RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

La Cour s’est appuyée sur quatre observations dans sa réponse au renvoi préjudiciel. Premièrement, la Cour, renvoyant à son arrêt récent dans l’affaire Raugevicius, a fait valoir que «la situation d’un citoyen de l’Union qui a fait usage de sa liberté de circulation relève du champ d’application de l’article 18 TFUE», y compris dans le domaine du sport amateur. Deuxièmement, la liberté fondamentale de circulation des personnes, telle qu’énoncée à l’article 21 TFUE, tendait, notamment, à favoriser «l’intégration progressive du citoyen de l’Union concerné dans la société de l’État membre d’accueil», et la participation au sport amateur constitue un élément important de ce processus d’inclusion. Troisièmement, en référence à la jurisprudence antérieure de l’UE, la Cour a fait valoir que les règles des fédérations nationales (sportives) doivent également respecter le droit de l’UE, notamment les traités. Quatrièmement, l’applicabilité des articles 18 et 21 TFUE à la réglementation des fédérations nationales sportives sous-tend, entre autres, que la réglementation de ces fédérations, qui peut constituer une restriction d’une liberté fondamentale, est incompatible avec le droit de l’Union, sauf si elle est «justifiée par des considérations objectives et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier».

M. Biffi est un ressortissant italien qui vit en Allemagne, et il pratique, en amateur, la course à pied en compétition dans la catégorie senior. Il est membre de TopFit, une association sportive affiliée à la Fédération nationale d’athlétisme allemande (Deutscher Leichtathletikverband, DLV). En 2015, en raison d’un changement des règles de la DLV, des citoyens mobiles de l’Union en Allemagne, comme M. Biffi, n’ont pas pu être sélectionnés pour participer aux championnats nationaux ou n’ont été autorisés à participer à ces championnats que «hors classement» ou «sans classement». Ils n’ont donc pas pu avoir accès à la finale et n’ont pas pu obtenir le titre de champion national, bien qu’ils remplissaient toutes les autres conditions pour participer à des championnats d’athlétisme.

Troisièmement, la tension entre l’objectif consistant à prévenir le risque d’impunité pour les infractions pénales commises et les restrictions d’une liberté fondamentale, et la nécessité connexe d’examiner d’autres mesures s’appliquent également, selon la Cour dans l’affaire Raugevicius, aux (demandes d’)extraditions visant à exécuter une condamnation pénale (étrangère). Si le principe ne bis in idem empêchait l’État membre de nationalité d’engager des poursuites contre le citoyen mobile de l’Union concerné, les instruments internationaux et la législation (de certains) des États membres prévoient d’autres mesures (par exemple, l’exécution des condamnations pénales imposées par des juridictions étrangères dans l’État membre de nationalité). Selon la Cour, ces autres mesures pourraient dès lors être considérées comme applicables au citoyen mobile de l’Union concerné (nonobstant les restrictions sur la base de la nationalité).

À cet égard, la Cour a considéré dans l’affaire Petruhhin que d’autres mesures moins préjudiciables pour l’exercice des libertés fondamentales doivent être considérées par les États membres qui envisagent d’accepter une demande d’extradition. Sur la base du principe de coopération loyale de l’UE (article 4, paragraphe 3, TFUE) et du droit dérivé de l’Union dans le domaine de la coopération pénale (plus précisément, le mandat d’arrêt européen), la Cour a conclu ce qui suit. Avant l’extradition d’un citoyen mobile de l’Union, les États membres doivent échanger des informations avec l’État membre de nationalité, de façon à permettre à cet État membre de poursuivre le citoyen mobile de l’Union pour les infractions pénales commises à l’étranger «dans la mesure où l’État membre de nationalité jouit d’une compétence [extraterritoriale] en vertu du droit national». Dans l’affaire Pisciotti, la Cour a toutefois précisé que si l’État membre de nationalité avait été dûment informé, mais décidait quand même de ne pas poursuivre son propre ressortissant pour les infractions pénales commises hors de son territoire, le droit de l’Union n’interdirait pas son extradition par l’État membre «d’accueil» vers un pays tiers.

Deuxièmement, la Cour a examiné si les règles (inter)nationales des États membres interdisant uniquement la non-extradition de leurs propres ressortissants étaient incompatibles avec le principe de non-discrimination énoncé à l’article 18 TFUE. La Cour fait valoir que de telles règles en matière d’extradition donnent lieu à une différence de traitement en fonction de la nationalité d’un citoyen de l’Union et, dès lors, à une restriction de la liberté de circulation. Conformément à la jurisprudence de la Cour, une telle restriction ne pourrait être justifiée que «si elle se fonde sur des considérations objectives et est proportionnée à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national». Si la Cour reconnaît que le ou les objectifs d’assurer la «coopération pénale internationale» et d’éviter le risque d’impunité est/sont légitime(s), ces dispositions nationales doivent également respecter l’exigence de proportionnalité.

Les principales conclusions de la Cour dans ces affaires peuvent être résumées comme suit. Premièrement, la Cour a jugé que si les règles en matière d’extradition ressortissent à la compétence de l’État membre, en l’absence d’accord international entre l’UE et un pays tiers, les États membres doivent exercer leurs règles nationales en matière d’extradition conformément au droit de l’UE dans les situations couvertes par ce droit. Selon la Cour, c’est le cas lorsqu’un citoyen de l’Union a exercé ses droits en matière de libre circulation (conformément à l’article 21 TFUE) et lorsque les règles nationales en matière d’extradition pourraient donner lieu à une discrimination des citoyens de l’Union en raison de leur nationalité (en vertu de l’article 18 TFUE).

Les trois arrêts de la Cour relatifs à l’interdiction de toute discrimination exercée en raison de la nationalité et l’extradition vers un pays tiers de citoyens de l’Union résidant dans un État membre autre que l’État membre de nationalité étaient les arrêts Petruhhin, Pisciotti et Raugevicius. Dans chacune de ces affaires, la question abordée était l’interaction entre les règlements nationaux interdisant l’extradition des propres ressortissants de l’État membre d’accueil et le principe de l’UE d’interdiction de toute discrimination des citoyens de l’UE exercée en raison de la nationalité (article 18 TFUE).

Le présent rapport passe en revue les dispositions de la deuxième partie du TFUE concernant: i) la citoyenneté de l’Union, ii) la non-discrimination; iii) le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres; iv) le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et aux élections au Parlement européen dans l’État membre de résidence; v) le droit à la protection consulaire; vi) le droit de pétition devant le Parlement européen; et vii) le droit de s’adresser au Médiateur. Le présent rapport accompagne le rapport sur la citoyenneté de l’Union – «Responsabiliser les citoyens et protéger leurs droits en des temps difficiles».

L’article 25 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) impose à la Commission de faire rapport au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social, tous les trois ans, sur l’application des dispositions sur la non-discrimination et la citoyenneté de l’Union (figurant dans la deuxième partie du traité). Le présent rapport, qui est le neuvième établi en application de l’article 25 TFUE, porte sur la période comprise entre le 1er juillet 2016 et le 30 juin 2020.

Par conséquent, la Cour a considéré que le principe de proportionnalité exige que la législation des États membres régulant la perte de nationalité prévoie la possibilité d’«un examen individuel des conséquences que comporte cette perte pour [les personnes concernées et les membres de leur famille] au regard du droit de l’Union». En outre, lorsque, à la suite d’un tel examen, la perte du statut de citoyen de l’Union (en conséquence de la perte automatique de la nationalité d’un État membre) est jugée incompatible avec le droit de l’Union, il devrait être possible de recouvrer la nationalité ex tunc.

Dans l’affaire Tjebbes e.a., la Cour a confirmé la légitimité, en général, de l’objectif des États membres consistant à garantir l’existence d’un lien effectif entre l’État et ses ressortissants. Cette légitimité ne dispense toutefois pas les États membres de veiller à ce que (dans les cas individuels) la perte ex lege de la nationalité des États membres respecte le principe de proportionnalité, si la perte de nationalité entraînait la perte du statut de citoyen de l’Union et des droits qui en découlent.

Au cours de la période de référence, la Commission a instruit 98 plaintes et a répondu à près de 1 400 lettres/requêtes individuelles, 48 questions et 10 pétitions du Parlement européen dans le domaine de la citoyenneté de l’UE et des droits qui en découlent, principalement concernant des informations sur les conséquences du Brexit pour les droits de citoyenneté de l’Union.

À la suite de ce rapport, la Commission a mis en place un «groupe d’experts issus des États membres sur les programmes de citoyenneté et de résidence par investissement», pour i) examiner les risques spécifiques induits par les programmes de citoyenneté par investissement; ii) élaborer, d’ici la fin de 2019, un ensemble commun de contrôles de sécurité; et iii) s’intéresser aux questions de transparence et de bonne gouvernance dans la mise en œuvre des programmes tant de citoyenneté que de résidence par investissement.

En janvier 2019, la Commission a publié un rapport sur les «Programmes de citoyenneté et de résidence par investissement dans l’Union européenne», analysant les programmes existants pour obtenir la nationalité des États membres de l’UE et le séjour dans ces États membres en raison d’investissements, et soulignant un certain nombre de préoccupations et de risques que ces programmes présentent pour l’UE.

La Commission européenne a pris un certain nombre de mesures concernant l’acquisition et la perte de la citoyenneté de l’UE, plus précisément sur la question des programmes de «citoyenneté par investissement» dans l’UE, octroyant des droits civiques à des ressortissants de pays non membres de l’UE en contrepartie d’un investissement.

L’article 20 TFUE prévoit que toute personne qui est un ressortissant d’un État membre de l’UE est également citoyen de l’Union. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas. Si la définition des conditions d’acquisition et de perte de la nationalité relève, conformément au droit de l’UE, de la compétence de chaque État membre, le fait d’octroyer la citoyenneté d’un État membre implique également l’octroi de la citoyenneté de l’Union et des droits qui l’accompagnent, qui peuvent être exercés dans toute l’UE. En conséquence, la Commission considère que les États membres devraient faire usage de leurs prérogatives d’octroi de la citoyenneté dans un esprit de coopération loyale, comme l’exigent les traités.

En décembre 2018, la Commission européenne a publié une évaluation du cadre de l’UE pour les stratégies nationales d’intégration des Roms pour la période allant jusqu’à 2020. L’évaluation a consisté à examiner le cadre de l’UE et la façon dont il a mobilisé d’autres instruments juridiques et d’autres instruments d’action et de financement de l’Union en vue de promouvoir l’intégration des Roms. En septembre 2019, la Commission a également publié un rapport portant sur la mise en œuvre nationale de mesures d’inclusion des Roms.

En novembre 2018, la Commission a publié des conclusions sur la base des discussions des séances thématiques sur l’antitsiganisme et l’afrophobie organisées par le groupe de haut niveau de l’UE sur la lutte contre le racisme, la xénophobie et d’autres formes d’intolérance lors de sa quatrième réunion le 5 décembre 2017. Elle a également publié une note explicative sur l’application pratique de la décision-cadre 2008/913/JAI du Conseil sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal.

À la suite de la publication, en décembre 2015, de la liste de mesures permettant de faire progresser l’égalité de traitement à l’égard des personnes LGBTI, qui incluait des activités envisagées par la Commission dans différents domaines d’action en 2016-2019, en février 2017, la Commission a publié le premier rapport annuel sur la liste de mesures permettant de faire progresser l’égalité de traitement à l’égard des personnes LGBTI, couvrant l’année 2016. Les deuxième et troisième rapports sont parus en 2018 et 2019 respectivement et, en mai 2020, le rapport final a été publié, couvrant les mesures prises durant l’année 2019.

En mars 2019, la Commission européenne a publié le rapport annuel sur l’égalité entre les femmes et les hommes, concluant que même au sein de l’Union, où l’égalité sans équivoque entre les genres est prévue par la loi, l’égalité entre les femmes et les hommes n’est toujours pas une réalité tangible.

Dans l’affaire Lounes , la Cour a estimé qu’un citoyen de l’Union qui a eu recours à ses droits en matière de libre circulation pour résider dans un autre État membre de l’UE et qui a depuis lors obtenu la nationalité de l’État membre d’accueil, tout en conservant la nationalité de l’État membre d’origine, peut, même s’il n’est plus bénéficiaire au titre de la directive 2004/38, continuer de se prévaloir des droits découlant de l’article 21 TFUE . Les droits de résidence pour les membres de la famille dudit citoyen de l’UE (titulaire de la double nationalité) peuvent également découler directement de l’article 21 TFUE, dans des conditions qui ne doivent pas être plus strictes que celles prévues par la directive 2004/38 . La Cour a précisé que le droit à la libre circulation comprend le droit de mener une vie familiale normale .

La Commission a élaboré un outil d’apprentissage en ligne sur le droit à la libre circulation, qui est destiné aux administrations locales afin d’approfondir leurs connaissances de la directive 2004/38 (la directive sur la libre circulation) et des droits qui en découlent. L’outil d’apprentissage en ligne est disponible dans 23 langues et comprend un test d’autoévaluation et un cours en ligne destiné aux débutants et aux utilisateurs avertis.

Les citoyens de l’Union peuvent également s’adresser au Centre d’information Europe Direct (CIED) de la Commission, qui fournit des informations générales sur l’UE et des conseils sur les droits des citoyens de l’Union. Entre 2016 et 2019, le CIED a reçu au total 5 251 demandes d’information concernant la libre circulation des personnes.

Les citoyens peuvent également poser des questions sur leurs droits personnels dans l’UE auprès du service «L’Europe vous conseille» qui fournit gratuitement des conseils juridiques personnalisés. «L’Europe vous conseille» est géré par la Commission et fonctionne par l’intermédiaire de son contractant externe, le Service d’action des citoyens européens (ECAS). Entre 2016 et 2020, «L’Europe vous conseille» a reçu plus de 42 000 demandes d’information sur la question des procédures d’entrée et des droits de séjour et plus de 2 300 demandes d’information sur les droits politiques et judiciaires.

Les citoyens mobiles de l’Union qui sont affectés négativement par l’application incorrecte du droit de l’Union par les autorités publiques peuvent s’adresser à SOLVIT, mis en place pour réagir rapidement et trouver des solutions au niveau national. Entre 2016 et 2018, SOLVIT a traité environ 1 930 cas concernant la libre circulation des personnes.

Au cours de la période de référence, la Commission a instruit 950 plaintes de citoyens et répondu à 6 128 questions et 140 pétitions du Parlement européen concernant l’exercice de la libre circulation. Beaucoup concernaient les droits d’entrée et de séjour accordés à des ressortissants d’États tiers membres de la famille de citoyens de l’Union (conditions de délivrance de visas et de permis de séjour, formalités supplémentaires) et les conditions auxquelles les citoyens de l’Union peuvent exercer leur droit à la libre circulation.

En 2018, plus de 16 millions de citoyens de l’Union vivaient ou travaillaient dans un pays de l’UE autre que celui dont ils possèdent la citoyenneté. Un nombre bien plus grand encore de citoyens de l’Union ont séjourné dans d’autres pays de l’UE à titre temporaire, le temps de vacances, d’une visite à des amis ou à des parents ou d’un déplacement professionnel.

La majorité des citoyens soutiennent ce droit et le considèrent comme un des résultats les plus positifs de l’UE. En outre, plus de la moitié des citoyens de l’UE affirment avoir profité du nombre moins élevé, voire nul, de contrôles aux frontières lors des voyages à l’étranger. La plupart des Européens estiment que la libre circulation des personnes, des biens et des services au sein de l’Union européenne constitue le résultat le plus positif de l’UE. Dans une enquête menée au printemps 2020, 83 % des citoyens de l’UE sont convenus que la libre circulation des citoyens de l’UE au sein de l’Union a eu des effets globalement favorables sur l’économie de leur pays.

En vertu de l’article 20, paragraphe 2, point a), et de l’article 21 TFUE, tout citoyen de l’Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application.

5.DROIT DE CIRCULER ET DE SÉJOURNER LIBREMENT SUR LE TERRITOIRE DES ÉTATS MEMBRES [ARTICLE 20, PARAGRAPHE 2, ET ARTICLE 21 TFUE]

Dans l’affaire Gusa , la Cour a fait valoir que le droit de conserver la qualité de «travailleur salarié ou de non salarié» après l’arrêt des activités économiques dans les cas précisés à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2004/38 [plus précisément, le point b) de cette directive, «s’il se trouve en chômage involontaire dûment constaté après avoir été employé pendant plus d’un an et s’est fait enregistrer en qualité de demandeur d’emploi auprès du service de l’emploi compétent»] s’applique également aux citoyens mobiles de l’UE qui étaient non salariés avant l’arrêt involontaire des activités économiques .

Dans l’affaire Coman , la Cour a interprété la notion de «conjoint» d’un citoyen de l’UE à l’article 2, paragraphe 2, point a), de la directive 2004/38 et a fait valoir qu’il s’agit d’une définition autonome du droit de l’Union, indépendante des législations des États membres. La Cour a jugé que si un citoyen de l’UE retournant dans son pays avait (précédemment) exercé ses droits à la libre circulation pour séjourner de manière effective dans un autre État membre de l’Union et a, dans l’État membre d’accueil, développé ou consolidé une vie de famille avec un ressortissant (d’un pays tiers) du même sexe par un mariage conclu légalement dans l’État membre d’accueil, le droit de l’Union s’oppose à ce que la législation nationale refuse d’octroyer des droits d’entrée et de séjour dérivés au conjoint du même sexe du citoyen de l’UE retournant dans son pays sur la base de la non-reconnaissance du mariage homosexuel dans l’État membre (d’origine) concerné . L’État membre concerné doit considérer cette personne comme son conjoint aux fins de l’exercice des droits que cette personne tire du droit de l’Union. Dans le même temps, cela n’implique pas, pour ledit État membre, de prévoir, dans son droit national, l’institution du mariage entre personnes de même sexe .

Dans l’affaire Altiner et Ravn , la Cour a fait valoir que le droit de l’Union ne s’oppose pas à une législation nationale qui n’accorde pas un droit de séjour dérivé à un membre de la famille d’un citoyen de l’UE retournant dans son pays lorsque ledit membre de la famille n’est pas entré sur le territoire de l’État membre d’origine de ce citoyen de l’UE «dans le prolongement naturel» du retour, dans cet État membre, du citoyen de l’UE en question . Toutefois, le droit de l’Union ne s’y oppose pas à la condition que cette législation nationale exige, dans le cadre d’une appréciation globale, de tenir compte également d’autres éléments pertinents, malgré le laps de temps qui s’est écoulé entre le retour du citoyen de l’UE dans ledit État membre et l’entrée du membre de sa famille, ressortissant d’un État tiers, la vie de famille développée et consolidée dans l’État membre d’accueil n’a pas pris fin .

L’affaire Tarola portait sur le cas d’un citoyen de l’UE qui avait exercé son droit à la libre circulation en étant employé dans l’État membre d’accueil pendant une période de deux semaines, en vertu d’un contrat autre qu’un contrat de travail à durée déterminée, avant de se trouver en chômage involontaire. La Cour a interprété l’article 7, paragraphe 1, point a), et l’article 3, point c), de la directive 2004/38/CE et a considéré qu’un citoyen se trouvant dans une telle situation conserve le statut de travailleur (et, consécutivement, son droit de séjour dans l’État membre d’accueil) pendant une période d’une durée d’au moins six mois, si la personne concernée avait effectivement eu la qualité de travailleur avant le chômage involontaire et s’était fait enregistrer en qualité de demandeur d’emploi auprès du service de l’emploi compétent . En outre, la Cour a fait valoir qu’un droit au bénéfice des prestations de sécurité sociale ou des prestations d’assistance sociale en vertu de la législation nationale peut être subordonné à une période d’emploi spécifique, dans la mesure où, en vertu du principe d’égalité de traitement, la même condition s’applique aux ressortissants de l’État membre concerné .

L’affaire Bajratari porte sur l’interprétation de l’article 7, paragraphe 1, point b), de la directive 2004/38/CE - séjour sur la base de ressources suffisantes et assurance maladie complète. L’affaire concernait un parent, ressortissant d’un pays tiers, d’un citoyen de l’UE mineur, qui a tenté de recourir à son droit de séjour dérivé dans l’État membre d’accueil en tant que personne assurant effectivement la garde de son enfant mineur, un citoyen de l’UE séjournant sur la base de l’article 7, paragraphe 1, point b). La Cour a fait valoir qu’un citoyen de l’UE mineur dispose de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil au cours de son séjour, si ces ressources proviennent des revenus tirés de l’emploi exercé de manière illégale par le parent de ce mineur, ressortissant d’un État tiers ne disposant pas d’un titre de séjour et d’un permis de travail dans cet État membre. La Cour a également estimé que les conditions pour restreindre droit de séjour du citoyen de l’UE mineur pour des raisons d’ordre public n’étaient pas remplies.

Une deuxième série d’arrêts de la CJUE concerne la restriction de droits de séjour et les éloignements au titre de la directive 2004/38.

Dans l’affaire E/Subdelegación del Gobierno en Álava , la Cour a réitéré que les décisions d’éloignement au titre de la directive 2004/38 doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu concerné (citoyen de l’UE). Le fait que l’individu concerné était incarcéré au moment de l’adoption de la décision d’éloignement, sans perspective de libération dans un avenir proche, «n’exclut pas que son comportement représente [...] pour un intérêt fondamental de la société de l’État membre d’accueil, une menace au caractère réel et actuel» aux fins de l’adoption de cette décision.

Dans l’affaire Petrea , la Cour a établi, entre autres, qu’un État membre peut retirer une attestation d’enregistrement délivrée à tort à un citoyen de l’UE qui avait été expulsé et est revenu tout en étant toujours sous le coup d’une interdiction du territoire (comme prévu par la directive 2004/38) . Le citoyen de l’UE concerné est en droit, en vertu de l’article 32 de la directive 2004/38, d’introduire une demande de levée de ladite interdiction du territoire; toutefois, ce citoyen ne bénéficie pas d’un droit de séjour (en vertu de la directive 2004/38) pendant l’examen de sa demande .

Dans l’affaire B et Vomero , la Cour a précisé bon nombre de questions relatives aux dispositions de la directive 2004/38 concernant la protection renforcée contre l’éloignement en vertu de l’article 28, paragraphe 3, point a), de la directive et ses conditions préalables, en particulier dans le contexte de l’emprisonnement. La Cour a jugé qu’un citoyen de l’UE doit disposer d’un droit de séjour permanent pour bénéficier d’une protection renforcée contre l’éloignement . En outre, la Cour a précisé que la période cumulée de séjour préalable (ininterrompu) nécessaire pour une protection renforcée contre l’éloignement doit être calculée à rebours, à partir de la date d’adoption de la décision d’éloignement initiale . La question de savoir si la durée de séjour nécessaire pour une protection renforcée était interrompue par une période de détention avant la décision d’éloignement doit être déterminée au moyen d’une appréciation globale visant à savoir si, nonobstant ladite détention, les liens d’intégration unissant le citoyen de l’UE à l’État membre d’accueil n’ont pas été rompus . Parmi les facteurs pertinents de cette appréciation globale figurent «la force des liens d’intégration tissés avec l’État membre d’accueil avant la mise en détention de l’intéressé, la nature de l’infraction ayant justifié la période de détention encourue et les circonstances dans lesquelles elle a été commise ainsi que la conduite de l’intéressé durant la période de détention» .

Dans l’affaire K et HF , la Cour a soutenu que le fait qu’un (membre de la famille d’un) citoyen de l’UE se soit précédemment vu refuser l’asile sur base de l’article 1F de la Convention de Genève ne peut automatiquement mener à la conclusion que leur simple présence représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société comme l’exige (l’article 27 de) la directive 2004/38 . La nécessité de restreindre la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’UE ou d’un membre de sa famille doit être appréciée au cas par cas et sur la base des règles en matière de libre circulation. Les autorités nationales compétentes doivent en outre examiner si i) l’adoption de telles mesures d’ordre public ou de sécurité publique est conforme au principe de proportionnalité, compte tenu des droits des citoyens de l’UE et des membres de leur famille, et ii) d’autres mesures moins attentatoires à la liberté de circulation étaient possibles .

Une troisième série d’arrêts de la Cour au cours de la période de référence concerne les droits de circuler et de séjourner librement découlant des articles 20 et 21 TFUE.

Dans l’affaire Rendón Marín , la Cour a jugé que le droit de l’UE s’oppose au refus d’un droit de séjour dérivé à un ressortissant d’un État tiers ayant la garde exclusive de deux citoyens de l’UE mineurs, un «mobile» et un «statique», uniquement sur la base d’antécédents pénaux . Cette opposition de refus automatique d’un droit de séjour dérivé pour un parent ressortissant d’un État tiers à l’égard duquel un citoyen de l’UE mineur est dépendant, uniquement sur la base des antécédents pénaux du parent, est également confirmée par la Cour dans l’affaire CS . Toutefois, aussi bien dans Rendón Marín que dans CS, la Cour reconnaît la possibilité pour les États membres de restreindre les droits de séjour découlant des articles 20 et 21 TFUE, dans la mesure où toute restriction de ce type repose sur une appréciation au cas par cas et tout éloignement ou restriction du droit de séjour est fondé sur l’«existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour l’ordre public ou la sécurité publique» .

Dans l’affaire Chavez-Vilchez e.a. , la Cour a été invitée à préciser la mesure dans laquelle un droit de séjour découlant de l’article 20 TFUE (à la suite de la série d’arrêts à compter de l'arrêt Ruiz Zambrano) dépend de la possibilité du parent citoyen de l’UE, qui n’est pas le parent qui assume la garde effective du citoyen de l’UE mineur «statique», de s’occuper de cet enfant. La Cour a estimé que les autorités compétentes doivent déterminer, à la lumière notamment de l’article 7 (protection de la vie privée et familiale) et de l’article 24 (prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant) de la charte des droits fondamentaux de l’UE, quel est le parent qui assume la garde effective de l’enfant et s’il existe une relation de dépendance avec le parent ressortissant d’un pays tiers qui contraindrait l’enfant à quitter, dans la pratique, le territoire de l’UE en cas de refus d’un droit de séjour à ce parent . La Cour a fait valoir qu’aux fins d’une telle appréciation, la circonstance que l’autre parent, citoyen de l’UE, est réellement capable de et prêt à assumer seul la charge quotidienne et effective de l’enfant constitue un élément pertinent. Toutefois, cet élément n’est pas à lui seul suffisant pour pouvoir constater qu’il n’existe pas une relation de dépendance entre le parent ressortissant d’un pays tiers et l’enfant qui contraindrait ce dernier à quitter le territoire de l’UE si un droit de séjour était refusé à ce ressortissant d’un pays tiers . La Cour a rappelé a considéré comme éléments pertinents dans l’appréciation par les autorités compétentes «la question de la garde de l’enfant ainsi que celle de savoir si la charge légale, financière ou affective de cet enfant est assumée par le parent ressortissant d’un pays tiers» . La Cour a ensuite ajouté que, lors de l’appréciation de ces facteurs, «une telle constatation doit être fondée sur la prise en compte, dans l’intérêt supérieur de l’enfant concerné, de l’ensemble des circonstances de l’espèce, notamment de son âge, de son développement physique et émotionnel, du degré de sa relation affective tant avec le parent citoyen de l’Union qu’avec le parent ressortissant d’un pays tiers, ainsi que du risque que la séparation d’avec ce dernier engendrerait pour l’équilibre de cet enfant» .

L’affaire Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real portait sur l’article 20 TFUE. La Cour a fait valoir que l’article 20 s’oppose à ce qu’un État membre rejette une demande de regroupement familial, introduite par le conjoint, ressortissant d’un pays tiers, d’un citoyen de l’UE qui possède la nationalité de cet État membre et qui n’a jamais exercé sa liberté de circulation, au seul motif que ce citoyen de l’UE ne dispose pas, pour lui et son conjoint, de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système national d’assistance sociale, sans qu’il ait été examiné s’il existe une relation de dépendance entre ce citoyen de l’UE et son conjoint d’une nature telle que, en cas de refus d’octroi d’un droit de séjour dérivé à ce dernier, le citoyen de l’UE serait contraint de quitter le territoire de l’UE et serait ainsi privé des droits conférés par son statut. Partant, lorsque l’autorité nationale compétente est saisie, par un ressortissant d’un pays tiers, d’une demande d’octroi d’un droit de séjour aux fins d’un regroupement familial avec un citoyen de l’UE, ressortissant de l’État membre concerné, cette autorité doit apprécier, sur le fondement d’éléments que le ressortissant d’un pays tiers et le citoyen de l’UE concernés doivent pouvoir apporter et en procédant, si besoin est, à des recherches, s’il existe, entre ces deux personnes, une relation de dépendance, de telle sorte qu’un droit de séjour dérivé doit, en principe, être accordé à ce ressortissant, au titre de l’article 20 TFUE.

5.2.2.Évolution de la jurisprudence en matière de droits d’entrée et de séjour d’«autres membres de la famille» de citoyens de l’UE

En ce qui concerne le droit d’entrée, la Cour a précisé, dans l’affaire Ryanair Designated Activity Company, que les membres de la famille qui n’ont pas la nationalité d’un État membre de citoyens de l’UE qui sont en possession d’une carte de séjour permanent délivrée au titre de l’article 20 de la directive 2004/38/CE par un État membre sont également exemptés en vertu de l’article 5, paragraphe 2, de l’obligation de posséder un visa enfin de pénétrer sur le territoire d’un autre État membre. La dispense de visa s’applique également lorsque cette carte a été délivrée par un État membre qui ne fait pas partie de l’espace Schengen. L’arrêt conclut que le porteur d’une telle carte dispose du droit d’entrer sans visa sur le territoire d’un État membre sur présentation de la carte, sans qu’une vérification supplémentaire de sa qualité de membre de la famille ou qu’une justification supplémentaire soit nécessaire.

En outre, au cours de la période de référence, la Cour a rendu deux arrêts qui précisent davantage l’application par analogie de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 et sa décision antérieure dans l’affaire Rahman .

Dans l’affaire Banger , la Cour a jugé que l’article 21 TFUE exige des États membres qu’ils favorisent l’entrée et le séjour de membres de la famille élargie de leurs propres ressortissants de retour dans leur pays, en vertu des conditions de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 appliquées par analogie . L’appréciation d’une demande de résidence en vertu de l’article 3, paragraphe 2, est également soumise aux exigences visant à conférer un certain avantage à une telle demande par rapport aux demandes de ressortissants d’États tiers qui n’ont pas de tels liens familiaux, et visant à procéder à un examen approfondi de la situation personnelle du demandeur. Toute décision négative par rapport à des demandes de ce type doit être justifiée . En outre, la Cour a jugé que les membres de la famille élargie dont l’autorisation de séjour a été refusée doivent avoir accès à une voie de recours devant un juge national. Le juge national doit pouvoir «vérifier si la décision de refus repose sur une base factuelle suffisamment solide et si les garanties procédurales ont été respectées Parmi ces garanties figure l’obligation, pour les autorités nationales compétentes, de procéder à un examen approfondi de la situation personnelle du demandeur et de motiver tout refus d’entrée ou de séjour» .

Dans l’affaire SM , la Cour a tout d’abord précisé (de la même manière qu’elle l’a fait pour la notion de «conjoint» dans l’affaire Coman) que la notion de «descendant direct» à l’article 2, paragraphe 2, point c), de la directive 2004/38 est une définition autonome du droit de l’Union, indépendante des législations des États membres. En outre, elle a constaté qu’une telle notion devrait être interprétée de manière large et couvre «tout lien de filiation, qu’il soit de nature biologique ou juridique» (y compris, dès lors, les enfants biologiques et les enfants adoptés). En revanche, elle ne couvre pas les enfants placés sous un régime de tutelle légale qui ne crée pas de relation parent-enfant entre l’enfant et le tuteur (y compris les enfants placés sous le régime de la kafala algérienne) . La Cour précise expressément que ces enfants relèvent de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2004/38 . Lors de la mise en œuvre de leur obligation, en vertu de l’article 3, paragraphe 2, de favoriser l’entrée et le séjour des «autres membres de la famille» , les États membres doivent exercer leur marge d’appréciation «à la lumière et dans le respect» des dispositions de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, notamment le droit (au respect) de la vie familiale (article 7) et l’intérêt supérieur de l’enfant (article 24) . Ils sont également tenus de «procéder à une appréciation équilibrée et raisonnable de l’ensemble des circonstances actuelles et pertinentes de l’espèce, en tenant compte de l’ensemble des intérêts en jeu et, en particulier, de l’intérêt supérieur de l’enfant concerné» . Cette appréciation prend notamment en considération i) l’âge de l’enfant au moment où la tutelle légale a été établie et de la question de savoir si l’enfant vit avec son tuteur depuis lors, ii) le degré des relations affectives, iii) le degré de dépendance de l’enfant à l’égard de son tuteur, ainsi que iv) les éventuels risques concrets et individualisés que l’enfant concerné soit victime d’abus, d’exploitation ou de traite. Si l’appréciation mène à la conclusion que l’enfant et le tuteur sont appelés à mener une vie familiale effective et que le premier dépend du dernier, le droit fondamental au respect de la vie familiale et l’intérêt supérieur de l’enfant requièrent, en principe, qu’un État membre d’accueil octroie à l’enfant concerné le droit d’entrée et de séjour en tant qu’«autre membre de la famille» .