AVIS No 8/2018

(présenté en vertu de l'article 325, paragraphe 4, du TFUE)

sur la proposition de la Commission du 23 mai 2018 relative à la modification du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 en ce qui concerne la coopération avec le Parquet européen et l'efficacité des enquêtes de l'OLAF

(2019/C 42/01)

TABLE DES MATIÈRES

Points Page SYNTHÈSE I-VI 2 INTRODUCTION 1-6 3 Contexte 1-3 3 La proposition de la Commission 4-6 4 REMARQUES D'ORDRE GÉNÉRAL 7-17 4 Coopération avec le Parquet européen 8-10 5 Efficacité des enquêtes de l'OLAF 11-13 5 Contrôle externe du respect des garanties de procédure 14-17 5 REMARQUES PARTICULIÈRES 18-38 6 Ajuster le fonctionnement de l'OLAF pour tenir compte de la création du Parquet européen 19-27 6 Communication au Parquet européen et évaluations préliminaires de l'OLAF (article 12 quater, paragraphe 5) 20-21 6 Soutien de l'OLAF au Parquet européen (article 12 sexies) 22-24 6 Enquêtes complémentaires (article 12 septies) 25-26 7 Échange d'informations (article 12 octies) 27 7 Renforcer l'efficacité de la fonction d'enquête de l'OLAF 28-38 7 Contrôles et vérifications sur place (article 3) et assistance des autorités nationales (article 3, paragraphe 7, et article 7, paragraphe 3) 29-31 7 TVA (article 3, paragraphe 1, et article 12, paragraphe 5) 32 8 Accès aux informations sur les comptes bancaires (article 7, paragraphe 3) 33-34 8 Recevabilité des preuves recueillies par l'OLAF (article 11, paragraphe 2) 35-36 8 Services de coordination antifraude (article 12 bis) 37-38 8 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS 39-47 9 ANNEXE I — AVIS ET RAPPORTS SPÉCIAUX DE LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE SUR DES SUJETS CONNEXES 11 ANNEXE II — PRINCIPAUX ACTES LÉGISLATIFS CONCERNANT LES ACTIVITÉS DE L'OLAF 12

LA COUR DES COMPTES DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 325, paragraphe 4,

vu la proposition, du 23 mai 2018, de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) en ce qui concerne la coopération avec le Parquet européen et l'efficacité des enquêtes de l'OLAF (ci-après la «proposition»),

vu la demande d'avis sur cette proposition, adressée à la Cour par le Conseil le 7 juillet 2018,

vu la demande d'avis sur cette proposition, adressée à la Cour par le Parlement européen le 10 juillet 2018,

vu les avis et rapports spéciaux antérieurs de la Cour des comptes européenne (voir annexe I),

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

SYNTHÈSE

I. Avec sa proposition de modifier le règlement relatif à l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), la Commission poursuit deux objectifs: d'une part, ajuster le fonctionnement de l'OLAF pour tenir compte de la création du Parquet européen avant que ce nouvel organe de l'Union européenne ne devienne opérationnel, et d'autre part, renforcer l'efficacité de la fonction d'enquête de l'OLAF.

II. Le Parquet européen sera habilité à mener des enquêtes et à engager des poursuites concernant des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne dans 22 États membres (à ce jour). Sa création modifie donc profondément le cadre juridique et institutionnel. Bien que l'OLAF reste l'organe de l'Union européenne chargé d'appuyer la politique antifraude de la Commission et de protéger les intérêts financiers de l'Union en menant des enquêtes administratives, son travail est appelé à changer et sa fonction à évoluer, puisque tous les États membres n'ont pas choisi de participer au Parquet européen.

III. Étant donné que le règlement portant création du Parquet européen a déjà fixé les grandes lignes des relations que ce dernier entretiendra avec l'OLAF, cette proposition vise à établir des règles précises . Elle pose bien les principes qui régiront la coopération entre l'OLAF et le Parquet européen, à savoir une étroite coopération, un échange d'informations, une complémentarité et l'absence de duplication des travaux. Nous avons cependant relevé plusieurs lacunes à cet égard.

IV. Nos travaux, de même que l'évaluation effectuée par la Commission, ont montré que l'OLAF devait renforcer l'efficacité de ses enquêtes; dans cette optique, les délais d'intervention ainsi que le recouvrement des fonds sont les principaux éléments à améliorer. La proposition comprend un nombre limité de mesures ciblées que nous accueillons favorablement parce qu'elles devraient favoriser un gain d'efficacité: a) une clarification des situations dans lesquelles le droit national ou le droit européen s'appliquent lors des contrôles sur place de l'OLAF, avec l'obligation faite aux États membres de prêter assistance à l'Office; b) l'accès de l'OLAF aux informations sur les comptes bancaires, bien qu'il dépende largement de l'assistance fournie par les autorités nationales; c) le renforcement de la recevabilité des preuves recueillies par l'OLAF, même si cela ne s'applique pas aux affaires pénales. En outre, la proposition précise que le mandat de l'OLAF englobe les enquêtes dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

V. Les changements énumérés précédemment ne résolvent pas le problème global du manque d'efficacité des enquêtes administratives de l'OLAF. La Commission le reconnaît et prévoit de moderniser plus en profondeur le cadre de l'OLAF. Toutefois, à ce jour, aucun calendrier n'a été fixé concernant une réforme plus poussée de l'Office, et les problèmes auxquels il conviendra de remédier n'ont pas été clairement recensés.

VI. Au vu des limites de la proposition sur le plan de l'efficacité globale des enquêtes de l'OLAF, non seulement nous recommandons de procéder à des ajustements, mais nous insistons aussi sur la nécessité d'aller plus loin: a) à court terme, la Commission devrait remédier au manque global d'efficacité de l'OLAF, notamment en repensant sa fonction et ses responsabilités en matière de lutte contre la fraude aux dépenses financées par l'Union européenne. À cet égard, l'Office pourrait se voir confier un rôle de surveillance stratégique dans le cadre des actions antifraude de l'Union; b) à moyen terme, la Commission devrait évaluer la coopération entre l'OLAF et le Parquet européen et, s'il y a lieu, proposer de nouvelles mesures législatives.

INTRODUCTION

Contexte

1. En 1999, l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a été créé en tant que direction générale de la Commission. Sa mission est de contribuer à protéger les intérêts financiers de l'Union européenne et passe par deux activités principales: effectuer en toute indépendance des enquêtes administratives destinées à lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, et contribuer à façonner et à mettre en œuvre la politique antifraude de la Commission ( 1 ) . Dans le cadre de sa fonction d'enquête, l'OLAF est indépendant de la Commission sur le plan fonctionnel. Il mène des enquêtes aussi bien externes — au niveau des recettes et de tous les domaines de dépenses de l'Union européenne — qu'internes, celles-ci concernant des soupçons de fautes graves commises par des agents de l'Union ou des membres des institutions de l'Union européenne.

2. L'OLAF opère dans un cadre juridique qui a évolué au fil du temps, mais ses caractéristiques principales n'ont pas connu de profond changement depuis 1999. En 2017, deux grandes évolutions de la réglementation ont modifié le cadre juridique et institutionnel applicable à la protection des intérêts financiers de l'Union. — La directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal (la «directive PIF») (2), adoptée le 5 juillet 2017, harmonise les définitions de quatre infractions pénales (fraude, corruption, blanchiment de capitaux et détournement), ainsi que les sanctions et les délais de prescription. Elle pose aussi clairement que les infractions graves contre le système commun de TVA doivent être considérées comme des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne (3). Les États membres ont jusqu'au 6 juillet 2019 pour en transposer le texte dans leur législation nationale. — En octobre 2017, le Conseil a adopté le règlement (UE) 2017/1939 (4) portant création du Parquet européen, qui sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs d'infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au sens de la directive PIF. Le Parquet européen a été créé dans le cadre d'une coopération renforcée entre États membres, qui sont à ce jour 22 à y participer (5). Le Parquet européen devrait devenir opérationnel en 2020, ou début 2021 au plus tard.

3. La création du Parquet européen aura un impact sur l'OLAF. La figure montre quelles activités de l'Office seront concernées. Figure Activités de l'OLAF sur lesquelles la création du Parquet européen a une incidence Dépenses et recettes de l’UE EU-22 (***) participant au Parquet européen EU-6 (**) ne participant pas au Parquet européen Soutien au Parquet européen; enquêtes complé-mentaires; enquêtes sur des affaires relevant de la compétence du Parquet européen, mais sur lesquelles ce dernier décide de ne pas enquêter Évaluations préliminaires Enquêtes sur les cas de fautes graves commises par des agents de l’UE ou des membres des institutions de l’Union (enquêtes internes) Activités de l’OLAF sur lesquelles la création du Parquet européen a une incidence Dépenses de l’UE États membres Pays tiers et organisations internationales (*) Institutions, organes et organismes de l’Union Activités de l’OLAF restées inchangées (*) Voir article 23 du règlement portant création du Parquet européen. (**) Le Danemark, l’Irlande, la Hongrie, la Pologne, la Suède et le Royaume-Uni. (***) La Belgique, la Bulgarie, la Tchéquie, l’Allemagne, l’Estonie, la Grèce, l’Espagne, la France, la Croatie, l’Italie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, l’Autriche, le Portugal, la Roumanie, la Slovénie, la Slovaquie et la Finlande. Dépenses et recettes de l’UE Enquêtes administratives indépendantes en cas de fraude, de corruption et d’irrégularités (enquêtes externes) Enquêtes administratives indépendantes en cas de fraude, de corruption et d’irrégularités (enquêtes externes) L’OLAF élabore la politique antifraude de l’UE Commission

La proposition de la Commission

4. La proposition s'articule autour de trois objectifs spécifiques: — ajuster le fonctionnement de l'OLAF pour tenir compte de la création du Parquet européen; — renforcer l'efficacité de la fonction d'enquête de l'OLAF; — clarifier et simplifier des dispositions choisies du règlement OLAF.

6. Le présent avis tient compte des recommandations pertinentes formulées dans des avis et des rapports spéciaux antérieurs de la Cour (voir annexe I ).

REMARQUES D'ORDRE GÉNÉRAL

7. Dans cette section, nous revenons sur les implications de nos avis antérieurs et nous mettons en évidence les questions qui n'ont pas été traitées dans la proposition. Dans la section «Remarques particulières», nous analysons les différentes dispositions de la proposition qui présentent plusieurs faiblesses.

Coopération avec le Parquet européen

8. L'un des grands objectifs de la proposition est d'ajuster le fonctionnement de l'OLAF pour tenir compte de la création du Parquet européen. La mise en place de ce dernier devrait constituer un pas important vers une protection renforcée des intérêts financiers de l'Union, pour autant qu'il soit doté des ressources adéquates ( 12 )

9. Le règlement portant création du Parquet européen confie en premier lieu aux autorités nationales la tâche de prêter assistance au Parquet européen, au lieu de faire de l'OLAF le principal organisme d'enquête dans le cadre des travaux du Parquet. L'OLAF reste un organe de l'Union indépendant chargé de protéger les intérêts financiers de l'Union européenne en réalisant des enquêtes administratives dans les domaines qui ne relèvent pas de la compétence du Parquet européen, dans les cas où ce dernier décide de ne pas enquêter, ainsi que dans les États membres qui n'y participent pas.

10. Elle pose bien les principes qui régiront la coopération entre l'OLAF et le Parquet européen, à savoir une étroite coopération, un échange d'informations, une complémentarité et l'absence de duplication des travaux. En plus des faiblesses que nous avons décelées dans la proposition (voir points 19 à 27), nous constatons que la Commission n'a présenté aucune disposition relative au rôle de l'OLAF dans les enquêtes menées sur des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union et concernant à la fois des États membres qui participent au Parquet et d'autres qui n'y participent pas (affaires transfrontières). Une coopération efficace passe nécessairement par un engagement constant et constructif des deux parties.

Efficacité des enquêtes de l'OLAF

11. Le deuxième grand objectif de la proposition est de renforcer l'efficacité de l'OLAF. Dans des rapports spéciaux et des avis antérieurs consacrés à l'OLAF, nous avons formulé plusieurs observations et recommandations liées à l'efficacité et à l'efficience de ses enquêtes (voir annexe I ).

12. Pourtant, la proposition ne comporte qu'un nombre limité de modifications ciblées, fondées sur les conclusions jugées «les plus éloquentes» par la Commission elle-même à l'issue de son évaluation de l'efficacité du fonctionnement de l'OLAF ( 13 ) . Nous nous félicitons de ces améliorations ciblées, mais nous estimons qu'elles ne suffiront pas pour rendre les enquêtes de l'Office sensiblement plus efficaces. Les conclusions de l'évaluation de la Commission n'ont pas toutes trouvé réponse dans la proposition, pas plus que les constatations tirées de nos avis et audits antérieurs.

13. Selon la Commission, les modifications proposées pourraient être suivies d'un processus plus vaste de modernisation du cadre de l'OLAF. À ce jour, aucun calendrier n'a été fixé concernant une réforme plus poussée de l'OLAF, et les problèmes auxquels il conviendra de remédier n'ont pas été clairement recensés. La Commission n'a pas été en mesure de nous fournir un plan d'action montrant qu'un suivi de toutes les conclusions de l'évaluation était systématiquement prévu, avec des échéances précises. De notre point de vue, il importe que la Commission s'emploie sans tarder à renforcer l'efficacité des enquêtes de l'OLAF et à résoudre les problèmes particuliers liés aux délais d'intervention de l'Office et au recouvrement des fonds.

Contrôle externe du respect des garanties de procédure

14. La proposition prévoit que l'OLAF reste un organe administratif dénué de pouvoirs coercitifs (comme le pouvoir de sanctionner des témoins qui auraient fait de fausses déclarations ou d'intercepter des communications), qui mène ses enquêtes au moyen d'outils administratifs, tels que les contrôles sur place. Les garanties de procédure, que l'Office est tenu de respecter dans toutes ses enquêtes, ont été introduites en 2013 ( 14 )

15. Ces garanties de procédure sont unanimement jugées conformes aux principes généraux applicables aux enquêtes administratives ( 15 ) . Cependant, le contrôle externe de l'application de ces garanties de procédure reste insuffisant, car, selon la jurisprudence constante de l'Union européenne, aucun recours en annulation ne peut être introduit à l'encontre des actes d'enquête de l'OLAF, y compris ses rapports finals ( 16 )

16. L'instauration d'un contrôle juridictionnel des actes d'enquête de l'OLAF permettrait de les contrôler de manière efficace et indépendante. En 2014, la Commission a proposé de mettre en place un contrôleur des garanties de procédure ( 17 ) , mais cette proposition, restée en suspens, ne donnait qu'un caractère facultatif au contrôle des actes d'enquête de l'OLAF.

17. Nous estimons donc nécessaire que les principaux actes d'enquête de l'OLAF soient soumis à un contrôle de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) afin de vérifier que les garanties de procédure ont bien été appliquées.

REMARQUES PARTICULIÈRES

18. Dans cette section, nous commentons les deux grands objectifs de la proposition: ajuster le fonctionnement de l'OLAF pour tenir compte de la création du Parquet européen et renforcer l'efficacité de la fonction d'enquête de l'Office. Seuls les articles de la proposition sur lesquels nous souhaitons formuler des commentaires particuliers y sont examinés.

Ajuster le fonctionnement de l'OLAF pour tenir compte de la création du Parquet européen

19. Quatre principes régissent la coopération entre l'OLAF et le Parquet européen: une étroite coopération, un échange d'informations, une complémentarité et l'absence de duplication des travaux ( 18 ) . Nous avons tenu compte de ces principes lors de l'examen des mécanismes de coopération entre l'OLAF et le Parquet européen suggérés dans la proposition.

Communication au Parquet européen et évaluations préliminaires de l'OLAF (article 12 quater, paragraphe 5)

20. Les institutions, organes et organismes de l'Union, l'OLAF et les États membres doivent communiquer au Parquet européen toute information liée à des affaires relevant de sa compétence ( 19 ) . Pour que la communication soit efficace, les institutions, organes et organismes de l'Union européenne peuvent demander à l'OLAF d'effectuer pour leur compte une évaluation afin de garantir que l'information est suffisamment étayée et de bonne qualité ( 20 )

21. Pour des organes et organismes de l'Union de plus petite taille, qui ne disposent pas d'une expertise comparable dans ce domaine, une évaluation de l'OLAF pourrait être avantageuse. Cependant, cette étape supplémentaire allonge le délai de communication de l'information au Parquet européen. Le temps est un facteur crucial pour la réussite d'une enquête pénale et le succès des actions à suivre pourrait être compromis si ces organes demandaient trop fréquemment une évaluation préliminaire. En accordant à l'OLAF un délai maximal de deux mois pour effectuer ces évaluations préliminaires, la proposition atténue ce risque.

Soutien de l'OLAF au Parquet européen (article 12 sexies)

22. La proposition prévoit que, si le Parquet européen en fait la demande au cours d'une enquête, l'OLAF lui prête assistance par la fourniture d'informations, d'analyses (y compris d'analyses criminalistiques), d'un service d'expertise et d'un support opérationnel, par la facilitation de la coordination d'actions menées par les autorités administratives nationales et les organes de l'Union et par la conduite d'enquêtes administratives ( 21 )

23. La valeur ajoutée des preuves recueillies ou analysées par l'OLAF dans le cadre d'une activité d'appui à une enquête pénale variera selon que le Parquet européen sera ou non en mesure de les utiliser dans la procédure pénale. Par conséquent, nous estimons qu'il est essentiel d'indiquer explicitement dans la proposition que les normes relatives aux garanties de procédure prévues dans le règlement portant création du Parquet européen ( 22 ) s'appliquent également aux preuves recueillies par l'OLAF. Cette précision permettrait de s'assurer que ces preuves seront recevables devant les juridictions nationales au même titre que celles collectées par le Parquet européen lui-même. En outre, en ce qui concerne le contrôle juridictionnel des actes de procédure effectués par l'OLAF pour le compte du Parquet européen, la proposition devrait préciser qu'il demeure de la compétence de la CJUE de contrôler ces actes s'ils sont destinés à produire des effets juridiques à l'égard de tiers.

24. La proposition n'aborde pas la question des suites administratives éventuellement données aux enquêtes menées par l'OLAF pour le compte du Parquet européen. Aucune disposition n'impose à l'Office de transmettre, sans délai injustifié, les éléments de preuve établissant l'existence d'une irrégularité aux institutions, organes et organismes de l'Union, afin de permettre un recouvrement rapide des fonds indûment versés au titre du budget de l'Union européenne, pour autant que le Parquet européen ne juge pas que cela puisse perturber son enquête.

Enquêtes complémentaires (article 12 septies)

25. Afin d'éviter la duplication des travaux entre l'OLAF et le Parquet européen, l'Office n'ouvre pas d'enquête parallèle sur des faits faisant déjà l'objet d'une enquête menée par le Parquet européen ( 23 ) . Toutefois, «dans des cas dûment justifiés», l'OLAF peut ouvrir une enquête complémentaire en vue de l'adoption de mesures conservatoires ou de dispositions financières, disciplinaires ou administratives. Étant donné que les procédures administratives pour récupérer des fonds indûment versés au titre du budget de l'Union européenne peuvent être plus efficientes et moins coûteuses qu'une procédure pénale, une intervention plus rapide de l'OLAF pourrait s'avérer utile dans un certain nombre d'affaires.

26. L'efficacité des enquêtes complémentaires dépendra de leur rapidité et de la disponibilité d'éléments suffisants pour démontrer l'existence d'une irrégularité ( 24 )

Échange d'informations (article 12 octies)

27. La proposition et le règlement portant création du Parquet européen prévoient deux systèmes distincts de gestion des dossiers qui seraient liés par un système de concordance/non-concordance. À ce jour, la proposition ne détaille pas suffisamment le type d'informations que la Commission et l'OLAF seraient amenés à recevoir du Parquet européen sur des signalements de soupçons d'infraction portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, sur des affaires classées sans suite et sur des affaires aboutissant à une inculpation. Ces informations sont toutefois essentielles à l'application d'une stratégie antifraude efficace et devraient donc être détaillées dans la proposition ( 25 )

Renforcer l'efficacité de la fonction d'enquête de l'OLAF

28. La proposition comporte des modifications ciblées visant à accroître l'efficacité des enquêtes de l'OLAF.

Contrôles et vérifications sur place (article 3) et assistance des autorités nationales (article 3, paragraphe 7, et article 7, paragraphe 3)

29. À l'instar de plusieurs études ( 26 ) , l'évaluation de la Commission a fait apparaître que des interprétations divergentes de l'applicabilité du droit national, conjuguées à des différences entre les législations nationales, aboutissent à un morcellement des pouvoirs de l'OLAF ( 27 )

30. La proposition prend en considération un arrêt rendu récemment par le Tribunal de l'Union européenne ( 28 ) et précise que le droit national s'applique lorsqu'un opérateur économique s'oppose aux contrôles et vérifications sur place de l'OLAF, et que le droit européen s'applique en l'absence d'opposition. La proposition établit également l'obligation, pour les autorités nationales, de prêter assistance à l'OLAF lorsqu'un opérateur économique refuse de coopérer ( 29 )

31. La proposition n'indique pas clairement si l'OLAF est habilité à pénétrer sans préavis dans les locaux de l'opérateur économique concerné, alors qu'il est en droit d'accéder aux locaux d'institutions, d'organes et d'organismes de l'Union européenne en cas d'enquête interne ( 30 ) . Afin d'éviter que la question des droits d'accès ne donne lieu à des interprétations divergentes en fonction des règles nationales, nous suggérons de préciser que l'OLAF jouit de ces prérogatives pour les contrôles et vérifications sur place effectués dans les locaux d'un opérateur économique dans le cadre d'enquêtes internes comme externes, pour autant que les actes d'enquête de l'Office soient soumis à un contrôle juridictionnel suffisant ( 31 )

TVA (article 3, paragraphe 1, et article 12, paragraphe 5)

32. Nous apprécions que la proposition précise que le mandat de l'OLAF englobe également la TVA, conformément à nos recommandations antérieures ( 32 ) et au récent arrêt de la CJUE, qui établit que la fraude à la TVA relève des dispositions de l'article 325 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et, en conséquence, porte atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne ( 33 ) . La proposition donne également à l'OLAF la possibilité d'échanger des informations avec le réseau Eurofisc ( 34 )

Accès aux informations sur les comptes bancaires (article 7, paragraphe 3)

33. La proposition prévoit l'obligation pour les autorités nationales — en particulier les cellules de renseignement financier (CRF) établies en vertu de la cinquième directive antiblanchiment ( 35 ) et d'autres autorités nationales compétentes — de transmettre à l'OLAF, dans le respect du droit national, des informations sur les comptes bancaires. Il peut s'agir d'informations relatives aux titulaires de comptes bancaires figurant dans les registres nationaux centralisés des comptes bancaires ou dans les systèmes de recherche de données des États membres ou, dans des cas dûment justifiés, du registre des transactions.

34. L'accès aux données, et en particulier aux informations sur les flux de capitaux, est crucial pour tout organe d'enquête spécialisé dans la criminalité économique, notamment la fraude et la corruption ( 36 ) . Cependant, dans le cadre de la proposition actuelle, la possibilité pour l'OLAF d'accéder aux informations relatives aux comptes bancaires dépendra largement du concours des autorités nationales, prêté conformément au droit national, comme c'est le cas actuellement. Cela signifie que l'accès de l'OLAF à ces informations pourrait être limité dans les États membres où le droit national en restreint la communication aux organes administratifs.

Recevabilité des preuves recueillies par l'OLAF (article 11, paragraphe 2)

35. Le règlement OLAF érigeait la règle d'assimilation en principe de base pour la recevabilité des rapports finals de l'Office dans les procédures administratives et judiciaires nationales. La proposition vise à accroître la valeur des rapports finals de l'OLAF en introduisant le principe de recevabilité: les rapports finals de l'Office ne devraient être soumis qu'à un contrôle d'authenticité. Dans le cadre de procédures judiciaires de nature non pénale, cette approche remplace la règle d'assimilation, qui dispose que les rapports finals de l'OLAF constituent des éléments de preuve recevables au même titre et dans les mêmes conditions que les rapports administratifs établis par les contrôleurs administratifs nationaux. La principale raison d'être de cette proposition est de renforcer les suites données aux recommandations formulées dans ces rapports en évitant que les autorités judiciaires nationales aient à reproduire les travaux d'enquête déjà réalisés par l'OLAF.

36. Bien que nous nous félicitions que la proposition cherche à clarifier le statut des rapports finals de l'OLAF dans des procédures judiciaires autres que pénales, nous relevons qu'elle omet de préciser expressément le statut des preuves recueillies par l'OLAF. Nous recommandons dès lors de préciser que tous les éléments de preuve à l'appui du rapport de l'OLAF et annexés à ce dernier doivent être considérés comme recevables dans une procédure judiciaire au niveau des États membres et de l'Union européenne.

Services de coordination antifraude (article 12 bis)

37. Les services nationaux de coordination antifraude (AFCOS) ont été mis en place dans le cadre du règlement OLAF ( 37 ) afin de faciliter une coopération et un échange d'informations efficaces avec l'Office. Les États membres disposent d'un large pouvoir d'appréciation quant à l'organisation, à la fonction et aux responsabilités de ces services ( 38 )

38. La proposition est insuffisante dans la mesure où elle ne porte que sur la coopération des services avec l'OLAF. Si elle ne peut prévoir d'imposer aux États membres des exigences sur le plan de l'organisation, elle pourrait se montrer plus précise sur les fonctions que ces organismes doivent remplir au minimum. Cela contribuerait à un fonctionnement plus uniforme et plus efficace des services de coordination antifraude dans tous les États membres.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

39. La création d'un Parquet européen modifie profondément le cadre juridique et institutionnel et, bien que l'OLAF reste un organe indépendant et autonome chargé de protéger les intérêts financiers de l'Union européenne au moyen d'enquêtes administratives, ses travaux dans ce domaine seront amenés à évoluer. L'un des principaux objectifs de la proposition qui fait l'objet du présent avis est de définir des règles détaillées régissant les relations à venir entre l'OLAF et le Parquet européen. Nous avons repéré plusieurs lacunes à cet égard.

40. Tout d'abord, la proposition prévoit que l'OLAF applique, lorsqu'il assiste le Parquet européen, ses propres garanties de procédure concernant les personnes sur lesquelles il enquête, et non celles prévues par le règlement portant création du Parquet européen. L'OLAF est un organe administratif, tandis que le Parquet européen engage des procédures pénales soumises à des normes plus strictes en matière de garanties procédurales. Par conséquent, les preuves collectées par l'OLAF à la demande du Parquet européen (contrairement à celles que ce dernier recueille lui-même) risquent de ne pas être recevables devant les juridictions nationales.

41. Ensuite, la proposition n'aborde pas la question du rôle de l'OLAF dans les enquêtes sur des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne lorsqu'elles concernent à la fois des États membres participant au Parquet européen et des États n'y participant pas (affaires transfrontières). Le règlement portant création du Parquet européen laisse planer quelques incertitudes quant à la coopération entre ce dernier et les autorités judiciaires des États membres n'y participant pas, ce qui pourrait nuire à la coopération entre le Parquet et l'OLAF.

42. Enfin, la proposition prévoit que, dans des cas dûment justifiés, l'OLAF peut mener une enquête complémentaire en vue de permettre l'adoption de mesures conservatoires ou de dispositions financières, disciplinaires ou administratives. L'efficacité de ces mesures est elle-même tributaire des mesures prises pour rendre l'OLAF globalement plus efficace.

43. Nos travaux et l'évaluation effectuée par la Commission ont montré que l'OLAF devait renforcer l'efficacité de ses enquêtes; dans cette optique, les délais d'intervention ainsi que le recouvrement des fonds sont les principaux éléments à améliorer. La proposition comporte un nombre limité de mesures ciblées, que nous apprécions, mais aucune ne résout le problème global du manque d'efficacité des enquêtes administratives de l'OLAF. La Commission le reconnaît également et prévoit de moderniser plus en profondeur le cadre de l'OLAF. Toutefois, aucun calendrier n'a été fixé concernant cette réforme et les problèmes qui seront traités n'ont pas été clairement recensés.

44. À la lumière de ce qui précède, nous formulons des recommandations concernant la proposition, qui s'articulent autour de mesures à court terme et de mesures à moyen terme.

45. Nous recommandons aux organes législatifs de modifier la proposition afin de: — préciser que, lorsque l'OLAF effectue des enquêtes administratives pour le compte du Parquet européen, les normes des garanties de procédure prévues par le règlement portant création du Parquet européen s'appliquent et que, dans ce contexte, la Cour de justice reste compétente en ce qui concerne le contrôle juridictionnel des actes de procédure effectués par l'OLAF (39); — préciser la nature des informations que le Parquet européen doit communiquer à la Commission et à l'OLAF pour leur permettre de s'acquitter pleinement de leur mission d'élaboration des politiques antifraude de l'Union européenne (40); — veiller à ce que l'OLAF, lorsqu'il travaille pour le compte du Parquet européen et qu'il recueille suffisamment de preuves pour établir l'existence d'une irrégularité, transmette ces informations, sans délai injustifié, aux institutions, organes et organismes de l'Union européenne, afin de permettre un recouvrement rapide des fonds, pour autant que le Parquet européen ne juge pas que cela puisse perturber son enquête (41); — établir expressément la valeur des preuves recueillies par l'OLAF devant les juridictions nationales et de l'Union et introduire l'obligation pour l'Office de transmettre tous les éléments de preuve à l'appui de ses rapports finals et de ses recommandations aux organes responsables du suivi (42); — définir plus précisément les fonctions que les AFCOS doivent au minimum remplir, en particulier leur rôle dans la coordination des actions antifraude menées par les États membres en vue de protéger les intérêts financiers de l'Union européenne (43); — disposer que les rapports de l'OLAF constituent potentiellement des actes «faisant grief à la personne concernée» et doivent donc faire l'objet d'un contrôle par la CJUE; — préciser la fonction de l'OLAF dans les affaires impliquant des États membres participant au Parquet européen et d'autres n'y participant pas, compte tenu de l'éventuelle création d'un instrument juridique couvrant le sujet de la coopération judiciaire entre les États membres participant au Parquet européen et les autres.

46. court terme , la Commission devrait poursuivre la deuxième phase prévue de son projet de modernisation de l'OLAF et remédier à son manque global d'efficacité, notamment en repensant sa fonction et ses responsabilités en matière de lutte contre la fraude aux dépenses financées par l'Union européenne. À cet égard, l'Office pourrait se voir confier un rôle de surveillance stratégique dans le cadre des actions antifraude de l'Union européenne , la Commission devrait poursuivre la deuxième phase prévue de son projet de modernisation de l'OLAF et remédier à son manque global d'efficacité, notamment en repensant sa fonction et ses responsabilités en matière de lutte contre la fraude aux dépenses financées par l'Union européenne. À cet égard, l'Office pourrait se voir confier un rôle de surveillance stratégique dans le cadre des actions antifraude de l'Union européenne ( 44 )

47. Enfin, à moyen terme , la Commission devrait évaluer la coopération entre l'OLAF et le Parquet européen et, s'il y a lieu, proposer de nouvelles mesures législatives. Cette évaluation devrait au moins: — comporter une analyse visant à déterminer si la lutte de l'Union européenne contre les infractions portant atteinte à ses intérêts financiers pourrait être renforcée moyennant la restructuration des organes chargés des enquêtes administratives et pénales; — traiter de la nécessité de simplifier et de consolider tous les instruments juridiques de lutte contre la fraude dans un cadre réglementaire unique.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 15 novembre 2018. Par la Cour des comptes Klaus-Heiner LEHNE Président

(1) Article 1er du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (ci-après le «règlement OLAF») (JO L 248 du 18.9.2013, p. 1).

(2) Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal (JO L 198 du 28.7.2017, p. 29).

(3) Article 2, paragraphe 2, de la directive PIF.

(4) Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (JO L 283 du 31.10.2017, p. 1).

(5) La Belgique, la Bulgarie, la Tchéquie, l'Allemagne, l'Estonie, la Grèce, l'Espagne, la France, la Croatie, l'Italie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, l'Autriche, le Portugal, la Roumanie, la Slovénie, la Slovaquie et la Finlande. Les États membres qui ont pour l'instant choisi de ne pas participer à cette coopération renforcée auront à tout moment la possibilité de s'y associer.

(6) Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Évaluation de l'application du règlement (UE, Euratom) no 883/2013.

(7) SWD(2017) 332 du 2 octobre 2017.

(8) ICF Consulting Services Limited, Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF), rapport final, septembre 2017. Voir https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf

(9) Comité de surveillance de l'OLAF, avis no 2/2017 accompagnant le rapport d'évaluation de la Commission sur l'application du règlement (UE) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil (article 19), http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf

(10) Les lignes directrices pour une meilleure réglementation (SWD(2017) 350 final du 7 juillet 2017) stipulent qu'une analyse d'impact est requise lorsque les incidences économiques, environnementales ou sociales escomptées d'une action de l'Union européenne sont susceptibles d'être importantes (p. 15).

(11) La consultation des parties intéressées a pris la forme d'une enquête menée auprès des autorités compétentes des États membres, d'une autre enquête auprès des institutions, organes et organismes de l'Union et d'une réunion d'experts. Les résultats figurent dans le document de travail des services de la Commission SWD(2018) 251.

(12) Nous n'avons pas été invités à formuler d'avis concernant la proposition de la Commission relative à la création d'un Parquet européen. Dans notre rapport spécial à paraître intitulé «Dépenses financées par l'Union européenne: des mesures s'imposent pour lutter contre la fraude», nous mettons en évidence certains risques liés à l'affectation des ressources et aux travaux internes du Parquet européen, qui, à défaut de réaction appropriée, pourraient nuire à son bon fonctionnement.

(13) Ces modifications ciblées concernent les contrôles et vérifications sur place, ainsi que l'assistance fournie par les autorités nationales, l'accès de l'OLAF aux informations sur les comptes bancaires, le mandat de l'Office dans le domaine de la fraude à la TVA, la recevabilité des preuves recueillies par l'OLAF, et les activités et services de coordination antifraude.

(14) Article 9 du règlement OLAF.

(15) Des éléments doivent néanmoins être éclaircis, en particulier en ce qui concerne le droit d'accès au dossier d'enquête. Voir l'Évaluation de l'application du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), rapport final, ICF Consulting Services Limited, septembre 2017, p. 168-172; voir aussi K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence, IF/D/CONT/IC/2017-066, juillet 2017, p. 20.

(16) L'argument des juridictions de l'Union européenne en faveur de l'interdiction des recours en annulation se fonde sur le fait que les autorités compétentes restent entièrement libres d'agir ou non en réponse à un rapport de l'OLAF. Voir K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence, IF/D/CONT/IC/2017-066, juillet 2017, p. 22.

(17) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 en ce qui concerne la mise en place d'un contrôleur des garanties de procédure, COM(2014) 340 final.

(18) Article 101 du règlement portant création du Parquet européen.

(19) Article 24, paragraphe 1, du règlement portant création du Parquet européen.

(20) Voir le considérant 51 du préambule du règlement portant création du Parquet européen et l'article 12 quater, paragraphe 5, de la proposition.

(21) L'article 12 sexies, qui est le pendant de l'article 101, paragraphe 3, du règlement portant création du Parquet européen, définit les grandes lignes du soutien de l'OLAF au Parquet européen.

(22) Par exemple, l'article 41 du règlement portant création du Parquet européen établit le droit à l'information et à l'accès aux pièces du dossier, prévu dans la directive 2012/13/UE.

(23) Article 12 quinquies de la proposition, pendant de l'article 101, paragraphe 2, du règlement portant création du Parquet européen.

(24) Rapport spécial à paraître intitulé «Dépenses financées par l'Union européenne: des mesures s'imposent pour lutter contre la fraude». Un considérant spécifique pourrait donc être ajouté dans le règlement OLAF.

(25) Les détails de cette coopération pourraient être précisés dans les arrangements de travail, comme le prévoit la proposition (article 12 octies, paragraphe 1).

(26) M. Luchtman et J. Vervaele (éd.), Investigatory powers and procedural safeguards; Improving OLAF's legislative framework through a comparison with other EU law enforcement authorities (REC/AEMF/BCE), 2017; K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence, IF/D/CONT/IC/2017-066, juillet 2017.

(27) Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Évaluation de l'application du règlement (UE, Euratom) no 883/2013.

(28) Affaire T-48/16, Sigma Orionis/Commission.

(29) Article 3, paragraphe 7, et article 7, paragraphe 3.

(30) Article 4, paragraphe 3.

(31) Voir points 14 à 17.

(32) Rapport spécial no 24/2015 «Lutte contre la fraude à la TVA intracommunautaire: des actions supplémentaires s'imposent». Nous avions recommandé que la Commission et les États membres lèvent les obstacles juridiques empêchant l'échange d'informations entre les autorités administratives, judiciaires et répressives, que l'OLAF et Europol aient accès aux données du système d'échange d'informations sur la TVA (VIES) et d'Eurofisc, et que l'OLAF se voie conférer des compétences claires et soit doté des outils pour enquêter sur les fraudes à la TVA intracommunautaire.

(33) Affaire C-105/14, Tarrico (et affaire C-617/10, Åkerberg Fransson).

(34) Eurofisc est un réseau décentralisé de fonctionnaires des administrations fiscales et douanières des États membres, qui procèdent à des échanges rapides d'informations sur des entreprises et des opérations frauduleuses présumées. Il a été établi en vertu du règlement (UE) no 904/2010 du Conseil (JO L 268 du 12.10.2010, p. 1) et modifié par l'article 1, paragraphe 12, du règlement (UE) 2018/1541 du Conseil du 2 octobre 2018 modifiant les règlements (UE) no 904/2010 et (UE) 2017/2454 en ce qui concerne des mesures de renforcement de la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (JO L 259 du 16.10.2018, p. 1).

(35) Directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) no 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (JO L 141 du 5.6.2015, p. 73).

(36) Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Évaluation de l'application du règlement (UE, Euratom) no 883/2013.

(37) Article 3, paragraphe 4.

(38) ICF Consulting Services Limited, Evaluation of the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF), rapport final, septembre 2017, p. 102.

(39) Article 12 sexies.

(40) Article 12 octies.

(41) Article 12 sexies.

(42) Article 11, paragraphe 2.

(43) Article 12 bis.

(44) Voir également le rapport spécial à paraître intitulé «Dépenses financées par l'Union européenne: des mesures s'imposent pour lutter contre la fraude».