Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 92/109/CEE du Conseil relative à la fabrication et à la mise sur le marché de certaines substances utilisées pour la fabrication illicite de stupéfiants et de substances psychotropes»

(98/C 214/04)

Le 10 février 1998, le Conseil, conformément à l'article 100a du Traité, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 31 mars 1998 (rapporteur unique: M. Fuchs).

Lors de sa 354e session plénière des 29 et 30 avril 1998 (séance du 29 avril), le Comité a adopté par 117 voix pour et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Dans le cadre des efforts menés à l'échelle internationale pour lutter de manière plus efficace contre la drogue, les mesures visant à empêcher la production non autorisée (illégale) de stupéfiants () et de substances psychotropes () revêtent une importance considérable. Un élément clé à cet égard est le fait que la production (illicite) de ces substances (drogues) semi-synthétiques () ou synthétiques () contrôlées au niveau international, voire au niveau national, est impossible sans recourir à l'utilisation (illégale) de produits chimiques.

1.2. Les différents produits chimiques spécifiques nécessaires à la fabrication des drogues (produits finaux) sont détournés de multiples manières du circuit de leur utilisation légale, soit par des individus, soit par des organisations criminelles.

1.3. Le problème, qui se pose au niveau mondial, de la lutte contre les détournements des produits chimiques à des fins de fabrication de drogues a été circonscrit par la convention des Nations unies de 1988 relative au trafic illégal des stupéfiants et des substances psychotropes (), plus particulièrement dans son article 12. Ce texte prévoit notamment des obligations strictes en matière de surveillance et de contrôle pour les 22 précurseurs (), répertoriés à l'annexe de la convention et qui sont utilisés pour la fabrication illégale de drogues synthétiques ou semi-synthétiques, ainsi que pour les opérateurs économiques impliqués dans le trafic de ces précurseurs. Ce système repose notamment sur l'enregistrement, la délivrance d'autorisations, la demande de licences d'exportation et sur la nécessité d'une coopération entre les parties signataires et de mesures de coopération entre les opérateurs économiques et les autorités nationales compétentes.

1.4. Au niveau communautaire, les dispositions de l'article 12 de la convention des Nations unies de 1988 ont été complétées, concernant le trafic intercommunautaire () de ces 22 précurseurs, par la «directive 92/109/CEE du Conseil relative à la fabrication et à la mise sur le marché de certaines substances utilisées pour la fabrication illicite de stupéfiants et de substances psychotropes» ().

1.5. Le Conseil européen de Dublin, en décembre 1996, a clairement insisté sur la nécessité de mettre un terme à la production endogène et au commerce illégal des drogues de synthèse dans les États membres. De même, le fait que les organisations internationales dépendant des Nations unies se préoccupent de plus en plus de cette question montre clairement que le problème a pris une dimension mondiale.

1.6. À l'occasion du Conseil européen de Dublin, la Commission a publié une «communication au Conseil et au Parlement européen relative au contrôle des nouvelles drogues de synthèse» (). Cette communication traite du problème des «nouvelles drogues de synthèse» (), analyse les instruments existants au niveau communautaire et international, expose quelques unes des différentes réponses données au niveau national et examine les éléments d'une réponse au niveau de la Communauté européenne.

1.7. S'agissant des précurseurs et des produits chimiques utilisés en vue de la fabrication de ces «nouvelles drogues de synthèse», la communication de la Commission précise ce qui suit:

«L'apparition et le développement des nouvelles drogues de synthèse (NDS) pose un problème particulier par rapport aux autres types de drogues et substances psychotropes. Il s'agit en effet de substances dont la structure chimique change fréquemment et pour la fabrication desquelles de nombreux types de précurseurs, eux mêmes très variables, peuvent être utilisés. Partant du fait que les substances chimiques sont, dans la presque totalité des cas, utilisées à des fins licites, il convient d'éviter leur détournement vers la fabrication illicite de drogues synthétiques en élaborant des mesures de surveillance adaptées qui concilient à la fois les intérêts légitimes du commerce et les besoins de la lutte contre les drogues synthétiques.»

1.8. Il est nécessaire d'agir, afin de contrer l'évolution - constatée au niveau mondial - consistant à déjouer partiellement les mesures rigoureuses adoptées par les autorités compétentes en matière de surveillance et de contrôle pour les 22 précurseurs. En effet, ces précurseurs sont remplacés par d'autres produits chimiques (de substitution) qui sont détournés et utilisés pour la fabrication des drogues de synthèse ou autres (produits finaux). Au sein de la Communauté, ce phénomène est constaté notamment dans la production des drogues de synthèse. Des mesures d'accompagnement concrètes sont indispensables afin de maintenir l'efficacité des mesures de contrôle strictes pour les 22 précurseurs.

1.9. Au niveau communautaire, la principale action proposée par la Commission dans sa communication afin de lutter contre le détournement des précurseurs chimiques est la modification de la directive du Conseil 92/109/CEE (voir point 1.4), afin d'améliorer les mécanismes de surveillance existants et d'augmenter les catégories et le nombre des substances faisant l'objet d'une surveillance volontaire.

1.10. Dans son exposé des motifs (), la proposition de la Commission à l'examen, visant à modifier la directive 92/109/CEE du Conseil, aborde la question des nombreuses possibilités de substitution des précurseurs visés par les dispositions communautaires existantes - avec, comme toile de fond, le phénomène des drogues de synthèse. L'on constate à juste titre dans ce contexte que le recours à des mesures de contrôle restrictives, telles qu'elles existent pour les 22 précurseurs chimiques figurant sur la liste - et en tenant compte des exigences du commerce légal -, serait irréaliste et contre-productif dans le cas d'autres produits chimiques. En outre, une telle mesure affecterait la collaboration extrêmement fructueuse entre les opérateurs économiques et les autorités communautaires.

1.11. Afin de concilier les exigences d'un commerce juste et les impératifs d'une action cohérente au niveau communautaire afin de résoudre ce problème, il convient:

- de créer un mécanisme de surveillance pour les produits chimiques non classifiés qui, à la différence des précurseurs classifiés, repose uniquement sur la communication volontaire, de la part des opérateurs économiques, des cas de livraison suspects;

- de faire en sorte que les autorités compétentes, conformément à la directive 92/109/CEE, puissent également intervenir à temps afin d'empêcher les détournements en cas de soupçon justifié de détournement de produits chimiques non classifiés.

1.11.1. De la sorte, il sera également tenu compte de manière adéquate - en complément aux dispositions communautaires existantes et aux dispositions nationales qui en découlent - des approches ayant déjà conduit, au niveau des États membres, à l'adoption de mesures de surveillance volontaire pour les produits chimiques non classifiés.

1.12. Conformément à ces expériences, et dans l'optique d'une action cohérente au niveau de la Communauté, le comité visé à l'article 10 de la directive 92/109/CEE doit être chargé d'élaborer une liste des produits chimiques non répertoriés, qui sont réputés être fréquemment utilisés dans la fabrication illicite de stupéfiants et de substances psychotropes. Dans cette liste globale, le comité pourra alors sélectionner les produits chimiques qui devront faire l'objet d'une notification spontanée aux autorités communautaires. En principe, cette action devrait déboucher sur l'élaboration d'une deuxième liste, certes considérablement restreinte (). Ces listes ne comportent aucune obligation contraignante supplémentaire pour les opérateurs économiques, permis ou autorisation par exemple. Elles servent simplement à aider les opérateurs en ce qui concerne les déclarations volontaires.

2. Observations générales

2.1. Le Comité économique et social se félicite de la proposition de la Commission modifiant la directive 92/109/CEE du Conseil visant à étendre certaines de ces dispositions aux produits chimiques, et considère que ce texte constitue un pas dans la bonne direction.

2.1.1. Le Comité a souligné à plusieurs reprises l'importance d'une politique cohérente de prévention en matière de drogue ().

2.2. Le Comité est favorable à l'élaboration prévue de deux nouvelles listes de produits chimiques en complément ou en remplacement de la liste des précurseurs chimiques visés à l'annexe I de la directive 92/109/CEE susceptibles d'être utilisés pour la fabrication de stupéfiants et de substances psychotropes (voir paragraphes 2.2.1 à 2.2.6 infra).

2.2.1. Aucune mesure de contrôle supplémentaire à caractère administratif - enregistrement, permis, autorisation - concernant les substances chimiques figurant dans ces listes n'est prévue pour les opérateurs économiques.

2.2.2. S'agissant de la notification volontaire aux autorités en cas de soupçon, ces listes remplissent une fonction importante en tant que cadre de référence pour les opérateurs économiques dans la Communauté. Une telle mesure permettrait de mieux sensibiliser les opérateurs économiques en ce qui concerne concrètement les substances classifiées susceptibles d'être détournées à des fins de production illégale de stupéfiants et notamment de drogues de synthèse.

2.2.3. Les mécanismes prévus pour l'établissement de la liste restreinte permettent d'incorporer rapidement et avec souplesse de nouveaux produits chimiques dont il est avéré qu'ils ont fait l'objet de détournements et de remédier en partie au développement et à la situation de la toxicomanie (fabrication, commerce, consommation, danger pour la santé).

2.2.4. Le comité, composé de représentants de tous les États membres, conformément à l'article 10 de la directive 92/109/CEE, et l'obligation faite aux États membres de présenter un rapport en vertu de l'article 9 de la directive, sont le meilleur garant de la disponibilité des informations relatives à l'application des contrôles au fur et à mesure qu'elles parviennent aux autorités nationales et aux institutions communautaires compétentes. Les membres du comité proviendront des services responsables de la santé et de la délivrance des autorisations, ainsi que des administrations chargées de la surveillance et de la répression (douane, police, services de contrôle financier). L'on disposera ainsi d'un flux d'information entre les différents piliers ().

2.2.5. L'inclusion de certains produits chimiques dans la liste complémentaire ne préjuge en rien de leur future incorporation aux annexes à la convention des Nations unies de 1988, ni d'une éventuelle modification de l'annexe I à la directive 92/109/CEE du Conseil.

2.2.6. S'agissant de la non-application de la notification volontaire, les États membres ne peuvent envisager aucune mesure de sanction contre les opérateurs économiques. Une telle mesure serait en effet nuisible à la poursuite de la collaboration fructueuse et de la relation de confiance qui a été établie entre les opérateurs économiques et les autorités, collaboration qui est le but de la proposition de modification.

2.3. Le Comité souscrit à l'idée selon laquelle les listes à établir ne doivent pas faire l'objet d'une diffusion trop large. Il s'agit d'empêcher au maximum que les délinquants individuels ou les organisations criminelles n'aient accès à des informations relatives à la surveillance des produits chimiques, surveillance fondée sur le volontariat. Il convient d'éviter que les possibilités de remplacement des précurseurs chimiques - contre lesquelles visent à lutter les mesures proposées - ne deviennent incontrôlables.

2.3.1. Bien qu'il soit inévitable que certains critères entrent en ligne de compte lors de l'établissement d'une liste - nécessairement restreinte pour des raisons pratiques - de produits chimiques devant faire l'objet d'une surveillance volontaire, le Comité estime que l'inclusion de tels critères dans la directive même est en contradiction avec leur publication. Le CES part du principe que le comité pour les précurseurs, mentionné dans la directive 92/109/CEE, appliquera des critères de sélection permettant la constitution d'une liste flexible et restreinte des produits chimiques devant faire l'objet d'une surveillance volontaire dans la Communauté.

2.4. Le Comité souligne que ces mesures de prévention seront plus ou moins facilement acceptées selon que la société dans son ensemble condamnera ou non la consommation de drogue.

3. Observations particulières

3.1. 2e considérant (ne concerne pas la version française) - On lit, dans la version allemande de ce paragraphe: «Considérant que l'annexe I de ladite directive contient une liste de 22 substances couramment utilisées pour la fabrication de "Arzneimittel" (produits pharmaceutiques)».

3.1.1. Le Comité estime qu'il serait préférable d'utiliser ici, au lieu du terme «produits pharmaceutiques (Arzneimittel)», l'expression «stupéfiants et substances psychotropes», conformément à l'intitulé de la directive.

3.2. Article premier, paragraphe 3 (ajout d'un paragraphe à l'article 6). Il y a lieu d'examiner si la formulation utilisée dans ce paragraphe: «les autorités compétentes de chaque État membre peuvent interdire les transactions de substances non classifiées, lorsqu'il existe des raisons valables de suspecter que ces substances sont destinées à la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes.» Ne pourrait pas être modifiée comme suit: «... non classifiées, s'il y a des raisons de supposer que ces substances sont destinées ...», et si elle ne correspondrait pas mieux au désir d'intervention des autorités.

3.2.1. La formulation proposée par la Commission correspond au caractère préventif de la directive 92/109/CEE, qui a pour but d'empêcher le détournement de précurseurs susceptibles d'être utilisés dans la fabrication illégale de stupéfiants et de substances psychotropes. L'article 5 bis prévoit que les opérateurs «notifient spontanément aux autorités compétentes (...) des commandes ou transactions inhabituelles portant sur des substances non classifiées, qui donnent à penser que ces substances peuvent être détournées pour la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes.» Les autorités peuvent également avoir connaissance de la possibilité d'une utilisation frauduleuse de substances par leurs propres moyens, ou par des sources extérieures - ce qui rend nécessaire de prévoir une mesure «ouverte» sous la forme d'un deuxième paragraphe ajouté à l'article 6 de la directive. Cette mesure a pour objectif d'empêcher d'éventuelles utilisations frauduleuses de ces substances pour la fabrication illicite de drogues.

3.2.2. La directive 92/109/CEE doit prévoir expressément un niveau de sécurité maximale dans la manipulation des 22 précurseurs figurant à l'annexe I et, conformément à la proposition de modification, des autres produits chimiques susceptibles d'être utilisés dans la fabrication illégale de drogues, afin que ces substances demeurent dans le circuit économique et d'utilisation légal. C'est pourquoi il est souhaitable que les autorités puissent intervenir «s'il y a des raisons de supposer que ces substances sont destinées à une fabrication illicite».

3.2.3. Ces mesures doivent viser à garantir l'utilisation légale de ces substances. Cela signifie concrètement qu'il convient de réagir avant même que ne soit atteint le seuil des «raisons valables de suspecter», et de vérifier que l'utilisation a bien lieu dans le cadre de la légalité. Une telle approche correspondrait en outre aux dispositions du nouvel article 5 bis proposé, qui prévoit que les opérateurs notifient spontanément et immédiatement aux autorités tous les éléments «qui donnent à penser que ces substances peuvent être détournées pour la fabrication illicite de stupéfiants ou de substances psychotropes».

3.3. Article premier, paragraphe 4 (ajout d'un nouvel alinéa au paragraphe premier de l'article 10). Le texte actuel est rédigé comme suit: «pour être fréquemment utilisées pour une fabrication illicite».

3.3.1. Le CES estime qu'après les mots «fabrication illicite», il y a lieu d'ajouter les mots «de stupéfiants et de substances psychotropes», afin que le texte soit suffisamment clair.

Bruxelles, le 29 avril 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() «Convention des Nations unies de 1961 sur les stupéfiants» (ONU, Série «Traités», vol. 520, n° 7515).

() Sont considérées comme «substances psychotropes» toutes les substances ayant un effet d'ordre psychique (source: Goodman et Gilman: The Pharmacological Basis of Therapeutics, 8. Ed., Vol. I, page 383). Pour la liste des substances psychotropes, voir la «Convention des Nations unies de 1971 sur les substances psychotropes» (ONU, Série «Traités», vol. 1019, n° 14956).

() Par exemple l'héroïne, la cocaïne.

() Par exemple les Meth-/amphétamines, le LSD, le méthacalon, la tryptamine, la phencyclidine, le fentanyle et la phétidine.

() Publication des Nations unies, n° de vente E.94.XI.5.

() La notion de «précurseurs» est un terme générique désignant les 22 substances figurant en annexe de la convention des Nations unies de 1988 et de la directive 92/109/CEE du Conseil et qui sont fréquemment détournées pour la fabrication illégale de stupéfiants ou de substances psychotropes. Ce terme correspond à la pratique courante, bien que d'un point de vue technique, l'utilisation pour désigner la totalité des substances figurant en annexe de la convention et à la directive ne soit pas correcte dans tous les cas. L'utilisation du terme «produits chimiques» dans l'avis permet de les distinguer des précurseurs. Les «produits chimiques» ne figurent ni à l'annexe de la convention des Nations unies de 1988, ni dans la directive 92/109/CEE du Conseil.

() La transposition de l'article 12 de la convention des Nations unies de 1988 pour le commerce avec les pays tiers résulte du règlement (CEE) du Conseil n° 3677/90 (JO L 357 du 20.12.1990) et modifications ultérieures.

() JO L 370 du 19.12.1992.

() COM(97) 249 final du 23 mai 1997.

() La notion de «nouvelles drogues de synthèse» recouvre à l'heure actuelle notamment les amphétamines et ses dérivés, souvent transformés en extasie. Le terme générique «stimulants de type amphétamines» (STA) est également utilisé. Le terme de «précurseurs» désigne - plus particulièrement dans le cas des STA - des substances qui, par la modification de leur structure moléculaire, doivent viser à un effet optimal par rapport à la substance de base, comme par exemple l'amphétamine. Ces substances sont toutefois produites dans le but de contourner les dispositions juridiques relatives aux stupéfiants.

() Voir dans l'exposé des motifs, le paragraphe 4, COM(1998) 22 final.

() La suite du présent avis est rédigée en partant du principe de l'existence à l'avenir de deux listes (une liste globale et une autre plus restreinte, applicable sur toute l'étendue du territoire communautaire).

() JO C 159 du 17.6.1991; JO C 223 du 31.8.1992; JO C 110 du 2.5.1995.

() Premier et troisième pilier.