COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Renforcer la coordination des politiques budgétaires

1. Contexte

La présente communication fait suite aux conclusions du Conseil européen de Barcelone de 2002 concernant la nécessité de renforcer les mécanismes existants de coordination des politiques budgétaires et l'invitation faite à la Commission de "...présenter, en temps utile avant le Conseil européen de printemps de 2003, des propositions pour mieux coordonner les politiques économiques". Elle s'inscrit dans le cadre d'une stratégie plus générale visant à renforcer la coordination des politiques économiques et vient notamment épauler les efforts récemment consentis en vue de simplifier les procédures d'adoption et de mise en oeuvre des grandes orientations de politique économique et des lignes directrices pour l'emploi [1]. Elle s'inspire également des propositions pertinentes transmises par la Commission à la Convention sur l'avenir de l'Europe [2].

[1] Communication de la Commission concernant la rationalisation des cycles annuels de coordination de la politique économique et de la politique de l'emploi, COM(2002) 487 final du 3.9.2002.

[2] Communication de la Commission - Un projet pour l'Union européenne, COM(2002) 247 final, du 22.05.2002. Contribution de MM. Barnier et Vitorino à la Convention sur l'avenir de l'Europe "Vers une meilleure coordination des politiques économiques", CONV 391/02 du 7.11 2002.

En particulier, la communication contient des propositions destinées à améliorer la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance (PSC), tout en développant les idées présentées par la Commission le 24 septembre 2002 [3]. Ces propositions visent non seulement à réaliser l'objectif essentiel que constituent des finances publiques saines et viables, mais aussi à mettre les finances publiques davantage au service de la croissance et de l'emploi, conformément à la stratégie de Lisbonne.

[3] "Défis budgétaires dans la zone euro", Communication de M. Solbes en accord avec M. le Président Prodi, SEC(2002) 1009/6, Bruxelles, le 25 septembre 2002.

2. Le PSC: un cadre approprié pour mener des politiques budgétaires sur la base d'objectifs valables à court et à long terme

Des finances publiques saines constituent l'élément central de l'UEM. L'importance accordée à la prudence budgétaire s'explique par la prise de conscience que la prospérité économique et l'union monétaire ne peuvent perdurer sans que l'on s'attaque aux échecs passés des politiques budgétaires, qui se sont traduits par des dépenses publiques et des niveaux d'imposition croissants associés à des déficits budgétaires structurels élevés et à un gonflement de la dette publique, ainsi que par des politiques budgétaires procycliques qui exacerbent les effets des mouvements conjoncturels au lieu de les atténuer. Des finances publiques saines contribuent à la croissance et à l'emploi en favorisant la mise en place d'un cadre macroéconomique stable [4]. En aidant la politique monétaire à maintenir les prix stables, elles permettent des taux d'intérêt bas (tant en termes nominaux que réels) favorables à l'investissement privé et à l'épargne. En outre, des finances publiques saines contribuent à réduire la dette publique et, partant, la charge des intérêts, créant ainsi une marge suffisante pour réduire les impôts et/ou accroître les investissements en faveur de dépenses publiques productives. S'ils sont bien étudiés, les investissements en capital physique (infrastructures), humain (éducation et formation) et intellectuel (recherche-développement et innovation) peuvent améliorer à long terme la production et la croissance, en raison surtout de leur impact positif sur la productivité et l'emploi. Toutefois, si le surcroît de dépenses publiques productives est financé par une hausse d'impôts, ou s'il provoque une augmentation des déficits et donc de l'endettement public, il peut avoir un effet d'éviction sur l'investissement privé, annulant ainsi tout effet salutaire sur la croissance et l'emploi.

[4] Rapport de la Commission et du Conseil (ECOFIN) au Conseil européen (Stockholm, les 23/24 mars 2001) "La contribution des finances publiques à la croissance et à l'emploi: améliorer la qualité et la viabilité", 12 mars 2001, document 6997/01 du Conseil, largement fondé sur une communication de la Commission portant le même titre COM(2000)846.

Un cadre réglementaire unique de coordination des politiques budgétaires au sein de l'UEM a été instauré pour bien montrer que la conduite de la politique monétaire unique relève de la responsabilité d'une Banque centrale européenne indépendante, tandis que la responsabilité des politiques budgétaires reste décentralisée aux mains des autorités nationales. Ce cadre vise à concilier discipline budgétaire et souplesse et repose sur l'exigence imposée par le traité aux États membres d'éviter des déficits excessifs, c'est-à-dire de maintenir un déficit des administrations publiques en deçà de 3 % du PIB et une dette publique inférieure à 60 % du PIB (ou diminuant à un rythme satisfaisant pour atteindre un niveau proche de la valeur de référence).

Afin de renforcer les aspects préventifs de ce cadre et aider les États membres à éviter des déficits excessifs, les critères du traité ont été complétés par le pacte de stabilité et de croissance (qui se compose de deux règlements du Conseil ainsi que d'engagements politiques solennels inscrits dans une résolution du Conseil européen d'Amsterdam de 1997) [5]. Aux termes du PSC, les États membres sont tenus d'atteindre et de conserver des positions budgétaires "proches de l'équilibre ou excédentaires" [6], afin que la politique budgétaire contribue à un environnement permettant à la politique monétaire de maintenir des prix stables tout en stimulant la croissance. De plus, en conservant un budget proche de l'équilibre ou excédentaire, les États membres disposent de la marge de manoeuvre nécessaire à la stabilisation conjoncturelle grâce au jeu des stabilisateurs automatiques, sans que la valeur de référence de 3 % du PIB assignée au déficit soit dépassée. Cette situation permettrait en outre de réduire la charge des intérêts, laissant aux autorités une plus grande latitude pour mettre en oeuvre des réformes renforçant la croissance.

[5] JO L 209 du 2.8.1997 et JO C 236 du 2.8.1997.

[6] Ces règles budgétaires sont étayées par des procédures de surveillance détaillées et régulières. Les États membres sont tenus de présenter chaque année des programmes de stabilité ou de convergence dans lesquels ils définissent un objectif à moyen terme conforme à l'exigence d'un budget proche de l'équilibre ou excédentaire ainsi qu'une trajectoire d'ajustement qui doit conduire à la réalisation de cet objectif. Les objectifs budgétaires affichés dans les programmes ainsi que le respect des engagements précédents font l'objet d'une surveillance mutuelle étroite de la Commission et des États membres au sein du Conseil.

D'une manière générale, le PSC forme un cadre approprié pour une gestion budgétaire prudente, qui sert les intérêts économiques de tous les pays, que ce soit individuellement ou collectivement, indépendamment de l'UEM ou de leur participation à la zone euro. L'objectif de parvenir à un budget proche de l'équilibre ou excédentaire offre une marge suffisante pour que les stabilisateurs automatiques puissent jouer pleinement leur rôle en cas de revirement conjoncturel. Il s'agit également d'un objectif adéquat à moyen et à long terme compte tenu de la nécessité de disposer de finances publiques viables pour faire face au vieillissement des populations. Des projections récentes montrent qu'en l'absence de réformes, le vieillissement des populations dans les décennies à venir pourrait se traduire, dans la plupart des États membres, par une augmentation des dépenses publiques de 4 % à 8 % du PIB [7]. Cela signifie que certains pays devraient s'efforcer de dégager des excédents budgétaires dans la décennie à venir, car il reste peu de temps avant que l'impact du vieillissement des populations sur le budget ne se fasse sentir [8].

[7] Le moment d'intervention et l'ampleur de l'augmentation prévue des dépenses publiques varient considérablement d'un État membre à l'autre. D'une manière générale, cette hausse devrait débuter vers 2015 et culminer vers 2040.

[8] Comité de politique économique (2001): "Les défis budgétaires posés par le vieillissement des populations", EPC/ECFIN dd655/01/FR. Le rapport intitulé "Les finances publiques dans l'UEM, 2002" (Économie européenne, Rapports et études n° 3, 2002), donne un aperçu de la façon dont la Commission a évalué la viabilité des finances publiques dans les États membres et présente les principales conclusions.

3. Des résultats budgétaires mitigés depuis 1999

Durant les années précédant l'introduction de l'euro, les États membres ont accompli des progrès spectaculaires en matière d'assainissement budgétaire, la plupart ayant réduit de manière significative leur déficit budgétaire sous-jacent et ajusté à la baisse leur dette publique. Ce redressement peut être en partie attribué aux critères de convergence de Maastricht et démontre que les règles budgétaires de l'UE peuvent être efficaces pour autant que les responsables politiques assument pleinement leurs responsabilités.

Toutefois, le processus d'assainissement budgétaire marque le pas depuis 1999 et s'est même inversé dans certains cas. En ce qui concerne la zone euro dans son ensemble, le contexte de croissance favorable prévalant en 1999 et 2000 n'a pas été mis à profit pour ramener les déficits sous-jacents vers les positions proches de l'équilibre ou excédentaires requises par le PSC. Le déficit sous-jacent de la zone euro pour 2001 s'est creusé pour atteindre 1,9 % du PIB, dans un contexte où la croissance s'est avérée moins vigoureuse que prévu: la détérioration de la situation budgétaire sous-jacente peut être attribuée à des réductions d'impôts injustifiées, à l'absence de maîtrise des dépenses et à l'augmentation discrétionnaire des dépenses publiques dans certains États membres. La position budgétaire sous-jacente ne devrait pas s'améliorer en 2002.

Ce tableau général masque la diversité des performances des États membres ainsi qu'une série de bilans positifs. Sept pays de la zone euro et dix États membres de l'UE sont parvenus à des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires en 2001. Les ratios de la dette publique au PIB se sont généralement infléchis à la baisse, d'importantes réductions ayant été enregistrées dans plusieurs États membres. La marge ainsi créée a été suffisante pour permettre aux stabilisateurs automatiques de jouer en cette période de ralentissement de l'activité, ce qui contraste avec les récessions précédentes durant lesquelles les pouvoirs publics avaient dû resserrer les politiques budgétaires afin d'éviter que l'évolution de la dette ne devienne insoutenable. En outre, plusieurs États membres ont pu mettre en oeuvre des réformes fiscales ambitieuses et certains progrès ont été faits dans la réaffectation des dépenses publiques à des utilisations plus productives, propices à la croissance et à l'emploi.

En revanche, certains États membres ne sont pas parvenus à franchir la dernière étape menant à l'objectif du PSC d'un budget proche de l'équilibre ou excédentaire. Le Portugal a enregistré un déficit de 4,1 % du PIB en 2001 et le Conseil a adopté, le 5 novembre 2002, une décision relative à l'existence d'un déficit excessif. L'Allemagne devrait quant à elle accuser un déficit de 3,8 % du PIB en 2002 et la Commission a adopté un rapport au titre de l'article 104, paragraphe 3, du traité sur le risque d'un déficit excessif. La Commission a également adopté une recommandation pour que le Conseil donne rapidement l'alerte à la France, qui s'est largement écartée de ses objectifs budgétaires en 2002 et qui devrait enregistrer en 2003 un déficit de 2,9 % du PIB, ce qui est dangereusement proche de la valeur de référence de 3 % du PIB [9].

[9] La recommandation de la Commission en vue de donner rapidement l'alerte repose sur l'article 6, paragraphe 2, du règlement n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

La situation en matière de dette publique, qui s'est légèrement dégradée dans plusieurs États membres, est également préoccupante. Ce sont l'Italie et la Grèce qui suscitent les plus vives inquiétudes, car leurs niveaux d'endettement restent largement supérieurs à 100 % du PIB et les progrès qu'elles ont accomplis ces quatre dernières années pour ramener ces niveaux vers le seuil de 60 % du PIB restent très limités. Contrairement à ce que l'on aurait pu espérer, ces États membres ne sont pas parvenus à réduire de manière significative leur ratio d'endettement, essentiellement en raison de multiples opérations financières d'envergure qui ont eu pour effet d'accroître la dette [10]. De plus, ces développements ont eu lieu malgré la réduction des taux d'intérêt qui a suivi l'entrée de ces pays dans la zone euro.

[10] Sur la base des objectifs budgétaires affichés par les États membres dans leur programme de stabilité et compte tenu de la croissance du PIB nominal, le ratio d'endettement aurait dû diminuer de plusieurs points de pourcentage du PIB par an. Cette baisse ne s'est pas concrétisée, en partie en raison du dépassement des objectifs budgétaires et/ou de vastes opérations financières ayant eu pour effet d'accroître la dette.

4. Difficultés de mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance

Si l'on se fonde sur l'expérience acquise au cours des quatre années d'existence de l'UEM, il apparaît clairement que le cadre légal décentralisé actuel de coordination des politiques budgétaires reste approprié et qu'il est indispensable au bon fonctionnement de l'UEM. L'objectif du PSC d'un budget proche de l'équilibre ou excédentaire demeure un objectif valable sur le plan économique. En outre, une approche réglementaire de coordination des politiques budgétaires fondée sur la surveillance mutuelle peut s'avérer efficace, à condition qu'elle s'accompagne d'engagements politiques fermes. Toutefois, des événements récents ont mis en exergue une série de difficultés dans la mise en oeuvre du PSC, qui peuvent se résumer comme suit:

* l'implication politique des États membres dans la mise en oeuvre du PSC se réduit. Même si la plupart des États membres continuent à souscrire aux objectifs du PSC, le fossé se creuse dans certains pays entre les engagements budgétaires et les actions concrètes mises en oeuvre pour réaliser les objectifs affichés. D'aucuns ont refusé de reconnaître l'incidence de l'UEM sur la conduite de la politique budgétaire au niveau national. Plus généralement, les États membres n'ont pas rempli leur rôle en n'exerçant pas de pression sur les pays dépassant de beaucoup leurs objectifs budgétaires au moyen des mécanismes d'application effective du PSC;

* il s'est avéré difficile de définir des objectifs budgétaires clairs et vérifiables, qui tiennent compte des conditions économiques sous-jacentes. Les objectifs des États membres en matière de soldes budgétaires sont fixés en termes nominaux dans les programmes de stabilité et de convergence. Toutefois, lorsque l'on évalue le respect des engagements budgétaires, et notamment les progrès réalisés sur la voie de finances publiques proches de l'équilibre ou excédentaires, il y a lieu de tenir compte de l'impact de la conjoncture économique sur la position budgétaire. En l'absence de méthodes adoptées d'un commun accord, il s'est avéré difficile de calculer les soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles, d'autant que les objectifs de déficits en termes nominaux annoncés dans les programmes des États membres reposent parfois sur des hypothèses de croissance optimistes et que les efforts d'ajustement sont reportés à la fin de la période couverte par les programmes. La conformité n'a donc pas été facile à mesurer, ce qui a affaibli les mécanismes d'application effective du PSC. De ce fait, les débats politiques au niveau de l'UE se sont focalisés de manière excessive sur les questions de procédure et les modifications mineures des soldes budgétaires en termes nominaux, au détriment du dialogue sur les défis économiques et budgétaires concrets qui attendent les États membres;

* le cadre de collecte et d'évaluation des statistiques budgétaires s'est heurté à une série de difficultés. Les erreurs de transmission des données qui ont été identifiées dans certains États membres et qui, dans le cas du Portugal, ont conduit à revoir très largement à la hausse l'ampleur du déficit, sont particulièrement préoccupantes. En outre, les révisions ex post des données budgétaires deviennent de plus en plus importantes. Il est également nécessaire d'examiner l'écart entre les déficits enregistrés sur la base des engagements et les émissions de dette publique en termes nominaux dans certains États membres. Enfin, le processus de prise de décisions d'Eurostat concernant la classification de certaines opérations budgétaires pourrait être accéléré;

* certains États membres n'ont pas mené de politiques budgétaires saines lorsque les conditions s'y prêtaient. Faute d'avoir pris des mesures d'assainissement budgétaire en 1999 et 2000 lorsque le contexte de croissance était favorable, les États membres ont vu leurs positions budgétaires sous-jacentes se détériorer et à défaut d'une marge suffisante, les stabilisateurs automatiques n'ont pu jouer leur rôle lors du revirement conjoncturel qui a suivi. Le fait que les stabilisateurs automatiques n'aient pas pu jouer de manière symétrique sur l'ensemble du cycle témoigne de l'impuissance des mécanismes de surveillance et d'application à faire face au relâchement procyclique injustifié des politiques budgétaires;

* les procédures d'application effective du PSC se sont avérées inadéquates à des moments critiques. En particulier, il est apparu que le mécanisme d'alerte rapide n'était pas en mesure de remédier aux dérapages significatifs par rapport aux objectifs budgétaires affichés par les États membres dans leur programme de stabilité et de convergence. De plus, l'alerte doit être donnée suffisamment à l'avance pour permettre au pays concerné de prendre des mesures correctrices avant que le déficit ne s'approche dangereusement de la valeur de référence de 3 % du PIB;

* il reste au PSC à se transformer en un cadre de coordination efficace, apte à tenir compte des circonstances propres à chaque pays de manière cohérente et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques, tout en épaulant les réformes structurelles destinées à accroître le potentiel de croissance et de création d'emplois. Le PSC laisse une grande latitude pour tenir compte des différences en termes de qualité et de viabilité des finances publiques des États membres. Toutefois, le défi qui se pose au pacte est d'abandonner l'approche au cas par cas pour une politique fondée sur des critères économiques rigoureux, appliqués de manière cohérente dans le temps et entre les pays et garantissant l'objectif essentiel que constituent des finances publiques saines et viables;

* il s'est avéré difficile de sensibiliser la presse, les marchés et l'opinion publique aux avantages qu'il y a à atteindre et à conserver des finances publiques saines ainsi qu'à la manière dont fonctionne le PSC. Ceci est en partie dû au fait que les agents économiques ont besoin de temps pour s'adapter au nouveau cadre en place depuis l'introduction de l'euro et à la complexité des procédures institutionnelles du PSC. De plus, des déclarations contradictoires sur la conduite appropriée des politiques budgétaires sont venues brouiller la communication. D'une manière générale, la difficulté de comprendre la démarche logique du PSC et surtout les engagements budgétaires précis annoncés dans les programmes de stabilité et de convergence a atténué la pression extérieure exercée sur les États membres pour qu'ils mènent des politiques budgétaires saines.

5. Propositions visant à améliorer l'interprétation du pacte de stabilité et de croissance

Afin de renforcer les mécanismes existants de coordination des politiques budgétaires dans l'UEM, la Commission soumet cinq propositions visant à introduire une certaine souplesse dans l'interprétation du PSC, tout en garantissant un respect plus strict de l'objectif de disposer de finances publiques saines et viables. Les propositions de la présente communication peuvent être concrétisées dans le cadre des dispositions actuelles du traité et des règles du PSC. Elles ne modifient donc en rien l'exigence (d'éviter des déficits excessifs) ni l'objectif (d'atteindre et de conserver des positions budgétaires proches de l'équilibre ou excédentaires) essentiels en matière budgétaire. Elles ne nécessitent pas non plus la mise en place de nouvelles procédures, dans la mesure où une surveillance budgétaire plus étroite sera exercée sur la base des programmes de stabilité et de convergence.

i) Définir des objectifs budgétaires qui tiennent compte de la conjoncture économique. La Commission propose que l'exigence du PSC de parvenir à des positions proches de l'équilibre ou excédentaires soit définie en termes sous-jacents d'un bout à l'autre du cycle conjoncturel, c'est-à-dire en tenant compte des effets transitoires et notamment de l'impact des fluctuations conjoncturelles sur les budgets. Le principal outil pour évaluer les positions budgétaires sous-jacentes sera la méthode commune de mesure des soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles qui a été adoptée par les États membres et la Commission.

ii) Prévoir des dispositions transitoires pour les pays dont les déficits sous-jacents ne sont pas "proches de l'équilibre ou excédentaires". Il y a lieu de tenir compte de l'environnement économique pour déterminer l'ampleur des efforts d'assainissement budgétaire demandés aux États membres qui accusent des déficits sous-jacents et qui s'efforcent d'atteindre des positions proches de l'équilibre ou excédentaires. La Commission propose d'instaurer une règle générale obligeant les pays dans une telle situation de déficit sous-jacent à améliorer leur position budgétaire sous-jacente d'au moins 0,5 % du PIB par an, jusqu'à ce qu'ils parviennent à des budgets proches de l'équilibre ou excédentaires. Ce taux d'amélioration de la position budgétaire sous-jacente doit être plus élevé dans les pays dont le déficit ou la dette sont plus importants ainsi qu'en cas de contexte de croissance favorable.

iii) Prévenir l'adoption de politiques budgétaires procycliques en période de conjoncture favorable. Pour éviter un relâchement procyclique des politiques budgétaires en période de conjoncture favorable, les stabilisateurs automatiques devraient fonctionner de manière symétrique sur l'ensemble du cycle. Cela implique de dégager des excédents nominaux lorsque le contexte économique s'y prête. Des procédures de mise en oeuvre effective sont également exigées afin d'éviter des assouplissements injustifiés de politique fiscale en conjoncture favorable. Par principe, la mise en oeuvre d'une politique budgétaire expansionniste à des fins de stabilisation devrait être réservée aux États membres qui se sont déjà ménagé une marge budgétaire suffisante.

iv) Les objectifs de la stratégie de Lisbonne: faire en sorte que les finances publiques contribuent à la croissance et à l'emploi. La règle du budget "proche de l'équilibre ou excédentaire" pourrait être interprétée de façon à tenir compte de l'impact budgétaire échelonné dans le temps de certaines grandes réformes structurelles (telles que des investissements productifs ou des réformes fiscales) visant à stimuler l'emploi et le potentiel de croissance, conformément à la stratégie de Lisbonne, ou à améliorer la situation sous-jacente des finances publiques à long terme. Pour éviter que cette interprétation du PSC ne compromette les engagements pris en faveur de finances publiques saines, la Commission propose les mesures suivantes:

* Une légère détérioration temporaire de la position budgétaire sous-jacente ne serait envisageable que si l'État membre concerné a déjà accompli des progrès substantiels vers une situation budgétaire "proche de l'équilibre ou excédentaire", et pour autant que la dette de ses administrations publiques soit inférieure à la valeur de référence de 60 % du PIB. L'État membre doit aussi démontrer, dans son programme de stabilité ou de convergence, que la réforme envisagée présente des avantages économiques et budgétaires clairs. Lors de l'évaluation du programme, la Commission et le Conseil devront s'assurer qu'une échéance claire et réaliste a été fixée pour le retour à une situation budgétaire "proche de l'équilibre ou excédentaire" durant la période couverte par le programme de stabilité ou de convergence. Les projections budgétaires doivent reposer sur un scénario macroéconomique solide et prudent, qu'il faudra confronter aux scénarios de la Commission, en tenant dûment compte de la nécessité d'éviter toute mesure procyclique inappropriée. Il doit exister à tout moment une marge de sécurité suffisante pour empêcher le déficit nominal de dépasser la valeur de référence de 3 % du PIB. Enfin, l'État membre doit s'engager à introduire les mesures correctrices nécessaires en cas de dérapage par rapport à la trajectoire d'ajustement censée le ramener à une situation budgétaire "proche de l'équilibre ou excédentaire".

* Un écart faible, mais plus persistant, par rapport à une situation budgétaire "proche de l'équilibre ou excédentaire" pourrait être envisagé pour les États membres dont le niveau d'endettement est très inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB, et où la situation des finances publiques est soutenable. Cela passera par un examen rigoureux de l'encours de la dette publique, des engagements conditionnels (par exemple de la dette implicite liée aux retraites) et des autres coûts inhérents au vieillissement de la population. Là encore, l'État membre devra disposer à tout moment d'une marge de sécurité suffisante pour empêcher le déficit nominal de dépasser la valeur de référence de 3 % du PIB.

v) La viabilité des finances publiques devrait devenir un objectif politique central. Les questions de viabilité des finances publiques devraient être explicitement prises en considération lors de l'évaluation des positions budgétaires des États membres aux fins du PSC. À cet effet, il conviendra de donner plus de poids au ratio de la dette publique dans le processus de surveillance budgétaire, et de rendre opérationnel le critère d'endettement de la procédure concernant les déficits excessifs, selon lequel le niveau de la dette, s'il est supérieur à 60 % du PIB, doit s'approcher de la valeur de référence "à un rythme satisfaisant". Les pays dépassant largement la valeur de référence de 60 % du PIB devraient présenter, dans leur programme de stabilité ou de convergence, une stratégie détaillée destinée à ramener leur niveau d'endettement au-dessous de ce pourcentage. Il conviendrait d'améliorer les modalités d'évaluation de la viabilité des finances publiques dans le cadre des programmes de stabilité et de convergence, et d'établir clairement si la politique budgétaire est assez ambitieuse pour relever le défi du vieillissement de la population. Dans le cadre d'une stratégie d'ensemble en trois volets destinée à les préparer au vieillissement démographique (réduction de la dette, accroissement du taux d'emploi des femmes et des travailleurs âgés, réforme des systèmes de retraite et de santé), les États membres devraient, dans leur programme de stabilité ou de convergence, tendre vers le maintien d'excédents budgétaires pour les années suivantes, en ne se limitant pas au simple respect de la règle du PSC relative à une situation "proche de l'équilibre ou excédentaire". Enfin, les États membres et la Commission devraient intensifier leurs efforts pour réviser les projections relatives à l'impact budgétaire du vieillissement de la population d'ici à 2005.

6. Un programme en quatre points pour améliorer la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance

Les problèmes de mise en oeuvre du PSC qui viennent d'être décrits ne peuvent pas être résolus par une simple réinterprétation des dispositions clés du pacte. Pour être efficaces, les règles budgétaires doivent s'accompagner:

* d'un engagement politique ferme de tous les intéressés à respecter leurs engagements budgétaires au niveau de l'UE et à jouer le rôle qui leur incombe en matière de surveillance mutuelle et de mise en application effective des règles;

* d'une analyse prompte et rigoureuse de la situation économique et budgétaire, afin que les conclusions tirées sur le plan stratégique reposent sur des données fiables et des postulats analytiques solides;

* de procédures propres à assurer leur application effective, qui permettent de réagir rapidement et avec fermeté à tout dérapage par rapport aux objectifs budgétaires convenus;

* de mesures d'amélioration de la communication, afin de renforcer la pression externe qui s'exerce sur les États membres pour qu'ils mènent des politiques budgétaires saines.

Pour renforcer la mise en oeuvre du PSC, la Commission propose d'adopter, à temps pour le Conseil européen du printemps 2003, le programme en quatre points suivant.

i) Les États membres devraient réaffirmer l'engagement pris en faveur du PSC, sous la forme d'une "Résolution pour le renforcement de la coordination des politiques budgétaires", qui serait approuvée par le Conseil européen du printemps 2003. Cette résolution marquerait l'engagement solennel de la Commission, des États membres et du Conseil à mettre le PSC en oeuvre, conformément aux propositions formulées dans la présente communication. Elle pourrait expliciter les critères d'interprétation des dispositions clés du PSC, en précisant par exemple que le respect du critère d'un budget "proche de l'équilibre ou excédentaire" doit être évalué en termes sous-jacents, que les pays présentant un déficit sous-jacent doivent maintenir un rythme annuel d'assainissement budgétaire d'au moins 0,5 % du PIB et que les pays à haut niveau d'endettement doivent respecter un rythme satisfaisant de réduction de la dette. Elle pourrait aussi indiquer, sous la forme d'un engagement politique ferme, qu'une application plus souple de la règle du budget "proche de l'équilibre ou excédentaire" ne serait envisageable qu'en présence de certaines conditions et garanties strictes. Enfin, les États membres pourraient s'engager, dans le cadre de cette résolution, à respecter certaines règles de conduite relatives à la coordination des politiques budgétaires au niveau de l'UE, c'est-à-dire, par exemple, à tenir dûment compte des implications des choix budgétaires nationaux pour la zone euro, et à jouer le rôle qui leur incombe dans le processus de surveillance mutuelle, notamment en facilitant la mise en oeuvre des procédures destinées à assurer l'application effective du pacte.

ii) Améliorer l'analyse des politiques économiques et budgétaires. Les mesures suivantes sont nécessaires pour améliorer la surveillance économique et budgétaire au niveau de l'UE:

* La qualité et l'actualité des statistiques de finances publiques, qui constituent le fondement même de la surveillance budgétaire, doivent être renforcées. À cet effet, la Commission propose que le Conseil (ECOFIN) adopte un "code de bonnes pratiques sur la transmission des données budgétaires" avant le prochain exercice de transmission de données aux fins de la procédure relative aux déficits excessifs, le 1er mars 2003, et avant le Conseil européen du printemps 2003 [11]. Les États membres devraient s'engager, dans ce code, à adopter des pratiques propres à renforcer la qualité, la transparence, l'actualité et la fiabilité des statistiques budgétaires. Le code clarifiera et simplifiera aussi les procédures à suivre par la Commission, afin qu'elle puisse remplir sa mission d'instance statistique d'une manière plus efficace, plus rapide et plus transparente.

[11] Communication de la Commission sur la nécessité et les moyens d'améliorer la qualité des statistiques budgétaires, COM (2002) 670 de 27.11.2002.

* Il est essentiel que l'importance accrue accordée aux positions budgétaires sous-jacentes dans le processus de surveillance de l'UE s'accompagne d'une meilleure analyse des positions budgétaires des États membres. En effet, contrairement au solde budgétaire effectif, la position budgétaire sous-jacente n'est pas directement observable. La principale difficulté est d'opérer une distinction entre les composantes budgétaires ayant des effets durables, et les facteurs purement transitoires, qui n'ont qu'un effet immédiat. La Commission et le Conseil ont élaboré une méthode d'ajustement conjoncturel des soldes budgétaires, qui permet d'estimer les écarts de production à l'aide d'une fonction de production et qui servira de point de départ pour évaluer la position budgétaire sous-jacente des États membres [12]. Une certaine prudence est néanmoins de rigueur dans l'interprétation des variations constatées, notamment sur base annuelle, compte tenu de la complexité et du manque de précision de la mesure des soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles. Au moment de vérifier si les engagements budgétaires pris par les États membres dans leur programme de stabilité ou de convergence sont conformes aux exigences du PSC, la Commission s'appuiera sur ses propres prévisions pour évaluer le réalisme des hypothèses macroéconomiques à partir desquelles ils ont défini leurs objectifs budgétaires. Afin d'assurer la cohérence de cette évaluation d'un État membre à l'autre, elle propose d'actualiser le "code de conduite sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence" [13], en exigeant des États membres qu'ils lui fournissent des informations sur leurs opérations budgétaires ponctuelles d'une certaine ampleur.

[12] Comité de politique économique (2001), "Report on potential output and the production gap", ECFIN/EPC/670/01.

[13] Le code de conduite révisé a été approuvé par le Conseil ECOFIN de juillet 2001, de même qu'un bilan de sa mise en oeuvre, et publié dans "Les finances publiques dans l'UEM - 2002".

* Une attention accrue doit être accordée à la qualité des finances publiques lors de l'évaluation des programmes de stabilité et de convergence. Il conviendrait aussi de vérifier si les mesures budgétaires proposées sont de nature à favoriser la croissance et l'emploi, et si elles sont susceptibles d'améliorer durablement le solde budgétaire. Cela implique notamment d'examiner le rapport entre les hausses d'impôts et les réductions de dépenses destinées à améliorer ce solde, la dynamique d'ensemble et la composition des dépenses publiques et leur affectation à des utilisations productives ainsi que l'impact des réformes fiscales; enfin, il convient d'examiner dans quelle mesure l'assainissement dépend de mesures budgétaires ponctuelles, peu susceptibles d'améliorer durablement la situation des finances publiques.

* La Commission entend renforcer la surveillance qu'elle exerce sur les économies nationales, en se concentrant notamment sur les pays qui ont des difficultés à respecter les exigences du PSC. À cet effet, elle organisera des missions plus fréquentes et plus poussées dans les États membres. Elle fera aussi réaliser et publier des études approfondies par pays [14].

[14] Voir, par exemple, le document de la Direction générale Affaires économiques et financières (2002) intitulé "Germany's growth performance in the 1990's", Economic Papers, N° 170.

iii) Des procédures plus efficaces pour faire respecter le pacte. Le traité et le PSC prévoient toute une série de mécanismes de surveillance contre d'éventuels dérapages par rapport aux objectifs budgétaires visés. Pour rendre ces mécanismes opérationnels, la Commission propose:

* de préciser les critères que la Commission appliquera pour décider, en cas de dérapage significatif par rapport aux objectifs budgétaires, s'il y a lieu de déclencher le mécanisme "d'alerte rapide" et que le Conseil utilisera à son tour pour décider d'approuver ou non la recommandation de la Commission; trois critères devraient être pris en considération, à savoir: l'ampleur du dérapage budgétaire (par rapport aux objectifs affichés dans le programme de stabilité ou de convergence); le fait que l'écart entre le solde effectif et l'objectif visé soit imputable ou non à des facteurs conjoncturels ou à des mesures discrétionnaires; enfin, le risque de voir le déficit croître et s'approcher de la valeur de référence de 3 % du PIB. Si ces propositions étaient retenues, un avertissement pourrait être adressé à l'État membre même si son solde budgétaire nominal ou sous-jacent est encore sensiblement inférieur à la valeur de référence de 3 % du PIB;

* de considérer qu'un relâchement budgétaire procyclique inapproprié en période de bonne conjoncture (compte tenu de la position budgétaire de départ et de la situation monétaire du pays concerné) constitue une violation des règles budgétaires arrêtées au niveau de l'UE et doit déclencher une réaction rapide et appropriée, faisant appel aux instruments prévus par le traité;

* de clarifier l'interprétation du critère d'endettement de la procédure concernant les déficits excessifs [15], c'est-à-dire de préciser en quoi consisterait un "rythme satisfaisant" de réduction de la dette visant à la ramener à 60 % du PIB. Par exemple, un "rythme approprié" de réduction de la dette pourrait être la réduction du ratio d'endettement résultant du respect de l'exigence d'un budget proche de l'équilibre ou excédentaire, telle qu'elle est définie par le PSC. Sur la base du "rythme approprié" défini et en accord avec le Traité, le manquement d'un pays fortement endetté à réduire sa dette au rythme convenu devrait amener la Commission à engager la procédure de déficit excessif et à préparer un rapport au titre de l'article 104, paragraphe 3. Pour vérifier le respect de cette règle, la Commission examinera toutes les composantes qui déterminent l'évolution de la dette, puisque le rythme de cette réduction dépend de facteurs qui peuvent être influencés par les politiques publiques, mais aussi d'autres facteurs échappant au contrôle immédiat des gouvernements.

[15] Conformément à l'article 104, paragraphe 2, du traité sur la procédure concernant les déficits excessifs: "La Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les États membres en vue de déceler les erreurs manifestes. Elle examine notamment si la discipline budgétaire a été respectée, et ce sur la base des deux critères ci-après: [...] si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse une valeur de référence [60 % du PIB], à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant."

Ces améliorations peuvent être obtenues dans le cadre existant du traité et du PSC, par l'insertion de dispositions supplémentaires dans l'actuel "code de conduite sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence". À plus long terme, les mécanismes d'application effective du processus de surveillance budgétaire de l'UE pourront encore être renforcés par l'adoption des propositions soumises par la Commission à la Convention sur l'avenir de l'Europe. La Commission pourrait notamment être habilitée à adresser directement des avertissements aux États membres, sans qu'un vote du Conseil soit nécessaire: cela permettrait d'attirer plus directement et plus rapidement l'attention des États membres sur d'éventuels problèmes budgétaires.

iv) Améliorer la communication en pratiquant l'ouverture et la transparence. Les informations relatives aux engagements budgétaires des États membres et à la mise en oeuvre du PSC doivent être fiables et actuelles. Tous les acteurs concernés ont un rôle à jouer dans l'amélioration de la communication. La Commission publie déjà un rapport annuel sur Les finances publiques dans l'UEM et donne des détails, dans ses communiqués de presse, sur son évaluation des programmes de stabilité et de convergence. Mais des progrès sont encore possibles en matière d'information. Pour sa part, la Commission entend rendre publique son évaluation détaillée des programmes de stabilité et de convergence. En outre, elle publiera en juillet de chaque année, dans le cadre de son Rapport trimestriel sur la zone euro, un bilan à mi-parcours de l'évolution des situations budgétaires depuis le début de l'année, qui rendra compte des progrès des États membres par rapport aux objectifs budgétaires qu'ils se sont fixés. Ce bilan comportera aussi une évaluation de la situation et des perspectives économiques ainsi que les orientations budgétaires générales dont les États membres devront tenir compte lors de la préparation de leur budget annuel durant les mois d'automne.