[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 7.3.2007

SEC(2007) 289 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé de l'Espagne pour 2006-2009

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d'emplois. Tout en reconnaissant l’utilité du pacte en tant que point d'ancrage de la discipline budgétaire, la réforme opérée en 2005 visait à renforcer son efficacité et ses fondements économiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie intégrante du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence ainsi que des mises à jour annuelles de ces derniers (les États membres ayant déjà adopté la monnaie unique soumettent des programmes de stabilité (actualisés) et les États membres qui ne l’ont pas encore adoptée, des programmes de convergence (actualisés)). L’Espagne a présenté son premier programme de stabilité en décembre 1998. Conformément au règlement, le Conseil a rendu un avis à son sujet le 15 mars 1999, sur la base d’une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier. Selon la même procédure, les programmes de stabilité et de convergence actualisés sont évalués par la Commission et examinés par le comité économique et financier, et ils peuvent également être examinés par le Conseil.

2. CONTEXTE DE L'ÉVALUATION DU PROGRAMME ACTUALISÉ

La Commission a examiné la dernière version actualisée du programme de stabilité de l’Espagne, présentée le 22 décembre 2006, et a adopté une recommandation en vue d’un avis du Conseil à son sujet (voir les principaux points de l’évaluation dans l’encadré).

Afin de préciser le cadre dans lequel la stratégie budgétaire présentée dans le nouveau programme de stabilité a été évaluée, les paragraphes suivants résument:

1. les résultats économiques et budgétaires des dix dernières années,

2. l'évaluation la plus récente de la position du pays au regard du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (résumé de l'avis rendu par le Conseil au sujet de la mise à jour précédente du programme de stabilité) et

3. l'évaluation du programme national de réforme d'octobre 2006 par la Commission.

2.1. Résultats économiques et budgétaires récents

L'Espagne semble se trouver dans un cercle économique vertueux. La demande intérieure, tirée par la consommation privée et par l'investissement dans le domaine de la construction, donne lieu à une création importante d'emplois dans les secteurs du logement et des services, qui permet à son tour de continuer à alimenter la demande intérieure dans le contexte de finances publiques saines et de taux d'intérêt réels négatifs. Toutefois, la persistance d'un différentiel d'inflation avec la zone euro, couplée à une faible croissance de la productivité, nuit à la compétitivité externe d'un pays dont les avantages comparatifs reposent encore sur la faiblesse des coûts de production plus que sur des produits à haute teneur technologique. Les déficits extérieurs qui se creusent pourraient mettre en péril les perspectives de croissance à moyen terme. De plus, le niveau élevé d'endettement des ménages, qui s'explique essentiellement par de lourds investissements en logements, augmente la vulnérabilité d'une grande partie de la population à une augmentation des taux d'intérêt. Dans ce contexte, la politique budgétaire prudente de l'Espagne est appropriée.

2.2. Évaluation contenue dans l’avis du Conseil au sujet du programme précédent

Le 14 mars 2006, le Conseil a rendu son avis sur la précédente version actualisée du programme de stabilité, qui couvrait la période 2005–2008. Dans cet avis, il estimait que «la position budgétaire est globalement saine et que la stratégie budgétaire constitue un bon exemple de politique budgétaire menée conformément au pacte. Il est important de conserver une position budgétaire solide compte tenu des déséquilibres extérieurs croissants». Le Conseil a invité l’Espagne à «mettre en œuvre les mesures envisagées pour faire face aux implications budgétaires à long terme liées au vieillissement de la population».

2.3. Évaluation du programme national de réforme d'octobre 2006 par la Commission

Le 15 octobre 2006, l’Espagne a présenté, dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi, le rapport sur la mise en œuvre de son programme national de réforme. Le programme national de réforme identifie les objectifs/priorités suivants: la stabilité budgétaire, la stratégie de R&D, un meilleur environnement pour les entreprises, la promotion de la concurrence, le développement des infrastructures, un meilleur fonctionnement du marché du travail, et une éducation et un capital humain de meilleure qualité.

Il ressort de l’évaluation faite par la Commission (qu’elle a adoptée dans le cadre de son rapport annuel de décembre 2006[2]) que l'Espagne accomplit des progrès satisfaisants dans la mise en œuvre de son programme national de réforme et dans les engagements pris lors du Conseil européen de printemps de 2006. Il est maintenant essentiel qu'elle aille plus loin dans l'application de nouvelles lois et de nouvelles mesures dans les sept domaines d'action clés afin de pouvoir accroître l'emploi et la productivité et d'atteindre la convergence totale avec le PIB par habitant de l'UE-25.

Au vu des forces et des faiblesses recensées, l'Espagne est invitée à prendre des mesures dans les domaines de la concurrence, de politiques actives sur le marché du travail, de la formation et de l'éducation tout au long de la vie.

Encadré: Principaux points de l’évaluation Conformément à l'article 5, paragraphe 1, (pour les programmes de stabilité) et à l'article 9, paragraphe 1 (pour les programmes de convergence) du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, l'évaluation doit permettre de: vérifier si les hypothèses économiques sur lesquelles le programme repose sont plausibles; examiner l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté par l'État membre et déterminer si la trajectoire d'ajustement qui doit permettre de l'atteindre est appropriée; déterminer si les mesures prises et/ou proposées conformément à cette trajectoire d’ajustement sont suffisantes pour atteindre l’OMT durant le cycle; dans le cadre de l'évaluation de la trajectoire d'ajustement qui doit permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme, déterminer si un effort supplémentaire est consenti en période de conjoncture économique favorable, l'effort pouvant être plus limité lorsque la conjoncture est plus difficile et, en ce qui concerne les États membres de la zone euro et du MCE II, déterminer si l'État membre fait en sorte d'améliorer chaque année le solde corrigé des variations conjoncturelles à l'exclusion des mesures exceptionnelles et temporaires d'au moins 0,5 % du PIB en vue d'atteindre son objectif budgétaire à moyen terme; au moment de définir la trajectoire d'ajustement devant permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme (pour les États membres qui ne l'ont pas encore atteint) ou bien d'autoriser un écart temporaire par rapport à l'OMT (pour les États membres qui l'ont atteint), examiner la mise en œuvre des réformes structurelles majeures ayant un effet direct sur la réduction des coûts à long terme (notamment parce qu'elles relèvent le niveau de la croissance potentielle) et donc un impact vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques (pour autant qu'une marge de sécurité suffisante soit préservée en ce qui concerne la valeur de référence de 3 % du PIB et que la position budgétaire revienne à l'OMT durant la période de programmation), en prêtant une attention particulière aux réformes des régimes des retraites visant à introduire un système à plusieurs piliers, dont un pilier obligatoire financé par capitalisation; déterminer si les politiques économiques de l'État membre sont conformes aux grandes orientations de politique économique. La crédibilité des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles repose le programme est évaluée en fonction des prévisions établies durant l’automne 2006 par les services de la Commission, sur la base de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles. L’examen de la cohérence du programme avec les grandes orientations de politique économique tient compte des grandes orientations dans le domaine des finances publiques, dans le cadre des lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. L'évaluation porte également sur: l'évolution du ratio d'endettement et les perspectives de viabilité à long terme des finances publiques, qui devraient bénéficier d'une attention suffisante dans le cadre de la surveillance des positions budgétaires, selon le rapport du Conseil du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance». Une communication de la Commission du 12 octobre 2006 définit l'approche permettant d'évaluer la viabilité des finances publiques à long terme[3]; le degré de cohérence avec le programme national de réforme présenté par chaque État membre dans le contexte de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l’emploi. Dans sa note de transmission du 7 juin 2005 au Conseil européen concernant les grandes orientations de politique économique pour la période 2005-2008, le Conseil ECOFIN a indiqué que les programmes nationaux de réforme devaient être cohérents avec les programmes de stabilité et de convergence; la conformité avec le code de conduite[4], qui impose notamment une structure et un ensemble de tableaux de données communs pour tous les programmes de stabilité et de convergence. |

- Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé de l'Espagne pour 2006-2009

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

4. Le [27 mars 2007], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l’Espagne, qui couvre la période 2006-2009[6].

5. Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit une décélération de la croissance du produit intérieur brut (PIB) réel, qui devrait passer de 3,8 % en 2006 à 3,3 % en moyenne pendant le reste de la période de programmation. Compte tenu des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles. Les projections en matière d’inflation semblent également réalistes. Le différentiel d'inflation attendu avec la zone euro, bien qu'il diminue, demeure significatif. La situaiton pourrait s'avérer meilleure que prévu à court terme, mais l'inverse est également possible en raison des déséquilibres de l'économie, notamment l'endettement croissant des ménages et le déficit croissant des opérations courantes. Par ailleurs, la croissance pourrait être moins rapide que prévu à moyen terme, notamment si la phase d'essor qui se prolonge dans le secteur de la construction résidentielle devait s'interrompre.

6. Pour 2006, les prévisions de l'automne 2006 des services de la Commission ont estimé l'excédent des finances publiques à 1,5 % du PIB, ce qui correspond au montant indiqué dans le programme actualisé, tandis que l'objectif était fixé à 0,9 % du PIB dans la mise à jour précédente du programme de stabilité. Ces résultats positifs découlent de recettes plus élevées que prévu grâce à l'ampleur de la création d'emplois et des bénéfices des entreprises, qui semblent avoir fait progresser les recettes provenant des impôts directs bien au-delà de la croissance du PIB nominal.

7. Le programme actualisé vise à (i) maintenir la stabilité macroéconomique et budgétaire et (ii) encourager la productivité en renforçant l'infrastructure, le capital humain et technologique. L'excédent des finances publiques devrait retomber de 1,4 % du PIB en 2006 à environ 1 % en 2009. L'excédent primaire devrait enregistrer une tendance similaire, et passer de 3 % du PIB en 2006 à 2¼ % en 2009. Les recettes devraient diminuer de 0,2 % du PIB durant la période de programmation tandis que les dépenses primaires devraient progresser d'environ 0,5 % du PIB, une croissance en partie compensée par une diminution de la charge d'intérêts. La version actualisée précédente prévoyait des excédents plus restreints dans un contexte macroéconomique globalement similaire. La différence entre les deux versions s’explique par un excédent en 2006 nettement plus élevé qu'annoncé un an plus tôt, avec un effet de report favorable attendu sur la période de programmation.

8. Le solde structurel (c’est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires) calculé au moyen de la méthode commune devrait diminuer légèrement pour passer d'environ 1¾ % du PIB en 2006 à 1½ % à la fin de la période de programmation. Comme dans la version précédente du programme de stabilité, l'objectif budgétaire à moyen terme présenté dans le programme est une position budgétaire structurellement en équilibre, qui devrait être maintenue avec une large marge durant toute la période de programmation. L’OMT étant plus ambitieux que le minimum prescrit (à savoir un déficit d’environ 1¼ % du PIB, selon les estimations), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. L’objectif à moyen terme entre dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et va au-delà de ce qu’impliquent le ratio d’endettement et la croissance moyenne à long terme du PIB potentiel.

9. Les risques qui pèsent sur les projections budgétaires du programme tendent à s'équilibrer mutuellement. Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme actualisé est plausible et les projections de recettes semblent refléter des hypothèses prudentes. Dans le volet des dépenses, on pourrait observer des dépassements (au niveau des autorités régionales) si les tendances du passé se confiment dans le domaine de l'éducation et de la santé.

10. Eu égard à cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire exposée semble de nature à garantir que l’objectif à moyen terme fixé dans le programme pourra, comme celui-ci le prévoit, être tenu sur l’ensemble de la période couverte. Elle fournit également une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit dépasse le seuil de 3 % du PIB dans le cadre de fluctuations macroéconomiques normales chaque année. L'orientation de la politique budgétaire présentée par le programme est conforme au pacte de stabilité et de croissance.

11. Selon les estimations, la dette publique brute est retombée à 40 % du PIB en 2006, ce qui est largement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée dans le traité. Le programme actualisé prévoit que le ratio d’endettement continuera à diminuer, de 8 points de pourcentage sur l’ensemble de la période couverte.

12. À long terme, les effets du vieillissement de la population sur le budget sont nettement supérieurs à la moyenne de l'UE, principalement en raison d'une augmentation relativement importante des dépenses consacrées aux retraites en pourcentage du PIB durant les prochaines décennies. L'amélioration de la situation budgétaire initiale par rapport à 2005, si elle contribue à atténuer l'impact budgétaire attendu à long terme du fait du vieillissement, n'est pas suffisante pour compenser totalement l'augmentation substantielle des dépenses liées au vieillissement. Le maintien d'excédents primaires élevés à moyen terme et la mise en œuvre de mesures supplémentaires visant à ralentir l'augmentation significative des dépenses liées à l'âge contribueraient à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques. Dans l’ensemble, un risque moyen semble peser sur la viabilité des finances publiques de l'Espagne.

13. Le programme de stabilité contient une évaluation qualitative de l'impact global du rapport d'octobre 2006 sur la mise en œuvre du programme national de réforme dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme. Toutefois, il n’indique pas systématiquement l’incidence budgétaire directe, en termes de coûts ou d’économies, des principales mesures prévues dans le programme national de réforme, même si les projections budgétaires qu’il formule semblent tenir compte des implications de ces mesures pour les finances publiques. Les mesures prévues par le programme de stabilité en matière de finances publiques semblent conformes à celles envisagées dans le programme national de réforme. En particulier, les deux programmes envisagent une augmentation progressive des dépenses publiques de R&D et des investissements en infrastructure.

14. La stratégie budgétaire décrite dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi pour la période 2005-2008.

15. Quant aux exigences en matière de données fixées par le code de conduite pour les programmes de stabilité et de convergence, le programme fournit toutes les données obligatoires et la plupart des données optionnelles[7].

La conclusion générale est que la position budgétaire à moyen terme est saine, et que la stratégie budgétaire constitue un bon exemple de politique budgétaire conforme au pacte de stabilité et de croissance. Il est important de conserver une position budgétaire solide au vu des déséquilibres extérieurs croissants et du différentiel d'inflation qui existe par rapport à la zone euro.

Compte tenu de l'évaluation qui précède et en particulier de l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement, l'Espagne est invitée à améliorer encore la viabilité à long terme de ses finances publiques au moyen de mesures destinées à limiter l'incidence future du vieillissement de la population sur les programmes de dépenses.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires |

1 Calculs des services de la Commission effectués sur la base des données contenues dans le programme. |

2 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme aux lignes précédentes) hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires. |

3 Éléments exceptionnels et autres mesures temporaires, extraits du programme. |

4 Éléments exceptionnels et autres mesures temporaires extraits des prévisions établies à l’automne 2006 par les services de la Commission. |

5 Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 3,9 %, 3,8 %, 3,6 % et 3,6 %, respectivement, sur la période 2005-2008. 6 Déflateur de la consommation privée au lieu de l'IPCH. 7 Selon les premières estimations, la croissance a atteint 3,9 % en 2006. Les prévisions intermédiaires du 16 février 2007 des services de la Commission tablent sur une croissance de 3,7 % en 2007. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Communication de la Commission au Conseil européen de printemps: «Mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi - une année de résultats» - COM(2006) 816 du 12.12.2006.

[3] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée « Viabilité à long terme des finances publiques dans l'UE » - COM(2006) 574 du 12.10.2006 - et « The long-term sustainability of public finances in the European Union » (Viabilité à long terme des finances publiques dans l'Union européenne), publié par la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne en 2006, European Economy n° 4/2006.

[4] «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», adoptées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Le programme actualisé a été présenté 3 semaines après la date limite du 1er décembre fixée dans le code de conduite.

[7] Il manque notamment les données relatives à l'IPCH ainsi qu'aux dépenses des administrations par fonction.