Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres

[COM(2020) 70 final]

(2020/C 232/03)

Rapporteure générale: Ellen NYGREN

Consultation Conseil de l’Union européenne, 6.3.2020 Base juridique Article 148, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Compétence Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté» Adoption en session plénière 7.5.2020 Session plénière no 551 — Session plénière à distance Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 251/03/07

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement la proposition de révision des lignes directrices pour l’emploi. Le rôle de ces dernières pour orienter à long terme les politiques de l’emploi des États membres de l’Union européenne importe également en temps de crise. Les politiques de l’emploi revêtent une importance fondamentale pour le développement économique et social de l’Union européenne dans son ensemble et celui de chacun de ses États membres. Mettre en œuvre le socle européen des droits sociaux constitue un instrument commun pour œuvrer en faveur d’une convergence durable vers le haut et, à cet égard, la révision des lignes directrices pour l’emploi est judicieuse. L’Union européenne et ses États membres doivent poursuivre leurs efforts visant à éliminer les disparités. La convergence vers le haut est un principe transversal, qui doit être pris en compte et intégré dans toutes les politiques de l’Union.

1.2. La publication de la proposition relative à la révision des lignes directrices pour l’emploi est intervenue avant que la COVID-19 ne se propage largement. Depuis lors, cette maladie s’est muée en pandémie dont les effets ont hautement nécessité de prendre des mesures d’urgence, également en ce qui concerne les politiques du marché du travail. Dans tous les États membres de l’Union et au-delà, des mesures inédites ont été prises afin de limiter la propagation de la maladie. Le CESE estime que pour ce qui est d’agir de manière coordonnée, il faut encore faire bien davantage.

1.3. Le CESE est convaincu que seul un plan européen global de relance économique permettrait aux États membres de l’Union, à ses citoyens, à ses entreprises et à ses travailleurs de faire face au mieux aux conséquences de la pandémie de COVID-19 et de rebâtir une économie européenne plus durable et résiliente. Même si l’incertitude règne quant à la durée de la conjoncture hors norme induite par la crise de la COVID-19, il est clair que ses répercussions sur le marché du travail se prolongeront sur une période étendue. En conséquence, il serait nécessaire que les lignes directrices pour l’emploi 2020 soient elles aussi remaniées pour prendre cette situation en compte.

1.4. Le choc économique provoqué par la pandémie de COVID-19 a d’ores et déjà entraîné une crise sociale et de l’emploi, qui pourrait avoir des répercussions graves et durables sur les marchés du travail européens. Dans ce contexte, il s’impose d’envisager l’adoption, au cours de cette année, d’une ligne directrice pour l’emploi supplémentaire revêtant un caractère extraordinaire et urgent afin d’orienter les adaptations nécessaires des politiques de l’emploi dans les États membres de l’Union européenne pour faire face à cette situation sans précédent. Une ligne directrice pour l’emploi relative la situation d’urgence que constitue la COVID-19 pourrait comporter des références aux mesures à caractère temporaire qui sont nécessaires pour réduire efficacement l’impact de la crise, telles que des accommodements à court terme en matière de travail, des aides au revenu, l’extension des prestations d’assurance maladie, ou encore l’encouragement au télétravail, étant entendu que les patrons devront respecter à cet égard leurs obligations envers leurs salariés en matière de santé et de sécurité.

1.5. Suivant la ligne directrice n o 5, les États membres sont encore et toujours incités à favoriser des «formes de travail innovantes». Si les nouvelles formes de travail et l’innovation offrent des gisements de croissance, le CESE a de par le passé fait valoir les nombreux problèmes liés à ce type de travail. Les lignes directrices pour l’emploi devraient viser à traduire les tendances associées à ces nouvelles formes de travail en possibilités d’emploi équitables. Il convient de se féliciter de l’appel qui est lancé pour que des salaires adéquats et équitables soient fixés, soit par l’amélioration des mécanismes légaux de minimums salariaux, lorsqu’ils existent, soit par la négociation collective. L’association des partenaires sociaux à la démarche revêt une importance essentielle et il est des plus positifs que la ligne directrice n o 5 presse les États membres de «promouvoir le dialogue social et les négociations collectives en vue de la fixation des salaires». En dernier ressort, cette ligne directrice devrait comprendre à cet égard des propositions qui visent à renforcer l’efficacité des accords collectifs en en étendant la couverture.

1.6. Pour ce qui est de la ligne directrice n o 6, «Renforcer l’offre de main-d’œuvre et améliorer l’accès à l’emploi, les qualifications et les compétences», le CESE tient pour judicieux qu’elle se réfère à une vision globale des compétences, adossée à un système productif qui soit durable. Le CESE se félicite que les lignes directrices invitent les États membres à procéder à des adaptations et des investissements dans leurs systèmes d’enseignement et de formation afin d’offrir un dispositif éducatif qui présente une bonne qualité et soit inclusif, y compris pour ce qui est de l’éducation et de la formation professionnelles. Le CESE plaide à cet égard en faveur d’une plus grande efficacité des stratégies européennes et nationales s’agissant de garantir un financement durable de la reconversion et du perfectionnement professionnels de tous les adultes grâce à l’éducation et à la formation tout au long de la vie, en mettant l’accent en particulier sur la fourniture d’un soutien efficace aux travailleurs et aux chômeurs.

1.7. Pour ce qui est de la ligne directrice n o 7, «Améliorer le fonctionnement des marchés du travail et l’efficacité du dialogue social», il est de fait que le bon fonctionnement du dialogue social est capital pour toute politique de l’emploi et plus spécialement pour mettre en œuvre les lignes directrices de l’Union pour l’emploi. Par conséquent, il convient d’en faire davantage pour faciliter et promouvoir le dialogue social, tant au niveau national qu’au niveau européen. En ce qui concerne la participation de la société civile au processus du semestre européen, la Commission a par ailleurs accompli des progrès, qu’il s’impose de saluer et d’utiliser comme tremplin pour en réaliser d’autres. L’amélioration de la sécurité et de la santé au travail constitue un des éléments qui font défaut dans cette ligne directrice. Dans le contexte de l’épidémie de COVID-19, il est essentiel que les lieux de travail soient sains et sûrs, afin de contrer le risque que l’on y contracte une infection ou qu’ils propagent des virus ou d’autres maladies. Comme toujours, et tout particulièrement dans les circonstances exceptionnelles que nous traversons, les employeurs doivent assumer leurs responsabilités concernant la santé et la sécurité de leurs travailleurs et leur fournir une information adéquate, à eux et à leurs représentants. Ils doivent aussi procéder à des analyses de risques et prendre des mesures de prévention. Les pouvoirs publics, les entreprises, les salariés et les partenaires sociaux doivent tous prendre part à la protection des travailleurs, de leurs familles et de la société au sens large.

1.8. La plupart des petites et microentreprises disposent de ressources économiques et de gestion limitées. C’est pourquoi il conviendrait de leur proposer un soutien financier, pratique et adapté s’agissant des programmes en matière de santé et de sécurité au travail, afin que celles-ci puissent adapter les lieux de travail et mettre rapidement en œuvre de nouvelles procédures et pratiques pour protéger les travailleurs. Les inspecteurs du travail, l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU-OSHA), le réseau Entreprise Europe et les autorités compétentes au niveau national peuvent apporter une aide concrète, par exemple en fournissant gratuitement des outils simples à utiliser et d’un bon rapport coût-efficacité, des informations, des orientations et des conseils.

1.9. Pour ce qui est de la ligne directrice n o 8, «Promouvoir l’égalité des chances pour tous, favoriser l’inclusion sociale et combattre la pauvreté», il s’impose de lutter contre toute forme de pratique discriminatoire. Tous doivent bénéficier d’une protection sociale et de soins de santé. Il y a lieu de favoriser la participation des femmes au marché du travail, tout comme le vieillissement actif pour tous, au moyen de mesures appropriées telles que l’accès à des services publics de qualité et des conditions de travail décentes pour tous. Les lignes directrices pour l’emploi devraient également aborder des objectifs de protection sociale tels que l’universalité et l’efficacité de ladite protection, son adéquation et sa transparence.

2. Contexte

2.1. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit que les États membres doivent considérer leurs politiques économiques et la promotion de l’emploi comme des questions d’intérêt commun et coordonner leur action au sein du Conseil ( 1 ) . Dans son article 148, il dispose que le Conseil adopte des «lignes directrices pour l’emploi», lesquelles déterminent le champ d’action de la coordination des politiques des États membres et la direction à suivre à cet égard et servent de base aux recommandations par pays, dans le cadre du processus du semestre européen.

2.2. C’est en 2010, en lien avec la stratégie Europe 2020, que les lignes directrices pour l’emploi et les orientations de politique économique ont fait, pour la première fois, l’objet d’une adoption conjointe, sous la forme d’un «ensemble de mesures intégrées». En 2018, les lignes directrices pour l’emploi ont été harmonisées avec les principes du socle européen des droits sociaux. Si le CESE s’était félicité de cette harmonisation dès ses débuts mêmes ( 2 ) , il avait cependant, dans la prise de position afférente comme dans ses avis postérieurs ( 3 ) , réclamé que l’on consente des efforts accrus, dans la pratique, pour véritablement concrétiser ledit socle et le mettre en œuvre.

2.3. Étant donné que le semestre européen a fait l’objet d’une actualisation afin d’intégrer les objectifs de développement durables (ODD) des Nations unies, l’examen annuel de la croissance s’est mué en une «stratégie annuelle pour une croissance durable» (SACD), tandis qu’à présent, il est proposé de revoir les lignes directrices pour l’emploi.

2.4. La proposition de la Commission pour une décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres a été adoptée le 26 février 2020, avant que ne soit lancée la coordination des mesures d’urgence prises pour lutter contre l’épidémie de COVID-19. Les pouvoirs publics doivent se donner pour objectif immédiat de veiller à trouver le bon équilibre entre la préservation de la santé publique grâce au ralentissement de la propagation du virus et le maintien des activités économiques vitales.

2.5. L’Organisation internationale du travail (OIT) a tenu à souligner que l’épidémie de COVID-19 entraînera des répercussions «profondes, très étendues et sans précédent» ( 4 ) , pouvant déboucher sur la perte de millions d’emplois, ainsi que sur une augmentation du sous-emploi et du phénomène des travailleurs pauvres, et surpassant de loin les conséquences de la crise financière de 2008-2009. L’atténuation de la gravité de ces répercussions dépendra de la vitesse et de la détermination avec lesquelles seront prises et mises en œuvre des décisions politiques.

2.6. Le CESE est convaincu que seul un plan européen global de relance économique permettrait aux États membres de l’Union, à ses citoyens, à ses entreprises et à ses travailleurs de faire face au mieux aux conséquences de la pandémie de COVID-19 et de rebâtir une économie européenne plus durable et résiliente ( 5 ) . Il s’impose que les États membres s’accordent rapidement sur un nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) et réduisent ainsi les incertitudes qui pèsent sur le financement des investissements de l’Union européenne à partir de 2021.

2.7. Les entreprises et les travailleurs ont été durement touchés dans toute une série de secteurs d’activité. Beaucoup de sociétés, en particulier des micro-entreprises, des petites et moyennes entre prises (PME) et des entreprises sociales, sont exposées à un risque d’insolvabilité, tandis que les pertes de revenus et les licenciements menacent des millions d’actifs ( 6 ) . En moyenne, quelque 90 % des PME déclarent être affectées économiquement et tablent sur une augmentation du taux de chômage située dans une fourchette de 3 à 5 points de pourcentage ( 7 ) . Il s’impose de prendre des mesures ciblées pour soutenir les entreprises et l’emploi dans des domaines d’importance cruciale qui ont particulièrement souffert.

2.8. À très juste titre, l’Europe, tout comme le reste du monde, a couvert d’éloges les travailleurs des soins de santé, ces héros qui, œuvrant en première ligne, ne reculent devant aucun effort pour sauver des vies, et ce, bien trop souvent hélas, en allant jusqu’à sacrifier la leur. Dans certains pays, ces personnels, à l’instar de ceux de l’enseignement et des autres services publics, ainsi que les prestataires de services à la personne logés à domicile et les travailleurs des soins à la personne, n’avaient pas été reconnus à leur juste valeur et avaient subi de plein fouet les mesures d’austérité prises à la suite de la crise de 2008. Dans la suite des événements, il conviendra que l’on donne à ce retour en grâce une traduction concrète, en améliorant les conditions dans lesquelles s’exercent ces missions de service public et en y réalisant les investissements nécessaires, notamment en ce qui concerne le système de protection sociale.

2.9. La crise de la COVID-19 jette également une lumière crue sur les problèmes structurels qui affectent actuellement les marchés européens du travail. Des inégalités persistent entre ceux des travailleurs qui bénéficient de formules plus stables et sures d’emploi et ceux qui connaissent des formules d’emploi plus précaires. Il est nécessaire qu’aussi bien les employeurs que les travailleurs fassent preuve de flexibilité pour réagir aux mutations rapides qui touchent le monde du travail; une telle démarche doit s’appuyer sur la promotion de la sécurité et de conditions de travail équitables dans toutes les formes d’emploi.

2.10. Les travailleurs qui sont ordinairement considérés comme «faiblement» qualifiés et ne perçoivent que des salaires proportionnellement inférieurs se sont révélés exercer des professions essentielles pour aider à maintenir notre monde en état de fonctionner, non sans s’exposer bien souvent au danger, eux-mêmes ainsi que leurs proches.

2.11. Ces travailleurs, qui sont déjà les plus vulnérables car ils peinent à accéder et à participer au marché du travail, courent un risque accru d’exclusion. Il s’agit notamment des femmes, des jeunes, des personnes handicapées et d’autres groupes victimes de discrimination sur le lieu de travail, tels que les migrants et les Roms. Certains travailleurs, en particulier les femmes, pourraient être contraints de renoncer à leur emploi afin de s’acquitter de responsabilités de soin envers les enfants et les autres membres de la famille.

2.12. Pour les entreprises européennes, la principale préoccupation a consisté à conserver leur position sur le marché et à maintenir des emplois pour des millions de travailleurs. Les entreprises et les partenaires sociaux ont trouvé des solutions pragmatiques consistant par exemple à adapter les plans d’entreprise, à mettre en place des dispositifs de chômage partiel, le télétravail ou d’autres solutions souples et à créer les conditions permettant de se former à distance au niveau de l’entreprise.

2.13. Si l’on se place dans la perspective de ces développements, il apparaît nécessaire de procéder à des réajustements dans la coordination des politiques de l’Union européenne en matière d’emploi, afin de répondre à cette situation nouvelle et sans précédent. La proposition de règlement du Conseil portant création d’un instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) à la suite de la pandémie de COVID-19 ( 8 ) constitue une initiative bienvenue pour soutenir dans l’immédiat les travailleurs et les entreprises. Pour autant qu’elle soit mise en œuvre promptement, elle contribuera à amortir les effets néfastes que la situation actuelle produit pour l’emploi et à favoriser l’émergence des conditions nécessaires à une reprise rapide. Même si l’incertitude règne quant à la durée de la conjoncture hors norme induite par la crise de la COVID-19, il est clair que ses répercussions se prolongeront sur une période étendue. En conséquence, il serait nécessaire que les lignes directrices pour l’emploi 2020 soient elles aussi remaniées pour prendre cette situation en compte.

2.14. Il conviendrait que les lignes directrices pour l’emploi bénéficient d’une stabilité sur un laps de temps plus étendu et qu’elles soient valables pour tous les États membres, tout en tenant compte des spécificités de chaque contexte national. Toutefois, face à l’actuelle épidémie de COVID-19, pour laquelle certains signes indiquent déjà qu’elle commence à se muer en une crise économique et sociale dont les retombées sur les marchés européens du travail seront aussi graves que persistantes, il serait opportun d’envisager d’adopter dès cette année une ligne directrice pour l’emploi supplémentaire, à titre extraordinaire ou urgent, qui tracerait les contours des adaptations qu’il est nécessaire d’effectuer dans les politiques d’emploi des États membres de l’Union européenne afin d’affronter cette situation inédite. La méthode ouverte de coordination, telle qu’elle existe aujourd’hui, devrait être améliorée, de manière à prêter main-forte aux États membres pour qu’ils mesurent, par comparaison mutuelle, les progrès qu’ils accomplissent sur la voie des réformes et à accroître l’efficacité de leurs politiques d’emploi et de leurs systèmes nationaux de protection sociale.

2.15. Une ligne directrice pour l’emploi liée à la situation d’urgence que constitue la COVID-19 pourrait comporter des références aux mesures à caractère temporaire qui sont nécessaires pour réduire efficacement l’impact de la crise, telles que des accommodements à court terme en matière de travail, des aides au revenu, l’extension des prestations d’assurance maladie, le report du paiement par les employeurs des cotisations à la sécurité sociale et des versements anticipés au titre de l’impôt sur les rémunérations et la taxe sur la valeur ajoutée, ou encore l’encouragement à télétravailler, étant entendu que les patrons devront respecter à cet égard leurs obligations envers leurs salariés en matière de santé et de sécurité.

2.16. Dans le contexte de la crise de la COVID-19, le CESE considère que le présent avis offre l’occasion d’exprimer ses observations et ses recommandations quant à la manière de faire face aux chocs sans précédent que subissent les marchés de l’emploi dans un nombre croissant de pays et aboutissent, aux fins de la lutte contre cette infection virale, à mettre à l’arrêt tout un pan de la vie sociale et économique. Cette situation obligera les États membres de l’Union européenne à procéder à des adaptations dans leurs politiques d’emploi.

3. Observations générales

3.1. Se référant à des avis qu’il a consacrés antérieurement sur les lignes directrices pour l’emploi, le CESE en rappelle quelques points qui restent valables dans les paragraphes ci-après. — Des efforts accrus sont nécessaires pour investir dans la création d’emplois de qualité, ainsi que pour lutter contre le travail précaire, car il constitue également un frein à la productivité (9). — L’Union européenne et ses États membres doivent poursuivre leurs efforts visant à éliminer les disparités. La convergence vers le haut est un principe transversal, qui doit être pris en compte et intégré dans toutes ses politiques (10). — Le CESE réitère son appel en faveur d’un véritable train de mesures sur les investissements sociaux, s’inscrivant dans le cadre d’un programme européen de croissance et d’investissement qui soit équivalent à 2 % du PIB (11). — Des dispositions relatives à l’égalité entre les sexes doivent figurer dans chaque ligne directrice et il convient que la lutte contre l’écart de rémunération entre les hommes et les femmes porte en particulier sur les bas salaires (12). — Divers de ses avis réaffirment la stratégie d’inclusion sociale en faveur des personnes handicapées, des migrants et des Roms. — Un dialogue social qui fonctionne bien est essentiel pour atteindre les objectifs de convergence sociale ascendante et d’accès à l’emploi de qualité, aux qualifications et aux compétences, ainsi que pour améliorer la conception et la mise en œuvre des réformes qui découlent de ces objectifs (13). — La seule voie possible pour bâtir des sociétés plus égalitaires consiste à générer une croissance et des emplois plus inclusifs et plus durables, couplés à un surcroît de productivité et de compétitivité, dans le but d’assurer à la population des conditions de travail décentes, des rémunérations et retraites suffisantes, ainsi que la faculté d’exercer ses droits (14). — Dans un de ses avis consacrés au socle européen des droits sociaux, le CESE a également attiré l’attention sur la nécessité d’améliorer le tableau de bord social et de faire en sorte que le semestre européen soit à la fois économique et social (15). La relation entre le suivi des questions macroéconomiques, d’une part, et les politiques sociales et celles de l’emploi, d’autre part, revêt une importance cruciale. — Le CESE reste d’avis qu’en dépit des progrès réalisés dans le cadre du socle européen des droits sociaux et de l’intégration des lignes directrices pour l’emploi dans les grandes orientations des politiques économiques, un déficit de convergence subsiste entre ces deux jeux de prescriptions. Le CESE accueille favorablement la mise à jour des lignes directrices sur la base de l’intégration des objectifs de développement durable dans le semestre européen.

3.2. Le CESE réaffirme qu’il est nécessaire, lors de l’élaboration des politiques de réglementation du marché du travail et des droits sociaux, de combiner harmonieusement les dimensions interconnectées que sont la compétitivité, la productivité et la durabilité sociale, y compris les droits des travailleurs. Toutes les politiques mises en œuvre par les institutions européennes, nationales et locales devraient veiller à un équilibre adéquat entre la durabilité économique, sociale et environnementale ( 16 )

3.3. Les politiques de l’emploi revêtent une importance fondamentale pour le développement économique et social de l’Union européenne dans son ensemble et celui de chacun de ses États membres. Les lignes directrices pour l’emploi jouent un rôle de choix pour réunir la Commission, les gouvernements nationaux, les employeurs et les syndicats autour de l’objectif de moderniser les politiques d’emploi et les systèmes de protection sociale afin qu’ils s’adaptent aux mutations de l’environnement économique et social en Europe.

3.4. Le socle européen des droits sociaux peut constituer un instrument afin de favoriser la convergence vers le haut et de meilleures conditions de vie et de travail dans l’ensemble de l’Union européenne. Il conviendrait que l’avenir du marché du travail constitue une thématique clé des débats sur le socle des droits sociaux, qui devraient traiter de la transformation majeure qu’il subit, et il y aurait lieu d’adopter une stratégie européenne cohérente en matière d’emploi qui couvre les thèmes suivants: — l’investissement et l’innovation, — l’emploi et la création d’emplois de qualité, — des conditions de travail équitables pour tous, — des transitions justes et fluides, épaulées par des politiques actives du marché de l’emploi, — l’égalité des chances pour tous, — l’association à la démarche de toutes les parties concernées, en particulier les partenaires sociaux, — l’investissement dans des systèmes d’éducation et de formation afin de fournir une éducation de haute qualité et inclusive, y compris l’enseignement et la formation professionnels, l’apprentissage tout au long de la vie, le perfectionnement professionnel et la reconversion professionnelle, notamment pour prendre en compte les exigences en matière de compétences numériques et écologiques.

3.5. La mise en œuvre effective du socle européen des droits sociaux dans les États membres ne sera possible que s’ils disposent de suffisamment de ressources pécuniaires pour investir dans des politiques sociales, traduisant ainsi les droits et principes en initiatives politiques spécifiques. À cet effet, il convient de faire intervenir de manière substantielle des mécanismes tels que le Fonds social européen et le Fonds européen pour les investissements stratégiques ( 17 )

3.6. Pour la plupart des pays, le chômage représente un défi majeur. Face aux effets produits par la crise de la COVID-19, il s’impose de déployer, de manière plus soutenue que dans des circonstances ordinaires, des efforts en faveur de politiques actives du marché du travail. Il convient d’en faire davantage tant au niveau de l’Union européenne qu’à celui des États membres.

3.7. Dans la logique des principes qui fondent le socle européen des droits sociaux, les lignes directrices pour l’emploi peuvent doter les pays de l’Union européenne d’un outil appréciable pour développer et mettre en œuvre des politiques et des mesures visant à atténuer à court terme l’impact économique et social de la crise de la COVID-19 et à en ressortir sans porter atteinte aux droits du travail ni provoquer de perte de compétitivité. La coordination de cette action peut s’effectuer dans le cadre du semestre européen. La promotion du dialogue social devrait constituer une priorité des lignes directrices pour l’emploi. Il y aurait lieu d’assurer qu’il soit mené vigoureusement à tous les niveaux, de manière à faire face aux répercussions de la crise d’une manière qui soit durable tant du point de l’économie que dans une perspective sociale.

3.8. Dans cette optique, le maintien de l’emploi et un chômage à temps partiel indemnisé de manière adéquate représentent une voie préférable à celle des licenciements, tant pour les employeurs que pour les travailleurs. Dans les circonstances exceptionnelles que nous vivons, promouvoir ces instruments du marché du travail et les soutenir financièrement à travers toute l’Union européenne contribuerait puissamment à stabiliser la vie économique et sociale.

3.9. Dans ce contexte, le CESE s’est félicité de la mise en place du programme SURE ( 18 ) , cet outil que la Commission européenne a annoncé et développé pour soutenir les dispositifs de chômage partiel, les mécanismes de compensation de perte de revenus et les autres mesures visant à prévenir le chômage résultant de l’épidémie de COVID-19.

3.10. S’agissant des lignes directrices données aux États membres quant à la manière de mettre cet instrument en œuvre, le CESE appelle la Commission à garantir, au minimum, a) que tous les pays de l’Union européenne instaurent des mesures de chômage partiel ou des dispositions analogues, b) que ces actions couvrent l’ensemble des travailleurs, des secteurs et des entreprises, c) que les versements correspondants soient effectués de préférence aux sociétés qui redoublent d’efforts pour éviter des licenciements et d) que les partenaires sociaux soient pleinement associés à la conception, à l’élaboration et à l’application des dispositifs afférents, à l’échelle du pays, ainsi qu’au niveau des différents secteurs et de chaque entreprise, et que l’Union octroie un financement adéquat pour aider ses pays membres à mettre en œuvre les actions nécessaires.

3.11. Dans leur récente déclaration commune sur la pandémie de COVID-19 ( 19 ) , les partenaires sociaux européens ont instamment demandé que tous les efforts soient déployés dans le but d’aider les travailleurs, les entreprises, l’activité économique et les services publics à survivre à la crise et à pouvoir ainsi reprendre leurs activités une fois qu’elle aura pris fin, de maintenir les travailleurs dans leur emploi d’ici là, de leur assurer une protection contre le chômage et les baisses de revenus et d’atténuer les pertes financières.

3.12. Les partenaires sociaux pressent en particulier les pouvoirs publics nationaux d’adopter des mesures qui prévoient: — d’éviter les distorsions sur le marché unique, dont les interdictions et les restrictions d’exportation, en particulier pour l’exportation d’équipements médicaux et de médicaments, ainsi que de cesser de fermer les frontières à la circulation des biens; c’est un enjeu prioritaire que de préserver tous les modes de transport de marchandises au sein de l’Union européenne, laquelle assume également un rôle capital de coordination et d’information concernant les actions entreprises dans les États membres, — d’inciter les États membres à consentir tout spécialement des dépenses et des investissements pour renforcer, en personnel, équipements et ressources, les services nationaux de santé, les régimes de protection sociale et les autres services d’intérêt général, — de mobiliser les Fonds structurels et autres concours de l’Union européenne qui n’ont pas été engagés afin d’aider les États membres à dispenser un soutien financier et une aide au revenu au bénéfice des travailleurs qui sont touchés par le chômage ou la suspension d’activité, — d’assurer un accès au crédit et un soutien financier aux entreprises, en particulier à tous les types de PME, qui sont affectées par les mesures de confinement et d’urgence, grâce à une intervention coordonnée émanant du budget de l’Union européenne, de la Banque centrale européenne, de la Banque européenne d’investissement et des banques nationales de développement, — d’activer le Fonds de solidarité pour les catastrophes naturelles et tout autre financement disponible au niveau de l’Union européenne en ajustant le budget actuellement insuffisant, — il convient également de saluer les efforts engagés par la Commission européenne pour faire jouer toute la marge de manœuvre possible que recèlent les règles sur les aides d’État.

3.13. Chaque pays de l’Union européenne se doit de faire participer ses partenaires sociaux nationaux à l’élaboration et à la mise en œuvre des mesures nationales.

3.14. La Commission et les États membres doivent veiller à ce que les soutiens financiers parviennent bien aux entreprises, en particulier pour tous les types de PME, ainsi qu’à l’ensemble des travailleurs, y compris ceux qui occupent des emplois précaires, car ce sont eux qui sont les plus vulnérables.

3.15. Le projet qu’a la Commission de faire montre de souplesse en ce qui concerne l’application de ses règles en matière de budget et d’aides d’État est primordial pour soutenir les services publics, qui sont en état de tension maximale, ainsi que les entreprises et les travailleurs frappés par la crise.

3.16. Les fonds de l’Union européenne qui sont investis pour protéger les travailleurs et les entreprises des effets les plus délétères de la crise devraient intervenir à titre de supplément par rapport aux dépenses engagées par les États membres.

3.17. L’Europe doit se montrer responsable, solidaire et efficace pour affronter cette situation d’urgence, en protégeant la totalité des citoyens travailleurs et entreprises qui en subissent les coups.

4. Observations particulières

4.1. Le rôle de balises que jouent les lignes directrices pour l’emploi revêt également une grande importance en ces temps de crise de la COVID-19, où l’attention est presque exclusivement monopolisée par les mesures de court terme. Même en période d’urgence, il ne faut pas oublier les perspectives au long cours, afin d’œuvrer à une convergence durable vers le haut.

4.2. Ligne directrice no 5: stimuler la demande de main-d’œuvre

4.2.1. Si l’on se place dans une optique à long terme, cette ligne directrice ne prévoit pas de mesures de nature à stimuler efficacement la demande de main-d’œuvre. Toutes les dispositions proposées concernent les obstacles qui entravent l’entrée des entreprises sur le marché, ainsi que des suggestions préconisant d’opérer des glissements dans la taxation afin de réduire la charge fiscale sur le travail. Cette proposition relève du court terme et ne prend pas en considération les répercussions politiques d’une réduction des capacités financières des pouvoirs publics.

4.2.2. o 5, les États membres sont encore et toujours incités à favoriser des «formes de travail innovantes». Si les nouvelles formes de travail et l’innovation offrent des gisements de croissance, le CESE a de par le passé fait valoir les nombreux problèmes liés à ce type de travail. Les lignes directrices pour l’emploi devraient viser à convertir les évolutions qu’induisent les nouvelles formes de travail en possibilités d’emplois équitables, fondées sur un équilibre entre des transitions sans heurts sur les marchés du travail et des dispositions adaptées à la sécurité des travailleurs Suivant la ligne directrice n5, les États membres sont encore et toujours incités à favoriser des «formes de travail innovantes». Si les nouvelles formes de travail et l’innovation offrent des gisements de croissance, le CESE a de par le passé fait valoir les nombreux problèmes liés à ce type de travail. Les lignes directrices pour l’emploi devraient viser à convertir les évolutions qu’induisent les nouvelles formes de travail en possibilités d’emplois équitables, fondées sur un équilibre entre des transitions sans heurts sur les marchés du travail et des dispositions adaptées à la sécurité des travailleurs ( 20 )

4.2.3. Il convient de se féliciter de l’appel qui est lancé pour que des salaires adéquats soient fixés, soit par l’amélioration des mécanismes légaux de fixation des salaires minimums, lorsqu’ils existent, soit par la négociation collective. L’association des partenaires sociaux à la démarche revêt une importance essentielle et il est des plus positifs que les lignes directrices pressent les États membres de «promouvoir le dialogue social et les négociations collectives en vue de la fixation des salaires». Le CESE élabore actuellement un avis sur un salaire minimum décent ( 21 )

4.2.4. On se félicitera de constater que les lignes directrices préconisent que du travail, le poids de la fiscalité se déplace vers d’autres secteurs, tout comme de la nouvelle spécification en la matière, mais il serait nécessaire d’apporter plus de précision quant aux autres sources de prélèvement possibles. Le CESE a adopté des avis consacrés à des questions telles que la planification agressive, la fraude et l’évasion en matière fiscale ( 22 )

4.2.5. En dernier ressort, cette ligne directrice devrait comprendre des propositions qui visent à renforcer l’efficacité des accords collectifs en en étendant la couverture. Dans le même temps, le respect intégral du principe de subsidiarité ainsi que du rôle autonome des partenaires sociaux constitue une condition préalable de la plus haute importance ( 23 )

4.3. Ligne directrice no 6: renforcer l’offre de main-d’œuvre et améliorer l’accès à l’emploi, les qualifications et les compétences

4.3.1. Il est bienvenu que cette ligne directrice se réfère à une vision globale des compétences, adossée à un système productif qui soit durable. Le CESE se félicite que les lignes directrices invitent les États membres à procéder à des adaptations et des investissements dans leurs systèmes d’enseignement et de formation afin d’offrir un dispositif éducatif qui présente une bonne qualité et soit inclusif, y compris pour ce qui est de l’éducation et de la formation professionnelles.

4.3.2. Le CESE encourage les États membres à tirer le meilleur parti des possibilités offertes par les fonds de l’Union européenne, qui devraient également être alimentés par des ressources nationales. Le CESE plaide en faveur d’une plus grande efficacité des stratégies européennes et nationales s’agissant de garantir un financement durable de la reconversion et du perfectionnement professionnel de tous les adultes, en mettant l’accent en particulier sur la fourniture d’un soutien efficace aux travailleurs et aux chômeurs par les services publics de l’emploi et les entreprises, au moyen de comptes de formation individuels et grâce à d’autres pratiques utilisées au niveau national. Au vu de l’impact produit par l’épidémie de COVID-19, il pourrait être nécessaire de prendre sur-le-champ des mesures visant à adapter l’offre de travail aux besoins et impératifs du moment, par exemple en demandant que des entreprises du secteur des services détachent temporairement du personnel auprès de celui des soins de santé.

4.3.3. o 6 devrait envisager et exiger le droit des actifs à bénéficier de congés payés Le CESE suggère que la Commission européenne agisse de manière plus ambitieuse pour établir des indicateurs et critères concernant la participation des adultes aux apprentissages et l’accès des travailleurs à la formation, ainsi que des paramètres mesurant l’investissement public et privé dans l’enseignement et la formation professionnels (EFP), et il estime par ailleurs que la ligne directrice pour l’emploi n6 devrait envisager et exiger le droit des actifs à bénéficier de congés payés ( 24 )

4.3.4. La mise à jour et le développement des compétences constitueront un facteur essentiel pour adapter les marchés du travail durant la crise de la COVID-19 mais aussi pour garantir que l’Europe en émerge avec une force et une compétitivité accrues. Avec l’aide du Fonds social européen, les États membres devraient développer plus avant ou renforcer leurs mécanismes et dispositifs de soutien à la transition professionnelle. Ces mécanismes visent à tracer des voies pour le retour à l’emploi, en évitant les licenciements débouchant sur un chômage de longue durée, mais aussi en ménageant des trajectoires vers de nouveaux métiers et en instaurant différents processus de création de postes de travail.

4.3.5. Une meilleure compréhension de l’évolution de la nature du travail et des relations de travail à l’ère du numérique devrait permettre de renforcer l’efficacité de la politique de l’emploi de l’Union européenne. En raison de la pandémie de COVID-19, un nombre sans précédent de personnes se sont mises au télétravail. Le télétravail n’est pas adapté à toutes les situations ni à tous les types de fonctions, mais s’il est pratiqué correctement, il peut représenter un élément important de la solution visant à offrir la flexibilité du temps de travail, qui aide les travailleurs à mieux concilier vie professionnelle et vie privée, et ce, dans l’intérêt des entreprises. Il est essentiel de garantir des dispositions appropriées en matière de santé et de sécurité tant sur le lieu de travail qu’en ce qui concerne les conditions de télétravail, y compris les limites du temps de travail. Il convient également d’intensifier la recherche et l’investissement s’agissant des mesures à prendre pour faire face aux risques nouveaux et émergents, notamment le stress et d’autres risques psychosociaux.

4.3.6. En vue de parvenir à une habileté numérique complète de l’ensemble des enseignants et élèves, ainsi que des citoyens, y compris ceux qui se trouvent dans les zones marginalisées, il est nécessaire de mobiliser des fonds publics adéquats et le personnel technique compétent. Il est essentiel de garantir l’accessibilité des réseaux et des parcours d’acquisition de compétences numériques aux personnes exposées, et de leur donner la possibilité d’exercer leurs droits et d’accéder aux services sociaux.

4.3.7. Le CESE a déjà insisté sur la nécessité de garantir des revenus décents pendant les formations. Il convient également d’étudier la possibilité de recourir à des instruments déjà utilisés dans certains États membres, de manière que les bonnes pratiques en usage dans quelques-uns d’entre eux en matière de normes minimales sur les droits à ces congés de formation deviennent la norme dans les autres.

4.3.8. En ce qui concerne le soutien aux sans-emploi et eu égard au nombre croissant de travailleurs qui sont au chômage de longue durée, les lignes directrices pour l’emploi devraient évoquer la nécessité d’agir le plus tôt possible pour éviter les traumatismes liés à l’exclusion du marché du travail. Les indemnités de chômage doivent être suffisantes, en ce qui concerne tant leur couverture que leur montant. Certains régimes nationaux présentent une rigidité excessive en matière de qualifications et leurs allocations sont trop faibles Sur ce point, le CESE a récemment lancé un appel pour que des actions européennes soient lancées en faveur de l’instauration de normes minimales dans les régimes nationaux d’assurance chômage ( 25 )

4.3.9. Plutôt que de faciliter les possibilités d’emploi dans n’importe quelle forme de travail, la vision à long terme de l’Union européenne en la matière devrait être centrée sur les emplois de qualité.

4.4. Ligne directrice no 7: améliorer le fonctionnement des marchés du travail et l’efficacité du dialogue social

4.4.1. La Commission envoie un signal positif lorsqu’elle lance un appel à lutter en faveur de conditions de travail transparentes et prévisibles, à éviter la segmentation et la précarité des emplois et à encourager le passage à des contrats à durée indéterminée. La même appréciation s’applique au renforcement et à la promotion de la capacité des partenaires sociaux à mener des négociations collectives. Les lignes directrices pour l’emploi devraient également viser à généraliser la faculté de négocier collectivement et à faire en sorte que tous les travailleurs aient le droit de s’organiser et d’accéder librement à la représentation syndicale.

4.4.2. Les dispositions de cette ligne directrice qui portent sur l’accès à des voies de recours impartiales devraient avoir une application générale plutôt que de ne porter que sur les «licenciements abusifs». Toutefois, il convient de respecter les droits des parties à recourir aux tribunaux en cas d’échec des règlements extrajudiciaires des litiges ( 26 )

4.4.3. Parmi les éléments positifs que la proposition de la Commission présente par rapport aux lignes directrices pour l’emploi en vigueur aujourd’hui figurent également son insistance sur les conditions de travail équitables dont doivent bénéficier les travailleurs mobiles, ainsi que ses références à la lutte contre la discrimination et à la nécessité de mettre un terme à la pauvreté des travailleurs. Il importera que les États membres tiennent compte des travailleurs mobiles, dont les frontaliers, lorsqu’ils mettront en œuvre des dispositions, comme la fermeture de leurs frontières, qui sont destinées à atténuer l’impact de l’épidémie de COVID-19.

4.4.4. L’amélioration de la sécurité et de la santé au travail constitue un des éléments qui font défaut dans cette ligne directrice. Dans le contexte de l’épidémie de COVID-19, il est essentiel que les lieux de travail soient sains et sûrs, afin de contrer le risque que l’on y contracte une infection ou qu’ils propagent des virus ou d’autres maladies. Les employeurs doivent assumer leurs responsabilités concernant la santé et la sécurité de leurs travailleurs et leur fournir une information adéquate, à eux et à leurs représentants. Ils doivent aussi procéder à des analyses de risques et prendre des mesures de prévention. Les pouvoirs publics, les entreprises, les salariés et les partenaires sociaux doivent tous prendre part à la protection des travailleurs, de leurs familles et de la société au sens large. Pour améliorer le fonctionnement des marchés du travail, les États membres devraient investir dans la santé et la sécurité sur les lieux de travail et fournir les ressources voulues à leurs services d’inspection du travail et aux représentants syndicaux chargés de ces questions, et soutenir les employeurs.

4.4.5. La plupart des petites et microentreprises disposent de ressources économiques et de gestion limitées. C’est pourquoi il conviendrait de leur proposer un soutien financier, pratique et adapté s’agissant des programmes en matière de santé et de sécurité au travail, afin que celles-ci puissent adapter les lieux de travail et mettre rapidement en œuvre de nouvelles procédures et pratiques pour protéger les travailleurs. Les inspecteurs du travail, l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU-OSHA), le réseau Entreprise Europe et les autorités compétentes au niveau national peuvent apporter une aide concrète, par exemple en fournissant gratuitement des outils simples à utiliser et d’un bon rapport coût-efficacité, des informations, des orientations et des conseils.

4.4.6. Le CESE préconise de redoubler d’efforts pour favoriser le développement des capacités des partenaires sociaux en matière de dialogue social, de prévoir des investissements dans les structures d’appui en faveur de cette concertation et d’encourager des processus qui la soutiennent. Il existe des pays où le dialogue social est moins développé et certains qui, en raison de la crise, ont enregistré des reculs dans ce domaine. Le CESE salue les efforts déployés par la Commission européenne pour accroître la coopération avec les partenaires sociaux dans le cadre du semestre européen. Étant donné la place centrale que le dialogue social occupe dans la mise en œuvre du socle des droits sociaux, ainsi que dans l’application des lignes directrices pour l’emploi et des recommandations par pays, le CESE réitère son appel pour qu’il ait cours dans chacun des États membres et demande instamment à tous les acteurs politiques, au niveau national et européen, de renforcer les structures de négociation collective à tous les échelons. En ce qui concerne la participation de la société civile à l’élaboration des rapports par pays, la Commission a par ailleurs accompli des progrès, qu’il s’impose de saluer et d’utiliser comme tremplin pour en réaliser d’autres.

4.5. Ligne directrice no 8: promouvoir l’égalité des chances pour tous, favoriser l’inclusion sociale et combattre la pauvreté

4.5.1. Il convient d’aborder la question de la couverture assurée par la protection sociale en se plaçant dans l’optique du défi que posent la démographie et la nécessité de maintenir plus longtemps les travailleurs dans leur activité professionnelle. Les lignes directrices pour l’emploi devraient également se pencher sur des objectifs tels que l’universalité et l’efficacité de ladite protection, son adéquation et sa transparence.

4.5.2. L’égalité entre les femmes et les hommes ne peut être obtenue que grâce à une participation accrue des femmes à tous les niveaux du marché du travail, non seulement du point de vue des taux d’emploi, mais aussi du temps de travail moyen des femmes. D’autres mesures sont nécessaires pour lever les entraves à l’emploi des femmes, notamment le manque de services d’accueil abordables et accessibles et l’élimination de l’écart de rémunération entre les femmes et les hommes. Pour ce faire, il convient de supprimer divers obstacles structurels aux niveaux européen et national, notamment en accroissant les investissements dans des services publics de qualité et en prenant des mesures visant à améliorer la transparence salariale. L’entrepreneuriat peut offrir aux femmes un tremplin pour acquérir l’indépendance économique, en ce qu’il crée des emplois de qualité, leur ouvre des parcours professionnels brillants et les extrait de la pauvreté et de l’exclusion sociale, contribuant ainsi à rééquilibrer leur représentation par rapport à celle des hommes dans la prise de décision.

4.5.3. Quant aux personnes handicapées, il est particulièrement important de lutter contre les pratiques discriminatoires afin que l’accès au marché du travail leur soit facilité. Un soutien adéquat doit être apporté par les services de l’emploi et au moyen de campagnes publiques visant à combattre les préjugés et à promouvoir la non-discrimination à l’égard des personnes handicapées. S’agissant de l’accès aux services en matière de handicap, il est nécessaire de mettre l’accent sur l’autonomie et l’accessibilité.

4.5.4. Pour garantir que tout un chacun puisse accéder aux soins de santé, il convient de prêter attention à la fourniture de services de soins de santé de qualité qui soient efficaces, abordables et accessibles, ainsi qu’au financement approprié qu’il est nécessaire de prévoir pour que les personnels de santé disposent de la formation adéquate.

4.5.5. En ce qui concerne le vieillissement actif, il y a lieu de présenter des propositions concrètes, afin d’éviter d’encourager l’adoption de politiques inappropriées concernant les travailleurs âgés. Comme les partenaires sociaux européens en sont convenus dans l’«Accord-cadre autonome sur le vieillissement actif et une approche intergénérationnelle» ( 27 ) , le vieillissement actif «consiste à optimiser les possibilités pour les travailleurs de tous âges de travailler dans de bonnes conditions, saines et productives, jusqu’à l’âge légal de la retraite, sur la base de la motivation et de l’engagement mutuels des employeurs et des travailleurs».

4.5.6. Sur cette question, le CESE a insisté lui aussi, dans bon nombre de ses avis, sur la nécessité d’encourager la solidarité intergénérationnelle, en assortissant cette action de politiques efficaces en matière de croissance et d’emploi. Nous avons besoin d’une véritable politique du vieillissement actif, pour assurer des conditions de travail et des actions en matière de santé, de sécurité et de temps de travail qui soient satisfaisantes et accroître la participation à l’apprentissage tout au long de la vie. Nous devons en outre relever les taux d’emploi des personnes âgées, qui sont souvent obligées de renoncer prématurément à travailler en raison de problèmes de santé, du degré d’intensité du travail, des licenciements avant l’âge de la retraite ou du manque de possibilités de formation ou de réinsertion sur le marché de l’emploi ( 28 )

Bruxelles, le 7 mai 2020. Le président du Comité économique et social européen Luca JAHIER

(1) Article 146, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

(2) JO C 237 du 6.7.2018, p. 57.

(3) JO C 14 du 15.1.2020, p. 1.

(4) Voir Observatoire de l’OIT, 2e édition, «Le COVID-19 et le monde du travail».

(5) Voir la déclaration du CESE sur «La réponse de l’Union européenne à l’épidémie de COVID-19 et la nécessité d’une solidarité sans précédent entre les États membres».

(6) Voir: SMEunited, «A view on the COVID impact on and support measures for SMEs» (Un aperçu des conséquences de la COVID sur les PME et des mesures d’aide en leur faveur), et BusinessEurope «Vidéoconférence des membres du Conseil européen le 23 avril 2020 — Lettre de Pierre Gattaz et de Markus J. Beyrer au président du Conseil européen Charles Michel» (en anglais).

(7) Voir: SMEunited, «A view on the COVID impact on and support measures for SMEs» (Un aperçu des conséquences de la COVID sur les PME et des mesures d’aide en leur faveur).

(8) COM(2020) 139 final.

(9) JO C 282 du 20.8.2019, p. 32, paragraphe 3.1.4.

(10) JO C 282 du 20.8.2019, p. 32, paragraphe 1.7.

(11) JO C 237 du 6.7.2018, p. 57, paragraphes 1.3 et 4.3.

(12) JO C 237 du 6.7.2018, p. 57, paragraphe 1.13.

(13) JO C 282 du 20.8.2019, p. 32, paragraphe 3.3.1.

(14) JO C 282 du 20.8.2019, p. 32, paragraphe 3.4.1.

(15) JO C 81 du 2.3.2018, p. 145.

(16) JO C 282 du 20.8.2019, p. 32, paragraphe 1.3.

(17) JO C 282 du 20.8.2019, p. 32, paragraphe 3.5.5.

(18) Instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) à la suite de la pandémie de COVID-19.

(19) Statement of the European Social Partners on the COVID-19 emergency (Déclaration des partenaires sociaux européens sur la crise de la COVID-19).

(20) JO C 237 du 6.7.2018, p. 57, paragraphe 5.1.

(21) Avis du CESE (SOC/632) (en cours d’élaboration) sur «Des salaires minimums décents dans toute l’Europe».

(22) JO C 237 du 6.7.2018, p. 57; JO C 129 du 11.4.2018, p. 1.

(23) JO C 237 du 6.7.2018, p. 57, paragraphe 5.5.

(24) Avis du CESE sur «Le financement durable de l’apprentissage tout au long de la vie et du développement des compétences dans un contexte de pénurie de main-d’œuvre qualifiée» (avis exploratoire à la demande de la présidence croate) (SOC/629) (voir page 8 du présent Journal officiel).

(25) JO C 97 du 24.3.2020, p. 32.

(26) JO C 237 du 6.7.2018, p. 57, paragraphe 5.9.

(27) Accord-cadre autonome des partenaires sociaux européens sur le vieillissement actif et une approche intergénérationnelle.

(28) JO C 237 du 6.7.2018, p. 57, paragraphe 5.9, et avis du CESE sur «L’évolution du monde du travail, la longévité et le vieillissement de la population: les conditions nécessaires au maintien d’une activité professionnelle pour les travailleurs plus âgés dans le nouveau monde du travail» (JO C 14 du 15.1.2020, p. 60).