Section A: Introduction

La contrebande de cigarettes constitue depuis un certain temps une préoccupation majeure en Europe. Le commerce illicite du tabac propose des cigarettes à des prix inférieurs à ceux fixés pour décourager le tabagisme. À cela s’ajoute le fait que les produits illicites ne sont généralement pas conformes à la réglementation applicable, notamment en matière d’étiquetage. Le commerce illicite du tabac entraîne aussi des pertes considérables pour les recettes publiques: si toutes les cigarettes écoulées sur le marché noir étaient vendues légalement, le budget de l’Union européenne et de ses États membres en retirerait chaque année plus de 10 milliards d’EUR. Enfin, et ce n’est pas le moins important, la contrebande de cigarettes constitue une source de revenus pour les groupes criminels organisés d’Europe et d’ailleurs, et des éléments donnent à penser que, dans certains cas, elle est aussi liée au financement du terrorisme. La lutte contre le commerce illicite du tabac est donc également essentielle pour protéger la sécurité de l’Union européenne.

En 2013, la Commission a présenté une stratégie globale pour renforcer la lutte contre le commerce illicite du tabac. La stratégie, fondée sur une analyse détaillée du phénomène de la contrebande dans l’Union et des facteurs qui y contribuent, a proposé des moyens de combattre le commerce illicite du tabac, en s’appuyant sur un plan d’action antérieur pour la lutte contre la contrebande de cigarettes et d’alcool à la frontière orientale de l’Union européenne. La stratégie de 2013 s’accompagnait d’un nouveau plan d’action énumérant 50 mesures à mettre en œuvre par la Commission et/ou les États membres. La stratégie et le plan d’action ont été approuvés par le Conseil dans ses conclusions du 10 décembre 2013. Le Parlement européen a récemment souligné la nécessité d’intensifier la lutte contre le commerce illicite du tabac, en particulier en ce qui concerne les cigarettes sans marque (également appelées «cheap whites»).

Le présent rapport remplit un engagement pris en 2013 par la Commission, qui avait annoncé son intention de suivre la mise en œuvre de la stratégie et du plan d’action, en prêtant une attention particulière aux différentes causes du problème. La section B du rapport donne une vue d’ensemble des principales initiatives adoptées depuis la présentation de la stratégie de 2013. La section C décrit succinctement la situation actuelle du marché illicite. La section D traite des enseignements qui ont, depuis, été tirés et formule certaines suggestions en vue d’approfondir la réflexion.

Section B: principales initiatives mises en œuvre depuis 2013

La stratégie de 2013 plaidait en faveur de mesures internes et externes ciblées visant à intensifier la lutte contre la contrebande transfrontière de cigarettes et d’autres produits du tabac. L’objectif principal de ces mesures était de sécuriser la chaîne d’approvisionnement légale, de renforcer la répression et de cibler les facteurs qui incitent au commerce illicite. Enfin, la stratégie tenait compte des limitations territoriales du droit national, dont il découle que seule une action coordonnée aux niveaux européen et international, combinée aux mesures prises au niveau national, est susceptible d’apporter une réponse adéquate à ce phénomène mondial. Dans cette optique, plusieurs mesures importantes ont été prises depuis 2013:

1. Modifications du cadre législatif et politique

a) Au niveau mondial, la Commission a, dès le début, été en première ligne des efforts déployés au titre du Protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac de la convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (le «protocole de la CCLAT») (actions 2.1 et 2.2). Le protocole vise à sécuriser la chaîne d’approvisionnement des cigarettes authentiques, en garantissant notamment, dans un délai de cinq ans à compter de son entrée en vigueur, la mise en place par les parties au protocole d’un système de suivi et de traçabilité des produits du tabac. Le protocole prévoit aussi la délivrance de licences pour certaines activités; des règles de vérification diligente pour les producteurs, ainsi que des règles applicables à la vente sur l’internet, aux ventes en franchise de droits et aux zones franches. Le protocole encourage en outre la coopération internationale entre les autorités répressives.

Aujourd’hui, le protocole constitue la principale réponse de la communauté internationale au commerce illicite transfrontière du tabac. L’Union européenne a manifesté son adhésion au protocole en étant parmi les premières parties à le ratifier en juin 2016. Pour entrer en vigueur, le protocole doit être ratifié par 40 parties. Au 31 décembre 2016, 25 parties l’avaient ratifié, dont six États membres de l’Union européenne .

La Commission s’emploie activement à promouvoir le protocole au sein de l’Union européenne et dans le monde, en usant de son influence diplomatique dans ses relations internationales, notamment dans le cadre institutionnel mis en place avec les pays visés par la politique européenne de voisinage (action 3.2.12) et avec l’Asie orientale (action 3.2.1). Dans ce contexte, la Commission a aidé le secrétariat de la CCLAT à organiser un atelier régional au Myanmar/en Birmanie en décembre 2014. Lors de la 7e Conférence des parties à la conventioncadre de l’OMS en novembre 2016, l’Union européenne a entamé des discussions mondiales sur la mise en œuvre future du protocole (action 3.2.13). Depuis le début, la Commission a aussi pris d’autres mesures de soutien financier à l’appui du processus .

b) Parallèlement, l’Union européenne a mis à jour et renforcé sa législation en matière de lutte antitabac. La directive révisée sur les produits du tabac (DPT) a été adoptée en 2014. En ce qui concerne le commerce illicite du tabac, la DPT vise à sécuriser la chaîne d’approvisionnement grâce à un système d’identification et de traçabilité couvrant l’ensemble de l’Union et à des dispositifs de sécurité infalsifiables au niveau des unités de conditionnement. La mise en œuvre des obligations imposées par la DPT en matière d’identification et de traçabilité permettra aussi aux États membres de se conformer aux dispositions correspondantes du protocole de la CCLAT. L’identification et la traçabilité des cigarettes produites dans ou pour le marché unique de l’Union seront assurées au titre de la DPT à partir de mai 2019. La Commission élabore actuellement la législation nécessaire pour mettre en place le futur système d’identification et de traçabilité de l’Union européenne (actions 2.3 et 2.4).

c) L’Union européenne a aussi renforcé ses outils d’enquête destinés à détecter la fraude en matière de douane et d’accises au moyen de la réforme du règlement (CE) nº 515/97 du Conseil relatif à l’assistance mutuelle entre les autorités administratives en matière douanière . Le nouveau règlement permet aux enquêteurs de comparer les mouvements physiques de conteneurs aux données relatives aux importations et au transit, ainsi qu’aux données relatives aux exportations de produits soumis à accises, notamment les cigarettes. Il facilite également l’utilisation de preuves provenant d’autres juridictions de l’Union européenne dans les procédures administratives et judiciaires nationales. Le nouveau code des douanes de l’Union (CDU) , une fois pleinement mis en œuvre, créera un environnement informatique apte à favoriser la réalisation de contrôles douaniers plus efficaces, fondés sur les risques, notamment en matière de contrebande de cigarettes.

Dans le même ordre d’idées, en 2014, la Commission a adopté une stratégie et un plan d’action de l’Union sur la gestion des risques en matière douanière afin d’assurer la sécurité et la sûreté de l’Union européenne et de ses citoyens, de protéger les intérêts des opérateurs en situation régulière et les intérêts financiers de l’Union, tout en garantissant la fluidité des échanges commerciaux. En juillet 2016, la Commission a adopté un rapport d’étape relatif à la mise en œuvre des actions .

d) De plus, la Commission effectue actuellement une analyse d’impact portant sur la révision éventuelle du cadre fiscal, à savoir la directive 2011/64/UE concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés. Un rapport d’évaluation externe a contribué à explorer des pistes pour alléger les charges et les coûts administratifs supportés tant par les États membres que par les opérateurs économiques, pour réduire les distorsions sur le marché intérieur et pour atténuer les facteurs qui encouragent le commerce illicite du tabac. La Commission analyse actuellement l’impact de ces options et, dans ce contexte, elle examine aussi les définitions et le traitement fiscal des produits du tabac dans l’Union européenne (action 1.1). En outre, elle réfléchit à la possibilité d’inclure le tabac brut dans l’éventail des produits soumis à accises au titre de la directive 2011/64/UE, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Il n’est donc pas possible, actuellement, d’utiliser les principaux outils de la lutte contre la fraude (c’est-à-dire la coopération administrative, l’échange d’informations et le système d'informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accises, ou EMCS – Excise Movement and Control System) à l’égard du tabac brut.

Dans ce contexte, la Commission a envisagé d’harmoniser les mesures «anti-forestalling» dans l’Union européenne (action 1.3). Cela n’a cependant été jugé ni faisable ni souhaitable par les États membres. En ce qui concerne la franchise accordée aux voyageurs (sur la base de la directive 2007/74/CE concernant les franchises de la TVA et des accises perçues à l’importation de marchandises par des voyageurs), la Commission a conclu que cette question pouvait être réglée par des mesures non législatives (action 1.2).

e) La directive (UE) 2015/849 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme (la «4e directive anti-blanchiment») a constitué une étape décisive dans l’amélioration de l’efficacité des efforts déployés par l’Union pour lutter contre le blanchiment d’argent provenant d’activités criminelles et contre le financement des activités terroristes. Elle établit des exigences élevées visant à prévenir le blanchiment d’argent, comme l’obligation imposée aux États membres de mettre en place des registres nationaux des bénéficiaires effectifs de sociétés et fiducies/trusts désignés. Cela permettra de mieux suivre les flux financiers liés, par exemple, au commerce illicite du tabac et d’empêcher les criminels de blanchir le produit de telles activités.

De plus, la Commission a adopté un vaste plan d’action destiné à renforcer la lutte contre le financement du terrorisme . L’un des objectifs du plan est d’introduire des mesures pour ériger en infraction pénale le blanchiment de capitaux en établissant une définition et des sanctions communes pour les infractions liées au blanchiment de capitaux dans l’ensemble de l’Union européenne .

f) Par ailleurs, la Commission a aussi pris l’initiative de procéder à un rapprochement des sanctions pour les infractions douanières, notamment la contrebande de cigarettes. À cet effet, elle a présenté une proposition législative , que le Conseil et le Parlement européen négocient actuellement. En outre, à la suite de l’accord intervenu entre les colégislateurs à propos d’une nouvelle directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal , le Conseil a adopté sa position en première lecture en avril 2017.

Parallèlement, la Commission a commandité une étude sur l’efficacité des sanctions appliquées dans les États membres pour les infractions liées au commerce illicite du tabac (action 3.3.1). Cette étude confirme que les sanctions actuellement applicables à la contrebande de cigarettes et la manière dont la législation concernée est appliquée dans la pratique par les tribunaux diffèrent sensiblement entre les États membres.