Avis sur :

- la communication de la Commission sur un programme communautaire dans le domaine de la sécurité, de l'hygiène et de la santé sur le lieu de travail (1996-2000), et

- la proposition de décision du Conseil portant adoption d'un programme de mesures non législatives pour améliorer la sécurité et la santé sur le lieu de travail

(96/C 39/05)

Le 15 septembre 1995, le Conseil a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication et la proposition susmentionnées.

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 9 novembre 1995 (rapporteur : M. Pickering).

Le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant au cours de sa 330e session plénière des 22 et 23 novembre 1995 (séance du 22 novembre 1995).

1. Observations générales

1.1. Le Comité économique et social accueille favorablement l'orientation générale du programme de la Commission et de la proposition de décision du Conseil, qui est de lutter contre les accidents du travail et les incidences des maladies professionnelles, dont le nombre reste à un niveau inacceptablement élevé dans l'ensemble de l'UE. Il exprime néanmoins sa déception devant l'ambiguïté des objectifs concrets du programme et des modes d'action parfois vagues et chiffrés de manière imprécise, la nécessité d'un programme d'« action » européen dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail n'étant pas établie de façon très convaincante, en dépit des progrès évidents réalisés grâce aux mesures législatives et non législatives prévues dans les programmes précédents.

1.2. Bien que répondant dans ses orientations générales aux recommandations unanimes du Comité économique et social et du Comité consultatif pour la sécurité, l'hygiène et la protection de la santé sur le lieu de travail en faveur d'un nouveau programme, la Commission semble hésiter à présenter les « actions » concrètes nécessaires à la mise en oeuvre de ces propositions. Elle a élaboré un programme essentiellement exploratoire et explicatif constitué de bonnes intentions, basé en premier lieu sur la « sensibilisation », l'« étude », l'« analyse » et la « coopération », et non un programme d'« action » global basé sur « des politiques et des mesures concrètes pour les prochaines années », comme l'avait demandé le Comité ().

1.3. La Commission devrait élargir ses perspectives et mettre au point une politique équilibrée d'actions législatives, et non législatives et de mise en oeuvre, répondant aux besoins et aux attentes véritables des travailleurs, des employeurs et des travailleurs indépendants dans toute la Communauté. Pour cela, il lui faudrait déterminer un ensemble plus précis de « priorités », alliées à des politiques de « mise en place » et de « normalisation », conformément aux propositions du Comité ().

1.4. Il n'est pratiquement pas fait mention de l'article 118A, qui est pourtant la disposition claire et incontestable du Traité visant à améliorer les normes de santé et de sécurité sur le lieu de travail. L'objectif global d'un environnement du travail sain et sûr exige une approche plus vigilante. La liste des risques et des problèmes déjà connus dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail s'allonge en raison des nouveaux « agents » et des nouveaux développements de la technologie et des méthodes de production et, dans ce contexte, les « notes d'orientation » et les activités de « sensibilisation », bien qu'importantes, pourraient s'avérer insuffisantes. On ne peut faire l'économie d'une législation cadre de base et il conviendrait de prévoir l'élaboration d'une telle législation si l'on veut prévenir de nouveaux accidents du travail et de nouvelles incidences des maladies professionnelles.

1.5. Parallèlement, il y a lieu de repérer et d'examiner dans les plus brefs délais les changements rapides qui affectent les structures de l'emploi. Jusqu'ici, les mesures en vigueur dans l'UE en matière de santé et de sécurité au travail ont eu tendance à se concentrer sur les secteurs productifs plutôt que sur les services, sur les grandes entreprises plutôt que sur les petites. La progression du secteur des services, des emplois de bureau, du travail à domicile et du télétravail, des entreprises de très petite taille et de celles dirigées par le propriétaire lui-même a été quelque peu négligée dans les précédents programmes en matière de santé et de sécurité au travail. À cet égard, on ne peut que se féliciter de l'élaboration du programme SAFE, qui doit être, il est vrai, adapté aux besoins réels d'entreprises de plus en plus petites - notamment les travailleurs indépendants et les entreprises du secteur agricole. Les mesures d'information et de formation sont pour ce secteur d'une importance particulière, de même que des orientations claires et simples concernant la législation en matière de santé et de sécurité au travail.

1.6. Le Comité a toujours soutenu qu'il est essentiel que les partenaires sociaux jouent pleinement leur rôle consultatif dans l'élaboration et la mise en oeuvre d'une politique dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail au niveau de l'UE. Il souligne particulièrement le rôle essentiel du Comité consultatif pour la sécurité, l'hygiène et la protection de la santé sur le lieu de travail. Il s'inquiète par conséquent de la pléthore de nouveaux « comités » prévus dans le programme et la proposition de décision, qui semblent devoir laisser sur la touche le Comité consultatif et qui ne prévoient pas la participation des partenaires sociaux. Il existe déjà une décision officielle d'instituer un Groupe des hauts responsables de l'inspection du travail, chargé d'examiner les problèmes de transposition des législations au niveau national, et un Comité scientifique en matière de limites d'exposition professionnelle à des agents chimiques. La Commission propose à présent de créer un nouveau Comité consultatif constitué de représentants des États membres, qui l'assistera pour doter et évaluer les mesures non législatives (programme SAFE, etc.). Enfin, la décision de la Commission 88/383 proposait la création d'un Groupe d'experts avec un mandat détaillé concernant l'échange d'information sur les législations nationales en matière d'environnement du travail. La participation des partenaires sociaux n'est prévue pour aucun de ces comités. Le Comité conseille vivement à la Commission de garantir que ces comités soient constitués sur recommandation - et avec l'accord - du Comité consultatif pour la sécurité, l'hygiène et la protection de la santé sur le lieu de travail (ci-après « Comité consultatif). Ce dernier devrait également être responsable de la désignation des membres de ces comités, ou, selon les cas, donner son accord en la matière. Dans le même temps, le rôle du Comité consultatif est affaibli par l'absence de mesures législatives et parce qu'aux termes de la proposition, la Commission « peut » le consulter (mais n'est pas tenue de le faire) sur les mesures non législatives qui, pour l'instant, constituent l'axe principal du 4e programme d'action. Il y a lieu de revoir cette approche dans son ensemble.

2. Observations particulières

2.1. Proposition de décision du Conseil

2.1.1. Dans la ligne de ses précédents avis dans ce domaine, le Comité demande instamment à la Commission d'introduire une politique équilibrée combinant des mesures législatives et non législatives, coercitives et non législatives visant à améliorer la santé et la sécurité au travail. L'article 1er et les articles suivants, ainsi que le titre « programme d'action » devraient être modifiés en conséquence.

2.1.2. Le rôle du Comité consultatif devrait être mieux mis en lumière dans ce contexte, à la fois pour ce qui est de l'élaboration d'une véritable législation cadre adaptée aux besoins des travailleurs et aux possibilités des employeurs, et en ce qui concerne sa participation à part entière à la validation des critères de sélection applicables aux projets et aux organismes de soutien dans le cadre du programme SAFE et des autres mesures non législatives proposées dans le programme d'« action ». En conformité avec le rôle dévolu au Comité consultatif dans le développement et le suivi du 4e programme de travail, le nombre de membres du Comité ne doit pas être réduit, et sa composition doit refléter l'élargissement de l'Union. À cette fin, il y a lieu de se pencher rapidement sur le budget - et les ressources - limités du Comité consultatif, qui doivent être adaptés aux exigences de son fonctionnement ainsi qu'à celles des DG concernées. En particulier, il doit être clairement précisé à l'avant-dernier « considérant » de la proposition de décision du Conseil que le Comité consultatif « doit » être consulté par la Commission pour l'élaboration de propositions dans ce domaine.

2.2. Programme d'action

2.2.1.

Action 1 : Notes d'orientation et matériel d'information de base sur la législation

Le Comité souhaite à nouveau souligner que l'action de l'UE en faveur des PME dans le domaine de la santé et de la sécurité sur le lieu de travail doit bénéficier de ressources supplémentaires. La Commission a apparemment ignoré la proposition du Comité de développer le rôle des « intermédiaires », tout particulièrement ceux qui peuvent intervenir directement, sur le lieu de travail, entre les autorités responsables et les petites entreprises. Il devrait être fait plus clairement référence notamment aux « individus ou entités opérant entre les autorités responsables et les PME, tels des organisations professionnelles ou d'employeurs, des instituts de formation, des banques et des compagnies d'assurance, des fournisseurs, et de grands entrepreneurs » ().

2.2.2.

Action 2 : Actions non législatives d'information, d'éducation et de formation

2.2.2.1. La Commission n'a pas suffisamment souligné la nécessité d'un système uniforme de rapports en matière d'accidents, de santé et de sécurité au travail, comme l'a recommandé le Comité () (voir également paragraphe 2.2.5).

2.2.2.2. L'engagement de la Commission à « ce que des cours détaillés portant sur la sécurité et la santé au travail soient développés et intégrés dans les programmes de l'enseignement scolaire et postscolaire », comme l'a proposé le Comité, manque de clarté. La Commission devrait également reconnaître que les études sur la sécurité et la santé sur le lieu de travail devraient couvrir l'ensemble de la vie professionnelle des individus. Cela doit apparaître dans le programme d'action. La Commission devrait au moins établir des orientations concernant par exemple :

- l'introduction de la protection de la sécurité et de la santé dans les programmes scolaires dans toute la Communauté;

- la préparation adéquate des enseignants chargés de cette éducation;

- l'encouragement à la recherche pédagogique et développement de nouveaux instruments pédagogiques;

- l'adoption de dispositions préventives relatives à la sécurité et à la santé à l'école, qui emploient des formes de communication accessibles et adaptées aux jeunes;

- la liaison de ces programmes généraux d'éducation avec les programmes relatifs à l'expérience professionnelle;

- la promotion de contacts entre les entreprises et les établissements de formation continue, afin d'apporter une aide à l'éducation de la main-d'oeuvre en matière de santé, de sécurité et d'hygiène;

- l'identification des professions qui exercent une responsabilité sur le lieu de travail en matière de santé et de sécurité, et la promotion d'éléments ou de modules de santé et de sécurité lors de la formation de ces personnes par les universités, les écoles et les établissements qui dispensent des formations en la matière.

2.2.2.3. Les droits à la formation en matière de santé et de sécurité au travail ne devraient pas relever exclusivement d'actions « non législatives », contrairement aux dispositions de l'article 118A, qui préconisent l'élaboration de directives cadres et à la proposition présentée par le Comité dans l'avis d'initiative s'y rapportant. En particulier, la Commission devrait prendre note de la recommandation du Comité « [d'élaborer des] normes communautaires de formation, par exemple pour des professionnels de la sécurité et de la santé au travail, ou pour certaines activités à haut risque » ().

2.2.3.

Action 3 : Apparition de nouveaux risques pour la santé et la sécurité

2.2.3.1. La proposition de la Commission prévoit de « surveiller l'état de santé des travailleurs ». Il devrait être clairement indiqué que c'est avant tout l'environnement de travail qui nécessite une surveillance.

2.2.3.2. La Commission affirme qu'elle prévoit seulement d'entamer des études concernant les problèmes de santé et de sécurité au travail, alors que ces derniers ont déjà été largement reconnus, tels le stress induit par le travail, et la violence sur le lieu de travail. Le Comité recommande à la Commission d'introduire dans son programme l'avis qu'il a adopté à l'unanimité en avril 1994 et dans lequel il déclarait, sur les questions de législation :

« L'ensemble de la législation communautaire en matière de sécurité et de santé au travail doit être examiné afin de voir quels risques majeurs ne font pas encore l'objet de directives spécifiques. Quelques exemples de domaines dans lesquels la Commission doit agir peuvent être indiqués dès à présent :

- accident pendant le transport sur le lieu de travail;

- affections des membres supérieurs, liées à un travail répétitif;

- stress induit par le travail; et

- prévention de la violence au travail (subie par les travailleurs qui, par la nature de leur fonction, sont en contact avec le public, et également en ce qui concerne les problèmes tels que le harcèlement sexuel et racial, la brutalité ou la violence verbale). »

La question du travail sur écran (unités de visualisation et autres écrans) et l'accroissement préoccupant des accidents frappants les jeunes sur le lieu de travail devraient également faire l'objet d'analyses et d'actions prioritaires notamment en ce qui concerne les droits au titre de l'assurance maladie et accidents.

2.2.4.

Action 4 : Le programme SAFE (programme européen d'actions pour la sécurité)

Comme énoncé précédemment, le programme SAFE et son « mécanisme de consultation » doit mieux se positionner par rapport au Comité consultatif pour la sécurité, l'hygiène et la protection de la santé sur le lieu de travail, à la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail. Il devrait compléter et non court-circuiter le rôle actuel et les responsabilités des partenaires sociaux dans les États membres.

2.2.5.

Action 5 : Mise en oeuvre correcte, par les États membres, de la législation communautaire déjà adoptée

2.2.5.1. Il est d'une importance vitale que les directives existantes soient mises en oeuvre dans tous les États membres, et ce dans l'intérêt des salariés et au bénéfice d'une concurrence loyale entre États membres.

2.2.5.2. Les « procédures d'infraction » que la Commission envisage d'engager en cas de non-respect de la législation adoptée doivent être formulées de manière plus claire et plus convaincante.

2.2.5.3. La Commission devrait reprendre la suggestion du Comité d'admettre des observateurs représentant les travailleurs et les employeurs au sein du « Groupe des hauts responsables de l'inspection du travail ».

2.2.5.4. En encourageant « la définition de principes communs d'inspection du travail dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail », la Commission devrait également envisager un « système uniforme de rapports en matière d'accidents, de santé et de sécurité au travail » (voir paragraphe 2.2.2).

2.2.6.

Action 6 : Progression des propositions déjà présentées par la Commission

Le Comité souscrit à cette action.

2.2.7.

Action 7 : Révision de la législation communautaire

Comme le Comité l'a souligné dans ses précédents avis, « la consolidation des textes législatifs devrait conduire à une simplification de la normalisation sans entraîner un abaissement des normes ou une atténuation des exigences existantes » ().

2.2.8.

Action 8 : Nouvelles propositions concernant des activités à haut risque ou certaines catégories de travailleurs

Le Comité accueille favorablement l'attention portée aux besoins des travailleurs indépendants. La Commission devrait entreprendre d'inclure les travailleurs indépendants dans les dispositions actuelles ou futures en matière de santé et de sécurité, lorsque cela est opportun.

2.2.9.

Action 9 : Amélioration de la cohérence entre les activités de la Commission

Le Comité a constamment préconisé une approche intégrée et a souligné que la question des « services multidisciplinaires prévention » constitue une « priorité ». Le Comité considère que la Commission devrait garantir que la santé publique soit intégrée dans ce volet sans pour autant se limiter aux seuls services de santé au travail. La Commission doit garantir qu'il y ait un lien suffisant et adapté entre les différentes DG concernées par ces volets.

2.2.10.

Action 10 : Relations avec les pays tiers ayant conclu un accord d'association avec la Communauté européenne

Le Comité souscrit à cette action.

2.2.11.

Action 11 : Amélioration du système de coopération au sein de l'Union européenne et au niveau international

Le Comité souscrit à cette action.

Fait à Bruxelles, le 22 novembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 195 du 18. 7. 1994, p. 88, paragraphe 1.1.

() JO n° C 195 du 18. 7. 1994, p. 88, paragraphes 1.5, 1.6, 2.4.1.2, 2.5.

() JO n° C 195 du 18. 7. 1994, op. cit., paragraphe 2.3.4.

() JO n° C 195 du 18. 7. 1994, op. cit., paragraphe 2.4.4.1.

() JO n° C 195 du 18. 7. 1994, op. cit., paragraphe 2.4.3.4.

() JO n° C 195 du 18. 7. 1994, op. cit., paragraphe 2.4.1.5.