FR Journal officiel de l'Union européenne C 112/40

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la protection des eaux souterraines contre la pollution

(COM(2003) 550 final - 2003/0210 (COD))

(2004/C 112/11)

Le 3 octobre 2003, conformément à l'article 175, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 4 mars 2004. (rapporteuse: Mme SÁNCHEZ MIGUEL).

Lors de sa 407ème session plénière des 31 mars et 1er avril 2004 (séance du 31 mars 2004), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 97 voix pour et 1 abstention.

1. Introduction

1.1 En raison de l'entrée en vigueur de la directive cadre sur l'eau (DCE) (1), il est nécessaire que les dispositions de mise en oeuvre de son contenu normatif soit adoptées afin que leur finalité principale, la protection de l'environnement aquatique européen, soit pleinement atteinte. En ce sens, plusieurs dispositions (2) qui mettent en oeuvre des aspects concrets de la protection des eaux, dont notamment celles qui établissent la liste de substances prioritaires dans le domaine de la politique des eaux (3), qui sont d'une grande importance pour le traitement de la pollution des eaux souterraines, ont déjà été présentées.

1.2 Actuellement, la protection des eaux souterraines est essentiellement couverte par la directive 80/68/CEE (4) qui dresse la liste de substances dangereuses polluant ces eaux ainsi que l'article 17 de la DCE, qui constitue la norme essentielle pour la prévention et le contrôle de la pollution de ce milieu.

1.3 L'importance des eaux souterraines n'est plus à démontrer, non seulement en tant qu'élément vital de captage à des fins domestiques, et dans différentes activités humaines, mais également comme facteur correcteur des eaux de surface. Il convient pour cette raison de reconsidérer sa protection, en partant du constat qu'en plus de la pollution directe qui affecte les eaux souterraines, il existe une pollution diffuse, conséquence de différents processus (lixiviation, filtration de polluants, etc.) sur de nombreuses années, qui a une incidence croissante et déterminante pour la perte de qualité et la dégradation des nappes phréatiques.

1.4 La protection des eaux souterraines doit être l'un des objectifs principaux de la législation européenne afin de corriger la situation de pollution actuelle et de prévenir d'éventuelles futures pollutions. La pollution de ces eaux donne lieu à des situations qu'il est difficile et coûteux de corriger. L'incidence sur le captage de l'eau potable est considérable, raison pour laquelle renforcer leur protection est un objectif essentiel de toute législation visant à protéger non seulement les eaux mais également la santé humaine et la qualité de vie des citoyens.

1.5 À partir de l'entrée en vigueur de la DCE, l'article 17 est la norme de base sur laquelle repose la protection contre la pollution de cette catégorie d'eau, dans le cadre général de la réglementation relative à toutes les eaux communautaires. Toutefois, il faut savoir que dans la mesure où il s'agit d'un milieu sur lequel les autres politiques communautaires, comme la PAC, la politique industrielle, la politique de santé, etc., ont une incidence, les normes relatives aux aspects concrets de protection telles que celles qui concernent les eaux potables (5), les nitrates (6), les produits phytosanitaires (7), les produits biocides (8), etc. lui sont également applicables.

2. Contenu de la proposition

2.1 L'exigence prévue à l'article 17 de la DCE, à savoir l'adoption de mesures spécifiques de prévention et de contrôle de la pollution des eaux souterraines en vue d'assurer un bon état chimique de celles-ci, est à l'origine de la présentation de cette proposition de directive à l'examen, compte tenu de la nécessité de pouvoir appliquer cette dernière au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur (2006) de la DCE. Cependant, il y a lieu de rappeler que les normes prévues dans cette proposition de directive s'inscrivent dans le champ d'application de la DCE, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de répéter les dispositions qu'elle contient, en particulier celles qui concernent les objectifs environnementaux, l'administration coordonnée des districts hydrographiques, qui inclut un recensement des eaux souterraines ainsi que la détermination des zones de captage à usage humain et leurs périmètres de protection, les dispositions relatives à l'information et la consultation du public, etc.

2.2 L'objectif général de la proposition à l'examen est d'établir des mesures spécifiques de prévention et de contrôle de la pollution des eaux souterraines au moyen des critères suivants: — évaluation du bon état chimique des eaux souterraines — appréciation des tendances à la hausse significatives ou durables de la concentration de polluants et définition des points de départ de l'inversion de ces tendances.

2.3 Les conditions selon lesquelles les États membres doivent fixer les valeurs seuils pour chacun des polluants figurant à l'annexe III sont établies et pourront ainsi servir de référence à des fins de réexamen de l'état des eaux souterraines, conformément à ce qui est stipulé dans la DCE.

2.4 Une exigence est ajoutée, à savoir que les États membres doivent arrêter de nouvelles mesures de prévention et de limitation (en plus de celles déjà contenues dans la DCE) des rejets indirects dans les eaux souterraines, qui ont une incidence sur le bon état chimique de celles-ci.

2.5 Les normes de qualité, la procédure d'évaluation de l'état chimique et les valeurs seuils des polluants des eaux souterraines sont établis dans les annexes. Il y a lieu d'attirer l'attention sur le contenu de l'annexe IV, dans laquelle sont établies l'identification et l'inversion de tendances à la hausse significatives et durables de la pollution de ces eaux, dont les États membres devront fixer les modalités.

3. Observations générales

3.1 Cette proposition de directive à l'examen est jugée positive dès lors qu'elle a été élaborée après consultation et discussion avec les parties intéressées mais c'est plus particulièrement son contenu que le CESE accueille favorablement en ce qu'il suppose l'établissement d'une nouvelle méthodologie pour l'analyse de l'état des eaux souterraines dans l'UE, par rapport à la directive 80/68/CEE. Ainsi, le critère consistant à intégrer dans les plans de gestion de chaque district hydrographique toute la politique de l'eau, dont l'exigence du recensement des masses d'eaux souterraines, pourra s'adapter aux caractéristiques géographiques des mesures adoptées.

3.2 Toutefois, l'énumération des polluants ayant une incidence sur la qualité de ces eaux peut être considérée comme restrictive. En effet, même s'il y a, certes, une grande proportion de nitrates et de produits phytosanitaires, il faut également considérer les effets produits par d'autres processus comme les filtrations des dépôts d'essence, les lixiviats dans les sols industriels et, surtout, les effets de la surexploitation des nappes phréatiques dans les zones maritimes et tout particulièrement, dans le bassin méditerranéen, qui a entraîné une salinisation progressive de celles-ci.

3.3 L'intégration de toutes les normes communautaires concernant les eaux souterraines, les pesticides, les biocides, etc. est également jugé positive. Il s'agit d'appliquer de manière horizontale toutes les politiques ayant une incidence sur la qualité des eaux. En tout état de cause, il conviendrait d'intégrer à cette approche horizontale d'autres mesures législatives qui étoffent le contenu du principe de qualité.

3.4 En ce sens, l'on pourrait considérer que l'application des normes européennes en ce qui concerne les listes des polluants (9) (bien que se référant aux eaux de surface) et des seuils déjà établies, devrait être intégrée à l'annexe I de la proposition de directive à l'examen, ce qui aurait un effet plus bénéfique pour la qualité des eaux souterraines car un plus grand nombre de substances pouvant être l'origine d'une pollution diffuse serait ainsi couvertes.

3.5 L'établissement de statistiques sur les tendances à la hausse significatives ou durables de concentration de polluants, tel que prévu à l'annexe IV, est jugé positif par le CESE, dans la mesure où il reprend les dispositions de l'annexe V de la DCE, permettant aux États membres de fixer les tendances, sur des périodes harmonisées, de manière à pouvoir tenir compte non seulement du plan du district hydrographique mais également des conditions en termes de climat et de sols, de chaque région européenne.

3.6 Cependant, pour être plus précis et éviter des divergences d'interprétation de tendances, il conviendrait que la Commission introduise des critères plus concrets pour ce qui est des paramètres, des indicateurs, des fonctions de transformation, etc., qui permettraient de comparer les effets de cette directive.

3.7 La procédure de notification de la liste des polluants pour lesquels des valeurs seuils auraient été établies par les États avant le 22 juin 2006 revêt une grande importance pour l'information que doit contenir le plan du district des masses d'eaux souterraines.

3.8 À cet égard, le système d'information et de consultation des parties intéressées (10), agriculteurs, ONG, syndicats ainsi que la possibilité d'intervenir dans le contrôle de son utilisation sont importants. Il convient par conséquent de renforcer le système d'approbation des plans de districts hydrographiques à travers un système public d'information et de participation de toutes les parties prenantes. Il serait prudent que la Commission réalise un rapport permettant de vérifier que ces consultations sont menées de manière satisfaisante.

3.9 Le CESE estime qu'il est nécessaire d'assurer le suivi de la mise en oeuvre de l'article 5 et de l'annexe II, paragraphe 2, de la DCE, qui régit les aspects de la délimitation géographique, de l'impact environnemental, etc. et consacre la nécessité de rendre compte de l'impact de l'activité humaine, de manière à faire figurer dans tous les plans de districts hydrographiques les sources ayant une incidence sur les masses d'eaux souterraines. De même, il faut veiller à la bonne application des autres annexes de la DCE, à défaut de quoi les paragraphes 4 et 5 de l'article 17 permettant aux États membres de fixer les critères à suivre pour l'inversion de la tendance de la qualité des eaux souterraines seront d'application.

3.10 Il conviendrait de préciser les conditions dans lesquelles l'on peut autoriser les rejets indirects, y compris par exemple, la pollution diffuse, dans le cadre de programmes de mesures essentielles établis à l'article 11, paragraphe 3, de la DCE. Le problème principal qui se pose en cas de rejets indirects réside dans l'inexistence ou le peu d'utilité des autorisations de ceux-ci, sans oublier le fait qu'ils sont à l'origine d'une proportion considérable de la pollution diffuse.

3.11 Quant à la recherche nécessaire pour appliquer les nouvelles technologies dans le domaine de l'eau (11), il convient de relier cette politique environnementale au VIème programme de recherche, de manière à associer les secteurs de la recherche, universités et entreprises, au renforcement des systèmes d'amélioration et de régénération des milieux aquatiques européens.

3.12 Enfin, concernant l'analyse coût/bénéfice des nouvelles dispositions, il y a lieu de signaler qu'elle a été effectuée pour toutes les eaux à travers l'évaluation du coût du contrôle et de la réhabilitation des districts hydrographiques. Toutefois, Cette proposition prévoit des mesures spécifiques et plus claires qui contribueront à une plus grande homogénéité dans la détermination de l'état des eaux souterraines, ce qui permettra d'éviter de consacrer des fonds à la comparabilité des masses d'eaux souterraines sur des paramètres différents, ce qui entraînerait des coûts que l'on peut éviter en harmonisant ainsi les critères (12).

4. Observations particulières

4.1 Le CESE attache une grande importance à la proposition de directive sur les eaux souterraines, car l'on manque qu'aujourd'hui de données homogènes sur la qualité des masses d'eaux souterraines dans l'UE. S'il est vrai qu'aux termes de la DCE en vigueur, les plans de districts hydrographiques doivent obligatoirement comporter un recensement des masses d'eaux, y compris souterraines, il faut également rappeler que certains États membres n'ont toujours pas transposé cette directive. Le système utilisé par la DG environnement, consistant à réaliser des projets pilotes de district (il en existe actuellement 50 environ) pourrait être étendu aux masses d'eaux souterraines, de manière à pouvoir stimuler une action plus efficace et rapide des États membres, pour connaître, évaluer et agir sur cette catégorie d'eau.

4.2 Parmi les données à prendre en considération pour la qualification générale des masses d'eaux souterraines, comme l'exige la DCE, afin de pouvoir évaluer la qualité environnementale, il faut indiquer les sources de pollution diffuse. La proposition de directive mentionne parmi ces sources les «rejets indirects» qui seraient le résultat d'une infiltration dans le sol et le sous-sol de ceux-ci, à l'exclusion de toutes les autres sources de pollution qui peuvent altérer le bon état chimique des eaux.

4.2.1 Tout d'abord, il faut préciser dans la mesure possible s'il existe d'autres normes communautaires en vigueur, dont les valeurs en termes de qualité seraient différentes de celles de cette proposition à l'examen, comme par exemple la directive sur l'eau potable ainsi que les directives sur les nitrates (13) et les pesticides (14).

4.2.1.1 Il est possible, en fonction des paramètres de qualité présents dans les autres directives relatives à la qualité de l'eau, pour ce qui est de son usage principal (domestique, agricole), de déterminer au moyen d'informations scientifiques et techniques dérivées de la planification imposée par la DCE (utilisation de l'eau dans le district, établissement des valeurs pour déterminer le bon état chimique) les valeurs seuils pour un nombre de substances supérieur à celui, restreint, de la directive à l'examen

4.2.1.2 Les administrations compétentes disposent en outre d'autres sources rigoureuses et vérifiées d'informations dérivant de l'application d'autres instruments, tels que la directive 96/61/CEE (15) IPPC, qui fixe les valeurs seuils pour chacun des 26 polluants de l'eau.

4.2.2 Ensuite, concernant la liste de polluants énoncés à l'annexe I et les substances reprises à l'annexe III de la proposition de directive, tout en prenant acte de son contenu de minimis, il serait plus approprié de l'élargir au contenu de l'annexe de VIII de la DCE, déjà cité à l'article 6 de la proposition.

4.2.3 Compte tenu de ce qui précède, la Commission devrait harmoniser tous les paramètres relatifs à la qualité des eaux souterraines à partir de 2007.

4.3 Enfin, l'autorisation des rejets indirects prévue à l'article 6 de la proposition devrait demeurer un exemple des dispositions contenues à l'article 11, paragraphe 3, lettre j de la DCE, qui interdit les rejets directs de polluants dans les eaux souterraines, sans qu'aucune autorité ne puisse intervenir au niveau des autorisations, comme établi à l'article 6 précité.

4.4 Le CESE rappelle l'importance de l'information, de la participation des parties prenantes à l'application des dispositions relatives aux eaux et estime en ce sens qu'il faut tenir compte des nouvelles dispositions (16) d'application de la Convention d'Aarhus, qui facilitent en matière de politique environnementale non seulement l'information, la participation et l'accès à la justice dans les États membres mais également au niveau des institutions communautaires.

4.5 Il faut rappeler à la Commission qu'une des conditions préalables pour réaliser les objectifs environnementaux proposés dans le programme est la collaboration et la coordination de toutes les institutions communautaires, en particulier entre les directions générales, qui doivent éviter les doublons, les divergences et tout particulièrement les doubles emplois des fonds publics.

4.5.1 Il nous apparaît à cet égard prioritaire de recueillir et de traiter toutes les informations à caractère scientifique, technique et sociale existantes, qui sont actuellement dispersées entre de nombreuses instances du monde universitaire, des administrations, des instituts, etc., ce qui aidera considérablement la Commission à mettre en oeuvre les différentes directives liées à la gestion des ressources hydriques de l'UE.

Bruxelles, le 31 mars 2004. Le Président du Comité économique et social européen Roger BRIESCH

(1) JO L 327 du 22.12.2000, p. 72.

(2) Décision du Parlement européen et du Conseil établissant la liste des substances prioritaires dans le domaine de la politique de l'eau. (COM(2000) 47 final); communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social sur la «Politique de tarification et de gestion durable des ressources en eau» COM(2000) 477 final.

(3) COM(2003) 847 final. Codifiée du 07.01.2004 relatif au milieu aquatique de la Communauté. N'inclut pas les eaux souterraines.

(4) JO L 20 du 26.1.1980, p. 43.

(5) Directive modifiée 98/83/CE (JO L 330 du 5.12.1998, p. 32).

(6) Directive 91/676/CEE (JO L 375 du 31.12.1991, p.1).

(7) Directive modifiée 98/47/CE (JO L191 ,du 7.7.1998, p. 50).

(8) Directive 98/8/CE (JO L, 123, u 24.4.1998, p. 1).

(9) Décision du Parlement européen et du Conseil établissant la liste de substances prioritaires dans le domaine de la politique des eaux, 13 mars 2000. Avis du Comité JO C 268, du 19.9.2000.

(10) L'article 14 de la DCE établit un vaste système d'information et de consultation publique pour l'élaboration des plans de districts hydrographiques qui peut être renforcé par la Convention d'Aarhus, dans la proposition de règlement et la directive communautaire. Rapporteuse CESE: Mme Candela SÁNCHEZ MIGUEL.

(11) Avis du Comité sur un «Plan d'action en matière de technologie environnementale»JO C 32 du 5.2.2004.

(12) À l'annexe III de la proposition, les valeurs seuils facilitant une harmonisation des substances, bien que de minimis, sont établies. De plus, l'information que devront fournir les États membres sur les masses d'eaux souterraines présentant un risque de pollution, facilite l'action sur celles-ci, en réduisant le coût de leur réhabilitation.

(13) Directive 91/676/ CEE (JO L 375, du 31.12.1991.

(14) Directive 91/414/CEE (JO L 230, du 19.8.1991).

(15) Proposition de modification de la directive IPPC, COM (2003) 354 final. JO C 80 du 30.3.04.

(16) Voir proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'application aux institutions et organes de la CE des dispositions de la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public et l'accès à la justice dans le domaine de l'environnement (COM(2003) 622 final) et la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'accès à la justice en matière d'environnement (COM(2003) 624 final).