COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Résumé Le système de justice autrichien continue de se caractériser par un niveau très élevé de perception de son indépendance et des discussions sont en cours au sujet de la réforme annoncée visant à instituer un ministère public indépendant. Il est important que cette réforme tienne compte des normes européennes relatives à l’indépendance du ministère public. Entre-temps, les changements visant à réduire les obligations d’information incombant aux procureurs ont été apportés. D’autres mesures ont été prises pour les systèmes de gestion de la conformité pour les juridictions et les procureurs et pour l’obligation qui incombe à ces derniers de donner leur avis aux collèges de magistrats en ce qui concerne les propositions de nomination des juges. Pour ce qui est des normes de recrutement applicables dans les juridictions administratives, en particulier la nomination des (vice-)présidents, certaines préoccupations subsistent. L’Autriche s’attache à améliorer encore la numérisation de la justice. Le système de justice continue de fonctionner de manière efficiente, des améliorations étant constatées dans le traitement des affaires administratives. La mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre la corruption est en cours, mais certains retards ont été signalés en raison de la pandémie de COVID-19. Les enquêtes sur la corruption politique à haut niveau se sont intensifiées à la suite de récents scandales politiques. Les procureurs chargés de ces affaires ont dû toutefois composer avec des propos négatifs de la part des responsables politiques. Les obligations d’information incombant au service du ministère public spécialisé dans la lutte contre la corruption sont lourdes, ce qui entraîne des retards nuisant à l’efficacité des enquêtes en matière de lutte contre la corruption. Des modifications récentes visent toutefois à réduire cette charge. De nouvelles mesures destinées à prévenir la corruption des fonctionnaires et des hautes fonctions de l’exécutif ont été mises en place, mais celles visant à prévenir efficacement les risques liés à l’intégrité des parlementaires restent limitées, sans que ces derniers soient tenus de déclarer leurs patrimoines, intérêts, dettes et passifs. Bien qu’un cadre juridique en matière de lobbying soit en place, son champ d’application et les informations accessibles au public restent limités. Le contrôle du financement des partis politiques reste un sujet de préoccupation. Les médias continuent de bénéficier d’un cadre juridique solide et de conditions favorables. En outre, les autorités de régulation des médias continuent de fonctionner de manière indépendante. Des risques pèsent sur le pluralisme des médias, compte tenu de l’absence d’un cadre juridique complet et applicable relatif à l’accès aux documents et aux informations publiques. Pour y remédier, le gouvernement a proposé une nouvelle loi sur la liberté d’accès à l’information. Les médias continuent de percevoir des montants élevés en dépenses publicitaires publiques, mais des inquiétudes persistent quant à l’équité et à la transparence de leur allocation, à la possible influence politique dans le processus et à la prise en compte insuffisante des considérations relatives au pluralisme des médias. L’aide financière réservée spécifiquement au secteur des médias pendant la pandémie de COVID-19 a été généralement considérée comme efficace, mais des doutes ont été émis quant à sa distribution objective. Si certaines mesures ont été prises en vue d’améliorer la protection des journalistes lors des manifestations, la sécurité de ces derniers est de plus en plus menacée, notamment par le harcèlement et les intimidations en ligne. En ce qui concerne l’équilibre des pouvoirs, des mesures sont actuellement prises afin d’améliorer la participation des parties prenantes et des citoyens à l’élaboration des politiques. Dans le contexte de la pandémie de COVID-19, l’exécutif a été habilité à agir par ordonnance en vertu d’une législation prévue à cet effet, qui prévoit un renforcement du contrôle parlementaire depuis l’automne 2020. La Cour constitutionnelle a joué un rôle important dans le contrôle de ces mesures, annulant plusieurs d’entre elles, faute de justification suffisante. Le médiateur, qui a également joué un rôle actif dans le contexte de la pandémie de COVID-19, élabore actuellement une nouvelle demande d’accréditation en tant qu’institution nationale de défense des droits de l’homme. Le gouvernement s’est efforcé de renforcer le dialogue avec les organisations de la société civile, en les consultant notamment au sujet de l’aide apportée à la société civile pendant la pandémie de COVID-19.

I.Système de justice

Le système de justice autrichien comporte deux branches distinctes. Les juridictions de droit commun se composent de 115 tribunaux cantonaux, de 20 tribunaux régionaux, de quatre tribunaux régionaux supérieurs et de la Cour suprême. Depuis 2014, l’Autriche dispose également d’un système distinct de juridictions administratives, qui compte 11 tribunaux administratifs de première instance (neuf tribunaux administratifs régionaux, un tribunal administratif fédéral et un tribunal des finances) et la Cour administrative suprême. La Cour constitutionnelle assure le contrôle de la constitutionnalité des lois fédérales et régionales. Les juges sont nommés par l’exécutif sur la base de propositions non contraignantes émanant de collèges de magistrats constitués de juges ou d’assemblées plénières d’une juridiction, qui dressent un classement de trois candidats pour chaque poste. Le ministère public est une autorité judiciaire, placée hiérarchiquement sous la supervision du ministre de la justice, qui peut donner à la fois des instructions générales et des instructions dans des affaires spécifiques. L’Autriche participe au Parquet européen. Les avocats sont inscrits à l’un des neuf barreaux locaux, qui sont des corporations de droit public et des entités autonomes organisées sous l’égide du Barreau fédéral autrichien.

Indépendance

Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire reste toujours très élevé et s’est encore amélioré pour les entreprises. En 2021, l’indépendance des juridictions et des juges est perçue comme «plutôt bonne ou très bonne» par 83 % du grand public et par 78 % des entreprises. Dans l’ensemble, au cours des cinq dernières années, le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire par le grand public et les entreprises a connu une augmentation constante, à l’exception de l’année 2021, où il a légèrement diminué pour le grand public.

Une réforme visant à instituer un ministère public fédéral indépendant dirigé par un procureur général est en cours d’élaboration. À la suite de l’annonce du 24 février 2021 concernant la création d’un ministère public fédéral placé sous la direction d’un procureur général indépendant, le ministère de la justice a mis en place un groupe de travail composé d'experts ainsi que de parties prenantes issues du système judiciaire, lequel se réunit tous les mois depuis mai 2021 pour examiner différentes questions constitutionnelles et juridiques liées à la réforme. Le groupe devrait présenter ses résultats au cours du premier semestre de 2022, mais il n’a pas été chargé d’élaborer un projet concret de texte législatif. La réforme du service public est une demande formulée de longue date par les parties prenantes, car le système des obligations d’information (voir ci-dessous) et le droit du ministre de la justice de donner des instructions aux procureurs dans des affaires spécifiques, y compris des instructions de ne pas poursuivre, ont fait l’objet de critiques. Les parties prenantes ont insisté sur la nécessité de veiller à ce que la réforme envisagée prévoie des garanties structurelles concrètes pour assurer, dans la pratique, l’indépendance du nouveau procureur général de toute influence politique exercée par le pouvoir exécutif ou législatif. Il est important que la réforme soit élaborée en consultation avec toutes les parties prenantes concernées et qu’elle tienne compte des normes européennes relatives à l’indépendance du ministère public.

Des mesures visant à réduire les obligations d’information des procureurs à l’exécutif sont actuellement mises en œuvre. Conformément à l’intention inscrite dans le programme du gouvernement et déjà mentionnée dans le rapport 2020 sur l’état de droit, le gouvernement a pris des mesures pour réduire les obligations d’information du ministère public, que ce dernier et les parties prenantes considèrent actuellement comme lourdes et disproportionnées (voir également la section II). Dans un premier temps, un décret du bureau du procureur principal de Vienne sur les obligations d’information des parquets subordonnés (qui les obligeait à notifier les principaux actes de procédure trois jours avant leur exécution) a été abrogé en mars 2021 à la demande du ministère de la justice (voir également la section II). En outre, le 12 juin 2021, le ministère de la justice a publié une révision du décret sur les obligations d’information qui les circonscrirait plus étroitement dans certaines circonstances, comme la suppression de l’obligation de déposer des rapports d’information si les personnes d’intérêt public sont victimes d’une infraction pénale. Les parties prenantes ont fait toutefois remarquer que ce changement pourrait ne pas réduire de manière significative la charge pesant sur le service central du ministère public chargé de la lutte contre la criminalité économique et la corruption (Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption – WKStA), étant donné qu’un grand nombre de ses affaires sont des affaires d’intérêt public pour lesquelles les obligations continueraient de s’appliquer. Le ministre de la justice a émis 22 instructions dans des affaires particulières en 2020 et huit en mai 2021, toutes dans le respect de l’avis du Conseil des instructions, un organe indépendant. Le prochain rapport sur les instructions devrait être soumis au Parlement à l’été 2021.

Une obligation de donner un avis aux collèges de magistrats en cas de divergence par rapport à leurs recommandations de nomination des juges a été introduite. Des modifications à la loi sur les juges et les procureurs sont entrées en vigueur en décembre 2020, codifiant une obligation pour le ministre de la justice de donner un avis écrit aux collèges de magistrats, qui sont principalement composés de juges choisis par leurs pairs, au cas où leurs recommandations en matière de nomination des juges ne seraient pas suivies. Les collèges de magistrats sont également habilités à remettre un avis écrit dans un délai de deux semaines. Un processus analogue a également été établi pour les procureurs. Cette évolution répond aux éléments d’une recommandation du GRECO de renforcer la participation des collèges de magistrats aux procédures de nomination. Le GRECO indique également que les collèges de magistrats ne participent pas toujours à la sélection des juges stagiaires et qu’il n’y a pas de contrôle judiciaire de la procédure de nomination. Les collèges de magistrats (ou autres organes représentant le pouvoir judiciaire) ne participent pas non plus à la sélection du président et du vice-président de la Cour suprême, ce qui a fait l’objet de critiques de la part de cette dernière.

Certaines préoccupations subsistent en ce qui concerne les recrutements dans les juridictions administratives, notamment par rapport à la nomination des présidents et vice-présidents. Les nominations des présidents et vice-présents des tribunaux administratifs régionaux restent généralement du ressort de l’exécutif, sans participation systématique du pouvoir judiciaire, comme déjà indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit. En mars 2021, le GRECO a recommandé à nouveau un renforcement de la participation des collèges de magistrats aux procédures de nomination des juges, y compris des (vice-)présidents des juridictions administratives. Les parties prenantes continuent de souligner que le manque de participation cohérente du pouvoir judiciaire à ces nominations, combiné aux larges pouvoirs et devoirs des présidents des tribunaux, suscite des inquiétudes quant au respect des normes européennes. Le gouvernement et la Conférence des présidents des juridictions administratives ont précisé que dans plusieurs États fédérés (Länder), des commissions spéciales sont instituées en droit ou dans la pratique pour élaborer des propositions de nominations, mais elles ne font pas nécessairement intervenir (une majorité de) juges. Il est également demandé d’harmoniser les conditions de recrutement des juges des juridictions administratives, qui sont réglementées séparément pour chaque tribunal administratif régional. Selon les recommandations du Conseil de l’Europe, si l’exécutif prend des décisions concernant la sélection des juges, une autorité indépendante et compétente, composée d’une part substantielle de membres issus du pouvoir judiciaire, devrait être habilitée à formuler des recommandations ou à émettre des avis que l’exécutif suit dans la pratique.

Des mesures sont actuellement prises pour améliorer le cadre régissant l’intégrité des juges et des procureurs. À la suite de l’adoption des lignes directrices en matière de conformité pour tous les employés du secteur judiciaire en 2019, les juridictions et le ministère public mettent actuellement en œuvre un système complet de gestion de la conformité, qui comprendra la mise en place de responsables régionaux de la conformité qui agiront en tant que points de contact uniques pour les questions de conformité soulevées par tous les employés du secteur judiciaire. Un programme de formation en ligne sur la conformité, axé sur les questions liées aux conflits d’intérêts, a été mis en place et a déjà été suivi par plus de 1 400 employés. Le GRECO s’est félicité de la mise en place des lignes directrices en matière de conformité et des responsables de la conformité, mais a souligné la nécessité de clarifier les modalités pratiques du fonctionnement des conseils confidentiels offerts aux juges et aux procureurs sur les questions d’éthique. En outre, les parties prenantes notent que les lignes directrices en matière de conformité ont été établies par l’exécutif, et non par le pouvoir judiciaire lui-même, et qu’un code de déontologie pour les juges administratifs n’a pas été élaboré. Le GRECO indique également que, jusqu’à présent, aucun système d’évaluation périodique n’a été mis en place en Autriche.

Qualité

Des ressources supplémentaires ont été attribuées aux juridictions et au ministère public, mais des difficultés subsistent à la Cour fédérale des finances. Après les postes supplémentaires attribués en 2020, le budget du pouvoir judiciaire a été revu à la hausse en 2021, prévoyant des fonds supplémentaires pour faire face aux conséquences de la pandémie COVID-19. En outre, les recrutements pour la plupart des postes supplémentaires créés ont été menés à bien. L’Autriche consacre environ 0,28 % de son PIB à son système de justice. Bien que cette augmentation du budget réponde aux inquiétudes soulevées par les parties prenantes et par une étude du ministère de la justice sur les réductions antérieures du budget alloué au système de justice, un audit publié par la Cour des comptes en janvier 2021 confirme que les problèmes de ressources persistent à la Cour fédérale des finances, notamment en ce qui concerne le très faible niveau de personnel par rapport aux autres juridictions (seulement environ 0,25 poste d’agent des services judiciaires par juge) et un certain nombre de postes de juges non pourvus, une situation qui a également entraîné un retard important dans le traitement des affaires. La Cour des comptes a formulé un certain nombre de recommandations à l’attention de la Cour fédérale des finances et au ministère des finances, parmi lesquelles la nécessité de réduire les charges administratives pesant sur les juges, afin de pouvoir réaliser des progrès dans la réduction des arriérés et des délais de traitement des affaires.

Des changements sont actuellement apportés afin de réduire les frais de justice dans des domaines spécifiques. Comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, les parties prenantes estiment que le montant élevé des frais de justice en Autriche constitue un obstacle potentiel à l’accès à la justice. Un certain nombre de mesures visant à faire baisser les frais de justice dans des domaines spécifiques ont été mises en œuvre, y compris pour les poursuites privées. Si, dans le cadre de la réforme globale des procédures d’exécution adoptée en avril 2021, les frais de justice ont été augmentés, les frais exigés pour certains actes de procédure ont parallèlement été réduits. Certaines autres mesures spécifiques liées aux frais de justice, par exemple pour les procédures civiles, sont en cours d’élaboration, mais à ce stade, aucune évaluation générale du régime des frais de justice n’est prévue. En 2020, les recettes tirées des frais de justice ont chuté en raison de la pandémie de COVID-19 et l’ajustement à l’inflation a été temporairement reporté à mai 2021, réduisant ainsi leur part au budget du système de justice, qui reste néanmoins élevée. Les parties prenantes soulignent en particulier que l’absence de plafonnement des frais de justice dans les affaires de grande valeur et les ajustements automatiques à l’inflation constituent autant d’obstacles potentiels à l’accès à la justice.

Des offres de formation initiale pour les juges des juridictions administratives ont été élaborées. Depuis 2020, l’Académie autrichienne de la magistrature administrative propose un programme de formation pour les juges des juridictions administratives nouvellement nommés, comprenant des modules sur la gestion des procédures, l’éthique professionnelle, la législation sur la fonction pour les juges et la justice numérique. Alors que les juges et les procureurs des juridictions de droit commun suivent une formation initiale complète de quatre ans, les juges des juridictions administratives sont recrutés après une expérience professionnelle préalable d’au moins cinq ans. La formation initiale des juges administratifs nouvellement nommés n’est toutefois pas exigée par la loi, ce qui a fait l’objet de critiques de la part des parties prenantes. Il a également été recommandé de mettre en place un programme annuel de formation continue pour tous les juges et procureurs, qui porterait en particulier sur les questions liées à l’intégrité.

Les efforts se poursuivent pour faire progresser la numérisation de la justice. Le niveau global de numérisation de la justice est élevé. Il se caractérise par une totale mise en place de règles de procédure pour l’utilisation des outils numériques dans les affaires civiles, pénales et administratives et une large utilisation des outils de communication numériques et électroniques par les juridictions et les parquets. Les solutions numériques permettant d’engager et de suivre des procédures sont dans une large mesure disponibles dans les procédures civiles, administratives et pénales. Comme déjà mentionné dans le rapport 2020 sur l’état de droit, l’Autriche poursuit la mise en œuvre du projet «Justice 3.0», qui vise à passer entièrement aux dossiers électroniques d’ici à 2025. Depuis juin 2021, les procédures dans 56 tribunaux, neuf parquets, ainsi qu’à la Cour suprême et au Bureau du procureur général, sont entièrement numérisées. Les prochaines étapes prévues sont l’utilisation exclusive des fichiers numériques dans tous les parquets d’ici à la mi-2022 et dans toutes les nouvelles procédures civiles d’ici à la mi-2023. Lancée en novembre 2020, la nouvelle plateforme «JustizOnline» offre un lieu consolidé où les citoyens peuvent accéder à des services, tels que le dépôt de demandes électroniques ou la consultation de dossiers d’affaires. En outre, elle fournit une assistance aux utilisateurs grâce à un outil d’agent conversationnel. Le gouvernement est également en train de mettre en place un nouveau système numérique complet de rapports sur les performances, avec des données sur les performances des juridictions et des parquets, qui seront rendues publiques sur JustizOnline. Dans le contexte de la pandémie de COVID-19, des mesures procédurales ont été prises pour permettre l’utilisation de systèmes de visioconférence, tant en matière civile que pénale, selon un système de «feux tricolores».