Proposition de DÉCISION DU CONSEIL relative à la signature de l'Accord de coopération entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, pour lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte à leurs intérêts financiers

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Contexte des négociations

Les négociations relatives à la conclusion d'un accord de coopération entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, pour lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte à leurs intérêts financiers ont été menées par la Commission après autorisation du Conseil en date du 14 décembre 2000.

La Commission a respecté pleinement les directives de négociation jointes à la décision du Conseil en prenant notamment en considération l'acquis communautaire actuel et son développement futur dans le domaine de la coopération.

C'est ce qui ressort en particulier des articles 7 et 25 de l'accord, qui indiquent que les dispositions plus favorables découlant d'accords bilatéraux ou multilatéraux entre les Parties contractantes ne sont pas affectées par les dispositions du présent accord.

Le sommet UE-Suisse du 19 mai 2004 a lui aussi permis de tirer cette conclusion (http://www.europa.admin.ch/nbv/medien/2004/d/pr_040519_2_e.pdf): en ce qui concerne l'accord de coopération pour lutter contre la fraude, les deux parties s'engagent à se prêter pleinement assistance dans le domaine judiciaire et administratif pour tous les dossiers de fraude et d'autres activités illégales, y compris d'infractions en matière douanière et de fiscalité indirecte dans le cadre des échanges de marchandises et de services. La coopération pour lutter contre le blanchiment d'argent sera considérablement améliorée et portera notamment sur les cas graves de fraude et de contrebande.

La coopération administrative s'appuiera sur les dispositions de la Convention relative à l'assistance mutuelle et à la coopération entre les administrations douanières (JO C 24 du 23.1.1998, p. 2; Convention «Naples II»). La coopération judiciaire en matière de mesures coercitives (perquisitions et saisies) sera soumise à la règle de la double incrimination énoncée à l'article 31 de l'accord - disposition correspondant à l'article 51 de la convention d'application de l'Accord de Schengen (JO L 239 du 22.9.2000; ci-après «CAS»). Si la double incrimination applicable aux commissions rogatoires aux fins de perquisition et de saisie doit être à l'avenir abandonnée dans Schengen, les nouvelles règles Schengen s'appliqueront pleinement aux matières régies par le présent accord. Aux termes des conclusions du sommet précité, la Suisse s'est vue accorder, dans l'accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de la Confédération suisse à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen, une dérogation en ce qui concerne l'acceptation de l'acquis futur relatif aux commissions rogatoires aux fins de perquisition et de saisie uniquement dans le domaine de la fiscalité directe.

La coopération sur les dossiers relatifs au blanchiment d'argent sera conforme au champ d'application de la Directive 91/308/CEE relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux (JO L 166 du 28.6.1991, p. 77), telle que modifiée par la Directive 2001/97/CE (JO L 344 du 28.12.2001, p. 76), qui fait référence dans son article premier à la notion de fraude grave, telle qu'elle est définie à l'article 2 de la Convention sur la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (fraude passible de peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition).

Dispositions de l'accord

Titre I: Dispositions générales

* Articles 1 et 2 - «Objet» et «Champ d'application»

Ces articles définissent l'objet et le champ d'application de l'accord, qui couvre l'assistance administrative et la coopération judiciaire en vue de la protection des intérêts financiers des Communautés ainsi que de certains intérêts financiers des États membres.

Aux fins de l'accord, les termes «fraude et toute autre activité illégale» s'entendent de toutes les infractions fiscales (TVA et accises) et douanières (y compris contrebande), de la corruption passive et active, et du blanchiment du produit des activités régies par l'accord sous réserve de l'application de l'article 2, paragraphe 3. Le blanchiment d'argent est également couvert si l'infraction principale est passible d'une peine d'emprisonnement de plus de six mois, ce qui est le cas notamment de la fraude fiscale et de la contrebande organisée (conclusions du sommet UE-Suisse du 19 mai 2004).

Le premier alinéa de l'article 2, paragraphe 1, fait référence aux «échanges de marchandises», indépendamment de la question de savoir si les marchandises passent par le territoire de l'autre Partie contractante (départ, destination ou transit). Le champ d'application de l'accord s'étend aux infractions fiscales liées aux échanges de marchandises et de services. La signification du terme «échanges» employé au deuxième alinéa de l'article 2, paragraphe 1, est sans rapport avec le fait que les marchandises passent par le territoire de l'autre Partie contractante ou que les services aient un lien avec ce territoire (départ, destination ou transit) (conclusions du sommet UE-Suisse du 19 mai 2004).

L'article 2, paragraphe 2, précise que la coopération ne pourra être refusée au seul motif que la législation de la Partie contractante requise ne contient pas la même qualification juridique des faits que la législation de la Partie contractante requérante. Cela signifie que l'application de l'accord n'est pas, en principe, soumise à la règle de la double incrimination (qui ne s'applique que dans le cadre des articles 31 et 32 de l'accord) (conclusions du sommet UE-Suisse du 19 mai 2004).

* Article 3 - «Cas d'importance mineure»

Cet article a pour but d'éviter de devoir traiter un nombre excessif de demandes d'assistance relatives à des questions d'importance mineure.

Il reprend la formulation de l'article 50, paragraphe 4, de la Convention d'application de l'Accord de Schengen (JO L 239 du 22.9.2000, p. 19) (ci-après «CAS»). Toutefois, en ce qui concerne la coopération judiciaire, l'article 50, paragraphe 4, de la CAS et l'article 3 du présent accord ne seront plus applicables à compter de l'entrée en vigueur pour la Suisse du Protocole du 16 octobre 2001 à la Convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne, puisque l'article 8 de ce protocole remplacera l'article 50 de la CAS. Le Protocole entrera en vigueur pour la Suisse au plus tard le jour de son entrée en vigueur pour le quinzième État, membre de l'Union européenne au moment de l'adoption par le Conseil de l'acte établissant ledit Protocole.

* Article 4 - «Ordre public»

Cet article indique les raisons d'ordre public pertinentes qui peuvent être invoquées conformément aux accords de coopération et en particulier à l'article 2b) de la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du Conseil de l'Europe (Strasbourg, 20 avril 1959).

Le secret bancaire ne constitue pas un motif de refus de l'assistance mutuelle au sens du présent article.

* Article 5 - «Transmission d'informations et d'éléments de preuve»

Cet article permet la transmission entre les États membres et avec la Commission des informations et des éléments de preuve obtenus de la Suisse et inversement, dans le cadre de l'assistance prévue par l'accord.

L'article 5, paragraphe 1, fait référence à la règle de confidentialité à laquelle sont soumis les fonctionnaires. Le paragraphe 2 inclut la transmission ultérieure de ces informations et éléments de preuve obtenus par la Partie contractante requérante à la suite de l'assistance fournie par l'entité requise. Le paragraphe 3 garantit l'efficacité de cette transmission ultérieure d'informations.

* Article 6 - «Confidentialité»

Cet article se réfère aux exigences de confidentialité applicables au traitement des demandes d'assistance par la partie requise.

Titre II: Dispositions concernant l'assistance administrative en matière de protection des intérêts financiers

* Article 7 - «Rapport avec d'autres accords»

L'accord anti-fraude n'abroge pas le Protocole sur l'assistance mutuelle en matière douanière avec la Suisse (JO L 169 du 27.6.1997, p. 81), lequel pourra continuer à s'appliquer en particulier pour les aspects douaniers qui échappent au champ d'application de l'accord anti-fraude.

* Articles 8 et 9 - «Portée» et «Compétences»

Ces articles de l'accord correspondent aux articles 1 à 3 et 8 de la Convention relative à l'assistance mutuelle et à la coopération entre les administrations douanières (JO C 24 du 23.1.1998, p. 2; ci-après «Convention Naples II»).

L'assistance administrative prévue par l'accord est conforme, autant que de besoin, aux règles de la Convention Naples II. Cela implique l'utilisation des informations aux fins de l'accord (voir article 19 de l'accord) (conclusions du sommet UE-Suisse du 19 mai 2004). Le champ d'application de l'accord anti-fraude excède le champ purement douanier de la convention. Les dispositions de l'accord seront appliquées dans les limites des compétences conférées par le droit national à chaque autorité concernée dans le cadre des procédures nationales, sans que l'accord anti-fraude ne modifie ou n'élargisse ces compétences.

* Article 10 - «Proportionnalité»

Cet article inclut la préoccupation déjà mentionnée à l'article 3, mais dans les limites de l'assistance administrative.

* Article 11 - « Services centraux »

Cet article de l'accord est conforme aux dispositions de l'article 5 de la Convention Naples II et répond à la directive de négociation visant à une identification claire des autorités compétentes au niveau central.

Les services centraux habilités à traiter les demandes d'assistance administrative sont désignés par chaque Partie contractante.

* Article 12 - «Demandes de renseignements» -, article 13 - «Demandes de surveillance» - et article 14 - «Notification et remise par voie postale», paragraphes 1 et 2

Ces articles de l'accord sont conformes aux dispositions des articles 10, 11 et 13 de la Convention Naples II.

* L'article 14, paragraphe 3 vise à ce que les bénéficiaires de subventions et les contractants avec les Communautés résidant en Suisse puissent être directement contactés par l'institution adjudicatrice et puissent répondre aux demandes de documents et d'informations faites par celle-ci en relation avec ces subventions et ces contrats. À défaut de fondement dans un instrument international, cette transmission d'informations serait susceptible de tomber sous l'application de certaines dispositions suisses relatives à la violation de secrets commerciaux et à l'espionnage d'affaires.

* Article 15 - «Demandes d'enquêtes» - et article 16 - «Présence d'agents mandatés par l'autorité de la Partie contractante requérante»

Ces articles sont conformes aux dispositions de l'article 12 de la Convention Naples II. Le recours à tout moyen d'enquête disponible dans l'ordre juridique de la Partie contractante requise, comme l'indique l'article 15, paragraphe 2, inclut les interrogatoires, les perquisitions des locaux et des moyens de transport, la copie de documents, les demandes d'information et les saisies d'objets, de documents et d'objets de valeur.

L'article 16 couvre la possibilité pour les agents mandatés d'être présents lors de l'exécution de la demande d'assistance et de consulter les documents, soumettre des questions et proposer des mesures d'enquête afin de contribuer à l'efficacité de l'entraide et, le cas échéant, avoir accès aux mêmes locaux et aux mêmes documents et informations que les agents de l'autorité de la Partie contractante requise (conclusions du sommet UE-Suisse du 19 mai 2004).

* Article 17 - «Devoir de collaboration»

Cet article constitue un corollaire des articles 15 et 16 de l'accord et correspond aux obligations similaires que les opérateurs économiques des États membres ont vis-à-vis des enquêtes menées par les autorités de ceux-ci.

* Article 18 - «Forme et contenu des demandes d'assistance»

Cet article est conforme aux dispositions de l'article 9 de la Convention Naples II.

* Article 19 - «Utilisation des informations»

Cet article est similaire à l'article 11 du Protocole sur l'assistance mutuelle en matière douanière avec la Suisse (JO L 169 du 27.6.1997, p. 81) et inclut une règle de spécialité. L'utilisation des informations ne se fera qu'aux fins de la protection des intérêts financiers des parties au sens de l'article 2 (conclusions du sommet UE-Suisse du 19 mai 2004).

* Article 20 - «Assistance spontanée»

Le contenu de cette disposition est plus large que celui des dispositions similaires de la Convention Naples II.

* Articles 21 à 23 - «Formes particulières de coopération»

Ces articles sont conformes au contenu de certaines mesures régies par le titre IV de la Convention Naples II. Ils sont rédigés d'une façon potestative pour les autorités des Parties contractantes.

* Article 24 - «Recouvrement»

Cet article reprend les aspects essentiels des articles 6, 7, 9, 10, et 13 de la Directive 76/308/CEE du 15 mars 1976 concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives à certains cotisations, droits, taxes et autres mesures (JO L 73 du 19.3.1976, p. 18).

Titre III: Dispositions concernant l'entraide judiciaire en matière pénale aux fins de la protection des intérêts financiers

* Article 25 - «Rapport avec d'autres accords»

Cet article, à l'instar de l'article 48 de la CAS et de l'article 1er de la Convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne du 29 mai 2000 (JO C 197 du 12.7.2000, p. 1), a comme fondement la complémentarité des instruments internationaux.

La notion d'accords multilatéraux entre les Parties contractantes aux termes de l'article 25, paragraphe 2, de l'accord comprend notamment, dès son entrée en vigueur, l'accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de la Confédération suisse à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen.

* Article 26 - «Procédures dans lesquelles l'entraide est également accordée»

Cet article est conforme aux dispositions de l'article 49 de la CAS et de l'article 3 de la Convention du 29 mai 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne.

Il est ici axé sur les procédures dans lesquelles une entraide judiciaire est accordée (y compris en ce qui concerne les faits ou infractions pouvant engager la responsabilité d'une personne morale). Le paragraphe 2 a été conservé dans le but d'étendre les mesures prévues par la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime (Strasbourg, 8.11.1990) aux infractions couvertes par l'accord anti-fraude.

* Article 27 - «Transmission des demandes»

Cet article adopte une approche flexible de la transmission consistant à permettre tant une transmission centralisée des demandes qu'une transmission directe à l'autorité d'exécution. Il est particulièrement adapté au cas suisse, où en raison de l'existence de deux niveaux de juridictions compétentes (fédéral et cantonal), la possibilité de transmission centralisée peut s'avérer utile dans certains cas.

La transmission directe des demandes est conforme à l'article 6 de la Convention du 29 mai 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne et évitera les retards inutiles. L'article 27, paragraphe 5, prévoit les mesures nécessaires pour identifier les autorités centrales compétentes.

* Article 28 - «Remise par voie postale»

Cet article est conforme aux dispositions de l'article 52 de la CAS et de l'article 5 de la Convention du 29 mai 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne.

* Article 29 - «Mesures provisoires»

Cet article correspond à l'article 24 du Deuxième Protocole additionnel du 8 novembre 2001 à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du Conseil de l'Europe (Strasbourg, 20.4.1959). Son paragraphe 2 correspond à l'article 11 de la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime (Strasbourg, 8.11.1990).

* Article 30 - «Présence des autorités de la Partie contractante requérante»

Cet article est conforme à l'article 4 de la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du Conseil de l'Europe (Strasbourg, 20.4.1959) et à l'article 2 de son Deuxième Protocole additionnel (Strasbourg, 8.11.2001). Il s'inspire aussi de l'article 12, paragraphe 2, de la Convention Naples II. Son but est de faciliter l'exécution des demandes d'entraide judiciaire afin d'éviter toute demande supplémentaire qui retarderait l'engagement de la coopération.

De même que pour l'assistance administrative (article 16), cela couvre la possibilité pour les autorités et les agents mandatés de la Partie contractante requérante d'être présents lors de l'exécution de la demande d'entraide et de consulter les documents, soumettre des questions et proposer des mesures d'enquête afin de contribuer à l'efficacité de l'assistance mutuelle et, le cas échéant, avoir accès aux mêmes locaux et aux mêmes documents et informations que les agents de l'autorité de la Partie contractante requise (conclusions du sommet UE-Suisse du 19 mai 2004).

Cette disposition ne contraint toutefois pas les autorités de la Partie contractante requise à inviter les autorités de la Partie requérante à offrir leur assistance dans l'exécution des mesures demandées par commission rogatoire.

* Article 31 - «Perquisitions et saisies d'objets»

La coopération judiciaire, y compris en matière de perquisitions et de saisies, est accordée, y compris dans le domaine de la fiscalité indirecte et de la contrebande. (conclusions du sommet UE-Suisse du 19 mai 2004).

L'article 31, paragraphe 1, reprend la formulation de l'article 51, point a), de la CAS.

L'article 31, paragraphe 2, est conforme aux règles communautaires anti-blanchiment de la Directive 91/308/CEE relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux, telle que modifiée par la directive 2001/97/CE (JO L 344 du 28.12.2001, p. 76), et du Deuxième Protocole à la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO C 222 du 19.7.1997, p. 12). Les commissions rogatoires aux fins de perquisitions et de saisies dans le cadre d'infractions relatives au blanchiment d'argent sont exécutées à condition que l'infraction principale soit passible d'une peine d'emprisonnement de plus de six mois en vertu des législations de la Partie requérante et de la Partie requise. Cela signifie que la fraude fiscale et la contrebande organisée sont couvertes (conclusions du sommet UE-Suisse du 19 mai 2004).

* Article 32 - «Demande de renseignements bancaires et financiers»

Les demandes de renseignements sur les comptes et les transactions bancaires et les demandes de contrôle des transactions bancaires seront traitées conformément aux règles du Protocole du 16 octobre 2001 à la Convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne (JO C 326 du 21.11.2001, p. 1), de même que, s'il y a lieu, la non-divulgation à l'intéressé des mesures d'enquête (voir articles 1 à 4 du Protocole) (conclusions du sommet UE-Suisse du 19 mai 2004).

* Article 33 - «Les livraisons surveillées»

Cet article s'inspire de l'article 12 de la Convention du 29 mai 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne.

* Article 34 - «Remise en vue de confiscation ou restitution»

Cet article est conforme à l'article 8 de la Convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne du 29 mai 2000.

* Article 35 - «Accélération de l'entraide»

Cet article inclut les directives de négociation adoptées par le Conseil le 14 décembre 2000 pour que les délais trop importants dans la coopération soient évités. Cette formulation est pleinement conforme à l'article 4, paragraphes 2, 3 et 4, de la Convention du 29 mai 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne.

L'exécution de la demande d'entraide judiciaire aux termes de l'article 35, paragraphe 1, couvre également la transmission d'informations et de preuves à l'autorité de la Partie contractante requérante.

* Article 36 - «Usage des éléments de preuve»

Cet article doit être interprété en tenant dûment compte des règles relatives à la protection des données de l'acquis communautaire et notamment de l'article 23 de la Convention du 29 mai 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne.

* Article 37 - «Transmission spontanée»

Cet article se fonde sur l'article 7 de la Convention du 29 mai 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne. La référence additionnelle dans l'accord à la transmission spontanée d'éléments de preuve ne suppose pas de changement important par rapport aux règles existantes, étant donné que la nature probatoire sera bien entendu fixée par la procédure pénale de l'État exerçant les poursuites.

* Article 38 - «Procédures dans la Partie contractante requise»

Cet article se justifie par la pratique jurisprudentielle suisse selon laquelle, lorsqu'un État étranger se constitue partie civile dans une procédure pénale en Suisse, il peut se voir refuser l'accès au dossier en tant que partie civile si, en parallèle à cette procédure, les autorités suisses connaissent d'une demande d'entraide en provenance d'une autorité judiciaire de cet État concernant la même affaire (décision de la juridiction de droit public rendue le 5 juin 2001 dans l'affaire Abacha). Cette disposition vise à garantir une pleine jouissance de leurs droits comme parties au cas où la Communauté ou les États membres se constitueraient parties civiles dans des procédures pénales en Suisse.

Titre IV: Dispositions finales

* Article 39 - «Comité mixte»

Cet article établit un comité mixte pour l'administration de l'accord, le règlement des différends (article 40) et l'émission de recommandations en vue de la révision de l'accord (article 42).

* Article 40 - «Règlement des différends»

* Article 41 - «Réciprocité»

Cet article dispose qu'aucune mesure unilatérale n'est prise sans consultation préalable du comité mixte.

* Article 42 - «Révision»

* Article 43 - «Champ d'application territorial»

Cet article est conforme aux dispositions normatives en la matière. Toutefois, la Commission communiquera à la Suisse une liste indicative des territoires auxquels le présent accord trouve application.

* Article 44 - «Entrée en vigueur»

En cas de déclaration conformément à l'article 44, paragraphe 3, il est manifeste que seule la Communauté peut faire une déclaration sur les questions relevant de sa compétence et que toute déclaration ne peut concerner les relations entre les États membres, mais uniquement les relations avec la Suisse.

* Article 45 - «Dénonciation»

Cet article inclut les possibilités de dénonciation de l'accord.

* Article 46 - «Application dans le temps»

Cet article contient une disposition relative à l'application de l'accord aux demandes concernant les activités illégales commises six mois après la date de sa signature.

* Article 47 - «Extension de l'accord aux nouveaux États membres de l'UE»

Cet article vise à simplifier l'extension de l'accord aux nouveaux États membres.

* Article 48 - «Textes authentiques»

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL relative à la signature de l'Accord de coopération entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, pour lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte à leurs intérêts financiers

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 280 combiné à la première phrase du premier sous-paragraphe de son article 300, paragraphe 2,

vu la proposition de la Commission [1],

[1] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) Après autorisation du Conseil en date du 14 décembre 2000, la Commission a négocié, au nom de la Communauté et de ses États membres, un accord de coopération avec la Confédération suisse pour lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte à leurs intérêts financiers, y compris en matière de taxe sur la valeur ajoutée et d'accises.

(2) Sous réserve de sa conclusion à une date ultérieure, il est souhaitable de signer l'accord paraphé le 25 juin 2004,

DÉCIDE:

Article unique

Sous réserve d'une éventuelle conclusion à une date ultérieure, le Président du Conseil est autorisé à désigner la ou les personne(s) habilitée(s) à signer, au nom de la Communauté européenne, l'accord de coopération entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, pour lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte à leurs intérêts financiers, ainsi que l'acte final qui l'accompagne.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président