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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 20.10.2009 
SEC(2009) 1390 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
  
RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT  
 
accompagnant la  
 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION  AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU 
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, À LA COUR DE 
JUSTICE DES COMMUNAUTÉ S EUROPÉENNES ET À LA BANQUE CENTRALE 
EUROPÉENNE 
 
concernant un cadre de l’Union européenne po ur la gestion des crises transfrontalières 
dans le secteur bancaire 
    
{COM(2009) 561 final} 
{SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407} 
 
FR 2   FR 1. QUEL EST LE PROBLEME , QUI EST LE PLUS CONCERNE , POURQUOI L ’INTERVENTION 
DES POUVOIRS PUBLICS EST -ELLE NECESSAIRE ? 
Au cours de la crise financière actuelle, l’ aptitude des autorités à gérer des crises tant 
nationales que transfrontalières a été mise à rude  épreuve. Les marchés fi nanciers à l’intérieur 
de l’UE sont devenus tellement intégrés que le s effets, sur les établissements de crédit, de 
problèmes survenus dans un État membre ne peuve nt pas toujours être c ontenus et isolés, et 
que des chocs de portée nationale peuvent rapi dement se transmettre aux opérateurs et aux 
marchés d’autres États membres. 
Alors que l’exploitation de banque s transfrontalières est devenue extrêmement intégrée (avec 
comme corollaire un entrelacement des lignes d’activité et des services internes tellement poussé qu’il n’est plus possible de les sé parer avec efficacité selon les frontières 
géographiques des États membres), la gestion des crises bancaires reste nationale. Par 
conséquent, si une banque transfro ntalière fait faillite, les autorités de surveillance financière 
et les autres autorités (de ré solution) se concentrent uniqueme nt sur les activités ayant pour 
cadre leur territoire respectif. Cela risque de compliquer la coopération tr ansfrontalière et de 
déboucher sur des approches de résolution ineffi caces et potentiellement concurrentes, ainsi 
que sur des résultats non optimaux au niveau de l’UE. 
L’un des aspects les plus importa nts des actions destinées à main tenir la stabilité financière 
est l’aptitude des autorités à anticiper ( intervention précoce
1) ou à gérer les situations de 
crise des banques ( résolution de défaillance bancaire2). L’intervention des autorités peut 
être cruciale pour maintenir la stabilité du système financier dans son ensemble, protéger les 
dépôts des particuliers et des entreprises et assu rer la continuité des systèmes de paiement et 
d’autres services financiers de base. 
Bien qu’un certain nombre d’autorités de surveill ance en Europe disposent d’instruments leur 
permettant d’intervenir dans une crise ban caire, les instruments existants peuvent être 
différents d’un État membre à l’au tre, quand ils ne font pas tota lement défaut. Ces différences 
et carences, y compris les différences législat ives entre États membres et/ou l’absence de 
cadre législatif/institu tionnel dans certains pays, sont su sceptibles de compliquer, voire 
d’entraver la gestion transfrontalière efficace d’une crise bancaire. Si différentes autorités 
interviennent à des stades différents, poursuiv ent des objectifs différents et recourent à des 
instruments et mesures différents, dont l’ap plication est conditionn ée par des critères 
différents en fonction de leur propre compréhension du problèm e, les résultats ne seront 
probablement pas optimaux. 
                                                 
1 Intervention précoce: actions correctives précoces des autorités de surveillance du secteur bancaires (par 
exemple: mobilisation de capitaux privés, modification de lignes d’activité, cession d’actifs) qui visent 
à remédier à des irrégularités au niveau d’une banque et, partant, à aider celle-ci à revenir à leur activité 
économique normale, et à éviter de devoir passer à la phase de résolution de défaillance. 
2 Résolution des défaillances bancaires: assainissement d’une banque en difficulté (dans le cadre d’une 
procédure administrative ou judiciaire) qui vise à maintenir la stabilité financière et la continuité des 
services bancaires et à revitaliser la banque. Outr e les techniques d’assainissement traditionnelles, la 
résolution des défaillances bancaires fait appel à des instruments spécifiques (par exemple banque 
relais, fusion forcée, aide au rachat, vente partielle  d’actifs) pour atteindre les objectifs précités. La 
procédure est gérée par une «autorité de résolution» qui peut être différente d’un État membre à l’autre 
(banque nationale, autorité de surveillance financière, système de garantie des dépôts, ministère des 
finances, autorité spéciale). 
 
FR 3   FR Il n’existe pas de dispositions législatives régissant la résolu tion de défaillance bancaire au 
niveau de l’UE. Mis à part l’introduction d’un ensemble minimal de pouvoirs pour les 
autorités de surveillance, visant à rétablir la situation d’une banque3, associée à certains 
changements récents de la directive «exigences de fonds propres» (règles concernant l’alerte 
des autres autorités dans les situations d’urgenc e, la coordination des ac tivités de surveillance 
et l’échange d’informations dans les situati ons d’urgence) et l’in stauration de mécanismes 
pour la liquidation et l’assainissement d’établi ssements de crédit ayant des succursales dans 
d’autres États membres, il n’existe pas, au niv eau de l’UE, de cadre qui définisse comment, et 
dans quelles conditions, les autorités devraient ag ir en cas de crise survenant dans une banque 
transfrontalière. La gestion des crises est presque entièrement régie par la législation 
nationale. 
Il y a de fortes chances pour que les approches et instruments divergents, ainsi que les intérêts 
conflictuels entre autorités, rendent inefficaces la  prévention et la résolution des crises et 
aboutissent à des résultats non optimaux au niveau  de l’UE. Cet état de fait peut à son tour 
alourdir les coûts pour les citoye ns et contribuables de l’UE, étant donné que le renflouement 
de banques transfrontalières revê tant une importance systémique  peut s’avérer extrêmement 
coûteux par rapport au coût d’une résolution de défaillance efficace menée en temps utile4. 
D’après les estimations les plus récentes du FMI5, les réductions de valeur liées à la crise sur 
les actifs provenant du monde entier atteindr ont 4 100 milliards USD d’ici à 2010, deux tiers 
des pertes devant être suppor tées par le secteur bancaire  mondial, dont la moitié (ou 
1 400 milliards USD, correspondant à 9 % du PIB de l’UE) est désormais attribuable à des banques européennes. 
En raison de ses effets de grande ampleur sur le  secteur financier et l’ ensemble de l’économie, 
une crise frappant une grande ba nque internationale touchera un vaste éventail de parties 
concernées dans toute l’UE, à savoir: 
• les établissements financiers conf rontés à des difficultés, y comp ris leur actionnariat et leur 
personnel; 
• les établissements financiers en bonne santé qui sont tributaires de la stabilité financière; 
• les utilisateurs de services financiers, parmi lesquels les déposants, les investisseurs, les 
retraités, les sociétés non  financières, les PME; 
• les pouvoirs publics, y compris le s autorités de surveillance, les banques centrales et les 
ministères des finances; 
• les contribuables. 
La communication intitulée «Un cadre de l’Uni on européenne pour la gestion des crises 
transfrontalières dans le secteur bancaire», que la présente analyse d’impact accompagne, 
présente une vue d’ensemble des problèmes et les domaines où des mesures d’intervention 
                                                
 
3 À l’article 136 de la directive «exigences de fonds propres» 2006/48/CE. 
4 Des mécanismes transfrontaliers efficaces devraient produire un résultat optim al au niveau de l’UE, 
tenant compte des intérêts des parties concernées dans tous les États membres et réduisant donc autant que possible le coût global. 
5 FMI, Responding to the Financial Crisis and M easuring Systemic Risk (Global Financial Stability 
Report), avril 2009. 
 
FR 4   FR précoce et de résolution de défaillance bancaire  sont à l’examen. Elle propose des objectifs 
stratégiques et une approche gl obale. À ce stade, el le ne propose pas de solutions détaillées 
spécifiques. Dès lors, la présente analyse d’impa ct se concentre sur la  définition du problème, 
la nécessité d’une action au niv eau de l’UE dans ce domaine et les objectifs d’une  telle action. 
Compte tenu de la nature consultative de la  communication, les options ne sont examinées 
qu’au sens le plus large. Les propositions ultérieu res susceptibles de se faire jour à la suite de 
la consultation feront l’objet d’une analyse d’ impact plus approfondie au stade approprié. 
2. L’ACTION DE L ’UE  SE JUSTIFIE -T-ELLE POUR DES RAISONS DE SUBSIDIARITE ? 
Une action à l’échelon européen est indispensa ble dans ce domaine, compte tenu du degré 
élevé d’intégration du marché ban caire au sein de l’UE. Les syst èmes de gestion des crises à 
l’intérieur d’établissements bancaires restent de  portée nationale et sont mal adaptés à la 
gestion de situations transfrontalières. La c oordination dans ces circons tances risque d’être 
complexe et les objectifs pour suivis par chaque autorité peuvent être différents. Par 
conséquent, le cadre juridique ne permet pa s de garantir que les problèmes critiques qui 
touchent un groupe bancaire transfrontalier se ront résolus de manière équitable, efficace et 
rapide grâce à des mécanismes de coopération solides. 
Soutenir l’instauration d’un nouveau cadre en introduisant les incita tions nécessaires pour 
stimuler la coopération transfront alière est une tâche qui peut être entrep rise avec la plus 
grande efficacité à l’échelon europé en (surtout lorsqu’il s’agit de traiter les différences entre 
les cadres nationaux de résolution de défaillance et d’insolvabilité, ainsi que d’élaborer des mécanismes de partage des charges). 
3. O
BJECTIFS  
Dans la perspective de l’UE, les objectif s généraux d’une action à l’échelon de l’UE 
pourraient être les suivants: 
• maintenir la stabilité financière et la confian ce dans les établissements bancaires, éviter la 
contagion des problèmes; 
• réduire au minimum les pertes pour la sociét é dans son ensemble et notamment pour les 
contribuables; 
• renforcer le marché intérieu r des services bancaires. 
Dans le contexte de l’intervention précoce,  les objectifs spécifiques pourraient être les 
suivants: 
• élaborer des instruments et des éléments décl enchants pour détecter les problèmes dans les 
établissements bancaires et intervenir à un stade précoce; 
• assurer, en cas de crise, une coopérati on efficace entre les auto rités nationales de 
surveillance financière responsable s de banques transfrontalières. 
En ce qui concerne la résolution de défaillan ce bancaire, les objectifs spécifiques pourraient 
être les suivants: 
 
FR 5   FR • élaborer des instruments et éléments décl enchants pour assurer l’assainissement de 
banques transfrontalières et la résolution de leur défaillance d’une manière énergique et 
opportune; 
• améliorer la coopération des autorités nationale s de résolution de défa illance bancaire afin 
d’aboutir à des solutions optim ales à l’échelle de l’UE; 
• assurer la sécurité et la prév isibilité en matière de résolu tion de défaillance bancaire pour 
toutes les parties concernées; 
• assurer la continuité des servic es bancaires de base au cours de la procédure de résolution. 
4. OPTIONS  
Aux fins de la présente analyse d’impact, l’ex amen des options se lim ite à une évaluation 
générale concernant l’introduc tion d’un nouveau cadre et les autres solutions possibles. 
Différents domaines susceptibles d’être traité s dans un nouveau cadre sont également passés 
en revue, mais sans qu’aucune mesure concrète  ne soit favorisée ou proposée. La liste des 
options n’est pas limitative, et la consultation des parties intéressées devrait mettre au jour 
d’autres options, qui pourront êt re évaluées ultérieurement, lorsque la Commission soumettra 
des propositions fermes. 
Considérations générales sur la nécessité d’un nouveau cadre de résolution de défaillance 
bancaire 
Le point de départ de la comm unication est qu’un cadre de réso lution de défaillance bancaire 
est nécessaire à l’échelon de l’UE. Ce cadre devrait remédier aux lacunes qui ont été largement mises en évidence dans le cadre de la définition du problème, et il devrait être conçu de manière à satisfaire à un ensemble co mmun d’objectifs dans la manière de traiter les 
banques en difficulté. Cette optio n est comparée à deux autres options envisageables: la 
première est le scénario de référence, selon le quel la coopération transf rontalière en matière 
de résolution de défaillance bancaire dépendr ait de mécanismes volontaires définis dans le 
protocole d’accord de 2008, combinés aux règles nouvelles introduites dans la directive «exigences de fonds propres», qui mettent en  place des collèges pour les groupes bancaires 
transfrontaliers, de nouvelles oblig ations en matière d’alerte et  d’échange d’informations et 
des dispositions sur la prise de  décision conjointe. La seconde option consisterait à réduire la 
taille des groupes bancaires tran sfrontaliers pour permettre une gestion de crise plus efficace 
en vertu des régimes nationaux actuels. Les av antages et inconvénients de cette dernière 
option ont été évalués, en insistant sur le fait qu ’elle nécessiterait une modification du traité et 
qu’elle entraînerait une hausse du coût des services bancaires. 
Intervention précoce 
Les options relatives à trois domaines d’action principaux sont étudiées: options visant à 
traiter les différences dans le mode de déclenchement des actions des autorités de 
surveillance, options visa nt à traiter les différences relatives aux instruments, et options visant 
à remédier au décalage entre les responsabil ités nationales et la nature mondialisée de 
l’activité bancaire. 
 
FR 6   FR En ce qui concerne les éléments déclenchants  de l’action des autorités de surveillance , deux 
alternatives au scénario de référence sont étudi ées. La première impliquerait d’harmoniser un 
ensemble minimal d’indicateurs d’alerte préc oce et d’élaborer un cadre pour l’évaluation 
commune comme moyen de faciliter la coopéra tion, pour permettre des réponses conjointes 
tout en maintenant un degré de flexibilité et une marge d’appréciation suffisants. La seconde 
impliquerait d’élaborer un ensemble d’éléments  déclenchants automatiq ues contraignants, qui 
détermineraient un point à partir duquel les autorités de surveillance devraient agir – afin de 
constituer un cadre clair (mais non discrétionn aire) dans lequel une intervention coordonnée 
des autorités de surveillance prendrait place. 
Pour ce qui est des différences entre les instruments d’intervention précoce , deux options 
possibles sont étudiées hormis le scénario de  référence. La première compléterait les 
instruments figurant à l’article 136 de la dire ctive CRD par des instruments supplémentaires 
qui ne sont pas à la disposition des autorité s dans tous les États membres actuellement – 
comme le pouvoir d’exiger la soumission d’un plan de redressement, ou de plans de 
liquidation à titre de précaution en cas de fa illite d’un groupe bancaire, ou des pouvoirs accrus 
à l’égard de la direction des banques. La seconde option e nvisagée est un accord sur un 
ensemble unique d’instruments d’intervention précoce totalement harmonisés. L’approche de 
cette seconde option a l’avantage d’éliminer les différences entre autorités, mais elle pourrait 
être très difficile à mettre en œuvre, étant donné  les différences générales entre les systèmes 
juridiques et de surveillance. 
S’agissant du décalage entre les responsabilités  nationales et la nature mondialisée de 
l’activité bancaire , le scénario de référence implique de s’appuyer sur le prot ocole d’accord de 
2008, bien que les modifications prévues de l’architecture de surveillance accordent un rôle 
plus actif à l’Autorité bancaire européenne qui devrait être créée prochainement. Une autre 
option serait de reprendre les modifications récentes tout en élaborant des règles qui 
exigeraient que les autorités de  surveillance prennent des déci sions conjointes sur la base 
d’une évaluation commune et d’un plan de redre ssement commun présenté par la société mère 
pour l’ensemble du groupe. 
Résolution de défaillance bancaire 
Des options pour remédier aux problèmes répert oriés dans les cinq grands domaines d’action 
suivants sont étudiées: instruments de résolu tion de défaillance bancaire et éléments 
déclenchants, décalage entre la responsabilité de s autorités nationales et la nature mondialisée 
de l’activité bancaire, obstacles à la résolution de défaillance ban caire au sens large (droit des 
sociétés, droit de l’insolvabilité), financement de  la résolution transfrontalière, continuité des 
services bancaires. 
En ce qui concerne les instrume nts de résolution de défaillance bancaire et les éléments 
déclenchants , il est envisagé d’élaborer un ense mble minimal d’instruments (pouvoirs 
d’organiser le rachat par un acquére ur du secteur privé, de transfér er des éléments d’actif et de 
passif à une banque relais ou à un e banque assainie et une struct ure de défaisance, aide à la 
vente d’une partie de l’activité à un acquéreur du secteur privé,  ou nationalisation) conçu pour 
permettre une intervention rapide et efficace des autorités de résolution. Ces instruments 
pourraient compléter des instruments nationaux exis tants (une solution plus  pratique, mais qui 
laisserait subsister des différences/discordance s entre les arsenaux de  mesures nationaux). 
Une autre solution serait de mettre au point un ensemble d’instruments communs à toutes les 
autorités nationales et utilisés dans les mêmes conditions (ce qui implique la nécessité de 
 
FR 7   FR modifications considérables des lé gislations nationales en matière  de résolution de défaillance 
bancaire). 
Pour ce qui est du décalage entre les responsabili tés nationales et la nature mondialisée de 
l’activité bancaire , la réflexion porte sur l’élaborati on de mécanismes de coopération entre 
autorités de résolution bancaire  (sur la base d’un ensemble  d’obligations juridiquement 
contraignantes) ainsi qu’entre au torités judiciaires (tribunaux et  administrateurs judiciaires). 
Une solution envisagée implique un cadre de c oordination pour la coop ération et l’échange 
d’information (s’appuyant sur de nouvelles règles de l’UE) ou – option plus ambitieuse – une coordination plus ciblée des proc édures nationales en relation av ec les entités d’un groupe par 
un administrateur ou liquidateur principal. La possibilité de confier à un organisme de l’UE 
(éventuellement la nouvelle Autorité bancaire européenne) un rôle dans la résolution de la 
défaillance d’un établissement transfrontalier, ainsi que les difficultés inhérentes à cette 
solution, sont également étudiés. 
S’agissant des options destinées à traiter les obstacles au sens large
, il est examiné si le droit 
des sociétés doit être modifié pour permettre aux au torités de résoluti on de passer outre 
certains droits des actionnaires (moyennant de s mécanismes d’indemnisation et de recours 
appropriés) et si la législa tion en matière d’insolvabilité peut aussi être modifiée pour 
permettre la résolution de la défaillance d’une  banque en difficulté dans le cadre d’une 
procédure spéciale, ou la résolution de la dé faillance du groupe dans son ensemble. Une autre 
question étudiée est de savoir si un régime de  l’insolvabilité distin ct et autonome pour les 
groupes bancaires transfrontaliers, qui se subs tituerait aux régimes nationaux, est nécessaire 
pour permettre l’assainissement ou la liquidatio n intégrés de tels groupes. Cette approche 
poserait elle aussi de sérieuses difficultés. 
En ce qui concerne les options destinées à s outenir le financement de la résolution de 
défaillance dans un contexte transfrontalier , un certain nombre d’options non mutuellement 
exclusives sont examinées, parmi lesquelles le soutien de solutions de financement impliquant 
le secteur privé grâce à de s adaptations du droit des sociétés et de la législation en matière 
d’insolvabilité, l’introduction d’un cadre destiné à faciliter le  transfert d’ac tifs intragroupe 
après l’ouverture d’une procédur e d’insolvabilité, l’étude de la faisabilité d’utiliser les 
systèmes de garantie des dépôts au-delà de le ur fonction traditionnell e de «tiroir-caisse» et 
l’élaboration de mécanismes de financement pu blic via un accord sur des mécanismes clairs 
de partage des charges. 
Enfin, à propos des politiques destinées à sout enir la continuité des services bancaires , des 
mesures possibles pour faciliter l’application de certains instruments de résolution sont 
examinées. Il s’agit notamment de modificati ons du droit des sociétés et du droit de 
l’insolvabilité pour assure r la poursuite de  services de support en cas  de scission d’une banque 
(à la suite d’une stratégie de résolution impli quant le recours à une banque relais ou la vente 
partielle d’actifs); de la restri ction, pour une courte période, des droits de clôture afin de 
laisser du temps à l’autorité de résolution pour tr ansférer des pans d’activité à une autre entité 
(telle qu’une banque relais) et de l’imposition coordonnée d’un moratoire pour l’ensemble d’un groupe bancaire. 
La présente analyse d’impact soutient une comm unication de la Commissi on qui a, par nature, 
un caractère consultatif et ouvert  quant aux options qui pourraient  être poursuivies. D’autres 
évaluations plus approfondies seront nécessair es si la Commission décide de présenter des 
propositions concrètes.