AIDE D’ÉTAT — ESPAGNE

Aide d’État SA.54155 (2021/NN) — Sentence arbitrale en faveur d’Antin — Espagne

Invitation à présenter des observations en application de l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

(2021/C 450/02)

Par lettre du 19 juillet 2021, reproduite dans la langue faisant foi dans les pages qui suivent le présent résumé, la Commission a notifié à l’Espagne sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne à l’égard de la mesure d’aide susmentionnée.

Les parties intéressées peuvent présenter leurs observations sur la mesure à l’égard de laquelle la Commission ouvre la procédure, dans un délai d’un mois à compter de la date de publication du présent résumé et de la lettre qui suit, à l’adresse suivante:

Commission européenne Direction générale de la concurrence Greffe des aides d’État 1049 Bruxelles BELGIQUE Fax + 32 22961242 Stateaidgreffe@ec.europa.eu

Ces observations seront communiquées à l’Espagne. Le traitement confidentiel de l’identité de la partie intéressée qui présente les observations et/ou d’éléments de ces observations peut être demandé par écrit, en spécifiant les motifs de la demande.

Le 17 avril 2019, l’Espagne a notifié la sentence arbitrale rendue le 15 juin 2018 par le tribunal arbitral (ci-après le «tribunal») constitué sous les auspices du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI), dans le cadre de la procédure d’arbitrage dans l’affaire no ARB/13/31, Antin Infrastructure Services Luxembourg S.à.r.l. et Antin Energia Termosolar B.V. (ci-après conjointement «Antin») contre Espagne. La sentence, telle que modifiée le 29 janvier 2019, octroie à Antin une indemnité de 101 000 000 EUR, majorée d’intérêts sur cette somme et d’une contribution aux frais de la procédure d’arbitrage, que l’Espagne doit verser pour avoir enfreint le traité sur la Charte de l’énergie (ci-après la «sentence» ou la «mesure»).

En 2011, Antin a investi dans l’acquisition d’une participation de 45 % dans les «sociétés Andasol», à savoir Andasol-1 Central Termosolar UNO S.A. et Andasol-2 Central Termosolar DOS. Les sociétés Andasol sont propriétaires, et assurent l’exploitation, des centrales Andasol-1 et Andasol-2, deux installations d’énergie solaire à concentration d’une capacité de 49,9 MW chacune, situées à Grenade (Espagne) (ci-après conjointement les «centrales Andasol»). La construction des centrales Andasol a été achevée en 2008 et 2009 et les centrales ont été inscrites en 2009 au registre administratif pertinent recensant les installations de production d’électricité.

Au moment où Antin a réalisé l’investissement, les centrales Andasol bénéficiaient du régime économique de primes qui était alors en vigueur (ci-après le «régime de 2007»). Ce régime visait à encourager la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables et était régi par les décrets royaux nos 661/2007, 1578/2008 et 6/2009. Dans le cadre du régime de 2007, les centrales Andasol ont également bénéficié, de 2009 à 2012, d’un soutien à la production d’électricité à partir de gaz naturel.

L’Espagne a modifié le régime de 2007 par une série d’actes juridiques, à savoir le décret-loi royal no 9/2013, la loi no 24/2013, le décret royal no 413/2014 et les arrêtés IET/1045/2014 et IET/1459/2014 (ci-après le «régime de 2013»). Le régime de 2013 prévoit l’application d’une méthode différente de celle du régime de 2007 pour le calcul de la prime aux installations d’énergies renouvelables. Le régime de 2013 a fait l’objet d’une autorisation d’aide d’État en 2017 (voir SA.40348, ci-après la «décision de la Commission de 2017») au regard des lignes directrices de la Commission concernant les aides d’État à la protection de l’environnement et à l’énergie pour la période 2014-2020 (ci-après les «LDEE») (1). L’Espagne a fait valoir que les centrales Andasol continuaient de bénéficier d’une aide au titre du régime de 2013 actualisé.

En août 2017, Antin a vendu son investissement dans les centrales Andasol à Cubico Sustainable Investments Limited au prix de 75 200 000 EUR.

Antin est d’avis que les modifications du cadre juridique espagnol applicable aux centrales solaires à concentration, dans lesquelles elle avait investi, ont porté un préjudice grave et substantiel à ses investissements et étaient contraires aux obligations qui incombent à l’Espagne en application du traité sur la Charte de l’énergie (ci-après le «TCE»), notamment au principe de traitement juste et équitable énoncé à l’article 10, paragraphe 1. En novembre 2013, Antin a donc intenté une action contre l’Espagne devant le tribunal.

Le tribunal a conclu que l’Espagne avait enfreint l’article 10, paragraphe 1, du TCE en n’accordant pas un traitement juste et équitable aux investissements d’Antin, et a octroyé une indemnité. Cela s’explique par les modifications réglementaires du régime d’indemnisation en faveur des installations d’énergies renouvelables, qui ont été apportées par les actes juridiques adoptés par l’Espagne depuis 2013, par rapport au régime d’indemnisation qui était en vigueur au moment de l’investissement réalisé par Antin.

Le destinataire de l’indemnisation au titre de la sentence, à savoir Antin, est le bénéficiaire de la mesure. Le soutien prendra la forme d’un versement unique dont le montant total sera calculé comme équivalant à l’indemnité au titre de la sentence, des intérêts échus avant la sentence et des intérêts ultérieurs, qui devront être recalculés en fonction de la date effective du versement. Au moment de la notification, l’Espagne estimait le montant total à 114 900 983 EUR. Le versement de l’indemnité sera financé par le budget général de l’État espagnol.

L’Espagne a fait valoir que la subvention constituait une aide d’État incompatible avec le marché intérieur et que la mesure avait pour seul objectif de se conformer à une sentence arbitrale exécutoire et contraignante. En outre, l’Espagne a fait valoir que la mesure n’avait aucun effet incitatif et que l’intervention était obligatoire dans la mesure où l’Espagne est liée par la sentence et que celle-ci maintient les conclusions présentées par Antin en lui octroyant une indemnité à charge de l’Espagne.

Le 25 juin 2021, la Full Federal Court (Cour fédérale plénière) d’Australie a reconnu le caractère contraignant de la sentence au regard de l’Espagne.

La Commission considère, à ce stade, que les critères cumulatifs de l’existence d’une aide d’État sont remplis et que la mesure constitue une aide d’État. À cet égard, la Commission renvoie également à l’appréciation formulée à la section 3.5.3 de la décision de la Commission de 2017, selon laquelle toute indemnité octroyée à un investisseur par un tribunal arbitral au motif que l’Espagne a modifié le régime de 2007 en introduisant le régime de 2013 constitue en soi et intrinsèquement une aide d’État. Or les tribunaux arbitraux n’ont pas compétence pour autoriser l’octroi d’aides d’État. Cela relève de la compétence exclusive de la Commission. En conséquence, cette indemnité constitue une aide d’État soumise à l’obligation de notification, en application de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE, ainsi qu’à l’obligation de suspension.

L’Espagne n’a pas présenté d’arguments susceptibles de justifier la mesure sur la base de l’article 107, paragraphes 2 et/ou 3, du TFUE. À ce stade de la procédure, la Commission exprime, à titre préliminaire, ses doutes sur la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur, et en particulier i) quant au fait que la mesure d’aide pourrait être contraire aux traités de l’UE et ii) quant à la non-conformité de la mesure d’aide avec les critères de compatibilité énoncés dans les lignes directrices pertinentes en matière d’aides d’État.

En ce qui concerne le point i), la sentence ayant été adoptée sur la base du mécanisme d’arbitrage entre investisseurs et États établi à l’article 26 du TCE, la Commission estime, à ce stade, que la sentence pourrait être contraire à l’article 19, paragraphe 1, du TUE, aux articles 267 et 344 du TFUE et aux principes généraux du droit de l’UE que sont les principes de confiance mutuelle et d’autonomie. En outre, la Commission a des doutes car la sentence pourrait donner lieu à une discrimination entre les investisseurs bénéficiaires du régime de 2007, fondée sur la nationalité et la faculté d’accéder à un arbitrage international.

En ce qui concerne le point ii), la Commission fait remarquer que le moment où l’aide a été octroyée est pertinent pour déterminer au regard de quelles lignes directrices en matière d’aides d’État doit être appréciée l’aide en question. La Commission apprécie la compatibilité de la mesure au regard des lignes directrices de 2008 concernant les aides d’État à la protection de l’environnement (ci-après les «LDE») (2), applicables si le moment de l’octroi est celui de la modification du régime de 2007 par le régime de 2013, ainsi qu’au regard des LDEE, applicables si l’octroi a eu lieu au moment de l’adoption ou de l’exécution de la sentence arbitrale.

L’appréciation de la Commission repose sur les critères de compatibilité des LDE et des LDEE applicables aux aides en faveur de l’énergie produite à partir de sources renouvelables; en effet, c’est cette activité qui a donné lieu à la procédure d’arbitrage ayant abouti à la sentence.

Sur la base des informations disponibles, la Commission doute que la mesure ait un effet incitatif et soit nécessaire pour développer l’activité économique de production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables ou une autre activité. En outre, les centrales Andasol bénéficiant d’une aide au titre du régime de 2013, l’indemnité octroyée par la sentence porterait le taux de rentabilité à un niveau supérieur à ce que la Commission a considéré, dans sa décision de 2017, comme proportionné en ce qui concerne les centrales existantes, dont les centrales Andasol. De plus, l’indemnité au titre de la sentence n’étant octroyée qu’à un seul des bénéficiaires du régime, elle pourrait fausser indûment la concurrence.

Conformément à l’article 16 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (3), toute aide illégale peut faire l’objet d’une récupération auprès de son bénéficiaire.

TEXTE DE LA LETTRE

(1) Communication de la Commission — Lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement et à l’énergie pour la période 2014-2020 (JO C 200 du 28.6.2014, p. 1).

(2) Lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement (JO C 82 du 1.4.2008, p. 1).

(3) Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015 portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO L 248 du 24.9.2015, p. 9).

(4) ICSID Case No ARB/13/31. Details available here: https://icsid.worldbank.org/cases/case-database/case-detail?CaseNo=ARB/13/31.

(5) The Energy Charter Treaty is a multilateral agreement applicable to the energy sector. It was signed by the EU in December 1994 and entered into force for the EU in April 1998. Its key provisions concern the protection of investment, trade in energy materials and products, transit and dispute settlement. The ECT is currently under modernisation process.

(6) Commission Decision of 10 November 2017 in State aid SA.40348 (2015/NN) — Spain — Support for electricity generation from renewable energy sources, cogeneration and waste (JOCE C/442/2017).

(7) Regulation No 1 determining the languages to be used by the European Economic Community (OJ 17, 6.10.1958, p. 385).

(8) See also 2017 Commission Decision, section 3.5.3.

(9) Amicus curiae briefs submitted by the European Union in several proceedings before the U.S. Courts, including in Civil Action No. 18-1753 Antin v Spain; the text of those amicus curiae briefs is available at https://ec.europa.eu/competition-policy/state-aid/national-courts/observations-other-courts_en; see also the relevant Council document ST 6146 2019, endorsing the filing of this amicus curiae brief, available at https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6146-2019-INIT/fr/pdf. See also Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on ‘Protection of intra-EU investment’ of 19 July 2018 (COM (2018) 547 final), page 3-4.

(10) Case A 1/20, Request for an opinion by Belgium, and Case C-155/21, Athena Investment v Spain.

(11) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5198_en.htm. The Commission notes that on 5 May 2020, 23 Member States signed an agreement for the termination of intra-EU BITs. That agreement implements the Achmea judgment and entered into force on 29 August 2020.

(12) Judgment of the Court of Justice of 6 March 2018, Case C-284/16, Slowakische Republik v Achmea BV, ECLI:EU:C:2018:158.

(13) This interpretation was confirmed by the Advocate General Szpunar Opinion of 3 March 2021 in Case C- 741/19, République de Moldavie, ECLI:EU:C:2021:164, see in particular paragraphs 70-80 and 89-90; see also the Advocate General Saugmandsgaard Øe Opinion of 29 October 2020 in Joined Cases C-798/18 and C-799/18, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) and Others, ECLI:EU:C:2020:876, paragraph 92 and footnote 55.

(14) Judgment in Commission v Italy, 10/61, EU:C:1962:2, page 10: ‘In matters governed by the EEC treaty, that treaty takes precedence over agreements concluded between the Member States before its entry into force.’ This principle has been confirmed many times thereafter both for multilateral agreements and bilateral agreements, see for example judgments in Conegate, 121/85, EU:C:1986:114, paragraph 25; in Matteucci v Communauté française de Belgique, C-235/87, EU:C:1988:460, paragraph 22; in Exportur, C-3/91, EU:C:1992:420, paragraph 8, in Commission v Luxembourg, C-473/93, EU:C:1996:263, paragraph 40; in Commission v Austria, C-147/03, EU:C:2005:427, paragraph 58; in Budějovický Budvar, C-478/07, EU:C:2009:521, paragraphs 97 to 99; and in Commission v Slovakia, C-264/09, EU:C:2011:580, paragraph 41.

(15) See, for instance, Judgment of the Court of Justice of 30 May 2006, Case C-459/03, Commission v Ireland, ECLI:EU:C:2006:345; Opinion 2/13 paragraph 180.

(16) See in this regard i) Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on ‘Protection of intra-EU investment’ of 19 July 2018 (COM (2018) 547 final), page 3-4; and ii) Declaration of the Representations of the Governments of the Member States of 15 January 2019 on the legal consequences of the Judgment of the Court of Justice in Achmea and on Investment Protection in the European Union, page 2. Judgment of the Court of Justice of 6 March 2018, Case C-284/16, Slowakische Republik v Achmea BV, ECLI:EU:C:2018:158.

(17) Directive 2001/77/EC of the European Parliament and of the Council of 27 September 2001 on the promotion of electricity produced from renewable energy sources in the internal electricity market (OJ L 283, 27.10.2001, p. 33).

(18) Judgment of the Court of 13 March 2001 in C-379/98, PreussenElektra, ECLI:EU:C:2001:160.

(19) Directive 2009/28/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the promotion of the use of energy from renewable sources and amending and subsequently repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC (OJ L 140, 5.6.2009, p. 16).

(20) Communication from the Commission — Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020 (OJ C 200, 28.6.2014, p. 1).

(21) Directive 96/92/EC of the European Parliament and of the Council of 19 December 1996 concerning common rules for the internal market in electricity (OJ L 27, 30.1.1997, p. 20).

(22) Antin award, paragraph 91.

(23) See Article 2 (1) of Royal Decree 661/2007.

(24) Order of the Court of 22 October 2014 in Case C-275/13 Elcogas. The Court found that the compensation mechanism was imputable to the State, since it was established and regulated by Law 54/1997 and Royal Decree 2017/1997. Relying on those provisions, the Court also concluded that the compensation mechanism for extra costs was financed through State resources. In particular, the Court observed that a Ministerial Decree fixed annually the amount of the network access charges, that the latter were imposed on all domestic final consumers and network users. Moreover, the National Energy Commission, a State body, administered the funds thus collected and did not enjoy any discretion in that regard.

(25) For an exhaustive list of the scheme’s legal basis, see Section 2.1 of the 2017 Commission Decision.

(26) For details on the eligible technologies, see recital 14 of the 2017 Commission Decision.

(27) This rate was applicable to the first regulatory period (2014-2019). From the second regulatory period onwards, the rate is 7,09 %, if no use is made of the second additional provision of Royal Decree-Law 17/2019, to maintain the profitability of the previous period.

(28) Antin award, paragraph 139-140.

(29) See 2017 Commission Decision, recital 120.

(30) Antin award, paragraph 110.

(31) Antin award, paragraphs 70, 72.

(*1) Data are only available for November and December 2009, and the reported energy input corresponds only to this period.

(*2) Spain explained that this reduction is due to a smaller generation in the period March-June 2020, which corresponds to the lockdown due to COVID-19 crisis and that in the third and fourth quarters of 2020 production recovered to normal levels, even exceeding those of the previous year.

(32) Antin award, paragraph 261.

(33) Antin award, paragraph 359.

(34) Antin award, paragraph 46.

(35) Antin award, paragraph 236.

(36) Antin award, paragraphs 59-68.

(37) Antin award, paragraphs 51-53, 56-58.

(38) Antin award, paragraphs 572-573.

(39) Antin award, paragraph 748.

(40) Antin award, paragraph 640.

(41) Antin award, paragraph 587.

(42) Antin award, paragraph 667.

(43) Antin award, paragraph 673.

(44) Antin award, paragraph 691, 714, 725 (as amended by the tribunal’s rectification decision of 29 January 2019).

(*3) Actual data based on CNMC information

(45) See 2017 Commission Decision, recital 165. This view has been confirmed in the Opinion of Advocate General Szpunar of 1 July 2021 in Case C-638/19 P, Commission v European Food and Others.

(46) Judgment of the Court of 11 July 1996, Case C-39/94, SFEI and Others, ECLI:EU:C:1996:285, paragraph 60; Judgment of the Court of Justice of 29 April 1999, Case C-342/96, Spain v Commission, ECLI:EU:C:1999:210, paragraph 41.

(47) Judgment of the Court of Justice of 27 September 1988, Joined Cases 106/87 to 120/87, Asteris and Others v Greece and EEC, ECLI:EU:C:1988:457, paragraph 23.

(48) Judgment of the General Court of 18 June 2019, Case T-624/15, European Food and Others v Commission, ECLI:EU:T:2019:423, paragraph 103.

(49) See recitals 101 and 102 of Commission Decision (EU) 2015/1470 of 30 March 2015 on State aid SA.38517 (2014/C) (ex 2014/NN) implemented by Romania — Arbitral award Micula v Romania of 11 December 2013 (OJ L 232, 4.9.2015, p. 43).

(50) Advocate General Ruiz-Jarabo Colomer has explained that the award of damages equal to the sum of the amounts of aid that were envisaged to be granted would constitute an indirect grant of the aid found to be illegal and incompatible with the common market (Opinion of 28 April 2005, Joined Cases C-346/03 and C-529/03, Atzeni and Others, ECLI:EU:C:2005:256, paragraph 198).

(51) Judgment of the General Court of 18 June 2019, Case T-624/15, European Food and Others v Commission, ECLI:EU:T:2019:423, paragraph 78. The appeal proceedings before the Court of Justice are ongoing: C-638/19 P, Commission v European Food and Others. The Advocate General Szpunar considered in his Opinion, delivered on 1 July 2021, that the General Court erred in law as regards the moment at which the aid was granted (ECLI:EU:C:2021:529, paragraphs 125, 128-129, 133-135).

(52) See footnote 52 above.

(53) Judgment of the Court of First Instance of 12 September 2007, Case T-68/03, Olympiaki Aeroporia Ypiresies v Commission, ECLI:EU:T:2007:253, paragraph 34.

(54) Judgment of the Court of Justice of 22 September 2020, Case C-594/18 P, Austria v Commission (Hinkley Point C), ECLI:EU:C:2020:742, paragraph 44.

(55) See 2017 Commission Decision, recitals 159-166.

(56) Either on 2 September 2021 in case C-741/19 Republic of Moldova, or in opinion 1/20 or in case C-155/21, which should be decided within the next 18 months.

(57) Judgment of the Court of Justice of 6 March 2018, Case C-284/16, Slowakische Republik v Achmea BV, ECLI:EU:C:2018:158.

(58) See in this regard i) Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on ‘Protection of intra-EU investment’ of 19.7.2018 (COM (2018) 547 final), page 3-4; and ii) Declaration of the Representations of the Governments of the Member States of 15 January 2019 on the legal consequences of the Judgment of the Court of Justice in Achmea and on Investment Protection in the European Union, page 2.

(59) The Commission shall assess the compatibility of unlawful State aid with the internal market in accordance with the substantive criteria set out in any instrument in force at the time when the aid was granted. See Commission notice on the determination of the applicable rules for the assessment of unlawful State aid (notified under document number C(2002) 458) (OJ C 119, 22.5.2002, p. 22).

(60) Judgment of the Court of 19 December 2019, Case C-385/18, Arriva Italia and Others, ECLI:EU:C:2019:1121, paragraph 36.

(61) Commission decision of 30 March 2015 in State aid SA.38517 Micula v Romania (ICSID arbitration award). The Commission decision was annulled by the Judgment of the General Court of 18 June 2019, Case T-624/15, European Food and Others v Commission, ECLI:EU:T:2019:423. The appeal proceedings before the Court of Justice are ongoing (C-638/19 P, Commission v European Food and Others).

(62) Community guidelines on State aid for environmental protection (OJ C 82, 1.4.2008, p. 1).

(63) See footnote 52 above.

(64) As confirmed by the Judgment of the Court of Justice of 22 September 2020, Case C-594/18 P, Austria v Commission (Hinkley Point C), ECLI:EU:C:2020:742.

(65) The Court of Justice has established the criteria to define an economic unit in its Judgment of 10 January 2006, C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze and Others, ECLI:EU:C:2006:8, paragraph 109-125.

(66) See 2017 Commission Decision, recital 120.

(67) As confirmed by the recent Judgment of the Court of Justice of 22 September 2020, Case C-594/18 P, Austria v Commission (Hinkley Point C), ECLI:EU:C:2020:742.

(68) See 2017 Commission Decision, recitals 119-124.

(69) See 2017 Commission Decision, recital 120.