COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 27.03.1995 
COM(95) 94 final 
RAPPORT DE LA COMMISSION 
RAPPORT FINAL 
sur la mise en oeuvre 
du programme communautaire 
pour l'intégration économique et sociale 
des groupes les moins favorisés 
"PAUVRETE 3" (1989-94) 
Décision 89/457/CEE du Conseil du 18 juillet 1989 
(J.O.C.E. n° L 224 du 2.8.1989) 
TABLE DES MATIERES 
INTRODUCTION 
1ère partie - LES ENJEUX DU PROGRAMME PAUVRETE 3 
1. Le défi de la pauvreté et de l'exclusion sociale 
2. L'action communautaire 
3. Les fonctions des programmes spécifiques 
4. Les objectifs spécifiques de Pauvreté 3 
Ilème partie-LA MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME PAUVRETE 3 
1. Lès structures de décision, de gestion et d'animation du programme 
2. Le calendrier de mise en oeuvre du programme 
3. Une mise en oeuvre progressive 
Illème partie - LES PROJETS DU PROGRAMME PAUVRETE 3 
1. Vue d'ensemble des projets 
2. Le développement des projets 
3. Une appropriation progressive des principes de Pauvreté 3 
IVème partie - L'IMPACT DU PROGRAMME 
1. L'évaluation dans le cadre du programme 
2. L'intégration des groupes les moins favorisés 
3. Expérimentation et transfert des savoir-faire 
CONCLUSION 
1. La validation des principes et de la démarche du programme 
2. Forces et faiblesses des modalités d'animation 
3. La valeur ajoutée d'un programme spécifique 
Annexe 1 - Informations statistiques succinctes sur les projets du programme Pauvreté 3 
Annexe 2 - Travaux statistiques menés dans le cadre du programme Pauvreté 3 
INTRODUCTION 
En application de la Décision du Conseil du 18 juillet 1989(1), la Commission a mis en oeuvre 
un "programme communautaire pour l'intégration économique et sociale des groupes les moins 
favorisés", usuellement dénommé programme "Pauvreté 3". 
Etabli pour une durée de cinq ans (1989-94), ce programme entendait prolonger et élargir les 
initiatives communautaires antérieures connues sous les noms de premier et deuxième 
programmes européens de lutte contre la pauvreté (1975-80 et 1985-1989)(2), par lesquels la 
Communauté avait déjà manifesté sa volonté de contribuer, dans la limite de ses compétences 
et de ses moyens, aux efforts de lutte contre la pauvreté engagés dans les Etats membres. 
Le programme Pauvreté 3 a été conçu dans cette perspective d'une contribution aux efforts 
engagés dans les Etats membres. Comme les deux programmes antérieurs, il a financé et 
soutenu des actions pilotes en vue de favoriser l'innovation dans les méthodes et dans les 
politiques mises en oeuvre pour prévenir et combattre la pauvreté et l'exclusion. Il a disposé, 
à cet effet, d'un budget total de 55 MEcus pour les cinq années de sa durée. C'est un montant 
très modeste à l'échelle communautaire, mais c'est un montant en augmentation sensible par 
rapport aux deux programmes antérieurs qui avaient disposé respectivement de 20 MEcus et 
29 MEcus. 
L'ambition de Pauvreté 3 était cependant de ne pas être seulement un dispositif de 
financement de projets, et d'être aussi et d'abord un programme cohérent, c'est-à-dire un 
ensemble d'actions et d'acteurs se référant à des principes et des objectifs communs. Dans 
cette perspective, et compte tenu de l'expérience des programmes antérieurs, Pauvreté 3 était 
d'emblée résolument orienté vers une approche multidimensionnelle de l'exclusion sociale et, 
corrélativement, il mettait l'accent sur des stratégies visant à la fois l'intégration économique 
et l'intégration sociale des populations les plus démunies, fondées sur le partenariat des 
institutions publiques et privées et menées avec la participation des populations concernées. 
La lutte contre la pauvreté et l'exclusion relève essentiellement de la responsabilité des Etats 
membres et de leurs autorités nationales, régionales et locales. Un programme spécifique tel 
que Pauvreté 3 n'a donc ni la vocation ni les moyens de répondre à l'ampleur des situations 
de pauvreté et d'exclusion dans l'Union. Son objectif est de favoriser l'expérimentation de 
stratégies novatrices de lutte contre la pauvreté, et de contribuer ainsi à l'identification des 
bonnes pratiques, à la stimulation des politiques, et au développement du débat public en ce 
domaine. A cet effet, Pauvreté 3 a concentré ses moyens sur une quarantaine de projets 
locaux, répartis dans les Etats membres de la Communauté et réunis en une dynamique 
européenne au moyen d'une animation transnationale spécifiquement établie à cet effet. Il a 
(i) 
(2) Décision du Conseil 89/457/CEE du 18 juillet 1989 portant établissement d'un "programme 
d'action communautaire à moyen terme concernant l'intégration économique et sociale des groupes 
de personnes économiquement et socialement moins favorisés", J.O.C.E. L 224 du 2.8.89 
Décisions 75/458/CEE du Conseil du 22 juillet 1975 (J.O.C.E. L199 du 30.7.1975) et 85/8/CEE 
du Conseil du 18 décembre 1984 (J.O.C.E. L 2 du 3.1.1985). 
soutenu°aussi, pour une très faible part de son budget, des travaux de recherche et des études 
statistiques visant à mieux comprendre les processus d'exclusion sociale. ~" 
L'expérience concrète des projets, les actions d'animation et les diverses publications du 
programme ont contribué à la visibilité de Pauvreté 3 et à la mise en synergie de ses efforts 
avec ceux menés par ailleurs au niveau national et au niveau communautaire. La dynamique 
du programme a notamment contribué à la mobilisation des acteurs engagés dans la lutte 
contre la pauvreté et l'exclusion sociale, et à la reconnaissance des apports de l'action 
communautaire à cet égard, qu'a rappelés le Livre Blanc sur l'avenir de la politique sociale 
européenne((2). 
Les projets locaux ont été retenus par la Commission, à la fin 1989, sur la base des 
propositions des Etats membres. Ils ont reçu un concours financier de la Communauté pendant 
les cinq années du programme, sous réserve d'un cofinancement par des autorités publiques 
et/ou des associations privées aux niveaux national, régional et/ou local. Ils ont participé 
régulièrement à des rencontres nationales et transnationales visant à favoriser l'échange et la 
confrontation des expériences. Ils ont été appuyés par des équipes d'assistance technique 
chargées de leur apporter une aide appropriée en matière de développement et d'évaluation. 
Pauvreté 3 a soutenu deux types de projets. Une trentaine de projets, appelés "actions-
modèles", avaient une taille significative: ils réunissaient au niveau local un ensemble de 
partenaires publics et privés résolus à mettre en oeuvre en commun une stratégie cohérente 
et coordonnée de lutte contre la pauvreté; chacun d'entre eux a reçu à ce titre, de la 
Communauté, un concours annuel moyen de 250 à 300 000 Ecus soit près d'1,5 MEcus 
environ pour la durée du programme. Une douzaine de projets, appelés "initiatives 
novatrices", étaient plus modestes: il s'agissait de micro-pfojets s'efforçant d'explorer des 
réponses appropriées à la situation de groupes connaissant des formes spécifiques d'isolement, 
et Chacun d'entre eux a reçu à ce titre, de la Communauté, un concours annuel moyen de 50 
000 Ecus soit près de 250 000 Ecus pour la durée du programme. 
Ces projets, très divers, se sont reconnus dans les principes-clés du programme - l'approche 
multidimensionnelle de l'exclusion sociale, le partenariat ancré dans la dynamique de 
développement d'un territoire, la participation des plus démunis - et se sont efforcés de leur 
donner une expression concrète et durable au niveau local. Ils ont inscrit leur action dans une 
perspective européenne* en particulier à travers leur participation à la dynamique d'échange 
transnational mise en oeuvre dans le cadre de l'animation du programme. Leurs efforts ont 
ainsi illustré l'objectif essentiel du programme qui est, à travers un appui à la recherche de 
réponses novatrices à l'exclusion sociale, de stimuler le débat et les politiques nationales et 
communautaires en ce domaine, et ce faisant de renforcer la solidarité à l'égard des plus 
démunis. 
Pauvreté 3 a été engagé concrètement le 1er mars 1990.La Commission a présenté, le 22 
((2) "Politique sociale européenne, une voie à suivre pour l'Union" COM(94)333. du 27 juillet 1994. 
4 
septembre 1993, un Rapport intérimaire sur la mise en oeuvre du programme(((2), qui a dressé 
un bilan de ses forces et faiblesses à mi-parcours. Elle a accompagné ce rapport cTune 
proposition de nouveau programme de lutte contre l'exclusion et de promotion de la solidarité 
(1994-99), élaborée à la lumière de ce bilan à mi-parcours. La discussion de cette proposition 
est en cours au Conseil. 
Le présent document constitue le Rapport final de la commission sur la mise en oeuvre du 
programme Pauvreté 3. La Commission souhaite que l'évaluation qu'elle soumet ainsi à la 
discussion contribuera à l'approbation, par le Conseil, de sa proposition de nouveau 
programme. 
Pour la préparation de ce rapport, la Commission s'est appuyée sur l'ensemble des travaux 
d'évaluation qui ont été menés, en continu, tout au long du programme, et en particulier 
l'auto-évaluation effectuée dans chacun des projets ainsi que sur les documents élaborés dans 
le cadre du suivi et de l'animation d'ensemble du programme. Le rapport tient compte 
également des discussions qui ont eu lieu, avant la préparation du Rapport intérimaire, sur les 
forces et faiblesses du programme à mi-parcours, ainsi que des débats qui ont été consacrés 
plus récemment, à l'initiative de plusieurs Etats membres, à la discussion des leçons du 
programme. 
Enfin, la Commission a accordé la plus grande attention aux évaluations indépendantes qui 
ont été effectuées, au cours des derniers mois, et en particulier au rapport que la Chambre des 
Lords du Royaume-Uni a établi sur le programme au printemps 1994((((2), sur la base d'un 
grand nombre d'auditions et de visites sur place, et qui dresse un bilan d'ensemble positif des 
acquis de Pauvreté 3 . 
"Programme d'action à moyen terme de lutte contre l'exclusion et de promotion de la solidarité : un 
nouveau programme de soutien et de stimulation de l'innovation 1994-1999" COM(93) 435 final du 
22.9.1993 
) "The Poverty Programme" House of Lords, Select Committee on the European Communities, 9th 
Report, HMSO, 1994. 
1ère partie - LES ENJEUX DU PROGRAMME PAUVRETE 3 
52 millions de personnes à bas revenu, 3 à 5 millions de sans-abri et mal-logés, 17 millions 
çle chômeurs, dont la moitié depuis plus d'un an ... Ces chiffres ne sont qu'indicatifs, mais ils 
suffisent à souligner l'ampleur des situations de pauvreté et d'exclusion au sein de l'Union 
européenne, et le défi majeur que ces situations constituent pour les Etats membres, pour 
l'Union, et pour l'ensemble de ses citoyens (§ 1). Relever ce défi suppose un effort accru de 
solidarité auquel l'Union peut contribuer, sans préjudice des responsabilités des Etats 
membres, et de leurs autorités nationales, régionales et locales(§ 2). La mise en oeuvre de 
programmes spécifiques est l'une des modalités de cette action communautaire qui vise à 
stimuler l'innovation, et à favoriser le débat public (§ 3). Les objectifs particuliers du 
programme Pauvreté 3 sont l'expression concrète, pour la lutte contre la pauvreté, de cette 
fonction de stimulation (§ 4). 
1. Le défi de la pauvreté et de l'exclusion sociale. 
1.1. La pauvreté n'est pas une réalité nouvelle. Elle a donné lieu, depuis bien longtemps, 
à de nombreuses réflexions d'ordre scientifique et d'ordre politique, et à de 
nombreuses initiatives tant publiques que privées. Mais l'attention de l'opinion et le 
débat public sur ces questions se sont profondément transformés, au cours des quinze 
dernières années, dans la plupart des Etats membres, à mesure que se transformaient 
les réalités de la pauvreté et corrélativement le défi qu'elles posent aux sociétés 
européennes. 
La crise des banlieues urbaines, le nombre croissant de sans-abri, les tensions 
interethniques, le développement du chômage de longue durée, la marginalisation des 
jeunes qui n'ont jamais pu s'intégrer au marché de l'emploi, la persistance de la 
pauvreté dans certaines zones rurales, le basculement dans la pauvreté des ménages 
surendettés ... tels sont les phénomènes nouveaux, plus visibles et plus nombreux que 
par le passé, qui ont alimenté cette transformation du débat sur la pauvreté et 
l'exclusion sociale. 
La pauvreté ne peut plus être considérée, aujourd'hui, comme une réalité résiduelle. 
simple héritage du passé voué à disparaître avec le progrès économique et la 
croissance , En outre, elle ne peut plus être considérée comme la seule absence ou 
insuffisance de ressources financières affectant des individus. Il faut au contraire 
reconnaître le. caractère structurel des situations de pauvreté, et des mécanismes qui 
produisent ces situations. Il faut aussi reconnaître Je caractère multidimensionnel des 
processus par lesquels des personnes, des groupes et parfois des territoires urbains 
ou ruraux sont rejetés de la participation aux échanges, pratiques et droits sociaux 
constitutifs de l'intégration économique et sociale. 
C'est ce que traduit le recours croissant à la notion d'exclusion sociale, qui tend à 
relayer, dans la plupart des Etats membres, et au niveau communautaire(4), la notion 
de pauvreté. Parler d'exclusion sociale, c'est manifester que le problème n'est-plus 
seulement celui des inégalités entre le haut et le bas de l'échelle sociale (up/down), 
mais aussi celui de la distance, au sein du corps social, entre ceux qui participent à 
sa dynamique et ceux qui sont rejetés vers ses marges (in/out); c'est aussi mettre en 
évidence les effets, à cet égard, de l'évolution de la société, et les risques de rupture 
de la cohésion sociale qui en sont le corollaire; c'est enfin marquer qu'il s'agit là de 
processus, pour les personnes concernées comme au sein du corps social, et non de 
situations figées et statiques. 
1.2. La Commission a adopté le 23 décembre 1992 une Communication qui présente le 
défi que constitue l'exclusion sociale, pour les Etats-membres mais aussi pour la 
Communauté(5). Cette Communication souligne que les situations et processus 
d'exclusion sociale résultent largement des changements structurels que connaissent 
les économies et les sociétés européennes (mutations technologiques, transformations 
du marché du travail, fragilisation des structures familiales, tendances à la 
fragmentation sociale, évolution des phénomènes migratoires, mutations des systèmes 
de valeurs ...). Elle attire l'attention sur la vulnérabilisation croissante qui en résulte 
pour une large fraction de la population, exposée à l'exclusion sociale en raison 
notamment des évolutions de l'emploi et des structures familiales et sociales: il 
n'existe pas seulement un ensemble - d'ailleurs restreint - de personnes durablement 
pauvres ou exclues, mais aussi un ensemble croissant - et d'ailleurs hétérogène - de 
personnes dont l'intégration économique et sociale est précaire, qui connaissent de 
façon ponctuelle ou récurrente des périodes de pauvreté et qui sont menacées par la 
perte des liens sociaux qui accompagne les processus d'exclusion sociale. 
Ces constats rejoignent l'expérience concrète des acteurs les plus directement engagés 
dans la lutte contre l'exclusion sociale - les administrations, les collectivités locales, 
les organisations non-gouvernementales en particulier - qui insistent eux aussi sur les 
risques d'aggravation des situations et processus considérés. Ils suffisent à convaincre, 
au-delà de la diversité des situations locales et nationales, de l'ampleur du défi posé, 
de sa dimension européenne, et de l'écho qu'il rencontre dans l'opinion. 
2. L'action communautaire 
La lutte contre l'exclusion sociale relève essentiellement de la responsabilité des Etats 
membres et de leurs autorités nationales, régionales et locales. Mais la Communauté 
a. exprimé en diverses occasions sa volonté de contribuer*, dans les limites de ses 
compétences et de ses moyens, aux efforts entrepris: les initiatives communautaires 
(4) 
(5) Résolution du Conseil et des Ministres des Affaires Sociales réunis au sein du Conseil du 29 
septembre 1989, concernant la lutte contre l'exclusion sociale. J.O.C.E. n° 277 du 31.10.1989. 
Vers une Europe des solidarités - Intensifier la lutte contre l'exclusion sociale, promouvoir 
l'intégration", COM(92) 542 final du 23 décembre 1992. 
sont donc modestes, mais significatives d'une préoccupation croissante; leur évolution 
montre comment ont été progressivement identifiées et reconnues les formes d'action 
communautaire assurant au mieux, conformément au principe de subsidiarité, la 
valeur ajoutée spécifique de cette action. 
2.1. La Communauté s'est préoccupée spécifiquement de l'exclusion sociale depuis le 
milieu des années soixante-dix. Il ne s'agissait évidemment pas d'une politique, mais 
plutôt d'une contribution limitée, ayant valeur de signal de l'attention accordée, dans 
la construction européenne, à la solidarité envers les plus démunis. Son instrument 
privilégié^ et longtemps le seul, a été la mise en oeuvre de programmes spécifiques, 
aux moyens limités, visant le soutien à l'innovation et à l'échange d'expériences. 
Concrètement, la Communauté a ainsi engagé, dès 1975, un premier programme de 
lutte contre la pauvreté (1975-80), qui a soutenu des projets-pilotes dans l'ensemble 
des neuf Etats membres de la Communauté d'alors. Conçu au temps de la croissance, 
et mis en oeuvre dans le contexte de crise de la fin des années soixante-dix, ce 
programme a contribué, dans la plupart des Etats membres, à l'évolution de la 
réflexion administrative et politique sur la transformation de la problématique de la 
pauvreté qu'entraînait ce nouveau contexte. Il a été suivi par un deuxième programme 
(1985-89), résolument organisé autour de l'échange transnational des pratiques mises 
en oeuvre dans près d'une centaine de micro-projets locaux. Le programme Pauvreté 
3 (1989-94) en est le prolongement, mais il concentre ses moyens sur un nombre 
restreint de projets, plus ambitieux, dont la vocation est de passer de la phase 
exploratoire antérieure à une phase de développement sélective, c'est-à-dire 
d'expérimentation "grandeur nature" des principes d'action identifiés lors des 
programmes antérieurs. 
2.2. L'action communautaire s'est progressivement renforcée et diversifiée, en particulier 
vers la fin des années quatre-vingt. Cette évolution s'est effectuée dans le contexte 
des diverses initiatives visant à assurer la mise en oeuvre de la dimension sociale du 
marché intérieur et de l'intégration européenne. Elle a été favorisée par les progrès 
de la prise de conscience publique de l'importance du problème de l'exclusion, entre 
autres du fait de la mobilisation de nombreux acteurs face au développement de la 
grande pauvreté. 
La Commission a/ainsi développé, parallèlement à la mise en oeuvre du programme 
Pauvreté 3 et aux mesures palliatives telles que la distribution d'excédents 
alimentaires, un ensemble d'initiatives à la fois plus ambitieuses et plus cohérentes. 
Elle a proposé, au titre de la mise en oeuvre de la Charte Communautaire des Droits 
Sociaux Fondamentaux des Travailleurs, une recommandation relative à la 
reconnaissance, dans les systèmes de protection sociale d'un droit à des ressources 
et prestations suffisantes. Adoptée par le Conseil le 24 juin 1992(6), cette 
recommandation n'affirme pas seulement un droit à des ressources suffisantes pour 
(6) Recommandation 92/441/CEE du Conseil du 24 juin 1992 portant sur les critères relatifs à des 
ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale, J.O.C.E. L 245, du 
26.8.92 
vivre conformément à la dignité humaine : elle souligne aussi la nécessité d'inscrire 
ce droit dans une perspective globale de lutte contre l'exclusion sociale, et done de 
l'accompagner, conformément à la résolution du Conseil et des Ministres des Affaires 
Sociales réunis au sein du Conseil du 29 septembre 1989, par des mesures 
appropriées d'intégration dans les domaines de la santé, du logement, de l'éducation, 
de l'emploi et de la formation etc...(7). 
La Commission a également suscité le développement de travaux d'étude et 
d'évaluation: elle a ainsi créé, suite à la Résolution du Conseil et des Ministres des 
Affaires Sociales précitée, un Observatoire des politiques nationales de lutte contre 
l'exclusion sociale; elle a en outre suscité divers travaux d'études sur le 
développement social urbain. 
La Commission a aussi intensifié son soutien aux organisations non-
gouvernementales, et notamment à leur réunion en un réseau européen(8) avec lequel 
elle a engagé une concertation régulière. Elle a également développé une coopération 
fructueuse avec les partenaires sociaux ainsi qu'avec les autorités locales, et leurs 
organisations européennes, et avec des réseaux de villes et d'organismes de logement. 
De façon générale, elle a aussi favorisé la mise en synergie des initiatives des divers 
réseaux d'acteurs engagés dans la lutte contre l'exclusion sociale dans la 
Communauté, notamment à travers l'organisation d'une série de séminaires de 
réflexion et de proposition visant à construire une démarche cohérente au niveau 
européen (Rotterdam en 1991, Porto et Bruxelles en 1992, Copenhague en 1993). 
Afin d'introduire la lutte contre l'exclusion sociale dans les préoccupations de 
l'ensemble des politiques communautaires, la Commission a créé en son sein un 
Groupe interservices dont les travaux ont notamment été consacrés à l'intervention 
possible des politiques structurelles d'abord à travers leurs initiatives relatives aux 
quartiers en crise (FEDER), au développement rural (LEADER) et à des groupes 
particulièrement vulnérables (HORIZON et NOW), ensuite à travers la redéfinition 
des objectifs de ces politiques. Une active concertation interservices a également été 
développée en matière de recherche, en particulier pour la définition des orientations 
du quatrième programme cadre de recherche-développement. 
2.3. La Communication de la Commission du 23 décembre 1992 a rendu compte de cette 
diversification progressive des initiatives communautaires, et elle a proposé des 
avancées pour une plus grande prise en considération de l'exclusion sociale dans les 
•politiques générales et structurelles de la Communauté. Ces propositions ont été 
(7) Résolution du Conseil et des Ministres des Affaires Sociales réunis au sein du Conseil du 29 
septembre 1989, concernant l'exclusion sociale, J.O.C.E. C 277 du 31.10.89 
' EAPN, European Anti-Poverty Network, Réseau européen des organisations non-gouvernementales 
et des groupes volontaires engagés dans la lutte contre la pauvreté. 
débattues lors de l'importante Conférence européenne organisée les 2-3 juin 1993 à 
Copenhague. Elles ont été également discutées dans le cadre de la consultation 
suscitée par le Livre Vert sur l'avenir de la politique sociale européenne. Le Livre 
Blanc sur la politique sociale a insisté sur la mobilisation de l'ensemble des acteurs 
concernés et, sur la base des acquis de l'action sur la diversification des initiatives 
à entreprendre. C'est dans ce contexte que l'on doit situer la fonction de programmes 
spécifiques tels que Pauvreté 3. 
3. Les fonctions des programmes spécifiques. 
3.1. La mise en oeuvre de programmes spécifiques présente une triple fonction. 
Ces programmes valent d'abord par leur existence même, qui constitue un signal de 
l'attention que la Communauté accorde à un domaine particulier et qui favorise donc, 
indirectement, d'autres initiatives communautaires, mais aussi nationales, en ce 
domaine (d'où l'importance que la Commission accorde à la visibilité de tels 
programmes, à la fois sur la scène nationale et sur la scène européenne, qui est une 
des conditions de leur fonction de stimulation). 
Ces programmes valent aussi par leur contenu expérimental: leur objectif premier 
n'est pas de subventionner, à la manière d'un fonds, des actions dispersées, aussi 
utiles soient-elles; il est de contribuer à l'identification et à la validation de méthodes 
et de politiques appropriées aux formes actuelles d'exclusion sociale et en particulier 
à son caractère multidimensionnel (d'où l'importance que la Commission attache à 
l'exemplarité des projets retenus, et à leur évaluation). 
Enfin, ces programmes ont pour fonction de contribuer au transfert des savoir-faire 
et des bonnes pratiques et à la structuration de réseaux d'acteurs engagés dans des 
échanges transnationaux sur la base d'expériences concrètes relativement comparables 
(d'où l'importance que la Commission attache et à la cohérence d'ensemble du 
programme et à son animation européenne). 
3.2. Par ces fonctions, les programmes spécifiques se distinguent nettement des fonds. Ils 
impliquent une présence active de la Commission auprès des acteurs de terrain, dans 
un esprit de partenariat, en particulier pour manifester l'engagement communautaire, 
pour affirmer la cohérence d'ensemble qui est recherchée, et pour aider à la 
valorisation des expériences de chacun. 
Ils impliquent aussi la mise en oeuvre de structures d'animation et d'assistance 
technique spécifiques, en particulier pour favoriser l'exemplarité des projets, la qualité 
de leur gestion, la rigueur de leur évaluation et la pertinence de leurs échanges 
transnationaux. 
Ils impliquent enfin une coopération soutenue avec les Etats membres, non seulement 
pour favoriser le développement optimal des projets mais aussi pour démultiplier 
autant que possible l'impact de ces projets, et des programmes, en termes de 
stimulation des politiques et de transfert des bonnes pratiques. 
L'intérêt de ces programmes ne doit donc pas s'apprécier à l'aune des moyens 
engagés, qui sont très modestes et sans commune mesure avec ceux des fonds 
10 
structurels; il réside dans la contribution d'ordre méthodologique et politique qu'ils 
peuvent apporter, et c'est pourquoi les acteurs qui participent à de tels programmes 
partagent des obligations communes et un souci exigeant de qualité. 
4. Les objectifs spécifiques de Pauvreté 3. 
4.1. Les deux premiers programmes communautaires de lutte contre la pauvreté 
présentaient surtout un caractère exploratoire: ils consistaient, pour l'essentiel, en un 
ensemble de micro-projets locaux, très hétérogènes et inégaux même s'ils 
participaient à une animation nationale (premier programme) ou transnationale 
(deuxième programme). 
Pauvreté 3 a été conçu en vue de passer de cette phase exploratoire à une phase de 
développement sélective, c'est-à-dire à la validation de l'efficacité de principes 
d'action identifiés au cours des expériences antérieures, à savoir l'approche 
multidimensionnelle de la pauvreté, le partenariat des institutions et des acteurs, et 
la participation des populations concernées. Le pari du programme était de les mettre 
en oeuvre au niveau local, dans des projets-pilotes de taille significative ancrés dans 
la dynamique de développement d'un territoire. L'apport de Pauvreté 3 à la définition 
de méthodes et de politiques appropriées supposait que soit manifestée l'efficacité des 
principes d'action du programme, et reposait donc sur la valeur démonstrative des 
projets retenus. 
Conformément à cette orientation fondamentale, Pauvreté 3 a concentré ses moyens 
sur un nombre limité de projets. Cette option était cohérente avec le choix d'engager 
la démarche communautaire dans une phase de développement sélective. Elle 
constituait aussi un pari sur l'initiative locale, et notamment sur la capacité des 
acteurs locaux à construire un partenariat effectif, à élaborer une stratégie cohérente, 
à gérer rigoureusement un budget relativement substantiel, et à servir d'exemple 
significatif à l'échelle nationale. 
Un tel pari illustrait, de la part de la Communauté, sa démarche de partenariat avec 
les autorités locales et nationales. Il supposait évidemment que les acteurs ne 
considèrent pas le programme comme une simple opportunité de financement 
d'actions locales, et qu'ils s'attachent au contraire à contribuer, par leurs expériences, 
à l'enrichissement de la réflexion nationale et communautaire et à l'approfondissement 
des principes du programme en tant que tel. 
4.2. Les trois-principes clés du programme Pauvreté 3 sont les suivants: 
l'approche multidimensionnelle: ce principe procède du constat du caractère 
multidimensional de la pauvreté et de l'exclusion sociale, qui ne renvoie pas 
seulement à l'insuffisance des ressources financières et qui se marque aussi 
dans les domaines du logement, de la formation, de l'emploi, de l'éducation, de 
la santé, de l'accès aux services etc.; il implique la mise en oeuvre de 
stratégies cohérentes et de synergies, adaptées aux particularités des situations 
locales ou nationales, et non la simple juxtaposition d'actions isolées étrangères 
les unes aux autres ou enchevêtrées de façon chaotique; 
11 
le partenariat: ce principe est l'expression institutionnelle de l'approche 
multidimensionnelle, et son outil pratique: celle-ci ne peut en effet ^tre 
développée que si une démarche commune réunit l'ensemble des acteurs-clés 
des interventions relatives aux divers domaines mentionnés; le partenariat 
implique une co-responsabilité des acteurs concernés quant au succès 
d'ensemble de l'action menée et il suppose que ces acteurs soient à même de 
définir, au-delà de leurs intérêts respectifs, voire de leurs divergences, une 
stratégie commune et consensuelle; 
la participation: ce principe procède du constat selon lequel l'exclusion sociale 
est aussi la dépendance, voire la passivité, à l'égard des institutions et, plus 
généralement, des décisions prises par autrui; corrélativement, ce principe 
affirme que l'implication active des populations concernées dans un processus 
d'intégration est à la fois une condition et une expression de sa réussite; plus 
généralement, il s'inscrit dans une perspective de promotion de la citoyenneté 
et de la démocratie, qui veut que les populations concernées soient acteurs et 
partenaires à part entière des politiques menées. 
Ces trois principes se retrouvent, sous des formes diverses et avec une intensité 
variée, dans certaines politiques sociales novatrices mises en oeuvre dans les 
Etats membres. Leur pertinence est rappelée dans la Résolution du Conseil des 
Ministres des Affaires Sociales réunis au sein du Conseil du 29 septembre 
1989. Le programme Pauvreté 3 n'en a donc pas eu le monopole. Il entendait 
en revanche en systématiser la mise en oeuvre au niveau local, sans toutefois 
en sous-estimer les difficultés: c'est pourquoi le programme n'accordait pas 
seulement des moyens financiers, mais aussi une assistance technique et un 
soutien au développement de l'action, et à son évaluation en continu C'est 
pourquoi aussi le programme entendait permettre l'identification des bonnes 
pratiques, c'est-à-dire des modalités concrètes permettant de mettre en oeuvre 
ces principes de façon durable et efficace, et de favoriser le transfert des 
savoir-faire, à la fois sur la scène nationale et au niveau européen. 
12 
Heme partie - LA MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME PAUVRETE 3 
Le programme Pauvreté 3 a été mis en oeuvre, sous la responsabilité de la Commission (§1) 
selon un calendrier assurant autant que possible la continuité entre la fin du deuxième 
programme (novembre 1989) et le lancement du troisième programme (mars 1990) (§ 2). La 
Commission s'est efforcée de favoriser une mise en oeuvre progressive des activités, dans la 
limite des contraintes administratives et financières qui ont pesé sur le programme, 
notamment dans sa phase de démarrage (§ 3). 
1. Les structures de décision, de gestion et d'animation du programme. 
1.1. Conformément à la Décision du Conseil, la mise en oeuvre du programme a été 
placée sous la responsabilité de la Commission; celle-ci a été aidée par un Comité 
Consultatif constitué de représentants désignés par chaque Etat membre pour assurer 
le suivi du programme (il s'agissait, le plus souvent, d'un représentant du ministère 
des affaires sociales). 
La Commission a sollicité le concours d'une équipe internationale de consultants 
chargée de lui apporter une assistance technique pour la gestion et l'animation du 
programme. Cette équipe a effectué, selon les instructions de la Commission, 
l'ensemble des tâches techniques liées à la gestion administrative et financière des 
subventions accordées au titre du programme. Elle a aussi assuré la coordination de 
l'animation européenne du programme, en particulier les échanges transnationaux, 
l'évaluation, les publications, et la recherche. La structure de gestion de cette équipe 
était basée à Lille (France). Ses membres, recrutés à temps partiel, étaient basés en 
Allemagne, en France, en Irlande et au Portugal. Cette équipe a formé l'Unité 
Centrale (U.C.) du programme. 
L'Unité Centrale a coordonné un réseau de consultants nationaux chargés d'apporter 
une aide technique aux projets, de contribuer à la dynamique nationale du 
programme, et de participer à son animation au niveau communautaire. Ces 
consultants nationaux étaient le plus souvent au nombre de deux, à temps partiel, par 
Etat membre, les fonctions étant modulées selon la taille des pays et le nombre de 
projets concernés. Ces consultants ont constitué les "unités de recherche et de 
développement" du programme (U.R.D.)(9). 
La Commission et l'U.C. ont travaillé en coopération très étroite. La Commission, 
l'U.C. et l'ensemble des U.R.D. ont tenu trois fois par an des ateliers de travail d'une 
durée de deux jours. Des contacts bilatéraux ont été assurés autant que de besoin 
entre les divers acteurs. De nombreuses rencontres liées à l'animation du programme, 
et notamment les séminaires annuels et les réunions thématiques transnationales, ont 
réuni ces acteurs et contribué à la communication interne au sein du programme. 
(9) Les membres des U.R.D. ont été nommés par la Commission en concertation avec l'Etat membre 
concerné. Dans certains cas, ils travaillaient dans le même institut; dans d'autres cas, ils 
appartenaient à des institutions différentes. 
13 
1.2. L'animation du programme a été conçue en référence aux deux orientations suivantes: 
La nécessité de favoriser la valeur démonstrative des projets, et donc d'assurer 
auprès des projets une assistance technique significative, incluant l'appui à 
l'auto-évaluation, l'aidé à la définition de la stratégie, à la programmation et à 
la gestion des activités, et le soutien à l'information et à la communication en 
vue d'assurer la visibilité nationale des projets et du programme. 
" C'était là la fonction première des U.R.D., et c'est pourquoi les U.R.D. étaient 
. définies comme .des unités associant des compétences et des expériences 
théoriques (recherche, évaluation) et pratiques (développement, gestion). 
La nécessité de promouvoir la cohérence du programme en tant que tel, et 
corrélativement de faire de la dimension européenne du programme une 
préoccupation commune à l'ensemble de ses acteurs. 
La Commission a accordé la plus grande attention à la cohérence interne du 
programme en tant que tel, c'est-à-dire à la structuration du programme en tant que 
réseau d'initiatives, d'expériences et d'acteurs.C'est dans cette perspective qu'elle a 
envisagé les échanges transnationaux entre les projets, les séminaires annuels, les 
publications, et plus généralement les activités ayant pour objet la communication et 
la visibilité du programme en tant que programme européen; ces activités ont été 
coordonnées par l'U.C, avec la collaboration des U.R.D.. 
1;3. Les structures de mise en oeuvre du programme ont été de fait très décentralisées en 
termes de moyens, même si elles étaient centralisées, du point de vue de la décision, 
au niveau de la Commission. Les moyens du programme ont en effet été répartis 
comme suit (budget prévisionnel) : 
Projets locaux 41.05 MEcus 
Etudes et recherches 4.95 MEcus 
Gestion, animation, publications 9.00 MEcus 
(dont U.C. 3 MEcus, U.R.D. 3.5 MEcus, 
activités 2.5. MEcus) 
55.00 MEcus 
2. Le calendrier de mise en oeuvre du programme. 
L'une des préoccupations de la Commission et des Etats membres, en 1989, était 
d'éviter une interruption entre la fin du deuxième programme et le lancement du 
troisième. Cette préoccupation ne procédait pas seulement du souci d'éviter que 
certains projets issus de ce deuxième programme et pouvant être retenus dans 
Pauvreté 3 connaissent une rupture de financement communautaire (au demeurant ces 
projets étaient peu nombreux étant donné les différences de contenu entre les deux 
programmes) . Elle procédait aussi du souci de manifester la continuité de l'effort 
communautaire en faveur des plus démunis et elle répondait donc aux attentes du 
Parlement à cet égard. 
14 
La Commission avait engagé, parallèlement au processus de discussion au sein du 
Conseil, la préparation concrète du programme. Dès la Décision du Conseil, elle-a 
donc pu engager la procédure de présentation et de sélection des projets ainsi que 
la constitution des structures de gestion et d'animation du programme. 
2.1. La Décision du Conseil disposait que les projets seraient présentés à la Commission 
par les Etats membres et qu'ils auraient été élaborés en concertation entre l'Etat 
membre concerné et les instances publiques ou privées désignées par celui-ci (art. 5). 
La Commission a donc mis à la disposition des Etats membres, en juillet 1989, un 
document détaillé qui explicitait, à l'usage des projets candidats au programme, les 
orientations de ce programme et le contenu des dossiers de candidature. Il était 
convenu que chaque Etat membre procéderait, selon ses propres modalités, à une 
présélection des projets, et ne présenterait donc à la Commission qu'un petit nombre 
de ces projets, de l'ordre de six à huit au maximum, le nombre total des projets 
envisagés pour chaque pays tenant compte de sa taille et de la nécessité d'un effort 
accru en faveur des pays les moins développés. 
Compte-tenu de la date de la Décision d'une part, et des délais requis par les 
procédures de sélection et de concertation internes aux Etats membres d'autre part, 
la Commission a reçu les propositions des Etats membres courant octobre 1989. Elle 
les a examinées avec le concours d'experts indépendants en novembre 1989. Après 
consultation des Etats membres, début décembre 1989, elle a arrêté la sélection 
définitive. Fin décembre 1989, elle a informé les projets retenus en leur indiquant 
que les contrats relatifs au concours communautaire seraient établis avec effet au 
début mars 1990, et en leur donnant toutes indications nécessaires quant aux aspects 
financiers du concours communautaire. 
Cette sélection finale a permis de retenir 39 projets, représentant un concours 
prévisionnel total de 41 MEcus et répartis comme suit: 
pays B DK D EL ES FR IRL IT LUX NL P UK TOTAL 
actions 2 1333323- 133 27 
modèles 
initiatives 
novatrices 1 111 1 1 1 11 11 1 12 
La carte ci-après illustre la localisation de ces projets (suite à l'unification allemande, 
le programme a accueilli en 1992 trois projets des nouveaux Lànder, qui sont 
également repris sur cette carte). 
15 
Bnmnlow Aalborg 
Kofk-nhavn 
Norlb and West Conncmara 
Limerick # Actions Modèles 
• Initiatives Novatrices 
Porto 
Cortes Aldelas ^ » 
de Montanba 
l.isboa Hamburg 
Berlin 
Bautzen 
Thessaloniki 
Kallithea 
Huélva 
16 
La Commission avait proposé aux Etats membres de tenir compte, dans l'organisation-
de leur sélection, des interactions possibles entre les projets proposés et les politiques 
nationales. Dans plusieurs pays, la sélection nationale reflétait donc les orientations 
majeures de certains programmes nationaux (par exemple au Danemark, en Espagne, 
en France, en Irlande,aux Pays-Bas ou au Portugal). 
2.2. La constitution des structures d'animation du programme a été effectuée, au cours du 
deuxième semestre de l'année 1989, selon deux démarches complémentaires. D'une 
part, la Commission a diffusé dans le Journal Officiel un appel d'offres pour la 
mission générale d'assistance technique liée à la mise en oeuvre du programme au 
niveau européen; l'Unité Centrale a pu ainsi être recrutée à compter de décembre 
1989 et commencer les travaux préparatoires au lancement concret du programme 
(procédures administratives et contractuelles, organisation d'un séminaire de 
lancement avec les projets retenus, etc.). D'autre part, la Commission a choisi, en 
concertation avec chacun des Etats membres, les consultants des Unités de recherche 
et de développement, qui ont pris leurs fonctions à compter de mars 1990, c'est-à-dire 
en même temps que commençait le soutien aux projets. 
2.3. Pauvreté 3 est d'abord un programme d'action; il a comporté cependant aussi une 
composante "recherche", dont le budget était modique ( moins de 9% du budget 
total), Cette composante "recherche" a été mise en oeuvre selon un calendrier distinct 
de celui de la mise en oeuvre de la composante "action". D'une part, la Commission 
a engagé dès la fin 1989 la définition d'un programme de travaux statistiques qui a 
été discuté avec les instituts statistiques nationaux (séminaire de Noordwijk, Pays-
Bas, novembre 1989); d'autre part, elle a préparé un programme de recherches socio^ 
économiques transnationales, dont les orientations ont été discutées avec les Etats 
membres et avec les Conseils nationaux de recherche intéressés (séminaire de Bath, 
octobre 1990). 
2.4. Le lancement officiel du programme a été effectué lors d'un important séminaire qui 
a eu lieu à Bruxelles fin mars 1990, et qui a réuni les projets, les U.R.D., l'U.C., le 
Comité Consultatif et la Commission. 
Ce Séminaire a constitué un moment fort d'affirmation de l'identité du programme 
Pauvreté 3 en tant que tel. Il a dès lors été convenu de tenir annuellement des 
séminaires d'envergure, abordant certaines questions-clés du programme et réunissant 
les projets, le Comité Consultatif, les U.R.D., l'U.C. et la Commission. Les thèmes 
retenus ont été le développement local en 1991, l'implication des partenaires sociaux 
en 1992, le partenariat et la multidimensionnalité en 1993, les leçons du programme 
en 1994. 
Outre l'organisation de ces grandes rencontres annuelles (qui ont rassemblé chacune 
150 à 250 participants environ) et d'une réunion spécifique à l'attention des 
initiatives novatrices, l'animation du programme s'est concrétisée par diverses 
initiatives: 
la publication d'un bulletin interne (deux langues) et d'un magazine de large 
diffusion (cinq langues) dont le tirage et le nombre de pays ont été 
17 
régulièrement accrus (2000 exemplaires pour le bulletin, 5000 exemplaires pour 
le Magazine) et diverses autres publications (répertoire des projets (trois 
langues), rapports annuels sur les développements du programme (deux 
langues), actes des Séminaires annuels, travaux thématiques) ainsi qu'un film 
de présentation du programme; 
l'organisation de réunions de nature plus technique et, notamment,des 
rencontres transnationales impliquant les projets intéressés à l'exploration d'un 
thème spécifique (l'habitat, la pauvreté rurale, la participation, l'intégration 
économique etc.), liés ou non a des visites bilatérales entre projets; 
l'organisation de réunions nationales, à l'initiative-des.projets, des membres de 
l'U.R D. concernée, et parfois du membre du Comité Consultatif concerné, en 
vue de construire progressivement la dimension et la visibilité nationales du 
programme. 
3. Une mise en place progressive. 
Il convenait, eu égard aux ambitions de Pauvreté 3, de prévoir une certaine 
progressivité dans sa mise en oeuvre. C'est ce que la Commission s'est efforcée de 
faire, non sans difficultés toutefois en raison des contraintes de procédure et de 
calendrier auxquelles elle était soumise. 
3.1. Quelle que soit l'attention accordée par les Etats membres, et par la Commission, à 
là qualité des projets retenus, ceux-ci ne pouvaient tous être d'emblée opérationnels, 
c'est-à-dire disposer dès mars 1990 de structures de partenariat solides, de stratégies 
pertinentes et novatrices, d'équipés d'intervenants qualifiées, d'accords de 
cofinancements durables etc.. 
C'est pourquoi il avait été convenu avec les Etats membres que la première année 
du programme serait, pour les*projets, une phase de définition. Le calendrier des 
engagements budgétaires a perturbé cette phase de définition, ce qui est d'autant plus 
dommageable que la plupart des projets avaient sous- estimé la complexité de la mise 
en place des structures de décision et de gestion administrative et financière 
qu'impliquaient la dotation de crédits élevés et l'obligation de disposer de 
cofinancements. 
3.2. La courte durée de la première période contractuelle a entraîné, pour certains projets, 
une sous-utilisation des crédits qui leur étaient accordés : c'est le cas, en particulier, 
des projets qui ont recruté tardivement leur équipe opérationnelle, ou qui n'ont pas 
pu obtenir dans les délais impartis le versement effectif des cofinancements qui leur 
étaient promis, ou encore de ceux qui avaient établi une programmation budgétaire 
peu réaliste. De façon générale, les règles communautaires relatives au 
cofinancement, à l'utilisation des crédits accordés, par exemple les limites strictes 
imposées en ce qui concerne les investissements, ont été perçues par plusieurs projets 
comme des règles très ou trop contraignantes. Il en a résulté, dans la première phase 
du programme, diverses frustrations ou incompréhensions à l'égard de la 
réglementation communautaire. Celles-ci ont cependant été levées progressivement, 
grâce à un assouplissement de certaines modalités de gestion et à un effort 
d'explication des règles appliquées. Les projets ont en outre amélioré la qualité-de-
leur gestion, en particulier en recrutant un personnel suffisamment qualifié pour 
assurer cette gestion. 
La Commission a suivi attentivement, avec le concours de l'Unité Centrale, cette 
phase de structuration des projets. Elle a adapté autant que possible, les modalités 
de gestion administrative et financière du programme aux situations et difficultés 
constatées. Elle a en outre visité chacun des projets, pour aider à résoudre les 
éventuels problèmes administratifs ou financiers rencontrés mais aussi pour expliciter 
les objectifs du programme et aider à la mise en oeuvre de sa dimension européenne. 
3.3. Les U.R.D. ont été appelés à jouer un rôle d'appui essentiel dans la structuration des 
projets et en particulier dans la mise en place de structures de décision, de gestion 
et d'évaluation requises et dans la programmation réaliste des activités. La tâche des 
U.R.D. était cependant difficile du fait de leur position intermédiaire entre les projets 
d'une part l'U.C. et la Commission d'autre part, et des attentes ou pressions 
contradictoires auxquelles elles égaient dès lors exposées. L'instauration de relations 
de confiance mutuelle a été compliquée par la grande instabilité des équipes 
opérationnelles des projets au cours des clix-huit premiers mois, et par la lenteur de 
la mise en place, dans certains projets, de procédures de décision, de gestion et 
d'auto-évaluation efficaces.. Le constat de ces difficultés a conduit la Commission 
et l'U.C. à mettre en place des sessions de formation et d'information permettant à 
la fois de surmonter les malentendus initiaux et de renforcer le professionnalisme des 
équipes opérationnelles, mais ces sessions n'ont malheureusement pu être proposées 
que tardivement. 
19 
même PARTIE - Les projets du programme 
Composante essentielle du programme, les projets sont très diversifiés (§ 1). Ils se sont 
développés progressivement en s'appropriant les principes du programme. 
1. Vue d'ensemble des projets 
Ll. Le Programme Pauvreté 3 a réuiû 42 projets locaux, parmi lesquels 30 actions-modèles 
(dont l'une a cessé ses activités avant la fin du programme) et 12 initiatives novatrices. 
a) Chaque artion-modèle a regroupé un ensemble d'acteurs et d'institutions qui se 
sont efforcés de définir et de mettre en oeuvre ensemble, sur un territoire 
délimité, une stratégie cohérente d'intégration économique et d'intégration 
sociale des groupes défavorisés présents sur ce territoire. v 
Concrètement, une action-modèle était animée par un "Comité Directeur", qui 
réunissait une ou des autorités locales ou régionales, un ou des organismes 
publics ou parapublics intervenant dans des secteurs tels que la formation, le 
logement, la santé, etc., et une ou des organisations non gouvernementales ; 
plus rarement, des organisations syndicales et des groupements d'employeurs 
étaient également partenaires de l'action locale. Sous l'autorité de ce Comité 
Directeur, une équipe opérationnelle constituée d'une dizaine à une quinzaine de 
personnes, parfois davantage, assurait la mise en oeuvre de la stratégie du 
projet. 
Le partenariat n'a pas été seulement un principe abstrait : l'évaluation continue 
de l'action des projets a montré que les Comités Directeurs des actions-modèles 
ont rassemblé plus de 300 partenaires locaux, soit une dizaine en moyenne par 
action-modèle : les structures de direction des projets du programme ont 
notamment mobilisé une centaine de représentants d'autorités locales et 
régionales, et une centaine de représentants d'organisations non 
gouvernementales (cf.annexe 1). 
b) Les initiatives novatrices émanaient généralement d'une institution publique ou 
d'une organisation privée particulière, et elles ont souvent orienté leurs actions 
vers un problème social ou une catégorie de population spécifique ; toutefois 
plusieurs d'entre elles se réclamaient du partenariat qui est l'un des principes-clés 
du Programme, et s'apparentaient sur bien des points, mais à une échelle plus 
réduite et avec un budget plus modeste, aux actions-modèles. 
20 
Les actions-modèles 
BELGIQUE 
AMOl Antwerpen : Initiative conjointe de six autorités pour créer l'Organisation de Développement du 
District (BOM), au Nord-Est de la Ville. Volonté d'apporter une meilleure réponse globale aux besoins de ce 
district. Des actions dans trois domaines : l'économie, le logement et les activités de loisir. 
AM02 Charleroi : Projet de la Municipalité et des ONG pour servir de ligne directrice à la nouvelle politique 
d'action sociale sur la ville. Plus de soixante services et organismes divers impliqués dans une vingtaine de 
projets respectant trois idées-forces : partenariat, participation des habitants et approche intégrée. 
DANEMARK 
AM03 Projet Samiko : trois zones (urbain/rural). Un Comité Directeur avec les autorités nationales et 
locales et des ONG. Objectifs : intégrer les populations démunies dans la communauté locale et renforcer 
l'identité communautaire, à partir d'une action partenariale sur l'emploi, la vie quotidienne et la participation 
des exclus. 
ALLEMAGNE 
AM04 Hamburg.: Initiative des services sociaux du secteur d'Eimsbuttel, concentrée sur des quartiers 
défavorisés. Nouvelle forme de mise en réseau des intervenants sociaux, en collaboration avec les groupes 
communautaires. Actions diversifiées destinées principalement aux femmes, aux immigrés et aux jeunes. 
AM06 Miinchen : Proposition par l'équipe de Forum Habitat, de solutions de logement adapté aux 
populations défavorisées de Munich grâce à des opérations de réhabilitation à faible coût, auxquelles sont 
associés les locataires . Actions pour faire reconnaître ces méthodes et pour les transférer ailleurs. 
AM40 Bautzen : Projet d'une association d'habitants de cette ville moyenne, en liaison avec les autorités 
locales. Objectif de création d'un réseau social sur la ville pour mieux organiser et renouveler l'aide de 
proximité traditionnelle, en direction des jeunes des cités, des prisonniers, des anciens détenus et des sans-
abris. 
AM41 Berlin : Arrondissement de Fridrichsain, à forte densité de population pauvre. Groupes-cibles : les 
chômeurs dé longue durée, les préretraités et retraités, les femmes seules avec enfants. Actions visant en 
particulier à favoriser la communication, l'information et la négociation avec ces groupes. 
AM42 Weimar : Petit quartier de la vieille ville avec des problèmes de logement très importants : hausse des 
loyers, insalubrité, perspectives d'expropriation. Une équipe de projet, médiateur entre les habitants et la 
Ville, avec une stratégie d'animation du quartier et de réhabilitation de l'habitat par les résidents et pour eux. 
GRECE 
AM070 Argyroupolis : Grande banlieue d'Athènes. Forte croissance de la population, manque 
d'infrastructures et faible cohésion sociale. Création d'un Centre Multifonctionnel afin d'assurer la cohérence 
des actions pour l'intégration professionnelle des chômeurs, l'aide aux personnes âgées, le soutien aux 
familles de handicapés. 
AM08 Thessaloniki : District de la banlieue de Thessalonique. Nouveau partenariat entre services pour créer 
un modèle d'action sociale favorisant la prévention de la pauvreté. Définition de quatre groupes-cibles 
associés aux actions : familles monoparentales, réfugiés de l'ex-URSS, tziganes, familles à besoins 
spécifiques. 
AM09 Perama : Zone urbaine proche d'Athènes avec beaucoup d'habitants pauvres et de gros problèmes de 
logement. Services publics ayant du mal à coordonner leur action. Création d'un centre pour l'emploi et d'un 
centre social et culturel proposant des services nouveaux et diversifiés à une population qui en était privée. 
21 
ESPAGNE 
AMIO Burgos : Secteur ruraTen déclin de la "Comerca Montes de Oca", composé de 54 villages. Objectifs dé 
développement rural intégral solidaire, de consolidation d'un large partenariat et d'encouragement à l'identité 
de la Comarca en s'appuyant sur une stratégie combinant développement économique, culturel et social. 
AMll Girona : Nouvelles pratiques d'action sociale clans deux districts de la ville connaissant des formes 
différentes de pauvreté. Création d'un dispositif (l'itinéraire d'insertion sociale) articulant des actions 
favorisant l'intégration sociale des familles et l'organisation progressive de la population pour la défense de 
ses intérêts.. 
AM12 Huelva : Quartier pauvre et marginalisé de Huelva -Marismas del Odiel-, connaissant de gros 
problèmes d'urbanisme. Large partenariat (institutions publiques, partenaires sociaux, associations et 
habitants) pour un projet portant sur le milieu scolaire, l'emploi, l'habitat, l'information des habitants et le 
soutien aux associations. 
FRANCE 
AM13 Calais : Essai de transfonnation des pratiques traditionnelles de l'action sociale sur la ville, en 
privilégiant un travail personnalisé d'accompagnement des exclus pour les aider à reconstruire un projet de 
vie. Actions en direction des familles avec déjeunes enfants, des jeunes et des chômeurs très éloignés de 
l'emploi. 
AM14 Mantois-Val de Seine : Action commune des maires d'une zone défavorisée en région parisienne pour 
définir une politique globale de cohésion sociale. Stratégie de création de nouveaux services en matière 
d'emploi, de formation, d'habitat, de politique de l'enfance et de réussite scolaire, afin de prévenir l'exclusion. 
AM15 Doubs : Projet conjoint des élus et des services de l'Etat sur un large territoire. Recherche d'une plus 
grande cohérence des pratiques de tous les intervenants sociaux grâce à une meilleure connaissance des 
besoins prioritaires des publics défavorisés et à la mise en place d'une offre coordonnée de services pour y 
répondre. -
IRLANDE 
AM16 Limerick : Projet ciblé sur la population pauvre de Limerick. Partenariat entre les institutions 
publiques et les organisations communautaires autour de six thèmes d'action : accès à l'emploi, 
développement local, services à la population, infrastructures communautaires, aide aux familles à risques, 
information des habitants. 
AM17 Connemara : Zone rurale dépeuplée, très isolée et dépendante des aides publiques. Vaste partenariat 
très structuré pour mettre en oeuvre une approche globale et coordonnée du développement local, ^associant 
étroitement l'ensemble des habitants à la conduite d'un projet de long terme. Actions thématiques diversifiées. 
ITALIE 
AM18 Roma : Quartier "Tor Bella Monaça" de la banlieue de Rome manquant d'infrastructures et d'activités 
de production. Objectif final des organismes locaux à l'origine du projet : créer une agence de développement 
local. Activités diversifiées visant les trois dimensions économiques, culturelles et sociales de la pauvreté. 
AM19 Managio (Friuli) : Le Progetto Bucaneve est né d'une initiative d'agences publiques pour 
expérimenter un modèle d'intervention innovant en zone rurale montagneuse, qui réponde mieux aux besoins 
de la population et permette de recréer une dynamique sociale. Intégration progressive des acteurs locaux 
dans le partenariat. 
AM20 Alto Belice : zone rurale près de Palerme regroupant huit communes. Initiative d'un organisme public 
et d'un syndicat, avec le soutien des collectivités locales, pour favoriser de nouvelles activités valorisant toutes 
les ressources du territoire. Création d'une Agence pour l'emploi coordonnant ces actions de développement. 
PAYS-BAS 
AM21 Den Hclder, Eindhoven, Hengelo : Le NIZW, institut national pour la Santé et la Sécurité Sociale a 
coordonné, en collaboration avec les municipalités, cette action menée dans trois villes aux contextes 
différents. Une application des principes du programme pour transformer les pratiques usuelles des 
intervenants sociaux. 
22 •'•'-. 
PORTUGAL 
AM22 Almeida : Projet dans une zone rurale avec de nombreux villages connaissant un fort dépeuplement. 
Volonté de combiner un projet général de développement utile à toute la population en consolidant les 
structures aptes à coordonner les initiatives locales, avec des stratégies spécifiques centrées sur les plus 
pauvres. 
AM23 Aldeias de Montanha : Petite zone rurale de montagne qui doit faire face, sans moyens importants, à 
l'inadaptation de son agriculture et de son industrie textile. Partenariat public/privé pour mettre en place une 
politique coordonnée de nouveaux créneaux d'activité, de formation de la population et d'infrastructures. 
AM24 Porto : Centre historique de Porto, confronté à des problèmes d'habitat dégradé et de marginalisation 
d'une partie de sa population. Projet à l'initiative du Centre Régional de Sécurité Sociale, axé sur la 
réhabilitation urbaine, la formation et l'éducation, l'animation socio-culturelle, la coopération avec les 
institutions locales. 
ROYAUME-UNI 
AM25 Liverpool : Quartier du centre de Liverpool dont les difficultés n'ont pas été surmontées par des 
programmes locaux antérieurs. Volonté de faire du projet un relais entre les institutions et la communauté 
noire, de plus en plus impliquée dans le partenariat. Objectif principal : combattre les diverses formes de 
racisme. 
AM26 Craigavon : Projet porté par le Brownlow Community Trust rassemblant les représentants du 
Gouvernement, des autorités locales et des habitants de cette cité nouvelle et inachevée d'Irlande du Nord. But 
principal : organiser les groupes prioritaires entre eux et leur donner les moyens de négocier avec les 
autorités. 
AM27 Edinburgh : Partenariat entre les institutions et les habitants du quartier de Pilton. Objectif 
stratégique : entamer un processus de changement à Pilton, s'appuyant sur une meilleure organisation des 
habitants et se prolongeant après la fin du programme. Méthode : identifier les services manquants et 
proposer des réponses. 
Les initiatives novatrices 
IN28 Eupen (Belgique) : Création de deux dispositifs par L'Association des Maisons déjeunes et le FOREM 
(institution publique) : un "atelier ouvert" de préformation pour les jeunes ayant des difficultés d'insertion et 
un "groupe d'évolution" pour les femmes chômeurs de longue durée, visant notamment à agir sur leur 
motivation. 
IN29 Aalborg (Danemark) : Quartier d'Aalborg isolé du reste de la ville. Objectif principal du projet BIK : 
développer l'implication directe des habitants à la réanimation du quartier, réconcilier le citoyen de base avec 
la démocratie locale en l'encourageant à s'impliquer dans les organisations existantes. 
IN30 Berlin (Allemagne) : Projet du centre de consultation psychothérapeutique XENION. Assistance 
psychosociale (individuelle, familiale ou de groupe) aux réfugiés politiques traumatisés par leurs expériences 
passées et ayant de grosses difficultés d'intégration après leur arrivée en Allemagne. 
IN31 Kallithea (Grèce) : Inscription du projet dans une initiative globale de lutte contre la toxicomanie, 
dans une ville de l'agglomération d'Athènes. Travail en étroite collaboration avec les services hospitaliers. 
Trois axes principaux d'activités : la prévention de la rechute, la réadaptation, la réintégration économique et 
sociale. 
IN32 Madrid (Espagne) : Projet de réadaptation et d'insertion sociale des malades mentaux chroniques et 
sans domicile piloté par le service d'intégration sociale de la communauté de Madrid. Volonté de définir de 
nouveaux modes de réponse pour un public dont les besoins sont peu connus et mal pris en compte. 
IN33 Paris (France) : Projet de l'Association pour le Droit à l'Initiative Economique (ADIE). Proposition de 
prêts et de conseils à des personnes déshéritées souhaitant créer leur propre activité mais n'ayant pas accès 
aux crédits bancaires. Action étendue progressivement à de nombreuses villes françaises. 
IN34 Dublin (Irlande) : Le Dublin Travellers Education & Development Group (DTEDG) est un organisme 
à but non lucratif associant les gens du voyage et des résidents de la partie Nord de Dublin. Objectif : être un 
centre d'accueil pour les voyageurs et promouvoir leurs droits et la reconnaissance de leur identité. 
23 
IN35 Bologna (Italie) : Objectif du projet : apporter des réponses aux difficultés d'insertion sociale des 
personnes sortant de prison. Des actions dans la prison et hors prison, qui s'appuient sur le potentiel 
d'autonomie des détenus pour dépasser les formes traditionnelles d'assistance. 
IN36 Luxembourg : Projet de l'association ASBL Wunnengshellef : répondre au problème de la pénurie de 
logements au Luxembourg en oeuvrant pour le développement du logement social sous toutes ses formes et en 
assurant un suivi psychosocial des personnes sortant d'un centre d'accueil. 
EN37 Limburg (Pays-Bas) : Projet à l'initiative de bénévoles, avec, pour population cible, les personnes 
confrontées brutalement au handicap et déclarées invalides. Face à leur sentiment d'inutilité et d'exclusion, le 
projet a proposé des réseaux dynamiques d'intégration : séances d'information, actions de suivi, formation. 
IN38 Lisboa (Portugal) : Définition, par l'institution d'aide à l'enfance (IAE) d'une action en direction des 
enfants vagabonds des zones dégradées de la ville. Travail de rue mené par des animateurs, qui part du 
principe que ces enfants sont les principaux protagonistes du processus d'intégration qu'on essaie 
d'entreprendre. 
IN39 Bristol (Royaume-Uni) : Le Single Parent Action Network (SPAN) est une organisation nationale qui 
s'emploie à améliorer la vie des parents isolés pauvres. Organisation multiraciale dirigée par les parents eux-
mêmes. Action comme groupe de pression* pour défendre leurs droits et leur apporter des aides variées. 
24 
1.2. Plus des trois quarts des projets étaient implantés dans des zones urbaines. Mais 
un projet sur cinq est intervenu dans des régions rurales (ou, a travaillé à la fois 
dans les campagnes et dans des petites villes du milieu rural). 
a) La plupart des projets étaient ancrés dans un territoire nettement délimité : un 
quartier par exemple, ou une commune, ou des villages voisins. Leur zone 
d'action était plus ou moins peuplée. Dans un cas sur trois, elle ne regroupait 
pas plus de 20000 habitants : petits quartiers urbains ou zones rurales 
dépeuplées ; dans un cas sur trois également, elle dépassait 50 000 habitants 
Quelques projets seulement ont travaillé sur deux ou trois sites distincts et 
relativement éloignés les uns des autres (cf annexe 1) 
Ces territoires d'intervention connaissaient, massivement, de grandes difficultés, 
et étaient notamment marqués par le chômage et la dégradation de 
l'environnement économique et social, même lorsqu'ils se trouvaient dans une 
région ou une agglomération relativement favorisée (cf annexe 1). 
b) En milieu urbain, les projets ont porté sur des zones où le taux de 
chômage était généralement très supérieur à la moyenne du pays. Des 
villes entières peuvent être confrontées à la crise des activités 
industrielles traditionnelles et au déclin des petites entreprises (Charleroi, 
Calais, Limerick, Craigavon, Hengelo ...). Mais il s'agissait le plus 
souvent de quartiers de centre ville et de banlieue où se concentrent les 
problèmes de pauvreté. Le niveau de qualification de la population y est 
bas. L'habitat est souvent médiocre et caractérisé par la vétusté ou la 
dégradation (Weimar, Perama, Huelva, Porto ...) ou l'insuffisance des 
infrastructures et des équipements (Anvers, Argyroupolis, Rome...). 
Plusieurs sites étaient en outre des lieux de concentration d'immigrés et 
de minorités ethniques (Girone, Mantois-Val de Seine, Den Helder, 
Liverpool, Dublin...) ou d'afflux de demandeurs d'asile et de réfugiés 
(Thessalonique, Berlin...). Beaucoup étaient confrontés aux problèmes 
liés à la délinquance, la toxicomanie, l'alcoolisme et la prostitution 
(Copenhague, Edimbourg, Huelva, Kallithea, Lisbonne...). 
Face à ces difficultés communes, tous les projets urbains n'ont pas pour autant 
adopté la même stratégie. Une partie d'entre eux ont choisi pour objectif 
principal d'aider à l'organisation des habitants d'un quartier ou d'une zone de 
banlieue pour développer, à moyen terme, leurs capacités de dialogue et de 
négociation avec les pouvoirs publics (les projets du Royaume-Uni, Berlin, 
Limerick, Aalborg...). D'autres ont centré leur programme sur la fourniture de 
nouveaux services à la population, grâce à la création d'infrastructures sociales 
ou à la mise en place d'actions innovantes dans certains domaines (Munich, les 
projets grecs, Calais, Rome, Porto, la plupart des initiatives novatrices...). 
D'autres enfin, sous l'impulsion d'institutions publiques le plus souvent, ont 
voulu tester sur un territoire restreint un nouveau modèle d'action sociale plus 
intégré et répondant mieux aux besoins des populations, avec l'espoir de 
l'appliquer ensuite plus largement (Hambourg, Girone, Huelva, le Doubs...). 
c) En milieu rural, les projets sont intervenus dans des contextes locaux 
principalement marqués par les perspectives insuffisantes du développement 
local. Les activités et les structures de production traditionnelles génèrent de 
25 
bas revenus et trop peu d'emplois (Connemara, Aldeias de Montanha...). 
L'émigration rurale, en particulier des jeunes et des travailleurs qualifiés, 
engendre le vieillissement progressif de la population (Burgos, Maniago...). La 
désertification des campagnes, l'isolement, le retard de développement ou le 
déclin des activités traditionnelles s'accompagnent de mauvaises conditions de 
logement, d'infrastructures et de communication, et de l'absence ou du faible 
niveau des services sociaux, sanitaires, éducatifs et culturels (Almeida, Alto 
Belice, Ile de Moen...). 
Dans ces conditions, tous les projets ruraux ont tenté de combiner : 
- une démarche de développement local endogène, axé sur l'appui à toutes les 
initiatives qui pouvaient faire naître de nouvelles activités et permettre un recul 
général du chômage et de la pauvreté sur le territoire, 
- des stratégies spécifiques en faveur des groupes de population les plus 
défavorisés, qui passaient souvent par une amélioration de l'offre de services et 
d'infrastructures dans le domaine social, et par des actions de formation. 
Néanmoins, tous n'ont pas disposé des mêmes moyens pour le faire. Certains 
ont pu s'appuyer sur une volonté extérieure (autorités régionales ou nationales) 
d'expérimenter de nouvelles formes d'action (Maniago...). D'autres ont dû 
mobiliser d'abord les ressources financières et humaines internes à la zone, qui 
étaient nécessairement limitées. 
26 
2. Le développement des projets 
2.1 Le programme a apporté un soutien aux projets à partir de mars 1990. Pour la très 
grande majorité d'entre eux, cette date a marqué le début d'une phase de structuration 
progressive : rares en effet étaient les projets qui pré-existaient comme tels au 
programme, et la plupart étaient des créations ex-nihilo (un cas sur trois) ou 
l'élargissement à de nouvelles activités d'un partenariat existant (un cas sur deux 
environ) (cf annexe 1). Certains projets étaient portés par un ou des acteurs qui avaient 
une expérience et une influence marquées dans un domaine d'action particulier et qui 
voulaient élargir leur champ d'action en s'associant avec d'autres acteurs. D'autres 
projets étaient, dès leur origine, la réunion, en un ensemble plus ou moins intégré, 
d'acteurs et d'institutions ayant chacun ses points forts et s'efforçant de les développer. 
La plupart des projets ont débuté leurs activités avant d'avoir défini avec précision une 
stratégie d'ensemble : d'une part, il fallait du temps pour définir une telle stratégie, en 
particulier quand elle supposait une étude préalable, ou des négociations difficiles entre 
partenaires ; d'autre part, la disponibilité des fonds permettait le lancement immédiat de 
nombreuses actions, et certains des partenaires étaient évidemment prêts d'emblée à 
développer certaines de leurs activités pré-existantes. 
Les modalités de cofinancement des projets ont entraîné initialement des rigidités, dans 
le choix des priorités : les cofinancements dont disposaient certains projets étant pré­
affectés, par les autorités qui les accordaient, à une action particulière (par exemple, une 
action de formation), ou étant, en partie, des cofinancements en nature (par exemple, la 
mise à disposition du personnel d'un équipement collectif), l'action de ces projets a dû 
s'accommoder de ressources humaines, matérielles et financières qui n'étaient pas 
toujours pertinentes au regard d'une stratégie intégrée, du moins initialement. 
Dans ce contexte, l'objectif prioritaire de beaucoup d'actions modèles a été d'élargir leur 
champ d'intervention à une grande variété de domaines d'activité. Ils tentaient ainsi de 
remédier aux insuffisances de l'action sociale qu'ils constataient sur leur territoire, mais 
ils le faisaient aussi pour bien montrer qu'ils entendaient agir simultanément sur toutes 
les dimensions de la pauvreté. L'adoption d'une stratégie explicite, réellement intégrée et 
approuvée par les partenaires du projet, s'est réalisée le plus souvent en cours de 
programme. Elle a parfois entraîné des modifications dans le partenariat ou dans 
l'équipe du projet et elle a pu se traduire également par une redéfinition du champ 
d'intervention, allant dans le sens d'un recentrage géographique des activités ou d'une 
intervention sur un nombre plus restreint de domaines, bien maîtrisés par le projet. 
Mais la diversité des situations initiales et des modalités de développement des projets 
rend difficile tout discours général pour les caractériser. Aussi, il a paru utile de fournir, 
dans les encadrés ci-après, quelques exemples des évolutions qu'ont connues les projets 
au cours du programme. 
27 
AM06 MUNICH (ALLEMAGNE) 
A l'initiative de deux organisations, le projet Wohnforum est parti du constat que la politique 
de logement, notamment à Munich où les loyers sont élevés, ne permettait pas de répondre aux 
besoins des populations défavorisées. Son objectif a été de prouver qu'il est possible de 
réorienter cette politique, en réhabilitant des logements à faible coût et en faisant participer à 
ce travail de réhabilitation les groupes défavorisés à qui sont destinés ces logements. 
Pour mener à bien ses actions, le projet a réuni le partenariat institutionnel indispensable, 
créant ainsi des formes de coopération inhabituelles. Malgré cela, il s'est heurté à des obstacles 
réglementaires et financiers et il n'a pas pu démarrer rapidement ses opérations de terrain. Il y a 
eu alors une perte de confiance de certains partenaires et des divergences de vue entre 
membres de l'équipe, dont l'origine professionnelle était volontairement diversifiée. 
Avec la réalisation du premier chantier, l'intérêt de la démarche a été reconnu par les 
partenaires institutionnels et le projet a pu atteindre son second objectif : faire connaître son 
expérience, favoriser son transfert ailleurs, apporter un appui à d'autres équipes. 
Au cours du programme, Wohnforum a démarré cinq opérations de réhabilitation pour des 
publics diversifiés (250 personnes) et huit autres projets ont été préparés. La participation des 
occupants de ces logements a pu être assurée, même si l'objectif d'arriver ainsi à une 
pérennisation d'emplois du bâtiment pour eux s'est révélé peu réaliste. Par ailleurs, les normes 
de fixation des loyers n'ont pas permis de faire bénéficier les occupants de toutes les économies 
de coût réalisées. 
La poursuite du projet à l'issue du programme suppose de trouver de nouvelles sources de 
financement et de lever progressivement les obstacles réglementaires, ce qui n'est pas facile. 
AM 12 HUELVA (ESPAGNE) 
La ville de Huelva a été frappée de plein fouet par la crise industrielle et le déclin de la pêche. 
La zone d'intervention du projet -Marismas del Odiel- présente tous les stigmates d'un quartier 
urbain marginalisé : habitat précaire, problèmes sanitaires, activités illicites. 
Le projet a bénéficié d'une assise locale très solide. Il a pu s'appuyer sur l'implication des 
autorités locales et régionales et sur de nombreuses organisations, et formaliser ce partenariat 
dans des organes de direction et d'orientation qui se sont révélés rapidement efficaces. 
Un programme local de rénovation de 200 logements sur le site a été l'occasion de mener une 
réflexion approfondie sur l'insertion par l'habitat, la prise en compte des besoins des habitants 
et leur participation aux programmes d'urbanisme les concernant. L'accompagenement 
quotidien des familles touchées par ce programme a permis de révéler les autres types de 
difficultés qu'elles affrontaient et la complexité des réponses à apporter. 
Sur cette base très pragmatique le projet a proposé toute une série d'actions complémentaires 
et a réussi à impliquer les habitants dans leur réalisation. Outre l'amélioration du cadre de vie, 
les actions pour la réussite scolaire des enfants du quartier ont pris une grande importance, 
ainsi que l'aide à l'insertion professionnelle des jeunes et des femmes. 
La qualité et l'originalité du travail réalisé par l'équipe du projet a été reconnue par les autorités 
locales, et TAM12 doit étendre ses méthodes d'action à la ville entière à l'issue du programme. 
28 
AM 19 MANIAGO (ITALIE) 
Le projet Bucanave concerne une zone rurale montagneuse du Frioul (25 000 habitants), et en 
particulier des villages de montagne caractérisés par leur isolement, le vieillissement de leur 
population et l'émigration des actifs qualifiés. Le lancement du projet doit beaucoup à des 
agences publiques régionales qui souhaitaient expérimenter un nouveau modèle d'intervention -
l'Agence de développement local-, visant à réaliser une synergie entre leurs activités et celles 
de l'administration locale. 
La prédominance de ces agences publiques dans le Comité Directeur du projet a entraîné à 
l'origine une certaine rigidité et, surtout, une faible implication des acteurs locaux, en dépit de 
l'objectif affiché par le projet : promouvoir une attitude active de la population et rompre avec 
la culture de la marginalité. Mais une plus grande ouverture du projet aux organisations locales 
a pu se réaliser à l'occasion d'une modification du partenariat institutionnel. 
L'aspect novateur et l'efficacité des actions menées pour favoriser le développement 
économique et l'amélioration des services sociaux et de santé sont soulignés par les 
évaluations: Le projet a permis, entre autres, la mise en place d'une nouvelle organisation du 
service social et d'un centre pour le développement du tourisme, la définition d'un plan de 
relance du secteur de la coutellerie et la création d'autres structures qui devraient être 
pérennisées après la fin du programme. 
AM21 DEN HELDER, EINDHOVEN, HENGELO (PAYS-BAS) 
Cette action modèle est l'une des seules à s'être déroulée sur plusieurs sites : des quartiers 
pauvres de trois villes connaissant des formes différentes d'exclusion . Elle a été coordonnée 
par le NIWZ, organisation non gouvernementale nationale, en liaison avec les municipalités. 
Le programme s'est situé à une période de réforme importante de la politique sociale aux Pays-
Bas (Social Renewal Policy), privilégiant comme Pauvreté 3 une approche locale 
pluridimensionnelle impliquant les habitants. Le projet a donc pu agir dans ce cadre de réforme, 
en se donnant pour objectif de rapprocher l'offre et la demande de services et de briser les 
cloisonnements entre services publics, ou entre secteurs public et privé. Son approche 
participative l'a amené à privilégier l'auto-organisation des habitants. 
Dans chacun des quartiers, l'action s'est organisée autour de supports différents. Par exemple : 
- Un Centre de District à Den Helder, qui après sa rénovation par de jeunes chômeurs, a 
développé une gamme de services et est devenu un point de rencontre pour les résidents, 
- La construction du partenariat entre institutions et habitants pour le plan de développement 
social d'un quartier d'Eindhoven et l'ouverture d'une boutique d'information, 
- La création de réseaux à Hengelo pour favoriser les liens entre intégration économique et 
intégration sociale. 
L'équipe du projet estime qu'environ 80% des activités initiées par Pauvreté 3 seront 
pérennisées par la suite ou ont déjà été reprises dans les programmes réguliers. L'action modèle 
a aussi permis d'ajuster les politiques existantes dans de nombreux domaines. 
29 
AM27 EDINBURGH (ROYAUME UNI) 
La définition d'objectifs stratégiques pour le projet Pilton Partnership Ltd. d'Edimbourg n'a pas 
été chose facile. Elle a entraîné de nombreux débats aux différents niveaux de partenariat et n'a 
débouché que début 1992 sur un document de stratégie approuvé par le Comité Directeur. 
L'objectif général du projet a été d'agir comme un catalyseur pour le développement des 
initiatives communautaires à Greater Pilton. 
En se positionnant ainsi, le projet a affirmé à la fois la nature provisoire de la structure créée à 
l'occasion de Pauvreté 3 et sa volonté d'agir pour infléchir des processus de long terme. Il 
fallait à la fois : ., . 
- contribuer au renforcement des capacités d'action des organisations d'habitants de Greater 
Pilton, leur permettre de repérer leurs besoins et leurs droits et leur donner les moyens de les 
faire prévaloir vis-à-vis des pouvoirs publics, 
- travailler avec les structures sociales existantes à développer de nouvelles réponses aux 
problèmes que rencontre la population. 
Conformément à cette stratégie, l'activité du projet a porté sur quelques réalisations directes 
comme la mise en place d'une crèche ou de programmes de formation, mais aussi sur le soutien 
aux organisations locales : 37 ont été aidées. 
A l'issue du programme, on peut constater que le projet aura eu pour principal impact de faire 
bénéficier Pilton de nouveaux financements locaux ou régionaux, qui permettront de 
poursuivre plusieurs des activités initiées. La dispersion de l'équipe opérationnelle est conforme 
à l'esprit du projet, mais cela constitue néanmoins un risque de perte de toute l'expertise 
accumulée au cours du programme. 
IN33 ADLE (FRANCE) 
L'ADIE (Association pour le Droit à l'Initiative Economique) s'est fixé pour objectif de 
permettre à des personnes sans emploi et marginalisées n'ayant pas accès aux circuits courants 
du crédit, d'obtenir des prêts leur permettant de créer leur propre emploi en se lançant dans une 
activité non salariée. Sa stratégie n'a pas varié pendant toute la durée du programme : 
- étendre progressivement son territoire d'action grâce à un réseau national de correspondants, 
- améliorer la réglementation sur la création d'activité par une action d'information auprès des 
pouvoirs publics et de l'opinion publique, sur l'intérêt de ce type de démarche pour les exclus. 
L'ADIE a pu compter, dès ses débuts, sur des bénévoles ayant une expérience importante en 
matière bancaire et de création d'emploi, qui ont pu définir des techniques spécifiques de prêts 
et de suivi des emprunteurs en fonction de leur situation économique, mais aussi de facteurs 
culturels, psychologiques et sociaux. L'équipe opérationnelle a donc développé des rapports 
très individualisés avec chacun d'entre eux. 
L'ADIE a augmenté considérablement le champ de ses partenaires durant le programme. Le 
noyau déjà important des financeurs initiaux s'est étendu à d'autres ministères, à d'autres ONG, 
à des collectivités territoriales et à des banques 
Le bilan des cinq premières années d'activité apparaît largement positif. Son action de crédit 
s'accroît rapidement, dans de bonnes conditions de remboursement des prêts et de 
consolidation des activités aidées. L'impact sur l'opinion publique est important grâce à de 
nombreux reportages de télévision et de presse, de même que l'impact sur les organismes 
gouvernementaux. L'activité de l'ADIE va se poursuivre et même s'étendre à l'issue de 
Pauvreté 3 et les perspectives de développement sont ambitieuses (5000 prêts par an). 
30 
2.2 II est possible de dresser un bilan des actions réalisées par les projets au cours du 
programme, en utilisant une grille commune d'analyse qui, certes, ne permet pas de 
rendre compte de la complexité des opérations menées par les projets et de leur 
adaptation aux réalités locales, mais qui a l'avantage de fournir un recensement de leurs 
domaines d'intervention et de bien repérer les partenaires impliqués. 
a) Les domaines d'intervention ont été très variés, conformément à la volonté de 
nombreux projets d'agir sur les principales dimensions de la pauvreté. Si 
beaucoup d'initiatives novatrices sont restées spécialisées sur un ou deux thèmes 
d'actions définis initialement, la plupart des actions modèles ont cherché à 
accroître à la fois les possibilités d'emploi, de qualification, d'accès aux droits 
sociaux et à améliorer les conditions de vie des populations défavorisées en 
matière de logement, de services culturels et de loisirs. Les thèmes de la santé et 
de la lutte contre l'échec scolaire, prioritaires, ont été un peu moins souvent 
abordés, mais ils ont quand même concerné près d'un projet sur deux : 
Nombre de projets selon le domaine d'intervention (41 projets) 
Emploi, Formation professionnelle 33 
Action sociale, Accès aux droits 30 
Développement social local 29 
Culture et loisirs 26 
Logement, Urbanisme 25 
Santé 21 
Lutte contre l'échec scolaire 17 
b) Le thème « accès à l'emploi et formation professionnelle » est celui qui a 
mobilisé le plus de projets. C'est le signe que, pour beaucoup, les mesures 
cherchant à accroître les possibilités d'emploi sont centrales pour faire reculer la 
pauvreté. On a pu d'ailleurs constater qu'au fur et à mesure de l'avancée du 
programme, des équipes plutôt spécialisées auparavant dans le suivi social des 
populations ont renforcé leur présence dans ce champ d'activité. Les jeunes et 
les femmes ont souvent constitué les catégories prioritaires de ces actions, ce 
qui s'explique par leur mauvaise situation sur le marché du travail. 
Ce domaine a été abordé par les projets de trois manières différentes, qui ont 
chacune revêtu une assez grande ampleur : 
- l'augmentation de la qualification par des actions de formation ou de 
socialisation professionnelle en vue d'une formation, 
- une meilleure information de la population sur les possibilités d'emploi et sur la 
manière d'y accéder (aide à la recherche d'emploi, structures de conseil et 
d'information...), 
- une recherche de nouveaux gisements d'emplois auxquels pourraient accéder 
les personnes en difficulté. Cette recherche a porté principalement sur des 
secteurs offrant des "emplois de proximité" souvent précaires ou temporaires. 
Néanmoins, la moitié des projets ont réussi à mobiliser des entreprises et des 
associations d'entreprises pour tenter de mettre en place de nouvelles activités 
régulières. 
c) Les nombreuses actions relevant de l'accès aux droits et de l'action sociale ont 
en général eu pour origine le constat selon lequel Taction traditionnelle des 
services sociaux sur le territoire du projet se révélait incomplète ou inadaptée 
31 
pour certains groupes de population ou pour certains types de prestations. Pour 
nombre de projets, il s'agissait alors de "pallier les insuffisances de l'Etat 
providence" en créant des lieux d'accueil ou des équipements sociaux (18 
projets), en favorisant l'accès aux droits en matière de logement, de santé ou 
d'éducation (17 projets) ou en recherchant pour les personnes des sources de 
revenus leur permettant d'accéder à un minimum vital (12 projets). 
Les collectivités locales et les professionnels de l'action sociale ont été les 
". partenaires incontournables de cette catégorie d'actions, mais ne se sont pas 
mobilisés exactement sur les mêmes activités. Les premières ont plus travaillé 
sur l'accès aux droits, alors que les seconds ont plutôt participé à la création de 
lieux d'accueils ou de nouveaux services. 
d) L'inscription des projets dans le champ du développement social local 
correspond tout à fait aux objectifs de partenariat et de multidimensionnalité 
assigné par le programme aux actions modèles : 
- inciter des promoteurs d'actions dont les objectifs se rejoignent à travailler 
ensemble, organiser des groupes de réflexion sur des solutions locales efficientes 
(22 projets), 
- faire connaître et promouvoir les initiatives locales auprès de l'ensemble des 
acteurs locaux (19 projets), 
- organiser la montée en qualification du potentiel humain du territoire par des 
actions de formation adaptées (16 projets), 
- proposer un soutien logistique pour la mise en oeuvre de projets par d'autres 
acteurs locaux (15 projets) 
- mettre en place des infrastructures (14 projets) etc. 
Les partenaires de ces actions sont d'abord les collectivités locales, mais aussi 
les associations de quartier qui peuvent s'y impliquer pour échapper aux risques 
de fractionnement de leurs actions respectives. 
e) Les autres champs d'intervention ont été, par ordre de fréquence, la culture et 
les loisirs, le logement et l'urbanisme, la santé, l'éducation. 
Les actions culture-loisirs menées en collaboration étroite avec le réseau 
associatif, ont été très nombreuses et ont pris la forme d'une création de 
structures socioculturelles (20 projets) ou d'un soutien à des associations locales 
oeuvrant dans ce domaine (16 projets). S'adressant en premier lieu aux enfants 
et adolescents, ce type d'action semble permettre plus que d'autres la 
participation active de la population à sa conception et à sa réalisation. Il lui 
offre aussi une occasion accessible de s'inscrire dans des activités valorisantes 
qui la sortent des représentations stigmatisantes généralement véhiculées. 
Les activités "logement-urbanisme" ont visé 
- à améliorer le parc de logements sur le territoire et, plus largement, le cadre de 
vie (une vingtaine de projets). Par exemple, plusieurs actions modèles ont fait de 
la réhabilitation de logements dégradés leur principal axe de travail 
- à favoriser l'accès au logement de certains groupes qui ont des difficultés 
particulières à y accéder ou qui, généralement, sont pris en charge par des 
institutions (15 projets). 
32 
Si les organismes bailleurs apparaissent peu comme partenaires des projets, une 
mobilisation des collectivités locales et des partenaires sociaux s'est révélée 
possible sur ce thème. 
Les actions dans le domaine sanitaire ont été autant préventives que curatives. 
Des projets ont d'abord cherché à informer les populations et à les sensibiliser à 
des pratiques de vie respectueuses de leur santé -lutte contre l'alcoolisme et la 
toxicomanie- (13 projets). C'est le domaine d'intervention des collectivités 
locales. Un autre groupe de projets, impulsé par les professionnels de l'action 
sanitaire et sociale, a eu pour objectif de développer les possibilités d'accès aux 
soins pour les plus démunis, de populariser l'idée d'un vrai droit à la santé (15 
projets). 
Les activités de lutte contre l'échec scolaire ont visé en général à pallier les 
déficiences des systèmes éducatifs par le soutien scolaire (12 projets), et à 
donner aux adultes la possibilité de sortir de l'illettrisme (11 projets). 
3 Une appropriation progressive des principes de Pauvreté 3 
3.1 L'énumération des actions réalisées par les projets permet de mieux appréhender leur 
activité concrète, mais elle ne permet pas d'apprécier leur adéquation aux aspirations 
des populations démunies, ni leur cohérence interne, ni leur pertinence par rapport aux 
programmes sociaux existant par ailleurs dans les territoires des projets. Outre le 
recours aux monographies, on peut utiliser les résultats de plusieurs études évaluatives 
pour aborder ces questions. 
a) Il apparaît en premier lieu que les projets ont concentré leurs efforts sur des 
domaines d'action jusqu'alors peu traités dans leur territoire. C'est 
particulièrement vrai pour les activités relevant de l'action sociale/accès aux 
droits et du développement sociallocal : 4 projets sur 5 présents sur ces thèmes 
ont mené des types d'action qui ^n'existaient pas auparavant. Mais c'est aussi le 
cas dans les autres domaines. On voit donc que les projets n'ont pas seulement 
fait évoluer les méthodes d'action traditionnelles de la politique sociale, mais 
qu'ils sont intervenus souvent là où les politiques nationales laissaient des zones 
ou des groupes de population sans soutien particulier. 
L'innovation dans l'action auprès des groupes défavorisés n'a donc pas 
seulement été d'ordre méthodologique (remplacer des méthodes inadaptées par 
d'autres, qu'on espère plus efficaces). Elle a souvent contribué à créer des 
services là où auparavant rien de comparable n'existait. Les analyses de 
corrélation effectuées pour comparer les thèmes d'action privilégiés par les 
projets et l'existence de dispositifs nationaux en la matière mettent d'ailleurs bien 
en évidence cette fonction de Pauvreté 3 : il a permis que des acteurs locaux 
s'engagent sur des thèmes nouveaux pour eux, thèmes pour lesquels ils ne 
recevaient pas d'incitations particulières de la, part des programmes nationaux. 
Peu de projets ont travaillé simultanément sur les sept catégories d'activités 
répertoriées ci-avant (2.2a). Ils sont cinq à l'avoir fait et sept autres projets ont 
traité de six domaines. On ne peut pas en conclure pour autant que leur action 
33 
n'a pas été suffisamment globale, puisqu'il faut tenir compte, pour en juger, de 
l'existence des services déjà offerts par les dispositifs nationaux ou locaux. 
Pour les projets qui n'ont abordé qu'une partie des domaines considérés, les 
analyses dé données font apparaître trois logiques principales d'intervention : 
- Des projets, peu nombreux, ont fait de l'action sur le logement leur axe central 
de développement, toutes leurs autres activités étant directement en rapport 
avec ce thème (cf. l'exemple de TAM06 Munich); 
- D'autres ont cherché leur^cohérence dans une stratégie de développement 
social local : volonté d'impulser une dynamique locale en incitant les acteurs 
locaux à travailler ensemble, en créant les lieux d'une réflexion commune, en 
soutenant certaines initiatives locales (cf. l'exemple de TAM27 Pilton 
Partnership). 
- D'autres enfin ont voulu atteindre un objectif d'intégration économique et 
sociale en combinant des interventions directes dans plusieurs domaines qui leur 
semblaient devoir être traités simultanément pour aboutir à un résultat 
significatif (cf. l'exemple de 1'AM 12 Huelva). 
b) Les actions menées étaient-elles celles dont les populations cibles du 
programme avaient le plus besoin ? Cette question renvoie à la fois au degré 
et aux modes de participation des populations dans la définition et dans le 
pilotage des actions (cf. paragraphe 3.2) et à la capacité des intervenants 
sociaux à analyser ces besoins et à les hiérarchiser. 
Dans les rapports d'activité des projets, de même que dans les rapports locaux 
d'évaluation, on trouve rarement une argumentation complète et convaincante 
tirée de l'analyse des besoins des populations, qui permette de bien comprendre 
pourquoi un projet a centré son activité sur tel ou thème d'action plutôt que sur 
tel autre. Il existe quelques exceptions (cf. encadré). Mais le plus souvent, ces 
choix, qui répondaient certes à un besoin réel et important, se sont surtout 
effectués en fonction des compétences initiales des porteurs de projets, des 
possibilités de construction du partenariat ou des possibilités de trouver les 
financements nécessaires à l'action. 
AM 07 Argyroupolis 
Une recherche lancée au début du programme, met en évidence quatre facteurs 
qui conduisent à l'exclusion sociale sur le territoire d'Argyroupolis. 
1. Les familles, y compris lorsqu'elles sont pauvres, poursuivent pour leurs 
enfants une stratégie de montée dans la hiérarchie sociale qui les amène à de très 
gros sacrifices financiers. Or les jeunes apparaissent finalement sur qualifiés par 
rapport aux emplois. 2. Les activités économiques basées sur les structures 
familiales n'arrivent pas à améliorer leurs capacités productives, du fait du 
manque de transparence des marchés sur lesquels elles se trouvent et de 
l'incapacité d'obtenir des banques des financements . 
3. La croissance rapide de la population et les difficultés des nouveaux habitants 
à développer, en peu de temps, une nouvelle identité locale, se sont alliées au 
caractère très introverti des relations familiales pour créer une "forte aliénation 
locale". 
34 
4 Le caractère très centralisé du fonctionnement administratif conduit à un 
problème général de fonctionnement du secteur social au niveau local. Il est 
aggravé par le manque d'investissements dans les structures sociales. 
En articulant l'analyse de processus économiques, démographiques, 
socioculturels, éducatifs et administratifs, la recherche a permis de dégager des 
axes d'actions adéquats, notamment la création de centres locaux 
multifonctions. 
Lorsque les populations concernées étaient directement impliquées dans la 
conduite du projet, il est probable qu'elles ont pu faire prévaloir leurs 
préférences, même s'il y avait un risque d'une représentation inégale de tous les 
groupes défavorisés. Lorsque ce n'était pas le cas, il est possible que les actions 
lancées n'aient pas toujours répondu à leurs besoins les plus pressants. 
Toutefois, dans des contextes fréquemment marqués par une aggravation rapide 
de la pauvreté et de l'exclusion, les besoins étaient tellement importants et 
diversifiés, et les moyens disponibles tellement insuffisants, qu'une stratégie très 
pragmatique des projets se justifiait. Il était de toute façon difficile d'établir une 
hiérarchie précise des besoins et il pouvait être préférable pour l'efficacité de 
l'action, d'agir là où on était sûr de pouvoir rassembler les compétences et les 
moyens indispensables. 
3.2 Les équipes des projets ont réussi à clarifier leur stratégie et à la faire en général 
partager par leurs partenaires grâce à une appropriation progressive et adaptée aux 
réalités locales, des principes défendus par Pauvreté 3 : le partenariat, la 
multidimensionnalité, la participation. Si, ces principes ont pu paraître au départ trop 
abstraits et généraux pour constituer un guide efficace pour l'action, la réflexion 
constante au sein du programme sur ce qu'ils signifiaient concrètement a permis qu'ils 
deviennent des appuis très solides pour l'orientation des projets. On peut dresser un 
bilan résumé de la manière dont ils ont été utilisés par les projets et mettre en évidence 
les conditions d'application qui contribuent à les rendre particulièrement efficaces dans 
la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. 
a) Faire du partenariat le modèle organisationnel des actions locales n'allait pas de 
soi. Dans certains pays, le mot lui-même était relativement obscur pour la 
plupart des acteurs, voire inconnu, et l'ambition de faire travailler ensemble des 
acteurs publics et des acteurs privés constituait une innovation significative au 
regard des pratiques traditionnelles, voire une révélation et un défi au regard des 
dispositions administratives et réglementaires. Au demeurant, même dans les 
pays qui avaient introduit dans leurs politiques sociales cette référence au 
partenariat, sa mise en oeuvre effective pouvait se heurter à diverses difficultés, 
telles que des rivalités institutionnelles ou des rigidités administratives. 
Le partenariat a été parfois envisagé initialement comme une simple obligation 
contractuelle : réunir formellement des partenaires au sein d'un Comité 
Directeur, afin d'obtenir le financement communautaire, voire de se le partager. 
Un effort de pédagogie a été nécessaire pour convaincre les décideurs et les 
praticiens de l'intérêt d'un partenariat de projet et non d'un simple partenariat 
financier. Il a fallu aussi imaginer les formes de coopération adaptées aux 
contextes locaux et nationaux, et les négocier avec les acteurs concernés. 
35 
Le développement du partenariat s'est nettement intensifié à partir de 1990/91". 
On peut l'expliquer par les effets conjoints des visites aux projets organisées par 
la Commission et l'Unité Centrale en vue de nouer des contacts directs avec les 
partenaires locaux, et des conclusions tirées, en interne, par les projets à partir 
de leurs premières expériences de fonctionnement. De nombreux projets ont pu 
dès lors restructurer leurs pratiques de partenariat, institutionnaliser leurs 
systèmes de prises de décision et, simultanément, ouvrir des voies nouvelles, 
parfois non officielles, à la participation des associations, et, dans une moindre 
mesure, des partenaires sociaux. 
L'évaluation continue du programme a montré que la pratique du partenariat a 
progressivement évolué pour mieux reconnaître l'apport possible de chacun. 
Dans la phase initiale du programme, le partenariat s'organisait en effet, le plus 
souvent, autour de l'axe central défini par le (ou les) promoteur(s) du projet, 
lequel (lesquels), après avoir conçu ledit projet avai(en)t impliqué 
progressivement d'autres acteurs, passé des contrats avec des exécutants, 
endossé la responsabilité financière et administrative du projet et cherché à 
assurer sa cohérence interne et à l'articuler à l'ensemble du programme 
européen. Ce modèle a été utilisé par de nombreux projets, surtout dans les 
phases initiales du programme. On peut envisager un autre modèle, plus 
complexe, qui suppose une structuration en réseau : son fonctionnement est 
horizontal et chaque élément de la trame apporte, à égalité, ou à relative égalité, 
sa contribution propre à la dynamique de fonctionnement du partenariat.. 
Le premier modèle assure l'identification claire d'un leader, mais sa structure 
verticale, ne garantit pas que tous les acteurs trouvent leur intérêt dans le 
partenariat et s'y impliquent durablement. Le fonctionnement en réseau du 
second modèle, plus ouvert à une large implication des acteurs peut entraîner 
une absence d'objectifs et de stratégie communs à tous les intervenants et 
provoquer un éclatement graduel du partenariat. 
L'expérience des projets traduit la recherche d'un équilibre entre les diverses 
formes de tensions qui résultent nécessairement de la mise en place du 
partenariat. Sans revenir sur toutes les leçons qui ont pu être tirées du 
programme, on peut souligner l'importance de plusieurs facteurs pour aboutir à 
un partenariat solide et enrichissant pour tous : 
- il faut prendre en compte la lenteur et la complexité du processus de mise en 
place du partenariat et se fixer des objectifs à moyen terme, 
- La phase de préparation et de lancement est primordiale. Il faut savoir 
sélectionner les acteurs, leur expliquer les objectifs du programme, bien définir 
les règles du jeu et les engagements pris par chacun, 
- Le partenariat suppose des changements d'attitudes des acteurs, des 
modifications des positions hiérarchiques et corporatistes traditionnelles, 
- Tous les acteurs doivent retirer du partenariat une gratification et des résultats 
en contrepartie de leur engagement. La répartition des ressources est un 
moment critique et doit se faire de manière aussi solidaire et transparente que 
possible, 
- le partenariat ne doit pas négliger les interventions politiques, mais il ne doit 
pas en devenir le centre, ni être le seul espace de revendication, 
36 
- L'efficacité du partenariat ne se mesure pas au nombre d'acteurs impliqués, 
mais réclame la constitution d'un noyau stable et convaincu à partir duquel il est 
possible d'impliquer progressivement de nouveaux acteurs, 
- La volonté du programme de réunir des partenaires hétérogènes entraîne 
nécessairement des conflits potentiels entre eux. Il faut donc apprendre à gérer 
cette dynamique conflictuelle, à accepter les différences et à multiplier les 
formules de négociation, ce qui semble plus facile à l'échelon local, 
- La création de structures permanentes résultant du partenariat est importante à 
tous les niveaux. Mais elle ne s'improvise pas et il faut l'envisager et l'expliciter 
comme un objectif dès le début du programme. 
b) L'adoption du principe de multidimensionnalité procédait du constat selon 
lequel l'exclusion sociale et la pauvreté sont complexes et multiformes, et 
proviennent de causes à la fois économiques et sociales ; les actions à mener 
doivent dès lors s'efforcer de proposer, de façon cohérente et globale, des 
démarches d'intégration prenant en considération tous les domaines où se 
manifeste et se développe l'exclusion des populations concernées. 
Ce principe de multidimensionnalité s'est lui aussi imposé, pour les projets, 
comme un véritable défi : il impliquait en effet de rechercher la cohérence et la 
synergie des actions, plutôt que la multiplication d'initiatives dispersées. Or le 
foisonnement initial d'activités dans de nombreux projets n'a pas toujours permis 
la mise en place immédiate d'une approche intégrée qui ne s'est effectuée que 
progressivement, en liaison étroite avec les progrès du partenariat. 
Au vu des analyses menées sur le programme, il apparaît que l'efficacité d'une 
action multidimensionnelle repose sur quelques éléments principaux : 
- le choix du territoire, 
- la pertinence du diagnostic sur les phénomènes d'exclusion et sa capacité à 
orienter l'action, 
- la constitution d'un partenariat adapté, 
- la définition d'objectifs assez précis et assez réalistes pour qu'ils puissent en 
permanence servir de référence aux stratégies d'action et à l'évaluation et éviter 
ainsi une trop grande dispersion des efforts. Et, parralèlement, la mobilisation 
d'instruments diversifiés qui servent de supports techniques pour la cohérence 
du projet et la recherche des synergies. 
Les deux premiers facteurs -choix du territoire et diagnostic- relèvent 
normalement de la première phase d'un programme et les incertitudes initiales 
des projets sur leurs stratégies n'ont pas permis en général qu'ils soient 
parfaitement maîtrisés. Les limites territoriales des projets ont souvent 
correspondu à la zone traditionnelle d'action du porteur du projet ou à la 
circonscription de l'élu qui présidait le Comité Directeur, sans que soit examinée 
en profondeur la pertinence de ce territoire par rapport aux objectifs poursuivis. 
On a vu d'autre part que les liens entre le diagnostic sur les phénomènes de 
pauvreté et le choix des actions menées par les projets n'étaient pas toujours 
évidents. Toutefois, de nombreux projets ont retravaillé sur ces thèmes en cours 
de programme, dans le cadre de l'auto-évaluation, ce qui les a amenés à 
réajuster leur champ territorial et leurs priorités d'actions dans un souci de plus 
grande cohérence. 
37 
Le lien entre partenariat et multidimensionnalité semble aller de soi. Un 
organisme isolé ne peut pas tout faire et la spécialisation est une condition 
d'efficacité de ses actions concrètes. Pour mener une action multidimensionnelle 
contre la pauvreté, il faut donc construire un partenariat. Encore faut-il que ce 
partenariat soit bien adapté à la stratégie du projet. Or, pour beaucoup d'actions 
modèles, la nécessité de construire un partenariat financier a précédé la 
définition précise de cette stratégie. Il en est résulté parfois des blocages, mais 
aussi la constitution parallèle de deux formés de partenariat : un partenariat 
officiel au sein du Comité Directeur et un partenariat plus opérationnel dans 
l'action de terrain. 
On pourrait en conclure qu'il faut d'abord définir une stratégie précise, dont la 
cohérence soit bien assurée, avant de constituer le partenariat. Pourtant une 
stratégie multidimensionnelle réaliste, base de l'action des projets, doit bien se 
définir quelque part. Et ce lieu de définition ne peut pas être un organisme isolé, 
qui ne maîtrisera pas toutes les données. Aussi, la construction du partenariat et 
la définition d'une stratégie multidimensionnelle sont deux faces 
complémentaires d'une même volonté d'action, qui doivent être maîtrisées 
simultanément, s'ajuster progressivement. 
La définition d'objectifs réalistes et la mobilisation d'instruments d'actions 
adaptés a souvent été réalisée, dans les initiatives novatrices mais aussi dans les 
actions modèles, grâce à une délimitation précise de populations cibles pour 
lesquelles les projets ont cherché à construire des "parcours d'insertion" 
combinant des actions menées dans différents domaines pour leur permettre de 
sortir progressivement de leur situation de pauvreté et d'exclusion. Une autre 
approche est plutôt partie du recensement des services offerts à l'ensemble des 
groupes défavorisés sur le territoire. A été mis ainsi en évidence les absences, 
les redondances, le manque de cohérence dans l'action des différents 
organismes. L'objectif explicite des projets était alors de mieux coordonner 
l'action sociale sur le territoire pour permettre aux plus pauvres d'accéder 
effectivement aux droits et services fondamentaux normalement garantis à tout 
citoyen. Dans la pratique, ces deux approches ne sont pas contradictoires et 
beaucoup de projets ont cherché à les combiner. 
c) La participation des groupes défavorisés aux actions et décisions qui les 
concernent constituait le troisième principe-clé du programme, et ce principe a 
été une préoccupation dès son lancement. Toutefois, sa mise en oeuvre a été, 
dans la plupart des projets, plus tardive : leurs énergies ont d'abord été 
mobilisées dans la stabilisation de leurs structures de décision et de gestion et 
dans la définition de leurs stratégies. 
Il faut souligner en outre que le principe de participation a pu être interprété de 
diverses façons, selon les traditions culturelles et politiques nationales et selon 
les orientations des promoteurs des projets. Il en est résulté une hétérogénéité 
des pratiques et des niveaux de participation observés : au delà des formes de 
participation "passive" que constitue le fait d'être destinataire d'une action ou 
usager d'un service, divers projets ont développé des initiatives tendant à 
associer activement les groupes concernés et leurs représentants aux 
mécanismes décisionnels (création d'associations assurant une expression 
directe, voire un rôle de contre-pouvoir; participation au Comité Directeur ; 
38 
implication dans la mise en oeuvre d'actions s'inscrivant dans une perspective de 
renforcement de la solidarité au sein des groupes concernés). 
Plusieurs projets ont relevé les difficultés qu'ils rencontraient dans la mise en 
oeuvre du principe de participation. Le niveau de participation est en effet 
largement tributaire du potentiel des personnes concernées, mais aussi de la 
capacité des institutions à partager le pouvoir et à favoriser effectivement la 
rupture avec la passivité et la dépendance qu'induisent les démarches 
assistancielles. 
Néanmoins, le principe de participation a pris de plus en plus d'importance pour 
les projets au fur et à mesure du déroulement du programme. Tous ceux qui en 
avaient fait dès l'origine, un axe central de leur stratégie ont poursuivi dans cette 
voie et ont pu tester de nouvelles formes de participation, échanger entre eux 
leurs expériences. Dans beaucoup d'autres projets, la nécessité de la 
participation s'est imposée progressivement. Dans des contextes économiques et 
sociaux très dégradés, les limites de réflexions purement techniques sur les 
modalités d'action des services sociaux pour insérer les personnes en difficultés 
sont apparues de plus en plus clairement. Et c'est le thème des rapports entre les 
institutions sociales et les groupes les moins favorisés qui a pris de l'importance : 
comment favoriser leur accès collectif à une expression civique complète, les 
rendre acteurs dans la vie sociale, économique et politique ? La participation 
n'est plus seulement un moyen pour rendre plus efficace l'action publique, c'est 
un objectif à part entière pour assurer le renforcement du tissu social et éviter 
les fractures irrémédiables de la société. 
39 
IVème partie - L'IMPACT DU PROGRAMME 
L'évaluation a été dès la conception du programme, une préoccupation de la Commission, et 
il a donc été convenu de promouvoir, avec les projets, un dispositif d'auto-évaluation en 
continu (§1). 
1. L'évaluation dans le cadre du programme : bilan et acquis d'une démarche. 
1.1 Dès la conception du programme Pauvreté 3, la Commission a souligné la nécessité 
d'une évaluation en continu de l'action menée, et son souci de faire de l'évaluation 
une exigence pour l'ensemble des acteurs concernés, et une garantie de la qualité de 
cette action. 
La priorité a été accordée à l'auto-évaluation. effectuée à l'intérieur même du 
programme et partie intégrante de sa dynamique, plutôt qu'à une évaluation effectuée 
de l'extérieur du programme. C'est l'option retenue par la Décision du Conseil, 
art.3.c, qui fait de l'évaluation l'une des composantes de l'animation du programme, 
et l'une des missions des U.R.D. c'est-à-dire de consultants impliqués dans de 
multiples tâches d'appui aux projets. 
Cette option pour l'auto-évaluation en continu procédait de l'expérience du deuxième 
programme de lutte contre la pauvreté, mais aussi de celle d'autres programmes 
nationaux et communautaires, qui mettaient en évidence les difficultés, mais aussi 
l'intérêt en termes d'innovation et d'expérimentation, d'une démarche d'évaluation 
étroitement associée à l'action et conçue comme une aide aux acteurs et non comme 
un contrôle externe. 
L'option pour l'auto-évaluation impliquait de privilégier le niveau local, celui des 
projets, et ce d'autant que la complexité du programme et des projets interdisait de 
définir a priori une procédure ou des indicateurs d'évaluation susceptibles d'être 
utilisés en tous lieux et pour toutes actions indépendamment du contexte local : pour 
être pertinents au regard du contexte local, les procédures d'évaluation devraient être 
construites "sur mesure" au niveau des projets, et l'Unité Centrale du programme 
pourrait seulement produire des guides méthodologiques généraux nécessitant une 
adaptation et une appropriation par les acteurs locaux. L'évaluation faisait donc partie 
des exigences contractuelles des projets, à qui il était demandé de consacrer une 
partie de leur budget à l'évaluation (5%), mais les modalités de son organisation 
étaient laissées à l'initiative des projets, appuyés en tant que des besoins par les 
U.R.D.. 
Cette option était certes un pari sur la capacité des acteurs à accepter une 
interrogation méthodique de leurs pratiques, et à accepter que cette interrogation soit 
effectuée dans le cadre des débats pluralistes auxquels donne lieu une action menée 
dans une logique de partenariat. Mais ce pari était cohérent avec la démarche 
d'expérimentation et de partenariat du programme dans son ensemble. 
L'introduction de l'auto-évaluation dans les projets a été pour beaucoup une réelle 
innovation. Sa mise en oeuvre a parfois été difficile, voire conflictuelle, du moins 
initialement. Mais elle a représenté, pour tous les projets, une aide significative à la 
40 
programmation de l'action et à l'ajustement des stratégies de développement. Elle a 
aussi valorisé les projets aux yeux de leurs partenaires et de leurs autorités de tutelle,-
qui ont pu ainsi constater le souci de rigueur et de sérieux des acteurs des projets. 
L'appui apporté par les URD à cette auto-évaluation a permis une réelle 
appropriation, par les acteurs concernés, de la démarche. 
Le dispositif adopté a donc incontestablement favorisé l'implication des projets dans 
l'évaluation, et l'adaptation des procédures d'évaluation aux caractéristiques d'un 
programme "complexe" : multiplicité et hétérogénéité des actions réalisées, 
implication de multiples partenaires qui, inévitablement, ne poursuivent pas les 
mêmes objectifs, interférences nombreuses avec des programmes nationaux ou locaux 
disposant souvent de moyens plus importants. Ce type de programme ne peut pas 
être évalué avec les mêmes procédures et les mêmes méthodes que des programmes 
simples ou des projets individuels. Son impact sur une situation d'ensemble ne peut 
être qu'indirect, peu visible à court terme et il est de toute façons difficile de séparer 
les effets propres du programme de ceux qui relèvent de facteurs extérieurs. On ne 
peut donc pas attendre d'une évaluation une mesure précise de tous ses effets, mais 
plutôt la mis en évidence des "leçons" du programme, formulées en termes assez 
généraux. L'évaluation a alors un fort caractère d'apprentissage: elle doit d'abord se 
révéler utile à l'ensemble des acteurs du programme, malgré leurs attentes différentes 
à son égard. 
1.2. Si le dispositif d'auto-évaluation a été précieux pour la dynamique des projets et du 
programme, son apport à une évaluation du programme dans son ensemble a été plus 
incertain. Les U.R.D. et l'U.C. ont établi des rapports nationaux et européens à partir 
des évaluations locales. Mais ces rapports dépendaient très fortement de la qualité 
intrinsèque des évaluations locales, et du degré de confiance et de transparence dans 
les relations entre les projets d'une part, les U.R.D. et l'Unité Centrale d'autre part. 
Ces relations ont été souvent étroites, ce qui a permis aux U.R.D. d'orienter le travail 
d'évaluation réalisé par les projets afin que soient aussi pris en compte les besoins 
d'évaluation du programme. Elles ont donc pu en général disposer d'une information 
de qualité pour réaliser leurs propres rapports nationaux, qui ont à leur tour servi à 
alimenter l'évaluation du programme au niveau européen. Toutefois, certaines 
difficultés n'ont pas été surmontées : situations de blocage avec quelques projets; 
conceptions initiales très disparates du rôle, des méthodes et des objectifs de 
l'évaluation au sein des U.R.D., qui ne sont devenues plus homogènes que 
progressivement, insuffisance d'une définition claire de quelques priorités d'évaluation 
ou de quelques indicateurs comparables au niveau européen. Dans ce contexte, il y 
a eu une trop grande dispersion des évaluations, ce qui a contrarié la capitalisation 
des résultats nécessaire à l'évaluation du programme dans son ensemble: cette 
capitalisation n'a été réellement effectuée que dans la dernière publication du 
programme, élaborée de façon collective par les U.R.D. et par l'U.C, et intitulée "Les 
leçons du programme Pauvreté 3" (1994). 
Ce bilan nuancé ne remet pas en cause la pertinence d'ensemble de l'option pour une 
auto-évaluation en continu. Il conduit plutôt à recommander certains ajustements 
pour un programme futur : d'une part, il conviendrait d'améliorer l'auto-évaluation 
locale, en renforçant l'indépendance des personnes qui en sont chargées; d'autre part, 
41 
et surtout, il conviendrait d'ajouter à l'auto-évaluation, une évaluation externe, 
intervenant en particulier dans des moments-clés du programme. 
1,3. Quoique la priorité ait été ainsi accordée à une auto-évaluation faisant partie 
intégrante de l'animation du programme, la Commission s'est efforcée de promouvoir 
une évaluation menée à quelque distance de l'action immédiate. Il ne s'agit pas, à 
proprement parler, d'une évaluation indépendante; mais il s'agit d'une évaluation par 
des acteurs qui n'étaient pas directement impliqués dans l'action des projets. 
C'est dans cette perspective que la Commission a invité les représentants des Etats 
membres à faire état de ce qui leur semblait être les "forces et les faiblesses du 
programme à mi-parcours": Ces contributions des Etats membres ont été utilisées lors 
de la Conférence de Copenhague en juin 1993, et dans la préparation du Rapport 
intérimaire sur la mise en oeuvre du programme (COM(93) 435 final) qui a été 
soumis au Conseil le 22 septembre 1993 C'est également avec cette préoccupation 
que la Commission a encouragé les Etats membres à organiser, nationalement ou 
régionalement, des réunions de bilan et de réflexion sur l'impact du programme et la 
diffusion de ses résultats. 
Il convient enfin de rappeler que des évaluations totalement indépendantes de la 
Commission ont été effectuées, en particulier celle conduite à l'initiative de la 
Chambre des Lords britannique qui a visité des projets et a auditionné un grand 
nombre d'acteurs avec l'appui d'experts extérieurs au programme, et dont le rapport 
peut être considéré comme un véritable rapport d'évaluation externe. 
2. L'intégration des groupes les moins favorisés 
2.1. Evaluer l'impact du programme au regard de l'objectif général d'intégration des 
groupes les plus démunis soulève plusieurs problèmes méthodologiques. 
a) Comme on l'a dit, il est difficile de mesurer les effets nets d'un programme et 
de projets locaux combinant une grande diversité d'actions : l'effet global n'est 
pas la somme des effets de chacune des actions, et il faut tenir compte d'effets 
non mesurables directement (synergie ou concurrence entre les actions par 
exemple); les relations de cause à effet se révélant difficiles à circonscrire, il 
faut se référer à des indicateurs globaux (évolutions de la pauvreté sur le 
territoire par exemple) qui ne sont pas toujours disponibles au niveau local et 
dont l'évolution dépend de facteurs extérieurs au programme (modification de 
la situation économique ou existence d'autres programmes publics pouvant 
également influencer la valeur des indicateurs retenus par exemple). 
b) Il convient en outre de discuter de la pertinence d'une observation portant sur 
la situation des personnes dès la fin du programme ; Pauvreté 3 a en effet 
privilégié des effets de long terme, au détriment d'une recherche d'impact à 
court terme et comme on l'a vu, la mise en place de nouvelles formes de 
partenariat, le développement de la participation, la définition de stratégies 
globales sont des opérations qui prennent beaucoup de temps et qui peuvent 
42 
même avoir, dans une première phase, des effets déstabilisateurs pour les 
intervenants sociaux et ne pas permettre immédiatement un accroissement-
sensible de l'efficacité de leur action. 
2.2. Ces remarques méthodologiques étant faites, il est possible de fournir des données 
sur les personnes qui ont bénéficié des actions des projets. 
a) La plupart des actions menées dans le cadre du programme concernaient des 
thèmes qui n'étaient pas traités auparavant sur les territoires des projets et qui 
ne l'ont été que grâce à l'existence du programme. On peut donc considérer 
qu'une grande majorité des personnes concernées par ces actions n'auraient pas 
pu bénéficier du même type de services en l'absence de Pauvreté 3. Il s'agit 
donc en général d'un impact net produit par le programme, permettant un 
meilleur accès des groupes défavorisés à des services dont ils avaient 
réellement besoin pour améliorer leur situation. 
b) Des informations ont été collectées, auprès des projets, sur le nombre de 
personnes ou de familles qui ont bénéficié de leurs actions. Ces informations 
doivent être traitées avec prudence: les opérations menées sont hétérogènes et 
ont des impacts très différents suivant les populations concernées; en 
conséquence, faire la somme de l'ensemble des personnes touchées par le 
programme est une approche assez grossière, ou seulement indicative, de 
l'impact du programme; il est difficile par exemple de comptabiliser de la 
même manière, une opération de suivi sur longue période d'un groupe restreint 
de personnes ayant accès à un ensemble très complet de services, et d'autre 
part, l'ouverture d'un centre de quartier proposant aux habitants intéressés des 
services ponctuels ou des activités éducatives, culturelles et de loisir. 
Les trois quarts des projets ont fourni des réponses suffisamment précises pour 
être agrégées. Dans ces projets, 38.000 personnes environ ont été concernées 
par le programme. Mais il existe une très grande disparité entre les projets : 
la moitié environ n'ont pas touché plus de 500 personnes (chiffre déjà 
important), alors que 8 projets annoncent plus de mille usagers des actions du 
programme. 
Pour mieux cerner le public de Pauvreté 3, on peut aussi se référer aux données 
relatives aux groupes concernés par chacune des activités menées par les 
projets. Ces activités sont nombreuses : près de 450 pour les seules actions 
modèles, soit 15 par projet en moyenne. L'accent a été mis dans le choix des 
groupes cibles, sur les allocataires du revenu minimum, sur les enfants et les 
jeunes, sur les chômeurs et sur les minorités ce qui témoigne du souci 
d'atteindre les groupes les plus défavorisés et les plus fragiles aujourd'hui, et 
de combiner des actions bénéficiant aux personnes connaissant déjà les 
conditions de vie les plus difficiles et des actions préventives pour éviter que 
d'autres, et notamment les plus jeunes, ne les rejoignent bientôt dans 
l'exclusion. 
43 
Répartition des activités des projets selon le groupe cible 
Groupe cible % d'activités 
allocataires du revenu minimum 22 
Enfants et jeunes 22 
Chômeurs 15 
Minorités (groupes ethniques, migrants 8 
Toute la population 7 
Personnes âgées 6 
malades et handicapés 5 
Actifs ayant de faibles revenus du travail 5 
Autres groupes (p.e. drogués, prostitués) 5 
Bénévoles, ONG, équipe etc 5 
TOTAL 100 
2.3. La description du contenu des projets et de leur évolution a déjà permis de mettre en 
évidence les effets positifs du programme au niveau local, et sa capacité à susciter 
de réelles dynamiques locales. 
a) D'une manière générale, le contenu du programme a suscité un intérêt certain 
au niveau local; en outre, le label européen a exercé un effet d'attraction et a 
contribue à la légitimation des initiatives. Certes, le nom usuel du programme, 
Pauvreté 3, qui affiche la notion de pauvreté, a posé problème à certains 
projets, au moins dans les pays où cette notion est connotée négativement. 
Certes également, la référence à un programme européen a été moins décisive 
dans les pays où l'opinion pensait avoir peu à apprendre de l'Europe en matière 
sociale. Il reste que, dans l'ensemble, la possibilité de se réclamer du 
programme en tant que tel a été un puissant facteur de mobilisation : la 
démarche de partenariat local a convaincu et elle a permis d'associer à ces 
actions des élus, des administrations publiques, et des organisations non 
gouvernementales. L'intérêt suscité par le programme et les projets parmi les 
acteurs des politiques sociales, mais aussi parmi les chercheurs et auprès des 
médias, en est une confirmation. On doit tout particulièrement saluer le travail 
des équipes opérationnelles qui, se sentant mieux reconnues, n'ont pas ménagé 
leurs efforts pour faire partager les orientations et les principes du programme. 
L'action locale des projets a pu ainsi s'élargir à d'autres agents et contribuer 
à des débats ou à des innovations de plus grande portée. Ainsi, en Irlande, le 
projet de Limerick a réalisé une étude locale qui a encouragé diverses autorités 
publiques à réexaminer le problème de l'effet dissuasif du montant des dépenses 
scolaires pour les plus démunis. Aux Pays-bas, le projet de Valkenbourg à noué 
avec le Bureau régional d'aide aux personnes handicapées une coopération 
précieuse, et celui-ci a décidé d'informer systématiquement toutes les personnes 
bénéficiaires de ses aides sur les services et les activités offertes par le projet. 
A Anvers, le projet a réussi à ouvrir avec l'organisation flamande des 
44 
employeurs un débat à propos de la responsabilité des employeurs à l'égard de 
leur environnement social; il a, par la même occasion, conduit les employeurs 
locaux à s'intéresser au modèle d'organisation du partenariat local promu par 
le programme. 
b) Le programme a incontestabîement accru la capacité des acteurs locaux à agir 
contre la pauvreté et l'exclusion, et il a notamment accru la qualification des 
intervenants : le programme a été un laboratoire d'idées et d'opérations 
innovantes, où les équipes des projets et leurs partenaires ont pu prendre du 
recul par rapport à leurs pratiques habituelles. Ils ont pu se donner le temps 
et les moyens de concevoir ensemble de nouvelles méthodes, de les 
expérimenter, de les évaluer et d'en tirer des leçons pour l'avenir. Les actions 
de formation des membres des équipes opérationnelles organisées par l'unité 
Centrale ont largement contribué à cette montée en qualification, de même que 
le soutien méthodologique apporté aux projets par les U.R.D. 
c) Cette mobilisation a permis au programme d'accomplir un travail important de 
lutte contre les effets de la pauvreté au niveau local et de commencer à 
reconstruire la vie sociale et économique de communautés profondément 
touchées par la pauvreté. Le rapport de la Chambre des Lords déjà cité a ainsi 
noté : "Pauvreté 3 a rendu possible un travail qui, sans lui, n'aurait pas eu lieu 
ou qui n'aurait eu lieu qu'avec de grandes difficultés, et les progrès constatés 
dans la confiance en soi des communautés concernées par le programme, ainsi 
que dans leur sens de la solidarité, sont particulièrement encourageants pour le 
long terme. En ce sens, l'accent mis sur les actions de formation et d'éducation 
pour tous les âges, de la petite enfance à la maturité, se justifiait pleinement, 
de même que les actions culturelles. Bien que le renforcement des économies 
locales soit une tâche qui dépassait les capacités du programme, compte tenu 
de ses moyens, on doit souligner la détermination et l'inventivité montrées par 
les projets pour trouver ou pour créer de nouveaux emplois. Les principes de 
multidimensionnalité, de partenariat et de participation, ont trouvé par l'action 
des projets, une réalité adaptée aux situations locales" 
2.4. Le Programme Pauvreté 3 étant un programme d'une durée de cinq ans, il importe 
d'examiner dans quelle mesure l'action locale des projets peut se poursuivre, au-delà 
de la fin du programme. Les projets ont donc été interrogés, à l'automne 1994, sur 
leurs perspectives et leur possible pérennisation ou prolongation afin d'éviter qu'une 
rupture dans l'action mette à mal la dynamique acquise. Ce devenir des projets peut 
être analysé sous plusieurs angles : le partenariat, les moyens financiers, le maintien 
des zones et axes d'intervention, et l'avenir des équipes. 
Au total, les trois-quarts des équipes opérationnelles ont déclaré que leur projet était 
poursuivi au-delà de Pauvreté 3. Près de la moitié d'entre eux (13 projets) sont 
complètement repris par des structures locales, en général des municipalités. Les 
autres sont partiellement reconduits et vont s'organiser autour de quelques activités 
phares pour les quelles les moyens financiers, d'infrastructure et/ou en personnel, ont 
été trouvés. Ce résultat doit s'interpréter à la lumière des analyses menées sur les 
actions du programme : dans la plupart des cas, ces actions ont porté sur des 
45 
domaines nouveaux qui» n'étaient pas traités auparavant sur le territoire. Le fait qu'il 
n'y ait qu'une poursuite partielle du projet ne signifie donc pas qu'on en revient à la: 
situation d'avant le programme. Cela signifie au contraire que les pouvoirs publics 
locaux, régionaux ou nationaux vont continuer à assurer le financement d'opérations 
nouvelles, initiées par le programmé, malgré des contextes budgétaires souvent 
difficiles. 
Le partenariat financier impulsé par Pauvreté 3 ne sera pas complètement reconduit. 
Onze projets prévoient un financement par une instance unique, qu'il s'agisse d'une 
autorité locale (7 projets), régionale(2) ou nationale (3). Toutefois, comme on l'a vu, 
le partenariat financier ne doit pas être confondu avec le partenariat de terrain 
constitué dans l'action. Dans ce domaine, les équipes ont continué à rechercher très 
activement des partenaires et 17 projets annoncent avoir impliqué de nouveaux 
acteurs pour certaines de leurs activités. Il semble donc que se poursuivent les 
mouvements d'ajustement du partenariat qui avaient déjà été constatés au cours du 
programme, en fonction des évolutions de la stratégie des projets. 
La fin du programme a aussi entraîné parfois des modifications de la zone 
d'intervention. Dans certains cas, il y a eu extension du territoire : l'expérience de 
Pauvreté 3 est élargie à la ville entière (AMI2 Huelva par exemple), à de nouvelles 
zones de l'agglomération (AM24 Porto) ou à des territoires plus vastes (AM22 
Almeida ou AMI 5 Le Doubs). Dans d'autres cas, il y a eu au contraire volonté de 
circonscrire l'intervention aux zones connaissant les difficultés les plus graves. 
Les axes d'intervention développés par les projets au cours du programme sont 
inégalement reconduits. Tous projets confondus (y compris eux pour lesquels la 
pérennisation n'est pas assurée), le taux de maintien des domaines d'intervention est 
un peu inférieur à 70%. Des thèmes comme la lutte contre l'échec scolaire, l'action 
sociale et l'accès aux droits et l'emploi/formation ont un taux de pérennisation 
supérieur. Par contre, il est inférieur pour la culture et les loisirs et pour la santé. 
Ces différences sont assez difficiles à expliquer avec les informations dont on 
dispose. Il semble néanmoins qu'il existe une relation entre pérennisation du champ 
d'activité et modification du débat local sur ce champ grâce au programme. Par 
exemple, presque toutes les équipes qui ont réussi à poursuivre leurs activités dans 
le domaine de l'emploi et de la formation font état d'une évolution du débat politique 
local sur ce thème. Cette analyse renforcerait l'hypothèse selon laquelle le 
programme a eu assez d'impact sur les intervenants sociaux et sur les décideurs pour 
que ceux-ci confirment leur engagement vis-à-vis des modes d'actions proposés par 
le programme au-delà de sa durée de vie. 
La plupart des projets (70% environ) ont gardé tout ou partie de leur équipe 
opérationnelle d'autres étant encore dans l'expectative. La réduction des effectifs 
même la disparition de l'équipe n'est d'ailleurs pas nécessairement un signe d'échec 
puisque certains projets avaient pour objectif initial de voir reprendre leur activité par 
d'autres structures locales à l'issue du programme. En outre, plusieurs chefs de 
projets et membres d'équipes opérationnelles ont été recrutés par des institutions 
locales ou nationales pour mettre en oeuvre, au sein de leur nouveau service, des 
méthodes d'action issues de leur expérience du programme Pauvreté 3, ce qui 
46 
témoigne de la reconnaissance de l'amélioration sensible de leurs compétences et de 
leurs qualifications, et de l'intérêt du programme. 
En définitive, on constate que beaucoup de projets avaient préparé, durant le 
programme la continuité de leur action. L'existence d'un partenariat bien structuré 
a joué souvent un rôle considérable dans la création de dispositifs relais pour l'avenir. 
A titre d'exemple, on peut citer la mise en place de sociétés et d'agences pour le 
développement local, de commissions de concertation entre pouvoirs publics et 
usagers, de nouvelles instances de négociation avec les entreprises et les syndicats, 
d'associations d'artisans etc. 
3. Expérimentation et transfert des savoir-faire. 
3.1 L'un des objectifs de Pauvreté 3 était de contribuer à la stimulation des politiques 
nationales favorisant le débat public sur l'exclusion sociale et la diffusion de bonnes 
pratiques. 
Lors de la préparation du programme, la Commission avait invité les Etats membres 
à proposer des projets dont les orientations rejoignaient des démarches nationales 
novatrices, ou qui s'inscrivaient dans le cadre de programmes nationaux de lutte 
contre la pauvreté. Cette articulation existait, au moins potentiellement, dans plusieurs 
pays : en Irlande, en Espagne, au Portugal, avec les programmes nationaux mis en 
oeuvre dans ces pays, en France avec la politique de la ville et celle du revenu 
minimum d'insertion, aux Pays-Bas avec la politique de Social Renewal, au 
Danemark, avec les mesures nationales de soutien à l'innovation et au partenariat 
local etc.. Elle a contribué, dans ces pays, à une implication plus directe des 
autorités nationales dans le suivi du programme, et à une plus grande visibilité des 
projets sur la scène nationale. 
L'obtention d'un effet multiplicateur, au niveau national, dépend d'un ensemble de 
facteurs : d'abord de la qualité de la sélection initiale, et du travail des projets, mais 
aussi de l'efficacité des relais institutionnels et personnels qui pouvaient être établis 
entre l'action locale et la scène nationale et ce d'autant que les projets étaient peu 
nombreux (trois ou quatre dans chaque pays, parfois moins) et que leurs énergies 
étaient mobilisées dans leur propre structuration et consolidation. 
Plusieurs projets ont cependant atteint des résultats extrêmement encourageants. 
Ainsi, en France, suite aux efforts du projet "Aide au Développement de l'Initiative 
Economique", la prestation d'Aide aux Chômeurs Créateurs et Repreneurs 
d'Entreprise a été étendue aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion; en Grèce, 
le projet de Kallithea a influencé la nouvelle législation sur la drogue et sur la 
création de centres de réhabilitation pour les personnes toxico-dépendantes; en Grèce 
également, le programme a contribué à révéler les obstacles juridiques que rencontrait 
la mise en oeuvre du partenariat entre les autorités publiques et les organisations 
privées, et un projet de loi a été déposé en conséquence auprès du Parlement grec. 
Au Danemark, le programme a influencé les travaux de commissions 
gouvernementales. En Belgique, des idées et des propositions des projets d'Anvers 
47 
et de Charleroi ont été -, reprises par les autorités publiques de leurs communautés 
respectives En Italie, des responsables nationaux de trois grandes centrales syndicales 
coopèrent désormais en vue de stimuler au niveau des régions la mise en oeuvre de 
y projets s'inspirant des principes du programme. 
Si ces projets ont acquis une reconnaissance locale, et pour quelques-uns, une 
reconnaissance nationale, c'est d'abord en raison de la qualité de leur action. Mais 
c'est aussi en raison de leurs efforts pour rendre visible cette action, entre autres à 
travers la production de bulletins d'information ou de cassettes vidéos et de films, 
et à travers la participation à des rencontres ou l'organisation d'actions d'information. 
C'est surtout en raison des efforts de certaines U.R.D. et certains représentants 
nationaux au sein du Comité Consultatif pour promouvoir des synergies au niveau 
national. Celles-ci ont été réelles même si elles sont restées trop ponctuelles ou trop 
inégales pour que l'on puisse parler d'un impact significatif du programme sur la 
scène nationale de chacun des pays. 
32. Les dynamiques européennes 
En soutenant des expériences locales, le programme entendait aussi contribuer au 
transfert de bonnes pratiques mais aussi au niveau européen, et promouvoir la 
réflexion communautaire sur la lutte contre l'exclusion sociale. Les échanges 
transnationaux entre les projets, les travaux de recherche, et les publications du 
programme ont été les principales composantes de cette dynamique européenne. 
a) Animation et échanges à l'intérieur du programme 
Divers réseaux d'échanges se sont progressivement tissés entre les projets, leurs 
partenaires, les U.R.D., l'Unité Centrale, et la Commission. Certains de ces 
réseaux se sont élargis'à des acteurs extérieurs au programme, en particulier 
dans la perspective de synergies avec des initiatives nationales ou 
communautaires. 
Ces échanges ont pris plusieurs formes. Les séminaires annuels ont mobilisé 
les acteurs du programme autour de grands thèmes de réflexion et d'action 
bénéficiant d'un affichage particulier (développement local, l'implication des 
partenaires sociaux, partenariat et multidimensionnalité, ...). Le programme a 
aussi mis en place plusieurs groupes transnationaux qui réunissaient sept ou 
huit projets autour de thèmes précis, pour en dégager des leçons d'ordre 
méthodologique et politique ("habitat et pauvreté", "la pauvreté en milieu 
rural", "la participatiori" et "l'insertion par l'économique"). Deux séminaires 
transnationaux ont également été organisés, sur l'auto-évaluation et sur les 
recherches locales. L'action de formation entreprise auprès des chefs de projets 
a accentué cette dynamique de confrontation des expériences. 
Un grand nombre d'échanges ont eu lieu, de façon bilatérale, sous formé de 
visites de projets à projets. Ces échanges ont parfois permis le transfert direct 
d'une expérimentation d'un pays à un autre, par exemple entre Charleroi et le 
Doubs en matière de santé (cf. encadré). Ils ont, plus souvent contribué à la 
circulation des idées à partir de la confrontation des situations nationales. La 
48 
plupart des projets ont fait état des résultats positifs de ces visites bilatérales 
dès lors qu'elles étaient suffisamment préparées (exemple de la coopération 
entre le projet de Brownlow et celui de Calais ou celui d'Utrecht, entre le projet 
d'Edinbourg et celui de Charleroi, entre l'initiative espagnole de "forum" 
réunissant les ONG et les partenaires sociaux et l'initiative analogue des projets 
italiens etc....). 
Un exemple de transfert d'innovation : 1-AM02 Charleroi et AMI5 Le Doubs 
L'action modèle de Charleroi a mis sur pied à titre expérimental une Carte 
Santé, destinée à favoriser l'accès des plus démunis aux soins de santé, en 
s'inspirant d'un système déjà éprouvé dans le Doubs (AMI5). Les bénéficiaires 
de l'aide sociale communale pouvaient déjà généralement obtenir des aides 
pour faire face à leurs frais médicaux et pharmaceutiques. Mais il leur fallait 
accomplir de nombreuses procédures et beaucoup renonçaient à consulter un 
médecin. Avec la Carte Santé, le centre communal d'action sociale donne une 
autorisation a priori pour obtenir sans frais les soins d'un médecin choisi par 
l'utilisateur. Le médecin obtient le remboursement de ses honoraires par 
l'intermédiaire du centre social. Cette procédure s'étend aux soins 
paramédicaux et àUx frais de médicaments. 
Le transfert a demandé un important travail de préparation : information des 
travailleurs sociaux, modification des règles de fonctionnement du centre 
social, négociations avec les médecins, les pharmaciens, les mutuelles et les 
administrations . 
L'évaluation de cette action a mis en évidence des résultats positifs : de 
nombreuses personnes démunies intéressées, pas de gonflement général des 
dépenses, une fidélisation des utilisateurs auprès de leur médecin généraliste. 
Ces échanges n'ont pas été à sens unique : le projet du Doubs s'est inspiré 
également des actions de Charleroi, en particulier dans le domaine de 
l'insertion professionnelle. 
Ces échanges, essentiels pour la dynamique du programme, nécessitent 
la mise en place d'un réseau de communication complexe entre projets, 
U.R.D., autorités nationales, U.C et Commission. On peut regretter que 
ce réseau de communication n'ait pas été plus efficace, et mieux 
développé, ce qui aurait donné plus d'ampleur aux échanges 
transnationaux, et aussi à la dynamique nationale des projets et du 
programme. 
Il reste que la référence commune aux principes de partenariat, de 
multidimensionnalité et de participation a permis de faire émerger 
partout des compétences du même type, peu répandues jusqu'à présent 
49 
parmi les intervenants sociaux. La formation des équipes 
opérationnelles a renforcé la capacité des acteurs à gérer un projet 
mobilisant des financements diversifiés; à mettre en place un système 
d'évaluation; à travailler en partenariat et même à l'organiser; à rendre 
cohérentes des opérations se rapportant à des domaines différents (action 
sociale mais aussi emploi, développement local ou culture) à apprendre 
à travailler autrement avec les usagers et bénéficiaires des actions, à 
créer des espaces de négociation avec eux, à leur laisser plus de 
pouvoirs dans la définition des orientations, à prêté attention aux 
expériences d'autres pays ou d'autres sites. 
Le programme a donc favorisé l'apparition d'un nouveau profil 
d'opérateur social, pour lequel des qualifications sont communes à 
plusieurs pays; d'où l'intérêt de prévoir des sessions de formation 
transnationales qui, de l'avis unanime des participants, ont été très 
enrichissantes et auraient évidemment gagné à être organisées dès le 
lancement du programme. 
b) Les travaux de recherche 
Les travaux de recherche ont été également une composante de la 
dynamique européenne du programme. Pauvreté 3 étant un programme 
d'action, ces travaux de recherche ont été délibérément limités. Outre les 
études locales effectuées à l'initiative des projets, la composante 
"recherche" du programme a comporté deux volets, l'un de nature 
statistique, l'autre d'ordre économique et sociologique. 
Les travaux statistiques ont été conduits en coopération avec Eurostat. 
Ils ont, pour l'essentiel, visé à développer une exploitation systématique 
des enquêtes nationales sur les budgets familiaux, en vue notamment 
d'actualiser et d'affiner la mesure de la pauvreté considérée sous l'angle 
des revenus. Ils ont permis de réelles avancées dans la Connaissance, en 
particulier par l'utilisation des micro-données des enquêtes nationales. 
Mais ils ont aussi confirmé les difficultés méthodologiques de cette 
mesure et notamment la fragilijté-de;Ta comparaison ou de l'agrégation 
de données construites selon des définitions qui ne sont pas encore 
suffisamment harmonisées. Sous réserve de ces contraintes, ces travaux 
ont conforté l'estimation selon laquelle la Communauté comptait, à la fin 
des années 80, plus de 50 millions de personnes à bas revenus, donc 
pauvres selon la définition communément utilisée (10) (annexe 2). 
Des recherches économiques et sociologiques ont également été 
entreprises, dans une perspective résolument transnationale. Les thèmes 
de ces recherches ont été déterminés en concertation avec les 
(10) personnes vivant dans un ménagé dont le revenu moyen disponible par unité de consommation 
(approché par les dépenses déclarées dans l'enquête) est inférieur à la moitié du revenu moyen 
disponible par unité de consommation dans l'Etat membre dans lequel vit ce ménage. 
50 
représentants des Conseils nationaux de recherche et les membres du 
Comité Consultatif et les équipes de recherche ont été retenues à la suite 
de deux appels d'offres successifs. Les travaux ont porté sur les thèmes 
suivants: les processus de détachement du marché de l'emploi, le rôle 
des politiques de développement régional dans la lutte contre la 
pauvreté, les liens entre pauvreté et migrations, l'implication des 
partenaires sociaux dans la lutte contre l'exclusion, l'évolution de la prise 
en charge de la pauvreté dans les politiques sociales, les effets des 
politiques actives de l'emploi dans la lutte contre l'exclusion sociale. Les 
résultats de ces recherches ont été discutés lors d'un Séminaire qui a 
réuni à Londres, en novembre 1994, des chercheurs et des représentants 
des autorités nationales concernées.. 
Les études statistiques et les recherches transnationales ont contribué aux 
efforts engagés par ailleurs dans le cadre de l'Observatoire des politiques 
de lutte contre l'exclusion sociale, créé en 1990. Ces travaux et les 
recherches menées dans les Etats membres, ont permis de promouvoir 
le réflexion sur l'analyse de la mesure de l'exclusion sociale, et un 
important séminaire a été organisé sur ce thème à Bath, en juin 1994, 
avec le concours du Department Social Security du Royaume-Uni. Ces 
efforts doivent être poursuivis dans le cadre du quatrième programme 
cadre de recherche. 
c) La mise en visibilité du programme et de ses résultats 
La mise en visibilité du programme s'appuie d'une part sur une politique 
de publications et d'autre part sur une stratégie de communication. 
Un effort important a été conduit en ce qui concerne les publications. 
Le Magazine trimestriel (5000 ex.) et le Bulletin mensuel (2000 ex.) ont 
eu une large audience bien au-delà des seuls acteurs du programme. Les 
autres publications, ont eu également une très large diffusion (rapports 
annuels d'activité de l'Unité Centrale, actes des séminaires 
transnationaux, répertoire des projets, etc.). 
En ce qui concerne la stratégie de communication, on retiendra les 
actions suivantes : 
la mise en place d'une messagerie électronique, visant à 
développer les interactions entre les différents partenaires 
impliqués dans ce Programme (projets, U.C., U.R.D., Commission) 
et à l'élaboration d'une base de données bibliographiques et 
statistiques; 
la sensibilisation du grand public par le biais de manifestations 
spécifiques, par exemple le concours organisé auprès des étudiants 
des écoles de journalisme de tous les pays européens et dont le 
meilleur reportage sur l'exclusion sociale et la pauvreté a été 
51 
diffusé dans douze grands quotidiens européens (ce reportage porte 
sur le projet de Perama); 
la constitution d'un réseau européen de journalistes intéressés par 
les problématiques liées à la pauvreté et à l'exclusion sociale. 
52 
CONCLUSION 
Les évaluations locales et les débats engagés aux niveaux national et européen sur les 
leçons du programme convergent quant à la validité des principes et de la démarche du 
programme (§1) et quant aux forces et faiblesses des modalités retenues pour son 
animation (§2). Le bilan positif qui est ainsi établi doit être situé dans le contexte des 
interrogations sur la valeur ajoutée spécifique d'un tel programme au regard des autres 
politiques et mesures communautaires (§3). 
1. La validation des principes et de la démarche du programme 
1.1. Les projets du programme se sont engagés dans une approche de la pauvreté fondée 
sur les principes de partenariat, de multidimensionnalité et de participation. Ces 
principes ont été systématiquement mis en oeuvre dans les actions-modèles; mais, 
dans bien des cas, les initiatives novatrices les ont intégrés à leur action. Le 
programme dans son ensemble a donc été une expérimentation de la validité de ces 
principes, et de la possibilité de les mettre en oeuvre en tenant compte de la 
spécificité des contextes locaux et nationaux. 
Le partenariat a été le point fort du programme. Déjà adopté dans d'autres 
programmes nationaux, et parfois bien avant Pauvreté 3, le principe de partenariat 
a suscité un grand intérêt de la part des acteurs des pays qui, jusqu'à présent, ne s'y 
référaient guère. 
Les projets ont créé des structures organisationnelles et des formes d'intervention 
nouvelles, qui sont en elles-mêmes une incitation à l'évolution des institutions et des 
associations concernées par la lutte contre l'exclusion sociale (autorités nationales et 
locales, organisations non-gouvernementales, partenaires sociaux...) et qui permettent 
dans la plupart des projets la poursuite de l'action au-delà de la fin du programme. 
Pauvreté 3 a permis un approfondissement progressif, fondé sur l'expérience, de la 
pertinence de ce principe dans les processus de décision et de mise en oeuvre des 
actions. 
L'attention à la multidimensionnalité de l'exclusion sociale et de la pauvreté a 
incontestablement progressé au cours du programme mais de façon plus inégale : si 
tous les projets entendaient favoriser une intégration à la fois économique et sociale 
des plus démunis, et s'ils ont été attentifs aux diverses dimensions de l'exclusion 
sociale, ils n'ont pas toujours été en mesure de définir ou de mettre en oeuvre des 
démarches aussi cohérentes et globales que cela était souhaité. Au-delà de l'accord 
sur la validité du principe de multidimensionnalité de l'action, la réflexion sur les 
modalités de sa mise en oeuvre doit donc être poursuivie sur la base de l'expérience 
des projets, en particulier pour mieux apprécier la spécificité, à cet égard, des 
contextes locaux (milieu rural/milieu urbain par exemple) et nationaux (pays du 
Nord/pays du Sud par exemple). 
Faire des plus démunis des acteurs à part entière : autant qu'un principe d'action, la 
participation était un défi pour les projets et pour le programme. La mise en oeuvre 
53 
de cet objectif a connu, dans le programme, des avancées significatives, en 
particulier lorsque des projets ont travaillé auprès de groupes restreints, et ont su 
mobiliser les personnes concernées sur des objectifs concrets et tangibles. Ces 
avancées ont été plus fréquentes là où les traditions nationales étaient propices à 
l'auto-organisation, et là où les institutions ont su surmonter leurs rivalités et conflits 
de pouvoin 
1.2. La démarche même du programme a reçu, progressivement, l'adhésion de l'ensemble 
de ses acteurs, qui ont accepté de s'engager dans une dynamique commune, laquelle 
impliquait, eri particulier, une volonté d'innovation et d'expérimentation, un souci de 
qualité dans, la conception et la programmation de l'action, une attention à 
revaluation et au transfert des expériences. 
L'adhésion à cette démarche n'a évidemment pas été immédiate : pour la plupart des 
projets, la demande de participation mi programme procédait d'abord de la recherche 
d'un soutien financier, ce qui est au demeurant légitime, et tous les acteurs n'étaient 
pas prêts, initialement, à s'engager dans la dynamique d'ensemble du programme. 
Des difficultés ont été rencontrées, dans les projets, quant à la structuration du 
partenariat, quant à l'obtention des cofinancements, ou quant à la mise en oeuvre 
effective d'une auto-évaluation. La plupart de ces difficultés ont cependant été levées 
progressivement grâce au travail d'explication, de persuasion ou de soutien mené, 
auprès de certains des partenaires institutionnels par les chefs de projet, les unités 
d'assistance technique et la Commission. La mobilisation des acteurs des projets n'a 
pas suffi, toutefois, elle a obtenu l'ensemble des effets multiplicateurs qui étaient 
attendus du programme, en particulier, quant à la situation des politiques nationales. 
L'implication des divers Etats membres dans le programme a été inégale, de même 
que l'efficacité des relais et de la communication entre les projets, les autorités des 
Etats membres et la Commission. La qualité d'ensemble des projets est cependant 
très largement reconnue, et la poursuite de leurs actions au-delà de la fin du 
programme devrait contribuer à faire mieux reconnaître encore la validité de leurs 
expériences et leurs apports possible aux débats nationaux. 
2. Forces et faiblesses des modalités d'animation 
Pour assurer la mise en oeuvre du programme, la Commission a établi des structures 
d'assistance technique au niveau national (U.R.D.) et au niveau européen (Unité 
centrale). Les missions qui leur ont été confiées sont essentiellement la gestion 
administrative et financière des subventions accordées, le soutien au développement 
des projets et à leur auto-évaluation, l'animation générale du programme et la 
coordination de ses composantes et activités (évaluation, échanges transnationaux, 
recherche, publications). 
Ces missions d'assistance technique ont été très diverses, elles ont évolué au fur et 
à mesure du développement du programme et elles ont demandé de la part de ceux 
qui les assurent, une grande capacité d'adaptation, des aptitudes polyvalentes et une 
expérience confirmée. Compte tenu des contraintes de calendrier, de gestion et de 
coût qui ont pesé sur le programme, elles ont été remplies, dans l'ensemble, de façon 
satisfaisante; toutefois, des améliorations pourraient être apportées pour en accroître 
l'efficacité. 
: •"'" "• .54.- ' 
Les dispositions adoptées pour la gestion administrative et financière du programme 
ont permis à la Commission d'être constamment informée de l'état d'avancement des 
projets, de la rigueur de la gestion, et des difficultés rencontrées en matière de 
cofinancement (ces difficultés rencontrées ont contrarié l'action de certains projets, 
et elles ont conduit à une sous consommation du crédit). Au-delà de ces difficultés, 
et compte-tenu à la fois des efforts des projets et des efforts de la Commission et de 
l'Unité centrale, la qualité de la gestion a été fortement améliorée dans les projets et 
elle s'est imposée comme l'une des composantes et l'un des révélateurs de la qualité 
de leur action. 
Le soutien direct auprès des projets, assuré par les membres des U.R.D., a permis, 
dans bien des cas, des avancées remarquables en ce qui concerne l'auto-évaluation 
et l'articulation entre les projets et les initiatives nationales. Ce soutien a été plus 
inégal en ce qui concerne les projets connaissant de grandes difficultés internes ou 
des problèmes chroniques de cofinancement. L'implication des membres des U.R.D. 
dans l'ensemble des fonctions de gestion et d'animation est apparue comme l'une des 
conditions essentielles du succès du programme. 
L'animation européenne du programme a ses points forts, et il faut citer en 
particulier, à cet égard, l'affirmation de la cohérence du programme et la mise en 
visibilité de ses acquis, notamment par la qualité des publications et des rencontres 
transnationales. L'action de formation des chefs de projets a également été très 
appréciée, et il est seulement regrettable qu'elle n'ait pas été proposée dès le 
lancement du programme. Les points faibles de l'animation sont surtout l'évaluation 
du programme dans son ensemble, qui a souffert de la priorité accordée à l'auto-
évaluation des projets, la communication entre les acteurs du programme, du moins 
dans sa première phase et l'insuffisante intégration des activités de recherche à la 
dynamique d'ensemble du programme. 
La mise en oeuvré de ces missions a impliqué à la fois l'Unité centrale et les 
membres des U.R.D.. La dispersion géographique des acteurs, et le fait qu'ils soient 
pour la plupart recrutés à temps partiel, ont souvent pesé sur la cohésion et 
l'efficacité des structures d'assistance technique et il conviendrait d'envisager, pour 
un autre programme, en particulier pour l'Unité centrale, des formules alternatives. 
En outre, la complexité même du programme a parfois placé les équipes d'assistance 
technique devant des attentes ou des demandes difficiles à concilier, et donc dans 
une position inconfortable ou ambiguë entre les projets, les autorités nationales et la 
Commission La coopération entre les acteurs est essentielle pour surmonter les 
difficultés et la Commission a donc été très présente à cet effet, dans la gestion et 
l'animation du programme. L'animation du programme aurait cependant gagné à une 
meilleure définition des responsabilités, coresponsabilités et modalités de coopération 
entre les équipes d'assistance technique au niveau national (U.R.D) et l'équipe 
d'assistance technique au niveau européen (U.C.). 
3. La valeur ajoutée d'un programme spécifique. 
Lorsque le programme Pauvreté 3 a été conçu, il s'agissait pratiquement de la seule 
initiative communautaire visant spécifiquement à combattre la pauvreté et l'exclusion 
.55 
((12) sociale(12). Faisant suite immédiatement au deuxième programme européen de lutte 
contre la pauvreté, il constituait, par sa seule existence, un signal politique de la 
volonté de la Communauté de contribuer, modestement mais dans la continuité, aux 
efforts menés dans les Etats membres. Progressivement, la Commission a développé 
et diversifié ses initiatives relatives à la pauvreté et à l'exclusion, et le programme 
a donc pris place dans un ensemble diversifié d'actions et de mesures. Les attentes 
à l'égard de Pauvreté 3 ont dès lors évolué : d'une part, il en était attendu davantage 
en termes de contribution à l'élaboration de savoir-faire et de bonnes pratiques; 
d'autre part, il était attendu de la Commission qu'elle explicite davantage la valeur 
ajoutée propre d'un programme spécifique et la réalité des synergies entre ce 
programme et les autres actions communautaires. 
Au cours des dernière années, la Commission s'est efforcée d'introduire la lutte 
contre l'exclusion sociale dans l'ensemble de ses politiques et mesures. Ces efforts 
ont été fructueux, en particulier en ce qui concerne les politiques structurelles et la 
politique de récherche, et l'action communautaire de lutte contre l'exclusion ne se 
limite donc plus à la "goutte d'eau dans l'océan" que constituait, au regard de 
l'ampleur du problème, le programme Pauvreté 3. Ces avancées traduisent l'attention 
croissante que suscite l'exclusion dans les Etats membres, mais aussi la 
reconnaissance d'un apport possible de l'Union aux actions engagées. 
Les actions communautaires qui prennent désormais en considération l'objectif de 
lutte contre l'exclusion sociale sont principalement les suivantes : 
- Fonds structurels, et plus précisément (a), en ce qui concerne le F.S.E., les 
mesures relevant du nouvel objectif 3 (intégration dans le marché du travail des 
personnes exposées à l'exclusion sociale) et celles relevant de l'Initiative Emploi-
Ressources Humaines (notamment HORIZON, mais aussi, dans une certaine 
mesure YOUTHSTART et NOW) (b) en ce qui concerne le FEDER, l'Initiative 
URBAN (c) en ce qui concerne le FEOGA, l'initiative LEADER. 
- le quatrième programme cadre de recherche-développement, qui comporte un 
programme relatif à l'exclusion et l'intégration sociale. 
En outre, diverses actions communautaires abordent l'exclusion d'une façon plus 
indirecte et au demeurant modeste par exemple dans le cadre des initiatives en 
matière d'éducation, à travers la question de l'illettrisme((12). 
Ces actions ne font pas double emploi avec un programme tel que Pauvreté 3, et leur 
développement conduit même à souligner plus encore l'intérêt d'un tel programme, 
à la fois pour repérer et expérimenter des bonnes pratiques qui pourraient être 
encouragées et soutenus à grande échelle par les politiques structurelles et pour 
constituer un lieu d'échange et de stimulation permettant de promouvoir au mieux 
' à l'exception de l'aide alimentaire accordée dans le cadre des campagnes d'hiver. 
Le Groupe Interservicés de la Commission sur la pauvreté et l'exclusion sociale a procédé à un 
inventaire systématique des actions communautaires susceptibles de contribuer directement ou 
indirectement à la lutte contre l'exclusion sociale. 
56 
les synergies nécessaires. 
L'un des apports possibles d'un programme est de favoriser l'identification et 
l'expérimentation de bonnes pratiques qui pourront enrichir les mesures mises en 
oeuvre à une toute autre échelle avec le concours des Fonds structurels et/ou, plus 
largement dans le cadre des politiques régionales ou nationales. 
Comme l'a montré l'analyse de l'impact du programme sur ces politiques, un tel 
transfert ne saurait être acquis automatiquement, d'autant que le programme est très 
modeste : il demande du temps, et la mobilisation des institutions concernées. 
Au regard d'un impact possible sur les fonds, il convient d'insister en outre sur le fait 
que fonds et programme n'ont pas la même finalité. L'objectif premier d'un 
programme n'est pas de financer des actions (à la manière d'un fonds) mais de 
soutenir l'expérimentation et le transfert des bonnes pratiques, et son succès ne se 
mesure donc pas à l'ampleur des moyens financiers accordés mais à la qualité des 
actions qu'il réunit et à partir desquelles s'effectue l'animation et la confrontation des 
expériences. Au contraire, les fonds sont d'abord, un instrument de soutien financier, 
et leur échelle d'intervention conduit à financer le plus souvent des actions 
standardisées plutôt que des actions novatrices et à coopérer avec des promoteurs qui 
sont d'abord à la recherche de financement plutôt qu'avec des promoteurs intéressés 
à l'élaboration de nouveaux savoir-faire (ceci reste vrai des programmes d'initiatives 
communautaires qui réunissent des milliers de projets, même si les programmes 
mettent l'accent sur l'innovation et la transnationalité). En outre, et surtout, au regard 
de la lutte contre l'exclusion, l'intervention des Fonds est nécessairement limitée, et 
notamment elle ne permet guère en l'état actuel des textes et des pratiques de 
soutenir une approche multidimensionnelle de l'exclusion, même si les dispositions 
en la matière ont été assouplies dans les derniers règlements. 
En outre et surtout, lès règles relatives à l'intervention des Fonds ne permettent pas 
réellement une approche multidimensionnelle de l'exclusion. Ainsi, le nouvel 
objectif 3 du FSE se réfère à des mesures d'intégration dans le marché du travail des 
personnes exposées à l'exclusion sociale, et cette formulation autorise la prise en 
considération de parcours d'insertion, mais elle ne permet pas, ou seulement 
difficilement, de rependre en considération, par exemple, des programmes de 
développement social intégré ou des actions d'intégration à destination des sans-abri. 
Corrélativement, les programmes sont plus adaptés à la mobilisation d'un ensemble 
diversifié de partenaires, alors que l'action des fonds reste largement organisée autour 
des acteurs de la formation et de l'emploi, même si un effort important a été 
entrepris pour élargir le partenariat. Au demeurant, les Etats membres utilisent très 
inégalement ces nouvelles dispositions, ce qui confirme que les fonds et notamment 
le FSE, n'ont pas encore capitalisé les acquis de l'action nationale et communautaire 
au report de l'exclusion. 
Dans ce contexte, la valeur ajoutée d'un programme comme le nouveau programme 
que propose la Commission réside dans la contribution que ce programme pourrait 
apporter à la confrontation des expériences et des initiatives menées dans les Etas 
membres, et aussi dans les progrès de la prise en considération de l'exclusion dans 
57 
les autres politiques communautaires , et notamment le Fonds social. Il est dès lors 
important que le programme réunisse des actions concrètes, qui sont le point de 
départ de la confrontation des méthodes et du débat entre les acteurs. C'est pourquoi 
également, il est important que le programme mette en oeuvre une animation de 
qualité et réunisse des praticiens et dès experts tels qu'ils puissent mobiliser au 
maximum et durablement les acteurs publics et privés concernés. La création d'un 
groupe permanent de Hauts fonctionnaires nationaux sur l'exclusion sociale, proposée 
dans le passé par la Commission, pourrait entre autres avoir pour objet d'aider à ce 
transfert d'expériences et à cette confrontation à haut niveau. 
58 
Annexe 1 - Informations statistiques succinctes sur les projets du programme Pauvreté 3 
Les publications de Pauvreté 3, et notamment les rapports et documents de travail de 
l'Unité centrale du programme, présentent de nombreuses informations quantitatives et 
qualitatives sur les projets. En outre, un répertoire descriptif de ces projets est publié et 
actualisé régulièrement. Les tableaux proposés ci-après sont donc seulement une 
illustration de quelques unes des caractéristiques des projets du programme. 
Caractéristiques des territoires d'action des actions-modèles 
Nombre Moins de 20.000 à 50.000 hab Total 
d'habitants 20.000 hab 50.000 hab et plus 
Zone rurale 4 2 - 6 
Zone urbaine 8 10 8 26 
Région associant 
zones rurales et 1 - 3 4 
zones urbaines 
Total 13 12 11 36 
Source : Unité centrale du programme Pauvreté 3 
Note : Le nombre total d'actions-modèles (36 et non 29) tient compte du fait que 
trois actions-modèles interviennent dans plusieurs zones. 
59 
Dimensions de l'exclusion sociale rencontrées dans les territoires d'action des projets et 
prises en charge par ceux-ci 
Problème rencontré Nombre de projets Nombre de projets 
dont le territoire dont l'action 
est particulièrement concerne en parti-
marqué par le problème culier ce problème 
Chômage des jeunes 
Chômage de longue durée 
Crise des centres urbains 37 
37 
19 
Espaces urbains et logements 
sans confort et peu équipés 25 
Sous développement rural 8 
Emigration 12 
Immigration 19 
Discrimination ethnique 20 
Déclin industriel, restruc- 26 
turation économique 23 
27 
12 
17 
8 
4 
9 
13 
17 
Source : Unité centrale du programme Pauvreté 3 
Note : Données concernant tous les projets soit 48 territoires en tenant compte des 
projets intervenant sur plusieurs territoires concrets distincts; à noter que 
certaines initiatives novatrices ne développent pas leur action en référence 
à un territoire précis. 
60 
Nature et origine des projets du programme Pauvreté 3 
La poursuite d'activités existant déjà en 1990 5 
et impliquant les mêmes (ou presque les mêmes) 
partenaires 
Le développement de nouvelles activités par les 5 
mêmes (ou presque les mêmes) partenaires 
L'extension d'un partenariat existant, avec la 18 
participation de nouveaux partenaires et l'enga­
gement de nouvelles activités 
La création d'un partenariat totalement nouveau 16 
pour développer de nouvelles activités 
Non réponse 1 
total 45 
Source : Unité centrale du programme Pauvreté 3 
Note : le total de 45 projets tient compte du fait que certains projets développent leur 
activité sur deux ou trois territoires concrets distincts. 
Partenaires associés dans les Comités Directeurs des projets 
Autorités locales et régionales 116 
Autorités nationales et organisations gouvernementales 35 
Organisations non-gouvernementales 108 
(dont organisations des communautés et groupes locaux) (53) 
Partenaires sociaux 31 
(dont organisations d'employeurs - entreprises) (21) 
(dont organisations syndicales) (10) 
Divers 48 
(dont Universités, organismes de recherche) (21) 
338 
Source : Unité Centrale du programme Pauvreté 3 
Note : Tableau établi à partir d'informations sur l'ensemble des projets; à noter 
cependant que toutes les initiatives novatrices n'ont pas constitué un 
comité directeur associant plusieurs partenaires. 
61 
Annexe 2 - Travaux statistiques menés dans le cadre du programme Pauvreté 3 
1. L'un des objectifs du programme Pauvreté 3 est de contribuer à l'amélioration de 
la connaissance de la pauvreté, en particulier par la production régulière de données 
comparables sur son ampleur, ses caractéristiques, et son évolution au sein des Etats 
membres. Conformément à cet objectif, et dans les limites des moyens accordés à 
cet effet par le Conseil, le programme apporte donc un. concours à la mise en 
oeuvre de travaux de recherche sur la pauvreté et l'exclusion sociale. Dans ce cadre, 
la Commission a soutenu la réalisation de travaux de recherche d'ordre statistique, 
dont le budget total s'est élevé à 2,5 MEcus pour la durée totale du programme 
(1989-94). 
2. Les recherches engagées répondaient essentiellement à deux objectifs: d'une part, 
contribuer à l'analyse de la pauvreté envisagée sous l'angle des ressources 
financières, en vue d'établir des données comparables pour l'ensemble des Etats 
membres et d'éclairer les tendances des évolutions récentes et en cours du 
phénomène; d'autre part, contribuer à l'analyse de la pauvreté envisagée dans sa 
multidimensionnalité, en vue notamment de surmonter les limites inhérentes à 
l'approche de sa seule dimension financière. 
3. Ces recherches ont consisté, dans une large mesure, en une amélioration des 
méthodologies utilisées dans l'analyse statistique de la pauvreté : elles ont porté, en 
particulier, sur l'harmonisation des données nécessaires à leur mise en 
comparabilité, sur la signification et les implications des diverses conventions et 
définitions relatives aux unités de mesure et aux indicateurs quantitatifs du 
phénomène, sur les apports d'un rapprochement des sources statistiques et des 
sources administratives, et sur les possibilités de modélisation économétrique des 
évolutions constatées. 
4. Ces travaux de recherche s'inscrivent dans le cadre d'un programme à moyen terme, 
et ils ne sauraient être considérés comme achevés. Au-delà de leurs apports 
proprement méthodologiques, ils ont déjà produit certains résultats quant à l'ampleur 
de la pauvreté à la fin des années 80. Mais ces résultats comportent des lacunes et 
des incertitudes, qui font ou doivent faire l'objet de travaux complémentaires. Les 
propositions strictement méthodologiques nécessitent elles aussi des 
approfondissements, en particulier pour préciser les avantages comparés d'options 
alternatives quant aux sources d'information, aux indicateurs statistiques et aux 
procédures de traitement des données. 
5. La priorité a d'abord été donnée à l'analyse de la pauvreté envisagée sous l'angle 
de l'insuffisance des ressources financières. Conformément aux conclusions des 
recherches menées antérieurement, et en particulier aux travaux d'un séminaire 
international réuni sur cette question en 1989 à Noordwijk (Pays-Bas), les 
recherches engagées se sont attachées à améliorer l'exploitation des enquêtes sur les 
budgets des ménages (E.B.M) (Household Budget Surveys) réalisées 
périodiquement par les instituts statistiques nationaux. Conçues pour contribuer à 
la connaissance des indices des prix, ces enquêtes ne sont pas spécifiquement 
adaptées à l'analyse de la pauvreté, et elles présentent à cet égard des faiblesses 
importantes. En outre, elles sont réalisées à des périodicités variables, le plus 
souvent tous les cinq ans. Elles constituent cependant, pour le moment, la moins 
62 
mauvaise dès sources d'informations comparables disponibles. 
6. Les chercheurs et les statisticiens engagés dans ces travaux ont eu accès aux micro­
données de ces enquêtes. C'est là un avantage considérable et un progrès décisif 
pour l'analyse : les travaux comparatifs antérieurs étaient en effet fondés sur des 
données agrégées, regroupées au niveau des déciles des distributions statistiques, 
ce qui imposait des approximations hasardeuses. En outre, il a été possible de 
disposer d'enquêtes effectuées la même année (1988) ou aux environs de la même 
année (1987, 1989 ou 1990), et donc d'éviter le recours à certaines extrapolations 
incertaines. Il convient toutefois de souligner que la qualité des enquêtes nationales 
sur les budgets familiaux est très inégale, en particulier au regard de la taille et de 
la représentativité de leurs échantillons, et que les définitions utilisées dans ces 
enquêtes, en particulier en ce qui concerne les dépenses de logement et les 
prestations liées au logement, ne sont pas suffisamment harmonisées pour assurer 
une compârabilité parfaite des données ni leur congruence avec celles que proposent 
par ailleurs les enquêtes administratives et les statistiques des comptes nationaux. 
7. Outre les tâches relatives à la mise à disposition des données, les travaux effectués 
dans le cadre du programme ont été les suivants : 
a) une étude de la pauvreté dans les Etats membres aux environs de l'année 1988, 
au regard de seuils de pauvreté relative dits "objectifs" c'est-à-dire dérivés de 
la distribution statistique, basée sur l'exploitation des micro-données des 
enquêtes sur les budgets familiaux, 
b) une étude des apports méthodologiques des approches de la pauvreté dites 
"subjectives" c'est-à-dire qui tiennent compte de l'opinion des ménages sur les 
ressources nécessaires à une vie décente, 
c) une étude exploratoire sur l'appariement des données issues d'enquêtes 
statistiques et d'enquêtes administratives, 
d) une étude de faisabilité relative à une mesure directe de la pauvreté en termes 
de consommation de certains biens ou services, qui est une première 
contribution, limitée à la consommation, à la définition d'indicateurs non-
monétaires de pauvreté, 
e) des travaux méthodologiques sur l'utilisation possible de modèles 
économétriques de simulation à partir de micro-données pour produire des 
estimations de la pauvreté entre deux vagues d'enquêtes sur les budgets 
familiaux. 
f) une première analyse des différentes formes de la précarité et des risques 
d'exclusion dans quelques pays. Cette étude, basée sur des sources statistiques 
nationales existantes, appréhende la pauvreté sous l'angle d'un processus de 
disqualification sociale. 
8. La portée de ces études est largement ou exclusivement d'ordre méthodologique. 
Leurs résultats de ce point de vue font donc l'objet de discussions avec des experts 
indépendants , des experts gouvernementaux et des représentants des instituts 
statistiques nationaux en vue de déterminer les conditions d'utilisation et de 
diffusion éventuelles de leurs propositions. La première étude a cependant produit 
63 
-1* -
aussi des résultats quant à l'ampleur de la pauvreté dans la Communauté en 1988, 
étude publiée fin 1994 (version anglaise) par les services de la Commission. 
9. Cette étude a été menée par une équipe de recherche réunie au sein de l'Université 
Erasmus de Rotterdam (Pays-Bas). Ses objectifs étaient les suivants : 
a) établir, à partir de l'exploitation des micro-données des enquêtes nationales sur 
les budgets familiaux et en discutant la pertinence de diverses conventions 
méthodologiques, une estimation de l'étendue de la pauvreté dans chacun des 
Etats membres et dans la Communauté, et ce pour une année aussi récente que 
possible, 
b) étudier selon les mêmes options méthodologiques les tendances de l'évolution 
de la pauvreté au cours de la décennie 80, 
c) examiner la possibilité d'une modélisation économétrique de ces évolutions, 
en vue de proposer une méthode de simulation permettant d'avancer des 
estimations de l'ampleur de la pauvreté pour les années pour lesquelles les 
enquêtes sur les budgets des ménages ne sont pas réalisées telle que celles-ci 
pourraient être estimées raisonnablement de façon permanente, 
10. Ces objectifs n'ont pu être tous atteints, en particulier en raison de la date tardive 
à laquelle les séries de micro-données des enquêtes nationales antérieures à 1988, 
indispensables pour les analyses de tendances, ont été accessibles pour les besoins 
de la recherche. Les dispositions nationales relatives à la confidentialité des 
enquêtes ont rendu très complexes les négociations avec certains instituts 
statistiques nationaux, notamment celui de l'Allemagne. L'ensemble des douze séries 
de micro-données nationales aux environs de l'année 1988 n'ont été disponibles 
^ qu'au début 1993. Les séries de micro-données des enquêtes nationales antérieures 
à 1988 -qui sont indispensables pour les analyses de tendances et les exercices de 
simulation économétrique- ne sont disponibles à ce jour que pour quelques Etats 
membres. 
11. L'accès aux micro-données a permis aux chercheurs de procéder à divers contrôles 
de la qualité de l'information et, dans certains cas, d'opérer un redressement des 
données afin de corriger des distorsions d'échantillonnage ou des disparités dans les 
définitions utilisées. Il faut cependant souligner que ce redressement n'a pas 
toujours été possible, et que des incertitudes importantes subsistent quant à la 
fiabilité de certaines des données qui constituent la base de la recherche. En outre, 
le Danemark a fait part de ses réserves quant à la qualité des résultats basés sur 
son enquête nationale sur les budgets des ménages .La Commission a travaillé-en 
concertation avec les instituts statistiques nationaux en vue de rendre aussi assurés 
que possible les résultats des analyses effectuées. 
12. Les résultats qui seront présentés ci-après n'engagent que la responsabilité des 
chercheurs qui les ont établis. En outre, ils ne peuvent être comparés à ceux qui 
avaient été établis antérieurement, par une autre équipe de recherche, pour l'année 
1985. Les estimations antérieures avaient en effet été avancées sur la base de 
données agrégées, et non de micro-données, donc de données non redressables ni 
redressées; en outre, pour certains pays, les chercheurs s'étaient fondés, faute 
d'enquêtes récentes, sur des extrapolations de données datant du début des années 
80. Les résultats établis pour l'année 1988 sont incontestablement plus fiables que 
é4 
ces résultats antérieurs -dont ils ont manifesté les limites et les lacunes- mais ils 
présentent encore certaines incertitudes. 
13. Le tableau présente l'étendue de la pauvreté dans les Etats membres aux environs 
de l'année 1988 et selon les conventions méthodologiques suivantes : 
a) la pauvreté est envisagée ici comme une insuffisance relative de ressources 
financières, cette insuffisance étant appréciée au regard du contexte national 
et à un moment donné (cf § 14) 
b) la pauvreté étant approchée à partir des inégalités de distribution des 
ressources financières, plusieurs seuils de pauvreté sont proposés (40%, 50% 
et 60% du revenu moyen) : sont donc ici considérés comme "pauvres", selon 
cette approche, les ménages dont le revenu moyen disponible par équivalent 
adulte est inférieur à une fraction déterminée (usuellement : 50%) du revenu 
moyen disponible par équivalent adulte des ménages vivant dans le même Etat 
membre (cf § 15) 
c) la mesure de la pauvreté est effectuée au niveau des ménages; les définitions 
statistiques du ménage ne sont cependant pas totalement harmonisées, et 
plusieurs conventions peuvent être adoptées pour prendre en considération la 
taille et là structure du ménage (notion d'échelles d'équivalence) (cf § 16); les 
données établies au niveau des ménages sont ensuite présentées au niveau des 
personnes en comptabilisant comme personnes pauvres les personnes vivant 
dans les ménages pauvres (les inégalités internes aux ménages sont donc 
négligées, et la méthode adoptée considère, implicitement, que chaque 
personne du ménage disposerait de la fraction des ressources du ménage 
correspondant à l'échelle d'équivalence adoptée) 
d) pour les besoins de l'étude, les ressources sont approchées à partir des 
informations disponibles, dans les enquêtes nationales, sur les dépenses des 
ménages, lesquelles sont supposées plus fiables (cf § 17). 
14. Sans entrer dans une discussion détaillée de ces conventions méthodologiques, il 
faut souligner que chacune d'entre elles nécessite des approfondissements. On ne 
reviendra pas sur les limites d'une approche de la pauvreté fondée sur le seul critère 
des ressources financières. En revanche, il faut rappeler que le niveau de vie d'un 
ménage ne dépend pas seulement du montant de ses ressources, mais aussi, à 
montant moyen inchangé, de la régularité de ces ressources dans le temps, de leur 
prévisibilité, et de leur nature; en outre, l'insuffisance du montant des ressources n'a 
pas les mêmes effets selon qu'elle est durable ou non, et qu'elle est ponctuelle ou 
récurrente. Ces distinctions ne peuvent évidemment pas être prises en considération 
ici. 
15. Le choix de seuils dérivés de l'une des valeurs centrales de la distribution statistique 
(ici une fraction du revenu moyen) présente inévitablement un caractère arbitraire 
: tout au plus peut-on réduire ce caractère arbitraire en proposant plusieurs seuils 
(ici 40%, 50% et 60%), ce qui souligne au demeurant la nature relative dé la 
pauvreté telle qu'elle est envisagée ici. Il conviendrait cependant de disposer 
d'informations permettant de préciser quel est concrètement le niveau de vie et de 
consommation qu'autorisent les seuils adoptés; il conviendrait aussi de discuter dans 
65 
quelle mesure un seuil donné, -par exemple 50%- a la même signification dans tous 
les Etats membres, alors même que la distribution des revenus y est plus ou moins 
inégalitaire. Enfin, il convient de ne pas sous^estimer l'extrême sensibilité des seuils 
adoptés : il suffit de leur ajouter ou d'en retrancher un écu par mois et par personne 
pour que le nombre de personnes concernées augmente ou diminue de plusieurs 
dizaines de milliers. 
16. Les échelles d'équivalence ont pour objet de permettre la comparaison des 
ressources des ménages dont la taille et la composition sont différentes. Si la 
nécessité d'une échelle d'équivalence est unanimement reconnue, le choix de cette 
échelle donne lieu à de nombreux débats dans tous les pays; une même échelle 
d'équivalence peut d'ailleurs avoir une signification différente dans des pays dont 
les structures démographiques et les pratiques culturelles sont contrastées. Les 
résultats empiriques présentés dans le tableau ont été établis selon l'échelle 
d'équivalence en usage dans les travaux de l'OCDE, soit 1 pour le premier adulte 
du ménage, 0,7 pour chacun des autres adultes (14 ans et plus), et 0,5 pour chacun 
des enfants (moins de 14 ans). 
17. L'équipe de recherche a effectué un ensemble de mesures visant à examiner la 
sensibilité des résultats aux diverses options méthodologiques retenues. Outre une 
discussion du choix des échelles d'équivalence, ces mesures concernent,/entre 
autres, les effets de l'utilisation alternative, parmi tes données des enquêtes, des 
informations concernant les ressources déclarées par les ménages,ou des 
informations concernant les dépenses déclarées par ces ménages. Le problème posé 
ici est surtout celui de la fiabilité des déclarations collectées à cet égard par les 
enquêtes, en particulier auprès de certaines catégories de population (par exemple, 
les ressources des agriculteurs) : si la recherche a retenu comme indicateur le 
montant des dépenses, les analyses de sensibilité effectuées ne confirment pas que 
cet indicateur soit partout le plus fiable, et cela montre, une fois encore, la nécessité 
d'une discussion approfondie de la qualité des données d'enquête utilisées. Il faut 
au demeurant noter que le choix de tel ou tel indicateur peut affecter les résultats 
quant aux caractéristiques des ménages pauvres : ainsi, il est vraisemblable, par 
exemple, que l'utilisation de l'indicateur "dépenses" tende à surestimer quelque peu 
la pauvreté des personnes âgées, qui ont une moindre consommation de leurs 
ressources. ) 
18. Le nombre de personnes pauvres le plus souvent cité, pour la Communauté dans 
son ensemble, est de 50 millions dans les années 1980. Sous réserve des 
incertitudes méthodologiques rappelées ci-dessus, ce nombre est confirmé par les 
résultats présentés dans le tableau, qui avance un total de 52 millions de personnes 
pauvres et 17.6 millions de ménages pauvres aux environs de 1988 (seuil de 50%). 
Il faut souligner que ces données ont été établies avant l'unification allemande, et 
pour des années de croissance économique et de création d'emplois. La pauvreté 
. s'est donc très certainement accrue depuis cette date, et les nombres cités sont donc 
des estimations minimales. 
19. Des travaux ont été engagés en vue de procéder à une analyse des tendances de 
l'évolution de la pauvreté en cours des années 1980, à partir de séries de micro­
données pour les années antérieures, afin notamment de surmonter les insuffisances 
et limites des résultats établis, dans le passé, sur la base de données agrégées 
(surtout pour certains pays). Les indications fragmentaires dont on dispose, pour 
quelques pays, suggèrent une tendance à ufi certain accroissement de la pauvreté 
66 
mais elles doivent être confirmées et discutées. Il convient également de noter que 
les résultats de l'étude pilote engagée en vue d'élaborer des modèles économétriques 
de simulation incitent à la plus; grande prudence. 
20. Les travaux doivent se poursuivre afin d'approfondir l'aspect multidimensionnel de 
l'exclusion et l'aspect dynamique. La Commission a engagé la création d'un panel 
communautaire de ménages (PCM), c'est à dire d'une enquête consistant à interroger 
à intervalles réguliers les mêmes ménages afin de disposer d'informations 
longitudinales sur leur situation et son évolution. Centré essentiellement sur le 
revenu, il couvre d'autres informations tels l'endettement, les caractéristiques des 
forces de travail, la santé, l'éducation, le logement, la possession de certains articles, 
la sociabilité, etc. Dans un premier temps, le panel se déroulera en trois vagues 
successives en 1994, 1995 et 1996. La taille de l'échantillon (près de 60.000 
ménages) permet des exploitations au niveau national. Ce panel constitue un 
instrument puissant d'amélioration de la qualité, de la comparability et de la 
disponibilité des données relatives à la situation des ménages, et il devrait donc 
contribuer, entre autres, à l'amélioration de la connaissance de la pauvreté et de 
l'exclusion sociale. 
21. Comme on l'a indiqué, l'analyse et la mesure des situations et des processus 
d'exclusion ne peut se limiter aux seuls indicateurs de pauvreté financière. Divers 
travaux ont été engagés, dans le cadre du programme, ou en dehors de programme, 
en vue d'élaborer des indicateurs d'exclusion fondés sur la prise en considération 
de l'ensemble de ses dimensions. La Commission a organisé en juin 1994 à Bath 
(Royaume-Uni), avec le concours du Department of Social Security du Royaume-
Uni, un Séminaire international sur la mesure et l'analyse de l'exclusion sociale, qui 
a permis une discussion de ces travaux. 
La portée de ce séminaire doit être située dans le contexte des diverses actions 
communautaires qui abordent, directement ou indirectement l'exclusion sociale en 
particulier les initiatives en matière de recherche et les nouvelles mesures mises en 
oeuvre dans le cadre des politiques structurelles et notamment du Fonds Social 
Européen. Les travaux du Séminaire sont une utile contribution aux réflexions 
méthodiques nécessaires à la mise en oeuvre et à l'évaluation de ces actions, et les 
services de la Commission ont engagé, au titre du suivi du Séminaire, et toujours 
avec l'appui du Department of Social Security du Royaume-Uni, une démarche de 
concertation visant à associer les acteurs des Etats membres intéressés et les 
services de la Commission concernés à ces travaux. 
22. Enfin, du fait de l'ampleur pris par le phénomène des sans-abri dans l'Union, 
Eurostat se doit de suivre les efforts communautaires et nationaux entrepris pour 
collecter des informations régulières actualisées sur l'ampleur et la nature du 
phénomène des sans-abri à l'intérieur et dans l'ensemble de l'Union européenne. Un 
effort sera ainsi entrepris afin de coordonner les initiatives nationales, une Task 
Force sera lancée pour étudier les problèmes méthodologiques liés au phénomène 
des sans-abri. 
Annexe : Tableau 
Estimations de la pauvreté dans les Etats membres, aux environs de l'année 1988. 
Pourcentages et nombres absolus (milliers) de ménages et de personnes pauvres selon les conventions 
utilisées aux seuils de 40%, 50% et 60% du montant moyen (échelle d'équivalence OCDE) 
COUNTRY 
B 
DK (2) 
D(3) 
EL 
ES 
F 
IRL 
IT 
LUX 
NL 
P 
UK YEAR 
88 
87 
88 
88 
88 
89 
88 
88 
87 
88 
90 
88 AVERAGE 
INCOME 
100% (1) 
367.017 
80.570 
22.782 
832.188 
674.331 
73.084 
5.130 
11.548.338 
516.846 
20.736 
556.118 
5.683 
EUR 12 HOUSEHOLDS 
THRESHOLD 40% 
% 
1.9 
1.3 
4.7 
13.0 
8.6 
6.5 
8.4 
11.2 
3.5 
1.1 
15.7 
5.8 (1000) 
75 
30 
1278 
445 
944 
1412 
85 
2288 
4 
64 
496 
1307 
8430 THRESHOI D SO* 
% 
6.1 
3.6 
10.8 
20,6 
16.7 
14.0 
16.9 
20.6 
8.8 
4.3 
25.2 
14.6 (1000) 
241 
84 
2938 
706 
1833 
3042 
171 
4208 
11 
252 
797 
3289 
17570 THRESHOLD 60% 
% 
13.7 
10.1 
19.7 
29.7 
26.2 
23.1 
27.0 
30.4 
17.2 
12.1 
34.4 
25.2 (1000) 
541 
235 
5358 
1017 
2875 
5019 
273 
6209 
22 
709 
1087 
5677 
29025. PERSONS 
•THRESHOLD 40% 
% 
3.0 
1.5 
5.0 
12.8 
9.2 
7.7 
10.1 
12.0 
5.4 
1.3 
15.5 
6.7 (1000) 
296 
77 
3062 
1279 
3564 
4313 
358 
6888 
20 
191 
1S97 
3819 
25463' THRESHOI D Sn% 
% 
8.6 
4.3 
11.9 
20.5 
17.7 
16.5 
19.4 
22.0 
11.5 
4.8 
25.1 
15.3 (1000) 
848 
220 
7287 
2048 
6856 
9243 
687 
12628 
42 
706 
?SRA 
8721 
51873 THRESHOLD 60% 
% 
17.7 
12.0 
21.3 
30.1 
27.7 
26.7 
30.3 
32.3 
21.1 
13.8 
34.6 
26.7 (1000) 
1745. 
615 
13044 
3007 
10730 
14957 
•\ 1073 
18540 
78 
2031 
3565* 
15218 
84602 
Source : Erasmus University Rotterdam "Poverty statistics in the late 80's: research based on micro-data", research report submitted to the 
Commission, August 1994. 
(1) Annual average expenditure per adult equivalent in national currency for the survey year (consumption units in accordance with the 
OECD scale of equivalence) 
(2) Subject to uncertainty as to the quality of the data 
(3) Data for 1988, i.e. before the unification of Germany 
ISSN 0254-1491 
COM(95) 94 final 
DOCUMENTS 
FR 05 
•Et!.- de catalogue : CB-CO-95-107-ER-C 
ISBN 92-77-86918-6 
Offîce des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg