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Bruxelles, le 1.8.2005

COM(2005)354 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Évaluation à mi-parcours du programme eTEN

1. INTRODUCTION

Conformément à l’article 14 de la décision du Parlement européen et du Conseil établissant les orientations pour les réseaux transeuropéens de télécommunications, «la Commission présente au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions […] un rapport sur l'application de la présente décision au cours de la période allant de juillet 2000 à juin 2004».

Une évaluation du programme eTEN a été confiée à un consortium constitué de Ramboll Management et IDATE sous la direction d'un comité directeur établi par la Commission. L’évaluation a eu lieu entre janvier et décembre 2004. Les deux objectifs étaient:

- d’évaluer ex-post la mise en œuvre et l’efficacité de la décision au regard des objectifs et des résultats du programme au cours de la période allant dejuillet 2000 à juin 2004, en y ajoutant une étude des incidences socio-économiques à long terme du programme;

- d’évaluer ex-ante les réorientations possibles du programme dans un avenir proche (jusqu’à la fin de 2006) et les options envisageables pour une nouvelle phase du programme à partir de 2006.

Le 14 décembre 2004, les «conclusions et recommandations» du projet de rapport final de cette évaluation ont été transmises au comité de gestion eTEN.

2. PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME E-TEN

Le programme eTEN fait partie de la politique des réseaux transeuropéens de l’Union européenne[1]. La base financière pour l’octroi de subventions est définie par le règlement financier RTE[2] qui s’applique également aux réseaux transeuropéens des transports et de l’énergie. La base technique du programme eTEN est définie dans une décision séparée concernant les orientations du programme[3].

Suite à la dernière évaluation du programme RTE-Télécom[4], et également au «rapport spécial de la Cour des comptes»[5], l’annexe 1 de la décision concernant les orientations a été modifiée pour redéfinir les «services d’intérêt commun», et le programme a été rebaptisé eTEN. Cette réorientation a permis d’adapter eTEN aux nouveaux objectifs stratégiques définis par l'Agenda de Lisbonne, aux développements rapides que connaît le secteur des télécommunications, notamment au niveau de la disponibilité de nouveaux services et du nouveau cadre réglementaire, et aux besoins sociaux et économiques créés par le développement rapide de l’internet. eTEN, un programme d'aide à la réalisation des objectifs définis par le plan d’action eEurope 2005, vise maintenant à accélérer l'adoption de services en ligne transeuropéens d’intérêt commun dans l’UE.

Conformément au principe de subsidiarité, eTEN se focalise sur l’aide à la fourniture de services en ligne transeuropéens, telle qu’elle est définie par la décision concernant les orientations, laissant aux États membres le soin de fournir les services nécessaires au niveau national. Le concept de «services transeuropéens» englobe les services paneuropéens et transfrontaliers, ainsi que la satisfaction de besoins communs à plusieurs États membres.

En 2003 et 2004, le budget annuel du programme eTEN avoisinait les 45 millions d’euros et fonctionnait principalement par le versement de subventions à la suite d’appels de propositions annuels. Ce niveau de financement devrait se maintenir en 2005 et 2006.

Le programme eTEN accorde son soutien à deux types de projets, les projets de «déploiement initial» et les projets de «validation commerciale». Les premiers se font en aval et financent la phase de lancement d’un service en ligne dans la limite de 10% des coûts du projet. Ils ne concernent qu’une petite partie des projets financés. Les projets de validation commerciale se font en amont et visent à valider la rentabilité d’un service en ligne. Ils sont financés jusqu’à 50% des coûts du projet et représentent la majeure partie des projets financés et des propositions soumises.

3. APPRÉCIATION GÉNÉRALE DE LA COMMISSION SUR L'EVALUATION

La Commission reconnaît que le rapport d’évaluation est une juste appréciation du programme eTEN au cours de la période allant de juillet 2000 à juin 2004.

Il ressort clairement du rapport que le programme eTEN a un rôle important à jouer dans le déploiement futur de la société de l'information en Europe. La Commission se félicite en outre que le rapport reconnaisse que le programme est maintenant bien géré et que, suite à sa restructuration en juillet 2002, il occupe désormais une position plus stratégique et constitue un élément déterminant des politiques en matière de société de l'information. Cependant, il est également certain que, dans sa version actuelle, eTEN ne réalisera pas son potentiel et qu’il doit faire l’objet d’une refonte importante, plus axée sur la demande, lors d’une future initiative de continuation. Tenant compte des conclusions ex-ante et ex-post , la Commission travaille maintenant à la définition de ce nouveau programme de continuation. Elle prend note également des recommandations du rapport à court et à moyen terme et a entrepris d'améliorer le programme actuel.

4. CONCLUSIONS DE L’EVALUATION INTERMEDIAIRE ( EX-POST )

4.1. Conclusion 1: les changements apportés à la base juridique du programme en 2002 ont eu des effets positifs importants sur la mise en œuvre du programme.

Il est évident que, dans ce secteur qui évolue rapidement, la position du programme eTEN doit être évaluée continuellement. Au milieu des années 90, le programme s’était déjà éloigné des télécommunications pour se tourner vers l'internet et est maintenant intégré aux politiques communautaires en tant que programme traitant des besoins actuels en matière de services publics dans le cadre de eEurope. La Commission salue les constatations du rapport selon lesquelles les projets et leurs perspectives de déploiement se sont améliorés depuis 2002. Elle approuve également la recommandation du rapport d’évaluation préconisant une restructuration plus profonde du programme afin de maximiser ses retombées.

4.2. Conclusion 2: la gestion et l'administration du programme ont été considérablement améliorées.

La Commission salue les constatations sur l’amélioration des performances, concluant que eTEN est actuellement un programme bien géré. Les procédures d'évaluation des propositions n'ont cessé d'être améliorées et la Commission pense qu'elles représentent maintenant de bonnes pratiques. La stratégie de communication de eTEN a également été renforcée et une forte participation des nouveaux États membres a pu être garantie lors de l'appel de 2004. La Commission reconnaît que l’administration financière est trop astreignante. Un des objectifs du nouveau programme sera donc de rationaliser l'administration financière de eTEN en restant conforme au règlement financier de la Commission.

4.3. Conclusion 3: les retombées des projets antérieurs à 2002 sont jusqu’ici limitées, mais il existe d’importantes possibilités de retombées nouvelles.

La Commission partage largement cet avis, de même que les conclusions correspondantes, à savoir les conclusions 6, 7 et 8. L’évaluation souligne particulièrement l’importance du rôle de eTEN, mais également la nécessité de restructurer le programme pour renforcer ses retombées. Les projets antérieurs à 2002 ont été mis en œuvre conformément à la décision concernant les orientations en vigueur avant juillet 2002. Cependant, le rapport déclare aussi que «la plupart des projets (antérieurs à 2002) ont conduit à une certaine forme de déploiement» et que «sans le programme, bon nombre de ces résultats ne se seraient pas produits, auraient eu lieu plus tard ou auraient été moindres». La décision concernant les orientations a été remise à jour en juillet 2002 en mettant «davantage l’accent sur le secteur public». Ce remaniement et les améliorations apportées à la gestion du programme eTEN ont permis aux projets postérieurs à 2002 d’être «mieux préparés pour le déploiement». De plus, «la nouvelle initiative d’accompagnement des projets, qui vise à supprimer les obstacles au déploiement des projets de validation commerciale, favorisera considérablement le déploiement, et notamment les possibilités d'investissement financier.»

4.4. Conclusion 4: les projets réussis sont emmenés par des acteurs forts, comprenant souvent des utilisateurs finals.

La Commission prend note de cette conclusion. Cependant, elle pense que la pérennité des résultats des projets réussis exige que les États membres s’engagent à fournir le service en question.

4.5. Conclusion 5: de nombreux projets destinés aux marchés «B2C» (entreprise à particulier) et «B2B» (entreprise à entreprise) ne se sont pas révélés très fructueux.

Ces types de services ne figurent plus dans la version révisée de la décision concernant les orientations.

4.6. Conclusion 6: une faible participation des partenaires publics aux projets constitue un obstacle au déploiement et aux retombées à grande échelle.

La Commission est d'accord avec cette conclusion. Sa réponse figure aux points 5.1 et 5.6 ci-dessous.

4.7. Conclusion 7: le déploiement est souvent d’une ampleur limitée.

La Commission est d'accord avec cette conclusion. Cependant, elle se fonde sur les résultats de projets antérieurs à la réorientation de eTEN qui a eu lieu en 2002. La Commission compte réaliser une évaluation similaire des incidences pour les projets postérieurs lorsqu'ils seront terminés. Les mesures prises en vue d’améliorer le déploiement sont présentées aux points 5.1 et 5.6 ci-dessous.

4.8. Conclusion 8: résultats de déploiement limités et/ou retardés et retombées limitées jusqu’à présent.

La Commission est d'accord avec cette conclusion. Cependant, elle se fonde sur les résultats de projets antérieurs à la réorientation de eTEN qui a eu lieu en 2002. La Commission compte réaliser une évaluation similaire des incidences pour les projets postérieurs lorsqu'ils seront terminés. Les mesures prises en vue d’améliorer le déploiement sont présentées aux points 5.1 et 5.6 ci-dessous.

4.9. Conclusion 9: eTEN joue un rôle important dans la chaîne de valeur, de la recherche au déploiement.

Les observations du rapport, montrant l’importance constante de eTEN et de ses synergies avec les activités de recherche, sont accueillies avec satisfaction. La Commission est déterminée à considérer les activités de recherche, de déploiement et de régulation dans le domaine de la société de l'information de manière globale et équilibrée. La DG Société de l’information cherche à renforcer ces interactions en se réservant la responsabilité de garantir une gestion cohérente de ces trois axes.

5. RECOMMANDATIONS EX-POST À COURT TERME POUR LA PHASE ACTUELLE DU PROGRAMME

5.1. Recommandation 1: renforcer davantage les critères d’évaluation

Les organismes publics sont incontestablement les principales parties concernées susceptibles de garantir un déploiement durable. La Commission reconnaît l’importance de plans d’entreprise solides pour les services publics comme pour le secteur privé, notion qui restera un aspect essentiel des critères d'évaluation.

La Commission a modifié notablement les critères d’évaluation du programme de travail pour 2005 et a mis davantage l'accent sur le potentiel de déploiement. Un nouveau critère d’attribution a été introduit afin d’accroître la visibilité de cet aspect et de lui accorder plus d’importance. L’engagement des organismes publics est déjà fortement mis en avant dans la campagne d’information, ainsi que dans les critères d'attribution renforcés. En 2005, d’autres mesures seront prises en accord avec le comité de gestion en vue d’inciter les organismes publics à prendre part au programme.

5.2. Recommandation 2: donner la priorité à la reproduction des services ayant prouvé leur viabilité et leur utilité à l'échelon national.

La campagne d'information eTEN met déjà fortement en exergue l’importance des «bonnes pratiques» et leur réutilisation dans le cadre de propositions eTEN. L’identification des «bonnes pratiques» dans les nouveaux États membres est un des objectifs d’une étude en cours, dont les résultats seront largement diffusés au sein de la Communauté afin de promouvoir la reproduction des services.

Jusqu'à présent, l'identification des «bonnes pratiques» dépendait des proposants, mais la Commission s’occupera de plus en plus de cet aspect en collaboration avec les États membres en adoptant une approche dite «descendante».

5.3. Recommandation 3: intégrer la validation commerciale et le déploiement dans des projets à phases multiples.

La Commission approuve l’idée d’intégrer la validation commerciale et le déploiement initial dans des projets à phases multiples. Cette intégration obligera à modifier le règlement financier qui s'applique actuellement aussi aux réseaux transeuropéens des transports et de l’énergie. Cet aspect se verra accorder toute l’importance qu’il mérite au cours des discussions sur l’évolution future de eTEN au regard du programme de continuation proposé à partir de 2007, qui exigera une nouvelle base juridique.

5.4. Recommandation 4: continuer de solliciter une augmentation de la limite de financement générale des projets.

Dès lors que peu de propositions de déploiement initial de bonne qualité ont été reçues, il semble que les parties concernées aient nettement rejeté le plafond de financement actuel de 10%. Il a été prouvé que ce niveau de financement ne couvre pas les frais généraux, ni les coûts supplémentaires ou les risques liés à la mise en œuvre d’un service «transeuropéen». Toutes les informations dont dispose la Commission montrent la nécessité de porter le niveau de financement à 30% et d’adopter rapidement cette hausse pour pouvoir l’appliquer aux contrats en 2005.

5.5. Recommandation 5: définir des objectifs et des étapes pour les projets en termes de résultats concrets, et non d’éléments livrables.

La Commission reconnaît l’importance d’une plus grande insistance sur les étapes et les résultats concrets plutôt que sur la production d’éléments livrables. La Commission a besoin de certains éléments livrables afin d’évaluer l'efficacité des consortiums et les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs des projets. Certains éléments livrables, spécialement de nature administrative, font obligatoirement partie du contrat. Cependant, les contrats prévoient généralement la livraison d’un nombre bien plus important d’éléments à fournir sur papier, à l'initiative des consortiums. Lors du dernier cycle de négociations, la Commission a remis en question la raison d’être de tous les éléments livrables proposés par les consortiums, dans l’intention de les limiter au strict minimum.

5.6. Recommandation 6: continuer d’améliorer le programme de travail.

Le programme de travail pour 2005 tient compte de l’expérience acquise lors des précédents appels de propositions et des recommandations du rapport d'évaluation. La base juridique exige une approche thématique, mais une approche transversale a été introduite, selon laquelle toutes les propositions doivent comporter des aspects relevant de «l’intégration dans la société de l'information» (eInclusion) et de «la confiance et la sécurité». L'accent est davantage mis sur le déploiement par l’ajout d’un critère d'attribution supplémentaire sur ce point, de même que sur le rôle de chef de file que les organismes publics devraient jouer. La charge administrative a également été allégée en simplifiant la structure type des propositions et, pour la première fois, en permettant la soumission d’une proposition aussi bien électroniquement que sur papier.

La Commission poursuivra ce processus d’amélioration en 2006, dans les limites autorisées par la base juridique. En 2005, la Commission évaluera notamment la possibilité d’adopter une approche tournée vers la demande, en combinaison avec l’approche ascendante actuelle fondée sur les appels de propositions.

6. EVALUATION DES OPTIONS ENVISAGEABLES POUR UN FUTUR PROGRAMME

Le rapport étudie cinq options possibles pour l’avenir. Les trois premières sont présentées comme des options théoriques et leur analyse souligne le rôle essentiel du programme pour combler le fossé qui sépare la recherche du déploiement commercial, contrairement à d’autres initiatives communautaires. La Commission reconnaît qu’il «serait trop risqué d’abandonner complètement l’approche ascendante».

Le rapport relève la nécessité de changer radicalement la forme actuelle du programme et propose une combinaison optimale d’approches comprenant une stratégie plus coordonnée et qui soit déterminée par la demande. Dans ce cas, le comité définirait les exigences, et les projets seraient mis en œuvre au moyen d’une procédure de marché public. La Commission étudiera la possibilité d’appliquer la méthode ouverte de coordination pour encourager l’apprentissage politique, l’échange de bonnes pratiques, l’évaluation comparative des performances et une meilleure coordination des stratégies entre les activités locales, régionales et nationales.

Dans une large mesure, l’augmentation de la productivité, indispensable pour atteindre les objectifs de Lisbonne, sera concrétisée grâce à l'utilisation de services en ligne efficaces. La Commission prend note de l’objectif préconisé par le rapport d’évaluation pour le futur programme, qui est de « contribuer au déploiement de services en ligne (ou solutions en ligne) répondant à des besoins fondamentaux du secteur public, de même qu'à l’interopérabilité des services et des systèmes au-delà des frontières, de manière à réduire les obstacles qui empêchent les citoyens et les entreprises de participer pleinement au marché intérieur et de bénéficier d’une prestation performante et efficace des services publics» .

6.1. Passer d’une approche déterminée par l’offre à une approche axée sur la demande en abordant les enjeux essentiels.

La Commission est d’accord avec la conclusion (voir section 5) selon laquelle il faut introduire des services d’intérêt commun définis d’une façon plus stratégique et coordonnée. L’expérience prouve que l’utilisation d’appels de propositions ouverts ne conduit pas à la mise en œuvre coordonnée de services publics en ligne transeuropéens. Au moment de définir le programme de continuation, il faudra évaluer différents mécanismes (notamment ceux décrits au point 6 ci-dessus) en vue d’une approche plus coordonnée.

6.2. Améliorer l’effet de levier des fonds eTEN

La Commission est d’accord avec l’idée selon laquelle «les projets devraient répondre à une partie importante de la demande dans des domaines précis pour être véritablement influents». L’approche «descendante», mentionnée au point 6.1 et mise en œuvre avec l’aide des États membres, jouera un rôle primordial dans la détermination de la demande. Le déploiement de services d'intérêt commun à grande échelle nécessitera un budget plus important que celui actuellement disponible, et dépendra de la possibilité de bénéficier de conditions de participation plus attractives que celles autorisées par la limite actuelle de 10%, plafond largement rejeté par les parties concernées en raison de son caractère insuffisant.

7. CONCLUSIONS

La Commission salue d’une manière générale ce rapport, qui arrive à point nommé pour encourager de nouvelles réflexions dans l'élaboration des politiques.

La Commission a suivi le travail du contractant afin de détecter rapidement les améliorations à apporter. Par conséquent, la plupart des recommandations ont déjà été intégrées dans le programme de travail pour 2005, comme l’explique le point 5 ci-dessus.

Au vu de la conclusion du rapport d’évaluation selon laquelle «les objectifs généraux de eTEN sont parfaitement conformes à la stratégie de Lisbonne», les recommandations qui portent sur le long terme ont été prises en compte, conformément au point 6 ci-dessus, pour restructurer le programme et constitueront les éléments déterminants d’une nouvelle initiative appelée à relayer eEurope 2005: l’initiative i2010 lancée le 1er juin 2005 par Mme Reding, membre de la Commission. En outre, le programme pour l'innovation et la compétitivité[6], qui comprend une proposition de programme pour assurer la continuation de eTEN, a été adopté par la Commission[7] et soumis au Parlement européen et au Conseil dans le cadre des nouvelles perspectives financières.

[1] L'initiative Réseaux transeuropéens (RTE) repose sur les articles 154, 155 et 156 du traité instituant la Communauté européenne, lesquels fixent l'objectif d'établir des réseaux transeuropéens dans le domaine des transports, des télécommunications et de l'énergie.

[2] Règlement nº 1655/1999/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 juillet 1999, modifiant le règlement nº 2236/95/CE déterminant les règles générales pour l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens (JO L 197 du 29.7.1999, p. 1).

[3] Décision n° 1376/2002/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 juillet 2002, modifiant la décision n° 1336/1997/CE concernant un ensemble d'orientations pour les réseaux transeuropéens de télécommunications, (JO L 200 du 30.7.2002, p. 1).

[4] Rapport de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions COM(2001)742 final – «Rapport sur l'application de la décision n° 1336/1997/CE concernant un ensemble d'orientations pour les réseaux transeuropéens de télécommunications».

[5] Rapport spécial n° 9/2000 relatif aux réseaux transeuropéens (RTE) - Télécommunications, accompagné des réponses de la Commission.

[6] COM(2005)121 du 6.4.2005 «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un programme-cadre pour l’innovation et la compétitivité (2007-2013)».

[7] Compte tenu de cette révision générale, la Commission ne présentera pas de proposition séparée visant à modifier l’annexe I de la décision actuelle concernant les orientations qui, partant, cessera de produire ses effets le 31 décembre 2006, sauf en ce qui concerne les appels de propositions déjà publiés au Journal officiel avant cette date.