COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 6.7.2011 
SEC(2011) 871 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION 
SYNTHÈSE DE L'ANALYSE D'IMPACT 
Document d'accompagnement du  
RÉEXAMEN PAR LA COMMISSION DU FONCTIONNEMENT DU RÈGLEMENT 
(CE) N° 544/2009 DU PARLEMENT EURO PÉEN ET DU CONSEIL DU 18 JUIN 2009
CONCERNANT  
L’ITINÉRANCE SUR LES RÉSEAUX PUBLICS DE TÉLÉPHONIE MOBILE À 
L’INTÉRIEUR DE LA COMMUNAUTÉ 
{COM(2011) 407 final} 
{SEC(2011) 870 final}  
 
FR 1   FR DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
SYNTHÈSE DE L'ANALYSE D'IMPACT 
 
Document d'accompagnement du  
RÉEXAMEN PAR LA COMMISSION DU FONCTIONNEMENT DU RÈGLEMENT 
(CE) N° 544/2009 DU PARLEMENT EUROP ÉEN ET DU CONSEIL DU 18 JUIN 2009 
CONCERNANT  
L’ITINÉRANCE SUR LES RÉSEAUX PUBLICS DE TÉLÉPHONIE MOBILE À 
L’INTÉRIEUR DE LA COMMUNAUTÉ 
1. HISTORIQUE  DU DOSSIER 
La présente analyse d'impact passe en revue les options qui résultent du réexamen par la 
Commission du fonctionnement du règlement sur l'itinérance1. Elle cherche à déterminer si 
l'intervention réglementair e doit être poursuivie au -delà de la date d'expiration prévue, soit le 
30 juin 2012, et étudie les op tions envisageables pour l'év entuelle poursuite de cette 
intervention. 
La Commission surveille l'évolution du marché des services d'itinérance depuis l'entrée en 
vigueur du règlement sur l'itinérance modifié, le 1er juillet 2009. Le 8 décembre 2010, elle a 
lancé une consultation publique destinée à recueillir de s avis sur le réexamen du règlement sur 
l'itinérance. Elle a adopté un ra pport intermédiaire le 30 juin 2010. Les conclusions de ce 
rapport indiquaient que le règlement avait ét é convenablement mis en œuvre mais que la 
concurrence ne s'était pas encore développée. 
2. DÉFINITION  DU PROBLÈME 
Avant l'intervention réglementaire, le prix des services en itinérance était excessif et 
nullement justifié par les coûts sous-jacents liés à la fourniture des services. Le règlement sur 
l'itinérance actuel, comme le précédent, visait à éliminer les tarifs excessifs et à stimuler la concurrence. Le niveau des prix de l'itinérance est en baisse depuis quelques années, mais c'est essentiellement le fait de la réglementatio n des prix et non le résultat de l'apparition de 
phénomènes de concurrence. La marge entre les prix  de gros et de détail est restée constante 
en valeur absolue, ou n'a que faiblement diminué . Cela signifie qu'elle a augmenté en valeur 
relative. Les tarifs moyens dans l'UE resten t toujours proches des plafonds fixés par le 
règlement. Cette évolution montre que le marché des services d'itinérance n'est pas encore concurrentiel. 
Évolution technologique et commerciale 
Il existe un petit nombre de services qui pourraie nt se substituent part iellement aux services 
d'itinérance, mais leur rôle doit être considéré comme complémentaire  car ils n'exercent pas 
de pression concurrentielle sur les marchés de l'itinérance. Le développement de nouveaux 
réseaux (LTE, par exemple) permettant une au gmentation de la capacité et, éventuellement, 
                                                
 
1 JO L 171 du 29 juin 2007, p. 32. 
 
FR 2   FR une utilisation plus intensive de s données est peu susceptible de faire baisser les prix de détail 
en l'absence de mesures structur elles favorisant la concurrence. 
Causes sous-jacentes 
Au niveau de la fourniture en gros, le volume de trafic qu'un des opérateurs injectera en retour 
dans le réseau de l'autre a une grande influenc e sur les négociations bilatérales, ce qui a pour 
effet de limiter la concurrence. Au niveau du détail, les solutions  de remplacement des 
services d'itinérance sont très peu nombreuses, vo ire inexistantes. Sur le marché de détail, la 
faible élasticité de la demande en ce qui co ncerne les services d'itinérance groupés est 
également source de préoccupation. Les consomma teurs ne prêtent pas attention au prix des 
services d'itinérance lorsqu'ils achètent un «paquet» de services mobiles, et les opérateurs ne 
se font donc pas concurrence sur cet élément particulier de  l'offre groupée de services 
mobiles. La transparence fait également défaut pu isque la comparaison de s tarifs d'itinérance 
entre les différentes offres groupées de servic es mobiles est une tâche complexe et longue à 
réaliser. 
3. L’ ACTION DE L ’UE  SE JUSTIFIE -T-ELLE AU REGARD DE LA SUBSIDIARITE ? 
Une intervention réglementaire au niveau de l'UE est nécessaire parce que, en raison du 
caractère transnational du marché de l'itinér ance internationale, les ARN ne peuvent pas 
s'attaquer au niveau national au problème des ta rifs élevés. Étant donné que rien n'incite les 
États membres, pris individuellement, à adopter des mesures réglementaires en tenant compte 
de leurs effets potentiels sur les autres États membres, une intervention au niveau de l'UE est préférable car elle permettrait de mieux prendre en considération l'intérêt général de tous les États membres de l'Union. L'adoption d'une approc he européenne permettr ait d'éviter la mise 
en œuvre par les États membres d'actions dive rgentes pour régler le problème des tarifs 
élevés, ce qui créerait des entraves au marché intérieur. 
Le législateur européen a déjà adopté deux règlements en 2007 et 2009 sur la base de 
l'article 114 du traité
2. Bien que le caractère a pproprié de la base juri dique de ces règlements 
ait été contesté par certains opérateurs de rés eau mobile, la Cour de justice de l'Union 
européenne a récemment confirmé la validité du recours à l'article 953 comme base juridique 
du règlement de 20074. Dans le même arrêt, la Cour a également examiné et confirmé la 
subsidiarité et la proportionnalité de l'action du législateur européen. 
4. OBJECTIFS 
L'un des principaux éléments de la stratégie Europe 2020 est la nouvelle «Stratégie numérique 
pour l'Europe»5, qui définit un certain nombre d'objec tifs de performance essentiels pour 
réaliser le marché unique numérique. En ce qui concerne les services en itinérance, l'objectif 
était de parvenir à « une différence voisine de zéro entre le s tarifs en itinérance et les tarifs 
nationaux au plus tard en 2015 »6. Cet objectif sera atteint si la concurrence permet aux 
                                                 
2 Ex-article 95 du traité CE. 
3 Voir le nouvel article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 
4 Voir l'arrêt de la Cour du 8 juin 2010 dans l'affaire C-58/08. 
5 Voir http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/index_fr.htm. 
6 Voir l'annexe 2 de la stratégie numérique pour l’Europe. 
 
FR 3   FR consommateurs d'avoir accès à des tarifs d'itinér ance proches de ceux des tarifs nationaux 
concurrentiels. À cet égard, trois objectifs politiques d'ordre général sont à distinguer: 
• le premier a trait à l'élaboration d'un cadre réglementaire cohérent unique contribuant 
à la mise en place du marché intérieur;  
• le deuxième consiste à s timuler et à renforcer une concurrence durable sur le marché 
unique numérique; 
• le troisième est lié à la promotion de l'intérêt des citoyens , assurée, notamment, par 
un niveau élevé de protection des consommateurs  dans l'UE. 
L'analyse d'impact définit aussi une série d'objec tifs spécifiques et opérationnels à l'appui des 
objectifs généraux énoncés ci -dessus. Les possibilités d'action s ont évaluées au regard de leur 
capacité d'atteindre ces objectifs. 
5. POSSIBILITÉS  D’ACTION 
La présente analyse d'impact envisage une séri e de possibilités d'action permettant de régler 
les problèmes recensés dans le chapitre précé dent. Il convient de noter que les mesures 
structurelles visent à traiter les causes sous-jacen tes des tarifs élevés des services d'itinérance, 
c'est-à-dire à stimuler la concurrence. Les mesu res structurelles peuvent être, par exemple, des 
mesures visant à faciliter l'entrée sur le marché  ou à élargir le choix proposé au consommateur 
en lui permettant d'acheter des services d'itinér ance dissociés des autres prestations. La simple 
fixation d'un plafond tarifaire ne su ffit pas à améliorer le niveau de concurrence sur le marché 
de l'itinérance et, si elle protège les consommateurs pendant un certain temps, elle ne règle 
pas les problèmes sous-jacents et devrait cert ainement être reconduite après la prochaine 
période réglementaire. Les possibilités d'action e nvisagées dans la présente analyse d'impact 
sont les suivantes: 
1. Pas de réglementation: 
2. Maintien de l'approche actuelle  consistant à réglementer les plafonds des tarifs de 
gros comme des tarifs de détail et extensi on du plafonnement des ta rifs de détail à la 
fourniture de services de données en itin érance [points (b) et (c) ci-dessous]: 
(a) Continuation à l’identique avec les mêmes plafonds tarifaires; ce scénario est 
considéré comme le scénario de référence. 
(b) Prorogation du modèle actuel avec des plafonds  tarifaires annuel s ajustés et des 
plafonds tarifaires pour les prix de détail des données en itinérance; cette option prévoit une courbe descendante des prix plus prononcée que dans le règlement actuel, menant à des prix de détail proches des prix nationaux. 
(c) Alignement des tarifs d'itinérance sur les prix nationaux du pays d'origine/du 
pays visité avec une majoration fixe; il s'agit d'un mode de plafonnement des tarifs dans le cadre duquel une majorati on réglementée peut être appliquée aux 
tarifs nationaux pour couvrir les coûts de gros et de détail de l'itinérance (soit 
sur le marché du pays d'origine du conso mmateur, soit sur celui du pays visité). 
 
FR 4   FR 3. Solution structurelle – introduction d'une combinaison de 2 ou 3 nouveaux éléments 
aux niveaux du gros et du détail: 
(a) la dissociation – une mesure struct urelle au niveau du détail. Les 
consommateurs pourraient acheter des services d'itinérance à un opérateur 
autre que leur fournisseur  de services nationaux; 
(b) l'octroi de l'accès aux opérateurs de réseaux virtuels mobiles (ORVM)7. Il s'agit 
d'introduire une mesure structurelle au  niveau de gros qui permettrait aux 
ORVM d'accéder au réseau pour fournir des services d'itinérance moyennant des tarifs de gros à un niveau spécifique . Cette possibilité peut être envisagée 
de manière indépendante ou en combinai son avec le point 3 (a) ci-dessus; 
(c) la combinaison des mesures citées aux poi nts (a) et (b) ci-dessus et de plafonds 
tarifaires de sauvegarde pendant une cer taine période. La dissociation, associée 
à l'octroi de l'accès aux ORVM, devr ait introduire une certaine pression 
concurrentielle sur le marché de détail. 
4. Marché au comptant  
Il s'agit d'un mécanisme d'échanges visant à élim iner un obstacle existant  actuellement sur le 
marché de gros entrant, qui est le fait que les prix de gros sont largement déterminés par le 
volume de trafic d'itinérance qu'un opérateur peut o ffrir en retour. La mise en œuvre de cette 
option pourrait se traduire par des prix de gros reflétant le s coûts pour tout le trafic 
d'itinérance et tous les opérateurs. La modifi cation radicale de la structure du marché de 
l'itinérance ne devrait pas se révéler bénéfique pour le secteur en Europe puisqu’il n'est pas 
certain que les offres avantageuses proposées pa r des alliances de partenaires de plusieurs 
pays soient encore possibles si  tous les partenaires nationaux de ces alliances doivent passer 
par un marché au comptant. L'établissement d'un marché au comptant n'instaurerait pas la concurrence au niveau du détail. 
6. ANALYSE
 D'IMPACT 
Toutes les possibilités d'action on t d'abord été soumises à une év aluation qualitative au regard 
des objectifs. Une liste restreinte de possibilités a alors été établie et chacune de celles-ci a fait 
l'objet d'une analyse quantitative réalisée au moyen d'un modèle économique permettant 
d'évaluer les incidences sur les bénéfices du sect eur, le surplus du consommateur et le bien-
être général. Les possibilités fi gurant dans la liste restreinte ont été soumises à une analyse 
coûts/bénéfices. 
Analyse qualitative 
Option 1 – Pas de réglementation 
Si le règlement actuel expire, l'absence de conc urrence au niveau du gros comme au niveau du 
détail signifie que les prix ne baisseront  pas. Il est beaucoup plus probable qu'ils 
augmenteront en raison du nombre réduit d'opérateurs capables de livrer réellement 
concurrence sur le marché de détail. 
                                                 
7 Et aux opérateurs de réseaux mobiles souhaitant entrer sur de nouveaux marchés. 
 
FR 5   FR Option 2a – Maintien des plafonds tarifaires actuels  
Le scénario de référence viserait  principalement à éviter les tarifs de détail excessifs tout en 
garantissant la transparence des prix de l' itinérance et en mettant fin aux «factures 
astronomiques» pour les services de données en itinérance. Toutefois, les consommateurs ne 
profiteraient pas de la baisse des tarifs d'itinérance qui devrait découler d'une diminution des coûts et continueraient à être exposés à un risq ue de prix de détail excessifs pour les données 
en itinérance. L'approche réglementaire actuel le est dépourvue de démarche structurée pour 
régler les problèmes liés à un certain nombre d'obs tacles sur le marché de gros (entrant et 
revente) comme sur le marché de détail. 
Option 2b - Prorogation du modèle actuel avec des plafonds tarifaires ajustés et des 
plafonds tarifaires pour les prix de  détail des données en itinérance; 
Cette approche entraînerait une diminution auto matique des prix de détail des services de 
téléphonie vocale, de SMS et de données en itin érance, pour la période concernée, jusqu'à des 
niveaux proches de ceux des prix nationaux. Elle permettrait de garantir un haut niveau de 
protection des consommateurs. En revanche, elle ne favorise pas la conc urrence sur le marché 
intérieur et, par conséquent, ne traiterait pas les problèmes stru cturels sous-jacents. Elle ne 
permet pas de fournir une soluti on durable à long terme et il est probable qu'elle devrait être 
reconduite après la prochain e période réglementaire. 
Option 2c – Alignement des tarifs d'itinérance  sur les prix nationaux du pays d'origine/sur 
les prix nationaux du pays vi sité avec une majoration fixe; 
Ces méthodes ont très peu d'incidence sur la prom otion de la concurrence dans la fourniture 
de services d'itinérance puisqu'elles ne traitent pas les problèmes structurels sous-jacents, mais 
elles garantissent que les utilisateurs des services d'itinérance profitent automatiquement des avantages liés à la concurrence sur le marché  national de détail. L'application de cette 
approche se traduirait par un niv eau de prix inférieur à celui observé actuellement sur certains 
segments de consommation, mais cette option pr ésente moins d'avantages que le mécanisme 
des plafonds tarifaires Eurotarif (Option 2b ci-dessus)  pour ce qui est de ra mener les tarifs de 
l'itinérance à des niveaux proches de ceux des prix nationaux pour tous les consommateurs. 
Option 3a: Dissociation  
Cette possibilité d'action devrait permettre de  s'attaquer aux problèmes de l'absence de 
concurrence et de la limitation du choix pr oposé au consommateur. Cependant, étant donné 
qu'un certain délai sera nécessaire pour la mettr e en œuvre, il pourrait être nécessaire de 
maintenir des plafonds tarifaires  de sauvegarde pour les prix de  détail. La dissociation seule 
ne suffira pas à créer des conditions propices à l'entrée de nouveaux acteurs sur le marché de 
l'itinérance. Il pourrait donc être nécessaire de la combiner à des obligations d'octroi de l'accès 
(voir l'option 3b ci-dessous). 
Option 3b: Obligation d'octroi de l'accès à pr ix réglementés pour le marché de gros de 
l'itinérance  
Cette option pourrait  stimuler la concurre nce en favorisant le dé veloppement de réseaux 
virtuels paneuropéens qui seraient en mesure d'offrir les mêmes plans tarifaires d'itinérance aux consommateurs de différents pays. L'option 3b devrait, au moins en ce qui concerne le 
marché de gros, avoir une incide nce positive sur les conditions de  concurrence. Toutefois, la 
 
FR 6   FR probabilité de voir la concurrence s'intensifier s'accroît de manière notable si cette option est 
associée à des obligations structurelle s au niveau du détail (Option 3a). 
Option 3c: Dissociation/obligation d'octroi d'accès/plafonds tarifaires de sauvegarde  
Pour que l'introduction de la dissociation soit ré ellement efficace, elle devrait être combinée à 
une obligation d'octroi de l'accès qui facilitera  l'entrée sur le marché d'acteurs existants ou 
nouveaux tels que des fournisseurs de services d'itinérance d'envergure européenne. Ce type 
de combinaison stimulerait la concurrence et , dans ce cas, il ne serait pas nécessaire 
d'appliquer des plafonds tarifa ires stricts aux prix de dé tail pour que les consommateurs 
profitent d'une baisse des prix. Cependant, ét ant donné qu'un certain déla i sera nécessaire pour 
mettre en œuvre cette solution, il serait opport un de conserver, pendant une période limitée, 
des plafonds de sauvegarde pour les tarifs de dé tail. Ces plafonds seraie nt fixés à un niveau 
suffisamment élevé pour que la concurrence reste possible, et les consommateurs bénéficieraient ainsi d'un filet de sécurité jusqu'à ce que les mesures de dissociation soient 
totalement opérationnelles et efficaces. Ces mesures devraient permettre de régler les 
problèmes sous-jacents du marché des services d'itinérance et apporter une solution concurrentielle durable sans qu'une réglem entation tarifaire à long terme s'impose. 
Option 3d: Marché au comptant  
Cette option ne stimulerait pas la concurrence su r le marché de détail et ne garantirait donc 
pas que les tarifs de l'itinéranc e seraient alignés sur les tari fs nationaux des différents États 
membres. Les avantages que présente cette approche étant par ailleurs très incertains, il est très peu probable que cette option permette d' atteindre les objectifs de  manière efficace et 
proportionnée. 
Évaluation quantitative 
Compte tenu des résultats de l'évaluation ci-dessu s, il est proposé de so umettre les options 1, 
2a, 2b et 3c à une évaluation quantitative. Pour  l'évaluation de l'incidence économique, un 
modèle économique détaillé a été élaboré. Il  vise à déterminer l'effet des différentes 
possibilités d'action réglementaire sur les volumes et les recettes de l'itinérance, le surplus du 
consommateur et du producteur et le bien-être so cial général, pour chaque pays mais aussi de 
manière cumulée. 
Les options 2b et 3c prévoient l'application et la suppression des plafonds tarifaires à des 
moments différents. Pour simplifier la comparai son, les effets quantitatifs de ces options ont 
été calculés en ce qui concerne le s différents plafonds tarifaires, sans tenir compte de l'effet de 
baisse tarifaire résultant de la concurrence supplémentaire dans le cadre de l'option 3c. 
L'incidence négative significative de la suppr ession de la réglementation (Option 1) est 
manifeste. C'est essentiellement le fait de l'abse nce actuelle de concurrence, au niveau du gros 
comme du détail. Les options 2b et 3c entraîne nt un gain positif comparable de bien-être 
social. Ces options ont une caractéristique co mmune: le plafond tarifaire des prix de détail 
pour les services de données profiterait au cons ommateur, en plus du plafond tarifaire existant 
pour les autres services. L'options  3c devrait donner des résultats similaires à ceux de l'option 
2b, sans réglementation des prix à long terme tout efois. Il convient de mentionner que l'option 
3c repose sur une approche de plafond tarifaire moins stricte, ce qui permet la détermination 
des prix par le jeu des forces du marché. 
 
FR 7   FR D'une manière générale, la faible élasticité dans  le domaine des services d'itinérance, sauf sur 
le marché de détail des données, implique que les effets sur le bien-être total sont limités et que les différences entre ces options sont donc  mineures, car la réduc tion des prix signifie 
seulement que les consommateurs paient moins pour une consommation pratiquement 
équivalente – c'est-à-dire qu'un transfert se crée  des entreprises vers les consommateurs. La 
situation pourrait cependant évoluer en rais on des prévisions de croissance du marché des 
données, puisque la baisse des prix des services  de données en itinérance devrait entraîner une 
hausse de la consommation de ces services. 
Coûts administratifs 
Les options 1, 2a et 2b n'entraîneraient pas de coûts marginaux significatifs puisqu'elles 
prévoient soit l'absence de réglementation, soit la  continuation à l'identique. Les coûts de mise 
en conformité et les coûts administratifs sera ient donc équivalents à ceux qui existent déjà. 
L'option 3c serait longue à mettre en œuvr e car une collaboratio n entre la Commission, 
l'ORECE, les opérateurs et éventuellement le s organismes de normalisation sera nécessaire 
pour régler un certain nombre de problèmes t echniques, de sécurité et de routage. En 
revanche, une fois que la solution structurelle  aura été mise en pl ace et que les plafonds 
tarifaires des prix de détail auront été supprimés, les coûts de  surveillance et de mise en 
conformité devraient diminuer. 
7. C
OMPARAISON DES OPTIONS  
Évaluées d'un point de vue qualitatif et quantitat if, les options 2b et 3c génèrent toutes les 
deux du bien-être social positif. L'option 2b (p lafonnement des prix) a un effet légèrement 
plus favorable sur le plan de la protection des consommateurs car elle prévoit une intervention 
dynamique directe au niveau du détail, en garan tissant par la voie réglementaire que - quelles 
que soient les conditions du marché - tous les consommateurs paieraient, à tout moment, des 
prix plus bas. Par ailleurs, l'option 3c offre la possibilité d'améliorer le  niveau de concurrence 
sur le marché de l'itinérance tout en permettant aux consommateurs de profiter d'une baisse des prix, et elle prévoit aussi le maintien, penda nt une période limitée, de plafonds tarifaires 
de sauvegarde afin que les consommateurs bé néficient d'un certain niveau de protection 
jusqu'à ce que les mesures de dissociation soie nt totalement opérationnelles et efficaces. En 
intensifiant la concurrence, cette option conduirait à une inte rvention réglementaire plus 
stable sur une période prolongée. L'option 2b n'in troduirait pas de modifi cations structurelles 
propices au développement de la concurrence et devrait pr obablement être suivie d'une 
nouvelle réglementation des prix de détail après 2015. Par conséquent, il est proposé 
d'appliquer un règlement sur l'itinérance révisé mettant en œuvre l'option 3c pour une période de dix ans, la Commission présentant un rappo rt complet sur son fonctionnement tous les 
deux ans. 
8. ÉVALUATION
 ET SUIVI 
La Commission, les ARN et l'ORECE continue ront à surveiller très attentivement les 
conséquences de la prorogation du règlement su r les services mobiles en itinérance. Les ARN 
continueront à assurer les tâches de surveillance et de supervisi on de la conformité et pourront 
intervenir de leur propre initiative afin de garantir le respect des objectifs de conformité, 
conformément aux dispositions du règlement m odifié. En ce qui concerne l'évaluation du 
règlement sur l'itinérance prorogé, il est jugé po ssible d'adopter une approche similaire à celle 
 
FR 8   FR retenue pour le règlement actuel . Il est prévu que la Commission procède à un réexamen, en 
tenant compte de l'avis de l'OR ECE, et en rende compte au Pa rlement européen et au Conseil 
en 2015. La Commission élaborera donc des rappor ts réguliers tous les deux ans jusqu'à 
l'expiration du règlement en 2022.à partir de 2014,.