Proposition de DÉCISION DU CONSEIL autorisant l'Allemagne à appliquer une mesure dérogatoire à l'article 21 de la sixième directive en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires (77/388/CEE)

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. En vertu de l'article 27 de la sixième directive TVA du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme [1], le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre à introduire des mesures dérogatoires particulières à ladite directive, afin de simplifier la perception de la taxe ou d'éviter certaines fraudes ou évasions fiscales.

[1] JO L 145 du 13.6.1977, p.1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2003/92/CE (JO L 260 du 11.10.2003, p.8)

2. Dans une demande présentée sous forme de deux communications adressées à la Commission et enregistrée au Secrétariat Général de la Commission le 01.09.2003 et le 12.11.2003, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a demandé l'autorisation d'appliquer trois mesures dérogatoires à l'article 21, paragraphe 1, point a), de la directive 77/388/CEE.

3. Conformément à l'article 27, paragraphe 3, de la sixième directive TVA, la Commission a informé les autres États membres de la demande du gouvernement allemand par lettre datée du 09.12.2003 et du 24.01.2004.

4. L'article 21, paragraphe 1, de la directive 77/388/CEE, modifiée par l'article 28 octies de cette directive, prévoit, qu'en régime intérieur, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est généralement due par l'assujetti effectuant une livraison de biens ou une prestation de services taxable.

5. La mesure dérogatoire demandée par l'Allemagne a pour objet de désigner le destinataire comme redevable de la taxe sur la valeur ajoutée dans trois cas spécifiques : premièrement en cas de travaux de construction, sauf lorsque le destinataire de la livraison ne loue pas plus de deux résidences, deuxièmement en cas de services de nettoyage de bâtiments ou de fractions de bâtiments et troisièmement pour la livraison de biens immeubles si le destinataire a opté pour la taxation en vertu de l'article 13, lettre C, de la sixième directive. Les mesures demandées doivent être considérées comme étant des mesures visant à empêcher certains types de fraude ou d'évasion fiscale dans les secteurs concernés.

6. La cour des comptes allemande a mis en évidence un préjudice fiscal considérable dans les secteurs de la construction et des entreprises de nettoyage de bâtiments. Ces pertes ont eu lieu lorsque la TVA a été dûment facturée, mais n'a pas été versée aux autorités fiscales, alors que le destinataire a exercé son droit à déduction. Dans ce cas, le destinataire ne peut se voir refuser ce droit et le fournisseur ne peut être tenu pour responsable puisqu'il est insolvable ou a disparu. Dans de nombreux cas, les fournisseurs étaient des sociétés-écran et des techniques de dissimulation ont été utilisées pour empêcher les autorités fiscales de recouvrer la TVA, ce qui explique que les mesures fiscales et non fiscales visant à renforcer la supervision administrative de ces entreprises ont échoué. Le problème du fisc allemand est qu'il n'est pas en mesure de détecter quels sont les opérateurs qui ne respectent pas leurs obligations ou que leur identification se fait trop tard pour recouvrer les recettes de TVA non perçues. Le nombre de cas a augmenté dans des proportions telles qu'il convient de prendre des mesures juridiques. L'assujettissement envisagé du destinataire à la TVA ne s'applique qu'aux entreprises qui peuvent faire usage de leur droit à déduction et ne concerne pas les particuliers. Il se limite à deux branches spécifiques, pour lesquelles les pertes de TVA ont déjà atteint des dimensions intolérables. Une dérogation similaire a déjà été accordée à l'Autriche [2].

[2] Décision 2002/880/CE du Conseil du 5 novembre 2002 (JO L 306/24 du 08.11.2002, p.24)

7. La cour des comptes allemande a également rédigé un rapport spécial sur les livraisons de biens immeubles; d'après ce rapport, ce type de livraisons est particulièrement sujet à des fraudes ou à des évasions fiscales lorsque le fournisseur a opté pour la taxation des livraisons. Celles-ci sont en fait exemptées, conformément à l'article 13, partie B, lettres g) et h), de la sixième directive, et ne sont soumises à taxation que lorsque le fournisseur opte pour cette possibilité (article 13, partie C, de la sixième directive). Deux scénarios principaux de pertes de TVA ont été mis en évidence : dans le premier cas de figure, le fournisseur est quasiment insolvable et se voit dès lors encouragé par son principal créditeur, généralement une banque, à vendre ses biens immeubles et à exercer son droit à rendre cette vente taxable. La somme issue de la vente, à laquelle il convient d'ajouter la TVA, est ensuite transférée au créditeur. Il en résulte que le créditeur perçoit plus d'argent de son débiteur qu'il n'en aurait perçu en temps normal, si la vente avait été exonérée de la TVA. Le destinataire peut alors exercer son droit à déduction et le fournisseur ne verse pas de TVA aux autorités fiscales. Celles-ci ne peuvent recouvrer la TVA auprès du fournisseur puisque celui-ci a entre-temps déclaré son insolvabilité. Dans le deuxième cas de figure, une entreprise établie de fraîche date acquiert des biens immeubles; la TVA est facturée sur la livraison. L'acquéreur recouvre celle-ci, puis l'ensemble de la transaction est annulée et reprise sur la base des obligations contractuelles figurant dans l'accord conclu entre fournisseur et acquéreur. Le fournisseur n'est pas obligé de verser la TVA aux autorités fiscales en raison de l'annulation de la transaction (article 11, partie B, paragraphe 1, de la sixième directive). La TVA recouvrée par l'acquéreur est perdue pour les autorités fiscales puisque l'entreprise nouvellement établie a entre-temps déclaré son insolvabilité. Les biens immeubles se caractérisent par leur valeur élevée; c'est pourquoi le montant taxable et les pertes de TVA - même lorsqu'il s'agit d'une seule transaction - sont particulièrement importants. Sur la base des cas découverts, la cour des comptes allemande estime que ces pertes s'élèvent à plusieurs millions d'euros. La suppression de la possibilité de faire taxer la livraison de biens immeubles n'est pas une solution. La valeur des biens immeubles couvre généralement une TVA cachée et le maintien de l'option précitée est donc nécessaire pour préserver la neutralité du système de TVA. Au regard de ce qui précède, il apparaît que l'assujettissement envisagé du destinataire à la TVA est en fait la solution la plus appropriée compte tenu des circonstances spécifiques et des risques particulièrement élevés encourus. Dans les deux cas de figure problématiques évoqués ci-dessus, cette solution permet d'éviter la perte de TVA puisqu'il n'y a pas de versement de la TVA par les autorités fiscales à l'un des opérateurs économiques concernés. Elle permet donc d'éviter une double responsabilité fiscale du fournisseur et du destinataire, ce qui ferait courir à ce dernier un plus grand risque économique et obligerait les autorités fiscales à effectuer des procédures de recouvrement fastidieuses. En outre, le fisc ne pourrait s'adresser au destinataire que si le recouvrement auprès du fournisseur se révélait impossible. La solution proposée permet également d'éviter la responsabilité fiscale d'un tiers (tel que le notaire), qui entraîne des charges plus élevées pour le fournisseur et le destinataire. Étant donné que la dérogation ne couvre, dans la pratique, que les opérations entre assujettis, elle est limitée à des cas spécifiques; en fait, l'option permettant de rendre l'opération taxable n'est utilisée que lorsque le destinataire peut exercer son droit à déduction.

8. Au vu de ce qui précède, la Commission estime que les dérogations demandées par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne doivent être autorisées.

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL autorisant l'Allemagne à appliquer une mesure dérogatoire à l'article 21 de la sixième directive en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires (77/388/CEE)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu la sixième directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme [3], et notamment son article 27, paragraphe 1,

[3] JO L 145 du 13.6.1977, p.1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2003/92/CE (JO L 260 du 11.10.2003, p.8)

vu la proposition de la Commission [4],

[4] JO C , , p. .

considérant ce qui suit :

(1) Dans une demande présentée sous forme de deux communications adressées à la Commission et enregistrée au Secrétariat Général de la Commission le 01.09.2003 et le 12.11.2003, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a demandé l'autorisation d'appliquer trois mesures dérogatoires à l'article 21, paragraphe 1, point a), de la directive 77/388/CEE.

(2) Des pertes de recettes de TVA considérables ont été constatées dans les secteurs de la construction et des entreprises de nettoyage de bâtiments : la TVA a été dûment facturée, mais n'a pas été versée aux autorités fiscales, alors que le destinataire a exercé son droit à déduction. Les opérateurs qui ne respectent pas leurs obligations ne peuvent être découverts ou leur identification se fait trop tard pour recouvrer les recettes de TVA non perçues. Le nombre de cas a augmenté dans des proportions telles qu'il convient de prendre des mesures réglementaires. L'assujettissement envisagé du destinataire à la TVA ne s'applique qu'aux entreprises qui peuvent faire usage de leur droit à déduction et ne concerne pas les particuliers. Il se limite à deux branches spécifiques, pour lesquelles les pertes de TVA ont déjà atteint des dimensions intolérables. Une dérogation similaire a déjà été accordée à l'Autriche [5].

[5] Décision 2002/880/CE du Conseil du 5 novembre 2002 (JO L 306 du 08.11.2002, p. 24)

(3) Des pertes de recettes de TVA ont également été enregistrées pour des livraisons de biens immeubles au sens de l'article 13, partie B, lettres g) et h), particulièrement sujettes à des fraudes ou à des évasions fiscales lorsque le fournisseur a opté pour la taxation des livraisons. Les biens immeubles se caractérisent par leur valeur élevée; c'est pourquoi le montant taxable et les pertes de TVA - même lorsqu'il s'agit d'une seule transaction - sont particulièrement importants. Le maintien de la possibilité d'opter pour la taxation du bien immeuble est nécessaire pour garantir la neutralité du système de TVA. Compte tenu des circonstances spécifiques en cas de livraison de biens immeubles, il apparaît que l'assujettissement envisagé du destinataire à la TVA est en fait la solution la plus appropriée pour faire face à des risques particulièrement élevés. Elle permet donc d'éviter une double responsabilité fiscale du fournisseur et du destinataire, ce qui ferait courir à ce dernier un plus grand risque économique et obligerait les autorités fiscales à effectuer des procédures de recouvrement fastidieuses. Elle permet également d'éviter la responsabilité fiscale d'un tiers (tel qu'un notaire), qui aurait pour conséquence des charges plus élevées pour le fournisseur et le destinataire. Dans la pratique, la dérogation ne couvre que les opérations entre assujettis et se limite donc à des cas spécifiques.

(4) La mesure dérogatoire n'influe pas sur le montant de la TVA exigible au stade de la consommation finale et n'a pas de répercussions sur les ressources propres des Communautés provenant de la TVA,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION :

Article premier

Par dérogation à l'article 21, paragraphe 1, point a), de la directive 77/388/CEE, modifiée par l'article 28 octies de cette directive, l'Allemagne est autorisée, avec effet au 1er janvier 2004, à désigner comme redevables de la taxe sur la valeur ajoutée les destinataires des prestations de services visés à l'article 2 de la présente décision.

Article 2

Le destinataire de la prestation de services peut être désigné comme redevable de la TVA dans les cas suivants :

1. lorsque des travaux de construction et/ou des services de nettoyage de bâtiments ont été effectués en faveur d'un assujetti, sauf lorsque le destinataire de l'opération ne loue pas plus de deux résidences;

2. lorsque des biens immeubles sont livrés à un assujetti conformément à l'article 3, partie B, lettres g) et h), et lorsque le fournisseur a exercé son droit à faire taxer la livraison.

Article 3

La présente décision expire le 31 décembre 2008.

Article 4

La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président