Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil concernant les valeurs limites du benzène et du monoxyde de carbone dans l'air ambiant"

(1999/C 138/12)

Le 10 mars 1999, le Conseil a décidé, conformément à l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 2 mars 1999 (rapporteur: M. Gafo Fernández; corapporteurs: M. Chiriaco et Mme Davison).

Au cours de sa 362e session plénière des 24 et 25 mars 1999 (séance du 25 mars), le Comité économique et social a adopté par 91 voix pour, 1 voix contre et 6 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition à l'examen s'inscrit dans le cadre des dispositions de la directive 96/62/CE sur la qualité de l'air, qui établissait la nécessité de définir des valeurs limites, en vue de garantir la qualité de l'air ambiant, concernant une série de polluants, parmi lesquels le benzène et le monoxyde de carbone. Cette proposition peut par conséquent être considérée comme une "directive fille" de la directive 96/62/CE.

1.2. La base juridique retenue est l'article 130 S, bien que soient également cités dans les considérants les articles 130 R (principe de précaution) et 129 (protection de la santé).

1.3. Les effets de ces polluants sur la santé ont été scientifiquement démontrés: le benzène est considéré cancérigène, bien qu'uniquement en cas d'expositions de longue durée, tandis que le monoxyde de carbone réduit la capacité de transport d'oxygène du sang et peut causer un empoisonnement mortel à de fortes concentrations (uniquement dans des locaux fermés).

1.4. L'origine des émissions de ces polluants est diverse, mais elles proviennent pour la plupart de l'utilisation et de la combustion de combustibles pétroliers dans le transport terrestre, la destruction par le feu des forêts, de la savane et des déchets agricoles intervenant pour moitié dans les rejets mondiaux dans le cas du monoxyde de carbone. Il n'y a donc pas lieu de s'étonner qu'une grande partie des secteurs potentiellement sensibles se concentrent dans des zones urbaines ayant une forte concentration de trafic routier.

1.5. L'entrée en vigueur d'une série de mesures et de dispositions de l'Union européenne en faveur de l'environnement devrait réduire considérablement les niveaux de concentrations actuels. Il s'agit:

- Pour le trafic terrestre: de l'entrée en vigueur du programme Auto-oil et des directives visant à améliorer l'efficacité des voitures particulières.

- Pour les émissions à caractère industriel: de l'entrée en vigueur de la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution ("IPPC") et de la directive sur les composés organiques volatils (COV "étape 1").

1.6. Lors de l'élaboration de la proposition à l'examen, la Commission s'est fondée sur une série de références et d'études, parmi lesquelles il y a lieu de citer :

- les niveaux indicatifs en matière de qualité de l'air établis par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) pour le monoxyde de carbone;

- l'extension au benzène du principe adopté dans la directive sur l'eau potable, qui prend comme point de départ de la détermination des valeurs limites un risque supplémentaire de contracter un cancer d'une personne sur un million sur une vie entière;

- le rapport commandé par la Commission européenne à un consultant indépendant sur l'évaluation économique des objectifs de la qualité de l'air pour le benzène et le monoxyde de carbone;

- les études et résultats du programme Auto-oil.

De même, des experts des États membres, de l'industrie et des organisations non gouvernementales (ONG) ont été consultés.

1.7. Les lignes d'action en vue de mesurer, contrôler et exiger ces niveaux de qualité de l'air sont de trois types:

- Définition de valeurs limites de concentration de benzène et de monoxyde de carbone, suivant un calendrier préétabli.

- Création d'un système homogène de stations de mesure, incluant des installations ou des systèmes de mesure adéquats pour ces polluants sur tout le territoire de la Communauté.

- Information des populations sur les niveaux réels de qualité de l'air enregistrés dans chaque zone où sont réalisées les mesures.

1.8. Enfin, la Commission devra présenter au plus tard le 31 décembre 2004 un rapport sur l'application de cette directive, qui s'inscrira dans le cadre d'une stratégie de la qualité de l'air, et qui présentera éventuellement des propositions de modification de la directive à l'examen.

2. Observations générales

2.1. Le Comité accueille favorablement cette deuxième "directive-fille" de la directive 96/62/CE sur la qualité de l'air et engage la Commission à présenter des propositions sur les autres polluants en attente.

2.2. Le Comité est conscient de ce que la base de données sur les différents paramètres de la qualité de l'air est encore insuffisante dans l'ensemble de la Communauté. Cela tient au fait qu'il est extrêmement difficile de définir les zones, que la responsabilité de cette tâche incombe aux autorités nationales, et qu'il est nécessaire d'identifier et de distinguer les "points chauds" en matière de qualité de l'air dans certaines zones. À cela vient s'ajouter la complexité des systèmes de mesure, qui se basent sur une combinaison de mesures directes, de systèmes indirects et de modèles mathématiques d'évaluation.

2.3. C'est pourquoi le Comité, tout en soutenant la totalité des objectifs prévus à l'article 1, aurait préféré que les références à l'établissement de limites de concentration de benzène et de monoxyde de carbone ou au maintien de la qualité de l'air, là où elle existe à l'heure actuelle, soient reliées à une amélioration parallèle des systèmes de mesure et de vérification dans leur ensemble et, tout particulièrement à l'identification urgente des zones critiques en matière de qualité de l'air où des mesures spéciales sont à prévoir.

2.4. Le Comité considère que la limite établie à titre général pour le benzène, ainsi que les exceptions temporaires accordées à des régions en proie à de graves problèmes socioéconomiques, devraient être nuancées, pour les raisons suivantes:

2.4.1. La précision insuffisante des systèmes de mesure (critères de détermination des zones, combinaison de systèmes de mesure directe et de modélisation) par rapport à la concentration limite extrêmement basse de benzène dans l'air ambiant (0,000005 grammes par m3 ou 5 microgrammes/m3) autorisée dans la proposition de directive.

2.4.2. L'absence d'orientations de l'OMS en la matière, le document de la Commission retenant à la place une fourchette comprise entre 0,2 et 20 microgrammes/m3, qui correspond au risque de voir une personne de plus par million d'habitants contracter un cancer du fait d'une exposition 24 heures sur 24 chaque jour de sa vie à ces concentrations de benzène dans l'air.

2.4.3. La difficulté d'identifier les zones critiques, ainsi que l'impossibilité d'y obtenir généralement des niveaux moyens de réduction à court terme. Cependant, le Comité souscrit pleinement à la valeur limite de 5 microgrammes par m3 proposée par la Commission.

2.5. Le Comité considère acceptable la limite proposée pour le monoxyde de carbone (10 milligrammes/m3) ainsi que la date prévue pour son entrée en vigueur (1er janvier 2005).

2.6. Le Comité invite la Commission et les États membres à améliorer, dans l'attente de l'entrée en application de la directive à l'examen et de l'ensemble des autres directives relatives à la qualité de l'air, les systèmes de détermination des zones aux fins de l'application de ces directives, et à recourir aux meilleures technologies de mesure disponibles, en vue d'augmenter le niveau général des connaissances et la précision des mesures de la qualité de l'air et de son évolution avec l'entrée en vigueur des mesures décrites au paragraphe 1, et d'identifier de manière précise et systématique toutes les zones critiques en matière de qualité de l'air.

2.7. Le Comité soutient totalement le système d'information des populations prévu à l'article 6 et considère qu'il s'agit d'un élément essentiel tant pour informer les citoyens que pour les sensibiliser plus généralement aux problèmes liés à la qualité de l'air et à la nécessité de rechercher des solutions globales en la matière.

Bruxelles, le 25 mars 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

Amendement rejeté

L'amendement suivant, qui a recueilli plus du quart des suffrages exprimés, a été examiné et repoussé en assemblée plénière.

Paragraphe 2.4.3

Remplacer le paragraphe 2.4.3 par le texte suivant:

La difficulté d'identifier les zones critiques, notamment en milieu urbain, ainsi que l'impossibilité d'y obtenir généralement des niveaux moyens de réduction à court terme pourraient justifier que l'on prévoie la possibilité, en raison de problèmes socioéconomiques, de demander des prolongations généralisées pour des périodes de cinq ans et plus.

Dans cet esprit, et afin d'empêcher que les dispositions de la directive ne restent lettre morte, la limite de 5 microgrammes par m3 et, uniquement dans les zones critiques, de 10 microgrammes par m3, est confirmée, avec obligation pour les autorités compétentes de prendre toutes les mesures de prévention permettant de ramener cette limite à 5 microgrammes par m3.

Exposé des motifs

Les propositions présentées dans l'exposé des motifs du document de la Commission, au point 4.6.3 (p. 17 de la version française), risquent selon nous, si on les applique à la lettre, d'empêcher l'application de toute valeur limite, dès lors que les problèmes socioéconomiques les plus divers découlant de la stricte application de cette réglementation pourraient justifier la demande, dans tous les pays européens, de prolongations des délais d'application, tant dans les zones critiques que dans les zones non critiques.

Résultat du vote

Voix pour : 36; voix contre : 57; abstentions : 7.