Avis du Comité économique et social sur les «Implications pour la PAC de l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale»

(97/C 75/02)

Le 22 février 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, troisième alinéa de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur les «Implications pour la PAC de l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale».

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 5 novembre 1996 (rapporteur: M. Bastian).

Lors de sa 341e session plénière des 18 et 19 décembre 1996 (séance du 18 décembre 1996) le Comité économique et social a adopté par 87 voix pour, 9 voix contre et 23 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.0.1. L'Union européenne a conclu une série d'accords avec les pays associés d'Europe centrale et orientale (PECO) dit «accords européens». En 1993, le Conseil européen est convenu que les pays associés qui le souhaitaient, devaient pouvoir devenir membres de l'UE dès qu'ils seraient en mesure d'assumer les obligations découlant de l'adhésion.

1.0.2. Comme il l'a déjà exprimé dans un de ses précédents avis (), le Comité estime que l'élargissement de l'UE aux PECO qui le désirent, est une «occasion historique» à saisir afin de réunir au sein d'une véritable «maison commune» tous les peuples européens, de consolider durablement la stabilité et la prospérité du continent européen, et de conforter le rayonnement politique, économique, social et culturel de l'Europe (au sens large) dans le monde.

1.0.3. Avant de se lancer dans les négociations d'adhésion, il convient, dans l'intérêt de l'UE et des PECO eux-mêmes, que l'UE rénove ses procédures institutionnelles qui ne sont plus adaptées à un nombre grandissant d'États membres. Le Comité rappelle à cet égard l'importance de la Conférence intergouvernementale en cours. Dans la perspective de l'élargissement aux PECO, le Comité souligne également l'importance du passage à la monnaie unique selon le calendrier et dans le respect des conditions prévus par le Traité de Maastricht.

2. Dédramatiser l'impact de l'adhésion des PECO sur la PAC

2.0.1. L'intégration du secteur agricole des PECO doit faire l'objet d'une attention particulière, notamment étant donné l'importance de la population agricole active dans ces pays. Le Comité attire également l'attention sur les autres secteurs économiques (industries, services, ...) qui devront également faire l'objet d'un rattrapage important par rapport à ceux de l'UE.

2.1. L'agriculture est un secteur économique clé pour les PECO

2.1.1. L'agriculture est un secteur essentiel dans l'économie des PECO. Elle domine encore souvent leur économie, de la même façon qu'elle dominait l'économie des États membres de l'UE au sortir de la Seconde guerre mondiale. En moyenne (1993), plus de 25 % de la population active des PECO travaillent dans la production agricole (soit 9,5 millions de personnes), pour 6 % dans l'UE (soit 8 millions de personnes) pour un poids moyen (en 1993) de l'agriculture d'environ 8 % dans leur PIB.

2.2. L'agriculture des PECO est aujourd'hui à reconstruire

2.2.1. De l'après-guerre jusqu'au milieu des années 80, le taux de développement des productions végétales et animales des PECO a été généralement comparable à celui de l'UE, quoiqu'à un niveau un peu inférieur. La production s'est ensuite mise à stagner, en raison probablement d'une diminution des investissements dans ces pays, et un écart grandissant avec l'UE est apparu.

2.2.2. Après 1989, la production des PECO a brutalement chuté et leur balance commerciale agricole s'est détériorée.

2.2.3. La part de l'agriculture dans leur PIB a en moyenne été divisée par deux entre 1989 et 1994. Les raisons de ce déclin agricole (chute de la demande interne, pertes de marchés extérieurs, taux élevés d'inflation et instabilité monétaire, compression coûts/prix, difficultés majeures pour la privatisation des terres, manque d'investissements, mauvaises conditions climatiques, problèmes structurels, sureffectifs, insuffisances en aval) sont détaillées à l'annexe C. Qu'il soit simplement souligné ici que ces divers facteurs constituent autant de lourds handicaps que les PECO doivent surmonter pour reconstruire leur agriculture.

2.2.4. Une reprise de la production est notable depuis 1994, mais l'agriculture des PECO paraît toujours avoir un retard conséquent par rapport à celle de l'UE.

2.2.5. Au cours de la période collectiviste, l'agriculture faisait partie de l'économie planifiée. L'absence totale d'orientation des prix par le marché jointe à la collectivisation des terres, a retardé l'évolution technique et la mise en place de structures d'exploitation modernes. De même, l'offre agroalimentaire des PECO est aujourd'hui inadaptée aux nouveaux besoins de consommation de leurs populations.

2.2.6 Prise globalement (), l'agriculture des PECO paraît écartelée entre:

- des exploitations surdimensionnées et inefficaces, héritées de l'ère de la collectivisation des terres (qui dominent encore en Bulgarie, en République tchèque et en Slovaquie), et qui ont souvent un impact négatif sur l'environnement (érosion des sols, pollution des eaux par les engrais chimiques et les lisiers...);

- et de petites exploitations tournées vers une agriculture de semi-subsistance (surtout en Pologne et en Roumanie).

2.2.7. Pour que l'agriculture des PECO atteigne le niveau de productivité connu dans l'UE et permette aux personnes employées dans l'agriculture de ces pays d'atteindre des niveaux de revenus plus ou moins comparables avec ceux des agriculteurs de l'UE, il va falloir:

- du temps et des capitaux (nécessaires à la privatisation des terres, à la modernisation des exploitations et des structures d'aval, mais aussi à l'amélioration des rendements);

- encourager la formation d'entreprises agricoles saines et viables, si on en juge d'après l'expérience de l'UE. L'amélioration de la productivité réelle de la main-d'oeuvre n'est pas simplement une question de rendement, mais résulte aussi d'un choix sociostructurel quant à la restructuration des exploitations et à l'évolution de la population active agricole. Après l'adhésion, le Comité insiste donc sur l'importance du plan social qui devra accompagner la restructuration des exploitations agricoles dans les PECO, pays qui connaissent déjà actuellement des taux de chômage élevés.

2.3. Le commerce agroalimentaire des PECO avec l'UE est déséquilibré

2.3.1. Après l'effondrement du CAEM (Comité d'assistance économique mutuelle) ou COMECOM, qui concentrait 60 % des échanges agroalimentaires des pays partenaires, les PECO ont cherché à développer leurs échanges avec l'UE.

2.3.2. Dans sa volonté d'aider les PECO dans leur transition vers l'économie de marché, l'UE s'est engagée à partir de 1990/1991 dans une libéralisation prudente de ses échanges avec eux, caractérisée par une ouverture progressive de quotas d'importation de produits agricoles, de part et d'autre, ouverture asymétrique en faveur des PECO, aux termes des accords européens.

2.3.3. Ces accords, initialement conçus pour favoriser les PECO, ont très vite (1992) profité en fait à l'UE, en raison de l'effondrement des productions des PECO et de l'inadéquation de leurs produits aux normes et à la demande ouest-européennes.

2.3.4. Depuis 1992, la balance agroalimentaire des PECO avec l'UE est déficitaire. L'excédent de l'UE a été de 119 MECU en 1992, 830 MECU en 1993 et 825 MECU en 1994. Selon les dernières estimations disponibles (Eurostat), il s'établirait à plus de 1 000 MECU en 1995.

2.3.5. Les PECO occupent encore une faible place dans les échanges agroalimentaires de l'UE (8 % de ses exportations et 5 % de ses importations) qui est pourtant déjà leur premier partenaire commercial. A partir de 1994, les PECO ont commencé à mieux tirer parti des contingents tarifaires prévus par les accords européens, même s'ils n'exploitent pas encore totalement les possibilités offertes par ceux-ci.

2.3.6. Actuellement, les échanges avec les PECO n'ont d'impact commercial significatif pour les producteurs agricoles de l'UE que dans quelques sous-secteurs particuliers (comme les champignons, les cerises et autres petits fruits rouges, ou encore les fruits à coques).

2.4. Relativiser l'impact de l'adhésion des PECO sur la PAC

2.4.1. Le potentiel agricole doit être relativisé

2.4.1.1. Le Comité invite à se garder de toute présentation exagérée et simpliste de l'agriculture des PECO.

2.4.1.2. Ainsi, certaines régions de Hongrie et de Roumanie sont incontestablement favorisées sur le plan agronomique, notamment pour la production d'oléagineux, de protéines et de légumes. De même, il est incontestable que le bassin du Danube et les plaines des Carpates ont traditionnellement été de grandes zones de production céréalières.

2.4.1.3. Mais ces données sont insuffisantes pour prédire que les PECO seront de futures grandes puissances agricoles. De nombreuses conditions (capitaux, formation de la main-d'oeuvre, environnements économique, juridique et fiscal favorables, politique agricole - et notamment politique de prix - appropriée, esprit d'entreprise, constitution de puissants outils agroalimentaires...) doivent être réunies pour qu'un «potentiel» devienne une «réalité».

2.4.1.4. Dans le cas des PECO, il ne fait pas de doute que ce potentiel existe. Mais les PECO sont loin de remplir toutes les conditions énumérées ci-dessus. Il est donc difficile d'évaluer leur évolution agricole à moyen terme, d'autant plus que les informations chiffrées disponibles ne sont pas toujours fiables.

2.4.1.5. La Commission le reconnaît elle-même dans son document de stratégie agricole (), adopté le 29 novembre 1995. Le Comité salue le travail auquel s'est livrée la Commission dont le Livre blanc est à ce jour la seule étude prospective complète réalisée sur les dix PECO. Le Comité recommande de s'appuyer sur cette étude pour évaluer l'impact possible de l'élargissement et profite du présent avis pour citer les principales projections réalisées par la Commission.

2.4.2. Projections pour les productions animales

2.4.2.1. Selon la Commission, les PECO devraient:

- être déficitaires en production porcine à l'horizon 2000 et atteindre tout juste l'autosuffisance en 2010;

- connaître un développement important de leur production bovine après l'an 2000 et dégager des excédents structurels (avec constitutions de stocks «rapidement insoutenables» pour l'UE élargie);

- redevenir exportateurs nets de produits laitiers en l'an 2000, en dégageant un excédent de 1,7 million de tonnes d'équivalents lait à cette date, excédent qui se stabiliserait autour de 2 millions de tonnes en 2005 si les PECO entraient dans un système de quotas en l'an 2000;- être légèrement excédentaires en volailles entre 2005 et 2010.

2.4.3. Projections pour les productions végétales

2.4.3.1. Selon la Commission, les PECO devraient:

- être excédentaires de 11 millions de tonnes de céréales d'ici à 2010 s'ils appliquaient le gel des terres à partir de l'an 2000 (de 18 millions de tonnes sans cela), soit un doublement du surplus exportable de 6 millions de tonnes dont ils disposent déjà au titre de la récolte 1995;

- produire 5 millions de tonnes d'oléagineux en l'an 2000, cette production étant la seule à dépasser à cette date le niveau atteint en 1989 (l'UE étant déficitaire dans cette production);

- rester déficitaires dans le secteur du sucre s'ils entraient dans un système de quotas en l'an 2000, à un niveau un peu supérieur à leur production attendue pour l'an 2000.

2.4.4. Commentaires sur les projections de la Commission

2.4.4.1. D'une façon générale, comme les projections de la Commission le font apparaître, le Comité estime que ces pays auront plus de facilités à redévelopper leurs productions végétales qu'à relancer leurs productions animales, après le choc récessif brutal que la décollectivisation a fait subir à leur agriculture après 1989.

2.4.4.2. Les céréales sont en effet très faciles à produire et les exploitations céréalières rapidement modernisables, comme le prouve l'exemple de l'ex-RDA où les rendements céréaliers sont désormais aussi élevés que dans le reste de l'UE. La relance des productions animales dans les PECO sera un processus plus complexe, qui exigera du temps, des capitaux et une véritable volonté entrepreneuriale de la part des agriculteurs de ces pays. La réduction considérable de la production animale dans les régions de l'ancienne RDA peut également être citée comme un exemple significatif.

2.4.4.3. Le Comité souligne que la Commission se place dans une hypothèse d'élargissement accéléré pour établir ses projections: adhésion simultanée des dix PECO en l'an 2000 (ce qui paraît techniquement impossible); statu quo de la PAC jusqu'en 2010 (alors que la PAC est approximativement adaptée tous les 4 ans depuis les années 80); période brève d'alignement des prix (seulement 5 ans, alors que 10 ans seraient certainement nécessaires pour éviter un choc inflationniste et un gonflement disproportionné des productions par rapport à l'évolution des marchés) et uniforme pour tous les secteurs (en dépit de situations très hétérogènes).

2.4.4.4. Compte tenu des éléments qu'il énumère ci-après (voir 2.5) et en raison même des conclusions auxquelles aboutit la Commission, le Comité souligne que cette hypothèse est hautement irréaliste et ne demeurera qu'à l'état d'hypothèse. Néanmoins, le Livre blanc a le mérite de montrer la diversité des impacts possibles de l'adhésion des PECO sur les organisations communes de marché de l'UE.

2.4.4.5. Au total, le Comité est d'avis que l'UE n'a pas à redouter un «scénario catastrophe» d'explosion des productions dans les PECO. À l'horizon 2000, sur la base des conclusions du Livre blanc de la Commission, le Comité est donc d'avis qu'une réforme en profondeur de la PAC n'est pas nécessaire sous la pression d'une adhésion éventuelle de certains des PECO à cette date, sans exclure que des adaptations sectorielles puissent intervenir entre-temps.

2.4.4.6. Il est cependant clair qu'à terme, le potentiel de production des PECO dans certains secteurs de base (céréales, viande bovine, lait, volailles) pourrait déséquilibrer les marchés communautaires après l'élargissement. Le Comité estime qu'il faudra y prêter une attention particulière lors de négociations d'adhésion et que l'UE devra tenir compte de ce facteur en poursuivant l'évolution de la PAC engagée depuis 1992 (voir 2.5).

2.4.5. La compétitivité-prix des produits agricoles des PECO doit également être relativisée

2.4.5.1. Bien que toute comparaison soit malaisée, il est évident que les prix au producteur sont actuellement, dans leur grande majorité, inférieurs dans les PECO à ceux pratiqués dans l'UE (jusqu'à 50 %). Il apparaît toutefois que les prix de certains produits se rapprochent désormais, voire dépassent parfois, les prix dits mondiaux.

2.4.5.2. Il est difficile de se faire une idée précise des coûts de production dans les PECO. Mais il est probable, compte tenu d'une abondante main-d'oeuvre bon marché et d'une moindre pression sur le foncier, que les coûts de production des PECO resteront inférieurs à ceux de l'UE dans un avenir prévisible.

2.4.5.3. En revanche, les frais de transformation et de commercialisation de ces produits sont extrêmement élevés en raison du caractère obsolète des outils agroalimentaires des PECO et de la faiblesse de leurs méthodes de commercialisation. Ces coûts d'aval très élevés, pour une qualité inférieure à celle des produits de l'UE, augmentent considérablement le prix des denrées alimentaires et rendent ces produits beaucoup moins compétitifs à la consommation et à l'exportation.

2.4.6. Il convient également de relativiser le coût de l'élargissement pour la PAC

2.4.6.1. Des estimations très variées ont été réalisées quant aux incidences budgétaires de l'élargissement aux PECO. Certains experts n'ont pas hésité à prédire un nécessaire doublement du budget de la PAC après l'élargissement.

2.4.6.2. Selon l'hypothèse de la Commission, le coût annuel de l'extension de la PAC aux PECO serait de 12 milliards d'ECU par an (soit une augmentation nécessaire de plus d'un tiers du budget communautaire agricole projeté à 15), à partir de 2010 et en cas de reprise totale de la PAC.

2.4.6.3. Ce coût pourrait être divisé par deux si l'on modifiait quelques paramètres sous-tendant l'hypothèse de la Commission, comme le rythme d'adhésion des PECO et l'application des paiements compensatoires aux PECO (qui ne paraissent pas justifiées pour ces pays où les prix agricoles devraient augmenter - et non baisser - en cas d'extension de la PAC).

2.4.6.4. Le coût réel de l'extension de la PAC aux PECO dépendra en réalité d'une multiplicité de facteurs: évolution des prix mondiaux et des fluctuations monétaires internationales, évolutions internes à l'UE (voir 2.5), situation macroéconomique des PECO lors de l'adhésion (chômage, niveau de vie, évolution de la consommation intérieure...), reprise des échanges des PECO avec la CEI, développement du potentiel agricole des PECO, niveaux des prix qui leur seront garantis, versement ou non des paiements compensatoires, formes que prendront les aides directes dont ils bénéficieront.

2.4.6.5. Le Comité estime donc que le coût budgétaire de l'élargissement pour le FEOGA-Garantie, quoique préoccupant, ne doit pas être considéré comme un facteur de blocage de l'élargissement. Les PECO seront, quel que soit le scénario d'élargissement retenu, bénéficiaires nets du budget européen pendant de nombreuses années. Il faudra donc en tenir compte pour préparer les nouvelles perspectives budgétaires de l'UE après 1999.

Dans le secteur agricole, le Comité rappelle qu'un des principaux enjeux de l'élargissement de l'UE est d'aider les PECO à se restructurer, à harmoniser leurs normes et à améliorer la qualité de leurs produits. Pour cela, il faudra que l'UE applique aux PECO une politique structurelle adaptée à leurs besoins. La politique structurelle de l'UE n'entre pas dans le champ d'étude du présent avis, mais le Comité invite à une réflexion très active sur l'extension des Fonds structurels aux PECO. Il lui semble que l'attention a été un peu trop focalisée sur le coût de l'élargissement pour le FEOGA-Garantie, laissant dans l'ombre cet enjeu essentiel de l'élargissement.

2.4.7. Les engagements pris par l'UE dans le cadre de l'Uruguay Round sont plus préoccupants

2.4.7.1. La principale difficulté réside dans l'engagement pris par l'UE et les PECO dans le cadre de l'Uruguay Round et les PECO de limiter leurs exportations subventionnées.

2.4.7.2. En effet, les produits agricoles des PECO verraient leurs cours augmenter s'ils bénéficiaient des prix garantis actuels de l'UE. Avec l'augmentation induite de la production et les excédents de production prévus par la Commission (cf. 2.4.2 et 2.4.3), l'UE élargie serait incapable de respecter ses engagements au GATT, si on considère que les engagements chiffrés de l'UE élargie correspondront à l'addition de ceux des 15 États membres actuels et de ceux des PECO. Des dépassements des contingents d'exportations subventionnées (très faibles dans le cas des PECO) seraient prévisibles, même si la production des PECO restait en deçà de son potentiel.

2.4.7.3. Une difficulté supplémentaire résulte de l'engagement pris par les signataires de l'accord de Marrakech de limiter leur Mesure globale de soutien (MGS) interne.

2.4.7.4. Si l'UE faisait bénéficier les PECO de l'intégralité des paiements compensatoires décidés en 1992, elle risquerait de ne plus être couverte par la «clause de paix» contenue dans l'accord de Marrakech (article 13). En effet, selon cette clause valable jusqu'en 2003, les aides directes de la PAC ne sont pas susceptibles d'être attaquées devant l'Organisation mondiale du commerce (OMC) tant que les programmes communautaire «n'accordent pas de soutien à des produits déterminés à des niveaux dépassant ceux décidés lors de la campagne de commercialisation 1992».

2.4.7.5. Il y aurait incontestablement là deux obstacles techniques majeurs si l'élargissement aux PECO s'effectuait en bloc à niveaux de prix garantis et d'aides directes identiques aux niveaux actuels dans l'UE.

2.4.7.6. Mais le Comité estime que ces deux obstacles doivent être analysés à la lumière des éléments suivants:

- le calendrier probable d'un nouvel élargissement coïncidera certainement avec la fin de la période d'application de l'accord agricole de l'Uruguay Round et avec le début des nouvelles négociations commerciales internationales. L'UE devra donc intégrer le poids de l'agriculture des PECO en négociant ses futurs engagements en matière de MGS et d'exportations subventionnées. Pour les pays qui auront éventuellement adhéré à l'UE d'ici là, elle devra notamment demander l'indexation sur l'ECU des références exprimées par les PECO en valeur et en monnaie nationale dans l'accord de Marrakech (1994), afin de tenir compte de l'inflation et de la dévaluation des devises de ces pays depuis lors. La contrainte GATT sera donc revue à la lumière de ces nouvelles négociations;

- la contrainte GATT sera d'autant plus allégée que l'UE négociera avec les PECO des soutiens relevant de la «boîte verte»;

- compte tenu des modalités d'adhésion que préconise le Comité (cf. 3.3), il n'est pas certain que les productions des PECO créeront des excédents (surplus exportables) dans les proportions qu'indique le Livre blanc de la Commission;

- la Commission reconnaît, par ailleurs, que ces excédents seront de toute façon relativement faibles par rapport à ceux qu'elle prévoit à terme (2000-2010) pour la seule UE à quinze. Dans ces conditions, le Comité estime que la perspective d'intégration des PECO pèsera à la marge sur les aménagements à venir de la PAC qui seront essentiellement le fait des évolutions actuellement en cours dans l'UE;

- la situation de l'UE au regard des futures négociations variera également selon l'évolution des prix dans l'UE avant 1999.

2.4.7.7. Au total, le problème sera moins celui de la compatibilité de l'extension de la PAC aux PECO avec les accords du GATT que celui de la compatibilité de la PAC avec une libéralisation accrue des politiques et des échanges agricoles sur le plan international.

2.5. L'adhésion des PECO est un facteur parmi d'autres d'évolution de la PAC

2.5.1. L'intégration des PECO constituera incontestablement un facteur d'évolution de la PAC. Mais il ne peut être isolé pour autant d'autres facteurs «internes», non moins importants pour l'avenir de la PAC:

- la réforme de la PAC de 1992 doit encore être achevée pour les secteurs du vin et du riz;

- le Comité s'attend à ce que la crise actuelle de l'encéphalopathie spongiforme bovine provoque rapidement une réforme structurelle de l'OCM «viande bovine», allant dans le sens d'une maîtrise plus forte et plus durable de la production; la Commission a aussi déclaré vouloir faire des propositions concernant le secteur laitier en 1997;

- le partenariat euroméditerranéen mis en place confirmé par le Conseil européen de Cannes (juin 1995) qui prévoit la constitution d'une zone de libre-échange entre les pays signataires à l'horizon 2010, les produits agricoles étant évidemment concernés;

- pour des raisons qui tiennent notamment au marché mondial (et à la fixation du taux de gel des terres dans l'UE), les perspectives de baisse des prix sur lesquelles a été faite la réforme de 1992 ne se sont pas réalisées dans le secteur des céréales; l'UE réfléchit déjà activement à l'avenir de sa politique agricole dans ce secteur et à sa stratégie par rapport aux marchés internationaux des céréales;

- les perspectives financières de l'UE arrivent à échéance en 1999 et devront être revues en tenant compte des priorités que se fixera l'UE, et ceci dans un contexte budgétaire tendu;

- la perspective des négociations commerciales qui vont reprendre au sein de l'OMC en 1999 oblige à réfléchir aux différentes stratégies possibles d'adaptation aux contraintes du GATT, notamment en ce qui concerne la capacité de l'UE à exporter sans subvention, par exemple dans les secteurs des céréales, des produits laitiers, des volailles et - dans une moindre mesure - de la viande bovine.

2.5.2. Sur ce dernier point, le Comité note toutefois que la contrainte GATT pesant sur l'UE a été allégée par la sous-utilisation des enveloppes annuelles de subventions à l'exportation (en volumes) autorisées par l'accord agricole de l'Uruguay Round. Ceci est notable dans le secteur des céréales, mais aussi dans ceux de la viande bovine, du porc et des fromages: l'UE dispose donc désormais d'un «crédit» reportable jusqu'en l'an 2000.

2.5.3. Cette situation est cependant transitoire, et le Comité rappelle la préférence affichée par la Commission pour une poursuite de la baisse des prix décidée en 1992, afin d'améliorer la compétitivité des produits agricoles de base de l'UE. Le problème se pose moins pour les produits agricoles transformés pour lesquels le Comité soutient que le dynamisme des circuits de commercialisation et la qualité font la différence à l'exportation.

2.5.4. Le débat sur l'évolution de la PAC est donc ouvert, adhésion des PECO ou non.

3. Envoyer un signal politique réaliste aux PECO

3.1. Repousser à long terme leur adhésion n'est pas nécessairement une bonne stratégie pour l'UE

3.1.1. Elle n'aidera de toutes façons pas l'UE à faire évoluer la PAC au regard des facteurs énumérés précédemment (cf. 2.5).

3.1.2. Le Comité estime que cette tentation de la fuite en avant pourrait même se révéler contraire à ses intérêts et à ceux des PECO.

3.2. L'UE et les PECO doivent partager la même conception de la PAC

3.2.1. En plus de la gestion équilibrée des marchés agricoles, la PAC poursuit d'autres objectifs: sécurité alimentaire, maintien des emplois agricoles, respect et gestion durable de l'environnement, équilibre du territoire rural ...

3.2.2. Les PECO ne doivent pas avoir une approche exclusive de la PAC par le marché. L'UE doit leur faire partager la vision multifonctionnelle qu'elle a de son agriculture: à travers toutes ses fonctions (économique, sociale, d'occupation du territoire, environnementale), l'agriculture est un atout formidable pour valoriser les espaces agricoles et ruraux. Afin que les PECO partagent cette vision, le Comité recommande que l'UE les associe le plus étroitement possible au fonctionnement de la PAC (à travers les échanges de fonctionnaires et de partenaires socioprofessionnels, les mécanismes de «dialogue structuré», etc.), avant même leur adhésion.

3.3. La base de toute négociation d'élargissement demeure la reprise de l'acquis communautaire

3.3.1. Les PECO doivent accepter les grands principes de la PAC

3.3.1.1. Le processus d'élargissement pourrait se trouver bloqué si les PECO exigeaient de l'UE de prendre, préalablement aux négociations d'adhésion, des décisions catégoriques pour orienter la PAC. Ils ne le font d'ailleurs pas, car il est entendu de part et d'autre que la PAC devra changer.

3.3.1.2. Le réalisme politique conduit donc à inscrire l'adhésion des PECO dans le cadre de la PAC en vigueur au moment de l'adhésion, selon le respect du principe de la reprise de l'acquis communautaire. L'UE et les PECO doivent s'entendre sur ce postulat de départ.

3.3.2. Des périodes de transition seront nécessaires

3.3.2.1. Un grand fossé sépare l'agriculture des PECO de celle de l'UE. Les PECO seront dans l'impossibilité d'assumer d'un seul coup toutes les obligations de la PAC liées aux normes de qualité, aux normes environnementales, à la maîtrise des productions. Il sera également très difficile pour leurs entreprises de supporter la pression concurrentielle des industries agroalimentaires ouest-européennes (ceci est également vrai pour d'autres secteurs).

3.3.2.2. Il sera donc nécessaire de mettre en place des périodes de transition avant que les PECO puissent reprendre pleinement tous les mécanismes de la PAC, en assurer tous les droits et obligations, et accéder librement au marché unique. Ceci sera certainement vrai pour d'autres secteurs économiques que l'agriculture, pour lesquels l'UE comme les PECO réclameront certainement des périodes transitoires. De multiples facteurs seront un obstacle à la réalisation immédiate du marché unique avec les PECO (réglementation sociale, protection des emplois, lutte contre la criminalité, ...).

3.3.2.3. Ces périodes de transition, plus ou moins longues (qui pourront être raccourcies en fonction des progrès accomplis), sont à définir selon les pays et selon les secteurs. Elles laisseront le temps aux PECO d'adapter leurs structures agricoles, avec des étapes bien définies de convergence de leurs politiques agricoles avec la PAC (baisse programmée des droits de douane, remplacement progressif des aides nationales par des aides communautaires...). La PAC continuera d'évoluer dans le même temps.

3.3.2.4. Cette transition sera notamment caractérisée, comme ce fut le cas pour la Grèce, l'Espagne et le Portugal, par la mise en place de montants compensatoires adhésion (MCA) et de mécanismes complémentaires aux échanges (MCE) qui permettront de combler progressivement le différentiel de prix entre les UE15 () et les nouveaux États membres (par une baisse des prix à l'Ouest ou une hausse des prix dans les PECO, ou les deux). Cette procédure peut être adaptée à d'autres secteurs que l'agriculture. Elle devra tenir compte des fluctuations monétaires, notamment dans les PECO, afin d'éviter les effets perturbateurs possibles sur les marchés agricoles.

3.3.3. Des soutiens adaptés

3.3.3.1. Dans ce scénario, les PECO bénéficieraient des prix institutionnels, à un niveau correspondant à leur situation pendant la transition. Il convient de ne pas faire espérer aux PECO une remontée rapide de leurs prix agricoles, au niveau des prix actuels de l'UE 15. Par exemple, dans le secteur des céréales, la protection des consommateurs exclut toute flambée du prix du pain. Il conviendra donc surtout de mettre en place dans les PECO un mécanisme de stabilisation des prix dont les agriculteurs de ces pays ont davantage besoin que d'une augmentation des prix. Cette stabilisation pourrait au départ se faire aux alentours des prix mondiaux, ceux-ci étant souvent encore supérieurs aux prix constatés dans les PECO. Un tel scénario peut fonctionner dans le cadre des instruments de la PAC actuelle. Pendant les périodes de transition, les PECO préserveraient ainsi au maximum leurs possibilités d'exporter sans restitutions sur les pays tiers. À l'issue des périodes transitoires, l'objectif sera naturellement l'alignement des prix institutionnels de l'UE 15 et des PECO devenus États membres (cf. 3.3.2.4).

3.3.3.2. Sans avoir à subir la forte contrainte GATT supplémentaire évoquée précédemment (voir 2.4.7), les UE15 se verraient ainsi donner le délai nécessaire pour s'entendre sur les moyens de demeurer compétitifs par rapport aux marchés mondiaux.

3.3.3.3. Deux tendances se font jour pour l'avenir: la libéralisation des prix agricoles européens, avec un découplage accru des soutiens par rapport à la production, ou la confirmation de la maîtrise de la production comme instrument durable de gestion des marchés pour l'UE.

3.3.3.4. Le Comité estime que si les PECO adhèrent à l'UE alors que l'organisation de la maîtrise de la production est toujours un instrument de gestion des marchés, ils devront accepter de supporter leur quote-part de cette maîtrise de la production.

3.3.3.5. Dans l'effort qui leur serait ainsi éventuellement demandé, l'UE devrait tenir compte de l'effondrement de certaines productions des PECO après 1989, et de la volonté légitime de ces pays de les voir se redévelopper. Lorsque le dispositif applicable aux UE 15 ne serait pas techniquement applicable aux PECO, il conviendrait de prévoir des aides aménagées, voire simplifiées comme une prime forfaitaire facilement applicable à l'ensemble des hectares, pour les inciter à s'engager dans la maîtrise.

3.3.3.6. Le Comité insiste sur l'importance d'orienter les aides que ces pays recevront au titre de la PAC et des Fonds structurels, vers la restructuration de leurs entreprises agricoles et agroalimentaires. Les agriculteurs des PECO devront notamment être incités à s'orienter vers des modes de production plus compétitifs, plus soucieux des attentes des consommateurs en matière de qualité et de sécurité alimentaires, et plus respectueux de l'environnement. L'aide aux restructurations et les mécanismes de maîtrise de la production applicables aux PECO devront être ciblés en ce sens.

3.3.3.7. C'est en fait une PAC aménagée que l'UE proposerait aux PECO (au moins dans un premier temps, c'est-à-dire pendant les périodes de transition), mais elle la leur proposerait tout de suite.

3.3.3.8. Ces aménagements de la PAC constitueraient autant d'indices de l'évolution globale possible de la PAC à terme. Pendant ces périodes de transition, il ne fait pas de doute que la PAC appliquée aux UE15 continuera d'évoluer.

3.4. Quel calendrier d'élargissement ?

3.4.1. Le calendrier d'élargissement de l'UE aux PECO n'est pas encore formellement arrêté

3.4.2. Depuis le Conseil européen de Madrid, il est cependant un peu plus prévisible. En effet, les chefs d'État et de gouvernement de l'UE ont déclaré «aspirer» à ce que la phase initiale des négociations coïncide avec le commencement des pourparlers sur l'adhésion de Chypre et Malte (dont le démarrage doit avoir lieu six mois après la conclusion de la CIG). Auparavant, il est prévu que la Commission devra avoir rendu en 1997 un avis sur la capacité de chaque candidat à devenir membre de l'UE.

3.4.3. Le Comité est favorable à un rythme différencié d'intégration puisque les PECO connaissent des situations politiques, économiques et sociales très différentes.

3.4.4. Sur le plan agricole, l'UE pourra ainsi mieux tenir compte de la réalité agricole de chaque pays, de leur capacité à être importateurs ou exportateurs nets à terme dans telle ou telle production, des degrés d'organisation de leurs marchés agricoles et de leur progrès dans la maîtrise des grands équilibres économiques.

3.5. Que faire en attendant l'éventuelle extension de la PAC aux PECO ?

3.5.1. Mieux aider la transition des PECO vers l'économie de marché

3.5.1.1. L'agriculture occupe une place considérable dans l'économie des PECO, mais elle ne saurait supporter seule le fardeau de la reconstruction de ces pays. Après l'adhésion des pays candidats, toutes les politiques communes devront être mises à contribution. Le Comité souligne l'importance pour l'UE de contribuer à un développement équilibré de l'ensemble de l'économie des PECO et du niveau de vie de leurs populations. L'intégration dans l'UE, le développement futur de la production et des prix agricoles, ainsi que la restructuration de l'agriculture et des industries agroalimentaires des PECO en seront d'autant facilités.

3.5.1.2. Le programme Phare - doté de 7,7 milliards d'ECU pour la période 1995-1999 - doit soutenir la transition des PECO vers l'économie de marché et les aider à réduire leurs écarts économiques, sociaux et structurels avec l'UE.

3.5.1.3. Le Comité souligne la nécessité de développer la coopération économique en vue de l'élargissement. Le Comité s'est déjà exprimé sur le rôle éminent que doivent jouer les organisations socioéconomiques, y compris les organisations des consommateurs, sur ce plan dans de précédents avis (). Le Comité insiste sur l'importance de «la participation des organisations économiques et sociales à la démocratisation de la société et de l'économie (des PECO), et la promotion d'un système avancé de relations de travail, complément indispensable de l'économie sociale de marché» ().

3.5.2. Prendre en compte la composante humaine de l'intégration agricole des PECO

3.5.2.1. Les agriculteurs et toutes les personnes travaillant dans l'agriculture de ces pays ont été durablement marqués par la notion de «propriété collective». L'UE et ses organisations socioéconomiques ont donc une responsabilité particulière à assumer à leur égard: l'UE doit leur faire partager son expérience de construction d'une agriculture à taille humaine, moderne, performante. Elle doit leur faire partager le concept de propriété individuelle ou coopérative (dans le sens «ouest-européen» du terme) ainsi que l'esprit d'initiative et de responsabilité individuelles qui font la force de l'agriculture communautaire.

3.5.2.2. Cette démarche suppose que l'UE aide les agriculteurs des PECO à créer ou développer des organisations socioéconomiques indépendantes (associations, syndicats, coopératives, groupements de producteurs ...), afin de promouvoir et défendre leurs intérêts individuels et collectifs (formation...). Le Comité est attachée au dialogue et à la coopération entre les milieux économiques et sociaux de l'UE et des PECO. Il préconise le développement des partenariats entre les organisations socio-économiques de part et d'autre.

3.5.2.3. Par ailleurs, la restructuration de l'agriculture des PECO conduira à terme à une réduction de l'emploi agricole dans la plupart de ces pays. Le Comité insiste pour qu'une politique sociale adéquate soit graduellement mise en place pour accompagner ce mouvement, qui ne saurait être trop brutal alors que les PECO connaissent souvent des taux de chômage élevés.

3.5.3. Créer un fonds «préadhésion» pour favoriser la convergence de l'agriculture des PECO avec la PAC

3.5.3.1. Compte tenu de l'importance de l'agriculture pour les négociations d'adhésion et des critiques qui ont pu être émises à l'égard du programme Phare (), le Comité propose que les crédits du programme Phare consacrés à l'agriculture soient transférés, dès l'ouverture des premières négociations d'adhésion, à un fonds de «préadhésion» agricole (FPAA). Il rejoint en cela la suggestion faite par la Commission dans son document stratégique. Il y aurait là un signal positif adressé aux PECO sur la volonté de l'UE de faire aboutir le volet agricole des négociations.

3.5.3.2. Le FPAA aurait pour objectif de favoriser la convergence de leur agriculture avec la PAC. Ses orientations sectorielles et régionales feraient l'objet d'une décision politique.

3.5.3.3. En attendant la création de ce fonds, le Comité recommande que le programme Phare soit recentré sur quelques priorités pour l'agriculture des PECO:

- la clarification du droit de la propriété et la mise en place d'un organisme bancaire et de crédit agricole pour favoriser la création d'un vrai marché foncier dans les PECO ainsi que l'accès au crédit nécessaire aux investissements;

- la privatisation et la modernisation des industries agroalimentaires;

- une restructuration en recourant, si indispensable, à la privatisation;

- la mise en place d'un système réglementaire d'organisation des productions et des marchés agricoles compatible à terme avec la PAC;

- le développement de coopératives (au sens ouest-européen) et d'organisations professionnelles, indépendantes de l'État;

- le relèvement des normes qualitatives et environnementales;

- le relèvement des normes vétérinaires (notamment concernant la fièvre aphteuse et les autres maladies du bétail), phytosanitaires et alimentaires.

3.5.3.4. Sur ces deux derniers points, le Comité salue le Livre blanc de la Commission relatif à la préparation des PECO à l'intégration dans le marché intérieur. Comme le reconnaît la Commission, il est indispensable qu'il existe dans les PECO une administration, bien organisée et compétente, capable d'appliquer correctement la réglementation de l'UE.

3.5.3.5. La situation dans le domaine de l'hygiène vétérinaire est d'une importance cruciale. S'ils veulent adhérer, ou accroître leurs échanges avec l'UE, les PECO doivent reprendre le plus rapidement possible les réglementations de l'UE en la matière (certains pays comme la Pologne ou la Hongrie s'y emploient déjà activement). L'objectif devrait être de créer un statut européen en matière d'hygiène vétérinaire. D'ici là, le Comité recommande à la Commission de dresser une liste détaillée des maladies animales dans les PECO. Les règles de l'UE concernant l'identification des animaux devront aussi être rapidement adoptées par les PECO.

3.5.3.6. Au moment de leur adhésion, les PECO devront également respecter certaines dispositions environnementales comme les niveaux maxima autorisés de nitrates.

3.5.3.7. Le programme Phare, puis le FPAA que recommande de créer le Comité, doivent les aider sur toutes ces priorités, et inciter ainsi les PECO à restructurer leur appareil productif et leurs industries agroalimentaires, tout en faisant converger leur agriculture vers la PAC.

3.5.4. Aider les PECO à se structurer en zone régionale intégrée, prendre en compte la spécificité russe

3.5.4.1. Certains PECO ont commencé à organiser un marché commun afin de normaliser et redynamiser les échanges entre eux. C'est ainsi qu'ils ont créé l'Association de libre-échange des États d'Europe centrale (ALEEC) dont sont actuellement membres la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie ().

3.5.4.1.1. Le Comité estime que ces efforts de coopération économique entre les PECO doivent être soutenus par l'UE. Sur le plan agricole, elle devrait notamment inciter les PECO à rechercher la complémentarité entre leurs productions.

3.5.4.1.2. De plus, l'intégration des PECO étant appelée à se faire selon un processus d'adhésion différenciée, l'UE pourrait conclure des accords d'association collectifs avec les PECO non encore admis si ces derniers étaient eux-mêmes organisés en zone régionale intégrée.

3.5.4.2. Il convient également de prendre en compte le poids géopolitique de la Russie, son potentiel humain, la taille du marché intérieur de ce grand pays, lorsque l'on conçoit l'élargissement de l'UE aux PECO. C'est particulièrement vrai dans le cas des États baltes, compte tenu de leur proximité géographique et des liens qui les unissent à la Russie.

3.5.4.3. Le Comité souhaite donc que l'UE puisse continuer à intensifier les relations politiques et économiques qu'elle entretient avec la Russie et la CEI.

3.5.4.4. Dans ce cadre, l'UE a tout intérêt à aider les PECO à rétablir leurs courants d'échanges agricoles et agroalimentaires avec la CEI car ils disposent toujours d'une position privilégiée, sur le plan politique et géographique, pour alimenter ce marché. On note d'ailleurs une reprise des exportations agroalimentaires nettes des PECO vers les pays de l'ex-URSS depuis 1993. On prévoit que ces exportations représenteront en 1996 environ 35 % du total des exportations agroalimentaires des PECO et égaliseront la part des exportations vers l'UE dans certains pays (dont la Pologne). C'est là une voie prometteuse d'expansion du commerce agroalimentaire des PECO que l'UE doit encourager dès à présent.

3.5.4.5. Il y a là pour l'UE une ouverture possible pour ses échanges extracommunautaires, en cas d'adhésion à terme des PECO, qu'elle ne doit pas négliger. Par ailleurs, favoriser les échanges avec la CEI contribuerait à alléger d'autant la pression qui pourrait s'exercer sur les marchés communautaires.

3.5.5. Convaincre les partenaires de l'UE de faire un geste de solidarité à l'égard des PECO

3.5.5.1. En acceptant d'accueillir les PECO, l'UE est prête à assumer l'essentiel du coût du renforcement des structures socioéconomiques dans ces pays. Elle le fait pour consolider le continent européen comme espace démocratique, stable et prospère.

3.5.5.2. Ses grands partenaires internationaux, du monde industrialisé plus précisément, peuvent l'y aider:

- en ne demandant pas à l'UE d'étendre «erga omnes» les concessions nouvelles que l'UE serait amenée à faire aux PECO, avant leur adhésion dans le cadre des accords européens, comme le suggère la Commission (); le Comité est d'avis que ces accords ne peuvent plus être traités à l'OMC comme de simples accords de libre-échange dès lors qu'ils deviennent une étape vers l'élargissement de l'UE et la création d'une zone de stabilité en Europe;

- en acceptant de revoir les engagements de l'UE et des PECO lors de chaque adhésion d'un pays candidat, afin que les engagements précédemment contractés ne soient pas un obstacle à l'élargissement;

- en ne demandant pas de compensations dans le domaine agricole à la suite de l'adhésion d'un pays candidat à l'UE.

3.5.5.3. Tous les grands partenaires de l'UE, et en particulier les États-Unis, pourraient ainsi collaborer à la constitution d'une vaste zone de stabilité politique, économique et sociale en Europe et à la paix dans cette partie du monde.

Bruxelles, le 18 décembre 1996.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO n° C 19 du 25. 1. 1993 et JO n° C 129 du 10. 5. 1993 «Les relations de la CE avec les pays d'Europe centrale et orientale»(Bulgarie et Roumanie, États baltes).

() Cet avis fait volontairement une description succincte et globale de l'agriculture des PECO. Il faut cependant garder à l'esprit que l'on ne doit pas parler de «l'agriculture» mais «des agricultures» des PECO, tant les situations sont hétérogènes. À ce sujet, voir les monographies par pays réalisées par la Commission.

() Doc. CSE(95) 607 - Livre blanc sur «les différentes stratégies pouvant être suivies pour développer les relations entre l'UE et les pays associés dans le domaine de l'agriculture, dans la perspective de l'adhésion de ces pays».

() Les 15 États membres actuels de l'UE.

() JO n° C 339 du 31. 12. 1991.

() JO n° C 19 du 25. 1. 1993.

() Absence de lisibilité, mauvaise orientation, complexité et opacité des procédures, insuffisance des investissements financés, faiblesses des retombées dans les pays bénéficiaires, multiplication des «consultants» plutôt que des projets concrets.

() L'ALFEC a conduit à une réduction importante des droits de douane dans les échanges agroalimentaires entre ces pays depuis le 1er janvier 1996. Le libre-échange agroalimentaire complet devrait être mis en oeuvre au 1er janvier 1998.

() Sur ce point, le Comité recommande que ces éventuelles nouvelles concessions (en particulier l'accroissement des contingents d'importation) soient étudiées à la lumière des progrès accomplis par les PECO dans l'application de la réglementation vétérinaire, phytosanitaire et alimentaire de l'UE.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

Les amendements suivants ont été rejetés au cours du débat:

Remplacer l'ensemble du texte de l'avis par le texte ci-après:

«1. Introduction

1.1. Dans plusieurs de ses avis, le Comité s'est déclaré favorable à l'élargissement de l'Union européenne par l'adhésion des États d'Europe centrale et orientale (PECO) qui sont disposés à adhérer et qui sont en mesure de le faire. Les PECO sont fortement désireux de devenir membres de l'Union et, à l'intérieur de l'Union, l'opinion est très largement favorable à leur adhésion à terme.

1.2. Comme cela a été le cas lors de certains élargissements de l'Union européenne qui ont précédé, l'agriculture est un secteur dans lequel il faudra adapter les politiques en vue de tenir compte du changement de situation. Dans l'Union européenne, interviendront en tout état de cause de nouvelles modifications de la politique agricole commune (PAC): la réforme de 1992 reste à achever et une nouvelle adaptation a été promise pour après 1998/1999; qui plus est, les divers mécanismes de contrôle de la production vont être soumis à réexamen.

2. Importance de l'agriculture des PECO

2.1. Par rapport à l'Union européenne, la place du secteur agricole dans les PECO n'est pas négligeable. L'importance de l'agriculture relativement aux autres secteurs est sensiblement supérieure à ce qui est le cas dans l'Union européenne. L'emploi du secteur agricole représente 27 % de la population active, contre 6 % dans les États membres de l'Union européenne; la production agricole compte pour 8 % dans le PIB, contre 21/2 % dans l'Union européenne.

2.2. La reprise économique et la stabilité sociale des PECO dépendent donc dans une mesure critique des progrès du secteur agricole.

2.3. Les PECO sont des producteurs de première importance de denrées agricoles et leur potentiel d'augmentation de la production est immense. En 1994, ces pays comptaient pour 30 % de la production combinée de céréales de l'Union européenne et des PECO et pour environ 20 % de la production de graines oléagineuses, de sucre et de produits protéiques. Pour le lait et les porcs, la proportion était aussi de 20 %. Il serait possible de faire passer une partie de l'immense surface cultivée en pommes de terre (2,4 millions d'hectares, contre 1,4 million d'hectares dans l'Union européenne) à d'autres cultures si la rentabilité de celles-ci était supérieure.

3. Potentiel de l'agriculture des PECO

3.1. Il est bien possible que dans les PECO avant la seconde guerre mondiale, la productivité se soit située à peu près au niveau de celle de l'Europe occidentale. Les rendements des cultures et de l'élevage dans la période de l'après-guerre et jusqu'au milieu des années quatre-vingts ont évolué à peu près au même rythme qu'en Europe occidentale, bien qu'à un niveau quelque peu inférieur.

3.2. Suite à l'effondrement des économies centralement planifiées et à la mise en place d'économies de marché, la production agricole des PECO a fortement décliné à mesure que la réduction de l'écart entre les coûts et les prix s'intensifiait sous l'effet de l'inflation et de la dépréciation monétaire. La suppression des prix de soutien a eu pour effet de mettre les revenus à la merci de la désorganisation des marchés et à la merci des inefficacités des secteurs de la distribution, de l'industrie alimentaire et des services de maintenance. Mais une reprise est maintenant en cours. De fait, les événements ont démontré que moyennant l'environnement économique approprié, une reprise rapide de la production est possible. Dans la partie orientale de l'Allemagne, les récoltes de céréales sont revenues aux mêmes niveaux que celles de l'Allemagne occidentale. Ailleurs, l'on constate une amélioration caractérisée des récoltes, ainsi que de la production de lait.

3.3. La question du potentiel agricole des PECO revêt un caractère essentiel par rapport aux incidences à prévoir pour la PAC, suite à leur adhésion. Ces pays ne pourront adhérer à l'Union européenne que lorsqu'ils auront satisfait aux critères de Copenhague, de manière à être capables de faire face aux pressions concurrentielles et aux forces du marché de l'Union. Lorsqu'ils auront acquis cette capacité, leur production augmentera dans la totalité du secteur agricole jusqu'à être sensiblement excédentaire par rapport aux besoins nationaux.

3.4. A mesure que la prospérité s'accroîtra dans les PECO, la demande intérieure de produits alimentaires augmentera, mais cela se traduira par des améliorations qualitatives plutôt que quantitatives.

4. Exportations agricoles des PECO et accords commerciaux internationaux

4.1. Il ne fait guère de doute que les PECO reviendront dans la catégorie des pays d'importance non négligeable en tant qu'exportateurs nets de produits alimentaires. Mais il est impossible d'évaluer avec une quelconque précision le rythme d'augmentation de la production sur le long terme, non plus que ce que sera en fin de compte le volume de cette production. Mais les futures évolutions dépendront dans une mesure critique des revenus des agriculteurs.

4.2. L'approvisionnement des marchés des 15 États membres est déjà total. A mesure qu'apparaîtront des excédents exportables, il faudra impérativement que les PECO soient en mesure de vendre leurs excédents agricoles sur des marchés tiers, et notamment dans certains des pays qui constituaient l'Union soviétique.

4.3. Néanmoins, une fois que les PECO auront adhéré à l'Union européenne, les obligations agricoles de l'Union dans le cadre de l'OMC poseront un problème incontournable et immédiat pour les exportations des PECO - il ne peut exister de période transitoire en ce qui concerne les obligations commerciales internationales déjà contractées. Ces obligations doivent être intégralement honorées dès le premier jour de l'adhésion.

4.4. La plus importante de ces obligations est que pour chaque produit de base, sur une période de cinq années commençant en 1995, et par rapport au niveau de 1986-1990, le volume des exportations subventionnées devra être réduit de 21 %, tandis que les dépenses devront diminuer de 36 %.

4.5. En ce qui concerne les exportations subventionnées qui sont autorisées et les dépenses qui sont autorisées, les chiffres de référence sont très faibles pour les PECO. Il a été peu fait usage des subventions à l'exportation au cours de la période de référence et, pour la plupart des pays, les valeurs ont été fixées dans des monnaies nationales qui ont, depuis lors, été érodées par l'inflation. Dans l'état actuel des choses, l'Union européenne aura peu de marge de manoeuvre par rapport à cette obligation. Si l'on part de l'hypothèse que les obligations d'une Union européenne élargie seront la somme de celles des quinze États membres et des PECO adhérant à l'Union, l'adhésion de PECO (mis à part, peut-être, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie et éventuellement les États baltes) entraînerait des dépassements non négligeables des plafonds fixés pour les subventions à l'exportation. Ces dépassements se produiraient même si la production des PECO se situait bien en deçà de son niveau potentiel.

4.6. Les limites existantes fixées dans le cadre du GATT seront probablement renforcées à l'issue des nouvelles négociations relatives à l'agriculture dont le début est prévu pour 1999. L'un des objectifs déclarés de ces négociations est de pousser plus avant le processus continu qui consiste à réduire progressivement le soutien à l'agriculture et la protection de l'agriculture.

5. Contrôles de la production

5.1. Une solution qui a été proposée consisterait à faire en sorte qu'en adhérant, les PECO soient soumis aux types de contrôle de la production qui fonctionnent actuellement dans l'Union européenne. Il semble au Comité que cette formule manque de réalisme; elle est aussi en contradiction avec l'idée que l'Union européenne devrait soutenir la reprise économique dans les PECO. Non seulement il est d'une importance vitale pour la reprise économique des PECO que ceux-ci prennent beaucoup plus conscience de leur potentiel agricole, mais étant donné que plus d'un quart de la population active se trouve dans le secteur agricole, une politique restrictive de la production serait socialement irresponsable, puisqu'elle aggraverait un problème de chômage rural qui est déjà grave.

5.2. Les exportateurs traditionnels des PECO insisteront pour que tous quotas qui seraient fixés le soient de manière à prendre en compte leur potentiel de production et à leur permettre de vendre à l'étranger. C'est pourquoi il est probable qu'un accord sur des quotas ne sera possible qu'au prix de réductions significatives des quotas dans l'Union européenne à quinze. Il est probable aussi que les PECO n'accepteraient pas des restrictions immédiates de la production alors que, comme on le suggère fréquemment, les prix agricoles ne s'élèveraient que progressivement pour atteindre les niveaux de l'Union européenne au cours d'une période transitoire de dix ans.

5.3. En ce qui concerne la gestion des quotas, l'un des résultats de quarante ans de communisme est que les administrations des PECO ne seraient probablement pas en mesure de gérer de manière efficace et impartiale des régimes complexes de contrôle.

5.4. La politique de retrait des terres a été abandonnée par les États-Unis qui longtemps se sont plaints d'être le seul pays à devoir supporter le fardeau financier de cette politique. Ce serait une ironie que la Communauté élargie accepte maintenant ces entraves et empêche les agriculteurs européens qui travaillent de façon efficace de pouvoir contribuer à répondre à l'augmentation de la demande mondiale effective de produits alimentaires.

6. Comment progresser

6.1. L'adhésion va renforcer la nécessité de nouvelles réformes de la PAC. Il conviendrait de faire entendre maintenant un message clair aux PECO, de crainte que, préalablement à l'adhésion, ces pays n'adoptent des politiques agricoles partant du principe qu'après l'adhésion à l'Union européenne, leurs prix agricoles augmenteront nécessairement. Ni l'Union européenne, ni les PECO n'ont les moyens d'accepter que des attentes irréalistes en matière de prix provoquent des augmentations de la production qui seraient sans rapport avec les besoins du marché.

6.2. Le Comité invite instamment le Conseil à annoncer, dès que l'occasion s'en présentera, que devra intervenir, suite à l'adhésion, une période transitoire de dix ans au cours de laquelle les PECO seront tenus de s'adapter à l'acquis communautaire.

6.3. Contrairement à ce qui a été le cas lors des dernières adhésions, il ne sera pas possible de mettre en place le marché unique le jour de l'adhésion.

6.4. Au cours de cette période, toutefois, le niveau des prix de soutien dans les PECO ne sera pas relevé dans les cas où une telle mesure serait de nature à porter atteinte à leur capacité d'exporter vers des marchés tiers.

6.5. Il conviendrait aussi de faire savoir que l'on n'entendrait aucunement mettre en oeuvre des contrôles physiques de la production. Une telle décision empêcherait que l'on ne fasse augmenter la production avant l'adhésion pour obtenir la fixation des quotas à partir de niveaux de base plus élevés.

6.6. Il conviendrait que ces décisions s'accompagnent d'une annonce selon laquelle l'un des objectifs de la réforme de la PAC est de faire en sorte que d'ici à ce qu'un PECO devienne État membre à part entière, il soit possible pour tous les agriculteurs de l'Union européenne de vendre des quantités illimitées de produits agricoles sur les marchés mondiaux.

6.7. Le Comité estime que la libéralisation accrue vis-à-vis de laquelle l'Union européenne s'est déjà engagée aux termes du prochain cycle de négociations commerciales internationales, en conjonction avec l'adhésion de certains PECO ou de tous les PECO, entraînera inévitablement une nouvelle réduction des prix de soutien de la PAC. C'est pourquoi il sera nécessaire d'octroyer aux agriculteurs des quinze des paiements compensatoires accrus, bien que la répartition de ces paiements compensatoires doive peut-être faire l'objet d'un examen approfondi.

6.8. Il ne serait pas nécessaire d'octroyer de paiements compensatoires aux agriculteurs des PECO ne subissant pas de réductions de prix dues à la PAC. Les faire bénéficier de paiements directs ne constituerait pas l'utilisation la plus rationnelle des ressources de l'Union européenne. L'agriculture des PECO est en général concurrentielle à la production, mais non au point de vente. Une politique rurale intégrée et une assistance structurelle aux secteurs de la distribution et de la transformation seraient davantage bénéfiques aux agriculteurs de ces pays. À long terme, bien entendu, les mêmes dispositifs devraient s'appliquer dans l'ensemble de l'Union».

Exposé des motifs

L'avis minimise les difficultés qu'est de nature à causer, en ce qui concerne l'agriculture, l'adhésion des PECO.

Les recommandations présentées dans le présent contravis comportent, à long terme, plus d'avantages pour les populations agricoles et non agricoles de l'Union européenne et des PECO que les recommandations qui se trouvent dans l'avis.

Résultat du vote

Voix pour: 41, voix contre: 75, abstentions: 14.

Paragraphe 2.4.4.3

Modifier la dernière ligne comme suit: «marchés), acceptation immédiate de quotas, et calendrier uniforme pour tous les secteurs (en dépit de situations très hétérogènes)».

Exposé des motifs

Comme indiqué au paragraphe 3.3.3.5, il existe dans les PECO une volonté légitime de redévelopper des productions agricoles qui se sont effondrées, et non de les limiter par des quotas.

Résultat du vote

Voix pour: 30, voix contre: 67, abstentions: 22.