COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 27.2.2019 SWD(2019) 1015 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Rapport 2019 pour le Luxembourg accompagnant le document: COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPEEN, AU CONSEIL, À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE ET À L’EUROGROUPE Semestre européen 2019: évaluation des progrès accomplis dans les réformes structurelles, la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques, et résultats des bilans approfondis au titre du règlement (UE) nº 1176/2011

{COM(2019) 150 final}



TABLE DES MATIÈRES RÉSUMÉ 1.Situation et perspectives économiques 2.Progrès dans la mise en œuvre des recommandations adressées au pays 3.Priorités en matière de réforme 3.1.Finances publiques et fiscalité 3.2.Secteur financier 3.3.Marché du travail, éducation et politique sociale 3.4. Réformes et investissements en matière de compétitivité Annexe A: Tableau récapitulatif Annexe B: Analyse de la soutenabilité de la dette de la Commission et risques budgétaires Annexe C: Tableaux standard Annexe D: Orientations en matière d’investissement des fonds de la politique de cohésion 2021-2027 pour le Luxembourg RÉFÉRENCES LISTE DES TABLEAUX Tableau 1.1:Principaux indicateurs économiques et financiers – Luxembourg Tableau 2.1:Tableau de synthèse de l’évaluation des recommandations par pays 2018 Tableau 3.1.1:Taux de remplacement brut moyen (en % du salaire moyen au départ à la retraite)

Tableau 3.2.1:Indicateurs de solidité financière, ensemble des banques présentes au Luxembourg Tableau 3.2.2:Répartition des fonds d’investissement par spécialité (part de marché, en %) Tableau C.1:Indicateurs de marché financier Tableau C.2:Indicateurs clés du tableau de bord social Tableau C3:Indicateurs du marché du travail et indicateurs d'éducation Tableau C.4:Indicateurs d'inclusion sociale et santé Tableau C.5:Indicateurs de performance des marchés de produits et indicateurs de politique Tableau C.6:Croissance verte LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 1.1: Décomposition de la croissance du PIB réel Graphique 1.2: Composition des dépenses d’investissement (en % du PIB) Graphique 1.3: Décomposition de la croissance potentielle du PIB Graphique 1.4: Hausse des prix à la consommation Graphique 1.5: Courbe de Beveridge Graphique 1.6: Répartition de la valeur ajoutée dans les exportations (en % du PIB) Graphique 1.7: Décomposition de la part de marché: contribution des différents déterminants à la croissance de la part de marché à l’exportation (% cumulés) Graphique 1.8: Décomposition de la position extérieure (comptes courant et de capital) – Luxembourg Graphique 1.9: Décomposition de la dette par secteur (non consolidé) - Luxembourg Graphique 2.1: Mise en œuvre pluriannuelle globale des recommandations par pays de 2011-2018 – situation à ce jour

Graphique 3.1.1: Dépenses liées au vieillissement (en % du PIB) et projections démographiques, États membres sélectionnés (2016-2070, variation en %) Graphique 3.1.2: Nombre de nouvelles pensions, par type (en milliers) Graphique 3.1.3: Recettes provenant des taxes environnementales exprimées en part du PIB (2016) Graphique 3.2.1: Endettement et ratios de levier des ménages Graphique 3.2.2: Écart de surévaluation des prix des logements par rapport aux revenus, aux loyers et aux fondamentaux Graphique 3.3.1: Activité, chômage, chômage de longue durée, chômage des jeunes et jeunes ne travaillant pas, ne suivant pas d’études ou de formation Graphique 3.3.2: Taux d’emploi par classe d’âge au Luxembourg Graphique 3.3.3: Taux de risque de pauvreté ou d’exclusion sociale et ses composants au Luxembourg Graphique 3.4.1: Objectifs et émissions dans le cadre de la législation sur la répartition de l’effort — Luxembourg (variation en pourcentage par rapport à 2005) LISTE DES ENCADRÉS Encadré 2.1: Les Fonds et les programmes de l’UE contribuent à la résolution des difficultés structurelles et favorisent la croissance et la compétitivité au Luxembourg Encadré 3.2.1: Le marché locatif au Luxembourg Encadré 3.3.1: Suivi des résultats au regard du socle européen des droits sociaux Encadré 3.4.1: Obstacles à l’investissement et réformes au Luxembourg RÉSUMÉ Alors que les tendances récentes de l’économie au Luxembourg étaient annonciatrices d’une expansion économique modérée, les perspectives sont désormais assombries par une détérioration de l’environnement extérieur, auquel l’économie est très sensible. Si, selon les prévisions, l’économie devrait continuer de croître, cela pourrait vouloir dire que le Luxembourg doit redoubler d’efforts pour faire face aux grandes questions structurelles susceptibles d’entraver une croissance économique plus durable. Dans la conjoncture actuelle, les finances publiques restent saines et les nombreuses créations d’emploi se traduisent par un chômage réduit. Le pays pourrait soutenir son économie et améliorer les conditions d’une croissance durable en veillant à ce que l’offre de main-d’œuvre et les niveaux de compétences correspondent aux besoins du marché du travail. Cela permettrait indirectement de consolider la santé à long terme des finances publiques. Poursuivre la diversification de l’économie la rendrait plus résiliente, ce qui implique que la communauté des entreprises et investisseurs du pays participe à la transformation technologique et numérique en cours. Des investissements privés et publics sont nécessaires pour encourager l’innovation, pour améliorer le logement et les infrastructures de transport et pour stimuler le développement inclusif des compétences. ( ) Après un fléchissement à 1,5 % en 2017, la croissance du PIB est repartie à la hausse et aurait atteint, selon les estimations, 3,0 % en 2018. La croissance a été soutenue par une expansion assez considérable des exportations de services (surtout financiers) – principal moteur de l’économie luxembourgeoise – qui avaient été exceptionnellement faibles en 2017. La consommation privée a également connu une croissance plus forte en 2018; elle a profité d’une amélioration sur le marché du travail et d’une augmentation des revenus disponibles résultant de réformes fiscales et d’une nouvelle indexation des salaires (en août 2018).

La croissance devrait diminuer à 2,5 % en 2019. Le ralentissement des échanges mondiaux – et de la croissance du PIB dans la zone euro – a contribué à la volatilité accrue des marchés financiers. Une longue série d’indicateurs suggère que cette tendance pourrait persister en 2019, ce qui amoindrit les perspectives de croissance des services financiers et de l’économie en général. On s’attend par conséquent à un net ralentissement du commerce extérieur. Celui-ci devrait réduire la croissance du PIB, en dépit d’une demande intérieure favorable, laquelle devrait contribuer le plus à la croissance en 2019. Les entreprises devraient rester frileuses en matière d’investissement, ce qui s’explique par des attentes d’une croissance économique moindre et une incertitude accrue. Les investissements des entreprises devraient rester inférieurs à 11 % du PIB, ce qui est l’un des taux les plus faibles de l’UE, alors que les investissements résidentiels devraient également rester modestes malgré la forte demande de logements. La productivité reste parmi les plus élevées de l’UE, mais elle a baissé depuis 2014, tandis que le PIB progressait plus lentement que l’emploi. Si les récentes révisions à la baisse de la croissance passée du PIB semblent dues à des événements exceptionnels et à des changements méthodologiques, elles alimentent les doutes au sujet de la fiabilité des statistiques en général et des chiffres de la productivité en particulier. Les finances publiques luxembourgeoises restent saines. Le solde des administrations publiques a, selon les estimations, présenté un excédent d’environ 1,3 % du PIB en 2018 et il devrait, selon les prévisions, rester excédentaire en 2019. La dette publique devrait continuer de baisser en 2019; elle s’élevait à environ 21 % du PIB en 2018 (bien en dessous de la limite de 60 %). Néanmoins, des difficultés budgétaires importantes pourraient resurgir à long terme, car le vieillissement de la population et la hausse du ratio des prestations provoquent l’augmentation des dépenses afférentes aux pensions et aux soins de santé. Concentrer les investissements ( ) sur la numérisation et l’innovation, sur l’amélioration de l’offre de logements et des infrastructures de transport durables et sur le développement des compétences permettrait d’améliorer la résilience économique et renforcerait la croissance potentielle à long terme du Luxembourg. Les investissements publics restent élevés et convergent vers des secteurs à forte intensité de connaissances, dont un solide secteur des technologies de l’information et de la communication. Néanmoins, cela n'a pas eu d’effet d’entraînement ni contribué à stimuler l’investissement privé dans l’innovation et la numérisation, qui reste faible et semble insuffisant pour soutenir la transition vers une économie fondée sur les données, d’une part, et pour améliorer sensiblement les faibles niveaux d’intégration numérique de l’économie et la croissance limitée de la productivité, d'autre part. Si les entreprises perçoivent de plus en plus la pénurie de main-d’œuvre qualifiée comme un obstacle à l’investissement, les sérieux encombrements de circulation et l’offre insuffisante de logements pourraient également avoir une incidence négative sur l’attractivité du pays (voir la section 3.2). D’importants investissements dans les domaines de la construction et des infrastructures de transports durables seront nécessaires pour y remédier (voir la section 3.4). Il est nécessaire d’investir efficacement dans l’éducation et la formation pour exploiter au maximum le potentiel du capital humain et améliorer ainsi l’inclusion et l’employabilité, et pour favoriser la transformation technologique et numérique afin d’accroître la productivité et le potentiel de croissance à long terme (voir la section 3.3). L’annexe D mentionne les priorités suivant lesquelles le Fonds européen de développement régional et le Fonds social européen plus accorderont des aides au Luxembourg au cours de la période 2021-2027; ces priorités sont définies sur la base de l’analyse des besoins d’investissement et des difficultés contenue dans le présent rapport. Globalement, le Luxembourg a réalisé des progrès limités en ce qui concerne la mise en œuvre des recommandations qui lui ont été spécifiquement adressées en 2018. Des progrès limités ont été enregistrés dans les domaines suivants: ·augmenter l’emploi des personnes âgées en renforçant leurs possibilités d’emploi et leur employabilité, et limiter davantage les départs à la retraite anticipée; ·réduire encore les restrictions réglementaires dans le secteur des services aux entreprises. Ces restrictions continuent de dépasser la moyenne de l’UE pour la plupart des professions réglementées. En ce qui concerne les progrès réalisés par le Luxembourg vers les objectifs nationaux à atteindre dans le cadre de la stratégie Europe 2020, le taux d’emploi de 73 % reste hors d’atteinte en dépit de la création de nombreux emplois. Le Luxembourg atteint presque l’objectif de recyclage des déchets municipaux, fixé à 50 %, et est globalement en bonne voie pour atteindre les objectifs d’efficacité énergétique. À l’inverse, il risque de ne pas atteindre les objectifs en matière de réduction du risque de pauvreté ou d’exclusion sociale, de réduction du décrochage scolaire, de proportion de diplômés de l’enseignement postsecondaire, d’intensité de recherche et développement et de réduction des émissions de gaz à effet de serre. ·Le Luxembourg obtient des résultats globalement bons pour la plupart des indicateurs du tableau de bord social accompagnant le socle européen des droits sociaux. Le marché du travail enregistre d’excellents résultats et les indicateurs sociaux relatifs à l’inégalité, à la pauvreté et à l’exclusion restent proches de la moyenne de l’UE ou supérieurs à celle-ci, même s’ils trahissent certains signes de faiblesse. D’importantes pénuries de main-d’œuvre qualifiée sont récemment apparues dans certains secteurs et les perspectives qui s’offrent aux élèves dépendent toujours fortement de leur statut socioéconomique. Les autres grandes questions structurelles analysées dans le présent rapport, qui présentent des difficultés particulières pour l’économie luxembourgeoise, sont décrites dans les paragraphes suivants. ·En dépit des réformes récentes, les coûts liés aux pensions et aux soins de longue durée devraient continuer d’augmenter sensiblement à long terme. Les projections récentes concernant l’évolution à long terme des dépenses afférentes aux pensions et aux soins de longue durée montrent que des risques planent sur la viabilité des finances publiques. Dans son rapport de 2018, le groupe de travail «Pensions», instauré par le gouvernement, a examiné différentes façons d’améliorer la durabilité du régime de pension: le taux de cotisation pourrait être augmenté progressivement, l’âge de départ à la retraite pourrait être relevé pour tenir compte de l’augmentation de l’espérance de vie et le départ progressif à la retraite pourrait être encouragé. Le rapport propose une stratégie multidimensionnelle de réformes calibrées visant à garantir la durabilité du système tout en réduisant au minimum l’incidence sur l’économie et les pensionnés. ·Les hausses attendues des dépenses menacent la viabilité à long terme du système de soins de santé. La réforme de 2018 de l’assurance des soins de longue durée devrait garantir la viabilité financière du régime jusqu’en 2030. Le gouvernement finance 40 % des dépenses liées aux soins de longue durée. À la suite de la réforme, les cotisations des travailleurs au système des soins de santé augmenteront progressivement et passeront de 1,4 % à 1,7 % du salaire, les coûts restant adaptés à la proportion de personnes dépendantes. ·La charge fiscale globale représente une part du PIB proche de la moyenne de l’UE. Les recettes du Luxembourg provenant de l’impôt sur le revenu des sociétés sont supérieures à la moyenne de l’UE, tandis que les recettes provenant des taxes à la consommation, des taxes récurrentes sur les biens immobiliers et des taxes environnementales sont toutes inférieures à la moyenne de l’UE (considérées par rapport au PIB). Le récent accord de coalition prévoit plusieurs réformes fiscales destinées à aider le pays à tenir ses engagements environnementaux. ·Les règles fiscales luxembourgeoises semblent être utilisées par des sociétés multinationales qui se livrent à une planification fiscale agressive, mais des mesures sont prises pour limiter cette pratique. Les éléments susceptibles de faciliter la planification fiscale sont, entre autres, l’absence de retenues à la source sur les intérêts et les redevances ainsi que l’éventuelle exonération des dividendes. Néanmoins, le Luxembourg a pris des dispositions pour modifier certains aspects de son système fiscal et ainsi réduire la planification fiscale agressive, notamment en appliquant des initiatives approuvées à l’échelon européen et international. ·Étant l’un des principaux centres financiers du monde, le Luxembourg est profondément intégré dans la chaîne de valeur mondiale de l’industrie financière internationale. Le secteur financier est le principal moteur économique du pays, pesant 25 % du PIB, 11 % de l’emploi et 21 % des recettes fiscales. Les banques du Luxembourg affichent des ratios de fonds propres solides. Malgré un fléchissement en 2017 et 2018, leur rentabilité reste confortable et s’appuie sur des recettes diversifiées. Les banques doivent déposer des sommes importantes auprès de la banque centrale pour se conformer aux ratios de liquidité. Des tests de résistance récents ont révélé que les banques seraient capables de faire face aux chocs dus aux prix de l’immobilier et à des taux de défaut élevés. Les risques potentiels découlant de l’interconnexion entre les banques et les fonds semblent limités. ·Même s’ils sont globalement fortunés, les ménages affichent des niveaux d’endettement élevés en comparaison de leurs revenus. L’endettement croissant des ménages est dû en particulier à la hausse des prix de l’immobilier, puisqu’environ 80 % de cet endettement résulte des prêts hypothécaires. À cause de cette augmentation de l’endettement, certains ménages à revenus modestes pourraient avoir de la peine à joindre les deux bouts, surtout si les taux d’intérêt augmentaient ou si l’activité économique ralentissait. ·Les prix des logements ont continué d’augmenter en 2017 et au premier semestre de 2018, mais moins que les années antérieures. L’augmentation des loyers et des prix de l’immobilier pourrait avoir des conséquences sur la compétitivité et l’inclusion sociale. La forte demande de logements reste alimentée par l’augmentation de la population, par des conditions de financement favorables et par un nombre important de travailleurs frontaliers. L’offre de logements et les investissements dans l’immobilier résidentiel sont trop faibles, limités par un nombre insuffisant de terrains disponibles et par une faible densité de logements, en grande partie en raison de l’absence de mesures incitant les propriétaires terriens à construire de nouveaux logements. L’offre de logements sociaux se révèle également insuffisante et met en évidence la nécessité d’investir à grande échelle pour atténuer les tensions croissantes sur le marché du logement. ·Le Luxembourg prévoit de prendre des mesures pour stimuler l’offre de logements. Il prévoit entre autres de modifier la législation en matière d’urbanisme pour étendre les zones constructibles et développer le parc de logements abordables et sociaux. D’autres mesures, telles que l’achat de terrains, de nouvelles incitations fiscales et une assistance technique aux communes, devraient permettre d’augmenter l’offre de terrains à bâtir. Les incitations prévues sont censées encourager les propriétaires à vendre ou à louer des immeubles actuellement inoccupés. Les autorités publiques pourraient également se voir attribuer les pouvoirs nécessaires pour exproprier ou échanger des terrains de manière à débloquer des projets de développement. ·Le chômage est bas et l’environnement économique favorable actuel se traduit par la création de nombreux emplois. Néanmoins, certains groupes restent moins susceptibles de trouver du travail. Les personnes âgées de plus de 50 ans, les personnes handicapées et les travailleurs dont la capacité de travail est réduite représentent une fraction importante des chômeurs de longue durée. De nombreuses mesures en faveur de l’emploi visent à aider les demandeurs d’emploi les plus vulnérables (en particulier ceux âgés d’au moins 45 ou 50 ans) à réintégrer le marché du travail.

·Néanmoins, le taux d’emploi des travailleurs âgés stagne depuis 2010 et reste l’un des plus faibles de l’UE (39,8 % en 2017). Des progrès limités ont été accomplis en ce qui concerne la réduction des départs anticipés à la retraite et les politiques ciblées n’ont pas réussi à encourager un nombre nettement plus élevé de personnes âgées à travailler ou à chercher un emploi. Les stratégies de gestion de l’âge, qui devraient également contribuer à maintenir l’emploi des travailleurs âgés, ne sont pas une priorité législative jusqu’ici. ·Bien que les prestations sociales jouent un rôle essentiel dans la lutte contre la pauvreté, leur incidence a continué de diminuer et l’inégalité a progressé en 2016. Le régime du revenu minimum garanti est réformé, l’objectif étant de lutter contre l’exclusion sociale (en particulier des ménages ayant des enfants), d’encourager les gens à chercher du travail ou une formation et de supprimer les freins à l’emploi. Le revenu d’inclusion sociale a remplacé l’ancien revenu minimum garanti en janvier 2019. Son succès dépendra largement de la mesure dans laquelle les bénéficiaires pourront trouver les moyens de rejoindre le marché du travail. ·Le Luxembourg figure au nombre des pays les plus performants de l’UE en ce qui concerne la proportion de diplômés de l’enseignement supérieur, mais les compétences de base des jeunes âgés de 15 ans y sont inférieures à la moyenne de l’UE. La réussite est fortement influencée par le contexte linguistique et le statut socio-économique des élèves. Plusieurs mesures ont été prises pour combler les écarts de performances des élèves issus de milieux différents. ·Pour augmenter leur chance de trouver un emploi, les gens doivent acquérir des compétences et suivre des formations qui correspondent davantage aux besoins des employeurs. Le service public de l’emploi a renforcé sa coopération avec les employeurs pour veiller à ce que leurs besoins soient satisfaits. Investir dans le développement des compétences, y compris dans les formations pour demandeurs d’emploi (en particulier ceux âgés de 30 à 45 ans) en réponse aux demandes des employeurs, reste une priorité. ·La productivité globale est restée élevée, même pendant la période difficile comprise entre 2007 et 2010, mais aucun gain significatif n’est enregistré depuis 2014. Les gains de productivité constatés au Luxembourg ont résulté de sa participation aux marchés (principalement financiers) mondiaux. Cependant, les indicateurs de la compétitivité des coûts montrent une détérioration de la situation, due en partie à la lente croissance de la productivité. Le coût de la main-d’œuvre, par unité produite, a augmenté de 5,2 % en 2017, après avoir connu des hausses très limitées les années antérieures (environ 1 % en moyenne entre 2013 et 2016). Cette hausse s’explique par la conjonction d’un nouveau recul de la productivité de la main-d’œuvre et d’une indexation des salaires provoquée (à partir de janvier 2017) par une forte accélération de l’inflation. Néanmoins, cette évolution s’est atténuée en 2018. ·Les parts de marché luxembourgeoises à l’exportation de biens et de services ont enregistré une décroissance nette de 4,5 % en 2017. Le Luxembourg est très dépendant de la contribution du commerce extérieur à l’activité économique, à l’emploi intérieur et aux finances publiques. Les intrants intermédiaires représentent 70 % des échanges du pays, ce qui indique un niveau élevé d’intégration du marché, en particulier pour les activités financières. ·Le Luxembourg a continué de s’employer à renforcer les secteurs à forte intensité de connaissances et à appliquer sa stratégie de diversification économique. L’accroissement des investissements privés dans la recherche, l’innovation technologique et la numérisation peut contribuer considérablement à l’amélioration de la productivité et à la transition vers une économie fondée sur les données. Le lien insuffisant entre la base scientifique publique et les entreprises nécessite une action visant à promouvoir le transfert des connaissances vers les sociétés. L’absence de stratégie nationale en matière de recherche et d’innovation et la stagnation du soutien public des investissements des entreprises dans la recherche-développement sont deux des problèmes qui empêchent le Luxembourg d’exploiter pleinement le potentiel de son écosystème d’innovation. ·Des politiques ambitieuses en matière de climat et d’énergie peuvent ouvrir au Luxembourg des perspectives de croissance et d’emploi grâce à l’augmentation de la productivité, la diversification des exportations et la création d’entreprises. Les mesures additionnelles prévues dans le nouvel accord de coalition pourraient permettre au Luxembourg de réaliser les efforts nécessaires pour atteindre les objectifs de décarbonation qui lui sont assignés pour 2020 et 2030. ·Des entraves réglementaires subsistent dans le secteur des services aux entreprises et certains goulets d’étranglement pèsent sur l’environnement des entreprises. Les restrictions réglementaires dans le secteur des services aux entreprises continuent de dépasser la moyenne de l’UE pour plusieurs professions économiquement importantes. Des mesures ont été prises pour alléger les restrictions dans le secteur du commerce de détail. ·La localisation du Luxembourg, au cœur de l’une des régions de l’UE les plus dynamiques sur le plan économique, est à l’origine de gros problèmes de mobilité. Les embouteillages, la mauvaise qualité de l’air et les trajets de longue durée touchent de nombreux travailleurs frontaliers. L’accroissement prévu de la population et le nombre de navetteurs nécessiteront des investissements considérables dans les infrastructures, y compris dans les secteurs de l’éducation et des services de santé. 1. Situation et perspectives économiques Croissance du PIB Après un fléchissement à 1,5 % en 2017, la croissance du PIB est repartie à la hausse et aurait atteint, selon les estimations, 3,0 % en 2018. La croissance a été soutenue par une expansion assez considérable des exportations de services (surtout financiers) – principal moteur de l’économie luxembourgeoise – qui avaient été exceptionnellement faibles en 2017 (graphique 1.1). Néanmoins, les chiffres historiques doivent être considérés avec prudence, car les données des comptes nationaux luxembourgeois font fréquemment l’objet de révisions substantielles ( ). La consommation privée a également connu une croissance plus forte en 2018, profitant d’une amélioration sur le marché du travail et d’une augmentation des revenus disponibles consécutives à des réformes fiscales et à une nouvelle indexation des salaires en août. Graphique 1.1:Décomposition de la croissance du PIB réel Source: Commission européenne Selon les prévisions d’hiver de la Commission, la croissance devrait ralentir et atteindre 2,5 % en 2019. Le ralentissement des échanges mondiaux – et de la croissance du PIB dans la zone euro – a contribué à la volatilité accrue des marchés financiers. Une longue série d’indicateurs suggère que cette tendance pourrait persister en 2019, ce qui amoindrit les perspectives de croissance des services financiers et de l’économie en général. On s’attend par conséquent à un net ralentissement du commerce extérieur. Celui-ci devrait indirectement réduire la croissance du PIB, en dépit d’une demande intérieure favorable, laquelle devrait contribuer le plus à la croissance en 2019. Le redressement des exportations nettes de biens et de services en 2018 correspond à une normalisation de la situation, après une année antérieure exceptionnellement médiocre. Néanmoins, les prévisions indiquent que la croissance devrait fléchir par la suite à cause d’un environnement extérieur moins favorable. Les exportations ont rebondi en 2018 après avoir stagné en 2016 et en 2017. Cette évolution est avant tout le fruit du dynamisme retrouvé du secteur financier après une période de fléchissement de l’activité due, entre autres, au retrait exceptionnel de plusieurs grandes sociétés, qui ont mis fin à leurs activités dans le pays. Même si cette évolution n’a guère modifié le poids du secteur financier dans l’économie, elle a entraîné une diminution du poids des opérateurs orientés vers l’extérieur. L’incertitude accrue et un environnement extérieur probablement moins favorable devraient amoindrir la contribution du secteur extérieur à la croissance du PIB. Graphique 1.2:Composition des dépenses d’investissement (en % du PIB) Source: Commission européenne La diminution prévue des investissements des entreprises traduit les attentes d’une croissance économique moindre liée à une incertitude extérieure accrue (graphique 1.2). Un certain effet cyclique est également attendu, car la croissance va ralentir et devrait se stabiliser à un seuil proche de son potentiel. Le ratio investissements des entreprises/PIB devrait rester en dessous de 11 %, ce qui en fait l’un des plus bas dans l’UE.

Les investissements dans le secteur du bâtiment ont été soutenus grâce aux projets d’infrastructures publiques et à la construction non résidentielle. Néanmoins, les investissements dans la construction résidentielle restent modestes. Le ratio investissements dans l’immobilier résidentiel/PIB, qui est d’environ 3,2 %, devrait stagner en dépit de la forte demande de logements. Alors que les contraintes pesant sur l’offre sont tenaces, les tensions sur les prix devraient encore s’accentuer (voir section 3.2.3). Alors que le cycle des investissements publics a démarré après les élections générales de 2018, ces investissements pourraient ralentir en 2019. Néanmoins, le ratio investissements publics/PIB devrait stagner à environ 4,0 % du PIB, ce qui en fait l’un des plus élevés de l’UE. Croissance potentielle La croissance potentielle a diminué de moitié par rapport à la période antérieure à la crise à cause du ralentissement de la productivité totale des facteurs. Les estimations annuelles de la croissance potentielle du PIB ont été corrigées à la baisse de 0,4 point de pourcentage en moyenne entre 2010 et 2017, les révisions les plus fortes ayant été enregistrées pour 2016 et 2017. La croissance potentielle du PIB a atteint 2,1 % en moyenne au cours de la période 2010-2017, contre 4,1 % en moyenne de 2001 à 2007. L’aggravation de la baisse de la productivité totale des facteurs explique les nouvelles estimations de croissance potentielle (graphique 1.3). Les données corrigées indiquent également que la baisse de la productivité a été plus importante depuis la crise mondiale (cf. rapport 2018 sur le pays) et que son rythme s’est accéléré au cours des quatre années ayant précédé 2014. Les reculs importants de la productivité en 2015, 2016 et 2017 méritent une attention particulière, car ils sont allés de pair avec une stagnation des exportations et un ralentissement du PIB dans un environnement économique putativement favorable. Le ralentissement de la croissance et l’intensité en emplois élevée ont entraîné une dégradation de la productivité de la main-d’œuvre. Cela pourrait, de prime abord, être l’indice d’une situation de rétention de main-d’œuvre ( ). Néanmoins, les statistiques sur les résultats des sociétés montrent que la rentabilité s’est globalement maintenue, en particulier dans le secteur bancaire. Nonobstant la probabilité que des sociétés pratiquent dans une certaine mesure la rétention de main-d’œuvre du fait que des pénuries de main-d’œuvre qualifiée existent dans certains secteurs, il semble y avoir des incohérences entre les comptes nationaux révisés et les résultats des enquêtes sur les entreprises et la main-d’œuvre. En effet, les fréquentes révisions des données des comptes nationaux témoignent de l’incertitude qui entoure les statistiques des comptes nationaux, de sorte que celles-ci doivent être considérées avec prudence, y compris les statistiques sur la baisse de croissance de la productivité. Globalement, le Luxembourg a continué d’afficher l’un des niveaux les plus élevés de l’UE en matière de productivité de la main-d’œuvre, de PIB réel par habitant et d’ouverture commerciale. Graphique 1.3:Décomposition de la croissance potentielle du PIB Source: Commission européenne Inflation L’inflation, mesurée par l’indice des prix à la consommation harmonisé, a baissé légèrement, de 2,1 % en 2017 à 2,0 % en 2018, se situant de peu au-dessus du taux moyen de la zone euro, qui était de 1,8 % (graphique 1.4). L’inflation a été alimentée surtout par les fluctuations des prix du pétrole. Les prix du pétrole devraient baisser nettement en 2019, ce qui devrait faire baisser l’inflation globale à 1,6 %, même si cette évolution se dissipera progressivement en 2020. Parallèlement, les tensions sur les prix d’origine intérieure, y compris à la suite des augmentations de salaires passées, devraient exercer à nouveau une influence et l’inflation globale devrait augmenter de 1,6 % en 2019 à 1,8 % en 2020. Graphique 1.4:Hausse des prix à la consommation Source: Commission européenne Marché du travail Le marché du travail luxembourgeois croît à un rythme soutenu. La croissance de l’emploi s’est accélérée sensiblement au cours du premier semestre 2018, atteignant près de 4 % (en glissement annuel) en juillet, mois qui a marqué le début de son ralentissement. En moyenne, elle a atteint 3,7 % en 2018, contre 3,4 % en 2017. Le rythme de la croissance semble avoir baissé, la croissance de l’emploi se stabilisant progressivement. Le taux de chômage continue de chuter, ce qui a été favorisé entre autres par l’accélération récente de la population active, qui est fortement influencée par l’afflux de nouveaux résidents provenant surtout des pays limitrophes. L’emploi résident (utilisé pour calculer le taux de chômage) augmente sensiblement, ce qui contribue à faire baisser le taux de chômage. Le chômage est passé de 5,6 % en 2017 à 5,3 % en 2018. Cette tendance à la baisse devrait se ralentir progressivement et se stabiliser vers 2019. Le chômage des jeunes est passé de 19,1 % en 2016 à 15,2 % en 2017 et a atteint 12,3 % au dernier trimestre de 2018, tandis que le pourcentage de jeunes ne travaillant pas et ne suivant pas d’études ou de formation est très bas. Malgré les réformes récentes du marché du travail et les bons résultats en matière de création d’emplois, il est nécessaire de redoubler d’efforts pour améliorer l’inclusion de certains groupes de la population sur le marché du travail. Le taux d’emploi des travailleurs âgés, notamment, reste nettement inférieur à la moyenne de l’UE. L’emploi à temps partiel a augmenté, mais reste relativement limité en comparaison de ce qu’il représente dans d’autres États membres. Au fil du temps, les pénuries de main-d’œuvre se sont manifestées plus clairement dans certains secteurs et des éléments indiquent également un recul de la capacité d’appariement de l’offre et de la demande de travail. Il ressort des estimations illustrées par la courbe de Beveridge deux déplacements vers la droite et une accentuation de la pente de la courbe entre 2010 et 2012 et entre 2013 et 2018 ainsi qu’une détérioration des mécanismes d’appariement (graphique 1.5). Ces éléments indiquent que des pénuries peuvent apparaître, alors que les taux de chômage sont élevés et que les besoins de recrutements sont importants ( ). Graphique 1.5:Courbe de Beveridge Source: Commission européenne En dépit du comblement attendu de l’écart de chômage ( ), il reste d’importantes poches de capacités inexploitées. Les plus importantes résultent de la faible participation des travailleurs âgés, des immigrants et des femmes (en particulier des femmes nées en dehors de l’UE) ainsi que des personnes peu qualifiées. Le déplacement vers la droite de la courbe de Beveridge, observé depuis 2010, est cohérent avec les données faisant état de pénuries de main-d’œuvre (recensées dans le cadre d’enquêtes sur les entreprises) qui apparaissent à des taux de chômage comparativement plus élevés à cause d’une capacité d’appariement moindre (en cas d’inadéquation des compétences, par exemple). Ces pénuries peuvent également coexister avec la prévalence de taux d’emploi des moins qualifiés inférieurs aux taux enregistrés avant la crise, ce qui, avec une efficacité d’appariement moindre, amplifie les frictions lors des transitions entre deux emplois dans des secteurs différents. Il est nécessaire de faire concourir les politiques démographiques et les politiques en matière d’éducation et de formation à une stratégie globale qui tienne compte à la fois des possibilités d’évolutions sur le plan démographique et dans le secteur de l’économie numérique et des difficultés y afférentes, de manière à pérenniser la cohésion sociale et les finances publiques, alors que le vieillissement de la population restera longtemps un défi à relever. Évolutions sur le plan social Les risques de pauvreté et d’exclusion sociale augmentent mais restent parmi les plus faibles de l’UE. Les inégalités de revenus ont stagné, en 2017, à un niveau à peine inférieur à la moyenne de l’UE; le risque global de pauvreté ou d’exclusion sociale (AROPE) a atteint cette année-là 21,5 %, moins que la moyenne de l’UE (22,5 %), mais la tendance est à la hausse. En 2017, le taux de travailleurs pauvres était le deuxième par ordre d’importance dans l’UE. Le risque de pauvreté ou d’exclusion sociale concernait quelque 126 000 personnes en 2017, alors que l’objectif poursuivi par le Luxembourg dans le cadre de la stratégie Europe 2020 correspond environ à la moitié de ce chiffre, à savoir un maximum de 66 000 personnes exposées à ce risque. Les transferts sociaux jouent un rôle essentiel dans la lutte contre la pauvreté. Néanmoins, leur incidence a continué de faiblir dans un contexte d’aggravation de l’inégalité des revenus due au marché ( ). En outre, le lien entre le statut socioéconomique et le niveau d’éducation atteint est particulièrement fort au Luxembourg et révèle des inégalités importantes en matière d’éducation. Compétitivité

La situation en matière de compétitivité des coûts semble s’être détériorée au Luxembourg. Les coûts salariaux unitaires ont augmenté en 2017, atteignant 5,2 %, après avoir augmenté de manière très limitée les années précédentes (d’environ 1 % en moyenne entre 2013 et 2016). Les augmentations de salaires, provoquées par une forte accélération de l’inflation liée au mécanisme d’indexation des salaires, qui se sont accompagnées de reculs supplémentaires de la productivité, expliquent cette hausse. Néanmoins, la croissance des coûts salariaux unitaires a clairement ralenti en 2018. Les parts de marché à l’exportation des biens et des services ont enregistré une baisse nette de 4,5 % en 2017. Néanmoins, les chiffres pourraient ne pas être totalement cohérents en raison, notamment, de modifications méthodologiques concernant les séries. L’accroissement des parts de marché des exportations luxembourgeoises de biens et de services a eu tendance à diminuer régulièrement à partir de 2014 et ces parts de marché ont connu une chute nette de 4,5 % en 2017. Cette évolution est devenue manifeste à la suite de la dernière révision des statistiques, qui met également en évidence la régression de l’activité du secteur extérieur, sur lequel l’essentiel de la révision a porté. Néanmoins, comme indiqué ci-dessus, des incohérences apparaissent dans les données des comptes nationaux. Elles sont dues dans une certaine mesure aux modifications méthodologiques apportées ( ), qui ont eu une incidence considérable sur la prise en compte des exportations dans les comptes nationaux luxembourgeois ( ). Cela pourrait également contribuer à expliquer l’évolution apparemment incohérente de la productivité, de l’emploi et de la rentabilité au Luxembourg. Les intrants intermédiaires représentent 70 % des échanges du pays, ce qui indique un niveau élevé d’intégration du marché, et se rapportent principalement à des activités financières. Les indicateurs des échanges en valeur ajoutée de l’OCDE (indicateurs TiVA) indiquent qu’environ 70 % des frais de fonctionnement sont déterminés par les intrants intermédiaires (140 % du PIB) (graphique 1.6), dont plus de 60 % sont importés. À cet égard, le pays est très intégré dans les chaînes de valeur mondiales (CVM) puisqu’il affiche la participation aux CVM la plus élevée des pays membres de l’OCDE. De récentes études montrent que la participation aux CVM est particulièrement importante dans le secteur financier ( ); elle se manifeste à un stade précoce et évolue ensuite constamment vers la spécialisation, la diversification et l’expansion. Les échanges se rapportant aux services intermédiaires financiers, tels que ceux fournis par les agences de gestion de fonds, les banques de dépôt ou un éventail de professionnels à l’étranger, dépassent largement la valeur ajoutée produite dans le pays. Graphique 1.6:Répartition de la valeur ajoutée dans les exportations (en % du PIB) Source: calculs de la Commission européenne, base de données TiVA de l’OCDE (décembre 2018). Le Luxembourg affiche une grande dépendance à l’égard du commerce extérieur, qui contribue fortement à l’activité économique et à l’emploi intérieur. Le Luxembourg présente l’un des niveaux d’intégration du marché les plus élevés des pays membres de l’OCDE, les activités en rapport avec le commerce captant également une part élevée de l’emploi. Récemment, l’intégration du marché s’est poursuivie, aidant le Luxembourg à conserver les niveaux de PTF élevés accumulés dans le passé grâce à son accès aux marchés extérieurs. Néanmoins, ces derniers semblent moins étroitement liés aux investissements dans l’innovation et pourraient être moins favorables à la croissance future. Par ailleurs, l’accès effectif aux marchés internationaux varie en fonction des secteurs et des sociétés, ce qui entraîne l’accumulation d’écarts de productivité au fil du temps. La productivité globale est restée élevée au Luxembourg, même pendant la période 2007-2010. La croissance de la productivité n’a pratiquement pas varié au cours de la période 1999-2014. Comme le montre le graphique 1.7, lorsque l’intégration du marché est élevée, la production devient la principale variable d’ajustement, réduisant la pression exercée sur les marges bénéficiaires ( ). Cependant, une forte intégration du marché s’accompagne également d’une plus forte exposition aux chocs extérieurs, alors que les entraves au commerce ont un effet cumulatif sur les coûts et donc sur la productivité. Dans cet ordre d’idées, le récent ralentissement apparent de la productivité globale justifie une surveillance étroite. Concrètement, comparer les performances relatives des différents secteurs et leurs contributions relatives à l’intégration du marché, à la productivité et à la croissance économique peut aider à déterminer les écarts de productivités potentiels et les besoins d’investissements au Luxembourg (voir section 3). Graphique 1.7:Décomposition de la part de marché: contribution des différents déterminants à la croissance de la part de marché à l’exportation (% cumulés) Source: Commission européenne. Données de CompNet (octobre 2016). Position extérieure La balance courante a enregistré un excédent de 4,9 % du PIB en 2017 (5,1 % en 2016). Le solde de la balance courante a continué de connaître une lente décroissance en 2017, mais la tendance s’est inversée en 2018 et le solde a atteint environ 5,5 % du PIB. Cela s’explique par l’augmentation du solde excédentaire des revenus secondaires (graphique 1.8). Le solde de la balance courante est entraîné par le solde excédentaire des services, qui correspondent en grande partie aux services financiers rattachés au secteur des fonds. Concomitamment, le déficit des revenus primaires traduit principalement les retours sur investissement dans le secteur des fonds. Par ailleurs, le Luxembourg est créancier net du reste du monde. Ses actifs nets, mesurés par sa position extérieure globale nette, ont augmenté pour atteindre environ 26 400 000 000 EUR (47,0 % du PIB). La position nette recouvre des investissements internationaux considérables. À la fin 2018, les créances et engagements extérieurs bruts s’élevaient à 10 500 000 000 000 EUR (soit environ 200 fois le PIB du pays). Les investissements nets dans le secteur des fonds stagnent depuis le premier semestre 2018 après avoir nettement augmenté en 2017, ce qui pourrait être dû à l’incertitude accrue, certaines valorisations indiquant une plus grande volatilité des marchés financiers. Graphique 1.8:Décomposition de la position extérieure (comptes courant et de capital) – Luxembourg Source: Commission européenne Dette privée La dette privée reste élevée, en particulier la dette des entreprises non financières, bien que la majeure partie de celle-ci soit constituée de prêts intragroupes. La dette privée s’élevait à 323 % du PIB en 2017. Elle est due surtout à la dette élevée des sociétés non financières (257 % du PIB en 2017), qui s’explique en grande partie par un endettement interentreprises transfrontière dû à la présence importante de sociétés multinationales. En outre, un désendettement actif considérable a eu lieu en 2016 et 2017, ce qui pourrait être partiellement lié au fait que plusieurs grandes sociétés ont mis fin à leurs activités au Luxembourg (graphique 1.9). Graphique 1.9:Décomposition de la dette par secteur (non consolidé) - Luxembourg Source: Commission européenne En dépit d’une situation patrimoniale globale favorable, l’endettement des ménages reste élevé par rapport aux revenus. L’endettement des ménages a crû rapidement au cours des dix dernières années. Alors que la dette des ménages est passée de 39 % du PIB en 2000 à 67 % en 2017, le ratio dette/actifs demeure très bas (36 %). Selon les estimations, la dette des ménages s’élevait toutefois à 178 % des revenus en 2017, l’un des taux les plus élevés de l’UE. L’endettement des ménages est dû à l’augmentation des prix de l’immobilier, puisqu’environ 80 % de cet endettement résulte de prêts hypothécaires. Les prix des logements ont continué d’augmenter en 2017 et au premier semestre 2018, mais plus modérément que les années antérieures (voir la section 3.2.3). Parallèlement, l’augmentation de l’endettement suscite des inquiétudes quant au risque d’insolvabilité qui pèse sur les ménages à faibles revenus, notamment en cas de hausse des taux d’intérêt ou de ralentissement de l’activité économique (voir la section 3.2.2). Finances publiques Les finances publiques luxembourgeoises restent saines. Le solde des administrations publiques a, selon les estimations, présenté un excédent d’environ 1,8 % du PIB en 2018 et il devrait, selon les prévisions, rester excédentaire en 2019. La dette publique devrait continuer de baisser en 2019; elle s’élevait à environ 21 % du PIB en 2018 (bien en dessous de la limite de 60 %). Néanmoins, il est probable que des difficultés budgétaires non négligeables voient le jour à long terme, car le vieillissement de la population et la hausse des taux de prestation provoquent l’augmentation des dépenses afférentes aux pensions et aux soins de santé.

Tableau 1.1:Principaux indicateurs économiques et financiers – Luxembourg Source: Eurostat et BCE, au 31 janvier 2019, lorsque les données étaient disponibles; Commission européenne pour les prévisions (hiver 2019 pour le PIB réel et l’IPCH, automne 2018 pour les autres données). 2. Progrès dans la mise en œuvre des recommandations adressées au pays Depuis la création du Semestre européen, en 2011 ( ), «certains progrès», au moins, ont été enregistrés pour 34 % de toutes les recommandations adressées spécifiquement au Luxembourg. D’après l’évaluation pluriannuelle de la mise en œuvre des recommandations par pays depuis l’adoption des premières d’entre elles, «certains progrès», au moins, ont été enregistrés pour 34 % de toutes les recommandations adressées au Luxembourg. Dans 66 % des cas, les progrès ont été «limités» ou «aucun progrès» n’a été enregistré (voir graphique 2.1). Des progrès substantiels ou une mise en œuvre intégrale ont été obtenus dans plusieurs domaines de la politique budgétaire, par exemple en ce qui concerne le maintien d’une situation budgétaire saine et le renforcement de la gouvernance budgétaire. Graphique 2.1:Mise en œuvre pluriannuelle globale des recommandations par pays de 2011-2018 – situation à ce jour Source: Commission européenne Au cours des dernières années, le Luxembourg a sensiblement renforcé son cadre budgétaire. En 2014, le Luxembourg a transposé en droit national les exigences de la directive du Conseil de 2011 relative aux cadres budgétaires ainsi que celles du pacte budgétaire. En 2017, les autorités ont encore adapté la réglementation nationale afin qu’elle soit parfaitement conforme à la directive précitée. Depuis lors, le Luxembourg, qui est soumis au volet préventif, continue d’adhérer aux dispositions du pacte de stabilité et de croissance et s’y conforme. La mise en œuvre des mesures d’économie recensées lors de l’examen des dépenses de 2014 est bien engagée. Les autorités nationales ont appliqué 80 % des mesures mises en évidence lors de l’examen, pour la plupart des réductions de dépenses intégrées dans la planification budgétaire nationale. Après avoir dépassé l’objectif en matière d’économies en 2015 (première année de la stratégie budgétaire pluriannuelle), les économies visées pour la période 2016-2018 ont été revues à la baisse (de 25 % à 35 %), en partie en raison du réexamen d’un certain nombre de mesures de réforme dans le domaine de l’enseignement professionnel et des transferts sociaux. Plusieurs mesures ont été adoptées pour résoudre le problème de la viabilité à long terme du régime public de pension, mais leurs effets ont été limités. Une réforme des pensions a été adoptée en 2012, mais elle a eu peu d’incidences sur les dépenses de pension. Une loi visant à maintenir les travailleurs handicapés plus longtemps sur le marché du travail est entrée en vigueur au début de l’année 2016. De plus, la réforme fiscale de 2017 a introduit un certain nombre de mesures incitant à augmenter le temps de travail. Une réforme de l’assurance publique pour les soins de longue durée a été adoptée au début 2018; en conséquence, l’évolution des coûts des soins de longue durée sera adaptée à celle de la proportion de personnes dépendantes dans la population totale. Entre-temps, les projections de dépenses révèlent que les besoins futurs augmenteront en matière de dépenses afférentes aux soins de longue durée. En outre, la «préretraite-solidarité», un régime spécial permettant aux personnes de partir à la retraite dès l’âge de 57 ans, a été abrogée en 2018, mais l’incidence de sa suppression pourrait être limitée en raison d’un assouplissement des restrictions applicables à d’autres types de régimes de retraite anticipée. Le taux d’emploi des travailleurs âgés stagne depuis 2010 et reste l’un des plus faibles de l’UE (39,8 % en 2017). Des réformes plus fondamentales n’ont pas encore été envisagées ou doivent encore être approuvées, comme le «pacte de l’âge», qui comprend un train de mesures destinées à maintenir les travailleurs âgés plus longtemps en activité. Enfin, aucune mesure n’a été prise au sujet de la recommandation de lier l’âge légal de la retraite à l’évolution de l’espérance de vie. Certains progrès ont été accomplis dans le renforcement de la participation au marché du travail, mais des défis demeurent. Les principaux efforts ont visé à réduire le chômage des jeunes, un domaine dans lequel les progrès ont été substantiels. La question du renforcement des compétences a été abordée récemment: le système d’enseignement et de formation professionnels a déterminé plusieurs domaines pouvant faire l’objet d’améliorations. La loi sur l’enseignement et la formation professionnels, modifiée en 2016 et en application depuis 2016/2017, vise à améliorer les compétences qualitatives et les taux de réussite des élèves. Le taux d’emploi des travailleurs âgés reste parmi les plus bas de l’UE, surtout celui des personnes peu qualifiées, qui sont aussi particulièrement touchées par le chômage de longue durée. En 2017, 45,84 % des personnes inactives étaient peu qualifiées (CITE 0-2) et seulement 12,02 % étaient hautement qualifiées (CITE 5-8). Le Luxembourg a réalisé certains progrès dans l’élimination des goulets d’étranglement qui freinent les investissements dans l’immobilier résidentiel. De nombreuses mesures ont été adoptées ou sont prévues, en particulier du côté de l’offre, afin d’essayer d’accroître celle-ci. Récemment, le Parlement a adopté une loi habilitant le Fonds du logement, établissement public chargé de l’aménagement de terrains, à soutenir l’offre de logements. Des mesures, comme l’achat de terrains, de nouvelles incitations fiscales et une assistance technique aux communes, sont également envisagées et devraient permettre que davantage de terrains soient disponibles pour le développement immobilier. De nouvelles incitations sont envisagées pour encourager les propriétaires de logements inoccupés à mettre ceux-ci sur le marché. Les pouvoirs publics pourraient également se donner davantage de moyens pour exproprier ou échanger des terrains et ainsi débloquer des projets de développement. Néanmoins, l’offre demeure limitée et le défi à relever par les autorités luxembourgeoises reste de taille. Les prix des logements ont continué d’augmenter en 2017 et au premier semestre 2018, mais plus modérément que les années antérieures. Le Luxembourg a réalisé des progrès limités dans la réforme de son système de fixation des salaires. Après la modulation de l’adaptation automatique des salaires à l’inflation au cours de la période 2013-2014, aucune nouvelle mesure n’a été adoptée. Une étude a été publiée au sujet de l’incidence de l’indexation des salaires sur l’évolution du coût de la main-d’œuvre. S’appuyant sur la conclusion de cette étude, le gouvernement actuel a annoncé son intention de ne réexaminer le mécanisme de fixation des salaires qu’en cas de flambée de l’inflation. Le Luxembourg a réalisé certains progrès en matière de renforcement de sa stratégie de diversification de l’économie. Les investissements publics restent élevés et d’autres mesures de soutien de l’innovation continuent d’être appliquées. Pourtant, les investissements privés, en particulier dans les technologies innovantes et la numérisation, restent faibles par rapport à la moyenne de la zone euro. Le Luxembourg a réalisé des progrès limités ( ) en ce qui concerne la mise en œuvre des recommandations par pays de 2018. Les progrès ont été limités non seulement dans le domaine de l’emploi des travailleurs âgés (comme cela a déjà été indiqué ci-avant), mais aussi en matière de suppression des restrictions réglementaires dans le secteur des services aux entreprises. Plusieurs mesures ont été prises, mais certaines restrictions réglementaires continuent de dépasser la moyenne pondérée de l’UE pour plusieurs professions réglementées (selon les indicateurs disponibles). Le Luxembourg s’est engagé à continuer de réformer la profession d’architecte (un nouveau projet de loi est prévu pour le premier semestre 2019). Par la loi du 18 juillet 2018, le Luxembourg a supprimé l’exigence de qualifications professionnelles à remplir pour pouvoir obtenir une autorisation d’établissement. Encadré 2.1: Les Fonds et les programmes de l’UE contribuent à la résolution des difficultés structurelles et favorisent la croissance et la compétitivité au Luxembourg Le financement provenant des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), destiné à aider le Luxembourg à relever des défis en matière de développement, s’élève au maximum à 140 000 000 EUR en vertu du cadre financier pluriannuel actuel, ce qui équivaut à environ 1 % du total des investissements publics moyens annuels. À la fin 2018, 56 % du total avait déjà été affecté à des projets spécifiques. En outre, 66 100 000 EUR ont été alloués à des projets spécifiques concernant des réseaux de transport stratégiques par l’intermédiaire d’un instrument de financement de l’UE ad hoc, à savoir le mécanisme pour l’interconnexion en Europe. Par ailleurs, un grand nombre d’établissements de recherche, de sociétés innovantes et de chercheurs individuels du Luxembourg ont bénéficié du soutien d’autres instruments de financement de l’UE, dont Horizon 2020 qui leur a accordé 87 570 000 EUR. Les financements de l’UE ont aidé le Luxembourg à faire face à certaines difficultés épinglées dans les recommandations adressées au pays en 2018. Étant donné que les ressources allouées par les Fonds ESI au Luxembourg sont relativement modestes, les programmes se concentrent sur les solutions à apporter à des aspects spécifiques des problèmes constatés ces dernières années dans le contexte du Semestre européen. Augmenter les investissements dans la recherche-développement est essentiel pour assurer la diversification de l’économie et la multiplication des petites et moyennes entreprises engagées dans la recherche. Un soutien est apporté à l’insertion professionnelle durable des demandeurs d’emploi, des personnes inactives et des jeunes (notamment par la mise en œuvre de la garantie pour la jeunesse), à l’inclusion active et au développement des compétences grâce à un meilleur accès à l’apprentissage tout au long de la vie. Aidant à répondre à la nécessité d’inciter les travailleurs âgés à travailler plus longtemps, le Fonds social européen soutient des mesures d’accompagnement des demandeurs d’emploi et des travailleurs de plus de 45 ans. La Commission peut apporter à un État membre qui le demande un soutien technique adapté, par l’intermédiaire du programme d’appui à la réforme structurelle, afin de l’aider à mettre en œuvre des réformes propices à la croissance qui apportent une réponse aux difficultés relevées au cours du processus du Semestre européen ou d’autres réformes nationales. Au Luxembourg, les autorités ont, par exemple, commencé à bénéficier d’un soutien technique pour effectuer une étude comparative de référence sur la loi générale sur les douanes et accises, en particulier sur certaines parties de la loi qui devraient être mises en concordance avec les bonnes pratiques européennes et internationales afin d’être plus efficaces et applicables. Les financements de l’UE contribuent à la mobilisation des investissements privés. Le financement total accordé au Luxembourg au titre du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) s’élève à 123 000 000 EUR et doit s’accompagner de 623 000 000 EUR d’investissements privés et publics supplémentaires. Le Luxembourg se classe dix-huitième en ce qui concerne le volume total des opérations approuvées exprimé en pourcentage du PIB. Les sept projets ( I ) approuvés sous le volet «infrastructures et investissements» ont été financés par la Banque européenne d’investissement avec le soutien de l’EFSI à hauteur d’environ 30 000 000 EUR, ce qui devrait générer au total 343 000 000 EUR d’investissements. Sous le volet consacré aux petites et moyennes entreprises, les six conventions signées avec des banques ou fonds intermédiaires financés par le Fonds européen d’investissement avec le soutien de l’EFSI ont obtenu 93 000 000 EUR de financement total, ce qui devrait mobiliser environ 280 000 000 EUR d’investissements et permettre à quelque 977 petites et moyennes entreprises et entreprises de taille intermédiaire d’accéder plus facilement à des financements. Flen Pharma, PME qui développe des dispositifs médicaux servant à soigner les plaies, est un exemple de projet soutenu par l’EFSI dans le pays. Grâce au financement de l’EFSI, la société a pu agrandir son département de recherche-développement et engager du personnel supplémentaire très qualifié. https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/LU 3. PrioritÉs en matiÈre de rÉforme 3.1.Finances publiques et fiscalitÉ

3.1.1.ViabilitÉ À long terme Les risques pour la viabilité budgétaire restent faibles à court et à moyen terme. L’analyse de la soutenabilité de la dette ainsi que les indicateurs S0 ( ) et S1 ( ) figurant dans le rapport 2018 sur la viabilité budgétaire (Commission européenne, 2019) indiquent des risques faibles en raison de la dette publique peu élevée (21,6 % du PIB à la fin de l’année 2018) et de la situation budgétaire initiale favorable. Les indicateurs de risque liés à la viabilité budgétaire du Luxembourg à long terme restent élevés. Le Luxembourg devrait être confronté à une hausse des coûts liés au vieillissement jusqu’en 2070. Ces prévisions ressortent de la valeur élevée de l’indicateur S2 ( ), qui mesure l’écart de viabilité budgétaire à long terme et s’établit à 8,1 points de pourcentage de PIB. Cela résulte entièrement de l’augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement, en particulier les pensions (5,8 points de pourcentage de PIB) ainsi que les dépenses de soins de santé et de soins de longue durée (2,8 points de pourcentage de PIB). 3.1.2.Pensions, soins de santÉ et soins de longue durÉe Le système de pension devrait continuer de bénéficier d’une situation favorable à court et à moyen terme ( ). La population du Luxembourg vieillit à un rythme plus lent que celles des pays voisins en raison de l’afflux continu de travailleurs étrangers (immigrants et frontaliers), ce qui se traduit par davantage de cotisations de retraite ainsi que par une hausse légère de l’âge moyen de la main-d’œuvre (voir le rapport par pays, 2017). En 2017, le système de pension a enregistré un excédent de 1 000 000 000 EUR, ce qui a porté ses réserves accumulées à 19 000 000 000 EUR. Des préoccupations devraient émerger à long terme. Selon les prévisions, la population et la main-d’œuvre résidente totales devraient connaître une hausse et atteindre respectivement un million et 0,4 million de personnes en 2070 (graphique 3.1.1), ce qui devrait provoquer une augmentation des dépenses liées au vieillissement (Commission européenne, 2019). Selon le groupe de travail sur les pensions mis en place par le gouvernement, le solde opérationnel du régime général de pension pour le secteur privé devrait devenir progressivement négatif et finir par atteindre -7,6 % du PIB d’ici à 2070. Les réserves accumulées devraient garantir la viabilité du système jusqu’en 2041 (rapport du groupe de travail sur les pensions, 2018). Graphique 3.1.1:Dépenses liées au vieillissement (en % du PIB) et projections démographiques, États membres sélectionnés (2016-2070, variation en %) Source: Eurostat, Commission européenne En dépit de réformes récentes, les coûts liés aux retraites devraient continuer d’augmenter sensiblement. Le taux de cotisation s’élève actuellement à 24 % de la masse salariale, les employeurs, les salariés et l’État contribuant chacun pour un tiers. À la suite de la réforme de 2012, le taux a été fixé de sorte que les cotisations couvrent le paiement des pensions sur une période de dix ans. Toutefois, selon les dernières simulations, le taux de cotisation doit être porté à 37 % pour éviter que la réserve du régime général de pension ne passe sous le seuil légal correspondant à 1,5 fois les dépenses de pensions annuelles d’ici à 2070 (ministère de la sécurité sociale, 2018). La réforme de 2012 a également introduit des changements dans la méthode de calcul des prestations, qui incitent les travailleurs à prolonger leur carrière professionnelle. Le taux de remplacement brut moyen devrait néanmoins rester nettement supérieur à la moyenne de la zone euro (tableau 3.1.1). En 2017, le Luxembourg a enregistré les taux de prestation et de remplacement les plus élevés de l’UE. Dans son rapport de 2018, le groupe de travail sur les pensions mis sur pied par le gouvernement examine les solutions possibles pour améliorer la viabilité à long terme. Selon le rapport, le taux de cotisation pourrait être progressivement augmenté, tandis que la formule servant au calcul des prestations de retraite pourrait faire l’objet d’un ajustement supplémentaire. En parallèle, l’âge de départ à la retraite pourrait être relevé afin de tenir compte de l’allongement de l’espérance de vie et un départ progressif à la retraite pourrait être encouragé. Le rapport propose une stratégie multidimensionnelle de réformes calibrées visant à garantir la viabilité à long terme du système tout en réduisant au minimum l’incidence sur l’économie. Les conclusions du rapport devraient orienter les évolutions futures de la législation relative au système de pension. La prochaine évaluation relative au régime général de pension devrait être publiée en 2022. Tableau 3.1.1:Taux de remplacement brut moyen (en % du salaire moyen au départ à la retraite) Source: rapport 2018 sur le vieillissement Les régimes de préretraite qui permettent une sortie du marché du travail à un âge moins élevé font l’objet d’un réexamen. En 2017, l’âge effectif moyen de départ à la retraite s’élevait à 61,5 ans ( ), ce qui est en deçà de l’âge légal de 65 ans. Seules 24,9 % des nouvelles pensions individuelles (âge effectif moyen: 60,0 ans) ont été octroyées à des personnes âgées de 65 ans ou plus (graphique 3.1.2), 57,5 % étaient des pensions de vieillesse anticipée (âge effectif moyen: 59,9 ans) et 17,6 % des pensions d’invalidité (âge effectif moyen: 53,0 ans) (ministère de la sécurité sociale, 2018). La réforme de 2016 du système de reclassement professionnel pour les personnes présentant une incapacité de travail pourrait cependant réduire la part des pensions d’invalidité. En outre, la «préretraite-solidarité», l’un des régimes de préretraite permettant aux travailleurs de prendre leur retraite dès l’âge de 57 ans, a été abrogée en 2018. Les hausses attendues des dépenses liées aux soins de santé menacent la viabilité à long terme du système. Les dépenses de soins de santé par habitant au Luxembourg ont toujours été les plus élevées de l’UE depuis 2012. Les dépenses totales et publiques par habitant ont représenté respectivement 141 % et 146 % de la moyenne de l’UE en 2015. Les dépenses totales en matière de santé s’élevaient à 6,1 % du PIB en 2015, au-dessous de la moyenne de l’UE (10,2 %). Selon le rapport 2018 sur le vieillissement, les dépenses de santé publique au Luxembourg vont augmenter de 1,2 point de pourcentage (scénario de base du groupe de travail sur le vieillissement), voire de 1,7 point de pourcentage (scénario de risque du groupe de travail sur le vieillissement) d’ici à 2070, et viendront s’ajouter aux dépenses liées au vieillissement découlant des pensions et des soins de longue durée. En 2016, les dépenses de santé publique (en standard de pouvoir d’achat par habitant) étaient supérieures à la moyenne de l’UE pour toutes les fonctions de dépenses sauf une ( ), tandis que le partage des coûts entre les services restait limité. Il semble qu’il existe certaines possibilités d’accroître l’efficacité du système hospitalier. Le taux d’occupation des lits d’hôpital est faible, les taux de sortie d’hôpital sont inférieurs à la moyenne de l’UE et ont diminué au cours des dix dernières années, et la durée moyenne des séjours est supérieure à la moyenne de l’UE. Cela peut s’expliquer en partie par un système de financement basé sur des budgets globaux pour les hôpitaux, qui n’encourage pas directement la réalisation d’économies. En revanche, un remboursement en fonction des activités peut conduire à une utilisation plus efficace des ressources. Les dépenses publiques en produits pharmaceutiques sont inférieures à la moyenne de l’UE exprimées en part du PIB, mais supérieures à la moyenne exprimées en standard de pouvoir d’achat par habitant, tandis que les paiements directs sont les plus faibles de l’UE. Les projections de dépenses révèlent que les besoins futurs augmenteront en matière de dépenses afférentes aux soins de longue durée. En ce qui concerne les facteurs démographiques, le scénario de base du groupe de travail sur le vieillissement prévoit une augmentation des dépenses publiques consacrées aux soins de longue durée exprimées en part du PIB, passant de 1,3 % à 4,1 %, soit une hausse de 2,8 points de pourcentage. Selon ce scénario, la hausse prévue pour le Luxembourg au cours de la période 2016-2070, à savoir 219 %, est nettement supérieure à la moyenne de l’UE (73 %). Le scénario de risque du groupe de travail sur le vieillissement, qui prend en compte d’autres facteurs de coût en sus de ceux liés à la démographie et à l’état de santé, prévoit une hausse encore plus sensible des dépenses publiques consacrées aux soins de longue durée (5,2 points de pourcentage), qui passeraient de 1,3 % à 6,5 % du PIB d’ici à 2070, soit une hausse de 405 %, dans ce cas aussi largement supérieure à la moyenne de l’UE (170 %). Graphique 3.1.2:Nombre de nouvelles pensions, par type (en milliers) Source: Commission européenne La réforme du régime d’assurance pour les soins de longue durée devrait garantir la viabilité financière du système jusqu’en 2030. Le gouvernement finance 40 % des dépenses liées aux soins de longue durée (hors cotisations supplémentaires). Le régime d’assurance pour les soins de longue durée devrait rester financièrement stable jusqu’en 2030 si le taux de cotisation passe progressivement de 1,4 % à 1,7 %, d’après une analyse effectuée par l’Inspection générale de la sécurité sociale. Dans l’intervalle, les mesures adoptées récemment et l’évolution prévue des modèles d’utilisation des soins de longue durée exercent une pression accrue sur le budget. Une nouvelle convention collective accompagnée d’une revalorisation importante de la carrière du personnel infirmier a été négociée en 2017. Du fait de ces changements, les tarifs horaires payés par l’assurance pour les soins de longue durée augmenteront en 2018, entraînant ainsi une hausse du budget d’environ 5 % de manière permanente. En combinaison avec la réforme concernant les soins de longue durée, les dépenses consacrées aux soins de longue durée devraient augmenter pour atteindre 8,2 % des dépenses en 2018. En outre, le Luxembourg se caractérise par une offre relativement coûteuse de soins en institution. Bien qu’il y ait davantage de bénéficiaires de soins à domicile, le nombre de personnes bénéficiant de soins en établissement a augmenté rapidement et cette hausse devrait s’accélérer et accroître les dépenses consacrées aux soins de longue durée ( ). 3.1.3.Cadre budgÉtaire Le mandat du Conseil national des finances publiques, un organisme budgétaire indépendant du Luxembourg, a été élargi en 2017 afin d’y inclure l’évaluation ex post des prévisions macroéconomiques et budgétaires ( ). La première analyse de ce type effectuée par le Conseil a été publiée en juin 2018 ( ) et s’appuyait sur des données prévisionnelles couvrant 10 à 20 ans (1996-2016). L’analyse portait sur les projections relatives à la croissance réelle, à l’emploi et au chômage, à l’inflation et au solde nominal des administrations publiques. Dans son analyse, le Conseil a mis en évidence une distorsion pessimiste pour ce qui concerne les projections relatives au solde budgétaire et à l’emploi, ce qui a conduit à des révisions à la hausse au cours des années qui ont suivi leur première publication. D’un point de vue institutionnel, le mandat des membres du Conseil est arrivé à son terme en novembre 2018 et la nouvelle composition a été soumise au Parlement pour approbation. Les autorités ont répondu à l’évaluation des finances publiques réalisée par le Conseil national des finances publiques. Conformément à la convention conclue en octobre 2017, le ministère des finances a fourni une réponse publique aux recommandations formulées dans le rapport du Conseil de juin 2018 sur l’évaluation des finances publiques. Il ressort de cette prise de position publique un apparent désaccord avec la principale recommandation du Conseil concernant la pertinence d’enregistrer des excédents budgétaires qui dépassent les valeurs de référence du pacte de stabilité et de croissance, en vue de favoriser la viabilité à long terme des finances publiques, ainsi qu’un rejet des recommandations relatives au scénario macroéconomique sur lequel reposent les projections budgétaires, ce dernier relevant de la responsabilité du STATEC, une instance indépendante.

3.1.4.Examen des dÉpenses La mise en œuvre des mesures d’économie recensées lors de l’examen des dépenses de 2014 est bien engagée. Les autorités nationales ont appliqué 80 % des mesures mises en évidence lors de l’examen, pour la plupart des réductions de dépenses intégrées dans la planification budgétaire nationale. Après le dépassement de l’objectif en matière d’économies en 2015 (première année de la stratégie budgétaire pluriannuelle), les économies visées pour la période 2016-2018 ont été revues à la baisse (de 25 % à 35 %), en partie en raison du réexamen d’un certain nombre de mesures de réforme dans le domaine de l’enseignement professionnel et des transferts sociaux. 3.1.5.FiscalitÉ Avec une charge fiscale totale proche de la moyenne de l’UE, le Luxembourg bénéficie de recettes provenant de l’impôt sur le revenu des sociétés qui sont supérieures à la moyenne de l’UE, tandis que la fiscalité favorable à la croissance et à l’environnement reste modérée. En 2017, la charge fiscale globale s’est élevée à 38,9 % du PIB, un taux proche de la moyenne de l’UE qui s’établit à 39 % du PIB. Un peu moins de la moitié des recettes proviennent de la fiscalité du travail (17,3 % du PIB contre 19,4 % dans l’UE en 2017), et le coin fiscal ( ) pour les personnes à moyen et à faible revenu était inférieur à la moyenne de l’UE en 2017. Le niveau élevé des recettes provenant de l’impôt sur le revenu des sociétés et l’importante contribution du secteur des services financiers reflètent la position internationale du Luxembourg en tant que plateforme financière mondiale. Les recettes provenant des taxes à la consommation, des taxes récurrentes sur les biens immobiliers et des taxes environnementales étaient toutes inférieures à la moyenne de l’UE en 2017 (que ce soit par rapport au PIB ou à la fiscalité totale), tandis que les taxes environnementales ont progressivement diminué au cours des dix dernières années (alors qu’elles sont restées stables en moyenne pour l’UE). Les recettes provenant des taxes environnementales au Luxembourg restent parmi les plus faibles de l’UE. Les taxes environnementales représentaient 1,8 % du PIB en 2016, soit un taux nettement inférieur à la moyenne de l’UE (2,44 %) (voir graphique 3.1.3). Cela s’explique par la faiblesse des recettes provenant des taxes sur les transports et des taxes sur la pollution et les ressources. En outre, les taxes environnementales ne sont pas indexées, ce qui pourrait conduire à une réduction progressive des recettes au fil du temps (en % du PIB). Enfin, le Luxembourg applique un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée de 8 % au gaz naturel et à l’électricité, de 14 % au fioul de chauffage et de 17 % aux autres combustibles fossiles, ce qui a des conséquences négatives sur la consommation d’énergie et ne constitue pas nécessairement le soutien le plus ciblé et le plus rentable pour les groupes de population aisés. Graphique 3.1.3:Recettes provenant des taxes environnementales exprimées en part du PIB (2016) Source: Eurostat, Commission européenne Les taux d’imposition des carburants sont parmi les plus faibles de l’UE et ont, de ce fait, un effet dissuasif quant à la réduction de la consommation de carburants. Si les recettes provenant des taxes sur les carburants sont nettement supérieures à la moyenne de l’UE (1,6 % contre 1,3 % du PIB dans l’UE en moyenne), les taux d’imposition sur les carburants sont faibles par rapport aux moyennes de l’UE. Ils sont également beaucoup plus faibles que dans les pays voisins, ce qui favorise les achats de carburant transfrontières et permet au pays de percevoir des recettes fiscales importantes malgré des taux très bas. Cela contribue aux encombrements de la circulation (voir également la section 3.4.3) et a des effets largement négatifs pour l’environnement et la santé. En outre, le niveau d’imposition du gazole est également faible par rapport à celui de l’essence sans plomb, alors que le gazole présente une plus forte teneur en carbone, et certaines exonérations fiscales continuent de s’appliquer dans le pays pour l’utilisation de combustibles fossiles dans les secteurs de l’agriculture et de l’horticulture ou à des fins de chauffage ( ). L’utilisation de carburants de substitution dans les voitures particulières neuves vendues au Luxembourg a cependant augmenté ces dernières années. La part des voitures particulières neuves utilisant des carburants de substitution (principalement des véhicules électriques) était trois fois plus élevée en 2016 qu’en 2012 ( ). En ce qui concerne les taxes environnementales, le récent accord de coalition prévoit un certain nombre de nouvelles mesures. Les recettes générées par une augmentation de la taxation de l’énergie permettraient de réduire la contribution fiscale des personnes physiques. La taxation des carburants et du mazout serait adaptée, à partir de 2019, pour se conformer aux objectifs de l’accord de Paris. Les incitations fiscales actuelles pour les véhicules électriques seraient remplacées par des subventions ciblées et les incitations fiscales pour les véhicules à émissions nulles ou faibles seraient renforcées. Malgré une perception particulièrement efficace de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l’efficience économique du système de TVA luxembourgeois est limitée par un certain nombre de taux réduits et d’exonérations ( ). La gestion de la perception de la TVA est particulièrement efficace étant donné que le Luxembourg affiche systématiquement l’un des niveaux les plus faibles en matière de non-respect des obligations de TVA dans l’UE (0,83 % en 2016 contre 12,3 % dans l’UE). Toutefois, le taux normal de TVA de 17 % appliqué au Luxembourg est le plus faible de l’UE. Un taux super-réduit (3 %), un taux réduit (8 %) ainsi qu’un taux parking (14 %) existent également. Combinés à de nombreuses exonérations non obligatoires, ils créent un important écart discrétionnaire pouvant donner lieu à action (33 % en 2016). Les taxes foncières récurrentes plus efficientes sont faibles et fondées sur des valeurs immobilières non actualisées. Les recettes tirées des taxes foncières récurrentes étaient parmi les plus faibles de l’UE en 2017. Cela est principalement dû à la base d’imposition, qui découle d’un barème datant de 1941 et n’est pas alignée sur les valeurs actuelles du marché. Le fait de ne pas mettre à jour régulièrement la base d’imposition contribue à la hausse des prix de l’immobilier, en particulier en ce qui concerne le logement (voir également la section 3.2.3). En outre, le taux de taxation des transactions immobilières est élevé, ce qui peut avoir une incidence sur les décisions relatives aux transactions et générer des recettes plutôt volatiles. Une réorientation des taxes sur les transactions vers les taxes foncières récurrentes maintiendrait un niveau constant de recettes tout en réduisant les distorsions causées par les taxes sur les transactions. En outre, le système fiscal luxembourgeois tend à favoriser les logements occupés par leur propriétaire, étant donné que le Luxembourg est l’un des rares pays continuant d’appliquer la déductibilité des intérêts hypothécaires. L’accession à la propriété est également favorisée par l’absence d’imposition sur la valeur locative imputée, depuis sa suppression en 2017. En 2016, le Luxembourg a adopté une importante réforme en ce qui concerne son impôt sur le revenu des sociétés. La réforme de l’impôt sur le revenu des sociétés visait à stimuler la compétitivité en abaissant progressivement le taux légal à 18 % en 2018. Surtaxes incluses, cela représentait un taux d’impôt sur le revenu des sociétés de 26,01 % en 2018, supérieur à la moyenne de l’UE. Toutefois, tant le taux d’imposition que la définition de la base d’imposition ainsi que les éventuelles incitations fiscales influent sur la charge fiscale effectivement supportée par les entreprises. La réforme prévoyait, entre autres, des changements concernant les crédits d’impôt pour les investissements. Le taux applicable aux sociétés dont le revenu imposable est inférieur à 25 000 EUR a été réduit de 20 % à 15 %. Le récent accord de coalition prévoit un abaissement du taux légal à 17 % en 2019, tandis que la limite permettant aux sociétés de bénéficier du taux réduit d’impôt sur le revenu des sociétés de 15 % sera relevée, passant de 25 000 à 175 000 EUR. Des flux de capitaux élevés, associés à l’absence de retenues à la source sur les intérêts et les redevances et à l’éventuelle exonération des dividendes, peuvent indiquer que les règles fiscales luxembourgeoises sont utilisées par des entreprises qui pratiquent la planification fiscale agressive. Les investissements directs étrangers entrants et sortants sont parmi les plus élevés de l’UE, la majorité d’entre eux étant liée à des entités à vocation spéciale ( ). Le niveau des flux de capitaux (dividendes, intérêts, mais aussi redevances) est également parmi les plus élevés de l’UE et se situe à un niveau élevé par rapport à la taille de l’économie ( ). Le Luxembourg est une petite économie ouverte avec un secteur financier important, ce qui explique en partie ces flux financiers et les stocks d’investissements directs étrangers. Ces flux peuvent également s’expliquer par la forte présence sur le territoire luxembourgeois d’entreprises sous contrôle étranger qui effectuent des opérations de trésorerie ou de financement intragroupe ( ). L’absence de retenues à la source sur les paiements de redevances et d’intérêts versés à l'étranger ainsi que l’éventuelle exonération de retenue à la source sur les dividendes avec les partenaires aux conventions ( ) peuvent conduire à ce que ces paiements échappent totalement à l’impôt s’ils ne sont pas imposables non plus dans la juridiction du bénéficiaire. Le Luxembourg agit pour lutter contre la planification fiscale agressive grâce à la mise en œuvre d’initiatives convenues à l’échelon européen et international. La loi transposant la directive sur la lutte contre l’évasion fiscale («ATAD 1») a été adoptée par le Parlement en décembre 2018. Elle renforce les règles anti-abus existantes [en particulier celles concernant l’imposition à la sortie ( ) et les règles générales anti-abus] et elle introduit de nouvelles règles en la matière, notamment des règles relatives aux sociétés étrangères contrôlées ( ), des règles de limitation des intérêts ainsi que des règles destinées à lutter contre les dispositifs hybrides ( ). En outre, le Luxembourg a également introduit dans la même loi des changements applicables à sa législation fiscale dans le but de rendre plus exigeante la reconnaissance d’un établissement stable à l’étranger ( ) et d’éviter certains abus liés à l’utilisation d’emprunts convertibles ( ). En ce qui concerne les paiements sortants, conformément à une circulaire récente ( ), les transactions réalisées avec des sociétés liées situées dans des juridictions fiscales non coopératives figurant sur une liste établie par l’UE devront être déclarées et feront l’objet d’un contrôle plus approfondi. Ces mesures ont commencé à s’appliquer aux transactions effectuées en 2018 et il est donc encore trop tôt pour pouvoir en évaluer les effets. Afin de faire figurer dans ses conventions en matière de double imposition les résultats du projet de l’OCDE et du G20 relatif à la lutte contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, le Parlement luxembourgeois a adopté une loi visant à ratifier la convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (ci-après l’«instrument multilatéral»). Le Luxembourg a choisi d’appliquer l’instrument multilatéral à l’égard de tous ses partenaires aux conventions, mais a émis des réserves au sujet de nombreux articles qui ne font pas partie des normes minimales. Cela signifie que ces règles anti-abus ne s’appliqueront pas nécessairement de manière constante, car leurs effets dépendront plutôt de la signature ou de l’absence de signature de l’instrument multilatéral par les partenaires du Luxembourg aux conventions et, le cas échéant, des réserves émises. Le Luxembourg s’appuiera sur des négociations bilatérales pour modifier les dispositions des conventions conformément aux résultats en matière de lutte contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices. L’achèvement de ce processus de négociation est susceptible de prendre du temps. Le réexamen effectif par le Luxembourg de ses conventions en matière de double imposition mérite par conséquent de faire l’objet d’une analyse. De plus, des clauses anti-abus portant sur l’exonération de retenue à la source ont également été ajoutées dans un certain nombre de conventions fiscales. Aucune information n’est encore disponible sur le fait de savoir si ces clauses ont été appliquées et avec quels résultats. 3.2. Secteur financier 3.2.1.Secteur financier Le Luxembourg figure parmi les plus grands centres financiers au monde et constitue une plateforme pour la gestion de fonds, les services bancaires privés et les opérations en devises. Le pays accueille un grand nombre de banques et d’assureurs, la plupart des banques (132 sur 136) appartenant à des groupes étrangers. La moitié d’entre elles sont des banques dépositaires qui travaillent avec le secteur des fonds. Les autres, généralement de plus petite taille, sont principalement spécialisées dans la gestion de patrimoine. Sept entités sont des banques de détail classiques axées sur le marché national ( ). Après les États-Unis, le Luxembourg est le deuxième plus grand centre d’administration de fonds du monde. Le secteur financier est le principal moteur économique du Luxembourg. Il représente 25 % du PIB, 11 % de l’emploi et 21 % des recettes fiscales (Cour des comptes, 2018). Au sein du secteur financier, les banques affichent la principale contribution au PIB, tandis que la balance des paiements reflète largement l’activité du secteur des fonds. Les fonds du Luxembourg représentent 26,8 % des capitaux gérés en Europe, pour un montant de 4,065 milliards d’euros en décembre 2018, soit 71 fois le PIB du pays. Bien que le nombre de salariés du secteur bancaire soit resté globalement stable, aux alentours de 26 000 personnes depuis 2010, l’emploi a progressé dans les services financiers auxiliaires ( ) (professionnels du secteur financier). Malgré des salaires compétitifs, le secteur financier a également du mal à recruter et à retenir les talents en raison de problèmes structurels de mobilité et des prix élevés de l’immobilier. Le secteur financier luxembourgeois est profondément intégré dans une chaîne de valeur financière mondiale. La participation du Luxembourg à des chaînes de valeur mondiales dans les activités financières a commencé très tôt. Les politiques de spécialisation mises en œuvre dans le passé ont joué un rôle essentiel dans le développement rapide du secteur et ont également permis au Luxembourg de tirer des bénéfices importants des chaînes de valeur mondiales de l’industrie financière (par exemple en matière de transferts de technologie ou de prix). Les chaînes de valeur mondiales ont pu jouer un rôle important dans l’évolution du Luxembourg en tant que plateforme financière mondiale, avec un environnement favorable pour les multinationales et les activités de délocalisation des entreprises financières. C’est ce que tend également à indiquer la forte proportion d’intrants intermédiaires importés dans la demande extérieure, ainsi que le niveau élevé des stocks d’investissements directs étrangers entrants (360,9 % du PIB, à l’exclusion des entités à vocation spéciale ( ), ce qui constitue le pourcentage le plus élevé de l’UE). Toutefois, des chaînes de valeur mondiales longues impliquent également une plus grande exposition aux chocs extérieurs, y compris les perturbations des chaînes de valeur mondiales, qui pourraient aggraver la volatilité des marchés de destination, principalement financiers. Les banques du Luxembourg affichent des ratios de fonds propres solides. Le coussin de conservation des fonds propres du Luxembourg a été concentré en début de période et s’établit à 2,5 %. En outre, sept banques doivent respecter un coussin pour les autres EIS ( ) qui est de 0,5 % des actifs pondérés en fonction des risques, et une banque un coussin de 1 %. Le coussin de fonds propres contracyclique a été introduit en 2016 et a été fixé à 0,25 % pour le premier trimestre de 2019, ce taux étant applicable à partir du 1er janvier 2020. La rentabilité des banques demeure confortable, malgré un affaiblissement en 2017 et 2018. Les bénéfices nets ont diminué récemment, freinés par une baisse des revenus non récurrents dus aux opérations exceptionnelles et par la volatilité croissante des marchés financiers. Ces évolutions se reflètent également dans les indicateurs de rentabilité (voir le rendement des fonds propres et le rendement des actifs dans le tableau 3.2.1). Au cours des dernières années, la part des commissions dans les recettes totales s’est sensiblement accrue (passant de 43 % en 2010 à 58 % en 2017), signe d’une plus grande diversification des revenus dans un contexte de taux d’intérêt historiquement bas. Les coûts de fonctionnement ont également augmenté, étant donné que les établissements financiers s’adaptent à l’évolution de l’environnement technologique et réglementaire et tentent d’attirer des travailleurs qualifiés malgré les problèmes de mobilité et les prix élevés des logements. Tableau 3.2.1:Indicateurs de solidité financière, ensemble des banques présentes au Luxembourg Source: BCE

Des tests de résistance récents mettent en évidence la capacité des banques à faire face aux chocs dus aux prix de l’immobilier et à des taux de défaut élevés. Les ratios de solvabilité sont restés bien au-dessus des seuils réglementaires et ont fait preuve d’une grande résilience, tant sur le plan quantitatif que sur le plan qualitatif. Avec un ratio CET1 de 21,2 %, le système bancaire luxembourgeois dispose de fonds propres suffisants pour absorber les chocs. Des tests de résistance réguliers ( ) réalisés par la Commission de surveillance du secteur financier ont montré que les cinq banques tournées vers le marché national, qui détiennent 90 % des prêts hypothécaires, pourraient résister à des augmentations considérables des défauts de paiement de crédits hypothécaires, combinées à des corrections importantes des prix de l’immobilier, sans pour autant descendre sensiblement au-dessous des exigences minimales en matière de fonds propres (Commission européenne, 2018). Les pertes proviendraient principalement de prêts hypothécaires relativement récents présentant un ratio prêt/valeur élevé, pour lesquels les banques ont besoin de mettre en réserve des capitaux supplémentaires. Cela s’explique notamment par la forte hausse des prix de l’immobilier ces dernières années. L’autorité de surveillance a fixé à 15 % la pondération du risque hypothécaire pour les banques appliquant l’approche fondée sur les risques internes, mais il ne s’agit que d’une recommandation (Comité européen du risque systémique, 2018). Pour les banques appliquant l’approche standard, une pondération de risque plus élevée est affectée à la part de l’hypothèque excédant 80 % de la valeur de la sûreté. Un projet de loi introduisant des mesures plus strictes axées sur les emprunteurs est en attente d’approbation par le parlement. Les banques doivent déposer des sommes importantes auprès de la banque centrale pour se conformer aux ratios de liquidité ( ). La plupart des banques du Luxembourg ne collectent pas de dépôts et doivent donc respecter les ratios de liquidité d’une autre manière. En outre, les obligations d’État du Luxembourg, qui constituent un autre élément majeur permettant d’atteindre ces ratios, sont disponibles en quantités limitées. Par conséquent, afin de respecter les ratios, la plupart des banques doivent effectuer des dépôts auprès de la banque centrale. Les dépôts des banques auprès de la banque centrale ont ainsi considérablement augmenté au cours des dernières années, passant de 16 milliards d’euros à la fin de 2014 à 131 milliards d’euros à la fin du troisième trimestre de 2018, ce qui correspond à la période fixée pour la mise en conformité avec les nouvelles exigences internationales en matière de liquidités. Au Luxembourg, la plupart des fonds n’investissent que dans des actions et/ou des obligations, bénéficiant d’un réseau de prestataires spécialisés. Les fonds présents au Luxembourg sont pour la plupart des fonds «classiques» (tableau 3.2.2), c’est-à-dire qu’ils n’investissent que dans des actions, des obligations ou une combinaison des deux. Les fonds de fonds, les fonds monétaires et les fonds immobiliers sont de plus petite taille. Les fonds de capital-investissement et de capital-risque ne cessent d’augmenter leur part de fonds gérés. La plupart des fonds classiques ont choisi le Luxembourg en raison de l’écosystème qui entoure le secteur des fonds. On y trouve notamment quelque 8 000 professionnels de l’audit, de nombreux spécialistes juridiques et prestataires de services informatiques, ainsi qu’environ 70 banques dépositaires. Cet environnement réduit considérablement le temps nécessaire pour créer un fonds. Les banques dépositaires gèrent les opérations de trésorerie des fonds d’investissement. Les fonds d’investissement s’appuient sur les banques dépositaires pour assurer la gestion de la trésorerie et les facilités de découvert. En décembre 2017, les fonds d’investissement détenaient 124 milliards d’euros de dépôts dans les banques luxembourgeoises, soit 17 % du total des engagements bancaires (Banque centrale du Luxembourg, 2018). En revanche, les fonds ne représentaient que 1 % des actifs des banques, principalement sous la forme de prêts à court terme pour la gestion des flux de trésorerie. En raison notamment de leur taille et de leur interconnexion avec le secteur financier national, certaines banques dépositaires sont considérées comme d’autres établissements d’importance systémique par l’autorité de surveillance du secteur bancaire et doivent donc constituer des coussins de fonds propres supplémentaires. Tableau 3.2.2:Répartition des fonds d’investissement par spécialité (part de marché, en %) Source: Commission européenne Les risques potentiels découlant de l’interconnexion entre les banques et les fonds d’investissement semblent limités. Des préoccupations ont été exprimées concernant les risques potentiels pour les banques nationales et l’économie réelle dans un scénario de grave crise de liquidité dans le secteur des fonds (FMI PESF, 2017; Commission européenne, 2018; Banque centrale du Luxembourg, 2017). Ces risques semblent limités étant donné qu’ils sont atténués par plusieurs éléments. Premièrement, les risques de pertes de liquidité potentielles dans les banques nationales résultant du marché interbancaire ont été identifiés lors de tests de résistance reposant sur des hypothèses extrêmes (FMI, 2017). Deuxièmement, la plupart des banques au Luxembourg bénéficient, en cas de tensions, d’un soutien de trésorerie intragroupe potentiellement important de la part de leur établissement mère. Troisièmement, l’activation récente des réglementations internationales sur les liquidités a amélioré le pouvoir de contrôle dont disposent les autorités de surveillance pour garantir le maintien de niveaux de liquidités suffisants par les établissements financiers, ce qui se traduit également par des dépôts importants auprès de la banque centrale. Enfin, la très grande diversification des fonds d’investissement et le fait qu’ils détiennent une grande quantité de titres très liquides font qu’un désengagement massif est hautement improbable dans des conditions normales de marché, étant donné qu’un délai suffisant est généralement accordé entre une demande de remboursement et le remboursement final afin d’éviter un manque de liquidités. Toutefois, la Commission de surveillance du secteur financier a entamé des travaux internes afin de mieux évaluer les risques potentiels pour les liquidités à l’échelle du système qui découlent des chocs de liquidité des fonds d’investissement. Le secteur de l’assurance est diversifié et en croissance. Le Luxembourg accueille 45 compagnies d’assurance-vie, 49 compagnies d’assurance non-vie et 202 réassureurs. Le secteur emploie 4 000 équivalents temps plein au Luxembourg et ses actifs totaux s’élevaient à 235 milliards d’euros en 2017, soit 3,2 % de plus qu’en 2016. La majeure partie du bilan (179 milliards d’euros) était détenue par le secteur de l’assurance-vie, tandis que 90 % des primes provenaient de non-résidents. Les bénéfices ont augmenté pour l’assurance-vie, sont restés stables pour l’assurance non-vie, mais ont reculé de 80 % pour les réassureurs en raison de l’incidence de plusieurs catastrophes naturelles. Au cours des derniers mois, plusieurs assureurs ont décidé de transférer certaines activités du Royaume-Uni au Luxembourg. Cela reflète notamment la compétitivité de l’environnement fiscal du pays, qui permet des déductions généreuses, et les avantages liés à la possibilité de fournir une orientation spécialisée par l’intermédiaire d’une entité de contrôle spécifique. 3.2.2.Endettement du secteur privé L’endettement des entreprises reste élevé du fait de la situation du Luxembourg en tant que centre de trésorerie international, mais le levier financier peut être considéré comme modéré. La dette non consolidée des sociétés non financières représentait 3,5 fois le PIB en juin 2018, contre 3,8 en 2015. Ce chiffre reste très élevé, bien au-dessus de la moyenne de l’UE. Le rapport entre la dette brute consolidée des entreprises et le PIB est également nettement supérieur aux valeurs de référence prudentielles et aux valeurs de référence basées sur les fondamentaux ( ), avec des écarts de 132 % et 166 % du PIB respectivement en 2017. Comme cela a été expliqué dans les rapports précédents, ce niveau élevé d’endettement résulte de la situation du Luxembourg en tant que centre international de trésorerie d’affaires et reflète des montants élevés de prêts transfrontières internes aux entreprises. Les passifs correspondent donc généralement à des actifs équivalents, comme l’indiquent les ratios de levier relativement modérés qui résultent d’une comparaison entre la dette et les capitaux propres ou les actifs financiers. En dépit d’une situation patrimoniale globale favorable, l’endettement des ménages reste élevé par rapport aux revenus. La dette des ménages croît lentement et représente une part modérée des actifs financiers des ménages (40 % en 2017), ce qui souligne la position globale largement positive des ménages en termes d’actifs nets (environ 100 % du PIB). Toutefois, la dette représentait 178 % du revenu disponible brut, l’un des niveaux les plus élevés de l’UE, les prêts hypothécaires ayant enregistré une croissance soutenue ces dernières années grâce à la faiblesse des taux d’intérêt et à la hausse des prix de l’immobilier. Comme cela a été indiqué dans les rapports précédents (Commission européenne, 2018), l’augmentation de l’endettement suscite quelques inquiétudes quant aux risques de solvabilité pour les ménages à faibles revenus, notamment en cas de hausse des taux d’intérêt ou de ralentissement de l’activité économique. Le Comité européen du risque systémique a notamment insisté sur ce point dans son avertissement de 2016 concernant les risques à moyen terme liés à l’endettement des ménages et aux prix des logements. Un train de mesures prudentielles axées sur les emprunteurs devrait répondre aux préoccupations relatives à la solvabilité de certains ménages. Le gouvernement a proposé la mise en place d’outils axés sur les emprunteurs hypothécaires qui fixent des limites pour les ratios prêt/valeur, prêt/revenu, dette/revenu, service de la dette/revenu et les échéances des emprunts ( ). La proposition prévoit que l’autorité de surveillance du secteur financier (la Commission de surveillance du secteur financier) détermine les seuils en question. Étant donné que ces limites auront des conséquences sur le plan de la répartition, le Conseil d’État a demandé que le cadre normatif dans lequel la Commission de surveillance du secteur financier pourra agir pour définir les limites soit cerné avec précision. Le projet de loi est actuellement en attente d’approbation par le parlement et devrait être adopté au début de l’année 2019. Graphique 3.2.1:Endettement et ratios de levier des ménages Source: Commission européenne 3.2.3.Évolutions du marché du logement Les prix des logements continuent d’augmenter alors que les signes indiquant une surévaluation se multiplient. En juin 2018, les prix réels de l’immobilier résidentiel avaient augmenté de 4,5 % sur un an, contre 5,1 % pour la même période de 2017. Les prix se situe