COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 23.5.2018 COM(2018) 429 final RAPPORT DE LA COMMISSION Belgique



Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne



RAPPORT DE LA COMMISSION Belgique



Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne 1. Introduction L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après «TFUE» ou le «traité») définit la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) nº 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs , qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Le règlement (UE) nº 473/2013 arrête des dispositions spécifiques applicables aux États membres de la zone euro soumis à une PDE . En vertu de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères, en vérifiant: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 %; et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 %, à moins qu’il ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant. L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Ce rapport doit «examine[r] également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre». Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, examine si la Belgique respecte les critères du déficit et de la dette prévus par le traité, en tenant dûment compte du contexte économique et des autres facteurs pertinents. Il ressort des données notifiées par les autorités belges le 29 mars 2018 et validées ensuite par Eurostat qu’en 2017, le déficit des administrations publiques de la Belgique a atteint 1,0 % du PIB et que sa dette s’est établie à 103,1 % du PIB, au-dessus donc de la valeur de référence de 60 % du PIB. Pour 2018, ces données tablaient sur un déficit de 0,9 % du PIB et une dette de 100,5 % du PIB, alors que le programme de stabilité 2018 de la Belgique, que la Commission a reçu le 27 avril 2018, prévoit un déficit de 1,0 % du PIB et une dette de 101,2 % du PIB. Les données notifiées montrent que la Belgique n’a pas respecté le critère de réduction de la dette en 2017 (tableau 1), puisqu’elle s’en est écartée de 0,9 point de pourcentage (pp) du PIB. La Belgique ne devrait pas respecter le critère de réduction de la dette en 2018 et 2019, car son ratio d’endettement devrait rester supérieur de 0,9 pp du PIB au critère de réduction de la dette dans sa dimension prospective, selon les prévisions de la Commission du printemps 2018. D'après le scénario retenu pour le programme de stabilité 2018, le critère de la dette serait respecté dès 2018 et même dépassé, dans sa dimension prospective, de 0,1 pp du PIB en 2018 et de 0,7 pp du PIB en 2019. La non-conformité de la Belgique avec le critère de réduction de la dette en 2017 corroborerait l’existence, à première vue, d’un déficit excessif au sens du pacte de stabilité et de croissance, mais ce serait avant la prise en compte de l'ensemble des facteurs exposés ci-dessous. La Commission a donc élaboré le présent rapport pour pouvoir évaluer globalement le non-respect du critère de réduction de la dette et examiner si le lancement d’une procédure de déficit excessif est justifié une fois pris en compte tous les facteurs pertinents. La partie 2 du rapport est consacrée au critère du déficit. La partie 3 est consacrée au critère de la dette. La partie 4 concerne l’investissement public et les autres facteurs pertinents, dont l’évaluation du respect de la trajectoire d’ajustement requise en direction de l’objectif à moyen terme (OMT). Le présent rapport tient compte des prévisions de la Commission du printemps 2018, publiées le 3 mai 2018. Tableau 1 Déficit public et dette publique (en % du PIB) 2.Critère du déficit Le déficit des administrations publiques de la Belgique s’est réduit, passant de 2,5 % du PIB en 2016 à 1,0 % en 2017. Selon les prévisions de la Commission du printemps 2018, il devrait légèrement augmenter pour atteindre 1,1 % en 2018, et donc continuer de respecter la valeur de référence de 3 % du PIB fixée par le traité. Pour 2019, les prévisions de la Commission tablent sur un nouvel accroissement du déficit, qui devrait atteindre 1,3 % du PIB dans l’hypothèse de politiques inchangées. Selon la trajectoire pluriannuelle inscrite dans le programme de stabilité 2018, le déficit se stabiliserait à 1,0 % en 2018 et se réduirait à 0,7 % en 2019. La différence entre les prévisions de la Commission et le programme de stabilité pour 2018 s’explique par un certain nombre de mesures qui n’ont pas été reprises dans leur intégralité dans les prévisions de la Commission, comme des mesures de régularisation fiscale ou de lutte contre la fraude. Pour 2019, la différence est due au fait que les projections de la Commission n’incluent que les mesures qui ont été suffisamment détaillées. La Belgique respecte ainsi le critère du déficit tel que défini dans le traité et règlement (CE) nº 1467/97. 3.Critère de la dette Après avoir culminé à 107 % du PIB en 2014, la dette publique était retombée à 105,9 % en 2016. En 2017, elle s’est encore réduite pour s’établir à 103,1 % du PIB, grâce à un excédent primaire croissant, à un effet «boule de neige» inversé (une diminution des paiements d’intérêts conjuguée à une accélération de la croissance du PIB nominal) et à des ajustements stocks-flux négatifs. La dynamique de la dette est examinée plus en détail au point 4.3.

Dans ses prévisions, la Commission s'attend pour les années à venir à une légère réduction de la dette, qui s’établirait à 101,5 % du PIB en 2018 et à 100,2 % en 2019. L’incidence annuelle à la baisse, de 2,1 pp du PIB en moyenne, due aux excédents primaires et à l’effet boule de neige, devrait être partiellement compensée en 2018-2019 par un ajustement stocks-flux positif plus important. L’écart par rapport au critère de réduction de la dette devrait rester inchangé, à 0,9 pp, en 2018 et 2019. Ces projections ne tiennent pas compte de l’impact d’éventuelles ventes d’actifs dans le secteur financier. D’après le programme de stabilité de la Belgique pour 2018, le ratio d'endettement tomberait à 101,2 % du PIB fin 2018 et à 99,4 % du PIB en 2019. La différence par rapport aux projections de la Commission (basées sur l’hypothèse de politiques inchangées) résulte principalement de la prévision de déficit nominal inférieure faite par le programme de stabilité, sur fond d’hypothèses de croissance nominale globalement similaires, ainsi que d’ajustements stock-flux légèrement moins importants en 2018. Tableau 2: Dynamique de la dette À la suite de l’abrogation de la procédure de déficit excessif en juin 2014, la Belgique s’est vu accorder une période de transition de trois ans pour se conformer au critère de réduction de la dette. Cette période de transition a débuté en 2014 et a pris fin en 2016. Depuis 2017 et l’expiration de la période de transition, c’est le critère standard de réduction de la dette qui s'applique. Les données notifiées montrent que la Belgique n’a pas respecté le critère de réduction de la dette en 2017 (voir le tableau 1), puisqu’elle s’en est écartée de 0,9 % du PIB. La Belgique ne devrait pas respecter le critère de réduction de la dette en 2018 et 2019, car son ratio d’endettement devrait rester supérieur de 0,9 % du PIB au critère de réduction de la dette, selon les prévisions de la Commission du printemps 2018. D'après le scénario retenu dans le programme de stabilité 2018, le critère de la dette serait respecté dès 2018, puisque l'écart par rapport au critère de réduction de la dette dans sa dimension prospective serait de 0,1 % du PIB en 2018 et de 0,8 % du PIB en 2019. Le programme de stabilité 2017 prévoyait le respect du critère de la dette à partir de 2019. La différence avec les prévisions de la Commission est due à une réduction du déficit supérieure de 0,1 % en 2018 et de 0,6 % en 2019, car les prévisions de la Commission se fondent sur l’hypothèse de politiques inchangées, alors que le programme de stabilité tient compte des efforts prévus. Une partie de cette différence pour 2018 tient aussi au fait que le programme table sur des ajustements stock-flux moins importants. Les différences entre les prévisions de la Commission et le programme, pour ce qui est du critère de réduction de la dette dans sa dimension prospective, tiennent aussi au fait qu’à partir de 2020, c’est-à-dire au-delà de l’horizon des prévisions de la Commission, les hypothèses macroéconomiques retenues ne sont pas les mêmes, ce qui influe sur l’estimation de la dette publique à moyen terme. De manière générale, les hypothèses techniques faites par la Commission au-delà de sa période de prévision sont plus prudentes que celles du programme de stabilité et se traduisent par une réduction plus lente de la dette. L’analyse semble donc indiquer que, sur la base des chiffres réels de 2017, des prévisions du printemps 2018 de la Commission et du programme de stabilité pour 2018, le critère de la dette au sens du traité et du règlement (CE) nº 1467/1997 du Conseil n'est à première vue pas rempli, du moins avant que tous les facteurs pertinents exposés ci-dessous n'aient été pris en considération. 4. Facteurs pertinents L’article 126, paragraphe 3, du TFUE prévoit que le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre». Ces facteurs sont précisés à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97, qui dispose aussi que «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement le respect des critères du déficit et de la dette, et qu’il a présenté au Conseil et à la Commission» doit être dûment pris en compte. En cas de non-respect apparent du critère de la dette, l’analyse des facteurs pertinents se justifie d'autant plus que la dynamique de la dette est davantage influencée que le déficit par des facteurs échappant au contrôle du gouvernement. C’est ce que reconnaît l’article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, qui dispose que les facteurs pertinents doivent être pris en compte lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, quelle que soit l’importance de la violation. À cet égard, il convient, lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, de prendre en compte au moins les trois grands aspects suivants (ils l’ont été par le passé), compte tenu de leur incidence sur la dynamique de la dette et sur sa soutenabilité: 1. le respect de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement qui y mène, censé garantir la soutenabilité de la dette ou une progression rapide vers celle-ci dans des conditions macroéconomiques normales. Comme l’OMT propre à chaque pays est conçu de manière à tenir compte du niveau de la dette et des passifs implicites, son respect ou celui de la trajectoire d’ajustement dans sa direction devrait assurer la convergence des ratios d’endettement vers des niveaux prudents, au moins à moyen terme; 2. les réformes structurelles, déjà mises en œuvre ou décrites en détail dans un plan de réformes structurelles, qui devraient améliorer la viabilité à moyen terme de par leur incidence sur la croissance et contribuer ainsi à ramener le ratio de la dette au PIB sur une trajectoire descendante satisfaisante. Conjugués l’un à l’autre, le respect de l'OMT (ou de la trajectoire d’ajustement requise pour y parvenir) et la mise en œuvre de réformes structurelles (dans le contexte du Semestre européen) devraient, dans des conditions économiques normales, ramener la dette publique sur une trajectoire soutenable, grâce à leur effet conjoint sur le niveau de la dette lui-même (par le rétablissement d’une position budgétaire saine correspondant à l’OMT) et sur la croissance économique (via les réformes engagées); 3.l’existence de conditions macroéconomiques défavorables, en particulier un faible niveau d'inflation, qui peuvent gêner la réduction du ratio de la dette au PIB et compliquer singulièrement le respect des dispositions du pacte de stabilité et de croissance. Il est plus difficile pour un État membre de respecter le critère de réduction de la dette dans un contexte de faible inflation. Dans ces circonstances, le respect de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à sa réalisation constitue un facteur pertinent essentiel dans l’appréciation du respect du critère de la dette. Compte tenu de ces dispositions, les sous-parties suivantes examinent 1) la situation économique à moyen terme; 2) la position budgétaire à moyen terme, y compris une évaluation du respect de l’ajustement requis en direction de l’OMT et de l’évolution de l’investissement public; 3) l’évolution de la dette publique à moyen terme, sa dynamique et sa soutenabilité; 4) les autres facteurs jugés pertinents par la Commission; et 5) les autres facteurs présentés par l’État membre. 4.1. Situation économique à moyen terme Les conditions macroéconomiques se sont améliorées et ne peuvent plus être invoquées comme facteur d’atténuation majeur pour expliquer les écarts de la Belgique par rapport au critère de réduction de la dette dans sa dimension prospective. Une longue période d’inflation faible qui s’est prolongée jusqu’en 2015 a rendu plus difficile la réduction de la dette, mais la croissance nominale devrait rester soutenue jusqu’en 2019. La Belgique a fait des progrès limités dans la mise en œuvre des recommandations par pays de 2017, mais elle a entrepris ces dernières années d’importantes réformes structurelles en vue d’accroître la viabilité du système de retraites et de réformer la fiscalité et l’indexation des salaires pour soutenir la compétitivité. Conditions conjoncturelles, croissance potentielle et inflation L’économie belge a relativement bien résisté à la récession économique mondiale de 2009. Le PIB a rapidement retrouvé ses niveaux d’avant la crise, grâce à la forte croissance économique des années 2010 et 2011. Cette période de reprise a néanmoins été suivie par une période de stagnation, caractérisée par une croissance nulle du PIB en 2012 et 2013. En 2014 et en 2015, l’activité économique a rebondi et la croissance a atteint respectivement 1,7 % et 1,5 %. Elle est légèrement retombée en 2016, à 1,2 %, la situation en matière de sécurité consécutive aux attentats de mars 2016 étant considérée comme ayant influé négativement, bien que de façon temporaire, sur l’économie belge. La croissance est remontée à 1,7 % en 2017 et elle devrait conserver à peu près le même rythme, selon les prévisions de la Commission du printemps 2018, pour atteindre 1,8 % en 2018 et 1,7 % en 2019, grâce à la demande intérieure, notamment à la consommation et à l’investissement privés. Les estimations de la croissance potentielle pour la Belgique sont relativement modérées: 1,4 % en moyenne sur la période 2015-2019. Ce ralentissement par rapport à la situation antérieure à 2009 tient à plusieurs facteurs, dont la poursuite d’une baisse tendancielle des gains en termes de productivité totale des facteurs (qui se serait stabilisée à un faible niveau ces dernières années), la diminution de la contribution de la main-d’œuvre à la croissance potentielle (en raison d’un ralentissement de la croissance de la population en âge de travailler) et une accumulation de capital légèrement inférieure. L’écart de production négatif s’est réduit, pour s'établir à -0,3 % en 2017, après avoir atteint un maximum de -1,6 % en 2013. Il devrait être nul en 2018 et se creuser à nouveau, à 0,4 %, en 2019. Après une longue période de faible croissance des prix intérieurs qui a duré jusqu’en 2015, l’inflation s’est accélérée en Belgique, atteignant 1,8 % en 2016 et 2,2 % en 2017. Ce déflateur du PIB relativement faible jusqu’en 2015 a eu un impact important sur l'évolution du ratio de la dette au PIB ces dernières années et accru l'ajustement structurel nécessaire pour maintenir le ratio de la dette sur une trajectoire résolument descendante, comme l'exige la référence d’ajustement de la dette dans sa dimension prospective. En outre, le solde primaire a également été influencé par ces conditions conjoncturelles, ce qui s’est répercuté sur la dette publique. La conjoncture économique explique donc en partie le non-respect du critère de réduction de la dette ces dernières années.

Toutefois, l’amélioration continue des conditions macroéconomiques signifie qu’elles ne peuvent plus être considérées comme un facteur majeur d’atténuation permettant d’expliquer l’écart par rapport à la référence d’ajustement de la dette dans sa dimension prospective (0,9 % en 2017). Le déflateur du PIB devrait légèrement baisser et passer de 1,9 % du PIB en 2017 à 1,6 % en 2018, mais la croissance nominale devrait rester vigoureuse et atteindre 3,4 % en 2018 et en 2019. Tableau 3: Évolution macroéconomique et budgétairea La baisse des taux d’intérêt a créé un contexte favorable à l’assainissement budgétaire. Le taux d’intérêt nominal implicite sur la dette publique belge n’a cessé de diminuer ces deux dernières décennies et cette tendance s’est accélérée ces dernières années. De ce fait, le total des dépenses d’intérêt des administrations publiques a continué à diminuer en pourcentage du PIB. Entre 2007 et 2017, les dépenses d’intérêt ont reculé d’environ 1,5 pp du PIB, enregistrant ainsi une baisse de 0,1 pp du PIB en 2016 et de 0,4 pp du PIB en 2017. Dans ce contexte de recul des dépenses d’intérêt, les variations du solde structurel prévues par la Commission pour 2017 et 2018 (respectivement 0,8 pp et 0,1 pp) s’accompagnent d’une amélioration du solde primaire structurel en 2017 et d’une détérioration de celui-ci en 2018 (respectivement 0,5 pp et 0,3 pp). L’analyse de sensibilité figurant dans le programme de stabilité 2018 montre comment une augmentation linéaire de la courbe de rendement de 100 points de base entraînerait une hausse des coûts de 0,07 % du PIB en 2018, allant jusqu'à 0,25 % du PIB en 2021 , par rapport à une situation de référence caractérisée par des paiements d’intérêts en baisse. Elle met en évidence les risques inhérents à une stratégie d’assainissement qui s’appuie largement sur les gains exceptionnels découlant de dépenses d’intérêts plus faibles. Réformes structurelles La communication de la Commission du 13 janvier 2015 visait à renforcer le lien entre la mise en œuvre effective de réformes structurelles, l’investissement et la responsabilité budgétaire, afin de soutenir l’emploi et la croissance dans le cadre des règles existantes du pacte de stabilité et de croissance. Le rapport 2018 sur la Belgique concluait que le pays avait réalisé des progrès limités dans la mise en œuvre des recommandations par pays de 2017. Les avancées enregistrées en ce qui concerne une répartition des objectifs budgétaires entre les différents niveaux de pouvoir et l'amélioration de la composition des dépenses publiques ont été limitées. Bien que le comité de concertation ait approuvé pour la première fois la trajectoire budgétaire globale du programme de stabilité pour 2018, aucun accord n’a été conclu sur les objectifs budgétaires annuels à tous les niveaux de pouvoir. Certains progrès ont été accomplis pour éliminer les allégements fiscaux engendrant des distorsions. Aucune mesure n'est prévue au niveau fédéral pour introduire un examen systématique des dépenses publiques qui ferait partie de la planification budgétaire sur une base permanente. Le plan national pour les investissements stratégiques prévoit une hausse de l’investissement dans les infrastructures. Certains progrès ont été réalisés pour ce qui est de garantir des chances égales de participer à une éducation et à une formation professionnelle de qualité, les différentes communautés introduisant progressivement d’importantes réformes scolaires, mais les avancées en matière d’égalité d’accès au marché du travail restent limitées. Certains progrès ont été accomplis pour ce qui est d’encourager l’investissement dans le capital intellectuel, même si l’ampleur des mesures varie selon le niveau auquel elles ont été adoptées (régional, communautaire et fédéral). Les progrès en matière de régulation sectorielle ont été globalement limités. Des restrictions réglementaires pèsent encore sur la concurrence en ce qui concerne certains services professionnels. Des progrès limités ont été accomplis pour améliorer le fonctionnement du secteur du commerce de détail au profit des entreprises et des consommateurs, ainsi que les mécanismes de marché dans les industries de réseau. Des mesures supplémentaires ont été annoncées après la publication du rapport sur la Belgique. D’autres mesures ont été prises en vue de l’adoption des modifications nécessaires pour renforcer l’indépendance du conseil budgétaire national. Le rapport sur la Belgique attire également l’attention sur la réforme de l’impôt sur le revenu des sociétés, adoptée à la fin de 2017, qui a abaissé les taux d’imposition légaux et contribue à simplifier le système fiscal en révisant les possibilités de déductions et d’exonérations. Néanmoins, de nombreuses exonérations et incitations génératrices de distorsions subsistent et la possibilité de déplacer la charge fiscale vers des bases imposables plus propices à la croissance aurait pu être davantage exploitée. Le rapport indique également que des progrès ont été accomplis au cours des dernières années en ce qui concerne un certain nombre de défis. Des mesures ont notamment été prises pour retrouver la compétitivité perdue. Entre 2013 et 2017, plusieurs mesures de modération salariale ont été mises en œuvre pour améliorer la compétitivité des coûts, qui s’érode progressivement, notamment un gel des salaires réels, des modifications de paramètres dans le mode de calcul de l’indexation et une suspension temporaire des clauses d’indexation salariale. En outre, dans le cadre de la réforme fiscale en cours, des mesures ont été prises pour réduire le coin fiscal par des réductions progressives de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des charges sociales patronales, les réductions étant proportionnellement plus importantes pour les bas salaires. En ciblant les bas salaires, la Belgique privilégie les jeunes et les personnes peu qualifiées, qui perçoivent généralement des salaires plus bas, mais présentent aussi les taux d’emploi les plus faibles, et elle soutient donc l’activation de certains groupes parmi les plus vulnérables. Cela étant, en dépit des réformes menées récemment, le système fiscal belge reste entravé par de nombreuses distorsions qui réduisent les bases d'imposition et contribuent à sa complexité. La fiscalité continue également de s’appuyer largement sur la fiscalité du travail, même après les récentes réformes, et d’autres réductions fiscales pour les bas salaires contribueraient à la réduction du chômage et des pièges aux bas salaires pour les personnes apportant un second revenu, les célibataires et les parents isolés. Comme cela a déjà été indiqué dans les précédents rapports établis conformément à l’article 126, paragraphe 3, la Belgique a également modernisé son système public de retraite au cours des dernières années. Une réforme des régimes de retraite a été adoptée en 2015, qui a réduit les possibilités de départ anticipé en durcissant encore les conditions d'accès à la retraite anticipée et à la préretraite. De plus, l'âge légal de la retraite passera de 65 à 66 ans en 2025 puis à 67 ans en 2030. L'incidence à long terme de ce train de mesures transparaît dans les projections de 2015 du groupe de travail sur le vieillissement: les dépenses de retraite devraient augmenter de 1,3 pp du PIB entre 2013 et 2060, au lieu de 3,3 pp avant les réformes les plus récentes. La différence s'explique essentiellement par la réforme des retraites elle-même (-1,6 % du PIB). Ces projections plus favorables concernant le vieillissement de la population ont permis à la Belgique de réviser à la baisse son OMT au titre du pacte de stabilité et de croissance, d’un excédent structurel de 0,75 % du PIB à un budget équilibré en termes structurels. Si les effets positifs de la réforme des retraites de 2015 ne sont pas remis en question, le groupe de travail sur le vieillissement anticipe dans ses projections 2018 à venir une augmentation des dépenses de retraite plus élevée qu'initialement prévu; cette révision à la hausse s’explique presque exclusivement par des projections démographiques moins favorables. En 2017, un accord a été conclu sur l’harmonisation de la valorisation des années d’études dans les trois régimes de retraite, qui devrait atténuer la hausse prévue des coûts du vieillissement de la population de 0,1 % du PIB en 2060. Ainsi, bien que les réformes déjà adoptées aient considérablement réduit la hausse prévue des dépenses publiques de retraite, l'adoption de réformes supplémentaires pour freiner encore l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement permettrait d'améliorer la viabilité à long terme des finances publiques. En outre, il existe des signes d’un glissement important des départs anticipés par les systèmes de retraite et de chômage vers les régimes d’assurance maladie et d’invalidité, qui pourrait neutraliser en partie les gains attendus des réformes adoptées. Les dépenses d’assurance maladie et d’invalidité augmentent rapidement: elles sont passées d’un niveau relativement stable d’environ 1,2 % par an jusqu’en 2007 à 1,9 % en 2016. À la fin de son mandat en 2019, le gouvernement a l’intention de préparer le terrain pour la mise en place d’un système public de retraite reposant sur un système de points à partir de 2030. Une fois pleinement mis en œuvre, ce système permettrait d’établir des mécanismes d’ajustement automatique pour faire face aux évolutions démographiques ou économiques. 4.2. Position budgétaire à moyen terme Il ressort de l’évaluation ex post du respect du volet préventif par la Belgique qu’il n’y a actuellement aucun élément suffisamment solide pour conclure à l’existence d’un écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement en direction de l’OMT en Belgique en 2017 et sur l’ensemble de la période 2016-2017. En ce qui concerne 2018, l’ajustement budgétaire ne devrait pas être suffisant pour que la Belgique respecte les exigences du volet préventif. Solde nominal, solde structurel et ajustement en direction de l’OMT Solde nominal Le déficit nominal de la Belgique a reculé de 2,6 % du PIB en 2016 à 1,0 % en 2017. Le ratio des recettes au PIB a augmenté de 0,4 pp du PIB, tandis que le ratio des dépenses au PIB a diminué de 1 pp du PIB. En 2017, le déficit nominal a subi l’effet de dépenses supplémentaires liées aux mesures de sécurité exceptionnelles prises dans le contexte de menace terroriste. D’après la Commission, les dépenses supplémentaires éligibles en 2017 représentaient 0,02 % du PIB. OMT et solde structurel Le programme de stabilité pour 2018 ne donne aucune information sur l'incidence budgétaire des mesures de sécurité exceptionnelles en 2017. Toutefois, dans une lettre du 9 mai 2018, les autorités belges ont fourni des éléments probants attestant l’ampleur et la nature de ces coûts budgétaires supplémentaires. Selon la Commission, les dépenses supplémentaires éligibles liées aux mesures de sécurité s’élevaient à 0,02 % du PIB en 2017. Les dispositions de l'article 5, paragraphe 1, et de l'article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1466/97 permettent la pris en charge de ces dépenses supplémentaires, étant donné que la menace terroriste, vu sa gravité, est une circonstance exceptionnelle, que son impact sur les finances publiques de la Belgique est important et que la viabilité de celles-ci ne serait pas compromise si l'on autorisait un écart temporaire par rapport à la trajectoire d'ajustement devant conduire à la réalisation de l'OMT. L’amélioration structurelle requise en 2017 a par conséquent été ramenée de 0,6 % du PIB à 0,58 % du PIB. Dans le programme de stabilité pour 2016, les autorités belges ont révisé à la baisse leur OMT, d’un excédent structurel de 0,75 % du PIB à un budget équilibré en termes structurels. Cet OMT semble suffisamment strict, dans des conditions économiques pouvant être considérées comme normales, pour garantir le respect de la règle relative à la dette à moyen et à long termes. Dans le programme de stabilité pour 2018, la Belgique a confirmé l’OMT mais reporté de 2019 à 2020 sa réalisation prévue. Selon les prévisions du printemps 2018 de la Commission, cela nécessiterait une amélioration structurelle de 1,4 % du PIB sur la période 2018-2020. Dans le même temps, la Commission anticipe une détérioration du solde structurel de 0,1 pp du PIB en 2018 et de 0,3 pp du PIB à politique constante en 2019, dernière année couverte par ses projections. Selon le Conseil supérieur des finances, il en résulterait en 2020 une détérioration de 0,02 % du PIB . En conséquence, la réalisation de l’OMT en 2020 nécessitera des mesures supplémentaires de grande ampleur et une stricte exécution du budget compte tenu des risques de mise en œuvre à la fin de la législature actuelle. Respect de l’ajustement recommandé en direction de l’OMT

En 2017, la Belgique a été invitée à opérer un ajustement structurel annuel en direction de l’OMT – corrigé des effets des circonstances inhabituelles – d'au moins 0,58 % du PIB. Sur la base des chiffres réels et des prévisions de la Commission, la croissance des dépenses publiques primaires, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et des mesures exceptionnelles, a dépassé le critère des dépenses (corrigé des effets des circonstances inhabituelles), dans une mesure équivalant à 0,4 % du PIB, ce qui laisse entrevoir un écart. Selon les estimations, le solde structurel s’est amélioré de 0,8 % du PIB en 2017, soit 0,2 % du PIB de plus que l’effort recommandé de 0,58 % du PIB, ce qui serait conforme. Cependant, sur l’ensemble de la période 2016-2017, les écarts moyens ont été plus grands au regard de l’écart également constaté en 2016, année où la Belgique a été invitée à opérer un ajustement structurel annuel en direction de l’OMT – corrigé des effets des circonstances inhabituelles – d'au moins 0,47 % du PIB. En effet, au cours de ces deux années, l’écart fondé sur le critère des dépenses s’est élevé à 0,5 % du PIB, au-delà du seuil à partir duquel l’écart est considéré comme important. À son tour, le solde structurel serait inférieur de 0,1 % du PIB à l’effort recommandé, ce qui laisse présager un écart. Il est donc nécessaire de procéder à une évaluation globale qui tienne compte des trois principaux facteurs suivants: Premièrement, la variation du solde structurel a notamment été positivement influencée (à hauteur de 0,4 pp du PIB) par la baisse des dépenses d’intérêt. Cette manne améliore la lecture de l’effort budgétaire sur la base du solde structurel, mais n’affecte pas le respect du critère des dépenses, qui est donc considéré comme reflétant de manière plus appropriée l’effort budgétaire sous-jacent; Deuxièmement, en 2016 et en 2017, les dépenses globales ont subi les effets négatifs d’une inflation supérieure aux prévisions. Alors que le taux de croissance de référence pour le critère des dépenses est fondé sur une prévision de déflateur du PIB de 1,0 % pour 2016 et de 1,5 % pour 2017, le déflateur effectif du PIB utilisé pour le solde structurel s’est élevé à 1,6 % en 2016 et à 1,9 % du PIB en 2017. L’incidence sur la croissance des dépenses d’une inflation supérieure aux prévisions a transparu dans le fait que l’indexation automatique des prestations sociales et des salaires du secteur public est intervenue plus tôt que ne l’avait anticipé la Commission dans ses prévisions. Si le niveau inattendu de l’inflation a entraîné des dépenses publiques plus élevées que prévu, il a eu un effet positif sur les recettes fiscales (les salaires du secteur privé étant généralement indexés sur l’inflation). Toutefois, le critère des dépenses ne reflète que la situation des dépenses et, partant, l’incidence négative du niveau inattendu de l’inflation, et sous-estime par conséquent l’effort budgétaire sous-jacent. L’impact de l’inflation plus élevée a été estimé à quelque 0,2 % du PIB pour 2016 et à 0,1 % du PIB pour 2017, corrigeant le déflateur du PIB de la part des dépenses publiques directement indexées sur l’inflation. L’écart par rapport au critère des dépenses serait ainsi ramené de 0,43 % à 0,37 % du PIB en 2017 et de 0,5 % à 0,4 % du PIB sur l’ensemble de la période 2016-2017; Troisièmement, il existe d’importantes incertitudes concernant le traitement de l’augmentation substantielle des versements anticipés au titre de l’impôt sur les sociétés en 2017 (environ ½ % du PIB en 2017). Ce surcroît de recettes résulte notamment de l’application, en 2017, de majorations beaucoup plus élevées pour sanctionner une absence de versements anticipés. Cette mesure introduit une modification permanente du calendrier des recettes ordinaires, en faisant glisser – au moins en partie – la collecte de l'impôt des versements ex post vers les versements anticipés, et engendre par conséquent un pic exceptionnel et temporaire des recettes fiscales en 2017. Dans le scénario de référence de ses prévisions du printemps 2018, la Commission a estimé que tout recouvrement d'impôt supérieur à la tendance devait être considéré comme une recette exceptionnelle temporaire, qui serait finalement compensée par la baisse des recettes fiscales au cours des années suivantes. Toutefois, d’autres analyses, telles que celles de la Banque nationale de Belgique ou du gouvernement, considèrent comme structurelle une plus grande partie de l’augmentation des recettes de l’impôt sur les sociétés en 2017. Même si la Commission admet que cette possibilité ne devrait effectivement pas être écartée, elle l’a considérée comme un risque à la hausse plutôt que comme un facteur à prendre en compte dans le scénario de référence. L’incertitude qui entoure cette mesure est accentuée par le fait que son incidence permanente ne sera mesurable qu’après plusieurs années, mais les chiffres réels de l’impôt sur le revenu des sociétés pour 2018 donneront une première indication de l’ampleur de cette incidence. Cette question demeurera pertinente au cours des années à venir, étant donné que, à partir du 1er janvier 2018, le taux de majoration augmentera encore, de 2,25 % aujourd'hui à 6,75 %, tandis que le taux de crédit qui récompense actuellement les versements anticipés suffisants sera lui aussi modifié. Les versements anticipés devraient ainsi devenir beaucoup plus importants pour les entreprises qui cherchent à éviter des obligations fiscales supplémentaires. Dans ce contexte d’incertitude autour de l’évolution future des recettes de l’impôt sur les sociétés, il est intéressant de noter qu'une révision à la hausse ex post de l’effet permanent de la mesure pourrait améliorer considérablement l’appréciation de la position budgétaire sous-jacente et éventuellement réduire l’écart par rapport au critère des dépenses en 2017, jusqu'à le ramener sous le seuil à partir duquel il est considéré comme important. Par conséquent, dans le cadre du présent rapport, la position relativement plus prudente de la Commission constitue de toute évidence un facteur pertinent à prendre en considération dans l’appréciation globale, étant donné l’ampleur des recettes supplémentaires (environ ½ % du PIB en 2017) et le degré élevé d’incertitude qui entoure l’étendue de leur caractère temporaire. Sur cette base, si l’écart par rapport à la trajectoire d’ajustement en direction de l’OMT sur la période 2016-2017 reste important lorsque l’on tient compte de l’incidence de l’inflation supérieure aux prévisions sur la part des dépenses publiques directement indexée sur l’inflation, la Commission est d’avis que, compte tenu du degré élevé d’incertitude concernant le traitement des recettes supplémentaires de l’impôt sur les sociétés, il n'y a actuellement aucun élément suffisamment solide pour conclure à l’existence d’un écart important en Belgique sur la période 2016-2017. En 2018, la Belgique est invitée à opérer un ajustement structurel annuel vers l’OMT qui se traduise par un taux de croissance nominal des dépenses publiques primaires nettes de 1,6 % au maximum, ce qui correspondrait à un ajustement structurel d’au moins 0,6 % du PIB. D’après les prévisions de printemps de la Commission, le taux de croissance des dépenses globales devrait dépasser le critère des dépenses, dans une mesure équivalant à 0,8 % du PIB, ce qui laisse présager un risque d’écart important. En 2018, l’évolution prévue du solde structurel (une détérioration de -0,1 % du PIB) s’écarte elle aussi sensiblement de l’ajustement structurel recommandé. Sur l’ensemble de la période 2017-2018, le critère des dépenses laisse présager un risque d’écart important, avec un écart moyen de -0,6 % du PIB. Selon les prévisions de la Commission, l’écart moyen prévu pour le solde structurel au cours de la même période s’élève à -0,2 % du PIB, ce qui laisse présager un risque d’écart. Lorsqu’on tient compte de l’incidence de l’inflation non prévue en 2017 évoquée plus haut (estimée à 0,1 % du PIB), l’écart par rapport au critère des dépenses sur la période 2017-2018 reste au-dessus du seuil d’écart important. La différence restante par rapport à l’écart moyen pour le solde structurel reflète l’impact de la diminution des dépenses d’intérêt au cours de ces deux années. Par conséquent, l’évaluation globale indique un risque d’écart important par rapport à la trajectoire recommandée d’ajustement en direction de l’OMT en 2018 et sur la période 2017-2018. Investissement public La période de prévision devrait être marquée par un accroissement de l’investissement public à 2,5 % du PIB, en raison de grands projets d’investissement au niveau régional et d’une accélération de l’investissement des pouvoirs locaux dans la perspective des élections communales de 2018. De 2009 à 2016, le ratio d’investissement public a été plus faible que le déficit public, mais il l'a dépassé en 2017. Le gouvernement fédéral met actuellement en œuvre un «pacte national d’investissement», qui vise à accélérer l’investissement dans des domaines clés, en mobilisant des moyens publics et privés, ainsi qu’en recensant les obstacles à l’investissement privé. Les régions et les communautés peuvent s’associer à cette initiative. 4.3. Situation de la dette publique à moyen terme Dynamique de la dette Entre 1997 et 2007, le ratio d’endettement public de la Belgique a décru de 36 pp du PIB, grâce à des excédents primaires importants (quoique décroissants). Cette tendance de réduction marquée de la dette a été interrompue par la crise économique et financière de 2008. Fin 2007, la dette publique belge représentait 87 % du PIB. Elle est passée à 107 % du PIB en 2014, soit une augmentation de près de 20 pp, contre une hausse de 27 pp dans la zone euro. Les principaux facteurs à l’origine de l’augmentation entre 2007 et 2014 ont été l’effet boule de neige à la hausse (+10,5 pp) et des ajustements stocks-flux (+9,4 pp), ainsi que la fin des excédents primaires des années précédentes (voir le graphique 1). L’effet boule de neige reflète la manière dont les dépenses d’intérêt ont généralement dépassé la croissance nominale depuis 2008. Or, à 1,4 pp par an en moyenne, l’impact à la hausse de cette dynamique au cours de la période 2008-2015 était similaire à celui de la période 1997-2007, étant donné que l’effet de dénominateur de la croissance nominale plus faible a été compensé par l’effet de numérateur découlant d’un ralentissement des dépenses d’intérêts en termes de PIB. Ce dernier ratio a continué de diminuer après 2007 puisque la baisse continue des taux d’intérêt a permis de compenser l’accroissement du ratio d’endettement. Un nouveau recul des dépenses d’intérêt ces dernières années a conduit à un effet boule de neige légèrement à la baisse en 2016, et ce pour la première fois depuis 2011.

Graphique 1. Facteurs de l'«effet boule de neige» sur la dette publique L’augmentation considérable de l’endettement due à des ajustements stocks-flux a eu lieu principalement en 2008 et en 2011, lorsque l’État belge a dû intervenir dans le système financier. En 2008, les autorités ont dû intervenir pour sauver Fortis, KBC, Dexia et Ethias. En 2011, l’État belge a acquis Dexia Belgique, l’actuelle banque Belfius. La récupération d’une partie des fonds utilisés pour renflouer le secteur financier a entraîné une baisse des ajustements stocks-flux équivalant à 3,9 % du PIB pour la période 2012-2017. Les autres participations sont: une part de 7,8 % de BNP Paribas, 100 % de Belfius, 100 % de l’assureur Ethias (y compris les participations des autorités régionales et locales), et 50 % de la banque Dexia. Les dividendes versés par les établissements financiers ont représenté environ 0,1 % du PIB en 2017. L’ajustement stocks-flux négatif de 0,1 % du PIB en 2017 s’explique principalement par les swaps de taux d’intérêt, le produit de la vente des participations dans BNP Paribas, la différence entre les intérêts courus et payés et les prêts régionaux pour le logement social. Alors que l’effet cumulé sur le ratio d’endettement du solde primaire a été d’environ zéro depuis 2008, le contraste avec la situation antérieure à 2008 est frappant. Entre 1997 et 2007, la réalisation d’excédents primaires substantiels a permis une réduction annuelle de la dette d’environ 5 pp. À cet égard, la disparition de l’excédent primaire peut être considérée comme le principal moteur de l’augmentation du ratio d’endettement depuis 2007. Le retour à des excédents primaires substantiels constitue donc à l’évidence une condition préalable pour infléchir clairement la dette et respecter le critère de réduction de la dette. Selon les prévisions du printemps 2018 de la Commission, la dette devrait diminuer de 1,6 pp du PIB en 2018. Un excédent primaire de 1,2 % du PIB et un important effet boule de neige à la baisse de 1,1 % du PIB en raison de la hausse de la croissance nominale et de la baisse des dépenses d’intérêt sont partiellement compensés par la hausse des ajustements stocks-flux résultant de prêts au niveau régional pour financer des investissements dans le logement social et les swaps de taux d’intérêt. Cette tendance devrait se poursuivre en 2019 lorsque la dette descendra à 100,2 % du PIB dans l’hypothèse de politiques inchangées. Dépenses d’intérêts Suivant la tendance générale dans la zone euro, les taux d’intérêt sur les titres de dette belges ont atteint des niveaux historiquement bas. Le rendement moyen des obligations à dix ans s’élevait à 0,85 % au premier trimestre de 2018. L’écart de taux entre les obligations belges et allemandes est globalement stable depuis plusieurs années. Il atteignait en moyenne 32, 37, 41 et 30 points de base respectivement en 2015, 2016, 2017 et au premier trimestre de 2018, contre un maximum de 366 points de base à la fin du mois de novembre 2011. Le taux d’intérêt implicite n’a cessé de décroître ces dernières années, passant de 4,6 % en 2007 à 2,4 % en 2017. Selon les projections, il devrait encore baisser pour s’établir à 2,1 % en 2019. Soutenabilité de la dette Graphique 2: Projections relatives à la dette dans les programmes de stabilité successifs (en % du PIB) Les autorités belges ont mis à profit des conditions de marché favorables pour refinancer l’encours de la dette à des taux nettement inférieurs et à une échéance beaucoup plus longue. La maturité moyenne des titres à long terme est restée élevée, s’établissant à 15 ans en 2017 (contre 17,5 ans en 2016 et 13,6 ans en 2015), avec un rendement pondéré moyen de 0,9 % (0,8 % en 2016 et 0,9 % en 2015). En conséquence, la maturité moyenne du portefeuille de la dette fédérale globale a augmenté pour passer à 9,3 ans à la fin 2017 et à 9,2 ans à la fin du mois de février 2018 . Il s’agit de la plus longue maturité jamais enregistrée, contre environ 6 ans jusqu’en 2009 et 8 ans à la fin de 2015 . Le risque de révision des taux à 12 et à 60 mois auquel la dette fédérale est exposée a diminué, passant respectivement d’environ 20 % et 57 % fin 2012 à environ 18,5 % et 41,9 % fin 2017 . Pour l’heure, la Belgique ne semble pas exposée à un risque de tension budgétaire à court terme. Si les taux d’intérêt devaient commencer à augmenter, le niveau élevé de la dette impliquerait une nette hausse des dépenses d’intérêt au fil du temps, même si la maturité moyenne élevée signifierait que cette hausse ne se concrétiserait que progressivement. La sensibilité aux chocs potentiels en termes de croissance nominale et de taux d’intérêt ainsi que le point de départ défavorable entraînent des risques élevés en termes de viabilité à moyen terme. Dans l’hypothèse de politiques inchangées, le niveau de la dette devrait retomber à 94,8 % du PIB d’ici à 2028 . Une hausse des hypothèses de taux d’intérêt de 1 pp, ou un ralentissement de la croissance du PIB de 0,5 pp, le porterait aux alentours de 100 % du PIB en 2028. Des progrès adéquats en direction de l’OMT assigné à la Belgique, comme l’exige le pacte de stabilité et de croissance, ramèneraient la dette sur une trajectoire durablement descendante, qui lui permettrait de retomber à 76 % du PIB d’ici à 2028. Cependant, l’effort budgétaire requis pour réaliser l’OMT est considérable, compte tenu du déficit structurel estimé à 1,6 % du PIB pour 2019 dans l’hypothèse de politiques inchangées. En outre, une fois l’OMT atteint, des mesures supplémentaires pourraient s’avérer nécessaires du fait de l’augmentation des dépenses. Enfin, la soutenabilité de la dette publique est également déterminée par le potentiel de croissance de l’économie. Comme indiqué ci-dessus, le déclin progressif de la croissance de la productivité totale des facteurs depuis le début des années 1990 a affaibli le potentiel de croissance, ce qui souligne l’importance de la mise en œuvre de réformes structurelles pour doper le potentiel de croissance. Les progrès en matière de réformes ont été examinés au point 4.1. 4.4. Autres facteurs jugés pertinents par la Commission Parmi les autres facteurs jugés pertinents par la Commission, une attention particulière est accordée aux contributions financières destinées à encourager la solidarité internationale et à favoriser la réalisation des objectifs des politiques de l’Union, à la dette résultant d’un soutien bilatéral et multilatéral entre États membres dans le cadre de la préservation de la stabilité financière et à la dette liée aux opérations de stabilisation financière pendant des crises financières majeures [article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97]. Les opérations de sauvetage dans le secteur financier sont partiellement à l’origine de l’augmentation de la dette depuis 2007 comme indiqué au point 4.3. L’effet cumulé direct de ces opérations sur la dette avait pratiquement atteint 7 % du PIB en 2011, mais il est retombé à quelque 3 % du PIB à partir de 2017 grâce à la cession de certains des actifs acquis et à des remboursements de prêts. Les passifs éventuels liés aux garanties octroyées au secteur financier se rapportent tous à Dexia. Dans l’attente d’une résolution complète, les garanties de l’État belge couvrent 51,4 % du passif de Dexia. Ces garanties s’élevaient à 7,8 % du PIB au mois d’avril 2018, contre 8,7% à la fin de 2016. Conformément à l’article 12, paragraphe 1, du règlement (UE) nº 473/2013, le présent rapport doit aussi examiner «le degré de mise en conformité de l’État membre concerné avec l’avis de la Commission sur le projet de plan budgétaire du pays, visé à l’article 7, paragraphe 1», du même règlement. L’avis de la Commission sur le projet de plan budgétaire de la Belgique pour 2018 a signalé un risque de non-conformité avec les dispositions du pacte de stabilité et de croissance en 2017 et en 2018 et a invité les autorités à mettre en œuvre toutes les mesures prévues, dans le cadre de la procédure budgétaire nationale, et à veiller à ce que le budget 2018 soit conforme aux dispositions du pacte. Le budget fédéral a été adopté par le Parlement le 14 décembre 2017, sans grandes modifications par rapport au projet de plan budgétaire. En mars 2018, le gouvernement fédéral a procédé à une révision du budget, consistant essentiellement en des évaluations mises à jour de mesures annoncées précédemment et d’hypothèses sous-jacentes, ainsi qu’en des mesures supplémentaires en matière de dépenses et de recettes qui étaient également annoncées. L’incidence globale de la révision de mars sur les projections de la Commission est estimée à 0,1 pp du PIB pour 2018. 4.5. Autres facteurs mis en avant par l’État membre Dans une lettre du 9 mai 2018, les autorités belges ont dressé une liste de facteurs pertinents conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97. L’analyse présentée aux points précédents du présent rapport couvre déjà largement les principaux facteurs mis en avant par les autorités.