la politique intégrée des produits. Avant de proposer des objectifs, la Commission souhaite également obtenir des précisions sur les mesures qui permettront d'atteindre ces objectifs et s'assurer du soutien des législateurs des États membres. En outre, les parties intéressées sont invitées à partager l'expérience qu'elles ont acquise dans le domaine de la prévention des déchets, à indiquer les résultats obtenus et à préciser la mesure dans laquelle les actions entreprises ont contribué à la réalisation des objectifs globaux de prévention des déchets.

4.3. Objectifs de recyclage

Contrairement à ce qui se passe dans le domaine de la prévention des déchets, la fixation d'objectifs est à la fois plus habituelle et moins complexe dans le secteur du recyclage. La présente stratégie thématique devrait dès lors viser essentiellement à améliorer l'efficacité des objectifs de recyclage. Il convient tout d'abord d'observer que, jusqu'ici, l'approche adoptée par la Communauté en matière d'objectifs de recyclage a surtout visé les produits en fin de vie, sans établir de distinction entre les différents matériaux. La directive sur les déchets d'emballages constitue une exception partielle à cette règle, puisqu'elle fixe des objectifs de recyclage minimums distincts pour chaque matériau. Dans sa proposition visant à réviser les objectifs fixés dans la directive, la Commission a proposé des objectifs différenciés pour chaque matériau. Elle a en effet estimé que les taux de recyclage optimaux devaient reposer sur les coûts et avantages identifiés pour le matériau concerné, lesquels varient bien évidemment d'un matériau à l'autre [49].

[49] Voir la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil portant modification de la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d'emballages, COM(2001) 729 final du 7.12.2001, et en particulier les pages 12 et suivantes.

La fixation d'objectifs pour les produits en fin de vie a contribué de manière appréciable à promouvoir la collecte sélective et le recyclage. Toutefois, dans certains cas, on peut se demander pourquoi des matériaux spécifiques ont été pris en compte dans un flux de déchets et pas dans les autres. Ainsi, bien que la législation communautaire impose le recyclage du papier et du carton provenant des emballages, il en va différemment pour le papier provenant d'autres sources, comme les vieux papiers de bureau ou le papier journal. Pourtant, le papier provenant de ces sources se prête souvent au moins aussi bien au recyclage, tant du point de vue économique que du point de vue de l'environnement. De même, bien que la législation communautaire impose de recycler les emballages en matière plastique (et en pratique, les plastiques provenant de certains autres flux de déchets réglementés, comme les véhicules hors d'usage et les déchets d'équipements électriques et électroniques), les plastiques provenant d'autres applications importantes, comme les matériaux de construction, ne sont soumis à aucune exigence communautaire de ce type.

On pourrait imaginer de combiner l'approche fondée sur les flux de déchets et celle axée sur des matériaux donnés. D'une manière générale, la première approche donne de meilleurs résultats en termes de collecte sélective et de démantèlement des produits complexes en fin de vie. On pourrait alors adopter une approche orientée sur les matériaux pour fixer des objectifs de recyclage. Dans une approche combinée de ce type, il conviendrait de veiller à ce que les exigences en matière de collecte sélective et de démantèlement soient séparées des objectifs de recyclage dans la législation future sur les déchets. Il importera également, lors de l'examen de l'efficacité potentielle d'objectifs complémentaires axés sur les matériaux, de tenir dûment compte des différences intrinsèques existant entre les matériaux et au niveau des procédés de recyclage et des structures de marché.

Ensuite, les directives en vigueur actuellement imposent le même objectif de recyclage à tous les États membres. On peut toutefois se demander si la fixation d'objectifs uniformes est optimale du point de vue environnemental et économique. Du point de vue environnemental, l'optimalisation de la collecte et du recyclage dans la Communauté dans son ensemble importe davantage que la question de savoir si cette optimalisation se produit dans un État membre particulier. Du point de vue économique, la création de conditions de concurrence équitables dans le marché intérieur est plus importante que la réalisation du même niveau de collecte et de recyclage dans tous les États membres. Pour rendre compte de cette situation, on pourrait fixer un objectif de recyclage global au niveau communautaire et laisser les forces du marché déterminer les installations de recyclage qui sont en mesure d'atteindre l'objectif de la manière la plus rentable. Une telle approche suppose un cadre législatif plus orienté vers le marché. Pour qu'une approche de ce type soit réalisable, il faudrait toutefois que les normes environnementales applicables aux installations de recyclage soient plus harmonisées qu'elles ne le sont actuellement. Le cadre législatif ainsi mis en place devrait, pour être applicable, prévoir une répartition claire des responsabilités et un système approprié de production d'informations sur les progrès réalisés.

Enfin, les objectifs de recyclage fixés dans la législation communautaire existante, comme les directives sur les emballages, les véhicules hors d'usage et les déchets d'équipements électriques et électroniques, sont juridiquement contraignants. Cette approche pourrait être élargie dans le cas où les initiatives futures prévoiraient des objectifs axés sur les matériaux. À ces objectifs pourraient s'ajouter des objectifs indicatifs complémentaires pour les grands flux de déchets comme les déchets de construction et de démolition et les déchets urbains solides. Cela permettrait de surveiller les progrès réalisés dans les différents États membres tout en garantissant la souplesse nécessaire pour tenir compte de la diversité des conditions locales existant dans la Communauté.

La présente communication et les débats qui lui feront suite devraient faire surgir des idées quant à la manière de fixer des objectifs plus efficaces du point de vue environnemental et économique. Il pourrait s'agir notamment d'objectifs axé sur des matériaux plutôt que sur des produits en fin de vie, d'objectifs communautaires plutôt que d'objectifs nationaux afin de garantir la souplesse nécessaire pour concentrer la collecte et le recyclage sur les zones géographiques où ces activités sont les plus efficaces, etc. Cette approche pourrait être complétée par des objectifs indicatifs plus généraux applicables à des flux de déchets importants comme les déchets urbains solides.

En conséquence, la Commission souhaiterait recevoir des observations des parties intéressées, notamment sur les points suivants:

- le rôle et l'efficacité potentiels d'objectifs axés sur les matériaux;

- les coûts liés à la mise en oeuvre d'objectifs axés sur les matériaux associés à des objectifs portant sur les produits en fin de vie;

- la possibilité d'introduire une plus grande souplesse dans la stratégie en fixant des objectifs pour la Communauté dans son ensemble, afin de tenir compte des conditions locales. Cette approche exercerait également un effet sur la concurrence dans le secteur du recyclage.

- les rôles respectifs des objectifs de recyclage juridiquement contraignants et des objectifs indicatifs.

5. Les grands axes d'une stratégie thématique

5.1. Introduction

Le présent chapitre examine les instruments auxquels il peut être recouru pour atteindre les objectifs de prévention et de recyclage des déchets évoqués au chapitre 4. Au vu de l'évaluation des mesures communautaires existantes figurant au chapitre 3, la Commission estime que la stratégie thématique future pour la prévention et le recyclage des déchets devrait s'articuler autour de quatre axes principaux:

Axe 1. instruments essentiels pour promouvoir la prévention des déchets;

Axe 2. instruments essentiels pour promouvoir le recyclage des déchets;

Axe 3. mesures visant à combler l'écart entre les normes de recyclage des déchets;

Axe 4. mesures d'accompagnement destinées à promouvoir la prévention et le recyclage des déchets.

Ces grands axes serviront de base à la fixation des priorités pour les années à venir et compléteront la mise en oeuvre de la législation et des approches existantes. Bien que la législation communautaire relative aux déchets ait permis de réaliser des progrès considérables sur la voie de la gestion durable des déchets, elle n'offre pas encore de cadre global pour la promotion de la prévention et du recyclage. En outre, plusieurs directives existantes présentent une grande complexité technique. Mis à part quelques éléments comme l'abandon progressif de certaines substances dangereuses, la politique de prévention des déchets s'est jusqu'ici soldée par un échec en raison d'un manque de clarté quant aux approches envisageables. Pour optimaliser les résultats de la politique relative aux déchets, il faudra donc concentrer les efforts sur les éléments les plus prometteurs en termes de réduction des incidences sur l'environnement et sur les problèmes rencontrés dans l'application de la législation en vigueur.

Les choix qui seront opérés quant à l'utilisation des ressources et à la gestion des déchets dépendront dans une large mesure du prix relatif des différentes options de traitement (mise en décharge, incinération, gazéification, recyclage des matériaux, etc.). La législation peut certes être utilisée pour induire des changements de comportement mais, tant que les indications données par les prix sont contraires aux objectifs fixés par la législation, les opérateurs sont incités à contourner cette législation, d'où la nécessité de mettre en place des mécanismes toujours plus complexes pour mettre en oeuvre et contrôler l'application de la législation. En outre, la Commission a signalé dans sa communication relative à une stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable [50] qu'elle donnerait la priorité, dans ses propositions politiques et législatives, aux mesures fondées sur les lois du marché et l'incitation par les prix, toutes les fois que celles-ci permettront d'atteindre les objectifs sociaux et environnementaux de manière souple et économiquement efficace. Ces approches devront être compatibles avec les règles internationales gouvernant le commerce. En outre, la Commission estime que la dimension économique du secteur des déchets en général, et du secteur du recyclage en particulier, fait partie intégrante du défi auquel l'UE se trouve confrontée. La Commission veillera à ce qu'il soit pleinement tenu compte de la dimension économique lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la future stratégie concernant la prévention et le recyclage des déchets.

[50] Communication de la Commission intitulée «Développement durable en Europe pour un monde meilleur: stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable», COM(2001)264 final du 15.5.2001.

La présente communication examine les moyens de mettre en place, par une combinaison d'instruments réglementaires, consensuels et économiques, des incitations propres à promouvoir une gestion plus viable des déchets dans les domaines de la prévention et du recyclage. Elle analyse en outre les moyens de réduire l'écart qui existe actuellement entre les niveaux de recyclage des déchets dans la Communauté et de clarifier les définitions fondamentales de la législation communautaire concernant les déchets.

Les approches mises au point compléteront les directives en projet, à savoir les propositions concernant la révision de la directive sur les boues d'épuration et du règlement sur les transferts de déchets et l'adoption de directives sur les déchets biodégradables [51] et sur les déchets de l'industrie extractive. D'autres propositions concernant par exemple les déchets de construction et de démolition pourraient être soumises par la suite dans le cadre de la stratégie thématique.

[51] Les directives concernant les boues d'épuration et les déchets biodégradables sont étroitement liées à la stratégie thématique en faveur de la protection des sols. C'est pourquoi les problèmes abordés dans ces directives sont examinés dans ce contexte plutôt que dans la présente stratégie.

Le point 5.2 examine le potentiel offert par divers instruments en termes de prévention des déchets, et le point 5.3 fait de même pour le recyclage. Certains des instruments analysés ci-dessous permettront de promouvoir aussi bien la prévention des déchets que leur recyclage. Ils sont alors examinés sous la rubrique concernant l'activité sur laquelle ils exerceront le plus d'impact. L'objectif poursuivi ici n'est pas de préconiser le recours à un instrument particulier, mais de lancer un débat sur le rôle et l'efficacité potentiels de ces instruments dans le contexte d'une stratégie thématique globale. L'efficacité d'un instrument donné variant en fonction des conditions économiques et techniques, il est peu probable qu'une même approche stratégique puisse être appliquée dans tous les cas. C'est pourquoi, au stade actuel, la Commission n'a pas l'intention d'établir de manière définitive la manière dont les instruments doivent être utilisés et combinés.

Le point 5.4 rappelle la nécessité de veiller à ce que les règles gouvernant le recyclage soient les mêmes dans toute l'Europe. L'existence de conditions uniformes revêt en effet une importance particulière lorsque la politique mise en oeuvre est davantage orientée vers le marché, étant donné que l'existence de normes environnementales différentes pour les installations de recyclage européennes pourrait renforcer les inquiétudes suscitées par le risque de distorsion de la concurrence lié au dumping écologique. Enfin, le point 5.5 examine diverses mesures d'accompagnement qui pourraient être utilisées pour encourager le recyclage. Bien que ces mesures ne puissent à elles seules entraîner une amélioration significative, elles pourraient compléter utilement les mesures principales prévues au titre des axes 1 et 2.

5.2. Instruments visant à promouvoir la prévention des déchets

5.2.1. Mesures axées sur la prévention quantitative

Seule une modification du mode d'utilisation des ressources dans les procédés de production et les produits peut permettre de réaliser des progrès significatifs en matière de prévention des déchets. Cela suppose de modifier les comportements des ménages, des producteurs et des autre opérateurs économiques. Bien que les mesures réglementaires traditionnelles aient leur importance, il est rare qu'elles permettent à elles seules d'atteindre les objectifs poursuivis dans un contexte aussi complexe. Tous les matériaux utilisés dans une économie étant appelés à devenir tôt ou tard des déchets, seules des modifications profondes des modèles de production et de consommation peuvent influencer de manière significative la production de déchets. Il faut pour cela adopter des approches stratégiques dont la portée dépasse la politique des déchets au sens strict et touche à des domaines tels que la gestion des ressources et la politique intégrée des produits.

Diverses options existent pour améliorer la prévention des déchets sous l'angle de la gestion des déchets. Bien souvent, ces mesures se présentent sous la forme d'instruments économiques susceptibles à la fois d'encourager la prévention des déchets et de réorienter les déchets vers des méthodes de traitement plus valables, comme le recyclage. Toutefois, d'une manière générale, les exemples pratiques d'instruments pouvant entraîner une réduction sensible de la production de déchets et à la mise en oeuvre desquels la Communauté pourrait contribuer sont rares.

Il pourrait cependant se révéler profitable de coordonner les approches nationales axées sur les opérateurs du marché. Les choix des consommateurs, notamment, ainsi que les mécanismes consensuels mis en oeuvre par les acheteurs publics, pourraient contribuer de manière appréciable à la mise au point de produits plus écologiques dont la production, l'utilisation et la consommation généreraient moins de déchets. Les initiatives entreprises aux niveaux national et local pour introduire des mesures d'incitation destinées à encourager les consommateurs à opter pour des produits plus écologiques de ce type pourraient être renforcées par un échange d'informations et un débat à l'échelon européen. Il en va de même des mesures d'incitation en faveur de modes de production plus écologiques. Un débat à ce sujet organisé dans le cadre de la présente communication pourrait contribuer de manière appréciable à la détermination des modalités suivant lesquelles la prévention des déchets pourrait être incorporée dans la politique intégrée des produits.

En conséquence, la Commission souhaite recevoir des contributions de toutes les parties intéressées afin d'entreprendre une évaluation approfondie de l'efficacité de divers instruments dans la poursuite des objectifs de prévention des déchets futurs et du rôle que la Communauté pourrait jouer dans l'élaboration de ces instruments. Elle souhaite notamment connaître le point de vue des États membres et des parties intéressées sur les avantages d'un échange d'informations au niveau européen sur les mécanismes d'incitation nationaux axés sur les consommateurs et sur les initiatives visant à intégrer les aspects écologiques dans les marchés publics.

5.2.2. Mesures axées sur la prévention qualitative

La réglementation future concernant les substances chimiques visera à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l'environnement, tout en garantissant le bon fonctionnement du marché intérieur et en stimulant l'innovation et la compétitivité dans l'industrie chimique. En 2001, la Commission a adopté un Livre blanc [52] présentant ses propositions en vue d'une stratégie future en matière de substances chimiques. Ces propositions reposent sur le système REACH (de l'anglais Registration (enregistrement), Evaluation (évaluation) and Authorisation (et autorisation) of CHemicals (des substances chimiques)). Le système REACH est fondé sur une série de principes destinés à améliorer notre connaissance de