COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

1.Introduction

Dans une démocratie saine et prospère, les citoyens peuvent exprimer librement leur point de vue et s’informer auprès de sources transparentes et pluralistes. Ils participent au débat public et aux élections et peuvent donc décider de manière effective de leur avenir. Ces droits durement acquis constituent le fondement de toute démocratie et sont au cœur de l’Union européenne. La démocratie doit être cultivée et protégée. Or le système démocratique et les droits des électeurs font l'objet de menaces, qu'il s'agisse d’ingérences opaques (nationales ou étrangères), de campagnes de désinformation ou d'obstacles pratiques empêchant par exemple de se rendre aux urnes les citoyens de l’UE qui résident dans un autre pays de l’UE que leur pays d’origine.

Par le passé, les candidats politiques menaient leurs activités de campagne principalement en faisant du porte-à-porte, en tenant des réunions, ainsi qu’en distribuant des brochures ou en accordant des entretiens télévisés et radiophoniques. Des règles claires garantissaient la responsabilité et la transparence de la publicité à caractère politique au niveau national. Ainsi, par exemple, il existait des règles claires concernant le temps d’antenne radiophonique ou la responsabilité du matériel imprimé et les principaux acteurs, notamment les partis politiques, étaient clairement identifiables. En outre, le débat politique et les acteurs avaient une dimension essentiellement nationale.

La transition numérique a changé la donne. Elle a offert des moyens inédits permettant non seulement d’atteindre les personnes concernées, y compris celles qui résident à l’étranger, mais aussi d’adapter les messages en fonction de leurs intérêts personnels et de défendre des idées au-delà des frontières traditionnelles. Les outils numériques ont également estompé la limite entre véritables informations et éléments de campagne politique, et ils ont ouvert la voie à de nouvelles techniques intrusives et opaques de ciblage et d’amplification qui influencent les électeurs de manière déguisée. Cette évolution limite l’exposition des personnes à une pluralité de points de vue, morcelle le débat démocratique et augmente le risque de manipulation. Une série de nouveaux acteurs, allant des plateformes en ligne et des médias sociaux aux entreprises qui traitent des données, jouent désormais un rôle important dans les campagnes politiques. Cette évolution a fait apparaître divers problèmes, qui vont d’une utilisation abusive des données des citoyens à des plateformes en ligne incapables ou peu soucieuses de mettre en œuvre des politiques de lutte contre la désinformation. Celles qui proposent des services dans ce contexte général difficile se heurtent à des obstacles, dont celui de l'insécurité juridique. Au vu des prévisions actuelles indiquant une expansion du marché de la publicité à caractère politique en ligne, les problèmes recensés ne feront que s’intensifier au fil du temps s’il n’est pas remédié à la situation.

Il incombe à l’Union européenne et à ses États membres de protéger et de défendre les droits électoraux et politiques de leurs citoyens et de soutenir les principes du débat démocratique en fournissant un environnement juridique clair et prévisible pour ces activités. Il convient de remédier au morcellement et au caractère obsolète de la réglementation du débat démocratique, d’autant qu’une grande partie de l’activité et que de nombreux défis à relever revêtent de plus en plus un caractère transfrontière.

Par ailleurs, l’Union européenne n’est pas seulement soucieuse de protéger la démocratie à l’intérieur de ses frontières; elle entend aussi le faire au-delà, grâce à son action extérieure. La pression exercée sur la démocratie s’intensifiant à l’échelle mondiale, le train de mesures proposé vise une synergie avec les efforts soutenus que déploie l’Union européenne à l’extérieur. Ces mesures peuvent contribuer aux actions mises en œuvre par l’Union européenne afin de protéger, d’inspirer et de soutenir les démocraties à travers le monde, qui sont confrontées à des défis communs et ont un même intérêt à collaborer afin de remédier à une telle situation.

Dès 2018, la Commission a adopté un paquet législatif relatif au renforcement de la démocratie et de l’intégrité des élections, qui comprend une série de dispositions exposant des mesures relatives au traitement des données à caractère personnel dans le cadre d’élections, à la diffusion de bonnes pratiques en matière de prévention de la désinformation et des cyberattaques, à la promotion de la transparence et de la responsabilité en ligne dans le cadre du processus électoral de l’UE, ainsi qu’à l’amélioration de la coopération. Les règles applicables aux fondations et aux partis politiques européens ont également été actualisées.

Depuis lors, l’expérience acquise en ce qui concerne les élections au Parlement européen de 2019 et les élections nationales dans les États membres a montré que la manière dont les acteurs politiques se connectent à leur électorat avait considérablement évolué. Le débat politique s’est encore plus déplacé vers l’espace en ligne et les médias sociaux. Les plateformes internet jouent un rôle crucial dans la manière dont les citoyens se forgent une opinion, l’expriment et en débattent. Les adaptations rendues nécessaires par la pandémie de COVID-19 ont également renforcé ces tendances en raison de l’utilisation accrue de services en ligne. Ces changements offrent de nouvelles possibilités de développement pour le débat démocratique, mais constituent aussi de nouvelles menaces pour le système démocratique et le marché intérieur, parfois de nature hybride.

Bien que les mesures proposées en 2018 restent pertinentes, de nouvelles réformes sont nécessaires. Certaines de ces mesures ne constituaient en outre que des recommandations et n’ont pas été mises en œuvre de manière uniforme. Il est prouvé que les règles existantes peuvent être contournées.

Lors des élections au Parlement européen de 2019, les partis politiques européens ont rencontré des difficultés lorsqu’ils ont tenté de faire campagne au-delà des frontières, et le Parlement européen a appelé à une réforme. Le déplacement rapide du débat politique vers l’espace en ligne a également stimulé la croissance du marché européen de la publicité politique en ligne, sur lequel les acteurs politiques européens ont dépensé 23 millions d’euros dans le cadre des élections au Parlement européen de 2019. Les citoyens de l’UE se sont également heurtés à des obstacles pour ce qui est de l’exercice de leur droit de vote dans d’autres États membres, tant lors des élections au Parlement européen que lors d’élections municipales.

Avec la transition numérique en cours, les citoyens, y compris les jeunes générations, doivent pouvoir distinguer les faits de la fiction et être en mesure de participer à des débats ouverts, préservés de la désinformation, des ingérences illégales, des intimidations et des manipulations. Les citoyens doivent savoir qu’ils reçoivent du contenu politique et doivent pouvoir en identifier l’auteur. Il convient d’assurer une véritable transparence pour permettre un contrôle public et la responsabilité des acteurs concernés, ainsi que pour refléter le caractère inclusif et la diversité de nos sociétés.

Ces défis requièrent de nouveaux efforts en vue de renforcer la confiance dans nos systèmes démocratiques. La promotion d’élections libres et régulières constitue une priorité politique de l’actuelle Commission. Le plan d’action pour la démocratie européenne (PAED) définit les mesures que la Commission entend prendre pour renforcer la démocratie sur la base de l’expérience acquise lors des élections au Parlement européen de 2019 et des travaux du réseau européen de coopération en matière d’élections (ci-après dénommé «réseau européen en matière d’élections»), ainsi que du rapport 2020 sur la citoyenneté de l’Union.

Le présent paquet comprend une proposition de règlement sur la transparence de la publicité à caractère politique, deux propositions de refonte des directives sur les droits électoraux et une proposition de refonte du règlement relatif au statut et au financement des partis politiques européens et des fondations politiques européennes; enfin, il annonce un mécanisme commun pour la résilience électorale.

2.La transparence et le ciblage de la publicité à caractère politique

La publicité à caractère politique constitue un type de publicité particulier. Elle consiste en des messages véhiculés par, pour ou pour le compte d’acteurs politiques, ou en des publicités susceptibles d’influer sur l’issue d’une élection ou d’un référendum, sur un processus législatif ou réglementaire ou sur des comportements de vote. L’un des principes les plus fondamentaux de la démocratie veut qu’une telle publicité soit transparente, ce qui signifie que les citoyens devraient savoir qui se trouve à l’origine d’une publicité à caractère politique et pourquoi celle-ci leur a été adressée. Cette transparence permet de déceler plus aisément d’éventuelles ingérences dans le processus politique ou des manipulations de ce processus.

La transparence de la publicité à caractère politique est généralement réglementée au niveau des États membres afin de garantir des processus démocratiques équitables et libres et de prévenir toute ingérence. La réglementation nationale impose aux prestataires de services de publicité à caractère politique l’obligation de garantir, entre autres, la responsabilité et l’organisation générale d’un processus politique équitable et ouvert. Ces règles nationales poursuivent un intérêt public légitime, que l’UE partage pleinement. Toutefois, les règles nationales en matière de transparence qui s’appliquent aux prestataires de services varient d’un État membre à l’autre et d’un média à l’autre, et elles mettent principalement l’accent sur les médias traditionnels. Le morcellement juridique et les difficultés liées à l’application transfrontière des règles nationales en matière de transparence vont probablement s’accentuer à l’avenir.

Les règles traditionnelles ne sont bien souvent pas adaptées à l’évolution de la technologie et des campagnes électorales et peuvent, dans certains cas, être contournées en raison de la nature même de l’environnement en ligne, qui ne connaît pas de frontières, ainsi que des lacunes dans la réglementation. L’utilisation accrue de la publicité numérique dans les campagnes politiques et la dimension transfrontière des principaux défis politiques – qui vont du changement climatique et de la migration à la gestion de la pandémie de COVID-19 – ont rendu les problèmes connexes encore plus aigus. Il est clair que la taille et la complexité du marché de la publicité à caractère politique, estimé à plus de 100 millions d’euros en 2019 au niveau de l’UE, augmentent, aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’Union. Le caractère hétérogène de la réglementation selon les États membres et les différents types de médias (avec des règles qui ne sont pas identiques pour la télévision et la radio, par exemple) perturbe les entreprises qui exercent des activités dans un contexte transfrontière ou qui proposent des campagnes publicitaires sur plusieurs médias, forcées de se conformer à des exigences de transparence différentes et souvent peu claires, ce qui entraîne une insécurité juridique et des coûts de mise en conformité connexes.

Une nouvelle législation de l’UE est nécessaire pour garantir la transparence et la responsabilité, ainsi que le respect effectif des droits fondamentaux et les principes de protection des données tels que la limitation des finalités et la minimisation des données.